מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . עבודה נוספת של מנהלים בכירים באוניברסיטאות משרד מבקר המדינה דוחה טענה זו. אין בהנחיות המל"ג תאריך תחולה, והן אינן מחריגות עמותות שהוקמו לפני מועד פרסומן . ההנחיות אף קובעות כי מוסד שטרם קיבל הכרה מהמל"ג יקיים הוראות אלה לפני קבלת ההכרה; ומוסד אשר קיבל הכרה יתאים את אופן התאגדותו ופעילותו להנחיות אלה בתוך זמן סביר. נמצא כי בשנים התשע"א-התשע"ז, 2017 -2011 , עבדמנהל בכיר א', באישורה של הנהלת האוניברסיטה, בעבודה נוספת בהוראה בבר- אילן בהיקף של 2 ,שעות סמסטריאליות בכל שנה (למעט שנה אחת שבה לימד בהיקף של 4 ,)שעות סמסטריאליות וקיבל על כך תשלומים נוספים מבר -אילן, וזאת בניגוד להנחיות הממונה. התשלומים הנוספים הסתכמו בשנים אלו בכ-80,000 ש"ח. .משרד מבקר המדינה מעיר למנהלי בר-אילן שכיהנו מאז ועד שנת 2016 על שבמשך כ-20 שנה לא קבעו הסדרים למניעת ניגוד עניינים בנוגע לעבודותיו הנוספות של היועמ"ש . הימצאותו של היועמ"ש במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים בעבוד ותיו הנוספות סותרת את ההרשאה שניתנה לו בתוספת להסכם ההעסקה שלו המדגישה כי ההיתר ניתן בתנאי שהוא לא יימצא במצב של ניגוד עניינים. כמו כן, היות שהיועמ"ש לא הגיש מדי שנה בשנה הצהרה על עבודותיו הנוספות ועל ניגודי עניינים שעלולים להתעורר אגב כך, הוא מנע מן הגופים המוסמכים את מלוא המידע שהיו צריכים לקבל בעניין ניגוד עניינים אפשרי בעבודותיו אלו. נוכח מומחיותו המקצועית היה עליו לוודא שהגורמים המוסמכים באוניברסיטה יבדקו אם הוא נמצא במצב שבו עלול להתעורר ניגוד עניינים ויחליטו החלטה מנומקת בעניינו, לרבות קביעת הסדר שימנע חשש לניגוד עניינים. כמו כן, היות שבספטמבר 1996 הקימהבר-אילן את הוועדה לניגוד עניינים, שהיועמ"ש נמנה עם חבריה, היה על היועמ"ש לוודא כי הוועדה תדון בעניינו ובסוגיית עבודותיו הנוספות כיועץ משפטי לחברה ולמכללה, שכן הוא עצמו העלה את החשש לניגוד עניינים בעבודותיו. אולם הוא לא עשה כן ואף לא העלה את ענייניו לדיון. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל האו"פ הקודם מר דוד קליבנסקי58 , למנכ"להאו"פ הנוכחי מר עמית שטרייט59 ולסמנכ"ל משאבי אנוש של האו"פ על שאיפשרו מתן תשלומים חריגים למר לזרוב במשך למעלה מעשור ומתוך אי -דיווח על מלוא התשלומים ל ממונה על השכר ולוות"ת; בכך הם פעלו בניגוד לכללי המינהל התקין. יש להעיר גם למר לזרוב עצמו - הממונה מעצם תפקידו על התשלומים באו"פ, לרבות על התשלומים לנותני שירותים דוגמת העסק שבבעלותו, ומי שאמור לוודא כי אלו משולמים על פי הכללים - על שאיפשר לעצמו לקבל תשלומים אישיים אסורים והתעלם מהנחיות הממונה על השכר. יש לראות זאת בחומרת יתר משום שבתפקיד סמנכ"ל הכספים הוא אחד משומרי הסף באוניברסיטה, ואמור לוודא כי היא פועלת כראוי בכל העניינים הנתונים לאחריותו. .אי-בדיקת הנושא על ידי מבקר המדינה לאחר קבלת תשובת האוניברסיטה אינה מהווה מניעה לעריכת הביקורת הנוכחית - אף אם חלף פרק זמן ממושך מעת קבלת התשובה, ובמיוחד כאשר מוגשות למבקר המדינה תלונות חדשות באותו נושא. יחד עם זאת, משרד מבקר המדינה מכיר בכך שהיה ראוי כי תישלח תגובה לתשובת בר-אילן בזמנו, לאחר קבלתה, והיה מקום לציין כי הנושא עשוי להיבדק בבוא הזמן, על פי שיקול הדעת וסדרי העדיפות של מבקר המדינה. אין לטעון להשתק כנגד גוף ביקורת בשל פגיעה בחוקיות המינהל, פגיעה בתקנת הציבור ופגיעה בצדדים שלישיים (הציבור). אין מדובר ביחסים רגילים שבין אזרח לרשות אלא ביחסים מיוחדים שבין גוף מבוקר ומבקר המדינה, על כל המשתמע מכך. הטענה ל"השתק מ ינהלי" נועדה למנוע מרשות להתכחש להבטחות ולמצגים פגומים שיצאו תחת יד יה ולחמוק מקיומם בטענה של היעדר סמכות , וברי כי טענה זו כלל אינה רלוונטית בהקשר זה. כמו כן, במקרה דנן לא הייתה אמירה מפורשת של המבקר שניתן היה להסתמך עליה, כאשר הדרישה בפסיקה היא שההבטחה צריכה להינתן בלשון מפורשת שאינה משתמעת לש ני פנים, ואכן לא הייתה כל הסתמכות או שינוי לרעה מצד היועמ"ש או בר -אילן. העיקרון של הגינות הביקורת מקובל , והוא נר לרגליו של משרד מבקר המדינה ולפיו הוא מבצע את עבודתו: בהגינות, באופן אובייקטיבי ובלתי תלוי, הן אישית והן ארגונית. ההסכם עם הממונה, שלפיו יפסיק היועמ"ש את עבודותיו הנוספות, לא ייתר ביקורת זו מאחר שההסכם צופה פני עתיד בלבד, ואינו מ תייחס כלל לכל הנושאים והליקויים שנמצאו בנוגע לעבודותיו הנוספות. כמו כן הסכומים שהיועמ"ש נדרש להשיב במסגרתו הינם בגין חריגות שכר אחרות שהיו לו ואינם קשורים להכנסותיו מעבודה נוספת. מתפקידו של מבקר המדינה, בין היתר, לעסוק בליקויים מינהליים לרבות בעלי היבט אישי, ואין גוף אחר שעושה כן . .