נציבות שירות המדינה . הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה - ביקורת מעקב מורחבת .מומלץ כי נש"ם תשלים את הסרת הרישום המשמעתי של עובד שהתיק המשמעתי בעניינו .נגנז בשל חוסר ראיות או בשל היעדר אשמה או כיוון שנסיבות העניין אינן מתאימות .להליך משמעתי, בתיקי משמעת שנסגרו לפני יולי 2021. . מידת תיקון הליקוי- הליקוי תוקן במידה חלקית. מהלוח עולה כי מאז שנת2015 מספר המשרות באגף המשמעת עלה בשתי משרות .ואולם מספר התובעים פחת במשרה אחת, וכמעט כל המשרות מאוישות. באגף .החקירות מספר המשרות נותר יציב משנת 2015 (למעט תוספת של משרת .סטודנט), אולם האגף נמצא בתת-איוש של 4 עובדים (כרבע ממצבת כוח האדם .שלו), תת-האיוש בולט במשרות של חוקרים. משאבי האנוש בתחומי הליבה של .האגפים - תביעה וחקירה, הצטמצמו בשנים 2015 - 2020 . .יוצא אפוא שאף שחלפו כ-15 שנה מאז החליטה הממשלה להחיל את חוק המשמעת על .עובדי בנק ישראל, וחמש שנים מאז הביקורת הקודמת, הנהלת בנק ישראל טרם הסדירה .מסגרת נורמטיבית שלמה לטיפול בעבירות משמעת בבנק ישראל . מומלץ כי נציב שירות המדינה ימשיך לפעול לאיתור גורם מתאים לטיפול דרך קבע .בעררים, בתיאום עם משרד המשפטים, ובכלל זה יושלם הטיפול בטיוטת הנוהל שאגף .המשמעת העביר לפרקליטות המדינה במאי 2021 . עוד מומלץ כי נש"ם תבחן אפשרות .להסדיר את זכות הערר על החלטות אגף המשמעת ב תיקי משמעת שיש בהם נפגעי .עבירה. .מידת תיקון הליקוי על האפשרות לערור על החלטת אגף המשמעת בנוגע לעבירות .הטרדה מינית - הליקוי תוקן במידה רבה. .מידת תיקון הליקוי על האפשרות לערור על החלטת אגף המשמעת בנוגע לעבירות .משמעת אחרות - הליקוי לא תוקן. .מומלץ שנש"ם תחדד את הנחיותיה בכל הנוגע לטיפול בעבירות משמעת בקרב .משרדים שבהם שיעור התובענות שהוגשו נגד עובדיהם מכלל התובענות קטן .במידה ניכרת מחלקם של עובדיהם מסך העובדים שחל עליהם חוק המשמעת. .זאת, כדי לוודא שהנתונים על המשרדים האלה אינם נובעים מאכיפה חסרה של .כללי המשמעת. .נמצא כי הפרסום השנתי של נש"ם לציבור בתחום המשמעת במסגרת דוח חופש .המידע אינו מספק מידע מלא על הטיפול המשמעתי הכולל, וגם דוח אגף המשמעת .אינו נותן ביטוי לכלל הפעילות של הגורמים השונים בתחום המשמעת, ובהם אגף .החקירות ובית הדין למשמעת. לדוגמה בדוח חופש המידע מוצג נתון בדבר מספר .החקירות שבוצעו בכל שנה ומידע על אמצעי המשמעת שהטיל בית הדין למשמעת, .ואילו המידע על מספר התובענות שהוגשו ואמצעי המשמעת המשרדיים מוצג בדוח .אגף המשמעת. .נמצא כי הנתונים בנוגע למשך ההליך המשמעתי אינם מוצגים בדוחות שנש"ם .מפרסמת לציבור. .מומלץ שנש"ם תפרסם לציבור דוח שנתי על פעילותה בתחום המשמעת ותרכז בו את .כל הנתונים הרלוונטיים, לרבות על חקירות משמעת, תובענות שהוגשו ותוצאותיהן ושאר .הטיפול בעבירות משמעת ומשכו, באופן שיאפשר להשוות בין השנים. נמצא כי נש"ם לא השלימה את תיקון חוק המשמעת. עוד עלה כי בתוכנית העבודה של .