משרד הבריאות . פרויקט נמ_ר - הקמת מערכת ממוחשבת עבור בתי החולים אישור לפעילות נוספת שחורגת ממסגרת ההתקשרות עם הספק צריך להינתן לפי תקנות חובת המכרזים, בהליך קבלת החלטות שיטתי, גלוי ומסודר. יש ליצור את המסגרות התקציביות המיועדות למימון פעולות אלה וליצור מסגרות מקצועיות לביצוע ולבקרה - לפי נוהל מפת"ח וכללי ההתקשרות, כמתחייב מחוק חובת המכרזים ומהוראות התכ"ם. יו"ר ועדת ההיגוי הסביר למשרד מבקר המדינה, כי הצוות המנהל החליט משיקולי עלות תועלת לרכוש בשלב זה שירותי אתר מרכזי מהספק. משרד מבקר המדינה מעיר שהמשרד לא פעל על פי ההליכים המתחייבים לפי חוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992 (להלן- חוק חובת המכרזים) ותקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993 (להלן- תקנות חובת המכרזים) לקבלת אישור להתקשרות כדין מוועדת הרכישות המשרדית ולא חתם עם הספק הסכם לרכישת שירותים אלה. הביקורת העלתה שאין בידי המשרד עותקים של הנספח הנזכר לעיל והוא לא דרש את קבלתם. אף על פי כן שילם לספק כבר משנת 2003 תמורת תחזוקת תכנה. התמורה עבור שירותי התחזוקה לאחר תום האחריות הייתה, לפי ההסכם מ - 1998 והתוספת מ - 2001 , כ-11 מיליון ש"ח לשנה במחירי אוגוסט 2009 (כולל מע"מ). מן הנתונים שמסר המשרד בתשובתו מדצמבר עולה, שהתשלומים בעבור תחזוקת תכנה הסתכמו בכ-50 ,מיליון ש"חכ-40 מיליוןש"ח מהם שולמו בשנים .2006 -2009 . . נמ"ר ומפעיל ומתחזק אותן, האריך למעשה את תלותו בספק בחמש שנים נוספות. הדבר כרוך גם בהתחייבויות כספיות שחורגות מאלו שאושרו. מן המסמכים שהמשרד המציא למשרד מבקר המדינה עולה שלא הייתה למשרד התקשרות ראשונה כדין עם הספק לתחזוקת החמרה המרכזית, ולפיכך לא היה אפשר להמליץ על התקשרות המשך אותה אישר החשכ"ל. .מממצאי הביקורת עולה אם כן שהמשרד קיים הליך לא תקין לאישור ההתקשרות לרכישת שירותי תחזוקת החמרה המרכזית לפרויקט נמ"ר מהספק. בעניין זה פעלו ועדות המכרזים במשרד ובחשכ"ל שהיו מעורבות במתן האיש ורים בניגוד למתחייב מחוק חובת המכרזים ותקנותיו ומהוראות התכ"ם בדבר התקשרות לרכישת שירותים . לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הליקויים והאפשרות שיהיה צורך בהמשך שירותי תחזוקה לחמרה המרכזית של נמ"ר, דרוש שהמשרד יסדיר את רכישת השירותים האלה על פי הכללים וההוראות בחוק ובנהלים שנקבעו לפיו. משרד מבקר המדינה העיר למשרד כי חובתו, כמי שאמון על שמירת האינטרסים של המדינה, הייתה להקפיד על מילוי תנאי ההסכם בידי הספק ועל אישור תשלומים רק על בסיס תיעו ד מלא. לפיכך היה על המשרד לרכז את התיעוד הדרוש לביסוס דרישות התשלום בגין שירותי תחזוקת תכנ ה, לצורך קביעת מועד תחילת תקופת התחזוקה, שבגינה חויב בתשלום. חשיבות התיעוד מתעצמת בייחוד נוכח העובדה שהתכנות הותקנו במשך שנים ב-10 .