רשות הטבע והגנים . היבטים בפעילות הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים מהאמור עולה כי עד אוקטובר 2013 לא מילאה רט"ג כראוי את אחד מתפקידיה על פי חוק גנים ושמורות, דהיינו להכין תיק אתר לכל גן לאומי ולכל שמורת טבע. לדעת משרד מבקר המדינה, עליה לנקוט בהקדם את הצעדים הנדרשים להשלמתם של תיקי אתר חסרים ולטיפול בליקויים שנמצאו בתיקי אתר קיימים. פעולות אלה הן חלק בלתי נפרד ממילוי תפקידיה על פי חוק, הכוללים ניטור ותיעוד של ערכי הטבע ושל המורשת בגנים ובשמורות. על מליאת הרשות לעקוב אחר התקדמות הנושא ולוודא את השלמתו בהקדם. הועלה כי המליאה לא פעלה על פי נוהל המליאה האמור משנת 2002 . עוד הועלה כי הנוהל לא הומצא לחברי המליאה בעת מינוים, וגם לא הובאו לידיעתם הוראות כלשהן הנוגעות לסדרי עבודתה של המליאה; למשל, נוכחות בישיבות, מניין חוקי לישיבות, העלאת נושאים לדיון המליאה, הגשת חומר רקע לדיון ומצבים של ניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה, בהתחשב בכך שהחוק מורה למליאה לקבוע לעצמה את סדרי עבודתה אך אינו מפרט סדרים אלה, היה עליה לפעול לפי נוהל המליאה האמור או לקבוע לעצמה בהקדם סדרי עבודה אחרים ולהביאם לידיעת חברי המליאה בעת מינוים, כדי לייעל ולשפר את עבודתה. יצוין כי רט"ג מורכבת משש חטיבות שאף לא אחת מהן עוסקת באופן בלעדי בנושא המורשת. הועלה כי הטיפול בנושא זה נעשה בו-זמנית בידי שתי חטיבות שונות: בחטיבת תו"פ, באמצעות אגף ארכיאולוגיה ואגף שימור ופיתוח, ובחטיבת קהל וקהילה האחראית לנושאי שיווק, קליטת מבקרים, חינוך והסברה. לדעת משרד מבקר המדינה, טיפול מבוזר של רט"ג בנושא חשוב ומרכזי כזה בין אגפים וחטיבות עלול לפגוע ביעילות טיפולה ובמועילותו בנושא. הועלה כי מהדיון האמור ועד אוקטובר 2013 לא קיימה המליאה דיון, וגם לא התקבלה כל החלטה בעניין המלצתה של ועדת ה מורשת להקים חטיבה לטיפול בנושאי ארכיאולוגיה ושימור אתרי מורשת ברט"ג. לדעת משרד מבקר המדינה, קיומה של ועדת מורשת הוא צעד ראשון לקראת קידום הטיפול בנושאי המורשת בידי רט"ג, ומן הראוי שהוועדה תמשיך להתכנס ולקדם את הנושא. משרד מבקר המדינה מעי ר כי מאחר שגיבוש מסמך חזון הרשות נמשך זמן רב, התליית יישום המלצות ועדת המורשת בגיבוש מסמך זה מעכבת את יישום ההמלצות. מן הראוי שמנכ"ל הרשות יחיש את פעולותיו לגיבוש מסמך החזון ובד בבד תקיים מליאת הרשות דיון בהמלצתה של ועדת המורשת להקים חטיבה לטיפול בנושאי מורשת לנוכח החזון המתגבש. רט"ג לא קיבלה מענה לאף לא אחת מהפניות האמורות. עם זאת, משנת 2008 לא עשתה די למציאת פתרון כולל לנושא דרישת השיפוי ולא חזרה ופנתה לגורמים המוסמכים האמורים, והמצב נותר כשהיה. גם היועמ"ש לא פעל לפתרון הבעיה שהונחה לפתחו. הוא לא קיים דיון בנוכחות הצדדים הנוגעים בדב ר, ולא ניתנו הנחיות מפורשות למוסדות התכנון כיצד להתמודד עם נושא זה. כאמור, הביקורת הנוכחית העלתה כי מאז הדוח הקודם ועד אוקטובר 2013 לא חל כל שינוי בנושא השיפוי. מוסדות התכנון ממשיכים לדרוש מרט"ג לחתום על כתבי שיפוי או להוציא