משרד החינוך . הייעוץ החינוכי בבתי הספר ובגני הילדים משרד מבקר המדינה מעיר כי היות שמשרד החינוך הכיר בחשיבות מתן שירותי הייעוץ במוסדות החינוך, לכל שכבות הגיל, ולנוכח הקשיים במצב הקיים, עליו לבחון תקצוב שירותים אלה באופן שיבטיח הענקה שוויונית של ש ירותי ייעוץ חינוכי ראויים לכל מוסדות החינוך שבאחריותו. מלבד זאת, אין כל הצדקה עניינית או מקצועית לקבוע תקן למתן שירותי ייעוץ לחטיבה העליונה בלבד, בייחוד לנוכח בנייתן של התשתיות הרגשיות-חברתיות לתפקודם של הילדים בגיל הרך דווקא. לדעת משרד מבקר המדינה, שיטת התקנון בחטיבה העליונה המתחשבת אך ורק במספר הכיתות עלולה ליצור אי-שוויון במתן שירותי הייעוץ לכלל מוסדות החינוך במדינה, שכן כאמור צורכי הכיתות אינם שווים ומושפע ים ממיקומן הגאוגרפי, ממעמדם הסוציו -אקונומי של התלמידים, ממספר התלמידים בכיתה ועוד. לפיכך על משרד החינוך לבחון מחדש את מפתח התקנון שקבע כדי לוודא שהקצאת שעות הייעוץ החינוכי ל בתיה"ס בחטיבות העליונות מאפשרת הענקה שוויונית של שירותי ייעוץ נאותים ומקצועיים לכל אוכלוסיית התלמידים והצוותים החינוכיים. מהאמור לעיל עולה כי אף על פי שכבר בתחילת שנת 2009 החל פיתוחו של מאגר נתונים ממוחשב המותאם לצרכיו של שפ"י, במועד הביקורת, כעבור ארבע שנים, לא היה כלי ממוחשב שבו נתונים אמינים ומרוכזים לגבי היועצים החינוכיים ושירותי הייעוץ בכל מחוז, מגזר ומוסד חינוכי, וגם לא נקבעו לוחות זמנים לסיום הטמעת המערכת במחוזות המשרד. לא זו אף זו, בביקורת נמצא כי התקשורת בין הזרועות השונות של המשר ד - שפ"י ומינהל התקשוב - לקויה. במצב זה עולה חשש כי השלמת פיתוחו של מסד הנתונים לשביעות רצונו של שפ"י תתעכב יותר מן הנדרש. תפקידי היועץ החינוכי, הנסמכים על מטרות משרד החינוך ושפ"י, מדיניותם של המחוזות השונים ומדיניותם של בתיה"ס, והציפיות ממנו התרחבו מאוד בעשורים האחרונים. כמפורט לעיל, אין התאמה בין המשימות שהגדיר משרד החינוך ליועצים החינוכיים ובין היקף משרתם. הפער בין דרישות התפקיד להיקף המשרה והבעייתיות הנובעת ממנו לנוכח רגישות תחומי עבודתם של היועצים, הנוגעת לא אחת בדיני נפשות, ידועים למשרד החינוך לפחות משנת 2007 , שבה פרסם המשרד את מחקר היועצים החינוכיים. למרות זאת משרד החינוך לא ביצע עבודת מטה או בחינה מסודרת של הצעדים הנדרשים ליצירת הלימה ואיזון ראוי בין הדברים. משרד מבקר המדינה סבור כי יש בעייתיות בהסתמכותם של שירותי הייעוץ במערכת החינוך על נכונותם של היועצים החינוכיים להשלים את משימותיהם בהתנדבות, עקב המחויבות המקצועית שהם חשים. הפער בין כמות המשימות המוטלות על היועצים החינוכיים להיקף משרתם ידוע למשרד החינוך זה מכבר, ולמרות זאת לא נמצא שהוא פעל באופן כלשהו למציאת פתרון הולם לבעיה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הקשיים הנובעים מחיוב היועצים לעסוק בהוראה, שתוארו לעיל, על המשרד לדון בחלופות לשיטת ההעסקה הקיימת ולגבש מתווה העסקה מיטבי שיקדם את שירות הייעוץ הניתן במערכת החינוך. את המתווה יש לגבש בד בבד עם קידום התקנון, שכאמור מתעכב כבר שנים, ומן הראוי להאיץ אותו. הפתרון שמציע שפ"י, ולפיו היועץ החינוכי ילמד בכיתות את תכנית "כישורי חיי ם" (ולא את מקצוע ההוראה שהוא מוסמך ללמדו) מנוגד למטרת התכנית ולחוזר המנכ"ל בנושא, שלפיהם על מחנכי הכיתות ללמד את תכנית "כישורי חיים" כדי לקדם שיח רגשי בינם ובין התלמידים. יתרה מכך, הפרדת מקצוע הייעוץ ממקצוע ההוראה תשווה את מעמדם של היועצים החינוכיים למעמדם של פסיכולוגים חינוכיים, הפועלים באחריות שפ"י, משמשים בתפקידים טיפוליים בביה"ס ואינם עובדי הוראה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות שירותי הייעוץ החינוכי לקידום אקלים חינוכי מיטבי במוסדות החינוך ולהתפתחותם הרגשית והחברתית של התלמידים, ונוכח השינויים החברתיים שחלו בשנים האחרונות, אשר הביאו לגידול ניכר בדרישות לקבלת שירותי ייעוץ חינוכי בבתיה"ס יש צורך דחוף בבחינה מחודשת של תנאי העסקתם של היועצים. על המשרד לגבש מתווה מתאים למציאות הקיימת, שיבטיח הענקה שוויונית של שירותי ייעוץ חינוכי ראויים לכלל התלמידים וצוותי בתיה"ס. מתווה שכזה צריך לכלול קביעת תקן מינימלי לשעות ייעוץ חינוכי בכלל מוסדות החינוך, על פי אמות מידה הנוגעות לביצוע המשימות. נוסף על כך, על המשרד לבחון מחדש את חיוב היועצים החינוכיים לעסוק בהוראה, לנוכח הקשיים שיוצר חיוב זה. מהאמור לעיל עולה שלשפ"י אין תמונת מצב מלאה לגבי פעילות הייעוץ החינוכי בכל מחוז, לרבות היקף הפעילות השנתית המתוכננת בתחום הייעוץ ומידת התאמתה למדיניות שפ"י, יעדי המחוזות ומידת העמידה בהם. כמו כן שפ"י אינו יכול להשוות בין שירותי הייעוץ החינוכי של המחוזות, מידע הנדרש, בין היתר, כדי ליזום ולתכנן פעילויות לצורך קידום מחוזות "חלשים" וטיפוחם וכדי לקבל החלטות בדבר חלוקת משאבים בין המחוזות. שפ"י גם לא פיתח ערוצים מובנים לכלל מערך הייעוץ לשיתוף ולניהול של ידע מקצועי שנצבר בכל אחד מהמחוזות. מהאמור לעיל עולה כי למרות החשיבות שרואה משרד החינוך במתן שירותי ייעוץ חינוכי למוסדות החינוך שבאחריותו, ולמרות הצורך בתקנון הייעוץ החינוכי, כפי שבא לידי ביטוי בהמלצות ועדת וילנאי, בפניות חוזרות ונשנות מטעם הגורם המקצועי במשרד - שפ"י - להנהלת המשרד ובפניות של מנהלי בתי"ס בנושא, משרד החינוך לא תקנן את הייעוץ החינוכי בגנים, בבתיה"ס היסודיים ובחטיבות הביניים. לא זו אף זו, בהיעדר תיעוד של הדיונים המעטים שהתקיימו בנושא בהשתתפות מנכ"ל המשרד במרוצת השנים, אי -אפשר להתחקות אחר תהליכי קבלת ההחלטות והשיקולים שהניעו את המש רד להימנע מלפתור את הקושי שבתנאי העסקתם של היועצים החינוכיים. מהאמור לעיל עולה כי במועד הביקורת לא היו בידי שפ"י הכלי ם הדרושים להתוויית מדיניות ארצית בתחום הייעוץ, שכן מדיניות כזאת אמורה להתבסס על מיפוי הצרכים של כל מחוז, מגזר ומוסד חינוכי, אך שפ"י אינו אוסף באופן שוטף ושיטתי מידע מעודכן בנושאי כוח אדם ובנוגע לפעילות הייעוץ במחוזות. המידע האמור חיוני לא רק לבקרה ולשיפור תהליכים בתחום הייעוץ החינוכי, אלא גם לתכנון שירותים חדשים, להרחבת שירותים קיימים ולקביעת סדר עדיפויות לחלוקת משאבים ותקציבים. כמו כן שפ"י אינו מרכז ומנהל את הידע המקצועי שנצבר במחוזות ואינו