חברת החשמל לישראל בע_מ . הסכם הגז של חברת החשמל לישראל בע_מ משרד מבקר המדינה מעיר, כי היעדר מדיניות ממשלתית ארוכת טווח לפיתוח משק הגז - מדיניות המגדירה את יעדי הממשלה ומניחה אבני דרך וחלופות לפיתוח משק הגז הטבעי - יצר סביבת עבודה אי-ודאית למאסדרים שנדרשו לטפל בהסכם תמר. בה יעדר מדיניות כזאת כללו הצעדים שגובשו לטיפול בהסכם תמר שיתופי פעולה וולונטריים בין המאסדרים , אך מסתמן כי צעדים אלו אינם אפקטיביים, בין היתר בשל שינויים במדיניות הממשלה, שחלו לאחר החתימה על ההסכם ואישורו, אשר הובילו לאי-התממשות ן של הנחות שעמדו בבסיס העבודה המשותפת של המאסדרים . לדעת משרד מבקר המדינה, פרק הזמן שחלף מגילוי מאגר תמר עד החתימה על ההסכם היה ארוך דיו כדי לאפשר גיבוש של קווים מנחים לטיפול בהסכם זה, שהוא הסכם העוגן של פיתוח מאגר תמר , ויש לו השפעה מהותית על מחירי הגז במשק בשני העשורים הבאים, על מחירי החשמל ועל התחרות המתהווה במשק החשמל, וייתכן שאף על פיתוח מאגרים עתידיים. מן הראוי שבעתיד, במקרים שבהם סוגיות מהותיות לכלכלה הישראלי ת יימצאו בתהליך התהוות, תפעל הממשלה לגיבוש מדיניות ארוכת טווח ברורה שתשקלל השפעות רוחביות על המשק הישראלי ותייצר סביבת עבודה ודאית למאסדרים. בכך ישתפר התיאום בין ה מאסדרים, שלכל אחד מהם ראייה חלקית של התמונה, דהיינו רק בתחום התמחותו, ותגבר האפקטיביות של צעדיהם. נוסף על כך, על הממשלה לו ודא כי משא ומתן בעל חשיבות אסטרטגית שלתוצאותיו השלכות רוחביות על המשק, כמו המשא ומתן הנוגע להסכם חח"י עם שותפות תמר, לא ינוהל בידי גורם אחד שראייתו חלקית ומוגבלת ומערכת השיקולים והתמריצים שלו עשויה להיות שונה מזו של הממשלה. מן הראוי שמשא ומתן כזה ינוהל ביד י כמה גורמים ממשלתיים או בידי גופי ממשלה שראייתם רוחבית. אישור ההסכם על ידי גורמי הממשלה אין בו די; הוא אינו מאפשר לטפל בזמן אמת בהתפתחויות חריגות, והוא מגביל את יכולתה של הממשלה לפעול למיצוי האינטרס הציבורי. תחזית OECD . יוני 2012 .)(תוצר תחזית OECD . יוני 2012 .)(תוצר פוטנציאלי תחזית OECD . מאי 2011 תחזית חברת .החשמל ערב .החתימה .על .ההסכם הביקורת העלתה כי חח"י לא בחנה תחזיות אחרות ככלי לבקרה על תחזיותיה ולא בדקה את המקור לפערים ביניהן. משכך, חח"י גם לא ניתחה את השלכות הפערים על תחזיות הביקוש לחשמל שעל פיהן היא קבעה את היקפי הגז הדרושים לה לייצור חשמל בתקופת ההסכם. מן האמור לעיל עולה כי לשם הכנת תחזית הביקוש לחשמל, ערב החתימה על ההסכם במרץ 2012 , ולקראת ההחלטה על מימוש האופציה הראשונה באפריל 2013 , השתמשה חח"י בתחזית צמיחת תוצר גבוהה יותר מתחזיות ארוכות טווח חלופיות שהיו זמינות באותה עת. יוצא אפוא ש"מנגנון פלוס מינוס אחד", הנכלל בנוסחת ההצמדה של מחיר הגז, הוא רכיב תוספתי שאינו מקובל ברוב הסכמי הגז שהשותפות ערכה עם יתר הלקוחות, והוא יוצר עלות עודפת בהיקף של כ- 640-370 מיליון דולר. רכיב זה נוסף להסכם רק בשלב מאוחר של המשא ומתן, כחלק ממכלול התנאים שנוספו להסכם בעקבות מסקנות ועדת ששינסקי, כמו שינוי תנאי התחרות במשק הגז. כיוון שמדובר במנגנון לא מאוזן המגלם עלות עודפת, מן הראוי כי כלל הגורמים יפעלו להפחיתה ככל הניתן באמצעות הכלים הקיימים בהסכם, לרבות הפעלת מנגנון פתיחת המחיר (ראו להלן). .