הרשות הממשלתית למים ולביוב . תאגידי מים וביוב - אסדרה, ניהול ופיקוח בהליך אסדרה של תאגידי 2017 אף שהממונה על התאגידים החל בפברואר המים והביוב ופיקוח עליהם בנושא אפקטיביות הבקרה הפנימית, עד מועד , ההליך טרם הושלם ואף טרם יושם הפיילוט 2019 סיום הביקורת, דצמבר . 2017 שהוחלט עליו ביולי מומלץ כי הממונה על התאגידים יידרש לנושא אסדרת הבקרה הפנימית והביקורת החיצונית בתאגידי המים והביוב, ואף ישקול להביא את הנושא לדיון במועצת רשות המים, שבסמכותה לקבוע כללים החלים על כלל התאגידים. מן ויבחן כלים בדומה לאלה 2017 הראוי כי הממונה ישלים את בחינת החוזר משנת החלים על חברות ממשלתיות ורשויות מקומיות בעניין, מתן הנחיות מקצועיות לרו"ח המבקר, מתן הנחיות בדבר הצהרת המנהלים, מעקב אחר חתימת המנהלים ובקרה אחר עבודת הרו"ח המבקר והבקרה הפנימית בתאגידים. מן הראוי שרשות המים תקפיד לפרסם באתר שלה במרשתת (אינטרנט) את הצהרות המנהלים, במצורף לדוחות הכספיים של התאגידים, ואף תקפיד שההצהרות יהיו בנוסח המלא המתחייב על פי התקנות. משרד מבקר המדינה מציין כי המענקים ניתנים בדרך כלל בהקמה או באופן חד-פעמי, ואילו ההשקעות הנדרשות כדי לצמצם פערים במשק המים של התאגידים החלשים נמשכות ברציפות, נושא אשר ראוי לתת עליו את הדעת בתאגיד אזורי המשתף רשויות ותאגידים מסוגים שונים. הועלה כי רשות המים והתאגידים אינם מפרסמים לציבור באתרי המרשתת שלהם נתונים בדבר הצריכה המוגברת באף לא אחד מהאתרים האמורים. נמצא כי בדוחות השנתיים שהתאגידים מפרסמים לצרכניהם מצוין נתון בדבר מספר הפניות אליהם. יש תאגידים שאינם מפרטים את סוג הפניות, והתאגידים שמפרטים את סוג הפניות מסווגים אותן באופן שונה. חלקם מפרטים לפי מספר הפניות בגין תקלות, תשלומים, בירורים, זכאות להטבה, התקנת מדים, עדכון מספר הנפשות בנכס וכיוצא באלה, אך אין פירוט ברור של מספר הפניות בגין צריכה מוגברת ומספר הנזילות שהוכרו; וממילא אין מפורטים נתוני צריכה מוגברת בכל תאגיד. . 65%- ביחס חוב למאזן ברוטו הגבוה מ2018 תאגידים סיימו את27 נמצא כי תאגידים רב-רשותיים. ממוצע יחס החוב למאזן ברוטו בתאגידים 13 מתוכם תושבים גבוה יותר מממוצע יחס חוב 100,000 רב-רשותיים המשרתים מעל למאזן בכל קבוצות התאגידים האחרות. מהתרשים עולה כי הממוצעים של יחס החוב למאזן ברוטו ונטו בתאגידים גבוה יותר מכל קבוצות התאגידים האחרות. נתונים 100,000 המשרתים מעל 100,000 אלה מצביעים על כך שהתאגדות בתאגיד רב-רשותי המשרת מעל תושבים כשלעצמה אינה מביאה בהכרח ליחסי חוב למאזן משופרים. מומלץ כי הרשות תוודא קיומה של תכנית התייעלות וצמיחה בתאגידים בעלי שיעור רווחיות נמוך או שלילי ותבצע מעקב מעמיק אחר ביצועה. ברשויות המקומיות שטרם 2018 מהתרשים עולה כי שיעור פחת המים בשנת משיעור פחת המים הממוצע בתאגידים. 2.4%-התאגדו היה גבוה בכ משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי הן ממוצע הנורמה והן ממוצע פחת המים . לפי תחשיב משרד מבקר המדינה, סך 2018-2011 בפועל ירדו במהלך השנים 2018-2011 החיסכון השנתי שהושג בגין הירידה בפחת המים הממוצע בשנים . 