משרד החינוך . יישום רפורמת _עוז לתמורה_ בחינוך העל-יסודי_ בביקורת נמצא כי בידי האגף לחינוך על-יסודי אין מידע עדכני בדבר עמידתם של בתי הספר בהנחיות שפורטו במתנ"ה ובתלקיטים ובדבר יישום התכנון, הבקרה וההערכה של השעות הפרטניות והשעות תומכות ההוראה. לפיכך לא הייתה בידי האגף, שלוש שנים מתחילת יישומה של הרפורמה, תמונת מצב ברורה, מקיפה ומעודכנת על היקף היישום, על אופן היישום ועל תוצאותיו בבתי הספר שהצטרפו לרפורמה. מהבדיקה עולה כי במחוזות משרד החינוך שנבדקו (תל אביב, מרכז וצפון) לא היה בידי הרפרנטים המחוזיים מידע שוטף ומעודכן על היקף הביצוע של הקמת פינות העבודה בבתי הספר שבאחריותם, ובכלל זה פרטים על תהליך ההקמה בכל בית ספר. יצוין כי הרפרנטים המחוזיים, המשמשים בתפקידם זה נוסף על תפקידם כמפקחים כוללים, לא נתנו בעבודתם עדיפות גבוהה לתהליך הקמת פינות העבודה ולא ביצעו חלק מהמשימות שהוטלו עליהם, בין היתר עקב עיסוקיהם במשימות אחרות הכרוכות בתפקידי הפיקוח. ואולם, מהבדיקה ע ולה כי משרד החינוך עשה שימוש מועט ולא יעיל בנתונים שהתקבלו מדוחות המעקב והבקרה. כך, מינהל הפיתוח לא הסתייע בהם להסרת החסמים המאריכים את משכי ההקמה של פינות ה עבודה ולפתרון הקשיים שבפניהם עומדים בתי הספר בתהליך ההקמה. משרד מבקר המדינה מעיר כי למרות הטיפול הנקודתי שזוכים לו בתי הספר עם מצוקת מקום, משכי הזמן להקמת פינות העבודה כמפורט לעיל לא התקצרו, ורבים מבתי הספר שהצטרפו לרפורמה נאלצים ליישם את מרכיביה לאורך זמן ללא פינות עבודה. משרד מבקר המדינה מעיר כי תכליתה של הקמת פינות עבודה לשעות תומכות הוראה היא התאמת סביבת העבודה של המורים לשבוע העבודה החדש. המורים נדרשים לשהייה ממושכת בפינות העבודה, בין היתר לצורך הכנת חומרי למידה ולבדיקת עבודות ומבחנים. אמצעים לייעל את עבודת המורים בשעות תומכות ההוראה ולהגד יל את ניצולן ככל האפשר, ובד בבד לבחון דרכים להכיר בעבודת המורה שנעשית לאחר יום העבודה, כאשר אין כל אפשרות לעשותה במסגרת השעות תומכות ההוראה. משרד מבקר המדינה מעיר כי היעדר פינות עבודה בבתי הספר שהצטרפו לרפורמה במשך תקופה ארוכה פוגע פגיעה קשה ביישום של מרכיבים מרכזיים ברפורמה, בייחוד ההוראה הפרטנית ועבודתם של המורים בשעות תומכות ההוראה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי ייתכן שמשך הזמן שנקבע מלכתחילה בהרשאת הבינוי אינו מציאותי ואף לא עודכן כך שיתאים לנדרש בפועל. לפיכך ראוי שמשרד החינוך יעדכן את משך הזמן הנדרש להקמת פינות העבודה בבתי הספר כך שישקף משך זמן ריאלי, וכן יאכוף על מקבלי ההרשאות את העמידה בו כדי שסביבת העבודה בבתי הספר תאפשר יישום מיטבי של הרפורמה. מן הראוי שמשרד החינוך יבחן את האמצעים הנדרשים לצמצום הפערים בין מספר פינות העבודה הקיימות בבתי הספר ובין מספרן הנדרש לפי מפתח ההקצאה. משרד מבקר המדינה מציין