משרד ראש הממשלה . רכש מטוס ייעודי להטסת ראשי המדינה נמצא כי מעורבותה של חטיבה טכנולוגית בשב"כ החלה לאחר השלב המכרזי - בתחילת 2017 . מאחר שתחום זה הוא תחום חדש, מתפתח ומורכב, היה על משרד רה"ם, המל"ל והשב"כ לערב כבר מהשלבים המוקדמים בפרויקט את החטיבה, שכן כך ניתן היה למפות מוקדם יותר את הפערים שנוגעים לאיומי הסייבר, דבר שהיה מאפשר לגבש להם מענה מיטבי בשלבים מוקדמים. משרד מבקר המדינה ממליץ כי חטיבה טכנולוגית בשב"כ תשולב בפרויקטים ביטחוניים- לאומיים דוגמת המטוס הייעודי להטסת ראשי המדינה משלביהם הראשונים. זאת לצורך גיבוש הגנה מיטבית והצגת תמונת מצב עדכנית ונכונה בתחום ההגנה מפני איומי סייבר למקבלי ההחלטות, וכדי שניתן יהיה להיערך מבעוד מועד לטיפול בפערים בתחום זה. משרד מבקר המדינה מציין כי הוספת השינויים האמורים במסגרת הבלוק השני לאחר שסוכם בלוק השינויים הראשון אף שאת חלקם ניתן היה לשלב כבר במהלך גיבוש הבלוק הראשון, הביאה לחוסר יעילות, שהיה כרוך בין היתר בתכנון מחדש ובתהליכי משא ומתן, ולעיכוב נוסף בלוח הזמנים. קביעת הגוף שעליו תוטל האחריות הביטחונית לתהליך הביטחוני המסוים ואפיונו באופן שלם ויסודי הם שלבים מקדמיים נדרשים לצורך מימושו המלא. בביקורת עלה כי קביעתו של מלמ"ב כאחראי על כך למרות חוסר מומחיותו בנושא הביא ו לכך שהגופים הביטחוניים בפרויקט - השב"כ, אגף הביטחון במשרד רה"ם ומלמ"ב - לא פעלו לקביעת תהליך העבודה הנדרש להיבט הביטחוני האמור ולא אפיינו אותו לפני פרסום המכרז ואף לא במהלך השלב המכרזי. יצוין כי העברת האחריות לאגף הביטחון במשרד רה"ם בוצעה לאחר סיום השלב המכרזי. משרד מבקר המדינה מציין כי האפיון החסר של התהליך למימוש ההיבט הביטחוני המסוים בשלב המכרזי והגדרתו רק במהלך הפרויקט עלול היה לפגוע בעידוד תחרות בין החברות שהשתתפו בו בנוגע להיבטים ביטחוניים משמעותיים הנדרשים למטוס. נכון לינואר 2021 ,), בהתחשב בהערכות ובאומדנים המוזכרים לעיל (לפני משא ומתן מסתמן כי עלות הפרויקט תהיה גבוהה בכ-7.7 מיליון ש"ח מהתקציב שאישרה הממשלה (כ- 1.3% מגובה התקציב המאושר) וכן קיים פוטנציאל לעלות נוספת עקב תביעתה האמורה של תע"א. משרד מבקר המדינה מציין כי בפרויקטים לאומיים שעלותם מאות מיליוני ש"ח, ובייחוד בפרויקטים ראשוניים ומורכבים, על משרד רה"ם להקפיד על קיום עבודת מטה בשיתוף הגורמים המקצועיים הרלוונטיים לצורך קיומם של תהליכי קבלת החלטות סדורים ואפיון של דרישות הנותנות מענה לצרכים קיימים, תוך בחינת החלופות האפשריות. בפרויקטים שמובאים לאישור צוות שרים ובהם המל"ל אחראי לריכוז עבודת המטה, עליו לוודא כי מתבצעת עבודת מטה סדורה של תהליך קבלת החלטות כאמור לעיל. לקביעת הבעלות על המטוס והגורם שיטיס אותו יש משמעויות רבות בהיבטים ארגוניים, משפטיים ותקציביים. בביקורת עלה כי לפני המלצת המזכיר הצבאי לרה"ם במאי 2012 בנוגע להטסת המטוס על ידי חה"א ולפני הקביעה ב-RFI משנת2012 כיהמטוס יהיה בבעלות המדינה, יישא רישוי אזרחי ויוטס על ידי טייסי חה"א, משרד רה"ם לא ביצע בחינה של החלופות האפשריות, לרבות יתרונותיהן וחסרונותיהן, השפעותיהן ועלותן. יתר על כן, גם לאחר שרת"א והפרקליטות הצבאית העלו את המשמעויות הנובעות משילוב של בעלות מדינתית-אזרחית והפעלה צבאית כאמור, משרד רה"ם והמל"ל תיקפו את הקביעה שלפיה המטוס יהיה בבעלות המדינה והפעלתו תהיה צבאית, וזאת בלי שנמצא שבוצעה בחינה כאמור. משרד מבקר המדינה מציין כי לא נמצא שבמסגרת הדיונים והעבודות שבוצעו לאחר קביעת הבעלות וההפעלה של המטוס בוצעה בחינה של החלופות האפשריות להטסת המטוס ולבעלות עליו. .