מוסדות להשכלה גבוהה . ניהול השקעות במוסדות להשכלה גבוהה .מומלץ כי מכללת אשקלון ומכללת סמי שמעון יבחנו את האפשרות להסתייע ביועץ .מקצועי בתחום ההשקעות שילווה את פעילות אגף הכספים ואת ועדת ההשקעות. מומלץ כי מכללת אשקלון, מכללת תל אביב-יפו ומכללת סמי שמעון יתעדו בפרוטוקולים .את מהלך הדיון של הוועד המנהל ואת הבסיס להחלטות שהתקבלו בנושא תיק השקעות. . פרק זה בחןאת ניהול ההשקעות של ארבע מכללות המנהלות תיקים בהיקף של מעל .100 מיליון ש"ח כל אחת. הממצאים העולים מהביקורת מצביעים על ליקויים בהתנהלות .המכללות בת חום זה הן בפעילות המ נהלית השוטפת והן בבקרות הפנימיות. על .המכללות לפעול לתיקון ליקויים אלה. מומלץ כי הו ות"ת תבחן אילו מכלליה נדרשות .המכללות ליישם בעבודתן ותוודא שהן מיישמות אותם כנדרש. .מהשוואת היקף תיקי ההשקעות של אוניברסיטאות בישראל להיקף של תיקי ההשקעות .של המוסדות האקדמיים בארה"ב ובקנדה עולה, כי האוניברסיטאות הגדולות בישראל .הצליחו לבנות לאורך השנים תיקי השקעות בעלי ערך כספי משמעותי, המדרג אותן .במקום מכובד בהשוואה למוסדות אקדמיים בצפון אמריקה (גם ללא חישוב הכספים .בחו"ל שבידי אגודות הידידים). ההישג בולט במיוחד בשל גילן הצעיר יחסית של .האוניברסיטאות בישראל בהשוואה לגילם של המוסדות בארה"ב (למשל אוניברסיטת .בן-גוריון אשר חגגה ב -2019 יובל לייסודה). עם זאת, המבנה הפיננסי של האוניברסיטאות .והמכללות בישראל אינו זהה לזה של המוסדו ת בצפון אמריקה, וחלק מהמוסדות .להשכלה גבוהה בישראל (האוניברסיטאות הגדולות) חשופים להתחייבויות אקטואריות .משמעותיות 74 , המעצימות עוד יותר את הצורך בגיוון מקורות ההכנסה שלהן ובכללם תיק .השקעות גדול המניב תשואות. .מהביקורת עולה כי האוניברסיטה העברית ואוניברסיטת תל אביב משתמשות בקופת גמל .מרכזית להשתתפות בפנסיה תקציבית של אותה חברה; האוניברסיטה העברית משקיעה .במסלול מניות שהניב בשנים 2015 - 2019 תשואה מצטברת של21.26% , ואוניברסיטת .תל אביב במסלול ללא מניות שהניב באותה תקופה תשואה נמוכה יותר במידה רבה - .11.63% . . הן האוניברסיטה העברית והן אוניברסיטת תל אביב הצטרפו לקופות הגמל האמורות .בשנת 2009 - לפני למעלה מעשור. מומלץ כי אגפי הכספים באוניברסיטאות אלה יבחנו .מפעם לפעם את ביצועי הקופה שלהן בהשוואה לאחרות בשוק ואת דמי הניהול שהן .משלמות ויקבלו בהתאם החלטות מושכלות בנושא. תיקי ההשקעות של המוסדות להשכלה גבוהה מממנים פעילות אקדמית ומ נהלית של .מוסדות אלה והם נכס אסטרטגי לשמירה על יציבותם הפיננסית לטווח הארוך. ניהול .השקעות פיננסיות מלווה בעיסוק מתמיד בסכומי כסף גדולים מא וד ובהחלטות המלוות .בסיכונים שונים. מאפיי נים אלה מחייבים את ה מוסדות לפעול להטמע ת התנהלות .פיננסית ברמה מקצועית גבוהה ולשמר אותה תוך הקפדה על פעילות מ נהלית תקינה, .