משרד החינוך . כוח אדם בהוראה - תכנון, הכשרה והשמה עלה ששני המחוזות אינם מעורבים באופן שיטתי בתהליך האיתור וההשמה של בוגרים ומורים חדשים בבתיה"ס שבתחומם. בפועל, התהליך מבוצע ע"י מנהלי בתיה"ס, בלי ניהול של התהליך וללא ראייה כוללת של צורכי בתיה"ס במחוז. אין בשני המחוזות שנבדקו מאגר מידע שיטתי, סדור, מלא ומנוהל של משרות פנויות בבתיה"ס או של משרות שצפויות להתפנות בטווח הקצר או הארוך, שכן המחוזות אינם עוסקים בתכנון צורכי כוח האדם141 ,. כאמור המחוזות אינם מנגישים את קובץ הבוגרים למנהלי בתיה"ס, כך שלמשל, ניתן לאתר מתוך הקובץ בוגרים במקצועות מסוימים, לשלב חינוך מסוים ואף באזור גיאוגרפי מסוים או בבי"ס מסוים, אך המחוזות אינם משתמשים באפשרויות הגלומות בקובץ, ובכך אינם מסייעים למנהלי בתיה"ס באיתור בוגר לאיוש משרות הוראה פנויות. זאת ועוד, נציגי המחוזות נפגשים עם הסטודנטים להוראה העומדים לסיים את לימודיהם ומוסרים להם מידע והסברים על השלבים הא רגוניים- הפרוצדורליים בתהליך הכניסה להוראה, למשל על אופן פתיחת תיק מקוון של עובד הוראה חדש והנחיות לכך בפורטל עובדי הוראה. ואולם, המפגש אינו מציג משרות פנויות, אינו מפרט את תחומי ההוראה הנדרשים בבתיה"ס בתחום המחוז ואינו מספק כל מידע אחר שמשמעתו הכוונת הסטודנטים לשיבוץ במשרות הוראה העשויות להתאים להם. להלן פרטים נוספים שעלו בבדיקה בשני המחוזות: .תרשים 16 מראה שרבים מהמתמחים והמורים החדשים סוברים שמשרד החינוך אינו מהווה צומת מקצועי, כל שכן צומת רגולטורי, בכל הנוגע למשרות חדשות להוראה. אלה הם שיעורי הנשאלים המאשרים את ההיגדים האלה: אין גורם מרכזי במשרד שלו מידע על משרות הוראה פנויות - כ-78% (1,540 מתוך1,977); המשרד אינו מספק מידע על משרות פנויות - כ-67% (1,474 מתוך2,196); המשרד אינו מספק כלים שיוכלו לסייע באיתור בתי"ס שבהם מצויות משרות פנויות - כ-76% (1,616 מתוך 2,129.) מבקר המדינה מעיר למשרד כי אף שהשימוש במגוון דרכים לאיתור ולהשמה של בוגרים ומורים חדשים הוא סביר בפני עצמו, רמת האקראיות הגבוהה של השימוש בהן והבעייתיות של חלקן (למשל, היכרות אישית) עומדות בסתירה לעקרונות של שוויון הזדמנויות, הוגנות ושקיפות, שצריכים להיות בבסיס תהליך האיתור וההשמה. על משרד החינוך לספק למנהלי בתיה"ס באופן שיטתי מידע מקדים ומקיף על המועמדים מקרב הבוגרים והמורים החדשים כמו גם כלים מקצועיים לאיתור וגיוס, כדי להבטיח שהם ישבצו במשרות הפנויות את המועמדים המתאימים ביותר למשרות הוראה אלה. .תרשים 17 מראה שכמחצית מהמתמחים והמורים החדשים חוו התנסויות שליליות מהליך האיתור וההשמה במידה בינונית או גבוהה: 53% חשו חוויות שליליות מההליך; כ-44% חשו תחושת ניכור מצד מערכת החינוך; וכ-45% ציינו כי התהליך עורר בהם תחושות של חוסר ודאות ותסכול לגבי עתידם המקצועי. מתשובות המתמחים והמורים החדשים עולה תמונה ברורה של קושי איתו מתמודדים המתמחים והמורים החדשים שמקורו, ככל הנראה, היעדר הנחיות של משרד החינוך להליך האיתור וההשמה. .1. "מנהל בית הספר משמש כמנהל משאבי אנוש ללא הכשרה מתאימה וללא כל תמיכה"; 2. ;""היעדר גוף אחד מסודר שמרכז את המועמדים הפנויים להוראה 3. ;""היעדר פניות המנהל לגיוס מורים 4. .""הקושי הוא בזיהוי ההתאמה תפקיד המאמן אינו תפקידהכרוך אך ורק בליווי הסטודנט , שכן מוטלת עליו משימה נכבדה המשמעותית מאוד להצלחתו של המורה החדש. כדי להצליח ב משימה, יש צורך לספק למאמן כלים ייעודיים הן בתחומים הדיסציפלינריים והפדגוגיים והן בתחומים הבין -אישיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך, למוסדות המכשירים ולבתיה"ס המאמנים על שמורים כה רבים המשמשים מורים מאמנים בפועל לא עברו הכשרה מתאימה לכך. הדבר מחייב אותם לתת דעתם לאופן הטיפול בנושא ולפעול להכשרת כל מורה המועמד לשמש מורה מאמן. החל בשנת 2014 חלה עלייה במספר הקולות הקוראים שפרסם המשרד ובהיקפם הכספי: בתקופה שמ-2014 ועד2018 פרסם המשרד54 " קולות קוראים" בעלות כוללת של כ-236 .