רשות מקרקעי ישראל . ניהול ותפעול של אתרי תיירות באגן העיר העתיקה בירושלים אופן ביצוע הסכם 2012 , התנהלות החברה מול העמותה ותשובת העמותה האמורה - כל אלה מעידים כי החברה מסרה לעמותה בפועל לא רק את תפעול פיר וורן אלא גם את כל הקשור בניהולו ובפיתוחו. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה על מחדלה ועל התפרקותה מסמכויות ניהול ופיקוח בנוגע לפיר וורן. משרד מבקר המדינה מעיר לרט"ג כי תפקידו של מנהל גן לאומי סובב חומות הוא מרכזי ומהותי בכל הנוגע לפיקוח על ההתקשרות של רט"ג עם העמותה ולתפקודה כמנהלת עיר דוד וכמפקחת על קיום הסכם התפעול. על רט"ג למנוע בעתיד מצב שבו פועל גן לאומי סובב חומות ללא מנהל ייעודי במשך פרק זמן ארוך. משרד מבקר המדינה מעיר כי אם יוחלט ליישם את המיזם, על רט"ג ורשות העתיקות לקבוע את אופן ההתקשרות ביניהן בעניין, ובכלל זה את גדרי האחריות של כל אחת מהן, והכל בכפוף לכללי המכרזים. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי הדוחות נועדו לאפשר לה לקיים בקרה על הנעשה בפיר וורן, כחלק מהניהול והפיקוח שלה, וכן לקבוע את דמי השכירות הראויים. נמצא כי ועדת ההיגוי, שלפי הסכם 2012 הייתה אמורה לקבוע פרוגרמה לפיתוח פיר וורן, לא התכנסה, וכי החברה לא הייתה מעורבת כלל בניהול, בהפעלה ובתחזוקה שלו. .הסעיף דוח פירוט .2012 -1998 .(הוגש בפברואר .2013) דוחבדבר הכנסות .והוצאות אתר תיירותי .עיר דוד .(הוגש בנובמבר 2013) דוחבדבר הכנסות הביקורת העלתה כי בשנת 2012 בוצעו רוב העבודות שצוינו בחשבוניות בבריכת השילוח ובבית המעיין, המצויים בעיר דוד, אך אינם חלק מפיר וורן. בשנת 2013 הכירה החברה בהוצאות העמותה בסך כ - 175,000 ש"ח, על סמך חשבוניות לגבי ביצוע עבודות שהזמינה חברת בת של העמותה ב"בית שלם"27 . .החברה מימנה את כל העבודות האלו, בלי שהשתתפה בהחלטות לבצען משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי כחברה ממשלתית לא היה ראוי שתסכים בהסכם 2012 להכיר בהשקעות של העמותה, שהיא עמותה פרטית, בפיתוח השטח שבבעלותה, ושתכיר בפועל בהוצאות של העמותה ושל חברת בת שלה כהשקעות של החברה בפיר וורן. לדעת משרד מבקר המדינה, הכרת החברה בהוצאות אלה משמעותה ליקוי ברישום החשבונאי שלה, שכן אין מדובר בהשקעה בנכס של החברה. . משרד מבקר המדינה מעיר לרט"ג כי במצבהדברים המתואר, שבו היא מסתמכת אך ורק על דיווחי העמותה, הן לגבי ההוצאות של האתר והן לגבי ההכנסות שלו, אין לה שום יכולת לפקח על ההכנסות וההוצאות כאמור. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י, לחברה ולרט"ג שהתנהלותן המתוארת לעיל - אי-ביטול מסודר של התקשרות, ביצוע התקשרויות המקנות זכויות חופפות ואי-ליבון מצב הזכויות במקרקעין - אינה הולמת גופים ציבוריים ככלל, ועל אחת כמה וכמה כשמדובר בפעילות ובזכויות באזור כה רגיש, שבו יש חשיבות עילאית להסדרת זכויות המקרקעין ולתיאום מיטבי בין רשויות המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי תשובתה אינה מתיישבת עם נוסחי החוזים וה הסכם שהוצגו בדוח זה, ו מכל מקום התנהלותה של רמ"י בקשר לחוזה החכירה עם החברה משנת 1991 , ובייחוד לביטול, שלא ברור