רשות מקרקעי ישראל . סדרי העבודה של שר הבינוי והשיכון ורשות מקרקעי ישראל מהאמור לעיל עולה כי שכונת אחיסמך הוסבה כולה למגורים לאוכלוסייההדתית - חרדית. שינוי תב"ע בפרויקט אחי סמך כדי ל התאימו לאוכלוסייה הדתית-חרדית החל כבר באוקטובר 2007 ,, לפני כניסת השר לתפקידו ביזמת חברה פרטית, שרכשה כמחצית מיחידות הדיור שתוכננו בפרויקט. לשם כך היו אמורים העירייה או היזם לפעול לשינוי התב"ע בשטחים שרכש היזם, אך בפועל היה זה משרד השיכון, שקידם את תכנית הצל, לכל הפרויקט. בהתערבותו של משרד השיכון יש כדי ליצור מראית עין של מתן עדיפות לאוכלוסייה מסוימת. מהאמור לעיל עולה כי חברהב' עשתה שימוש חורג בקרקע שהרשות החכירה לה, ובנתה אולם שמחות במקום מפעל לייצור צינורות. הרשות, למרות בקשת החברה, לא הסכי מה להתפשר עמה, ביטל ה את הסכם החכירה והגיש ה נגדה תביעה שהתקבלה בבית המשפט. משרד מבקר המדינה מעיר לשר לשעבר, כי מפעל התעשייה בטבריה הוא דוגמה למקרה שבו הוא החליט להתערב, פנה לרשות והעלה את הנושא פעמים רבות בפגישות העבודה עם מנהל הרשות, ולעומתו מקרה דומה שבו החליט השר שלא להתערב. זאת ועוד, השר לשעבר ציין בתשובתו כי החליט שלא להתערב בשל פסק הדין הברור שהתקבל בעניין. משרד מבקר המדינה מציין, כי גם במקרים אחרים שפורטו לעיל, ניתן פסק דין של בית המשפט, אך הדבר לא מנע מהשר מלהתערב בהם. לדעת משרד מבקר המדינה, בפעילות מסוג זה של השר יש כדי ליצור, למצער, מראית עין של העדפת מקרה אחד על פני אחר. מהאמור לעיל עולה, כי לאחר פגישות העבודה עם השר בעניין מתחם נחלים, שינה מנהל הרשות את עמדתו, והפך ממתנגד לתכנית העירייה לתומך בה . יועץ השר קיים פגישה עם גורמים בעיריית פתח תקווה וסיכם עמם כי תקודם התכנית לניוד זכויות בנייה ממתחם נחלים למתחם "זקן השומרים". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שבמקרים שבהם השר או גורם מטעמו מקיים פגישות מקצועיות בעניינים נקודתיים הנוגעים לפעילות של הרשות, יוודא שישותפו בהן גם הגורמים המקצועיים ברשות. למרות זאת נמצא, כי ביולי 2010 , חודש לאחר שמנהל הרשות ס ירב להיענות לבקשת ראש העיר ייה, התקיים דיון בלשכת השר בנושא מתחם נחלים, ובו דנו בבקשת העירייה לנייד זכויות בנייה ממתחם זה לאזורים אחרים בעיר. על פי סיכום הדיון, אם תקבל הרשות פיצוי בגין הפחתת מספר יחידות הדיור בתכנית, ה יא תקבל את תכנית העירייה לנייד זכויות ממתחם נחלים למתחמים אחרים. בינואר 2011 פנו שוב בעלי חברה א' לשר, ובעקבות פנייתם נמצאו התכתבויות בין יועץ השר למנהל מחוז הצפון בנוגע לפשרה, ולפיה יפרסם המחוז מכרז פומבי חדש על הקרקע כולל המבנה. כמו כן נמצא, כי בחודשים ינואר -אוגוסט 2011 הנושא עלה פעמים רבות בפגישות עבודה שהתקי ימו בין שר השיכון למנהל הרשות. גם במקרים אלה לא נמצאו סיכומי פגישות, וגם לא נמצאו סימוכין להחלטה של הרשות על שיווק הקרקע במכרז פומבי, ולסיבות שהניעו את הרשות לנסות ל הגיע לפשרה עם החברה. כאמור, בעלי חברה א' פעלו בניגוד להסכם החכירה שהרשות חתמה עמם, ובניגוד להצהרתו המפורשת של מנכ"ל החברה, ובנו אולם אירועים למטרות מסחר במקום מפעל תעשייתי. גם מבקר המדינה, בדוח שפרסם בינואר 2010 , הצביע על ליקויים רבים בפעילות הוועדה המקומית לתכנון