משרד החינוך . ענייני מנהל ושכר ברשתות גני ילדים במגזר החרדי מהמתואר לעיל עולה כי משנת 2001 מינה המשרד ארבע פעמים רואה חשבון לבדיקה ברשת, וניכר דמיון רב בין הממצאים שהעלו הבודקים השונים. באותן שנים היו משרדי החינוך והאוצר ערים לגירעונות הכבדים של הרשת ולסיבות העיקריות להיווצרותם. למרות זאת בחר המשרד למנות שוב ושוב רואי חשבון חיצוניים שיבדקו את הסיבות לגירעון ויציעו צעדים להתייעלות הרשת, במקום לנסות ולהתמודד עם הבעיה, וכל אותה העת הלך ותפח הגירעון המצטבר של הרשת. משרד החינוך השקיע משאבים ניכרים בבדיקת רואי חשבון למטרות בקרה והמלצה על צעדים להתייעלות, אולם לא פעל מתוך מחויבות לאימוץ המסקנות ולהוצאתן אל הפועל. נמצא כי את המחיר על שנים רבות של ניהול לא תקין של הרשת ועל פיקוח ובקרה לא מספקים של המשרד ישלמו עובדים (בעיקר עובדות) .בלתי מיוצגים, אשר מצדם מילאו במהלך השנים את התפקידים שהוטלו עליהם. משר ד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמשרד האוצר כי ראוי שיימצא פתרון שימזער את הפגיעה בזכויות השונות של העובדים. במשך השנים שבהן בדק משרד החינוך את מצבה הכספי של הרשת, היא המשיכה לצבור גירעונות כבדים. המשרד מקצה לרשת חלק נכבד מתקציבה, ויש בידו כלים לפעול לאלתר לשיפור המצב, אולם במשך שנים הוא לא השתמש בכלי העיקרי שברשותו - התשלומים לרשת, כדי לאלץ אותה לנקוט פע ולות ממשיות לצמצום הגירעון. הרשת המשיכה לפעול כרצונה, בעיקר באמצעות פגיעה בתנאי השכר של עובדיה ולא באמצעות יישום פעולות שעליהן המליצו המשרד ורואי החשבון, והמשרד - שהוא המממן העיקרי של פעילותה - לא פעל נחרצות בעניין. משרד האוצר מכיר היטב את הבעיה, אך נתן את ידו למינוי בודק נוסף לרשת ביוני 2008. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שמשרדי החינוך והאוצר יודעים היטב את הסיבות לגירעונות של הרשת, מינוי בודקים הוא בבחינת סחבת ובזבוז כספי ציבור. היה על משרדי החינוך והאוצר לקבוע לוח זמנים ליישום ההמלצות של הבודקים, לעקוב אחר ביצוען ולהתנות העברה של תקציבים ממשלתיים ביישום פעולות אשר יש בהן כדי להביא להבראת הרשת. הדוחות הכספיים של הרשת המעידים על מצבה הכספי הועברו באופן שוטף לרשם העמותות, ובשל עמדת המשרד קיבלה הרשת אישורים על ניהול תקין. אלה אפשרו למשרד להמשיך ולהעביר לרשת כספים באופן סדיר. באמצעות כספים אלה המשיכה הרשת לפעול, והמשיכה גם לצבור חובות נוספים. אלה תוצאות הבדיקה: גננת אחת השתכרה 75% מן השכר הנדרש; תשע מהגננות שנתוניהן נבדקו השתכרו 82%-85% ;מן השכר הנדרש 17 השתכרו 86%-90% ;מן השכר הנדרש17 השתכרו 91%-95% מן השכר הנדרש; וגננת אחת השתכרה 98% .