רשות מקרקעי ישראל . רישום זכויות במקרקעין שבניהול רשות מקרקעי ישראל_ משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי מגוון הפעולות שמנתה לא הצליח, בסופו של דבר, לצמצם בצורה משמעותית את מצאי יחידות הדיור שבהן רישום הזכויות לא הושלם. יתרה מזו, בשנים 2013 -2007 חל גידול במספר יחידות הדיור שהזכויות בהן לא נרשמו, מכ- 245,000 לכ- 330,000 ,, דבר שמלמד על אפקטיביות מוגבלת אם בכלל, של אותן פעולות שנקטה רמ"י במסגרת קידום רישום הזכויות. אין די בפעולות שנוקטת רמ"י לצמצום מספר הדירות שבהן רישום הזכויות לא הושלם; נדרש כי הנהלת רמ"י תגבש תכנית אסטרטגית ומתכללת לקידום רישום הזכויות, שתתבסס על המלצות הוועדות המקצועיות, לרבות ההמלצות הנוגעות להטמעת תהליך רישום הזכויות בתהליך התכנון ול שיווק קרקע למגורים לאחר רישום הפרצלציה. על התכנית גם לכלול כלים לייעול תהליכי ה ארגון והניהול של רישום הזכויות ולהגברת אכיפתו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי, המנחה את החברה בפעילותה, כי מאחר שמדובר במידע חשוב מהמעלה הראשונה שמשמש בסיס לפעילות ן של ועדת ההיגוי ו של ועדת המשנה, היה עליו לוודא שהחברה תעמיק את בדיקתה ללא דיחוי. ממצאי המיפוי היו ידועים לחברה ולמשרד הבינוי עוד במאי 2011 , אולם החברה החלה לפעול בעניין העמקת הבדיקה רק בפברואר 2014. עלמשרד הבינ וי היה להבטיח כי החברה תפעל על פי לוח זמנים סביר כדי לסיים את איתור החסמים מוקדם ככל שניתן ולהביא את המידע המלא עליהם לידיעת הוועדות, כדי שניתן יהיה לגבש דרכי פעולה להסרתם. בביקורת עלה כי בפועל אין אפשרות טכנית ליישם את הוראת הנוהל: בין מערכת הפרצלציות לבין המערכת לניהול פרויקטים אין מישק ( interface ) מקוון המאפשר פתיחת תיק פרצלציה בעת פתיחת הרשאה לתכנון. לכן מידע על תהליך הפרצלציה עבור תכניות מפורטות שתוכננו בידי גורמי חוץ מגיע למערכת הפרצלציות ברמ"י בשלבים מאוחרים של התכנון, או אפילו בשלב אישור התכנית המפורטת במוסדות התכנון. לעתים מידע זה אינו מגיע כלל. הדבר מונע מרמ"י לבצע פיקוח ומעקב אחר רישום הפרצלציה שנעשה בידי גורמי חוץ, לזהות חסמים ועיכובים בתהליך ולזרז אותו אם נדרש לעשות כן, ופוגע בתהליך רישום הזכויות כולו. המרכז לא הזין למערכת הפרצלציות 19 מבין 60 התכניות; בסך הכול היו בהן .5,657 יחידות דיור, והן ממילא לא הופיעו כלל במערכת. .יוצא אפוא כי מבין 654,000 הנכסים רמ"י יכולה, על פי הרפורמה, להקנות מיד את הבעלות על כ - 93,000 , שהם רק כ - 14% מן הנכסים. לגבי יתר הנכסים, כ - 561,000 , עומדים לפני רמ"י חסמים המעכבים את העברת הבעלות עליהם. להלן הפרטים: לדעת משרד מבקר המדינה, נדרש כי הנהלת רמ"י תגבש תכנית אסטרטגית שתקבע את מכלול הצעדים להשלמת רישום הזכויות ביחידות דיור על קרקעות שבניהולה, וגם תבטיח רישום הזכויות בעוד מועד ביחידות דיור על מקרקעין שתשווק