משרד האוצר . הפיקוח על מתן אשראי למשקי בית ועל נותני שירותי מטבע מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הדוח שפרסם האגף הפיננסי בבנק ישראל אמנם מציג ניתוח של חובות משקי הבית לפי עשירוני הכנסה - לרבות חישוב יחס שיעור ההחזר מההכנסה הפנויה של משקי הבית בעשירונים השונים וניתוח סיכון הלווים בתרחישים שונים - אולם הניתוח מתבסס אך ורק על החוב לדיור של משקי הבית (כ- 70% מן החוב), ולא על כל חובותיהם. כלומר, הדוח מציג ניתוח חלקי ואינו מציג ניתוח של כלל הסיכון של משקי הבית. מהאמור לעיל עולה כי הסקירה והניתוח של מגזר משקי הבית שפרסם בנק ישראל בדוח היציבות הפיננסית חלקיים בלבד, ואינם משקפים את התמונה הכוללת של חובות משקי הבית בישראל, את התפתחותם בשנים האחרונות ואת רמת הסיכון של מגזר זה. מתברר כי לבד מנתונים על היקף האשראי למשקי בית מהמערכת הבנקאית, בחלוקה לפי תאגיד בנקאי ולפי ייעוד (דיור או שלא לדיור), אין בבנק ישראל מידע מפורט דיו על האשראי במשק. למשל, אין בידיו נתונים על מטרת האשראי (כגון הלוואות לרכישת כלי רכב או כיסוי משיכת יתר) ונתונים על הריבית הממוצעת. מידע חיוני זה נמצא בידי הבנקים ולבנק ישראל הסמכות לדרוש אותו מהם, אולם אין הוא עושה זאת. לדעת משרד מבקר המדינה, לצורך קבלת תמונה ברורה ומקיפה של חובות מגזר משקי הבית בישראל והסיכונים העלולים להתפתח בגינם ולהשפיע על יציבות המשק, מן הראוי כי בנק ישראל יבצע מיפוי של חובות משקי הבית לפי פילוחים ומאפיינים שונים, ניתוחי רגישויות ומעקב מדויק יותר אחר מגמות, ויבחן את היקף משקי בית הנמצאים במצב של מינוף מסוכן18 . לדעת משרד מבקר המדינה, על בנק ישראל, הלמ"ס ומשרד האוצר לשפר ולהרחיב את בסיס הנתונים שלהם בנוגע לחובות משקי הבית כדי לאפשר מעקב אחר נתונים אלו וניתוחם. מהתרשים עולה כי בשנים 2014 -2011 קטנה יתרת ההפרשות להפסדי אשראי בגין הלוואות שלא לדיור של כלל המערכת הבנקאית; זאת אף שבשנים אלו חל גידול ניכר בהיקף ההלוואות הניתנות למשקי בית. לדעת משרד מבקר המדינה, על בנק ישראל להמשיך ולעקוב אחר נתוני ההפרשות בגין אשראי לאנשים פרטיים שלא לדיור, כדי שההפרשה תהלום את הסיכון הגלום באשראי זה. נמצא כי משנת 2008 לא קידמו משרד האוצר והלמ"ס את נושא איסוף הנתונים בדבר החיסכון והחובות של משקי הבית, למרות החשיבות שבאיסופם. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאז בוצע המבחן המוקדם עברו יותר מעשר שנים, שבהן חלו שינויים בסביבה הטכנולוגית ואולי אף באוריינות הפיננסית של הנסקרים. לכן מן הראוי שהלמ"ס תקדם הכנת תשתית לבניית סקר ייעודי לאיסוף נתונים על חיסכון ועושר (וחובות) של משקי הבית. משרד מבקר המדינה מעיר כי על היחידה לפעול בהקדם לתיקון הליקויים שהועלו בדוחות הביקורת בעניין נותני שירותי מטבע. נמצא כי אין הנחיה דומה המחייבת תאגידים בנקאיים ליידע את הלקוח, בעת מתן הלוואה, בדבר שיעור ריבית הפיגורים שהוא צפוי לשלם במקרה של אי- עמידה בהחזר ההלוואה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוסף על קידום הטיפול בעניין ריבית הפיגורים, על בנק ישראל לשקול לחייב את התאגידים הבנקאיים להציג בפני לקוחותיהם - לא רק בהלוואות לדיור - תחזיות של הרמה שאליה עלול להגיע ההחזר החודשי בהלוואו ת בריבית משתנה, במקרה של עלייה בריבית. כך יוכלו הלקוחות לנהל את סיכוניהם בצורה טובה יותר, ואולי אף להימנע מלקיחת הלוואות שלא יעמדו בהחזריהן לאורך זמן ובסביבה כלכלית משתנה. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הוראות אגף שוק ההון האמורות בדבר הלוואות לעמיתים הן כלליות מאוד, וכי חסרות בהן, בין היתר, הנחיות לדרכי הפעולה של הגופים המוסדיים במצבים כגון אי -החזר ההלוואה על ידי העמית, והגבלות על מתן הלוואות לעמית הקרוב לגיל פרישה. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי תיקון צו איסור הלבנת הון תיקן כמה מהליקויים שעליהם הצביע ארגון מאניבל, אולם חלק ניכר מהליקויים הנוגעים לנש"ם טרם תוקנו. מש רד מבקר המדינה מעיר כי על הממשלה והגופים הרלוונטיים - משרד המשפטים, היחידה והמשטרה - לפעול בהקדם לתיקון כל הליקויים שהועלו בדוח מאניבל משנת 2013. נמצא כי חרף המלצת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה מאפריל 2013 , היחידה טרם גיבשה הנחיות ברורות המדגישות את ההבחנה בין ניכיון צ'ק, המצריך חובת רישום ודיווח, ובין הלוואה, הפטורה מכך. מצב זה יוצר פרצה המאפשרת לגורמים שאינם חפצים בפיקוח לחמוק מחובותיהם הרגולטוריות. נמצא כי אף שנושא ה סדרת שוק ההלוואות החוץ -בנקאיות עלה על שולחנם של הרגולטורים, ואלה הסכימו כי הוא חיוני וחשוב, בנק ישראל ומשרד האוצר לא קידמו את הטיפול בתחום זה. בחינת המידע הקיים באגף שוק ההון מעלה כי לבד מנתונים על סך היקף ההלוואות לעמיתים מכל אחד מ הגופים המוסדיים, אין ב ידיו מידע מפורט דיו על אפיק השקעה זה: נתונים על הריבית הממוצעת על הלוואה לעמית, היקף ההלוואה הממוצעת לעמית, שיעור ההלוואות הלא מכובדות, מספר הלווים החדשים המצטרפים למעגל ההלוואות בתקופה מסוימת, הגיל הממוצע של הלווים, הביטחונות וכדומה. . מלוח2 עולה כי בשנים 2014 -2011 ביצעה היחידה מספר ביקורות זעום על נש"ם, והיקף העיצומים הכספיים שהוטלו עליהם צומצם באופן משמעותי. לדעת משרד מבקר המדינה, על היועץ המשפטי לממשלה להמשיך ולפעול לכך שתחום ההלוואות החוץ -בנקאיות יוסדר בהקדם. על משרד האוצר ומשרד המשפטים לפעול לכך שהמלצות הצוות לא יישארו בבחינת "אות מתה". נמצא כי על אף ההדרכות שמקיימת היחידה, נש"ם רבים עדיין אינם מכירים באורח מספק את דרישות החוק החלות עליהם. משרד מבקר המדינה מעיר כי היעדר נתונים מקשה לקיים פיקוח והגנה הולמים על העמיתים ועל יציבות הגופים המוסדיים. לאור הגידול בהיקף ההלוואות שנותנים גופים אלה לעמיתים בשנים האחרונות, על אגף שוק ההון לפעול לאיסוף מידע מפורט יותר על אפיק זה, לצורכי פיקוח ובקרה, ולהתנהל בתחום זה בדומה להתנהלות באסדרת המערכת הבנקאית. על האגף לרכוש את היכולת הטכנית לאיסוף הנתונים המפורטים על אפיק זה . לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הגידול בהיקף ההלוואות למשקי הבית, מן הראוי שבנק ישראל ישקול להוציא הוראה שתחייב את התאגידים הבנקאיים ליידע את הלקוח, בעת מתן האשראי, על הסיכונים שהוא עלול להיחשף להם במהלך חיי ההלוואה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר ומשרד המשפטים לפעול בהקדם ליישום מסקנות הצוות לעניין הסדרת פעילותם של נותני שירותי המטבע. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשטרה להגביר את האכיפה כנגד נש"ם שאינם רשומים כחוק. כפי שיפורט להלן, טרם יושמו חלק מההמלצות שהעלה מבקר המדינה בדוח 60 ב משנת 2009 בנושא הפי קוח על נש"ם (להלן - הדוח הקודם), וחלק מהליקויים טרם תוקנו: נמצא כי עד מועד סיום הביקורת- מאי 2015 - טרם גיבשו הפיקוח על הבנקים ומשרד המשפטים את הצעדים המשלימים שיבטיחו הגנה על המידע של הלקוחות. לכן טרם ניתנה הוראת המפקח שתאפשר ללקוחות לקבל את דירוג האשראי הפנימי שלהם בתאגיד הבנקאי, כחלק מתעודת הזהות הבנקאית. על משרד המשפטים ובנק ישראל