משרד התקשורת . היבטים בניהול התדרים האלקטרומגנטיים משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התקשורת כי האיחור במינוי נציגים ובכינוס ועדת התדרים הביא לכך שבמשך תקופה ארוכה לא היה המענה הרגולטורי הנדרש להסדרת השימוש בתדרים לפי הוראות הדין. על המשרד היה לכנס את ועדת התדרים בהרכבה החדש סמוך למועד הסמכתה גם אם במקביל ביקש לבחון אם להגיש לממשלה הצעת החלטה חדשה המשקפת את עמדותיו. על המשרד לפעול כדי שהמנגנון הרגולטורי הממונה על נושא הועדת התדרים והקצאתם יפעל באופן שוטף ובצורה מיטבית וייתן את המענה הדרוש בכל עת. אף על פי שחלפו יותר מארבע שנים מאז החלטת הממשלה, ויותר משנתיים וחצי מאז החליטה ועדת התדרים שיוכן נוהל להסדרת פעילותה, לא הכין יו"ר ועדת התדרים טיוטת נוהל. ועדת התדרים לא קבעה הליך להסדרת העניינים הקשורים בניהול ישיבותיה ובקבלת החלטותיה, ובכלל זה לא נקבע מהו מניין החברים המזערי הדרוש לקיום הדיונים והקוורום לקבלת החלטות. החלטת הממש לה משנת 2008 הדגישה את ההשלכות הכלכליות והאזרחיות של הקצאת התדרים על שוק התקשורת המודרני. תשובת משרד התקשורת ולפיה הוועדה פועלת בהתאם לתקנון משנת 1979 , ששימש את המועצה שהייתה קיימת באותה עת, מלמדת על כשל בהתאמת פעולותיה למציאות החדשה בתחום. . מהביקורת עולה כי מתחילת עבודת ועדת התדרים לא התקיימה אף ישיבה בהרכב מלא בהשתתפות כל חבריה והמשקיף. עוד עולה כי אחד החברים מאגף התקשוב בצה"ל לא נכח באף ישיבה וכי המשקיף ממשרד האוצר נכח בישיבה אחת בלבד. עוד נמצא כי אף על פי שהוועדה מונה שבעה חברים, הרי בארבע ישיבות היו חסרים שלושה חברים, בחמש ישיבות היו חסרים שני חברים ובשתי ישיבות היה חסר חבר אחד. מהביקורת עולה כי הוועדה התכנסה לראשונה והחלה את פעולתה ביוני 2010 , כשנה וחצי ממועד הסמכתה. רק בתחילת יוני 2010 פנה יו"ר ועדת התדרים לשרי הביטחון, התחבורה וביטחון הפנים כדי שימנו את נציגיהם לוועדה. שר הביטחון מינה את נציגי אגף התקשוב ביולי 2010 , ושר התקשורת ויתר השרים שאליהם פנה היו"ר מינו את נציגיהם ביוני 2010 , זמן קצר לפני מועד הישיבה הראשונה של הוועדה. אי-כינוס ועדת התדרים פגע בתהליך הועדת התדרים והקצאתם כמפורט להלן: ההיעדרות של המשקיף ממשרד האוצר מישיבות הוועדה אינה עולה בקנה אחד עם מכתבו של מנכ"ל משרד האוצר בעניין המעורבות הנדרשת של משרדו בקבלת ההחלטות על השימוש בתדרים. לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שכל הישיבות של ועדת התדרים התקיימו בלא נוכחות של כל חבריה ובהיעדר המשקיף, אפשר שלא ניתנה הדעת לכל ההיבטים הקשורים למשרדי הממשלה ולגופים הנוגעים בדבר. ועדת התדרים תיעדה את דיוניה בסיכומי דיון כלליים ה מתעדים בעיקר את ההחלטות. סיכומים אלה לא שיקפו את כל עמדות הנציגים שהועלו בדיון ואת נימוקי ההחלטות שהתקבלו. 2. תקנון המועצה משנת 1978 קובע שעל הוועדה לשלוח את סיכומיה תוך שבועיים מיום הדיון בוועדה, ואם לא תתקבל התנגדות בכתב מאחד ממשתתפי הדיון תוך שלושה שבועות מיום הפצתו הוא ייחשב כמאושר. .