בעתיד. הדבר עשוי לתרום ליישום הרפורמה כמתוכנן. הבדיקה העלתה כי בשתיים מבין עשר התכניות שלחה רמ"י הודעה לחברה המשכנת שלפיה אפשר לעבור לשלב הבא, אך עשתה זאת רק שמונה חודשים לפחות לאחר רישום הפרצלציה. לגבי אחת מעשר התכניות רמ"י כלל לא הזינה את הפרטים למערכת רישום הבתים המשותפים ולכן הטיפול בה כלל לא החל. לגבי10 תכניות אחרות, הכוללות 8,880 יחידות דיור, המרכז אמנם הזין את .פרטיהן הראשוניים למערכת הפרצלציות אך לא עדכן מידע על שלב .הפרצלציה שבו הן נמצאות, ובחלקן אף לא הזין מידע זה כלל. .מהנתונים שלעיל עולה כי לרמ"י אין מידע על התקדמות תהליך רישום הפרצלציה ב-29 מבין60 ( תכניות 48% ) אשר תכנונן אושר בשנת 2013 , הכוללות 14,537 ( יחידות דיור 32% ). יצוין כי28 מ-29 תכניות אלו תוכננו בידי גורמי חוץ, ומאחר שלרמ"י אין שליטה על תהליכי העבודה בגופים אלו, חיוני שהיא תפקח על התקדמות הפרצלציה בצורה הדוקה יותר. לדעת משרד מבקר המדינה, אמנם יש חשיבות לפרסום באמצעי התקשורת לשם העלאת מודעות הציבורי לחשיבות הרישום, אולם אין בכך די. ראוי שרמ"י תשקול לפתח מנגנון אפקטיבי שיאפשר לחייב את היזמים להשלים את רישום זכויות הרוכשים בזמן קצוב. זאת ועוד, אף שרמ"י אחראית לתהליך של קידום רישום הזכויות כולו, אין לה מערכת מידע המאפשרת לה לנהל את פעולות הרישום בכל השלבים ולפקח על אמינותן ושלמותן; זו הסיבה לכך שאין לה גם תמונת מצב כוללת ומהימנה המאפשרת מעקב ובקרה על תהליכי הרישום, בכל אחד משלבי הרישום. במצב זה אין באפשרות רמ"י לזהות "צווארי בקבוק " בתהליך, תכניות אשר תהליך רישומן נעצר ובעיות מיוחדות העלולות להשפיע על המשך התהליך. בהקשר להיעדר מ ישקי מידע עם הגופים המעורבים בתהליך רישום הזכויות, ראוי שרמ"י תשקול את הדרכים העומדות לפניה לשיתוף מידע עם הגופים הללו, ובהם לשכת רישום המקרקעין ומשרד הפנים - מידע הנדרש לה לאימות הנתונים שעל בסיסם היא פועלת, לעדכונם באופן שוטף ולזירוז הטיפול בשלבים השונים של רישום הזכויות. ואולם בביקורת עלה כי משנת 2007 לא הגישה רמ"י ולו ת לונה אחת לרשם הקבלנים, ובפועל שיתוף הפעולה בין שני הגופים הופסק. נמצא כי אי-אפשר להזין למערכת רישום הבתים המשותפים את השלב שבו נמצא תהליך רישום הבית ה משותף, וגם לא מידע מפורט על חסמים המעכבים את הרישום. לכן רמ "י אינה יכולה להפיק מהמערכת דוחות מנהלים שישקפו את תמונת המצב לאשורה; אין באפשרותה להתעדכן בדבר חסמים בתהליך ולגבש להם פתרון, וגם לא להפיק מידע ניהולי על כלל התכניות שבתהליך, על הזמן שאורך כל שלב ו כדומה. מידע זה חשוב כדי לבחון את מידת עמידתה של רמ"י בתכניות העבודה שלה ואת מידת יכולתה ליישם את החלטות הממשלה בתחום זה. אף שמדובר בשיעור משמעותי של יחידות דיור שנדרש להעמיק את בדיקת החסמים המונעים את רישומן , ועדת ההיגוי לא העמיקה את בדיקתה גם בשנים 2014 -2013 , וממילא לא גיבשה כלים