משרד האוצר . נציגויות משרד האוצר ובנק ישראל בחו"ל לא נמצא בבנק ישראל תיעוד לדיון ההנהלה ברמת נגיד בנק ישראל דאז בדוח המלצות הצוות לבחינת הפעילות של הנציגות בניו יורק משנת 2012 .ואת ההמלצות שהתקבלו בביקורת שערכו נציגי משרד מבקר המדינה במשרדי המשלחת ל- OECD נמצא כי המשלחת אינה מתפקדת כיחידה אורגנית אחת, וכי שיתוף הפעולה והתיאום בין נציגויות המשרדים השונים במשלחת לקוי. להלן דוגמאות: נמצא כי לא קיימת תוכנית עבודה משותפת עבור כלל המשלחת, המתכללת בין היתר את יעדי משרד האוצר, משרד הכלכלה ומשרד החוץ. כמו כן נמצא כי בעוד שלנציגות משרד האוצר ולנציגות משרד הכלכלה קיימות תכניות עבודה שנתיות, לנציגות משרד החוץ לא קיימת כלל תוכנית עבודה. על אף החשיבות שבהצטרפות מדינת ישראל ל - OECD נמצא כי לא קיימת עבודת מטה הנוגעת ל מבנה המשלחת , הרכבה וחלוקת הסמכויות בין המשרדים השונים בה ובכלל זה הצבת יעדים ומטרות ברורים ומדידים. נמצא כי לא קיימת הסכמה בין בנק ישראל לממשלה בנוגע לתשלומים שתשלם הממשלה עבור השירות ים הבנקאיים שמעניק בנק ישראל כמתחייב מסעיף 48 לחוק בנק ישראל . כמו כן, מתשובת בנק ישראל עולה כי אף שטיוטת הסכם שירותי ניהול חשבון קיימת כבר יותר משלוש שנים, היא טרם הבשילה לכדי הסכם סופי. על בנק ישראל ומשרד האוצר להסדיר בהקדם את הסכם שירותי ניהול החשבון של הממשלה בבנק ישראל, כמתחייב מהוראות החוק. לא נמצא תיעוד לכך שנציגות בנק ישראל בניו יורק עדכנה את נציגות משרד האוצר בדבר הקפאת השימוש במערכת והפסקת השימוש בה. נמצא כי חלפה מעל שנה מאז הקפאת השימוש במערכת להעברות כספים מהנציגות בשעת חירום וכחמישה חודשים מאז ההחלטה על הפסקת השימוש באותה מערכת, עד שהוגדל היקף ההעברות לשעת חירום על אף שללא הגדלה זו סכום ההעברה עלול שלא להספיק לו היה מתעורר הצורך בעת חירום. נמצא כי על אף החלטת בנק ישראל לעדכן את היקף ההעברות לשעת חירום, בשל החשש כי הוא עלול שלא להספיק בשעת חירום, הוא לא פנה לאגף החשכ"ל כדי לקבל אומדן של הסכום84 שיידרש להעביר לממשלה בשעת חירום, ולפיכך לא ברור אם הסכום והרכב ההעברות החדשות יענו על צרכי הממשלה בשעת חירום. משרד מבקר המדינה מעיר לבנק ישראל כי במצב הקיים עדיין על ול להיווצר מצב בו הבנק, בשעת חירום, לא יוכל להיענות לבקשת הממשלה לקבלת מקדמה ארעית על אף שאינה חורגת מסכום של 10 מיליארדי ש"ח הקבוע בחוק. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף החשכ"ל כי העבודה אינה כוללת התייחסות לכספים שיידרשו לצורך רכישות ציוד בעת מלחמה וכי אף שכרית הנזילות המוחזקת ב -61FED נועדה להתמודד בין היתר עם סיכון של מלחמה כוללת, היא אינה מפרטת מענה לחשיפה זו. עוד עולה כי החשיפה בגין הקרן הפנימית לביטוחי ממשלה גם אינה כוללת תרחיש של מלחמה, וכי אין כל התייחסות בעבודה לגבי שימוש בכספים הנמצאים בכרית הנזילות במקרה של נתק בקשר עם הארץ שעשוי לקרות בשעת חירום. על אגף החשכ"ל בחישובו את היתרה הנזילה העומדת לרשות הממשלה, הכוללת את כרית הנזילות ב -FED