מטלות רוחב . אכיפת דיני מקרקעין על המשרד לפעול להכשיר כראוי את המפקחים על מנת שיוכלו למצות את הליכי החקירה. כאמור, לא נמצא כי הנהלת המשרד קיבלה החלטות בדבר שינוי מתח הדרגות והדרישות המקצועיות של בעלי התפקידים, ואלה לא שונו. הבדיקה העלתה כי רק באוקטובר 2007 , קרוב לשלוש שנים מאז הקמת היחידה, הכינה מתפ"א תכנית לביצוע סיורים משותפים לאיתור עברות ופעולות אכיפה בנגב (להלן - "רוח קדים"), ומאוחר יותר תכנית לסיורים משותפים של שוטרי מתפ"א ומפקחים במחוז הצפוני של המשטרה (להלן - "רוח צפונית"). הועלה כי עד סוף אפריל 2008 , מועד תום 12 השבועות שתוכננו לפעילות, בוצעו שבעה סיורים בלבד, ועד סוף ספטמבר 2008 , מועד סיום הביקורת, בוצעו עוד שבעה סיורים בלבד (סה"כ 14 סיורים בתשעה חודשים). בביקורת הועלה כי מערכות ממוחשבות אלה נפרדות זו מזו, ואין ליחידות הפיקוח וללשכות המשפטיות אפשרות לעיון הדדי בשלבי הטיפול בתיק. הדבר מקשה על הפיקוח והבקרה על ביצוען של פעולות פיקוח ופעולות משפטיות דרושות. אכן המשטרה אחראית לשמירת הסדר הציבורי, אך גם לביצוע פעולות אכיפה; לצד שיקולים המתייחסים לאילוצים מבצעיים ורצון להתחשב ברגישויות, ראוי לה לשקול גם את המשמעויות ארוכות הטווח ורחבות ההיקף של אי-אכיפת החוק על עברייני בנייה. .הגורמים האזרחיים וראש מתפ"א. מהמסמכים עולה כי פורום הריסות מחוזי התכנס לראשונה, בראשות קצין אגם מחוז צפון, ביולי 2007. מבדיקת הפרוטוקולים עולה כי המשטרה סייעה בביצוע צווי הריסה רק ב- 16 מ-120 (כ-13% .) הבקשות שהועלו בפורום נמצא כי נושא החקירות לא נכלל בהגדרת התפקיד של המפקחים. מסלול ההכשרה של המפקחים גם לא כולל הכשרות בחקירות ובענייני תכנון. המחקר הוצג בפני שרי הפנים והמנכ"לים שכיהנו מאז פרסומו, אך עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2008 , לא נמצא כי משרד הפנים קיבל החלטות בדבר יישום מסקנותיו. משרד מבקר המדינה מעיר כי מדובר בכשל מתמשך הפוגע באכיפת דיני התכנון והבנייה, וכי לא נמצא שהמשרד פעל לתעל את משאביו - המוגבלים לטענתו - באורח יעיל ובסדרי עדיפויות מתאימים. על המשרד לשדרג את יכולותיה של היחידה ומפקחיה בתחומי החקירה ולהתאימן לייעוד היחידה לפיקוח ולמטלותיה. (א) התכנית אינה מציבה יעדים לטיפול, כגון: מבנים חקלאיים במושבים שעושים בהם שימושים שלא להם נועדו, פלישות והשגות גבול באזורים מוגדרים, התמקדות באזורים שבתכנית שיווק הקרקע של המינהל. (ב) תכנית זו של אגף הפיקוח בממ"י היא כללית, ואינה כוללת נתוני השוואה לשנים קודמות. על כן היא אינה מאפשרת להעריך את היקפן וטיבן של פעולות הפיקוח והאכיפה המתוכננות, בהשוואה לאלו שבוצעו בשנה קודמת. הועלה כי תכנית העבודה אינה יורדת לרמה המחוזית, אינה מפרטת יעדים מחוזיים ולא מתחשבת בשוני שבין המחוזות. (א) הביקורת במינהלה העלתה כי אין בידיה נתונים על עברות שאיתרו גופי הפיקוח, והיא גם לא הקימה בסיס מידע גיאוגרפי משו לב ועדכני (להלן - בסיס מידע משולב) אשר ישלב את הנתונים המצויים בידי משרד הפנים וממ"י. במצב זה אין ביכולתה של המינהלה לעקוב אחר עברות על חוקי המקרקעין ולגבש תכנית מערכתית שנתית, לרבות קביעת תכנית עבודה לגופי הפיקוח במסלול הממוקד, כנדרש בהחלטת הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, נסיבות והערכות מצב משתנות יכולות ואף מחייבות לעתים שינוי החלטה על ביצוע צווים. עם זאת, מצב שבו 17 מתוך19 ,החלטות הממ"ז לתת סיוע לביצוע הריסה אינן מתקיימות מעלה תהיות לגבי מידת הנכונות של המחוז לסייע בביצוע צווי הריסה, ועל מקומו של נושא ההריסות בסדר העדיפויות של המחוז. מהמתואר לעיל עולה כי מיולי 2007 אמנם החל מחוז הצפון של המשטרה לפעול בהתאם להנחיית המפכ"ל, כי המחוז קיים באופן סדיר פורום הריסות מחוזי, וכי הוא דן בבקשות הסיוע של גופי האכיפה. עם זאת, הביקורת מצביעה שהסיוע המשטרתי לגופי האכיפה ניתן עדיין בשיעור נמוך מהמבוקש. 