מטלות רוחב . מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות לדעת משרד מבקר המדינה, הרשות וועדת המינויים היו צריכות לגלות ערנות באשר לנסיבות, וליישם באופן מידי את הנחיית היועץ המשפטי לממשלה. לקראת הדיון במינוי המועמדת לתפקיד דירקטורית בקמ"ד בנובמבר 2004 , וכיוון שחלפו כעשרה חודשים מאז מילאה שאלון קודם, היה צורך להקפיד על כך שהיא תמלא את השאלון המעודכן שהוכן באפריל 2004. .לדעת משרד מבקר המדינה, היה מקום לדרוש את הפסקת כהונתה של הדירקטורית האמורה גם בחברת תש"ן, שכן במקרה זה זיקתה של המועמדת לראש הממשלה עקב עבודת בעלה כיועצו, חייבה על פי עקרונות המשפט הציבורי והמינהל התקין גילוי בשאלון המועמדות גם לפני הנחיית היועץ המשפטי מנובמבר 2003 ותיקון השאלון מאפריל 2004 . לדעת משרד מבקר המדינה, היה דרוש כי יועץ שר האוצר יביא לידיעת הוועדה את עניין הזיקה האמורה, שעה שהוא המציא לה את טופס הצעת המועמדות. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח האמור לעיל יש לשכלל את מנגנון הבדיקה של הוועדה, כך שיאפשר פיקוח ובקרה אפקטיביים על המינויים בכלל, ועל ניגודי עניינים אפשריים בפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, מעצם העובדה שבעלה של המועמדת הועסק כיועץ לראש הממשלה, הייתה לרעייתו-המועמדת - זיקה אישית לראש הממשלה. זיקה אישית מעין זו חייבה גילוי בשאלון המועמדות גם לפני הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מנובמבר 2003 , שהבהירה כי זיקה יכולה להיווצר גם בגין קרבה ראשונה בין המועמד לבעל הזיקה. הכללת עניין הזיקה האמורה בשאלון לא הייתה אלא מתן ביטוי מפורט לנורמה מהותית שהיית ה ידועה עוד קודם לכן. לאור הנחיית היועץ המשפטי לממשלה תיקנה הרשות את השאלון, אולם זאת רק בחלוף חצי שנה - באפריל 2004 . . בינואר 2006 השיב משרד המשפטים בנוגע להמלצה לפרסם את שמות המועמדים שמינוים טרם נדון בוועדה: "אנו סבורים כי זכות הציבור לדעת מיהם המועמדים למשרות בחברות ממשלתיות, גוברת על זכות המועמדים שלא לחשוף את היותם מועמדים למשרות אלו. ישנה חשיבות כי הציבור, ככל שהוא מעוניין בכך, יקבל בכך תתאפשר לו העברת ]ועדת המינויים [ מידע אודות מועמדים לועדת רביבי ביקורת על הליך האישור של הוועדה ואימונו באופן התנהלות הרשות יגבר. נציין כי חוק הגנת הפרטיות , התשמ"א - 1981 , קובע כי תהא זו הגנה טובה בהליך משפטי אם בפגיעה בפרטיות היה אינטרס ציבורי המצדיק את הפרסום בנסיבות העניין (סעיף 18(3 ) לחוק). האיזון בין הפגיעה המזערית בפרטיותו של אדם בהיותו מועמד לועדת רביבי, לבין האינטרס הציבורי העומד בבסיס הבקשה לפרסום המידע, מצדיק לטעמנו את חשיפת המידע". לדעת משרד מבקר המדינה, על השרים לפעול, בהתאם להוראות החוק ולהחלטות הממשלה, בקשר לייצוגן של הנשים ושל האוכלוסייה הערבית בדירקטוריונים של חברות ממשלתיות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה והשרים לקדם את הטיפול בהקמת מאגר מועמדים וועדת מינויים ציבורית למשרות דירקטורים, כפי שהמליצו מבקר המדינה וועדת הרמלך לאחרונה. מהסקר עולה שבחברות הממשלתיות טרם אומצו במידה מספקת, עקרונות של משטר תאגידי. . לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות היה לתעד את מתן ההשקעה/ההלוואה ולקיים מעקב בשל היות ה מופקדת על שמירת נכסי המדינה שמחזיקות החברות הממשלתיות. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהרשות תיערך לבדיקת הדוחות הכספיים של כל החברות הממשלתיות והמעורבות ולמעקב אחריהם. עליה לקבוע בנוהל את התדירות שבה היא תסקור את דוחותיהן הכספיים של החברות באופן מעמיק, בהתחשב במשאביה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לעשות ככל הניתן לכך שהדוחות יוגשו לה במועד, ואף לפנות לשרים האחראים, בעת הצורך. חוזרי הרשות הם מעשה של שגרה, שבהם מרכזת הרשות הנחיות מהנחיות שונות לחברות. לדעת משרד מבקר המדינה, הפקת חוזרים מפעם לפעם אין בה משום מענה להנהגת כללי משטר תאגידי, שכן אלה צריכים להיות מסכת מתוכננת היטב וקוהרנטית, ומעשה ייחודי העומד בפני עצמו, שבצידו תכנית לימוד והטמעה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי, שהרשות תוביל מהלך מסודר ומובנה להנהגת כללי משטר תאגידי בחברות הממשלתיות, בהתחשב בהיבטים הייחודיים להן. לדעת משרד מבקר המדינה, בדיקת תקציב מול ביצוע היא כלי בקרה ראשון במעלה על פעולות החברה. כגוף המופקד על בקרה, הרשות צריכה לעמוד במסגרת בדיקותיה על סטיות מהותיות מהתקציב שאושר כדי לבדוק את סיבותיהן ואת ההסברים להן. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לגבש נוהל עבור רואי החשבון הסוקרים מטעמה את הדוחות הכספיים של החברות, שבו יפורטו הבדיקות ההכרחיות שיש לעשות במהלך עבודתם והיקף הבדיקות. כמו כן, על הרשות לדרוש מרואי החשבון לתעד בכתב את עבודת הבדיקה שלהם. לדעת משרד מבקר המדינה, הוצאות השכר מהוות רכיב גדול וחשוב בתקציבי החברות הממשלתיות. הרשות צריכה להפנות לסעיף הוצאות עיקרי זה את תשומת הלב הראויה, כדי לשמור על מדיניות השכר של הממשלה. פעילות זו צריכה להיעשות בתיאום ובשיתוף פעולה עם הממונה על השכר. לדעת משרד מבקר המדינה, הואיל והקרן מופקדת על כספים המיועדים לשרת אינטרסים ציבוריים ונהנית אגב כך מפטור מרחיק לכת ממס, היה עליה לראות את עצמה כנאמן הציבור, המשקיע את הכספים בשמרנות ובזהירות המתחייבת ללא סיכונים מיותרים. מדיניות ההשקעות צריכה לעלות בקנה אחד עם הצידוק העיקרי לקיום הקרן כיום: קידום ההשכלה הגבוהה בישראל. חינוך, מטבע הדברים, הוא כשלעצמו סוג של השקעה, ונדרשים לו מקורות מימון יציבים לטווח ארוך. בדוח מבקר המדינה משנת 200019 צוין כי הקרן אינה מנהלת רישום מדויק של כלל הקרקעות שיש לה זכויות עליהן, ואינה מדווחת בדוחותיה הכספיים על מלאי המקרקעין שברשותה ועל ייעודו. נמצא כי הקרן לא שינתה את אופן דיווחה. כאמור לעיל, לא היה בידי הרשות מידע, וממילא היא לא דרשה