משרד האוצר . היבטים בהתקשרויות משרדי הממשלה בתחום התקשוב מרבית המנמ"רים נוהגים לתת מש קל בקביעת ציון האיכות של המציע לניסיון העבר שלו עימם או עם משרדים אחרים. ואולם, המידע בנושא זה אינו מנוהל בממשלה במרוכז - בין במינהל הרכש ובין ברשות התקשוב. בהיעדר ניהול של המידע, בכל הצעה למכרז אמור המשרד לאמת את המידע שמסר מגיש ההצעה בדבר ניסיונו הקודם עם משרדים אחרים. זאת ועוד, ייתכן שלמשרד לא יהיה מידע על ניסיון קודם כושל שהיה למציע עם משרד אחר, מאחר שהמציע לא ציין בהצעתו את התקשרו תו עם אותו משרד בעבר. על רשות התקשוב והחשכ"ל לשקול להקים מאגר מידע ממשלתי שבו יירשמו חוות הדעת של המנמ"רים על טיב עבודת הספקים, בדומה למאגרים שהוקמו בארצות הברית. מאגר כזה יכול לתרום לשיפור רמת השירות של הספקים בהתקשרויות הקיימות ולסייע בבחירת הספקים הטובים ביותר בהתקשרויות עתידיות. ככל שיוקם מאגר מידע בנושא, מומלץ להרחיב אותו גם להתקשרויות שאינן בהכרח בתחום התקשוב. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות התקשוב ולמינהל הרכש כי הערוצים לשיתוף ידע ממשלתי שבהם משתמשים המנמ"רים על מנת לברר אם משרדים אחרים פרסמו או עומדים לפרסם מכרז בנושאים שמשרדם מתעניין בהם לוקים בחסר. להלן פירוט: 1. בירור בפורומים מקצועיים, לרבות פורום מנמ"רים וק בוצות הווטסאפ, מותנה בתגובות המשתתפים סמוך למועד הפנייה. זאת ועוד, המידע בפורומים ובקבוצות אינו מתועד ואינו מנוהל באופן המאפשר את אחזורו וניתוחו במועד אחר על מנת לאתר צרכים משותפים לכלל המשרדים. 2. בירור באתר האינטרנט הממשלתי מניב רק את המידע שהמשרד פרסם לציבור, ואינו כולל מידע רב שהמשרד צבר בתהליך פרסום המכרז ובהתקשרות עצמה. ואולם, המידע שנצבר עשוי לקצר את תהליך המכרז של המשרד האחר , כגון סקר שוק, איסוף דרישות הלקוח ותובנות מהמכרז. מנתונים שהתקבלו מרשות התקשוב באוגוסט 2018 עולה, כי כמחצית ממנהלי הרכש המועסקים באגפי מערכות מידע במשרדים הם עובדים חיצוניים (נותני שירותים) ולא עובדי מדינה. זאת אף שעובדים אלה נושאים באחריות ישירה להעסקת עובדים ולניהולם, להקצאת כספים , לניהול התקציב ולהתקשרויות עם ספקים . מנהלי הרכש הללו עשויים להימצא במצב של ניגוד עניינים בין חובותיהם הכרוכות בתפקיד שהם ממלאים במסגרת שירות המדינה לבין חובותיהם עקב עבודתם בגופים החיצוניים המעסיקים אותם. מהאמור לעיל עולה כי משרדי ממשלה שהזמינו פיתוחים לא תמיד מיידעים את המשרדים האחרים בפיתוח המוזמן על מנת שהמשרדים האחרים יוכלו להשתמש בפיתוח החדש ללא עלות או לבקש מהספק את הפיתוח בעלות מופחתת. זאת אף שמערכות שפותחו עבור הממשלה הינן רכוש של המדינה ומותר להעבירן בין היחידות הממשלתיות. עקב כך משרדים נוספים מתקשרים עם אותם הספקים לצורך פיתוח דומה ומשלמים עבורו. ממכלול התשובות שהתקבלו עולה כי כמה משרדים ניסו לשתף את המערכות שהם פיתחו עם משרדים אחרים, או ביקשו לקבל מערכת ממשרד אחר, אך לא תמיד הניסיון צלח. כמו כן, משרדים אחרים טענו שלא היו יכולים לשתף את הפיתוחים שעשו כיוון שהפעילות של המשרדים שונה מאוד זו מזו. על רשות התקשוב למפות