כי עולים ספקות בדבר איכות הכשרתם המתוכננת של המעריכים שיתחילו לבצע את תפקידם בשנת הלימודים התשע"ה: ראשית, אף שמנהלי בתי הספר קיבלו הדרכה בעבר מהמפקחים, אין למשרד החינוך תמונת מצב ברורה בדבר ההכשרה הנדרשת להם כיום, וספק אם ההכשרה המצומצמת שיעברו מנהלי בתי הספר, המתוכננת לכלול מפגש היכרות והכנה כללי ושני מפגשי למידה והיוועצות עם המפקח, תאפשר להם לנהל היטב את הערכת המורים בבית ספרם ולבצע הערכה בעצמם. שנית, רק שלושה בעלי תפקידים בכל בית ספר יעברו הכשרה מקצועית חיצונית, וכל שאר בעלי התפקידים יסתפקו במפגשי הטמעה - שתוכנם עדיין לא נקבע - ואשר איכותם עלולה להיות נמוכה מזו של ההכשרה המקצועית החיצונית. כמו כן, בשל לוח הזמנים הצפוף, ייתכן שחלק ניכר מהערכות המורים בשנת הלימודים התשע"ה יתבצעו בידי מעריכים שטרם סיימו את ההכשרה או את ההטמעה הנדרש ות. יודגש כי הכשרה לא מספקת מבחינה כמותית ואיכותית למנהלים ולרוב בעלי התפקידים עלולה להביא לפגיעה של ממש בתהליך הערכת המורים ובתוצריו. משרד מבקר המדינה מעיר כי מטה משרד החינוך אמנם התווה בתלקיטים עקרונות לבקרה על יישום השעות תומכות ההוראה ולהערכתן, אולם עקרונות אלו לא יושמו ברמת בתי הספר. על משרד החינוך לסייע לבתי הספר, מתוך הסכמה ושיתוף פעולה עם ארג ון המורים, לגבש את המדיניות והכלים הבית -ספריים הדרושים לצורך זה. בעצם לא מיצתה את כלי הבקרה שהפעילה בהיקף נרחב מהשנה הראשונה ליישום הרפורמה. משרד מבקר המדינה סבור כי הורדת תנאי הסף לכניסת בית ספר לרפורמה מגדילה את הקושי הניהולי הטמון ביישום הרפורמה במצב של חדר מורים מפוצל. זאת ועוד, מתשובת משרד החינוך עולה כי הוא מניח שנדרשת תקופת מעבר עד להפעלת הרפורמה באופן מלא וזאת בשל קשיי המורים המונעים את הצטרפותם. על משרד החינוך לנתח אפוא את מכלול הסיבות לכך, לאפיין את המורים שלא הצטרפו ולקבוע תכנית עבודה עם יעדים שנתיים להצטרפות המורים המסרבים, וכן לתת מענה ייחודי לכל סיבה עד להשלמת הצטרפותם של כלל המורים. התמונה המצטיירת היא כי הליקויים שנמצאו במחקרי ההערכה של ראמ"ה בשנות הלימודים התשע"ב ו התשע"ג התקיימו גם בשנת הלימודים התשע"ד. נוסף על כך, מרכיבים חשובים מהמתווה של המשרד ליישום השעות הפרטניות, שבאו לידי ביטוי בתלקיטים שפרסם, אינם מתקיימים בשטח ברמת בית הספר. להלן פירוט הממצאים: משרד מבקר המדינה מציין כי בהיעדר תכנית עבודה שנתית בית-ספרית ליישום השעות הפרטניות, משאב חשוב זה אינו מנוצל כהלכה, וקשה לעקוב בשיטתיות אחר יישומו ואחר תוצ אותיו. עוד יצוין כי לצורך בניית תכנית עבודה על פי הנחיות התלקיטים, נדרשים הכשרה ופיתוח של יכולות מקצועיות גבוהות בקרב צוות הניהול בבית הספר, וכן מתודולוגיה מפורטת שלפיה יוכלו בתי הספר לגבש תכניות איכותיות ואפקטיביות. על משרד החינוך לספק לבתי הספר כלים אלה. משרד מבקר המדינה מציין כי