המוסד לביטוח לאומי . טיפול המוסד לביטוח לאומי תביעות נגד צד שלישי (שיבוב) מהביקורת עולה כי היועץ המשפטי לא פעל על פי הנחיית המנכ"ל כאמור וכלל בהסכם עם חברה א גם את הוויתור על הזכויות בכל תיקי תאונות הדרכים שבט"ל לא ידע על קיומם. בכך נסתם הגולל על האפשרות שבט"ל ימצה את הזכות לשיבוב כלפי חברה א בגין תיקי תאונות דרכים43 .שלא נכללו בהערכת השווי 3. בביקורת עלה כאמור שהיועץ המשפטי ידע שהערכת השווי אינה כוללת זכויות רבות העומדות לבט"ל כלפי חברה א בגין שיבוב, כמו התיקים הנוגעים לתביעות בגין גמלאות שאינן של נפגעי עבודה שנפצעו והתיקים משנת 2013 . כמו כן, היועץהמשפטי ידע שישנם עוד תיקים רבים שיש בהם פוטנציאל לשיבוב מחברה א שבט"ל כלל לא איתר אותם, והם מונחים כ"אבן שאין לה הופכין" בארכיב המוסד. עוד ידע שישנה סבירות גבוהה מאוד שיוגשו תביעות עתידיות שלבט"ל תהיה לגביהם זכות שיבוב מחברה א. אף על פי כן, עו"ד רוזנצויג סיכם עם חברה א כי בט"ל יוותר על כלל זכויות השיבוב המגיעות לו, לרבות אלה שלא נכללו בהערכת השווי, תמורת סכום שנקבע לפי שווי התיקים הידועים שנכללו בה. עו"ד רוזנצויג לא פעל לבחינת שוויים של אותם תיקים ומנגד לא החריג אותם מההסכם עם חברה א. נוסף על כך, הוא לא התי יעץ עם הגורמים המקצועיים בסניף יפו המחזיקים במומחיות, בידע ובניסיון בתחום השיבוב בגין תאונות דרכים, כדי לנהל עבודת מטה מקצועית, בשיתוף כל אנשי המקצוע הרלוונטיים, לקראת בחינת האפשרות להתקשר בהסכם עם חברה א. יצוין כי בעקבות הגשת טיוטת דוח זה לבט"ל הוא בדק באופן פרטני את התיקים האלה במשך חודש אחד בלבד במהלך החודשים דצ מבר 2015 - ינואר201637 .)(ראו להלן בפעולותיו של עו"ד רוזנצויג בולטות הפרות חוזרות ונשנ ות של כללי מינהל תקין המהוות כשל מקצועי ומחדל ניהולי. 1. מנכ"ל בט"ל סבר שהחשב צריך להיות מעורב בעניין ההסכם עם חברה א, ולכן הנחה את היועץ המשפטי עו"ד רוזנצויג לצרף את החשב לכל המגעים עם חברה א. אולם בביקורת עלה כי היועץ המשפטי פעל שלא לפי הוראת המנכ"ל. הוא לא שיתף את החשב בדיון הראשון מבין שלושה שקיים עם בעל השליטה בחברה א, שבו דנו על אופן חישובו וגובהו של הסכום שתשלם חברה א לבט"ל, הוא לא מיען אותו בהתכתבויות עם בעל השליטה בחברה א ועם נציג חברה א ולא שיתף אותו בשיחות טלפוניות אתם. חשיבות שיתופו של החשב בפעולות אלה ברורה מאליה משום שמדובר בפעולות הנוגעות להיבטים כלכליים וכספיים שהם תחום התמחותו המקצועית של החשב. במסגרת ההסדר למניעת ניגוד עניינים נקבע אמנם כי עו"ד רוזנצויג יוכל לעסוק בעניינים הקשורים לחבר ה א לאחר אוקטובר 2011 , אבל זאת מתוך המידע שמסר ולפיו חברה א הייתה לקוחה שלו, ולא על בסיס מידע הנוגע להיכרות שלו