משרד האוצר . יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח - אגף החשב הכללי הביקורת העלתה כי אף שמדובר בפרויקט נרחב ו מורכב של פיתוח תשתיות הכולל כמה שלבים וצפוי להימשך כמה שנים, לא נקבעו בהחלטת הממשלה מינואר 2012 או בתכנית המחייבת את מי"ה, שהייתה אמורה להיגזר מההחלטה, אבני דרך ולוחות זמנים להשגתן, מלבד מתן תוקף על ידי הממשלה לתכנית לביצוע הפרויקט (לרבות הקמת תחנת השאיבה של מי"ה) ותאריך היעד לכך. לדעת משרד מבקר המדינה, קביעת אבני דרך כאמור - כגון רכישה של ציוד חיוני לקציר (כגון דוברות ומחפרים) והכנסתו לפעולה והקמת מתקנים חיוניים לפרויקט (כגון מסוע) - הייתה מסייעת להעריך את מידת ההתקדמות ביישום הפרויקט ומאפשרת לבצע מעקב יעיל בענין זה. עוד הועלה כי התאריך האחרון למתן תוקף לתכנית לביצוע הפרויקט שנקבע בהחלטת הממשלה - 30.6.13 - לא היהמקובל על חל"י והוות"ל. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 טען החשכ"ל כי המועד האמור "הוסכם בדיון משותף עם גורמי המקצוע בוות"ל לרבות חברת חל"י ועל דעתם". ואולם מתשובתה של חל"י למשרד מבקר המדינה ומהמסמכים שמסרה עולה כי היא העריכה עוד בשנת 2011 ששלבי התכנון והאישור הסטטוטורי של קציר המלח יימשכו כשלוש שנים. גם הוות"ל מסרה למשרד מבקר המדינה כי המועד שנקבע אינו מעשי; לדברי הוות"ל, היא ביקשה לדחותו, אך בקשתה לא נענ תה. מכאן עולה שנציגי החשכ"ל, שהגישו לממשלה את הצעת ההחלטה בנושא קציר המלח וחתמו בשמה על ההסכם עם מי"ה, קבעו לוח זמנים שהיה קיים ספק רב אם ניתן לעמוד בו. יצוין כי בסוף דצמבר 2015 עדיין לא נתנה הממשלה תוקף לתכנית לביצוע הפרויקט, אף שעברו כשנתיים וחצי מהמועד שנקבע לכך (ראו להלן). לדעת משרד מבקר המדינה, הטענה כי היעד של הסכם הקציר הוא קיבוע גובה המפלס האמור בלבד אינה עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה מינואר 2012 . יעד ההסכם הוא כאמוריישום פתרון קבע לעליית המפלס, בשל הנזקים שעלייה כזאת עלולה לגרום. פתרון הקבע שעליו החליטה הממשלה ושנקבע בהסכם הקציר הוא קציר מלח מלא, כהגדרתו בנספח להחלטת הממשלה , ועמידה ביעד המפלס המבוקש לאורך שנים. השגת המפלס המבוקש בתאריך מסוים בלבד, באמצעות ביצוע קציר חלקי, או אפילו באמצעות הקטנת התפוקה של מי"ה לפרק זמן קצר, אינה יכולה אפוא להיחשב פתרון קבע לבעיה, ונקיטת דרכי פעולה כאלה תהיה למעשה חזרה לדפוס הפעולה הדחייני של מתן פתרון זמני לבעיה, שכאמור היה קיים יותר מ-40 ,שנהובג"ץ מתח עליו ביקורת בהחלטתו . הועלה כי הגורמים הממשלתיים שהיו מעורבים בגיבוש הסכם הקציר (החשכ "ל, אג"ת, משרד התיירות וחל"י) לא הקפידו על כך שייקבעו בו אבני דרך ולוחות זמנים לביצוען, וכי ההסכם שנחתם אינו מפורט יותר מהחלטת הממשלה ומנוסח באופן כמעט זהה לה. כמו כן, בהסכם