למרות חומרי העזר שפורסמו והפעולות שננקטו, הליקויים העיקריים שנמצאו בשלב התכנון של יישום השעות הפרטניות בבתי הספר מלמדים כי לא היה בהנחיות אלה כדי לתת מענה הולם לקשיים המקצועיים שבפניהם עמדו בתי הספר בשלב זה. הקושי ליישם את הרפורמה בבתי ספר שבהם שיעור ניכר מהמורים לא הצטרף אליה מתבטא למשל בהקצאת השעות הפרטניות לתלמידים הזקוקים להן, בעיקר לצורך תגבור לימודי לקראת בחינות הבגרות (ראו גם בפרק "השעות הפרטניות ברפורמה"). למשרד החינוך אמנם אין נתונים על התפלגות המורים שהצטרפו לרפורמה לפי מקצועות לימוד, אולם במקרים שבהם בבית ספר שהצטרף לרפורמה רוב המורים המלמדים מקצועות כמו מתמטיקה ואנגלית - שבהם יש ביקוש רב לשעות פרטניות - לא הצטרפו, קשה ביותר לתת תגבור פרטני במקצועות האלה. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את קיומו של תהליך משרדי לפיתוח מודלים מיטביים למיפוי ולאיתור שמהם יוכלו בתי הספר לבחור את המודל העונה על צרכיהם ומציין כי על משרד החינוך יהיה לבדוק בעתיד, במסגרת הליכי הבקרה על יישום הרפורמה, שכל בית ספר אכן עובד על פי מודל שנמצא אפקטיבי עבורו. משרד מבקר המדינה מציין כי למרות הכלים שפותחו לסיוע בהקצאת השעות הפרטניות, לא נפתרה בעיית המחסור בשעות פרטניות ברמת בתי הספר במקצועות שבהם רוב המורים לא הצטרפו לרפורמה. משרד מבקר המדינה סבור כי על משרד החינוך לקבוע קריטריונים להקצאת השעות הפרטניות לפי השימושים האפשריים המפורטים בתלקיטים ולהשאיר מקום לשיקול דעתו של בית הספר במסגרת מרחב מוגדר. קריטריונים כאלה עשויים לסייע לבתי הספר לנצל באופן מיטבי את משאב השעות הפרטניות. משרד מבקר המדינה מציין כי אמנם יש במפגשים הללו משום אמצעי חשוב להעברת מידע מהמחוזות למטה על יישום הרפורמה, אך היעדר תיעוד מלא ושיטתי של פעילות ההדרכה בבתי הספר ושל פגישותיהם של המדריכים עם הרפרנט המחוזי עלול להקשות על הדרגים מקבלי ההחלטות במטה משרד החינוך ובמחוזותיו לקבל תמונת מצב מקיפה ועדכנית של הטמעת היבטיה הפדגוגיים של הרפורמה בבתי הספר. מצב זה יוצר גם חוסר שקיפות של הנעשה בבתי הספר בכל הנוגע להטמעת הרפורמה. נמצא כי בבתי הספר לא מתבצע בדרך כלל תהליך מובנה של פיקוח ובקרה על ניצול השעות תומכות ההוראה: לא נקבעה מדיניות בית -ספרית; לא פותחו כלי בקרה אפקטיביים, למעט יוזמות מקומיות; ולא נקבע לוח זמנים שנתי לביצוע הבקרה. בתי הספר גם אינם מבצעים תהליכי הערכה מעצבת ומסכמת של יישום השעות תומכות ההוראה, וממילא אין בידיהם נתונים מדידים שיאפשרו לבחון ביסודיות את ניצול השעות הללו ולשפר אותו בהתאם. משרד מבקר המדינה מעיר כי היעדר פינות עבודה להוראה פרטנית ולשעות תומכות הוראה בבתי ספר שהצטרפו לרפורמה פוגם מאוד ביישומם של מרכיבים חשובים אלה ואינו מאפשר למצות את מלוא התועלת שלהם. לפיכך, ראוי שמשרד החינוך יבחן את הנושא ויפעל