משרד המשפטים . הפיקוח על האפוטרופוסים .מן הטבלה עולה כי אמנם במחוז ירושלים היחס בין מספר הדו חות שהתקבלו למספר המפקחים הוא גבוה, וכך גם מספר התיקים הפעילים למפקח, אולם לא כך הדבר במחוז תל אביב. יתרה מזו, אף שמספר הדוחות ביחס למספר המפקחים במחוז באר שבע הוא גדול משמעותית מזה של תל אביב וקרוב לזה של ירושלים, שיעור הפיגור בבדיקת הדוחות במחוז זה, כאמור לעיל, הוא זניח. 2. הביקורת העלתה מקרים שבהם דוחות שהוגשו לאגף האפ"כ נבדקו שנים לאחר קבלתם: דוחות בגין השנים 1997 -2007 שהתקבלו במועד נבדקו רק בשנת 2008 ; דוחות בגין השנים 1997 -1999 נבדקו רק בשנת 2005 ; דוחות שהתקבלו בשנים 2002 -2008 לא נבדקו עד מועד הביקורת ביולי 2010. לדעת משרד מבקר המדינה, אף כי הנוהל לא קובע מועדים ומסגרות לבדיקת הדוחות, אין פירוש הדבר שניתן לדחות את מועד הבדיקה ללא גבול, ועל אגף האפ"כ לבדוק בתוך פרק זמן סביר את הדוחות המוגשים לו ולקבוע זמני בדיקה מרביים. בדיקת הדוחות לאחר שנים איננה אפקטיבית, היא עלולה לגרום נזק לחסוי ואיננה מאפשרת את תיקון הליקויים במועד. הביקורת העלתה שבאגף האפ"כ לא בוצעו מדידות עבודה לתיקנון כוח אדם לפעילויות הפיקוח. הביקורת העלתה כי אגף האפ"כ קיבל חמישה דוחות שנתיים מבוקרים בלבד, וכי בכל השנים האמורות שלח אגף האפ"כ רק ארבעה מכתבי תזכורת להמצאת הדוחות הכספיים. האפ"כ ציין בתשובתו כי משרד הרווחה הוא שמוסמך להמליץ על מינוי אפוטרופסים, ועל האפ"כ לא מוטלת כל חובה או אחריות בנושא זה, אך הוא היה נכון להעמיד לרשות משרד הרווחה את ניסיונו ואת ידיעותיו כדי לסייע לו. משרד מבקר המדינה מעיר כי אמנם האפ"כ אינו ממליץ על מינוי אפוטרופסים אך הוא אחראי לפיקוח עליהם ויש לו מידע על טיב תפקודם. לפיכך ראוי שהאפ"כ ומשרד הרווחה יבצעו בדיקה תקופתית של כל אחד מהאפוטרופסים מרובי החסויים. תוצאות הבדיקה ישקלו בעת המלצת משרד הרווחה למינוים, משום שהדבר חיוני לשמירה על החסויים ועל רכושם. על משרד המשפטים, האפ"כ ומשרד הרווחה לפעול ביתר שאת להסדרת תהליך בדיקת התאמתם של אפוטרופסים אלו וליישומו בפועל. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא קיבל האפ"כ את תוספת המשרות האמורה ולא החל בביצוע הניסוי אף שהכין מערך להפעלתו. לאחר סיום הביקורת ולאחר שהתקבלה תגובת האפ"כ לנושא, כתבה סגנית האפ"כ למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2011 כי האפ"כ שהתמנה "מבקש לקי ים דיון מחדש בסוגיית האכסניה הנכונה לביצוע לאחר שלאפוטרופוס הכללי אין את המומחיות הנדרשת ]ניסוי[ הפיילוט לצורך כך". בינואר 2012 האפ"כ שהתמנה הודיע למשרד מבקר המדינה כי הוא ימשיך לקדם את ביצוע הניסוי "במקביל לבחינה שתיעשה לגבי הגורם המתאים לפיקוח על הגוף". .סקירה משווה32 בנושא סוגיות במינוי אפוטרופוס לבגיר של מרכז המחקר של הכנסת העלתה כי ישראל היא המדינה היחידה מבין המדינות שנבחנו33 שבה האפוטרופסות- לענייני רכוש, בריאות או רווחה - לחסויים שאין להם קרוב או חבר המסוגל או מוכן לשמש כאפוטרופוס אינה מתבצעת או מלווה ומפוקחת באמצעות הגורם הציבורי שמונה לכך. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את ההתמשכות רבת השנים של תהליכי הקמת יחידת הפיקוח לעניינים אישיים ואת העובדה שלמעשה אין פיקוח על ניהול ענייניו האישיים של החסוי. לדעת משרד מבקר המדינה, הפיקוח הוא צורך הכרחי, שכן המדינה אינה יכולה להפקיר את החסויים, החלשים שבאזרחיה, שהם מוגבלים, חסרי ישע ומוכי גורל, בלי לפקח על הטיפול שמעניקים להם האפוטרופסים ולוודא שהם עושים את המוטל עליהם באופן המיטבי ומבטיחים את שלומו של החסוי. נמצא שאגף האפ"כ אינו מפקח על כך שהאפוטרופוס כולל בדיווחיו את כל הפרטים וההסברים שנקבעו בתקנות. נמצאו מ קרים שבהם אפוטרופסים לא מסרו מידע או מסרו מידע חלקי בלבד על נושאים שונים - כגון הביקורים אצל החסוי; קיום קשר עם קרובי החסוי; שמירה על זכויות החסוי ופרטי הביטוח הרפואי והסוציאלי של החסוי - אולם האפ"כ לא חייב אותם להשלים את המידע החסר ואף לא העיר