3. באזורים מסוימים במחוז הצפון, במגזרי המיעוטים, נמנעת המשטרה מלסייע בהריסות מבני אבן, ובכך מוקפאת האכיפה בצפון כמעט לחלוטין. להלן פירוט: הביקורת העלתה כי על אף הסיכום האמור המשיך אגף המבצעים לשבץ את שוטרי מתפ"א במשימות תגבור של תחנות משטרה. כאמור, תכנית העבודה לשנת 2008 של מתפ"א עוסקת רובה ככולה בסיוע לתחנות המשטרה ב"פעילות פשיעה". בין היתר מפורטים בה סיוע ותגבור שוטף של מתפ"א לתחנות משטרה בבאר שבע, אשקלון, לוד, טייבה, נתניה, ומרחב יפתח. הסיוע כולל טיפול בבעיות סמים, שימוש ברכב ללא רשות בעלים, התפרצויות לרכב, התפרצויות מזדמנות ושב"חים. מסיכום פעילות שנעשה במתפ"א לתקופה ינואר -אוגוסט 2008 עולה כי היא .רק בעקבות פנייה זו של היועץ המשפטי לממשלה, הודיע לו ביולי 2008 מנכ"ל משרד הפנים כי "ניתנה הנחיה ליחידת הפיקוח הארצית לפיקוח על הבנייה לבצע בדיקת מצב קיים של חוות הבודדים בדרך היין בשיתוף הוועדה המקומית רמת נגב", וכי מכתב בנושא נשלח ב - 1.7.08 לראש המועצה האזורית. באוגוסט 2008 הודיע המנכ"ל ליועץ המשפטי לממשלה כי בשל חוסר שיתוף פעולה מצד המועצה האזורית הוא הנחה את היחידה לפ יקוח להתחיל בבדיקה עצמאית החל מ - 17.8.08 . בספטמבר 2008 .החל הפיקוח המחוזי בדרום לבצע את הנחיית היועץ על פי סיכום פעילות מתפ"א לשנת 2007 , מספר ההריסות שבוצעו בשנים 2006 ו- 2007 היה276 ו-769 בהתאמה (עלייה של 179% ;)בין השנים לעומת זאת, על פי נתוני משרד הפנים, מספר ההריסות בשנים אלה היה 823 ו-759 בהתאמה (ירידה במספר ההריסות). על המינה לה לבחון את הפער בין הנתונים לצורך מעקב ובקרה נאותים אחר ביצוע תכנית העבודה. מתפ"א מקבלת מגופי הפיקוח סיכומים מספריים בלבד של פעולות הריסות ופינויים, ללא פירוט סוגי העברות. מכאן הספק באשר ליכולתה להעריך את היישום של מדיניות האכיפה על פי אמות מידה כלשהן, לבחון את טיב הפעולות (מה פינו ומה הרסו) ולאמת את הדיווחים. לדעת משרד מבקר המדינה, קשייה התפעוליים של מינהלת מתפ"א אינם מייתרים את חובתה להכין תכנית פעולה מערכתית שנתית, כולל תוכנית עבודה מפורטת, סדרי עדיפויות, תפוקות ולוחות זמנים. במקביל עליה ליזום דיון עם סגל הפיקוד הבכיר של המשטרה בקשייה במילוי תפקידה. מכל מקום יודגש כי הסמכות להורות על פתיחה בחקירה היא בידי הפרקליטות. היעדר מדיניות אכיפה מגובשת, היעדר מסד נתונים מלא ומהימן המאפשר מיפוי העברות והצווים, וחסרונן של תוכניות עבודה המבוססות על מדיניות אכיפה מגובשת, מקשים על גופי הפיקוח להתמקד בסוגיות העיקריות והמהותיות, בעלות האינטרס הציבורי, ועלולים להוביל לבזבוז משאבים ועמה לתת-אכיפה ולאכיפה לא שוויונית. מאחר ומדובר בעברות הנגלות לעיני כל, טיפול לא מושכל ולא שיטתי בהן פוגע באמון הציבור בגופי האכיפה ובשלטון החוק. .יתר על כן, חוסר יכולתה של מינהלת מתפ"א לשמש ג וף היגוי לגופי הפיקוח ולגבש תכנית מערכתית ראויה לטיפול בעברות בנייה - כנקבע בהחלטת הממשלה - מקשה על גופי הפיקוח בפעולותיהם, ובכך נפגעת אפקטיביות האכיפה ונמנע ריכוז מאמצים על פי תעדוף לאומי. בביקורת הועלו כמה מקרים שבהם לא קיבלה היחידה לפיקוח את דעת המחלקה בפרקליטות. יחידת הפיקוח ומשרד הפנים לא הביאו את דבר המחלוקת לפני פרקליט המדינה או היועץ המשפטי לממשלה: נמצא כי על אף שהתקציב נועד לממן 114 ,שוטרים במתפ"א הרי שלאורך השנים הציבה שם המשטרה מספר שוטרים נמוך בהרבה. באפריל 2008 היו במתפ"א 96 שוטרים בלבד (84% מהתקן), וגם השוטרים שהוצבו במתפ"א הועסקו כאמור בכמחצית מזמנם בנושאים שאינם קשורים כלל לייעוד של מתפ"א. לדוגמה: בתכנית העבודה של מתפ"א לשנת 2008 צוין כי המ צבה הפעילה של , לאחר גריעת תגבורים, סיפוחים ]למטרת אכיפת דיני מקרקעין[ מתפ"א וקורסים - כוללת 71 שוטרים בלבד. מתשובת המשטרה עולה כי נכון לנובמבר 2008 עמדה המצבה הפעילה במתפ"א על 63 שוטרים בלבד (55% מהתקן), מתוכם רק כ-50 שוטרי יס"מ ביחידה המבצעית. מכאן שהמשט רה ניצלה תקציבים אלה למשימות אחרות, בניגוד למפורט בחוק התקציב ולהחלטת הממשלה. .