רשות השידור הישראלי (בפירוק) . ענייני מנהל וארגון - רשות השידור בעת הפנייה לוועדת הכספים היה הליך בחירת הפרויקטור בשלביו האחרונים, אך מנהל הרדיו בעברית (בפועל) לא מסר זאת לוועדה. תחת זאת הוא ביקש אישור עקרוני להעסקת פרויקטור תוך יצירת הרושם שהתהליך רק בתחילת דרכו, ולפיכך ביקש יו"ר ועדת הכספים תיאור תפקיד, הערכת עלויות וקציבת תקופת העבודה. מטבע הדברים מנהל במינוי זמני מתקשה בתכנון לטווח הארוך ובקבלת החלטות קשות. בכך מוחלשת עצמתו הניהולית - הן כלפי הכפופים לו והן כלפי ההנהלה. חשיבו ת מינוי קבוע רבה יותר בתקופה שבה התחרות בתחום השידור הולכת וגוברת. החלטה זו שונה מהותית מההחלטה המקורית של הוועד המנהל בדבר "ייעוץ חיצוני למנכ"ל" ומהחלטת צוות הרפורמה לגייס פרויקטור חיצוני ונובעת מאופן א יתורו ובחירתו של הפרויקטור. ראוי היה שהמנכ"ל או מישהו מטעמו יעדכן את ועדת הכספים של הרשות ואת צוות הרפורמה בעניין שינוי זה, ואולם לא התקיים כל דיון מחודש בנושא ולא נדונו הטעמים שהביאו להפיכת ההחלטה על פיה. .שהוגדר כ"מנהל פרויקט בכיר". נקבע שעליו יהיה לרכז את כל העבודה לקראת שיקום התשתית הטכנולוגית של הרשות, הטמעת טכנולוגיות חדשות ושינוי דפוסי עבודה שנובעים מהם מבלי לבקש שנית את אישור הוועד המנהל לכך. בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי עיתונאי ה ' המשיך את עבודתו הפרטית עד יוני 2010 .בלי אישור בעוד האישור של הוועד המנהל מיוני 2008 עסק ב"ייעוץ חיצוני למנכ"ל להכנת המכרזים ולרכישת הציוד החדש", צוות הרפורמה בחר פרויקטור מאפייני הטיפול בהעסקת עיתונאי ח' והמגיש ברדיו דומים- המנכ"ל קבע עובדות מוגמרות לגבי העסקת השניים, ורק לאחר שהרשות החלה להעסיקם הוא החל להסדיר את ההתקשרות. כך יצר בעצם המנכ"ל מחויבות לגורמים המקצועיים ברשות להכשיר את הסיכומים שהגיע אליהם, בניגוד לכללי מינהל תקין ולשמש חותמת גומי להתנהלותו. .משרד מבקר המדינה ער לעובדה שהתקציב לאותן שנים הוכן כאשר הרשות נמצאה במצב משברי, כאשר מחד גיסא, קטנו הכנסותיה לאחר שאגרת הטלוויזיה הופחתה בחוק, ומאידך גיסא, היא מוגבלת ביכולתה להפחית את תשלומי השכר שהיא משלמת. עם זאת, חובה על הרשות לגבש ולהגיש מדי שנה הצעת תקציב המושתת על הנחות פסימיות. רק כך יהיה אפשר להתמודד באופן אחראי עם אי-הוודאות שהיא נחלתה של הנהלת הרשות והיו"ר דאז נמנעו מבחירת מנהל מקצועי למדיה העיקרית ברשות בהליך מכרזי, ותחת זו מינו במשך למעלה משלוש שנים מנהל זמני למדיה עיקרית ומרכזית של הרשות. עקב כך לא היה מעמדו של מנהל הטלוויזיה בעברית (בפועל) איתן מול ההנהלה ומול שאר המנהלים הבכירים של הטלוויזיה, והדבר היה עלול להשפיע על האופן שבו קיבל החלטות ניהוליות. על הרשות היה לבחור במנהל קבוע לטלוויזיה בעברית בהליך מכרזי. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שמעורבות השר הממונה דאז, מר יולי אדלשטיין, הובילה להפסקת המשך הליך הבחירה למנהל הטלוויזיה בערבית, להלן הפירוט. ב- 14.6.09 ,, עוד לפני שהתקבלה החלטת בג"ץ בנושא כתב השר הממונה מר אדלשטיין למנכ"ל הרשות ולחברי הוועד המנהל ש"לאור התפטרותו של יו"ר רשות השידור, מר משה גביש, והעובדה שבימים אלו אנו עמלים בקדחתנות על מלאכת הרכבת מליאה חדשה לרשות וכן בשל פניות לערכאות משפטיות העלולות להוביל לדיונים משפטיים ארוכים ומיותרים, אבקשכם לבחון את הקפאת המכרזים שבנדון" (המכרזים בהם מדובר הם המכרזים למנהל הטלוויזיה בערבית ולמנהל הרדיו בעברית). הודעתה של הרשות ש"בזמן הקרוב עתידה הממשלה למנות מליאה חדשה" לא התבססה על מידע ממשי ורשמי. הודעת הרשות גרמה לכך שהמכרז למשרת מנהל הטלוויזיה בערבית נדחה לזמן ארוך בלי שנקבע מועד לקיומו, ובפועל בוטל המכרז. . בשנים האחרונות כרכו מקבלי ההחלטות ברשות, ובהם היו"ר, חברי הוועד המנהל והמנכ"ל, מינוי מנהלים קבועים עם ביצוע הרפורמה. גם אם לא ניתן לפסול לחלוטין גישה זו, הרי משנוכחו מקבלי ההחלטות כי ביצוע הרפורמה מתעכב, היה עליהם לשקול לקיים מכרזים למינוי מנהלים קבועים, תוך הכפפת תנאי המכרזים לשינויים ארגונים עתידיים. מאחר שנמנעו מלעשות כך, נחלשה השדרה הניהולית של הרשות, וייתכן שהדבר גרם להעמקת המשבר שבו הרשות נתונה. במועד הביקורת עומדת הרשות לפני רפורמה רחבת היקף בכל הקשור לניהול כוח האדם בה ובעניינים חשובים