משטרת ישראל . פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל הביקורת העלתה כי דיווחי ההתקדמות של פי"ם לשנים 2014 ו- 2015 כללו מידע חלקי, שלא כנדרש בנוהל מפת"ח. עוד הועלה כי המחלקה לא בחנה אם גורמי הפיתוח שלה עמדו ביעדים שנקבעו בתכנית העבודה השנתית . מניתוח שביצע משרד מבקר המדינה עולה כי שיעור הפעילויות שלא הושלמו במרבית המדורים גדל בשנת 2015 לעומת 2014 , וכי בשנים האמורות שיעורו המזערי היה 18% ושיעורו המרבי היה 59% , כמפורט להלן. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי בהיעדר תהליך סדיר של השוואת נתוני התכנון לביצוע ושל בחינה לגבי מידת עמידתם של גורמי הפיתוח ביעדים שתוכננו להם, נבצר ממנו לאתר פערים בין תכנית העבודה המתוכננת ובין הביצוע בפועל, וכן נבצר ממנו להפיק לקחים מהשנה שעברה ולשפר את תהליכי העבודה. עקב כך גם לא בוצע ניתוח שאפשר ללמוד ממנו על הסיבות להבדלים בין אופן יישום הפעילויות בשנת 2014 ובין אופן יישומן בשנת 2015 , כדי ש יינקטו פעולות לצמצום הפערים ביניהם. הביקורת העלתה כי במשטרה מתבצע תהליך הפוך מהנדרש בנוהל מפת"ח: אג"ת מאשר את התקציב השנתי של כל מערכת מידע הנמצאת בשלב תחזוקה, וזאת בהתבסס על עלויות השכר של עובדי הקבלן המועסקים בתחזוקת כל מערכת. על פי תקציב זה מתבצעים במערכת עבודות תחזוקה וכן שינויים ושיפורים, שיאפ שרו לה לעמוד בדרישות חדשות של הלקוחות, ובכלל זה מפתחים בה מודולים חדשים בהיקף של מערכות שלמות, כמו מודול תמנון במערכת שירת הסירנה ומודול חסיונות במערכת פל"א. בעניין זה, בחן משרד מבקר המדינה את תקציב מחלקת פי"ם בשנים 2015 -2012 ומצא כי התקציב השנתי של כל מערכות המידע הנמצאות בשלב תחזוקה היה קבוע מדי שנה. להלן דוגמאות: תקציב מערכת פל"א היה כ-5 מיליון ש"ח בשנה; תקציב מערכת דות"ן - כ-2 ;מיליון ש"ח בשנה תקציב מערכת מלאכת מחשבת - כ-6 מיליון ש"ח בשנה; תקציב מערכת שירת הסירנה - כ-4 .מיליון ש"ח בשנה משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי קביעת תקציב שנתי קבוע לתחזוקת המערכת, שבחלקו משמש לפיתוח מודולים חדשים, אינו משקף נכונה את עלויות התחזוקה של המערכת. זאת ועוד, אמנם הדרישות שיפותחו בכל מערכת בהתאם לתקציבה השנתי מייצגות את סדר העדיפויות במישור המערכת הבודדת, אך הן אינן מייצגות את סדר העדיפויות הארגוני, ולכן זהו תהליך שגוי מיסודו. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שמנ"ט יבחן את שיטת התקצוב הקבוע של מערכות בשלבי תחזוקה וכן יפריד בין עלויות התחזוקה ובין עלויות הפיתוח, באופן שההחלטות לגבי פיתוחים חדשים ייקבעו על פי סדר העדיפ ויות הארגוני ולא על פי היתרות שנותרו בתקציב שהוקצה לתחזוקת המערכות , כפי שהדבר מבוצע באוגוסט 2015 , מועד סיום הביקורת. משרד מבקר המדינה בחן את תכניות העבודה השנתיות של מנ"ט לשנים 2014 ו- 2015 שהכין מדור תכנון ומצא כי הן לא עלו בקנה אחד עם עקרונות נוהל מפת"ח. להלן פירוט: משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי המודול הפיננסי שהוא פיתח אין בו כדי למלא את כל צורכי המשתמשים, ובפרט את צורכי מדור תכנון, המופקד על ניהול תקציבה של כל מערכת. אף שהפתרון שמצא מדור תכנון לבעיה - ניהול של קובצי אקסל בד בבד עם ניהול המודול הפיננסי - מאפשר לעדכן את נתוניהן של כ- 10% ממערכות המידעבמנ"ט, הרי שהוא אינו יעיל, גוזל משאבים רבים ואין התא מה בין הנתונים המנוהלים בו ובין הנתונים המנוהלים במודול הפיננסי. יודגש כי הפתרון שהוצע הוא חלקי בלבד, שכן לא מעודכנים בו נתוניהם של יתר 55 .מערכות המידע הנמצאות בשלב תחזוקה לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמנ"ט ישלים את פיתוח המודול באופן שהוא ישקף את התקציבים שהתקבלו עבור כל מערכת מידע ויהיה אפשר לנהל באמצעות כלי פיננסי אחד את התקציב של כל מערכת מידע. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי כל עוד נוהל מפת"ח משמש למנ"ט כמתודולוגיה מנחה, עליו לבצע את כל השלבים הנדרשים על פי הנוהל. אם מנ"ט יחליט שלא לפעול בהתאם לחלקים ניכרים ממתווה העבודה שמוגדר בנוהל מפת"ח, עליו לאמץ מתודולוגיה חלופית. זאת ועוד, בסיום כל שלב במחזור חיי המערכת יש לבחון את תוצרי השלב ולקבוע אם אפשר לעבור לשלב הבא בפיתוח המערכת מבחינת היבטים רבים שאינם בהכרח מידת עמידתה של המערכת בלוחות זמנים ובתכולה שתוכננו, ובכלל זה יש לבחון את מספר התקלות החמורות ולהחליט אם להפעיל את המערכת לנוכח התקלות שהתגלו. נוסף על כך, אם תתבצע בחינה כוללת של תהליך הפיתוח רק בשלב הסופי של הפעלת המערכת ייתכן שיהיה צורך בביצוע עבודה חוזרת, הגוזלת זמן ומשאבים. כמו כן, נוכח העובדה שהמודולים עבודה בשכר ב- ERP . ובשירת הסירנהומודול חסיונות הופעלו במחצית הראשונה של שנת 2015, ראוי שיבוצע בעניינם תהליך הפקת לקחים בהקדם - לפני גיבוש תכ נית העבודה השנתית של מערכות אלו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי נוכח העובדה שמודול הוגדר בנוהל מפת"ח כמערכת הכוללת את כל שלבי מחזור החיים, ראוי שמנ"ט יפתח את המודולים על פי המתודולוגיה הסדורה של פיתוח מערכת מידע. הביקורת העלתה כי מסמכי המערכת של חמש משש המערכות שנבדקו לא נכתבו במתכונת אחידה ולא פורטו בהם כל מרכיבי עץ המערכת ובהם הטכנולוגיה שבה תפותח המערכת, אופן מימושה, לוחות הזמנים המתוכננים לפיתוחה והערכת עלותה. אשר למערכת השישית, מערכת דרך המלך, נמצא כי במסמך הייזום שלה הייתה התייחסות חלקית לרכיבים האמורים. יחד עם זאת, בפי"ם נכתבו מסמכים שונים והתקיימו דיונים רבים בנושאים ייעודיים, אך אלו לא רוכזו במסמך מערכת מתכלל שמתעדכן ומבוקר במשך כל שלבי מחזור החיים, כגון מסמך אפיון. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי כתיבת מסמכים במתכונת לא אחידה ושלא בהתאם לעץ המערכת גורמת לקושי בכל הנוגע לריכוז נתוני המערכות, לקבלת תמונת מצב מקיפה, לבקרה על המערכות ולתהליך קבלת ההחלטות. נוסף על כך, הימנעות מהגדרה של מרכיבים מהותיים של עץ המערכת ובפרט טכנולוגיה, לוחות הזמנים ועלות המערכת, שהם הבסיס למדידת המערכת בהיבטי יעילות וכלכליות, גורמת לכך שאי אפשר לעקוב אחר מדדים אלו לאורך מחזור חיי המערכת ולזהות מבעוד מועד פערים בין הביצוע בפועל למתוכנן. משרד מבקר המדינה מעיר למנ"ט כי בהיעדר מסמכי מערכת מרכזיים ומתכללים המפרטים את כל המרכיבים העיקריים של המערכת בשלבי חייה השונים, או לכל הפחות מפנים למסמכים הרלוונטיים כנדרש בנוהל מפת"ח, מתקשים הגורמים הרבים המעורבים בפיתוח המערכת ובבקרה עליה לאתר בפשטות ובנוחות את המידע הנחוץ ולקבל תמונה מקיפה בנושא סטטוס פיתוח המערכות. כמו כן, ביזור המסמכים בכלים שונים מקשה להשוות את התקדמות תהליך הפיתוח של המערכת לנתוני התכנון. זאת ועוד, היעדר הערכת עלויות לפיתוח מודולים במערכות הקיימות גורם לכך שאי אפשר לבצע בקרה על עלויות הפיתוח של מודולים אלו. משרד מבקר המדינה העלה כי כל שש המערכות שנבדקו לא נוהלו ולא בוקרו כנדרש בנוהל מפת" ח (פירוט ראו בפרק "בקרה על תהליכי הפיתוח והתחזוקה של מערכות המידע"). משרד מבקר המדינה בחן את המסמכים הרבים שנשמרו בתיקיהן של שש מערכות המידע שנבדקו ומצא כי תיקי המערכות אינם מכילים את כל המסמכים הנדרשים על פי נוהל מפת"ח ואינם מאורגנים בתיקיות כנדרש בנוהל מפת"ח. נוסף על כך, לעתים שמות הקבצים לא העידו על תוכנם, או ניתנו שמות דומים לכמה קבצים, דבר שמקשה לאתר מסמכים בעת הצורך. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי תיעוד סדור ומלא בנוגע למערכות הוא צורך מקצועי ומהותי וכי תיעוד חלקי ולא מאורגן מקשה את שימור הידע בארגון וגורם לתלות בעובדים, שמרביתם עובדי קבלן. זאת ועוד, על מנ"ט להגדיר את סוגי המסמכים שיש לשמור בכל מערכת מידע ולפרסם הנחיות בנוגע לאופן שמירתם. הביקורת העלתה כי בשש המערכות שנבדקו נמצאו ליקויים בניהול שלבי מחזור החיים המוגדרים בנוהל מפת"ח . לדוגמא, בשלוש 26 משש המערכות שלב הייזום לא בוצע. כמו כן, שלב תחקור המערכת בוצע רק במערכת דרך המלך ובמודול הד"ס 27 שבמערכת דות"ן באמצעות העברת סקרי שביעות רצון למשתמשים וטיפול בממצאים שעלו, ומכאן שביתר המערכות לא נבחנה הפונקציונאליות שלהן כנדרש בנוהל מפת"ח. יצוין כי באף מערכת מידע לא בוצע תחקור מלא של תהליך הפיתוח של המערכת והתקנתה. כמו כן, מהתיעוד על המערכות שנבדקו עולה כי מנ"ט ביצע רק חלק מהסקרים המומלצים בסיום כל שלב28. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי נוכח העובדה ש על פי נוהל מפת"ח לכל שלב במחזור חיי המערכת יש ייעוד ובסיומו על הארגון לבצע סקר בקרת איכות על יכולתה של המערכת להמשיך לשלב הבא, הרי שפסיחה על חלק משלבי מחזור חיי המערכת מקשה על מנ"ט לפקח על פיתוח המערכות ולזהות בעיות בהקדם האפשרי על מנת לטפל בהן בעוד מועד בעלות נמוכה יותר ובמהירות רבה יותר. נוסף על כך, בשל הוויתור במרבית המערכות על שלב תחקור המערכת נבצר ממנ"ט להפיק לקחים מתהליך הפיתוח, לשתף ידע עם מנהלי המערכות הקיימות ולשפר את תהליכי פיתוח המערכות בעתיד. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי הממצאים שהועלו בנוגע לשש מערכות המידע שנבדקו משקפים ליקויים בהליכי התכנון והבקרה של פיתוח מערכות המידע במנ"ט ובקיום סקרי שביעות רצון, ויוצא אפוא ש אין בידיה תשתית נתונים המאפשרת לה לבחון את היקף השימוש במערכות שלה ולוודא שהיא עומדת בלוחות הזמנים שתוכננו ואינה חורגת מהתקציב , ולמותר לציין שלוחות הזמנים והתקציב לא הוגדרו כראוי מראש. בתכניות העבודה של שש המערכות שנבדקו לא פורטו כל הפעילויות הנדרשות במחזור חיי המערכת . רק בשתיים משש המערכות שנבדקו (דרך המלך ודות"ן) פורטו פעילויות הקשורות לבדיקות של המערכות, אולם הן לא כללו את כל הפעילויות הנדרשות. להלן דוגמה: בתכנית העבודה של מערכת דרך המלך לא פורטו פעילויות הקשורות לפיילוט ובפרט ביצוע הסקרים בקרב משתמשי המערכת ופעילויות פיתוח שבוצעו בעקבות נושאים שעלו בסקרים האמורים, וכן פעילויות הקשורות לפריסה הדרגתית של המערכת. יצוין כי במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2015 , עדיין לא הושלמה פריסת המערכת אף שעל פי תכנית העבודה הקמת המערכת הייתה אמורה להסתיים בינואר 2015. בהתייחס לתשובת המשטרה, מעיר משרד מבקר המדינה למנ"ט כי הוא לא ניהל תכניות עבודה מתכללות ועדכניות לשש המערכות שנבדקו, אלא ניהל תכניות עבודה נפרדות - האחת לשלב הפיתוח, והשנייה לשלבים האחרים ובהם הדרכה והטמעה, פיילוט והקמת תשתיות. לפיכך לא הייתה בידי מנ"ט תשתית נתונים מלאה היכולה לשמש כלי עזר למנהל המערכת ו לשקף את לוח הזמנים הכולל לפיתוח המערכת ולהפעלתה וכן היכולה לשקף את התלויות שבין הפעילויות . כמו כן, תכנית עבודה חלקית אינה מייצגת כראוי את המשאבים הנדרשים להקמתה ואת עלותה בפועל. הביקורת העלתה כי רק בשלוש משש המ ערכות שנבדקו (מודול תמנון, מודול עבודה בשכר ב- ERP ומערכת דרך המלך) בוצע תהליך ניהול סיכונים. במודול תמנון ובמודול עבודה בשכר ב- ERP בוצע ניתוח סיכונים רק בשלב הייזום ולא נמצאו מסמכים המלמדים כי בוצע מעקב אחר הטיפול בסיכונים שזוהו או כי זוהו סיכונים נוספים במהלך התקדמותו של תהליך הפיתוח. לדוגמה: במודול תמנון זוהו כ-27 סיכונים שמחציתם העידו על מורכבות הקשר עם נציגי הלקוח של המערכת (להלן - משתמשי יישום) ועל קושי בהגדרת התכולה של המערכת וביכולת הטמעתה, לדוגמה: "ריבוי משתמשי יישום גורם לחוסר התאמה בין דרישות האגפים", " ספקנות מצד משתמשי המערכת", "תרבות ארגונית שאינה גמישה לשינויים המתבקשים". זאת ועוד, במערכת דרך המלך התקבלו שלוש גרסאות למסמך ניהול סיכונים, אך במסמכים אלו לא הוגדרו המועדים שבהם נוצרו המסמכים ולפיכך אי אפשר לדעת מתי התקיים התהליך לאורך מחזור חיי המערכת. כמו כן, אף שבמסמכים זוהו סיכונים העלולים לגרום לחריגה מלוחות הזמנים המתוכננים למערכת, לדחיית חלק מהתכולה ולצורך בתגבור משאבים, נמצא כי מנ"ט דן בכל הסיכונים רק במועד אחד, במסגרת ישיבתה של ועדת היגוי שהתקיימה באוגוסט 2013 , וזאת אף שמועד הפעלת המערכת שהוצג באותה ישיבה היה יולי 2014 , ואילו המועד בפועל של התחלת פריסת שלב א' של המערכת היה רק ינואר 2015 ,. כמו כן באותה הישיבה סוכם אילו פעולות יידרשו לצורך התמודדות עם הסיכונים אך לא נמצאו מסמכים שמהם עולה כי מנ"ט המשיך לנהל את הסיכונים לאחר אוגוסט 2013 . משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי נוכח העובדה שככל שזיהוי הסיכונים י תבצע בשלב מאוחר יותר פעולות המנע יהיו מורכבות יותר ועלותן תהיה גבוהה יותר , עליו ליישם את תהליך ניהול הסיכונים במלואו, כנדרש במדריך ובנוהל מפת"ח, ובפרט להגדיר עבור כל סיכון את דרכי ההתמודדות עמו ולפעול להפחתתו ולמניעתו. כמו כן, היות שהסיכונים במערכת משתנים עם התקדמות הפיתוח ולאחר ביצוע פעולות מתקנות, ראוי שניהול הסיכונים יבוצע כתהליך מתמשך במהלך כל מחזור חיי המערכת, יתועד במסמכי המערכת ויוצג בוועדות ההיגוי. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שתכניות העבודה י כללו את הפעילויות המאושרות לביצוע ולא את דרישות הלקוח. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי תכנית העבודה השנתית שלו אינה משקפת את כל הפעילויות המתוכננות לשנת העבודה . התכנית מכילה מידע חלקי בלבד על הפעילויות ואינה מפרטת את הערכת העלות ולוחות הזמנים המתוכננים. עקב כך נפגמת יכולת מנ"ט להקצות משאבים ביעילות, לזהות חריגות בלוחות הזמנים, לפקח ביעילות על ביצוע התכנית ולעמוד במסגרת התקציבית. משרד מבקר המדינה מעיר למנ"ט כי תכנית העבודה השנתית צריכ ה לכלול את כל מרכיבי היסוד הנדרשים בנוהל מפת"ח ובפרט את התשומות, התפוקות ולוחות הזמנים של הפעילויות כדי שתוכל לשמש כלי עזר לבקרה על התקדמות הביצוע לעומת נתוני התכנון וכדי שתאפשר לו למדוד אם הוא מנהל את משאביו ביעילות ובאפקטיביות, וזאת בלי להיעזר בתכניות עבודה של תתי-היחידות. זאת ועוד, ראוי שכל תכניות העבודה יהיו בעלות מבנה זהה וישקפו את מרכיבי היסוד. משרד מבקר המדינה מעיר למנ"ט כי עליו להגדיר את הקריטריונים שלפיהם יתבצע תהליך ניהול סיכונים במערכותיו ולבצע את תהליך ניהול הסיכונים באופן סדיר במשך כל מחזור חיי המערכות. כמו כן, ישיבות סטטוס שוטפות אינן מייתרות את ביצועו של תהליך ניהול סיכונים. הביקורת העלתה כי המשטרה לא כתבה נוהל בנושא כתבי מינוי של ועדות היגוי המגדיר, בין היתר, את הרכב משתתפי הוועדה, את מטרותיה, את תחומי אחריותה ואת תדירות כינוסה. אשר למערכות שנבדקו שבעניינן פעלו ועדות היגוי לא נמצאו מסמכים המתעדים את כתבי המינוי של ועדות אלו. כמו כן, שלא לפי נוהל מפת"ח, הרכב ועדות ההיגוי לא הוגדר במסמכי המערכות . משרד מבקר המדינה מעיר למנ"ט כי עליו לבצע הערכת עלויות נפרדת לפיתוח כל המודולים החדשים ללא תלות בגורם המבצע את הפיתוח, וזאת כדי שיוכל להשוות בין העלויות המתוכננות לעלויות בפועל. חשוב במיוחד להעריך את עלויות המודולים לנוכח הנחת היסוד של מנ"ט שיש לפתח דרישות חדשות כמודולים במידת האפשר ולאור ההשקעה הכספית הגדולה בפיתוחם. משרד מבקר המדינה מעיר למנ"ט כי בדיווחים על סטטוס התקדמות הפיתוח של פעילויות שונות עליו לציין את הסיבה לכך שזהו סטטוס הפעילות, באופן שבעת ניתוח נתוני הביצוע יוכל לנטרל פעולות שבוטלו או הוקפאו מסיבות מוצדקות בעיניו. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שמנ"ט יגדיר את הסקרים שיש לבצע בכל מערכת, וזאת לפי קריטריונים שהוגדרו מראש, כגון היקף המערכת ומידת מורכבותה, וכן יפרט את נושאי החובה שיש להציג בכל סקר. כמו כן, ראוי כי אם מנ"ט יחליט שלא לבצע את אחד הסקרים, ועקב כך לא תבוצע בקרת איכות על מצב המערכת בשלב מסוים במחזור חייה, מנ"ט יתעד את השיקולים שלפיהם התקבלה החלטה זו. הביקורת העלתה כי הערכת העלויות השנתית של כל מערכת הנמצאת בשלב תחזוקה לא כללה את עלות השכר של כוח האדם הפנימי העוסק בפיתוח ובתחזוקה של המערכות וכן לא נכללו בה עלויות השכר של עובדי קבלן מסוימים כגון: גורמי בקרה, יועצים המלווים את המערכת וגורמי הדרכה. משרד מבקר המדינה מעיר למנ"ט כי במסגרת ביצוע הערכת עלויות שנתית ורב- שנתית עבור כל מערכת וכל מודול עליו להקפיד לפרט את כל המרכיבים הנכללים במחזור חיי המערכת ובייחוד עלויות השכר של כל העובדים המעורבים בפיתוחה, ולשמור אותה כתכנית בסיס באופן שיאפשר להשוות בין עלויות המערכת בפועל לעלויות תכנית הבסיס כדי לזהות חריגות. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שבמערכת שתפותח יפורטו כל מרכיבי העלות לפיתוח כל מערכת וכל מודול במשך כל מחזור חייהם ולא רק עלויות השכר של עובדי הקבלן. לא נמצאו מסמכים שאפשר ללמוד מהם כי התקיימו דיונים בנושא הדוחות החצי- שנתיים והשנתיים שמגיש מדור תכנון. הביקורת העלתה כי שלא לפי נוהל מפת"ח, בדוחות החצי-שנתיים והשנתיים נכלל מידע חלקי בלבד על הפעילויות, שאפשר ללמוד ממנו רק על סטטוס הפעילות ולא נכללים בו פרטים מהותיים על הפעילויות, כגון: המשאבים שהושקעו בביצוען, העלות, מועדי התחלה וסיום, שיעורי הביצוע והסיבה להקפאת פעילות או לדחייתה. כמו כן, הדוחות החצי-שנתיים אינם מפרטים את כל הפעילויות המבוצעות במערכות המידע והמפותחות במחלקת פי"ם. זאת עוד, הועלה כי מנ"ט לא בחן אם גורמי הפיתוח עמדו ביעדים שתוכננו להם. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי עליו לכלול בכל הדוחות שלו את כל הפעילויות ה מבוצעות במערכות המידע ולהגיש דיווח על נתוני הביצוע שלהן כנדרש לפי נוהל מפת"ח, וזאת כדי לקיים בקרה נאותה על אופן ביצוען של הפעילויות ולוודא שהביצוע בפועל אינו חורג מהתכנית. כמו כן, ראוי שמנ"ט יבחן באופן סדיר אם גורמי הפיתוח עמדו ביעדים שתוכננו להם. משרד מבקר המדינה בחן את תכניות העבודה של מחלקת פי"ם לשנים 2015 - 2012 ומצא כי צוין בהן רק מידע חלקי על הפעילויות שנכללו בהן, שלא כנדרש בנוהל מפת"ח. להלן פירוט: הועלה כי בתכניות העבודה לשנים 2012 ו- 2013 לא נכללו קישור לדרישת הלקוח והעלות המתוכננת לביצועה; בתכניות העבודה לשנים 2013 ו- 2014 לא צוין עבור שום פעילות מועד התחלתה המתוכנן ; ובתכניות העבודה לשנים 2014 ו- 2015 לא פורטו פעילויות של שנ יים35 משמונת מדורי המחלקה. משרד מבקר המדינה העיר למחלקת פי"ם כי מאחר שהיא אינה מנהלת את הנתונים כנדרש בנוהל מפת"ח נפגעת יכולת התכנון שלה. לדוגמה: מאחר שלא עומדים לרשות מחלקת פי"ם נתוני עלות של כל פעילות, נפגעת יכולתה לוודא שסכומן הכולל של העלויות של כל הפע ילויות בתכנית העבודה אינו חורג מהמסגרת התקציבית של המחלקה. למשל, עלותן של הפעילויות המתוכננות במסגרת תכנית העבודה שלה לשנת 2013 חרגה בכ-10 מיליון ש"ח מתקציב המחלקה. עוד העלתה הביקורת כי ככלל, במרבית המערכות הנמצאות בשלב תחזוקה לא פועלות ועדות היגוי אלא אחת לשנה מתקיימת ישיבה, בהשתתפות הנהלת מנ"ט והנהלת הלקוח, להצגת הפיתוחים שבוצעו בשנה שעברה ולאישור דרישות פיתוח חדשות שיבוצעו במערכת בשנה הקרובה. יצוין שאג"ת אינו משתתף בישיבה זו. כמו כן, שלא לפי נוהל מפת"ח, הוועדות בכל שש המערכות שנבדקו לא התכנסו בסיום כל שלב במחזור חיי המערכת כדי לקבוע אם לאשר את סיומו, כדי לבחון את הפעולות הנדרשות לקראת השלב הבא וכדי לבחון את הסיכונים במערכת. זאת ועוד, לוועדות ההיגוי לא הוצגו נתונים על אופן ההתקדמות של פיתוח המערכות על פי נתוני התכנון. משרד מבקר המדינה העיר למשטרה כי ועדות ההיגוי לא מילאו את תפקידן כהגדרתו בנוהל מפת"ח - ועדות שאחראיות לבקרת תהליכי הפיתוח, לאישור שלבי מחזור החיים, לאישור תוצרי כל שלב, ולניהול סיכוני המערכת. לפיכך גדלים הסיכונים לחריגות מלוחות זמני הפיתוח של המערכות, לתקלות ולאי-עמידה בתקציב שתוכנן. עוד הועלה , כי אג"ת לא היה שותף ב תהליך קבלת ההחלטות ובקביעת סדר העדיפויות של דרישות הפיתוח החדשות במערכות בשלבי התחזוקה שלפיו אמור להיקבע תקציב המערכות. התברר כי מנ"ט לא כתב נוהל המפרט את השלבים במחזור חיי המערכות שבהם יש לבצע סקר, ואף לא ציין בתכניות העבודה של כל המערכות שנבדקו פעילויות בנושא קיום סקרים. ממסמכים שמסר מנ"ט למשרד מבקר המדינה בנושא הסקרים עולה כי מנ"ט ביצע בכל שש המערכות שנבדקו רק חלק מהסקרים המומלצים בנוהל מפת"ח: בכל המערכות בוצע רק סקר עיצוב קריטי, סקר ייזום בוצע רק במערכת דרך המלך ובמודול חסיונות וכמו כן בוצע סקר אחד לבחינת מוכנותן של כלל המערכות לייצור אך לא בוצע ס קר נפרד הבוחן את מוכנותה של כל מערכת לייצור. זאת ועוד, הסקרים לא כללו את המידע הנדרש על פי הנוהל, והמבנה של כל אחד מ הם היה שונה. הביקורת העלתה כי מנ"ט לא הגדיר בקובץ של עלויות השכר החודשי של עובדי הקבלן את שם המערכת ובפרט את שם המודול שבפיתוחו ובתחזוקתו עוסק העובד, ולפיכך לא היה אפשר לסכום את העלויות המצטברות של כל מערכת ומודול. כמו כן, הועלה כי בדיוני הסטטוס בראשות ראש מנ"ט לא הייתה התייחסות לעלות בפועל של כל מערכת ומודול, הכוללת בעיקר עלויות העסקה של כוח אדם. עוד העלתה הביקורת שהעלויות בפועל של כל שש המערכות שנבדקו לא הוצגו בדיוני ועדות ההיגוי של המערכות. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שמנ"ט יבצע מעקב שוטף אחר העלויות המצטברות של כל מודול ומערכת לעומת הערכת העלויות (תכניות הבסיס) ויציג נתונים אלו בדיוני הסטטוס ובישיבות של ועדות ההיגוי של המערכות באופן שמקבלי ההחלטות והמעורבים בפיתוח המערכות יהיו שותפים למידע זה. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי תכנית עבודה ללא הגדרת יחסי התלות בין הפעילויות עלולה להביא להצגת לוחות זמנים שאינם ישימים, להיווצרות "צווארי בקבוק" במסגרת פיתוח המערכות ואף לחריגה מלוחות הזמנים להקמת המערכות. לכן על מנ"ט לנהל בתכנית העבודה גם יחסי תלות המובנים מעצם תהליך הפיתוח, וזאת כדי שתכנית העבודה תייצג את השפעת יחסי תלות אלו על לוחות הזמנים הכוללים של פיתוח המערכת ועל תהליך הקצאת המשאב לביצוע הפעילות. נמצא כי במודול עבודה בשכר ב- ERP הוגדרו משאבים לביצוע כ- 13% בלבד מהפעילויות הנכללות בתכנית העבודה. כמו כן, בתכנית העבודה של מערכת דרך המלך לא הוגדר לכל פעילות שם העובד האחראי לביצועה אלא רק תפקידו (לדוגמה : מנתח מערכות, מתכנת), דבר המקשה לבצע בקרה על קצב התקדמות הביצוע של הפעילויות. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי עקב כך שהוגדרו משאבים רק לחלק מהפעילויות ולא הוגדרו שמות העובדים האחראים לביצוע הפעילויות, תכנית העבודה אינה משקפת את כל המשאבים הנדרשים לפיתוח המערכת ולהקמתה, דבר העלול לפגום בסדרי הקצאת משאבים או לגרום לדחיית מועד סיום הפיתוח עקב מחסור במשאבים. במודול עבודה בשכר ב- ERP לא הוגדרו משכי הפעילויות וכן במודול תמנון הוגדר לכל אחת מהפעילויות בתכנית העבודה רק תאריך היעד לסיום הפעילות, אך לא משכה. כמו כן, במערכת דר ך המלך כ - 20% מהפעילויות צפויות להימשך זמן ממושך מאוד, יותר מ -20 ,)ימי עבודה (כחודש ימים וחלקן אף צפוי להימשך כ-100 ימי עבודה, דבר שפוגע ביכולת לבצע בקרה על ההתקדמות של אותן פעילויות. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי הכנת תכנית עבודה בלא ציון משך זמן הביצוע של כל הפעילויות פוגע ביכולת התכנית להציג באופן נכון את לוחות הזמנים ותהליך הקצאת המשאבים. כמו כן, בלא הגדרת משך הפעילות לא ניתן לחשב את התקציב הנדרש לפיתוח המערכת. זאת ועוד, הגדרה ולפיה פעילויות מסוימות בתכנית נמשכות יותר מחודש מקשה לנהל פעילויות אלה ולבקר אותן, ולכן ראוי שהן יחולקו לתת-פעילויות. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי ש בפעילויות שכבר בוצעו או שעדיין מבוצעות יצוינו שמות העובדים המבצעים אותן, היות שפרק הזמן שנדרש לכל עובד לבצע את הפעילות משתנה בהתאם לניסיון שלו וליכולותיו. כמו כן, הקצאת פעילות לעובד משפיעה על פעילויות נוספות שהוקצו לו. הביקורת העלתה שלגבי חלק מהפעילויות שנכללות בתכנית העבודה של מערכת דות"ן, הגורם המפתח את המערכת הוא גם הגורם שאחראי לבדיקתה, דבר שאינו מתיישב עם עקרון הפרדת הסמכויות וכן עלול לפגוע באיכות הבדיקה של המערכת. עוד העלתה הביקורת שהקצאת שעות פיתוח לבדיקות מערכת גורמת לבזבוז כספים, היות שבמנ"ט עלות שעת עבודה לפיתוח מערכת יקרה ב- 40% משעת עבודה לבדיקתה. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שבמקרים שבהם אנשי פיתוח בודקים את המערכות יוודא מנ"ט שהגורם שהוקצה לבדיקת הפעילות לא יהיה הגורם שפיתח אותה. נמצא כי תכניות העבודה של כל שש המערכות שנבדקו לא שיקפו את לוחות הזמנים הכוללים של פיתוח המערכות, כיוון ש כאמור בתכניות העבודה שלהן חסרו נתונים רלוונטיים לחישובם ולא נכללו בהן כל הפעילויות הרלוונטיות. זאת ועוד, לכל המערכות שנבדקו, למעט מערכת דרך המלך, לא נשמרו לוחות הזמנים הראשוניים המכונים תכניות בסיס, נוכח העובדה שלוחות הזמנים עודכנו על גבי תכנית העבודה המקורית. לכן לא היה אפשר להשוות בין לוחות הזמנים הראשוניים ללוחות הזמנים העדכניים לפיתוח כל מערכת ולהתריע על החריגות. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי לוח זמנים לפיתוח מערכת הוא כלי עזר למנהליה המאפשר לעקוב אחר התקדמות הפיתוח לעומת לוחות הזמנים שנקבעו בתכנית הבסיס, וכל זאת על מנת שתוצרי המערכת יהיו מוכנים במועדים שנקבעו בתכנית הבסיס. לפיכך עליו לשמור את תכנית הבסיס של כל מערכת כדי שיוכל להשוות בין קצב פיתוח המערכת בפועל ללוחות הזמנים שנקבעו ואושרו בתכנית. בשלוש משש המערכות שנבדקו (מודול תמנון, מודול חסיונות ומודול עבודה בשכר ב- ERP .) לא הוגדרו יחסי התלות בין הפעילויות נמצא כי בתכניות העבודה של כל המערכות שנבדקו הוזנו נתונים חלקיים בלבד בנושא ביצוע הפעילויות, ולכן לא עמדה לרשות המחלקה תשתית נתונים שתאפשר לנתח חריגות מלוחות הזמנים המתוכננים. לדוגמה, דיווחי ההתקדמות בארבע33 משש המערכות כללו רק עדכון של שיעורי הביצוע של הפעילויות בתכנית העבודה או עדכון סטטוס הפעילות ("בוצע", "בתהליך", או "נדחה"), ולא כללו תאריכי התחלה וסיום של פעילויות והערכת משך הזמן שנותר להשלמתן. נמצא כי אין במנ"ט נוהל בנושא בקשות לשינויים. נוסף על כך, לא התקבלו מסמכים המעידים שהועברו לאישור הנהלת מנ"ט בקשות לשינויים בלוחות הזמנים ובתכולות ש בוצעו בשתי מערכות : דרך המלך ודות"ן. לדוגמה, בתכנית העבודה העדכנית של מערכת דרך המלך לא צוינו פעילויות בהיקף של 182 ימים שנכללו בתכנית הבסיס, בלי שהיו אישורים לכך. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי בהיעדר דיווח על מועדי ההתחלה והסיום של הפעילויות בתכניות העבודה נבצר ממנו להשוות בין נתוני התכנון לנתוני הביצוע של הפעילויות ולזהות פערים בלוחות הזמנים כדי לבצע פעולות מתקנות, וכן נבצר ממנו לנתח את עלות הפעילויות הנקבעת לפי משכן. כמו כן, אם תכניות העבודה עודכנו וזוהתה חריגה מלוחות הזמנים של ח לק מהפעילויות, עליו לנתח את מידת השפעת החריגה על לוח הזמנים הכולל של המערכת ולהציג את הנתונים למקבלי ההחלטות כדי שיפעלו למניעתה או לביצוע פעולות אחרות המתבקשות לצורך טיפול בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמנ"ט יפרסם הנחיות בנוגע לאישור שינויים בתכולה ובלוחות הזמנים ובנוגע לאופן הדיווח עליהם להנהלה. לדעת משרד מבקר המדינה קיום דיוני סטטוס לכל מערכת אינו מייתר את הצורך לבקר את אופן התקדמות פיתוח המערכות ביחס לנתוני התכנון וראוי שמידע זה יוצג למקבלי ההחלטות. זאת ועוד, מעקב מנ"ט רק אחר נתוני הביצוע של כל פעילות מונע ממנו להפיק מידע ערכי רב על כל פעילות ובכללו: משך הפעילות, עלותה ומועד הסיום הצפוי לה שמשפיע על פעילויות אחרות בתכנית העבודה ולכן ראוי שדיווחי הביצוע יכילו נתונים אלו. .מנ"ט משמש כיחידה החולשת על פיתוח ותחזוקה של כ -60 מערכות מידע . מערכות אלו משולבות בכל תהליכי ה עבודה של המשטר ה ומסייעות לה רבות בהתמודדות עם אתגרי ה מאבק בפשיעה והשמירה על הסדר הציבורי ב מסגרת עבודתה השוטפת בעתות שגרה וחירום. מערכות המידע של המשטרה זכו בהוקרה של גורמים פנים -משטרתיים ו אף של גורמים חוץ -משטרתיים. במנ"ט מועסקים 606 עובדים, ולפעילותו מוקצה תקציב שנתי של כ-341 .מיליון ש"ח הממצאים שהועלו בנוגע לבדיקתן של שתי מערכות המידע וארבעת המודולים שפותחו במחלקת פי"ם משקפים ליקויים בביצוע תהליכי התכנון והבקרה וביישום מתודולוגיה סדורה . ליקויים אלו מקשים לקבל תמונת מצב מקיפה על פיתוח המערכות והתחזוקה שלהן, מקשים על מנ"ט לפקח על המערכות ואף פוגמים בשימור הידע הארגוני. על מנ"ט לפעול לייעול פעולותיו ולתקן את הליקויים שפורטו בדוח, ובכך יוכל לשפר את ניהול הפיתוח והתחזוקה של המערכות ואת איכותן, לייעל את עבודתו, לשמר את הידע הארגוני ולשמש כארגון לומד המפיק לקחים מתהליכי הפיתוח של המערכות, והדבר יסייע לו לשפר את פיתוח המערכות בעתיד. חשוב ליישם את ההמלצות דווקא בתקופה זו, שבה מערכות המידע והאמצעים הטכנולוגיים חיוניים לקידום מטרות הארגון ולהתמודדותו עם אתגרי העתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהמשטרה תפעל להגדרת מדיניות בנושא ועדות ההיגוי שיבקרו את פיתוחן ותחזוקתן של מערכות המידע, ושתקבע מי ישתתפו בוועדות , מהם תחומי אחריותן ומהי תדירות התכנסותן. כמו כן, ראוי שאג"ת יהיה שותף לתהליך קביעת דרישות הפיתוח החדשות במערכות שנמצאות בשלבי תחזוקה. הדבר נחוץ במיוחד לנוכח העובדה שר וב מערכות המידע שבאחריות מנ"ט נמצאות בשלבי תחזוקה, וההיקף הכספי השנתי של ביצוע פיתוחים