משרד החינוך . ניצול משאבי ההדרכה במערכת החינוך מהאמור עולה כי נש"ם הייתה ערה לחשש שימי ההדרכה יכולים לשמש "דלת מסתובבת" להגדלת כוח האדם במשרד, אבל לא עמדה איתן מול המשרד כדי לקבל את כל הנתונים שיכולים היו לחשוף את היקף הבעייה. בכך נש"ם לא מילאה את תפקידה. .לדעת משרד מבקר המדינה על נש"ם להקפיד לקבל ממשרד החינוך את כל הנתונים על העסקתם של עובדי הוראה כמדריכים ועל התפקיד ים שהם ממלאים בפועל. עליה גם לוודא שמסגרת שיא כוח האדם של המשרד תשקף באופן מלא גם את הנתונים של המדריכים הפועלים בשירות המשרד. .לדעת משרד מבקר המדינה, כאשר משרד החינוך בוחן בקשה לאשר העסקת מדריכים באופן חריג, לרבות העסקה במשך שבע שנים רצופות או יותר, צריך שיובאו בפני ועדת החריגים הארצית נתונים מלאים על כל אחד מהם, לרבות הכשרתו ועמידתו בתנאי הסף, וכן נימוקים רלוונטיים לבקשה כדי לבחון את מידת נחיצותו ואם יש הצדקה לאשר העסקה באופן חריג. הכול ייעשה מבעוד מועד כדי לאפשר לגורמים המחליטים לבדוק כל מקרה לגופו ולקבל החלטות מושכלות. 1. הביקורת העלתה כ י המשרד לא הגדיר בתכנית עבודה יעדים אופרטיביים, כמותיים ומדידים לצורך השגת מטרות ההדרכה בתחומים השונים. באין הגדרת יעדים כאלה, חסר המשרד כלי ניהולי חיוני שיסייע בידו להחליט אם קיימת הצדקה להמשיך ולהשקיע בתשומות הכרוכות בתחום זה. לדעת משרד מבקר המדינה, השימוש בתשומות ההדרכה, כבכל תשומות ציבוריות אחרות, דורש הגדרת מטרתן, יעדיהן ודרכים למדוד את מידת העמידה בהם. הכול כדי שיהיה אפשר לדעת אם השימוש שנעשה באותן תשומות יעיל או שמא יש לאתר שימושים חלופיים. בדיקת מסמכי לשכת ההדרכה הארצית בנוגע ל-84 המדריכים העלתה כי רק מדריך אחד הגיש דוח עבודה חצי שנתי ושני מדריכים הגישו דוחות עבודה שנתיים. כאשר המשרד אינו מרכז דוחות עבודה שנתיים של מדריכים הכוללים נתונים על תוצרי ההדרכה ועל הקשיים שנתקל בהם, כנדרש בחוזר .)(א נמצא שבלשכת ההדרכה הארצית היו דוחות חודשיים לשני המועדים רק ל -69 מ-84 ( המדריכים שנבדקו82% .) . ויפרסמם במשרד כדי לאפשר בקרה פרטנית על כל החלטת הקצאה שהתקבלה. כמו כן מן הראוי כי תבחינים אלה ייבחנו מדי פעם בפעם כנדרש בחוזר המנכ"ל. משרד מבקר המדינה ניתח את מצבת המדריכים של המשרד לשנת הלימודים התשס"ט ואת המקור התקציבי לרכישתו של כל יום הדרכה. נמצא כי באותה שנה הקצה המשרד 318 ימי הדרכה מבסיס התקציב ל- 31 יחידות מטה. נוסף על כך הוא אישר להן לרכוש 1,685 ,ימי הדרכה 90% .מהם נרכשו בחריגה28 מתוך31 יחידות המטה רכשו מספר ימי הדרכה גבוה מהמותר לפי הכלל המופיע בחוזר המנכ"ל. ל-16 מהן כלל לא הקצה המשרד ימי הדרכה מבסיס התקציב, אבל אפשר להן לרכוש ימי הדרכה. ל -4 יחידות- אגף שח"ר, שפ"י, אגף א אר גון לימודים ומינהל חברה ונוער - הוא אפשר לרכוש 846 ימי הדרכה, מספר הגדול פי 13 .ממספר ימי ההדרכה שהוקצו להם מבסיס התקציב כאמור, הבדיקה העלתה שיחידות המטה לא נדרשו להגיש תכניות עבודה שנתיות בכתב והאישור לרכישת ימי הדרכה לא יכול היה להינתן על פי נתונים כתובים וברורים הנוגעים לצורכיהן. לדעת משרד מבקר המדינה, בהתנהלות כזאת של אישור לרכישת ימי הדרכה עולה חשש שהם יינתנו ללא הקפדה על שוויוניות וחלוקה צודקת. אם המשרד סבור שלא ניתן לאשר רכישת ימי הדרכה על פי הכלל הקיים בחוזר המנכ"ל, עליו לקבוע כלל אחר, ידוע וברור, ולשנות את הכתוב בעניין זה בחוזר המנכ"ל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי תשובתו מדגישה ביתר שאת את הצורך להגדיר אמות מידה להקצאת ימי הדרכה ולקבוע תבחינים ברורים להקצאתם ליחידות השונות. על המשנה למנכ"ל היה להימנע מהקצאת ימי ההדרכה באופן שתואר. על הסמנכ"לית היה לדרוש מהנהלת המשרד להקצות את ימי ההדרכה לפי תכניות עבודה שנתיות שמגישות יחידות המטה ובהן הן מגדירות את צורכיהן. על הנהלת המשרד להגדיר אמות מידה להקצאת ימי הדרכה ולקבוע אילו גורמים רשאים להקצותם. עוד עליה לקבוע תבחינים ברורים להקצאתם של ימי ההדרכה ליחידות המטה ולמחוזות ולרכישתם. על הנהלת המשרד להפיץ את אמות המידה ואת התבחינים המאושרים למחוזות וליחידות המטה, כדי שאלה יוכלו לבחון ולעקוב אחר הקצאות ימי ההדרכה שאושרו להם. 1. המשרד לא הקים ועדת היגוי, כאמור, ואת אישור המטה להוצאת כתבי מינוי נותן המשנה למנכ"ל. 2. בדיקת דוחות המדריכים הארציים שנבדקו העלתה ש -17 מ-84 ( המדריכים20% ) דיווחו שהם עבדו ביום