נושאים מערכתיים . יישום החוק למניעת הטרדה מינית נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא הושלם חוזר המנכ"ל. אף שחלפו שנה מחקיקת החוק, טרם הושלם אפוא נוסח התקנון המותאם, 20 .2010 שנמצא בהליכי כתיבה שונים החל משנת על משרד החינוך לבחון קביעת אמות מידה לבחירת מקרים של הטרדות מיניות שבהם ייעשה שימוש בהליך פיטורים מחמת אי-התאמה. משרד מבקר המדינה שב וממליץ למשרד החינוך להשלים את הכנת חוזר המנכ"ל בעניין העברת המידע בין מוסדות חינוך. לצורך כך יש להשלים עבודת מטה שתקבע כללים ברורים בדבר חסיון המידע על ילדים המעורבים באירועים של הטרדות מיניות ובדבר התנאים להעברתו בין מוסדות החינוך תוך שמירה על סודיות לצורך ההגנה על פרטיותם, בלי לבטל את האפשרות לטפל בהם ולמנוע התנהגות פוגענית בעתיד. על משרד המשפטים לבחון את נושא העברת המידע לצורך הגנה על תלמידים. התמודדות בתי הספר עם מניעת הטרדות מיניות תלויה בעיקר בתפקודה של יועצת בית הספר, ולכן תפיסותיה וידיעותיה הן קריטיות לזיהוי נכון של ההתנהגות ולהגדרתה כהטרדה מינית או כהתנהגות שמשקפת התפתחות מינית תקינה וסקרנות טבעית. לפיכך מומלץ למשרד החינוך לבחון אם ניתן להרחיב את הכשרתן של יועצות בתי הספר בנושא ההטרדה המינית, כדי לוודא כי הנושא המורכב נלמד כהלכתו. הכשרה רחבה יותר תקנה ליועצות כלים לזיהוי אירועים כאירועי הטרדה מינית ותסייע להן להגדיר במדויק את ההתנהגויות האסורות על פי החוק, וכך למנוע הגדרה מצמצמת שרואה במעשי הטרדה מינית "מעשי קונדס", "הצקות", "בדיקת גבולות" וכד'. יוצא אפוא שנציבות השוויון מוסמכת לטפל באפליה אסורה על בסיס הטרדה מינית. נוסף על כך, החוק למניעת הטרדה מינית הוא אחד החוקים שבגין הפרת הוראותיו מוסמכת נציבות השוויון להגיש תביעות אזרחיות לבית הדין לעבודה או לערכאה אחרת המוסמכת לדון בהן. ואולם נציבות השוויון אינה יוזמת בקרות במקומות העבודה ואינה תובעת בגין עילה זו, אלא רק מטפלת בתלונות שהוגשו לה. התקן הוא מפרט טכני המוסיף על הוראות החוק והתקנות כללי "עשה" וקובע מהי מערכת הניהול הנכונה ומה הן הפעולות שיש לעשות כדי למנוע הטרדה מינית בעבודה, בדומה לתקן למניעת שוחד, המסדיר כללי התנהגות למעסיקים הנוספים על איסור השוחד הקבוע בחוק העונשין. התקן קובע מה הם האמצעים הסבירים שעל מעסיק לנקוט כדי למנוע הטרדה מינית או התנכלות ומקנה למעסיקים כלים מעשיים למניעתן. לאור החשיבות שבקידומו של תקן למניעת הטרדה מינית במקומות עבודה מומלץ כי משרד המשפטים, משרד הכלכלה ומכון התקנים יבחנו את קידום יוזמת התקן, שנועדה לחזק את האכיפה ולהבטיח ודאות בקרב מעסיקים לגבי חובותיהם ואחריותם. החוק למניעת הטרדה מינית חולל שינויים תהליכיים ותודעתיים רבים, אולם מגזר העבודה הפרטי נותר ללא פיקוח וללא אכיפה, ובפועל לא מוגשות מספר רב של תלונות על הטרדה מינית במגזר זה. האמור לעיל מלמד שמשרד העבודה, האמון על אכיפת דיני עבודה ועל הפיקוח על מקומות עבודה, אינו ממצה את סמכויותיו לאכיפת החוק. יוזמות פרטיות לטיפול בנושא, אף שיש לברך עליהן, הן עדיין מעטות מאוד ולא הביאו לשינוי המיוחל. בפועל מעסיקים ואחראיות למניעת הטרדה מינית במגזר הפרטי נאלצים להתמודד לבד עם תופעת ההטרדה המינית, בהיעדר גוף רשמי המנחה, מייעץ ומרכז את הטיפול במניעתה. קיימים אמצעים שונים לטיפול בהטרדות ולאכיפת הוראות החוק במגזר העבודה הפרטי, ובהם קידום תיקון חקיקה שיטיל חובות פיקוח ואכיפה מפורטות על משרדי ממשלה שונים, בחינת הקמת נציבות ייעודית לטיפול בתלונות על הטרדה מינית במקום העבודה ועידוד יוזמות אחרות לאסדרה וולונטרית, דוגמת הקוד הוולונטרי ותו התקן למניעת הטרדה מינית. מומלץ כי משרד המשפטים, האמון על ביצוע החוק למניעת הטרדה , יבחן עם הגורמים הנוגעים בדבר במשרד העבודה ועם הרשות 69מינית לקידום מעמד האישה את האתגרים הייחודיים בטיפול בהטרדה מינית במגזר העבודה הפרטי ובמניעתה. בעת שקילת האפשרויות הכרוכות בעלויות כספיות, ראוי שתיבחן האפשרות לבצע תהליך - ורק לאחריו לקבל החלטה לגבי RIA - Regulator Impact Assessment70 .האפשרות הרצויה עובדים, אגף 25-נמצא כי אף שבכל משרדי הממשלה יש יותר מ המשמעת לא דרש מהמשרדים להכין תקנון המותאם למאפייניהם. התקנון האחיד של נש"ם נעדר התייחסות לעובדי קבלן ולמתנדבות השירות הלאומי, שהם חלק בלתי נפרד מעובדי המשרדים הממשלתיים. הוא אינו מותאם למשרדים גדולים שמעניקים שירות לאוכלוסייה אזרחית גדולה, שפעילותם מבוזרת ברחבי הארץ, שיש להם הרבה יחידות סמך ויחידות עצמאיות שהם מנחים מקצועית, ושיש בהם קשרי עבודה ומתן שירות ייחודיים המרחיבים את אירועי ההטרדה המינית האפשריים אל מעבר למישור יחסי העבודה שבין . 