מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . עבודה נוספת של מנהלים בכירים באוניברסיטאות משרד מבקר המדינה דוחה טענה זו. אין בהנחיות המל"ג תאריך תחולה, והן אינן מחריגות עמותות שהוקמו לפני מועד פרסומן . ההנחיות אף קובעות כי מוסד שטרם קיבל הכרה מהמל"ג יקיים הוראות אלה לפני קבלת ההכרה; ומוסד אשר קיבל הכרה יתאים את אופן התאגדותו ופעילותו להנחיות אלה בתוך זמן סביר. נמצא כי בשנים התשע"א-התשע"ז, 2017 -2011 , עבדמנהל בכיר א', באישורה של הנהלת האוניברסיטה, בעבודה נוספת בהוראה בבר- אילן בהיקף של 2 ,שעות סמסטריאליות בכל שנה (למעט שנה אחת שבה לימד בהיקף של 4 ,)שעות סמסטריאליות וקיבל על כך תשלומים נוספים מבר -אילן, וזאת בניגוד להנחיות הממונה. התשלומים הנוספים הסתכמו בשנים אלו בכ-80,000 ש"ח. .משרד מבקר המדינה מעיר למנהלי בר-אילן שכיהנו מאז ועד שנת 2016 על שבמשך כ-20 שנה לא קבעו הסדרים למניעת ניגוד עניינים בנוגע לעבודותיו הנוספות של היועמ"ש . הימצאותו של היועמ"ש במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים בעבוד ותיו הנוספות סותרת את ההרשאה שניתנה לו בתוספת להסכם ההעסקה שלו המדגישה כי ההיתר ניתן בתנאי שהוא לא יימצא במצב של ניגוד עניינים. כמו כן, היות שהיועמ"ש לא הגיש מדי שנה בשנה הצהרה על עבודותיו הנוספות ועל ניגודי עניינים שעלולים להתעורר אגב כך, הוא מנע מן הגופים המוסמכים את מלוא המידע שהיו צריכים לקבל בעניין ניגוד עניינים אפשרי בעבודותיו אלו. נוכח מומחיותו המקצועית היה עליו לוודא שהגורמים המוסמכים באוניברסיטה יבדקו אם הוא נמצא במצב שבו עלול להתעורר ניגוד עניינים ויחליטו החלטה מנומקת בעניינו, לרבות קביעת הסדר שימנע חשש לניגוד עניינים. כמו כן, היות שבספטמבר 1996 הקימהבר-אילן את הוועדה לניגוד עניינים, שהיועמ"ש נמנה עם חבריה, היה על היועמ"ש לוודא כי הוועדה תדון בעניינו ובסוגיית עבודותיו הנוספות כיועץ משפטי לחברה ולמכללה, שכן הוא עצמו העלה את החשש לניגוד עניינים בעבודותיו. אולם הוא לא עשה כן ואף לא העלה את ענייניו לדיון. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל האו"פ הקודם מר דוד קליבנסקי58 , למנכ"להאו"פ הנוכחי מר עמית שטרייט59 ולסמנכ"ל משאבי אנוש של האו"פ על שאיפשרו מתן תשלומים חריגים למר לזרוב במשך למעלה מעשור ומתוך אי -דיווח על מלוא התשלומים ל ממונה על השכר ולוות"ת; בכך הם פעלו בניגוד לכללי המינהל התקין. יש להעיר גם למר לזרוב עצמו - הממונה מעצם תפקידו על התשלומים באו"פ, לרבות על התשלומים לנותני שירותים דוגמת העסק שבבעלותו, ומי שאמור לוודא כי אלו משולמים על פי הכללים - על שאיפשר לעצמו לקבל תשלומים אישיים אסורים והתעלם מהנחיות הממונה על השכר. יש לראות זאת בחומרת יתר משום שבתפקיד סמנכ"ל הכספים הוא אחד משומרי הסף באוניברסיטה, ואמור לוודא כי היא פועלת כראוי בכל העניינים הנתונים לאחריותו. .