נקבע כי אם לאחר 1.1.17 יעלה המפלס בבְּרֵכה בתקופה מסוימת על 15.1 + מ', לא תשלם המדינה למי"ה את החלק היחסי של ההוצאות השוטפות הקשורות לפרויקט בגין תקופה זו. ואולם למעט קביעה זו לא נכללו בהסכם סעיפים הקובעים כי ישולמו למדינה בין היתר ריבית פיגורים או קנסות במקרה של אי-ביצוע הפרויקט, אי-ביצוע שלבים בו או דחייתו, וכן פיצויים על נזקים שעלולים להיגרם כתוצאה מעיכוב בביצוע הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל כי הטלת האחריות להשגת מטרתו העיקרית של הפרויקט על מי"ה לא ייתרה את הצורך בקביעת אבני דרך, שהיו מאפשרות מעקב יעיל אחר התקדמות הפרויקט; הדברים אמורים בייחוד לגבי הפעולות שביצוען אינו תלוי באישור הוות"ל. לגבי הפעולות התלויות באישור הוות"ל, היה מקום לקבוע אבני דרך לביצוען בהתחשב במועד שבו יינתן אישור כאמור. כמו כן, מעיר משרד מבקר המדינה לחשכ"ל, לאג"ת, למשרד התיירות ולחל"י כי היה מקום לקבוע בהסכם הקציר מנגנון עיצומים של פיצויים מוסכמים ולא להסתמך רק על עיצום שניתן להטיל מכוח חוק התכנון והבנייה, שכן גם אם יוחלט להטיל עיצום כזה, לא יהיה בכך כדי לתת מענה בעוד מועד לדחיית הפרויקט או לביצוע חלקי שלו. מהאמור לעיל עולה כי אף שהחלטת הממשלה מינואר 2012 עסקה בפרויקט לאומי חשוב ביותר של פיתוח תשתיות, לא נקבעו בה ובהסכם הקציר שנחתם עם מי"ה בעקבותיה אבני דרך ולוחות זמנים מפורטים להשגתן, שיאפשרו לעקוב אחר התקדמות ביצוע הפרויקט. כמו כן, לא נקבעו בהסכם הקציר מדדים פרטניים שבאמצעותם יהיה ניתן לקבוע את מידת הצלחתו של הפרויקט, למעט גובה מפלס המים בבְּרֵכה 5, שיושג גם אם לא יתבצע קציר. לא נמצאו במשרד התיירות ובמשרד האוצר מסמכים שמהם אפשר ללמוד מדוע שינו משרדים אלה את עמדתם, שלפיה על חל "י לפקח על הפרויקט, ומדוע לא הוטלו על חל"י תפקידים אלו בהחלטת הממשלה ובהסכם הקציר. לדעת משרד מבקר המ דינה, מאחר שממשלת ישראל החליטה להטיל את ביצועו של פרויקט תשתית לאומית על גוף פרטי, נדרש ממנה לקבוע מנגנונים שיאפשרו לבצע פיקוח ראוי על הביצוע. חל"י הוקמה במיוחד כדי לקדם פתרונות קצרי טווח וארוכי טווח לבעיית עליית מפלס המים בבְּ רֵכה 5 ,. לפיכך על משרד התיירות ומשרד האוצר להביא בהקדם להכרעת הממשלה את היקף אחריותה של חל"י לפיקוח על ביצוע הפרויקט. על פי הכרעה זו יהיה אפשר לגבש, בתיאום עם מי"ה , מסמך הקובע את דרכי הפיקוח של חל"י על ביצוע הפרויקט. הועלה כי משרד האוצר לא הביא לידיעת הממשלה את השפעתו של סעיף 24 בשטר הזיכיון על חלוקת נטל המימון של הפרויקט, וממילא הממשלה לא התייחסה בהחלטתה מינואר 2012 לעניין זה כלל, למרות חשיבותו הכספית הרבה. ואולם בהסכם שחתמה הממשלה עם מי"ה ביולי 2012 נקבע כיהתשתיות הנדרשות לביצוע הפרויקט הן נכסים מוחשיים קבועים כאמור, וכי בתום תקופת הזיכיון תשלם הממשלה למי"ה בגין הנכסים המוחשיים הקבועים שלה ששימשו אותה לביצוע הקציר " 90% בלבד [ מגובה התשלום לפי סעיף24 ."]