מטלות רוחב . ההיערכות לתחרות בנמלי הים בביקורת נמצא כי עקב הימשכותו של המו"מ, חברת נמל אשדוד לא מימשה את מלוא פוטנציאל ההתייעלות, ולכן נאלצה להוציא הוצאות מיותרות הפוגעות שנה אחר שנה ברווחיה ומקטינות את הדיבידנד הפוטנציאלי לקופת המדינה ומונעות את צמצום תעריפי השירותים הנמליים. משרד מבקר המדינה מציין לחנ"י כי חוק רספ"ן קובע במפורש כי אחד מתפקידיה של חנ"י בתור Landlord הינו "לפעול לקדם את התחרות" בין הנמלים. אשר על כן, כיוון שחנ"י, כמו יתר הגורמים המקצועיים מצד המדינה, הגיעו לכלל מסקנה כי העמקת רציף בנמל חיפה היא בבחינת פעולה חיונית לקידום התחרות בין הנמלים, ונוכח המחלוקת בשאלת מימון ביצוע התשתיות שהביאה לאי ביצוען, הרי שהיה על חנ"י לפעול למציאת פתרונות אפשריים לגבי שאלת המימון של הפרויקט וקידומם עד לאימוץ הפתרון המיטבי בנושא. על רספ"ן לוודא כי התנהלות חנ"י תהיה בהתאם לתפקידיה על פי מודל ה Landlord - , ובהתאם להוראות החוק וכתב ההסמכה, המנחים אותה לדאוג לפיתוח התשתיות הנמליות באופן שיקדם את התחרות בין הגורמים הפועלים בנמלים. בביקורת נמצא כי עקב הימשכותם של תהליכי המו"מ בנושאים שאינם קשורים בהכרח להתייעלות, חברת נמל חיפה לא מימשה את מלוא פוטנציאל ההתייעלות, והוסיפה להוציא הוצאות מיותרות הפוגעות שנה אחר שנה ברווחי החברה ובאיתנותה הפיננסית. הוצאות אלה מקטינות את סכום הדיבידנד לקופת המדינה ומונעות צמצום תעריפיהם של השירותים הנמליים. משרד מבקר המדינה ממליץ לחברת נמל חיפה כי במקביל להליכים בבית הדין והמשא ומתן המתנהל שם, עליה לקדם, בהסכמה עם ארגון העובדים ועם הממונה על השכר באוצר, הסכמות בנושאים שאינם נדונים בבית הדין לעבודה, שיביאו לידי מימוש פוטנציאל ההתייעלות, אפילו באופן חלקי, על מנת לקדם חיסכון בהוצאותיה ולשפר את מצבה הפיננסי לקראת כניסת המתחרים החדשים. מבקר המדינה ממליץ כי חנ"ח תבחן אפשרות יישומם של הסכמים שכבר נחתמו, גם עם מגזרי עובדים נוספים. משרד מבקר המדינה מציין לפני רשות החברות כי על פי סעיף ב(3 ,) להסכם העקרונות נקבע יעד ליציאה להליך המכירה כבר בחודשים הראשונים של שנת 2019 . במצב דברים זה, הרי שהיה רצוי להכין הערכת שווי מדויקת ככל הניתן לפני החתימה על הסכם העקרונות בדצמבר 2018 . זאת, על מנת שאותה הערכה תוכל לשמש הן כבסיס לנתונים המופיעים בהסכם -בייחוד ביחס למקורות המימון של ההשקעה הנדרשת בתשתיות הנמליות -יה אמור להתבצע מיד בתחילת והן כבסיס להליך המכירה שה 2019 , בפרט בשל העובדה שהסכם העקרונות יוצר במפורש את הזיקה בין הכספים שיתקבלו מהמכירה למשקיע האסטרטגי ובין המקור לפיתוח תשתיות הנמל. עוד יצוין כי עמדתה של רשות החברות אך מחזקת את הצורך בהחלטה של ועדת השרים על מתווה ההפרטה לפני חתימת הסכם העקרונות, מה שהיה מביא לשיטתה גם לביצוע הערכת שווי לפני החתימה. משרד מבקר המדינה מציין לפני הנהלותיהן של חברות הנמל ולדירקטוריונים שלהן כי בכל הקשור לפעולות הנדרשות להתאמת תשתיות הנמל עליהן לעמו ד על מימוש סמכותן הקבועה בחוק ולהוביל בעצמן את תכנונן וביצוען