משרד האוצר . החלטות בתחום המיסים – תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום להנחה כי ההשפעות הצפויות של השינויים המוצעים במערכת המס ידועות לכל מקבלי ההחלטות, שכן הדברים מורכבים מאוד ואינם מובנים מאליהם. ניתוח ההשפעות יכול להיעשות בדרכים שונות, תוך דגשים שונים ולקיחת משתנים שונים בחשבון. זאת ועוד, מן הראוי כי מקבלי ההחלטות - ובכללם מנכ"ל משרד האוצר, שר האוצר, ראש הממשלה ושרי הממשלה - יקבלו תמונה מלאה ומבוססת על ההשפעות הכלכליות והחברתיות של כל שינוי המוצע במערכת המס, ובכלל זה תעדוף, הצגת חלופות, הסברים נלווים, וככל הניתן גם נתונים כמותיים על עצמת ההשפעות הצפויות. כך יובטח שמקבלי ההחלטות יקבלו החלטות מושכלות, המאזנות בין כל מרכיבי חלופות המס המוצעות. בדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה כי בלשכת מנכ"ל משרד האוצר- צומת מרכזי בקבלת החלטות - לא נמצאו כל מסמכי ביסוס או סיכומי דיונים או פרוטוקולים על דיונים בתחום המסים. עוד נמצא כי האגפים במשרד האוצר - המינהל ואגף התקציבים - אינם נוהגים להכין סיכומי דיונים ומסתפקים בהגשת מצגות בלבד למקבלי ההחלטות. על פי רוב לא ניתן לדעת לאילו גופים הוגשו המצגות. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה התנהלות זו, מה גם שכבר העיר עליה למשרד האוצר בדוחות קודמים. בהיעדר תיעוד מתאים לא ניתן לוודא כי תהליכי קבלת ההחלטות התנהלו באופן מיטבי. משרד מבקר המדינה מעיר כי מהאסמכתאות שהועברו אליו לא נמצא כי מלוא ההשפעות הכלכליות והחברתיות של שינויים מוצעים בתחום ה מסים משתקפות במסמכים, ולא כל החלופות שמציעים האגפים מתועדפות. דבר זה עלול להקשות על מקבלי ההחלטות בעת בחינת הנתונים לצורך קבלת החלטה. במשרד האוצר אין גוף שמרכז את ניתוח ההשפעות והתוצאות של החלטות מיסוי על מערכת המס והמשק, על חלוקת ההכנסות ועל משתנים כלכליים אחרים, ואת המעקב והבקרה אחריהן. בהיעדר תהליכים אלו, ספק אם הממשלה יודעת אם החלטות מיסוי שהתקבלו אכן השיגו את יעדן ואילו השפעות היו להן על המשק והחברה. משרד מבקר המדינה מעיר כי המינהל מפרסם מדי שנה בשנה ניתוחים שונים ופרטניים בתחום המיס וי הישיר. ואולם כדי לקבל תמונה כוללת על מידת הפרוגרסיביות של כלל מערכת המס ועל השפעת המיסוי העקיף על חלוקת ההכנסות במשק, יש מקום להציג בדוח השנתי של המינהל גם ניתוח של כל מרכיבי מערכת המס, ובכלל זה חלוקת נטל המסים העקיפים לפי עשירוני ההכנסה. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי אין בכוח אדם מצומצם ולחץ של זמן כדי להצדיק חוסר תיעוד. תיעוד איננו דורש זמ ן רב או דרכים חדשניות או מורכבות; אפשר, למשל, להטיל על אחד הנוכחים בישיבה לרשום את עיקרי הדברים תוך כדי דיון, ולאחר מכן לערוך פרוטוקול ולהפיצו למשתתפים. על משרד האוצר, המכיר בחובת התיעוד, לתעד את עבודת המטה כדבר שבשגרה וללא יוצא מן הכלל. בדיקת המסמכים שהעבירו האגפים השונים במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה מעלה כי מתכונת ההצעות לשינויים במערכת המס שמציגים מינהל הכנסות המדינה, אגף התקציבים ורשות המסים להנהלת המשרד ולממשלה, אינה מאפשרת למקבלי ההחלטות לבצע השוואה בין החלופות השונות. ההצעות אינן כוללות, למשל, את הצגת ההשפעות הכלכליות והחברתיות הצפויות של כל שינוי; חלק מההצעות אינו מפרט לאילו גורמים הן הוצגו, מתי הוצגו, והאם מסמכים אלו היו המסמכים הסופיים. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה כי תיעוד אין משמעותו גילוי המידע והפצתו ברבים. הצורך במניעת הדלפות משיקולי רגישות וסודיות אינו מהווה הצדקה לחוסר תיעוד. נהפוך הוא - היעדר תיעוד בנושאים המוגדרים כרגישים וסודיים מעורר חשש טבוע לאי -תקינות. מדובר בהתנהלות בלתי תקינה ואי -כיבוד של עקרונות היסוד המעוגנים בפסיקת בית המשפט העליון בנדון. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ריבוי אגפי המטה השותפים בתהליך קבלת ההחלטות בתחום המסים, הכנת תיעוד מסודר ומפורט מאפשרת ללמוד על תקינות התהליך ועל סדרי בחינת החלופות והדעות שהוצגו למקבלי ההחלטות. תיעוד התהליך תורם לקיומם של הליכי חשיבה ותכנון סדורים, להבניה של שיקול הדעת, לעמידה בחובת ההנמקה, לפעילות על פי תכנון, לרציפותו ולשימורו של הזיכרון הארגוני בטווח הקצר והארוך. מסמכי התיעוד משמשים אף למעקב על השגת היעדים שנקבעו למשרד ולהפקת לקחים. נמצא כי במסים העקיפים נעשים שינויים תכופים שלעתים אינם עקביים והם מועלים או מופחתים בתוך זמן קצר. תופעה זו מעוררת חשש שהחלטות בתחום המיסוי אינן מתקבלות באופן סדור ומנומק ובראייה כוללת, אלא בעקבות לחצים ואירועים המחייבים גבייה מהירה וקלה של הכנסות. יתרה מזו, שינויים תכופים במערך המיסוי יוצרים חוסר ודאות בקרב משלמי המסים ועלולים לפגוע באמון הציבור בממשלה וביציבות המשק. .הביקורת העלתה ליקוי ים בתהליכי קבלתן של החלטות מיסוי במשרד האוצר - לרבות חוסר תיעוד והיעדר עבודת מטה מסודרת, אי-בחינת חלופות, היעדר ראייה רב-שנתית רחבה והשפעות מקרו -כלכליות, תוך ביצוע שינויי מס תכופים. ליקויים אלה מעלים, בין היתר, חשש שבתהליך קבלת החלטות מיסוי ורפורמות בעלות השפעות פיסקליות לא נבחנו התאמתן ליעדים הפיסקליים והשלכותיהן על יעדים חברתיים, לרבות היעד העיקרי שקבעה הממשלה לצמצום אי -השוויון והפערים החברתיים. על משרד האוצר להקפיד שתהליך קבלת ההחלטות בתחום המסים ייעשה בהתחשב ביעדי-העל של הממשלה, יתבסס על עבודת מטה מסודרת בראייה רב -שנתית, יציג את החלופות השונות ויציג לפני מקבלי ההחלטות את כל ההשפעות המקרו - כלכליות הרלוונטיות. לדעת משרד מבקר המדינה, על קובעי המדיניות הכלכלית , ובראשם ראש הממשלה ושר האוצר, לדאוג לכך שמשטר המס וההתחייבויות התקציביות של הממשלה יעלו בקנה אחד עם היעדים הפיסקליים שנקבעו בחוק ועם יעדי הממשלה בתחומים החברתיים -כלכליים. תהליך מובנה, מסודר ומבוסס של עבודת המטה בתחום המיסוי הוא חיוני ואף יתרום לשמירת אמון הציבור בממשלה וליציבות המשק. לדעת משרד מבקר המדינה, אף כי הממשלה לא קבעה כיעד להגביר את השימוש במערכת המס לשם צמצום אי-השוויון והפערים החברתיים; ה רי שבהיות צמצום אי-השוויון והפערים החברתיים אחד מהיעדים העיקריים שקבעה הממשלה, מן הראוי שטרם קבלת החלטות מיסוי יילקחו בחשבון השפעותיהן של החלטות אלו על אי-השוויון והפערים הקיימים בחברה בישראל, זאת בנוסף לשיקולים אחרים של הממשלה. מהאמור לעיל עולה כי חלק מהרפורמות ומההחלטות שקיבלה הממשלה בעשור האחרון בתחום המסים לא עלו בקנה אחד עם יעד -העל שלה לצמצום הפערים ולהורדת רמת אי-השוויון במשק. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי לא תמיד השינויים במערכת המס חלו בעקבות התרחשויות כלכליות, וכי השימוש במערכת המס ככלי פיסקלי צריך להיעשות באופן מבוסס, מידתי ושקול. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר למפות את החקיקה בתחום המסים בכללותה, לבחון את האיזונים ואת הבלמים הקב ועים בחוקי המס השונים ואת מנגנוני החקיקה השונים, וליזום במידת הצורך הצעות לתיקון - כל זאת כדי לוודא כי נשמרת הגמישות הנצרכת בשינויי המסים מצד אחד, ונשמרים מעמד המחוקק כמפקח וכריבון, הוודאות הנדרשת ממערכת המס ויעילות המערכת מצד אחר. משרד מבקר המדינה מעיר כי מהמסמכים שהועברו למשרד מבקר המדינה אי - אפשר לדעת מה מהחומר הוצג לראש הממשלה ולשרים בעניין השפעת ההחלטות על עמידת הממשלה ביעדים הפיסקליים. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר והמועצה יבטיחו שתהליך קבלת ההחלטות לקראת הגשת הצעות החלטה לממשלה - ובייחוד הצעות לרפורמות שיש להן השפעות מקרו-כלכליות רחבות - ייעשה בעבודת מטה מסודרת תוך הצגת מלוא הנתונים הרלוונטיים לפני מקבלי ההחלטות טרם ההחלטה. על הצגת הנתונים לכלול את ההשפעות המקרו-כלכליות ארוכות הטווח של ההחלטות על המשק ואת ההתאמות הדרושות (בצד ההכנסות או בצד ההוצאות) כדי לשמור על עמידת הממשלה במגבלות החוק, ובעיקר בתקרת הגירעון49 . מהאמור לעיל ומבירורים שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי במשרד האוצר יש כמה גופים העוסקים בגיבוש מדיניות המיסוי, לעתים ללא כל תיאום ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, בהי עדר גוף מטה מתכלל שבו נצברים הידע והמומחיות בתחום המס, קשה לקיים תהליך תקין של קבלת החלטות, תכנון אסטרטגי לטווח ארוך והתאמת שינויים במסים למדיניות הממשלה מתוך ראייה פיסקלית רחבה. מן הראוי אפוא שגוף מתכלל אחד ירכז את המידע הרלוונטי מהגופים השונים, ינתחו ויכינו לדיוני הממשלה. תהליך התכנון חייב לכלול גם מבט רב -שנתי, דהיינו עמידה רב שנתית ב תקרת הגירעון ויחס החוב הממשלתי לתוצר, תוך אפשרות לבחינה שנתית של הנתונים בפועל ובניית תחזית מתאימה. לדעת משרד מבקר המדינה, עם הקמת האגף החדש ראוי שמשרד האוצר יקבע את היחס שבין סמכותו ו אחריותו של האגף לבין אלה של רשות המסים ושל אגף התקציבים, כדי לאפשר לו למלא את ייעודו ולתקן את הליקויים שעליהם הצביעה החברה החיצונית. העובדה ששני גופים, בשנים 2007 ו 2010 , הצביעו על כפל תפקידים שבין רשות המסים ובין מינהל הכנסות המדינה בתחום מדיניות המסים, מחדדת את הצורך להסדיר עניין זה בהקדם האפשרי.
מהמסמכים שקיבל משרד מבקר המדינה ממשרד האוצר ומהמועצה אי -אפשר לדעת אם קודם שאושרו בממשלה המשך המתווה הפוחת (במאי 2009 ) והעלאת מגבלת ההוצאה (במרץ 2010 ) הציג גורם כלשהו ממשרד האוצר או מהמועצה למקבלי ההחלטות - שר האוצר, ראש הממשלה ושרי הממשלה - ניתוח הכולל חלופות, פירוט של השפעת אישור החלטות אלה על חלוקת ההכנסות במשק , ופירוט של ההתאמות שיידרשו בתקציב המדינה בעקבות אישור שתי ההחלטות - בצד ההכנסות או בצד ההוצאות - על מנת שהממשלה תוכל לעמוד בתקרת הגירעון בשנות הכספים הבאות, על פי המתווה שנקבע בחוק48.