בד בבד עם דחיית טענות בר-אילן בעניין חלוף הזמן מאז התקבלה במשרד מבקר המדינה תגובתה למכתב משנת 2006, בטענת "השתק מנהלי", ועד לביצוע ביקורת זו, ממצאי הביקורת שעלו בבדיקה שלפנינו, בנוגע ליועמ"ש של בר-אילן ולהנהלתה, הם אכן ממצאים לא פשוטים, ואולם, מתוך רצון לנהוג בהגינות ומתוך הצורך להתחשב בטענות המינהליות של בר-אילן, מוצא לנכון משרד מבקר המדינה, להציג את הממצאים ולהעיר בגינ ם כמפורט להלן בדוח זה, בלבד. בכך מבקש משרד מבקר המדינה גם להדגיש כי הביקורת מצביעה על ליקויים שחלקם תוקנו לאחר בדיקת הממונה על השכר, קודם לסיום הביקורת בדוח זה, על מנת שלא יישנו ועל מנת שיופקו הלקחים בגינם. כמו כן הביקורת מעלה נושאים נוספים שנמצאו, בכדי שגם אלו יתוקנו וגם - לא יישנו. .התנאים שבחוזה ההעסקה של היועמ"ש מאפשרים אמנם ליועמ"ש לעסוק בעבודה נוספת, ובשעתו לא סתרו את הנחיות הממונה על השכר שהתקבלו רק ב-2011 ; ואולם, בחוזה העסקתו לא נקבעה בקשר לכך שום התייחסות לנוהלי בר-אילן שהיו בתוקף באותה העת, או לכאלו שיהיו בתוקף בעתיד , לרבות כאלו מסוגם של הנחיות הממונה על השכר; ממילא לא צוין בחוזה כי הכללים שנקבעו בנהלים ובהנחיות, בכל הנוגע ליועץ המשפטי, מבוטלים הם. מכאן, שמדובר בהיתר עקרוני, שאינו גובר על נוהל בר-אילן ואינו מחליף אותו, הוא גם אינו מנומק ואינו מתייחס במפורט לעבודה נוספת מסוימת וניתן לתקופה ש אינה תחומה בזמן. מדובר בהי תר עקרוני שקיבל היועמ"ש בתחילת עבודתו, שלא תוחם בהמשך בהסדרה מפורטת - לא בהיקף השעות ולא בנושאי הייעוץ, ובלי שהוסדר נושא ניגוד העניינים. נוהל בר- אילן קובע הוראות מפורשות, כך שאין מדובר בתניות מכללא, וההרשאה שניתנה ליועמ"ש והתנהלותו מפר ות את הוראות הנוהל. זאת ועוד, העובדה שמדובר בהיתר עקרוני עולה גם מכך, שסמנכ"ל משא"ן דאז, אשר אישר ליועמ"ש בינואר 1990 ובמרץ1992 להמשיך ולעסוק באופן פרטי בתחום מקצועו, נהג לשלוח לו מדי שנה טופס בקשה לאישור עבודה נוספת, וכך נהג גם סמנכ"ל משא"ן אחר שכיהן בתפקיד. היועמ"ש התייחס לכך פעם אחת בלבד ואף על פי שאחר כך התנגד למלא את הבקשה, סמנכ"לי משא"ן המשיכו לשלוח לו בקשות לדיווח על עבודה נוספת גם בשנים שלאחר מכן. יש להוסיף, כי בבר-אילן, לרבות בתיקו האישי של היועץ המשפטי, אין מסמכים המתעדים את ההחלטה לפטור את היועמ"ש מעמידה בתנאים שנקבעו בנוהל עבודה נוספת. עוד יצוין כי, הדבר עולה אף מהפסיקה31. .אומנם מותר לשנות מההנחיות , אך נדרש נימוק לסטי יה מההוראות הפנימיות. האוניברסיטה היא גוף ציבורי שאסור לו לשאת פנים ולהפלות, לרבות הפליה לטובה, מטעמים לא ענייניים , ובמקרה זה לא ה יה כל נימוק. נוהל הסגל המינהלי עודכן אמנם שלוש פעמים מאז 1983 - בשנים 1997 ,2000 ו-2015 - אולם העיקרון שנקבע בו כי הוא חל על כל העובדים המינהליים "ללא יוצא מהכלל", לרבות על "עובד המועסק על פי חוזה מיוחד" או על "עובד המועסק בחוזה אישי" נותר בעינו. מכאן, שלא הייתה כאן התרה הגוברת על הנוהל, והיה על היועמ"ש לעמוד בהוראותיו. הוראה כלשהי, אף אם חתומים עליה המנכ"ל וסמנכ"ל, אינה מחליפה נוהל ואינה גוברת עליו, בוודאי הוראה שאינה מציינת זאת במפורש ומנמקת זאת. לבד מכך, עצם ההיתר לעסוק בעבודה נוספת אינו מקנה פטור מלעבור את הליך האישור שנקבע בנוהל. משרד מבקר המדינה מעיר ליועמ"ש כי על אף שהוא נקב במועדים מדויקים בהם פנה לטענתו למנכ"ל האוניברסיטה, הוא לא המציא תיעוד בכתב אף לא לפניה אחת. בביקורת הנוכחית עלו חריגות בעבודתו הנוספת של היועמ"ש שנמשכו כ-20 שנים, שחלקן נטען גם בתלונה מ -2006, בגין עבודה נוספת הן באותה מכללה שהוזכרה בתלונה ובנוסף גם בחברה בבעלות מלאה של האוניברסיטה: בר-אילן חברה למחקר ופיתוח בע" מ (להלן - החברה או חברה בת). אמנם חלפו יותר משני עשורים מאז החל היועמ"ש של בר-אילן לעבוד בעבודותיו הנוספות במכללה ובחברה, והיה יסוד להניח שיימצאו אישורים מנומקים לעבודותיו אלו במסמכי בר -אילן, ולפחו ת בתיקו האישי של היועמ"ש, אך אלו לא נמצאו לא בנוגע למכללה ולא בנוגע לחברה. אף על פי כן, סמנכ"לי משא"ן התעלמו מטענת היועמ"ש והמשיכו לשלוח לו בקשות לדיווח על עבודה נוספת גם בשנים שלאחר מכן, אולם הם לא אכפו את דרישותיהם. .