למצוא דרכים לסיום מהיר של הקמת פינות העבודה, בייחוד בבתי הספר שהצטרפו לרפורמה, כדי שלמורים יהיו תנאים הולמים וראויים לביצוע עבודתם. משך הזמן הממוצע להקמת פינות העבודה בבתי הספר שהצטרפו לרפורמה בשנת הלימודים התשע" ב עמד על 586 ימים (יותר משנה ושבעה חודשים), פי שלושה ממשך הזמן שנקבע בהרשאות הבינוי; משך הזמן הממוצע להקמת פינות העבודה בבתי הספר שהצטרפו לרפורמה בשנת הלימודים התשע"ג עמד על 511 ימים (כשנה וחמישה חודשים); בבתי הספר שהצטרפו לרפורמה בשנת הלימודים התשע"ד עמד הממוצע על 484 ימים (כשנה וארבעה חודשים). משרד מבקר המדינה מעיר כי על מטה משרד החינוך להנהיג מתכונת דיווח של המפקחים הכוללים על פעולותיהם להטמעת הרפורמה בבתי הספר שבאחריותם, כדי שיוכל להעריך את תפקודם ואת הסיוע המקצועי הנדרש להם, בייחוד לנוכח מאות בתי הספר שעדיין צפויים להיכנס לרפורמה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לבדוק לעומק את הסיבות לכך ששעות ההטמעה אינן מנוצלות על פי המתווה שנקבע ואת מידת התאמתו של המתווה לצורכי בתי הספר. במידת הצורך, יש לשנות את אופן הפעלת מערך המטמיעים כך שיענה על צורכיהם של בתי הספר המצטרפים לרפורמה. ביןמספר פינות העבודה שהוקמו למפתח ההקצאה; מיקום שאינו הולם; מחסור בציוד; אי -עמידה בהנחיות שנקבעו; ואי -התאמה לעבודת ההוראה במסגרת הרפורמה. מן הראוי שמשרד החינוך ינקוט את הפעולות הנדרשות כדי לאכוף על מקבלי ההרשאות את תיקון הליקויים שהועלו. משרד מבקר המדינה מעיר כיראוי שמשרד החינוך יבחן כיצד לנצל את המידע החיוני שנאסף בדוחות המעקב והבקרה ובדוחות בקרת השטח כדי לשפר ולייעל את תהליך ההקמה של פינות העבודה בבתי הספר. מאחר שמכסת ימי ההדרכה המוקצית לכל מחוז לצורך הטמעת הרפורמה אמורה לשקף את צורכי ההדרכה של בתי הספר, אי-ניצולם המלא פירושו שבתי ספר נותרים בלא ליווי וסיוע מספקים בתהליך. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד החינוך לפעול להעלאת האטרקטיביות של משרות ההדרכה כדי להקל על הרפרנטים המחוזיים לגייס מדריכים מקרב המורים, וכך ליצור ודאות והמשכיות בתעסוקת המדריכים ולנצל כראוי את ימי ההדרכה. אשר למחוז צפון, ספק אם הרפרנטית המחוזית לבדה והמפקחים הכוללים המסייעים בידה יכולים לענות על צורכי ההדרכה של כל בתי הספר שהצטרפו לרפורמה ושיצטרפו אליה בעתיד, ולכן מומלץ לשקול לשנות את מדיניות גיוס המדריכים במחוז צפון ולבחון - כביתר המחוזות - מועמדים להדרכה מקרב מורים מיומנים ומנוסים. משרד מבקר המדינה מעיר כי ההכשרה המקצועית של עובדי ההוראה בתחומים המועדפים היא נדבך חשוב ברפורמה וחיונית להצלחתה, וכי תשובתו של משרד החינוך מלמדת על היערכות לקויה ליישום הכשרה מקצועית זו בבתי הספר, שתוצאתה היא מיעוט בתי הספר שבהם יושמה. עם זאת, הממונה על הרפורמה לא עקבה אחר הבעיות שעלו בסיכומיה ולא דרשה