כמתואר בתרשים 4 , צוות משהב"ט לא הציג לוועדת גולדברג את הערכת העלויות כולל מע"ם50 ואת עלות ההשקעה הראשונית הנדרשת אם המטוס יופעל על ידי חה"א (6.5 מיליון דולר) ולא הדגיש בפניה עובדות אלה. משכך, מבין הרכיבים המוצגים בתרשים לעיל, לא נכללו בדוח הוועדה השוני לעניין המע"ם והעובדה שהעלות על פי צוות משהב"ט ועל פי צוות משרד האוצר לא כללו את העלויות הנובעות מקליטת המטוס בחה"א; יצוין כי השוני בעניין עלויות של מערכת הגנה נכלל בדוח הוועדה. כמו כן, המל"ל, אשר השווה בין שתי העבודות - של צוות משרד האוצר ושל צוות משהב"ט - והציג לוועדה את ממצאי ההשוואה בין שתי העבודות, לא הדגיש בפני הוועדה כי הערכת העלויות על פי שני הצוותים לא הייתה על בסיס השוואתי בהיבט של המע"ם, ולא הבהיר לה אם מחיר היעד שקבע (50 מיליון דולר) כולל מע"ם או שאינו כולל מע"ם, ואם כולל את עלות ההשקעה הראשונית הנדרשת אם המטוס יופעל על ידי חה"א. יצוין כי אם מביאים בחשבון את הנתונים האמורים וכן עלויות של מערכת הגנה, העלות על פי צוות משרד האוצר אמורה הייתה להסתכם בכ-5951 מיליון דולר, והעלות על פי צוות משהב"ט אמורה הייתה להסתכם בכ-9852 .מיליון דולר נמצא כי מספר הנוסעים שהמל"ל ציין בהתייחסותו האמורה - 150 עד 200 נוסעים, היה גבוה מהדרישה שהציב משרד רה"ם בשנת 2010 (100 - 120 נוסעים) וכןגבוה בכ- 146% עד 228% ממספר הנוסעים המרבי שהצטרפו בפועל לטיסות רה"ם בשנים2010 עד2013 (61 .)נוסעים זאת בלי להבהיר לוועדה את הסיבות לפערים האמורים. משרד מבקר המדינה מציין כי הדרישות המרכזיות (טווח הטיסה הישירה, מספר הנוסעים במטוס ותצורת הפנים שלו) שקבע משרד רה"ם בשנת 2010 לא נבחנו במסגרת תהליך קבלת ההחלטות שבוצע בשנים שלאחר מכן. כאמור, צוות משהב"ט הציג לוועדת גולדברג את מחיר ה-RFI הנמוך ביותר, בניכוי העלויות הנובעות מקליטת המטוס בחה"א, והוועדה אימצה את עמדת המל"ל בדבר הצורך בצמצום העלויות שבסיכום צוות משהב"ט . בביקורת עלה כי החישוב שעשה צוות משהב"ט בבניית האומדן המעודכן מיולי 2015 הציג אומדן מעודכן הגבוה בכ-70 עד100 מיליון ש"ח (כ-12% עד17% ) ממחיר ה-RFI הנמוך ביותר ומהערכת העלויות על פי צוות משהב"ט שהוצגו לוועדת גולדברג, בהתאמה, ונמוך בכ-40 מיליון ש"ח (כ-6% ) ממחיר ה- RFI .הממוצע כמו כן כאמור הוועדה המליצה כי משהב"ט "יופקד על מימוש הפרויקט, ויקים ועדת היגוי בראשותו, שתכלול נציגים של הגורמים הרלוונטיים, כדי להגדיר את הצרכים ודרישות הסף, במגמה לצמצם עלויות" . נמצא כי משהב"ט לא פעל בהתאם להמלצת ועדת גולדברג האמורה, וכי האופן שבו בנה משהב"ט את אומדן העלויות בפרויקט כמתואר לעיל, הביא לכך שלמעשה האומדן לא רק שלא הצטמצם, אלא גדל באופן ניכר. נמצא כי המצגת של המל"ל שהוצגה לקבינט המדיני-ביטחוני לא הייתה מעודכנת, וצוין בה כי הערכת העלות הכוללת של המטוס בתצורה שנקבעה היא 76.5 מיליון דולר, ועלות התחזוקה ו התפעול היא 12.5 .מיליון דולר לשנהכאמור , ממסמכי משהב"ט עלה כי עלויות אלה לא כוללות מע"ם. נוסף על כך, הנתונים במצגת והנתונים בהצעת ההחלטה לא היו על אותו בסיס השוואתי - במצגת העלויות הוצגו בדולרים ולא כללו מע"ם, ואילו בהצעת ההחלטה העלויות הוצגו בשקלים וכללו מע"ם. חברי הקבינט לא הציפו את פערי העלויות האלו בדיון בקבינט. עוד עלה בביקורת כי אף שבהצעת ההחלטה שהעביר המל"ל לקבינט ושאושרה על ידו צוין כי המטוס שיירכש יהיה בעל אופק שירות של 20 ,שנההמל"ל לא הציג את עלויותיו של הפרויקט למשך כל תקופת חיי המטוס ( LCC61 - )עלות מחזור חיים, לרבות עלויות התחזוקה וההפעלה ארוכות הטווח ומשמעויות נוספות דוגמת עלויות שמקורן בבלאי המטוס וביציאת מטוסים מסוגו משירות. .