2018 מיליון ש"ח לשנת 203- מיליון מ"ק בערך שנתי של כ 29-הסתכם בכ ) לבין 9.64%( ההפרש בין כמות פחת המים הממוצעת בפועל בכל התאגידים מיליון מ"ק 10-) מסתכם בכ7.97%( כמות פחת המים הממוצעת הנורמטיבית ; ובכך לא הושגה במלואה אחת 462018 מיליון ש"ח לשנת69-בערך של כ המטרות המרכזיות של רפורמת התאגידים. מומלץ כי רשות המים תתמקד בתאגידים החורגים מנורמת פחת המים ותפעל לגיבוש תכנית שתביא לעמידה בנורמות כנדרש, וכן תפקח על ביצועה. נמצא כי הפערים הגבוהים ביותר בין פחת המים בפועל לנורמת פחת המים היה 2018 נרשמים בתאגידים הזכאים שמשרתים אוכלוסיית מיעוטים. בשנת הערך הממוצע של פחת המים של התאגידים הזכאים יותר מפי שניים מאשר . מבדיקת ערכי פחת המים של כלל תאגידי המים והביוב 49ביתר התאגידים עלה כי הערך הגבוה ביותר של פחת המים באותה השנה עמד 2018 בשנת , והוא נרשם בתאגיד נווה מדבר המשרת אוכלוסייה בדואית בדרום. 36% על לפערים בין המגזרים קיימות השלכות לנושאים נרחבים במשק המים, לרבות תיאגוד אזורי, כפי שיורחב להלן. על רשות המים להביא לדיון לפני מועצת הרשות הצעות לצעדים שניתן לנקוט לצורך ייעול פעילותם של התאגידים הזכאים וצמצום הפערים הניכרים בין התאגידים הזכאים ליתר התאגידים, לרבות בעניין פחת המים הגבוה באותם תאגידים, וכן יעודדו את המשך צמצום פחת המים ביתר התאגידים. אחת המטרות המרכזיות שעמדה בבסיס רפורמת התאגידים היא התמודדות עם פחת המים, בייחוד לאור המחסור במים במדינת ישראל. הביקורת העלתה כי לאחר הרפורמה חלה ירידה בערכי הממוצע של פחת המים. עוד נמצא כי היה פחת המים ברשויות החייבות בתיאגוד שטרם התאגדו גבוה 2018 בשנת מפחת המים בתאגידים (ראו לעיל). על הרשויות המקומיות החייבות בתיאגוד שטרם התאגדו לפעול על פי חובתן החוקית להתאגד. על משרד האוצר ועל רשות המים בתיאום עם משרד הפנים, לבחון מהלכים שיביאו להתאגדותן. תיאגוד כאמור עשוי בין היתר להביא לצמצום פחת המים. תאגידים מפסידים שרובם10 נמצאו2018 משני התרשימים עולה כי בשנת ) רב-רשותיים. ממוצע שיעור הרווחיות בתאגידים הרב-רשותיים נמוך 6( מהממוצע בתאגידים החד-רשותיים והדו-רשותיים. נתונים אלה מצביעים על כך שהתאגדות בתאגיד רב-רשותי כשלעצמה אינה מביאה בהכרח תושבים. מכאן, יש גורמים 100,000-לרווחיות, גם אם התאגיד משרת מעל ל נוספים שצריכים להילקח בחשבון המשפיעים על יכולתו של התאגיד לממש את יתרונות הגודל, כגון תמהיל מתאים של מגזר ודירוג כלכלי-חברתי. מעלים כי חמישה מתוך התאגידים 2019 ממצאי בדיקת רשות המים משנת שהיא בדקה לא עמדו בתנאי ההשקעות המינימליות, ובהם ארבעה תאגידים רב-רשותיים. נוסף על כך, לפי דברי הממונה לא נבדק ביצוען של השקעות מינימליות בידי תשעת התאגידים הזכאים שהגישו בקשה לפטור, מכיוון שמלכתחילה הם לא עמדו בתנאי הפטור מתיאגוד. לאור הגידול באוכלוסיית ישראל בעשור האחרון כעולה מהתרשים, והצפי , מומלץ כי רשות המים תמשיך 562024 מיליון תושבים בסוף 10-להגיע ל לבדוק את תוכניות ההשקעה של התאגידים, ובין היתר גם בהלימה לגידול הצפוי באוכלוסייה, לתוכניות הפיתוח והבנייה באזורים השונים ולתיאגוד האזורי הצפוי. מנגנון הסבסוד הצולב בתעריף אמור לתת מענה על ההבדלים בין התאגידים הנובעים ממאפייניהם השונים, ובין היתר לאפשר מחיר אחיד לצרכן. עם