המועצה להסדר ההימורים בספורט . פרויקט הקמת מתקני ספורט למשחקי כדור - המועצה להסדר ההימורים בספורט .(1-3 ), שבהם נכללים יישובים שמצבם החברתי -כלכלי קשה ביותר, שיעור הרשויות המקומיות שהוקמו בהן מתקנים ( 36% ) נמוך משי עור הרשויות המקומיות באשכולות הלמ"ס הגבוהים יותר (5-7 ( ) שהוקמו בהן מתקנים 55% .) מצב דומה נמצא גם במועצות האזוריות: שיעור המועצות האזוריות מאשכולות1- 3 ( שהוקמו בהן מתקנים 29% ) נמוך משיעור המועצות האזוריות מאשכולות הלמ"ס 5-7 ( שהוקמו בהן מתקנים 34% ). מכאן שהפ רויקט לא הצליח להגיע במידה מספקת לשכבות החלשות הזקוקות לו ביותר. (א) משרד מבקר המד ינה העלה כי ההסכם בין המשכ"ל לחברה א' נחתם בדיעבד לאחר שהחברה כבר הועסקה בביצוע עבודות עבור הפרויקט. מלבד זאת ההסכם אינו נושא כאמור תאריך של מועד חתימתו, ונקבע בו כי הוא יהיה בתוקף מיום 1.5.0533 , כנראה כדי לאפשר לכלול בו עבודות שבוצעו לפני חתימתו. לדעת משרד מבקר המדינה, דרך פעולה זו של המשכ"ל אינה עולה בקנה אחד עם הנורמות שהמשכ"ל מחויבת בהן כגוף שחלים עליו כללי המשפט הציבורי, והיא מעלה ספקות לגבי נאותות התשלומים ששילמה, פוגעת באמון הציבור כלפיה ונוגדת סדרי מינהל תקין. אי -אפשר לדעת אם המועצה ידעה על חתימת ההס כם האמור עוד לפני שהיא חתמה על הסכם עם המשכ"ל בעניין זה. על המוסדות המנהלים של המועצה והמשכ"ל לבדוק מה היו הנסיבות לחתימת ההסכם בין המשכ"ל לחברה א' במתכונת האמורה תוך החלתו לעבר, ומדוע הוא אפשר לחברה א' לקבל תשלום על עבודתה כארבעה חודשים לפני שחתמו המועצה והמשכ"ל על הסכם לביצוע הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה גם במצב בו ניתן לסווג את ההתקשרות כפטורה ממכרז, עדיף לקיים הליך תחרותי כדי להבטיח הגינות ושוויון הזדמנויות. לכן היה על המשכ"ל לקבל כמה הצעות לפני שהתקשרה עם חברה א'. בדרך זו גם הייתה המשכ"ל יכולה לוודא שבחרה בהצעה הטובה והמתאימה לה ביותר. יצוין כי מר לוגסי לא הכחיש בתשובתו למשרד מבקר המדינה שהוא פעיל במרכז הליכוד. 3. לפי חישוב שעשה משרד מבקר המדינה, עד אוגוסט 2007 הסתכמה עלות העסקתם של שני המתאמים בחברה א' בכמיליון ש"ח, שהם כשליש מעמלת המשכ"ל וכ- 8.33% .מעלות הפרויקט לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלא נמצא במועצה מסמך המפרט את הצורך בהעסקת מתאמים בפרויקט ונוכח האי-בהירות לגבי הנסיבות להתקשרות המועצה עם המשכ"ל לשם ניהול הפרויקט ולגבי הנסיבות של התקשרות המשכ"ל עם חברה א', עולות תמיהות באשר לנסיבות העסקתם של שני המתאמים ולהחלטות הקשורות בהעסקתם. יצוין כי מר לוי לא הכחיש בתשובתו למשרד מבקר המדינה שהוא פעיל במרכז הליכוד. לדעת משרד מבקר המדינה, על פי המתואר לעיל יש ראיה לכאורה, לקיומו של מניע פוליטי-מפלגתי פסול במינוי. יש לראות בדאגה את העסקתם של המתאמים האמורים על ידי חברה א' בהמלצת מנכ"ל המועצה. זאת ועוד, מהמתואר לעיל עולה כי מדובר בניסיון לעקוף את המגבלות החוקיות החלות על המועצה כגוף ציבורי - שעל פיהן, כאמור, עליה לפרסם מכרז ולקבל כמה הצעות או לבדוק כמה מועמדים - ולהשפיע על גוף פרטי להעסיקם באמצעות חברה שעמה התקשר ה המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שקבלת מספר הצעות מאפשרת השוואה ביניהן ובחירה של ההצעה הטובה והיעילה ביותר, ראוי היה שהמשכ"ל תפנה ליועצים נוספים בבקשה שיציעו הצעות ותשווה ביניהן. בדרך זו יכלה המשכ"ל לוודא שהיא מקבלת את ההצעה הטובה והמתאימה לה ביותר. להלן הממצאים שהעלה משרד מבקר המדינה בעניין ההסכם בין המועצה למשכ"ל: (א) בהסכם לא צוין המספר הכולל של המתקנים שיוקמו וגם לא צוינו כמויות המתקנים שיוקמו בכל תקופה ומועדי הקמתם. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדרם של נתונים מהותיים אלה בהסכם היה בו כדי לפגוע בהשגה יעילה של יעדי הפרויקט ובבקרה על התקדמותו. נוסף על כך, מאחר שהצלחתו של הפרויקט הייתה תלויה במאמץ שיווקי של המבצע מן הראוי היה לבחון אם יש מקום לתמרץ את המשכ"ל באמצעות הענקת תמורה לפי מספר המגרשים שיוקמו בפועל ומועדי הקמתם28. (ב) בדוח מבקר המדינה האמור שעסק במשכ"ל נאמר, בין היתר, כי שיעורי העמלות שגובה המשכ"ל בגין עריכת מכרזים ובגין שירותי הניהול הם 1% עד 10.5% . משרד מבקר המדינה העלה כי עד אוגוסט 2007 שילמה המועצה למשכ"ל בגין הפרויקט כ -12 מיליון ש"ח, מתוכם כ -9 מיליון ש"ח בגין הקמת המגרשים וכ-3 מיליון ש"ח בגין עמלת ניהול על פי ההסכם. מכאן שעד המועד האמור שילמה המועצה למשכ"ל בגין עריכת המכרזים וניהול הפרויקט עמלה בשיעור גבוה וחריג של כ- 25% . מהמסמכים אי-אפשר לדעת מדוע שולמה ע מלת ניהול בשיעור כה גבוה וחריג, אף שהפרויקט אינו מורכב, היקפו הכספי אינו גדול והתשלום למשכ"ל לא התבסס על השגת יעדים של מספר מגרשים ומועדי הקמתם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שרובם המכריע של המ תקנים כבר הוקמו במועד סיום הביקורת, כבר אפשר להעריך כי שיעור העמלה יהיה גבוה ואף גבוה מן השיעור שנקבה בו המועצה. זאת ועוד, מהנתונים עולה שהעמלה הגבוהה למשכ"ל נבעה במידה רבה משיטת התשלום שנקבעה לה ולחברה א', שעמה התקשרה לצורך פיקוח על הקמת המתקנים ושיווק הפרויקט לרשויות המקומיות - תשלום לפי משך זמן הפרויקט. (ג) המועצה לא בחנה את האפשרות להפריד בין קבלת שירותים לניהול מכרז להקמת המגרשים ובין קבלת שירותים לניהול הפרויקט לפני שהתקשרה עם המשכ"ל. זאת ועוד, בהסכם בין המשכ"ל למועצה לא הייתה הבחנה בין התמורה שתשלם ה מועצה בגין השירותים לניהול המכרז לתמורה שתשלם בגין ניהול הפרויקט, ולכן אי-אפשר לדעת כיצד מתפלג התשלום האמור. לדעת משרד מבקר המדינה, המועצה הייתה צריכה לשקול להפריד בין הפעילויות, לקיים מכרז נפרד לקבלת שירותי ניהול לפרויקט, ולהתקשר למטרה זו עם הגורם שהצעתו הייתה הראויה ביותר מבחינת האינטרסים שלה. אי -הפרדה זו אפשרה למשכ"ל לממש את היתרון שהוקנה לה בתחום עריכת מכרזים עבור רשויות מקומיות ולכרוך אותו בתחום ניהול הפרויקט, שעוסקות בו חברות רבות בשוק29 . בכריכת מתן שני השירותים יחד נהנתה המשכ"ל מיתרון לא הוגן בנושא ני הול הפרויקט. כאמור, לצורך ניהול הפרויקט התקשרה המשכ"ל עם חברה פרטית לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהמועצה לא בחנה הצעות של חברות אחרות העוסקות בניהול פרויקטים, היא לא יכלה לדעת אם הצעת המשכ"ל הייתה ההצעה הטובה והמתאימה ביותר שהייתה יכולה לקבל לביצוע העבודה. זאת ועוד, את עיקר מערכת שירותי הניהול לפרויקט סיפקה חברה אחרת שהמשכ"ל שכרה את שירותיה. (ד) מאחר שאינטרס ההתאחדות והמועצה הוא להגדיל ככל האפשר את מספר המגרשים שיוקמו בפרויקט בתקציב נתון ולקצר את משך הקמתם, אינטרס זה היה צריך לבוא לידי ביטוי בהסכם שנחתם עם המשכ"ל ובהסכם בין המשכ"ל לחברה שניהלה עבורה את הפרויקט, אולם משרד מבקר המדינה העלה שלא כך היה. להלן הפרטים: לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח אמות המידה שקבעו מליאת המועצה וועדת קרן המתקנים בעניין הקמת המגרשים בפרויקט, היה על הנהלת המועצה לדווח להן כי תקציב הפרויקט אינו מאפשר להקים מגרשים בכל הרשויות המקומיות שנמצאו זכאיות לכך. נוסף על כך, היה עליה לבקש מהן לדון בעניין ולהחליט כיצד להקצות את המתקנים במצב זה, ולא לקבל החלטות על דעתה בלבד. מן הראוי שהמועצה תבחן את הצורך בעדכון הנהלים של ועדת קרן המתקנים כדי שיחייבו דיון במליאת המועצה בכל הנוגע לשינוי אמות המידה שנקבעו לתקצוב של הקמת מתקני ספורט וקבלת החלטות בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, המשכ"ל הייתה מחויבת להפריד בין הצעת מחיר לניהול המכרז לאספקת המתקנים בפרויקט ובין הצעת מחיר לניהול הפרויקט עצמו, והסבריה לגבי היתרונות בשילוב שני התחומים וייחודיות ההסכם עם המועצה אינם פוטרים אותה ממחויבות זו. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שההתאחדות היא שיזמה את הפרויקט, היה על המועצה להקפיד לזמן את נציגי ההתאחדות לכל דיון בעניינו, ואילו ההתאחדות הייתה צריכה לדרוש מהמועצה לשלבה בקבלת ההחלטות הקשורות בפרויקט וכי כל מידע רלוונטי לגבי הפרויקט יועבר לידיעתה ולהתייחסותה. ההתאחדות לא דרשה זאת גם לאחר שהתברר לה כי היא אינה משולבת כלל בקבלת ההחלטות הנוגעות לפרויקט ולא מועבר אליה מידע רלוונטי בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את התקשרותה של המשכ"ל עם חברה א' ללא בחינת הצעות אחרות ואת הנחייתה לחברה להתחיל בביצוע העבודות בפרויקט לפני שנחתם הסכם ביניהן ולפני שהמשכ" ל חתמה על הסכם בעניין הפרויקט עם המועצה. התנהלותה הבלתי תקינה של המשכ"ל באה לידי ביטוי גם בהמשך עבודתה של חברה א' בפרויקט לאחר שפג ההסכם עמה ובלא שהמשכ"ל חתמה עמה הסכם חדש לגבי שכר טרחתה. התנהלות זו אינה עולה בקנה אחד עם חובת הנאמנות של המשכ"ל לאינטרס הציבורי בהיותה גוף ציבורי, מעלה ספקות לגבי נאותות התשלומים ששילמה המשכ"ל לחברה א', ומעלה חשד שביסוד ההתקשרות עמדו אינטרסים זרים שאינם קשורים לצורך בניהול הפרויקט בצורה הטובה והיעילה ביותר. (ב) משרד מבקר המדינה מעיר כי מתשובת ההתאחדות דלעיל עולה, בין היתר, שהיא סבורה כי היא מחויבת לממן 25% מעלות הפרויקט, ואם עלותו תהיה נמוכה מ-20 מיליון ש"ח היא תשלם רק את חלקה היחסי, כלומר פחות מ-5 .מיליון ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, אם היה נחתם חוזה בין הצדדים והיה מצוין בו, בין היתר, היקף המימון של השותפים בפרויקט, הייתה נמנעת אי -הסכמה זו בין ההתאחדות למועצה. ההתאחדות ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 כי אם חלקה במימון הפרויקט יגיע לסכום הגבוה מהסכום שקיבלה מההתאחדות האירופית, היא תתקצב את הסכום הנוסף בתקציבה לשנת 2008 . לדעת משרד מבקר המדינה, הקמת ועדת היגוי משותפת להתאחדות ולמועצה הייתה עשויה להועיל בניהול הפרויקט. כאמור, למזכירות ההתאחדות ולהנהלתה נמסרו דיווחים לא מדויקים לגבי מהלך הפרויקט ואמות המידה לבחירת הרשויות המקומיות שבתחומן יוקמו המגרשים. ההתאחדות, שיזמה את הפרויקט והייתה אמורה להיות גם שותפה בביצועו, הייתה בפועל גורם שולי בביצועו והמידע שהגיע אליה בעניין ביצוע הפרויקט היה דל ולקה באי-דיוקים מהותיים. משרד מבקר המדינה העלה כי המשכ"ל לא פנתה ליועצים הנדסיים אחרים כדי לקבל הצעות לביצוע הבקרה ההנדסית לפני שהתקשרה עם היועץ ההנדסי. לדעת משרד מבקר המדינה, הסבר ההתאחדות אינו עולה בקנה אחד עם סדרי ניהול תקינים ועם חובתה להימנע מגירעון בקופתה. אם כבר בשלב המשא ומתן עם המועצה התעוררו חילוקי דעות, היה עליה לפעול ליישבם במהירות ולהבהיר את ההתחייבויות הכספיות שלה ושל המועצה בהסכם כתוב לפני תחילת הפרויקט. זאת ועוד, המזכירות ואף הנהלת ההתאחדות היו צריכות לבדוק אם יו"ר ההתאחדות אכן התחייב לפני המועצה שההתאחדות תקצה לפרויקט כ-5 מיליון ש"ח, שבכללם מענק ההתאחדות האירופית לפרויקט בסך כ-3.5 מיליון ש"ח. אם בבדיקה היה מתברר כי הוא אכן התחייב לכך היה עליהן לדאוג לאלתר למקורות מימון להתחייבות זו. לדעת משרד מבקר המדינה, הסברי ההתאחדות כי בשלב כה מוקדם של הפרויקט היא לא הייתה חייבת לדאוג למקור תקציבי עבורו וכי אם התחייבותה למימון הפרויקט תהיה גבוהה מ -3.5 מיליון ש"ח היא תתקצב את הפרויקט בתקציבה לשנת 2008 אינם עולים בקנה אחד עם חובת הנאמנות של המופקדים על הקופה הציבורית. על חברי המזכירות מוטלת האחריות למצבה הכספי של ההתאחדות ולמילוי התחייבויותיה, ולכן היה עליהם לקיים דיון בעניין ולגבש פתרון לבעיה זו. .