72עובדי המדינה עצמם משרד הבריאות לא כלל בנהליו הוראות הנוגעות להטרדות מיניות במהלך טיפול רפואי. להלן הפרטים. לעומת זאת, משרד הבריאות לא פרסם הוראות המסדירות את הטיפול של מערכת הבריאות ועובדיה בנושא ההטרדה והפגיעה המינית במהלך טיפול רפואי. יוער כי מנעד האפשרויות של פגיעה במטופלים ומטופלות בידי צוות רפואי הוא רחב ומגוון, ונדרשת התייחסות להיבטים הייחודיים של הטיפול רפואי ושל מערכת היחסים בין המטופל למטפל, ובהם: יחסי הכוח הקיימים ביחסי המטפל והמטופל; ההכרה שפגיעה מינית או אלימות שחווה המטופל בעברו עלולה להשפיע על תחושתו במהלך הטיפול הרפואי; הכרת הצרכים התרבותיים של מטופלים שונים; מתן הסברים ובכללם התייחסות למגע הצפוי במהלך הבדיקה, ובמיוחד בבדיקות הכוללות מגע חודרני או באזור אינטימי; נוכחותם של אנשים נוספים כדוגמת סטודנטים ואנשי הצוות הרפואי; הימנעות מהתבטאויות בעלות אופי מיני או התבטאויות לא מכבדות. משרד מבקר המדינה מציין כי סקר בנושא של הטרדה מינית של מטופלים אינו שונה מסקרים אחרים שעורך משרד הבריאות, כדוגמת סקר שביעות רצון החולים מטיפולים ומהשהייה בבתי החולים לבריאות הנפש, שגם המענה אליו תלוי בנכונות של המטופלים לשתף פעולה ולמסור מידע. אשר על כן מומלץ לבחון עריכת סקרים גם בנושאים אלו באופן תקופתי. לא קיים הצוות ישיבות נוספות כדי לתת מענה 2018 מאז ינואר למכלול ההיבטים של הנושא ולהשלים את הכנת הנוהל. לנוכח האמור, ובשל החשש כי במציאות המורכבת גופים שונים אינם מיישמים את הוראות החוק בצורה אחידה, משרד מבקר המדינה סבור כי ראוי שנש"ם, שהיא האחראית על הממונות למניעת הטרדה מינית בבתי החולים הממשלתיים, תחדד את ההנחיות בעניין זה. באתר המרשתת של משרד הבריאות אין קישור לאתר הנציבות, גם לא תחת הקישור "פניות הציבור". לכן קיים חשש שנפגעות לא יהיו מודעות לקיומה של הנציבות. לא נמצא כי משרד העבודה פעל לפרסום ולהטמעה של הקוד הוולונטרי בקרב מעסיקים במגזר הפרטי. מוצע כי משרד העבודה, שכאמור תמך בהכנת הקוד הוולונטרי, יפעל לעידוד מעסיקים להטמיעו במקומות העבודה הפרטיים. כמו כן, מומלץ כי הרשות לקידום מעמד האישה תבחן את הצורך בתרגום הקוד לשפות אחרות ואת יכולתה לסייע בהפצתו בקרב מעסיקים. מאחר שיש משרדים ממשלתיים שבאים במגע עם הציבור במצבים שונים, מומלץ כי נש"ם תבחן את הצורך בתיקונים ועדכונים לאור מאפייניהם הייחודיים של המשרדים, ובהתאם יגובשו תקנים מותאמים. עוד מוצע לבחון את האפשרות לכלול בתקנוני הגופים הוראות הנוגעות לעובדי הקבלן, לבנות שירות לאומי ולמקבלי השירותים. הנתונים של איגוד מרכזי הסיוע וכן נתוני סקר הביטחון האישי, שאסף דיווחים על עבירות הטרדה מינית שאירעו בשנה האחרונה, יכולים ללמד על קיומה של תופעה חברתית רחבת היקף. פרסומים אלו הצביעו גם הם על כך כי התופעה של הטרדות מיניות רחבה בהרבה מהנתונים שעלו במחקרים האמורים לעיל. פרק זה מלמד על הקושי לגבש תמונה עובדתית עדכנית ומבוססת על היקף תופעת ההטרדות המיניות. מיעוט המחקרים שנעשו במשך השנים והנתונים שנאספו במשרדי הממשלה השונים הם ברובם מגזריים וחלקיים ואינם נותנים מענה מספק לשאלה מה היקף התופעה במישור המגזרי ובמישור המדינתי הכולל. שטף הדיווחים ברשתות החברתיות ומצרף הנתונים החלקיים שהוצגו לעיל מלמדים על קיומה של תופעה חברתית, והפערים בין הנתונים מלמדים על תופעה של תת-דיווח לגורמי הטיפול הרשמיים בעבירות של הטרדה מינית. כדי להבין את היקף התופעה ומאפייניה יש אפוא לבצע מחקרים רב-שנתיים מקיפים ועדכניים - בדומה לסקר הביטחון האישי שנערך שנה אחר שנה - שיבחנו את המגמות לאורך השנים, וממצאיהם ישמשו תשומה לקביעת מדיניות ממשלתית בנושא. הליך פיטורים פדגוגיים זה אינו יכול לשמש הליך פיטורים בעקבות תלונות על הטרדה מינית. תקנון שירות עובדי הוראה אינו קובע תנאים מתאימים להליך פיטורים בשל הטרדה מינית. נמצא כי משרד החינוך נמנע משימוש בהליך פיטורים מחמת אי-התאמה. עולה מן האמור לעיל כי במקרה שבו תלונת הטרדה מינית של קטין כנגד עובד הוראה לא הגיעה לכלל הרשעה פלילית, נש"ם לא תחקור את הקטין ולכן לא תעמיד לדין את עובד ההוראה; משרד החינוך לא יפעיל