משרד הבינוי והשיכון . פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי - משרד השיכון משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את יישום ההחלטה הנוגעת לאוכלוסייה במעמד חברתי-כלכלי נמוך החשופה לסיכונים וזקוקה לסיוע המדינה. עם זאת, יצוין כי יש מבנים שיש לחזקם אף שאינם עומדים בתנאי הסף של החלטה 551 . אולם בתנאים הנוכחיים וללא סיוע תקציבי ישיר הדבר אינו אפשרי. מדובר, למשל, במבנים שאינם נכללים בתחום שכונת שיקום פיזי או במבנים שחיזוקם אינו כדאי מהבחינה הכלכלית או שחיזוקם אינו מתאפשר מהבחינה ההנדסית. לכן על משרד הבינוי לתת את דעתו גם על הצורך להסדיר את סוגיית חיזוקם של מבנים אלו. בדרך כלל אין היתכנות כלכלית ליישום מסלולים ממשלתיים בפריפריה גאוגרפית או החברתית של המדינה עקב ערכן הנמוך של הקרעות באזורים אלה. הראיה לכך היא הכרזתה של הממשלה בשנים 2014 -2009 על 23 מתחמים במסלול הרשויות המקומיות - 15 (%65 ) מהמתחמים הוכרזו בערים במחוז המרכז52 ,חמישה (22% ) מהמתחמים הוכרזו במחוז ירושלים ושלושה (13%) מתחמים במחוז חיפה. לעומת זאת, שום מתחם מהמתחמים במחוזות הגליל והדרום לא הוכרז כמתחם המיועד להתחדשות עירונית53. אשר למסלול תמ"א38 , הרי שכפי שעולהמתרשים 6 דלעיל, גם הוא חסר היתכנות כלכלית בפריפריה הגאוגרפית או החברתית של המדינה: רוב היתרי הבנייה ניתנו למחוזות תל אביב והמרכז (72% ( ) וכן למחוז חיפה23% ) ואילו במחוזות הפריפריה מספר היתרי הבנייה שניתנו היה מזערי - 5% .בלבד יוצא אפוא שדווקא במרקמים עירוניים ותיקים שבפריפריה הגאוגרפית והחברתית - כלכלית, שחלקם נמצאים באזורים שיש בהם סיכונים סיסמיים ומלחמתיים ניכרים, והם המשוועים לחידושם ולהבטחת עמידותם בפני הסיכונים האמורים, אין היתכנות כלכלית למימוש הפרויקטים של התחדשות עירונית במסלולים הממשלתיים. פיתוח המרחב העירוני באזורים אלה עשוי לתרום למיצובם מחדש ולאפשר גם לאוכלוסיות הגרות בהם ליהנות מאיכות חיים משופרת וכן להפוך אותם ל"אבן שואבת" לתושבים חדשים שירעננו את הקהילה המקומית. מדובר אפוא לא רק במיצוי הקרקע במרקמים עירוניים ותיקים ובחידוש תשתיות ומבנים באזורים אלה, אלא גם בהגנה פיזית על התושבים ובצמצום פערים. לדעת משרד מבקר המדינה, בתנאים הנוכחיים שבהם מופעלים המסלולים הממשלתיים, בלי שנוצרו לצדם מסלולים אפקטיביים ההולמים את הצרכים של יישובי הפריפריה הגאוגרפית או החברתית, תושבי הפריפריה אינם יכולים ליהנות באופן מעשי מן ההטבות שנועדו לעידוד ולמימוש של תהליכי התחדשות עירונית. תושבים המתגוררים במרקמים עירוניים ותיקים שבהם ערך הקרקע גבוה יכולים לא רק להלכה אלא גם למעשה לקבל סיוע מקופת המדינה - זכויות בנייה, פטורים, הטבות מס ועוד, והדבר מביא לשדרוג נכסיהם; אשר לתושבים המתגוררים במרקמים עירוניים ותיקים שבהם ערך הקרקע נמוך, יכולתם לנצל אותן הטבות היא מזערית, שכן אין היתכנות כלכלית למימוש תהליכי החיזוק והחידוש של נכסיהם. לשם תיקון המצב על משרדי הממשלה, בשיתוף הרשויות המקומיות, להמשיך בפעולות שהחלו בהן, בשים לב לצורך במתן פתרונות לאזורים שבהם ערך הקרקע נמוך מדי, כפי שציין גם משרד הבינוי וכפי שהציע יו"ר המועצה הארצית בתגובתו על ממצאי הביקורת; למשל, באמצעות הקצאת קרקע משלימה, תוספת שימושים מסחריים וניוד זכויות בקרקע. במועד סיום הביקורת טרם פעלו גורמים אלו יחדיו על מנת לגבש תכנית סדורה וכוללת לתיקון המתבקש. לעומת זאת, בביקורת עלה כי משרד הבינוי לא פרסם לציבור מידע לגבי התקשרות בעסקה להתחדשות עירונית במסלול תמ"א 38 , כדי לסייע לבעלי הזכויות להתמצא בשלבי ביצוע העסקה ולספק המלצות לגבי אופן תפקודם בכל אחד משלבי הביצוע, החל משלב התארגנות הדיירים, דרך החתימה על ההסכם לביצוע העסקה עם היזם וכלה בהשלמת הבנייה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרד הבינוי יסייע בתחומי ההדרכה והשמאות לדיירים המעורבים בפרויקטים של התחדשות עירונית גם במסלול תמ"א 38 , בדומה לנעשה במסלול הרשויות המקומיות. באופן הזה, לא רק שיישמר עקרון השוויון אלא גם יינתן סיוע מעשי לדיירים המבקשים לשפר את המבנים שלהם במסלול תמ"א 38. לדעת מ שרד מבקר המדינה, פעולות הממשלה להגדלת היצע הדיור