משרד הפנים . פרויקט תעודת זהות חכמה משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי הערכת המשרד, עוד בטרם הוחלט על החלת החוק בהדרגה, הייתה שהחלפת 5 מיליון תעודות זהות תימשך כחמש שנים. נוכח החלת החוק בהדרגתיות במסגרת תקופת מבחן של שנתיים עד ארבע שנים, שבהן יינתנו תעודות זהות חכמות רק למי שיביע את הסכמתו לתת אמצעי זיהוי ביומטריים, יש חשש שגם בתום חמש השנים לא יונפקו 5 מיליון רכיבי פרסונליזציה וכי השנה הנוספת, המספקת "רשת ביטחון" של 500,000 רכיבי פרסונליזציה, לא תכסה על הפער שייווצר. כך יקבל הספק תשלום גם עבור רכיבים שלא יסופקו. משרד מבקר המדינה מעיר כי השימוש במצלמות כיום לצילום זרים המגיעים לישראל אינו עולה בקנה אחד עם המטרה שלשמה אישר המשרד את הוצאת הכספים כאמור. בדצמבר 2008 חתמו נציגי המשרד על הסכם עם הספק לייצור תעודות זהות חכמות, וזאת קודם שהוסדרו בחקיקה ראשית שינויי החקיקה הדרושים, וכך נוצר מצב שבו יש סיכון שלפחות חלק מן ההשקעה בפרויקט עלול לרדת לטמיון. כאמור, על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספטמבר 2004 אין לפרסם מכרז בנסיבות בהן הוראות מהותיות במכרז מתבססות על הצעת חקיקה שטרם אושרה בכנסת. בהתקשרו עם הספק בטרם הושלמו הליכי החקיקה פעל המשרד שלא ברוח הוראות היועץ המשפטי לממשלה. על ההסכם חתם חשב המשרד, שהוא הזרוע הארוכה של החשב הכללי, ובתוקף הוראות התכ"ם נמנה עם חברי ועדת המכרזים ומשמש "שומר סף" המבטיח שהתקשרויות המשרד יהיו תקינות. אולם חשב המשרד חתם על ההסכם עם הספק בלי שהושלמה החקיקה הדרושה לפרויקט, ובכך לא מילא את תפקידו כשומר סף. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי הוא הוציא מיליוני שקלים מקופת המדינה עבור רכישת תוצרים ושירותים, אך כבר כמה שנים אינו משתמש בהם לתכלית שלשמה אושרה ההוצאה. פעולות אלה מנוגדות לכללי מינהל תקין, מבזבזות משאבי המדינה וגובלות ברשלנות. .תצלום ממוחשב בתעודות הזהות. הצעה זו הוגשה לכנסת בסוף שנת 2006 ואושרה כאמור בקריאה ראשונה בינואר 2007 . .המשרד יזם את פרויקט ההנפקה של תעודת הזהות החכמה בשילוב שבב אלקטרוני ותצלום ממוחשב כבר בשנת 2001 . יזמה זאת חייבה היערכות ממושכת - ייזום תיקוני חקיקה ובחירת ספק, הקמת קו ייצור ופתרונות טכנולוגיים מתאימים שייושמו גם בלשכות מינהל האוכלוסין - כדי שיהיה אפשר להנפיק את תעודת הזהות החכמה לפי המפרט ולפי תורת ההפעלה שגיבש המשרד. עם הסרת ההצעה לחוק מרשם האוכלוסין (תיקון מס' 10 ) נבלם המהלך, הפעם ביזמת המשרד, ונעצר קידומו של הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה היה על המשרד לב חון את הסיכונים ואת ההשלכות של העיכוב בהנפקת תעודת הזהות החכמה. בנובמבר 