מן השכר הנדרש )(א נמצא כי בשנים 2000 -2007 לא שילמה הרשת לעובדיה דמי הבראה וקצובת ביגוד. יוצא אפוא שבמשך כשבע שנים פעלה הנהלת הרשת שלא לפי צו ההרחבה, אף שהמשרד הקצה לה את הכספים הנדרשים לשם תשלום דמי הבראה וקצובת ביגוד. לדעת משרד מבקר המדינה, מעשיה של הנהלת הרשת הם בגדר הפרה בוטה של זכויות העובדים והתנהגות לא ראויה של מעביד הניזון מכספי ציבור ונותן שירות לציבור. כמו כן הרשת עשתה שימוש בכספי ציבור שלא על פי הייעוד שנקבע לגבי אותם כספים. מהאמור לעיל עולה שכדי לקצץ בהוצאותיה ולהקטין את הגירעון, קיצצה הרשת בשכר עובדיה באופן שריר ותי וחד -צדדי, בחלק מהמקרים תוך התעלמות מדיני העבודה ומזכויות העובדים: היא קיצצה את שכרם, הפסיקה לשלם להם דמי הבראה וקצובת ביגוד והתנתה את המשך ההסבר של בית יעקב אינו עולה בקנה אחד עם הנתונים על שכר הגננות, שכן נמצא שכמה גננות חדשות קיבלו תשלום בשיעור גדול לעומת זה שקיבלו גננות ותיקות מהן. לדעת משרד מבקר המדינה, אם בית יעקב מעוניינת לפתוח גני ילדים עבור קבוצות שונות בציבור החרדי, וכפועל יוצא היא מפעילה גנים גירעוניים, עליה לממן את הפעלתם מכספים שתגייס ממקורות אחרים. יוצא אפוא שהרשת פיטרה עובדים רבים אף על פי שלא היו לה מקורות כספיים לשלם להם פיצוי פיטורים. היא הסתמכה על התחייבות של המשרד שהותנתה בחתימה על הסכם הבראה, אף שבמשך שנים נכשלו הניסיונות לחתום על הסכם ולא הייתה כל ודאות שבתוך זמן קצר הוא ייחתם. וכך אמנם קרה - ההסכם נ חתם רק כעבור כשנה וחצי. הנהלת הרשת פעלה בעניין זה שלא לפי דרישות חוק פיצויי פיטורים. לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שמנהלי הרשת מסרו לגננות המפוטרות מידע שהשתמע ממנו כי הן יקבלו פיצויים כחוק מלמדת כי הם פעלו באופן לא הוגן ולא אחראי. שכן עקב מסירת המידע האמור שוכנעו עובדות להתפטר ומאות עובדות פוטרו מרשת שמפעילה מוסדות חינוך בלי ששילמה להן פיצויי פיטורים, ועקב כך הן נותרו ללא מקור הכנסה. .עבודתן של גננות ותיקות בצמצום ניכר של מספר שנות הוותק שלהן, באופן שרירותי וללא הסכמה. על מנהליה של הרשת להקפיד לשלם שכר לעובדים על פי דיני העבודה הנהוגים בישראל, ועל המשרד לוודא שהרשת אכן נוהגת כך. כאמור, מניתוח הסיבות לגירעון של הרשת עולה, שאם תנקוט הרשת צעדי התייעלות, כמו סגירת גנים גירעוניים והפסקת מתן שירותים ללא מקור תקציבי, ייתכן שהיה באפשרותה לצמצם במידה ניכר ת את הפגיעה בתנאי השכר של עובדיה. יש לציין כי תשובת העירייה בעניין יכולתה של רשת לממן "מימון ביניים" אינה מתיישבת עם העובדות, משום שהיא התקשרה עם הרשת שצברה כאמור גירעון גדול מאוד במשך שנים והתקשתה לעמוד בהתחייבויותיה הכספיות. לדעת משרד מבקר המדינה, די היה בכך שהעירייה תדרוש מהעמותות ניסיון בהפעלת גן ברישיון של המשרד ולא היה צורך שהיא תדרוש מהן ניסיון בהפעלת גן בשביל רשות מקומית. מתעורר חשש כי הדרישה נועדה להבטיח שאותן שש רשתות ימשיכו להפעיל את הגנים העירוניים ולמנוע מגופים אחרים להתמודד במכרז, וכי בכך הפלתה העירייה לטובה את שש רשתות הגנים העירוניים לעומת שאר הבעלויות על גנים בחינוך המוכש"ר בירושלים ומנעה מגופים חרדיים אחרים להשתתף במכרז. יוצא אפוא שהמשרד הקצה לרשת כספים