משרד החינוך . כוח אדם בהוראה - תכנון, הכשרה והשמה עלה ששני המחוזות אינם מעורבים באופן שיטתי בתהליך האיתור וההשמה של בוגרים ומורים חדשים בבתיה"ס שבתחומם. בפועל, התהליך מבוצע ע"י מנהלי בתיה"ס, בלי ניהול של התהליך וללא ראייה כוללת של צורכי בתיה"ס במחוז. אין בשני המחוזות שנבדקו מאגר מידע שיטתי, סדור, מלא ומנוהל של משרות פנויות בבתיה"ס או של משרות שצפויות להתפנות בטווח הקצר או הארוך, שכן המחוזות אינם עוסקים בתכנון צורכי כוח האדם141 ,. כאמור המחוזות אינם מנגישים את קובץ הבוגרים למנהלי בתיה"ס, כך שלמשל, ניתן לאתר מתוך הקובץ בוגרים במקצועות מסוימים, לשלב חינוך מסוים ואף באזור גיאוגרפי מסוים או בבי"ס מסוים, אך המחוזות אינם משתמשים באפשרויות הגלומות בקובץ, ובכך אינם מסייעים למנהלי בתיה"ס באיתור בוגר לאיוש משרות הוראה פנויות. זאת ועוד, נציגי המחוזות נפגשים עם הסטודנטים להוראה העומדים לסיים את לימודיהם ומוסרים להם מידע והסברים על השלבים הא רגוניים- הפרוצדורליים בתהליך הכניסה להוראה, למשל על אופן פתיחת תיק מקוון של עובד הוראה חדש והנחיות לכך בפורטל עובדי הוראה. ואולם, המפגש אינו מציג משרות פנויות, אינו מפרט את תחומי ההוראה הנדרשים בבתיה"ס בתחום המחוז ואינו מספק כל מידע אחר שמשמעתו הכוונת הסטודנטים לשיבוץ במשרות הוראה העשויות להתאים להם. להלן פרטים נוספים שעלו בבדיקה בשני המחוזות: .תרשים 16 מראה שרבים מהמתמחים והמורים החדשים סוברים שמשרד החינוך אינו מהווה צומת מקצועי, כל שכן צומת רגולטורי, בכל הנוגע למשרות חדשות להוראה. אלה הם שיעורי הנשאלים המאשרים את ההיגדים האלה: אין גורם מרכזי במשרד שלו מידע על משרות הוראה פנויות - כ-78% (1,540 מתוך1,977); המשרד אינו מספק מידע על משרות פנויות - כ-67% (1,474 מתוך2,196); המשרד אינו מספק כלים שיוכלו לסייע באיתור בתי"ס שבהם מצויות משרות פנויות - כ-76% (1,616 מתוך 2,129.) מבקר המדינה מעיר למשרד כי אף שהשימוש במגוון דרכים לאיתור ולהשמה של בוגרים ומורים חדשים הוא סביר בפני עצמו, רמת האקראיות הגבוהה של השימוש בהן והבעייתיות של חלקן (למשל, היכרות אישית) עומדות בסתירה לעקרונות של שוויון הזדמנויות, הוגנות ושקיפות, שצריכים להיות בבסיס תהליך האיתור וההשמה. על משרד החינוך לספק למנהלי בתיה"ס באופן שיטתי מידע מקדים ומקיף על המועמדים מקרב הבוגרים והמורים החדשים כמו גם כלים מקצועיים לאיתור וגיוס, כדי להבטיח שהם ישבצו במשרות הפנויות את המועמדים המתאימים ביותר למשרות הוראה אלה. .תרשים 17 מראה שכמחצית מהמתמחים והמורים החדשים חוו התנסויות שליליות מהליך האיתור וההשמה במידה בינונית או גבוהה: 53% חשו חוויות שליליות מההליך; כ-44% חשו תחושת ניכור מצד מערכת החינוך; וכ-45% ציינו כי התהליך עורר בהם תחושות של חוסר ודאות ותסכול לגבי עתידם המקצועי. מתשובות המתמחים והמורים החדשים עולה תמונה ברורה של קושי איתו מתמודדים המתמחים והמורים החדשים שמקורו, ככל הנראה, היעדר הנחיות של משרד החינוך להליך האיתור וההשמה. .1. "מנהל בית הספר משמש כמנהל משאבי אנוש ללא הכשרה מתאימה וללא כל תמיכה"; 2. ;""היעדר גוף אחד מסודר שמרכז את המועמדים הפנויים להוראה 3. ;""היעדר פניות המנהל לגיוס מורים 4. .""הקושי הוא בזיהוי ההתאמה תפקיד המאמן אינו תפקידהכרוך אך ורק בליווי הסטודנט , שכן מוטלת עליו משימה נכבדה המשמעותית מאוד להצלחתו של המורה החדש. כדי להצליח ב משימה, יש צורך לספק למאמן כלים ייעודיים הן בתחומים הדיסציפלינריים והפדגוגיים והן בתחומים הבין -אישיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך, למוסדות המכשירים ולבתיה"ס המאמנים על שמורים כה רבים המשמשים מורים מאמנים בפועל לא עברו הכשרה מתאימה לכך. הדבר מחייב אותם לתת דעתם לאופן הטיפול בנושא ולפעול להכשרת כל מורה המועמד לשמש מורה מאמן. החל בשנת 2014 חלה עלייה במספר הקולות הקוראים שפרסם המשרד ובהיקפם הכספי: בתקופה שמ-2014 ועד2018 פרסם המשרד54 " קולות קוראים" בעלות כוללת של כ-236 .מיליון ש"ח בהיעדר כל הסדרה של הקולות הקוראים, גם לא נקבעו כללים שימנעו ממסלול זה להכשרת א קדמאים להוראה להפוך למסלול העוקף את המסלול ה"רגיל" לקבלת תעודת הוראה. עולה מכך כי הקולות הקוראים משמשים, הלכה למעשה, כלי בלתי מתוכנן למתן מענה מהיר לצורכי כ"א בהוראה, כאשר קיים חשש שהשימוש הנפוץ והלא מתוכנן בהם עלול למנוע גיבוש מענה מקיף וארוך טווח למחסור של מורים במערכת החינוך. היותשהשימוש בכלי של הקול הקורא הפך להיות שכיח במשרד בכל הנוגע להפעלת תוכניות לימוד מואצות או מיוחדות, והוא משפיע על היקף הכשרת עובדי ההוראה, על המשרד להסדיר את השימוש בו באופן שיעלה בקנה אחד עם מדיניותו ויעדיו בנושא ויעגן את הכללים לפרסומו בנוהל מחייב. בין היתר, על הנוהל להגדיר את הגורם האחראי להפעלתו, באופן שגורם זה יהיה מי שיתכלל מסלול זה, הן מבחינה פדגוגית והן מהבחינה הניהולית-תקציבית. . עלמשרד החינוך כמאסדר של מערכת החינוך מוטלת האחריות לגבש את המדיניות בנוגע לאופן האיתור וההשמה של בוגרים ומורים חדשים, להסדירה בנהלים מחייבים וליישמה באמצעות תוכניות עבודה, מנגנוני הטמעה וכלי בקרה ופיקוח. תוצאתה של מדיניות זו תהיה הליך קבוע, שיחול על אלפי מתמחים ומורים חדשים המצטרפים למערכת מדי שנה, וצפוי להשפיע על איכות ההוראה. יש לראות בחומרה את אי-יישומה של הערה בנושא זה בדוח הקודם. הימנעותו של המשרד מגיבוש מדיניות האיתור וההשמה ומהסדרתה הותירו תחום זה לפעולות אקראיות ברמת השטח של מנהלים מזה ושל בוגרים ומורים חדשים מזה. אומנם מעורבותם הניכרת של המנהלים היא חיובית בפני עצמה, אך התהליך כולו מתבצע ללא יד מכוונת וראייה מערכתית כוללת ובלי כלים, תשתיות מידע ונתונים מתאימים. לפיכך התהליך גם אינו יעיל דיו וגם אינו יכול להבטיח שוויון הזדמנויות לכלל הבוגרים והמורים החדשים. כאמור על פי תקנות הפיקוח, מנכ"ל משרד החינוך אחראי למינוי מורים (סמכות שהאציל למנהל אגף כא"ב), שכך, עליו לקבוע את המסגרת לתהליך האיתור, הגיוס וההשמה של מורים חדשים. הצורך להפקיד את האחריות לתהליך בידי מנהלי בתיה"ס והצורך לשמור על האוטונומיה הניהולית שלהם הם אמנם צרכים הכרחיים; אך לצד תפיסה זו, על המשרד להגדיר במפורש את מדיניותו בתהליך זה, את האחראים לכל שלב שבו ואת הכלים והאמצעים להוציא תהליך זה לפועל. ואולם כפי שעלה בביקורת, הוא לא עשה זאת. על הנהלת המשרד להסדיר בנוהל או בכל דרך אחרת את התהליך לאיתור, לגיוס ולהשמה של מורים חדשים, ובכלל זה לעגן את תפקידי יחידות המטה, המחוזות ומנהלי בתי"ס. עליו גם לתת בידי המנהלים כלים שיתנו בידם נגישות למידע על אודות בוגרים ומורים חדשים אחרים, וכלים שיסייעו להם לאבחן את המועמדים ולוודא כי הם מתאימים לנדרש. ואולם הנוהל וההנחיות האמורים, שבאמצעותם מסדיר המשרד את שלב קליטת המתמחים והמורים החדשים , אינם כוללים הוראות הנוגעות להליכי האיתור וההשמה של בוגרים ומורים חדשים. בכלל זה, הם לא מגדירים את תפקידי יחידות המטה והמחוזות ואת תפקידי מנהלי בתיה"ס. בנסיבות אלה, האחריות לאיתור ולהשמה של מתמחים ומורים חדשים למילוי משרה פנויה מוטלת על מנהל ביה"ס, וזאת בלי שהמשרד קבע זאת בנהליו, ובמסגרתם אף הקנה לו סמכויות, ובלי שהתחייב לספק את הכלים והמשאבים הדרושים לכך. ואולם, בביקורת עלה שהמשרד לא הנגיש למנהלי בתיה"ס כלים הקיימים באגף כא"ב, במינהל עו"ה ובמחוזות וכן במסגרות שהקים במכללות האקדמיות לחינוך, ולא סיפק להם נתונים ומידע המצוי ברשות גורמים אלה לצורך איתור והשמה של מתמחים ומורים חדשים. בכך לא עשה המשרד שימוש מערכתי שיטתי בכלים שברשותו ולא הסדיר שיתוף פעולה בין הגורמים האמורים למיצוי ולשיפור של הדרכים לאיתור בוגרים ומורים חדשים ולהשמתם. בשל כך החמיץ המשרד גם הזדמנות להטמיע בתהליך נורמות של שוויון הזדמנויות, הוגנות ושקיפות בתהליך. להלן הפירוט: משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמוסדות המכשירים כי בהיעדר קווים מנחים לתנאים הבסיסיים שבהם נדרשים בתי"ס מאמנים ומורים מאמנים לעמוד ולאופן בחירתם, לא ניתן לוודא כי בתיה"ס והמורים שנבחרים לשמש כגורמים מאמנים אכן מתאימים לכך, ו לעיתים הם נבחרים על בסיס מערך של שיקולים שאינם בהכרח מקצועיים, ושאינם בהכרח מתיישבים עם מדיניות משרד החינוך או עם מטרות ההכשרה המעשית, כפי שבאו לידי ביטוי בדוח ועדת דוברת, במתווה אריאב ובחוזר ההכשרה המעשית של משרד החינוך. יש לראות בחיוב את יוזמת משרד החינוך לאור הביקורת לשוב וביתר שאת לטפל בנושא בשיתוף עם האוניברסיטאות - למצוא איתן פתרון שייתן מענה לתכנון היקפי ההכשרה ותהליכי ההיקלטות של בוגריהם במערכת החינוך ובה בעת יבטיח את אבטחת המידע והגנה על הפרטיות של הסטודנטים בהתאם לדין. על המשרד ובתיה"ס לחינוך של האוניברסיטאות למצוא בהקדם את הפתרון הראוי לנושא חיוני זה שמצוי למעלה מעשור על שולחנן