משרד החינוך . ‏ניהול עצמי בבתי ספר יסודיים על משרד החינוך לפעול במשותף עם הרשויות ומרכז השלטון המקומי ולהגדיר באופן פורמלי את מרחב הפעולה ומידת המעורבות הרצויה של הרשות במסגרת הניהול העצמי, בהיותה רשות חינוך מקומית ואחרא ית למתן חינוך חובה; זאת בכפוף לשמירת מעמד המשרד כקובע את התכנים הפדגוגיים ואת יעדי החינוך במישור הארצי, ובכללם יעדי הניהול העצמי ומתן אוטונומיה לבתיה"ס שבתחום הרשות. ראוי שהמשרד ישקול את הצעת מרכז השלטון המקומי לכונן ועדת היגוי עליונה בשיתופו, שתדון ביחסי הגומלין ובתחומי האחריות כפי שעלו בדוח זה. בכלל זה על המשרד להסדיר את מארג הסמכויות - ובפרט בתחום הפדגוגי - של הרשות המקומית, מנהלי בתיה"ס והמפקחים הכוללים. מהאמור לעיל עולה כי בעקבות יישום המעבר לניהול עצמי בבתיה"ס היסודיים חל שינוי ברמת המעורבות של הרשויות המקומית בנעשה בבתיה"ס וביכולתן להתערב ולהשפיע גם על נושאים ניהוליים, תפעוליים ופדגוגיים; זאת במקביל לצמצום מעורבות המשרד בכל אחד מההיבטים האלה. אין להתעלם מיתרונותיה של מעורבות הרשות המקומית בתחום החינוך, ואולם מעורבות יתר אינה עולה בקנה אחד עם מטרות הניהול העצמי. אין היא משקפת את חלוקת התפקידים שבין המשרד (האחראי לפדגוגיה) לבין הרשות (האחראית למינהל) ואין היא מתיישבת עם כוונת המשרד, במסגרת הניהול העצמי, להעביר ממנו ומהרשות המקומית לבתיה"ס סמכויות, משאבים ואחריות, כדי ליצור את התנאים המיטביים לניהולם. מאחר שמרבית הרשויות המקומיות אינן מקצות באופן דיפרנציאלי את תקציבי סל התלמיד לבתיה"ס שבתחום שיפוטן, עולה ספק אם ההסדר הקיים, המשאיר נושא זה לשיקול הדעת של הרשות, נותן מענה מספק לצרכים הייחודיים של כל בית ספר. הימנעות משרד החינוך מאכיפת הנהלים וההסדרים בעניין הניהול העצמי החלים על הרשויות המקומיות מרחיבה את מעורבותן של הרשויות גם להיבטים חינוכיים -פדגוגיים המיושמים בבתיה"ס, היבטים שלפי תפיסת הניהול העצמי אמורים להיות נתונים בידי מנהלי בתיה"ס. .עיריית קריית אתא קבעה סל תלמיד אחיד לב תיה"ס היסודיים לשנה"ל התשע"ו (589 ( ש"ח) והתשע"ז584 ש"ח), למרות השונות הרבה בנתונים בין בתי"ס אלה - בין היתר בשטחם הבנוי (הנע בין כ - 1,800 לכ- 4,600 מ"ר), בגיל מבניהם (בין60 שנים ל-12 שנים) ובמספר תלמידיהם (בין180 בביה"ס הקטן ל-530 בגדול); עיריית נצרת קבעה בשנה"ל התשע"ו ל-13 בתיה"ס היסודיים שבאחריותה סל תלמיד דיפרנציאלי לפי מספר תלמידיהם83, אך לא על פי פרמטרים נוספים שקיים בהם שוני רב בין בתיה"ס, דוגמת שטחי מגרש ביה"ס (בין 2 דונם ל -12 דונם), השטח הבנוי (בין 1,800 ל- 7,000 מ"ר) וגיל המבנה (בין48 שנים ל-6 שנים); גם עיריית שפרעם (בשנות הלימוד התשע"ו והתשע"ז) והמועצה המקומית עספייא (בשנה"ל התשע"ז) קבעו סל תלמיד אחיד לכל בתיה"ס היסודיים בתחומן למרות השוני הרב ביניהם מבחינת השטח הבנוי84, מספר התלמידים85 וגיל ביה"ס ומצבו הפיזי86. משהמשרד תומך בקביעת סלים דיפרנציאליים ברשויות המקומיות שבניהול עצמי, ובשים לב לכך שהוא האחראי לקביעת גובה הסל המינימלי - מצופה ממנו ליזום, בשיתוף מרכז השלטון המקומי, מהלך לקביעת סל דיפרנציאלי שיתבסס על קריטריוני ם מתאימים. ,מצופה מהרשויות שבהן הבדלים ניכרים בין בתיה"ס במספר התלמידים וסל התלמיד שלהן אינו דיפרנציאלי, לבחון את השלכות מדיניות זו, ובהתאם לתוצאות הבחינה לעדכן את שיטת הקצאת סל התלמיד לבתיה"ס. על משרד החינוך לשקול לעדכן את הקריטריונים לקביעת סל התלמיד, כך שגודל ביה"ס יהיה שיקול נוסף בהחלטה על קביעת גובה מרכיבי הסל לכל בי"ס ברשות. .