מיליון ש"ח בהיעדר כל הסדרה של הקולות הקוראים, גם לא נקבעו כללים שימנעו ממסלול זה להכשרת א קדמאים להוראה להפוך למסלול העוקף את המסלול ה"רגיל" לקבלת תעודת הוראה. עולה מכך כי הקולות הקוראים משמשים, הלכה למעשה, כלי בלתי מתוכנן למתן מענה מהיר לצורכי כ"א בהוראה, כאשר קיים חשש שהשימוש הנפוץ והלא מתוכנן בהם עלול למנוע גיבוש מענה מקיף וארוך טווח למחסור של מורים במערכת החינוך. היותשהשימוש בכלי של הקול הקורא הפך להיות שכיח במשרד בכל הנוגע להפעלת תוכניות לימוד מואצות או מיוחדות, והוא משפיע על היקף הכשרת עובדי ההוראה, על המשרד להסדיר את השימוש בו באופן שיעלה בקנה אחד עם מדיניותו ויעדיו בנושא ויעגן את הכללים לפרסומו בנוהל מחייב. בין היתר, על הנוהל להגדיר את הגורם האחראי להפעלתו, באופן שגורם זה יהיה מי שיתכלל מסלול זה, הן מבחינה פדגוגית והן מהבחינה הניהולית-תקציבית. . עלמשרד החינוך כמאסדר של מערכת החינוך מוטלת האחריות לגבש את המדיניות בנוגע לאופן האיתור וההשמה של בוגרים ומורים חדשים, להסדירה בנהלים מחייבים וליישמה באמצעות תוכניות עבודה, מנגנוני הטמעה וכלי בקרה ופיקוח. תוצאתה של מדיניות זו תהיה הליך קבוע, שיחול על אלפי מתמחים ומורים חדשים המצטרפים למערכת מדי שנה, וצפוי להשפיע על איכות ההוראה. יש לראות בחומרה את אי-יישומה של הערה בנושא זה בדוח הקודם. הימנעותו של המשרד מגיבוש מדיניות האיתור וההשמה ומהסדרתה הותירו תחום זה לפעולות אקראיות ברמת השטח של מנהלים מזה ושל בוגרים ומורים חדשים מזה. אומנם מעורבותם הניכרת של המנהלים היא חיובית בפני עצמה, אך התהליך כולו מתבצע ללא יד מכוונת וראייה מערכתית כוללת ובלי כלים, תשתיות מידע ונתונים מתאימים. לפיכך התהליך גם אינו יעיל דיו וגם אינו יכול להבטיח שוויון הזדמנויות לכלל הבוגרים והמורים החדשים. כאמור על פי תקנות הפיקוח, מנכ"ל משרד החינוך אחראי למינוי מורים (סמכות שהאציל למנהל אגף כא"ב), שכך, עליו לקבוע את המסגרת לתהליך האיתור, הגיוס וההשמה של מורים חדשים. הצורך להפקיד את האחריות לתהליך בידי מנהלי בתיה"ס והצורך לשמור על האוטונומיה הניהולית שלהם הם אמנם צרכים הכרחיים; אך לצד תפיסה זו, על המשרד להגדיר במפורש את מדיניותו בתהליך זה, את האחראים לכל שלב שבו ואת הכלים והאמצעים להוציא תהליך זה לפועל. ואולם כפי שעלה בביקורת, הוא לא עשה זאת. על הנהלת המשרד להסדיר בנוהל או בכל דרך אחרת את התהליך לאיתור, לגיוס ולהשמה של מורים חדשים, ובכלל זה לעגן את תפקידי יחידות המטה, המחוזות ומנהלי בתי"ס. עליו גם לתת בידי המנהלים כלים שיתנו בידם נגישות למידע על אודות בוגרים ומורים חדשים אחרים, וכלים שיסייעו להם לאבחן את המועמדים ולוודא כי הם מתאימים לנדרש. ואולם הנוהל וההנחיות האמורים, שבאמצעותם מסדיר המשרד את שלב קליטת המתמחים והמורים החדשים , אינם כוללים הוראות הנוגעות להליכי האיתור וההשמה של בוגרים ומורים חדשים. בכלל זה, הם לא מגדירים את תפקידי יחידות המטה והמחוזות ואת תפקידי מנהלי בתיה"ס. בנסיבות אלה, האחריות לאיתור ולהשמה של מתמחים ומורים חדשים למילוי משרה פנויה מוטלת על מנהל ביה"ס, וזאת בלי שהמשרד קבע זאת בנהליו, ובמסגרתם אף הקנה לו סמכויות, ובלי שהתחייב לספק את הכלים והמשאבים הדרושים לכך. ואולם, בביקורת עלה שהמשרד לא הנגיש למנהלי בתיה"ס כלים הקיימים באגף כא"ב, במינהל עו"ה ובמחוזות וכן במסגרות שהקים במכללות האקדמיות לחינוך, ולא סיפק להם נתונים ומידע המצוי ברשות גורמים אלה לצורך איתור והשמה של מתמחים ומורים חדשים. בכך לא עשה המשרד שימוש מערכתי שיטתי בכלים שברשותו ולא הסדיר שיתוף פעולה בין הגורמים האמורים למיצוי ולשיפור של הדרכים לאיתור בוגרים ומורים חדשים ולהשמתם. בשל כך החמיץ המשרד גם הזדמנות להטמיע בתהליך נורמות של שוויון הזדמנויות, הוגנות ושקיפות בתהליך. להלן הפירוט: משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמוסדות המכשירים כי בהיעדר קווים מנחים לתנאים הבסיסיים שבהם נדרשים בתי"ס מאמנים ומורים מאמנים לעמוד ולאופן בחירתם, לא ניתן לוודא כי בתיה"ס והמורים שנבחרים לשמש כגורמים מאמנים אכן מתאימים לכך, ו לעיתים הם נבחרים על בסיס מערך של שיקולים שאינם בהכרח מקצועיים, ושאינם בהכרח מתיישבים עם מדיניות משרד החינוך או עם מטרות ההכשרה המעשית, כפי שבאו לידי ביטוי בדוח ועדת דוברת, במתווה אריאב ובחוזר ההכשרה המעשית של משרד החינוך. יש לראות בחיוב את יוזמת משרד החינוך לאור הביקורת לשוב וביתר שאת לטפל בנושא בשיתוף עם האוניברסיטאות - למצוא איתן פתרון שייתן מענה לתכנון היקפי ההכשרה ותהליכי ההיקלטות של בוגריהם במערכת החינוך ובה בעת יבטיח את אבטחת המידע והגנה על הפרטיות של הסטודנטים בהתאם לדין. על המשרד ובתיה"ס לחינוך של האוניברסיטאות למצוא בהקדם את הפתרון הראוי לנושא חיוני זה שמצוי למעלה מעשור על שולחנן ללא פתרון. יותר מ-11 שנים חלפו מאז העלה המשרד את הצורך להגדיל ולעדכן את קובץ הבוגרים הקיים, אך עד מועד סיום הביקורת