נושאים מערכתיים . ניהול השקעות בקרב גופים שונים הגופים המוסדיים שנבדקו בביקורת לא שילבו כללי ESG .במדיניות ההשקעותכמו כן .מאחר שהם אינם מוגדרים כמשקיעים מוסדיים הרי שטיוטת החוזר האמורה לא צפויה .לחול עליהם. .מומלץ כי הגופים שנבדקו בביקורת יבחנו שילוב כללי ESG במסגרת מדיניות ההשקעה .שלהם. .קצב התכנסות ועדת ההשקעות מעיד על היקף הפיקוח והבקרה על השקעות הגוף. .בעיתות משבר שבהן עשויה להיות תנודתיות בשוק ההון , העלולה להשפיע על תיק .ההשקעות, נודעת חשיבות יתרה להתכנסות ועדת ההשקעות ולניהול בקרה הדוקה אחר .ההשקעות. .אף כי סעיף 41 בלחוק הפיקוח על הביטוח קובע כי בדירקטוריון של מבטח יכהנו שבעה .חברים לפחות, נמצא כי מספטמבר 2019 אין קוורום לדירקטוריון החברה וכי ישנם מספר .מועמדים בתהליכי מינוי של רשות החברות ורשות שוק ההון. .בהעדר קוורום בדירקטוריון אשרא, מדיניות ההשקעה של החברה לא אושרה ע"י .הדירקטוריון בשנת 2020 . .על שר הכלכלה והתעשייה והשר הממונה על רשות החברות46 , האמונים על כך, לפעול .להשלמת מינוי הדירקטורים כנדרש בחוק. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי חברת קנט, מפרסמת דיווח על תרומת מרכיבי .ההשקעה של תיק הנוסטרו שלה27 , ואילואשרא וקרנית אינן מפרסמות דיווח דומה. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי כל הגופים, פרט לאשרא בשנת 2020 בהיעדר .קוורום, אישרו את מדיניות ההשקעה בדירקטוריון אחת לשנה. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי שלושת הגופים שנבדקו משתמשים בתיק סמן .לצורך השוואת ביצועי תיקי ההשקעות. עוד עולה כי חברת אשרא אינה משווה את ביצועי .מנהלי התיקים השונים תוך התייחסות לתשואה ביחס למדדי סיכון שונים. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי רק במרץ 2018 .מונה לקרנית מנהל סיכונים ו כי .עד למינוי מנהל הסיכונים נעזרה הקרן ביועץ ההשקעות, והוא זה שערך דוחות ניהול .סיכונים לוועדת ההשקעות. עם זאת, עלה כי מנהלי הסיכונים שמונו בחברות קרנית .ואשרא לא נכחו בכל ישיבות ועדות ההשקעה. .עוד עולה כי ועדת ההשקעות בחברת אשרא לא דנה בתקופה הנבדקת בתוצאות מבחני .ה-VAR ומבחני הקיצון עבור תיק ההשקעות של החברה. .מומלץ כי משרד הפנים יקיים בחינה של הוראות החוזר, בעניין הצורך בהתאמתו לאיגודי .הערים, לרבות בכל הנוגע למ עקב ולבקרה בעניין זה. על נמל חיפה ורשות שדות התעופה לקבוע הסדר ניגוד עניינים לחברי ועדת ההשקעות. .מומלץ כי נמל אשדוד, נמל חיפה וחברת החשמל יסדירו זאת בנוהל השקעות של החברה. .עולה מהלוח שלעיל כי נמל חיפה, נמל אשדוד ורשות שדות התעופה אישרו את מדיניות .ההשקעה בהנהלת הגוף 138 אחת לשנה. עם זאת, נמצא כי חברת החשמל לא מאשרת .בדירקטוריון החברה את מדיניות ההשקעות של תיק ההשקעות לפנסייה. .כפי שעולה מהלוח שלעיל, כל הגופים שנבדקו, למעט רשות שדות התעופה, משתמשים .בתיק סמן לצורך השוואת ביצועי תיקי ההשקעות. .