מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה - פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית הנתונים הקשים דלעיל, שלא השתנו בשנים האחרונות, עמדו בבסיס יזמה של ראש אכ"א ממאי 2011 להכין עבודת מטה (ל הלן - עבודת המטה), שתכליתה להשוות את נתוני השירות של חיילים יוצאי אתיופיה בכל התחומים לאלה של כלל חיילי צה"ל. התכנית אושרה בידי ראש אכ"א בראשית 2012 .והיא עשויה לשאת פרי בשנים הקרובות היקף עבודת המטה מלמד כי הצבא פועל נמרצות לקדם חיילים יוצאי אתיופיה לשירו ת משמעותי ולפיקוד ומנסה למצות כל הזדמנות לסייע בידיהם. הסקירה שלהלן היא בגדר תמונת מצב של יישום עבודת המטה עד אוגוסט 2012 ., על פי נתוני צה"ל עד אוגוסט 2012 היה המדור החדש עדיין בהקמה (נבחרו מפקדת וקצינים). לדעת משרד מבקר המדינה, הקמת גוף מטה חדש באחריותו של קצין בכיר, אשר יתכלל את כל פעולות הצבא בעניין יוצאי אתיופיה, עשויה לשמש מודל למחויבות הנדרשת גם ממשרדי הממשלה. מכלל האמור יוצא שמשרד הקליטה לא מילא כיאות את תפקידו כמתכלל תכנית החומש, ובמקום שהתכנית תשמש מנוף לתכלל את התקציבים הממשלתיים ואת תקציבי המגזר השלישי, כך שיוקצו ביעילות, היא הפכה הלכה למעשה למקבץ תכניות נוסף. לדעת משרד מבקר המדינה לקחים אלה של מש רד רה "ם ראוי כי יהיו חלק מתורה כתובה לניהול תכניות רב-שנתיות. . נמצא כי למרות הפערים הניכרים בשיעורי הזכאות לתעודת בגרות ובפרט לתעודת בגרות איכותית, רק כ-40% מהתלמידים יוצאי אתיופיה בכיתות ז-יב השתתפו בתכניות התגבור לבגרות בשנת הלימודים התשע"ב ( 2012- 2011)54. תלמידים אלה למדו בכ -200 מוסדות חינוך ב -38 .יישובים השכלה גבוהה משפרת את הסיכויים לתעסוקה, מצמצמת פערים ותורמת להשתלבות חברתית. בהקשר של יוצאי אתיופיה יש משנה חשיבות לכך, שכן בעלי תארים אקדמיים ישמשו מודל לחיקוי לצעירים. אשר על כן סטודנטים יוצאי אתיופיה זוכים לטיפול, להעדפות ולתמיכה רבה יותר מכל סטודנט עולה אחר או יליד הארץ בכל המסגרות העל -תיכוניות. התחייבות של סטודנט יוצא אתיופיה למשרד הקליטה בתמורה למימון לימודיו האקדמיים היא 120 שעות התנדבות במסגרת שירות חברתי - קהילתי. לנוכח הכספים הציבוריים הרבים המוקצים לסטודנטים אלה, על מינהל הסטודנטים לשקול דרכים להרחיב את מחויבות הסטודנט הן לדרישות בתחום ההישגים האקדמיים ו הן להשלמת הלימודים כדי להגביר את הסיכויים להצלחת הסטודנטים הן בתקופת הלימודים עצמה והן בעתידם האישי והתעסוקתי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרדים התומכים בלימודים אקדמיים של סטודנטים, לרבות יוצאי אתיופיה, לשקול להרחיב את איגום המשאבים (הקיים במכינות) באמצעו ת גוף מתכלל גם לגבי הלימודים האקדמיים, מאותם השיקולים שכוחם יפה למכינות הקדם -אקדמיות: מניעת כספי תמיכה כפולים; קביעת אומדנים לסיוע על פי מגוון הזכאויות (למשל: עולים, חיילים משוחררים וחתך סוציו -אקונומי); אסדרת הסיוע שמקורו בכספי ציבור בצוותא עם הדיקן בכל מוסד. כך יוכל הגוף המתכלל לקבוע את התשלומים הדיפרנציאליים באופן שיביא לאחידות בכספי התמיכה וימנע אפשרות לכפל תשלומים או לחוסר איזון בהקצאתם. יוצא אפוא שנש"ם לא פעלה די כדי ליישם במלואה את החלטה 2506 לגבי ייעוד 30 משרות בשירות המדינה לאקדמאים יוצאי אתיופיה, ולא פעלה די לפרסום מכרזים למשרות יוקרתיות המיועדים ליוצאי אתיופיה ולאיושן על ידם. נמצא כי ב- 2011 , שש שנים לאחר חקיקת התיקון לחוק המינויים, עדיין היו משרדי ממשלה ויחידות סמך שלא היה בקרב עובדיהם ייצוג ליוצאי אתיופיה או ששיעורם של יוצאי אתיופיה מכלל העובדים היה נמוך הרבה יותר יחסית לשיעורם במשרדים וביחידות סמך אחרים ולשיעורם באוכלוסייה הכללית. .נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא הגישה רשות החברות דוח כאמור לגבי 2011 . נמצא כי 170 תלמידים היו רשומים ברשימות התלמידים ללא מספרי תעודות זהות או תחת מספרי תעודות זהות שגויים. כמו כן נמצא כי 44 תלמידים היו רשומים ברשימות התלמידים תחת מספרי זהות זהים, יותר מפעם אחת. נמצא כי משרד החינוך לא ביצע מיפוי צרכים ארצי לכל אוכלוסיית התלמידים הרלוונטית, ועל כן לא יכול היה לקבוע את רשימות התלמידים שישתתפו בתכניות השונות, לאור הישגיהם בלימודים ובהתאם לצרכיהם. במקרים רבים הו פעלו תכניות התגבור לבגרות ברשויות מקומיות, שאליהן פנו הגופים המפעילים והגופים המְרַכְזִים, ומנהלי בתי הספר באותן רשויות היו אלה ששיבצו את התלמידים בתכניות. בכמה יישובים אחרים, למשל בבית שמש, פנו גופים מפעילים וגופים מְרַכְזִים ישירות למנהלי בתי הספר ללא תיאום עם הרשות המקומית. אמנם נמצא כי בשנים האחרונות בוצעו מחקרי הערכה ספציפיים לשתיים מבין ארבע התכניות - תכנית ספייס ותכנית אופק - אולם נמצא גם כי משרד החינוך לא ביצע הערכה אובייקטיבית ואחידה לכלל התכניות אשר מומנו בכספי המדינה. לפיכך נבצר ממנו להשוות את האפקטיביות של הקצאת המשאבים לכל אחת מארבע התכניות, כלומר להעריך את השיפור בהישגי התלמידים שהשתתפו בהן בהשוואה לעלותן. נמצאכי לא היה מִתאם 79 בין שיעור התלמידים יוצאי אתיופיה, שהשתתפו בתכניות התגבור לבגרות ביישובים השונים, לבין דירוגם החברתי-כלכלי של היישובים. כך, לעתים היה שיעור התלמידים יוצאי אתיופיה שהשתתפו בתכניות התגבור לבגרות ביישובים מבוססים פחות (למשל נתיבות) נמוך יותר משיעור התלמידים יוצאי אתיופיה שהשתתפו בתכניות התגבור לבגרות ביישובים מבוססים יותר (למשל קריית ביאליק). נמצא כי משרד החינוך ומשרד הקליטה לא תיאמו ביניהם את הקצאת התכניות ולא העבירו ביניהם רשימות תלמידים יוצאי אתיופיה שהשתתפו בתכניות תגבור לבגרות, שכל אחד מהם מימן. כך נמצאו מקרים שבהם מימנו שני המשרדים הללו כמה תכניות באותו יישוב, באותו מוסד חינוכי, באותה שכבת כיתות ואף את שיתופו של אותו תלמיד בכמה תכניות. להלן פרטים: כך נוצרו תקורות "כפולות", וחלק מהכספים שיועדו לתכניות התגבור לבגרות שימשו למימון שכרם של בעלי תפקידים נוספים, בלי שמשרד החינוך בחן אם אפשר לצמצם תקורות אלו ולהפנות עוד משאבים להוראה. להלן דוגמאות: נמצא כי אף לא רשות מקומית אחת הגישה לשר הפנים דוח כאמור ל - 2011 , וכי רק בסוף אוגוסט 2012 , לאחר פניית משרד מבקר המדינה למשרד הפנים, קבע האחרון הוראות לגבי אופן הגשת הדוח, לגבי מועד הגשתו ולגבי הפרטים שייכללו בו. כך שעד מועד סיום הביקורת לא הגיש שר הפנים דוח שנתי כנדרש בתיקון לפקודות הרשויות המקומיות. הביקורת העלתה כי במשך ארבע שנים - ממועד קבלת החלטה 3116 בפברואר 2008 ועד לפברואר 2012 - מומשו רק שתי משכנתאות מתכנית המשכנתאות. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת טרם קבע שר המשפטים מיהו הגורם במשרדו שירכז את הדוחות של התאגידים, מהם הנתונים שעל התאגידים למסור, וכיצד עליהם לעשות זאת. כמו כן נמצא כי אף לא מועצה אחת של תאגיד דיווחה לשר המשפטים כנדרש. כך שעד מועד סיום הביקורת טרם הגיש שר המשפטים דוח לגורמים הרלוונטיים כנדרש בתיקון לחוק החברות הממשלתיות. הביקורת העלתה כי עד מועד סיום הביקורת, פרט לפרסום חוזר הרשות, טרם פעלה רשות החברות לקידום ייצוג הולם, וטרם קיימה עבודת מטה לגיבוש פעולותיה בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין די בהפצת חוזר הרשות. ראוי כי בהסתמך על עבודת מטה תפעל הרשות להטמיע בחברות הממשלתיות את החשיבות שבשילובם של יוצאי אתיופיה, ואף תיתן בידיהן כלים לכך. אחד הכלים האפשריים הוא מיסוד הקשר בין עמותות העוסקות בקידום העסקתם של יוצאי אתיופיה לבין החברות הממשלתיות, כך שהחברות יוכלו להפיץ בעזרת העמותות מכרזים רלוונטיים ליוצאי אתיופיה, ולקבל מהן מידע רלוונטי בדבר היצע העובדים יוצאי אתיופיה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשויות המקומיות לשלב יוצאי אתיופיה בקרב עובדיהן, כך ששיעורם בקרב עובדי הרשות יהיה שווה לפחות לשיעורם באוכלוסיית הרשות. לשם השוואה, על פי נתוני למ"ס 100 ,לשנת הלימודים התשס"ח %4.3 מהסטודנטים לתואר ראשון היו מיישובים שדורגו באשכולות החברתיים- כלכליים 1-2 ,)(הנמוכים ביותר, בדרך כלל יישובים ערביים וחרדיים ומשקלם באוכלוסייה היה כ-10% ; כרבע מהסטודנטים לתואר ראשון היו מיישובים מאשכולות 1-4 שהם כ-40% מהאוכלוסייה. יוצא אפוא כי שיעור הלומדים במוסדות להשכלה גבוהה מבין יוצאי אתיופיה גבוה רק מעט משיעור הסטודנטים יוצאי היישובים משני האשכולות הנמוכים ביותר. יצוין כי על פי נתוני למ"ס ל - 2010 , שיעור גבוה של תלמידי תיכון יוצאי אתיופיה לומדים בנתיב הטכנולוגי בחטיבה העליונה, כ -46% , לעומת 33% בשאר האוכלוסייה. מנגד, רק 194 תלמידים יוצאי אתיופיה מבין 22,000 למדו במוסדות שבפיקוח מה"ט בשנת הלימודים התשע"ב (כ - 0.9% ), כמחציתם בתחומי הנדסת תעשייה וניהול, אלקטרוניקה וחשמל. הגורם המעודד את הלימודים במוסדות הטכנולוגיים הוא המכללות עצמן בדרך כלל, אולם בהתחשב בכך שמקצועות הלימוד הללו מגדילים את אפשרויות התעסוקה יש מקום שמשרד החינוך ומשרד התמ"ת ישקלו דרכים לעודד את יוצאי אתיופיה ללימודים אלה, למשל באמצעות הגדלת מלגות הקיום והמעטפת. יודגש כי דוגמה זו ממחישה את הפגיעה ביעילות ואת השימוש הלא מיטבי במשאבים שנגרמו מחוסר התיאום בין משרדי הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי כי משרד החינוך יבחן את ערכם הפדגוגי של שיעורי תגבור הניתנים לאותו תלמיד באותו מקצוע על ידי כמה מורים. לדעת משרד מבקר המדינה, תשובות אלה ובייחוד הסתירה בנתונים שהתקבלו מהגורמים השונים (מספר התלמידות בבית ספר ב' שהיו רשומות בשתי תכניות במקביל, מספר השעות השבועיות במסגרת תכנית פלא, והשאלה אם כללה תכנ ית פלא פעילות חברתית) מעצימות את הספקות בדבר דיוק הדיווחים שהעבירו הגופים המְרַכְזִים והגופים המפעילים למשרדי הממשלה. הסתירה בנתונים