צבא ההגנה לישראל . עסקה לרכש, לאחזקה ולפיתוח מכשירים - מערכת הביטחון משרד מבקר המדינה מעיר כי העמ"ט שביצעה ז"י בנושא טרם סוכמה, כהודעת צה"ל שלעיל, והיא אינה יכולה לשמש תחליף למסמך מסכם, מאושר ומחייב של ניתוח מערכת, שנערך בהתאם להוראות צה"ל ומהווה בסיס להמשך פעילות ולקבלת ההחלטות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי העיכוב בסיום ניתוח המערכת אינו תקין נוכח האירועים המהותיים שהתרחשו מאז ניתנה ההנחיה לביצוע הניתוח ונוכח ההחלטות שהתקבלו מאותו מועד - סיכום מו"מ בין מנה"ר לחברה כמתואר לעיל והצגת העסקה לאישור רח"ט תכנון באג"ת. ביצוע האחזקה במת"מים נכלל בטיוטת הגד רת העבודה של חט"ל כפעילות עסקית שהחברה אמורה לספק לצה"ל תמורת תשלום ובאחריותה המלאה. החיילים משולבים בה, ותפוקתם מצטרפת לתפוקות החברה בתחום אחזקת המכשירים המסופקות לצה"ל. החברה אינה נמנית עם הגופים הנכללים בצווי שר הביטחון האמורים, שהוצאו בהתאם לחוק שירות הביטחון, שבהם ניתן לקיים שירות צבאי במסגרת "שירות מוכר". משרד מבקר המדינה מעיר כי למרות זאת על פי העסקה המתוכננת באחריות החברה להפעיל ולהכשיר 18 חיילים שיועסקו באחזקת המכשירים במת"מים. מתעורר ספק רב באשר לתקינות ההסדר המסתמן ולפיו חיילים המשרתים בהתאם לחוק שירות הביטחון ישתלבו בפעילות החברה, ובאשר לשאלת התשתית החוקית שלו. עצם העלאת הנושא במסגרת עמ"ט מתקדמת מעלה שאלות מקצועיות וערכיות כאחת. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם במצגת של ז"י לרח"ט התכנון במאי 2010 נכללו ב"מצב עסקה" עלויות האחזקה שלעיל במסגרת עלויות הרכש ולא במסגרת עלויות האחזקה. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם אם חט"ל תעסוק בנושא האחזקה יהיו לצה"ל עלויות הכרוכות בכך, ונדרש להביאן בחשבון במסגרת ההשוואה בין "מצב קיים" ובין "מצב עסקה". .משרד מבקר המדינה מעיר כי העלות שציינה ז"י לא הייתה מבוססת על הערכת מחיר מעודכנת של החברה אלא התבססה על העלויות של המכשירים במסגרת "רכישות אחרונות28 ." במועד סיום הביקורת במ אי 2010 , כשנה לאחר המועד שקבע רמ"ח אמל"ח לסיום ניתוח המערכת לבחינת שיפור הזמינות המבצעית של משק המכשירים בהיבטים טכניים, כלכליים ותורתיים, טרם סיימה ז"י את הניתוח, כגון גיבוש תפיסת האחזקה בעת שגרה ובעת חירום בחברה, וניתוח כלכלי, לרבות בדיקת כדאיות העסקה. בביקורת הועלה כי אף על פי כן המליצה ז"י לרח"ט התכנון באג"ת בפברואר ובמאי 2010 לאשר את ביצוע העסקה. .משק המכשירים מהווה מערך עיקרי בזרוע היבשה. רכש מכשירים והעברת האחזקה של מרבית המכשירים מצה"ל לתעשייה אז רחית מחייבים ביצוע עמ"ט סדורה בצה"ל ובמשהב"ט לבחינת כלל המשמעויות בהיבט המבצעי, הכלכלי, הלוגיסטי והטכני, וכן ניתוח סיכונים מפורט, קודם שיועלה הנושא לאישור מקבלי ההחלטות בצה"ל ובמשהב"ט, כנדרש בהוראות המחייבות. על אף האמור לעיל, קודם שהושלמה העמ"ט האמורה בצ ה"ל ובמשהב"ט, קיים מנה"ר מו"מ עם החברה והוא אף סיכם אותו לפני שקיבל פטור ממכרז. על העוסקים ברכש מוטלת החובה והאחריות להיות ערים לכל ההוראות והנהלים המחייבים ולדבוק בהם, הן מטעמים מהותיים והן מטעמי נראות. ראוי שצה"ל ומשהב"ט ישלימו את העמ"ט בהליך סדור לפני שיקבלו את ההחלטות בנושא ההתקשרות