היכלי הספורט תל אביב-יפו בע_מ . היכל הספורט ביד-אליהו – שיפוץ, שדרוג וייעוד .מהאמור לעיל עולה שאף כי בהסכם בין החברה למועצה עוגנה מערכת של בקרות שבאמצעותן הייתה המועצה יכולה לוודא שהחברה עומדת בהתחייבויותיה, בפועל לא בוצעה בקרה ראויה: לא ניתנה מראש ובכתב הסכמת המועצה לשינויים בתכנית ולסטיות ממנה; לא נמצאו מסמכים המעידים כי הוקם צוות היגוי, וכי הוצע למועצה לשלוח משקיף לישיבותיו; לא נעשתה בחברה ביקורת פנימית לבדיקת עמידתה בהתחייבויותיה כלפי המועצה, והמועצה לא נעזרה בליווי מקצועי בתחום הבנייה על מנת לעקוב אחר שלבי ביצועו של הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה, ביצוע בקרות ראויות הוא תנאי הכרחי שבאמצעותו ניתן לוודא שצדדים בהסכם עומדים בהתחייבויותיהם, מה גם שקיומן של בקרות כאלה עוגן מראש בהסכם. על כן על החברה היה להקפיד לקיים את חלקה בהסכם ולבצע את הבקרות המתאימות. על המועצה היה לעמוד על כך שהחברה תקיים את המוטל עליה ולהמשיך להקצות לה כספים רק לאחר שווידאה שהחברה מקיימת את חלקה בהסכם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהעקרונות לדרכי ההתקשרויות עם קבלנים נקבעו על ידי ועדת הכספים, ומאחר שוועדה זו אישרה, יחד עם ועדת המכרזים, גם את אופן ההתקשרות לביצוע עבודות במסגרת הפרויקט, ראוי היה כי כל חריגה מהם תובא לאישורה, ובכלל זה ההחלטה לקיים התקשרות שלא באמצעות מכרז פומבי. ואולם משרד מבקר המדינה העלה כי עד מועד סיום הביקורת לא גיבשה לשכת התאגידים תקנות או נוהל כאמור, לא העבירה הנחיות כלשהן לתאגידים בעניין העקרונות שעליהם צריכים להיות מושתתים סדרי התקשרויותיהם, ואף לא העבירה להם קווים מנחים באשר לדרך שעליהם לנקוט בעת ביצוע ההתקשרויות. הביקורת העלתה כי אף שמדובר היה בעמדה עקרונית, החלה לכאורה לא רק על ההתקשרות לקביעת נותן החסות להיכל אלא גם על התקשרויות אחרות שעושה החברה בנכס של העירייה, לא העבירו לשכת התאגידים או כל גורם אחר בעירייה הנחיות לחברה במהלך ביצוע הפרויקט ולפיהן חלים עליה דיני המכרזים. . עוד עולה כי ללשכת התאגידים לא היה ידוע אם בידי החברה היה קיים נוהל מכרזים והתקשרויות לפני שהחלה לנקוט צעדים מעשיים בעניין הפרויקט. יצוין כי בדוח בנושא "ביקורת פנים בחברות עירוניות" שהגישה בשנת 2005 ( המבקרת הפנימית של העירייה להלן - מבקרת העירייה) היא המליצה ללשכת התאגידים, בין היתר, "לבחון כתיבת נהלים משותפים לתאגידים העירוניים בנושאים שנדרשים במרבית התאגידים ומאפיינים תחומי פעילות משותפת". מהאמור לעיל עולה כי לפחות בעניין סדרי ההתקשרויות לא שעתה לשכת התאגידים להמלצת מבקרת העירייה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי האמור לעיל מעיד שלא נעשה תכנון מדויק ומפורט מספיק לפני שיצאה החברה במכרז ואף לפני שחתמה על ההסכם עם הקבלן, ולא נבחנו לעומק כל הסוגיות הרלוונטיות, ובהן הדרישות של הנהלת היורוליג, שהמשתמשת העיקרית בהיכל - מכבי ת"א - מחויבת לעמוד בהן. מהאמור לעיל עולה כי החברה נאלצה להתמודד עם מאות בקשות, הן של הקבלן הראשי והן של קבלנים אחרים, לאישור ת שלומים בגין עבודות חריגות שביצעו. אמנם לא כל הבקשות אושרו, אבל אושר חלק גדול מהן, בסכום מצטבר של כ -26 מיליון ש"ח; משמעות הדבר היא שעקב תכנון חלקי של החברה, נוצר פער ניכר בינו