מטלות רוחב . ועדות איתור בשירות הציבורי נמצאכי הנוהל של הנציבות צמצם את הבדיקה שאמורה הנציבות לקיים לחברי הוועדה שאינם עובדי מדינה, לבדיקה של היעדר ניגוד עניינים בלבד. נמצא שוועדת השירות קיבלה החלטות לאיוש משרות באמצעות ועדות איתור עקב פניות חוזרות ונשנות של משרדים ממשלתיים. למשל, באפריל 2008 אישרה הממשלה, ל פי המלצת ועדת השירות, למנות שישה ממונים על מחוזות במשרד הפנים באמצעות ועדת איתור, אף כי כל מנהלי המחוזות בשירות המדינה ממונים באמצעות מכרז , ואף כי במשך שש שנים התנגדו היועץ המשפטי לממשלה דאז והנציבות לאיוש משרות אלה באמצעות ועדת איתור. המלצת ועדת השירות לממשלה לא נומקה. הביקורת העלתה שכמה ועדות איתור זימנ ו לריאיון מועמדים שלא עמדו בתנאי הסף ואף המליצו למנותם. להלן דוגמה: רק לאחר פניית המשנה ליועץ המשפטי לממשלה הביעה הנציבות את התנגדותה להליך המינוי; או אז הביע המשנה לנציב ליועץ המשפטי של משרד האוצר את הסתייגותו הנחרצת מההליך שקוים עד אותו מועד. בעקבות זאת הקים השר ועדת איתור. יצוין שבפברואר 200975 סיווגה הממשלה את המשרות של ראשי האגפים באוצר לשלשה סוגים: משרת מנהל רשות החברות הממשלתיות, משרת החשב הכללי, משרת הממונה על שוק ההון ומשרת מנהל רשות המסים76 סווגו כמשרות שבהן לעצמאות ולאי-התלות של נושאיהן חשיבות מיוחדת. כאמור, מאפיינים אלה זהים לאמות המידה שקבעה הממשלה בהחלטה 345 .למשרות הפטורות ממכרז שיש לאיישן באמצעות ועדת איתור משרת הממונה על השכר והסכמי עבודה ומשרת הממונה על אגף כלכלה והכנסות המדינה סווגו כמשרות שמצד אחד, חשוב שנושאיהן יכהנו בהן לאורך זמן בגלל חשיבות הניסיון והידע הנצברים בעת כהונתם בהן לתפקודם, אך מצד אחר, יש להגביל את זמן הכהונה בהן כדי לרענן את השורות מעת לעת. משרת הממונה על התקציבים סווגה כמשרה שנושאּה מופקד על ביצוע מדיניות הממשלה, ומילויּה מחייב מידה גדולה של אמון ותיאום בינו ובין חברי הממשלה. הממשלה לא התייחסה אם כן למנהלי האגפים במשרד האוצר בצורה אחידה, והיא זו שאמורה לקבוע אילו משרות בכירות יאוישו באמצעות ועדת איתור לאחר שהנציבו ת תשלים את בחינתה בנושא77. לדעת משרד מבקר המדינה, הואיל ועברו למעלה מחמש שנים ממתן פסק הדין של בג"ץ ועדיין לא הושלמו הליכי החקיקה, על היועץ המשפטי לממשלה לשקול פרסום הנחיה להסדרה כוללת של מינוי בכי רים בתאגידים סטטוטוריים באמצעות ועדת איתור עד סיום הליכי חקיקת חוק כולל לתאגידים סטטוטוריים. .כמה מועמדים, ביניהם גם בעלי זיקה לשרים, כך שהשרים עצמם יכלו לבחור את המועמדים, ויש בכך כדי לפגוע באמון הציבור במנגנון ועדות האיתור, בפרט באנשים שהגישו את מועמדותם למשרות בהנחה שמדובר בהליך תחרותי והוגן - ולא היא. ההודעות לציבור על הקמת שתי הוועדות הוולונטריות בשירות המדינה יצרו בציבור תחושה והבנה כי לכאורה הן פועלות ברוח הכללים שקבעה הממשלה, כך שלמעשה בעיני הציבור הוועדות הוולונטריות נחזו בפרסומים לוועדות איתור כאלה; אולם הן לא פעלו כך. הן הציגו לשרים ואולם יוטעם כי בנוהל שהפיצה הנציבות בספטמבר 2009 נמחקה הוראה שנכתבה בנוהל קודם, שפורסם במאי 2009 , ובה חייבה הנציבות את ועדות האיתור באופן מפורש להעדיף העדפה מתקנת מועמד ממגזרים שלגביהם חלה חובת הייצוג ההולם כאשר כישוריו דומים לכישורי יתר המועמדים. בבדיקה נמצאו ארבע ועדות איתור בשירות המדינה שהמליצו על כמה מועמדים בעלי כישורים דומים, ובהם נשים, אך לא נתנו העדפה כאמור ולא המליצו רק על המועמדות, כנדרש בחוק . לדעת משרד מבקר המדינה, אין בסמכות הוועדה לשנות בדיעבד את תנאי הסף על פי נתוני המועמד הנבחר, גם אם לדעתה מדובר בטעות. על הנציבות להבהיר בנוהל עבודת ועדות האיתור88 כי על הוועדה לפסול מועמדים שאינם עומדים בתנאי הסף למשרה כפי שפורסמו. על הנציבות אף לקבוע ולהבהיר בנוהל על מי מוטלת האחריות לבדוק אם המועמדים עומדים בתנאי הסף, להנחות את חברי ועדות האיתור בהתאם לכך, ולאסור על שינוי תנאי הסף בדיעבד. גם אם הוועדה סבורה שחלה טעות ומועמד מסוים עומד למעשה בתנאי הסף, שינוים בדיעבד פוגע בשוויון משום שמועמדים שנתוניהם דומים לשלו לא הגישו מועמדות מאחר שסברו שאינם עומדים בתנאי הסף. נמצא כי במקרה אחד שבו ביקש אחד מחברי ועדת השירות לקיים דיון, סירב הנציב דאז, עו"ד שמואל הולנדר, לעשות כן, בניגוד מוחלט לכלל הקבוע בתקנון: שניים מן המועמדים שהגישו את מועמדותם למשרת מנהל שירות התעסוקה כיהנו בעת הגשת מועמדותם במשרות המכונות משרות אמון בלשכת שר התמ"ת: האחד שימש עוזר שר התמ"ת, והאחר היה יועץ השר לתעסוקה מיוני 2006. במכתב לוועדת המינויים מפברואר 2008 צייןהיועץ המשפטי של הוועדה כי לא מצא לנכון למנוע מהוועדה להמליץ לשר על שלושה מועמדים, מאחר שמדובר בעוזר מקצועי לשר, ולפי פרשנותו אין לראות בכך "זיקה אישית" לשר. נמצא כי גם ועדת המינויים בחברות ובתאגידים החליטה שאין למועמד - יועץ לשר התמ"ת - זיקה אישית לשר משרי הממשלה. החלטתו של היועץ המשפטי של ועדת האיתור לאפשר לה להמליץ לשר על שלושה מועמדים בשל קביעתו שלמועמד אין זיקה אישית לשר וקביעתה של ועדת המינויים בחברות ובתאגידים, אינן מתיישבות עם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בעניין זה. כיוון שלפרשנות של היועץ המשפטי של ועדת האיתור למונח "זיקה אישית", יכולות להיות השלכות על כל השירות הציבורי משום שהיא יוצרת הבחנה בין משרות שונות המכונות משרות אמון בלשכות השרים, היה עליו להיוועץ ביועץ המשפטי לממשלה בעניין זה לפני קבלת ההחלטה על ידי ועדת האיתור. לדעת משרד מבקר המדינה, השימוש במונח "זיקה" נועד למנוע מצב שבו שר נותן עדיפות למועמד מסוים על רקע של קשר קרוב אליו. מובן מאליו כי מועמד העובד בלשכתו של השר במשרה המכונה משרת אמון ובצמוד לשר במשך יותר משנה וחצי ואף בעת ההתמודדות עצמה, קרוב אל השר יותר משאר המועמדים שאינם עובדים בלשכתו; בלי קשר לפרשנות שניתנה בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה בעניין זה84 הרי שעבודתו הצמודה היומיומית של יועץ עם השר יוצרת זיקה אישית לשר. שר הבינוי דאז התערב אפוא בעבודת ועדת האיתור אף שאינו אמור לעשות כן, והוועדה נענתה לבקשתו. מאחר שרק לשני המועמדים הללו ניתנה הזדמנות נוספת, פגעו השר והוועדה בעקרון השוויון. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיות המשרה משרה עצמאית ובלתי-תלויה שבה לעצמאות נושאּה חשיבות מיוחדת, ראוי היה לאיישה באמצעות ועדת איתור. ראוי היה שהנציב דאז ינחה את שר האוצר - כשהשר פנה אליו ביוני 2009 והודיעו כי בכוונתו להקים ועדה מייעצת לאיוש המשרה- למנות למשרה זו ועדת איתור שתפעל לפי העקרונות שקבעה הממשלה. אולם נמצא כי בעת שהשר פנה אל הנציב דאז, עו"ד שמואל הולנדר, בעניין זה לא התנגד הנציב דאז להקמת הוועדה המייעצת ואף לא אמר לשר כי הדרך הראויה לאיוש המשרה היא באמצעות ועדת איתור. יתר על כן, עוזרתו של הנציב דאז סייעה למשרד האוצר במינוי הוועדה המייעצת. לדעת משרד מבקר המדינה, הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בעניין זה ברורה - כאשר יש מועמד בעל זיקה לשר שהוועדה שוקלת להמליץ עליו, עליה להמליץ על מועמד אחד בלבד, והנחיה ספציפית זו הייתה צריכה לגבור על הנחייתו הכללית והעקרונית של השר להמלצה על כמה מועמדים, מה עוד שכתב המינוי וכן ההתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה דאז קדמו להגשת המועמדויות. לפיכך, לכשנודע כי בין המועמדים שעליהם ועדת האיתור שוקלת להמליץ יש מועמד בעל זיקה אישית לשר, היה על היועצת המשפטית להחיל על הוועדה את ההנחיה של היועץ המשפטי לממשלה בעניין זה. אם התעורר אצל היועצת .המשפטית ספק בעניין היה עליה להתייעץ בעניין עם היועץ המשפטי לממשלה, ובכל מקרה לא להתעלם מהנחייתו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי כל ועדת איתור בשירות הציבורי תפעל בהתאם לעקרונות היסוד ולעיקרי הכללים שקבעו הממשלה והיועץ המשפטי לממשלה, בין שהוקמה על פי החלטת ממשלה ובין שהיא וולונטרית. בהיעדר חובה להקמת ועדת איתור לאיוש משרה מסוימת בהחלטת ממשלה, רשאי הגורם הממנה להסתייע במנגנון שונה לבחירת המועמד שימונה למשרה, ובלבד שיינקט הליך תחרותי ראוי והוגן. אולם בעת שנעשה שימוש במונח "ועדת איתור" להליכי בחירה שונים, יש בו כדי להטעות את הציבור על ידי יצירת מראית עין של שימוש במנגנון תחרותי והוגן שכללי עבודתו נקבעו בהחלטות הממשלה - ולא היא. (א) ועדת איתור לאיוש משרת מנהל רשות החברות הממשלתיות : (1) כאמור, באוגוסט2009 החליטה ועדת האיתור להמליץ לשר האוצר על שלושה מועמדים. נמצא כי אחד מהם הצהיר בטופסי המועמדות שהגיש לוועדה כי יש לו זיקה אישית לשר האוצר, אולם נציג הנציבות, שהיה חבר בוועדת האיתור ואמור היה להיות שומר הסף בה, לא הנחה את הוועדה