עם בעל השליטה בחברה א ובנו, שעליה לא דיווח בעת עריכת ההסדר עמו. כאמור, היועץ המשפטי חייב להימנע מהיקלעות למצב העלול להעמידו ב ניגוד עניינים והאחריות לדווח על מצבים שבהם מתעורר ספק מוטלת עליו . לנוכח האמור, היה על עו"ד רוזנצויג לפנות ליועצת המשפטית של משרד הרווחה, לחשוף בפניה את ההיכרות שלו עם בעל השליטה בחברה א ובנו כדי שתבחן אם מתעורר חשש לניגוד עניינים במעורבותו בהסכם עם חברה א, להיוועץ בה ולפעול לפי הנחיותיה לצורך הסדרת אופן פעולתו במצב של חשש לניגוד העניינים; אולם הוא לא עשה כן. היה על יו לנקוט משנה זהירות, בייחוד בשל תפקידו כיועץ המשפטי האמון על הסדרת סוגיות של ניגודי עניינים בבט"ל והאמור לשמש דוגמה אישית לבעלי תפקידים אחרים בבט"ל, ובשל היותו "שומר הסף" בבט"ל. מהאמור עולה החשש שהיועץ המשפטי הוביל את בט"ל לחתימה על ההסכם עם חברה א כאשר הוא מצוי במצב של ניגוד עניינים בשל היכרותו האישית עם בעל השליטה בחברה ובנו. עומק ההיכרות ומשמעותה אמורים היו להתברר אצל היועצת המשפטית של משרד הרווחה, שהייתה צריכה לקבוע כיצד על עו"ד רוזנצויג לנהוג לעניין מעורבותו בהסכם עם חברה א. אולם הוא לא מצא לנכון לחשוף סוגיה זו בפניה ולקבל את הנחיותיה בעניין. .משרד מבקר המדינה אינו מקבל את האומדן המעודכן של בט"ל, שלפיו הנזק הכספי מוערך ב - 600,000 ש"ח וזאת מסיבות אלו: ראשית, בחישוב האומדן שעשה בעקבות הביקורת הפחית בט"ל מסכום ה נזק הכספי כ-11 מיליון ש"ח בגין גמלאות שלטענתו כבר גבה את שוויין מחברה א, אף שמ הבחינה המתודולוגית אין הסבר המניח את הדעת להפחתה40. שנית, בט"ל לא בחן את כל התיקים של חבר ה א שנוספו ממועד הערכת השווי במאי 2014, דהיינו תיקים עתידיים. שלישית, יש להבחין בין הבדיקה הפרטנית והייעודית של התיקים ש בט"ל עשה בדיעבד כחלק ממענה לטיוטת דוח זה ובין הבדיקה שנעשתה בעתּה כחלק מעבודת המטה ומתהליך קבלת ההחלטות לקראת ההתקשרות עם חברה א ושמטרתה הייתה להעריך את השווי המלא של התיקים. זאת ועוד, יש לדחות את גישתו של בט"ל המתבססת על בחינת התוצאה בדיעבד, ו אין ב ה כדי להמעיט מחומרת הליקויים שנמצאו בעבודת המטה ובתהליך קבלת ההחלטות לעניין ההסכם עם חברה א. אשר לטענת בט"ל כי יש להעמיד מול האובדן הכספי את החיסכון שבמניעת התדיינות פרטנית בכל תיק ותיק, משרד מבקר המדינה מדגיש שעיקר הוויתור של בט"ל תמורת החיסכון האמור כבר בא לידי ביטוי בהנחה של %35 שנתן לחברה א מתוקף החלתו של ההסכם החדש עם חברות הביטוח, ושמטרתו להסדיר את הטיפול בתיקי תאונות דרכים באופן שייתר את הצורך בהתדיינויות משפטיות פרטניות. ראוי שבט"ל, אגף החשב הכללי ומשרד המשפטים יבחנו את האפשרויות העומדות להם הנוגעות להסכם עם חברה א, ובכלל