וקווי אשראי מבנק ישראל, להביא בהקדם בחשבון את כלל החשיפות הפיננסיות של הממשלה, ובכלל זה את החשיפה הפיננסית בשעת מלחמה. בנוסף עליו להביא בחשבון את היתרה הנדרשת במקרה של ניתוק קשר עם ישראל. כמו כן, עליו לקבוע מנגנון תיאום אפקטיבי יחד עם בנק ישראל לצורך ניהול יעיל של כרית הנזילות של הממשלה. על אף קיומה של עלות להחזקת נכסים בעלי נזילות גבוהה, לא נמצא כי עבודת המטה בבנק ישראל שבחנה את יתרת המט"ח הנדרשת ברמת נזילות יומית, הוכנה בתיאום עם אגף החשכ"ל, בכל הקשור ליתרה הנדרשת על ידי הממשלה בשעת חירום. עוד נמצא כי, בנק ישראל לא עדכן את אגף החשכ"ל על הקפאת השימוש במערכת ה-SAL שנועדה להעברת כספים למשרד האוצר בשעת חירום, וכי עדכן את אגף החשכ"ל בדבר החלטתו לבטל את השימוש במערכת ה -SAL ,, רק כחצי שנה לאחר הפסקת השימוש בה. משכך למעלה משנה אגף החשכ"ל לא ידע כי לא ניתן להשתמש במערכת ה-SAL .ולפיכך לא יכול היה להיערך בהתאם מפרוטוקול הדיון בפברואר2017 , בו החליט המנכ"ל לבטל את השימוש במערכת SAL ( באופן מיידי, לא ברור באיזו מערכתSAL2 או Swift Life Line ) .ביקש המנכ"ל לבצע בחינה מקצועית על אף הצמצום הצפוי של מספר חשבונות הבנק שינוהלו בנציגות בעקבות ההחלטה על צמצום פעילותה, כדי לקיים פיקוח ובקרה הולמים אחר יתרות המזומנים המנוהלים בספרי הנציגות, על הנציגות להמשיך ולפעול למיכון יתר חשבונות הבנק ככל שיוחלט בעקבות שינוי המבנה הארגוני להמשיך ולנהלם בנציגות. . לא נמצא תיעוד בפרוטוקול הדיון מנובמבר 2017 בנושא בחינת פעילות הנציגות כי נשקלו כל האפשרויות ונבחנו כל החלופות ובכלל זה שימוש ב- Swift Life Line והשארת נציג אחד. להחלטה על סגירת הנציגות יש השלכות רוחב, משכך מן הראוי היה לבצע חשיבה יותר רחבה על תפקידיה של הנציגות הכוללים, בין היתר, את חשיבותה גם עבור מדינת ישראל במישור הפוליטי - מדיני ואת חשיבותה עבור חטיבות אחרות בבנק. (ד) עוד לא הובאה בחשבון עלות התקנים שהתווספו כבר ליחידת החוב בארץ בעקבות העברת האחריות והתפעול של כלל התשלומים והתקבולים של החוב החיצוני מניו יורק ל- Back Office ביחידת החוב בארץ במהלך שנת 2014. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף החשכ"ל כי מאחר ופעילות הרכש של משרד התיירות שבוצעה באמצעות הנציגות בניו יורק עברה לביצוע של משרד התיירות, לא מדובר בחיסכון של הוצאות התפעול בראייה כוללת. בפרט כאשר עבור הוצאות אלו התקבלו הכנסות ממשרד התיירות המוצגות כהכנסות מתקציב בספרי הנציגות. עוד נמצא כי אגף החשכ"ל לא התייחס כלל בעבודת המטה לעלויות התקנים ה נוספים שיידרשו במשרד החוץ ובמשרדים נוספים בעקבות הפסקת מתן שירותי חשבות ומינהל למשלחות משרדי הממשלה השונים. כמו כן, אגף החשכ"ל לא התייעץ כלל עם משרדי הממשלה בנושא זה. על אגף החשכ"ל, כגורם מטה מרכזי, להביא בחשבון ראייה מתכללת של צורכיהם של כל גורמי הממשלה, ולא להסתפק בראייה צרה של צרכיו בלבד. .