למימון השתתפותו בשכרן של סייעות לאוגוסט 2007 , אולם היא לא העבירה אותם לסייעות אלא הפנתה אותן אל הביטוח הלאומי לשם קבלת קצבה. בכך גרמה הרשת להקטנת ההכנסה החודשית של הסייעות. הרשת לא פעלה בהתאם לנדרש ממי שכספי ציבו ר הופקדו בידיו בנאמנות. לפיכך שילמה הקופה הציבורית פעמיים - פעם אחת שילם המשרד תשלום חודשי לרשת ופעם שנייה שילם הביטוח הלאומי דמי אבטלה עבור שכר חודש אוגוסט כמעט לכל הסייעות שהרשת העסיקה בשנת הלימודים התשס"ז. אף שהמשרד ידע שהרשת אינה משלמת שכר לסייעות בעד חודש אוגוסט הוא לא עשה דבר בעניין. מהאמור לעיל עולה שהרשת עשתה דין לעצמה: היא פתחה גנים קטנים, גירעוניים; וכדי לממן את הפעלתם דרשה מהגננות לעבוד שעות נוספות ולא שילמה להן בעדן. לפי נתוני הרשת, בתום שנת הלימודים התשס"ז היא פיטרה 267 עובדות - גננות וסייעות. נמצא שהרשת לא שילמה פיצויי פיטורים לאף אחת מהעובדות האמורות עד ינואר 200920. ,לפי תחשיב שעשתה הרשת באוגוסט 2008 הסתכמו התחייבויות הרשת בגין פיצויי פיטורים ב-16.4 מיליון ש"ח. .מהאמור לעיל עולה שהרשת קיצצה את שכר עובדיה באופן חד -צדדי ושרירותי. אף לאחר שהמשרד דרש ממנה לקבל את הסכמתם האישית של העובדים כתנאי להפחתה משכרם, לא נענתה הרשת לדרישה. המשרד ידע על כך והנחה את הנהלת הרשת בעניין, אולם לא וידא שהיא פעלה בהתאם להנחיותיו. .נתוני קבוצת הסייעות הוצלבו עם הנתונים שבמאגר המידע של הביטוח הלאומי: נמצא כי 18 (43% ) מהסייעות קיבלו דמי אבטלה בעד אחד לפחות מארבעת החודשים האמורים. יש להניח ששיעור הסייעות שקיבלו דמי אבטלה באחד החודשים האלה מכלל סייעות הרשת - דומה. נמצא כי אף על פי שבית יעקב קיבלה מהמשרד כספים למימון שכרן של סייעות לחודשים יולי ואוגוסט בשנים 2007 ו- 2008 , היא שילמה כספים בעד חודש יולי רק לחלק מהן, ובעד חודש אוגוסט - לא שילמה להן כלל כספים. מכאן עולה שבית יעקב לא פעלה בהתאם לנדרש ממי שכספי ציבור הופקדו בידיו בנאמנות. בכך היא גרמה להקטנת ההכנסה החודשית של הסייעת, והקופה ה ציבורית שילמה פעמיים - פעם אחת שילם המשרד תשלום חודשי לבית יעקב ובפעם השנייה שילם הביטוח הלאומי דמי אבטלה עבור חודש יולי או אוגוסט לחלק מן הסייעות שעבדו בבית יעקב בשנת הלימודים התשס"ז. לדעת משרד מבקר המדינה, על בית יעקב לשלם לסייעות שכר עבור כל חודשי העבוד ה שבעדם היא מקבלת תשלומים מהמשרד, ועל המשרד לוודא שהיא עושה זאת. לדעת משרד מבקר המדינה, על העירייה לפעול על פי הנדרש בחוזר משרד הפנים בנוגע לגנים בחינוך המוכש"ר; אם העירייה מגדירה גנים מסוימים כעירוניים אין בכך כדי לפטור אותה מהחובה לפעול על פי קריטריונים שוויוניי ם, בהתחשב בכל חלקי האוכלוסייה בירושלים. על מועצת העירייה לקבוע אפוא קריטריונים שוויוניים להקצאת סכומים גדולים מאלה שהיא חייבת להקצות לפי חוק חינוך ממלכתי. . לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשת לשלם לסייעות שכר עבור אותם חודשי עבודה