לשכת עורכי הדין בישראל . לשכת עורכי הדין .טרם הוסדרה החלתן המלאה בלשכה. המעקב אחר ביצוע התקציב נעשה בוועד המרכזי ובחלק מהמחוזות בתדירות גבוהה יותר מאשר במחוזות אחרים; מידת שקיפותם של תקציבי המחוזות כלפי חברי הלשכה נמוכה ביותר. הועלה כי עד מועד ס יום הביקורת, דצמבר 2010 , לא חלה התקדמות בנושא האחדת מערכות המידע בלשכה. חלק מהמחוזות הסתייגו, ואצל חלק לא התגבשה עמדה ברורה. משרד מבקר המדינה סבור כי על הוועד המרכזי ועל המחוזות לכונן פורום שידון בסוגיות העולות מהאחדת מערכות המידע, יטפל בבעיות ובהסתייגויות שיועלו בידי הצדדים השונים ויקדם ברציפות את הנושא עד השלמתו. משרד מבקר המדינה מוסיף כי אף שיש בלשכה מוסדות שונים - ארציים ומחוזיים, הרי שעיקר עיסוקם אמור להיות בתחום המקצועי, ואילו בתחום .המינהלי ראוי היה להחיל דפוסים אחידים של סדרי עבודה ותקינת משרות. אין זה ראוי שיהיו הבדלים כה גדולים בין מוסדות הלשכה בתחומי פעילותם המינהליים - הבדלים אשר עלולים לפגוע בפעולותיה של הלשכה כגוף המאגד את כל עורכי הדין. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעילות המכון לגידול בהיקף ההשתלמויות שהוא מקיים במחוזות; עם זאת עליו לוודא כי גם למחוזות הפריפריאליים ניתן מענה מספק. .התפלגו כך: 32 במחוז ת"א, תשע במחוז צפון, שבע במחוז חיפה, חמש במחוז ירושלים והשתלמות אחת במחוז דרום. לדעת משרד מבק ר המדינה, על המחוזות הממעטים לארגן השתלמויות להגדיל ככל יכולתם את פעילותם זו, ועל המכון לבדוק את צרכיו של כל אחד מהמחוזות ואת האמצעים העומדים לרשותו, ולסייע למחוזות המתקשים בכך לקיים השתלמויות לחבריהם. מצב זה מדגים את הצורך בסיוע של המכון בהוספת השתלמויות ארוכות וקצרות למחוזות הממעטים בארגון השתלמויות. בבחינת המצרף של ההשתלמויות שארגן המכון במחוזות ושל ההשתלמויות שהם ארגנו בעצמם עולה כי בשנת 2008/9 התפלגו ההשתלמויות הארוכות כך: 21 במחוז ת"א, חמש במחוז חיפה, שתיים במחוז צפון, השתלמות אחת במחוז דרום והשתלמות אחת במחוז ירושלים. ההשתלמויות הקצרות משרד מבקר המדינה מציין כי ההשתהות רבת השנים של הלשכה ומשרד המשפטים בכל הנוגע לפרסום שכ ר בעלי התפקידים הבכירים בלשכה פוגעת בשקיפות הנדרשת בהתנהלות הלשכה כלפי חבריה, ומדגיש את הצורך להתקין בהקדם את הכללים הנדרשים בנושא זה. הביקורת העלתה כי פעולות אלה לא קיבלו את השקיפות הראויה בדוחות הכספיים של המכון. בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין המכון שבכל אחת מהשנים 2006 -2009 חויבו סעיפי הוצאות השכ ר וההוצאות המשרדיות בגין החזרי הוצאות הקשורות לכנס השנתי. החיובים הללו בוצעו כהפחתה של הוצאות המכון לעומת גידול בהוצאות הלשכה. משרד מבקר המדינה מציין כי גורם חיצוני שקורא את הדוחות הכספיים של המכון, ולא נכנס לרישומי הנהלת החשבונות הפרטניים שלו - לא יכול ללמוד ממנו כלל על ההסדר הכספי הנוהג בין המכון ובין הלשכה. מן הראוי לתת להסדר זה את השקיפות הראויה בדוחות הכספיים עצמם. הועלה שהוועד המרכזי והמחוזות אינם מבצעים תכנון ארוך טווח ותכנון שנתי, ולפיכך אינם מכינים תכניות עבודה רב-שנתיות ותכניות שנתיות. בהיעדר תכניות עבודה ויעדים שנתיים, לא ניתן ללמוד מדוח הפעילות השנתי של הלשכה מהי מידת האפקטיביות בפעילותה של הלשכה. משרד מבקר המדינה סבור שהיעדרם של תכנון ארוך טווח ותכנון שנתי יוצר אי -ודאות מתמשכת בנוגע למידת האפקטיביות במילוי תפקידי החובה והרשות של הוועד המרכזי והמחוזות. עובדי המחוזות ועובדי הוועד המרכזי הם כולם עובדי הלשכה שהיא גוף ציבורי הממומן מכספי חבריה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הלשכה, תוך שיתוף פעולה בין הוועד המרכזי ובין כל המחוזות, לגבש מדרג שכר אחיד לוועד המרכזי ולמחוזות. ניתן לקבוע בו סולמות שכר לבעלי תפקידים שונים כדי לאפשר גמישות, אך יש להימנע מפערי שכר בלתי סבירים בין בעל י תפקידים דומים במוסדות הלשכה השונים, ומקביעת רמות שכר חריגות לבעלי תפקידים בכירים. זאת לפי תקינת כוח האדם הנדרשת בוועד המרכזי ובמחוזות שבה ייקבעו תיאורי התפקידים, דרישות המשרה והשכר. המתואר לעיל מלמד על פגמים שהיו בהליך הבחירה של מרכז ההשתלמויות: הפניה לקבלת הצעות ובחינתן היו צריכות להתבצע בידי ועדת מכרזים ולא בידי יו"ר ועדת ההשתלמויות. אולם, כאמור, למחוז אין ועדת מכרזים; הגורם שראיין את המועמדים לא היה קבוע - חלק מהמועמדים ראיינה יו"ר ועדת ההשתלמויות, חלק - סגניתה, וחלק ראיינו שתיהן יחד - כך שלא נוצרה ראיה אחידה וברת השוואה של מכלול המועמדים; לא נקבעו הכישורים הנדרשים למילוי התפקיד לצורך בחירת נותן השירותים וגם לא נמצאו נימוקים בכתב להחלטה על בחירת עו"ד ב' לתפקיד ולא סיכומים בכתב של הראיונות שנערכו למועמדים. אמנם לטענת מנכ"לית המחוז נערכו סיכומים כאלה, אולם הם אבדו. גם בכך יש מחדל, כי יש בכך להצביע על הליכי מינהל בלתי תקינים, תוך אבדן של מידע חיוני. לדעת משרד מבקר המדינה פגמים אלה ביחד ע ם ניסיונו של יו"ר ועד מחוז ירושלים, עו"ד אשר אקסלרוד, להתקשר עם עו"ד ב' כמרכזת השתלמויות זמנית, אף כי בסופו של דבר הוא לא יצא לפועל, עלולים לעורר חשש בקשר לתקינותו של ההליך מתחילתו. .כמו כן לא נעשתה הבחנה, בין ברמת המחוז ובין ברמת הלשכה כולה, בין תפקידי ליבה שהממלאים אותם צריכים להיות עובדי המחוז (ועובדי לשכת עורכי הדין), ובין תפקידים שניתן לבצע באמצעות התקשרות עם נותני שירותים. הבחנה זו נחוצה לחיזוק עקרון הנשיאה באחריות שהוא עיקרון מרכזי בממשל תאגידי. לפי עיקרון זה מילוי תפקידים מהותיים בפעילות הלשכה דורש רמה גבוהה של נשיאה באחריות כלפי הלשכה וכלפי הציבור שאותו היא משרתת. מאחר שקשה יותר לדרוש זאת מנותן שירותים חיצוני מאשר מעובד של הלשכה, סבור משרד מבקר המדינה כי יש להקפיד שאת התפקידים הללו ימלאו עובדי הלשכה. הבדיקה העלתה כי המחוזות לא קבעו תקנים למשרות הכלולות במנגנוניהם ולא הגדירו באופן רשמי, מפורט ומחייב כל אחת מהמשרות הללו. עוד הועלה כי קיימים הבדלים ניכרים באופן העסקת עובדים במשרות מסוימות בין מנ גנוני כוח האדם במחוזות: (1 ) ניהול: במחוזות ת"א, ירושלים, חיפה וצפון המנכ"ל הוא עובד המחוז במשרה מלאה, ואילו במחוז דרום תפקיד המנכ"ל אינו מוגדר ככזה, וממלאת מקום המנכ"לית מועסקת במיקור חוץ בהיקף משרה חלקי. (2 ) כספים: במחוזות ת"א, חיפה וירושלים מנהל החש בונות הוא עובד המחוז; במחוז דרום הוא מועסק במיקור חוץ; במחוז צפון אין מנהל חשבונות והמחוז מקבל את שירותי הנהלת החשבונות מהוועד המרכזי. (3 ) השתלמויות: במחוז ת"א רכזת