משרד המשפטים . הפיקוח על האפוטרופוסים .מן הטבלה עולה כי אמנם במחוז ירושלים היחס בין מספר הדו חות שהתקבלו למספר המפקחים הוא גבוה, וכך גם מספר התיקים הפעילים למפקח, אולם לא כך הדבר במחוז תל אביב. יתרה מזו, אף שמספר הדוחות ביחס למספר המפקחים במחוז באר שבע הוא גדול משמעותית מזה של תל אביב וקרוב לזה של ירושלים, שיעור הפיגור בבדיקת הדוחות במחוז זה, כאמור לעיל, הוא זניח. 2. הביקורת העלתה מקרים שבהם דוחות שהוגשו לאגף האפ"כ נבדקו שנים לאחר קבלתם: דוחות בגין השנים 1997 -2007 שהתקבלו במועד נבדקו רק בשנת 2008 ; דוחות בגין השנים 1997 -1999 נבדקו רק בשנת 2005 ; דוחות שהתקבלו בשנים 2002 -2008 לא נבדקו עד מועד הביקורת ביולי 2010. לדעת משרד מבקר המדינה, אף כי הנוהל לא קובע מועדים ומסגרות לבדיקת הדוחות, אין פירוש הדבר שניתן לדחות את מועד הבדיקה ללא גבול, ועל אגף האפ"כ לבדוק בתוך פרק זמן סביר את הדוחות המוגשים לו ולקבוע זמני בדיקה מרביים. בדיקת הדוחות לאחר שנים איננה אפקטיבית, היא עלולה לגרום נזק לחסוי ואיננה מאפשרת את תיקון הליקויים במועד. הביקורת העלתה שבאגף האפ"כ לא בוצעו מדידות עבודה לתיקנון כוח אדם לפעילויות הפיקוח. הביקורת העלתה כי אגף האפ"כ קיבל חמישה דוחות שנתיים מבוקרים בלבד, וכי בכל השנים האמורות שלח אגף האפ"כ רק ארבעה מכתבי תזכורת להמצאת הדוחות הכספיים. האפ"כ ציין בתשובתו כי משרד הרווחה הוא שמוסמך להמליץ על מינוי אפוטרופסים, ועל האפ"כ לא מוטלת כל חובה או אחריות בנושא זה, אך הוא היה נכון להעמיד לרשות משרד הרווחה את ניסיונו ואת ידיעותיו כדי לסייע לו. משרד מבקר המדינה מעיר כי אמנם האפ"כ אינו ממליץ על מינוי אפוטרופסים אך הוא אחראי לפיקוח עליהם ויש לו מידע על טיב תפקודם. לפיכך ראוי שהאפ"כ ומשרד הרווחה יבצעו בדיקה תקופתית של כל אחד מהאפוטרופסים מרובי החסויים. תוצאות הבדיקה ישקלו בעת המלצת משרד הרווחה למינוים, משום שהדבר חיוני לשמירה על החסויים ועל רכושם. על משרד המשפטים, האפ"כ ומשרד הרווחה לפעול ביתר שאת להסדרת תהליך בדיקת התאמתם של אפוטרופסים אלו וליישומו בפועל. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא קיבל האפ"כ את תוספת המשרות האמורה ולא החל בביצוע הניסוי אף שהכין מערך להפעלתו. לאחר סיום הביקורת ולאחר שהתקבלה תגובת האפ"כ לנושא, כתבה סגנית האפ"כ למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2011 כי האפ"כ שהתמנה "מבקש לקי ים דיון מחדש בסוגיית האכסניה הנכונה לביצוע לאחר שלאפוטרופוס הכללי אין את המומחיות הנדרשת ]ניסוי[ הפיילוט לצורך כך". בינואר 2012 האפ"כ שהתמנה הודיע למשרד מבקר המדינה כי הוא ימשיך לקדם את ביצוע הניסוי "במקביל לבחינה שתיעשה לגבי הגורם המתאים לפיקוח על הגוף". .