אי-בדיקת הנושא על ידי מבקר המדינה לאחר קבלת תשובת האוניברסיטה אינה מהווה מניעה לעריכת הביקורת הנוכחית - אף אם חלף פרק זמן ממושך מעת קבלת התשובה, ובמיוחד כאשר מוגשות למבקר המדינה תלונות חדשות באותו נושא. יחד עם זאת, משרד מבקר המדינה מכיר בכך שהיה ראוי כי תישלח תגובה לתשובת בר-אילן בזמנו, לאחר קבלתה, והיה מקום לציין כי הנושא עשוי להיבדק בבוא הזמן, על פי שיקול הדעת וסדרי העדיפות של מבקר המדינה. אין לטעון להשתק כנגד גוף ביקורת בשל פגיעה בחוקיות המינהל, פגיעה בתקנת הציבור ופגיעה בצדדים שלישיים (הציבור). אין מדובר ביחסים רגילים שבין אזרח לרשות אלא ביחסים מיוחדים שבין גוף מבוקר ומבקר המדינה, על כל המשתמע מכך. הטענה ל"השתק מ ינהלי" נועדה למנוע מרשות להתכחש להבטחות ולמצגים פגומים שיצאו תחת יד יה ולחמוק מקיומם בטענה של היעדר סמכות , וברי כי טענה זו כלל אינה רלוונטית בהקשר זה. כמו כן, במקרה דנן לא הייתה אמירה מפורשת של המבקר שניתן היה להסתמך עליה, כאשר הדרישה בפסיקה היא שההבטחה צריכה להינתן בלשון מפורשת שאינה משתמעת לש ני פנים, ואכן לא הייתה כל הסתמכות או שינוי לרעה מצד היועמ"ש או בר -אילן. העיקרון של הגינות הביקורת מקובל , והוא נר לרגליו של משרד מבקר המדינה ולפיו הוא מבצע את עבודתו: בהגינות, באופן אובייקטיבי ובלתי תלוי, הן אישית והן ארגונית. ההסכם עם הממונה, שלפיו יפסיק היועמ"ש את עבודותיו הנוספות, לא ייתר ביקורת זו מאחר שההסכם צופה פני עתיד בלבד, ואינו מ תייחס כלל לכל הנושאים והליקויים שנמצאו בנוגע לעבודותיו הנוספות. כמו כן הסכומים שהיועמ"ש נדרש להשיב במסגרתו הינם בגין חריגות שכר אחרות שהיו לו ואינם קשורים להכנסותיו מעבודה נוספת. מתפקידו של מבקר המדינה, בין היתר, לעסוק בליקויים מינהליים לרבות בעלי היבט אישי, ואין גוף אחר שעושה כן . .בד בבד עם דחיית טענות בר-אילן בעניין חלוף הזמן מאז התקבלה במשרד מבקר המדינה תגובתה למכתב משנת 2006, בטענת "השתק מנהלי", ועד לביצוע ביקורת זו, ממצאי הביקורת שעלו בבדיקה שלפנינו, בנוגע ליועמ"ש של בר-אילן ולהנהלתה, הם אכן ממצאים לא פשוטים, ואולם, מתוך רצון לנהוג בהגינות ומתוך הצורך להתחשב בטענות המינהליות של בר-אילן, מוצא לנכון משרד מבקר המדינה, להציג את הממצאים ולהעיר בגינ ם כמפורט להלן בדוח זה, בלבד. בכך מבקש משרד מבקר המדינה גם להדגיש כי הביקורת מצביעה על ליקויים שחלקם תוקנו לאחר בדיקת הממונה על השכר, קודם לסיום הביקורת בדוח זה, על מנת שלא יישנו ועל מנת שיופקו הלקחים בגינם. כמו כן הביקורת מעלה נושאים נוספים שנמצאו, בכדי שגם אלו יתוקנו וגם - לא יישנו. .התנאים שבחוזה ההעסקה של היועמ"ש מאפשרים אמנם ליועמ"ש לעסוק בעבודה נוספת, ובשעתו לא סתרו את הנחיות הממונה על השכר שהתקבלו רק ב-2011 ; ואולם, בחוזה העסקתו לא נקבעה בקשר לכך שום התייחסות לנוהלי בר-אילן שהיו בתוקף באותה העת, או לכאלו שיהיו בתוקף בעתיד , לרבות כאלו מסוגם של הנחיות הממונה על השכר; ממילא לא צוין בחוזה כי הכללים שנקבעו בנהלים ובהנחיות, בכל הנוגע ליועץ המשפטי, מבוטלים הם. מכאן, שמדובר בהיתר עקרוני, שאינו גובר על נוהל בר-אילן ואינו מחליף אותו, הוא גם אינו מנומק ואינו מתייחס במפורט לעבודה נוספת מסוימת וניתן לתקופה