משרד החינוך . הכנת תכניות לימודים (2) הנהלת המשרד לא הגדירה בבהירות את התפקידים של האגף ואת תפקידי המפמ"רים. היעדר הגדרות ברורות ג ורם לכך שלעתים, המפמ"רים מעדכנים תכניות לימודים ללא שיתוף האגף ומפיצים את השינויים לבתי הספר ולמורים בחוזר מפמ"ר. עדכונים אלה נעשים ללא השתלמויות מורים וללא הפקת חומרי למידה מתאימים, והדבר עלול לבלבל את המורים. להלן דוגמה לכך: משרד מבקר המדינה מצא שבהיעדר נהלים בעניין דרכי עבודתה של ועדת התכנית נמשך פיתוח תכניות לימודים זמן רב, ולעיתים הכנתן נמשכת שנים רבות. להלן כמה דוגמאות לכך: כדי לכתוב שתי תכניות לימודים - אמנות לחטיבת הביניים (להלן - חט"ב) ותאטרון לחטיבה העליונה (להלן - חט"ע) - מונו ועדות בספטמבר 2002. עד מועד סיום הביקורת, בספטמבר 2007 (חמש שנים) טרם סיימו הוועדות את עבודתן. ב - 1994 מונתה ועדת תכנית כדי להכין תכנית לימודים בהיסטוריה לזרם הממלכתי (להלן - ממ') לחט"ע. היא סיימה את עבודתה רק ב- 2003 - לאחר תשע שנים. ב - 1998 מונתה ועדת תכנית כדי להכין תכנית לי מודים במתמטיקה לבית הספר היסודי. היא סיימה את עבודתה רק ב- 2006 - לאחר שמונה שנים (ראו להלן). ב- 2000 מונתה ועדה כדי להכין תכנית לימודים במתמטיקה לחט"ב, ועד מועד סיום הביקורת, שבע שנים, טרם סיימה את עבודתה (ראו להלן). לדעת משרד מבקר המדינה, על האגף ועל הנהלת המשרד לקבוע נהלים ברורים בעניין עבודתה של ועדת תכנית כמו תדירות מועדי כינוסה, לוחות זמנים ותאריכי יעד להכנת תכנית לימודים. עוד יש לקבוע נסיבות שבהן יש לפזר ועדה ולמנות אחרת תחתיה אם ועדת תכנית אינה עומדת בלוח הזמנים שהוקצב לה. חשוב להחליף את הוועדה שכן גם אם תצליח להכין תכנית טובה יותר בסופו של דבר, התועלת שתצמח ממנה תהיה שולית לעומת הנזק שנגרם לתלמידים בשנים הארוכות שבוזבזו בלי תכנית לימודים ראויה וחיונית. נוסף על כך, תכנית לימודים שהכנתה נמשכת שנים רבות, עלולה שלא להיות עדכנית. .אינה בנייה שיטתית של הידע המתמטי אלא הכנה לבחינה בשאלון מסוים הוא אחד הסימפטומים של מה שאני רואה כ'מחלה' של החינוך המתמטי"26. לדעת משרד מבקר המדינה, יש ללמד לפי תכנית לימודים רשמית ולא על פי הנושאים של בחינת הבגרות. על המשרד לוודא שיפותחו תכניות לימוד עדכניות הן במקצועות החובה והן במקצועות הבחירה ולהבטיח שבחינות הבגרות יתאימו לתכניות אלה - ולא להפך. .הביקורת העלתה כי המזה"פ לא קבע נהלים מתאימים שיאפשרו לו לעדכן במהירות תכניות לימודים בתחומי דעת שבהם חלים שינויים תכופים. דוגמה בולטת לכך היא תחום מדעי המחשב. זהו מקצוע לימוד חדש יחסית במערכת החינוך, והוא מיועד לתלמידי החט"ע. המ קצוע מתפתח ומשתנה במהירות, ולכן יש לעדכן תדיר את תכנית הלימודים שלו. נמצא כי תכנית הלימודים של המקצוע נכתבה בשנת 1999 ,(התשנ"ט). מאז התרחשו שינויים מפליגים בתחום דעת זה והמפמ"ר עדכן את תכנית הלימודים כמה פעמים, על פי אישורה של ועדת המקצוע. רק בתחילת 2007 מונתה ועדה חדשה כדי להכין תכנית לימודים עדכנית למקצוע. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לקבוע נהלים מתאימים, שיאפשרו לו לעדכן במהירות את תכניות הלימודים בתחומי דעת המתחדשים במהירות. על המשרד לוודא שהכנת תכנית לימודים תהיה תהליך דינמי, בייחוד בימים אלה , כשקצב השינויים המדעיים, החברתיים והטכנולוגיים מואץ. (י) נושאים ומקצועות שבהם אין תכניות לימודים : הביקורת העלתה שיש נושאים ומקצועות שלא הוכנה להם תכנית לימודים. להלן כמה דוגמאות: למקצוע מדע וטכנולוגיה בחברה לחט"ע נקבעה רק מסגרת לימוד ולא תכנית לימודים. בנושא חגי ישראל פותחה מהדורת ניסוי בשנת 1977 , אך זו לא הבשילה לתכנית לימודים רשמית של המשרד; לילדים מחוננים לא פותחו תכניות לימודים כלל. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד החינוך להכין תכניות לימודים עדכניות בכל המקצועות הנלמדים בבתי הספר. במשך השנים ביקשו כל ממלאי התפקידים במשרד, כולל הבכירים ביותר, להצביע על שיפורים בהישגי התלמידים ועל כן שינו בקביעות את מבנה הלימודים והבחינות והקלו אותם על התלמידים. ההקלות היו בעיקר בבחינות הבגרות בדרך של יצירת שיטת הצבירה, המיקוד, מאגר השאלות לבחינות ועוד. כל אנשי המקצוע סבורים שבשל השיטות האלה הידע של התלמידים הולך ופוחת. כתוצאה מכך ירדה בעשורים האחרונים רמתם של לימודי המתמטיקה בכל שכבות הגיל. זאת ועוד, השינויים האמורים הקשו על אנשי המקצוע במשרד להכין תכנית לימודים חדשה ומעודכנת, שכן הם נאלצו להתמודד עם הוראות שונות ומשונות שהכתיב הדרג הבכיר ביותר שבמשרד חדשות לבקרים. לדברי יו"ר ועדת המקצוע "ההצלחה בבחינות הבגרות הפכה... למטרה העליונה של מערכת החינוך בכל דרגיה, ויש לכך השלכות מרחיקות לכת על ההוראה והלימוד לא רק בחטיבה העליונה, אלא גם בחטיבת הביניים"29 . לדעת משרד מבקר המדינה על ראשי המשרד להניח לדרג המקצועי לפתח את תכניות הלימודים, תוך מתן אוטונומיה לשיקוליו המקצועיים הן בנושאי למידה והן בדרכי ההוראה. .הביקורת העלתה כי בשנים התשס" ג-התשס"ה ( 2002 -2005 ) נבחנו רק מעט מהתלמידים בבחינות הבגרות במקצועות המדעיים הבסיסיים30 : בביולוגיה- %13 , בפיזיקה- 11% ובכימיה9% . מכאן שרק שליש מהנבחנים מתמחים במקצועות המדעיים הבסיסיים. למרות השיעור הנמוך של הנבחנים במקצועות המדע הבסיסיים נמצא כי משש תכניות הלימוד במקצועות המדעיים (שתי תכניות בכל מקצוע) - לא הושלמה אפילו כתיבת מחציתן. . מן האמור לעיל עולה כי למשרד אין נתונים על יעילותם של חומרי הלמידה, וגם כאשר ניסה לבדוק את יעילותם באמצעות מחקר, הוא הטיל זאת על המדען הראשי שבמשרד ולא שיתף בבדיקה אנשי מקצוע הנוגעים לעניין כמו יו"ר ועדת המקצוע. זאת ועוד, בתשובתו למשרד מבקר המדינה אמר המדען הראשי שהמחקר אינו מאפשר "לבחון את מידת האפקטיביות של השיטות השונות בהשגת הישגים