סקירה משווה32 בנושא סוגיות במינוי אפוטרופוס לבגיר של מרכז המחקר של הכנסת העלתה כי ישראל היא המדינה היחידה מבין המדינות שנבחנו33 שבה האפוטרופסות- לענייני רכוש, בריאות או רווחה - לחסויים שאין להם קרוב או חבר המסוגל או מוכן לשמש כאפוטרופוס אינה מתבצעת או מלווה ומפוקחת באמצעות הגורם הציבורי שמונה לכך. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את ההתמשכות רבת השנים של תהליכי הקמת יחידת הפיקוח לעניינים אישיים ואת העובדה שלמעשה אין פיקוח על ניהול ענייניו האישיים של החסוי. לדעת משרד מבקר המדינה, הפיקוח הוא צורך הכרחי, שכן המדינה אינה יכולה להפקיר את החסויים, החלשים שבאזרחיה, שהם מוגבלים, חסרי ישע ומוכי גורל, בלי לפקח על הטיפול שמעניקים להם האפוטרופסים ולוודא שהם עושים את המוטל עליהם באופן המיטבי ומבטיחים את שלומו של החסוי. נמצא שאגף האפ"כ אינו מפקח על כך שהאפוטרופוס כולל בדיווחיו את כל הפרטים וההסברים שנקבעו בתקנות. נמצאו מ קרים שבהם אפוטרופסים לא מסרו מידע או מסרו מידע חלקי בלבד על נושאים שונים - כגון הביקורים אצל החסוי; קיום קשר עם קרובי החסוי; שמירה על זכויות החסוי ופרטי הביטוח הרפואי והסוציאלי של החסוי - אולם האפ"כ לא חייב אותם להשלים את המידע החסר ואף לא העיר להם כאשר דווחו נתונים לקויים. משרד מבקר המדינה מעיר כי המידע האמור חיוני למתן טיפול מיטבי לחסוי ולהבטחה שהחסוי ישהה במסגרת התואמת את אפשרויותיו הכלכליות הנגזרות מנכסיו, לרבות מביטוחים משלימים או סיעודיים, אם יש לו כאלו. בבירור נוסף שקיים משרד מבקר המדינה באגף האפ"כ בספטמבר 2011 התברר כי האגף לא הכין מסמך המסכם את תוצאות הניסוי ועל כן לא ניתן היה להפיק ממנו לקחים על מנת להחלי ט כיצד לנהוג. יודגש כי מספר הדוחות שאפוטרופסים לא הגישו במחוז תל אביב בגין השנים 2004 -2009 הוא 71,838. . בביקורת נמצא כי חסויים ובאי כוחם פנו לאגף האפ"כ בבקשה לקבלת מידע על דיווחי האפוטרופסים לאפ"כ על פעולותיהם ברכושם. האפ"כ לא אישר מתן מידע הנמצא בתיקי הפיקוח והפנה את המבקשים לביהמ"ש. (א) הביקורת העלתה כי בשנים 2005 -2010 לא הייתה למחלקת הפיקוח תכנית עבודה ארצית; בחלק מהשנים כל מחוז הכין תכנית עבודה משלו. ואולם, תכניות העבודה של חלק מהמחוזות אינן כוללות יעדי עבודה כמותיים ומדידים ורק בחלק מהשנים ובחלק מהמחוזות בוצע מעקב אחרי ביצוען. משרד מבקר המדינה רואה זאת בחיוב, שכן נוסף על יכולת אימות הדיווחים וקבלת מידע על תנאי מחייתם של חסויים, מפגשים אלו מעודדים שיתוף פעולה עם מוסדות אשפוז, והוא סבור שמן הראוי להרחיב את היקפם גם ליתר מחוזות אגף האפ"כ. .משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ כי תכנית עבודה ארצית מגדירה את יעדי הארגון ואת הנושאים שבכוונתו לקדם באותה שנה, וכי קביעת יעדים מדידים חיונית להערכת השגת יעדי הארגון. מן הטבלה עולה כי בשנים 2004 -2010 לא נבדקו כ-10% מסך הפרטות שהוגשו במחוזות חיפה, תל אביב וירושלים. לעומתם, במחוז באר שבע, נבדקו כמעט כל הפרטות. כאמור, משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ כי היעדר מידע על הגשת בקשות לביהמ"ש הוא בבחינת ליקוי בסדרי הניהול והבקרה של אגף האפ"כ ועלול לפגוע בחסויים וברכושם. הביקורת העלתה כי לאגף האפ"כ אין נהלים או הוראות לבדיקה שוטפת וסדירה של פעילות התאגידים ושל מידת עמידתם בתנאים שנקבעו במסמך הדרישות שעליו חתמו עם מינוים. עוד עלה שאגף האפ"כ אינו עושה ביקורות תקופתיות בתאגידים לבדיקת אופן פעילותם כדי לוודא שהתאגידים אכן ממלאים את הוראות סל הטיפול. נמצא כי משנת 2004 ועד מועד סיום הביקורת באוקטובר 2010 רק תאגיד אחד דיווח לאגף האפ"כ על מספר העובדים הסוציאליים שהוא מעסיק, ואת התקן למספרם הממוצע לחסוי שהוא עובד לפיו, ואף תאגיד זה מסר דיווח אחד בלבד בנושא. אגף האפ"כ ומשרד הרווחה לא קבעו את אופן הדיווח וסדרי הבדיקה שמטרתה לברר אם התאגידים מקיימים את ההתחייבות האמורה ולא בדקו נושא זה. הביקורת העלתה כי אגף האפ"כ לא בדק עם התאגיד כיצד לא הבחין בהזנחה המתמשכת בעת ביקוריו בדירת החסויה, וכיצד טיפל התאגיד בשמירה על זכויותיה ובניהול הנכס שבו היא מתגוררת. אגף האפ"כ גם לא בדק את אמינות הדיווחים על ביקורים אצל החסויה נוכח הנתונים שעלו מהתסקיר. מהטבלה שלעיל עולה כי בלמעלה מ -30% מהתיקים שלא הוגשה בהם פרטה לא נשלחה תזכורת נוספת לקבלתה. בדוח הקודם39 צוין כי בשנים 2002- 1995 לא התקבלה פרטה בכ-%40 מהתיקים. מהטבלה עולהכי שיעור אי -הגשת הפרטות צומצם בתקופה זו לכ-24% מהתיקים. עם זאת, מספר התיקים שנפתחו עד סוף שנת 2010 ושבהם לא הוגשה פרטה40 ( 7,227 תיקים בסך הכול) היה גדול פי למעלה מחמישה ממספרם בשנת 2002 ( 1,367 .)תיקים בדוח הקודם צוין 45 כי לא יושמו תכניות לצמצום הפיגורים בקבלת הדיווחים ובבדיקתם במחוזות תל אביב וירושלים. מהטבלה עולה כי 12,015 (כ-94% ) מ - 12,789 הדוחות שלא נבדקו, התקבלו במחוזות ירושלים ותל אביב. מכאן שהתנהלות זו נמשכת שנים רבות. לדעת משרד מבקר המדינה, אכיפה מינהלית כנגד אפוטרופסים שאינם מגישים דוחות יכולה לסייע בצמצום מספרם, ויש לפעול לקידומה. ואולם, כל עוד אי -אפשר לבצע אכיפה כאמור, על האפ"כ לעשות שימוש מרבי נגדם באמצעות הכלים העומדים לרשותו על מנת למנוע את המצב הנוכחי שבו הוא מפקח בעיקר על אפוטרופסים שמגישים את הדוחות הנדרשים. מכל האמור לעיל עולה כי גם בביקורת הנוכחית נמצא שהאפ"כ לא פעל באופן המרתיע אפוטרופסים שאינם מגישים דוחות שנתיים כנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ שעליו לדרוש מהאפוטרופסים בעקביות להגיש את הדוחות. לרשותו עומדת אפשרות לפעולה משפטית44 נגד האפוטרופוס. האפ"כ יכול אף לשקול פנייה למשרד הרווחה כדי שזה לא ימ ליץ לביהמ"ש למנותו כאפוטרופוס במינויים נוספים אם מדובר בתאגיד, או לפנות