את הסיבות לחוסר השיתוף ולהתמודד עם החסמים המונעים את קיומו. .3. קטלוג המערכות מכיל נתונים כלליים החלים רק על המערכות העיקריות הקיימות בכל משרד, ואינו כולל מידע על כל ההתקשרויות שביצע כל אחד מהמשרדים ואת מסמכי ההתקשרות. נוכח השימוש המועט שעושים המנמ"רים באפשרות להקים ועדות מכרזים משותפות בתחום התקשוב, על מינהל הרכש לחזור ולהצביע בפניהם על האפשרות להעלות לפני החשכ"ל את הצורך בהקמת ועדות אלה. על מינהל הרכש ורשות התקשוב לנקוט פעולות לעידוד משרדי ממשלה להקים ועדות מכרזים בין-משרדיות בהתאם לתקנות במקרים שבהם למשרדים אחדים נדרש רכש דומה. הדברים אמורים בפרט כאשר מדובר במשרדים קטנים, מאחר שמהלך כזה יתרום למיצוי היתרון לגודל ויביא לחיסכון בעלויות. . משרד מבקר המדינה מעיר לנש"ם ולמשרד האוצר כי נוכח הגדרת התפקיד הרחבה והחשש לניגוד עניינים כאמור לעיל, עליהם לפעול לאייש את תפקיד אחראי רכש תקשוב בעובד מדינה בכל אגפי מערכות המידע. משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל כי נוכח הבקשות החוזרות והנשנות של רשות התקשוב, עוד משנת 2016, לדון בצורך בתיקון התקנות בתחום התקשוב, ונוכח דברי המנמ"רים כי המצב הקיים מקשה עליהם לבצע רכש טכנולוגי ולקדם חדשנות באגפיהם, עליו לסיים את בחינת הנושא ולהכריע בו, בשיתוף המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, וכן לתעד את הנימוקים שעל בסיסם קיבל את החלטתו. משרד מבקר המדינה מעיר כי מטרת הפרסום האמור היא למנוע ממשרדי הממשלה לפרסם מכרז באותו נושא, אך הנתונים שמפרסם מינהל הרכש בדבר המכרזים העתידיים כלליים מדי וכוללים רק את כותרת המכרז, מועד פרסומו העתידי וכמה מילים בעניין נושא המכרז. לכן פרסום זה אינו נותן מענה מלא בנושא המכרזים העתידיים, שכן אין בו מידע על תוכן המכרז העתידי והיקפו . התברר כי חלק מהמנמ"רים אינם שולחים את בקשותיהם למי נהל הרכש באמצעות מערכת ה-CRM , אלא ישירות לדואר האלקטרוני של אחד מהעובדים במינהל. בקשות אלו אינן מוזנות למערכת ה -CRM .לאחר קבלתן, ובכך נפגע שיתוף המידע המקצועי של המינהל .משרד מבקר המדינה מעיר כי על המנמ"רים להגיש את פניותיהם בעניין מכרזים מרכזיים בתחום התק שוב באמצעות מערכת ה -CRM בלבד, ועל מינהל הרכש להקפיד על יישום הנחיותיו בעניין זה. כך יוכל המינהל לנהל ולנתח באמצעות המערכת את כל הפניות בתחום התקשוב, לבדוק את מספר הפניות בכל נושא ולהיעזר במערכת כדי לתעדף ביעילות את המכרזים המוצעים על מנת להחליט אילו מהם ראוי לפרסם. לדעת משרד מבקר המדינה, נכון יהיה שהחשכ"ל יבחן אפשרות לפרסם בשיתוף רשות התקשוב, המשמשת מרכז ידע ויועץ מקצועי לממשלה בתחום התקשוב, מכרזים מרכזיים לפיתוח מערכות מידע הדרושות לרוב המשרדים. .שם המוצר או השירות שיעור .המנמ"רים .שהשיבו כי .נדרש .מכרז מרכזי .או .הסכם מחירים .מרביים .בנושא שיעור .המנמ"רים .שפנו .למינהל .הרכש .בנושא שיעור .המנמ"רים .שפנו .לרשות .התקשוב .בנושא (1) שיעור .המנמ"רים .שהתקשרו .עם .