רשות הגז הטבעי . חיבור צרכנים לרשת החלוקה של הגז הטבעי . ההליך המורכב, הארוך והמסורבל של קבלת אישור מכון התקנים לבטיחות ציוד הקצה של הצרכנים, אשר היה כרוך בהתחקות אחר האישורים לתקינות הציוד שניתנו ליצרנים שנים קודם לכן, יצר תמריץ שלילי להסבה לגז הטבעי והבדיל לרעה צרכנים שבחרו לפתוח בהליך ההסבה כאמור מצרכנים שבחרו שלא לעשות כן ולא נדרשו לבדיקות תקינות ציוד הקצה. לדעת משרד מבקר המדינה, האטיות בקידום פריסתה של רשת החלוקה ובחיבור צרכנים לרשת זו ואי -הצבתם כיעד לאומי פגעו בעמידה של מדינת ישראל ביעד הפחתת הפליטות לסביבה שהציבה לעצמה, והצריכו התאמת אסדרה לקצב התקדמות פריסת רשת החלוקה בפועל. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שלמכון לא היה ניסיון בתחום בדיקות הגז הטבעי, להבדיל מניסיונו לגבי בדיקות ריתוך, תהליכי חיבור של אביזרים פלסטיים או מתקני גפ"ם - ניסיונו אינו שונה מניסיונו של כל גוף בדיקה אחר בתחום זה. על כן היה ראוי שהממונה על התקינה היה בוחן אפשרות של הכפפת המכון לדרישות הסמכה או לחלופין לבקרה חיצונית על יכולתו לשמש גוף בודק בתחום זה . כמו כן, מאחר שמכון התקנים, כ מי ש אחראי להליך אימוץ תקנים המתבצע בוועדות התקינה, מרכז את הכנת התקן המגובש, ומאחר שהוא חייב בהסמכה בבדיקת הוראות שיקבע שר האנרגיה שלא במסגרת התקן, נוצרה מראית עין של תמריץ למכון לפעול להרחבת היקף התקן ככל האפשר - שכן בכך יורחבו בעצם התחומים שעליהם יחול הפטור הסטטוטורי הייחודי לטובת המכון. לדעת משרד מבקר המדינה - על משרד המשפטים, משרד האוצר, רשות הגז ומינהל תכנון למנף את שיתוף הפעולה ולעגן, במסגרת האפשרות החוקית הקיימת, הליך רישוי יעיל לדרישות בגין ההסבה, מבלי לאשר בכך חריגות בנייה קודמות. התקן המגובש במועד סיום הביקורת נועד להסדרת כללים טכניים להסבה לגז טבעי, הן לגבי ציוד חדש הן לגבי ציוד קיים או המשמש לצריכת מקורות אנרגיה אחרים, וכן לקביעת נהלים לבדיקת הבטיחות הנדרשת לצורך חידוש אישור התקינות. על מכון התקנים וועדות התקינה להשלים בהקדם את גיבוש התקן כאמור, לרבות אימוץ תקנים אמריקניים, הרלוונטיים לחלק נכבד מהציוד הקיים אצל הצרכנים. עליהם לוודא גם כי התקן המגובש יעמוד בהוראות חוק התקנים, לרבות ההוראה האוסרת לשנות תקנים בין -לאומיים אלא רק בנסיבות מיוחדות כאמור, הכול כדי שהתקן ישמש למטרות שלשמן נועד ולא כחסם להסבת מערכות לגז הטבעי. משרד מבקר המדינה מעיר למכון התקנים כי בתשובתו שבה נטען כי המכון היה כשיר לבצע את הבדיקות ובכך לייתר את הצורך בבדיקת צד ג' והעלויות הכרוכות בה הוא סותר את עמדתו מאוקטובר 2015 , שבה נטען כי אחד הקשיים בתהליך בדיקת תקינות ציוד הקצה הוא כי המכון נדרש להכרה מעמיקה של תקנים בין-לאומיים (אירופיים ואמריקניים) רבים החלים על מגוון צרכני הקצה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות הגז כי העלות הכבדה של חיבור צרכנים מרוחקים לרשת החלוקה, שחלק ניכר ממנה מושת על הצרכנים עצמם, יוצרת פערים כלכליים ניכרים בין צרכנים באזורי הארץ השונים ומשפיעה על כדאיות החיבור לגז הטבעי ועל כושר התחרות של המפעלים האמורים. נוכח המספר המועט כל כך של צרכנים מרוחקים שהתקשרו עם חברות החלוקה, מן הראוי כי משרד האנרגיה ישקול מחדש את החלטות הרשות, על פי מדיניות הממשלה לעידוד הפריפריה, ויבחן את הסיוע של המדינה לצרכנים המרוחקים, לרבות את זהות הגורם שצריך לשאת בעלות הנוספת של הנחת רשת החלוקה ליעדים המרוחקים ובעלות התפעול של קווי חלוקה אלו. . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות הגז כי כדי לממש את החלטת הממשלה לצמצום זיהום האוויר במפרץ חיפה, היא נדרשת להוביל שיתוף פעולה עם כלל הגורמים הממשלתיים, לרבות באמצעות התאמת התשתיות לצרכים העתידיים. ראוי כי רשות הגז ולא חברת החלוקה הייתה היוזמת של בחינת הצורך בהתאמת מערך רשת החלוקה לצרכים העתידים - כתחנות תדלוק בגז טבעי, על השינויים וההתאמות המתחייבים - בטרם יחל ביצוע העבודות להנחת הקו. תכנון ארוך טווח צריך להתחשב בכלל השימושים העתידיים כדי למנוע ככל האפשר את הצורך בהוצאה נוספת בעתיד, אשר ייתכן שתוטל על ציבור הצרכנים. לדעת משרד מבקר המדינה, קשיי המימון שעליהם מעידים הצרכנים נובעים, בין היתר, ממורכבות הליך ההסבה. בכלי הסיוע הנוכחיים אין די להקל על קשיי מימון אלו. מן הראוי, כי אחת לתקופה תבחן רשות הגז את הכלים העומדים לרשותה לעידוד חיבור צרכנים לרשת החלוקה של הגז הטבעי, ובכלל זה את אפקטיביות המענקים שנותן מרכז ההשקעות; על מרכז ההשקעות לבחון אחת לתקופה את אפקטיביות מסלול המענקים שהוא נותן מכוח הוראת מנכ"ל 4.5 , ולקדם בהתאם לתוצאות בחינה זו התאמות ושינויים נדרשים בהוראת המנכ"ל ובמסלול המענקים61 . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי חרף סיועה לחברות החלוקה בתהליך התכנון, עדיין נותרו קשיים בתהליך זה. העובדה שבחלק מקווי החלוקה קיבלה עליה הרשות לבצע את עבודת תכנון הקו מלמדת שיש צורך בהסדרת תהליך זה, ומעידה על הקושי הרב העומד בפני חברות החלוקה בתכנון קווי החלוקה. . אף כי משרדי הממשלה החברים בוועדה להסרת חסמים היו ערים למחלוקת בין חברות החלוקה לבין חברות התשתית בדבר התשלומים שנדרשו חברות החלוקה לשלם לצורך הנחת קווי החלוקה סמוך לתשתיות קיימות, נושא זה לא הוסדר בהחלטת ממשלה או במסגרת סיכום בין-משרדי, ולא גובשה עמדה עקרונית בדבר סמכותן של חברות התשתית לגבות תשלומים כאמור. בחלק מהמקרים הגיעו חברות החלוקה וחברות התשתית לסיכומים או לפשרות, ואולם אי -קבלת החלטה עקרונית בעניין זה פותחת פתח למחלוקות נוספות בעתיד. המחלוקות הקיימות צפויות להיות מונחות לפתחה של הוועדה לתיאום תשתיות, ועל ועדה זו להכריע בהן בזריזות, מאחר שהן מעכבות את קידומה של פריסת רשת החלוקה. כאמור, המדינה בחרה לפרוס את רשת החלוק ה באמצעות מתן רישיון לחברות פרטיות, על פי מודל המעניק להן מונופול אזורי. מודל זה יצר תלות בין קידום תכנון הקווים והנחתם בפועל לבין פעולות השיווק של חברת החלוקה ומידת הצלחתה לגייס די צרכנים המעוניינים במעבר לגז הטבעי. מכיוון שחברות החלוקה פרטיות וככלל אינן זוכות למימון כלשהו, התקדמות פריסת הרשת מושפעת מהכדאיות הכלכלית בקידום הקו. עולה כי התיקון ל חוק אינו פותר את הקושי של חברות החלוקה לקבל מחברות התשתית מידע מקדים שאינו מרוכז במערכות מידע ארציות, לשם תכנון מלא ומדויק של קווי