משרד הבינוי והשיכון . דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע_ש חיים שיבא - תל השומר במאי 2011 , בניגוד לסיכום עם שר הבינוי והשיכון כי לא ייקבע דבר בעניין זכויות קנייניות, פרסמה הוועדה המחוזית לתכנון את דבר הפקדתה של התכנית שבה נקבעו באופן מפורש זכויות קנ ייניות למרכז הרפואי על 1,269 :דירות "מגורי המרכז הרפואי שיבא (מגורי סגל) יירשמו בלשכת רישום מקרקעין בבעלות ביה"ח ולא יותר פיצול בעלות או מכירה"23 . בהוראות התכנית נרשם כי בעלי העניין בקרקע הם רמ"י, משרד הבריאות והמרכז הרפואי; משרד השיכון כלל לא הוזכר בתור בעל עניין בתכנית. זאת ועוד, משנתגלעה מחלוקת בנושא הזכויות ובהיעדר רישומן, היה על רמ"י לנסות ולהגיע לידי הבנות או הסכמות בעניין זה עם בעלי הזכויות הפוטנציאליים. אם לא צלח הדבר, היה עליה להביא את הנושא לפני היועץ המשפטי לממשלה כמקובל בנוגע למחלוקות משפטיות המתעוררות בין גופים ציבוריים17 . באופן הזה ניתן היה להבטיח שבעלי זכויות פוטנציאליים, לרבות משרד השיכון, לא ייפגעו בעקבות החלטה שתוצאתה מביאה לידי שינוי זכויות במתחם. לאי-הבהירות בנוגע לבעלי הזכויות היו גם השלכות על גיבוש התכניות הנוספות שהתבצעו בהמשך (ראו להלן). הביקורת העלתה כי אף שהתכנית נדונה בוועדה המחוזית לתכנון כבר בשנת 2007 , משרד השיכון לא ידע על כך אלא רק לאחר שעמידר התוודעה לדבר מתוך כתבה שפורסמה בעיתון בינואר 201022 ובה תוארו השינויים המתוכננים במתחם דירות השירות. בעקבות הכתבה פנה באותו החודש מנכ"ל עמידר למנהלת אגף נכסים ודיור דאז במשרד השיכון: "הריני להביא לידיעתכם כי בוצע מחטף של מתחם תל השומר ודירות עמידר 'יי עלמו' עם אישורה של תכנית עיריית רמת גן ]הדגשה לא במקור[ ." משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי אף שמנכ"ל עמידר ומנהלת מחוז מרכז של משרד השיכון דאז הודיעו לה על התנגדותם לתכנית, שעיקרה לטענתם היא פגיעה אפשרית בזכויות של משרד השיכון בדירות, היא לא בדקה באופן יסודי את הטענות והסתפקה בעמדתה שלא מדובר בדירות השייכות למאגר הדיור הציבורי. בהתנהלותה זו תרמה רמ"י להבנה שהזכויות על מתחם דירות השירות הן של המרכז הרפואי ושלו בלבד. הבנה שנויה במחלוקת זו נמשכה גם במהלך דיוני הוועדה המחוזית לתכנון (ראו להלן). ברור, כמוטל עליה על פי חוק. גם משרד השיכון מצדו לא עמד על כך שזכויותיו בנוגע לדירות השירות יובהרו וכי המחלוקת בעניין זה תיושב. יודגש כי אין מדובר בהסדרה ניהולית ורישומית בלבד אלא בפוטנציאל כלכלי מהותי, באזור ביקוש גבוה, שבו יוגדל מספר הדירות בתכנית בכלל ובמתחם דירות השירות בפרט. מאחר שמדובר בדירות ש גם למשרד השיכ ון זכויות בהן, עסקה זו טומנת בחובה גם פוטנציאל להרחבת מאגר הדיור הציבורי שבו קיים מחסור ניכר, בעיקר באזור המרכז. משרד מבקר המדינה מעיר למרכז הרפואי כי טענותיו בדבר שיקוליה של עיריית רמת גן בקידום התכנית ובדבר התיישנותן של הדירות ומצבן הפיזי, אין בהן די כדי להצדיק את העובדה שהוא