משרד המשפטים . מתן סיוע משפטי בתחום האזרחי אגף הסיוע לא קבע נהלים לאיתור עורכי דין ואמות מידה לבחירתם ולא פרסם פומבית מידע רלוונטי לעורכי דין המעוניינים להיכלל במאגר. נמצא שלשכות הסיוע מוסיפות עורכי דין למאגר על בסיס פנייה יזומה מצד עורך דין . ראש לשכת הסיוע בוחר מבין המועמדים את אלה שלדעתו הם המתאימים ביותר, וכולל אותם במאגר עורכי הדין. פעולת האגף לאיתור עורכי דין אינה נעשית אפוא בהליך פומבי ואינה שקופה. כך אינם מובטחים שוויון ההזדמנויות ובחירת עורכי הדין המתאימים ביותר. יוער עוד כי בשנת 2007 הכין אגף הסיוע טיוטת הזמנה לציבור עורכי הדין "להגיש מועמדות להצטרף למאגר עורכי הדין של לשכת הסיוע המשפטי מחוז צפון או באר שבע". בטיוטה נקבעו תנאי הסף הנדרשים לתפקיד42 . במועד סיום הביקורת טרם אישרה הלשכה המשפטית במשרד המשפטים את הטיוטה. על משרד המשפטי ם לוודא שאגף הסיוע יכין נוהל לאיתור עורכי דין, שיכלול אמות מידה לבחירתם. נוסף על כך עליו לפרסם פומבית את האפשרות להיכלל במאגר עורכי הדין. ,עולה מהנתונים כי כרבע מעורכי הדין50 במספר, צברו מעל5 התראות בשנים 2008 -2009 . מתוך 50 עורכי דין שקיבלו מעל 5 ,התראות11 קיבלו בשנת 2009 לטיפולם מספר תיקים גבוה יותר מזה שקיבלו בשנת 2008 . זאת על אף הנחיית ראש הלשכה, ולפיה עורך דין שאינו מדווח כנדרש לא יקבל מינויים חדשים. (א) בלשכת ירושלים, בכל הפעמים שבהן התקשר צוות משרד מבקר המדינה, לא ניתן מענה טלפוני בשעות פעילות הלשכה ואי -אפשר היה להשאיר הודעה קולית. בשעות שאינן שעות פעילות הלשכה היה מענה קולי מוקלט שפירט את שעות קבלת הקהל בלשכה אך אי -אפשר ה יה להשאיר הודעה קולית, ולא הושאר מספר טלפון לצורך קבלת מענה במקרים דחופים כפי שקבע נוהל הכוננות. תיעוד ההתראות בגין אי-דיווח בתיקי הפונים ולא בתיקי מעקב עורכי דין מקשה את הבקרה על תפקודו של עורך הדין: בדיקת מספר ההתראות שקיבל עורך דין מסוים, מחייבת עיון בעשרות תיקי פונים, שבהם טיפל אותו עורך דין. כך קשה להסיק מסקנות ניהוליות לגבי מספר התיקים שיועברו לטיפולו בעתיד. הביקורת העלתה כי טיוטת מכתב זו לא גובשה לכדי מכתב שנשלח ליועץ המשפטי לממשלה. עד סיום הביקורת, בספטמבר 2010 , טרם גובש המסמך הפנימי וטרם הוכרעה סוגיית מתן סיוע לתושבים זרים. .משרד מבקר המדינה מעיר כי סוגיית מתן הסיוע המשפטי לתושבים זרים הועלתה בפני הנהלת משרד המשפטים כבר בספטמבר 2007 . מדובר בסוגיה הנוגעת לאלפי אנשים, בין היתר, למהגרי עבודה הנמצאים בישראל. במצב זה אוכלוסייה מוחלשת, דוגמת א וכלוסיית התושבים הזרים, אינה זכאית לסיוע. משרד מבקר המדינה סבור כי על משרד המשפטים לקיים דיון ולהכריע בסוגיה זו. .ראוי היה שהאגף ישקול ליזום תיקון חקיקה שיוסיף על השירותים שהוא מעניק אפשרות למתן סיוע גם במקרה של התדיינות מחוץ לכותלי בית המשפט. כך יורחב סל השירותים שהאגף יוכל להעניק לפונים. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי להרחיב את סל השירותים שהאגף יוכל להעניק לפונים, על האגף ועל משרד המשפטים לבחון בזהירות הראויה את המקרים המתאימים לסיוע מסוג זה, ובהתאם לתוצאות בחינה זו לשקול ליזום תיקון חקיקה בנידון. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי דוח הוועדה בחן באורח מקצועי את מכלול התפיסות לגבי החלת הסיוע המשפטי וקידום נגישותו לאזרחים, לרבות מאפייני מערכת הסיוע המשפטי בישראל וצרכיה. הועלו בו המלצות כבדות משקל שהיה בהן כדי לשדרג את טיב הייצוג המשפטי הניתן ולקדם את הנגישות למשפט. משסיימה הוועדה את דיוניה וגיבשה דוח, שומה היה על הנהלת משרד המשפטים לדון בו ולבחון דרכים ליישומו, ולּו רק מן ההיבט העקרוני. יתרה מכך: מהבחינה הציבורית קיימת החובה לציין אילו המלצות מהמלצות הוועדה הוחלט לדחות ולנמק מדוע. לדעת משרד מבקר המדינה, בחלוף ארבעה עשורים מאז חקיקת חוק הסיוע המשפטי וכמעט עשור מאז סיימה הוועדה את עבודתה, על משרד המשפטים לחזור ולבחון את הצורך ברפורמה במערכת הסיוע המשפטי. זאת בפרט, כיוון שנושא זה חשוב למימוש זכות היסוד של הנגישות לצדק. לדעת משרד מבקר המדינה, על האגף להביא להסדרת שיתוף הפעולה בינו לבין גופי סיוע התנדבותיים באמצעות הפנָיה הדדית של פונים לפי הצורך, תוך כדי הגדרת האחריות המוטלת על כל אחד מהצדדים וקביעת המעמד המוביל של אגף הסיוע. לדעת משרד מבקר המדינה, כד י להבטיח את יידוע הפונים בדבר האפשרויות הנוספות לקבלת סיוע משפטי, על האגף לגבש נוסח למכתבי דחייה אשר יפנה את הנמענים לתכנית שכר המצווה של לשכת עורכי הדין. לדעת משרד מבקר המדינה, צירוף עלון ההסברה לכתבי בית הדין מיידע את בעל הדין בדבר שירותי הסיוע המשפטי כבר מרגע קבלת כתב התביעה, ומעניק לו את הזמן הדרוש לצורך פנייה לאגף ובדיקת זכאותו לסיוע, ולצורך הגעה לדיון המשפטי מלווה בעורך דין. לעומת זאת, יידוע באמצעות עמדות הסיוע לחסרי ייצוג מתבצע לעתים בעת שבעלי הדין מגיעים לדיון שנקבע להם בבית המשפט ללא ליווי עורך דין, ועלול לעכב את היערכותם לדיון ה משפטי. ככל שקיים צורך בשינוי בתקנות, ולאור החשיבות שביידוע הפונים, ראוי להנהלת בתי המשפט ולאגף לשקול שינוי בחקיקה שיאפשר את חלוקת העלון כאמור. בהיעדר מדדי הערכה לבחינת תפקודם של עורכי הדין, תהליך המינוי של עורך הדין החיצוני לתיק אינו מתייחס לניסיונו המצטבר של עורך הדין עם הלשכה כדי להבטיח את התאמתו לייצוג הפונה. התאמה לא מיטבית בין עורך הדין לפונה עלולה לפגוע בטיב השירות הניתן לו. בדיווח הנהלת האגף על ביצוע יעדי תכנית העבודה לשנים 2009- 200836 צוין כי יעד זה נמצא בתהליכי ביצוע , אולם לאור מורכבותו והאילוצים הכרוכים בו יהיה קושי לעמוד בו במועד שנקבע. נכון למועד סיום הביקורת, בספטמבר 2010 , טרם גיבש האגף כלי למדידת פרקי זמן המענה לשיחות. לפיכך אין