הוא לא סיים את הסדרת מעבר הנתונים מהאוניברסיטאות אליו. לפיכך מסד הנתונים על כלל הבוגרים העומדים לסיים את לימודיהם לא כולל את הבוגרים מהאוניברסיטאות. . בביקורת עלה שמטה המשרד לא הסדיראת השימוש בנתוני קובץ הבוגרים - לא קבע לאילו מטרות ישמש הקובץ, לאילו גורמי מטה, מחוזות ושטח יש להעבירם ומה על כל אחד מהם לבצע עימם. יתר על כן, אף שהמטה מעביר למחוזות את קובץ הבוגרים, אין הם עושים בו שימוש שיטתי ואף אינם מנגישים אותו לשימוש מנהלי בתיה"ס. כתוצאה מכך, קובץ הבוגרים, שבו מידע חיוני, אינו זמין למנהלי בתיה"ס ככלי לאיתור ולמיון של בוגרים למשרות בבתיה"ס. לשון אחר, מנהלי בתיה"ס נאלצים לאייש משרות פנויות בבתיה"ס בלי שיש בידם מידע על מועמדים מתאימים, ובמידה רבה הם תלויים בבוגרים הפונים אליהם ביוזמתם. ואולם, לא תמיד בוגרים אלה מתאימים לצורכי ההוראה בבתיה"ס. ואולם, הביקורת הנוכחית מעלה כי המשרד טרם הסדיר הליך לאיתור ולהשמה המתבסס על עקרונות אלה. על הנהלת המשרד לקבוע את מדיניותה בנוגע לשלב האיתור וההשמה של מורים חדשים ובוגרים. במסגרת זו, עליה לשקול לרכז את הטיפול בתהליכים אלה ביחידה אחת ולקבוע את מכלול התחומים שתהיה אחראית להם. אף על פי ששתי יחידות מטה - מינהל עו"ה ואגף כא"ב - עוסקות בתחום כוח אדם בהוראה, המשרד לא קבע מי מהן אחראית לנושא האיתור וההשמה של מתמחים ומורים חדשים וגם לא הטיל את האחריות לכך על גורם מטה אחר. היות שהמשרד גם לא הטיל על מנהלי בתיה"ס את האחריות הפורמלית לאיתור ולהשמה של מתמחים ומורים חדשים, הרי שתהליך האיתור וההשמה מתבצע בלי שנקבע כל גורם האחראי לו. אף כי מנהלי בתיה"ס הם שאמורים לאתר מתמחים ומורים חדשים ובפועל אף הם שעוסקים בהשמתם, לא הסדיר משרד החינוך תהליך זה. על כן, האיתור וההשמה של מתמחים ומורים חדשים הם לא שיטתי ים ולא תכליתיים. בכלל זאת, למשרד אין מאגר מידע על משרות פנויות בבתיה"ס ואין לו נתונים על כלל הבוגרים. המשמעות היא תהליך בלתי יעיל, המתנהל ללא יד מכוונת, חסר ראייה כוללת, ללא סנכרון בין האגפים השונים במטה המשרד הרלוונטיים לתהליך וללא הבניית תפקיד המחוז בו. המנהלים ממנים בוגרים ומורים חדשים למשרות הוראה ללא הכשרה מספקת או להוראת המקצועות שלא הוכשרו להוראתם. להלן פירוט: יש לציין לחיוב את פעולות מטה המשרד לזיהוי החסמים בפורטל המשרות וכן באיתור ובהשמה של בוגרים. עם זאת, הניסוי המקדים הוא פתרון נקודתי. לא נבחנו חלופות שונות ליצירת הליך מערכתי לאיתור ולהשמה של בוגרים ומורים חדשים. כמו כן, לא נקבעו לניסוי המקדים יעדים, משימות, מדדי הצלחה ולוחות זמנים וכן לא הוקצו עבורו משאבים. בנסיבות אלה, ספק אם הניסוי המקדים יאפשר הפקת לקחים מיטבית אשר תיתן את המענה השלם לבוגרים, למורים חדשים, למנהלי בתיה"ס ולמחוזות בנושא האיתור וההשמה. לנוכח ניסיון העבר, על משרד החינוך להקים מערכת מחשוב לאיתור ולהשמה ולהטמיעה בקרב מנהלי בתיה"ס. בעשותו כן, עליו להבטיח שכלל המשרות הפנויות בבתיה"ס יפורסמו לשם השקיפות ולצורך השוויון. עם זאת, כדי לתת מענה מערכתי, יש להקים את המערכת ולהפעילה במקביל למיצוי השימוש בכלים הקיימים לשיפור האיתור וההשמה של מתמחים ומורים חדשים ולפיתוחם של כלים חדשים. תהליך זה צריך להתבסס על שיתוף פעולה בין יחידות המטה העוסקות בנושא. . כאמור, לפי תקנות הפיקוחמנכ"ל המשרד אחראי למינוי מורים. לפיכך, על מטה המשרד לקבל עליו אחריות להליך האיתור וההשמה ולהסדיר בנהלים את תפקיד כל המדרגים בהליך: לצד הגדרת תפקיד המחוז, על המשרד גם לקבוע את תחומי האחריות של מנהלי בתיה"ס ב תהליך ובהתאם עליו לספק להם את כל הכלים המקצועיים והמידע העומד לרשותו כדי שהם יוכלו לבצע תהליך זה בדרך שתיתן מענה הן לצורכי המערכת וביה"ס והן לצורכי הבוגרים הנקלטים לראשונה לעבודה בהוראה. שיתוף הפעולה בין המוסד המאמן למוסד המכשיר מקדם את איכויות הלמידה, ההוראה וההכשרה , ובעבודה המשותפת כל אחד מהצדדים תורם מניסיונו, מיכולותיו, ממומחיותו ו ממשאביו האנושיים ולע יתים החומריים כדי לקדם הן את איכות ההכשרה של הסטודנט והן את איכות התפקוד של המוסדות המאמנים. השיתוף מאפשר לחבר בין התיאוריה למחקר ולפרקטיקה, ובהיעדרו כל הצדדים יוצאים נפסדים, והכשרתו המעשית של הסטודנט נפגעת בהכרח. על משרד החינוך, בשיתוף המוסדות המכשירים, לקבוע קווים מנחים להערכתם של הסטודנטים בתקופת ההכשרה המעשית. הדבר יאפשר הן להעריך את פוטנציאל הצלחתו של הסטודנט בתפקיד והן להבטיח את יעילות ההכשרה