משרד הרווחה והביטחון החברתי . רשות חסות הנוער . לדעת משרד מבקר המדינה, מועצה מייעצת עשויה לתרום תרומה חשובה לגיבוש פתרונות מיטביים לבעיות המהותיות שעמן מתמודדת הרשות, מהן בעיות הנמשכות זה שנים רבות כדוגמת מצוקת ההשמה במעונות והצורך בגיבוש תפיסות ההפעלה של המעונות, בעיקר המעונות הנעולים. לפיכך, וכמתחייב מן התקנות, יש להקים מועצה מייעצת. הועלה שהמפקח עסק בעיקר במתן אישורים לרכישת חומרים שבהם משתמשים החניכים במסגרת קורסי ההכשרה המקצועית במעונות. עוד הועלה כי המפקח לא קיים פיקוח שוטף במעונות בהתאם לתכנית עבודה שנתית ולא עשה בדיקה בעניין צורכי החוסים, ועקב כך לא היה באפשרותו לרכז את צורכי המעונות ואת הצרכים המערכתיים של הרשות בתחום ההכשרה המקצועית; וכי למפקח לא היה מידע על הישגי החוסים בקורסי ההכשרה המקצועית ועל שיעור מקבלי התעודות המקצועיות בהם. עקב כך לא היה בידיו מידע חיוני לתכנון ולפיתוח מערך ההכשרה המקצועית במעונות. . משרד מבקר המדינה מציין כי משרד הרווחה נושא באחריות כוללת למתן השירותים לחוסים במעונות, ובכללם קיום קורסי ההכשרה המקצועית. אף שהנהלת המשרד הייתה ערה למצב במעון "אל בוסתן", היא לא הצליחה למצוא פתרון לבעיות שבגינן נבצר מהמעון לספק לחוסות בו הכשרה מקצועית במשך שנתיים. הביקורת העלתה כי מנכ"ל המשרד דאז והמשנה למנכ"ל, ששימש גם כמנהל אגף תקון, לא הפעילו את סמכויותיהם המקצועיות והניהוליות ולא קיבלו החלטות שיאפשרו להכריע בנושאים השנויים במחלוקת ויחייבו את הנהלת הרשות, ובכך לסייע להסדרת יחסי העבודה ברשות. הנתונים שלעיל מלמדים על מצוקת המתנהועל בעיות בהשמה במעונות הממשלתיים. אף שמעונות אלה מטפלים באוכלוסיית הנערים והנערות הנמצאים בסיכון הרב ביותר, עיקר הגידול במסגרות הרשות משנת 2000 היה במסגרות הלא ממשלתיות (המופעלות בידי עמותות ומתוקצבות בידי הרשות). הועלה כי פניותיה של הנהלת הרשות להנהלת המשרד לצורך פתרון מצוקת ההשמה במעונות לא טופלו כנדרש, וכי הנהלת המשרד לא פעלה .בשיתוף הנהלת הרשות לגיבוש תכנית רב -שנתית שתאפשר מתן פתרון כולל לבעיה קשה ומתמשכת זו ותשמש בסיס לדיונים עם משרד האוצר. משרד מבקר המדינה סבור כי תופעת ההמתנה הממושכת של בני נוער הנתונים במצוקה כה קשה ובסיכון כה גדול להשמה במעונות, תופעה שתוארה בדוח מבקר המדינה כבר לפ ני כעשור, היא חמורה ביותר ודורשת פתרון מקיף ויסודי. על משרד הרווחה לתת את הדעת, במסגרת סדר העדיפויות שלו, לפתרונה של בעיה קשה ומתמשכת זו. . מתחילת שנת 2008 חסרו במעון שני עובדי לילה, שתי עובדות סוציאליות ושמונה מדריכים. עקב המחסור בעובדי לילה לעתים היה רק עובד לילה אחד במשמרת, וההשגחה הפחותה מפני אירועים חריגים בלילה עלולה הייתה לסכן את הנערות; בשל המחסור בעובדות סוציאליות לא ניתן לנערות טי פול מתאים, והיו אף נערות שלא נפגשו כלל עם עובדת סוציאלית במשך כל תקופת שהותן במעון. בשל המחסור החמור בכוח אדם נסגרה קבוצת מגן בתחילת מאי 2008 ופחת מספר הנערות בקבוצות האחרות במעון. מספרן הכולל של הנערות במעון ביולי 2008 היה44. מעון "צופיה" מיועד למתן שירותי אבחון והתערבות במשבר ואינו ערוך למתן טיפול ארוך טווח לנערות, ולפיכך אחזקת נערות במעון למשך יותר משלושה חודשים אפקטיבית פחות מאשר שליחתן למסגרת טיפולית מתאימה (אך עדיפה משחרורן לקהילה - שכן בהיעדר מסגרת ייתכן שייאלצו לחיות ברחוב). זאת ועוד, נערה שממתינה להשמה במעון "מסילה" תופסת מקום של נערה הממתינה להיכנס למעון "צופיה". כאמור, ביולי 2008 המתינו190 ."נערות להשמה במעון "צופיה .(2) ההשוואה בי ן ממצאי הביקורת הנוכחית לממצאי דוח שנתי 51 ב העלתה כי רשימות הממתינים למעונות התארכו, בדרך כלל, ובאופן ניכר, מאז הביקורת הקודמת: באוגוסט 1999 המתינו להשמה במעון "נווה חורש" 73 נערים, ואילו ביולי 2008 המתינו להשמה במעון זה142 נערים (גידול של 95% ); באוגוסט 1999 "המתינו להשמה במעון "מצפה ים27 נערים, ואילו ביולי 2008 - 61 נערים (גידול של 126% ); באוגוסט 1999 "המתינו להשמה במעון "צופיה50 נערות, ואילו ביולי 2008 - 190 נערות (גידול של 280% .) משרד הרווחה לא פתר אפוא את בעיית ההמתנה הממושכת של נערים ונערות להשמה במ עונות הרשות, ולא זו בלבד אלא שבעיה זו אף החריפה מאז הביקורת הקודמת. תחזיתו הקשה של מנהל המעון התממשה כארבעה חודשים לאחר מכן. בדצמבר 2007 אירעו במעון "מסילה" שני אירועי התפרעות והצתות שגבלו בסכנת חיים: ב-23 ,בדצמבר כמה נערות ששהו במועדון השתוללו שברו והציתו חפצים. במועדון פרצה דלקה ושלוש נערות נפגעו בגינה ופונו לטיפול רפואי. למחרת בערב התחוללה שוב מהומה ובמהלכה כמה נערות הציתו חפצים וגרמו לדלקה. שש נערות ומדריכה פונו לבית חולים עקב שאיפת עשן. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2008 , יותר משנה לאחר שהחל מנהל המעון להתריע על הסיכון הנשקף לחוסות ושמונה חודשים לאחר שאירעו האירועים הקשים במעון ולאחר התרעות חוזרות ונשנות של הממונה ושל המפקח על המעונות במחוז על הידרדרות המצב במעון ועל תוצאותיה - גרמה מצוקתו התפעולית של המעון לכך שהוא יהיה נתון בסכנת סגירה. רוב המלצותיה של ועדת הבדיקה אשר בחנה את האירועים במעון לא יושמו, חלקן בשל ההמתנה לפתרון בעיית ההעסקה של כוח אדם במעונות הממשלתיים. בתשובת משרד הרווחה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2008 נמסר כי תחזיתו של מנהל מעון "מסילה" מאוגוסט 2007 "הועברה ע"י הנהלת המשרד לכל הגורמים באוצר ובנציבות שירות המדינה והייתה הבסיס לדרישתנו לפתרון הבעיה לאורך כל הדרך". משרד מבקר המדינה מציין כי אף שמכתבו של מנהל המעון שהתריע על "קריסת מערכות" הצפויה להתרחש במעון נשלח לכל הגורמים הנוגעים