כאמור, דיווחים אלה של היו"ר לקו באי -דיוקים מהותיים: הסכום שההתאחדות האירופית העניקה להתאחדות בישראל היה כ-3.5 מיליון ש"ח בלבד; ההתאחדות לא היי תה שותפה לבחירת הרשויות המקומיות שבהן יוקמו המתקנים, שכן לא הוקמה ועדה משותפת לה ולמועצה למטרה זו, והמתקנים הוקמו על פי אמות מידה שקבעה המועצה בלבד; מספר המתקנים בפרויקט הושפע מהפרמטרים האלה: אמות מידה שקבעה כאמור המועצה, היענות הרשויות המקומיות להצעה להקים מגרש בתחומן והסכמתן להקצות לכך מקום ולשאת בהוצאות הנדרשות להכשרת השטח. גוף ציבורי יכול לקבל עליו התחייבות כספית רק לאחר שהובטחו המקורות התקציביים לכך. על כן היה על ההתאחדות לחתום על הסכם עם ההתאחדות האירופית שיבטיח לה את המענק לפני פנייתה למועצה לשם הרחבת הפרויקט. משרד מבקר המדינה העלה כי רק באוקטובר 2006 , כשנה וחצי לאחר קיומה של הפגישה שבה התחייבה ההתאחדות לפני המועצה להשקיע בפרויקט 5 מיליון ש"ח וכשנה וחודש לאחר חתימת הסכם בין המועצה למשכ"ל לשם ביצוע הפרויקט, חתמה ההת אחדות על הסכם עם ההתאחדות האירופית בעניין הקמת המגרשים במסגרת הפרויקט וקבלת המענק בסך מיליון פר"ש. על פי ההסכם, ההתאחדות התחייבה להקים 105 מתקנים רב-תכליתיים עד דצמבר 2007 בלא כל סייג, אף שבהסכמים של המועצה עם המשכ"ל ובהסכמים של המשכ"ל עם חברה א' שניהלה את הפרויקט לא מצוינים מספר המתקנים שיוקמו בפרויקט ומועד סיום הקמתם. זאת ועוד, לנוכח קצב ההתקדמות של הפרויקט, יכלה ההתאחדות לדעת במועד החתימה שלא תוכל לקיים את התחייבותה. לדעת משרד מבקר המדינה, התחלת ביצוע הפרויקט על ידי ההתאחדות ומתן התחייבות כספית למועצה לפני חתימת ההסכם עם ההתאחדות האירופית, המבטיח קבלת חלק מהסכום שההתאחדות התחייבה להקצות לפרויקט, אינם עולים בקנה אחד עם חובתה להימנע מהתחייבויות שאין להן מקור תקציבי. משרד מבקר המדינה העלה שהמוסדות המנהלים של ההתאחדות - המזכירות וההנהלה - כלל לא שותפו בקבלת ההחלטות בעניין יזמת ההתאחדות לביצוע הפרויקט, ולמעשה הם לא קיבלו החלטה כלשהי בעניין זה, אלא רק קיבלו דיווח בדיעבד לגבי הפעולות שבוצעו. יו"ר ההתאחדות פנה על דעתו למועצה בבקשה להרחיב את הפרויקט והתחייב שההתאחדות תשתתף במימונו, אף שלא התקיים דיון בנושא במוסדות ההתאחדות והם לא אישרו זאת. רבים מהדיווחים שמסר יו"ר ההתאחדות למזכירות ההתאחדות ולהנהלתה בעניין הפרויקט לא היו מדויקים, וחלקם אף היו לא נכונים. למעשה, ההתאחדות, שהייתה נציגתה של ההתאחדות האירופית בארץ לשם ביצוע הפרויקט ושיתפה בו את המועצה כדי להרחיבו, לא הייתה מעורבת דייה בהחלטות הקשורות בו, והמידע שהגיע אל מוסדותיה לגבי אופן ביצועו היה דל ולקה באי-דיוקים מהותיים. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את התנהלות יו"ר ההתאחדות בכל הקשור לפרויקט, ועל מוסדות ההתאחדות להפיק בהקדם את הלקחים מהתנהלותה הלקויה של ההתאחדות בעניין הפרויקט, כדי למנוע את הישנות התקלות בפרויקטים אחרים. מפרוטוקול הישיבה עולה כי אף לא אחד מחברי המזכירות ביקש הבהרות או הגיב על הערת היו"ר בדבר הפער בין סכום ההשתתפות של ההתאחדות האירופית בפרויקט לסכום ההשתתפות הכולל של ההתאחדות בו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לקבוע נהלים לגבי תהליך קבלת ההחלטות בעניין הקצבותיה לפרויקטים שה יא יוזמת, משווקת ומבצעת בעצמה (דוגמת פרויקט הקמת המתקנים), וכן לקבוע מול אילו חלופות ייבחנו הקצבות אלו ואת אופן השימוש בכספי הקרן שלא נוצלו לפרויקטים כאלה. .כאמור, תהליך תקין של קבלת החלטות מחייב בחינת כמה חלופות והתחשבות ביתרונות ובחסרונות של כל חלופה. משרד מבקר המדינה העלה כי בעת שהתקבלה ההחלטה האמורה בעניין השתתפות המועצה במימון הפרויקט לא הוצגו להנהלת קרן המתקנים חלופות כלשהן לשימוש בעודפי הקרן. בפרוטוקול הישיבה גם לא צוין מדוע יש צורך דווקא בכמות המתקנים שצוינה ובסכום שצוין. מאחר שיש שונות רבה בצורך במגרשים של הרשויות המקומיות באשכולות שנבחרו לפרויקט וביכולתן הכלכלית, היה אפשר לצפות שהמועצה תבחן אפשרויות לסיוע דיפרנציאלי לרשויות המקומיות לפי יכולתן הכלכלי ת והצורך שלהן במגרשים, למשל: לסייע יותר למי שאמצעיו פחותים ולסייע פחות למי שאמצעיו רבים יותר, כדי לאפשר ליותר רשויות להקים מתקנים אלו בתחומן; לאשר הקמה של יותר ממתקן אחד ברשויות מקומיות שיש בהן תושבים רבים או שמגרשים כאלה חיוניים יותר בתחומן; ולממן גם את עלות הכנת התשתית להקמת המתקן ואת תחזוקתו היכן שהדבר נחוץ. מהפרוטוקולים של ישיבות הנהלת קרן המתקנים עולה כי היא לא בחנה אפשרויות של סיוע דיפרנציאלי לרשויות המקומיות שהשתתפו בפרויקט. .