לשטר הזיכיון משמעות קביעה זו היא כי חלקה של מי"ה בעלות הפרויקט יהיה בפועל קטן במידה ניכרת מ - 80% כפי שנקבע בהחלטת הממשלה. כמו כן משמעות הקביעה היא כי חלקה של המדינה במימון עלות הפרויקט אמור להיות גבוה הרבה יותר מ-1.3 מיליארד ש"ח, כפי שצוין כאמור בנספח להחלטת הממשלה מינואר 2012, אך משרד האוצר (החשכ "ל ואג"ת) לא חישב את הסכום שבו מדובר כלל. יצוין כי על פי תחשיב שעשה משרד מבקר המדינה (בהנחה של פחת בשיעור של 4% לשנה במשך25 ,)שנה תצטרך המדינה להחזיר למי"ה בגין השקעותיה בפרויקט , על פי המתווה שאישרה הממשלה, כ-632 מיליון ש"ח25. חלקה של המדינה במימון הפרויקט על פי מתווה זה היה אפוא אמור להסתכם בכ- 1.932 מיליארד ש"ח. יתר על כן, משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שעל פי המתווה החדש של הפרויקט יידחו ההשקעות בגינו בשנים רבות, יצברו הנכסים הקבועים שיירכשו לשם כך פחת מועט ע ד תום תקופת הזיכיון; עקב כך תחויב המדינה לשלם למי"ה, על פי שטר הזיכיון וההסכם, סכומים הגבוהים בהרבה מהסכומים שהייתה אמורה לשלם לה לפי המתווה שאישרה הממשלה. בהקשר זה יש לתת את הדעת גם על ההשפעות שיש לעניין זה על התשלום שיידרשו לשאת בו מי שיבקשו לקבל את הזיכיון הבא, בשנת 2030 . לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת עבודת המטה שתיעשה לקראת קביעת בעל הזיכיון החדש, בין על ידי הצוות האמור שמינה שר האוצר ובין על ידי גורם אחר, יש לתת את הדעת על הצורך לוודא קיום תנאים שווים לכל המבקשים לקבל את הזיכיון, על מנת להבטיח תחרות הוגנת. מהמסקנות של ועדת ששינסקי 2 עולה כי היא סברה שהנושא של חישוב ערך הנכסים עם תום תקופת הזיכיון עשוי להשפיע על החלטותיה של מי"ה לגבי ההשקעות בנכסים. הביקורת העלתה כי החשכ"לית אמנם מינתה צוות ייעודי כאמור, אך עד אמצע ינואר 2016 טרם גיבש הצוות את המלצותיו. הביקורת העלתה כי חל"י לא הקפידה לקבל ממי"ה תחזית הוצאות לשנת 2015 . ,לדברי חל"י תחזית כזאת טרם הוכנה, "מאחר וטרם התקבלו במי״ה כל ההחלטות הרלוונטיות באשר לאופן המשך יישומו של הפרוייקט". משרד מבקר המדינה מעיר לחל"י כי עליה להקפיד לקבל ממי"ה מדי שנה בשנה, במועדים שנקבעו בהסכם, תחזית הוצאות מעודכנת. הביקורת העלתה כ י אף שחל"י ידעה כבר ממועד הפגישה על כוונת מי"ה לשנות את מתווה הפרויקט ואף לדחות את ביצועו, לא דיווחו על כך נציגיה ל א למשרד התיירות ולא לשר התיירות , בפגישות שקיימו עמו כאמור בנושא במאי 2013 , באוקטובר 2014 ובמרץ 2015. ב "דוח ניתוח סביבה עסקית" לשנת 2014 שמסריו"ר דירקטוריון חל"י לשר התיירות במרץ 2015 , צוין לראשונה כי "על פי דיווחי מפעלי ים המלח, עליית