את נוהל הפיטורים מחמת אי-התאמה; ולא יימצא מענה גם בתקנון שירות עובדי הוראה. רק אם עובד ההוראה הוא עובד בעלות יהיה אפשר לכנס את הוועדה המייעצת למנכ"ל לצורך ביטול אישור ההעסקה שלו. המצב הנוכחי, שבו מורים אשר חזרו והטרידו מינית תלמידות ותלמידים אך התלונה נגדם לא התגבשה לכדי הרשעה פלילית יכולים להמשיך בעבודתם, דורש הסדרה מטעם משרד החינוך, למניעת הישנות מקרים ולהגנה על התלמידים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי התיקים המתנהלים באגף המשמעת במשה"ח אינם מרוכזים במקום אחד: סגני מנהלי המחוזות מנהלים במחשביהם רישום של תיקי המשמעת המתנהלים במחוז, ואגף המשמעת מנהל רישום נפרד של התיקים. כדי לאתר תיקים ישנים יש לבצע חיפוש בכמה מקומות: המידע שבידי סגני מנהלי המחוזות; המידע שבתיקיות המחשב באגף המשמעת במשה"ח ואף המידע במערכת הדואר האלקטרוני. האמור לעיל מצביע על הצורך שמשרד החינוך יתאים את חוזר פגיעה מינית להוראות החוק, יבהיר אילו התנהגויות מוגדרות "הטרדה מינית" ואילו מוגדרות "פגיעה מינית" ויקשר את המונחים המשפטיים לחיי היומיום של התלמידים. כל זאת כדי לסייע לצוותים החינוכיים לזהות התנהגויות שהן בגדר הטרדה מינית ופגיעה מינית ולטפל בהן כראוי. בידי הרשות מידע רב שנאסף לאורך השנים בנוגע למניעת ההטרדות המיניות והטיפול בהן. מוצע לרשות לשוב ולפעול גם באפיקים הקודמים שבהם פעלה. הטרדות מיניות במרחב הציבורי הן תופעה חברתית שאין לראות בה התמודדות אישית של אישה זו או אחרת, ולכל אישה הזכות לבחור את המקומות שבהם תשהה ללא חשש מהטרדה מינית. החוק הישראלי מאפשר הגשת תביעה נזיקית לבית המשפט בגין הטרדה מינית במרחב הציבורי, אלא שמעטות הנשים שהשתמשו עד כה בכלי משפטי זה. שלא כמו בהליך הפלילי, להליך האזרחי אין הליכים חלופיים. בשנים האחרונות ניתן לראות פעילות של ארגונים, עמותות ומוסדות בארץ וברחבי העולם שמטרתם להתמודד עם הטרדות במרחב הציבורי ולהגביר את ביטחונן של נשים במרחב זה. להלן דוגמאות: ,הטיפול בנושא ההטרדות המיניות במרחב הציבורי טעון בחינה יסודית נוכח מספרן המצומצם של התביעות האזרחיות וקיומן של יוזמות פרטיות העשויות ללמד על היעדר מענה ממשי לתופעה של הטרדות מיניות במרחב הציבורי. מוצע כי משרד המשפטים ייזום איסוף נתונים ויבחן עם הגורמים הרלוונטיים את החסמים להגשת תביעות ויגבש הצעות להעלאת המודעות ולחינוך הציבור בדבר התנהגויות אסורות במרחב הציבורי, כדוגמת המלצת הרשות לקידום מעמד האישה למסע . 42פרסום לשינוי תפיסות חברתיות בנוגע להטרדה מינית המסלול לבירור משמעתי של הטרדות מיניות של עובדי המדינה מתקיים העובדים האחרים לרוב לא ניתן להתחקות 94% בנש"ם (ראו להלן). לגבי אחר אופן הטיפול בתלונות, ולא תמיד ניתן לבקר את איכות הטיפול בתלונות ולפקח עליו. משרד מבקר המדינה בחן היבטים הנוגעים לטיפול בתלונות על הטרדות מיניות במגזר העבודה הפרטי, להכשרת האחראיות למניעת הטרדה מינית במקום העבודה ולפיקוח ולבקרה של המדינה על הטיפול בנושא ההטרדות המיניות. האחראיות על מניעת הטרדה מינית בשירות הציבורי קרויות בדוח זה "ממונות", כיוון שתפקידן שונה מתפקיד האחראיות במגזר העבודה הפרטי, לפי החוק. מן הראוי כי המל"ג תנחה את האקדמיות לאומנויות להתאים את התקנון למניעת הטרדה מינית שלהן למאפיינים הייחודיים של חומרי הלימוד ושל הקשרים הבין-אישיים בין התלמידים והמרצים. על הנהלת בתי המשפט להכין תקנון מותאם שיבהיר לעובדיה אל מי עליהם לפנות במקרה של הטרדה מינית ויתווה הליך נגיש להגשת תלונות על הטרדה מינית בידי שופטים. כמו כן ראוי שהנהלת בתי המשפט תבחן מינוי של אחראית למניעת הטרדה מינית שתטפל בכלל התלונות על שופטים. משרד מבקר המדינה מעיר כי המחלוקת בשאלה אם בירור התלונות על הטרדות מיניות צריך להיעשות במשרד החינוך או בנש"ם אין בה כדי להצדיק עיכוב של שנים בהכנת חוזר המנכ"ל. על משרד החינוך לפרסם את תמצית החוק למניעת הטרדה מינית ולהפיצו לכל בתי הספר. כן עליו לסיים את הכנת החוזר המותאם, לאחר שיעדכן אותו, ככל שיידרש, לפי הוראות משרד המשפטים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי לנוכח גודלה של עובדי הוראה ועוד אלפי 167,000 -מערכת החינוך, החולשת על כ עובדי מינהלה ומטה, עליו לבחון את הצורך במינוי והכשרה של ממונות נוספות בהתאם לקבוצות האוכלוסייה השונות של העובדים, כדי שלנפגעות תהיה כתובת שיהיה להן נוח לפנות אליה. כן