ובניה במתן היתרי בנייה לחברה, כמו גם בפעילות הרשות למניעת בניית מבנה מסחרי. למרות זאת נמצא, כי לאחר פניית בעלי החברה לשר, ולאחר שהשר ולשכתו העלו שוב ושוב את הסוגיה לפני מנהל הרשות - משכה הרשות את התביעה למתן צו מניעה נגד בעלי החברה מבית המשפט, והחלה במהלך של ניסיון להגיע עמם לפשרה. לצורך השוואה וכדי להמחיש את ההתערבות הבלתי ראויה של שר השיכון לשעבר במקרה האמור לעיל, יתואר להלן מקרה דומה בטבריה, שבו מיצ תה הרשות את סמכותה. בסופו של דבר בוצע הפינויעל ידי ההוצאה לפועל בינואר 2012 , בהתאם לצו בית המשפט. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהגות השר, בנסיבות המתוארות לעיל, חרגה מגדרי ההתערבות של שר השיכון בענייני הרשות, עד כדי חשש להתערבות לא ראויה בעבודתה השוטפת של הרשות. מהאמור לעיל עולה, כי לאחר שלשכת שר השיכון החלה לעסוק בנושא בית הכנסת בירושלים, קיבלה הנהלת הרשות החלטה הסותרת החלטת מועצה קיימת , בלא שנמצאו הנימוקים לכך. עוד נמצא, כי בנובמבר 2010 התקיים דיון בנוגע למתחם נחלים בהשתתפות יועץ שר השיכון וגורמים בעיריית פתח תקו וה וללא אנשי הרשות, ובו סוכם כי תקודם תכנית להעברת זכויות בנייה של יחידות דיור ממתחם נחלים למתחם "זקן השומרים" בעיר. הנושא עלה כמה פעמים בפגישות עבודה של השר עם מנהל הרשות, ובמאי 2011 סוכם כי מנהל הרשות יחתום על התכנית. משרד מבקר המדינה מציין כי שיווק פרויקט אחיסמך היה באח ריותה הבלעדית של הרשות, והרשות אף הציעה כאמור, כי בקשת החברה הפרטית לשינוי התב"ע והמימון שלה תיחתם בין העירייה לחברה ללא מעורבות ה של הרשות. כאמור, יתכן, שללא התערבות משרד השיכון, המכרז היה משווק בהתאם למתווה הקודם ללא התאמה לאוכלוסייה בעלת צביון דתי. מהאמור לעיל נראה כי מעורבותו של שר השיכון לשעבר גרמה לכך שהרשות שינתה את עמדת ה וניסתה ל הגיע לפשרה עם חברה א', ולא המשי כה לפעול בדרך של מיצוי התביעה, למרות החריגה הבוטה מהמטרה שלשמה הוקצתה לה הקרקע. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לנהוג דין שווה במקרים דומים. פעילות ישירה של השר באירוע נקודתי מעלה חשש של איפה ואיפה העלולה לפגום בתדמיתו של המינהל הציבורי. מהאמור לעיל עולה כי שר השיכון פעל להסדרת פעילותם של שני בתי כנסת אשר פעלו בניגוד לחוק, בפגישות עבודה עם מנהל הרשות ובאמצעות פניות של עוזרו לגורמים שונים בהנהלת הרשות. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על השר להעלות את הנושא העקרוני במליאת המועצה, כדי שתדון ותקבע מדיניות אחידה שניתן להסתמך עליה גם בבקשות דומות, ולא רק בנושא הפרטני של בית הכנסת . בעקבות זאת פנה יועץ שר השיכון ביולי 2009 לעוזרת מנהל הרשות וציין שהשר מעוניין להעלות את הנושא בפגישת העבודה הקרובה, כדי למצוא פתר ון לבית הכנסת. עוד ציין יועץ השר, כי העניין מטופל על ידי מחוז ירושלים ברשות, והוא כבר פנה למחוז פעמים מספר בעניין זה. נמצא כי חלק ניכר מפניות אלו טופלו על ידי יועץ השר. בחלק מהפניות, השיב יועץ השר לפונים באופן ישיר, וחלק מהן הוא העביר לרשות לצורך קבלת תגובת ה. לעתים העלה השר כמה מהפניות בפגישות העבודה עם מנהל הרשות ולעיתים אף פעלה לשכתו באופן אינטנסיבי על מנת לקדם טיפול בפניות מסוימות, דבר שעשוי להתפרש כמתן עדיפות לפניות מסוימות על פני אחרות. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי ש ככלל, השר יפקח על אופן הטיפול של הרשות בפניות המגיעות אלי ה באמצעות המועצה, ובמסגרתה יועלה לדיון אופן הטיפול בפניות כנושא מערכתי. השר יכול לעקוב אחר המענה שנתן הדרג המקצועי לפונים אליו. אולם פיקוח, מעקב וטיפול אישי אינטנסיבי של השר או עוזרו בנושאים פרטניים , לעתים ללא מעורבות הדרג המקצועי, מעוררים חשש למתן עדיפות לפניות מסוימות על פני אחרות. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי ששר השיכון יבחן סוגיות שבהן עולים נושאים עקרוניים הנוגעים למדיניות כוללת, ויקיים דיון במועצה כדי לקבוע מהי המדיניות הראויה. וכך, אם יוחלט על שינוי מדיניות הוא ישפיע באופן שווה על כל בעלי העניין בסוגיות האמורות וגם במקרים דומים בעתיד. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצאה החלטה של הרשות בנוגע לשינוי שיטת השיווק בבית שאן, וגם לא נמצאה תכתובת עם משרד השיכון המצביעה על הסכמת הדרג המקצועי ברשות לשינוי שיטת השיווק והנימוקים שהביאו לשינוי זה. למרות זאת, הגורמים המקצועיים במשרד השיכון הודיע ו לרשות ולמחוז הצפון, באמצעות הדואר האלקטרוני, כי השיווק יבוצע בדרך של הרשמה והגרלה. כאמור, בדרך כלל, הרשות לא נקטה בדרך זו במקרים דומים והיא כרוכה בהפסד כספי לרשות בהשוואה לשיווק קרקע בשיטת מכרז לכל המרבה במחיר. לא זו אף זו , בנובמבר 2011 , לאחר החלטת מנכ"ל משרד השיכון, פרסם דובר המשרד הודעה ולפיה שיווק הקרקע בשיטת הרשמה והגרלה בבית שאן, בוצע לאחר מאבק שהוביל השר, והוא שקיבל את ההחלטה שלא לערוך במקום מכרז פומבי לכל המרבה במחיר. יוצא אפוא, שלפי הודעת דובר המשרד, שר השיכון לשעבר, הוא שהחליט על שיווק המגרשים בדרך של הרשמה והגרלה בשכונה הדרומית -מערבית בבית שאן, בניגוד להחלטה הראשונית של הרשות לשווק את הקרקע בדרך של מכרז פומבי, כפי שבאה לידי ביטוי במסמכים. כמו כן, בדיון שקיים מנכ"ל משרד השיכון בנושא, לא השתתף אף גורם מטעם הרשות. כמו כן, לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הליקויים שהועלו בדוח זה, מן הראוי שהיועץ המשפטי לממשלה יבהיר בהנחיותיו את הגבולות בין קביעת מדיניות על ידי שר השיכון והאחריות המוטלת עליו בנוגע לתפקידו לבין ההתערבות בביצוע העבודה השוטפת, ובמיוחד את גבולות ה התערבות של שר השיכון, המשמש גם יו"ר מועצת מקרקעי ישראל, בעבודה השוטפת של הרשות. בבדיקה נמצא כי הנושאים לפגישות העבודה בין שר השיכון למנהל הרשות אמנם הועברו בדואר אלקטרוני מיועץ השר למנהל הרשות, אך הסיכומים לא תועדו ולא נשמרו באופן סדור, כך שלא ניתן ללמוד מהם על מהלך הדיון, על עמדות הצדדים ואם התקבלו בפגישות אלה החלטות מחייבות. בביקורת נמצא מקבץ מקרי של רשימות נושאים שכתב יועץ שר השיכון לקראת אותן פגישות, אך רק לחלק מהנושאים נמצאו סיכומים שכתב באופן תמציתי ולא ברור. כמו כן לא ניתן לדעת אם כל הנושאים אכן הועלו בפגישות, ולא תמיד ניתן ללמוד מהסיכומים מה הן ההבנות או ההסכמות שהושגו , אם בכלל, בין מנהל הרשות לשר. מהמסמכים גם לא ברור מה היו שיקולי לשכת השר בבחירת הנושאים שיועלו בפגישות העבודה עם מנהל