לאגף מידע על טיב השירות הטלפוני שהוא מספק לציבור. ספק אם ההסדר שקבע ראש לשכת באר שבע נותן מענה לפונים, מפני שמודעה על דלת הכניסה אינה תחליף למענה קולי שבו נמסר מספר טלפון של עורך דין שניתן לפנות אליו. היעדר מענה טלפוני והיעדר אפשרות לפנות ללשכות הסיוע בשעת הצורך פוגעים באיכות השירות לפונים, ביעילות הטיפול ובמהירותו: אין מענה למקרים דחופים שלא בשעות העבודה המקובלות; הפונים נאלצים להתייצב אישית בלשכות ומגדילים בכך את העומס בלשכות. הממצאים שהעלתה ביקורת משרד מבקר המדינה מלמדים על פרקי זמן ארוכים עד קביעת ריאיון לפונה בלשכות בתיקים שעניינם המוסד, עד מינוי עורך די ן ועד מתן תשובה לפונה אם בקשתו נדחית. אולם, בידי האגף אין היכולות להפיק מהמערכות הממוחשבות את המידע הניהולי הנחוץ כדי לקדם בצורה המיטבית את הטיפול בפניות לקבלת סיוע משפטי. גם טיב השירות המסופק לפונים ללשכות באמצעות מענה טלפוני לוקה בחסר. שכר הטרחה המשולם לעורכי הדין הוא רכיב חשוב בהחלטתם להיכלל במאגר עורכי הדין החיצוניים, בצד שיקולים אישיים ומקצועיים אחרים. פערים ניכרים, הנמשכים לאורך זמן, בין רמות שכר הטרחה שמשלם האגף לבין חלופות אחרות בשוק, עלולים להביא לסינון שלילי של עורכי הדין המסכימים לעבוד בתנאים אלה עבור אגף הסיוע, ולגרום לייצוג על ידי בעלי כישורים טובים פחות, שלא מצאו תעסוקה במסגרות חלופיות - כמו השוק הפרטי או פרקליטות המדינה. משרד מבקר המדינה סבור כי יש מקום שמשרד המשפטים ואגף הסיוע יחזרו ויבחנו את השכר המשולם לעורכי הדין של האגף, וזאת נוכח הפער הקיים בין השכר שהאגף משלם לבין השכר שמשלמת פרקליטות המדינה. מאז פרסום דוח הביקורת הקודמת ומאז החלטת הממשלה שהתקבלה בעקבותיו, עשה משרד המשפטים מהלכים לצמ צום מספר עורכי הדין המועסקים כרטיינרים פנימיים באגף הסיוע, ומספרם ירד. עם זאת, בהיעדר פעולה המשכית להסדרת מעמדם של הרטיינרים הפנימיים שנשארו, הצוברים בינתיים ותק העסקה, החשש מהיווצרותם של יחסי עובד ומעביד ימשיך להתקיים. הנהלת האגף לא הנחתה כיצד לנהוג במקרה שאין מתקבל דיווח מעורך הדין גם אחרי שנשלחה אליו התראה. לפיכך כל לשכה פועלת, בצורה שונה, על פי הנחיותיו של העומד בראשה: משרד מבקר המדינה בדק את אופן טיפולן של הלשכות שנבדקו, בפניות של עורכי דין להיכלל במאגר עורכי הדין החיצוניים. נמצא כי פניותיהם של עורכי הדין לא זכו למכתבי תשובה במהלך פרק זמן סביר, ולעתים לא זכו לכך כלל: 1. בלשכת חיפה נבדקו7 מתוך96 העתקים למכתבי תשובה שנשלחו לעורכי דין, בחודש ים ספטמבר 2009 עד מאי 2010 , שעל סמך קורות חייהם נמצאו לא מתאימים לקבל תיקים מהלשכה, ולכן לא הוזמנו לריאיון. מתוכם נמצאו 6 מכתבי תשובה לפניות שהתקבלו בלשכה עוד בשנים 2007 ו- 2008 , כלומר במקרים האמורים השיבה הלשכה לפונים רק שנה עד שנתיים לאחר קבלת הפנייה. בחינת רשימות עורכי הדין, שזומנו לריאיון בלשכה לפני יוני 2009 אך לא נמצאו מתאימים, העלתה כי לשכת חיפה לא יידעה אותם בכתב על אי- התאמתם, בניגוד להנחיה; רק מיוני 2009 החלה לשלוח מכתבי תשובה לפונים על פי הנחיית ראש הלשכה. 