כפתרון למשבר הדיור שנמשך גם במועד הביקורת הנוכחית, הן פעולות חיוניות והכרחיות וביישומן באמצעות התחדשות עירונית טמון פוטנציאל חיובי. עם זאת, ראוי שהרחבת מטרותיה של תמ"א 38 , תעשה תוך גיבוש פתרון מאוזן שיבטיח גם שמירה על סדרי התכנון העירוני, על זכות הציבור לבחון את ההשפעות של הפרויקט ועל עקרונות השוויוניות והצדק החלוקתי, שגם היועץ המשפטי לממשלה הצביע על הצורך לשמור עליהם. בביקורת עלה כי המיפוי הניב תוצאות מעטות שמהן ניתן ללמוד כי המדינה כמעט אינה מחזיקה במגרשים פנויים במרכזי הערים; גם כאשר אותרו מגרשים כאלה נמצא כי לא חלה עליהם תכנית מפורטת תקפה למגורים שתאפשר את שיווקם באופן מידי על פי תנאי המסלול. לכן במועד סיום הביקורת לא הפעיל משרד הבינוי מכרזי פיילוט במסלול בינוי-פינוי-בינוי (ראו להלן בפרק "פעולות ממשלה להסרת חסמים בהליכי התחדשות עירונית"). על משרד הבינוי לקבוע לוחות זמנים לפרסום המכרזים ולכלול אותם בתכנית העבודה השנתית והרב-שנתית שלו. לטענת סיסמולוגים השכיחות של התרחשות רעידת אדמה בעצמה חזקה באזורנו היא אחת ל-80 שנה31 , ולפיכך בשנים הקרובות עלולה להתרחש רעידת אדמה חזקה שתהיה אסון טבע בקנה מידה לאומי. מכאן החשיבות הלאומית שבהיערכות מיטבית לתרחיש זה בהקדם, לרבות חיזוק מבנים ישנים מפני רעידות אדמה32. משרד מבקר המדינה מדגיש כי בפרק "מסלולים ממשלתיים למימוש התחדשות עירונית" שבדוח זה נעשתה הבחנה בין מסלולים ממשלתיים עיקריים שבהם כללים והטבות שונים, ובהם - מסלול הרשויות המקומיות, מסלול היזמים (מיסוי) ומסלול תמ"א 38 . עם זאת, לכל אחד מהמסלולים האלה יש שתי מתכונות מימוש עיקריות דומות: מתכונת "עיבוי הבנייה" ומתכונת "פינוי-בינוי"; בפר ק "החלטות הממשלה להתווית מדיניות התחדשות עירונית ויישומה" שבהמשך הדוח מודגש הצורך במיון אחיד בין המסלולים הממשלתיים ודרכי מימושם להגברת התיאום הבין-משרדי. .הנתונים מראים גידול חד במספר היתרי הבנייה שניתנו בשנים 2013 ו-2014 , אם כי ניכרת התמתנות מסוימת בשנת 2014 ; יצוין כי בשנים 2012 -2010 נכנסו לתוקף תיקונים מס' 2 ו-3 לתמ"א38 , שבין היתר, הגדילו את זכויות הבנייה בפרויקטים של התמ"א, כמפורט בפרק "היבטים של התחדשות עירונית בתכנון מתארי ארצי" שבהמשך. בביקורת הועלה כי משרד הבינוי, בשיתוף משרד המשפטים, החל בספטמבר2013 לקדם חקיקה להסדרת פעילותם של גופים מארגנים בעסקאות פינוי -בינוי, באמצעות התערבות בתנאי הכבילה בחוזי ההתקשרות בין המארגנים לדיירים, לרבות הגדרת תקופת הכבילה המוטלת על הדיירים ותנאיה וכן מתן אפשרות לדיירים להשתחרר ממנה תמורת פיצוי כספי; במועד סיום הביקורת תהליך החקיקה טרם הושלם. נמצא כי הוועדה להתחדשות עירונית לא יישמה את הוראותיה של החלטה 376 הן בדבר זיהוי הגורמים שהביאו למימוש תכניות שקיבלו תוקף הן בדבר זיהוי החסמים המעכבים את יישומן. כמו כן, הוועדה טרם בחנה את הכלים הייעודיים לטיפול בחסמים. לכן שחיקת ההשקעה הממשלתית הניכרת בתהליכי התכנון והניהול של פרויקטים במסלול הרשויות המקומיות נמשכת, ולצדה גם אי-מימוש תוספת פוטנציאלית של אלפי יח"ד במסגרת תכניות להתחדשות עירונית שכבר קיבלו תוקף. הועלה כי במועד סיום ה ביקורת טרם בחנו משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, ובעיקר משרד הבינוי ומשרד ראש הממשלה, פתרונות שיאפשרו למלא באופן הולם את צורכיהן הייחודיים של אוכלוסיות הקשישים ובעלי הצרכים המיוחדים המתגוררות במתחמים המיועדים להתחדשות עירונית. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרדים האמורים, בשיתוף משרד הרווחה והשירותים החברתיים, לבחון סוגייה זו, ובכך לתרום להבטחת איכות החיים של מגוון האוכלוסיות המשתלבות בפרויקטים של התחדשות עירונית. הועלה כי מאז התקבלה החלטה376 ועד מועד סיום הביקורת לא נקט משרד הפנים פעולות הסברה ותדרוך להגברת מודעותן של הרשויות המקומיות בדבר הסמכות הנתונה ב ידיהן לפעול לקידום פרויקטים של התחדשות עירונית, לרבות סיוע בהתארגנות דיירים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לקיים הדרכה מקצועית ייחודית עבור המתכננים, ובהם מהנדסים ואדריכלים, העוסקים בתחום התחדשות עירונית, בדומה לפעולותיו לשיפור רמתם המקצועית