משרד הביטחון . טנק המרכבה ורכבי קרב משוריינים - קבלת החלטות בסוגיית הפיתוח והייצור על ידי מערכת הביטחון משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משהב"ט, אלוף (מיל') אודי אדם, כי תהליך קבלת ההחלטה שקיים בנוגע להעתקת המש"א לאזור התעשייה "ציפורית", מהלך שהוא פרויקט לאומי חשוב הכולל נדבכים מבצעיים, חברתיים וכלכליים, היה לא תקין. .נוכח האמור לעיל, ראוי ששר הביטחון ינחה את מנכ"ל משהב"ט לבחון מחדש את המקום שאליו יועתק המש"א, להציג לפניו חלופות ולציין נימוקים להמלצה על החלופה המועדפת, ובמידת הצורך יפעל לעדכון החלטת הממשלה מנובמבר 2017 שעניינה העתקת המש"א אל אזור התעשייה "ציפורית". משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משהב"ט כי קבלת ההחלטה על אי- הפרטת מפעל הרק"ם במש"א התבססה על בדיקה בלתי יסודית בנוגע ליכולותיהן של התעשיות הביטחוניות שאותה הציג צוות מש"א בצפון למנכ"ל ולבעלי התפקידים הרלוונטיים. מצב זה אינו עולה בקנה אחד עם תהליך מסודר של קבלת החלטות, המושתת על איסוף מידע ונתונים כבסיס להסקת מסקנות ולקבלת החלטה על החלופה הטובה ביותר. נוסף על כך, אין לראות בקשיים בתהליך האזרוח עילה לאי -ביצוע בחינה יסודית של הנושא. עוד יוער כי היכרות מעמיקה של צוות מש"א בצפון עם התעשיות הביטחוניות הייתה עשויה לסייע לצוות בתהליך עבודתו, אך אין לראות בה תחליף לבדיקה יסודית ועניינית של יכולות התעשיות לעמוד בקריטריונים שקבעה מערכת הביטחון לבחינת חלופת אזרוח, כגון אלה שהעלו ראשי התעשיות הביטחוניות. בביקורת עלה כי צוות מש"א בצפון, שפעל מטעמו של מנכ"ל משהב"ט, קבע כי תחומי העיסוק של מפעל הרק"ם אינם מתאימים לאזרוח, וכי אין כדא יות כלכלית לפיתוח יכולת כזו בתעשייה הישראלית, וזאת ללא איסוף מידע ונתונים רלוונטיים בנוגע ליכולותיהן הפוטנציאליות של התעשיות בישראל לייצר ולהרכיב כלי רק"ם. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את כתיבת הנהלים האמורים. עם זאת נוכח מורכבות משימותיה של מנת"ק וחשיבות קיומו של מערך נהלים אשר ישמש בסיס ניהולי ותפעולי לפעילות מנת"ק ותקן לבקרה ניהולית פנימית, על ראש מנת"ק לפעול בהקדם להשלמת הכנתם של נהלים יחידתיים נוספים למכלול מרכיבי הפעילויות של מנת"ק. בביקורת עלה כי על אף היקף פעילותה הנרחב של מנת"ק, מורכבות משימותיה והיותה קבלן ראשי הנושא באחריות כוללת לתוכניות הפיתוח והייצור של הרק"ם במערכת הביטחון, אין למנת"ק נהלים יחידתיים כתובים, ובכלל זה נהלים לניהול, לאישור ולביצוע של שינויים, להפקת לקחים ולניהול סיכונים43. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי בתהליך קבלת ההחלטה בנוגע למקום שאליו יועתק המש"א לא נעשתה עבודת מטה אינטגרטיבית המפרטת את "שיקוליו השונים" של מנכ"ל משהב"ט. כמו כן, כאמור, לא נמצאו סימוכין לכך שמנכ"ל משהב"ט הציג נימוקים להעדפה שלו את חלופת "ציפורית", שדורגה בעבודת המטה בעדיפות הנמוכה ביותר. עוד יוער כי בתגובת משהב"ט על ממצאי הביקורת, ולפיה "שיקוליו השונים ]של המנכ"ל[- עימו", יש טעם לפגם והיא אינה מתיישבת עם כללי מינהל תקין. היה על מנכ"ל משהב"ט, כעובד ציבור, לנמק את החלטתו, בין