החלוקה וייעול גיבושה של תכנית העבודה לפני הגשתה לרשות הרישוי. משרד מבקר המדינה מברך על שיתוף הפעולה של משרדי הממשלה עם חברות החלוקה ועל גיבוש הצעדים לקידום הליך התכנון של רשת החלוקה. מן הראוי כי משרד האנרגיה ורשות הגז, בשיתוף משרד האוצר ומשרד הכלכלה, יקבעו אבני דרך ויעדים בנושא פריסת רשת החלוקה ויבחנו במשך זמן אם השינויים שנקבעו בתהליך אישור תכניות העבודה והקמת הוועדה לתיאום תשתיות אכן קידמו את פריסת רשת החלוקה. נוסף על כך, על הרשות לסייע לחברות החלוקה, אשר כחברות פרטיות נתונות בעמדת נחיתות, וכן לתת מענה להיעדר ריכוז של מידע תכנוני הנדרש בשלב הגיבו ש של תכניות העבודה, לרבות באמצעות ריכוז מידע כזה במאגר המידע בתחום התשתיות הלאומיות, אשר אמור לקום על פי החלטת ממשלה 1074 מינואר 201632. משרד מבקר המדינה מעיר כי פרק זמן של שנה וחצי אשר במהלכו לא יכלה המועצה לפעול ולדון בבקשות המונחות לפניה, שההחלטות בעניינן היו עשויות להשפיע באופן ישיר על קידום מיזם חלוקת הגז הטבעי ועל האינטרסים הציבוריים הכרוכים בכך, הוא ארוך יתר על המידה. נמצא כי חרף ה שגותיה של הרשות על קצב התקדמות פריסת הקווים של חלק מחברות החלוקה, היא לא הצליחה לקדם את עבודתן ואת מימוש היעדים שנקבעו ברישיונות שניתנו להן. האמצעים העומדים לרשות המדינה, כמו ביטול הרישיון או חילוט הערבות, הם קיצוניים, והרשות אינה מעוניינת להשתמש בהם כלאחר יד. משכך הדבר, הרשות מתקשה לקדם את פעילות חברות החלוקה, והצרכנים המעוניינים בחיבור לגז הטבעי אינם יכולים להיות בטוחים שהחברות יעמדו בלוחות הזמנים שנקבעו לחיבורם לרשת החלוקה. לדעת משרד מבקר המדינה, חברות החלוקה נתונות בעמדת נחיתות מול חברות התשתית בתהליך אישור התכניות, בשל היותן חברות פרטיות. לפיכך, מצב זה מחייב מעורבות ופיקוח מלא של הממשלה בכלל ורשות הגז בפרט, ומתן סיוע לחברות החלוקה בהתמודדות עם הקשיים העומדים בפניהן בתהליך התכנון, כבר בשלב המקדים - לפני הגשת תכנית העבודה. .לדעת משרד מבקר המדינה, שאיפת החברות לעמוד באבני הדרך ובלוחות הזמנים שנקבעו ברישיונות שניתנו להן מצד אחד, והחסמים למיניהם המקשים עליהן לעמוד ביעדים מצד אחר, מחייבים מעורבות רבה יותר של רשות הגז לצורך קידום עבודת החברות. על רשות הגז להשתתף באופן פעיל בפיקוח על חברות החלוקה, לסייע להן באופן מוסדר בשלבי התכנון המוקדמים ובכלל זה במגעיהן עם חברות התשתית ועם רשויות התכנון ולוודא כי לא נגרמים עיכובים בתכנון ובאישור של הנחת קווי החלוקה וביישום התכניות בעניין זה. במידת הצורך על רשות הגז להשתמש באמצעים העומדים לרשותה כדי לקדם את פריסת הרשת. כמו כן, מן הראוי כי רשות הגז תציג לפני הממשלה את היעדים ואבני הדרך לפריסת רשת החלוקה ואת הסיבות לעיכובים בכל מקטע ומקטע. אגף התעשייה במכון היה הגורם המקצועי המרכזי שסיכם עבור המאסדר את התקנים והאסדרה שיש להתבסס עליהם במסגרת המתווה שגובש. עמדתו המקצועית של האגף, שהסתייע כאמור במומחה הבין- לאומי אשר ליווה את פעילותו, שימשה בסיס להוראות המתווה אשר הוחל על הצרכנים שהחלו בהליך ההסבה, בשעה שלמשרדי הממשלה שאישרו את המתווה לא היה הידע המקצועי הנדרש לבחינת התקנים המפורטים במתווה. חרף