שטחים פרטיים משטחי שמורות טבע מתוכננות, ללא קריטריונים אחידים, ורט"ג ממשיכה לעמוד בסירובה להתחייב לשיפוי. בעטייה של התנהלות מוסדות התכנון ושל רט"ג מתעכב תהליך אישורן של כמה תכניות לגנים ולשמורות. לעתים אף נגרעים שטחים ניכרים משטחי הגנים והשמורות המתוכננים, תוך כדי פגיעה בערכי הטבע המצויים בהם, רק כדי לאפשר את אישור התכניות. למרות המלצתו של מבקר המדינה בדוח הקודם לא פעלו משרדי הפנים והמשפטים להסדרת הנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי הפנים והמשפטים לפעול בהקדם לפתרון הבעיה המתמשכת, בין היתר באמצעות קביעת קריטריונים לדר ישת השיפוי ולאופן יישומה. לצורך כך, מן הראוי שישקלו גם את הצורך להגן ולשמר שטחים טבעיים למען הציבור כולו, בשים לב למטרות רט"ג ותפקידיה, מול הצורך להגן על זכותם של בעלי מקרקעין פרטיים לפיצוי במקרה של ירידת ערך עקב הכרזה על שטחיהם כגנים לאומיים או כשמורות טבע. הועלה כי ממרץ 2011 עד אוקטובר 2013 (כ-30 חודשים) לא מינו השרים להג"ס יו"ר למליאה. לישיבות שקיימה המליאה בתקופה האמורה, בסיומה של כל ישיבה בחרו חברי המליאה מקרבם ממלא מקום ליו"ר בישיבה הבאה. בינואר 2012 דיווח המבקר הפנימי למליאה כי המחצית השנייה של 2011 התאפיינהבכך שרט"ג פעלה ללא מנכ"ל וללא יו"ר מליאה, "דבר שהקשה על פעילות סדירה של הרשות. המצב הגיע עד כדי כך שהרשות ביקשה שהמבקר, כנציג המליאה, יאשר את הדוחות הכספיים של הרשות לשנת 2010 , כי לא היה כל גוף אחר שהיה יכול לאשר דוחות אלה". לדעת משרד מבקר המדינה, יש חשיבות למינוי יו"ר מליאה קבוע לרשות על ידי הממשלה בהמלצת השר להג"ס ולא די במינוי יו"ר זמני, בין היתר בשל האחריות והמחויבות המוגברת החלה על ממלא תפקיד יו"ר המליאה. בנוסף, קשר ישיר בין יו"ר המליאה לשר להג"ס שמינה אותו, יש בו כדי לתרום לקידום נושאים שעל סדר יומה של המליאה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על מליאת הרשות להקפיד ולבצע מעקב שוטף אחר יישום החלטותיה, הן על ידי ועדות המשנה הן על ידי הנהלת רט"ג, ועל הרשות מצדה להקפיד וליישם החלטות אלה. היעדר המידע בעניינים האמורים מהשאלון מנע מהוועדה לבדיקת מינויים לדון בו כשהיא באה לבחון את כשירותו לתפקיד מנכ"ל הרשות, לכן לא קיבלו הדברים האלה, וכל המתחייב מהם, כל ביטוי במסמך "הימנעות מניגוד עניינים" שהכינה הוועדה כאמור. לדעת משרד מבקר המדינה, על רט"ג לפעול בהקדם מול רמ"י כדי למזער את נזקי הנטיעות, הנעשות ביזמת רמ"י, לערכי הטבע בצפון הנגב. עליה לעשות זאת הן בדרך של קידום הכרזה על שמורות טבע במקו מות הראויים לכך, הן באמצעות מציאת חלופות אחרות במסגרת סמכויותיה על פי דין והן באמצעות הקפדה על תיאום בינה לבין קק"ל באזורים שקק"ל כבר נטעה בהם או בכאלה המיועדים לנטיעה. הסכם זה מפקיד בידי קק"ל, באו פן עצמאי ועל פי שיקול דעתה, את הטיפול בשטחי היערות שבתוך הגנים והשמורות, לרבות הרכב המינים שיינטעו, הכנת השטח לנטיעה, טיפול יערני וריסון צמחייה מתחרה. אשר לערכי טבע, נאמר בהסכם ש"הפעילות בשטח היער תעשה תוך שמירה