המדרגה שהייתה צפויה בהיקפי הביצוע של הקציר נדחתה לשנים הבאות", אך לא ניתן הסבר לכך ולא פורטו השינויים במתווה הפרויקט. יתר על כן, בדיון שהתקיים במרץ 2015 מסרו נצי גי חל"י לשר כי "לא מתקיימים עיכובים ומתקדמים על פי תכנית העבודה המאושרת", אף כי במועד זה כבר ידעה כאמור חל"י על העיכוב הניכר בביצוע הפרויקט. הביקורת העלתה כי לא נרשם פרוטוקול של הפגישה שהתקיימה בין נציגי הוות"ל לנציגי המכון באוקטובר 2012. ,לדעת משרד מבקר המדינהקיום יותר מגרסה אחת לגבי חוות דעת חשובה של גוף מקצועי כמו המכון הגאולוגי, מלמד על ליקוי בתהליך קבלת ההחלטות בוות"ל, שבעקבותיו נגרם עיכוב ניכר בהכרעה בעניין החשוב של מיקום תחנת השאיבה של מי"ה. אפשר שתיעוד מדויק של הפגישה היה מונע את אי-הבהירות האמורה והיה מאפשר קבלת החלטה מושכלת יותר. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החשיבות שיש למקום תחנת השאיבה החדשה - היה על נציגי הוות"ל להציג לפני מקבלי ההחלטות (חברי הוות"ל) את הנתונים שהציגו לפניהם אנשי המכון הגאולוגי בעניין זה בפגישה המיוחדת שהתקיימה לפני הדיון בוות"ל, או למצער לבקש מנציגי המכון הגאולוגי להציג בדיון בבירור את עמדתם בנושא. עם זאת, הייתה זו חובתם של נציגי המכון הגאולוגי שהשתתפו בדיון האמור להציג בו את עיקרי הדברים בעניי ן סכנת הבולענים ובמידת הצורך להסביר ולהבהיר עניין זה, או למסור לחברי מליאת הוות"ל חוות דעת כתובה, שאינה נתונה לפרשנויות, בעניין. משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שהוא אינו נוקט עמדה המצדדת בטענות כי"ל, יש להיערך בעוד מועד להשפעות אפשריות של המצוין בטענות אלה, בין היתר על הפרויקט. על הגורמים הממשלתיים המעורבים בפרויקט - משרד האוצר, משרד התיירות וחל"י - לבחון בהקדם את הנושא ואת המתחייב ממנו. לדעת משרד מבקר המדינה, דיווחים על שמירת המפלס בלבד אינם מספקים ואינם מעידים בהכרח על התקדמות הפרויקט. על משרד התיירות לוודא שתכניות העבודה שלו לשנים הבאות יכללו מדדים כמותיים, שבאמצעותם יוכל לפקח על הפעולות הנעשות להשגת היעדים הקשורים לפרויקט , ובכלל זה על הפעולות שמבצעת חל"י במסגרת אחריותה המוגבלת. מדדים אלה יכולים להיות קשורים לשלבי הביצוע של הפרויקט; ללוחות הזמנים לסיום כל שלב; לסכומי הכסף שיושקעו לשם קידום תכניות; לתשתיות שיוקמו ; ולרכישת ציוד, כגון מחפרים או דוברות. הועלה כי דיון פנימי כזה לא התקיים, ולכן לא קיבלה הוות"ל החלטה בנושא. יצוין שבדיון פומבי שהתקיים במרץ 2014 המליץנציג המכון הגאולוגי במפורש בפעם הראשונה לבחון חלופה שלפיה תמוקם תחנת השאיבה באזור צפוני יותר. לדברי נציג זה, עמד המכון בתקופה האחרונה על חשיבותה של מניפת נחל צאלים ועל העניין שהיא מעוררת בארץ ואף בעולם. נוסף על כך ציין הנציג כי יישום חלופה 11C (שבה בחרה כאמור הוות"ל באוקטובר 2012 )לא יאפשר הפרדה ברורה בין אזור התעשייה לבין האזור הטבעי, הנחוצה בגלל החשש להתפשטות הבולענים. בדיון הפומבי הבא של הוות"ל, שהתקיים בספטמבר 2014 , הדגיש נציג המכון הגאולוגי כי "המכון התריע כבר לפני הדיון הקודם כי חלופה 11C מסוכנת בגלל בעיית הבולענים במניפה ולכן יש לבחור בחלופהA .