הבחירות לכנסת השמונה עשרה, ב - 10.2.09 , שנקבע כיום שבתון - 3 עבדו באגף לחינוך יסודי ודוחותיהם אושרו בידי מנהלת האגף לשעבר; 3 ,בגף ניסויים ויזמות בחתימתה של מנהלת הגף; 2 ביחידתו של המשנה למנכ"ל; 2 באגף לחינוך קדם-יסודי, בחתימתה של מנהלת האגף; ו -2 בשפ"י. שאר המדריכים עבדו באגף המפמ"רים, באגף לתכנון ופיתוח תכניות לימודים, באגף לחינוך על -יסודי ובגף תכניות חפציב"ה. בכל המקרים אישרו הממונים בחתימתם את נכונות דוחות המדריכים. נראה שאותם ממונים חתמו על הדוחות החודשיים של המדריכים בלי שביצעו בקרה נאותה. לשכת ההדרכה הארצית לא נתנה דעתה לדיווחים הלא-סבירים של המדריכים, לא התריעה עליהם ולא דחתה אותם. 1. הבדיקה במחוזות שנבדקו העלתה כי רק 51 מתוך61 המדריכים המחוזיים שדוחותיהם נבדקו ( %84 ) דיווחו שעבדו בהדרכה במועדים אלה. כלומר, כ-16% מהמדריכים המחוזיים לא דיווחו על עבודתם, כנדרש בחוזר המנכ"ל. כאשר מדריכים מכינים תכניות עבודה שנתיות שלא לפי תכנית עבודה ארצית להדרכה, הן עלולות להתגבש על פי השקפותיהם ועמדתם של המדריכים עצמם ולא על פי מטרות ההדרכה של המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד להכין תכנית עבודה ארצית להדרכה ולהנחות את לשכת ההדרכה הארצית ולשכות ההדרכה המחוזיות לגזור מיעדי המשרד את יעדיהן וליישמם בתכניות העבודה השנתיות שלהן ושל מדריכיהן. על המשרד להגדיר גם מועדים קבועים שבהם ייבחן עד כמה הושגו יעדיהם של המדריך, של המחוז או יחידת המטה ושל המשרד כולו. יוצא אפוא שתכניות העבודה השנתיות של המדריכים, שעל פי נתוני המשרד החלו לעבוד בתחילת שנת הלימודים התשס"ט ותכניות העבודה שלהם נמצאו בלשכת ההדרכה הארצית, הוגשו כמה חודשים לאחר תחילת שנת הלימודים, ויעדיהן ולוחות הזמנים לביצועם אושרו בידי הממונים על המדריכים לאחר תחילת השנה. כאמור, המשרד לא עמד בדרישת חוזר המנכ"ל למנות את המדריכים עד אמצע אוגוסט בכל שנה, והוא מינה אותם לעתים רק לאחר תחילת שנת הלימודים. ראוי שמדריך יקבל כתב מינוי במועד מתאים כדי שיוכל לגבש את תכנית העבודה השנתית שלו, לפי צורכי מוסדות החינוך ומאפייני האוכלוסייה שהוא עובד עמה, קודם לפתיחתה של שנת הלימודים, וכדי שיוכל לנצל היטב את זמן עבודתו. .יוצא אפוא כי הדוח החודשי, שהוא כלי הדיווח הקיים, אינו מציג מידע מספק על עבודת המדריכים בשטח. באין דיווח שיטתי אחר של כלל המדריכים, הרי הממונים על ההדרכה במשרד, ובראשם המשנה למנכ"ל, המקצים אלפי ימי הדרכה ליחידות רבות במשרד, לא יכולים לדעת מהי מהות הפעילות של מדריכיהן. על פי נתוני המשרד לשנת הלימודים התשס"ט, ל -23% מהמדריכים (549 ) היה ותק רציף של7 עד18 שנים. יוצא אפוא שאין מדובר במקרים חריגים שבהם מעסיק המשרד מדריכים במשך יותר משש שנים רצופות, כלשון החלטת הממשלה, אלא בדבר שבשגרה. על פי החלטות הממשלה נדרש המשרד להעסיק עובדי הוראה בתפקידי הדרכה שבצד ה הוראה בפועל. סביר להניח שכך יהיה אפשר להמשיך ולהפיק תועלת מעבודתם של המדריכים כמורים מקצועיים ומנוסים יותר ולהעמיק את הקשר המקצועי בינם ובין אלה הפועלים ב"שטח". לדעת משרד מבקר המדינה על משרד החינוך לערוך את השינויים הנדרשים במצבת המדריכים על פי החלטות הממשלה ועקרונותיהן. .מהאמור עולה שרק 22% .מימי ההדרכה הוקצו ישירות למוסד החינוכי המשרד מינה את רוב המדריכים לשם ביצוע משימות מחוץ למוסדות החינוך, שלא על פי מדיניותו כפי שהיא באה לידי ביטוי בחוזר המנכ"ל, שלפיה ההדרכה אמורה להיעשות בעיקרה בתוך הכיתה. המשנה למנכ"ל היה ער למצב זה לפחות מסוף שנת 2007 , אבל המשיך להקצות את רוב ימי ההדרכה לאותן המטרות גם בשנת הלימודים התשס"ט. 1. התברר כי בשנת הלימודים התשס"ט הקצה המשרד כ -32% מימי ההדרכה באותה שנה לסל מטה. דהיינו, חלקם של ימי ההדרכה בסך הימים שהקצה המשרד בשנה זו היה גדול פי שניים ויותר מהנקבע בחוזר המנכ"ל. בסך הכול מינה המשרד באותה שנה 789 מדריכים ארציים ב- 1,646 ימי הדרכה, ולפי מספר שעות העבודה הם שווי ערך ל -270 משרות מלאות. עוד התברר כי מדריך ארצי נמצא במעין מעמד ביניים בין עובד משרד ובין עובד הוראה במוסד חינוכי, והוא עובד בעיקר במשרד. הדיווח על נוכחותו במקום העבודה אינו נעשה כמקובל אצל כל עובד משרד, הנדרש להחתמת שעון נוכחות בתחילת יום עבודה ובסופו, אלא נעשה בדיווח ידני על גבי טופס דוח חודשי. יתרה מזאת, חוזר המנכ"ל קובע כי מספר ימי החופשה שהמדריך זכאי להם