משרד האוצר . פיקוח ובקרה על השכר במגזר הציבורי הטיפול של אגף השכר במידע שנכלל בדיווחים על חריגות השכר לכאורה בגופים הציבוריים שקיבל מהגופים טעון שיפור. עליו להגדיל את היקף הבדיקות הפרטניות של חריגות השכר לכאורה, לוודא כי הדוחות המרכזים את החריגות הלכאוריות יכללו את מֵרב החריגות האפשריות, ולדרוש מידע מכ לל החברות העירוניות. כל זאת כדי להבטיח תשתית מיטבית לאכיפה. נמצא שאגף השכר לא הגיש בקשה מפורטת לנש"ם כנדרש בסיכום מתחילת שנת 2010 , ולמותר לציין שנש"ם לא בחנה באופן מקצועי את בקשת האגף כנדרש. במקרה שבו הועלתה חריגת שכר לכאורה ולא נעשית בדיקה פרטנית בעניינה, לא נאכפת למעשה הוראת החוק. על רשות החברות למסור לאגף השכר דיווח מלא על תוצאות בד יקותיה בפרק הזמן שייקבע בהסכמת שני הגופים, כדי לאפשר לאגף להשלים את פעולות האכיפה. 3. נמצא כי לאגף השכר אין מידע כולל על פעולות אכיפה שהוא הוציא אל הפועל, בנוגע לחריגות שכר לכאורה לשנת 2009 במועצות הדתיות ובמרבית הגופים הנתמכים 28 . נתוני האגף לשנת 2010 אינם מספקים תמונת מצב מלאה ומהימנה בדבר שיעור החריגות לכאורה שטופלו במוסדות להשכלה גבוהה, שהם מרבית הגופים הנתמכים, ובחברות הממשלתיות: במשך שנתיים וחצי - מינואר 2011 ועד מועד סיום הביקורת, יולי 2013 - ביקר המשרד לשירותי דת את נושא השכר ותנאי הע בודה ב -33 ( 25% ) מהמועצות הדתיות. המשרד העלה ממצאים בביקורות שעשה, ועל פי מסמכיו חלק מהממצאים תוקנו על ידי המועצות הדתיות. נמצא כי ב-25 מ-33 הבדיקות האלה נמצאו ממצאים שחייבו פעולות אכיפה, על פי הוראות חוק יסודות התקציב, אולם המשרד לא העביר את ממצאיו אלה לטי פול של אגף השכר כנדרש בהחלטת הממשלה מיוני 1997 . יוצא אפוא שלאגף השכר חסרים נתוני יסוד על חברות עירוניות, הוא אינו מקבל דיווחים על כמחצית החברות העירוניות, ועקב כך אין ברשותו נתונים על תנאי ההעסקה הנהוגים בהן ואם הן ממלאות את הוראות הדין. על משרד הפנים למסור לאגף השכר בהקדם את המידע הדרוש להבחנה שבין חברות עירוניות שמחויבות לדווח לו על השכר ובין חברות אחרות שאינן חייבות בדיווח. על אגף השכר לפנות אל כל החברות העירוניות החייבות בדיווח, להנחות אותן בדבר הדיווח הנדרש מהן על פי חוק ולפעול ל אכיפת הוראות חוק יסודות התקציב גם בעניינן. אגף השכר טיפל אפוא בחריגות השכר לכאורה בחברות הממשלתיות ובגופים הנתמכים בשנת 2010 באופן חלקי בלבד. עקב כך אי -אפשר לדעת אם נדרשת אכיפת חוק יסודות התקציב על הגוף הציבורי. טיפול חלקי כזה פוגע ביעילות האכיפה ואף עלול להכשיר חריגות שכר ולמנוע טיפול בהן בעתיד. בידי אגף השכר לא היו רשימות המתעדות את תוצאות הבדיקות הפרטניות ואת פעולות האכיפה שנקט לטיפול בחריגות השכר לכאורה. רק בעקבות כך שמשרד מבקר המדינה ביקש מאגף השכר רשימות כאמור לשנים 2009 ו- 2010 החל אגף השכר להכינן. על מנכ"ל המשרד לשירותי דת לגבש תכנית רב-שנתית לביקורת על השכר ועל תנאי העבודה במועצות הדתיות. עליו גם להעביר לאגף השכר את ממצאי הבדיקות שעדיין לא הועברו, אף על פי שמדובר בממצאים המחייבים פעולות אכיפה. על מנהל רשות החברות לוודא שאכן יבוצעו מדי שנה ביקורות בחברות הממשלתיות בתיאום