חברת רכבת ישראל מטענים בע_מ . ביצוע פרויקט החשמול - חברת רכבת ישראל בע_מ 1. מועדי התשלומים שנקבעו בחוזה התכנון היו על פי שיעור התקדמות לאורך הפרויקט ולא על פי אבני דרך מוחשיות, מפורטות ומדידות, המאפשרות לבדוק אם המתכנן עמד בכלל ה יעדים שנקבעו ובכללם רמת התוצרים. ללא אבני דרך מדידות, אין אפשרות לבדוק את עמידת המתכנן ביעדים שנקבעו ולבצע תשלומים על פי התוצרים שהתקבלו. ניהול הפרויקט סבל לאורך שנים מניהול לא רציףומהיעדר מדיניות ברורה ויד מכוונת, ותופעות אלו מצביעות על כשל ניהולי. התחלופה הגבוהה של אנשי מקצוע פוגעת בניהול השוטף של הפרויקט וגורמת לאיבוד ידע ולחוסר רציפות ניהולית. בחברת הרכבת ובמינהלת פרויקט החשמול לא נמצאו מסמכים המפרטים את השיקולים והנימוקים להחלפת הכפיפות של שתי המינהלות, הזרה והישראלית. אף לא נמצאו נהלים המגדירים את צורת העבודה של המינהלה מול כל הגורמים החיצוניים ובהם משרד התחבו רה, משרד האוצר וחברת הבקרה; ואל מול גורמים שונים בתוך החברה או שמועסקים על ידה, כגון אגף התיאום, חברת הניהול ג' ומתכנן הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר כי על חברת הרכבת להסדיר את שיטת העבודה של מנהלת והתיאום בין כל אחד מגורמי הניהול. .התשלומים למנהל הפרויקט ולמתכנן נעשים על פי אומדני ם עד לקביעת עלותו הסופית על פי הצעת הקבלן הזוכה. השיטה עשויה להניע את המתכנן לקבוע אומדנים הגבוהים מן העלות האמתית של הפרויקט. על חברת הרכבת ללמוד את הסיבות לפער הגבוה בין האומדן ובין העלות הסופית ולשפר את הליכי הבקרה על הכנתם של אומדנים. מן הראוי כי משרד התחבורה וחברת הרכבת ישקלו שיטת תשלום אחרת , שתנתק את הקשר בין התשלומים ליועצים ולמתכננים ובין גובה אומדן הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר כי הפער הגדול בין אומדן החברה לבין ההצעה הזוכה במכרז מצביע על כשלים בתכנון הפרויקט, מאחר שחברת הרכבת לא העריכה נכון את היקפו הכספי של הפרויקט, אף על פי שהחלה לקדמו כבר בתחילת שנות ה-2000. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת החברה כי לא בחנה במשך השנים את אפקטיביות עבודתה של חברה א', המשיכה להעסיק אותה במשך כ-15 שנה בעלות כספית שהסתכמה בעשרות מיליוני שקלים, ובכלל זאת גם בתקופה שהפרויקט הושבת. למרות חוסר שביעות הרצון של חברת הרכבת, כפי שעולה ממסמכי החברה החל ב -2013 , חברת הרכבת המשיכה את ההתקשרות עם חברה א' עד פברואר 2016 . משרד מבקר המדינה העיר בדוח 67 א לממשלת ישראל18 כי לפני ההחלטה בממשלה על חידוש פרויקט החשמול לא בחן משרד התחבורה את הכדאיות הכלכלית של הפרויקט לפי נוהל פר"ת. ההחלטה על חידוש פרויקט החשמול ב-2010 התקבלה ללא בדיקת הכדאיות הכלכלית של הפרויקט. מאז חידוש הפרויקט ונוכח הגידול בעלויות, העיכובים בו והשינויים בהיקפו, התחייבה חשיבה מחודשת של חברת הרכבת ומשרדי התחבורה והאוצר על מאפייני הפרויקט ודרך קידומו, דבר שלא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר כי כאשר יש שינוים מהותיים בתכולת ובעלויות הפרויקט וקיימת אפשרות ממשית לשנות מרכיבים ממנו, על משרדי האוצר והתחבורה לערוך בדיקת כדאיות חדשה ומעודכנת ולהיצגה בפני מקבלי ההחלטות. .