לביהמ"ש לביטול מינויו הנוכחי בשל אי-מילוי תפקידיו כאפוטרופוס, וכן לדרוש השבת שכר טרחה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שלא הוגשו 111,707 (כ-47%) ,מהדוחות שאפוטרופסים היו צריכים להגיש כחוק ושהאפ"כ לא הוציא דרישות לכ-68% מהם. הדבר מאפשר לאפ"כ לפקח רק על האפוטרופסים שמגישים ביזמתם דוחות. בעיית אי-הגשת הדוחות מחריפה כאשר האפ"כ מפסיק לדרוש מהאפוטרופוס להגיש דוחות שנתיים בשנים העוקבות, לאחר שזה התעלם מהדרישה בשנה מסוימת. פרשנות זו של האפ"כ לגבי תפקידו היא דווקנית ומצמצמת, עלולה לפגוע בחסויים ואינה מתיישבת עם מטרות החוק. על האפ"כ לפעול ביזמתו ולדרוש הגשת דוחות שנתיים שיאפשרו פיקוח על האפוטרופסים. הביקורת העלתה כי אגף האפ"כ אינו דורש מהתאגידים לדווח באופן ובנוסח אחיד על פעולותיהם. לדוגמה , בדוחות שמגיש אחד התאגידים לאגף האפ"כ, אין כלל שדה שבו על האפוטרופוס להתייחס לביקורים אצל החסוי בתקופת הדוח ולתכיפותם, שלא כנדרש. במקומו יש שדה "קשר עם החסוי" שבו לעתים יש התייחסות לתדירות הביקורים ולעתים יש תיאור עמום שלא ניתן ללמוד ממנו אם התקיימו ביקורים אצל החסוי, ומה תדירותם. כן נמצא כי מפקחי אגף האפ"כ לא דרשו מהתאגידים להשלים את הפרטים החסרים. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד המשפטים לבחון את אופן ההתאגדות ודרכי הבקרה הראויים לאפוטרופוס מרובה החסויים המבקש לשמש אפוטרופוס תוך התייחסות לפיקוח הנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ כי אף שקידם לאחרונה את בדיקת דיווחי תאגידי האפוטרופסות, אין די בכך ועליו לבצע מעקב שוטף ופרטני אחר ביצוע התחייבויות התאגידים. במועד סיום הביקורת הגורמים המוסמכים עדיין לא אישרו את ההצעות האמורות. עם זאת, הצוות המשותף לאגף האפ"כ ולמשרד הרווחה הפסיק להמליץ על מינויי תאגידים חדשים עד לגיבוש נוהל מינוי תאגידי אפוטרופסות והאפ"כ רענן הנחיות לתאגידים הקיימים. תשובתו של האפ"כ לעניין מספר הביקורים אינה מתיישבת עם האמור בחוברת סל הטיפול בחסויים שהאפ"כ מעביר לאפוטרופסים; שבה נקבעה, בין היתר, תכיפות הביקורים שעל האפוטרופוס לקיים אצל החסוי. לפיכך, על מפקחי אגף האפ"כ להשוות בין מספר הביקורים שהאפוטרופוס דיווח עליו למספר הביקורים שהיה עליו לקיים בהתאם לסל הטיפול. היעדר בקרה ומעקב כנדרש אחר דיווחי האפוטרופסים מצד האפ"כ לא מאפשר גילוי מקרים של הפקרת חסויים, ובהם קטינים וחסויים הסובלים מתת -תפקוד קש ה. התעלמות האפ"כ ממידע המלמד שהטיפול בחסוי עלול להיות לקוי או לא מספק, או מהיעדרו של מידע בנושא הטיפול בחסוי, עלול לפגוע בחסויים ששלומם מופקד בידיו. על משרד הרווחה, האפ"כ ומשרד המשפטים, להסדיר יחד לאלתר את דרכי האכיפה, הדיווח והבקרה בנושא מילוי הדרישות מהא פוטרופסים המתמנים, לרבות קביעת הסדר שיבטיח כי כל מידע המעורר חשש לגבי