עם הממונה על השכר. עוד עליו לוודא שיועמדו לרשות הגורם הבודק המסמכים והמידע הנדרשים לשם בדיקה מקצועית, מקיפה ומהימנה. כוח האדם שעמד לרשות יחידת האכיפה במועד סיום הביקורת, יולי 2013 , נותר אפוא כפי שהיה בשנת 2009 . על הממונה על השכר להשלים בהקדם את הפעולות שיאפשרו לו איתור חריגות שכר שונות, ובהן חריגות שכר לכאורה של עובדים חדשים ושל עובדים שמתמנים לתפקידים בכירים, ואיתור עובדים שהגידול בשכרם בין שנה לשנה שיעורו קטן מ-5% אך בטווח הארוך מצטבר לשיעור גדול. . מהלוח עולה שעל פי נתוני אגף השכר הוא לא טיפל בכמחצית מהחריגות לכאורה ברשויות המקומיות ובתאגידים ולא ביצע פעולות אכיפה בעניינן. היעדרה של מתכונת עבודה מתואמת בין הממונה על השכר ובין הגופים המאסדרים עלולה לפגוע ביכולתו של אגף השכר למלא את תפקידיו בתחום האכיפה. פגיעה זו מקורה בהיעדר מידע הדרוש לאכיפה ובצורך להפנות תשומות של האגף לביצוע פעולות פיקוח בגופים הציבוריים שהגופים המאסדרים לא ביצעו, אף שהדבר נדרש מתוקף תפקידם. משום כך יש להשלים בהקדם את התיאום הנדרש בין אגף השכר ובין שאר הגופים המאסדרים, ובכלל זה לקבוע את אופן חלוקת עבודת הבקרה ביניהם, את היקף הבדיקה שהגופים אמורים לבצע, את האסמכתאות שיש לאסוף ואת האופן שבו ידווח על הממצאים לאגף השכר. הדבר נועד לספק את תשתית המידע הנדרשת לאגף השכר לשם אכיפת הוראות חוק יסודות התקציב על הגופים הציבוריים. נמצא כי לאגף השכר אין מידע מרוכז ומלא על בדיקות אופקיות שנעשו בגופים ציבוריים ממועד הקמתה של יחידת האכיפה בשנת 1998 ועד שנת 2008. נמצא כי משרד הפנים לא ביצע בדיקות אופקיות של שכר עובדי הרשויות המקומיות, למעט בדיקה של שכר העובדים הבכירים ברשויות המקומיות. בדיקה זו נעשתה בשנים 2011 ו- 2012 ., באמצעות רכישת שירותי ביקורת מרואי חשבון משרד מבקר המדינה מעיר כי מידע כולל על ה בדיקות בגופים ציבוריים בשנים קודמות חייב להיות נדבך בגיבוש תכניות שנתיות ורב -שנתיות של הבדיקות. חשיבותו של נדבך זה מקבלת משנה תוקף לנוכח מוגבלותם של אמצעי הפיקוח העומדים לרשות האגף. .נתוני אגף השכר מלמדים על הבדלים ניכרים בין המגזרים השונים מבחינת שיעור הגופים שנבדקו בכל מגזר; וכן על היעדר פיקוח על הרוב המכריע של הגופים הציבוריים: חברות עירוניות לא נבדקו כלל, איגודי ערים כמעט לא נ בדקו, וכ - 90% .מהרשויות המקומיות ומהחברות הממשלתיות לא נבדקו כלל בשנים האלה כאמור, עקב מיעוט התשומות שהממונה על השכר יכול להקצות לביצוע בדיקות אופקיות, הוא מוגבל ביכולתו להקים תשתית מידע רחבה ואפקטיבית על השכר בגופים השונים. כמו כן הנתונים שבידי אגף השכר לא מאפשרים לקבוע כמה עובדים נכללו בבדיקות אופקיות שהוא ביצע. על אגף השכר לפ עול למילוי תפקידיו שנקבעו בחוק יסודות התקציב ובהחלטות הממשלה, תוך שימוש בכלים שעומדים לרשותו. ראוי שהנהלת משרד האוצר והיועץ המשפטי לממשלה יבחנו - במסגרת דיונים כוללים שיקיימו בסוגיית היעילות והאפקטיביות של הרגולציה הממשלתית בתחום השכר - את הבעיות האמורות שהממונה על השכר התריע עליהן. עולה אפוא כי לא מתקיים פיקוח על השכר המשולם לכ- 12,500 עובדי החברות העירוניות שחלקן פועלות זה עשרות שנים