ייקבע באותו האופן שנקבע הדבר למפקח עובד המשרד ולא כמו שנקבע לעובד הוראה במוסד חינוכי. ההדרכה נועדה לעזור לעובדי ההוראה במוסדות החינוך ולסייע בקליטתם של עובדי הוראה חדשים ובקידומם. מן הראוי שמדריך יבנה תכנית עבודה שנתית לפני תחילת שנת הלימודים, יסייע כבר בעת ההיערכות לפתיחתה, בזמן חופשת הקיץ, ובוודאי יעמוד לרשות עובדי ההוראה כבר בימיה הראשונים של שנת הלימודים. כאשר המשרד ממנה מדריך באיחור של חודש או יותר והמדריך עובד גם קודם למינויו, הדבר פוגם ביכולתו וביכולת הממונים עליו לתכנן כראוי את עבודתו בחודשים הראשונים של שנת הלימודים. יתרה מזאת, המדריך יוצא אפוא כי לשכת ההדרכה הארצ ית הפיקה דוחות ממוחשבים של מדריכים שתנאי להמשך העסקתם על פי החלטת הממשלה מפברואר 1999 היה אישור של חשב המשרד, והוא ניתן רטרואקטיבית לאחר שהמדריכים כבר החלו את עבודתם באותה שנה. המשנה למנכ"ל אישר וחתם על הדוחות, חשב המשרד לא העיר על כך דבר וחתם גם הוא על הדוחות, ובכך אישר את העסקתם של אלה שכבר החלו בפועל בעבודה. יוצא אפוא שלשכת ההדרכה הארצית העבירה לאישור ועדת החריגים הארצית את כל שמות המדריכים הארציים, שהעסקתם מותנית באישור הוועדה ויחידות המטה והמחוזות היו מעוניינים להעסיק, ללא כל הליך של "סינון" ובלי לדון קודם לכן עד כמה נחוץ המשך העסקתם. ממצאי הביקורת מעלים כי המשרד לא יישם את החלטות הממשלה כנדרש וההליך שקיים כדי לאשר את המשך העסקתם של מדריכים היה ריק מתוכן. על פי מסמכי ועדת החריגים הארצית, בשנת הלימודים התשס"ט אישרה הוועדה את העסקתם של 246 מדריכים שאינם עובדי מדינה קבועים ושל 7 מפקחים שאת משרתם משלימים בימי הדרכה. השוואת נתונים אלה למצבת המדריכים של המשרד לשנת הלימודים התשס"ט העלתה כי 62 מ-246 המדריכים היו עובדי מדינה קבועים, לא היה כל צורך באישור הוועדה להעסיקם ולא הוסבר במסמכי ועדת החריגים מדוע מתבקש אישור כזה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להקפיד ולהעביר לחשב רק את פרטיהם של מדריכים שהעסקתם מותנית באישורו ולנמק את הבקשה להאריך את העסקתם. יוצא אפוא שוועדת החריגים הארצית אישרה שבעה מדריכים ארציים שלא עמדו בתנאי הסף, חשב המשרד אישר להעסיקם, והם עבדו כמדריכים בשנת הלימודים התשס"ט. בנסי בות אלה עלולים היו להפגע עובדי הוראה אחרים, גם הם אינם עומדים בתנאי הסף, וזאת משום שהם נמנעים מלהציע את עצמם לתפקיד מדריך לנוכח הוראות חוזר המנכ"ל. 2. כאמור, על ועדות החריגים הוטל לדון גם במקרים שבהם מדריכים לא עסקו גם בהוראה. נמצא כי ועדת החריגים הארצית לא דנה לקראת שנת הלימודים התשס"ט במקרים כאלה. .משרד מבקר המדינה מעיר כי תשוב תו של המשרד מלמדת שהוא אכן פועל לתיקון הליקוי האמור. עם זאת עדיין משמשים מדריכים בתפקידים של מפקחים מקצועיים. לדוגמה, במרס 2007 כתב המשנה למנכ"ל למנהלת המינהל לתקשוב ולמערכות מידע במשרד על שמונה מדריכים שהיו ממונים על תחומים שונים, חמישה מהם הוגדרו ממונים על פיקוח בתחום כלשהו, דהיינו מפקחים מקצועיים. המשנה למנכ"ל ביקש לאפשר להם להשתמש במערכת המחשב של המשרד כדי שיוכלו להזין לתוכה נתונים הנוגעים לתחום הפיקוח ולאזור הפיקוח שעליהם הם ממונים. כעבור יומיים השיבה מנהלת המינהל שיש עובדים "המשובצים לתפקידי פיקוח, למרות שאינם מוגדרים כמפקחים", ועל פי הנחיות הסמנכ"ל דאז וחוות דעתה של סגנית היועצת המשפטית למשרד חל איסור על העסקת עובד בתפקידי פיקוח אם אינו רשום בתקן שירות המדינה כמפקח. יצוין כי בבדיקה נמצא שארבעה מחמשת המדריכים הממונים האלה שימשו מדריכים גם בשנת הלימודים התשס"ט באותם תחומים שבהם עבדו בשנת הלימודים התשס"ז. יוצא אפוא כי בניגוד לעמדת הלשכה המשפטית ועמדתו של הסמנכ"ל דאז ובניגוד לעולה מחוזרי מנכ"ל המשיך המשרד להקצות ימי הדרכה רבים לצורכי פיקוח. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי הכלל האמור בחוזר המנכ"ל, שעל פיו מוקצים ימי הדרכה לפיקוח, עומד בניגוד לעמדתה של הלשכה המשפטית ועל מנכ"ל המשרד לשקול לבטלו. (א) משרד מבקר המדינה השווה את מצבת המפקחים של משרד החינוך לשנת הלימודים התשס"ט עם רשימת המדריכים לאותה השנה. הבדיקה העלתה ש -74 מפקחים (כ -10% מהמפקחים במשרד) עבדו בפיקוח בהיקף של 41 משרות ושימשו גם מדריכים בהיקף השווה ל-27 משרות נוספות. נמצא אפוא שהמשרד העסיק מפקחים באמצעות ימי (ב) עוד העלתה הביקורת כי רק 115 ימי הדרכה מ-166 (69% ) שהוקצו להשלמת משרות פיקוח היו בסל פיקוח, ושאר 51 ,הימים היו בסל מטה בסל הדרכה בהקצאה ישירה אזורית, בסל תחומים חינוכיים -דידקטיים, בסל מקצועות הוראה ובסל מרכזי פסג"ה. דהיינו, המשרד הקצה ימי הדרכה לפיקוח גם מסלים שנועדו לצרכים אחרים. (ג) המשרד מבחין בין ימי הדרכה שמיועדים למפקחים לצורך השלמת משרות פיקוח ובין ימי הדרכה שמיועדים למדריכים שאינם מפקחים לשם ביצוע משימות פיקוח. גם בנוגע למשימות פיקוח הקצה המשרד ימי הדרכה מסלים שונים, ולאו דווקא מסל פיקוח. יוצא אפוא שסל פיקוח אינו משקף את ההיקף הכולל של ימי ההדרכה שהקצה המשרד לצורכי פיקוח. במהלך הביקורת ביקש משרד מבקר המדינה מלשכת המשנה למנכ"ל לקבל נתונים על מספר ימי ההדרכה שניתנו בפועל למוסדות החינוך באמצעות מדריכים מרכזים. נמצא כי למשרד לא היו נתונים כאלה. גם בתשובתו של משרד החינוך לא הובאו נתונים על ימי הדרכה שנ יתנו בפועל למוסדות החינוך, גם באמצעות מדריכים מרכזים. באין נתונים כאלה, לא ניתן לדעת אם מדריכים מרכזים עבדו במוסדות החינוך. במשך כמה שנים, לפחות משנת 2005 , הקצה המשרד ימי הדרכה כתחליף למשרות של עובדי משרד ולא למטרות שנקבעו להם בחוזר המנכ"ל. כבר ב- 2005 החליטה הנהלת המשרד להפסיק את עבודתם של מדריכים שאינם עוסקים בהדרכה אלא במשימות ארגוניות -מינהליות, אבל היא לא יישמה החלטה זו. גם אגף התקציבים במשרד האוצר הורה למשרד החינוך לטפל בכך, אך המשרד לא מילא אחר ההוראה. מנתוני המשרד לא ניתן לדעת כמה מהמדריכים הארציים עובדים בפועל בתפקידים ארגוניים -מינהליים. הנתונים ש הציגה לשכת המשנה למנכ"ל על מדריכים הידועים לה כמועסקים בתפקידים ארגוניים-מינהליים נמצאו חסרים, ולא נכללו בהם נתונים על מדריכים שעסקו בכך והיו בתחום אחריותו של המשנה למנכ"ל עצמו. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד החינוך להימנע מהעסקת עובדי הוראה בתפקידים ארגונ יים-מינהליים באמצעות ימי הדרכה, משום אם כך, לנוכח הגדרת התפקידים של מפקח ומדריך יש להימנע ממצב שבו מפקח משמש גם מדריך. נמצא כי בשנות הלימודים התשס"ד - התשס"ט הקצה המשרד חלק מימי ההדרכה לסל פיקוח - 7% עד11% מכלל ימי ההדרכה, דהיינו430 .ימים בממוצע בשנה נמצא כי במהלך השנים אישר המשרד להמשיך ולהעסיק ללא מגבלת זמן מדריכים שצברו ותק רציף של יותר משש שנים, ונוצרה קבוצה גדולה של מדריכים בעלי ותק רב שנים בהדרכה. כדי להימנע מ"קביעות" בתפקיד החליט המשרד, בשנת הלימודים התשס"ח, לא להאריך באופן גורף את המינוי של כל המדריכים המגיעים לשנתם השישית. ממסמכי המשרד עולה כי הנהלת המשרד לא גיבשה תכנית לביטול העסקת מדריכים במשרות מינהליות, כפי שהתבקש, ומשרד האוצר מצדו לא וידא שהמשרד ימלא אחר הנחייתו. נציגי אגף התקציבים במשרד האוצר מסרו למשרד מבקר המדינה שאין בידיהם מידע על היקף ימי הדרכה ועל השימוש בהם. יוצא אפוא כי בכל הנוגע לגננות ולמדריכים מרכזים, הוראות חוזר המנכ"ל בעניין זה אינן עולות בקנה אחד עם החלטות הממשלה. נזכיר ש- 78% .מכלל המדריכים בשנת הלימודים התשס"ט היו מדריכים מרכזים המשרד חתם כאמור על חוזים עם 333 עובדי בעלויות. מאחר שלא ראה בהם עובדים בלתי צמיתים, הוא לא העביר לנש"ם מידע על מדריכים אלה, וזו גם לא אישרה את העסקתם. כאמור, קיימת הפרדה ברורה בין הסדרים החלים על עובדי מדינה שהם עובדי הוראה ב"שטח" ובין הסדרים החלים על עובדי מדינה במטה המשרד. מדריכים הם בעלי מאפיינים מיוחדים, דהיינו רובם אינם עובדים ב"שטח" אלא עובדים גם, או בעיקר, במשרד או במחוזותיו (ראו ממצאי הביקורת להלן). תפקידיהם קבועים אף על פי שקיימת העדפה לרענן את השורות ולשמור על קרבתם לעבודת ההוראה בפועל. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח מהותם, היקפם ומאפייניהם של תפקידי ההדרכה, נדרש המשרד, בהתייעצות עם נש"ם, להסדיר את העסקתם של המדריכים באמצעות מנגנוני העסקה מקובלים ומוסדרים בשירות המדינה. על כל פנים אין לקבל מודל העוקף את מנגנוני ההעסקה המקובלים בשירות המדינה. 