נותרו רובם 2010 זאת, על אף הסבסוד שקיבלו התאגידים הזכאים משנת . תוצאה זו עשויה 2019 במצב הנזקק לסיוע, והמקבלים סבסוד צולב גם בשנת לנבוע בין היתר מהפגיעה המובנית בתמריצי ההתייעלות של תאגידים אלה. מומלץ כי הרשות תקיים בחינה נוספת ותפעל לפיתוח מנגנונים לעידוד תאגידים להתייעלות ולהשאת רווח, ותביא את תוצאות הבחינה לדיון במועצת הרשות לצורך קבלת החלטה בנושא. משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות המים כי נוכח העובדה שעדיין קיימים זכאים שטרם אותרו, עליה לבחון דרכים שבהן ניתן לטייב עוד 65,000-כ יותר את הנתונים באופן שיבטיח את איתורם של כל הזכאים להטבה. מן הראוי שרשות המים תשקול שיתוף פעולה עם מחלקות הרווחה במרכז השלטון המקומי ועם גורמים נוספים על מנת להגיע לבסיס הנתונים המיטבי והמעודכן שיגדיל את שיעור הזכאים המאותרים. , נוספו ארבעה תאגידים2012-2017 מנתונים אלה ניתן לראות כי בשנים אף ששיעור האוכלוסייה שבתחומי התאגידים מתוך כלל האוכלוסייה . כמו 92ברשויות המקומיות החייבות בתיאגוד לא עלה, ואף ירד מעט מהאוכלוסייה ברשויות המקומיות החייבות בתיאגוד 90%-כן, בעוד שכ הנותרים מקבלים 10% , תאגידים 56-מקבלים שירותי מים וביוב מ .93 רשויות מקומיות שטרם התאגדו25-שירותים אלה מ מקרב התושבים 95%-90% -משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את ההגעה לכ ברשויות המקומיות החייבות בתיאגוד המקבלים שירותים מתאגידים. 28 מועצת רשות המים החליטה שמתווה 2019 נמצא כי אף שביוני התאגידים, 11 התאגידים אינו ישים והחליטה להותיר על כנו את מתווה היא לא הודיעה לתאגידים כי בתהליך בקשת הפטור עליהם להתייחס ; יצוין כי בבקשת הפטור 2013 התאגידים שפורסם בשנת 11 למתווה התאגידים 28 למתווה2019 שהגישו התייחסו רוב התאגידים בסוף יולי התאגידים. שני המתווים נבדלים ביניהם בשיוך של 11 ולא למתווה כל אחד מהתאגידים והרשויות המקומיות לתיאגוד האזורי ובמאפייני השותפים שלהם לתיאגוד האזורי ובכלל זה חוסנם הפיננסי, מצב התשתיות שלהם, המדד הכלכלי-חברתי של האוכלוסייה שהם משרתים, צפיפות האוכלוסייה והרצף הגיאוגרפי של הרשויות המקומיות המשוייכות לכל תאגיד אזורי על פי כל מתווה. מומלץ כי הרשות תשקול לפעול לייזום הליך לתיקון תנאי הפטור באופן שיביא בחשבון שכדי שתהליך התיאגוד האזורי יצליח, על התאגידים החזקים להשתתף בו ולשמש "עוגן", כהגדרת הרשות. תנאי פטור המושתתים על אמות מידה לשירות שתאגידים חזקים עומדים בהן עלולים לשמוט את הקרקע מתחת לתיאגוד האזורי. עם זאת, במנגנון הסיוע לצרכני החשמל יש התייחסות לקבוצות זכאים מעוטי יכולת, ואילו מנגנון הסיוע לצריכת המים אינו נותן מענה לקבוצות אלה. כך, , או לתשלום 1980-צרכנים הזכאים לגמלה לפי חוק הבטחת הכנסה, התשמ"א , זכאים לסיוע בצריכת 1972-לפי חוק המזונות (הבטחת תשלום), התשל"ב . לעומת זאת, אוכלוסיות אלה אינן זוכות לקבל הטבה בצריכת 148החשמל המים, אף שמדובר בשירות תשתיתי לאספקת שני מוצרים חיוניים. על משרד האוצר ועל רשות המים לשקול להכליל קבוצות אוכלוסיות חלשות נוספות של מעוטי יכולת ברשימת הזכאים להטבה, ובכך לאפשר ניצול טוב יותר של התקציב למנגנון הסיוע במשק המים. הוספת קבוצות אלה תסייע לנזקקים בתשלום חשבונות המים, והיא עשויה לשפר במעט את מצבם הכלכלי. כמו כן, מומלץ לבחון שיתוף מנגנון להעברת המידע על הזכאים בין חברת החשמל לישראל בע"מ ובין תאגידי המים. על התאגידים להקפיד לכלול מידע על הזכאות לתשלום מופחת בדוח השנתי לתושב ולפעול בדרכים נוספות להעברת המידע לאוכלוסיות הזכאיות. על מנת להוציא לפועל תהליך משמעותי כמו תיאגוד אזורי, ועל רקע התנגדותו של מש"ם והקשיים הקיימים, ראוי לבחון מינויו של גורם מתכלל מטעם הממשלה שיהיה מעורב אף הוא בסיוע ביישום הוראות החוק. כמו כן, לצורך הקמה ותפעול של תיאגוד אזורי כאמור, על רשות המים לבדוק אם יש צורך לשנות את הקריטריונים והתבחינים למתן פטור מתיאגוד אזורי בין באמצעות בחינה נוספת של הפרשנות שהיא נתנה להוראות החוק בדבר תנאי הסף לפטור, ובין באמצעות ייזום אסדרת השינוי. זאת בין היתר כדי לאפשר את ביצוע הרפורמה במתווה של תאגידים הטרוגניים יעילים ברוח מטרת התיאגוד האזורי. זאת ועוד, משרד מבקר המדינה ממליץ כי רשות המים תבחן קביעה מראש של קריטריונים ברורים ומפורטים לתנאי הסף לקבלת פטור, אשר תובא לפני מועצת הרשות והשרים לצד הערכה המבוססת על בדיקה מעמיקה ומפורטת הנוגעת לתאגידים העשויים לעמוד בקריטריונים שייקבעו לתנאי סף. הערכה מבוססת כאמור תאפשר, עם מכלול שיקולים רלוונטיים נוספים, לקבל החלטה מושכלת בעניין מתווה התיאגוד האזורי ואופן ביצועו. מבדיקות הממונה עולה כי מרבית התאגידים הרב-רשותיים אינם עומדים בתנאי הסף למתן הפטור, לעומת רוב התאגידים החד-רשותיים והדו-רשותיים העומדים באופן מובהק בתנאי הסף לקבלת הפטור. תנאי הסף לקבלת הפטור כללו עמידה בקריטריונים של איתנות פיננסית, של ביצוע מלא של תוכנית הפיתוח שאישר הממונה ושל עמידה באמות מידה לשירות. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את מגמת העלייה בשיעור הזכאים המאותרים ואת הפעולות שנעשו על פי המסר ממשרד האוצר ומרשות המים, בניסיון לשפר את מערכות המידע המשמשות לאיתור הזכאים. שמתוכם לא 255,170 עמד מספר הזכאים להטבה על2012 עם זאת, בשנת , אך 2.3 גדל מספר הזכאים להטבה פי2019 זכאים. בשנת79,959 אותרו זכאים שטרם לא אותרו. 65,025 עדיין נותרו יוצא איפוא כי אף שחלפו כחמש שנים מיום התקנת תקנות ההפחתה טרם זכאים, וממילא הם אינם מממשים את ההטבה המגיעה להם 65,000-אותרו כ על פי התקנות. קיימת חשיבות לכך שגוף מאסדר יקבע כלים לחיזוק גורמי הבקרה בגוף המפוקח ולשיפור איכות הבקרה הפנימית; על אחת כמה וכמה בגופים הממומנים מכספי הציבור. תאגידי המים והביוב נותנים שירות חיוני לרוב 4.6-התושבים במדינת ישראל, הם ממומנים מכספי ציבור בהיקף של כ מיליארד ש"ח בשנה, והם הוקמו בין היתר כדי להבטיח ניהול עסקי, מקצועי ויעיל יותר של מערכות המים והביוב. לפיכך, ראוי היה שהאסדרה של תאגידי המים והביוב והפיקוח עליהם לא יפלו באופן ניכר מהאסדרה ומהפיקוח החלים על החברות הממשלתיות ועל הרשויות המקומיות. בפועל נמצא כי כלי הבקרה והפיקוח בנושאי איכות וטיוב של הבקרות הפנימיות שהממונה על התאגידים מחיל על תאגידים ואוכף אותם, פחותים מכלי הבקרה והפיקוח החלים על החברות הממשלתיות ועל הרשויות המקומיות בהיבטים של מעורבות