2007 'כבר עמדה הצעת חוק מרשם האוכלוסין (תיקון מס10 ) בהכנה לקריאה שנייה ולקריאה שלישית, וקידומה היה מאפשר להתחיל בהנפקת תעודות הזהות החכמות. אך החלטת המשרד לכלול בתעודת הזהות החכמה אמצעי זיהוי ביומטריים חייבה כאמור שינויי חקיקה נוספים. עולה כי עד ששינה המשרד את עמדתו באמצע שנת 2007 והחליט לשלב אמצעי זיהוי ביומטריים בתעודת הזהות החכמה, כבר הקדיש לנושא יותר מעשור. המשרד התקשה לקדם את החלפת תעודת הזהות הישנה בחדשה, אם משום הליקויים שנמצאו בהליכי המכרז הראשון ואם משום שלא קידם בעוד מועד תיקונים בחקיקה שנדרשו כדי לאפשר את המכרז .השני. כשכבר עמד המשרד לסיים את מהלך החקיקה שנועד לאפשר לו לחתום כדין על הסכם עם הספק, התקבלו במשרד החלטות שלפיהן ייכללו בתעודת הזהות החכמה אמצעי זיהוי ביומטריים, החלטות שמשמעותן שינוי מדיניותו בעניין הנפקת תעודת הזהות החכמה. יישום ההחלטות כרוך בעיכוב נוסף עקב הצורך בייזום תיקונים בחקיקה ראשית, בגיבוש תורת הפעלה חדשה ובאישורה וכן בהתאמת התשתיות ותהליכי ההנפקה. מן האמור עולה שעד יוני 2007 סברו הגורמים הבכירים במשרד שיש להתקדם בהליכי המכרז השני כדי להתחיל בהנפקת תעודת הזהות החכמה ובד בבד לבחון שילוב עתידי של אמצעי זיהוי ביומטריים בה. כל זאת בלי לעכב את מהלך המכרז לייצור תעודת זהות חכמה ואת מימושו. עוד עולה כי בשנים האמורות סבר המשרד כי בתעודת הזהות יש לשלב צילום ממוחשב ולא טביעות אצבעות, וכי הטמעת החידושים הביומטריים בתעודות הזהות ובדרכונים תיעשה בהדרגה. נוכח עמדתו זו יזם המשרד כאמור את הצעת חוק מרשם האוכלוסין (תיקון מס' 10 ), שעניינה שילוב משרד מבקר המדינה העיר כי משרד הפנים מחזיק בתפקידים אזרחיים במהותם שנקבעו בסדרת חוקים, וכי תורת ההפעלה צריכה להיגזר ממדיניות המשרד, שאמורים לקבוע קברניטיו. היה אפשר לצפות שאת עבודת המטה לגיבוש תורת ההפעלה יובילו גורמים במשרד המעורים בפעולותיו וביעדיו ואחראים למימושם ושהמשרד לא יטיל זאת על גוף חיצוני שתפקידיו העיקריים נוגעים לעניינים ביטחוניים. משרד מבקר המדינה חוזר ומעיר כי תורת ההפעלה כשמה כן היא, תורה שנועדה להגדיר את הפעולות שמשרד הפנים נדרש לעשות לשם הנפקת תעודת זהות חכמה, ובכללן קביעת תהליכי ההנפקה, תהליכי תפעול הלשכות ועוד. לדעת משרד מבקר המדינה היות שתעודת הזהות היא מסמך אזרחי, היה אפשר לצפות כי את עבודת המטה לגיבוש תורת ההפעלה יובילו הגורמים המוסמכים במשרד ולא גוף חיצוני. תורת ההפעלה אמורה להנחות את הארגון בתחום פעילות מסוים כדי שיממש את יעדיו ואת המדיניות שנקבעה באותו תחום פעולה. תורת ההפעלה מפרטת במסמך את המשימות, את שיטות העבודה, את הנהלים ואת האמצעים שבהם ייעשה שימוש. מסמך תורת ההפעלה אינו מסמך מדיניות אלא אמ ור להיגזר ממדיניות. כאמור, בחינת המסמך שהעביר המטה ללוט "ר למשרד מעלה כי חלק מהמטרות שהוגדרו בו מתוות מדיניות, כמו הקביעה שעל "מדינת ישראל לספק על פי צרכיה לאזרחיה ולתושביה, זיהוי חד-חד-ערכי". משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי היה ראוי שיעדיו ומדיניותו יידונו ויאושרו בידי הגורמים המוסמכים בו במסגרת עבודת מטה שתיעשה תוך כדי בחינה יסודית של כל ההיבטים הנדרשים, ובהם היבטים משפטיים והיבטים של יעילות. רק אחרי שתאושר המדיניות ייקבעו האמצעים למימושה, ואלה יבואו לידי ביטוי בתורת ההפעלה. .ותקפיד למלא היטב את תפקידה כשומרת סף כדי שיהודק הפיקוח על ביצועם הכספי של הפרויקטים ועל מימונם. משרד מבקר המדינה העיר לרשות האוכלוסין כי במתכונת עבודה זו חסרים לה כלים לניהול פרויקטים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח היקפם, מורכבותם ועלויותיהם של הפרויקטים לתיעוד לאומי, על משרד הפנים ועל רשות האוכלוסין להקים מנגנון ניהול יעיל כדי שתיעשה בקרה על ביצועם. בהיעדר מינהלת פרויקטים חסר מנגנון מוסמך וראוי להתוויית דרכו ואופן ניהולו של כל פרויקט, לרבות הכנת תכניות עבודה, הצבת אבני דרך, בחינת עמידתו של הפרויקט ביעדים וביצוע בקרה עליו. משרד מבקר המדינה חוזר ומעיר למשרד הפנים כי עוד בספטמבר 2005 ,התברר לו, כאמור לעיל כי יש לתקן את החקיקה הראשית, הן לשם הנפקת תעודות זהות חכמות ללא רכיבי ביומטריה והן לשם הנפקתן עם רכיבי ביומטריה. דהיינו בכל מקרה לא היה המשרד אמור לחתום על ההתקשרות בלי לסיים את הליכי החקיקה הנדרשים, כפי שצוין במפורש במכרז. זאת ועוד, השיקולים הנוספים שצוינו בתשובותיהם של סגן החשב הכללי ומנכ"ל רשות האוכלוסין אינם מצדיקים פעילות שאינה תקינה וחתימה על הסכם התקשרות בלי שהושלמה החקיקה המאפשרת שימוש בתוצריו. בשל החתימה על ההסכם טרם הסדרת החקיקה ונוכח החלת החוק בהדרגה, המדינה נאלצת לשלם סכומים נכבדים עבור הכרטיס ים הגולמיים, בלי שייעשה בהם שימוש מיידי. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי מאחר שבחוק נקבע שהוא יחול בהדרגה, ומאחר שייתכן שהשר ידחה את החלתו בשנתיים נוספות, יש חשש שהכרטיסים הגולמיים, שהספק יסיים את ייצורם על פי ההסכם בתוך שלוש שנים, ימתינו במשך שנים לשלב הפרסונליזציה, דבר המעורר שאלה בדבר הצדקת ההוצאה בעת הזאת. זאת ועוד, נוכח השינויים הטכנולוגיים יש חשש שהכרטיסים הגולמיים יהיו מיושנים בהשוואה לטכנולוגיה שתהיה בעוד כמה שנים כאשר יצא לפועל שלב הפרסונליזציה. בתוספת להסכם נקבע כאמור כי התשלום עבור רכיב הפרסונליזציה יעלה לאחר שלוש שנים, וכי אם המשרד לא ירכוש במהלך חמש השנים 5 מיליון רכיבי פרסונליזציה, יהיה הספק זכאי