בנק ישראל . תנאי העסקת עובדים - בנק ישראל .לדעת משרד מבקר המדינה, אף אם תשלום החזרי הוצאות רכב הוא לכאורה הטבת שכר לעובדים, אין בכך משום מתן היתר לעוות ולנתק לחלוטין את הזיקה למטרת ההחזר באופן של מתן "החזרים" לעובדים, ללא עמידה בקריטריונים בסיסיים לזכאות, כגון בעלות על רכב, רישיון נהיגה בר תוקף, ואף ללא דיווח. נוהג זה חורג מכל נורמה ציבורית ומנוגד לכללי מינהל תקין ולהוראות הדין החלות על עובדי ציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום לאימוץ של נורמות "פסולות" והצדקתן בטענה שהן "נהוגות" במגזרים שונים. גם אם חוק יסודות התקציב לא חל על ההסכמים שנחתמו בבנק עוד קודם לחקיקתו, אין זה ראוי ציבורית לנהוג לפי הסכם פסול שנוגד את תקנת הציבור. לכן על הבנק להפסיק לאלתר נוהג זה. סכומי ההחזרים הקבועים בגין הוצאות הנסיעה שהבנק משלם לעובדיו, כמפורט בטבלה 4 , זהים לאלה שנקבעו בשירות המדינה לרמות ניידות א' עד ד'. נוכח העובדה שרמות הזכאות מותאמות ל -14 דרגות, אשר 10 מהן ברמת ההחזר העליונה, ארבע רמות ההחזר שקבע הבנק, ובייחוד הרמה העליונה, נקבעו באופן מוטה כך שמרבית עובדי הבנק ייהנו מרמות ההחזר העליונות שאינן משקפות את התפלגות הדרגות.9 . נמצא כי החזר הוצאות הנסיעה המשתנות שהבנק משלם לעובדיו בגין נסיעה ברכב בתפקיד, אינו מותנה בדיווח או בנסיעות בפועל אלא משולם לעובדים כסכום קבוע לפי מכסת הק"מ שהוקצתה לכל עובד. לדעת משרד מבקר המדינה, החזר הוצאות ללא צורך בנסיעות בפועל או בדיווח כלשהו, אינו סביר ונוגד את כללי המינהל התקין. הביקורת העלתה כי הבנק משלם לעובדיו החזר הוצאות נסיעה בגין נסיעות שנסעו בפועל, שהן למעשה כפל תשלום בעבור הוצאה שבגינה כבר שולמו לעובד התשלומים הקרויים "החזר הוצאות נסיעה בתפקיד" במסגרת מכסת הק"מ המאושרת12 . לדעת משרד מבקר המדינה, כפל תשלומים חורג מכל נורמה ציבורית ומנוגד לעקרונות המינהל התקין, ויש לחדול ממנו לאלתר. נמצא כי בקביעת כללי הקידום עשה הבנק עבודה מקיפה וראויה שמאפשרת מיצוי של כלל הנתונים כדי לקבוע את זכאות העובד להתקדם בדרגה. אולם מתברר שעד שנת 2005 המשיכה המכסה השנתית להיות יעד עיקרי לקביעת הרשימה השנתית של המקודמים, ותהליך הקידום לא הופרד מהסכמי השכר. מכסות הק"מ שהבנק קובע לעובדיו הולכות וגדלות לפי דרגתו ומעמדו של העובד בבנק, ולא לפי נסיעותיו בתפקיד, וגבוהות במידה ניכרת ולא סבירה מאלה הנהוגות בשירות המדינה. המכסות אינן מותאמות לאופי הפעילות של העובד וליכולתו לנצל את מכסת הק"מ. יצוין שהבנק משלם לעובדיו החזר הוצאות משתנות לפי המכסות שהוקצו אף אם לא נוצלו בפועל (ראו להלן). לדעת משרד מבקר המדינה, קביעת מכסות שנתיות לקידום עובדים בדרגות אינה בהכרח כלי ניהולי אם היא מאלצת לקדם עובדים שבלעדיה לא היו מקודמים. כל עוד נקבעת המכסה השנתית בצורה מאולצת בעקבות הסכמים עם ועדי עובדים, .