המעשית נוכח תכליתה - מתן האפשרות לסטודנט להתנסות בהוראה וללמוד כיצד להיות מורה. כמו כן, על משרד החינוך לוודא כי יקבל לידיו מידע על אודות הערכת הסטודנטים בשלב ההכשרה המעשית על פי מדדים וקווים מנחים שיקבע המשרד בשיתוף עם המוסדות המכשירים. זאת כדי לסייע לו לבחון את קליטתם במערכת החינוך, או לכל הפחות כדי שניתן יהיה לעמוד על יכולותיהם לשמש כמורים מן המניין, בין במהלך תקופת ההתמחות ובין אחריה. נוכח החשיבות הרבה שיש להכשרה המעשית לקראת הכנתו של המורה לכניסה לעבודה במערכת החינוך, על משרד החינוך והמוסדות המכשירים לנתח את החסמים שמונעים את ביצוע מלוא מכסת השעות הנדרשת ואת הגדלת רכיב ההכשרה הפעילה ולפעול להסרתם של חסמים אלו. כמו כן, על הגורמים האמונים על גיבושו של המתווה החדש (מתווה ודמני -ענבר) - נציגיהם של מל"ג, משרד החינוך והמוסדות המכשירים - לקבוע במתווה זה הגדרה מחייבת לרכיב ההכשרה המעשית ולשקול להגדילו במידה ניכרת. משרד החינוך נדרש לבצע פיקוח ובקרה אחר יישום הנחיותיו בעניין ההכשרה המעשית. .על אף הימנעות המנהלים מלעשות שימוש בפורטל המשרות, מתרשים 13 עולה ששיעור גבוה של כ-83% מנהלים (546 מתוך660 ) ציינו שקיים צורך במידה רבה עד רבה מאוד במערכת ממוחשבת היכולה לספק נתונים על דורשי עבודה להוראה. הצורך בכך עלה גם בקבוצות המיקוד, שבהן סברו המתמחים והמורים החדשים כי יש צורך ב"ריכוז משרות ולהקים מוקד שיודע לחבר משרות - גם און ליין". השונות בין דגמי ההכשרה השונים נדרשת כדי לענות על צורכיהם השונים של המוסדות המכשירים ושל הסטודנטים. ואולם, מידת שביעות רצונם של המורים שעברו הכשרה מעשית בדגם המסורתי נמוכה באופן שיטתי בכל אחד מהתחומים, ועובדה זו מחייבת את הגורמים האמונים על הכשרת המורים בישראל - מל"ג, משרד החינוך והמוסדות המכשירים - לעמוד על הכשלים בדגם זה, ולפעול לתיקונם ולשיפור הדגם. לחלופין, עליהם לבחון אם יש מקום לחייב את הסטודנטים לקיים את ההכשרה המעשית בדגם המבוסס על עקרונות PDS או אקדמיה-כיתה. .תרשים 14 מראה שאין דרך עיקרית אחת לאיתור מועמדים חדשים להוראה, וכי האיתור מתבצע בדרכים שונות. עם זאת, מתשובות המנהלים עולה תמונה ברורה ולפיה האיתור וההשמה של המועמדים נעשים בעיקר ברמת ביה"ס. עם זאת, הניסיון מיולי 2015 להקים את פורטל המשרות לא צלח בשל היעדר שיתוף פעולה של מנהלי בתיה"ס. הפורטל הכיל יותר מ-5,000 בקשות של מועמדים להוראה, לעומת 105 (מתוך אלפי משרות פנויות בשנה) משרות שהפיצו המנהלים. מן האמור עולה כי הפן האישיותי וההתנהגותי משפיע על איכותו של המורה ועל התאמתו למקצוע ההוראה, ולאור זאת עולה הצורך לבדוק את המרכיבים האישיותיים של המועמדים להוראה. 1. סטודנטים מגיעים למפקחים במחוזות בשעת הקבלה שלהם , אך נאלצים להמתין זמן רב ולא פעם נאמר להם שאין טעם לחכות ומוצע להשאיר במשרד את קורות החיים. אם כך, חוויית קבלת הקהל במשרדי המחוז אינה נעימה למתמחים הפונים לשם. 2. מוכנות המנהלים להיפגש עם היחידה לכניסה להוראה של המכללה נמוכה מאוד. היחידה נענית בתשובות של מנהלים שהם עמוסים או שאין להם עניין בפגישה. 3. יצירת קשר מוקדם בין מנהלי בתי"ס לבין הבוגרים היא טובה וצריך לפעול למימושה. התייחסות המכללות לממצאי הביקורת בנוגע לקשר שבין המכללה לבין גורמי המשרד - מנהלי בתיה"ס, המחוז ומפקחיו - מצביעה על נזק של התהליך הלא סדור הקיים בנוגע להשמת בוגרים בתפקידי הוראה. מדובר בנזק שלא רק פוגע ביעילות אלא גם טומן בחובו פתח לפגיעה במתן הזדמנות שווה לתעסוקה, להפעלת לחצים לא ראויה ואף לפגיעה בכבוד הבוגרים. על אגף כא"ב ומינהל עו"ה לקיים עבודת מטה משותפת לצורך גיבוש של מודל מחייב שיקבע שלבים הכרחיים לאיתור ולהשמה של בוגרים ומורים חדשים וישמש את מנהלי בתיה"ס למפגש, לבחינה ולהערכת מידת התאמת המועמדים לאיוש משרות הוראה פנויות בבית ספרם. בעשותם כן, עליהם לנתח את החולשות והחוזקות של הדרך שתיבחר ולבחון אם ניתן להתבסס עליה לקביעת סטנדרטים הכרחיים. יש לבחון את התרומה של יחידת הכניסה להוראה להליך איתור המשרות הפנויות המתאימות לבוגריהן. הביקורת העלתה כי המשרד לא עיגן את שיתוף הפעולה בין היחידות לכניסה להוראה לבין המנהלים והמפקחים בעניין האיתור וההשמה של בוגרים במדיניות מחייבת, שממנה ייגזרו תהליכי עבודה שיטתיים שיבטיחו את קליטתם המיטבית של הבוגרים ע"י מנהלי בתיה"ס. זאת בדומה לפעולות ופרויקטים וולונטריים נוספים שיזמו לאורך השנים מינהל עו"ה ואגף ההתמחות בנושא (דוגמת פרס בית