אם נעשה, תרמה רבות לחוסר הבהירות הבסיסית בדבר זהות בעלי החזקות על אותן החלקות. משרד מבקר המדינה רואה את הדבר בחומרה, בייחוד נוכח רגישותו של המקום שלגביו נחתמו ההסכמים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח טענתו של יו"ר העמותה דאז, היה על החברה לבדוק אצל רמ"י, לכל הפחות משנת 2010 , את סטטוס חוזה החכירה של החברה מ שנת 1991 ואת מארג זכויותיה בהקשר זה. בדיקה כז את לא נעשתה עד מועד סיום הביקורת. אשר לרט"ג - לדעת משרד מבקר המדינה, לאחר שנודע לרט"ג (לפחות בשנת 2013 ) על הטענות שלפיהן בחלקות מסוימות יש בו זמנית זכויות, חזקות ובעלויות לגורמים שונים - היה ראוי שתבדוק עם רמ"י, שהיא הגורם המוסמך, את מכלול הזכויות בחלקות אלה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על רמ"י לבחון לאלתר את מכלול העסקאות הנוגעות לעיר דוד ו את הזכויות הנובעות מהן, ולהבהיר מי הם בעלי הזכויות, מה מהות הזכויות ו מהו המדרג שלהן. כמו כן, על רמ"י להקפיד להימנע מכריתת התקשרויות חופפות ו מתן זכויות חופפות על אותן חלקות לגופים שונים. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלותם של כלל הגורמים המעורבים: רמ"י, החברה ורט"ג, יצרה אי -בהירות בדבר הזכויות וההחזקות במקרקעין הללו, שכאמור מצויים באזור רגיש ביותר, והביאו להחלשת מעמדן של החברה ורט"ג בשטחי עיר דוד. הרגישות האמורה מחייבת התנהלות מסודרת ואחראית של גורמים אלה, ויש לקוות כי כך יתנהלו בעתיד. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי מתן אישור לשינוי מהותי - ממגורים (כפי שנקבע בהסכמים) לתיירות - מצריך בחינה של מלוא המשמעויות הנובעות מכך (כלכליות ותכנוניות) ותיאום עם כלל הגורמים הרלוונטיים. מתן אישור גורף לשינוי כאמור ביום שבו התקבלה הבקשה בעניין מעלה תהיות אם בחינה ותיאום כאמור אכן בוצעו. בחברה אין מסמכים המעידים כי ועדה כלשהי בדקה את הבקשה. ביוני 2011 סיכמו החברה והעמותה המלצה לדמי שכירות לשנים 2013-2010 וקבעה שתובא לאישור הדירקטוריון, אולם לא התקיים דיון בדירקטוריון בנושא. נמצא כי בדצמבר 2003 חתמה רמ"י עם העמותה על חוזה חכירה ל-49 שניםלגבי חלקה ז' בשלמותה, אף שהתחייבה כלפי רט"ג בהסכם 2000 שלא תחכיר את השטח. בשנים 2004 עד2007 הייתה אפוא חלקה ז' בשלמותה מצויה לכאורה בכפל החזקות - החזקה של רט"ג והחזקה של העמותה. נמצא כי ועדת המכרזים של החברה לא דנה כלל בהתקשרות עם העמותה בהסכם 2012 . זאת ועוד, החברה לא פעלה על פי נוהל השכרת נכסים בעת שחתמה על הסכם 2012 ועל הסכם2014 : היא לא קיבלה הערכות שמאי, כפי שקיבלה בשנת 2008 ; לא פורסמו פרטי הנכס לקראת השכרתו; ולא התקיים הליך תחרותי או מכרזי להשכרתו או פטור מכך. עוד נמצא כי אין בחברה מסמכים שלפיהם נעשתה עבודת מטה כתשתית לקבלת ההחלטה בדבר סכום דמי השכירות שנקבעו בהסכם 2012 ובהסכם2014 . כמו כן נמצא כי לחברה לא היו נתונים כספיים הנוגעים לאתר, וכי היא לא בחנה חלופות לאופן הפעלתו. נוסף על כך נמצא כי הסכם 2012 , ששימש בסיס להסכם 2014 , לא הובא לאישור הדירקטוריון. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי גם אם לטענתה התקיימו נסיבות המצדיקות מתן פטור מפרסום מכרז, היה על החברה לדון בכך באמצעות הגופים המוסמכים על פי תקנות חובת המכרזים ולקבל החלטה ברורה ומנומקת בעניין, וכאמור לעיל הדבר לא נעשה. הביקורת העלתה כי החברה לא השכילה למנף את העלייה הניכרת במספר המבקרים בעיר דוד ובהכנסות העמותה ממכירת כרטיסי כניסה לאתר, וממילא לפיר וורן, להגדלת רווחיה ולשימוש לצרכי הציבור. זאת אף שדמי השכירות אמורים לשקף את הגידול בהכנסות או לכל הפחות להיגזר ממנו. כמו כן, מצב זה הביא לאובדן כספי ציבור לטובת גוף פרטי. הביקורת העלתה כי רט"ג לא העירה לעמותה על ש רשמה חלק מההוצאות של המכון כהוצאות תפעול האתר. לדעת משרד מבקר המדינה, בשיקולים אם למסור אתרים רגישים כאמור לתפעולה של עמותה פרטית, מן הראוי להביא בחשבון לא רק את היכולות שצוינו לעיל, אלא גם את החשיבות הלאומית, הדתית, ההיסטורית, הארכאולוגית והתרבותית של האתרים ו את הרגישות המדינית והפוליטית שלהם. אין באמור לעיל כדי לקבוע מסמרות בשאלת חוקיות מסירתם של האתרים האמורים לתפעו לה של עמותה פרטית, אלא אך במישור המדיניות הראויה של הרשויות הציבוריות האמורות. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי דווקא מאחר שנכסיה ונכסי העמותה מצויים בסמיכות זה לזה ב"שטח פיר וורן", היה על החברה להקפיד הקפדה יתרה על הפרדה חשבונאית בין ההוצאות וההשקעות הקשורות לנכסים שלה ובין ההוצ אות וההשקעות הקשורות לנכסים של העמותה הן בהסכם והן בביצוע. כמו כן, על פי כללי המינהל התקין, לא ראוי שהחברה תתמוך בהשקעות של עמותה פרטית בשטחים שאינם בבעלותה, אלא רק בהשקעות שנועדו לשימור ולפיתוח של נכס שבבעלותה, זאת לאחר שבדקה את מצב הנכס ואישרה את הצורך בהשקעה. הביקורת העלתה כי בשנים 2010 עד2012 לא דרשה החברה מהעמותה להמציא לה דוחות מבוקרים ודוחות רבעוניים, כפי שנדרש בהסכם פיר וורן, וכאמור, בשנים 2013 עד2015 אף לא כללה דרישה זו בהסכמים שחתמה עם העמותה. מכאן שהחברה לא ביצעה בכל השנים הללו בקרה על יישום ההסכם או בחינה של השווי ההוגן של השימוש בפיר וורן. משרד מבקר המדינה מעיר לרט"ג כי לא הומצאו לה אסמכתאות לסכומים שנרשמו כהוצאות, ועל כן לא ניתן לבדוק את מהותה של כל הוצאה. הביקורת העלתה כי רט"ג א יפשרה לעמותה להעמיס את הוצאות החשמל של החנות והמזנון על הוצאות התפעול של האתר. משרד מבקר המדינה מעיר לרט"ג כי העלות המשוערת היא ביטוי כספי לתכנית התפעול שהיה על רט"ג להכין עם חתימת הסכם התפעול. מתשובת רט"ג עולה כי בהיעדר עלות משוערת כנדרש בהסכם היא נסמכת על ההוצאות בפועל של העמותה. ואולם נדרשת דרך פעולה הפוכה - על רט"ג כמנהלת האתר לקבוע את העלות המשוערת בתחילת שנה. נמצא כי מפברואר 2015 ועדפברואר 2016 התנהל האתר ללא מנהל גן ייעודי מטעם רט"ג. משרד מבקר המדינה מעיר לרט"ג כי ההוצאה האמורה אינה על פניה הוצאה תפעולית הנוגעת לאתר, אלא הוצאה פרטית של העמותה - שסוכם עליה עוד לפני החתימה על הסכם התפעול, ומטרתה שמירה על זכויות העמותה בפיר וורן. משרד מבקר המדינה מעיר לרט"ג כי חישוב ההכנסות מהאתר נעשה על פי מספר המבקרים בו, ולכן עליה לקבוע מנגנון לפיקוח עצמאי על הנתונים בעניין זה. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא קיבלה רט"ג מהעמותה חלק מהמסמכים שדרשה ממנה, לרבות הכרטסות , ואשר דרושים לה כדי לאמת את רישומי העמותה בדוחות הכספיים לגבי ייחוס ההוצאות שנרשמו לתפעול האתר. בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה במרץ 2016 ,בעקבות תשובת רט"ג נמצא כי באתר האינטרנט של רט"ג ובמרכז המידע שלה מופנה הציבור המעוניין בהדרכה בעיר דוד לעמותה. עוד נמצא כי במרכז המידע של עיר דוד, שמנהלת העמותה, לא ניתן להזמין סיורים שאינם בהדרכת העמותה. משרד מבקר המדינה מעיר לרט"ג כי בחלוף יותר משלוש שנים מפסיקת בג"ץ עיר עמים ובניגוד למומלץ בו , היא לא העמידה למבקרים בעיר דוד חלופה זמינה לקבלת הדרכה. על רט"ג לאפשר, כנאמנה של הציבור וכרשות של המדינה, לכלל המבקרים בעיר דוד לקבל הדרכה מטעמה. קיום מכרזים נועד להבטיח שוויון הזדמנויות בין המתמודדים. החברה, רט"ג ורשות העתיקות הן נאמנ ות הציבור, ובתור שכאלה הן מופקדות על שמירת האינטרס הציבורי ומחויבות לפעול בהגינות, בשוויון ובשקיפות ועל פי כל דין. כאשר רט"ג מאפשרת לעמותה פרטית לקיים מיזמים בשטחי הגנים הלאומיים במשך זמן כה רב שלא על פי דיני המכרזים וללא הסכם בין הצדדים - היא פועלת בניגוד לחובתה כנאמנה של הציבור. על רט"ג לפעול לאלתר להסדיר על פי חוק חובת המכרז ים ותקנותיו את הפעילויות הנעשות בשטחי הגנים הלאומיים, ובמקרים המתאימים אף לפעול להפסקת הפעילויות שאינן מוסדרות כאמור. מִכל המצוין לעיל עולה כי התקשרויות החברה עם העמותה נעשו בניגוד לנורמות המחייבות אותה כחברה ממשלתית, כגון חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 ., דיני המכרזים ונוהל השכרת נכסים משרד מבקר המדינה מעיר לרט"ג כי גם לגבי הוצאות החשמל של החנות והמזנון אין בידיה מידע משלה, ולכן היא נאלצת להסתמך על דיווחי העמותה בעניין. משרד מבקר המדינה מעיר לרט"ג כי העמסת שיעורי תקורה טעונה ביצוע תחשיבים ותיעוד תהליך קבלת ההחלטה בעניין. הסכמת רט"ג לגבי שיעור התקורה לא נעשתה בעקבות תהליך סדור של קבלת החלטות כנדרש. רט"ג גם לא המציאה אסמכתאות לטענתה כי 15% .הם שיעור התקורה המקובל בתחום מהלוח עולה כי רט"ג קיבלה מהעמותה נתונים שונים לגבי הוצאות התפעול לשנת 2012 ,וכי הגירעון המוצג בדוח האחרון שהוגש (ביולי 2014 ) גדולבכ- 140% מן הגירעון שהוצג בדוח הראשון שהוגש (בפברואר 2013). .משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי אין לאפשר מסירת נכס שבבעלותה לניהולה ולתפעולה של עמותה פרטית, ואף לא חידוש הסכם ללא הליך לפי דיני המכרזים, ללא בדיקת השווי ההוגן וללא בדיקת כדאיות כלכלית, שמסתמכת, בין השאר, על הגידול הדרמטי במספר המבקרים. נמצא כי ועדת המכרזים לא בחנה את ההתקשרות ולא סיווגה אותה כפטורה ממכרז, כנדרש בתקנות חובת המכרזים. משרד מבקר המדינה העיר לרט"ג כי עליה לקצוב מועד לבחירת גורם שיפעיל את מיזם סינון העפר ולהתקשרות עמו, על פי חוק חובת המכרזים ותקנותיו, ולקבוע שאם לא יוסדר העניין עד למועד זה, תופסק הפעילות החינוכית-תיירותית במיזם . החברה לא פרסמה באתר האינטרנט שלה הודעה על הכוונה להתקשר עם העמותה, כנדרש לפי תקנות חובת