מוצע לבחון אם נדרש לשתף את נש"ם בהכשרה כדי שתיתן מענה אפקטיבי למגוון העובדות במערכת החינוך, וכן לבחון את האפשרות להנחות את העובדים בדבר הוראות החוק למניעת הטרדה מינית באמצעות לומדה מקוונת. על המשרד להבהיר את המונחים המשפטיים המשמשים בעולם המבוגרים, כמו הטרדה מינית, יחסי מרות, הסכמה - כך שיהיו מותאמים לעולם התלמידים. כן על המשרד לעדכן את הוראות חוזרי המנכ"ל בדרך שתמנע סתירות בין החוזרים. עוד על המשרד לבחון אם נדרש לקבוע מדרג של אמצעי התמודדות עם התנהגויות ההטרדה המינית שיבטיח שאמצעי ההתמודדות יהיו מידתיים. מומלץ למשרד החינוך להטמיע את הוראות החוזרים באמצעות לומדה מקוונת. ,חוזרי המנכ"ל מיועדים למנהלי בית הספר ולעובדי ההוראה ונעזרים בהם ציבור ההורים והציבור הרחב, שרובם אינם בעלי ידע משפטי. על מנת שהצוותים החינוכיים ידעו לזהות התנהגויות שהן בגדר "הטרדה מינית" ויכירו את דרכי הפעולה הנדרשות מהם, חוזר פגיעה מינית צריך להיות ברור בהגדרת ההתנהגויות. כמו כן, עליו להיות מותאם לחוק. יוצא אפוא כי אף שמרבית היועצות עוסקות בנושא ההטרדה המינית, חלק ניכר מהן אינו עושה שימוש שוטף באתר שפ"ינט. לנוכח תוצאות המחקר האיכותני שהצביעו על שונות בין היועצות בהיכרותן עם החוק ושונות בשימוש בתוכנית כישורי חיים, על שפ"י לוודא שהיועצות ייחשפו לתכנים הנוגעים למניעת הטרדה מינית ולהבטיח שהתוכנית נותנת להן את המענה המיטבי. נמצא חסר בנהלים למניעת הטרדה מינית של מטופלים ומטופלות בידי אנשי הצוות הרפואי. לגבי חלק מההתנהגויות המהוות הטרדה מינית, החוק קובע כי נדרש שההתנהגות תהיה חוזרת ונשנית על מנת לבסס את העוולה או העבירה. בשונה מיחסי מרות במקומות העבודה, המפגש בין איש צוות הרפואה ובין המטופל הוא לרוב חד-פעמי ואיננו חוזר ונשנה, אך הוא נושא מאפיינים ייחודיים אחרים. לכן נודעת חשיבות רבה לקביעת נהלים מפורטים שייתנו מענה למאפיינים אלו של הממשק בין מטפלים למטופלים. מומלץ כי משרד הבריאות ישלים את פעולת ההסדרה הנדרשת ויקבע בהקדם נהלים מפורטים שיסדירו את כל ההיבטים של יחסי מטפל ומטופל תוך מתן המשקל הראוי לזכויותיהם ולכבודם של המטופלים. משרד הבריאות לא ערך סקר על היקף ההטרדות של נשים וגברים בצוותים הרפואיים בידי מטופלים. מדובר בתופעה שאין להקל בה ראש, בראש ובראשונה כיוון שאנשי הצוות הרפואי לכאורה אינם יכולים להתעלם מהחולים אף אם הטרידו אותם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי עליו להיות ער לקיומם של אירועים כגון אלו ולבחון את היקף התופעה. כמו כן עליו לקיים עבודת מטה ולהכריע כיצד לפעול להגברת המודעות להתנהגויות המהוות הטרדה מינית בידי מטופלים, ואילו כלים יש להקנות לצוותים הרפואיים לשם התמודדות איתה.  משרד מבקר המדינה מציין כי לנוכח שלל האוכלוסיות והמוסדות שבאחריות משרד הבריאות מתחייבת הסדרה כוללת של דרכי המניעה של הטרדה מינית והטיפול בתלונות על הטרדה מינית באופן המותאם למאפיינים הייחודיים של מוסדות מערכת הבריאות למיניהם. כמו כן עליו לקבוע הנחיות לטיפול בתלונות במקרים שבהם המתלוננות או הנילונים אינם עובדי משרד הבריאות. על מינהל הסדרה ואכיפה לפעול בהתאם לסמכות שהוקנתה לו ולפעול לאכיפה יזומה ובקרה על מילוי חובות מעסיקים בהתאם לחוק למניעת הטרדה מינית. משרד מבקר המדינה ממליץ למינהל הרכש הממשלתי במשרד האוצר לבחון את האפשרות לדרוש מחברות פרטיות הניגשות למכרזים ממשלתיים הצהרה מטעמן בדבר עמידה בדרישות החוק למניעת הטרדה מינית לגבי תקנון מותאם ומינוי אחראית. מן הראוי שנציבות שוויון הזדמנויות בעבודה תיידע מעסיקים בדבר האפשרות לפנות אליה בעניין הטרדות מיניות, אם באמצעות פנייה לארגוני מעסיקים ועובדים ואם בדרך אחרת, ותמסד את דרכי הפנייה אליה כאמור. על הנציבות להבהיר למעסיקים כי אפשר לפנות אליה לקבלת הדרכה על החוק ולהציע למעסיקים שירות נרחב מזה שהיא מציעה היום ובכך לשפר את אופן היישום של החוק למניעת הטרדה מינית במגזר הפרטי. פרסום אפשרות הפנייה לנציבות יכול להיעשות בשיתוף פעולה עם הרשות לקידום מעמד האישה, בהתאם להמלצות שפרסמה הרשות לקידום מעמד האישה (ראו להלן) לגבי הפקת מסע פרסום בנושא מניעת הטרדה מינית. לנוכח קשיים בעבודת האחראיות למניעת הטרדה מינית והיעדר הכשרה מוסדרת ולנוכח ההכרה בצורך בבחינת הנושא על ידי הפורום למניעת הטרדה מינית, שלא השלים את דיוניו, ראוי שמשרד המשפטים, הממונה על יישום החוק, יבחן את היתרונות והחסרונות המפורטים לעיל, בשיתוף משרד העבודה והמשרד לשוויון חברתי, שבו פועלת כיום הרשות לקידום מעמד האישה, ויחד יגבשו מדיניות ראויה. ראוי לציין כי תלונות המוגשות לנציבות קבילות הציבור על מקצועות הרפואה נשמרות במערכת הממוחשבת של הנציבות, אף שהטיפול בפועל בתלונה יכול להיעשות בידי אחד ממוסדות מערכת הבריאות שבו אירעה ההטרדה. בשל החשיבות הגדולה של מניעת פגיעה בציבור המטופלים, מומלץ כי משרד המשפטים יבחן את נושא איסוף המידע על הטרדות מיניות באופן ממוסד, לרבות המידע על נילונים שכבר נמסר לנציבות הקבילות בידי מוסדות מערכת הבריאות.  