משרד הבריאות . הקמת מערכת מידע לניהול האשפוז הסיעודי משרד מבקר המדינה מעיר כי הצגת המכרז כמיועד בעיקרו לתחזוקה לא הייתה מלאה, שכן מהסכם התחזוקה והפיתוח עולה שהוא ישמש גם לרכש של שירותי פיתוח. מן הראוי היה לכלול את המודולים המיועדים לפיתוח ופירוט הדרישות מהם בין מסמכי המכרז, ולצרף אליו את נוסח ההסכם. משרד מבקר המדינה העלה כי הנהלת המשרד לא דנה ולא החליטה אם לנהל את הפרויקט על ידי המשרד ולהעסיק כוח אדם חיצוני לביצועו, או לקיימו בדרך של מכרז לרכישת המערכת הסופית ( Turn Key).( ניהול הפרויקט בדרך שנקט המשרד אינו מאפשר למצות את היתרונות שבמכרז, ובהם קביעת עלות לתכולה מוגדרת למערכת ופיתוח על ידי גוף מקצועי ובעל ניסיון. משני ההסכמים של המשרד עם חברה ב ' לשנים 2007 -2008 עולה כי אין בהם מנגנון לדיווח תקופתי על התכולה של השירותים שעובדי החברה מספקים לו, ושתמורתם התחייב לשלם לחברה. ההסכמים צמצמו גם את הבקרה של המשרד על התמורה שקיבל בגין התשלומים ששלם לחברה ב': בהסכם מ - 2004 נקבע כי "בתום כל חודש תגיש החברה חשבונית מס תמורת שעות העבודה שבוצעו בחודש שחלף בצירוף דוח נוכחות לגבי נותני השירותים. הדיווח יועבר לנציג המשרד האחראי על עבודתו של נותן השירותים ויאשרו בחתימה", ואילו בהסכמים לשנים 2007 ו- 2008 .לא נכללה דרישה לדוחות נוכחות .תמונה ברורה של התכולות שסוכם לממש עד ל"עלייה לאוויר" ושל מצב פיתוחן והטמעתן. מהאמור לעיל עולה כי על אף שההחלטה להקים מערכת מידע חדשה לניהול האשפוז הסיעודי התקבלה ב- 1998 , החל פיתוח המערכת רק ב- 2004 , .שש שנים מאוחר יותר ב- 2001 החליט המשנה למנכ"ל דאז לפתח מערכת על פי הצעה שהגיש האגף לגריאטריה, אולם החלטה זו לא מומשה בשל מחלוקת בין האגף לגריאטריה לאגף המחשוב. בשנת 2004 החליט המשרד להקים מערכת על בסיס תכנת SAP . ההחלטה לא התבססה על ניתוח חלופות כנדרש לפי נוהל מפת"ח. בהתייחס לתשובת המשרד, חוזר ומעיר משרד מבקר המדינה כי המשרד לא הציג חלופות לפתרון, ערוכות ומנותחות כנדרש על פי נוהל מפת"ח. ניתוח החלופות אמור להיעשות בשלב האפיון, שהוא קודם לקבלת ההחלטה על התכנה שתעמוד בבסיס המערכת, כלומר בטרם נבחרה תכנת SAP . דווקא ברמה הזאת של הניתוח, המכונה בתשובת המשרד "הרמה העליונה", לא עשה המשרד שימוש במתודולוגיה של נוהל מפת"ח לצורך ביסוס החלטותיו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי במסמכים שנמסרו לעיונו אין ביסוס לטענת המשרד כי נעשתה בחינה מקצועית ומעמיקה של הפתרון המבוסס על תכנת SAP. . .שלב הייזום הוא שלב מחייב ביציאה לפרויקט של פיתוח מערכת מידע את מסמך הייזום יש לבסס על השלד של עץ המערכת14 .