ספק בנושא מלוח 1 עולה כי 87% מהמנמ"רים שהשיבו על שאלון הביקורת הצביעו על חוסר במכרזים מרכזיים או בהסכמי מחירים מרביים בשורה של תחומי התקשרות. כך למשל, 81% מהמנמ"רים סברו שדרושים מכרזים מרכזיים למערכות הלבנה או השחרה, ו -72% - לשירותי ייעוץ בנושאי כתיבה וליווי של מכרז. כמו כן, עלה מהתשובות כי חלק גדול מהמנמ"רים כלל לא העלו לפני מינהל הרכש את הצורך במכרז מרכזי, אף שסברו שמכרז כזה דרוש. לדוגמה: רק 4% מהם פנו למינהל הרכש בבקשה לקיים מכרז מרכזי עבור שירותי ייעוץ בנושא כתיבה וליווי של מכרז, אף על פי שכ -72% מהם סברו שהמכרז נדרש . נוסף על כך, חלק מהמנמ"רים ציינו כי משרדם התקשר בסופו של דבר עם ספקים באופן עצמאי. לדוגמה: כמחציתם התקשרו עצמאית בנושא מערכות הלבנה או השחרה; 43% - בנושא שירותי ייעוץ בנושא כתיבה וליווי של מכרז; ו -26% בנושא מערכות מידע גיאוגרפיות. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל הרכש כי בהתקשרות של כל יחידה ממשלתית בנפרד לגבי אותו נושא נפגע היתרון לגודל של הממשלה הן מבחינת כוח הקנייה והן מבחינת איגום משאבים וחיסכון בעלויות התפעול. על מינהל הרכש לפרסם מכרזים מרכזיים רבים יותר עבור המוצרים והשירותים הדרושים למשרדים רבים, דבר שיביא לידי חיסכון וימנע כפילות בהשקעת משאבים בנושא ים דומים. לחלופין, עליו לעודד פרסום מכרזים משותפים לכמה משרדים (ראו להלן בפרקים "היעדר שיתוף פעולה בין -משרדי במכרזים בנושא התקשוב" ו"היעדר מנגנון של שיתוף ידע שנצבר במשרדי הממשלה במסגרת ביצוע התקשרויות בתחום התקשוב"). נמצא כי משנת 2015 ועד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2018 , לא פרסם מינהל הרכש כל מכרז בנושא פיתוח מערכות מידע, אף שהמנמ"רים הצביעו על הצורך בכך, לדוגמה מכרז בנוגע לפיתוח מערכת לניהול פניות עובדים, למתן שירותי תמיכה או לניהול פניות הציבור. משרד מבקר המדינה מעיר כי לאור היקף הנושאים שבהם המשרדים דורשים לפרסם מכרזים מרכזיים ונוכח ההיקף הכספי הגדול בגין פעילות התקשוב הממשלתי - כ-3.5 מיליארד ש"ח בשנה- מן הראוי שהחשכ"ל ישקול את הצורך בפרסום מכרזים מ רכזיים לפיתוח מערכות מידע כדי לנצל את היתרון לגודל של גופי הממשלה. רק שלושה (6%) מהמנמ"רים שהשיבו על שאלון הביקורת ציינו כי משרדם ביקש להשתמש ברשימת מציעים שהכין משרד אחר בשלוש השנים האחרונות. מאלו, שתי בקשות היו של גופים הכפופים למשרד אחד. רק בקשה אחת הייתה בין-משרדית, ובה משרד התיירות ביקש - ואושר לו - לעשות שימוש ברשימה של משרד החינוך. משרד מבקר המדינה מעיר בעניין תשובת החשכ"ל כי על מינהל הרכש לתעד את כלל צורכי המשרדים (ככל שהדבר אפשרי) שהביאו להארכת תוקפם של מכרזים קיימים ולפרסומם של מכרזים קיימים. כן עליו לתעד את סדרי העדיפויות שקבע. באופן זה ניתן יהיה להבטיח הן שקיפות בהקצאת תשומות בתנאים של משאבים מוגבלים והן מענה טוב יותר למשרדים. מהאמור לעיל עולה כי לגופים שכפופים למשרדים גדולים מתאפשר הלכה למעשה להתקשר עם הספקים באותם התנאים של המשרדים הגדולים, כך שהם נהנים ממיצוי יתרון גודלו של המשרד הן מבחינת כוח הקנייה והחיסכון בעלויות והן מבחינת איגום המשאבים. לעומת זאת, משרדים קטנים, שהיקפי הרכש שלהם קטנים יחסית, לפעמים אינם