ש אינה תחומה בזמן. מדובר בהי תר עקרוני שקיבל היועמ"ש בתחילת עבודתו, שלא תוחם בהמשך בהסדרה מפורטת - לא בהיקף השעות ולא בנושאי הייעוץ, ובלי שהוסדר נושא ניגוד העניינים. נוהל בר- אילן קובע הוראות מפורשות, כך שאין מדובר בתניות מכללא, וההרשאה שניתנה ליועמ"ש והתנהלותו מפר ות את הוראות הנוהל. זאת ועוד, העובדה שמדובר בהיתר עקרוני עולה גם מכך, שסמנכ"ל משא"ן דאז, אשר אישר ליועמ"ש בינואר 1990 ובמרץ1992 להמשיך ולעסוק באופן פרטי בתחום מקצועו, נהג לשלוח לו מדי שנה טופס בקשה לאישור עבודה נוספת, וכך נהג גם סמנכ"ל משא"ן אחר שכיהן בתפקיד. היועמ"ש התייחס לכך פעם אחת בלבד ואף על פי שאחר כך התנגד למלא את הבקשה, סמנכ"לי משא"ן המשיכו לשלוח לו בקשות לדיווח על עבודה נוספת גם בשנים שלאחר מכן. יש להוסיף, כי בבר-אילן, לרבות בתיקו האישי של היועץ המשפטי, אין מסמכים המתעדים את ההחלטה לפטור את היועמ"ש מעמידה בתנאים שנקבעו בנוהל עבודה נוספת. עוד יצוין כי, הדבר עולה אף מהפסיקה31. .אומנם מותר לשנות מההנחיות , אך נדרש נימוק לסטי יה מההוראות הפנימיות. האוניברסיטה היא גוף ציבורי שאסור לו לשאת פנים ולהפלות, לרבות הפליה לטובה, מטעמים לא ענייניים , ובמקרה זה לא ה יה כל נימוק. נוהל הסגל המינהלי עודכן אמנם שלוש פעמים מאז 1983 - בשנים 1997 ,2000 ו-2015 - אולם העיקרון שנקבע בו כי הוא חל על כל העובדים המינהליים "ללא יוצא מהכלל", לרבות על "עובד המועסק על פי חוזה מיוחד" או על "עובד המועסק בחוזה אישי" נותר בעינו. מכאן, שלא הייתה כאן התרה הגוברת על הנוהל, והיה על היועמ"ש לעמוד בהוראותיו. הוראה כלשהי, אף אם חתומים עליה המנכ"ל וסמנכ"ל, אינה מחליפה נוהל ואינה גוברת עליו, בוודאי הוראה שאינה מציינת זאת במפורש ומנמקת זאת. לבד מכך, עצם ההיתר לעסוק בעבודה נוספת אינו מקנה פטור מלעבור את הליך האישור שנקבע בנוהל. משרד מבקר המדינה מעיר ליועמ"ש כי על אף שהוא נקב במועדים מדויקים בהם פנה לטענתו למנכ"ל האוניברסיטה, הוא לא המציא תיעוד בכתב אף לא לפניה אחת. בביקורת הנוכחית עלו חריגות בעבודתו הנוספת של היועמ"ש שנמשכו כ-20 שנים, שחלקן נטען גם בתלונה מ -2006, בגין עבודה נוספת הן באותה מכללה שהוזכרה בתלונה ובנוסף גם בחברה בבעלות מלאה של האוניברסיטה: בר-אילן חברה למחקר ופיתוח בע" מ (להלן - החברה או חברה בת). אמנם חלפו יותר משני עשורים מאז החל היועמ"ש של בר-אילן לעבוד בעבודותיו הנוספות במכללה ובחברה, והיה יסוד להניח שיימצאו אישורים מנומקים לעבודותיו אלו במסמכי בר -אילן, ולפחו ת בתיקו האישי של היועמ"ש, אך אלו לא נמצאו לא בנוגע למכללה ולא בנוגע לחברה. אף על פי כן, סמנכ"לי משא"ן התעלמו מטענת היועמ"ש והמשיכו לשלוח לו בקשות לדיווח על עבודה נוספת גם בשנים שלאחר מכן, אולם הם לא אכפו את דרישותיהם. .