עם החברה. נוסף על כך, ראוי שמנה"ר לא ינהל מו"מ עם ספקים לרכש, לאחזקה ולפיתוח של טובין ושירותים וכי הוא לא יסכם אותו לפני שצה"ל השלים את העמ"ט לכתיבת אפיונים, הכוללים את תכולות הפיתוח ומפרט המוצר, האמורים להגדיר את תכולות ההתקשרות. שמירת ערכיות שירות החובה בצה"ל, המתבצע מתוקף חוק שירות , התשמ"ו]נוסח משולב[ הביטחון- 1986 , מחייבת משנה זהירות בהפעלת חיילים במסגרת "שירות מוכר". שירות זה ניתן לקיים רק בגופים ששמם נקוב בצווי שר הביטחון העומדים בתוקפם ובהתאם להגדרות הדין בלבד. מהמתואר לעיל עולה כי המצגת שהציגה ז"י בפברואר 2010 לרח"ט התכנון באג"ת של ההשוואה בין עלויות האחזקה ב"מצב קיים" ובין עלויות האחזקה ב"מצב עסקה" לתקופה של 20 שנה לא התבססה על מכנה משותף 31 ועל נתונים השוואתיים נכונים לצה"ל ולחברה. לדוגמה ז"י הציגה את עלויות האחזקה של מכשירים מסוג מסוים ב"מצב עסקה" לפי שיטת אחזקה מסוימת (שיטת ההנצלה) ו"במצב קיים" על פי שיטת אחזקה אחרת (שיטת השיקום). נוסף על כך המצגת כללה נתונים שאינם מבוססים על עלויות בפועל, נתונים שלא באו ליד ביטוי במלואם ב"מצב עסקה", כגון עלויות כוח אדם במת"מים, והיא לא כללה ב"מצב עסקה" חלק מהעלויות, כגון עלויות של מלאי חל פים שיועבר מצה"ל לחברה. נוסף על כך ז"י ואט"ל לא דנו בחלק מעלויות האחזקה, כגון אלה של מכשירים מדור ישן, כדי לסכמם עד מועד ההצגה לרח"ט התכנון. בביקורת הועלה כי במצגת של ז"י לרח"ט התכנון בפברואר 2010 היא לא כללה ב"מצב עסקה" חלק מהעלויות של העסקת חיילים במת"מים בהיקף כספי של כ-1.1 מיליון ש"ח לשנה, ובסך הכול כ-22 מיליון ש"ח ל- 20 .שנה עוד הועלה בביקורת כי בהתאם למצגת ז"י לרח"ט התכנון בפברואר 2010 , ב"מצב עסקה" תוקם מינהלה צבאית שתפעל במשך כל תקופת ההתקשרות עם החברה (כאמור ל-20 שנה), שתעסוק, בין היתר, בניהול ובבקרה של חוזה האחזקה. אולם ז"י הציגה באותה מצגת את עלות המינהלה לתקופה של חמש שנים בלבד. דהיינו ז"י לא כללה ב"מצב עסקה" עלויות אחזקה בסך של כ -0.8 מיליון ש"ח לשנה, וכ -12 מיליון ש"ח ל-15 שנים נוספות עבור כוח אדם במינהלה צבאית. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי הסיכום של ראש מנה"ר שנשלח לחברה היה לכאורה בבחינת הצהרה כלפיה על כוונה להתקשר אתה. דבר זה עלול היה להקשות על מנה"ר לבצע תחרות לביצוע האחזקה של המכשירים כנדרש בהמ"ב שעניינה "ביצוע עבודות ע"י צה"ל בתחרות עם מפעלים אזרחיים" ולהקשות על מנה"ר לשנות את תנאי ההתקשרות, כגון עלויות הרכש והאחזקה, לאחר שיתבררו צורכי צה"ל בסיום העמ"ט שהוא מבצע. בהתייחס להודעתו של ראש מנה"ר מעיר משרד מבקר המדינה כדלקמן: א. הסמכות להחליט כי בשוק פועל ספק בלעדי בתחום מסוים ולאשר את ההתקשרות אתו בנימוק של ספק יחיד נתונה לוועדת הפטור בלבד, ומכאן שניהול מו"מ עם החברה לסיכום תנאי ההתקשרות עמה לפני שמנה"ר פנה לוועדה וקיבל פטור נעשו בניגוד להמ"ב שלעיל. ב. סיכום ראש מנה"ר לא עסק רק ברכש מיצרן של מכשירים אלה אלא גם בהעברת האחזקה של מרבית משק המכשירים מצה"ל לאותו יצרן (בנושא האחזקה ראו גם בהמשך). ג. ההודעה כי קבלת פטור ממכרז לא הייתה רלוונטית במועד הסיכום בינואר 2010 אינה עולה בקנה אחד עם פעילות מנה"ר לקבלת פטור מהוועדה, שהחלה למחרת