משרד האוצר . ניהול העודפים והרזרבה הכללית בתקציב המדינה - אגף התקציבים בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי גם במערכת המרכב"ה אין מביאים בחשבון בעת חישוב העודפים את התקבולים שהתקבלו בפועל בתקנות ה כנסה מיועדת, וכי דוח העודפים המופק ממערכת זו מחייב אף הוא תיקונים ידניים. נוסף על חוסר היעילות שבשיטת עבודה זו, היא פותחת פתח לטעויות ומקשה על ביצוע בקרה נאותה על נתוני העודפים שמגישים המשרדים לאישור אג"ת. יש לציין כי אג"ת מבצע מעקב אחר פרויקטים גדולים בלבד, וכי החלטותיו בעניין העברת עודפים עבור פרויקטים שעלותם נמוכה יחסית - אם כי עלותם הכוללת עלולה להסתכם בסכומים ניכרים - מבוססות על נתוני התחייבויות שהוא מקבל מהחשבויות, וכפי שצוין לעיל במקרים רבים יתרת ההתחייבויות אינה נפרסת כראוי על פני שנים ואינה מבוקרת. לדעת משרד מבקר המדינה, על אג"ת להבטיח שהמידע המצוין בבקשות לשינויים תקציביים הנמסרות לוועדה יהיה מדויק, מהימן ומפורט ככל האפשר ולפעול בשקיפות המרבית כדי לאפשר לוועדה לקבל החלטה מושכלת. . לדעת משרד מבקר המדינה, לפני שאג"ת מעביר לאישור הוועדה בקשה לקצץ בתקציבו של אחד המשרדים, עליו לכל הפחות להודיע על כך למשרד האמור. המחלוקת בין שני המשרדים מלמדת על היעדר תיעוד מתאים של תהליך קבלת ההחלטות. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת להקל על המעקב אחר סכומים המועברים בין סעיפי התקציב ואחר סכומים המוקצים מן הרזרבה הכללית, יש להקצות בסעיף הרזרבה הכללית תכנית תקציב נפרדת שתשמש להעברת סכומים בין סעיפים ואשר תתאפס בסוף שנת הכספים. בזכות מנגנון זה תגבר השקיפות ויהיה אפשר לבצע בקרה על ביצוע מדיניות הממשלה וקיום סדרי העדיפות שלה. נמצא כי נוהל דיווח זה אינו מיושם, וכי אגף החשכ"ל אינו עושה בקרה על מחיקת התחייבויות בחשבויות השונות, בין היתר על מחיקת התחייבויות שהתקבלו בגינן עודפים מחויבים. זאת ועוד, במערכות המחש ב לא מותקנים מנגנוני בקרה המתריעים כל אימת שמתבצעות מחיקות כאלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר לשקול התקנה של המנגנונים האמורים במערכת הממוחשבת החדשה (להלן - המרכב"ה10 .) תופעה זו מלמדת על אי-הקפדה על הוראות החוק. מן הראוי שאגף החשכ"ל יבדוק אם מקור התופעה בנתונים לא אמינים על יתרות ההתחייבויות או בחתימה על התחייבויות בסכומים גדולים מהמסגרת המאושרת. נמצא כי במקרים רבים בעת שהחשבויות מבצעות רישום התחייבות במערכות הכספיות הממוחשבות, הן אינן מקפידות לפרט את פריסת התשלומים החזויה של ההתחייבות לפי פרטי ההתקשרות עם הספק או הקבלן. ברירת המחדל בהיעדר פירוט כזה היא שההתחייבות מ תווספת במלואה ליתרת ההתחייבויות המיועדות לתשלום בשנה השוטפת. מהאמור לעיל עולה כי קיימים ליקויים בתהליך רישום ההתחייבויות והבקרה עליהן וכי נתוני ההתחייבויות במערכות הכספיות אינם מדויקים. לגבי ההנחיות לביקורת של מבקרי הכספים בחשבויות, יודגש כי סעיף 6 (ב) לחוק יסודות התקציב מתייחס רק לתכניות בתקציב הרגיל שבהן לא תוקצבה הרשאה להתחייב. בנוסף לבדיקה זו יש לבחון גם את נכונות נתוני ההתחייבויות בתכניות בתקציב הפיתוח ובתכניות