משטרת ישראל . פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל הביקורת העלתה כי דיווחי ההתקדמות של פי"ם לשנים 2014 ו- 2015 כללו מידע חלקי, שלא כנדרש בנוהל מפת"ח. עוד הועלה כי המחלקה לא בחנה אם גורמי הפיתוח שלה עמדו ביעדים שנקבעו בתכנית העבודה השנתית . מניתוח שביצע משרד מבקר המדינה עולה כי שיעור הפעילויות שלא הושלמו במרבית המדורים גדל בשנת 2015 לעומת 2014 , וכי בשנים האמורות שיעורו המזערי היה 18% ושיעורו המרבי היה 59% , כמפורט להלן. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי בהיעדר תהליך סדיר של השוואת נתוני התכנון לביצוע ושל בחינה לגבי מידת עמידתם של גורמי הפיתוח ביעדים שתוכננו להם, נבצר ממנו לאתר פערים בין תכנית העבודה המתוכננת ובין הביצוע בפועל, וכן נבצר ממנו להפיק לקחים מהשנה שעברה ולשפר את תהליכי העבודה. עקב כך גם לא בוצע ניתוח שאפשר ללמוד ממנו על הסיבות להבדלים בין אופן יישום הפעילויות בשנת 2014 ובין אופן יישומן בשנת 2015 , כדי ש יינקטו פעולות לצמצום הפערים ביניהם. הביקורת העלתה כי במשטרה מתבצע תהליך הפוך מהנדרש בנוהל מפת"ח: אג"ת מאשר את התקציב השנתי של כל מערכת מידע הנמצאת בשלב תחזוקה, וזאת בהתבסס על עלויות השכר של עובדי הקבלן המועסקים בתחזוקת כל מערכת. על פי תקציב זה מתבצעים במערכת עבודות תחזוקה וכן שינויים ושיפורים, שיאפ שרו לה לעמוד בדרישות חדשות של הלקוחות, ובכלל זה מפתחים בה מודולים חדשים בהיקף של מערכות שלמות, כמו מודול תמנון במערכת שירת הסירנה ומודול חסיונות במערכת פל"א. בעניין זה, בחן משרד מבקר המדינה את תקציב מחלקת פי"ם בשנים 2015 -2012 ומצא כי התקציב השנתי של כל מערכות המידע הנמצאות בשלב תחזוקה היה קבוע מדי שנה. להלן דוגמאות: תקציב מערכת פל"א היה כ-5 מיליון ש"ח בשנה; תקציב מערכת דות"ן - כ-2 ;מיליון ש"ח בשנה תקציב מערכת מלאכת מחשבת - כ-6 מיליון ש"ח בשנה; תקציב מערכת שירת הסירנה - כ-4 .מיליון ש"ח בשנה משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי קביעת תקציב שנתי קבוע לתחזוקת המערכת, שבחלקו משמש לפיתוח מודולים חדשים, אינו משקף נכונה את עלויות התחזוקה של המערכת. זאת ועוד, אמנם הדרישות שיפותחו בכל מערכת בהתאם לתקציבה השנתי מייצגות את סדר העדיפויות במישור המערכת הבודדת, אך הן אינן מייצגות את סדר העדיפויות הארגוני, ולכן זהו תהליך שגוי מיסודו. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שמנ"ט יבחן את שיטת התקצוב הקבוע של מערכות בשלבי תחזוקה וכן יפריד בין עלויות התחזוקה ובין עלויות הפיתוח, באופן שההחלטות לגבי פיתוחים חדשים ייקבעו על פי סדר העדיפ ויות הארגוני ולא על פי היתרות שנותרו בתקציב שהוקצה לתחזוקת המערכות , כפי שהדבר מבוצע באוגוסט 2015 , מועד סיום הביקורת. משרד מבקר המדינה בחן את תכניות העבודה השנתיות של מנ"ט לשנים 2014 ו- 2015 שהכין מדור תכנון ומצא כי הן לא עלו בקנה אחד עם עקרונות נוהל מפת"ח. להלן פירוט: משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי המודול הפיננסי שהוא פיתח אין בו כדי למלא את כל צורכי המשתמשים, ובפרט את צורכי מדור תכנון, המופקד על ניהול תקציבה של כל מערכת. אף שהפתרון שמצא מדור תכנון לבעיה - ניהול של קובצי אקסל בד בבד עם ניהול המודול הפיננסי - מאפשר לעדכן את נתוניהן של כ- 10% ממערכות המידעבמנ"ט, הרי שהוא אינו יעיל, גוזל משאבים רבים ואין התא מה בין הנתונים המנוהלים בו ובין הנתונים המנוהלים במודול הפיננסי. יודגש כי הפתרון שהוצע הוא חלקי בלבד, שכן לא מעודכנים בו נתוניהם של יתר 55 .