משרד החינוך . קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים ממכלול הדברים עולה כי על אף חשיבות הנושא ו אף שלמערכת החינוך יש אחריות מלאה למתרחש אחרי שעות הלימודים, עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013 , לא הגדיר מש רד החינוך כללים להתנהגות ראויה של תלמידים בהסעות. על המשרד להשלים הסדרת נוהל הסעות לתלמידים שייתן מענה, בין היתר, לצורך בנוכחות של מבוגר אחראי בהסעה לביה"ס ובחזרה ממנו ואת רשימת ההתנהגויות של תלמידים במהלך הסעה המחייבות דיווח. מכל האמור לעיל עולה שמטה על"א לא השלים את היישום הניסיוני של המודל, שנועד לגבש מתכ ונת ייחודית לתכנית ב רשויות קטנות של החברה הערבית, לא החל לבנות מודל שיתאים ליישום תכנית על"א ברשויות ערביות גדולות ולא הציג תכניות המותאמות לצורכי החברה הערבית בתחום החינוך. מטה על"א לא השלים את היישום הניסיוני בטמרה, ולכן לא היה אפשר להפיק ממנו לקחים ולהסיק מסקנות לגבי התאמת המודל לרשויות אחרות של החברה הערבית. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את מאמציו של מטה על"א לקדם את הטיפול באלימות של תלמידים ברשויות החברה הערבית ולהתאים מענים לצרכים הייחודיים לחברה זו בתחומי החינוך של התכנית, שאיתר עם משרד החינוך . אולם כדי שתכנית על"א תתרום לרשויות החברה הערבית, שהן כ- 39% מהרשויות המשתתפות בתכנית, על כל המשרדים השותפים לה, כל אחד בתחום אחריותו, להכין תכניות פעולה לצמצום אלימות של תלמידים ב רשויות החברה הערבית ולצמצום מצבי הסיכון שלהם, בין היתר באמצעות הסתייעות בתכניות הליבה של תכנית על"א ובמנגנונים לשיתוף פעולה שהיא מציעה. עם זאת משרד מבקר המדינה מעיר כי גם מתשובותהמדריכים לשאלה המתוקנת עלה שעדיין קיים שיעור ניכר של צוותי אקלים בבתיה"ס שאינם נעזרים במדריך המוגנות, שהוא הגורם המרכזי שמציעה תכנית על"א להגברת הנוכחות הבוגרת בביה"ס לשם צמצום האלימות ושיפור האקלים בו. לפיכך אין די בהכרתם של מדריכי המוגנות את תפקיד מדריכי האח"מ ולהפך, יש להגדיר - במתווה המשותף ובנהלים של כל גוף - את דרכי התיאום בין מדריכי המוגנות ומדריכי האח"מ ולהקפיד על יישומן. הסדרה זו תסייע, בין היתר, למדריך האח"מ להשתמש במשאבי תכנית על"א לאיתור בעיות בביה"ס ולגיבוש פתרונות מתאימים בשיתוף הצוות החינוכי. ואולם משרד החינוך לא הגדיר את אופן יישומן של תכניות אלה ולא קבע אילו תכניות ייתנו מענה לרשויות שונות ולגנים בעלי צרכים שונים. מלבד זאת, הוא לא קבע עם מטה על"א מנגנונים לפיקוח ולבקרה על יישום תכניות ההתערבות של על"א לגיל הרך ואת המדדים להערכתן. למרות האמור, המשרד לא הסדיר את חלוקת התכנים בין שתי התכניות, כישורי חיים ומפתח הל"ב, ולא תיאם ביניהן. בכך נמנעו מהתלמידים, מהצוותים החינוכיים ומבתיה"ס היתרונות של איגום משאבי הדרכה, בקרה ופיקוח. משרד מבקר המדינה מעיר כי לאחר יותר מארבע שנים שבהן מופעלת תכנית כישורי חיים לצד תכניות התפתחות אחר ות כמפתח הל"ב, ראוי ששפ"י והאגף לחינוך יסודי ישקלו לבצע מחקר הערכה נוסף שיבדוק, בין היתר, את מידת הטמעת התכניות ואת תרומתן לתלמידים ויעמוד על איכות ההוראה וההדרכה בנושא מורכב זה. אף שהמנהלים מקפידים לדווח על אירועי אלימות חריגים, כפי שעולה מהשאלון האינטרנטי, מבדיקת משרד מבקר המדינה בשלושה מחוזות - מרכז, ירושלים וצפון - נמצא כי שניים מהם - מרכז וירושלים - לא ריכזו נתונים בדבר אירועי אלימות חריגים ולא עקבו אחר אופן הטיפול בהם, ולכן לא היה ביכולתם ללמוד מהם ולהסיק מסקנות. מכאן שמחוזות אלה אינם מבצעים בקרה על אופן הטיפול באירועי אלימות אלה ואינם לומדים פרטים חיוניים בעניינם, כגון סוגי האירועים, שכיחותם ואופן הטיפול בהם. ,המתווה, שגיבשו מטה על"א ושפ"י, לא עסק כלל בתחום החינוך הבלתי פורמלי ומינהל חברה ונוער לא שותף בגיבושו (ראו להלן). מטה על"א ושפ"י גם לא שיתפו בגיבוש המתווה את המינהל למד"ט, האחראי כאמור לחינוך לגלישה בטוחה במוסדות החינוך, ולא שולבו בו נושאים שבאחריותו בעלי זיקה להתנהגות אלימה או אנטי-חברתית של תלמידים באינטרנט. למרות זאת שפ"י לא ביצע מחקר הערכה לבדיקת תרומת תכניות ההתערבות למניעת אלימות וירטואלית ואף לא יזם את ביצועו על ידי גורמים אחרים - בהם ראמ"ה. על המשרד לבצע - תוך שיתוף פעולה של שפ"י, המינהל למד"ט ומינהל חברה ונוער - מחקר מקיף שיבחן את הדפוסים של אלימות תלמידים