היה ראוי כי עבודת המטה, אשר הציגה חיסכון צפוי המוטה כלפי מעלה, לא תתבסס על נתונים חלקיים בלבד ותכלול התייחסות מפורטת כיצד מושג החיסכון בכל סעיף הוצאה, תוך הסתכלות מערכתית הכוללת את עלויות התקנים הנוספים הנדרשים במשרד הא וצר ובמשרדי ממשלה אחרים בגין צמצום הנציגות. . לא נמצא כי אגף החשכ"ל שקל במסגרת עבודת המטה את החסרונות הקיימים בצמצום פעילות הנציגות ובכלל זה (א) פערי השעות והימים בין ישראל לארה"ב המקשים על העבודה השוטפת32 ומצמצמים את ימי העבודה החופפים; (ב) צמצום הפיקוח והבקרה של משרד האוצר אחר הוצאות משרדי הממשלה השונים33. שירותי החשבות והמינהל שנתנה נציגות האוצר בניו יורק איפשרו למשרד האוצר גם לוודא ביצוע תקין של תקציב המדינה בהתאם להוראות ולתקנות המתאימות. עוד נמצא כי אגף החשכ"ל לא שקל את המשמעות של השארת זכויות חתימה והרשאות לביצוע פעילות בחשבון הרגיש שמחזיקה הנציגות בבנק המרכזי של ארצות הברית ( Federal Reserve ; להלן- FED)34 בידי דרג זוטר שהוא עובד מקומי זר (להלן - עמ"ז)35. .ככל שבאופן פרסונלי השליחים, אותם בחרה החשבת הכללית לא התאימו לדעתה בפועל לתפקיד, אין בכך בלבד כדי להביא בהכרח לביטול התפקיד, ויתכן שהדבר מצביע על הצורך בבחירת אנשים מתאימים. נמצא כי אגף החשכ"ל הציג במסגרת עבודת המטה נתונים חלקיים ולא מדויקים בדבר החיסכון בעלויות בצמצום הנציגות, ובכלל זה (א) חיסכון בהוצאות פרסום, שיווק וקשרי לקוחות בסך של כ-4 מיליוני ש"ח (בפועל לא נחסך); (ב) חיסכון בהוצאות שכר ונלוות של ראש המשלחת וסגנו בסך של כ-5 ;)מיליוני ש"ח (בפועל היה החיסכון רק על חצי מסכום זה (ג) התחשיב לא הביא בחשבון את עלות הוספת התקנים ביחידת החוב בישראל במקום אלו שבוטלו בניו יורק, ועלות תקציב הנסיעות הייעודי שנועד לקביעת רצף ביקורים קב וע בנציגות בעקבות החזרת הנציגים; משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצא בעבודת המטה פירוט של מכלול השיקולים אותם פירטה החשבת הכללית דאז בתשובתה ובהסבריה כאמור, ובכלל זה הסבר להחלטתה על החזרת הנציגים כשנה בלבד לאחר מינויו של סגן ראש המשלחת. לא נמצא כל תיעוד כי שר האוצר או מנכ"ל משרד האוצר דנו בהחלטת החשבת הכללית הקודמת לצמצם את פעילות הנציגות ולהחזיר את ראש המשלחת וסגנו לארץ, תוך בחינת מכלול השיקולים הקשורים בתפקיד הנציגות, אף שהנציגות עשויה לתרום למשרד האוצר לא רק במישור של ניהול החוב אלא גם במישורים אחרים. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצא תיעוד להחלטתו של החשב הכללי להמשיך וליישם את החלטתה של החשבת הכללית הקודמת בדבר צמצום פעילות הנציגות לאחר ששקל את מכלול השיקולים ולאחר שבחן את הסוגיה מתוך ראייה מתכללת של משרד האוצר. על הנהלות משרד האוצרומשרד החוץ להסדיר את הכפיפות המקצועית של היועצים המקצועיים בנציגות משרד החוץ ל - OECD למנהל מקצועי אחד. .כמו כן, מבדיקה בספרי הנציגות לגבי יתרת חשבון הפיקדון ב-FED עלה כי ליום 31 בדצמבר2016 קיים פער שאינו מוסבר של כ - 100,000 דולר בין יתרת חשבון הבנק הרשומה בספרי הנציגות לבין יתרת חשבון הבנק בפועל כפי שמופיעה באישור היתרה מה-FED. עם זאת, נמצא כי אגף החשכ"ל לא הגדיר לארגון הבונדס יעדים כמותיים שיש בהם כדי לשקף את חיזוק הקשר של מדינת ישראל עם יהודי התפוצות והרחבת בסיס הלקוחות היהודיים של הבונדס. .