משרד החוץ . מערך החוץ הישראלי ומשבר תקציב משרד החוץ הביקורת העלתה כי דרך הפעולה הנהוגה, שלפיה מבוצעת התחשבנות עבר בגין שינויים בשערי החליפין במסגרת תקציב השנה הבאה ולא במסגרת שנת התקציב הרלוונטית להתחשבנות, חושפת את המשרד לסיכון תקציבי נרחב שעלול במקרים מסוימים להשפיע במידה רבה על תקציב השנה הבאה ועל יכולת המשרד לבצע את משימותיו, סיכון . נמצא כי למשרד האוצר ולמשרד החוץ 2019 שהתממש בפועל בשנת אין מנגנון מוסכם המבטיח מעקב שוטף אחר השינויים בשערי החליפין והשפעותיהם על תקציב משרד החוץ ועדכון עיתי של התקציב לשנה הרלוונטית ובמהלכה, באופן שמאפשר למשרד החוץ לנהל באופן מושכל את תקציבו. בשל תמהיל ההוצאות של משרד החוץ ותלותו הרבה בתנודות שערי החליפין, וכדי להבטיח איזון בין האינטרסים הציבוריים השונים, משרד מבקר המדינה ממליץ שמשרד האוצר ומשרד החוץ יעקבו במשותף אחר התנודות בשערי החליפין במהלך השנה ויבצעו התאמות נדרשות כבר במרוצת שנת התקציב השוטפת באופן מידתי. פעולה זו הכרחית בייחוד כאשר התנודות בשערי החליפין הן חדות, וכתוצאה מכך נדרשות התאמות בסכומים ניכרים. הייתה ההוצאה הכספית 2018 מנתוני משרד החוץ והאוצר עולה שבשנת מיליוני ש"ח, סכום שהוא 203 של הממשלה בגין פעולות משרד החוץ מהתקציב המנוצל של משרד החוץ לשנה זו, והוא כלל את פעילויות 12%-כ 103 :הנציגויות בחו"ל ואת פעילות האגפים והחטיבות במטה המשרד לרבות נציגויות דיפלומטיות של ישראל בעולם; אגפים מרחביים במטה המשרד; האגף לשיתוף פעולה בין-לאומי (מש"ב); האגף לדיפלומטיה ציבורית; האגף לארגונים בין-לאומיים; האגף לעניינים אסטרטגיים; אגף הכלכלה; פעילות קונסולרית באמצעות האגף לעניינים קונסולריים ובאמצעות ) נוצל לתשלומי שכר, 88%( הנציגויות השונות בעולם. רוב תקציב המשרד תפעול, אבטחה, תחזוקה ותשלומי חובה לאו"ם. יוצא אפוא כי הסיכום על מספר הנציגויות שייסגרו - וכפועל יוצא גם החלטת הממשלה בעניין - היה פרי מיקוח בין משרד האוצר למשרד החוץ בסד זמנים צפוף בעת תהליך אישור תקציב המדינה, שהוא תהליך מורכב ממילא הכולל עשרות החלטות בתחומים שונים. בנסיבות אלו לא היה אפשר לקבל החלטה, כפי שנדרש מכללי המינהל התקין, תוך בחינה שיטתית של מלוא הנתונים והשיקולים השונים הרלוונטיים לקבלת החלטה כבדת משקל זו שהיא בעלת השלכות מדיניות פוטנציאליות משמעותיות. קידום החלטה קונקרטית לשינוי אופן הפעילות של משרד ממשלתי ללא קיום הליך בחינה וניתוח מפורטים וללא התייעצות מקצועית ממשית על אודות פרטי ההחלטה, השפעותיה ומשמעויותיה עלול להביא לפגיעה יסודית ביכולת של המשרד הממשלתי למלא את תפקידיו ולהגשים את ייעודו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי עליו להקפיד