נמצא כי אף שוועדת גולדברג המליצה כאמור על רכש של מטוס ייעודי להטסת ראשי המדינה, תוך צמצום העלויות שהוצגו בסיכום צוות משהב"ט, העלויות שאישר הקבינט המדיני-ביטחוני בסופו של דבר היו גבוהות בכ -137 מיליון ש"ח מהעלויות של צוות משהב"ט שהוצגו לוועדה. המל"ל לא הדגיש עובדה זו בפני הקבינט. .משרד מבקר המדינה מציין כי במטוס ראשי המדינה יש שיפור ניכר לעומת המצב הקיים (חכירה של מטוסים אזרחיים) ברמת הביטחון, לרבות בהיבטים של ההגנה על המטוס ואבטחת המידע בו, התקשורת, השליטה, התנאים במטוס והשירות שניתן בו וכן זמינותו. עם זאת, חישוב שעשה משרד מבקר המדינה לאומדן העלות הממוצעת של טיסה במטוס ראשי המדינה ללא הבאה בחשבון של היבטים אלו העלה כי עלות הטיסה הממוצעת באמצעות מטוס ראשי המדינה תהיה גבוהה בכ-%108107 מהעלות של טיסה ממוצעת במצב הקיים, כך שהטיסות באמצעות מטוס ראשי המדינה ייקרו את עלויות הטיסה בכ- 40.5 מיליון ש"ח108 לשנה109. נוכח האיומים הנשקפים למטוס בשלב ההסבה וההשפעות על אבטחת רה"ם בשלב הפעלת המטוס, נדרש שאבטחתו תהיה שלמה ומקיפה כבר ממועד רכישתו. למרות זאת, מהמתואר לעיל עולה כי אבטחת המטוס בחודשים הראשונים שלאחר רכישתו לא תאמה למענה הנדרש לאיומים. מומלץ כי בפרויקטים עתידיים שבהם מעורבים גופים רבים, משרד רה"ם יקבע את הגורם שאחראי לתיאום בין הגופים השונים לפני פרסום מכרז ולא רק עם תחילת מימוש הפרויקט. כמו כן מומלץ כי הגופים המעורבים באפיון הדרישות בפרויקט ובמימושו לרבות השב"כ, המלמ"ב ואגף הביטחון במשרד רה"ם יקפידו שחלוקת האחריות ות הליכי העבודה לקראת מימוש הפרויקט יבוצעו תוך תיאום ביניהם ותוך הסתכלות מערכתית בשלב מוקדם של הפרויקט. עליהם להקפיד גם על אפיון יסודי של הדרישות במסגרת השלב המכרזי. כך בכלל, ובפרט בפרויקטים בעלי חשיבות לאומית ורגישות ביטחונית רבה. כל זאת כדי להביא לכך שהמענה שיינתן במסגרת הפרויקט לצרכים ולאיומים, לרבות האיומים שנשקפים לראשי המדינה, יהיה מיטבי. עם זאת, בביקורת עלה כי השב"כ הגדיר מענה ראשוני וכללי בתחום ההגנה מפני איומי סייבר, וזאת שבועיים לפני אישור הפרויקט בקבינט. זאת אף שמדובר במרכיב משמעותי בפרויקט שהיה אחת משתי הסיבות העיקריות שביססו את ההצדקות להמלצת ועדת גולדברג על רכש מטוס ייעודי. עוד עלה בביקורת שנציגים מטעם חטיבה טכנולוגית בשב"כ, שהם בעלי הידע בתחום זה, לא היו מעורבים בפרויקט לפני אישורו בקבינט. נמצא כי המכרז כלל דרישות כלליות בלבד בתחום ההגנה מפני איומי סייבר. להלן הפרטים: היוזמה לרכש מטוס ראשי מדינה החלה בשנת 2010 . כעבוריותר מ עשור, נכון למרץ 2021 , המטוס שנרכש לצורך זה בשנת 2016 טרם נמסר למשרד רה"ם, וטרם החלו להתבצע באמצעותו טיסות של ראשי המדינה. מהמתואר לעיל עולה כי על פי משהב"ט ותע"א הפיגור של קרוב לשלוש שנים (34 - 35 חודשים) בלוח הזמנים למסירת המטוס ( 58 - 59 חודשים ממועד ההזמנה לעומת 24 ,)חודשים כפי שנקבע בהסכם נגרם בין היתר מהסיבות האלה: שינויים רבים בעיצוב הפנים של המטוס ועיכובים בקבלת החלטות במשרד רה"ם לרבות בנוגע לחומרי הגימור והגוונים במטוס, נושאים שהיו בנתיב הקריטי של הפרויקט וגררו עיכובים בתכנון, בייצור ובאספקת פריטי ציוד; התחייבות תע"א ללוחות זמנים קצרים מדי למסירת המטוס, הן בהסכם והן לאחר מכן לצורך יישום בלוק השינויים הראשון והשני; הערכות חסר של תע"א להתקנת הציוד במטוס, עיכובים שלה בהעברת חומרים ודוחות לרת"א ואי-עמידתה בצמצום פערים בלוחות הזמנים; מימוש דרישות ביטחון מחמירות עקב העברת האחריות לאבטחת המטוס וסביבתו לאגף הביטחון במשרד רה"ם; והשפעותיה