ללא פתרון. יותר מ-11 שנים חלפו מאז העלה המשרד את הצורך להגדיל ולעדכן את קובץ הבוגרים הקיים, אך עד מועד סיום הביקורת הוא לא סיים את הסדרת מעבר הנתונים מהאוניברסיטאות אליו. לפיכך מסד הנתונים על כלל הבוגרים העומדים לסיים את לימודיהם לא כולל את הבוגרים מהאוניברסיטאות. . בביקורת עלה שמטה המשרד לא הסדיראת השימוש בנתוני קובץ הבוגרים - לא קבע לאילו מטרות ישמש הקובץ, לאילו גורמי מטה, מחוזות ושטח יש להעבירם ומה על כל אחד מהם לבצע עימם. יתר על כן, אף שהמטה מעביר למחוזות את קובץ הבוגרים, אין הם עושים בו שימוש שיטתי ואף אינם מנגישים אותו לשימוש מנהלי בתיה"ס. כתוצאה מכך, קובץ הבוגרים, שבו מידע חיוני, אינו זמין למנהלי בתיה"ס ככלי לאיתור ולמיון של בוגרים למשרות בבתיה"ס. לשון אחר, מנהלי בתיה"ס נאלצים לאייש משרות פנויות בבתיה"ס בלי שיש בידם מידע על מועמדים מתאימים, ובמידה רבה הם תלויים בבוגרים הפונים אליהם ביוזמתם. ואולם, לא תמיד בוגרים אלה מתאימים לצורכי ההוראה בבתיה"ס. ואולם, הביקורת הנוכחית מעלה כי המשרד טרם הסדיר הליך לאיתור ולהשמה המתבסס על עקרונות אלה. על הנהלת המשרד לקבוע את מדיניותה בנוגע לשלב האיתור וההשמה של מורים חדשים ובוגרים. במסגרת זו, עליה לשקול לרכז את הטיפול בתהליכים אלה ביחידה אחת ולקבוע את מכלול התחומים שתהיה אחראית להם. אף על פי ששתי יחידות מטה - מינהל עו"ה ואגף כא"ב - עוסקות בתחום כוח אדם בהוראה, המשרד לא קבע מי מהן אחראית לנושא האיתור וההשמה של מתמחים ומורים חדשים וגם לא הטיל את האחריות לכך על גורם מטה אחר. היות שהמשרד גם לא הטיל על מנהלי בתיה"ס את האחריות הפורמלית לאיתור ולהשמה של מתמחים ומורים חדשים, הרי שתהליך האיתור וההשמה מתבצע בלי שנקבע כל גורם האחראי לו. אף כי מנהלי בתיה"ס הם שאמורים לאתר מתמחים ומורים חדשים ובפועל אף הם שעוסקים בהשמתם, לא הסדיר משרד החינוך תהליך זה. על כן, האיתור וההשמה של מתמחים ומורים חדשים הם לא שיטתי ים ולא תכליתיים. בכלל זאת, למשרד אין מאגר מידע על משרות פנויות בבתיה"ס ואין לו נתונים על כלל הבוגרים. המשמעות היא תהליך בלתי יעיל, המתנהל ללא יד מכוונת, חסר ראייה כוללת, ללא סנכרון בין האגפים השונים במטה המשרד הרלוונטיים לתהליך וללא הבניית תפקיד המחוז בו. המנהלים ממנים בוגרים ומורים חדשים למשרות הוראה ללא הכשרה מספקת או להוראת המקצועות שלא הוכשרו להוראתם. להלן פירוט: יש לציין לחיוב את פעולות מטה המשרד לזיהוי החסמים בפורטל המשרות וכן באיתור ובהשמה של בוגרים. עם זאת, הניסוי המקדים הוא פתרון נקודתי. לא נבחנו חלופות שונות ליצירת הליך מערכתי לאיתור ולהשמה של בוגרים ומורים חדשים. כמו כן, לא נקבעו לניסוי המקדים יעדים, משימות, מדדי הצלחה ולוחות זמנים וכן לא הוקצו עבורו משאבים. בנסיבות אלה, ספק אם הניסוי המקדים יאפשר הפקת לקחים מיטבית אשר תיתן את המענה השלם לבוגרים, למורים חדשים, למנהלי בתיה"ס ולמחוזות בנושא האיתור וההשמה. לנוכח ניסיון העבר, על משרד החינוך להקים מערכת מחשוב לאיתור ולהשמה ולהטמיעה בקרב מנהלי בתיה"ס. בעשותו כן, עליו להבטיח שכלל המשרות הפנויות בבתיה"ס יפורסמו לשם השקיפות ולצורך השוויון. עם זאת, כדי לתת מענה מערכתי, יש להקים את המערכת ולהפעילה במקביל למיצוי השימוש בכלים הקיימים לשיפור האיתור וההשמה של מתמחים ומורים חדשים ולפיתוחם של כלים חדשים. תהליך זה צריך להתבסס על שיתוף פעולה בין יחידות המטה העוסקות בנושא. . כאמור, לפי תקנות הפיקוחמנכ"ל המשרד אחראי למינוי מורים. לפיכך, על מטה המשרד לקבל עליו אחריות להליך האיתור וההשמה ולהסדיר בנהלים את תפקיד כל המדרגים בהליך: לצד הגדרת תפקיד המחוז, על המשרד גם לקבוע את תחומי האחריות של מנהלי בתיה"ס ב תהליך ובהתאם עליו לספק להם את כל הכלים המקצועיים והמידע העומד לרשותו כדי שהם יוכלו לבצע תהליך זה בדרך שתיתן מענה הן לצורכי המערכת וביה"ס והן לצורכי הבוגרים הנקלטים לראשונה לעבודה בהוראה. שיתוף הפעולה בין המוסד המאמן למוסד המכשיר מקדם את איכויות הלמידה, ההוראה וההכשרה , ובעבודה המשותפת כל אחד מהצדדים תורם מניסיונו, מיכולותיו, ממומחיותו ו ממשאביו האנושיים ולע יתים החומריים כדי לקדם הן את איכות ההכשרה של הסטודנט והן את איכות התפקוד של המוסדות המאמנים. השיתוף מאפשר לחבר בין התיאוריה למחקר ולפרקטיקה, ובהיעדרו כל הצדדים יוצאים נפסדים, והכשרתו המעשית של הסטודנט נפגעת בהכרח. על משרד החינוך, בשיתוף המוסדות המכשירים, לקבוע קווים מנחים להערכתם של הסטודנטים בתקופת ההכשרה המעשית. הדבר יאפשר הן להעריך את פוטנציאל הצלחתו של הסטודנט בתפקיד והן להבטיח את יעילות ההכשרה המעשית נוכח תכליתה - מתן האפשרות לסטודנט להתנסות בהוראה וללמוד כיצד להיות מורה. כמו כן, על משרד החינוך לוודא כי יקבל לידיו מידע על אודות הערכת הסטודנטים בשלב ההכשרה המעשית על פי מדדים וקווים מנחים שיקבע המשרד בשיתוף עם המוסדות המכשירים. זאת כדי לסייע לו לבחון את קליטתם במערכת החינוך, או לכל הפחות כדי שניתן יהיה לעמוד על יכולותיהם לשמש כמורים מן המניין, בין במהלך תקופת ההתמחות ובין אחריה. נוכח החשיבות הרבה שיש להכשרה המעשית לקראת הכנתו של המורה לכניסה לעבודה במערכת החינוך, על משרד החינוך והמוסדות המכשירים לנתח את החסמים שמונעים את ביצוע מלוא מכסת השעות הנדרשת ואת הגדלת רכיב ההכשרה הפעילה ולפעול להסרתם של חסמים אלו. כמו כן, על הגורמים האמונים על גיבושו של המתווה החדש (מתווה ודמני -ענבר) - נציגיהם של מל"ג, משרד החינוך והמוסדות המכשירים - לקבוע במתווה זה הגדרה מחייבת לרכיב ההכשרה המעשית ולשקול להגדילו במידה ניכרת. משרד החינוך נדרש לבצע פיקוח ובקרה אחר יישום הנחיותיו בעניין ההכשרה המעשית. .על אף הימנעות המנהלים מלעשות שימוש בפורטל המשרות, מתרשים 13 עולה ששיעור גבוה של כ-83% מנהלים (546 מתוך660 ) ציינו שקיים צורך במידה רבה עד רבה מאוד במערכת ממוחשבת היכולה לספק נתונים על דורשי עבודה להוראה. הצורך בכך עלה גם בקבוצות המיקוד, שבהן סברו המתמחים והמורים החדשים כי יש צורך ב"ריכוז משרות ולהקים מוקד שיודע לחבר משרות - גם און ליין". השונות בין דגמי ההכשרה השונים נדרשת כדי לענות על צורכיהם השונים של המוסדות המכשירים ושל הסטודנטים. ואולם, מידת שביעות רצונם של המורים שעברו הכשרה מעשית בדגם המסורתי נמוכה באופן שיטתי בכל אחד מהתחומים, ועובדה זו מחייבת את הגורמים האמונים על הכשרת המורים בישראל - מל"ג, משרד החינוך והמוסדות המכשירים - לעמוד על הכשלים בדגם זה, ולפעול לתיקונם ולשיפור הדגם. לחלופין, עליהם לבחון אם יש מקום לחייב את הסטודנטים לקיים את ההכשרה המעשית בדגם המבוסס על עקרונות PDS או אקדמיה-כיתה. .תרשים 14 מראה שאין דרך עיקרית אחת לאיתור מועמדים חדשים להוראה, וכי האיתור מתבצע בדרכים שונות. עם זאת, מתשובות המנהלים עולה תמונה ברורה ולפיה האיתור וההשמה של המועמדים נעשים בעיקר ברמת ביה"ס. עם זאת, הניסיון מיולי 2015 להקים את פורטל המשרות לא צלח בשל היעדר שיתוף פעולה של מנהלי בתיה"ס. הפורטל הכיל יותר מ-5,000 בקשות של מועמדים להוראה, לעומת 105 (מתוך אלפי משרות פנויות בשנה) משרות שהפיצו המנהלים. מן האמור עולה כי הפן האישיותי וההתנהגותי משפיע על איכותו של המורה ועל התאמתו למקצוע ההוראה, ולאור זאת עולה הצורך לבדוק את המרכיבים האישיותיים של המועמדים להוראה. 1. סטודנטים מגיעים למפקחים במחוזות בשעת הקבלה שלהם , אך נאלצים להמתין זמן רב ולא פעם נאמר להם שאין טעם לחכות ומוצע להשאיר במשרד את קורות החיים. אם כך, חוויית קבלת הקהל במשרדי המחוז אינה נעימה למתמחים הפונים לשם. 2. מוכנות המנהלים להיפגש עם היחידה לכניסה להוראה של המכללה נמוכה מאוד. היחידה נענית בתשובות של מנהלים שהם עמוסים או שאין להם עניין בפגישה. 