מהחברה לתקן את דוחותיה כך שישקפו את ניהול המקרקעין שברשותה. לדעת משרד מבקר המדינה , לנוכח מצב זה של ניהול נכסים, היה על הרשות לדרוש מהחברות המשכנות כי יערכו סקר פיזי של נכסיהן, שבמהלכו יבדקו וירשמו פרטים באשר לנתוני הבעלות והרישום של כל יחידת דיור ומקרקעין. בכל תקופה יש לעדכן את הנתונים. . לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר כללים חשבונאיים ברורים באשר להבחנה הנדרשת בהצגת עסקאות של חברה ממשלתית עם המדינה כריבון, כבעל שליטה וכריבון ובעל שליטה גם יחד, הוא כר נרחב ליצירתיות חשבונאית מצד החברות. כאמור לעיל, על הרשות לממש את ה חלטת הממשלה בדבר תקנים חשבונאיים ייחודיים לחברות הממשלתיות. תקנים אלו יהוו נדבך נוסף לכללים החשבונאיים החלים הן על החברות הממשלתיות והן על כלל המשק, וייתנו מענה לסוגיות שפתרונן אינו מוסדר בתקינה הקיימת, כיוון שהן ייחודיות לפעילות החברות הממשלתיות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות להגביר את שקיפות המידע המובא בדוח השנתי שלה בנוגע לחלוקת דיבידנדים למדינה ובנוגע לחלוקת בונוסים לעובדים. לרשות החב רות הממשלתיות שמור תפקיד חשוב: לעקוב אחר פעילות החברות הממשלתיות ולסייע להן. בצד זאת ניתנו סמכויות הנוגעות לחברות, בעניינים מסוימים, לשרים הממונים על החברות. בביקורת שנערכה, הן ברשות והן בכמה חברות ממשלתיות, נמצאו ליקויים, מהם מהותיים: מינוי דירקטורים מבלי שנעשה די כדי לאתר ולמנוע מינוי מי שיש להם זיקה לשרים; אי-מינוי דירקטורים במועד; אי-הפעלת סמכויות כלפי דירקטוריונים במקרה הצורך; מערכת מעקב לא יעילה אחר פעילות החברות; בדיקה חלקית של הדוחות הכספיים שהמציאו החברות הממשלתיות; ופיקוח לא מקיף על נכסי המדינה שבידי החברות. הרשות הוקמה ב - 1975 בעקבות ועדת ברק 31 . בדוח הוועדה צוין כי "החברה הממשלתית זקוקה לחופש פעולה על מנת לפעול להשגת מטרותיה העסקיות בצורה יעילה ותכליתית. מצד שני הממשלה חייבת לשמור בידיה אמצעי הכוונה ופיקוח על החברה: המדינה היא לא רק בעל המניות המעוניינת לפקח על צורת השימוש בכספי הציבור - יש אינטרס ציבורי נוסף, המתבטא במשימות הממלכתיות המוטלות על החברה, שלמענן נעשתה השקעת כספי הציבור ואשר את השגתן יש להבטיח... טבעי הוא כי מצב דברים זה מחייב מתן אמצעי פיקוח מתאימים על לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות להמשיך לעקוב אחר ההעסקה הבלתי ישירה של יועצים ומומחים, ולעמוד על יישום הנחיותיה בנוגע להעסקת יועצים חיצוניים. בעניין זה הודיעה הרשות כי "לאור ההתנהלות הבעייתית של הקרן, פעלה הרשות מול השרים הרלבנטיים בכל הממשלות האחרונות בניסיון להניע פתרון כולל לקיומה של הקרן". לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הרלבנטיים, ובעיקר השרים האחראים, לפעול באופן נמרץ לשינוי המצב המתואר בקרן בפרט. על הרשות להיות מעורבת בנעשה בקרן, לבקר באופן שוטף את עבודתם של הדירקטוריון ושל הנהלת החברה ולחתור להצגה