בתי חולים וחל שינוי בחישוב התמורה בעבורן ברשות אגף המחשוב וחשבות המשרד, שהיו אמורים לפקח על תקינות התשלומים, היו צריכות להיות האסמכתאות המתאימות שהמציא הספק, אך הן לא היו בידיהם. אף שמדובר בשינויים במודל השיווק של תכנות והרישיונות לשימוש בהן, שהתרחשו לאחר שנחתם ההסכם בין המשרד לספק, המשרד נדרש לשנות את תנאי ההסכם ולשלם תוספת בגין השינויים האמורים. כתוצאה מכך שונה ההסכם מ- 1998 והדבר קיבל ביטוי בתוספות מ- 2001 ו- 2006 . בכך גדלו באופן מהותי העלויות מעבר לתמורה שנקבעה בהסכם מ - 1998 , וגם ההתחייבויות לתוספת תשלומים בעתיד עבור תחזוקת הרישיונות הנוספים. תתי-המערכות שפותחו במסגרת הפרויקט תומכות בפעילות בבתי החולים ומטבע הדברים אמורות להמשיך ולפעול, להידרש לתיקון תקלות, לתמיכה מקצועית, לעדכונים ועוד. מה ממצאים עולה שבשנת 2008 התעוררו קשיים ואי-שביעות רצון מרמת השירותים שהמשרד מקבל. עם סיומו של שלב הפיתוח וההטמעה של הפרויקט הוא אמור להתחיל את שלב התפעול השוטף, ומתקיימים לגביו שלבים ידועים במחזור החיים של מערכות מידע. לשלב זה דרושים פתרון שיטתי ויסודי והיערכות מתאימה והאחריות לכך היא של המשרד ובתי החולים. הנהלת משרד הבריאות לא נערכה כנדרש להמשך תפעולו השוטף של הפרויקט לאחר השלמת הפיתוח של נמ"ר. הידע המקצועי על פרויקט נמ"ר ומערכותיו נצבר בידי גורמים חיצוניים ששירותיהם נרכשו לתקופה קצובה. לפיכך על הנהלת המשרד להיערך כראוי לתפעולה ולתחזוקתה של המערכת ולהחליט על כך לאחר עבודת מטה שתבחן חלופות לתפעול השוטף ואת אומדן עלויותיהן. בד בבד על המשרד לפעול לגיבוש צוות מקצועי של עובדי המשרד שירכז ידע על הפרויקט, ויסייע בהמשך תפעול המערכת ובקבלת החלטות בנושא. מן האמור לעיל עולה כי המשרד ובתי החולים משקיעים אמצעים ומאמצים לצורך אפיון תכנות קליניות של יצרן התכנה, אף על פי שאין להם הסכם אתו, הסכם, אשר יתייחס, בין השאר, גם לזכויות הנובעות מהשתתפותם בפיתוח המוצר. זאת ועוד, המשרד, אשר תלוי בספק שפיתח את תכנות ואולם יצוין שנספח התחזוקה עוסק בפיתוח תכנה ובתחזוקתה בלבד, ואין בו אזכור של חמרה מרכזית. בנספח התחזוקה נאמר במפורש ש"הספק מתחייב... ליתן... שירותי תמיכה, גיבוי ואחזקה של הת וכנות". הסעיף שאליו מפנה חשבות המשרד בתשובתה אינו נוגע לתחזוקת חמרה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד, כי עליו לבחון את העיכובים בהשלמת הפרויקט כדי למנוע הישנותם בעתיד. .יוצא אפוא שלפרויקט היו הוצאות של כ-85 מיליון ש"ח נוספים שלא נכללו בתקנות הפיתוח והתחזוקה שתוקצבו לפרויקט בתקציב המשרד. המשרד הסביר בפברואר 2010 למשרד מבקר המדינה, כי "לא נלקחו בנתוני אג"ת אוצר תשלומים ששולמו על ידי בתי החולים". עוד עולה מתשובת המשרד שיש לו התחייבויות נוספות כלפי הספק עבור תחזוקה "לחמש השנים הבאות" (החל ב - 2010 ) בסכוםשל כ -85 מיליון ש"ח. גם להתחייבויות אלה לא קיבל המשרד אישור. בידי המשרד היה אומדן של עלויות הפרויקט על מרכיביו, שכאמור, הוכן ב- 1995 והוצג בחקר ישימות. כפי שעולה מן הנתונים, התקציב שאושר לפרויקט בתקנות התקציב של המשרד לא הכ יל את כל המקורות התקציביים ששימשו למימונו. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים המתקצבים פרויקטי מחשוב ומאשרים התקשרויות במסגרתם, ובראשם אג"ת ואגף החשכ"ל במשרד האוצר, לוודא כי נתונים אלה של כל פרויקט יוכנו מראש, יובאו לדרגים המאשרים ויחייבו את מבצעיו כתכנית פעולה מאושרת שאין לחרוג ממנה. בפרויקטים של מחשוב יש לפעול גם לפי הכללים שמפורטים בנוהל מפת"ח 12 . המקורות התקציביים למימון כל מרכיבי הפרויקט צריכים להיות מוצגים במלואם בעת אישורו ולהכיל את עלויות פיתוח התכנה, עלויות תחזוקתה, עלויות תשתיות חמרה ותקשורת, עלויות תחזוקתן ועלויות העסקת יועצים. 3. : נתונים על עלות הפרויקט ניהול פרויקט מחשוב מורכב המתפרס על תקופה ממושכת, שבמהלכו מפותחות תכנות ייעודיות בתחומים שונים ואמורות להיות מותקנות ב -11 בתי חולים, מחייב מערך דיווח אמין ויעיל, שיספק מידע מעודכן ומלא על התקדמות הפרויקט לעומת התכנון ויהיו בו נתונים על השימוש במקורות התקציביים שהועמדו לרשותו. משרד מבקר המדינה ביקש ממנהל אגף המחשוב של המשרד נתונים על הוצאות הפרוי קט לפי מרכיביו השונים ולפי שנים. לאגף המחשוב ולמשרד לא היו נתונים כאלה. יוצא אפוא, שבמהלך הפרויקט לא עקב המשרד אחר עלויות הפרויקט על מרכיביו השונים, מעקב שהיה צריך להתנהל באופן שיטתי וסדור, ובהשוואה למקורות המימון התקציביים שעמדו לרשותו. .4. : מתן התחייבויות בלא אסמכתה כדין במרס 2008 התריע סגן חשב המשרד בפני מנכ"ל המשרד שבמסגרת הפרויקט בלא שהיה מקור תקציבי המחויב בהתאם להוראות חוק ]עבודה[ "בוצעה הת]יסודות[ קציב ובלא שניתן לביצועה אישור כדין", וכי מבירור שעשה עולה שלא לכל ההתחייבויות בפרויקט נתנה ועדת הפטור של החשכ"ל פטור ממכרז. עוד הוסיף שהוא הנחה את מנהל אגף המחשוב לטפל בקבלת האישורים הנדרשים מהחשכ"ל לתשלום בדיעבד ולהסדיר פטור ממכרז לשם המשך ההתקשרות עם הספק לתחזוקת התכנה. סגן החשב ציין את הכללים שנקבעו בחוזר החשכ"ל למתן התחייבויות בשם המדינה על פי חוק נכסי המדינה, התשי"א - 1951 (להלן- חוק נכסי המדינה) וחוק יסודות התקציב ואת הטיפול המשמעתי שיש לנקוט כנגד אלה שחורגים מההוראות. מנתוני ה חשבות בסוף 2009 עולהשבגין ההתקשרות עם הספק יש למשרד התחייבויות לתשלומים עבור תחזוקת תכנה שחורגים ב-38 מיליון ש"ח מסכום ההתקשרות בפטור ממכרז שאושר לו. בנושא זה פנה המשרד לסגן החשכ"ל ויו"ר ועדת התקשוב העליונה במשרד האוצר בבקשה לקבל המלצה לפטור ממכרז להתקשרות עם הספק למימון התחייבות זו כדי