משרד הבינוי והשיכון . פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי - משרד השיכון משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את יישום ההחלטה הנוגעת לאוכלוסייה במעמד חברתי-כלכלי נמוך החשופה לסיכונים וזקוקה לסיוע המדינה. עם זאת, יצוין כי יש מבנים שיש לחזקם אף שאינם עומדים בתנאי הסף של החלטה 551 . אולם בתנאים הנוכחיים וללא סיוע תקציבי ישיר הדבר אינו אפשרי. מדובר, למשל, במבנים שאינם נכללים בתחום שכונת שיקום פיזי או במבנים שחיזוקם אינו כדאי מהבחינה הכלכלית או שחיזוקם אינו מתאפשר מהבחינה ההנדסית. לכן על משרד הבינוי לתת את דעתו גם על הצורך להסדיר את סוגיית חיזוקם של מבנים אלו. בדרך כלל אין היתכנות כלכלית ליישום מסלולים ממשלתיים בפריפריה גאוגרפית או החברתית של המדינה עקב ערכן הנמוך של הקרעות באזורים אלה. הראיה לכך היא הכרזתה של הממשלה בשנים 2014 -2009 על 23 מתחמים במסלול הרשויות המקומיות - 15 (%65 ) מהמתחמים הוכרזו בערים במחוז המרכז52 ,חמישה (22% ) מהמתחמים הוכרזו במחוז ירושלים ושלושה (13%) מתחמים במחוז חיפה. לעומת זאת, שום מתחם מהמתחמים במחוזות הגליל והדרום לא הוכרז כמתחם המיועד להתחדשות עירונית53. אשר למסלול תמ"א38 , הרי שכפי שעולהמתרשים 6 דלעיל, גם הוא חסר היתכנות כלכלית בפריפריה הגאוגרפית או החברתית של המדינה: רוב היתרי הבנייה ניתנו למחוזות תל אביב והמרכז (72% ( ) וכן למחוז חיפה23% ) ואילו במחוזות הפריפריה מספר היתרי הבנייה שניתנו היה מזערי - 5% .בלבד יוצא אפוא שדווקא במרקמים עירוניים ותיקים שבפריפריה הגאוגרפית והחברתית - כלכלית, שחלקם נמצאים באזורים שיש בהם סיכונים סיסמיים ומלחמתיים ניכרים, והם המשוועים לחידושם ולהבטחת עמידותם בפני הסיכונים האמורים, אין היתכנות כלכלית למימוש הפרויקטים של התחדשות עירונית במסלולים הממשלתיים. פיתוח המרחב העירוני באזורים אלה עשוי לתרום למיצובם מחדש ולאפשר גם לאוכלוסיות הגרות בהם ליהנות מאיכות חיים משופרת וכן להפוך אותם ל"אבן שואבת" לתושבים חדשים שירעננו את הקהילה המקומית. מדובר אפוא לא רק במיצוי הקרקע במרקמים עירוניים ותיקים ובחידוש תשתיות ומבנים באזורים אלה, אלא גם בהגנה פיזית על התושבים ובצמצום פערים. לדעת משרד מבקר המדינה, בתנאים הנוכחיים שבהם מופעלים המסלולים הממשלתיים, בלי שנוצרו לצדם מסלולים אפקטיביים ההולמים את הצרכים של יישובי הפריפריה הגאוגרפית או החברתית, תושבי הפריפריה אינם יכולים ליהנות באופן מעשי מן ההטבות שנועדו לעידוד ולמימוש של תהליכי התחדשות עירונית. תושבים המתגוררים במרקמים עירוניים ותיקים שבהם ערך הקרקע גבוה יכולים לא רק להלכה אלא גם למעשה לקבל סיוע מקופת המדינה - זכויות בנייה, פטורים, הטבות מס ועוד, והדבר מביא לשדרוג נכסיהם; אשר לתושבים המתגוררים במרקמים עירוניים ותיקים שבהם ערך הקרקע נמוך, יכולתם לנצל אותן הטבות היא מזערית, שכן אין היתכנות כלכלית למימוש תהליכי החיזוק והחידוש של נכסיהם. לשם