ההשתלמויות (מחלקת תרבות) היא עובדת של המחוז; במחוז ירושלים רכזת ההשתלמויות מועסקת במיקור חוץ בהיקף משרה חלקי; במחוז הצפון רכז ההשתלמויות משמש גם מזכיר בית הדין המשמעתי; במחוז הדרום ממלאת מקום המנכ"לית משמשת גם רכזת השתלמויות. (4 ) אתיקה: במחוזות ת"א, חיפה וצפון פרקליט ועדת האתיקה הוא עובד המחוז (גם פרקליטת ועדת האתיקה של הוועד המרכזי היא עוב דת הוועד המרכזי); במחוזות ירושלים ודרום פרקליט ועדת האתיקה מועסק במיקור חוץ. המצב המתואר לעיל נובע מאי -הסדרת המבנה של מנגנוני המחוזות ותפקודם, הן ברמת המחוז והן ברמת הלשכה: הלשכה לא בחנה את סוגי המשרות הנחוצים למחוזות ואת היקפן ולא קבעה אמות מידה לנושא; גם המחוזות עצמם לא קבעו תקני כוח אדם למנגנוניהם. משרד מבקר המדינה סבור שהיעדר תקנון ואי -הגדרת המשרות בוועד המרכזי ובמחוזות עלולים לפגוע באפקטיביות פעולתו של המנגנון המינהלי וביעילותו בשל חוסר בהירות בחלוקת העבודה הפנימית שמצב זה עלול לגרום, ולהביא לידי חוסר שוויון, בזבוז משאבים, אי -מניעת מצבים שבהם קיים חשש לניגודי עניינים ולשקיפות נמוכה בפעילות המנגנון המינהלי של הלשכה. .ואולם הביקורת העלתה שעד מועד סיום הביקורת לא תוקנו החוק והתקנות ולא שונתה מתכונת הבחינות. (א) הליכי גניזת תלונות: נמצא כי הקובלים במחוז חיפה ות"א - ועדות האתיקה לפי התיקון בחוק - אינם פועלים על פי כללי הדין המשמעתי בכל הנוגע להחלטה על גניזת תלונה: במחוז ת"א, המטפל ביותר ממחצית התלונות המוגשות ללשכה, לפי נוהל פנימי, רשאי יו"ר ועדת האתיקה להחליט בעצמו או עם חבר ועדה נוסף על גניזת התלונה ללא צורך להודיע למליאת הוועדה ולקבל את אישורה, אף כי לפי תשובת המחוז הוא נוקט בהליך זה רק במקרים נדירים. במחוז חיפה הוקמו צוותים מקרב חברי ועדת האתיקה, והם מחליטים אם להגיש קובלנה או לגנוז תלונה ללא צורך להעבירה להחלטת מליאת הוועדה. רק במקרים שבהם מתעוררת מחלוקת בתוך הצוות או שאלה עקרונית או תקדימית - מועברת התלונה להחלטת המליאה. (ב) הודעה למתלונן על גניזת תלונה: נמצא כי בפועל, הקובלים של מחוזות ת"א וחיפה אינם מודיעים למתלוננים שתלונתם נגנזה על האפשרות לפנות לקובל נוסף, בעוד שהקובלים של הוועד המרכזי, מחוז צפון, מחוז ירושלים ומחוז דרום עושים זאת. בכך נוצר אי - שוויון בין המתלוננים במחוזות ת"א וחיפה שלא קיבלו מידע על יכולתם לפנות לקובל נוסף, ובין שאר המתלוננים שקיבלו את המידע. האמור לעיל מצביע על כך שההסדרה של הליך הטיפול בתלונות על עברות משמעת טרם הושלמה. משרד מבקר המדינה מעיר שלהודעה למתלונן על אי-הגשת קובלנה יש תוצאה מעשית בכך שהיא מאפשרת לו לעמוד על זכותו הקבועה בחוק לפנות לעיון נוסף בהחלטה שלא להגיש קובלנה, ולמנוע תחושה של פגיעה בזכויותיהם של מתלוננים. על הלשכה להשלים בהקדם את גיבוש ההצעה לכללי סדר דין משמעתי חדשים, להבטיח שהם יספקו פתרונות למכלול הנושאים הנוגעים לטיפול בתלונה ובקובלנה, כגון עילות לגניזת תלונה על הסף, ולהעבירה לאישור משרד המשפטים. עלה כי לא נקבעו אמות מידה לסינון ומיון ראשוני של המועמדים למשרת הפרקליט, וכל מחוז ביצע אותו על פי שיקול דעתו, ובמרבית המקרים אף לא נימק את הבחירה או הפסילה. להלן פירוט: אמנם בתחומי מחוז ת"א נמצאים רוב עורכי הדין, והדבר מסביר את הצורך בקיום חלק ניכר מההשתלמויות בתחומו. ואולם, תפקידו של המכון כגוף שמטרתו להקנות ידע מקצועי לעורכי הדין הוא להבטיח שגם לחברי הלשכה מהמחוזות המרוחקים ממרכז הארץ יינתן מגוון של השתלמויות ארוכות (המקנות גם תעודה המוכרת לגמול השתלמות) והשתלמויות קצרות. משרד מבקר המדינה סבור שעל המכון להגדיל את מספר ההשתלמויות בשאר המחוזות ולספק לחברי הלשכה במחוזות אלה מגוון רחב של השתלמויות. עד מועד סיום הביקורת, דצמבר 2010 , טרם הוסדרה הוספת רכיב פנסיית השארים לחברי הקרן, על אף הכרתם של מנכ"לי הלשכה והקרן בחשיבותו של רכיב פנסיוני זה. לדעת משרד מבקר המדינה - העובדה שחברי הקרן חויבו על פי חוק לבטח את עצמם בקרן זו מחייבת את הלשכה, הן כבעלים של הקרן והן כגורם הרשמי שאמור לדאוג לאינטרסים של חבריה, לפעול לתיקון המצב שבו הם מבוטחים בביטוח פנסיוני נחות ביחס לחלופות הפנסיוניות הנפוצות בשוק הביטוח הפנסיוני, שרובן כוללות מסלול של פנסיה מקיפה ובו ביטוחי נכות ושארים. הועלה כי על אף שהמכון החל לפעול בשנת 2004 , רק באפריל 2010 - כשש שנים לאחר התחלת פעילותו של המכון- מונתה לו ועדת ביקורת שהחלה לבדוק את פעילותו. זאת, למרות חשיבותה של ועדת הביקורת לשמירת תפקודו התקין של המכון והדירקטוריון שלו. משרד מבקר המדינה מציין כי הלשכה והקרן עמדו כבר לפני כמה שנים על הבעייתיות שבהיעדר מסלול פנסיה הכולל ביטוח שארים והסכימו שיש צורך להוסיפו, אך הן לא סיימו את הטיפול בנושא. היעדרו של מסלול פנסיה מקיפה כאופציה לבחירת העמיתים תמורת פרמיה מתאימה (או הפחתת הקצבה העתידית כנדרש) - הותיר את העמיתים ללא יכולת לבחור את המסלול הרצוי להם. משרד מבקר המדינה סבור כי על הלשכה ועל הקרן לבדוק מבחינה מקצועית את האפשרות להוסיף מסלול פנסיה כזה בקרן, ולאחר שיקבלו החלטה בנושא עליהן לבחון עם משרד האוצר את האפשרות ליישמו. מכאן עולה שהוועד המרכזי מיעט לדון בענייני קרן הגמלאות גם לאחר ההחמרה במצבה הכספי והפגיעה בזכויות העמיתים. בפעמים הספורות שבהן דן הוועד בעניינים הנוגעים לקרן בעשור האחרון, לא הוצגו בפניו דוחותיה הכספיים והאקטואריים של הקרן ולא נדונו אופן ניהולה ומצבה הכספי והאקטוארי. משרד מבקר המדינה מעיר כי מיעוט הדיונים על מצב הקרן נמשך במשך כל העשור, ולא רק בשנים האחרונות, וגם בשנים שבהן ניסתה הלשכה למכור את הקרן היה עליה להמשיך ולפקח עליה כראוי באמצעות דיונים סדירים במוסדותיה. דיונים סדירים במצב הקרן ובדוחותיה הכספיים במוסדות הלשכה הם כלי חשוב לפיקוח על הקרן ולשמירה על שקיפותה כלפי הלשכה וחבריה. ההימנעות מהעלאת נושא שבאחריותה של הלשכה למרות הדחיפות שבשינוי מערך ההתמחות וההסמכה הקיים חוזרת ועולה תופעה של "גרירת רגליים", לפעמים במשך שנים, בהסדרת העניין. בכך יש פגם ניהולי, פגיעה באוכלוסיית עורכי הדין והמתמחים ואף בציבור כולו. משרד מבקר המדינה סבור כי על הלשכה ומשרד המשפטים לפעול עתה במשנה מרץ להשלמת ההליכים לתיקון החוק בנושא ההתמחות וההסמכה לכל מרכיביהם, כנקודת מוצא ליצירת תשתית ראויה להכשרה, אימון ובחינה של המצטרפים למקצוע עריכת הדין בעתיד. משרד מבקר המדינה בדק את תהליכי יישומה של הרפורמה. בשנה שחלפה מכניסת התיקון לתוקף ועד סיום הביקורת מונתה ועדת מינויים בראשות שופט; הוועדה אישרה את