מטלות רוחב . הטיפול בצמצום הנטל הביורוקרטי בשירות הציבורי מממצאי הביקורת עולה חשש כי חלק מנכי הנפש מוותרים על סל השיקום עקב הנטל הביורוקרטי הכרוך בקבלתו, ומכאן החשיבות לפישוט התהליך ולקיצורו על ידי משרד הבריאות: עליו לוודא כי מרבית נכי הנפש שיימצאו על ידיו מתאימים לקבל סל שיקום, יקבלו אותו ולא יוותרו עליו בגלל הנטל הביורוקרטי. על משרד הבריאות היה לפשט את ההליכים לקבלת סל השיקום, ובכלל זה היה עליו לפשט ולהנגיש את הטפסים שעל נכי הנפש למלא, למנות מספיק אנשי מקצוע שיוכלו ללוות את נכי הנפש, לוודא שהם מקבלים את סל השיקום כפי שאישרה ועדת השיקום, ולדאוג לקצר עד כמה שניתן את פרק הזמן מהמועד שוועדות השיקום קיבלו את החלטותיהן ועד לקבלת השירותים בפועל. אולם רק חלק מכל אלה נעשה, גם זאת באיחור ניכר, כמפורט להלן. 1. טפסים לקבלת סל שיקום : לא כל נכי הנפש מקבלים את כל המרכיבים בסל השיקום; היקף הסל נקבע בהתאם לבקשה של הנכה ובהתאם לצרכיו, שעליהם מעידים בעלי מקצוע. התברר כי על נכה הנפש למלא טופס ארוך העולה על 20 עמודים. בטופס נכללים13 חלקים אשר את רובם יכולים למלא רק גורמים מקצועיים, בהם דוח רפואי שעל הפסיכיאטר המטפל למלא, דוחות שעל הביטוח הלאומי למלא, ובקשה לטיפול שיניים שעל רופא למלא. כמו כן, נכה הנפש נדרש לצרף לטפסים השונים מסמכים ומידע רב - למשל, לטופס הפרטים האישיים. מקורותיהם של חלק מהמסמכים והמידע מצויים אצל גופים ציבוריים אחרים80 . ברור מאליו כי מדובר במשימות לא פשוטות ובוודאי לנכה נפש; ולכן חיוב נכה הנפש לספק מידע זה הוא נטל ביורוקרטי מיותר. גם ראש האגף לבריאות הנפש מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2011 כי נכה הנפש נזקק לסיוע של גורם מקצועי במילוי הטופס. יצוין שכאשר גורם מוסדי, כמו מוסד אשפוז, מפנה את הנכה לוועדת השיקום, איש מקצוע מהמוסד מסייע לו בכך, אולם חלק מנכי הנפש שפונים למשרד הבריאות באופן עצמאי או באמצעות בני משפחה מתקשים למצוא גורם מקצועי שיסייע להם במילוי הטופס. נמצא כי בשנת 2009 סיימו הגורמים המקצועיים במשרד הבריאות לנסח מחדש את טופס הפנייה של נכי הנפש. אולם עד למועד סיום הביקורת - ספטמבר 2011 - טרם החל השימוש בנוסח החדש של הטופס. עוד נמצא כי עד מועד זה, עקב מחסור בכוח אדם מקצועי, לא סייע משרד הבריאות במילוי הטופס לנכי הנפש שפנו אליו באופן עצמאי או בא מצעות בני משפחה, והדבר הקשה עליהם לקבל את סל השיקום שלו הם זכאים. . יוצא אפוא כי גם בתחום זה החליטה הממשלה על התנעת תהליך, אולם העשייה היא רק בחיתוליה. . נמצא כי אגף ההכשרה מפעיל מערכת ממוחשבת שלא ניתן להפיק ממנה מידע הדרוש לניתוח ארגוני, שכן היא אינה מאפשרת מעקב ובקרה על לוחות הזמנים של כל הבקשות, מצבן (באיזה שלב הן בתהליך האישור), מה קרה בכל שלב וכן הלאה. זאת ועוד, לא ניתן לעדכן את מוסדות הלימוד בדבר התקדמות תהליך האישור. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי עד למועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011 ., טרם החלה לפעול יחידת המטה לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשויות המקומיות, באמצעות מרכז השלטון המקומי, לזרז את הטיפול בנושא. עד אז על הרשויות המקומיות לעשות שימוש בקבצים המועברים אליהן ממילא על ידי הביטוח הלאומי. לחלופין, עליהן להציע לתושבים המבקשים הנחה בארנונה אפשרות לחתום על מכתב המסמיך אותן לפנות לביטוח הלאומי בשם התושבים ולקבל ממנו את המידע הדרוש. .מהבדיקה ומהסברי הביטוח הלאומי למשרד מבקר המדינה עולה שעל אזרחים רבים מוטל נטל ביורוקרטי עודף שכן ניתן היה לוותר על פנייתם לביטוח הלאומי לקבלת אישור על גובה התשלום עבור רשות המסים ולהעביר את המידע הדרוש בין גופים אלו באופן מקוון או באמצעות ייפוי כוח. ראוי אפוא שרשות המסים והביטוח הלאומי יפעלו לצמצום נטל זה, בין באמצעות חיבור מאגרי מידע ובין באמצעות ייפוי כוח כפי שפורט לעיל. משרד הבריאות דורשמנכי נפש המבקשים לממש את זכאותם לקבל סל שיקום, לספק לו מסמך מהביטוח הלאומי הקובע את אחוזי הנכות שלהם ואת סעיפי הנכות. הנכים הזכאים אמנם מקבלים מהביטוח הלאומי אישור כי הם זכאים לקצבת נכות, אך באישור