אף מעלה חשש כי משרד הקליטה שילם עבור פעילויות שחלקן לא בוצעו. לדעת משרד מבקר המדינה כדי להביא לעלייה בשיעור הזכאים לבגרות, אשר תצמצם במידה ניכרת את הפער בתחום זה בין יוצאי אתיופיה ובין אוכלוסיית התלמידים הכללית, יש לפעול לניצול מיטבי של המשאבים הרבים המושקעים לצמצום הפער. לצורך כך, בין היתר, על משרד החינוך לעצב מדיניות פדגוגית בתחום התכניות לתגב ור לימודים תוך כדי התחשבות בצורכי התלמידים ובדירוגם החברתי -כלכלי של היישובים שבהם הם מתגוררים. ראוי שמשרד החינוך יממש את סמכותו בתחום תכניות התגבור לבגרות ויתכלל את הפעולות שעושים בתחום כל הגופים - גופים ממשלתיים, לרבות משרד הקליטה, וגורמים חוץ-ממשלתיים. כ מו כן, על משרד החינוך להעריך את האפקטיביות של התכניות ולבחור את התכנית או התכניות האפקטיביות ביותר; לחילופין עליו לאתר את הרכיבים המועילים ביותר והמוצלחים ביותר מכל התכניות, ולכלול אותם יחד בתכנית אחת. כמו כן, על משרד החינוך ועל משרד הקליטה ליצור מנגנונים לתיאום הפעלת התכניות לצורך מניעת תקורות כפולות. .הדרישה לאסדרת פעילות העמותות המכינות נוער לגיוס עלתה בדיונים רבים בשנים האחרונות, ללא תמימות דעים בדבר הגורם האחראי לכך - משרד החינוך, משרד הביטחון או קצין חינוך ראשי. לפיכך, על אף ריבוי העמותות הפעילות בהכנה לגיו ס זה שנים, בחלק מהמקרים בין כותלי בתי הספר99 , עד אוגוסט 2012 שלושת הגורמים טרם קיבלו אחריות על ניהול פעילותן של העמותות הפרטיות ועל השילוב ביניהן; וכן בנוגע להגדרת חלקם של משרדי הממשלה במימון הפעילות של כל עמותה כבסיס ליכולתם להשפיע על תכני תכניות ההכנה לגי וס של העמותות הפרטיות. להלן דוגמאות: לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי הממשלה התומכים בעמותות העוסקות בהכנה לגיוס למפות את הצרכים ביישובים השונים ולהתנות את המשך תמיכתם בעמותות הללו בפריסה שתהלום את הצרכים. לשם השוואה, עלות מכינה קדם -אקדמית לבגרות היא 20,000 -30,000 ש"ח לתלמיד לשנה. יודגש כי על פי נתוני למ"ס, במכינות של מסלולים דו-שנתיים להשלמת בחינות הבגרות - פחות מ -25% מהסטודנטים ממשיכים ללימודי תואר ראשון לאחר סיום המכינה. אי לכך הצוות שהוקם ליישום מסקנות ועדת אריאב114 המליץ לצמצם בהדרגה מסלול זה ולקדם את המסלול הייעודי במכינות (למעלה מ -80% מהסטודנטים במסלול זה ממשיכים ללימודי תואר ראשון). התוצאות הדלות של התלמידים, לרבות יוצאי אתיופיה, במכינות להשלמת בחינות הבגרות טומנות בחובן פוטנציאל לתסכול רב לפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לשקול לעודד, במקרים המתאימים, את הפניית התלמידים, לרבות מיוצאי אתיופיה, למסגרת של השלמת השכלה לבגרות והכשרה תעסוקתית באמצעות האגף לחינוך מבוגרים, אשר עשויה להוביל להצלחה רבה יותר הן במישור הלימודי והן במישור התעסוקתי, ועלותה אף נמוכה יותר. הביקורת העלתה כי נתוני מינהל הסטודנטים ומשרד הביטחון בדבר מימון שנת הלימודים הראשונה במוסדות להשכלה גבוהה בפריפריה אינם מוצלבים כדי למנוע כפל תשלומים מכספי ציבור. משרד מבקר המדינה השווה נתונים לשנות הלימוד התשע"א -התשע"ב והעלה כי מבין כ- 1,010 סטודנטים יוצאי אתיופיה, שקיבלו בשנת הלימוד הראשונה שלהם מלגות לימוד, מלגות מחיה ודמי