וטיפוח ערכי טבע יחודיים", אבל גם פעולה זו כפופה לשיקול דעתה של קק"ל, ואין היא מחייבת פנייה כלשהי לרט"ג. יתרה מזאת, אין האמנה מתייחסת כלל לצורך בקבלת היתרים מרט"ג לפגיעה בערכי טבע מוגנים. הועלה כי אף שקק"ל אינה נוהגת לבקש היתרים לפגיעה בערכי טבע מוגנים, אין רט"ג דורשת ממנה לעשות כן ואין היא אוכפת את הוראות החוק בנוגע אליה. כאמור, רט"ג וקק"ל משתפות פעולה על פי הקבוע באמנה ובהסכם התפעול ובאמצעות מפ גשים של הצוות המשותף. מהממצאים עולה כי נושא ההיתרים לפגיעה בערכי טבע מוגנים על ידי קק"ל לא הוסדר במסגרת האמנה והסכם התפעול, ואף לא נמצא שהנושא עלה לדיון בפורום הצוות המשותף. מכאן עולה החשש שקק"ל בפעולותיה פוגעת מפעם לפעם בערכי טבע מוגנים בלי שרט"ג ממלאת את חובתה על פי דין ומונעת זאת ממנה. הועלה כי גורמים מקצועיים ברט"ג הצביעו על הצורך לתקן את האמנה ואת הסכם התפעול עם קק"ל בתחומי הטיפול בערכי טבע מוגנים בשטחים שקק"ל מנהלת. למרות זאת, לא פנתה הרשות לקק"ל כדי להסדיר נושא מהותי זה אם באמצעות תיקון ההסכמים הקיימים אם באמצעות הסכם נוסף. משרד מבקר המדינה מעיר כי על רט"ג לפעול בהקדם מול קק"ל להסדרתם של כל ההיבטים הנוגעים לנושא השמירה על ערכי טבע מוגנים ועל מתן היתרים לפגיעה בהם במסגרת פעולות ייעור וטיפול ביערות. ראוי שהדבר ייעשה בין במסגרת ההסכמים הקיימים עם קק"ל בין במסגרת אחרת, ובלבד שייעשה תוך שמירה על הוראות חוק גנים ושמורות ויאפשר לה למלא את תפקידיה המוגדרים בחוק. לדעת משרד מבקר המדינה, חילוקי הדעות המהותיים והבדלי הגישות בין רט"ג לקק"ל, השבים ועולים במהלך השנים, מחייבים מציאת פתרון כולל להסדרת תחום הייעור בישראל. פתרון שבמסגרתו תיקבע מדיניות ציבורית שתכריע בנושא האיזון הראוי בין האינטרסים העומדים בבסיס ערכי שמירת טבע ובין האינטרסים שבבסיס הייעור שגם בו גלומים יתרונות לטבע ולשמירתו. משרד מבקר המדינה מעיר כי על רט"ג, כגוף המופקד על שמירת הטבע בישראל, לפעול לאלתר למימוש תפקידיה אלה גם בנוגע לפעולות הייעור. עליה להפעיל את סמכויותיה על פי חוק גנים ושמורות ולנצל את מעמדה בפורומים השונים, ובראשם מוסדות התכנון, כדי להפוך גורם משפיע ופעיל יותר בתהליך קבלת ההחלטות בכל הנוגע לייעור. עליה לשמש גם גורם מפקח ומנחה בקשר להיבטים הנוגעים לשמירת הטבע ולערכי הטבע בעת ביצוע פעולות הייעור ובטיפול השוטף ביער. מעורבות זו חשובה במיוחד כל עוד לא הוקמה מועצה ציבורית משותפת לממשלה ולקק"ל לקביעת מדיניות הייעור. משרד מבקר המדינה שב ומעיר למנכ"ל הרשות כי היה עליו להקפיד ולדווח ליועצת המשפטית של הרשות על החשש לניגוד העניינים עקב תפקידו של האח במפעלי ים המלח ועל כהונתו כיו"ר ועדת ההיגוי של הגן הלאומי הרודיון, כפי שהתחייב במסמך "הימנעות מניגוד העניינים" שגובש בהמשך לנתונים שמילא בשאלון, ולפעול לפי הנחיותיה; דבר שכאמור לא נעשה. בהקשר זה עליו לתת את הדעת גם להערות שהובאו במכתבו של המשנה ליועמ"ש, ובין היתר לאלו הנוגעות להמשך פעילותו מול החברה לי שראל לאחר כניסתו לתפקיד ולאחר הודעתו במליאה. 