לפעול ללא דיחוי לגיבוש הצעדים המשלימים שיבטיחו הגנה על המידע של הלקוחות ויאפשרו ללקוחות לקבל את דירוג האשראי הפנימי שלהם בתאגיד הבנקאי כחלק מתעודת הזהות הבנקאית. נמצא כי מסמך האסטרטגיה הלאומית לקידום החינוך הפיננסי בישראל טרם נידון וטרם אומץ על ידי הממשלה, וכי חלק ניכר מהיעדים שתוארו בו לא מומשו. משרד מבקר המדי נה רואה חשיבות רבה בקידום החינוך הפיננסי בישראל. על משרד האוצר לפעול לכך שהמלצות המחלקה לחינוך פיננסי באגף שוק ההון יהפכו להחלטת ממשלה , שתקבע בין השאר תכנית עבודה מפורטת, לרבות יעדים ומשימות ברורים ומדידים ולוחות זמנים ליישומה. זאת ועוד, על רקע הגידול המתמשך באשראי למשקי הבית, החינוך הפיננסי מצריך תשומת לב ייחודית . על הממשלה לשקול להעמיק את החינוך הפיננסי לצרכנים בנושאי הפחתת חובות , לקיחת אשראי מבוקר והימנעות מ הלוואות שלא יוכלו לפרוע נוכח מצבם הכלכלי. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי טרם יושמו ה המלצות המתוארות לעיל. המידע הנמסר ל לשכות האשראי נותר מצומצם, אינו מאפשר להן לפתח מודל סטטיסטי לדירוג אשראי ללקוח ולכן גם אינו מאפשר למלווים פוטנציאליים לקבל תמונה מהימנה על מצבו של הלווה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד המשפטים ובנק ישראל לפעול ללא דיחוי לשיפור השיתוף בנתוני אשראי. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד המשפטים ובנק ישראל לפעול לקידום תיקון תקרת הריבית בחוק הסדרת הלוואות חוץ -בנקאיות ולהחלתה גם על התאגידים הבנקאיים. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח העובדה שהממשלה החליטה כי תפקיד המחלקה לחינוך פיננסי לרכז את נושא החינוך הפיננסי בישראל, וכי עליה להכין תכנית מדיניות לאומית מקיפה לקידום החינוך הפיננסי ולהגברת האוריינות הפיננסית - מן הראוי שמשרד האוצר יפעל לכך שהאסטרטגיה תובא לדיון בממשלה. נמצא שעד מועד סיום הביקורת - מאי 2015 - טרם הושלם הליך תיקון החקיקה ולכן לא יושמה המלצת הצוות ממרץ 2013 . לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר, בשיתוף בנק ישראל ומשרד המשפטים, לפעול להשלמת החקיקה בהקדם, שכן היא ת גביר א ת שקיפות התאגידים הבנקאיים כלפי לקוחותיהם , ת תרום להגברת התחרות בתחום האשראי ותשפר את כוח המיקוח של הלקוחות מול הבנקים. פרט לסעיפים המתוארים לעיל אין בבנק ישראל הנחיות לתאגידים הבנקאיים (הבנקים וחברות כרטיסי האשראי) בדבר פרסום אשראי קמעונאי - לא בנוגע לתוכן הפרסום של הלוואות ולא בנוגע לאופן פרסומן בערוצי התקשורת . משרד מבקר המדינה מעיר כי על בנק ישראל להסדיר את נושא הפרסום והשיווק של מוצרי אשראי למשקי בית על ידי התאגידים הבנקאיים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי אין הנחיות בנוגע להטעיה בפרסום .ושיווק של הלוואות חוץ -בנקאיות שנותנות חברות פרטיות, לרבות הלוואות .של נותני שירותי מטבע. נמצא כי אף שמשרד האוצר איננו מפקח על תהליך .מתן ההלוואות, בפרסומים רבים מציינות החברות לצד הצעת ההלוואה את .הביטויים "ברישיון משרד האוצר" או "באישור משרד האוצר", בדרך .שעלול להשתמע ממנה כי המשרד מפקח על התהליך. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הגידול המתמשך בהלוואות למשקי בית בשנים האחרונות, על משרד המשפטים ומשרד האוצר לפעול בהקדם להסדרת הפיקוח על תחום ההלוואות החוץ-בנקאיות הפרטיות, ובתוך כך להסדיר את נושא הפרסום והשיווק של הלוואות לצרכנים. .