להמליץ על מועמד אחד בלבד בגלל הזיקה האישית של המועמד לשר. כאמור, באותן שנים לא היה לוועדת השירות מלכתחילה קוורום חוקי. זאת ועוד, מאחר שלא הייתה הסדרה כוללת של המשרות הראויות לפטור ממכרז ולאיוש באמצעות ועדת איתור, ומשום שחלק ממשרות אלה (כ- 30% ) היו משרות שהמינוי להן נעשה קודם לכן באמצעות מכרז, ראוי היה לקיים דיון מעמיק בעניין בוועדת השירות. ואולם בבדיקה נמצא כי 16 מ-07 (כ-%23 ) ועדותהאיתור המוסדרות55 בשירות המדינה שנבדקו המליצו על יותר ממועמד אחד, ולא כולן ציינו את היתרונות ו את החסרונות של כל מועמד. כמה ועדות וולונטריות שנבדקו (בתאגידים סטטוטוריים ובשירות המדינה) המליצו על שלושה מועמדים. .לדעת משרד מבקר המדינה, המלצת ועדת איתור על מספר מועמדים, בלי פירוט היתרונות והחסרונות של כל מועמד, משמעותה העברת הבחירה של המועמד לשר, על כל הכרוך בה. האופן בו פעלו ועדות שהמליצו על יותר ממועמד אחד פגע במטרה שלשמה הוקמו, שכן במקום לבחור מועמד הן הותירו את ההחלטה בידי השר ואפשרו לו לשקול גם שיקולים שאינם בהכרח מקצועיים גרידא. במועד סיכום דוח זה, יותר משנה וחצי לאחר קבלת ההחלטה שנזכרת לעיל, טרם בחנה הנציבות אם כל אחת מהמשרות הפטורות פטור מלא ממכרז ראויות למינוי עובד באמצעות ועדת איתור ואף לא בחנה פרטנית את המשרות שהיה צריך לאיישן במהלך התקופה שלאחר מועד סיום עבודת הצוות כדי לקבוע את אופן המינוי להן. על פי הצעה זו, עלול להיווצר מצב שבו למעשה המינוי של נושא משרה בכירה, שעליו המליצה ועדת האיתור לאחר מיון ובחינה, יהיה תלוי, בסופו של דבר, בשר, אף שהמשרה אינה משרה המכונה משרת אמון. בדרך זו יהפוך המינוי באמצעות מנגנון ועדת האיתור למינוי הקרוב יותר במהותו למינוי למשרות הפטורות באופן מלא ממכרז, ולא למינוי בהליך בחירה של ועדת מכרזים. בשיטה זו יבחר הדרג הפוליטי הלכה למעשה חלק ניכר מממלאי המשרות הבכירות ביותר בשירות המדינה. במדינת ישראל עם חילופי הממשל מתחלפים נושאי המשרה בלשכות השרים, מנכ"לים של משרדי ממשלה, יועציהם ועוזריהם; שאר המשרות הבכירות בשירות הציבורי אינן תלויות בממשלה והן נתפסות כמשרות מקצועיות שנושאיהן מיישמים את מדיניות הממשלה. כאמור, החלטות הממשלה שקבעו הסדרים לקציבת כהונתם של בכירים בשירות המדינה, עולות בקנה אחד עם תפיסה זו, שכן הן קובעות שתקופת כהונתו של נושא משרה בכירה נקבעת עבור המשרה ואינה תלויה בחילופי שלטון. לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת ההצעה לשינוי כללי ועדת האיתור כך שתמליץ על שלשה מועמדים ולא אחד עלולה להשפיע על מהות תפיסת שירות המדינה, שכן הדבר עלול להוביל להפיכת שירות המדינה בישראל, בפרט שכבת הפקידות הבכירה ביותר, לנתון לאמון הדרג הפוליטי; על כן מתבקש דיון ציבורי בכנסת כדי לבחון את משמעויות ההצעה. המשרות המאוישות באמצעות ועדת איתור הן מהמרכזיות בשירות המדינה, ונושאיהן מבטיחים את השמירה על האינטרס הציבורי ועל ערכי שירות המדינה. לד עת משרד מבקר המדינה, בשל מרכזיותן ומספרן הגדול ראוי שרשימת המשרות האלה ומנגנון איושן יוסדרו ויעוגנו בנהלים. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי משרד ראש הממשלה לא הקים את הצוות גם לאחר שהוקמה הממשלה החדשה. החלטת הממשלה לא מומשה אפוא למרות שהיא בתוקף כל עוד לא שונתה. דיון מהותי על צב יון שירות המדינה התקיים אפוא בוועדת השירות בקוורום חסר אשר על פי החוק לא היה רשאי להמשיך לפעול. הממשלות והנציב דאז, עו"ד שמואל הולנדר, לא קיימו אפוא את הוראות החוק בדבר החלפת חברי הוועדה אחת לשנתיים. לפיכך מצד אחד, כיהנו בה חברים מסוימים יותר מעשרים שנה, ומצד אחר, היה מספר חבריה קטן מזה שנדרש בחוק. אולם נמצא שב ארבע ועדות שנבדקו בשירות המדינה , פטרה עצמה הנציבות ממחויבותה למינוי אישה כחברה בוועדה על ידי החלפת נציג הנציבות בוועדה בעובדת בכירה בשירות המדינה שאינה עו בדת הנציבות, אף שלא היה ביכולתה למלא כראוי את תפקיד שומר הסף של הוועדה. בכתב המינוי של ועדת האיתור למשרת מנהל רשות החברות הממשלתיות הנחה שר האוצר את הוועדה, בידיעת היועץ המשפטי של המשרד, היועץ המשפ טי של הנציבות והמשנה לנציב לה מליץ לו על שלושה עד חמישה מועמדים ראויים לתפקיד, כדי שהוא יחליט על מי להמליץ לממשלה. ואמנם, באוגוסט 2009 החליטה ועדת האיתור, על דעת כל חבריה, להמליץ לו על שלושה מועמדים. גם בכתב המינוי של ועדת האיתור למשרת מנהל ממ"י הנחה שר הבינוי דאז את הוועדה, בידיעת היועץ המשפטי לממשלה דאז, כי תמליץ לו על כמה מועמדים סופיים, כדי שהוא יחליט על מי מהם להמליץ לממשלה. בפברואר 2008 המליצה הוועדה לשר דאז עלשלושה מועמדים. הנציב דאז פטר אפוא את המועמד מהצורך באישור ועדת המינויים בשירות המדינה מאחר שהבחירה נעשתה באמצעות ועדת איתור, אף כי הייתה זו ועדת איתור וולונטרית, והיא המליצה על שלושה מועמדים ולא על אחד, בניגוד לעיקרי הכללים של ועדת איתור בשירות המדינה ובניגוד להנחיית היועץ המשפטי לממשלה. מצד אחד, עמדת הנציב דאז הייתה כי זוהי ועדת איתור לכל דבר והיא מייתרת את הצורך בוועדת המינויים, ומצד אחר, ועדת האיתור אינה מחויבת בכללים שקבעה הממשלה לפעולתה. יתר על כן, כאמור, כאשר מועמד הוא בעל זיקה לשר, על הרשות הממנה להראות כי יש לו כישורים מיוחדים למלא את המשרה; בהיעדר בדיקה של ועדת המינויים בשירות המדינה, לא אפשר הנציב דאז לבדוק אם למועמד שנבחר כישורים מיוחדים. אולם למרות הזיקה הפוליטית לשר לא הנחתה היועצת המשפטית את הוועדה להמליץ על מועמד אחד בלבד. על הנציבות לקבוע בתקשי"ר ובנוהל ועדות איתור במפורש כי נציגו של הנציב יהיה אחד העובדים הבכירים של הנציבות, ולוודא כי בהיעדר עובדת בכירה בנציבות שיכולה לשמש כנציגת הנציבות בוועדה, המשרד הרלוונטי ימנה לפחות אישה אחת כחברה בוועדה שהוא מציע . מן הראוי שהנציבות תשקול לקבוע בנוהל ועדות איתור כי עליה לבדוק את כל חברי ועדת האיתור ובכלל זה את התאמתם המקצועית על פי החלטת הממשלה בעניין, על מנת שהוועדה תוכל לבחון את המועמדים למשרה על בסיס מקצועי בלבד. אולם הבדיקה העיקרית שעשה היועץ המשפטי של הנציבות, בהתייעצות עם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, הייתה פנייה למועמד עצמו וקבלת תשובותיו על הטענות שהועלו נגדו, ללא מאמץ סביר לבדוק את נכונותן אצל הגורמים הנוגעים בדבר - ציבוריים או פרטיים. יצוין כי משרד מבקר המדינה בדק את אחת הטענות המרכזיות שהועלו בתלונות ולא מצא לה אישוש. לנוכח הספקות בעניין זיקה לשר של מועמד שהוא גם יועץ השר, ומאחר שהנחיות היועץ המשפטי לממשלה זכו לפרשנויות שונות ויש להן השלכות על כל השירות הציבורי, על היועץ המשפטי לממשלה להבהיר את הנחיותיו באופן שלא יותיר מקום לספקות. 3. הוספת מועמדים לפי המלצת השרים : ככלל, ועדת איתור ממיינת את המועמדים שעומדים בתנאי הסף עוד בשלב המיון המקדמי על סמך תשובותיהם לשאלונים ולקורות החיים שהם מציגים לה, ורק מקצתם מוזמנים לריאיון. הליך זה, ככל הליך בוועדת איתור, אמור להתקיים בשוויוניות. ואולם נמצא שבכתב המינוי לוועד ת האיתור לאיוש משרת מנהל ממ"י הנחה שר הבינוי דאז, את הוועדה, לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה דאז, לבחון גם מועמדים שיציע השר. לאחר שלב המיון המקדמי שבו החליטה ועדת האיתור אילו מועמדים תזמן לריאיון, ביקש השר דאז מוועדת האיתור לזמן לריאיון שני מועמדים אשר הוועדה החליטה קודם לכן שלא לזמן, והיא נענתה לבקשתו. ואולם בהוראת התקשי"ר93 שהנציבות קבעה כפועל יוצא מההחלטה, היא קבעה כי ועדת איתור תכלול את הנציב או את נציגו ולא ציינה כי נציג זה צריך להיות אחד העובדים הבכירים של הנציבות. גם בנוהל העדכני להפעלת ועדות איתור לא התייחסה הנציבות לאיוש תפקיד זה בידי אחד העובדים הבכירים של הנציבות, אף כי ייצוג זה נועד לאפשר לנציב למלא את תפקידו כשומר סף בוועדות האיתור. ועדות האיתור הוולונטריות שנבדקו לא פעלו ברוח הכללים שקבעה הממשלה בהחלטות 345 ו-2541 , אשר נועדו להבטיח את בחירת המועמד המתאים מבין הכשירים תוך שמירה על שוויון הזדמנויות כדי למנוע חשש למינויים משיקולים זרים. כל ועדת איתור פעלה לפי כללים משלה, והתוצאה הייתה שבסופו של ההליך בחרו השרים במועמדים בעלי הזיקה אליהם.
נמצא ש וועדת השירות קיבלה חלק מ החלטותיה בלא התכנסות אלא באמצעות סבב טלפוני, בלי דיון, בלי בחינה מעמיקה במליאת ה, ובלי שניתנה בידי המתנגדים אפשרות להציג את עמדתם לפני חברי הוועדה. משרד מבקר המדינה מצא שמ-18 ישיבות שקיימה ועדת השירות בשנים 2007 -2008 ,13 עסקו, בין השאר, באישור איוש משרות באמצעות ועדות איתור; ב-12 מהן ההחלטות התקבלו בסבב טלפוני. התוצאה היא ש- 92% מהסיכומים שבהם אושר לאייש משרות באמצעות ועדות איתור באותן שנים, נעשה הדבר ללא דיון אלא בסבב טלפוני.