לבין הביצוע, במידה רבה מכיוון שהחברה לא הגדירה באופן ברור את הדרישות שלה מהפרויקט לפני שהתחילו העבודות ונחתמו החוזים עם הקבלנים. אמנם החברה טענה פעמים רבות כי הקבלן הראשי אינו עומד בלוחות הזמנים, אולם אין ספק כי חלק לא קטן מהפיגור נובע גם מתפקודה. הפרוטוקולים מהישיבות של ועדת החריגים שהוקמה במיוחד לצורך הפרויקט היו קצרים ותמציתיים ולא ניתן בהם מידע המשקף את מהלך הדיונים ואת המשמעות הכספית של ההחלטות. משרד מבקר המדינה מעיר כי האחריות לניהולו התקין של תאגיד עירוני מוטלת אמנם בראש ובראשונה על מוסדותיו המנהלים, הנעזרים לצורך כך, בין היתר, בוועדת ביקורת ובמבקר פנים, ואולם אין בכך כדי להסיר מהרשות המקומית את אחריותה לקיים מטעמה פיקוח ומעקב נאותים על פעילות תאגידיה. על הרשות המקומית לוודא שכל התאגידים, ובייחוד אלה המקיימים פעילות בהיקף כספי ניכר, פועלים על סמך נהלים נאותים, ברורים ומחייבים בכלל, ועל פי נהלים לעניין התקשרויות בפרט. מה עוד שמועצת העירייה החליטה כאמור כי על התאגידים לקיים מכרזים ועל לשכת התאגידים לגבש תקנות או נוהל מכרזים שיחייבו אותם, וכל עוד לא הוחלט אחרת, החלטה זו תקפה ומחייבת. מאחר שהחברה היא תאגיד עירוני ומאחר שלצורך הפרויקט ברור היה, הן לחברה והן לעירייה, כי החב רה תצטרך לבצע התקשרויות בסכומים ניכרים, ראוי היה שהגורמים הנוגעים בדבר בעירייה, ובכללם לשכת התאגידים, יבחנו את סדרי העבודה של החברה בנושא זה ויבטיחו כי ההתקשרויות הצפויות יתבצעו בהתאם לתשתית נורמטיבית נאותה ועל פי דיני המכרזים. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין להשלים עם מציאות שבה חברה עירונית שאמורה לפעול על פי אמות מידה ציבוריות ולשמש דוגמה לציבור, ושבמוסדות המנהלים שלה יושבים נציגי עירייה, מבצעת עברות על חוק התכנון והבנייה. לדעת משרד מבקר המדינה, על העירייה לפעול למיגור תופעה זו. . מהמסמכים עולה כי בניסיון לייצר הכנסות נוספות, ומאחר שכאמור התעריף לפעילויות ספורט בכלל ולאימונים בפרט נמוך במידה ניכרת מהתעריף לפעילויות אחרות כגון אירועי תרבות, העדיפה החברה להעמיד את ההיכל לשימוש לאירועים אלה על פני שימוש לאימונים וכתוצאה מכך התגלעו חילוקי דעות בינה לבין מכבי ת"א, כמפורט להלן: לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון שמדובר בנושא חשוב הקשור לליבת פעילותה של החברה, מן הראוי שהחלטת דירקטוריון בעניין סדרי העדיפויות לקיום פעילויות בהיכל תעוגן על ידי העירייה והחברה במסמך מחייב - מסמכי היסוד של החברה, הסכם בין העירייה לבין החברה או לכל הפחות נוהל מאושר של החברה. לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה, העירייה והקבוצות למצוא את הדרך הנאותה לשלב בין רצון החברה להגדיל את הכנסותיה לבין הצורך להעניק, ככל שניתן, לקבוצות ולנבחרות המשתמשות בהיכל את האפשרות להשתמש בו גם לצורך אימונים. ואולם הביקורת העלתה כי לא גובשה "אמנה ברורה בין החברה לעירייה" כפי שסוכם בפגישה שהתקיימה בספטמבר 2000 , וגם בחוזה החכירה לא נתנו העירייה והחברה את דעתן על הסוגיות החשובות שהועלו באותה פגישה. למעשה התברר כי החברה והעירייה לא קבעו מדיניות ברורה לגבי סדרי עדיפויות ואמות מידה לשימוש בהיכל לפי סוגי הפעילויות (פעילויות ספורט, אימונים, מופעי תרבות ובידור, תצוגות