משרד האוצר . רזרבות והוצאות שונות בתקציב המדינה - תקצוב, ניצול ושקיפות .בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" נמצאו תכניות בסכום כולל של למעלה מחצי מיליארד ש"ח שלא נכלל לגביהן הסבר בדברי ההסבר להצעת התקציב לשנים 2016-2015 ולשנים 2018-2017 . לא די שהצעת התקציב לסעיף "הוצאות שונות" אינה מלווה בדברי הסבר כלשהם, היא כוללת באותו סעיף תחום פעולה באותו שם - "הוצאות שונות" (כ-3 מיליארד ש"ח ב-2017 ), תכנית פעולה באותו שם- "הוצאות שונות" (כ -1.7 מיליארד ש"ח) ותכנית פעולה נוספת בשם "רזרבה לפעולות מיוחדות" (כ -0.5 "מיליארד ש ח). נוסף על כך, הסעיף האמור כולל גם תקנות תקציב רבות בסכומים גבוהים, שלא ברור משמותיהן מה ייעודן. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים כי עליו להקפיד על יישום הנחיותיו הוא, לקבוע את שמות תחומי הפעולה, התכניות והתקנות באופן שיבהיר ככל הניתן את ייעוד הכספים ויהיה נהיר לאדם הסביר, ולפרט ככל הניתן בדברי ההסבר את המטרות והייעוד של תקציבים אלו. משרד מבקר המדינה מציין כי הפעולות שביצע אגף התקציבים תורמות להגברת השקיפות של תקציב המדינה לציבור. אולם על הממונה על התקציבים לפעול להרחיב את רמת השקיפות של תקצוב הרזרבות כדי לשפר את הפיקוח והבקרה של הכנסת והציבור, ולמצער לתקצב את סכומי הרזרבה הנדרשים ברמת תכנית במקום להשאירם ברמת תקנה. פרסום תקנות התקציב לאחר אישור תקציב המדינה בכנסת אינו מספק את השקיפות הנדרשת כלפי חברי הכנסת בנוגע לסוגי הרזרבות, ייעודן וסכומן בשלב אישור תקציב המדינה. . משך הזמן שהתכניות שמשו .מקור להעברת תקציבים סה"כ תקצוב בשלושה ובשני חוקי תקציב ברציפות .(במיליוני ש"ח) . נמצא כי בשנים 2016-2012 תוקצבו ביתר באופן מתמשך 42 תכניות תקציב שונות, ובתוספת העודפים שלהן משנה קודמת הן שימשו מקור להעברת כספים בתקציב המדינה במשך שלוש שנים לפחות. בממוצע בכל אחת מהשנים 2016-2012 הועברו כ - 0.7% מתקציב המדינה. סך התקציב שהועבר מהן היה גבוה במיוחד בשנה השנייה של התקציבים הדו-שנתיים - בשנים 2012 ו-2014 - כ-2.2 מיליארד ש"ח וכ-4.1 מיליארד ש"ח בהתאמה, שהם כ- 0.8% וכ- 1.3% מסך תקציב המדינה בשנים אלה בהתאמה. גם בשנים 2013 ו-2015 , שבהן נקבע תקציב המדינה באמצע ובסוף השנה בהתאמה, זוהו רזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך, אך בשיעור נמוך יחסית מסך תקציב המדינה (כ - 0.6% וכ- 0.3% .)בהתאמה יצוין שבשנת 2016 , שהיא שנת התקציב השנייה בתקציב הדו-שנתי לשנים 2016-2015 , פחת באופן יחסי תקצוב היתר של תכניות והשימוש בעודפים כמקור להעברת כספים - כ- 0.5% מהתקציב, אך עדיין כ -1.8 מיליארד ש"ח תוקצבו באופן זה121 . שיעוריהם של מקורות אלו מהרזרבות הממוינות כרזרבה בשנים 2016-2014 היו כ-23%, כ-28% וכ-12% .בהתאמה מתוך כלל תכניות התקציב ששימשו מקור להעברה תקציבית נמצאו 18 תכניות ששימשו מקור להעברות בעצימות גבוהה במשך שלושת חוקי התקציב של השנים 2016-2012 . סך התקציב שהועבר בתכניות אלה בשנת 2014 היה כ -1.4 מיליארד ש"ח (כ - 0.4% ,)מתקציב המדינה אז וב-2016 הוא ירד לכ-1.1 מיליארד ש"ח (כ - 0.3% מהתקציב). שבע תכניות שימשו מקור להעברת כספים בעצימות גבוהה במשך כל חמש השנים שנבדקו, ו-11 תכניות שימשו מקור במשך ארבע שנים. בכ-33% מהעברות הכספים בעצימות גבוהה122 הועבר סכום הגבוה מ-%50 .