מומלץ כי רשות שדות תעופה תעשה שימוש בתיק סמן לצורך השוואת ביצוע תיקי .השקעותיה. מומלץ כי משרד הפנים יבחן את הסיבות לשימוש הנמוך של הרשויות בכלי זה. בהתאם, .מומלץ שהמשרד יפעל להגברת השימוש בכלי זה, אשר עשוי להפחית את הוצאות .האשראי של הרשויות. על המשרד לוודא כי הגברת השימוש בכלי תיעשה באופן מבוקר .אשר לא יפגע בעמידת הרשויות במחויבויותיהן הכספיות. .נמצא כי למרות הסיכון והיקפם הכספי הניכר של תיקי ההשקע ות ברשויות, רק ב-4 מתוך .50 הרשויות שהשיבו לשאלון - מבקר הרשות ערך ביקורת על פעילות ועדת ההשקעות. .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הרשויות שביצעו ביקורת בנוגע לפעילות ועדת .ההשקעות, ובפרט את עיריות תל-אביב ואשדוד, אשר ערכו דוח ביקורת מקיף בנושא. מהתרשים עולה כי הפערים בתשואות בין האשכולות השונים קטנים יחסית. זאת ועוד, .ניתן לראות כי אף שלעיריית תל אביב-יפו יש תיק השקעות גדול במיוחד, התשואות .שהתקבלו בתיק ההשקעות שלה מתאפיינות במגמה דומה לזו של יתר הרשויות שנבחנו .במדגם. כך לדוגמה בשנים 2017 - 2019 התשואה הממוצעת של עיריית ת"א הייתה .חיובית אך נמוכה במקצת, ואילו בשנת 2020 הירידה בתיק ההשקעות של עיריית ת"א .הייתה בשיעור קטן יחסית. .נמצא כי אין בידי משרד הפנים מידע בדבר הרשויות שמנהלות תיק השקעות פעיל ורשויות .שאינן מנהלות תיק פעיל. עוד נמצא כי משרד הפנים אינו מקיים מעקב אחר היקפם .וביצועיהם של התיקים ברשויות המחזיקות בתיק השקעות פעיל. לדוגמה, הנתונים .הכספיים של הרשויות המדֻ ווחים למשרד הפנים ו בדוחות הכספיים הפומביים אינם .משקפים את פעילות תיק ההשקעות שלהן, ולא ניתן לזהות את היקף תיק ההשקעות של .הרשות, את התשואה שהתקבלה בגינו ומהם אפיקי ההשקעה של התיק. .משרד מבקר המדינה מציין כי משרד הפנים לא הגדיר הנחיות כלשהן בדבר הפיקוח .והבקרה הנדרשים על כספי הפנסייה התקציבית של עובדי הרשויות. זאת ועוד, משרד .הפנים לא בחן את המעקב והבקרה של ועדות ההשקעה של הרשויות על כספי הפנסייה. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לעדכן את החוזר כך שיכלול הוראות ייעודיות .לאופן פיקוח ועדת ההשקעות על ניהול כספי הפנסייה של עובדי הרשויות, לרבות מדיניות .ההשקעה ואופן בחירת קופת הגמל והכלים לפיקוח ולבקרה על ביצועיה. .מומלץ כי משרד הפנים יבחן לאורך זמן האם השינויים בהנחיות יו במהלך 2020 ובמתן .האפשרות להגדיל את שיעור אחזקת המניות והאג"ח הקונצרני בתיקי ההשקעות לטווח .ארוך של הרשויות, הביא לשיפור של ביצועי התיק ים בהתאם לסיכונים ולייעוד הכספים .המושקעים בתיק. .עוד מומלץ כי ועדות ההשקעות ברשויות המקומיות יבחנו ויערכו השוואות על תשואות .התיק שלהם למול גופים מוסדיים וציבוריים מקבילים, בדרך שתטייב את תשואת התיקים. מהלוח עולה כי שלא בהתאם להנחיות משרד הפנים, בשנת 2019 לא זקפו 8 רשויות את .התשואה, בסך כולל של 169 מיליוני ש"ח, לטובת קרנות הפיתוח, ובכך הן שחקו את .הכספים המיועדים לפיתוח. .