להשתמש באופן מושכל, זהיר ואחראי בכלים העומדים לרשותו בעת גיבוש הצעתו לתקציב המדינה והצעות החלטה נלוות שהוא מגיש, בייחוד כשמדובר בהתערבות בפרטי המדיניות של משרד ממשלתי אחר. ראוי כי כל הצעה כזו, המובאת על ידי משרד האוצר לאישור הממשלה, תתבסס על בחינה מקדימה מעמיקה ומקצועית בשיתוף המשרד הרלוונטי, תוך הקצאת פרק זמן הולם לקיום הליך בחינה ראוי כאמור. הליכי קבלת ההחלטות על סגירת נציגויות משרד החוץ בחו"ל במסגרת לקו במספר היבטים: ראשית, משרד 2019 גיבוש תקציב המשרד לשנת האוצר הוביל מהלך שתכליתו להביא לסגירת כחמישית מנציגויות משרד החוץ בחו"ל בלי שהצעתו נשענה על בחינה יסודית של השפעות הפעולה על יחסי החוץ של מדינת ישראל ובלי שניתנה למשרד החוץ שהות מספקת לבחון לעומק את ההצעה ואת משמעויותיה; שנית, הסיכום על סגירת מספר נציגויות נמוך יותר מזה שננקב מלכתחילה, שעיקריו הוטמעו בהחלטת ממשלה, היה פרי מיקוח בין משרד האוצר למשרד החוץ בסד זמנים צפוף, טרם אישור תקציב המדינה; שלישית, ) 2019 ההחלטה להימנע מסגירת שבע הנציגויות (מתוכן שלוש בשנת לא לוותה בהסכמות חלופיות לסיכום התקציבי. כתוצאה מתהליך קבלת החלטות לקוי זה לא העביר משרד האוצר תוספת תקציב חד-פעמית מיליון ש"ח למשרד החוץ, כפי שסוכם בין הצדדים. 140 בסך , לרבות סיכום 2019 אף על פי שהצורך בגיבוש סיכום תקציבי חלופי לשנת בדבר צעדי התייעלות נדרשים במשרד החוץ, עלה כבר במחצית שנת - שלהי שנת התקציב - לא 2019 , עד מועד סיום הביקורת בנובמבר 2018 , שיועד לפעילות 2019 עולה שהתקציב הכולל לשנת 21 מתרשים הנציגויות הדיפלומטיות בחו"ל - 103-המערך המדיני - שבע אגפיו ו מיליון ש"ח. תקציב זה נועד לכל פעילות המערך המדיני, לרבות 12-כ אירוח משלחות, ארגון כנסים ותערוכות, קיום פעולות הסברה, ארגון אירועי תרבות, נסיעות, פעילות קונסולרית בנציגויות ועוד. לכלל פעילות המערך 2019 עוד עולה כי התקציב שהוקצה בתחילת שנת בהשוואה לתקציב 78%-המדיני בשנה זו שיקף קיצוץ בשיעור של כ . 2018 שנוצל בפועל לפעילות המערך המדיני בשנת 10%- עולה כי תקציבן של כ 2019 מנתוני תקציב הנציגויות לשנת דולר בלבד 10,000 היה עד 2019 מהנציגויות למימון כל פעילותן בשנת 50%- ש"ח), ותקציבן הכולל של יותר מ 35,000 -לנציגות (שווה ערך לכ דולר לנציגות. 20,000 - ל10,001 מהנציגויות היה בין ) בסך של96(שכר ונלוות, תפעול ואבטחה וכן בגין תשלומי חובה לאו"ם מיליון ש"ח. 280-כ כפי שעולה ממכלול הנתונים לעיל, בשנים האחרונות מסתמנת מגמה של הפחתת חלקו היחסי של תקציב משרד החוץ מתקציב המדינה. כמו קטן במידה רבה תקציב משרד החוץ בהשוואה לתקציבו 2019 כן, בשנת ) והיה אף 2018 מהתקציב המקורי שהוקצב בשנת 14.7% - (ב2018 בשנת . נוכח נתונים אלה 2018 נמוך מסך ההוצאות הקשיחות שהוצאו בשנת בחן משרד מבקר המדינה את תהליך גיבוש תקציב משרד החוץ לשנת וכן את השינויים התקציביים שהתרחשו ואת משמעויותיהם, 2019 .