הסכמה וידיעה של מנהלי האוניברסיטה בנוגע לעבודותיו הנוספות של היועמ"ש, אין בהן כדי להכשיר עבודה נוספת שלא קיבלה אישור כנדרש בהוראות; הגוף המוסמך למתן האישור הוא הוועדה לאישור עבודה נוספת , ואולם בקשה כזו כלל לא הובאה בפניה. אין מדובר בהחלטה חד -פעמית שקיבלו מנהלים בעבר, אלא במצב שהתמשך עשרות שנים והופסק רק במרץ 2016 ,. נוסף על כךבר-אילן לא ביססה את טענותיה על מסמכים כלשהם, אף לא מתקופות מאוחר ות יותר, לרבות לגבי בחינה ואישור של עבודתו הנוספת של היועמ"ש, שהי ו צריכים להתבצע מדי שנה, בהתאם לנ והלי האוניברסיטה, ולו בעבור שנות הייעוץ האחרונות הסמוכות למועד הביקורת . עם זאת יש לציין כי נשמרו מסמכים רבים מאוד, אחרים, שבר-אילן בחרה לצרף כנספחים לתשובתה. כפי שהיועמ"ש שמר מסמכים אישיים שלו מאז 1995 , ואותם המציא לביקורת לצורך מתן תגובה בעניינים אחרים35 , חזקה שהיה שומר גם תשובה שהייתה מתקבלת בעניין אישור לעבודתו הנוספת. הבעיה אפוא אינה באובדן ראיות , מפני שהראיות הומצאו , אלא בכך שאינן מבססות את טענותיה של בר-אילן. .יש לדחות גם את טענת בר-אילן על כך שהיא זו שביקשה מהיועמ"ש לייעץ למכללה ולחברה והיא זו שאישרה באופן מלא את עבודותיו הנוספות, שכן לא רק שאין לכך תימוכין כתובים, אלא שאם כך הדבר, הרי שיש לראות במשימות הייעוץ הללו חלק ממסגרת תפקידו וממשימותיו שלהם מחויב היועמ"ש, ושבעבורם הוא מקבל את שכרו מהאוניברסיטה. שכן, בעבור שירותי הייעוץ שהעניק היועמ"ש לחברה ולמכללה, הוא קיבל תשלומים נוספים, נפרדים וישירים הן מהחברה והן מהמכללה , דבר שהופך את מתן השירותים, הלכה למעשה, לעבודה פרטית; ועבודה פרטית יש להסדיר בהתאם לנוהלי בר-אילן, אך הדבר לא נעשה. אשר לטענת בר -אילן בנוגע לתקשי"ר: ראשית, התקש"יר לא חל על האוניברסיטה והיא גם בחרה לא להחילו על עובדיה. שנית, בניגוד מוחלט לטענתם, התקשי"ר קובע לגבי עובדים המועסקים בחוזה בכירים: "לא יינתן היתר עבודה פרטית לעובד המועסק בחוזה בכירים, למעט לצורך הרצאות במוסדות להשכלה גבוהה בישראל ... ובלבד שמשך זמן ההרצאות לא יעלה על ארבע שעות הוראה אקדמיות בשבוע". גם בכל הנוגע לתנאים שקובע התקשי"ר כדי להכשיר עבודה נוספת, היועמ"ש ובר-אילן לא עמדו. ולגבי טענתם כי הוועדה לעבודה נוספת לא נועדה לדון בדרגי סמנכ״לים - הנוהל קובע במפורש כי הוא חל על כל העובדים המינהליים, לרבות הבכירים, כך שעל הוועדה לעבודה נוספת לדון גם בהם. בנוגע לכך יצוין כי הביקורת העלתה שסמנכ"לים נוספים בבר -אילן המוזכרים בהמשך דוח זה, ביקשו וקיבלו אישור לעבודה נוספת, כך שאין ממש בטענה זו. בביקורת הנוכחית עלה כי הממונה על השכר דאז לא בחן אם תוספת השכר של יו"ר פורום המנכ"לים היא בגדר חריגת שכר, כפי שנדרש לעשות בעקבות הביקורת הקודמת; הוא גם לא השיב למכתבה האמור של יו"ר ור"ה דאז, ולא אישר ולא פסל את קביעתה. כך הונהג ההסדר לתשלום שכר יו"ר פורום המנכ"לים , מתוך הרגל ולא בעקבו ת בחינה ואישור מפורש של הממונה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין כל מסמך המעיד על קיומו של דיון כזה ועל החלטה כזו. יתר על כן, אף אם ניתנה החלטה שכזו בשנים 1996 -1995 , הרי שהנסיבות בהן ניתנה השתנו מאז שהמכללה שינתה את תקנונה בשנת 2000 לפי דרישת המל"ג ו חדלה להיות גוף בשליטת בר -אילן, והיה מקום להביא העניין לבדיקה מחודשת. לא ניתן לקבל נימוקים אלו בדבר אי-קיום ניגוד עניינים , שכן החשש הוא שמא יימצא היועמ"ש במצב של ניגוד בין חובת נאמנותו למכללה לבין חובת נאמנותו לאוניברסיטה. הקרבה הרעיונית אינה מונעת מגופים להיות מתחרים ואינ ה מונעת ניגוד עניינים אפשרי ביניהם . להפך, לגופים מתחרים רבים אפשר שיהיו חזון זהה ומאפיינים דומים, ובשל כך הם אף יתחרו זה בזה ביתר שאת. המכללה היא מוסד אקדמי עצמאי ונפרד העוסק באותם תחומי לימוד שבר-אילן מלמדת 52, ולפיכך היא מתחרה בבר -אילן, כמו