מהתרשים עולה כי בשנים שנבדקו, יותר ממחצית הרשויות המקומיות בניהול עצמי שבהן יותר מבי"ס אחד לא קבעו סל תלמיד דיפרנציאלי82 . נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, אף שחלפו שש שנים ממועד כניסת בתיה"ס לניהול עצמי, משרד החינוך לא פרסם הנחיות לבקרה ולאישור של הדוחות. בפועל חלק מבתיה"ס מגישים דוחות כספיים שלא במתכונת שנקבעה, והנתונים שהם מוסרים למאגר המידע של המשרד אינם מבוקרים. על משרד החינוך לפרסם נוהל לרשויות וחוזר מנכ"ל מעודכן שיעגנו את הנחיותיו בנוגע לבקרה ולאישור של הדוחות הכספיים שמגישים לו בתיה"ס, פרסום כזה יסייע לקיים בקרה ופיקוח וינחה את הרשויות המקומיות ואת בתיה"ס. יתרה מזאת, על המשרד להבטיח שנושא זה יודגש בתוכניות ההכשרה הייעודיות למנהלים בתחום הנ יהול העצמי ובהשתלמויות למנהלים במכון אבני ראשה ובמרכזי הפסג"ה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי קיומו של פורמט אחיד יכול להיות בסיס לתיעוד הדיון, אולם כשלעצמו אינו מבטיח את התיעוד . על משרד החינוך להנחות את מנהלי בת יה"ס להקפיד על תיעוד מפורט כנדרש, עד שהדבר יתאפשר בעתיד באמצעות המערכת הממוחשבת. .משרד מבקר המדינה מעיר למ נהלי בתיה"ס כי כמרכזי הוועדה עליהם להקפיד על תיעוד שיטתי וממצה של דיוני הוועדות המלוות ולהטיל את האחריות על מי ממשתפי הדיון. תיעוד תורם לקיום הליכי חשיבה ותכנון סדורים, להבניה של שיקול הדעת, לעמידה בחובת ההנמקה, לפעילות על פי תכנון, לרציפות ולשימור הזיכרון הארגוני בטווח הקצר ו בטווח הארוך. בה בעת על הממונות המחוזיות והמפקחות הכוללות להנחות את המנהלים להקפיד על תיעוד זה, שנועד לשמש אותן למעקב אחר השגת היעדים שנקבעו ולהפקת לקחים. הבדיקה העלתה כי מרבית דיוני הוועדות המלוות לא סוכמו בכתב כנדרש, לרבות ציון ההחלטות שהתקבלו בהם; לכן אין אפשרות לעקוב אחר יישום החלטות אלה. גם כאשר נמצאו מסמכים המתעדים את הדיונים, לרוב הם היו קצרים וחלקיים, לא כללו החלטות לביצוע ולא הופצו למשתתפים בדיון. קיים חשש אפוא שהיפוך היוצרות בכל הנוגע לזהות הגורם האחראי לניהול הוועדות המלוות משפיע גם על זהות האחראי לתיעוד דיוניהן והחלטותיהן, ובסופו של דבר תכלית דיוני הוועדות נפגמת מאוד. בדיקת דוחותיהם הכספיים של 37 בתיה"ס ב-4 מהרשויות המקומיות שנבדקו (13 בנצרת, 10 בשפרעם, 10 בקריית אתא ו-4 בעספייא) לשנים התשע"ה-התשע "ז העלתה כי כל בתיה"ס הגישו דוחות כספיים לסוף שנה"ל, אולם הם לא היו מאושרים על ידי רואי חשבון. עוד עלה כי בתיה"ס הגישו את המאזנים הכספיים במתכונת שונה מזו שנקבעה בהסכם ובנוסח שלא סיפק מידע על מצבם הכספי. מצב זה מקשה על הבנת הנתונים הכספיים, המיועדים לשקף באופן נאות את מצבו הכספי של ביה"ס. משרד מבקר המדינה מעיר למינהלה, וכן למנהלי בתיה"ס, למפקחים ולנציגי הרשות המקומית הרלוונטיים, האחראים לזימון חברי הוועדה, כי עליהם להקפיד על זימון כל חבריה הנדרשים על פי חוזר המנכ"ל. יש חשיבות גדולה לקיום דיוני הוועדה המלווה בהשתתפות כל הנציגים הקבועים בחוזר - הרכב המבטא את אופייה המייעץ, התומך, המשתף והמחויב במתן דין וחשבון. יצוין גם כי העובדה שלא נקבעה בנוהל זהות הגורם האחראי בפועל לתיאום מועד הדיון ול זימון המשתתפים עלולה לגרום לכך שלא יוזמנו כל חברי הוועדה האמורים להשתתף בדיון, ועל המינהלה לפעול לתיקון העניין. הדוח הכספי הוא כלי לבקרה ולפיקוח של הרשויות ומשרד החינוך על הפעילות הכספית של בתיה"ס. על בתיה"ס שבניהול עצמי והרשויות המקומיות לפעול בהתאם להנחיות משרד החינוך ולהסכם ההבנות ולדאוג שבדוחותיהם הכספיים של בתיה"ס יוצגו מלוא הוצאותיהם לפי המתכונת שנקבעה, כדי שהדוחות ישקפו נכונה את מצבם הכספי של בתיה"ס. הבדיקה העלתה כי עיריית נצרת לא ביצעה סקר בקרה פנימית וכי עיריית קריית אתא החלה בביצוע סקר רק במהלך ביקורת משרד מבקר המדינה במאי 2017 . בהיעדר סקר בקרה פנימיתלא היה לשתי העיריות מידע על איכות הנהלת החשבונות והניהול הכספי בבתיה"ס בתחומן. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריות קריית אתא ונצרת על שלא מילאו את חובתן לבצע את סקר הבקרה הפנימית בבתיה"ס. עליהן להקפיד לבצע משימה זו בקביעות מדי שנה, כדי לעמוד על איכות הנהלת החשבונות והניהול הכספי של בתיה"ס, לאתר את התחומים הטעונים שיפור ולפעול לשיפורם. .