3. יצירת קשר מוקדם בין מנהלי בתי"ס לבין הבוגרים היא טובה וצריך לפעול למימושה. התייחסות המכללות לממצאי הביקורת בנוגע לקשר שבין המכללה לבין גורמי המשרד - מנהלי בתיה"ס, המחוז ומפקחיו - מצביעה על נזק של התהליך הלא סדור הקיים בנוגע להשמת בוגרים בתפקידי הוראה. מדובר בנזק שלא רק פוגע ביעילות אלא גם טומן בחובו פתח לפגיעה במתן הזדמנות שווה לתעסוקה, להפעלת לחצים לא ראויה ואף לפגיעה בכבוד הבוגרים. על אגף כא"ב ומינהל עו"ה לקיים עבודת מטה משותפת לצורך גיבוש של מודל מחייב שיקבע שלבים הכרחיים לאיתור ולהשמה של בוגרים ומורים חדשים וישמש את מנהלי בתיה"ס למפגש, לבחינה ולהערכת מידת התאמת המועמדים לאיוש משרות הוראה פנויות בבית ספרם. בעשותם כן, עליהם לנתח את החולשות והחוזקות של הדרך שתיבחר ולבחון אם ניתן להתבסס עליה לקביעת סטנדרטים הכרחיים. יש לבחון את התרומה של יחידת הכניסה להוראה להליך איתור המשרות הפנויות המתאימות לבוגריהן. הביקורת העלתה כי המשרד לא עיגן את שיתוף הפעולה בין היחידות לכניסה להוראה לבין המנהלים והמפקחים בעניין האיתור וההשמה של בוגרים במדיניות מחייבת, שממנה ייגזרו תהליכי עבודה שיטתיים שיבטיחו את קליטתם המיטבית של הבוגרים ע"י מנהלי בתיה"ס. זאת בדומה לפעולות ופרויקטים וולונטריים נוספים שיזמו לאורך השנים מינהל עו"ה ואגף ההתמחות בנושא (דוגמת פרס בית ספרי לקליטה מיטבית, שנועד גם לשיפור תהליך האיתור וההשמה), שאף אותם לא הפך המשרד למדיניות מחייבת. המפקחים ומנהלי בתיה"ס אינם מחויבים להשתתף במפגשים עם סטודנטים במכללות האקדמיות לחינוך, ובפועל המפגשים מתקיימים על פי יוזמות מקומיות, באופן אקראי ועל בסיס קשרים אישיים. גם לא הוקם מנגנון השמה ביחידות לכניסה להוראה כפי שהוצע ע"י פורום ההתמחות. יוצא אפוא, שהמשרד אינו חושף את הבוגרים להיכרות עם בעלי התפקידים הבקיאים בשיקולי הקליטה בבתיה"ס, העשויים להשפיע על עתידם המקצועי ובידיהם מידע מועיל על משרות הוראה. בה בעת, מפגשים מסוג זה מאפשרים למפקחים ולמנהלי בתיה"ס להתרשם באופן בלתי אמצעי מהמועמדים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי הפעילות להרחבת ההסמכה אינה נסמכת על מיפוי וניתוח מדויק של צורכי הוראת המתמטיקה בכלל מערכת החינוך, ואינה מביאה בחשבון היבטים גיאוגרפיים או אזוריים ומגזריים. מבחינה זו, לא מתבטא כאן ניתוח יסודי של המחסור במורים למתמטיקה, המתחשב במכלול ההיבטים. לכן ספק אם התוכנית הלאומית למתמטיקה צפויה לחולל שינוי של ממש בהוראת המתמטיקה בטווח הארוך במערכת החינוך בכללותה ובכל שלבי החינוך. כבסיס לתהליך תכנון שנועד לתת מענה כולל לצרכים בכוח אדם במקצוע המתמטיקה, על המשרד למפות ולנתח את מאפייני המחסור הכמותי והאיכותי במורים לכל שלבי החינוך, בהתאם לעדכו ן דרישות ההוראה, וכן על פי החוסרים במגזרים ובאזורים השונים. לאחר גיבוש תמונת מצב כוללת של מאפייני המחסור במורים והפערים הצפויים בין הביקוש להיצע, על המשרד לגבש תוכנית פעולה ארוכת טווח לסגירת פערים אלה, הכוללת יעדים ומדדים מתאימים. על תוכנית זו להקיף כלים שיעודדו סטודנטים ללמוד תחום זה כדי לענות על הצורך העתידי במורים למתמטיקה, ולהציג פתרונות להכשרת מורים למתמטיקה ופיתוח מקצועי בכל הרצף: בשלב ההכשרה במוסדות המכשירים, בהשמה של מורים להתמחות ובמהלך הקריירה בשלבי החינוך השונים. הביקורת העלתה כי התוכנית לאנגלית אינה מתייחסת למחסור האיכותי של מורים לאנגלית, אף על פי שכמעט מחצית מהמורים המלמדים אנגלית הם חסרי הסמכה והכשרה נדרשת (כפי שהן מוגדרות ב חוזר מנכ"ל משרד החינוך מיולי 2018) .אומנם התוכנית כללה קורס שנתי להרחבת הסמכה ל -200 מוריםבכל שנה, אך הרחבת ההסמכה לא תוקצבה ולא בוצעה. התוכנית גם אינה מביאה בחשבון את אלפי המורים שמלמדים ברשתות החינוך, וצפוי שמורים חסרי הכשרה מתאימה שכיחים גם בהן. זאת ועוד, הת וכנית אינה מתבססת על מסד נתונים מחוזי או גיאוגרפי, ואינה קובעת יעדים הקובעים עדיפות לאזורים שבהם שיעורי המורים בעלי ההכשרה הנדרשת נמוכים במיוחד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי כדי להשיג את מטרות התוכנית לאנגלית, עליה להתבסס על מסד נתונים מהימן, לטפל במחסור האיכותי של המורים לאנגלית ולהביא בחשבון את המצב ברשתות החינוך ואת הפערים האזוריים. .למרות הפעילות הענפה והחיובית שמבצע משרד החינוך במסגרת התוכנית הלאומית לאנגלית, נושא ההכשרה של המורים לאנגלית חסרי ההכשרה הנדרשת לא קיבל מענה: התוכנית ציינה כאמור שהיעד לשנת תשע"ז (2016 - 2017) הוא הכשרתם של200 מורים במסגרת הרחבת הסמכה. זו אמורה הייתה להיות השנה הראשונה במסגרת היעד הרב- שנתי של העלאת שיעור המורים לאנגלית בעלי ההכשרה הנדרשת - מ- 60% בשנת תשע"ז ל-70% בשנת תש"פ(2019 - 2020) (כמצוין במסמכי המזכירות הפדגוגית). עם זאת, עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2018 (כלומר עד סיום שנת הלימודים התשע"ח), לא בוצעו הרחבות הסמכה מאורגנות למורים לאנגלית במסגרת התוכנית הל אומית, ורק מורים בודדים לומדים במסגרתה במכללה האקדמית לחינוך בית ברל כדי להרחיב את הסמכתם, כאמור בתשובת המשרד. אומנם לא ניתן לחייב מורים לעשות הרחבת הסמכה, אולם על המשרד לגבש תכנית מפורטת שבמסגרתה יוגדרו יעדים גבוהים ופעולות להשגתם, לרבות מערך מתאים של תמריצים, אשר יעודדו שיעור ניכר מהמורים חסרי ההכשרה הנדרשת לעבור הרחבת הסמכה בשנים הקרובות, כפי שהוא הצליח לעשות בשנים האחרונות בהכשרת מורים ללימודי 5 יח"ל במתמטיקה. משמעות הדבר היא שהכשרת המורים במערכת החינוך שאין בידם כל ההכשרה המקצועית הנדרשת, היבט מרכזי בתכנון ארוך טווח של כ"א בהוראה, נדחקה בפועל למקום נמוך בסדר העדיפויות של משרד החינוך גם בתחום הוראת האנגלית. . מכל האמור לעיל עולה כי משרד החינוךאומנם ביצע פעולות חיוביות וחשובות בשנים האחרונות כפיתוח מודל החיזוי והפעלת תוכניות לאומיות במקצועות ליבה - מתמטיקה, אנגלית ועברית - אשר כוללות גם מרכיבים של הרחבת הכשרת כוח ההוראה. ואולם תהליך התכנון לטווח הארוך של כ"א בהוראה שמקדם המשרד בשנים האחרונות חסר מרכיבים חיוניים להפיכתו למהלך שייתן מענה כולל, איכותי ואמין למודל החיזוי, ויבטיח את איכות ההוראה ואת העמידה בסט נדרטים הפדגוגיים והמקצועיים הנדרשים בהכשרת הסטודנטים והמורים במקצועות הליבה. במסגרת תהליך תכנון כ"א בהוראה יש לגבש תוכנית רב-שנתית אשר תכלול, בין היתר, את כל ההיבטים הנדרשים להשגת איכות הוראה גבוהה: גיוס מועמדים איכותיים בכמות הנדרשת לשם העלאה ניכרת ומתמשכת של איכות כוח ההוראה בשנים הבאות; מיפוי כוח האדם בהוראה ובכלל זה מיפוי בעלי ההכשרה הנדרשת ומיפוי החסרים אותה; השלמת ההכשרה הנדרשת לכמות גדולה ככל הניתן של מורים החסרים אותה; שמירת כוח אדם איכותי במערכת החינוך לטווח ארוך; פיזור גיאוגרפי נכון של כוח הוראה איכותי. תהליך התכנון גם צריך לכלול סוגיות עקרוניות, כקביעת אסטרטגיית השימוש במסלולי הכשרה חלופיים (למשל, תוכניות מיוחדות) אל מול המסלולים הסדירים במוסדות ההכשרה; הגדרת תפקידיהם של כל אחד מהשותפים לתהליך התכנון, ברמת המטה וברמת המחוזות; וגיבוש הפונקציות הארגוניות הייעודיות שיעבדו מול אגף התכנון באופן שוטף בתהליך תכנון כ"א בהוראה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמוסדות המכשירים על שאינם מוודאים כי ההכשרה המעשית של הסטודנטים תהיה בהיקף הנדרש. בפועל, רבים מהם אינם עומדים בסף זה ומרביתם, אף אם הם עומדים בדרישות, עושים הכשרה מעשית בהיקף המינימלי הנדרש ולא מעבר לכך. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשרד החינוך, כי הכשרה מעשית הבאה בעיקרה לידי ביטוי בצפייה בשיעורים ובלימוד פעיל של שיעור או שניים מנוגדת לתפיסה המוצגת במתווה אריאב. היא אינה מאפשרת לסטודנטים להתנסות באורח ממשי בעבודת המורה ובדרישות ממנו, ופוגעת בהכשרתם המקצועית. על משרד החינוך והמוסדות המכשירים לגבש מתווה להסדרת שיתוף הפעולה בין המוסדות המכשירים למוסדות המאמנים, בהבניית תהליך ההכשרה המעשית. על המוסדות להכשרת מורים להטמיע את הצורך בשיתוף פעולה בפני המדריכים הפדגוגיים ולהבנות להם מפה להשגתו. בד בבד, על משרד החינוך לעשות כן בבתיה"ס שבאחריותו. .הכשרה מעשית פעילה נעשית בהיקף מצומצם: בבדיקה מדגמית שערך משרד מבקר המדינה בקרב מורים חדשים שהשיבו על השאלון, עלה כי רבים מהם לא עשו הכשרה מעשית בהיקף השעות הנדרש מהם על פי המתווה (או שעשו את היקף השעות המינימלי הנדרש). עוד עלה כי 8% מבין2,000 המשיבים (ובעיקר אלו שהוכשרו בדגם המסורתי - 11% ) לימדו באופן פעיל בין שיעור לשניים בשנה בלבד98. כמו כן, עלה בביקורת כי משרד החינוך אינו עוקב אחר שעות ההכשרה המעשית שעוברים הסטודנטים בפועל, ומשכך, אף אינו מודע לאי עמידתם של הסטודנטים בחובות שנקבעו במתווה. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את משרד החינוך והמל"ג על נכונותו לטייב את אופן בחירת בתיה"ס והמורים המאמנים. נוסף על כך, על המשרד לקיים מעקב אחר בחירת בתיה"ס והמורים המאמנים, הנמצאים בפיקוחו ובאחריותו, כדי לוודא שנבחרים למשימת האימון רק בתיה"ס והמורים המתאימים לכך. על משרד החינוך, בשיתוף מל"ג והמוסדות המכשירים, להשלים את הגדרת תפקידו ומעמדו של המדריך הפדגוגי, לרבות ההכשרה אשר לה הוא נדרש ושיטות עבודתו, ועל המוסדות המכשירים להטמיע את העקרונות שיסוכמו. אופן עבודתו של המדריך הפדגוגי מושפע, בין היתר, ממספר הסטודנטים שהוא מכשיר ומהמיקום הפיזי של בתיה"ס שבהם הם מוכשרים. ככל שמספר הסטודנטים שבאחריותו גדל וככל שהמרחק בין בתיה"ס שבאחריותו גדל - כך גדל העומס המוטל עליו והולכת ופוחתת מעורבותו בהכשרתם המעשית, ובכלל זאת הגעתו הפיזית לבתי ה"ס המאמנים, האפשרות לצפות בשיעורים שה סטודנטים מלמדים, להכשיר אותם, להעריך אותם וליצור קשרים משמעותיים והכרחיים בבתיה"ס. משרד מבקר המדינה מעיר למוסדות ההכשרה, כי העובדה שהם אינם עומדים בתקן שקבע משרד החינוך ליחס שבין מדריך פדגוגי למספר הסטודנטים שבאחריותו, עלולה לפגוע בליווי האיכותי והיעיל במהלך ההכשרה המעשית. למשרד החינוך מעיר משרד מבקר המדינה כי אין די בהפצת חוזרים למוסדות המכשירים ובקביעת תקן, שעה שאין ברשותו נתונים על עמידת המוסדות בדרישותיו והוא אינו אוכף אותן. .