במוסדות אקדמיים אחרים, על אותם המשאבים - סטודנטים (כל סטודנט בוחר היכן ללמוד מסיבותיו שלו), אנשי סגל (שלעתים עוברים למוסד אחר שבו מוצע להם תפקיד או מסיבות אחרות) ותורמים (שאם יתרמו למוסד אחד סביר להניח שלא יתרמו גם למוסד אחר). בפעילותו של היועמ"ש כנותן שירותים משפטיים לשני גופים מתחרים בעלי עניין משותף יש ניגוד עניינים מובנה. מטבע הדברים, הוא עלול להיקלע למצב שבו הוא יכול להיטיב בהחלטותיו עם גוף אחד ולפגוע בגוף האחר. זאת ועוד, בכך שהיועמ"ש קיבל שכר משלושת הגופים - החברה, המכללה ובר -אילן - היה לו אינטרס אישי-כספי להמשיך ולשמש יועמ"ש לכולם. בנסיבות אלו שיקול דעתו המקצועי כיועמ"ש של בר-אילן עלול להיות מושפע משיקולים לא ענייניים. .על כל פנים, ההחלטה אם היועמ"ש נמצא במצב של ניגוד עניינים אם לאו מסורה לגוף המוסמך לכך בבר-אילן - הוועדה לניגוד עניינים, אך הדבר לא הובא להחלטתה. אשר לדוח הביקורת של רשם העמותות וחוות הדעת בהם מסתייעת בר-אילן לביסוס טענותיה – דוח הביקורת בוצע במכללה ולכן אינו רלוונטי לבר-אילן. גם חוות הדעת ניתנה למכללה בלבד, ולא לבר- אילן, והתייחסה ל נושא מנקודת ראותה של המכללה בלבד, ולא של בר-אילן; יתרה מזו, חוות הדעת לא התייחסה לכך שהנחיות המל"ג אוסרות במפורש על יועמ"ש לתת שירותים לשני הגופים בעת ובעונה אחת; חוות הדעת עסקה בעבר, ולא צפתה פני עתיד ; ובכלל, היא ניתנה למכללה בעקבות חוות דעת אחרת שקיבלה המכללה זמן קצר לפני כן, שבה נטען ההפך וכי יש "למנוע את הרע בטרם יארע". בר - אילן עצמה כלל לא טרחה לבדוק את שאלת ניגוד העניינים, ולּו פעם אחת, במהלך כל עשרות השנים הללו, אף שעל פי נהליה היה עליה לדון מדי שנה בשנה בעבודותיו הנוספות של היועמ"ש הן כדי לבחון את סוגיות ניגוד העניינים והן כדי לבחון אם לאשר את עבודותיו הנוספות, אף על פי שהן נוגדות את הנחיות המל"ג, את נוהלי האוניברסיטה ואת ההנחיות מ-2011 של הממונה על השכר. בר-אילן לא המציאה ראיות כלשהן לבחינות כאלו שעשתה, לאישורים שנתנה ולהסדר למניעת ניגוד עניינים שערכה. בשל כך, טענותיה על היעדר "אפשרות ממשית לניגוד עניינים " ועל אישורים שנתנה ועל פעולות שביצעה, שעקב הזמן שחלף אין ביכולתה להמציא ראיות להן, אינן מבוססות. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על השכר, כי ללא קשר למכתבה של פרופ' כרמי וכפי שדרש המבקר כבר בביקורת הקודמת , היה עליו לבחון את שאלת התשלום ליו"ר פורום המנכ"לים - אם הוא תקין או שהוא בגדר חריגת שכר - אך הוא לא עשה זאת. משרד מבקר המדינה שב ומעיר לממונה כי עליו לבחון אם תוספת השכר שמקבלים מנכ"לי האוניברסיטאות בגין תפקידם הנוסף כ יו"ר פורום המנכ"לים היא בגדר חריגת שכר, וזאת בייחוד על רקע הנחיית הממונה ממאי 2015 . אםיימצא שאכן מדובר בתוספת שכר חריגה, עליו לטפל בנושא כנדרש ולהנחות את האוניברסיטאות בהתאם. ואולם על אף הודעתה זו של בר-אילן העלה משרד מבקר המדינה כי רק עשרה חודשים לאחר מכן, בסוף נובמבר 2016, ורק לאחר בקשה נוספת ששלח לה משרד מבקר המדינה שלושה ימים לפני כן, לקבל את פירוט הקרן של היועמ"ש, ביטלה בר-אילן את יתרת הקרן. הנחיית היועמ"ש בדבר הצורך בייעוץ משפט חיצוני בכל הנוגע לפעילות בעניין ה ממשק שבין האוניברסיטה לבין המכללה וההסדרים בי ניהן וכן בנוגע לשיתוף הפעולה ביניה ן - הנחיה זו חיונית, ואולם ראוי היה שיאמצה עד לסופם של התהליכים ויימנע גם מהשלב הסופי של ניסוח הסכמים. בכך היה מבטיח ששיקול דעתו לא ייטה לטובת מי מהצדדים, ולו לכאורה. פעולות אלה הן דוגמה לייצוג כפול בפועל של היועמ"ש בעניין שבו עלולים להיות אינטרסים סותרים של הצדדים, חשש לניגוד עניינים של המייצג -היועמ"ש וחשד שאחד הלקוחות לא יזכה לייצוג ראוי. היות ש מחב"א זוכה לתקצובן של האוניברסיטאות החברות בה, ראוי שהממונה על השכר יכלול בבדיקותיו גם את השכר שמקבלים עובדי מחב"א. נוכח הממצאים שעלו בביקורת, על הממונה על השכר לבחון את סמכותו בעניין, ובכלל זה לבחון אם על הסמנכ"ל למחשוב להשיב כספים מתקופת עבודתו הכפולה במחב"א ובאוניברסיטת ת"א. .