מהנתונים עולה כי קיים חשש שקצב י הצמיחה במשק בשנות ההסכם יהיו נמוכים בהרבה מקצבי הצמיחה שחח"י התבססה עליהם, ולפיכך תחזית הביקושים לחשמל ששימשה את חח"י עשויה להיות גבוהה. משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י כי תהליך הכנת התחזיות בחברה בהסכם הגז עם שותפות תמר היה חסר ויצר סיכון להטיית התחזיות כלפי מעלה. מן הראוי שחח"י תתקף את תחזיותיה, ובכלל זה תבחן את הנחות היסוד שבבסיס התחזיות, את סבירות התממשותן ואת הפערים שבין תחזיות החברה לתחזיות של גופים אחרים, וכן תיוועץ בגופים הכלכליים המובילים במשק, לרבות בנק ישראל ומשרד האוצר, כדי שיונח לפניה המידע הנרחב ביותר לצורך הדרוש לקבלת החלטות. נוסף על כך, שימוש בתחזיות החברה לצורך יצירת "כרית ביטחון" שתצמצם את הסיכון למחסור בחשמל, אינו שקוף והוא עלול ליצור תמונת ביקושים שגויה בפני מקבלי ההחלטות. על חח"י לוודא כי " כרית ביטחון" תגובש מחוץ למודל התחזיות של החברה. מבקר המדינה רואה בחיוב פעולות אלו של החברה בתחום זה בסמוך לסיום הביקורת. .הסכם הגז הוא אבן דרך מרכזית ביישום המעבר לייצור חשמל באמצעות גז טבעי ובניצול היתרונות הסביבתיים והכלכליים הנובעים מכך, לרבות חיסכון ניכר בעלויות הדלקים המשמשים לייצור חשמל. יצוין כי אישור הסכם הגז נעשה תחת נסיבות חריגות של משבר גז בישראל בשנת 2012 . הביקורת העלתה ליקויים בהליכי גיבוש ההסכם, העלולים לפגוע ברווחת הציבור מהשימוש בגז. המשא ומתן בין הצדדים התנהל בתקופה שהתאפיינה בצמצום התחרות במשק הגז , במחסור בגז טבעי ובשינוי המדיניות הפיסקלית במשק הגז . בנסיבות אלו נוצר לחץ על חח"י לגבש את ההסכם ועל גורמי הממשלה לאשרו בהקדם. ומאידך יתכן כי גם עלויות פיתוח המאגר וסוגיות מימון שאיתם התמודדה שותפות הגז, היה בהן בכדי להשפיע על רצון השותפות לחתום על הסכם העוגן בהקדם האפשרי. לחץ זה השפיע על תוצאות המשא ומתן, על התנהלות הצדדים בו, וגם על המאסדרים שנדרשו לאשר את ההסכם. יחד עם זאת, הסכם הגז בין חח"י לשותפות תמר הוא ההסכם הראשון במשק הגז הישראלי והמהותי ביותר בהיקפו הכמותי והכספי. לפיכך, הסכם זה משפיע על התנאים בהסכמי הגז האחרים במשק, ובכלל זה על מחיר הגז ועל היצע הגז ליתר לקוחות תמר. השלכותיו הן השלכות אסטרטגיות החורגות מפעילות משק החשמל. גיבוש "הסכם עוגן" שיאפשר לפתח את מאגר תמר ולהוציא לפועל את מהפכת הגז במשק האנרגיה הישראלי הופקד בידיה של חח"י. חח"י היא אמנם חברה ממשלתית בתחום החשמל ובעלת ניסיון במשא ומתן לרכש גז, אך תפקידה בחוק, שיקוליה העסקיים ומערכת התמריצים שלה אינם מתיישבים בהכרח עם התועלת של כלל המשק מהגז הטבעי. תוצאות המשא ומתן בין הצדדים הביאו לפיתוח מאגר תמר ולהזרמת גז למשק הישראלי אף מוקדם מתאריך היעד. עם זאת, התנאים הייחודיים ששררו באותה העת גרמו לשינויים מהותיים בתנאים המסחריים של ההסכם. שינויים אלו הביאו לעלי ית מחיר הגז ולעלויות נוספות לחח"י בהיקף 1.5-0.82 מיליארדי דולרים, העשויות להתבטא בתעריף החשמל. בשל חשיבות הסכם הגז של חח"י ליתר צרכני הגז במשק, לשינויים אלו אף השלכות כלל-משקיות. לאחר שההסכם נחתם פעלו המאסדרים לצמצום העלויות הנוספות מתוך שיתופי פעולה וולונ טריים ביניהם. עם זאת, מסתמן כי האפקטיביות של פעולותיהם נמוכה בשל היעדר עקביות במדיניות הממשלה. התנהלותה של חח"י במהלך המשא ומתן נמצאו כמה ליקויים. עיקר הלקויים נמצאו בתהליך הכנת התחזיות, בפעילות דירקטוריון החברה במהלך