מתאימים שיוכלו לסייע לה בהסרת החסמים. עולה מכך שעבודת ועדת ההיגוי לגיבוש פתרונות לחסמים שמעכבים את רישום הזכויות לקתה בחסר. הוועדה לא בחנה באופן יסודי את סוגי החסמים לרישום יחידות הדיור, ולכן אין בידיה מידע על מספר היחידות שרישומן מעוכב בשל כל חסם, זאת אף שהיה בידיה אינדיקטור לכך שבכשליש מהיחידות נדרשת בדיקה מעמיקה של חסמים. בהיעדר מידע מלא על סוגי החסמים והיקפם הוועדה לא יכולה לקבוע את סדרי העדיפויות לטיפול בהם ולהקצות את המשאבים הנדרשים להסרתם. לפיכך עולה צורך שוועדת ההיגוי תבחן ותמיין את כלל החסמים בכלל יחידות הדיור שרישום הזכויות בהן מעוכב. בביקורת עלה כי עדיין לא חל שינוי בעניין זה. משרד מבקר המדינה שב ומעיר כי ביצוע הרפורמה ללא חתימ ה על הסכם עם קק"ל מונע העברת בעלות בכ- 311,000 יחידות דיור37. משמעות הדבר היא כי בפועל, בקרקע של המדינה, ערבות חוק המכר אינה מבטיחה לרוכש יחידת הדיור את רישום הזכויות כדין. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי מודעותה לחשיבות הקמת מערכת מידע מרכזית לניהול תהליך ר ישום הזכויות על שלביו טרם תורגמה לשפת המעשה: טרם נקבעה תכנית רב-שנתית מפורטת, וממילא טרם הוקצו משאבים - תקציבים וכוח אדם - להפעלתה. לדעת משרד מבקר המדינה, הניהול הלקוי של המידע בתהליך רישום הזכויות על ידי רמ"י נותן משנה תוקף לצורך בהקמת מרכז מידע בעל מישקי ם בין הגופים הנוגעים בדבר, כפי שהמליצה ועדת דליצקי - מרכז שטרם הוקם, כאמור. בביקורת עלה כי אין לרמ"י מידע מלא ואמין על מספר יחידות הדיור ששווקו לאחר פרצלציה בשנים 2012 -2010 . הדבר מלמד על פיקוח ומעקב רופפים על ביצוע החלטת המועצה בתחום זה ועל חוסר שליטה של רמ"י בתפוקות פעולותיה. משמעות הדבר היא ליקוי בסדרי הניהול שלה. עם זאת, מתכנית העבודה לשנת 2013 שהכין אגף בעלות ורישום ברמ"י בדצמבר 2012 עולה כי מבין 29,292 יחידות הדיור שאושרה להןתכנית מפורטת ותוכננו לשיווק בשנת 2013 , רק ב- 6,393 (כ- 22% ) הושלם רישום הפרצלציה. יוצא אפוא כי רמ"י פועלת בניגוד להחלטות המועצה ומשווקת את מרבית הקרקעות לפני השלמת רישום הפרצלציה. זאת ועוד, עלה כי רמ"י לא דיווחה למועצה על אי- עמידתה בהחלטתה, וממילא המועצה לא קיימה דיון בעניין. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי פעולותיה אינן מתיישבות עם נהליה ועם החלטות הנהלתה, ועומדות בניגוד למדיניות שקבעה המועצה, דבר ה גורם להתמשכות תהליך רישום הזכויות. בכך נוצר דפוס פעולה של רמ"י המנציח את בעיית הצטברות יחידות הדיור שאינן רשומות - בעיה שפתרונה הוטל על רמ"י. עוד עולה מהנתונים כי לרמ"י אין מידע על סטטוס הפרצלציה בכ- 10% מיחידות הדיור שאושרו, דבר המלמד על מעקב לקוי שלה אחר התהליך. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי מתשובתה בדבר חוסר ישימות החלטות המועצה מינואר 2006 ומינואר 2009 עולה כי לא פעלה על פי החלטות אלה, אשר ביקשו לקדם את תהליך הרישום ולהסדירו. רמ"י זיהתה חסמים בתהליך שמנעו ממנה את יישום ההחלטות, אך לא פעלה לצמצומם כך שתוכל למלא את תפקידה ולעמוד באחריות שהוטלה עליה לקידום רישום הזכויות. בכלל זה היא לא יזמה פעולות שיאפשרו את אכ יפת הרישום ב תהליך התכנון ורישום פרצלציה לאחר אישור התכנית ולפני יציאה לשיווק, כפי שהתבקש מהחלטות המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על רמ"י לבחון לעומקה את האפשרות לקיים במקביל את תהליך התכנון ותהליך רישום הזכויות, ולאפיין את החסמים העולים - אלו התלויים בה ואלו התלויים בגופים אחרים; להסיר את החסמים התלויים בה, ולהעלות בוועדת ההיגוי את הצורך בהסרת החסמים אצל הגופים האחרים, תוך תיאום בין כלל הגופים. היה עליה גם ליידע את המועצה על חוסר היכולת לטענתה ליישם את החלטותיה בשל חסמים שונים, כדי שהמועצה תדון בדבר. הביקורת העלתה שבעת קביעת יעדי תכנית החומש רמ"י לא הביאה בחשבון את מספר יחידות הדיור שתשווק בשנות תכנית החומש (להלן - הדירות החדשות) ושגם הזכויות בהן יירשמו, וכך בדיווחיה על הישגי תכנית החומש הוסיפה את הדירות החדשות למספר יחידות הדיור שרשמה בהן זכויות. רישום הדירות החדשות יצר מצג מוטעה, כאילו הישגי תכנית החומש גבוהים מכפי שהיו בפועל. מהנתונים שהציגה החברה למשרד מבקר המדינה עלה כי בסוף שנת 2006 רשמו רמ"י ומשרד הבינוי פרצלציות ב- 236,348 יחידות דיור. אולם מהן רק 148,119 הן יחידות דיור שנכללו בתכנית העבודה, ואילו היתר הן יחידות שבנייתן הסתיימה בשנים 2006 -2003 ושלא היו חלק מהתכנית אלא חלק מהפעילות השוטפת. יוצא אפוא כי בפועל רמ"י עמדה רק בכ- 60% מהיעד שנקבע בתכנית החומש. עוד עלה כי ברישום בתים משותפים וברישום זכויות המשתכנים בלשכת הרישום רמ"י עמדה רק בכ- 46% ובכ- 44% )(בהתאמהמהיעדים שנקבעו. יצוין כי בתחומים אלו אין לרמ"י יכולת להפריד בין יחידות הדיור שנכללו ביעדי תכנית החומש ונרשמו במסגרתה לבין אלו שהיו חלק מהפעילות השוטפת. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי כדי להשלים את תהליך הרישום כפי שתכננה, היה עליה לבחון את הסיבות לאי-ההצלחה ברישום יחידות הדיור שנכללו בתכנית העבודה ולגבש פתרונות לחס מים שמנעו את הרישום, אולם רמ"י לא עשתה זאת. בהיעדר בחינה שכזאת ובהיעדר תהליך של גיבוש פתרונות לחסמים, מספר יחידות הדיור שבהן לא נרשמו הזכויות פחת אך במעט, ולא כפי שהוגדר במטרת התכנית הראשונה. הביקורת העלתה כי משרד הבינוי אינו עוקב אחר יישום הנוהל, ואין לו מידע מלא וזמין על שלבי הכנת הפרצלציה ורישומה בתכניות המפורטות שהוא מתכנן. הביקורת העלתה כי בניגוד להוראות חוק התכנון והבנייה, שבו שולב תיקון מס' 6 , הרי שעד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014 , לאהקים משרד הפנים ועדת משנה לתכנון באף אחד ממחוזות המשרד; בעקבות זאת