ממקורות התכנית היקף הסכומים של הרזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך ושיעורם מתקציב המדינה מצביעים על תכנון לקוי ולא יעיל של הכנת התקציב. תכנון זה מציג לממשלה, לכנסת ולכלל הציבור תמונה שגויה וחסרה של המקורות הכספיים במשרדי הממשלה ואף של יעדיהם האמיתיים. הימצאותן של תכניות תקציב רבות המשמשות למעשה רזרבה בשל תקצוב יתר מתמשך בשלב אישור תקציב המדינה תורמת להשפעת שר האוצר ואגף התקציבים על קביעת סדר העדיפויות של הממשלה בשלב ביצוע התקציב ופוגעת בשקיפות אישור תקציב המדינה בכנסת. זאת ועוד, תהליך העברת הכספים הנדרש בין התכניות מעצים את מעורבות אגף התקציבים בפעילות המשרדים ומביא לגי דול משמעותי ומיותר בעבודת ועדת הכספים של הכנסת, שנדרשת לאשר את השינויים המבוקשים במהלך שנת העבודה. בשנת 2016 ירד השיעור מתקציב המדינה של הסכומים המועברים מתכניות תקציב בשל תקצוב יתר מתמשך. משרד מבקר המדינה מעיר כי חשוב שמגמת הירידה תימשך. על הממונה על התקציבים להכין את התקציב באופן יעיל ומוקפד, לקיים עבודת מטה לבחינת תקצוב היתר המתמשך ולשקף באופן אמין י ותר את ייעודם של כספי התקציב כבר בשלב אישור התקציב בכנסת. .משך הזמן שהתכניות שימשו יעד .לקבלת תקציבים תקצוב בשני חוקי תקציב ברציפות (במיליוני ש"ח) בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בש נת 2014 התפלגות ביצוע הרזרבות שאינן רזרבות להתייקרויות או רזרבות פיסקליות הייתה מאוזנת יותר על פני חודשי השנה לעומת ביצוע הרזרבות להתייקרויות, אף שגם ברזרבות אלה חלק ניכר מההעברות בוצעו ברבעון האחרון של השנה. . משך הזמן שהתכניות שמשו מקור .להעברת תקציבים תקצוב בשלושת חוקי התקציב (במיליוני ש"ח) . משך הזמן שהתכניות שמשו מקור .להעברת תקציבים תקצוב בשני חוקי תקציב ברציפות (במיליוני ש"ח) תקנות הרזרבה נבדלות מיתר התקנות בתקציב המדינה בכך שהפשרתן לשימוש המשרדים מצריכה אישור של אגף התקציבים. על הממונה על התקציבים להגדיל את השקיפות של דרך תקצוב הרזרבות בשלב אישור תקציב המדינה בכנסת, להימנע מתקצוב רזרבות שאין בהן צורך ולהציג לכנסת תמונה מלאה ומפורטת של הרזרבות בתקציב, ובכלל זה סוגי הרזרבות, ייעודן וסכומן. . על הממונה על התקציבים להקפיד שהרזרבה הפיסקלית תשמש לייעודה המרכזי, והוא - התאמת רמת ההוצאה במהלך השנה לרמת ההכנסה על מנת למנוע חריגה אפשרית מהיעדים הפיסקליים בעיקר במצבים שבהם קיים גירעון מבני גבוה מהחזוי100 . נמצא כי שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור התקציב מסך הרזרבה לפי סעיפי התקציב גבוה במספר רב של סעיפים. בתקציב לשנת 2018, ב-26 מתוך53 סעיפים135 שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת גבוה מ-50% מסך הרזרבה. ב -17 סעיפים שיעורה גבוה מ -75% ,מהרזרבה ובתשעה סעיפים השיעור גבוה מ -90% מהרזרבה (פי תשעה ויותר מהרזרבה שהכנסת מאשרת). בשישה סעיפים כל הרזרבה ( 100% ) לא הייתה גלויה לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה. כלומר, גם בסעיפים שבהם שיעור הרזרבה מסך התקציב של הסעיף נמוך יחסית (תרשים 13 ) נמצא כי חלק ניכר מהרזרבה בסעיף אינו גלוי לכנסת בשלב אישור התקציב (תרשים 