משרד הביטחון . עמידה ביעדי התוכנית הרב-שנתית גדעון - תקציב, ניהול ובקרה מומלץ כי צה"ל ומשרד הביטחון ימשיכו במאמץ ההתייעלות בשנים 2021 עד2025 , תוך קיום תהליכים של אימות חסכונות ובקרה שוטפים במטרה להשיג את היעד המסכם שנקבע לסוף התקופה - 10 .מיליארד ש"ח מהמצגות ומסיכומי דיוני הבקרה מסוף שנות העבודה עלה כי דיוני הבקרה בסוף שנת העבודה אכן השתלבו עם הצגת תוכנית העבודה לשנה העוקבת אך במוקד הדיונים עמדה הצגה של תוכניות העבודה לשנים העוקבות ולא הצגת בקרת סוף שנה במונחים של ביצוע לעומת תכנון. יוצא איפוא שעם סיומה של תר"ש גדעון, התקיים בנובמבר 2020 דיון בקבינט שבו הוצגה תר"ש תנופה. הגם שבדיון זה הוצגה התייחסות כללית לתר"ש גדעון, לא הוצג בו פירוט על העמידה ביעדיה של תר"ש גדעון למעט בנוגע למלאי החלפים בתחום מסוים. ובעניין זה, הוצגה העמידה ביעד אחוז מלאי החלפים אך ללא פירוט המשמעות של נתון זה. מומלץ כי עם סיומה של תר"ש וטרם הצגת תר"ש חדשה שר הביטחון וצה"ל יציגו לקבינט את תמונת המצב בנוגע למימוש התר"ש שהסתיימה ובנוגע לעמידה ביעדים ובהישגים שנדרשו במסגרתה, וזאת בין היתר כדי לספק לקבינט תשתית מידע מלאה בטרם יקבל החלטה על אישורה של תר"ש חדשה. עוד מומלץ כי במסגרת החלטה על אישור תר"ש חדשה יקבע הקבינט את אופן הדיווח הנדרש. בביקורת עלה כי בדיונים שקיים המל"ל עם נציגי מערכת הביטחון בשנת 2020 בנושא מימוש תר"ש גדעון, הוא ביקש כי הם יציגו בצורה ברורה את סטטוס הביצוע של התר"ש בכל אחד מתחומי ה העיקריים מול התכנון, אולם המענה שקיבל המל"ל היה חלקי, כמתואר להלן: נמצא כי בשנים 2016 עד 2017 לא התקיימו דיוני סדרהתנועה במתודולוגיה שתוארה לעיל; בשנת 2018 בוצעו דיונים אלה בחציון א' ובחציון ב'; בשנת 2019 בוצעוהדיונים מדי רבעון; ובשנת 2020 לא התקיימו כלל. שיקוף תמונת מצב ברורה במונחים של סטטוס ביצוע מול תכנון בסוף שנת עבודה, ובכלל זה הצגה וניתוח של חריגות מהתכנון, חשוב להבנת סטטוס מימוש תוכניות העבודה והתר"ש ולהפחתת הסיכון לאי-מימוש הדירקטיבה המטכ"לית. נוכח זאת ממליץ משרד מבקר המדינה לאג"ת לבחון אם יש מקום להציג בסוף שנת העבודה את הבקרה במונחים של ביצוע לעומת תכנון, זאת בנפרד מהצגת תוכנית העבודה לשנה העוקבת. בביקורת עלה כי בדיון הקבינט מנובמבר2020 ,שר הביטחון וצה"ל לא הציגו סטטוס ברור מלא ומדויק של מימוש תר"ש גדעון, כפי שיפורט להלן. בביקורת עלה כי מאפריל 2018 ועד מועד סיום הביקורת (יוני2021 ) אג"ת וגופי צה"ל לא השתמשו במערכת תנופה בדיוני הבקרה, זאת על אף ההוראות שמחייבות שימוש במערכת. בכך נפגעה אפקטיביות הבקרה המטכ"לית על מימוש תוכניות העבודה. משרד מבקר המדינה מציין את פעולות הבקרה על מימוש תר"ש גדעון שביצע הרמטכ"ל. הדבר מעביר מסר פיקודי על חשיבות הבקרה בצה"ל ולכן חשוב להמשיך בפעילות