משרד מבקר המדינה מטעים כי על כל הגורמים המעורבים בהעברה תקציבית ובניצולה לעשות פיקוח ובקרה על השימוש שנעשה בה ועליהם להקפיד במיוחד על התאמת השימוש בכספים ליעדי נתינתם. מדובר בהעברת כספי ציבור האמורים לסייע בהשגת מטרות שהוגדרו בהחלטת ממשלה ובהסכם בין ממ"י לבין המשטרה, ועל כן אין מדובר בפעולה טכנית. אי -הקפדה על כך עלולה לפגום בשקיפות הדיווח על פעולות המשטרה ועל מדידת האפקטיביות של פעולותיה. אם לדעת המשטרה חשוב לנצל את שוטרי מתפ"א למשימות שאינן בתחום אכיפת די ני מקרקעין, היה עליה להביא לידיעתו של ממ"י כי התקציב שהם העבירו אליה לביצוע משימות אלה מנוצל גם למטרות אחרות, ולבקש את אישור אגף התקציבים להסטה זו של התקציב. משרד מבקר המדינה מציין כי מתפ"א הוקמה למטרה מוגדרת ונועד לה תפקיד חשוב בשדרוג מערך אכיפת דיני מקרקעין, כנקבע בהחלטת הממשלה. המשטרה עצמה קבעה עוד באוגוסט 2007 כי שוטרי מתפ"א יועסקו במשימות אחרות רק בתרחישי קיצון. על כן, ובלי לערער על סמכות מפכ"ל המשטרה להסיט כוחות במקרים כגון אלה, לא ראוי היה שהמשטרה תגרע מיכולותיה של מתפ"א ולאורך זמן בשיעורים ניכרים כל כך. הדבר מצמצם את האפקטיביות של האכיפה ופוגע בהרתעה. אם למשטרה היו ספקות באשר ליכולתה להפעיל את מתפ"א בתחום ייעודה - היה עליה לערוך בדק בית בדרך הפעלתה או לחזור לממשלה ולהודיע על חוסר יכולת לבצע את החלטתה. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי ל צד שיקולים המתייחסים לזמינות הכוח המחוזי וסדרי העדיפויות המחוזיים, ראוי גם לעשות מאמץ כלל מערכתי ולשקול גם את המשמעויות ארוכות הטווח ורחבות ההיקף של אי-אכיפת החוק על עברייני בנייה. הועלה שעד מועד עריכת הביקורת לא הפעילה חשבות ממ"י בקרה על השימוש בתקציבים שהעבירה למימון מתפ"א, ובכך שימש ממ"י כצינור להעברת כספים למשטרה. בין היתר לא דרשה חשבות ממ"י ממשטרת מדברים שהעלו ראשי מתפ"א בהזדמנויות שונות, ומתלונות רבות שהשמיעו מנהלי יחידות האכיפה בישיבות תיאום במתפ"א, מצטייר שמחוזות המשטרה אינם משתפים פעולה עם מתפ"א ועם גופי הפיקוח בכל הנוגע לביצוע צווי הריסה. על פי נתונים של גופי הפיקוח במחוזות חיפה והצפון, היו מקרים שהמשטרה דחתה בהם פעם אחר פעם את מועד הביצוע שנקבע, ותוקף הצו פג. להלן דוגמאות: על אף ההנחיות של היועץ המשפטי לממשלה ושל מנהל המחלקה בפרקליטות, באותו מועד לא החלה היחידה לפיקוח בחקירה, והיא גם לא הודיעה על כך למחלקה בפרקליטות. גם מנכ"ל משרד הפנים לא העביר את עמדתו, ברוח הדברים המיוחסים לו על ידי היועץ המשפטי למשרדו, לידיעתו של פרקליט המדינה או היועץ המשפטי לממשלה, כנדרש. זאת ועוד, משרד מבקר המדינה מציין כי "הפעולות השונות" מיוחסות לגיבוש הצעת החלטה ממשלתית שהתקבלה במאי 2008 ,בעניין הקצאת קרקעות במכרז לחוות היחידים ולא היה בכוחן כדי להסדיר את העברות על חוקי התכנון והבנייה שהיועץ המשפטי לממשלה ביקש לחקור43. משרד מבקר המדינה חוזר ומטעים כי המחלקה בפרקליטות ולא היחידה לפיקוח היא בעלת הסמכות לחוות דעת על תקפות הצווים. סירובה של היחידה לפיקוח להעביר את תיקי המבנים לבחינתה של הפרקליטות נוגד סדרי מינהל תקינים, פוגע ביכולתה של המדינה להשיב כראוי בהליך משפטי, ועלול לסכן מבצע אכיפה מתוכנן. נמצא כי הלשכות המשפטיות המחוזיות לא טיפלו במאות תיקים שהועברו אליהן: הן לא שלחו מכתבי התראה ולא העבירו תיקים לתובע חיצוני. ממילא לא הוגשו כתבי תביעה. גם המידע והמעקב, לרבות באמצעות מערכת הדיווח, על מצב התיקים שהועברו לעורכי דין חיצוניים לקויים. לדוגמה - בלשכה המשפטית של מחוז חיפה רשומים במערכת הדיווח 149 תיקים שהועברו בשנים 1999 -2007 מהפיקוח המחוזי ללשכה המשפטית כתיקים לפני תביעה. בדיקה מדגמית של 15 מתיקים אלה העלתה כי באף אחד מהם לא נשלח מכתב התראה והתיקים אף לא הועברו לטיפול תובע חיצוני לצורך הגשת כתב תביעה. משרד מבקר המדינה מציין כי במכתבים שונים שהופנו גם ליחידת הפיקוח העלה מנהל המחלקה בפרקליטות השגות על הסכם ההתקשרות עם התובעים, וכי בפגישה המשותפת שהתקיימה ]ההסכם הישן [ בנובמבר 2007 פורטו המרכיבים בהס כם הראויים לתיקון. עוד מציין משרד מבקר המדינה שראוי לתת את הדעת להתאמת תנאי התשלום לתנאי ההעסקה בטרם ישונו סדרי ההעסקה, זאת כדי להבטיח המשך עבודה תקינה. .