אגף המשמעת בכל אחת מהשנים 2019 - 2021 "נכללה המשימה "תיקון חוק המשמעת .ברמת חשיבות גבוהה שיש לסיימה עד סוף אותה שנה, וכי אב בית הדין העלה לפני .הנציב דאז את הקשיים הכרוכים בעיכוב התיקון לחוק, אך תהליך החקיקה לא קודם. .משרד המשפטים מצ ידו לא יזם קידום תהליך החקיקה, אלא המתין לטיפול נש"ם .בהערותיו על טיוטת תזכיר החוק. .בין הקשיים האמורים שאב בית הדין העלה בפני הנציב דאז היו גם אלה: הקשיים לקיים .דיונים בשל החובה לפי החוק למנות הרכבים של שלושה דיינים לכל דיון; החוק הקיים .אינו מאפ שר להטיל אמצעי משמעת נוספים כגון הפקעת יותר ממשכורת אחת מעובד .שהורשע, פיטורין על תנאי, השבת שווי הנזק שגרם עובד שהורשע. כמו כן, אב בית הדין .מסר למשרד מבקר המדינה כי יש טעם לפגם בעובדה שאגף המשמעת הוא הגורם .שאמור לקדם את תיקונו של חוק המשמעת, ובכללם את התיקונים הנוגעים לבית הדין .למשמעת, בשעה שעובדי האגף המשמשים כתובעי משמעת הם צד המתדיין מולו בהליך .המשמעתי. לפיכך אב בית הדין סבור כי הלשכה המשפטית בנש"ם צריכה להיות הגורם .האמון על קידום תיקוני החקיקה. .מומלץ שנש"ם תפעל לקידום תיקון חוק המשמעת, ובכלל זאת תשלים את טיפולה .בטיוטת תזכיר החוק, כדי שמשרד המשפטים יוכל להמשיך לקדם את הליך החקיקה. .עוד מומלץ, לנוכח דבריו של אב בית הדין, שנש"ם תיתן את הדעת לגורם האחראי .מטעמה לטיפול בקידום תיקוני החקיקה. .היקף המקרים שבהם עלו חשדות לעבירות משמעת ביד ושם קטן במידה ניכרת .מאשר בגופים שבהם מספר דומה של עובדים ושעליהם חל חוק המשמעת. כך .לדוגמה בשנת 2020 בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, שבה עובדים כ -1,000 . עובדים, היו שמונה חשדות לעבירות משמעת ובמשרד ראש הממשלה, שבו מספר .דומה של עובדים, היו 12 חשדות. דהיינו, ממוצע של40 - 60 חשדות בתקופה של .חמש שנים. .עלה כי יד ושם (ארגון המעסיק יותר מ-800 עובדים) טיפל בחשד אחד לעבירת משמעת .במשך יותר מחמש שנים ועשה שימוש בתקנון משמעת כללי שאינו מתאים לתחומי .העשייה של הארגון. .מומלץ שתאגיד יד ושם יגבש כללים עדכניים לטיפול בחשדות לעבירות המשמעת, ובכלל .זה בחשדות להטרדות מיניות, ויפעל בהתאם לאמור בהם, בדרך שתביא לטיפול ממצה .בהיבטי משמעת בארגון. .הנהלת מכון התקנים סבורה אפוא כי ההסדרה הנורמטיבית הקיימת אינה נותנת לה את .הכלים הנדרשים לטיפול בחשדות לעבירות משמעת של עובדי המכון. .מומלץ שהנהלת מכון התקנים תשלים את המשא ומתן האמור ותסדיר כלי עבודה .מספקים לטיפול בחשדות לעבירות משמעת. .מומלץ כי נציבות שירות המדינה, בהתייעצות עם משרד המשפטים, תפעל לגיבוש מערכת .נורמטיבית להסדרת דיני המשמעת בתאגידים הציבוריים שעליהם חל חוק המשמעת, .בשיתוף עם המשרדים האחראים לתאגידים. .מידת תיקון הליקוי - הליקוי לא תוקן. .עלה כי יד ושם מטפל בחשדות לעבירות משמעת על פי תקנון המשמעת הכללי .שנכתב לפני כשישים שנה והותאם לפעילות במפעל תעשייתי. ואולם עבירות .