חברת החשמל לישראל בע"מ . שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם .לאור החשיבות בהחזרת יחידות 1 - 4 משימור בזמן קצר בעת התממשות אירוע חירום, .מומלץ כי משרד האנרגייה יבחן אם מתווה השימור והניסיון הקיים בחברה אכן מאפשרים .החזרה מהירה לפעילות כנדרש מתרחישי הייחוס לאירוע חירום. ההחלטה על פרויקט השימור התקבלה למרות שהפרויקט מגלם עלות עודפת נטו בסך .של כ-1.4 מיליארד ש"ח, ועל אף שככלל, פרויקטים לשימור תחנות פחמיות הם נדירים .ובפרט שלא מוכר פרויקט במתווה דומה בעולם. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האנרגייה ולרשות לבחון על בסיס שנתי את הצורך .בשימור יחידות 1 - 4 ואת כדאיות המשך שימורן, ולפעול לגריטתן בהתאם לבחינת .הכדאיות, זאת בכפוף לשמירה על הבטחת אספקת החשמל בעת שגרה וב עת חירום .ולקידום החלופות לייצור חשמל ביחידות אלו בהקדם. .משרד מבקר המדינה ממליץ כי בשל הסיכונים וחוסר הוודאות לגבי יכולת פרויקט השימור .להוות ביטוח משקי לשעת חירום כמפורט להלן, זאת לצד עלויותיו העודפות , ולנוכח .העובדה כי מרבית עלויות השימור הן עלויות שנתיות, תבוצע בחינה של כדאיות הפרויקט .על בסיס שנתי ולפני שנת 2025 . .משרד מבקר המדינה ממליץ על קידום פתרונות טכנולוגיים העשויים להביא להקטנת .ההספק הנדרש לגיבוי בגז טבעי, במקביל לקידום הייצור באנרגיות מתחדשות במשק .החשמל ועמידה ביעדים שנקבעו בהחלטת הממשלה, וזאת כדי לקדם משק חשמל יעיל .יותר ומזהם פחות. .מומלץ כי חח"י תכמת את העלויות הנוספות בגין שחיקת יחידות המחז"ם, אם יש סבירות .לכך, זאת לצד כימות עלויות צפויות מתקלות בהפעלה ממושכת של יחידות 1 - 4 בתחנת .אורות רבין לאחר החזרה משימור , ובהתאם, מומלץ כי הרשות תבחן שקלול עלויות אלו .בתחשיביה. .לנוכח העובדה כי החזרת יחידות 1 - 4 אינה מתבצעת בו-זמנית, והשלמתה חופפת את .מרבית תקופת אירוע החירום המוגדרת בתרחיש הייחוס, ולנוכח השונות בין הערכות .החברה לגבי זמן החזרה משימור , קיימת אי- ודאות לגבי היכולת להשתמש ביחידות 1 - 4 . .במהלך אירוע חירום אם אירוע החירום יתממש בשנה מאוחרת יותר, תלך ותגדל אי- .הוודאות לגבי יכולת ההחזרה משימור שכן היעדר הפעלה רציפה של היחידות באופן שוטף .תפחית את כשירות היחידות ותדרוש תחזוקה משמעותית יותר. .ההתבססות על כוח אדם משותף לתפעול יחידות 70 - 80 ויחידות1 - 4 , והצורךבהסטת .עובדים מיחידות 70 - 80 ליחידות1 - 4 לצורך החזרתן משימור, עלולים לפגוע בפעילות .הסדירה של יחידות 70 - 80 בעת חירום ובאספקת החשמל מיחידות אלה עד להחזרת .יחידות 1 - 4 .לפעילות תקינה ורציפההסטת העובדים מיחידה 70 - 80 להחזרת יחידות1 .- 4 .ומשמעויותיה עשויות לגלם עלויות שיגדילו את אומדן העלות של פרויקט השימור יכולת זו של החברה להחזרת יחידות ייצור לפעולה בטווח קצר יחסית, אם היא תתקיים .בפועל, מעלה ספק לגבי הצורך במשטר הפעלה של Must Run לאורך כל ימות השנה72 . .