מכל האמור לעיל על מידת הכשרתם של המורים לעברית בחינוך היסודי ובחינוך העל-יסודי להוראת המקצוע עולה, כי רובם הגדול של המורים אינם בעלי ההכשרה הנדרשת. בכל הנוגע לשינוי המדיניות המתבקש בהוראת העברית בחינוך היסודי, המשרד מצוי בשלבים ראשוניים בלבד. לעת עתה לא מו כשרים מורים חדשים לעברית בתחום החדש (חינוך לשוני), והמורים לעברית בחינוך היסודי אינם עוברים הכשרות כנדרש. אשר לחינוך העל יסודי - הרחבת הכשרתם של מורים חסרי ההכשרה הנדרשת נעשית בעיקר באמצעות הוצאתם להשתלמויות, אולם השתלמויות אלה אינן מספיקות להקניית ההכשרה הנדרשת. המדיניות החדשה של משרד החינוך בנושא הוראת העברית בחינוך היסודי - המתבטאת כאמור בגיבוש מקצוע החינוך הלשוני ובפעילות לפיתוח מסלול של הכשרה בתחום זה - מבקשת בין היתר לענות על הצורך בכוח הוראה בעל הכשרה מתאימה בחינוך לשוני. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי השינוי שנעשה אינו מעוגן במודל החיזוי, בתכנון ארוך טווח של כ"א בהוראה ובתוכנית הלאומית לעברית. דהיינו, המודל לא יבטא את הצפי לביקוש למורים לעברית שיעמדו בדרישות ההכשרה להוראת העברית לשלב חינוך זה, וממילא לא יינתן למהלך להעלאת דרישות ההכשרה של מקצו ע זה תיעדוף בתקצוב המוסדות המכשירים סטודנטים או בגיבוש תוכניות הכשרה מיוחדות. על משרד החינוך לעגן את תחום החינוך הלשוני במודל החיזוי, בתוכנית הלאומית לעברית ובתכנון כ"א בהוראה לטווח ארוך, על מנת שיהיה ניתן לגבש מענה סדור ושיטתי למחסור במורים בתחום זה. אשר לחינוך העל- יסודי - על המשרד לגבש תכנית רחבת היקף, המגובה בתמריצים מתאימים, על מנת להרחיב בשנים הבאות את ההכשרה של מורים החסרים את ההכשרה הנדרשת. מהתרשים עולה כי התופעה רחבה במיוחד בחינוך היסודי, שבו קרוב למחצית מהמורים הם חסרי הכשרה מתאימה. בחטיבות העליונות, שבהן לכשליש מהמורים אין הכשרה מתאימה אף שמדובר בתלמידים שצריכים לעמוד בהצלחה בבחינת בבגרות באנגלית, משמעותה של תופעה זו קשה במיוחד. בבדיקה נמצא כי מודל התקצוב של המכללות לחינוך נקבע על ידי משרד החינוך ופורסם כאמור לקראת שנה"ל התשע"ז, ללא מעורבות כלשהי של ות"ת; ומשכך, לא הביא המשרד בחשבון דרישות אפשריות של ות"ת הן לגבי המכללות לחינוך שבתקצובה והן לגבי האוניברסיטאות, ולפיכך אין לה השפעה על תיעדוף מסלולי ההכשרה למקצועות ההוראה השונים. הבדיקה העלתה כי אין במחוזות פונקציה ייעודית לתכנון כ"א בהוראה, ואין ממשק ע בודה סדור להעברת נתונים מחוזיים למטה המשרד על חסרים ועודפים של מורים, על מנת שתהליך התכנון יהיה מדויק ותכליתי יותר, וכדי שניתן יהיה לגבש תמונת מצב מהימנה על אודות כ"א בהוראה בבתיה"ס שבמחוז. ואולם עלה שמטה המשרד לא מיסד תהליכי תכנון שיטתיים ברמת המחוז, על בסיס התחזיות שיספק מודל החיזוי. בפועל, המחוזות שנבדקו לא פעלו באופן שיטתי לאיסוף מידע ממצה ועדכני על הפערים במורים בבתיה"ס שבתחומם כבסיס לתהליך תכנון ברמת המחוז, כמפורט להלן. על מטה המשרד למסד תהליכי עבודה שיטתיים במחוזות, לתת בידיהם כלי תכנון ומתודולוגיה סדורה ולקבוע את הגורמים האחראים במחוז להובלת תהליך תכנון כ"א בהוראה - דברים שהוא לא עשה. במצב זה, ספק אם המחוזות יוכלו לתת מענים ראויים לחסרים העתידיים במורים בבתיה"ס שבאחריותם, בהתאמה לתחזיות המחסור שיועלו במודל החיזוי. מבחני מסיל"ה עשויים לספק שכבה נוספת של מיון וסינון לצורך בדיקת התאמתם של המועמדים להוראה, בדיקה המתבססת על הערכת המרכיבים האישיותיים של המועמדים ועל נכונותם לבצע את תפקידי המורה. לסטודנטים להוראה יש השקה עם מערכת החינוך כבר במהלך לימודיהם. במסגרת ההכשרה המעשית, הסטודנטים נתפסים על ידי העובדים במערכת החינוך, התלמידים והוריהם כחלק בלתי נפרד ממערכת החינוך. כבר בשלב זה, באים הסטודנטים במגע עם אוכלוסיית התלמידים, ויש להקפיד כי השפעתם עליהם תהיה מיטבית. לפיכך, על משרד החינוך, מל"ג והמוסדות המכשירים לבחון את השלכות המועד שבו תיבדק ההתאמה האישיותית וההתנהגותית של המועמדים למקצוע ההוראה ואת הצורך לקבוע כלי מיון יעילים לבחינה זו בעוד מועד. עולה הצורך שמשרד החינוך יגבש עקרונות לבדיקת המרכיבים האישיותיים של המועמדים להוראה, לרבות משקל ם. יודגש כי לצורך זאת נדרש המשרד בשיתוף עם המוסדות, להשלים את גיבוש הקווים המנחים לתפיסת דמות המורה או בוגר תוכניות ההכשרה להוראה. כדי לייעל את התהליך, עליו לשתף בכך את המוסדות האקדמיים לחינוך ואת מל"ג, אשר יבנו על בסיס עקרונות אלה את שיטות המיון של המועמדים. כמו כן, על הוועדה המגבשת את המתווה החדש לשקול לשלב בו גם את המתווה לבחינת המרכיבים האישיותיים של המועמדים להוראה. מאחר שהמטה מרכז קובץ בוגרים ארצי של בוגרי המכללות האקדמיות לחינוך, והוא אף מעבירו למנהלת תחום כוח אדם בהוראה במחוז, איסוף הנתונים החלקי על בוגרי המכללות במחוז מרכז עלול להיות מיותר. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את התוכניות והפעולות שנוקט משרד החינוך לפיתוח תחום החינוך הלשוני כתחום ההכשרה העתידי של מורי העברית בחינוך היסודי. עם זאת, הביקורת העלתה כי הצורך להכשיר מורים בתחום החינוך הלשוני לא נכלל במסגרת תכנון ארוך טווח של כ"א בהוראה ואינו מקבל ביטוי במודל החיזוי . עוד העלתה הביקורת כי אף שמדובר בתוכנית לאומית, נציגי המזכירות הפדגוגית, האמונים על התוכנית, לא שותפו בדיונים על גיבוש המודל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי בטווח השנים הקרובות המחסור החמור במורים לעברית בעלי הכשרה מקצועית מתאימה (לפחות בתחום הלשון העברית כתחום קרוב לחינוך לשוני) אינו מקבל מענה מספק: ההשתלמויות המקצועיו ת אכן עשויות לסייע בשיפור הוראת העברית בחינוך יסודי, אולם אינן יכולות להחליף הכשרה מקצועית מקיפה במקצוע זה. .תשובות המנהלים שענו על השאלון (כשליש מכלל מנהלי בתיה"ס) מראות כי רק בכמחצית מבתיה"ס יש לכל המורים הכשרה במקצוע שהם מלמדים, ובקרב כשליש מבתיה"ס יש לפחות מקצוע אחד שמנהל ביה"ס היה רוצה שיילמד אך הוא אינו נלמד בשל מחסור במורים בעלי הכשרה מתאימה. מדובר בין היתר בבתי"ס שיש בהם מורים חסרי הכשרה במקצועות כמו אנגלית, מתמטיקה, תנ"ך וספרות ועל בתי"ס על -יסודיים שבהם לא נלמדים בין היתר מתמטיקה ואנגלית ברמות של 4 ו-5 יחידות לימוד בשל מחסור במורים בעלי הכשרה מתאימה. בכ-200 ( בתי"ס15% מתוך1,344 בתיה"ס של המנהלים שענו לשאלון) הפסיקו ללמד מקצוע מסוים לקראת שנה"ל התשע"ח (2017 - 2018 ) בשל מחסור במורים בעלי הכשרה מתאימה. ואולם, נמצא כי המלצה זו במתנ"ה לא הוגדרה כהנחיה מחייבת של המשרד. היות שאין חובה שמורה המלמד מקצוע מסוים בחינוך היסודי יהיה מי שלמד את המקצוע הזה במסגרת הכשרתו במכללה להוראה, יכול ללמד אותו גם מי שהוכשר ללמד כל מקצוע אחר. עוד יצוין כי בחוזר המנכ"ל מספטמבר 2014 נקבע כי ככלל, ההתמחו ת תיעשה בשלב החינוך ובמקצוע שהמתמחה הוכשר לו במהלך לימודיו. מנגד, בנוהל בשיבוץ מורים לחינוך הרשמי וכן בהנחיות לשיבוץ מורים במוסדות החינוך המוכר שאינו רשמי אין כל התייחסות לצורך זה. על המשרד לקבוע את מדיניותו בנוגע לקשר שבין המקצוע הנלמד לבין הכשרת המורה להוראה בכיתות א' -ו' באופן ברור וחד -משמעי. עליו לעגן את ההמלצה, ששולבה במסמכי מתנ"ה, בהנחיותיו הרשמיות ולוודא כי היא מיושמת ומובאת בחשבון בתכנון האסטרטגי של כ"א בהוראה, ולפעול להתאים את הכשרת המורים במכללות להוראה לתפיסה זו. עם זאת, כפי שעלה בביקורת ויוצג להלן, השימוש שעושה המשר ד בהרחבות הסמכה אין בו כדי לענות על היקפי ההכשרה הנדרשים של המורים המלמדים מקצועות מרכזיים שלא הוכשרו להם. כמו כן, המשרד לא קבע במדיניותו יעד לסגירת פערי ההכשרה של המורים במקצועות ההוראה, אין לו מנגנון לתמרוץ מורים להרחבת ההסמכה, ואין לו תוכנית רב-שנתית לה פעלת הקורסים. יצוין כי היות שהרחבת הסמכה מחייבת את המורה המשתתף בה למאמץ לימודי ניכר וממושך, מורים רבים מעדיפים להימנע מכך. יתר על כן, גם המחוזות, שהם זרוע ביצוע של המטה, אינם מעורבים ואינם פועלים להתאמת המורים למקצוע שהם מלמדים בבתיה"ס מבחינת הכשרתם והסמכ תם: במחוזות מרכז וחיפה שנבדקו אין לאגף כ"א בהוראה ולמפקחת המחוז תמונת מצב על שיעור המורים חסרי ההכשרה הנדרשת ברמת המחוז, ברמת הרשות המקומית וברמת ביה"ס. אומנם המחוזות פועלים לפי מדיניות המטה בכל הנוגע לקבלת מורים ולשיבוצם, אולם הם אינם אוספים נתונים על המורים הקיימים בכל הנוגע לעמידתם בדרישות ההכשרה וההסמכה במקצועות שהם מלמדים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך, כי אף אם הוא מגדיל את היקף הרחבות ההסמכה מדי שנה, הוא עושה זאת בלי שיש לו נתונים על אודות היקף המורים הנדרשים לכך: למחוזות, שאמורים לסייע באיתור מורים שנדרש שישתתפו בהרחבות הסמכה, אין מידע מלא על כל המורים המלמדים מקצועות ללא הכשרה מתאימה, וגם אין להם מדיניות סדורה לאיתורם ולהשלמת הכשרתם. המשרד גם לא גיבש תוכנית שלמה להכשרת המורים הללו, וממילא לא קבע תמריצים מתאימים לעידוד המורים לעבור הרחבות הסמכה. במצב הנוכחי, ספק רב אם רוב המורים הללו יעברו בשנים הבאות הרחבות הסמכה. . על מטה המשרד לאסוף נתונים על מספר המורים המלמדים מקצועות שלא הוכשרו ללמדם, ולגבש תכנית מקיפה להכשרת שיעור ניכר מהמורים הנדרשים להרחבת הסמכה בשנים הקרובות. במסגרת גיבוש התכנית יש לזהות תחילה את החסמים הקיימים להשתתפות רחבת היקף של מורים בהרחבות ההסמכה, ובהתאם לכך לקבוע בתוכנית תמריצים מגוונים שיעודדו מספר רב של מורים להשתתף בהן. בהתאמה, על המחוזות לגבש מדיניות לאיתור המורים שנדרשת להם הרחבת הסמכה ולפעול בתיאום עם מטה המשרד כדי להעביר אותם את הרחבות ההסמכה הנדרשות. .