14.) ממצאים אלה מלמדים על בעייתיות ברמת השקיפות של אגף התקציבים כלפי הכנסת והציבור. הדבר בא לידי ביטוי בעיקר בכך שהיקף הרזרבות האמיתי הקיים בתקציב אינו מובא לידיעת הכנסת בצורה ישירה בשלב חקיקת חוק התקציב. בדרך זו מתעצמת הריכוזיות הנתונה בידי אגף התקציבים בקביעת הרזרבות בשלב החקיקה. נמצא שיעור גבוה מאוד של רזרבות בסעיפים רבים בתקציב הפיתוח של תקציב המדינה. גם אם גובה ההוצאה ויכולת המשרדים לבצע פרויקטים נקבעים תחילה לפי תקציב ההרשאה להתחייב, הביצוע בפועל תלוי גם בהפשרת רזרבות על ידי אג ף התקציבים בתקציב המזומן. שיעורי הרזרבות הגבוהים בסעיפי תקציב הפיתוח מעידים על ריכוזיות גבוהה הנתונה בידי אגף התקציבים גם בביצוע תקציב הפיתוח בשל שליטת האגף בהפשרת תקציבי הרזרבה לשימוש המשרדים. השיעור הגבוה של רזרבות במספר רב של סעיפים וכן ממצאים שעלו במחקרים על הריכוזיות הגבוהה בהליך התקצוב בישראל ועל הקשר השלילי בין ריכוזיות תקציבית לבין אפקטיביות הממשלה מעלים חשש שקביעת שיעורי רזרבה גבוהים מאוד במספר רב של סעיפי תקציב, שלא ניתן להפשירם בשלב ביצוע התקציב ללא אישור של אגף התקציבים, עלולה לפגוע באפקטיביות הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שהממונה על התקציבים יבחן את השיעור הראוי של רזרבות בסעיפי התקציב תוך מציאת איזון בין הצורך בשמירה על משמעת פיסקלית מחד גיסא ובין שיפור אפקטיביות הממשלה מאידך גיסא, ויציג את ממצאי הבחינה לממשלה. בבחינה האמורה לעיל יש להתחשב בקי ומם של הכללים לשמירה על משמעת פיסקלית הכוללים את מגבלת ההוצאה, מגבלת הגירעון והנומרטור. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי שיעורי הניכוי לרזרבה להתייקרויות שנקבעים על ידי אגף התקציבים אינם קשורים לאומדנים הצפויים של מדדי המחירים, וכי שיעורי הניכוי של רזרבה זו ושל הרזרבה הפיסקלית אינם מבוססים על מתודולוגיה כלשהי. .כאמור, סעיף 12 (ג) לחוק יסודות התקציב מסדיר את דרך השימוש ברזרבות להתייקרויות, וראוי ששיעור הניכוי של רזרבות אלו יהיה קשור לאומדנים הצפויים של מדדי המחירים. אם אגף התקציבים מעוניין לנכות חלק מתקציבי השכר וההעברות ללא קשר לאומדנים הצפויים של מדדי המחירים, עליו לקבוע לכך רזרבה ייעודית ולנמק את דרך קביעתה. . על הממונה על התקציבים לקבוע את סכומי הרזרבה הנדרשים לעמידה בכללים הפיסקליים, את שיעור הניכוי לרזרבה להתייקרויות ואת שיעורם מתקציב המדינה על בסיס מתודולוגיה וחישובים, ולנמק את הסיבות לשיעורי הניכוי הפרטניים. ההחלטה על הפשרת רזרבה פיסקלית או אי- הפשרתה תלויה גם בהחלטה על שימוש או אי -שימוש ב"מייצבים אוטומטיים", שיעילות השימוש בהם מושפעת מהבדלים במאפייני הגירעון המתפתח (מבני, מחזורי או משולב). ראוי ששיקולים אלה יובאו בחשבון מראש בקביעת גודל הרזרבה ושיעורה מהתקציב. נמצא כי בעשרה סעיפים של משרדי הוצאה בתקציב הרגיל קיימים באחת מהשנים 2017 או2018 שיעורי רזרבה הגבוהים מממוצע שיעורי הרזרבה בכלל סעיפי תקציב המדינה והם מגיעים לכ -10% ויותר מהתקציב בסעיפים אלה. מאחר שמשרדי הממשלה אינם יכולים להפשיר לשימושם את תקצ יבי הרזרבות ללא אישורו של אגף התקציבים, שיעורים גבוהים של רזרבות מלמדים על ריכוזיות של אגף התקציבים בשלב ביצוע התקציב הרגיל. נמצא כי בחלק