לא שיתף את משרד השיכון בתהליך קידום התכנית. כנדרש ממנה נהגה הוועדה המחוזית לתכנון להפיץ לכל המשתתפים לפני מועד הישיבות את סדר יומן. בביקורת נמצא כי נציג השר דאז לא השתתף לא בישיבת הוועדה שהתקיימה בפברואר 2010 שבה הוחלט על הפקדת התכנית ונקבעו תנאיה, ולא בישיבה שהתקיימה בינואר 2011 שגם בה נדונו תנאי התכנית. יוצא אפוא שבשתי הישיבות הרלוונטיות לא נכח נציג מטעם משרד השיכון שיכול היה להציג את עמדת המשרד ולפעול לטובתו בעניין הקביעות שהתקבלו באותן ישיבות, ובכלל זה ליידע את הוועדה בדבר זכויות המשרד בדירות האמורות. בסופו של דבר נפקד מקומו של משרד השיכון כבעל ע ניין בתכנית. מנתונים שהעביר המרכז הרפואי בתחילת 2012 ,למשרד מבקר המדינה עלה כי נכון לאותו מועד, 35 מיחידות הדיור במבנה בית שמעון שימשו באותה עת בעיקר למגורי תיירים - מתמחים מחו"ל או מטופלים מחו"ל ומלוויהם. יצוין כי גם בהערכת שמאי המקרקעין שעשה אגף שומת המקרקעין שבמשרד המשפטים, על פי הזמנת המרכז הרפואי בשנת 2010 משמש ]בית שמעון [ , צוין כי "המבנה בעיקר למגורי המלווים של המאושפזים שהינם תושבי מדינו ת זרות" וכן "כל דירה מכילה חדר, מקלחת עם שירותים ומטבחון". עוד עלה שאף שמשרד הבריאות ביקר מדי פעם בפעם במתחם דירות השירות וקיבל דיווח שנתי מהמרכז הרפואי בנוגע לדייריו, הוא לא ידע על השימוש החורג הנעשה בדירות לצורך מגורי תיירים, והתוודע לכך רק במהלך הביקורת. משרד מבקר המדינה מעיר למרכז הרפואי כי דירות השירות נועדו למגורים של עובדי המרכז הרפואי שנמצאו חיוניים לצרכיו , ואילו יחידות הדיור במעונות הסטודנטים נועדו לשיכון סטודנטים המתמחים במרכז . כל שימוש אחר בדירות וביחידות הדיור, כמו מגורים של מי שאינו עובד חיוני, לרבות מגורים של תיירים מחו"ל, הוא חריגה מהנוהל הפנימי של המרכז הרפואי ומנוהל משרד הבריאות, ואף ניתן לראות בכך חלק מפעילות עסקית ושיווקית של המרכז הרפואי. פעילות כזאת אינה עולה בקנה אחד עם ייעודן של דירות השירות ומעונות הסטודנטים, וכל עוד משרד הבריאות אינו רואה לנכון להסדירה ולאשרה, על המרכז הרפואי להפסיקה. אשר לטענת המרכז הרפואי כי הוא מימן את בניית הדירות במבנה בית שמעון באמצעות תרומות, וכי בשנות השישים של המאה העשרים נרשם המבנה "מסיבה לא ברורה" כ"משויך לעמידר", מדגיש משרד מבקר המדינה כי המרכז הרפואי לא המציא מסמכים כלשהם התומכים בטענתו. זאת ועוד, גם בפגישות שקיימו עם נציגי הביקורת ציינו נציגי הנהלת המרכז הרפואי כי הם כבר העלו טענה זו בעבר במסגרת דין ודברים עם עמידר בנוגע לחוזה השכירות של דירות השירות. אולם על אף טענתם לא שונה חוזה השכירות, והדירות במבנה בית שמעון המשיכו להיכלל במסגרת חוזה השכירות הקיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות ולמרכז הרפואי כי דירות השירות ומעונות הסטודנטים הן נכסי המדינה ומטרת השימוש בהן היא ציבורית, דהיינו לאפשר לעובדים חיוניים או לסטודנטים לגור בסמיכות למקום עבודתם לצורך זמינותם המידית כשעולה