של מגפת הקורונה. מומלץ כי משהב"ט ותע"א יסכמו ביניהם את הנדרש כדי שלא תיפגע זמינות המטוס בשל רידוד הדרישה לאורך החיים של המנועים ל- 4,000 מחזורים לעומת 10,000 כפי שנדרש במכרז. נמצא כי הממשקים של בעלי תפקידים במל"ל ובמשרד רה"ם עם ראשי הסגל לא תועדו בצורה מיטבית בדרך שתתעד את כלל ההחלטות שנתקבלו בפרויקט, לרבות החלטות בעלות השפעות תקציביות. משרד מבקר המדינה ממליץ כי בפרויקטים בכלל ובפרט בפרויקטים לאומיים בעלי חשיבות ציבורית ובעלות גבוהה יקפידו משרד רה"ם והמל"ל על תיעוד של ההחלטות בפרויקט ושל תהליך קבלתן. מומלץ כי משרד רה"ם ותע"א יבחנו את שיעור הכיסוי הביטוחי לאור ההפרש האמור לעיל. בביקורת עלה כי לשינויים שנכללו בבלוק הראשון היו השפעות בהיבטים של תכולות העבודה ולוחות הזמנים בפרויקט. נמצא כי רוב השינויים שנכללו במסגרת הבלוק הראשון היו בהיבטים של תצורה ועיצוב, זאת על אף שאלו הוגדרו במסגרת המכרז. .תקציב הפרויקט כלל את שלב ההקמה ואת שלב ההפעלה למשך חמש שנים. מהנתונים עולה כי נכון ליולי 2020 , עוד לפני סיום שלב ההסבה, נותר בפרויקט (בהתחשב בהערכות של מנה"ר להוצאות צפויות נוספות בהיבטי ההקמה וההפעלה) תקציב של כ-2.4 מיליון ש"ח בלבד עבור הוצאות בלתי צפויות להפעלת המטוס במשך חמש שנים. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולתה של מנהלת ההתקשרות של הפרויקט מטעם מנה"ר שניהלה דיוני מעקב שבועיים. במסגרת זו קיימה מנהלת ההתקשרות מעקב ובקרה הדוקים אחר התקדמות הפרויקט בהיבטים של לוח זמנים ותקציב ותכללה את פעולות הגופים לצורך פתרון בעיות שוטפות, מניעת עיכובים וניהול סיכונים. נוסף על כך היא גם ניהל ה את תקציב הפרויקט בראייה פרויקטלית כוללת. משרד מבקר המדינה מציין כי אף שהחשש מהצורך לבטל את המכרז לא התממש בסופו של דבר, ואף שכל עוד לא הגיע המועד האחרון להגשת הצעות במכרז אין מניעה לשנות את הדרישות בו, נמצאו ליקויים בתהליך העבודה של אגף הביטחון במשרד רה"ם ושל החטיבה לאבטחת אישים בשב"כ באפיון הדרישות הביטחוניות, ונדרש היה לגבש דרישות ביטחוניות מלאות ומדויקות ובזמן - לקראת אישור הפרויקט בקבינט ובמיוחד לפני פרסום המכרז - וזאת כדי שבמסגרת הפרויקט יינתן מענה מיטבי להיבטים הביטחוניים. בפועל, הגופים האמורים הגדירו חלק ניכר מהדרישות הביטחוניות, שהוערך בכ -92 ,מיליון ש"ח רק לאחר אישור הפרויקט בקבינט המדיני-ביטחוני, בסמוך לפרסום המכרז ואף בהמשך, במהלך השלב המכרזי (לפני הגשת ההצעות כאמור). הצגת דרישות מלאות לחברות המתמודדות ובזמן - לפני פרסום המכרז - הייתה מאפשרת: 1. הנחיה של החברות שהתמודדו במכרז בכל הנוגע לקביעת תוכנית האבטחה לשלב ההסבה בפרויקט ולמימוש דרישות הביטחון שהוגדרו במכרז כדי לגבש בזמן מענים מיטביים לאתגרים הביטחוניים הרבים בפרויקט. 2. מתן מידע מלא לחברות שהתמודדו במכרז בזמן מוקדם ככל הניתן בנוגע לעמידתן במלוא הדרישות, שכן ממועד פרסומו הן פועלות ומשקיעות ממרצן ומכספן לגיבוש מענה להן. בפרויקטים עתידיים, ובייחוד בפרויקטים מורכבים ושעלותם מסתכמת במאות מיליוני ש"ח, על הגורמים המקצועיים באגף הביטחון במשרד רה"ם, בשב"כ ובמלמ"ב, הנוטלים חלק באפיון הדרישות הביטחוניות, להקפיד על הגדרת אפיון הדרישות בשלבים מוקדמים של הפרויקט כדי שיגובש אפיון מלא, ככל הניתן, עוד לפני אישור הפרויקט על ידי הדרג המאשר ובוודאי לפני יציאה למכרז. יצוין כי החלטתו של מטה התוכנית לאשר עדכון של לוח הזמנים לדצמבר 2019 הייתה בשלב מאוחר - בספטמבר 2019 - כחצי שנה לאחר שכבר עבר המועד החוזי המעודכן למסירת המטוס (מרץ 2019 ) וכשלושה חודשים לפני המועד שאושר בהחלטה