נאותה של מצבה הכספי של החברה ושל תוצאות פעילותה מ די שנה. בקרה אפקטיבית של הרשות מתבקשת גם בחברות המעורבות בכלל. לדעת משרד מבקר המדינה, במקרים שבהם דירקטוריונים בחברות ממשלתיות אינם פעילים, ומתעורר קושי לחדש את פעילותם, על הרשות להציע לשר האוצר או לשר האחראי על החברה, להגיש לאישור הממשלה הצעות למינוי דירקטורים, ויושבי ראש דירקטוריונים. הביקורת העלתה כי המשא ומתן על מינוי הדירקטורים מתנהל בעיקר בעל פה, בפגישות ובשיחות טלפון בין יועצי השרים, וכי אין מתעדים את הסיכומים ואת השיחות. בביקורת נמצאו רשומות ומסמכים מועטים בלבד בעניין זה. במצב זה אין שקיפות בהליכים למינוי דירקטורים, וקשה לעמוד על הגורמים האחראים על עיכוב המינויים. למובא לעיל נמצאו תימוכין בתשובת שר האוצר לשעבר, בנימין נתניהו, למשרד מבקר המדינה מינואר 2006 , שציין כי "הדיונים בעניין מינוי דירקטורים לחברות ממשלתיות, נערכים בין עוזרי השרים ובדרך כלל ללא רישום פרוטוקול". לדעת משרד מבקר המדינה, אם לדעת הרשות השתנו התנאים, מן הראוי שתביא את העניין בפני הממשלה. המצב המתואר לעיל מעיד על כשל מתמשך במינוי דירקטורים, יושבי ראש דירקטוריונים ומנכ"לים על ידי השרים, שאינם מצליחים להגיע להסכמה ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מצב זה המביא לשיתוקם של דירקטוריונים, עלול לפגוע בניהולן התקין של החברות, באינטרסים של המדינה כבעלת מניות ובאינטרס הציבורי עקב חוסר האפשרות לקבל החלטות במטרה לאפשר את תפקוד החברות ואת אספקת השירותים לציבור. על כן יש לבסס את מינויים של דירקטורים בחברות הממשלתיות על מאגר מועמדים שייבחרו על ידי ועדה ציבורית. .רואי החשבון המבקרים חברות ממשלתיות ממלאים תפקיד סטטוטורי, שחובותיו, אחריותו וסמכויותיו נקבעו בדיני החברות הכלליים, לרבות חובת אי-התלות של רואי החשבון בחברה. על הרשות לעמוד על כך שהחברות יעסיקו רואי חשבון כפי שנקבע בחוק ובכללים. על הרשות לעמוד על כך שהחברות יעסיקו יועצים משפטיים בהתאם למה שנקבע בחוק ובהוראותיה. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח הזמן הרב שחלף מאז הוקמו החברות החדשות (בשנת 2003 ), שבמהלכו לא התכנסו הדירקטוריונים שלהן כנדרש בחוק, היה על הרשות להפעיל את סמכותה ולדרוש את כינוס הדירקטוריונים של כל אחת מהחברות החדשות. התברר כי בפועל לא נעשה שימוש בסמכויות שנמנו לעיל, המקנות לממשלה אפשרות להתערב ולמנות בדירקטוריונים דירקטורים, יושבי ראש ומנכ"לים. פעולות אלה גם לא ננקטו במקרים שבהם דירקטוריונים לא תפקדו במשך זמן רב, והיה חשש כי עלול להיגרם נזק לחברה ולאינטרס הציבורי. .