כזו. מומלץ כי הרמטכ"ל יבצע בקרה שנתית על מימוש תוכניות העבודה וכי במסגרת זו יוצג הביצוע לעומת התכנון בראייה מערכתית וינותחו הסיבות לפערים, אם קיימים כאלה, וזאת כדי לקדם פעילות לסגירת פערים. בביקורת עלה כי עד מועד סיום הביקורת (יוני2021 ) טרם פורסמה הוראת הקבע של אג"ת בנושא ממשקי העבודה בין אג"ת ואת"ק למימוש תוכנית העבודה, וזאת שלא בהתאם להנחיית סגן הרמטכ"ל מיולי 2019. .על פי התרשים, עיקר ההתייעלות (כ -%58 ,) הייתה בתחומי התקשוב, הרכב והרק"ם הקיום השוטף27 .והאמל"ח מומלץ כי נציגי המל"ל ונציגי מערכת הביטחון יקבעו נוהל משותף שיסדיר את אופן ההצגה של ביצוע תוכניות העבודה של צה"ל מול התכנון, ובכלל זה את התחומים שיוצגו ואת רמת הפירוט שתוצג בכל אחד מהם. הצגת המידע באופן סדור ומלא תטייב את יכולות המל"ל למלא את תפקידו בכל הנוגע למעקב אחר מימוש התר"ש ותסייע לו לספק לקבינט תשתית מידע מלאה על מימוש התר"ש באופן שוטף ובטרם ידון בתר"ש חדשה. על שר הביטחון לדווח לקבינט המדיני-ביטחוני על התקדמות מימוש תוכניות העבודה של צה"ל מדי שנה בשנה בהתאם להחלטות הקבינט ועל המל"ל להמשיך לבצע מעקב עיתי אחר התקדמות תוכניות אלה נוכח השפעותיהן הביטחוניות המשמעותיות ומכיוון שלצורך מימושן מוקצים עשרות מיליארדי ש"ח מתקציב המדינה מדי שנה בשנה. מערכת תנופה נועדה לשמש כלי תומך בבקרה המטכ"לית על מימוש תוכניות העבודה של צה"ל, זאת בהיותה אמצעי לחיבור בין התכנון (פקודת העבודה) לבין הביצוע התקציבי. המערכת הממוכנת אמורה לשקף בדיוני הבקרה את ההקצאה ואת המימוש של משאבי צה"ל, ו בכך לאפשר בקרה אפקטיבית ותמיכה בקבלת החלטות. משרד מבקר המדינה ממליץ כי אג"ת יגביר את השימוש במערכת תנופה בכלל ובדיוני הבקרה על תוכניות העבודה בפרט. בבדיקה נמצא כי שיעור הביצוע של תקציב הביטחון (כ-95% בממוצע, במונחי הוצאה ברוטו) היה מארבעת שיעורי הביצוע הגבוהים ביותר שרשמו המשרדים שנבדקו בכל אחת מאותן השנים17 . על פי לוח 1 בשנים2017 עד2019 שיעור הביצוע הממוצע של הוצאות כוח אדם היה כ- 99.4% , שלאגפי שיקום ומשפחות כ- 98.6% ושלהוצאות הביטחון כ- 92.4% במונחי נטו וכ- 89.9% )במונחי ברוטו (הכולל מט"ח סיוע. כאמור, תר"ש גדעון גובש ה על בסיס מתווה תקציבי לשנים 2016 עד2020 .עם זאת, הרמטכ"ל אשר נכנס לתפקידו בשנת 2019 הנחה כיתר"ש גדעון תסתיים בשנת 2019 וכי תר"ש תנופה תחל בשנת 2020 . נמצאכי נכון למועד סיום הביקורת (יוני 2021 ) הקבינט המדיני-ביטחוני טרם אישר את תר"ש תנופה , ולא סוכם על מתווה תקציבי רב -שנתי לתנופה, זאת על רקע נסיבות של מספר מערכות בחירות ואי-אישור תקציב המדינה . מומלץ כי משרד הביטחון יבחן את הסיבות לאי-מימוש מלוא תקציב הוצאות הביטחון, לרבות בהיבטי תכנון התקציב ובדגש על תקציב ההוצאה נטו. .