למסירת המטוס (דצמבר 2019) . עד אז המשיך הפרויקט להתנהל על פי לוח זמנים שצפוי היה שלא יתממש על כל המשתמע מכך בהיבטים של ניהול הפרויקט והפיקוח והבקרה עליו. ללוח הזמנים יש השפעות על התארגנותם של הגופים המעורבים בפרויקט לרבות חה"א, השב"כ ואגף הביטחון במשרד רה"ם לקראת קליטת המטוס בחה"א ותחילת הפעלתו. נוסף על כך מציין משרד מבקר המדינה כי על אף מורכבותו של הפרויקט, לוח הזמנים המאתגר שנקבע לו והשינויים הרבים שבוצעו בו, תע"א לא בנתה מראש תוכנית ריאלית שתביא בחשבון את המורכבות ואת רכיב אי-הוודאות ושתכלול מרווחי ביטחון עבור אירועים בלתי צפויים על מנת שתוכל לאפשר היערכות מיטבית לקליטת המטוס. כמו כן, ולמרות חשיבותו של גאנט לצורך ביצוע מעקב ובקרה על התקדמות הפרויקט וככלי לניהול סיכונים, הגאנט שהציגה תע"א למנה"ר על פי דרישתו במאי 2018 (בסמוך לסיכום בלוק השינויים השני) ובאוקטובר 2018 היה חסר ולא כלל בין היתר זמנים ריאליים לביצוע התהליך המסוים, מרווחי ביטחון ותוכנית רישוי, ובמרץ 2019 הוצגה תוכנית רישוי שלא שולבה בתוכנית הפרויקטלית הכללית. במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2020 , פוליסת הביטוח התעופתי טרם סוכמה. מומלץ כי משהב"ט ותע"א ישלימו את גיבוש פוליסת הביטוח, כך שהפוליסה תיכנס לתוקף במועד ולא ייווצרו עיכובי לוח זמנים בהיעדר פוליסה. משרד מבקר המדינה מציין כי כפי שעולה מלוח 19 , הכיסוי הביטוחי המתכונן עבור המטוס נמוך מעלות הקמתו - הכיסוי הביטוחי הינו על סך של עד 60 מיליון דולר, דהיינו כ-204 מיליון ש"ח104 ,בעוד שעלות המטוס הכוללת את עלות ההקמה על ידי תע"א ואת עלות המערכות השונות מוערכת בכ-382 מיליון ש"ח (כולל שריון תקציבי עבור צפי לתוספת הוצאות). משרד מבקר המדינה ממליץ לשב"כ ולמשרד רה"ם לפעול לתכנון מיטבי של מפרטי מכרז בפרויקטים, לרבות בהיבטי תצורה ועיצוב, זאת על מנת להימנע משינויי מפרט לאחר ההליך המכרזי. כמו כן, אם עולה הצורך בשינויי מפרט תוך כדי התקדמות פרויקט, מן הראוי כי יתבצע הליך סדור של תכנון מקדים ובחינת חלופות בהיבטי עלות-תועלת , נחיצות והשפעה על לוחות הזמנים, ובאופן שיאפשר ריכוז של מספר שינויי מפרט הנעשים זה לאחר זה לכדי שינוי מפרט מרוכז. משרד מבקר המדינה מציין כי החלטת הקבינט המדיני -ביטחוני שהמטוס יהיה ב בעלות מדינתית ו יוטס על ידי חה"א ( הפעלה צבאית ) התקבלה בלי שהמל"ל הציג לו את החלופות האפשריות לבעלות על המטוס ולהפעלתו לרבות משמעויותיהן ועלותן. בביקורת עלה כי לפני הדיון בקבינט המדיני-ביטחוני מאוגוסט 2015 שבו הוחלט שמשרד רה"ם יהיה המפעיל האווירי, משרד רה"ם והמל"ל לא בחנו את המשמעויות הנובעות מכך לרבות האחריות המוטלת על משרד רה"ם. נמצא כי כשלוש שנים לאחר החלטת הקבינט נקבע אופן מימוש האחריות המוטלת על משרד רה"ם כ"מפעיל האווירי". להלן הפרטים: מומלץ כי בפרויקטים דוגמת המטוס הייעודי, שהוא בעל חשיבות ביטחונית משמעותית , יציג המל"ל לקבינט את ההיבטים הביטחוניים הרלוונטיים לרבות כלל האתגרים, האיומים והמענה להם, וכן את חלוקת האחריות הביטחונית בשלבים מסוימים של הפרויקט בין הגורמים הרלוונטיים. לחלופות של מקום חניית הקבע של המטוס (בסיס חה"א או נתב"ג) יש משמעויות בהיבטים תפעוליים, אבטחתיים וכלכליים כמתואר לעיל. למרות זאת בביקורת עלה כי לפני הבאת הפרויקט לאישור הקבינט המדיני-ביטחוני המל "ל לא עשה ניתוח חלופות, לא בחן את המשמעויות האמורות וגם לא ביקש ממשהב"ט או מחה"א לבחון זאת. בעת הצגת פרויקטים בפני הקבינט המדיני-ביטחוני, על המל"ל להקפיד על הצגת כלל עלויות הפרויקט, על בסיס שקלי, ותוך התייחסות להמלצות