לנוכח העובדה שנצילותן של היחידות המוסבות נמוכה בהשוואה לממוצע המשקי, ולפיכך .הן מזהמות יותר ויקרות יותר, הרי שאם החזרת היחידות משימור תתקיים בפרק הזמן הקצר .שצופה החברה, ניתן יהיה לקיים הפעלה עונתית של היחידות המוסבות שתחסוך הן .עלויות זיהום אוויר והן עלויות דלקים73. .מתרשים 18 עולה כי בשנת 2026 צפויים שישה חודשים שבהם ההספק המותקן עולה על .שיא הביקוש לרבות רזרבה (השטח הכחול בתרשים). כלומר, בחודשים אלו ניתן לדומם .את היחידות המוסבות במקום להפעילן בעומס מזערי של כ-42% ,ובכך לחסוך עלויות .דלקים וזיהום אוויר . בשנת 2027 צפויים חמישה חודשים שבהם ההספק המותקן עולה על .שיא הביקוש, ובשנת 2028 ארבעה חודשים. .משרד מבקר המדינה ביצע תחשיב לבחינת השינוי במחיר החשמל הצפוי לשנת חירום .(שנת 2027 ) ואת השינוי בביקוש לחשמל בעקבות השינוי במחיר לפי גמישות ביקוש של .0.2 . מהתחשיב עולה כי תמהיל הייצור החזוי לשנת החירום צפוי לייקר את מחיר החשמל 49 .בכ-55%50 , התייקרות אשר צפויה להביא לירידה בביקוש לחשמל בשיעור של עד כ-11% . .ירידה זו בביקוש לחשמל תביא לייצור משקי של כ -79 טרה-ואט -שעה, במקום 89 טרה- .ואט-שעה כפי שהונח במסמך השימור , צמצום ניכר לעומת המחסור החזוי בחשמל על פי .הסימולציה שערכה חח"י שעמד על כ - 0.166 טרה-ואט-שעה. .מומלץ כי חח"י והרשות יבחנו את מספר העובדים הדרוש להחזרת יחידות 1 - 4 משימור .בלי לפגוע בכשירות של יחידות 70 - 80 , ויפעלו לכמת את עלותם ולשקף זאת בעלויות .השימור. כמו כן מומלץ לבחון את מתווה ההחזרה של יחידות 1 - 4 בדגש על השימוש .בכוח אדם משותף מיחידות 70 - 80 ומיחידות5 - 6 , זאת תוך מתן תשומת לב לאי-הוודאות .בנוגע לעיתוי ההחזרה משימור ולמשכה במהלך אירוע חירום. .מהתרשים עולה כי עד שנת 2030 תידרש הגדלה של הספק קונוונציונלי נוסף בסך של כ- .2,000 מגוואטלצורך גיבוי הייצור באנרגיות מתחדשות, גם במקרה של הגעה לשיעור ייצור .של כ-50% באנרגיות מתחדשות בשנת 2030 . לנוכח זאת, ובהינתן הכדאיות הכלכלית של .הסבת היחידות הפחמיות לגז לעומת הקמת הספק חדש, נמצא שחלופת ההסבה היא .החלופה הכדאית ביותר מבין החלופות שבחנה הרשות במסמך ההסבה, והיא החלופה .שנבחרה על ידי שר האנרגייה. .לצד הבחירה בחלופת ההסבה כיום, מומלץ כי הרשות ומשרד האנרגייה יבחנו במשך .השנים את ההתפתחויות הטכנולוגיות בתחום אגירת אנרגייה ויפעלו להסרת החסמים .להגדלת הייצור באנרגיות מתחדשות ולקידום פתרונות טכנולוגיים שיאפשרו ייצור .באנרגיות מתחדשות עם גיבוי קטן יותר של דלקים מאובנים, ובהתאם יבחנו הצורך .בהמשך יישום חלופת ההסבה. .מוצע כי משרד האנרגייה יבחן מחדש את בסיס הנתונים וינתח את התרחישים וההנחות .שעמדו בבסיס קבלת ההחלטה על שימור היחידות ויפעל לגיבוש חלופות בהתאם לכך. מומלץ כי משרד האנרגייה, רשות החשמל וחח"י יבחנו את פרויקט השימור ואת משמעויותיו .לנוכח עלויותיו העודפות, הסיכונים הטמונים בו והחלופות הקיימות לו, כגון ייצור בסולר .ביחידות 70 - 80 .בתחנת אורות רבין .הפערים בין המסמך משנת 2016 לבין מסמך השימור משנת 2020 והשינוי במתווה השימור .שהציגה החברה מעלים ספקות בדבר יכולת החזרה משימור של יחידות 1 - 4 . יצוין כי .מתווה השימור החדש שהציגה חח"י ב-2020 לא התבסס על התקדמות טכנולוגית שחלה .בחלוף הזמן, והוא דומה למעשה למודל השבתת היחידות לצור ך תחזוקה במשך כמה .חודשים והחזרת ן לפעולה, כפי שהחברה עושה מפעם ל פעם. אספקת חשמל מהפעלת יחידות 80-70 ויחידות 4-1 בתחנת אורות רבין בו-זמנית איננה .אפשרית ולפיכך קיימת תחליפיות בין יחידות 80-70 המופעלות באמצעות סולר ליחידות .4-1 .המופעלות באמצעות פחםהקושי לשנע סולר במשק לצורך ייצור חשמל בעת חירום .מדגיש את ה תחליפיות הזו כיוון שכל עוד לא ניתן להעביר סולר לאתרים אחרים, הרי .שבתחנת אורות רבין - שבה קיימים הן מלאי סולר ראשוני והן תשתית הזרמת סולר - מלאי .זה ישמש בסבירות גבוהה לייצור חשמל באמצעות יחידות 70 - 80 . לפיכך, שימור יחידות .1 - 4 לחירום לא יהווה תוספת ייצור חשמל ברמה משקית מאחר ויחידות70 - 80 הן יחידות .חדשות ויעילות יותר מיחידות 1 - 4 , ואז קיימת עדיפות בהפעלתן על פני היחידות1 - 4 . .משרד מבקר המדינה מצא כי הפעלה עונתית של היחידות המוסבות החל בשנת 2026 ועד .שנת 2045 (בהנחה שמרנית כי הפעלתן לא תידרש ארבעה חודשים בכל שנה) עשויה .לחסוך כ-1.1 מיליארד ש"ח בעלויותדלקים ובעלויות חיצוניות מפליטת מזהמים מקומיים. .נוסף על כך הפעלה עונתית של היחידות המוסבות עשויה לחסוך עלות חיצונית נוספת .בגין פליטות גזי חממה בסך של כחצי מיליארד ש"ח. לפיכך, הפעלה עונתית של היחידות .המוסבות בשנים 2026 עד2045 עשויה לחסוך עלויות משקיות בסך כ-1.6 מיליארד ש"ח .(מהוון לשנת 2019 .) עולה כי ההשקעה הנדרשת בחלופת ההסבה (כ-1.2 מיליארד ש"ח) נמוכה יחסית לעלות .הקמת הספק חדש (פער של כ-7.5 מיליארד ש"ח). עוד עולה כי עלות הדלקים בחלופת .ההסבה (כ-2 מיליארד ש"ח) גבוהה יותר מעלות הדלקים בחלופת השימור ו ההקמה .(חיסכון של כ-3.3 ,)מיליארד ש"ח ביחס לחלופת הבסיסאו בחלופת הגריטה וההקמה .(חיסכון של כ-3.4 מיליארד ש"ח ביחס לחלופת הבסיס), זאת בשל הנצילות הנמוכה של .היחידות המוסבות. אלא שפער זה (בסך של כ -5.4 מיליארד ש"ח) נמוך יותר מהפער .בעלות ההשקעה הנדרשת, ועל כן קיימת כדאיות כלכלית לפרויקט ההסבה. .היערכות משק החשמל לאירוע חירום היא מרכיב קריטי בחוסנה של המדינה ותנאי הכרחי .להמשך תפקודה הרציף. אי-אספקת חשמל כרוכה בעלויות משקיות גבוהות ביותר , ועל .כן חח"י ומשרד האנרגייה נדרשים לנקוט פעולות הנדרשות לצמצום סיכונים אלה. החלופה .שנבחרה ע"י שר האנרגייה קבעה את שימור יחידות 1 - 4 בתחנת אורות רביןהגם שמדובר .בחלופת שימור שאינה מיושמת בעולם. .בחינת חלופת השימור העלתה כי שימור יחידות 1 - 4 לייצור חשמלבפחם כביטוח משקי .