מבתי הספר דיווח על הצעדים שננקטו בעקבות הביקור. הממונה אמנם העבירה את סיכומיה גם למחוזות, אך לא וידאה ש הם דואגים לתקן את הדרוש תיקון. בכך משרד מבקר המדינה מעיר כי בסיור שנערך במקום נמצא כי המסדרון משמש, בין היתר, לכניסת מבקרים לספרייה, ואף ממוקמת בו כוננית ספרים הנגישה לכול. סביבת עבודה כזו אינה מאפשרת את השקט הנדרש לעבודת המורים. משרד מבקר המדינה מעיר כי למרות הגמישות בחישוב השעות תומכות ההוראה, כמצוין בתשובת משרד החינוך, הבדיקה בשנת הלימודים התשע"ד העלתה כאמור שהמורים עדיין מבצעים עבודה רבה בבתיהם, לאחר שעות העבודה. לפיכך, ולמרות ההתקדמות בהעברת נטל העבודה שנעשתה בבית לתחום בית הספר, על משרד החינוך לבחון כיצד לסייע לצוותי ההוראה להשתמש ביעילות במנגנוני הגמישות שהציע, ובמידת הצורך אף לבחון את הגדלת הגמישות כדי לצמצם ככל האפשר את עבודת המורים הנעשית בבתיהם. משרד מבקר המדינה מציין כי היעדר המידע מקשה על הגורמים הרלוונטיים להפיק לקחים מתהליך ההטמעה ועלול לפגוע ביישום הרפורמה בבתי הספר. יתר על כן, יש בכך משום אי -מיצוי של המשאבים שהשקיע משרד החינוך בתהליך ההטמעה. לפיכך על המשרד להקפיד ולקבל את דיווחי המטמיעים ולהשתמש בהם באפקטיביות. אף על פי כן, משרד החינוך הותיר בידי כמה מהרפרנטים המחוזיים גם תפקידי פיקוח הדורשים נתח ניכר מזמנם. משרד מבקר המדינה סבור כי על מטה משרד החינוך ומחוזותיו לשקול לאמץ את דגם התפקיד של מחוז צפון בכל שאר המחוזות, כדי שהרפרנטים המחוזיים יוכלו למלא היטב את תפקידיהם הרבים והמורכבים. משרד מבקר המדינה סבור כי על משרד החינוך להקפיד ולתת הכשרה איכותית ומקיפה לכל המנהלים ובעלי התפקידים בבתי הספר בטרם יתחילו לבצע בפועל את הערכת המורים. חשיבותה של הערכת המורה והשפעתה על מעמדו המקצועי, על קידומו ועל התפתחותו המקצועית מחייבות כי ביצועה יופקד בידי מעריך שקיבל את ההכשרה המיטבית לכך. במערך השיקולים של משרד החינוך בעת קביעת הקריטריונים. השארת מקום לשיקול דעתו של בית הספר במסגרת מרחב מוגדר עונה על צורכי האוטונומיה הבית-ספרית. מטרתם של קריטריונים כאלה היא למנוע עיוותים בהקצאת השעות הפרטניות שיפגעו בניצול המיטבי שלהן. מטה משרד החינוך אמנם פרסם בתלקיטים דוגמאות לטופסי דיווח ובקרה, אך השונות הרבה בשטח מלמדת שאין די בכך, ונדרש סיוע רב יותר לבתי הספר בפיתוח וביישום של שיטות בקרה אפקטיביות. כמו בשעות הפרטניות, גם התמונה המצטיירת בכל הנוגע לשעות תומכות ההוראה היא שהליקויים שעלו במחקרי ההערכה של ראמ"ה בשנות הלימודים התשע"ב והתשע"ג נמשכו גם בשנת הלימודים התשע"ד.
משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד החינוך להסדיר בקרה אפקטיבית על יישום השעות הפרטניות, ולשם כך מן הראוי שיפעל בשיתוף פעולה עם ארגון המורים לגיבוש אמצעי בקרה מוסכמים וייתן מענה לקשיים הכרוכים בהפעלתם.