לתשלום גם בגין הר כיבים שלא סופקו. יתר על כן, נוכח החלת החוק בהדרגה, הרי אם יוחל החוק במלואו ייתכן שהמשרד יידרש לשלם עבור רכיב הפרסונליזציה לפי התעריף שייכנס לתוקף בתום שלוש שנים מחתימת ההסכם, שהוא התעריף הגבוה יותר. מהמסמכים שהמציא המשרד עולה שעל אף האמור בחוק יסודות התקציב, התקציבים האמורים שיועדו לפרויקטים לתיעוד לאומי כלולים בסעיפי התקציב הרגיל של המשרד - רשות האוכלוסין - ולא בתקציב הפיתוח של המשרד. מכאן שהתקציבים שיועדו לפרויקטים לתיעוד לאומי לא תוקצבו בסעיפי תקציב הפיתוח של המשרד, כמתחייב מחוק יסודות התקציב כדי שהתקציב ישקף נאמנה את החלוקה בין התקציב השוטף לתקציב הפיתוח וכדי שיהיה אפשר לבקרו ולפקח עליו כמתחייב בפרויקטים של פיתוח. משרד מבקר המדינה העיר כי ראוי שפרויקטים לאומיים אלה, שבשנים 2009 -2014 מקצים למימושם תקציב גדול מאוד המסתכם בכ-1 .מיליארד ש"ח בקירוב, יתוקצבו במסגרת תקציבי הפיתוח משרד מבקר המדינה מעיר כי המטרה המרכזית של תעודת הזהות החכמה היא להקשות ככל האפשר את זיופה ולצמצם את הסיכונים הנלווים להמשך השימוש בתעודות הזהות הנהוגות כיום. לדעת משרד מבקר המדינה, התועלת שתצמח מהחלפת כלל תעודות הזהות בתעודות זהות חכמות רבה, אף בלי שייכללו בהן אמצעי זיהוי ביומטריים, והיא עדיפה מהמשך השימוש בתעודות במתכונתן הנוכחית. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי לפי חוק המאגר הביומטרי, ייתכן שהמאגר הביומטרי לא יוחל, וממילא הכספים שהושקעו בהקמת הרשות לניהול המאגר הביומטרי ירדו לטמיון. אם כן, טענת מנכ"ל רשות האוכלוסין אינה במקומה. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהמשך השימוש בתעודות הזהות במתכונתן הנוכחית מאפשר לגורמים שונים לנצלן לרעה לשם ביצוע עברות פליליות, כלכליות, הגירה בלתי חוקית ופעילות הפוגעת בביטחון המדינה, ונוכח התמשכות התהליכים במשך שנים רבות, ראוי שמשרד הפנים ינקוט לאלתר מהלכים להנפקתן של תעודות זהות חכמות לכלל האוכלוסייה עוד קודם שייכללו בהן אמצעי הזיהוי הביומטריים, ובכך יקשה את זיופן ויגביר את מהימנות השימוש בהן. עוד מעיר משרד מבקר המדינה שראוי לבדוק אם להנפקתה של תעודת הזהות החכמה לפני נטילת אמצעי הזיהוי הביומטריים יש יתרונות מבחינת עקומ ת הלמידה של העובדים, מבחינת תיקוף התהליכים ומהבחינה הטכנולוגית, ואם מהלך כזה יכול לתרום למימוש התועלת שבהשקעה שהמדינה כבר עשתה במכרזים, בייעוץ, בהקמת המפעל ובייצור הכרטיסים הגולמיים. זאת מפני שעקב התוספת להסכם משנת 2008 ייתכן שמיליוני כרטיסים גולמיים יהיומאוחסנים במשך כמה שנים כאבן שאין לה הופכין. מממצאי הביקורת עולה שבמשך השנים הוצאו הוצאות גדולות המסתכמות במיליוני שקלים מתקציב המדינה