הרשות. משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שיישמרו המסמכים שבהם צוינו הנושאים שעלו בפגישות העבודה של השר ומנהל הרשות, וש סיכומי הפגישות יתועדו באופן סדור ויהיו מקובלים על המשתתפים בהן. בדרך זו ניתן היה לנהל מעקב אחר יישום ההחלטות שהתקבלו. משרד מבקר המדינה מעיר, כי שיטת שיווק הקרקעות ל"בנה ביתך" במכרז נקבעה על ידי הרשות, שה כינה את שיווק הקרקע בבית שאן בדרך של מכרז פומבי. העלאת הנושא על ידי השר הביאה לשינוי שיטת השיווק בבית שאן , בניגוד לכוונת הרשות ובלא שנמצאו הנימוקים לכך. נוכח זאת, מוטב שהחלטות מסוג זה יובאו על ידי השר לדיון במועצה. נמצא, כי שרהשיכון לשעבר נהג לקיים פגישות עבודה שבועיות או דו-שבועיות עם מנהל הרשות, ובהן נדונו פעמים רבות גם נושאים פרטניים הנוגעים לאדם, למוסד, לעמותה או לפרויקט ספציפיים שהיו באחריותה של הרשות. כמו כן פנה יועץ השר פעמים רבות לגורמי הביצוע ברשות כדי לקדם ולזרז את טיפול ם בנושאים שונים. בשנת 2011 הועלו בפגישות העבודה עשרות נושאים שנ יתן להגדירם נושאים נקודתיים. נמצא שבחלק מהמקרים שבהם טופלו נושאים נקודתיים על ידי השר ולשכתו, היו ליקויים העולים לכדי פעולות החורגות מגדרי ההתערבות של השר בעניינים פרטניים של הרשות, ואשר מעלים חשש כי התערבותו השפיעה על שיקול דעתה המקצועי של הרשות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי גם לפי פרשנות זאת, שיווק המגרשים בשכונה הדרומית-מערבית בבית שאן בדרך של הרשמה והגרלה בוצע שלא על פי החלטת המועצה. כל המגרשים שווקו בשיטת "הרשמה והגרלה" ולא רק מחציתם, ולא נמצא כל נימוק או סיבה לכך. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה שהשר או מי מטעמו יעקוב אחר ביצוע ההנחיה להכין טיוטת הצעה לנוהל עבודה משותף, ויוודא כי היא אכן יושמה. על משרד השיכון והרשות להסדיר בהקדם נוהל עבודה משותף ולהגדיר בו תחומי אחריות ברורים. מהאמור לעיל עולה כי אף שהחברה שרכשה זכויות לבניית כ- 1,200 יחידות דיור בפרויקט היא חברה פרטית, ושיווק הקרקע והפרויקט הוא באחריות ה של רשות מקרקעי ישראל - היה זה משרד השיכון שיזם וקידם את הכנת תכנית הצל. בהתערבותו של משרד השיכון יש כדי ליצור מראית עין של מתן עדיפות לאוכלוסייה מסוימת על פני אוכלוסייה אחרת ויתכן, שלולא התערבות משרד השיכון, תכנית הצל לא היתה מקודמת והמכרז היה משווק בהתאם למתווה הקודם ללא התאמה לאוכלוסייה בעלת צביון דתי. על פי החוק מסורה הסמכות לקבוע את המדיניות שעל פיהתפעל ה רשות ולפקח על פעולותיה - רק למועצה כגוף . השר, כיו"ר המועצה, שותף לתהליך קביעת המדיניות הקרקעית ולפיקוח על הרשות. הוא יכול להעלות לדיון המועצה ולהכרעתה סוגיות עקרוניות הנוגעות למדיניות הכוללת של ה רשות ולסדרי העבודה ברשות. גם בית המשפט קבע15 בדצמבר 1991 כי הגוף המוסמך להחליט בנושא הקרקעות היא ה רשות החייבת להפעיל שיקול דעת, ואין ה וא מקבל ת הוראות מהממונים עליה. גם מבקר המדינה קבע בדוחות קודמים בעניין רשות מקרקעי ישראל, כי אף שהשר משמש גם יו"ר מועצת מקרקעי ישראל - אין זה מסמכותו להתערב בפעילות ה השוטפת של ה רשות ולהנחותה בעניינים נקודתיים. עוד קבע מבק ר המדינה כי כפיפותו האדמיניסטרטיבית של מנהל הרשות לשר, וכהונתו של השר גם בתפקיד יו"ר