לדבר, הם לא פעלו למציאת פתרון מהיר לבעיית כוח האדם כדי למנוע את התממשות תחזיתו של מנהל המעון. משרד מבקר המדינה מעיר, כי תת-האיוש של משרות המדריכים ומשרות העובדים הסוציאליים פגע בטיפול בחניכי המעונות, בהשגחה עליהם ובשיקומם, ולא אפשר להגדיל את תפוסת החניכים באמצעות קליטת ממתינים נוספים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי הפעולות שנקט משרד האוצר, כמתואר לעיל, בלי שגובש פתרון חלופי לבעיית העסקתו של כוח האדם המקצועי במעונות, גרמו לפגיעה מתמשכת בעבודת ה רשות: שיטת ההתקשרויות קצרות הטווח עם עמותת ענ"ב במשך תקופה כה ארוכה הקשתה על הנהלת הרשות לתכנן את העבודה ולגבש מערך הכשרה ארוך טווח עבור כוח האדם המועסק במעונות וגרמה לחוסר ודאות הן בהנהלת המעון והן בקרב החוסים והמועסקים עצמם; הקפאת קליטתו של כוח אדם מקצוע י במעונות גרמה למחסור קשה במדריכים ובעובדים סוציאליים במעונות, ועקב כך נגרם משבר חריף בתפעולם השוטף. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את הפסקת הפעלתה של תכנית היל"ה במעון "גיל עם" ואת המאבק בין הנהלת המעון ובין הנהלת הרשות ומפעילי תכנית היל"ה "על גבם" של חוסי המעון, שכן בגין אי- הפעלת התכנית נגרמה פגיעה ממושכת בלימודיהם של החוסים ונבצר מהם לקבל תעודות השכלה ובכך נגרם להם נזק ישיר. היה על הנהלת הרשות והנהלת המשרד לפעול במהירות כדי לשוב ולהפעיל במעון את תכנית היל"ה ולמנוע הפסד של שנת לימודים שלמה - אך הן לא עשו כן. מהאמור לעיל עולה שבמשך שנים רבות נבצר מחניכי שניים משלושת קורסי ההכשרה המקצועית שהתקיימו במעון לקבל תעודות סיווג מקצועי. אף שהנהלת המעון והנהלת הרשות היו ערות למצב האמור, הן לא פעלו לכך שהחניכים יוכלו להשתתף בבחינות לקבלת תעודות לסיווג מקצועי בכל הקורסים הכלולים במערך ההכשרה המקצועית. הועלה כי אף שהרשות קבעה שיש לבצע את הפעולות האמורות, היא לא הכינה תכנית רב-שנתית מגובשת הכוללת סדרי עדיפויות, הערכות בעניין האירועים הצפויים וחלופות אשר תשמש בסיס להכנת תכניות העבודה השנתיות. מהאמור לעיל עולה שתכנית העבודה השנתית של הרשות לשנת 2007 חסרה את רוב המרכיבים הנדרשים לתכנית עבודה אפקטיבית: בתכנית לא פורטו המשאבים הנדרשים להשגת יעדיה; יעדיה לא דורגו לפי סדר עדיפויות; רוב היעדים היו כלליים מדי, והתכנית לא כללה את הפירוט הנדרש לצורך מעקב אחר התקדמות השגתם. הדיווח על ביצוע תכנית העבודה היה חלקי בלבד ולא עסק בחלק גדול מיעדי התכנית. הועלה כי למרות האמור בחוק, בתקנות ובנוהלי הרשות, ולמרות התראותיה של המפקחת על המעקב אחר הבוגרים בהנהלת הרשות, המעקב אחר הבוגרים התקיים באופן חלקי בלבד ואף הצטמצם עוד יותר בשנים האחרונות. משנת 2005 שלושה עובדי מעקב במשרה חלקית מטפלים, לדברי המפקחת, רק בכשליש מהבוגרים המשתחררים בכל שנה ממסגרות הרשות ואשר בעניינם יש לבצע מעקב זה. משנת 2005 ואילך הפסיקה הרשות להפיק דוחות שנתיים אלה. עקב כך אין בידי הרשות מידע מעובד ומרוכז על מאפייני הבוגרים ועל תפקודם במסגרות הקהילה, אף שמידע זה נועד לאפשר להנהלת הרשות ולמנהלי .