מסקירת המסמכים והפרוטוקולים עלה כי בתקופה הנסקרת אישר מפקד המחוז הצפוני של המשטרה לסייע בביצוען של 19 בקשות להריסת מבנה; מתוכן סייעה המשטרה בפועל רק בשתי הריסות. במקרים שתוארו לעיל הבתים היו בשלב בנייה או טרם אוכלסו. דחיית הביצוע למועד לא מוגדר עלולה להעמיד את הגורם המבצע בפני מצב קשה הרבה יותר בעתיד, שאז ייאלץ לפנות מבנים מאוכלסים. (ד) הועלו מקרים שהמשטרה לא סייעה בהם בביצוע צווי הריסה שאינם מוגבלים בזמן, בלא שניתן לכך נימוק. להלן דוגמאות: על המשטרה להכין מיפוי של הצווים על פי מאפייניהם ולקבוע תעדוף לביצועם. יצוין כי טיפול משטרתי בצווים שלא נעשה בסמוך למועד מתן הצו, גם אם זה לא הוגבל בזמן, מקשה לעתים על הטיפול העתידי בבנייה הלא חוקית בש ל התקדמות הבנייה והפגיעה הכלכלית הקשה יותר הנגרמת למפרי החוק. לדעת משרד מבקר המדינה, על ממ"י לשקול בכל מקרה לגופו אם ראוי ואפשר להפעיל גם את הסעיף של גביית ההוצאות, על מנת להגביר את ההרתעה ולהקל על הקופה הציבורית במידת האפשר. מהמתואר לעיל עולה שצה"ל, משרד הביטחון וגופי הפיקוח לא השכילו לשמור על השטח שנועד לבסיס צה"ל בנגב. עלה כי גורמי הפיקוח האמורים לא הכינו תכניות עבודה ולא ביצעו פיקוח ואכיפה כפי שדרש סגן ראש מתפ"א. משרד הביטחון וצה"ל גם לא קיימו מעקב אחר ביצוע הסיכום האמור. ,משרד מבקר המדינה מעיר כי למרות מאמצי הפינוי עליהם מצביע צה"ל היקף הבנייה הלא חוקית בשטחי האש הנתונים לאחריות צה"ל גדל. מצב זה מטיל מגבלות על הכוחות המתאמנים ומהווה סיכון למתגוררים במקום. הגידול המתמיד בהיקפי הבנייה הלא חוקית בשטחי האש, למרות הפעולות של גופי הפיקוח לפינוי הפולשים אליהם, מעיד על פעילות לא אפקטיבית של צה"ל והכוחות הפועלים מטעמו בטיפול בשטחים שנמסרו לאחריותו. .ולא העלתה את חילוקי הדעות לפני פרקליט המדינה או היועץ המשפטי לממשלה. להלן מקרים להמחשה: הועלה כי המינהל טרם מחשב את הליך ההוצאה והביצוע של צווי סילוק פולשים, ולא ניתן לקבל נתונים כמותיים לצורך בחינה של היקף השימוש בהם והאפקטיביות של התהליך. נכון לאוגוסט 2008 , הגם שחלפו כשלוש שנים מאז התקנת הת קנות, אין בידי המינהל נתונים בני אחזור על הטיפול של המחוזות בצווי סילוק פולשים. נמצא כי אגף הפיקוח לא מרכז נתונים על עלויות הפינויים, הן הישירות והן העקיפות, והדבר פוגע ביכולת המינהל להגיש תביעות להוצאות בגין פינויים. בפועל ממעיט ממ"י לתבוע מהפולשים למקרקעין שלו הוצא ות בגין פינוים. על פי הנחיית היועץ המשפטי החדש של ממ"י, נבדקו בספטמבר 2008 במחוז תל אביב250 תיקים מהשנים 1996-2008 ,שעניינם השגות גבול בנייה לא חוקית וצווים לסילוק פולשים ושהטיפול בהם טרם הסתיים. בבדיקה נמצא: ב-44 תיקים שטופלו במשרד עורכי דין חיצוני הופנו למשרד עורכי הדין בקשות בטלפון ובכתב לקבלת דווח סטאטוס של התיקים, אך הפניות לא נענו ומצב הטיפול בתיקים אינו בהיר; ב -62 תיקים צוין במערכת הממוחשבת כי הם הועברו לטיפול עורך דין חיצוני אך טרם הוגשה בהם תביעה; אצל עורך דין נוסף שהפסיק בינתיים לעבוד עם ממ"י מצויים כעשרה תיקים, ומאמצי המחוז לקבלם חזרה לא צלחו. 106 תיקים שהיו בשלבים שונים של הליכי הוצאה לפועל הועברו בזמנו לקבלן הוצל"פ שאינו עובד יותר עם ממ"י, והוא לא עדכן את מחוז תל אביב מה גורלם. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התפקוד הלקוי של הלשכה המשפטית של ממ"י בטיפולה בתיקים שהועברו אליה. על הלשכה המשפטית לערוך בדק בית בסדרי עבודתה ולהגביר את הפיקוח והמעקב על עורכי הדין החיצוניים המועסקים על ידה. משרד מבקר המדינה מציין כי הסמכות להורות איזה גורם יחקור נושא מסוים ובאילו מקרים המדינה תעשה שימוש בסמכותה המקבילה לזו של הוועדה המקומית, נתונה בידי הפרקליטות - קרי המחלקה בפרקליטות, ובמקרה של חילוקי דעות יש להביאם לפני פרקליט המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים שגם במקרה זה הוא לא נהג על פי עקרונות אלה. .