הנהלת בתי המשפט . היבטים בהפעלת בתי המשפט לעניינים מקומיים - הנהלת בתי המשפט משרד מבקר המדינה העלה, כי מנהלת מדור (גבייה ושירות) בבמ"ש עמ"ק ירושלים כפופה מינהלית לממונה על בית המשפט22 . ממצא דומה עלה גם בבית המשפט עמ"ק בתל אביב ולפיו המזכיר הראשי הוא "המנהל הישיר של משרה זו"23 . ממצאים אלהמדגישים עוד יותר את הפגיעה בעקרון הפרדת הרשויות. נמצא, כי חלוקת התפקידים בין מנהל המחוז למנהל התחום בכל הקשור לאחריות המקצועית כלפי במ"ש עמ"ק אינה ברורה וממצה: תחומי האחריות הרבים המתוארים בתיאור התפקיד של מנהל התחום אינם משתקפים בנוהל ממשקי עבודה, וחלק מהתפקידים מיוחסים בנוהל ממשקי עבודה דווקא לתחום האחריות של מנהל המחוז. יוצא אפוא, שקיים חשש לאי-בהירות בחלוקת האחריות ביניהם (ראו לעיל). לדעת משרד מבקר המדינה , ככל שהב"ה מ בקשת ל קיים הפרדה ולמנות גורמים שונים בתוכה שיהיו אחראים ליישום אחריותה המקצועית - עליה לתת לכך ביטוי בנוהל ממשקי עבודה או במסמך מוסדר אחר, ולפרט בהם את חלוקת התפקידים ביניהם, את תחומי האחריות שלהם ואת סמכויותיהם. על המסמך להיות גלוי ונגיש לכל המזכירים ועובדי במ"ש עמ"ק. תכניות עבודה שנתיות : נמצא, כי הב"ה אינה עורכת תכניות עבודה שנתיות מובנות המקיפות את הנושאים שבתחומי האחריות המקצועית שלה בנוגע לבמ"ש עמ"ק. יצוין , כי מנהל התחום לשעבר ערך בשנים 2012 -2009 סיכומי פעילות שנתיים של עבודתו, והיא כללה גם את במ"ש עמ"ק. לדעת משרד מבקר המדינה, טוב שהב"ה החלה בהכנת תכנית עבודה שנתית לבמ"ש עמ"ק. ואולם, בשים לב לעובדה שחוק בתי המשפט לא הבחין בין במ"ש עמ"ק ובין בתי משפט שלום אחרים, על הב"ה להקפיד שתכניות העבודה השנתיות יקיפו את כלל תחומי אחריותה המקצועית. ראוי שהתכנית תכלול היבטים מקצועיים כגון פעולות הדרכה לאותה שנה, השלבים המתוכננים ליישום הטמעת נט המשפט באותה שנה, תכנון ביקורים של מנהל התחום בבמ"ש עמ"ק, תכנון בקרה יזומה ורציפה, פיקוח אקטיבי הכולל אמצעי אכיפה אפקטיביים, תכנון פגישות עבודה לרבות אלו של מנהל מחוז עם מזכירים, ושל מנהל התחום עם צוות העבודה בנושא עמ"ק. מן התשובות לשאלונים עולה, כי חלק ממזכירי בתי משפט עמ"ק נוהגים להתייעץ בנושאים מקצועיים עם גורמים שאינם מנהל התחום או מנהל המחוז כנדרש בנוהל ממשקי עבודה, וביניהם גם גורמים בייעוץ המשפטי של הרשות המקומית או גורמים בתביעה העירונית, שהם בעלי דין בהליכים בבמ"ש עמ"ק. וזאת - בניגוד לנדרש בנוהל ממשקי עבודה ולעקרון הפרדת הרשויות. לדעת משרד מבקר המדינה, על מזכירויות בתי משפט עמ"ק לפעול בהתאם להוראות של נוהל ממשקי עבודה. משרד מבקר המדינה מעיר למזכירויות במ"ש עמ"ק, כי מעמדה של התביעה בבתי המשפט הוא מעמד של בעל דין, ופנייה בשאלות מקצועיות ליועצים המשפטיים ברשויות המקומיות או לתובעים העירוניים13 עלולה להעמיד את העובדים במצב של ניגוד עניינים, ואינה עולה בקנה אחד עם ההנ חיות של נוהל ממשקי עבודה . על הב"ה לשוב ולהדגיש לפני מזכירויות בתי משפט עמ"ק את חשיבות ה של השמירה על עקרון הפרדת הרשויות. .