הביקורת העלתה ששיעור ניכר מהרשויות שנבדקו מנהלות תיקי השקעה, לרבות תיקי .פיקדונות בנקאיים, בהיקפים נרחבים ומשמעותיים יחסית לתקציביהן. על כן, לצורך .שימור היציבות הכלכלית של הרשויות ובהתאם לתפקידו ולסמכויותיו של משרד הפנים .כגורם המאסדר והמפקח על הרשויות המקומיות, ולצורך טיוב הנחיותיו ואפקטיביות .הבקרה שלו בתחום, מומלץ שהמשרד יפעל לעדכון בסיס הנתונים שברשותו. לדוגמה, .מומלץ כי המשרד יקבל באופן תדיר את המידע הרלוונטי בדבר תיקי ההשקעות של .הרשויות וינחה את הרשויות לשקף את פעילות תיק ההשקעות בדוחות הכספיים . מהלוח עולה כי למעט רשות שדות התעופה, תוכן הפרוטוקולים של יתר הגופים אינו .משקף כראוי את הדיונים שנערכו בוועדת ההשקעות ואינו מאפשר להבין היטב את .השיקולים שעמדו בבסיס החלטות הוועדה. עוד עולה מהלוח, כי בנמל חיפה ובנמל .אשדוד לא נעשה מעקב אחר החלטות ועדות ההשקעות הקודמות. .תיעוד ראוי של הדיונים בישיבות ועדת ההשקעות ומעקב אחר החלטות והמלצות של .ישיבות קודמות הוא חלק מהתנהלות תאגידית תקינה המצופה מהגופים השונים, בפרט .לנוכח היקף ההשקעות ה רחב של גופים אלו, הן בהשקעות השוטפות והן בהשקעות .המיועדות לפנסייה. לצורך כך מומלץ כי נמל חיפה ונמל אשדוד תצרפנה טבלת מעקב .אחר החלטות הוועדה וסטטוס ביצוען, לחומר הנלווה המופץ לוועדת ההשקעות. במועד סיום הביקורת נמצא כי משרד הפנים לא ערך ביקורת עומק יזומה על פעילות .ועדות ההשקעה ברשויות המקומיות בדרך אשר תבחן באופן רחב ומלא את עמידת .הרשויות בהנחיותיו בנושא. כך לדוגמה, למשרד אין מידע בדבר היקף התיק של הרשויות, .מבנה התיק וביצועיו. נוסף על כך, המשרד אינו מוודא כי לחברי הוועדה יש כתבי מינוי, .כי יש להם הידע המקצועי הנדרש למילוי תפקידם וכי ועדת ההשקעות מקיימת ישיבות .בתדירות הנדרשת. כמו כן, לא נבדק כי חברי ועדות ההשקעה מקבלים הכשרות .מקצועיות וכי הוועדה עושה שימוש בכלים מקצועיים כדוגמת תיק סמן ויועץ פיננסי. .מומלץ כי משרד הפנים יבחן הוספת כלים ומדדי ייחוס רלוונטיים בהנחיותיו לצורך טיוב .תיק ההשקעות אשר יסייעו לוועדות ההשקעה של הרשויות בבחינת ביצועי מנהלי .התיקים. .מומלץ כי משרד הפנים יבחן את הסיבות להיעדר ועדת השקעות ברשויות השונות .ובהתאם יבחן את הצורך בעדכון הנחיותיו, וכן יוודא כי פועלת ועדת השקעות ברשויות .המנהלות תיקי השקעות פעילים. .מהלוח שלעיל עולה כי בתקופה שנבחנה לא בוצעה ביקורת פנימית בנושא ההשקעות .בחברת אשרא. מהלוחות שלעיל עולה כי קיימת שונות בין הרכבי התיקים של הגופים שנבדקו הן בתיקי .ההשקעות השוטפות והן בתיקי ההשקעות לפנסייה. עם זאת, יצוין כי אחוז ההשקעה .באגרות חוב ממשלתיות וקונצרניות נע בין 69% ל-98% וכי הגופים אינם משקיעים .באפיקים אלטרנטיביים כגון קרנות השקעה 102 . מהתרשים שלעיל עולה כי קיימת שונות בין תשואות הגופים שנבדקו בין השנים השונות. .תיקי ההשקעות של החברות הממשלתיות ושל התאגידים הסטטוטוריים שנבדקו הניבו .