משרד הבינוי והשיכון . רישום קבלנים והיבטים בהבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה הביקורת הנוכחית העלתה כי הליקוי ים תוקנו באופן חלקי בלבד: בשנת 2016 ועד ספטמבר 2017 הוכשרו 2,277 מנהלי עבודה נוספים, מהם 666 בלבד ב שנת 2017 ; כלומר מבין 7,000 מנהלי עבודה שהמינהל תכנן להכשיר לעבודה בגובה, הוכשרו עד מועד סיום הביקורת 3,377 (48% ) .בלבד עוד עלה כי תקן חדש לגידור אתרים טרם הותקן. . עלה כי בשנת 2015 התגלעה מחלוקת בין מינהל התכנון לרשות הכבאות על היבטים בתחום בטיחות האש. בפגישה בין שר האוצר לשר לביטחון פנים בפברואר 2017 התקבלו החלטות שאמורות היו ליישב את המחלוקת, ולמרות זאת התקנות עדיין לא אושרו. עוד עלה כי משרד הבריאות לא נערך מבעוד מועד להכשרת הבקרים למכוני הבקרה בנושאים שבאחריותו. רק לאחרונה, בתקופת הביקורת, החל לגייס את כוח האדם הנחוץ להכשרתם והסמכתם. למעשה, בחלוף כ-11 שנים מהחלטת הממשלה ליישם את המלצות ועדת זילר טרם הוקם וטרם החל לפעול אף לא מכון אחד ליישום בקרה הנדסית וטכנית על תכנון מבנים ובנייתם, וטרם חל השינוי המיוחל במערך הבקרה שוועדת זילר ביקרה בחומרה בשנת 2003 . האחריות לכך מוטלת בעיקר על מינהל התכנון, אשר לא השכיל לגבש את התקנות הנחוצות בהסכמה עם הגורמים האחרים, בהם רשות הכבאות. נמצא כי בתקופה ינואר 2016 עד מרץ2017 נידונו יתר פרקי קוד הבנייה (שמספרם הכולל צומצם ל-1325 ) בוועדת המשנה של המועצה הארצית וקיבלו את המלצת המועצה להפיכתם לתקנות. אולם נכון לאוקטובר 2017 לא השלים מינהל התכנון את הניסוח הסופי של פרקי הקוד כתקנות - ולו פרק אחד מבין ה -13 , לצורך העברה לחתימת שר האוצר ופרסום ברשומות; זאת אף שכמעט מחצית מהפרקים הועברו למינהל עוד בשנת 2014. משרד מבקר המדינה בחן את פשר העיכובים בהסדרת פרקי קוד הבנייה במתכונת של תקנות והעלה כי בשנת 2014 הפקיד מינהל התכנון את ניסוח הפרקים הראשונים של הקוד כתקנות בידי עורכת דין חיצונית, וזו העבירה בהדרגה את התקנות המוצעות להערות משרד המשפטים. ואולם במאי 2015 הסתיימה העסקתה, ומאז ועד נובמבר 2016 - המועד שבו הוחל בהעסקת עורכת דין אחרת - דהיינו במשך כשנה וחצי, הנושא לא קודם. עורכת הדין האחרת סיימה את עבודתה בסוף פברואר 2017 , ומאז ועד אוקטובר 2017 .(מועד סיום הביקורת) לא קודם הנושא על פי מסמכי משרד הבינוי, בחינות כשירות התקיימו באמצעות האגף להכשרה מקצועית במשרד הכלכלה עד דצמבר 2015 . אולם רשם הקבלנים דאז סבר כי הן לא התבצעו בצורה נאותה, ולכן בשנים 2016 עד2017 .פרסם המשרד מכרז לקבלת שירות של הכנת בחינות ברם המכרז כשל לאחר שלא התקבלו הצעות. בשנתיים שבהן לא התקיימו הבחינות הצטברו כ-400 פניות של קבלני שיפוצים שביקשו לעבור בחינות הסמכה. רק ביולי 2017, במ הלך הביקורת, חודשו המבחנים באמצעות מכון התקנים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשם הקבלנים ולמשרד הבינוי כי מדובר בשיהוי בלתי סביר שפגע הן באינטרס הציבורי, הן באינטרס הקבלנים, שנמנע מהם לעסוק כדין במשלח ידם, וכי יש להקפיד על קיום המבחנים באופן סדיר. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שמדובר באיר ועים חמורים שעלו בחיי אדם, ראוי שהמשטרה, הפרקליטות ומינהל הבטיחות יוסיפו ויפעלו לטיוב גיבוש התשתית הראייתית בתיקי תאונות העבודה להגברת אפקטיביות התביעה והאכיפה. ובכלל זה יוסיפו ויעמדו על הסיבות לסגירת התיקים בעילת חוסר ראיות ויבחנו את הדרכים לטיוב האכיפה במקרים עתידיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד העבודה כי מעבר לפעולות האמורות, עליו להגביר עוד את הפעולות בתחום הנחיית המעסיקים. משרד מבקר המדינה מעיר כי הדחיות החוזרות ונשנות מצביעות, בין היתר, על היערכות איטית ולא יעילה של כלל הגורמים הרלוונטיים, ובפרט של מינהל התכנון, שהנושא באחריותו. .לנוכח חשש לרמיסת החוק בהיקף כה ניכר היה על רשם הקבלנים לנקוט זה מכבר פע ולות נמרצות למיגור התופעה. ואולם בביקורת עלה כי פעילותו בנדון הייתה דלה ביותר, עד כדי חוסר מעש. מנתוני אגף הרשם עלה כי הרשם כמעט שאינו מפעיל את סמכותו להוצאת צווי הפסקת עבודה מינהליים כנגד קבלנים לא רשומים: בשנים 2013 עד2016 הוציא 30 צווים בלבד - פחות משמונה צווים בשנה בממוצע. זהו מספר בטל בשישים לנוכח היקפם המשוער של קבלנים שאינם רשומים הפעילים בענפי הבנייה. למרות ריבוי צווי הבטיחות שהוציא מינהל הבטיחות בשנים הללו ועד מועד סיום הביקורת, טרם הפעיל רשם הקבלנים את סמכותו ולא נקט אמצעי משמעת כנגד מי שקיבלו צווים - קבלנים שפעלו דרך קבע בניגוד לנוהג המקובל במקצועם בהתאם לאמור ב סעיף 2 .6 לתקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (ערעור מהימנות והתנהגות בניגוד למקובל), התשמ"ט-1988 (להלן- תקנות ערעור מהימנות). סעיף זה קובע שהנוהג המקובל במקצועו של קבלן לעבודות הנדסה בנאיות הוא, בין היתר, שהקבלן "מבצע את העבודות ברמה ובטיב התואמים את התחייבויותיו החוזיות ואת הדרישות המקצועיות של הענף שבו הוא רשום בפנקס". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי עליו להסדיר בהקדם את כל הנדרש כדי שרשם הקבלנים יקבל את כל המידע הנחוץ לו מכלל גורמי התביעה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי ולרשם הקבלנים כי עליהם להשלים את הטיפול בנושא ללא דיחוי, שכן העיכוב פוגע בהרתעה הנדרשת לשמירה על הבטיחות בענף הבנייה. הביקורת הנוכחית העלתה כי רק בדצמבר 2016 , בחלוף12 שנה, החל אגף הרשם לקבל ממינהל הבטיחות דיווח על תאונות עבודה שהתייחס לכלל ענפי המשק והמידע לגבי קבלנים היה חלקי. ממרץ 2017 החל האגף לקבל מהמינהל דיווח ממוין על תאונות עבודה בענף הבנייה בתדירות שביקש, אלא שלא נמצא מתאם בין הדיווח על התאונות הקטלניות18 לבין צווי הבטיחות וצווי הפסקת עבודה באתרי הבנייה. רק באוגוסט 2017 , לקראת סיום הביקורת, הסכים מינהל הבטיחות לאפשר לרשם הקבלנים נגישות מלאה למידע על מכלול עבירות הבטיחות והצווים שמסר המינהל לקבלנים, ובכלל זה תאונות העבודה שהתרחשו באתרי בנייה. למרות הסיכום, עד מו עד סיום הביקורת, אוקטובר 2017 ., טרם הוסדרה הנגישות המלאה למידע משרד מבקר המדינה מעיר למינהל הבטיחות ולמשרד הבינוי כי עליהם למסד את קבלתו הסדורה של המידע על צווי בטיחות ותאונות עבודה ואת טיובו, כדי לשפר את התשתית הראייתית להחלטות רשם הקבלנים על נקיטת אמצעי משמעת נגד קבלנים העוברים על פקודת הבטיחות. בשנים 