מן הטבלה עולה שמנובמבר 2012 - אוגוסט 2015 לא ארגנה הב"ה קורסים והשתלמויות לעובדי בתי משפט עמ"ק (ההדרכה בשנת 2015 אורגנה ביזמת מזכירות במ"ש עמ"ק תל אביב ויועדה רק לעובדי בתי המשפט עמ"ק שבמחוז תל אביב). יוצא אפוא שמספר ההדרכות וההכשרות שקיימה הב"ה לעובדי מזכירויות במ"ש עמ"ק היה מצומצם. יצוין לשם השוואה, כי עובדי המדורים הפליליים בבתי המשפט משתתפים בימי עיון והכשרות כל שנה. הביקורת העלתה כי בפועל, הב"ה ממשיכה לגבות מהרשויות המקומיות תשלומים בעבור שפיטה המחושבים לפי מספר ימי השיפוט המוקצים לכל במ"ש עמ"ק. יוער כי נוצר מצב ובו כשנתגלעו חילוקי דעות בין הב"ה ובין הרשו ת המקומית בנוגע לחיוב על ימי שיפוט, הם גלשו גם לשאלת התמורה הראויה בעבורם. במצב דברים זה עלול להיפגע עקרון עצמאות הרשות השופטת. ,נמצא כי הב"ה לא הסדירה הסדרה כוללת את הממשק הכספי שבינה ובין הרשויות המקומיות ורק שש עיריות28 ,חתמו על ההסכם עמה עוד נמצא כי גם ששת ההסכמים שנחתמו אינם אחידים, והם מסדירים נושאים כספיים רק באופן חלקי. נמצא כי מכל בתי המשפט עמ"ק הפועלים בתוך מבני בתי המשפט, רק במ"ש עמ"ק הרצליה וראשון לציון משלמים להב"ה עבור הוצאות תפעול יחסיות. יוער כי מעמדם של בתי המשפט לעניינים מקומיים מקביל למעמדם של בתי משפט שלום, ומשמר בתי המשפט הוא הגוף המוסמך לאשר את רמת האבטחה בבתי המשפט האלה ואת היקפה. לדעת משרד מבקר המדינה - יש להתייחס לנושא האבטחה של בתי המשפט עמ"ק כאל נקודת תורפה הדורשת טיפול. הבדיקה העלתה, כי בחלק מבמ"ש עמ"ק השוכנים בתוך בתי משפט השלום, לא נשאו הרש ויות בעלויות ההתחברות לנט המשפט כלל. כך למשל, בשנת 2008 התחבר במ"ש עמ"ק בקריית ביאליק השוכן בבית משפטהשלום בעיר, ללא חיוב בעלויות כלשהן, לא על ההתקנה ולא על התחזוקה השנתית, בעוד שבתשובות לשאלונים כתבה עיריית ראשון לציון כי היא נשאה בעלויות ההתקנה והתחזוקה של נט המשפט, והיא נושאת בעלויות התחזוקה השנתיות . משרד מבקר המדינה העלה, כי מנהלי התחום לא ערכו דוחות ביקור, פרוטוקולים או סיכום מפגשים מביקוריהם בבתי המשפט עמ"ק. מבדיקת משרד מבקר המדינה עלה, כי רק ביקור אחד שנערך בחיפה ב- 2.10.14 תועד בידי מנהל התחום. לדעת משרד מבקר המדינה , היעדר תיעוד לביקורים בבתי משפט עמ"ק משבש את יכולתו של מנהל התחום לאסוף נתונים, לעקוב אחר ביצוע יעדים ולבקר את עבודת המזכירויות ואת הטמעת נ והלי העבודה בהן . על מנהל התחום להכין דוחות ביקור