שבגינם היא מקבלת תשלומים מהמשרד, ועל המשרד לוודא שהיא עושה זאת; יש לראות בחומרה את התעלמותו של המשרד מאי-תשלום השכר לסייעות בעד חודש אוגוסט בכל שנה. משרד מבקר המדינה בדק אם הגנים של הרשת פעלו בשנת הלימודים התשס"ח ברישיון. מנתונים שמסרו המשרד והרשת לנציגי משרד מבקר המדינה באוגוסט 2008 עולה שבשנת הלימודים האמורה הפעילה הרשת שש כיתות גן ללא רישיון . בהיעדר רישוי לא קיבלה הרשת כספים מהמשרד עבור הפעלת הגנים הללו, והדבר הגדיל את גירעונה. לפי תחשיבי הרשת לשנה"ל האמורה (ספטמבר 2007 - יוני 2008 ), הסתכמו כספים אלה, לפי כללי התקצוב של המשרד, ב-1.1 .מיליון ש"ח יוצא אפוא שהרשת הפעילה גני ילדים ללא רישיון להפעילם, שלא לפי חוק הפיקוח, ועקב כך ילדים למדו בגנים שלא הובטח שסביבת הלמידה בהם תהיה ראויה; על הרשת להימנע מהפעלת גנים ללא רישיון ולפעול לפי דרישות חוק הפיקוח. כבר בשנת 2006 הורה המשרד לרשת, במסג רת דיונים בתכנית ההבראה, להפסיק לתת שירותים ללא מקור תקציבי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לוודא, במסגרת מעקב אחר ביצוע הסכם ההבראה, שהרשת אינה יוצרת גירעונות חדשים בשל מתן שירותים שאינם מתוקצבים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשת כי להפעלת עשרות כיתות גן בשנת הלימודים התשס"ח, בלי שמולאו התנאים לקבלת הרישיונות הדרושים, היו שתי תוצאות חמורות: האחת, שהות של מאות ילדים במוסדות חינוך שלא הובטחו בהם התנאים הדרושים ע ל פי הוראות משרד החינוך; והשנייה, הרשת לא קיבלה כספים להפעלת הגנים האלה, ומצבה הכספי הורע. יוצא אפוא כי הרשת לא הגדילה את מספר הילדים הממוצע בגן במהלך השנים 2005 -2008 . יוצא אפוא שהרשת הפעילה גני ילדים שמספר הילדים בהם קטן מן התקן שקבע המשרד, ובדרך זו הגדילה את הגירעון. אומדן ההפסד השנתי של הרשת בשל הפעלת כיתות גן קטנות כאמור בשנת הלימודים התשס"ח הסתכם בכשמונה מיליון ש"ח. בשנת 2007 הסתכמו התשלומים שקיבלה הרשת מהמשרד בכ -69 מיליון ש"ח, כלומר ההפסד הכספי בשנת התשס"ח נאמד בכ -11% מתקבולי הרשת מהמשרד. יצוין שההפסד בפועל גדול מהאומדן: האומדן חושב לפי תעריפים שאינם מיועדים ליישובי צו, תעריפים שנמוכים מאלה שמיועדים ליישובי צו; באומדן לא הובאו בחשבון הסכומים שהיו נחסכים בעקבות סגירת כיתות גן קטנות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח מצבה הכספי של הרשת עליה לנקוט פעולות שונות, לרבות סגירה של גנים גירעוניים17 , באופן שהגנים שיפעלו במסגרתה יהיו גנים תקניים מבחינת מספר הילדים שבהם. על המשרד לוודא שהרשת עושה זאת. אם חפצה הרשת לפתוח גנים גירעוניים כדי להפיץ מסר ייעודי רוחני, כאמור, עליה לממן את הפעלתם מכספים שתגייס ממקורות אחרים. במשך השנים הורה המשרד לרשת מפעם לפעם לטפל בגירעונות שצברה ואף המליץ לה אילו צעדים עליה לנקוט כדי לצמצמם. הוא המליץ לה, למשל, לסגור גנים גירעוניים ולחדול לספק שירותים שאין לה מקור למימונם. אף שהוצעו לה שוב ושוב דרכים לטפל בגירעונות, היא לא יישמה אותן במלואן. הרשת גם המשיכה להפעיל גנים ללא רישיון, ובכך הפרה את חוק הפיקוח ואת נוהלי המשרד. נוכח ממצאי הביקורת בדבר היקף ההפסד הכספי שנגרם לרשת בגין הפעילויות האמורות אפשר להניח שאילו יישמה הנהלת הרשת את הפתרונות שהוצעו לה הייתה יכולה להקטין את גירעונה השוטף ביותר מ- 11 .