דוחות נוספים . פעולות הלמ"ס לתכנון, לתקצוב וליישום של משימות ופרויקטים על הלמ"ס לגבש תוכניות עבודה שנתיות על פי הכללים שנקבעו במדריך התכנון, ולכלול בהן גם משימות ולוח זמנים לביצוען, וכן מדדים לעמידה בהן שיוגדרו על פי עקרונות מדריך התכנון הממשלתי. התקציב על .שינוייו (ללא .עודפים .מחויבים) הפער בין .בסיס .התקציב .לתקציב על התקציב על .שינוייו (כולל .עודפים .מחויבים) הפער בין .בסיס .התקציב .לתקציב על .הביקורת העלתה כי במהלך תשעה חודשים לא נעשו פעולות לקידום הפרויקט : במשך ארבעה חודשים מינואר עד אפריל 2015 בשל מחלוקת בנושאי אבטחת מידע ובמשך חמישה חודשים נוספים, מינואר עד מאי 2016, בשלמחלוקת בין הלמ"ס לחברה א' בדבר מועדי התשלומים לחברה, בין השאר על רקע פעולותיה של החברה בתחום אבטחת המידע. מתיעוד ענף של הלמ"ס עלו שני קשיים שעמדו לפני הלמ"ס בבואה לתכנן ולבצע פרויקט שיעמוד בדרישות אבטחת המידע שהציבה: קושי לוודא שהספק יכול לעמוד באותן דרישות, ואי -הסכמות בין הלמ"ס לספק באשר ליישום ההסכם. בסיכומו של דבר, הקשיים בתחום אבטחת המידע היו גורם חשוב בעיכוב הקמת האתר החדש. הועלה כי הלמ" ס לא תרגמה את כל המשימות והמחויבויות, שהלכו והצטברו במהלך השנים, לכדי תוכנית יישום רב -שנתית מחייבת, הכוללת את לוח הזמנים לביצוע המשימות, את ה תקציב הנדרש ל הוצאתן אל הפועל ואת הגדרת ה תפוקות בכל אחד מהפרויקטים. בתוכנית כזו היה על הלמ"ס לכלול את כל הפעולות הסטטיסטיות שהיא מבצעת, לרבות אלה שבבסיס תקציבה וכן פעילויות סטטיסטיות נוספות שהיא מחויבת או התבקשה לבצע. תוכנית כזו ממילא אף לא הועברה ל משרד ה אוצר לצורך בחינ ה של היבטיה התקציביים ואישורה, ואף ל א לאישור הממשלה. בהיעדר פעול ות סדורות אלה העמיק הפער בין מחויבויות הלמ"ס ובין בי צוען, וכיום הלמ"ס אינה מבצעת חלק ממחויבויות אלה . תחת זאת פנתה הלמ"ס לגורמים במשרד האוצר ובמשרד רה"ם והצביעה על מחסור במשאבים העומדים לרשותה המונע ממנה למלא את תפקידה. להלן הפרטים: על פי המכתבים האמורים, באוגוסט 2017 נדרשה תוספת של 89 משרות, שהן 13% מתקן כוח האדם של הלמ"ס. במהלך כחצי שנה, בין אוגוסט 2017 לינואר2018 , גדלה דרישתהלמ"ס לתוספת כוח אדם ב -11 משרות נוספות; בין ינואר לפברואר 2018 היא גדלה ב-40 משרות נוספות. בסך הכול עמדה דרישתה האחרונה של הלמ"ס על תוספת של 140 משרות, שהן 20% מתקן כוח האדם שלה. משרד מבקר המדינה מעיר ללמ"ס כי הגידול במספר המשרות הנדרשות על פי פניות הסטטיסטיקן הלאומי אינו מוסבר. היעדרו של הסבר מפורט לעניין הגידול בדרישות כוח האדם עלול לעורר ספק באשר לבחינות שנעשו לעניין ההתאמה בין הצרכים למילוי המשימות ובין