להם כאשר דווחו נתונים לקויים. משרד מבקר המדינה מעיר כי המידע האמור חיוני למתן טיפול מיטבי לחסוי ולהבטחה שהחסוי ישהה במסגרת התואמת את אפשרויותיו הכלכליות הנגזרות מנכסיו, לרבות מביטוחים משלימים או סיעודיים, אם יש לו כאלו. בבירור נוסף שקיים משרד מבקר המדינה באגף האפ"כ בספטמבר 2011 התברר כי האגף לא הכין מסמך המסכם את תוצאות הניסוי ועל כן לא ניתן היה להפיק ממנו לקחים על מנת להחלי ט כיצד לנהוג. יודגש כי מספר הדוחות שאפוטרופסים לא הגישו במחוז תל אביב בגין השנים 2004 -2009 הוא 71,838. . בביקורת נמצא כי חסויים ובאי כוחם פנו לאגף האפ"כ בבקשה לקבלת מידע על דיווחי האפוטרופסים לאפ"כ על פעולותיהם ברכושם. האפ"כ לא אישר מתן מידע הנמצא בתיקי הפיקוח והפנה את המבקשים לביהמ"ש. (א) הביקורת העלתה כי בשנים 2005 -2010 לא הייתה למחלקת הפיקוח תכנית עבודה ארצית; בחלק מהשנים כל מחוז הכין תכנית עבודה משלו. ואולם, תכניות העבודה של חלק מהמחוזות אינן כוללות יעדי עבודה כמותיים ומדידים ורק בחלק מהשנים ובחלק מהמחוזות בוצע מעקב אחרי ביצוען. משרד מבקר המדינה רואה זאת בחיוב, שכן נוסף על יכולת אימות הדיווחים וקבלת מידע על תנאי מחייתם של חסויים, מפגשים אלו מעודדים שיתוף פעולה עם מוסדות אשפוז, והוא סבור שמן הראוי להרחיב את היקפם גם ליתר מחוזות אגף האפ"כ. .משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ כי תכנית עבודה ארצית מגדירה את יעדי הארגון ואת הנושאים שבכוונתו לקדם באותה שנה, וכי קביעת יעדים מדידים חיונית להערכת השגת יעדי הארגון. מן הטבלה עולה כי בשנים 2004 -2010 לא נבדקו כ-10% מסך הפרטות שהוגשו במחוזות חיפה, תל אביב וירושלים. לעומתם, במחוז באר שבע, נבדקו כמעט כל הפרטות. כאמור, משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ כי היעדר מידע על הגשת בקשות לביהמ"ש הוא בבחינת ליקוי בסדרי הניהול והבקרה של אגף האפ"כ ועלול לפגוע בחסויים וברכושם. הביקורת העלתה כי לאגף האפ"כ אין נהלים או הוראות לבדיקה שוטפת וסדירה של פעילות התאגידים ושל מידת עמידתם בתנאים שנקבעו במסמך הדרישות שעליו חתמו עם מינוים. עוד עלה שאגף האפ"כ אינו עושה ביקורות תקופתיות בתאגידים לבדיקת אופן פעילותם כדי לוודא שהתאגידים אכן ממלאים את הוראות סל הטיפול. נמצא כי משנת 2004 ועד מועד סיום הביקורת באוקטובר 2010 רק תאגיד אחד דיווח לאגף האפ"כ על מספר העובדים הסוציאליים שהוא מעסיק, ואת התקן למספרם הממוצע לחסוי שהוא עובד לפיו, ואף תאגיד זה מסר דיווח אחד בלבד בנושא. אגף האפ"כ ומשרד הרווחה לא קבעו את אופן הדיווח וסדרי הבדיקה שמטרתה לברר אם התאגידים מקיימים את ההתחייבות האמורה ולא בדקו נושא זה. הביקורת העלתה כי אגף האפ"כ לא בדק עם התאגיד כיצד לא הבחין בהזנחה המתמשכת בעת ביקוריו בדירת החסויה, וכיצד טיפל התאגיד בשמירה על זכויותיה ובניהול הנכס שבו היא מתגוררת. אגף האפ"כ גם לא בדק את אמינות הדיווחים על ביקורים אצל החסויה נוכח הנתונים שעלו מהתסקיר. מהטבלה שלעיל עולה כי בלמעלה מ -30% מהתיקים שלא הוגשה בהם פרטה לא נשלחה תזכורת נוספת לקבלתה. בדוח הקודם39 צוין כי בשנים 2002- 1995 לא התקבלה פרטה בכ-%40 מהתיקים. מהטבלה עולהכי שיעור אי -הגשת הפרטות צומצם בתקופה זו לכ-24% מהתיקים. עם זאת, מספר התיקים שנפתחו עד סוף שנת 2010 ושבהם לא הוגשה פרטה40 ( 7,227 תיקים בסך הכול) היה גדול פי למעלה מחמישה ממספרם בשנת 2002 ( 1,367 .)תיקים בדוח הקודם צוין 45 כי לא יושמו תכניות לצמצום הפיגורים בקבלת הדיווחים ובבדיקתם במחוזות תל אביב וירושלים. מהטבלה עולה כי 12,015 (כ-94% ) מ - 12,789 הדוחות שלא נבדקו, התקבלו במחוזות ירושלים ותל אביב. מכאן שהתנהלות זו נמשכת שנים רבות. לדעת משרד מבקר המדינה, אכיפה מינהלית כנגד אפוטרופסים שאינם מגישים דוחות יכולה לסייע בצמצום מספרם, ויש לפעול לקידומה. ואולם, כל עוד אי -אפשר לבצע אכיפה כאמור, על האפ"כ לעשות שימוש מרבי נגדם באמצעות הכלים העומדים לרשותו על מנת למנוע את המצב הנוכחי שבו הוא מפקח בעיקר על אפוטרופסים