בנוהל מפת"ח זהו מסמך המספק להנהלת המשרד בסיס להחליט אם וכיצד תפותח המערכת. למשרד מבקר המדינה לא הומצא, למרו ת בקשתו, מסמך הייזום של המערכת. התברר כי המשרד לא הכין מסמך אפיון למערכת אג"ם כנדרש על פי נוהל מפת"ח. הוראת תכ"ם - ספר מינהל כספי, קובעת כי ועדת ההיגוי המשרדית לענייני מחשוב, בראשות מנכ"ל המשרד או הסמנכ"ל למינהל, אמורה בין שאר תפקידיה לפקח על האגף למערכות מידע במשרד ולוודא שכל יישום חדש יפותח ויתועד לפי נוהל מפת"ח. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי היה שהנהלת המשרד, באמצעות ועדת ההיגוי המשרדית לענייני מחשוב, תוודא כי ניהול ופיתוח המערכת ייעשה בהתאם להנחיות נוהל מפת"ח, דבר שלא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר כי ועדת ההיגוי היא דרג אסטרטגי העושה את עבודת המטה, קובע את היעדים ומכוון את הפעולות. הובלת הפרויקט נותרה למעשה בידי ועדת היגוי שנועדה לטפל בנושא גביית חובות ממאושפזים, שהיה רק אחד מהנושאים שהמערכת הייתה אמורה לתמוך בהם, ושאינה יכולה לבוא במקום ועדת היגוי. בהתייחס לתשובת המשרד מעיר משרד מבקר המדינה כי המשרד לא המציא תכנית עבודה מפורטת לכל משך הפיתוח של המערכת, ולכן אין בהתייחסו לתשובת המשרד מעיר משרד מבקר המדינה כי מכתב המינוי של הוועדה לנושא הגבייה עולה שמונתה "ועדת היגוי לגיבוש נוהל אחיד שיחייב את כל לשכות הבריאות בכל הקשור לגבייה בגין מתן שירותים גריאטריים". אין בכתב המינוי של הוועדה לנושא הגבייה אזכור לפרויקט המחשוב. כתב המינוי והרכב הוועדה מעידים שהמנדט שהיא קיבלה התמקד בהסדרת תהליך הגבייה ולא בניהול ופיקוח על פרויקט מחשוב. זאת ועוד, במסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה אין עדות כי נושאים מרכזיים בפרויקט ובהם רכישת שירותים לפיתוח המערכת נדונו בוועדה לנושא הגבייה. משרד מבקר המדינה מצא שאף שפרויקט אג"ם מתנהל כבר ארבע שנים, בשנים 2005 -2008 לא תכנן לו המשרד תקנה ספציפית בתקציב. בסוף שנת 2005 , שבה הושקעו סכומים ניכרים בפיתוח, אושר תקציב בתקנה "פיתוח מערכת מחשב OTC ,". ביתר השנים 2006 -2008 , שבהן היו הוצאות ניכרות בגין פרויקט אג"ם, לא תוכננה בתקציב המשרד כל תקנה למימונו. התקנה שבאמצעותה מומנה כמחצית מעלות הפרויקט בשנים 2005 -2006 .אושרה, בכל אחת מהשנים, במהלך שנת התקציב משרד מבקר המדינה מעיר כי מימון פעולות פיתוח והטמעה של מערכת אג"ם מתקציבי "קניית שירותי אשפוז" ו"שירות לחולים כרוניים ופעולות מיוחדות", אינו מתיישב עם הוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 (להלן- חוק יסודות התקציב) לגבי עריכת שינויים בתקצוב של תכנית ולגבי דיווח על הוצאות שהוצאו בביצוע תכנית, שכן תקציבים אלה מיועדים למימון שירותי אשפוז ושירות לחולים כרוניים, ולא למימון פעולות פיתוח והטמעה של מערכת ממוחשבת. .