אחרים. על הרשות לפעול בהקדם לאיוש כל המשרות באמצעות מכרזים כחוק, ולעקור מהשורש את התופעות הפסולות ואת התרבות הארגונית של מינוי עובדים בפועל לתקופות ארוכות. ממצאי פרק זה מעידים שעובדים מונו לתפקידים רבים ומרכזיים ברשות תוך שימוש בלתי -נאות בהליך המינוי בפועל. בדרך זו איישו עובדים משרות במשך שנים רבות שלא באמצעות הליך מכרזי שנועד להבטיח איוש משרות על פי אמות מידה מקצועיות ושוויוניות. מספרם הגדול של המינויים האמורים והתקופה הממושכת שבמהלכה התקבלו ההחלטות לנהוג כך מלמדים על כשל יסודי ועמוק בניהול מערך כוח האדם של הרשות. הגורמים בהנהלת הרשות ובמוסדותיה אשר לא הפסיקו פעילות לקויה זו ולא החזירו את הרשות למסלול העבודה התקין הם הנושאים באחריות לכשל האמור. אופן תפקודם של הנהלת הרשות ומוסדותיה במשך שנים הביא להיווצרות תרבות ארגונית פסולה שסטתה באופן ברור מדרך המלך של המינהל התקין. כל אימת שהנהלת הרשות האריכה את תקופות הכהונה של המינויים בפועל, היה אפשר ללמוד מהאופן שבו ניסחה את הדברים שהמינוי הוא לתקופה מוגבלת וקצרה אשר תסתיים עם קיום המכרז לתפקיד. יש לראות בחומרה שעל אף ניסוחים אלה לא נקטה הרשות ברוב המקרים שום צעד לקידום מינויים באמצעות מכרזים. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שבמשך השנים, וגם לאחר שניתנה חוות הדעת ממאי 2007 , גייסה הרשות אנשי תקשורת בכירים כעובדיה ללא מכרזים. הרשות המ שיכה להעסיק את עיתונאי א' אף שפג תוקף חוזהו עמה ולמרות קביעתה של סגנית היועמ"ש שאין להעסיקו בקביעות. חרף עמדתו המפורשת של סגן הממונה על השכר, בניגוד לדעתו של המנהל בטלוויזיה ולמרות שהתכנית העיקרית שבה השתתף העיתונאי הופסקה סיכמו מנכ"ל הרשות וסמנכ"לית משאבי אנוש בתחילת אוגוסט 2010 להמשיך להע סיקו ברשות עד סוף אותה שנה. יצוין, כי בסוף ספטמבר 2010 .'הפסיקה הרשות את עבודתו של עיתונאי א מתנאי המכרז עולה אם כן שהייתה גמישות בהגדרת התפקיד באופן שלא היה הכרח להפסיק את המהלך לבחירת מנהל הטלוויזיה בעברית עד שתקודם הרפורמה כפי שטען היו"ר דאז. .הרשות פעלה בשתי דרכים שאינן מתיישבות זו עם זו. מצד אחד, עצרה את הליך הבחירה של מנהל הטלוויזיה בעברית כדי שלא להתחייב למינוי לזמן ממושך בתקופה שבה עובר הארגון שינויים מבניים, ומצד אחר, מינתה מנהל שמילא את תפקידו לאחר הארכה מעת לעת, כשלוש שנים - משך תקופת הכהונה שנקבעה במכרז. כאמור, חברי הוועד המנהל בהרכבו החסר ומנכ"ל הרשות קיבלו את פנייתו של השר הממונה והחליטו שלא יתקיים מכרז ולא יבוצע מינוי בפועל, למילוי התפקיד. עד סוף 2010 לא מונתה מליאה חדשה, לא מונה ועד מנהל ולא נבחר מנהל לטלוויזיה בערבית. הטלו ויזיה בערבית המשיכה לפעול בניהולו של המנכ"ל שמונה לממלא מקום כבר בשנת 2008 .אף שכאמור לא היו לו הכישורים המתאימים לכך ככלל, מעורבותו של שר בהליך רגיש של מינוי למשרה מקצועית בגוף תקשורת גם אם היא נעשית בתשובה לפניות מהגוף עצמו, אינה ראויה. קביעת בג"ץ שלשר הממונה אין כל מעמד או תפקיד - מעשית או סטטוטורית - בהליכי המינוי נותנת לכך משנה תוקף. משרד מבקר המדינה מעיר כי השר הממונה נדרש לנקוט זהירות והקפדה על ריחוק בעניינם של הליכים למינוי בעלי תפקידים ברשות, הן משום העיקרון המחייב שקבע בעניין זה בית המשפט והן לנו כח הידיעה כי בקשותיו והמלצותיו לכאורה מתפרשות ברשות כהנחיה לכל דבר ועניין. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה ועל השרים הממונים להקפיד ולמנות מליאה חדשה בכל שלוש שנים ו למנוע כהונה כה ממושכת של מליאת מעבר. בעשור האחרון כיהנו מליאות מעבר כ-40% מהזמן, ומצב זה אינו תקין. תפקיד יו"ר הרשות המכהן מכוח החוק בו בזמן, כיו"ר הוועד המנהל, הוא אחד האדנים שעליהם מושתתת פעילות הרשות, והוא נדבך מרכזי במערך הארגוני שלה. במהלך העשור האחרון לא אויש התפקיד במשך כשלוש שנים. במרבית התקופה אף לא אויש תפקיד המשנה ליו"ר הרשות. זמן הכהונה המ מוצע של יושבי הראש באותו עשור היה קטן משנתיים. בעובדות אלה היה כדי להחליש באופן ניכר את מליאת הרשות ולפגוע ביכולתה למלא את תפקידיה ובהם קביעת מדיניות עקבית לרשות ופיקוח יעיל על פעולותיה. יודגש כי במהלך רוב התקופה שמאז תחילת שנת 2004 לא היה ברשות ועד מנהל המאויש בהרכב החברים הדרוש ובראשו יו"ר. לכן לא ניתן לקיים פעולות ומהלכים ניהוליים בסיסיים ופיקוח נאות על הנעשה ברשות. אי-איוש הגוף המנה ל המרכזי של הרשות במשך שנים הוא מחדל חמור, והאחריות להתנהלות זו מוטלת בראש ובראשונה על השרים הממונים אשר לא פעלו לאיוש התפקידים כפי שהיה עליהם לעשות. משרד מבקר המדינה העי ר למנכ"ל הרשות שאמנם, לפי הנוהל הישן, אישור עבודה פרטית היה בסמכות המנכ"ל, אולם היה עליו לעשות זאת מראש ובכתב. מתן אישור בעל פה, לרבות מתן הסכמה עקרונית, לא עלה בקנה אחד עם הוראות הנוהל. לדעת משרד מבקר המדינה, מנכ"ל הרשות נהג לא כשורה באשרו לעיתונאי ה ' להמשיך את עבודתו הפרטית בניגוד לחוות הדעת של הלשכה המשפטית. העובדה שמנכ"ל הרשות אישר בעל פה לעיתונאית ו ' לעסוק בעבודה פרטית בגוף שידור אחר בניגוד לנוהלי הרשות ולחוות הדעת של הלשכה המשפטית משקפת פעולה בלתי תקינה. אחד התפקידים העיקריים של המנכ"ל הוא לוודא שהרשות מתנהלת לפי נהלים ולפי כללי מינהל תקין. לא זו בלבד שהמנכ"ל לא עסק בהליכים הפורמליים, כדבריו, אלא גרם בדרך פעולתו לרשות לפעול שלא בהתאם לכללים: ועדת המכרזים וועדת 250 , שהליכי עבודתן והחלטותיהן אמורים להיות מושתתים על הוראות הדין, נתנו בהחלטתן זו אישור רשמי לפעולות שאינן עולות בקנה אחד עם נוהלי הרשות ועם עמדת היועצת המשפטית שלה. דברים אלו מקבלים משנה תוקף נוכח העובדה שקודם הדיון הזהירו גורמים ברשות כמה פעמים מפני אי -התקינות שבעניין. הוועדות האלה כשלו אפוא במילוי תפקידן היסודי - הבטחת תקינות ההתקשרויות של הרשות. אחד מתפקידיה של הרשות הוא כאמור קידום היצירה הישראלית והעברית. מכך נגזר, בין השאר, הצורך לשדר הפקות מקור מקומיות קנויות, מרביתן בשידור ראשוני. החוק מגדיר לרשות השידור היקף נדרש של הפקות מקומיות קנויות בכלל, ובפרט של תכני ות סוגה עילית, הן מבחינת הקצאת זמן השידור והן מבחינת המשאבים הכספיים שיוקצו למימון רכישתן. נוכח התמשכות מצבה המשברי נתקלה הרשות בקושי אמתי לעמוד בדרישות החוק לגבי הפקות מקור מקומיות קנויות. מן המתואר לעיל עולה כי מאז תחולת התיקון לחוק, 1.1.07, הפחיתו הרשו ת והשרים כמעט לחלוטין את הרכישה והשידור של הפקות מקור מקומיות והפקות סוגה עילית ובכך ביטלו את אחד מתפקידיה העיקריים של הרשות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות, שהיא גוף שידור ממלכתי, לקבוע לעצמה יעד מרכזי בתחילת כל שנה - לרכוש ולשדר הפקות מקומיות קנויות ולהשיגו. משרד מבקר המדינה אינו בא להכריע בין הגרסאות הסותרות באשר לנסיבות התפטרותו של מר גביש מתפקיד יו"ר הרשות. הפרטים המתוארים לעיל בקשר לנסיבות התפטרותו של יו"ר הרשות מעוררים ספק באשר לנסיבות ההתפטרות, היות והפגישה בין השר לבין היו"ר לא תועדה. מקרה זה משקף את הקושי הקיים בזיקה ובמעורבות של הדרג הפוליטי (השר הממונה) בסוגיות מינוי וכהונה של העומדים בראש גוף שידור ציבורי. . במקרה זה מנעו אפוא חילוקי דעות בין ראש הממשלה לשר הממונה מינוי יו"ר לרשות. גם עניין זה מעיד על הצורך להקטין את המעורבות של המערכת הפוליטית ברשות. . לדעת משרד מבקר המדינה מעורבות של ראש ממשלה במינוי מועמד שהשר הממונה המליץ עליו, ראוי שתהיה רק במקרים חריגים, במיו חד כשמדובר במועמד מקצועי נטול זיקה פוליטית. אם החליט ראש הממשלה כי התערבותו בלתי נמנעת ראוי שיציג את טעמיה מראש. יצוין כי לעתים די בחילוקי דעות בין גורמים פוליטיים בקשר למינוי של יו"ר רשות השידור כדי לעורר חשש בדבר שקילה של שיקולים פוליטיים. על המערכת הפול יטית להיות מודעת לרגישות הליכי המינוי לתפקידים ברשות ולנהוג כמתחייב מכך. יש לנקוט משנה זהירות בהליך שיש בו זיקה ישירה וממשית של גורמים פוליטיים לעבודתו וניהולו של גוף תקשורת ציבורית. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שרשות השידור תפעל לפי חוק עדכני המותאם לסביבת התקשורת של המאה ה -21 . כן ראוי שהחוק החדש יבטיח את עצמאותה של הרשות תוך מזעור זיקה פוטנציאלית של הרשות למערכת הפוליטית, כדי להבטיח את מעמדה העצמאי של הרשות כגוף שידור ציבורי. זאת בשים לב לנאמר בדוחות הציבוריים ובמכתבו של היועץ המשפטי לממשלה לשעבר אודות הבטחת מעמדה של רשות השידור. בחודש יוני 2007 דנה ועדת הכספים של מליאת הר שות בתקציב, אך מוסדותיה לא אישרו אותו כיוון שהוא לא היה מאוזן. לא נמצא כי ועדת הכספים והוועד המנהל אישרו תקציב אחר מאוזן - לפי תוכנית החירום - לשנת 2007 . הרשות החלה אפוא להעסיק עובד בכיר בה כפרויקטור שהוא בעצם סמנכ"ל בפועל; הוא גויס בדרך שאינה דרך המלך ובניגוד לכללים: הנהלת הרשות ובראשה המנכ"ל קידמו את העסקתו לא בהתאם לאישור שניתן מראש על ידי הוועד המנהל ובהליכי בחירה של יועץ חיצוני. על מנכ"ל הרשות לאפשר לבעלי התפקידים ברשות לפעול לפי מיטב שיקוליהם המקצועיים ולפי כללי מינהל תקין. לדעת משרד מבקר המדינה יש לאפשר שיח מקצועי-חופשי בין הגו רמים השונים ברשות לגבי העסקת עובדים או קבלנים טרם העסקתם - ולא לאחר מעשה. על המנכ"ל לתמוך ב"שומרי הסף" ברשות אשר מופקדים על פעולה לפי הכללים הנכונים ולעודד אותם, ולא לאלצם להכשיר את פעולותיו הבלתי-ראויות בדיעבד. משרד מבקר המדינה העיר להנהלת הרשות כי אם נדרש סיכום מהיר של תנאי ההתקשרות, היה על הרשות לזרז את הסדרתם כדי למנוע מן הגורמים המקצועיים המוסמכים ברשות להתאי ם את החלטותיהם למציאות שנכפתה עליהם. .רק בתחילת נובמבר 2009 חתם מנהל כוח אדם על חוזה קבלני עם עיתונאי ח' למפרע מ - 1.7.09 עד 31.8.10 (14 חודשים), וסכום ההתקשרות הכולל היה יותר מ- 250,000 ש"ח. יודגש שהחוזה נחתם אף על פי שוועדת המכרזים לא סיווגה את ההתקשרות כפטורה ממכרז, אף שמנהל כוח אדם התריע לפני המנכ"ל שלא ניתן לחתום על החוזה "בטרם יאושר ע"י ועדת מכרזים", אף שוועדת 250 לא דנה בה וחרף העובדה שהלשכה המשפטית התנגדה לחוזה קבלני ולא אישרה את נוסח החוזה. זאת ועוד, ממסמכי הרשות עולה שהעיתונאי החל לעבוד ברשות כארבעה חודשים לפני שנחתם החוזה עמו ובטרם אושרו כל הליכי ההעסקה שלו. במשך כשבעה חודשים, ממאי-נובמבר 2010 , עסק אפוא המגיש בהגשה קבועה של תכנית ברדיו בלי שהרשות הסדירה עמו את סידורי העסקתו ובלא הסכם חתום כדין. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת הרשות כי הרשות היא גוף סטטוטורי הפועל מכוח חוק ומחויב למלא את כל הוראות הדין. דרך קבלת העובדים לרשות נקבעה בחוק רשות השידור, וכן נקבע בתקנות הרשות כי הוועד המנהל מוסמך לקבוע פטור ממכרז לאיוש משרות מסוימות. אם סברו מנהלי הרשות כי שיטת המכרז אינה מתאימה לגיוס אנשי תקשורת בכירים, הרי שהיה עליהם לפעול על פי הנדרש בתקנות ולהחליט כי סוג משרות זה פטור ממכרז. מאחר שלא עשו כן, הרי שפעולתם זו נעשתה שלא על פי הוראות הדין. על הרשות לבחון את מכלול ההיבטים הנוגעים לגיוס אנשי תקשורת בכירים לשורותיה ולהבטיח כי פעולותיה בתחום זה יעשו תוך מתן מענה לצרכיה המקצועיים ויעלו בקנה אחד עם הוראות הדין החלות עליה. יודגש שטרם חתימת ההסכם בנובמבר 2008 לא פנתה הרשות לוועדת המכרזים לפטור את ההתקשרות ממכרז ולא הביאה את ההתקשרות לאישור ועדת 250 ., למרות שסכום ההתקשרות השנתי חייב את אישורה הנה כי כן, בשנים 2004 -2010 פעלה הרשות בלא שתקציבה אושר כחוק על ידי הממשלה, וברובן לא אישרו ועדת הכספים והוועד המנהל של הרשות את תקציבה. לא זו בלבד אלא שההנחות שהצעות התקציב של הרשות הוכנו לפיהן בשנים 2008 -2010 לא התממשו: בכל אחת משנים אלו הוכנה הצעת התקציב בהנחה שהרפורמה תמומש, הסכמים עם העובדים ייחתמו, ומשרד האוצר יעביר לרשות את חלקו במימון הרפורמה; בשנים 2009 -2010 נבנה אומדן ההכנסות מאגרת הטלוויזיה לפי סכום אגרה נמוך משנקבע. הנהלת הרשות צפתה שאם ההנחות בדבר מימוש הרפורמה לא יצאו אל הפועל, יהיה לה גירעון תקציבי כבד, אך לא פעלה מראש כדי להקטין את רמת ההוצאות בהצעת התקציב כך שהתקציב לא יהיה גירעוני, אף שהממונה על התקציבים במשרד האוצר ומוסדות הרשות דרשו ממנה להכין תקציב מאוזן. .הרשות בשנים הללו. על המוסדות המנהלים של הרשות להקפיד ולפעול על פי עקרון זה עד להתייצבותה. מאז שנת 2004 ועד סיום הביקורת ניהלה רשות השידור את פעולותיה ללא תקציב מאושר. האחריות לכשל מתמשך זה מוטלת על המוסדות המנהלים שלה (בשנים שבהן היה לה ועד מנהל) ועל השרים הממונים עליה. יש להדגיש כי החובה להכנת תקציב ולאישורו שרירה וקיימת גם כאשר מתגבשת תכנית הרפורמה. בביקורת נמצא כי המינוי הוארך מפעם לפעם עד יוני 2010 , באופן שבמשך כתשע שנים לא פרסמה הרשות מכרז לאיוש תפקיד זה. התברר כי במשך כאחת עשרה שנים לא התפרסם מכרז לתפקיד מנהל המחלקה. הליך מינויה של העובדת לתפקיד מנהלת מחלקה א' לא התיישב עם כללי המינהל התקין ועם נוהלי הרשות. מלכתחילה מינו אותה לתפקיד ללא מכרז, ומשהתברר שגם אם יתקיים מכרז היא לא תוכל להיבחר כיוון שלא עמדה בתנאי הסף, שונה שם התפקיד על מנת להתאימו לנתוניה האישיים. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הרשות לקדם את עובדיה המצטיינים בהתאם לכללים החלים עליה כתאגיד ציבורי. הנהלת הרשות פעלה במק רים שפורטו לעיל ללא תכנון ועסקה ב"כיבוי שרפות" שהבעירה בעצמה: המנכ"ל פעל בניגוד לחוות הדעת שנתנו לו שומרי הסף ברשות - הסמנכ"לים לכספים ולמשאבי אנוש, מנהל כוח אדם וכן סגן הממונה על השכר. על מוסדות הרשות לפעול שמקרים אלה לא יישנו. לדעת משרד מבקר המדינה, אם המנכ"ל היה סבור שיש לפעול שלא על פי דעתם של נושאי התפקידים המקצועיים ברשות, היה עליו לעשות כן רק אם הדבר תואם את כללי המינהל התקין לאחר הליך סדור, מנומק ומתועד של קבלת החלטות. במקרה שפרטיו הובאו לעיל לא נעשו הדברים כך. מהשתלשלות האירועים ומהתשובות בעניין ההתקשרות עם עיתונאי ג', עולה תמונה של טיפול לקוי. גם פרטיו של מקרה זה מלמדים כי מנכ"ל הרשות עמד מאחורי ההחלטות שהביאו לכך. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הרשות היה להגיע להסכמה עם עיתונאי ג' בדבר כל תנאי העסקתו ולעגן אותם בחתימה על הסכם לפני התחלת העסקתו. יתר על כן, המנכ"ל פעל בניגוד להנחיות החוזרות של סגן הממונה על השכר, שלפיהן על הרשות להעביר את העיתונאי לחוזה העסקה אישי (כשל עובד הרשות) לאחר 18 .חודשי העסקה ההתקשרות עם עיתונאית ב' הייתה בניגוד לכללי העסקת עובדים ברשות שכן היא הייתה שילוב של שתי צורות התקשרות שונות: מחד גיסא, היא הועסקה כקבלן עבור עבודה קצובה בזמן, ומאידך גיסא, הרשות העניקה לה תנאי עבודה כשל עובדת רשות מן המניין המועסקת לתקופה ממושכת. אופן פעילותה של רשות השידור במשך פרק זמן ממושך, בכל הנוגע למינוי מנהלי המדיה, מעיד על כשל ארגוני בשוק תקשורת אשר בו על הרשות להיות אלטרנטיבה חשובה הפונה לכל מגזרי הציבור ובכללם ציבור דוברי השפה הערבית. שדרת הניהול המורכבת ממנהלי המדיה אמורה להוביל חזון ניהולי ולשמש תשתית לניהול המער כת המקצועית של הרשות. אך ממצאי הביקורת מלמדים כי מנהלי המדיה מועסקים במינויים זמניים שנועדו לטווח קצר המוארכים מפעם לפעם, ולפיכך נפגעות סמכותם ויכולתם להוביל ולנהל שינויים לטווח ארוך. יש מקום כי הנהלת הרשות תחולל שינוי יסודי בהתנהלות הרשות בתחום זה ותפעל למינוי מנהלים מקצועיים קבועים בכל אמצעי המדיה בהליך בחירה ראוי כנדרש בדין. הבדיקה העלתה שברשות היה דפוס של מינויים: העובדים מונו - לעתים במכרז - לתקופה מוגבלת; המינוי הוארך שוב ושוב שלא לפי נוהלי הרשות; הארכת המינוי האחרונה נעשתה על ידי הוועד המנהל בתום תקופת כהונתו עד ליוני 2010 ; מאותה עת ועד מועד סיכום הביקורת הם נשארו באותו התפקיד. להלן דוגמאות. רק ביוני 2008 , כשש שנים לאחר סיום תקופת הכהונה הראשונה ולאחר שהוחלט לפרסם מכרז, אישר הוועד המנהל את המינוי בפועל, ומאז האריכה הרשות את תקופת מינויו של הבמאי הבכיר מפעם לפעם לתקופות שבין שלושה לשישה חודשים עד יוני 2010 . במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2010 , אחרי תקופת ההארכה האחרונה של הבמאי הבכיר, הוא עדיין המשיך למלא את תפקידו. יצוין שבכל הארכות המינוי נכתב שהן "עד לאיוש המשרה באמצעות מכרז או עד להחלטה אחרת בנידון, הכול לפי המועד המוקדם יותר". יוצא אפוא שבמשך כשמונה שנים לא פרסמה הרשות מכרז לאיוש התפקיד. עולה אפוא שבמשך כשש שנים - מאוגוסט 2004 ועד מועד סיום הביקורת - לא פרסמה הרשות מכרז לתפקיד מנהל מחלקת הפקה בטלוויזיה העברית, ובמשך יותר משלוש שנים, מאוגוסט 2007 , לא פרסמה הרשות מכרז לתפקיד מנהל החטיבה. מעיון בהצעות התקציב לשנים 2009 ו- 2010 עולה כי הנהלת הרשות הכינה את ההצעות בהנחה שהאגרות יופחתו ולא עדכ נה אותן גם כשהוברר שהן לא יופחתו. בהצעות התקציב הוצגו הכנסות נמוכות מן הצפויות, כמפורט להלן: )חברי הוועד המנהל בכובעם האחד כחברי ועדת הבוחנים (במכרז הפנימי החליטו שלא לבחור במנהל הרדיו בעברית (בפועל) למילוי התפקיד באופן קבוע, א ך בו בזמן החליטו, מתוקף היותם חברי הוועד המנהל, למנותו לתפקיד בפועל. הרשות האריכה את תקופת המינוי, מפעם לפעם, שלא לפי נהליה. בסוף שנת 2010 עדיין כיהן מנהל הרדיו בעברית (בפועל) בתפקידו, כשנתיים וחצי לאחר שמונה לתפקיד זה, אף שמדובר בתקופה הקרובה לתקופת הכהונה שנקבעה במכרז ולא נראה כי הרשות מתכוונת לקיים מכרז לצורך איוש המשרה. גם במקרה זה מעורבותו של השר הממונה דאז הביאה לביטול המכרז למניעת בחירת מנהל לרדיו בעברית. נדרש שהשר לא יעסוק בענייני מינוי עובדים ברשות. ההחלטות להאריך את תקופת העסקתו של מנהל הרדיו בערבית התקבלו שלא בהתאם לנוהלי הרשות, להחלטות הוועד המנהל ולזיכרון הדברים שנחתם עם נציגי אגודת העיתונאים ; העסקתו במשך כשלושים שנה בתפקיד ללא פרסום מכרזים נוספים, אינה מתאימה לעידן של שוק תקשורת דינמי ותחרותי כפי שמתבטא בזיכרון הדברים האמור. . כאמור, לפי נוהלי הרשות, מינוי בפועל אמור להיות מוגבל בזמן כדי למלא צורך מידי כמו העדר עובד מהתפקיד באופן זמני או איוש משרה עד בחירת מועמד במכרז. במועד הביקורת היו ברשות כ-50 משרות שאוישו באמצעות מינוי בפועל. החל מיוני 2010 המינויים לא הוארכו ובפברואר 2011 .העובדים עדיין מלאו את תפקידם נמצא כי ועדת הביקורת לא אישרה את ההארכות שנעשו לתקופות של מעל לשישה חודשים, וכי הרשות לא פרסמה מכרז למינוי בפועל לתקופה של מעל לשנה בהתאם למתחייב על פי הנוהל. יוצא אפוא שהארכות אלו לא אושרו בידי הגורם המוסמך לכך, ונעשו בניגוד לנוהל. העסקתו של העיתונאי מאז 2005 משקפת התעלמות רבת שנים של הרשות מהוראות הדין ומכללי המינהל התקין המחייבים אותה. מתן אישור פעם אחר פעם לפעולות מנהליות המחייבות את הקופה הציבורית, בניגוד מוחלט להנחיות היועצת המשפטית והממונה על השכר, היא התנהלות שאין לקבלה. מנכ"ל הרשות, אשר היה בראש מקבלי ההחלטות בעניין בתקופת כהונתו, בשנים 2006 -2010 , נושא מטבע הדברים באחריות להעסקה הבלתי-תקינה של העיתונאי באותן שנים. הנה כי כן, תהליך מינוי ארוך מעצם דרישות החוק בצירוף שינויים פוליטיים גרמו לכך שהליך מינוי מליאה ארך כשלוש שנים וחצי (למינוים של 26 חברים נדרשו כשנתיים, ולמינוי חמישה חברים נוספים - כשנה וחצי) תקופה ארוכה מתקופת כהונתה של מליאה לפי החוק - שלוש שנים. מינוי מליאה הוא תנאי לקיד ום מהלכים ברשות ולהפעלה מלאה של מוסדותיה; לדעת משרד מבקר המדינה, הליכי מינוי כה ממושכים פוגעים פגיעה קשה ומהותית בעצם יכולתה של הרשות למלא את תפקידיה בצורה נאותה. הליך מינוי שאורך זמן רב יותר מתקופת כהונת המליאה הוא בלתי -סביר לחלוטין. מציאות זו מטרידה נוכח ההכרה בכך שגם תמורות פוליטיות הן גורם משפיע על קביעת הרכב המליאה עד כי יש בהן כדי למנוע את השלמת ההליך בפרק זמן שיאפשר תפקוד נאות של הרשות. עד מועד סיכום דוח זה, ינואר 2011 ., לא מונתה מליאה חדשה לרשות מממצאי הביקורת עולה אפוא שגם במקרה זה היה תהליך המינוי ארוך, ותמורות פוליטיו ת גרמו לכך שהשרים הממונים לא השלימו אותו בתוך פרק זמן סביר. התוצאה היא ש"מליאת המעבר" מכהנת תקופה ממושכת (למעלה משנתיים ימים). במועד סיכום דוח זה, ינואר 2011 , כתשעה חודשים מאז ניתנה לבג"ץ התגובה המקדמית, טרם הועברה רשימת המועמדים לוועדה. המליאה שמונתה עוד ב- 2005 ., המשיכה לתפקד כ"מליאת מעבר" יותר משנתיים השתלשלות האירועים המתוארת לעיל ותשובות השרים הממונים מלמדות כי שינויים בהרכב הקואליציוני של הממשלה וחילופי שרים משפיעים באופן ניכר על מינוי חברי מוסדות הרשות ועקב כך על היכולת להשלים את הליך המינוי של המליאה בתוך זמן סביר. התארכות הליכי המינוי וקטיעת מהלכיהם פוגעת ברשות, בתפקוד המוסדות המפקחים עליה ובאינטרס הציבורי, בייחוד כשבפתח תכנית הבראה כוללת לרשות. הקשר בין הליך המינוי של חברי המליאה ובין השינויים בהרכב הקואליציוני וחילופי השרים מעורר חשש מפגיעה בעצמאות ובניטרליות של השידור הצי בורי. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לתת את הדעת למציאות זו ולבחון דרכים, לרבות באמצעות הסדרה חקיקתית לקיצור משמעותי של הליכי המינוי ולצמצום ההשפעה של חילופי השרים על היכולת להשלימם. פנייתה של יו"ר הוועדה לבדיקת מינויים ל יועץ המשפטי לממשלה משקפת קושי מהותי. על השר הממונה לתת על כך את הדעת ולקבוע הנחיות וכללים בעניין. ההליכים שהתקיימו עם סיום הביקורת ואחריה לשינוי חוק רשות השידור אינם מייתרים את ההתמודדות עם קושי זה עד שהחוק ישונה - מהלך העלול להימשך זמן רב - משום שבעת הביקורת עסק משרד ראש הממשלה בגיבוש רשימת מועמדים למליאה חדשה לרשות. בעשר שנים כיהנו אפוא מליאות מעבר במשך ארבע שנים. השרים הממונים לא השלימו הליכי המינוי בזמן אף שידעו מראש את מועד תום .