ספרי לקליטה מיטבית, שנועד גם לשיפור תהליך האיתור וההשמה), שאף אותם לא הפך המשרד למדיניות מחייבת. המפקחים ומנהלי בתיה"ס אינם מחויבים להשתתף במפגשים עם סטודנטים במכללות האקדמיות לחינוך, ובפועל המפגשים מתקיימים על פי יוזמות מקומיות, באופן אקראי ועל בסיס קשרים אישיים. גם לא הוקם מנגנון השמה ביחידות לכניסה להוראה כפי שהוצע ע"י פורום ההתמחות. יוצא אפוא, שהמשרד אינו חושף את הבוגרים להיכרות עם בעלי התפקידים הבקיאים בשיקולי הקליטה בבתיה"ס, העשויים להשפיע על עתידם המקצועי ובידיהם מידע מועיל על משרות הוראה. בה בעת, מפגשים מסוג זה מאפשרים למפקחים ולמנהלי בתיה"ס להתרשם באופן בלתי אמצעי מהמועמדים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי הפעילות להרחבת ההסמכה אינה נסמכת על מיפוי וניתוח מדויק של צורכי הוראת המתמטיקה בכלל מערכת החינוך, ואינה מביאה בחשבון היבטים גיאוגרפיים או אזוריים ומגזריים. מבחינה זו, לא מתבטא כאן ניתוח יסודי של המחסור במורים למתמטיקה, המתחשב במכלול ההיבטים. לכן ספק אם התוכנית הלאומית למתמטיקה צפויה לחולל שינוי של ממש בהוראת המתמטיקה בטווח הארוך במערכת החינוך בכללותה ובכל שלבי החינוך. כבסיס לתהליך תכנון שנועד לתת מענה כולל לצרכים בכוח אדם במקצוע המתמטיקה, על המשרד למפות ולנתח את מאפייני המחסור הכמותי והאיכותי במורים לכל שלבי החינוך, בהתאם לעדכו ן דרישות ההוראה, וכן על פי החוסרים במגזרים ובאזורים השונים. לאחר גיבוש תמונת מצב כוללת של מאפייני המחסור במורים והפערים הצפויים בין הביקוש להיצע, על המשרד לגבש תוכנית פעולה ארוכת טווח לסגירת פערים אלה, הכוללת יעדים ומדדים מתאימים. על תוכנית זו להקיף כלים שיעודדו סטודנטים ללמוד תחום זה כדי לענות על הצורך העתידי במורים למתמטיקה, ולהציג פתרונות להכשרת מורים למתמטיקה ופיתוח מקצועי בכל הרצף: בשלב ההכשרה במוסדות המכשירים, בהשמה של מורים להתמחות ובמהלך הקריירה בשלבי החינוך השונים. הביקורת העלתה כי התוכנית לאנגלית אינה מתייחסת למחסור האיכותי של מורים לאנגלית, אף על פי שכמעט מחצית מהמורים המלמדים אנגלית הם חסרי הסמכה והכשרה נדרשת (כפי שהן מוגדרות ב חוזר מנכ"ל משרד החינוך מיולי 2018) .אומנם התוכנית כללה קורס שנתי להרחבת הסמכה ל -200 מוריםבכל שנה, אך הרחבת ההסמכה לא תוקצבה ולא בוצעה. התוכנית גם אינה מביאה בחשבון את אלפי המורים שמלמדים ברשתות החינוך, וצפוי שמורים חסרי הכשרה מתאימה שכיחים גם בהן. זאת ועוד, הת וכנית אינה מתבססת על מסד נתונים מחוזי או גיאוגרפי, ואינה קובעת יעדים הקובעים עדיפות לאזורים שבהם שיעורי המורים בעלי ההכשרה הנדרשת נמוכים במיוחד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי כדי להשיג את מטרות התוכנית לאנגלית, עליה להתבסס על מסד נתונים מהימן, לטפל במחסור האיכותי של המורים לאנגלית ולהביא בחשבון את המצב ברשתות החינוך ואת הפערים האזוריים. .למרות הפעילות הענפה והחיובית שמבצע משרד החינוך במסגרת התוכנית הלאומית לאנגלית, נושא ההכשרה של המורים לאנגלית חסרי ההכשרה הנדרשת לא קיבל מענה: התוכנית ציינה כאמור שהיעד לשנת תשע"ז (2016 - 2017) הוא הכשרתם של200 מורים במסגרת הרחבת הסמכה. זו אמורה הייתה להיות השנה הראשונה במסגרת היעד הרב- שנתי של העלאת שיעור המורים לאנגלית בעלי ההכשרה הנדרשת - מ- 60% בשנת תשע"ז ל-70% בשנת תש"פ(2019 - 2020) (כמצוין במסמכי המזכירות הפדגוגית). עם זאת, עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2018 (כלומר עד סיום שנת הלימודים התשע"ח), לא בוצעו הרחבות הסמכה מאורגנות למורים לאנגלית במסגרת התוכנית הל אומית, ורק מורים בודדים לומדים במסגרתה במכללה האקדמית לחינוך בית ברל כדי להרחיב את הסמכתם, כאמור בתשובת המשרד. אומנם לא ניתן לחייב מורים לעשות הרחבת הסמכה, אולם על המשרד לגבש תכנית מפורטת שבמסגרתה יוגדרו יעדים גבוהים ופעולות להשגתם, לרבות מערך מתאים של תמריצים, אשר יעודדו שיעור ניכר מהמורים חסרי ההכשרה הנדרשת לעבור הרחבת הסמכה בשנים הקרובות, כפי שהוא הצליח לעשות בשנים האחרונות בהכשרת מורים ללימודי 5 יח"ל במתמטיקה. משמעות הדבר היא שהכשרת המורים במערכת החינוך שאין בידם כל ההכשרה המקצועית הנדרשת, היבט מרכזי בתכנון ארוך טווח של כ"א בהוראה, נדחקה בפועל למקום נמוך בסדר העדיפויות של משרד החינוך גם בתחום הוראת האנגלית. . מכל האמור לעיל עולה כי משרד החינוךאומנם ביצע פעולות חיוביות וחשובות בשנים האחרונות כפיתוח מודל החיזוי והפעלת