(ד) מאמצע שנת 2006 המפקח על המעונו ת במחוז חיפה והצפון לא פיקח על מעונות "גיל עם" ו"אחווה" מאחר שמעונות אלה לא שיתפו פעולה אתו בעקבות משבר ביחסי העבודה ששרר ברשות27. משרד מבקר המדינה סבור כי בנסיבות אלה עבודת הפיקוח במחוז עלולה להיפגע בשל הזמן והמאמץ שעל המפקח להשקיע בניהול המעון; ניהול המעון עצמו מתבצע תכופות באופן חלקי וב"שלט רחוק", אף שבמסגרת כה קשה ומורכבת נדרש ניהול מלא וצמוד; נוסף על כך, מאחר שמנהל המעון גם מפקח על המעון נוצר מצב לא תקין - לא ברור איזה גורם יפקח על המעון ואם יוכל לפקח עליו כנדרש, ואף לא ברור איזה משוב ייתן המפקח - לאחר שימונה מנהל קבוע למעון - בעניין הפעולות שביצע הוא עצמו במעון בתקופה ששימש מנהלו. למרות המודעות הגבוהה ברשות לצורך בהקמת מסגרות ייחו דיות המותאמות לצורכיהם של בני נוער עוברי חוק המטופלים בידי הרשות והסובלים מבעיות נוספות - בעיות פסיכיאטריות קשות; יכולת שכלית נמוכה; מגבלות פיזיות שונות - ואף שהרשות העלתה את הנושא כמה פעמים באופן רשמי בשנים האחרונות, לא נפתחה אף מסגרת טיפולית מתאימה לבני נוער אלה, ומכאן שלא חלה כל התקדמות בטיפול בנושא. .היל"ה) הופסק, כמתואר להלן; בתחום ההכשרה המקצועית לא חלה כל התקדמות בהישגי החניכים; המפקח על המעונות במחוז חיפה והצפון לא הוחזר לתפקיד המפקח על המעון, ולאחר שפרש הממונה בסוף מאי 2008 , נותר המעון גם ללא גורם פיקוח זה. זאת ועוד, הנהלת הרשות לא ביצעה בדיקה מקיפה נוספת במעון כדי לבחון אם תוקנו הליקויים שהועלו בדוח המצב מאפריל 2007. הועלה שהמשרד לא פעל לעדכון הגדרת תפקידו של המפקח בהתאם לשינויים הניכרים שחלו באופן הפעלת מערך ההכשרה המקצועית במעונות. משרד מבקר המדינה מציין שהתחום הטיפולי-שיקומי בחוסים הוא תחום פעילות מרכזי ברשות, וכי הוא נחשב "ליבת העשייה" במסגרותיה. הגידול שחל בעשור האחרון במספר המסגרות ובסוגיהן והעליה במורכבותה של אוכלוסיית החוסים מחייבים כי הנושא במשרת המפקח הארצי על הטיפול יעסוק בתחום זה באופן בלעדי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי לפעול ליצירת רצף טיפולי במעון באמצעות הקמת מרחב קידום לנערות השוהות בו. משרד מבקר המדינה סבור כי ראוי היה להתאים את ההכשרות המקצועיות במסגרות החסות למאפיינים הייחודיים של אוכלוסיית החוסים, שכן אלה ידועים למשרד התמ"ת. כמו כן שיעורים כה נמוכים של מסיימי הקורסים ומקבלי התעודות המקצועיות מלמדים כי לא מוצה הפוטנציאל הלימודי של חניכי הקורסים המקצועיים במעונות, ולפיכך על משרד הרווחה, בשיתוף משרד התמ"ת, לבחון את הדרכים האפשריות לשיפור ההישגים של החניכים. .