מהמתואר לעיל עולה כי היועמ"ש, שאמור לשמש דוגמה אישית ולהיות שומר הסף של בר -אילן, פעל בניגוד לנוהלי האוניברסיטה, בניגוד להוראות המל"ג ובניגוד להוראות הממונה על השכר. הוא פעל להעצים את טובתו האישית והכספית בעבודותיו הנוספות עבור החברה ועבור המכללה, תוך מודעות למעמדו ותפקידו; במשך שנים רבות הוא קיבל כספים חריגים ועודפים על חשבונה של בר -אילן תוך כדי עקיפת המגבלות הקיימות. הממונה על השכר הפסיק הסדרים חריגים אלה ולאחר "גרירת רגליים" ממושכת של היועמ"ש, ובעקבות ביקורת זו, הואיל היועמ"ש לחתום על חוזה המסדיר את עבודתו כך שתעלה בקנה אחד עם כל הכללים המחייבים. ואולם, לבד מהצורך בהסדרת תנאי עבודתו, הפסקת עבודתו הנוספת החריגה והצורך בהשבת הכספים, ממצאי הביקורת מלמדים על התנהלות בלתי תקינה של היועמ"ש. במשך עשרות שנים היועמ"ש קיבל גיבוי מלא מצד חלק מ מנהלי האוניברסיטה, אשר לא ראו פגם בהתנהלותו, וחלקם האחר גיבו את מעשיו אלו בשתיקה ובאי-פעולה, שאיפשרה את הימשכותם. בכך הם חטאו לחובת נאמנותם למוסד שאותו הם משרתים, לסטודנטים הלומדים בו ולציבור כולו המשתתף בתקציב האוניברסיטה. נוכח חומרת הדברים מוצא מבקר המדינה לנכון להעביר ממצאים אלו לידיעת המל"ג והוות"ת שחלה עליהם החובה לפקח על המוסדות להשכלה גבוהה. פיצול התשלומים איפשר לאו"פ שלא לדווח לוות"ת ולממונה על השכר על מלוא תשלומיה למר לזרוב; כך דיווחה האו"פ רק על שכרו כסמנכ"ל הכספים, ואילו התשלומים לעסק, לא דווחו. בכך לא רק שהאו"פ העסיקה את מר לזרוב בעבודה נוספת שאינה מותרת אלא שהיא גם לא נתנה גילוי נאות למלוא העסקתו, והסתירה את מלוא המידע מהממונה על השכר ומוות"ת. משרד מבקר המדינה מעיר ליועמ"ש, כי בכהונתו כמרכז ועדת צ'חנובר ובהשתתפותו בדיוניה הוא היה מצוי בניגוד עניינים מאחר שהוועדה דנה והחליטה החלטות הנוגעות גם להסדרי השכר החריגים שלו עצמו. היה לו עניין כספי ישיר במסקנותיה, לרבות בהחלטתה לכבד את הסדרי השכר החריגים ואת תוספות השכר השונות שנקבעו עם העובדים הבכירים הוותיקים, שהוא נמנה עמם. מכאן שהיה על בר-אילן למנות אדם אחר לתפקיד זה, ועל היועמ"ש היה להימנע מלכהן בו. משרד מבקר המדינה מעיר ליועמ"ש כי הוא היה מצוי במצב של חשש לניגוד עניינים אישי כשהשתתף בגיבושן ובניסוחן של החלטות הוועדה לניגוד עניינים בנושא האמור; זאת מאחר שבאותה תקופה (וגם לפניה ולאחריה) הוא עצמו העניק שירות משפטי לתאגידים שהוועדה קבעה כי מתן שירות להם לא ייחשב ניגוד עניינים. לכן היה לו לכאורה עניין אישי וכלכלי לצמצם את גבולות התחולה של ההנחיה בנושא ניגוד עניינים לתחום שבו לא תיחשב פעילותו ניגוד עניינים. היועמ"ש היה אמור לשמש דוגמה אישית לבעלי תפקידים אחרים בבר-אילן והיה ער לחשש שהוא עשוי להיקלע למצב של ניגוד עניינים, ולכן היה מצופה ממנו כי ינקוט משנה זהירות וידיר את עצמו מעיסוק בהחלטות המשפיעות ישירות עליו עצמו: החלטות המכשירות את עבודותיו הנוספות ואת ענייניו האישיים. כמו כן היה מצופה ממנו שלכל הפחות יוודא שיירשם בפרוטוקולים של הוועדה כי דאג לגילוי נאות על כך שהוא עצמו נותן שירות לתאגידים כאמור. אך הוא לא עשה זאת. משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ת כי היא אינה ממלאה את תפקידי הפיקוח שהוטלו עליה במידה מספקת שכן לדבריה היא מגיבה ואינה יוזמת. ממצאי דוח זה מלמדים על הצורך שוות"ת תפתח מנגנונים שיאפשרו לה פיקוח הולם על התנהלות המוסדות להשכלה גבוהה בכל הנוגע לשכר המשולם לעובדי המינהל שלהם, ובכלל זה בנוגע לאישורי עבודה נוספת שהם מקבלים. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת אוניברסיטת ת"א כי אין בהסברים אלו שום הצדקה לשלם לסמנכ"ל תוספת לשכרו, כאשר הוא אמור להיות זמין לעבודתו באוניברסיטה. הביקורת העל תה כי מנהל בכיר ב' עבד, באישורה של הנהלת האוניברסיטה, בעבודה נוספת בהוראה בבר-אילן בשנים התשע"ה- התשע"ז, 2017 -2015, בהיקף של 4-2 שעות שנתיות וקיבל על כך תשלומים נוספים מבר -אילן, אגב חריגה מהוראות הממונה. התשלומים החורגים שקיבל הסתכמו בשנים הללו בכ-70,000 .