מטלות רוחב . מערך הקבורה בישראל - שירותי הקבורה בירושלים והסביבה . בשל היעדר אולמות הספדים לכלל גופי הקבורה בהר המנוחות, חלקם נאלצים לפצל את מסע הלוויה -תחילת המסע וההספדים בבית הלוויות שמגר, בהמשך נסיעה בתוך העיר עד בית העלמין, ולאחר מכן -מנוחות. הקבורה עצמה בהר ה מסיורים שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה בבתי העלמין עולה כי אולמות ההספדים קטנים יחסית לאולמות הספדים בבתי עלמין בערים אחרות, ורבים מהם אינם מאפשרים לכלל המלווים להתכנס בהם להספד. אף כי פיתוח מבנים כגון אולם הספדים הוא באחריות המועצה בירושלים, המועצה לא בדקה אם לאולמות ההספדים הקיימים בעיר תפוסה מספקת למילוי צורכי הציבור; היא גם לא בחנה אם יש צורך בהגדלת מספר אולמות ההספדים. מכאן שמשפחות של נפטרים בקרב העדות הלא-יהודיות זכאיות לקבל את תשלום דמי הקבורה שמיועדים גם לתחזוקת בית הקברות, אף שהן אינן מחויבות בביצוע עבודות תחזוקה כלשהן, ואף שאי אפשר לבצע פיקוח ובקרה בעניין. על בט"ל לבחון את הנושא על כל היבטיו. עולה מכך שפעולות קבורה בלתי חוקיות שביצעו גופי קבורה קבעו עובדות בשטח שמלכתחילה, במועד ביצוע עבירות הקבורה, לא יועד לקבורה ולא הוקצה לגופי הקבורה. משרד מבקר המדינה מעיר לגופי הקבורה שקברו בקרקע בטרם יועדה לקבורה ובטרם הוקצתה להם, כי בניגוד לחוק הם קבעו עובדות בשטח -מצב הגורם לקושי הניצב לפני גופי האכיפה לעניין היכולת להשיב מצב לקדמותו. במרץ 2009 אישר בט"ל לח"ק חיפה 1,642 חלקות חריגות80 ( 13.5% מכלל חלקות הקבר שנוספו בבתי העלמין הללו) -אישור עודף של 117 חלקות חריגות נוסף על 1,525 החלקות שהייתה זכ אית להן לפי הנתונים שהציגה לבט"ל (פוטנציאל ההכנסה הכספית של התוספת נאמד בכ-3.4 מיליון ש"ח), ואישור עודף של425 חלקות חריגות נוסף על 1,217 החלקות שהייתה זכאית להן בעקבות תוספת החלקות (ששיווין נאמד בכ -12.3 מיליון ש"ח). עולה מכך שבהיעדר הסדרה חוקית לעניין הקבורה של בני העדות הלא -יהודיות, גם האגף לעדות פועל בתחום זה בלא שהוסמך לעשות כן ובלא שהוגדרה אחריותו לנושא. מהאמור עולה כי סמכויותיהן של הרשויות המקומיות בכל הקשור לנושא הקבורה (של כל העדות, ובכלל זה העדות הלא-יהודיות) הן בגדר סמכויות שברשות, באופן שהטיפול בנושא הקבורה כפוף למידת החשיבות שהרשות מייחסת לתחזוקת בית הקברות, לתעדוף המשימות ולאפשרות התקצוב. מנגד, אומנם לא הוגדרה לאגף לעדות הסמכות והאחריות לטיפול בנושא קבורת בני עדות לא -יהודיות, אך בפועל מתוקף אחריותו כמאסדר שירותי דת לעדות אלה, עליו לפעול להסדרת תחום הקבורה. תמונת המצב שתוארה לעיל מלמדת כי בניגוד לקבורת יהודים, שלגביה הוגדרו סמכויות ברורות של המשרד לשירותי דת כמאסדר, קבורת בני העדות הלא-יהודיות לא הוסדרה; לא הוגדרו סמכויותיו של האגף לעדות לא -יהודיות במשרד הפנים כמאסדר, וגם לא אחריותו של גורם חלופי אחר מחייב בעניי ן זה, לרבות הרשויות המקומיות. מכאן יוצא שהיבטים שונים וחשובים בתהליך הקבורה המוסדרים במגזר היהודי -כגון החובה לקבור רק באמצעות גופי קבורה בעלי רישיון; קביעת דרכי המימון של פיתוחם, הקמתם ותחזוקתם של בתי קברות; הסדרת מקומם של הקברים, השבילים ושאר תשתיות בתי הקברות; והטיפול בהליכי הקבורה -אינם מוסדרים בעדות הלא -יהודיות. אף שהכללים והתקנות הללו אוניברסליים במהותם, הסדרתם של כמה נושאים מהותיים הנוגעים לקבורה חלה אך ורק על אזרחי ישראל היהודים. משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד הפנים והמשרד לשירותי דת, יפעלו להסדיר את נושא קבורת הנפטרים מהעדות הלא-יהודיות; מוצע גם לקבוע את סמכויותיו של האגף לעדות במשרד הפנים בכל הנוגע להסדרת קבורתם של בני העדות הלא-יהודיות. על המשרד לשי רותי דת לשקול לכלול בתוכנית האסטרטגית גם תכנית עבודה רב - שנתית לאגף הקבורה, הכוללת יעדים, משימות ומדדי תפוקה, שתשקף את המדיניות הלאומית לעניין הקבורה. רמ"י החלה בפעולות האכיפה שנים לאחר שהקברים נמצאו. למועד סיום הביקורת טרם הסתיים הטיפול בפינוי אתר הקבורה משטח המיועד למגורים, והתמשכות ההליכים מגדילה את הנזק שנגרם לרמ"י ולציבור בשל אי-כולת למצות את הפוטנציאל הגלום הי בקרקע לצורכי מגורים. .