כדי להעלות את הליקויים בפעילות המזכירות שנמצאו על ידו, ולכלול בהם פעולות שיש לבצעם לצורך תיקונם, כדי שאלו ישמשו בסיס למעקב ובקרה על יישומם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי יש חשיבות רבה לעריכת ביקורים מתוכננים, סדורים ומקיפים בבתי משפט עמ"ק ברחבי הארץ. ביקורים אלו צריכים להתבצע כחלק מתכנית סדירה המביאה בחשבון את הצורך לבקר בכל המזכירויות בתדירות מקובלת , תוך מתן דגש לסוגיות שיש לה עלות, לבדוק ולתעד לצורכי מעקב ופיקוח. לתכנית כזו יש חשיבות יתרה בשל אופייה המבוזר של מערכת בתי המשפט ומיקומם הפיזי של במ"ש עמ"ק בשטח הרשויות המקומיות שבינן ובין המזכירויות קיימת זיקה מתמשכת. משרד מבקר המדינה העלה, כי ההוראות החוזרות של מנהל התחום לשעבר בעניין לא מולאו. המידע מהמפגשים לא הועבר לכל עובדי בתי משפט עמ"ק כנדרש. כתוצאה מזה לא הועברו כל הפרוטוקולים למנהל התחום לשעבר, בשנת 2009 התכנס צוותעמ"ק לארבעה מפגשים בלבד, ומאותה שנה ואילך לא התקיימו מפגשים נוספים. לדעת משרד מבקר המדינה , גם בהיעדרה של מערכת ממוחשבת אחת ניתן להפיק תועלת רבה מקיום סדיר של מפגשי עבודה של מנהל התחום עם מזכירי בתי המשפט וצוות עמ"ק. כך למשל, ניתן להעלות במפגשים אלו סוגיות רוחב ייחודיות לבמ"ש עמ"ק או לדון בפתרונות חלופיים לבתי משפט עמ"ק שאינם עובדים עם מערכת נט המשפט. לפיכך ראוי שהב"ה תפעל לכינוס צוות עמ"ק על בסיס קבוע. המפגשים חיוניים לפיתוח חשיבה מערכתית וממשקי עבודה בנושאי עמ"ק בין הב"ה ובין המזכירויות . לקיום המפגשים יש גם "ערך מוסף" בתרומתם להאחדת דפוסי העבודה שלהן, למקצועיות העובדים ולאמצעי הפיקוח של מנהל התחום. בבדיקת משרד מבקר המדינה לא נמצאו מסמכים ופרוטוקולים המתעדים את קיומם של מפגשים אלו. משרד מבקר המדינה מעיר להב"ה, כי היא ראתה חשיבות בקיום מפגשים רבעוניים מתועדים בין מנהלי המחוזות ל מזכירי בתי משפט עמ"ק הפועלים במחוזם ואף עיגנה זאת בנוהל ממשקי עבודה. לפיכך עליה לוודא שיתקיימו מפגשים קבועים, סדירים ומתועדים בין מנהלי המחוזות ובין מזכירי במ"ש עמ"ק. מפגשים אלו הם הכלים שבעזרתם תוכל ליישם את אחריותה המקצועית ולקיים בקרה על עבודת המזכירויות. משרד מבקר המדינה העלה, כי גם התשלומים שהרשויות המקומיות משלמות להנהלת בתי המשפט עבור אבטחה אינם תואמים את עלויות האבטחה שנקבעו. יוצא אפוא, שהב"ה אינה עומדת בגביית תשלום עבור אבטחה לפי האפיונים שקבעה. גם התשלומים מהרשויות המקומיות בעבור אבטחה שגובה הב"ה אינם שוויוניים ואחידים. לדעת משרד מבקר המדינה על הנהלת בתי המשפט להיצמד לאמות המידה שקבעה בעת גביית התשלומים בעבור פעולות האבטחה בבתי המשפט, כדי שלא ייווצר אי-שוויון בין הרשויות. בין השנים 2014 -2010 קיים משמר בתי