הרכבי בתי הדין המשמעתיים - הארצי והמחוזיים וכן את הרכבי ועדות האתיקה הארצית והמחוזיות לפי המלצות שהגישו הוועד המרכזי והוועדים המחוזיים בהתאמה. בנוסף הוועד המרכזי והוועדים המחוזיים מינו פרקליטים ליד ועדות האתיקה. עם זאת הבדיקה העלתה שטרם הושלמה הסדרתם ויישומם של כמה ממרכיבי הרפורמה. להלן פירוט: מהאמור לעיל עולה שהמחוזות קיימו סינון ומיון ראשוני של מועמדים בלי שנקבעו מראש אמות מידה אחידות ושוויוניות, ובחרו, ללא שקיפות ראויה, להמליץ בפני ועדת המכרזים על מועמדים ששימשו כבר בתפקיד. יתר על כן, העובדה שהמחוז הציע רק את המועמד ששימש בפועל בתפקיד רכז אתיקה או בא כוח הקובל במחוז, ואם הגיש יותר ממועמד אחד נבחר מי ששימש בפועל רכז אתיקה או בא כוח הקובל במחוז, מעלה חשש שהליך המכרז נעשה למראית עין בלבד. ההצעות שהגיש בנושא זה ראש הלשכה ליו"ר המועצה הארצית לא נדונו במועצה הארצית עד מועד סיום הביקורת והלשכה לא גיבשה הצעה לתיקון החוק הנוגע למימון הבחירות למוסדותיה כדי להגישה למשרד המשפטים. הלשכה אינה יכולה לבצע שינוי בחקיקה, אך היא יכולה וצריכה לגבש הצעה מתאימה ולפעול לקידומה, במיוחד כשמדובר בנושא עקרוני - שמירה על טוהר מידות בפעילות מרכזית - בחירות - המתקיימת במוסדותיה. משרד מבקר המדינה מציין כי בהתחשב בתקופה הארוכה שחלפה מאז הדוח הקודם של מבקר המדינה והמלצותיו בנושא הסדרת מימון הבחירות, ולמרות חשיבות הנושא וההסכמה הרחבה בלשכה ובמשרד המשפטים בדבר הצורך בהסדרתו - הפעולות שנקט משר ד המשפטים בעניין היו מועטות ואיטיות מדי, ולא הניבו תוצאות, והלשכה לא פעלה במידה הנדרשת לגיבוש הצעה לתיקון חקיקה לצורך הסדרה זו. משרד מבקר המדינה מעיר שהבדלי ההשקפות והדעות כפי שהובעו לעיל מדגישים את הצורך הדחוף בהסדרת סוגיית מימון הבחירות למוסדות הלשכה מבחינה משפטית לשם יצי רת שקיפות כלפי מבקר המדינה והציבור בכל הנוגע להוצאות, לתרומות ולתורמים. משרד מבקר המדינה מדגיש כי בשל ההשתהות הנמשכת של הלשכה ומשרד המשפטים בהסדרת הנושא וכן בשל הימנעות מוסדות הלשכה מחוז ירושלים התקשר עם עו"ד א' לקבלת שירותי מחשוב ללא מכרז, אף שהיקף ההתקשרות השנתי עמו - 60,000 ש"ח (לפי 5,000 )ש"ח לחודש - מחייב קיום מכרז. גם אם עבודתו הוגדרה כעבודה הדורשת מומחיות מיוחדת ופטורה מ מכרז, עדיין היה על המחוז לנהל הליך של קבלת הצעות. ואולם הליך כזה לא התקיים. משרד מבקר המדינה סבור כי אף שפעילותו ההתנדבותית של עו"ד א' במחוז והסיוע הרב שהעניק לו ראויים להערכה, דווקא בנסיבות אלה היה על המחוז להקפיד, בעת המעבר לשירותים תמורת תשלום, על הליך התקשרות העומד בתנאי חוק חובת מכרזים. לפיכך משרד מבקר המדינה סבור כי אין בתשובתו של ועד מחוז ירושלים בכדי לסתור את ממצאי הביקורת ומסקנותיה בדבר חשש לאי -תקינותו של הליך בחירת מרכז ההשתלמויות של המחוז. הצעות תקציב מפורטות ושקופות חיוניות כדי לקיים דיון פורה ותהליך של קבלת החלטות מושכלות במועצה הארצית. אף שמחוז ת"א חלק על תקפות הנוהל שבו נקבעה מתכונת התקציב החדש - לצורך דיוני התקציב במועצה הארצית היה עליו להגיש הצעת תקציב מפורטת ושקופה, התואמת את המתכונת האחידה שהתקבלה, ולפעול לשינוי ההחלטה לאחר מכן. משרד מבקר המדינה מדגיש כי על כל הגורמים הנוגעים בדבר - ומשרד המשפטים בפרט - להאיץ את טיפולם בנושא ולהביא להתקנת הכללים הנדרשים. ,הביקורת הנוקבת של בתי המשפט על הליך ההשגה שמפעילה הלשכה תשובת משרד המשפטים לדוח הביקורת הקודם והמלצותיה של ועדת גרסטל, לא הביאו את הלשכה ואת משרד המשפטים בעשור האחרון לתקן את הליכי ההשגה על בחינות ההסמכה. הם אף לא גיבשו הצעה לפתרון המצב הקיים הפוגע בזכות הנבחנים להשיג או לערער על תוצאות הבחינות. על שני הגופים לפעול להסדרת מנגנון השגה או ערעור באמצעות חקיקה או בכל דרך פורמלית אחרת כפי שיראו לנכון. בביקורת הנוכחית נמצא כי אף שחלף למעלה מעשור, מאז שנת 1999 , ולמרות ההתחייבות הציבורית של הלשכה לשפר את הפיקוח באמצעות מערכת ממוחשבת - גם במועד סיום הביקורת הנוכחית עדיין לא פועלת בלשכה מערכת ממוחשבת מתאימה, בעלת אמצעי פיקוח ובקרה מערכתיים. נמצא שהמערכת של הלשכה מאפשרת רק הפקת נתונים ספציפיים על מתמחה זה או אחר, אך לא ניתן להפיק ממנה נתונים כמותיים, באופן שוטף ומיידי, על כל הדוחות שהוזנו למערכת ועל כל אוכלוסיית המתמחים, כגון: מספר הדוחות שהוגשו במועד, מספר הדוחות שהוגשו באיחור ונתונים על גודל האיחור, מספר הדוחות שלא הוגשו כלל. יש בכך משום תת-ניצול של משאבי הפיקוח. חשיבו ת מיוחדת נודעת לריכוז מידע מדוחות המאמנים ועיבודו נוכח הוספת מרכיבים מהותיים שעליהם על המאמן לדווח ובהם תשלום שכר כדין ושמירה על זכויות המתמחה. האמור לעיל מבטא התחייבות ציבורית של הלשכה, ואמנם בביקורת עלה שהלשכה הקימה צוות שייצוק תוכן לדרך האימון הטובה והראויה, אך עד מועד סיום הביקורת לא גיבשה מסמך המעגן את דרכי האימון הראויות וסטנדרט המאמנים הנדרש. .משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולות הלשכה לקביעת סטנדרט מאמנים ראוי ואת פנייתה למאמנים לשמש מודל מקצועי למתמחה. עם זאת עליה לממש את יוזמתה עד תום - כלומר לקבוע מסמך המעגן את סטנדרט המאמנים ולפעול ליישמו. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שהלשכה תפרסם, ללא דיחוי, את רשימת בעלי ההיתר לאמן כך שתעמוד לרשות המתמחים והסטודנטים למשפטים. עיקרי ההמלצות הללו נכללות בתזכיר החוק, שנמצא עדיין בהליכי חקיקה. על הלשכה ומשרד המשפ טים לפעול בהקדם להסדרה של סמכויותיו ותפקידיו של המפקח על המתמחים. משרד מבקר המדינה סבור כי על הלשכה לפעול ברוח ההמלצות של המועצה לתאגידים ציבוריים ולהסדיר את נושא הייעוץ המשפטי, כדי לעמוד בנורמות המקובלות במשפט הציבורי ולהתאימם למאפייניה ולצרכיה הארגוניים. ביכולתה לבחור בין הקצאת משרה של יועץ משפטי ללשכה, או קביעת נוהל מתאים לקבלת שירותי ייעוץ משפטי מגורמים חיצוניים. עוד יוער כי קבלת ייעוץ משפטי וולונטרי מעורכי דין הפעילים במסגרות השונות של הלשכה אינה יכולה לשמש תחליף לגורם מקצועי ומנוסה שיתמחה במתן ייעוץ משפטי איכותי ללשכה תמורת תגמול הולם. נוכח הפער הגדול בין תקציב הביקורת הפנימית ובין ביצועו מתעוררת השאלה האם התקציב אכן משקף את צרכ י הביקורת הפנימית בלשכה. משרד מבקר המדינה סבור כי על הלשכה לגבש את צרכי הביקורת הפנימית ובהתאם לקבוע את תקציבה ולדאוג לביצועו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי על הלשכה לתקנן את תפקיד המבקר הפנימי כמשרה בשכר כחלק ממנגנון הלשכה. התפקיד של מבקר