הכהונה של כל מליאה. אמנם, יש בחוק פתרון לבעיית אי -מינוי מליאה, והרשות לא תיוותר ללא פיקוח ציבורי, אך ראוי כי השימוש בו יהיה במקרים מיוחדים ולזמן קצר בלבד. לנוכח מצבה הקשה והמשברי של הרשות בתקופה זו והמשבר שפקד אותה היה מקום לסיים את הליכי המינוי של המליאה והוועד המנהל בתוך זמן סביר ולא לגרור אותם תקופה ממושכת כל כך. ההבטחה שנתן מנכ"ל הרשות, מר מרדכי שקלאר, בעל פה לעיתונאי ח' בדבר שידור התכנית אינה תקינה; בהבטחה זו יצר המנכ"ל התחייבות של הרשות להתקשרות עם העיתונאי, בלא שמצא לנכון לדון בעניין עם הגורמים המקצועיים בהנהלת הטלוויזיה לפני התחייבותו לעיתונאי ח'. הגורמים המקצועיים בהנהלת הטלוויזיה התנגדו לתכנית, ולפי פרוטוקול ישיבת ועדת התקשרויות א ף לא אחד מהם צידד בהעלאת התכנית המלאה. "שומרי הסף" של הרשות - סמנכ"ל הכספים ונציגת הלשכה המשפטית - לא התנגדו נחרצות לדרישת המנכ"ל על אף התנגדות הגורמים המקצועיים. אישור ההתקשרות בנסיבות אלה, משקף התנהלות בלתי-תקינה שאין לקבלה. הטלוויזיה בעברית היא בבחינת עמוד התווך של מערך פעילות השידור של הרשות, ולפיכך תפקיד מנהל הטלוויזיה הוא מרכזי ומשמעותי ביותר. ואולם הליכי קבלת ההחלטות בנוגע למינוי לתפקיד זה לא שיקפו את חשיבותו ומרכזיותו. במשך כשנה מילא את התפקיד מנהל שמילא בד בבד גם תפקיד אחר ברשות, ורק לאחר מכן פעל יו"ר הרשות דאז למנותו למנהל הטלוויזיה בפועל, אף שכמה חודשים קודם לכן החליטה ועדת המכרזים בראשות יו"ר הרשות דאז שלא לבחור בו לתפקיד. את ההחלטה על המינוי קיבל הוועד המנהל בלא שהובא לפניו מידע על האופן שבו מילא המנהל את התפקיד ובלא שהתקיים דיון ממשי בנושא. יצוין כי בהערות אלו אין כדי לקבוע עמדה בדבר מידת התאמתו של המנהל לתפקיד, והן נועדו להסב את תשומת הלב ל ליקויים בהליכי קבלת ההחלטות המחייבים הפקת לקחים לקראת מינויים דומים בעתיד. מנכ"ל הרשות השיב לשר כי הוחלט לדחות את כינוס ועדת המכרזים לאיוש משרת מנהל הרדיו בעברית. עד סיום הביקורת היא עדיין לא כונסה. לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שיו"ר הוועד המנהל התפטר ושתהליך הרכבתה של מליאה חדשה היה בעיצומו באותה עת, לא היה בה משום עילה מספקת לדחיית כינוס ועדת המכרזים לבחירת מנהל לרדיו בעברית. .בנוהל 106 אין אפשרות הארכת מינוי בפועל של עובד כמה פעמים רצופות. במרס 2010 , לאחר שמנהל הרדיו בעברית (בפועל) כיהן בתפקידו כבר כשנתיים, נתנה היועצת המשפטית של הרשות חוות דעת אשר לא הצביעה על המני עה להארכת הכהונה לתקופה נוספת, שלא בהתאם לנוהל שמתנה מינוי בפועל לתקופה של מעל לשנה בחובת פרסום מכרז בגין המינוי בפועל. אף שנציגת הלשכה המשפטית לא הפעילה את סמכותה מכוח התקנות למנוע את ההתקשרות היה על ועדת המכרזים לבחון את הסתייגותה. תפקיד מנכ"ל הרשות, הוא תפקיד דואלי, ולעיתים נדמה כי יש סתירה בין שני ראשיו: מנהל הרשות והעורך הראשי של שידוריה. תפקידו של מנכ"ל הרשות הוא לשלב בין שני תפקידיו תוך מציאת האיזונים המתאימים, כך שישלימו זה את זה ולא יפגעו זה בזה. אין להסכים עם הניסיון לה ציג טעמים המצדיקים התנהלות שהיא בניגוד לכללי מינהל תקין בשם ערכים אלו או אחרים. בקשר למקרים המפורטים לעיל חוזר משרד מבקר המדינה על הערתו לפיה ככל שסבורה הרשות כי פעילותה מחייבת רמת גמישות גבוהה יותר מזו הקיימת בניהול ענייני העסקת העובדים שלה, הרי שהדרך להסדרת הנושא מחייבת תיקון בהוראות הדין. כל זמן שהוראות אלו לא תוקנו, הרי שפעולותיה האמורות מהוות ליקוי יסודי ומשמעותי. מיולי 2004 ועד מועד סיום הביקורת - במשך כשש שנים - לא פרסמה הרשות מכרז לתפקיד מנהל החטיבה ברדיו בערבית. נמצא כי רק ביוני 2009 , כחמש שנים לאחר שהודיע סמנכ"ל משאבי אנוש (בפועל) דאז שבכוונת הרשות לפרסם מכרז לתפקיד, מינתה הרשות מחליפה למנהל מחלקת הפקה, גם היא במינוי בפועל. ממצאיו של פרק זה מצביעים על רצף של החלטות שהתקבלו ברובן בניגוד לִנְהָליה של הרשות ולחוות דעת משפטיות. גם אם סברו מקבלי ההחלטות, ובהם המנכ"ל, כי היה בהחלטות אלה בכדי לקדם את השידור הציבורי, הן ביטלו למעשה את תוקף נהליה ואת חוות הדעת המשפטיות. התנהלות זו מרוקנת מתוכן הוראות