המשפט עשרות הדרכות לשמירת כשירות המאבטחים של המשמר ובהם - כיבוי אש, חבלה וסימולציות. כמו כן שילב בית הספר של המשמר בפעילותו הכוללת ימי עיון, כנסים בנושאי אבטחה ואימוני אבטחה , גם גורמים חיצוניים ובהם משמר הכנסת ומשטרת ישראל. האפשרות לשלב בפעילויות אלו מאבטחים המועסקים על ידי הרשויות המקומיות לא נבחנה . יתר על כן, מפקד המשמר מסר לביקורת, כי אין ברשותו מידע על זהותם של המאבטחים בבתי משפט עמ"ק שאינם אנשי המשמר, והוא אינו יודע מהי רמת הכשרתם. ,מהביקורת עולה כי לשישה בתי המשפט עמ"ק אין תכנית עבודה ותיקי שטח. מהנתונים שנמסרו לביקורת עולה גם, שלמשמר בתי המשפט אין מידע על אבטחת בתי המשפט עמ"ק אלה במועדים שבהם הוא אינו מאבטח את השופטים בבתי המ שפט. .מהטבלה עולה, שבמועד הביקורת שמונה רשויות מקומיות מתוך 18 (כ- 44% ) אינן משלמות להנהלת בתי המשפט בעבור אבטחה למרות העלויות שנקבעו לכך. במצב זה נוצר אי-שוויון בתשלומים עבור אבטחת בתי המשפט באמצעות המשמר. לדעת משרד מבקר המדינה על הב"ה לרכז נתונים עדכניים על העובדים ברשויות המקומיות ובהם פרטים על כפיפותם המינהלית ועל הקובלים המשמעתיים המוסמכים לטפל בענייני המשמעת. הרשויות המקומיות שבהן פועלים בתי משפט לעניינים מקומיים נדרשות להסמיך ללא דיחוי קובל משמעתי מתאים ולהעביר את כתבי המינוי לגורמים הרלוונטיים בהב"ה. לדעת משרד מבקר המדינה, המצב שבו ניתנו לתפקיד מזכיר בית המשפט שתי הגדרות שונות אינו תקין, ויש צורך לשנותו. על הנהלת בתי המשפט, משרד הפנים והרשויות המקומיות לפעול ביחד כדי להתאים ולעדכן את הגדרת תפקידם של מזכירי בתי המשפט עמ"ק באופן שיאפשר את ניתוק הזיקה בין בתי המשפט עמ"ק לרשויות המקומיות. משרד מבקר המדינה מעיר לרשויות המקומיות בהן לא הותקנה נט המשפט, כי עליהן לדון עם הב"ה בדרכים לפתרון בעיות ממשק של המערכות הקיימות ברשויות לנט המשפט לשם התקנתה בבתי המשפט עמ"ק. נמצא כי הב"הלא חייבה את הרשויות המקומיות בעלויות החיבור למערכת .נט המשפט באופן אחיד. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה עוד, כי בתי משפט עמ"ק שונים פנו .להב"ה וביקשו להתחבר לנט המשפט, ואולם עד מועד תום הביקורת הם טרם .חוברו למערכת. בבית משפט עמ"ק בכפר סבא יש עובדת אחת הכפופה מינהלית לוועדה המקומית לתכנון ובנייה של דרום השרון, שהיא צד העוסק בנושאים הנדונים לעתים בבתי המשפט עמ"ק. מהתשובות לשאלונים התברר , כי בבמ"ש עמ"ק בפתח תקווה עובדי בית המשפט כפופים מינהלית ליועץ המשפטי של הרשות המקומית הפועל מטעמה כצד בתיקים הנדונים בבית המשפט עמ"ק, ולא למזכיר או למנכ"ל הרשות כפי שהמליצה ועדת זמיר, וכפי שעלה במסמך המסכם שהכין היועץ המשפטי של הב"ה. נמצא כי במקרים של אי-הסכמה בעניין