על עבודה על פי נהלים המסדירים את פעילות ההשקעות ואת הליכי העבודה, על מנגנוני .בקרה פנימיים וחיצוניים, על ניהול סיכונים ועל שיתוף פעולה ושקיפות בין הגורמים .השונים המעורבים בפעילות ההשקעות. על המוסדות להשכלה גבוהה לפעול לתיקו ן .הליקויים שעלו ביחס להתנהלותם. .מהביקורת עולה כי בשנים 2012 - 2013 רכשהועדת הקרנות באוניברסיטה העברית את .מעונות שטרן עבור תיק ההשקעות שלה כהשקעה של נדל"ן מניב בריבית שנתית. מאחר .שהוצאות התחזוקה לא נלקחו בחשבון - הסכימה ועדת ההשקעות להפחית משנת 2018 . את הריבית שהיא גובה מהאוניברסיטה בחצי אחוז וההחלטה אושרה על ידי הוועד .המנהל. נמצא כי השינוי שאושר גרם להקטנת התשואה של תיק ההשקעות של .האוניברסיטה. .דוגמה זו של הפחתת התשלום השנתי משקפת את הבעייתיות של נטילת הלוואות על ידי .האוניברסיטה מתיק ההשקעות, בפרט לנוכח חשיבותה של השמירה על עצמאותה של .ועדת ההשקעות בעת ניהול תיק ההשקעות של המוסד. .מומלץ כי הוועד המנהל, ועדת ההשקעות והנהלת האוניברסיטה העברית יפיקו לקחים .מהמקרה האמור בשים לב לחשיבות של השמירה על עצמאות הוועדה ועל כללי ממשל .תאגידי. .מומלץ כי רשות המיסים תשלים את הבחינה ותקבל החלטה, לנוכח ההשפעות הפיננסיות .שיש למגבלות ההשקעה על תיקי ההשקעות של המכללות והתשואה הפוטנציאלית שהם .עשויים להניב. מהביקורת עולה כי בשנת 2018 נטלה האוניברסיטה העברית מתיק ההשקעות שלה .הלוואה על סך של 47 מיליון ש"ח לצורך רכישת זכויות בחברה הפועלת בפארק .התעסוקה בגבעת רם. הוועד המנהל אישר לרכוש את הזכויות בכפוף לאישור של ועדת .ההשקעות לממן את העסקה, וחברי ועדת ההשקעות דנו בתנאי ההלוואה ואישרו אותה. .מאפייניהם של אפיקי ההשקעה של האוניברסיטאות בישראל דומים לאלה של קבוצות .שונות של מוסדות להשכלה גבוהה בצפון אמריקה; האוניברסיטאות בישראל מחזיקות .במניות בשיעור דומה למוסדות האקדמיים בארה"ב ובקנדה שלהם תיק השקעות בערך .הגדול ממיליארד דולר, אך הן מחזיקות יותר אג"ח בממוצע ביחס למוסדות האקדמיים .בצפון אמריקה, והשקעתן הממוצעת באפיקים האלטרנטיביים דומה לזו של מוסדות .בצפון אמריקה המחזיקים תיק השקעות בערך של פחות מ-25 מיליון דולר עד250 מיליון .דולר. .בשנת 2015 פרסמה רשות המיסים חוזרלהחלת סעיף 46 לפקודת מס הכנסה, ובו .המלצות על בסיס דוח ועדת פריש. החוזר מטיל מגבלות על השקעה באפיקים ובמוצרים .פיננסיים שונים החלות על מוסדות ציבוריים המקבלים תרומות לפי סעיף זה (על בסיס .תקנות הנאמנות). עם זאת, החוזר פוטר את המוסדו ת להשכלה גבוהה, וזאת בשל .האסדרה שקבעה הוות"ת שכבר מחייבת את המוסדות האקדמיים האלה. .מהביקורת עולה כי בפועל מכללות אקדמיות ובהן מכללת תל אביב-יפו ומכללת בית .ברל מנהלות את תיק ההשקעות שלהן בהתאם למגבלות של תקנות הנאמנות, מתוך .