של הקבלנים. לנוכח העובדה כי שלושת המסלולים הממשלתיים נבדלים זה מזה במידה ניכרת מבחינת הרגולציה התכנונית-סטטוטורית -תקציבית שלהם ואף על פי כן יש ביניהם מכנה משותף רחב, בייחוד בנוגע לתרומתם לחידוש המרקם העירוני הוותיק ולהבטחת עמידות המבנים בפני רעידות אדמה ובפני איומים מלחמתיים, נוצרים חסמים ונגרמים נזקים תכנוניים, כלכליים וחברתיים, בין היתר במישורים האלה: לדעת משרד מבקר המדינה אמנם פרויקטים במסלול תמ"א 38 מקודמים בתהליכים סטטוטוריים מהירים, עקב ביטול חובת התכנון המפורט במסלול זה, אולם טענת המשרד כי יתרונו זה של המסלול נובע "ממטרתו, שהינה מתן פתרון להצלת חיים" איבדה לכאורה מתוקפה. הדבר עולה, בין היתר, מעמדת המועצה הארצית, שציינה את הצורך בהפיכת תמ"א 38 "למנוף מרכזי בהליכים של חידוש אזורים בנויים"; ובהתאם לכך, בהרחבת מטרות תמ"א 38 לתחומים נוספים- הוספת שימושים ציבוריים ומסחריים בקומות הקרקע של מבני מגורים המיועדים לחיזוק; שיפור המיגון של מבנים שהוקמו לאחר שנת 1980 ; הגברת היצע הדיור באזורי הביקוש ועוד, כפי שצוינו בתיקון 4 לתמ"א38 בנושא "תכנית מתאר ארצית לחיזוק, מיגון והתחדשות" שנמצא כאמור בשלבי עריכה. ככל שהמכנה המשותף בין שלושת המסלולים - מסלולי רשויות מקומיות, יזמים ותמ"א 38 - ובעיקר מטרותיהם, התועלות הגלומות בהם ודרכי מימושם, מתרחב עד כדי זהות ביניהם, מיטשטשים גם השוני בין המסלולים והנסיבות שבהן על הרשויות המקומיות או בעלי הדירות והיזמים להעדיף מסלול אחד על פני משנהו. נוכח השינוי המהותי במטרות תמ"א 38 , יש מקום להקפיד על מתן איזונים שיבטיחו שמירה על התכנון העירוני הסדור, ימנעו פגיעה בזכות הציבור המבקש לבחון את השפעותיהם של פרויקטים אלה עליו ועל סביבתו, ואף ימנעו פגיעה באינטרס הציבורי הכללי. לשם כך נדרשת ראייה מתכללת של הרגולציה הקיימת בתחום ההסדרה החוקית, התכנון והמיסוי. יודגש כי לצד התהליך המקוצר בוועדות המקומיות למתן היתרי בנייה עבור פרויקטים במסלול תמ"א 38 , ללא חיוב בביצוע תכנית מפורטת ואישורה בוועדה המחוזית, הוקנתה לוועדות האלה סמכות, מכוח סעיף 23 לתמ"א38 , ליזום תכניות מפורטות לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה במרקמים בנויים קיימים, תוך כדי קביעת הוראות בינוי השונות מאלה הקבועות בתמ"א 38 . אולם בביקורת עלה כי השימוש בפועל בסמכות זו נעשה ברשויות מקומיות מעטות בלבד37. לדעת משרד מבקר המדינה, על מינהל התכנון לבחון ולגבש דרכים נוספות להגברת השימוש של הוועדות המקומיות בסעיף 23 לתמ"א38 . חוסר המעש של רוב ראשי הוועדות המקומיות בכל הנוגע ליישום הסעיף, לצד אי-ביצוע הנחיות תמ"א 35 בדבר הכללת נספחי חידוש ועיבוי עירוניים בתכניות מתאר מקומיות, עלולים לפגוע בתהליך קבלת ההחלטות בוועדות המקומיו ת, שכן אלה דנות בבקשות להיתרים מכוח תמ"א 38 בתחומי עירם ומקבלות החלטות בעניינן בלי שמוצגת בפניהן תמונה מערכתית כוללת של תכנון העיר. "לצורך מיצוי הכלים והמשאבים האלו, משרדי הממשלה ומוסדות המדינה נדרשים לפעול באופן מתואם ומתוך ראייה מערכתית וארוכת טווח של שוק הדיור, על בסיס מדיניות דיור ממשלתית שתכליתה לקבוע את אופן ההתערבות הממשלתית בשוק הדיור ואת היקפה כדי להשיג את היעדים שהממשלה קבעה" (ההדגשה במקור). מאחר שמשרד הבינוי טרם השלים את הקמת בסיס הנתונים, אין אפוא בידי הוועדה להתחדשות עירונית בסיס נתונים מלא המתעדכן באופן שוטף, שבכוחו לספק תמונה מהימנה על התפוקות של מסלולי ההתחדשות העירונית השונים, ואין ביכולתה לבצע מעקב אפקטיבי אחר העמידה ביעדים הלאומיים. בדוח יישום תמ"א 38 לשנת 201342 שפרסם מינהל התכנוןהוא ציין כי .הנתונים בדוח מתייחסים לדיווחים של 73 מתוך125 הוועדות המקומיות .שאליהן נשלח השאלון, וכי הדיווחים השנתיים אינם עקביים ואינם שלמים. .אשר לשנת 2014 התקבלו דיווחים רק מ-70% מהוועדות המקומיות וגם חלק .מדיווחים אלו היו חלקיים. מינהל התכנון ציין שנוכח זאת הוא התקשה .