של הפעולות הללו. על משרד התחבורה, משרד האוצר ורשות החברות להקפיד שאת הדיון בנושאים הקשורים לסמכויותיהם של הנהלות החברות הממשלתיות והדירקטוריונים שלהן יובילו נציגי הנהלות החברות. משרד מבקר המדינה ממליץ לחנ"י, משרד התחבורה, אגף התקציבים, רשות החברות הממשלתיות, ולממונה על השכר באוצר, בשיתוף הנהלות הנמלים, לפעול בהקדם להסדרת פעילותן של מחלקות הים על מנת לאפשר מתן שירותיהן למפעילים השונים, בהתאם לתפקידה של חנ"י כ- Landlord. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הודעתה של חנ"י על פעולותיה להתוויית תוכנית האב האסטרטגית החדשה, אשר תתחשב בשינויים במבנה המשק הנמלי. עליה לעשות כן בהקדם, כדי להבטיח שלרשותם של מקבלי ההחלטות על פיתוח ענף הנמלים בארץ, ושל הגורמים המפעילים או עתידים להפעיל את הנמלים, יעמוד המידע העדכני ביותר, כך שפיתוח ענף הנמלים ייתן מענה מיטבי לצורכי המשק. מבקר המדינה מציין לחיוב פעולותיה של חנ"ח כמפורט לעיל. יחד עם זאת, פעולות אלו לא היו תוצאה של תוכנית כוללת הנגזרת מתוכנית אסטרטגית ארוכת טווח. נמצא כי מאז הצגתה של התוכנית האסטרטגית בשנת 2016 ועד שנת2018 לא פעלה חנ"ח לפרוט את התוכנית האסטרטגית לתוכנית אופרטיבית ולבניית תקציב רב-שנתי הנגזר מתוכנית כזו. עוד נמצא כי בשנים 2016 - 2018 לא נקטה חנ"ח צעדים של מ מש לייעול כוח האדם ולהתאמת התשתיות במסגרת קידום ההיערכות לתחרות הצפויה בשנת 2021 , .ודירקטוריון חנ"ח לא עמד על קיום הנחיותיו בעניין זה משרד מבקר המדינה מציין לפני חברת נמל חיפה כי נכון לקדם הכנת תוכניות אופרטיביות תוך יצירת חלופות לביצוע גם בהעדר הסכמתם של גורמים חיצוניים, על מנת שיתאפשר קידומן לכשיבשילו התנאים לכך. בביקורת נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, חברת נמל חיפה טרם השלימה את מרכיבי התוכנית האסטרטגית ולא פרטה אותה לתוכניות עבודה רב-שנתיות מפורטות ותקציבים רב-שנתיים מפורטים בהתאם. משרד מבקר המדינה ממליץ לדירקטוריון ולהנהלת חברת נמל חיפה לפרוט את התוכנית האסטרטגית לתוכנית אופרטיבית על מנת להבטיח הכנה מיטבית של חברת הנמל לקראת התחרות הקשה הצפויה לה. השינויים בענף הספנות העולמי בעשור האחרון ומעבר להעדפת הובלה באוניות גדולות, הגידול בניטול המכולות בנמלים בישראל בעשור האחרון 25 שהיה נמוך בכמחצית מן הגידול השנתי הממוצע שנחזה בתוכנית האב משנת 200626 והשינויים בשוק המטען הכללי עקב פעילות נמל מספנות ישראל בתחום זה, מחייבים את חנ"י לעדכן את תוכנית האב שלה מ-2006 לנמלי הים ואת הנחות היסוד שלה, שכן תוכנית האב הקיימת אינה יכולה להוות עוד בסיס לתכנון מושכל של ענף הנמלים. משרד מבקר המדינה מציין כי פעולותיה של חנ"י לפיתוח נמלי הים, ובמיוחד הפעולות שנעשו לאחר ההתפתחויות בשנים 2013 ,ואילךנעשו בשעה שבתוכנית האב יש נתונים ותחזיות שאינם מעודכנים. כדי לבסס את תוכניותיה למבנה הרצוי של נמלי הים, כך שיינתן המענה המיטבי להתפתחויות בענף נמלי הים, מוצע שחנ"י תעדכן את תוכנית האב, לרבות התחזיות והנחות היסוד שהתבססה עליהן, בהקדם. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את קידום הסכם העקרונות ותכניות אופרטיביות על ידי הנהלת חנ"ח כאמור, אך מדגיש כי ניתן היה לקדם את התוכניות האופרטיבית גם בטרם החתימה על הסכם העקרונות, ולהתוות כמה חלופות לביצוע. הצעדים המשמעותיים שנקטה בשנה האחרונה, טרם הושלמו ונעשו בלי שתהיה לה תוכנית רב - שנתית מפורטת או תקציב רב -שנתי מפורט, והעיכוב בהכנת התוכנית האסטרטגית ובאימוץ החלופה לפיתוח תשתיות הנמל, עלול להביא לכך שבמועד תחילת פעולת הנמלים החדשים, לא יהיה נמל חיפה ערוך לתחרות. על חנ"ח לקדם תוכניות אלו. בביקורת נמצא כי במהלך שנת 2017 החלה הנהלת נמל אשדוד לדון בחלופות שהכינה חברת הייעוץ ששכרה, ואת ההכרעה בין החלופות השונות הביאה בפני ועדת הכספים של הדירקטוריון ובפני הדירקטוריון רק ביוני 2018. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הפעולות שנקטה הנהלת נמל אשדוד. מבקר המדינה מציין לפני חברת נמל אשדוד כי העיכוב בהכנת התוכנית האסטרטגית ובאימוץ החלופה לפיתוח תשתיות הנמל עלול להביא לכך שבמועד תחילת פעולתם של הנמלים החדשים, נמל אשדוד לא יהיה ערוך לתחרות. מבקר המדינה מציין כי פעולתה זו של חנ"י מדגישה את הצורך בהסדרה מחייבת של חובותיהם של כלל הגורמים הרלבנטיים על פי הסכם העקרונות שאם לא כן, רבות מן ההתחייבויות המנויות בו, התלויות בגורמים שאינם הנהלת נמל חיפה ועובדי הנמל - למשל חנ"י -אינן ישימות. מן האמור לעיל עולה כי הן בנמל חיפה הן בנמל אשדוד, הנהלות החברות והדירקטוריונים שלהן לא מימשו את סמכויותיהם בהובלת המו"מ על התאמת התשתיות הנדרשת, ותחת זאת אפשרו לוועדי העובדים למלא את תפקידן זה. נמצא כי הסכם העקרונות שחתמה חברת נמל חיפה מבוסס על פרישת עובדי דור א' מרצון, ובשילוב ניתנה הגנה מפיטורין למשך 10 שנים מתחילת פעילותם של הנמלים החדשים. הדבר עלול לחשוף את החברה לסיכון שבאי מימוש הפרישה, וממילא בחוסר יכולת של החברה להתייעל כ נדרש, ולהביא לכך שתזרים המזומנים שלה בשנים 2020 - 2034 יהיה שלילי. אשר על כן, מומלץ לבחון שילוב הסכמות כגון מכסות עובדים לפרישה בהסכמי התייעלות בחברות ממשלתיות. משרד מבקר המדינה מציין כי אין הכוונה לכפות פיטורי עובדים באופן חד-צדדי, אלא שהיה על חברת נמל חיפה והגורמים שניהלו את המשא ומתן -משרד התחבורה ומשרד האוצר -לנסות ולהגיע עם העובדים להסכמות שיבטיחו את ההתייעלות הנחוצה, לרבות שקילת קביעתן של מכסות פרישה שיבטיחו התייעלות ממשית, ולא להותיר את עניין פרישת העובדים לא מסוכם. על כלל הגורמים לוודא ולעקוב מעת לעת כי אכן מבוצעת פרישה בהיקף נרחב של עובדי דור א', שאם לא כן חברת הנמל עלולה להיחשף לכך שלא תבוצע פרישה בהיקף כזה שיבטיח את האיתנות הפיננסית שלה, את יכולתה להתחרות בחברות הנמל החדשות וקבלת תמורה מרבית בעת מכירת ה למשקיע האסטרטגי. משרד התחבורה ומשרד האוצר דרשו את החתימה על כתב ההתחייבות שהגביל את היקף הפעילות של נמל מספנות ישראל ואף חייבו את נמל מספנות יש ראל להעביר מידע לנמל חיפה על מנת לוודא את עמידתה של חברת