משרד מבקר המדינה מעיר לאגף החשכ"ל כי נוכח הסטיות המשמעותיות בשנים האחרונות מיעדי המכירות של איגרות חוב לטווח פירעון של שלוש ועשר שנים עליו לבחון באופן שוטף את סבירותם ואת יכולת מימושם על ידי ארגון הבונדס, ובהתאם לכך לעדכן את היעדים ולקבוע יעדים ריאליים או לפעול למימוש היעדים הקיימים. נוכח העובדה שליבת פעילותו של ארגון ה - OECD היא כלכלית ומאחר שקיימת חשיבות כי הצבעות השגריר יהיו נטולות כל השפעה פוליטית מסוג כזה או אחר, ראוי לשקול כי השגריר, שהוא הנציג הבכיר העומד בראש המשלחת לארגון, יהיה איש מקצוע מתאים בעל אוריינטציה כלכלית מובהקת, במיוחד נוכח האפשרות ליציאתה של ישראל מארגון אונסק"ו129 , וכי בבחירתו ישותף גם מי שאמון על הנושאים הכלכליים בממשלה. זאת בכדי להגשים באופן מיטבי את מימוש המטרות שבחברות בארגון ה- OECD . כמו כן, ראוי לבחון עניין זה גם בארגונים בעלי מאפיינים כלכליים דומים כדוגמת ארגון ה-130WTO. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ כי לאור החשיבות בתפקוד המשלחת כיחידה אורגנית אחת תוך שיתוף פעולה ותיאום מלא בין חלקיה ונוכח האפשרות שישראל תצא מארגון אונסק"ו, וכדי להגש ים באופן מיטבי את מימוש המטרות שבחברות בארגון ה - OECD , היה עליו לשתף בבחירת השגריר גם את מי שאמון על הנושאים הכלכליים בממשלה, ובכלל זה את משרד האוצר, ויש טעם לפגם בכך שהדבר לא נעשה. יוער כי בדרך כלל הפעילות בארגון איננה כוללת פן פוליטי - דיפלומטי, למעט בתהליך ההרחבה של הארגון בו מצורפות מדינות נוספות המבוצע לעיתים רחוקות, ובוודאי שאינו החלק העיקרי בפעילות הארגון. .נמצא כי בשנים 2014 עד2016 חסר בנציגות תיעוד לחלק מתוכן פגישות העבודה המקצועיות שניהלה. משרד מבקר המדינה מעיר לבנק ישראל כי נוכח תדירות תחלופת הנציגים 90 יש להקפיד על תיעוד מלא של תוכן פגישות העבודה המקצועיות שמנהלת הנציגות לצורך העברת הידע הנצבר. משרד מבקר המדינה מעיר כ י על בנק ישראל לדון עם אגף החשכ"ל בסכומים להם הממשלה תידרש בשעת חירום, ועל בסיסם לעדכן, ככל הנדרש, את ההיקף החדש של ההעברות לשעת חירום. עוד מתכתובת בין ראשת נציגות בנק ישראל בניו יורק לראשת נציגות משרד האוצר שם מאוקטובר 2017 עולה, כי ראשת נציגות משרד האוצר לא יודעה לגבי עדכון היקפי ההעברות לשעת חירום. הדבר גם מצביע על תיאום לקוי בין נציגות בנק ישראל לנציגות משרד הא וצר ועל ליקויים בתקשורת בין אגף החשכ"ל, שכבר עודכן על השינוי ביוני 2017 , לבין נציגות משרד האוצר בניו יורק. על צוות ההיגוי המקצועי, בשיתוף ראש המשלחת, לגבש תוכנית עבודה למשלחת ל - OECD הכוללת יעדים וסדרי עדיפויות של מדינת ישראל ב - .OECD מתוך סינרגיה של כלל משרדי הממשלה. אותם יעדים עשויים לסייע למצות באופן מיטבי את המשאבים שהמדינה משקיעה בארגון והתועלות שניתן להפיק