משרד האוצר . ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי נמצא כי דברי ההסבר להצעת התקציב הדו -שנתי לשנים 2014 -2013 ולהצעת התקציב לשנת 2015 כוללים אומדן מוטה כלפי מעלה ברוב הנחות החישוב של היקף הסובסידיה השנתית, שמועברת בשנים אלה לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח. אומדן מוטה של הסובסידיה המוצג בדברי ההסבר לתקציב פוגע בשקיפות ובקבלת החלטות של הממשלה וחברי הכנסת ובשקיפות כלפי הציבור. משרד מבקר המדינה שב ומעיר זו הפעם התשיעית מ- 1990 על ליקויים שונים בדברי ההסבר לתקציב המדינה בעניין שיקוף הסובסידיה הגלומה באג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח. יודגש כי גם אם תחליט הממשלה על מתן סובסידיה, השיפורים שנעשו בדברי ההסבר אינם חלופה להרשאה תקציבית מפורשת בתקציב המדינה. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי גם בשיטת החישוב של היחידה לניהול החוב, המבוססת על השוואת מח"מים של אג"ח, חישוב המח"מ של היחידה הטה את חיש וב הסובסידיה כלפי מעלה. זאת בשל שימוש במח"מ נמוך מדי שחושב באמצעות שימוש בתשואה גבוהה מדי להיוון זרמי התשלומים מאיגרת החוב המיועדת. נמצא כי מח"מ של 12 שנה התקבל על ידי היוון אג"ח מסוג ערד לפי תשואה לפדיון בשיעור שבין 0% ל-2% . לעומת זאת, מח"מ של כ-10.5 שנים התקבל מהיוון אג"ח ערד לפי תשואה לפדיון של 6.5% . תשואה כה גבוהה אינה מייצגת את התשואות על איגרת חוב ממשלתית ריאלית בשני העשורים האחרונים. בדיקת משרד מבקר המדינה לשנים 2014 -2002 הראתה כי בכל שנה המח"מ של איגרת חוב מסוג ערד היה גבוה מהמח"מ של איגרת חוב ממשל תית סחירה ריאלית ל -10 שנים61 . לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי גם בשיטת החישוב של אגף החשכ"ל, המחשבת פערי ריביות לפי שוויון במח"מ, תבוצע באמצעות שיעורי התשואה להיוון וחישוב מח"מ הנגזר מהם באופן עקבי. על משרד האוצר לשפר את חישוב אומדן הסובסידיה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי שר הרווחה ישקול להתקין תקנות, בהסכמת שר האוצר, הקובעות את ההשקעות המותרות למוסד לפי סמכות שני השרים בהתאם לסעיף 34 לחוק. מן הראוי שהמועצה תעדכן את תקנון המועצה משנת 1975 , עדכון שיחייב דיון במועצה או בוועדת הכספים שלה או בשתיהן, ותגיש המלצות לשר במקרים שבהם שונו מאוד תנאי השקעות המוסד130 . נמצא כי משרד האוצר והמוסד לא עדכנו את מנגנון קביעת ריבית השוק על מחצית מהשקעות המוסד בממשלה מאז יישומו לפני יותר משני עשורים. אג"ח מסוג כפיר אינן מונפקות עוד, והשוק המשני לאג"ח ממשלתיות התפתח מאז. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרד האוצר והמוסד ישקלו לשנות בהסכמה את מנגנון קביעת ריבית השוק. משרד מבקר המדינה מציין כי פעילות החשכ"לית מהש נים האחרונות להקטנת סיכוני המִחזור בין היתר על ידי הארכת החוב היא חשובה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהתאם להמלצות קרן המטבע והבנק העולמי ראוי כי גם בעתיד מנהלי החוב ישקלו להימנע ככלל ממצבים שבהם הטווח הממוצע לפדיון קטן באופן עקבי במשך כמה שנים כפי שאירע משנת 2003 עד 2011 - דבר שהביא לגידול בסיכון המִחזור באותן שנים. ראוי שמנהלי החוב יפעלו - באמצעות כלי הגיוס שבידם - לשמור על טווח ממוצע לפדיון הולם לסיכונים בחוב הממשלתי. ,משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי ראוי שדרך חישוב הסובסידיה לרבות המתודולוגיה, הנחות