הביקורת העלתה כי לעתים, גם כשהתקיימו דיונים בנושאים חשובים כדוגמת מדיניות השקעות, אישור ביצוע תקציב, הענקת דרגות לעובדים וחלוקת בונוסים, לא השתתף נציג הרשות בדיוני הדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, בהתחשב במספר עובדי הרשות ובסדרי העדיפויות שלה, יש לקבוע באילו סוגי ישיבות נציג הרשות חייב להיות נוכח. הרשות הודיעה בתשובתה מאוקטובר 2006 כי במהלך הביקורת הוציא מנהל הרשות הנחייה פנימית בדבר סדרי עדיפויות להשתתפות נציגי הרשות בישיבות הדירקטוריון וועדותיו. סיווג החברות נבחן לאחרונה ב- 1995 , ובמשך השנים היו תקופות ארוכות שבהן לא התכנסה ועדת הסיווג כלל. במועד הביקורת, ביולי 2005 ,23 חברות לא סווגו . על ידי ועדת הסיווג אלא לצורך תשלום גמול דירקטורים, ולכן נוצר חוסר בהירות באשר לקביעת תנאי השכר בהן. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לכנס את הוועדה בהקדם ולהסדיר את סיווגן של כל החברות שטרם סווגו. .מ- 25.6.06 בדבר הקמת ועדה לצורך גיבוש כללי אתיקה לחברי הממשלה ולמערכת הציבורית הפועלת באחריותם. להטמעת כללי משטר תאגידי בחברות ממשלתיות יש חשיבות גם לנוכח כוונתה של ממשלת ישראל להצטרף ל- OECD . לצד הביקורת בדוח זה על רשות החברות הממשלתיות, ראוי לציין כי הרשות השקיעה רבים ממשאביה בתהליכי הפרטה של חברות גדולות כמו "אל-על נתיבי אוויר לישראל", "צים", "בזק - החברה הישראלית לתקשורת" ובתי הזיקוק באשדוד ובחיפה. הרשות גם עושה לקידום רפורמות מבניות במשק כמו בנמלים, הרפורמה בענף הדואר, בענף המים ובמשק החשמל. אגב כך נדחקות המשימות השוטפות שעליהן היא מופקדת, ושבהן עוסק דוח זה. אולם אל לרשות להזניח משימות אלה. הממשלה והשרים האחראים על החברות הממשלתיות צריכים לנקוט את הצעדים הדרושים כדי לתק ן את הליקויים הרבים והמהותיים עליהם הצביע משרד מבקר המדינה בדוח זה. .פעולותיה של החברה הממשלתית... אמת הדבר כי שתי המגמות הנזכרות - פיקוח ועצמאות - עשויות לעתים לבוא לידי ניגוד, אך ניגוד זה אינו מחויב המציאות". בחוק החברות הממשלתיות אכן באו לידי ביטוי תפיסות אלה של הוועדה. בצד סמכויות מעקב אחר פעולות החברות והייעוץ לחברות, לממשלה ולשרים, ניתן בחוק ביטוי ג ם לצורך להפקיד בידי הרשות אמצעי בקרה ופיקוח. בחוק נכללו סממנים רגולטוריים, כך שלרשות יש סמכות אישור ופיקוח בעניינים הבאים: מינוי רואי חשבון, מינוי יועצים משפטיים, ייעוד רווחים ותנאי שכר. בשנת 2003 תוקן החוק, ונוספו לו עוד הוראות רגולטוריות, שהמהותיות שבהן עניינן מתן סמכות לרשות להורות לחברה כיצד עליה להציג פרטים בדוחותיה הכספיים; מתן סמכות, בנסיבות שצוינו בחוק, להעביר דירקטורים מתפקידם; מתן סמכות, בתנאים שנקבעו בחוק, לדרוש מחברה מידע וחומר בענייני החברה; וההוראה שלבקשת הרשות בית משפט מחוזי רשאי לצוות על חברה להגיש דוח או לתקן אותו. על פי החוק , סמכויות נוספות בנוגע לחברות מופקדות בידי השרים. הרשות הודיעה בתשובתה כי אין לעשות שימוש במילה "פיקוח" באשר לתפקידיה, שכן תפקיד הפיקוח אינו נכלל בתפקידי הרשות המפורטים בחוק. עוד הודיעה הרשות כי עמדת הביקורת מתעלמת מהיע דרם של כלים וסמכויות בידי הרשות, וכי היא מחילה על הרשות אמות מידה ואופי פעילות שלפיהם עליה לשמש גוף רגולטורי. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-אפשר לקבל את תפיסת הרשות, משום שפעילותה השגרתית רצופה אלמנטים רגולטוריים. דווקא בתקופה שבה נעשות פעולות להפרטת החברות המ משלתיות, יש להגביר את השימוש ההולם בכלים הרגולטוריים שבידי הרשות. לפני ההפרטה יש לעשות לכך שהחברות תהיינה רווחיות ויעילות. ממצאי הדוח ותשובות הגופים המבוקרים משקפים את המתח שבין סמכויות הפיקוח והסמכויות הרגולטוריות של הרשות ובין סמכויות הייעוץ והמעקב שלה. הם גם מעלים את השאלה אם היחס בין הסמכויות הללו עומד כיום במבחן המציאות. ראוי שאת הסוגיות העקרוניות שעלו בדוח זה, את המשאבים העומדים לשימושה של הרשות ואת תפקידיה העדכניים, תבחן הממשלה לנוכח התפקיד החשוב שהחברות הממשלתיות ממלאות כזרוע של הרשות המבצעת. מן הראוי שהרשות תנקוט את הצעדים הנדרשים כדי לשפר את כלי הניהול ואת סדרי הבקרה שלה על החברות הממשלתיות. נמצאו גם ליקויים בהתנהלות החברות הממשלתיות מול הרשות, ויש לבחון את הדרכים לתיקונם. נראה שהפתרון מצוי, בין היתר, בהתאמה לתפיסה החדשה של השתתת פעולות התאגידים ע ל כללי משטר תאגידי הרלבנטיים לחברות הממשלתיות. תפיסה זו גורסת כי בעידן מודרני, שבו חברות מחליפות במידה לא מעטה את מקום הממשלות כשחקן המרכזי במשק, עליהן לפעול להגשמת מטרותיהן תוך גילוי אחריות יתרה, אגב הפנמת ערכים חוץ -כלכליים, ובהם הצורך לפעול בהוגנות ובשקיפות מול כלל בעלי העניין של החברה. כדי להשיג את אלה, יש להגדיר מחדש את תפקידיו ואת אחריותו של הדירקטוריון, להנהיג כללי אתיקה בחברות וכן תכניות אכיפה וציות לכללים אלו, ולחזק את הבקרה הפנימית ואת ניהול הסיכונים. מטבע הדברים, לרשות החברות הממשלתיות שמור תפקיד מפתח ביבוא ובעיצוב ערכים אלו בחברות הממשלתיות. עניין זה עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה נמצא כי בשל היעדר גישה ישירה למאגרי המידע הממוחשבים של משרד האוצר הנוגעים לחברות הממשלתיות והנדרשים לביצוע בדיקות סבירות והפקת דוחות חריגים, אין הרשות מבצעת בדיקות יזומות שיטתיות לגילוי חריגות שכר בחברות הממשלתיות. הרשות עורכת בדיקות רק בעקבות מידע שהיא מקבלת. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לגבש מדיניות לבדיקת סבירות רישום אומדנים חשבונאיים, כלכליים ואקטואריים, ולקבוע בנוהל פנימי את דרכי בדיקתם, הן על ידי עובדי הרשות והן על ידי נציגי הרשות בחברות. מלבד זאת, יכולה הרשות להסתייע באגף שוק ההון שבמשרד האוצר לבדיקת סבירות הפרמטרים המרכזיים שבבסיס המודלים האקטואריים בחברות. את מסגרת הבדיקה תגדיר הרשות בשים לב לעקרונות החשבונאיים המקובלים. בעניין זה הודיע הממונה על אגף שוק ההון למשרד מבקר המדינה בינואר 2006 כי האגף מוכן לסייע לרשות לגבש מדיניות ונהלים פנימיים בנושא.
יוצא אפוא שבחברות לסוגיהן יש כשלים בבקרה התקציבית הפנימית והחיצונית כאחת. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות והחברות לשכלל את תהליכי הבקרה התקציבית בכלל, ובתחומים שהובאו לעיל בפרט.