הצורך. הקצאת דירה לאדם שאינו חלק מצוות בית החולים, ובכלל זה תיירים מחו"ל, חורגת מהנהלים ומייעודן של הדירות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות על פיקוחו הלוקה בחסר בכל הקשור לשימוש החורג שהמרכז הרפואי עושה בדירות. הביקורת העלתה כי משרד הבריאות קיבל את הסבריו של המרכז הרפואי ואישר את הבקשות לשנת 2011 להארכת תקופות השכירות. האישור ניתן לכל הדיירים ללא כל הסתייגות וללא כל תנאי, אף שבמקרים מסוימים מדובר בתקופות שכירות ארוכות במיוחד. עוד עלה כי בניגוד לנוהל משרד הבריאות לא הגיש המרכז הרפואי בשנת 2012 למשרד הבריאות בקשה לאישור הארכת תקופות שכירות, אף שבאותה עת התגוררו דיירים בדירות השירות גם במשך תקופות העולות על שבע שנים. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את העובדה שבמהלך הביקורת פינה המרכז הרפואי כמה מהשוכרים הוותיקים, אך עם זאת עדיין מתגוררים במתחם כמה דיירים תקופות החורגות מהמותר. לא בכדי הגביל משרד הבריאות את תקופת השכירות המרבית. הגבלה זו מאפשרת לשמור על מאגר דירות פנויות ש יועמד לרשות המרכז הרפואי לצורך הקצאתן הזמנית לעובדיו החיוניים המתחלפים מדי פעם בפעם. מתן אפשרות לדיירים להתגורר בדירות השירות תקופות ממושכות, יותר משבע שנים, מעורר חשש שהדירות האמורות לתת פתרון מגורים זמני לעובדים חיוניים ולסייע "לעובד להיקלט בעבודה לה הוא נדרש" יהפכו למגורים של קבע, והמרכז הרפואי יתקשה להשיבן למאגר דירות השירות העומדות לצרכיו. נוסף על כך מדובר בהעדפה של עובדים מסוימים הנהנים מהטבה כלכלית מהותית ומתמשכת העלולה לבוא על חשבון עובדים זכאים אחרים. משרד מבקר המדינה מעיר למרכז הרפואי כי עליו להקפיד ולפעול על פי הנהלים ולהגיש בקשה למשרד הבריאות בכל מקרה שתקופת השכירות עולה על שבע שנים. על המרכז הרפואי ועל משרד הבריאות לבחון את המשך מגורי הדיירים הוותיקים, ואם לא תימצא כל הצדקה ברורה ומוכחת לכך, עליו לפעול לסיום תקופת השכירות ולפינוי הדירות כדי להקצותן לעובדים אחרים הזכאים לכך. באישור הבקשות. על הנהלת המרכז הרפואי להנחות את ועדת האכלוס לתעד כראוי את דיוניה ולפרט את הנימוקים להחלטותיה. עמידר לא חידשה את החוזים בינה לבין המרכז הרפואי אף על פי שתוקפם פג. משרד השיכון לא עמד על היעדר חוזים בני תוקף, ולא דרש מעמידר לעדכנם. משרד מבקר המדינה מעיר לעמידר ולמרכז הרפואי כי היה עליהם לחדש את חוזי השכירות במועד סיום ההתקשרות. משרד מבקר המדינה מעיר לעמידר כי פעלה בניגוד להסכם הניהול שחתמה עם משרד השיכון, המחייב אותה לחדש בכל שנה את החוזה עם הגוף השוכר. חידוש החוזה מאפשר לשני הצדדים - השוכר והמשכיר - לבחון מחדש את תנאי החוזה ואת התאמתם לנסיבות המתחדשות, לרבות הצורך בעדכון גובה שכר הדירה ובדיקה מקיפה של מצבן הפיזי של הדירות ושל השימוש הנעשה בהן. מדובר באחת הפעולות הבסיסיות שעל עמידר לעשות בתמורה לדמי הניהול שהיא מקבלת ממשרד השיכון. עליה להקפיד ולבצע את המוטל עליה מתוקף אחריותה כלפי המשרד