2. בלשכת ירושלים נבדקו 13 מתוך44 העתקים ש ל מכתבי תשובה שנשלחו לעורכי דין במאי 2010 שנמצאו לא מתאימים. מתוכם נמצאו2 מכתבי תשובה לפניות שהתקבלו עוד משנת 2008 , כלומר במקרים האמורים השיבה הלשכה לפונים רק שנה עד שנתיים לאחר קבלת הפנייה. 3. בלשכת באר שבע פניותיהם של עורכי הדין שנמצאו לא מתאימים אינן מקבלות מענה. לשכות הסיוע נדרשות לנהוג לפי כללי המינהל התקין, ובין היתר: להתייחס בתוך פרק זמן סביר לפניותיהם של עורכי דין, לתעד את נימוקי בחירתם או אי -בחירתם ולשלוח מענה לפונים בפרק זמן סביר, בין שנבחרו בין שלאו. נמצא כי אגף הסיוע לא הכין נוהל למינוי עורכי דין לייצוג פונים שיבטיח מתן ייצוג הולם. יתרה מכך: אין לאגף נתונים על ניסיונם המצטבר של עורכי הדין בעבודתם עם לשכות הסיוע. משרד מבקר המדינה סבור כי אי -העברת דיווחיהם של עורכי הדין החיצוניים לעורכי הדין הפנימיים, שהם אנשי הקשר באותם התיקים, אינה מאפשרת להם לבצע בקרה שגרתית על אופן טיפולם של עורכי הדין החיצוניים בתיקים אלה. לעובדי מחלקת שכר הטרחה אין הידע המקצועי לבחינת טיב הייצוג המשפטי שמספקים עורכי הדין החיצוניים. אולם, בדומה ללשכת ירושלים, הדיווחים המצורפים לבקשת שכר הטרחה אינם מועברים לעורכי הדין הפנימיים שהם אנשי הקשר באותם התיקים, ובכך נמנע מהם לבצע בקרה שגרתית על אופן טיפולם של עורכי הדין החיצוניים במקרים אלה. הבדיקה העלתה כי אגף הסיוע לא קבע נוהל לרענון המאגר ואף אינו פועל שיטתית להוצאת עורכי דין שאינם מתאימים מן המאגר. רק לאחר סיכום הביקורת, בסוף ינואר 2011 , גיבש משרד המשפטים בדיקה לפילוח מאפייני השיחות המתקבלות בהתאם להחל טת המנכ"ל; האגף טרם הקים מוקד טלפוני ארצי. .מדינת ישראל רואה לנכון לסייע, לפי אמות המידה שנקבעו בחוק, לאלה הזקוקים לשירותים משפטיים בתחום האזרחי, אך אין באפשרותם לשלם בעדם. לשם כך הוקמו בשנת 1975 לשכות למתן סיוע משפטי, במסגרת אגף הסיוע שבמשרד המשפטים. בשנת 2009 פנו לאגף כ- 61,000 פונים שמתוכם נמצאו זכאים לקבלת סיוע משפטי כ- 43,000 .פונים על אף התחזקות ההכרה בצורך להגביר את הנגישות למערכת המשפט לכלל הציבור ובעיקר לשכבות המוחלשות, האגף ומשרד המשפטים לא דנו בשינוי דפוסי הפעולה כדי לממש מטרה זו. על אגף הסיוע ליידע את הציבור בדבר זכותו לסיוע משפטי ולהנגיש את השירות לאזרח. כמו כן, לצו רך ניצול של כלל האפשרויות למתן סיוע רק כעבור למעלה משלוש שנים, באוגוסט 2010 , התקשר משרד המשפטים עם חברת ייעוץ לצורך ייעוץ ארגוני בעבור אגף הסיוע המשפטי. עד מועד סיום הביקורת טרם נערך המשרד לקיום בקרה על עבודתם של עורכי הדין החיצוניים. ממצאי הביקורת של משרד מבקר המדינה, כפי