המאסדר בהתקשרות עם רואה חשבון מבקר, בבקרה על עבודתו, בקביעת כללים והנחיות שיחזקו את אפקטיביות הבקרה הפנימית בתאגידי המים, וכן בצירוף הצהרת מנהלים בדבר אחריותם לנכונות הדוחות הכספיים ושלמותם. משרד מבקר המדינה מציין לרשות כי חלק מהדוחות שלא נחתמו הם , וכי על הרשות לוודא שהדוחות יחתמו כנדרש, 2018-2013 מהשנים ולאחר מכן היא תפרסמם בהתאם להחלטתה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי היה עליה להפנות את תשומת הלב של משרד האנרגיה ושל חברי מועצת הרשות עוד בשלב , כי תנאי הפטור למעשה 2018 הליכי החקיקה של התיקון לחוק מדצמבר תאגידים חזקים המהווים בסיס חשוב לתיאגוד האזורי 33-מאפשרים ל כפי שרואה אותו רשות המים, שלא להתאגד בתיאגוד אזורי, ובכך יש כדי לפגוע באופן משמעותי בתהליך התיאגוד האזורי שכן תאגידים חזקים עשויים לשמש עוגן לכל אחת מהתאגידים האזוריים. בכך ניתן היה לחסוך במשאבים הרבים שהושקעו בהליך השימוע הציבורי, בהכנת בקשות הפטור בידי התאגידים ובדיקתן בידי הרשות, ולקדם באופן טוב יותר את מטרות הרפורמה. מיליון ש"ח, נובע מצמצום מספר התאגידים 500-החיסכון הצפוי, בסך כ תאגידים. עם זאת, הרשות לא הצליחה עד כה להביא 15 ותיאגוד אזורי של תאגידים. 28 לתיאגוד אזורי כאמור, גם לא לפי מתווה של משרד מבקר המדינה מציין כי עלויות התפעול הנורמטיביות המוכרות בעלויות התאגידים מבוססות על הנחה שאינה תואמת את המצב שבו התאגידים פועלים. בעוד הנורמות משקפות תיאגוד אזורי לפי מתווה של תאגידים. מצב זה עשוי לגרום לכך שהפער 56 תאגידים, בפועל פועלים15 בין העלויות הנורמטיביות המבוססות על תיאגוד אזורי לפי מתווה של תאגידים לבין העלויות בפועל בהיעדר תיאגוד כאמור, יביא להקטנת 15 .ההשקעות בתשתיות המים והביוב ובתחזוקתן השוטפת על הרשות לבחון את העלות הנורמטיבית בדרך שתשקף את המצב המיטבי לטובת עידוד ההשקעות הנדרשות לתשתית המים והביוב ותחזוקתן. 2015 משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי הכללים שקבעה הרשות בשנת הביאו להפחתה משמעותית, עד כדי ביטול הצורך בניתוקים ובכך תרמו לשמירה על זכויות בסיסיות של כלל צרכני המים.
אף שחלפו יותר משנתיים וחצי מהמועד שבו הנחתה ועדת הכספים להכין מודל חדש במטרה להביא לתיקון התקנות, ואף על פי שרשות המים שלחה הצעה כאמור, טרם הגיש משרד האוצר 2017 למשרד האוצר כבר במאי לוועדת הכספים הצעת תיקון לתקנות, ומנגנון הסיוע נותר ללא שינוי. נוכח שיעור הניצול הנמוך של ההטבה לזכאים, ונוכח הנחייתו של יו"ר ועדת התגבשה 2017 , ומאחר שכאמור כבר בשנת2017 הכספים שניתנה כבר בשנת טיוטת תיקון לתקנות ההפחתה, מן הראוי שמשרד האוצר האמון על הכנת התיקון לתקנות, ורשות המים כגוף המאסדר והמפקח במשק המים, ישלימו את הליך החקיקה לשינוי מנגנון הסיוע לאוכלוסיות זכאיות באופן שיאפשר ניצול מיטבי של ההטבה על ידי הזכאים לה. כמו כן, ראוי שמשרד האוצר ורשות המים יבחנו את ההסדר הקיים בכל הנוגע לאוכלוסיות חלשות ובהתייחס להסדרים בתחומים אחרים, כגון ההסדר בתחום צריכת החשמל הביתית. במסגרת הבחינה האמורה, מן הראוי שמשרד האוצר ורשות המים ישקלו גם שילוב של מעוטי יכולת ברשימת הזכאים להטבה, כפי שיפורט להלן.