לא מצוינים אחוזי הנכות שנקבעו עבורם; בשל כך הם נדרשים לפנות שוב לביטוח הלאומי ולבקש מסמך נוסף שיענה על דרישותיו של משרד הבריאות. להערכת משרד הבריאות, דרישה זו כשלעצמה גורמת לעיכוב של חודש וחצי עד חודשיים בטיפול שלו בנכי נפש. ראוי כי משרד הבריאות יפעל להסדיר את קבלת המידע מהביטוח הלאומי בעניינם של נכי הנפש, בכפוף לשמירה קפדנית על הסודיות הרפואית. .4. משרד הבינוי והשיכון : משרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון) דורש מאלה המבקשים סיוע לדיור ציבורי 42 , להמציא אישור מהביטוח הלאומי כי המבקשים מקבלים ממנו קצבה 43 . משרד השיכון דורש מנכים המבקשים "דיור ציבורי המיועד לנכים" להוכיח את נכותם באמצעות הצגת טופס ממצאי הבדיקה הרפואית מלשכת הבריאות המחוזית. נכי נפש, הזכאים אף הם לדיור ציבורי, נדרשים להציג מסמך מהביטוח הלאומי הקובע את אחוזי הנכות שלהם. אך כל המידע האמור מצוי כבר בידי משרדי הממשלה ומוסדותיה, ואם הייתה הסדרה בין - מוסדית, ניתן היה לקבל את המידע בהרשאת המבקש וללא הטרחתו. 5. שירות התעסוקה : שירות התעסוקה מתנה את הרישום הראשוני של דורשי עבודה, בהצגת מסמכים שחלקם מופקים על ידי משרדי ממשלה או גופים ציבוריים אחרים - מסמכים שהוא יכול היה לקבל את המידע הכלול בהם בלי להטריח את דורשי העבודה. במקרה של רישום אחוזי נכות או תביעה להבטחת הכנסה, שירות התעסוקה דורש מהם לגשת לביטוח הלאומי ולהביא אישור. בדרך דומה נוהג שירות התעסוקה גם בנכי משרד הביטחון: הוא דורש מהם להביא מסמך ממשרד הביטחון המפרט את אחוזי הנכות שלהם, ובכך גורם להם נטל ביורוקרטי מיותר. שירות התעסוקה דורש מדורשי העבודה - גם במהלך הטיפול השוטף בהם - להציג מסמכים, למשל תעודות בדבר מקצועות ריש וי והסמכה ותעודות מקצוע, לרבות תעודות סיום של קורסי הכשרה מקצועית, הכוללים מידע שהוא יכול היה לקבל בפנייה לגוף ציבורי אחר, בלי להטריח אותם. אף על פי שהרשויות המקומיות קיבלו את המידע האמור, חלק ניכר מהן לא עשו בו שימוש, בין היתר בטענה שהזנת הקבצים במערכת הממוחשבת כרוכה בעלות עבורן 37 ; ודרשו מהתושבים שביקשו הנחה להמציא אישורים מהביטוח הלאומי על זכאותם לקצבה או לגמלה. בבדיקה שעשה הביטוח הלאומי בשנת 2010 , הוא מצא שבכל שנה שולחות רשויות מקומיות יותר ממיליון וחצי תושבים לסניפיו, לקבל מידע שכבר נמצא אצלן. בכך הטילו אותן רשויות מקומיות על תושביהן נטל מיותר. יתרה מזאת, יש חשש שחלק מהתושבים הזכאים לא קיבלו את ההנחה שלה הם זכאים, מאחר שלא המציאו מסמכים כנדרש. הדרישות של הרשויות המקומיות מכבידות גם על סניפי הביטוח הלאומי, שנאלצים להקדיש חלק נכבד משעות קבלת הקהל שלהם להנפקת אישורים כאלה עבורן. מפברואר 2010 התנהלו דיונים בין הביטוח הלאומי לבין מרכז השלטון המקומי כדי לחבר את הרשויות המקומיות למאגרי המידע הרלוונטיים של הביטוח הלאומי, ללא צורך בהזנת נתונים. אולם הדיונים התנהלו בעצלתיים, וי זמת הביטוח הלאומי לשיתוף הרשויות המקומיות במידע באופן שיאפשר להן לתת את ההנחות לתושבים הזכאים התעכבה. במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011 ., טרם הסתיים הטיפול בנושא .6. רשות האכיפה והגבייה : בשביל לפתוח תיק מזונות, רשות האכיפה והגבייה דורשת מזוכָה בתביעת מזונות להמציא אישור מהביטוח הלאומי על כך שהיא אינה מקבלת ממנו קצבת מזונות44. יצוין כי הרשות מקושרת למאגרי מידע של הביטוח הלאומי45 , שבאמצעותם היא מקבלת מידע ע ל חייב, ובכלל זה על מקורות הכנסה וגובהה, על מעסיק, על מספר חשבון בנק ועל מצב תעסוקתי, אולם היא אינה מקבלת מידע על הזכאיות לקצבת מזונות. בהיותו חלק מן השירות הציבורי, כל גוף ציבורי צריך לראות בעצמו אחראי לשפר באופן מתמיד את איכות השירות שהוא נותן לציבור, גם בהיעדר החלטת ממשלה המורה לו לעשות כן. בכלל זה, כל גוף כזה נדרש לפעול למיצוי זכויות האזרחים באופן יזום ואקטיבי. נדרש על כן כי הגופים הציבוריים יפעלו לצמצום הנטל הביורוקרטי המוטל על אזרחים ובעלי עסקים בשל דרישות לקבלת מידע המצוי ממילא בידי גופים ציבוריים אחרים. הדרך הטובה ביותר לכך, בהיבט של צמצום הנטל הביורוקרטי, היא באמצעות חיבור מאגרי המידע של הגופים הציבוריים, כך שנתונים מתאימים ועדכניים של האזרחים הפונים יהיו גלויים לפני הגופים הציבוריים הרלוונטיים. כל עוד לא הוסדר פתרון הולם, מן הראוי שהגופים הציבוריים אשר נדרשים למידע יאפשרו לפונים אליהם להסמיכם באמצעות ייפוי כוח ולהתיר להם לפנות לגוף הציבורי האחר כדי לקבל ממנו את המידע הנחוץ לטיפול בבקשה. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי תשלומי אגרות שביצעו אזרחים בשביל מערך בתי המשפט ורשות האכיפה והגבייה, תשלומים עבור קבלת אישור ממשטרת ישראל בדבר היעדר מרשם פלילי או תיקים תלויים ועומדים ("תעודת יושר"), ו אישור בדבר היעדר הרשעות תנועה (להלן - אישורי המשטרה) נעשו במועד סיום הביקורת באמצעות בולי הכנסה. בדיקת היקף התופעה על ידי משרד האוצר ביולי 2010 העלתה כי מספר אישורי המשטרה שנדרשו מהמשטרה בשנת 2009 עמד על 94,000 , וכי בכל שנה כ - 50,500 תושבים פנו לרשות האכיפה והגבייה כדי לקבל פירוט תיקים, תדפיסי חשבון והחלטות רשם וכ- 9,000 תושבים שילמו עבור שירותים שונים בבתי המשפט. הליקוי בעניין אישורי המשטרה חמור אף יותר, שכן לא רק ששיטת התשלום ארכאית ומטריחה את האזרחים לשווא, מתברר ש תקנות המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשמ"ו - 1986, שעל פיהן נגבו התשלומים "על ידי הדבקת בולי הכנסה על גבי טופס הבקשה 48 ", כבר אינן בתוקף שנים רבות. .3. : עבודת מטה מתשובות המנכ"לים על השאלון עולה כי עבודת המטה שעליה התבססו כאשר ביצעו פעולות לצמצום הנטל הביורוקרטי, לא נעשתה באופן שיטתי ומאורגן ולא כללה את כל השלבים הדרושים לעבודת מטה ראויה, ולהלן הפרטים: הפעולות לצמצום הנטל נעשו ברוב המקרים בלי שהגופים הציבוריים ערכו, טרם ביצוען, מיפוי של ההליכים הביורוקרטיים המתקיימים בהם; רק שבעה מ-17 המנכ"ליםדיווחו שערכו מיפוי או סקר של ההליכים במשרד; ברוב המקרים לא התבססו הפעולות לצמצום הנטל על מדד שממנו ניתן להסיק על סדרי עדיפויות ועל מידת האפקטיביות של הפעולות שננקטו; שלושה מנכ"לים בלבד דיווחו על שימוש במדד כלשהו, כל אחד מהם דיווח על שימוש במדד אחר. מניתוח התשובות עולה גם כי המנכ"לים פעלו בשיטות שונות לאיתור הליכים ביורוקרטיים המטילים נטל מיותר. 11 מ-17 המנכ"לים שהשיבו על השאלונים דיווחו כי הנהלת הגוף הציבורי קיימה ישיבות מטה או "סיעורי מוחות" בנושא זה. נמצא שאין גורם המרכז את תהליך אישור הבקשות להכרה בקורסים: הטיפול המינהלי -אדמיניסטרטיבי בבקשות נעשה על ידי הממונים המחוזיים, ואילו הפיקוח נעשה על ידי המפקחים במחוז שאינם כפו פים לממונים המחוזיים או למנהל המחוז, אלא לממונה על הפיקוח באגף ההכשרה. לממונה המחוזי, שמבקש בדיקה של המוסד בידי המפקחים במחוז כחלק מתהליך האישור, אין כל מידע על מועד ההגעה של המפקח למוסד, הוא לא יודע אם הבדיקה הייתה תקינה ומה היו ממצאיה. במקרים שבהם המפקח מוצא ליקויים בבדיקתו, הממונה המחוזי מקבל ממנו חוות דעת רק לאחר תיקון הליקויים. משרד מבקר המדינה בדק באופן אקראי 81 בקשות לקורסים שהוגשו במחוזות - תל אביב והמרכז וחיפה והצפון על מנת לבחון את משך הטיפול של המפקח בבקשות. רק ב-35 מהבקשות תיעד אגף ההכשרה את הנתונים הנוגעים לתהליך אישורן באופן שאִפשר את הביקורת. ב -24 מבין35 התיקים נמצא שמשך הטיפול של המפקח בבקשות74 עלה באופן ניכר על 21 יום, ואף הגיע ליותר משלושה חודשים. יוצא אפוא שהיעדר גורם שמרכז את כל תהליך הטיפול בבקשות תורם לסרבולו ולהתמשכותו בלא הצדקה. יצוין שחלק מהמידע המאפשר מיון כזה, למשל שנת ייסוד המוסד ומידע על מצבו הכלכלי ואיתנותו, נמצא ממילא באגף ההכשרה או בידי גופים ציבוריים אחרים, אך האגף לא עשה בו שימוש ולא ניצל אותו לניתוח ותעדוף. . נמצא כי בוחני תנועה התעכבו בהזנת ההודעות למחשב לעתים יותר מארבעה שבועות. משרד מבקר המדינה בדק את היקף התופעה ומצא כי מדובר במספרים גדולים מאוד: על פי נתוני משרד התחבורה, במהלך 2010 הורדו מהכביש 20,640 כלי רכב. אולם בפועל, נתוניהם של 8,097 ( כלי רכב%39.2 ) הוזנו לאחר יותר מיומיים76 ועד שבועיים מיוםהבדיקה הראשונה של כלי הרכב על ידי בוחן התנועה. נתונים לגבי 1,157 כלי רכב ( 5.6%) .