הדרישות שמציגה הלמ"ס. משרד מבקר המדינה מעיר ללמ"ס כי התוכנית שצורפה לתשובתה אינה תוכנית המפרטת באופן מלא את כל המחויבויות המוטלות על הלמ"ס, אלא רק פעולות חדשות שהלמ"ס נדרשת לבצע בשנים 2018 - 2019 תוך קביעת סדר עדיפויות לביצוע פעולות בשנים אלה, ואין בה אזכור למקור המחויבות לגבי כל הפעולות הסטטיסטיות שצוינו בה. נוסף על כך, בנוגע לשנים 2020 ואילך, צוינו בה מעט מאוד פעולות סטטיסטיות. ממילא תוכנית כזו אינה יכולה לשמש כלי מספק לשם קבלת החלטות בדבר הפעולות שהלמ"ס תידרש לבצע והמשאבים שהיא נדרשת להם. הועלה כי מנמ"ר הלמ"ס לא הכין תוכנית מפורטת לכוח האדם הנדרש לצורך ביצוע פרויקט האתר החדש. הלמ"ס חתמה אפוא על הסכם עם חברה א' להקמת אתר חדש בדצמבר 2013 ומאז, במשך כארבע שנים, לא הצליחה לגבש צוות כוח אדם שנדרש לביצוע הפרויקט . הועלה שרק לאחר סיום הביקורת, יותר משלוש שנים ממועד החלט ת הממשלה, השלימה הלמ"ס את יישום השלב הראשון הדרוש לגיבוש מדד העוני הרחב - קביעת מתודולוגיה לגיבוש המדד. ביסוד עבודת הלמ"ס במהלך השנים אפשר לזהות כמה חולשות המחייבות פעולת תיקון. בראש ובראשונה, הלמ"ס אינה מסוגלת למלא שורה של משימות שהחובה לבצען מעוגנת בהוראות מחייבות, כמו החלטות ממשלה והסכמים בין -לאומיים. נוסף על כך, במהלך השנים הולך ומעמיק הפער בין הדרישות ה מועברות ללמ"ס בתחום הסטטיסטיקה הלאומית ובין היכולת שלה לעמוד בהן. הלמ"ס מצידה שבה ודרשה לקבל את האמצעים למילוי המשימות ההולכות ומתרבות, ואולם דרישות אלה לא נשענו על תוכנית ועל ניתוח שיטתיים הנדרשים לקבלת החלטות. בפניותיה של הלמ"ס לא נמצא ציון המקור המחייב לביצוען; ניתוח סדור ומפורט של צרכים, המבהיר את הקשר בין האמצעים הדרושים ובין המשימות; ותוכנית יישום מפורטת, הכוללת לוח זמנים, תקציב ותפוקות. משרד רה"ם ואג"ת לא דנו עם הלמ"ס על היקף הפער הזה ולא קידמו תוכנית לטווח ארו ך להתמודדות עימו בעבודת הלמ"ס. על הלמ"ס למפות את כל הפעולות הסטטיסטיות המוטלות עליה ולציין בנוגע לכל אחת מהן מהו מקור מחויבותה לביצוע; מהם המשאבים הקיימים והדרושים לביצועה; ומהי דחיפות הביצוע. על סמך מיפוי זה, על הלמ"ס לגבש תוכנית רב -שנתית מפורטת, הכוללת את האמצעים הדרושים ליישומה, את לוחות זמנ ים לביצוע המשימות ואת התפוקות הצפויות. תוכנית זו צריכה להביא בחשבון גם את יכולת הביצוע הארגונית. על אג"ת לקדם יחד עם הלמ"ס את התוכנית הרב -שנתית. תוכנית זו תאפשר ללמ"ס לתכנן את עבודתה לאורך כמה שנים וכן תציב לפני הממשלה את מכלול הפעולות שעליה לבצע ואת הפער בין המשאבים הנדרשים למשאבים העומדים לרשותה, כך שתתקבל החלטה מודעת בנוגע למחויבויות המוטלות על