2014 עד2016 התקבלו באגף הרשם 105 תלונות, כלומר 35 תלונות לשנה בממוצע (כ -30% מהן על רטיבות וחוסר איטום, והשאר על ליקויי בנייה אחרים, אי -רישום בטאבו ואיחור במסירת דירה) . מדובר בתלונות מועטות ביחס לריבוי התביעות בגין ליקויי בנייה המוגשות לבתי המשפט; בשנת 2007 פרסם20 משרד הבינוי שבשנת 2005 הוגשו לבתי המשפט בארץ יותר מ- 3,000 תביעות נגד קבלנים על ליקויי בנייה בדירות חדשות. הפעולות שנקט אגף הרשם כדי להביא לידיעת הציבור את קיומה של אפשרות לפנות אליו בתלונה, מוגבלות מאוד ומעטות ביחס לעניין הציבורי ולריבוי התביעות, והן מסתכ מות בכך שהמידע מפורסם באתר האינטרנט של המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי ולרשם הקבלנים כי הפעולות שנקטו במהלך השנים להקמת מערך הפיקוח והאכיפה טרם הניבו תוצאה מעשית. על משרד הבינוי להשלים ללא דיחוי נוסף את כל הפעולות הדרושות להקמת המערך, שהרי הפעלת צ עדי אכיפה וענישה כלפי קבלנים בלתי רשומים העוברים על הוראות החוק היא מרכיב חיוני במערכת כוללת של הבטחת איכות ובטיחות בענף הבנייה. מצב העניינים הנוכחי מאפשר ביצוע עבודות הנדסה בנאיות בידי מי שלא הורשה לכך, דבר שעלול לסכן חיי אדם ופוגע בשלטון החוק. . משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הבינוי לפעול נמרצות כדי להביא לידיעת הציבור את דבר קיומו של שירות זה. למרות ההכרה בחשיבות הרבה של הכללת קבלני השיפוצים באסדרה, ואף שבמועצת הקבלנים אושר המתווה לרישום קבלני שיפוצים עוד באפריל 2014 , בשלוש השנים שחלפו מאז לא גובש המתווה המוצע לסיווג ייחודי לענף השיפוצים בהיקף של עד 350,000 ש"ח. בהיעדר הסדרה קבלני שיפוצים רבים אינם יכולים להיות רשומים בפנקס הקבלנים ובכך נפגע אינטרס הציבור. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי שעליו להמשיך לקדם את שינוי התקנות בהתאם למתווה שאושר. .ענף הבנייה עתיר סיכונים , וביצוע עבודות בנייה באיכות בלתי מספקת עלול לגרום נזק רב, מסכן את הציבור ועולה לא אחת בחיי אדם. ממצאי דוח זה העלו כי גופים ממשלתיים שהופקדו על אסדרת העיסוק בענף לא מימשו את אחריותם , ובכלל זה: רשם הקבלנים א ינו נוקט זה שנים צעדים כנגד אלפי קבלנים שפועלים בענף בלא שהם רשומים כחוק; מינהל התכנון במשרד האוצר, שעליו הוטל לפני יותר מעשור להוביל את ההקמה של מכוני הבקרה ולפעול להתקנת תקנות קוד הבנייה - צעדים שהיו אמורים לזרז את הליכי הבנייה ולשפר את איכותה ובטיחותה - טרם עשה כן; פעילות מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית בתחום הפיקוח על אתרי הבנייה עדיין לוקה בחסר במידה רבה, והמציאות בתחום תאונות העבודה בענף זה עודנה עגומה. לכשלים המתמשכים בנושאים אלה השלכות משמעותיות על המשק ועל שלום הציבור. על השרים הרלוונטיים - ובעיקר שר הבינוי, שר האוצר ושר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים - לפעול במרץ לתיקון הליקויים . על הממשלה לוודא כי המשימות שהוטלו על המשרדים והגופים הממשלתיים ימומשו ללא דיחוי. . מכלל האמורלעיל עולה כי אמנם חל שיפור בכמה מן הנושאים שנבדקו במסגרת המעקב, ואולם בנושא הפיקוח על אתרי הבנייה, שהוא תפקידו המרכזי של מינהל הבטיחות בנוגע