6. במחצית ספטמבר 2013 העביר מנכ"ל הרשות לשר להג"ס הסדר מעודכן למניעת ניגוד עניינים הכולל את התיקונים כפי שקבע כאמור המשנה ליועמ"ש במכתבו מיולי 2013. הסדרים למניעת ניגוד עניינים מתבססים הן על עבודתו של גוףמסוים והן על נתוני מועמד מסוים המפורטים בשאלון שמילא. מממצאי הביקורת עולה כי מנכ"ל הרשות לא נקט, מבעוד מועד, את כל הצעדים הנדרשים כדי למנוע מצב שהוא עלול להימצא בו בניגוד עניינים. גם לאחר הודעתו למליאה על העברת סמכויות הטיפול בענייני הרשות מול מפעלי ים המלח לנושאי תפקיד אחרים ברשות, הוא לא נמנע כליל מהעיסוק בהם, וזאת כאמור עד להערת משרד מבקר המדינה בנושא. משרד מבקר המדינה מציין כי מבדיקה שערך עלה כי מנכ"ל הרשות המשיך להיות מעורב בפועל בכמה מקרים במהלך 2013 -2012 בענייניה של הרשות עם מפעלי ים המלח; וזאת, על אף הדיווח שמסר כאמור למליאת הרשות בישיבתה בינואר 2012 בעניין העסקתו של האח בתפקיד בכיר במפעלי ים המלח ולמרות הודעתו על העברת סמכויות הטיפול בנושא לסגנו ולנושאי תפקידים במחוז דרום של הרשות. . מהנתונים עולה כי אף שהפיזור של מקום השימוש בכלי הרכב ברשות הוא כאמור כלל-ארצי, מהצפון עד הדרום, רוב הטיפולים ( 84%-76% ) בשנים האמורות נעשו במוסך בתל אביב, וזאת למרות העובדה שרק כ- 42.5% משרתים את מחוז המרכז. משרד מבקר המדינה העלה כי אין ברשות נוהל עבודה בנושא, והיא גם לא ביקרה את הנושא כדי לוודא שעובדיה אכן מיישמים את שיטת העבודה הנהוגה ברשות בעניין הטיפול בכלי הרכב. משרד מבקר המדינה מעיר לרט"ג כי ביצוע טיפולים ובדיקה שנתית לכלי הרכב דווקא בתל אביב, כשאין הדבר אכן מתחייב, מביא לידי תוספת ניכרת ומיותרת בעלויות בגין בזבוז דלק, ימי עבודה, צבירת שעות נוספות, תשלומי אש"ל ועוד. לפיכך, עליה לקבוע בהקדם נוהל בנושא וסדרי בקרה על יישומו שיביאו לידי סיומה של ההתנהלות הבלתי תקינה הזאת. משרד מבקר המדינה מעיר כי מנכ"ל הרשות פעל שלא כנדרש כמה פעמים. תחילה, כשלא ציין את העובדות האמורות בעת שמילא את השאלון, אף שנדרש למלא אותו בקפידה. לאחר מכן, כשכבר כיהן בתפקיד מנכ"ל הרשות לא מסר בכתב ליועצת המשפטית של הרשות בדבר הזיקות, כנדרש ממנו על פי התחייבותו במסמך "הימנעות מניגוד עניינים". ולבסוף, כשלא נמנע מכל פעולה שיש בה חשש מניגוד עניינים, למשל כשלא קיים בפועל את הודעתו למליאה על העברת סמכויות הטיפול בכל ענייני הרשות מול מפעלי ים המלח לנושאי תפקידים אחרים ברשות. 4. מהמסמכים עולה כי הוועדה המדעית בדקה חלק ניכר מתיקי אתר שהעבירה חטיבת המדע אליה ונמצאו בהם ליקויים שונים שעיקרם מידע שאינו עדכני ואינו מדויק. למשל, מדיון שקיימה הוועדה המדעית באפריל 2011 עולה כי מומחים שבחנו את תיקי אתר שהוגשו לוועדה בינואר 2011 .מצאו בהם ליקויים רבים מהתייחסויות המומחים עולה כי "התיקים ישנים ונעשו לפני כעשור... אין עדכונים לגבי מצב השמורות בשנים האחרונות". כמו כן, אין נספחים עם רשימות מצאי חי וצומח והועלו ליקויים בעניינים האלה: קביעת מטרות הגן או השמורה, פירוט פעולות הממשק להשגת המטרות, חוסר נגישות לדרג המקצועי וחוסר בנספחים ובמפות. משרד מבקר המדינה מעיר כי בהיעדר ייצוג הולם במליאה של כל הגופים שפורטו בחוק גנים ושמורות, נמנעים האיזונים הדרושים הקבועים בו שמטרתם העיקרית היא תהליך קבלת החלטות הנוגעות לאינטרסים ציבוריים מגוונים. על השר להג"ס לפעול בהקדם להשלמת המינויים החסרים ולהבאתם לאישור הממשלה, על פי הקבוע בחוק. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שרט"ג תקבע מנגנון שיאפשר תיאום בין הסיירת הירוקה העוסקת במניעת פלישה לקרקעות המדינה, ובין הגורמים המקצועיים ברשות העוסקים בשמירה על הטבע והגנה על ערכי הט בע, ובראשם אנשי המקצוע במחוז הרלוונטי. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את שיתוף הפעולה בין הגופים האמורים. עם זאת, הועלה כי ממאי 2013 עד דצמבר 2013 לא נקטה רט"ג צעדים מעשיים נוספים מול רמ "י לקידום החלופות שהוצעו. יצוין כי הצעות אלה הועלו לאחר שניטעו כבר מאות אלפי עצים שלדעת הדרג המקצועי ברשות הביאו לידי נזק בלתי הפיך לבתי הגידול באזור. כמו כן, רט"ג לא העלתה בפני רמ"י את הצורך בתיאום בינה לבין קק"ל בדבר הנטיעות ופעולות הטיפול בשטח. הועלה כי למרות מנגנוני התיאום האמורים ולמרות הסמכויות שניתנו לרט"ג על פי חוק גנים ושמורות לשמור על ערכי טבע מוגנים, כמפורט לעיל, לא הצליחה רט"ג להגיע לידי הסכמות עם קק"ל, בכל הנוגע להגנה על ערכי טבע במסגרת פעולות הייעור בצפון הנגב, באופן שיאזן כראוי בין כל האינטרסים המונחים על כף המאזניים. הועלה כי פרויקט התיק הגנרי, כמו התהליכים החלופיים האחרים לכתיבת תיקי אתר שרט"ג עשתה, לא הובאו לדיון במליאה וממילא היא לא החליטה החלטות סדורות בנוגע אליו. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חשיבות הנושא ומהותו רט"ג צריכה לדווח למליאה על פעולותיה בעניין זה ולבקש את הנחיותיה. מהאמור עולה כי בעניין הכנת תיקי אתר החליטה רט"ג, לאורך השנים, החלטות שונות ולא עקביות. עוד עולה כי למרות הניסיונות להכין תיקים חלופיים בתהליכים מקוצרים שונים, כמו תיקי אפיון ותעודות זהות, התוצרים הסופיים לא השיגו את מטרתם, לכן גם לא הצדיקו את המשאבים שהושקעו בהם, כפי שהרשות כבר ציינה זאת במסמך של חטיבת המדע משנת 2013 שכותרתו "פרוייקט תיקי ממשק". משרד מבקר המדינה מעיר כי לא מן הנמנע שהנוכחות הדלה בישיבות קשורה לעובדה שחברי המליאה אינם מקבלים גמול והחזר הוצאות. אפשר שמתן גמול והחזר הוצאות יהיו תמריץ להשתתפותם הרציפה בישיבות. לפיכך, ע ל השר להג"ס לבחון את הצורך להתקין תקנות בנושא ולפעול להתקנתן אם ימצא לנכון לעשות זאת.
משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכחות חלקית של חברי מליאה בדיוניה יש בה כדי לפגוע בתפקודה במישורים שונים - איכות הדיונים, שמירה על איזונים בהחלטות המתקבלות בתחומי הפעילות השונים ופיקוח ומעקב אחר קיום ההחלטות, לרבות פיקוח על פעילותן של ועדות המשנה. עוד יוער כי יש מקום לקבוע בנוהל המליאה כללים הנוגעים להשתתפותו של חבר מליאה בישיבותיה באופן שימנע היעדרויות חוזרות ונשנות ויתמרץ השתתפות רציפה ככל האפשר.