משרד החינוך . השירות הפסיכולוגי-חינוכי 1. מבדיקת טבלת אחוזי הכיסוי עולה כי ב-122 ( 49% ) מ -251 הרשויות המקומיות בארץ היה אחוז הכיסוי 50% או פחות. ב-64 ( מהן 25% ) היה אחוז הכיסוי נמוך מ- 30% . עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2007 , במשך 21 חודשים, לא אוישה משרת הפסיכולוג המחוזי במחוז ירושלים. מהאמור לעיל עולה שהגורם העיקרי לכך הוא תנאי העסקתו של פסיכולוג מחוזי. המשרד התקשה למצוא מנהל שפ"ח שיהיה מוכן לשמש פסיכולוג מחוזי במשרה מלאה, ולקבל עליו אחריות לתפקודה של מערכת גדולה ומורכבת יותר מזו של שפ"ח, ותמורת זאת לוותר על חלק משכרו ועל תנאי עבודה נלווים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד ועל נש"מ לבחון את תנאי העסקתם של הפסיכולוגים המחוזיים בהתחשב בהגדרת התפקיד ובמטלות שלהם. עד למועד סיום הביקורת - ספטמבר 2007 - לאחר תחילת שנת הלימודים התשס"ח, לא הקצה המשרד תקני חירום ליישובי עוטף עזה לשנה זו. הביקורת העלתה כי המנכ"ל לא השיב על הבקשה לקיים "דיון דחוף". רק כעבור כשמונה חודשים ממועד מכתבה של מנהלת שפ"י התקיים דיון בהשתתפותו. משרד מבקר המדינה בדק בלשכת שרת החינוך אם התקיים דיון בעניין. התברר שעד למועד סיום הביקורת - ספטמבר 2007 - לא התקיים דיון עם נציגי משרד האוצר, כפי שהבטיחה שרת החינוך ליו "ר ועדת החינוך. כמו כן לא נמצאו מסמכים המעידים על טיפולה בנושא התמריצים לפסיכולוגים שעובדים בשדרות. המצב הנוכחי, שבו קיימת חפיפה בין שירותי האבחון שנותנים השפ"חים ובין שירותי האבחון שנותנות קופות החולים לילדים עד גיל תשע - אינו תקין. הוא עלול לגרום לבזבוז משאבים יקרים ואף לכפילות במתן השירות, או לחלופין - להיעדר שירות בשל "נפילה בין הכיסאות". הועלה, ששפ"י לא עקב אחר מספר האבחונים שבגינם העביר המשרד כסף למשרד הבריאות, ולא החליט בעניין כנדרש. נמצא, כי לא נרשם סיכום מדיון זה. לדברי מנהלת האגף לא השיב חשב המשרד על מכתבה, כך שלא נעשה דבר בעניין. מהאמור לעיל עולה, כי השירות הפסיכולוגי במגזר הלא -יהודי לוקה בחסר, בעיקר משום שקיים מחסור בפסיכולוגים במגזר זה, וחלק מן השירות ניתן באמצעות מתמחים בלבד הפועלים ללא הדרכה מקצועית מתאימה. הנהלת המשרד לא טיפלה בבעיה זו. על משרד החינוך לפעול בדרך שתביא לצמצום המחסור בפסיכולוגים במגזר הערבי. עליו לשקול לגבש עם המוסדות להשכלה גבוהה תכנית לתמרוץ סטודנטים מהמגזר הלא -יהודי להתמחות בתחום הפסיכולוגיה החינוכית בלימודי התואר השני, ואף לשקול לפנות במישרין למועמדים המתאימים לתכנית זו על מנת להציג להם את אפשרויות התעסוקה בתחום זה. מתן שירות פסיכולוגי לילדים השרויים במתח נפשי באזור שנמצא בסכנה ביטחונית מתמדת מחייב עבודה מאומצת תוך סיכו ן חיים. נמצא, שכבר