ראו עצמם משרד הבינוי ורמ"י מנועים מלהכריז על תכניות16 ,כשיכון ציבורי וממילא לא יכלו לקדם את רישום הזכויות במסגרת חוק שיכונים ציבוריים בתכניות אלו. בפועל לא נעשה רישום זכויות באף יחידת דיור שתכנונה אושר בתקופה שבה תיקון מס' 6 האריך את תוקפו של חוק שיכונים ציבוריים (מ- 1.1.99 עד 31.12.09 ; ושהבנייה החלה לא יאוחר מ- 31.12.11.) על פי נתונים שמסר משרד הבינוי למשרד מבקר המדינה, אי-הקמת ועדות המשנה מונעת קידום רישומן של כ - 50,000 יחידותדיור שנבנו על פי פרוגרמות של המשרד. יצוין כי נתונים אלו אינם כוללים יחידות דיור שרמ"י שיווקה בתקופה שבה תיקון מס' 6 האריך את תוקפו של חוק שיכונים ציבוריים (מ - 1.1.99 עד 31.12.11 ), כך שלמעשה מדובר במספר גדול יותר של יחידות דיור שהיה אפשר להשתמש בחוק זה לצורך קידום רישום הזכויות בהן. עוד הועלה כי אף שנושא אי -הקמת ועדות המשנה לתכנון עלה בדיוני ועדת ההיגוי, היא לא פעלה להביא להקמתן. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על ועדת ההיגוי לנקוט פעולות מעשיות, כגון יידוע גורמים בכירים במשרד הפנים כמנכ"ל המשרד או השר, כדי להבטיח את הקמת הוועדות האמורות, פעולות שלא נעשו. בשנים 2012 -2003 הכינה רמ"י בשיתוף עם ועדת ההיגוי שתי תכניות חומש לרישום פרצלציות , בתים משותפים וזכויות חוכרים. מטרת התכניות הייתה להשלים את רישום הזכויות בכלל יחידות הדיור שנבנו על מקרקעי ישראל. התכנית הראשונה הוכנה בשנת 2003 וכללה תכנון לשנים 2008 -2003 (להלן- התכנית הראשונה). בתחילת שנת 2007 זיהתה רמ "י שאינה משיגה את יעדי התכנית הראשונה, ולכן הפסיקה אותה וגיבשה תכנית חומש שנייה לשנים 2012 - 2007 (להלן- התכנית השנייה), אך גם יעדיה לא הושגו. הביקורת העלתה ליקויים הנוגעים לתכנון תכניות החומש, לביצוע ן ולמעקב אחריהן. להלן הפירוט: הביקורת העלתה כי היעדים הכמותיים של התכנית השנייה לא עודכנו למרות המידע שהוצג לפני רמ"י וחברי ועדת ההיגוי האחרים, שלפיו התכנית אינה אפקטיבית, משום שאין התאמה בין היעדים השנתיים שנקבעו בה לבין מטרתה להשלים את רישום הזכויות בכלל יחידות הדיור שנבנו על מקרקעי ישראל; בכך נמנעו הגשמת מטרת התכנית וסגירת הפיגור ברישום יחידות הדיור. משרד מבקר המדינה מעיר לחברי ועדת ההיגוי, ובייחוד לרמ"י, כי אף אם ה יו מושגים כל יעדי התכנית השנייה, לא היה נשלם רישום הזכויות בכל יחידות הדיור שנבנו על מקרקעי ישראל. על כן היה ראוי שהוועדה ורמ"י יבחנו שוב אם היעדים המוגדרים בתכנית עונים על המטרה שהוגדרה, ואם יש צורך לעדכנם, בטרם יפעלו ליישומה. מהנתונים שהציגה החברה למשרד מבקר המדינה עולה כי בשנות תכנית החומש השנייה רשמו רמ"י ומשרד הבינוי פרצלציות ב- 208,345 יחידות דיור(כ- 91% מהיעד). אולם מבין אלה רק 150,860 נכללו בתכנית העבודה של התכנית השנייה; היתר נוספו בשנים 2012 -2007 במסגרת הפעילות השוטפת. יוצא אפוא