מתרשים 15 עולה שכ-84% מהמנהלים (476 מתוך 571 ) מצביעים על קשיים באיתור ובהשמה וזאת ממגוון סיבות: כ-81% (417 מתוך 571 )ציינו קשיים הנובעים ממחסור בהיצע של מורים בעלי הכשרה מתאימה במקצועות נדרשים ומהתחרות בין בתיה"ס על מורים אלו. יותר ממחצית המנהלים - כ-54% (308 מתוך 571 )- ציינו קושי, בין בשל חוסר בכלים מקצועיים לאיתור ולהשמה ובין בשל חוסר שקיפות של המשרד במתן מידע על מורים חדשים ומתמחים בעלי ההכשרה המתאימה. .תשובות המורים החדשים והמתמחים מצביעות על ההשפעות החמורות של היעדר הסדרה והכוונה בתהליך שיבוצם במשרה פנויה ועל דפוס התנהלות לקוי של המנהלים כלפי הבוגרים, שהתפתח על רקע החלל הניהולי שנוצר בשל אי -התערבות משרד החינוך בתהליך. הדברים המתוארים בתשובות מביאים את הבוגרים ואת המורים החדשים לידי תחושות של חוסר אונים, חוסר ודאות, תסכול ועלבון עם כניסתם למערכת החינוך. התנסויות אלה עלולות להשפיע הן על איכות הסתגלותם וקליטתם, הן על הישארותם במערכת החינוך והן על המוטיבציה שלהם לתרום בה. על המשרד ליזום שאלונים וסקרים שיופנו הן למנהליו והן למתמחים ולמורים החדשים כדי לקבל תמונת מצב לגבי ההליך ולקבל החלטות באשר להקניית כישורים מקצועיים למנהלי בתיה"ס לבחינת המועמדים, לטיב ההסדרה, לכלים הדרושים לשיפור התהליך ולהיקף המעורבות הנדרשת מצד מטה המשרד והמחוזות. הבדיקה העלתה כי המשרד לא מיסד ממשק עבודה כזה. בכלל זה, אגף כא"ב לרבות נציגיו שבמחוזות לא העביר לרשת את קובץ הבוגרים, והרשת לא הכירה פעולות אחרות שנוקטות יחידות המטה להנגשת מידע על הבוגרים למנהלי בתיה"ס. ואולם, מינהל עו"ה ואגף כא"ב לא עושים שימוש במנגנון המחוז בתחום האיתור וההשמה: לא הגדירו את תפקידי המחוזות בתחום זה, לא הוציאו הנחיות בנוגע לכך ולא פיתחו כלים לשיפור תהליכי האיתור וההשמה שעושים המנהלים. וזאת למרות שמעבירים להם נתונים על בוגרים מידי שנה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי משרד החינוך יעדכן את רשתות החינוך והבעלויות בנוגע לדרכים ולכלים העומדים לרשות מנהלי בתיה"ס לאיתור ולהשמה של מתמחים ומורים חדשים. בכלל זה, להבנות ממשק עם הבעלויות להעברת קובץ הבוגרים לשימושם. במסגרת זו, על המשרד לקבוע עם הרשתות את הכללים ואת הדרכים לשימוש במידע זה, שבמסגרתו תישמר פרטיות הבוגרים והוא יהיה נתון להסכמתם להפיץ מידע זה למנהלי בתיה"ס של הרשתות ולכלל הבעלויות. על משרד החינוך, בשיתוף המוסדות המכשירים ו בתיה"ס המאמנים, לגבש דרישות יסוד מהמורה המאמן, לרבות הכשרה ייעודית, שיאפשרו למוסדות המכשירים לבחור את המורים המאמנים ולהכשירם לתפקיד. כמו כן, עליהם לאסדר את נושא הכשרת המורים המאמנים ולפעול כדי להגביר את המוטיבציה של מורים לשמש מורים מאמנים. נוכח האמור ובהתבסס על הנתונים שהוצגו, על משרד החינוך, מל"ג והמוסדות המכשירים לנתח באופן מעמיק מהם הגורמים המביאים לידי כך שחלק מהמועמדים להוראה הם בעלי נתונים קוגניטיביים נמוכים יחסית ולפעול לשיפור מעמד המורה בישראל. זאת במקביל ליצירת תנאים שיאפשרו את העלאת איכות המועמדים להוראה. נוכח חשיבותם של לימודי המתמטיקה והשמירה על איכות ההוראה, שיש לה ביטוי גם במגמת המשרד לבצע הרחבות הסמכה למורים המלמדים מתמטיקה למרות שהם חסרים את ההכשרה הדרושה לכך, ראוי שהמשרד יכלול בתוכנית הלאומית למתמטיקה גם הרחבת הסמכה למורי המתמטיקה בחינוך היסודי וככל שנדרש הדבר, גם למורי המתמטיקה בחינוך העל-יסודי, מעבר להסדרת ההרשאה להוראת מתמטיקה ברמה של 3 'יח"ל למורים בעלי רישיון הוראה לכיתות ז-י'. בכך תבטא התוכנית את מדיניות המשרד לקידום לימודי המתמטיקה אצל כל התלמידים. בהיעדר מסלול התמחות בחינוך לשוני, המורים בעלי ההכשרה הנדרשת כיום להוראת העברית בבתיה"ס היסודיים הם מורים בוגרי המכללות להוראה (לתואר בחינוך או במסגרת הסבת אקדמאים), שלמדו במסלול של לימודים מוגברים בלשון עברית. שיעורם של מורים אלה, מקרב כלל המורים המלמדים עברית בחינוך היסודי, הוא נמוך מאוד: על פי נתוני מרכז המחקר והמידע של הכנסת, בשנת 2012 עמד שיעור המורים בעלי ההכשרה ללימוד עברית מקרב כלל המורים המלמדים עברית בחינוך היסודי במגזר הממלכתי-יהודי על 14% ובמגזר הממלכתי-דתי - 6% בלבד. המצב לא השתפר, ואף הורע, בחלוף כשש שנים: בתחילת 2018 העריכה המזה"פ את שיעור בעלי ההכשרה ללימוד עברית בחינוך היסודי הממלכתי -יהודי ב-12%. "על מנת לקבל תמונת מצב בנוגע לקיומו ולהיקפו של "מחסור איכותי במורים למתמטיקה בחינוך העל -יסודי, בדק משרד מבקר המדינה את רמת ההכשרה של המורים למתמטיקה בחינוך העל-יסודי. נמצא כי מתוך קרוב ל-9,000 המורים למתמטיקה שלימדו בשנה"ל התשע"ח בבתיה"ס העל-יסודיים, רק לכ -39% הייתה ההכשרה הנדרשת להוראת המתמטיקה. שיעורם של מורים אלו בבתי ה"ס שהם חט"ע בלבד היה הנמוך ביותר, כמוצג להלן: משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג ולמשרד החינוך כי בהסכם העברת המכללות לתקצוב ות"ת (מ-2015 ) נקבע לוח זמנים שלשבע שנים החל בשנה"ל התשע"ו (2015 - 2016 )לשם השלמת המעבר, קרי עד לשנת 2022 .על אף היעדים והמטרות של מל"ג ושל משרד החינוך, העובדה שתהליך המעבר עדיין לא הושלם אינה יכולה להיות עילה שתצדיק להקפיא את בחינת תוכניות הלימוד של המכללות ואת הדיון בהן, נוכח הצורך והנחיצות להסדיר את הנושא. עם זאת, בביקורת עלה כי בשנה"ל ה תשע"ה הקפיאה מל"ג את האפשרות של המכללות האקדמיות לחינוך שטרם עברו לתקצוב ות"ת להגיש תוכניות לימודים חדשות , וזאת מתוך מטרה לקדם את מהלך מעבר המכללות לתקצוב ות"ת . כתוצאה מכך לא הגישו המכללות תוכניות חדשות לאישור מל"ג עד ליוני 2015 . בביקורת עלה כי הנושאים שנבחנים במסגרת כלים אלה אינם אחידים ולא נבחנו על ידי משרד החינוך. משרד מבקר המדינה מעיר למכללות להוראה כי מתווה אריאב, אשר גובש בשיתוף עם מל"ג והמוסדות המכשירים, קבע כי נדרשת בדיקת התאמה למועמדים למקצוע ההוראה כדי לסנן את מי שאינו מתאים. המתווה קובע עוד כי קביעת תנאי הקבלה למכללות ייקבעו בתיאום עם משרד החינוך. מכאן שטענתן לפגיעה בחופש האקדמי אינה מתיישבת עם המלצות המתווה, ודחיית ההצעה עלולה שלא להעלות את איכות לומדי ההוראה ואף למנוע סינון של מועמדים שאינם מתאימים לשמש מורים. על המשרד והמכללות לבצע יחד עבודת מטה ולקבוע את תנאי הסף לקבלה ללימודי הוראה, וזאת אל מול ההשלכות הנגזרות מהיעד שייקבע. על מל"ג לבחון את נתוניהם הקוגניטיביים של הסטודנטים להוראה ביחס לתחומי לימוד אקדמיים אחרים, ובהתאם לשקול אם יש מקום לקבוע תנאי קבלה מינימליים רוחביים במסגרת המתווה או במסגרת אישור תוכניות לימוד או בכל דרך אחרת. עליהם גם לגבש צעדים שניתן יהיה לנקוט כדי להבטיח שמועמדים איכותיים ייגשו ללימודי הוראה, כפי שהודגש הן בדוח ועדת דוברת והן במתווה אריאב. על המשרד גם לפקח אחר הנחיותיו בנוגע לתנאי הסף ולעדכן אותם ככל שנדרש, מתוך שאיפה לשיפור מתמיד באיכות ההוראה. יודגש כי מסקנה זו עולה מתוך הנתונים הסטטיסטיים ומתייחסת אך ורק למבחן הפסיכומטרי. אין הדבר מעיד על כלל הסטודנטים להוראה ועל כישורים אחרים שלהם. אפשר שסטודנט שקיבל ציון פסיכומטרי שאינו נחשב גבוה יהיה מורה טוב ואף מצטיין, ולהיפך. עם זאת, מדובר בממצא משמעותי שעל משרד החינוך, מל"ג והמוסדות להכשרת מורים לתת עליו את הדעת. עליהם לפעול בהתאם לתפיסה העולה מת וכניות העבודה ארוכות הטווח של משרד החינוך, ולפיה ן יש לפעול ל"גיוס מועמדים איכותיים ללימודי ההכשרה להוראה"; ובהתאם להמלצות של דוח ועדת דוברת, ולפיהן יש צורך ב"שיפור משמעותי במקצוע ההוראה ובמעמד המורה" וכן "להיטיב ולקדם את מערכת החינוך באופן משמעותי", ובין היתר, באמצעות העלאת הדרישות המוצבות בפני הפונים להוראה ובאמצעות העלאת "סף הקבלה למוסדות האקדמיים המכשירים להוראה (מכללות ואוניברסיטאות)". המלצות אלה עולות בקנה אחד גם עם המלצות מתווה אריאב, הקובע כי יש "למשוך למקצוע ההוראה מועמדים איכותיים". .