תיקון המצב על משרדי הממשלה, בשיתוף הרשויות המקומיות, להמשיך בפעולות שהחלו בהן, בשים לב לצורך במתן פתרונות לאזורים שבהם ערך הקרקע נמוך מדי, כפי שציין גם משרד הבינוי וכפי שהציע יו"ר המועצה הארצית בתגובתו על ממצאי הביקורת; למשל, באמצעות הקצאת קרקע משלימה, תוספת שימושים מסחריים וניוד זכויות בקרקע. במועד סיום הביקורת טרם פעלו גורמים אלו יחדיו על מנת לגבש תכנית סדורה וכוללת לתיקון המתבקש. לעומת זאת, בביקורת עלה כי משרד הבינוי לא פרסם לציבור מידע לגבי התקשרות בעסקה להתחדשות עירונית במסלול תמ"א 38 , כדי לסייע לבעלי הזכויות להתמצא בשלבי ביצוע העסקה ולספק המלצות לגבי אופן תפקודם בכל אחד משלבי הביצוע, החל משלב התארגנות הדיירים, דרך החתימה על ההסכם לביצוע העסקה עם היזם וכלה בהשלמת הבנייה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרד הבינוי יסייע בתחומי ההדרכה והשמאות לדיירים המעורבים בפרויקטים של התחדשות עירונית גם במסלול תמ"א 38 , בדומה לנעשה במסלול הרשויות המקומיות. באופן הזה, לא רק שיישמר עקרון השוויון אלא גם יינתן סיוע מעשי לדיירים המבקשים לשפר את המבנים שלהם במסלול תמ"א 38. לדעת מ שרד מבקר המדינה, פעולות הממשלה להגדלת היצע הדיור כפתרון למשבר הדיור שנמשך גם במועד הביקורת הנוכחית, הן פעולות חיוניות והכרחיות וביישומן באמצעות התחדשות עירונית טמון פוטנציאל חיובי. עם זאת, ראוי שהרחבת מטרותיה של תמ"א 38 , תעשה תוך גיבוש פתרון מאוזן שיבטיח גם שמירה על סדרי התכנון העירוני, על זכות הציבור לבחון את ההשפעות של הפרויקט ועל עקרונות השוויוניות והצדק החלוקתי, שגם היועץ המשפטי לממשלה הצביע על הצורך לשמור עליהם. בביקורת עלה כי המיפוי הניב תוצאות מעטות שמהן ניתן ללמוד כי המדינה כמעט אינה מחזיקה במגרשים פנויים במרכזי הערים; גם כאשר אותרו מגרשים כאלה נמצא כי לא חלה עליהם תכנית מפורטת תקפה למגורים שתאפשר את שיווקם באופן מידי על פי תנאי המסלול. לכן במועד סיום הביקורת לא הפעיל משרד הבינוי מכרזי פיילוט במסלול בינוי-פינוי-בינוי (ראו להלן בפרק "פעולות ממשלה להסרת חסמים בהליכי התחדשות עירונית"). על משרד הבינוי לקבוע לוחות זמנים לפרסום המכרזים ולכלול אותם בתכנית העבודה השנתית והרב-שנתית שלו. לטענת סיסמולוגים השכיחות של התרחשות רעידת אדמה בעצמה חזקה באזורנו היא אחת ל-80 שנה31 , ולפיכך בשנים הקרובות עלולה להתרחש רעידת אדמה חזקה שתהיה אסון טבע בקנה מידה לאומי. מכאן החשיבות הלאומית שבהיערכות מיטבית לתרחיש זה בהקדם, לרבות חיזוק מבנים ישנים מפני רעידות אדמה32. משרד מבקר המדינה מדגיש כי בפרק "מסלולים ממשלתיים למימוש התחדשות עירונית" שבדוח זה נעשתה הבחנה בין מסלולים ממשלתיים עיקריים שבהם כללים והטבות שונים, ובהם - מסלול הרשויות המקומיות, מסלול היזמים (מיסוי) ומסלול תמ"א 38 . עם זאת, לכל אחד מהמסלולים האלה יש שתי מתכונות מימוש עיקריות דומות: מתכונת "עיבוי הבנייה" ומתכונת "פינוי-בינוי"; בפר ק "החלטות הממשלה להתווית מדיניות התחדשות עירונית ויישומה" שבהמשך הדוח מודגש הצורך במיון אחיד בין המסלולים הממשלתיים ודרכי מימושם להגברת התיאום הבין-משרדי. .