הלמ"ס. אם ביצוע התוכנית כרוך בתוספת משאבים גדולה מאוד ביחס לתקציב הלמ"ס יש מקום להביא את התוכנית לפני הממשלה לצורך קבלת החלטה אם לאשרה, וכפועל יוצא מהאישור - באיזו מידה לתקצבה. על משרד רה"ם, שהלמ"ס היא יחידת סמך תחת אחריותו, לסייע בקידום גיבושה של התוכנית הרב-שנתית ולאחר מכן לקדם גם את יישומה. בדצמבר 2013 אישרה ועדת המכרזים של הלמ"ס את הצעת חברה א', והלמ"ס חתמה עמה על הסכם. על פי מסמכי הלמ"ס, האישור ניתן על רקע הצורך להשלים במהירות את ההתקשרות עד לסוף 2013 כדי לנצל את התקציב שהוקצה לאותה שנה. על פי הלמ"ס קיים קושי לכמת את כמות המידע שמועבר או שחסר לארגונים הבין -לאומיים וזאת בשל כך שכל שאלון מכיל מספר רב של גיליונות עם מאות נתונים ואין משמעות לספירת הפריטים מבלי לדעת מה משמעות כל פריט, ואולם ישנם מקרים שהמענה של הלמ"ס חלקי, ולעיתים חסר בו מידע מהותי. יוצא אפוא שרק ב מהלך שנת 2018 ,37 שנים לאחר ביצוע מפקד החקלאות האחרון וחמש שנים לאחר שמבקר המדינה מתח ביקורת על שטרם בוצע המפקד החדש, הוחל בביצוע מפקד החקלאות לאחר שהושג סיכום תקציבי בנושא . על רקע החשיבות הנודעת לביצועו של מפקד החקלאות והעיכוב הממושך בביצועו, על הלמ"ס, מש רד רה"ם, משרד החקלאות ואג"ת להסיק מסקנות מעיכוב זה וליישם את המסקנות בפרויקטים דומים כדי למנוע עיכוב כזה בפרויקטים בעלי חשיבות סטטיסטית. הועלה כי במשך כ-15 שנים ממועד החלטת הממשלה ועד למועד סיום הביקורת, לא הכינה הלמ"ס את הסקר על אנשים עם מוגבלות, כנדרש ממנה על פי החלטת הממשלה. בשנים אלה פעלה הלמ"ס לגיבוש מתוד ולוגיה לביצוע הסקר , ולדבריה הסקר לא בוצע כיוון שלא נמצא מקור תקציבי למימונו . ואולם על פי מסמכי הלמ"ס היא לא העלתה את הצורך לתקצב את הסקר בדיוני התקציב עם אג"ת בשנים 2016 - 2017 . באוגוסט 2017 העלה הסטטיסטיקן הלאומי את הצורך לתקצב את הסקר במכתביו האמורים למנכ"ל משרד רה"ם דאז ול ראש לשכת ראש הממשלה, ורק בפברואר 2018 .הציגה זאת הלמ"ס לפני אג"ת, ככל הנראה לראשונה משרד מבקר המ דינה מעיר ללמ"ס כי מהתיעוד עולה כי היא ביצעה פעולות חלקיות בלבד: המיפוי כלל רק חלק ממשרדי הממשלה ולא את כל מוסדות המדינה המוגדרים בפקודת הסטטיסטיקה 15 ; נערך מיפוי חלקי ביותר לפעולות הסטטיסטיות שהם עורכים, והלמ"ס לא יצרה מיפוי מלא של כל הפעולות שיש לכלול בסטטיסטיקה הלאומית של ישראל, הגופים שייצרו אותן וסדרי עדיפויות בייצורן. על הלמ"ס להשלים את פעולותיה בנושא זה תוך גיבוש תוכנית עבודה מפורטת למיפוי של מערכת הסטטיסטיקה הרשמית בישראל, לרבות קביעת סדרי עדיפויות בין רכיביה. נמצא כי אף שבין מרץ 2016 לאמצע2017 היה איחור ניכר בביצוע פרויקט האתר החדש, על רקע פערים בתחום אבטחת המידע, לא קיימה הוועדה דיונים במשך שנה ורבע. רק ביולי 2017 שבה הוועדה והתכנסה, ועודכנה כי שלב ההתקנות ואבטחת המידע הסתיים בעיקרו. .