הרשות השניה לטלויזיה ורדיו . היבטים בפעילותה של הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שהחוק הטיל על משרד האוצר את האחריות לחשב את כ ספי התמלוגים בהתאם לנתונים המועברים מהרשות, בהיעדר הנתונים הועברו מהרשות לאוצר המדינה כספים בלי שנעשתה כל בקרה עליהם. במצב זה אי -אפשר לוודא שכל כספי התמלוגים שהמדינה הייתה זכאית לקבל הועברו אליה בערכם המלא ובמועד. על הרשות להמציא למשרד האוצר, כנדרש בחוק, נ תונים על כספי התמלוגים. על משרד האוצר לקיים פיקוח ובקרה על כספים אלה, ועל שר התקשורת בהסכמת שר האוצר לקבוע הוראות לעניין בדיקת הסכומים שקוזזו. התברר כי הרשות לא העבירה במועד לחשבות משרד התקשורת את הנתונים הנדרשים על פי החוק, ולכן חשב משרד התקשורת לא חישב את סכומי התמלוגים שהמדינה זכאית לקבל. לדעת משרד מבקר המדינה ניהול תקין ושקוף של כספי התמלוגים מותנה בביצוע ההפרדה בין כספי התמלוגים ליתר הכספים. לפיכך, על הרשות לייחד חשבון בנק נפרד שבו יופקדו כל הכנסותיה מתמלוגים. משרד מבקר המדינה העיר כי מצב הדברים האמור מחייב את משרד האוצר לגבש עם משרד התקשורת והרשות השנייה נוהל מפורט לטיפולה של הרשות השנייה בכספי תמלוגי המדינה, נוהל אשר יהיה תואם לעקרונות מדיניות החשכ"ל לעניין ניהול הכנסות המדינה. הדוח השנתי משמש כלי חשוב לסיכום הפעילויות, הסקת המסקנות, הפיקוח וקבלת החלטות הן לגבי הפערים שהתגלו והן לגבי התכנון העתידי. סיכום מסמך זה במועדים מאוחרים פוגע באפשרות להשתמש בו באופן תכליתי ואפקטיבי. אשר על כן נדרשת הרשות לנקוט את כל הפעולות אשר יבטיחו כי הדוח יפורסם בהקדם האפשרי, ומוצע כי היא תקבע תאריך יעד לפרסום הדוח. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי עליה אף להשתמש, בעת הצורך, בסמכותה להפעיל סנקציות נגד בעלי הזיכיון המתעכבים בהעברת המידע הנחוץ. כמו כן, יש מקום שהרשות תבחן אם הפעולות שהיא מבצעת בעצמה לסיכום הדוח נעשות ביעילות ובמהירות המרבית ותפעל לייעולן במידת הצורך. משרד מבקר המדינה מעיר כי יכולתן וחובתן של ועדת הבדיקה ושל המועצה לבחון את הדברים ולהפעיל שיקול דעת בעניינם אינה מוטלת בספק. עם זאת מצופה מהן ששיקול דעתן יושתת על ע מדות שנבדקו באופן יסודי קודם לקבלת ההכרעה. לנוכח העובדה שהוצגו להן עמדות מנוגדות, ובכללן עמדת הנהלת הרשות, נדרש היה לבחון את הפערים בעמדות על בסיס נתונים בדוקים. מתברר כי על אף האמור בחוות הדעת, המועצה החליטה לדחות את פרסום המכרז ואישרה להמשיך בניסיונות להגיע להסדר עם בעל הזיכיון להשלמת מחויבויותיו, כדי שזיכיונו לא יישל ל ממנו, כמפורט להלן: יש לציין כי המכרז היה מוכן לפרסום בתחילת אוגוסט 2009 , וכבר אז היה ברור לרשות ולמועצה כי לוח הזמנים לניהול הליך המכרז הוא קצר ויידרשו מאמצים רבים כדי לעמוד בו. הימנעות מפרסום המכרז באותו מועד ודחייתו בחודשיים נוספים שמה לאל את האפשרות לגייס בעל זיכיון בהליך מכרזי מסודר, שיכול להתחיל את שידוריו בסוף ינואר 2009. משרד מבקר המדינה מעיר כי אמנם היה מקום לשקול שיקולים של טובת הציבור, אך ככל שחלף הזמן ולא הושג הסדר להארכת הזיכיון, היה על המועצה לפעול בראש ובראשונה לפי הוראות הדין, וכל עוד לא שונו תקנות המועדים, היה עליה לפעול בהתאם לקבוע בהן ולפרסם את המכרז. .מהטבלה עולה כי הסכום שנדרשו בעלי הזיכיון להוציא על תכניות סוגה עילית לשנת 2009 , לנוכח ההתאמות ועדכון ההכנסות שעליהן החליטה המועצה, קטן בכ-35% .מהסכום המקורי שהתחייבו להשקיע באותה שנה אמנם בעלי הזיכיון יידרשו להחזיר את הפער בין התחזית המעודכנת בעקבות המשבר הכלכלי ובין ההכנסות בפועל, אולם ניתנה להם ארכה של שנתיים להחזרתו. ראוי היה שהמועצה תקבל החלטה מעין זו בהתבסס על דוחות מקצועיים מפורטים אשר יש בהם כדי להוכיח כי בשנים 2008 ו- 2009 בעל הזיכיון לא היה יכול לעמוד באספקת התכניות. אולם כאמור בידי המועצה לא הייתה תשתית מקצועית ומפורטת כזאת בשעה שקיבלה את ההחלטה. לדעת משרד מבקר המדינה, פנייה לשר התקשורת כדי שיפעל לשינוי החקיקה באופן שניתן יהיה להאריך את תקופת הזיכיון אף על פ י שהמועצה קבעה שבעל הזיכיון לא עמד במילוי מחויבויותיו היא משמעותית ומהווה שינוי מהותי, וחייבת להיות מושתתת על אדנים יציבים. מאז חקיקת החוק בשנת 1990 לא נקבעו תקנות לפי סעיף זה ולכן נבצר מהרשות ליישם את הוראות החוק ולהשתמש בסמכויות שנקבעו בו, ולכאורה מדובר במנגנון קנסות שהוא אות מתה ברגולציה ש ל השידור המסחרי. על השר לקבוע לאלתר תקנות ליישום הסעיף האמור, כדי לחזק את יכולת האכיפה וההרתעה של הרשות שהחוק הסמיך אותה לשמש כרגולטור לקיום השידורים. נמצא כי אמנם המועצה קיבלה החלטה עקרונית לדחות את מחויבויותיו של בעל הזיכיון, אך לא מסרה לבעל הזיכיון פירוט של המחויבויות שמילוין יידחה ובאילו מועדים עליו למלאן. במקביל לכך דחתה המועצה את מועד הבדיקה בשנה. נמצא כי המועצה אף לא החלה בהליך הבדיקה מיד בתום שנת הזיכיון החמישית כפי שהחליטה, אלא רק כשישה חודשים לאחר מכן. הרשות מחויבת למלא כיאות את תפקיד הפיקוח שהוטל עליה ולדווח לציבור על השירות שסופק לו. העובדה שהדוח השנתי מתפרסם כשנה לאחר התקופה שאליה מתייחס הדוח יש בה כדי לפגוע ביכולת המועצה לקבל תמונה עדכנית וכוללת על מידת העמידה של בעלי הזיכיון בהתחייבויותיהם וביכולתה לקבוע את אופן פעולתה לגביהם. כמו כן עיכוב בפרסום הדוח אף מונע מהציבור לקבל דיווח על השירות שקיבל וללמוד על מידת עמידתם של בעלי הזיכיון בהתחייבויותיהם. עולה חשש כי פרק הזמן הקצר שהוקצה לגופים המייעצים למתן חוות הדעת יש בו כדי להקשות עליהם במידה רבה לשקול כראוי את מידת התאמתם של מועמדים כה רבים לתפקיד. אמנם בפנייתו הראשונה של משרד התקשורת לגופים המייעצים הוא פעל בהתאם לשלב הראשון שקבע בג"ץ15 , אולם הוא לא עשה כך בשלב השני של הליך ההתייעצות. בהעבירו את רשימת המועמדים המלאה בלי לבחור מתוכה את המועמדים המועדפים בעיניו הוא לא קיים את חובתו להפעיל שיקול דעת לע ניין קיום הליך סינון ראשוני. נוסף על כך, עקב המספר הגדול של המועמדים שנכללו ברשימה שהועברה ופרק הזמן שהוקצב לגופים המייעצים כדי לבחנה, נמנעה גם מהם האפשרות לשקול כראוי את מידת התאמתם של המועמדים לתפקיד. התברר כי לא תועדו ההחלטות שקיבלו השר וראש המטה שלו בדבר הפנייתם או אי-הפנייתם של מועמדים לבדיקת ועדת המינויים, ואף לא תועדו הנימוקים להן. בהיעדר תיעוד נפגע עקרון השקיפות כאמור ונמנעת . היכולת לבצע בקרה נאותה על ההחלטות ועל הנימוקים לקבלתן. בכלל זה מידת השפעתן של המלצות הגופים המייעצים על ההחלטות. ,לדעת משרד