זאת ועוד, היות והיקף התקציב הרשותי לחינוך תלוי בשיקול הדעת ובהחלטה של הרשות המקומית, עולה חשש שרשויות המשתייכות לאשכולות חברתיים-כלכליים נמוכים לא יוכלו לתגבר את בתיה"ס שלהן בתקציבים תוספתיים. ברשויות אלו גם ההורים אינם יכולים לממן הוצאות חינוך נוספות. משמעות הדבר היא העמקה של פערי החינוך בין הרשויות. כל עוד למשרד החינוך אין מידע עדכני ומלא על היקף התוספות התקציביות שמקצות הרשויות המקומיות לביה"ס, אין ביכולתו לעמוד באופן מערכתי על המענה הנדרש להשלמה תקציבית דיפרנציאלית של הפערים בין בתיה"ס ברשויות השונות. על המינהלה והממונות המחוזיות במשרד החינוך, ועל הרשויות המקומיות קריית אתא, שפרעם, נצרת ועספייא להקפיד, כל אחד בתחום אחריותו, שכל בתיה"ס באותן רשויות ינצלו את מלוא התוספת הפדגוגית המועברת אליהם במסגרת סל התלמיד ליעדים פדגוגיים, כדי להעלות את רמת ההישגים החינוכיים של התלמידים. .עלה כי חלק מבתיה"ס לא ניצלו את מלוא התוספת הפדגוגית, ולעיתים היא נוצלה לצרכים אחרים. להלן פירוט: . ממצאי הביקורת מצביעים על כשלים בהליך הכשרתם ופיתוחם המקצועי של מנהלי בתיה"ס. הועלה בין היתר כי המינהלה לא גיבשה תוכנית עבודה מסודרת שמפרטת את מסגרות הלמידה המתקיימות, מועדן, היקפן ומטרתן; לא ריכזה את הנושא ברמה הארצית; לא בחנה את היקף מסגרות הלמידה המתקיימות בפועל אל מול הצרכים; לא עדכנה את תוכנית ההכשרה בטרם כניסת המנהלים לתפקידם; לא מיסדה את מנגנון פורום המ"מים; ולא הקפידה על קיומם של מפגשי החשיפה וההתנעה. עלה כי במחוזות שנבדקו אין נתונים על ההכשרות למנהלי מחלקות חינוך ברשויות שבתחומיהם, וממילא אין מעקב אחר עניין זה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשויות המקומיות ולמינהלה כי עליהן לפעול בתיאום ולוודא שכל בעלי התפקידים ברשות הקשורים לתחום הניהול העצמי, ובכלל זה מנהלי מחלקות החינוך, הגזברים והחשבים, יעברו הכשרה מתאימה להטמעת עקרונות הניהול העצמי ומאפייניו. הבדיקה העלתה כי אין למינהלה מאגר נתונים על שעות הייעוץ שהקצתה למחוזות ולבתיה"ס, ולא נתונים על שיעור ניצולן ועל חוסרים, אם ישנם. מידע כזה לא נמצא גם במחוזות שנבדקו. יוצא אפוא כי תקציב של מיליוני ש"ח בשנה מוקצה ללא מעקב ובקרה, ובנסיבות אלו אי אפשר להעריך את האפקטיביות שלו. אופן ניהול הוועדות המלוות על ידי הרשויות המקומיות - בדיונים משותפים לכמה בתי"ס שמרוכזים ביום אחד וזמנם קצוב - אינו מאפשר בירור ממצה של מכלול הסוגיות הפדגוגיות והתקציביות של כל בי"ס. ליבת הניהול העצמי היא הקשר ההדוק בין התכנון הפדגוגי לתכנון התקציבי. העובדה שהעיסוק בהיבטים התקציביים הוא פחּות, אם בכלל קיים, מצביעה על בחינת תוכניות העבודה מזווית צרה, בהתעלם מהמשאבים שהוקצו לבתיה"ס ומתהליכי העבודה שהותוו. נוהג זה פוגע באפקטיביות התוכניות שהוכנו, כל שכן ביחס להגדלת היקף המשאבים שמוקצים לשם כך לבתיה"ס שבניהול העצמי להשגת מטרותיהם. בכלל זה אין מנתחים את האופן שבו יישם מנהל כל בי"ס את כלי הניהול העצמי שהוקנו לו, בעצם העובדה שניתנה בידו גמישות לניצול משאבי התקציב לצרכים הפדגוגיים. תפקידיה, סמכויותיה והרכבה של הוועדה המלווה הבית-ספרית, שנקבעו בחוזר המנכ"ל, מ צביעים על כך שהיא המנגנון המרכזי לניהול העצמי בבתיה"ס. בראש ובראשונה היא נועדה לתת למנהל ביה"ס כלי תכנוני לדיון, לייעוץ ולקבלת החלטות פדגוגיות ותקציביות, לשיתוף פעולה בין כל הגורמים המעורבים בעשייה הבית -ספרית ולהסרת חסמים. אולם ביקורת משרד מבקר המדינה ומחק ר ראמ"ה העלו כי הוועדות המלוות אינן ממלאות אף אחד מהתפקידים המרכזיים שיועדו להן; במידה רבה הן משמשות כלי לניהול חיצוני של ביה"ס ולפיקוח על הנעשה בו יותר משהן מוקד לעשייה עצמאית. הדבר מעיד כי המשרד לא ניתב כהלכה את פעולת הוועדות המלוות. על משרד החינוך והמינהלה לנתח את הסיבות לחולשת הוועדות המלוות ולהעריך את תרומתן הממשית לתפקוד עצמאי ואפקטיבי של בתיה"ס בניהול עצמי. פתרון סוגיית מפתח זו הוא אחד התנאים להצלחת מהלך המעבר לניהול עצמי - יצירת תשתית ארגונית ותרבות ארגונית חדשה במערכת