פנימי הוא אחד מתפקידי הליבה בארגון ציבורי, ובפרט בגוף סטטוטורי, וחשוב שהעוסק בו יוכל להקדיש לו את מרב זמנו. הטלת תפקיד זה על מתנדב, ראוי ככל שיהיה, אינה יכולה להבטיח שהתפקיד יבוצע בהיקף הנדרש לארגון לאורך זמן. תִקנון משרה זאת ייצור תשתית ראשונית הכרחית למערך ביקורת מספק בלשכה. לוועדות ההשקעות של הוועד המרכזי ושל מחוז ת"א יש נוהל המסדיר את סמכויותיהן ודרכי עבודתן בניהול ההשקעות, ואולם ועדת ההשקעות של מחוז דרום פועלת ללא נוהל. לוועדת הכספים המחוזית של מחוז חיפה יש נוהל לניהול השקעות המחוז, ואולם לוועדות הכספים המחוזיות של מחוזות ירושלים וצפון אין נוהל כזה. יש לציין כי אף שמבקר הלשכה ציין בדוחות ביקורת על ניהול כספים והשקעות שפרסם באפריל 2009 , כי למחוזות דרום, ירושלים וצפון של הלשכה אין נהלים לניהול השקעותיהם והמליץ על התקנתם, לא נמצא שהמחוזות עשו כן עד מועד סיום הביקורת בדצמבר 2010. על הוועדים של מחוזות דרום, ירושלים וצפון לגבש נהלים להסדרת פעילות ההשקעות של יתרותיהם הכספיות. משרד מבקר המדינה סבור, כי רצוי שגם במחוזות ירושלים, חיפה וצפון יפעלו, בנפרד מוועדות הכספים המחוזיות, ועדות השקעה שחבריהן עורכי דין בעלי רקע מקצועי בתחום ההשקעות, והן יתמקדו בניהול ההשקעות של המחוז. משרד מבקר המדינה סבור כי משך הטיפול הראשוני של משרד המשפטים בהצעת הלשכה לכללי הדיווח הכספי, מקבלתה ועד בקשת ההבהרות בעניינה, התארך יתר על המידה ועיכב את הסדרת הד יווח הכספי של הלשכה. למרות המנגנון המסועף שמפעיל הוועד המרכזי ותחומי פעילותו הרבים והמקצועיים, לא קבע הוועד תקנים למשרות הנדרשות לו ולא הגדיר בפירוט את תחומי הפעילות, הסמכות והאחריות של כל אחת מהמשרות הללו. כך למשל אין תקן למספר רכזי הוועדות ולסוגי הוועדות שכוללת כל משרת רכז. כבר ביולי 2007 הועלה בקרן הגמלאות החשש מגירעון האקטוארי הצפוי לה בשנה זו העלול לפגוע בזכויות העמיתים. למרות זאת היא פנתה לעמיתיה בסוף אותה שנה והציעה להם לרכוש יחידות גמול נוספות בלי להזכיר את הגירעון הצפוי. ולא זו בלבד, אלא שבפנייתה לעמיתים הציגה הקרן את עצמה כמאוזנת ובעלת עודף אקטוארי, ונתנה להם להבין שזהו העתיד הצפוי לה. סביר להניח כי אזכור החשש לגירעון צפוי היה משפיע באופן מהותי על שיקולי העמיתים ברכישת יחידות נוספות בקרן. כשהודיעה הקרן לעמיתיה על הגירעון האקטוארי ובתשובות שהשיבה לעמיתים שפנו אליה לאחר הודעה זו מתוך דאגה - לא הזכירה הקרן את האפשרות של הפחת ת זכויות העמיתים, ובכך לא נהגה כלפיהם בשקיפות הראויה. משרד מבקר המדינה מעיר ללשכה כי עליה לדאוג לכך שהקרן תאפשר לעמיתיה לקבל כיסויים פנסיוניים נאותים. כמו כן על הקרן לנהוג בשקיפות מרבית כלפי עמיתיה כשחל שינוי כ לשהו במצבה העשוי להשפיע על זכויותיהם, ועל הלשכה לחזק את הפיקוח שלה על הקרן. .התיקון בחוק שנועד, בין השאר, לשפר את מערך הפיקוח כדי להעלות את רמת ההכשרה של המתמחים. משרד מבקר המדינה מעיר שאין זה סביר כי במשך כעשר שנים לא תוקנו הליקויים במתכונת של בחינת ההסמכה. מכיוון שסוגיית הבחינות עלולה לעורר ספקות לגבי מידת התאמתם של המוסמכים לעריכת דין, על הלשכה ומשרד המשפטים לגבש בהקדם פתרון לנושא. .39% מהמתמחים, וגם בו רק 12% מהם במשרדי המאמנים; במחוז חיפה התקיים פיקוח רק על 45% מהמתמחים; במחוז דרום התקיים פיקוח רק על 8% ,מהמתמחים; במחוז צפון רוב הפיקוח התקיים במשרדי המאמנים אם כי הקיף פחות מ-60% .מהמתמחים מאז הקמתה של ועדת הביקורת ועד מועד סיום הביקורת לא התכנסה הוועדה שוב. יתר על כן, למרות ההסתייגויות שהעלו חברי ועדת הביקורת מפעילות הקרן בישיבתם הראשונה, לא התקיים בעניינן כל דיון בדירקטוריון הקרן, ולמותר לציין כי פעילות הקרן לא נבחנה מחדש. משרד מבקר המד ינה מעיר כי היה על הדירקטוריון לוודא כי ועדת הביקורת מתפקדת כראוי כדי להבטיח התנהלות תקינה של הקרן. על הלשכה, כבעלת הקרן, לשמור על קיום נורמות של ממשל תאגידי - פיקוח, בקרה ודיווח נאותים בניהולה של הקרן, לדאוג לכך שהדירקטוריון יחדש את פעילותה של ועדת הביקור ת, ויוודא כי היא פועלת כראוי וממלאת את תפקידיה בהתאם לנדרש בחוק. על הלשכה ודירקטוריון הקרן לוודא שהקרן מתנהלת באופן תקין ומשיגה את מטרותיה. הפיכת פעילות הלשכה למתן סיוע משפטי למעוטי אמצעים שאינם זכאים לסיוע משפטי מהמדינה לתפקיד חובה של הלשכה מטילה עליה את האחריות להבטיח, במידת יכולתה, מענה אפקטיבי למעוטי האמצעים הפונים אליה לקבלת סיוע משפטי. כדי להגדיל את שיעור מקבלי הסיוע המשפטי יש להרחיב את היקף הפרסום שלו, ולבחון מחדש את התאמתן של אמות המידה שנקבעו לקבלתו. משרד מבקר המדינה סבור כי לנוכח צבירת העודפים בקרן עליה להפריש, לאחר בחינה מקצועית, שיעור מוגדר מהם לצורך מימון עלויות פוטנציאליות של ה ליכים משפטיים במסגרת התכנית וביתרת העודפים לסייע, בדרכים נוספות, בהשגת מטרות התכנית. הועלה כי בוועד המרכזי ובוועדים המחוזיים מתבצע הליך הפנייה לקבלת הצעות, בהתקשרויות העומדות בקריטריונים הדורשים את ניהולו בידי ועדת המכרזים, בידי המנכ"לים (בסיוע העובדים האחראיים לתחומי הפעילות שבהם מבוצעות ההתקשרויות), ולא בידי ועדות המכרזים, והם אלו שבוחרים את ההצעה המועדפת144 . הועלה כי הוועד המרכזי ביצע כמה התקשרויות שלא באמצעות מכרז, אף שעל פי היקפן נדרש קיום מכרז לפי החוק כמפורט להלן: שדרוג מרכזיות הטלפונים במשרדי הלשכה בתל אביב ובירושלים בסכום של כ- 267,000 ש"ח; התקנת מערכת לגילוי אש במשרדי הלשכה בתל אביב בכ- 78,000 ש"ח; התקנת מערכת לניהול מסמכים בכ - 92,000 ש"ח; שירותי ניקיון במשרדי הלשכה ב"בית אופקים" בתל אביב ובמשרדי הלשכה בירושלים בכ- 189,000 ש"ח; שירותי קייטרינג עבור פעילויות שנעשו במתקני הלשכה בכ- 200,000 .