לשעת חירום כרוך בעלות עודפת ניכרת שעשויה להאמיר לעלות כוללת של עד 4.3 . מיליארד ש"ח, זאת כאשר קיים ספק אם היחידות הללו, שהן מהיחידות הישנות ביותר .במשק החשמל, יוכלו בעת חירום לחזור משימור לתפקוד מלא ומיידי בכלל, ובפר ק זמן .שיידרש לכך (שבועיים לכל שתי יחידות) בפרט. גם אם יחזרו היחידות לפעילות, הן יוכלו .לפעול על חשבון יחידות 70 - 80 החדשות בתחנת אורות רבין - תחנות יעילות הרבה יותר .ומזהמות פחות, ולפיכך הפעלתן כדאית הרבה יותר מהפעלת יחידות 1 - 4 . בעת החזרתן .משימור אף קיים חשש לפגיעה מסוימת ביכולת הייצור של האתר כולו. עוד עלה כי בתחנת .אורות רבין קיימת תשתית להפעלה מלאה של היחידות 70 - 80 בעת שגרה ובעת חירום, .ולפיכך פרויקט שימור 1 - 4 שהוא תחליפי ליחידות אלה מהווה חלופה טובה פחות מזו של .יחידות 70 - 80 .לביטוח משקי בעת חירום עלה כי הרשות הציגה את העלות החיצונית מפליטות גזי חממה - בסך 76 מיליון ש"ח - .לפי עלות פליטות הפחמן הדו-חמצני שנקבעה בספר הירוק, אך היא לא כללה אותה .בעלות העודפת הכוללת של פרויקט השימור. .מומלץ כי הרשות ומשרד האנרגייה יכללו בתחשיביהם גם את העלות העודפת מפליטות .גזי חממה, כפי שנקבע בספר הירוק ובהתאם לתמחור עלות פליטות גזי החממה המקובל .בעולם. יצוין כי נוכח הטלת מס בלו במשק הישראלי, והפנמתן המלאה של עלויות חיצוניות .בגין פליטות גזי חממה בשנים הבאות, עלות זו תהפוך לעלות ישיר ה לצרכן. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הרשות לא עדכנה את מחירי העלויות החיצוניות .לשנת החירום בתחשיבה, זאת לפי מקדם העדכון שנקבע בספר הירוק, והותירה את .העלויות לטונה פליטה לפי מחירי 2019 .כמו כן הרשות לא כללה את העלות החיצונית .בגין פליטות גזי חממה בסך 522 .מיליון ש"ח בעלות העודפת הכוללת של חלופת השימור .על פוטנציאל הסטייה כאמור ניתן ללמוד מהשינוי בהערכות חח"י שחל בין שני המסמכים. .על פי אומדן משרד מבקר המדינה, משמעות שינוי זה34 מוערכת בכ-1.4 מיליארד ש"ח .בגין עלויות נזקי זיהום האוויר העודפות, ובכ-104 מיליון ש"ח בגין עלויות הדלקים העודפות, .ובסך הכול הופחתו עלויות עודפות בסכום של כ-1.5 מיליארד ש"ח בין שני המסמכים. עלה כי הרשות הציגה את העלויות העודפות של חלופת השימור בסך 631 מיליון ש"ח .בהתאם להערכה המזערית של החברה לגבי ההפעלות התקופתיות כפי שנכללה במסמך .השימור האחרון. .לנוכח אי-הוודאות הניכרת בפרויקט השימור, הנובעת בין היתר מהיעדר ניסיון בין-לאומי .ומהיעדר ניסיון של החברה בפרויקטים דומים, ולנוכח העובדה כי הערכה מדויקת של .ההפעלות התקופתיות תתאפשר רק לאחר בחינה בפועל של מתווה השימור , הצגת .העלויות בערכן המזערי עלולה לגרום להערכה בחסר של העלות העודפת בפועל של .פרויקט השימור . .מומלץ כי הרשות תציג טווח עלויות המשקף את מלוא העלויות האפשריות של פרויקט .השימור בסעיפים שבהם קיימת אי-ודאות ניכרת כדוגמת ההפעלות התקופתיות. .