כדי להבטיח את הזנתו. עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2008 , לא נדון הנושא בהנהלת האגף לגריאטריה, וממילא הוא לא נתן הנחיות לתיקון המצב. המשרד לא פעל על פי חוק חובת מכרזים ותקנותיו, והתקשר בלא מכרז עם חברה ב ' במטרה להקים באמצעותה את מערכת אג"ם. זאת ועוד, חברה ב' רשומה במאגר יועצי SAP , שנועד לפית וח מערכת מרכב"ה, והמשרד התקשר אתה כדי להקים את מערכת אג"ם, שאינה רכיב של מרכב"ה. השימוש שעשה המשרד במאגר יועצי SAP , שנועד כאמור למערכת אחת, כדי למצוא בו כוח אדם חיצוני למערכת אחרת, אף שהיא משתמשת בפלטפורמת SAP ., לא היה ראוי המשרד לא פעל במתכונת המתחייבת לפי נוהל מפת"ח, ולא פנה אל כל הספקים המועמדים במועד אחד ובמסמך אחיד המבוסס על אפיון המערכת. אגף המחשוב פנה במועדים שונים לשלו ש חברות, וצירף לפנייתו רק חלק מהמסמך המפורט להגשת הצעות, שהמשרד הכין עוד באוגוסט 2003 . המשרד גם לא המציא למשרד מבקר המדינה, על אף בקשתו, אף אחד מהמסמכים הבסיסיים שלדבריו הפנה אל החברות. להלן פרטים: מן האמור לעיל עולה כי ההליך שנקט המשרד לבחירת הספק שיקים את המערכת לא עלה בקנה אחד עם החקיקה והוראות חשכ"ל שמסדירים את ההתקשרויות של משרד ממשלתי: ההתקשרות לא הובאה לאישור ועדת המכרזים המשרדית לענ"א; המשרד לא נימק מדוע פנה אל שלוש החברות ואליהן בלבד; הנוסח ומועד הפנייה לחברות לא היו אחידים; הליך הפנייה לא תועד; אין מסמכים המתעדים את תהליך הבחירה בספק הזוכה - ההצעות לא הוגשו במתכונת אחידה ומוגדרת מראש שאפשרה להשוות ביניהן, לא היה מפרט לבדיקת ההצעות, ואין מסמך המנמק את בחירת הספק. בפועל, הגם שהנתונים הרפואיים -סיעודיים והסוציאליים מוקלדים למערכת זו השנה השלישית, לא נעשה בהם עד כה שימוש, לא לצרכים תפעוליים, כבסיס להחלטה של ועדת הסיווג, ולא לצרכי בקרה או לקביעת מדיניות. נתונים אלה חסרים לכ-50% מאוכלוסיית הפונים. גם שלמותם ואמינותם של הנתונים הקיימים אינן ודאיות, שכן האגף לגריאטריה החל לבדוק אותם רק במהלך הביקורת. בדיקה כזו, שנעשית זמן רב אחרי שהנתונים הוזנו, מצריכה מאמצים חריגים, ואינה מבטיחה כי לרשות האגף ומשרד הבריאות עומד מאגר נתונים אמין, שלם וזמין בכל עת ולכל צורך. הבדיקה העלתה שאגף המחשוב לא תחקר את תהליך הפיתוח של המערכת, זאת על אף שהתגלו בפרויקט חריגות בעלויות. למשרד מבקר המדינה הומצא עותק של הסכם ההסבה המוארך חתום על ידי החברה בלבד. המשרד לא המציא למשרד מבקר המדינה, למרות פנייתו, נוסח הסכם החתום על ידי המוסמכים להתחייב בשמו. יוצא אפוא שהמשרד האריך את הסכם הפיתוח פעמיים. כאמור, ההסכם נחתם שלא בעקבות מכרז, לא הובא לאישור ועדת המכרזים המשרדית לענ"א ולא לאישור ועדת הפטור ממכרז. גם שתי ההארכות של הסכם הפיתוח לא הובאו לאישור ועדת המכרזים המשרדית כמתחייב מתקנות חובת המכרזים, ולא