משרד החקלאות ופיתוח הכפר . ההובלה הימית - אגרקסקו חברה ליצוא חקלאי בע_מ אגרקסקו השיבה למשרד מבקר המדינה שהיא עדיין סבורה, בהתבסס על חישוביה דלעיל, שמימוש האופציה איננו ודאי ולפיכך לא היה דופי באופן רישום חכירת האניות בספריה. אולם היא הוסיפה כי בעקבות הביקורת, ולמען הסר כל ספק בעניין זה, "הגיעה החברה בימים אלו להבנה עם המחכיר לפיה החברה לא תהיה מחויבת להמשיך ולהחכיר את האניות לתקופה של שלוש השנים הנוספות, גם אם לא תממש את האופציה כאמור בהסכם". בסוף נובמבר 2006 אישר דירקטוריון החברה הן את התיקון להסכם ממאי 2006 והן את התיקון המצוין לעיל שנעשה בעקבות הערות הביקורת. מהאמור לעיל עולה שהרווח שהפיקה החברה מפעילות האניות החדשות כיסה גירעון שמקורו בפעילויות אחרות בתחום ההובלה הימית. מכאן שהתמחור שנעשה להוצאות שמקורן בפעילויות אלה היה שגוי, או שפעילויות אלה נעשו בחוסר יעילות. . ההובלה, ואף יאפשר להשוות את התקציב לביצוע בפועל. נתונים אלה אמורים להיות בידי ההנהלה והדירקטוריון בעת שתקציב ההוצאות להובלה ימית ותעריפי ההובלה הימית מוצגים להם, כדי שיבחנו אם יש מקום לאשרם. הדבר נדרש כדי לבטא בשקיפות את אופן חישובו של תעריף ההובלה לכל אחד מהיעדים. גם אם סברה אגרקסקו שהיועץ היה זכאי לתמורה בעד תרומתו לעסקה עם החברה השוודית, לא היה מקום לקשור זאת להעסקתו לאחר שאותה עסקה לא יצאה לפועל, ובוודאי שלא היה בכך כדי לפטור אותה מלחתום אתו על חוזה התקשרות לצורך העסקתו זו ולקבוע כללים בנוגע להוצאותיו. עוד יש להעיר כי לפי נוהלי הרכש בחברה, לא היה די באישור הסמנכ"ל לצורך העסקת המפקח. (א) בהתחייבותה לחכירת האניות לתקופה ארוכה קיים בין היתר סיכון שלאגרקסקו יגרם נזק כספי ניכר אם לא תזדקק לאניות בעתיד מסיבה זו או אחרת. אחד מיתרונות החברה השוודית שהציגה הנהלת אגרקסקו לדירקטוריון היה דבר היותה חברה גדולה בתחום ההובלה בקירור, שביכולתה לשלב את האניות בקווים שלה אם אגרקסקו לא תזדקק להן. דבר זה מקטין את הסיכון האמור. לעומת זאת, הנהלת אגרקסקו לא ציינה לפני הדירקטוריון כי לחברה הגרמנית שעמה התקשרה אגרקסקו אין קווי הובלה כפי שיש לחברה השוודית, ולפיכך אם תבחר אגרקסקו להשתמש בשירותיה, הסיכון שאליו תיחשף בהיבט זה יהיה גדול יותר. לנוכח חשיבות העסקה והיקפה, ולנוכח הסיכון הכרוך בביצועה שתוארו לעיל, היה על הנהלת החברה להסב את תשומת לבו של הדירקטוריון לכל ההבדלים בין העסקאות ולא רק להבדלים הפיננסיים. .(1) .מדד חשוב להשוואה בין עסקות הוא תזרים המזומנים המצטבר שלהן בחישוב שעשה משרד מבקר המדינה (בהסתמך על חישוב אגרקסקו) נמצא כי הערך המהוון של התשלומים 5 המצטברים שהיה על אגרקסקו לשלם לתאגיד א' בתקופת החכירה גבוה בכ-4 מיליון אירו מערך התשלומים לחברה הגרמנית. יצוין כי לפי הבדיקה אגרקסקו עשתה תחשיב פנימי בעניין זה, אולם הוא לא הוצג לדירקטוריון. (2) כאמור, בהסכם עם תאגיד א' נקבע שאגרקסקו תשלם לתאגיד א' מקדמה על סך כ-6.8 מיליון אירו, שאינה נושאת ריבית. כפועל יוצא מכך הפסידה אגרקסקו הכנסות ריבית על סך כ-2.7 מיליון אירו מהוונים6 . (א) בנובמבר 2003 הסתיימה בנייתה של האנייה הראשונה והיא נמסרה לאגרקסקו. באפריל 2004 נמסרה לה האנייה השנייה, ולפיההסכם האמור האניות הופעלו באמצעות חברת תפעול גרמנית שהעסיקה צוות זר. כאמור לעיל, בעניין זה הייתה מחלוקת בין אגרקסקו ובין רשות הספנות. בסופו של דבר, לאחר שניסיונותיה של אגרקסקו להסדיר את העניין לא צלחו, היא העדיפה להימנע ממאבק משפטי והציעה לתאגיד א', שהחכיר לה אניות לפנים, להחליף את החברה .