מבקר המדינה לנוכח חשיבותה של המועצה המשמשת הנהלה של אחד מגופי התקשורת החשובים בישראל, יש לשאוף להגשים את מטרתו של הליך ההתייעצות המתואר בדבר הגדלת מידת מעורבותו של הציבור בנושא ובדבר השמירה על האינטרס הציבורי. על משרד התקשורת לקבוע מתווה לקיום הליך איתור המועמדים ומינוים שיביא בחשבון את משך הזמן הנדרש לכל אחד משלבי ההתייעצות והבדיקה ויכלול את העקרונות שנקבעו בפסיקת בג"ץ18 . נמצא שעם כניסתו לתפק יד שום גורם לא וידא שבתו של המועמד אכן התפטרה ממקום עבודתה ברדיו האזורי. רק במאי 2010 , כחודשיים לאחר מינויו ליו"ר המועצה, במסגרת סיור שבו השתתפו חברי המועצה (מלבד היו"ר) אצל אחד מזכייני הרדיו האזורי, התברר להם כי בתו של היו"ר עדיין מועסקת אצל בעל הזיכיון, אף שהוא התחייב שהיא תתפטר מתפקידה. עוד התברר בסיור כי גם חתנו מועסק אצל אותו בעל זיכיון, עובדה שכלל לא הובאה לידיעת ועדת המינויים. הרשימה שנמסרה לגופים המייעצים לקבלת התייחסותם לנושא בשלב השני להתייעצות כללה כאמור את כל 109 המועמדים שהומלצו בלי שבוצע סינון ראשוני של הרשימה ובלא שנקבעה רשימת מועמדים מועדפים כפי שקבע בג"ץ. משרד מבקר המדינה מעיר כי האחריות לקיומם של הסדרים למניעת ניגוד עניינים שקובעת ועדת המינויים מוטלת הן על ממלא התפקיד שלגביו נקבע ההסדר והן על הגוף שבמסגרתו פועל ממלא התפק יד. במקרה האמור שימש היו"ר בתפקידו, במשך למעלה מחודשיים, בשעה שידע שהוא לא עומד בתנאי ההסדר שנקבע לו מאחר שבתו לא התפטרה מתפקידה. נמצא כי אף שוועדת המינויים קבעה שהיועץ המשפטי של הרשות הוא האחראי לטיפול בסוגיית ניגוד העניינים שתתעורר לאחר מינויו של היו"ר, לא נקבע מי הגורם שיהיה אחראי לאכוף את הוראות ההסדר קודם לכניסתו לתפקיד זה ועם כניסתו לתפקיד. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שבעת קביעת הסדרים כאמור תקפיד ועדת המינויים לקבוע באופן מפורש וברור מי הגורם האחראי לאכיפת מלוא הוראות ההסדר, ובכללן פעולות שיש לבצע קודם לכניסה לתפקיד. הדבר נדרש כדי שההוראות הקבועות בהסדר ייאכפו במלואן, וכדי שהאחריות לבדיקת הנושא לא "תיפול בין הכיסאות". מהמסמכים שעמדו לרשות משרד מבקר המדינה לא נמצא הסבר לעובדה שוועדת המינויים החליטה לקבוע תקופת צינון של שנה בלבד. משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על ועדת המינויים לבחון את העמדה האמורה ביסודיות, בשיתוף משרדי התקשורת והמשפטים, לפני שתגבש החלטה סופית בעניין קביעת תקופת הצינון. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין בבקשות הרשות ובאי -התנגדותו של משרד האוצר כדי לבטל את הוראות התקנות ולפטור את הרשות מהמוטל עליה. כל עוד לא תוקנו התקנות, היה על הרשות להקפיד למלא את הוראותיהן ולהעביר את יתרת התמלוגים לאוצר המדינה במועדים הקבועים בהן. מששוכנעו משרדי תקשורת והאוצר כי יש לתקן את תקנות הכספים, היה עליהם להקפיד להשלים א ת הפעולות הדרושות מבעוד מועד ולהבטיח שיתרת התמלוגים תוחזר במועד לאוצר המדינה. . על הרשות, שהייתה אמורה לפעול ולקבל החלטות אשר יבטיחו שידורים איכותיים בהתאם לתנאים ולדרישות שקבעה המדינה בעת שנתנה את זיכיונות השידור. הגידול המתמשך בפערים בין ההתחייבויות שקיבלו עליהם בעלי הזיכיון במסגרת המכרז ובין השירותים