משרד החינוך . הוראת אנגלית בבתי הספר לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבחון את מבנה מערך הפיקוח המחוזי על הוראת האנגלית ואת חלוקת בתי הספר בין המפקחים במחוז. תפקידיו של מפקח מן הנתונים עולה שככלל היקף המשרות של מורים לאנגלית בבתי הספר היסודיים ובחטיבות הביניים קטן מזה של שאר המורים במוסדות אלה. לא נמצא שהמשרד, לרבות אגף כא"ב, בחן מה הסיבות לכך וכיצד ניתן לפעול להגדלת היקף משרתם. המשרד לא הצליח לגייס די מורים לאנגלית מקרב בוגרי המכללות להכשרת עובדי הוראה, והוא אף לא יישם את תכניתו להכשרת מורים דוברי אנגלית. (א) על פי נתוני המשרד, הציון הממוצע של תלמידי המגזר היהודי בבחינות הבגרות באנגלית בשנת הלימודים התשס"ו ברמה של ארבע יחידות לימוד היה 78.5 , ואילו הציון הממוצע של המגזר הלא-יהודי בבחינות אלה היה 76.8 . מכאן שהציון המזערי שהמשרד דרש מהמועמדים ללימוד הוראת אנגלית במכללות היה נמוך מהציון הממוצע של כלל הנבחנים בבחינות הבגרות באנגלית ברמה של ארבע יחידות לימוד. .מחוזי מגוונים, ומחייבים גם ביקור בבתי הספר והכרה בלתי אמצעית של עובדי ההוראה בהם, ולו לשם מילוי שניים מתפקידיו - מעקב אחר עבודת המורים ומתן חוות דעתו בעניין עבודתם. על המשרד לקבוע את הדרישות הנוגעות לביקוריו של המפקח המחוזי בבתי הספר ולבחון אם המפקחים על הוראת האנגלית עומדים בדרישות אלה. יוצא אפוא שהמשרד העסיק עובדות הוראה בתפקידי פיקוח שלא לפי הכללים שהוא עצמו קבע. המשרד לא פעל לתקן את המצב, אף שהיועצת המשפטית של המשרד והסמנכ"ל הבכיר סברו שעליו לעשות כן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להקפיד לנצל את ימי ההדרכה למטרות שלשמן נועדו. תלמידים שהם דוברי אנגלית על פי הגדרת המשרד זקוקים לתכנית לימודים מיוחדת המותאמת לרמתם, שכן הם, להבדיל מתלמידים אחרים, לומדים אנגלית כשפת אם ולא כשפה זרה. המשרד סבור כי יש ללמד תלמידים דוברי אנגלית בנפרד משאר הכיתה, וכי צירוף שתי הקבוצות עלול ליצור קשיים דידקטיים ובעיות משמעת. אולם המשרד לא הסדיר את הנושא על כל היבטיו: חלק מהתלמידים דוברי האנגלית למדו בכיתות רגילות; למשרד לא היה מידע מרוכז ומהימן על מספר הכיתות לדוברי אנגלית, על הרכבן ועל אופן הפעלתן; מימון הכיתות מתשלומי הורים נעשה ללא בסיס משפטי הולם; בכיתות לדוברי אנגלית למדו הן דוברי אנגלית והן תלמידים אחרים; כיתות אלה שימשו בעצם גם הקבצה לתלמידים שאינם דוברי אנגלית; במשרד שוררת אי -בהירות באשר לאפשרות להפעיל הקבצות באנגלית בבתי ספר יסודיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד, כי עליו לשקול מה היא הדרך הראויה לקיים שיעורי אנגלית לתלמידים דוברי אנגלית במסגרת שעות הלימודים הרגילות ומה הוא מקור המימון לכך. אם ימצא המשרד לנכון לגבות תשלום מהורי התלמידים לצורך כך, עליו לעשות כן לפי בסיס משפטי הולם, אחיד ושוויוני ולוודא שגביית התשלום לא תהיה משום חסם בפני תלמידים ממשפחות מעוטות יכולת. מהאמור לעיל עולה שבמחוז הצפון יש מחסור במורים לאנגלית במגזר היהודי ועודף מורים לאנגלית במגזר הערבי, אולם לא נעשה דבר כדי לשלב מורים ערבים בבתי ספר במגזר היהודי שבהם חסרים מורים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לנקוט פעולות שיאפשרו לשלב מורים ערבים לאנגלית בבתי ספר במגזר היהודי, ובלבד שהמורים ובתי הספר מעוניינים בכך. .