נותני שירותי מטבע מנהלים פעילות פיננסית ענפה, אשר כרוכה בביצוע עסקאות רבות במזומנים. היקף פעילותם, הכוללת גם מתן הלוואות חוץ -בנקאיות, והרגולציה הנמוכה יחסית מעלים את הסיכון לשימוש בסקטור זה לצורך הלבנת הון ומימון פשיעה וטרור. הממצאים שהועלו בדוח זה ממחישים את נחיצות הסדרתה של חקיקה ייעודית לנותני שירותי מטבע והסדרת הפיקוח ע ל הלוואות חוץ-בנקאיות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האינטרס הציבורי להגן על לווים ונוכח חשיבות המלחמה בהלבנת הון ובפשיעה המאורגנת, על משרד המשפטים, בנק ישראל ומשרד האוצר להסדיר את שוק ההלוואות החוץ -בנקאיות בהקדם. על הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, משרד האוצר ובנ ק ישראל לאסוף נתונים מפורטים ואמינים יותר על היקף חובות משקי הבית. זאת כדי שתהיה לממשלה יכולת לאמוד את הסיכונים המשקיים והחברתיים הטמונים בחובות אלה, וכדי שתוכל לנקוט מדיניות מתאימה המביאה בחשבון את מלוא ההשפעות האפשריות של צעדים מאקרו-כלכליים. נמצא כי משרד האוצר גיבש נוהל כאמור והעבירו לקבלת אישורו של משרד המשפטים, אולם נכון למועד סיום הביקורת - מאי 2015 - .לא התקבל אישור זה אינו נכלל ברשימת הפעולות הנכללות בתעודת הרישום - למשל מתן הלוואות. לפיכך על הרשם לאסור על נש"ם את השימוש בתעודה שניתנת להם באופן העלול להטעות לקוחות. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי אין כיום בישראל נתונים רשמיים על היקף הפעילות בשוק ההלוואות שנותנים גורמים פרטיים למשקי בית, לר בות מספר הגורמים הפעילים, המחזור הכספי השנתי שהשוק מגלגל והריביות שנגבות בגין הלוואות. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות משרד האוצר, משרד המשפטים ובנק ישראל, אשר כשלו במציאת פתרון הולם להסדרת שוק ההל וואות החוץ - בנקאיות, ואת התופעה הנפסדת של העברת הטיפול בנושא חשוב זה ממגרשו של מאסדר אחד למגרשו של מאסדר אחר. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח אינטרס הציבור בהגנה על לווים וחשיבות המלחמה בהלבנת הון ובפשיעה המאורגנת, ולאור היבטי המאקרו הנלווים לתחום ההלוואות החו ץ-בנקאיות, על הממשלה להסדיר שוק זה ללא דיחוי נוסף. משרד מבקר המדינה מעיר79 כי פעילותם של נש"ם משתרעת על טווח רחב של שירותים פיננסיים, שחלקם אינם מוגדרים בחוק איסור הלבנת הון ושהעיסוק בהם על אף השוני בין שיטות החישוב של בנק ישראל ושל ה - OECD , מציג בנק ישראל בדוח שפרסם ביוני 2014 על היציבות הפיננסית10 השוואה בין יחס חובות משקי הבית בישראל להכנסה הפנויה לבין יחס זה במדינות ה- OECD , ללא ביאור או הערה בדבר השוני בין שיטות החישוב. יצוין כי נתוני בנק ישראל מציגים את מצבה של ישראל כחיובי יותר ממצבה לפי אותם נתונים המחושבים לפי שיטת ה - .OECD , כפי שעולה מתרשים3 .לעיל לדעת משרד מבקר המדינה, בגלל השוני בין שיטת החישוב של בנק ישראל לבין שיטת ה- OECD אין מקום להציג השוואה בין נתונים אלו- שהם נתונים שונים בהרכבם - בלי לציין את דבר השוני בשיטות החישוב. נמצא כי על אף ההשפעה המאקרו-כלכלית שיש לחובות משקי הבית וחרף חשיבות ריכוזם של מכלול הנתונים בנושא זה וניתוחם בהתאם למאפייני משקי הבית, אף אחד מהגורמים הרלוונטיים - בנק ישראל, משרד האוצר והלמ"ס - אינו עושה כן. זו אחת הסיבות לכך שהמעקב ש ל בנק ישראל אחר התפתחות מגמות בחובות משקי הבית העלולות לסכן את יציבות המשק אינו מעקב מלא.
נמצא כי הליקוי לא תוקן. כאמור לעיל, נש"ם רבים מפרסמים מתן הלוואות ולצד הצעת ההלוואה מוסיפים את הביטויים "ברישיון משרד האוצר" או "באישור משרד האוצר", בדרך שעלול לה שתמע ממנה כי המשרד מפקח על תהליך מתן ההלוואות.