עבור רכישת שירותי ייעוץ שהיו קשורים בהכנת המכרזים להנפקת תעודת זהות ח כמה ובהכנת המכרז לצילום ממוחשב. ההוצאות בולטות במיוחד נוכח העובדה שבמועד סיום הביקורת טרם מומש היעד שלשמו הוצאו הוצאות אלה. בשנים הבאות, עם התחלת המימוש של הפרויקטים לתיעוד לאומי, שעלותם מאות מיליוני שקלים, יגדלו ככל הנראה הוצאות המשרד עבור רכישת שירותי ייעוץ, וזאת נוכח היעדר כוח אדם מקצועי במשרד בתחום הבקרה והאינטגרציה של מיזמי מחשוב מורכבים. נוכח הממצאים שהועלו, ולפיהם התשלומים ליועצים שולמו כאמור במהלך השנים מתקציבן של כמה תקנות בעת ובעונה אחת, על חשבות המשרד להגביר את הבקרה שהיא אמורה להפעיל בעניין הבי צוע של תקנות התקציב ושיוך ההוצאות, כדי שתתאפשר בקרה על השימוש בכספי התקציב לטובת הפרויקט. עוד העלתה הבדיקה שלא היו בידי חשבות המשרד נתונים מסכמים על ההוצאות שהוצאו במשך השנים על הפרויקטים השונים ועל השירותים שנרכשו לכל פרויקט. יש בכך כדי להעיד על ליקוי במנגנוני הבקרה על תקצוב ההוצאות, מימושן ורישומן בתקציב. אשר למימושם של עקרונות התכליתיות והיעילות, יש לציין כי אף שבמשך שנים כבר הושקעו מיליוני שקלים, הרי במועד סיום הביקורת טרם הושגה המטרה שלשמה הוקצו אותם כספים: הנפקת תעודות זהות חכמות. .זאת ועוד, מימוש הפרויקטים כרוך בהתקשרויות רבות בהיקף של מאות מיליוני שקלים לשם רכש שירותים, פיתוח מערכות ממוחשבות, רכש ציוד ותשתיות. נוכח הממצאים שהועלו בדבר הבקרה הרופפת על ההוצאות שהוצאו בשנים קודמות, מן הראוי שחשבות המשרד תנקוט פעולות מוחשיות שישפרו את מנגנוני הבקרה שלה על ביצוע תקציבי הפרויקטים מהמסמכים שנבדקו עולה שכבר בשנת 2003 החל המשרד לטפל בנושא הצילום הממוחשב, פרסם מכרז, שילם תשלומים לספק וליועץ וביצע פיילוט כדי לשלב תצלומים ממוחשבים במערכת אביב לשם הדפסתם על התעודות שהוא מנפיק. במועד סיום הביקורת, יולי 2010 , טרם שולב התצלום הממוחשב בתעודות הזהות, דהיינו לא הושגה המטרה שלשמה אישר המשרד את הפרויקט ואת הוצאות הכספים. מן האמור ע ולה שעל פי הזמנת המשרד ובמימונו פותחו בשנים 2006 - 2007 מערכת לתחקור ואימות ומערכת דיוקן שנועדה לצילום, לסריקת תצלומים ולשמירתם בבסיס הנתונים של מערכת אביב. מבירור שעשתה הביקורת ביולי 2010 ,עלה כי באותו מועד טרם הופעלה מערכת התחקור וממילא גם לא מערכת דיוקן, בלשכות רשות האוכלוסין וכי לא נעשים בהן התהליכים ששימשו להצדקת הרכישה ולהוצאת הכספים, תהליכים שלכאורה היו אמורים לתרום לשיפור מהימנות הנפקתם של תעודות הזהות והדרכונים. מכאן שהמשרד אישר לפתח מערכות ולהוציא כספים רבים למימונן מתקציבו, אך טרם נעשה שימוש במערכו ת אלה. נעשו מהלכים רבים: רכישת שירותי ייעוץ, פרסום מכרזים, רכישות