ש"ח עוד הועלה כי להתקשרות של מחוז חיפה עם קבלן שיפוצים לצורך ביצוע עבודות שיפוץ במשרדי המחוז בכ - 147,000 ש"ח לא קדם הליך מכרזי התואם את דרישות החוק: ל א פורסמה בקשה פומבית לקבלת הצעות, והמחוז פנה לכמה קבלני שיפוץ כדי לקבל מהם הצעות; בחינת ההצעות והבחירה באחת מהן נעשו בידי חבר ועד שהוא יו"ר ועדת הכספים של המחוז שהוסמך בידי הוועד המחוזי לנהל את ההתקשרות. . המשפטי של ועד המחוז או נציג מטעמו (משום שמשרת יועץ משפטי אינה קיימת במחוז). משרד מבקר המדינה מעיר כי ביקורות שמקיימים משרד האוצר ואנשי מקצוע מטעם דירקטוריון הקרן אינן מייתרות פעולות ביקורת הנעשות מטעם הלשכה שהיא הבעלים של הקרן ומייצגת האינטרסים של עמיתיה. על לשכת עורכי הדין היה להנהיג פיקוח ובקרה נאותים על תפקוד הקרן, וכארגון המקצועי של עורכי הדין, וביניהם עמיתי הקרן, היה עליה לדאוג לאינטרסים שלהם. אולם הלשכה לא פעלה באחריות בעניין הקרן, ולא נהגה לפי העקרונות של ממשל תאגידי בכל הנוגע לפיקוח ובקרה על חברת הבת שלה. כמו כן לא פעלה כראוי למען האינטרסי ם של חבריה עמיתי הקרן: היא לא דאגה ליצירת מסלול של פנסיה מקיפה בקרן משרד מבקר המדינה מציין כי הבדיקות של משך הטיפול נעשו לפי פרקי הזמן המצוינים בכללים, ששיקפו בעת קביעתם את תפיסתם של הלשכה ומשרד המשפטים בדבר פרקי הזמן הראויים לטיפול בתלונות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי על כל ועדות האתיקה לצמצם את משך הטיפול בתלונות ולקרבם ככל האפשר לפרקי הזמן הנקובים בכללים. אם הלשכה סבורה שפרקי הזמן לטיפול בתלונות הנקובים בכללים צריכים לחול על הטיפול בתלונה משלב בקשת "התגובה הסטטוטורית" מהנילון עליה לפעול לתיקון הכללים. . התמשכות ההליכים גורמת עינוי דין לנילונים ופוגעת באמון של המתלוננים והציבור כולו במערך הדין המשמעתי של הלשכה. מן הראוי שמוסדות האתיקה של הלשכה בוועד המרכזי ובמחוזות ישכילו לקצר את הליך הטיפול בתלונות במסגרת הרפורמה במערך הדין המשמעתי. משרד מבקר המדינה מסכם כי המחוקק הקנה ללשכה את הסמכות הבלעדית לקיים שיפוט משמעתי לחבריה ולמתמחים שנחשדו בביצוע עברות משמעת כלפי עמיתיהם וכלפי הציבור הרחב. ועדת אלוני שבחנה בשנת 1995 אתמכלול ההיבטים של הנושא המליצה להשאיר את הדין המשמעתי במסגרת הלשכה בסברה שזוהי המסגרת המתאימה ביותר. עם זאת המליצה הוועדה לשנות מן היסוד את מערך הדין המשמעתי כדי שיהיה בלתי תלוי ומקצועי יותר. לאחר 13 שנה אומצו המלצותיה ועוגנו בחקיקה. ואולם הסדרת המערך החדש לא הושלמה; יישומם של כמה מרכיבים לוקה בחסר, ובפועל המערך עדיין לוקה בתחלואיו הישנים - חוסר אחידות בהחלטות על הגשת קובלנות ושקיפות בלתי מספקת. בשים לב לכך שלהטמעת השינויים הרבים הכלולים ברפורמה דרושים זמן, הסתגלות וסבלנות, מן הראוי שמוסדות הלשכה ישלימו את התקנתם של כללי המשמעת, יגבשו נוהל אחיד וממצה לטיפול בתלונות, יקצרו את משך הטיפול בתלונות ויישמו כראוי את מרכיבי הרפורמה במערך הדין המשמעתי. הביקורת העלתה כי הלשכה לא ניצלה במלואם את התקציבים שהוקצו מדי שנה לפרסום התכנית, אף שהיה ניתן להגביר באמצעותם את המודעות לקיומה ולמטרתה. בשנת 2006 היה שיעור הניצול של התקציב שהוקצה לפרסום התכנית 26% ; בשנת 2007 - 54% ; בשנת 2008 - 28% ובשנת 2009 - 63% . בשנים 2006 -2009 הוקצו בסך הכול 267,000 ש"ח לפרסום התכנית, ומהם נוצלו רק 113,000 ( ש"ח42% .) יתר על כן, בישיבת הדירקטוריון שה וזכרה לעיל ציינה מנכ"לית הוועד המרכזי כי "התקציב הזה של הפרסום לא ממומש כי לא היו תכניות ". דבריה מצביעים על כך שהלשכה אמנם הקצתה משאבים ]פרסום[ לפרסום התכנית, אך לא תכננה את המהלכים הפרסומיים הדרושים לפרסום אפקטיבי של התכנית תוך ניצול הולם של המשאבים שהוקצ ו לכך. משרד מבקר המדינה מדגיש כי מכל הממצאים עולה שהלשכה לא הפכה את הפיקוח באמצעות מפקחים לכלי יעיל להבטחת איכות ההתמחות: היא לא הסדירה בחוק או בנוהל את סמכויות המפקחים ואת אמצעי הפיקוח; לא שיכללה את מערכת המחשוב כך שתאפשר הפקת נתונים חיוניים באופן שוטף ומיידי למעקב אחר ליקויים; היא אינה מפקחת על כל אוכלוסיית המתמחים בכלל, וממעטת לפקח במשרדי המאמנים בפרט. ספק אם באופן שבו משתמשת הלשכה בפיקוח זה יש כדי לתרום לאיכות ההתמחות. לדעת משרד מבקר המדינה על הלשכה למצות את אמצעי הפיקוח שברשותה, לייעלם ולשכללם ובכלל זה: לגבש תכנית עבודה מסודרת לפיקוח; לש כלל את מנגנון הפיקוח ולהתאים את מערך הפיקוח, היקפו ומשאביו לשינויים במספר המתמחים; להגביר את הפיקוח כדי שיכלול את כל המתמחים; לשנות את אופן ביצועו ואת דרך השגת המידע על ההתמחות; לפקח יותר במשרדי המאמנים, ולבצע בהם ביקורי פתע ללא תיאום מוקדם, כדי לבדוק את שלמות המידע המתקבל ואת אמינותו. גם בעניין זה ראוי שהלשכה ומשרד המשפטים ישלימו את הליכי החקיקה של . התלונות שמשך הטיפול בהן עלה על פרק הזמן המרבי נע בין 44% במחוז צפון ל-88% במחוז ת"א ובמחוז דרום בתלונות שנגנזו, ובין76% במחוז צפון ל -97% .במחוז ת"א בתלונות שהסתיימו בהגשת קובלנה משך הטיפול הממוצע בתלונות שנגנזו נע בין 113 יום במחוז צפון ל-272 יום במחוז דרום, ובתלונות שהסתיימו בהגשת קובלנה - בין 178 יום במחוז צפון ל -567 יום במחוז ירושלים. סך הכול, פרק הזמן הממוצע לטיפול בתלונה (ממוצע משוקלל של הוועד המרכזי והמחוזות) היה ארוך מפרק הזמן המרבי שנקבע בכללים ב- 113%. יש תלונות שהטיפול בהן מתארך בשל נסיבות המחייבות זאת, ובכללים ניתנת אפשרות להאריך את פרק הזמן לטיפול בתלונה, כאמור לעיל - בין אם בהארכת משך הזמן הניתן לעורך הדין על מנת שימסור את תגובתו לתלונה ובין אם בהארכת משך זמן הטיפול בתלונה לאחר קבלת תגובתו; ואולם מקרים אלה אמורים להיות יוצאי דופן. עם זאת, מהנתונים עולה כי המצב השכיח של טיפול בתלונה הוא של חריגה ניכרת מפרק הזמ ן הנדרש בהתאם לכללים. משרד מבקר המדינה מציין בתגובה לתשובת המכון, כי המכון לא קיים בדיקה כלשהי שתצביע על גודל "כרית הביטחון הפיננסית" שיש לשמור מתוך העודפים המצטברים בשנות פעילותו, לצורך המימון של הגידול הפוטנציאלי בהוצאותיו מעבר לגידול הפוטנציאלי בהכנסותיו. משרד מבקר המדינה סבור כי דירקטוריון המכון היה צריך לקבוע מדיניות לשימוש בעודפים הצבורים לשם קידום מטרותיו כחברה לתועלת הציבור כמצוין בתקנונו, ולייעד שיעור מסוים מהם ל"כרית ביטחון פיננסית" לפעילותו השוטפת של המכון. על הלשכה היה לוודא שאכן נעשה שימוש כזה בעודפי המכון, לקבל דיווחים מהמכון בנושא ולדון בהם במוסדותיה, תוך שמירה על עצמאותו ועל סמכויותיו של דירקטוריון המכון. העלאת הנושא לדיון במוסדות הלשכה הייתה יכולה לסייע בקביעת מדיניות ברורה מצד המכון. .