בתקציב הרגיל שבהן תוקצבה הרשאה להתחייב. לדעת משרד מבקר המדינה, תקצוב של הרשאה להתחייב בפעילויות שהן רב - שנתיות במהותן בתקציב הרגיל יסייע לפרוס כראוי את ההתחייבויות ולתקצב טוב יותר את ההוצאה המתוכננת על פני השנים. בזכות זאת יקטן היקף העודפים ויפחת הצורך בחידוש ההסכמים מדי שנה בשנה. הדבר יביא לניצול מועיל יותר של מסגרת התקציב הכוללת שאושרה על ידי הממשלה והכנסת ויאפשר בקרה טובה יותר על הביצוע. כבר בדוח 54 ב העיר מבקר המדינה לאג"ת שיש צורך לתקצב הרשאה להתחייב בתקציב הרגיל15 , אך ליקוי זה לא תוקןעד מועד סיום הביקורת הנוכחית. .משרד מבקר המדינה מעיר לאג"ת כי יש אמת בטענה ששימוש בהרשאה להתחייב מפחית את גמישות הממשלה בכל הנוגע לניהול תזרים המזומנים בשנים הבאות, אך אין בה כדי לפטור את הממשלה מהצורך בתקצוב הרשאה להתחייב עבור פעילויות בעלות אופי רב -שנתי בתקציב הרגיל. עקב השימוש בשיטה שתוארה לעיל, בתקציב של שנה נתונה מוקצים לעתים כספים לביצוע פרויקטים רב-שנתיים שההוצאות בעבורם ישולמו רק בשנים שלאחר מכן. לפיכך התקציב אינו משקף נאמנה את ההוצאות הצפויות בשנה האמורה, ופוחתת גמישות הממשלה בכל הנוגע לניהול תזרים המזומנים כבר באותה שנה. לדעת משרד מבקר המדינה, פריסה מדויקת ומעודכנת ככל האפשר של ההתחייבויות בתקציב הרגיל ובתקציב הפיתוח חיונית הן לצורכי תכנון תקציבי של פרויקטים רב-שנתיים והן לשם מיון נכון של העודפים לפי סוגיהם - מחויבים ולא מחויבים. בהיעדר פריסה כזאת, התקציבים אינם מנוהלים ביעילות ונוצרים עודפי תקציב שהיה אפשר לחזותם מראש. עודפי תקציב אלה אינם משקפים צרכים ומגבילים את המשרדים בניהול תזרים המזומנים שלהם. פריסה מדויקת הכרחית ממילא הן לצורך ניהול הפרויקטים, הבקרה עליהם ותכנון ההוצאות הצפויות של המשרד בטווח הקצר, הבינוני והארוך, והן לצורך הדיווח על היקף יתרת ההתחייבויות של הממשלה ועל הצפי למימושן16. . ,עודפים, אולם במועד הביקורת נמצא כי החשבונאי הראשי אינו חותם על הבקשות מכיוון שלטענתו אין ביכולתו לוודא את נכונותם של נתוני ההתחייבויות הרשומים במערכות הכספיות. אג"ת הסביר לנציגי משרד מבקר המדינה כי צוותי העבודה באגף בודקים את הדיווחים של המשרדים ומוודאים שהם סבירים לפני שהם מאשרים העברת עודפים מחויבים. משרד מבקר המדינה מעיר כי על אגף החשכ"ל לצקת תוכן לחובת האישור שנקבעה בהוראות התכ"ם, על מנת שיוכל לאשר את סכומי ההתחייבויות והעודף כנדרש. לאמינות הנתונים על יתרת ההתחייבויות השפעה רבה על שיפוטו של אג"ת ועל יעילות קבלת החלטותיו בכל הנוגע להעברת העודפים. נמצא, כי מדיניות אג"ת בעניין זה אינה עקבית ואחידה וכי לעתים הוא מאשר גם העברתם של עודפים לא -מחויבים. אג"ת השיב כי בקשות אלה מתקבלות מהמשרדים וההחלטה נתונה לשיקול דעתו של האגף. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי אג"ת יקבע כללים ברורים בנושא העברת העודפים הלא -מחויבים, כדי להקטין את אי-הוודאות של משרדי הממשלה, כדי לסייע להם לתכנן ולבצע פעולות תוך ניצול מיטבי של התקציב וכדי שהעברת העודפים תיעשה על פי סדרי עדיפויות ברורים. אי-העברת עודפים מחויבים גורמת למשרדי הממשלה לממן את התחייבויות העבר באמצעות תקציב השנה הנוכחית והדבר מהווה למעשה קיצוץ תקציבי. בשיטה זו היקף העודפים המחויבים שנותרו משנה קודמת, ושאינם מועברים, קובע את היקף הקיצוץ בכל משרד ומשרד, ללא התחשבות בצרכים וב סדרי העדיפויות של הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, אם משרד האוצר רואה צורך להשתמש במנגנון העברת העודפים ככלי פיסקאלי לוויסות הוצאות הממשלה לשם עמידה ביעד הגירעון בעת משבר, עליו להביא זאת לאישור הממשלה. 2. נמצא שאג"ת מאשר את בקשות המשרדים להעברת עודפים מחויבים הן עבור התחייבויות שמועד פירעונן חל בשנה הקרובה והן עבור התחייבויות שייפרעו בשנים הבאות. באופן זה עוברים משנה לשנה עודפים בסכומים גדולים, אף שידוע מראש שלא ינוצלו בשנה העוקבת ושיהיה הכרח להעבירם כעודפים גם בשנה שאחריה. לדעת משרד מבקר המדינה, התחייבויות שהתשלום בגינן מתוכנן לשנים הבאות צריכות להיות מתוקצבות מדי שנה בשנה לפי התשלומים הצפויים לאותה שנה ולא לשמש בסיס להעברת עודפים. .האוצר לגבש מדיניות ונהלים אחידים להעברת עודפים ולהקפיד על רישום נכון ומדויק של ההתחייבויות ופריסתן ועל ביצוע בקרה נאותה עליהן. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהממשלה תיזום עבודת מטה כדי להגדיר סמכויות בכל הנוגע להעברת תקציבים בין סעיפי תקציב. עבודת מטה זו צריכה בין היתר לגבש כללים להבחנה בין העברות תקציב בין סעיפים שמטרתן לווסת את תזרימי המזומנים של משרדי הממשלה ובין העברות תקציב בין סעיפים שיש בהן משום שינוי סדרי עדיפויות או קיצוצים; ולקבוע אמות מידה למצבים בהם שינויים הנוגעים לסדרי עדיפויות או קיצוצי תקציב יהיו בסמכות שר האוצר, או שידרשו הודעה לממשלה או את אישור הממשלה. כמו כן מומלץ לשקול לעגן בחקיקה את הכללים ואמות המידה שייקבעו, כשם שעוגנו בחוק ההוראות לגבי שינויים בתוך סעיף תקציבי. מאחר שמדובר בהתנהלות הנמשכת זה שני ם במשרד האוצר ובהיקפים כספיים גדולים, התוצאה היא שתקציב המדינה מנוהל ללא הצגה מדויקת של תמונת המצב התקציבית וכך נפגמת השקיפות המתבקשת והראויה, שהיא תנאי מקדים לביצוע בקרה נאותה. על משרד האוצר לשפר את סדרי הניהול של העודפים ושל הרזרבה הכללית כדי למנוע את הת ופעות עליהן הצביע מבקר המדינה בדוח זה. עליו להקפיד לעשות שימוש בתחומים אלה בהתאם להוראות החוק ולהוראות שהוא קבע ולמטרה שלשמה נועדו. הביקורת על ניהול העודפים והרזרבה הכללית בתקציב המדינה העלתה סדרה של ליקויים אשר מצביעים על כך שחלק משיטות הע בודה הקיימות של אג"ת אינן עולות בקנה אחד עם עקרון השקיפות ואינן מאפשרות לבצע בקרה נאותה על יישום מדיניות הממשלה ועל שמירה על סדרי העדיפויות שלה. עוד נמצא כי אגף החשכ"ל אינו מקפיד על קיום הוראות שהוא עצמו קבע. בתקציב המדינה נותרים מדי שנה בשנה סכומים גדולים של תקציבים לא מנוצלים, וחלקם מועברים למשרדים כדי שישתמשו בהם בשנה העוקבת. על אג"ת לבחון את הסיבות לאי -הדיוקים בתקצוב ולהפיק את הלקחים הנדרשים כדי לשפר את תכנון התקציב, להקטין את סכום התקציבים הלא מנוצלים ואת מספרם וסכומם של השינויים בתקציב במשך השנה. שיפו רים אלה נדרשים על מנת