חדשים במערכות אלו נאמד בכ -82 מיליון ש"ח. כמו כן, ראוי ש מנ"ט יבצע בקרה טכנולוגית על תהליך הפיתוח של מערכות אלו ולא יותיר את הבקרה רק בידי הלקוח, שאינו בעל מומחיות בנושאים אלו. משרד מבקר המדינה המליץ למינהל הרכש לסיים בהקדם את בחינתו בעניין ההסכם למחירים מרביים ובכלל זה עם חברה א', בייחוד מאחר שההסכמים תקפים למשך כמה שנים ולפיכך עלותם גבוהה. שימוש שגוי בהסכמים אלו עלול להביא להתקשרות עם החברה בפטור ממכרז שלא כדין, ובכך לפגוע בשוויון ההזדמנויות של חברות מתחרות פוטנציאליות. זאת ועוד, בהיעדר תחרות עלולה חברה א' לדרוש ממנ"ט עבור השירותים והמוצרים המבוקשים מחירים גבוהים מאלה שחברות אחרות היו דורשות עבורם. הביקורת העלתה כי לא בוצעה הערכת עלויות של ארבעת המודולים שנבדקו, אף שלפי נוהל מפת"ח יש להתייחס למודול כמערכת מידע. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי בהיעדר הערכת עלויות ראשונית לפיתוח מודולים שבהם מושקעים מיליוני ש"ח, נבצר ממנו לבצע בקרה על התקדמות העלויות בפועל של פיתוח המודולים ולאתר חריגות בהקדם האפשרי, על מנת לחסוך בעלויות של ביצוע פעולות מתקנות. הביקורת העלתה כי בהערכות העלויות של מערכת דרך המלך לא פורטו כל העלויות הנכללות במסגרת מחזור חיי המערכת, שלא כנדרש בנוהל מפת"ח ובנוהל הערכת עלויות. לדוגמה: טבלת הערכת העלויות שהכינה פי"ם לא כללה את עלות התחזוקה הרב-שנתית ואף לא את עלויות השכר של חלק מבעלי התפקידים המעורבים בהקמת המערכת, ובהם מנהל המערכת, בודקי תכנה ו אנשי הדרכה והטמעה. במועד סיום הביקורת עדיין לא התקבל תקציב מעודכן ומלא של המערכת הכולל את כל רכיביו. משרד מבקר המדינה העיר למרו"ם כי על אף בעיות הניסוח שבהסכם (ראו להלן), האופן שבו פירשה את ההסכם למחירים מרביים, כאילו מדובר במכרז מרכזי, אינו עולה בקנה אחד עם האמור בהסכם בכללותו, וככל שהיו לה ספקות בנושא היה עליה לפנות למינהל הרכש לקבל הבהרות. זאת, על מנת לוודא כי התנהלות ה בנושא מתיישבת עם ההוראות הקבועות בחוק חובת המכרזים ובתקנות חובת המכרזים. כמו כן, אם הייתה המשטרה מבצעת הליך סדור להתקשרות עם ספק יתכן שהיו משתתפים בו מתמודדים פוטנציאליים אחרים, מה גם שאין לשלול את האפשרות שחברות ב' וג' שהיו שותפות לביצוע ההסבה לא היו מוצאות לנכון להתמודד במכרז באופן עצמאי. משרד מבקר המדינה בחן את ההסכם למחירים מרביים שבין מינהל הרכש לחברה א' ומצא שנוסחו עשוי להתפרש באופן שגוי, כמפורט להלן: משרד מ בקר המדינה מעיר כי בעקבות החרגת המשטרה מכפיפות להנחי יתה המקצועית של רשות התקשוב וביטול ההחלטה בדבר נוהל מפת"ח כנוהל מחייב נותרה המשטרה ללא גוף מקצועי מנחה מחייב בתחום התקשוב וללא מתודולוגיה מחייבת. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העובדה שעל רשות התקשוב הוטלה האחריות לייעץ לוועדת המכרזים במשטרה במסגרת בקשות המשטרה לביצוע התקשרויות בתחום התקשוב בהיקף כספי העולה על 2.5 מיליון ש"ח, ראוי היה שתמשיך לשמש גוף מנחה בנושאים אחרים, שהוקצה להם תקציב קטן יותר. משרד מבקר המדינה בחן את שש המערכות ומצא חוסר התאמה בין תהליכי הפיתוח והתחזוקה של המערכות ובין אלו המוגדרים בנוהל מפת"ח, בנושאים אלה: ניהול מחזור החיים של המערכת, כתיבת מסמכים על פי עץ מערכת, ניהול ובקרה ותיעוד המערכת. להלן פרטים:
משרד מבקר המדינה העלה כי מנ"ט התקשר עם חברה א' לביצוע ההסבות בהתבסס על ההסכם למחירים מרביים של מינהל הרכש במשרד האוצר, בלי שביקש מוועדת המכרזים במשטרה אישור לסווג את ההתקשרות כפטורה ממכרז בשל היותה של החברה ספק יחיד או בשל סיבה אחרת המצדיקה קבלת פטור, ובלי שקיבל מוועדת הפטור המשרדית אישור לכך, שלא כנדרש בתקנות חובת המכרזים. עוד העלה משרד מבקר המדינה כי היות שכל אחת מהצעות המחיר היו בסך של יותר מ-4 מיליון ש"ח, לפני ביצוע ההתקשרות היה על מנ"ט לקבל אישור מוועדת הפטור במשרד האוצר וכן היה עליו לקבל חוות דעת בנושא מהממונה על רשות התקשוב הממשלתי. משרד מבקר המדינה העיר למשטרה כי התקשרויות עם ספק שלא כנדרש על פי חוק חובת המכרזים ותקנותיו פוגעות בשוויון ההזדמנויות של מציעים בכוח, וכן פוגעות בתחרות וביכולת המשטרה להשיג את המחיר המיטבי האפשרי.