מערכות המידע הנמצאות בשלב תחזוקה לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמנ"ט ישלים את פיתוח המודול באופן שהוא ישקף את התקציבים שהתקבלו עבור כל מערכת מידע ויהיה אפשר לנהל באמצעות כלי פיננסי אחד את התקציב של כל מערכת מידע. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי כל עוד נוהל מפת"ח משמש למנ"ט כמתודולוגיה מנחה, עליו לבצע את כל השלבים הנדרשים על פי הנוהל. אם מנ"ט יחליט שלא לפעול בהתאם לחלקים ניכרים ממתווה העבודה שמוגדר בנוהל מפת"ח, עליו לאמץ מתודולוגיה חלופית. זאת ועוד, בסיום כל שלב במחזור חיי המערכת יש לבחון את תוצרי השלב ולקבוע אם אפשר לעבור לשלב הבא בפיתוח המערכת מבחינת היבטים רבים שאינם בהכרח מידת עמידתה של המערכת בלוחות זמנים ובתכולה שתוכננו, ובכלל זה יש לבחון את מספר התקלות החמורות ולהחליט אם להפעיל את המערכת לנוכח התקלות שהתגלו. נוסף על כך, אם תתבצע בחינה כוללת של תהליך הפיתוח רק בשלב הסופי של הפעלת המערכת ייתכן שיהיה צורך בביצוע עבודה חוזרת, הגוזלת זמן ומשאבים. כמו כן, נוכח העובדה שהמודולים עבודה בשכר ב- ERP . ובשירת הסירנהומודול חסיונות הופעלו במחצית הראשונה של שנת 2015, ראוי שיבוצע בעניינם תהליך הפקת לקחים בהקדם - לפני גיבוש תכ נית העבודה השנתית של מערכות אלו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי נוכח העובדה שמודול הוגדר בנוהל מפת"ח כמערכת הכוללת את כל שלבי מחזור החיים, ראוי שמנ"ט יפתח את המודולים על פי המתודולוגיה הסדורה של פיתוח מערכת מידע. הביקורת העלתה כי מסמכי המערכת של חמש משש המערכות שנבדקו לא נכתבו במתכונת אחידה ולא פורטו בהם כל מרכיבי עץ המערכת ובהם הטכנולוגיה שבה תפותח המערכת, אופן מימושה, לוחות הזמנים המתוכננים לפיתוחה והערכת עלותה. אשר למערכת השישית, מערכת דרך המלך, נמצא כי במסמך הייזום שלה הייתה התייחסות חלקית לרכיבים האמורים. יחד עם זאת, בפי"ם נכתבו מסמכים שונים והתקיימו דיונים רבים בנושאים ייעודיים, אך אלו לא רוכזו במסמך מערכת מתכלל שמתעדכן ומבוקר במשך כל שלבי מחזור החיים, כגון מסמך אפיון. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי כתיבת מסמכים במתכונת לא אחידה ושלא בהתאם לעץ המערכת גורמת לקושי בכל הנוגע לריכוז נתוני המערכות, לקבלת תמונת מצב מקיפה, לבקרה על המערכות ולתהליך קבלת ההחלטות. נוסף על כך, הימנעות מהגדרה של מרכיבים מהותיים של עץ המערכת ובפרט טכנולוגיה, לוחות הזמנים ועלות המערכת, שהם הבסיס למדידת המערכת בהיבטי יעילות וכלכליות, גורמת לכך שאי אפשר לעקוב אחר מדדים אלו לאורך מחזור חיי המערכת ולזהות מבעוד מועד פערים בין הביצוע בפועל למתוכנן. משרד מבקר המדינה מעיר למנ"ט כי בהיעדר מסמכי מערכת מרכזיים ומתכללים המפרטים את כל המרכיבים העיקריים של המערכת בשלבי חייה השונים, או לכל הפחות מפנים למסמכים הרלוונטיים כנדרש בנוהל מפת"ח, מתקשים הגורמים הרבים המעורבים בפיתוח המערכת ובבקרה עליה לאתר בפשטות ובנוחות את המידע הנחוץ ולקבל תמונה מקיפה בנושא סטטוס פיתוח המערכות. כמו כן, ביזור