משרד האוצר . תהליך הכנתו ועדכונו של תקציב המדינה משרד מבקר המדינה סבור כי לא נכון להסתפק בתוצרי העבודה הסופיים, ויש לתעד את תהליך העבודה בכלל ובצומתי קבלת ההחלטות בפרט, כפי שנקבע בהוראות התקשי"ר. התיעוד והפרוטוקולים של הישיבות השונות הם כלי מרכזי לפיקוח על ביצוע ההחלטות ולמעקב אחריו ונחוצים לפיקוח ולבקרה על סדרי הניהול, התכנון והביצוע של תקציב המדינה. נוסף על כך, הם מיועדים לשמש עבור צוותי עבודה שונים בסיס נתונים שבו יישמר רצף ההחלטות והפעולות. לשמירת הרצף נודעת משנה חשיבות בגופים המקבלים החלטות תכופות בנוגע לתקצוב נושאים חשובים שהטיפול בהם נמשך זמן רב והשפעתם ממושכת, כגון בדבר רפורמות רוחביות ושינויים בכוח האדם. בדיקה שעשה מש רד מבקר המדינה העלתה כי בלשכות שר האוצר ומנכ"ל משרדו ובאגף התקציבים לא נמצאו מסמכי מטה, ניירות עמדה, סיכומי דיון ופרוטוקולים של ישיבות העוסקים בקבלת החלטות במסגרת הכנת תקציב המדינה לשנים 2009 -2012 , ואף לא נמצאו מסמכים שאפשר ללמוד מהם על ישיבות שבהן נדונו ו התקבלו החלטות בעניין שינויים מבניים ורפורמות מהותיות במשק. משרד מבקר המדינה מעיר כי היעדר הנחיות כתובות ומחייבות בדבר אופן הבאתו של תקציב המדינה לאישור הממשלה גורם לחילוקי דעות בין הגורמים המעורבים בכך ואף יוצר חוסר בהירות בדבר עמדת היועץ המשפטי לממשלה. על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, על היועץ המשפטי לממשלה לפעול בהקדם האפשרי לעיגונן של הנחיות משפטיות מחייבות בעניין. אין להותיר בעינו את המצב הקיים, שבו אין הוראות המחייבות את משרד האוצר ואין למשרדים המקצועיים ולשרים שהות מספקת כדי ללמוד את הבעיות וההצעות ולהיערך כראוי לדיוני הממשלה בנושא תקציב המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר תוקף מחייב של מדריך התכנון הממשלתי והבדלים ניכרים בין המשרדים מבחינת אופן יישומו לא הצדיקו את אי -שיתוף הפעולה מצד אגף התקציבים, שאמור להיות ציר מרכזי במהלך ממשלתי מקיף זה. האגף לא סיפק הסבר מספק לאי -העלאת טענותיו בעניין השילוב בין תהליך התכנון לתהליך התקצוב לפני הגורמים האחראים לכתיבת מדריך התכנון ולעדכונו. אפשר היה לצפות כי דווקא אגף התקציבים, האחראי להקצאת כספי הציבור ולשימוש יעיל בהם, יהיה ער למשאבים הניכרים המושקעים בניסיון להטמיע את הוראות מדריך התכנון בעבודת משרדי הממשלה. משנתקבלה החלטת הממשלה מדצמבר 2011 בדבר חובת משרדי הממשלה לפעול על פי מדריך התכנון השנתי, על אגף התקציבים להסדיר עם משרד ראש הממשלה את שיתוף הפעולה ביניהם, ולדאוג להתאמת לוח הזמנים להכנת תכנית העבודה של המשרדים באופן שישתלב עם לוח הזמנים להכנת תקציב המדינה. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בשנים 2008 -2010 שבהן התקבלו כמה החלטות ממשלה בדבר ביצוען של הפחתות רוחביות בתקציבי המשרדים, משרד ראש הממשלה ואגף התקציבים לא ביקשו ולא קי בלו מהמשרדים תכניות עבודה מעודכנות, אף שהפחתות אלה בתקציבי משרדי הממשלה עלולות לפגוע ביכולת המשרדים לבצע את משימותיהם ולהשיג את היעדים שקבעו לעצמם. אולם בביקורת לא נמצא קשר ישיר בין הפירוט המובא בספר תכניות העבודה לשנת 2011 לספר התק ציב השנתי. היעדרו של קשר זה הוא כשל יסודי, הפוגע ביכולתה של הממשלה ליישם את מדיניותה ולאפשר שקיפות ציבורית בכל הנוגע ליעדיה ולהישגיה. . לדעת משרד מבקר המדינה, כפי שאגף התקציבים עצמו מציין בתשובתו כמפורט בהמשך, הפחתות רוחביות הן אילוץ שהממשלה נדרשת לפעול לפיו "בבואה להצביע על מקור תקציבי למימון הוצאה בלתי צפויה". לפיכך ההפחתה אי נה מבטאת שינוי סדר העדיפויות של הממשלה בתכניות העבודה המשרדיות, אלא גורמת לשינוי על ידי הסטה של משאבים, ללא דיון פרטני בממשלה. אי-עדכון תכניות העבודה המשרדיות בעקבות הפחתות רוחביות מביא לחוסר שקיפות לגבי התוצאות של הפחתות אלו. עדכון תכניות העבודה, שינוי היעדים הקבועים בהן והצגתן למקבלי ההחלטות מחייבים את משרדי הממשלה להביא לידי ביטוי את סדר העדיפויות החדש של הנהלת המשרד שלהם בהתאם למסגרת התקציב המעודכנת. עדכון יעדי המשרדים בעקבות הפחתות רוחביות יאפשר גם לקיים הליך של בקרה והסקת מסקנות המבוסס על נתוני התקציב המעודכנים ולהסביר לציבור ולממשלה מדוע לא עלה בידי המשרד לעמוד ביעדים שקבע בתחילת השנה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד ראש הממשלה ומשרד האוצר לשתף פעולה לשם אפיון הכלים הנדרשים לביצוע מעקב אחר י ישום תכניות העבודה ואחר עדכונן במשך השנה, כדי שכלים אלה יהיו אפקטיביים ויאפשרו למקבלי ההחלטות לבחון את מידת השגת היעדים והתפוקות לעומת ההקצאות התקציביות וביצוען בפועל. . עם זאת, משרד מבקר המדינה מצא כי מדריך התכנון אינו מנחה את המשרדים לקיים מערכת בקרה והסקת מסקנות על בסיס ביצועי המשרדים בפרקי זמן של יותר משנה אחת. נמצא כי רוב רובן של תכניות העבודה של משרדי הממשלה לשנים 2008 - 2010 לא כללו משימות ארוכות טווח ולא כללו מידע על תפוקות מתוכננות שמשקפות את פעילויותיהם למשך כמה שנים, וכי בתכניות העבודה של משרדי הממשלה לשנת 2011 כ-15% בלבדמהמדדים הם רב-שנתיים. עוד נמצא כי האגף לתיאום, מעקב ובקרה במשרד ראש הממשלה, האגף לתכנון ואגף התקציבים אינם מקיימים בחינה השוואתית רב-שנתית בנושא מידת עמידתם של משרדי הממשלה בתפוקות שתוכננו ונקבעו. . למשל, המשימות שהגדירו משרדי הממשלה בספר תכניות העבודה אינן מתוקצבות בתקנות תקציביות ייעודיות המאפשרות לעקוב אחר ביצוען ואחר ניצול התקציב לצורך ביצוען. הכנת התקציב לפי תשומות ולפי יחידות ארגוניות, ולא לפי תכניות עבודה וסדר עדיפויות המתורגמים ליעדים ולמדדים כמותיים, מקשה לבצע בקרת יעילות ואפקטיביות משום שלא ניתן לבחון באיזו מידה השיגו משרדי הממשלה את היעדים הכמותיים שהוצבו להם לעומת האופן שבו ניצלו את התקציב בפועל. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בדרך כלל אגף התקציבים אינו משתתף בתהליך במידה הנדרשת. להלן דוגמאות: מעיון בספר תכניות העבודה וספר התקציב נמצא כי כמה מתכניות העבודה של משרדי הממשלה מוצגות על פני ציר זמן שאינו תואם את מסגרת התקציב השנתית. כלומר, לעתים המשימות מתפרסות על כמה שנות תקציב, ואילו ספר התקציב עוסק בשנת כספים קלנדרית אחת, ולא נעשית התאמה ביניהם לצורכי פיקוח ובקרה. לפיכך קשה מאוד לבחון את אופן ביצוע המשימות ואת מידת השגת היעדים לנוכח אופן ביצוע התקציב המיועד. לדעת משרד מבקר המדינה, קביעת תקציבן של משימות מוגדרות והצגה רב-שנתית של היעדים בזיקה לתקציב מגבירים במשך הזמן את איכות הבקרה הכוללת על ביצועי המשרדים ותורמים תרומה משמעותית להליכי התכנון. אם התקציב יוקצה על פי משימות, בהתבסס על תכנון מקדים, ויותאם לצרכים בפועל, יפחת הצורך בשינויים בתקציב ובעדכונים במשך שנת הכספים. הדבר גם יאפשר להגביר את היעילות והאפקטיביות של השימוש במשאבים הציבוריים ככלי לניהול מדיניות הממשלה וליישומה. משרד מבקר המדינה מעיר כי מהמסמכים שהציג אגף התקציבים לא עולה שמתבצע תהליך סדור למעקב אחר ביצוע תקציבי המשרדים ולבחינת יעילות הקצאתם. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חשיבותם הרבה של המעקב אחר ביצוע התקציבים ושל בחינת יעילות הקצאתם לביצוען של משימות המשרדים ולהשגת יעדיהם, על אגף התקציבים למסד נהלים ברורים לקיום פעולות אלו. לדעת משרד מבקר המדינה, תשובת אגף התקציבים מבהיר ה את המגבלות של שיטת התקצוב הנוכחית, שבמסגרתה מוקצים תקציבים על פי יחידות ארגוניות או תשומות. שיטת תקצוב שתבוסס על תכנון של משימות, יעדים ותפוקות תשפר את שקיפות פעולות הממשלה וביצועיה כלפי הציבור. דיווח לציבור על המידה שבה מצליחה הממשלה להשיג את היעדים שנק בעו, מידת עמידתה במדדים המתוכננים ומידת ניצול התקציב שהוקצב לכך עשוי גם להביא לידי הטמעת עקרון האחריות האישית בקרב שרי הממשלה והנהלות המשרדים. היעדר כלי בקרה אפקטיבי המשלב בחינה של ההוצאה התקציבית לעומת ביצוע המשימות פוגע ביכולתם של מקבלי ההחלטות להפיק לק חים ולקבוע סדרי עדיפויות להקצאת התקציב על פי היעדים והתפוקות שהם מעוניינים להשיג באמצעות המשימות המוגדרות. כך גם נפגעת האפשרות לבצע הערכת מצב לאומית שתשמש בסיס לקביעת יעדי המדיניות וסדרי העדיפויות של הממשלה.
לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון שתהליך הכנת תקציב המדינה על ידי משרד האוצר מבוסס על מידע רב הנאסף ומתקבל ממקורות שונים, ראוי להסדיר באופן רשמי את מעמדה של המועצה כלפי משרד האוצר ויתר משרדי הממשלה כדי לאפשר לה לקבל את המידע הנדרש לשם הכנת חוות דעת בדבר הצעת תקציב המדינה והצעות החלטה אחרות העומדות על הפרק.