מספנות ישראל במגבלה שנקבעה. משרד התחבורה ומשרד האוצר אף שילבו בהסכם נספח בו התחייבה חברת מספנות ישראל בפני יו"ר האגף לאיגוד מקצועי בהסתדרות לרכוש את שירותיה של מחלקת הים בנמל חיפה עשרים שנה. על מנת לעודד את התחרותיות במשק, מן הראוי שגורם מאסדר לבדו יקבל סמכויות של ניטור ופיקוח על הסדרים מול הגורמים הכפופים לפיקוחו, וראוי להימנע ממתן הסכמה גורפת להעברת מסמכים לגורמים חיצוניים ובפרט לגורמים מתחרים. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרדי התחבורה והאוצר לבחון להב א במקרים דומים, מנגנוני דיווח למאסדרים לשם וידוא עמידה במגבלות כלשהן, ובמידת האפשר, להביא למינימום התחייבויות ומגבלות ארוכות לטווח ארוך. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה, למשרד האוצר ולרשות החברות, שכיוון שתפקידה של הנהלת חברת נמל חיפה הוא לנהל את עובדי הנמל ולהוציא לפועל את תוכניות העבודה, וכיוון שחברת נמל חיפה היא שתישא בחלק נכבד מן ההתחייבויות הכספיות והתפעוליות הנובעות מהסכם העקרונות ובאחריות ליישום הפרישה, מן הראוי היה שהמשא ומתן עם עובדי הנמל, מיום תחילתו ועל כל היבטיו, ובמיוחד אלה הנוגעים להתייעלות העובדים ולתוכניות הפרישה, ינוהל בשיתוף בין משרדי הממשלה והנהלת הנמל, והנהלת הנמל תשותף בישיבות המטה לקראת הדיונים. נמצא כי משרדי התחבורה והאוצר וחברת נמל אשדוד טרם סיכמו את תוכנית ההתייעלות בכוח האדם הנדרשת לצורך ההיערכות לתחרות. ללא התייעלות זו צפויים לחברת נמל אשדוד בשנים 2022 - 2028 הפסדים של מאות מיליוני ש"ח, וצפויה פגיעה באיתנותה הפיננסית וביכולתה להתחרות. משרד מבקר המדינה מציין לפני משרדי התחבורה והאוצר וחברת נמל אשדוד כי עליהם להשלים סיכום עם עובדי נמל אשדוד על פרישתם של העובדים, על מנת לצמצם את הוצאותיה של חנ"א ולהימנע מהפסדים החזויים לשנים 2022 - 2028 בהיקף מאות מיליוני ש"ח בהעדר תוכנית ההתייעלות. עליהם לנסות ולהגיע עם העובדים להסכמות שיבטיחו את ההתייעלות הנחוצה, לרבות שקילת קביעה של מכסת פרישה כחלק ממנגנון ההסכם. משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות החברות כי לנוכח העובדה שחנ"י וחברת נמל חיפה טרם הצליחו לגשר על המחלוקות ביניהן, ומאחר שמחלוקות אלו נמשכות יותר מ -14 שנים, עליה לקבוע בהקדם את מנגנון ההסכמה, שהנושא יוסדר על פיו, ולשקול להחילו גם על חברת נמל אשדוד. פעולה זו נדרשת במיוחד לנוכח הכוונה להפריט את חברת נמל חיפה וההטבה הגדולה שיעניק לרוכש הפוטנציאלי הסכם המקרקעין בנוסחו הנוכחי. נמצא כי הנחות היסוד ששימשו בני הול המו"מ את הגורמים הרלוונטיים -ובהם משרד האוצר -ומצאו את ביטוין גם בהסכם העקרונות, לא התבססו על הערכת שווי שבוצעה לנמל חיפה, וכי סכום של מיליארד ש"ח שנקבו מנסחי ההסכם היה מבוסס על קביעה של אגף התקציבים במשרד האוצר במסגרת חישוב דוח מקורות ושימושים ועל הערכות מוקדמות של רשות החברות, שאינן מבוססות על היוון תזרים מזומנים, השיטה המקובלת להערכת שווי שוק של חברות. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האוצר, לרשות החברות ולמשרד התחבורה כי כתנאי למימוש ההפרטה תוכן הערכת שווי מבוססת המתייחסת גם לסוגיית שווי המקרקעין שהועמדו לטובת נמל חיפה, מה שיבטיח את שמירת כלל האינטרסים הלאומיים, בעת הפרטת חנ"ח. עוד ממליץ משרד מבקר המדינה להסדיר בנהלי רשות החברות את עיתויה של ביצוע הערכת שווי, ושיטת חישובה במסגרת הליכי הפרטה של חברות ממשלתיות, וכן להסדיר ביצוע הערכות שווי לנכסי המקרקעין של החברה המופרטת במסגרת זו. משרד מבקר המדינה מציין כי המשך המצב הקיים ואי ה געה להסכמות מונע מחברת נמל אשדוד מלממש בהקדם את מלוא פוטנציאל ההתייעלות, ובכך נמנעים החיסכון בהוצאותיה ושיפור מצבה הפיננסי לקראת כניסת המתחרים החדשים. משרד מבקר המדינה ממליץ לחברת נמל אשדוד כי במקביל להליכים בבית הדין, והמשא ומתן המתנהל שם, עליה לקדם בהקדם הסכמה עם העובדים בנושאים שאינם נדונים בבית הדין לעבודה, כדי שיתאפשר מימוש של פוטנציאל ההתייעלות, אפילו חלקי, וככל שניתן בלא יצירת עלויות עודפות, במקביל לקידום תוכנית הפרישה, על מנת לצמצם את הוצאותיה ולשפר את מצבה הפיננסי לקראת כניסת המתחרים החדשים. מהאמור לעיל עולה כי פיתוח הנמלים החדשים בד בבד עם הצורך לשדרג את הנמלים הקיימים כדי לאפשר להם לקלוט אוניות גדולות בוצע ללא מתן מענה למקורות המימון לביצוע שידרוג הנמלים הקיימים, הגם ששר התחבורה דאז הצהיר על פיתוח הנמלים הקיימים כך שיהיו ברי תחרות עם הנמלים החדשים. בה בעת הוקטנו מקורותיה העצמיים של חנ"י בעקבות שינוי מבנה התעריפים בשנת 2010 . המחלוקת בין חנ"י ומשרד התחבורה לבין חברות הנמל בשאלת האחריות למימון ההשקעות בנמלים לקליטת אוניות מכולה גדולות, גרמה לעיכובים ממושכים בהיערכות הנמלים הקיימים לתחרות. משרד מבקר המד ינה ממליץ למשרד התחבורה, חנ"י וחברות הנמלים, לפתח ולאמץ מסגרת מתאימה למימון השקעות תשתיתיות של חנ"י בנמלים ולקבוע במפורש את גדר אחריותה של חנ"י למימון השקעות על פי חוק וכפועל יוצא ממעמדה כ- Landlord . זאת בין היתר, על מנת לאפשר את קידום פרויקט ההעמקה הנדרש ב נמל חיפה בהקדם האפשרי, ועל מנת למנוע סכסוכים ועיכובים של פרויקטים אחרים בנמלים בעתיד. משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרדי התחבורה והאוצר יבחנו מעת לעת את מדיניותם בכל הנוגע למגבלות, ובפרט מגבלות הפוגעות בתחרות לטווח ארוך ותכולתן, וכל זאת במסגרת פעילותם לקידום תחרות במשק. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא נחתם בין חברת נמלי ישראל ובין חברת נמל חיפה הסכם המקרקעין, שהוא תנאי הכרחי לקיום הסכם העקרונות, ורשות החברות לא קבעה מנגנון הסמכה מחייב, כפי שהוסכם בהסכם העקרונות.
מבלי לפגום בשימוש במכפילי שווי של חברות נמל אחרות בעולם לקבלת אינדיקציות ראשוניות של שווי שוק, ראוי ככל האפשר לבסס הערכת שווי על פי גישת היוון תזרים מזומנים (DCF) , תוך שימוש בנתונים עדכניים של החברה המוערכת. ראוי היה להכין הערכת השווי לנמל חיפה לפי השיטה המקובלת בשלב מוקדם יותר על מנת לטייב את הבסיס לניהול המשא ומתן לפני חתימת הסכם העקרונות.