משרד ראש הממשלה_ . סדרי עבודתה של המועצה הלאומית לכלכלה משרד מבקר המדינה מעיר כי הממצאים שהועלו בפרק זה בנוגע לעבודת הוועדה המייעצת מעוררים חשש כי טרם הושגה תכלית הקמתה: פעילותה בשנים האחרונות הייתה מצומצמת ביותר; לא מונה לה יו"ר; דיוניה ומסקנותיה אינם מתועדים, כנדרש מעבודת מטה יעילה וסדורה, מה שפוגע אף בעקרון שקיפות המינהל. על ראש המועצה ועל מי שיתמנה לתפקיד יו"ר הוועדה המייעצת לפעול לקיום עבודה סדירה ומלאה של הוועדה, לרבות תיעוד הולם, כדי שתוכל למלא את תפקידיה החשובים. משרד מבקר המדינה מעיר כי סדרי המינהל התקין מחייבים את הוועדה המייעצת לתעד את פגישותיה ואת דיוניה, המשמשים בסיס להבניה של שיקול הדעת של המועצה ושל ראש הממשלה24 . כדי להבטיח שחברי הוועדה יביעו את דעותיהם באופן חו פשי, אפשר לנקוט בישיבותיה את האמצעים המתאימים לתיעוד נושאים רגישים, למשל לתמצת את הדברים הנאמרים ולהשמיט את שמות הדוברים25. עולה אפוא כי המועצה ממלאת את תפקידה בהכנת חוות דעת על הצעת תקציב המדינה באופן חלקי בלבד, והדבר נובע לטענתה גם מפרק הזמן שעומד לרשותה לצורך זה, על פי לוח הזמנים שנקבע להכנת התקציב. מילוי התפקיד באופן חלקי פוגע ב יכולת המועצה להשיג באופן מיטבי תכלית מרכזית שעמדה ביסוד הקמתה: יצירת מערכת של איזונים ובלמים בתחום הכלכלי, והבעת דעות בלתי תלויות בתחום מרכזי של הכלכלה והחברה - תקציב המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום כי חוות דעת של המועצה בנוגע להצעת תקציב המדינה תגובשנה במסמכים כתובים שיוגשו גם לחברי הממשלה. על ראש המועצה להעלות בכתב לפני ראש הממשלה את הקשיים שציינה המועצה ולעמוד על הצורך להסדיר מתכונת עבודה שתאפשר לה למלא את ייעודה בתחום תקציב המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה התפיסה ולפיה ייעודה של המועצה, שעובדיה הם עובדים מקצועיים השייכים לסגל הקבוע של שירות המדינה, הוא לייעץ לראש הממשלה בלבד מעוררת קושי ועלולה לפגוע בעקרון אי -התלות המקצועית של הדרג המקצועי, שנדרש למלא את תפקידיו במישור המקצועי ללא תלות בדרג הפוליטי. אימוץ תפיסה זו ויישומה במשך זמן ביחידה מקצועית שלמה עלולים ליצור הבחנה שאינה רצויה בין עובדי משרד רה"ם (שאינם במשרות אמון), שכל עיסוקם מכוון לייעוץ לראש הממשלה בלבד, ובין העובדים העומדים לרשות משרד רה"ם (ובראשו ראש הממשלה), אשר פועל לקידום מכלול נושאים כלכליים, ובכלל זה גיבוש המדיניות הכלכלית, בין היתר עבור עבודת הממשלה כולה. בהמלצות הוועדה ובהחלטת הממשלה שהתקבלה על בסיסן גלומה תפיסה של שני מערכים מקצועיים העוסקים בתחום הכלכלי ובתחום החברתי - המועצה והמטה הכלכלי -חברתי - אשר נדרש תיאום ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי וחיוני כי תוצרי עבודתם המקצועית של שני המערכים המקצועיים הללו, הנדרשים לעבוד בתיאום, ישמשו לא רק את ראש הממשלה, אלא גם את הממשלה. הממשלה, אחד משריה או נציגי משרדי הממשלה יזמו את מרבית עבוד תה של המועצה כשותפה לוועדות. לדעת משרד מבקר המדינה, מתכונת זו של עבודת המועצה אינה מתיישבת עם תפיסה לפיה ייעוד המועצה הוא לייעץ לראש הממשלה בלבד, ולא לממשלה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי תפיסת ייעוד ולפיה על המועצה לייעץ לראש הממשלה בלבד, טעונה בחינה גם מ ההיבט של הקצאת משאבי כוח האדם, שכן בסגל העובדים שפועל בתחום הייעוץ הכלכלי עבור ראש הממשלה בלבד יש שבעה כלכלנים (סגל ע ובדי המועצה), ואילו בסגל העובדים המקצועיים במטה הכלכלי -חברתי כולו, שהוא הסגל המקצועי של משרד רה"ם בתחום הכלכלי, פועלים חמישה כלכלנים בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, התפקיד האמור שהטילה הממשלה על המועצה בהחלטתה משנת 2012 צריך לקבל ביטוי בהגדרת הייעוד של המועצה במכלול תפקידיה. דברים אלו מלמדים כי המועצה ראתה בעצמה גוף מקצועי, חזק ובלתי תלוי שעומד גם לרשות הממשלה ושנועד להציג דעות נוספות על אלה של משרד האוצר. המל"ל משמש גוף מטה הן לראש הממשלה והן לממשלה כולה. העובדה כי בה בעת ראש המל"ל כפוף לראש הממשלה ומשמש יועצו, אין בה כדי לפגוע בתפיסת התפקיד הכוללת של המל"ל כגוף המייעץ לממשלה. הממשלה היא הגוף המרכזי בממשל העוסק בעיצוב מדיניות. תפקודה המיטבי מותנה ביכולת של כל אחד מחבריה להיחשף למידע ולידע; לבצע ניתוח מעמיק של תהליכים ושל שיקולים על פי ראייה כוללת של צורכי המשק, הכלכלה והחברה; לקיים תהליכים המבטיחים עבודת מטה איכותית. משרד מבקר המדינה מעיר כי ייעוד המועצה כגוף המייעץ לראש הממשלה בלבד אינו מתיישב עם הצרכים היסודיים בחיזוק עבודת המטה שכבר הוכרו בעבר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד רה"ם, כי משהוחלט לעגן את פעילות המועצה בחקיקה, ראוי לעשות זאת. מקומה של המועצה בהליך קבלת ההחלטות של הממשלה ושל ראש הממשלה בתחומי החברה והכלכלה עשוי להתבסס בעקבות הסדרת מעמדה החוקי, ובכלל זה הסדרת סדרי עבודתה, סמכויותיה וקשרי הגומלין שלה עם יתר גופי הממשל (ובייחוד עם משרד האוצר). הצורך בהסדרה זו עולה גם מממצאי הביקורת, כפי שיפורט להלן. על כן ראוי כי משרד רה" ם יפעל על פי החלטת הממשלה - יעגן בהקדם את פעילות המועצה בחקיקה ויטפל בהצעת החוק, ובכלל זה יסדיר את מעמדה של המועצה, סמכויותיה ותפקידיה . במסגרת הליכי הטיפול בהצעת החוק מוצע לקיים בחינה אשר לשאלת ייעודה של המועצה לאור הממצאים המפורטים בדוח זה. התברר כי ראש המועצה ממעט להגיש חוות דעת כתובות בנוגע להצעות החלטה, וככלל הוא נוהג להציג בישיבת הממשלה את עמדת המועצה בעל פה. לדברי ראש המועצה, הוא נהג באופן זה בין היתר נוכח הגדרת ייעודה של המועצה בהחלטת הממשלה כגוף המייעץ לראש הממשלה בלבד. המועצה ממעטת אפוא להגיש את חוות דעתה על הצעות החלטה בנושאים כלכליים בכתב ובפירוט באופן המאפשר לבחון את ההצעות לעומקן ולגבש עמדות שקולות בסוגיות הכלכליות הנדונות. המועצה פועלת, הלכה למעשה, כגוף מטה המייעץ גם לממשלה באמצעות השתתפותה בוועדות ובצוותי עבודה העוסקים במגוון של נושאים כלכליים וחברתיים. שיתוף שיטתי, מובנה ורחב יותר של חברי הממשלה בתוצרי עבודתה של המועצה עשוי לתרום לקבלת החלטות על בסיס ניתוחים מקצועיים ומתוך חשיבה שיטתית ארוכת טווח, ועל כן מוצע להבנות את פעילות המועצה הנוגעת למתן ייעוץ לממשלה כולה ולחזק פעילות זו. ממצאי הביקורת מלמדים בין היתר כי על סמך הגדרת הייעוד בהחלטת הממשלה, לא נהגה המועצה להגיש לממשלה חוֹות דעת