המוזכרות בתקנון, כגון גרימת נזק למכונות, אינן מתאימות לסוגי הפעילות ביד ושם, .תאגיד העוסק בתחום התיעוד, ההנצחה וההוראה של השואה. הנהלת יד ושם לא .התאימה את העבירות שבתקנון לעבירות רלוונטיות לפעילותו. .על המשרדים לפעול לקבלת דיווחים מעובדים מושעים העובדים בעבודה פרטית. .מומלץ כי נש "ם תבצע בקרה על יישום הנחייתה בנושא זה. .נמצא כי נכון לנובמבר 2021 ,תיק התלונה או החקירה הוא תיק פיזי, שחלק מהמידע .בו מוזן ידנית למודול משמעת וכי נש"ם לא גיבשה פתרון לקידום מחשוב התיקים. .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעילותה של רשות המ יסים לפרסום אמצעי .המשמעת שננקטו כלפי עובדים. מומלץ כי נש"ם תסדיר כללים לפרסום הליכי משמעת .ותפעל להטמעתם במשרדים. .עלה כי אין אפשרות להגיש ערר על ההחלטות בתחום המשמעת (שאינן בתחום .ההטרדות המיניות). עוד עלה כי אגף המשמעת סבור כי הפרקליטות העוסקת בפלילים .היא הגורם המתאים לטפל בעררים, ואולם עמדת הפרקליטות היא כי אין ביכולתה לעסוק .בכך, וכי היא מהווה גורם ממליץ לפני נש"ם אם לדחות או לקבל את הערר (ולא גורם .מחליט). .בתחום העררים על הטרדות מיניות, עלה כי החל מיוני 2017 המחלקה הכלכלית .בפרקליטות המדינה היא הגורם הבוחן את העררים של נפגעי עבירה על החלטות אגף .המשמעת בעבירות של הטרדות מיניות, אך טרם אושר נוהל קבוע המסדיר את ה גורם .שיטפל בערר. .הביקורת הנוכחית העלתה כי נש"ם ומשרד המשפטים לא בחנו את ההסדרה הרצויה .בנוגע לסמכויות המשרדים ולוועדות המשמעת. כיוון שכך, עדיין קיים חשש לטיפול חסר .ומקל במקרים שבהם ראוי היה לנקוט הליכי משמעת מחמירים יותר או להגשת תובענות .במקרים שבהם ניתן היה להסתפק בהליכי משמעת קלים יותר. .משרד מבקר המדינה ממליץ שבמסגרת הטיפול בגיבוש נוסח עדכני מוסכם לתיקון .החקיקה בין נש"ם למשרד המשפטים, יוסדר הטיפול ברובד הביניים של עבירות .המשמעת וייבחן הצורך לחדש את פעילותן של ועדות המשמעת. הצורך בהסדרה גובר .בשל התמשכות הליכי המשמעת והעומס המוטל כאמור על אגף המשמעת, והוא אף .עולה בקנה אחד עם מרכיב מרכזי ברפורמה שמקדמת נש"ם בניהול ההון האנושי בשירות .המדינה - אצילת סמכויות נש"ם למשרדים. .מידת תיקון הליקוי - הליקוי לא תוקן. .נמצא כי נש"ם ומשרד המשפטים לא בחנו דרכים להתמודדות עם השעיות של כמה .שנים. .משרד מבקר המדינה בדק אם נש"ם בחנה את ההיבט הכספי של תשלום שכר .בתקופת השעיה. עלה כי נש "ם לא בחנה זאת, ולא חישבה את העלות השנתית של .תשלומי השכר לעובדים מושעים. .נש"ם השיבה כי היא אינה אמונה על בחינת ההיבטים הכספיים של השעיית .עובדים. .2. מנתוני בית הדין למשמעת עולה כי במשך כארבע שנים וחצי, מתחילת שנת2017 . ועד מאי2021 הוגשו135 בקשות של עובדים להגדלת שכר (בממוצע30 בקשות .לשנה) ושמונה בקשות של אגף המשמעת להפחתת שכר. היקף הבקשות להגדלת .שכר נותר אפוא דומה להיקפן בביקורת הקודמת. .