שנתנו בפועל מלמד שהרשות לא יישמה את אמצעי האכיפה במועד ובאופן הנדרשים. ועדת הבדיקה המליצה להשהות את ההחלטה להטיל על בעל הזיכיון להשלים את החוסרי ם בסוגיית התוכן לאור העמדה החדשה של נציגי היוצרים בנושא, בלי שבדקה מה היה הרקע לכך שנציגי היוצרים הציגו בטווח של ארבעה חודשים, כאמור לעיל, שתי עמדות שונות. לדעת משרד מבקר המדינה הצורך של הוועדה לבחון את העמדה החדשה של נציגי היוצרים מקבל משנה תוקף נוכח העובדה כי היא עמדה בסתירה לחוות הדעת המקצועית של הנהלת הרשות בעניין יכולתו של בעל הזיכיון להשלים את מחויבויותיו עד תום תקופת הזיכיון. כאמור החוק מסמיך את המועצה להאריך את תקופת הזיכיון אלא אם כן היא מצאה כי בעל הזיכיון לא קיים את מחויבויותיו. מסקנת המועצה בהליך הבדיקה הייתה כי בעל הזיכיון לא יוכל להשלים את מחויבויותיו עד מועד תום תקופת הזיכיון. על בסיס קביעה זו פנתה המועצה לשר התקשורת שיפעל לתיקון חקיקה כדי לאפשר את הארכת תקופת הזיכיון. המועצה פעלה בעניין זה בהתבסס על עמדת היוצרים, בלי שבחנה כיאות את הנתונים שעליהם מושתתת עמדה זו ואת תקפותה של העמדה. בחינתה הקפדנית של החלטה זו הייתה מחויבת גם משום שהיא לא עלתה בקנה אחד עם ההמלצה המקצועית של הנהלת הרשות. משרד מבקר המדינה העיר כי משמצאו משרדי התקשורת והאוצר כי יש צורך בתיקון התקנות, היה עליהם להקפיד להשלים את ביצוע הפעולות הדרושות מבעוד מועד ולמנוע את הישנות אי -גביית התמלוגים בלא שהוסדרה התשתית החוקית לכך. כל עוד לא תוקנו התקנות, על הרשות היה להקפיד למלא אחר הוראתן לגבות את כספי התגמולים ולהעב ירן לאוצר המדינה. ממצאיו של פרק זה מלמדים שהטיפול של הרשות, של משרד האוצר ושל משרד התקשורת בעניין תשלום כספי התמלוגים והעברתם לאוצר המדינה היה לקוי בכמה היבטים: באופן שיטתי החליט ו הגורמים האמורים לדחות את העברת כספי התמלוגים למדינה לאחר המועד שהיה קבוע בדין להעברת הכספים; עקב כך תוקנו פעם אחר פעם תקנות הכספים בדיעבד והוחלו על תקופות קודמות, מאחר שהתקנות הן התשתית החוקית להסדרת נושא התמלוגים המתקבלים מבעלי הזיכיון. אי-קבלת התמלוגים במועדים שנקבעו בתקנות היא בבחינת ליקוי מהותי. עקב כך גם התעכבה העברתם במועד של סכומים בהיקפים גדולים לקופת אוצר המדינה. משמצאו משרדי התקשורת והאוצר כי יש צורך בתיקון התקנות, היה עליהם להקפיד להשלים את הפעולות הדרושות מבעוד מועד. ככלל, דחיית תשלום אמורה לה ידרש במקרים חריגים בלבד. עבודת המטה בעניין זה אמורה להתבצע באופן שהסדרת התשתית החוקית בתקנות תסתיים קודם למועד הקבוע בהן, ובדרך זו למנוע הישנות של אי-גביית תמלוגים, או של תיקון התקנות בתחולה רטרואקטיבית. הבדיקה העלתה כי בכמחצית מהדוחות שנבדקו בתחום הטלוויזיה במקרים שבהם הורתה הרשות לבעלי הזיכיון לקצר את זמן הפרסום, סכומם הכולל של דקות הפרסום ששודרו בפועל ושל מספר דקות הפרסום שניטלו מבעלי הזיכיון היה קטן ממכסת הזמן המרבי שבו מותר להם לשדר פרסומות על פי הכללים האמורים. היות שכאמור הרשות לא בחנה את ניצול זמן הפרסום ולנוכח הממצאים האלה לא ניתן לדעת בוודאות אם האופן שהרשות יישמה את הסנקציה אכן היה אפקטיבי באותם פרקי זמן. מחוות הדעת האמורות שהגישה הנהלת הרשות ומח וות הדעת של המשנה ליועמ"ש לממשלה עולה כי בכך שהמועצה