היתר כדי לשקף שכל השיקולים הענייניים הובאו בחשבון וכדי שהגורמים המעורבים שליוו את התהליך ידעו, בסופו של תהליך, מה הוביל את מנכ"ל משהב"ט להחלטה שקיבל. יוצא אפוא שמנכ"ל משהב"ט קידם החלטת ממשלה להעתקת המש"א ל"ציפורית" על בסיס תהליך קבלת החלטות לא סדור ולא תקין. יוצא אפוא שעל אף שההצדקה לבחינת רפ"ט נוכח מיזוג אט"ל עם זרוע היבשה לא השתנתה, החליט אג"ת לבטל את הבחינה שנקבעה בפקודת העבודה של תר"ש "גדעון" ואת הבחינה שראש אג"ת סיכם שתבוצע באוגוסט 2016, זאת עקב החלטת מנכ "ל משהב"ט מאוקטובר 2016 , החלטה שכאמור קיבל בתהליך לקוי. בביקורת עלה כי על אף הנחייתו האמורה של שר הביטחון דאז, לא נמצאה בדוח הצוות התייחסות מפורשת לחלופה של רכישת טנקים מחו"ל, למעט ציון יתרונות וחסרונות לחלופת אזרוח מנת"ק, שעשויים להיות רלוונטיים גם לחלופת רכישת טנקים מחו"ל. בחינה של רכישת טנקים מחו"ל יכולה הייתה לאפשר למשהב"ט ראייה רחבה של החלופות העומדות לפניו לצורך קבלת החלטות. עוד עלה בביקורת כי הצוות לבחינת מנת"ק לא נפגש עם גורמים במשהב"ט ובצה"ל מתחום הכלכלה והתקציבים, ובהם נציגי יחידת הכלכלן הראשי למערכת הביטחון ונציגי אגף התקציבים, שחשוב היה לשמוע את עמדתם, וכאמור, לא הביא לידי ביטוי במסקנותיו ובהמלצותיו את כלל השיקולים הכלכליים והתקציביים. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי עדכון בעל פה של שר הביטחון דאז ושל ראש מטה שר הביטחון דאז במחירו של טנק בחו"ל, ותגובה על ממצאי הביקורת ולפיה קיים פער בעלויות אינם תחליף לבחינה סדורה וייעודית של חלופת רכישת טנקים מחו"ל במסגרת דוח הצוות לבחינת מנת"ק. על בחינה כזו לכלול, בין היתר, פירוט עלויות ושיקולים לוגיסטיים, מבצעיים וטכנולוגיים. 1. בביקורת עלה כי מנכ"ל משהב"ט לשעבר הנחה בכתב המינוי של הצוות לבחינת מנת"ק לבחון חלופה של "שינויים עמוקים יותר (כדוגמת אזרוח) ומשמעותם לתפוקות מנת"ק, צה"ל והמשרד", בלי להתייחס לחלופה של אזרוח מנת"ק בראייה משקית -לאומית רחבה. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי קיומה של מערכת יחסים מורכבת בין משהב"ט למשרד האוצר ואמירות כלליות בנוגע להשלכות של אזרוח מנת"ק בראייה משקית רחבה, אינם עילה לאי- ביצועה של בחינת כדאיות כלכלית, הכוללת בין היתר תחשיב פיצוי ממשרד האוצר בגין אזרוח, בדיקה של השלכות אז רוח מנת"ק על התעשיות האמורות ובדיקה של העלויות המשקיות של פעילות מנת"ק כפי שתוארו לעיל. בחינה כאמור יכולה הייתה לאפשר למשהב"ט ראייה רחבה של היתרונות והחסרונות של אזרוח מנת"ק לצורך הסקת מסקנות וקבלת החלטות. 2. בביקורת עלה כי הצוות לבחינת מנת"ק קבע שחלופת אזרוח מנת"ק אינה מומלצת בשל חוסר איזון בין התועלות שבמימוש החלופה ובין המשמעויות של מימושה, וזאת ללא שהציג תחשיבים ונתונים המבססים את קביעתו. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי דוח נוה לא עסק באזרוח מנת"ק, חלופה שמשמעותה, כאמור, "הפרטת רפ"ט והפיכת מנת"ק למינהלת רגילה" במשהב"ט. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי כיוון שלא בוצעה בחינה של עלויות מנת"ק הכוללת את כל מרכיבי העלויות שתוארו לעיל, אין באפשרות משהב"ט לקבוע כי עלויות כלי רק"ם המפותחים ומיוצרים על ידי מנת"ק הן נמוכות ביחס לעלות כלים דומים בעולם. כמו כן, טענת משהב"ט ולפיה המענה שנותנת מנת"ק בשעת חירום אינו בר-מדידה ואינו בר -אזרוח אינ ה עולה בקנה אחד עם העובדה כי יתר אמצעי הלחימה שבשימוש צה"ל מפותחים ומיוצרים בתעשייה, וכן עם פעילויות אחרות שבוצעו בצה"ל ואוזרחו לאורך השנים, דוגמת פעילויות תחזוקה ולוגיסטיקה במערכים של זרוע האוויר והחלל. נוכח האמור לעיל, מעיר משרד מבקר המדינה למשהב"ט כי מאחר שלא בוצעה בחינת כדאיות כלכלית לחלופת אזרוח מנת"ק לא התגבשה תשתית נתונים מקיפה ומהימנה בנושא זה, ונפגמה יכולתו של משהב"ט לשקול ביסודיות את החלופות השונות לשם בחירת החלופה המועדפת, כמקובל בתהליך סדור של קבלת החלטות. על כן, יש להקפיד שבעת בחינה של אזרוח פע ילויות יתקיים ניתוח כדאיות כלכלית מקיף ויסודי, שיציג פירוט של כלל ההיבטים הכלכליים והתקציביים, לרבות ברמה המשקית-הלאומית. .משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משהב"ט כי אי-קיום דיונים על ממצאי הצוות לבחינת מנת"ק והמלצותיו בהשתתפות הגורמים הרלוונטיים פגע ביכולתו לשקול את מכלול השיקולים, לרבות ההיבטים שציין משהב"ט בתגובתו לעיל, בנוגע לכל אחת מהחלופות למיקומה הארגוני של מנת"ק מזוויות ראייה שונות, ובכלל זה בנוגע לחלופת אזרוח פעילויות שמבצעת מנת"ק. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי מצב זה אינו עולה בקנה אחד עם הנורמות המקובלות בתהליכי קבלת החלטות19 הדורשות, בין היתר , שימוש במידע רחב ורלוונטי לצורך קבלת החלטה. כמו כן, היכרותו המעמיקה של מנכ"ל משהב"ט עם עולם הרק"ם וקריאת הדוחות האמורים שפורסמו ביולי 2014 אינן מייתרות את הצורך לקיים דיון מקיף כעבור כשנתיים וחצי - בסוף שנת 2016 - כדי לקבל את חוות דעתם העדכנית של הגורמים הרלוונטיים. על מנכ"ל משהב"ט להקפיד לקיים תהליך סדור של קבלת החלטות, ובכלל זה שקילה של חלופות מזוויות ראייה שונות ושמיעה של מגוון הדעות המקצועיות הרלוונטיות, במטרה להבטיח כי כלל השיקולים המקצועיים והענייניים יובאו בחשבון. מאחר שחלפו שנים רבות מאז פרסם אג"ת לראשונה את היקף התק"י במנת"ק ומאחר שכוח אדם קבע בצה"ל הוא משאב יקר ערך שהיקפו קצוב, ראוי כי אג"ת יבחן באופן מעמיק את כלל המשמעויות של הקצאת עשרות תקני אנשי קבע למינהלה של משהב"ט, ובייחוד לרפ"ט, ואם עדיין קיים צורך צבאי בכך. 1. בביקורת עלה כי מנכ"ל משהב"ט קבע מראש, עוד בטרם החל צוות מש"א בצפון בעבודתו, כי מפעל הרק"ם לא יאוזרח. קביעה זו סותרת את עצם החלטתו להקים צוות מקצועי שיעסוק, בין היתר, בבחינת פעילויות המש"א שניתן לאזרח והיא אינה עולה בקנה אחד עם המלצות הגורמים המקצועיים שניתנו לאורך השנים לבחון אפשרויות לאזרח את מפעל הרק"ם במש"א. זאת ועוד, קביעה זו אינה נותנת מענה לנושא המיקוד במשימות ליבה שעלה, בין היתר, בדוח ועדת ברודט, בדוח ועדת לוקר ובתר"ש "גדעון". . משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משהב"ט כי על אף שדוח נוה קבע כי הפרטה מלאה של מפעל הרק"ם אינה עומדת בכללי היסוד לאזרוח משימות, מנכ"ל משהב"ט לא הביא בחשבון את האמירה