הרשות הממשלתית למים ולביוב . תעריפי המים .משרד מבקר המדינה מעיר כי ביטול המס על הדיבידנד עלול להגביר את התמריץ להוצאת כספים ממשק המים למטרות אחרות של הרשויות המקומיות, וכי הגברת תמריץ כזה עומדת בניגוד למטרת רפורמת התיאגוד, שחלק ניכר ממימונה מועמס על התעריף לצרכן. לפיכך, התנהלות משרד האוצר בביטול המס על הדיבידנד שמעבירים התאגידים לרשויות המקומיות, בעקבות דרישתן, אינה ראויה. משרד מבקר המדינה מעיר לאת"ק, כי מאחר שהמחוקק קבע כי תבוצע רפורמת תיאגוד, בין היתר כדי שיישמר עקרון משק הכספים הסגור, מן הראוי שאת"ק יפעל למניעת מתן תמריצים באמצעות קביעת פטור ממס, שיביאו להוצאת כספי צרכני משק המים והביוב למטרות שמחוצה לו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שאת"ק יביא לידיעת חברי הכנסת, לפני ההצבעה על תקציב המדינה, הסבר מפורט לעניין סדרי העדיפויות בהכנת הצעת תקציב משק המים והשלכות סדרי עדיפויות אלה על התעריף לצרכנים השונים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים ולאת"ק כי טענות אלה אינן עולות בקנה אחד עם העובדה שהטלת מרכיב התשואה על ההון הזר לא נעשתה כתלות בגובה ההתחייבויות של הרשויות המקומיות, ומרכיב זה הוטל גם לצורך תשלום ההלוואה לרשויות מקומיות שלא היו להן התחייבויות בגין נכסי משק המים והביוב בעת התיאגוד, ואף לרשויות מקומיות שלא הקימו ולא מימנו את הקמת נכסי משק המים והביוב בתחומן26 . כמו כן, גובה ההתחייבויות של כל רשות מקומית לא שימש אמת מידה או שיקול בידי הממונה לקביעת שיעור הנכסים שייחשב כהלוואה שעל כל אחד מהתאגידים לשלם לה, כשאישר את הסכמי ההלוואה בינם ובין הרשויות המקומיות 27 . רשויות מקומיות אלה יכלו להשתמש בכספי החזר ההלוואה האמורה למטרות מוניציפליות שמחוץ למשק המים והביוב. יוצא, אפוא, כי תעריף המים והביוב כולל מרכיב שנועד בחלקו למטרות מוניציפליות שמחוץ למשק המים והביוב, וזאת בניגוד לעקרון העלות הריאלית ולעקרון משק הכספים הסגור, ויש חשש שבחלק מהמקרים חייבו את הצרכנים פעמיים בתשלום עבור אותם מרכיבים שהם כבר שילמו בגינם, במסגרת התשלום בגין היטלי פיתוח לרשות המקומית. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר ומועצת הרשות ישקלו לפעול להוצאת מרכיב זה מהתעריף לצרכן, ככל שהוא משמש למטרות מוניציפליות שמחוץ למשק המים. יוצא אפוא כי בשל סבסודים אלה היה התעריף לצרכן הביתי בשנים אלה גבוה בכ-10% .מהתעריף המשקף עלות ריאלית יוצא אפוא כי העלאת התעריף לחקלאים ולתעשיינים נעשית באופן מדורג ומתפרסת על פני כמה שנים, ואילו הצרכנים הביתיים ספגו עלייה חדה בתעריף בתקופה קצרה ואף נאלצו לממן מכיסם את הפריסה למגזרים האחרים. משרד מבקר המדינה העיר לרשות המים כי מן הראוי שנתונים כמותיים על כל הסבסוד המגזרי יפורסמו לציבור לפני קבלת ההחלטות במועצה, כך שהציבור יוכל למסור את תגובתו לשימוע בין היתר בהתייחס למידע על אופן מימונו של סבסוד זה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עליה להחיש את הטיפול בהכנת תכנית אב למשק המים. במצב שבו רשות המים מחייבת את הצרכנים לשלם בתעריף על השקעות בתשתיות מצד אחד, ואין תכנית אב עדכנית מאושרת שלפיה צריכים תאגידי המים והביוב ויתר ספקי המים להוציא כספים המיועדים להשקעות מצד אחר, נפגעת יכולת התכנון, הפיקוח