תוכניות לאומיות במקצועות ליבה - מתמטיקה, אנגלית ועברית - אשר כוללות גם מרכיבים של הרחבת הכשרת כוח ההוראה. ואולם תהליך התכנון לטווח הארוך של כ"א בהוראה שמקדם המשרד בשנים האחרונות חסר מרכיבים חיוניים להפיכתו למהלך שייתן מענה כולל, איכותי ואמין למודל החיזוי, ויבטיח את איכות ההוראה ואת העמידה בסט נדרטים הפדגוגיים והמקצועיים הנדרשים בהכשרת הסטודנטים והמורים במקצועות הליבה. במסגרת תהליך תכנון כ"א בהוראה יש לגבש תוכנית רב-שנתית אשר תכלול, בין היתר, את כל ההיבטים הנדרשים להשגת איכות הוראה גבוהה: גיוס מועמדים איכותיים בכמות הנדרשת לשם העלאה ניכרת ומתמשכת של איכות כוח ההוראה בשנים הבאות; מיפוי כוח האדם בהוראה ובכלל זה מיפוי בעלי ההכשרה הנדרשת ומיפוי החסרים אותה; השלמת ההכשרה הנדרשת לכמות גדולה ככל הניתן של מורים החסרים אותה; שמירת כוח אדם איכותי במערכת החינוך לטווח ארוך; פיזור גיאוגרפי נכון של כוח הוראה איכותי. תהליך התכנון גם צריך לכלול סוגיות עקרוניות, כקביעת אסטרטגיית השימוש במסלולי הכשרה חלופיים (למשל, תוכניות מיוחדות) אל מול המסלולים הסדירים במוסדות ההכשרה; הגדרת תפקידיהם של כל אחד מהשותפים לתהליך התכנון, ברמת המטה וברמת המחוזות; וגיבוש הפונקציות הארגוניות הייעודיות שיעבדו מול אגף התכנון באופן שוטף בתהליך תכנון כ"א בהוראה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמוסדות המכשירים על שאינם מוודאים כי ההכשרה המעשית של הסטודנטים תהיה בהיקף הנדרש. בפועל, רבים מהם אינם עומדים בסף זה ומרביתם, אף אם הם עומדים בדרישות, עושים הכשרה מעשית בהיקף המינימלי הנדרש ולא מעבר לכך. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשרד החינוך, כי הכשרה מעשית הבאה בעיקרה לידי ביטוי בצפייה בשיעורים ובלימוד פעיל של שיעור או שניים מנוגדת לתפיסה המוצגת במתווה אריאב. היא אינה מאפשרת לסטודנטים להתנסות באורח ממשי בעבודת המורה ובדרישות ממנו, ופוגעת בהכשרתם המקצועית. על משרד החינוך והמוסדות המכשירים לגבש מתווה להסדרת שיתוף הפעולה בין המוסדות המכשירים למוסדות המאמנים, בהבניית תהליך ההכשרה המעשית. על המוסדות להכשרת מורים להטמיע את הצורך בשיתוף פעולה בפני המדריכים הפדגוגיים ולהבנות להם מפה להשגתו. בד בבד, על משרד החינוך לעשות כן בבתיה"ס שבאחריותו. .הכשרה מעשית פעילה נעשית בהיקף מצומצם: בבדיקה מדגמית שערך משרד מבקר המדינה בקרב מורים חדשים שהשיבו על השאלון, עלה כי רבים מהם לא עשו הכשרה מעשית בהיקף השעות הנדרש מהם על פי המתווה (או שעשו את היקף השעות המינימלי הנדרש). עוד עלה כי 8% מבין2,000 המשיבים (ובעיקר אלו שהוכשרו בדגם המסורתי - 11% ) לימדו באופן פעיל בין שיעור לשניים בשנה בלבד98. כמו כן, עלה בביקורת כי משרד החינוך אינו עוקב אחר שעות ההכשרה המעשית שעוברים הסטודנטים בפועל, ומשכך, אף אינו מודע לאי עמידתם של הסטודנטים בחובות שנקבעו במתווה. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את משרד החינוך והמל"ג על נכונותו לטייב את אופן בחירת בתיה"ס והמורים המאמנים. נוסף על כך, על המשרד לקיים מעקב אחר בחירת בתיה"ס והמורים המאמנים, הנמצאים בפיקוחו ובאחריותו, כדי לוודא שנבחרים למשימת האימון רק בתיה"ס והמורים המתאימים לכך. על משרד החינוך, בשיתוף מל"ג והמוסדות המכשירים, להשלים את הגדרת תפקידו ומעמדו של המדריך הפדגוגי, לרבות ההכשרה אשר לה הוא נדרש ושיטות עבודתו, ועל המוסדות המכשירים להטמיע את העקרונות שיסוכמו. אופן עבודתו של המדריך הפדגוגי מושפע, בין היתר, ממספר הסטודנטים שהוא מכשיר ומהמיקום הפיזי של בתיה"ס שבהם הם מוכשרים. ככל שמספר הסטודנטים שבאחריותו גדל וככל שהמרחק בין בתיה"ס שבאחריותו גדל - כך גדל העומס המוטל עליו והולכת ופוחתת מעורבותו בהכשרתם המעשית, ובכלל זאת הגעתו הפיזית לבתי ה"ס המאמנים, האפשרות לצפות בשיעורים שה סטודנטים מלמדים, להכשיר אותם, להעריך אותם וליצור קשרים משמעותיים והכרחיים בבתיה"ס. משרד מבקר המדינה מעיר למוסדות ההכשרה, כי העובדה שהם אינם עומדים בתקן שקבע משרד החינוך ליחס שבין מדריך פדגוגי למספר הסטודנטים שבאחריותו, עלולה לפגוע בליווי האיכותי והיעיל במהלך ההכשרה המעשית. למשרד החינוך מעיר משרד מבקר המדינה כי אין די בהפצת חוזרים למוסדות המכשירים ובקביעת תקן, שעה שאין ברשותו נתונים על עמידת המוסדות בדרישותיו והוא אינו אוכף אותן. .