את התשואות המפורטות להלן: .- תשואה בשנת 2017 בגופים שנבדקו הנעה מ-2.49% עד4.90% למול תשואה של .קרנות מרכזיות לפיצויים בתקופה המקבילה אשר הסתכמה ב- 6.38% . .- תשואה שלילית בשנת2018 בגופים שנבדקו הנעה מ-4.60% עד0.80% למול תשואה .שלילית של קרנות מרכזיות לפיצויים בתקופה המקבילה אשר הסתכמה ב -1.33% . .- תשואה בשנת2019 בגופים שנבדקו הנעה בין8.18% עד11.10% למול תשואה של .קרנות מרכזיות לפיצויים בתקופה המקבילה אשר הסתכמה ב- 10.87% . .- תשואה בתקופה1-6.20 בגופים שנבדקו (כולל השפעת הקורונה בתחילת 2020 ) . הנעה מהפסד של3.80% להפסד של 1.02% למול תשואה שלילית של קרנות .מרכזיות לפיצויים בתקופה המקבילה אשר הסתכמה ב -5.01%. מהתרשים שלעיל עולה כי קיימת שונות בין תשואות החברות הממשלתיות והתאגידים .הסטטוטוריים בין השנים השונות. תיקי ההשקעות של החברות הממשלתיות ושל .התאגידים הסטטוטוריים שנבדקו הניבו את התשואות המפורטות להלן: .- תשואה בשנת 2017 בגופים שנבדקו הנעה מ-3.27% עד4.82% למול תשואה של .קרנות ההשתלמות בתקופה המקבילה אשר הסתכמה ב-6.9% , ותשואה של מדדי .ת"א 125 ותל בונד60 בתקופה המקבילה שהסתכמה ב-6.87% וב-5.79% .בהתאמה .- תשואה שלילית בשנת 2018 בגופים שנבדקו הנעה מ-1.85% עד0.43% למול תשואה .שלילית של קרנות ההשתלמות בתקופה המקבילה אשר הסתכמה ב -1.22% , ותשואה .שלילית של מדדי ת"א 125 ותל בונד60 בתקופה המקבילה שהסתכמה ב-2.44% .וב-0.79% .בהתאמה .- תשואה בשנת 2019 בגופים שנבדקו הנעה בין5.6% עד9.3% למול תשואה של קרנות .ההשתלמות בתקופה המקבילה אשר הסתכמה ב-11.94% , ותשואה של מדדי ת"א .125 ותל בונד60 בתקופה המקבילה שהסתכמה ב-21.2% וב-7.37% .בהתאמה .- הפסד בתקופה 1-6.20 (כולל השפעת הקורונה בתחילת2020) הנע בין 4.71% עד .0.60% למול הפסד של קרנות ההשתלמות בתקופה המקבילה אשר הסתכם ב-5.1% , . והפסד של מדדי ת"א125 ותל בונד60 בתקופה המקבילה שהסתכם ב-18.18% .וב-5.49% .בהתאמה .ההבדלים בין התשואות נובעים משונות בין הרכבי התיקים של החברות הממשלתיות .והתא גידים הסטטוטוריים ומפרופיל סיכון שונה שלהם שבא לידי ביטוי בין היתר באחוזי .החשיפה לנכסים השונים ומאופק השקעה שונה הנדרש בהתאם לצורכי התזרים של כל .גוף. .לצורך הגברת השקיפות של ניהול כספי החברות הממשלתיות בעיני הציבור, מומלץ .לרשות החברות לשקול להנחות את החברות הממשלתיות לפרסם את תשואות תיקי .ההשקעות שלהן באופן שוטף לציבור 110. במסגרת זאת ניתן לתת ביטוי למדיניות .ההשקעה ולמערכת השיקולים של החברה. .מומלץ כי מנהלי הסיכונים של החברות קרנית ואשרא ישתתפו בכלל ישיבות ועדות .ההשקעות וכי ועדת ההשקעות בחברת אשרא תקיים דיון עיתי בתוצאות מבחני ה -VAR ..ומבחני הקיצון עבור תיק ההשקעות של החברה .נמצא כי התאגידים הציבוריים שנבדקו - רשות שדות התעופה והקרן לשיקום מחצבות - .אינם מפרסמים לציבור את התשואות השוטפות של תיקי ההשקעות שלהם. .