קודמות של ועדות ציבוריות, אם מונו, שהתקבלו לגבי הפרויקט המובא לקבינט. זאת כדי שהקבינט יוכל לקבל את החלטותיו על בסיס תשתית עובדתית מלאה. כמו כן, משרד מבקר המדינה ממליץ כי בפרויקטים עתידיים המל"ל יבצע ניתוח חלופות בסוגיות מהותיות הכולל בחינה של משמעויותיהן לרבות בהיבטים כלכליים ותפעוליים, ויביא את ניתוח החלופות לידיעת הקבינט המדיני-בטחוני לצורך תמיכה בקבלת ההחלטה. רכש מטוס ראשי המדינה, הסבתו והפעלתו הוא פרויקט לאומי ראשוני, ועלותו נקבעה בהחלטת הקבינט המדיני-ביטחוני על סך של 729 מיליוני ש"ח. בביקורת עלה כי למרות המלצותיה של ועדת גולדברג בנוגע לצורך בצמצום העלויות, הערכת העלויות כפי שאישר הקבינט המדיני -ביטחוני גדלה בכ -23% בהשוואה להערכת העלויות המרבית שעמדה בפני ועדת גולדברג (מכ-592 מיליון ש"ח לכ-729 מיליון ש"ח). יתר על כן, הערכת העלות שאישר הקבינט המדיני-ביטחוני באוגוסט 2015 ( לשלב ההקמה393 )מיליון ש"ח הייתה גבוהה משמעותית (בכ- 158% ) מהסכום שבו נקב משרד האוצר- 40 מיליון דולר (כ-152 מיליון ש"ח67 ) בינואר2013 - .כמשקף כדאיות כלכלית על המל"ל לוודא כי לקראת הבאתו של פרויקט לאישור הממשלה או לאישור צוות שרים לרבות הקבינט המדיני -ביטחוני, תבוצע עבודת מטה מקיפה שתוביל לבניית תשתית עובדתית מעודכנת ומלאה שתוצג לגורמים הרלוונטיים ושתכלול בחינה של נושאים מהותיים מרכזיים ובהם הצרכים והדרישות בפרויקט, בדיקות כלכליות שמביאות בחשבון עלויות שכוללות את כל הרכיבים הרלוונטיים ושניתנות להשוואה, ובחינה של משמעויות בנושאים מהותיים בפרויקט. כמו כן מומלץ כי משרד רה"ם ומשהב"ט יקיימו הפקת לקחים מהמתואר בפרק זה לשם טיוב פעילותם לקראת קבלת החלטות בפרויקטים עתידיים. בביקורת עלה כי המל"ל הציג לקבינט המדיני-ביטחוני בעיקר את החשיבות הביטחונית שברכש מטוס ייעודי עבור ראשי המדינה, הן מבחינת הצורך בהגנה על המטוס והן מבחינת הצורך בקשר לווייני מאובטח ורצוף במהלך הטיסות, נושאים שבהם דנה ועדת גולדברג והצביעה על פערים שהצדיקו את הרכש של מטוס ייעודי. עם זאת, המל"ל לא פירט כמה היבטים ביטחוניים מהותיים וחברי הקבינט לא דנו בהיבטים אלו. להלן בלוח 9 פירוט הנושאים שהוצגו ושלא הוצגו לקבינט המדיני-ביטחוני. בנוגע לאפיון דרישות הביטחון בפרויקט על ידי משרד רה"ם לפני אישור הפרויקט בקבינט המדיני-ביטחוני, בביקורת עלה כי אף שאגף הביטחון במשרד רה"ם אחראי להיבטים מסוימים באבטחת המטוס ועל אף חשיבותן של דרישות אלה לצורך מתן מענה לאיומים הביטחוניים על המטוס, האגף לא היה שותף לצוות שגיבש את דרישות הביטחון בפרויקט בשלב זה. נמצא כי לאחר אישור הקבינט ולקראת פרסום המכרז הצטרף נציג של האגף לצוות הפרויקט. לא נמצא כי לפני הצגת הפרויקט לאישור הקבינט עשה המל"ל בדיקה כלכלית המשווה בין עלויות הרכש של מטוס חדש יותר, שיפוצו65 ותחזוקתו לאורך השנים, לבין עלויות אלה בהשוואה למטוס ישן יותר. נמצא כי המל"ל לא הציג לקבינט המדיני-ביטחוני את הנימוקים לבחירה במטוס מסוג בואינג 767 בן20 שנים ואת המשמעויות הנובעות מכך. בדיקה והצגה כאמור הייתה נדרשת בייחוד נוכח המשמעויות שתוארו לעיל הנובעות מכך שמדובר בדגם מטוס שאמור לצאת משירות חברות התעופה בשנים הקרובות ונוכח העובדה שלקראת החלטת הקבינט נקבע כי המטוס שיירכש יהיה ישן יותר (גילו יהיה 10 עד20 שנים במקום5 עד15 .)