מטלות רוחב . חוק שירות הציבור - הגבלות לאחר פרישה (חוק הצינון) עובדים בכירים בשירות הציבורי אמורים לשמש דוגמה לכל העובדים באשר לציות לחוק ולקיום נורמות התנהגות ראויות בעת שירותם ואף בעת פרישתם מהשירות הציבורי. ממצאי בדיקת משרד מבקר המדינה העלו כי ההסדר החוקי אינו מספק ואינו מיושם הלכה למעשה. נמצא כי מרבית העובדים הבכירים בשירות הציבורי פנו לוועדת ההיתרים, אך היו מקרים שבהם נהגו בדרכים שאינן עולות בקנה אחד עם הוראות החוק או עם פסיקות ועדת ההיתרים. שני עובדים בכירים בשירות המדינה פנו לוועדת ההיתרים שאכן קיצרה את תקופת הצינון שלהם, אולם בפועל ה ם פירשו את החלטתה באופן שאינו מתיישב עם תכליתו של חוק הצינון; להלן מובאים הפרטים. נש"מ לא פעלה די הצורך להטמעת החוק; כאמור, את עמדתה בעניין תחולת הוראות חוק הצינון על פורשים העוברים לעבוד אצל מייצגי גופים ובני אדם היא לא הפיצה אלא שלוש שנים לאחר גיבושה 30 ,, היא לא רעננה מדי שנה את הוראות חוק הצינון לא קיימה פעולות הדרכה שיטתיות ועוד. הפעולה העיקרית שאותה עשתה הייתה הפצה מעת לעת של פסיקות עקרוניות של ועדת ההיתרים לסמנכ"לים למשאבי אנוש וליועצים משפטיים. התוצאה, כאמור, הייתה תרבות ארגונית של התעלמות מהוראות החוק ומפסיקות ועדת ההיתרים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 ציין המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) כי אכן ראוי להבהיר, כי אם עובד יודע על הפרה של חוק הצינון על ידי עובד שפרש, אין מקום שייתן יד לביצוע עברה על החוק. הוא הודיע שבכוונתו לבחון את המלצת מבקר המדינה בעניין בשיתוף עם נש "מ. המשנה משרד מבקר המדינה מעיר כי הוראות התקשי"ר בעניין זה ברורות. היה על היועצת המשפטית של משרד האוצר לפעול באופן עקבי על פי הוראות התקשי"ר ולהעביר חוות דעת כתובה לנש"מ בעניין תחולת חוק הצינון על כל עובד שעמד לפרוש ממשרד האוצר ופנה אליה. על אחת כמה וכמה הדברים תקפים בעניין סגנה. ההנחה שהיועץ המשפטי של כל משרד נוהג ביושר ובלא משוא פנים, אינה מונעת את החשש שהעובדה שהוא מכיר את העובד במשרד תטה את שיקול דעתו, ועל כן נדרש בתקשי"ר שגורם חיצוני למשרד - היועץ המשפטי של נש"מ - הוא זה שיקבע בעניין. .מן הראוי לציין כי חלק מהפורשים שעניינם נבדק ציי נו בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה כי לא פנו לברר את מעמדם לפי חוק הצינון בשל התרבות הארגונית באגף, בידיעתו של הממונה על שוק ההון. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנהל אגף במשרד ממשלתי לדאוג שעובדיו הפורשים לא יפרו את חוק הצינון. הדבר נכון במיוחד במקום שהמנהל מודע לתכניות עובדיו לאחר הפרישה ויודע כי בכוונתם שלא לקיים את החוק. עם היוודע לממונה על שוק ההון כי עובד מאגפו עמד לעזוב את שירות המדינה ולעבוד בחברה שהיה מוסמך, בתוקף תפקידו, להעניק לה זכות או להמליץ על כך, היה עליו להפנותו ליועץ המשפטי במשרד האוצר ולוודא כי הוא בוחן את תחולת חוק הצינון לגביו. היה עליו לספק ליועץ המשפטי כל חומר נחוץ על מנת שיוכל להמליץ לנש"מ בעניין פניית העובד לוועדת ההיתרים. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי תוצאת הנוהג באגף שוק ההון בעניין חוק הצינון היא מעבר עובדים בדרגי ביניים ועובדים זוטר ים לעבודה בחברות בענף הביטוח ובשוק ההון ללא תקופת צינון, אף אם עבדו מולן בעת עבודתם באגף, העניקו להן זכויות או המליצו על הענקת זכויות שונות להן. בהתאם לסעיף 4 לחוק הצינון, היה על מנהל התחום לקיים תקופת צינון של שנה בטרם יחל עבודתו בחברת ביטוח א', כנדרש בחוק; לחילופין יכול היה לפנות לוועדה למתן היתרים בבקשה לקצר את תקופת הצינון הנדרשת. .לדעת משרד מב קר המדינה, על מנהל בשירות המדינה לשמש דוגמה ומופת לאנשיו, בראש ובראשונה בציות לחוקי המדינה, ולפעול שאף עובדיו לא יפרו את החוק. על אחת כמה וכמה הדבר חשוב כאשר מדובר בחוק שנוגע ישירות בעבודתו המקצועית של העובד ובחשש לפגיעה בטוהר המידות. גם אם הממונה על שוק ההון לא נתן היתר להפרת החוק, קיים חשש שעובדיו פירשו את הימנעותו מנקיטת עמדה בעניין כאישור בפועל לעשות כן. בדיקת משרד מבקר המדינה באגף שוק ההון העלתה כי רק בכירי האגף מילאו אחר הוראות החוק. הממונה על שוק ההון, ביטוח וחסכון (להלן - הממונה על שוק ההון), מר ידין ענתבי, הסביר בשיחתו עם נציגי מבקר המדינה כי לפי התפישה הרווחת באגף, רק עובדים בכירים - מנהל האגף וסגניו - החילו על עצמם תקופת צינון של שנה, כנדרש בחוק, או פנו לוועדה למתן היתרים בבקשה לקיצור תקופה זו. עובדים זוטרים ועובדים בדרג הביניים באגף לא עשו כן. מר ענתבי ציין כי אינו רואה עצמו אחראי לאכיפת חוק הצינון. לדבריו, העובדים באגף מודעים לקיומו של חוק הצינון ולאי-הבהירות שבו, והוא אמר לעובדיו שעמדו לפר וש שאין הוא מתערב ביישום הוראות חוק הצינון. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מלמד על תרבות ארגונית בלתי-ראויה. עם זאת ציין מר ענתבי כי ברגע שמישהו הודיע על עזיבה, הוא הפסיק לעבוד מול הגופים המפוקחים על ידי האגף. בדיקת משרד מבקר המדינה במשרד התקשורת העלתה כי גם בו נוצרה תרבות ארגונית בלתי -ראויה שלא עלתה בקנה אחד עם המתחייב מחוק הצינון. להלן פרטים על נסיבות פרישתם של שלושה כלכלנים מאגף כלכלה. מטעמים אלה, על פי סעיף 4 לחוק הצינון, היה על עובד א' להיות שנה בתקופת צינון או לחילופין לפנות לוועדה למתן היתרים בבקשה לקצר את תקופת הצינון הנדרשת, והוא לא עשה כן. יצוין כי א ת הטענות באשר לרמת מעורבותו של עובד א' בעבודת המשרד מול חברת תקשורת ב ' צריך היה להעלות בפני ועדת ההיתרים, אילו פנו אליה. התכתבותו הישירה של עובד א' עם מנכ"ל המשרד והמלצתו בעניין חברת תקשורת ב' מלמדת כי לפחות במקרה זה המליץ העובד למנכ"ל משרד התקשורת על דרך פעולה המיטיבה עם החברה. .מטעמים אחדים נמתחה ביקורת על חוק הצינון: נטען שמשמעותו היא היוותרות הפורש ללא מקור פרנסה כמה חודשים, עד שנה; בחוק נקבעה סנקציה פלילית בלבד, ובגללה למעשה לא נאכף החוק בידי הרשויות; בקרב מנהלים בשירות הציבורי קיים חשש כי יישומו ירתיע עובדים פוטנציאליים איכותיים מלהגיע לעבוד בשורותיו; שורר אי-שוויון בין עובדי רשות ניירות ערך לבין שאר עובדי הציבור בעניין משך תקופת הצינון. מאמצע שנות ה -90 עד שנת 2002 דנו משרד המשפטים ונש"מ בשני עניינים מרכזיים: פיצוי על תקופת הצינון ושינוי הסנקציה הפלילית בחוק לסנקציה משמעתית, כיוון שמעולם לא הוגש כתב אישום פלילי בגין הפרת חוק הצינון. בחוזר שפרסמה נש"מ בעקבות הביקורת, באוקטובר 2007 , היא הנחתה את עובדי המדינה להקפיד שלא לבוא בקשר עם עובדים שפרשו אם הדבר מנוגד לחוק. .