וכדי להבטיח את זכויות שני הצדדים לחוזה - זכויות המדינה על נכסיה וזכויות המרכז הרפואי כשוכר הזכאי לשירותים שהמשכיר מתחייב לספקם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד השיכון כי קיומו של חוזה בר תוקף, לרבות הסדרת תנאי השכירות, הוא צורך מחויב הנובע מחובת הנאמנות שלו לנהל כראוי את הרכוש הציבורי שהופקד בידיו ומהחובה להקפיד על סדרי מינהל תקין. על המשרד לעקוב אחר פקיעת תוקף חוזי השכירות ולדרוש מעמי דר לפעול על פי נוהלי המשרד הנוגעים לבקשות להאריך את חוזי השכירות עם המרכז הרפואי. הביקורת העלתה כי על אף החלטתו זו של משרד השיכון המשיכו הוא ועמידר להעניק למרכז הרפואי את ההנחה האמורה ולא עדכנו את גובה שכר הדירה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין משרד השיכון מחזיק בניירות עבודה שעניינם הוא מהות הפיצוי שהמשרד דורש לקבל. כמו כן, המשרד לא ניהל פרוטוקולים או סיכומי דיונים שקיים בנושא, אם אכן התקיימו. יוצא אפוא שלא ניתן ללמוד על תהליך קבלת ההחלטות ועל סדרי בחינת החלופות והמידע ששימש בסיס לקבלת החלטתו. בהיעדר מסמכים רלוונטיים לא ניתן לוודא שהחלטה עקרונית על פיצוי המשרד, בלי להגדיר את מהותו של אותו פיצוי, היא אכן החלטה מיטבית המגִנה על זכויות המשרד ו שתכליתה לשפר את אפשרויות הדיור הציבורי. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י, לוועדה המקומית רמת גן ולמרכז הרפואי כי מן הראוי היה כי ישתפו את משרד השיכון בייזום תכנית הנוגעת לשטח שמצויים בו נכסים שלמשרד השיכון זכויות עליהם. היעדר שיתוף המשרד בתכנית וחוסר מעורבותו בה, מציאות שתוקנה במה לך הביקורת וגם בעקבותיה (ראו להלן), עלולים היו להביא לידי פגיעה ממשית בזכויותיו. למרות עמדה עקרונית זו, ממסמכים של לשכת התכנון עלה כי מתכננת מחוז תל אביב הורתה באופן מפורש לכלול בהוראות התכנית סעיף שלפיו מגורי סגל רפואי בתחום התכנית במרכז הרפואי יירשמו בלשכת רישום המקרקעין על שם המרכז הרפואי; דהיינו, התכנית אמורה הייתה להעניק למרכז הרפואי זכויות קנייניות על מרבית הדירות שייבנו במתחם. יודגש, כי במהלך הביקורת .ובעקבותיה תוקנו ההוראות בתכנית, כמפורט בהמשך .לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שלשכת התכנון תתערב בסוגיית רישום זכויות קנייניות, בייחוד בהיעדר רישום, כאשר מארג הזכויות על הקרקע עדיין היה שנוי במחלוקת. היה על לשכת התכנון ועל הוועדה המחוזית לתכנון לנקוט משנה זהירות ולהקפיד שלא לעסוק בקביעת זכויות קנייניות על הדירות, פעולה שאינה מצויה בתחום סמכותן. משרד מבקר המדינה מעיר כי בדצמבר 2013 הציג משרד השיכון את עמדתו בעניין ד ירות השירות לסגן החשבת הכללית במשרד האוצר, ולפיה "דירות נבנו כחלק ממלאי הדיור הציבורי ולפיכך הפיצוי נדרש ]דירות השירות[ אלו על מנת להשיבו לטובת זכאי הדיור הציבורי". משרד מבקר המדינה מדגיש כי משרד השיכון משכיר את דירות השירות למרכז הרפואי ו התקבולים בגין השכרתן מופנים לטובת הדיור