כיום המידע בנושא בהיר ומבוסס יותר". בדיון זה סוכם כי "על היזם לקדם את חלופה A20 ."כתכנית שתובא לדיון להעברה להערות והשגות בוועדה כאמור, רק בסוף דצמבר 2015 ,יותר משלוש שנים לאחר הדיון שקיימה הוות"ל באוקטובר 2012 בעניין החלופה שתיבחר, הסתיימו הליכי התכנון והאישור של הפרויקט בוות"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, על הוות"ל להקפיד על תיעוד מסודר של הדיונים המתקיימים בה, ובייחוד על תיעוד הדיונים שבהם נמסר מידע חשוב העשוי להשפיע על תהליך קבלת ההחלטות שלה, וכן לבחון ביסודיות את עמדתם של הגורמים המקצועיים המסייעים לה בעבודתה. על המכון הגאולוגי להפיק גם הוא לקחים מממצאי הדוח: להקפיד על תיעוד מסודר של הדיונים שבהם משתתפים נציגיו ולהקפיד להציג את עמדותיו לפני מקבלי ההחלטות לגבי כל הליך שבו הוא מעורב. החלטת הממשלה מינואר 2012 קובעת הסדר כולל בין המדינה לביןמי"ה. להסדר זה יש משמעויות כספיות ניכרות בנוגע לשני רכיבים עיקריים - המימון והביצוע של הפרויקט ושיעור התמלוגים שמשלמת מי"ה למדינה ממכירות האשלג שהיא מפיקה מים המלח. הממשלה הוציאה אל הפועל בהחלטתה זו את כוונתה להגדיל את חלקה של המדינה ברווחי כי"ל ומי"ה. ואולם בפועל מקודמת בוות"ל תכנית מעודכנת לביצוע הפרויקט השונה במידה ניכרת מהמתווה שעליו החליטה הממשלה. התועלת שתפיק מי"ה משינוי המתווה גדולה בהרבה מהתועלת שתפיק ממנו המדינה - דבר שיש לו מבחינת המדינה ומי"ה משמעות כספית של מאות מיליוני ש"ח. יצוין כי אם לא תושלם התכנית עד תום תקופת הזיכיון, שנת 2030 , תהיה בכך פגיעה בעיקרון ולפיו המזהם הוא שאמור לשאת בעלות השיקום. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הממשלתיים המעורבים בביצוע הפרויקט - משרד האוצר, משרד התיירות וחל"י - להציג בהקדם לפני הממשלה נייר מטה מקיף שיכלול את כל המידע הרלוונטי לגבי הפרויקט , לרבות השינויים הניכרים במתווה שלו, השפעותיהם על האזור מבחינה גאולוגית, סביבתית ותיירותית וההשפעות הכספיות שיהיו להם על מכלול היחסים בין כי"ל ומי"ה לבין המדינה . זאת על מנת לאפשר לממשלה לקבל החלטה מעודכנת לגבי מתווה הפרויקט.
לדעת משרד מבקר המדינה, על חל"י לפעול בדחיפות כדי לקבל ממי"ה תחשיב שבו מפורטות העלויות הצפויות של הפרויקט בכל שנה משנות ביצועו, על מנת ששר האוצר ושר התיירות יוכלו ללמוד על פיו על ההשפעות הכספיות שיהיו לדחיית ביצוע הפרויקט על המדינה ועל מי"ה.