לדעת מ שרד מבקר המדינה, על המשרד לאסוף מידע מבוסס על מספר המורים לאנגלית הנחוצים לבתי הספר ועל מספרם בפועל, כדי שיוכל לדעת מה הוא היקף המחסור, ולגבש תכנית לטיפול במחסור האמור. בחינות המיצ"ב הן כלי עבודה מרכזי ויקר שהנהיג המשרד, בין היתר, לשם פיקוח על תפקודם של בתי הספר ולשם ניתוח מצב המערכת החינוכית בכלל. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לוודא שתוצאות בחינות המיצ"ב יופצו באופן מבוקר בקרב כל העובדים שאמורים להשתמש בהן, כדי שייעשה בהן שימוש מיטבי, כפי שמתחייב מהמטרות המוצהרות של בחינות המיצ"ב. מהאמור לעיל עולה שחלק מהתכניות האמורות של המחוזות לא היו ממוקדות דיין ולא נקבעו בהן מדדים כמותיים שיאפשרו לבדוק את מידת הצלחתן אלא רק מדדים כלליים. נמצא שהמפקח הארצי על החינוך העל-יסודי במינהל, מר שמואל בורקש (להלן - המפקח הארצי בממ"ד), לא ידע מה הן תוצאות בחינות המיצ"ב באנגלית, בכללן התוצאות שבמישור הארצי, מאחר שכלל לא עיין בהן. עוד נמצא כי בדיונים בנושא הישגי התלמידים באנגלית, שבהם השתתפו חברי הנהלת המשרד וכן בעלי תפקידים רבים במשרד, נפקד דרך קבע מקומו של נציג המינהל, וכי המינהל לא היה מעורב בנושא. נמצא שהמפקחים המחוזיים דיווחו למפמ"רית על הפעולות שביצעו לפי התכניות, אך רק המפקחת המחוזית של מחוז תל אביב דיווחה אם הושגו היעדים שנקבעו. בסיכום הדיון לא נקבע מי הגורם שמתפקידו לבדוק אם המשאבים האמורים שהוקצו מנוצלים כנדרש. בתשובתה של המפמר"ית למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2007 ,"נמסר שהיא "בדקה את הנעשה מתכנית העבודה של המפקחים אולם בדיקת תכניות העבודה העלתה שלא היה בהן די מידע כדי ללמוד על הקצאת המשאבים. הבדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה ליקויים בעבודת המטה של המשרד, גם בנוגע לתכניות העבודה של המחוזות לשיפור ההישגים באנגלית. עוד נמצא כי המשרד נוקט גישות שונות באשר לשימוש בממצאי המיצ"ב ובאשר לשימוש שרשאים לעשות בהם המפקחים, וכי רק חלקם יכלו להשתמש בכלי ניהולי זה במישור הבית-ספרי. אך ממקצתם נמנעה אפשרות זו, כי ממצאי המיצ"ב לא נמסרו להם. שימוש אפקטיבי בתוצאות של בחינות המיצ"ב דורש עבודת מטה מסודרת כדי לגבש תכניות עבודה ולמקד את הטיפול בבתי ספר שהישגיהם היו נמוכים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המז ה"פ והמינהל הפדגוגי לקבוע את סדרי הכנתן של תכניות מחוזיות, את המבנה שלהן ואת המדדים להצלחתן, לאשר את התכניות ולפקח על יישומן. כאמור, בחינות המיצ"ב הן כלי מרכזי לפיקוח על בתי הספר ולניתוח מצב המערכת החינוכית. בשל התעלמותו של המינהל מתוצאות בחינות המיצ"ב באנגלית, נבצר ממנו לעמוד בעוד מועד על ליקויים בתהליך הלמידה ועל הדרכים לתיקונם. ואכן, נמצא שאף כי המפקח הארצי בממ"ד מסר לנציגי משרד מבקר המדינה שהושקעו מאמצים רבים בשיפור הישגי בחינות הבגרות, הרי רק 37% מהתלמידים בבתי ספר ממ"ד שניגשו לבחינת בגרות באנגלית בשנת הלימודים התשס"ו נ בחנו בבחינה של חמש יחידות לימוד, ואילו בחינוך הממלכתי נבחנו 51% מהתלמידים בבחינה זו, ובבחינה של שלוש יחידות לימוד נבחנו 23% ו- 18% .