נמצא כי רמ"י לא דיווחה לוועדת השרים לענייני קבורה על תוצאות האכיפה והפיקוח כנדרש בהחלטת הממשלה. זאת ועוד, בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שלאחר התקנת "נוהל סגירת בית עלמין", בפברואר 2012 , בבית העלמין "שדה יהושע" נמכרו או עשויות להימכר כאלף חלקות, ששווין הכספי נאמד בכ-33 מיליון ש"ח69. משרד מבקר המדינה מעיר לבט"ל על כך שהשלים עם הרחבת בית העלמין ולא דרש מח"ק חיפה להסדיר את הרחבתו במסגרת הסכם, בפרט היה ראוי לבחון הנושא ולפעול בהתאם לאחר התקנת "נוהל סגירת בית עלמין". לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון שמדובר בבית עלמין שהוכרז "סגור", שיעור חלקות הקבר הפנויות בו אמור להיות קצוב ומזערי. אף שב ית העלמין נסגר במסגרת הסכם הפשרה עוד לפני שבט"ל קבע אמות מידה לעניין שיעור החלקות הסגורות, ואף ששטח בית העלמין לא הורחב, היה על בט"ל להיות ער לגידול הניכר במספר החלקות בבית העלמין שהתבצע באמצעות הוספת מבני קבורה, ולהסדיר מול ח"ק קהילת ירושלים את מספר החלקות הפטורות שיוקצו לציבור ללא תשלום. .על מנת לשמור על האינטרס הציבורי, ראוי כי בט"ל, לאחר שהסדיר בנוהל פנימי את ההכרזה על בית עלמין כ"סגור", יקיים מעת לעת בקרה בנושא כדי להבטיח שכל בית עלמין שהוכרז "סגור", עומד בקריטריונים שנקבעו לסגירת בתי עלמין. ראוי שהבחינה תעשה בהתבסס, בין היתר, על דיווחי גופי הקבורה לבט"ל לצורך קבלת תשלומים כדמי קבורה. בשלושת בתי העלמין הסגורים שנבדקו, ונסגרו אחרי חתימת הסכם הפשרה משנת 1976 , שווקו לציבור כ- 4,500 חלקות קבר חדשות בסכום ניכר שמסתכם בכ-141 מיליוני ש"ח וללא הבטחת האפשרות לחלקות פטורות באותם בתי העלמין לציבור הרחב (גם אם חלקן שכנו בבתי עלמין שנסגרו עוד לפני שנת 2012 .), מועד קביעת הנוהל נמצא כי המשרד לשירותי דת קבע מבחני תמיכה להנגשת בתי עלמין לשנים2015 ו- 2016 , אך לסוף2019, טרם מיפה רשימת בתי עלמין נגישים, ומכאן שהוא לא עמד ביעד להשלים המיפוי עד 31.12.18. בשנים 2016 - 2017 ביצעהמשרד לשירותי דת ביקורות עומק רק בגופי קבורה שמפעילות מועצות דתיות, הגם שרובם המוחלט של גופי הקבורה אינם כאלה, אלא פועלים בערים הגדולות (תל אביב-יפו, ירושלים וחיפה) 49 . בכך לא השיג המשרד את היעד שקבע לעצמו -הגברת האכיפה והביקורת על גופי הקבורה. על המשרד לשירותי דת לבחון גיבוש תוכנית עבודה רב-שנתית לביקורת ולאכיפה בכלל גופי הקבורה ולעקוב אחר אופן תיקון הליקויים שנמצאו. נמצא כי לאגף הקבורה אין תוכניות רב-שנתיות, ולמותר לציין כי הוא לא קבע מדדים ולא הציב יעדים שבאמצעותם יוכל לבדוק אם הוא או המשרד לשירותי דת מקדמים כראוי, על ציר הזמן, את נושא הניהול והקידום של ענייני הקבורה. בהיעדר תוכנית כזאת, לא קבע האגף מתי וכיצד יממש את אחריותו להסדרת נושאים שהם בליב ת העשייה בתחום הקבורה אולם אינם מקודמים כנדרש, ובהם קידום פיתוחם של בתי עלמין, שיפור וקיצור של הליך מתן רישיונות קבורה, איסוף מידע על מצבם הפיזי של בתי העלמין הפעילים והעתיקים והקצאת תקציב לשיפור מצבם, וכמו כן קביעת מהלכים לסיום הליכי הגשת הצעת החוק בנושא הקבורה. מחשוב ההליך לקבלת רישיון קבורה הוא צעד ראשון חיובי, חשוב והכרחי לייעול ההליך. עם זאת, בהמשך לתשובת המשרד מסרו כמה גופי קבורה למשרד מבקר המדינה בפברואר 2019 , כי במערכת המח שוב החדשה שהופעלה -"שירת הים" -יש תקלות, ובכלל זה קשה להתחבר אליה לצורך העברת מסמכים ונתונים; על כן חלק מגופי הקבורה המבקשים רישיון מהמשרד נתקלים בקשיים. נוכח התקלות שנמצאו בהפעלת מערכת "שירת הים" מוטלת על המשרד המחויבות להבטיח את תקינותה, להיערך לקליטתה היעילה, להטמיעה כראוי ולבחון את אמינותה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת על שהוא דורש מכל הגופים לפעול על פי הליך אחיד -מורכב ומסורבל -לקבלת רישיון קבורה. במסגרת ההליך נדרשים גופי קבורה כפריים לצרף לבקשתם מסמכים שאין כל צורך בהם. את חלקם המשרד כלל אינו בודק, וחלקם אינו רלוונטי. יש בכך כדי לגרום טרחה מיותרת לגופים אלו, שאין להם מנגנונים מינהליים הקיימים בגופי קבורה גדולים. התוצאה היא שגופים אלו מתקשים להתמודד עם ההליך המסורבל להגשת הבקשות, והדבר עלול להביאם לפעול ללא רישיון, וגם לא לקבל את דמי הקבורה שהיו זכאים להם לו פעלו מכוח רישיון. מדובר בהשקעה מרובה של משאבים הן של המשרד והן של היישובים, לעיתים שלא לצורך. לנוכח המתואר לעיל מצטיירת תמונת מצב של בירוקרטיית יתר. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד לשירותי דת לבחון אפשרות לבידול בין גוף קבורה כפרי קטן במהותו, כגון קיבוץ, המביא לקבורה נפטרים מעטים בשנה, ובין גוף קבורה גדול הקובר מאות רבות של נפטרים בשנה. בהתאם לכך עליו לבחון את ההיקף הנדרש של המסמכים השונים שהוא דורש לקבל מגופי הקבורה המבקשים לחדש את רישיון הקבורה, ובייחוד ראוי שיבחן את היקף המסמכים שהוא דורש מגופי קבורה ביישובים כפריים. יש לראות בחיוב את הסיכום שאליו הגיעו בט"ל והמשרד. עם זאת, גם נכון לסוף 2019 , טרם הוסדר הממשק בין המערכות של המשרד ובט"ל. עקב כך גופי קבורה המבקשים לקבל דמי קבורה מבט"ל נדרשים להעביר לו עותק פיזי של רישיון הקבורה שקיבלו מהמשרד לשירותי דת. דרך פעולה זו היא פתח לטעויות ולאי -התאמה, והיא גם נטל בירוקרטי מיותר. על המשרד ובט"ל לפעול במתואם ולעקוב אחר יישום הסיכום. משרד מבקר המדינה מעיר לגופי הקבורה על שקבעו את מחיר החלקות בלי שבידיהם תיעוד על עבודת מטה ראויה ועל תחשיב כלכלי המבהיר כיצד הם קבעו את תעריפיהם. המשרד לשירותי דת מטפל בבקשות אלה בלי לבדוק אם התעריפים שקבעו גופי הקבורה עבור חלקות חריגות וחלקות שבבתי עלמין סגורים הם סבירים, הוגנים ומבוססים על אמות מידה. המשרד מסר בתגובתו מנובמבר 2019 כי ישים דגש על בדיקת התעריפים שגופי הקבורה גובים עבור חלקות חריגות במסגרת ביקורות שיבוצעו בגופים. ממצאי דוח הביקורת מעידים על גביית תעריפים בלתי מנומקים וללא פיקוח מצידם של הגופים המאסדרים. לנוכח הפערים העצומים שהועלו בביקורת בין מחירי חלקות חריגות לבין מחירי חלקות בחיים, מתחדד הצורך שהמשרד לשירותי דת יבחן נושא זה ויסדירו תוך איזון בין הצורך לספק לציבור שירותי קבורה בחינם לבין הצורך לממן את הוצאות הפיתוח של בתי העלמין99. משרד מבקר המדינה מדגיש כי האחריות אכיפת חוקי התכנון והבניה חלה על הוועדות המקומיות לתכנון ולבניה ובכלל זה נורמות הנגישות. א. החלק הדרומי של בית העלמין, שתוכנן ונבנה לפני שנכנסו לתוקפן תקנות הנגישות, לא הותאם לאנשים עם מוגבלות ואינו נגיש להם, שכן אינו מאפשר הורדת נוסעים במרחק הקבוע בתקנות הנגישות; כמו כן, אין מעבר לאנשים עם מוגבלות בין הקברים, אלא נדרשת חציית רוחבו של החלק הדרומי על מנת להגיע למקום תצפית אפשרי; ב. בחלק המרכזי של בית העלמין לא הוסדר מעבר כדין לאנשים עם מוגבלות מצפון לדרום. נמצאה תופעה של הקמת חלקות קבר על שבילים, תוך הרעת הנגישות, שנמשכה גם בשנים 2012 - 2018; ג. בחלק הצפוני, שמסומן בצהוב בתמונה 8 להלן, אורכם של המעברים בכיוון שמצפון לדרום עולה על 100 מטר מנקודות תצפית כהגדרתן בתקנות, שלא בהתאם לנורמות הנגישות. מעברים ממזרח למערב, שחצו בעבר את המעברים שמצפון לדרום והקלו את הנגישות, נחסמו במשך השנים באמצעות קברים, וזאת שלא לפי נורמות הנגישות האוסרות הצרה או ביטול של מעברים. על הרשות המקומית מוטלת אחריות לאכיפת החוק -ולכן על עיריית באר שבע לעשות כל שניתן לטפל בחריגות, ולשם כך עליה למצות את כל הכלים האפשריים העומדים לרשותה לעת עתה. אף שבדין לא הוגדרו לאגף לעדות הסמכות והאחריות לטיפול בנושא קבורת בני עדות לא-יהודיות, על האגף -מתוקף אחריותו לספק שירותי דת לעדות אלה -לבחון כיצד לשפר את ליווי הרשויות בנושא. כן ראוי כי האגף לעדות יכין תוכנית רב-שנתית לשיפור ושדרוג של תשתיות בתי הקברות. . ממצאי הביקורת העלו כי רשויות האכיפה ממעטות ביותר להשתמש בכלי האכיפה . הדבר מלמד על אי -מיצוי הכלים העומדים לרשותם של גופים אלה ועל אפקטיביות מועטה של האכיפה שהם מבצעים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשויות האכיפה -המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין, היחידה הארצית לאכיפה, רט"ג, רמ"י, הרשויות המקומיות המוסמכות וכן ועדות התכנון המקומיות -כי נוכח הקשיים העולים משימוש בכלי האכיפה הקיימים, עליהן לבחון דרכים אחרות לאכיפה, לגבש מדיניות אכיפה ולפעול בהתאם. עלה כי רק במקרה אחד ננקט הליך פלילי נגד מבצע הקבורה 140. ב -15 מקרים שונה ייעוד הקרקע ל"קבורה" ורמ"י הקצתה אותה לגוף שעבר את העבירה; בשישה מקרים רמ"י לא עשתה דבר; במקרה אחד בו בוצעו עבירות חמורות רמ"י גידרה את השטח למניעת המשך העבירה (בכפר