משרד החקלאות ופיתוח הכפר . סוגיות הנוגעות למינהל המחקר החקלאי - מרכז וולקני .מן הנתונים שבתצוגה הגרפית עולה כי החל בשנת 2015 ועד לשנת2018 פחתו מאוד תקציבי מלח"י מן המדען הראשי של משרד החקלאות בהשוואה לשנים 2013 ו-2014 . דבר זה מעלה חשש כי היעדרה של ועדת היגוי לנושא המדגה היה בו כדי לפגוע ביכולת התחרות של ענף זה מול ענפי חקלאות אחרים אשר יוצגו באמצעות ועדות היגוי הייחודיות להן, בכל הנוגע למענקי הקרן המרכזית של המדען הראשי. .ועדת קנדל מצאה כי הולכת ומצטמצמת היכולת של מכון וולקני לשמר תשתיות מחקריות שישרתו את חוקריו לשם ביצוע מחקרים ברמה עולמית. החלטת משרד החקלאות בעקבות הקיצוץ הרוחבי שהושת עליו לקצץ סכום משמעותי מתקציב המכון לשנת 2019 ,הייתה ראויה לבחינה נוספת שכן היא אינה מתיישבת עם מ סקנות ועדת קנדל. מתשובת משרד החקלאות עולה כי המכון יכול להתחיל את פעילותו בשנת 2019 , ואם במהלך השנה יקלע לקשיים תקציביים - "הרי שישנן דרכים מקובלות לקבלת תוספת תקציבית". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי תשובתו נכונה למקרה בו נקבע ליחידה תקציב אשר אמור לספק את צרכיה ובמהלך השנה היא נקלעת בכל זאת לקשיים. אולם במקרה זה, שבו מדובר בקיצוץ של 39 מיליון ש"ח מתקציב המכון, נאמר בהערכה מקצועית תקציבית שנעשתה במשרד עצמו בשנת 2018 , "המכון לא יצליח להתמודד עם הקיצוץ" הזה בתקציבו לשנת 2019 . כלומר, המשרד צופה מראש ש המכון יקלע לקשיים. לפיכך מטרת הבחינה הנוספת של ההחלטה בעניין זה היא לקיים את האמור: סוף מעשה במחשבה תחילה. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החקלאות במסגרת הביקורת שעשה, כי ניתוח ההשלכות הצפויות כתוצאה מקיצוץ התקציב בראי מסקנות ועדת קנדל מחייבות ביצוע בחינה נוספת והערכת מצב, על מנת להבטיח כי המכון ימשיך לתפקד כנדרש ולספק לחוקריו את התשתיות הראויות להבטחת ביצוע מחקרים ברמה גבוהה. עוד העיר משרד מבקר המדינה למשרד החקלאות ולמכון וולקני, כי כדי שיהיה ניתן להתמודד הן בשנת 2019 והן בשנים הבאות אחריה עם השלכות של קיצוצים רוחביים, על שני הגופים לסווג בכל שנה את הפעולות החיוניות לקיום פעילותו של מכון וולקני ולשייך להן מקור תקציבי. בחינת הצרכים החיוניים תאפשר להבטיח שבתקופות של קיצוצים תקציביים לא ייפגעו פעולות אלה, שכן שחיקה עד ביטול של מקורות למימון שימושים בסיסיים וחיוניים בפעילותו של מכון המחקר תביא לכך שהוא לא יהיה מסוגל למלא את ייעודו - לספק לחוקרים המועסקים בו את התנאים לביצוע המחקרים, להגן על הקניין הרוחני שעולה ממחקרים אלה ולקדם את שיתוף הפעולה בין המחקר לבין התעשייה. עלה, כי מאז שהתקבלה החלטת ממשלה מ-2009 על העברת מלח"י לאחריות מכון וולקני חלף כמעט עשור. עד למועד סיום הביקורת באוגוסט 2018 החלטה זו עדיין לא יושמה. מלח"י עדיין שייך לחיא"ל ולא עבר לאחריות מכון וולקני. במצב השריר כיום, חוקרי מלח"י אינם משולבים במסגרת הארגונית של מכון וולקני, דבר שעל פי המתוכנן היה אמור להעצים את פוטנציאל המו"פ בתחום החקלאות הימית. נוסף על כך, כעולה מהמלצות ועדת המשנה של ועדת טייכר, העברת מלח"י למסגרת מכון וולקני הייתה יכולה להעצים את יכו לותיו של מלח"י עצמו ולאפשר לו לשגשג. זאת ועוד, כל עוד מלח"י אינו חלק ממכון וולקני אין באפשרותו ליהנות משירותים שהיה יכול לקבל מן המכון בכל הנוגע לשימוש בציוד או לקליטת חוקרים. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י ולמשרד החקלאות כי מן הראוי שהיו בוחנים ומוודאים כי קיימת תשתית מבוססת לדברים שנכתבו במסמך א' שהוכן בהזמנתם ובעבורם, והוגש על ידי רמ"י לחברי הוועדה לבחינת העתקת מכון וולקני לצפון. דבר זה היה צריך להיעשות לפני הגשת המסמך לוועדה, וככל הניתן על ידי תיקופו באמצעות הנהלת מכון וולקני - הגוף המחקרי אשר על צרכיו העתידיים מדובר. עוד יצוין כי מסמך א' הוגש לחברי הוועדה, מבלי שנכתב לגביו לכל הפחות, כי הנהלת מכון וולקני לא נשאלה במהלך כתיבתו לגבי צרכיו העתידיים של המכון וגם לא אישרה את האמור בו בנושא זה. משרד מבקר המדינה מציין כי הדחיפות שבה התבקשו משרד ראש הממשלה ומשרד המשפטים להעיר על הנוסח - מערבו של יום חמישי לקראת הגשת הצעת המחליטים למזכירות הממשלה ביום ראשון בבוקר - היה בה כדי להקשות על גורמים אלה ללבן כראוי בעצמם ועם משרד החקלאות את האמור בהצעת המחליטים ולהבטיח שכל החלטה מחייבת שתקבל הממשלה בנושא תהיה מבוססת ומיטבית ככל הניתן. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי מאחר ששר החקלאות בכובעו כשר הבינוי והשיכון בחן במסגרת פעולות משרדו את האפשרות להשתמש בשטח עליו שוכן מכון וולקני למטרות דיור, היה על משרד החקלאות לציין בהצעת המחליטים שהגיש למשרד המשפטים כי הרעיון להעתקת מכון וולקני ממקומו עלה בעבר כדי לשרת מטרה זו, ולא להסתפק בציון המטרה של חיזוק אזור הצפון. הצעת המחליטים הוגשה למשרד המשפטים כדי שתוגש בסופו של דבר לאישור ועדת השרים, ולפיכך האמור בה היה צריך לשקף את כל המטרות שביקשה הממשלה להשיג מהמהלך. .כפי שצוין, משרד החקלאות שלח את נוסח הצעת המחליטים שהכין אל משרד המשפטים וביקש ממנו להגיב בדחיפות כדי שיהיה ניתן להגישה למזכירות הממשלה לשם העלתה לדיון בוועדת השרים. עם זאת, משרד החקלאות שלח את נוסח הצעת המחליטים ליועצת המשפטית שלו כדי שתחווה דעתה עליה רק יומיים לפני כן. היועצת המשפטית של משרד החקלאות לא צרפה את חוות דעתה לנוסח ששלח משרד החקלאות. היא סברה כי נוסח הצעת המחליטים אינו בשל וביקשה לקבל מידע על ההצעה לרבות את הערותיהם של משרדי ממשלה אחרים. לאחר שהיה בידיה המידע היא הכינה את חוות הדעת על הצעת המחליטים ושלחה אותה למשרד המשפטים כדי שתצורף לנוסח הצעת המחליטים שמשרד החקלאות שלח עוד קודם לכן. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות, כי מן הראוי שיקבל מלשכת הייעוץ המשפטי שלו חוות דעת בנוגע לנוסח הצעת מחליטים לפני הגשתה למשרד המשפטים. שליחת נוסח של הצעה לפני קבלת חוות דעת זו עלולה להוביל למצב שבו הערות משרד המשפטים יהפכו לא רלוונטיות אם ישונה הנוסח בעקבות חוות הדעת של הייעוץ המשפטי של משרד החקלאות. עוד יש לתת ללשכת הייעוץ המשפטי של המשרד שהות מספקת כדי שתוכל לקבל מידע על הנושא ולהביא בחשבון את הערות משרדי הממשלה האחרים הרלוונטיים לעניין; זאת כדי שחוות הדעת שלה תהיה מקצועית ונוסחה מטּויב. אשר להעברת הצעת מחליטים למשרד המשפטים - יש להציג לו את כל המידע הנחוץ לו, ואין טעם להאיץ בו להגיש את הערותיו בדחיפות בטרם נמסרה לו חוות הדעת של הייעוץ המשפטי של משרד החקלאות עצמו. 4. בבירורים שעשו נציגי משרד מבקר המדינה עם הנהלת מכון וולקני היא מסרה כי משרד החקלאות לא התייעץ עם מכון וולקני וחוקריו במהלך גיבוש נוסח הצעת המחליטים להעתקת מכון וולקני לצפון, אף שהדבר משליך על עתיד המכון ועל עתידם המקצועי של העובדים והחוקרים המועסקים בו. באופן זה המשרד גיבש את ההחלטה לקדם פעולות להעתקת מכון וולקני לפריפריה מבלי שבחן קודם לכן את משמעות המהלך והשלכותיו על המחקר החקלאי ועל עתיד המכון. מתשובותיהם של משרד החקלאות ומכון וולקני עולה כי יחסי האימון ושיתוף הפעולה בין הצדדים ראויים לשיפור. משרד מבקר המדינה פנה להנהלת מכון וולקני כדי שת גיב לאמור במסמך א' לגבי צרכיו של המכון. בתשובת הנהלת המכון מיוני 2018 למשרד מבקר המדינהנאמר כי מרבית הניסויים שמבצעים חוקרי המכון נעשים בחלקות מסחריות באזורים שונים במדינה ובמרכזים אזוריים של מו"פ, ואין למכון צורך בשטחי ניסוי מעבר לשטחים העומדים לרשותו. הנהלת מכון וולקני דחתה אפוא את האמור במסמך א' בעניין זה. בתשובת המכון למשרד מבקר המדינה הסתייגה הנהלת המכון גם מהאמור במסמך א', שלפיו העתקת המכון לצפון הארץ תתרום לו בכך שתאפשר לו לשתף פעולה עם מכוני מחקר ואקדמיה באזור זה. על פי הנהלת מכון וולקני, גם במיקומו הנוכחי של המכון - במרכז הארץ - הוא משתף פעולה עם מכוני מחקר בצפון; יחד עם זאת מכונים אלה בלבד אינם יכולים להוות סביבה אקדמית-מדעית תומכת עבורו ואינם יכולים לשמש תחליף למוסדות הממוקמים במרכז הארץ, שהם רלוונטיים יותר למחקר החקלאי שמבצע מכון וולקני. ע ם המוסדות הרלוונטיים יותר לעבודתו של מכון וולקני נמנים , על פי הנהלת המכון, הפקולטה לחקלאות של האוניברסיטה העברית, מכון ויצמן למדע, אוניברסיטת בר- אילן ואוניברסיטת תל-אביב. מכון וולקני מסר למשרד מבקר המדינה כי האמירות לגבי צורכי המחקר שלו נכתבו במסמך א' מבלי שהנהלת המכון או החוקרים בו נשאלו על כך. בחלופת המכתבים מאפריל 2016 בין משרד החקלאות לבין מחלקת ייעוץ וחקיקה בנוגע להצעת המחליטים, כתב משרד החקלאות כי קיבל החלטה להעביר את מכון וולקני לצפון. עלה כי מחלקת ייעוץ וחקיקה מצאה כי המסמכים ששלח משרד החקלאות בנוגע לתשתית העובדתית שעליה נשענה החלטתו, לא ה יו מספקים כדי לבסס אותה. . באותו שבוע כתבה מחלקת ייעוץ וחקיקה אל המשנה ליועץ המשפטי לממשלה בתחום המשפט הציבורי-מינהלי (להלן - המשנה