והבקרה על מנת שכספי הצרכנים יושקעו על פי סדרי העדיפויות הרצויים בראייה לאומית כלל-משקית ארוכת טווח. לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות המים להנחות את תאגידי המים והביוב לבחון את האפשרות לחייב בהיטלי מים וביוב גם רשויות מקומיות, כל עוד מועצת הרשות לא קבעה כי הן פטורות מחובה זו. לדעת משרד מב קר המדינה, מן הראוי שמועצת רשות המים תדון בהפעלת הסמכות שהוענקה לה על פי החוק בסוגיית העברת הנכסים ותבחן את הצורך לשנות את הסדרי ההלוואה בהסכמי העברת נכסים בתאגידי מים שיוקמו וברשויות מקומיות המצטרפות לתאגידי מים קיימים. כמו כן, ראוי שמועצת הרשות תבחן את סוגיית תשלומי ההלוואות והאפשרות לפעול להקטנתן או ביטולן, וכפועל יוצא מכך, להקטנת התעריף לצרכן. משרד מבקר המדינה מעיר למועצת הרשות כי מרכיבי התשואה על ההון העצמי והתשואה על ההון הזר בתעריף לצרכן מחייבים את הצרכנים בתשלום העולה על העלות הריאלית, ולעתים אף עשויים ליצור למעשה כפל תשלום. בהפחתה שקבעה המועצה מתוך מרכיב התשואה על ההון העצמי, אין כדי לאיין את התשלום העולה על העלות הריאלית והאפשרות של יצירת חיוב יתר העולה על העלות הריאלית והמגיע לחיוב כפול בחלק מהמרכיבים, מהטעמים האלה: (א) ה"החזר" לצרכן שקבעה הרשות מתייחס רק ל- 60%-70% משווי הנכסים ולא לכל שווי הנכסים שהצרכנים השתתפו בחלק ניכר ממימונו; (ב) ה"הלוואה" המוחזרת לצרכן על פני 15 שנים, היא ללא ריבית, אך הוא עצמו נדרש לממן תשלומי ריבית על ההלוואה בגובה 30%-40% משווי הנכסים שהעבירו הרשויות המקומיות לתאגידים; (ג) אין הצדקה כלכלית להחזר השונה שניתן בתעריף לצרכנים של תאגידים מקומיים (חד-רשותיים) לעומת צרכנים ש ל תאגידים אזוריים. אלה גם אלה שילמו את היטלי המים והביוב שהושתו עליהם. מן הראוי שבבואה לקבוע כללי חישוב תעריפים, תבחן מועצת רשות המים, בין מכלול השיקולים, את הצורך לפשט את נוסח הכללים. כמו כן, על רשות המים לפעול לפרסום הסברים מפורטים וברורים לתחשיב תעריפי המים. משרד מבקר המדינה מעיר למועצת רשות המים כי עליה לדון בשקיפות החלטותיה, נוכח האמור בחוק ובהמלצות ועדת ביין, ולקבוע הנחיות מפורשות לרשות המים בדבר פרסום פרוטוקולים ומידע לציבור, לרבות לעניין הדיונים במועצה, החלטותיה וחומר הרקע המוגש לחבריה, תוך שמירת איזון מתאים בין זכות הציבור לדעת וחשיבות הביקורת הציבורית ובין הבטחת פעילותה התקינה של המועצה. .עד מועד סיום הביקורת לא הוגש לרשות המים נוסח סופי של דוח הפריסה ולמותר לציין כי הוא לא הובא לדיון במועצת הרשות. כמו כן, על אף החשיבות שרוא ה רשות המים בצמצום מספר התאגידים, עד מועד סיום הביקורת היא לא הצליחה להביא לצמצום מספרם. ממסמכי רשות המים עולה כי ריבוי התאגידים נובע, בין היתר, מהתנגדותם של חלק מראשי הרשויות המקומיות להקמתם של תאגידים אזוריים. משרד מבק ר המדינה מעיר לרשות כי אין בכללי השרים כדי לבסס את הטלת התשלומים האמורים על הצרכנים, בשל הסיבות האלה: סמכויות השרים הועברו למועצת הרשות, אך היא לא בחנה את הצורך לשנותן; הממונה על התאגידים ברשות הוא שאישר את ההסכמים בין התאגידים לרשויות המקומיות, שכתוצאה מה ם הם נאלצו לשלם סכומים גבוהים כהחזר הלוואות לרשויות המקומיות; הממונה אישר לכל הרשויות המקומיות את השיעורים המרביים האפשריים על פי כללי השרים. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהרשות חייבה את הצרכנים בתשלום יתר העולה על העלות הריאלית. .משרד מבקר המדינה מעיר לרשויות המקומיות כי אין הן רשאיות לעשות דין לעצמן, וכל עוד החוק מחייב אותן להתאגד וכללי תעריפי המים מחייבים אותן לשלם למקורות תשלומי קרן שיקום, עליהן להעביר את הכספים כמתחייב. מן הראוי שהרשות תבחן דרכים לשפר את הפיקוח והבקרה על הוצאות התפעול של התאגידים ולחייב אותם בגילוי מפורט יותר של עלויות התפעול. בין היתר, על מנת לגרום להם להתייעל וכן כדי שיהיו בידי הרשות נתונים מפורטים יותר בבואה לבחון את עלויות התפעול הנורמטיביות שקבעה לעומת העלויות בפועל. לדעת משרד מבקר המדינה, הרווחיות הגבוהה שמציגים תאגידים חזקים עשויה להצביע על ליקוי באופן חישוב התעריפים לצרכן ובאופן חישוב הסבסוד הצולב בין התאגידים. על מועצת רשות המים לבחון את הצורך לתקן את שיטת החישוב, בין היתר בהתייחס ליעדים של חיסכון ויעילות ולעקרון משק הכספים הסגור. אם יתברר שסך הגבייה מהצרכנים עולה על היקף ההשקעות הנדרש בחלק מהתאגידים, מן הראוי שמועצת הרשות תשקול לפעול להוזלת התעריף, במקום לקבוע תעריף שיאפשר הוצאת כספים ממשק המים באמצעות תשלום דיבידנד, שלמעשה מגלם בתוכו מס נוסף לצרכנים לצורך מימון מטרות שמחוץ למשק המים. יוצא אפוא כי המרכיב ההוני בתעריף לצרכן מממן בין היתר עבודות תחזוקה ושיקום הנ דרשות כתוצאה ממחדלי העבר של חלק מהרשויות המקומיות בהזנחת תשתיות המים והביוב. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים על ההשתהות בבחינת מרכיב ההיטלים בתעריף. אף שחלפו שנתיים מתחילת הרפורמה בתעריפי המים, המבוססת על עקרון העלות הריאלית, ממשיכה הרשות לחייב צרכנים מבקשי היתר בנייה לשלם, נוסף על מרכיבי ההון בתעריפי המים והביוב, היטלי מים וביוב בתעריפים לא אחידים שעל פ י נתוניה אינם עולים בקנה אחד עם עקרון העלות הריאלית. .משרד האוצר ורשות המים הובילו רפורמה שבמסגרתה העלו את תעריפי המים לצרכן מעת לעת בעלייה מצטברת של כשלושים אחוזים מתחילת הרפורמה, בשם עקרונות העלות הריאלית ומשק הכספים הסגור. ממצאי דוח זה מצביעים על סטיות משמעותיות מעקרון העלות הריאלית. לדוגמה, גביית היטלי מים וביוב ללא קשר לעלות בפועל; חיוב יתר העולה על העלות הריאלית עד כדי העלאת חשש שבחלק מהמקרים חייבו פעמיים עבור אותם רכיבים במרכיב ההוני, והעמסת סבסוד מגזרי על הצרכנים הביתיים. רשות המים קבעה את רפורמת התעריפים, בין השאר על בסיס רפורמת התיאגוד, שבמסגרתה חויבו הרשויות המקומיות להתאגד, גם כדי שכספי משק המים לא ישמשו למטרות שמחוץ לו, במקום להשקיעם במשק המים. בפועל, רשות המים הוסיפה לתעריף לצרכן מרכיב של תשואה על ההון הזר שנועד, בין היתר, לאותה מטרה שרפורמת התיאגוד נועדה למנוע - הוצאת כספים ממשק המים לצרכים שמחוץ לו. מממצאי הדוח עולה כי רפורמת התיאגוד הביאה להגדלת התעריף לצרכן במרכיבים האלה: 1. מרכיב התשואה על ההון הזר, שהוא 3.4% מהתעריף הנמוך ו- 2.2% .ומהתעריף הגבוה לצרכן 2. מרכיב המע "ם בתעריף לצרכן : רשות המים מעריכה את התוספת "נטו" לתעריף לצרכן הביתי בשל הרפורמה בהיבט המע"ם בכ- 2%-3% . 3. סבסוד של תאגידים חלשים : כ-38% מהתאגידים שהוקמו במסגרת רפורמת התיאגוד הם תאגידים המסווגים על ידי רשות המים כחלשים. סבסודם של תאגידים אלה מוטל על תאגידים חזקים ובסופו של משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי נוכח הספקות העולים מתגובות הרשויות המקומיות, עולה ביתר שאת הצורך במתן הבהרה ברורה וחד -משמעית לרשויות המקומיות לגבי החובה לשלם כספים למקורות בגין קרן השיקום. מן הראוי שמועצת הרשות תדון בנושא, לאחר שתשמע את הרשויות המקומיות הסבורות שאין להחיל עליהן דרישה זו, ותקבל החלטה ברורה שתסיר את הספקות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח מצב תשתיות הביוב כעולה ממסמכים אלה, מן הראוי שרשות המים תפעל ביתר שאת ליצירת תמריץ בקרב התאגידים והרשויות המקומיות להקטין את הדלף בצנרת הביוב, בין באמצעות מתן הוראות לעניין תכנית ההשקעות שלהם, בין באמצעות התעריף שעליהם לשלם למט"שים ובין בדרך אחרת. הגברת הטיפול בדלף הביוב עשויה להגדיל את כמות מי הקולחין המושבים לשימוש החקלאות או הגינון העירוני ולהקטין את הזיהום הסביבתי. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי בהודעתו לא צוין אם מדובר בתקצוב שנתי או חד-פעמי, ואף בהודעת רשות המים לא צוין באופן חד - משמעי אם הגדלת המכסה אכן תיושם ביולי 2012 . עוד העיר משרד מבקר המדינה כי מדובר בהשתהות הנמשכת למעלה משנתיים. על כן, מן הראוי שמשרד האוצר ורשות המים יפעלו נמרצות ליישום ההסדר למתן הנחות לנכים ולבעלי מוגבלויות בהקדם האפשרי. משרד מבקר המדינה מעיר ליועצת המשפטית של רשות המים כי החלטת הממשלה בדבר סיוע לאוכלוסיות באמצעות תקצוב והשתתפות היועצת המשפטית בהכנתה, אינן גורעות מחובתה לפעול כפי שביקש השר - להכין הצעת מחליטים ולהביא את הסוגיה לדיון במועצה, וכי היה עליה להסב גם את תשומת לבו של מנהל הרשות דאז לצורך לפעול כאמור. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי המחסור התזרימי הרשום בדוחותיה הכספיים של מקורות עשוי אף הוא להעלות את הצורך הדחוף בבחינה יסודית של כל מרכיבי תעריף מקורות ודרכי עדכונם ובהחשת הליכי האסדרה לטווח ארוך. על אף האמור לעיל, בפועל עבודת המטה שקדמה לקביעת הכמ ות המוכרת שנעשתה ברשות לא הייתה מעמיקה דייה ולא התחשבה במכלול השיקולים, ובכלל זה שיקולים חברתיים -כלכליים ופיזיולוגיים בעניין צריכת המים הנדרשת לנפש. כך, לא היה בסיס מוצק לקביעת הכמות המוכרת על 2.5 מ"ק לנפש לחודש במשך שנה וחצי מינואר 2010 ועד יוני 2011, ולקביעתה על 3.5 מ"ק לנפש לחודש מיולי 2011 . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי נוכח ההשלכות שיש לקביעת הכמות המוכרת על השכבות החלשות ועל החיסכון במים במשק, עליה להכין עבודת מטה מעמיקה המבוססת בין היתר על נתוני צריכה, נתונים חברתיים-כלכליים ומתודולוגיות כלכליות על מנת לוודא שהכמות המוכרת שקבעה וההקצבה בסך כ -42 מיליוני ש"ח לטובת הגדלתה לנכים אכן מספקות פתרון ראוי לצרכים. משרד מבקר המדינה מעיר למועצת הרשות ולרשות, כי אף שחלפה למעלה משנה מהמועד שבו קבעה מועצת הרשות את כללי מקורות - האסדרה לטווח קצר, הן עדיין לא הקימו ועדה שתעשה את הבדיקה המעמיקה הנדרשת כדי לייעץ למועצה לעניין האסדרה לטווח ארוך של תעריף מקורות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח התמשכות הליכים אלה, מן הראוי שמועצת הרשות תדון בסוגיית קביעת תכנית עבודה ולוח זמנים להשלמת אסדרה זו ותקבל החלטה בעניין. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הידרשותה של רשות המים לבדיקת דמי השימוש למפא"ר. אולם, משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי מאחר שלשיטתה החוב הצרכני למפא"ר בסך של כ-700 מיליוני ש"ח אינו מבוסס על עלויות ריאליות, אזי עליה לפעול למחיקתו ולמניעת הטלתו על התעריף לצרכן. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר ומשרד האנרגיה והמים, בשיתוף רשות המים והמוסד לביטוח לאומי, יבצעו עבודת מטה מעמיקה שתבחן את הצרכים של השכבות החלשות והדרכים לסייע להן במטרה להביא לצמצום פערי העוני שעל פי נתוני הביטוח הלאומי נוצרו בעקבות העלאת התעריפים . מן הראוי כי עבודת מטה זו תוגש לשר האוצר ולשר האנרגיה והמים , וכי הם יבחנו את הצורך ליזום דיון בממשלה לתיקון הליקויים שהועלו בחוות הדעת ובדוח זה. אם יידרש ליזום הליך חקיקתי כדי לסייע לשכבות אלה, מן הראוי שמשרד האוצר ומשרד האנרגיה והמים יפעלו לייזומו ולקידומו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח המחלוקת בין הרשות למקורות, מודל החיוב בגין דמי שימוש למפא"ר טעון בדיקה נוספת על ידי רשות המים. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף החשכ"ל ולמקורות כי עליהם לפעול ללא דיחוי כדי לפתור אחת ולתמיד את הסוגיות שבמחלוקת 67 . התמשכות המחלוקת עלולה לגרום לחוסר ודאות בפעילותה העסקית של מקורות ולהקשות את התנהלותה. לכך עלולה להיות השפעה גם על התעריף לצרכן. צוות ההיגוי הכין טיוטת מתווה לדיון ונושאים מוצעים, אך עד מועד סיום הביקורת ועדכון נתוניה, אפריל 2012 , טרם הסתיים הליך קביעת אמות המידה לחברת מקורות. 4. עלויות הנובעות מריבוי תאגידים : כמות התאגידים האופטימלית על פי טיוטת דוח שהגיש יועץ חיצוני לרשות בינואר 2011 היא13 . בפועל קיימים52 תאגידים המאגדים137 .רשויות מקומיות48 רשויות מקומיות החייבות בתיאגוד טרם התאגדו. ריבוי התאגידים מוסיף עלויות הנובעות, בין היתר, מכפילויות במערכי ההנהלה, המטה והתפעול ואי-מיצוי יתרונות לגודל. על פי טיוטת הדוח של היועץ, היקף החיסכון הצפוי מאיחוד תאגידים כאמור יכול להגיע לכ-7% .ממחיר המים כל העלויות האמורות לעיל מועמסות, בסופו של יום, על התעריף לצרכן. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר, רשות המים ומרכז השלטון המקומי לפעול לצמצום העלויות האמורות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר, משרד האנרגיה והמים ומועצת הרשות לבחון ללא דיחוי את האפשרות להפחית את התעריף לצרכנים הביתיים על בסיס הקפדה על עקרון העל ות הריאלית ועקרון משק הכספים הסגור שעל פיהם נקבעו רפורמות תעריפי המים והתיאגוד ולהעלות ממצאי בחינה זו לדיון בממשלה. זאת גם נוכח העובדה שמדובר במצרך חיוני לתושבים ונוכח יוקר המחיה הגדול במדינה. הממצאים בדוח זה מצביעים על ליקויים כבדי משקל. למעשה משרד האוצר ורשות המים הגדילו באמצעות תעריף המים את הנטל על ציבור הצרכנים הביתיים, ללא התחשבות מספקת באינטרסים שלהם. לכן, על שהממשלה בכלל, ומשרדי האוצר והאנרגיה והמים בפרט, בשיתוף רשות המים, לבחון מחדש את המצב שנוצר ולפעול לתיקון הליקויים.
.יום ממומן מהתעריף לצרכן. יצוין כי סבסוד זה מתווסף על מענקים שמקבלים התאגידים החלשים מתקציב המדינה.