המכרזים וכפי שהציע היועמ"ש בחוות הדעת. כך נמנע מיזמים או ספקים אחרים להציע הצעות להפעלת מרכז דוידסון. ג. הנהלת החברה לא הציגה לחברי הדירקטוריון את חוות דעת השמאי לגבי מרכז דוידסון, שבה נקבע כאמור כי דמי השכירות הראויים לשנת 2013 צריכים להיות יותר מ - 516,000 ש"ח. החלטת הדירקטוריון לקבלת תמורה מינימלית של 400,000 ש"ח לשנה בלבד לא התבססה על תחשיב לגבי כדאיותה ונכונותה הכלכלית ש ל העסקה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי כללי המינהל התקין מחייבים: ראשית בחינת השיקולים התומכים בהתקשרות אפשרית לרבות הכדאיות הכלכלית הפוטנציאלית, לאחר מכן דיון ובחינה של ועדת המכרזים בנוגע לביצוע ההתקשרות בפטור ממכרז, ורק לבסוף גיבוש נוסח הסכם ואישורו בדירקטוריון. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה על כך שקיבלה את ההחלטה למסור נכס שבבעלותה לתפעולו של גורם אחר - ללא מכרז או קבלת פטור מסודר ממכרז, ללא בחינת כדאיות ההתקשרות, לרבות הכדאיות הכלכלית, ובתמורה נמוכה מההערכה שצוינה בחוות דעת השמאי ללא הסבר מנומק לכך. הביקורת העלתה כי רט"ג איפשרה לעמות ה במשך כעשור להפעיל את מיזם סינון העפר ולגבות תשלום מהמבקרים עבור ההשתתפות בו - ללא פרסום מכרז, שלא על פי הוראות חוק חובת המכרזים ותקנות חובת המכרזים, ובלי שנחתם הסכם בי נה ובין העמותה הקובע את החובות והזכויות של הצדדים. נמצא כי ל רשות העתיקות אמנם נמסרו מדי פעם בפעם דוחות על הממצאים שנאספו. ואולם הרשות לא פיקחה באופן שיטתי על מיזם סינון העפר, אף שבאמצעותו יכול להתגלות מידע ארכאולוגי רב חשיבות. משרד מבקר המדינה מעיר כי חובתה של רשות העתיקות לפעול על פי חוק רשות העתיקות: להסדיר בנהליה פיקוח על ההיבטים הארכאולוגיים של המיזם ולתעד את פעולותיה לפיקוח עליו. קל וחומר שעליה לעשות זאת נוכח החשיבות של האזור שממנו הובא העפר (הר הבית) וחשיבות הממצאים הארכאולוגיים העשויים להתגלות בעקבות סינונו. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי חתימה על הסכם וסיכומים למפרע מעקרת מתוכן כל דיון במהות העסקה. החברה, בהסכמה שבשתיקה, איפשרה לעמותה להמשיך לנהל ולתפעל את פיר וורן ללא קביעת דמי שכירות, אלא רק למפרע. נמצא כי רט"ג, בהסכמתה לחפירה הלימודית, פעלה שלא על פי חוק חובת המכרזים ותקנות חובת המכרזים, המחייבים התקשרות בהליך מכרזי או קבלת פטור ממכרז לפי הכללים שנקבעו בדין. כמו כן, נמצא כי רט"ג לא הסדירה עם העמותה את החובות והזכויות של הצדדים בנוגע לחפירה הלימודית. משרד מבקר המדינה מעיר לרט"ג כי עליה לפעול להפסקת החפירה הלימודית עד להסדרתה החוזית עם מפעיל שייבחר על פי חוק חובת המכרזים ותקנותיו. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות העתיקות ולרט"ג כי כאשר כמה רשויות שותפות לפעילות מסוימת , ראוי שהחובות והזכויות של כל אחת מהן יעוגנו בהסכם כתוב ומפורט , שבו יינתן ביטוי לנסיבותיה המיוחדות של אותה פעילות.
בטיוטת ההסכם צוין ש [ רט"ג "מתוקף תפקידה כמנהלת הגןגן לאומי סובב חומות, נתנה הסכמתה למיזם מש ] ותף זה". ואולם רט"ג אינה צד לטיוטה זו, אף שהיא מנהלת את השטחים שלגביהם נערכה הטיוטה .