מיליון ש"ח בשנה אף שהרשת נתונה בחובות כבדים ונדרשת לעשות צעדים דרסטיים כדי להמשיך ולפעול, כאמור בהסכם ההבראה ובדוחות של רואי החשבון שקדמו לו, היא פועלת ללא מנכ"ל. גם לאחר שחתמו משרדי הממשלה על ההסכם עם הרשת הם לא חייבו אותה למנות מנכ"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשת לעשות זאת בדחיפות, בהתאם לדרישת המשרד ממאי 2008. מפסק דין של בית הדין הארצי לעבודה19 , שניתן בספטמבר 2008 , עולה כי גורם בשם הסתדרות המורים של אגודת י שראל (להלן - הסתדרות אגו"י) התיימר להיות ארגון עובדים יציג של גננות הרשת, ואף ארגון גננות חרדיות התיימר להיות ארגון כזה. בית הדין פסק כי שניהם אינם בגדר ארגון עובדים יציג של גננות הרשת; הזיקות בין הסתדרות אגו"י ובין הרשת מביאות לכלל מסקנה שהסתדרות אגו"י היא "ארגון מטעם" הנהלת הרשת. הדבר עולה, בין השאר, מהיעדר עדות לפעילותו של הארגון בתחום יחסי העבודה, על אף צעדים דרסטיים שנקטה הרשת, ובכלל זה פגיעה בהעסקת הגננות או בתנאיה. בפסק דין זה יש כדי "לשחרר" את גננות הרשת מארגון שהתיימר לייצגן בפני מעסיקתן במשך שנים רבות, אולם לא עשה את שליחותו נאמנה. (א) התברר שהוחל בביצוע הקיצוץ האמור כבר במרס 2003 . במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2008 , עדיין המשיכה הרשת בקיצוצים והפחיתה 10% משכר עובדיה. כלומר הקיצוץ נעשה במשך חמש שנים לפחות, ולא במשך שנה וחצי בלבד, שלא לפי התחייבותה של הרשת לפני העובדים. התברר שהרשת לא קיימה משא ומתן עם עובדיה - גננות, סייעות, מפקחים, רכזים ועובדי מינהל - להפחתת השכר האמורה, אלא קיצצה את שכרם באופן חד-צדדי. עוד נמצא שגם במקרה שבו שלחה גננת לרשת מכתב ולפיו היא מתנגדת לקיצוץ האמור, לא נמנעה הרשת מלקצץ את שכרה. .חוקי מדינת ישראל העוסקים בחינוך מקנים זכות להפעלת מוסדות חינוך שאינם רשמיים. למטרה זו ניתן סיוע מכספי הממשלה. שיעורם של כספים אלה נקבע לפי החלטת שר החינוך. מול אלה עומדת, בין היתר, חובתן של בעלויות על מוסדות החינוך לפעול על פי כללים מסוימים, לרבות תשלום שכר לעובדים לפי השיעורים והכללים הנהוגים בחינוך הרשמי. הביקורת התמקדה בשתיים מהבעלויות על גני ילדים במגזר החרדי, שנמות עם המעסיקים הגדולים במגזר זה. מרבית עובדי הבעלויות האלה הם נשים, רבות מהן מפרנסות יחידות במשפ חותיהן שאפשרויות התעסוקה העומדים בפניהן מצומצמות. ממצאים חמורים במיוחד הועלו בנוגע לרשת, שבשל אופן פעילותה במשך שנים צברה גירעון גדול ביותר. במשך כשבע שנים לא נחתם הסכם הבראה בין הממשלה ובין