פחות מחודשיים, ואילו במועד סיום הביקורת הסתכם העיכוב בהשלמת הפרויקט בעשרה חודשים. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה ולהתאחדות כי תרשומת סיכום פגישה אינה תחליף הולם להסכם מחייב בעל תוקף משפטי המפרט את זכויותיו וחובותיו של כל צד בביצוע הפרויקט, וכי אין לקבל את ההסבר ש"היחסים הטובים" בין הגופים מייתרים הסכם ביניהם. ואכן, בהיעדר הסכם בין הגופים המעגן בכתב את התחייבויותיהם ואת אחריותם בפרויק ט, נוצרה אי -בהירות לגבי התחייבותה של ההתאחדות למימון הפרויקט ומועד יישומה. מבדיקת משרד מבקר המדינה ומהודעת חשב ההתאחדות ממאי 2007 עולה כאמור כי בעת שהתקיימה הישיבה, מאי 2005 , לא היה להתאחדות מקור תקציבי שיכסה את הפער של 1.5 מיליון ש"ח שבין התחייבותה למימון הפרויקט ובין המענק של ההתאחדות האירופית לביצועו. נוכח אי -קיומו של הסכם כאמור והמחלוקת בין ההתאחדות למועצה לגבי התחייבותה הכספית של ההתאחדות במקרה שתכנית הקמת המגרשים תבוצע בהיקף חלקי בלבד, לא ברור כיצד תמומש התחייבותה הכספית של ההתאחדות לגבי הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה גם את אי -הקמת ועדת ההיגוי לפרויקט, שעל הקמתה סוכם כאמור בין הצדדים. ועדה כזאת הייתה אמורה לשמש מסגרת לגופים השותפים בפרויקט לצורך תיאום וקבלת החלטות, כדי שהפרויקט יבוצע באופן תקין ועל פי הדרישות. מלבד זאת, נמצאו ליקויים העשויים להצביע על מחלוקת וחוסר תיאום בין ההתאחדות, המועצה והמשכ"ל בביצוע הפרויקט. להלן דוגמאות: משרד מבקר המדינה מעיר כי ועדת ההיגוי האמורה כלל לא הוקמה, ולכן תשובתו של יו"ר ההתאחדות מעוררת תמיהה. זאת ועוד, מממצאי הביקורת דלעיל עולה כי רבים מהיישובים הנזקקים המשתייכים לאשכולות החברתיים -כלכליים הנמוכים ביותר לא נהנו מהפרויקט ויותר מגרשים הוקמו ביישובים המשתייכים לאשכולות חברתיים-כלכליים גבוהים יותר, אף שמטרת הפרויקט הייתה לעזור לשכבות החלשות ביותר. מ כאן שהמשאבים שהועמדו לרשות הפרויקט לא נוצלו באופן המיטבי "חוק הרשויות המקומיות (מכרזים משותפים), התשל"ב- 1972 (להלן- חוק המכרזים המשותפים), מאפשר לרשות מקומית, על פי אשור של שר הפנים, להתקשר על פי מכרז שפרסם ארגון או מוסד ציבורי. משכ"ל והחברה הבת שלה - החברה לפיתוח משאבי אנוש בשלטון המקומי ( 1995 ) בע"מ (להלן- פמ"א) עוסקות בשני תחומי פעילות: עריכה ופרסום של מכרזי מסגרת עבור הרשויות המקומיות 27 ; ומתן שירותי ניהול, תיאום ופיקוח (להלן - שירותי הניהול) לפרויקטים ברשויות המקומיות שבחרו להתקשר עם קבלנים וספקים שזכו במכרזי המסגרת. משכ"ל ופמ"א (להלן - החברות) גובות מן הרשויות המקומיות עמלה עבור שירותיהן". "חוות הדעת ונוהל משרד הפנים מאפשרים לרשויות המקומיות להתקשר על פי מכרזי המסגרת, בלי להזדקק לשירותי ניהול מהחברות דווקא. הביקורת העלתה כי מאחר שהחברות רואות בשני השירותים שהן מציעות לרשויות המקומיות (עריכת מכרזי מסגרת ושירותי הניהול) מכלול אחד, נוצרה זיקה בין שני השירותים, וברוב ההתקשרויות שעשו רשויות מקומיות על פי מכרזי המסגרת, הן רכשו מהחברות גם שירותי ניהול. בפעילותן כרכו החברות, שלא על פי חוות הדעת ונוהל משרד הפנים, את השימוש במכרזי המסגרת בקבלת שירותי ניהול. החברות לא קבעו עמלות נפרדות לשימוש במכרזי המסגרת ולשירותי הניהול; משרד הפנים אישר מכרזי מסגרת אף שלא נקבעו בהם שיעורי העמלות, שלא כאמור בנוהל