נמצא כי סיכומי הדיון של ועדת התדרים מופצים זמן רב לאחר מועד הדיונים. כך לדוגמה במועד הביקורת ביולי 2012 עדיין לא הופצו סיכומי הדיונים בנושאים אזרחיים שהתקיימו ביוני 2011 ובספטמבר 2011 , וטרם הופצו סיכומי הדיונים בנושאים ביטחוניים שקיימה הוועדה מאז החלה בעבודתה יותר משנתיים קודם לכן. הצוות הבין -משרדי שמינתה הממשלה לא הצל יח לסכם את אופן פינוי התדרים ואת סכום השיפוי שישולם למערכת הביטחון עבור התדרים שיפונו לצרכים אזרחיים ולשם הטמעת טכנולוגיית G4 . למרות המחלוקת שבין משרד האוצר למשהב"ט על סכום השיפוי ועל אופן תשלומו, במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2012 , לא התקיימו מגעים בין המשרד ים כדי לסכם את אופן פינוי התדרים כאמור בהחלטת הממשלה מיולי 2010. לדעת משרד מבקר המדינה, לאחר שהדיונים הגיעו למבוי סתום ולא הושגה הסכמה בין משרד האוצר ומשהב"ט, עליהם לשקול ליישב את המחלוקת בסיוע משרד רה"ם כאמור בתקנון הממשלה29 . לחלופין עליהם להציג את המחלוקת המהותית לפני מנגנונים אחרים שנועדו לטפל במחלוקות שכאלה. למרות הזמן הרב שחלף ממועד החלטת הממשלה, עד אוגוסט 2012 , .מועד סיום הביקורת, לא הוכן נוהל גישה למאגר כפי שהורתה הממשלה משרד מבקר המדינה מעיר כי כל עוד לא נקבע הנוהל, לא יוכלו משרדי הממשלה להשתמש במאגר. משרד התקשורת מרכז במערכת טל את פעולות ההועדה וההקצאה של התדרים, והמידע בה הוא בלעדי וייחודי. לדעת משרד מבקר המדינה מצב שבו התחזוקה של מערכת מרכזית מתבססת רק על עובד אחד חושף את המשרד לסכנה שכן בהיעדר העובד ובמקרה של תקלה לא יוכל המשרד להמשיך ולנהל את מערך התדרים כנדרש. על המשרד לדאוג בהקדם לגיבוי ולשירותי תמיכה ותחזוקה נוספים למערכת. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא הצליח משרד התקשורת להסדיר את קבלת שירותי התמיכה והתחזוקה מחברת התכנה או מגוף מקצועי אחר עבור התכנה שבלב מערכת תדרנט. בכתב המינוי התבקשה ועדת המכרזים להכין את מסמכי המכרז ותנאיו, לפרסם את המכרז ולנהלו, ולבחור את הזוכים בו. נקבע שהמכרז יתפרסם עד סוף אוגוסט 2012 , אולם נמצא כי רק ביוני 2012 הטילה ועדת המכרזים על משרד התקשורת להמציא נתונים מן המפעילים, ועל הלשכה המשפטית ל בחון את הדרך שבאמצעותה יוכל המשרד לחייב מפעילים ליישם טכנולוגיית G4 בתדרים שכבר הוקצו לשימושם. עד סוף אוגוסט 2012 לא השלימה ועדת המכרזים את הכנת מסמכי המכרז ואת תנאיו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התקשורת כי מסיכום הדיון האמור לא עולה כי הייתה מניעה שוועדת המכרזים תשלים לפחות את הכנת מסמכי המכרז ותנאיו, גם אם לא היה אפשר לפרסמו. להחלטה על פינוי תדרים לצורך הסדרה של מתן שירותי תקשורת אזרחיים המתבססים על טכנולוגיה מתקדמת נודעת חשיבות והיא באה לידי ביטוי גם בהחלטת הממשלה מיולי 2010 . החלטה זו הטילה על צוות בין-משרדי לבחון את אופן יישום פינוי התדרים ואת האפשרות למתן פיצוי למערכת הביטחון. למרות זאת עד מועד סיום הביקורת לא צלחו ההליכים שנועדו להסדיר זאת, התדרים לא פונו והכנת מסמכי המכרז טרם הושלמה. הממצאים שהועלו בפרק זה מעלים תמונה מדאיגה של מצב מערכות המידע החיוניות של האגף ושל התהליכים המתקיימים במשרד התקשורת בכל הנוגע לטיפול בהן. נמצא כי משרד התקשורת משתמש במערכות מידע מיושנות, שהתמיכה בתכנה שלהן אינה מגובה בידי גוף מקצועי חיצוני. המשרד אינו מקיים את החלטת הממשלה לגבי הסדרת השימוש במאגר נתונים הכולל פירוט בדבר הועדת התדרים והקצאתם, ולא