נמנעה כשלושה חודשים מפרסום המכרז, היא לא מילאה את חובתה בחוק ואת הוראות תקנות המועדים. משרד מבקר המדינה העיר כי לאחר שחוות דעת אלה הונחו על שולחן המועצה היה עליה לפרסם את המכרז. מהאמור עולה כי הרשות לא עמדה במועדים המקוריים שנקבעו בתקנות להעברת יתרת התמלוגים ועיכבה את העברתם שלא כדין. עוד עולה שהגורמים האחראים לתיקון התקנות במשרדי התקשורת והאוצר לא פעלו במועד להסדרת דחיית המועדים. עקב כך נאלצו משרדי התקשורת והאוצר להתקין את התקנות ולקבוע כי הן יוחלו רטרואקטיבית. הדבר חזר ונשנה כאמור שלוש פעמים: בפעם הראשונה - בהפרש של חודש וחצי; בפעם השנייה והשלישית - בהפרש של כשבעה חודשים. משרד מבקר המדינה העיר לרשות כי עליה לפעול לשימוש בכלי האכיפה באופן שיבטיח אכיפה אפקטיבית. 1. משרד מבקר המדינה בדק את המועדים שבהם פורסמו הדוחות השנתיים. נמצא כי הם אושרו במועצה כשנה לאחר תום השנה הנבדקת. להלן פירוט המועדים: הדוח לשנת 2006 פורסם ב- 21.10.07 ; הדוח לשנת 2007 - ב- 14.12.08 , ורוב פרקי הדוח לשנת 2008 - ב- 23.12.09 . פרק זה כולל ממצאים הנוגעים להליכי קבלת ההחלטות והטיפול של מועצת הרשות השנייה בזיכיון של ערוץ 10 .בתקופת הזיכיון הראשונה המועצה קיימה את הבדיקות הנדרשות מבלי שהקפידה על מכלול הוראות החוק בנוגע לעמידת בעל הזיכיון בתנאי הזיכיון. המועצה קיבלה החלטות מהותיות שיש להן השפעות נרחבות תוך התבססות על הערכות שלא בהכרח התבססו על נתונים ועובדות. יכולתה וחובתה של המועצה לבחון את הדברים ולהפעיל שיקול דעת אינה מוטלת בספק. עם זאת, מצופה ממנה ששיקול דעתה יושתת על עמדות מבוססות שנבדקו באופן יסודי קודם לקבלת ההכרעה. אף שהמכרז למתן זיכיון לשדר בערוץ 10 היה מוכן לפרסום זמן קצר לפני תום תקופת הזיכיון, המועצה עיכבה את ההחלטה על פרסומו. בכך לא מילאה את חובתה על פ י החוק והתקנות. כמו כן, השתהות המועצה בהליכי קבלת ההחלטה בדבר פרסום המכרז שמה לאל את האפשרות לגייס בעל זיכיון בהליך מכרזי מסודר. ממצאים אלה מחייבים הפקת לקחים בנוגע לסמכותה של מועצה ציבורית לנקוט גמישות כה רבה שתאפשר לה לפעול בדרכים שלא עולות בקנה אחד עם דרישות הדין.
לשידורים בערוצי הטלוויזיה השפעות חברתי ות משמעותיות ורחבות היקף. משום כך קבע המחוקק תנאים ודרישות בנוגע לתוכן השידורים, לסוגי התכניות ולהיקפים הכספיים למימון ולרכישה של תכניות שישודרו בערוצי הטלוויזיה המסחריים. גם במכרז שפרסמה הרשות ובכתבי הזיכיון שניתנו לזוכים במכרז נקבעו דרישות ותנאים הנוגעים לשידורים. מכלול של הגדרות אלו נועד להבטיח שידור של תכניות ברמה ובאיכות הולמים. ממצאיו של פרק זה מלמדים כי הרשות התקשתה לאכוף על בעלי הזיכיון את החובה למלא את התחייבויותיהם, ובפועל מילוין נדחה משנה לשנה והיקפן הלך וגדל. אף שמתשובת הרשות עולה כי בשנת 2009 חל שיפור משמעותי בפעילות בעלי הזיכיון, וכי הם השקיעו כאמור את מלוא הסכום הנדרש בתכניות סוגה עילית, יש לזכור כי מידת עמידתם בהתחייבויות נבחנה על פי ההתאמות שנעשו באותה שנה. היישום החסר והחלקי של המחויבויות של בעלי הזיכיון בתחום השידור מלמד בהכרח כי איכות השירות שניתן לציבור בשנים שנבדקו, 2006 -2008 , נפגעה במידה ניכרת, כשם שטענה הרשות בעתירה לבג"ץ31 ,. האחריות לתוצאה זו מוטלת, בראש ובראשונה