הטיפול בחסוי יובא לידיעת משרד הרווחה ולקבוע את האחראי לביצוען. לדעת משרד מבקר המדינה, כאשר אפוטרופוסים אינם מקיימים את חובתם, על האפ"כ לשקול לדרוש מהם להשיב את שכר הטרחה שגבו, במלואו או בחלקו. . משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ כי השוואה בין התקן לביקורים ובין הדיווח הפרטני של האפוטרופוס מרובה החסויים חיונית לבדיקת אופן טיפולו בחסוי ולבדיקת הקשר בינו לחסוי. כמו כן על אגף האפ"כ לדרוש באופן סדיר את רשימות החסויים שבטיפול כל אפוטרופוס מרובה חסויים ולהשוותם עם נתוניו, כדי לוודא שהמידע שבידו מלא. משרד מבקר המדינה מעיר כי כדי לפקח כנדרש על כל האפוטרופסים מרובי החסויים יש להקפיד שהפיקוח יתבצע באופן שיטתי ועקבי בייחוד נוכח הסיכון הרב שבהפקדת הטיפול ברכושם של חסויים בידי גורמים פרטיים - עמותות, עורכי דין וכד'. כמו כן, כשמובא ממצא חריג לרשויות הרווחה עליהן לשקול אם הממצא מצדיק החלפת אפוטרופוס. משרד מבקר המדינ ה מעיר לאפ"כ כי היעדר מידע על הגשת בקשות לביהמ"ש הוא בבחינת ליקוי בסדרי הניהול והבקרה של אגף האפ"כ ועלול לפגוע בחסויים וברכושם. הביקורת העלתה כי בשנים האמורות קיבל אגף האפ"כ שני אישורים שנתיים בלבד על ניהול תקין. אגף האפ"כ לא בדק לגבי יתר העמותות ולגבי יתר השנים אם התקבל אישור זה. . מן הטבלה עולה כי אגף האפ"כ לא שלח דרישות להגשת דוחות בגין השנים 2004 -2009 , בכ-68% מ- 111,707 המקרים שבהם האפוטרופסים לא הגישו דוחות. ממסמכי אגף האפ"כ עולה כי מנהל מחוז תל אביב הנחה את עובדיו שלא לשלוח דרישות לקבלת דוחות. הביקורת העלתה עוד כי במחוז חיפה אין שולחים דרישות ממוחשבות באופן אוטומטי. אף שאפ"כ היה ער לאופן תפקודם של המחוזות, ואף שהוא הקצה למחוז תל אביב עובד זמני שפעולת משלוח דרישות הוגדרה בין תפקידיו, הוא לא אכף את ביצוע משלוח הדרישות. .על משרד המשפטים להבטיח, ב שיתוף פעולה עם בתי הדין השרעיים והאפ"כ, כי הוראות החוק ייושמו, על מנת שהאפ"כ יקבל מידע על אפוטרופסים שמונו לחסויים על פי החלטות בתי דין אלו באופן סדיר לצורך פיקוח. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהאפ"כ ידון בהמלצות ועדת היגוי אפ"כ בנושא, גם אם מספרם של צווי האפוטרופסו ת המתקבלים מבתי הדין השרעיים אינו גדול, ויפעל לקבלת מלוא המידע על אפוטרופסים שממנים בתי הדין השרעיים ולהכשרת כוח אדם ומערכות מידע בהתאם למטרה זו. . הביקורת העלתה כי אין בנוהל הנחיה להעביר לאפ"כ את כל הנספחים המצורפים לבקשה כפי שנקבע בתקנות, וכן אין בו הנחיה להעביר לאגף האפ"כ את התסקיר. ממסמכי אגף האפ"כ עולה כי לא תמיד העבירו מזכירויות בתי המשפט את התסקירים שהכינו עו"סים לסדרי דין בעניינם של החסויים. בהיעדר תסקיר חסר לאגף האפ"כ המידע המלא על הרקע למינוי. בעקבות הביקורת הודיעה הנהלת בתי המשפט כי תרענן את ההנחיות ותתקן את הנוהל באופן שיחייב את העברת התסקיר לאפ"כ. .1. ממסמכי אגף האפ"כ עולה כי במשך שנים רבות לא שלחו מזכירויות בתי המשפט לאפ"כ את צווי המינוי של אפוטרופסים לעניינים אישיים. עקב כך אין לו מידע מלא אודותם. 