הציבורי. לפיכך, לפגיעה בנכסים אלו עלולה להיות השפעה שלילית על זכאי הדיור הציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, האופן שבו ניהל משרד השיכון את התהליך הנוגע לסיכום על מהות הפיצוי בעבור דירות השירות לוקה בחסר ועלול לפגוע בזכויותיו פגיעה שלא ניתן יהיה לתקנה. מדובר בתכנית שמנכ"ל המשרד הגדירה כ"בעלת סיכויי הצלחה גבוליים", כלומר רמת הסיכונים שבה רבה ויכול שיהיה קושי ליישמה באופן מוצלח. אף על פי כן, המשרד לא דרש לבחון את המודל הכלכלי של התכנית לפני שהסכים לקבל "פיצוי על חלקו בדירות". הוא גם לא ביקש להבהיר מהי מהות הפיצוי ומהו המנגנון לחישובו, ולא עמד על כך שהמודל הכלכלי יהיה כזה שיבטיח תמורה הולמת בגין זכויות המשרד על דירות שייהרסו לצד השגת מטרות התכנית לטובת הציבור כולו, לרבות זכאי הדיור הציבורי והמרכז הרפואי. במקום זאת, המשרד הגיע לידי הסכמה עקרונית, בעל פה, המתמצה בהצהרה מעורפלת ומלווה באי -ודאות ובהיעדר מסגרת של תנאים לקיומה. הסכמה מעין זו אין בה די כדי לשמור על נכסי המדינה ולהבטיח כי המשרד ימלא כראוי את תפקידו כנאמן על נכסי ציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שמדובר בנושא עקרוני הנוגע לפגיעה אפשרית בזכויות המשרד על נכסים שהופקדו בידיו, היה על מנהלת המחוז במשרד לעמוד על כך שתתקיים הפגישה הנחוצה עם נציגי רמ"י; במקרה של היעדר שיתוף פעולה מצדם היה עליה להעלות את הנושא לפני הנהלת המשרד ולוודא כי יינקטו צעדים למניעת הפגיעה האפשרית. זאת ועוד, על אף היעדר שיתוף הפעולה מצד רמ"י היה על הנהלת המחוז במשרד השיכון להגיש לוועדה להתנגדויות את התנגדותה לתכנית המופקדת כדי להציג לפניה את עמדת המשרד ולהסב את תשומת לבה לצורך להגן על זכויותיו . הדבר לא נעשה. יצוין כי עד מועד סיום הביקורת ל א התקיימה הפגישה הנוספת שאמורה הייתה להסדיר את עניין הזכויות. בביקורת עלה כי עמדת מנכ"ל משרד השיכון גובשה בלי שהמשרד קיים עבודת מטה מסודרת לבחינת מכלול ההיבטים הנדרשים לקבלת החלטה בדבר מהות הפיצוי שהוא זכאי לו בתמורה לוויתור על זכויותיו בדירות. בין היתר לא בחן משרד השיכון את החלופות לקבלת התמורה בגין הדירות, דהיינו קבלת פיצוי כספי או קבלת דירות במתחם עצמו או קבלת דירות שלא במתחם. המשרד גם לא בחן את המתכונת להערכת שווי הנכסים לצורך חישוב הפיצוי, כלומר על פי ערכם כיום או על פי ערכם העתידי. יתרה מזאת, המשרד לא בדק אם התכנית במתכונת שגובשה אכן כדאית מהבחינה הכלכלית ומהם התנאים שיבטיחו את ישימותה. בתכנית המקורית נקבע כי 1,269 מתוך 1,680 דירות שייבנו ייועדו למגורי סגל רפואי, והן יירשמו בלשכת רישום המקרקעין על שם המרכז הרפואי; בתכנית המעודכנת דירות אלו 24 ייבנו ל"השכרה בלבד, לרבות מגורי סגל רפואי". כמו כן הוסר הסעיף הנוגע לרישום דירות המרכז הרפואי בלשכת רישום המקרקעין על שמו. בעלי העניין המוזכרים בתכנית הם רמ"י, העירייה, משרד הבריאות, המרכז הרפואי וגורמים פרטיים; משרד השיכון אינו מוזכר בה כבעל זכויות או