כללו 47 צווים במגזר המיעוטים ו-12 במגזר היהודי; מהרשימה עולה כי המשטרה סייעה בביצועם של2 צווים (כ-4% ) במגזר המיעוטים ושל4 צווים (כ-33% .) במגזר היהודי . עד לסיכום הביקורת, ספטמבר 2008 , לא הושלם שיפור מערכת המחשוב, ואין בידיה של היחידה לפיקוח מסד נתונים אחוד. בכל מחוז מנהלים רשימות בעלות מבנה ותכולת נתונים שונים, ומערכת המחשוב המרכזית של היחידה אינה מסוגלת לספק נתונים בסיסיים על מצב הטיפול בעברות הבנייה - עברות שאותרו, תיקים שבטיפול משפטי, צווי הריסה שיפוטיים שבתוקף, צווים מינהלים שבתוקף , צווים שיפוטיים שבוצעו ופעולות האכיפה שבוצעו. מערכת המחשב גם אינה מספקת מנשקי מחשב עם מתפ"א ועם הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה לצורך שיתוף מידע חיוני לאכיפה. מכאן שאין בידי היחידה מסד נתונים נאות שיסייע בגיבוש מדיניות אכיפה ובהכנת תכנית עבודה וסדרי עדיפויות לעבודה. על משרד הפנים להאיץ את שיפור מערכת המחשוב המשמשת את צורכי היחידה לפיקוח, כתנאי בסיסי לשדרוג פעולותיה. למרות הנקבע בתקנות, 24 מתוך116 ועדות מקומיות וועדות מרחביות לתכנון ולבנייה לא דיווחו בשנת 2007 כלל ליחידה הארצית לפיקוח על הרשעות לצורך רישום במרשם הפלילי31. היעדר מידע על הרישום הפלילי עלול לפגוע בהחלטות של גופי החקירה על פתיחת חקירות ובהרתעה, בהמשך, הוא עלול להשפיע גם על גיבוש העמדה העונשית של התביעה. מהמתואר לעיל עולה ש"תכניות העבודה" של היחידה לשנים 2006 - 2007 מציגות פירוט כללי בלבד של משימות היחידה, וזה חוזר על עצמו מדי שנה. התכניות לא הגדירו יעדים כמותיים ומדדים להשגתם, לא ברמה המחוזית ולא ברמה הארצית; לא נ יתן לדעת מהתכניות במה תתמקד היחידה במהלך השנה, לדוגמה: האם היחידה תתמקד בטיפול בבעיות ב"סובב כנרת", או טיפול בשימושים ללא היתר במושבים או טיפול בבנייה בלתי חוקית בנגב. התכנית גם לא התייחסה במפורש למימד התכנוני: קביעת יעדי איתור בהתחשב בתכניות המתאר ובתכניות הפיתוח המתהוות או המאושרות של דרכים, מסילות ברזל, קווי הולכה וכדומה, לפי אזורי תכנון מוגדרים. לא נמצא כי תכנית זו הציבה יעדים כמותיים לכל אחד מיתר מחוזות המשרד. על היחידה לפיקוח להתמיד בהכנת תכנית עבודה מסודרת הכוללת יעדים, מדדים ומשימות, הן ברמה הארצית והן ברמה המחוזית, על פי אמות מידה ברורות וסדרי עדיפויות שיגובשו בשיתוף היועץ המשפטי לממשלה ויאפשרו מדידה והערכה של ביצוע תכנית העבודה. הועלה שגופי הפיקוח, היחידה לפיקוח במשרד הפנים, אגף הפיקוח בממ"י ומינהלת מתפ"א לא גיבשו מדיניות אכיפה ולא הביאו אותה לאישור הגורמים המוסמכים - השרים הנוגעים בדבר והיועץ המשפטי לממשלה. בהיעדר מדיניות אכיפה ספק אם פעולות האכיפה מתמקדות בעברות החמורות ביותר והנפוצות ביותר וספק אם האכיפה היא שוויונית. . הועלה כי מפקחי אגף הפיקוח בממ"י מזינים את פעולותיהם למערכת המחשוב במלל חופשי ולא על פי משתנים בני אחזו ר. מערכת זו היא מערכת דיווח, היא לא הותאמה לצורכי הניהול של מערך האיתור והחקירות, ואינה יכולה לספק מענה למגוון של שאילתות חתך הנחוצות לצורך תכנון, ניהול, בקרה ומשוב. היעדר נתונים מפורטים על פלישות שאותרו, פלישות שפונו, ולוחות זמנים, יש בו כדי להקשות על גיבוש מדיניות ועל הכנת תכנית עבודה סדורה המבוססת עליה. כמו כן לא ניתן להעריך את הצלחתו של אגף הפיקוח בממ"י במשימותיו ואת יעילות פעולותיו. .המאגר אינו כולל את כל בקשות הס יוע לביצוע הצווים שהעבירו משרד הפנים וממ"י למתפ"א ולתחנות המשטרה. כך למשל, על פי נתוני פורום אכיפה במחוז הצפון במשטרה32 , בתקופה יולי 2007 - יולי 2008 התקבלו במשטרה 167 בקשות סיוע לביצוע צווים, ואילו במאגר נכללו רק 4 בקשות. המאגר גם אינו כולל פניות לסיוע שמע בירות ועדות מקומיות ומרחביות לתחנות משטרה. עוד הועלה כי הקלדת הנתונים למאגר לוקה בחסר ויש סוגי נתונים שלא תמיד מוזנים. בשל כך אי אפשר לאחזר מידע על היקף הטיפול בצווים ולקבל תמונה על מצב הצווים לפי חתך גיאוגרפי, לפי סוג המבנה ולפי מועד ביצוע הריסה. הזנת המאגר רק בחלק מהמידע המגיע למתפ"א פוגעת באמינות המאגר ואינה מאפשרת לתכנן את פעילותה המבצעית. . משרד מבקר המדינה מציין כי מעבר לתועלת האפשרית שבביצוע סיורי הכנה כגורם לביצוע הריסות עצמיות, אין סיורים אלה מייתרי ם את מחויבותה של המשטרה לתת סיוע לביצוע צווים שיפוטיים. נוכח סירובו של מנהל יחידת הפיקוח להטיל על הפיקוח המחוזי את אכיפת חוק התכנון והבנייה בטיילת באיל ת, פנה ראש מתפ"א בעניין למנכ"ל משרד הפנים. בעקבות התערבות זו הורה מנכ"ל משרד הפנים ליחידת הפיקוח לפתוח בחקירה. משרד מבקר המדינה מטעים שהקמת רשות אכיפה צריכה להיות מלווה בגיבוש המבנה הארגוני שלה ובהסדרת תהליכי העבודה של הרשות מול כלל הגופים האמונים על נושא האכיפה. גם חשוב להבטיח שהרשות תפעל על פי תכנית עבודה סדורה שתתבסס על מ יפוי התופעות העברייניות ועל סדרי עדיפויות שיתואמו עם כלל הגופים הרלוונטיים. במצב זה לא ניתן לבחון איזה חלק מזמנם של המפקחים מוקדש לפעולות שאינן משימות פיקוח. .