מעבודת ועדות הארגון128. מאחר שכאמור, אין תיעוד לדיון ההנהלה ברמת הנגיד בדוח המלצות הצוות לבחינת הפעילות של הנציגות בניו יורק משנת 2012 , הרי שממילא הוא לא הובא בפני משתתפי הדיון מנובמבר 2017 בנושא בחינת פעילות הנציגות בו הוחלט על סגירת הנציגות. מן הראוי שהחלטות, ביי חוד בנושאים רגישים, יתקבלו על סמך ידע שנצבר לאורך שנים שיש בו לתרום לקבלת החלטה מושכלת. מהמסמכים שהומצאו לנציגי משרד מבקר המדינה עולה כי ההחלטה על סגירת הנציגות התקבלה בין היתר, בשל ביטול השימוש במערכת ה-SAL ובטרם התקיים דיון ממצה וסדור ברמת הנהלת הבנק ביכולת המקצועית של מערכות חלופיות למערכת ה-SAL כדוגמת Swift Life Line או מערכת ה-SAL2 ., היכולות לתרום להמשכיות העסקית בעת חירום נמצא כי נוהל שעת חירום אינו סופי אלא בגדר טיוטה. משיחות עם אגף החשבות בבנק ישראל עולה כי אף שהאגף פנה מספר פעמים לאגף החשכ"ל בנושא זה, לא אישר אגף החשכ"ל את הנוהל, ולכן הוא נותר בגדר טיוטה. משרד מבקר המדינה מעיר לחשב הכללי כי לאור החשיבות בשמירת יתרת רזרבת מט"ח מתאימה עליו לבחון לכל הפחות פעם בשנה, כפי שמצוין בעבודת המטה של אגף החשב הכללי, את גובה יתרת רזרבת המט"ח הנזילה הנדרשת לממשלה לשעת חירום תוך שקלול הסכומים שבנק ישראל יכול להעביר לממשלה בשעת חירום. מהנתונים עולה כי מרבית יתרות המט"ח המוחזקות בפיקדון ב-FED נצברו בשנים 2013 עד2014 . ואולם מפרוטוקול סיכום הדיונים בנוגע לפיקדון המיוחד בניו יורק עולה כי הדיונים שבהם הוחלט על שמירת יתרות מט"ח ב-FED בניו יורק התקיימו רק בסוף דצמבר2015 . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר, כי מאחר שקיימת חשיבות גבוהה לשמי רת יתרות מט"ח ב -FED כחלק מהערכות הממשלה לשעת חירום ולצרכי הגנה מפני קטסטרופות, היה על משרד האוצר לקבוע את הקריטריונים לפני מועד היווצרות הפיקדון ולא מספר שנים לאחריו. נמצא כי חשב משרד האוצר לא העביר את נוהל התחשבנות בחו"ל אל מנהלת אגף תכנון ותקצוב במשרד האוצר, המבצעת את העברות הכספים ממשרד האוצר למשרד החוץ. משכך, בשנים 2014 - 2017 לא ביצע משרד האוצר העברות כספים באופן סדיר, ויתרת כרטיס הנהלת חשבונות במהלך התקופה הייתה מספר פעמים ביתרת חובה. על משרד האוצר להקפיד על קיום נוהל התחשבנות בחו"ל בכדי שפעילותה השוטפת של נציגות משרד האוצר במשלחת לא תיפגע. על צוות ההיגוי המקצועי, בשיתוף ראש המשלחת, לקבוע מנגנון הסדרה ראוי לשיתוף פעולה בין נציגויות משרדי הממשלה השונים השותפים במשלחת שיכלול נוהל מפורט לשיתוף פעולה שיכלול, בין היתר, את אופן העדכון והעברת המסמכים הנדרשים ואת חלוקת העבודה המפורטת בין נציגויות המשרדים השונים השותפים במשלחת127.
נמצא כי מחלקת חות"ם לא ביצעה בחינה מקצועית לגבי יכולות מערכת כאמור אלא בחנה את הצורך במערכת גיבוי כאשר מערכות הבנק אינן זמינות. עוד נמצא כי ההחלטה על סגירת הנציגות התקבלה ללא שמחלקת חות"ם ביצעה בדיקה של מערכת ה -SAL2 ואם יכולה לשמש תחליף למערכת ה-SAL , בהתאם לבקשת המנכ"ל מיוני2017.