להסדיר בדיעבד רכישת שירותים מן הספק. עוד עולה מנתוני החשבות כי המשרד חרג בהתחייבויותיו אלה כלפי הספק כבר בשנת 2006 . גםאם יינתן לכך בסופו של דבר אישור בדיעבד, אין זה הסדר התואם כללי מינהל תקין. . נמצא, כי בשנים 2003 -2007 , למעט שנת 2005 , מימן המשרד הוצאות פיתוח לפרויקט מתקנת התחזוקה שלו. העברת תקציב בין סעיפים משמעה שינוי מדיניות וסדרי עדיפויות. להלן פירוט הממצאים: .רמב"ם, שיבא ובני ציון. עוד עולה מהנתונים, שבאיכילוב הותקנו רוב תתי-המערכות, ואילו בשני בתי החולים הממשלתיים האחרים, שאף הם הוגדרו גדולים מאוד הותקנו חלק מתתי-המערכות: בבית החולים רמב"ם - תת-מערכת המינהל והמעבדות ובבית החולים שיבא - תת-מערכת המעבדות8. התמשכות הפרויקט גרמה לייקור עלויותיו. ככל שנמשך פרויקט מדרך הטבע נגרמות הוצאות נוספות מתקציב המדינה, כגון: בשל עלויות תקורה (ניהול, ייעוץ) ובשל הצמדת התשלום למדד. יתר על כן, הפרויקט היה כרוך בהתמודדות עם שינויים טכנולוגיים תדירים ומהירים, ועם שינויים בדרישות הלקוח ובצורך להתגבר על חיכוכים עם ספקים, כל אלה הם זרז לעדכונים בתכניות וגורמים להגדלת העלויות. לדעת משרד מבקר המדינה, ההוראה האמורה מפרטת את הכלל ומותירה שיקול דעת רק למקרים יוצאים מן הכלל. זאת ועוד, תשלומים שמסתכמים בכ -1.9 מיליון ש"ח, ובהם אחד שסכומו יותר ממיליו ן ש"ח ושלושה בסכום גדול מ -200 אלף ש"ח אינם בגדר "עלות בל תי- מהותית". .אף שמשרד מבקר המדינה ביקש ממשרד הבריאות מסמכים שמפרטים את האישור שניתן לרכישת השירותים מאותה חברה חיצונית ולהוצאה במסגרת פרויקט נמ"ר, המשרד לא העביר לו מסמכים כאלה. יוצא אפוא כי במסגרת פרויקט נמ"ר נעשו תשלומים בסכומים גדולים מאוד לחברה החיצונית שלא בהתאם להוראות תכ"ם העוסקות באישור תכניות עבודה למחשוב ובאישור התקשרויות עם ספקים. משרד מבקר המדינה הדגיש, כי מימון פעולות פיתוח מתקציב המיועד להוצאה רגילה - ולחילופין מימון פעולות תחזוקה מתקציב הפיתוח של הפרויקט מנוגדים לחוק יסודות התקציב, פוגעים בשקיפות הדי ווח של משרד הבריאות ובהצגת נתוני ביצוע תקציבו והוצאותיו, מספקים נתונים בלתי-מהימנים על עלויות הפרויקט ופוגעים ביכולת לנהל מעקב ופיקוח נאותים. בתוספת מ- 2001 המשרד הגדיל את התמורה בגין הפיתוח ובגין תחזוקת התכנה לשבע השנים שלאחר הפיתוח, לעומת התמורה שנקבעה בהסכם מ- 1998 , כדלקמן: (א) התמורה בגין פיתוח התכנה גדלה בשיעור של 20% . (ב) נוסף תשלום של 165,000 דולר תמורת שדרוג התכנה. (ג) גדלה התמורה לשנה בגין תחזוקת תכנות ב -20% בארבע השנים הראשונות, וב -30% - בשנים החמישית עד השביעית. החל מהשנה החמישית הייתה אמורה התמורה להסתכם ב -9.1 מיליון ש"ח בשנה (משוערך לינואר 2009 ). (ד) המשרד הסכים גם "לצמצם את דרישות הפיתוח המקוריו שנכללו בהסכם מ [ ת- 1998 ...