נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע_מ . תחזוקת כבישים בין-עירוניים .משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי נוכח הניצול הנמוך של התקציב בפרויקט כולו, על החברה לשקול להחיל את אחריותה של המינהלת על כל תחומי הפרויקט. כמו כן, על החברה לוודא כי המנהלת מיישמת את התפקידים שנקבעו בהסכם. בנוסף, משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי עליו להגביר את המעקב אחר ההתקדמות בפרויקט זה, לאור חשיבותו מן ההיבטים השונים, וכי עליו לעמוד על כך שתקציבי הפרויקט ינוצלו באופן מירבי ושאיכות העבודה תעמוד באיכות הנדרשת. הביקורת העלתה כי בין השנים 2016-2014 לא הגישה החברה למשרד התחבורה דוחות מפורטים בדבר פעילות התחזוקה בתום כל רבעון, וגם לא בסיומה של כל שנת עבודה, כפי שנדרשה על פי הסכם התפעול. עוד נמצא כי משרד התחבורה לא דרש מהחברה לקבל את הדיווחים התקופתיים המפורטים, וממילא לא היה מעודכן בהתקדמות בעבודות תחזוקה שביצעה החברה. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי אף על פי שהחברה משמשת בפועל כזרוע ביצוע של המדינה, ואף על פי שתקציב התחזוקה עומד על כ-1.5 מיליארד ש"ח בשנה, משרד התחבורה אינו מבצע כל מעקב או בקרה אחר ניהול נושא התחזוקה, פרט לנושא ניצול התקציב ובדיקה מדגמית של הוראות תשלום, שמבצעות חברות הבקרה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי פיקוח ומעקב אחר האופן שבו תקציב התחזוקה מנוצל, בפרט כשמדובר בתקציב של יותר ממיליארד ש"ח, הוא בעל חשיבות עליונה כדי לוודא שתחזוקת כבישים מתבצעת בהתאם לכל הסטנדרטים המקצועיים, כדי להבטיח את תקינות הכבישים ולצורך ניצול תקציבי תקין. על משרד התחבורה לעקוב אחר פעילות התחזוקה של החברה ולוודא כי פעילות זו מתבצעת על פי כללי עבודה תקינים, ועומדת בתקציב, בלוחות הזמנים ובדרישות האיכות שקבעה החברה. נמצא כי בשנים 2016-2015 ביצעה החברה עבודו ת ריבוד ב -168 קטעי כבישים. על פי נתוני החברה נכון למועד סיום הביקורת קיימים כ-1,400 קטעי כביש הזקוקים לפעולות תחזוקה. בהתאם לקצב הביצוע השנתי בשנתיים האחרונות, החברה מבצעת עבודות תחזוקה ב -6% בלבד ממלאי הקטעים הנדרשים לעבודות תחזוקה. מעיון בנתוני מנ"א עולה כי כ-20% מהכבישים בתכנית העבודה השנתית בתחום זה אינם נקבעים בהתאם לסקרי יחידת המנ"א או למדדי המיסעות המשמשים את החברה לדירוג קטעי הכביש השונים, אלא על ידי גורמי מקצוע מתוך המרחבים השונים. מעיון ברשימת קטעים זו עולה כי בשנים 2016-2015 נכללו כ -50 כבישיםשנמצאו ברובם לאותם אזורים גיאוגרפיים: 8 קטעים מאזור אילת; 6 ;מאזור אשקלון12 מאזור טבריה; ו-6 מאזור רמת הגולן. עוד עולה מעיון בנתונים כי רובם של קטעי הכביש אינם עומדים בקריטריונים של ממדי המיסעות, אינם מוגדרים כבעלי נפח שימוש גבוה, ובחלקם הגדול אינם נאמדים ביחס עלות-תועלת המצדיק לתחזק אותם ולא קטעים אחרים. במשרדי החברה לא נמצאו נימוקים מקצועיים להליך בחירת הכבישים מן המרחבים השונים. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי עליה לגבש קריטריונים אחידים לבחירת הכבישים שתתחזק במסגרת 20% פעילותה בתחום זה. כמו כן, עליה לוודא כי ההליך מבוצע בצורה אובייקטיבית ושקופה, השומרת על כללים של מינהל תקין. במסמכי הרקע להחלטת הממשלה לא נמצא פירוט באשר להשלכות לטווח הארוך הנובעות מעצם קיצוץ תקציב התחזוקה שעלול לפגוע בתחזוקת הכבישים שטיפולם יידחה, ולהביא לגידול משמעותי בעלויות הכספיות בטווח הארוך, ולא נמצא כי דבר זה עמד לנגד עיניהם של מקבלי ההחלטות. .נוכח החשיבות הנודעת לתשתיות תחבורה ונוכח החיסכון הצפוי מפעולות תחזוקת מיסעות במועד, על משרד התחבורה ועל משרד האוצר, בשיתוף החברה, לבחון אם התקציב הקיים לריבודים ולהטלאות נותן מענה הולם לצרכים, ואם חלוקת התקציב לתחום זה במסגרת תקציב התחזוקה של החברה מניבה את התמורה המרבית להשקעה. הביקורת העלתה כי בין השנים 2016-2014 לא נמצא תיעוד לדיונים שקיים מנהל מנ"א עם הגורמים המקצועיים בחברה, כפי שנקבע בנוהל מנ"א; לא הופקו דוחות מקצועיים בנושא, וממילא לא נערכו תהליכים לצורך הפקת לקחים משנים קודמות מבחינת תכנון התחזוקה של שנים אלו. עוד העלתה הביקורת כי חטיבת האחזקה לא דרשה ממנהל הפרויקט לקיים דיונים או לספק לה דוחות מקצועיים בנושאים אלו. משרד מבקר המדינה מעיר לחטיבת האחזקה כי לאור חשיבות תהליך הפקת לקחים, ולאור המידע הרב הנצבר במערכת המנ"א, מן הראוי כי החברה תעשה שימוש יעיל במידע כדי לנתח את הכנתן של תכניות העבודה בחטיבה וכן ניתוח ביצועי הסקרים של השנים הקודמות. בתקופה שבין תום החוזה הראשון לחתימת החוזה החדש נתן מנהל הפרויקט לחברה שירותים ללא חוזה חתום עם החברה. סמנכ"ל האחזקה פנה בבקשה לוועדת המכרזים בדצמבר 2016 בבקשה "להסדיר מה שצריך" כדי לאפשר מתן תשלום למנהל הפרויקט עבור תקופה זו. בעקבות הבקשה אישרה ועדת המכרזים לתקן את מועד חתימת החוזה בדיעבד לספטמבר 2016. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי הליך המשך ההעסקה של מנהל הפרויקט נעשה בניגוד לכללי מינהל תקין. יצוין כי עוד בדוח קודם28 העיר משרד מבקר המדינה לחברה בנושא ספקים חיצוניים העובדים ללא חוזה תקף. . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי היה עליו לפקח ולוודא כי החברה מיישמת בפועל את הנחיות הוועדה, ונערכת לכל הדרישות העולות לצורך יישום ההנחיות. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה ולמשרד התחבורה כי נוכח חשיבות המעקות לבטיחות והתועלת הכלכלית הנובעת משדרוג ם, עליהם לגבש בהקדם תכנית ליישום הנחיות הוועדה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה, כי מספר כה רב של ביטולי עבודות מצביע על תפקוד לקוי של גורמי התכנון והביצוע, האחראים לקידום העבודות. על החברה לבדוק לעומק את הסיבות לביטולים שנעשו מסיבות לא מוצדקות ולצמצם ביטולים כאלה ככל האפשר . משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי לאור חשיבות הנושא עליה להחיש את הפעולות לשיפור מערכת המידע לוודא את תקינות נתוני המערכת כך שתוכל לעקוב באופן יעיל אחר ביטול עבודות התחזוקה. .הביקורת העלתה כי במסגרת הפרויקט התקשרה החברה בשנים 2016-2013 עם חמישה יועצים בתחומים שונים29, ולא באמצעות מנהל הפרויקט ובמימונו. בגין שירותים אלה שילמה החברה כ-1.7 מיליון ש"ח. יצוין כי התשלום על השירות של יועצים אלה לא נכלל בתקציב הפרויקט. נוסף על כך בהליכי ההתקשרות עם חמשת היועצים לא קוימו דיני המכרזים והנהלים שחלים על החברה בעניין התקשרות עם יועצים. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי העסקתם של משרד עו"ד א', של חברה ג' ושל עו"ד ב' לא התבצעה בהתאם לנוהל חלוקת עומסים בין הספקים הרשומים במאגר החברה , ובלא שקוימו הליכים שוויוניים כנדרש בתקנות . החברה מחויבת להקפיד לבצע את התקשרויותיה על פי הנקבע בחוק ובתקנות. כמו כן, עליה ליישם את הנקבע בהסכם עם מנהל הפרויקט ולחייב אותו להעסיק בעצמו את היועצים הנדרשים לניהול הפרויקט. .2. הביקורת העלתה כי החברהאינה מפיקה לקחים מהמידע שנצבר בתהליך הבטחת האיכות. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי שימוש יעיל במידע הנאסף בתהליך הבקרה, לימוד הממצאים וניתוחם עשוי ים לשפר ולייעל את תהליכי העבודה בחטיבת האחזקה ולהיות תשומה חשובה לקביעת כללים להקמת כבישים חדשים. מנתונים שהעבירה החברה למשרד מבקר המדינה עולה כי מתוך כלל האירועים שהוגדרו כאירועים בטיחותיים בשנת 2016 , האיחור הממוצע עד לתיקון התקלה היה 13 ימים מעבר לקבוע בתקן. כמו כן, 98 אירועים נסגרו באיחור של יותר מ-100 ימים, ו-336 אירועים נסגרו באיחור שבין 50 ל-100 ימים. באירועים שנכללו כתקלות צבע, ובהן זמן התקן הוא 30 ,ימי תיקון האיחור הממוצע היה 23 ימים מעבר לקבוע בתקן. באירועים שנכללו כתקלות שילוט ותמרור, ובהן זמן התקן הוא 21 או30 ,ימי תיקוןהאיחור הממוצע היה 16 ימים. הביקורת העלתה כי עד מועד סיום הביקורת, כ-10 חודשים ממועד החלטת ועדת המכרזים, לא מונה צוות כזה בחטיבת האחזקה, ובפועל אין החטיבה מקיימת מעקב מפורט אחר ההיבטים המקצועיים, הכלכליים ועוד של פרויקט ה-PFI . משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי מאז סיום ההתקשרות עם החברות לבקרה משולבת היא לא פרסמה מכרז לביצוע בקרות אלו מטעמה על פעולות הקבלנים. כתוצאה מכך נפגע ת קשות הבקרה הבלתי תלויה על הקבלנים. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח תרומת הבקרות מהבחינה הכלכלית, מהבחינה המקצועית ו מהבחינה התפעולית, ולאור חשיבותן בעבודה היומיומית שכן הזכיינים רואים בהן גורם סמכות, על החברה לסיים את פעולותיה לתכנון מודל הבקרה ולפעול ליישומו בהקדם. הביקורת העלתה כי המינהלה לא סיפקה לחברה דיווחים כנדרש, וכי הגורמים המקצועיים בחברה לא דרשו מהמינהלת לקבל את הדיווחים האמורים. בפועל, המינהלה מעבירה לחברה רק דיווחים שוטפים, אשר אינם נותנים מידע נרחב על כל נתוני הפרויקט ואינם מאפשרים למקבלי ההחלטות בחברה להפיק לקחים מממצאים אלה ולתכנן את המשך הפעילות בתחום. הביקורת העלתה כי נושא הודעות התחזוקה על תקלות לא עלה לדיון בקרב מקבלי ההחלטות בחטיבת האחזקה או בהנהלת החברה, וממילא המיד ע הרלוונטי לא היה קיים באופן מדויק במערכות המידע של החברה לפני שנת 2016. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את הטיפול הלקוי בתקלות ואת האיחור בתיקוני התקלות המדווחות למרכז השליטה של החברה אשר מהוות סכנה למשתמשי הדרך. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי נוכח חשיבותן הרבה של הודעות אלה והסכנה העלולה להיווצר מדחיית הטיפול בתקלות, על החברה לעמוד בזמני הטיפול בתקלות שנקבעו בתקן, ועל גורמי המקצוע הבכירים בחברה להיות מעורבים בנושא ולוודא כי התקלות המדווחות יתוקנו בהתאם לזמני התקן. ,בין הנתונים שהעבירה החברה לא נמצאו נתונים מעודכנים בדבר מספר המעקות שהוחלפו מאז ההנחיה ומספר המעקות שטרם הוחלפו מאז נקבעו ההנחיות ומיקומם של מעקות אלו. על החברה לבחון באופן מידי אם קיים חשש לניגוד עניינים במקרה זה בין גורמים אחרים המעורבים בפרויקט ה-PFI. אם מצבים כאלה מתקיימים בפועל, עליה לפעול כדי למנוע אותם. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי הרגישות הטמונה בהעסקה של נותני שירותים במצב של ניגוד עניינים מחייבת אותה לפעול בזהירות מרבית כדי למנוע מצבים כאלה. הביקורת העלתה כי מנהל הפרויקט לא העביר דיווחים שוטפים לחברה על תחומי פעילותו בשנים 2016-2014 כנדרש בהסכם, וכי בחטיבת האחזקה לא נמצא מידע מפורט על הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי עליה לעמוד על כך שגורמים שעמם היא התקשרה לקבלת שירותיהם במיקור חוץ יעמדו בהתחייבויותיהם כלפיה על פי הסכם ההתקשרות, ובכלל זה יעמדו בתפוקות הנדרשות מהם לפי ההסכם. . משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי עליה לבחון מהן הסיבות לכך שהתקציב לא נוצל במלואו. לאחר מכן עליה להפיק מכך לקחים ולוודא שייעשו מירב המאמצים, הן של הגורמים המקצועיים בה והן של הגורמים המקצועיים מחוצה לה, כדי שהתקציב בתחום זה ינוצל במלואו. נמצא כי 145 ,"מבנים דורגו בקטגוריה "חמור517 מבנים בקטגוריה"גרוע מאוד", ו-442 מבנים בקטגוריה "גרוע". עוד עולה מנתונים אלה כי177 מבנים היו גשרים לכלי רכב; 60 היו מעבר תחתי לכלי רכב; וכ-40 היו מעברים או גשרים להולכי רגל. על פי נתוני החברה, שיעור העלות הנדרשת לתחזוקת המבנים האלה עומד על כ-300 .מיליון ש"ח משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי בהתאם לתקציב לשנת 2017 ובהתאם לניצול התקציב בשנים הקודמות, אי אפשר להבטיח את תקינות הגשרים שדורגו בקטגוריות החמורות. למרות המספר הרב של הגשרים הדורשים טיפול לא נמצאה בחברה תכנית לטיפול מעמיק בגשרים בזמן הקרוב ולא נמצא כי הנושא נדון בהנהלת החברה. הביקורת העלתה כי בניגוד לקבוע בנוהל, בין השנים 2016-2014 לאנמצא תיעוד לדיונים בנושא גשרים, לא הופקו דוחות מקצועיים בנושא, ולא נערכו תהליכים בחברה לצורך הפקת לקחים משנים קודמות. עוד העלתה הביקורת כי חטיבת האחזקה לא דרשה ממנהל המחלקה לקיים דיונים או לספק לה דוחות מקצועיים בנושאים אלו. משרד מבקר המדינה מעיר לחטיבת האחזקה כי חשיבות הטיפול בגשרים מחייבת לבצע עבודת מטה מעמיקה בנושא. עד למועד סיום הביקורת, מרץ2017, כשמונה חודשים ממועד ההחלטה של ועדת המכרזים, לא פרסמה החברה מכרז לאיוש משרה של ראש מערך סוקרי גשרים ומבני דרך. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי נוכח חשיבותו של תפקיד זה, ומאחר שכל עוד אינו מאויש עלולה להיפגע במידה ניכרת פעילותה של יחידת מנ"ג ותחזוקת הגשרים, על החברה לפרסם ללא דיחוי מכרז לאיוש המשרה ולקדם את תהליך בחירת ראש מערך סוקרי גשרים ומבני דרך. בביקורת הנוכחית של משרד מבקר המדינה עלה כי עד למועד סיומה במרץ 2017 , מתוך72 הגשרים שנכללו בסקר בשתי קבוצות המדד העליונות, שיקמה החברה ברמה סיסמית שני גשר ים במשך 5 שנים: גשר אחד נוסף בלבד בקבוצת המדד הראשונה וגשר נוסף בקבוצת המדד השנייה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי הוא רואה בחומרה רבה את התנהלותה ואת התעלמותה מנושא כה חשוב, אשר עלול להסב נזק רב אם יתרחש אירוע מסוג זה. מן הראוי שהחברה ומשרד התחבורה יפעלו בהקדם לטפל בגשרים אשר נכללים בקבוצות הסיכון הסיסמיות הגבוהות, ויעשו את מירב המאמצים לקידום הטיפול בגשרים. נכון למועד סיום הביקורת, מרץ 2017 , לא נמצאובמשרדי החברה נתונים עדכניים על כבישים שאינם עומדים בהנחיות משרד התחבורה. החברה מסרה למשרד מבקר המדינה נתונים מסוף שנת 2014 , הכוללים את רשימת הצמתים אשר אינם עומדים בהנחיות המקצועיות של משרד התחבורה. לפי נתונים אלה, אין תאורה ב-580 צמתיםהנמצאים בכבישים שהחברה מופקדת על תחזוקתם. הביקורת הנוכחית העלתה כי עד מועד סיום הביקורת, מרץ 2017 , משרד התחבורה לא הכין או יזם הכנת תקנות, הנחיות ונהלים המסדירים את נושא תחזוקת הגשרים. משרד מבקר המדינה מעיר כי למרות שעברו למעלה מ -7 שנים משרד התחבורה לא קידם את הנושא. על משרד התחבורה לקבוע הנחיות מקצועיות ברורות בנושא ולוודא כי החברה תיישם אותן. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה ולמשרד התחבורה כי נוכח חשיבותה של התאורה לבטיחות הנסיעה בשעות לילה והכמות הגדולה של צמתים וקטעים לא מוארים, על החברה לפעול בהקדם ליישום הנחיות משרד התחבורה, ועל משרד התחבורה לדאוג לתקצובם ולעקוב אחר הביצוע. בביקורת נמצא כי במכרז האחזקה האחרון שפרסמה החברה בינואר 2017 , מכרז 172/16 ,לא כללה החברה בפרק העוסק בסימון כבישים את ההנחיות החדשות. עוד נמצא כי גם בסעיף העדכונים למפרט הכללי של עבודות הסלילה והגישור מאפריל 2015 ,כ-8 חודשים לאחר שההנחיות החדשות נכנסו לתוקפן, לא נכללו בנושא הסימון ההנחיות החדשות. מהאמור לעיל עולה, כי במשך קרוב לשלוש שנים לא יישמה החברה את הנחיות הגורמים המקצועיים במשרד התחבורה ולא נערכה ליישומן. יוצא אפוא כי חומרי הסימון הישנים מחייבים עבודות תחזוקה בתדירות גבוהה מאוד, דבר המגדיל את העלויות הכספיות ופוגע בתנועה השוטפת בכבישים עקב הפרעות בזמן עבודות הצביעה. כמו כן, חומרי הסימון הישנים עלולים לגרום להחלקת יתר, ולסכן במיוחד כלי רכב דו-גלגליים. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה ולמשרד התחבורה כי עליהם לפעול בהקדם ליישום ההנחיות המקצועיות שיבטיחו זרימת תנועה בטוחה בדרך לכלל המשתמשים בה. .על משרד התחבורה ועל משרד האוצר, בשיתוף החברה, לבדוק אם הקצאת הכספים לתחזוקת כבישים נותנת מענה הולם לצרכים. עוד עליהם לבדוק אם חלוקת התקציב בין התחומים מבוצעת בצורה מיטבית, בעיקר בתחום המיסעות, נוכח חשיבות תקינותן והחיסכון הצפוי מביצוע הפעולות לתחזוקתן במועד. משרד מבקר המדינה העלה ליקויים רבים בפעולות בתחום התחזוקה שבאחריות החברה. בין היתר, נמצא כי בתחומים שונים, כמו מיסעות, גשרים, צביעה ותאורה, קיימים פערים גדולים בין הפעולות הדרושות בשל מצב רשת הכבישים וההנחיות המקצועיות שקבע משרד התחבורה ובין יישומן בידי החברה, דבר המסכן את בטיחותם של כלל המשתמשים בדרך - הנהגים, הנוסעים והולכי הרגל. נוכח הסתמכות החברה על יועצים ועל מנהלי פרויקטים חיצוניים קי ימת חשיבות גדולה לבקר באופן שוטף את גורמי הביצוע. הבדיקה העלתה ליקויים בקיום הליכי בקרה על נותני שירותים במיקור חוץ ועל מתן דיווחים לנת"י כנדרש בהסכמים. כמו כן נמצא כי מהלכים והחלטות בחברה בתחום התחזוקה אינם מגובים בתיעוד מספיק, ובחלק מהנושאים חסרים נתונים , בניגוד לכללי מינהל תקין. נוכח הליקויים שנמצאו בביקורת, וחשיבותם בראש ובראשונה לשמירה על חיי אדם, משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי עליה להגביר את מעורבותה בניהול פעולות התחזוקה שבאחריותה, ולחזק את מנגנוני הבקרה השונים על מנהלי פרויקטים וגורמי ביצוע המבצעים עבודות בשטח. כמו כן, נוכח העלות הגבוהה של אי -ביצוע פעולות תחזוקה במועדים הרצויים, על החברה ועל משרדי התחבורה והאוצר להביא בחשבון בעת קביעת התקציבים המוקצים לתחזוקה גם את התרומה הכלכלית המשמעותית הגלומה בביצועה במועד. כמו כן על משרד התחבורה ובטיחות בדרכים, לוודא כי פעולות החברה לתחזוקת כבישים מתבצעות בהתאם לכל הסטנדרטים המקצועיים, כדי להבטיח את תקינות הכבישים והגברת הבטיחות בדרכים. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי הפער הגדול שנוצר בין עמדת החברה לעמדת הזכיין מצביע על הכנה לקויה של פרויקט ה-PFI , ובעיקר על מצבו של כביש 4 . החברה הייתה אמורה לדעת מהו מצבו של הכביש, בהתחשב בסקרים שהיא מבצעת.
.הביקורת העלתה כי מאז החל הזכיין בביצוע הפרויקט ב-2010 ועד למועד סיום הביקורת, ניהול הפרויקט והבקרה עליו נסמך על מנהל הפרויקט, עם מערבות מועטה של החברה. עוד העלתה הביקורת כי הזכיין העביר למנהל הפרויקט דיווחים על הפרויקט, אך לא העביר לחברה את הדיווחים הרבעוניים והשנתיים שהיה מחויב בהם על פי ההסכם, והחברה לא דרשה ממנו את הדיווחים האלה. זאת ועוד, למעט פרוטוקולים מצומצמים של ועדת ההיגוי של הפרויקט, בחטיבת האחזקה לא נמצא מידע מספק על התקדמות הפרויקט ועל הפעילות השוטפת בו. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי עליה לפעול בהקדם להגברת הבקרה על הפרויקט ולקבלת מידע עדכני ומפורט על פעולות הזכיין במסגרתו.