בעל עניין. במרץ 2013 אישר שר הפנים את התכנית והיא קיבלה תוקף, וזאת בלי שהוגדרו בה זכויות של משרד השיכון ובלי שהוא מוזכר בה כבעל עניין. הביקורת העלתה כי אף שרמ"י מודעת זה עשרות שנים לעובדה שד ירות השירות מושכרות למרכז הרפואי על ידי משרד השיכון באמצעות חברת עמידר, ובמהלך הביקורת אף התוודעה לחוזי שכירות שנחתמו בין עמידר ובין המרכז הרפואי הנוגעים לאותן דירות, היא טרם הסדירה זכויות אלו באופן בביקורת עלה כי גם נציג השר דאז וגם הנציגה הנוכחית נשאו בכפל תפקידים, במינויו של המשרד, וזאת ללא אישורו של שר הפנים ובניגוד להוראות החוק. לעובדה זו משמעות יתרה הנוגעת לתכנית האמורה, בייחוד לנוכח הליקוי שעלה בביקורת זו בדבר היעדרו של נציג מטעם משרד השיכון מדיוני הוועדה המחוזית לתכנון ובדבר אי -הגנה על זכויות המשרד במתחם דירות השירות במרכז הרפואי. הביקורת העלתה כי אף שמשרד השיכון ידע על התכנית, ונציגיו אף הודיעו לרמ"י ולעירייה ע ל התנגדותם מאז הופקדה התכנית במאי 2011 ועד אוגוסט 2012 , הוא לא הביע לפני הוועדה להתנגדויות את הסתייגותו בנוגע לקביעות שבתכנית ולא הגיש התנגדות לתכנית, לרבות בקשר לעובדה שזכויותיו במתחם עלולות להימחק. עוד עלה בביקורת כי נציגת רמ"י ומהנדס העירייה, שהשתתפו ב דיון בוועדה להתנגדויות והיו מודעים למעמדו של משרד השיכון כבעל עניין במתחם, לא הזכירו את העובדה שמדובר בדירות שגם למשרד השיכון יש זכויות בהן. הביקורת העלתה כי התכנית גובשה וקודמה ללא ידיעתו וללא מעורבותו של משרד השיכון המחזיק בזכויות על הדירות. להלן הפרטים: לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד השיכון לשפר את טיפולו בעסקאות הנוגעות לנכסי המדינה שהופקדו בידיו כדי שייעשה באופן שיטתי ומקצועי. לשם כך עליו לגבש כללים סדורים שיעוגנו בנוהל עבודה מתאים שיתייחס למכלול ההיבטים שהוזכרו לעיל. אין להתעלם מהפוטנציאל הגלום בעסקאות אלה שיאפשר את המשך הקצאת הדירות למגורי סגל של המרכז הרפואי ואף את הרחבתו של מאגר הדיור הציבורי ההולך ומידלדל לעומת אוכלוסיית הזכאים לדיור ציבורי ההולכת וגדלה. על המשרד לבחון, בשיתוף משרד האוצר ורמ"י, את המתכונת הראויה לשיווק הקרקע על פי התכנית שאושרה באופן שיאפשר לשמור על האינטרס הציבורי בכל היבטיו. על תיקון סיכום הפגישה, כפי שהוחלט בדיוןשהתקיים בינואר 2013 , ויוודא שהנחייתו בוצעה.
משרד מבקר המדינה מעיר לוועדה המחוזית לתכנון כי הצורך להבטיח שדירות השירות לא יהפכו לנכס סחיר למכירה ויהיו מקשה אחת כחלק מהשימושים הנלווים של המרכז הרפואי אינו מצדיק התערבות בקביעת הזכויות במתחם לטובת המרכז הרפואי. מאחר שמדובר בתכנית המתבססת על תפיסה שלפיה מתחם רחב היקף הכולל יותר מ - 1,100 דירות ייועד להשכרה, ומאחר שמדובר בהחלטה עקרונית הנגזרת ממדיניות דיור ממשלתית חדשה שטרם נוסתה בארץ, היה מקום לבחון את ההיתכנות הכלכלית של התכנית ולקבוע את התנאים שיבטיחו את יישומה; והכול ללא כל תלות במקור המימוני של התכנית - ציבורי או פרטי.