שתוארו לעיל, מצביעים על כך כי הליקויים שמצאה הביקורת הפנימית של משרד המשפטים לא טופלו כראוי על ידי הנהלת המשרד. חמש שנים לאחר ביצוע ביקורת זו ושלוש שנים אחרי שהוכר הצורך בביצוע בקרה על עורכי הדין החיצוניים - טרם החל המשרד להיערך לביצועה. משרד מבקר המדינה מציין כי ככלל לא נמצאו בתיעוד שמסר האגף הקריטריונים האחרים שלפיהם מחליטות הלשכות להקצות תיקים לעורכי הדין, שצברו מספר רב של התראות; בפרט לא נמצאו הנימוקים להקצאת מספר רב של תיקים לאותם עורכי הדין שעלו בביקורת. הועלה כי אין בידי האגף היכולות להפיק מהמערכות הממוחשבות את המידע הניהולי הנחוץ כדי לקדם ב צורה המיטבית את הטיפול בפניות לקבלת סיוע משפטי, אם בשל היעדר יכולת לזהות באמצעותן את הסיבות לזמני טיפול ממושכים ואם בשל היעדר עדכון המערכת בנתונים הרלוונטיים. להלן פירוט: הועלה כי אין בידי האגף נתונים על הזמן שחולף ממועד בקשת הסיוע ועד בקשת המסמכים מהמוסד, וכן ממועד קבלת המסמכים מהמוסד ועד קביעת ריאיון עם הפונה. במצב זה אין בידי האגף המידע הנחוץ כדי לבודד את פרקי הזמן הנתונים ב אחריותו ולפעול לקיצורם. על האגף לפתח כלים שיאפשרו לו לנתח את הסיבות לעיכובים ולפעול להסרת הגורמים המעכבים. הועלה כי בידי האגף אין הנתונים שיאפשרו לו להבחין בין מקרים שבהם העיכוב במתן תשובה הדוחה את בקשת הפונה נגרם בשל סיבות הקשורות לפונה לבין מקרים שבהם נובע העיכוב מסיבות הקש ורות לאגף. עיכובים ממושכים במתן הודעות הדחייה לפונים עלולים לפגוע בגישתם לערכאות. הועלה כי בידי האגף אין הנתונים שיאפשרו לו להבחין בין מקרים שבהם ההמתנה למינוי עורך דין מתמשכת יתר על המידה בשל סיבות הקשורות לפונה לבין מקרים שבהם נובע העיכוב מסיבות הקשורות לאגף. מועד . מינוי עורך הדין חשוב לפונה, מפני שהוא קובע הלכה למעשה את מועד תחילת הטיפול המשפטי בעניינו. לנוכח שיעורם הגבוה של תיקים שבהם ההמתנה למינוי ממושכת, על האגף לאפיין את המקרים שבהם מינוי עורך הדין מתעכב בגלל אי -שיתוף פעולה מצד הפונה, ועליו לקבוע תקן זמן למינוי ולפעול ליישומו. הבדיקה העלתה כי הנהלת האגף לא קבעה הנחיות המחייבות את כלל לשכותיה באשר לפרקי הזמן שבמהלכם יש להודיע לפונים שעליהם להמציא מסמכים בל תידחה בקשתם: לשכות ירושלים ובאר שבע שולחות לפונים שלא המציאו את הממסכים הנדרשים הודעות על דחייה מחמת אי-הוכחת זכאות לאחר 40 ימים מיום קיום הראיונות, שבמהלכם נשלחות אליהם תזכורות, ואילו לשכת חיפה עושה זאת לאחר 30 .