הקים אתר חלופי שישמש את האגף כאשר לא יוכל להשתמש באתר הקבוע. משרד מבקר המדינה מעיר שעל משרד התקשורת להסדיר את השימוש במערכות המידע כדי שניהול התדרים יושתת על סביבת מחשוב יציבה ומאובטחת בעת שגרה ובשעת חירום. מהבדיקה עולה כי עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2012 לא צלחו פעולות משרד התקשורת לגיוס של מנתח מערכות בכיר שיגבש את תכנית הפיתוח. במועד סיום הביקורת באוגוסט 2012 נשאר המשרד במצב שהיה בו בשנת 2007 ., מועד בו הופסק פיתוח המערכת משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התקשורת כי עליו לפעול לשדרוג מערכת תדרנט. עליו לפעול לפי נוהל מפת"ח21 ולהבטיח כי יוכל להסתמך על גוף מקצועי שיהיה אחר אי לתחזוקת התכנה ולתמיכה בה, ולביצוע שינויים ותוספות בתכנה לפי הצרכים העתידיים. ועדת התדרים של המועצה חדלה מעבודתה בנובמבר 2008 , ואילו ועדת התדרים בהרכבה החדש שהוסמכה באותו מועד, התכנסה לראשונה ביוני 2010 , כשנה וחצי לאחר מכן, וגם אז לא דנה בנושא. רק באפריל 2011 חזרה הוועדה לדון בהקצאת התדרים לשימוש אזרחי (ראו להלן). במצב דברים זה לא הושלמה עבודת המטה שנועדה לקבוע את התדרים שיוקצו לשימוש אזרחי ואת לוח הזמנים לכך. יוער כי אף על פי שהמשרד הכין טיוטה לתיקון התקנות, הוא לא החל בהליכים לקביעת הערך הכלכלי של התדרים. לקביעת ערכם הכלכלי של התדרים נודעת חשיבות רבה, היות שמדובר במשאב במחסור. לדעת משרד מבקר המדינה מקבלי ההחלטות במשרד התקשורת נדרשים לקביעה זו בשעה שהם מתווים את מדיניות המשרד בשוק התקשור ת בעידן של פיתוחים טכנולוגיים רבים ובהתנהלותם אל מול צרכני התדרים, שהם בעיקר גופים עסקיים גדולים. יודגש כי הגם שהשיקול הכלכלי אינו השיקול היחיד בהקצאת תדרים למערכת הביטחון הרי הוא אחד השיקולים כבדי המשקל ויש להביאו בחשבון. משכך, חוסר השקיפות בתקציב מערכת הביטחון בכל הקשור לתדרים שיועדו והוקצו לשימושה יכול לפגוע לאורך זמן בתמריץ שלה להתייעלות בתחום זה. עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2012 לא ביצע משרד התקשורת את הפעולות הדרושות להקמת אתר חלופי שישמש את האגף. טרם נקבע מיקום האתר, לא נרכשו רכיבי החמרה הנדרשים להפעלתו, לא פותחה התכנה במערכת תדרנט שתאפשר לגבות נתונים, והמשרד לא קבע את דרך העדכון השוטף של המידע באתר החירום. .הביקורת העלתה כי ארבע שנים מאז החליטה הממשלה להקים את מאגר התדרים ויותר משלוש שנים לאחר המועד שנקבע בהחלטת הממשלה להפעלת המאגר, המידע המוצג בו חסר ואינו תקף. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התקשורת להחיש את סיום טיוב המידע במאגר. אף על פי שמשרד התקשורת עוסק זה כחמש שנים בנושא פינוי התדרים שהוקצו לחברה א', לא הביאו פעולותיו לפינוי התדרים. במהלך תקופה זו העלה המשרד הצעה להקצאת תדרים חלופיים, לאחר מכן שינה את עמדתו, ובסופו של דבר לא פרסם מכרז התואם את מדיניות הקצאת התדרים לרשת גישה אלחוטית רחבת פס. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התקשור ת שעליו לפעול בצורה נמרצת ותכליתית לקידום פינוי התדרים, כדי שלא יחולו עוד עיכובים בהקצאת התדרים הנדרשים ליישום טכנולוגיות G4 . נמצא כי צוות הנציגים, המורכב מחברי הוועדה, לא הציג בפני חברי הוועדה את תוצאות הבדיקה בהתאם להחלטה של ועדת התדרים שפעלה במועצה. נמצא כי עד שנת 2012 לא בוצעה החלטת הממשלה, הוראות הפקודה לא שונו וכוחות הביטחון המשתמשים בחלק ניכר מן התדרים אינם משלמים בעדם אגרות למדינה. נמצא כי במשך יותר מארבע השנים שעברו מאז החלטת הממשלה בשנת 2008 לא התכנסה הוועדה העליונה ולו פעם אחת, וממילא לא הסדירה את פעולתה, את עבודת המטה שלה, את אופן הדיווח מול ועדת התדרים, את הליך התכנסותה ואת אופן קבלת ההחלטות בה. באמור בתשובות של משרד התקשורת ושל משרד רה"ם יש כדי לאיין או לצמצם אחד מהתפקידים של הוועד ה העליונה המשתקפים בהחלטת הממשלה, שלפיה חברי הוועדה העליונה יוכלו לדון ביוזמתם בנושאים עקרוניים שנדונו בוועדת התדרים. יוצא אפוא, שהוועדה העליונה אמורה להיות פסיבית ולהתכנס רק כדי לדון במחלוקות שמתעוררות בוועדת התדרים. על סדר היום של ענף התקשורת בישראל עומ דות בעיות מהותיות הנוגעות ליישום החלטות הממשלה בנושא, למגמת הגידול בביקוש לתדרים, לצרכים הייחודיים של צרכני התדרים ולפינוי והקצאה מחדש של תדרים (ראו להלן). לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שהוועדה העליונה תפעל כוועדה אקטיבית, תיזום דיונים בנושאים עקרוניים הקשורי ם להועדת תדרים ולהקצאתם. לפיכך על המנכ"ל, שהוא יו"ר הוועדה העליונה, להסדיר את עבודת הוועדה העליונה, לתאם את עבודת הוועדה אל מול ועדת התדרים, ובמידת הצורך לבחון ולדון בנושאים שעלו בה ובהחלטות שקיבלה. משרד מבקר המדינה מעיר כי התקנון של המועצה הסדיר את עבודת המועצה וועדותיה בעיקר בעניינים מנהליים, ואין בו התייחסות והוראות ייעודיות להועדה ולהקצאה של תדר ים למערכת הביטחון. גם למשרד התקשורת ולצה"ל אין הוראות ייעודיות שחלו בשנת 1993 בעניין זה. ראוי שהגורמים האחראים במשרדי התקשורת, הביטחון וביטחון הפנים יגבשו הוראות ברורות ורלוונטיות לעת הזאת, שיסדירו את ההועדה וההקצאה של התדרים לשימוש מערכת הביטחון. הביקורת העלתה כי במשרד התקשורת לא הייתה חוות דעת משפטית שנתנה תוקף להחלטות שקיבלה ועדת התדרים שפעלה במועצה בשנת 2003 . גם תשובת הייעוץ המשפטי, שלפיה הנסיבות לא השתנו באופן שיכול להשפיע על תקפות ההחלטות שהתקבלו, לא נתמכה בחוות דעת מקיפה המבהירה עמדה זו ולא הושתתה על דיון והחלטה בשיתוף הגורמים הנוגעים בדבר. עוד העלתה הביקורת כי מאז התכנסה ועדת התדרים לראשונה ביו ני 2010 , לא עדכן יו"ר הוועדה את חבריה, ולא העלה לדיון את ההתנהלות בעניין סמכותה של הוועדה לאצול למי מחבריה את סמכות ההקצאה. לדעת משרד מבקר המדינה מדובר בסוגיה עקרונית הקשורה לפעילותה של ועדת התדרים, ולכן על כל חברי הוועדה להיות מודעים לה ולהחליט אם הם נדרשים לפעול בנושא. תשובה זו אינה עולה בקנה אחד עם ההחלטה של ועדת התדרים שפעלה במועצה מינואר 2003 , שהסמיכה את נציג אגף התקשוב בצה"ל להפעיל את הסמכויות של הקצאת התדרים. זאת ועוד: חלוקה פנימית של תדרים היא למעשה הקצאת תדרים, שכן לפי הפקודה הקצאה היא מתן אישור לשימוש בתדרים מסוימים לרבות מקום השימוש בהם ואפיון ה הספק המשודר. לדעת משרד מבקר המדינה, משהוכנה חוות דעת משפטית בנושא סמכות הקצאת התדרים לצורך מענה למשרד מבקר המדינה, על משרד התקשורת לדון בדרכים ליישום הקביעה שבחוות הדעת, שלפיה יש לעגן את סמכויות