שמגישים את הדוחות הנדרשים. מכל האמור לעיל עולה כי גם בביקורת הנוכחית נמצא שהאפ"כ לא פעל באופן המרתיע אפוטרופסים שאינם מגישים דוחות שנתיים כנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ שעליו לדרוש מהאפוטרופסים בעקביות להגיש את הדוחות. לרשותו עומדת אפשרות לפעולה משפטית44 נגד האפוטרופוס. האפ"כ יכול אף לשקול פנייה למשרד הרווחה כדי שזה לא ימ ליץ לביהמ"ש למנותו כאפוטרופוס במינויים נוספים אם מדובר בתאגיד, או לפנות לביהמ"ש לביטול מינויו הנוכחי בשל אי-מילוי תפקידיו כאפוטרופוס, וכן לדרוש השבת שכר טרחה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שלא הוגשו 111,707 (כ-47%) ,מהדוחות שאפוטרופסים היו צריכים להגיש כחוק ושהאפ"כ לא הוציא דרישות לכ-68% מהם. הדבר מאפשר לאפ"כ לפקח רק על האפוטרופסים שמגישים ביזמתם דוחות. בעיית אי-הגשת הדוחות מחריפה כאשר האפ"כ מפסיק לדרוש מהאפוטרופוס להגיש דוחות שנתיים בשנים העוקבות, לאחר שזה התעלם מהדרישה בשנה מסוימת. פרשנות זו של האפ"כ לגבי תפקידו היא דווקנית ומצמצמת, עלולה לפגוע בחסויים ואינה מתיישבת עם מטרות החוק. על האפ"כ לפעול ביזמתו ולדרוש הגשת דוחות שנתיים שיאפשרו פיקוח על האפוטרופסים. הביקורת העלתה כי אגף האפ"כ אינו דורש מהתאגידים לדווח באופן ובנוסח אחיד על פעולותיהם. לדוגמה , בדוחות שמגיש אחד התאגידים לאגף האפ"כ, אין כלל שדה שבו על האפוטרופוס להתייחס לביקורים אצל החסוי בתקופת הדוח ולתכיפותם, שלא כנדרש. במקומו יש שדה "קשר עם החסוי" שבו לעתים יש התייחסות לתדירות הביקורים ולעתים יש תיאור עמום שלא ניתן ללמוד ממנו אם התקיימו ביקורים אצל החסוי, ומה תדירותם. כן נמצא כי מפקחי אגף האפ"כ לא דרשו מהתאגידים להשלים את הפרטים החסרים. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד המשפטים לבחון את אופן ההתאגדות ודרכי הבקרה הראויים לאפוטרופוס מרובה החסויים המבקש לשמש אפוטרופוס תוך התייחסות לפיקוח הנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ כי אף שקידם לאחרונה את בדיקת דיווחי תאגידי האפוטרופסות, אין די בכך ועליו לבצע מעקב שוטף ופרטני אחר ביצוע התחייבויות התאגידים. במועד סיום הביקורת הגורמים המוסמכים עדיין לא אישרו את ההצעות האמורות. עם זאת, הצוות המשותף לאגף האפ"כ ולמשרד הרווחה הפסיק להמליץ על מינויי תאגידים חדשים עד לגיבוש נוהל מינוי תאגידי אפוטרופסות והאפ"כ רענן הנחיות לתאגידים הקיימים. תשובתו של האפ"כ לעניין מספר הביקורים אינה מתיישבת עם האמור בחוברת סל הטיפול בחסויים שהאפ"כ מעביר לאפוטרופסים; שבה נקבעה, בין היתר, תכיפות הביקורים שעל האפוטרופוס לקיים אצל החסוי. לפיכך, על מפקחי אגף האפ"כ להשוות בין מספר הביקורים שהאפוטרופוס דיווח עליו למספר הביקורים שהיה עליו לקיים בהתאם לסל הטיפול. היעדר בקרה ומעקב כנדרש אחר דיווחי האפוטרופסים מצד האפ"כ לא מאפשר גילוי מקרים של הפקרת חסויים, ובהם קטינים וחסויים הסובלים מתת -תפקוד קש ה. התעלמות האפ"כ ממידע המלמד שהטיפול בחסוי עלול להיות לקוי או לא מספק, או מהיעדרו של מידע בנושא הטיפול בחסוי, עלול לפגוע בחסויים ששלומם מופקד בידיו. על משרד הרווחה, האפ"כ ומשרד המשפטים, להסדיר יחד לאלתר את דרכי האכיפה, הדיווח והבקרה בנושא מילוי הדרישות מהא פוטרופסים המתמנים, לרבות קביעת הסדר שיבטיח כי כל מידע המעורר חשש לגבי הטיפול בחסוי יובא לידיעת משרד הרווחה ולקבוע את האחראי לביצוען. לדעת משרד מבקר המדינה, כאשר אפוטרופוסים אינם מקיימים את חובתם, על האפ"כ לשקול לדרוש מהם להשיב את שכר הטרחה שגבו, במלואו או בחלקו. . משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ כי השוואה בין התקן לביקורים ובין הדיווח הפרטני של האפוטרופוס מרובה החסויים חיונית לבדיקת אופן טיפולו בחסוי ולבדיקת הקשר בינו לחסוי. כמו כן על אגף האפ"כ לדרוש באופן סדיר את רשימות החסויים שבטיפול כל אפוטרופוס מרובה חסויים ולהשוותם עם נתוניו, כדי לוודא שהמידע שבידו מלא. משרד מבקר המדינה מעיר כי כדי לפקח כנדרש על כל האפוטרופסים מרובי החסויים יש להקפיד שהפיקוח יתבצע באופן שיטתי ועקבי בייחוד נוכח הסיכון הרב שבהפקדת הטיפול ברכושם של חסויים בידי גורמים פרטיים - עמותות, עורכי דין וכד'. כמו כן, כשמובא ממצא חריג לרשויות הרווחה עליהן לשקול אם הממצא מצדיק החלפת אפוטרופוס. משרד מבקר המדינ ה מעיר לאפ"כ כי היעדר מידע על הגשת בקשות לביהמ"ש הוא בבחינת ליקוי בסדרי הניהול והבקרה של אגף האפ"כ ועלול לפגוע בחסויים וברכושם. הביקורת העלתה כי בשנים האמורות קיבל אגף האפ"כ שני אישורים שנתיים בלבד על ניהול תקין. אגף האפ"כ לא בדק לגבי יתר העמותות ולגבי יתר השנים אם התקבל אישור זה. . מן הטבלה עולה כי אגף האפ"כ לא שלח דרישות להגשת דוחות בגין השנים 2004 -2009 , בכ-68% מ- 111,707 המקרים שבהם האפוטרופסים לא הגישו דוחות. ממסמכי אגף האפ"כ עולה כי מנהל מחוז תל אביב הנחה את עובדיו שלא לשלוח דרישות לקבלת דוחות. הביקורת העלתה עוד כי במחוז חיפה אין שולחים דרישות ממוחשבות באופן אוטומטי. אף שאפ"כ היה ער לאופן תפקודם של המחוזות, ואף שהוא הקצה למחוז תל אביב עובד זמני שפעולת משלוח דרישות הוגדרה בין תפקידיו, הוא לא אכף את ביצוע משלוח הדרישות. .על משרד המשפטים להבטיח, ב שיתוף פעולה עם בתי הדין השרעיים והאפ"כ, כי הוראות החוק ייושמו, על מנת שהאפ"כ יקבל מידע על אפוטרופסים שמונו לחסויים על פי החלטות בתי דין אלו באופן סדיר לצורך פיקוח. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהאפ"כ ידון בהמלצות ועדת היגוי אפ"כ בנושא, גם אם מספרם של צווי האפוטרופסו ת המתקבלים מבתי הדין השרעיים אינו גדול, ויפעל לקבלת מלוא המידע על אפוטרופסים שממנים בתי הדין השרעיים ולהכשרת כוח אדם ומערכות מידע בהתאם למטרה זו. . הביקורת העלתה כי אין בנוהל הנחיה להעביר לאפ"כ את כל הנספחים המצורפים לבקשה כפי שנקבע בתקנות, וכן אין בו הנחיה להעביר לאגף האפ"כ את התסקיר. ממסמכי אגף האפ"כ עולה כי לא תמיד העבירו מזכירויות בתי המשפט את התסקירים שהכינו עו"סים לסדרי דין בעניינם של החסויים. בהיעדר תסקיר חסר לאגף האפ"כ המידע המלא על הרקע למינוי. בעקבות הביקורת הודיעה הנהלת בתי המשפט כי תרענן את ההנחיות ותתקן את הנוהל באופן שיחייב את העברת התסקיר לאפ"כ. .1. ממסמכי אגף האפ"כ עולה כי במשך שנים רבות לא שלחו מזכירויות בתי המשפט לאפ"כ את צווי המינוי של אפוטרופסים לעניינים אישיים. עקב כך אין לו מידע מלא אודותם. 2. מנתונים שהפיק אגף הא פ"כ מהמערכת הממוחשבת שלו בנושא האפוטרופסים הפעילים נמצא כי בתקופה שנבדקה לא היה לאפ"כ מידע מלא ומעודכן על כל החסויים והאפוטרופסים שלהם: נמצאו אפוטרופסים שמינוים בוטל ולמרות זאת היו רשומים כאפוטרופסים פעילים; נמצאו מקרים שבהם האפוטרופוס עצמו נפטר והמידע על פטירתו הגיע לאגף האפ"כ באיחור של כמה שנים. בחלק מהמקרים הללו נותר החסוי ללא אפוטרופוס במשך פרק זמן ממושך (ראו להלן). עוד נמצא כי במערכת הממוחשבת חסרים פרטים מהותיים על כמה מהחסויים, כמו כתובתם של החסויים ומקום אשפוזם הקבוע. הביקורת העלתה כי מזכירויות בתי הדין השרעיים אינן נוהגו ת להמציא לאפ"כ כדבר שבשגרה העתקים של צווי המינוי שהוצאו, בניגוד לתקנות הכשרות המשפטית. בביקורת נמצאו רק הודעות מועטות ששלחו מזכירויות בתי הדין השרעיים לאפ"כ, ואף אלו נשלחו באיחור רב. לדוגמה, בית הדין השרעי בעכו מינה אפוטרופוס לחסוי בשנת 1986 , ודבר המינוי הובא לידיעת האפ"כ רק בשנת 2010 . מאחר שאין בידי אגף האפ"כ מידע על הצווים שהוצאו בבתי הדין השרעיים נבצר ממנו לפקח על האפוטרופסים שמונו לחסויים מוסלמים. יש לראות בחומרה מצב זה. הביקורת העלתה כי אגף האפ"כ לא עדכן באופן רציף וסדיר את הנתונים במערכת הממוחשבת שלו בהתאם למ ערכות המידע של מרשם האוכלוסין, אף שיש לו גישה למערכות אלה. משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ כי המידע על מצב החסוי או האפוטרופוס חיוני לפיקוח ולשמירה על החסוי ועל רכושו. על האפ"כ לדאוג לכך שהנתונים שברשותו יהיו עדכ ניים ולבצע את השינויים המתחייבים בעקבות שינויי הסטטוס של החסוי או של האפוטרופוס. נמצא כי במועד סיום הביקורת האפ"כ ומשרד הרווחה עדיין לא קבעו את המאפיינים הנדרשים מאדם המתמנה לאפוטרופוס, לרבות המאפיינים הנדרשים לטיפול ברכוש החסוי. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה מצב זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד המשפטים לקדם את הסדרת החקיקה ולפיה יינתנו לאפ"כ ההרשאות והסמכויות הנדרשות לקבלת מידע מגופים המחזיקים בנכסים של החסוי, כדי שיוכל לאמת, ולו באופן מדגמי, את הצהרותיהם ודיווחיהם של האפוטרופסים. אשר לתכלית הפיקוח של האפ"כ - משרד מבקר המדינה מטעים כי על מנת לפקח על אופן ניהול הרכוש יש לדעת תחילה את מצבת נכסי החסוי. נמצא כי אגף האפ"כ לא בדק שהתאגידים מבוטחים בביטוח אחריות מקצועית כפי שהתחייבו במסמך הדרישות. האפ"כ צריך לדאוג לרווחתם של החסויים, ואחת הדרכים להבטיח זאת היא לחייב את התאגידים להיות מבוטחים בביטוח אחריות מקצועית, כשם שנקבע במסמך הדרישות. משרד מב קר המדינה ממליץ כי אישור מינוים של אפוטרופסים מרובי החסויים יותנה בכך שתעוגן דרישה מהם ולפיה מפקחי אגף האפ"כ יוכלו לבצע ביקורת ובדיקות רוחביות בהנהלת החשבונות שלהם לבדיקה של אופן ניהול נכסי החסויים ושל אופן ניהול חשבונותיהם. יתרה מזו, ניהול החשבונות צריך להיעשות באופן שיאפשר מעקב אחר רכושו של כל חסוי. מכל האמור לעיל עולה כי תאגידים לא עמדו בהתחייבויותיהם כפי שנקבעו במסמך הדרישות וכי אגף האפ"כ לא קיים מעקב כדי לבחון את עמידתם בתנאי המסמך האמור. לדעת משרד מבקר המדינה, האפ"כ קיבל עליו סמכות פיקוח, באמצעות החתמת תאגידים על מסמך דרישות ופעילותו בצוות הבודק את התאמתם. משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ, על אופן הפעלת הפיקוח, גם אם זה נעשה לשיטתו באופן וולונטר י, כי האפ"כ לא יצא ידי חובתו בכך שדרש חתימה של התאגידים על מסמך דרישותיו. ללא פיקוח ומעקב בנושא מילוי הדרישות מתייתר ערכן של הדרישות. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרדים הנוגעים בדבר ליזום חקיקה לתיקון החוק באופן שהאפ"כ יחויב לפקח על תפקוד האפוטרופוסים מרובי החסויים. על משרד המשפטים בשיתוף האפ"כ לבצע מדידות עבודה לתיקנון כוח האדם הנדרש לביצוע פעילויות הפיקוח ולבדיקת עומס ה עבודה בכל מחוז, זאת לצד ביצוע רפורמות ככל שהן נדרשות. מתן מידע על הוצאות ופעולות שהאפוטרופוס דיווח כי ביצע מרכוש החסוי ולמענו חשוב לצורך קיום ערכי השקיפות ומתן השירות המופיעים בחזון של אגף האפ"כ. מידע זה עשוי לסייע בגילוי פעולות שאינן עולות בקנה אחד עם טובת החסוי. האפוטרופוס משמש כמעין זרוע של החסוי (גם אם כמינוי משפטי) ופועל לטובת האינטרסים שלו; אם האפוטרופוס התרשל במילוי תפקידו - רשאי החסוי לדעת זאת, ואין לאפוטרופוס זכות חיסיון מפני החסוי. לדעת משרד מבקר המדינה על האפ"כ לשקול להנחות את האפוטרופוס למסור לחסוי באופן שוטף העתק מהדוחות שהוא מגיש לאפ"כ, למעט במקרים שבהם יחליט האפ"כ שמסירת המידע לחסוי עלולה להזיק לו. על האפ"כ יהיה לנמק את החלטתו. כמו כן, כאשר אפ"כ מקבל מהחסוי בקשה לקבלת מידע, מכיוון שהחיסיון המוטל על תיקי האפ"כ נועד לטובת החסוי, כל עוד לא הוכרז החסוי כפסול דין ונשללה ממנו הכשרות המשפטית, מוטל על האפ"כ להעביר את המידע הדרוש. לדעת משרד מבקר המדינה המצב הקיים איננו מספק: למפקחי אגף האפ"כ אין כלל יכולת לקבל מידע ישירות מהבנקים או מלשכות המקרקעין במקרים המתאימים, ולו בדיעבד, והם ניזונים מהמידע שמספק להם האפוטרופוס בלבד. על משרד המשפטים והאפ"כ לפעול לתיקון המצב. באגף האפ"כ מצטבר מידע על אופן תפקודם של האפוטרופסים מרובי החסויים, ואולם הוא אינו מרכז את המידע ואינו פועל לכך שהמידע יהיה נגיש לעוסקים במינוים, אף שגורמים אלה זקוקים למידע כדי שיוכלו להימנע ממינויים בעייתיים. מן הראוי שהאפ"כ ירכז וינהל את המידע על האפוטרופסים מרובי החסויים ועל תפקודם וישתף בו את משרד הרווחה והגורמים הנוגעים בדבר, הן כדי להועיל לציבור הנזקק לשירותיהם והן כדי לאפשר תחרות הוגנת. גם