הנתונים מראים גידול חד במספר היתרי הבנייה שניתנו בשנים 2013 ו-2014 , אם כי ניכרת התמתנות מסוימת בשנת 2014 ; יצוין כי בשנים 2012 -2010 נכנסו לתוקף תיקונים מס' 2 ו-3 לתמ"א38 , שבין היתר, הגדילו את זכויות הבנייה בפרויקטים של התמ"א, כמפורט בפרק "היבטים של התחדשות עירונית בתכנון מתארי ארצי" שבהמשך. בביקורת הועלה כי משרד הבינוי, בשיתוף משרד המשפטים, החל בספטמבר2013 לקדם חקיקה להסדרת פעילותם של גופים מארגנים בעסקאות פינוי -בינוי, באמצעות התערבות בתנאי הכבילה בחוזי ההתקשרות בין המארגנים לדיירים, לרבות הגדרת תקופת הכבילה המוטלת על הדיירים ותנאיה וכן מתן אפשרות לדיירים להשתחרר ממנה תמורת פיצוי כספי; במועד סיום הביקורת תהליך החקיקה טרם הושלם. נמצא כי הוועדה להתחדשות עירונית לא יישמה את הוראותיה של החלטה 376 הן בדבר זיהוי הגורמים שהביאו למימוש תכניות שקיבלו תוקף הן בדבר זיהוי החסמים המעכבים את יישומן. כמו כן, הוועדה טרם בחנה את הכלים הייעודיים לטיפול בחסמים. לכן שחיקת ההשקעה הממשלתית הניכרת בתהליכי התכנון והניהול של פרויקטים במסלול הרשויות המקומיות נמשכת, ולצדה גם אי-מימוש תוספת פוטנציאלית של אלפי יח"ד במסגרת תכניות להתחדשות עירונית שכבר קיבלו תוקף. הועלה כי במועד סיום ה ביקורת טרם בחנו משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, ובעיקר משרד הבינוי ומשרד ראש הממשלה, פתרונות שיאפשרו למלא באופן הולם את צורכיהן הייחודיים של אוכלוסיות הקשישים ובעלי הצרכים המיוחדים המתגוררות במתחמים המיועדים להתחדשות עירונית. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרדים האמורים, בשיתוף משרד הרווחה והשירותים החברתיים, לבחון סוגייה זו, ובכך לתרום להבטחת איכות החיים של מגוון האוכלוסיות המשתלבות בפרויקטים של התחדשות עירונית. הועלה כי מאז התקבלה החלטה376 ועד מועד סיום הביקורת לא נקט משרד הפנים פעולות הסברה ותדרוך להגברת מודעותן של הרשויות המקומיות בדבר הסמכות הנתונה ב ידיהן לפעול לקידום פרויקטים של התחדשות עירונית, לרבות סיוע בהתארגנות דיירים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לקיים הדרכה מקצועית ייחודית עבור המתכננים, ובהם מהנדסים ואדריכלים, העוסקים בתחום התחדשות עירונית, בדומה לפעולותיו לשיפור רמתם המקצועית של הקבלנים. לנוכח העובדה כי שלושת המסלולים הממשלתיים נבדלים זה מזה במידה ניכרת מבחינת הרגולציה התכנונית-סטטוטורית -תקציבית שלהם ואף על פי כן יש ביניהם מכנה משותף רחב, בייחוד בנוגע לתרומתם לחידוש המרקם העירוני הוותיק ולהבטחת עמידות המבנים בפני רעידות אדמה ובפני איומים מלחמתיים, נוצרים חסמים ונגרמים נזקים תכנוניים, כלכליים וחברתיים, בין היתר במישורים האלה: לדעת משרד מבקר המדינה אמנם פרויקטים במסלול