של משרד הפנים. החברות נהגו להעביר לרשויות מקומיות תוצאות של הליכי התמחרות בי ן קבלנים וספקים, כשעמלות הניהול כבר נכללו במחירי ההצעות. חלק מבעלי התפקידים ברשויות מקומיות כלל לא ידעו שהם יכולים להתקשר על פי מכרז המסגרת בלי למנות את החברות למנהלות הפרויקט שמכרז המסגרת עסק בו ובלי לקבל מהן שירותי ניהול". "לדעת משרד מבקר המדינה בעצם קיומה של זיקה זו יש כדי לפגוע בתחרות החופשית במגזר ניהול הפרויקטים. על כן, ראוי למנוע מצב שבו האישורים שנותן משרד הפנים לרשויות המקומיות להתקשר על פי מכרזי מסגרת שפרסמו החברות, ישמשו כמנוף להרחבת פעילותן של החברות בשוק ניהול הפרויקטים" (ההדגשה במקור). עמדת משרד מבקר המדינה בדוח האמור הייתה שעל המשכ"ל להפריד בין הצעת המחיר לניהול המכרז להצעת המחיר לניהול הפרויקט עצמו, כדי לאפשר לגופים המקבלים את ההצעות לשקול אם ברצונם להתקשר עם חברות אחרות לצורך ניהול פרויקטים. משרד מבקר המדינה מציין כי לא נמצאו פרוטוקולים של הישיבות שהמועצה קיימה, לדבריה, עם המשכ"ל בסוגיית העיכוב בפרויקט, וכי מכתבי זירוז לרשויות המקומיות הוצאו על ידה רק פעם אחת במהלך הפרויקט. משרד מבקר המדינה העלה כי עד אוגוסט 2007, כ -20 חודשים לאחר התחלת הפרויקט, לא קיבלה המועצה מהמשכ"ל דוח על הליקויים שנמצאו במגרשים שהוקמו לקראת תום שנת הבדק וגם לא דרשה ממנה לקבלו, אף שעד מועד זה כבר הוקמו כאמור 68 מגרשים. המועצה גם לא נקטה פעולות לבדיקת קיום התחייבויותיהן של הרשויות המקומיות בעניין תחזוקת המגרשים ואופן השימוש בהם, על פי כתב ההתחייבות. "בתי המשפט 31 מצאו לנכון להחיל נורמות מתחום המשפט המנהלי על תאגידים הפועלים בתחום המשפט הפרטי ולהם מאפיינים ציבוריים, וכך לראות בתאגידים אלה גופים דו -מהותיים... משכ"ל מאוגדת כחברה פרטית בעירבון מוגבל, אך יש לה מכלול תכונות המלמדות על זיקתה לתחום הציבורי ומאפיינות גוף דו-מהותי, כאמור. משום כך אפשר לראות במשכ"ל גוף שמתקיימים בו תנאים דומים לתנאים המתקיימים בגופים שבתי המשפט מגדירים אותם בפסיקתם גופים 'דו-מהותיים'... כגופים דו -מהותיים החברות אמורות להיות כפופות לכללי המשפט המנהלי החלים על גופים ציבוריים, לרבות החובה לפעול בהגינות ובסבירות, בלי שיקולים זרים, מתוך שוויון וללא אפליה" (ההדגשה אינה במקור). . ולמעשה שימשה בתחום זה גורם מתווך בלבד בין המועצה לחברה שניהלה את הפרויקט בפועל. מכאן שלמועצה לא היה כל יתרון בהתקשרות עם המשכ"ל לצורך ניהול הפרויקט, ואת פעולת ההתקשרות עם חברה פרטית היא יכלה לעשות בעצמה. כאמור, המשכ"ל קיבלה עמלת ניהול גבוהה וחריגה, וממסמכי המועצה והמשכ"ל אי -אפשר לדעת מדוע שילמה לה המועצה עמלת ניהול בשיעור כה חריג. משרד מבקר המדינה מעיר כי המגרשים היו אמורים להיבנות בכל רחבי הארץ ולא רק בצפונה וכי ממסמכי המועצה והמשכ"ל עולה באופן חד-משמעי שתאריך היעד לסיום הפרויקט, לפי "אבני הדרך" שקבעו המשכ"ל והמועצה לביצועו, היה אוקטובר 2006 . זאת ועוד, השבתת הפעילות בצפון הארץ עקב המלחמה ארכה .משרד מבקר המדינה העלה כי המשכ"ל המשיכה להעסיק את חברה א' גם לאחר אוקטובר 2006 , בלא שנתנה לה הוראה בכתב בעניין זה ובלא שנקבע ביניהן גובה שכר הטרחה שישולם לה. רק בפברואר 2007 , במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה, סוכם בין הצדדים שהחברה תקבל בתחולה למפרע מנובמבר 2006 סך של 42,000 ש"ח לחודש במקום 68,000 ש"ח לחודש שקיבלה עד מועד זה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המשכ"ל להסדיר את תנאי התקשרות ההמשך מראש. 3. כאמור, שכר הטרחה של חברה א' הוא שכר חודשי קבוע המשולם על ידי המשכ"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה שהמועצה, שהזמינה את הפרויקט, תנחה את המשכ"ל להתקשר עם חברה א' במתכונת שתמריץ אותה לפעול לסיום הפרויקט בהקדם ותמנע אפשרות לקבלת תמורה לאחר המועד שנקבע לסיומו. לדעת משרד מבקר המדינה, מיד לאחר הודעתה של חברה ב', היה על המשכ"ל, בתיאום עם המועצה, לבחון אם קידום הפרויקט באופן יעיל אינו מחייב גיוס שלושה קבלנים -כמתוכנן - שיוכלו לעמוד בלוח הזמנים לאספקת המתקנים בפרויקט ולהתקנתם.. מההסכמים דלעיל עולה כי לאחר השלב הראשוני של חתימת ההסכם וקביעת הזוכים במכרז, שבו שולמה תמ ורה מוגדרת למשכ"ל, התשלומים למשכ"ל ולחברה א' שולמו על פי משך זמן הפרויקט. במתכונת זו יש תמריץ להאריך את משך הפרויקט וכך להגדיל את הסכום המצטבר של שכר הטרחה. .