1. את הנתונים על עובדי המשרד מרכז אגף א משאבי אנוש במשרד ואת הנתונים על עובדי הוראה בחינוך הרשמי מרכז אגף כוח אדם בהוראה (להלן - אגף כא"ב). נמצא כי לשני האגפים אין נתונים על ימי הדרכה שהם שווי ערך לכ -850 משרות, ומי שמרכזת את הנתונים על המדריכים היא לשכת ההדרכה הארצית שבאחריות המשנה למנכ"ל. שיא כוח האדם של המשרד לשנת 2009 , על פי מסמכי התקציב לשנות הכספים 2009 -2010 , עמד על 1,961 עובדי משרד. נתונים אלה לא כללו את המדריכים למרות העובדה, כפי שיובא להלן, שרוב המדריכים עבדו במטה המשרד או במחוזותיו בחלק מימי ההדרכה שלהם או בכולם, וחלקם אף שימשו בתפקידים ארגוניים -מינהליים במטה. יוצא אפוא כי המידע במסמ כי התקציב על מספר עובדי המשרד ועל תקציב השכר המיועד לכוח האדם המועסק בו היה חסר מכיוון שכלל לא הוצגו בו נתונים על מדריכים. מן הטבלה עולה כי ב -11 מ-31 (35% ) היחידות רוב המשרות אויישו בעובדי הוראה שעבדו בימי הדרכה ורק מיעוטן היו משרות המאושרות בתקן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לקבוע כללים לקיום הליך תחרותי, הוגן ושוויוני לבחירת מדריכים, לפרסם אותם ולהקפיד לפעול על פיהם. בחירה על פי הכללים שייקבעו תבטיח כי המינויים ייעשו במתכונת הנותנת לכל עובדי ההוראה העומדים בתנאי הסף הזדמנות שווה להתמודד. יוצא אפוא כי מתכונת זו של הצגת נתוני כוח האדם של המשרד לא עלתה בקנה אחד עם תכליתו של חוק יסודות התקציב שלפיה אמור תקציב המשרד לשקף את כל כוח האדם המועסק בו. בירור בלשכה המשפטית של המשרד העלה שהיא לא הכינה חוות דעת משפטית כמבוקש במכתבה של נציגת נש"ם. נמצא שעד לסיום הביקורת באוגוסט 2009 לא השיב המשרד לנש"ם ולא העביר אליה את המידע המבוקש בנוגע לאופן העסקתם של מדריכים. נש"ם מצדה לא פנתה שוב למשרד בעניין זה. העוסקים בנושא ההדרכה ראוי שיידעו אילו עוד משאבי הדרכה יש למשרד כדי שיוכלו להקצות את ימי ההדרכה באופן שוויוני ומושכל. ממסמכי המשרד עולה כי תקציבו שימש גם להעסקת מדריכים שלא על פי כתבי מינוי אלא באמצעים אחרים, אבל לממונים על ההדרכה לא היה כל מידע בנושא זה. להלן הפרטים: .(א) משרד מבקר המדינה בדק בלשכת ההדרכה הארצית אם יש ברשותה תכניות עבודה שנתיות של מדריכים ארציים. בדיקת המדריכים הארציים, שכללה מסמכים הנוגעים ל-84 מדריכים, העלתה שרק33 מהם (39% ) הגישו ללשכה תכניות עבודה לשנת הלימודים התשס"ט, ורק29 מהן היו חתומות בידי הממונים עליהם. ברוב תכניות העבודה הוגדרו יעדיהן האופרטיביים באופן כללי ולא פורטו יעדים כמותיים ומדידים. גם תפוקות ההדרכה המצופות הוגדרו באופן שאינו מאפשר לבחון הלכה למעשה בתום התקופה אם הושגו. מהאמור עולה שבידי לשכת ההדרכה הארצית לא היו תכניות עבודה שנתיות של כל המדריכים הארציים, כנדרש בחוזר המנכ"ל, והמשרד לא יכול היה לדעת לאילו מטרות ספציפיות יועדו ימי ההדרכה שהקצה ליחידות המטה שלו. .למטרות ההדרכה ואינם ניתנים במוסדות החינוך ולעובדי ההוראה בשטח בתוך מוסדות החינוך, גדל באופן ניכר. הביקורת העלתה כי עד יוני 2009 ,, סיומה של שנת הלימודים התשס"ט שלוש שנים וחצי לאחר החלטה זו של הנהלת המשרד, היא טרם יושמה. לדוגמה, בדיון שנערך ביוני 2009 בהנהלת המינהל הפדגוגי, בראשות הסמנכ"לית, הוחלט כי בנוגע ל"ימי ההדרכה במטה המחליפים משרות נחוצות בתקן יש להיערך בהקפדה עם כל הנתונים והנימוקים בצורך של ימי ההדרכה". עוד עלה כי המשרד שב ושיבץ מדריכים למשימות שאינן משימות הדרכה, בניגוד להחלטת הנהלתו ובניגוד לקביעתו של אגף התקציבים במשרד האוצר. הביקורת העלתה שבנוסף למדריכים האלה, עבדו במשרד עוד מדריכים ארציים שלא עסקו בהדרכה אלא במשימות ארגוניות-מינהליות. מדוחות חודשיים של ארבע מדריכות ארציות ביחידתו של המשנה למנכ"ל עולה שהן עבדו בעיקר במשרד ועסקו, למשל, ב"תכנון ותכניות עבודה" וכן בהכנת מסמכי מדיניות ופיתוח אסטרטגי של המשרד. עוד שלוש מדריכות ארציות עבדו באגף לחינוך קדם -יסודי, באגף לחינוך על -יסודי ובאגף לכוח אדם בהוראה ועסקו בעיקר במשימות ארגוניות-מינהליו ת. יש לציין כי ארבע מהמדריכות האלה עבדו ביחידתו של המשנה למנכ"ל. הגדרתן "מדריכות" עלולה להטעות משום שעל פי דיווחיהן עולה שהן לא עסקו בהדרכה לשמה כהגדרתה בחוזר המנכ"ל. .המנכ"ל, אין בידו תמונת מצב כוללת על תפוקתם של ימי ההדרכה. מידע מספק על תפ וקות ההדרכה ועל הקשיים שבביצוע עבודתו של המדריך עשוי לסייע בידי המשרד בתכנון יעיל של ימי ההדרכה ובהקצאתם באופן מיטבי. 