הסיכום והסתיימה בקבלת פטור בדיעבד בפברואר 2010 ., כחודש לאחר הסיכום משרד מבקר המדינה מעיר כדלקמן: א. איתור ספק לביצוע של אחזקת המכשירים למשך עשרות שנים בעלות של מאות מיליוני ש"ח היה אמור להתבצע בין כלל הגופים הרלוונטיים, לרבות צה"ל והתעשיות האזרחיות הנוגעות בדבר, באמצעות הליך תחרותי בהתאם לתקנות ולהוראות משהב"ט. כל זאת, לאו דווקא מתוך מטרה מוגדרת "לתת פתרון כולל לנושא" באמצעות חברה אחת שתספק מכשירים ותתחזק אותם, אלא על פי כלל אמות המידה הרלוונטיות, לרבות שיקולי עלות לעומת תועלת. ב. המ"ב שלעיל עוסקת ב"ביצוע עבודות ע"י צה"ל בתחרות עם מפעלים אזרחיים" וצה"ל מבצע אחזקה של המכשירים, ולכן האמור בהמ"ב רלוונטי לקיום הליך תחרותי לביצוע אחזקה בין צה"ל ובין תעשייה אזרחית. זאת ועוד, הוראת מנה"ר בעניין "ניהול רכש מבוסס תפוקות" אינה מבטלת ואינה באה במקום האמור בהמ"ב האמורה, לרבות בדבר קיום הליך תחרותי לביצוע אחזקה בין צה"ל ובין חברה אזרחית. 5 . משרד מבקר המדינה העלה כי ראש מנה"ר סיכם בינואר 2010 כי המו"מ עם החברה הסתיים, לרבות בנושא עלויות רכש מכשירים והעברת האחזקה מצה"ל לחברה, לפני שצה"ל ומשהב"ט השלימו את העמ"ט לבחינת המשמעויות של הרכש, לרבות מהבחי נה הכלכלית והלוגיסטית ומבחינת מספר המכשירים מכל סוג שיירכשו, ולבחינת המשמעויות של פיתוח הרכיב ושל העברת האחזקה לחברה. בביקורת הועלה כי מנה"ר לא ביקש ולא קיבל מהחברה שתי הערכות מחיר נפרדות: האחת לרכש מכשירים והשנייה לביצוע האחזקה, ולא השווה, לכל הפחות עד לאוגוסט 2010 , בין ה עלויות של ביצוע עסקה משולבת של רכש מהחברה ואחזקה על ידיה ובין העלויות של ביצוע שתי . עסקות נפרדות: האחת לרכש מהחברה והשנייה לביצוע אחזקה שלא באמצעותה, כדי לבחון אם יש יתרון כלכלי בעסקה המשולבת. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראש מנה"ר סיכם שניתן לבצע התקשרות עם החברה בלי שמנה"ר ביצע הליך תחרות י בדרך של מכרז בין צה"ל ובין החברה לביצוע האחזקה וזאת שלא בהתאם להמ"ב שלעיל. בינואר 2010 סיכם ראש מנה"ר כי "בהתאם לבדיקה שנערכה ע"י משהב"ט וצה"ל נמצא כי עלות האחזקה בצה"ל גבוהה יותר מהצעת ". בביקורת הועלה כי ]החברה[ במועד הסיכום היו בידי ראש מנה"ר נתונים מסוימים על עלויות האחזקה בצה"ל, אולם הוא סיכם את האמור לעיל לפני שצה"ל ומשהב"ט סיימו את העמ"ט לבחינת עלויות אלו. . בהיקף כספי העולה על מיליארד ש"ח; וכי ראש מנה"ר אף סיכם כאמור בינואר 2010 שהמו"מ הסתיים. כל זאת, שלא בהתאם לה מ"ב שעניינן "ועדת פטור ממכרז" ו" התקשרות עם ספקים עקב פטור ממכרז ", ושלפיהן הסמכות לאשר ניהול מו"מ ומתן פטור ממכרז נתונה לוועדת הפטור במשהב"ט. . בביקורת הועלה כי ראש מנה"ר סיכם את האמור לעיל לפני שז"י הגדירה באפיון טכני25 את תכולות הפיתוח ואת המפרט של הרכיב. משרד מבקר המדינה מעיר כי סיכום עלויות פיתוח והצטיידות לפני הגדרת תכולות הפיתוח ומפרט המוצר עלול להביא לאי-התאמה לדרישות המבצעיות של ז"י ולתוספת עלויות. משרד מבקר המדינה מעיר כי הודעתו של ראש מנה"ר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2010 אינה עולה בקנה אחד עם הודעת צה"ל מאוקטובר 2010 .", כי "אפיון טכני מפורט נכתב בימים אלה משרד מבקר המדינה מעיר כדלקמן: א. ההודעה