זה את האפשרות שבט"ל יקבל כספים שוויתר עליהם מראש וללא כל תמורה בהסכם עם חברה א. לנוכח האומדנים השונים שהציג בט"ל בנוגע להפסד הכספי עקב ההסכם עם חברה א, ראוי שהבחינה של גובה הסכום שחברה א שילמה בחסר לבט"ל תתבסס על חישוב שיעשו הגורמים האמורים אשר לא יסתמכו על החישובים שעשה בט"ל לצורך תגובתו לביקורת. יוצא אפוא כי על אף האמור אישר החשב דאז את ההתקשרות בהסכם עם חברה א בלי שבחן כנדרש את הנתונים הרלוונטיים ואת התוצאות האפשריות של החלטתו והחלופות הקיימות ובלי שבדק את השפעותיה העתידיות של החלטה זו ; הוא לא ביקש לקבל את חוות דעתם המקצועית של כל בעלי התפקידים האחרים, לרבות חוות דעתם של עובדת אגף הביקורת הפנימית ושל האקטואר שהיו חלק מהצוות וכן של מנהל סניף יפו דאז. הוא אף לא ביקש שיוצגו בפניו חלופות אפשריות להסכם שגובש כדי שיוכל לוודא שזו אכן החלופה המיטבית או להציע חלופה אחרת או לשפר את זו המוצעת. זאת ועוד, גם כאשר מנכ"ל בט"ל פנה אליו כדי לקבל את אישורו להתקשרות האמורה לא התריע בפניו כי הוא אינו בקי בתחום השיבוב, לרבות בעניין ההסכם המתגבש53 . משרד מבקר המדינה מעיר לחשב כי לפני שאישר את ההתקשרות בהסכם עם חברה א ולנוכח העובדה שמדובר בהסכם ראשון מסוגו בבט"ל, מחובתו היה לבחון ביסודיות את הנחות היסוד שעליהן התבססה הערכת השווי ואת הנתונים הכספיים המופיעים בה, ובכלל זה את האופן שבו הם עשויים להשפיע מהבחינה הכספית על ההסכם. הסבריו של החשב דאז כי לא היה ער לאמור בהערכת השווי מעידים על פגם ועל חולשה מהותית באופן תפקודו בעניין זה. כפי שהחשב דאז מסר בהגינותו למשרד מבקר המדינה, הוא ידע כי באותה עת לא היה בקי בנושא ההסכם עם חברה א והנושא בכללותו אינו נהיר לו לחלוטין. לכן, היה עליו לנקוט אמצעים חלופיים שישלימו את פערי הידע שהיו לו או לפחות להביא לידיעת מנכ"ל בט"ל כי הוא אינו בקי בתחום. מכל האמור יוצא כי החשב דאז, ששימש שומר סף שאחריות מקצועית כבדה הייתה מוטלת על כתפיו, לא מימש את אחריותו כמתחייב בחוק הביטוח הלאומי. אשר להתקשרות בהסכם עם חברה א, הוא כשל בהפעלתה. נמצא שבט"ל החל ב משא ומתן עם האיגוד ללא עבודת המטה הנדרשת , והמינהלה אישרה את החתימה על ההסכם החדש בלי שבחנה את הכדאיות הכלכלית של מהלך זה, לעומת החלופה שעמדה לפניה והיא מימוש זכותו של בט"ל לשיבוב על פי הדין22 . נמצא כי עבודת המטה של בט"ל שנעשתה טרם החלטתה של המינהלה בדבר חתימה על ההסכם החדש הייתה חלקית וחסרה. בט"ל לא בחן את כדאיותו הכלכלית של ההסכם, דבר שהיה עליו לעשות בייחוד לנוכח חלופות אחרות שעמדו בפניו , לרבות מימוש הזכות לשיבוב לפי חוק; הוא לא בחן מחדש מהם שיעורי ההנחה שראוי לקבוע בהסכם החדש והסתפק באותם שיעורי ההנחה שנקבעו בהסכם הישן, וזאת בלי שבחן את הנימוקים שעל בסיסם החליט לבטל את ההסכם בשנת 2008 , ואף שמאז המועדשבו נקבעו שיעורי הנחה אלה חלפו יותר משלושים שנה; והוא גם לא בדק מה יהיו ההשלכות הכלכליות והתפעוליות של הוויתור על עילות תביעה שהוא זכאי להם לפי דין. זאת ועוד, הוא לא קבע מהן המטרות שעל השגתן אין לוותר, דהיינו מהם הקווים האדומים שאין לעבור אותם. עקב כך, לא היו לבט"ל לא התשתית הראויה ולא מסד הנתונים הדרוש שיאפשרו לו להשיג את המיטב במסגרת המשא ומתן עם חברות הביטוח. . משרד מבקר המדינה מעיר לבט"ל כי אין כל בסיס אמפירי לטענתו בדבר כדאיותו הכלכלית המידית של ההסכם החדש, שהרי הוא לא בחן זאת, והתועלת שבמניעת התדי ינויות משפטיות צריכה להיבחן מול עלותה; למשל, גובה ההנחות שבט"ל מעניק לחברות הביטוח בהסכם כחלק מהבחינה הכוללת של כדאיות ההסכם. משרד מבקר המדינה דוחה את טענתו של בט"ל כי "קשה עד בלתי אפשרי לבצע הערכה כלכלית מדויקת מראש ", ואין בטענה זו כדי להצדיק את הימנעותו מלבדוק את הכדאיות הכלכלית של החלופות השונות כאמור, לפני שהחל במשא ומתן עם האיגוד, ולמצער במהלך שלוש השנים שחלפו מתחילת המשא ומתן עד החלטת המינהלה לחתום על ההסכם החדש. על בט"ל לבדוק את הסיבות לשיעורי התשלום החלקיים של כמה מהחברות שעמן חתם על ההסכם החדש האמור לסייע בידו לקבל את התשלום מחברות הביטוח ולהימנע מהתדיינויות משפטיות. יש לבצע את הבדיקה במשך זמן, בין היתר כדי שתוצאותיה לא יושפעו מאירועים חד -פעמיים, כמו עלייה זמנית בגבייה עקב קבלת תשלומים שחברות הביטוח לא העבירו לפני חתימתן על ההסכם. מסקנות הבדיקה יכולות לסייע בבחינת הכדאיות הכלכלית של ההסכם החדש. נמצא שחברי המינהלה לא ביקשו לבחון את הכדאיות הכלכלית של ההסכם החדש. בסופו של דבר ה חלטתה של המינהלה להתקשר בהסכם החדש התקבלה שלא על בסיס התשתית הנדרשת בדבר ההשפעות הכספיות והתפעוליות של ההסכם לעומת האפשרות העומדת בפני בט"ל למצות את זכותו לשיבוב על פי הדין. בכך לא מילאו חברי המינהלה כדבעי את תפקידם בעניין ההחלטה להתקשר בהסכם החדש. בסוף אוקטובר 2015 , מועד סיום הביקורת, נמצא כי בט"ל טרם גיבש תכנית עבודה לטיפול במלאי התיקים שבסניף יפו. בביקורת נמצא כי מנכ"ל בט"ל לא הביא לידיעת חברי המינהלה את תוכן מכתבו של מנהל סניף יפו דאז. זאת ועוד, המנכ"ל גם לא זימן את מנהל סניף יפו דאז לדיון מקצועי שבו ייבחנו נימוקיו להתנגדותו להסכם, וגם לא דרש את תגובתו של היועץ המשפטי לעמדה המנוגדת שהביע מנהל סניף יפו. יתרה מזאת, הוא לא דרש לבחון את הטענות ולבדוק את הנתונים שהובאו במכתב האמור ואף לדון בהם. יוצא אפוא כי מידע חשוב שהיה רלוונטי לתהליך קבלת ההחלטות של חברי המינהלה לא הוצג להם