ליועץ המשפטי לממשלה ציין כי העביר הנחיה ברוח זו לר שות המסים במקרה קונקרטי שהובא לפניו. לדעת משרד מבקר המדינה, תשובת רשות המסים מבהירה כי אין די בהנחיה הכללית שפירסמה נש"מ באוקטובר 2007 . ראוי שנש"מ תפרסם בתקשי"ר נוהל אשר יקבע הנחיות מפורשות לדרך שבה על עובד מדינה לנהוג במקרה שהוא חושש שפורש מפר את הוראות החוק; על הנוהל לחייב היוועצות של עובד המדינה ביועץ המשפטי של המשרד או של נש"מ. הוועדה לקביעת אמות מידה קבעה בנובמבר 2002 , שאין לשלם דמי הסתגלות מאחר שעקרונות המוסר והמינהל התקין מחייבים את עובדי השירות הציבורי לקבל על עצמם מידה מסוימת של הגבלות בנוגע לעבודתם לאחר הפרישה מן השירות, ואין הצדקה לכרוך קיום עקרון יסוד זה בתשלום פיצוי כלשהו. .מן האמור לעיל נובע שעבודת המטה בנש"מ, במשרד המשפטים ובמשרד האוצר הגיעה בתום אותו מועד למבוי סתום. המשרדים הללו לא הצליחו להסכים על אמצעים להגברת האפקטיביות של החוק. תכלית חוק הצינון היא איסור קיום קשרי עבודה בתקופת הצינון בין שמקבלים עבורם תמורה ובין שאין תמורה עקב כך. עובדים בכירים בשירות המדינה אמורים לשמש דוגמה לשאר העובדים, בפרט בציות להוראות חוק הצינון. לנוכח המתואר לעיל, על נש"מ להבהיר באופן חד -משמעי שאין לקיים קשרי עבודה כלשהם בין המועמד למקום העבודה המיועד עד לסיום תקופת הצינון. נש"מ הודיעה למשרד מבקר המדינה שמקובלת עליה הערת משרד מבקר המדינה, ובתיאום עם משרד המשפטים תוסיף להוראות התקשי"ר הנחיות בעניין התנהגות מותרת לפורש השירות הציבורי במהלך תקופת הצינון. לדעת משרד מבקר המדינה משמעותה של תקופת צינון היא שהעובד אינו רשאי לעבוד בתקופה זו בחברה בשום צורה - גם בדרך שאינה כרוכה בקבלת החלטות וגם אם אינו מקבל תמורה בגין עבודתו. יתר על כן, נוכחות בדיונים רבי -משתתפים בעת תקופת הצינון יכולה לפגוע, ולו למראית עין, באמון הציבור בעובדי הציבור, שכן בעיני עובדי החברה ובעיני הציבור הוא עלול להיחשב עובד בתקופת צינון. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי כל עובדי הרשות אשר ביקשו את ביטול תקופת הצינון, הגישו בקשה מפורטת בכתב, אולם יו"ר הרשות לא נימק את החלטותיו בכתב אלא הסתפק באישור הבקשה. מן הראוי כי הטפסים יימסרו לפורשים בשלב מוקדם בהליך פרישתם על מנת שיוכלו לפעול על פי הוראות החוק והתקשי"ר, כדי שכניסתם לתפקיד החדש לא תעוכב יתר על המידה. .בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי במספר מקרים לא נהגה היועצת המשפטית של משרד האוצר, עורכת הדין ימימה מזוז, על פי הוראות התקשי"ר בכל הנוגע לחוק הצינון. כאשר פנו אליה עובדים בעניין חוק הצינון ולדעתה החוק לא חל עליהם, חיוותה עו"ד מזוז לפורש את דעתה בעל פה ולא יידעה בעניין את היועץ המשפטי של נש"מ, כנדרש בתקשי"ר. משרד מבקר המדינה מעיר לנש"מ כי לא נמצא תיעוד בכתב לפניותיו של פקיד ד' או לתשובות נש"מ. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי פניות מסוג זה, חוות דעת של יועצים משפטיים, ותשובות הרשות יהיו בכתב, דבר שימנע אי בהירויות וטענות סותרות בעתיד. הלשכה המשפטית במשרד האוצר נקטה אפוא יזמה כ די למנוע את אי -מילוי הוראות חוק הצינון, ואילו מנהלים במשרדים אחרים לא עשו כן במקרים שנבדקו כאמור לעיל. לדעת משרד מבקר המדינה, ממצאי דוח זה מצביעים על הצורך ביזמה חדשה ונמרצת לבחינת שינויים נדרשים בחוק ובתקשי"ר ולבחינת עמדת המדינה לגבי תשלום פיצוי לפורש בגין תקופת הצינון. כמו כן יש לנקוט פעולות להטמעת החוק בקרב עובדי הציבור ולאכיפתו. לדעת משרד מבקר המדינה, תקופת הצינון של פורשי הרשות חלה אמנם על מעבר לכל החברות הציבוריות, אולם עובדים רבים בשירות הציבורי אשר עליהם חל חוק הצינון מוגבלים במציאת מקום עבודה, משום שבשל ניסיונם הייחודי הם יכולים לעבוד דווקא במקומות שבהם אסור להם לעבוד. בשל אי -השוויון בין ההגבלות המוטלות על כל עובדי הציבור לפי חוק הצינון לבין ההגבלות המוטלות על עובדי הרשות לפי חוק ניירות ערך, ראוי שמשרד המשפטים ומשרד האוצר יבחנו אם לרשות ולאופי העיסוק של עובדיה יש אמנם מאפיינים מיוחדים היכולים להצדיק את השוני בתקופת הצינון. גישתה של הרשות למימון תקופת הצינון שונה ממדיניות נש"מ ומשרד האוצר (ראו בהמשך). אשר על כ ן, ראוי שמשרד המשפטים ומשרד האוצר יבחנו את שאלת המימון ואת השוואת תנאי הפורשים מכל הגופים הציבוריים החייבים בתקופת צינון. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בחלק מהמשרדים היועצים המשפטיים לא נהגו על פי התקשי"ר - הם נתנו חוות דעת בעל פה ולא העבירו אותן ליועץ המשפטי של נש"מ או אף גיבו מעבר של עובדים למקום עבודה בשוק הפרטי ללא צינון וללא בדיקה מעמיקה, כמפורט להלן: לדעת משרד מבקר המדינה יש בתשובה זו כדי ללמד על תרבות ארגונית בלתי ראויה שאינה עולה בקנה אחד עם הוראות החוק. יש להדגיש כי כל עוד לא שונה החוק יש לנהוג על פיו - סעיף 4 לחוק אינו מבחין בכל דרך שהיא בין עובד בכיר לזוטר. על כן הוא חל במידה שווה על כל העובדים בשירות הציבורי. נימוקים להקלה על עובדים זוטרים אפשר להביא לוועדה למתן ההיתרים במסגרת הבקשות לקיצור תקופות הצינון. לדעת משרד מבקר המדינה, תשובתו של היועץ המשפטי לשעבר של משרד התקשורת אינה מתיישבת עם העובדה שגם היועצת המשפטית של חברת תקשורת א' וגם היועץ המשפטי של נש"מ פנו אליו. היה על היועץ המשפטי דאז של משרד התקשורת למלא אחר הוראות התקשי"ר ולהעביר את חוות דעתו המנומקת בכתב ליועץ המשפטי של נש"מ לאישורו. משרד מבקר המדינה מעיר כי נש"מ הוא הגוף המסדיר את נושא הצינון בשירות הציבורי, וכי יידוע נש"מ ואישורו מבטיחים, בין השאר, קביעת מדיניות כללית ואחידה למגזר הציבורי, ומונעים מדיניות נפרדת בכל משרד בהתאם לעמדתו ולהבנתו של יועצו המשפטי. מעברו של עו"ד א' למשרד עורכי דין המייצג נישום בעניין שבו טיפל בתפקידו הקודם והטיפול בו טרם הסתיים, ללא תקופת צינון או לכל הפחות בדיקת ועדה לפי חוק הצינון, הוא מצב בלתי-רצוי. במקרה כזה מתוו סף החשש שמידע פנימי של רשויות המדינה באותו עניין ימצא את דרכו אל המשרד, שממשיך לייצג את הנישום24 . בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מאז שנת 2001 לא פנו עובדי רשות המסים אל מחלקת הייעוץ המשפטי ברשות לקבל חוות דעת כלשהי בטרם החלו לעבוד במשרדי רואי חשבון או עורכי דין אשר בענייני נישומיהם טיפלו במהלך עבודתם ברשות המסים20 אף שבתקופה זו פרשו מרשות המסים יותר מ-600 עובדים. איש מהם לא פנה לנש"מ או לוועדת ההיתרים בעניין זה. גם יחידת הביקורת הפנימית ברשות המסים לא בדקה את יישום