המעונות לקבל משוב על תוצאות הטיפול בחוסים, להסיק מסקנות בנוגע לאופן תפקודם של המעונות ולבצע את השינויים הנדרשים באופן הטיפול בחוסים - הן במישור המערכת והן במישור המעון. לדעת משרד מבקר המדינה, באי -הפקתם של הדוחות השנתיים בשנים האחרונות יש כדי לפגוע ביכולתה של הרשות לשפר את הטיפול הניתן לחוסים במסגרותיה. הועלה כי ממאי 2007 ועד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2008 , לא שופר מצבו של המעון בתחומי ההוראה, ההכשרה המקצועית והפיקוח, ואף הורע: יישומה של תכנית הלימודים במעון בפיקוח משרד החינוך (תכנית הועלה כי לפני שהוחלט שהמפקח הארצי על הטיפול ימלא תפקידים אחרים בהנהלת האגף לא נבדקו השפעותיה הצפויות של ההחלטה האמורה על תפקוד הרשות. הנהלת משרד הרווחה השיגה התקדמות ניכרת בפתרון מצוקתם התפעולית של המעונות הממשלתיים באמצעות גיבוש חלופה, יחד עם משרד האוצר, לאופן העסקת כוח האדם המקצועי בהם. עם זאת, לדעת משרד מבקר המדינה פרק הזמן שעבר בין המועד שבו התעוררה הבעיה הנוגעת להעסקת כוח האדם במעונות ובין המועד שבו גיבשו משרד האוצר ומשרד הרווחה פתרון מוסכם לבעיה - יותר משלוש שנים - אינו סביר בנסיבות העניין. בפרק זמן ממושך זה בני נוער הנתונים במצוקה קשה נאלצו ל שאת בתוצאות של התמשכות הטיפול בבעיה - המתנה ממושכת להשמה במעונות וכן פגיעה באיכות הטיפול וההשגחה במעונות עד כדי סיכון שלומם של החוסים. מהאמור לעיל עולה, שהמודל בוצע באופן חלקי בלבד, היות שמתוך שלושת תפקידי ההנהלה המפקחת אויש רק תפקיד אחד, ולפרק זמן קצר. זאת ועוד, משרד מבקר המד ינה סבור כי למודל זה פוטנציאל ליצירת בעיות ניהוליות בשל הכפילות בדרגי הניהול של המעון, אי - הבהירות המספקת בנוגע להגדרת תפקידיהם וסמכויותיהם והחיכוך הצפוי ביניהם. על המשרד לבחון זאת, ובמידת הצורך לבצע במודל ההפעלה את השינויים הנדרשים - וליישם אותו. משרד מבקר המדינה מעיר כי הפעולות שצוינו בתשובת משרד הרווחה ננקטו רק לאחר שהמשרד נוכח כי אין באפשרותו לסגור בתוך שבועיים את המעון ולהעביר את חוסיו למעון "נווה חורש". תהליך קבלת החלטות נכון של המשרד היה מונע קבלת החלטה בלתי ישימה זו, על השלכותיה כאמור לעיל, ומאפשר לו להתמקד מלכתחילה בפעולות הנדרשות.
משרד מבקר המדינה מעיר כי הבעיות הניהוליות הגלומות במודל הן מהותיות ואינן תלויות במי שממלא את תפקיד מנהל המעון מטעם המדינה; יתר על כן, מנהל המעון מטעם המדינה, שעל פי תשובת משרד הרווחה היה האח ראי לבעיות שהתגלו בתפעול המעון, פרש מתפקידו כבר בפברואר 2007 ומאז לא מינה משרד הרווחה מנהל חדש למעון מטעם המדינה. בכך למעשה השאיר המשרד את הניהול בפועל של המעון בידי העמותה המפעילה בלבד, אף שהדבר אינו מתיישב עם תפיסת ההפעלה של מעון נעול ואינו מאפשר את בחינ ת המודל שלפיו הופעל מעון זה.