ימים משרד מבקר המדינה מעיר כי עיכוב בטיפול על ידי עורכי הדין המחליטים עלול לפגוע בטיב השירות הניתן לפונים. על אף התחזקות ההכרה בצורך להגביר את הנגישות למערכת המשפט לכלל הציבור ובעיקר לשכבות המוחלשות, האגף לא עשה די לשינוי דפוסי פעולתו: הנהלת משרד המשפטים לא דנה בדוח הוועדה משנת 2002 לגבי הצורך ברפורמה במערכת הסיוע המשפטי וטרם הכריעה בסוגיית מתן סיוע לתושבים זרים; אגף הסיוע ומשרד המשפטים לא הגדירו את המקרים הראויים למתן סיוע משפטי גם בהליכים המתנהלים מחוץ לכותלי בתי המ שפט; האגף לא הסדיר את שיתוף הפעולה בינו לבין לשכת עורכי הדין וגופי סיוע התנדבותיים בתחום של הפנָיה הדדית של פונים, ואינו מביא באופן יזום ושיטתי, באמצעות מערכת בתי המשפט, בתחומים שבהם אין בדין חובת יידוע, לידיעת הציבור את דבר קיומו ואת האפשרויות לקבלת סיוע משפטי ממלכתי. בכך האגף אינו מגביר דיו את הנגישות למערכת המשפט ואינו מסייע בהרחבת הזכות לייצוג משפטי. משרד מבקר המדינה סבור כי טיפול בתיק, ללא תיעוד הפעולה באמצעות מחשב, פוגע ביכולת האגף לדעת אם אכן חל עיכוב בטיפול, לזהות את הגורם המעכב ואת סיבת העיכוב. כך נמנעת מהאגף האפשרות לנטר את הטיפול בתיקים ולבצע בקרה ומעקב עליהם. על האגף להנחות את עובדיו לתעד במערכת הממוחשבת כל פעול ה שהם עושים בתיק. רק כך יתאפשר לנטר את הגורמים המעכבים ולטפל בהם. הבדיקה העלתה כי בתיקים רבים נדרש טיפול מינהלי, אולם במערכת נמצא כי הם לא טופלו מעל 90 ימים. בלשכת חיפה 1,141 תיקים מתוך 17,043 התיקים הפתוחים (כ-7% ), ובלשכת באר שבע595 תיקים מתוך 6,777 (כ-9%.) בחינת הסברי האגף העלתה כי ב -13 מהתיקים האמורים של לשכת חיפה (כ-48% ) לא עדכנה הלשכה את המערכת הממוחשבת בפסקי דין שהתקבלו. על כן היא לא סיפקה לעורכי הדין המחליטים, האמורים להנחות ולכוון את עורכי הדין החיצוניים לגבי המשך הטיפול המשפטי בתיקים אלה, את המידע הדרוש למילוי משימתם זו. אי-עדכון המערכת הממוחשבת בזמן אמת פוגע ביכולת הפיקוח והבקרה של האגף על ניהול התיקים שבאחריותו ובמקרים מסוימים אף עלולים להיפגע מכך הפונים. משרד מבקר המדינה סבור כי על האגף לבדוק את הסיבות לעיכובים אלה ולפעול להפחתתם. על הנהלת משרד המשפטים לסיים את בחינת נושא מתן הסיוע המשפטי לתושבים זרים. במצב כיום יש אוכלוסייה מוחלשת - אוכלוסיית התושבים הזרים - שאינה מקבלת סיוע אף על פי שהוראות הדין הקיימות אינן שוללות מתן סיוע כזה. עובדה זו מקשה עליהם את נגישותם למערכת המשפט. על אגף הסיוע המשפטי להקנות לעצמו יכולות לניטור זמני השלבים השונים של ת הליך הטיפול בפונים, לפילוחן לפי גורמי הטיפול ולניתוח הסיבות לעיכובים, אם היו. על האגף לקבוע נהלים ברורים ומחייבים לצורך שיפור סדרי איתור עורכי דין חיצוניים, מינויָם ופיקוח עליהם. כך תושג שקיפות, יוענק שוויון הזדמנויות לציבור עורכי הדין ותתייעל פעילות האגף. בחלוף ארבעה עשורים מאז חקיקת חוק הסיוע המשפטי, ולאור מגמות החקיקה, על משרד המשפטים לחזור ולבחון את סדרי ניהול האגף, ובכלל זה את הצורך ברפורמה במערכת הסיוע המשפטי האזרחי בישראל.
. ,משפטי על ידי הגופים השונים, נדרש אגף הסיוע, כגוף ממלכתי מוביל להגיע עמם לשיתוף פעולה ולתיאום. כך יורחב מעגל הזכאים לסיוע משפטי ללא הגדלת ההוצאה הציבורית.