אגף התקציבים במשרד הביטחון אמד את מרחב הקשיחות בתקציב הביטחון ביחס למקורות. מאומדן זה, כפי שנמסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2021 , עלה כי כ-97% )מתקציב הביטחון (מקורי, ברוטובשנים 2016 עד 2020 יועדו להוצאות מחויבות מתוקף כל סוגי הקשיחות כפי שפורטו בתרשים 7 לעיל, החל בתשלומי תגמולים המסווגים כקשיחוּת חוקית וכלה בהוצאות בגין אימונים, המסווגות כקשיחוּת מהותית. מכאן עולה שכ-3% מתקציב הביטחון היו מקורות פנויים הזמינים בטווח קצר. מומלץ כי משרד הביטחון יבחן אם אחוז התקציב הגמיש (כ-3% מסך התקציב) תואם לצורכי מערכת הביטחון בתוכנית הרב-שנתית , בדגש על יכולת לתת מענה לצרכים תקציביים שמקורם באירועים לא צפויים המתרחשים במשך השנה. מתוך הבנת התועלות הכלכליות, הביטחוניות והמשקיות של מתווה תקציבי רב -שנתי והשפעתו על היכולת להוציא לפועל תוכניות עבודה רב-שנתיות מחד גיסא, ועל מרחב הגמישות העתידי של מערכת הביטחון מאידך גיסא, מומלץ כי משרד הביטחון ומשרד האוצר יסכמו על מתווה תקציבי רב-שנתי אש ר ישמש מסגרת תקציבית לתר"ש. .יצוין כי בשנים 2016 עד2020 סך תקציב הביטחוןהמקורי (ברוטו) הסתכם בכ- 349.3 מיליארד ש"ח. לאחר העברת עודפיםבסך של כ -10.4 מיליארד ש"חומתן תוספות תקציב (כולל לתקציב ההוצאה המותנית בהכנסה) בסך של כ-11.5 מיליארד ש"ח, הסתכם תקציב הביטחון על שינויו (ברוטו ) בכ- 371.2 .מיליארד ש"ח בתחומים מסוימים של חלפים ושל תחמושת נמצאו פערים בין רמות המלאי בסוף שנת 2020 ובין היעדים שנקבעו. מומלץ שצה"ל יפיק לקחים ויפעל להשלמת פערי המלאי באותם תחומים. עוד מומלץ כי במסגרת תר"ש תנופה תבוצע בקרה עתית על עמיד ה בכלל היעדים בתחומי החלפים והתחמושת בהתאם ליעדים. על פי התרשים, בשנים 2016 עד2020 הייתה ההתייעלות בפועל גבוהה בכ-19% מהיעד שסיכמו משרד הביטחון ומשרד האוצר ושנקבע בפקודת העבודה לתר"ש גדעון. .על פי הלוח, ההתייעלות בפועל באגף כוח האדם, בפיקוד העורף ובזרוע האוויר הייתה גבוהה מהיעד המטכ"לי. ההתייעלות בפועל באגף המודיעין עמדה על כ-55% מהיעד המטכ"לי. מומלץ כי האגף לתכנון ולבניין כוח רב-זרועי בצה״ל (אג״ת) ואת"ק יבחנו את הסיבות לאי-העמידה ביעד זה. .אחת ממטרותיו המרכזיות של צה"ל, כפי שנקבע במסמך אסטרטגיית צה"ל מינואר 2018 , היא "לנצח בכל עימות שיידרש לו, לפי הנחיות הדרג המדיני". בתר"ש גדעון, שאישר הדרג המדיני, נקבע כי מוכנות צה"ל להגנה על המדינה ולניצחון במלחמה תעמוד בראש סדר העדיפויות , וכן נקבעו יעדים במגוון תחומים. מכאן החשיבות הרבה לבקרה על מימוש תר"ש גדעון, הן על ידי מערכת הביטחון והן על ידי הדרג המדיני. מתמונת המצב ששוקפה בדוח זה עולה כי צה"ל עמד במרבית היעדים בנוגע לחלפים ולתחמושת וכן בנוגע לפלטפורמות מסוימות ולהתייעלות. עם זאת, ביעדים מסוימים של חלפים ושל תחמושת נמצאו פערים בין רמות המלאי