בהיקף של ] 500,000 ."דולר . את המקורות התקציביים למימון פרויקט כה מורכב ועתיר עלויות יש לאשר על פי כללים ובשקיפות מלאה, כנדרש לפי חוק יסודות התקציב וחוק נכסי המדינה וההוראות הנובעות מהם. בפרויקטים של מחשוב יש לפעול גם לפי הכללים שמפורטים בנוהל מפת"ח. המקורות התקציביים למימון כל מרכיביו של פרויקט מחשוב צריכים להיות מוצגים במלואם מראש בעת אישורו ולהכיל את עלויות פיתוח התכנה, עלויות תחזוקתה, עלות תשתיות החמרה והתק שורת, עלויות תחזוקתן ועלויות העסקת יועצים. על המשרד לפתח מנגנוני בקרה ומעקב אחר פרויקטים של מחשוב שהוא יוזם ומבצע. כיוון שהוא מתכנן להמשיך ולפתח פרויקטים כאלה עבור מערכת הבריאות, עליו ליצור ליבה ניהולית, מקצועית ואיכותית בתחום המחשוב שתהווה חלק מעובדיו התק ניים. חובה עליו להקצות את המשאבים הדרושים לשימור הידע הנצבר במהלך הייזום, התכנון והביצוע של פרויקטים מורכבים אלה. שימור הידע בקרב עובדיו יאפשר השבחת פעולותיו ויתרום לניהול תקין ומקצועי. .פרויקט נמ"ר הוא פרויקט מורכב לפיתוח ולהקמה של מערכת ממוחשבת שאמורה לסייע בניהול פעולות מינהליות וקליניות בבתי החולים ולתרום לייעול מערכת הבריאות הממשלתית. כדרכם של פרויקטים מסוג זה הוא פרויקט עתיר טכנולוגיות וכרוכים בו שינויים ותוספות. יחד עם זאת, על הפרויקט להתנהל באופן תקין, במסגרת החלטות מאושרות כדין ותוך כדי בקרה שוטפת והפקת לקחים מכשלים שאירעו. נכונותו של המשרד לחתום עם הספק על האמור בתוספת מ- 2006 כמוה כהתחייבות לקבל לשימושו יישומים שלא בדרך של מכרז ושלא נכללו בתכולה של פרויקט נמ"ר. פעולה זו פותחת פתח להרחבת פעולות לא מתוכננות, לא מאושרות ולא מבוקרות שיתבצעו באמצעות הספק, בלי שהוגדרו כחלק מה פרויקט ובלי שנקבעו והוסדרו השירותים שהמשרד יידרש לקנות לשם התקנתם, הטמעתם ותחזוקתם של היישומים הנוספים. יתר על כן, הם לא תומחרו מראש ולא נבחרו לפי הכללים המתחייבים לרכש שירותים, להתקשרויות ולתשלומים עבורם. במהלך השנים אמנם התקיימו במשרד דיונים פנימיים בנושא הקמת אתר מרכזי, אך על אף קביעת המנכ"ל לא הוקם אתר בניהולו של המשרד ובבעלותו, אלא הוא הוקם במתקן של הספק ומופעל בידי עובדיו. מן המסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה עולה שלמשרד היה הסכם עם משווק מורשה שזכה במכרז המשרד להספקת חמרה לפרויקט נמ"ר ובו התחייב המשווק להמשיך לתת למשרד שירותי תחזוקה בגין החמרה שרכש מתוצרת הספק. לדעת משרד מבקר המדינה, אין ביסוס נאות להמלצתה של ועדת המכרזים של המשרד, שבהסתמך עליה אישר המנכ"ל פטור ממכרז בנימוק שהספק הוא ספק יחיד לצורך תחזוקת החמרה. .עם תכליותיו של חוק חובת מכרזים בדבר שוויון הזדמנויות ושקיפות תהליכי ההתקשרות.
הביקורת העלתה שהפרויקט לא התקדם כפי שנקבע בהסכם, ועד סוף 2000 טרם הותקנה אף לא אחת מתתי-המערכות.