ש"ח משרד מבקר המדינה מעיר לבר-אילן על שהפרה את הוראות הממונה בכך שאישרה את העסקתם הנוספת בתשלום של העובדים המינהליים הבכירים הללו, וזאת בניגוד לכללים. על מנהלי בר-אילן לחדול מחריגות כאלו. על הממונה על השכר לאכוף את הנחיותיו בנוגע לשכר העובדים הבכירים בבר -אילן. על הנהלת בר-אילן, היה לאסור על היועמ"ש לבצע את עבודתו הנוספת והפרטית, במסגרת משאבי האוניברסיטה ועל חשבונה, כל שכן, כשנלווה לכך אף סיוע מצד עובדי יחידת הייעוץ המשפטי. אין זה משנה אם מדובר במקצת השעות או בשעות מרובות, כך או כך, זוהי חריגה חריפה מסדרי מינהל תקין, מ כללי האוניברסיטה, מהוראות המל"ג ומהוראות הממונה על השכר. ובנוגע לטענה שמדובר בשעות בודדות - האוניברסיטה לא דרשה מהיועמ"ש דיווח על עבודותיו הפרטיות, כל שכן אין בידיה נתונים בדבר היקף העבודה הנוספת שהיועמ"ש וצוותו ביצעו עבור החברה והמכללה במשך עשרו ת שנים על חשבון זמן העבודה הרשמית באוניברסיטה; למצער, גם אין בידיה נתונים לגבי שעות העבודה שביצעו היועמ"ש וצוותו עבור גופים אלו בעשור האחרון, שלגביו אין לטעון שיש קושי בהמצאת נתונים ומסמכים - כך שטענתה שמדובר ב"שעות בודדות" אינה מבוססת. היועמ"ש קיבל תשלום, שחלק ממנו היה תשלום משולש - הן מבר-אילן, הן מהחברה והן מהמכללה, עבור עבודתו הנוספת שנעשתה בסיוע צוות לשכתו. מאמציהן של האוניברסיטאות לסכל את ביקורתו של הממונה על השכר נמשכו עשרות שנים ופסקו לבסוף, עם פסק הדין של בג"ץ ; ואולם התנהלותן זו, שלוותה בהמצאת חוות דעת שונות מטעמן, אינה מעניקה לאוניברסיטאות - ובכללן לבר-אילן - הגנה מפני החוק שהיה שריר וקיים כבר מ-1985 , ולכן לא היה "חלל נורמטיבי". חוות הדעת שהומצאו מטעמן גם אינן מאיינות את הוראות הממונה מ-2011 שניתנו מתוקף החוק מ- 1985 , אינן מחליפות את החוק ואינן מספקות הצדקה לפעולה בניגוד להוראות ה חוק ולהוראות הממונה. על בר-אילן ועל עובדיה, כמו על כל מוסד אחר ועובדיו, מוטלת באופן פרטני האחריות להחלטותיהם ולפעולותיהם, והסתמכותם על חוות דעת שהזמינו אינה מגינה עליהם מביקורת לגבי פעולות שביצעו בניגוד להוראות הממונה ולהוראות החוק. מבדיקת ההסכמים שחתמ ה בר-אילן בינואר 1996 , ביולי2007 ובינואר 2016 עם החברה בדבר ההרשאה שנת נה לה לניהול קניינה הרוחני ולמסחור שירותי המחקר שלה42 עולה כילא נכללה בהם התייחסות ייחודית לשירותים מינהליים וניהוליים שבר -אילן תיתן לחברה, וממילא לא נכתב בהם כי התמורה שתשלם החברה לבר-אילן תכלול גם קבלת שירותי ייעוץ משפטי43. ,לא ניתן לקבל את הסברי המנכ"לולפיהם " התקורה עבור ייעוץ זה נכללה בסה"כ התקורה לאוניברסיטה". ייעוץ משפטי הוא שירות מקצועי פרטני, אשר אינו נכלל בהגדרת ה סיוע שתיתן בר -אילן לחברה. ולראיה, אחרי שפסק היועמ"ש לספק שירותי ייעוץ משפטי לחברה, היא החלה להעסיק יועץ משפטי חיצוני, אך הדבר לא גרר צורך בעדכון ההסכם של החברה עם בר-אילן, ובר -אילן לא נדרשה לשפות לכאורה את החברה בשל תשלומיה ליועץ החיצוני. ואם ייעוץ משפטי היה נכלל במסגרת השירותים שעל בר -אילן לספק לחברה בתמורה לתקורה, היועמ"ש לא היה צריך לקבל תמורה מהחברה עבור הייעוץ. מחישוב שעשה משרד מבקר המדינה44 עולה כי התקורה שהחברה הייתה צריכה לשלם לבר -אילן גבוהה הרבה יותר מזו ששילמה: מתחילת 1997 ועד לסוף2005 התקורה המחושבתהיא כ-294,000 ש"ח, ומשנת 2006 ועד למרץ 2016 - כ-369,000 ש"ח, ובסה"כ כ-663,000 ש"ח. יוצא אפוא כי התשלום שקיבלה בר-אילן מהחברה עבור הייעוץ היה חסר ביותר (כ-15% בלבד - 95,108 ש"ח), ולא היה בו כדי לכסות את מלוא התקורה שהייתה זכאית לקבל. משמעות ההחלטה מ אפריל 1998 היא שבר-אילן ויתרה על הכנסה כספית שיכלה לקבל - 70% מדמי הייעוץ39 - לטובת היועמ"ש שלה, וזאת אף שבפועל היא זו שמימנה את המשאבים המושקעים בעבודת הייעוץ: היא זו שנשאה בשכר היועמ"ש ועובדי לשכתו, תוך שהשירותים המשפטיים שהם העניקו לחברה ניתנו במסגרת ובמהלך עבודתם השוטפת באוניברסיטה ותוך שימוש במתקניה. על פי חישוב שעשה משרד מבקר המדינה, הסכום הכולל שעליו ויתרה בר-אילן ושקיבל היועמ"ש, בתקופה שמתחילת 1997 ועד סוף מרץ2016 היה כ-1.5 מיליון ש"ח40 .מדובר בתוספת שכר שבר-אילן איפשרה ליועמ"ש לקבל בעקיפין, באמצעות החברה, תוך עקיפת המגבלות הקיימות לגבי העלאת שכר העובדים באוניברסיטה41 , הימנעות מדיווח לוות"ת ולממונה בנוגע להעלאת שכרו ולהשתכרותו המלאה של היועמ"ש, ומשנת 2011 ,גם בניגוד להנחיות הממונה בנוגע לאופי העבודה הנוספת המותרת בשכר (הוראה במוסד אחר), והיקפה. יש להעיר לבר-אילן וליועמ"ש כי החברה, היא בבעלות מלאה של בר-אילן ומשמשת זרוע שבר-אילן הקימה לטיפול בענייניה. היועמ"ש מקבל את שכרו מהאוניברסיטה ומצופה ממנו שיפעל למען כל צרכיה המשפטיים של האוניברסיטה בסיוע עובדי יחידתו. אין לקבל את העובדה שהיועמ"ש יקבל תשלום נפרד ונוסף בעבור שירות משפטי שהוא נותן לאחד מגו רמי האוניברסיטה ולגוף קשור לה, מה גם שהדבר נעשה על חשבון משאבי האוניברסיטה ובשעות עבודתו הרגילות. לּו סברה האוניברסיטה כי נדרש לחברה ייעוץ משפטי ייחודי ונפרד, ראוי היה שתמצא לכך פתרון הולם שאינו תשלום נפרד ליועמ"ש שלה. .