ולפיה החברה תישא בעלות הפיתוח של הרכיב אינה עולה בקנה אחד עם סיכום ראש מנה"ר מינואר 2010 שבו נכתב כי עלות הפיתוח אשר אמורה להיות משולמת לחברה היא מיליוני ש"ח. ב. מההודעה עולה כי מנה"ר לא קיבל מהחברה את התחשיב שלה בעניין עלות הפיתוח של הרכיב, וממילא לא בדק אותו כמתחייב בהמ"ב האמורה. הביקורת נעשתה "בזמן אמת" תוך כדי תהליך קבלת ההחלטות וביצוע העמ"ט על ידי צה"ל ומש הב"ט בידיעה שהתהליך דינמי, עדיין לא הסתיים וייתכנו שינויים והחלטות בהמשך על ידי הגופים המבוקרים. משרד מבקר המדינה ער לנחישותם ולחתירתם של מנה"ר ושל ז"י לקדם שיפור חשוב ומהותי של הזמינות המבצעית של משק המכשירים באמצעות העסקה ולכך שחלק מהליקויים שנמצאו תוקנו במהלך הביקורת ולאחריה. אולם, בביקורת שנעשתה על סדרי עבודת המטה ותהליך קבלת ההחלטות בנושא נמצאו ליקויים תהליכיים משמעותיים הראויים להילמד, וראוי כי מנכ"ל משהב"ט וסגן הרמטכ"ל יתנו דעתם, כל אחד בתחומו, על הליקויים שהועלו בדוח זה, כדי להפיק את הלקחים הנדרשים לעתיד. .החברה א ינה נמנית עם הגופים הנכללים בצווי שר הביטחון. מבקר המדינה רואה בחומרה את עצם גיבוש ההסדר המסתמן על ידי צה"ל ומשהב"ט לשלב חיילים בפעילות החברה, הגם שהוא עדיין לא סוכם סופית. .ש"ח לשנה, ובסך הכול בכ -26 מיליון ש"ח ל -20 שנה. משרד מבקר המדינה העלה כי ז"י לא הצביעה על בעלי תפקידים בצה"ל המשקיעים שעות ניהול ב"מצב קיים" ואף לא הציגה מודל לחישוב השעות הניהול שייחסכו ב"מצב עסקה". משרד מבקר המדינה מעיר כי תהליך סדור של ביצוע עמ"ט מחייב לכל הפחות את השלמת התיאום בין הגופים הרלוונטיים לפני ההצגה לרח"ט התכנון כדי לקבל אישור עקרוני בנושא. זאת וע וד, בפברואר 2010 לא הציגה ז"י לרח"ט התכנון ב"מצב עסקה" עלויות אחזקה שלגביהן לא נדרש תיאום כלשהו עם אט"ל אלא הציגה אותם כעלויות רכש (ראו גם להלן). משרד מבקר המדינה מעיר כי במצגת לרח"ט התכנון מפברואר 2010 כללה ז"י את עלויות האחזקה שלע יל בסעיף עלויות הרכש שלא כפי שנכתב במצגת ז"י ליועכ"ל בדצמבר 2009 .בהמשך להנחייתוהמשמעות היא שז"י הציגה לרח"ט התכנון עלויות אחזקה נמוכות יותר ב"מצב עסקה" בסך של 112 מיליון ש"ח ל-20 שנה, שהם בממוצע כ-5.6 מיליון ש"ח לשנה. ה. ז"י הציגה במצגת לרח"ט התכנון בפברואר 2010 כי ב"מצב קיים" העלות של שעות ניהול בצה"ל לביצוע האחזקה מסתכמת בכ-1.3 מיליון
משרד מבקר המדינה מעיר כי סיכום ראש מנה"ר דלעיל אינו בבחינת סיכום בדיקת היתכנות: כיוון שבאותו מועד צה"ל טרם השלים את העמ"ט הנוגע לעסקה ולא סיכמּה במסמך, ובמסמך הסיכום של ראש מנה"ר לא הוצגה השוואה בין פתרונות אפשריים ולא הוגדרו התכונות הנדרשות מפיתוח הרכיב. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי הסיכום נכתב בעקבות צעדים מעשיים שנקט מנה"ר לקראת גיבוש התקשרות עם החברה ובכללם הקמת מטה תכנית להתקשרות עם החברה, קבלת הצעת מחיר ממנה, ביצוע מו"מ אתה וגיבוש מסמכי התקשרות אתה. נוסף על האמור לעיל, התוכן של מסמך הסיכום של ראש מנה"ר מעיד על כך שמדובר בסיום מו"מ עם החברה ובקבלת החלטה להתקשר אתה, ככתוב במסמך: "יעדי המו"מ הושגו במלואם, לכן ניתן לבצע התקשרות" ונקבעו בו ]החברה[ מול צעדים ממשיים להמשך הפעילות להתקשרות עם החברה בתוך עשרה ימים.