הבנה שחוזר רשות המיסים משנת 2015 חל עליהן, ואילו פרשנותה של רשות המיסים .היא שהחוזר אינו חל עליהן שכן הן פועלות תחת האסדרה של הוות"ת. .מומלץ כי רשות המיסים תפעל בשיתוף הוות"ת לחדד בפני כל המוסדות להשכלה גבוהה .כי חוזר הקווים המנחים להחלת סעיף 46 לפקודת מס הכנסה בכל הנוגע לכללי השקעה .אינו חל עליהם. .מהביקורת עולה כי במכללת אשקלון נערכו 12 ישיבות בשנים2017 - 2018 ללא נוכחות .של שני נציגי ציבור, ובמהלכן התקבלו החלטות אופרטיביות הנוגעות לתיק ההשקעות. .על מכללת אשקלון להקפיד לקיים את ישיבות הוועדה בקוורום הנדרש. . מהביקורת עולה כי לעומת האוניברסיטאות שאינן רואות את עצמן כפופות למגבלות .ההשקעה המופיעות בחוזר מס הכנסה, המכללות רואות את עצמן כפופות למגבלות .כאמור. ,מדיניות ההשקעה של המכללות שמרנית ביחס למדיניות של האוניברסיטאות. עם זאת .לנוכח היקפו וחשיבותו של התיק, ראוי כי המכללות יבצעו פעם בשנה לפחות ניתוח .סיכונים וידונו עליו בוועדת ההשקעות כנדרש על פי נוהל הוות"ת. ניתוח סיכונים כאמור .יבחן הן סוגיות פיננסיות מהותיות בהרכב התיק - ובכלל זה תרחישי קיצון, סיכונים באפיקי .ההשקעה, חשיפות למט"ח ולענפים שונים וכיו"ב והן סוגיות מ נהליות בפעילות עובדי .המכללה המלווים את עבודתה של ועדת ההשקעות62 .מוצע כי המכללות תבצענה אחת .לתקופה ניתוח סיכונים מקיף על ידי צד שלישי. .הקדשת זמן ממוקד בכל שנה לסיכונים הטמונים בתיק תאפשר להטמיע "תרבות ניהול .סיכונים", עם מודעות גוברת של חברי הוועדה, של עובדי המכללה ושל מנהליה לנושא . .מהביקורת עולה כי בחמש השנים האחרונות רק האוניברסיטה העברית יזמה ניתוח .סיכונים פיננסי חיצוני בידי צד שלישי. מהביקורת עולה כי האוניברסיטאות מחלקות בממוצע 3.0% - 3.3% פירות מהתשואות .של תיק ההשקעות בכל שנה. שיעור החלוקה בשנים 2017 - 2020 נע מ-2% באוניברסיטת .בר-אילן ועד 5% במכון ויצמן, בהתאם לצורכי המוסד ולתשואת התיק. .מהביקורת עולה כי באוניברסיטת בר-אילן, באוניברסיטת העברית ובאוניברסיטת תל .אביב הוקמו בממוצע מאז 1988 כ-16 קרנות שלגביהן התחייבו המוסדות לתורם לחלוקה .של פירות בשיעור קבוע אף שאינן זוכות לתמיכת המדינה באמצעות הקצבות מקבילות. .מומלץ כי האוניברסיטאות יבחנו את המקור לכיסוי ההקצאות העודפות שלא על חשבון .תשואת התיק וכי תימנענה מהתחייבויות עתידיות לתורמים ל חלוקה של פירות בשיעור .קבוע כתנאי להקמתה של קרן צמיתה. מהביקורת עולה כי לאוניברסיטת בר-אילן, לאוניברסיטת תל אביב ולאוניברסיטת בן - .גוריון יש קרן איזון ובה עודפים, ובהם יכול המוסד להיעזר בעת משבר כלכלי. למכון ויצמן .אין קרן איזון, אולם רווחים ותשואות עודפות נשמרים בתיק עצמו כרזרבה או מועברים ל- .WGEM .בחו"ללאוניברסיטה העברית אין קרן איזון, ויש לה גירעון בקרנות הצמיתות שלה. .משום כך, בתקופת משבר כלכלי או בשנים שבהן תהיה התשואה נמוכה במיוחד, .תתקשה האוניברסיטה העברית להמשיך לממן את הוצאותיה האקדמיות והמ נהליות .בהסתמך על תשואות תיק ההשקעות מבלי להעמיק את הגירעון האמור. .מומלץ כי האוניברסיטאות יבחנו את גובה הסכום בקרן האיזון המתאים לצורכיהן ויביאו .לידיעת ועדות ההשקעות והוועד המנהל את נתוני קרנות האיזון בכל שנה. .אישורו של הוועד המנהל לחוזים מעל סכום מסוים ושלא במהלך עסקים רגיל (כגון .הלוואה מתיק ההשקעות) נועד לשמור על מ נהל תקין ולאפשר בקרה ציבורית. מומלץ כי .האוניברסיטה העברית תבחן גיבוש כללים לעניינים הטעונים אישור מראש של הוועד .המנהל ותפעל על פיהם. .מהביקורת עולים פערים גדולים ביחס לרישום הקדשות ציבוריים באוניברסיטאות - .ממוסדות עם מעל 500 הקדשותציבוריים - מעל ל-20% מתיק ההשקעות של המוסד, ועד .מוסדות עם פחות מ -50 הקדשות- 1% - 3% מתיקההשקעות של המוסד. .כאמור, שוררת אי-הסכמה רבת שנים בין האוניברסיטאות לבין רשם ההקדשות על .הקביעה איזו תרומה היא הקדש, ועקב כך – על השאלה אילו מגבלות חלות עליה. מאחר .שהחוק מטיל על הנאמן את האחריות לרישום ההקדש, הפערים הגדולים בין .האוניברסיטאות, כמשתקף בנתונים המובאים, עשויים להעיד על פרשנות שונה של .האוניברסיטאות ביחס לרישום תרומות שקיבלו כהקדשות. .מהביקורת עולה כי בשנת 2020 לקחה האוניברסיטה העברית מתיק ההשקעות שלה .הלוואה נוספת על סך 17 מיליון ש"ח לצורך מימון מס השבח בגין פרויקט פארק .התעסוקה בגבעת רם. הבקשה להלוואה ותנאיה הוצגו לחברי ועדת ההשקעות בידי .סמנכ"ל הכספים של האוניברסיטה, החבר בוועדה בעצמו. ועדת ההשקעות קיבלה את .הצעת האוניברסיטה בלי לנהל מו"מ בין הצדדים על תנאיה ולאחר קבלת חוות דעת של .הייעוץ המשפטי. .משרד מבקר המדינה ממליץ כי צוות ההשקעות ידווח לחברי ועדת ההשקעות פעם בשנה .לפחות כיצד עומדת האוניברסיטה בהלוואות שנטלה מתיק ההשקעות כפי שמוצגים .אפיקי ההשקעה האחרים בתיק ההשקעות, וכן יציג מידע זה לוועד המנהל בדיון השנתי .במדיניות ההשקעות. מהביקורת עולה כי במשך 15 שנה לפחות נטוש ויכוח מתמשך בין המוסדות להשכלה .גבוהה לבין משרד המשפטים על השאלה אילו תרומות יש לרשום כהקדש. דיון בין משרד .המשפטים לבין המל"ג בשנים 2011 - 2012 לא פתר את הסוגיה; המדדים שבאמצעותם .החליט רשם ההקדשות לבחון באותה עת אם תרומה היא הקדש נתונים לפרשנות, וחוות .דעת של משרד המשפטים מאותה תקופה קבעה כי אין מנוס מבחינה של כל הקדש .בנפרד. . מהביקורת עולה כי אוניברסיטת תל אביב ומכון ויצמן מנהלים את כספי ההקדשות כתיק .השקעות נפרד כנדרש ומשקיעות כספים אלה לפי תקנות הנאמנות. .אוניברסיטת בר-אילן מנהלת את כספי ההקדש יחד עם תיק ההשקעות הכללי. עם זאת .היא מקפידה על כך שחלק מתיק ההשקעות, ששיעורו אינו נופל משיעורן של הקרנות .