המועצה, אין בהם כדי להקנות לו סמכות לתת לרשות הוראות הנוגעות לדרך טיפולה בקרקעות שבניהולה. לשר השיכון, בתפקידו כיו"ר המועצה, ניתנו אם כן סמכויות לפקח על פעולות הרשות באמצעות המועצה. גדרי ההתערבות של שר השיכון בפעילותה השוטפת של הרשות ויחסיו עם הדרג המקצועי, כפי שקבע מבקר המדינה, הוצגו על ידי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לשר השיכון לשעבר ולעוזרו וכן למנהל הרשות הנוכחי עם כניסתו לתפקיד, ולדבריה - הדברים הובנו היטב והובהרו למעלה מכל ספק. ואולם הביקורת מצאה כי בעקבות פניות שהגיעו ללשכתו, נהג השר, במקרים לא מעטים, לפנות לדרג המקצועי ב רשות ולהעלות נושאים נקודתיים, עד כדי חשש להתערבות בעבודת ה השוטפת של הרשות . מן הראוי ששר השיכון יקיים דיונים עקרוניים בסוגיות העומדות על הפרק, כך שיוכל להביא לידי שינוי בהחלטות המתקבלות במליאת מועצת מקרקעי ישראל, אם לדעתו יש לכך הצדקה, בדרך של קביעת מדיניות אחידה ושוויונית לכלל. נוכח הליקויים שהועלו בדוח זה, מן הראוי כי, היועץ המשפטי לממשלה יבהיר בהנחיותיו את הגבולות בין קביעת מדיניות על ידי שר השיכון והאחריות המוטלת עליו מתוקף תפקידו, לבין התערבות בביצוע העבודה השוטפת, ובמיוחד את גבולות ההתערבות של שר השיכון, המשמש גם יו"ר מועצת מקרקעי ישראל, בעבודה השוטפת של הרשות. .החוק קובע כי תפקיד רשות מקרקעי ישראל לנהל את מקרקעי ישראל, ותפקידה של מועצת מקרקעי ישראל לקבוע את המדיניות הקרקעית שהרשות פועלת לפיה, לפקח על פעולותיה ולאשר את הצעת תקציבה. שר הבינוי והשיכון מכהן כיו"ר המועצה. עוד נמצא, כי הסדרת פעילותו של בית הכנסת עלתה גם בפגישות עבודה של השר ומנהל הרשות הנוכחי, בדצמבר 2011 וביולי 2012 , והוא אשרר את הסכמתו בכתב של מנהל הרשות הקודם. מהאמור עולה, כי השר פעל להסכמתם של מנהל הרשות הנוכחי ומנהל הרשות דאז, לשינוי ייעוד הקרקע כדי שבית הכנסת יוכל להמשיך לפעול במקום. לדעת משרד מבקר המדינה, הוספת ההערה בדבר הכוונה לשנות את תכניות הבנייה כך שזכויות הבנייה במתחם יפחתו תרמה לתוצאות המכרז. מהאמור לעיל עולה, כי למרות קיומו של פסק דין לפינויו של הפולש עוד משנת 2001 ,, ואף שזה יותר משנתיים שעיריית ירושלים לא קידמה את שינוי התב"ע והרשות הגיש ה בקשה לבית המשפט המחוזי לקבוע דיון בנושא הפינוי - מצא לנכון יועץ שר השיכון לפנות פעמיים לעוזרת מנהל הרשות בבקשת עזרה בנושא. מהאמור עולה, כי אף שהרשות החליט ה שלא ל התערב במחלוקת שבין בעלי החלקה ובין נציגי בית הכנסת, ואף שמדובר בנושא פרטני, הנושא עלה פעמים מספר בפגישות עבודה של השר ומנהל הרשות. הרשות עסקה בכך שוב ושוב גם באותן פגישות עבודה וגם בתגובותיה לבקשות של יועץ השר.
בחודשים פברואר-ספטמבר 2012 בדקמשרד מבקר המדינה את סדרי העבודה של שר הבינוי והשיכון עם הרשות בשנים 2009 -2012 , ובכלל זה קיומם של העקרונות בדבר גדרי ההתערבות המותרת של השר בעסקאות מסוימות ונושאים פרטניים של הרשות. בתקופה שנבדקה כיהן ח"כ אריאל אטיאס כשר הבינוי והשיכון (להלן - שר השיכון לשעבר או השר), מר מרדכי מרדכי כיהן כמנכ"ל המשרד ומר ירון ביבי כיהן כמנהל הרשות. הבדיקה נערכה בהנהלת הרשות ובמחוזותיה וכן במשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון).