משרד התיירות . הזמנת אורחים מחו_ל והטיפול בהם - משרד התיירות לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת שמשר ד התיירות יוכל להחליט מאילו מדינות פוטנציאליות נכון להביא אורחים ואילו אורחים להזמין, עליו לגבש תכנית מפורטת בנושא שתהיה מבוססת על ראייה רחבה וארוכת טווח של צורכי המדינה ועל הפוטנציאל הגלום באותן מדינות וידע מפורט ועדכני אשר ליכולתם של האורחים לתרום לקידום הפעילות התיירותית. כמו כן על המשרד לבחון כיצד ניתן להגדיל את מספר האורחים שיוזמנו ממדינות שבהן יש פוטנציאל להגדלת התיירות מהן. על לשכות המשרד בחו"ל לגבש רשימות של אורחים פוטנציאליים ממדינות רלוונטיות, לעדכנן באופן שוטף, ולהעבירן מפעם לפעם לדסק במשרד התיירות הממונה על מדינות אלה, כדי שהוא יבחר מהן את האורחים המתאימים בהתבסס על מדיניות שיתווה בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התיירות לבחון - בתיאום עם לשכות המשרד השונות בחו"ל - את שינויי המגמות העולים כאמור מהנתונים בעניין התפלגות האורחים, כגון יריד ה במספר האורחים ובשיעורם מתוך סך כל האורחים והסיבות לשינויי מגמות אלה. בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה הועלו כמה מקרים שבהם לא קיים אגף האירוח את הנוהל האמור. כך לדוגמה, ביוני 2014 פנה בכתב הממונה על הכספים והתשלומים באגף החשבות במשרד (להלן - הממונה על התשלומים)20 למנהל אגף עובד אגף [ האירוח דאז ולגורמים נוספים במשרד וציין כי "היום... הגיע אלי ... עם... שוברים לחתימה לסיור שמתחיל היום. בנוהל אישור לשיגור ]האירוח ... 'בקשת האירוח תוגש לפחות ]נקבע כי[ אורחים6 ...'שבועות לפני מועד האירוח 'מועד הגשת הצעת האירוח לא יעלה ע ל 7 ...'ימים מיום קבלת אישור הבקשה 'במקביל לגיבוש הצעת האירוח, אגף אירוח יכין תוכנית אירוח ראשונית הכוללת אומדן כספי ויגיש לאישור החשב'. ע"פ הנוהל הזה לא פעלתם בהתאם, ומבחינת שלא לפגוע בפעילות השוטפת שלכם בפרט ושל המשרד בכלל, ]על מנת[ החשבות חתמתי ע"ג האומ דן... והשוברים... אבקשך להימנע ממקרים אלה, ולדאוג לכך שהנוהל שלכם יתקיים כלשונו" (ההדגשות אינן במקור). לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף האירוח להקפיד לפעול על פי כל המתחייב מהנוהל האמור ולנקוט את הצעדים הדרושים כדי שמסמכי האירוח יוגשו כנדרש לאגף החשבות במשרד לפחות שבעה ימים לפני מועד האירוח. על המשרד לשקול קביעת נוהל מיוחד למצבים חריגים, ולקבוע לגבי מקרים אלו הסדרים מתאימים לביצוע הליכי הבחינה, האישור והבקרה הדרושים עד לתחילת הביקור. כמו כן על המשרד לוודא כי השימוש בנוהל המיוחד אכן ייעשה אך ורק במקרים המתאימים כאשר נמצא כי קיים צורך של ממש בקיום הליך אישור חפוז, וכי צורך זה יוגדר בנוהל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי גם אם ביצוע נוהל אירוח דורש התאמת תיק אירוח למעמדם וסוגם של האורחים באופן פרטני, וגם אם משרד התיירות נתקל בקושי להגדיר את תנאי המכרז ודרישותיו, עדיין ניתן לנסח מכרזים באופן מורכב שייתן מענה לקשיים אלה. בכל מקרה, על פי החוק והתקנות נדרש לקיים מכרז פומבי כל עוד לא סווגה ההתקשרות לפי אחד הפטורים או לפי אחת התקנות המאפשרות התקשרות בדרכים חלופיות. הביקורת העלתה כי מינהל השיווק לא פעל במהלך השנים על פי תכנית אב תיירותית מקיפה ורב-שנתית הקובעת, בין היתר, מדיניות לגבי אופן איתורם של האורחים ושל המדינות שבהן כדאי להשקיע את מרב המאמצים כדי לקדם את התיירות מהן לארץ. רק בפברואר 2015 גיבשמינהל השיווק מסמך שכותרתו "אסטרטגיה שיווקית רב שנתית" הכולל אסטרטגיה שיווקית של התיירות ובה גם צוין נושא האירוח, שממנו תיגזר תכנית העבודה השנתית של מינהל השיווק שתקבע מטרות, יעדים, משימות ביצוע ומדידת התוצרים. משרד מבקר המדינה העלה כי למעט בעניין רכישת שירותי ההסעה, אגף האירוח לא התקשר עם הספקים במכרז פומבי כנדרש בחוק חובת המכרזים, תקנותיו והוראות תכ"ם. התקשרויות המשרד עם הספקים אף לא נכנסו בגדר אחד הפטורים ממכרז המפורטים בתקנות (כאשר דובר בהתקשרות בסכום העולה על 50,000 ש"ח), ולא עמדו בתנאים הקבועים בתקנות המאפשרים התקשרות בנסיבות מסוימות שלא במכרז פומבי. בדיקת הפרוטוקולים של ועדת המכרזים של משרד התיירות לשנים 2014 -2013 העלתה כי אגף האירוח לא פרסם שום מכרז לבחירת ספקים (בתי מלון, מסעדות ומורי דרך). במקום זאת, נמצא כי האגף פעל על פי רשימות ספקים שניהל בעצמו. כך למשל הוא גיבש בשנת 2014 רשימה של 105 בתי מלון במקומות שונים בארץ; ברשימה פורטו תעריפיו של כל בית מלון לפי הרכב החדר, מספר הארוחות ועלות האירוח. באותה שנה גיבש האגף גם רשימה של 89 מסעדות במקומות שונים בארץ; בשנת 2015 כללה רשימה זו 71 מסעדות. זאת ועוד, לכל מתאם אירוח יש רשימת מורי דרך פרטית שיצר לעצמו באופן אישי ועל פי ניסיונו. בפועל, מתאמי האירוח פנו לספקים מתוך הרשימות האמורות והתקשרו עמם, אף שהתקשרויות אלה לא עמדו בתנאים המאפשרים רשימת מציעים והתקשרות עמם ללא מכרז פומבי. בכמה דיונים פנימיים שהתקיימו במשרד בהשתתפות המנכ"ל הקודם והמנכ"ל הנוכחי מינואר 2012 עלה נושא הקמת רשימות ספקים לאגף האירוח (מאגר ספקים), אולם דיונים אלה לא הביאו לעשייה, ועד אוגוסט 2015 לא הוקמו רשימות התואמות את הוראות הדין, כפי שיתואר להלן: בדיקה שביצע משרד מבקר המדינה בספטמבר 2015 העלתה כי טרם הוצא קול קורא כאמור. .מהנתונים עולה כי בסך הכול בשנים 2014 -2011 הזמינו משרדים אלה 3,305 אורחים ו-205 משלחות, ועלות הזמנתם הכוללת הייתה כ- 28.72 .מיליון ש"ח משרד מבקר המדינה מעיר כי לא זו בלבד שהאגף ניהל רשימות ספקים שלא תאמו את הוראות תח"ם, אלא שהוא אף לא הקפיד על פעולה בשוויוניות ומחזוריות בבחירת הספקים מתוך הרשימות שגובשו באגף, כנדרש בנוהל שלו. נמצא כי מערכת ההזמנות הממוחשבת של משרד התיירות אינה מתוכננת כך שתיתן התרעה כאשר מתבצעת התקשרות עם ספקים באופן לא מחזורי ולא שוויוני. המערכת הממוחשבת גם אינה מאפשרת למתאמי האירוח לדעת אילו התקשרויות ביצעו מתאמים אחרים עם כל אחד מהספקים במצטבר במשך תקופה מסוימת, ומכאן שהם אינם יכולים לפעול על פי עקרונות המחזוריות והשוויוניות בביצוע התקשרויותיהם. בדיקה שביצע משרד מבקר המדינה באוקטובר 2015 העלתה כי ההתרעה האמורה עדיין לא שולבה במערכת הממוחשבת של משרד התיירות. לדעת משרד מבקר המדינה, חשוב שמערכת המחשוב של משרד התיירות תאפשר למתאמי האירוח לקבל נתונים בזמן אמת לגבי כלל ההתקשרויות הקודמות עם הספקים השונים של האגף, כדי שיוכלו להקפיד על ביצוע התקשרויות במחזוריות ובשוויוניות. על המשרד להשלים אפוא בהקדם את פעולותיו בנושא. משרד מבקר המדינה חוזר שוב על המלצתו בדוח מ- 2011 כי מן הראוי שמשרדי הממשלה המזמינים אורחים מחו"ל יאגמו את כל המשאבים התקציביים המוקצים על ידם לאירוח מקצועי, וכן ישתפו פעולה ביניהם כאשר מדובר בהבאת אורחים שיש להם אינטרס משותף בהבאתם לביקור בארץ, כדי שיהיה אפשר להפיק תועלת מרבית מהביקור. על משרד התיירות - בשיתוף משרדי ממשלה אחרים הנוהגים להזמין אורחים מחו"ל - לבחון דרכים להסדרת מתכונת עבודה משותפת במטרה לקדם באמצעות אורחים אלה את ישראל כיעד תיירות אטרקטיבי. לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף החשכ"ל לבחון בהקדם את התועלת שבאיגום משאבים בתחום הזמנת אורחים מחו"ל על ידי משרדי הממשלה ושיתוף פעולה בעניין התועלת מביקורם, במטרה למקסם את תועלת המדינה מהאירוח, ואת הדרכים ליישום המלצה זו, כל זאת תוך שימת לב למאפיינים המיוחדים של אורחי כל אחד מהמשרדים. הועלה כי לא כל לשכות המשרד בחו"ל מעבירות ליחידות האמורות במשרד דיווח על הביקור ועל הפרסום שנעשה בעקבותיו כפי שנקבע בנוהל אירוח. כן הועלה כי אגף האירוח אינו מרכז את הדיווחים שקיבל כנקבע בנוהל, ולפיכך לא ניתן להשתמש בהם כדי לבחון את הכדאיות של קיום אירוחים מסוגים שונים או אירוח חוזר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי עליו להקפיד על ביצוע מלא של הנוהל כמפורט לעיל על ידי כל הנוגעים בדבר במשרד, על מנת שיוכל לבחון כראוי את התוצאות של פעולות האירוח ומידת יעילותן. הביקורת העלתה כי ביולי 2015 , כארבע שנים לאחר הפגישה האמורה בין עוזרת המנכ"ל לנציגי אגף האירוח, מתאמי האירוח עדיין הזמינו בתי מלון ומסעדות מתוך אותן רשימות לא מעודכנות שברשותם. בביקורת הנוכחית הועלה כי על אף המלצות משרד מבקר המדינה בדוח מ - 2011 , משרדי הממשלה השונים, לרבות משרד התיירות, טרם קיימו בחינה משותפת אשר לאפשרות לאגם משאבים תקציביים לצורך הזמנת עיתונאים, מעצבי דעת קהל ואורחים שונים, וכי כל משרד מאתר עדיין את אורחיו ומבצע א ת התקשרויותיו לצורך אירוחם בעצמו. עוד הועלה כי משרדי הממשלה האמורים גם אינם משתפים פעולה כדי למקסם כאמור את תועלת המדינה מהאירוח גם עבור צורכי משרדי הממשלה האחרים. הועלה כי רק מקצת מהאורחים ממלאים את השאלון ומוסרים אותו לפני חזרתם לארצם, וכי משרד התיירות אינו מקפיד על כך שהשאלונים יושבו אליו. חלק מן האורחים אינם ממלאים את השאלון כלל ואינם מוסרים אותו בארץ וחלקם אמנם לוקחים את השאלון אתם אולם אינם מחזירים אותו. הועלה כי משרד התיירות אינו עושה די על מנת שהאורחים ימלאו את השאלון לגבי כל אירוח וימציאו אותו לפני חזרתם לארצם. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות האירוח ותוצריו לקידום התיירות מחו"ל, על המשרד לבחון מחדש את מתכונת פעולתו בעניין המעקב אחרי תוצרי האירוח, כדי שיוכל לבחון באופן שוטף את תוצאתם ויעילותם ולנקוט צעדים לשיפורם ככל שהדבר יידרש. על המשרד לעדכן בהתאם את הפרק בנוהל אירוח העוסק בתהליכי הבקרה אחר תוצרי האירוח ולהקפיד על כך שכל הנוגעים בדבר במשרד יפעלו על פי הוראות פרק זה. מוצע כי המשרד יבחן הטמעתם של מבחני עלות-תועלת לבדיקת התועלת הישירה והעקיפה הנובעת מהזמנת האורחים מחו"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שכתבות, מאמרים, בלוגים, פרסומים ברשתות חברתיות וכל אמצעי אחר לפרסומה של ישראל כיעד תיירות אטרקטיבי הם בעלי פוטנציאל רב לקידום התיירות לארץ, על משרד התיירות לבדוק בעצמו - במישרין או באמצעות לשכות התיירות שלו בחו"ל - באיזו מידה פרסומים שפורסמו בערוצים אלה על ידי אורחים לאחר האירוח בארץ אכן נתנו ביטוי לאירוח, ואם כן האם ביטוי זה היה חיובי או שלילי, ולהסיק מהם מסקנות באשר לשיפורים הנדרשים במתכונת האירוח, ככל שנדרשים. למרות הקושי לכמת ולמדוד את תרומת האירוח לקידום התיירות לארץ, הרי עצם חשיפת ישראל בעולם כאתר תיירות אטרקטיבי, יש בו כדי לתרום לקידום התיירות ולשיווקה. על כן על משרד התיירות לבחון דרכים שיאפשרו לו להעריך את מידת תרומת האירוח לקידום התיירות, לרבות הסתייעות בכלי מדידה. הועלה כי עד יולי 2015 טרם קבע משרד התיירות הסכמים אחידים עם הספקים השונים - בתי מלון ומסעדות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התיירות להסדיר ללא דיחוי את התקשרויות האגף ע ם הספקים השונים כנדרש על פי חוק חובת המכרזים ותקנותיו, הוראות תכ"ם ונוהלי המשרד. לאחר מכן, על המשרד להכין הסכמי התקשרות אחידים עם הספקים השונים לפי נושאי ההתקשרות. משרד מבקר המדינה העלה כי גם לאחר העברת טיוטת דוח הביקורת הפנימית להתייחסות האגף לא הקפידו מתאמי האירוח על התקשרות בסבב מחזורי ושוויוני כנקבע בנוהל אירוח. זאת, אף על פי שגם הממונה על התשלומים התריע על כך לא פעם לפני מנהל אגף האירוח ולפני מתאמי האירוח, דבר שהביא לחילוקי דעות ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שכמה משרדי ממשלה מארחים כאמור אורחים מסוגים שונים מחו"ל, מוצע כי אגף החשכ"ל ישקול לפרסם מכרז מרכזי לבחירת גוף שיבצע עבור כלל משרדי הממשלה את כל הפעולות המינהליות והטכניות הנוגעות לאירוח אישים ומשלחות מחו"ל, ובהן הזמנת טיסות, בתי מלון, שירותי הסעדה, הדרכות, הסעות, סיורים וכו'. כמו כן מוצע שאגף התקציבים ואגף החשכ"ל, בשיתוף משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, יבחנו גם את החלופה שגוף מקצועי אחד - ממשלתי או פרטי - שאליו יאוגמו כל התקציבים והתקנים הקיימים במשרדי הממשלה עבור אירוח מקצועי, יבצע עבור כלל משרדי הממשלה את כל הפעולות המינהליות והטכניות האמורות. מהנתונים האמורים עולה כי השתתפותם של מתאמי האירוח בהשתלמויות האמורות הייתה חלקית בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד למצוא דרכים לעודד את מתאמי האירוח להשתתף בהשתלמויות כדי להעשיר את ידיעותיהם בנושאים מ קצועיים ובתכנים הרלוונטיים לעבודתם, לצורך שיפור פעילות אגף האירוח וגיבוש תכנית אירוח ייעודית טובה יותר לאורחים השונים של המשרד. נוכח האמור, אין בידי המשרד כלים המשקפים את התרשמות הא ורחים מהאירוח ואין בידיו יכולת לדעת איזה ממרכיבי האירוח דורשים שיפור. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התיירות לעשות כל שביכולתו על מנת שהאורחים ימלאו את שאלון המשוב ולהדגיש לפניהם את חשיבותו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי אין בתשובותיו ובפעולות יו המתוארות לעיל, כדי לתת מענה להערת הביקורת לגבי היעדר הסמכות של המשרד, על פי תח"ם, להתקשר לפי רשימת ספקים כל עוד התקשרויות אלה לא סווגו באחת הדרכים שבהן מאפשרות תח"ם התקשרות בדרך זו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי לפי תח"ם, בכל התקשרות ששווייה מעל 50,000 ש"ח יש לקיים מכרז פומבי, אלא אם כן היא נכנסת בגדר אחד הפטורים שבתח"ם או שלפי מאפייניה ניתן לסווגה באופן המאפשר עריכת מכרז מסגרת, מכרז סגור או פנייה לרשימת מציעים. אגף האירוח לא פרסם מכרז פומבי, לא קיים מכרז מסגרת לפי תקנה 17 ו, והתקשרויותיו בתחום זה אף לא נכנסו בגדר אחד המקרים שבהם ניתן לנהל רשימות מציעים לפי תקנה 16 (מכרז סגור- לפי תקנה 4 או בהליך של בחירת בעל מקצוע מומחה לפי תקנה 5 .) משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי עליו לפעול בדחיפות לבחינת מקור הסמכות לעריכת רשימת ספקים, וככל שלא יימצא מקור סמכות כזה, היינו, שלא ניתן יהיה לסווג את ההתקשרות באופן המאפשר לפי תח"ם התקשרות לפי רשימת ספקים, יהיה על המשרד לקיים מכרז פומבי או ליזום פנייה לחשכ"ל בבקשה שישקול עריכת מכרז מרכזי בתחומי ההתקשרות של אגף האירוח ולפעול לפיו. מהתיעוד עולה כי אף שמשנת 2012 התקיימו במשרד כאמור דיונים מספר בנושא התקשרויות אגף האירוח ובהם נקבע כי יש להקים ועדת משנה להתקשרויות שתדון בנושאים הקשורים לאגף האירוח, הוועדה מונתה בסופו של דבר רק באוקטובר 2014 ועד אוקטובר 2015 היא לא סיימה את השלב הראשון של עבודתה. משרד מבקר המדינה מציין כי כשם שהתקשרויותיו של אגף האירוח עם חברות ההסעה נעשות כדין, דהיינו בהתקשרות עם ספקים בהליך של מכרז ותוך פנייה לוועדת המכרזים, עליו להקפיד כי גם התקשרויותיו עם ספקים בתחומים אחרים, כגון בתי מלון, מסעדות ומורי דרך, ייעשו בדרך זו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי לפי תח"ם (וגם לפי הוראות תכ"ם) ניתן להתקשר עם ספקים בדרך של רשימת ספקים על פי תקנה 16 לתח"ם רק כאשר מדובר בהתקשרות במכרז סגור או בהתקשרות עם בעל מקצוע מומחה או מתכנן. כיוון שהתקשרויותיו של אגף האירוח לא סווגו על ידי ועדת המכרזים באף אחת מן הדרכים האמורות המשרד לא היה רשאי לפעול על פי תקנה 16 . מכל מקום, ככל שהמשרד סבר שתקנה16 חלה, היה עליו להקים מאגר ספ קים העומד בתנאים שנקבעו בתקנות חובת המכרזים ובהוראות תכ"ם, ולא לפעול לפי רשימות ספקים שניהלו מתאמי האירוח, לעתים כל אחד בנפרד, שלא פורסמו ברבים, מה גם שההתקשרות עם ספקים שנכללו ברשימות אלה לא נוהלה בהתאם להוראות הדין. עוד יוער כי אין בחילופי המנהלים של אגף האירוח סיבה לאי-קיום ההוראות האמורות. הביקורת העלתה כי רק באוקטובר 2014 , כשנתיים וחצי מאז עלה כאמור לדיון נושא הקמת ועדת המשנה להתקשרויות, מינה מנכ"ל המשרד את הוועדה בראשות סמנכ"ל השיווק. לחברים בוועדה מונו החשב, היועץ המשפטי, הממונה על מבצעי האירוח ועוזרת המנכ"ל. משרד מבקר המדינה מעיר כי אגף האירוח הכין רשימת ספקים פנימית של בתי מלון, מסעדות וחברות הסעה, אף שלא עמד בדרישות תח"ם המאפשרות הקמת רשימה כזאת, ומכל מקום, הרשימה האמורה לא היוותה מאגר ספקים על פי תקנה 16 לתח"ם ולא נעשתה לפי הוראות תכ"ם. המשרד אמנם ניסה להסדיר את רשימות הספקים לאגף האירוח בהתאם לתח"ם, והנושא הועלה כאמור מינואר 2012 פעמים מספר בדיונים פנימיים שקיימו במשרד המנכ"ל הקודם והמנכ"ל הנוכחי. אולם בדיונים אלה לא ניתנה הדעת כלל לשאלה העקרונית והבסיסית - מכוח איזו הוראה בתח"ם מוסמך המשרד להתקשר עם מציעים מתוך רשימת ספקים. נושא זה לא הוסדר והדיונים לא הביאו לעשייה, וכך עד אוקטובר 2015 רשימת הספקים שביקש המשרד להכין לאגף האירוח לא הושלמה. הועלה כי עד אוקטובר 2015 טרם הושלמה הכנת רשימות הספקים של אגף האירוח, וכי באותו מועד ההליך היה מצוי רק בשלב של אפיון רשימות הספקים. לפיכך האגף ממשיך להתקשר עם ספקים לפי הרשימות שהכין לעצמו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי מתרשומות הדיונים עולה כי בכל הדיונים האמורים שהתקיימו בנושא רשימות הספקים עלה רק נושא הסדרת הרשימה בהתאם לתח"ם, אולם נושא זה עדיין לא הוסדר, והאגף פועל לפי רשימותיו הפנימיות שכאמור לא נעשו על פי תח"ם והוראות תכ"ם. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי היועץ המשפטי והחשב לא העלו בדיונים שאלות נוספות, כמו מכוח איזו תקנה יכול המשרד להכין רשימת ספקים והאם מתקיימות הוראות תח"ם, המאפשרות התקשרות לפי רשימת ספק ים, וכי הפתרון שהם בחרו לפעול לפיו, דהיינו תקנה 16 .לתח"ם, אינו הפתרון הנכון בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה באוגוסט 2015 העלתה כי גם לאחר שטיוטת הדוח הועברה להתייחסות אגף האירוח ותגובתו נמסרה למבקר הפנימי, לא חל כל שינוי בתפקוד האגף בנושא ההתקשרויות.
הועלה כי גם לאחר העברת מסמך הריענון המשיך אגף האירוח לפעול שלא על פי הנקבע בחוק חובת המכרזים ותקנותיו ובנוהל אירוח: האגף לא הקפיד שיבוצעו מכרזים לפני התקשרויותיו עם ספקים; לעתים העביר האגף לחשב המשרד לחתימה בקשות תשלום לספקים עבור עבודות שלא היו הזמנות מאושרות לביצוען.