משרד הפנים . תהליך מתן היתר לקבלן להעסיק עובדים זרים משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על יחידת ההיתרים כי כשמדובר בעובדים זרים הנחוצים לביצוע פרויקט תשתית שהזמינו המדינה, תאגיד ממשלתי או גוף אחר הכפוף לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992 , על הממונה לברר תחילה עם הגוף המזמין אם לצורך ביצוע אותו פרויקט זקוק הקבלן לעובדים זרים ובכלל זה סוגם ומספרם. על מנהל רשות ההגירה להנחות גופים אלה לתאם עמו מראש את התנאים להעסקת עובדים ז רים, כל אימת שנדרשת העסקה כזאת, כדי שהתנאים ייכללו במכרז ויהיו ידועים לכלל המציעים. .אף שגם לפי בקשות הקבלן היו דרושים לו פחות מ-300 עובדים זרים לעבודות המנהור באמצעות ה - TBM , בפנייתו של הממונה על יחידת ההיתרים אל שר האוצר בנובמבר 2009 הוא ביקש להתיר לקבלן להעסיק עד 630 עובדים זרים ברבעון, על פי תרשים מפורט שהכין הקבלן בנוגע להתקדמות ביצוע העבודה בכל רבעון. . משרד מבקר המדינה מעיר כי דבר זה מעיד על כך שההיתר להעסקת עובדים זרים לעבודה בטכנולוגיה ובמיכון ייחודיים שאינם בנמצא בישראל בשיעור החורג מהמכסות שנקבעו לענפים השונים - שניתן מתוקף החלטת הממשלה מדצמב ר 2005 - שימש בפועל להעסקת עובדים בעבודות שלביצוען לא נדרשים טכנולוגיה או מיכון ייחודיים. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה כי אם הוא סבר שנדרשים שינויים בתנאי ההיתר, היה עליו לקבל לכך את הסכמת שר האוצר ושר התמ"ת כנדרש. ממסמכי רשות ההגירה עולה כי בפברואר 2011 דיווח הקבלן שהוא מעסיק בפרויקט 57 עובדים זרים ו-109 עובדים ישראלים, דהיינו פחות משני עובדים ישראלים כנגד כל עובד זר. יצוין כי בבדיקה נוספת של משרד מבקר המדינה ברשות ההגירה במאי 2012 נמצא שהקבלן דיווח כי העסיק באפריל 2012 105 עובדים זרים ו- 246 עובדים ישראלים, כלומר2.3 .עובדים ישראלים כנגד כל עובד זר משרד מבקר המדינה מעיר לרשות ההגירה כי עליה להקפיד לעקוב ולאכוף מילוי התחייבותו של הקבלן בעניין העסקת עובדים ישראלים. מהאמור לעיל עולה כי לדעת יועץ משפטי במשרד הא וצר, ראוי היה כי בהיתר ייקבעו תנאים הנגזרים מהתנאים החלים בענף הבניין, אולם אג"ת לא העביר חוות דעת זו לשר ולרמ"ט. ראוי היה כי משהוגשה לשר חוות הדעת של היועצת המשפטית ברשות ההגירה תובא לפניו גם התייחסות היועץ המשפטי של משרדו לחוות הדעת. ואולם התייחסות היועץ המשפטי כאמור, לא הובאה לפני השר, וגם בכך ניתן לראות פגם מהותי בתהליכי קבלת ההחלטות. הביקורת העלתה כי רשות ההגירה נתנה אשרות כניסה מבלי שהוצגו לפניה תצהירים של העובדים הזרים, כאמור. 3. בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה במאי 2012 נמצא כי בלשכת פתח תקווה שאמורה להנפיק את אשרות הכניסה בהתאם להיתר שניתן לקבלן, לא מצוי ההיתר האמור. הלשכה מנפיקה אשרות כניסה בהתאם לנתונים שהוזנו למערכות הממוחשבות של רשות ההגירה, אשר לפיהם ניתן לקבלן היתר להעסיק 655 עובדים זרים. באותם נתונים לא פורט מספר העובדים הזרים בחלוקה לרבעונים, המצוין בהיתר. בהיעדרם של ההיתר ושל פירוט החלוקה לרבעונים עלו לה הלשכה להנפיק אשרות כניסה עודפות על הנקבע בהיתר. . בחישוב של משרד מבקר המדינה עולה כי כל הפרש של 1,000 ש"ח בשכר החודשי של עובד משמעותו הפרש של כ-30 מיליון ש"ח בעלויות ההעסקה של העובדים הזרים במשך תקופת ההיתר. לדעת משרד מבקר המדינה, נושא תנאי ההעסקה הראויים להיקבע בהיתר הוא סוגיה מהותית שהיה צריך להכריע בעניינה על סמך דיון מעמיק במאפייני העבודה, לרבות באמור בעניין זה בחוזה ובחוות הדעת של הגורמים המקצועיים. ניתן לכאורה לטעון כי קו הרכבת הוא במהותו פרויקט בתחום התשתיות והבניין, המתאים להגדרה של עבודות הנדסה בנאיות20 . יתרה מזו, גם הממונה על יחידת ההיתרים הסביר בתשובתו ממאי 2011 כי אישור התוספת (של 15% ) למספר חודשי העבודה שביקש הקבלן ניתן מכיוון " שבכל פרוייקט בניה ובכלל זה במשרד השיכון, יש... סטייה מקובלת... הנובעת מחוסר הוודאות והיכולת לצפות את העתיד, בעבודות מעין אלה" (ההדגשות של משרד מבקר המדינה). דהיינו נראה כי אף הממונה על יחידת ההיתרים ראה בפרויקט עבודות בנייה. מכל מקום, משהתגלעה המחלוקת בין אג"ת ובין הרמ"ט בעניין זה היה מקום לקיים בעניינה דיון כאמור. יודגש כי על פי בקשת הקבלן מפברואר 2008 .", רק חלק קטן מהעובדים יועד לעבוד ב"מפעל משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על יחידת ההיתרים כי ההיתר לקבלן להעסיק עובדים זרים לא רק לכריית המנהרה אלא לקו הרכבת לירושלים כולו - וממילא גם לעבודות שאינן מצריכות מומחיות מיוחדת שאין לעובדים בישראל - ניתן שלא בהתאם לאישור שר האוצר, ויש בו משום מתן הטבה לקבלן. ביצוע השינויים בהיתר כמתואר לעיל אינו עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה ועם כללי המינהל התקין. (ב) עוד העלתה הביקורת כי לשכת השר לא עשתה מעקב כדי לוודא שההיתר שניתן אכן תואם את התנאים שקבע השר. משרד מבקר המדינה מעיר כי סדרי מינהל תקין מחייבים כי לפני קבלת החלטה יידונו ויובהרו כל חילוקי הדעות בעניינה. ואולם בבדיקה חוזרת של משרד מבקר המדינה עולה כי במאי 2012 עדיין לא תוקנה התקלה וכי רשות ההגירה לא גבתה את החובות שנוצרו, אף שבאותה עת כבר עברה יותר משנה מאז הועלה הליקוי. רשות ההגירה הודיעה באותו חודש למשרד מבקר המדינה כי תפעל לגביית החו בות האמורים. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שלהחלטות אלו יש השפעה כלכלית על שוק העבודה בתחום הרלוונטי ועל המציעים במכרז, ראוי שהתנאים לקבלת ההיתר - אופן ההעסקה של העובדים הזרים והאגרות וההיטלים שיוטלו על הזוכה במכרז - יובאו לידיעת המציעים במסמכי המכרז, לאחר שייקבעו בשיתוף הגורם המוסמך, מנהל רשות ההגירה 21. .נמצא כי בהיתר שניתן לקבלן, שעליו חתום הממונה על יחידת ההיתרים, נקבע כי עליו להעסיק ישירות עובדים ישראלים כמפורט בנספח שצורף להיתר. בנספח צוין כי הקבלן יעסיק בממוצע 3.3 עובדים ישראלים כנגד כל עובד זר אף שמספר זה אינו עולה בקנה אחד עם המספר שנקבע באישורי שר האוצר ושר התמ"ת. מתשובת ממונה מחוז ירושלים באגף האכיפה למשרד מבקר המדינה ממאי 2012 עולה כי אף שהעובדים הזרים עברו להתגורר באתר חדש כארבעה חודשים לפני כן, עדיין לא בוצעה ביקו רת באתר. כמו כן, מספטמבר 2011 ועד מאי 2012 , במשך יותר מחצי שנה, לא בוצעה ביקורת בנוגע למספר העובדים הישראלים שהקבלן מדווח על העסקתם. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף האכיפה שעליו לקיים פיקוח תקופתי באתרי המגורים ובאתרי העבודה של העובדים הזרים, ובכלל זה לבצע ביקורות פתע נוסף על הביקורות המתואמות.
.)(א הביקורת העלתה כי נוסח ההיתר שניתן לקבלן שונה מנוסח הטיוטה שנשלחה באפריל 2010 : בהיתר הושמטו המילים "מומחים לעבודות מנהור לביצוע 'קטע ג'", והנספח שצורף להיתר היה אך ורק למעקב אחר מספר העובדים הישראלים שהתחייב הקבלן להעסיק בכל רבעון. מכאן שהגדרת הפרויקט בהיתר הורחבה מעבר לקטע ג'.