כאמור, במקביל לפרויקט החשמול מקודמים מספר פרויקטים שכל אחד מהם הוא מגה פרויקט בפני עצמו - הקמת המסילה הרביעית במסדרון האיילון והכפלת המסילות לאורך החוף. השפעתם של פרויקטים אלה על פעילות הרכבת משמעותית יותר מהשפעת פרויקט החשמול עצמו. לא נמצא תיעוד המצביע על כך כי חברת הרכבת ומשרד התחבורה בחנו בראייה מתכללת את הפרויקטים המתוכננים לפני ביצוע פרויקט החשמול וכי קבעו סדר עדיפויות ביניהם ומהי תרומת כל אחד מהם ליעילות התפעולית של הרכבת. תכנית מתכללת הייתה עשויה להביא לייעול ולחיסכון בהוצאות ולהגדיל את התועלות של כל אחד מהפרויקטים בהיבטים הכספיים, התחבורתיים, החברתיים והסביבתיים. תת"ל 65 הוכרזה כתשתית לאומית בשנת 2014 , עוד לפני היציאה למכרז חשמול הרכבת בשנת 2015 . למרות ההשלכות המהותיות שעלולות להיות לתת"ל 65 על פרויקט החשמול ועל מכרז החשמול עצמו, לא נכללו במכרז תשתיות החשמול שפרסמה חברת הרכבת ובחוזה עם הקבלן הזוכה דרישות נחוצות להתמודדות עם שינויים מהותיים שעלולים לנבוע ממנהור המסילות. . משרד מבקר המדינה מעיר להנהלתהרכבת כי אי -הכללת הערות במכרז או בחוזה עם הקבלן על שינוי אפשרי בתוואי המסילות תחייב ניהול מו"מ עם הקבלן בגלל שינוי בתכולת העבודה. הדבר עלול להוביל לעיכובים נוספים בביצוע הפרויקט ולגידול בעלויות . נוכח הסכמת כל הגורמים על חיוניות הקמת המסילה הרביעית להגברת תדירות הרכבות ולהגדלת במספר הנוסעים בהן, על הגורמים המעורבים בפרויקט, ובהם משרד התחבורה, חברת נתיבי ישראל, הרכבת והוות"ל 19 , .לפעול לקידומו במינהלת פרויקט החשמול לא נמצאו מסמכים על הדיונים שקדמו להחלטה, הסיבות להחלטה, ניתוח הסיכונים ואופן ההתמודדות עמם . משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שהחלטות יסודיות ומהותיות של משרדי התחבורה והאוצר, ובכלל זאת החלטה משמעותית כמו ביטול ההרצה, יתקבלו בהתבסס על עבודת מטה מסודרת ולאחר שכלל המידע על השפעותיהן ותוצאותיהן האפשריות יהיה מונח לפני מקבלי ההחלטות. מסדרון האיילון והמסילות שבין תחנת הרצליה לתחנת ההגנה בדרום תל אביב מהווים את מוקד הפעילות העיקרי של הרכבת. ההרצה של פרויקט חשמול הרכבת, הכרוכה בניסיונות רבים, ותיעשה בחלקה בציר העמוס ביותר של הרכבת, עלולה לפגוע בפעילותה השוטפת של החברה ואף להביא לקיצור תקופת ההרצה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברת הרכבת שלמרות שחלק מתהליך ההרצה יתבצע במסדרון איילון, ותתכן פגיעה בפעילות השוטפת, יהיה עליה החובה לבצע תהליך הרצה מעמיק וממצה למיפוי תקלות אפשריות. משרד מבקר המדינה מדגיש כי חלק מתוך ההוצאות בסך 81 מיליון ש"ח ששילמה חברת הרכבת למנהלי פרויקטים, ליועצים ולמתכננים בין השנים 2010-2003 ,הפסיק להיות רלוונטי נוכח שינויים מהותיים בתכולת הפרויקט ולכן לא ינוצל בפרויקט החשמול הנוכחי וירד לטמיון. בכך נגרם הפסד כספי רב לקופה הציבורית. כמו כן משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת הרכבת כי עליה לפעול בצורה יעילה וחסכונית. משרד מבקר המדינ ה מעיר לרכבת כי העיכובים הרבים בקידום פרויקט החשמול חייבו לרכוש קרונות בדחיפות דרך מימוש אופציה בחוזה שנבע ממכרז שנמצאו בו בעבר פגמים רבים. מהלכו של דבר מעיד על ליקויים בתכנון הפרויקט וקידומו. עד מועד סיום הביקורת הנושא אינו מוסדר, אף על פי שעברו כ -11 שנים מתחילת המשא ומתן בין הצדדים. קיים חשש שהיעדר יישוב מהיר של המחלוקות בין חברת הרכבת לבין חברות הדלק יגרום לעיכובים בפרויקט החשמול או שפרויקט החשמול יחל מבלי שטופלו הסיכונים של תשתיות חברות הדלק. משרד מבקר המדינה מעיר לכל הגורמים הנוגעים בדבר - חברות הדלק, משרד התחבורה, משרד האנרגיה, ובעיקר חברת הרכבת וועדת ההיגוי העליונה - להירתם ולפעול בהקדם ליישוב המחלוקות ולמציאת דרכים להסרת החסמים שעלולים לעכב את פרויקט החשמול ואף לפגוע בסביבה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על חברת הרכבת ומשרד התחבורה לפעול ללא דיחוי ליישום תכנית בטיחות כדי למזער את הסכנה לפגיעה בבני אדם. .פרויקט החשמול הוא אחד הפרויקטים התשתיתיים הגדולים שמקדמת חברת הרכבת. סיום הפיתוח והטמעת המערכת החשמלית אמורים להביא לידי שינוי בדפוסי העבודה בחברה וליעל את תהליכיה. הביקורת הנוכחית של משרד מבקר המדינה העלתה ליקויים שונים בייחוד בתכנון, בהכנת אומדני עלויות ובעמידה בלוחות זמנים של הפרויקט, הנובעים בעיקר מהיעדר ניהול מק צועי ויעיל של הפרויקט בעיקר תחילתו. העיכובים הרבים בפרויקט חייבו את החברה לשנות את תכנית העבודה שלה, ושינויים אלו הביאו להוצאות נוספות. אף על פי שחברת הרכבת צופה שהקו הראשון המחושמל (הקו המהיר תל אביב-ירושלים) יופעל בסוף מרץ 2018 , נכון למועד סיום הביקורת, קיימים פערים בין תחזיות החברה לבין תחזיות גורמים מקצועיים, וביניהם משרד האוצר וחברת הבקרה. על חברת הרכבת לבחון בצורה יסודית את היערכותה לקידום הפרויקט, כדי שתוכל לבצע אותו על פי לוחות הזמנים שגובשו, התקציבים שהוקצו לו ואמות המידה הנדרשות. בה בעת, הרצון להפעיל בהקדם את הקו החשוב תל אביב - ירושלים עלול להביא לידי קיצורי דרך שיפגעו באיכות הפרויקט ובבטיחות הנוסעים, ויגדילו בעתיד את העלות הכוללת של הפרויקט עקב הצורך לתקן ליקויים. על חברת הרכבת להגביר את הפיקוח ולוודא שכל מרכיבי הפרויקט מבוצעים כראוי. כמו כן, על מש רדי התחבורה והאוצר מוטלת האחריות להפיק לקחים ולנקוט את הצעדים הנדרשים כדי למנוע פיגורים נוספים בלוחות הזמנים וחריגה מעלויות הפרויקט במהלך ביצועו. כאמור, מתחילת העבודה ועד סיום הביקורת הפרויקט אינו עומד בלוחות הזמנים שנקבעו. על כל הגורמים המעורבים בפרויקט להעריך את המצב הנוכחי ולבחון את הצעדים הנחוצים על מנת לקדם את הפרויקט ולמזער את הסיכונים. תהליך בחירת הקבלן הזוכה נמשך כשלוש שנים. משרד מבקר המדינה מעיר לחברת הרכבת כי התמשכות המכרז גרמה לשינויים רבים בתכנית העבודה של החברה, כמו למשל שינוי תכנית ההרצה של הפרויקט, ועלולה לגרום לעיכוב של הפרויקט. יוצא אפוא כי בשל העיכוב בביצוע פרויקט החשמול, האריכה הרכבת את ההתקשרות עם המינהלה הזרה לאחר תום האופציה שנכללה בחוזה לתקופה ארוכה מאוד, מבלי שקבעה אבני