2. במדגם המדריכים המחוזיים נמצא כי המדריכים דיווחו רק על863 ימי עבודה בהדרכה. בדיקת תוכנם של הדוחות מעלה שבמקרים רבים לא ניתן ללמוד על מהות ההדר כה, על מקום הפעילות ועל הצוות המודרך. כמו כן לא ניתן לדעת אם מדובר בהדרכת עובדי הוראה במוסדות החינוך או בפעילות שאינה הדרכה. יתרה מזאת, בשל ההבדלים בין דיווחי המדריכים לא ניתן להסיק מסקנות על סמך ניתוח סטטיסטי. להלן כמה דוגמאות: מדריך א במחוז מרכז דיווח שבכל ימי ההדרכה בחודש מסוים הוא עסק ב"עבודה שוטפת מח' השתלמות", ומדריך ב תיאר את הצוות המודרך בכל ימי ההדרכה בחודשיים מסוימים במילים כלליות כמו "מורים". מדריך ג במחוז תל אביב דיווח על חודש עבודה מלא בדצמבר 2008 , ותיאר את פעילותו בכל ימי ההדרכה במילה "פגישות". 12 מדריכים במינהל לחינוך התיישבותי הגישו דוחות ממוחשבים שהושמטו מהם חלק מן העמודות, למשל, העמודה שיש לציין בה מי הצוות המודרך. . לחוות הדעת של הלשכה המשפטית שלו. בהשלמת משרות פיקוח באמצעות ימי הדרכה עקף המשרד את שיא כוח האדם שלו ופטר את עצמו מהצורך לקבל את אישורה ש ל נש"ם להעסקת מפקחים באותם חלקי משרות. במהלך השנים קיצץ המשרד במשרות פיקוח ובעת ובעונה אחת הקצה ימי הדרכה לצורכי פיקוח. בכל אחת משנות הלימודים התשס"ד - התשס"ט היו 430 ימי הדרכה בממוצע בשנה ששימשו בפועל לצורכי פיקוח, שהם כ -71 משרות לשנה וכ -10% ממשרות הפיקוח שאושרו למשרד. עולה אפוא חשש כי המשרד אכן נקט דרך של "דלת מסתובבת" - מצד אחד הוא קיצץ במשרות הפיקוח שלו כנדרש על פי החלטת הממשלה והקטין את מספר משרות הפיקוח, ומצד שני הוא הוסיף ימי הדרכה לצורך הגדלת מספרן של משרות הפיקוח, בניגוד להחלטת הממשלה ובניגוד למטרות ההדרכה. .הדרכה, ובכך הגדיל על דעת עצמו את מספר משרות הפיקוח ל -68 .משרות ועקף את החלטת הממשלה לקצץ בתקני הפיקוח יוצא אפוא שתכנית העבודה של לשכת ההדרכה הארצית לשנת הלימודים התשס"ט חסרה יעדים כמותיים, ואי אפשר לבדוק עד כמה השיגה הלשכה את היעדים שהציבה לעצמה. יוצא אפוא כי הליך אישור החריגים במישור הארצי נעשה באופן אוטומטי ולא לווה בדיון ענייני, בהפעלת שיקול דעת לפני קבלת ההחלטה ובהנמקתה כנדרש. המשנה למנכ"ל קיבל את רשימת המדריכים מלשכת ההדרכה הארצית, אישר אותה כלשונה והעביר אותה כמקשה אחת לחשב המשרד שאישר באופן גורף את העסקתם של מאות מדריכים מבלי לקבל נימוקים להארכת ההעסקה. המשנה למנכ"ל וחשב המשרד קיימו הליך שנקבע לשם ביצוע החלטת הממשלה האמורה, אבל רוקנו אותו מתוכן. . שלא נמסרו בהקשרם נתונים בעניין זה לוועדת החריגים, והחשב אישר את העסקתם. בכך לא מולאה דרישת המשרד להתנות את המינוי בהכשרה מתאימה כנדרש. ממסמכים שהציג המשרד עולה כי עוד ב שנת 2008 הועלה החשש שמדריכים רבים שמועסקים בתפקידי פיקוח עלולים לדרוש מן המשרד להכיר בעבודתם, לרבות ימי הדרכה, כעבודה המזכה בגמול פיקוח ולא רק בגמול הדרכה. מנתוני הטבלה עולה שהמדריכים הארציים שנבדקו עשו את עבודתם בעיקר מחוץ למוסדות החינוך ולמרכזי הפסג"ה. במועד א הם עבדו בעיקר במשרד, ובמועד ב עיסוקם השכיח היה השתתפות בכנסים, בימי עיון ובפגישות עם גורמי חוץ. (ג) משרד מבקר המדינה בדק גם את תיאור פעילותם של המדר יכים הארציים שהופיע בדוחות החודשיים. נמצא כי המדריכים דיווחו שברוב ימי ההדרכה הם עסקו בעבודה שבמהותה נעשית במשרד, כמו כתיבת חומרי הדרכה, פיתוח וגיבוש תכניות לימודים ופגישות עבודה. ימי הדרכה במטה המשרד אינם מכוונים למטרות העיקריות של ההדרכה, והמשרד התיר להקצות עד 14% מימי ההדרכה שלו למטה. אולם בפועל הקצה המשרד למטה ימי הדרכה בכמות כפולה ואף יותר - כשליש מן הימים. יוצא אפוא שחלקם של ימי ההדרכה בכלל הימים, שאינם מיועדים ממצאי הבדיקה והדוגמאות האלה מלמדים שבמחוזות שנבדקו לא דיווחו המדריכים באופן שיטתי ומלא, כנדרש בחוזר המנכ"ל, והממונים עליהם ולשכות ההדרכה לא הקפידו למלא אחר דרישות המשרד ואפשרו לכל מדריך לדווח כרצונו על עבודתו. ממצאים אלה גם מעידים על כך שהנהלת המשרד והאחראים להדרכה לא יכלו לדעת מהדיווחים האלה מה הייתה מהות עבודתם של המדריכים המחוזיים ואת מי הדריכו. תכנית עבודה שנתית מטרתה לתכנן את העבודה במהלך שנת העבודה ויש להשלימה קודם לתחילת השנה. בשנתיים שנבדקו לא השלימה לשכת ההדרכה הארצית את הכנת תכניות העבודה לפני תחילת שנת הלימודים. יוצא אפוא כי המשנה למנכ"ל העביר לאישורו של חשב המשרד את פרטיהם של מאות מדריכים, שעל פי נתוני המשרד לא הוכשרו כנדרש או יוצא אפוא שבידי המשנה למנכ"ל לא היו נתונים מלאים על כל סוגי משאבי ההדרכה של המשרד, והוא הקצה את ימי ההדרכה בלי שלקח בחשבון נתונים על משאבים אחרים, כמו הדרכה באמצעות תקן השעות ושעות מרצה או העסקת מדריכים ב אמצעות חברות חיצוניות. על פי