הסכמה וידיעה של מנהלי האוניברסיטה בנוגע לעבודותיו הנוספות של היועמ"ש, אין בהן כדי להכשיר עבודה נוספת שלא קיבלה אישור כנדרש בהוראות; הגוף המוסמך למתן האישור הוא הוועדה לאישור עבודה נוספת , ואולם בקשה כזו כלל לא הובאה בפניה. אין מדובר בהחלטה חד -פעמית שקיבלו מנהלים בעבר, אלא במצב שהתמשך עשרות שנים והופסק רק במרץ 2016 ,. נוסף על כךבר-אילן לא ביססה את טענותיה על מסמכים כלשהם, אף לא מתקופות מאוחר ות יותר, לרבות לגבי בחינה ואישור של עבודתו הנוספת של היועמ"ש, שהי ו צריכים להתבצע מדי שנה, בהתאם לנ והלי האוניברסיטה, ולו בעבור שנות הייעוץ האחרונות הסמוכות למועד הביקורת . עם זאת יש לציין כי נשמרו מסמכים רבים מאוד, אחרים, שבר-אילן בחרה לצרף כנספחים לתשובתה. כפי שהיועמ"ש שמר מסמכים אישיים שלו מאז 1995 , ואותם המציא לביקורת לצורך מתן תגובה בעניינים אחרים35 , חזקה שהיה שומר גם תשובה שהייתה מתקבלת בעניין אישור לעבודתו הנוספת. הבעיה אפוא אינה באובדן ראיות , מפני שהראיות הומצאו , אלא בכך שאינן מבססות את טענותיה של בר-אילן. .יש לדחות גם את טענת בר-אילן על כך שהיא זו שביקשה מהיועמ"ש לייעץ למכללה ולחברה והיא זו שאישרה באופן מלא את עבודותיו הנוספות, שכן לא רק שאין לכך תימוכין כתובים, אלא שאם כך הדבר, הרי שיש לראות במשימות הייעוץ הללו חלק ממסגרת תפקידו וממשימותיו שלהם מחויב היועמ"ש, ושבעבורם הוא מקבל את שכרו מהאוניברסיטה. שכן, בעבור שירותי הייעוץ שהעניק היועמ"ש לחברה ולמכללה, הוא קיבל תשלומים נוספים, נפרדים וישירים הן מהחברה והן מהמכללה , דבר שהופך את מתן השירותים, הלכה למעשה, לעבודה פרטית; ועבודה פרטית יש להסדיר בהתאם לנוהלי בר-אילן, אך הדבר לא נעשה. אשר לטענת בר -אילן בנוגע לתקשי"ר: ראשית, התקש"יר לא חל על האוניברסיטה והיא גם בחרה לא להחילו על עובדיה. שנית, בניגוד מוחלט לטענתם, התקשי"ר קובע לגבי עובדים המועסקים בחוזה בכירים: "לא יינתן היתר עבודה פרטית לעובד המועסק בחוזה בכירים, למעט לצורך הרצאות במוסדות להשכלה גבוהה בישראל ... ובלבד שמשך זמן ההרצאות לא יעלה על ארבע שעות הוראה אקדמיות בשבוע". גם בכל הנוגע לתנאים שקובע התקשי"ר כדי להכשיר עבודה נוספת, היועמ"ש ובר-אילן לא עמדו. ולגבי טענתם כי הוועדה לעבודה נוספת לא נועדה לדון בדרגי סמנכ״לים - הנוהל קובע במפורש כי הוא חל על כל העובדים המינהליים, לרבות הבכירים, כך שעל הוועדה לעבודה נוספת לדון גם בהם. בנוגע לכך יצוין כי הביקורת העלתה שסמנכ"לים נוספים בבר -אילן המוזכרים בהמשך דוח זה, ביקשו וקיבלו אישור לעבודה נוספת, כך שאין ממש בטענה זו. בביקורת הנוכחית עלה כי הממונה על השכר דאז לא בחן אם תוספת השכר של יו"ר פורום המנכ"לים היא בגדר חריגת שכר, כפי שנדרש לעשות בעקבות הביקורת הקודמת; הוא גם לא השיב למכתבה האמור של יו"ר ור"ה דאז, ולא אישר ולא פסל את קביעתה. כך הונהג ההסדר לתשלום שכר יו"ר פורום המנכ"לים , מתוך הרגל ולא בעקבו ת בחינה ואישור מפורש של הממונה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין כל מסמך המעיד על קיומו של דיון כזה ועל החלטה כזו. יתר על כן, אף אם ניתנה החלטה שכזו בשנים 1996 -1995 , הרי שהנסיבות בהן ניתנה השתנו מאז שהמכללה שינתה את תקנונה בשנת 2000 לפי דרישת המל"ג ו חדלה להיות גוף בשליטת בר -אילן, והיה מקום להביא העניין לבדיקה