ותערוכות ועוד) למטרות שלשמן הוא הוקם. הביקורת העלתה כי לכאורה חלק מהודעותיו האמורות של המנכ"ל למשרד מבקר המדינה אינן משקפות את מצב הדברים כהווייתו: הביקורת העלתה כי בבחירת הקבלן הראשי נפלו פגמים רבים, וכי ספק רב אם היא עלתה בקנה אחד עם עקרונות דיני המכרזים ועם סדרי מינהל תקין, כמפורט להלן: מהסברי המנכ"ל עולה לכאורה כי ההליך שבמ סגרתו גובשה רשימת הקבלנים שאליהם פנתה החברה נעשה בשלבים ובהשתתפות גורמים הנוגעים לפרויקט. ואולם אף אחד מהשלבים האמורים לא תועד כהלכה, כמתחייב מסדרי מינהל תקין, ולמעשה אין בידי החברה סימוכין בכתב התומכים בהסברי המנכ"ל - אין פרוטוקולים מישיבות שהתקיימו ואין הסברים בכתב להחלטות שהתקבלו ולצעדים שננקטו בעקבותיהן. מהסברי המנכ"ל אף עולה כי בעלי תפקידים בחברה המליצו על כמה קבלנים, ובהם כאמור הקבלן שזכה בסופו של דבר במכרז, אף שספק אם לבעלי תפקידים אלה היה הידע הנדרש לכך. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שמדובר בתאגיד עירוני המתפעל נכס ציבורי ונמצא בבעלות מלאה של העירייה, ראוי היה שגיבוש רשימת קבלנים פוטנציאליים לביצוע פרויקט השדרוג יבוצע במסגרת הליך מובנה וסדור המאושר על ידי ועדת הכספים של החברה. במסגרת הליך כזה צריכה הייתה החברה להקפיד על כך שכל אחד מהשלבים יתועד כהלכה בשל רגישות העניין וחשיבותו, כך שנית ן יהיה לדעת מי מהגורמים ומבעלי התפקידים המליץ על כל אחד מהקבלנים שנכללו ברשימות השונות. החברה הייתה צריכה להקפיד גם על כך שכל המלצה כאמור וכל החלטה שתתקבל יתבססו על הסברים ברורים ומפורטים. ראוי היה גם שהמוסדות המנהלים של החברה יהיו שותפים אף הם להליך או למצער שההחלטה הסופית תאושר על ידם, ויש להצר על שהדבר לא בוצע. לו החברה הייתה נוקטת בעוד מועד הליך כזה, היא לא הייתה צריכה לנסות לשחזר את מה שהיה ולהניח הנחות כדי לתת הסברים להליכים שננקטו. משרד מבקר המדינה מעיר כי טענות החברה - שהובאו על ידי המנכ"ל ולפיהן מדובר ב"טעות", שכן החברה מיקמה את החנויות והמשרדים בהתאם "לתכנון המקורי" - תמוהות מאוד ואינן עולות בקנה אחד עם המסמכים המחייבים ועם הדיווח האמור של המנכ"ל לדירקטוריון החברה בספטמבר 2008 . חזקה על החברה ועל המנכ"ל שלה שנתנו את הדעת על נושאים חשובים כמו מיקום חנויות, משרדים ושטחים ציבוריים; ואכן כך הם עשו, ולדבר ניתן ביטוי בבקשה שהגישה החברה לקבלת ההיתר המקורי. על פי היתר זה, שהוא המסמך המחייב, ושעליו חתם גם מנכ"ל החברה, תכננה החברה שמשרדיה ימוקמו בצדו המזרחי של ההיכל ואף החלה לבנות אותם במקום זה, אך בסופו של דבר היא העדיפה משיקוליה (כפי שדיווח כאמור המנכ"ל בספטמבר 2008 ,), בניגוד למתחייב מההיתר למקמם בצדו המערבי. טענתה של החברה ולפיה עשתה כך על פי "המפרט הטכני" תמוהה עוד יותר, שכן מפרט טכני אינו אמור להצביע על מיקום מדויק ומפורט של חנויות, משרדים ושטחי ציבור, ואכן מסמך זה אינו מכיל נתונים אלה. ואולם נמצא כי אף שתוקף הארכה פג לא קיבלה החברה כל הוראה מהעירייה לסגור את ההיכל. ב- 1.2.09 , יותר מחודש לאחר הבדיקה של מחלקת הפיקוח וכחודש לאחר שפג תוקף הארכה, דיווח מנכ"ל החברה לדירקטוריון על הודעתו האמורה של מנהל מחלקת הפיקוח. הדירקטוריון קיים דיון בנושא, קיבל את הסבריו של המנכ"ל, ולפיהם יש לכאורה סתירה בין ההיתר לבין הנספח שצורף אליו, והחליט, בין היתר, "לעשות להגיש בקשה לארכה".]