כי בפועל עמדה רמ"י רק בכ- 66% מיעדי התכנית השנייה . עוד עולה כי ברישום בתים משותפים וברישום זכויות המשתכנים בלשכת הרישום עמדה רמ"י רק בכ -%6021 ובכ-%7622 ( בהתאמה) מהיעדים שנקבעו . מכאן עולה כי רמ"י לא עמדה ביעדים שנקבעו בתכנית עבודתה. אף שתכניות החומש לא השיגו את יעדיהן, בב יקורת עלה כי בשנות יישומן - כעשר שנים - רמ"י לא קיימה תהליך הפקת לקחים סדור, ובכלל זה לא איתרה את החסמים שמעכבים את תהליך הרישום על שלביו ולא גיבשה צעדים לפתרונם כדי לשפר את הביצועים; היא גם לא עשתה הערכת מצב שוטפת לרישום הזכויות, שיכלה להשפיע על השגת יעדי תכניות החומש. מהנתונים עולה כי בשנת 2013 רמ"י תכננה ומוסדות התכנון איש רו תכניות מפורטות שבהן 23,217 יחידות דיור, שחלק הארי שלהן - 17,661 יחידות (כ - 76% )מהיחידות שאושרו- לא עמד בהוראות הנוהל, כמפורט להלן: 8,806 יחידות דיור (כ - 37% ) נכללו בקרקעות שתצ"ר שלהן הוגשה למפ"י לאישור באיחור - חמישה חודשים עד שנה וחצי לאחר אישור התכנית המפורטת; 6,649 יחידות (כ - 29% ) נכללו בקרקעות שבמועד סיום הביקורת התצ"ר שלהן טרם הוגשה למפ"י לאישור ונמצאת בשלב מוקדם של אישורה; ו- 2,206 יחידות (כ- 10% ) נכללו בקרקעות שלא ידוע כלל באיזה שלב נמצאת התצ"ר שלהן ואם בכלל החל תהליך הפרצלציה. בביקורת גם עלה כי רמ"י אינה מפעילה את הסנקציות שנקבעו בחוזים עם החברות המנהלות והמתכננות לאי-עמידה בלוחות הזמנים, אף שהדבר נחשב להפרה יסודית של ההסכמים עמן. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י שכדי לעמוד ביישום החלטת המועצה וביישום הנוהל שקבעה לעצמה, עליה לאכוף את דרישתה מחברות מנהלות ומתכננות לעמוד בהתחייבויותיהן, המעוגנות בהסכמים עמן. על רמ"י לפקח על התקדמות רישום הפרצלציה על פי לוחות הזמנים שנקבעו לכך, ולהתריע בעוד מועד לפני החברות שאינן עומדות בהם. אשר לוועדת ההיגוי, שהממשלה הטילה עליה ללוות את יי שום המלצות ועדת דליצקי, משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שהוועדה ראתה בהטמעת תהליך רישום הזכויות בתהליך התכנון תנאי לקידום רישום הזכויות, היא לא עקבה אחר יישום הנוהל שרמ"י גיבשה לשם כך. הדבר מלמד על מעקב ופיקוח לקויים של הוועדה על יישום ההמלצות. קביעת נוהלי עבו דה כשלעצמה אינה מבטיחה את קיומם, ונדרש כי ועדת ההיגוי תעקוב באופן שוטף אחר יישום ההמלצות, דבר שלא נעשה.
משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי בבדיקה עלה שרמ"י לא מיפתה את החסמים באופן כולל ושיטתי שמנ תח את בסיס הנתונים המלא, אלא בחנה אותם באופן נקודתי וחלקי, בהתבסס על פגישות מועטות שקיימה עם גורמים המעורבים בתהליך הרישום, שבהן עלו כמה דוגמאות לחסמים הידועים לגורמים מניסיונם האישי. בהיעדר ניתוח מלא של החסמים, המידע גם לא הובא לידיעת המועצה ולכן היא קיבלה את החלטותיה באופן המנותק מניתוח תמונת המצב הנכונה.