החינוך, המעצימות את מנהל ביה"ס וצוותו ומעבירות את מוקד קבלת ההחלטות לביה"ס. על המשרד והמינהלה לפעול בשיתוף ראשי מינהלי החינוך ברשויות המקומיות לחיזוק מעמד מנהלי בתיה"ס: להנחותם לשלב בתוכניות עבודתם לוח זמנים לדיוני הוועדה המלווה, לדרוש מהם לקבוע את סדר יומה, לרבות נושאים מחויבים לדיון כמו ההיבטים התקציביים של תוכניות העבודה, ולהנחותם גם לדאוג לתעד את דיוני הוועדה בסיכום מחייב של עיקרי הדיון, לרבות פירוט ההחלטות שהתקבלו, להפיצו ולהשתמש בו למעקב ולהפקת לקחים. הבדיקה העלתה62 כי מרבית דיוני הוועדות מתמקדים בהצגת תוכניות העבודה באופן כללי, ובמסגרתה מוקרנת מצגת שהוכנה מראש. כאשר מתקיים שיח הוא מתמקד בהיבטים הפדגוגיים; הוועדה נמנעת מלדון בהיבטים הכלכליים-תקציביים. הביקורת העלתה שמנהלי בתי"ס רבים אינם מנצלים את מגוון האפשרויות לגמישות פדגוגית העומדות בפניהם, וספק אם הם יודעים כיצד לעשות זאת או מודעים ליתרונותיה לביה"ס. עוד נמצא שהמפקחים ה כוללים והממונות המחוזיות אינם מעודדים את מנהלי בתיה"ס למצות את הגמישות הפדגוגית שנתונה בידיהם ואינם נוקטים פעולות מספיקות כדי לסייע להם בהטמעתה בבתיה"ס. על כן ראוי שמנהלי בתיה"ס יבחנו את היתרונות הפוטנציאליים של הגמישות הפדגוגית שניתנה להם. להלן פירוט: על פי תפיסת הניהול העצמי המעוגנת בחוזר המנכ"ל, הגמישות הפדגוגית היא מאבני היסוד של הניהול העצמי. גמישות פדגוגית משמעותה העברת מרכז הכובד הפדגוגי למנהל ולצוותו, והיא מעודדת יצירת תרבות ארגונית וגיבוש דפוסים חדשים של ארגון הלמידה וההוראה בביה"ס. אי -ניצול הגמישות הפדגוגית על מרכיביה השונים מונע הלכה למעשה את פעילותם העצמאית של מקבלי ההחלטות בבתיה"ס, שהיא תנאי מרכזי לאוטונומיה פדגוגית. נוכח מחקר ראמ"ה ולפיו בתיה"ס שבניהול עצמי עושים שימוש מוגבל בגמישות הפדגוגית שניתנה להם , ונוכח ממצאי הביקורת בנושא זה כשלוש שנים לאחר המעבר לניהול העצמי - על המינהלה ועל הממונות המחוזיות והמפקחות הכוללות להדגיש בהדרכה ובייעוץ לבתיה"ס ובהכשרות למנהלי בתיה"ס ולצוותי החינוך את חשיבותו של כלי זה ולסייע בפיתוח מודלים ליישומו. בה בעת על המשרד לדבוק, להלכה ולמעשה, בעקרונות הניהול העצמי, ובכלל זה לעודד ולחזק את מיצוי מרכיבי הגמישות הפדגוגית ככל האפשר. במצב זה נוצר פער בין מסגרת האחריות של הרשות המקומית וביה"ס לבין מסגרת סמכויותיהם. כלומר, האחריות החוקית לניהול החשבון ולאופן הוצאת הכספים חלה על הרשות, ואילו הביצוע והפעולות בידי מנהל ביה"ס, שאינו כפוף לה, שכן משרד החינוך הוא המעסיק של רוב מנהלי בתיה"ס היסודיים. הסדר זה אינו מתיישב עם תכלית המעבר לניהול העצמי כפי שהוגדרה בחוזר המנכ"ל - להגביר את ההלימה שבין האחריות לבין הסמכות באופן שישפר את תפקוד צוותי החינוך בבתיה"ס; למעשה הוא מגביר את תלותם של מנהלי בתיה"ס ברשות המקומית. משרד מבקר המדינה מעיר למינהלה כי לנוכח תפקידן המרכזי של המזכירות במערך בתיה"ס שבניהול העצמי, עליה להיות מעורבת בהכשרתן ולפעול, באמצעות המחוזות ולצד הרשויות, לכך שכל המזכירות יעברו את קורס המינהלניות. על המינהלה לפעול לצד מרכז השלטון המקומי ולברר מדוע הוכשרו רק מיעוט המזכירות , למצוא פתרון לכך ולגבש במשותף לוח זמנים לסיום הכשרת המזכירות לתפקיד מינהלניות. נוכח טענת המינהלניות שהובאה בפני צוות הביקורת, על תרומה מועטה של הקורס לתפקידן החדש, על המינהלה ומרכז השלטון המקומי לעמוד על אפקטיביות קורס זה ולעדכנו ולשפרו במידת הצורך כך שתושג מטרתו. הביקורת העלתה כי המינהלה והרשויות לא הכינו עבור הגזברים והחשבים השתלמות ייעודית בנושא הניהול העצמי בבתיה"ס כמתחייב מחוזר המנכ"ל, וכי הם גם לא השתתפו בהדרכות בנושא. על הרשויות והמשרד לפעול לגיבוש השתלמות ייעודית. . ,לאור חשיבותן של שעות הליווי והייעוץ בתחומים הארגוניים והכלכליים שנועדו לתת כלים מקצועיים בידי מנהלי בתיה"ס וצוותיהם ולסייע להם בהטמעת מודל הניהול העצמי, על המינהלה לדרוש מהמחוזות להציג לפניה תוכנית ליישום הליווי והייעוץ האמורים בבתיה"ס שבאחריותם. על הממונות המחוזיות לדרוש ממנהלי בתיה"ס לציין בתוכניות עבודתם כיצד ינוצלו שעות הייעוץ, ועליהן לעקוב אחר מידת ניצולן ובמידת הצורך להשתמש במנגנון הוועדות המלוות כדי לוודא שימוצו עד תום. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמחוזותיו על חולשתם המהותית בכל הנוגע לשליטה ובקרה על הנתונים החיוניים להתנהלותם. חולשה זו עלתה וצוינה כבר בעניין ההכשרות המקצועיות לצוותי בתיה"ס ולבעלי תפקידים ברשויות, וכך גם בעניין שעות הייעוץ עבור הניהול העצמי. בפני המשרד לא עומדת תמ ונת מצב אמיתית של היקף ניצול שעות הייעוץ שנתן, והדבר פוגע במידה קשה ביכולתו לבצע בקרה על מידת הניצול ולקבל החלטות על בסיס מידע שלם ואמין. התנהלות כזו היא בניגוד למינהל תקין, בפרט כשמדובר במיליוני ש"ח. לא נמצא כי המינהלה, כבעלת השלוחות המחוזיות האחראיות ליישום מעבר בתיה"ס בכל מחוז לניהול עצמי (הממונות המחוזיות), הגדירה את האמצעים העיקריים האמורים לשמש את המחוז במילוי תפקידיו כראוי. למשל, כיצד פועלים מנגנוני הליווי והתמיכה המחוזיים לרשויות ולבתיה"ס; כיצד יסייע המחוז למנהלי בתיה"ס בגיבוש, בהצגה ובאישור של תוכנית עבודה מקושרת תקציב ; כיצד על המחוז לקיים בקרה של ההיערכות התפעולית של הרשויות ; ובאילו אמצעים עליו להשתמש כדי לסייע לרשויות ולבתיה"ס הזקוקים לתמיכה . המינהלה לא גיבשה הגדרות כאלה, ולפיכך נוצר מצב המאפשר היווצרות פערים ניכרים בין המחוזות באיכות הטמעת הניהול העצמי בבתיה"ס. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך על שהטיל תפקידים ותחומי אחריות נוספים על הממונות המחוזיות, בלי לבדוק את ההיתכנות למילוי ראוי של כל המשימות ובלי לוודא כי לא ייפגע מילוי תפקידן המרכזי - הטמעת הניהול העצמי בבתיה"ס היסודיים במחוז. חמורה העובדה שבמחוזות מרכז ודרום הממונות אינן מועסקות במשרה מלאה בתקן פיקוח, אלא על חשבון תקציב ימי הדרכה ובהיקף חלקי. במצב זה לא ניתן להבטיח שהממונות המחוזיות יוכלו למלא כראוי את תפקידיהן בתחום הניהול הע צמי, ונפגעים יישומה והטמעתה של מדיניות הניהול העצמי ברשויות ובבתיה"ס. . משרד מבקר המדינה מציין כי מיזוג תפקידים כאמור ראוי היה להתבצע לאחר בחינה יסודית של המשמעויות וההיתכנות שלו. גם אם ישנו ערך מוסף במיזוג תפקיד הממונה המחוזית על הניהול העצמי ותפקיד הממונה המחוזית על תוכנית מרום, הרי שבטרם מיזוג התפקידים היה על המשרד לוודא כי עומס המשימות על נושאת התפקיד יאפשר לה למלא כיאות את תפקידה, שהוא יישום והטמעה של הניהול העצמי במחוז, ובמקביל לבצע משימות חשובות נוספות. בביקורת עלה שלמשרד החינוך אין מידע על היקף התוספות התקציביות שמקצות הרשויות המקומיות לבתיה"ס בכלל ולצורכי פדגוגיה בפרט, ועל כן אין ביכולתו, אף אם ישאף לכך, להביאן בחשבון בתקצוב הדיפרנציאלי של הניהול העצמי. ההיבטים התקציביים של תוספות אלה גם אינם נכללים בדרך כלל בתוכניות העבודה מקושרות המשאבים של בתיה"ס. אף כי תוספות אלו מתנהלות על דעת המפקחים הכוללים של אותן רשויות ובאישורם, קיומן תלוי למעשה בהיקף שיתוף הפעולה האישי בין המפקחים לרשויות , ומבטא שונות מהותית בין תפיסת הרשויות את תפקידן בתחום החינוך ובין התפקיד שהגדיר לה ן המשרד במסגרת הניהול העצמי. מאחר שהרשות המקומית משמשת גם רשות חינוך מקומית, הרשאית לקבוע את המדיניות בתחום החינוך והפדגוגיה בתחומה, ראוי שמשרד החינוך והרשויות יקבעו את המנגנון המיטבי לתקצ וב, ייזום ומימון של פרויקטים פדגוגיים -חינוכיים בבתיה"ס בהתאם ליכולת של כל רשות ורשות (מעבר לסף המזערי הנדרש). על המשרד לפתח מנגנון שיאפשר לו לקבל מידע בנוגע להיקף המעורבות התקציבית של הרשויות וליעדי התקציב, ולהבטיח שיפעלו באמצעות המנגנונים שהתווה לניהול הע צמי ויהיו מחויבות להם; זאת כדי שישרתו את מטרת הניהול העצמי - חיזוק האוטונומיה הבית-ספרית. משרד מבקר המדינה מעיר למרכז השלטון המקומי כי כדי לממש את תפיסת הניהול העצמי, נדרש שמנהל ביה"ס יהיה עוגן מרכזי בהחלטה על התוכניות הפדגוגיות התוספתיות שביה"ס יישם. לשם כך ראוי שחלוקת כל תקציבי הרשות לבתיה"ס תתבצע באמצעות המנגנון להקצאת הכספים שנקבע עבור מהלך המעבר לניהול העצמי, "סל התלמיד" - מהלך שנועד להגדיל את שליטת בתיה"ס על תקציביהם. בה בעת הדבר יאפשר למשרד החינוך לדייק בדיפרנציאליות של חלוקת תקציבי הניהול העצמי. לצד האמור, יש להמשיך ולעודד את מעורבות הרשות המקומית, שמבקשת להד גיש את חזונה החינוכי, ולכן נכון שההחלטה על מהות התוכניות תתקבל בהיוועצות משותפת. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את העלייה בשיעור ההוצאות הפדגוגיות, אולם מעיר כי לא ניתן להתעלם מהמצב שעדיין שרר בשנה"ל התשע"ז: שיעור נמוך מאוד של בתי"ס שבהם מרבית ההוצאות היו פדגוגיות, ושיעור נמוך של הוצאה פדגוגית ממוצעת של בתיה"ס במחוזות שנבדקו - מצב שרחוק מלהיות משביע רצון. הבדיקה העלתה כי בכל 22 בתיה"ס שנבדקו לא קיבלו ה צוותים החינוכיים הכשרות מקצועיות או השתלמויות בית-ספריות כלשהן בנושא הניהול העצמי. הביקורת העלתה כי הן תוכנית ההכשרה החדשה, והן תוכנית ההכשרה המעודכנת חסרות תכנים משמעותיים הקשורים למיומנות ולידע הנדרשים ממנהל בניהול העצמי בתחומי ה ניהול הכספי והתפעולי של ביה"ס. למשל, לא הייתה התייחסות לפעולות שהכרחי שמנהל ביה"ס יהיה מיומן בהן, כמו בניית תוכנית עבודה מקושרת משאבים וניהול הרכש, התקשרויות ומכרזים (ראו בפרק "ליקויים בניהול הכספי והתפעולי של בתיה"ס"). על המשרד לתקן את תוכנית ההכשרה המעודכנת כך שתכלול את הנושאים החסרים בה בתחומי הניהול הכספי והתפעולי של ביה"ס, כדי שכבר בשלב הכשרת העתודה הניהולית יוטמעו העקרונות והמאפיינים של הניהול העצמי בתפיסה הניהולית הבית-ספרית. עלה כי המשרד לא קבע, באמצעות מכון אבני ראשה, קורסים לפיתוח מקצועי של מנהלי בתיה"ס בנושא הניהול העצמי ולא גיבש קורס ייעודי למנהלים בנושא זה. בפועל מתקיימות תוכניות בעיקר בנושאים פדגוגיים וניהוליים, כמו תוכנית המפקח ומנהליו (שהשתתפו בה 64% )מהמנהלים ותוכנית צמרות לצמיחה, להתפתחות וללמידה של מנהלי בתיה"ס (שהשתתפו בה 25% )מהמנהלים38 . על משרד החינוך לשלב תוכניות הכשרה לניהול עצמי למנהלים במהלך עבודתם במסגרת הקורסים שמקיים מכון אבני ראשה. לאור חשיבות התפתחותם המקצועית של מנהלי בתיה"ס יש לחייבם להשתלם בקורסים אלה, במטרה לתרום לפיתוחם המקצועי ולהטמעה יעילה של העקרונות והמאפיינים של הניהול העצמי בתפיסה הניהולית הבית-ספרית. הביקורת ברשויות שנבדקו העלתה כי הן לא יזמו מפגשי חשיפה למנהלי בתיה"ס עם המעבר לניהול עצמי - לא ערב יישום המהלך ולא במועד מאוחר יותר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולרשויות המקומיות שנבדקו - נתניה, גבעתיים, אור יהודה, אשדוד, דימונה, קריית אתא, עספייא, שפרעם ונצרת - כי מפגשי החשיפה היישוביים ומפגשי ההתנעה המחוזיים הם שלב מהותי בתהליך הכשרת מנהלי בתיה"ס לניהול העצמי, המיועד לחשוף את המנהלים למכלול נושאים וגורמים בתחום זה ולסייע להם במעבר לניהול העצמי. על הממונות המחוזיות, בשיתוף המפקחים הכוללים וגורמים ברשות - כל אחד בהתאם לאחריותו ולסמכותו - לרכז מידע על מפגשי החשיפה וההתנעה ותרומתם למנהלי בתיה"ס ועל חסרים ופערי ידע שיש להשלים בהכשרת המנהלים, כדי להקנות להם את מכלול הידע והמיומנויות הנדרשים לניהול עצמי של ביה"ס. על הרשויות המקומיות קריית אתא, שפרעם, נצרת ועספייא להטמיע בבתיה"ס את נוהל ההתקשרות עם ספקים, ולפעול עימם לתיקון הליקויים הנוגעים לרכש והתקשרויות. לנוכח האפשרות שהחריגות שנמצאו ישנן גם ברשויות מקומיות אחרות, שב ומתחדד הצורך בהכשרה מתאימה של הצוות הניהולי והמינהלי של בתיה"ס שבניהול עצמי בכל הנוגע לתהליכים כלכליים וכספיים, ובכלל זה דרכי ההתקשרות הנאותות. נחוץ גם לרענן את הכללים בעניין זה. משרד מבקר המד ינה מעיר לרשויות נצרת, שפרעם ועספייא כי עליהן לקבוע בספר הנהלים הרשותי, בשיתוף עם מנהלי בתיה"ס, כללים להשכרת מבנים ומתקנים, לרבות תעריפים להשכרה, כדי לאפשר לבתיה"ס להשכיר מבנים ומתקנים ולהגדיל את הכנסותיהם העצמיות בלי לפגוע באינטרסים הכלכליים והתפעוליים שלהם. כמו כן, עליהן להסדיר את ההתקשרויות שלהן בהסכם כתוב, שיעגן את ההתחייבויות והזכויות של הצדדים להשכרה. היעדר הנהלים והתנהלותן של הרשויות כאמור עלולים להסב להן ולבתיה"ס בתחומן נזק כספי ניכר. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולרשויות המקומיות כי הם שקובעים את גודל המרכיב הפדגוגי בסל התלמיד, ובכך גם למעשה קובעים את היחס בין המשאבים הפדגוגיים המועברים לביה"ס במסגרת הסל ובין המשאבים הפדגוגיים המועברים לו באמצעות תוכניות שונות מחוץ לסל; משכך , באחריותם להביא להגדלת משקל המש אבים המוקצים לפדגוגיה בסך הכנסות ביה"ס ובהוצאותיו, בהתאמה לחשיבותן של המטרות הפדגוגיות בתפיסת הניהול העצמי. יתר על כן, לאור השפעתם הגדולה של המשרד והרשויות על דפוסי פעילותם של בתיה"ס ועל אופן ניצול הכנסתם המיועדת לפעילות פדגוגית, עליהם לעודד את בתיה"ס לנצל באורח ראוי את מלוא הכנסתם זו. הבדיקה העלתה כי נכון לשנה"ל התשע"ז, ביותר משליש מבתיה"ס ההוצאה הפדגוגית הייתה נמוכה מ-25% מסך ההוצאות, ורק בכעשירית מבתיה"ס ההוצאה הפדגוג ית עלתה על 50% מסך ההוצאות . השיעור הממוצע של ההוצאה הפדגוגית בבתיה"ס בשנה"ל התשע"ו -התשע"ז היה כ-30% מההוצאה הכוללת; לפיכך כ-70% מהמשאבים מיועדים לתחומים תפעוליים. כלומר עיקר הפעילות התקציבית של בתיה"ס היא בתחומים תפעוליים ולא בתחומים פדגוגיים. משרד מבקר המדינה מציין, כי המרכיב הפדגוגי בסל התלמיד שנבחן בפרק זה כולל בתוכו את התוספת הפדגוגית והכנסות נוספות בסל התלמיד שיועדו בפועל למטרות פדגוגיות, והוא נלקח מנתוניו של המשרד עצמו. המרכיב הפדגוגי משקף את ההכנסה בפועל של ביה"ס המיועדת לצרכים פדגוגיים ב מסגרת סל התלמיד, ולפיכך ההשוואה בינו ובין ההוצאה הפדגוגית משקפת טוב יותר את ניצול כספי סל התלמיד ליעדים פדגוגיים; יתר על כן, אם הניתוח של שיעור ההכנסה הפדגוגית בסל התלמיד היה נעשה על פי התוספת הפדגוגית בלבד, כפי שעשה משרד החינוך, ולא על פי מלוא המרכיב הפדג וגי, התוצאות היו מצביעות על שיעורים נמוכים הרבה יותר של המשאבים המיועדים לפדגוגיה מכלל משאבי סל התלמיד לעומת ממצאי הביקורת. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי פעמים רבות ההוצאה הפדגוגית נמוכה מהמרכיב הפדגוגי בסל התלמיד מסיבות כמו בעיות ניהול של ביה"ס, חוסר ידיעה ומודעות בפיתוח פרויקטים פדגוגיים, צבירת כספים המיועדים למטרות פדגוגיות על פני כמה שנים כדי לממן פרויקט יקר, וצבירת יתרות והעברתן משנה לשנה מחשש לאי-העברת כספי סל התלמיד במועד או במלואם. על משרד החינוך לנתח את הסיבות ל ניצול הנמוך של המרכיבים הפדגוגיים, ב מסגרת הערכת ההטמעה של עקרונות הניהול העצמי והאפקטיביות שלהם, ואם יידרש - לגבש מנגנון תקצוב שייתן לכך מענה הולם, הן בהיבטים הפדגוגיים, הן בהיבטים התפעוליים-ניהוליים. נמצא שככלל, בתיה"ס שנבדקו לא פיתחו בעצמם תוכניות פדגוגיות ייחודיות המתאימות לצורכיהם, אלא העדיפו להשתמש בתוכניות חיצוניות קיימות שאישר המשרד71. אי-פיתוח תוכניות ייחודיות כאמור הוא ביטוי נוסף לכך שלמרות הגמישות המוצעת למנהלים ולצוותים החינוכיים, הם אינם מ נצלים את האפשרות לתת מענה מיטבי לתלמידי ביה"ס, לפי תפיסתו החינוכית ומטרותיו. האוטונומיה בפיתוח תוכניות ההעשרה תכליתה לעודד את בתיה"ס לפתח סגנונות למידה חדשים ולהתאים את דרכי ההוראה ותכניה לצרכים המשתנים של תלמידיהם, וכן לתת מענה לפערים בין תלמידי ביה"ס ולמימוש סדרי העדיפויות המתבטאים ביעדיו ובחזונו. בכך למעשה בתיה"ס שנבדקו אינם נענים לאתגר מרכזי שבבסיס האוטונומיה הפדגוגית שהמעבר לניהול העצמי מקנה להם. התפיסה המנחה שמאחורי מעבר בתיה"ס לניהול עצמי, שבאה לידי ביטוי במסמכי ההסדרה של המהלך, היא שהעברת האחריות לנושאים התפעוליים-כלכליי ם לידי מנהלי בתיה"ס תגביר את גמישותם בניהול