משרד מבקר המדינה מעיר ללמ"ס כי מדיוני ועדת ההיגוי לפני תחילת הפרויקט עלה כי לוח הזמנים שנקבע לפרויקט אינו ריאלי. על הלמ"ס להפיק לקחים מכך שלא עמדה בלוח הזמנים שנקבע לפ רויקט ומכך שנקבע לוח זמנים שאינו ריאלי, ולהשתמש במסקנות שיוסקו בבואה לנהל בלמ"ס פרויקטים עתידיים בהיקף דומה. הלמ"ס אינה מעבירה את מלוא הנתונים שדורש ארגון OECD בנושאים החיוניים לקובעי המדיניות בארץ ובעולם. נדרש אפוא גם לבחון אם לאור האמור מקיימת ישראל את מחויבויותיה על פי ההסכמים שחתמה עם הארגון ואת ההשלכות הנובעות מכך. נ וסף על כך, על הלמ"ס לכלול בתוכנית רב -שנתית מפורטת גם את המחויבויות כלפי ארגון OECD ולאתר מקור תקציבי ליישומן או לדווח לממשלה על הצורך בתקצובן. תוספת התקציב, .במיליוני ש"ח מועד ההגשה .של בקשת אג"ת .לשינוי התקציב .לוועדת הכספים מועד אישור הבקשה .בוועדת הכספים .מהלוח עולה כי בכל אחת מהשנים 2016 ו-2017 הגיש אג"ת לאישור ועדת הכספים של הכנסת כ -15 מיליוני ש"ח כתוספת לתקציב הלמ"ס רק ימים ספורים לפני תום שנת התקציב. ב. בפברואר 2018 הגישה הלמ"ס לאג"ת דרישות לתוספת תקציב לשנת 2018 בסךכ-40 מיליוןש"ח עבור פעולות סטטיסטיות חדשות. במאי 2018 הגיעו שני הגופים להסכמה על תוספת תקציב עבור פעולות אלה, ובאותו חודש הגישה הלמ"ס לאג"ת הערכה תקציבית לעלויות מפקד האוכלוסין לשנים 2018 עד 2022 וביקשה תוספת תקציבית גם עבור ההכנות למפקד זה לשנים 2018 ו-2019 . אולם נמצאכי ממועד זה ועד נובמבר 2018 התגלעה מחלוקת בין אג"ת ללמ"ס בנוגע להכללת התוספת התקציבית בגין ההכנות למפקד ורק בדצמבר 2018 נחתם הסיכום התקציבי בין שני הגופים בנוגע לתוספות התקציב לשנת 2018. סיכום זה כלל תוספת תקציבית רק עבור הפעולות הסטטיסטיות השוטפות ולא עבור ההכנות למפקד. על אג"ת להקפיד לפעול להקצאת עודפים מחויבים על פי לוחות הזמנים שנקבעו בהחלטת הממשלה מיוני 2013 וכך תוכל הלמ"ס לנצל את העודפים במועד מוקדם בשנה דבר שימנע גלגול עודפים לשנה העוקבת. על הלמ"ס לפעול ביעילות כך שינוצל בסיס התקציב במהלך השנה השוטפת, ולא ייווצרו עודפים מחויבים בשיעור ניכר המקשים על עבודתה. משרד מבקר המדינה מעיר לאג"ת כי אישור של תוספות תקציב רק לקראת סוף השנה עומד בסתירה לתכלית העומדת ביסוד החלטת הממשלה מיוני 2013 , ולפיה תוספות ת קציב הנדרשות למשרד ממשלתי ייכללו בבסיס תקציבו, בתמורה להתחייבות המשרד להימנעות מהעלאת דרישות תקציביות נוספות במהלך שנת התקציב. ההתנהלות האמורה, לפיה תוספות תקציביות, מאושרות לקראת סוף שנת התקציב, פוגעת מאוד ביכולת הלמ"ס לנצל חלק מהתקציבים המוקצים לה וליישם באמצעותם על סמך הליך תכנוני סדור פעולות שהיא נדרשת לבצע. על פי דוח ועדת המשילות , הקצאת כספים במועד מאוחר כל כך עלולה לעודד גלגול של עודפים מחויבים משנה לשנה. .