שנים כמו כן נמצא כי המל"ל לא הציג לקבינט את תצורת המטוס. בביקורת עלה כי על אף חשיבותה של קביעת האחריות הביטחונית והתיאום בין הגופים הפעילים בפרויקט בהיבטיו הביטחוניים לגיבוש מענה ביטחוני מיטבי לאיומים ולצרכים בשלב ההסבה, הקביעה במכרז שמלמ"ב הוא הסמכות היחידה להנחות את החברה שתזכה במכרז בהיבטי הביטחון התקבלה בלי שמלמ"ב, השב"כ ואגף הביטחון במשרד רה"ם בחנו בשיתוף פעולה ובראייה מערכתית את השיקולים הנוגעים ליתרונות ולחסרונות שבבחירת מלמ"ב ולמידת התאמתו למימוש האחריות. זאת בכלל, ובהשוואה לגופים האחרים בפרויקט, תוך בחינת פעילותם השגרתית, ייעודם ותפקידם בשלב ההסבה. נמצא כי רק באוגוסט ובספטמבר 2016 , לאחר סיום השלב המכרזי וכתשעה חודשים לאחר שהאחריות הביטחונית לשלב ההסבה הוטלה על יו במכרז, העלה מלמ"ב את הפערים הקיימים בנוגע לתיאום הציפיות עם משרד רה"ם וליכולתו לתת מענה לאחריותו, לרבות להיבט הביטחוני המסוים. בסוף ספטמבר 2016 קבע סופית סגן ראש המל"ל את גבולות האחריות לשלב ההסבה של הגורמים המעורבים (אגף הביטחון במשרד רה"ם, שב"כ ומלמ"ב) והחליט להעביר את האחריות ממלמ"ב לאגף הביטחון במשרד רה"ם. בביקורת עלה כי אפיון הדרישות הביטחוניות על ידי אגף הביטחון במשרד רה"ם והחטיבה לאבטחת אישים בשב"כ, שנעשה לפני אישור הפרויקט על ידי הקבינט המדיני-ביטחוני באוגוסט 2015 :, לקראת פרסום המכרז ולאורך השלב המכרזי, היה חלקי. להלן הפרטים .היוזמה לרכש מטוס ייעודי להטסת ראשי המדינה החלה לפני כעשור. נוכח שני פערים מרכזיים בטיסות ראשי המדינה בתצורתן כיום, שמדגישים את חשיבותם של היבטים ביטחוניים ומורכבותם - היעדר הגנה מיטבית על המטוס ופערים בתקשורת - המליצה באפריל 2014 ועדת גולדברג על רכישת מטוס ייעודי להטסת ראשי המדינה שיהיה בבעלות המדינה ויופעל על ידי חה"א. המלצה זו אומצה בהחלטת ממשלה חודש לאחר מכן. באוגוסט 2015 אישר הקבינט המדיני -ביטחוני תקציב של 729 מיליון ש"ח עבור הפרויקט של רכש מטוס ייעודי מסוג בואינג 767 ובעל אופק שירות של20 שנים, הסבתו והפעלתו במשך חמש שנים. לאחר זכייתה של תע"א בהליך מכרזי נקבע באוגוסט 2016 בהחלטת ממשלה כי תקציב הפרויקט יהיה590 .מיליון ש"ח מדובר בפרויקט ייחודי, ראשוני ומורכב שכולל היבטים רבים ובהם היבטים ביטחוניים, היבטי פיתוח וטכנולוגיה, היבטים ממלכתיים והיבטים אסדרתיים, וכן שותפים בו גורמים רבים, אשר בנוגע לחלקם מדובר בעיסוק ראשוני בעולמות התעופתיים. ביקורת זו העלתה ליקויים בעבודות המטה שנעשו לצורך תמיכה בקבלת ההחלטות משנת 2010 ועד אישור הקבינטהמדיני -ביטחוני, בעיקר בכל הנוגע להערכת עלויות וכן בנוגע לקביעת מאפייני המטוס ודרישות מרכזיות בפרויקט. בשלביו הראשונים של מימוש הפרויקט עלו ליקויים באפיון הדרישות הביטחוניות ובתיאום הביטחוני בין הגופים המעורבים. כמו כן, לאחר סיום המכרז נעשו בפרויקט שינויים שהשפיעו על תקציב הפרויקט והביאו לחוסר יעילות שהיה כרוך בין היתר בתכנון מחדש ובתהליכי משא ומתן, ולעיכוב בלוח הזמנים. נכון למרץ 2021 , יותר מעשור לאחר שיזם משרד רה"ם את רכש המטוס, הוא טרם נמסר למשרד רה"ם וראשי המדינה טרם החלו לטוס בו. נוכח השינויים שבוצעו בפרויקט ואם מביאים בחשבון את ההערכות של מנה"ר לעלויות עתידיות צפויות, תקציב הפרויקט - שיועד לשלב ההקמה ולהפעלה למשך חמש שנים - נוצל במלואו, ולא נותר תקציב עבור הוצאות בלתי צפויות להפעלת המטוס לפרק זמן זה. מומלץ כי המל"ל, משרד רה"ם, השב"כ ומשהב"ט יפיקו כל אחד בתחומו לקחים מדוח זה, בדגש על קיומה של תשתית עובדתית מדויקת ומלאה לקראת קבלת החלטות בפרויקטים ולשם היערכות מלאה לקראת תחילת מימושם, וזאת בייחוד בפרויקטים לאומיים שהם ראשוניים ומורכבים ועלותם מאות מיליוני ש"ח. כמו כן מומלץ כי גיבושם ומימושם של פרויקטים יבוצעו בתהליכים סדורים ומתועדים, תוך שיתוף של כל הגורמים המקצועיים הרלוונטיים ותיאום ביניהם, ותוך בחינת השפעותיהן של החלטות שמתקבלות במהלך ביצועם. ההחלטות המובאות בפני הקבינט המדיני-בטחוני, דוגמת ההחלטה על פרויקט הטסת ראשי המדינה הן בעלות משמעות לאומית -ביטחונית וכרוכות בהיקף כספי נרחב. מן הראוי כי חברי הקבינט יקבלו את החלטותיהם בהסתמך על בחינה מעמיקה של מידע שלם ונתונים מלאים אשר יובאו בפניהם. מומלץ כי משרד רה"ם, המל"ל ומשהב"ט יפיקו לקחים מפרויקט שנמשך מעל עשור מעת ייזומו וכחמש שנים משלב היציאה למכרז ויוודאו כי פרויקטים עתידיים בעלי חשיבות ציבורית וביטחונית ימומשו בזמן הקצר האפשרי. עוד מומלץ כי משהב"ט, משרד רה"ם והמל"ל יוודאו כי לפרויקטים עתידיים ייקבע לוח זמנים ריאלי לביצועם שמביא בחשבון את מורכבות הפרויקט, את השפעותיהם של שינויים בפרויקט ואת דעתם של גורמי המקצוע המתאימים, וכי לוח זמנים זה יאפשר בקרה מיטבית אחר התקדמותו של הפרויקט. כמו כן מומלץ כי בפרויקטים בעלי מאפיינים דומים לפרויקט המטוס תטייב תע"א את התכנון והבקרה לצורך ניהול לוח זמנים כך שהם יאפשרו מתן תמונת מצב נכונה ומעודכנת על קצב התקדמות העבודות בפרויקטים ומועד סיומם המשוער. מומלץ כי משהב"ט ומשרד רה"ם יבחנו את אופן השתת עלויות שיפוץ מסלולי הטיסה בבסיס חה"א על תקציב פרויקט מטוס ראשי המדינה בשים לב לכלל שימושי חה"א במסלולים אלו. בפרויקט זה באו לידי ביטוי יתרונותיו של ההליך המכרזי כהליך תחרותי שמטרתו להביא להוזלת עלויות ולשימוש יעיל במשאבי ציבור. התקציב שנקבע למימוש חלקה של תע"א, שהיה כאמור החלק המשמעותי בפרויקט מבחינת תכולות העבודה והעלויות (כ -379 מיליון ש"ח84), ביטא הפחתה של כ-268 מיליון ש"ח85 (כ-%41 ) לעומת הערכת התקציב לנתח של החברה שאושרה בקבינט (657 מיליון ש"ח). התקציב הכולל שנקבע לפרויקט ביולי 2016 (550 מיליון ש"ח שכוללים בנוסף לנתח תע"א גם תקציב בצ"ם בסך של 100 מיליון ש"ח ואת הוצאות חה"א- 72 מיליון ש"ח), ביטא הפחתה של כ-180 מיליון ש"ח לעומת הערכת התקציב שאושרה בקבינט (729 )מיליון ש"ח, בין היתר בעקבות תוצאות ההליך המכרזי. משרד מבקר המדינה מציין כי תהליך העבודה במשרד רה"ם שהביא למעשה לאישורה של התוספת התקציבית בסך 40 מיליון ש"ח בהחלטת הממשלה בנוגע לתקציב הפרויקט מאוגוסט 2016 לא נעשה בתהליך מובנה וסדור: משרד רה"ם לא הגדיר באופן מפורט את השינויים בתצורת המטוס ובעיצוב הפנים ולא בחן את עלותם לעומת תועלתם ונחיצותם 90 , אלא התבסס עלהערכה ראשונית של תע"א שמנה"ר טרם בחן אותה. נוסף על כך בביקורת לא נמצאו מסמכים המתעדים כי משרד רה"ם הציג לממשלה את עצם העובדה שאישורה כולל למעשה תוספת של 40 מיליון ש"ח, את השינויים בתצורת המטוס שעבורם נדרשה התוספת התקציבית וכן את הנימוקים לדרישת השינויים. יצוין כי התוספת של 40 מיליון ש"ח הייתה כ-%3091 מהתמחור של תע"א בהצעת המחיר שלה עבור הנתח שעוסק בהסבת המטוס. כמו כן לא נמצאו בביקורת מסמכים המתעדים את תהליך העבודה בין משרד רה"ם למשרד האוצר בנוגע לבקשתו של משרד רה"ם מהממשלה להפחית מהערכת התקציב שאישר הקבינט לפרויקט 140 מיליון ש"ח ולא180 מיליון ש"ח (כשהמשמעות היא תוספת תקציבית של 40 .)מיליון ש"ח כאמור משרד מבקר המדינה ממליץ כי בפרויקטים עתידיים יקפיד משרד רה"ם שתהליך העבודה לקביעת תוספות תקציביות עבור שינויים מהותיים בפרויקטים יתואם מול משרד האוצר ויתבצע בהליך סדור לרבות בחינת המשמעויות בהיבטי לוחות זמנים ותקציב, כך שיאפשרו קבלת החלטות מבוססות.
מהאמור עולה כי מנה"ר ואגף התקציבים במשהב"ט אינם עושים בקרה על תקציב חה"א בפרויקט. מומלץ כי משרד רה"ם ומשהב"ט יסדירו את אופן הבקרה על עלויות חה"א בפרויקט לרבות קביעת הגורם האחראי לכך.