ביולי 2005 התריעה מנהלת שפ"ח שדרות על עזיבה של פסיכולוגים את השפ"ח, ועל קשיים חמורים בגיוס פסיכולוגים חדשים. היא תלתה את האשם בתנאי העסקתם. עזיבת הפסיכולוגים פגעה ביכולתו של השפ"ח לספק שירותים פסיכולוגיים שוטפים ולתת מענה במקרי חירום . בת חילת שנת 2007 יישם שפ"י את תכניתו להעסקת פסיכולוגים חיצוניים, אולם התכנית לא הבטיחה רצף טיפולי לתלמידים הזקוקים לכך. עוד הועלה, כי תקני החירום הם זמניים, ולכן קשה לאייש אותם. המציאות הקשה שבה חיים תלמידים בשדרות וביישובי עוטף עזה מחייבת מתן שירות פסיכולוג י מוגבר, על פי הצורך. אולם נמצא שדווקא באזור זה המחסור בפסיכולוגים חמור במיוחד. לדעת משרד מבקר המדינה, מצב ה חירום המתמשך מחייב את הנהלת המשרד ואת הגורמים הבכירים ביותר שבו לגלות יותר מעורבות בחיפוש פתרונות אפשריים לחיזוק שפ"ח שדרות, ואין להטיל את פתרון הבעיה על שפ"י לבדו. כאשר לא הצליח המשרד לאייש משרות של פסיכולוגים מחוזיים, לא ניתן היה לקיים את ועדות הערר על פי חוק חינוך מיוחד. הצעתה של הלשכה המשפטית לפתרון הבעיה לא יושמה ומנהלי שפ"חים נאלצו להשתתף בוועדות ערר במקום פסיכולוג מחוזי. .הביקורת העלתה, כי שפ"י לא ידע אילו רשויות מפעילות שפ"מ, וממילא, לא ידע אילו שירותים ניתנים בכל שפ"מ, ומהם ההסדרים הנהוגים בכל רשות מבחינת ההפרדה בין השפ"מ לשפ"ח. הביקורת העלתה שעד מועד סיום הביקורת, בספטמבר 2007, כ-22 חודשים לאחר משלוח מכתבה של המנכ"לית לשעבר, לא הוקמה ועדה כזאת, ולא הושלם הטיפול בהסדרת הכללים להפעלת השפ"מ. במאי 2006 הקים שפ"י ועדה פנימית שפעלה לדברי מנהלת שפ"י לשיפורם של נוהלי השפ"מ, אך רק ביולי 2007 העביר המשרד למשרד המשפטים טיוטה של הכללים ל"הקמת שירות פסיכולוגי משלים לצד השפ"ח" שכתבה הוועדה הפנימית ואשר נבדקה בידי הלשכה המשפטית 1. מן השאלונים עולה, כי במהלך שנת 2007 עבדו ב-29 שפ"חים פסיכולוגים מתמחים בלבד. 27 מהם היו ברשויות מקומיות במגזר הלא-יהודי. ממס מכי המשרד עולה, כי בשנת 2006 היה מחסור משווע במדריכים במגזר הלא-יהודי, ובהיעדר פסיכולוגים מומחים מתקיימים תהליכי עבודה שאינם מקיימים את דרישות החוק, והבולט שבהם - ללא פסיכולוגים מומחים". ]מתבצעת[ "ועדת השמה מהאמור לעיל עולה, כי הסמנכ"לית ושפ"י לא העבירו את המידע על המחסור בתקנים של פסיכולוגים, ולא התריעו על השפעותיו החמורות לפני מנכ"ל המשרד. על פ י תשובת המשרד המנכ"ל היה מודע למצב, אולם לא נמצאו מסמכים המעידים על טיפולו בנושא. על משרד החינוך להבטיח שהמשאבים שהוא מקצה בתקציבו יאפשרו לפעול לפי הנורמות שקבע (בחוזרי המנכ"ל) באשר לרמת השירות המזערי שתינתן בתחום זה. קיומו של פער בין הקצאת המשאבים לבין הנורמות האמורות מחייב תיקון מידי, על ידי שינוי תקציב המשרד או על ידי שינוי הנורמות. המשרד וקופות החולים מממנים אבחונים לילדים בגיל הרך, ושני המשרדים - החינוך והבריאות - מסכימים שרצוי היה לערוך את האבחונים במכונים להתפתחות הילד של הקופות. על פי משרד הבריאות, תלויה ההחלטה אם ילד זכאי לאבחון במימון קופת החולים במידע הקודם של הקופה על הילד. המ שרדים לא הסדירו נושא זה, למעט הסדר נקודתי לשנה אחת. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לקבוע הסדר ארוך טווח שבו יוגדרו תחומי האחריות על עריכת אבחונים לגיל הרך כדי למנוע כפילות במתן השירות או את היעדרו. הדבר חיוני במיוחד משום שהמשרד מתקשה לממן שירותים פסיכולוגיים אפילו לילדים שזכאים לקבלם. הגדרת תחומי האחריות עשויה לאפשר לשפ"חים להקצות שעות עבודה של פסיכולוגים לשירותים אחרים שעליהם לספק. .מן האמור לעיל עולים ליקויים בתקשורת שבין השפ"חים למשרד. חלק ניכר מן השפ"חים לא מסרו תכנית עבודה שנתית לאישורו של הפסיכולוג המחוזי, כנדרש. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת שפ"י להסיק מסקנות מהתלונות האמורות, להסדיר לאלתר כללי עבודה לטיפול בנושא זה, ולוודא שייושמו. הביקורת העלתה, כי למעט הוראות כלליות בחוזרי המנכ"ל לא קבע המשרד כללים ברורים להפעלת שפ"מ, ולא הסדיר את כל הבעיות ואת ניגודי העניינים שעלולים להיגזר מפתיחת שפ"מ. לדוגמה : הסטת שירותים פסיכולוגיים שצריכים להינתן במסגרת השפ"ח - אל השפ"מ וכן, העברת מטופלים מהשפ"ח אל השפ"מ. על המשרד לקבוע נוהלי עבודה המסדירים הפרדה זו ולפקח על יישומם, כדי למנוע ככל הניתן בעיות אתיות וחשש לניגוד עניינים. ממצאי הביקורת העלו כי שפ"י הקצה תקני פסיכולוגים בלי להביא בחשבון את כל הקריטריונים שהוא עצמו קבע, והוא הקצה תקנים חדשים על סמך נתונים שאינם מעודכנים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבדוק את הנתונים על הקצאת תקנים לפסיכולוגים בגין שילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל, ואם יש בהם די כדי לתת מענה לצורכיהם של תלמידים משולבים. מהתשובות לשאלונים עולה, כי חלק ניכר ממוסדות החינוך שלא ק יבלו שירות משתייכים למגזר החרדי 22 . רשויות מקומיות רבות דיווחו שהן לא מאפשרות למוסדות חינוך שאינם ממלכתיים או ממלכתיים -דתיים להיעזר בשירות הפסיכולוגי-חינוכי שבתחום שיפוטן. 99 מ-133 (כ- 74% ) הרשויות שהשיבו על שאלות בעניין זה ענו, כי מוסדות אלה אינם מקבלים שירו ת בהיקף דומה לזה שמקבלים מוסדות חינוך ממלכתיים. מהאמור לעיל עולה, כי המשאבים של השפ"חים הוסטו למשימות שמתחייבות מחוק חינוך מיוחד, בעקבות חקיקת פרק השילוב והטלת משימות נוספות על פסיכולוגים בשפ"חים. כתוצאה מכך, ובשל אחוזי הכיסוי הנמוכים ממילא, צומצמה במידה ניכרת יכולתם של השפ"חים לתת שירותים פסיכולוגיים אחרים. מהאמור לעיל עולה, שיש צורך לעדכן את מפתח התקינה שנקבע לפני כ-20 ,שנים משום שמאז חלו שינויים מפליגים. ואמנם המשרד היה מודע לכך, ואף הכיר בעומס המשימות המוטל על הפסיכולוגים, אולם לא פעל לעדכון המפתח. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד החינוך ומשרד האוצר לפעול לעדכון מספר תקני הפסיכולוגים שהמשרד מתקצב, על פי המשימות שמתחייבות מחוק חינוך מיוחד ומחוזרי המנכ"ל. 1. מהתשובות לשאלונים עולה שחלק מגני החובה, בתי הספר היסודיים, חטיבות הביניים והמוסדות לחינוך מיוחד, לא קיבלו שירותים פסיכולוגיים-חינוכיים בשנת הלימודים התשס"ז ( 2006 -2007 ): כ - 12% מגני החובה ב -217 הרשויות המקומיות שהשיבו על השאלון ( 543 מ- 4,686 גנים), כ - 13% מבתי הספר היסודיים ב -221 הרשויות שהשיבו (202 מ- 1,615 בתי ספר), כ - 21% מחטיבות הביניים ב -199 רשויות שהשיבו (118 מ-557 חטיבות) וכ - 24% ממוסדות החינוך המיוחד ב -143 הרשויות שהשיבו (172 מ-728 .)מוסדות מהאמור לעיל עולה כי יש רשויות מקומיות שמנעו שירות מתלמידים מסוימים עקב המחסור בתקני פסיכולוגים. בקרב האוכלוסייה שאינה מקבלת שירות פסיכולוגי, בולט חלקם של מוסדות חינוך מוכר שאינו רשמי, בעיקר במגזר החרדי, אף על פי שכאמור, יש לתת להם שירות פסיכולוגי כמו לתלמידים בחינוך הרשמי. מתשובותיהם של מינהל התקשוב ושל שפ"י עולה, כי היו חילוקי דעותבין שתי היחידות. רק בדצמבר 2007 , לאחר הביקורת, העביר מינהל התקשוב לשפ"י טבלת אחוזי כיסוי מתוקנת. מכאן, שבמשך שתי שנות לימוד - התשס"ו ( 2005 -2006 ) והתשס"ז ( 2006 -2007 ) - היה חסר לשפ"י מידע חיוני לניהול הקצאת תקני הפסיכולוגים לשפ"חים. 3. התברר שהמשרד הקצה תקני פסיכולוגים בלי להתחשב בנספח הקריטריונים לתקינה, אף על פי שהנספח הוא חלק בלתי נפרד מחוזרי המנכ"ל. ממצאי הביקורת מראים שאחוז הכיסוי הנמוך והמחסור בפסיכולוגים בשפ"חים פוגעים ביכולתם לתת שירות לאוכלוסייה הזכאית לכך. חלק מדרכי ההתמודדות שנקטו שפ"חים אינו עולה בקנה אחד עם הוראות חוזרי מנכ"ל המשרד, שכן הוא כרוך במניעת שירות פסיכולוגי מתלמידים הזכאים לקבלו. .בשנים האחרונות נוצרו מצבים המגבירים את ההזדקקות לשירותים פסיכולוגיים גם במגזר החרדי, שנמנע עד כה מלפנות לשירותים אלה, גדל הביקוש להם, ולכן גבר מאוד העומס המוטל על הפסיכולוגים בשפ"חים. משום שהמשרד לא הקצה תקנים נוספים נאלצו לעתים השפ"חים, מתוך החלטה מודעת, להימנע מלספק שירות פסיכולוגי למוסדות חינוך ולתלמידים שהיו זכאים לקבלו, על פי חוזרי המנכ"ל. בקרב המוסדות שאינם מקבלים שירות פסיכולוגי בולט חלקם של מוסדות החינוך המוכר שאינו רשמי, בעיקר במגזר החרדי. משקבע המשרד שעל השפ"חים לתת שירות למוסדות אלה, עליו לנקוט את הפעולות הנדרשות כי להבטיח שהשירות יינתן להם. (א) בבדיקה שנעשתה בלשכת המנכ"ל לא נמצאו מסמכים המעידים על כך שהמנכ"ל טיפל בנושא המחסור בתקנים לפסיכולוגים ותוצאותיו. מצוקת התקנים, כפי שעלתה ממסמכי שפ"י באופן ברור, לא באה לידי ביטוי במסמכים שבלשכת המנכ"ל, לרבות סיכומי דיונים. . .