נמצא כי ההנחיה האמורה תקפה למועד הוצאתה ואילך, ואינה תקפה לגבי תיקים שנסגרו .לפני יולי 2021 . .מומלץ כי נש "ם תקים מאגר אלקטרוני לניטור הפעולות שנוקטים המשרדים בעקבות .המלצותיה ולאיסוף נתונים סטטיסטיים על פרקי הזמן עד להשלמת פעולות המשרדים, .וכי תכלול במאגר גם את נימוקי המשרדים להחלטותיהם שלא לאמץ את ההמלצות. .מאגר כזה עשוי לשמש כלי ניהולי למעקב שיטתי אחר פעולות המשרדים, גם כדי לוודא .שהן נעשות בסמוך למתן המלצת אגף המשמעת. .מידת תיקון הליקוי - הליקוי לא תוקן. .הביקורת הנוכחית העלתה שנש"ם לא הקימה מאגר אלקטרוני של נתונים כאמור, והיא .אינה מנטרת את הפעולות שנוקטים המשרדים בעקבות המלצותיה; אין לנש"ם נתונים .סטטיסטיים על מידת אימוץ המלצות אגף המשמעת ב ידי המשרדים או על פרק הזמן .שחולף עד לאימוץ ההמלצות. .מהתרשים עולה כי 65% מתאי המידע במסד הנתונים של אגף המשמעת היו .ריקים82 (50% היו בתאים בשדות שלא נעשה בהםשימוש כלל ו -15% תאים בשדות .שהיו בשימוש חלקי). למשל, במאגר לא צוין באיזה שלב נמצא הטיפול ב-69% . מהתלונות83 וכן לא צוין מיהו הגורם המטפל ב-69% מהתלונות84 ;74%85 מהתאים .במסד הנתונים של אגף החקירות היו ריקים. למשל, במאגר לא צוין התאריך שבו .התקבלו 88% מהתלונות86 וכן לא צוין בו המספר הסידורי של74% מהחקירות87 ; .69%88 .מהתאים במסד הנתונים של בית הדין למשמעת היו ריקיםלמשל, ב-30% .מהתיקים נותרו ריקים התאים שבהם יש לציין באיזה מחוז של בית הדין מדובר 89 , .וב-93% מהתיקים לא צוין תאריך הגשת התובענה90 . .עלה כי במשרד החינוך מכהנים שלושה חוקרי משמעת, כ-18% ממספר החוקרים .הנדרש כאמור54 .. עוד עלה כי חוקר אחד מהם ביצע הלכה למעשה חקירות משמעת .שני חוקרים נוספים העובדים במחוזות המשרד הוסמכו לכך אך לא עסקו בחקירות. .על רקע החוסר ב-29 חוקרים ובפרט במשרדהחינוך, מומלץ שנש"ם תפעל על מנת לתת .מענה על קשיים בגיוס חוקרי משמעת במשרדים ותפעל להשלמת איוש מצבת החוקרים .הנדרשת במשרדים. עוד מומלץ כי נש"ם תשקול להנחות את משרדי הממשלה לכלול .במכרזים שהם מפרסמים באגפים הרלוונטיים גם את האפשרות למנות את המועמד .שייבחר לתפקיד חוקר משמעת, נוסף על תפקידו העיקרי . . דוח המעקב העלה כי קיימים פערים בין צורכי שירות המדינה במערך חקירות משמעת .מלא ואפקטיבי, לבין המערך שמפעיל אגף החקירות, באגף עצמו ובמשרדים. עלה כי .חסרים חוקרים ובפרט במשרדים. את הפערים יש לבחון לאור הנתונים האמורים , ולפיהם .בשנים 2015 - 2020 פחת היקף חקירות המשמעת ב-18% ,אף על פי שמספר תיקי .המשמעת שנפתחו בשנים אלו גדל ב-126% ולאור אי-יכולתו של אגף החקירות לבצע .חקירות משמעת, גם באמצעות חוקרים במשרדים, בהיקף הנדרש מהעלייה במספר תיקי .המשמעת. מומלץ כי נש"ם תפעל למינוי חוקרי משמעת בכל הגופים שחל עליהם חוק .המשמעת בהיקף הנדרש . .עלה כי הקשיים שציין אב בית הדין בדוח הקודם טרם באו על פתרונם ובכלל זה קידום .תיקוני החקיקה הנדרשים וסוגיית שלוחות בית הדין. חלק מהקשיים שהעלה אב בית הדין .עשויים להיפתר באמצעות תגבור מצבת העובדים של בית הדין, בפרט משום שמשרה .שנועדה לשופט נוסף הושאלה לאגף המשמעת. .מומלץ שנש"ם תפעל לאיוש משרות שעומדות לרשות בית הדין למשמעת באופן שיסייע .גם בהיבטים מנהליים של תפעול בית הדין, תשלים את גיבוש מסקנות הצוות המייעץ .לבחינת איחוד בתי הדין למשמעת ותפעל ליישומן. .מידת תיקון הליקוי - הליקוי לא תוקן. .נמצא כי אגף המשמעת לא פרסם הנחיות אופרטיביות בנוגע לפרסום הליכי המשמעת .שהמשרדים נוקטים, כנדרש על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה. .1. בתקופת הביקורת הנוכחית היו כאמור פערים בין התפלגות החוקרים בין המשרדים .על פי הדוח לבין ההתפלגות בפועל. הפער בין מספר החוקרים הנדרש לבין מספרם .בפועל היה גדול במיוחד במשרד החינוך - 3 חוקרים בפועל לעומת צורך ב-17 .חוקרים; במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים 52 - חוקר אחד בפועל .לעומת צורך ב-5 חוקרים; ובמוסד לביטוח לאומי - 2 חוקרים בפועל לעומת צורך ב - .7 .חוקרים . נמצא כי אגף החקירות לא העלה את הקושי לגייס חוקרי משמעת לצורך מציאת .פתרון בפני נציב שירות המדינה. .נמצא כי לצד חובת המשרדים כאמור, נש"ם אינה בודקת אם המשרדים מקבלים .דיווחים על עבודה נוספת של המושעים בדבר השתכרותם בתקופת ההשעיה, ואינה .בודקת האם עובדים מושעים משתכרים בשכר נוסף. כמו כן, לנש"ם אין נתונים על .מספר העובדים שעובדים בעבודה פרטית בזמן השעייתם. .מומלץ שאגף החקירות יוודא כי חוקרי המשמעת במשרדים, הגם שהם אינם עובדי אגף .החקירות, עומדים בתנאי הסף שהוא קבע וכי הם עוברים הכשרה ומוסמכים במועדים .שנקבעו. עוד מומלץ שאגף החקירות יוודא עם המשרדים שיש מקום להאריך את תוקף .הסמכת החוקר, בטרם יאריך את תוקפה. .מידת תיקון הליקוי - הליקוי תוקן באופן מלא. .עלה כי במועד סיום הביקורת, לא הוקם ממשק ממוחשב וכי דיווחי המשטרה והפרקליטות .לנש "ם, הם ידניים ולא נעשים באמצעות ממשק ממוחשב. זאת, למעט דיווחי המשטרה .למשרד החינוך. .מומלץ כי הגורמים הרלוונטיים - פרקליטות המדינה, המשטרה ונש"ם - יפעלו לקידום .הקמת ממשק ממוחשב ביניהם לצורך העברת מידע על הליכים פליליים המתנהלים נגד .עובדים שחוק המשמעת חל עליהם, כדי לייעל את העברת המידע ובתוך כך את הליכי .קבלת ההחלטות על השעיית עובדים. .מהתרשים עולה כי מספר החקירות המתמשכות גדל בשנת 2018 , פחת בשנת2019 וגדל .שוב בשנת 2020 ; שיעור החקירות המתמשכות מכלל החקירות קבוע למדי, עם עליות .קטנות בשנים 2018 ו-2020 ; שיעור החקירות שהסתיימו בשנה הרלוונטית מכלל החקירות .קטן בשנת 2017 (מ-59% בשנת2016 ל-53% ) וגדל בשנת2020 (מ-55% בשנת2019 ל- .62% ). נתונים אלה עשויים להעיד על התמשכות החקירות בשנת2020 בהשוואה לשנת .2016 .)(עוד בנוגע למשך ההליך המשמעתי ראו להלן .מהתרשים שלעיל עולה כי על פי נתוני נש"ם, הטיפול ב-76% מתלונות המשמעת מסתיים .