הוזנו לאחר יותר משלושה שבועות מיום הבדיקה הראשונה בוחני התנועה שהזינו באיחור את הנתונים במחשב גרמו למחזיקים בכלי הרכב טרחה מיותרת, מאחר שבחלק מהמקרים הוזנו הודעות אי-השימוש כבר אחרי שכלי הרכב תוקנו. הנזק היה גדול יותר במקרים שבהם שוטרי תנועה עיכבו כלי רכב כאלה ורשמו למחזיקים בהם דוחות על אי-תקינות הרכב, בהתבסס על הרישום במחשב. נזק כאמור נגרם גם במקרים שבהם רצו בעלי כלי רכב כאלה לשנות את הבעלות על הרכב או לחדש את רישיון הרכב ולא יכלו לעשות כן עקב הרישום השגוי במחשב. נזק גם נגרם לעצמאים ולחברות אשר היו זכאים להחזרי מס מרשות המסים עבור הוצאות דלק, ולא קיבלו את ההחזרים עבור התקופה שכלי הרכב שברשותם הופיע במחשב כלא תקין - אף שבפועל היה תקין. נמצא כי אף שהמנכ"לים של הגופים הציבוריים התבקשו בשאלון במפורש לצרף מסמכים המתעדים את דיוני ההנהלה בעניין זה, רק ארבעה מהם עשו זאת. היעדר פרוטוקולים ומסמכים הכוללים מידע, מסקנות, הנחיות וסדרי עבודה, פוגע בשימור ידע וניסיון הנצברים בארגון ופוגע בשיתוף כלל היחידות בארגון. .ואולם למרות זמינותו של מידע שכזה, נמצאו שלושה מקרים123 הנוגעים לציבור רחב שבהם לא נעשו די פעולות - או לא נעשו פעולות כלל - להפחתת הנטל בהליכים אשר לגביהם התקבלו אינדיקציות שיש בהם נטל עודף. בישראל, לעומת זאת, כאמור לעיל, רק ביוני 2009 הטילה הממשלה על ועדת ההיגוי לקבוע "יעדים ומדדים כמותיים לבחינת תהליכי עשיית עסקים", וזאת על סמך מדדים שנקבעו על ידי הבנק העולמי ומדדים בין- לאומיים מקובלים אחרים. רק כשנתיים לאחר מכן, ביולי 2011 , פרסם משרד האוצר מכרז פומבי לשירותי ייעוץ, לצורך מדידת הנטל הביורוקרטי על המגזר העסקי95 באמצעות שיטת ה- SCM96 ,. עד מועד סיום הביקורת ספטמבר 2011 , טרם פותח מדד שכזה בישראל ועדיין לא החלה מדידת הנטל. ראוי היה שגם הממשלה בישראל תקבע יעדים לאומיים להפחתת הנטל ותורה על עבודת מטה שתהיה אחראית גם לפיתוח שיטות מדידה ושיטות הערכה המותאמות לישראל. למרות מעמדה של השפה הערבית כשפה רשמית במדינה81 , נמצא כי עד למועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011 , לא הנפיק משרד הבריאות טפסים לקבלת סל שיקום בשפה הערבית. כמו כן, הוא לא הנפיק טפסים ברוסית ובאמהרית. רק ביולי 2011 הנחה מנכ"ל משרד הבריאות לתרגם לערבית את טופסי הבקשה לסל השיקום, ולבחון את האפשרות לתרגמם לרוסית ולאמהרית. במועד סיום הביקורת טרם הונפקו טפסים בשפות אלו, ואף החלקים בטפסים שהנכים צריכים למלא בעצמם לא תורגמו לשפות הללו. 2. אופן קליטת הנתונים : מִחשּוב הטופס יאפשר לנכי הנפש למלא ולשלוח אותו למשרד הבריאות באופן מקוון, תוך קיצור זמן ניכר, בצירוף דוחות סרוקים של הרופא המטפל ושל העובד הסוציאלי. הדבר גם יחסוך למשרד הבריאות משאבי כוח אדם שחסרים לו כיום לצורך הקלדת הטפסים. רק ביולי 2011 הנחה מנכ"ל משרד הבריאות את האגף לבריאות הנפש ואת אגף המִחשּוב במשרד לתכנן יחד טופס בקשה מקוון . במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011 , טרם הסתיים הטיפול בנושא זה82 . 3. מחסור בכוח אדם מקצועי : בביקורת קודמת83 נמצא כי חל עיכוב בשיבוץ המשתקמים במסגרות שיקום, בעיקר בשל היעדר מְתאמי טיפול84 . עד למועד סיום הביקורת הנוכחית, ספטמבר 2011 , לא חל שינוי במספר מתאמי הטי פול. המחסור בכוח אדם מקצועי פגע בנכי הנפש שנמצאו מתאימים לשיקום, בכך שהוא עיכב את יישום תכניות השיקום שלהם ואת מימוש סל השיקום. יצוין כי עיכוב בקבלת השירות גורם להגברת תחושת אי-ודאות בקרב מקבלי השירות, תחושה שעלולה להיות לה השפעה ניכרת בקרב אוכלוסיות רגישות כמו נכי נפש ומשפחותיהם. מממצאי הביקורת עולה חשש כי המחסור בכוח אדם מקצועי פגע במיוחד בחלק מסוים של קבוצת נכי הנפש, אלה שעבורם תכנית השיקום כלל לא יושמה. שלושה מנכ"לים דיווחו למשרד מבקר המדינה כי הם הקימו צוותים קבועים ייעודיים לטיפול בנושא. עם זאת, אף שהמנכ"לים שקיבלו את השאלון התבקשו לצרף מסמכים המתעדים את פעולות הצוותים ודיוניהם בנושא, שניים מהשלושה לא עשו זאת. הצוות בגוף הציבורי השלישי טרם החל לעסוק בייעול ההליכים, נכון למועד סיום הביקורת בספטמבר 2011 . 