המסמכים בכלים שונים מקשה להשוות את התקדמות תהליך הפיתוח של המערכת לנתוני התכנון. זאת ועוד, היעדר הערכת עלויות לפיתוח מודולים במערכות הקיימות גורם לכך שאי אפשר לבצע בקרה על עלויות הפיתוח של מודולים אלו. משרד מבקר המדינה העלה כי כל שש המערכות שנבדקו לא נוהלו ולא בוקרו כנדרש בנוהל מפת" ח (פירוט ראו בפרק "בקרה על תהליכי הפיתוח והתחזוקה של מערכות המידע"). משרד מבקר המדינה בחן את המסמכים הרבים שנשמרו בתיקיהן של שש מערכות המידע שנבדקו ומצא כי תיקי המערכות אינם מכילים את כל המסמכים הנדרשים על פי נוהל מפת"ח ואינם מאורגנים בתיקיות כנדרש בנוהל מפת"ח. נוסף על כך, לעתים שמות הקבצים לא העידו על תוכנם, או ניתנו שמות דומים לכמה קבצים, דבר שמקשה לאתר מסמכים בעת הצורך. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי תיעוד סדור ומלא בנוגע למערכות הוא צורך מקצועי ומהותי וכי תיעוד חלקי ולא מאורגן מקשה את שימור הידע בארגון וגורם לתלות בעובדים, שמרביתם עובדי קבלן. זאת ועוד, על מנ"ט להגדיר את סוגי המסמכים שיש לשמור בכל מערכת מידע ולפרסם הנחיות בנוגע לאופן שמירתם. הביקורת העלתה כי בשש המערכות שנבדקו נמצאו ליקויים בניהול שלבי מחזור החיים המוגדרים בנוהל מפת"ח . לדוגמא, בשלוש 26 משש המערכות שלב הייזום לא בוצע. כמו כן, שלב תחקור המערכת בוצע רק במערכת דרך המלך ובמודול הד"ס 27 שבמערכת דות"ן באמצעות העברת סקרי שביעות רצון למשתמשים וטיפול בממצאים שעלו, ומכאן שביתר המערכות לא נבחנה הפונקציונאליות שלהן כנדרש בנוהל מפת"ח. יצוין כי באף מערכת מידע לא בוצע תחקור מלא של תהליך הפיתוח של המערכת והתקנתה. כמו כן, מהתיעוד על המערכות שנבדקו עולה כי מנ"ט ביצע רק חלק מהסקרים המומלצים בסיום כל שלב28. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי נוכח העובדה ש על פי נוהל מפת"ח לכל שלב במחזור חיי המערכת יש ייעוד ובסיומו על הארגון לבצע סקר בקרת איכות על יכולתה של המערכת להמשיך לשלב הבא, הרי שפסיחה על חלק משלבי מחזור חיי המערכת מקשה על מנ"ט לפקח על פיתוח המערכות ולזהות בעיות בהקדם האפשרי על מנת לטפל בהן בעוד מועד בעלות נמוכה יותר ובמהירות רבה יותר. נוסף על כך, בשל הוויתור במרבית המערכות על שלב תחקור המערכת נבצר ממנ"ט להפיק לקחים מתהליך הפיתוח, לשתף ידע עם מנהלי המערכות הקיימות ולשפר את תהליכי פיתוח המערכות בעתיד. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי הממצאים שהועלו בנוגע לשש מערכות המידע שנבדקו משקפים ליקויים בהליכי התכנון והבקרה של פיתוח מערכות המידע במנ"ט ובקיום סקרי שביעות רצון, ויוצא אפוא ש אין בידיה תשתית נתונים המאפשרת לה לבחון את היקף השימוש במערכות שלה ולוודא שהיא עומדת בלוחות הזמנים שתוכננו ואינה חורגת מהתקציב , ולמותר לציין שלוחות הזמנים והתקציב לא הוגדרו כראוי מראש. בתכניות העבודה של שש המערכות שנבדקו לא פורטו כל הפעילויות הנדרשות במחזור חיי המערכת . רק בשתיים משש המערכות שנבדקו (דרך המלך ודות"ן) פורטו פעילויות הקשורות לבדיקות של המערכות, אולם הן לא כללו את כל הפעילויות הנדרשות. להלן דוגמה: בתכנית העבודה של מערכת דרך המלך לא פורטו פעילויות הקשורות לפיילוט ובפרט ביצוע הסקרים בקרב משתמשי המערכת ופעילויות פיתוח שבוצעו בעקבות נושאים שעלו בסקרים האמורים, וכן