שהמשרד מתקשה לממן שירותים פסיכולוגיים אפילו לילדים שזכאים לקבלם הגדרת תחומי האחריות עשויה לאפשר לשפ"חים להקצות שעות עבודה של פסיכולוגים לשירותים אחרים שעליהם לספק. רשויות מקומיות רבות אינן נוהגות לתת שירות פסיכולוגי לתלמידים במוסדות חינוך מוכר שאינו רשמי באופן דומה לשירות הניתן לתלמידים בחינוך הרשמי. על המשרד לנקוט את הפעולות הנדרשות כי להבטיח שהשירות יינתן להם. על המשרד ועל נש"מ לבחון את תנאי העסקתם ואת הגדרת התפקיד והמטלות של פסיכולוגים מחוזיים. זאת, כדי לאפשר למשרד להעסיק פסיכולוגים מנוסים ברי- סמכא בתפקידים ניהוליים בכירים אלה. המצב הקיים היום, שלפיו מי שיתמנה לתפקיד ייאלץ לוותר על תנאי העסקה טובים יותר, מרחיק מועמדים מהשורה הראשונה ופוגע ביכולתו של המשרד לפקח על עבודת השפ"חים. מצב החירום המתמשך בשדרות וביישובי עוטף עזה מחייב סיוע פסיכולוגי מסיבי לתלמידים ותגבור של מערך הפסיכולוגים. לשם כך אין די בפעולותיו של שפ"י ונדרשת מעורבותה הפעילה של הנהלת המשרד שעד כה לא נרתמה למשימה. עם כלי הע בודה המרכזיים של פסיכולוג חינוכי נמנים מבחני משכל. יש מחסור במבחני משכל תקפים בארץ, והדבר חמור במיוחד במגזר הלא -יהודי. מבחנים שאינם תקפים עלולים להשפיע בצורה קשה ובלתי הוגנת על ילדים שעתידם נקבע על פי תוצאותיהם. פרויקט שמטרתו לתקנן את המבחנים הופסק בשל טענות בנוגע לאמינות המחקר. המשרד לא בירר את העניין עד תום. על המשרד לפעול לתִקנון המבחנים הפסיכולוגיים לכל האוכלוסייה ולמגזר הלא-יהודי בפרט, ולהפיק לקחים מן הפרשה. על הנהלת המשרד לבחון את הממצאים האמורים, ובעיקר את תמונת המצב שמציגים פסיכולוגים חינוכיים במטה ובשטח, כדי לגבש דרכים לשיפור השירות. השפ"חים ברשויות המקומיות מעניקים שירות פסיכולוגי -חינוכי לתלמידים במימון חלקי של משרד החינוך ובפיקוחו. במהלך השנים התרבו המשימו ת המוטלות על השפ"חים, בין השאר בעקבות חקיקתו של פרק השילוב בחוק חינוך מיוחד. רובם המכריע של השפ"חים פועלים בתנאים של אחוז כיסוי נמוך לתקנים של פסיכולוגים. כתוצאה מכך נפגע השירות, בעיקר בקרב אוכלוסיות חלשות, לתלמידים, להוריהם ולצוותים החינוכיים הזכאים לקבל שירות מיטבי. לדעת משרד מבקר המדינה, כל עוד לא שונו הנחיותיו של משרד החינוך באשר לשירותי החובה שעל השפ"ח לתת, עליו לנקוט את הפעולות הדרושות כדי להבטיח את מתן השירותים בידי השפ"ח ולהתאים את הסל למציאות הקיימת. המצב שבו שפ"ח מתקשה לתת את השירות הפסיכולוגי