היא פוגעת במועילות וביעילות של קידום בדרגות ככלי עיקרי לניהול ותגמול עובדים לפי טיב תפקודם ופריון עבודתם. כאמור, אמנם בשנים האחרו נות הקטין הבנק את המכסה השנתית ובשנת 2005 ,קבעה הנהלת הבנק את המכסות בלי מעורבות ועדי העובדים בבנק. אף על פי כן וכפי שעולה ממסמכי הבנק ומתשובתו, יש זיקה ישירה בין הקידום בדרגות לבין השכר. משכך, כל עוד מדובר בתהליך רגיל של קידום עובדים, לא נדרשת בדיקתו של ה ממונה על השכר. אולם אם המכסה הופכת למאולצת יש בה סממנים של הטבת שכר, וראוי שמנגנון זה יוגש לבדיקת הממונה על השכר לפני החלתו כדי לוודא שאין מדובר בהטבת שכר חריגה. . יוצא אפוא כי בשנה האחרונה לעבודתו בבנק מקבל עובד העומד לפרוש לגמלאות דרגה אחת בחודש ינואר בשנת הפרישה, ועם יציאתו לגמלאות הוא מקודם בדרגה נוספת. לפיכך, חישוב הגמלה נעשה על בסיס קידום בשתי דרגות, וללא מגבלה של הדרגה העליונה הצמודה לדירוג שבו הועסק העובד. מכיוון שדרגתם של עובדים רבים, לאחר קידומם בשתי דרגות, הייתה מעל לדרגה העליונה הצמודה לדירוגם המקצועי, הנהיג הבנק דרגות נוספות המיועדות לפורשים בלבד, כדי לאפשר להם לקבל תוספת כספית הכרוכה בהעלאה בשתי דרגות. במסגרת פעילותם של גופים ציבוריים שונים במדינת ישראל נדרשת לעתים עצמאות ואי תלות מקצועית שתאפשר לגופים אלו לקבוע מדיניות, לבקר ולהשיג על דעות והחלטות של גופי ממשל שונים. עצמאות זו נקבעת לפי חוק ומפרקטיקה נוהגת של פעילות הגוף. עצמאות זו נתונה בעיקרה לתחומים המקצועיים אך לעתים מיושמת גם במנגנונים מינהליים כדי שיתאפשר לגוף למלא את תפקידיו המקצועיים ללא תלות. ואולם, על גופים אלה, בהם בנק ישראל, מוטלת גם אחריות וחובה לפעול אגב שמירה על האינטרס הציבורי ולהתנהג לפי ערכים ונורמות נאותים כנדרש מגוף ציבורי שאמון על נכסי הציבור וכספו. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם יאושרו לגופים ציבוריים תנאי שכר ורכיבי שכר ייחודיים, עליהם לעמוד בנורמות ציבוריות ובמסגרות השכר הסבירות למגזר הציבורי. יש להבדיל בין תנאי שכר סבירים לבין תנאי שכר חריגים הכוללים תשלומים בלתי תקינים שנוגדים את תקנת הציבור. אף שהבנק הוא גוף סטטוטורי, תוספות השכר הנהוגות בו גבוהות במידה חריגה ולא סבירה ממסגרות ומתנאי השכר שנקבעו בתאגידים סטטוטוריים. על הבנק לאמץ נורמות ציבוריות ראויות ולפעול לפיהן בעניין תהליכי העסקה וסדרי העסקה של עובדים ולהקפיד להשתמש בכספי הציבור בצורה חסכונית ויעילה שתעמוד בהוראות החוק ובתקנת הציבור. הבנק הוא מוסד ציבורי ואין מקום שינהיג רמות שכר, תנאי שכר, וסדרי מינויים החורגים בצורה בלתי סבירה מאלה הנהוגים במגזר הציבורי. הבנק נהג בפזרנות ולא שמר על כספי הקופה הציבורית, אלא נתן לעובדיו הטבות מופלגות בשווי עשרות מיליוני שקלים, במקום לנהוג בכספים אלה בחיסכון, בצניעות, וביעילות. למרות טענותיו, לא הוכיח הבנק אחריות מספקת וניצל בצורה לא ראויה את העצמאות המוחלטת שניתנה לו עד כה. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שהתקציב ותנאי ההעסקה של עובדי הבנק יהיו נתונים לפיקוח ולאישור של גוף חיצוני דוגמת ועדת הכספים של הכנסת20 . כמו כן, ראוי שהמינויים למשרות בבנק, לרבות למשרות ב כירות, ייעשו באמצעות מנגנונים שיבטיחו שוויוניות, תחרות ושקיפות, כמו מכרז או ועדת איתור, ולאחר בדיקה והמלצה של ועדה ציבורית בלתי תלויה שתבחן את תקינות המינוי ואת הכשירות וההתאמה של המועמדים. אין באימוץ המלצות אלה כדי לפגוע בעצמאות הבנק אלא מטרתן לוודא שהבנק פועל לפי הנורמות הציבוריות הראויות. .ציבוריות מקובלות, למסגרות השכר הנהוגות במגזר הציבורי ולתקנת הציבור. לעתים הדבר נעשה באמצעות הנהגת סעיפי ש כר פסולים אשר חוקיותם מוטלת בספק. מבקר המדינה סבור שעל הבנק, כגוף ציבורי שהוקם על פי חוק, להתנהל לפי המסגרת הנורמטיבית הקיימת בשירות הציבורי. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בשירות המדינה יש רמות שכר שונות לדרגים שונים, ואולם בשירות המדינה, ברשויות סטטוטוריות ובחברות ממשלתיות יש מסגרת נורמטיבית כתובה ומקובלת. הממצאים שצוינו בדוח שפרסם מבקר המדינה באפריל 2006 ואלה שפורטו בדוח זה מצביעים שבמשך שנים רבות הנהיג הבנק בשורותיו תנאי העסקה חריגים הכוללים תוספות והטבות רבות המנוגדות לנורמות יוצא אפוא שהנוהג לקדם עובדים ערב פרישתם מהבנק בשתי דרגות לצורך חישוב הגמלה שתשולם להם מהווה הט בה כספית ניכרת שהולכת וגדלה ככל שדרגת העובד גבוהה יותר. נוכח העובדה שהעדכון האמור בחוקת העבודה נעשה רק ב- 1994 , והואיל והוא הטבת שכר לכל דבר ועניין, היה על הבנק להעביר אותו לבדיקת הממונה על השכר. מן האמור לעיל עולה, שזה שנים היה נהוג שחברי הנהלת הבנק מתמנים בלעדית בידי הנגיד, בלי לקיים הליך פומבי, תחרותי ושוויוני של מכרז או ועדת איתור. עד אמצע שנת 2005 מונו חברי ההנהלה אף בלי שנחתמו עמם חוזים אישיים כנהוג במגזר הציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה אמנם לנגיד יש סמכות לנהל את הבנק, ואולם מן הראוי שתהליך בחירת עובדים לתפקידים בכירים, שמתוקף תפקידם הם גם חברי הנהלה, ייעשה לפי עקרונות הפומביות, התחרותיות ושוויון ההזדמנויות. ייבחנו מועמדים אחדים וייבחר מי שמתאים ביותר למשרה, והכול בכפוף לבדיקה והמלצה של ועדת מינויים בלתי תלויה כמקובל לגבי גופים סטטוטוריים, חברות ממשלתיות ומינוי בכירים בשירות המדינה. . שכרם של חברי הנהלת הבנק בעבר ובהווה גבוה בשיעור ניכר מהמקובל בסולמות השכר הממלכתיים ובהשו ואה לטבלת השכר שנקבעה לתאגידים הסטטוטוריים; לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם לא נכלל הבנק ברשימת התאגידים המסווגים בידי הוועדה, היה ראוי שתנאי העסקת הבכירים בבנק יהיו בהתייחס להמלצותיה של הוועדה, ובכפוף לאישורו של הממונה על השכר.
מהאמור לעיל עולה כי אף שלהחזרי התשלומים אמורה להיות זיקה ישירה להוצאות השימוש ברכב, חלק מעובדי הבנק מקבלים החזר הוצאות נסיעה בתפקיד גם אם אין בבעלותם רכב או רישיון נהיגה תקף.