הועסקה בסיוע לתחנות משטרה בפעולות שיטור שוטפות ב-57% ,מזמנה בהכשרות ואימונים - ב-19% מזמנה, ואילו באכיפת דיני מקרקעין, העניין שלשמה הוקמה, היא הועסקה רק ב -24% .מזמנה משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה שלמרות מודעותה לבעייתיות בתפקוד של מתפ"א, הן בשל תלותה במחוזות המשטרה והן בשל העסקתה במשימות שיטור שונות, היא הותירה את גופי הפיקוח ללא יכולת לבצע את הצווים שבאחריותם. רק ביוני 2008 העביר השר לביטחון פנים מסמך לשרי האוצר והפנים עם פירוט היעדים הכמותיים הנוגע ים באכיפת חוק התכנון והבנייה על ידי המשטרה. הועלה כי באוקטובר 2007 , בטרם גובשו התעריפים הראויים, פנה מנהל היחידה לפיקוח, מר אבי דותן, בלי להתייעץ עם מנהל המחלקה בפרקליטות, לוועדת הרכישות של משרד הפנים, בבקשה שתאשר שינויים בשכר הטרחה לתובעים. מסתבר ששינויים אלה התחשבו באופן חלקי בלבד בהצעתו של מנהל המחלקה בפרקליטות. בינואר 2008 עדכן משרד הפנים את ההסכם (להלן - ההסכם החדש) בלי לשתף את המחלקה בפרקליטות ואף לא העביר לידיעתה את הנוסח הסופי של ההסכם. בחינת ההסכם החדש מעלה כי השינויים בשכר אינם משקפים די הצורך את מורכבות הטיפול בתיק ואת התמורות שחלו בדפוסי עבודתם של התובעים עם המחלקה בפרקליטות. משרד מבקר המדינה מעיר כי על פי תכנונו של צה"ל הבנייה בשטח צפון נבטים אמורה להתחיל בשנת 2011 . בינתיים חל גידול ניכר במספר המבנים הלא חוקיים בשטח. ככל שיורחבו מימדי הבנייה הלא חוקית ויתקרב המועד המתוכנן לתחילת הבנייה במקום, כך יקשה להתמודד בבוא העת עם פינוי השטח. עוד מציין משרד מבקר המדינה כי גם ללא קשר לביצוע התכניות של צה"ל היה על גופי האכיפה לפעול לפינוים של המבנים הלא חוקיים באזורים אלה. המשטרה לא סייעה בביצוע צווי הריסה של מבני מגורים. המקרה היחיד בו ניתן סיוע היה הריסת כביש. להלן דוגמה של דחייה חוזרת של צווי הריסה: נכון לדצמבר 2008 , בלשכה המשפטית של מחוז דרום טרם הוגשו כתבי תביעה בעשרה מתוך 42 תיקים שהעביר הפיקוח המחוזי למחלקה המשפטית בשנים 2005 -2007 . מרשימת המשטרה עולה כי מ כלל 59 הצווים לסיוע המשטרה, סייעה המשטרה בביצועם של 6 צווים בלבד (כ-10% ). הצווים לסיוע המשטרה . עד למועד עריכת הביקורת לא נמצא כי המחלקה בפרקליטות והיחידה לפיקוח בדקו וניתחו את הסיבות לירידה במספר כתבי האישום, ו בכך נפגמת יכולתן לתכנן צעדים מעשיים על מנת למנוע אותה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה אי-ביצוע הנחיות של היועץ המשפטי לממשלה. אם לדעת המנכ"ל ומנהל היחידה לפיקוח, ההנחיה, שניתנה עוד בשנת 2007 , הייתה קשה לביצוע, היה עליהם להודיע על כך מבעוד מועד ליועץ המשפטי לממשלה. .משרד ראש הממשלה עשה עבודת מטה כנ דרש, אך לא נמצא כי עד לאוגוסט 2008 ,עבודה זו אושרה, וממילא החלטת הממשלה לא תוקנה כפי שסיכם ראש הממשלה. .משרד מבקר המדינה מטעים כי המשטרה היא הגוף האחראי על שמירת הסדר הציבורי. הימנעות המשטרה מסיוע לביצוע צווי בתי המשפט יש בה כדי לפגוע בשלטון החוק. בביקורת הועלה כי מפקד המחוז דאז לא מילא את הנחיית המפכ"ל ומנכ"ל המשרד לביטחון הפנים, ולא זימן כלל פגישות בין הממ"ז, כאמור המינהלה לא גיבשה מדיניות אכיפה. בחינת תכניות העבודה לשנים 2007 -2008 העלתה כי אין בהן יעדים לביצוע, אמות מידה למתן סיוע בביצוע צווים, סדרי עדיפויות ולוחות זמנים לעבודת מתפ"א וגופי הפיקוח. גם אין בהן התייחסות ליעדים ונושאים בהם תתמקד מתפ"א ברמה המחוזית בהתחשב בשונות שבין המחוזות וכפי שנקבע בהחלטת הממשלה. אשר לאישור תכניות העבודה - תכניות העבודה של המינהלה לשנים 2006 -2007 לא אושרו בידי ראש אג"מ והמפכ"ל, ולא הובאו לאישור היועץ המשפטי לממשלה כנדרש; תכנית העבודה לשנת 2008 אמנם .אושרה בידי ראש אג"מ והמפכ"ל אך לא הובאה לאישורו של היועץ המשפטי לממשלה. עוד העלתה הביקורת שתכנית העבודה של המינהלה לשנת 2008 , הקרויה "תפעול מתפ"א 2008 ", עוסקת רובה ככולה בסיוע היחידה המבצעית במתפ"א לתחנות המשטרה ב"פעילות פשיעה" (בעניין זה - ראו בהמש ך). רק בסוף התכנית ניתן ביטוי כמותי כללי ביותר להיקף הצווים שבכוונת מתפ"א לסייע בביצועם בחתך של מחוזות המשטרה. משרד מבקר המדינה מעיר לראש מתפ"א כי בשל היעדרה של תכנית עבודה העומדת בדרישות היועץ המשפטי לממשלה, נעצר למעשה זה למעלה משנה הביצוע של צווי הריסה על עברות בנייה ישנות בנגב. הביקורת העלתה כי המינהלה לא הכינה תכניות עבודה לגופי האכיפה במסלול הממוקד, ואלה המשיכו לפעול על פי סדרי עדיפויות משלהם, ובכך נפגעה יעילות פעולת גופי האכיפה ועמה אפקטיביות האכיפה ונמנע ריכוז מאמצים על פי תעדוף לאומי. משרד מבקר המדינה מציין כי שיקולים של היעדר סמכויות או מחסור במשאבים אינם מצדיקים הימנעות מהכנת תכניות עבודה לגופי האכיפה במסלול הממוקד, כפי שהחליטה הממשלה. אם סבורה המשטרה כי מתפ"א אינה יכולה לקיים את החלטת הממשלה, היה עליה להתריע על כך בפני הממשלה שהטילה עליה את המשימה. .מהנתונים עולה כי בעיית הבנייה הלא חוקית בנגב הולכת ומחריפה עם הזמן. מ - 2002 ל- 2008 חל גידול של למעלה מ- 100% ,בכמות המבנים הלא חוקיים בנגב מכ- 29,000 לכ- 58,000 מבנים. בתקופה 2005 -2008 חל גידול של 35% בהיקף הבנייה הלא חוקית. מספר המבנים הקשיחים הלא חוקיים גדל מ- 2002 ל- 2008 בלמעלה מ - 160% . בשנת 2002 היוו המבנים הקשיחים כ -19% מכלל המבנים הלא חוקיים, ואילו בשנת 2008 שיעורם כבר כ-24%. משרד מבקר המדינה מעיר לראש מתפ"א כי נוכח דרישות של היועץ המשפטי לממשלה להגיש ולתקן את התכנית, מן הראוי היה שהוא ייתן דעתו לתיקון התכנית ויגיש תכנית לפי התיקונים שהיועץ המשפטי לממשלה הנחה לעשות. זאת ועוד, באשר לטענה כי היועץ המשפטי הקפיא למעשה את ביצוע הצווים השיפוטיים בדרום, מציין משרד מבקר המדינה כי במכתב מספטמבר 2007 של מנהל המחלקה בפרקליטות, שנכתב על דעת היועץ והופנה לראש מתפ"א ולגופי אכיפה האחרים, ומתייחס לפעולות האכיפה בתקופת הביניים עד להגשת המלצותיה של ועדת גולדברג, נקבע כי יימשך ביצוע הצווים שעניינם בנייה חדשה או פלישה טרייה, ובאשר לצווים שעניינם בנייה ישנה, ביצועם ייעשה לאחר אישור של המחלקה בפרקליטות. מכאן שלא מדובר בהחלטה של היועץ המשפטי לממשלה על הקפאה. משרד מבקר המדינה מטעים כי גם בהיעדר מערכת מחשוב ייעודית, היה על מתפ"א להמשיך ולהזין למאגר באופן סדיר, אמין ושלם את המידע שהגיע אליה מגופי הפיקוח. הנהלת היחידה לפיקוח סירבה לבצע את ההשלמות הנדרשות , ואף הנחתה בנובמבר 2006 את יחידות הפיקוח לחדול מלהגיש בקשות חדשות על פי סעיף 212. משרד מבקר המדינה מציין כי המחלקה בפרקליטות היא הגורם המקצועי המנחה משפטית את גורמי האכיפה בפעולותיהם. אם התעוררו חילוקי דעות בין המחלקה ובין היחידה לפיקוח, היה על היחידה להביאם לפני פרקליט המדינה או היועץ המשפטי לממשלה - דבר שלא נעשה. בביקורת עלו מקרים בהם סירבה היחידה לפיקוח להפעיל את סמכותה המקבילה על אף שהמחלקה בפרקליטות הנחתה אותה לעשות כן. בחלק מהמקרים האלה היחידה לפיקוח לא הודיעה על כך למחלקה בפרקליטות .המשפטי לממשלה, אם במסגרת רשות אכיפה ואם במסגרת אחרת. מכל מקום, במסגרת היערכות זו יש לקבוע תהליכי עבודה ברורים בין כלל הגופים האמונים על נושא האכיפה ולהבטיח שהם יפעלו על פי תכנית עבודה סדורה שתגובש על בסיס מיפוי התופעות העברייניות וסדרי העדיפויות. על משרד הפנים לשדרג את יכולותיה של היחידה ומפקחיה בתחומים של השכלה, הכשרה, מיומנויות ייסוד, על מנת שיתאימו לייעוד היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה ולמטלותיה. על ממ"י לקבוע תכנית לטיפול בתיקי הנתונים שהועברו ללשכות המשפטיות, ולנהל פיקוח שוטף על עבודת עורכי הדין החיצוניים המועסקים על ידו לצורך כך. על המשטרה להסדיר את הטיפול שלה במתן סיוע לביצוע צווים, אם באמצעות מתפ"א או באמצעות מחוזותיה. .