סווגו בידי ועדת המכרזים כפטורות ממכרז, כנדרש בסעיף 9 לתקנות חובת המכרזים. משרד מבקר המדינה לא קיבל, על אף שדרש, נוסחים של שתי ההארכות, חתומים בידי המוסמכים להתחייב בשם המשרד. מנתוני האגף לגריאטריה עולה כי בשנת 2007 נרשמו במערכת אג"ם כ- 7,000 פניות ללשכות הבריאות, וכי רק בכ -42% מהפניות הוזן מקום הלקוח. ביוני 2008 הוכן באגף לגריאטריה דוח שבדק את ההתפלגות של מקום הלקוח לפי אזורים שונים בארץ, והמליץ להפוך נתון זה לנתון חובה, משרד מבקר המדינה מעיר כי המשרד לא נערך כראוי ומבעוד מועד לפיתוח ולהפעלה של מערכת אג"ם, ולא קיים מכרז להקמת המערכת, לרבות תחזוקתה והטמעתה. במקום זאת השתמש בשירותים שרכש מחברה ב ', ובסמוך לתום תקופת ההתקשרות אתה, ביקש לאשר לו להתקשר אתה מיידית וללא מכרז לתחזוקת המערכת ולהטמעתה, בנימוק של ספק יחיד ושל דחיפות. הטענה שהועלתה בוועדת המכרזים המשרדית לענ"א שחברה ב' היא "ספק יחיד" נדחתה בידי ועדת ענ"א מרכזית. משרד מבקר המדינה כבר העיר שההתקשרות ללא מכרז עם חברה ב', שהחלה בשנת 2004 ובאמצעותה הקים המשרד מערכת בעלות של כ-6 מיליון ש"ח, נעשתה בלי שקדם לה הליך תחרותי כמתחייב מהוראותיו של חוק חובת המכרזים. והנה שוב המליצה ועדת המכרזים המשרדית לענ"א בפני המנכ"ל להתקשר עם חברה ב' בפטור ממכרז, אף שלא היה לכך כל עיגון בחוק ולא הוצגו תנאים לפיהם התקשרות כזו מיטיבה עם המשרד. משרד מבקר המד ינה מעיר כי בחתימתו על ההסכם חרג מנהל אגף המחשוב מסמכותו על פי חוק נכסי המדינה, תשי"א- 1951 . משרד מבקר המדינה מעיר כי המשרד לא הקפיד לקיים את הוראות החוק והתכ"ם. הוא נהג כאילו ליו"ר וועדת ענ"א מרכזית נתונה סמכות לאשר פטור ממכרז, אף שלפי התקנות סמכות זו נתונה לוועדת הפטור. באשר לטענה כי הספק הוא זוכה מכרז חשכ"ל, משרד מבקר המדינה מעיר כי תהליך הבחירה של הספק מבין שלושת הספקים אליהם פנה המשרד, לא התנהל כראוי, כמפורט להלן. משרד מבקר המדינה מעיר כי מטרת התחקור או הערכת המערכת היא להפיק לקחים ברמה הארגונית, הן לצורך המשך הפיתוח של המערכת עצמה והן לקראת פיתוח מערכות נוספות בארגון. נוהל מפת"ח קובע לתהליך זה מספר מאפיינים, שהמרכזיים שבהם הם: התחקור ייעשה על ידי גורם שלא היה מעורב בפיתוח המערכת; התחקור יסוכם בדוח שמשווה את הדרישות מהמערכת לתוצריה בפועל, וכולל גם רשימת ממצאים ולקחים מהפרויקט ורשימת לקחים לארגון. כל זה לא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר כי המשרד לא פעל על פי המתחייב מנוהל מפת"ח ומדיני המכרזים. האופן שבו ניהל המשרד את ההתקשרות לרכישת פעולות הפיתוח, ואחר כך את ההתקשרות לרכישת תחזוקה ופיתוח, והעלויות הגבוהות שחרגו באופן ניכר מהאומדנים שהוצגו בתחילת הפרויקט, מעידים על ליקויים וכשלים בניהולו. האחריות על הפעלה ותחזוקה של מערכת מידע בעלות הנקבעת מראש היא בדרך כלל חלק מדרישות של מכרז להקמה ולפיתוח מערכת. המשרד לא קיים מכרז לפיתוח מערכת אג"ם, ובכך נטל על עצמו ללא הצדקה את סיכוני הפיתוח והתחזוקה של המערכת, בלי שהבטיח כראוי את יעילות הפיתוח. על המשרד היה לבחון את הדרך המועדפת לפיתוח המערכת, תוך בדיקת חלופות ובחירה מנומקת של אחת מהן. אם החליט לפתח את המערכת בעצמו ולא בשיטת Turn Key , היה על המשרד, לפני התקשרות עם חברה להספקת כוח אדם, לפרט את תכולת השירות שדרוש למשרד, כדי לאפשר בקרה על התכנון והביצוע ועל התמורה לתשלומים. גם היה עליו לקבוע מנגנונים לצמצום עלויות עם התייעלות התחזוקה, ומעל לכל אלה היה עליו להגיע לפרויקט מיטבי בדרך של תחרות, דבר שלא נעשה. משרד מבקר המדינה חוזר ומעיר כי אין במכרז התחזוקה אזכור לפיתוח תכנה מעבר לשינויים ותוספות כמצוטט לעיל. זאת למרות שהמשרד התכוון להמשיך ולהשלים פיתוחם של רכיבים שתוכננו ולא מומשו במהדורה הראשונה של המערכת, כגון מודול בקרת המוסדות. יש לציין כי המשרד עסק בבקרה על מוסדות האשפוז הסיעודי זמן רב טרם שהחלו בהכנות למכרז לרכישת שירותי אשפוז גריאטריים 21 . מן הראוי היה כי בפנייה יובהר לספקים שהמכרז עוסק גם בפיתוח של מודול בקרת המוסדות, ושיצורף אליה אפיון שלו, על מנת שידעו שהוא אינו עוסק רק בתחזוקה וכדי שיתעדכנו בהיקפו הכספי של המכרז, מה שהיה הופך אותו אולי לאטרקטיבי לספקים נוספים, דבר שלא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על פי נוהל מפת"ח, העלות הכוללת של מערכת ממוחשבת מוגדרת כסך כל ההוצאות הכרוכות בפיתוח המערכת ותחזוקתה לתקופה של לפחות חמש שנים15 . זאת ועוד, נוהל מפת"ח גם קובע כי ההדרכה, ההטמעה, טיוב הנתונים וההקלדה הם חלק אינטגראלי ובלתי נפרד מתהליך הפיתוח של מערכת. ההוצאות עליהם אמורות להיזקף אפוא לתקציבי המחשוב ולא לסעיפי תקציב אחרים, כמו תקציב הקודים, שלא יו עדו לכך. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי עלויות ההדרכה, ההטמעה וההסבה של הפרויקט לא הוערכו כראוי ואף לא יועד מראש תקציב למימונן. עד סוף שנת 2005 , עת הופעלה המערכת, הסתכמה עלות כוח האדם שהושקעה בפיתוחה, בהסבת הנתונים הדרושים להפעלתה ובהכשרת המשתמשים להפעלתה בכ-5.8 מיליון ש"ח. עלות זאת אינה כוללת את מודול בקרת המוסדות, שנכלל בפנייה להגשת הצעות, ולא פותח. אומדן עלויות מלא ושלם על בסיס הנחות יסוד ברורות היה מקנה שקיפות לתהליך קבלת ההחלטות בפרויקט, והיה מאפשר לעקוב אחר ביצוע הפרויקט ולבקר אותו, לאתר סטיות מהאומדן המקורי ולפעול לצמצומן משרד מבקר המדינה מעיר כי לא ניתן להקים מערכת המבוססת על תכנה נרכשת ללא ביצוע פעולות התקנה והתאמה שלה באמצעות מומחה. גם מבחני קבלה, הכוללים הפעלת תסריטים של אירועים שונים, הם חלק בלתי נפרד מתהליכי פיתוח והקמה של מערכת ממוחשבת. פעולות אלה היו אמורות להיכלל בתכנון המקורי של המערכת, כולל אומדן עלותן, דבר שלא נעשה. . המידי. משרד מבקר המדינה מעיר כי היעדר אומדנים ראויים של עלויות המערכת מנע בעד המשרד להחליט על בסיס מנומק שיש לפתח את מערכת אג"ם באמצעות תוכנת SAP . משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובת המשרד אינה עולה בקנה אחד עם העובדה שעוד בדצמבר 2003 מתח אגף המחשוב ביקורת על טיבו של האפיון שהכין האגף לגריאטריה, והציע לערוך אפיון מחדש של המערכת, דבר שלא נעשה. לדעת משרד מבקר המדינה, אם ידע אגף המחשוב כבר בדצמבר 2003 כי האפיון שבוצע הוא "שטחי" כדבריו, היה עליו להכין אפיון עדכני ומעמיק ולבסס עליו את הערכת העלות שהכין ביוני 2004 . בהתייחס לטענה השנייה של המשרד, לפיה הערכת העלות נעשתה עבור תצורה מינימאלי ת של המערכת, מעיר משרד מבקר המדינה כי על פי נוהל מפת"ח, הערכת עלות של מערכת צריכה לכלול את כל רכיביה למשך חמש שנים. מהאמור לעיל עולה שבמסמך הפנייה להגשת הצעות עלתה הדרישה לדיווח מקוון של המוסדות, והאינטרנט אף הוצג כפתרון אפשרי. מכאן שדרישה זו עמדה לנגד עיניהם של מתכנני המערכת כאשר העריכו את עלותה. מתכנני המערכת לא הכינו מסמך תכנון מפורט הקושר א ת התוצרים המבוקשים למשאבים הנדרשים להפקתם, ולכן נמנע מגורמי הבקרה והביקורת לדעת אם פורטל האינטרנט נמצא בתכולה הראשונית של המערכת או שהוא בבחינת הרחבה שלה. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח העובדה שתהליך הפיתוח של הפרויקט לא התנהל כנדרש על פי נוהל מפת"ח, ושלא הוכן מסמך ובו פירוט של תכולות המערכת ואומדן של משך הפיתוח והעלות של כל שלב, לא ניתן היה לבצע בקרה בסיסית על הפרויקט, ולא ניתן היה לבדוק את ההסברים על הסיבות לגידול בעלויות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי שינויים הנדרשים במהלך הפיתוח צריכים להיבדק מהיבט ההשלכות שיהיו להם על לוח הזמנים והעלות של הפרויק ט. שינויים שיש להם משמעות כספית ניכרת טעונים אישור של בעלי הסמכות לכך לפי חוק נכסי המדינה, תשי"א - 1951 . כל זה מחייב תהליך מובנה של קבלת החלטות, לרבות קביעת הגורמים המוסמכים לכך והגדרת סמכויותיהם.
מהאמור לעיל עולה כי המשרד יצר התחייבויות כספיות של כ -2.3 מיליון ש"ח לחברה ב' בלא שהיה לו מקור תקציבי לכך. בחוק יסודות התקציב, בסעיף 3 " :, נאמר הממשלה רשאית להוציא בשנת כספים פלונית את הסכום הנקוב כהוצאה בחוק התקציב השנתי לאותה שנה". יוצא אפוא כי לכאורה לא פעל המשרד בהתאם לחוק יסודות התקציב ב כך שהתחייב לשלם תמורת עבודות הקמה, הסבה, הדרכה והטמעה של מערכת אג"ם בלי שווידא מראש כי יעמדו לרשותו מקורות תקציביים לכיסוי ההתחייבות.