לימודיים", ולכן אי-אפשר להסיק ממנו מסקנות גורפות על השיטות האלה. לדעת משרד מבקר המדינה חמור הדבר שמשרד החינוך אינו בודק בדיקה יסודית את שיטות הלימוד השונות כדי לבחור כראוי את חומרי הלמידה, המשפיעים כל כך על הידע שהתלמידים בבתי הספר היסודיים רוכשים במקצוע המתמטיקה. הביקורת העלתה שרק בנובמבר 2005 הקים המשרד ועדת תכנית כדי להכיןתכנית לימודים במתמטיקה לחינוך הקדם-יסודי. מאחר שהמשרד אינו פ ועל על פי תקנות החינוך, חומרי הלמידה של התלמידים אינם ראויים מבחינה דידקטית. זאת ועוד, לדברי האגף, יש ספרים שנמצאו בהם שגיאות, ואף על פי כן בתי הספר מלמדים על פיהם. על חומרי הלמידה אמר יו"ר ועדת המקצוע פרופסור דן עמיר: "השימוש הבלעדי בספרים שמטרתם המוצהרת ואולם יש להדגיש כי נראה שהחלטת המשרד לכתוב תכנית חדשה נבעה מן העובדה שסבר כי התכנית שנכתבה בשנת התש"ן לא הניבה תוצאות ראויות. .משרד החינוך לבחון ביסודיות את כל הקשור להוצאה של ספרי לימוד. עליו למצוא דרכים להבטיח שחומרי הלמידה יבטאו הן את גישת המתמטיקאי ם מן האקדמיה והן את גישתם של אנשי החינוך במקצוע המתמטיקה. הצורך בהכנת תכנית לימודים במתמטיקה לתלמידי בתי הספר היסודיים התעורר לאחר שהתכנית הקודמת משנת 1988 .לא ענתה על הדרישות של מערכת החינוך רק בשנת 1998 , בחלוף עשר שנים שבהן התכנית הקודמת הייתה תקפה, החל המשרד בהכנת תכנית חדשה והכנתה נמשכה זמן רב - כשמונה שנים. הזמן הרב עד לסיומה נבע, בין היתר, מכך שבוועדה לא היה ייצוג למתמטיקאים. רק לאחר פרסומה והביקורת הנוקבת שנמתחה עליה, החליט המשרד לשתף מתמטיקאים . מקשים על בתי הספר להכין מערכת שעות ראויה ומחייבים את המורים ואת המנהלים להחליט בעצמם מה ילמדו התלמידים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת המשרד לדאוג לכך ששינוי במספר הש"ש ילווה בשינוי הולם בתכנית הלימודים. מן האמור לעיל עולה כי אף על פי שהמשרד אימץ את ההמלצות של ועדת הררי כבר לפני 15 שנים, הוא אינו מיישם אותן ואינו מחייב תלמידים בחטיבה העליונה שאינם בוחרים באחד ממקצועות המדע הבסיסיים לרכוש השכלה מדעית כלשהי. מן האמור לעיל עולה כי הנהלת המשרד י דעה שאין תכניות לימודים רשמיות במתמטיקה לחט"ע, אולם לא פעלה להכין תכניות כאלה. לדעת משרד מבקר המדינה על הנהלת המשרד לפעול בדחיפות כדי שתוכן תכנית לימודים מאושרת במתמטיקה, לכל רמות הלימוד. על אף ממצאי הוועדה בעניין ספרי הלמידה לא פעל המשרד להבטיח שספרי הלימוד יקנו לתלמידים חשיבה מתמטית ולא יסתפקו רק בתרגול. רק בעת האחרונה החל המשרד להפיץ הנחיות לכתיבת ספרי לימוד, אך הן ייכנסו לתוקף רק לאחר שכתיבת התכניות תסתיים והן יאושרו וייעשו רשמיות. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל ההשפעה הרבה של חומרי הלימוד על הוראת המקצוע והבנתו ונוכח הביקורת של אנשי המקצוע על רמת חומרי הלימוד, על .לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד ועל האגף לקבוע תכנית ארוכת טווח להכנת תכניות לימודים ולהיערך לפעול על פיה. מן הראוי שהתכנית תבטא את סדר העדיפויות של המשרד. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בשנים 2003 -2007 השלים האגף רק20 הערכות- 13 מחקרי "טרום תכנית"; הערכה מסכמת אחת; שש חוות דעת9 . מספר זה של הערכת תכניות קטן יחסית לעשרות תכניות לימודים שעליהן מופקד האגף. משרד מבקר המדינה מצא כי המשרד אינו בודק את מרבית התכניות לאחר פרק זמן זה. גם כאשר המשרד בודק תכניות לימודים ישנות ויש הסכמה על כך שיש להכין במקומן תכניות חדשות או לעדכנן, לרוב אין עושים כך. משרד מבקר המדינה בדק כמה זמן לא שונו ולא עודכנו תכניות באשכולות רוח, חברה ומדעים ומתמטיקה; להלן מובאים הממצאים. אלה המקצועות שלדעת גורמים מקצועיים במשרד יש צורך לעדכן את תכניותיהם, אחדות מהן ישנות מאוד, בנות שלושים שנה ויותר: ציור וחינוך אמנותי לבית הספר היסודי; הי סטוריה לזרם הממלכתי דתי (להלן ממ"ד) לחט"ב; היסטוריה לממ"ד לחט"ע; מוזיקה לכיתות א'-י"ב; לשון עברית לעולים חדשים בכיתות א - י"ב; מקרא לממ"ד לכיתות א'-י"ב; ערבית לדוברי עברית; אמנות לחט"ב 10 ;; אמנות לחט"ע; תאטרון לחט"ע לימודי ארץ ישראל לממ' ולממ"ד לחט"ע; גאוגרפיה לחט"ע, מתמטיקה לחט"ע; אזרחות לחט"ב בכל המגזרים; פסיכולוגיה; סוציולוגיה; ספרות לממ"ד לחט"ב; מחשבת ישראל לממ' על -יסודי; מחשבת ישראל לממ"ד על -יסודי; גאוגרפיה לכיתות ה'-ט' בכל המגזרים. ראוי להדגיש כי לחלק מהמקצועות הוקמה כבר ועדת תכנית. מהאמור לעיל עולה כי האגף כמעט לא מקיים מעקב מסודר ושיטתי אחר תכניות הלימודים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות המידע שההערכות מספקות, על המשרד, על אף מצוקתו התק ציבית, לוודא שהן יצאו אל הפועל כדי שיהיה מעודכן בנעשה בתחום הפיתוח של תכניות לימודים והטמעתן. הביקורת העלתה כי לאגף ת"ל יש נציגים רק בחלק מוועדות המחברות שאלונים לבחינות הבגרות במקצועות האלה: ערבית שפת אם, ספרות ערבית, אזרחות, . ,ביולוגיה, עברית שפת אם ומחשבת ישראל. בכל יתר המקצועות, מתמטיקה היסטוריה, אנגלית, תנ"ך וספרות, האגף אינו שותף בוועדות להכנת השאלונים. לדעת משרד מבקר המדינה תכנית רב שנתית תוך קביעת סדרי עדיפויות, עשויה להבטיח טיפול יעיל וסדיר יותר בעדכון תכניות לימוד. תכניות הלימודים הרבות שהמשרד אינו מצליח לעדכן מעידות על קשיי הפעולה שלו. יש לציין כי רבות מהתכניות הישנות לא טופלו גם לפני 1998 - המועד שהאגף אורגן מחדש ותקציבו קוצץ. הביקורת העלתה כי בכל שנה אגף ת"ל מכין תכנית עבודה שנתית, ובה מפורטות פעילויותיו בתחומים שונים באותה שנה כגון הפעלת ועדות תכנית וועדות היגוי, פיתוח עזרי הוראה ולמידה, הכנת תכניות לימודים ייחודיות ועוד. מאחר שהכנת תכנית לימודים נמשכת כמה שנים, הרי חלק ניכר מתכנית העבודה השנתית של האגף הוא