ההקצאה של התדרים בחקיקה. בפרק זה הועלו ממצאי ביקורת הנוגעים לעבודת משרד התקשורת, לוועדת התדרים, לוועדה העליונה ולהסדרת פעולותיהן בתקנון ובנהלים. הליקויים נוגעים לעיגון ההסדרה של האצלת הסמכויות שהוקנו לוועדת התדרים, להסדרת ההוראות החלות על כוחות הביטחון, לאופן קבלת ההחלטות בוועדה ולהשתתפות חבריה בישיבות. בדבר הוועדה העליונה - היא לא התכנסה ולו פעם אחת לשם מילוי תפקידה. לדעת משרד מבקר המדינה היות שהתדרים הם משאב חיוני במחסור והביקוש להם הולך וגובר, הגורמים שהממשלה הטילה עליהם את הטיפול בנושא צריכים לפעול לתיקון ליקויים אלו, כדי שהועדת התדרים והקצאתם ייעשו באופן יעיל ומיטבי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התקשורת כי אף על פי שלטענתו הוועדה פועלת לפי התקנון של המועצה וההוראות הכלולות בו, היא אינה עומדת גם בלוח הזמנים שנקבע בתקנון, ועליה להפיץ את סיכומי דיוניה סמוך למועד שבו הם התקיימו. נמצא כי משרד התקשורת לא קיים את החלטת הממשלה, לא השלים את הקמת מאגר המידע עד סוף ספטמבר 2008 , וממילא לא הכין את נוהל הגישה למאגר (ראו להלן). ההליכים במשרד נמשכו זמן רב, ורק כעבור יותר משנה מיום כניסתו של מנהל האגף לתפקידו התקשר המשרד עם היועץ. בפועל המשרד החל להקים את המאגר לאחר יותר משנתיים מהמועד שבו הוחלט על הקמתו, ולאחר כשנה מהמועד שבו המאגר היה צריך להיות מוכן לפי החלטת הממשלה. משרד מבקר המדינה העלה כי למרות הודעת מנהל האגף על השלמת הפיתוח והיישום שהקים היועץ עדיין לא הושלמה הכנת המאגר, כמפורט להלן:
.התדרים הם משאב לאומי ציבורי מוגבל, שבאמצעותו ניתנים שירותי תקשורת ומידע אלחוטיים. הביקוש לתדרים גדול מן ההיצע וצפוי שיתעצם בעתיד. מצב זה מחייב את הגורמים המעורבים בהועדת התדרים ובהקצאתם לכלכל את צעדיהם כדי להבטיח שהשימוש בתדרים במדינה יהיה יעיל ומיטבי. ממצאי הביקורת מעלים ליקויים בהתנהלותם של הגורמים בוועדת התדרים, בוועדה העליונה ובמשרדי התקשורת, האוצר והביטחון. על הגורמים האחראים להסדיר את דרכי העבודה של ועדת התדרים ושל הוועדה העליונה. על משרד התקשורת לדון בדרכים הנדרשות לעיגון סמכויות ההקצאה של התדרים בצורה ברורה. על משרדי התקשורת, הביטחון וביטחון הפנים לגבש הוראות ברורות ורלוונטיות המסדירות את ההועדה וההקצאה של התדרים לשימוש מערכת הביטחון, ולקיים את החלטת הממשלה בעניין תשלום אגרה עבור שימוש בתדרים. על משרדי התקשורת והאוצר לקבוע את הערך הכלכלי והחשבונאי של התדרים ולתת להם ביטוי בדוחות הכספיים. משרד התקשורת נדרש לטייב את המידע על התדרים במאגר שעל הקמתו והפעלתו החליטה הממשלה. כמו כן ע ליו להבטיח פעולה תקינה של האגף בשעת חירום ולשדרג את התמיכה במערכות המידע שבאגף. השימוש בטכנולוגיית הדור הרביעי (G4 ) נועד לספק את הביקוש הגדל והולך לשירותי תקשורת מתקדמים. התהליכים שנועדו להסדיר את השימוש בטכנולוגיה זו אינם מתבצעים לפי לוח הזמנים שנקבע וההחלטות שהתקבלו. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התקשורת להסדיר את פינוי התדרים שבשימוש חברה א '. כמו כן על משרדי התקשורת, הביטחון והאוצר ליישב את המחלוקת בעניין השיפוי הכספי על הפינוי והמעבר לתדרים חלופיים ולפעול להסדרת הנושא תוך ראייה כוללת של צורכי הציבור והמדינה.