דין המחייבות את הרשות הפועלת כרשות ציבורית מכוח החוק. תשובת המנכ"ל אינה מתיישבת עם הגישה שנקטה הרשות ולפיה יש "למנות את בעלי התפקידים מן הקודקוד ומטה". לרשות נבחר כבר בשנת 2007 סמנכ"ל קבוע לכס פים וכלכלה, אך למרות בקשתו המפורשת לא פרסמה הרשות מכרז למינוי העובדת הכפופה לו. הנה כי כן, הרשות פעלה בניגוד לכללי המינהל התקין כך שעוד ב- 2005 , היא חתמה בדיעבד על הסכם העסקה, משתמה תקופת ההסכם המשיכה הרשות להעסיק את עיתונאי א' כשנתיים וחצי ב לא שנחתם הסכם הארכה. אחר כך חתמה הרשות עימו על חוזה אישי כעובד הרשות, בניגוד לחוות דעת משפטית וללא אישור סגן הממונה על השכר. יתר על כן, עיתונאי א' פרש אמנם מהרשות במסגרת עידוד פרישה, אך התקשרותה עמו בחוזה אישי החזירה אותו להיות עובד הרשות בלא שדרשה ממנו להחזיר את ההטבות שקיבל במסגרת הפרישה. בכך, לא זו בלבד שהרשות לא צמצמה את הוצאות השכר שלה עם פרישתו, אלא שהיא הגדילה אותן ואת הוצאות הקופה הציבורית בגין העסקתו. .עולה אפוא שבמשך כשמונה שנים - מאוגוסט 2002 ועד מועד סיום הביקורת - לא פ רסמה הרשות מכרז לתפקיד מנהל מחלקת המחסנים בטלוויזיה. יתרה מזו, הארכת תקופת מינויו של מנהל המחסנים לא נעשתה ברצף, ובמשך חלק מהתקופה האמורה הוא נשאר בתפקיד ללא מינוי. באוגוסט 2010 הועסקו ברשות כ -50 עובדים במינוי בפועל במגוון משרות: מנהלי מדיה, מנהלי חטיבות ומנהלי מחלקות וכן עובדים במטה הרשות. משרד מבקר המדינה בדק את הליכי המינויים ואת מידת התאמתם לנוהלי הרשות. .דוח ביקורת זה עוסק בשני נושאים מרכזיים שהם חלק מהתשתית הקובעת את איכות התפקוד של רשות השידור: איוש מוסדותיה המנהלים ומינוי החברים בהם; ניהול ענייני כוח האדם בה. לימוד המסקנות המועלות בדוח ותיקון הליקויים המפורטים בו עשויים לשפר את תפקוד הרשות, שהיא גוף ציבורי שמנהליו חבים חובת נאמנות לציבור. הָחֶסֶר באיוש מוסדות הרשות במהלך העשור שקדם לסיכום הביקורת משקף כשל מתמשך. הנזק הנובע מכך לר שות הוא מהותי היות שהיא נדרשת זה שנים לתפקד במציאות משברית, ובה בעת עליה לקבל הכרעות כבדות משקל כדי ליישם רפורמה נרחבת שתשפיע על עתידה. על הממשלה והשרים הממונים להבטיח איוש מלא של כל מוסדות הרשות בהתאם להוראות הדין. הזיקה בין הדרג הממשלתי לבין רשות השידור מובנית בתוך הוראות חוק רשות השידור. קשר זה מגלם בתוכו קשיים המחייבים פעולה זהירה ורגישה. פרטים המובאים בדוח זה בדבר מעורבות של הדרג הפוליטי, בעיקר בקשר להליכי המינוי במוסדות המנהלים, מחייבים בחינה והפקת לקחים בדבר הליכים דומים שיתקיימו בעתיד. ככלל יש לשאו ף ליצור תשובת המנכ"ל סותרת את החלטת הוועד המנהל משנת 1995 , את פסיקת בית המשפט משנת 2001 ואת הנוהל החדש שנכנס לתוקף בינואר 2009 , בעיצומה של תקופת כהונתו כמנכ"ל. אם סבר המנכ"ל שחשיפתם של אנשי תקשורת בכירים בערוצי תקשורת אחרים תועיל לרשות, הי ה עליו לפעול לעגן זאת בנוהל החדש. משלא עשה כן ומשנקבעו על ידי הוועד המנהל נהלים חדשים היה עליו לפעול לפיהם. בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי במקרים שונים התקשרה הרשות בהסכם קבלני בשעה שתקופת ההעסקה ומהות העבודה לא תאמו צורת התקשרות זו. עוד נמצא כי הסכמים אלו נחתמו בניגוד להנחיות הלשכה המשפטית של הרשות ובניגוד לדעתו של סגן הממונה על השכר. במקרים מסוימים נמצא שאנשי תקשורת בכירים הועסקו למרות שחוזיהם לא היו בתוקף. להלן דוגמאות62 : .חייבו את ההכרעות של ההרכב החסר הרי שיש בכך כדי להדגיש את הנזק הנגרם מאי-מינוי חברי הוועד המנהל.
ההתייחסויות של היועץ המשפטי לממשלה והיועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה לרשימת המועמדים מלמדות שדעתם לא נחה באשר לאישים הכלולים בה ולמידת ההשפעה הפוליטית על ההליך ועל תוצאותיו. לדעת משרד מבקר המדינה, התייחסויות אלו הן נורת אזהרה והן מחייבות בחינה קפדנית של ההליך שנקבע למינוי חברי המליאה. על משרד המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה לשקול קביעת הנחיות שיבהירו לשרים הממונים את חובתם בנוגע להוכחת "כישורים מיוחדים" של מועמדים בעלי זיקה פוליטית. יש לשקול מסירת הודעה מפורטת שתציג את כישוריו המיוחדים של כל מועמד כזה ואת הנימוקים לכלילתו ברשימת המומלצים. הודעות אלו ראוי שיהיו גלויות על מנת שיוכלו להיבחן במישור הציבורי.