בעיבוד הנתונים ובהצגת תמונה שלמה בנוגע ליישום התמ"א בערים בארץ. במועד סיום הביקורת טרם הוקמה הקרן להתחדשות עירונית, ולמותר לציין שלא הועברו אליה כספים כאמור בתיקון לחוק. עלה כי במועד סיום הביקורת עדיין לא יישם משרד הפנים את החלטת הממשלה בעניין תיקון התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה; בכך שלא דיווח על כך לממשלה, פעל המשרד שלא לפי הוראות תקנון הממשלה. שומה על משרד הפנים לפעול לביצוע תיקוני חקיקה, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה 376 , או למצער, לפעול בהתאם לתקנון הממשלה ולהעלות לדיון בממשלה את השגותיו בעניין זה - פעולות שטרם עשה במועד סיום הביקורת. פועל יוצא מכך המסלולים הממשלתיים ליישום תהליכי התחדשות עירונית במרקמים עירוניים ותיקים באזורי הפריפריה במתכונתם הנוכחית הם בדרך כלל חסרי היתכנות כלכלית. מסלול תמ"א38 במתכונתו שנקבעה בתיקונים2 ו-3 הפך מכלי שמטרתו הצלת חיי אדם לכלי התחדשות עירונית רב עצמה ובעל תכליות הדומות לאלה לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה הלאומית לכלכלה ועל משרד הבינוי ומינהל התכנון לבחון את הצורך לעדכן את היעדים שקבעה הממשלה בנוגע לתוספת יח"ד בתכניות להתחדשות עירונית לצורכי שוק הדיור, וזאת בהתאם לפוטנציאל הבינוי במסגרת התכניות. בביקורת עלה כי משקלו של רכיב שכר העידוד בפרמיה החודשית עבור קידום תכניות להתחדשות עירונית ותכניות פינוי -בינוי הוא 15% . היות שללשכות התכנון ניתן שיקול דעת לגבי התכניות שיש לכלול במסגרת מרכיבי שכר העידוד, חלקן לא כלל אותן בין מרכיבי שכר העידוד שבחר. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל החיוניות שבקידום תכניות להתחדשות עירונית ולנוכח העובדה שקידומן עשוי לאפשר הורדה של מחירי הדיור ומיצוי יעיל יותר של הקרקע, יש מקום שמינהל התכנון ישקול לייחד מנגנון לתמרוץ הקידום של תכניות פינוי-בינוי באופן מיוחד, בין היתר באמצעות עדכון שיטת הת גמול בשכר העידוד. יוצא אפוא שהוועדה להתחדשות עירונית לא גיבשה תכנית עבודה סדורה ורב- שנתית הקובעת את פעולות משרדי הממשלה הרלוונטיים כדי לעמוד ביעדים הלאומיים. הוועדה לא קבעה את היעדים בנוגע לחלוקה למחוזות השונים, והיא לא בחנה אם יש חסמים העלולים לעכב את השגת היעדים, ואם אכן יש חסמים כאלה אילו צעדים יש לנקוט כדי להסירם. הוועדה גם לא יזמה תכנית פעולה לעידוד הרשויות המקומיות ויזמים לקדם תכניות להתחדשות עירונית כדי להגדיל את מספר המתחמים המוכרזים ואת מספר התכניות המוגשות לאישורם של מוסדות התכנון. בביקורת עלה כי בין יוני 2013 (מועד קבלת החלטה 376 ) לנובמבר2015 (מועד סיום הביקורת הנוכחית) התכנס פורום המנכ"לים רק פעם אחת - במאי 2014 ; בסיכום הישיבה הטיל פורום המנכ"לים כמה משימות וקבע אילו משרדי ממשלה אחראים ליישומן ומהם לוחות הזמנים להשלמתן. עוד נקבע באותו סיכום כי פורום המנכ"לים יתכנס שוב לקראת סוף שנת 2014 , ובמסגרת כינוס זה תוצג תכנית העבודה לשנת 2015 המפרטת מתווה למימוש המשימות והיעדים שקבעה הממשלה - סיכומים שלא בוצעו. במועד סיום הביקורת עדיין לא התכנס פורום המנכ"לים בפעם השנייה, ומנגד גם טרם הוקמה מליאת הרשות להתחדשות עירונית, בשל העובדה שהצעת החוק העוסקת בהקמתה טרם הבשילה לכדי חוק. לכן תכנית העבודה של משרדי הממשלה לשנת 2015 בתחום התחדשות עירונית לא נדונה בשום פורום בין- משרדי ממשלתי מתכלל לנושא ההתחדשות העירונית. כאמור, מנובמבר 2005 , מועד כניסת תמ"א35 לתוקף, קיבלו ממשלות ישראל כמה החלטות חשובות בתחומי התכנון הסטטוטורי, ההיערכות הארגונית ומיסוי פרויקטים של התחדשות עירונית36 ; אולם במועד סיום הביקורת כל אלה טרם התגבשו לכדי תכנית לאומית סדורה בתחום ההתחדשות העירונית. כמו כן, בידי משרד הבינוי, האמור על פי תמ"א 35 לרכז את סמכויות יישומה של התכנית הלאומית, עדיין אין תכנית סדורה להוצאת התכנית מהכוח אל הפועל. הביקורת העלתה כי היעדים הכמותיים שקבעה הממשלה לא נכללו בתכניות העבודה של מינהל התכנון באופן שיצר הבחנה בינם ובין יעדים כמותיים לבנייה רוויה חדשה בשולי הערים, וממילא הם לא הוגדרו כיעד ללשכות התכנון המחוזיות. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל התכנון כי קביעת היעדים חשובה להגברת הקשב הממשלתי לתחום ההתחדשות העירונית לצורך הידוק שיתוף הפעולה בין גופי השלטון העוסקים בתחום. לנוכח זאת עליו לכלול יעדים כמותיים מובחנים לתכניות מסוג זה החלות על מרחבי התכנון ולבצע מעקב אחר השגתם. היות שמינהל התכנון לא קבע יעדים כמותיים בתכניות העבודה של הוועדות המחוזיות, למותר לציין שהוא לא הטמיע בהן את היעדים הלאומיים שקבעה הממשלה, ולא קבע לכל מחוז ומחוז את היעדים לאישור תכניות להתחדשות עירונית שעליהם לעמוד בהם. לדוגמה, הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז מרכז, המטפלת ברוב התכניות להתחדשות עירונית , כלל אינה ערה ליעדים הלאומיים שנקבעו בהחלטה 376 ,והיא לא קיבלה כל הנחיה ממינהל התכנון בדבר חובתה לעמוד ביעדים כלשהם בבואה לאשר תכניות להתחדשות עירונית. כפועל יוצא מכך, כל אחד משלושת המסלולים הממשלתיים הוא גם אמצעי לחידוש המרקם העירוני הוותיק, משום שהוא מחדש ומשדרג יח"ד קיימות ומוסיף חדשות; באופן הזה, כל מסלול גם תורם להחייאת המרקם הבנוי וגם להצלת חיי אדם, מאחר שהוא משמש אמצעי להבטחת עמידות המבנים בפני רעידות אדמה לפי תקן 413 .ובפני איומים מלחמתיים לדעת משרד מבקר המדינה, החלטה376 מסמנת את תחילת המאמץ הממשלתי המכוון לגיבוש מדיניות לאומית סדורה ואפקטיבית בתחום ההתחדשות העירונית. אולם במועד סיום הביקורת טרם הניב המאמץ האמור את התוצאה הנדרשת, דהיינו גיבוש מדיניות לאומית סדורה ואפקטיבית בתחום ההתחדשות העירונית על מרכיביה: קביעת היעדים בנוגע לתוספת יח"ד בתכניות להתחדשות עירונית, באופן ששיעור היח"ד שיתווספו יהיה ניכר בהתחשב בשיעורן של כלל היח"ד הנדרשות בשוק הדיור, והקמת רשות להתחדשות עירונית מתכללת שתהיה אחראית כלפי הממשלה להשגת יעדי מדיניותה ולגיבוש תכנית עבודה אסטרטגית רב -שנתית, כמפורט להלן. ריבוי מסלולי ההתחדשות העירונית והשונות ברגולציה התכנונית-סטוטורית עלולים להקשות על תושבי המרקמים העירוניים הוותיקים להגיע לכלל החלטה בדבר המסלול המיטבי עבורם; הדבר עלול ליצור מחלוקות בין התושבים ולהגביר את אי-הוודאות והחששות, ובכך לגרום עיכובים ביישום תהליכי ההתחדשות העירונית. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי עליו לאמוד את הפוטנציאל הריאלי, ולצד זה - לנתח את הסיבות לאי-מימוש הפוטנציאל הנומינלי להתחדשות עירונית, בייחוד כאשר חלק מהאילוצים והמגבלות הם למעשה חסמים תכנוניים, כלכליים, קנייניים וארגוניים שמתפקידם של משרדי הממשלה הנוגעים בדבר - ובראשם משרד הבינוי - לפעול באופן יעיל ואפקטיבי להסרתם. מכאן עולה כי על אף מאמציהם של משרדי האוצר והבינוי, עד לסוף הרבעון הראשון של 2015 , לא נבלמה מגמת העלייה במחירי הדירות, ובשנים 2015 -2008 חל גידול של כ -45% במספר המשכורות הנדרשות לרכישת דירה ממוצעת בישראל. לפי אומדן המתבסס על נתוני משרד הבינוי המעודכנים לסוף שנת 2013 , יש מחסור בכ-115,000 דירות15 ביחס לביקושי השוק. לפי חישובי משרד מבקר המדינה16 , ברבעון הראשון של2015 לא הצטמצם המחסור בדירות למגוריםוהוא אף גדל לכדי 132,000 יח"ד. לנוכח תמונת המצב המצטיירת מהאמור לעיל, ולנוכח הפוטנציאל הניכר הטמון בתהליכי התחדשות עירונית להגדלת היצע הדיור, הרי שיש בתהליכים אלה כדי למתן את משבר הדיור הנוכחי . אולם התפוקות הדלות של תהליכים אלה, המפורטות בהמשך, לא הביאו למיצוי הפוטנציאל הגלום בכלי זה. מסקנה זו משמעותית נוכח טענת ראשי ערים בדבר עלויות גבוהות הכרוכות בהקמה ובתחזוקה של התשתיות הנדרשות לבנייה במסגרת התחדשות עירונית, כמפורט בהמשך. נמצא כי אף שמשרד הפנים היה אחראי ליישום חוק התכנון והבנייה ולרגולציה של פעולות מוסדות התכנון הארציים, המחוזיים והמקומיים, הוא לא פעל להכנת תכנית אסטרטגית לפיתוח בר קיימה, כפי שנקבע בהחלטה 246 , ולמותר לציין כי לא תרם לרגולציה של התחדשות עירונית בפיתוח בר קיימה. בנוגע למשרדי הבינוי, הגנת הסביבה ולרמ"י, ממכלול ממצאי הבדיקה מצטיירת תמונה ולפיה חלק מהפעולות שצוינו בתכניות האסטרטגיות של גורמים אלה הניבו תפוקות דלות, וחלקן לא יצאו לפועל; לדוגמה: על אף מאמציו של משרד הבינוי, לרבות, תמיכתו בתכניות התחדשות עירונית ומימונן, במועד סיום הביקורת רק בכמה מרקמים בנויים וותיקים חל בפועל תהליך התחדשות עירונית; רמ"י לא איתרה חטיבות קרקע המתאימות להתחדשות עירונית תוך ציפוף בנייה קיימת; המשרד להגנת הסביבה לא יזם הכנת תכנית בנושא חיסכון בקרקע ושימור שטחים פתוחים. זאת ועוד, בניגוד להחלטה 246 המשרדים לא עדכנו את התכניות האסטרטגיות אחת לשלוש שנים כנדרש. .