הרשומות כהקדש ציבור, יושקע אך ורק בדרכים הנקובות בתקנות הנאמנות. לעומת זאת, .האוניברסיטה העברית ואוניברסיטת בן-גוריון מנהלות את כספי ההקדש יחד עם יתר .הכספים בתיק ההשקעות, והם מושקעים בהתאם למדיניות ההשקעות הכללית שלהן. . מהביקורת עולה כי במקרים שבהם השקיעו אוניברסיטאות את כספי ההקדש בהתאם .לתקנות הנאמנות, התשואה המצטברת שהניבו ההקדשות בשנים 2017 - 2019 (11.99% , .14.92%% ) הייתה קטנה יותרמהתשואה שהניב תיק ההשקעות הכללי שלהם (15.15% , .16.07% בהתאמה) המנוהל בהתאם למדיניות ההשקעות של הוועד המנהל. .תקנות הנאמנות הותקנו לפני למעלה מ-15 שנה ומאז לא חל בהן שינוי, אולם שוק ההון .משתנה לאורך זמן: אפיקים שנחשבו סולידיים עשויים להיחשב היום בעלי סיכון רב יותר .ולהפך. על אוניברסיטת בר-אילן, האוניברסיטה העברית ואוניברסיטת בן -גוריון להקפיד .לנהל את כספי ההקדשות כנדרש בדין. בה בעת מומלץ כי משרד המשפטים יבחן אם יש .מקום לעדכן את אפיקי ההשקעה המותרים של כספי הקדשות המנוהלים על ידי מוסדות .להשכלה גבוהה ודומיהם. כמו כן מוצע למשרד המשפטים לשקול לאפשר לגופים .ציבוריים גדולים כדוגמת אוניברסיטאות, המנהלים את תיק ההשקעות שלהם באמצעות .ועדת השקעות מקצועית ובהתאם לכללים שקבעה הוות"ת, חופש פעולה גדול יותר .בניהול ההשקעות של כספי ההקדשות שבנאמנותם. .מהביקורת עולה כי באוניברסיטת בר -אילן, באוניברסיטה העברית, באוניברסיטת תל .אביב ובאוניברסיטת בן-גוריון הוצגו בפני הוועד המנהל לפחות אחת לשנה הן פעילותה .של ועדת ההשקעות והן מצבו של תיק ההשקעות של האוניב רסיטה, כנדרש בנוהל .הוות"ת. .מכון ויצמן מסר לצוות ביקורת כי ועדת ההשקעות אינה ועדה מייעצת אלא ועדה מחליטה, .שכן כל חבריה הם חברי מועצת המנהלים (פורום זה במכון ויצמן מחליף את הועד .המנהל), וכי מועצת המנהלים קיבלה דיווחים ולא מצאה לנכון לשנות את המדיניות .שנקבעה על ידי ועדת ההשקעות. המכון הוסיף כי מועצת המנהלים לא קיימה דיון .במדיניות ההשקעה שקבעה ועדת ההשקעות שכן היא קיבלה את החלטותיה של ועדת .ההשקעות בעניין, שהיא כאמור ועדה מטעמו. .על מכון ויצמן לקיים אחת לשנה לפחות דיון במועצת המנהלים כנדרש בנוהל הוות"ת. .מהביקורת עולה כי באוניברסיטה העברית, באוניברסיטת בן- גוריון ובמכון ויצמן יש קשר .ושיתוף ידע בין ועדת ההשקעות בישראל לבין נציגים מאגודות הידידים בחו"ל המעורבים .בניהול ההשקעות של הכספים המוחזקים שם. תדירותו של הקשר וטיבו משתנים ממוסד .אחד למשנהו בהתאם למבנה התאגידי ולצורכי המוסד. משרד מבקר המדינה מציע .לאוניברסיטת בר -אילן ולאוניברסיטת תל אביב לשקול לקדם שיח מסוג זה גם .במוסדותיהם בהתאם לרלוונטיות כבסיס לשיתוף ידע פיננסי וחיזוק הקשר בין הצדדים. .על אוניברסיטת בר-אילן לוודא כי התשואות של הקרנ ות הצמיתות בקרן האיזון משויכות .