הגרמנית ולהחכיר לה את האניות. בסוף שנת 2005 , לאחר שהמשא ומתן בין אגרקסקו לתאגיד א' עלה יפה, מכרה החברה הגרמנית את זכויותיה באניות לחברה שבשליטת תאגיד א' 3 . הבדיקה העלתה כי אגרקסקו לא הפנתה לגופים נוספים הצעה כדוגמת זו שהפנתה לתאגיד א'. לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות האמורות, ובהן ההשקעה הניכרת הכרוכה בעסקה (המסתכמת במאות מיליוני ש"ח) והיותה עסקה ארוכת טווח, היה מקום שאגרקסקו, שיזמה את הפנייה לתאגיד א' וניהלה עמו משא ומתן, תנקוט צעדים לקבלת הצעות של כמה מציעים אחרים, אף שהיא אינה חייבת לבצע הליך מכרז פורמלי. אכן לזמן הנדרש לכך יש "מחיר" אך אין זה מן הנמנע שבדיקת הצעות עם כמה מציעים וניהול משא ומתן עמם במקביל לניסיונה לפתור את הבעיות שנוצרו היו מאפשרים לאגרקסקו בסופו של דבר להשיג תנאי התקשר ות נוחים יותר. (ב) עוד העלתה הבדיקה כי בהשוואה שעשתה הנהלת אגרקסקו בין העסקה עם החברה הגרמנית לעסקה עם תאגיד א' ושהוצגה לדירקטוריון באוגוסט 2005 ובדצמבר 2005 לא צוינו מלוא המשמעויות הכספיות הנובעות מן ההבדלים בתנאי העסקאות. לפי חישובי משרד מבקר המדינה, העסקה עם תאגיד א' יקרה בכ -6.7 מיליון אירו4 :מהעסקה עם החברה הגרמנית משרד מבקר המדינה מעיר כי החיש ובים שהציגה אגרקסקו בתשובתה למשרד מבקר המדינה נעשו בדיעבד ולא הוצגו לדירקטוריון במועד אישור העסקה. לדעת משרד מבקר המדינה היה על אגרקסקו לעשות השוואה מקיפה ומפורטת בין תזרימי המזומנים של כל אחת מהעסקות, כדוגמת ההשוואה שעשתה בין העסקה עם החברה הגרמנית לעסקה עם החברה השוודית, ולהציגה לדירקטוריון לפני שנחתמה העסקה עם תאגיד א'. להצגתה של השוואה זו לדירקטוריון חשיבות רבה, בין היתר בגלל ההבדלים המתוארים לעיל בין שתי העסקאות. לדעת משרד מבקר המדינה, בעסקות שיש להן חשיבות אסטרטגית או כרוכה בהן השקעה כספית גדולה (המסתכמת במאות מיליוני ש"ח), כדוגמת עסקה זו, היה מקום לעשות בדיקה מעמיקה יותר של חלופות ולהיוועץ לשם כך בגורמים מקצועיים נטולי פניות, על מנת להבטיח שההחלטה שתתקבל תהיה מיטבית. כמו כן היה על הנהלת אגרקסקו להביא לידיעת הדירקטוריון את קשריו של היועץ עם החברה השוודית בצורה מסודרת, ולא להניח שהדבר ידוע לו. יוצא אפוא כי כדי להימנע מרישום האניות כנכס בדוחות הכספיים התחייבה אגרקסקו לשאת בעלות נוספת של כ -6 מיליון אירו אם תחליט שלא לרכוש את האניות בתום 14 שנות החכירה. תיקון ההסכם על היבטיו הכספיים לא הוצג באותה עת לדירקטוריון כדי שהוא יחליט אם יש מקום לאשרו. (2) עוד העיר משרד מבקר המדינה כי אמנם לכאורה אין אגרקסקו חייבת לרכוש את האניות במחיר האמור ( 16 מיליון אירו), ואולם היות שכאמור לעיל אופציית הרכש משתלמת יותר מחכירה (מהוונת) לשלוש שנים נוספות, סביר שהיא תממש את האופציה, ולכן מובן שאין לראות בה אופציה שאינה . "הזדמנותית". בנסיבות אלה ספק אם החכירה עמדה בתנאים שעליה לעמוד בהם כדי שתסווג כחכירה תפעולית שאינה מחייבת רישום של הנכס בספרי החברה. . באשר להכנת תקציב ההובלה הימית לשנה שלאחריה ובאשר לתעריפים שבהם מחויבים המגדלים. נוכח השפעתם של תעריפי ההובלה על הכנסות המגדלים יש חשיבות לכך שאגרקסקו תציג לדירקטוריון את מרכיביהם של התעריפים ואת אופן חישובם בשקיפות המרבית. כמו כן, על מנת לשפר את הפיקוח בעניין זה ראוי גם לשקול הקמת ועדת משנה מקרב חברי הדירקטוריון שתתמקד בכך. אגרקסקו מובילה ומשווקת תוצרת חקלאית לחו"ל. לפי תקנון החברה היא אינה מפיקה רווחים ואם יהיו עודפים הם יתווספו לתמורה שמקבלים המגדלים או ישמשו לכיסוי גירעונות החברה. בשנים 1998 -2005 עסקה אגרקסקו במיזם לבניית שתי אניות חדשות המותאמות להובלת התוצרת החקלאית שהיא מייצאת לאירופה. בדיקת תהליך קבלת ההחלטות הנוגעות למיזם העלתה, בין היתר, כי אגרקסקו לא בדקה בדיקה מעמיקה דייה את החלופות לעסקה; וכי כאשר הוצגו לדירקטוריון העסקות הנוגעות למיזם, כדי שיבחן אם יש מקום לאשרן, לא הוצגו לפניו כל ההיבטים הנוגעים לעסקות, ובכללם היבטים הנוגעים לסיכונים הכרוכים בעסקה עם החברה הגרמנית והיבטים כספיים מהותיים הנוגעים לעסקה חלופית עם תאגיד אחר שאושרה לאחר מכן. אגרקסקו העסיקה במשך יותר מחמש שנים יועץ חיצוני לתכנון האניות ולפיקוח על בנייתן שלא לפי סדרי מינהל תקין: לא נחתם עמו חוזה התקשרות, עלות העסקתו סוכמה למפרע, והבקרה על הוצאותיו לקתה בחסר. תקציב הוצאות ההובלה הימית לא הוצג בשקיפות לדירקטוריון לפי יעדי ההובלה ולכן אי-אפשר לדעת כיצד נקבע התעריף לכל יעד. הוצאות ההובלה הימית כוללות מרכיבים שלא הובהר אופן חישובם והם אינם מוצגים בשקיפות בתקציב. אגרקסקו אינה מציגה בסוף כל שנה השוואה בין ההוצאו ת וההכנסות בפועל לפי יעדי ההובלה ובין ההוצאות וההכנסות הצפויות שנקבעו בתקציב לאותה שנה, אף כי השוואה כזו נדרשת לשם ניתוח הסטיות מן התקציב וקבלת החלטות מושכלות יותר לדעת משרד מבקר המדינה אם הוצאות ההובלה הימית כוללות גם מקדמי ביטחון, יש לחשב אותם ולהסביר כיצד הם חושבו וכיצד הם השפיעו על תקציב ההוצאות ועל התעריפים. אין מקום לכך שמקדם ביטחון שלא צורף לגביו חישוב ישמש הצדקה להפרשי תעריף, ולו מטעמי זהירות. חישוב מקדם הביטחון יאפשר לבדוק כיצד הוא השפיע במשך השנים על תקציב הוצאות ההובלה הימית ועל תעריפי כאמור, לדברי יו "ר אגרקסקו, מיזם ההצטיידות באניות חדשות היה ההחלטה המהותית ביותר שקיבלה החברה בכל שנות קיומה. הבדיקה העלתה כי סדרי קבלת ההחלטות בנוגע למיזם לקו בחסר. בתחילת התהליך לא עשתה הנהלת החברה בדיקה מעמיקה דייה בנוגע לעסקות חלופיות, ונוסף על כך היא נועצה ביועץ שהיו לו קשרי עבודה עם אחת החברות. לאחר מכן, כשפנתה אגרקסקו לדירקטוריון כדי שיבדוק אם יש מקום לאשר את העסקה עם החברה הגרמנית, היא לא הציגה לפניו כמה מהיבטי ההסכם, ובכללם היבטים הנוגעים לסיכונים הכרוכים בו. אחרי כן, כשביקשה אגרקסקו לסיים את ההתקשרות עם החברה הגרמנית ולהתקשר עם גוף אחר תחתיה היא פנתה לצורך כך לתאגיד א' בלבד ולא מצאה לנכון לפנות לגופים נוספים כדי לבחון הצעות נוספות. כשהובאה העסקה עם תאגיד א' לדירקטוריון, כדי שיבחן אם יש מקום לאשרה, לא הוצגו לו היבטים כספיים מהותיים שלה. בין השאר, לפי חישובי משרד מב קר המדינה, עלות העסקה עם תאגיד א' במועד חתימת ההסכם הייתה גבוהה בכ -6.7 מיליון אירו מעלות העסקה עם החברה הגרמנית. 2. מן הראוי שהתקשרות עם נותן שירות תיעשה מראש ולפי חוזה המסדיר את תנאי ההתקשרות. הבדיקה העלתה כי לא נחתם מראש חוזה התקשרות בין אגרקסקו ובין היועץ. יתר על כן, אגרקסקו לא קבעה כללים המגדירים במפורט את המשימות שהוטלו עליו ואת סדרי הדיווח שלו לחברה, ואף לא קבעה כללים לפיקוח על עבודתו. בהיעדר הכללים האמורים אי -אפשר לוודא שיש יחס הולם בין שכר הטרחה שנקבע בעד הייעוץ ובין העבודה שנעשתה בפועל. הבדיקה העלתה כי בתקציב שמגיש אגף התכנון ההוצאות מוצגות לפי סוג ההוצאות בלבד (קבועות ומשתנות), ולא לפי יעדי ההובלה, ולכן אי-אפשר לדעת כיצד נקבע התעריף ליעד. עוד העלתה הבדיקה שהחברה אינה עושה השוואה בין ההכנסות וההוצאות בפועל לפי יעדי ההובלה ובין ההוצאות וההכנסות שנקבעו בתקציב. לדעת משרד מבקר המדינה, בתקציב צריכה להיות שקיפות באשר לאופן חישוב התעריף ליעד ההובלה, ולפיכך יש להציג בו את ההוצאות הצפוי ות על כל אחד מיעדי ההובלה ולקבוע לפיהן את התעריף לכל יעד. נוסף על כך, על החברה להשוות בין ההכנסות וההוצאות בפועל לפי יעדי ההובלה השונים ובין ההכנסות וההוצאות בגין אותם יעדים שנקבעו בתקציב, לצורך הבקרה על התקציב. הדבר יאפשר להנהלת החברה ולדירקטוריון ללמוד על הרווחים וההפסדים בפועל בגין ההובלה הימית בכלל, ולחשבם לפי כל יעד הובלה בנפרד. בהשוואה זו יוצגו ניתוחי הסטיות מהתקציב ויהיה אפשר לקבל נתונים על סבסוד צולב בין יעדי ההובלה ולקבל החלטות מושכלות יותר באשר להכנת תקציב ההובלה הימית לשנה שלאחר מכן ולקביעת תעריפי ההובלה שבהם יחויבו המגדלים. (1) בחינת ההצעות : הבדיקה העלתה כי הנהלת אגרקסקו השקיעה את מרב המאמצים בקידום הצעתה של החברה השוודית. הדבר בא לידי ביטוי הן קודם לישיבה שבה אושרה העסקה (בין היתר בביצוע הניתוח הכלכלי האמור של העסקה ובקשר השוטף שקיימה אגרקסקו עם אותה חברה באמצעות היועץ האמור במשך כשנה וחצי) והן במהלך הישיבה (שהיועץ הוזמן אליה ובה בוצעה סקירה נרחבת בנוגע ליתרונות העסקה). לעומת זאת התברר כי המאמצים שהשקיעה אגרקסקו בבחינת החלופות היו מ ועטים - היא הסתפקה בהעברת בקשה להצעה לשלוש חברות, ולא ניהלה עמן משא ומתן המשכי. כמו כן הנהלת אגרקסקו לא עשתה בנוגע להצעות החלופיות שהגישו החברות האמורות ניתוח כלכלי כדוגמת זה שעשתה בנוגע להצעת החברה השוודית. (2) כאמור לעיל, יוזם ההתקשרות עם החברה השוודית ה יה יועץ ששימש באותה עת מנהל פרויקטים בסוכנות אניות הנותנת שירותים לאגרקסקו. בה בעת, הסוכנות האמורה ייצגה את החברה השוודית בישראל, ובמסגרת עבודתו של היועץ בסוכנות הוא היה ממונה על הקשר בינה ובין החברה השוודית. דבר זה היה .ידוע להנהלת אגרקסקו, שכן כאמור היא ר כשה לעתים שירותי הובלה מהחברה השוודית. לדעת משרד מבקר המדינה היה בכך טעם לפגם. על הנהלת אגרקסקו היה להביא לידיעת הדירקטוריון את עניין קשריו של היועץ עם החברה השוודית. ואולם לא נמצא שהדבר נעשה.
העסקת יועץ חיצוני ללא חוזה התקשרות (במשך יותר מחמש שנים!) וקביעת תנאי העסקתו למפרע אינם מתיישבים עם סדרי מינהל ציבורי תקין. היה על אגרקסקו לקבוע מראש את כללי ההעסקה ולקיים בקרה נאותה בהתאם לכך.