כמו כן מומלץ כי הרשות תבצע בחינה של העלויות הנגזרות מההפעלה הראשונה בפועל .של היחידות בעת חזרתן לשימוש משימור ותעדכן את תחשיביה, ותשקף זאת עם משרד .האנרגייה לשר האנרגייה. .הרשות לא עדכנה את ערכי העלויות החיצוניות של נזקי פליטות המזהמים המקומיים וגזי .החממה בשנת חירום במסמך השימור , ולא כללה את העלויות החיצוניות מנזקי פליטות .גזי החממה בעלות העודפת הכוללת של פרויקט השימור . אי-העדכון יצר הטיה לטובת .פרויקט השימור כך שהתחשיב הצביע על תועלת מחלופת השימור בשנת חירום, אך .בפועל התקבלה עלות עודפת מחלופה זו לאחר עדכון ערכי העלויות. אי-עדכון העלויות .החיצוניות כאמור יצר הערכה בחסר של פרויקט השימור, בסך 709 מיליון ש"ח, ואי-הכללת .העלויות החיצוניות בגין גזי חממה יצרה הערכה בחסר של 522 מיליון ש "ח נוספים, ובסך .הכול העלות העודפת של פרויקט השימור בשנת חירום הוערכה בחסר של כ -1.2 מיליארד .ש"ח. .על אף ההתאמות שביצעה הרשות להערכת עלות הגריטה של חח"י (אשר הקטין את .אומדן עלויות הגריטה מ -687 מיליון ש"ח ל -506 ,)מיליון ש"ח עלות הגריטה שהובאה .בחשבון במסמך השימור גבוהה עד פי שניים מהעלויות המקבילות שנמצאו בסקירת .הרשות. עלות גריטה נמוכה יותר של 200 עד270 מיליון ש"ח, כפי שמשתקף מסקירת .הרשות, (במקום עלות הגריטה שנלקחה בחשבון בסך 506 )מיליון ש"ח מגדילה את .העלויות העודפות בחלופת השימור בכ-66 עד 85 מיליון ש"ח (הגדלה של כ -5% עד6% .של העלות העודפת של פרויקט השימור ). כמו כן, הצגה של עלויות גריטה גבוהות .מהמקובל בעולם מגדילה את אומדן עלות חלופת הסגירה ומגדילה את כדאיות חלופת .השימור. .מומלץ כי הרשות תעדכן בתחשיביה את ערכי העלויות החיצוניות של נזקי מזהמים מקומיים .ושל גזי חממה בשנת חירום על פי המקדמים שנקבעו בספר הירוק וכפי שעדכנה את .הערכים האלה בחישוב העלויות העודפות בעת שגרה. .עלות פרויקט השימור על פי תחשיבי הרשות הייתה 1.4 מיליארד ש"ח, אולם לאחר הפנמה .מלאה ועדכון העלויות החיצוניות גדלה עלות זו לסך כ-2.7 מיליארד ש"ח, והיא אף עלולה .לגדול לסך של עד כ-4.3 מיליארד ש"ח. על הרשות להציג את הטווח המלא של העלויות .האפשריות בפרויקט השימור על מנת לשקף לפני שר האנרגייה ו לפני הציבור את העלות .העודפת האפשרית שלו. . חוסר היכולת לשנע סולר במשק לצורך ייצור חשמל בעת חירום מדגיש את התחליפיות .בין יחידות 1 - 4 לבין יחידות70 - 80 ,כיוון שכל עוד לא ניתן להעביר סולר לאתרים אחרים, .הרי שבתחנת אורות רבין - שבה קיימים הן מלאי סולר ראשוני והן תשתית הזרמת סולר - .ניתן להשתמש בסולר ביחידות 70 - 80 או בפחם ביחידות 1 - 4 . .בשנים האחרונות ממשלת ישראל ומשרד האנרגייה נקטו מדיניות של הפחתת השימוש .בפחם לייצור חשמל. מטרתה העיקרית של מדיניות זו היא להביא להפחתה של זיהום .האוויר הנגרם משימוש בפחם לייצור חשמל, לרבות פליטות גזי חממה. במסגרת מדיניות .