יכולים להתקשר עם הספקים בתנאים שזכו לקבל משרדים גדולים בהסכם מחירים מרביים של מינהל הרכש או בהסכמים אחרים, ולעיתים אף נאלצים לשלם עבור אותו מוצר מחיר גבוה יותר במידה ניכרת מהמחיר שמשלמים המשרדים הגדולים. יוצא אפוא כי להתקשרות של משרד מסוים על פי תנאי מכרז שביצע משרד אחר יש יתרונות, בין היתר בהיבטי עלות -תועלת ברמה הממשלתית, כגון צמצום הליכי מכרז כפולים בנושאים דומים והגדלת הסיכויים של הממשלה לזכות במחירים זולים בזכות יתרון הגודל, בדומה למכרזים המרכזיים. לצד היתרונות, יש להביא בחשבון גם את החסרונות הטמונים בדרך הפעולה הזאת, כגון חשש לפגיעה בשוויון מול מציעים אחרים בכוח ובפועל, חשש לתרומה לריכוזיות השוק, חשש לפגיעה בעסקים בינוניים וקטנים, והחמצת השאיפה של צמצום התקשרויות בפטור ממכרז. בנוגע ל הסכמים למחירים מרביים שעליהם חותם מינהל הרכש לטובת כלל משרדי הממשלה, ראוי לפעול לכך ש לא תוטל בהסכם כזה מגבלה המונעת ממשרדים קטנים להשתמש בו עקב היקפי שימוש נמוכים, בכפוף למשא ומתן עם הספקים ולתנאי השוק. מהתשובות על שאלון הביקורת עולה כי בשלוש השנים האחרונות היו מוצרים ושירותים רבים בתחום התקשוב שנדרשו בכמה משרדים, אבל המנמ"רים במשרדים השונים ביצעו עבורם התקשרויות נפרדות, בהיעדר מכרז מרכזי. עוד עלה מהתשובות כי המשרדים לא ביקשו מהחשכ"ל להקים ועדות מכרזים בין-משרדיות כדי לבצע התקשרויות משותפות. יתר על כן, חלק מהמשרדים אף לא היו מודעים לאפשרות זו, שיש בה כדי לחסוך במשאבים - הן בתכנון ובניהול של ההתקשרו ת והן כאמצעי להשגת תנאים טובים יותר מהספק באמצעות השימוש ביתרון לגודל של משרדי הממשלה. .משרדי הממשלה ויחידות סמך במשרדים מבצעים אלפי התקשרויות בנושאי תקשוב בהיקף של כ-3.5 .מיליארדי ש"ח בכל שנה חלק מההתקשרויות מבוצעות באמצעות מכרזים פומביים; את מקצת המכרזים מפרסם מינהל הרכש עבור כל המשרדים, ו את יתרתם מפרסמים המשרד ים עצמם. תהליך המכרז, מהכנתו ועד ההחלטה על הספק הזוכה, הוא תהליך מורכב, שנמשך זמן רב וכרוך בהשקעת משאבים רבים. ממצאי דוח זה מצביעים על שורה של ליקויים אשר תיקונם יתרום לייעול ולשיפור של הליכי ההתקשרות של הממשלה בתחום התקשוב. הליקויים הם בין היתר: בנושאים רבים בתחום התקשוב חסרים מכרזים מרכזיים או הסכמי מחירים מרביים. לפיכך המשרדים נאלצים לפרסם בעצמם מכרזים בנושאים אלה, ולפעמים מפרסמים כמה משרדים במקביל מכרזים באותם נושאים; המשרדים כמעט אינם מפרסמים מכרזים משותפים; הידע שנצבר בכל משרד במסגרת ביצוע התקשרויות לא תמיד מועבר למשרדים אחרים; במקרים רבים המשרדים אינם מודעים לפיתוחים שבוצעו במשרד אחר, ולכן מתקשרים עם הספק לשם פיתוחים דומים. ממשלת ישראל הכירה בצורך לצמצם את הפער בין היכולות בתחום הטכנולוגיה והחדשנות במגזר האזרחי לבין היכולות המוגבלות במגזר הממשלתי. התפתחותה המהירה של טכנולוגיית התקשוב, ובפרט בתחומי אבטחת המידע והסייבר, גורמת לכך שאגפי מערכות המידע נדרשים ליישם חדשנות בתחומים אלו במהירות וביעילות, כדי למנוע את התיישנות הטכנולוגיה הרלוונטית עד להשלמת הליך הרכש. כדי לייעל ולקצר את תהליך ההתקשרות