מהם, בהתאמה הניתוח העלה, בין השאר, כי "חל קיטוב משמעותי (גידול בשונות) בין בתי-ספר 'חזקים' לבתי -ספר 'חלשים' - וזאת כאשר 'צמצום הפערים' הוא אחד מדגלי המשרד העיקריים...; תופעת קיטוב ההישגים באנגלית היא כלל מערכתית, אך בולטת במיוחד במגזר היהודי, בבתי הספר הממלכתיים, המו כרים, במנח"י ובמחוזות תל אביב והדרום, בהם חל קיטוב בין בתי הספר...; הקיטוב חל בעיקר בבתי-הספר הממלכתיים והרבה פחות בבתי -הספר הממלכתיים דתיים...; אחוז הנכשלים בבתי הספר הממלכתיים -דתיים עולה על הצפוי...; בתי -ספר שהיו 'חזקים' בהתשס"ג התקדמו ואילו בתי הספר שהיו 'חלשים' נסוגו; אחוז הנכשלים במגזרים הבדואי והערבי עולה על הצפוי". מנהלת האגף ציינה ש"דרושה פעולה מערכתית לצמצום הקיטוב בהישגים בין בתי -הספר - כלומר, העלאת ההישגים בבתי-הספר החלשים (ולאו דווקא התמקדות בממוצע הכללי)". . תוצאות בחינות המיצ"ב מלמדות שיש צורך לנקוט פעולות לשיפור ההישגים באנגלית בבתי הספר הממ"ד. לפיכך מוטל על הנהלת המ שרד לוודא שהמינהל יפיק את מרב התועלת מהממצאים של בחינות המיצ"ב. לדוגמה, אם יאתר המינהל בעוד מועד את נקודות התורפה בהוראת אנגלית לתלמידים בבתי ספר יסודיים ובחטיבות הביניים, יהיה באפשרותו לשפר את רמת לימודי האנגלית במוסדות החינוך הממ"ד הן במישור הארצי והן במישור הבית -ספרי. 2. המפקחים המחוזיים במנח"י ובמחוזות חיפה, תל אביב והדרום ציינו שאף שבתי הספר הממ"ד מייחסים חשיבות רבה ללימודי אנגלית, הם נותנים עדיפות ללימודי קודש. לכן בחלק מבתי הספר הממ"ד העל -יסודיים השעות שלפני הצהריים, שהן שעות לימוד איכותיות יותר, מאחר שהתלמידים רעננים בהן יחסית, מיועדות בעיקר ללימודי קודש, ואילו לי מודי אנגלית מתקיימים בשעות מאוחרות יותר שבהן התלמידים כבר עייפים. המפקח הארצי בממ"ד מסר שבישיבות התיכוניות ובאולפנות מתקיימים לימודי אנגלית בשעות אחר-הצהריים שבהם התלמידים כבר רעננים פחות, וכי לעתים אף מצרפים שתי שעות לימוד יחד לצורך לימוד אנגלית. 3. מנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס) על בתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים שיפורטו להלן, עולה שבבתי ספר ממ"ד היה שיעור מורי האנגלית שהוכשרו ללמד אנגלית במכללות נמוך במידה ניכרת לעומת שיעורם בבתי ספר ממלכתיים (בעניין זה - ראו להלן בפרק על כוח אדם בהוראת אנגלית). לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד למצוא את האיזון בין לימודי קודש לבין לימודי אנגלית ברמה נאותה בבתי ספר ממ"ד ולפעול לשיפור ההישגים של התלמידים. .לקבוע את סדרי הכנתן של תכניות מחוזיות, את המבנה שלהן ואת המדדים להצלחתן, לאשר את התכניות ולפקח על יישומן. כן עליו לוודא שתוצאות בחינות המיצ"ב יופצו באופן מבוקר בקרב כל העובדים שאמורים להשתמש בהן, כדי שייעשה בהן שימוש, כפי שמתחייב מהמטרות המוצהרות של בחינות המיצ"ב. ידיעת אנגלית היא כליחשוב הנדרש, בין היתר, לשם רכישת השכלה גבוהה ולשם השתלבות בשוק העבודה. התוצאות של בחינות המיצ"ב מלמדות שיש פערים ניכרים בין ההישגים באנגלית של קבוצות שונות באוכלוסיה, למשל בין ההישגים של בתי ספר ממלכתיים לאלה שבבתי ספר ממ"ד ובין ההישגים במגזר היהודי לאלה שבמגזר הלא -יהודי. הבדיקה של