שצוינה בדוח זה, ולפיה לעיתוי המעבר של מחנות צה"ל ממרכז הארץ ולשיטת ההקמה מחדש של מפעלי המש"א יש השפעות ניכרות על בחינת האפשרות להפרטת שירותי המש"א . בדוח נוה פורטו שיטות התקשרות לביצוע פרויקטים באמצעות שותפות של משהב"ט עם המגזר הפרטי, דוגמת שיטת PFI (Public Finance Initiative )30 . אולם מנכ"ל משהב"ט לא נתן את דעתו לאפשרות של הקמת מפעל רק"ם בשיתוף התעשייה בשיטות התקשרות שונות ולא הנחה את הצוות שהוקם לבחון זאת. כמו כן, בקשת סגן הרמטכ"ל לבחון את הפרטת מפעל הרק"ם במש"א כשנתיים וחצי לאחר פרסום דוח נוה (ביולי 2014 ), והיענות מנכ"ל משהב"ט לבקשה זו מלמדות כי היה מקום שצוות מש"א בצפון יבצע בחינה עדכנית להפרטת מפעל הרק"ם. .למעלה מארבעה עשורים נמשך מצב חריג מהמקובל בתחום הרכש של אמצעי הלחימה שבשימוש צה"ל. ככלל, משהב"ט רוכש את הפיתוח ואת הייצור של כל אמצעי הלחימה מהתעשיות. אולם, הפיתוח והייצור של כלי רק"ם מבוצע על ידי מערכת הביטחון, באמצעות מנת"ק במשהב"ט ומפעל הרק"ם במש"א שבצה"ל. מכאן, שמערכת הביטחון היא קבלן ראשי לפעילויות פיתוח וייצור של כלי רק"ם ומשמשת בפועל תעשייה לכל דבר ועניין. דוח זה מצביע על ליקויים בתהליכי קבלת ההחלטות של גורמי מערכת הביטחון, ובראשם מנכ"ל משהב"ט, בנוגע להחלטה לשמר את המצב הקיים ולא לאזרח פעילויות הנעשות על ידי מנת"ק ועל ידי מפעל הרק"ם. נוכח ליקויים אלה קיים ספק אם ההחלטה שהתקבלה על המשך המצב הקיים, שהוא כאמור חריג מהמקובל, היא אכן ההחלטה המיטבית, או שעדיף לרכוש את הפיתוח ואת הייצור מהתעשיות, בדומה לכל יתר אמצעי הלחימה שבשימוש צה"ל. אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מנת"ק ועל ידי מפעל הרק"ם עשוי לתרום להתמקדות מערכת הביטחון בתחומי ליבה, לרבות מוכנותו של צה"ל למלחמה, ולייעל את השימוש במשאבים הלאומיים בכלל ובמשאבי מערכת הביטחון בפרט. לכן, על מערכת הביטחון לתת את הדעת על סוגיה זו ולהחליט אם פעילויות כקבלן ראשי לפיתוח ולייצור של כלי רק"ם הן בליבת העיסוק של משהב"ט וצה"ל. יודגש כי החלטות הממשלה משנת 2017 ,בנוגע להעתקת המש"א שמשמעותן פינוי והקמה מחדש של המש"א בעלות של מיליארדי ש"ח וקיבוע המצב הקיים במערכת הביטחון, מחזקות את הצורך לקיים בהקדם בדיקה מעמיקה בנוגע לחלופות לאספקת כלי רק"ם לצה"ל ולשיטות הקמה מחדש ותפעול של מפעל הרק"ם במש"א, לרבות באמצעות שותפות של משהב"ט עם התעשיות הביטחוניות דוגמת PFI ו-GoCo. נוכח כל האמור לעיל, ראוי ששר הביטחון ינחה על בחינה מחודשת של חלופות לפיתוח וייצור של כלי רק"ם, לרבות אזרוח פעילויות אלה. על בחינה זו לכלול את מגוון השיקולים הרלוונטיים, לרבות מידת ההתאמה של פעילויות פיתוח וייצור של כלי רק"ם עם עיסוקי הליבה של צה"ל ועם ייעודה של מערכת הביטחון, וכן את המשמעויות של כל חלופה, על יתרונותיה ועל חסרונותיה, ובכלל זה ב היבטים ביטחוניים, כלכליים - תקציביים ובראייה משקית-לאומית רחבה וארוכת טווח. על ראש מנת"ק להמשיך בתהליך ההתייעלות, שהחל להניב חסכונות, ולוודא שיימשך ברציפות במטרה להשיג את היעדים העדכניים שייקבעו, תוך ביצוע בקרה שוטפת על התהליכים והטמעה של תרבות ארגונית של התייעלות במנת"ק. משרד מבקר המדינה מעיר למפא"ת ולמנת"ק כי היעדר שיתוף פעולה ביניהם בשנים 2014 - 2016 .