2. : מינוי גורם לריכוז הטיפול בנושא שמונה מ -17 המנכ"לים שהשיבו על השאלון לא הציגו לפני משרד מבקר המדינה גורם במשרדם המרכז את הטיפול בנושא. חמישה מהמנכ"לים אשר דיווחו, ציינו כי הגורם המרכז אצלם הוא בעל תפקיד בכיר ביותר - סמנכ"ל במשרד. בשאר הגופים דיווחו המנכ"לים כי בעלי תפקידים בדרגים נמוכים יותר מילאו את התפקיד, כגון מנהל תחום מעקב ובקרה, מנהל תחום מינהל והדרכה. יוצא אפוא כי החלטה 2201 התחילה תהליך של מדידה, ניתוח ושיפור השירות לציבור, אולם העשייה בתחום זה היא רק בראשיתה. בביקורת הנוכחית של משרד מבקר המדינה נמצא כי יחידת ממשל זמין איתרה כ- 3,200 טפסים באתרי הממשלה. כמחצית מהם אמנם פותחו על ידיה כטפסים מקוונים, אך עד ינואר 2012 , התאפשר תהליך מילוי הטפסים המקוון רק עבור כ-475 מהם115 - זאת בעיקר בשל עיכובים הנובעים מהצורך של המשרדים לקלוט את הטפסים הדיגיטליים בתוך מערכות המידע המשרדיות ולשלב אותם בתהליכי העבודה ביחידות השונות, וכן בשל הצורך לפתח אמצעי הזדהות וחתימה דיגיטלית. יצוין כי חלק מן הטפסים נועדו לצרכים פנים -ממשלתיים 116 או שנועדו לביצוע פעילות חד-פעמית, כגון הרשמה לכנס מסוים. אף שחלפו יותר מתשע שנים ממועד החל טת הממשלה, יש גופים ממשלתיים רבים שמשרד האוצר לא הצליח לבסס ולהטמיע בהם מערכת חתימה אלקטרונית. במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011 , טרם נעשו מיפוי ובחינה לכלל הטפסים במשרדי הממשלה. יצוין כי ניסיונות שנעשו בעבר למפות את כלל הטפסים הממשלתיים לא צלחו, בעיקר מכיוון שלמשרדים עצמם אין מיפוי של כל הטפסים שלהם. מממצאי הבדיקה עולה כי למרות שתי החלטות הממשלה האמורות 117 , החלטת ועדת השרים לביקורת המדינה 118 ודוחות מבקר המדינה, טרם הושלמו הפעולות להפחתת הנטל הביורוקרטי באמצעות שימוש בטכנולוגיות מתקדמות, ואף גורם ממשלתי לא אכף את ביצוע ההחלטות ולא קבע סדר עדיפויות כלל-ממשלתי לטיפול בנושא. זאת ועוד, בהיעדר מיפוי של כלל התשלומים והטפסים הממשלתיים ובהיעדר תכנית הכוללת לוח זמנים להשלמת הפרויקט בהתאם להחלטות הממשלה, לא ניתן לדעת מתי תושלם העבודה. . על משרד הבריאות לפשט ולהנגיש את ההליכים שנכי הנפש צריכים לעבור כדי לקבל את סל השיקום, ובכלל זה הטפסים שהם צריכים למלא. עליו גם לספק לנכי הנפש דוברי ערבית, רוסית ואמהרית טפסים בשפתם. כמו כן, עליו למצוא דרכים לספק לנכי הנפש ליווי מקצועי ולוודא שהם מקבלים את סל השיקום כפי שאישרה ועדת השיקום. .יש אפוא חשיבות לקיצור משמעותי של תהליך האישור או חידושו 73 על ידי משרד התמ"ת, בנהלים ואף הלכה למעשה, בפרט כשהבדיקה עצמה קצרה ומשך הטיפול - שלושה חודשים - הוא בעיקר בשל המתנה לבדיקה של המפקח. . נמצא כי עד מרץ 2011 פעל משרד הבריאות לייעול יחידת האמ"ר רק בנושאים נקודתיים: בפברואר 2010 , בעקבות הערות בדוח מבקר המדינה125 ופניות האיגוד למשרד הבריאות, החלה יחידת האמ"ר להפעיל מערכת מחשב חדשה שהביאה לשיפור היות ומאז מתקיים הליך הליבה ביחידה - הרישום בפנקס האמ"ר - במחשב בלבד. .1. : הקמת צוותים לטיפול בנושא שלושה מ -17 המנכ"לים (המנכ"לים של משרדי האנרגיה והמים 122 , החינוך והתחבורה) ציינו בתשובתם כי לא הקימו צוותים קבועים לאיתור הליכים מכבידים או להפחתת הנטל מתהליכים שאיתרו; שישה מ -17 המנכ"לים דיווחו שהקימו צוותים "אד הוק" לטיפול בהליכים מסוימים. נכון לינואר 2012 , ניתן לשלם באמצעות שירות התשלומים הממשלתי 1,122 תשלומים ל-36 גופים ומשרדים ממשלתיים. אולם אין בידי משרד האוצר מיפוי ואפיון של כל התשלומים הממשלתיים - תנאי הכרחי ליישום החלטות הממשלה במלואן. כך אין בידי משרד האוצר נתונים מלאים לגבי שכיחות השימוש בכל אחד מהתשלומים הממשלתיים שמתבצעים כיום באופן בלתי מקוון. נתונים כאלה היו מאפשרים ליחידת ממשל זמין ולמשרדי הממשלה הרלוונטיים לפעול ליישום ההחלטה לפי סדרי עדיפויות. מכאן שיותר מתשע שנים לאחר החלטות הממשלה האמורות עדיין יש תשלומים לממשלה שאי -אפשר לשלם באופן מקוון. תשלומים אלה מטילים על הציבור נטל ביורוקרטי, שכן לבד מפנייה לגוף הציבורי עליו לפנות לגוף נוסף - סניף בנק או דואר - כדי לבצע את התשלום. כך הביטוח הלאומי ומשרד התחבורה מטילים על אזרחים שכבר נבדקו