באינטרנט על כלל המשתתפים בה, התוקפים, הקרבנות והעדים. מן הראוי כי בבדיקה תיוחד תשומת לב ליכולתם של המורים וההורים לסייע לתלמידים הנפגעים מאלימות זו. כן ראוי שהמשרד יבדוק אם תכניות ההתערבות שהוא מפעיל בתחום זה אכן אפקטיביות לטווח ארוך. ישנה חשיבות להיעזרות בכל בעלי התפקידים שיש להם אינטראקציה עם בני הנוער להגברת חשיפתם לתכנית והשתתפותם בה. לפיכך על מטה על"א להכין תכנית הכשרה למדריכי הנוער בשיתוף מינהל חברה ונוער כדי להגביר את חשיפת התלמידים לתכנית על"א. עלה כי מטה על"א הכין תכנית הכשרה למדריכי הנוער ללא שיתוף מינהל חברה ונוער. עוד עלה שכמה ממדריכי הנוער שהועסקו בתכנית על"א לא הודרכו לפעול על פי עקרונות התכנית. משרד מבקר המדינה מעיר כי מסמך העקרונות לתחום החינוך הבלתי פורמלי לא נתן פתרונות לכל הבעיות שהועלו בדיוני מטה על"א, ובכללן בעיות הנוגעות לתכניות המיועדות לתלמידים הערבים (ראו להלן) ומחסור בתשתיות או בכוח אדם ליישום תכניות הליבה בתחום זה. משרד מבקר המדינה בדק את תכניות העבודה של רשויות מחוז מרכז לשנת 2013 ומצא כי7 מתוך18 רשויות שהגישו תכנית עבודה שנתית לא פירטו את מועדי כינוס ועדות היישוב. משרד מבקר המדינה סבור כי על מנת להבטיח את כינוסן של הוועדות על מטה על"א לוודא שכל הרשויות יפרטו בתכניות העבודה השנתיות שלהן את מועדי כינוס הוועדות, ולהעביר את תכניות היישוב ולוחות הזמנים לכינוס הוועדות לנציגי המ שרדים הנוגעים בדבר כדי שיוכלו להיערך מראש להשתתפות בדיוניהן. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי מאחר שתכנית חיים ברשת היא למעשה פרק בתכנית כישורי חיים, העוסקת בהקניית דפוסי התנהגות נכונים ואתיים לתלמידים, ומאחר ששפ"י אחראי לתכנית כישורי חיים ולחוזר מנכ"ל בנושא המאבק באלימות וקידום אקלים חינוכי מיטבי, עליו לשקול איזו יחידה מתאימה לנשיאה באחריות ליישום חוזר אתיקה ומוגנות ברשת - שפ"י או המינהל למד"ט. בביקורת עלה כי רק בבתיה"ס שבתכנית התקשוב, שהם כאמור כרבע מכלל בתיה"ס, הוקם צוות חיים ברשת, ורק בבתי"ס אלו מונו רכזי תקשוב, שהוכשרו, בין היתר, בתחום הגלישה הבטוחה. זאת ועוד , המינהל למד"ט קיים הכשרה בנושא גלישה בטוחה רק למנהלים, למורים, לצוותי חיים ברשת וליועצים חינוכיים של בתיה"ס שבתכנית התקשוב. מנהליהם וצוותיהם החינוכיים של מרבית בתיה"ס, שלא שותפו בתכנית התקשוב, לא הוכשרו בתחום זה, והם מקבלים הדרכה בנושא הגלישה הבטוחה רק בה יערכות ליום הבינ"ל לאינטרנט בטוח ובפעילויות שמקיים המינהל למד"ט למורים, לרכזים ו למנהלים . יצוין שמתשובות המנהלים על השאלון האינטרנטי בשנה"ל התשע"ג עולה שבכ- 37% ( מבתיה"ס947 מתוך 2,563 ) לא התקיימו סדנאות והרצאות למורים בנושא גלישה בטוחה ומניעת היפגעות מהאינטרנט. ואולם ברשימה של תכנים העוסקים בגלישה בטוחה שהופיעה באוקטובר 2013 באתר משרד החינוך רק9 מתוך107 (כ-8% ) היו מתורגמים לערבית, ואף לא אחד מהם עסק בהימנעות ממצבי סיכון ובריונות ברשת. בביקורת עלה כי אף לא באחד מבתיה"ס במחוזות שנבדקו, צפון, ירושלים ומרכז, ביצעו מפקחי המחוז ביקורות על יישום מרכיבי התכנית. עוד עלה כי בתיה"ס אינם ממלאים את הטופס לתכנון ולמעקב. לפיכך אין בידי המחוז והמינהל למד"ט מידע מרוכז על ביצוע כלל הפעילויות של תכנית חיים ברשת בבתיה"ס, בין שהם משתתפים בתכנית התקשוב ובין שאינם משתתפים בה. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל למד"ט ולשפ"י כי עליהם לוודא שהמפקחים המחוזיים ובתיה"ס יעשו שימוש בכלי הבקרה והדיווח הקיימים להרחבת הפיקוח על ביצועה של התכנית חיים ברשת בבתיה"ס ולהגברת יישומה. תכנית חיים ברשת היא הראשונה מסוגה שמפעיל משרד החינוך להגנה על תלמידים באינטרנט ולמניעת מעורבותם במצבי סיכון באינטרנט, לרבות הקניית דפוסי התנהגות אתיים לחייהם ב"עולם המקוון". אולם היא מופעלת בעיקר בבתיה"ס שבתכנית התקשוב, והמידע על יישום מרכיביה לוקה בחסר. על משרד החינוך ליישם את המדיניות של תכנית חיים ברשת, לפעול להשגת מטרותיה, ולייחד להטמעתה את תשומת הלב הנדרשת על פי הקבוע בחוזר. לשם כך עליו, בין היתר, לרתום את כל יחידות המטה שיש להן זיקה לנושא - המינהל למד"ט, שפ"י ומינהל חברה ונוער - ולהסתייע בידע ובכלים שברשותן להגברת מודעות התלמידים לסכנות באינטרנט ולהקניה של דפוסי גלישה בטוחה. עלה שבכרבע מבתיה"ס שמנהליהם ענו על השאלון האינטרנטי לשנה"ל