ליועמ"ש), כי התשתית העובדתית הנדרשת לצורך קבלת ההחלטה שעליה מדובר בהצעת המחליטים אינה מבוססת דיה, ועולה כי לא נשקלו כל השיקולים הרלוונטיים לקבלתה ולא ניתן לכל אחד מהם המשקל הראוי. עוד הוסיפה מחלקת ייעוץ וחקיקה, כי הצעת המחליטים יש בה כדי לכבול את שיקול הדעת של הצוות שימונה כדי להמליץ בעניין זה, זאת כיוון שגם אם יימצא כי אין מקום לבצע העתקה של המכון לצפון - מטעמים שנוגעים להיבטים האלה: דיני עבודה (השפעות על עובדי המכון), העלויות הצפויות מהעתקת המכון וכן הפגיעה בתחום המחקר - הרי שהצוות שימונה נדרש בכל מקרה להמליץ על מתווה ההעברה; לפיכך יש לדחות את הצעת המחליטים נוכח הפגמים המשפטיים שעדיין עומדים בעינם, וביניהם ניסוח לא ברור של ההצעה וחלקיות המידע שנבחן ונשקל בטרם התקבלה ההחלטה על העברת המכון; מחלקת ייעוץ וחקיקה כתבה אל המשנה ליועמ"ש כי "נוכח האמור ובשל הגבלת שיקול דעתו של הצוות עולים קשיים לעניין סבירות קבלת ההחלטה. ]ההדגשה במקור[ " .כעולה לעיל, בשנת 2016 גיבשמשרד החקלאות החלטה ל קדם פעולות להעתקת מכון וולקני ל צפון הארץ וציין כי הדבר נועד לחזק את הפריפריה. אולם המשרד לא בחן במסגרת זו את משמעות המהלך והשלכותיו על המחקר החקלאי ועל עתיד המכון. משרד החקלאות לא קיים היוועצות עם הנהלת המכון וחוקריו כאשר גיבש הצעת מחליטים להעתיק את מכון וולקני לצפון, אף שהדבר משליך על עתיד המכון ועל עתידם המקצועי של העובדים והחוקרים המועסקים בו. עלה, כי מאז אוקטובר 2017 ועד למועד סיום הביקורת באוגוסט 2018 , לא התכנסה הוועדה לישיבות נוספות וכאמור לא הגישה המלצות בעניין הקליטה הארגונית של מלח"י. עולה אפוא כי נעשתה הערכה מקצועית -תקציבית במשרד החקלאות ולפיה לא יצליח המכון להתמודד בשנת 2019 עם הקיצוץ בתקציבו, כיוון שלא יהיו לו מקורות מספקים למימון ההוצאות הבסיסיות שלו ובהן חשמל, מים ארנונה ותחזוקה. בדיון בוועדת הכנסת ציין מנהל מכון וולקני כי ההחלטה של הנהלת משרד החקלאות על הקיצוץ הניכר בתקציב המכון לא לובנה עימו ונודע לו על כך רק לאחר אישור התקציב בממשלה. משרד מבקר המדינה העיר להנהלת משרד החקלאות , במהלך ביצוע הביקורת, כי מן הראוי היה ללבן עם הנהלת מכון וולקני את עניין הקיצוץ בתקציב 2019 קודם שהתקבלהההחלטה לעשות כן , כדי שיהיה ניתן לבחון את משמעות הדבר ולבדוק מהו גובה הקיצוץ שניתן לעשות תוך שמירה על יכולת המכון לתפקד כראוי. העדרו של הליך בחינה משותף לפני ההחלטה לבצע קיצוץ ריאלי של כ-39 מיליון ש"ח בתקציב המכון היה בו כדי לפגוע ביכולת המשרד לקבל החלטה מושכלת בעניין זה וכן היה בו כדי לפגוע ביחסי האמון בין המכון לבין המשרד. במהלך הביקורת העיר משרד מבקר המדינה למשרד החקלאות כי יש צורך לתת את הדעת לסוגיה המועלית בפרק זה הנוגעת לגודל הקיצוץ ולהשלכות שעלולות להיות לו על היסודות התפקודיים של המכון. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החקלאות כי עליו להשלים בהקדם את עבודת הוועדה כדי לאפשר את יישום החלטות הממשלה - קליטת מלח"י במכון וולקני. אף על פי שבכתב המינוי של הוועדה לקליטה מדעית התבקשו חבריה להגיש את המלצות הוועדה עד סוף ינואר 2018 , הרי שהלכה למעשה רק במאי 2018 הם קיימו דיון בדרך קליטת מלח"י במכון וולקני ושילובו בתוכנית האסטרטגית של המכון. עוד עלה כי חברי הוועדה היו חלוקים בדעותיהם לגבי דרך הקליטה של חוקרי מלח"י במכון וולקני, ולפיכך לא הצליחו לגבש המלצות בעניין; בעקבות זאת הציגה הוועדה, בדוח מחודש יולי 2018 המסכם את עבודתה, שני מודלים חלופיים לקליטת חוקרי מלח"י במכון וולקני42 . עד למועד סיום הביקורת באוגוסט 2018 , טרם התקבלה החלטת הנהלת מכון וולקני על דרך הקליטה המדעית של חוקרי מלח"י. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות ולמכון וולקני כי מן הראוי להשלים בטווח הזמן הק רוב את גיבוש המתוו ה לקליטה ארגונית ומדעית של מלח"י במכון וולקני. לדעת משרד מבקר המדינה, במקרים שמצטמצם בהם טווח הזמן העומד לרשות הנהלת משרד ממשלתי לצורך קבלת החלטות הנוגעות לקיצוץ בתקציבים של יחידות במשרד, מן הראוי שייעשה ככל הניתן כדי לקיים היוועצות לכל הפחות עם אותם מנהלים, אשר גובה הקיצוץ ביחידותיהם עלול לפגוע באופן משמעותי ביכולתן לתפקד כנדרש. משרד מבקר המדינה בדק באמצעות מידע שקיבל הן ממכון וולקני והן ממנהלת אגף בכירה ביחידת התקציבים במשרד החקלאות את המשמעות עבור מכון וולקני של תוספת למענקי המחקר בגובה 59 מיליון ש"ח, שהחליטה עליה ה נהלת משרד החקלאות סמוך להחלטתה על קיצוץ של 55 מיליון ש"ח בתקציב המכון. המסקנה שעלתה מן הבדיקה היא כי מבחינה מעשית עשוי המכון לקבל לצורך הוצאות התחזוקה והתפעול שלו מתוך התוספת למענקי המחקר סכום שנתי של כ-3 מיליון ש"ח בלבד. יתרה מזו, גם הסכום הזה אינו מובטח למכון. להלן הסבר: א. על התוספת בסך 59 מיליון ש"ח למענקי מחקר מתחרים כלל מכוני המחקר בארץ ולכן לא מדובר במענקים המובטחים למכון וולקני. ב. התוספת היא לתקופה של שלוש שנים - כלומר כ-20 מיליון ש"ח לשנה. ג. על פי מכון וולקני, גם אם יזכה בכ-70% ממענקי מחקר אלה- כלומר כ-14 מיליון ש"ח לשנה- לכל אחת משלוש השנים, הרי שרוב הסכום מיועד למחקר. על פי הממונה על התקציבים במכון וולקני, המכון גובה 25% ממענקי המחקר לצורכי תקורה- מכאן עולה כי מתוך הסכום של 14 מיליון ש"ח, יתווספו רק כ-3 מיליון ש"ח לצורך מימון פעולות תחזוקה ותפעול של המכון. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החקלאות כי עד לאוגוסט2018 , ,מועד סיום הביקורת, עדיין לא גיבשה הוועדה את המלצותיה בעניין אף שחלפה יותר מחצי שנה מהמועד שקבע המשרד כיעד לכך, ואף שחלף המועד שנקבע בהחלטת הממשלה לגיבוש המלצות אלה - מרץ 2018 . בדיקה לגבי השנים 2016 - 2018 העלתהכי בקול הקורא של הקרן המרכזית של המדען הראשי לא נכללו יעדים בתחום החקלאות הימית, וכתוצאה מכך גם לא מומנו מחקרים בתחום זה על ידי קרן זו. זאת בניגוד לענפי חקלאות אחרים שבנוגע אליהם יצאו לאור פרסומי