מעלים סימני שאלה בנוגע לטיבן, תכליתן ותרומתן של ההתמחות ובחינות ההסמכה במתכונת הקיימת למתמחה שיוסמך לעסוק בעריכת דין. אף שיש הסכמה בלשכה ובמשרד המשפטים בדבר הצורך לתקן את מערך ההתמחות הקיים, לא הביאו הלשכה ומשרד המשפטים לידי תיקון החוק בהתאם להמלצות הוועדה או לידי שינוי בדרך אחרת. משרד מבקר המדינה סבור כי מן הראוי היה שהקרן תשתף פעולה עם הלשכה ותאפשר לה לפקח באמצעות מבקר הפנים - כפי שדרשה הלשכה. זאת משום שקרן הגמלאות נמצאת בבעלותה המלאה של הלשכה, ועמיתיה הם חברי הלשכה על כל המשתמע מכך. אשר לאחריות הלשכה לפיקוח - גם אם היא העדיפה בסופו של דבר שלא לקיים ביקורת בקרן, מן הראוי היה שתבחן את מסמכיה הרשמיים של הקרן ל שם הפיקוח המתבקש על הקרן - אך היא לא עשתה זאת. משרד מבקר המדינה סבור כי התמשכותה של המחלוקת בין הוועד המרכזי ובין מחוז ת"א בעניין הסמכויות עלו לה לפגוע קשות בתפקוד הלשכה ובמעמדה הציבורי, ולמנוע יישום של שינויים בהרכב מוסדות הלשכה, שישפרו את השירות לעורכי הדין ויגבירו את מעורבותם בפעילות הלשכה. כדי להבטיח יישום תקין של שינויים מבניים בלשכה יש להשקיע את מירב המאמצים בהשגת הסכמה בין הצדדים בנוגע לחל וקת הסמכויות ביניהם, ואף להיעזר בתיקוני חקיקה מתאימים, אם יהיה בכך צורך. על הלשכה לפעול לכך בהקדם, כדי שתוכל למלא כראוי את תפקידיה. כדי להבטיח את צביונה הדמוקרטי של הלשכה יש צורך במניעת מצבים שנושאי המשרה הנבחרים של הלשכה יעדיפו את האינטרסים של מי שתרמו למימון התמודדותם במערכת הבחירות על פני האינטרסים של ציבור חברי הלשכה. משרד מבקר המדינה סבור כי הפתרון המיטבי למניעת מצבים כאלה הוא הסדרה של מימון הבחירות למוסדות הלשכה בחוק ובכללי הבחירות של הלשכה; אך גם בהיעדר הסדרה כזאת ראוי שהלשכה תקבע כללים שי חייבו את המועמדים ואת רשימות המועמדים .בדיווח על התרומות וההוצאות שלהם, בכסף ובשווה כסף, למימון פעילותם במערכת הבחירות. מאז התקיימו כמה מערכות בחירות למוסדות הלשכה 49 , ואולם נושא המימון של מערכת הבחירות של המועמדים למוסדות הלשכה לא הוסדר, כמפורט להלן. בשנת 2003 ניסתה מחלקת ייעוץ וחקיקה לקדם את הטיפול בתיקון החוק באמצעות הידברות עם הלשכה, אך מאחר שלא ז כתה לשיתוף פעולה מצדה חדלה מניסיונותיה. משרד מבקר המדינה מדגיש את הצורך לפתור בהקדם את המחלוקת המתמשכת באמצעות הסדרה כוללת של נושא חלוקת הסמכויות, ואם יהיה צורך בכך אף בא מצעות תיקוני חקיקה במעורבות של משרד המשפטים. לא נמצא שמשרד המשפטים המשיך לקדם את התיקון לחוק, אשר ייצור שקיפות של מקורות המימון של המועמדים בבחירות למוסדות הלשכה; למרות שבשנת 2005 שב משרד המשפטים והודיע ללשכה כי יקדם תיקון חקיקה לצורך יצירת שקיפות של מקורות המימון במערכת הבחירות, הוא לא הביא לידי ההסדרה הדרושה. ההצעות האמורות לעיל הועלו בשנים 2006 -2007 על סדר יומה של המועצה הארצית, אך הדבר לא הביא לגיבוש עמדה של הלשכה בדבר אופן ההסדרה הרצוי של מימון מערכת הבחירות של המועמדים בבחירות למוסדות הלשכה. .מלנקוט כל פעולה לרכז נתונים לגבי מימון מערכות הבחירות של נבחריה, אין בידיה מידע על סדרי מימון הבחירות של בעלי התפקידים שנבחרו למוסדותיה, ובהם ראש הלשכה ויושבי ראש הוועדים המחוזיים. משרד מבקר המדינה סבור כי על כל גוף מגופי הלשכה שמגיש דוח כספי מוטלת האחריות להגישו בתוך זמן סביר. לשם כך עליו לוודא כי הגורם המקצועי המפיק את הדוח פועל ביעילות, ואם יתברר שאין הדבר כך עליו לנקוט כלפיו צעדים מתאימים. זה מכבר איתרו ועדות ציבוריות ובתי המשפט בעיות במכלול המרכיבים של מערך ההתמחות ובחינות ההסמכה של הלשכה - החל במשכה של תקופת ההתמחות, תוכנה, יעדיה והפיקוח עליה ועד מתכונת בחינות ההסמכה, מטרותיהן, הרכב ועדת הבחינות והיקף סמכויותיה. כל אלה משרד מבקר המדינה מטעים כי על הלשכה להסדיר, באישור משרד המשפטים, כללים בנוגע להעמדת פסקי הדין המשמעתיים לעיון הציבור באופן גלוי ונגיש, כד י לאפשר שקיפות, פתיחות וביקורת ציבורית, ולהגביר את אמון הציבור בהליך השיפוט המשמעתי בכלל, ובפסקי הדין המשמעתיים בפרט. מהנתונים עולה כי משך הטיפול ברובן הגדול של התלונות שהוגשו לוועד המרכזי ולוועדי המחוזות ארוך מפרק הזמן המרבי שנקבע בכללים: שיעור הביקורת העלתה כ י לוועד המרכזי יש נוהל הקובע את תפקידי ועדת הכספים ואת סדרי עבודתה, ואולם למחוזות שפועלות בהם ועדות כספים מחוזיות - ירושלים, חיפה צפון ודרום - אין נהלים המסדירים את פעילותן של ועדות הכספים שלהם. משרד מבקר המדינה סבור כי בשל חשיבותן של ועדות הכספים, על המחוזות לגבש נהלים מתאימים המגדירים את תחומי הסמכות והאחריות ואת סדרי העבודה של ועדות הכספים שלהם. עוד סבור משרד מבקר המדינה כי ראוי שמחוז ת"א, שהיקף תקציבו גדול באופן ניכר בהשוואה למחוזות האחרים, יכונן ועדת כספים מחוזית. אמנם אין חובה חוקית על מחוז לעשות זאת, אך הסבירות המינהלית מצדיקה כי מחוז ת"א יפעל בעניין זה כמו המחוזות האחרים, היות שוועדה כזו יכולה לשמש לוועד המחוז כלי חשוב לשקיפות, לבקרה ולפיקוח על הפעילות הכספית והתקציבית. למרות חשיבותה של ועדת הביקורת בתהליך הביקורת בלשכה כפי שמשתקף מדוח המועצה לתאגידים ציבוריים והקביעה בנוהל כי על המועצה הארצית לבחור ועדה זו, מאז אישורו של הנוהל במועצה הארצית ועד סיום מועד הביקורת - יותר מ -13 שנה- טרם הוקמה ועדת ביקורת בלשכה. בהיעדר ועדת ביקורת בלשכה לא מתקיימים כראוי הליכי תכנון הביקורת ודיונים סדירים בממצאיה ובהמלצותיה, ולא מתבצע מעקב אחר תיקון הליקויים. משרד מבקר המדינה מעריך את יזמתה הברוכה של הלשכה לקבל על עצמה להעניק סיוע משפטי למעוטי יכולת כתפקיד המוטל עליה בחוק. יש לכך חשיבות חברתית ומסר חיובי לציבור עורכי הדין. מובן שאין ביכולתה של הלשכה להעניקו לכל מי שידו אינה משגת לרכוש אותו, אך כדי שאכן יהפוך לאחד מתפקידי החובה של הלשכה הלכה למעשה חשוב להרחיב את ציבור הנהנים ממנו - זאת באמצעות הרחבת היקף הפרסום של תכנית "שכר מצווה" ובאמצעות בחינה מחדש של אמות המידה שנקבעו לקבלת סיוע משפטי. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב רב את ייסודה והפעלתה של תכנית "שכר מצווה" בידי הלשכה, והוא סבור כי נעשית בה פעילות חשובה ביותר בהגנה על זכויותיהם המשפטיות של אלו שמצבם הכלכלי אינו מאפשר להם לשכור ייעוץ משפטי. ואולם, בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי התכנית הופעלה בהיקף מצומצם למדי כמתואר להלן. ,מהאמור לעיל עולה כי פרקי הזמן שבהם הוגשו חלק מהדוחות הכספיים ובפרט הדוחות הכספיים של מחוז ת"א, הוועד המרכזי והדוח הכספי המאוחד, ארוכים מאוד ובלתי סבירים. הדבר מפחית מאוד מהאפקטיביות שלהם ככלי ניהולי וכאמצעי של דיווח ושקיפות על מצבם הכספי, והופך אותם למעשה לבלתי רלוונטיים. על אף שהצטברו עודפים בסכומ ים ניכרים יחסית להיקף פעילותו השוטפת של המכון, לא קבע דירקטוריון המכון מדיניות לשימוש בהם. הלשכה, בעלת השליטה הבלעדית במכון, לא דנה במוסדותיה הנבחרים בייעודם של עודפי המכון לקידום מטרותיו כחברה לתועלת הציבור ולרווחת כל חברי הלשכה. . לדיון במוסדותיה בשל היותם "גופים פוליטיים" עלול לפגוע בסמכותה ובמעמדה של הלשכה ובשקיפות הנדרשת כלפי חבריה. הלשכה היא גוף נבחר על ידי כל חבריה, וככזו הקנה לה המחוקק חובה