בבדיקה הנוכחית נמצא כי לא השתנו התנאים הבסיסיים המאפשרים ביצוע בדיקות מדגמיות כאמור: למפקחי אגף האפ"כ אין הרשאה לקבל מידע על נכסי חסויים באופן ישיר מלשכות לרישום והסדר המקרקעין וממוסדות כספיים, ולפיכך לא מתבצעות בדיקות אלו. כמו כן, ללא קבלת אישור מראש מביהמ"ש אין למפקחי אגף האפ"כ סמכויות לבצע חקירה, ביקורת וביקורים בחצרות חסויים או אצל אפוטרופסים לגבי רכוש חסויים - גם במקרים שבהם יש למפקחים חשד כי האפוטרופוס אינו פועל כשורה. בוועדת היגוי באפ"כ מפברואר 2009 ציינה הממונה הארצית, כי "אין לנו מה לעשות כאשר הפרטה היא כוזבת וכאשר האפוטרופוס אינו מדווח על כל נכסי החסוי. אין לנו ידיעה על חשבון בנק לא מדווח". בדיון סוכם שההמלצות יועברו למחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים. . מהטבלה שלעיל עולה כי בשנים האמורות הגיש אגף האפ"כ לבית המשפט בקשות לאכיפת הגשתן של 69 פרטות- שהן פחות מ -1% ( ממספר הפרטות שלא הוגשו באותן שנים 7,227 .)במספר הביקורת העלתה כי באוגוסט 2011 עדיין לא הוגשו לאגף האפ"כ 111,707 דוחות- כמחצית מהדוחות האמורים. משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ שהאחריות להעלות יוזמות לשינויים בתחומים הנוגעים לפיקוח, לרבות יזמות לתיקוני חקיקה שאותן מעלה משרד המשפטים, מוטלת עליו כמי שהפיקוח על האפוטרופסים הוא בתחום טיפולו. ואולם משרד מבקר המדינה מעיר כי האחד אינו מייתר את השני. על האפ"כ לדרוש ולבחון את הדוחות הכספים של התאגיד כחלק מהבקרה עליו. קיימת התנגשות בין החובה להגנה על כבוד האדם וצנעת הפרט לבין החובה של האפ"כ להגן על החסוי מפני ניצול על ידי מי שינסו להונות אותו ולהשתלט על רכושו. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד המשפטים, בתיאום עם האפ"כ, להסדיר בחקיקה מתן מידע למוסדות כספיים או לגורמים אחרים בנוגע לחסויים ולאפוטרופסיהם, שיש בו כדי לסייע במעקב אחר פעולות של אפוטרופסים ובמניעת שימוש לרעה, תוך הטלת מגבלות על היקף המידע ועל השימוש בו, לצורך הגנה על החסויים. עם זאת, משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ כי עליו לבחון את הסיבות הנוספות לכך שבמחוזות תל אביב וירושלים פרק הזמן שעבר בין מועד קבלת הדוח ועד מועד בדיקתו ארוך פי חמישה עד שבעה מפרק הזמן הנדרש במחוז באר שבע, ועליו לנקוט את האמצעים הנדרשים כדי להביא לכך שהבדיקה תתבצע בסמוך להגשת הדוח. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את קיצור משך הזמן שבין קבלת הדוח לבדיקתו, בייחוד נוכח הגידול הניכר במספר הדוחות המוגשים כל שנה. יחד עם זאת, על אגף האפ"כ להיות ערוך לבדיקת הדוחות בזמן אמת כדי לצמצם אפשרות של שימוש לא נאות ברכוש החסויים. בדיקת דוח הנעשית זמן רב לאחר השימוש שעשו האפוטרופסים בכספים ולע תים "לאחר שהסוסים כבר ברחו מהאורווה" פוגעת ביעילות הפיקוח ועלולה לאפשר גרימת נזק כספי בלתי הפיך לחסוי ופגיעה ברווחתו. מן הטבלה עולה כי מסתמנת מגמת השתפרות וצמצום בזמן ההמתנה לבדיקה בכל המחוזות, אולם על אף האמור, במחוזות ירושלים ותל אביב עוברים כמה חודשים ממועד קבלת הפרטה ועד לבדיקתה. 3. נמצא כי האפ"כ אינו מנהל רשימה של אפוטרופסים שפוטרו או שהתגלו ליקויים בתפקודם. לדעת משרד מבקר המדינה, על האפ"כ ומשרד הרווחה לרכז במאגר משותף מידע על ליקויים בתפקודם של אפוטרופסים, כדי שהעו"סים לסדרי דין יוכלו לבחון מידע זה בבואם להמליץ על מינוי אפוטרופוס. נמצא כי הצוות אינו מקיים בדיקה כדוגמת הבדיקה שנקבעה בנו הל בדיקת התאמת תאגידים לאישור אפוטרופסים מרובי חסויים אשר אינם תאגידים, אם כי פרט לאופן ההתאגדות, אין הבדל מהותי בין הטיפול שהתאגיד נדרש לתת לחסוי ובין הטיפול שנדרש לתת אפוטרופוס מרובה חסויים שאינו תאגיד. עוד נמצא כי הצוות לא דרש מאפוטרופסים מרובי חסויים א שר אינם תאגידים לחתום על מסמך הדרישות או להמציא לו מסמכים כלשהם כתנאי למינוים. . עם זאת, גם בביקורת הנוכחית עלה, מדוחות המערכתהממוחשבת של אגף האפ"כ מיולי 2010 כי ל -278 חסויים שאפוטרופסיהם נפטרו או שמינוים בוטל לא מונה אפוטרופוס אחר. כמו כן, בדיקה של 92 תיקי פיקוח של חסויים העלתה כי אפוטרופסים של חמישה מהם חדלו לתפקד אך החלפתם התעכבה, והחסויים הסובלים מבעיות קשות נותרו במשך פרק זמן ארוך ללא אפוטרופוס מתפקד. מאחר שחסוי אינו יכול לנהל את ענייניו, משרד מבקר המדינה חוזר ומתריע לפני משרד הרווחה והאפ"כ שעליהם לתאם את פעולותיהם לגבי עדכון המידע על אפוטרופסים שנפטרו או שחדלו לתפקד, ונוסף על כך חוזר וממליץ שמשרד הרווחה יפעל ללא דיחוי לקיצור משך הזמן למינוי אפוטרופוס חדש במקום אפוטרופוס שנפטר או שחדל לתפקד. כמו כן, כדי ליצור רצף של מינויי אפוטרופסים, מומלץ שמשרד הרווחה יפעל למנות לתקופת ביניים קצובה אפוטרופוס "חירום" שיטפל בענייני החסוי עד למינוי אפוטרופוס מתאים או יפעל למינוי אפוטרופוס נוסף. נוסף על כך, מוצע לשקול הקמת מאגר אפוטרופסים שיפעלו כממלאי מקום לתקופה קצובה עד למינוי אפוטרופוס קבוע. נמצא כי בנוהל בדיקת התאמת תאגידים לא נקבע התאריך שבו ייכנס הנוהל לתוקפו, לא ידוע מי אישר אותו, מתי, ומי הגורם האחראי למעקב אחר ביצועו. . על משרד המשפטים, האפ"כ ומשרד הרווחה לפעול להסדרת פעילותם של כל סוגי האפוטרופסים מרובי החסויים, ובין היתר לקבוע את תנאי הסף למינוים, את הפעולות שעליהם לבצע ואת תפקידיהם וחובותיהם. על האפ"כ לפקח על האפוטרופסים מרובי החסויים אשר אינם תאגידים ולהתנהל מולם באופן שאינו מקל בדרישותיו לעומת תאגידי האפוטרופסות. אמות המידה לקיום פיקוח ראוי שייקבעו, בין היתר, על פי מספר החסויים שבהם מטפל האפוטרופוס ולא ייגזרו מאופן הגדרתו המשפטית. . הועלה מקרה שבו אדם שמונה כאפוטרופוס לאחיו החסוי בשנת 2000 הורשע בפלילים בשנת 2004 , בין היתר בסיוע להגשת דוחות כוז בים לרשויות המס, ואף נגזר עליו מאסר בפועל למשך 36 חודשים. בתקופה זו הוא שימש כאפוטרופוס. בשנת 2007 , כשלוש שנים לאחר מתן גזר הדין הובא הדבר לידיעת אגף האפ"כ, והוא פנה ליועמ"ש משרד הרווחה לבדיקת תפקוד האפוטרופוס. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה והאפ"כ לקבוע יחד תנאי סף למינוי אפוטרופוס ובהם התייחסות לרישום פלילי ולהגבלות כספיות שהוטלו עליו העשויות להיות רלוונטיות לתפקודו כאפוטרופוס. אם בן משפחה מועמד למינוי או מונה כאפוטרופוס הורשע בפלילים או הוגבל בפעילותו הכספית, על משרד הרווחה להביא את הדבר לידיעת ביהמ"ש. .)(א ביולי 2009 קיבל האפ"כ, באמצעות מחלקת פניות הציבור של משרד המשפטים, תלונה ולפיה אפוטרופוסית אינה מתעניינת בחסויה ואינה מטפלת בה. נמצא כי במועד התלונה האפוטרופוסית, שהתמנתה בשנת 2000 , עדיין לא הגישה לאגף האפ"כ שום פרטה34 ודיווחים. מנהל מחוז תל אביב באגף האפ"כ השיב למחלקת פניות הציבור כי חוסר ההתעניינות של האפוטרופוסית בחסויה אינו בטיפולו של אגף האפ"כ, וכי בענייני הרכוש האגף פנה לאפוטרופוסית ונשקלת האפשרות להגיש לבית המשפט בקשה לחייב את האפוטרופוסית למסור לאפ"כ פרטה ודיווחים כנדרש. בבדיקה חוזרת שעשה משרד מבקר המדינה בספטמבר 2011 נמצא כי רק בעקבות הביקורת, בפברואר 2011, כ -11 שנים לאחר מינויה של האפוטרופוסית, הגיש האגף לבית המשפט בקשה להורות לאפוטרופוסית להגיש פרטה ודוחות כספיים. לא נמצא כי אגף האפ"כ הביא את התלונה האמורה לידיעת ולטיפול משרד הרווחה. .לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהאפ"כ הוא הגוף שד יווחי האפוטרופסים נמסרים לו על פי החוק, הדבר מחייב אותו להתייחס לדיווחים אלו, לבצע ביקורת ומעקב בנושא, לפעול לכך שהליקויים שהועלו יטופלו במסגרת הכלים החוקיים העומדים לרשותו, ולעדכן בנושא את הגורמים האחראים לכך. בדיקת המידע שהאפוטרופוס צריך לספק היא כמעט הא מצעי היחיד שבעזרתו יכול האפ"כ לעקוב אחר מצב החסוי ולשפר את הטיפול בו. .מבקר המדינה העיר בדוחות ביקורת קודמים 52 על כך שהאפ"כ מקיים פיקוח רק על ניהול רכושו של החסוי; ובמועד סיום הביקורת, למעלה מ- 20 .