ומועסקים בהן אלפי עובדים, משום שמשרד הפנים טרם קבע הנחיות האמורות לשמש בסיס נורמטיבי לקביעת שכרם. על מנכ"ל משרד הפנים לוודא שייקבעו בהקדם ההנחיות המחייבות האמורות שיאפשרו ביצוע בדיקות שכר של כלל העובדים, כנדרש בהחלטת הממשלה. נמצא כי עד תחילת שנת 2013 התקיימו קשרי עבודה בין נציגי אגף השכר לנציגים של שאר הגופים המאסדרים, אולם לא נעשה התיאום הנדרש. רק בתחילת אותה שנה דנו לראשונה נציגי אגף השכר ונציגי המינהל לשלטון מקומי במשרד הפנים, רשות החברות והמשרד לשירותי דת בהיבטים השונים של הפיקוח והבקרה על הגופים הציבוריים, כנדרש בהחלטת הממשלה מיוני 1997 . בנובמבר 2013 .עדיין לא הושלם התיאום נמצאו ליקויים בפעולות משרד הפנים ליישום החלטת הממשלה מיוני 1997 בכל הנוגע לפיקוח ולבקרה על השכר ברשויות המקומיות, ובכך נפגעה יכולת הממשלה לאכוף את הוראות חוק יסודות התקציב בעניין זה. הממצאים האמורים מצביעים על חולשה בכל הנוגע לפיקוח על שכרם של עובדי הרשויות המקומיות. על מנכ"ל משרד הפנים לוודא שתגובש תכנית רב -שנתית לביקורת על השכר ברשויות המקומיות, לפעול לקיום בדיקות שכר של העובדים בחברות העירוניות, לוודא שהמינהל לשלטון מקומי יבצע בדיקות אופקיות במתכונת שתגובש בתיאום עם אגף השכר ולוודא שהמשרד יקבל דוחות ביקורת פנימית העוסקים בתחום השכר. נמצא כי המידע שהעבירה רשות החברות לרואה החשבון לשם ביצוע הביקורת היה חסר, ולכן ספק אם ניתן לבצע פעולות אכיפה על פי ממצאי הביקורת האמורה: הרשות לא העבירה לרואה החשבון את חוזי ההעסקה של הבכירים בחברות הממשלתיות שנבדקו, ולכן הוא לא היה יכול לבדוק אם החוזים תואמים את הנוסח האחיד של רשות החברות ואם תנאי השכר אושרו כנדרש. כמו כן לא העבירה הרשות לרואה החשבון מידע בדבר תפקידי העובדים בשמונה מהחברות שנבדקו, ולכן הוא לא היה יכול לוודא ששכרם אינו חורג מן המותר. החל משנת 2008 ביקרה רשות החברות אפוא את תנאי השכר של העובדים רק בחלק קטן מהחברות, ונוסף על כך ביקרה את שכר הבכירים בחברות באופן חלקי וחסר. לצורך בדיקת שכר הבכירים מסרה הרשות רק חלק מהאסמכתאות הדרושות לבדיקה. לפיכך יש ספק בדבר איכותם ומהימנותם של חלק מתוצאות הבדיקה. נמצאו ליקויים בפעולת הרשות ליישום החלטת הממשלה מיוני 1997 בכל הנוגע לפיקוח ולבקרה על השכר בחברות, אשר פגעו ביכולת הממשלה לאכוף את הוראות חוק יסודות התקציב בעניין זה. .בהחלטתה משנת 1997 ביקשה הממשלה ליצור מערכת של פיקוח ובקרה על תנאי השכר והעבודה של כ- 330,000 עובדים וגמלאים בכ-750 גופים ציבוריים. ממצאי הביקורת מלמדים על חוסר תיאום בין האחראים לנושא - אגף השכר, משרד הפנים, המשרד לשירותי דת ורשות החברות - ועל פיקוח לקוי וח סר על תחום השכר ותנאי העבודה בגופים הציבוריים שיש בו כדי לפגוע ביעילות האכיפה של הוראות חוק יסודות התקציב וביכולת ההרתעה של הממשלה מפני אישור חריגות שכר. אכיפה יעילה היא משימה מורכבת, וזו הוטלה על יחידת האכיפה באגף השכר. על האגף לפעול עם נציבות שירות המדינה כדי להבטיח שמשאבי היחידה ייקבעו על פי היקף תפקידיה. על הממונה על השכר להשלים את התיאום עם הגופים המאסדרים ואת חלוקת עבודת הבקרה ביניהם, ובכלל זה לקבוע