חסידים), ובמקרה נוסף פינתה מבני עזר (סככות) שהוקמו בסמוך לקברים. העבירות שאיתר צוות הביקורת בתחום הקבורה והמפורטות בלוח 11 לעיל מעמידות אותן לכאורה בראש סדר העדיפויות של העבירות שראוי לבצע אכיפה בעניינן, כפי שקבע המסמך המנחה, שכן היקפן נרחב, מידת הבוטות והבולטות שלהן רבה, ושכיחותן גבוהה, וכאשר מדובר בקבורה בלתי חוקית, הרי שבפועל העבירה אינה נפסקת במועד כלשהו; חלקן באות על חשבון עתודות קרקע לתשתיות וכמעט אין אפשרות להשיב את המצב לקדמותו, ולעיתים הן כוללות שימוש אסור ופגיעה בשטחים המיועדים לרווחת הציבור, בנסיבות של הסגת גבול או השתלטות על מקרקעין שלא כדין וחריגה מתוכנית או מהיתר. יש לראות בברכה הקמת צוות בין -משרדי בנושא עבירות התכנון והבנייה בתחום הקבורה. עם זאת משרד מבקר המדינה מציין כי הקושי והמורכבות הכרוכים בשימוש בכלי האכיפה הקיימים, וכן חומרתן של עבירות בתחום הקבורה שאיתר צוות הביקורת - כל אלה מדגישים את הצורך בקביעת מדיניות ייחודית וברורה של אכיפה בעניינן של עבירות תכנון ובנייה בתחום הקבורה, וזאת בלי להקל ראש בכך שהחוק כבר הקנה כלים לטיפול בעבירות אלה וחלק מהרשויות כבר הפעילו כלי אכיפה שונים להפסקת קבורה בלתי חוקית ולטיפול בבנייה שלא כדין בשטחי בתי העלמין. על רשויות האכיפה, ובראשן המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין והיחידה הארצית לאכיפה, לפעול במתואם לקידום האכיפה בהתאם לחוק ולמדיניות האכיפה הקיימ ת, וכן לקבוע היבטי מדיניות אכיפה ייחודית בעניינן של עבירות התכנון והבנייה הנוגעות לקבורה, אשר תיועד גם עבור גופי האכיפה בוועדות וברשויות המקומיות. במסגרת זו עליהן לעשות עבודת מטה, לגבש מסדי נתונים שלמים ועדכניים ובכלל זה למפות את העבירות הנוגעות לקבורה על פי טיבן, מהותן, חומרתן ומאפייניהן ועל פי השפעותיהן על יישום התכנון. כן יש למפות את הכלים שיש לנקוט במסגרת הטיפול בסוגי עבירות שונים. הדבר יקל את ההתמודדות של רשויות האכיפה עם עבירות אלה ויסדיר את חובות הטיפול החלות עליהן ברמה המקומית וברמה הארצית, ויסייע לצמצום התופעה, להפסקתה ולהרתעה ניכרת מביצוע עבירות עתידיות. עליהן גם לקבוע נוהלי עבודה שיגדירו את הכלים והתהליכים ליישום מדיניות האכיפה. ההשוואה העלתה כי ב -11 מבין20 בתי העלמין שנבדקו חרג גוף הקבורה מגבולות הקרקע המיועדת לבית העלמין על פי התוכנית המפורטת, ולא הייתה לו זיקה לקרקע שאליה פלש. המשרד לשירותי דת נתן לגופי קבורה רישיון קבורה בלי שזיהה את החריגות, ובלי שגורמי האכיפה טיפלו בחריגות. .משרד מבקר המדינה מעיר לגופי הקבורה על פעולותיהם הבלתי חוקיות שעניינן קבורה בשטח שאינו מיועד לכך ושלא בהסתמך על תוכנית, מה גם שבעבירות מסוג זה קיים קושי להשיב את המצב לקדמותו בשל הרגישות בפגיעה בכבוד המת. לרשויות האכיפה המקומיות ולשאר הגופים האחראים לאכיפת דיני מקרקעין מעיר משרד מבקר המדינה כי יש לפעול לאכיפת החוק, לרבות בעניין חריגה מייעוד ופלישה, חריגה מדיני הנגישות והקמת מבנים שיי עודם אינו קבורה וסככות ללא היתר. על גופי האכיפה לאכוף את חוקי התכנון והבנייה בתחום הקבורה, בהתאם לכלים העומדים לרשותם. על כל הגורמים הנוגעים בדבר, ובעיקר המשרד, רמ"י, בט"ל והוועדות המקומיות - להגביר את התיאום ביניהם לצורך צמצום ההיקף של עבירות התכנון והבנייה בהקשר של קבורה. שיטה זו של ניהול קברי המכפלה ושיווקם לציבור מביאה להגדלת מספר חלקות הקבר שגופי הקבורה מוכרים לציבור על חשבון חלקות קבר פטורות. ההיענות הרבה של הציבור לרכישה בחיים של חלקות עליונות בקברי מכפלה שהוגדרו כ"פטורות" מעל חלקות תחתונות שרכש כחלקות חריגות מעידה שהציבור "נדחף" למעשה לרכישת חלקות האמורות להיות פטורות מתשלום כחלקות שמורות בחיים, וזאת במחיר מלא. מכאן שכאשר קבר תחתון בקבורת מכפלה מוגדר כחלקה חריגה, מוכפל למעשה מספר חלקות הקבר הנמכרות (מ 10% ל-20% ), ומספר החלקות הפטורות אפסי. הדבר פוגע באינטרס הציבורי. מומלץ כי בעת שבט"ל מאשר לגופי קבורה חלקות חריגות בקברי מכפלה, הוא יביא בחשבון כי קרוב לוודאי שבשיטה שנסקרה לא ניתן יהיה לספק לציבור קבורה בחלקות פטורות; עליו לשקול את כמות החלקות החריגות בקברי מכפלה שהוא מאשר באופן שעדיין תישמר לציבור האפשרות לקבורה בחינם והוא לא יידרש בעל כורחו לרכוש בחיים חלקת קבר. ואולם הבדיקה העלתה כי ביולי 2017 , כשפנתה ח"ק ראשל"צ לבט"ל כדי לקבל אישור להקמת חלקות קבר חריגות, היא הציגה לו מפה ולפיה מתוכננת הקמתן של 21,037 חלקות קבר בכל קומות המבנה ובחלקת השדה. על בסיס מספרן האמור של חלקות הקבר קבע בט"ל את מספר החלקות החריגות המותר - 2,104 ,. מכאן, שנכון לאותה עת בט"ל אישר לח"ק ראשל"צ 1,056 חלקות חריגות עודפות יחסית למספר החלקות החריגות שאישרה הוועדה המקומית במבנה ובחלקת השדה הסמוכה. משרד מבקר המדינה מציין כי האישור שנתן בט"ל לח"ק ראשל"צ, במועד שהחברה ביקשה את האישור, בדבר מספר החלקות החריגות שיוקמו במבנה הקבורה החדש לא היה מבוסס דיו, שכן, בט"ל אישר מספר חריג של חלקות קבר בהתבסס על מלוא פוטנציאל החלקות במבנה הקבורה המתוכנן, וזאת אף שבאותה העת התקבל עבורו היתר בנייה חלקי בלבד. האישור ניתן בלי שיש ערובה לכך שח"ק ראשל"צ אכן תממש את תכנון מבנה הקבורה במלואו או בחלקו, ואף ללא ערובה לכך שהוועדה המקומית תיתן לח"ק ראשל"צ היתר בנייה למבנה כולו, אם היא תבקש זאת. מומלץ כי בט"ל יבחן את מנגנון הבקרה שלו בכל הנוגע לחלקות קבר חריגות שגלום בהן פוטנציאל ניכר של הכנסות, שיכול להסתכם במיליוני שקלים -לפני שיחתום על הסכמים עם גופי הקבורה ויאשרם עליו יבדוק, בין היתר, אם מספר חלקות הקבר שגופי הקבורה ביקשו להגדירן כ חלקות חריגות תואם את המספר המצוין בטבלה שבמפה המצורפת להסכם וכן תואם את מספר חלקות הקבר המשורטטות במפה. . בדיקת משרד מבקר המדינה בנושא התוספות להסכם המקורי שנחתמו בין ח"ק חיפה לבט"ל בשנים 2004 ו-2009 - לחלקות חריגות בבתי עלמין שבניהול שעניינן אישור בט"ל ח"ק חיפה -העלתה שמספר החלקות החריגות שברישומי ח"ק חיפה גדול ב - 1,319 ממספר החלקות החריגות שאישר לה בט"ל, ושוויין הכספי הכולל עלול להסתכם בכ- 38.2 מיליון ש"ח 81 . פער כספי כה ניכר, והעובדה כי במשך השנים ראתה ח"ק חיפה בחלקות קבר אלו חלקות חריגות, איפשרו לח"ק חיפה להגדיר חלקות קבר חריגות בהיקף גדול מכפי שנקבע בדין, ובסופו של דבר הביאו לגביית תשלומי יתר ממשפחות הנפטרים. מהאמור לעיל עולה שבט"ל נתן לגופי הקבורה אישורים לחלקות קבר חריגות בהיקף העולה על המותר בדין, ובכך איפשר את מכירתן בתשלום מלא לציבור. לנוכח זאת נדרש בט"ל לבחון את אישוריו להכרה בחלקות קבר כחלקות חריגות; עליו לבדוק את האישורים שנתן זה מכבר, להורות לגופי הקבורה להפסיק למכור לציבור חלקות חריגות שאושרו שלא על פי הכללים ולהקצותן כחלקות קבר פטורות וכן עליו לבצע בגופי הקבורה בקרות שוטפות כדי לוודא שמכירת החלקות החריגות מתבצעת כדין. .בהיעדר הגבלה על הסכום שניתן לגבות בעבור חלקות סגורות נפתח פתח לגביית סכומים גבוהים. מאחר שמדובר בשירות ציבורי ובמשאב ציבורי, ומנגד גם באפיק מימוני של גופי הקבורה להוצאות הפיתוח של בתי העלמין, מחובתם של גופי הקבורה לגבות בעד הקבורה בחלקות הקבר שבבתי העלמין הסגורים תעריף סביר ומידתי, העולה בקנה אח ד עם עקרון השוויון. מומלץ כי המשרד לשירותי דת יבחנו הסדרת נושא זה, באופן שתיקבע תקרה לגביית כספים מהציבור בעד רכישת חלקות קבר בבתי העלמין הסגורים, תקרה שתתחשב גם בצורכי התחזוקה של גופי הקבורה השונים. בבדיקה של שבעה גופי קבורה97 וכן מתשובות לשאלון עלה כי גופי הקבורה גבו עבור חלקות הקבר החריגות סכומים גבוהים מאלו שנקבעו בחוק התגמולים (וכן מהתעריפים שהוצעו בהצעת החוק -הגם שהיא טרם אושרה). הבדיקה העלתה כי לחלק מגופי הקבורה אין מסמכים המעידים על עבודת מטה ראויה שהיה בכוחה לנמק ולהצדיק את סכומי התשלומים שהם דרשו מן הציבור עבור חלקות הקבר החריגות, ועל כן לא ניתן לעמוד על אופן התמחור שלהן. למרות ההסבר של ח"ק ח' נמצא כי אין בידיה כל אסמכתאות המעידות שעשתה עבודת מטה לצורך התמחור, או אסמכתאות שבהן תועדו מתכונת ביצוע התמחור, ניתוח חלופות לשיטת התמחור, נימוקים לבחירת ה חלופה העדיפה והחלטת ועד העמותה לאישור התעריפים. משרד מבקר המדינה מציין כי גם אם המאסדר לא קבע תעריף לרכישת חלקת קבר, עדיין חלה על גופי הקבורה החובה לבסס את התעריף שהם קובעים על חישובים מנומקים וסבירים. אומנם קבורה בחלקה חריגה אינה אמורה להתבצע ללא תשלום על פי חוק, אך עם זאת יש צורך שהמחיר יהיה מבוסס ומוסבר, ויאפשר לאזרח המבקש זאת להיקבר לצד האדם הקרוב לו. תעריפים אלה נגבים במסגרת ההסדר המימוני שנקבע בהסכם הפשרה עוד בשנת 1976 , אך ממצאי דוח ביקורת זה מחדדים את הצורך שהגורמים המאסדרים יבחנו המשך יישום הסדר זה, ושמא יש לעדכן אותו או לעבור להסדר אחר. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה הדתית קריית ים כי שיעור החלקות המיוחדות נקבע ונבחן לכל בית עלמין בנפרד, ולא לעומת כלל בתי העלמין שבהם פועל גוף הקבורה. וכח הכמות החריגה של חלקות הקבר שנמכרו בבית העלמין הסגור "צור שלום", ראוי כי בט"ל יעדכן את דיווחו לשר כדי שישקול אם לעדכן את ההכרזה על בית העלמין כסגור. בט"ל מסר בתגובתו מנובמבר 2019 .כי הוא מקבל את המלצת משרד מבקר המדינה מלוח5 עולה כי מספר החלקות שנמכרו מאז סגירת בית העלמין בשנת2001 היה גדול בהרבה מהמספר שניתן היה למכור על פי הכללים הנהוגים -עד 1% בלבד מכלל הקברים במועד הסגירה. בפועל מאז ועד אפריל 2018 נמכרו 1,985 חלקות קבר יותר מהצפוי -רת בית העלמין. מכאן עולה שהוכרז כשליש ממספר חלקות הקבר במועד סגי על סגירת בית העלמין על סמך נתונים לא נכונים שהציגו בט"ל והמשרד לשירותי דת לוועדת הפנים של הכנסת. מכירת חלקות הקבר הללו הניבה לח"ק ראשל"צ, על פי המחירון המעודכן למועד הביקורת, הכנסות בהיקף שנאמד ביותר מ-76 מיליוני ש"ח64. עולה מכך שבט"ל התבסס על הנתונים שח"ק ראשל"צ הציגה לפניו, שהתברר שלא היו מדויקים; הוא עשה זאת על אף הסתייגות הרשות המקומית, שטענה כי יש בבית העלמין עתודות קרקע לקבורה. הבדיקה העלתה כי חמישה משמונת גופי הקבורה שנבדקו גובים עבור התכריכים המיוחדים סכומים גדולים בהרבה מ-200 ש"ח, וההפרש מגיע עד כדי פי שלושה מהפער הסביר. בכך שישנם גופי קבורה שגובים מהציבור תשלומים אסורים עבור יסוד מצבה וכן תשלומים גבוהים מהמותר עבור תכריכים מיוחדים הם פועלים שלא בהתאם לכללי מינהל תקין ולהסכמים של בט"ל עם גופי הקבורה. זאת בייחוד נוכח המצב הנפשי הרגיש במיוחד שבו שרויות המשפחות וסד הזמנים הדוחק לקבורה. יתרה מזו, מאחר שבמרבית הרשויות המקומיות יש מונופול דה -פקטו של גוף קבורה אחד שמספק את שירותי הקבורה, הרי שלעיתים אין למשפחות הנפטרים חלופות169 . על המשרד לשירותי דת לקבוע כללים לאופן שבו יש לתמחר את יסוד המצבה. כמו כן, על המשרד ועל בט"ל לפקח באופן שוטף על גופי הקבורה כדי לוודא שהם הפסיקו לאלתר לגבות תשלומי יתר שלא בהתאם לכללי מינהל תקין. נמצא כי הקובץ שמשמש את מוקד השירות חלקי ואינו מעודכן. למשל, חסר בו מידע על היישובים ביתר עילית, מודיעין עילית וקריית יערים (טלז -סטון). עוד נמצא שבקובץ נכללים גופים העוסקים בקבורה שאינם מחזיקים ברישיון קבורה זה שנים רבות, למשל: קיבוץ כפר מסריק, קיבוץ עינת, מושב שורש וקיבוץ החותרים. עקב כך השירות הניתן לציבור לקוי ואף עלול לעודד פעילות בלתי חוקית לכאורה של גופי קבורה. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל התכנון כי הוא האחראי לעבודת המטה הנוגעת להכנה ולעדכון של תמ"א 19 ולהבאת עבודתו לאישור המועצה הארצית; משכך נדרש שיהיה בידיו מידע הנוגע למידת היישום של הוראות תמ"א 19 וכן לפעילותן של הוועדות המקומיות. על מינהל התכנון להשלים תוכנית למיפוי הסטטוס התכנוני של כלל בתי העלמין שבהם מתבצעת קבורה, מתועדפת, בין היתר, על פי גודל בתי העלמין והיקפי הקבורה בהם. עליו לבחון אם לבתי עלמין שבהם נדרשת תוכנית מפורטת אכן יש תוכנית כזאת; ואשר לבתי עלמין שעדיין חלה עליהם תוכנית ישנה, עליו לבדוק אם תוכנית זו מתאימה לצורכי הציבור, בכלל זה מבחינת הנגישות. עלה כי מתחילת ההתיישבות באיו"ש, לשכת התכנון איו"ש לא הפעילה את סמכותה לביצוע סקרים בנושא הקבורה באיו"ש. רק במאי 2017 החלה הלשכה לפעול להשלמת המידע החסר באמצעות מיפוי. במועד סיום הביקורת עדיין לא היו בידי הלשכה סקרים שהמידע שבהם מאפשר תכנון תחום הקבורה בראייה כוללת. מבחינת ממצאי המיפוי עולה שבמסגרת הליך המיפוי לא נאספו נתונים חיוניים לצורך תכנון פתרונות קבורה באיו"ש, למשל מידע על מלאי חלקות הקבר שפותחו, על יתרות הקרקע המאפשרות פיתוח חלקות קבר חדשות, על בתי העלמין שנפטרי היישובים נקברים בהם, על מספר הנפטרים המשוער בכל יישוב בעתיד ועל הסדרי הקבורה הקיימים עבור נפטרי יישובים שבהם לא פועל בית עלמין. יוצא אפוא שללשכת תכנון איו"ש חסר מידע הנחוץ לתכנון