וגם לא נבדק. לדעת משרד מבקר המדינה, היה די בכך כדי לפגוע ביכולתם של חברי המינהלה לקבל החלטות מושכלות בעניין; לכן, ראוי היה שהמנכ"ל יעביר את המידע למינהלה כדי שתוכל לשקול מחדש את ההחלטה שכבר קיבלה. משרד מבקר המדינה מציין כי מהמסמכים שהוצגו למינהלה עולה שעמדתו של מנהל סניף יפו דאז לא רק שלא הוצגה למינהלה, אלא המנכ"ל והיועץ המשפטי אף לא חשפו את המידע בפני המינהלה. משרד מבקר המדינה מעיר לבט"ל כי עם חלוף הזמן גדל מספר התיקים המתיישנים שבט"ל טרם בדק אם יש לו זכות שיבוב בגינם. אי-מיצוי פוטנציאל השיבוב משמעו ויתור על כספי ציבור , והנהנות העיקריות מכך הן חברות הביטוח. על בט"ל לפעול באופן נמרץ ואקטיבי ליישום תהליכים למיצוי מלוא פוטנציאל השיבוב הגלום במלאי תיקי הגמלאות הקיים ובתיקי גמלאות עתידיים. עליו גם לטפל כנדרש במלאי התיקים הקיים בסניף יפו. לשם כך, עליו להאיץ את בדיקת מלאי התיקים הקיים , להכין ללא כל דיחוי תכנית עבודה סדורה ולהקצות משאבים שיאפשרו לו לממש את מלוא פוטנציאל השיבוב. נוסף על כך, על בט"ל לבחון את ההשפעות הכלכליות של ההסכם החדש ואת ההיתכנות של החלופות העומדות בפניו במטרה להשיג מימוש מיטבי של זכותו לשיבוב, ובכלל זה האפשרות לשנות את ההסדר הקיים עם חברות הביטוח - ההסכם החדש - ואף לקדם שינויי חקיקה נדרשים. בהתאם לכך, עליו להכין תכנית עבודה סדורה ולהקצות את המשאבים שיידרשו למימוש זכותו לפי החלופה המיטבית שתמצה את גבייתם של כספי הציבור. ראוי שהבחינה כ אמור תיעשה בשיתוף פעולה מלא עם אגף החשב הכללי, כמפורט בתשובת בט"ל לעיל. מן הראוי שהחשב הכללי במשרד האוצר יבטיח את העמקת מעורבותו באישור התקשרויות של בט"ל בהסכמי פשרה, דוגמת ההסכם עם חברה א וההסכם החדש עם חברות הביטוח57. יוצא אפוא שלא רק שבט"ל לא העריך את שוויים של תיקים רבים ולא דרש בגינם תשלום מחברה א, אלא גם את התיקים שהעריך, לטענתו העריך באופן שגוי. מתשובתו של בט"ל עולה כי אי -שיתוף החשב או נציג מטעמו, כגורם מקצועי בצוות לגיבוש הערכת השווי מקבל משנה תוקף. מתוך כך עולה שבט"ל נקט תהליכי עבודה שגויים שעל בסיסם גם קיבל החלטות שגויות הנוגעות להסכם עם חברה א. .בביקורת עלה כי עו"ד רוזנצויג הוביל את עבודת המטה לקראת ההתקשרות בהסכם עם חברה א , לרבות ניהול הצוות שביצע את הערכת השווי, השתתפות פעילה בקביעת המתודולוגיה לביצועה ו הנחיה בנוגע ל אופן החישוב שלה . הוא הוביל את המגעים עם חבר ה א, ואף שוחח בטלפון עם בעל השליטה בחברה. הוא חישב בעצמו את שווי הפיצוי שנקבע בהסכם עם חברה א בגין כל ה זכויות העומדות לבט"ל בתיקי תאונות הדרכים בלי שהתייעץ עם הצוות או עם החשב. הוא ניסח את ההסכם עם נציגי חברה א ואת מסמך ההמלצה שעליו חתם