נושא כוח האדם בהוראת אנגלית על היבטיו השונים העלתה כמה ליקויים, למשל היעדר נתונים מבוססים על המחסור במורים והשגות בדבר ההתאמה של מקצת המורים לתפקידם. על המשרד לאסוף מידע מבוסס על מספר המורים לאנגלית הנחוצים לבתי הספר ועל מספרם בפ ועל, כדי שיוכל לדעת מה הוא היקף המחסור, ולגבש תכנית לטיפול במחסור האמור. עוד עליו לתת דעתו על הדרישות מהמפקחים על הוראת אנגלית ועל מערך הפיקוח המחוזי על הוראת האנגלית. הביקורת העלתה כי היו ליקויים בעבודת המטה של המשרד, גם בנוגע לתכניות העבודה המחוזיות לשיפ ור ההישגים באנגלית. על המזה"פ והמינהל הפדגוגי לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבחון בשיתוף המפקחים אם ניתן לשפר את רמת ההוראה של אותם מורים, ואם הדבר אפשרי - יש להכין תכנית עבודה אישית לכל אחד ממורים אלה, הכוללת גם יעדים ומדדים להצלחתם, ולפקח על יישומה. מהאמור לעיל עולה שבחודשים מרס -דצמבר 2006 הציגה המפמ"רית ארבע פעמים נתונים על המחסור במורים לאנגלית בשנת 2006 , בהתבסס על ד יווחי מחוזות המשרד ומנח"י. ההבדלים בין הנתונים שנמסרו בכל אחת מהפעמים היו ניכרים16. .לדעת משרד מבקר המדינה, שינויים אלה אינם מצדיקים את ההבדלים הניכרים בין הנתונים, וההבדלים האמורים אף מעוררים ספק באשר לנכונות הנתונים. 2. על פי נתונים שמסרה המפמ"רית לאגף כא"ב ביוני 2007 , היא העריכה שבשנת הלימודים התשס"ח יחסרו 253 מורים לאנגלית. נמצא כי רק ערב פתיחת שנת הלימודים התשס"ח - ב- 31.8.07 - פרסם המשרד בעיתון יומי מודעה על "משרות פנויות להוראת השפה האנגלית". .1. המפקחים המחוזיים בכל מחוזות המשרד, למעט מחוז המרכז ומנח"י, מסרו למשרד מבקר המדינה שהם נאלצו לשבץ בכיתות מורים שלדעתם אינם מתאימים להוראת אנגלית. גם הבדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה מקרים שבהם שובצו מורים לאנגלית בבתי הספר אף שלדעת המפקחים המחוזיים הם לא התאימו לתפקיד, כמפורט להלן: .מהטבלה אפשר ללמוד כלהלן - הציונים הממוצעים בבחינות המיצ"ב של כיתות ח' באנגלית בכל אחת משנות הלימודים האמורות במגזר היהודי היו גבוהים מאלה שבמגזר הלא -יהודי; הציונים הממוצעים בבתי הספר הממלכתיים היו גבוהים מאלה שבבתי הספר הממ"ד; והציונים הממוצעים במגזר הבדואי היו נמוכים במיוחד. מהטבלה עולים הממצאים האלה - הציון של כמחצית הנבחנים במגזר הלא-יהודי ושל רוב התלמידים במגזר הבדואי היה 55 ;או פחות 65% מהתלמידים בבתי הספר הממלכתיים קיבלו ציון 86 או יותר או ציון55 או פחות; שיעור התלמידים שקיבלו ציון 86 ומעלה בקרב תלמידי בתי הספר הממ"ד היה קטן משיעורם בקרב תלמידי בתי הספר הממלכתיים, ושיעור התלמידים שציונם היה 55 או פחות בקרב תלמידי בתי הספר הממ"ד היה גדול משיעורם בקרב תלמידי בתי הספר הממלכתיים.
מהאמור לעיל עולה כי כמחצית המורים לאנגלית שלמדו במכללות להכשרת עובדי הוראה לא הוכשרו להוראת אנגלית; הציון המזערי שנדרש ממועמד ללימוד הוראת אנגלית במכללות היה נמוך יחסית, ומקצת המכללות לא הקפידו על תנאי הקבלה שקבע המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבחון דרכים להכשיר מורים לאנגלית לפי צורכי בתי הספר, ובד בבד לשמור על תנאי קבלה הולמים לחוגים להוראת אנגלית, כדי להכשיר מורים בעלי רמה נאותה.