מהמשרדים ניכה אגף התקציבים שיעורים שונים ממה שקבע בנהליו, ואף היו סעיפי תקציב שמהם לא נוכו רזרבות כלל. אי - הקפדה על שיעורי הניכוי מתקציבים שבשליטת משרד האוצר יכולה להיגרם מהיעדר מתודולוגיה סדורה לקביעת היקף הרזרבה הנדרשת או שיעורה מהתקציב כאמור לעיל. ניכוי בשיעורים השונים מהשיעורים שקבע האגף בנהליו משפיע על שיעורי הניכוי של הרזרבות הפיסקליות ושל הרזרבות להתייקרויות מסך התקציב בסעיף. על הממונה על התקציבים להקפיד על ניכוי רזרבות בשיעורים שהם בהתאם לשיעורים בנהליו ובהתאם לכללי מינהל תקין. קביעה של היקף או שיעור מהתקציב של הרזרבה הפיסקלית ושל הרזרבה להתייקרויות תשמש גם לבקרה על שיעורי הרזרבה המנוכים בהתאם לנהלים58 . .נמצא כי אופן קביעת הרזרבות בסעיפי התקציב השונים גורם לכך ששיעור הניכוי בפועל שמבצע אגף התקציבי ם לרזרבה הפיסקלית אינו מוטל באופן אחיד על כלל סעיפי התקציב. על סעיפי תקציב שהם עתירי קניות והשקעה מוטל למעשה שיעור ניכוי גבוה יותר מאשר שיעור הניכוי שמוטל על סעיפים שאינם כאלה. הדבר משפיע בפועל על סדרי העדיפויות של הממשלה בלי שקיימה דיון והחלטה על ההשפעה ו ללא שקיפות כלפי הציבור. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על התקציבים גם על אי -תיקון הליקוי שהעלה מבקר המדינה כבר בשנת 2005 בנוגע לצורך להציג לממשלה את השיעורים והסכומים של הרזרבות הפנימיות שהוקצו בסעיפי התקציב ואת הקריטריונים לשימוש ברזרבות. על אגף התקציבים לא להסתפק רק בהצגת ההפרדה בין תקציבי הקניות והשכר אלא אף להציג לממשלה את היקף הרזרבה הפיסקלית הנדרשת ואופן חלוקתה ואת השפעתה על סעיפי התקציב השונים. הצגת השפעת הניכוי על היקף התקציבים הניתנים לביצוע על ידי משרדי הממשלה תאפשר לממשלה לקבל החלטה מושכלת בקבי עת סדרי העדיפויות הנגזרים מכך בסעיפים השונים, ואף להציג את החלטתה בנושא לפני הציבור. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על התקציבים גם על אי - תיקון הליקוי שהועלה בדוח 55 ב, שלפיו לא מוצגים לממשלה השיעורים והסכומים של הרזרבות הפנימיות שהוקצו בסעיפי התקציב ואת הקריטריונים לשימוש ברזרבות. על אגף התקציבים לתקן לאלתר ליקוי זה. נמצא כי בחלק גדול מהתקנות שבסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות" לא ניתן לזהות תקנות ביצוע, ולכן לא ניתן לבחון את ביצוע התקציב בהתאם למטרות שתוכננו בעת אישור התקציב המקורי. נמצא כי בתחילת שנת 2014 , בדומה לשנת2004 , שני קיצוצים בתקציב המדינה שהוחלט עליהם בסוף 2013 מומנו על ידי שימוש ברוב הרזרבה הפיסקלית. בכך צמצמה הממשלה את היכולת להשתמש ברזרבה הפיסקלית להתאמת רמת ההוצאה במהלך השנה לרמת ההכנסה ובכך למנוע חריגה אפשרית מהיעדים הפיסקליים. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בשנת 2014 ביצע אגף התקציבים העברות גדולות של סכומי רזרבה פיסקלית בחודש דצמבר. כ -1.6 מיליארד ש"ח, שהם כ-%66 מהרזרבה הפיסקלית101,, הועברו באותו חודש וכ-1.1 מיליארד ש"ח, שהם כ-80% .