מעטפת ממשרד הקליטה, היו כ- 30 שקיבלו גם מלגות לימודים לשנת הלימודים הראשונה ממשרד הביטחון. התשלומים של משרד הביטחון לאותם סטודנטים שלימודיהם מומנו גם בידי מינהל הסטודנטים הסתכמו בסך של כ- 187,000 ש"ח. ההשוואה לא כללה את יתר הסטודנטים, שהם גם חיילים משוחררים, וייתכן שהיקף התופעה נרחב יותר. אמנם, מדובר בתופעה שולית בקרב סטודנטים יוצאי אתיופיה, אך אפשר היה למנוע אותה בנקל, לו התקיים תיאום בעניין זה בין שני משרדי הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מודל המחויבות והתרומה של הסטודנט בתום לימודיו בתכנית אופקים להיי -טק, ההופך אותו למשתתף במימון לימודיו לכשיסתייע בידו, יכול לשמש דוגמה לתכניות דומות. 4. סטודנטים יוצאי אתיופיה נהנים גם ממלגות נוספות, זולת מלגות שכר הלימוד ומלגות הקיום ממינהל הסטודנטים, הן ממקורות ציבוריים והן מקרנות ומתורמים פרטיים. ואולם, משרד הקליטה לא פעל לתיאום בידי גורם מתכלל כלשהו בדבר מלג ות לשכר הלימוד, לדמי קיום ולמעטפת מכספים שמקורם ציבורי: ממשרדי ממשלה, מרשויות מקומיות, ממפעל הפיס וממוסדות ההשכלה הגבוהה. לפיכך תיתכן שונות בתמיכות בסטודנטים יוצאי אתיופיה, אף אם נתוניהם הסוציו-אקונומים דומים. נכון לראשית 2012, כר בע מיוצאי אתיופיה המתגייסים לא קיבלו קורסי הכנה לשירות או הכשרה ייעודית אחרת. .יוצא כי אף שמשרד הקליטה נבחר בהחלטת ממשלה על תכנית החומש כגורם המתכלל, תפקידו בנושא ההכנה לגיוס שולי יחסית. הלכה למעשה, אין שיתוף פעולה בין מרכז מדעי התנהגות בצה"ל (ממד"ה)89 )לבין הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (ראמ"ה90 , ואין מסד נתונים אחיד ומסונכרן. קיימים כמה מאגרי מידע על מלש"בים יוצאי אתיופיה שאינם תואמים: בידי רכזי תכנית הכנה ל גיוס של עמותה פרטית, בידי מערכת החינוך ובידי לשכות הגיוס. את החסר בנתונים ממחישה העובדה כי במהלך דיון של ועדת היגוי לעלייה, שארגן חיל החינוך באוגוסט 2011 , הדגישה ראש מחלקת חינוך כי קיימת חשיבות רבה לפילוח נתוני עולי הפלשמורה "שכן כיום המערכת אינה יודעת את מספר ברי הגיוס מבין העולים". כרבע מהמכינות הקדם-צבאיות נתונות בקשיים כלכליים, ומחויבות להציג תכניות הבראה על פי בקשת משרד הביטחון ומשרד החינוך. אף על פי כן, בעבודת המטה של אכ"א נקבע, כי יש להגדיל ב-70 את מספר חניכי יוצאי אתיופיה במכינות בלי שנקבע מקור המימון שמחוץ למכינות עצמן. משרד מבקר המדינה מעיר כי בעקבות חוסר התיאום בין המשרדים, פעמים קיבלו תלמידים אחדים סיוע של יותר מתכנית תגבור אחת, ואילו אחרים לא קיבלו סיוע כלל. יוצא אפוא שהצבא יישם בתוך חודשים אחדים חלק גדול מהפתרונות העוסקים בתקופת השירות הצבאי, כפי שהוצעו בעבודת המטה.
הביקורת העלתה כי ניצול תקציבי תכנית החומש שמעביר משרד הקליטה לצבא הוא קטן: ב - 2008 נותרו כ -20% מהתקציב; ב - 2009 כ-42% ; ב - 2010 כ-51% ; וב - 2011 כ-43% . מנגד, ב - 2012 גדל התקציב שמעביר משרד הקליטה לצבא מכספי תכנית החומש ל- 2,189,00 0 ש"ח, ובחודשים ינואר -מרס נוצלו כ -24% ממנו. עוד העלתה הביקורת כי כספי תכנית החומש, המיועדים ליוצאי אתיופיה בלבד, משמשים למימון קורסים צבאיים המיועדים גם לחיילים אחרים, כגון קורסי מדריכי נוער והכשרת נגדי משמעת.