הרשת, והגירעון המשיך ותפח. הרשת נדרשה לפעול לצמצום הגירעון הגדול שצברה, אולם נמנעה מלפעול בנחרצות להשגת מטרה זו. היא פעלה להקטנת הוצאותיה בעיקר באמצעות פגיעה בשכר עובדיה ובאמצעות פיטורים, במקום לנקוט פעולות ארגוניות אחרות להבראת הרשת, שלא לפי ההמלצות שניתנו לה. פעילות זו נעשתה לא אחת שלא כנדרש על פי משפט העבודה, בלי שהעובדים זכו לייצוג קיבוצי ובלי שזכויותיהם האישיות נשמרו כראוי. הדבר חמור במיוחד מאחר שרוב עובדי הרשת הן נשים, שהן מפרנסות יחידות של משפחותיהן, ומאחר שאפשרויות התעסוקה העומדות בפני נשים במגזר החרדי, על קודי ההתנהגות המיוחדים לו, הן מצומצמות. בית יעקב מקבלת מהמשרד ומעיריית ירושלים תקציבים להפעלת מרבית הגנים שלה בדומה למקובל בחינוך הרשמי, וסכום התקציבים שהיא מקבלת גדול יחסית לשאר הבעלויות בחינוך המוכש"ר. נמצא כי גם היא פגעה בשכר עובדיה ובזכויותיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשת לנקוט פעולות להתייעלות, לדוגמה לסגור גנים גירעוניים ולחדול לתת שירותים שאין לה מקור למימונם. כמו כן על הרשת ועל בית יעקב לפעול במרץ ובנחישות לשינוי מהותי ביחסן כלפי עובדיהם, באופן שזכויותיהם לא ייפגעו. על משרדי החינוך והאוצר לחדול מלהתעלם מהפגיעה בזכויות העובדים של רשתות גני ילדים במגז ר החרדי ולפעול ביתר שאת כדי למנוע מבעלויות לנצל עמדה נחותה של עובדים שאין להם ייצוג הולם כדי לצמצם את עלויות ההעסקה שלהם. יודגש שהפתרון אינו נעוץ דווקא בהזרמת כספים לבעלויות, שכן כפי שהועלה גם תקצוב דומה למקובל בחינוך הרשמי אינו מבטיח אי-פגיעה בזכויות העובדים. על משרד החינוך, בעצה אחת עם משרד האוצר, לעקוב בקפידה אחר הפעולות שנוקטות הבעלויות ולנקוט סנקציות במידת הצורך כתנאי להמשך הזרמת כספים בעתיד.
מן האמור לעיל עולה כי בית יעקב קיבלה כספים מהמשרד ומהעירייה, וכי כספים אלה כיסו את עלות ההפעלה של 80% מן הגנים שהפעילה. שיעור ההשתתפות של המשרד והעירייה במימון הפעלתם של גנים אלה היה דומה לשיעור השתתפותם במימון הפעלתם של גנים בחינוך הרשמי. בית יעקב בחרה שלא לשלם שכר לגננות ולסייעות לפי כללי השכר הנהוגים במוסדות חינוך רשמיים, שלא כדין: היא קיצצה 10% או יותר מן השכר למרבית הגננות שהעסיקה בגניה; לסייעות היא שילמה שכר רק בעבור 11 חודשים בשנה, ולחדשות שבהן - אף פחות מזה, אף שקיבלה כספים מהמשרד למימון שכרן גם לחודשי הקיץ. לדעת משרד מבקר המדינה, הממצאים האמורים מעידים על בזבוז כספי ציבור, על מינהל לא תקין של בית יעקב, ועל שלילת זכויות שכר וזכויות סוציאליות מעובדים. על בית יעקב להקפיד לשלם שכר לעובדים כנדרש ולאלתר. על המשרד והעירייה לנצל את הכלים העומדים לרשותם, כדי להבטיח תשלום שכר הוגן לעובדי בית יעקב: המשרד מנפיק רישיונות להפעלת הגנים ומקצה לבית יעקב חלק נכבד מתקציבה, ויש בידו כלים לפעול לאלתר לשיפור המצב; העירייה מקצה לבית יעקב כספים, כוח אדם ומבנים וגם בידה הכלים לפעול בעניין.