2. מנתונים שהפיק אגף הא פ"כ מהמערכת הממוחשבת שלו בנושא האפוטרופסים הפעילים נמצא כי בתקופה שנבדקה לא היה לאפ"כ מידע מלא ומעודכן על כל החסויים והאפוטרופסים שלהם: נמצאו אפוטרופסים שמינוים בוטל ולמרות זאת היו רשומים כאפוטרופסים פעילים; נמצאו מקרים שבהם האפוטרופוס עצמו נפטר והמידע על פטירתו הגיע לאגף האפ"כ באיחור של כמה שנים. בחלק מהמקרים הללו נותר החסוי ללא אפוטרופוס במשך פרק זמן ממושך (ראו להלן). עוד נמצא כי במערכת הממוחשבת חסרים פרטים מהותיים על כמה מהחסויים, כמו כתובתם של החסויים ומקום אשפוזם הקבוע. הביקורת העלתה כי מזכירויות בתי הדין השרעיים אינן נוהגו ת להמציא לאפ"כ כדבר שבשגרה העתקים של צווי המינוי שהוצאו, בניגוד לתקנות הכשרות המשפטית. בביקורת נמצאו רק הודעות מועטות ששלחו מזכירויות בתי הדין השרעיים לאפ"כ, ואף אלו נשלחו באיחור רב. לדוגמה, בית הדין השרעי בעכו מינה אפוטרופוס לחסוי בשנת 1986 , ודבר המינוי הובא לידיעת האפ"כ רק בשנת 2010 . מאחר שאין בידי אגף האפ"כ מידע על הצווים שהוצאו בבתי הדין השרעיים נבצר ממנו לפקח על האפוטרופסים שמונו לחסויים מוסלמים. יש לראות בחומרה מצב זה. הביקורת העלתה כי אגף האפ"כ לא עדכן באופן רציף וסדיר את הנתונים במערכת הממוחשבת שלו בהתאם למ ערכות המידע של מרשם האוכלוסין, אף שיש לו גישה למערכות אלה. משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ כי המידע על מצב החסוי או האפוטרופוס חיוני לפיקוח ולשמירה על החסוי ועל רכושו. על האפ"כ לדאוג לכך שהנתונים שברשותו יהיו עדכ ניים ולבצע את השינויים המתחייבים בעקבות שינויי הסטטוס של החסוי או של האפוטרופוס. נמצא כי במועד סיום הביקורת האפ"כ ומשרד הרווחה עדיין לא קבעו את המאפיינים הנדרשים מאדם המתמנה לאפוטרופוס, לרבות המאפיינים הנדרשים לטיפול ברכוש החסוי. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה מצב זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד המשפטים לקדם את הסדרת החקיקה ולפיה יינתנו לאפ"כ ההרשאות והסמכויות הנדרשות לקבלת מידע מגופים המחזיקים בנכסים של החסוי, כדי שיוכל לאמת, ולו באופן מדגמי, את הצהרותיהם ודיווחיהם של האפוטרופסים. אשר לתכלית הפיקוח של האפ"כ - משרד מבקר המדינה מטעים כי על מנת לפקח על אופן ניהול הרכוש יש לדעת תחילה את מצבת נכסי החסוי.
נמצא כי אגף האפ"כ לא בדק שהתאגידים מבוטחים בביטוח אחריות מקצועית כפי שהתחייבו במסמך הדרישות. האפ"כ צריך לדאוג לרווחתם של החסויים, ואחת הדרכים להבטיח זאת היא לחייב את התאגידים להיות מבוטחים בביטוח אחריות מקצועית, כשם שנקבע במסמך הדרישות.