שנה לאחר מכן, הצורך בפיקוח כולל הולך ומתגבר ופתרון לבעיה אין מצב שבו משרד הרווחה ממליץ לביהמ"ש על מינוי אפוטרופסים לחסויים והאפ"כ מפקח חלקית בלבד על האפוטרופסים אינו תקין והוא בבחינת כר פורה לגורמים המבקשים לנצל חסויים ורכושם, תוך הפקרתם על ידי המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרדים הנוגעים בדבר, ובייחוד משרד המשפטים, משרד הרווחה ומשרד האוצר להסדיר באופן מקיף וכולל את הטיפול שניתן לחסויים ואת השמירה על גופם ועל רכושם, תוך מתן הגדרה ברורה לחלוקת האחריות בין הגופים השונים. על המשרדים לפעול ללא דיחוי בשיתוף האפ"כ ליזום תיקוני חקיקה להסדרה מיטבית של תחום האפוטרופסות והפיקוח עליו, ולקיים פיקוח נאות בזמן אמת הן על טיפול האפוטרופסים בעניינים האישיים של החסויים, הן על טיפולם בתחום הרכוש, והן על פעילות אפוטרופסים מרובי חסויים. .החסויים, שהם מוגבלים וחסרי ישע, הם מבין החלשים שבאזרחיה של המדינה. מנתוני אגף האפוטרופוס הכללי עולה כי הוא ניהל בשנת 2010 כ- 43,000 .תיקי פיקוח הפיקוח על אפוטרופסים המתמנים לחסויים הוא צורך ממשי, והמדינה אינה יכולה להתנער מאחריותה להבטחת סיפוק צורכיהם הבסיסיים של החסויים. רק פיקוח פעיל ואפקטיבי של המדינה על הטיפול שמעניקים להם אפוטרופסים שמינה בית המשפט יבטיח את שלומם ואת השמירה על רכושם. על המדינה לוודא שאלה עושים את המוטל עליהם באופן המיטבי. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את העו בדה שלמעשה אין פיקוח על ניהול ענייניו האישיים של החסוי. הדבר הוא בבחינת תעודת עניות לגורמים המוסמכים, והאחריות לכך מוטלת לפתחם של משרד המשפטים ומשרד הרווחה. משרד המשפטים, האפ"כ ומשרד הרווחה אפשרו לאפוטרופסים מרובי חסויים לפעול בלי שהבטיחו תנאים לפיקוח מובנ ה, שיטתי ואחיד על פעולותיהם ועל תפקודם. על אף הרפורמות שבוצעו על ידי האפ"כ בעקבות הליקויים עליהם הצביע מבקר המדינה בדוח הקודם, עדיין הפיקוח על פעולות האפוטרופסים ברכושם של החסויים מדאיג ביותר. מחצית הדוחות השנתיים שאפוטרופסים היו צריכים להגיש כחוק לא הוגשו, ופעולות האכיפה של האפ"כ במקרים אלו היו מזעריות ושוליות. משרד מבקר המדינה מעיר כי קביעת מועדים לביצוע משימות, אגב הבאה בחשבון של כוח האדם העומד לרשות יחידה, היא נורמה מקובלת ויש להחילה גם לעניין זה; גם חסויים מעוטי רכוש יכולים להיפגע משימוש לא נאות של אפוטרופוס בכספם, ובעבורם הפגיעה עשויה אף להיות משמעותית יותר. לדעת משרד מבקר המדינה הפקת לקחים ושינויים בדרכי הבקרה והפיקוח חיוניים כדי למנוע הישנות מקרים של מעילות על ידי אפוטרופסים מרובי חסויים, מעילות שגרמו נזק רב לחסויים רבים שהיו בטיפולם, לעתים עד כדי הגעתם לפת לחם או העמדתם לסילוק ממקום מגוריהם, כעולה ממסמכים שבאגף האפ"כ. משרד מבקר המדינה מעיר לאפ"כ כי עליו לבצע פיקוח באופן מדורג בהתאם לפוטנציאל הסיכון בתיק, וכי עליו לדאוג שיהיו ברשותו כל הנתונים שיאפשרו הצלבת מידע במקרים שיוגדרו כמצריכים העמקת פיקוח. לשם כך עליו ועל משרד המשפטים להסדיר מתן הרשאות לעובדי הפיקוח לקבלת מידע על נכסי חסויים ישירות מהבנקים ומלשכות לרישום והסדר מקרקעין. האפ"כ זיהה את הפוטנציאל לפגיעה הטמון בפעילות תאגידים והחל לפעול בנושא. עם זאת, הממצאים בפרק זה מלמדים על ליקויים חמורים בפיקוח על האפוטרופסים מרובי החסויים, שעיקרם היעדר פיקוח ובקרה של האפ"כ על קיום התחייבויות התאגידים, והיעדר דרישות, פיקוח ובקרה מאפוטרופסים מרובי חסויים אשר אינם תאגידים. על האפ"כ, בתיאום עם משרד הרווחה, ומשרד המשפטים, לקיים בדיקות מעקב תקופתיות לגבי אופן תפקודם של האפוטרופסים מרובי הח סויים ולגבי מידת עמידתם בסטנדרדים הנדרשים, הן על מנת לסייע לעוסקים במינוי אפוטרופסים לקבל החלטה מושכלת בעת הבחירה, הן כדי שהם יוכלו לחייב אפוטרופסים שתפקודם טעון שיפור לפעול לפי הדרישות שהתחייבו למלא, והן כדי שיוכלו לוודא שאופן תפקודם השתפר.
.מבקר המדינה העיר לאפ"כ כבר בדוח הקודם43 כי חלק מהאפוטרופסים אינם מגישים דוחות כמה שנים ברציפות, בלי שהאפ" כ ישלח להם תזכורות וינקוט צעדים אחרים העומדים לרשותו לאכיפת הדיווח כנדרש בחוק.