כמפורט להלן עולה כי תקציב מערך הדיפלומטיה הציבורית הופחת 22 מנתוני תרשים 2018 בהשוואה לתקציב שנוצל בפועל בשנת 2019 בשנת 68%-בכ מיליון ש"ח בלבד. הפחתת 8.5- מיליון ש"ח) והועמד על כ 26.8-(כ היה 2019 התקציב נעשתה אף על פי שאחד מיעדי משרד החוץ לשנת פיתוח כלים להגדלת היכולות של ישראל והשפעתה במרחב הדיגיטלי, שהוגשה לאישור 2019 כפי שפורט בהצעת תקציב משרד החוץ לשנת במליאת הכנסת. הפחתת תקציב מערך הדיפלומטיה הציבורית צמצמה במידה קיצונית את יכולת משרד החוץ לפעול בתחום. על פי אנשי מקצוע במשרד החוץ, "המשמעות היא פגיעה חמורה ביכולת להשיג השפעה כמעט בכל תחומי החשיבות למדינת ישראל". מערך פעילות החוץ המבוזר מחייב אפוא תכנון, יישום והובלה מתואמים תוך הסדרת גזרות הפעילות של כל גוף והגדרת תפקידיו וסמכויותיו. אשר למשרד החוץ, נדרש לבחון את תפקידיו ואת סמכויותיו במסגרת מערך החוץ, בראי הערך המוסף הפוטנציאלי שלו, כפי שיפורט להלן. יודגש כי המשך ביצוע משימות על ידי עשרות גורמים, ללא קיום בחינה ועבודת מטה בנוגע למודל העבודה הראוי ובלי לתת מענה לצורך בהגדרת גורם מוביל ומתכלל, עלול להיות חסם בעבודות הגופים השונים בתחומי הפעילות המשותפים שלהם, וביכולת ליצירת הסדרי תיאום וקשרי גומלין יעילים. חוסר התיאום אף עלול לגרום להקצאת משאבים מיותרים ולמנוע פעולות ליעילות וחיסכון. טיוב פעולת הממשלה בתחומים אלה, ובכללה גיבוש נוהל מחייב ליצירת ממשקים ושיתופי פעולה עם משרד החוץ ועם המשרדים הנוספים הפועלים בחו"ל, יצירת מסד נתונים שירכז את כלל ההוצאות הכספיות ויוצג כנספח לתקציב המדינה, וכן את תקני כוח האדם בחו"ל ובחינת איחוד התשתית האדמיניסטרטיבית שתשרת את כלל הגופים - יתרמו לשיפור יכולת הממשלה להגשים את יעדיה בזירה הבין-לאומית . 35ולהגברת תפוקותיה ואפקטיביות פעולתה מהאמור עולה כי למשרד החוץ פוטנציאל השפעה משמעותי לטיוב פעולות מערך החוץ, בשל פעילותו המתמשכת בזירה הבין-לאומית, צבירת ידע ייחודי וראייה גלובלית רחבה. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי למעט בתחום הפיתוח הבין- , החלטות הממשלה המפורטות מעלה בעניין תיאום העבודה בין 44לאומי משרדי הממשלה וגורמי הממשלה השונים טרם יושמו. כמו כן, נראה שכיום אין פעולה שיטתית ושוטפת לתיאום מכלול הפעולות והמשימות של מערך החוץ בחו"ל, כפי שהומלץ על ידי הגורמים השונים כמפורט לעיל. אף שקיימים הישגים רבים לעשייה הממשלתית בחו"ל, אי-יישום ההחלטות האמורות והיעדר מנגנוני תיאום עלולים לפגוע במישרין