השנה סכום העודפים .המחויבים, .במיליוני ש"ח, .ושיעורם מכלל .העודפים .המחויבים באותה .שנה המועד שבו שלח .אג"ת את .הבקשה להעברת .העודפים .המחויבים .לוועדת הכספים המועד שבו .אישרה ועדת .הכספים את .העברת העודפים .המחויבים אג"ת לא פעל על פי החלטת הממשלה מיוני 2013 , לפיה 80% מהעודפים המחויבים יועברו לאישור ועדת הכספים בתחילת פברואר ו-20% הנותרים- בתחילת מרץ. בפועל חלק מהעודפים הוקצו ללמ"ס רק ברבעון האחרון של שנת 2016 ושל שנת2017 . האיחור בפעולות אג"ת להקצאת העודפים המחויבים פגע ביכולת הלמ"ס להוציא לפועל את תוכנית העבודה שלה ולנצל היטב את המשאבים שהוקצו לה. .במהלך השנה העביר אג"ת ללמ"ס כשליש מתקציבה לשנים 2016 ו-2017 כתוספות תקציב וכעודפים מחויבים . רק לקראת סוף השנה הוקצו לה תוספות תקציב בסך כ-15 מיליוני ש"ח, ועודפים מחויבים הוקצו לה במועדים מאוחרים ביחס לאלה שנקבעו בהחלטת הממשלה. על פי הנכתב בדוח המשילות, בכל אלה יש פגיעה ביכולתה של הלמ"ס לתכנן את עבודתה כיאות, ובעקיפין - פגיעה ביכולת הביצוע שלה עד כדי אי- ניצול של מלוא התקציב. .מהלוח עולה שתוספות התקציב ללמ"ס (ללא תוספת לטובת כיסוי גירעון שכר) בשנים 2016 ו-2017 היו בשיעור של כ -7% מבסיס התקציב; הכספים שהלמ"ס קיבלה במשך השנים 2016 ו-2017 מעבר לבסיס התקציב - תוספות התקציב (ללא תוספת לטובת כיסוי גירעון שכר) והעודפים המחויבים - היו 29% ו-28% ,מבסיס התקציב בהתאמה; העודפים המחויבים בתחום המחשוב היו גדולים מבסיס התקציב בשנים 2016 ו-2017 פי1.6 ו-1.5 ., בהתאמה .על אג"ת לגבש את הצעת התקציב של הלמ"ס ולפעול להקצאת הכספים גם על סמך העקרונות שנקבעו בדוח המשילות שאומצו בהחלטת הממשלה: לכלול תקציבים תוספתיים רלוונטיים בבסיס התקציב; להעביר לכנסת הצעה להקצאת עודפים מחויבים במהלך הרבעון הראשון של השנה; ולהקצות תוספות תקציב במועד מוקדם ככל האפשר. הקצאת כספים ללמ"ס באופן זה תאפשר לה לתכנן את תקציבה ולנצלו. נמצא שהלמ"ס לא תיקנה את הליקוי שעלה בדוח הקודם: היא לא גיבשה תוכנית לאומית לסטטיסטיקה רשמית לטווח הארוך. .יצוין כי תוכנית העבודה של הלמ"ס לשנת 2015 כללה פרויקט להגדרה ולמיפוי של סטטיסטיקה רשמית במערכת הסטטיסטית הרשמית בישראל ואולם נמצא כי עד לדצמבר 2018 טרם הושלם פרויקט זה. .הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה היא הגוף המרכזי במדינה לביצוע פעולות סטטיסטיות ולפרסום תוצאותיהן. היא מחויבת לבצע פעולות סטטיסטיות שנקבעו בפקודת הסטטיסטיקה, בהחלטות הממשלה ובהסכמים שחתמה הממשלה עם גופים בין -לאומיים. תוצרי עבודתה חיוניים לקובעי המדיניות במגזר הציבורי, למגזר העסקי ולציבור הרחב. ברשות הלמ"ס מאגרי מידע על אנשים ועל עסקים בישראל. משרד מבקר המדינה העלה ליקויים בכמה היבטים מרכזיים הנוגעים לעבודת הלמ"ס: הלמ"ס לא גיבשה תוכנית לאומית לסטטיסטיקה רשמית לטווח הארוך ולא תרגמה את כל המשימות והמחויבויות המוטלות עליה לכדי תוכנית יישום רב -שנתית מפורטת ומחייבת. הלמ"ס שבה ודרשה לקבל את האמצעים למילוי המשימות ההולכות ומתרבות, ואולם דרישות אלה לא נשענו על תוכנית ועל ניתוח שיטתיים הנדרשים לקבלת החלטות. בהיעדר אלה העמיק הפער בין מחויבויות הלמ"ס ובין ביצוען, וכיום הלמ"ס אינה מבצעת חלק ממחויבויות אלה. משרד רה"ם ואג"ת לא קידמו תוכנית לטווח ארוך להתמודדות עם פער זה בעבודת הלמ"ס. עוד העלתה הביקורת כי העברת תוספות תקציב ועודפים מחויבים מאג"ת בשיעור של כשליש מבסיס התקציב של הלמ"ס במועד כה מאוחר בשנה הקשתה על הלמ"ס לנצל כספים אלה במלואם לטובת פעולות שהיא נדרשת לבצע. על הלמ"ס למפות את המשימות המוטלות עליה ולגבש תוכנית רב-שנתית מחייבת הכוללת לוח זמנים ותקציב לביצוע המשימות. אם ביצוע התוכנית כרוך בתוספת משאבים גדולה מאוד ביחס לתקציב הלמ"ס יש מקום להביא את התוכנית לפני הממשלה לצורך כדי להחליט אם לאשרה, וכפועל יוצא מהאישור - באיזו מידה לתקצבה. על אג"ת לפעול להקצאת הכספים ללמ"ס במועד מוקדם ככל האפשר כך שתוכל לתכנן את תקציבה ולנצלו . פרויקט הקמת אתר האינטרנט החדש של הלמ"ס תוכנן אפוא בלוח זמנים שאינו ריאלי, ללא תוכנית מפורטת של כוח האדם הנדרש לביצוע, ועם קושי לוודא כי הגורם המבצע הרלוונטי יכול לעמוד בדרישות אבטחת המידע. בפועל, חל איחור של שלוש שנים וחצי לפחות בהשלמת הפרויקט, שהסתיים במלואו רק בדצמבר 2018 . על הלמ"ס להפיק לקחים מהליקויים שהועלו, הנוגעים לתכנון מפורט של כוח האדם הנדרש לפרויקט וזמינותו, וכן לפיקוח השוטף הנדרש של ועדת ההיגוי על התקדמות הפרויקט ומעורבותה במציאת פתרון במחלוקות עם ספקים בעת ביצוע פרויקט חיוני. ראוי כי מכלול הלקחים שיופקו יידון בוועדת ההיגוי המשרדית ובהנהלת הלמ"ס כדי שיוכלו לשמש את הלמ"ס בתכנון, בניהול ובביצוע של פרויקטים דומים בעתיד.
.מהלוח עולה כי הלמ"ס השלימה את ביצוע כל אחת מאבני הדרך בפרויקט האתר החדש באיחור. איחור גדול ביותר היה במועד תחילת התפעול המלא של האתר ובהעברה המלאה של תפעול האתר ללמ"ס, שבוצע ארבע שנים לאחר המועד המקורי.