ו[ ...מאמץ להגיש היתר חדש משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לתמוה על כך שאף שמחלקת הפיקוח דיווחה על שימושים החורגים מהיתר, דהיינו עברות על החוק, לא פעל הדירקטוריון לקיום בדיקה מטעמו בנו שא על מנת לוודא כי ההסברים הניתנים מבוססים. 1. מיקום שטחים מסחריים : לאחר שמשרד מבקר המדינה החל לבדוק בדצמבר 2008 את נושא הפיקוח על ה בנייה בפרויקט, ביצעה מחלקת הפיקוח על הבנייה שבאגף לרישוי ופיקוח בעירייה (להלן - מחלקת הפיקוח) בדיקה בהיכל באותו החודש. ממסמכי האגף עולה כי בבדיקה "נמצאו שימושים שלא תואמים את היתרי הבניה", שכן חלק מהחנויות ואף משרדי החברה מוקמו במקום שהיה מיועד, על פי ההיתר, לשמש "מעבר לכלל הציבור" (ההדגשות אינן במקור). בסוף ינואר 2009 הודיע לחברה מנהל מחלקת הפיקוח כי לפי חוק התכנון והבנייה השימושים האמורים הם שימושים חורגים, וכי היא נדרשת להפסיקם, אחרת יינקטו נגדה הליכים משפטיים. מנהל המחלקה הבהיר לחברה כי היא רשאית אמנם ל הגיש בקשה להתרת השימוש החורג, אך "הגשת הבקשה לא תעכב את ההליכים המשפטיים". הביקורת העלתה כי החברה הגישה בשנת 2009 בקשה כאמור, אולם לא הפסיקה את השימושים החורגים. להלן הפרטים: (ג) הביקורת העלתה כי במרס 2010 אישרה הוועדה המקומית את הבקשה להיתר חדש שהגישה החברה, כך שבמשך יותר משנה נמשכו בהיכל השימושים החורגים מההיתר ואף נעשה כאמור שימוש פרטי בשטח שהיה מיועד לכלל הציבור. עוד נמצא כי אף שמנהל מחלקת הפיקוח הבהיר כאמור לחברה כי הגשת הבקשה להיתר חדש לא תעכב את ההליכים המשפטיים, לא נקטה העירייה כנגד החברה צעדים משפטיים כלשהם בגין השימושים החורגים. משרד מבקר המדינה מעיר כי לטענת החברה אין כל תימוכין בפרוטוקולים מישיבות ועדת החריגים, וספק אם ההחלטות האמורות של הוועדה עולות בקנה אחד עם הסמכויות והתפקידים שהוטלו עליה על ידי הדירקטוריון. ראוי היה שכל ההחלטות בעניין החריגים שעלותם הכספית עולה על 50,000 ש"ח יתקבלו על ידה ולא על ידי עובדי החברה, בכירים ככל שיהיו, כפי שקבע הדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שהחברה תציג לוועדה המקומית במפורש את כוונתה להשתמש בשטח לצרכים מסחריים (שלכאורה זו הייתה כוונתה מלכתחילה), ולא תפעל בשיטה שאפשרה לה להשיג את מבוקשה בהדרגה - בתחילה קיבלה מהוועדה היתר לכך ממסמכי החברה עולה כי הבקשה הראשונה להיתר בנוגע למרתף הצפוני (בקשה לדיפון וחפירה) הוגשה עוד לפני שהושלמה עבודת התכנון, ובכלל זה התאמת תכניות מוזאון מכבי לתכניות החברה, וכי בידי החברה לא הייתה תכנית אדריכלית מעודכנת ואף לא נקבע ייעוד המרתף במסמך מחייב כלשהו והוסדרו כנדרש השימושים העיקריים בו. גם בעת קבלת ההיתר ותחילת עבודות החפירה (פברואר 2006 ) טרם הוסדרו עניינים אלה. להלן שתי דוגמאות: .