כתובות בנוגע להצעות החלטה של הממשלה ובנוגע להצעת תקציב המדינה. נושא זה טעון לדעת משרד מבקר המדינה שינוי. אשר לוועדה המייעצת - פעילותה המצומצמת ואי -תיעוד דיוניה מעוררים חשש כי אין ביכולתה להשיג את מטרותיה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש בכל אלו כדי לפגוע ביכולתה של המועצה למלא את תפקידיה באופן מיטבי. על ראש הממשלה לבחון את מעמדה, את סמכויותיה ואת תפקידיה של המועצה וכן את עמידתה ביעדים שנקבעו לה בעת הקמתה. את ממצאי הבחינה והמסקנות יש להביא לפני הממשלה, לשם קבלת החלטות. .על פי החלטת הממשלה, המועצה נועדה לשמש גוף מטה לראש הממשלה בנושאי כלכלה, כדי לסייע בקבלת החלטות בתחומי הכלכלה והחברה, גם באמצעות מתן חוֹות דעת בלתי תלויות ומתוך התמקדות בחשיבה ארוכת טווח. במועצה 11 עובדים, רובם כלכלנים, העוסקים בנושאים שונים, רובם בתחומי הע שייה של משרדי הממשלה. בדוח זה, אשר נכתב כשמונה שנים לאחר הקמת המועצה, מועלות כמה סוגיות שהן בעלות השפעות מהותיות על פעילותה. סוגיות אלו ראוי כי ילובנו בהקדם. המועצה פועלת על פי תפיסה, ולפיה ייעודה הוא לייעץ לראש הממשלה בלבד. ייעוד זה אינו עולה בקנה אחד עם אחד מעקרונות היסוד של פעילות הממשלה; עם תפיסת היסוד של השירות הציבורי, ולפיה יש להשתית אותו על סגל עובדים מקצועי, קבוע ומנוסה שאינו מתחלף כל אימת שמתחלף הדרג הנבחר; עם מקומה של המועצה במערך המקצועי של משרד רה"ם; עם חלק ממאפייני עבודתה; ואף עם האופן שבו הציגה המועצה עצמה את ייעודה במשך השנים. ( נמצא כי בשום דיון מדיוני הוועדה המייעצת13 דיונים) לא נרשם פרוטוקול ולא סיכום. לדעת משרד מבקר המדינה, החלטת הממשלה משנת 2006 לא החריגה הצעות להחלטה בנושאים כלכליים מסוימים או רק במקרים בהם ראש הממשלה ביקש את חוות הדעת מהמועצה. לכן יש מקום כי המועצה תגיש חוות דעת כתובות על הצעות החלטה בנושאים כלכליים העומדים על סדר היום של הממשלה ושל ועדותיה. הצגת חוות דעת מקצועית על הצעת החלטה במסמך כתוב, מגובש ובהיר - הכולל מידע מקיף, לרבות נתונים, ניתוחים כמותיים ואיכותניים וחלופות - יאפשרו שיקול דעת ראוי בנוגע לעמדת המועצה. דרך פעולה כזו תשיג כמה מטרות: קיום הליך סדור ומקצועי של קבלת ההחלטות, שימורו של הזיכרון הארגוני ברציפות, לטווח הקצר והארוך 14 , וביסוס מעמדה של המועצה כגוף מומחה מקצועי, נוסף למשרדי הממשלה הכלכליים, המביא דעות בלתי תלויות ותורם ליצירת איזונים ובלמים בתחום הכלכלי. על ראש המועצה להעלות את הקשיים בנושא זה לפני ראש הממשלה, כדי להסדיר מתכונת עבודה שתאפשר למועצה למלא את תפקידה בנושא.
נמצא כי גם על הצעת תקציב המדינה איןהמועצה מגישה חוות דעת כוללת בכתב. ראש המועצה נוהג להציג בעל-פה לפני הממשלה את עמדת המועצה בנוגע להיבטים מסוימים של הצעת התקציב. ראש המועצה מסר במהלך הביקורת כי הנתונים הדרושים למועצה לגיבוש חוות הדעת על הצעת התקציב אינם נמסרים לה במועד מוקדם די הצורך, ולוח הזמנים לדיוני התקציב מאוחר וצפוף . לפיכך המועצה מתקשה לגבש חוות דעת כוללת בכתב, כנדרש בהחלטת הממשלה מ- 2006, וחוות דעתה בדבר היבטים שונים של הצעת התקציב ניתנת בעל-פה בדיונים עם משרד האוצר, לרבות בדיונים שמתקיימים עם ראש הממשלה20.