בתחום התקשוב במשרדים ולקדם את החדשנות במגזר הממשלתי, ונוכח הבקשות החוזרות והנשנות של רשות התקשוב, עוד משנת 2016 , לדון בצורך בתיקון תקנות חובת המכרזים והוראות תכ"ם בתחום התקשוב, על החשכ"ל לקדם את בחינת הנושא ולהכריע בו. כמו כן עליו לאפשר ולעודד פרסום של מכרזים המשותפים לכמה משרדים. אשר לרשות התקשוב, עליה לעודד שיתוף קוד תוכנה בין המשרד הממשלתי שפעל לפתח אותו ובין משרדים אחרים, כחלק ממדיניות הקוד הפתוח. כדי למצות את היתרון לגודל של הממשלה בכוח הקנייה, באיגום המשאבים, בחיסכון בעלויות התפעול, ביעילות התהליכים ובקידום החדשנות הטכנולוגית בכל המשרדים - חיוני שהחשכ"ל, רשות התקשוב והמשרדים ינקטו צעדים להגברת שיתוף הפעולה בין המשרדים בנוגע להתקשרויות בתחום התקשוב. משרד מבקר המדינה מעיר לנש"ם כי למעשה משרת אחראי רכש באגף מערכות מידע לא הוגדרה כתפקיד ליבה, אף שאופי המשרה מצריך הגדרה כזו. על נש"ם להגדיר משרה זו כתפקיד ליבה לאלתר. .משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל ולצוות תיקון התקנות כי האמור משקף טיפול המתאפיין בגרירת רגליים בנוגע לסוגיה מהותית ויסודית. .משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל ולרשות התקשוב כי אף שמערכת נעמ"ה חשובה, היא לא מספקת את מלוא הצרכים. בהיעדר מאגר מידע בנושא המכרזים שמפרסמים משרדי הממשלה, הכולל תמונה מקיפה על המכרזים ועל תוכניות עבודה למכרזים ורכש עתידיים, משרד ממשלתי אינו יכול לדעת בעוד מועד על כוונת משרדים אחרים לפרסם מכרזים דומים למכרז שהוא מתכנן לפרסם, ידע שהיה מאפשר לגבש מכרזים משותפים, ליזום יציאה ל מכרז מרכזי וכן להשתמש בידע שנצבר בתהליך ההתקשרות של משרדים אחרים . על מינהל הרכש לבחון את הצורך להקים מאגר מידע, בדומה לפורטן הקיים במשרד לביטחון הפנים. אם יוחלט לאחר הבחינה להקים את המאגר, ראוי לבחון אם אפשר להקימו על בסיס הפורטן האמור או כתוספת למערכת נעמ"ה. מהאמור לעיל עולה כי קיימים צרכים דומים במשרדים השונים, וכי משרדים מפיקים תועלת משימוש במערכות שפותחו במשרדים אחרים גם בהיבט של חסכון בכספי ציבור. הביקורת העלתה כי בסיכום הדיון שהתקיים במאי 2017 אוזכר הנושא באופן כללי בלבד, ללא פירוט הנימוקים לדחיית פנייתה של רשות התקשוב, ונקבע כי תתואם ישיבה בנושא אצל המשנה ליועץ המשפטי לממשלה. ואולם, עד דצמבר 2018 , יותר משנה וחצי לאחר הדיון, טר ם התקיימה הישיבה האמורה.
עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2018 , כשלוש שנים וחצי לאחר כניסת החלטת ממשלה 2097 לתוקף, טרם הכינו החשכ"ל ורשות התקשוב תוכניות עבודה שנתיות משותפות בעניין רכש מרכזי בתחום פעילות התקשוב הממשלתי, דבר העשוי למנוע מרשות התקשוב לקבל סמכויות, כלים ומשאבים הדרושים לה למילוי תפקידה. משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל ולרשות התקשוב כי עליהם להכין תוכניות עבודה שנתיות משותפות ולקבוע בהן, בעוד מועד, אילו מכרזים בנושא תקשוב הם יקדמו במהלך שנת העבודה. היעדר תוכניות עבודה משותפות לרכש מרכזי בתחום התקשוב עלול למנוע איגום משאבים וחיסכון בעלויות.