התשע"ג (617 מתוך 2,563 ) לא יושמה תכנית כישורי חיים על פי החוזר: בכשליש מהם (189 מתוך617 ) לא יושמה התכנית כלל, ובשאר בתיה"ס היא לא יושמה בכל שכבות הגיל, כנדרש. זאת ועוד, כמחצית המנהלים שענו על השאלון האינטרנטי לשנה"ל התשע"ג ובבית ספרם יושמה תכנית כישורי חיים ( 1,212 מנהלים) מסרו כי לא התקיימה בביה"ס שגרה של הדרכת מורים במהלך השנה, כנדרש בחוזר כישורי חיי ם; כחמישית מהם ( 243 ) מסרו שלא התקיימה כל הדרכה או שהתקיים מפגש חד - פעמי להדרכת המורים. האחריות לליקויים שעלו ביישום תכנית כישורי חיים מוטלת על מנהלי בתיה"ס, הנדרשים להקפיד ליישמה על פי החוזר. עם זאת , על שפ"י ועל המפקחים הכוללים והמפקחים על הייעוץ במחוז לאתר בעוד מועד את הסיבות לבעיות אלה ולגבש להן פתרונות כדי להבטיח שכל בתיה"ס יקנו לתכנית עדיפות התואמת את מדיניות המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר כי אכן משנה"ל התשע"א ( 2011 -2010 ) מפעיל משרד החינוך תכנית תקשוב שמטרתה לשפר את שיטות הלמידה וההוראה של תלמידים ומורים, ובה נלמד גם נושא הגלישה הבטוחה. ואולם המשרד מפעיל את תכנית התקשוב בכרבע מבתיה"ס בלבד (ראו להלן). משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח החובה של משרד החינוך להגן על התלמידים מפני פגיעה בגופם, בנפשם וברגשותיהם, עליו ליזום תכנית מערכתית לקידום גלישה בטוחה, שבכללה הקמת פורום בין-משרדי לריכוז הנושא ולקידומו; פיתוח אמצעי הסברה לאוכלוסיית המבוגרים בכלל וההורים בפרט והרחבת הידע שלהם; פיתוח אמצעים לצמצום הסיכונים של שימוש תלמי דים באינטרנט ובכלים הטכנולוגיים, להענקת סיוע לתלמידים בהיקלעותם למצבי מצוקה וכן הקמת מנגנוני בקרה והסדרה עצמית. בחינוך לגלישה בטוחה של תלמידים באינטרנט מעורבות כמה יחידות מטה במשרד. ואולם עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013 , שתי יחידות המטה שפעלו בנושא, שפ"י והמינהל למד"ט, עשו זאת בלי להסדיר את שיתוף הפעולה ביניהן, בין היתר באמצעות הקמת פורום קבוע לעניין זה, חלוקת תחומי אחריות וגיבוש מתווה לפעולה. גם מינהל חברה ונוער לא היה שותף ליזמות של שתי יחידות המטה הללו. זאת ועוד, המינהל למד"ט - ולא שפ"י - הוא שביצע את מרבית הפעולות לקידום נושא הגלישה הבטוחה במשרד ומחוצה לו. היעדר שיתוף פעולה פנים-משרדי מנע, בין היתר, מיצוי של היתרונות של כל אחת מהיחידות. על כן גם לאחר גיבוש המתווה במאי 2012 נמשכו הקשיים בשיתוף הפעולה בין בעלי התפקידים בשני המשרדים, והם פגעו ביישום תכנית על"א בבתיה "ס וביכולת למצות את הכלים והמשאבים שהיא מקנה. להלן הפירוט: הועלה כי עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013 , לא הפעיל המשרד בשיתוף גורמים אחרים את אתר האינטרנט, שנועד להגביר את המודעות לגלישה בטוחה וללמד כיצד להתמודד עם מצבי סיכון ואירועים אלימים באינטרנט. משרד מבקר המדינה בדק את השתתפות המפקחים המחוז יים בישיבות ועדות החינוך ברשויות מחוז מרכז ומחוז צפון. נמצא כי בכמה מהרשויות שבתחומי המחוזות שנבדקו לא הגיעו נציגי משרד החינוך לדיוני הוועדות למרות שזומנו לדיון: במחוז מרכז - לפי דוחות הסטטוס, רק ב-2 מתוך16 רשויות נרשמה נוכחות המפקחים של משרד החינוך או מי מטעמו בישיבות הוועדות; ב -6 רשויות לא הגיעו המפקחים של משרד החינוך לדיונים; ב-3 ,רשויות לא התכנסו הוועדות כלל ולדוחות סטטוס של ישיבות ועדות החינוך ב-5 רשויות לא צורפו פרוטוקולים של דיוני הוועדות, ולכן אין לדעת אם נציגי משרד החינוך השתתפו בהם. גם במחוז צפון לא הגיעו המפקחים לדיוני הוועדות למרות שזומנו להשתתף בהן: לפי דוחות הסטטוס, רק ב-2 מתוך18 רשויות נרשמה נוכחות המפקחים של משרד החינוך או מי מטעמם בישיבות הוועדות; ב -8 רשויות לא הגיעו המפקחים של משרד החינוך לדיונים; ב-2 רשויות לא התכנסו הוועדות כלל; ולדוחות הסטטוס של ישיבות ועדות החינוך ב-6 ,רשויות לא צורפו פרוטוקולים של דיוני הוועדות ולכן אין לדעת אם נציגי משרד החינוך השתתפו בהם. מכאן שרוב ועדות החינוך לא יכלו להסתייע בנציגי משרד החינוך, שהם הגורמים המקצועיים האחראים לתחום החינוך בתכנית על"א, לשם קידום אקל ים חינוכי מיטבי וגיבוש תכניות למניעת אלימות. על פי תשובות המנהלים על השאלון האינטרנטי, מרבית בתיה"ס מבצעים את הפעולות הנדרשות לקידום אקלים חינוכי ולהתמודדות עם אירועי אלימות. עם זאת עלה מהתשובות כי כמה מרכיבים מרכזיים של התכנית המערכתית אינם מתבצעים ברבים מבתיה"ס: )(א מניתוח התשובות על השאלון האינטרנטי עלה כי כרבע מהמנהלים שענו על השאלון בשנה"ל התשע"ב (571 מתוך 2,612 ) לא כינסו את צוות האקלים29 בבית ספרם, וכך גם כשליש מהמנהלים בשנה"ל התשע"ג (800 מתוך 2,563 .) )(ב עוד עלה כי כ - 20% מכלל מנהלי בתיה"ס שענו על השאלון בשנה"ל התשע"ב (517 מתוך 2,612 ) לא בנו תכנית התערבות לביה"ס. בשנה"ל התשע"ג חל שיפור מסוים - כ- 15% (387 מתוך 2,563 מנהלי בתי"ס) דיווחו שלא בנו תכנית התערבות לבית ספרם. (ג) אשר להעצמת הצוות החינוכי והכ שרתו עלה כי כ - 54% מכלל מנהלי בתיה"ס שענו על השאלון בשנה"ל התשע"ב ( 1,399 מתוך 2,612 ) לא קיימו סדנאות להעצמת הצוות החינוכי בנושא צמצום האלימות וקידום האקלים בביה"ס. גם בנושא זה חל שיפור מסוים בשנה"ל התשע"ג - כ- 47% ( 1,194 מתוך 2,563 מנהלי בתי"ס) דיווחו שלא קיימו את הסדנאות האמורות לצוות החינוכי. (ד) כמו כן עלה מתשובות המנהלים כי אף שכמעט בכל בתיה"ס ( 96% ) גובש תקנון, רק כמחצית מבתיה"ס שמנהליהם ענו על השאלון בשנה"ל התשע"ב והתשע"ג גיבשו את התקנון במשותף עם ההורים, כנדרש בחוזר. עוד עלה שבשנים אלה כמחצית מבתיה"ס ( 44% ) לא הביאו את התקנון לאישור מפקח המחוז, כנדרש בחוזר. משרד מבקר המדינה מעיר לשפ"י כי אי-שיתופם של ההורים בגיבוש התקנונים של כמחצית בתיה"ס מלמד על אי -הפנמתה של חשיבות הנושא, שבאה לידי ביטוי בדוח וילנאי, בחוזרי המנכ"ל בנושא ובתכנית המערכתית לקידום אקלים חינוכי מיטבי ולצמצום האלימות בקרב תלמידים. על שפ"י להבטיח שגיבוש התקנון ייעשה בשיתוף ההורים, על פי העקרונות שבחוזר האקלים המעודכן, ורק במקרים חריגים יגובש התקנון בלי לשתפם. אשר להבאת התקנון לידיעת המפקח ולא לאישורו - משרד מבקר המדינה מעיר כי שינוי זה עשוי להפחית את מעורבות גורמי המחוז בהיערכות בתיה"ס לקידום האקלים ולצמצום האלימות, ויש בכך כדי לפגוע בתהליך ההיערכות האמור (ראו להלן). עוד יוער ש לנוכח החשיבות של העצמת הצוות החינוכי בביה"ס, על שפ"י להבטיח את ביצוען של סדנאות לקידום האקלים לצוות החינוכי ופעולות הכשרה אחרות שיעמיקו את התמחותו בנושא. בהיעדר תיעוד שוטף ורציף אין לדעת במה עסקו הוועדות, מה היו החלטותיהן ומה תרומתן לקידום האקלים החינוכי ולצמצום האלימות בבתיה"ס. לנוכח החשיבות של הטיפול באלימות וקידום האקלים החינוכי במישור המערכתי, ראוי שגם מחוזות אחרים ישתפו בוועדת האקלים בעלי תפקידים העוסקים במגוון הנושאים שבאחריות המחוז וירתמו אותם לעשייה בנושא הן בתחום ביה"ס והן מחוצה לו - בפעילויות חינוכיות של התלמידים בקהילה ובשעות הפנאי. על מנכ"לית המשרד לפעול עם כל גורמי המטה הנוגעים בדבר - שפ"י, מינהל חברה ונוער והמזכירות הפדגוגית - כדי להביא לידי אישורו ויישומו של שלב ב' של התכנית המערכתית לקידום אקלים חינוכי מי טבי ולצמצום האלימות בשנים הבאות, לרבות אישור טיוטת חוזר האקלים המעודכנת וקביעת המשימות העיקריות, היעדים והיקף המשאבים על פי סדר העדיפויות של המשרד. (ג) לצד הליקוי בפעולות המנהלים בכל הנוגע להבאת תכניות ההתערבות והתקנון לאישור המפקחים, יש בנתונים המתוארים לעיל כדי ללמד שהמפקחים לא נקטו פעולות לאכיפת חובות אלה, הקבועות בחוזר המנכ"ל. על המפקחים להגביר את הפיקוח על בתיה"ס שלא בנו תכנית התערבות ועל בתיה"ס שלא הקפידו להעביר את התקנון לאישורם כדי לוודא שהם עומדים בדרישות החוזר. נוסף על כך, עליהם לתת משובים לבתיה"ס, המיועדים לסייע לבתיה"ס להעריך את פעולותיהם לצמצום האלימות ולשפרן. נתוני השאלון האינטרנטי, שהתקבלו בכל שנות הפעלת התכנית המערכתית, מראים כי שיעור ניכר מבתיה "ס לא ביצעו מרכיבים בסיסיים של התכנית, הנחוצים להיערכות לקידום האקלים ולצמצום האלימות. אמנם האחריות לתיקון מצב זה היא בראש ובראשונה של מנהלי בתיה"ס, אולם גם ליחידת הפיקוח המחוזי, האחראית לפיקוח על יישומו של חוזר האקלים המעודכן בבתיה"ס, תפקיד מרכזי בהטמעתו. בביקורת עלה שלעתים היא לא הפעילה את סמכויותיה כדי להבטיח שבתיה"ס יישמו מרכיבים מרכזיים של החוזר. מן הראוי שיחידת הפיקוח המחוזי תאתר באופן יזום ושיטתי קשיים של בתי"ס בביצוע החוזר ותסייע להם בגיבוש פתרונות סמוך להיווצרותם. ( עלה כי בשנה"ל התשע"א 2011 -2010 ) נעשה תהליך ההדרכה רק בכ - 83% ( ממספר בתיה"ס שנקבע לעניין זה בתכנית המערכתית 996 מתוך 1,200 ,) "ובשנה"ל התשע ב ( 2012 -2011 ( ) והתשע"ג 2013 -2012 ) נעשה התהליך רק בכ- 82% ( ממספר בתיה"ס שנקבע לעניין זה בתכנית האמורה987 מתוך 1,200 בתי"ס בשנה"ל התשע"ב ו -899 מתוך 1,110 בתי"ס בשנה"ל התשע"ג). עוד עלה שבשנה"ל התשע"ב נשרו 6% מבתיה"ס מתהליך ההדרכה, ובשנה"ל התשע"ג נשרו ממנו %933. ,ואולם למרות תפקידו המרכזי של מטה על"א בקידום החינוך הבלתי פורמלי לרבות שיתופי הפעולה בין משרדי הממ שלה לגופים העוסקים בעיצוב דפוסי התנהגות של בני נוער ברשויות, נציגיו לא זומנו לפגישה אצל מנכ"לית משרד החינוך. מנגד מטה על"א לא שיתף את מש"מ בגיבוש הטיוטה המתוקנת, שנעשה עם משרד החינוך, אף על פי שהיא עוסקת גם בתחום החינוך הבלתי פורמלי. מכאן שכל גורם פעל בנפר ד מול משרד החינוך להסדרת פעילות הנוער ברשויות המקומיות. משרד מבקר המדינה סבור כי יש להסדיר ולהגדיר את חלוקת התפקידים בין כל הגורמים העוסקים במניעה של אלימות והתנהגות אנטי -חברתית - מטה על"א, משרד החינוך ומש"מ - ואת שיתופי הפעולה ביניהם. מהלך זה יסייע גם לאיגום משאבים בפעילויות אלה ברשות המקומית. מכל האמור לעיל עולה כי בשנת 2012 , לאחר כמה שנים שבהן מחלוקות בין מטה על"א למשרד החינוך עיכבו את יישומה של תכנית על"א בתחומי החינוך, החלו שני הגופים לגבש מתווה לשיתוף פעולה, שהוא תנאי הכרחי לביצוע התכנית ולהשגת יעדיה. בשנת 2013 ,הם אף שיפרו את המתווה וגיבשו לו טיוטה מתוקנת המרחיבה ומעלה את דרג האחראים לביצועו במשרד החינוך (ראש מינהל חברה ונוער ומנהלת שפ"י). עם זאת, על מטות שני המשרדים להשלים את גיבוש הטיוטה המתוקנת, לכלול בה את כל המרכיבים ההכרחיים לביצוע תכנית על"א ולהשגת יעדיה ולגבש פתרונות לבעיות שהתגלו בה. את הנוסח הסופי של המתווה החדש עליהם להציג לפני הנהלות המשרדים לשם אישורה. שיפור שיתוף הפעולה והרחבתו יסייעו גם לעשות את תכנית על"א לגורם מרכזי בהתמודדות עם אלימות של ילדים ובני נוער. אולם משרד החינוך לא קידם את המתווה שהציע המינהל למד"ט, עוד בשנת 2007 , לתכנית מערכתית בין -משרדית בהובלתו לצמצ ום הפער הדיגיטלי בין האוכלוסייה הבוגרת לאוכלוסיית התלמידים וזנח אותו ללא הנמקה. לפיכך עוכב טיפול המשרד בנדבך מרכזי בהבטחת גלישה בטוחה של תלמידים, שהוא הצבת המבוגרים כשומרי הסף. משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח אחריותו של משרד החינוך לחינוך לגלישה בטוחה והתקציב הנמוך יחסית הנדרש ליישום המיזם של הקמת האתר והפעלתו, על מש רד החינוך לפעול בנחישות לקידומו. יש לראות בחיוב את כוונת משרד התקשורת לפעול ליישום ההמלצות בנושא, וראוי שמשרד החינוך יחבור אליו בעניין זה. אף על פי שמשרד החינוך אחראי לרכז ולקדם את נושא חינוך התלמידים לגלישה בטוחה ולהתמודדות עם אלימות וירטואלית, הנהלת המשרד והיחידות הנוגעות בדבר במשרד - שפ"י, המינהל למד"ט, מינהל חברה ונוער והמזכירות הפדגוגית - לא דנו בהצעות האמורות ולא קידמו אותן. מרכיבי מודל מגאר הוצגו גם לפני מטה על"א, אולם הוא לא דן בתהליך יישומו ברשויות המקומיות של החברה הערבית. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולות משרד החינוך ומטה על"א לגיבוש תכנית פעולה משולבת לנושא ההסעות. עם זאת, על שני הגופים הללו להשלים את תכניתם המשולבת, ובה בעת נדרש כל אחד מהם לבצע את המשימות שבאחריותו להתמודדות עם אלימות בהסעות: על משרד החינוך להקדים ולגבש את ה נהלים ולאגם את המשאבים למניעת אלימות בהסעות, ובכלל זה לשתף את הרשויות המקומיות ולקבל את הסכמתן לתחומי האחריות שנקבעו להן לעניין הסעות התלמידים, וכן לשקול פתרונות אפשריים לבעיה, בהם הבטחת נוכחותו של גורם אחראי בכל הסעה ופיקוח על אירועים חריגים בה סעות. גם מטה על"א, שנרתם לנושא והעלה את המודעות לו, נדרש לבצע את המשימות שהתחייב להן באוגוסט 2012 .