פועל יוצא של עבודתן של ועדות התכנית הפעילות. אולם למרות אופייה הרב-שנתי של הכנת תכניות לימודים, אין בידי האגף תכנית עבודה רב -שנתית שבה מפורטים מועדי הסיום המשוערים של הוועדות הפעילות והמועד המשוער של מינוי ועדות חדשות תוך קביעת לוחות זמנים לפיתוח תכניות ואומדני עלויות. בביקורת נמצא כי המשרד מצמצם את מספר שעות ההוראה השבועיות בלי לעדכן את תכנית הלימודים. להלן שתי דוגמאות לכך: תכנית הלימודים במדע וטכנולוגיה לבתי הספר היסודיים פורסמה ב - 1999 , עוד בטרם נקבעה תכנית יסוד (ליבה) לחינוך היסודי ב - 2003 . בתכנית הלימודים לא מוסבר מהם התכנים, המיומנויות והערכים המוגדרים נושאי יסוד, ועד ספטמב ר 2007 האגף לא קבל הנחיות לשנות את תכנית הלימודים עקב הצמצום במספר הש"ש. המשרד מקצץ בשיעורים ניכרים את שעות הלימוד ואינו מעדכן את תכניות הלימוד על פי הצורך. כתוצאה מכך התלמידים אינם לומדים את החומר בהיקף הנדרש. הדבר חמור שבעתיים כאשר מדובר במקצועות חובה. קיצוצים אל ה תכניות הלימודים הן השלד המקצועי והרעיוני שעליו מתבסס מערך הלימודים לכל תלמידי ישראל. תכניות לימודים שהוכנו בהקפדה ובמקצועיות הראויים הן הבסיס להוראה וללמידה בכל מקצוע ובכל תחום. היעדר תכניות לימודים או תכניות בלתי מעודכנות מקשים את ההוראה והלימודים על המורים ועל התלמידים ומהווים מכשול להצלחתם בעתיד. המשרד אינו נותן את המשקל הראוי להכנת תכניות הלימודים ולעדכונן. הדברים מוצאים את ביטויָם, בין היתר, בירידה ברמת ההישגים בלימודי המתמטיקה ובעובדה שמרבית בוגרי מערכת החינוך מסיימים את לימודיהם בלי לרכוש כמעט השכלה מדעית כלשהי. לידע שרוכשים התלמידים במערכת החינוך השפעה גדולה על רמתו העתידית של כוח האדם המקצועי במדינה בכל התחומים. יש לכך אף השפעה על צמצום אי - השוויון בהישגים החינוכיים כמנגנון להקטנת פער ים. נוכח ההשפעה והחשיבות הרבים שיש לתכניות הלימודים על השכלת התלמידים, מן הראוי שהנהלת המשרד תקדם את הטיפול בנושא זה ותיתן לו עדיפות ראויה. נתוני המשרד והערכותיו מלמדים שמרבית בוגרי החטיבה העליונה מסיימים את לימודיהם בחטיבה זו בלי לרכוש השכלה מדעית כלל. שיעור נמוך של בעלי השכלה מדעית אינו מ אפשר למדינה ליצור עתודה מדעית. המשרד לא עשה לשינוי מציאות זו אף שלהכשרת כוח אדם במקצועות המדעיים יש חשיבות רבה לכלכלת המדינה, לתעשייתה, לביטחונה ולעתידה בכלל. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי להבטיח שמעמדה המדעי והטכנולוגי של מדינת ישראל לא יידרדר, על המשרד לפעול בנחישות ולעשות מאמץ מרוכז לעודד תלמידים לרכוש השכלה מדעית. על שיטת הצבירה אמר יו"ר ועדת המקצוע, 25 כי הבעיה "במבנה הנוכחי של בחינות הבגרות במתמטיקה היא הפרגמנטאצ של הידע המתמטי ]קיטוע[ יה המודגשת בשיטת הצבירה. במקום לראות את המתמטיקה כמכלול הקשור קשר אמיץ להבנת העולם שמסביבנו, היא נלמדת כמספר נושאים נפרדים