מפילוח מספר היח"ד האמורות להיבנות במתחמים שהכרזתם בתוקף עולה כי במועד סיום הביקורת, כ-15 שנה לאחר שהופעלה מתכונת פינוי-בינוי במסלול הרשויות המקומיות, מתוך התוספת המתוכננת של 19,612 יח"ד במתחמים מוכרזים, רק 2,500 יח"ד (כ-13% ) נמצאות בתהליך בנייה. יודגש כי במועד סיום הביקורת מסך 2,500 יח"ד נוספות שהיו בהליכי בנייה, הסתיימה בנייתן של500 .יח"ד בלבד על אף פוטנציאל ההתחדשות העירונית שצוין לעיל, בביקורת עלה כי במהלך שני העשורים האחרונים שבהם החלו תהליכי התחדשות עירונית באזורים שונים בארץ בסיוע ממשלתי, הניבו תהליכים אלה תפוקות דלות בלבד. מהנתונים שמסר המשרד בתשובתו הנוספת, שלפיהם 27 מתחמים הכוללים 19,001 יח"ד נמצאים בסטטוס של "תכנית בוטלה/נעצרה", עולה חשש שההשקעה הממשלתית בחלק מהמתחמים האלה תרד לטמיון. .מפילוח יח"ד של המתחמים המוכרזים שבתוקף עולה כי במועד סיום הביקורת, כ- 15 שנה לאחר שהופעלה מתכונת עיבוי הבנייה במסלול הרשויות המקומיות, מתוך התוספת המתוכננת של 3,415 יח"ד הנמצאות במתחמים מוכרזים, רק939 (כ- 27% .) מהיח"ד נמצאות בתהליך בנייהיודגש כי במועד סיום הביקורת מסך 939 יח"ד נוספות שהיו בהליכי בנייה, הסתיימה בנייתן של258 .יח"ד בלבד הירידה במספר המתחמי ם הנמצאים בהליכי תכנון עלולה להעיד על ירידה במעורבותן של הרשויות המקומיות בקידום הפרויקטים של התחדשות עירונית במסלול זה. לא זו בלבד שמסלול הרשויות המקומיות אינו צפוי לתפוס נתח ניכר מהיקף הבנייה בישראל, אלא שבשנים הקרובות משקלו אף עלול להצטמצם עקב ירידה חדה במספר המתחמים הנמצאים בהליכי התכנון הסטטוטורי . לדעת משרד מבקר המדינה, הירידה במספר המתחמים הנמצאים בהליכי תכנון והיקפי הבנייה הזניחים של יח"ד חדשות מעידה על פעילות מועטת ואפקטיביות נמוכה של גורמי השלטון המרכזי והמקומי המעורבים במימוש פרויקטים במסלול הרשויות המקומיות. בביקורת עלה כי רק ביוני2015 פרסם משרד הבינוי את הבקשה לקבלת מידע מהארגונים המעוניינים לפעול להעצמת דיירים בפרויקטים של התחדשות עירונית. במועד סיום הביקורת טרם הופ עלה תכנית לתמיכה בארגונים כאלה, כנקבע בהחלטת הממשלה; יוצא אפוא שמנגנון חיובי שיכול היה לסייע בהתמודדות עם חסם זה טרם יצא מהכוח אל הפועל. יתרה מכך, ראוי שמרכז השלטון המקומי ופורום ה-15 ייתנו את דעתם לכך שהנתונים מלמדים על עלות כספית נמוכה של הקמת התשתיות העירוניות ושל תחזוקתן לצורך בניית יח"ד חדשות במסגרת ההתחדשות העירונית, ובכלל זה באמצעות תמ"א 38 , בהשוואה לעלות בנייתןבמתחמים חדשים בשולי העיר. יש להביא בחשבון גם את העובדה שהעלויות בגין תוספת מוסדות ציבוריים ושירותים עירוניים, לפחות בחלקן, יידרשו בכל אפיק, אם בהתחדשות עירונית ואם בבנייה במתחמים החדשים שב שולי העיר. בביקורת עלה כי מתחילת הפעלת המסלולים הממשלתיים בסוף שנות התשעים של המאה העשרים עד יוני 2013 - מועד קבלת החלטה376 - לא נקבעו יעדים שנדרש להשיגם במסגרת מדיניות לאומית כוללת להתחדשות עירונית. הדבר לא אפשר להעריך את התפוקות של המסלולים הממשלתיים, ואף פגע בפיקוח ובבקרה שמשרד הבינוי נדרש לבצע בנוגע למימוש התכניות במסגרת מסלולים אלה. מלוח 2 עולה כי היעדים הכמותיים שהוגדרו במסגרת החלטה376 מצומצמים ביותר לעומת פוטנציאל יח"ד הניתנות למימוש במרקם הבנוי הקיים - 700,000 -400,000 יח"ד כאמור בפרק "צורכי הדיור ופוטנציאל התחדשות עירונית" דלעיל; מדובר אם כן, ביעדים שאינם בבחינת אתגר שיש בכוחו לחולל תפנית בהיקף היישום של תהליכי התחדשות עירונית. נוכח החשיבות של הבטחת זכויות בעלי הדירות, ראוי שמשרדי הממשלה הנוגעים בדבר - משרד המשפטים, משרד הבינוי ומשרד האוצר - יפעלו להשלמת הליכי החקיקה שהוחל בהם. לדעת משרד מבקר המדינה, פעילות האגף להתחדשות עירונית איננה מייתרת את הצורך שהוועדה להתחדשות עירונית תבצע בחינה מקיפה של התכניות אשר קיבלו תוקף במסלול הרשויות המקומיות, כדי לאתר את החסמים ואת הכלים הייעודיים להסרתם, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה. בביקורת עלה כי לרשות משרדי הבינוי, מינהל התכנון או הלמ"ס אין בסיס נתונים מלא