בנייה לא חוקית ופלישה לקרקע המדינה פוגעות בשלטון החוק, במשאב הקרקע ובעתודות הקרקע, בתכנון הפיזי הכולל ובאיכות החיים והסביבה. עברות בנייה גלויות לעין כל, ולכן התמודדות לא אפקטיבית עמן עלולה לפגוע באמון הציבור בשלטון החוק. חלקים משמעותיים של החלטת הממשלה מדצמבר 2004 שמטרתה שדרוג מערך האכיפה לא קוימו וקיימים ליקויים של ממש בפעילותם של גופי הפיקוח ושל מתפ"א: המינהלה אינה משמשת גוף היגוי, אינה מכינה תכנית עבודה מערכתית כנדרש ולא מנחה את גופי הפיקוח להפעיל אכיפה ממוקדת בהיקפים שנקבעו בהחלטה; היחידה לפיקוח אינה מבצעת את הנחיות המחלקה בפרקליטות; מערך התובעים של הוועדות המחוזיות נמצא על סף קריסה; הלשכות המשפטיות המחוזיות של ממ"י לא מטפלות כראוי בתיקים שמועברים אליהן; חלק ניכר מזמנה של היחידה המבצעית במתפ"א מוקדש לפעולות שאינן קשורות לאכיפת דיני מקרקעין והיא אינה מסייעת לגופי הפיקוח די הצורך בביצוע פעולות האכיפה. גופיי פיקוח שונים משקיעים מאמצים בטיפול בתופעת הבנייה הלא חוקית, אך בהיעדר מדיניות אכיפה, תכנית עבודה מערכתית מתואמת הנגזרת ממנה, שיתוף פעולה ותיאום בין הגופים המעורבים בהליך האכיפה, יכולות חקירה ותביעה ראויות ויישום חלקי של הכרעות הדין - נפגמת האכיפה בכללה ומשאבים אינם מנוצלים בצורה יעילה. על הגורמים המעורבים בהליך אכיפת דיני מקרקעין להיערך ולפעול לשם גיבוש מדיניות אכיפה מערכתית, כוללת ומתואמת, באישור היועץ היעדר אכיפה הופך את הבנייה הלא חוקית ברכס הכרמל לבעיה לאומית. על הגורמים הנוגעים בדבר - משרד הפנים, המשרד לביטחון הפנים, משרד המשפטים - לפעול להסדרת בעיה זו. משרד מבקר המדינה מציין כי בחינת הסיבות לירידה במספר כתבי האישום עשויה ללמד אם הסיבה לכך היא התמקדות בתופעה מסוימת וניהול חקירות בנושאים מהותיים ומשמעותיים ובעלי השפעה רבה יותר על הנורמות השוררות בתחום, או שמדובר בסיבות אחרות. אשר להפקה עצמאית של נתונים, היה בידו של מנהל המחלקה בפרקליטות ליזום פנייה לקבלתם. עוד מציין משרד מבקר המדינה כי ניתוח הסיבות שהביאו לירידה במספר כתבי האישום עשוי היה לסייע למחלקה בפרקליטות בתכנון הפתרון לסוגיה. . על רקע זה הודיע בסוף מאי 2008 מנהל המחלקה בפרקליטות ליועץ המשפטי של משרד הפנים על "מפולת במערך התביעה" בעקבות התפטרותם של שישה תובעים מחמת חוסר כדאיות כלכלית בהמשך טיפולם בתיקים. עקב זאת, לדבריו, "מערכת התביעה של הוועדות המחוזיות אינה מתפקדת בחלק מהמחוזות, ובאחרים פועלת באופן חלקי בלבד". דחיית הריסות פעם אחר פעם גוררת את כל מערכת האכיפה לטיפול בזבזני בתופעה של בנייה לא חוקית: הצורך להתאים מחדש את תיקי החקירה למצב העובדתי בשטח; העסקת המערכת המשפטית; הכנת הכוחות למבצע והזמנות חוזרות של קבלני הביצוע. הבדיקה של משרד מבקר המדינה, שממצאיה יובאו בהמשך, העלתה כי גם חלקים משמעותיים של החלטת הממשלה זו לא קוימו, ואיתרה ליקויים של ממש בפעילותם של גופי הפיקוח ושל מתפ"א: גופי הפיקוח לא גיבשו מדיניות אכי פה ולא הכינו על בסיסן תכניות עבודה; המינהלה אינה משמשת גוף היגוי, אינה מכינה תכנית עבודה מערכתית כנדרש ולא מנחה את גופי הפיקוח להפעיל אכיפה ממוקדת בהיקפים שנקבעו בהחלטה; היחידה לפיקוח לא תמיד מבצעת את הנחיות המחלקה בפרקליטות; מערך התובעים של הוועדות המחוזיות נמצא על סף קריסה; הלשכות המשפטיות המחוזיות של ממ"י לא מטפלות כראוי בתיקים שמועברים אליהן; חלק ניכר מזמנה של היחידה המבצעית במתפ"א מוקדש לפעולות שאינן קשורות לאכיפת דיני מקרקעין והיא אינה מסייעת לגופי הפיקוח די הצורך בביצוע פעולות האכיפה. בסופו של דבר, ו באיחור, הוקמו בעקבות החלטות הממשלה יחידות חדשות במשטרה ובפרקליטות שייעודן אכיפת דיני מקרקעין, אך היקף הבנייה הלא חוקית לא צומצם ואף עלה. נתוני הבנייה הלא חוקית בשנים 2003 -2008 , המוצגים בלוח1 ,שלהלן מצביעים כי בפרק זמן של כ-4.5 שנים גדל מספרן של עברות הבנייה הלא חוקית בארץ בכ-60% ; עיקר הגידול מתמקד במחוזות הדרום (כ-87% ,) ( ירושלים52% ( ) והמרכז47%.)
. הנה כי כן, וכפי שיפורט בדוח הביקורת, תופעת הבנייה הלא חוקית מטופלת מכיוונים שונים: גופים רבים פועלים לצמצומה, הממשלה הקימה ועדות והחליטה החלטות והעמידה משאבים להתמודדות אתה, ואף על פי כן - תופעה זו הולכת ומתעצמת. התמודדות לא אפקטיבית בתופעה מפחיתה את אמון הציבור בשלטון החוק ופוגעת בהרתעה.