משרד מבקר המדינה העלה כי שני סעיפים מרכזיים מסיכום הישיבה לא יושמו: לא הוקמה ועדת ההיגוי האמורה, ולא נחתם הסכם בין ההתאחדות למועצה. לפיכך לא מוסדרות במלואן התחייבויו תיהן ההדדיות של ההתאחדות והמועצה בעניין הפרויקט, ובהן התחייבותה של ההתאחדות כלפי המועצה להקצות 5 מיליון ש"ח לפרויקט. בפועל, תרשומת סיכום הפגישה בין ראשי ההתאחדות למנכ"ל המועצה, שהתקיימה במאי 2005 ונרשמה בידי מנכ"ל המועצה, היא המסמך המשמש בסיס לשותפות בין ההתאחדות למועצה בביצוע הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהקמת חלק מהמתקנים הסתיימה כבר לפני יותר משנה, על המועצה לפעול גם לקבלת דיווח על קיום התחייבויות הרשויות המקומיות בעניין תחזוקת המתקנים והשימוש בהם על פי כתב ההתחייבות, ולקבוע את מתכונת המעקב והבקרה השוטפים שתבצע מעתה ואילך בעניין זה. . מהטבלה עולה כי חל עיכוב ניכר בהשלמת הפרויקט, ונכון לאוגוסט 2007 , כעשרה חודשים לאחר המועד המתוכנן לסיומו, הוקמו רק 68 מגרשים מתוך 108 ( 63% ) שתוכננו במסגרת הפרויקט42 . לדעת משרד מבקר המדינה, זמן אספקת המתקנים והתקנתם היה אחד מתנאי המכרז והוא מרכיב חשוב בביצוע הפרויקט. נמצא כי על אף הודעתה של חברה ב' כאמור לעיל, המשיכה המשכ"ל לפנות אליה בבקשה שתגיש הצעות מחיר לאספקת המתקנים ולהתקנתם (בהליך התחרות בין הספקים שנבחרו במכרז). .)(א במצגת צוין כי "המועצה להסדר ההימורים בספורט בשיתוף עם ההתאחדות לכדורגל ו - UEFA ובחסותו של משרד החינוך, התרבות והספורט יזמה פרויקט ייחודי להקמת מגרשי 'מיני-פיץ' למשחקי כדור ברשויות המקומיות". כאמור, היזמה לפרויקט ה ייתה של ההתאחדות האירופית וההתאחדות לכדורגל בישראל ולא של המועצה, ומבדיקה של משרד מבקר המדינה עולה כי משרד החינוך, התרבות והספורט או משרד המדע, התרבות והספורט לא נתנו כל חסות לפרויקט20 . מנכ"ל משרד המדע, התרבות והספורט כתב למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2007 כי המשרד לא נתן את חסותו לפרויקט, אך הנחה את מפקחי מינהל הספורט לעודד את היישובים להגיש בקשות להיכלל בפרויקט. (ב) במצגת צוין כי "ההתאחדות לכדורגל וההתאחדות האירופית הקצו לפרויקט כ-5 מיליון ש"ח". משרד מבקר המדינה מעיר כי ההתאחדות האירופית הקצתה לפרויקט, כאמור, מיליון פר"ש שהם כ -3.5 מיליון ש"ח, וכי עד מועד הצגת המצגת לא העבירה ההתאחדות לכדורגל למועצה התחייבות בכתב לגבי הסכום שהיא תקצה לפרויקט. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי עד מועד זה היא גם לא הקצתה בתקציבה סכומים לפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהמועצה אינה נוהגת ליזום פרויקטים ולהיות מעורבת בהקמתם ומאחר שלהחלטה על אופן ניהול הפרויקט ולבחירת המשכ"ל לשם ניהול הפרויקט יש השפעה ניכרת על עלותו, היה על הוועדה לקיים דיון בעניינים אלו ובמתחייב מהם. נוסף על כך, היה על המנכ"ל להציג בדיון כמה חלופות לניהול הפרויקט. מפרוטוקול הישיבה עולה שלא התקיים דיון כזה. משרד מבקר המדינה העלה כי הדיווחים האמורים של מנכ"ל המועצה היו קצרים וחלקיים והתמקדו במספר המתקנים שהוקמו. לא נמצא כי מי מחברי המועצה ביקש לקבל פירוט בנוגע לנתונים שמסר המנכ"ל, או לדעת כיצד ייפתרו הבעיות שדיווח עליהן או על מה מבוססת תחזיתו לגבי מספר המתקנים הצפוי ומועד סיום הפרויקט. מנכ"ל המועצה לא ציין בישיבת הוועדה