עם זאת, בר-אילן לא דרש ה מהחברה את מלוא התשלום שהייתה זכאית לו ולא רשמה את זכאותה בספריה. בשל היעדר הרישום החשבונאי לאורך כל תקופת מתן הייעוץ נמנע מגופי הבקרה החיצוניים בבר-אילן - רואה החשבון והמוסדות המנהלים, להיות ערים לנושא ולדרוש את גביית מלוא ההכנסות מהחברה. יתר על כן, במשך כל תקופת מתן הייעוץ המשפטי, לא בדקה בר-אילן מהי עלותו של מתן השירות לחברה ואם התקורה שנקבעה מכסה את העלויות. אף לא היה ביכולתה לבדוק זאת, מאחר שהיועמ"ש לא דיווח בנפרד בזמן אמת על שעות העבודה שהוא וצוותו עבדו בהן עבור החברה, ומנהלי בר-אילן אף לא דרשו ממנו לעשות כן. מנהלי בר-אילן איפשרו את עבודתו הנוספת של היועמ"ש בניגוד לנוהל ולכללים. הדבר נמשך לאורך תקופה ארוכה ביותר, וללא הסדרה: לא בנוגע לקביעת ההיקף המרבי של שעות עבודתו הנוספת עבור המכללה והחברה, לא בנוגע למניעת ניגודי עניינים שעלולים להתעורר, ללא שבר- אילן קיימה כל בקרה ופיקוח על העסקה זו, ואף לא בנוגע להסדרת התמורה בעבור השימוש במשאבי האוניברסיטה לצורך מתן הייעוץ. במהלך שנים רבות מנהלי בר -אילן היו שותפים למצב זה באישור שבשתיקה, בעצימת עין, או מתוך חוסר רצון להתעמת עם היועמ"ש עקב מעמדו הרם. במשך עשרות שנים היועמ"ש לא הביא לבחינת מנהלי האוניברסיטה, שהתחלפו פעמים מספר בתקופה זו, את סוגיית עבודותיו הנוספת ולא ביקש אישור לעבודות אלו מדי שנה, כמתחייב בנוהל. מנהלי בר-אילן דאז שכיהנ ו בשנים 2016 -1994 , והיועמ"ש, הפרו את נוהל בר-אילן (שהיה בתוקף כבר מ-1983) , אתהנחיות המל "ג מ-1999 (ראו להלן) ו את ה נחיית הממונה על השכר מ אפריל 2011. היועץ המשפטי אמור לשמש "שומר סף" של המוסד, אות ומופת להתנהגות ראויה, שנדרש להקפיד שבעתיים ולהימנע מלחרוג מהכללים . לבר-אילן אין הסבר מניח את הדעת למתכונת התחשבנות זו שבה האוניברסיטה הסכימה לקבל מהמכללה פריטים ללשכת היועמ"ש באופן לא מוסדר ולא מסודר והעוקף את נ והלי הרכש שלה, כחלופה לקבלת תשלום ולביצוע רכש מסודר בעצמה. לא זו בלבד שמתכונת תשלום חליפי זה לא סוכמה בינה לבין המכללה ולא נקבעו תנאיו, הוא אף אינו רצוי אצל גופים ציבוריים, מאחר שמדובר בעסקות שהיכולת להסדירן כראוי לקויה: ראשית, קשה לאמוד את ערכם של הסחורות ושל השירותים המוחלפים בין הצדדים; ושנית, מידת השקיפות של עסקאות כאלו מוגבלת וכך גם היכולת לבקרן ולפקח עליהן. .ההנהלה הבכירה של בר-אילן, לא הקפידה לגבות מהחברה ומהמכללה את מלוא ההכנסות שבר-אילן זכאית להן. בר-אילן, שעיקר הכנסתה היא מכספי הציבור, נשאה בעלויות מתן שירותי הייעוץ המשפטי לחברה ולמכללה ואיפשרה להן לקבל שירותים משפטיים על חשבונה במשך שנים רבות. בכך היטיבה בר-אילן עם המכללה ועם החברה ומימנה אותן מכספים שייעודם ציבורי. כך נוצר שימוש לא ראוי של בר-אילן בכספי הציבור, ואירעה פגיעה בחובת הנאמנות המוטלת על בר-אילן כלפי הציבור. על מנהלי בר-אילן היה להסדיר בהסכם את מתן שירותי הייעוץ למכללה ולחברה ואת תנאיו, לרבות את התמורה שהיה על בר -אילן לקבל ולוודא כי היא מכסה את עלויות מתן הייעוץ ואכן מתקבלת. למרות הוראות המל"ג, המשיך היועמ"ש של אוניברסיטת בר-אילן לשמש גם כיועמ"ש של המכללה עד לסוף מרץ 2016, ומנהלי בר-אילן שכיהנ ו מאז החלטת המל"ג ועד מועד זה, לא הורו לו לחדול מכך. אין שום מסמך המבסס את טענת הנהלת האוניברסיטה כי עבודתו הנוספת של היועמ"ש בעבור המכללה היא "אינטרס מובהק של האוניברסיטה", המצדיק חריגה מהכללים הקבועים בנוהל של בר-אילן, מהוראות המל"ג ומהמגבלות שקבע הממונה על השכר על עבודה נוספת של בכירים. בסופו של דבר, מאז שחדלה בשנת 2000 המכללה להיות גוף בשליטת בר-אילן, ועל אחת כמה וכמה, מאז 2006, כשהודיע היו"ר דאז למשרד מבקר המדינה כי "במוסדות המכללה אין מכהנים נציגי האוניברסיטה", הרי שמדובר במוסד אקדמי עצמאי ומתחרה . לכן לא היה מקום שמנהלי בר -אילן שכיהנו בשנים הללו יסכימו שהיועמ" ש, שזמנו אמור להיות מוקדש כולו לענייני בר -אילן, ימשיך לספק בעזרת עובדי לשכתו שירותי ייעוץ משפטי למכללה. ההתנהלות של הבכירים באוניברסיטאות ושל הנהלותיהן, כפי שתוארה, אינה עולה בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין, ועולה ממנה חשש לניגוד עניינים ולניצול לרעה של שומרי סף את מעמדם ואת תפקידם לטובתם האישית וכן עולה חשש לחריגות שכר במסווה של עבודה נוספת. על האוניברסיטאות להקפיד על קיומן של ההוראות לעבודה נוספת. על ות"ת ועל הממונה על השכר לעמוד בי תר תוקף על קיומם של הכללים לפעילות המוסדות ולפקח על התנהלותם בהתאם לכללים הללו. נוכח הממצאים המהותיים בנוגע לעבודה הנוספת של היועמ"ש של בר-אילן מוצא מבקר המדינה לנכון להעביר ממצאים אלו לידיעת המאסדרים, המל"ג והוות"ת. הנהלות האוניברסיטאות שעיקר הכנסתן היא מ כספי הציבור, מחויבות לנהוג בכספים בקפידה ומתוך אחריות ציבורית. לכן חובה עליהן לאשר הוצאת כספים בהתאם לכללים ולהנחיות ולהקפיד כי ייעשה בהם שימוש נאות ולפי כללי המינהל התקין. .הוות"ת מעבירה לאוניברסיטאות יותר מ -5 מיליארד ש"ח בשנה כהשתתפות בתקציביהן, שהוצאות השכר הן רכיב עיקרי בהם. משרד מבקר המדינה העלה בעבר ליקויים חמורים בתנאי ההעסקה של העובדים באוניברסיטאות. דו ח זה העלה ליקויים מהותיים הנוגעים לעבודה נוספת והתשלום בעבורה, של כמה בכירים מהסגל המינהלי הבכיר באוניברסיטאות בר -אילן, הפתוחה ותל אביב. בעקבות בדיקת הממונה על השכר השיבו הבכירים חלק מהתשלומים. היועמ"ש של בר -אילן סיפק בסיוע צוות לשכתו שירותי ייעוץ משפטי לגופים חיצוניים לאוניברסיטה - חברה ומכללה - בניגוד לנוהל של האוניברסיטה, להוראות המל"ג ולהוראות הממונה על השכר. עבודה נוספת זו של היועמ"ש נעשתה על חשבון משאבי האוניברסיטה - משאבים פיזיים ומשאבי זמן - ועל כן היא מהווה חריגה מסדרי מינהל תקין. עולה חשש שמדובר בדרך שאיפשרה להגדיל את סך השתכרותו של היועמ"ש, תוך חריגה מגבולות השכר ומתנאי ההעסקה שקבע הממונה על השכר, במסווה של עבודה נוספת, שלא ניתן לה ביטוי בנתוני השכר של האוניברסיטה. הדבר נמשך כשני עשורים, עד לסוף מרץ 2016 , עת הופסק בדרישת הממונה על השכר. בכך פעל היועמ"ש של בר -אילן, בניגוד להוראות ולנוהל, ומתוך חשש לניגוד עניינים. עוד נושאים באחריות לכך מנהלי בר-אילן שאיפשרו זאת. האוניברסיטה הפתוחה שילמה לסמנכ"ל הכספים שלה, שהוא אחד משומרי הסף שלה, עבור עבודה נוספת, בניגוד להוראות הממונה על השכר. תשלומים אלה שולמו במשך כעשור ללא שדווח עליהם כנדרש לממונה על השכר ולוות"ת. מנכ"לי האוניברסיטה הנוכחי והקודם, וסמנכ"ל משאבי אנוש שלה לא מנעו את קיומם ואת הימשכותם. מנהלי אוניברסיטת תל אביב אישרו לסמנכ"ל המחשוב לעסוק בעבודה נוספת על חשבון השעות שהאוניברסיטה כבר שילמה עבורן, בניגוד לנהליה ובניגוד להוראות הממונה על השכר.
.הביקורת העלתה כי לא רק שמדובר בעבודה נוספת שאינה מותרת, אלא שסמנכ"ל המחשוב עשה את עבודתו הנוספת כמנכ"ל מחב"א בעת ובעונה אחת עם עבודתו כסמנכ"ל באוניברסיטה, וכי האוניברסיטה לא קבעה הפרדה כלשהי בין שתי משרותיו , לא מבחינת שעות עבודתו ולא מבחינת השימוש במתקני האוניברסיטה ו בתשתיותיה . מאח ר שסמנכ"ל המחשוב לא החתים שעון נוכחות באוניברסיטה בעת המעבר בין העבודות, בידי אוניברסיטת ת"א לא היה מידע כמה שעות הוא הקדיש בפועל לתפקידו הנוסף כמנכ"ל מחב"א. העבודה הנוספת התבצעה במהלך שעות העבודה באוניברסיטה, בלא פיקוח של אוניברסיטת ת"א ומתוך טשטוש הגבולות שבין שתי המשרות . יתר על כן, מאחר שסמנכ"ל המחשוב קיבל גמול כספי המפצה על "זמינות 24/7 ", הרי לכאורה הוא מחויב להיות זמין בכל שעות היממה לטובת תפקידו באוניברסיטה, ולכן לא נותר לו כלל וכלל זמן עבור עבודה נוספת. לפיכך לא זו בלבד שעבודתו הנוספת במחב"א פגעה בזמינותו לעבודתו באוניברסיטת ת"א, אלא שהוא קיבל כפל שכר בגין אותן שעות עבודה משני גופים שונים. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל אוניברסיטת ת"א ולסמנכ"ל משאבי אנוש דאז על שאישרו, בניגוד לנוהל סגל מ ינהלי של אוניברסיטת ת"א , את ההעסקה הנוספת של סמנכ"ל המחשוב בעבודה ניהולית האסו רה על פי הנחיות הממונה על השכר.