כאמור, תוכנית רב-שנתית לתכנון כ"א בהוראה צריכה לכלול, בין היתר, את מיפוי כוח האדם בהוראה ופילוחו לבעלי ההכשרה הנדרשת ולמי שחסרים אותה ואת השלמת ההכשרה הנדרשת לכמות גדולה ככל הניתן של המורים החסרים אותה. נוסף על כך, על התוכנית לתת מענה גם לנושאים האלה: גיוס מועמדים איכותיים בכמות הנדרשת להעלאה משמעותית ומתמשכת באיכות כוח ההוראה בשנים הבאות; שמירת כוח אדם איכותי במערכת החינוך בטווח הארוך; פיזור גיאוגרפי נכון של כוח הוראה איכותי. כמו כן, תהליך התכנון צריך לכלול סוגיות עקרוניות כגון אלה: קביעת אסטרטגיית השימוש במסלולי הכשרה חלופיים (למשל, תוכניות מיוחדות) אל מול המסלולים הסדירים במוסדות ההכשרה להוראה; הגדרת תפקידיהם של כל אחד מהשותפים לתהליך התכנון - ברמת המטה וברמת המחוזות - וגיבוש הפונקציות הארגוניות הייעודיות שיעבדו מול אגף התכנון באופן שוטף בתהליך תכנון כ"א בהוראה. על המשרד למסד נוהל מחייב להכוונת ההכשרה לסגירת הפערים, הכולל לוחות זמנים ברורים, ולשקול את צמצום השימוש בקולות הקוראים בד בבד עם מיסוד מודל התכנון החדש. משרד מבקר המדינה מעיר לגורמים האמונים על הליך הכשרת המורים - מל"ג, משרד החינוך והמוסדות המכשירים - כי תמונת המצב העולה מניתוח תשובות המנהלים והמורים החדשים מצביעה על פער גדול בין הדרישות והכישורים הנדרשים ממורה מתחיל (המיומנויות המפורטות למעלה, כפי שהוגדרו בהתבסס על המסמכים השונים שגיבש משרד החינוך, כאמור) לבין תוצרי ההכשרה. תמונת מצב זו היא דגל אדום, ועל משרד החינוך, המוסדות המכשירים ומל"ג לתת עליה את הדעת. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כמו גם למוסדות המכשירים כי הניסיון שנצבר לאחר סיום הלימודים ובמהלך העבודה בשטח הוא אכן כלי משמעותי, שביכולתו לשפר את מיומנויות המורה, ועם זאת, אין הדבר מייתר את הצורך ברכישת מיומנויות, ובכלל זה ארגז כלים מקצועיים, עוד טרם השלב בו נקלט המורה החדש בבית הספר. יתרה מכך, להבדיל מתחומים אקדמיים אחרים, סטודנטים להוראה באים במגע עם אוכלוסייה רגישה של תלמידים עוד במהלך לימודיהם (במסגרת ההכשרה המעשית - ראו הרחבה בהמשך), ונדרשים להתמודד עם אוכלוסייה זו והאתגרים הרבים שנלווים לה כבר בפרק הזמן הראשון שלהם בבית הספר. משכך, ראוי כי למורה הנכנס לכיתת הלימוד (בין במהלך לימודיו במסגרת ההכשרה המעשית ובין אם מיד לאחריהם - במהלך תקופת ההתמחות) יהיו הכלים הנדרשים להתמודדות ראויה ויעילה ככל הניתן, בעיקר בתחומים שבהם נצפה הפער, לדוגמה ניהול כיתה או עבודה פרטנית עם תלמיד. נוכח זאת, על המוסדות ומשרד החינוך למפות את התחומים שבהם נצפו הפערים, לבחון אילו מהם נדרשים למענה כבר בתקופת ההכשרה הראשונית ולתת לכך מענה הכשרתי מתאים. הדבר אינו מייתר את הצורך שמשרד החינוך ינחה את מנהלי בתיה"ס וצוותי בתיה"ס לסייע למורים בשנותיהם הראשונות בהוראה בתחומים שבהם נמצאו הפערים האמורים, על אחת כמה וכמה כשהמשרד עצמו סבור שיש לעשות כן. על הגורמים האמונים על גיבוש המתווה, כאמור, לתת דעתם לפערים אלו ולבחון את המשקל שיש לתת ללימודי החינוך והפדגוגיה במסגרת הכשרת המורים. בבדיקה עלה כי גם תוכניות אלה עסקו בהכשרת המורים וקבעו יעדים של "העלאת איכות לימודי ההכשרה" ו"חיזוק תכניות ההכשרה, התאמתן למציאות המשתנה וחיבורן לשדה". עם זאת, המשימות לביצוע שהוגדרו ליעדים אלה עסקו בעיקר במיון המועמדים להוראה (ובהן העלאת איכות המתקבלים במכללות להכשרת מורים והמתקבלים להוראה בבתיה"ס" ו"פיתוח והטמעת מבחן כניסה בשפה הערבית ובעברית למורים דוברי ערבית") ולא בת וכני ההכשרה, באיכותה ובהתאמתה לצ ורכי מערכת החינוך (מלבד משימה העוסקת בטיוב ההכשרה המעשית, ר או פירוט בהמשך). משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך על שהתוכנית האסטרטגית שלו ותוכניות העבודה השנתיות של יחידותיו אינן מתייחסות לתוכני ההכשרה הנדרשים למורים חדשים ולטיבה. הצבת כותרות בלי לקבוע משימות לביצוע או תפוקות נדרשות פוגעת ביכולת של המשרד לממש את אחריותו. יש לראות בחיוב את גיבוש התוכנית הלאומית למתמטיקה, ובכלל זה את המהלך הנרחב של הרחבת ההסמכה למורי המתמטיקה בחט"ע לצורך הכשרתם להוראת המקצוע ברמה של 5 יח"ל. מהלך זה תרם ליציאה מהמשבר, שבו רק מיעוט של תלמידים למדו ונבחנו ברמה גבוהה זו, והוא ממחיש את האפשרות לגבש מדיניות מערכתית עקיבה ולהקצות לה משאבים ("תוכנית לאומית") על מנת לחזק מקצוע לימוד חשוב, שבו אין די מורים בעלי הכשרה מתאימה. עם זאת, התוכנית הלאומית למתמטיקה אינה נותנת מענה להיעדר הכשרה נדרשת בקרב מורי המתמטיקה בחינוך היסודי ובקרב מורי המקצוע בחינוך העל-יסודי, שאינם מלמדים מתמטיקה ברמה של 5-4 .יח"ל .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את מיסוד המודל החדש של תקצוב המכללות לחינוך בהתבסס על מודל החיזוי. עם זאת, על משרד החינוך בשיתוף ות"ת לגבש מודל תקצוב אחיד לכל מוסדות ההכשרה על סמך ניתוח מדויק של הצרכים והחוסרים במורים, בהסתמך על בסיס נתונים עדכני, אחיד ונגיש לכל הגורמים הרלוונטיים ובהתחשב באזורים הגיאוגרפיים השונים. יש להחיל את מודל התקצוב האחיד לתקופה של כמה שנים, על מנת לאפשר למודל לפעול ולהשפיע על הביקוש ללמוד מקצועות לימוד בהתאם לצורכי מערכת החינוך. .בשנים האחרונות קידם מטה משרד החינוך את נושא התכנון לטווח ארוך של כ"א בהוראה. מסוף שנת 2014 .עמד במרכז פעילותו פיתוח מודל חיזוי המודל אמור להתחיל לפעול באופן מלא בתחילת שנת 2019 ולספק תחזיות לטווח של חמש שנים קדימה בדבר הביקוש וההיצע של מורים במקצועות ההורא ה השונים, בחתכים כלל -ארציים, מחוזיים ומגזריים. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב, כי במקביל לפיתוח המודל נוקט המשרד פעולות לפתרון המחסור במורים במקצועות מרכזיים, ובהן תוכניות לאומיות למקצועות המתמטיקה, האנגלית והעברית, והפעלת מודל חדש לתקצוב המכללות להוראה, שאמ ור להגדיל את מספר הסטודנטים להוראה הלומדים מקצועות הנדרשים למערכת החינוך. עם זאת, בתהליך זה חסר ים מרכיבים חיוניים על מנת שיהפוך למהלך תכנוני הנותן מענה כולל, איכותי ואמין למחסור הצפוי בשנים הבאות במורים במקצועות ההוראה השונים, וכדי שיובטחו בו איכות ההוראה והעמידה בסטנדרטים הפדגוגיים והמקצועיים הנדרשים בהכשרת הסטודנטים והמורים במקצועות הליבה. אין די בפיתוחו של מודל חיזוי המתייחס רק לחוסרים הכמותיים של מורים ולא לחוסרים האיכותיים במורים, קרי, מורים המלמדים מקצועות שלא הוכשרו להם. במקביל פרסם המשרד מספר רב של קולות קוראים לצורך ביצוע תוכניות לימוד מיוחדות או מואצות ולשם הרחבת הכשרה. ואולם, כלי זה, שנועד לשימוש במקרים ייחודיים של מחסור לא -צפוי, שינוי מדיניות או ניצול הזדמנות, הפך במהלך השנים לכלי המפצה על היעדר תכנון ארוך טווח. תהליך תכנון כ"א בהוראה צריך לכלול בעיקר מתן מענה לח וסרים האיכותיים במורים, ועליו לשלב בין כל התוכניות העוסקות בהשבחת כוח ההוראה, בהכשרת מורים בתוכניות מיוחדות ובהשלמת ההכשרה בקרב המורים במערכת . על תהליך התכנון להתבצע בתיאום עם מל"ג ועם מוסדות ההכשרה האקדמיים להוראה, ובתוך כך להביא בחשבון את השינויים במתווים המנחים של הכשרת המורים ואת כל תהליכי השינוי ארוכי הטווח - הרפורמות - במערכת החינוך, המשפיעים על היקף שעות הלימוד ומספר הכיתות. .איכות ההוראה היא , בין היתר, פועל יוצא של כישוריו הפדגוגיים, הדיסציפלינריים והאישיותיים של המורה והאופן שבו הוא מממש אותם במעשה החינוכי. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי קיים פער בין ההכשרה להוראה המתבצעת במוסדות המכשירים לבין הצרכים העולים ממערכת החינוך. פער זה נובע, בין היתר, מכך שתוכניות ההכשרה אינן בהכרח מותאמות למציאות המשתנה, אינן מותאמות למגמות שאליהן מכוון משרד החינוך את מערכת החינוך (לרבות לרפורמות משמעותיות שהוא מנהיג); ואף אינן מותאמות לצרכים העולים אצל מורים חדשים או לציפיות מנהלי בתיה"ס מהמורים החדשים המסיימים את תוכנית ההכשרה. על משרד החינוך, מל"ג והמוסדות המכשירים לבחון את הפערים האמורים, לגבש קווים מנחים למענה שצריכה לתת מערכת הכשרת המורים ולהתאים את תוכניות הלימוד לדרישות מערכת החינוך ולצרכיה. כמו כן, על הצוות שפועל במועד הביקורת על מנת לגבש את מתווה ודמני-ענבר להתוות את העקרונות האמורים גם במסגרת המתווה החדש. מכאן שרוב תלמידי החינוך העל-יסודי לומדים עברית ממורים שלא הוכשרו ללמד את המקצוע. לעובדה ששיעורי ההצלחה במבחן הפסיכומטרי של הסטודנטים להוראה נמוכים ביחס לסטודנטים המועמדי ם ללימודים גבוהים בתחומי לימוד אחרים עלולה להיות השלכה על הישגיהם של התלמידים, כפי שעולה ממחקר הלמ"ס, המצביע, כאמור על מתאם חיובי בין ציוני הפסיכומטרי של המורים לציוני הבגרות של תלמידיהם. .