העומדים כל אחד בפני עצמו ואינו קשור לא לנושאים האחרים וגם הקשר למציאות סביב הוא רופף". מהתיאור לעיל עולה כי הש ינויים התדירים במבנה בחינות הבגרות לא אפשרו להכין תכנית לימודים במתמטיקה לחט"ע. בישיבה של ועדת המקצוע שהתקיימה באפריל 2001 מסרה המפמ"רית למתמטיקה "שבגלל חילופי השרים כל התוכניות - כולל התכנית המאוחדת בגישת הצבירה - הוקפאו (ללא הודעה פורמאלית)". התוצאה היא שמאז 1975 אין תכנית לימודים רשמית ומסודרת במתמטיקה, אלא רק מבנה כללי של בחינות הבגרות, ונושאי הלימוד נקבעים על פי תוכני הבחינה. .בוועדת התכנית ותיקונה נמשך שנתיים. ההליך הממושך הסתיים בשנת 2006 , כשש שנים לאחר מועד הסיום המתוכנן, ובמועד זה החלה הטמעתה בבתי הספר. אף שהנהלת המשרד הייתה מודעת לבעיות אלה, טרם הושלמה הכנת תכנית הלימודים לחטיבת הביניים - שהכנתה החלה ב- 2000 והיא הייתה אמורה להסתיים באוגוסט 2004 . במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2007 , לא הייתה אפוא תכנית לימודים חדשה ומעודכנת במתמטיקה לכיתות ח' ו -ט', והתלמידים למדו לפי התכנית המיושנת משנת 1990 'ועדכונים של המפמ"רית. למעשה, גם בכיתה ז עדיין למדו לפי תכנית הלימודים הישנה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לנקוט מאמץ מרוכז - אפילו בפרק זמן קצר במיוחד - כדי לסיים את הכתיבה של תכנית הלימודים, שנועדה בין היתר לפתור את בעיית אי-האחידות בהשכלה המתמטית של בוגרי בתי הספר היסודיים. בשל השינויים במבנה בחינות הבגרות הוקפאו תכניות הלימודים המאוח דות במתמטיקה לרמה ארבע ולרמה חמש. ואף על פי שהן היו כבר מוכנות באותה עת המשרד לא אישר אותן ולא החל ביישומן. הביקורת העלתה כי במסמך האמור לא נקבעו נהלים בעניין דרכי עבודתה של ועדת התכנית כמו אלה: תדירות כינוסה, לוח זמנים להכנת תכנית לימודים והדרכים ליישוב חילוקי דעות בין חברי הוועדה, אם יתגלעו. (1) )חמישה עובדים במשרד מועסקים הן באגף ת"ל (הם מפתחים בו תכניות והן באגף המפמ"רים והם אחראים לתשע תכניות לי מודים7 . במצב זה לא נוצר בתהליך פיתוח תכניות הלימודים איזון בין ההיבטים של האגף האחראי להכנת תכנית הלימודים לבין ההיבטים של אגף המפמ"רים שאחראי ליישום התכנית. גישת המשרד, שלפיה נציגים משני האגפים יהיו מעורבים בהכנה, בהטמעה ובבקרה של תכניות לימודים, לא תמיד מיושמת. כתוצאה מכך לא נשמרים האיזונים והבלמים שאותם קבע המשרד כדי להבטיח שהתכנית לא תייצג גישה אחת בלבד.
תוצאות המבחנים הבין-לאומיים והמסקנות שהסיק המשרד בעקבותיהם לא הביאו את הנהלתו לסיים לאלתר את הכנת תכנית הלימודים החדשה. לדעת משרד מבקר המדינה, הפעולות שעשו המפמ "רית והאגף בעקבות תוצאות המבחנים הבין - לאומיים נועדו רק לכיבוי שרפות, והן אינן יכולות להיחשב תחליף לתכנית לימודים שלמה. על הנהלת המשרד לפעול ולעשות מאמץ מרוכז ולהביא לסיום מהיר של כתיבת תכנית הלימודים החדשה.