והקמה של מערכות, שכבר בשנת 2005 נאמר למנכ"ל שהן מיועדות לצילום ממוחשב, ונוסף על כך לתחקור של הפונים לפקידי לשכות מינהל האוכלוסין, אך כאמור מערכות אלה אינן מופעלות בלשכות רשות האוכלוסין. השרים והמנכ"לים שכיהנו במשרד עד אמצע שנת 2007 קבעו- נוכח הדיונים בסוגיית התיעוד הלאומי ונוכח ההתלבטויות אם לשלב אמצעי זיהוי ביומטריים - שיש להימנע ככל האפשר מעיכוב ההחלפה של תעודות הזהות הקיימות בתעודות זהות חכמות. המשרד הבהיר במסגרת כמה החלטות שיישום אמצעי זיהוי ביומטריים עלול להיות מורכב וכרוך בעיכובים, ועל כן קבע בבחינת חכמת המעשה שיימשכו הפעולות לקידומם, אך יישומם לא ישמש תנאי להנפקת תעודות הזהות החכמות. לאחר השלמת מעשה החקיקה, החוק שהתקבל קובע שהשימוש באמצעי זיהוי ביומטריים יהיה כרוך בסדרת מהלכים ובהקמת מנגנונים, שמשמעותם יישום מבוקר של האמצעים הביומטריים. לפיכך לא יוחלפו כלל תעודות הזהות הקיימות בתעודות זהות חכמות קודם שתוכרע סוגיית חוק המאגר הביומטרי. במהלך קבלת ההחלטות הקשורות בנושא תעודות הזהות החכמות הודגשו לא אחת חשיבותו הלאומית והשיקולים הביטחוניים והכלכליים העומדים בבסיסו. אף על פי כן נמצא שהטיפול בנושא נמשך למעלה מעשור, המשרד ושלוחיו גילו אזלת יד רבה בהבאתו לכדי סיום, והטיפול בנושא זה נקלע למצב בלתי נסבל של העדר פתרון. משרד מבקר המדינה מעיר כי נו כח הקמתו של המערך לייצור תעודות זהות חכמות בשנת 2010 , נוכח ההשקעה שכבר נעשתה ונוכח החשיבות והדחיפות שייחס משרד הפנים במשך שנים להנפקת תעודות זהות משרד מבקר המדינה חוזר ומעיר כי על פי חוק המאגר הביומטרי הפעולות האמורות הן באחריות ראש הרשות לניהול המ אגר הביומטרי ובאחריות הממונה על היישומים הביומטריים, וכי ביצוען על ידי עובדי רשות האוכלוסין, גם אם הוא נועד למנוע עיכוב נוסף ביישום הפרויקט, עלול להצר את צעדיהם של גורמים אלה לכשימונו. משרד מבקר המדינה חוזר ומעיר כי מן הראוי שפרויקט תעודת זהות חכמה, שהוא פרויקט פיתוח הנמשך יותר מעשור, יתוקצב, כמתחייב מחוק יסודות התקציב, בסע יפי תקציב הפיתוח ולא בסעיפי התקציב הרגיל. זאת ועוד, תשובת המשנה לממונה על התקציבים במשרד האוצר, ולפיה לא מצאו לנכון להקצות לרשות האוכלוסין סעיף פיתוח שיכלול אך ורק פרויקט יחיד, אינה במקומה שכן כאמור היא מנהלת פרויקטים נוספים: דרכון חדש וארכיב ממוחשב.
משרד מבקר המדינה מעיר כי חשבות המשרד המציאה אמנם פירוט בדבר התשלומים שניתנו לספקים, אך לא פירטה את התקנה שממנה בוצע התשלום בטענה כי אין באפשרותה להמציא נתונים הכוללים פירוט זה. מאחר שחלק מהתשלומים ניתנו כאמור מתקציבן של תקנות שונות מאלה שהמשרד התחייב להשתמש בהן בהסכם ההתקשרות, המשרד אינו יכול לבקר כראוי את הוצאותיו.