הקבורה באיו"ש. בחינת הנוהל המתוקן העלתה כי אינו כולל נושאים הנחוצים להסדרת התהליך לקבלת רישיון קבורה, למשל התייחסות לכלל שלבי התהליך וקביעת פרקי הזמן המרביים הנדרשים לכל אחד מהשלבים, וכי לא אושר כנוהל משרדי בידי שום גורם מוסמך במשרד, לא פורסם כנוהל ולא הובא לידיעת גופי הקבורה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת על שבמועד סיום הביקורת, כעשור לאחר מועד סיום הביקורת הקודמת, הוא טרם הסדיר את התהליך לחידוש רישיון קבורה בנוהל שלם, סדור ומחייב. בהיעדר נוהל סדור כאמור, עבודת אגף הקבורה מתבצעת שלא על פי סדרי עבודה קבועים, ללא הגבלה של פרק י הזמן לכל שלב ובלי שגופי הקבורה יוכלו להיערך כראוי לקראת הגשת הבקשה. ההליך חסר שקיפות ואינו מאפשר לבחון את אופן קבלת ההחלטות בנוגע לבקשות שהוגשו. על המשרד להשלים את הכנת הנוהל לאישור בקשות לקבלת רישיון קבורה וחידושו, ולהביא לתיקופו כנוהל מחייב. מבדיקת משרד מבקר המדינה בנושא הפעולות הנדרשות לקבלת רישיון קבורה וחידושו עולה כי מדובר בתהליך לא יעיל שבמסגרתו מתבצע כפל בדיקות -הן אגף הקבורה והן אגף הסדרה מבצעים לפחות חלק מבדיקות של אותם המסמכים. לדוגמה, ברשימות התיוג של שני האגפים נדרש לבדוק אם לגופים מסו ימים יש הסכם עם בט"ל, אישור לניהול תקין, ביטוחים ומסמכי זיקה לקרקע. עוד יצוין כי חלק מהמסמכים שהמשרד דורש מגופי הקבורה להמציא לו לצורך הסדרת הרישיון מצויים ממילא במרשתת או במאגרים של גופים ציבוריים אחרים, הם זמינים לכול ואין צורך לדרוש שהגופים ימציאו אותם במיוחד. אף שמדובר בכפל פעולות שמבצעים שני האגפים עלה שלעיתים הבדיקה אינה תקינה ושלמה. למשל, בבדיקה אקראית שביצע משרד מבקר המדינה בנוגע לשבע בקשות לקבלת רישיון קבורה, נמצא כי לפני שאגף הקבורה העביר ארבע מהן לבדיקת אגף הסדרה הוא לא וידא שגופי הקבורה צירפו אליהן את כל המסמכים הנדרשים. רק בשלב בדיקת הבקשה על ידי משרד רואי חשבון מטעם אגף הסדרה נמצא כי חסרים מסמכים, ולכן הוא נאלץ לפנות לגופי הקבורה לצורך השלמתם. מהלך זה מטבעו מאריך ומסרבל את הליך קבלת הרישיון, והוא היה אמור להימנע לו בדיקת אגף הקבורה הייתה מדויקת ויעילה יותר. סרבול ההליך עלול להוביל גופים נוספים, על הרבים הקיימים, לקבור ללא רישיון, דבר הנאסר בחוק. להבדיל מגופי הקבורה היהודיים, שעליהם חלים הסדרים חוקיים, המחוקק והממשלה לא קבעו הסדרים מובנים המבטיחים את מימון צורכי הפיתוח והתחזוקה של בתי הקברות של העדות הלא-תיות. הביקורת העלתה כי יהודיות, למעט כספים שמקורם בתמיכות ממשל האגף לעדות לא בחן את ההיקף התקציבי של צורכי הפיתוח של בתי קברות המשרתים את העדות הלא-יהודיות ואף לא בחן אם התמיכות הממשלתיות מספיקות למימון צרכים אלו, אף שבפועל, כפי שתואר לעיל, מצב התחזוקה שלהם בכי רע. על משרדי הממשלה, לרבות משרד האוצר, האגף לעדות במשרד הפנים ובט"ל, להגדיר את צורכי הקבורה של העדות הלא-יהודיות ולהעריך את עלותם, וכן עליהם לבחון אם המנגנון התקציבי הקיים יכול לאפשר את מילוים של צרכים אלו. אם יימצא שאין די במנגנון התקציבי האמור למילוי אותם צרכים, ראוי לבחון אילו צעדים יש לנקוט לשם מילוים. על הגופים האמורים להביא בחשבון גם את החסמים המונעים את ניצול התקציב הממשלתי שמוקצה לצורכי הפיתוח של בתי קברות אלו. כמו כן עליהם להביא בחשבון את ההשפעות הצפויות של אסדרה חוקתית של הקבורה בקרב העדות הלא -יהודיות, לרבות החלת החובה שרק גוף שקי בל הרשאה לכך יוכל לבצע קבורה, והקצאת דמי קבורה לגופים אלה, כדי לסייע להם במימון פעילותם. בט"ל וחלק מגופי הקבורה שנבדקו לא פעלו באופן פרו-אקטיבי כדי לוודא שגופים אלה ממצים את זכותם לקבלת דמי קבורה. המערכת הממוחשבת החדשה שמפעיל בט"ל היא צעד ראשון וחיובי שנועד לאפשר לו ולגופי הקבורה לעקוב אחר אופן הטיפול בבקשות לקבלת דמי קבורה. אחריות רבה מוטלת על גופי הקבורה בכל הנוגע למיצוי זכותם לקבל את דמי הקבורה, שכן אלו משמשים מקור הכנסה שמטרתו להבטיח כי הציבור יוכל לממש את זכותו לקבורה נאותה ובחינם, ולאפשר תחזוקה ראויה של בתי העלמין ואת פיתוחם. על גופי הקבורה לפעול בשיטתיות ובשיתוף בט"ל למיצוי זכותם לקבל את דמי הקבורה. על בט"ל לאתר את המקרים שבהם גוף קבורה לא קיבל דמי קבורה, לבחון את היקף התופעה, לזהות את החסמים למיצוי