במסקנה שאין מקום לנקוט אמצעי משמעת נגד העובד19 . למעשה, אחת מארבע תלונות .משמעת מסתיימת בנקיטת אמצעי משמעת או בהגשת תובענה לבית הדין למשמעת. .נתונים אלה יכולים להעיד על אחד משניים: תלונות רבות באפיק המשמעתי הן חסרות .בסיס או שבדיקת התלונות באגף המשמעת ובמשרדים אינה ממצה. .עוד עולה מהתרשים כי בכרבע מהתלונות שהסתיימו במסקנה שאין מקום לנקוט אמצעי .משמעת או להגיש תובענה, לא צוינה בנתוני דוחות מערכת מרכב"ה של נש"ם סיבת .הסגירה - ממצא דומה לממצא שהועלה בדוח הקודם. מומלץ שאגף המשמעת יציין את סיבת הסגירה המפורטת בדוחות מערכת מרכב"ה לגבי .כל תלונה שנסגרת. .מומלץ שנש"ם תקבע תקן למשך ההליך המשמעתי על שלביו, באופן שיאפשר לממש את .תכליות הדין המשמעתי ולקיים את הוראות חוק המשמעת, תוך שמירה על זכויות העובדים. .על רקע דברי מנהל אגף המשמעת והתרעותיו על הקשיים של האגף למלא את תפקידו, .כמפורט להלן, יש לוודא כי האמצעים שבידי האגף מתאימים למילוי משימותיו. .מידת תיקון הליקוי - הליקוי לא תוקן. .מהתרשים עולה כי משך הטיפול הממוצע בתלונת משמעת התארך מ-18.5 חודשים .בביקורת הקודמת, ל -20.6 חודשים בביקורת הנוכחית (תוספת של 11% למשך זמן .הטיפול הממוצע). משך הטיפול הממוצע של אגף החקירות התארך בחודש וחצי ושל אגף .המשמעת - בחודש. משך הטיפול הממוצע של בית הדין למשמעת התקצר בשבועיים. .מהתרשים עולה כי שיעור פניות המשרדים לנש"ם בדבר חשדות לעבירות משמעת גדל .ב-27% בשנים2015 - 2019 , ובשנת2020 חלה עלייה ניכרת נוספת של55% ;נוספים .בסך הכול מ-2015 עד2020 מספר הפניות כמעט הוכפל והגיע ל-2,460 פניות; מספר .תיקי המשמעת שנפתחו בשנים אלו בעקבות הפניות גדל ב-126% (הגידול האמור במספר .העובדים שהוראות חוק המשמעת חלות עליהם עד 2020 - כ-7% - מסביר חלק מהגידול .במספר התיקים). עם זאת מספר החקירות פחת ב-18% , ושיעור המקרים שבהם מצאו .אגף המשמעת או המשרדים כי יש ממש בחשד שהועלה ולכן ננקטו אמצעי משמעת או .הוגשה תובענה לבית הדין למשמעת, מכלל הפניות שהתקבלו, פחת בשנים 2015 - 2020 .מ-31% ל-20% . את הירידה בשיעור המקרים האלה יש לבחון על רקע הירידה שחלה .במספר חקירות המשמעת ( 18% ) והגידול המצומצם בהיקף התובענות שהגיש אגף .המשמעת (כ -15% ); שיעור הגידול במספר המקרים שבהם ננקט אמצעי משמעת .משרדי - כלי המשמעת הקלים יחסית בעולם המשמעת בשירות המדינה - גדל בשיעור .של 31% ,. לפיכך נראה כי נעשה שימוש גובר והולך באמצעים הקלים ופחות, באופן יחסי .באמצעי המשמעת המחייבים הליך בבית הדין למשמעת. .מהתרשים עולה כי חלק הארי (87% ) של ימי הטיפול בתלונות משמעת הוא באגף .המשמעת ובמשרדי הממשלה.
.מהתרשים עולה כי רוב תלונות המשמעת הסתיימו ללא נקיטת אמצעי משמעת משרדי .וללא הגשת תובענה, לרבות תלונות שהטיפול בהן התמשך: 78% מהתלונות שטופלו עד .שנה; 75% מהתלונות שטופלו במשך שנה עד שנתיים; ו-65% מהתלונות שטופלו יותר .משנתיים.