תשובת המשרד סבור המשנה למנכ"ל כי הדרכה באמצעות התקשרות חוזית אינה הדרכה. בעניין זה השיבה הלשכה המשפטית של המשרד כי הוא נאלץ להתמודד בדיעבד עם אופני ההדרכה הקיימים בפועל ועם תוצאותיהם ולהכיר בשנות הדרכה שצברו המדריכים באופני העסקה אלה כשנות ותק בהדרכה. לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד למפות את כלל משאבי ההדרכה שעומדים לרשותו לפני שיקצה מהם למטה, למחוזות ולמוסדות החינוך, ועליו לבטל כפילויות אם קיימות כאלה. יוצא אפוא שהמשרד הקצה רק 22% מימי ההדרכה לסלים המיועדים ישירות למוסד החינוכי - שיעור נמוך בהרבה מזה שנקבע בחוזר המנכ"ל (60% ). את רוב ימי ההדרכה הוא הקצה למטה שלו ולמחוזותיו (ראו להלן). מבדיקת התבחינים שהעבירה נציגת המשנה למנכ"ל עולה שכמה מהם לא עומדים בדרישה שהציב חוזר המנכ"ל לקבוע מפתח הקצאה ולעדכנו מדי פעם בפעם, ומקצת מימי ההדרכה הוקצו לפי מפתח הקצאה של גודל מחוז. עוד הועלה כי המחוזות או יחידות המטה לא יכולים היו לדעת, על פי התבחינים האלה, אם ההקצאה נעשתה באופן ראוי וכל אחד מהם אכן קיבל את ימי ההדרכה המגיעים לו. כל מחוז קיבל פרטים רק על ימי ההדרכה שהוקצו לו. עוד עלה שלא נקבע אף לא תבחין אחד של ממש בנוגע לחלוקת ימי ההדרכה ליחידות המטה. . לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד להקצות ימי הדרכה על פי מטרות ההדרכה שהוא בעצמו קבע, תוך כדי הקפדה על מהותה של ההדרכה המכוונת ברובה להתקיים בתוך הכיתה. 1. נמצא שיחידות המטה לא נדרשו להגיש תכניות עבודה שנתיות בכתב והמשרד גם לא הקים ועדת היגוי, וממילא לא נדונו בה תכניות עבודה. יצוין כי לפי ממצאי הביקורת נדרשו אמנם המדריכים להגיש ל ממונים עליהם תכניות עבודה, אבל לא הוגדרו בהן מטרות ההדרכה ויעדיה (ראו להלן). לכן, הליך הקצאת ימי ההדרכה שעליו ממונה המשנה למנכ"ל לא עמד בדרישות חוזר המנכ"ל. יוצא אפוא שהנהלת המשרד הקצתה ימי הדרכה בלי שהיו לפניה נתונים מפורטים בכתב על צורכיהן של יחידות המטה במשרד ובלי שאישרה תכניות עבודה ליישום מדיניות ההדרכה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי ראוי להעלות את צורכי היחידות במשאבי הדרכה על הכתב ולהציגם באופן ברור, לרבות נתונים רלוונטיים. אם מתקיימים דיונים יש להקפיד על תיעודם, כדי שניתן יהיה לבחון אם הליך ההקצאה נעשה באופן הוגן ושוויוני ולבדוק את תוצאותיו. אין בתשובתו של המשרד מנובמבר 2009 הסבר מדוע הוא לא מצא חלופה לוועדת ההיגוי שהתקשה להקים במשך חמש שנים. לנוכח המשימות הנכבדות שהוטלו על ועדת ההיגוי מת עוררת השאלה אם המחדל בעניין הקמת ועדת ההיגוי צריך להוביל לשינוי חוזר המנכ"ל בד בבד עם בחינת חלופות לוועדה או שמא יש לפעול ליישום נאות של הנוהל הקיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך, כי רוב התבחינים שהוא קבע ומופיעים במסמכיו אינם כוללים את תבחין גודל מחוז. חלוקת ימי ההדרכה נעשתה במקרים רבים שלא על בסיס אמות מידה מוגדרות ושוויוניות. מן הראוי היה שהמשרד יגדיר את התבחינים באופן ברור יוצא אפוא שהמשרד העסיק מדריכים גם באמצעות חברה חיצונית ושילם את שכרם מתקציב השכר שייעד למרצים. יצוין כי בביקורת הועלה שבשנות הלימודים התשס"ח והתשס"ט הוקצו ימי הדרכה גם להדרכת יועצים חינוכיים במוסדות החינוך בשני סוגים של משאבי הדרכה - ימי (ד) בספטמבר 2009 ,, כשבועיים לאחר פתיחת שנת הלימודים התש"ע ביקרו נציגי משרד מבקר המדינה בלשכת ההדרכה הארצית ונוכחו לדעת שעובדי הלשכה עדיין עסקו באותו הזמן בהוצאת כתבי מינוי למדריכים. יוצא אפוא ש-48 מ-68 ( מדריכים שנבדקו71% ) מונו לאחר שכבר החלו לעבוד בשנת הלימודים התשס"ט. . נאלץ לעבוד בתנאים של אי-ודאות בנוגע להעסקתו כמדריך בכלל ולעבודתו בתחומים ספציפיים בפרט. כפי שיודגם להלן, הדבר מתבטא גם בהכנה לקויה של תכניות עבודה שנתיות ובהגשתן באיחור. .