הזכות ולגבש תוכנית אופרטיב ית למיצוי הזכות. בכלל זה על בט"ל לפנות בעצמו לגופי הקבורה על מנת שימצו את זכויותיהם. על בט"ל וגופי הקבורה להקפיד על התאמה שנתית בין מספר הנפטרים לבין תשלום דמי הקבורה. בכל מקרה של פער עליהם לעמוד על הסיבה לכך ולקבוע מנגנון שימנע תקלה כזו. המועצה הדתית באר שבע עשתה בדיקה בנושא נפטרים שלא התקבלו עבורם דמי קבורה, ובדיקתה העלתה כי היא דיווחה על רובם לבט"ל, אך מסיבה שאינה ידועה לה לא התקבלו דמי הקבורה עבורם. להערכת המועצה מדובר באובדן הכנסות של כ-3.5 מיליון ש"ח. המועצה ציינה כי בט"ל מסר לה שיהיה מוכן לשלם תשלום רטרואקטיבי של דמי הקבורה רק בעבור חלק מהתקופה. מכאן שגופי הקבורה אינם מקבלים מבט"ל דמי קבורה עבור שיעור ניכר ( 7.5% ) מהנפטרים. גם בהינתן העובדה שחלק מהנפטרים נקברו בידי גופי קבורה הפועלים ללא רישיון, עדיין קיימת תופעה של אי-ה, כפי שיפורט להלן.מיצוי הזכות לקבלת דמי קבור יש לראות בחיוב את פעולת המשרד לשירותי דת לקביעת תעריף מרבי למכירת חלקות קבר לתושבי חו"ל שנעשתה במהלך הביקורת. כעת, משנקבע תעריף כזה, על גופי הקבורה להקפיד שלא לחרוג ממנו, ועל המשרד לשירותי דת לקיים פיקוח ובקרה בנושא זה. המשרד מסר בתגובתו מנובמבר 2019 כי ישים דגש על בדיקת הנושא במסגרת ביקורות. משרד מבקר המדינה השווה בין נתוני קובץ רשות האוכלוסין, המעודכנים ליולי 2018 , בנוגע לנפטרים בשנים2015 - 2017 , לבין נתוני תשלומי דמי קבורה של בט"ל ששולמו בעד שנים אלה; הבדיקה העלתה כי בט"ל שילם דמי קבורה ל -64 תושבים הרשומים אצלו כ"נפטרים", ואילו בקובץ רשות האוכלוסין הם רשומים כתושבים "חיים". עלה כי רוב הנפטרים האמורים (43 מכלל64 הנפטרים) הם ישראלים, אשר רובם ככולם נפטרו בחו"ל וגופתם הועברה לקבורה בארץ. משרד החוץ קיבל את מסמכי הנפטר ואישר את הבאת גופתו לקבורה בארץ, אך הדיווח על כך לא הגיע למרשם האוכלוסין; הודעה על הפטירה התקבלה גם מבני המשפחה או מבית החולים; שאר הנפטרים האמורים הם זרים אשר שהו בארץ, בהתאם לאשרות שניתנו להם. אומנם מדובר רק בכמה עשרות מקרים של אנשים הרשומים חיים אך שולמו בעדם דמי קבורה, אולם פער זה מעיד על חוסר תיאום בין רשות האוכלוסין, בט"ל ומשרד החוץ בשל ליקויים ברישום תושבי ישראל שנפטרו בחו"ל. להיעדר התיאום האמור השפעות אפשריות על מידת תקינותן ועדכניותן של מערכות בעלות חשיבות, כגון מרשם האוכלוסין, פנקס הבוחרים, מערך תשלומי הגמלאות על ידי המוסד לביטוח לאומי ומערך הנתונים של רשות המיסים. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית נס ציונה כי היעדר האכיפה הוא ליקוי המנציח את המצב הבלתי תקין. היעדר היתר הבנייה מחמיר את העבירה ומחדד את הצורך באכיפה. .משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית יהוד כי שלא כטענתה, בשינוי 5 לתמ"א19 שאישרה הממשלה בשנת 2014 ;לא סומן בית עלמין אלא סומן אזור לאיתור שטח לבית עלמין סימון זה לא קבע כי לקרקע ייעוד לקבורה בתוכנית סטטוטורית כנדרש. היעדר תוכנית והיעדר אכיפה משמעם כי הקבורה בשטח בית העלמין ביהוד מתבצעת שלא כדין ובאין מפריע, תוך ריבוי עבירות המתמשכות שנים. בית העלמין הוד השרון: הועלה כי בהוד השרון בוצעה קבורה בשטח חקלאי, וכי נוסף על כך הוקמו מבנים ללא היתר בשטח שייעודו קבורה (ראו בתמונה 5 .)להלן לפי נתוני המשרד, לעיריית מעלה אדומים וגם למועצה הדתית מעלה אדומים לא היה רישיון קבורה במועד ההקצאה. למועצה הדתית היה רישיון שת וקפו פג ביוני 2008 ושחודש באוגוסט2015. רמ"י לא פנתה למשרד כדי לקבל ממנו מידע הנמצא בידיו בדבר גופי קבורה הפועלים ללא רישיון; המשרד לשירותי דת מצידו לא פנה לרמ"י על מנת להעביר לה את המידע האמור. על רמ"י והמשרד לשפר את מידת התיאום ביניהם בעניין העברת המידע על רישיונות קבורה שניתנים לגופי הקבורה.
משרד מבקר המדינה מציין לפני בט"ל כי מיולי 2017 , בעת שאישר את בקשתה של ח"ק ראשל"צ להקמת חלקות חריגות בבית העלמין "גני אסתר", הוא לא בדק אם החברה אכן פיתחה את חלקות הקבר על פי המיפוי שהציגה לו, ובהתאם לא עמד על הצורך לעדכן ולהפחית את מספר חלקות הקבר שאישר. על בט"ל לקיים בקרה מלאה על יישום האישורים שהוא נותן לחברות הקבורה בנוגע לחלקות חריגות ולקבוע האם נדרש טיפול במקרים שבהם היתר הבנייה ניתן במנות.