לפקח על מוסדותיה ועל הגופים שבבעלותה. לפיכך לא ניתן לקבל את הטענה שבשל היותה גוף פוליטי היא לא דנה במצבה של הקרן. משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובת הלשכה אינה מתיישבת עם הצורך שהועלה בישיבת דירקטוריון קרן התרומות מספטמבר 2009 להרחיב את פרסום התכנית כדי להגביר את המודעות לתכנית. תשובת הלשכה אינה מתיישבת גם עם דבריה של מנכ"לית הוועד המרכז י באותה ישיבה כי תקציב הפרסום לא מומש בשל היעדר תכניות פרסום; דהיינו - אי-ניצול תקציב הפרסום לא נבע מהבנה כי די בפרסום הקיים, אלא מכך שללשכה לא היו תכניות לפרסום תכנית "שכר מצווה". על אף החשיבות של קביעת הרכב ועדת הבחינות התואם את מהות סמכויותיה וטיב החלטותיה, לא הביאו הלשכה ומשרד המשפטים בעשור האחרון לידי תיקון החוק כך שיתאים לשינוי שחל בהרכבה. יש לציין כי תיקון החוק בעניין זה נכלל בתזכיר חוק שהופץ במרץ 2010 ונמצא בהליכי גיבוש. הסדרת פעילות הלשכה כאמור לעיל בתחום תכנון העבודה האסטרטגי והשנתי, הדיווח הכספי ועבודת הביקורת הפנימית חיונית לקיום ממשל תאגידי בכל הנוגע לעקרונות השקיפות, הדיווח והנשיאה באחריות. תכנון הביקורת העלתה כי השקיפות התקציבית בלשכה נמוכה. תקציב הלשכה מתפרסם בדוח הפעילות השנתי באתר האינטרנט של הלשכה במהלך החודשים ספטמבר -אוקטובר - כתשעה חודשים לאחר תחילת שנת התקציב; הפרסום אינו כולל דיווח על יישומו של תקציב השנה הקודמת. תקציבי המחוזות אינם מתפרסמים באינטרנט או בכל פרסום ציבורי אחר. משרד מבקר המדינה סבור כי על הוועד המרכזי לפרסם את תקציב הלשכה לאחר אישורו, וכן את דוח היישום של תקציב השנה הקודמת. על המחוזות לפרסם את תקציביהם לאחר אישורם (או עדכונם), ואת דוחות היישום של תקציב השנה הקודמת באתר האינטרנט של הלשכה או באמצעי אחר שיגיע לידיעת חבריהם. מכל האמור לעיל עולה כי אופן ניהולו של הליך התקצוב בלשכה אינו תואם את עקרונות הממשל התאגידי בכל הנוגע לשקיפותו של ההליך ותוצריו והבקרה על יישומו. אמנם בשנה האחרונה חל שיפור ברמ ת האחידות והפירוט של הצעות התקציב המוגשות למועצה הארצית, ואולם משרד מבקר המדינה סבור כי גם אם בעת משלוח המכתבים לעמיתים בסוף שנת 2007 טרם פורס מו הדוחות הכספיים ששיקפו את הגרעון האקטוארי, היה על הקרן להימנע מלהציע לעמיתים לרכוש יחידות נוספות בקרן. זאת משום שהקרן ידעה על הצפוי לה, בעוד שמידע מהותי זה לא עמד לרשות העמיתים. עוד סבור משרד מבקר המדינה, כי היה על הקרן לידע את העמיתים בדבר האפשרות של הפ חתת זכויותיהם כתוצאה מהגרעון האקטוארי בעת פרסום ההודעה עליו ובתשובות ששלחה לעמיתיה. על הקרן לנהל מדיניות של שקיפות מלאה הכוללת מסירת מידע מלא וברור לעמיתים. .מתחילת שנות התשעים של המאה העשרים עלה מספר המתמחים, בעיקר עקב גידול במספרם של המוסדות האקדמיים הרשאים להקנות השכלה מש פטית גבוהה בהתאם לתיקון חוק הלשכה משנת 199155 ; מספר המתמחים בשנת 2010 היה 3,453 . ואולם הלשכה ומשרד המשפטים לא גיבשו פתרונות לרוב הבעיות שאיתרה ועדת גלעדי. .מחבריו. בעקבות פסק הדין האמור, מדצמבר 200965, החל הוועד המרכזי לדון גם בכל המלצות הוועדה לסרב לרשום את המועמד להתמחות66 . עם זאת אין הוא דן לגופו של עניין בהמלצות הוועדה לאישור הרישום שהן מרבית ההמלצות. בכך מתעורר ספק אם הוועד המרכזי אכן מקיים את הדין שנקבע בפסיקה, או שבאותם המקרים הוא ממשיך למעשה להאציל את הסמכויות שהקנה לו החוק לוועדת ההתמחות. ואולם עד מועד סיום הביקורת, דצמבר 2010 , טרם הוגש תזכיר החוק לאישורה של ועדת השרים לענייני חקיקה בשל מחלוקות שעדיין לא נפתרו בין הלשכה ובין משרד המשפטים. מהאמור לעיל עולה כי כב ר לפני שנים, משנות התשעים של המאה העשרים ואילך, איתרו שתי ועדות ציבוריות מכלול של ליקויים הנוגעים למתכונת ההתמחות, הפיקוח עליה ותוכן בחינות ההסמכה, והמליצו בפני שרי המשפטים על מתווים לפתרונם. על אף השנים שחלפו מאז לא הביאו הלשכה ומשרד המשפטים לתיקון המצב הקיים. עדיין לא הוגשה הצעת חוק לתיקון הליקויים העיקריים שעליהם הצביעו הוועדות, ואף לא קודמו פתרונות שאינם מצריכים תיקון בחוק. לפיכך נותר משך תקופת ההתמחות בעינו (שנה אחת); לא מתקיים קורס מעשי למתמחים שנועד להקנות להם ידע מעשי במהלך תקופת ההתמחות; לא התמנה נ ציב פיקוח על ההתמחות לייעץ ללשכה בעניינים עקרוניים הנוגעים לפיקוח על ההתמחות ולא חל שינוי של ממש במתכונת ההתמחות והמערך המסדיר אותה. לדעת משרד מבקר המדינה מכלול הבעיות הפוגמות בטיבן של ההתמחות וההסמכה לעריכת דין שהצביעו עליהן בתי המשפט וועדות ציבוריות עלול לפגוע בטיב השירות המשפטי הניתן לציבור. בלי למעט ממורכבות הנושאים והיקף הבדיקות וההתייעצויות שיש לקיי ם לפני הסדרת הנושא בחקיקה - על הלשכה ומשרד המשפטים להביא בהקדם לסיום הליכי החקיקה לתיקון המצב הקיים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי במקרים שהלשכה מסרבת לרשום מועמד להתמחות והוא טוען כנגד החלטתה זאת64 , מועבר עניינו לטיפול ועדת ההתמחות, והיא דנה בבקשה ומחליטה אם להמליץ לוועד המרכזי לאשר את הרישום או לסר ב לבקשה על פי הנימוקים המפורטים בפרוטוקול הדיון. רשימות של המלצות הוועדה, לאישור או לסירוב, מובאות לאישור הוועד המרכזי. הוועד המרכזי נהג לאשר את הרשימות וקיים דיון פרטני רק במקרה שהועלתה הסתייגות כלשהי על ידי מי משרד מבקר המדינה מעיר ללשכה כי פסיקת בית המשפט קבעה כיצד על הוועד המרכזי להפעיל את שיקול הדעת בבחינת המלצות ועדת ההתמחות, ולפיה עליו לדון באופן פרטני בכל אחת מהמלצות ועדת ההתמחות לגופן; כאמור אלו כוללות המלצות לאשר או לסרב לבקשות חריגות לביצוע התמחות שלעיתים לא מתקיימים לגביהן כל תנאי הסף. גם אם הצעות ועדת ההתמחות הן המלצות בלבד - מהפרוטוקולים של דיוני הוועד המרכזי עולה שדיון פרטני מתקיים רק במיעוט המקרים - אלה שוועדת ההתמחות ממליצה לסרב לרשום מועמד להתמחות. לדעת משרד מבקר המדינה נוכח ההכרה העקרונית מזה שנים של מוסדות לשכת עורכי הדין בדבר הצורך להסדיר את מימון הבחירות של המועמדים לתפקידים בלשכה, מן הרא וי לקדם את הנושא ובכלל זה לקבוע את סכום התרומה המרבי, סוגי התורמים המותרים והסכומים שרשאים המועמדים להוציא למימון הבחירות; ולהסדיר את הדיווח הנדרש מהמועמדים ללשכה בנושא זה. כיוון שהלשכה היא גוף סטטוטורי בעל סמכויות נרחבות שתחומי פעילותו הוסדרו בחוק, יש מקום לבחון את הצורך שההנחיות האמורות יעוגנו אף הן בדבר חקיקה. לדעת משרד מבקר המדינה שקיפות בסדרי מימון הבחירות תגביר את שוויון ההזדמנויות בבחירות למוסדות הלשכה; תחזק את טוהר המידות בקרב המתמודדים; תאפשר ללשכה לפקח על הבחירות ו על טוהרן; ותחזק את תחושת האמון של הציבור ושל חברי הלשכה במוסדות המופקדים על מקצוע עריכת הדין בישראל. בביקורת עלה כי בשנים 2008 ו- 2009 הקיף הפיקוח לכל היותר 70% מכלל המתמחים81, דהיינו על כ-%30 מהמתמחים לא התקיים כל פיקוח בשנים אלו (בהנחה שלכל מתמחה נעשה פיקוח אחד במהלך השנה). עוד עלה כי רק אצל 8%-9% מהמתמחים בשנים 2006 -2008 , ול -18% מהמתמחים בשנת 2009 התקיים פיקוח בדרך של ריאיון במשרד המאמן שבו הם התמחו. עלה גם שוועדת ההתמחות הארצית לא גיבשה המלצות להגברת הפיקוח על ההתמחות ולהעמקתו. (2) עוד עלה כי הפיקוח על המתמחים במחוזות השונים אינו אחיד בהיקפו ובצורתו. להלן טבלה המציגה את אופן ביצוע הפיקוח במחוזות בשנת 2009: .