המשרד רואה בהדרכה כלי חשוב ומרכזי לשיפור איכות ההוראה, המביא בסופו של יום גם לידי שיפור הישגי התלמידים במערכת החינוך. בשל חשיבותה של ההדרכה המשרד מקצה לנושא משאבים רבים והם מבוקשים ביותר: מטה המשרד, מחוזותיו ומוסדות החינוך מתחרים על הזכות לקבל נתח גדול ככל האפשר ממשאבים אלה. המשנה למנכ"ל המשרד ניהל את נושא ההדרכה באופן לקוי. המשרד לא הגדיר בתכנית עבודה יעדים אופרטיביים להדרכה, לא הוכנה תכנית עבודה ארצית ולא נבחנו תוצאות ההדרכה. הקצאת ימי ההדרכה נעשתה לא אחת ללא תבחינים ברורים וידועים, ולעתים אף באיחור. המחוזות ויחידות המטה במשרד לא יכלו לדעת אם כל אחד מהם אכן קיבל את ימי ההדרכה המגיעים לו. רוב ימי ההדרכה שימשו שלא למטרות ההדרכה, ומקצתם נ וצלו כפיצוי על קיצוץ במשרות של עובדים. אלפי מדריכים נבחרו ללא הליך תחרותי. המשרד העסיק חלק מן המדריכים באופן שלא תמיד תאם את ההוראות והנהלים הנוגעים לעניין. בידי נש"ם היה מידע על התנהלות זו והיא חששה שימי הדרכה יכולים לשמש "דלת מסתובבת" כדי להגדיל בפועל את כוח האדם של המשרד, אבל היא לא פעלה בנושא כפי שהיה עליה לפעול, ובעצם אפשרה למשרד להמשיך לפעול במתכונת זו במשך תקופה ארוכה. ממצאי הביקורת מעלים את הצורך בשינוי של ממש בניהול נושא ההדרכה. על הנהלת המשרד להקפיד שימי הדרכה ישמשו רק להדרכה וכפי שהמשרד בעצמו קבע - על ההדרכה להתקיים ברובה בתוך הכיתה. על המשרד לקבוע את יעדי ההדרכה ולגבש תכנית עבודה ארצית. עליו להעסיק מדריכים רק באופני ההעסקה המותרים למשרד ממשלתי ולבחור אותם באופן הוגן ושוויוני ובהליך תחרותי. את משאבי ההדרכה יש להקצות על פי כללים סדורים וידועים וי ש למדוד את תוצאות ההדרכה ולבקר באופן שוטף את ביצועה. .לדעת משרד מבקר המדינה, לנו כח הממצאים גם בנוגע לדיווחים על עבודה ביום הבחירות, על המשרד להקפיד שהמדריכים יגישו דיווחים מלאים, ולבקר את תוכנם. .2. עוד הועלה כי אין למשרד תכנית עבודה ארצית להדרכה המשקפת את מטרות ההדרכה ויעדיה. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שהנהלת המשרד תדאג להכנתה של תכנית עבודה ארצית שתשקף את הראייה הכוללת של המשרד בנוגע להדרכה ויוגדרו בה יעדיו בתחום זה. תכנית כזו דרושה, בין השאר, כדי ל הגדיר את היעדים האופרטיביים של ההדרכה במשרד ולקבוע מדדים ליישומם ועליהם יתבססו תכניות העבודה השנתיות של המחוזות, של יחידות המטה ושל המדריכים. מינוי מפקח לתפקיד הדרכה טומן בחובו קושי גדול משום שתפקידי המפקח אחרים מתפקידי המדריך. מינויים מעין אלה עשה המשרד בניגוד לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד למפות את המדריכים לפי עיסוקיהם בפועל, לבחון באילו מקרים המדריך עוסק במשימות השוות למשימותיו של עובד משרד בתקן, כמו משימות פיקוח ומשימות ארגוניות - מינהליות, ולהקפיד שמדריכים יעסקו בהדרכה בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, אם המשרד סבור שניתן להעסיק מדריכים שלא עמדו בתנאי הסף שהוא קבע, עליו למסד הליך של טיפול בפניות חריגות ולקבוע אמות מידה לבחינת פניות כאלה. אם הוא אינו עושה זאת, עליו להימנע מהעסקת מדריכים שאינם עומדים בתנאי הסף. נמצא כי 39 עובדי הוראה מונו באמצעות מכרזים למפקחים- 24 (61% ) שימשו מדריכים בשנות הלימודים התשס"ט או התשס"ח ו-17 מהם מונו לשמש מפקחים בתחומים שבהם שימשו מדריכים. יוצא אפוא כי מינוי עובד הוראה למדריך עשוי לקדם את סיכוייו להתמנות למפקח. עקרונות יסוד במינהל הציבורי מחייבים הקפדה בבחירת עובדי ציבור, למען ייבחרו המתאימים ביותר ובאופן שיאפשר תחרות הוגנת תוך כדי מתן הזדמנות שווה לכל מועמד פוטנציאלי. גם במגזר העסקי נבחרים עובדים לפי כישוריהם והתאמתם לתפקיד, ובכפוף לדינים המחייבים שוויון הזדמנויות בקבלה לעבודה ובתנאי ההעסקה, האוסרים הפליה ומונעים קבלת מועמד לעבודה שלא משיקולים ענייניים. עקרונות אלה חלים אף על בחירת עובדי הוראה לתפקידי הדרכה המהווים חלק מן המשאב הציבורי של משרות בשירות הציבורי, והמשימה המוטלת על העובדים בתפק ידים אלה היא בעלת חשיבות לאומית, חינוכית וערכית. לפיכך, מן הראוי לפנות לקהל היעד המתאים - עובדי הוראה בשטח - . ולקיים הליך תחרותי, הוגן ושוויוני תוך כדי הקפדה על מידת השקיפות הנדרשת כדי להבטיח שייבחרו המתאימים והכשירים ביותר. כמו כן יש למנוע מצב שבו מפקחים ומנהלים יאפשרו, משיקולים לא ענייניים, לעובדי הוראה מסוימים להתקדם לתפקיד של מדריך ולא יאפשרו זאת לעובדי הוראה אחרים12. נמצא שהמשרד נהג למנות מדריכים במהלך השנים ללא קיום הליך תחרותי המבטיח תנאי התמודדות שווים לכלל עובדי ההוראה.
.הנתונים מלמדים כי רק 48% מן המד ריכים ( 974 ), שהם עובדי מדינה קבועים, עסקו בהוראה בהיקף של חצי משרה או יותר, כנדרש, ו -16% (332 ) כלל לא עסקו בהוראה. נמצא שאין מדובר במדריכים שבאופן חריג אינם עובדים גם בהוראה, אלא בתופעה של הדרכה שאין בצדה הוראה בהיקף מספיק, בניגוד לקבוע בהחלטות הממשלה האמורות.