תמ"א 38 מקודמים בתהליכים סטטוטוריים מהירים, עקב ביטול חובת התכנון המפורט במסלול זה, אולם טענת המשרד כי יתרונו זה של המסלול נובע "ממטרתו, שהינה מתן פתרון להצלת חיים" איבדה לכאורה מתוקפה. הדבר עולה, בין היתר, מעמדת המועצה הארצית, שציינה את הצורך בהפיכת תמ"א 38 "למנוף מרכזי בהליכים של חידוש אזורים בנויים"; ובהתאם לכך, בהרחבת מטרות תמ"א 38 לתחומים נוספים- הוספת שימושים ציבוריים ומסחריים בקומות הקרקע של מבני מגורים המיועדים לחיזוק; שיפור המיגון של מבנים שהוקמו לאחר שנת 1980 ; הגברת היצע הדיור באזורי הביקוש ועוד, כפי שצוינו בתיקון 4 לתמ"א38 בנושא "תכנית מתאר ארצית לחיזוק, מיגון והתחדשות" שנמצא כאמור בשלבי עריכה. ככל שהמכנה המשותף בין שלושת המסלולים - מסלולי רשויות מקומיות, יזמים ותמ"א 38 - ובעיקר מטרותיהם, התועלות הגלומות בהם ודרכי מימושם, מתרחב עד כדי זהות ביניהם, מיטשטשים גם השוני בין המסלולים והנסיבות שבהן על הרשויות המקומיות או בעלי הדירות והיזמים להעדיף מסלול אחד על פני משנהו. נוכח השינוי המהותי במטרות תמ"א 38 , יש מקום להקפיד על מתן איזונים שיבטיחו שמירה על התכנון העירוני הסדור, ימנעו פגיעה בזכות הציבור המבקש לבחון את השפעותיהם של פרויקטים אלה עליו ועל סביבתו, ואף ימנעו פגיעה באינטרס הציבורי הכללי. לשם כך נדרשת ראייה מתכללת של הרגולציה הקיימת בתחום ההסדרה החוקית, התכנון והמיסוי. יודגש כי לצד התהליך המקוצר בוועדות המקומיות למתן היתרי בנייה עבור פרויקטים במסלול תמ"א 38 , ללא חיוב בביצוע תכנית מפורטת ואישורה בוועדה המחוזית, הוקנתה לוועדות האלה סמכות, מכוח סעיף 23 לתמ"א38 , ליזום תכניות מפורטות לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה במרקמים בנויים קיימים, תוך כדי קביעת הוראות בינוי השונות מאלה הקבועות בתמ"א 38 . אולם בביקורת עלה כי השימוש בפועל בסמכות זו נעשה ברשויות מקומיות מעטות בלבד37. לדעת משרד מבקר המדינה, על מינהל התכנון לבחון ולגבש דרכים נוספות להגברת השימוש של הוועדות המקומיות בסעיף 23 לתמ"א38 . חוסר המעש של רוב ראשי הוועדות המקומיות בכל הנוגע ליישום הסעיף, לצד אי-ביצוע הנחיות תמ"א 35 בדבר הכללת נספחי חידוש ועיבוי עירוניים בתכניות מתאר מקומיות, עלולים לפגוע בתהליך קבלת ההחלטות בוועדות המקומיו ת, שכן אלה דנות בבקשות להיתרים מכוח תמ"א 38 בתחומי עירם ומקבלות החלטות בעניינן בלי שמוצגת בפניהן תמונה מערכתית כוללת של תכנון העיר. "לצורך מיצוי הכלים והמשאבים האלו, משרדי הממשלה ומוסדות המדינה נדרשים לפעול באופן מתואם ומתוך ראייה מערכתית וארוכת טווח של שוק הדיור, על בסיס מדיניות דיור ממשלתית שתכליתה לקבוע את אופן ההתערבות הממשלתית בשוק הדיור ואת היקפה כדי להשיג את היעדים שהממשלה קבעה" (ההדגשה במקור). מאחר שמשרד הבינוי טרם השלים את הקמת בסיס הנתונים, אין אפוא בידי הוועדה להתחדשות עירונית בסיס נתונים מלא המתעדכן באופן שוטף, שבכוחו לספק תמונה מהימנה על התפוקות של מסלולי ההתחדשות העירונית השונים, ואין ביכולתה לבצע מעקב אפקטיבי אחר העמידה ביעדים הלאומיים. בדוח יישום תמ"א 38 לשנת 201342 שפרסם מינהל התכנוןהוא ציין כי .