בוועדות רפואיות של הביטוח הלאומי נטל ביורוקרטי מיותר של התייצבות לבדיקות רפואיות נוספות אצל רופאים בקהילה, ונטל מיותר של הגשת מסמכים רפואיים התומכים בבקשה. יצוין כי בשנים האחרונות עלה באופן ניכר מספר הבקשות והערעורים, גבר העומס על המערכת העוסקת בכך, ובשל כך התמשך ההליך כחודש וחצי עד שלושה חודשים. העיכוב גרם להחמרת הנטל הביורוקרטי ולפגיעה נוספת בציבור הנכים הזקוקים לתג חניה. יצוין כי בין הפונים למשרד התחבורה היו חולים הזכאים לתג חניה זמני (למשל עקב טיפולים כימותרפיים או טיפולי דיאליזה). התמשכותו של ההליך הביאה לכך שחלק מהחולים קיבלו את התג הזמני כמה חודשים לאחר מועד הגש ת הבקשה, ולמעשה לאחר התקופה (או מרביתה) שבה הם נזקקו לו59., ואפשר גם כי לאחר מותם על הגופים הציבוריים לפעול באופן מתמיד להפחתת נטל ביורוקרטי מיותר, בייחוד כאשר מדובר באוכלוסייה חלשה שהנטל המוטל עליה גבוה ממילא60 . ראוי גם שלנוכח הפגיעה האמורהבציבור הנכים הזק וקים לתג חניה, יפעלו הביטוח הלאומי ומשרד התחבורה - בשיתוף משרד הבריאות שמפעיל עבור הביטוח הלאומי ועדות רפואיות - לייעול ההליך לקבלת התג והפטור, באמצעות ביצועו ב"תחנה אחת". כבר ב - 2003 הבינוהגופים הציבוריים האמורים כי הפתרון לנטל הביורוקרטי העודף טמון בכך ש הוועדות הרפואיות שמפעיל הביטוח הלאומי יבדקו גם את הזכאות לתג ולפטור. בעקבות זאת, החל משרד התחבורה עוד באותה שנה בעבודת מטה להסדרת הנושא בדרך זו, אולם עד למועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011 , כשמונה שנים לאחר שעבודת המטה החלה, היא לא הושלמה. על הגופים הציבוריים המעורבים בהליך הנפקת התגים - משרד התחבורה, הביטוח הלאומי ומשרד הבריאות - להשלים ללא דיחוי את עבודת המטה שנמשכת כב ר יותר משמונה שנים ונועדה ל העביר את האחריות לבדיקת הזכאות לתג ולפטור לוועדות הרפואיות שמפעיל הביטוח הלאומי. עד להשלמת עבודת המטה, על משרד התחבורה לפעול לקיצור משך ההליך. .3. במקרים אחרים שירות המזון העביר ליבואנים רק חלק מההנחיות לשחרור משלוחי המזון שאותן הוא העביר במכתב כללי לתחנות ההסגר. בהתנהלותו זו הכביד שירות המזון את הנטל הביורוקרטי על יבואני המזון, הגביר את אי -הוודאות העסקית שלהם, וגרם להם הוצאות כספיות לא מתוכננות. מכלול הדברים דלעיל משפיע על רווחי היבואנים, עלול להוציא יבואנים מסוימים משוק ייבוא המזון ואף עלול להשפיע על מחירי המזון המיובא לארץ. במקרה דנן הכבדת הנטל הביורוקרטי מהווה "חסם ייבוא". משרד מבקר המדינה בחן את ההליכים לקבלת אישור מוקדם ולקבלת אישור למשלוח והעלה ליקויים בפעולות משרד הבריאות, כמפורט להלן. 1. לעתים שירות המזון קבע ליבואנים, בשלב האישור המוקדם, תנאים לאישור ייבוא מוצרים. אולם בעודם שוקדים על מיל וי תנאים אלה הציב שירות המזון תנאים נוספים, שונים מאלה שהעלה לפניהם קודם לכן. יודגש כי שירות המזון היה יכול להציב לפחות חלק מהתנאים החדשים בתחילת ההליך. נמצא כי לעתים שירות המזון לא תיעד בכתב את כל הדרישות שלו מיבואני המזון וגם לא את כל הסיכומים שעשה עמם, הציג חלק מדרישותיו בעל פה, ולא תיעד את פגישותיו עם יבואנים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מצב שבו רגולטור - במקרה דנן, שירות המזון - מעביר הנחיה באופן לא רשמי וללא תיעוד בכתב, איננו קביל. עוד נמצא כי לעתים ההנחיות בעל פה ניתנו בנוסף ולאחר שהעביר שירות המזון הנחיות בכתב, ועוד בטרם מולאו ההנחיות שבכתב, דבר שהגביר את הנטל הביורוקרטי והחמיר את תחושת אי-הוודאות של יבואני המזון. משרד מבקר המדינה מעיר כי משמעותו של צמצום הנטל הביורוקרטי היא בין השאר האחריות המוטלת על המשרד הממשלתי - במקרה דנן משרד הבריאות - לתת ליבואן מראש, בין שהוא ותיק או לא, את מרב המידע בנוגע לדרישות הרגולטוריות שלו, באופן נגיש וברור. לפרסום ההנחיות הללו באינטרנט נודע ערך רב, הן מבחינת השקיפות והשוויוניות - ההנחיות הכלליות גלויות לכול, ליבואנים בפועל וליבואנים בכוח - והן מבחינת היעילות - יבואני המזון יעודכנו בכל דרישת בדיקה חדשה. כך יוכלו יבואני המזון לדעת כבר בשלב האישור המוקדם אם יצטרכו לבצע בדיקות מסוימות בשלב בדיקת המוצרים בתחנות הה