בתכנית המשותפת להתמודדות עם סוגיית האלימות בהסעות על המחוזות להקפיד על ביצוע הוראות חוזר האקלים המעודכן, ולרכז מידע על אירועי האלימות הווירטואלית החריגים, בין היתר כדי להבטיח שמנהלי בתיה"ס יטפלו בהם על פי ההנחיה החדשה וכן לצורכי למידה, הפקת לקחים ושיפור דרכי ההתמודדות עם אירועים אלה. על המינהל למד"ט, שפ"י ומינהל חברה ונוער לפעול למיפוי ולאפיון של הצרכים הייחודיים של תלמידים בחברה הערבית, בחברה החרדית ובאוכלוסיות ייחודיות אחרות בתחום הגלישה הבטוחה, ולגבש להם תכניות ופעילויות מתאימות. תהליך זה צריך להתבצע בשיתוף נציגי הורים וגורמים מהקהילה ומתוך התחשבות באורחות החיים המקובלים בחברות אלה. נוסף על כך, על המשרד להבטיח שכלל התכנים בנושא יהיו מתורגמים ונגישים לאוכלוסייה דוברת הערבית. משרד מבקר המדינה סבור כי על המשרד לבט"פ לדון עם המשרדים השותפים לתכנית, לרבות משרד החינוך, בהבחנה שלו בין תחום "הפנאי" ל"חינוך הבלתי פורמלי", ולגבש אתם תפיסה מקצועית מוסכמת בנושא. נוסף על כך, בגיבוש הסופי של הטיוטה המתוקנת על מטה על"א ומשרד החינוך להסדיר את כל התכניות והמרכיבים הנוגעים לחינוך הבלתי פורמ לי, לרבות אלה שבאחריות המינהל למד"ט בתחום הגלישה הבטוחה, ולשתף בתהליך גם את מש"מ, שישמש נציג הרשויות המקומיות. אשר לרשויות החלשות, משרד מבקר המדינה סבור כי לא מצופה ממטה על"א להקים תשתיות פיזיות ל פעילות פנאי של תלמידים או להשלים מחסור בכוח אדם של החינוך הבלתי פורמלי , אולם עליו לבחון עם משרדי הממשלה האחרים ומש"מ אילו כלים המשרתים את מטרות היסוד של התכנית אפשר להעמיד לרשות הרשויות להעסקת תלמידים לאחר שעות הלימודים בבתיה"ס. בביקורת עלה כי אף לא באחד מהמחוזות שנבדקו - צפון, מרכז וירושלים - נפגשו נציגי יחידת הפיקוח על הייעוץ עם מנהלי מחוזות על"א, ומכאן שהם גם לא דנו יחדיו בבעיות שהתגלעו ביישום התכנית בבתיה"ס ובתיאום בין בעלי התפקידים מטעם שני הגופים הפועלים בבתיה"ס. נוסף על כך, במחוזות שנבדקו לא ריכזו ועדות האקלים את הטיפול בנושאי תכנית על"א ולא הוסי פו אותו כנדבך בהתמודדות עם האלימות ובקידום אקלים חינוכי מיטבי. כל מפקחת על הייעוץ עבדה מול גורמי הייעוץ ברשויות שבאחריותה. משרד מבקר המדינה מעיר שלנוכח הקשיים הניכרים בשיתוף הפעולה עם משרד החינוך, הנובעים מהשונות בפריסה הגאוגרפית של מחוזות תכנית על"א ומחוזות משרד החינוך, ולנוכח היותו של משרד החינוך גורם מרכזי בתכנית על"א, ראוי שמטה על"א ישוב וישקול להתאים את מחוזותיו לאלה של משרד החינוך. לחלופין ראוי לשקול למנות מנהל מחוז בכיר שירכז את עבודת מנהל המחוז מול המחוז של משרד החינוך כדי לייעל את שיתוף הפעולה בין הגופים. לנוכח ההשפעות האפשריות של מעשי אלימות נפוצים ברשת דוגמת חרם והפצת שמועות, החושפים את הקרבן לעדים רבים ומשפיעים עליו מן הבחינה הרגשית והחברתית לאורך זמן, מן הראוי שהמשרד ישוב ויבחן את הסוגים של אירועי האלימות הווירטואלית שעד כה לא חלה עליהם חובת דיווח לפי החוזר וישקול להחמיר את התגובות עליהם ולהחיל על מקצתם את חובת הדיווח. מאחר שעל פי המחקרים דלעיל רבים מבני הנוער עדיין מחזיקים בדעות המפלות את ה"אחר" ובשל המשמעויות השליליות של חוסר הסובלנות כלפי ה"אחר" והחשש שדעות סטראוטיפיות כלפיו יביאו לידי התנהגות אלימה של תלמידים, ראוי שמשרד החינוך יבחן אם יש מקום להקמת שולחן עגול שישתתפו בו כל גורמי החינוך הנוגעים בדבר כדי לקדם סובלנות, אמפתיה, שוויון וקב לה של ה"אחר". מן הראוי שלצד התמדה במימוש תכניות ניסיוניות חדשות דוגמת "אל תלעגו לי", יפעל שפ"י עם מטה המשרד לחיזוק ערכי הדמוקרטיה והשוויון, ייזום וירחיב את הדיון הציבורי החינוכי -חברתי על סובלנות מחוץ למסגרות ביה"ס ויראה במיגור תופעת הגזענות ושנאת ה"אחר" בק רב תלמידים יעד שווה בחשיבותו למאבק בסוגי אלימות אחרים. לנוכח חשיבות המחקר להערכת תפקודם של מדריכי המוגנות, מוצע שמשרד החינוך, עורכי המחקר ומחלקות הייעוץ המשפטי של משרד החינוך והמשרד לבט"פ יבחנו את האפשרות להפיק דוחות המסכמים את תוצאותיו לכל בי"ס ובי"ס. דוחות כאלה יאפשרו למנהלי בתיה"ס לבחון את מידת תרומתו של מדריך המוגנות לשיפור ה אקלים החינוכי של ביה"ס ויסייעו ל הם להפיק את מרב התועלת מפעילותו . נוסף על כך, הטיוטה המתוקנת אינה מגדירה מנגנוני פיקוח ובקרה למעקב אחר יישום התכניות וכלי מדידה והערכה לתכניות על"א שבתחומי החינוך. זאת ועוד, המינהל למד"ט לא שותף גם בגיבוש מתווה מתוקן זה, ואף בו לא ניתן ביטוי להימנעות ממצבי סיכון באינטרנט. למרות זאת נמצא כי במסגרת ארגון יחידותיו לא התאים מטה על"א גם את חלוקת מחוזותיו לצורכי הדרגים המחוזיים של המשרדים השותפים לתכנית על"א. בכלל זה לא דן בהצעתו של מנהל מחוז מרכז בחברה הערבית לשינוי חלוקת המחוזות לשם טיוב תהליכי התיאום ושיתוף הפעולה עם משרד החינוך ועם משרדי ממשלה אחרים במחוזות, ואף לא גיבש פתרון אחר לכך. מסיכומי דיווחי המדריכים עלה כי 17% מבתיה"ס שהודרכו בשנה"ל התשע"ב לא הקימו צוות אקלים בביה"ס34 בשנה זו, ו-%24 מבתיה"ס שהודרכו בשנה"ל התשע"ג לא הקימו צוות אקלים בביה"ס בשנה זו. עוד עלה כי 40% (18 מתוך 48 ) מבתיה"ס שבשנה"ל התשע"ג היו מצויים בשנת ההדרכה השנייה ולא הקימו צוות אקלים, לא הקימו צוות אקלים גם שנה קודם לכן, בשנה"ל התשע"ב, שהייתה שנת ההדרכה הראשונה שלהם. משרד מבקר המדינה מטעים כי לפי חוזר האקלים המעודכן והמתווה למדריך, על בי"ס המשתתף בתהליך ההדרכה להקים צוות אקלים קבוע בראשות המנהל, שתפקידו להוביל ולנהל את תהליך ההדרכה במהלך כל תקופת ההדרכה. נוכח מרכזיותו של צוות האקלים בתהליך, מן הראוי שצוות כזה יפעל ברוב המכריע של בתיה"ס, ורק בתי"ס מעטים ביותר יהיו פטורים מהקמתו מטעמים שיידונו ויאושרו מראש בידי גורמי שפ"י המלווים את התהליך בביה"ס. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח יתרונותיו של שאלון אח"מ העולים מתשובת שפ"י, מן הראוי ששפ"י יפעל להגברת המודעות של מנהלי בתיה"ס לחשיבותו של השאלון בלי לפגוע באופיו הוולונטרי הייחודי. תהליך ההדרכה הוא האמצעי החשוב ביותר של שפ"י בתכנית המערכתית לקידום האקלים החינוכי ולמניעת אלימות, והוא מקצה לו את עיקר משאביו. עם זאת הביקורת העלתה כי בכמה מבתיה"ס שהודרכו לא בוצעו פעולות הנחוצות לקידום האקלים החינוכי. מן הראוי כי בד בבד עם יישום השינוי שמתכנן שפ"י במתכונת ההדרכה, עליו החליט בסמוך למועד סיום הביקורת, הוא יוודא שבבתיה"ס המודרכים יוקמו המבנים הארגוניים הנדרשים ויתקיימו פגישות ההדרכה ותהליכים ייחודיים אחרים שנועדו להעצמת הצוות החינוכי ולשיפור מיומנותו בתחום האקלים. לשם כך, בין היתר, יש להגביר את מעורבות גורמי המטה והמחוז. מדיווחי המדריכים עלה כי 39% מבתיה"ס שיושם בהם מודל הדרכה רגיל בשנה"ל התשע"ב ( 317 מתוך813) ו - 29% מבתיה"ס שיושם בהם מודל זה בשנה"ל התשע"ג ( 164 מתוך572 ) קיימו פגישות הדרכה עם מדריך אח"מ בתדירות של אחת לחודש ואף יותר במקום אחת לשלושה שבועות. זאת ועוד, בשנה"ל התשע"ב 17% מבתיה"ס שיו שם בהם מודל ההדרכה האינטנסיבי (19 מתוך111 )- רובם בתי "ס במיקוד - קיימו פגישות הדרכה עם מדריך אח"מ בתדירות של אחת לשלושה שבועות ויותר במקום אחת לשבוע או שבועיים, ובשנה"ל התשע"ג שיעורם אף עלה ל- 31% (37 מתוך120 בתי"ס). משרד מבקר המדינה מטעים שעל שפ"י להבטיח שהמדריכים יקיימו את פגישות ההדרכה עם כל בעלי התפקידים שאמורים להוביל את ביה"ס בתקופת ההדרכה ולעשות זאת בתדירות שנקבעה, בהתאם למתווה שהוא קבע לנושא. מניתוח נתוני שאלוני אח"מ נמצא כי בשנה"ל התשע"ב כמחצית בתיה"ס שנעשה בהם תהליך ההדרכה ( 451 מתוך924 ,) מילאו שאלון אח"מ בתחילת התהליך וכשני שלישים מהם ( 70% ) מילאו שאלון חוזר. בשנ ה"ל התשע"ג כמחצית בתיה"ס שנעשה בהם תהליך ההדרכה ( 382 מתוך816 ) מילאו את השאלון בתחילת התהליך, וכשני שלישים מהם ( 62% .) מילאו שאלון חוזר המחקר שמתכננת ראמ"ה להערכת תהליך ההדרכה עשוי לסייע לשפ"י וליחידות אחרות העוסקות בנושא לאתר את החולשות והחזקות של אמצעי מרכזי זה לקידום האקלים החינוכי ולצמצום האלימות בבתיה"ס בשלב ב' של התכנית המערכתית. נוסף על כך, הוא עשוי לגרום לשפ"י לשקול את פיתוחם של אמצעים נוספים לליווי צוות ביה"ס בטיפול בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי ששפ"י יפיק לקחים כדי לאתר סיבות חוזרות לנשירת בתי"ס מתהליך ההדרכה ולמנוע את הישנותן וכדי לאתר את הסיבות לביצועה של ההדרכה בפחות מהמתכונן, שלא על פי התכנית המערכתית. תהליך זה של הפקת לקחים עשוי להביא לידי מיצוי מיטבי של משאבי ההדרכה. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את מגמת השיפור בכמה מסוגי האלימות ומדדי האקלים שנבדקו שעלתה בסקר ניטור האלימות ובסקר המיצ"ב. עם זאת לנוכח שיעורם הגבוה של סוגי אלימות אחרים והשיפור המתון במדדי האקלים ולנוכח הבעיות שהעלתה הביקורת לגבי יישום מרכיבי התכנית המערכתית, על הנהלת המשרד, שפ"י ויחידות המשרד האחרות הע וסקות בהיבטים הנוגעים לקידום האקלים החינוכי ולצמצום האלימות להיערך בהקדם ליישום שלב ב' של התכנית המערכתית, שנועד להתוות את דרכי הטיפול בנושאים אלה לאחר סיום השלב הראשון של התכנית בשנת 2013. 