אילו נושאים יש לכלול בבדיקות השכר. כמו כן עליו לגבש תכנית רב -שנתית לפעילות הבקרה, לרכז את הנתונים על בדיקות אופקיות שנעשו במשך השנים; לקבוע סדרי עבודה לטיפול בחריגות שכר לכאורה בגופים הציבוריים; ולהשלים את מאגר הנתונים על חריגות השכר לכאורה ועל הטיפול בהן. על מנכ"ל משרד הפנים ומנכ"ל המשרד לשירותי דת לוודא שתגובש תכנית רב- שנתית לביקורת על השכר ולעשות בדיקות בתיאום עם הממונה על השכר. עוד על מנכ"ל משרד הפנים לפעול לקיום בדיקות שכר של העובדים בתאגידים העירוניים. על מנהל רשות החברות לוודא שיבוצעו מדי שנה ביקורות בחברות הממשלתיות, בתיאום עם הממונה על השכר. כל אלה נדרשים כדי להבטיח תשתית מיטבית לאכיפה. החולשה באכיפת הוראות חוק יסודות התקציב על הגופים הציבוריים הועלתה שוב ושוב במשך כעשור, והגורמים השונים סברו שמקורה, במידה רבה, במחסור בכוח אדם ביחידת האכיפה. הדבר מחייב את הממונה על השכר להשלים את תהליך הבדיקה וההחלטה, שהוחל לבצעו עוד בתחילת שנת 2010 , ולהגיש לנש "ם את הבקשה המפורטת והמנומקת של יחידת האכיפה. אם יימצא שיש צורך לפעול להוספת תקנים, על הנוגעים בדבר להוסיפם כדי להבטיח שיפור באכיפה, שעשוי לחסוך לקופת המדינה כסף רב. משרד מבקר המדינה מעיר כי המקרים הלא מדווחים עלולים לשקף - כל אחד בנפרד ובמצטבר - חריגות שכר שיש לתת להן ביטוי בדוחות הממונה על השכר. אם נדרשים סדר עדיפויות ומדרגים לנוכח המגבלות במשאבים, הרי אפשר לקיים אותם בתחום האכיפה ולא בתחום השיקוף והדיווח. בהחלטתה משנת 1997 ביקשה הממשלה ליצור מערכת של פיקוח ובקרה על תנאי השכר והעבודה בגופים הציבוריים. מכלול הממצאים שהועלו מלמד על חוסר תיאום בין האחר אים לנושא - אגף השכר והגופים המאסדרים - על אי -בהירות בנוגע להיקף ולמסגרת האחריות המוטלת עליהם ועל פיקוח לקוי וחסר על תחום השכר ותנאי העבודה בגופים הציבוריים שיש בו כדי לפגוע ביעילות האכיפה של הוראות חוק יסודות התקציב. נמצא כי אגף השכר עשה בדיקות פרטניות רק בנוגע לחלק מהמוסדות להשכלה גבוהה שנמצאו בהם חריגות לכאורה, וגם באלה - נבדקו החריגות שנמצאו בשכר עובדי הסגל המי נהלי בלבד. באותם מוסדות שבהם נעשו הבדיקות לא בוצעו בדיקות פרטניות בדבר חריגות לכאורה בשכרם של עובדי הסגל האקדמי29 .
.1. ,בדוח שמגיש הממונה על השכר לכנסת על פי חוק יסודות התקציב, מוצגים מקרים שבהם יש חריגות שכר לכאורה, המחושבות לפי שיעור השינוי בשכר בין שנה לשנה. נמצא כי מתכונת הדיווח של הממונה על השכר אינה מאפשרת לאתר חריגות שכר לכאורה שהיה ראוי לבדוק: לא מוצגות חריגות שכר בבסיס השכר (שייתכן שהוא חורג) אל א רק חריגות שחושבו לשינוי בשכר הכולל בין שתי שנים; מוצגות חריגות שכר של עובדים שמסגרת העסקתם לא השתנתה, כלומר עובדים שעבדו הן בשנה הנבדקת והן בשנה שקדמה לה. לדוגמה, לא מוצגים בה נתונים על שכר שחורג כבר בשנת העבודה הראשונה של העובד; לא מוצגות חריגות שכר של עובדים שבשנה הנבדקת מדווחים לראשונה באופן פרטני בקבוצת בעלי השכר הגבוה30", ובשנה שקדמה לה נכללו בקבוצת "עובדי דירוגים31 ושכרם לא דווח באופן פרטני. מתכונת הבדיקה הזאת אינה מבטיחה שיאותרו החריגות האלה או שהן יתגלו בשנים הבאות.