פעילויות הקשורות לפריסה הדרגתית של המערכת. יצוין כי במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2015 , עדיין לא הושלמה פריסת המערכת אף שעל פי תכנית העבודה הקמת המערכת הייתה אמורה להסתיים בינואר 2015. בהתייחס לתשובת המשטרה, מעיר משרד מבקר המדינה למנ"ט כי הוא לא ניהל תכניות עבודה מתכללות ועדכניות לשש המערכות שנבדקו, אלא ניהל תכניות עבודה נפרדות - האחת לשלב הפיתוח, והשנייה לשלבים האחרים ובהם הדרכה והטמעה, פיילוט והקמת תשתיות. לפיכך לא הייתה בידי מנ"ט תשתית נתונים מלאה היכולה לשמש כלי עזר למנהל המערכת ו לשקף את לוח הזמנים הכולל לפיתוח המערכת ולהפעלתה וכן היכולה לשקף את התלויות שבין הפעילויות . כמו כן, תכנית עבודה חלקית אינה מייצגת כראוי את המשאבים הנדרשים להקמתה ואת עלותה בפועל. הביקורת העלתה כי רק בשלוש משש המ ערכות שנבדקו (מודול תמנון, מודול עבודה בשכר ב- ERP ומערכת דרך המלך) בוצע תהליך ניהול סיכונים. במודול תמנון ובמודול עבודה בשכר ב- ERP בוצע ניתוח סיכונים רק בשלב הייזום ולא נמצאו מסמכים המלמדים כי בוצע מעקב אחר הטיפול בסיכונים שזוהו או כי זוהו סיכונים נוספים במהלך התקדמותו של תהליך הפיתוח. לדוגמה: במודול תמנון זוהו כ-27 סיכונים שמחציתם העידו על מורכבות הקשר עם נציגי הלקוח של המערכת (להלן - משתמשי יישום) ועל קושי בהגדרת התכולה של המערכת וביכולת הטמעתה, לדוגמה: "ריבוי משתמשי יישום גורם לחוסר התאמה בין דרישות האגפים", " ספקנות מצד משתמשי המערכת", "תרבות ארגונית שאינה גמישה לשינויים המתבקשים". זאת ועוד, במערכת דרך המלך התקבלו שלוש גרסאות למסמך ניהול סיכונים, אך במסמכים אלו לא הוגדרו המועדים שבהם נוצרו המסמכים ולפיכך אי אפשר לדעת מתי התקיים התהליך לאורך מחזור חיי המערכת. כמו כן, אף שבמסמכים זוהו סיכונים העלולים לגרום לחריגה מלוחות הזמנים המתוכננים למערכת, לדחיית חלק מהתכולה ולצורך בתגבור משאבים, נמצא כי מנ"ט דן בכל הסיכונים רק במועד אחד, במסגרת ישיבתה של ועדת היגוי שהתקיימה באוגוסט 2013 , וזאת אף שמועד הפעלת המערכת שהוצג באותה ישיבה היה יולי 2014 , ואילו המועד בפועל של התחלת פריסת שלב א' של המערכת היה רק ינואר 2015 ,. כמו כן באותה הישיבה סוכם אילו פעולות יידרשו לצורך התמודדות עם הסיכונים אך לא נמצאו מסמכים שמהם עולה כי מנ"ט המשיך לנהל את הסיכונים לאחר אוגוסט 2013 . משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי נוכח העובדה שככל שזיהוי הסיכונים י תבצע בשלב מאוחר יותר פעולות המנע יהיו מורכבות יותר ועלותן תהיה גבוהה יותר , עליו ליישם את תהליך ניהול הסיכונים במלואו, כנדרש במדריך ובנוהל מפת"ח, ובפרט להגדיר עבור כל סיכון את דרכי ההתמודדות עמו ולפעול להפחתתו ולמניעתו. כמו כן, היות שהסיכונים במערכת משתנים עם התקדמות הפיתוח ולאחר ביצוע פעולות מתקנות, ראוי שניהול הסיכונים יבוצע כתהליך מתמשך במהלך כל מחזור חיי המערכת, יתועד במסמכי המערכת ויוצג בוועדות ההיגוי. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שתכניות העבודה י כללו את הפעילויות המאושרות לביצוע ולא את דרישות הלקוח. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי תכנית העבודה השנתית שלו אינה משקפת את כל הפעילויות המתוכננות לשנת העבודה . התכנית מכילה מידע חלקי בלבד על הפעילויות ואינה מפרטת את הערכת העלות ולוחות הזמנים המתוכננים. עקב כך נפגמת יכולת מנ"ט להקצות משאבים ביעילות, לזהות חריגות בלוחות הזמנים, לפקח ביעילות על ביצוע התכנית ולעמוד במסגרת התקציבית. משרד מבקר המדינה מעיר למנ"ט כי תכנית העבודה השנתית צריכ ה לכלול את כל מרכיבי היסוד הנדרשים בנוהל מפת"ח ובפרט את התשומות, התפוקות ולוחות הזמנים של הפעילויות כדי שתוכל לשמש כלי עזר לבקרה על התקדמות הביצוע לעומת נתוני התכנון וכדי שתאפשר לו למדוד אם הוא מנהל את משאביו ביעילות ובאפקטיביות, וזאת בלי להיעזר בתכניות עבודה של תתי-היחידות. זאת ועוד, ראוי שכל תכניות העבודה יהיו בעלות מבנה זהה וישקפו את מרכיבי היסוד. משרד מבקר המדינה מעיר למנ"ט כי עליו להגדיר את הקריטריונים שלפיהם יתבצע תהליך ניהול סיכונים במערכותיו ולבצע את תהליך ניהול הסיכונים באופן סדיר במשך כל מחזור חיי המערכות. כמו כן, ישיבות סטטוס שוטפות אינן מייתרות את ביצועו של תהליך ניהול סיכונים. הביקורת העלתה כי המשטרה לא כתבה נוהל בנושא כתבי מינוי של ועדות היגוי המגדיר, בין היתר, את הרכב משתתפי הוועדה, את מטרותיה, את תחומי אחריותה ואת תדירות כינוסה. אשר למערכות שנבדקו שבעניינן פעלו ועדות היגוי לא נמצאו מסמכים המתעדים את כתבי המינוי של ועדות אלו. כמו כן, שלא לפי נוהל מפת"ח, הרכב ועדות ההיגוי לא הוגדר במסמכי המערכות . משרד מבקר המדינה מעיר למנ"ט כי עליו לבצע הערכת עלויות נפרדת לפיתוח כל המודולים החדשים ללא תלות בגורם המבצע את הפיתוח, וזאת כדי שיוכל להשוות בין העלויות המתוכננות לעלויות בפועל. חשוב במיוחד להעריך את עלויות המודולים לנוכח הנחת היסוד של מנ"ט שיש לפתח דרישות חדשות כמודולים במידת האפשר ולאור ההשקעה הכספית הגדולה בפיתוחם. משרד מבקר המדינה מעיר למנ"ט כי בדיווחים על סטטוס התקדמות הפיתוח של פעילויות שונות עליו לציין את הסיבה לכך שזהו סטטוס הפעילות, באופן שבעת ניתוח נתוני הביצוע יוכל לנטרל פעולות שבוטלו או הוקפאו מסיבות מוצדקות בעיניו. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שמנ"ט יגדיר את הסקרים שיש לבצע בכל מערכת, וזאת לפי קריטריונים שהוגדרו מראש, כגון היקף המערכת ומידת מורכבותה, וכן יפרט את נושאי החובה שיש להציג בכל סקר. כמו כן, ראוי כי אם מנ"ט יחליט שלא לבצע את אחד הסקרים, ועקב כך לא תבוצע בקרת איכות על מצב המערכת בשלב מסוים במחזור חייה, מנ"ט יתעד את השיקולים שלפיהם התקבלה החלטה זו. הביקורת העלתה כי הערכת העלויות השנתית של כל מערכת הנמצאת בשלב תחזוקה לא כללה את עלות השכר של כוח האדם הפנימי העוסק בפיתוח ובתחזוקה של המערכות וכן לא נכללו בה עלויות השכר של עובדי קבלן מסוימים כגון: גורמי בקרה, יועצים המלווים את המערכת וגורמי הדרכה. משרד מבקר המדינה מעיר למנ"ט כי במסגרת ביצוע הערכת עלויות שנתית ורב- שנתית עבור כל מערכת וכל מודול עליו להקפיד לפרט את כל המרכיבים הנכללים במחזור חיי המערכת ובייחוד עלויות השכר של כל העובדים המעורבים בפיתוחה, ולשמור אותה כתכנית בסיס באופן שיאפשר להשוות בין עלויות המערכת בפועל לעלויות תכנית הבסיס כדי לזהות חריגות.
לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שבמערכת שתפותח יפורטו כל מרכיבי העלות לפיתוח כל מערכת וכל מודול במשך כל מחזור חייהם ולא רק עלויות השכר של עובדי הקבלן.