מומלץ לרשות שדות התעופה ולקרן לשיקום מחצבות לשקול לפרסם את תשואות תיקי .ההשקעות שלהן באופן שוטף לציבור . .נמצא כי בניגוד לנוהל, מינואר 2017 ועד יוני2020 לא התכנס הצוות האמור אחת לשישה .חודשים. כך למשל, במהלך 2018 .התכנס הצוות פעם אחת בלבד .על חברת החשמל לפעול לכנס את צוות ההיגוי שאחראי על מדיניות ההשקעות אח ת .לחצי שנה בהתאם לנהלי החברה. .קיומו של קוורום מינימלי בעת קבלת החלטות נדרש לפעילות תאגידית תקינה של ועדת .ההשקעות. על נמל חיפה ועל הקרן לשיקום מחצבות להקפיד על קיום ישיבות של ועדות .ההשקעות בקוורום הנדרש. . בפרק זה נבדקו50 רשויות מקומיות שונות. מהדוח עולה כי קיימים פערים בין הנחיות .משרד הפנים לפעילות ועדת ההשקעות ברשויות המקומיות. מומלץ כי משרד הפנים .ומבקרי הרשויות הרלוונטיים יקיימו ביקורות עתיות, במטרה לשפר את עמידת הרשויות .בהנחיות המשרד ולצורך בחינה ושיפור הביצועים, כך שתגבר התועלת שיפיקו הרשויות .מתיקי ההשקעות. כמו כן ממליץ משרד מבקר המדינה לחברה למשק וכלכלה לסייע .לרשויות המקומיות בשיפור פעילותן בתחום ההשקעות וביצירת יתרונות לגודל בניהול .תיקי ההשקעות, כדוגמת מכרזי מדף לבחירת מנהלי תיקים, הכשרות מקצועיות לחברי .ועדת ההשקעות וסיוע ביועצי השקעות חיצוניים. .עקב הפערים שעלו בדוח בין הנחיות משרד הפנים לפעילות ועדת ההשקעות ברשויות .המקומיות, משרד המבקר ממליץ למשרד הפנים לקיים ביקורות עיתיות על פעילות .הרשויות. .נמצא כי למרות היתרונות המקצועיים לא קבע משרד הפנים הנחיות בדבר מחויבות .הרשויות ביצירת תיק סמן ו/או התקשרות עם יועץ פיננסי מקצועי לצור ך קביעת מדיניות, .ניהול ובחינת ביצועי תיקי ההשקעות שלהן . .כיוון שהתשואה על תיק ההשקעות מאפשר לרשות להגדיל את המקורות התקציביים .שלה, מומלץ כי משרד הפנים יבחן את הסיבות לכך שרשויות רבות מאלו שנבדקו בשאלון .(54% ,27 מתוך50 )רשויות אינן מנהלות תיק השקעות ארוך טווח. במסגרת זו מוצע .להבחין בין רשויות ללא עודפי כספים פנויים להשקעה לרשויות שלהן יש עודפי כספים .והנמנעות מהשקעה בתיק עם ניירות ערך, מסיבותיהן . עוד מומלץ כי משרד הפנים יבחן .גיבוש הנחיות מותאמות לגובה תיקי ההשקעות של הרשות, בדרך שתסייע לניהול יעיל .של תיק ההשקעות. .משרד מבקר המדינה מציין כי נתוני הקרנות הובאו לשם השוואה וכי תתכן שונות בין .קרנות ההשוואה לאפיקי ההשקעה של תיקי ההשקעות של הרשויות המקומיות. הדבר .מחדד את הצורך כי הרשויות המקומיות יבחנו את מבנה תיק ההשקעות שלהן בהתאם .לצורכיהן, לטווח הזמן להשקעה ולרמת הסיכון והמדיניות המאושרת בהתאם לחוזר .מנכ"ל משרד הפנים. .מומלץ כי האגף לביקורת במשרד הפנים ישלב בביקורות שהוא עורך ברשויות את בחינת .זקיפת התשואות של תיקי ההשקעות ויוודא כי ההנחיה מתקיימת.
.מהלוח שלעיל עולה כי קיימת שונות בין הרכבי התיקים של הגופים שנבדקו. עוד עולה .כי הגופים המוסדיים הממשלתיים משקיעים 69% - 79% מנכסיהם באגרות חוב וכמעט .ואינם משקיעים באפיק אלטרנטיבי של קרנות השקעה19.