מכל האמור לעיל על מידת הכשרתם של המורים לעברית בחינוך היסודי ובחינוך העל-יסודי להוראת המקצוע עולה, כי רובם הגדול של המורים אינם בעלי ההכשרה הנדרשת. בכל הנוגע לשינוי המדיניות המתבקש בהוראת העברית בחינוך היסודי, המשרד מצוי בשלבים ראשוניים בלבד. לעת עתה לא מו כשרים מורים חדשים לעברית בתחום החדש (חינוך לשוני), והמורים לעברית בחינוך היסודי אינם עוברים הכשרות כנדרש. אשר לחינוך העל יסודי - הרחבת הכשרתם של מורים חסרי ההכשרה הנדרשת נעשית בעיקר באמצעות הוצאתם להשתלמויות, אולם השתלמויות אלה אינן מספיקות להקניית ההכשרה הנדרשת. המדיניות החדשה של משרד החינוך בנושא הוראת העברית בחינוך היסודי - המתבטאת כאמור בגיבוש מקצוע החינוך הלשוני ובפעילות לפיתוח מסלול של הכשרה בתחום זה - מבקשת בין היתר לענות על הצורך בכוח הוראה בעל הכשרה מתאימה בחינוך לשוני. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי השינוי שנעשה אינו מעוגן במודל החיזוי, בתכנון ארוך טווח של כ"א בהוראה ובתוכנית הלאומית לעברית. דהיינו, המודל לא יבטא את הצפי לביקוש למורים לעברית שיעמדו בדרישות ההכשרה להוראת העברית לשלב חינוך זה, וממילא לא יינתן למהלך להעלאת דרישות ההכשרה של מקצו ע זה תיעדוף בתקצוב המוסדות המכשירים סטודנטים או בגיבוש תוכניות הכשרה מיוחדות. על משרד החינוך לעגן את תחום החינוך הלשוני במודל החיזוי, בתוכנית הלאומית לעברית ובתכנון כ"א בהוראה לטווח ארוך, על מנת שיהיה ניתן לגבש מענה סדור ושיטתי למחסור במורים בתחום זה. אשר לחינוך העל- יסודי - על המשרד לגבש תכנית רחבת היקף, המגובה בתמריצים מתאימים, על מנת להרחיב בשנים הבאות את ההכשרה של מורים החסרים את ההכשרה הנדרשת. מהתרשים עולה כי התופעה רחבה במיוחד בחינוך היסודי, שבו קרוב למחצית מהמורים הם חסרי הכשרה מתאימה. בחטיבות העליונות, שבהן לכשליש מהמורים אין הכשרה מתאימה אף שמדובר בתלמידים שצריכים לעמוד בהצלחה בבחינת בבגרות באנגלית, משמעותה של תופעה זו קשה במיוחד. בבדיקה נמצא כי מודל התקצוב של המכללות לחינוך נקבע על ידי משרד החינוך ופורסם כאמור לקראת שנה"ל התשע"ז, ללא מעורבות כלשהי של ות"ת; ומשכך, לא הביא המשרד בחשבון דרישות אפשריות של ות"ת הן לגבי המכללות לחינוך שבתקצובה והן לגבי האוניברסיטאות, ולפיכך אין לה השפעה על תיעדוף מסלולי ההכשרה למקצועות ההוראה השונים. הבדיקה העלתה כי אין במחוזות פונקציה ייעודית לתכנון כ"א בהוראה, ואין ממשק ע בודה סדור להעברת נתונים מחוזיים למטה המשרד על חסרים ועודפים של מורים, על מנת שתהליך התכנון יהיה מדויק ותכליתי יותר, וכדי שניתן יהיה לגבש תמונת מצב מהימנה על אודות כ"א בהוראה בבתיה"ס שבמחוז. ואולם עלה שמטה המשרד לא מיסד תהליכי תכנון שיטתיים ברמת המחוז, על בסיס התחזיות שיספק מודל החיזוי. בפועל, המחוזות שנבדקו לא פעלו באופן שיטתי לאיסוף מידע ממצה ועדכני על הפערים במורים בבתיה"ס שבתחומם כבסיס לתהליך תכנון ברמת המחוז, כמפורט להלן. על מטה המשרד למסד תהליכי עבודה שיטתיים במחוזות, לתת בידיהם כלי תכנון ומתודולוגיה סדורה ולקבוע את הגורמים האחראים במחוז להובלת תהליך תכנון כ"א בהוראה - דברים שהוא לא עשה. במצב זה, ספק אם המחוזות יוכלו לתת מענים ראויים לחסרים העתידיים במורים בבתיה"ס שבאחריותם, בהתאמה לתחזיות המחסור שיועלו במודל החיזוי. מבחני מסיל"ה עשויים לספק שכבה נוספת של מיון וסינון לצורך בדיקת התאמתם של המועמדים להוראה, בדיקה המתבססת על הערכת המרכיבים האישיותיים של המועמדים ועל נכונותם לבצע את תפקידי המורה. לסטודנטים להוראה יש השקה עם מערכת החינוך כבר במהלך לימודיהם. במסגרת ההכשרה המעשית, הסטודנטים נתפסים על ידי העובדים במערכת החינוך, התלמידים והוריהם כחלק בלתי נפרד ממערכת החינוך. כבר בשלב זה, באים הסטודנטים במגע עם אוכלוסיית התלמידים, ויש להקפיד כי השפעתם עליהם תהיה מיטבית. לפיכך, על משרד החינוך, מל"ג והמוסדות המכשירים לבחון את השלכות המועד שבו תיבדק ההתאמה האישיותית וההתנהגותית של המועמדים למקצוע ההוראה ואת הצורך לקבוע כלי מיון יעילים לבחינה זו בעוד מועד. עולה הצורך שמשרד החינוך יגבש עקרונות לבדיקת המרכיבים האישיותיים של המועמדים להוראה, לרבות משקל ם. יודגש כי לצורך זאת נדרש המשרד בשיתוף עם המוסדות, להשלים את גיבוש הקווים המנחים לתפיסת דמות המורה או בוגר תוכניות ההכשרה להוראה. כדי לייעל את התהליך, עליו לשתף בכך את המוסדות האקדמיים לחינוך ואת מל"ג, אשר יבנו על בסיס עקרונות אלה את שיטות המיון של המועמדים. כמו כן, על הוועדה המגבשת את המתווה החדש לשקול לשלב בו גם את המתווה לבחינת המרכיבים האישיותיים של המועמדים להוראה. מאחר שהמטה מרכז קובץ בוגרים ארצי של בוגרי המכללות האקדמיות לחינוך, והוא אף מעבירו למנהלת תחום כוח אדם בהוראה במחוז, איסוף הנתונים החלקי על בוגרי המכללות במחוז מרכז עלול להיות מיותר. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את התוכניות והפעולות שנוקט משרד החינוך לפיתוח תחום החינוך הלשוני כתחום ההכשרה העתידי של מורי העברית בחינוך היסודי. עם זאת, הביקורת העלתה כי הצורך להכשיר מורים בתחום החינוך הלשוני לא נכלל במסגרת תכנון ארוך טווח של כ"א בהוראה ואינו מקבל ביטוי במודל החיזוי . עוד העלתה הביקורת כי אף שמדובר בתוכנית לאומית, נציגי המזכירות הפדגוגית, האמונים על התוכנית, לא שותפו בדיונים על גיבוש המודל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי בטווח השנים הקרובות המחסור החמור במורים לעברית בעלי הכשרה מקצועית מתאימה (לפחות בתחום הלשון העברית כתחום קרוב לחינוך לשוני) אינו מקבל מענה מספק: ההשתלמויות המקצועיו ת אכן עשויות לסייע בשיפור הוראת העברית בחינוך יסודי, אולם אינן יכולות להחליף הכשרה מקצועית מקיפה במקצוע זה. .תשובות המנהלים שענו על השאלון (כשליש מכלל מנהלי בתיה"ס) מראות כי רק בכמחצית מבתיה"ס יש לכל המורים הכשרה במקצוע שהם מלמדים, ובקרב כשליש מבתיה"ס יש לפחות מקצוע אחד שמנהל ביה"ס היה רוצה שיילמד אך הוא אינו נלמד בשל מחסור במורים בעלי הכשרה מתאימה. מדובר בין היתר בבתי"ס שיש בהם מורים חסרי הכשרה במקצועות כמו אנגלית, מתמטיקה, תנ"ך וספרות ועל בתי"ס על -יסודיים שבהם לא נלמדים בין היתר מתמטיקה ואנגלית ברמות של 4 ו-5 יחידות לימוד בשל מחסור במורים בעלי הכשרה מתאימה. בכ-200 ( בתי"ס15% מתוך1,344 בתיה"ס של המנהלים שענו לשאלון) הפסיקו ללמד מקצוע מסוים לקראת שנה"ל התשע"ח (2017 - 2018 ) בשל מחסור במורים בעלי הכשרה מתאימה. ואולם, נמצא כי המלצה זו במתנ"ה לא הוגדרה כהנחיה מחייבת של המשרד. היות שאין חובה שמורה המלמד מקצוע מסוים בחינוך היסודי יהיה מי שלמד את המקצוע הזה במסגרת הכשרתו במכללה להוראה, יכול ללמד אותו גם מי שהוכשר ללמד כל מקצוע אחר. עוד יצוין כי בחוזר המנכ"ל מספטמבר 2014 נקבע כי ככלל, ההתמחו ת תיעשה בשלב החינוך ובמקצוע שהמתמחה הוכשר לו במהלך לימודיו. מנגד, בנוהל בשיבוץ מורים לחינוך הרשמי וכן בהנחיות לשיבוץ מורים במוסדות החינוך המוכר שאינו רשמי אין כל התייחסות לצורך זה. על המשרד לקבוע את מדיניותו בנוגע לקשר שבין המקצוע הנלמד לבין הכשרת המורה להוראה בכיתות א' -ו' באופן ברור וחד -משמעי. עליו לעגן את ההמלצה, ששולבה במסמכי מתנ"ה, בהנחיותיו הרשמיות ולוודא כי היא מיושמת ומובאת בחשבון בתכנון האסטרטגי של כ"א בהוראה, ולפעול להתאים את הכשרת המורים במכללות להוראה לתפיסה זו. עם זאת, כפי שעלה בביקורת ויוצג להלן, השימוש שעושה המשר ד בהרחבות הסמכה אין בו כדי לענות על היקפי ההכשרה הנדרשים של המורים המלמדים מקצועות מרכזיים שלא הוכשרו להם. כמו כן, המשרד לא קבע במדיניותו יעד לסגירת פערי ההכשרה של המורים במקצועות ההוראה, אין לו מנגנון לתמרוץ מורים להרחבת ההסמכה, ואין לו תוכנית רב-שנתית לה פעלת הקורסים. יצוין כי היות שהרחבת הסמכה מחייבת את המורה המשתתף בה למאמץ לימודי ניכר וממושך, מורים רבים מעדיפים להימנע מכך. יתר על כן, גם המחוזות, שהם זרוע ביצוע של המטה, אינם מעורבים ואינם פועלים להתאמת המורים למקצוע שהם מלמדים בבתיה"ס מבחינת הכשרתם והסמכ תם: במחוזות מרכז וחיפה שנבדקו אין לאגף כ"א בהוראה ולמפקחת המחוז תמונת מצב על שיעור המורים חסרי ההכשרה הנדרשת ברמת המחוז, ברמת הרשות המקומית וברמת ביה"ס. אומנם המחוזות פועלים לפי מדיניות המטה בכל הנוגע לקבלת מורים ולשיבוצם, אולם הם אינם אוספים נתונים על המורים הקיימים בכל הנוגע לעמידתם בדרישות ההכשרה וההסמכה במקצועות שהם מלמדים.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך, כי אף אם הוא מגדיל את היקף הרחבות ההסמכה מדי שנה, הוא עושה זאת בלי שיש לו נתונים על אודות היקף המורים הנדרשים לכך: למחוזות, שאמורים לסייע באיתור מורים שנדרש שישתתפו בהרחבות הסמכה, אין מידע מלא על כל המורים המלמדים מקצועות ללא הכשרה מתאימה, וגם אין להם מדיניות סדורה לאיתורם ולהשלמת הכשרתם. המשרד גם לא גיבש תוכנית שלמה להכשרת המורים הללו, וממילא לא קבע תמריצים מתאימים לעידוד המורים לעבור הרחבות הסמכה. במצב הנוכחי, ספק רב אם רוב המורים הללו יעברו בשנים הבאות הרחבות הסמכה.