היות האגף גוף בודק בלבד וחרף חוסר מומחיותו בקביעת תקנים ואימוצם, תהליך אישור המתווה לא נעשה בסיוע אגף התקינה של המכון, אשר לו מומחיות וידע רחבים יותר בתחום. בשל חוסר הניסיון והידע של מכון התקנים בתחום, פעילותו כגוף מפקח עליון חייבה נוכחות של גוף בין-לאומי בעת שפעל מול צרכני הגז הטבעי. נוכחות זו נדרשה לצורך הכשרת צוות המכון, כתיבת נוהלי עבודה ומתן פתרונות לגופים בין-לאומיים הפועלים בתחום. כתוצאה מכך הלכה ו נוצרה מערכת אישורים מורכבת, מסורבלת, מסועפת ויקרה, אשר עיכבה את הליך החיבור וחייבה כל אחד מהצרכנים לקבל אישורים מכמה גופים לתקינותם של מתקני הצריכה: הן מהיצרן, הן מגוף בדיקה בין-לאומי מוסמך (צד ג'), הן ממכון התקנים כגוף פיקוח-עליון והן מהמעבדה הבין -לאומית אשר ליוותה וחנכה את המכון בפעילות זו . .המעבר לגז טבעי כמקור אנרגיה מרכזי בישראל הוא מיזם בעל חשיבות לאומית בשל יתרונותיו הכלכליים, הסביבתיים והמדיניים. מיזם חיבור מפעלי התעשייה וצרכנים נוספים לרשת החלוקה של הגז הטבעי מחייב תכנון לטווח ארוך, ובכלל זה בחינת כלל התועלות הנגזרות למשק והצבת אסטרטגיה מקיפה, לרבות תכנית אב מפורטת לפריסתה של רשת החלוקה ולחיבורם של הצרכנים המעוניינים בכך לרשת זו. עד מועד סיום הביקורת, המעורבות הממשלתית בחיבור צרכנים לרשת החלוקה של הגז הטבעי לא הביאה לקידום ניכר של מיזם זה. רשות הגז, האמונה על קידום פריסת קווי החלוקה במדינה, לא הובילה התייחסות מערכתית למיזם זה כאל מיזם לאומי ולא פיקחה כראוי על קצב התקדמות פריסת הרשת שהכתיבו חברות החלוקה המחזיקות ברישיונות לפריסתה. על חברות החלוקה הוטל לקדם עצמאית את התכנון והביצוע של הנחת קווי החלוקה, והן נאלצו לא אחת להתמודד עם קשיים ביורוקרטיים בפעילותן. רק בתחילת שנת 2016 , שינו שר האנרגיה ומנכ"ל המשרד את מדיניות פריסת רשת חלוקת הגז הטבעי והגדירו אותה כתשתית לאומית חיונית. צרכנים פוטנציאליים אשר בחנו את הכדאיות הכלכלית בחיבור לרשת החלוקה של הגז הטבעי נתקלו לא אחת בחסמים ביורוקרטיים, לחוסר ודאות לגבי האסדרה החלה עליהם, לדרישות חדשות, להוצאות לא מתוכננות ולעיכובים בלתי צפויים בתהליך. קשיים אלו, לצד השינויים החדים במחיר הנפט בשנים 2016-2015 , הפחיתו את כדאיות ההסבה לעומת החלופות העומדות לפניהם. לדעת משרד מבק ר המדינה, על הממשלה ובראשה משרד האוצר, משרד האנרגיה ורשות הגז לוודא כי התיקונים בחוק משק הגז הטבעי ובחוק הגז (בטיחות ורישוי) אכן יביאו להשגת המטרה שלשמה נועדו - האצת חיבור צרכנים לרשת החלוקה של הגז הטבעי. לשם כך על גורמים אלו לוודא כי המנגנונים שנקבעו בחקי קה אכן ייושמו. נוכח השיעור הקטן של הצרכנים המחוברים לרשת החלוקה, על משרד האנרגיה ועל רשות הגז להגביר את מעורבותם בתהליך החיבור של הצרכנים לרשת החלוקה ולבחון את האמצעים והתמריצים העומדים לרשותם לשם כך. את זאת עליהם לעשות על פי תכנון אסטרטגי ארוך טווח של משק הגז הטבעי. תקנות משק החשמל (קוגנרציה) נועדו למימוש מדיניות ממשלתית לעידוד הקמת מתקני קוגנרציה. עד מועד סיום הביקורת, מעט מאוד מפעלים התקינו מתקני קוגנרציה קטנים. קוגנרציה היא אחד השימושים הפוטנציאליים העיקריים של מערכת החלוקה. על