משרד מבקר המדינה מעיר לעירייה כי התפקוד של תאגידיה העירוניים ודרך טיפולה בממ צאים הנוגעים לתפקוד זה הם בהחלט מעניינו של הציבור, שכן אופן טיפולה בעניין יכול וצריך לשמש דוגמה עבורו. עוד יוער כי גם אם הייתה קיימת אי -בהירות מסוימת בנושא מסמכי ההיתר, אין מחלוקת על כך שהייתה כאן חריגה, ועל העירייה לפעול בכלים העומדים לרשותה על מנת להרתיע מפני ביצוע חריגות בעתיד ולמנוע אותן. הביקורת העלתה כי היו אי-התאמות נוספות בין הביצוע לבין ההיתר ואף חריגות בנייה שעליהן לא התריע האדריכל: ב- 11.3.10 קיבלה החברה את ההיתר המבוקש לביצוע שינויים, שכאמור הכשיר בדיעבד גם חריגות מההיתרים הקודמים. ואולם הביקורת העלתה כי לעניין הסדרת סגירת המעבר לשער 7 החברה פועלת בניגוד להיתר שניתן: בעוד שבהיתר אושר לחברה, על פי בקשתה, ועל בסיס אישור בטיחותי שניתן לה, לסגור את המעבר אל השער מקומת המסחר ומהזירה בלבד, ולעשות שימוש מסחרי-פרטי רק בחלק משטח המעבר, החברה מאפשרת באופן קבוע לעשות שימוש מסחרי-פרטי בכל שטח המעבר, ו יש לראות זאת בחומרה רבה. כאמור, ועדת הכספים הטילה על מבקר החברה לבחון את התרעות האדריכל על חריגות בנייה בפרויקט. בביקורת עולה כי עבודת המבקר הפנימי בבדיקה זו הושתתה בעיקר על הסבריהם של בעלי התפקידים בחברה, ובלא שהתקיים בירור עם האדריכל. כמו כן דוח הביקורת הפנימית לא בחן את טיפולה של הנהלת החברה בהתרעות האדריכל, ובייחוד את העובדה שהמנכ"ל דיווח עליהן לוועדת הכספים באיחור ניכר. .משרד מבקר המדינה מעיר כי קביעותיהם של מבקר החברה, הי ועץ המשפטי של החברה וועדת הביקורת עצמה, ולפיהן לא היו חריגות בנייה בהיכל, אינן עולות בקנה אחד עם הממצאים שתוארו לעיל. האישורים שנתנו בדיעבד הגורמים המקצועיים, הדרישות של העירייה מהחברה לתקן את החריגות, השינויים שביצעה החברה בחלק מהנושאים בעקבות התרעותיו של האדריכל והליך הרישוי מחדש שהחברה נוקטת ל"עדכון" ההיתר, יש בהם כדי להעיד על כך שבפועל נעשו חריגות בנייה ושימושים שאינם לפי ההיתר, שתיקונם התארך זמן ממושך, חלקם לא תוקנו עד מועד ישיבתה של ועדת הביקורת וחלקם היו קיימים גם במועד סיום הביקורת של משרד מבקר המדינה (ראו להלן). הועלה כי מינואר 2002 ועד מועד סיום הביקורת פעלו המזנונים ללא רישיון עסק כלשהו (גם לא רישיון זמני). לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שזה שמונה שנים פועלים בתחומי ההיכל תשעה מזנונים ללא רישיון עסק ואת העובדה שבמקום פועלת שלוש שנים מסעדה שאף לה אין רישיון עסק, בין היתר בשל בעיות תברואה. על העירייה והחברה לפעול בנחישות להסדרת עניין חשוב זה. הביקורת העלתה כי הדירקטוריון לא הנחה את ועדת החריגים להתחשב בהחלטותיה גם במצבה הכספי של החברה. מעיון בפרוטוקול ישיבת הדירקטוריון שהתקיימה ב- 10.4.06 עולה כי בהיעדר הנחיה כאמור ועדת החריגים התבססה בהחלטותיה בעיקר על המלצות מפקח הפרויקט ולא התחשבה כלל בתוצאות הכספיות העדכניות של הפרויקט. כך לדוגמה, הוועדה אישרה חריגים גם בעת שלוועדת הכספים דווח על גירעון משמעותי בפרויקט בסך של כ-13 .מיליון ש"ח
לפי נתונים שהעבירה החברה למשרד מבקר המדינה ביוני 2009 , סך עלות החריגים השונים בפרויקט היה כ - 25.91 מיליון ש"ח. סכום זה מורכב מבקשות לתשלום בגין חריגים שהגישו הקבלנים (להלן - פקודות שינויים או פק"שים) ומתשלומים ששילמה החברה לקבלנים השונים בגין "תוספת עבודות" (מרתף צפוני ו"מרתף זירה"), שלא נכללו בחוזים שנחתמו עמם37. התשלומים ששולמו לקבלן הראשי בגין החריגים היו כ- 13.4 מיליון ש"ח (במחירי החוזה), שהםכ-%41 מהסכום שהייתה אמורה החברה לשלם לקבלן על פי החוזה שנחתם עמו. בסך הכול שילמה החברה לקבלן הראשי 53.1 מיליון ש"ח (כולל כ -8.5 מיליון ש"ח פיצוי בגין עליית מדד תשומות הבנייה).