התשלומים, הב"ה והרשות המקומית שבנידון באות בדברים ישירות ביניהן בלי מעורבות של משרד הפנים. במצב זה המתכונת שלפיה משרד הפנים משמש צינור להעברת כספים עבור ימי שיפוט בין ה רשויות המקומי ות להב"ה אינו נותן מענה לחשש למראית עין של תלות בין המנגנון השיפוטי של בית משפט עמ"ק ובין הרשות המקומית המממנת את פעילותו27 . נמצא כי גם ביתר התשלומים המועברים בשגרה, נוסף על התשלום עבור ימי השיפוט, הב"ה והרשויות באות בדברים ישירות ביניהן. לדעת משרד מבקר המדינה - ראוי שהב"ה תבדוק אם יש הצדקה להבחנה בין אופן התשלום בגין ימי שיפוט ובין יתר התשלומים. משרד מבקר המדינה מעיר למזכירויות במ "ש עמ"ק, כי עליהן לוודא שכספי הקנסות ייזקפו למוטבים בהתאם לחוק. להב"ה יוער שעליה לבחון בשיתוף משרד המשפטים את הדרכים שיש לנקוט כדי לוודא שכספי הקנסות ייז קפו לטובת המוטבים בהתאם לחוק, בבחינה זו עליהם לפעול להסדרת ייעוד הקנסות בחיקוקים שבהם אין ייעוד קנסות. כאמור, בניגוד להנחיות הב"ה בעניין זקיפת הוצאות לטובת אוצר המדינה, לגבי קנסות לא נקבעו הוראות המסדירות את זקיפת הקנסות המיועדים לאוצר המדינה. ואכן, בבדיקה נמצאו מקרים שבהם שולמו כספי קנסות המיועדים לאוצר המדינה לרשויות המקומיות. כך לדוגמה, בין השנים 2010 -2015 נזקפו קנסות מדינה בסכום כולל של 1,212,010 ש"ח לחשבון של עיריית נתניה. תפקידו של מזכיר בית המשפט כפי שהוא מוגדר בידי משרד הפנים - אינו מתיישב עם העקרונות של ניתוק הזיקה שבין הרשות המקומית לבתי המשפט לעניינים מקומיים שהוזכרו בוועדת זמיר ובבג"ץ קארשי. מהגדרת תפקידו של מזכיר בית המשפט במשרד הפנים נובעת זיקה ישירה בין בתי המשפט לעניינים מקומיים ובין מערך התביעה העירונית ברשויות המקומיות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בשל ההבדלים המובנים שבין גודלן של הרשויות , היקף הפעילות השיפוטית שבהן וההבדלים הגדולים בנתוני הפעילות שלהם - ראוי שהנהלת בתי המשפט תבדוק את היקפי הפעילות המעודכנים של בתי המשפט עמ"ק, ותגבש מסקנות בשאלה של הצדקת קיומם הנפרד מבתי משפט השלום או הצורך באיחוד של חלקם. משרד מבקר המדינה בדק אם בתי המשפט פועלים בהתאם להסמכה שנקבעה בצו להקמת בתי משפט עמ"ק. נמצא חוסר התאמה בין פעילותם של שלושת בתי משפט שלום שהוסמכו בצו לשבת גם כבתי משפט עמ"ק ובין הנדרש לפיו כמפורט להלן: נמצא, כי בית משפט השלום בתל אביב אינו מטפל בתיקי עמ"ק של רמת גן כלל, ותיקים אלו מטופלים בבמ"ש עמ"ק נפרד השוכן בעיר רמת גן . בית משפט זה מוצג ומסווג במסמכי המזכירות, בחטיבת תפעול ומזכירויות ובאתר האינטרנט של הנהלת בתי המשפט, כבית משפט עמ"ק שפועל באופן אוטונומי ונפרד מבית משפט השלום. נמצא, כי בבית משפט השלום בהרצליה פועלת מזכירות העוסקת