משרד האנרגיה ליזום בחינה מקיפה של החסמים לשימוש בגז טבעי למטרות קוגנרציה, בשיתוף הגורמים הממונים על משק החשמל. על רשות הגז לבחון, נוסף על כך, אם מימוש הפוטנציאל בהקמת מתקני קוגנרציה תואם את התכנון הקיים של רשת החלוקה ואם זו תוכל לספק את היקף הצריכה העתידי. לדעת משרד מבקר המדינה, היה ראוי שרשות הגז, כגורם האמון על תשתית הגז הטבעי בישראל, תקדם את רשת החלוקה כמיזם לאומי החשוב לפיתוח ענפי המשק, לשם הפחתת התלות במוצרי נפט, הפחתת נזקים סביבתיים ממקורות אנרגיה מזהמים, חיזוק מרכזי תעסוקה, הגדלת הפריון והפחתת יוקר המחיה. .הרחבת בדיקות מכון התקנים וגופי בדיקה נוספים שיוסמכו ויאושרו לשם כך אף לצנרת רשת החלוקה המצויה בשטחי הצרכן אמנם מרכזת את ביצוע כל הבדיקות בידי גורם אחד, אך מנגד משיתה על הצרכנים עלויות נוספות אשר בעבר נשאה בהן רשות הגז בהתאם להסכם המסגרת שהיה לה עם החברה הפרטית. משך הזמן הצפוי עד להסמכת גופי בדיקה נוספים עלול לעכב את יישום הוראות החוק ולעקר מתוכן את מטרת התיקון לחוק - ייעול ההליכים הנוגעים לחיבור מפעלי התעשייה לרשת החלוקה, לצד שמירה על עקרונות של תקינות ובטיחות מתקני צריכת הגז. מאחר שלמכון התקנים או לגורם אחר שיוסמך לכך אין ניסיון בבדיקת כלל המקטעים בשטח המפעל, הדבר עלול לעכב את ייעול ההליכים כאמור. נמצא, כי חרף תוצאות הסקר והערכות הרשות בדבר החיסכון הגלום בחיבור מפעלים לרשת החלוקה, לא הציבה לעצמה הרשות, כמו באשר ליעדיה הקשורים לרשת ההולכה, יעד של פיתוח תכנית אב לרשת החלוקה או הנגשת הגז הטבעי למגוון רחב ככל האפשר של אוכלוסיות במדינה. הפוטנציאל שנגלה לרשות הגז בסקר שבוצע בהזמנתה לא מונף על ידה ולא מצא את ביטויו ביעדים מדידים. משרד מבקר המדינה מעיר כי היקף הפריסה עד עתה אינו אפילו שליש מהיקף הפריסה הצפוי עם השלמתה של הרשת. זאת ועוד, כמות הגז הטבעי המסופקת לצרכנים באמצעות רשת החלוקה היא פחות מעשירית מהכמות הצפויה להיות מסופקת - כ- 1.5 BCM17. לדעת משרד מבקר המדינה על רשות הגז להידרש לפערים הקיימים בין הערכות חברות החלוקה ובין הצפי המקורי המפורט בנספחים להסכמי החלוקה, ולהשפעת פערים אלו על פריסת רשת החלוקה. פריסת רשת החלוקה של הגז הטבעי וחיבור צרכנים רבים ככל האפשר אליה מחייבים שיתוף פעולה של הרשויות המקומיות שבתחומיהן תשתית זו מונחת. על רשות הגז לפעול להנגיש לרשויות המקומיות את כל המידע הנדרש בנוגע לפריסת רשת החלוקה, לרבות דרישות הבטיחות ההכרחיות, לשם קידום שיתוף הפעולה עמן. נוכח חשיבות של שיתוף פעולה זה לקיצור פריסת רשת החלוקה, על רשות הגז לשקול, במקרים המתאימים, להפנות את הנושא למשרד האנרגיה לצורך התערבות ממשלתית לסיוע בהסדרת סוגיה זו.
היעדר תכנית אב פוגע באפשרות פיתוחו של משק האנרגיה בראייה ארוכת טווח ומתוך בחינת תמהיל מקורות האנרגיה, לרבות הגז הטבעי64 . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה כי היעדר תכנית אב למשק האנרגיה על כלל מטרותיו ויעדיו - במיוחד בתקופה זו של תמורות והתפתחויות רבות בתחום, וחרף העובדה שחלפו יותר מארבע שנים מאז החל משרד האנרגיה לגבש את התכנית - הוא מחדל המשפיע על כלל משק האנרגיה, לרבות משק הגז הטבעי65 .