בסוף שנת 2020 ובין היעדים שנקבעו בתר"ש גדעון. בביקורת נמצאו ליקויים בבקרה על מימוש תר"ש גדעון: בבקרה המטכ"לית על תוכניות העבודה, בדיווח של שר הביטחון לקבינט על יישום תר"ש גדעון ובנוגע להצגת תמונת מצב מלאה על ידי צה"ל לקבינט ולמל"ל בסיום התר"ש בכל הנוגע למימושה. מומלץ כי צה"ל יפעל לחיזוק הבקרה המטכ"לית על תוכניות העבודה, וכי שר הביטחון ידווח לקבינט המדיני-ביטחוני על התקדמות מימוש תוכניות העבודה של צה"ל מדי שנה בשנה, בדגש על עמידה ביעדי התר"ש עם סיומה. .מומלץ כי שר הביטחון וראש המל"ל יבחנו מהו פרק הזמן הרצוי לתר"ש צה"לית, בשים לב למשך כהונת הרמטכ"ל, זאת כדי לאפשר לרמטכ"ל לתכנן ולגבש תר"ש בשנה הראשונה לכהונתו ולממשה במשך כהונתו. לאחר שייקבע פרק הזמן הרצוי לתר"ש, מומלץ כי משרד הביטחון ומשרד האוצר יסכמו על מתווה של הקצאת משאבים שיהיה בהלימה לפרק זמן זה וליעדי התר"ש. המעקב של הקבינט המדיני-ביטחוני ושל המל"ל נדרש כדי לוודא כי צה"ל עומד ביעדים שנקבעו לו, בדגש על רמת המוכנות שאליה הוא נדרש להגיע , וכדי לזהות בזמן אמת אם נוצרים פערים בהשגת היעדים, אם נדרש לשנות את דרכי הפעולה להשגתם של יעדים אלו ומה הם האמצעים הנדרשים לכך. על אג"ת בשיתוף עם את"ק, לממש את הנחייתו של סגן הרמטכ"ל ולהשלים את הפעולות הנדרשות לצורך פרסום ההוראה שמסדירה את כללי היסוד ואת חלוקת הסמכות והאחריות בין אג"ת לאת"ק בנוגע לאופן ניהול הבקרה על מימוש תוכניות העבודה של צה"ל. פרסום ההוראה יתרום להסדרת כללי הבקרה על תוכניות העבודה בתר"ש תנופה. דיוני בקרת סדר התנועה מאפשרים יצירת תמונת מצב תקציבית ברורה כבסיס לקבלת החלטות ולמתן הנחיות לגופי צה"ל. כמו כן הם מייצרים שיתוף פעולה ותיאום בין אג"ת לאת"ק וביניהם לגופי צה"ל. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את קיומם של דיונים אלה וממליץ כי לצורך הבקרה על מימוש תוכניות העבודה בתר"ש תנופה יקיימו אג"ת ואת"ק את דיוני סדר התנועה על בסיס קבוע. מאז אוקטובר 2018 לא התקיים דיון ייעודי נוסף בקבינט על מימוש תר"ש גדעון. יצוין כי סך תקציב הביטחון המקורי (נטו) בשנים 2016 עד2020 הסתכם בכ- 272.4 .מיליארד ש"חלאחר העברת עודפים בסך של כ-10.4 מיליארד ש"חומתן תוספות תקציב בסך של כ-10 מיליארד ש"ח, הסתכם תקציב הביטחון על שינויו (נטו) בכ- 292.8 מיליארד ש"ח.
הבדיקה העלתה כי בשנים 2016 עד 2020 , דהיינו במשך 20 רבעונים, אושרו תוספות לתקציב הביטחון בשמונה רבעונים. כל האישורים לתוספות ניתנו במחצית השנייה של כל שנה - כשני שלישים מהם ברבעון האחרון (חמישה רבעונים מתוך השמונה) וכשליש מהם ברבעון השלישי (שלושה מתוך שמונה רבעונים). מומלץ כי תוספות לתקציב הביטחון יינתנו סמוך לתחילת השנה התקציבית, במידת האפשר ובהתאם לצורך, זאת לשם תכנון שנתי מיטבי של ההוצאות התקציביות.