בעניינים מקומיים, והיא מפוצלת לשניים: האחת מטפלת בתיקי עמ"ק של הרצליה והשנייה מטפלת בתיקי עמ"ק של רמת השרון. באתר האינטרנט של הב"ה ובחטיבת תפעול ומזכירויות - כל אחת מהן מוצגת ומסווגת כבית משפט עמ"ק אוטונומי על אף שבצו נקבע כי מי שמוסמך לטפל בעניינים מקומיים הוא בית משפט השלום בהרצליה. תיקי כפר שמריהו נפתחים במזכירות בית משפט השלום בהרצליה. הבדיקה העלתה, כי ערים מרכזיות כמו תל אביב, חיפה וירושלים נמנעו מלהתקין את מערכת נט המשפט בהיעדר ממשק עם מערכת המחשוב והגבייה של העירייה. במישור השלישי - עולה שהמלצת ועדת זמיר לבחון אם היקף הפעילות השיפוטית של כל אחד מבתי המשפט עמ"ק אכן מצדיק את הקיום הנפרד שלהם מבית משפט השלום, לא בוצעה עד אוקטובר 2015 . .מהתרשימים עולה כי יש הבדלים גדולים בהיקפי הפעילות של בתי משפט עמ"ק. להלן דוגמאות. מהתשובות לשאלונים עולה, כי רק בשבעה מ-18 במ"ש עמ"ק (כ- 38% ) הוסמך המזכיר ה ראשי או מנהל המחוז לקובל משמעתי. קובלים משמעתיים אחרים הם בעלי תפקידים שונים ברשויות המקומיות. מהתשובות לשאלונים עלה, כי היועץ המשפטי של הנהלת בתי המשפט לא מונה לקובל משמעתי. יוצא אפוא, שאין הסדרה נאותה לגורמים הממונים לטפל באירועי משמעת של עובדי המזכירות בבתי המשפט, ושלא יושמו ההחלטות וההנחיות בנושא זה. יוער כי תחומי האחריות המקצועית של הב"ה המפורטים לעיל, אינם מוגדרים כיום תחת אחריות מנהל המחוז ומנהל התחום . עוד יוער שגם האמצעים לאכיפת ההנחיות המקצועיות של הב"ה אינם מוגדרים. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שתחומים אלה יבואו לידי ביטוי בנוהל ממשקי עבודה או במסמך דומה שיהיה מתוקף, גלוי ונגיש לכל המזכירים ועובדי במ"ש עמ"ק. מהלך כזה יבטא את חובותיה של הב"ה כלפי במ"ש עמ"ק, יגדיר בצורה ממצה ועקבית את מתחם האחריות המקצועית שלה כלפי עובדי מזכירויות במ"ש עמ"ק ואת גבולות האחריות המינהלית של הרשויות המקומיות. בין הנושאים שראוי להסדירם: הדרכות, חובת העבודה במערכת נט המשפט, אבטחה, מינוי קובל משמעתי, סוגיית הנשיאה בעלויות של כל תחומי האחריות המקצועית. כמו כן עליה לבחון את האמצעים העומדים לרשותה ושעליה לנקוט כדי לאכוף את הנחיותיה המקצועיות. לדעת משרד מבקר המדינה על הב"ה להמשיך ולה תרות בפני הרשויות המקומיות שלא לשלב מדורי גבייה בבמ"ש עמ"ק ולשקול את הצעדים שעליה לנקוט נגד רשויות שאינן מקיימות את הנחיותיה בעניין זה.
נמצא כי חלק מהנהלים עודכנו כמה פעמים במהלך השנים, ואולם הנהלים המעודכנים והמחייבים נמצאו רק בחלק מתשעת בתי המשפט עמ"ק שנבדקו. כך לדוגמה, המהדורה הרביעית של נוהל בדבר טיפול בגזרי דין בתיקי עניינים מקומיים שעונשם קנס שניתן להמירו בימי מאסר - נמצאה רק בארבעה במ"ש עמ"ק שנבדקו.