פועל להעבירו לכלל מערך הייעוץ. אמנם נמצא בביקורת כי שפ"י עוסק רבות בבניית תכניות הכשרה והשתלמויות ליועצים החינוכיים ובפיתוח מקצועי שלהם, אולם לדעת משרד מבקר המדינה, פיתוח מקצועי אינו יכול להיעשות במנותק מפעילות הייעוץ בשטח, שלגביה כאמור אין לשפ"י מידע מספק. לנוכח כל האמור לעיל, משרד מבקר המדינה מעיר כי על שפ"י לפעול ללא דיחוי מול מינהל התקשוב להשלמת פיתוח מסד נתונים ממוחשב ליועצים שבו כל המידע הנוגע לפעילות הייעוץ. כמו כן על שפ"י לקבוע מבנה אחיד של תכניות עבודה, לרכז את תכניות העבודה של המחוזות בתחום הייעוץ החינוכי, המפרטות בין היתר מדדי ביצוע והצלחה, כדי לוודא שמדיניותו מבוצעת ולצורך שיפור תהליכים. נוסף על כך, על שפ"י לבנות מנגנונים לשימור הידע שנצבר במחוזות המשרד לשם קידום שירותי הייעוץ החינוכי ושיפורם. איוש משרות פיקוח מקצועי על ידי מדריכים טומן בחובו קושי גדול: ראשית, יש שוני מהותי בין תפקיד המדריך לתפקיד המפקח - המדריך הוא מקור תמיכה, ליווי וסיוע ליועץ, ואילו המפקח הוא גם בעל הסמכות להעריך את היועצים החינוכיים ואף להמליץ על הפסקת עבודתם. הדואליות הזאת עלולה להקשות על המפקח לבסס את מעמדו אל מול היועצים הנתונים בפיקוחו. שנית, המפקח נדרש להיות זמין ליועצים הנתונים בפיקוחו, בייחוד לליווי במצבי חירום. מדריך העובד בימים מסוימים בתפקיד מפקח ובימים אחרים בתפקיד יועץ, מורה או מדריך, נפגעות זמינותו ויכולתו לייחד את תשומת הלב הנדרשת למילוי משימותיו כמפקח. משרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר למשרד החינוך53 שיש להימנע ממצב שבו מדריך ממלא תפקיד של מפקח מקצועי, וכי זו גם עמדת הלשכה המשפטית של משרד החינוך. לנוכח האמור לעיל, על המשרד להימנע מהעסקת מדריכים בתפקידי פיקוח, ועליו לפעול להסדרת תקני הפיקוח על הייעוץ בכלל מחוזות המשרד, ולהקפיד כי המפקחים ימונו לתפקיד רק לאחר זכייה במכרזי פיקוח כדין. בשיחות שקיים צוות הביקורת עם מנהלת אגף הייעוץ ועם מפקחים במחוזות שנבדקו הועלה כי אין הלימה בין מערך הפיקוח למספר היועצים הזקוקים למענה מקצועי ולתמיכה. הנושא עלה גם בתכתובות של בעלי תפקידים במחוזות ובמטה המשרד. כך, לדוגמה, ביוני 2012 ,כתב מנהל מחוז ירושלים, מר מאיר שמעוני למשנה למנכ"לית וסמנכ"ל בכיר דאז מר איציק תומר מכתב וזו לשונו: "מערך הפיקוח על הייעוץ במחוז ירושלים אינו בהלימה למספר היועצים. הפיקוח על הייעוץ אינו מסוגל לתת מענה מקצועי רציני למספר כה גדול של יועצים חינוכיים... כדי לאפשר עבודה מקצועית טובה נדרש לפחות עוד חצי תקן פיקוח". משרד החינוך לא קבע תקן של שעות ייעוץ לגני הילדים, ל בתיה"ס היסודיים ולחטיבות הביניים, ולא דאג לתקצב את פעילותם של היועצים, ולפיכך היקף שירותי הייעוץ האמורים תלוי במשאבים שמקצים לכך מנהלי בתיה"ס ומנהלי המחוזות, לפי שיקול דעתם. עקב כך, לא מתאפשר ליועצים החינוכיים למלא את המשימות שהגדיר להם המשרד. כמו כן, התלות של היועץ החינוכי במנהל ביה"ס עלולה לפגוע בעצמאותו ובשיקול דעתו. נוסף על כך, ליועצים החינוכיים אין ביטחון תעסוקתי בתחומם. יתרה מזאת, היעדר תקן למקצוע הייעוץ מחייב יועצים לשמש מורים כדי להשלים את משרתם, בלי שתהיה לכך הצדקה מקצועית. התקן שקבע המשרד למתן שירותי ייעוץ בחטיבות העליונות אינו מתחשב במאפיינים כגון מקומם של המוסדות, מספר התלמידים במוסד וההרכב הסוציו - אקונומי שלהם, ולפיכך אינו מספק את הצרכים של סגל המוסדות ושל התלמידים. יתר על כן, בשנים האחרונות נוספו משימות חדשות ליועצים החינוכיים, אשר לביצוען נדרש זמן רב, בלי שהמשרד פעל להגדיל את התקן בהתאם. הפיקוח על עבודתם של היועצים אינו מיטבי גם הוא, נוכח היעדר ההתאמה בין מספר המפקחים למספר היועצים שבאחריותם, ונוכח העומס המוטל על המפקחים המחוזיים, הממלאים, נוסף על הפיקוח על היועצים, תפקידים ברמת המחוז והיישוב. מכיוון ששפ"י אינו אוסף מידע מעודכן לגבי פעילות הייעוץ בכל מחוז ולגבי הצלחתה של פעילות זו, אין לו כלים הדרושים להתוויית מדיניות ארצית בתחום הייעוץ, הנסמכת על מיפוי הצרכים של המחוזות, המגזרים והמוסדות החינוכיים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבותם של שירותי הייעוץ החינוכי לקידום אקלים חינוכי מיטבי במוסדות החינוך, ולהתפתחותם הרגשית והחברתית של התלמידים, ונוכח השינויים החברתיים שחלו בשנים האחרונות, אשר הביאו לגידול בכמות הדרישות לקבלת שירותי ייעוץ חינוכי - יש צורך דחוף בהסדרה של שירותי הייעוץ החינוכי בכל שכבות הגיל. במסגרת הסדרה זו יש לקבוע תקן מחייב, שיבטיח מתן שירותי ייעוץ חינוכי ראויים לכלל התלמידים וצוותי בתיה"ס, ואת הקצאת המשאבים הנדרשים לכך. נוסף על כך, יש להקפיד על פיקוח נאות של המחוזות על עבודת הייעוץ החינוכי, וכן להשלים את הפעולות הנדרשות ליצירת מאגר נתונים ארצי מעודכן, שעל פי המידע שייכלל בו יהיה אפשר להתוות מדיניות בתחום זה. .למערכת החינוך יש תפקיד מרכזי בהתפתחות הרגשית והחברתית של התלמידים. עקב התמורות שחלו בשנים האחרונות בארץ בתחום החברתי -כלכלי ובתחום הביטחוני, ניצבים לפני מערכת החינוך אתגרים קשים בתחום בריאות הנפש, והדבר מגביר את הצורך במערך טיפולי, שבכללו מערכת ייעוץ חינוכי מקצועית וזמינה. בביקורת נמצא כי תנאי העסקת היועצים החינוכיים במערכת החינוך והיקף משרתם אינם מאפשרים להם למלא את המשימות הרבות המוטלות עליהם ולסייע כראוי לנזקקים לשירותיהם. הדבר עלול לפגוע ברווחה הנפשית של הפרט ולפגיעה ובתפקודו של המוסד החינוכי. מהאמור לעיל עולה כי הפיקוח המחוזי על עבודתם של היועצים החינוכיים לוקה בחסר. העומס המוטל על המפקחים, בין היתר בשל היחס בין מספר המפקחים למספר היועצים החינוכיים ומתפקידיהם הנוספים של ה מפקחים במחוזות וביישובים, אינו מאפשר פיקוח תדיר ורציף על היועצים החינוכיים בכל מחוז, ובכלל זה פיקוח על עמידתם בתכניות העבודה שנקבעו להם. במצב הדברים האמור ברור כי אי -אפשר לגבש תמונה כללית בנוגע לפעילות הייעוץ ביישובים או במחוזות. במצב האמור נפגעת יכולתם של המפקח ים לבצע את עבודתם על פי הדרישות המקצועיות של שפ"י, והפיקוח על עבודת היועצים במחוזות והמעקב אחריה הם חלקיים בלבד. יתרה מכך, ההמלצה של שפ"י לשמירת היחס מרבי של מפקח אחד לכל 100 יועצים היא בעייתית משום שאינה מביאה בחשבון