כי סוכם עם ההתאחדות סיכום עקרוני שהיא תקצה לפרויקט סכום של 5 מיליון ש"ח, אולם התחייבות זו אינה מוחלטת מכיוון שהמועצה לא חתמה על הסכם עם ההתאחדות לג בי השתתפותה בתקציב הפרויקט. מהמתואר לעיל עולה כי בוועדה לא נעשה תהליך קבלת החלטות ראוי והיא לא בחנה חלופות להצעות שהוצגו לפניה לגבי הפרויקט, היקפו, תקציבו ואופן ביצועו. איש מחברי הוועדה לא ביקש לקבל הבהרות לגבי אמות המידה שנקבעו לבחירת הרשויות המקומיות שייכללו בפרויקט ולגבי היקף השתתפות המועצה בעלות ההקמה של המתקנים. לדעת משרד מבקר המדינה, דרך התנהלות זו של הוועדה יש בה כדי לפגוע באינטרס הציבורי המחייב הליך קבלת החלטות ראוי ושקוף בכל הנוגע להקצאת כספי ציבור. חברי מליאת המועצה מופקדים על כספי ציבור וחלה עליהם חובת נאמנות לציבור ובכללה החובה לבחון היטב את הנתונים המוגשים להם, לשאול שאלות לגביהם ולוודא את אמיתותם. מפרוטוקול הישיבה עולה כי איש מחברי המליאה לא ביקש לקבל פירוט לגבי הפרויקט, היקפו, תקציבו ואופן ביצועו. בדוח מבקר המדינה על המועצה מ- 2001 " נאמר, בין היתר, כיאין למועצה נהלים ברורים בעניין ההקצבות ]של קרן המתקנים [ , וועדת קרן המתקנים והמליאה מוסמכות להחליט על מתן ההקצבה, או להעדיף הקצבה אחת על פני האחרת, ללא אמות מידה. מש רד מבקר המדינה העיר למועצה, כי מן הראוי שתקבע נהלים מפורטים להפעלת הקרנות, לרבות פיקוח ובקרה עליהן, על השימוש בכספים המוקצבים ועל עמידתם של מקבלי ההקצבות בהתחייבויותיהם בקשר לבניית המתקנים". עוד נאמר בדוח כי "משרד מבקר המדינה גם העיר למועצה, כי כדי להסדיר את פעילות הקרנות, מן הראוי שתכין תכנית עבודה רב-שנתית שתכלול, בין היתר, את יעדי הקרנות לשנים הבאות ואת תכנית הקצבותיהן, ויפורטו בה סוגי המתקנים ומיקומם הגיאוגרפי". בדוח הומלץ כי "תכנית העבודה של המועצה תיגזר מתכנית ארצית כוללת בתחום הקמת מתקני הספורט, שתכי ן המועצה בשיתוף עם כל הגופים האחרים המתקצבים הקמת מתקני ספורט (מפעל הפיס, משרד המדע והרשויות המקומיות)" (ההדגשות אינן במקור) . המועצה ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה בעניין הדוח האמור כי ביולי 2000 היא השלימה, בשיתוף משרד המדע "סקר מתקני ספורט ארצי" ובו פירוט של מצאי מתקני הספורט בישראל, מתקני הספורט הדרושים והעלות הנדרשת להקמתם. עוד הודיעה המועצה כי בתכנית העבודה של קרן המתקנים לשנים הבאות היא תקבע את יעדיה בשיתוף ועדת ההיגוי העליונה למתקני ספורט שליד משרד המדע. בדיקת מעקב שעשה משרד מבקר המדינה באוגוסט 2007 העלתה כי משרד המדע והמועצה לא הכינו עדיין תכנית עבודה רב-שנתית להקמת מתקני ספורט, על אף הודעת המועצה שהדבר ייעשה. מכאן שהחלטות המועצה בעניין הפרויקט לא התבססו על תכנית עבודה כזאת. משרד מבקר המדינה מציין כי במצגת האמורה נכללו לפחות שתי עובדות שאינן מדויקות: לדעת משרד מבקר המדינה, קיומה של תכנית רב -שנתית לחלק מהפרויקטים שמתקצבת המועצה אינו פוטר את המועצה מן הצורך בתכנית עבודה רב -שנתית לקביעת יעדים בתחום של הקמת מתקני ספורט. על משרד המדע, התרבות והספורט והמועצה לפעול ללא דיחוי להשלמתה של תכנית עבודה זו, כפי שהבטיחה המועצה למשרד מבקר המדינה עוד בשנת 2000 , ולנקוט את האמצעים הדרושים כדי שהקצבות קרן המתקנים, ובכללן הקצבות לפרויקטים שהמועצה מעורבת בהקמתם, יתבססו על תכנית זו. מהנתונים בטבלה המרוכזת עולה כי המתקנים הוקמו בפועל רק בכמחצית מהרשויות המקומיות שבאשכולות הלמ"ס 1-7 . עוד עולה מהנתונים כי באשכולות הנמוכים ביותר
משרד מבקר המדינה העלה כי הנהלת המועצה לא דיווחה למליאת המועצה או לוועדת קרן המתקנים כי תקציב הפרויקט אינו מספיק לכל הרשויות שנמצאו זכאיות למתקנים, והיא גם לא ביקשה מהוועדה וממליאת המועצה לאשר את שינוי אמת המידה שקבע ה כדי שתינתן עדיפות להקמת מגרשים ברשויות מקומיות שתושביהן רבים יותר על פני רשויות שמצבן החברתי-כלכלי קשה.