מחודשת. לא ניתן לקבל נימוקים אלו בדבר אי-קיום ניגוד עניינים , שכן החשש הוא שמא יימצא היועמ"ש במצב של ניגוד בין חובת נאמנותו למכללה לבין חובת נאמנותו לאוניברסיטה. הקרבה הרעיונית אינה מונעת מגופים להיות מתחרים ואינ ה מונעת ניגוד עניינים אפשרי ביניהם . להפך, לגופים מתחרים רבים אפשר שיהיו חזון זהה ומאפיינים דומים, ובשל כך הם אף יתחרו זה בזה ביתר שאת. המכללה היא מוסד אקדמי עצמאי ונפרד העוסק באותם תחומי לימוד שבר-אילן מלמדת 52, ולפיכך היא מתחרה בבר -אילן, כמו במוסדות אקדמיים אחרים, על אותם המשאבים - סטודנטים (כל סטודנט בוחר היכן ללמוד מסיבותיו שלו), אנשי סגל (שלעתים עוברים למוסד אחר שבו מוצע להם תפקיד או מסיבות אחרות) ותורמים (שאם יתרמו למוסד אחד סביר להניח שלא יתרמו גם למוסד אחר). בפעילותו של היועמ"ש כנותן שירותים משפטיים לשני גופים מתחרים בעלי עניין משותף יש ניגוד עניינים מובנה. מטבע הדברים, הוא עלול להיקלע למצב שבו הוא יכול להיטיב בהחלטותיו עם גוף אחד ולפגוע בגוף האחר. זאת ועוד, בכך שהיועמ"ש קיבל שכר משלושת הגופים - החברה, המכללה ובר -אילן - היה לו אינטרס אישי-כספי להמשיך ולשמש יועמ"ש לכולם. בנסיבות אלו שיקול דעתו המקצועי כיועמ"ש של בר-אילן עלול להיות מושפע משיקולים לא ענייניים. .על כל פנים, ההחלטה אם היועמ"ש נמצא במצב של ניגוד עניינים אם לאו מסורה לגוף המוסמך לכך בבר-אילן - הוועדה לניגוד עניינים, אך הדבר לא הובא להחלטתה. אשר לדוח הביקורת של רשם העמותות וחוות הדעת בהם מסתייעת בר-אילן לביסוס טענותיה – דוח הביקורת בוצע במכללה ולכן אינו רלוונטי לבר-אילן. גם חוות הדעת ניתנה למכללה בלבד, ולא לבר- אילן, והתייחסה ל נושא מנקודת ראותה של המכללה בלבד, ולא של בר-אילן; יתרה מזו, חוות הדעת לא התייחסה לכך שהנחיות המל"ג אוסרות במפורש על יועמ"ש לתת שירותים לשני הגופים בעת ובעונה אחת; חוות הדעת עסקה בעבר, ולא צפתה פני עתיד ; ובכלל, היא ניתנה למכללה בעקבות חוות דעת אחרת שקיבלה המכללה זמן קצר לפני כן, שבה נטען ההפך וכי יש "למנוע את הרע בטרם יארע". בר - אילן עצמה כלל לא טרחה לבדוק את שאלת ניגוד העניינים, ולּו פעם אחת, במהלך כל עשרות השנים הללו, אף שעל פי נהליה היה עליה לדון מדי שנה בשנה בעבודותיו הנוספות של היועמ"ש הן כדי לבחון את סוגיות ניגוד העניינים והן כדי לבחון אם לאשר את עבודותיו הנוספות, אף על פי שהן נוגדות את הנחיות המל"ג, את נוהלי האוניברסיטה ואת ההנחיות מ-2011 של הממונה על השכר. בר-אילן לא המציאה ראיות כלשהן לבחינות כאלו שעשתה, לאישורים שנתנה ולהסדר למניעת ניגוד עניינים שערכה. בשל כך, טענותיה על היעדר "אפשרות ממשית לניגוד עניינים " ועל אישורים שנתנה ועל פעולות שביצעה, שעקב הזמן שחלף אין ביכולתה להמציא ראיות להן, אינן מבוססות.
משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על השכר, כי ללא קשר למכתבה של פרופ' כרמי וכפי שדרש המבקר כבר בביקורת הקודמת , היה עליו לבחון את שאלת התשלום ליו"ר פורום המנכ"לים - אם הוא תקין או שהוא בגדר חריגת שכר - אך הוא לא עשה זאת.