החישוב ומגבלות הנתונים, תהיה שקופה יותר עבור מקבלי ההחלטות ו הציבור. לעניין המחסור בנתונים למח"מ האיגרת המדויק, על משרד האוצר לשקול בין היתר להשתמש בנתוני עקום התשואות לפדיון הריאלי של אג"ח ממשלתיות הנאמד על ידי בנק ישראל באמצעות מתודולוגיות שונות שעודכנו מפעם לפעם ופורסמו לציבור בכמה עבודות מקצועיות או לשפר את אמידת התשואה באופן עצמאי. לא נמצאה עדות להמלצות של מועצת המוסד או של ועדת הכספים של המועצה לשר הרווחה בעת ששונו תנאי השקעות המוסד בשנת 1990 וכן בשנים האחרונות, שבהן ירדה ריבית השוק על מחצית מהשקעות המוסד בממשלה. עוד נמצא כי לא הותקנו תקנות הקובעות את ההשקעות המותרות למוסד, כפי שהיה אפשר לקבוע בהתאם לסעיף 34 .לחוק הביטוח הלאומי המחוקק הטיל על המועצה אחריות מפורשת בחוק בעניין השקעות המוסד. תנאי ההסכם של המו סד עם הממשלה מ - 1980 שונו בשנים 1992 -1990 , ושונו שוב בהחלטת הממשלה מאוגוסט 2008 , אך היא טרם יושמה. כמו כן התשואה על מחצית מהשקעות המוסד פחתה מאוד בשנים האחרונות בעקבות החלטת סגן החשכ"ל ובעקבות הירידה בשיעורי התשואה על אג"ח ממשלתיות סחירות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הדברים האלה היה על המועצה או על ועדת הכספים שלה לגבש המלצות בעניין תנאי ההשקעות החדשים ולהגישן לאישור שר הרווחה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי המודלים המפותחים ביחידה לניהול החוב לאמידת סיכוני השוק והמודלים המשמשים לחישוב אומדן החזרי חובות בתקציב המדינה ישולבו, בשינויים המתבקשים90 , בהליך קבלת ההחלטות על הרכב הגיוס השנתי ועל תמהיל החוב האסטרטגי. ראוי כי היחידה תציג כמה תמהילי גיוס חוב (אסטרטגיות גיוס) ותחשב עבור כל אחד מהם את עלות שירותי החוב הצפויה (בהתאם למודלים בעלי יכולת החיזוי הטובה ביותר) ואת השינויים בעלות כתוצאה משינויים בגורמי שוק ובמשתנים כלכליים אחרים שהם מעבר לשינויים הצפויים, וככל שניתן תחשב את ההסתברויות להתממשות הסיכון. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי עד מועד סיום הביקורת לא יושמו החלטת הממשלה מאוגוסט 2008 והמלצות הוועדה לאיתנות פיננסית מ- 2012 , ולפיהן יש להשקיע את כספי הביטוח הלאומי באג"ח של ממשלת ישראל בריבית שוק ולהפסיק את הסבסוד למוסד דרך תקציב הריבית. עוד נמצא כי לא יושמו המלצות הוועדה להקים ועדה בין -משרדית שתקבע את מאפייני האג"ח בהתאם לצרכים האקטואריים של הביטוח הלאומי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי נמשכת הנפקת אג"ח מיועדות לביטוח הלאומי הנושאות תשואה מועדפת הכרוכה בסובסידיה בניגוד להחלטת הממשלה מ - 2008 , ללא כל הרשאה תקציבית מפורשת, ואף ללא דיווח לכנסת ולציבור על הסובסידיה ועל היקפה, כל זאת בניגוד לכללי מינהל תקין. אין זה ראוי שתמיכת הממשלה במערכת הביטחון הסוציאלי, שהיא מרכיב משמעותי בסדרי העדיפויות של הממשלה, תיעשה באמצעות מתן תמיכה המובלעת בתקציב הריבית. עוד נמצא כי על אף ההיקף הגבוה של הפעילות הכספית מול המוסד וההשפעות המהותיות על תקציב המדינה, במועד ביצוע הביקורת לא היה בידי היחידה לניהול החוב, האחראית להנפקת אג"ח מיועדות לביטוח הלאומי, החוזה עם המוסד מ - 1980 המסדיר את תנאי השקעותיו בממשלה, לרבות הנפקת אג"ח מסוג עיבל ופירעונן. לעצם קיומו של החוזה יש משמעות לעניין הסדרת הפעילות בין המוסד ובין הממשלה בתחום השקעות המוסד בממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר כי שימוש בתשואה לפדיון שחושבה על ידי היחידה באופן תיאורטי באמצעות חישוב ממוצע משוקלל לינארי בין שתי תצפיות של תשואות קיימות שההפרש בטווח לפדיון שלהם הוא 17 שנה הוא למעשה שימוש בגישה שאינה מקובלת בספרות המקצועית, בבנקים מרכזיים בעולם ובבנק ישראל. קיימת חשיבות לחישוב מדויק ככל שניתן של אומדן הסובסידיה במסגרת פתרון לעניין הסדרת הנפקת אג"ח מיועדות וככל שהממשלה תחליט לתמוך בקרנות הפנסיה ובחברות הביטוח באמצעות סובסידיה הנגזרת מפערי ריבית. לכן ראוי כי היחידה תשתמש במודלים המקובלים בספרות המקצועית לאמידת שיעורי תשואה לפדיון ותלמד מניסיונם של בנקים מרכזיים בעולם ומבנק ישראל. מודלים אלה כוללים שיטות שונות לצמצום ההפרש בין העקום הנאמד באמצעות המודל ובין התשואות של אג"ח הנסחרות בשוק. על היחידה לבחור במודל, לנמק את בחירתה, לרבות ציון היתרונות והחסרונות שבו ומידת התאמתו לצרכים של היחידה, להציג את המודל הנבחר באופן פומבי ולשדרגו מפעם לפעם. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת הפתרון לעניין הסדרת הנפקת אג"ח מיועדות וככל שהממשלה תחליט לתמוך בקרנות הפנסיה ובחברות הביטוח באמצעות סובסידיה הנגזרת מפערי ריבית, יש לשקול להוציא את הסובסידיה המהווה תמיכה מסעיף הריבית. בפתרון שיועלה אפשר לשקול להציג את התמיכה בסעיף גמלאות ופיצויים (סעיף 12 ) בתקציב המדינה, הכולל סיוע של הממשלה לקרנות הפנסיה המחושב מפערי ריבית. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, ובחלוף כשלוש שנים מפרסום המלצות הוועדה לאיתנות פיננסית, לא יישמו משרד האוצר או המוסד את ההמלצות ולא הביאו אותן לדיון בממשלה. לא זו אף זו, משרד האוצר גם לא הביא לדיון בממשלה פתרון אחר לכשלים שהעלתה הוועדה, לגירעון האקטוארי של המוסד ולסיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה. מן הראוי כי משרד האוצר ייתן מענה יסודי ובהקדם לבעיית האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי ולסיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינ ה, וכי הוא יבטיח את מילוי התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי. ,לדעת משרד מבקר המדינה, לאור השינויים הרבים שחלו במשק בכלכלה ובפיתוח הארץ מאז חוקק לראשונה סעיף ההשקעות בחוק הביטוח הלאומי ב- 1953 , שהיה בהם להשפיע בין היתר על ייעוד כספי הקרן, ובעקבות התפתחות ערוצי השקעה נוספים, ראוי כי כל הגורמים הרלוונטיים - לרבות המוסד, שר הרווחה ומשרד האוצר - ישקלו בשיתוף היועץ המשפטי למ משלה את הצורך לבצע שינויים בהסכמה לסעיף זה. בנוגע למכתב החשכ"לית, משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי הצעה לשינויי חקיקה הנוגעת לשינוי מעמדו של המוסד לביטוח לאומי צריכה להיות מבוססת על עבודת מטה יסודית ושקופה אשר לה שותפים כל הגורמים המקצועיים לרבות המוסד לביטוח לאומי, ובין היתר לכלול את ההשפעה על האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי בדין וחשבון אקטוארי. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה להתייחס לדוח הוועדה לאיתנות פיננסית שבין היתר הצביע על חשיפת יתר של המוסד להשפעתם של אילוצי תקציב קצרי מועד והעלה כי עודפי התקציב של המוסד משמשים למעשה למימון הוצאות הממשלה בהווה, במקום לחיסכון עבור מימון הקצבאות בעתיד. כמו כן ראוי להתייחס לחשש של הביטוח הלאומי מביצוע שינויים בחוק ההסדרים לרעת המחויבות למבוטחים 126 . במסגרת השיקולים, יש להביא בחשבון גם את החלטתו של המחוקק שלא להקי ם את הביטוח הלאומי כמחלקה ממשלתית, אלא כישות משפטית נפרדת וכאחראי לבדו לנכסים ולתביעות. כמו כן, יש להתחשב גם בחשיבות שייחס המחוקק לכך שעודפי הכספים שנצברו לצורך הביטחון הסוציאלי של אזרחי המדינה יבטיחו שבידי המוסד יהיו מקורות מספיקים כדי לעמוד בהתחייבויותיו כלפי אזרחי המדינה גם בטווח הארוך. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח היקף החוב הצמוד למדד, שחלקו הסחיר הוא השני בגודלו בקרב 34 מדינות ה- OECD , ונוכח ההיקף הגבוה של החוב בריבית משתנה שעמד בסוף 2014 על כ-43.3 מיליארד ש"ח והטווח לקיבוע מחדש של הריבית העומד על כחודשיים וחצי בלבד, ונוכח אזהרות קרן המטבע והבנק העולמי מפני הסיכונים שבגיוס בריבית משתנה 92, החשיפה של החוב לסיכון אינפלציה וריבית משתנה היא גבוהה. למרות זאת הערכת הסיכון של החוב מוגבלת ואינה כוללת הערכה של הסיכון מתנודתיות בשערי הריבית ובמדד המחירים לצרכן. לדעת משרד מבקר המדינה, בקביעת תמהיל הגיוס השנתי ותמהיל החוב האסטרטגי, לצד הצגת השיקולים של מנהלי החוב כריבון וכמנפיק בהנפקת אג"ח סחירות צמודות מדד ואג"ח בריבית משתנה, ראוי שיוצגו גם השינויים בעלות שירות החוב הנובעים משינויים בגורמי סיכון אלה שהם מעבר לשינויים הצפויים וככל שניתן יוצגו ההסתברויות להתממשות הסיכון. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהיחידה תבחן את דרך חישוב רגישות החוב בריבית משתנה לסיכוני ריבית. זאת משום שהיא תלויה בין היתר במח"מ המותאם לבחינת רגישות איגרת חוב בריבית משתנה, הן לשינויים בריבית ההיוון, הן לשינויים בריבית העצמית של איגרת החוב והן למקדם הקושר בין השינויים היחסיים בריבית העצמית של איגרת החוב לשינויים בריבית ההיוון 93. לא נמצא כי המבקר הפנימי של משרד האוצר עשה בשנים האחרונות ביקורת על עבודת היחידה לניהול החוב. את הביקורת האחרונה ביחידה לניהול החוב, שהייתה בנושא מלוות פנים - אג"ח סחיר, עשתה יחידת הביקורת באגף החשכ"ל (הכפופה לחשכ"לית) באמצעות חברה חיצונית בחודשים מרץ-אוקטובר 2008 . משרד מבקר המדינה מציין כי בניגוד ליחידת הביקורת באגף החשכ"ל, המבקר הפנימי במשרד האוצר אינו כפוף לחשכ"לית. מכל מקום, הבדיקה העלתה כי שני גורמים בתוך משרד האוצר סבורים שמתפקידם לבצע ביקורת פנימית על עבודת היחידה לניהול החוב. במצב דברים זה, מן הראוי שהיועץ המשפטי של משרד האוצר ייתן דעתו לעניין ויוציא הנחיות מחייבות בנושא בהקדם האפשרי, בשים לב לכך שהביקורת האחרונה שעשתה יחידת הביקורת בחשכ"ל על עבודת היחידה לניהול החוב הייתה לפני כשבע שנים. "מתברר כי אף שגיוס חוב מקומי סחיר באמצעות עש ר הוא אפיק הגיוס הגדול והמרכזי של הממשלה ואף שהיחידה לניהול החוב מעניקה להם זכויות יתר (בתמורה לחובות המוטלות עליהם), לא בדקה היחידה אם הושגו יעדי הרפורמה, ובכך נפגע תהליך הפקת לקחים החיוני לשיפור ניהול החוב הממשלתי וייעולו באמצעות עש"ר. לדעת משרד מבקר המד ינה, ראוי כי היחידה תבדוק את אופן השגת היעדים שהוגדרו ברפורמה לצורך הפקת לקחים החיונית לייעול גיוסי החוב הממשלתי באמצעות עושי שוק ראשיים. משרד מבקר המדינה מעיר כי הקוד להתנהגות מקצועית של חטיבת המימון אינו מסדיר את המעורבות של הייעוץ המשפטי במשרד האוצר בהסדרים למניעת ניגודי עניינים. כפי שעולה מהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, מן הראוי שהייעוץ המשפטי במשרד האוצר יהיה מעורב בבחינת הצורך לקבוע הסדר לניגוד עניינים ובקביעת ההסדרים עצמם, לרבות המגבלות שיחולו על עובדי חטיבת המימון, ושהקוד יכלול הפניה של העובד לייעוץ המשפטי אם מתגלה חשד לניגוד עניינים. נמצא כי קיימות הוצאות בגין תפעול החוב הממשלתי בהיקף של מיליוני ש"ח בכל שנה המשולמות ללא שקיפות מסעיף "תשלום ריבית" אף שהיה מצופה שישולמו מסעיף הוצאות משרד האוצר (סעיף 5 ). לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף התקציבים ואגף החשכ"ל לבצע ב דיקה משותפת ולחלק מחדש את ההוצאות הנוגעות לניהול החוב הממשלתי בין סעיף תשלום הריבית לסעיף הוצאות משרד האוצר ולבצע שיוך הולם בתוך סעיפי ההוצאה (לתחומים, לתכניות ולתקנות) בהתאם למאפייני ההוצאה. משרד מבקר המדינה מציין כי ליעדים הכמותיים להארכת החוב שקבעה החשכ"לית יש חשיבות רבה לצורך מזעור ס יכוני מִחזור. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהחשכ"לית תבחן קביעת טווחים ליעדים כמותיים נוספים כגון ההרכב המטבעי הרצוי של החוב. כמו כן ניתן לשקול להפריד בין החלטות אסטרטגיות בגיוס החוב לטווח הבינוני והארוך, שראוי שייקבעו אחת לתקופה, ובין תכניות הגיוס השנתיות שאמורות להביא לאיזון בין היעדים שנקבעו בתכנית האסטרטגית ליעדים קצרי טווח בהתאם לשינויים בשוק. לא נמצאה הודעה ברשומות על מינוים של שני עש"ר שצורפו בשנים 2009 ו- 2014 , וזאת בניגוד לדרישה מפורשת בחוק מלווה המדינה. בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי תיעוד הדיונים הפנימיים ביחידה מאוגוסט 2014 נעשה בדיונים שעסקו בהכנה למימון הג ירעון. נוכח ההיקף הכספי הניכר של תכנית הגיוסים החודשית ובהתאם לכללי מינהל תקין, ראוי כי אגף החשכ"ל יקפיד לתעד גם את הדיונים, ההחלטות והאישורים של החשכ"לית הנוגעים לתכנית הגיוסים החודשית.
בעשור האחרון, מאז יישום הרפורמה בקרנות הפנסיהב- 2003 , גדלו הפערים בין הריבית על אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה מסוג ערד ובין התשואה לפדיון על אג"ח ממשלתיות סחירות דומות. גידול דומה בפערים מ - 2006 היה גם באג"ח מסוג חץ המונפקות לחברות הביטוח בריבית של 4% . חידוש הנפקות אג "ח מיועדות מסוג ערד משנת 2007 והגידולבפערי התשואות מגדילים את הסובסידיה לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח באופן עקבי וללא שליטה. נמצא כי סכום הסובסידיה הגלום בתקציב הריבית הוא תוצאה מקרית של הפער שבין הריביות הנקובות על אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח ובין התשואה לפדיון על אג "ח ממשלתיות בעלות מאפיינים דומים, וכן תוצאה של הגידול הלא נשלט בהיקף ההנפקות של אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה וחברות הביטוח. משרד מבקר המדינה מעיר כי להיעדר שליטה על הנפקת אג"ח מיועדות, על פערי הריבית ועל הסובסידיה יש השפעה על הרכב תקציב המדינה, וכי היעדר שליטה זה אינו מתבטא רק בגידול בעלויות הריבית, שמושתות על תקציב המדינה בשנה שבה הונפקה איגרת חוב מיועדת, אלא יבוא לידי ביטוי לאורך כל חיי האיגרת (15 .שנה) בתוספת צבירת הצמדות למדד לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר ייתן את הדעת לשינויים שחלו בריביות בשנים האחרונ ות ולשינויים בהיקף הנפקת אג"ח מיועדות והשפעתן על סכום הסובסידיה הגלום בתקציב הריבית. עוד ראוי כי אם תחליט הממשלה על מתן סובסידיה מתקציב המדינה, ייעשה הדבר באופן מתוכנן ומבוקר ותוך התחשבות בסדרי העדיפויות של הממשלה.