משרד מבקר המדינה מעיר, כי במסגרת פעילותה של ועדת ההיגוי שליוותה בשנת 2018 את גיבוש הגרסה העדכנית של המודל אמנם הטיל יו"ר ועדת ההיגוי (מנהל מינהל עו"ה) משימות על חברי הוועדה, אולם לא גובש נוהל משרדי המגדיר את תפקידיהן של היחידות המשרדיות המיוצגות בוועדת ההיגוי - דהיינו היחידות המעורבות בגיבוש מודל החיזוי - בתהליך תכנון כ"א בהוראה ובכלל זה את תהליכי עבודתן על כל הנוגע לשימוש בתוצרי המודל ובמידע נוסף בתהליך התכנון. עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2018 ,לא גיבש המשרד תוכנית לסגירת החוסרים במקצועות ההוראה כפי שעלו בתחזיות המודל לשנת התשפ"א. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי התוכנית שאליה הוא מפנה מתייחסת לתקצוב דיפרנציאלי למכללות להוראה, למלגות לסטודנטים ולתוכניות הכשרה מיוחדות. ואולם, פעולות אלו שהוא מקיים אינן נגזרת של תוכנית אסטרטגית כוללת לפתרון בעיית המחסור במורים. אולם עלה שבמערכות המידע של משרד החינוך חסר מכלול נתונים על המורים במגזר החרדי ועל מקצועות הלימוד שהם מלמדים, ונתונים רבים על כ"א בהוראה בחינוך הקדם -יסודי - חסרים גם כן. בשל החוסר בנתונים, מודל החיזוי אינו מביא בחשבון כ"א זה. כמו כן, המודל אינו כולל נתונים על מורים ממלאי מקום בגין היעדרויות ממושכות51 ומורי קבלן52 , וגם זאת בשל חוסר בנתונים. עולה מכך שהתחזית שניתן להפיק ממודל החיזוי אינה שלמה. משרד מבקר המדינה מדגיש כי לצורך שימוש אפקטיבי במודל לכל מערכת החינוך, על כל שלביה ומגזריה, על משרד החינוך לפעול בהקדם לאיסופם ולטיובם של הנתונים הנדרשים בנוגע לאוכלוסיות שאינן נכללות במודל, על מנת שיוכל לבצע עבורן תחזיות כ"א בהוראה באמצעות המודל ולגבש מדיניות מתאימה שתענה על צורכיהן. כמו כן, על המשרד לבחון אמצעים לאיסוף נתונים, לגיבוש תחזיות ולפיתוח מדיניות שתספק מענה הולם לצורכי מערכת החינוך נוכח ההיקפים הנדרשים של מורים ממלאי מקום ומורי קבלן בעלי ההכשרה הנדרשת למילוי תפקידם. עלה כי למרות פעילותו של צוות ההיגוי, המלווה את גיבוש גרסתו הסופית של מודל החיזוי, ואף שהמתכונת של המודל ושל תוצריו ידועה למשרד, לא הוגדרו תהליכי העבודה המשרדיים לתכנון כ"א בהוראה שיטפלו בתוצרי מודל החיזוי לאחר סיום פיתוחו, ולא הוגדרו תחומי האחריות של כל אחד מהגורמים השותפים לתכנון זה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי תהליך תכנון כ"א בהוראה אינו מוסדר. היות שמדובר ב תהליך מתמשך , המתייחס לטווח הארוך ונדרש לראיית רוחב כוללת , יש לבצעו בשילוב כל יחידות המשרד הרלוונטיות, לרבות אגף התכנון, המזה"פ, האחראים על כ"א בהוראה ועל התקצוב וכן גורמי "השטח" - ברמת המחוז וברמת בתיה"ס. על הנהלת משרד החינוך להבנות בהקדם את תהליכי העבודה לתכנון כ"א בהוראה בין יחידות המטה השותפות לו, ובתוך כך להגדיר את אחריותה של כל אחת מהן ולהציב את אגף התכנון כאחראי הכולל. כך גם ניתן יהיה לעשות שימוש מיטבי בתוצרי מודל החיזוי. מודל החיזוי מתייחס למחסור במורים באופן הצר של המילה – מבחינת הפן הכמותי בלבד - כמה מורים נוספים יידרשו ובאיזה מקצוע; ואולם אינו מתחשב בהיבט האיכותי - כמה מורים מאלו הקיימים במערכת יידרשו להכשרה ייעודית, שתכשיר אותם ללמד את המקצוע שהם מלמדים בפועל והם לא הוכשרו ללמדו במסגרת לימודיהם. מכאן שהתחזית שמציג המודל אינה שלמה ואינה מדויקת, והיא אף עלולה לעוות את מסגרת התכנון שמגבש המשרד, שהרי מדובר בשיעור גבוה של מורים כאלו. יצוין כי ככלל, המשרד גם לא מיפה את "המחסור האיכותי" במורים במסגרת תוכניות ותהליכים אחרים העוסקים בשיפור איכות כ"א בהוראה, כפי שיפורט בהמשך. . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי עליו להיות מדויק בעת שהוא מעריך את המחסור הצפוי הכולל במורים. עליו להתחשב גם ב"מחסור האיכותי" במורים ולעדכן בהקדם את מודל החיזוי באופן שיוכל לשקף את המצב לאשורו, דהיינו לשקף את ההכשרה המלאה הנדרשת ממורים המלמדים מקצוע מסוים. מלבד זאת, על המשרד להשלים בהקדם את בסיסי הנתונים במערכות המידע שלו, ובהם הנתונים הנדרשים על המגזר החרדי והחינוך הקדם-יסודי, לצורך שילובם במודל החיזוי וכדי לקבל תחזיות על כל מרכיבי מערכת החינוך. בסיס נתונים מלא הוא תנאי הכרחי להחלת המודל על אוכלוסיות ושלבי חינוך אחרים ורק השלמתו תאפשר למשרד לגבש פתרון כולל ואפקטיב י לסוגיית המחסור בכ"א בהוראה. כמו כן, עליו לבחון כיצד יוכלו המחוזות לעשות שימוש הולם בתחזיות שיספק המודל, על מנת לקדם תכנון כ"א ברמה המחוזית לבתיה"ס. על בסיס ביצוען המשולב של כל הפעולות הנדרשות הללו ניתן יהיה לגבש תוכנית שתצמצם את המחסור במורים מתאימים. נמצא כי ככלל לא קיים שיתוף פעולה בין מחוזות משרד החינוך ובין הרשויות המקומיות בכל הנוגע לתכנון כ"א בהוראה: בגיבוש צפי לביקוש למורים ולעודף בהם, ולגיבוש כלי התערבות שיתנו מענה אפקטיבי לכך - מניוד וויסות מורים ועד יצירת קשר עם המוסד ות המכשירים להכוונת בוגריהם לאותן רשויות או בתי"ס בתחומי המחוז שבהם יש מחסור. ריכוז מידע ממצה על בוגרי כלל מוסדות ההכשרה, הנעשה באופן גלוי ומבוקר ובכפוף להסכמת המועמדים, הוא צעד התחלתי לייעול ולקידום של הליך האיתור וההשמה של הבוגרים. על מנת להשלים מהלך זה, על משרד החינוך להבטיח את הטמעת השימוש במידע. נוסף על כך, לשם ייעול תהליכי האיתור וההשמה, על אגף כא"ב להעמיד לרשות המחוזות מידע עדכני ומפורט על המורים החדשים שסיימו את שנת ההתמחות ואינם מועסקים. על שתי היחידות - אגף כא"ב ומינהל עו"ה - דהיינו הן הצד המינהלי והן הצד הפדגוגי, לבצע עבודת מטה משותפת בנושא זה. בעבודה זו יש להגדיר את מטרת איסוף הנתונים, התהליכים שיאפשרו איסוף נתונים מלא ויעיל והמורשים לעשות בהם שימוש. כמו כן, במסגרת זו יש לגבש את הממשק להעברה שיטתית של המידע לגורמי המחוז ולמנהלים, על מנת שיעשו בו שימוש מושכל בגיוס ובהשמה של הבוגרים כמתמחים וכמורים חדשים בבתיה"ס. .מבדיקת נתוני משרד החינוך על הכשרתם של המורים לעברית בחינוך העל-יסודי (במגזר היהודי - הממלכתי והממלכתי-דתי) עולה, כי רובם חסרי הכשרה להוראת המקצוע, כמוצג להלן: על משרד החינוך לבחון את עקרונות מודל התקצוב בשיתוף ות"ת. ככל שהוא מוסיף תבחינים מגזריים או גיאוגרפיים, עליו לתת להם ביטוי במודל באופן שקוף וליידע בכך את כלל המוסדות האקדמיים להוראה. זאת במגמה לקדם את יעדי המשרד כפי שהוגדרו. עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2018 ,ות"ת עדיין לא קיבלה את הנתונים הרלוונטיים מהלמ"ס ומשכך, לדבריה, עדיין לא גיבשה תעריפים חדשים ולא השיתה אותם על האוניברסיטאות ועל המכללות לחינוך שבתקצובה. משמעות הדבר היא שגם בשנת 2019 לא יינקטו פעולות לתמרוץ לימודי ההוראה בתחומים הנדרשים, ו קרוב לוודאי שתימשך המגמה ללמוד מקצועות הוראה שהביקוש להם פחּות. מודל התקצוב שגיבש המשרד נותן מענה חלקי בלבד להכוונת ההכשרה של הסטודנטים להוראה - בלי המהלך המשלים של ות"ת להרחבת המודל, לא ניתן להחיל את עקרונות התקצוב שלו על תקצוב האוניברסיטאות והמכללות לחינוך שעברו לתקצוב ות"ת. עוד עולה כי שני הגופים - המשרד ּוות"ת - מתבססים בתקצוב על מסד נתונים שונה של כ"א בהוראה - המשרד על מודל החיזוי ּוות"ת על נתוני למ"ס. הדבר עלול לגרום לכך שמודל התקצוב של ות"ת יהיה שונה מהותית מהמודל שגיבש משרד החינוך. במסגרת קביעת המדיניות בנוגע לשלב האיתור וההשמה של בוגרים ומורים חדשים על הנהלת המשרד להגדיר גם את תפקיד המחוזות, זאת על מנת להבטיח שיחידות אזוריות אלה יספקו למנהלי בתיה"ס, באופן אקטיבי ושיטתי, סיוע באיתור ובהשמה של מתמחים ומורים חדשים. על המחוזות עצמם לגבש תהליכי עבודה פנימיים, לקיים שיתופי פעולה עם המוסדות המכשירים ולמצות את הנתונים הרלוונטיים הנגישים להם כדי לסייע למנהלי בתיה"ס בכל שלבי החינוך וסוגי הפיקוח. כבסיס לגיוסם של בוגרים ומורים חדשים , יש למפות את הצרכים ולרכז את המידע על פי אזורים בכל הנוגע להיצע המורים החדשים והבוגרים בעלי הפוטנציאל להשתלבות בבתיה"ס שבתחומי האחריות של המחוז. השמת המתמחים והמורים החדשים היא התחנה הראשונה בשילוב מורים במערכת החינוך. לפיכך, הקפדה על איכות המורים שישתלבו במערכת ועל הכשרתם חיונית במיוחד בשלב זה. על מטה המשרד להבטיח שהשמת אוכלוסייה זו תהיה בהתאם לדרישות ההשכלה, למקצוע שהוכשרו לו ולשכבת הגיל שלה הוכשרו159 .