בין היתר את ההבדלים בין המחוזות בכל הנוגע לפריסה הגאוגרפית, לשיעור האוכלוסיות המיוחדות (עולים, בני מיעוטים), למעמד החברתי -כלכלי של התושבים ולסכנות הביטחוניות האופייניות לכל מחוז. לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום להסדיר את תפקידי מתאם הייעוץ במחוזות ואת אופן בחירתו. ראשית כל יש לגבש את משימותיו הנוגעות להעברת מידע על הפעילות בתחום הייעוץ מהמחוז לשפ"י ולהפך משום, שכמפורט לעיל, בביקורת נמצא כי העברת המידע בין המחוזות לשפ"י לוקה בחסר וכי אין בידי שפ"י מידע מספק לצורך קביעת מדיניות ובקרה של עמידה ביעדים. הסדרת הסמכויות של מתאם הייעוץ תיצור אחידות בין המחוזות ותמנע מצב בעייתי שבו מתאם הייעוץ מעריך מקצועית את קבוצת השווים לו, כמו במחוז צפון. בביקורת נמצא כי המפקחים אינם בודקים את עמידת היועצים בתכניות העבודה באופן שוטף, ובדיקת התכנית נעשית אחת לשנה בביקור של המפקח אצל היועץ בביה"ס (בביקורים אלה מוצגת לרוב תכנית העבודה הייעוצית כחלק מתכנית העבודה הבית -ספרית הרחבה). כמו כן נמסר לצוות הביקורת כי לנוכח עומס העבודה הרב המוטל עליהם, מפקחים אינם מצליחים תמיד לבקר את כל היועצים הנתונים לפיקוחם ולצפות בעבודתם במשך השנה, ומכאן שלא תמיד מתאפשרת בחינת יישומה של תכנית העבודה של היועץ. יתר על כן, רוב ביקוריהם של המפקחים אינם מתועדים.
כמפורט להלן, תנאי העסקת היועצים החינוכיים מורכבים ומעוררים קשיים הן מן ההיבט המערכתי - פיתוח תחום הייעוץ, הרחבת שירותי הייעוץ הניתנים למערכת החינוך ושיפור איכותם - והן מנקודת מבטו של היועץ. קשיים אלה נובעים, בין היתר, מן הגורמים האלה: היעדר תקן מחייב של שעות ייעוץ לבתיה"ס היסודיים ולחטיבות הביניים; אי-עדכונו של תקן שעות הייעוץ שנקבע ל בתיה"ס התיכוניים על פי שינויים שחלו בחב רה, בייחוד התגברות האלימות בכל שכבות הגיל, והדרישה המוגברת לשירותי ייעוץ בבתיה"ס; אי-הלימה בין השכלתו הרחבה של היועץ, תפקידיו הרבים ותחומי אחריותו להיקף משרתו בפועל, שאינו מאפשר עבודת ייעוץ מיטבית לרווחת התלמידים והצוות החינוכי. כדי להתמודד עם קשיים אלה ה ציב שפ"י בשנת 2008 יעדים הנוגעים לשיפור הייעוץ החינוכי, לרבות יעדים שעניינם תהליכי קליטתם של היועצים החינוכיים, תנאי העסקתם, הבהרת התפקיד ותקנונו. שפ"י קבע כי יעדים אלו יושגו בתוך חמש שנים (תכנית חומש). בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אמנם הושגו כמה מהיעדי ם, למשל היעדים הנוגעים לשכלול תהליכי קליטת יועצים חדשים ושיפורם, להגדרת תפקיד היועץ ומשימותיו על פי רפורמת "אופק חדש" ולהטמעה של אמות מידה להערכה מקצועית של יועצים ולקידומם, אולם דווקא היעדים הנוגעים לפתרון בעיות הליבה של שירותי הייעוץ החינוכי במערכת החינוך לא הושגו, בהם: תקנון משרת הייעוץ החינוכי בגני הילדים, בבתיה"ס היסודיים ובחטיבות הביניים והצבת יועצים חינוכיים בכל מוסדות החינוך; חתירה לביטול חובת ההוראה בתנאי ההעסקה של היועצים; הגדרת ליבה של מטלות ליועץ על פי היקף משרתו; תקנון הפיקוח והבניה מחודשת ומותאמת של עומסי עבודה על פי היקף משרת המפקח על הייעוץ. להלן הפירוט: