מרכז השלטון המקומי בישראל . הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז הדרום משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית כי היה עליה לדרוש מלשכת התכנון להשלים את ביצוע הבדיקה התכנונית המוקדמת לפני ה דיון בהפקדת תכנית אחוזת רוטנר, וכי היה על הוועדה המחוזית לעמוד על כך שמגיש התכנית יתקן את התכנית על פי ההערות כדי למנוע הפקדת תכניות שיש ספק במידת בשלותן להפקדה. משרד מבקר המדינה העיר למועצה הארצית כי החלטת היו"ר לשעבר להסיר את התכנית מסדר היום לאחר שכבר נדונה, היא בעצם הצעה שהיה צורך לקיים הצבעה כדי להחליט אם לקבלה. לפיכך היה ראוי להביא את ההחלטה להסיר את העניין מסדר היום להצבעת חברי המועצה הארצית. . משרד מבקר המדינה העיר למינהל התכנון וללשכת התכנוןהמחוזית כי בתכנית מעוגנים עקרונות שנקבעו בהחלטת ממשלה , וכי היה על יהם לפעול ביתר נחישות להשלמתה של התכנית שהושקעו בה משאבים רבים והכנתה התמשכה יותר מעשור, ולהימנע מעיכובים נוספים לאלו שנמשכו כשנתיים. נמצא כי לשש רשויות מקומיות בתחום המחוז אין תכנית מתאר כוללת כלל, ורק לשתיים מהן יש תכנית מתאר בהכנה. ל-23 רשויות אחרות יש תכניות מתאר שאושרו לפני 20 שנה ויותר 31 , ורק לתשע מהן תכנית מתאר בהכנה . לתשע רשויות מקומיות יש תכניות מתאר שאושר ו לפני פחות מ-20 שנה. משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון כי היה עליה ל מסור את הערות הבדיקה התכנונית המוקדמת במועדים שנקבעו בחוק, לשם תיקון תכניות המתאר המוגשות לה. משרד מבקר המדינה העיר ל וועדה המחוזית כי החלטתה על הפקדתן בתנאים של תכניות המתאר של שדרות, נתיבות וערד בלא שהושלמה הבדיקה התכנונית המוקדמת אינו ראוי ; דרך פעולתה זו של הוועדה המחוזית גרמה לכך שהיא החליטה על הפקדת תכניות חשובות אלה בלא שמולאו דרישות הבדיקה התכנונית המוקדמת שהן דרישות מהותיות. . בהכנתה של התכנית היו מעורבים גופים שונים ובהם ממ"י, הרשות לפיתוח הנגב ורש ות הטבע והגנים. ועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים של המועצה הארצית (להלן - הוולנת"ע) המליצה בינואר 2010 למועצה הארצית על הפקדת התכנית בתנאים, וביוני 2010 הוצגה התכנית למועצה הארצית . ואולם יו"ר המועצה הארצית (מנכ"ל משרד הפנים דאז) החליט להורידה מסדר היום לאחר הדיון ולא לקיים הצבעה בעניינה. מאז ועד פברואר 2012 לא הושגה התקדמות ממשית, ועדמועד סיום הביקורת, לא הובאה התכנית בשנית לדיון במועצה הארצית למרות חשיבותה והמשאבים הרבים שהושקעו בהכנתה. להלן הפרטים: משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון כי מאחר שלא טיפלהמבעוד מועד בבדיקתן של התכניות המתוקנות שהועברו לטיפולה, נגרם עיכוב באישורן של תכניות המתאר. ראוי שהוועדה המחוז ית ולשכת התכנון יפעלו להמרצת כל הגורמים המעורבים בנושא - יוזמי התכנית והגורמים שנדרשת עמדתם ביחס לתכנית - למלא את תנאי ההפקדה במועד. על לשכת התכנון לפעול בתיאום עם משרד הבינוי ו השיכון כדי לזרז את הליכי אישורן של תכניות המתאר. עוד העיר משרד מבקר המדינה ללש כת התכנון ולמינהל התכנון כי עליהם לתת את הדעת לצורך ב קביעת הנחיות מפורטות ב נוגע לדרישות התכנוניות והמקצועיות, כדי לשפר את איכות התכניות המוגשות ולמנוע עיכובים בשלבים מתקדמים בתהליך אישורן. משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון ולוועדה המחוזית כי היה עליהן לתאם בעוד מועד בין התכניות השונות שבטיפולן. מחדל זה הביא לידי עיכוב נוסף בהליכי אישור תכנית המתאר של שדרות. משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון כי היה עליה לעמוד בעוד מועד על השימושים הקיימים ולדרוש את התאמתם לתכנון המיועד, ובכך עשוי היה להימנע הצורך מהגשת התכנית בשנית. זאת ועוד, על הוועדה המחוזית להגביר את הפיקוח על הוועדות המקומיות כדי למנוע מצב שבו ייקבעו ויוכשרו עובדות בשטח שאינן מתאימות למגמות התכנון. לדעתמשרד מבקר המדינה , הוועדה המחוזית פעלה שלא כראוי בכך שהחליטה על הפקדת התכנית לפני שגובשו בה עניינים מהותיים המבטיחים את האינטרס הציבורי . כך למשל, בנוגע לשטחי הציבור הפתוחים, למערכת התחבורה, להיקפי המסחר ולגובה הבניינים. לדעת משרד מבקר המדינה, הפקדתה של התכנית בלא שגובשו עיקריה עלולה לעכב את התכנית בשל אי -מילוי תנאי ההפקדה . משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון ולוועדה המחוזית כי הן נהגו באופן שאינו עולה בקנה אחד עם הרצון להמריץ את היזמים להשלים את התנאים הנדרשים בתוך פרק הזמן הקצוב. משרד מבקר המדינה הדגיש כי מערכת המעקב ו הבקרה היא אמצעי שנועד לאפשר, בין היתר, בקרה על תכניות שזמן ביצוען מתמשך יתר על המידה. רישום תאריך הקבלה מחדש של התכניות המתעכבות בשל אי -מילוי התנאים מסכל את האפשרות להשתמש במערכת באופן אפקטיבי לצורך בקרה. . משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית וללשכת התכנון כי עליהן לעמוד על כך שיתקיימו הדרישות שנקבעו בחוק להארכת התקופה למילוי תנאי ההפקדה , ולאפשר קבלת ארכה רק כאשר הוצגו להן נימוקים המצדיקים זאת. משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון כי היה עליה להמליץ על הפקדת התכנית לתחנת כיבוי האש אך ורק לאחר שמולאו תנאי הסף והערות הבדיקה התכנונית המוקדמת , כדי למנוע מצב שבו הוועדה המחוזית תדון בתכנית בטרם התקיימו בה כל התנאים המוקדמים. משרד מבקר המדינה העיר כי אי -הזמנתה של הוועדה המקומית באר טוביה לדיון בתכנית החלה בשטחה מנוגדת לכללי מינהל תקין. משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון כי לקידומה ולמימושה של תכנית אחוזת רוטנר בכל הנוגע לשטחי הציבור הפתוחים, מערכות הניקוז, הביוב והתחבורה יש צורך בתיאום בין שתי הרשויות המקומיות. עוד העיר משרד מבקר המדינה כי הסכמה של הרשויות הנוגעות בדבר על פתרונות המבטיחים שהתשתיות יתאימו לצורכי היישובים ועל האחריות לביצועם , היא תנאי חיוני לקיום התכנית ו למניעת עיכובים במימושה. משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית, כי היות שקבעה שהתכנית אינה עומדת באמות מידה עדכניות מבחינת היבטי התכנון, הת שתית וצורכי העיר, מן הראוי היה שתשקול שימוש בסמכות להתלות את התכנית עקב החשש מפגיעה באינטרס הציבורי על ידי מתן היתרי בנייה לפיה לפני אישור התכנית החדשה. .משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון, כי יש להקפיד על מילוי כל הדרישות לתיקון התשריט לפני הפקדת התכנית בתנאים. עוד העיר משרד מבקר המדינה , כי הוספת תנאים חדשים בשלב מילוי התנאים להפקדה גורמת עיכוב בהליכי התכנון. לדעת משרד מבקר המדינה, בעקבות ההמלצות של משרד הבינוי והשיכון ולשכת התכנון, מן הראוי היה לבחון מהו גובה הבניינים המ תאים, עוד לפני הפקדת התכנית. היזם הציג למתכננת המחוז ולסגנה את עקרונות התכנית בשלוש פגישות בשנת 2009, אךהוועדה המחוזית לא עמדה על כך שהיזם יגיש לה הצעת תכנית מפורטת עדכנית בהתאם להחלטת ה מאפריל 2009 למעט ההודעה לפי סעיף 77 ו-78 . .משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון המחוזית כי מטרת סעיף 109 לחוק היא להבטיח שתבוצע בקרה על תכניות שמאשרות הוועדות המקומיות. התכנית המקומית מאפשרת בנייה נוספת על הקיים בלי שניתן פתרון לסוגיית המחסור בשטחים ציבוריים פתוחים ואישורה אינו עולה בקנה אחד עם המטרה שציינה הוועדה המחוזית - הכנת תכנית עדכנית שתבטיח שיפור באיכות החיים בקריית מלאכי. עוד העיר משרד מבקר המדינה, כי מתן אישור לתכנית המקומית מאפשר בנייה בתחום התכנית, בלי שיובטח קידומה של התכנית החדשה בהתאם לדרישות הוועדה המחוזית. משרד מבקר המדינה העיר לו ועדה המקומית קריית מלאכי ולעיריית קריית מלאכי, כי לתכנית להקמת תחנת כיבוי אש בתחומן נודעת חשיבות רבה, ומשהגישו א ותה חלה עליהן האחריות לקידומה, והיה עליהן לפעול ליישום הערות לשכת התכנון במועד. משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון כי עליה להקפיד על כך שיוצבו ליזמים כל הדרישות המקדמיות כבר בשלבים המוקדמים של הטיפול בתכנית, ולוודא שהן קוימו לפני הדיון בהפקדתה, כדי למנוע שיהוי בטיפול בתכנית. משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית כי עליה להפקיד בתנאים אך ורק תכניות שבדיקתן התכנונית המוקדמת הושלמה, כדי להימנע ממצב של התארכות ההליכים למילוי תנאי ההפקדה. הפקדת תכניות שהוועדה עמדה על כך שימולאו כל תנאיהן המוקדמים והעקרוניים תמנע עיכובי ם בהמשך הדרך (ראו להלן). .בית המשפט העליון נדרש לחשיבותה של הוועדה המחוזית וציין כי "... הוועדה המחוזית הופקדה על-פי החוק על הכנת תכניות מיתאר מחוזיות, ועל אישורן של תכניות מיתאר מקומיות ותכניות מפורטות, הכוללות הן תוכניות בעלות חשיבות כללית למחוז, והן תוכניות מקומיות ומפורטות, המתייחסות לשטחים נקודתיים. סמכות רחבה זו שהוקנתה לוועדה המחוזית נבעה מן התודעה לפיה יש צורך בהרמוניה במרחב התכנוני, אשר תשלב בין העיצוב התכנוני של האזור כולו לבין התכנון הנקודתי של החלקה הספציפית בתחומי האזור"66. תכניות המתאר המקומיות הכוללות הן נדבך חש וב מאוד בפיתוחו של היישוב ובהתמודדות עם סוגיות חברתיות , כלכליות וסביבתיות ועל הוועדה המחוזית ולשכת התכנון להשקיע מאמצים מרביים בקידו מן. על הוועדה ולשכת התכנון ל העביר ליזמים את הערותיהם על התכניות המוגשות להן בזמן סביר, כדי שיוכלו לעמוד במועדים שנקבעו בחוק, ולקדם את פיתוחם של היישובים שבתחומ ן. משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית כי ראוי לתאם את התכנית עם משרד התחבורה כבר בשלבים המוקדמים, כדי לגבש עמדה אחידה בנוגע למערכת התחבורה וחיבורה לתשתית הקיימת. משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית כי לאחר שהתברר לה שעל פי התכנית הוול"לית יש מחסור בשטחי ציבור פתוחים בכל שטח התכנית, ומתחם D הואנטול שטחי ציבור פתוחים, ו כי יש להגיש תכנית עדכנית חדשה כדי ל שפר את התכנון הקיים של המקרקעין - מן הראוי היה שתשנה את החלטתה באופן שההודעה על פי סעיף 78 תגביל הוצאת היתרי בנייה בכל תחום התכנית. זאת - כדי למנוע את סיכולה של התכנית העתידית כולה ולעצור בנייה נוספת שעלולה להחריף את הבעיה - עליה עמדה הוועדה המחוזית עצמה - של מחסור בשצ "פים ומוסדות ציבור. משרד מבקר המדינה מדגיש, כי מטרת סעיף 78 היא למנוע קביעת עובדות בשטח שיפגעו באפשרות של תכנון עתידי מיטבי לרווחת התושבים. כל עוד לא אושרה התכנית החדשה והמעודכנת אין לאפשר קביעת עובדות בשטח שעלולות לצמצם את מרחב שיקול הדעת של מוסדות התכנון. החלטתה של המועצה הארצית להכ ין תכנית סטטוטורית למרחב הביוספרי שפלת יהודה לא מומשה. משרד מבקר המדינה העיר למינהל התכנון, לוועדה המחוזית ולמועצות האזוריות שבתחום המרחב הביוספרי, כי בהיעדר תכנית סטטוטורית עלול להיווצר מצב שבו לא יישמר האיזון הנדרש בין פיתוח, שימור נופי והגנה על אינטרס בר קיימה. נמצא כי במו עד סיום הביקורת, כשנתיים לאחר שהוולנת"ע אישרה את הפקדת תכנית מתאר מקומית מזרח לכיש והוכרעו המחלוקות בין הגורמים השונים, עדיין לא הופקדה התכנית, בשל אי -מילוי כל תנאי ההפקדה. מניתוח קובץ הנתונים עולה כי מקבלת תכנית עד פרסום אישורה עברו 27.3 חודשים בממוצע 42. משרד מבקר המדינה בדק את שלבי הטיפול השונים בתכניות. משרד מבקר המדינה העיר, כי בקידומה של תכנית מתאר מקומית מזרח לכיש הושקעו משאבים רבים ביותר וכי לתכנית חשיבות רבה מהבחינה הסביבתית ועל מנת לאפשר פיתוח בר קיימה, ולפיכך לא ראוי לזנוח את קידומה. על הוועדה המחוזית לפעול לתיאום בין ממ"י, המועצה האזורית וצוות התכנון, כדי להביא להשלמתה ; זאת גם על פי מדיניות התכנון היוזם. משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית, ללשכת התכנון ולממ"י כי העיכוב בקידום תכנית מתאר מקומית מזרח לכיש, המשלבת בין תכנון לשימור ופיתוח בר קיימה במרחב הביוספרי, לאחר אישורם של התכניות המפורטות שאפשרו את הקמת היישובים, עלול להפר את האיזון הראוי בין שימור ופיתוח ואינו עולה בקנה אחד עם החלטת הוולנת"ע. בהחלטה זו צוין כאמור כי יש לקדם "את התכנית המקומית למזרח לכיש במהרה, על מנת להשלים את תכנונו של אזור זה באיזון הראוי ובלוח זמנים קצר". תכנית פתחת ניצנה היא דוגמה לתכנית מ ורכבת שהליכי הכנתה התמשכו זמן רב. לדעת משרד מבקר המדינה, החלטת ועדת המשנה לעררים נותנת משנה תוקף לחובתם של מוסדות התכנון לעמוד על קיומם של כל התנאים המוקדמים להגשת תכניות כפי שנדרשו בחוק, בתקנות ובתכניות המתאר הארציות כבר בשלבים המוקדמים של קידום הליכי התכנון. הדרך שנקטו מינהל התכנון והוועדה המחוזית במטרה לקצר את הליכי התכנון הביאה בסופו של דבר להתמשכות התהליך. .משרד מבקר המדינה העי ר למינהל התכנון כי עליו ל פרסם הנחיות עדכניות הקובעות את תנאי הסף הנדרשים לקבלת תכנית, כדי לאפשר את ייעול הליכי התכנון שהוא מטרת הנוהל. משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית וללשכת התכנון כי תכניות המתאר המקומיות הכוללות הן נדבך חשוב ביותר בפיתוחו ש ל היישוב ובהתמודדות עם סוגיות חברתיות , כלכליות וסביבתיות, וכי עליהן להשקיע מאמצים מרביים בקידום התכניות. משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון כי ראוי שתפעל לעיגון הנוהל בכתובים, וכי עליה להקפיד על עמידה בלוחות הזמנים שקבעה לבדיקת תנאי הסף. . משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון כי עליה לפעול לקיצור זמן הבדיקה התכנונית המוקדמת. למעט מקרים חריגים ויוצאי ד ופן אין הצדקה להתמשכות הבדיקה, והדבר אינו עולה בקנה אחד עם הוראות החוק, הקובעות מועדים לביצוע הבדיקה התכנונית. משרד מבקר המדינה העיר למינהל התכנון וללשכת התכנון כי עליה ם לפרסם הנחיות עדכניות בנוגע לדרישות הבדיקה התכנונית המוקדמת, כדי לייעל את הליכי הטיפול בתכניות, לקצרם ולמנוע מצב שבו הוועדה המחוזית תדון בתכניות שלא התקיימו בהן כל התנאים המוקדמים. על מנת להימנע ממצב בלתי רצוי ובו ההליכים למילוי תנאי ההפקדה מתארכים יתר על המידה, על הוועדה המחוזית להקפיד להפקיד בתנאים רק תכניות שבהן מולאו התנאים המוקדמים והעקרוניים. הפקדת תכנית מפורטת בתנאים שטרם גובשו אינה ראויה, והיא עלולה לעכב את קידום התכנית. על הוועדה המחוזית להמריץ את היזמים להשלים את התנאים הנדרשים בתוך הזמן הקצוב. ביטולה של תכנית ורישומה מיד מחדש אינו ע ולה בקנה אחד עם מטרה זו ואף מסכל את האפשרות לקיים בקרה על תכניות שמתארכות זמן רב מדי. . על מינהל התכנון ולשכת התכנוןהמחוזית לפרסם הנחיות עדכניות בנוגע לדרישות בדיקת תנאי הסף והבדיקה התכנונית המוקדמת, ל שם ייעול הליכי הטיפול בתכניות וקיצורם, ולמנוע מצב שהוועדה המחוזית תדון בתכניות שלא התקיימו בהן כל התנאים המוקדמים והעקרוניים. על הוועדה המחוזית לדרוש מלשכת התכנון להגיש את הערותיה בכתב בעקבות הבדיקה התכנונית המוקדמת לפני ה דיון בהפקדת התכנית, כנדרש בחוק. משרד מבקר המדינה העי ר לוועדה המחוזית כי החלטתה להפקיד את תכנית אחוזת רוטנר בתנאים אפשרה להפקיד אותה לפני שגובש מרכיב המסחר שהוא עקרוני ומהותי ו יש לו השפעה על העיר כולה. משרד מבקר המדינה מדגיש כי המחוקק ביקש להבטיח כי יושג איזון ראוי בין הצורך לקיים הליך תכנוני יעיל ומהיר לצורך לאפשר מתן זמן נוסף למילוי התנאים שנקבעו להפקדה. מתן הארכות ללא הגבלה מסלף את הוראות החוק. משרד מבקר המדינה מדגיש ומעיר לוועדה המחוזית על כך שלא נתנה בהחלטתה את המשקל הראוי לאינטרס הציבורי . .משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית כי חשוב מאוד שבסביבה העירונית יהיו שטחים ציבוריים פתוחים בקרבת בתי המגורים, שכן הם חיוניים לאיכות החיים של התושבים, ועל כך עמדה גם הוועדה המחוזית עצמה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה כי הוועדה תשקול הקצאה נדרשת של שטחים פתוחים לסוגיהם בתוך תחום השכונה לפני שתגבש החלטה על הפקדת תכנית אחוזת רוטנר.
. מהאמור עולה כי הוועדה המחוזית לא יזמה את הכנתן של תכניות המתאר המחוזיות שהיו במועד הביקורת בשלבי הכנה, אף שעל פי החוק היא אחראית להכנתן, וגם בעבר הייתה לה יזמה מוגבלת בקידום תכניות מתאר מחוזיות ברמה האזורית.