ראוי שאגף כא"ב האחראי על הליך השיבוץ, לרבות גיבוש נוהל שיבוץ ו יישומו, ייתן ביטוי בנוהל להוראה בהתאם להכשרת המועמד. זאת בדומה להגדרה שקבע המשרד בחוזר ההתמחות, לפיה המתמחה ישולב להתמחות במקצוע שלו הוכשר ולשכבת הגיל שלה הוכשר. כמו כן, על מטה המשרד לשקול להפוך את הדרישה להתאמה בין מקצוע ההכשרה למקצוע ההוראה לתנאי, למעט במקרים חריגים שיוגבלו בזמן, ולנקוט פעולות להטמיע דרישה זו בכלל בתיה"ס. על משרד החינוך לשתף את הגורמים האמונים על הכשרת המורים בגיבוש רפורמות משמעותיות, ועליו לבחון - בשיתוף מל"ג והמוסדות להכשרת עובדי הוראה - כיצד לתת לעקרונות הרפורמות את המשקל הנדרש במסגרת הכשרת המורים. ואולם, בבדיקה עלה כי התפוקות שנקבעו לאותן משימות עסקו בעיקר בתהליך המיון ולא בהליך ההכשרה90. אף על פי שלאגף כא"ב מידע על מורים חדשים שסיימו את שנת ההתמחות ואינם מועסקים, הוא אינו מנתח מידע זה ואף אינו מעבירו לגורמים אחרים במטה ובמחוזות כדי שיעשו בו שימוש לשיפור הליך האיתור וההשמה של מורים חדשים. דהיינו, מידע זה, שיכול לסייע הן למנהלים באיוש משרות פנויות והן למורים החדשים המחפשים משרה, נותר במאגרי המשרד ללא תכלית, וזאת למרות הקושי הרב של חלק ניכר מהמורים החדשים למצוא מקום עבודה. על משרד החינוך ומל"ג לבחון את השפעות מעבר המכללות לתקצוב ות"ת על תהליך הכשרת המורים, להסדיר הן את התהליך והן את אחריותם של כל אחד מהגורמים המעורבים בתהליך, ולהבטיח כי עניינים פרוצדורליים ותקציביים לא ישפיעו על איכות הכשרת המורים בישראל. על משרד החינוך והמוסדות המכשירים לבחון את החסמים המביאים לאי עמידה בתקני ם שקבע המשרד בנוגע ליחס שבין המדריך הפדגוגי למספר הסטודנטים שבאחריותו ולפעול להסרתם. על משרד החינוך להדגיש את חשיבותה של הכשרת המורים במסגרת התוכנית האסטרטגית שלו ובמסגרת תוכניות העבודה שלו ושל אגפיו, ובשיתוף עם מל"ג ועם המוסדות להכשרת מורים להגדיר יעדים ברורים לטיוב ההכשרה ולהתאמתה לצורכי מערכת החינוך באמצעות הגדרה ברורה של מטרות, משימות ותפוקות הקשורות במישרין לתוכני ההכשרה. כפי שעלה בביקורת ומתואר גם בהמשך, לשיתוף הפעולה בין משרד החינוך, מל"ג והמוסדות המכשירים יש משמעות קריטית להנעת תהליכים בהכשרת המורים. לכן השילוב ביניהם כבר בשלב המקדמי של גיבוש תוכניות עבודה, כפי שהציע המשרד בתשובתו, עשויה לסייע בקידום הכשרת המורים. משרד מבקר המדינה מציין כי מלבד צעד חשוב זה בהכשרה העתידית של מורים חדשים בחינוך היסודי במסגרת המתווה החדש, על המשרד למפות את צרכי הוראת העברית בחינוך היסודי, לקבוע תוכנית להכשרת כל המורים לעברית המלמדים בחינוך היסודי וחסרה להם ההכשרה הנדרשת, ולהיערך ליישומה בהקדם האפשרי. .אף אם נוהלי המשרד אמורים למנוע העסקה של מתמחים ומורים חדשים שאינם עומדים בדרישות ההשכלה, הממצאים העולים מתשובות המנהלים מצביעים על שיעור הגבוה במידה ניכרת מנתוני המשרד. לנוכח החשיבות בקליטת מועמדים העומדים בדרישות ההשכלה, על המשרד לנקוט פעולות לוודא שמנהלי בתיה"ס אכן אוכפים את הנהלים בנושא, ובכלל זה, האם הם חורגים מהם במקצועות הוראה ובאזורים גיאוגרפיים מסוימים. ראוי שהמשרד ינקוט פעולות אלה זאת גם לנוכח ההיצע הגדול של בוגרים - כ-40% בשנה"ל התשע"ח- שסיימו את לימודיהם וכאמור לא נקלטו במערכת החינוך. כמו כן, עליו לבחון האם בתוך אוכלוסייה זו של בוגרים יש כאלו היכולים ורוצים להשתלב במשרות שאליהן שובצו מורים שאינם עומדים בדרישות הסף. .על הגו רמים האמונים על הכשרת המורים - משרד החינוך, מל"ג והמוסדות המכשירים - לטייב את תוכני הכשרת המורים באופן שאלו יאפשרו לסטודנטים לרכוש את המיומנויות הנדרשות למורה במערכת החינוך התואמת את המאה ה-21 . עוד נדרשים הגורמים האלה לבחון את דגמי ההכשרה המעשית שבמסגרתם מ תנסים הסטודנטים, באופן שיאפשר להם להתנסות במקצוע ההוראה בצורה המיטבית, ויאפשר סינון סטודנטים שאינם מתאימים למקצוע זה. כמו כן, על משרד החינוך לבצע עבודת מטה עם המכללות ומל"ג, שתקבע את תנאי הסף לקבלה ללימודי הוראה, לרבות המרכיבים האישיותיים הנדרשים מהמועמדים , ולגבש צעדים שיבטיחו כי מועמדים איכותיים ייגשו ללימודי הוראה ושדירוגם ביחס למקצועות אקדמיים אחרים ישתפר, כפי שהודגש הן בדוח ועדת דוברת והן במתווה אריאב. מן הראוי כי הצוות שמטרתו לקדם את תפיסת ההוראה הקלינית בהכשרה משדה אימון למרחב למידה משותף יבחן את ממצאי דוח הביקורת הזה בעת גיבוש המלצותיו. כמו כן, ראוי כי ועדת ודמני-ענבר תבחן את ממצאיו של דוח זה בבואה לגבש את המלצותיה למתווה החדש להכשרת עובדי הוראה, ובין היתר תתייחס למשקל הפן הפדגוגי בתוכניות הלימוד להוראה; למאפייני ההכשרה המעשית (לרבות היקפה ותפקידם של הגורמים המעורבים בהליך ההכשרה המעשית); ולתנאי הסף לקבלה להוראה. מורה מנחיל לתלמידיו לא רק ידע, ערכים וכישורים; הוא מנהיגם, מעצב את דמותם ומשפיע על דימוים העצמי. על כתפי המורים מוטלת אפוא אחריות רבה. עולה מכך החובה שההכשרה למקצוע ההוראה תהיה איכותית, על מנת שתבטיח כי בוגריה יהיו המתאימים למקצוע ובעלי יכולות להוביל בהצלחה את התלמידים להישגים לימודיים, לשכלול כישורי הלמידה שלהם ולפיתוח וחיזוק של היכולות האישיות שלהם. על משרד החינוך, מל"ג וכל המוסדות המכשירים להוראה לראות עין בעין מטרה זו ולפעול בשיתוף פעולה לתיקון הליקויים שעלו בדוח זה. בכך הם ישפרו את איכות ההון האנושי במערכת החינוך, ויחזקו את יוקרתו של מקצוע ההוראה. בביקורת נמצא כי רק ב-2017 הגדיר המשרד את מהות תפקידו של המדריך הפדגוגי, ואולם הוא התייחס רק למדריך הפדגוגי שיש למנות באוניברסיטאות, ולא למדריך בכלל המוסדות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי יוזמות מקומיות להתמודדות עם מחסור במורים אינן יכולות לשמש תחליף לתהליך מובנה ושיטתי שעל המשרד לבצע לקביעת המחסור במורים ומאפייניו ולגיבוש צפי אזורי לביקוש ארוך טווח. בהמשך לתכנון הארצי לקביעת המחסור ומאפייניו על ידי משרד החינוך, עליו גם לגבש תכנון מחוזי שיבטיח בעוד מועד היצע של מורים שיהיה בו כדי לתת מענה לצרכים של כל בתיה"ס והרשויות המקומיות שבתחומו. על המחוזות לקחת חלק בתכנון כ"א בהוראה, לרכז אצלם נתונים ולגבש תמונת מצב עדכנית, ככל הניתן, תוך אפיון ייחודי לסוגיות ספציפיות הנוגעות למחוז, ובכך לסייע למטה המשרד לדייק בגיבוש תמונת המצב שבבסיס תכנון כ"א בהוראה. . עולה מהאמור לעיל כי בהיעדר תכנון סדור של כ"א בהוראה, במשרד על מחוזותיו, המתבסס על ראייה כוללת של צורכי השטח ומתן קשב לסוגיות פרטניות גיאוגרפיות ודמוגרפיות, אין די פתרונות אפקטיביי ם לסגירת הפער בין הביקוש הצפוי למורים להיצע הצפוי. אל החלל שנוצר נשאבו בעיקר מנהלי בתיה"ס שעיקר הנטל במציאת פתרון למחסור במורים בבתיה"ס נופל עליהם. בביקורת עלה שלחלק ניכר ממורי המקצוע בחינוך היסודי ובחינוך העל- יסודי חסרה ההכשרה הנדרשת ללמד את המקצועות שהם מלמדים בפועל. מצב זה פוגע בתלמידיהם של מורים אלה, ועלול לגרום להם נזק ארוך טווח בכל הנוגע לאיכות הידע, למיומנות שירכשו ולהישגים הלימודיים בהמשך דרכם. לפיכך השלמת הכשרתם של המורים הללו צריכה להיות נדבך מרכזי בתכנון כ"א בהוראה של המשרד. ואולם, נדבך מרכזי זה חסר במודל החיזוי, היות שהוא אינו מובא בחשבון בידי משרד החינוך בתפיסתו את המחסור במורים. המשרד גם אינו נותן מענה מספק לפער זה, לא בגיבוש מדיניות ברור ה ואחידה ולא בצעדים שנקטה המזה"פ להתאמת ההכשרה של המורים המלמדים מקצועות ליבה מרכזיים - מתמטיקה, עברית ואנגלית - להוראת המקצוע. להלן פירוט הממצאים: משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הפעולות שמשרד החינוך החל לנקוט לעדכון מודל החיזוי דרך העלאת צורכי המחוזות בפני מטה המשרד, ואת כוונתו לגבש בסיס נתונים משלימים שייאספו מהשטח לצורכי תכנון כ"א בהוראה. על המשרד לעגן את חלקו של המחוז בתהליך התכנון הכולל של כ"א בהוראה בדפוסי עבודה סדורים ורשמיים, ולהסדיר בהתאם את ההליכים הפנים-מחוזיים של איסוף הנתונים ותכנון כ"א בהוראה כדי להבטיח את הפעלתם המוצלחת, קביעותם והמשכיותם. יצוין כי מעבר של מורים בין מחוזות אינו מייתר תכנון כ"א בהוראה ברמה המחוזית, המביא בחשבון גם צפי של נתוני המעברים. עלה כי יותר מעשור לאחר פרסום ממצאי הצוות, משרד החינוך אינו אוסף, מרכז ומפיק באופן סדור מידע על המחסור האיכותי. החוסר במידע פוגע ביכולת של המשרד לתכנן כראוי את מערך כ"א בהוראה ובמסגרת זו לצמצם את המחסור האיכותי באופן שיטתי, דבר החיוני במיוחד בנוגע למקצועות הליבה. הביקורת העלתה שפעילותו של המשרד החינוך להתאמת ההכשרה של מורים המלמדים מקצועות ליבה מרכזיים וחסרה להם ההכשרה הנדרשת היא מועטת ולא שיטתית. כמו כן, המשרד לא קבע כי ההתאמה בין ההכשרה למקצוע ההוראה היא תנאי לשיבוץ (לפירוט הממצאים בעניין זה ראו בפרק "היבטים בגיוס ובהשמה של מתמחים ומורים חדשים "). להלן פירוט:
. בלפחות מקצוע .אחד בביה"ס .(מתוך רשימת .מקצועות*) ישנם .מורים חסרי .הכשרה לכל המורים .בביה"ס יש .הכשרה במקצוע .שאותו הם .מלמדים לפחות מקצוע .אחד אינו נלמד .בביה"ס בשל .מחסור במורים .מתאימים לפחות מקצוע .אחד שנלמד .בביה"ס הופסק .לקראת שנה"ל .התשע"ח ( 2017 - .2018 ) ולא חודש .בשל מחסור .במורים מתאימים