המשא ומתן ובפעולות שנקטה לצורך הבטחת הנחתו של צינור שני על ידי שותפות תמר. על כל גורמי הממשלה וחח"י לבחון את היקף העלות הנוספת שתיגרם למשק בעקבות שינוי נוסחת מחיר הסכם הגז בסמוך למועדי פתיחת המחיר , ולשתף פעולה בנקיטת צעדים נוספים שיביאו להפחתת העלויות. לסיכום, אי-נקיטת צעדים מצד חח"י באותה העת שיבטיחו הנחתו של צינור שני על ידי שותפות תמר, והסתמכותה על החלטת הממשלה מיוני 2013, החלישו את יכולתה לדרוש את הנחת הצינור בעתיד, שכן לאחר הקמת המדחסים התועלת ממנו מצטמצמת לכדי הגברה חלקית של היתירות וייתכן שאינה תנאי מספיק לה נחתו. על חח"י ועל גורמי הממשלה לבחון את האפשרות להנחת צינור שני על ידי שותפות תמר, וזאת בייחוד לנוכח העובדה ש מאגר לוויתן עדיין לא פותח ובשל היעדר היתירות בהולכת הגז לחוף. נכון למועד סיום הביקורת, היתירות בהולכת הגז לחוף נמוכה מאוד, והיא מהווה סיכון אסטרטגי למשק בכלל ולמשק החשמל בפרט, שבקרות אירוע של אי- אספקה הוא ישית עלויות כלכליות מהותיות על הציבור. אף ש להנחת צינור שני חשיבות יתרה לחח"י, ואף הוגדרה אחת ממטרות המשא ומתן, נוסח ההסכם לא הבטיח את הנחתו של צינור שני . החלופות שהועלו להנחת צינור שני פחותות מבחינת תועלתן לחברה, וייתכן שאף מבחינת עלות הקמתן, ולכך אין ביטוי כספי בהסכם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הקמת מדחסים אינה תחליף שווה ערך להנחת צינור שני מבחינת היתירות והסבירות לתקלות באספקה ועל כן מן הראוי היה למפות את התועלות ואת החלופות ולבטא בהסכם את הפערים הכלכליים בין החלופות, אם ישנם. כך, היה ראוי שבגין פערים אלו יופחת מחיר הגז או יינתן פיצוי או פתרון חלופי הולם. נוסף על כך, חח"י לא נקטה צעדים לבחינת האפשרות ששותפות תמר תניח צינור שני ולא ניהלה משא ומתן על פיצוי בגין ויתור זה. חח"י הסתמכה על החלטת הממשלה מאותה העת, שבה נקבע כי לאחר הקמת המדחסים על השותפות להניח צינור שני, אף שההסכם כלל סעיף הקובע כי הנחתו היא אחת מהאפשרויות להקמת מתקנים המגבירים את אספקת הגז. . משרד מבקר המדינה מעיר, כי מאחר שתחזיות הביקוש לחשמל שחח"י עורכת משמשות אותה בשיקוליה הפנימיים, וגם משמשות את המאסדרים בשיקוליהם הכלל-משקיים העשויים להיות שונים משיקוליה של חח"י, מן הראוי שמשרד האנרגיה יגבש תחזית חלופית ובלתי תלויה של ה ביקוש לחשמל. ממצאי הדוח מראים כי לא ננקטו צעדים המבטי חים את השבת העלויות הנוספות, כפי שהוצגו בפרקים הקודמים, ולפיכך אם לא יחולו שינויים מהותיים במחירי האנרגיה ביחס לתחזיות הנוכחיות, מן הראוי שחח"י ומשרדי האנרגיה והאוצר ישקלו לפעול להורדת מחיר הגז במועדים הנקובים, במסגרת הכלים הקיימים בהסכם תמר.
משרד מבקר המדינה מציין כי אין זה תפקידו של הדירקטוריון לנהל את המשא ומתן, ויש להקפיד שלא להפר את האיזון העדין שבין עבודת הדירקטוריון לעבודת ההנהלה. אולם קיום דיון בקווים המנחים במהלך המשא ומתן, בייחוד משנוצרו הפערים בין הצדדים, היה צעד חיוני שהדירקטוריון היה צריך לנקוט אותו, ובעשותו כן יכול היה לתרום לשיפור תוצאות המשא ומתן. אי-קיום דיונים כאמור והבאת ההסכם המגובש לאישור הדירקטוריון כאשר היה ידוע שאי-אישורו, ואף דחייה לא ארוכה באישור ההסכם שמשמעה עלויות גבוהות לחברה (אף מעבר לעלות הנוספת שצוינה בדוח הביקורת), הגבילו את יכולתו של הדירקטוריון לדרוש שינויים מהותיים בהסכם.