ומעודכן על תהליכי התחדשות עירונית על מסלוליהם השונים. במועד סיום הביקורת גופים אלה עדיין מנהלים בסיסי נתונים נפרדים ולא מתואמים המספקים תמונה חלקית וחסרה בנוגע לתפוקות של תהליכים אלה, כמומחש להלן: משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי ולוועדה להתחדשות עירונית כי עליהם ליזום פעילות לקידום תכניות להתחדשות עירונית, בהתבסס על תכנית ממשלתית ארוכת טווח המנוהלת בידי גורם מתכלל לקידום ההתחדשות העירונית במסגרת מדיניות לאומית כוללת שקבעה הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר המוכנות של רוב הוועדות המקומיות להסמכה כוועדה עצמאית מיוחדת, כטענת מינהל התכנון, מעניק משנה תוקף לחובת היישום של כמה החלטות ממשלה שצוינו לעיל בעניין קביעת מסלול מיוחד לקידום תכניות להתחדשות עירונית באמצעות ועדות ייחודיות שבסמכותן לאשר תכניות למתחמים שהממשלה הכריזה עליהם כמתחמי פינוי-בינוי; החלטות שעדיין לא יושמו במועד סיום הביקורת. מלוח 3 עולה כי יש מכנה משותף רחב בין שלושת המסלולים הממשלתיים למימוש התחדשות עירונית, ובכלל זה מאפיינים של המבנים הכלולים בפרויקטים של התחדשות עירונית (מקום, שנת הקמה, תקני תכנון ומצב תחזוקתי); מתכונות מימוש המסלולים הממשלתיים (עיבוי הבנייה או פינוי -בינוי); התפוקות של המסלולים - תכנון וביצוע לפי תקני בנייה עדכניים, ובכלל זה עמידה בתקן 413 .(רעידות אדמה) ושיפור עמידותם מול איומים מלחמתיים יודגש כי אמנם פרויקטים המקודמים במסלול תמ"א 38 התחילו כפרויקטים של בניינים יחידים, וזאת כדי לחזקם בפני רעידות אדמה, אך לאחר כניסתם לתוקף של תיקונים 2 ו-3 לתמ"א38 יישומו של מסלול תמ"א38 השתנה והוא הפך למסלול התחדשות עירונית; כך ניתן למצוא פרויקטים של תמ"א 38 - בדומה למסלולים של הרשויות המקומיות והיזמים - כמתחמים47 המחייבים חידוש התשתיות העירוניות. המצב הרגולטורי הקיים מצריך מנגנון תכנון וניהול נפרד לכל מסלול, מאחר שכל מסלול פועל מכוח הוראות חוקיות וסטטוטוריות שונות בתחומי התכנון, הרישוי והמיסוי, כפי שצוין לעיל; הדבר מייקר את תקורות התכנון והניהול להפעלת המסלולים הממשלתיים. לדעת משרד מבקר המדינה, למרות העובדה שבהחלטת הממשלה צוין, שישלשים דגש על הצורך ברציפות פעילותו של פורום המנכ"לים , מנכ"ל משרד ראש הממשלה בתחילה ומנכ"ל משרד הבינוי בהמשך, לא מצאו לנכון לכנסו. בכך הם לא יישמו את החלטת הממשלה ולא שמשו כגורם מפקח על הוועדה להתחדשות עירונית, ותרומת הפורום בכל הקשור ליישום החלטות הממשלה והשגת יעדיה בתחום ההתחדשות העירונית הייתה זניחה. משרד מבקר המדינה מעיר למרכז השלטון המקומי ולפורום ה-15 , כי מכוח סעיף 23 לתמ"א38 )הוקנתה לוועדות המקומיות (שראשי הרשויות עומדים בראשן סמכות ליזום תכניות מפור טות לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה במרקמים עירוניים ותיקים, תוך קביעת הוראות בינוי השונות מאלה הקבועות בתמ"א 38 ; סמכות זו יש בה כדי להתמודד עם תופעת "הבינוי העירוני האקראי", אולם בפועל רשויות מקומיות מעטות בלבד יישמו אותה41. בביקורת עלה כי הוועדה להתחדשות עירונית החליטה כבר באותה הישיבה לאשר את הצעת משרד הבינוי להרחבת סמכויותיה של החברה המנהלת ואת הצעתו לשכר טרחתה בגין פעילותה הנוספת. לאחר ישיבת הוועדה להתחדשות עירונית אישר חשב משרד הבינוי את המתווה שאושר בוועדה, לרבות שכר הטרחה שנקבע. אף על פי כן, במועד סיום הביקורת טרם עדכן משרד הבינוי את הנחיותיו בדבר התקשרות עם חברות מנהלות במסלול הרשויות המקומיות ואת הסכם שכר הטרחה של החברות המנהלות בגין פעילותן הנוספת. נמצא כי במועד סיום הביקורת, כ -16 חודשים לאחר כניסתו לתוקף של תיקון101 , מתוך125 ועדות מקומיות הפועלות בישראל הוסמכו עד כה21 ועדות מקומיות כוועדה מקומית עצמאית; מהן רק ארבע ועדות מקומיות, בערים הרצלייה, תל אביב, חיפה ונתניה, הוסמכו בשנת 2015 כוועדות עצמאיותמיוחדות שבסמכותן לדון ולאשר תכניות התחדשות עירונית. בכך לא קודם היעד שנקבע בהחלטה 376 - קיצור משך אישור תכניות להתחדשות עירונית וייע ול הטיפול בהן . מאזהוחל בהפעלת המסלולים הממשלתיים למימוש התחדשות עירונית בתחילת המאה העשרים ואחת ועד מועד סיום הביקורת, ההוראות הקובעות את