הנתונים בדוח מתייחסים לדיווחים של 73 מתוך125 הוועדות המקומיות .שאליהן נשלח השאלון, וכי הדיווחים השנתיים אינם עקביים ואינם שלמים. .אשר לשנת 2014 התקבלו דיווחים רק מ-70% מהוועדות המקומיות וגם חלק .מדיווחים אלו היו חלקיים. מינהל התכנון ציין שנוכח זאת הוא התקשה .בעיבוד הנתונים ובהצגת תמונה שלמה בנוגע ליישום התמ"א בערים בארץ. במועד סיום הביקורת טרם הוקמה הקרן להתחדשות עירונית, ולמותר לציין שלא הועברו אליה כספים כאמור בתיקון לחוק. עלה כי במועד סיום הביקורת עדיין לא יישם משרד הפנים את החלטת הממשלה בעניין תיקון התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה; בכך שלא דיווח על כך לממשלה, פעל המשרד שלא לפי הוראות תקנון הממשלה. שומה על משרד הפנים לפעול לביצוע תיקוני חקיקה, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה 376 , או למצער, לפעול בהתאם לתקנון הממשלה ולהעלות לדיון בממשלה את השגותיו בעניין זה - פעולות שטרם עשה במועד סיום הביקורת. פועל יוצא מכך המסלולים הממשלתיים ליישום תהליכי התחדשות עירונית במרקמים עירוניים ותיקים באזורי הפריפריה במתכונתם הנוכחית הם בדרך כלל חסרי היתכנות כלכלית. מסלול תמ"א38 במתכונתו שנקבעה בתיקונים2 ו-3 הפך מכלי שמטרתו הצלת חיי אדם לכלי התחדשות עירונית רב עצמה ובעל תכליות הדומות לאלה לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה הלאומית לכלכלה ועל משרד הבינוי ומינהל התכנון לבחון את הצורך לעדכן את היעדים שקבעה הממשלה בנוגע לתוספת יח"ד בתכניות להתחדשות עירונית לצורכי שוק הדיור, וזאת בהתאם לפוטנציאל הבינוי במסגרת התכניות. בביקורת עלה כי משקלו של רכיב שכר העידוד בפרמיה החודשית עבור קידום תכניות להתחדשות עירונית ותכניות פינוי -בינוי הוא 15% . היות שללשכות התכנון ניתן שיקול דעת לגבי התכניות שיש לכלול במסגרת מרכיבי שכר העידוד, חלקן לא כלל אותן בין מרכיבי שכר העידוד שבחר. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל החיוניות שבקידום תכניות להתחדשות עירונית ולנוכח העובדה שקידומן עשוי לאפשר הורדה של מחירי הדיור ומיצוי יעיל יותר של הקרקע, יש מקום שמינהל התכנון ישקול לייחד מנגנון לתמרוץ הקידום של תכניות פינוי-בינוי באופן מיוחד, בין היתר באמצעות עדכון שיטת הת גמול בשכר העידוד. יוצא אפוא שהוועדה להתחדשות עירונית לא גיבשה תכנית עבודה סדורה ורב- שנתית הקובעת את פעולות משרדי הממשלה הרלוונטיים כדי לעמוד ביעדים הלאומיים. הוועדה לא קבעה את היעדים בנוגע לחלוקה למחוזות השונים, והיא לא בחנה אם יש חסמים העלולים לעכב את השגת היעדים, ואם אכן יש חסמים כאלה אילו צעדים יש לנקוט כדי להסירם. הוועדה גם לא יזמה תכנית פעולה לעידוד הרשויות המקומיות ויזמים לקדם תכניות להתחדשות