באפקטיביות של הפעילות הממשלתית בזירה הבין-לאומית. הבדיקה העלתה מקרים שבהם קיימות אי-הסכמות ומחלוקות בין משרד החוץ ובין גופי הממשלה השונים לגבי העובדות הנוגעות לפעילויות, מהלך הדברים, התועלת שבביצוע הפעולות ומידת שיתוף הפעולה בפעולות אלו. לצד זאת, נמסר על ידי גופי מערך החוץ ומשרד החוץ למשרד מבקר המדינה כי בחודשים האחרונים חל שיפור מסוים במקצת קשרי הגומלין המתקיימים בין משרד החוץ לגופים מסוימים במערך החוץ. מבלי להכריע במחלוקות בין הגופים השונים באשר לדרך ההתנהלות והפעולות שנעשו, ובשאלה מיהו הגורם האחראי לחוסר שיתוף הפעולה בין הגופים - יודגש כי בעצם קיומן של מחלוקות מעין אלו אשר לעובדות הבסיסיות הנוגעות לנושא, יש כדי ללמד על חוסר תיאום, העדר שפה משותפת וחוסר אמון בין הגופים השונים שעלולים להביא לאיבוד תשומות מקצועיות חשובות של כל הצדדים. להלן איגום של עיקרי הטענות שהוצגו: מצב הדברים המתואר לעיל עלול ליצור חסמים העשויים להשפיע על פעילות מיטבית של הממשלה בחו"ל או לעכבה: 1 . קושי במיקוד פעולת מערך החוץ בזירה הבין-לאומית על בסיס קווי פעולה משותפים ואיגום משאבים. 2 . פיצול אינטרסים של הממשלה מול מדינה מסוימת או מול ארגון בין-לאומי והתנהלות ביצועית נפרדת ולא מתואמת ביחס לאותו .45יעד ממשלתי 3 . חוסר תיאום בין פעילות גופי הממשלה במדינה בחו"ל או מול ארגון בין-לאומי. 4 . קידום פעולות הממשלה בזירה הבין-לאומית על בסיס תמונת מצב מדינית חלקית ובלי להסתייע בתשומות המקצועיות הקיימות במשרד החוץ (לדוגמה, התמחות במשפט בין-לאומי). בביקורת עלה כי הפעילות של מערך החוץ בשנים האחרונות התבצעה בלא שהוצגו בתקציב המדינה נתונים תקציביים כוללים בדבר פעילות הממשלה בזירה הבין-לאומית ובדבר הפעלת מערך החוץ. נתונים כאלו היה עשויים לאפשר בקרה שוטפת על פעילות מערך החוץ, ולסייע לממשלה לתעדף או למקד את פעילותה בחו"ל ביעילות. נתונים כאמור היו יכולים לסייע לקיום בחינה כוללת שתאפשר להעריך את העלות והתרומה הכלכלית של הפעילות בחו"ל עבור מדינת ישראל ולבחון כיצד ניתן למקסם את התועלת מפעילות זו. קיומו של מערך פעילות החוץ המבוזר בין כלל משרדי הממשלה, הכולל היקף ומגוון רחב מאוד של נושאים בהם מעורבים עשרות גורמים ממשלתיים הפועלים בתחומים משיקים, חופפים, מקבילים ומשלימים, מחייב תכנון, יישום והובלה מתואמים ברמה גבוהה ביותר. היעדר תיאום של הפעולות ולעיתים אף ביצוע פעולות באופן סותר, עלולים לפגוע ביכולת לבצע משימות ולהשיג יעדים בדרך מיטבית. 5 . למשרד החוץ חסר מידע חשוב על אודות הפעילות של מערך החוץ בחו"ל, מכיוון שהמשרד לא היה שותף בכל הפעילות שהתקיימו. 