המשרד לביטחון הפנים . העברת הטיפול בבתי המעצר ממשטרת ישראל לשירות בתי הסוהר החלטת השר חייבה את המשטרה ושב"ס להיערכות מחודשת בנושא ולתיאום ביניהם. הטיפול בעצורים כולל היבטים רבים: היבטים מינהליים, שעיקרם הליכי קליטת עצורים המובאים לשב"ס בידי המשטרה; היבטים רפואיים כגון קליטת עצורים חולים או קליטת עצורים פגועי נפש; והיבטים מודיעיניים, ובהם העברת עצורים בין מתקני כליאה בגין סכסוכי עצורים. היבטים אלו חייבו הכנת הסכם מתכלל, שיסדיר את הנושאים הבעייתיים, ושממנו אפשר יהיה לגזור נוהלי עבודה מפורטים. משרד מבקר המדינה העלה כי במשך שש שנים, מאז החלטת השר להעביר את מערך הכליאה והליווי של משטרת ישראל לידי השב"ס והתחלת יישומה של ההחלטה, לא חתמו המשטרה ושב"ס על הסכם מתכלל, המסדיר זאת. בפועל לא נחתם הסכם כזה בין שני הגופים, ותחת זאת כל מחוז במשטרה חתם עם גורמי שב"ס הפועלים בתחומו על הסכם שהסדיר את העברת המערך ברמה המחוזית בלבד. במהלך השנים הללו נעשו ניסיונות לגבש הסכם מתכלל, אולם הם לא צלחו, הוכנו כמה טיוטות בידי המשרד לבט"פ, המשטרה ושב"ס, אולם אף אחת מהן לא הבשילה לכדי הסכם חתום ומחייב. המחלוקות בעניין זה נמשכות מאז החלה העברת האחריות אל שב"ס בשלהי שנת 2007 ., אולם המשטרה ושב"ס לא יישבו אותן נמצא כי המשטרה ושב "ס חלוקים כבר כמה שנים בנוגע לפרשנות של יישום שני הסבבים. לפי גרסת השב"ס, סבב הבוקר מפזר עצורים בין בתי המשפט ותחנות המשטרה, וסבב הערב אוסף את העצורים ומחזירם למתקני הכליאה. לפי גרסת המשטרה כל סבב צריך לכלול גם פיזור וגם איסוף עצורים. חילוקי דעות נוספים התעוררו עקב סירוב שב"ס להביא או להחזיר עצורים ליחידות שאין בהן תאי שהייה15 , דבר שבעטיו שוטרים נאלצו לבצע ליוויים אלו. משרד מבקר המדינה מעיר שמנתוני המשטרה עולה כי המטרה שעמדה ביסוד החלטתו של השר לבט"פ, העברה של העיסוק במשמורת עצורים מהמשטרה, לא הושגה במלואה: המשטרה המשיכה לבצע - באמצעות שוטרים בניידות סיור - כ- 20,000 ליוויים בשנה. כמו כן המשיכה המשטרה להלין במתקניה כ- 23,000 .עצורים בשנה במשך השנים החלו רק ביישום חלקי של השימוש באמצעים חלופיים שישמשו את גורמי אכיפת החוק כחלופה למעצרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבט"פ, בשיתוף יתר הגורמים השותפים בשרשרת אכיפת החוק, לבחון את המקרים שבהם נדרש להרחיב את השימוש באמצעים האמורים. שימוש מושכל באמצעים אלה יסייע להתמודד עם עומס הכליאה ולצמצם את השימוש במעצר ככלי לצורכי חקירה במקרים שבהם הוא אינו נדרש. למרות ההבהרות שהוכנסו להסכם 2014 בנושא ההיבטים הרפואיים בקליטת עצורים עדיין נותרו קשיים בחלוקת האחריות בין השב"ס למשטרה בנושא זה. המחלוקות הרבות בנושא חייבו הכנת נהלים מפורטים המסדירים את כל ההיבטים הרפואיים - בהתייחסות לסוגי החבלות, המחלות והתרופות - תוך חלוקה ברורה של האחריות לנושאים אלה בין המשטרה לשב"ס, אולם נהלים כאלה לא הוכנו. המשטרה ושב"ס נדרשים להכין את הנהלים האמורים כד י למנוע את הבעיות שעלו כתוצאה מאי-הבהירות בתחום זה. נמצא כי תלונות רבות הגיעו למשל"ט בנושא ויסות 17 העצורים, לרבות לגבי בתי מעצר שלא קלטו עצורים מהטריטוריה שלהם עקב מגבלת מקום או בגלל סכסוכים בין כנופיות ובין עצורים. הסכם 2014 נועד למנוע הישנות מצבים שבהם נאלצו היחידות המשטרתיות לבצע ליוויים בין בתי מעצר בשב"ס, וגם מקרים שבהם נאלצו השוטרים לחזור בבוקר כדי לקחת את העצורים לבית המשפט. מצבים אלה החמירו אפילו יותר נוכח הסירוב של יחידת נחשון לקלוט עצורים כבר בבתי המשפט, וזאת בשל החשש שבית המעצר לא יסכים לקלוט עצורים אלה. ויסות העצורים הוא נושא המחלוקת העיקרי בין שני הגופים וללא פתרון מוסכם לבעיה זו יימשכו חילוקי הדעות בין הגופים, הפערים ביניהם יעמיקו, יחסיהם יחמירו, עבודתם תיפגע ותביא לפגיעה בעצורים. המשרד לבט"פ נדרש לעגן בכתב, בחתימת שני הצדדים הסדר מפורט המסדיר את מכלול ההיבטים של סוגיה זו, כדי שהמשרד יוכל לעקוב אחרי תהליכי גיבוש ההסכם, לוודא שבסופו של יום אכן יושג פתרון ישים ומוסכם בין הגופים ולעקוב אחרי יישומו. המשטרה לא אספה במהלך השנים נתונים על מספר הפעמים שבהם נעשה שימוש בסמכותו של קצין משטרה כדי לשחרר עצור בתחנה. בידי המשטרה אין נתונים המלמדים אם היא עשתה שימוש מיטבי בהליך זה, והיא אף לא בחנה מה השיעור של שחרורים אלה מתוך כלל המעצרים שבהם אפשר היה לשחרר את העצורים בתחנות המשטרה, ובכך להימנע מפגיעה מיותרת בחירותם וכן להקל על עבודתם של בתי המשפט ושב"ס. לעתיםהפעולות ש נוקט שב"ס לשיפור תנאי החזקת העצורים אינן מיטיבות עמם. לדוגמה , שב"ס מנסה לעמוד בתקנים מינימליים של החזקת עצורים, ולשם כך הוא משפץ את מתקניו, דבר הגורם לצמצום יכולתו לקלוט עצורים. במצב זה קטֵן מספר מקומות הכליאה, ומשטרת ישראל נדרשת להעביר עצורים למתקני כליאה מחוץ למחוזות. פתרון זה, הגורם לבזבוז משאבים ולריבוי ליוויים, מוביל לכך שחלק מן היחידות במשטרה מבכרות ל וותר על ניוד העצורים אל מחוץ למחוזותיהם ומחליטות על שחרור העצור או על כליאתו במתקני משטרת ישראל. הוכן הסכם להסדרה מלאה של חלוקת האחריות בנושא ליווי האסירים והעצורים בין שני הגופים. ההתנהלות של המשטרה ושב"ס מצביעה על כך שנדרשות פעולות יסודיות יותר ליישוב המחלוקות ביניהם וביניהן חתימה על הסכם מתכלל שיסדיר את חלוקת העבודה בין הגופים; לאחר מכן יהיה על כל גוף להכין נהלים מפורטים, לקבוע הסדרים יעילים לליבון מחלוקות שמתעוררות בשטח ולהטמיע ה סדרים אלה בהתנהלותו היומיומית; וכל זאת מתוך היכרות הדדית והתחשבות הדדית באילוצים ובמגבלות של כל צד. המשרד לבט"פ בשיתוף המשטרה ושב"ס נדרשים לפעול בנחישות לביצוע פעולות אלה כדי שהמבצעיות של כל אחד מהגופים לא תיפגע וכדי שזכויות העצורים יישמרו. המחלוקות סביב נושא הוויסותים העמידו בסימן שאלה את מימושו של סבב ג'. המשטרה חששה שחוסר האמון שנוצר בין שני הגופים והקשיים של שב"ס בוויסות העצורים ימשיכו להתקיים גם בסבב זה. בסופו של דבר הוסכם על דחיית מועד היישום של סבב ג' בכמה חודשים. עוד הוסכם כי בניגוד להסכם המקורי, סבב ג' יחל באופן הדרגתי ב- 2.11.14 , בתחילה כפיילוט בלבד בכמה תחנות שיש בהן תאי מעצר. יצוין כי מדי שנה בשנה עוסקת הסנגוריה הציבורית בנושא זה, ובמהלך השנים אף משרד מבקר המדינה בדק את הנושא 20, ופורסמו דוחות נוספים 21 שבהם תוארו תנאי הצפיפות הקשים הנובעים ממחסור במקומות כליאה. המציאות מלמד ת כי לבעיה זו לא ניתן עדיין פתרון מערכתי שיביא לשיפור משמעותי ברמת הצפיפות במתקני הכליאה. יוער כי אף על פי שמספרם של המעצרים עד תום ההליכים גדל בשנים 2013 - 2003 בכ- 92% , חלקם היחסי מכלל המעצרים גדל באותן שנים רק בכ- 43% . יוצא אפוא שעדיין מרבית העצורים הם עצורי ימים שמשתחררים לאחר תקופה קצרה. .נמצא כי קיימים הבדלים בין נתוני משטרת ישראל לבין נתוני שב"ס ביחס להיקף המעצרים. אי -התאמות אלו נובעות בעיקר מהבד לים בהגדרות המערכת וכן משימוש במערכות מידע שונות. במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2014 , קיימו שני הארגונים ישיבות במטרה ליצור מסד נתונים אחוד בנושא זה. יצוין כי מהצלבות ראשונות של נתוני המשטרה ושב"ס עולה שבמשטרה רשומים כ - 4,000 עצורים שלא מופיעים ברשימות השב"ס, ומנגד רשומים בשב"ס כ- 2,000 עצורים שלא מופיעים ברשימות המשטרה. סבב ג' הוא הציר המרכזי בהסכם 2014 , והוא נועד לצמצם משמעותית את הפערים הקיימים בין שני הגופים ולשפר את יחסי העבודה ביניהם. לפיכך על המשרד לבט"פ לפעול בנחישות ליישומו של סבב ג' בתוך פרק זמן קצר; עליו לעקוב אחר הפיילוט שהחל בכמה תחנות שיש בהן תאי מעצר, להפיק ממנו לקחים ולפעול ליישומו בכל רחבי הארץ. בהסכמי ההבנות מ- 2008 נושא קליטת עצורים חולים היה עמום מאוד. רק כעבור למעלה משש שנים, בהסכם 2014 , הוכנסו סעיפים העוסקים בתחום הרפואי ונוספו הבהרות, פרטים ועדכונים שנועדו לגשר על הפערים בין המשטרה ושב"ס. הביקורת העלתה כי השילוב בין מגמת ה גידול במעצרים בשנים האחרונות והמחסור במקומות כליאה גר ם לנזקים בקשרי הגומלין שבין המשטרה לשב"ס ובתנאי כליאתם והחזקתם של עצורים. מעצרו של אדם שעומדת לו חזקת החפות פוגע בזכות היסוד שלו. לפיכך על המשרד לבט"פ בשיתוף המשטרה ושב"ס לבחון את כל ההיבטים שהוזכרו לעיל ולפעול בהתאם לכך. באופן זה ניתן יהיה לוודא שהמעצרים ייעשו רק במקרים שבהם הדבר הכרחי , תוך איזון ראוי בין האינטרס הציבורי בקיומה של מערכת משטרתית המאפשרת חקירה יעילה של חשודים והרחקת נאשמים שנשקפת מהם מסוכנות תוך כדי ניהול משפטם, לבין האינטרס של שמירה על חירותם האישית של החשודים והנאשמים. מבלי שמוגש נגדם כתב אישום, מחייבים בדיקה לגבי נחיצותם של חלק מהמעצרים ולגבי אפשרות שימוש בחלופות קלות יותר. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבט"פ לבחון את העלייה בכמות המעצרים נוכח העובדה שאחוז לא מבוטל מהעצורים משוחרר לאחר פרק זמן קצר מבלי שהוגש נגדם כתב אישום. המשטרה נדרשת לבחון את הגורמים לעלייה במספר המעצרים, לנתחם ולהסיק מה ם מסקנות כדי להבטיח שהמעצרים בעתיד יהיו הכרחיים ונחוצים, על פי הוראות חוק המעצרים ובהתאם לעקרונות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. מן התרשים עולה שבשנת 2013 כ- 85% מן העצורים שעצרה המשטרה נקלטו בשב"ס, ומתוכם כ - 62% ,שוחררו כעצורי ימים. על פי שב"ס בסוף התהליך, בשנת 2013 , רקכ- 25% מכלל העצורים שהגיעו לשב"ס או כ- 21% מעצורי המשטרה היו עצורים שנשפטו למאסר. עוד יצוין, כי לפי שב"ס, כ- 54% מהעצורים משתחררים לאחר פחות משלושה ימים וכ- 12% נוספים משתחררים לאחר שבעה ימי מעצר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לבט"פ שעליו לבחון מצב זה ולהיערך למתן מענה הולם בעת החתימה על ההסכם המתכלל, לקרא ת סוף שנת 2015. מהתרשים עולה כי בין השנים 2013 -2008 היה גידול של כ - 67% במספר היציאות לחקירה במשטרה. בין השנים 2013 -2012 התמתנה העלייה. יוער כי הניסיון שנצבר בנושא זה וממצאי דוח החברה מדגישים שלא ניתן להימנע לחלוטין מביצוע מקצת ממשימות הליווי והכליאה בידי המשטר ה. בכל תהליך של הסדרה בנושא זה עדיין יהיו מצבים שבהם שוטרים יבצעו את משימ ת הליווי, ועצורים ישהו בתחנות המשטרה. משרד מבקר המדינה מעיר שמצב זה מחייב את שני הגופים להגדיר בצורה ברורה את חלוקת העבודה ביניהם. כמו כן על המשטרה לנתח באופן שוטף את הנתונים במערכת "שירת הסירנה" כדי לאמוד את "המחיר" המבצעי של הליוויים שהיא מבצעת, ובהתאם לכך להגדיר מהו שיעור הליוויים שהיא יכולה לעמוד בו, בלי שמשימו תיה המבצעיות ייפגעו, ולפעול בהתאם לממצאים. האמור לעיל מלמד כי חילוקי דעות, אי-הסכמות והאשמות הדדיות בין המשטרה לשב"ס מדגישים את הצורך בהסדרת מערכת היחסים בין שני הגופים בנושא זה, אולם הסכם מעודכן אחד, שמטפל בפערים שבין המשטרה לשב"ס, לא נחתם. בפועל, הלקחים שהופקו לא מצאו ביטוי בהסכם מתכלל, והמשטרה ושב"ס המשיכו לעבוד בהתאם להסכמי הבנות לא מעודכנים ועמומים בחלקם. נמצא כי בפועל חוקרי משטרת ישראל עושים שימוש מצומצם בחדרי החקירות שהוקצו להם על ידי שירות בתי הסוהר בבתי המעצר. לטענת המשטרה, חדרי החקירות במתקני שב"ס נועדו לאפשר לה לבצע חקירות פשוטות או השלמות חקירה בלבד. חדרי חקירות אלה אינם מהווים תחליף לניהול החקירה ביחידות עצמן מאחר שלא ניתן לעשות בהם חקירות מסוימות. הסעת עצור לחקירה בתחנות המשטרה כרוכה בהשכמתו בשעת בוקר מוקדמת כדי להגיע להסעה של יחידת נחשון, המתחילה את משמרתה בשעות הבוקר המוקדמות, וזאת כדי להספיק להוביל עצורים ואסירים גם לבתי המשפט וגם לתחנות המשטרה. בתום החקירה עליו להמתין בתחנת האיסוף של נחשון, ובזמן זה יש להקצות שוטרים לשמור עליו. העצור נמצא פרקי זמן ממושכים בהסעות ובהמתנה לליווי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשטרה לעשות שימוש יעיל יותר בחדרי החקירות הייעודיים במתקני שב"ס במקרים שבהם לא נדרשות פעולות חקירה מיוחדות, ולפעול בהתאם למסקנותיה של בחינה זו. שימוש בחדרי החקירה במקרים המתאימים יכול להקטין את מספר הליוויים. תוצאות בדיקת החברה מצביעות על כך שהפעילות המבצעית של המשטרה נפגעת בשל משימות הטיפול בעצורים שמוטלות עליה. ההחלטה להעביר את הטיפול בעצורים לידי השב"ס נועדה לייעל הליכים, אולם בפועל המהלך לא צלח במלואו, והוא הסיט משאבים שנועדו למלחמה בפשיעה ולאכיפת החוק. למרות הפערים בין המשטרה לשב"ס, שהתגלו כבר בשנים הראשונות ליישום המהלך, לא נמצא להם פתרון ולא הוכנו נהלים מפורטים המסדירים את חלוקת העבודה המלאה בין הגופים. לטענת המשטרה קציניה הועמדו במצב לא נעים מול פקודיהם, לאחר שאלו הטמיעו את ההסכם החדש, אולם נאלצו להמשיך להתמודד עם הבעיות הישנות. גם הציפייה של גורמי המשטרה, שבעקבות ההסכם יופנו שוטרים רבים ממשימות ליווי ושמירה על עצורים למשימותיהם הייעודיות בתחום השיטור והאכיפה, לא התממשה. כך לדוגמה, סמוך לחתימה על הסכם 2014 ראש ענף שיטור קהילה (רעש"ק) במחוז מרכז במשטרה ציין מקרה שבו שב"ס לא קלטו עצורים בשל חוסר מקומות. לטענתו, "מיותר לציין כי אנו נראים גרוע מאוד מול הפקודים שלנו ובמיוחד לאור הצגת הנושא רק השבוע ואמירה כי יצאנו לדרך חדשה... מעבר לכך הנושא יצר בלילה עומס על התחנות, ביטל שוטרים שהיו אמורים לפעול בחוץ והופנו לשמירה על העצורים". תלונות דומות התקבלו במשל"ט המשטרה, וגם הן הצביעו על הפערים בין שני הגופים. יוצא אפוא, ש התפיסה שעמדה בבסיס ההחלטה להעביר את האחריות למשמורת עצורים, ל ליווי עצורים , להלנתם ולטיפול בהם מן המשטרה לשב"ס ש יעסוק במשימ ות אלה באופן בלעדי , אינה יכולה להתקיים במלואה. מההערכה שהכין אגף תכנון וארגון במשטרה לאחר החתימה על ההסכם .במרץ 2014 עלה שרמת היישום של הסכם 2014 נמוכה מאוד; שמגורמי .השב"ס הגיעו הצהרות אשר לפיהן הוא חוזר בו מן החתימה על הסכם ההבנות .(כולו או חלקו); כי קיימת פגיעה באמון ההדדי בין הארגונים; כי המשטרה .נאלצת לספוג "צעדי ענישה" מצד שב"ס, ושתלונות של המשטרה אינן .מטופלות באופן המניח את הדעת ובמקרים רבים הן אינן נענות כלל. יוצא אפוא שגם לאחר החתימה על הסכם 2014 , שנועד ליישר את ההדורים בין המשטרה ושב"ס , המחלוקות ביניהם לא צומצמו. בפועל, מיד לאחר החתימה התקלות והפערים בין משטרת ישראל לשב"ס המשיכו להתקיים, ובחלק מהמקומות הם אף הועצמו. להלן הפרטים: נמצא כי חרף החתימה על הסכם 2014 , היו פערים רבים בנושא ההיבט הרפואי של קליטת העצורים. במשל"ט המשטרה התקבלו בין היתר תלונות על כך שעצורים המשיכו להישלח לבדיקות בב תי חולים בליווי שוטרים. בעיקר הדברים אמורים לגבי ליוויים לבדיקות פסיכיאטריות, אף שלא היה חשש כי העצורים מצויים במצב פסיכוטי. בחלוף שש שנים מאז נחתמו ההסכמים הראשונים בין המשטרה ושב"ס עדיין אין תחימת גבולות ברורה והסדרה מלאה של התנהלות שני הארגונים בטיפול בנושא. במשך השנים שחלפו נתגלעו מחלוקות רבות הנוגעות לשאלת אחריותם של שני הגופים בעניינים מהותיים, ובהם ליווי עצורים, תהליך קליטת עצורים וויסותם בין מקומות הכליאה. בפועל התפיסה שהנחתה את מנסחי ההסכמים שנעשו במחוזות, שלפיה תוסר מהמשטרה האחריות לביצוע ליוויים ולהחזקת עצורים בבתי מעצר בתחנות, לא עמדה במבחן המציאות. בין השנים 2013 -2008 המשיכה המשטרה לבצע ליוויים ולהלין עצורים בתחנות המשטרה, ולעתים פעילותה המבצעית נפגעה בשל כך. במשך השנים ניסו המשטרה ושב"ס להסדיר את המחלוקות ביניהם שעדיין נותרו בעינן, אך ניסיונות אלה לא צ לחו. רק בשנת 2014 נחתם הסכם שאמור היה להסדיר כמה פערים שהתגלו באותן השנים. חתימת ההסכם בשנת 2014 לא הביאה לסגירת פערים אלה, ובנושאים מסוימים היא אף הגדילה אותם. על המשרד לבט"פ לחזור ולבחון את המחלוקות בין המשטרה לבין שב"ס ולגבש יחד איתם פתרונות ראויים להסדרת הנושאים השנויים במחלוקת, תוך קביעת תחומי האחריות של כל גוף, קביעת נהלים מפורטים וקביעת מנגנונים ליישוב המחלוקות. במסגרת פתרונות אלה יש להתייחס בכובד ראש להיבטים הקשורים לזכויות העצורים ולמניעת פגיעה העולה על הנדרש בחירותם ובכבודם, כפי שנקבע בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. .בשנת 2007 החליט השר לבט"פ שמערך הכליאה והליווי של העצורים בישראל יעבור כולו לאחריות שירות בתי הסוהר, ובשנת 2008 .הוחל ביישום ההחלטה החלטה זו משקפת את התפיסה שלפיה השב"ס הוא ארגון כליאה ארצי, שאמור להחזיק תחת חסותו אסירים שפוטים ועצורים , ולהיות אמון על שמירת זכויותיהם וביטחונם, ומנגד שעל ה משטרה להתמקד בלחימה בפשיעה ובאכיפת החוק ולא לעסוק בשינוע, בליווי ובהחזקה של עצורים. דוח זה בוחן היבטים שונים בתהליך העברת האחריות על מערך ליווי העצורים ובתי המעצר מהמשטרה לשב"ס כנגזר מהחלטת השר.
משרד מבקר המדינה מעיר כי סוגיית הגידול במספר המעצרים עומדת על סדר היום מזה שנים מספר ובייחוד מאז הועבר הטיפול בעצורים לידי השב"ס. אמנם השימוש בכלי המעצר הוא פעולה הכרחית במסגרת מערכת אכיפת החוק, והוא מבוצע בהתאם לשיקול דעתו של השוטר בשטח ובהתקיים יסוד סביר להניח כי החשוד ביצע עברה. יחד עם זאת, הגבלת חירותו של אדם באמצעות מעצר צריכה להיות לתכלית ראויה ויש לעשות כן במידתית תוך בחינת חלופות קלות יותר. הנתונים המצביעים על המספר הגדול של העצורים המשתחררים לאחר מעצר קצר,