עירונית כדי להגדיל את מספר המתחמים המוכרזים ואת מספר התכניות המוגשות לאישורם של מוסדות התכנון. בביקורת עלה כי בין יוני 2013 (מועד קבלת החלטה 376 ) לנובמבר2015 (מועד סיום הביקורת הנוכחית) התכנס פורום המנכ"לים רק פעם אחת - במאי 2014 ; בסיכום הישיבה הטיל פורום המנכ"לים כמה משימות וקבע אילו משרדי ממשלה אחראים ליישומן ומהם לוחות הזמנים להשלמתן. עוד נקבע באותו סיכום כי פורום המנכ"לים יתכנס שוב לקראת סוף שנת 2014 , ובמסגרת כינוס זה תוצג תכנית העבודה לשנת 2015 המפרטת מתווה למימוש המשימות והיעדים שקבעה הממשלה - סיכומים שלא בוצעו. במועד סיום הביקורת עדיין לא התכנס פורום המנכ"לים בפעם השנייה, ומנגד גם טרם הוקמה מליאת הרשות להתחדשות עירונית, בשל העובדה שהצעת החוק העוסקת בהקמתה טרם הבשילה לכדי חוק. לכן תכנית העבודה של משרדי הממשלה לשנת 2015 בתחום התחדשות עירונית לא נדונה בשום פורום בין- משרדי ממשלתי מתכלל לנושא ההתחדשות העירונית. כאמור, מנובמבר 2005 , מועד כניסת תמ"א35 לתוקף, קיבלו ממשלות ישראל כמה החלטות חשובות בתחומי התכנון הסטטוטורי, ההיערכות הארגונית ומיסוי פרויקטים של התחדשות עירונית36 ; אולם במועד סיום הביקורת כל אלה טרם התגבשו לכדי תכנית לאומית סדורה בתחום ההתחדשות העירונית. כמו כן, בידי משרד הבינוי, האמור על פי תמ"א 35 לרכז את סמכויות יישומה של התכנית הלאומית, עדיין אין תכנית סדורה להוצאת התכנית מהכוח אל הפועל. הביקורת העלתה כי היעדים הכמותיים שקבעה הממשלה לא נכללו בתכניות העבודה של מינהל התכנון באופן שיצר הבחנה בינם ובין יעדים כמותיים לבנייה רוויה חדשה בשולי הערים, וממילא הם לא הוגדרו כיעד ללשכות התכנון המחוזיות. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל התכנון כי קביעת היעדים חשובה להגברת הקשב הממשלתי לתחום ההתחדשות העירונית לצורך הידוק שיתוף הפעולה בין גופי השלטון העוסקים בתחום. לנוכח זאת עליו לכלול יעדים כמותיים מובחנים לתכניות מסוג זה החלות על מרחבי התכנון ולבצע מעקב אחר השגתם. היות שמינהל התכנון לא קבע יעדים כמותיים בתכניות העבודה של הוועדות המחוזיות, למותר לציין שהוא לא הטמיע בהן את היעדים הלאומיים שקבעה הממשלה, ולא קבע לכל מחוז ומחוז את היעדים לאישור תכניות להתחדשות עירונית שעליהם לעמוד בהם. לדוגמה, הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז מרכז, המטפלת ברוב התכניות להתחדשות עירונית , כלל אינה ערה ליעדים הלאומיים שנקבעו בהחלטה 376 ,והיא לא קיבלה כל הנחיה ממינהל התכנון בדבר חובתה לעמוד ביעדים כלשהם בבואה לאשר תכניות להתחדשות עירונית.
כפועל יוצא מכך, כל אחד משלושת המסלולים הממשלתיים הוא גם אמצעי לחידוש המרקם העירוני הוותיק, משום שהוא מחדש ומשדרג יח"ד קיימות ומוסיף חדשות; באופן הזה, כל מסלול גם תורם להחייאת המרקם הבנוי וגם להצלת חיי אדם, מאחר שהוא משמש אמצעי להבטחת עמידות המבנים בפני רעידות אדמה לפי תקן 413 .ובפני איומים מלחמתיים