סגר ולהעריך את המועד הסביר לתחילת השיווק של המוצרים בארץ, וכך תופחת אי - הוודאות בתחום זה. על משרד ה אוצר, משטרת ישראל, מערך בתי המשפט ורשות האכיפה והגבייה לפעול ליישם במלואה את החלטת הממשלה 1912 , שדנה בביטול השימוש בבולי ההכנסה לתשלום. בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי בנובמבר 2010 החלה תחנת ההסגר באשדוד לנהל מעקב אחר מועדי תחילת הטיפול בתיקים - מקבלת תיק מלא בתחנה ועד לתחילת הטיפול בו, ואילו תחנת ההסגר בחיפה החלה לנהל מעקב כזה ביולי 2011 - במהלך הביקורת. יצוין כי המעקב הופעל רק על אחד השלבים בהליך אישור ייבוא המזון. הועלה כי מעקב זה תרם לצמצום הנטל באותו שלב, שכן הוא סייע לבחינת שלב זה בהליך ולצמצום משך ההמתנה לתחילת הטיפול בתיקים בתחנה באשדוד. פעולות אלו היה על משרד הבריאות לעשות כבר לפני שנים ולהחילם על כל שלבי הטיפול בייבוא מזון. משרד מבקר המדינה בחן את מרכיבי הבדיקה האדמיניסטרטיבית של אגף ההכשרה לגבי קורסים עסקיים, ו מצא כי הבדיקה, הכוללת בחינת מסמכים, דורשת השקעה של שעות ספורות בלבד71 . לפיכך פרק זמן של 21 יום שקבע משרד התמ"ת לבדיקה הוא ארוך מאוד, אפילו אם מביאים בחשבון את העומס המוטל על אגף ההכשרה המטפל במסגרות נוספות להכשרה מקצועית . ראוי כי משרד התמ"ת יבחן את פרק הזמן שקבע בנהליו לבדיקה האדמיניסטרטיבית. המצב אינו שונה בקשר לקורסי הפיקדון. אגף ההכשרה קבע בנוהל כי משך הטיפול בבקשות לא יעלה על 90 ,יום. בדיקה של קורסי הפיקדון דומה לבדיקת הקורסים העסקיים למעט העובדה שבקורסי הפיקדון המפקח המקצועי בודק גם את תכנית הלימודים שמציע המוסד לקורס. משרד מבקר המדינה מציין כי התנהלות אגף ההכשרה הביאה לכך שעד לקבלת אישור 72, היו מוסדות הלימוד באי-ודאות עסקית, מכיוון שבהיעדר אישור הם מנועים מלפרסם לציבור שהקורסים שלהם מוכרים על ידי משרד התמ"ת לעניין חוק חיילים משוחררים; עלולה הייתה להיגרם להם פגיעה כלכלית, משום שכל פעולותיהם בנוגע לקורסי הפיקדון היו מעוכבות, על כל הכרוך בכך. 1. משרד מבקר המדינה בדק אקראית51 בקשות ומצא כי ב-25 ,מהן אגף ההכשרה לא עמד בלוחות הזמנים שקבע לעצמו וטיפל באישור קורסים עסקיים במשך יותר מ-42 ימים. במקרה אחד נמשך הליך האישור יותר מארבעה חודשים וחצי. .הבדיקה העלתה כי הנטל הסב נזקים רבים, בין היתר הגדלת אי -הוודאות, סרבול, עיכוב והארכת ההליכים ללא הצדקה, וכרסום באמון של האזרחים בשירות הציבורי. ממשלות שכיהנו בעשור האחרון קיבלו החלטות פרטניות כדי לייעל הליכים ביורוקרטיים מסוימים, מקצתם מרכזיים, והממשלה הנוכחית הגבירה פעולות אלה ואף החליטה להניע תהליך נרחב יותר לצמצום הנטל הביורוקרטי המוטל על המגזר העסקי, לשיפור השירות לציבור ולשיפור הרגולציה. אולם באלה אין די, שכן טרם התקבלה החלטת ממשלה הקובעת מדיניות כוללת להפחתת הנטל הביורוקרטי בכלל משרדי הממשלה ודרכים ליישומה. בהיעדר החלטה על מדיניות כוללת לצמצום הנטל הביורוקרטי, המחייבת ומגייסת את כלל משרדי הממשלה, בהיעדר תכנית לאומית לצמצום הנטל ובלי תורה סדורה וגורם אשר יוביל וירכז את הפעילות הממשלתית, לא נקבעו לוחות זמנים ויעדים מדידים לצמצום הנטל בכלל השירות הציבורי, וכל אחד מהגופים הציבוריים פועל בתחום זה כראות עיניו. הפעולות של משרדי המטה לצמצום הנטל הביורוקרטי בכלל השירות הציבורי מצויות בשלבים ראשוניים בלבד. צמצום הנטל הביורוקרטי אינו מוטמע כחלק מהתרבות הארגונית וכחלק מהפעילות השוטפת של מרבית הגופים הציבוריים שנבדקו. רוב הפעולות לצמצום הנטל שעשו המשרדים והגופים הציבוריים לצמצום הנטל הביורוקרטי לא היו מערכתיות ושיטתיות, לא נקבעו להן לוחות זמנים, ולא הופעלו עליהן שיטות מדידה שהיו יכולות לספק מידע על שיעור ההצלחה והיעילות שלהן. כמו כן אין למידה הדדית של התחום - בתוך הגופים הציבוריים עצמם, ובשירות הציבורי בכלל. אין גם גורם מטה שמרכז את כל המידע שמצטבר ומנחה את הפעילות של כלל הגופים הציבוריים. בהתאם ללקחים מן הביקורת הנוכחית ולתובנות שגובשו בעולם, הפחתת הנטל הביורוקרטי באופן יסודי ושיטתי מחייבת את הממשלה לקבוע לשם כך תכנית לאומי ת ולקבל החלטות בנושאים האלה: קביעת יעד כמותי להפחתת הנטל; הוראה על עבודת מטה לפיתוח שיטות מדידה ושיטות הערכה המותאמות לישראל; הכוונה ותיאום של פעולות הממשלה לצמצום הנטל; חיוב כל אחד ממשרדי הממשלה לפעול בתחומו הוא להפחתת הנטל; מינוי גורם שירכז את הטיפול בנושא וינחה את הפעולות של שאר המשרדים; קביעת רכיבים בתהליך להתנעתו, בהם תקציבי פעילות, חובות דיווח של המשרדים לגורם המרכז את הטיפול בנושא ודרכי מדידה של הנטל הביורוקרטי ושל מידת הפחתתו; הגדרת בעל התפקיד שאמור לרכז את הטיפול בתחום בכל אחד מהגופים, אפיון תפקידו, המלצה על שיטות עבודה והנחיה בנוגע לאופן שימור הידע. .