המשאבים התקציביים; אלא שהרשויות המקומיות שנבדקו פועלות בעניין זה על פי העדפותיהן: כל רשות על פי שיקוליה קובעת לעצמה את גבולות הוויתור שלה על תחומי אחריות לטובת בתיה"ס. הדבר משמיט אבן יסוד מהותית בניהול העצמי, בכך שהוא מצמצם את עצמאות מנהלי בתיה"ס. יוער כי חרף בקשותיו של משרד מבקר המדינה , לא המציאו הממונות המחוזיות מסמכים המעידים על היקף מסגרות הלמידה בנושא הניהול העצמי שקיימו בפועל למנהלי בתיה"ס שבאחריותן. למסגרות אלו גם אין כל ביטוי בתוכניות העבודה השנתיות במחוזות שנבדקו. זאת ועוד, מאחר שההשתתפות במסגרות הלמידה היא וולונטרית ולא נקבע באילו שלבים בתהליך ההכשרה ישתתפו מנהלי בתיה"ס, אין במחוזות אלו נתונים כלשהם על מספר המנהלים שהשתתפו במסגרות הלמידה ועל מידת התרומה שלהן לעבודתם השוטפת. בהיעדר תיעוד מחוזי מרוכז, גם למינהלה אין מידע על היקף מסגרות הלמידה למנהלי בתיה"ס, ובכלל זה נתונים על מספר המנהלים שנטלו בהן חלק ועל אלו שטרם עברו הכשרה כלשהי בנושא הניהול העצמי. הדבר מצביע על היעדר תמונה מערכתית על היקף תהליכי ההכשרה והפיתוח המקצועי של המנהלים בשלבים השונים של הטמעת הניהול העצמי - בסיס הכרחי לתכנון ההכשרה והפיתוח המקצועי של מי שצריכים להוביל ולהנהיג מדיניות זו בבתיה"ס. משרד מבקר המדינה מעיר למינהלה כי תוכנית ההכשרה למנהלים לא נבנתה באופן שיטתי על פי צורכי כל מנהל וניסיונו. על המינהלה לפעול בשיתוף עם הממונות המחוזיות למיפוי סטטוס ההכשרות של המנהלים בתחילת כל שנת לימודים. בהתאם עליהן לתכנן מערך הכשרה ופיתוח מקצועי למנהלי בתיה"ס בניהול עצמי בהתאם לפרופיל של כל בי"ס, לניסיון המנהל ולוותק שלו בתהליך, ולעגן את תהליך ההכשרה והפיתוח המקצועי בתוכנית עבודה מסודרת, שמפרטת את מסגרות הלמידה המתקיימות, מועדן, היקפן ומטרתן; זאת כדי לוודא שהמסגרות עונות על הצרכים של מנהלי בתיה"ס. על המינהלה והמחוזות לפעול, בהתאם לאחריותם ולסמכותם, לתיקון הליקויים בהכשרת המנהלים. כן עליהם לפעול למיפוי סטטוס הכשרות המנהלים בתחילת כל שנת לימודים, לתכנן מערך הכשרה ופיתוח מקצועי של מנהלי בתיה"ס בהתאם לפרופיל של כל בי"ס, לניסיון המנהל ולוותק שלו בתהליך ולחייב כל מנהל בי"ס שבניהול עצמי להשתתף בהכשרות. משרד מבקר המדינה מעיר לממונות המחוזיות ולמפקחים הכוללים במחוזות חיפה וצפון על שלא יזמו את הקמת פורום המ"מים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לממונה המחוזית במחוז חיפה ולמפקח הכולל על בתיה"ס בעספייא על שלא זיהו את החלל שנוצר ברשות בהיעדר מנהל מחלקת חינוך זה זמן רב, ולא הציעו את הקמת פורום המ"מים ככתובת חלופית או למתן מענה חלקי למנהלי בתי"ס המתמודדים עם בעיות במעבר לניהול עצמי. נוכח חשיבות קיום מנגנון פורום המ"מים בשיפור הטמעת עקרונות הניהול העצמי בעבודת מנהלי בתיה"ס, ובכלל זה בקידום תהליכים ליצירת מענה אפקטיבי לבעיות, לחסמים ולקשיים שמתעוררים בהטמעת הניהול העצמי, על המינהלה לפעול למיסודו של מנגנון זה; עליה לקבוע במפורש את אחריות השותפים לפורום בנוגע להפעלתו ולהובלתו, ובמידת הצורך לקבוע הנחיות והוראות אחרות להפעלתו המועילה. בד בבד על מחוזות המשרד וראשי הרשויות לכנס פורום זה ולעודד את המנהלים להשתתף בו.
עלה כי אף אחד ממנהלי בתיה"ס שנבדקו לא שלח את תוכנית העבודה לכל חברי הוועדה המלווה לפני מועד הדיון; לכל היותר הם שלחו העתק למפקחת הכוללת או למנהל מחלקת החינוך ברשות. העובדה שמנהלי בתיה"ס אינם שולחים את תוכנית העבודה מראש לכל חברי הוועדה המלווה פוגעת ביכולת לקיים דיון ממשי בוועדה, חוטאת לתכלית הדיונים בה ופו געת בתוצריה. הדבר נוגע במיוחד להיבטים הכלכליים והתקציביים שחיוני שנציג הגזברות ברשות יעמיק בהם. זאת ועוד, שליחת התוכנית רק לחלק מחברי הוועדה מקנה להם עדיפות ויכולת השפעה גדולה יותר על ההחלטות שמתקבלות בדיון. בהקשר זה יש לראות בחיוב את הודעת המשרד בתשובתו כי בעתיד יהיו כל הגורמים הרלוונטיים בעלי הרשאה לצפות בתוכניות העבודה במערכת תום.