היה בו כדי לפגוע במהלכי פיתוח הרק"םעל מנכ"ל משהב"ט לוודא כי תהליכי העבודה בין מנת"ק למפא"ת בפיתוח כלי רק"ם יתקיימו בשיתוף פעולה ובשקיפות הדדית, כפי שסוכם בין הגופים, ותוך יישום רציף ויעיל של עבודת פורום מו"פ רק"ם. אזרוח פעילויות שאינן בליבת העיסוק של מערכת הביטחון עשוי למקד את מערכת הביטחון במשימות הליבה שלה ולייעל את השימוש במשאבים העומדים לרשותה. מהמתואר לעיל עולה, כי תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנוגע לבחינת אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מנת"ק ועל ידי מפעל הרק"ם במש"א היו לקויים . כתוצאה מליקויים אלה התקבע בתחום הרק"ם מצב חריג מהמקובל בתחום הרכש של אמצעי הלחימה שבשימוש צה"ל, ולפיו מערכת הביטחון היא קבלן ראשי לפעילויות פיתוח וייצור של כלי רק"ם, פעילויות שלכאורה אינן בליבת העיסוק שלה, וזאת בלי לבחון באופן יסודי אם זו החלופה המועדפת. נוכח הליקויים בתהליכי קבלת ההחלטות בנוגע לבחינת אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מנת"ק ועל ידי מפעל הרק"ם במש"א, ונוכח החלטות הממשלה משנת 2017 העוסקות בבחינת העתקת המש"א, החלטות שמשמעותן פינוי המש"א והקמתו מחדש במקום אחר בעלות של מיליארדי ש"ח, ראוי ששר הביטחון ינחה על בחינה מחודשת של אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מנת"ק ועל ידי מפעל הרק"ם במש"א. על בחינה זו להיות מקיפה ולכלול ניתוח כלכלי מעמיק, המשלב ראייה לאומית רחבה וארוכת טווח , וכן לכלול התייחסות למכלול היתרונות והחסרונות של האזרוח ולשיטות הקמה מחדש ותפעול של מפעל הרק"ם, לרבות באמצעות שותפות של משהב"ט עם התעשיות הביטחוניות דוגמת PFI ו-GoCo. לאחרשייבחנו כלל הסוגיות ויגובשו חלופות, יש להציגן לשר הביטחון, את ההבדלים ביניה ן ואת משמעותם, וכן המלצה מנומקת על החלופה המועדפת. בהתחשב בהחלטות הממשלה, חשוב שהממונה על התקציבים במשרד האוצר, העומד בראש הצוות המשותף לבחינת העתקת מחנות צה"ל לצפון, וכן גורמים נוספים, ככל שיחליט עליהם שר הביטחון, יהיו שותפים לבחינה זו. מכאן, שמנכ"ל משהב"ט למעשה החליט מראש כי המש"א יועתק לאזור התעשייה "ציפורית" עוד קודם לדיון המסכם שהתקיים ב- 30.10.16 . כמו כן, מנכ"ל משהב"ט לא נימק בדיון האמור מדוע הוא בחר בחלופת אזור התעשייה "ציפורית", שדורגה בעבודת המטה בעדיפות הנמוכה ביותר, ומה היתרון שלה על פני מחנה "נעורה", ולא נמצאו סימוכין לכך שעשה זאת בפורומים אחרים. עוד עלה בביקורת כי הליקו יים בממשק ובשיתוף הפעולה בין מנת"ק למפא"ת שעליהם הצביע הצוות לבחינת מנת"ק ויחסי הגומלין ה"לא טובים" בין מנת"ק למפא"ת (כהגדרתו של מנכ"ל משהב"ט לשעבר), הביאו לכך שבשנים 2014 - 2016 לא שיתפו הגופים זה את זה במהלכי פיתוח של רכב קרב יבשתי עתידי (רקי"ע), כמפורט להלן:
בביקורת נמצאו ליקויים בתהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון, ובעיקר של מנכ"ל משהב"ט, בכל הנוגע לבחינת אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מנת"ק ועל ידי מפעל הרק"ם במש"א, כמפורט להלן.