הראוי מדרבן אותו ואת הרשות המקומית שהוא פועל במסגרתה, לתת שירותים גם תמורת תשלום שנגבה מן ההורים באמצעות שפ"מ. על המשרד להסדיר כללים להפעלת שפ"מים ברשויות המקומיות כדי למנוע "זליגת" שירותים מן הגוף הציבורי אל הגוף הפרטי, ולפקח על יישומם. יש לקבוע הסדר ארוך טווח שבו יוגדרו תחומי האחריות על עריכת אבחונים לגיל הרך כדי למנוע כפילות במתן השירות או את היעדרו. הדבר חיוני במיוחד משום . מהאמור לעיל עולה שהמשרד לא קבע כללים ברורים להפעלת שפ"מ, וכל רשות מקומית מתמודדת בעצמה עם השאלות האתיות ועם החשש לניגוד העניי נים העלולים להיווצר עם הפעלתו; המשרד אינו יודע אילו רשויות מפעילות שפ"מ, וממילא אינו יודע אילו שירותים ניתנים בשפ"מים, אם הם עומדים בכללים שנקבעו בחוזרי המנכ"ל, ובאילו רשויות "זלגו" שירותי סל החובה לשפ"מ (כפי שהועלה בביקורת). לדעת משרד מבקר המדינה, על המשר ד לפעול לאלתר להשלמת גיבושם של כללים ברורים ומפורטים להפעלת השפ"מ ולפקח על יישומם. לדעת משרד מבקר המדינה, על שפ"י לבחון מהו ה מענה המקצועי -פסיכולוגי המתאים למקרים אלו במגזר הבדואי, ולפעול ליישומו. יוצא אפוא שהמבחנים הפסיכולוגיים שתורגמו לערבית אינם תקפים. פרויקט שמטרתו לתקנן את המבחנים הופסק בשל טענות בנוגע לאמינות המחקר. המשרד לא פעל למצות את בירור העניין. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לפעול לתִקנון המבחנים הפסיכולוגיים לכל האוכלוסייה ולמגזר הלא -יהודי בפרט, ולהפיק לקחים מן הפרשה. 1. אבחונים לקראת ועדת השמה או ועדת שילוב נכללו בסל החובה והם מתפקידו של השפ"ח. דהיינו, מדובר בשירות האמור להינתן ללא תשלום. מן התשובות לשאלונים עולה, כי שישה שפ"מים ערכו, לעתים רחוקות, אבחונים לקראת ועדות שילוב. משמעות הדבר היא שבאותם המקרים מי שנזקק לאבחון או להערכה לצורך ועדת השמה או שילוב נאלץ לשלם עבורם. יוצא שמקצת הרשויות המקומיות שהפעילו שפ"מ ערכו אבחונים או הערכות פסיכולוגיות לשם דיון בוועדות השילוב באמצעות השפ"מ, בניגוד לחוזר מנכ"ל המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להבהיר בחוזר המנכ"ל איזה שירות חייב השפ"ח לתת לתלמידים לקויי למידה, ואם עליו לתת שירות זה רק לקבוצות מסוימות - יש להגדיר זאת בבירור.
מהאמור לעיל עולה, שהמשרד אפשר לכל רשות מקומית לקבוע סדר עדיפויות משלה במתן השירותים הפסיכולוגיים השונים, אך עם זאת קבע סל חובה לשירותים שהשפ"ח מחויב לתת לתלמידים. על פי ממצאי הביקורת, חלק מהרשויות המקומיות לא נתנו שירותי חובה מסוימים. לדעת משרד מבקר המדינה, כל עוד לא שונו הנחיותיו של משרד החינוך באשר לשירותי החובה שעל השפ"ח לתת, על המשרד לנקוט את הפעולות הדרושות כדי להבטיח את מתן השירותים בידי השפ"ח ולהתאים את הסל למציאות הקיימת.