מדיניות הפעלתם וכן ההוראות בתחום התכנון האסטרטגי והאופרטיבי מבוזרות בין חוקים, החלטות ממשלתיות רבות, הוראות תכניות המתאר והוראות של רשויות שונות; מערכת רגולטורית זו מתאפיינת בהיעדר ראייה מתכללת, בהיעדר תיאום בין מרכיביה ובעמימות, ובגינם נוצרים מחלוקות בין-משרדיות וחוסר אפקטיביות בפועלם של הגורמים הנוגעים לתחום ההתחדשות העירונית. נמצא, כי 17 ממתחמי מגורים שמשרד הבינוי תקצב את הליכי התכנון והניהול שלהם היו אלה הרשויות המקומיות שהפסיקו את המשך תכנונם, אף שהן אלה שפנו ביזמתן למשרד הבינוי לקבלת סיוע תקציבי עבור אותם מתחמים. במקרים לא מעטים החליטו הרשויות המקומיות על הפסקת קידום התכנון נוכח התנגדות התושבים או נוכח נתוני התכנון הלא ריאליים; זאת לאחר שכבר נוצל סכום בהיקף של מאות אלפי שקלים מהתקציב שהתקבל ממשרד הבינוי עבור התכנון של אותם מתחמים; לפי חישובי הביקורת, היקף ההשקעה בתכנון מתחמים אלה מסתכם בכ-10 מיליון ש"ח וחלקו אף ירד לטמיון, כמומחש להלן: מתחם "שפירא א'" בתל אביב: המתחם כולל 236 יח"ד קיימות ומתוכנן ל -968 יח"ד. בשנת 2000 הוכרז המתחם כמתחם פינוי-בינוי, ומשרד הבינוי תקצב את עריכת התכנית המפורטת ב -2.16 מיליון ש"ח. אולם עיריית תל אביב החליטה לבטל את תכנון המתחם לאחר שכבר ניצלה 770,000 .ש"ח מתקציב הסיוע של משרד הבינוי לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבינוי להשלים את תהליך הבחינה והפקת הלקחים היישומיים לגבי הסיבות לירידה במעורבות הרשויות המקומיות, ולעשות את השינויים המתבקשים במסלול זה או ליצור מסלול חלופי. מתחם "שכונה ב" בבאר שבע: המתחם כולל 364 יח"ד קיימות ומתוכנן ל -2,877 יח"ד. בשנת 2002 הוכרז המתחם כמתחם פינוי-בינוי, ומשרד הבינוי תקצב את עריכת התכנית המפורטת ב-4.02 מיליון ש"ח. אולם עיריית באר שבע החליטה לבטל את תכנון המתחם האמור לאחר שניצלה 1.26 מיליון ש"ח מתקציב הסיוע של משרד הבינוי. משתי דוגמאות אלו עולה כי תקציב משרד הבינוי בהיקף שלכ-2 ,מיליון ש"ח לפחות, ירד לטמיון, מאחר שתהליכי התכנון בפרויקטים אלו לא קודמו היות שלא התאימו למאפיינים היחודיים הפיזיים והקהילתיים של השכונה או לתכניות עירוניות כלליות יותר. בביקורת הקודמת העיר משרד מבקר המדינה כי "לעתים נאלצה הרשות לתכנן מחדש את המתחם או לוותר עליו לגמרי" - דבר שמעיד על חוסר תיאום בתכנון מתארי. משרד מבקר המדינה חוזר על הערתו מהדוח הקודם ומוסיף כי הדוגמאות לעיל מעידות כי אופן תפקודן הלקוי של עיריית תל אביב ובאר שבע הביא לבזבוז כספי ציבור, ואף מעידות על חוסר בתכנון מערכתי ארוך טווח ועל היעדר ראייה עירונית אסטרטגית מקיפה, כוללת ובת קיימה של ראשי אותן רשויות מקומיות בטרם הגישו בקשות לקבלת הסיוע הממשלתי עבור התכנון המפורט של מתחמים ספציפיים להתחדשות עירונית. נוכח הממצאים שצוינו לעיל, ראוי שהוועדה להתחדשות עירונית תשקול לכלול את הדרישה להצגת תכניות וההנחיות להתחדשות עירונית של הרשות המקומית, שעל נחיצותם עמדה תמ"א 35 , כתנאי סף למתן הסיוע הממשלתי עבור תכנון מתחמי פינוי -בינוי במסלול הרשויות המקומיות במתכונתו הקיימת ובמתכונתו החלופית שצוינה בתשובת משרד הבינוי. זאת כדי לוודא כי הפרויקט שבגינו הוגשה בקשה לסיוע ממשלתי תואם לתכנית ההתחדשות העירונית. מפילוח יח"ד של המתחמים במסלול של היזמים (מיסוי) עולה כי כ-3,000 יח"ד (כ-48% ) נמצאות בשלבי ביצוע שונים או שבנייתן הסתיימה. בביקורת הנוכחית עלה כי בשנים 2015 -2000 הוציא משרד הבינוי כ-138 מיליוןש"ח מתקציב המדינה למימון הליכי תכנון וניהול פרויקטים של התחדשות עירונית במסלול הרשויות המקומיות. הוצאה ממשלתית זו הניבה היקפי בנייה זניחים בד בבד עם ירידה במעורבות הרשויות המקומיות בקידום פרויקטים של התחדשות עירונית במסלול זה.
.מתרשים 6 עולה כי95% מהבקשות להיתרי בנייה שאושרו, במסגרת תמ"א38 , נמצאו במחוזות תל אביב (כ-55% ), חיפה (כ-23% ) והמרכז (כ-17% ) המוגדרים כאזורי ביקוש, לעומת רק כ-5% במחוזירושלים ובמחוזות הפריפריה, הדרום והגליל. משמע כי באזורים הנמצאים בפריפריה הגאוגרפית של המדינה, שלהם ערכי קרקע נמוכים יחסית, כלי היישום המוצעים במסלול תמ"א 38 פחות אפקטיביים עקב חוסר כדאיות כלכלית ליזמים.