למרות שהלשכה סברה כי הפיקוח שמתקיים במשרדי המאמנים הו א אפקטיבי יותר, מהנתונים עולה כי יש הבדלים ניכרים בין המחוזות בשיעור המתמחים שפיקחו עליהם ובאופן הפיקוח: במחוז ת"א שבו היו כשני שליש מכלל המתמחים אמנם התקיים פיקוח על 93% מהם, אך רק 12% מהם במשרדי המאמנים; במחוז ירושלים התקיים פיקוח רק על עלה כי מלבד ריכוז דוחות הפיקוח של המפקחים בידי הלשכה והפקת נתונים בנוגע להיקף הפיקוח שנעשה במשרדי הלשכה ובמשרדי המאמנים, לא הפיקה הלשכה כל מידע מהדוחות, כגון: שיעור הדוחות שבהם הועלו ליקויים בהתמחות (בחתכים של פרקי זמן, אזורים, מאמנים וכו'); נתונים סטטיסטיים על התפלגות סוגי הליקויים בדוחות הפיקוח. כן עלה שמערכת המידע הממוחשבת של הלשכה שאליה מוזנים נתונים מדוחות הפיקוח לא הותאמה להפקת נתונים שוטפים ומיידים על שיעור הדוחות שבהם נמצאו ליקויים בהתמחות, טיבם ומאפייניהם, ומעקב אחר תיקונם. במצב זה לא שימשה המערכת הממוחשבת אמצעי לשפר ולייעל את הפיקוח ולכוונו למטרות שלשמן נועד, ביניהן: איתור ליקויים בהתמחות, ריכוז הפעולות שנעשו בעקבות איתור הליקויים וביצוע מעקב אחר תיקון הליקויים. בנסיבות אלה ספק אם יש תועלת בפיקוח. .לשכת עורכי הדין ממלאת שליחות ציבורית חשובה בהסדרת מקצוע עריכת הדין ובפיקוח על האתיקה של העוסקים במקצוע שהוא אחד מעמודי התווך של מערכת המשפט והמשטר הדמוקרט י בישראל. לפי הגדרת תפקידיה בחוק אמורה הלשכה לפעול לקידום ענייניהם של כל העוסקים במקצוע, לעמוד על משמר שלטון החוק במדינה ולהגן על האינטרסים של הציבור כולו. לפיכך נודעת חשיבות רבה מבחינה ציבורית להבטחת תפקודה התקין. משרד מבקר המדינה מדגיש את הצורך להסדיר א ת חלוקת הסמכויות והתפקידים בין הוועד המרכזי ובין המחוזות, ולהגיע לפתרון מוסכם בנושאים השנויים במחלוקת בלשכה מתוך התחשבות בצורכי המחוזות בכל הנוגע למתן השירותים לחבריהם. משרד מבקר המדינה מציין כי הלשכה ומשרד המשפטים עדיין לא השלימו את הסדרת מימון הבחירות ל מוסדות הלשכה, למרות חשיבות הנושא והמלצותיו של דוח מבקר המדינה שפורסם באפריל 1999 . מאז אף התקיימו מערכות בחירות למוסדות הלשכה ללא כללים בנושא המימון, אף שאין לכך כל הצדקה, תוך פגיעה בשקיפות הנדרשת למניעת מצבים של מימון והוצאות בלתי ראויים במערכת בחירות, עד כדי חשש לפגיעה בטוהר המידות. לפיכך, על הלשכה ומשרד המשפטים להסדיר בהקדם את מימון הבחירות של המועמדים לתפקידים במוסדות הלשכה; בכלל זה ראוי לקבוע את סכום התרומה המרבי, האנשים הרשאים לתרום, הסכומים שמותר למועמדים להוציא למימון הבחירות, ולהסדיר את אופן הדיווח הנדרש מהמועמדים. כיוון שהלשכה היא תאגיד ציבורי בעל סמכויות נרחבות שתחומי פעילותו הוסדרו בחוק, מן הראוי שההנחיות האמורות יעוגנו אף הן בחקיקה. בתחום תפקידי החובה של הלשכה - עליה לחזק את מערך הפיקוח על המתמחים ולהגביר את האפקטיביות שלו; לוודא כי הטיפול בתלונות בכל ועדות האתיקה נעשה באופן אחיד ושוויוני, ובמסגרת פרק הזמן המרבי הקבוע בכללים; ולבחון אם הקריטריונים למתן ייצוג משפטי חינם למעוטי אמצעים, שהוסף לתפקידי החובה של הלשכה, אכן הולמים את ייעודם. בתחום תפקידי הרשות של הלשכה - עליה לקבוע מדיניות אשר תגביר את ה שוויון בין המרכז ובין הפריפריה בכל הנוגע להיצע קורסי ההשתלמות אשר מארגנים המכון להשתלמויות והוועדים המחוזיים; כמו כן עליה לחזק את הפיקוח והבקרה של מוסדות הלשכה על הפעילות של קרן הגמלאות של עורכי הדין. על הלשכה להקפיד על תכנון עבודה רב-שנתי ושנתי, הן בוועד המרכזי והן במחוזות; לנהל את מערך ההתקשרויות בהתאם לחוק חובת מכרזים; לתקנן את מנגנוני הוועד המרכזי והמחוזות ולגבש מערכת שכר אחידה; לחזק את הבקרה, הדיווח והשקיפות כלפי חבריה בפעולותיה המינהליות והתקציביות. משרד מבקר המדינה מדגיש כי בהיעדר הסדרה של הנושאים ה ללו המצב הקיים בלשכה אינו תקין, ומחובתה של הלשכה להסדירם בהקדם. .עבודה אסטרטגי ושנתי בוועד המרכזי ובמחוזות חיוני גם לצורך יצירת שקיפות באשר למטרותיהם ודרכי השגתן, וכן לצורך דיווח על מידת השגתן; הכנת הדוחות הכספיים בפרק זמן סביר והסדרת כללי הדיווח הכספי חיוניות להבטחת האפקטיביות של הדיווח הכספי; מיצוי משאבי הביקורת הפנימית ותִקנון משרת המבקר הפנימי במנגנון הלשכה לצד כינון ועדת ביקורת יחזק ו את מערך הביקורת הפנימית - ובכך גם את השקיפות, הדיווח והנשיאה באחריות במוסדות הלשכה. הביקורת העלתה כי יש הבדלים ניכרים בין המחוזות בתכיפות הפקתם של דוחות הביצוע: הוועד המרכזי, מחוז ת"א ומחוז חיפה מפיקים דוח ביצוע מדי חודש; מחוז הצפון מקבל בכל רבעון דוח ביצוע מגזברות הוועד המרכזי (המספקת למחוז את שירותי הנהלת החשבונות וחשבות השכר); מחוז ירושלים ומחוז דרום מפיקים דוחות ביצוע לעתים רחוקות ובאופן בלתי סדיר. משרד מבקר המדינה סבור כי על המחוזות כולם להקפיד על הפקת דוחות ביצוע חודשיים.
מהנתונים עולה כי מספר הפונים בשנים 2005 -2009 גדל יותר מפי שלושה. לעומת זאת לא עלה בהתאמה שיעור מקבלי הייצוג מכלל הפונים, ואף ירד בשנים אלו בכשני שליש. אמנם מספר מק בלי הייצוג עלה בשנת 2009 ,, אך מספרם של הפונים, ובעיקר של אלה שקיבלו ייצוג נותר נמוך124 . משרד מבקר המדינה סבור כי מספרם הנמוך של הפונים שקיבלו ייצוג מעלה חשש שאמות המידה למתן ייצוג לפונים אינן נותנות מענה מספק לנזקקים לסיוע משפטי שאין ידם משגת לשלם בעבורו או שרבים מהם אינם מודעים לקיומה של אפשרות זו. ספק אם רמת הפרסום של התכנית והיקף הסיוע שניתן בה הולמים את החשיבות שהוקנתה למתן הסיוע למעוטי אמצעים בידי הלשכה, שבאה לידי ביטוי בהפיכתו לאחד מתפקידי החובה של הלשכה. על הלשכה לבחון אם אמות המידה החדשות בכללים שגיבשה למתן סיוע משפטי למעוטי אמצעים אכן יאפשרו לה לממש כראוי את תפקידה החדש.