כראוי, וכש ייעשה שימוש בכספי קרן האיזון , הן תיועדנה לקרנות הצמיתות ולא תשמשנה .למימון פעילויות אחרות מלבד המטרה שלשמה יועדו. .נכון למועד סיום הביקורת, לכל האוניברסיטאות שנבדקו יש נוהל המסדיר את פעילותה .של ועדת ההשקעות. עם זאת, באוניברסיטת בר-אילן אושר הנוהל בתחילת 2020 ולא .כפי שנדרש בנוהל הוות"ת בשנת 2011 . יצוין כי ליקוי זה באוניברסיטת בר-אילן הועלה .בדוח ביקורת פנימי עוד בשנת 2017 ובדוח ביקורת של הוות"ת בשנת2019 . . מהביקורת עולהכי משנת 2018 ועד מועד סיום הביקורת לא היה לנשים ייצוג בקרב נציגי .הציבור בוועדות ההשקעות ב אוניברסיטת בר-אילן ובמכון ויצמן. .לדעת משרד מבקר המדינה יש לשאוף למתן ייצוג הולם של נשים בקרב הנציגים החברים .בוועדת ההשקעות. מומלץ כי אוניברסיטת בר-אילן ומכון ויצמן יבחנו את סוגיית ייצוג .הנשים בוועדות שלהם. .משרד מבקר המדינה מציין כי נוהל הוות"ת מעודד החלפה של חברי ועדת ההשקעות .בכל תקופה קצובה כדי להבטיח ריענון של שורותיה, כדי למנוע ריכוזיות וכן כדי לשמש .כמנגנון בקרה. .משרד מבקר המדינה מציין למכללת סמי שמעון כי לנוכח המשבר הכלכלי היה מצופה .מהוועדה להתכנס לישיבה אחת לפחות בחודשים מרץ-אפריל כדי לדון בהשפעת המשבר .על תיק ההשקעות של המכללה שערכו למעלה מ-200 מיליון ש"ח, ובמידת הצורך לנקוט .צעדים כדי לצמצם הפסדים אפשריים. .מהביקורת עולה כי במכללת אשקלון הן נציגי הציבור החברים בוועדת ההשקעות והן .עובדי המכללה הנוכחים בוועדה באופן קבוע מתוקף תפקידם חתומים על הסדר למניעת .ניגוד עניינים. אשר למכללת תל אביב-יפו ומכללת בית ברל, נציגי הציבור החברים .בוועדת ההשקעות חתומים על הסדר למניעת ניגוד עניינים, אך עובדי המכללה הנוכחים .בוועדה באופן קבוע אינם חתומים על הסדר כזה. במכללת בית ברל הוחתמו נציגי הציבור .החברים בוועדה על הסדר למניעת ניגוד עניינים ביולי 2020 , בעת ביצוע הביקורת .במכללה. חברי הוועדה במכללת סמי שמעון אינם חתומים על הסדר כזה. .על מכללת סמי שמעון להחתים את חברי ועדת ההשקעות על הסדר למניעת ניגוד .עניינים. על כל המכללות להחתים את כל המשתתפים הקבועים בישיבות יהן של ועדות .ההשקעות (ובכלל זה עובדי המכללה הנוכחים דרך קבע בישיבות) על הסדרים למניעת .ניגוד עניינים. .במהלך הביקורת עלו ליקויים בנושא תיעוד ישיבותיה של ועדת ההשקעות בפרוטוקולים .בכל המכללות שנבדקו.
.משרד מבקר המדינה מציין בפני המכללות כי ככל שהן יבחרו להשקיע כספים באפיקים .אלטרנטיביים ובמוצרים פיננסיי ם מורכבים, עליהן לקבל מבעוד מועד אישור על כך בוועד .המנהל. כמו כן, ובהתאם ל נוהל הוות"ת, עליהן לבצע את ההשקעה באמצעות גורמי .מקצוע לאחר שחברי ועדת ההשקעות יקבלו ניתוח מקיף בנושא וכן לאחר שייקבעו כללים .ברורים להשקעות באפיקים אלה.