6 . קושי במינוף של פעולות הממשלה בחו"ל לטובת "דיבידנד" מדיני ) לסוגיות Follow Up ( וקושי בביצוע מהלכי מעקב, ניטור ושימור שמקודמות בחו"ל על ידי גופי ממשלה שונים. . הפסקת פעולות שמשרד החוץ קידם בזירה הבין-לאומית, מכיוון 7 שהן תלויות בשיתוף פעולה של משרדי ממשלה אחרים, דבר שעלול לפגוע באמינות מדינת ישראל. אף על פי ששיתוף פעולה ותיאום בין משרד החוץ למערך החוץ הכרחי לשיפור הפעולה הממשלתית בזירה הבין-לאומית, בפועל ממשלת ישראל מתקשה לקדם פעילות מתואמת מעין זו. במצב הנוכחי הפעילות הממשלתית עלולה לשקף אינטרסים של הגורם המוביל את הפעולה בלבד. מציאות זו אינה מקדמת באופן מיטבי את יעדי הממשלה ואת מדיניותה בזירה הבין-לאומית. כמו כן, הידע הנצבר בפעולות אלה והמידע לגביהן אינם זמינים לאנשי המקצוע במשרד החוץ ולא ניתן להיעזר בהם לטיוב פעולות ממשלתיות עתידיות. לפיכך דרוש שינוי שיבטיח בעתיד פעולה מתואמת ויעילה במערך החוץ של מדינת ישראל. החלטות הממשלה, העמדות של אנשי המקצוע במל"ל ובמשרדי החוץ, ראש הממשלה והאוצר והתפיסה הרווחת בספרות המקצועית במדינות רבות בעולם מבטאות את הצורך לגבש אסטרטגיה לפעילות ממשלתית בחו"ל, שתסייע למקד את הפעילות ולתעדף אותה לפי מדינות ולפי תחומים. כך אפשר לממש באופן טוב יותר יעדים מוגדרים בזירה הבין-לאומית תוך ייעול השימוש במשאבי המדינה. "גיבוש אסטרטגיה אזורית לפעילות 3400 עם זאת, החלטת ממשלה הממשלה בחו"ל" טרם יושמה, ולא ניתן מענה לצורך שהועלה על ידי משרד האוצר ומשרד ראש הממשלה בדבר הקמת ועדה שתדון בנושא זה. הואיל וכך טרם גובשה אסטרטגיה מפורטת לפעולה הממשלתית בזירה הבין-לאומית, דבר המקשה על גזירת מטרות ויעדים עדכניים ורלוונטיים, כחלק מתפיסה כוללת וסדורה, אשר עלול לפגוע באפקטיביות של פעילות מערך החוץ בחו"ל. בהקשר זה יש לציין לחיוב את האגף למדיניות חוץ ואת אגף מזה"ת, אפריקה וקש"ם במל"ל שלאחרונה הרחיבו את תחומי פעילות עבודת המטה שלהם בזירה הבין-לאומית באמצעות כינוס עיתי של פורומים מקצועיים הממוקדים בתחום מוגדר או בסוגיה מסוימת בזירה הבין- לאומית ושאליהם מוזמנים נציגים של משרדי הממשלה ובראשם נציגי משרד החוץ.
הושת על משרד החוץ קיצוץ 2019 ממכלול הדברים עולה כי בתקציב משמעותי וחד של מאות מיליוני ש"ח. בד בבד לא הועברו התוספות השונות שעליהן סיכמו משרד החוץ ומשרד האוצר בסיכום התקציבי למשרד החוץ. כתוצאה מכך המשאבים הכספיים שעמדו לרשות משרד היו פחותים 2019 החוץ בתחילת השנה למימון כלל הוצאותיו בשנת . נוכח תחזית הגירעון 2018 במידה רבה מאלו שעמדו לרשותו בשנת כפי שנאמד על ידי משרד החוץ במהלך השנה 2019 התקציבי לסוף שנת הוקפא 2019 ובהתאם להנחיית סגן החשב הכללי במשרד האוצר מאוגוסט תקציב הפעילות הדיפלומטית של משרד החוץ ולא היה ניתן לנצלו.