זו החליט שר האנרגייה על הפסקת השימוש בפחם בשגרה עד שנת 2025 .לפי מדיניות זו .היחידות הפחמיות אשר מותקנים בהן סולקנים יוסבו לייצור בגז טבעי, והיחידות הפחמיות .שלא מותקנים בהן סולקנים ישומרו לאירוע חירום לאחר שיופסק הייצור השוטף בהן החל .בשנת 2022 . .פרויקט שימור יחידות 1 - 4 בתחנת אורות רבין נועד לספק ביטוח משקי למשק החשמל .בקרות אירוע חירום שבו לא תתאפשר אספקת גז למשך כשנה, אך הסיכונים הטמונים בו .ואי-הוודאות בנוגע להחזרת היחידות משימור מעלים ספק לגבי יכולתו של הפרויקט לספק .ביטוח משקי. פרויקט זה אף מהווה תחליף מלא לייצור חשמל ביחידות 70 - 80 ,החדשות .היעילות והמזהמות פחות, ובעת חירום הייצור ביחידות 1 - 4 יבוא עלחשבונן . שימור יחידות .1 - 4 כרוך בעלויות שוטפות גבוהות, ועלותוהעודפת נטו עלולה להאמיר לכ-4.3 מיליארד .ש"ח ולפיכך, פרויקט שימור 1 - 4 שהוא תחליפי ליחידות 80-70 מהווה חלופה טובה פחות .מזו של יחידות אלה לביטוח משקי בעת חירום. .מומלץ כי משרד האנרגייה, רשות החשמל וחח"י יבחנו את פרויקט השימור על בסיס שנתי, .ואת משמעויותיו לאור עלויותיו העודפות, הסיכונים הטמונים בו והחלופות הקיימות לו, כגון .ייצור בסולר ביחידות 70 - 80 .בתחנת אורות רבין .עוד נמצא כי פרויקט הסבת היחידות הפחמיות הוא פרויקט בעל כדאיות כלכלית ומשמש .החלופה הכדאית ביותר להפסקת השימוש בפחם כל עוד קיימות מגבלות טכנולוגיות .המצריכות יכולת גיבוי בהספק מותקן קונוונציונלי לייצור חשמל באנרגיות מתחדשות. כמו .כן קיים פוטנציאל לחיסכון מהותי מהפעלה עונתית של היחידות המוסבות במקום הפעלה .קבועה בהספק מזערי ( Must Run ,) ולפיכך מומלץ כי רשות החשמל וחברת ניהול המערכת .יבחנו אימוץ משטר הפעלה עונתי ליחידות המוסבות. .לצד זאת קיימת חשיבות לכך שמשרד האנרגייה, ורשות החשמל וחח"י יבחנו את .ההתפתחות הטכנולוגית בתחום אגירת אנרגייה ויפעלו להסרת החסמים לפיתוח .ולהטמעה של טכנולוגיית אגירה ולהגדלת הייצור באנרגיות מתחדשות ובהתאם יבחנו .הצורך בהמשך יישום חלופת ההסבה, וכי יפעלו לוודא כי קיימת תשתית דלק ומלאים .מתאימים להפעלתם המלאה של מתקני הייצור במשק החשמל בעת שגרה ובעת חירום .בהתאם לתרחישי הייחוס שנקבעו.
לנוכח החיסכון הפוטנציאלי בעלויות הדלקים ובעלויות החיצוניות מזיהום אוויר ובהתאם .לפער בין העלות ההונית של שימור יחידות 1 - 4 לתקופה של12 שניםהמסתכמת ב כ- .621 מיליון ש"ח75 בהתאם להערכת חח"י, זאת לעומת חיסכון אפשרי מהפע לה עונתית .בסך של כ -1.6 מיליארד ש"ח (לתקופה של כ-20 ,)שנה בשים לב לצורך במזעור עלויות .בהתבסס על סעיף 1 לחוק משק החשמל, התשנ"ו-1996, מומלץ כי הרשות וחברת ניהול .המערכת יבצעו ניתוח עלות-תועלת של הפעלת היחידות המוסבות באופן עונתי ויפעלו .בהתאם לבחינת האפשרות להפעלה עונתית של היחידות המוסבות חלף הפעלה רציפה .במשטר Must Run .בהתחשב באילוצים תפעוליים ובביקושים החזויים לחשמל