תפקידם של הממשלה ושל המגזר הציבורי לשרת את אזרחי המדינה, ובה בעת לקיים הליכי בקרה נאותה לשם מתן זכויות לזכאים מצד אחד, ולשם מניעת הכבדת יתר שתפגע בציבור הרחב ובפעילות הכלכלית במשק מצד שני. מדינות ה- OECD ומדינות מתקדמות נוספות ממקמות את צמצום הנטל הביורוקרטי במקום גבוה בסדר העדיפויות שלהן כבר יותר מעשור; זאת מתוך הבנה שבעולם גלובלי צמצום הנטל תורם למשק תחרותי יותר ולהתמקדות המגזר הציבורי בשירות אזרחי המדינה, ולכן נדרשת פעולה שיטתית ומתואמת של כלל זרועות הממשלה על מנת להפחיתו. בבדיקה של משרד מבקר המדינה נמצא שבמקרים רבים הטילו גופים ציבוריים על בעלי עסקים ותושבים נטל ביורוקרטי כבד ומיותר. כך למשל, משרדי ממשלה, רשויות מקומיות ותאגידים ציבוריים התנו מתן אישור או זכות לכשני מיליון מבקשים בשנה בכך שהמבקש ימציא אישור מטעם גוף ציבורי אחר בעוד שהיו יכולים להציע למבקשי האישור או הזכות אפשרות לחתום על מכתב המסמיך אותן לפנות לגוף האחר ולקבל ממנו את המידע הדרוש; משטרת ישראל וגופים ציבוריים אחרים התנו מתן אישור או זכות בכך שהמבקש ישלם עבור השירות באמצעות הדבקת בולי הכנסה - שיטה ארכאית המטריחה את האזרחים לשווא; הביטוח הלאומי ומשרד התחבורה הטילו על אזרחים שכבר נבדקו בוועדות רפואיות של הביטוח הלאומי נטל מיותר של התייצבות לבדיקות רפואיות נוספות אצל רופאים בקהילה והגשת מסמכים רפואיים התומכים בבקשה לקבלת תג ופטור; שירות המזון שבמשרד הבריאות פעל באופן שהכביד את הנטל הביורוקרטי על יבואני המזון. כדי שרמו"ט תוכל לממש את תפקידה, הכולל גם בקרה על מינוי ועדות להעברת מידע בין גופים ציבוריים, בחינת אופן עבודתן ופרסום לציבור על אודות העברות המידע בין גופים ציבוריים, היא זקוקה למידע על המצאי הקיים של מאגרי המידע שיש בידי הגופים הציבוריים ואלו שאושר שיתוף שלהם עם גופים ציבוריים אחרים. לכן ראוי שהמידע יהיה ברשותה, כנדרש בחוק הפרטיות; מידע כזה עשוי לסייע גם לגורם המטה הממשלתי שעליו יוטל לנהל את הפעולות לצמצום הנטל הביורוקרטי.
2. הביקורת העלתה כי ממשלות שכיהנו בעשור האחרון קיבלו כמה החלטות כדי לייעל הליכים ביורוקרטיים מסוימים, חלקם מרכזיים 92 , ולצמצם את הנטל הנובע מהם. הממשלה הנוכחית93 אף הגבירה פעולות אלה והחליטה להניע תהליך נרחב יותר לצמצום הנטל הביורוקרטי המוטל על המגזר העסקי, לשיפור השירות לציבור ולשיפור הרגולציה, אולם בהיעדר החל טת ממשלה שתקבע מדיניות כוללת ותכנית לאומית לא נקבעו לוחות זמנים ויעדים מדידים לצמצום הנטל בכלל השירות הציבורי. עוד נמצא כי כל אחד מהגופים הציבוריים פועל בתחום זה כראות עיניו, ללא הכוונה של תורה סדורה ומתואמת, וכי כל אחד מהם מצוי בשלב אחר של הטיפול בנושא. 3. בסוף שנת 2010 הנחה ראש הממשלה את משרדי הממשלה לקבוע בתכניות העבודה שלהם יעד נוסף - הפחתת הנטל האדמיניסטרטיבי (ביורוקרטי) ושיפור השירות לציבור. אולם הנחיה זו של ראש הממשלה טרם עוגנה בהחלטת ממשלה הקובעת מדיניות כוללת להפחתת הנטל הביורוקרטי בכלל משרדי הממש לה. משרד רה"מ אף קבע בתכנית העבודה שלו לשנת 2011 כי בסיומה יביא לאישור הממשלה תכנית לאומית להפחתת הנטל האדמיניסטרטיבי, וכי בסוף יוני 2011 תסתיים כתיבת מדריך הייעול הממשלתי (להלן - המדריך). המדריך נועד לרכז את כל הידע שנצבר במשרד רה"מ בתחום, לארגן אותו, לקבוע את העקרונות המרכזיים, ולתת למנהלים במשרדי הממשלה הצעות לדרכי פעולה אפשריות להפחתת הנטל - כל אחד בתחום סמכותו. נמצא כי במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011 ., טרם הושלמה כתיבת המדריך