חוק הצינון ברשות. נמצא שנש"מ לא פעלה להטמעת הנורמה כאשר קבעה אותה ולא פרסמה הוראה בעניין זה. רק באוקטובר 2007 , שלוש שנים לאחר קביעת עמדתה בעניין חלות סעיף 4 לחוק על קבלת משרהבמשרדי מייצגים ולאחר שיחה עם צוות הביקורת, היא פרסמה חוזר בנדון. הגם שיישום חוק הצינון טומן בחובו קשיים למשרדי ממשלה שונים, ובכלל זה לרשות המסים, אם יוחלט על הקלות ושינויים, ראוי שייבחנו גם לאור עמדות של משרדי ממשלה אחרים שטענותיהם דומות לטענות רשות המסים. המסקנה היא שבקרב גופי אסדרה ופיקוח מהחשובים במשק שנבדקו שוררת גישה מקלה שמתאפיינת בעצימת עיניים בכל הקשור ליישום חוק הצינון; כתוצאה מכך רווחת בהם תרבות ארגונית בלתי -ראויה שאינה תואמת את הוראות החוק ותכליתו. לשון אחר, קיים פער ניכר בין הוראות החוק והתקשי"ר ופסיקות ועדת ההיתרים לבין ההתנהלות של מנהלים בגופים המאסדרים שנבדקו25 . . אף שהיו מונחות לפני היועץ המשפטי של משרד התקשורת שתי פניות בעניין תחולת חוק הצינון על שלושת הכלכלנים - של חברת תקשורת א' ושל היועץ המשפטי של נש"מ - הוא לא העביר חוות דעת בעניין לאישורו של היועץ המשפטי של נש"מ, כנדרש בתקשי"ר. . עובדי מדינה נקטו דרכי פעולה שונות בכל הנוגע לפורשים אשר הפרו את הוראות סעיף 2 ו-3 לחוק הצינון: עובדים שפרשו ייצגו חברות כלפי המשרדים שמהם פרשו בעניינים שבהם טיפלו טרם פרישתם, ועובדי המדינה שבאו עמם במגע לא הביעו כל התנגדות לכך אף שידעו כי מדובר בעובדים שפרשו מן השירות וייצוג זה היה בניגוד להוראות סעיף 2 לחוק הצינון, או אף אישרו את הייצוג למרות שזה לא היה בסמכותם. עובדים שפרשו מהשירות פנו לכפיפיהם לשעבר במהלך שנת הצינון שלהם בעניינים הנוגעים להם או לעסקיהם, והעובדים בשירות המדינה שיתפו עמם פעולה אף שהדבר היה מנוגד להוראות סעיף 3 לחוק הצינון, כמפורט להלן: 1. עובד בכיר לשעבר (להלן - פקיד א') במינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) היה מופקד בעת שירותו, בין השאר, על קביעת מדיניות המינהל, על ביצועה ועל ייצוגו כלפי גורמים חיצוניים. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי לאחר סיום שירותו ייצג פקיד א' גופים שונים בשני פרויקטים לפני המינהל באותם עניינים שבהם טיפל בעת שירותו בו. היות שטיפל באופן ישיר ואישי בפרויקטים אלה בניהול המשא ומתן עם החברות הנוגעות בדבר, הוא היה מנוע מלייצגן כלפי המינהל בכל הנוגע לפרויקטים אלה לאחר פרישתו. ואולם בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מנהל המחוז ועובדים במחוז הסכימו שפקיד א' ישתתף בישיבות שדנו בפרויקטים שבהם טיפל כעובד המינהל, דבר שלא היה בסמכותם. לדעת משרד מבקר המדינה, עובדי המינהל, שלפניהם ייצג פקיד א' גופים שונים בעניינים בהם טיפל בעת שירותו, היו צריכים להתריע בפניו על חשש שהוא עלול להיחשב כמי שהפר את חוק הצינון.
יצוין כי בענ יין אחר הנוגע לחוק הצינון קבע בית המשפט העליון עוד בשנת 198127 ,כי אין לתת לפעולת הייצוג משמעות צרה כמוגדר בחוק השליחות התשכ"ה- 1965 . משמעות זו "היתה מחטיאה את מטרתה של ההוראה". מטרתו של חוק הצינון היא, בין היתר, למנוע שימוש בקשריו של הפורש עם עובדים שנשארו במערכת, ובפרט עם מי שהיה כפוף לו, כדי לקדם נושאים שבטיפולו בין שהדבר נעשה עבורו ובין שהפעולה היא עבור אחר.