דרך לתשלום. שיטת התשלום שנקבעה פוגעת בתמריץ המינהלה הזרה לקדם את הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי בהתקשרות עם יועצים ומנהלי פרויקטים עליה לקבוע שיטת תשלום על פי תפוקות ויעדים ברורים. משרד מבקר המדינה מעיר לחברת הרכבת כי למרות השינויים הרבים בתכולת הפרויקט, הרכבת המשיכה את ההתקשרות עם חברה א' הן כאשר הופסק הפרויקט הק ודם והן כשחודש, בלא ששקלה לבצע הליך שוויוני לבחירת מנהל פרויקט חדש. משרד מבקר המדינה מעיר לרכבת כי ההחלטה על איחוד המכרזים התקבלה לאחר שנים רבות של עבודה ותכנון שנעשו על ידי הגורמים האמונים על קידום הפרויקט - חברת הרכבת, מינהלת פרויקט החשמול, יועצים, מתכננים, מנהלי פרויקטים ועוד. ההחלטה לפרסם מכרז בשיטת DB , שבו המציע הנבחר אחראי לתכנון הפרויקט, ייתרה חלק מעבודות התכנון שנעשו עד אותו מועד, תוך בזבוז משאבים של זמן וכסף יקרים. .מלוח 1 עולה כי מאז הצגת הלו"ז ב -2013 חלו עיכובים משמעותיים בקידום הפרויקט. למשל, פרסום מכרז התשתיות התעכב בשנה, ולגבי המועדים העתידיים לפתיחת הקו המהיר תל אביב -ירושלים והשלמת הפרויקט קיימים פערים בין תחזיות חברת הרכבת לבין עמדת גורמי מקצוע אחרים (ראו להלן). מהאמור לעיל עולה כי לאורך השנים לא עמדה רכבת ישראל בלוחות הזמנים שהציבה לעצמה בפרויקט החשמול. במועד סיום הביקורת קיימים פערים בין תחזית חברת הרכבת לבין עמדת גורמי מקצוע שונים לגבי השלמת עבודות החשמול החיוניות לפתיחת הקו המהיר תל אביב -ירושלים. העיכובים הרבי ם בקידום הפרויקט מצביעים בין היתר על פגמים בתכנון ועל היערכות בלתי מספקת. השלכות העיכובים למשק רבות, הן בהיבטים כספיים והן בהיבטים של שירות לציבור. משרד מבקר המדינה מעיר לחברת הרכבת כי שאיפתה להפעיל את הקו המהיר תל אביב -ירושלים במרץ 2018 עלולה לגרום לקיצו רי דרך, לפגום באיכות הפרויקט, לפגוע בבטיחות ולהגדיל את העלות הכוללת של הפרויקט בעתיד עקב הצורך בתיקון ליקויים. על חברת הרכבת להקפיד על כללי מינהל תקין, ובכלל זה קיום הליכי קבלת החלטות סדורים ומקיפים כדי להימנע מקבלת החלטות חפוזות. משרד מבקר המדינה מעיר לחברת הרכבת ולוועדת ההיגוי העליונה כי עליהן לנתח את מצב הפרויקט כיום ולהסיק מסקנות מגובשות בדבר השלמתו, תוך התייחסות להיבטים של לוחות זמנים, העלויות הכספיות, איכות הביצוע והבטיחות. כמו כן, על חברת הרכבת להדק את הפיקוח על הקבלן המבצע את עבודות התשתית ולבדוק שאכן הוא מבצע את כל התחייבויותיו על פי הנדרש.
משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת הרכבת כי ההחלטה לעבור למכרז DB והצורך לקדם תהליכים לפני שנבחר קבלן התשתיות גרמו לתשלומים עודפים על תכנון התה"רים: מצד אחד, המתכנן הכין תכנון מפורט וקיבל תמורה כספית על כך, ומצד שני, הקבלן שזכה במכרז DB כלל במסגרת הצעתו את תכנונו של מרכיב זה. זאת ועוד, אף על פי שהמתכנן לא היה חייב לבצע תכנון מפורט של מערכות OCS ו- SCADA , חברת הרכבת לא התאימה את החוזה עם המתכנן ואת גובה התשלום לשינויים. למעשה , עד מועד סיום הביקורת כבר שילמה חברת הרכבת למתכנן כ-70% מסך התשלומים על פי החוזה.