לענף זה, עדיין יש ליקויים רבים. טרם חל המפנה הדרוש כדי להביא לשינוי המציאות העגומה בתחום תאונות העבודה, והיקף פעילות המינהל בתחום הפיקוח עודנו זניח. על מינהל הבטיחות לוודא שהגדלת מספר המפקחים תהיה יעילה ואפקטיבית ובהתאמה לצורך, כך שמספר הביקורים באתרי הבנייה יעלה משמעותית, יביא לאיתור רב יותר של כשלי בטיחות ויסייע בהפחתת מספר התאונות והנפגעים באתרים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל התכנון ולמשרד המשפטים כי עיכוב של יותר מ -11 שנים ביישום החלטה 964 ויותר משלוש שנים ממועד החלטת המועצה הארצית להמליץ על הפיכת חלק מפרקי קוד הבנייה שהכין משרד הבינוי לתקנות - אינו עיכוב סביר, והוא מקבע מצב מדאיג של היעדר הקפדה מספקת על איכות הבנייה ועל מניעת ליקויי בנייה ובטיחות מבנים. בשנים אלו התרחשו תאונות ואסונות באתרי בנייה, שנגרמו מכשלים בתכנון ובביצוע של הבנייה. נוכח חשיבות הנושא והשלכותיו המערכתיות על סדרי התכנון, הביצוע והבקרה בענף הבנייה, על מינה ל התכנון ומשרד המשפטים לקבוע לוח זמנים קצר ומחייב להשלמת הטיפול בנושא ופרסום פרקי קוד הבנייה כתקנות מחייבות. נכון למועד סיום הביקורת הנוכחית, אוקטובר 2017 , טרם החלו מכוני הבקרה לפעול. אחת הסיבות לעיכוב היא מחלוקות בין-משרדיות ואי - מוכנות המשרדים להפעלת המכונים, כמפורט להלן. . בביקורת הנוכחית נבדקו הנתונים על השנים 2015 עד2016 , ועלה כי בשנת 2015 היה היחס בין מספר האתרים למספר הביקורים1 ל-1.8832 , ובשנת2016 היה היחס1 ל-2.2733 . יוצא אפוא כי בשנת2015 חלה עלייה בתדירות הביקורים, אולם בשנת 2016 שוב ביקרו המפקחים בפחות מ-50% .מן האתרים, דהיינו הליקוי נותר בעינו נמצא כי משרד הבינוי ורשם הקבלנים אינם מפעילים מערך אכיפה יעיל ואפקטיבי הכולל מנגנון לאיסוף ראיות והכנת כתבי אישום נגד קבלנים מפירי חוק, וכפועל יוצא כתבי אישום אינם מוגשים כלל. ואולם גם בכך לא היה כדי להסדיר את הנושא, כי הסמכת תובע שאין לצדו גוף חוקר המוסמך לנהל חקירות (להלן - מפקחים) אינה מאפשרת אכיפה אפקטיבית או אכיפה בכלל. רק בנובמבר 2016 שלח משרד הבינוי שלושה עובדים לקורס הכשרה ייעודי כדי שיוסמכו כמפקחים ל ביצוע חקירות מכוח חוק התכנון והבנייה ותקנותיו בקשר לעבירות על חוק רישום קבלנים . העובדים סיימו את הקורס בפברואר 2017 ,, ואולם נכון למועד סיום הביקורת ספטמבר 2017 , וחרף התכתבויות משרד הבינוי מינואר 2017 עם היחידה הארצית לאכיפת דיני הת כנון והבני יה, טרם עלה ביד ו להסדיר את הסמכתם בידי שר האוצר והם לא החלו בעבודת הפיקוח.
.אי-התקנת תקנות נחוצות יש בה לעתים כדי לרוקן את החקיקה מתוכן, והיא פוגעת ביכולת הרשות המחוקקת להתוות את פעולות הממשלה באמצעות חקיקה, בעיקר כשמדובר בתקנות שהכרחיות ליישום החוקים המסמיכים28. במקרה דנן אי-השלמת התקנת התקנות הנוגעות לקוד הבנייה ולמכוני הבקרה פוגעת ביכולת ליישם את תיקון 101 לחוק, ובאמצעותו את המלצות ועדת זילר והחלטות הממשלה. על מינהל התכנון לפעול ללא דיחוי לקידום התקנות ולאישורן. אם נותרו מחלוקות בין -משרדיות על השרים הרלוונטיים, ובעיקר שר האוצר, האחראי ליישום החוק, ליישב אותן לאלתר, ואם לא הצליחו בכך - להביאן בפני ראש הממשלה29.