מן האמור עולה כי משרד הבריאות אינו מפקח על יישום החוק למניעת הטרדה מינית במוסדות רפואיים. ראוי כי המשרד יבחן את האפשרות לקבל ממוסדות מערכת הבריאות, בהתאם לאפשרויות העומדות לרשותו על פי הדין, מידע על הפעולות שנקטו למניעת הטרדות מיניות ולטיפול בהן, ובכלל זה נתונים על מספר התלונות שטופלו ועל הפעולות שנעשו למניעת הטרדות מיניות. כן מומלץ כי המשרד ינחה את המוסדות בדבר עריכת תקנונים למניעת הטרדה מינית ויצירת לומדה מקוונת להטמעת הוראות החוק. מוסדות מערכת הבריאות עצמם אינם אחידים בעמדתם בנוגע להעברת מידע למשרד הבריאות. כך למשל, במוסד בריאות אחד העבירו לנציבות קבילות הציבור למקצועות הרפואה מידע על איש צוות רפואי שהוגשו נגדו כמה תלונות על הטרדות מיניות ועל ההליך המשמעתי שנערך לו באותו מוסד. לעומת זאת, מוסד בריאות אחר סירב להעביר לנציבות . 80מידע על הליך משמעתי שערך כיום אמצעי המשמעת שמשרד החינוך נוקט נגד עובדיו שהטרידו מינית תלמידים הם מוגבלים. להלן הפרטים. משרד מבקר המדינה בדעה כי חשוב לאזכר בחוזר את ההתנהגויות המהוות הטרדה מינית לשם הטמעת הוראות החוק. על כן מוצע כי משרד החינוך יעדכן את חוזר אקלים חינוכי ויכלול בו התייחסות מפורשת להתנהגויות שנאסרו בחוק. כמו כן, יש מקום לקבוע נהלים לתיעוד אירועי ההטרדות והפגיעה המינית של עובדי הוראה בתלמידים והטיפול בהם באופן שיאפשר מעקב אחר הטיפול בתלונות. חוזר אקלים חינוכי, בפרק העוסק בפגיעה של עובדי הוראה בתלמידים ובילדי גן, נעדר התייחסות ספציפית לכל סוגי ההתנהגויות המהוות הטרדה מינית לפי החוק למניעת הטרדה מינית, למעט מעשים מגונים. כמו כן, החוזר איננו דורש תיעוד של האירועים ושל הטיפול בהם. היעדר התיעוד איננו מאפשר מעקב אחר פגיעות מיניות והטרדות מיניות ואחר הטיפול בהן. אף שנש"ם ונציבות קבילות הציבור למקצועות הרפואה מחזיקות שתיהן בסמכויות לבירור תלונות על הטרדה מינית, לא נמצא שהוסדרו יחסי העבודה או נקבעו מנגנוני תיאום ביניהן. לנוכח מספר התלונות, המלמד ככל הנראה על תת-דיווח, על נש"ם לבחון, בשיתוף יחידת נפגעי עבירה בפרקליטות המדינה, את השימוש במסלולי הטיפול החלופיים להליך המשמעתי כדי לפרוץ דרכים חדשות לטיפול בהטרדות ולהרחיב את מבחר הכלים העומדים לפני הנפגעות. כן עליה לבחון בשיתוף בעלי מקצוע מתחומי ידע אחרים את הדרכים להסרת החסמים המונעים הגשת תלונות, לחזק את מעמדן של הממונות ולהקנות להן כלים חדשים להתמודדות עם הקשיים שהן נתקלות בהם. משרד מבקר המדינה ממליץ לנש"ם לבחון את השינויים בטיפול בהטרדות מיניות שנעשו בצה"ל, במשטרה ובשב"ס ולבחון אילו מהם ניתן ליישם גם בגופים שבאחריותו. להלן פרטים על כמה מהפעולות שנקטו גופים אלה ואשר הביאו לשינוי. התאמת תקנונים לאופי המיוחד של כל גוף מסייעת להקטין את מספר ההטרדות המיניות. כאמור מומלץ כי נש"ם תבחן את הצורך בתקנונים מותאמים בעיקר בגופים ובמשרדים גדולים שיש להם מאפיינים ייחודיים. גופי הביטחון הגיעו למסקנה שאין להסתפק בהדרכה חד-פעמית למניעת הטרדה מינית, וההכשרות בתחום זה הפכו לחלק מובנה בעשייה השנתית. ההדרכות השוטפות מביאות להגברת המודעות ולהפנמה של חוסר הסובלנות לקיומן של הטרדות מיניות. לדעת משרד מבקר המדינה החובה לקבוע תקנון מותאם היא חובה מהותית, שנועדה ליצור סביבת עבודה בטוחה ומוגנת. אין מדובר רק בחובה טכנית להציג את נוסח התקנון המוצע בחוק, אלא החוק והתקנות עובדים יבחנו את 25-כיוונו לכך שמקומות העבודה המעסיקים יותר מ סדרי העבודה הנהוגים אצלם ויקבעו תקנון המתאים לאופי העבודה ולאוכלוסיית העובדים. משרד מבקר המדינה ממליץ לנש"ם להמשיך ולפעול לחיזוק הקשר עם הממונות בין היתר באמצעות הגברת ההדרכות הייעודיות, מיסוד הליך חפיפה בין ממונה ותיקה לממונה חדשה והפצת תיקוני חקיקה רלוונטיים. כן