באופן בלעדי בלי להראותם לחברי הצוות ובלי ששיתף אותם בניסוחם. זאת ועוד, עו"ד רוזנצויג היה היחיד בבט"ל שהחזיק ב כל הנתונים ו בתמונה המלאה הנוגעים ל הסכם עם חברה א . גם מנכ"ל בט"ל ציין בפני משרד מבקר המדינה כי "עו"ד רוזנצויג היה זה שהוביל את המהלך לחתימה על ההסכם עם ]חברה א[ , ובכלל זה הוביל את עבודת המטה וניסח את ההסכם". משרד מבקר המדינה מעיר ליועץ המשפטי כי ההחלטה לחתום על ההסכם עם חברה א הייתה אמנם "מוסדית", אך היא הסתמכה על המלצתו הבלתי מסויגת למנכ"ל בט"ל ולחשב. באופן לא תקין הוא בחר להחסיר ממנה מידע רלוונטי ואף הציג בה תמונת מצב מטעה (ראו להלן). אין לקבל את עמדתו הממזערת את חלקו בהתקשרות עם חברה א, הסותרת את ממצאי הביקורת ואינה עולה בקנה אחד עם דברי מנכ"ל בט"ל שלפיהם היועץ המשפטי היה הרוח החיה בתהליך גיבוש ההסכם והוביל את בט"ל לחתימה עליו, על כל המשתמע מכך. אולם נמצא שהיועץ המשפטי כן השתתף בתהליך בחירת משרד א בכך שנתן ציון למשרדה של עורכת דין א, ונתן את הציון המרבי; והכול, למרות היכרותו האישית והמקצועית ארוכת השנים אתה, המעלה חשש לניגוד עניינים במעורבותו בבחירה, ובלי שהתייעץ בעניין עם היועצת המשפטית של משרד הרווחה כנדרש בהסדר למניעת ניגוד עניינים. ההיכרות המתוארת בין היועץ המשפטי לעורכת דין א מעלה חשש לניגוד עניינים בנוגע למעורבותו בבחירת משרד א במכרז. על כן, היה מצופה ממנו לפעול על פי תנאי ההסדר למניעת ניגוד עניינים ולפנות ליועצת המשפטית של משרד הרווחה לקבלת הנחיות בדבר האופן שבו עליו לפעול בעניין המכרז; אולם הוא לא עשה כן. היועץ המשפטי פעל שלא לפי כללי המינהל התקין ולא כפי שנדרש מעובד במעמדו ובתפקידו, בייחוד נוכח היותו שומר הסף של הארגון, האמור לשמש דוגמה ומופת להתנהלות תקינה. היועץ המשפטי לא היה יכול לצאת ידי חובתו בעצם העברתה של הערכת השווי כאחד הנספחים למסמך ההמלצה; היה עליו להציג באופן ברור במסמך את ההשפעות של ההסכם אם ייחתם ולוודא כי הוויתורים שנעשו בו ברורים וידועים למקבלי ההחלטות. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את אופן תפקודו של היועץ המשפטי, ואף בחומרה יתרה לנוכח החשש שהוא פעל בניגוד עניינים עקב היכרות אישית מוקדמת עם בעל השליטה בחברה א ובנו (ראו להלן).
משרד מבקר המדינה מעיר ליועץ המשפטי כי אין כל בסיס להנחתו זו, שכן הוא היה ער לכך שישנו מלאי גדול של תיקים שבט"ל טרם בחן אם יש בגינם עילת שיבוב, ובו גם תיקים שיש בגינם עילת שיבוב שבט"ל טרם מימש. אחת הראיות לכך היא בדיקה של הלשכה המשפטית בשנת 2013 ובה אותרו בין היתר תיקי תאונות דרכים שלא היה כל מידע לגביהם במערכת המחשוב של בט"ל, ופוט נציאל השיבוב בגינם מומש רק בעקבות אותה בדיקה.