1. ,מעיון ברשימת אירועי האלימות שלא חלה עליהם חובת דיווח לגורמי המחוז לפי חוזר האקלים המעודכן, נמצא כי נכללים בה אירועי אלימות חמור ים, בהם מעשי הצקות ובריונות (לגבי אלימות וירטואלית ראו בהמשך). ראוי שהמשרד ישוב ויבחן את הסוגים של אירועי האלימות שלגביהם לא חלה חובת דיווח למחוז וישקול אם יש מקום להחיל עליהם חובת דיווח לגורמי המחוז לשם לימוד סוגי האירועים האלה, היקפם ואופן הטיפול בהם. משרד מבקר המדינה מעיר כי חוזר האקלים המעודכן הרחיב, על פי המלצות ועדת וילנאי, את סמכויות מנהלי בתיה"ס לטיפול באירועי אלימות ושיפר את מנגנון הבקרה עליהם והמעקב אחריהם במחוזות באמצעות חובת דיווח למפקחים על אירועים חריגים, ריכוז האירועים במחוז ומעקב המחוז אחר אופן הטיפול בהם. למיצוי כל אלה על המחוזות להקפיד לתעד במרוכז את האירועים החריגים המדווחים וכן את אופן הטיפול בהם וההחלטות לגביהם ולא להסתפק בדיווח בעל פה. מן הראוי כי שפ"י יבהיר למחוזות את ההנחיה לרכז את האירועים המדווחים ויקפיד על אכיפתה. תהליך הפקת לקחים עשוי לסייע לעדכון של סוגי אירועי האלימות שיש להחיל עליהם חובת דיווח לפי חוזר האקלים המעודכן. .אלימות של תלמידים פוגעת בגופם ובנפשם של התלמידים בביה"ס ומשפיעה על תהליכי הלמידה ואווירת הלימודים בו. לפיכך זה יותר מעשור נותן משרד החינוך עדיפות גבוהה להתמודדות עם תופעת האלימות של תלמידים. ביטוי לכך ניתן בהצבת יעד של קידום אקלים חינוכי מיטבי ומאבק באלימות בתכנית האסטרטגית שהוא גיבש לשנים 2012 -2009 וכן בהקצאת משאבים ייעודים והכנת תכנית מערכתית להשגתו. גם התכנית הבין-משרדית "עיר ללא אלימות" עוסקת בנושא ומדגישה את חשיבותה של התמודדות מערכתית עם אלימות של תלמידים בביה"ס ומחוץ לו. השירות הפסיכולוגי ייעוצי במשרד החינוך, המרכז את הטיפול בנושא, וכן המינהל למדע ולטכנולוגיה נקטו בשנים האחרונות פעולות לשיפור היערכות בתיה"ס לקידום אקלים חינוכי מיטבי, לצמצום האלימות בבתיה"ס, לגיבוש נהלים בעניין זה, לעדכון התכניות להתמודדות עם התנהגויות סיכון של תלמידים ולשיפור כלי הניטור בנושא והרחבת השימוש בהם. אף על פי כן רמת האלימות בבתיה"ס של חלק מסוגי האלימות נשארה גבוהה, והאקלים החינוכי השתפר אך במעט. בביקורת עלה שכמה ממרכיבי התכנית המערכתית לא יושמו, וטרם הסתיימה היערכותו של משרד החינוך להתמודדות עם מצבי סיכון ואלימות של תלמידים באינטרנט. נוסף על כך, הועלו מגוון בעיות הנוגעות להסדרה וליישום של תכנית "עיר ללא אלימות". לפיכך מן הראוי השירות הפסיכולוגי ייעוצי ומחוזות המשרד ישפרו את השימוש בכלים העומדים לרשותם להבטחת יישומה של התכנית המערכתית לקידום האקלים החינוכי ולצמצום האלימות בבתיה"ס, יאתרו בעוד מועד קשיים בביצוע מרכיבי התכנית ויגבשו להם פתרונות סמוך להיווצרותם. נוסף על כך, על משרד החינוך לפעול לגיבושן של תכניות לצמצום האלימות בתחומי החינוך הפורמלי והחינוך הבלתי פורמלי בעבור מגזרים ייחודיים - החברה הערבית והחברה החרדית - ולפיתוחן של תכניות למניעת גזענות וקבלת ה"אחר". על כל יחידות המשרד הנוגעות בדבר - השירות הפסיכולוגי ייעוצי, המינהל למדע ולטכנולוגיה ומינהל חברה ונוער - לקבוע במשותף תכנית לחינוך התלמידים לגלישה בטוחה, וליישם אותה הן בבתיה"ס והן לאחר שעות הלימודים תוך מיצוי היתרונות של כל אחת מהיחידות. למינוף ההתמודדות עם אלימות של תלמידים ולרתימת משרדי ממשלה ורשויות מקומיות לנושא ראוי שמשרד החינוך והמשרד לביטחון הפנים, הנושא באחריות לתכנית על"א, ישלימו את גיבוש מתווה העקרונות המתוקן לעשייה משותפת בתחומי החינוך הפורמלי וה חינוך הבלתי פורמלי במסגרת תכנית על"א ויבטיחו שיהיו בו כל המרכיבים ההכרחיים לביצועה ולהשגת יעדיה. הפצת השאלונים הנוגעים לפעולת מנחה תכנית "אילנות" ואיסופם בידי המנחה עצמו עלולים לפגוע במהימנות המחקר. על כן מן הראוי לשקול גיבוש שיטה חלופית להפצת השאלונים ולאיסופם. למשל, הפצת השאלונים ואיסופם על ידי גורמים בלתי תלויים או על ידי עורכי המחקר.
ואולם הטיוטה המתוקנת אינה מסדירה נושאים מרכזיים בתחום החינוך הבלתי פורמלי: היא אינ ה מגדירה תכניות ליבה לתחום החינוך הבלתי פורמלי ואינה כוללת מאגר תכניות לתחום זה; היא אינה קובעת את חלוקת העבודה בין על"א ובין משרד החינוך לגבי ארגון פעילויות נוער בחופשת הקיץ; היא אינה עוסקת בתכניות התערבות לילדים ולבני נוער ביישובים שלא מתקיימת בהם התשתית לפעילות בתחום החינוך הבלתי פורמלי לאחר שעות הלימודים בבתיה"ס; והיא אינה מציעה כלים ליישום התכנית ברשויות חלשות שחסרות בהן תשתיות לפעילות פנאי.