מהעודפים, הועברו אף הם בחודש זה על הממונה על התקציבים למצוא את האיזון הנכון במועדי הפשרת הרזרבה הפיסקלית על פני השנה, בהתחשב בשיקולים של הגדלת אפקטיביות עבודת הממשלה על ידי הפשרה מוקדמת של הרזרבה מחד גיסא, ובשיקולים של עמידה ביעדים הפיסקליים המצריכים הפשרה בשלבים מאוחרים יותר בשנה בהתבסס על מידע אמין יותר על ההכנסות וההוצאות הצפויות בתקציב המדינה מאידך גיסא. מכל מקום, קיצוץ ברזרבה הפיסקלית בחודש ינואר והפשרת רוב היתרה של הרזרבה בחודש דצמבר אינם מביאים לאיזון בין שיקולים אלה. מהאמור לעיל עולה כי רק בדצמבר 2014 העביר אגף התקציבים לשימוש המשרדים סכומי רזרבות בהיקפים גדולים. סך השימושים של כל סוגי הרזרבות שצוינו לעיל בשנה זו היה כ - 18.78 מיליארד ש"ח, מהם כ -8.4 מיליארד ש"ח (כ -45% .) הועברו לשימוש המשרדים רק בחודש דצמבר עוד נמצא, כי רק בדצמבר 2014 הועברו עודפי רזרבות משנת 2013 , בהיקף של כ-1.15 מיליארד ש"ח, שהם כ -80% מעודפי הרזרבה שהועברו באותה שנה102. העברות של רזרבות משרדיות רבות ושל עודפי רזרבות בסוף השנה יכולות להעיד על תכנון שגוי ולא אופטימלי של תקציב המדינה. העברות כאמור אינן יעילות ועלולות לפגוע באפקטיביות עבודת הממשלה משום שהן מאלצות את המשרדים לממש את התקציב בלוח זמנים קצר. דרך הסיווג של השינויים ברזרבה המופיעים בקבצים שמפרסם משרד האוצר באתר האינטרנט שלו ובמערכת מרכב"ה אינה מאפשרת לזהות ללא עיבוד נוסף האם הרזרבות המשרדיות והרזרבות הפיסקליות הופשרו לשימוש של הסעיפים שמהם הן נוכו או שהרזרבות הועברו לסעיפים אחרים דרך הרזרבה הכללית. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על התקציבים כי עליו לפעול לתיקון הסיווג של השינויים בוועדת הכספים בהתאם למהות השינוי כך שיתאפשרו הפעולות הללו: ניתוח יעיל, ממוכן ומצרפי של ההבדלים בין הפשרת רזרבות לשימוש הסעיפים שמהם הן נוכו במקור לבין רזרבות שהופשרו לשימוש בסעיפים אחרים ושל תקנות היעד שאליהן הופשרו הרזרבות; ניתוח ההבדלים בין סוגי הרזרבות שהופשרו - רזרבות להתייקרויות לעומת רזרבות פיסקליות; בקרה על הפשרת הרזרבות בהתאם לחוק יסודות התקציב. .השנה תקציב מקורי .רזרבה ליישום .מס הכנסה שלילי .(תקנה .13010522) תקציב מקורי .תשלום מס .הכנסה שלילי .(תקנה .13010537) תקציב מאושר .תשלום מס .הכנסה שלילי .(תקנה .13010537) ביצוע תקציב .תשלום מס .הכנסה שלילי .(תקנה .13010537) שיעור ביצוע .תשלום מס .הכנסה שלילי .מתקציב מקורי .רזרבה ליישום .מס הכנסה .שלילי . נמצא כי ברוב השנים 2014-2008 שיעור הביצוע בתקנה "תשלום מס הכנסה שלילי" היה נמוך מאוד בהשוואה לתקציב המקורי בתקנת הרזרבה לתשלום מס הכנסה שלילי. שיעור הביצוע המצטבר לשנים 2014-2008 היה כ-%55 בלבד, והוא משקף פער מצטבר של כ-1.6 מיליארד ש"ח147 . עוד נמצא כי בשנת 2015 המשיך משרד האוצר לתקצב את הפעילות בתקנת הרזרבה בסכום הקרוב למיליארד ש"ח, אף שתקציב המדינה לשנת 2015 אושר רק בנובמבר אותה שנה. בשנים 2018-2017 תוקצבו לראשונה סכומים ב תקנת הביצוע "תשלום מס הכנסה שלילי" בתוך הסעיף "הוצאות שונות". בשנת 2016 ירד השיעור מתקציב המדינה של הסכומים המועברים לתכניות בשל תקצוב חסר מתמשך. משרד מבקר המדינה מעיר כי חשוב שמגמת הירידה תימשך. על הממונה על התקציבים להכין את התקציב באופן יעיל ומוקפד, לקיים עבודת מטה לבחינת תקצוב החסר המתמשך ולשקף באופן אמין יותר את ייעודם של כספי התקציב כבר בשלב אישור התקציב בכנסת.
.משך הזמן שהתכניות שימשו יעד .לקבלת תקציבים תקצוב בשלושת חוקי התקציב (במיליוני ש"ח)