עליו להגביר את שיתופן של הממונות בהליך הטיפול בתלונות ולעדכנן על שלבי הטיפול. עליו גם ללמוד על הקשיים והבעיות שהן נתקלות בהם בעבודתן ועל החסמים המונעים מן הנפגעות להגיש תלונה - ולהתייחס לכל אלה במסגרת הדרכות שיינתנו לכלל העובדים במשרדי הממשלה. כמו כן, מומלץ לבחון קביעת דרכי טיפול בתלונות אנונימיות. החוק למניעת הטרדה מינית העניק למתלוננת את הכוח לנווט את הטיפול בתלונה, ולכן, המחויבות היא בראש ובראשונה כלפי המתלוננת. כאמור לעיל, הליך צדק מאחה מרחיב את דרכי הפעולה של המתלוננת, וייתכן שהגברת השימוש בהליך זה תדרבן מתלוננות שחששו עד כה להגיש תלונה רשמית להגיש תלונה בכל זאת. מטעם זה מוצע כי נש"ם תבחן עם היחידה לנפגעי עבירה בפרקליטות את קידום השימוש בהליך צדק מאחה במקרים של הטרדות מיניות, בכלל זה תיקים שהחזירה למשרד הרלוונטי לטיפול משמעתי פנים-משרדי. נמצא כי משרד הבריאות לא ערך סקר מקיף על היקף ההטרדות המיניות בידי אנשי צוות רפואה הן במוסדות הבריאות הכלליים והן במוסדות . הנתונים מהמחקר הנקודתי של הקרן ומסקר העמותה 82בריאות הנפש מלמדים שהטרדות מיניות במהלך טיפול רפואי אינן נדירות כפי שעולה לכאורה מן המספר הקטן של התלונות בנושא. לפיכך מוצע כי משרד הבריאות יערוך סקר נרחב שיבדוק את היקף ההטרדות המיניות בידי אנשי הצוות הרפואי על מנת לאתר את החסמים להגשת התלונות ויגבש בהתאם למסקנות הסקר תוכנית להתמודדות עם הנושא. לסקר כזה משנה חשיבות לגבי חולים המאושפזים במוסדות בריאות הנפש. נמצא כי מתוך מאות אלפי החברות והמעסיקים הפוטנציאליים עד רק חמישה גופים הטמיעו את הקוד הוולונטרי - שתי 2019 נובמבר עיריות, בנק ושתי חברות פרטיות. גופים ספורים נוספים מצויים בהליכי אימוץ הקוד. הנוהל אינו מסדיר את הצדדים המהותיים של הטיפול בתלונה אלא . 84עוסק בצדדים הטכניים של קבלת תלונה מוצע כי משרד הבריאות יבחן תיקון הנוהל בדגש על הליך הטיפול בתלונות המתקבלות בנציבות. כן עליו לדאוג שהטיפול בתלונות בנושא הטרדות מיניות, הדורש הכשרה ייחודית לשם מניעת פגיעה נוספת במתלוננת, ייעשה בידי עובדים שיוכשרו לטיפול בנפגעות עבירות מין והטרדה מינית. הסקרים במערכת החינוך מלמדים כי תופעת הפגיעה המינית ובתוכה ההטרדה המינית של ילדים בתוך מוסדות החינוך היא לכאורה נפוצה לאין שיעור לעומת מספר התלונות המגיעות . אשר לנתוני המשטרה - מבין כלל התלונות, 10לטיפול המשטרה ) היו על מעשים שהתרחשו במסגרת מוסדות חינוך. 8%- (כ33 נתונים אלו עשויים ללמד כי הטרדות מיניות של ילדים מחוץ למוסדות החינוך נפוצות הרבה יותר מן ההטרדות בתוך המוסדות. הנתונים מעלים חשש כי ממצאי הסקרים לגבי הטרדות של תלמידים בין כותלי בתי הספר מציגים תמונה חלקית ביותר של אירועי ההטרדה, וכי מספר הקטינים שהוטרדו מינית מחוץ למסגרות החינוך הפורמליות גדול בהרבה. נתונים אלה מלמדים על הצורך לבחון אם נדרשות התייחסות והיערכות נפרדות להתמודדות עם ההטרדות מחוץ למוסדות החינוך. במשרד הבריאות לא הוכן סקר מקיף שממפה ומפלח את תופעת הפגיעות המיניות במערכת הבריאות על כל רבדיה על . 12מנת לאמוד את ממדיה בדיון עמדה הוועדה על הצורך שמשרד הבריאות יכיר בחיוניות עריכתו של סקר לאומי אשר יאמוד את ממדי התופעה של פגיעות מיניות במערכת הבריאות. במועד סיום הביקורת טרם נעשה סקר כזה. שאלון זה, גם אם אין בו ממצאים מובהקים לגבי הטרדות מיניות, מלמד על המורכבות של יחסי מטופלות ומטפלים במערכת הבריאות. מהסקרים והמחקרים המעטים שנעשו בארץ עולה תמונה ולפיה במערכת הבריאות רווחות גם הטרדות של נשות צוות רפואי בידי מטופלים וגם הטרדות של מטופלות בידי מטפלים. כאמור, למשרד הבריאות אין נתונים מלאים על היקף ההטרדות. מוצע כי משרד הבריאות יבצע מחקר מקיף במטרה להעריך את היקף תופעת הפגיעות המיניות במערכת הבריאות לגווניה. בדיקה כזו תסייע בקבלת החלטות על הדרכים לטיפול בנושא. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך להגביר את הפעולות להעלאת המודעות להטרדות מיניות בידי תלמידים ובידי אנשי הצוות בייחוד בבתי הספר דוברי הערבית. סקרי משרד התמ"ת והרשות לקידום מעמד האישה מלמדים כי גם שנים מחקיקת החוק למניעת הטרדה מינית, ציבור רחב 20 בחלוף אינו מודע להתנהגויות המהוות הטרדה מינית על פי החוק. הסקרים מצביעים על הצורך החיוני בהדרכות, בחינוך ובהסברה בנוגע לחוק למניעת הטרדה מינית, ועל חיוניותם המיוחדת בקרב האוכלוסייה הלא-יהודית. לפיכך ראוי שמשרד העבודה בשיתוף הרשות לקידום מעמד האישה יעריכו אם נדרשות פעולות ממוקדות להעלאת המודעות לאפשרות להגיש תלונות ולהסרת חסמים תוך מתן הדעת לשוני בין האוכלוסיות השונות. גדל מספר התלונות על 2017 - 2014 מהתרשים עולה כי בשנים הטרדה מינית שהוגשו למשטרה, אך מספרן עדיין קטן בהרבה ממספר הפניות בעניין זה למרכזי הסיוע. לאורך השנים הלך וגדל מספר הדיווחים על תלונות במוסדות הגבירה את המחויבות של 9 ההשכלה הגבוהה. יוצא מכך שתקנה מוסדות אלה לטיפול בנושא ההטרדות המיניות, וראוי שמשרד המשפטים יבחן את החלת התקנה על גופים נוספים, כגון מערכת הבריאות ומערכת החינוך. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי הגם שהאחריות הישירה לעובדי הבעלויות היא של המעסיק ולא של משרד החינוך, אחריותו כמאסדר של כלל מערכת החינוך מחייבת אותו לחדד את ההוראות ולהנחות את בתי הספר שאינם בבעלותו בדבר דרכי הטיפול בתלונות וחשדות לביצוע הטרדות מיניות. יש מקום שמשרד החינוך יקבע נהלים לדיווח על תלונות ואירועים של הטרדה מינית בידי הצוות החינוכי ועל הטיפול בהם. יישומו של החוק למניעת הטרדה מינית במגזר העבודה הפרטי הוא אתגר גדול. מינהל הסדרה ואכיפה הוא הגוף הממשלתי היחיד המחזיק 25-בסמכות אכיפה - ביכולתו להטיל עיצום כספי על מעסיק של יותר מ עובדים שלא קבע תקנון מותאם. להלן יוצגו כמה יוזמות לאכיפת החוק למניעת הטרדה מינית במגזר העבודה הפרטי. מוצע לבחון מתן דרגה אישית או תגמול כספי לממונות על מניעת הטרדה מינית גם בגופים ציבוריים שהתקשי"ר אינו חל עליהם. משרד מבקר המדינה בחן כמה היבטים הקשורים לעבודת אגף המשמעת והממונות ולקשרי העבודה ביניהם והעלה את הליקויים האלה: ההתנהגויות המהוות הטרדה מינית המפורטות בחוזר פגיעה מינית ובחוזר אקלים חינוכי מתוארות בלשון חוק העונשין ובלשון החוק למניעת הטרדה מינית. ראוי שמשרד החינוך יבהיר את הלשון המשפטית באמצעות דוגמאות, כפי שנעשה בחוזר אקלים חינוכי לגבי אירועי אלימות. א. המשרד לא קבע הסדרים שימנעו טיפול לא אחיד במורים שהטרידו מינית. כך לדוגמה עלול להיות הבדל בין הטיפול בנילון שהוא עובד מדינה במוסד חינוכי ומטופל בהליך משמעתי של נש"ם לבין נילון שאינו עובד מדינה ומועסק באותו מוסד , והוא מטופל בידי המעסיק לפי שיקול דעתו. 109חינוכי ב. המשרד אינו עוקב אחר טיפול המחוזות בתלונות שהעבירה להם נש"ם לטיפול משמעתי פנים-משרדי משום שהחליטה שאין מקום להגיש בעניינן תביעה בבית הדין המשמעתי. מעקב אחר טיפול המחוזות בתלונות יאפשר אחידות בטיפול במקרים דומים. משרד הבריאות הוא המאסדר של כל מוסדות מערכת הבריאות, ומתוקף כך, עליו לפעול להגברת הפיקוח גם בתחום המניעה והטיפול בהטרדות מיניות בכל המערכת. פיקוח יעיל על יישום החוק למניעת הטרדה מינית במוסדות הרפואיים מחייב קבלת דיווחים מהמוסדות על הפעולות שנקטו למניעת הטרדה מינית. תמונת המצב שהייתה מתקבלת מהמידע הייתה מאפשרת למשרד הבריאות לעמוד על נקודות התורפה בטיפול של המוסדות בנושא זה ולחדד את הוראות הדין בהתאם לנדרש. ההליכים האמורים, הנותנים למתלוננת מעטפת תמיכה, מסייעים רבות בצמצום החסמים להגשת תלונות. על נש"ם לבחון את הסיוע הנדרש לנפגעות כדי לחזק את ביטחונן, להקל עליהן את הליך הגשת התלונה ולהגביר את תחושת המוגנות שלהן, ולצורך כך לגייס את ראשי המערכות למאבק בהטרדות המיניות. משרד החינוך אינו מפקח על טיפולן של הבעלויות בהטרדות מיניות: הוא אינו מוודא שהבעלויות הכינו תקנון מותאם, הוא אינו יודע אם הטיפול בתלונות נעשה בהתאם להוראות החוק, ואין לו מידע על מורים נילונים שיאפשר לו למנוע מהם לעבור מבית ספר אחד לאחר. אגף המשמעת במשה"ח יכול להמליץ לבעלות על דרכי הפעולה, אך הוראותיו אינן מחייבות אותה, והוא אינו דורש ממנה לדווח לו עם סיום הטיפול בתלונה. השוני בהליכים המשמעתיים במקצועות הבריאות השונים פותח פתח לאכיפה שאיננה שוויונית. יש מקום שמשרד הבריאות יבחן מה היא הדרך הנכונה להסדרת ההליכים הנוגעים למקצועות הטיפול שאינם דורשים קבלת רישיון וישקול את הצורך בהאחדת הטיפול בתלונות על הטרדה מינית בכלל מקצועות הרפואה ומקצועות הבריאות. מוצע כי משרד הבריאות יפרסם לציבור כי הנציבות היא הגורם המטפל בתלונות על הטרדה מינית, כדי שהתלונות ינותבו ישירות לנציבות. משרד מבקר המדינה ממליץ לנש"ם לאסוף נתונים, שכן הדבר יסייע במיפוי הצרכים של כל גוף, יציג תמונה של מאפייני המטרידים וההטרדות ויסייע בזיהוי אוכלוסיות המועדות להיפגע ובהכנת תוכניות הכשרה והסברה ממוקדות וייעודיות.  החוק למניעת הטרדה מינית מספק לנפגעות מגוון מענים משפטיים שנים 20 בדין הפלילי, בדין האזרחי ובדיני העבודה. לאחר שחלפו מחקיקת החוק המודעות הציבורית להטרדה המינית כתופעה גברה, וניתן להצביע על שינויים חברתיים ביחסו של הציבור להטרדות מיניות. עם זאת, ממצאי הביקורת מצביעים על היעדר איסוף נתונים רשמי ומקיף על התופעה, המאפשר לבחון את היקפה וחומרתה ולהציע תוכניות אופרטיביות למיגורה. הנתונים החלקיים שנאספו מלמדים שהטיפול בהטרדות מיניות ובמניעתן בכל אחד משלושת המסלולים שנקבעו בחוק ובכולם יחד אינו נותן מענה מלא לבעיה. נמצא כי קיימים חסמים תרבותיים, חברתיים ומשפטיים שבעטיים נפגעות רבות נמנעות מלפעול בדרכים שהחוק מציע, ואכן, קיים תת-דיווח על הטרדות מיניות בכל אחד מהמסלולים שנקבעו בחוק. שנה חלק מתכליות החוק הושגו, ועדיין נדרש להטמיע את 20 לאחר הוראותיו בשיח החברתי, להנגיש את ההליכים המשפטיים ולהתאימם למציאות המשתנה, לפעול להסרת החסמים ולחזק את מנגנוני הפיקוח והבקרה בתחום זה. מוצע למשרד המשפטים לאסוף נתונים ולבצע מחקרים שיטתיים כדי לבחון את יישום החוק ולאפיין חסמים בשלושת המסלולים שנקבעו בו. בהתאם לממצאים יש לבחון את הצורך בתיקוני חקיקה מתאימים. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את המלצות הוועדה, ומקווה כי פעולותיה יקדמו שינוי תודעתי, שבעקבותיו תצטמצם תופעת ההטרדות המיניות במידה ניכרת. הקמת מאגר פרטי אחראיות יכולה לשמש שלב ראשון בהסדרת הכשרתן כאמור לעיל. עם זאת, כדי להוביל לשינוי במגזר העבודה הפרטי מוצע לרשות לפנות אל קהל המעסיקים ולשתף אותם במהלכים המתוכננים ליישום המלצות הוועדה. מוצע שמשרד החינוך יפעל ברוח התקנות החלות על מוסדות ההשכלה הגבוהה ויוודא שכל המידע על הטרדות מיניות ועל הטיפול בהן ירוכז אצלו. לריכוז המידע יש חשיבות רבה, מאחר שמערכת החינוך כוללת מגוון בתי ספר. כמו כן על המשרד לקבוע למחוזות כללים לטיפול בתלונות שהוחזרו אליהם כדי למנוע הטרדות נוספות ולאפשר טיפול רציף והולם בנפגעות ובפוגעים ולקיים סביבה מוגנת במוסדות החינוך.  לדעת משרד מבקר המדינה, המצב הנוכחי, שבו המידע על אודות בגירים הפוגעים בקטינים פזור בין המחוזות ללא פיקוח ושמירה על הנתונים, אינו תקין, משום שבהיעדר ריכוז מסודר של הנתונים עלולים הפוגעים לחזור ולפגוע בתלמידים. משרד החינוך נדרש להעביר את כל נתוני אגף המשמעת למערכת סע"ר, כדי שכל המידע בנושא יאוחד במערכת ממוחשבת אחת ויחידה עם הרשאות מסודרות באופן השומר על פרטיות הגורמים המעורבים. . מהמענה לשאלונים שהפיץ משרד מבקר המדינה בקרב הממונות 3 בבתי החולים הממשלתיים עולה כי חלק מן הממונות מעבירות את הטיפול בתלונות של מטופלות על הטרדה מינית בידי מטפלים למנהל המרכז הרפואי, וחלקן מעבירות את התלונות לטיפול נש"ם. למרות העלייה במספר התלונות שהוגשו למשטרה בשנים האחרונות, מספרן של התלונות הוא כאמור לעיל קטן במידה ניכרת ממספר הפניות למרכזי הסיוע בעניין הטרדה מינית ומההערכה בדבר ההיקף הכולל של האירועים כעולה מנתוני סקר הביטחון האישי. מיעוט התלונות נובע, בין היתר, מחסמים הכרוכים בהגשתן, שבאו לידי ביטוי גם במסעי הפרסום הבין-לאומיים ברשתות החברתיות. להלן פרטים על חסמים מרכזיים. משרד מבקר המדינה ממליץ למשטרת ישראל לבחון את הליך הגשת התלונה במשטרה, לזהות את החסמים להגשת תלונה ולקבוע פעולות להסרתם. משרד מבקר המדינה סבור כי נוכח החסמים שפורטו לעיל, ובשים לב ליתרונות של ההליכים החלופיים האמורים, ראוי שמשרד המשפטים יבחן את הצורך בהטמעת השימוש בהליכים החלופיים כשלב מובנה בהליכים הפליליים הנוגעים לעבירות של הטרדה מינית. בעניין זה ניתן ללמוד מפעולות שנעשו בקשר להליך "מידע, היכרות ותיאום" (מהו"ת) כדי להפחית את העומס המוטל על בתי המשפט האזרחיים ולהגדיל את השימוש בהליך של צדק מאחה לצורך יישוב מחלוקות. מיעוט התלונות המוגשות למשטרה מחייב גם פעולה של משרד המשפטים לחיזוק נתיבי פעולה חלופיים להליך זה, כמפורט להלן.
היעד שקבעה פרקליטות המדינה בנושא השימוש בהסדר המותנה בטיפול בעבירות הטרדה מינית הוא ראוי בשל יתרונותיו לנפגעות, לנוכח העובדה שתיקי הטרדה מינית הם גבוליים בחומרתם, ולנוכח הקשיים הכרוכים בניהול הליך משפטי בבית המשפט והשפעתם על נכונותן של מתלוננות למצות את ההליך.