קול קורא מדי שנה. עוד נמצא, כי רק בשנת 2018 מונתה ועדת היגוי של המדען הראשי העוסקת בתחומים של דיג (ממקורות מים מתוקים ו ממי ים). מעבר לחילוקי הדעות בין משרד החקלאות לבין משרד ראש הממשלה בנוגע לדרך התקצוב, כעולה לעיל, תשובותיהם למשרד מבקר המדינה מצביעות על כך שגם הם, כמו ועדת טייכר בדוח שהגישה לממשלה עוד בעשור הקוד ם, רואים צורך בפיתוח ענף החקלאות הימית, באמצעות השקעות במחקר ובפיתוח בתחום זה. יצוין לגבי מענקי מחקר שניתנים למכונים, בעיקר כשמדובר במכון כמו וולקני השייך למשרד ממשלתי - הם ניתנים לחוקרים על בסיס העובדה שהם פועלים במסגרת מתקן שנועד לצורכי מחקר ואשר יש בו תשתיות בסיסיות לשם כך. מענקי מחקר לא נועדו להקים את תשתיות המכון, לרבות מתקני החוקרים, או לתמוך בהן. יצוין כי לעומת זאת התקציב לצורך שדרוג מעבדות נועד לכך. כיוון שהמכון מחויב לשלם הוצאות כגון שכר העובדים והעברת התקציב למלח"י, הרי שעולה חשש ש לא יישאר לו כסף לקיום הפעילויות החיוניות לתפקודו. מדובר כאמור בפעילויות שנדרשות כבסיס לעבודתו של המכון ושל החוקרים - ביניהן פעולות הנחוצות לתחזוקה מונעת , ותשלומי מ ינויים למאגרי מידע ממוחשבים הנחוצים לחוקרים שלא יהיה מקור לממן אותן. כמו כן לא יהיה תקציב לממן קליטת חוקרים חדשים.
.בשנת 2009 קיבלההממשלה החלטה להעביר את מלח"י לאחריות מכון וולקני במשרד החקלאות. בהודעת משרד התשתיות הלאומיות ומשרד החקלאות שפורסמה קודם וסמוך להחלטת הממשלה נאמר, כי הידע בתחום החקלאות הימית שפותח במלח"י ישפיע על השוק המקומי וכן על השתלבות ישראל בשוק העולמי ויסייע לפתח ענף חדשני זה. ברם, מאז חלף כעשור, ועד למועד סיום הביקורת באוגוסט 2018 , עדיין לא יושמה החלטת ממשלה זו. מלח"י עדיין פועל במסגרת חיא"ל ולא עבר לאחריות מכון וולקני. במצב השריר כיום, חוקרי מלח"י אינם משולבים במסגרת הארגונית של מכון וולקני - שילוב שעל פי המתוכנן היה אמור להעצים את פוטנציאל המו"פ בתחום החקלאות הימית. בשנים 2015 - 2018 , פחתו מאוד מענקי המחקר שקיבל מלח"י מן המדען הראשי של משרד החקלאות , בהשוואה לשנים 2013 ו-2014 . ירידה זו במענקי המחקר לתחום החקלאות הימית אינה מתיישבת עם המלצות ועדת טייכר, שראתה בפיתוח המו"פ בתחום זה מטלה שלטונית שעל הממשלה לתמוך בה ולהביא ליישומה . עלה כי בשנים, 2015 - 2018 , לא פעלה במשרד החקלאות ועדת היגוי לתחום המדגה שתציג לפני המדען הראשי את צורכי המחקר בתחום זה, כפי שנעשה על ידי ועדות היגוי בתחומים אחרים של חקלאות; ובשנים 2016 - 2018 לא נכללונושאים בתחום החקלאות הימית במסגרת הקול הקורא של המדען הראשי לשם קבלת מענקים מן הקרן המרכזית שלו. החל בשנת 2017 פועלים משרד החקלאות ומכון וולקני לגבש מתווה לקליטה ארגונית ולקליטה מדעית של מלח"י במסגרת מכון וולקני. הממצאים בדוח זה מצביעים על הצורך ליישם בהקדם את החלטת הממשלה להעביר את מלח"י לאחריות הארגונית של מכון וולקני, לשם קידום המחקר הישראלי בתחום החקלאות הימית.