לאפשר ניצול מועיל ויעיל יותר של מסגרת התקציב הכוללת שאישרו הממשלה והכנסת. העברת עודפי תקציב משנה לשנה נועדה לגשר על פני שנות תקציב עוקבות ולאפשר למשרדים רצף של פעילות. חשוב שסכום העודפים המועברים יהיה מדוד ושההעברה תתבצע רק לצורך שמירה על המשכיות הפעילות. לשם כך על משרד לדעת משרד מבקר המדינה, דוגמה זו ממחישה את הצורך בקביעת כללים ברורים באשר לסמכות להעביר תקציבים בין סעיפי תקציב. נוסף על כך, במקרה זה אג"ת לא שמר על עקרון השקיפות, ומן הראוי היה ששתי ההעברות יובאו לאישור ועדת הכספים בשתי בקשות נפרדות ושלכל בקשה יצורפו דברי הסבר מתאימים. .ההסבר של אג"ת בעניין הפחתת מספר תקנות התקציב אינו מניח את הדעת, מה גם שאג"ת לא אישש את טענתו באמצעות נתונים ומסמכים מתאימים. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שמדובר בתופעות מהותיות שנראה כי אינן סבירות, מן הראוי שאג"ת יבחן וינתח אותן ולהבא יקפיד יותר על תקינות תהליך האישור של העברת עודפי תקציב ועל שקיפותו. לדעת משרד מבקר המדינה, בהתחשב בכך שהכנסת היא הגוף המאשר את תקציב המדינה, ובכך שהתקציב הוא הכלי העיקרי שבאמצעותו נקבעים סדרי העדיפויות והמדיניות הפיסקאלית של הממשלה, מן הראוי שיוצג לה מידע מלא ומפורט באשר למקור השינויים בתקציב. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהממשלה תיזום עבודת מטה כדי להגדיר סמכויות בכל הנוגע להעברת תקציבים בין סעיפי תקציב. עבודת מטה זו צריכה בין היתר לגבש כללים להבחנה בין העברות תקציב בין סעיפים שמטרתן לווסת את תזרימי המזומנים של משרדי הממשלה ובין העברות תקציב בין סעיפים שיש בהן משום שינוי סדרי עדיפויות או קיצוצים; ולקבוע אמות מידה למצבים בהם שינויים הנוגעים לסדרי עדיפויות או קיצוצי תקציב יהיו בסמכות שר האוצר, או שידרשו הודעה לממשלה או את אישור הממשלה. כמו כן מומלץ לשקול לעגן בחקיקה את הכללים ואמות המידה שייקבעו, כשם שעוגנו בחוק ההוראות לגבי שינויים בתוך סעיף תקציבי. למרות השינויים בתקציב שמבוצעים במשך השנה, נותרים בסוף השנה תקציבים רבים לא מנוצלים (לדוגמה, מהתרשים עולה כי בשנת 2005 ב- 59% מתקנות התקציב היה תת-ביצוע של 10% ויותר ביחס לתקציב על שינוייו). לדעת משרד מבקר המדינה , על אג"ת לבחון את הסיבות לאי -הדיוקים בתקצוב, להפיק את הלקחים הנדרשים כדי להכין אומדנים אמינים ולשפר את תכנון התקציב. נמצא כי החשבים במשרדי הממשלה מוסרים בכל שנה לאגף החשכ"ל את סכומי העודפים המחויבים שהם מבקשים להעביר משנת הכספים הקודמת, אולם אין באגף החשכ"ל אף גורם העושה בקרה על בקשות המשרדים לפני שהן מוגשות לאג"ת כדי לוודא את נכונות הנתונים המדווחים בבקשות. זאת ועוד, עד שנת 2004 נהגה החשבונאית הראשית דאז באגף החשכ"ל לחתום על הבקשות להעברת
השיטה לפיה סכומים שקוצצו מועברים לרזרבה הכללית אינה מאפשרת לעקוב אחרי הסכומים הללו ואינה מאפשרת לדעת אם התקציבים הועברו מן הרזרבה לסעיפי תקציב אחרים, ואם כן - לאילו סעיפי תקציב הם הועברו. מנגד, כאשר ועדת הכספים מתבקשת לאשר העברה של סכומים מהרזרבה, אין היא יודעת מה מקור התקציבים ואם מקורם בקיצוץ שבוצע בסעיפי תקציב אחרים.