היכלי הספורט תל אביב-יפו בע_מ . היכל הספורט ביד-אליהו – שיפוץ, שדרוג וייעוד .מהאמור לעיל עולה שאף כי בהסכם בין החברה למועצה עוגנה מערכת של בקרות שבאמצעותן הייתה המועצה יכולה לוודא שהחברה עומדת בהתחייבויותיה, בפועל לא בוצעה בקרה ראויה: לא ניתנה מראש ובכתב הסכמת המועצה לשינויים בתכנית ולסטיות ממנה; לא נמצאו מסמכים המעידים כי הוקם צוות היגוי, וכי הוצע למועצה לשלוח משקיף לישיבותיו; לא נעשתה בחברה ביקורת פנימית לבדיקת עמידתה בהתחייבויותיה כלפי המועצה, והמועצה לא נעזרה בליווי מקצועי בתחום הבנייה על מנת לעקוב אחר שלבי ביצועו של הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה, ביצוע בקרות ראויות הוא תנאי הכרחי שבאמצעותו ניתן לוודא שצדדים בהסכם עומדים בהתחייבויותיהם, מה גם שקיומן של בקרות כאלה עוגן מראש בהסכם. על כן על החברה היה להקפיד לקיים את חלקה בהסכם ולבצע את הבקרות המתאימות. על המועצה היה לעמוד על כך שהחברה תקיים את המוטל עליה ולהמשיך להקצות לה כספים רק לאחר שווידאה שהחברה מקיימת את חלקה בהסכם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהעקרונות לדרכי ההתקשרויות עם קבלנים נקבעו על ידי ועדת הכספים, ומאחר שוועדה זו אישרה, יחד עם ועדת המכרזים, גם את אופן ההתקשרות לביצוע עבודות במסגרת הפרויקט, ראוי היה כי כל חריגה מהם תובא לאישורה, ובכלל זה ההחלטה לקיים התקשרות שלא באמצעות מכרז פומבי. ואולם משרד מבקר המדינה העלה כי עד מועד סיום הביקורת לא גיבשה לשכת התאגידים תקנות או נוהל כאמור, לא העבירה הנחיות כלשהן לתאגידים בעניין העקרונות שעליהם צריכים להיות מושתתים סדרי התקשרויותיהם, ואף לא העבירה להם קווים מנחים באשר לדרך שעליהם לנקוט בעת ביצוע ההתקשרויות. הביקורת העלתה כי אף שמדובר היה בעמדה עקרונית, החלה לכאורה לא רק על ההתקשרות לקביעת נותן החסות להיכל אלא גם על התקשרויות אחרות שעושה החברה בנכס של העירייה, לא העבירו לשכת התאגידים או כל גורם אחר בעירייה הנחיות לחברה במהלך ביצוע הפרויקט ולפיהן חלים עליה דיני המכרזים. . עוד עולה כי ללשכת התאגידים לא היה ידוע אם בידי החברה היה קיים נוהל מכרזים והתקשרויות לפני שהחלה לנקוט צעדים מעשיים בעניין הפרויקט. יצוין כי בדוח בנושא "ביקורת פנים בחברות עירוניות" שהגישה בשנת 2005 ( המבקרת הפנימית של העירייה להלן - מבקרת העירייה) היא המליצה ללשכת התאגידים, בין היתר, "לבחון כתיבת נהלים משותפים לתאגידים העירוניים בנושאים שנדרשים במרבית התאגידים ומאפיינים תחומי פעילות משותפת". מהאמור לעיל עולה כי לפחות בעניין סדרי ההתקשרויות לא שעתה לשכת התאגידים להמלצת מבקרת העירייה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי האמור לעיל מעיד שלא נעשה תכנון מדויק ומפורט מספיק לפני שיצאה החברה במכרז ואף לפני שחתמה על ההסכם עם הקבלן, ולא נבחנו לעומק כל הסוגיות הרלוונטיות, ובהן הדרישות של הנהלת היורוליג, שהמשתמשת העיקרית בהיכל - מכבי ת"א - מחויבת לעמוד בהן. מהאמור לעיל עולה כי החברה נאלצה להתמודד עם מאות בקשות, הן של הקבלן הראשי והן של קבלנים אחרים, לאישור ת שלומים בגין עבודות חריגות שביצעו. אמנם לא כל הבקשות אושרו, אבל אושר חלק גדול מהן, בסכום מצטבר של כ -26 מיליון ש"ח; משמעות הדבר היא שעקב תכנון חלקי של החברה, נוצר פער ניכר בינו לבין הביצוע, במידה רבה מכיוון שהחברה לא הגדירה באופן ברור את הדרישות שלה מהפרויקט לפני שהתחילו העבודות ונחתמו החוזים עם הקבלנים. אמנם החברה טענה פעמים רבות כי הקבלן הראשי אינו עומד בלוחות הזמנים, אולם אין ספק כי חלק לא קטן מהפיגור נובע גם מתפקודה. הפרוטוקולים מהישיבות של ועדת החריגים שהוקמה במיוחד לצורך הפרויקט היו קצרים ותמציתיים ולא ניתן בהם מידע המשקף את מהלך הדיונים ואת המשמעות הכספית של ההחלטות. משרד מבקר המדינה מעיר כי האחריות לניהולו התקין של תאגיד עירוני מוטלת אמנם בראש ובראשונה על מוסדותיו המנהלים, הנעזרים לצורך כך, בין היתר, בוועדת ביקורת ובמבקר פנים, ואולם אין בכך כדי להסיר מהרשות המקומית את אחריותה לקיים מטעמה פיקוח ומעקב נאותים על פעילות תאגידיה. על הרשות המקומית לוודא שכל התאגידים, ובייחוד אלה המקיימים פעילות בהיקף כספי ניכר, פועלים על סמך נהלים נאותים, ברורים ומחייבים בכלל, ועל פי נהלים לעניין התקשרויות בפרט. מה עוד שמועצת העירייה החליטה כאמור כי על התאגידים לקיים מכרזים ועל לשכת התאגידים לגבש תקנות או נוהל מכרזים שיחייבו אותם, וכל עוד לא הוחלט אחרת, החלטה זו תקפה ומחייבת. מאחר שהחברה היא תאגיד עירוני ומאחר שלצורך הפרויקט ברור היה, הן לחברה והן לעירייה, כי החב רה תצטרך לבצע התקשרויות בסכומים ניכרים, ראוי היה שהגורמים הנוגעים בדבר בעירייה, ובכללם לשכת התאגידים, יבחנו את סדרי העבודה של החברה בנושא זה ויבטיחו כי ההתקשרויות הצפויות יתבצעו בהתאם לתשתית נורמטיבית נאותה ועל פי דיני המכרזים. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין להשלים עם מציאות שבה חברה עירונית שאמורה לפעול על פי אמות מידה ציבוריות ולשמש דוגמה לציבור, ושבמוסדות המנהלים שלה יושבים נציגי עירייה, מבצעת עברות על חוק התכנון והבנייה. לדעת משרד מבקר המדינה, על העירייה לפעול למיגור תופעה זו. . מהמסמכים עולה כי בניסיון לייצר הכנסות נוספות, ומאחר שכאמור התעריף לפעילויות ספורט בכלל ולאימונים בפרט נמוך במידה ניכרת מהתעריף לפעילויות אחרות כגון אירועי תרבות, העדיפה החברה להעמיד את ההיכל לשימוש לאירועים אלה על פני שימוש לאימונים וכתוצאה מכך התגלעו חילוקי דעות בינה לבין מכבי ת"א, כמפורט להלן: לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון שמדובר בנושא חשוב הקשור לליבת פעילותה של החברה, מן הראוי שהחלטת דירקטוריון בעניין סדרי העדיפויות לקיום פעילויות בהיכל תעוגן על ידי העירייה והחברה במסמך מחייב - מסמכי היסוד של החברה, הסכם בין העירייה לבין החברה או לכל הפחות נוהל מאושר של החברה. לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה, העירייה והקבוצות למצוא את הדרך הנאותה לשלב בין רצון החברה להגדיל את הכנסותיה לבין הצורך להעניק, ככל שניתן, לקבוצות ולנבחרות המשתמשות בהיכל את האפשרות להשתמש בו גם לצורך אימונים. ואולם הביקורת העלתה כי לא גובשה "אמנה ברורה בין החברה לעירייה" כפי שסוכם בפגישה שהתקיימה בספטמבר 2000 , וגם בחוזה החכירה לא נתנו העירייה והחברה את דעתן על הסוגיות החשובות שהועלו באותה פגישה. למעשה התברר כי החברה והעירייה לא קבעו מדיניות ברורה לגבי סדרי עדיפויות ואמות מידה לשימוש בהיכל לפי סוגי הפעילויות (פעילויות ספורט, אימונים, מופעי תרבות ובידור, תצוגות ותערוכות ועוד) למטרות שלשמן הוא הוקם. הביקורת העלתה כי לכאורה חלק מהודעותיו האמורות של המנכ"ל למשרד מבקר המדינה אינן משקפות את מצב הדברים כהווייתו: הביקורת העלתה כי בבחירת הקבלן הראשי נפלו פגמים רבים, וכי ספק רב אם היא עלתה בקנה אחד עם עקרונות דיני המכרזים ועם סדרי מינהל תקין, כמפורט להלן: מהסברי המנכ"ל עולה לכאורה כי ההליך שבמ סגרתו גובשה רשימת הקבלנים שאליהם פנתה החברה נעשה בשלבים ובהשתתפות גורמים הנוגעים לפרויקט. ואולם אף אחד מהשלבים האמורים לא תועד כהלכה, כמתחייב מסדרי מינהל תקין, ולמעשה אין בידי החברה סימוכין בכתב התומכים בהסברי המנכ"ל - אין פרוטוקולים מישיבות שהתקיימו ואין הסברים בכתב להחלטות שהתקבלו ולצעדים שננקטו בעקבותיהן. מהסברי המנכ"ל אף עולה כי בעלי תפקידים בחברה המליצו על כמה קבלנים, ובהם כאמור הקבלן שזכה בסופו של דבר במכרז, אף שספק אם לבעלי תפקידים אלה היה הידע הנדרש לכך. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שמדובר בתאגיד עירוני המתפעל נכס ציבורי ונמצא בבעלות מלאה של העירייה, ראוי היה שגיבוש רשימת קבלנים פוטנציאליים לביצוע פרויקט השדרוג יבוצע במסגרת הליך מובנה וסדור המאושר על ידי ועדת הכספים של החברה. במסגרת הליך כזה צריכה הייתה החברה להקפיד על כך שכל אחד מהשלבים יתועד כהלכה בשל רגישות העניין וחשיבותו, כך שנית ן יהיה לדעת מי מהגורמים ומבעלי התפקידים המליץ על כל אחד מהקבלנים שנכללו ברשימות השונות. החברה הייתה צריכה להקפיד גם על כך שכל המלצה כאמור וכל החלטה שתתקבל יתבססו על הסברים ברורים ומפורטים. ראוי היה גם שהמוסדות המנהלים של החברה יהיו שותפים אף הם להליך או למצער שההחלטה הסופית תאושר על ידם, ויש להצר על שהדבר לא בוצע. לו החברה הייתה נוקטת בעוד מועד הליך כזה, היא לא הייתה צריכה לנסות לשחזר את מה שהיה ולהניח הנחות כדי לתת הסברים להליכים שננקטו. משרד מבקר המדינה מעיר כי טענות החברה - שהובאו על ידי המנכ"ל ולפיהן מדובר ב"טעות", שכן החברה מיקמה את החנויות והמשרדים בהתאם "לתכנון המקורי" - תמוהות מאוד ואינן עולות בקנה אחד עם המסמכים המחייבים ועם הדיווח האמור של המנכ"ל לדירקטוריון החברה בספטמבר 2008 . חזקה על החברה ועל המנכ"ל שלה שנתנו את הדעת על נושאים חשובים כמו מיקום חנויות, משרדים ושטחים ציבוריים; ואכן כך הם עשו, ולדבר ניתן ביטוי בבקשה שהגישה החברה לקבלת ההיתר המקורי. על פי היתר זה, שהוא המסמך המחייב, ושעליו חתם גם מנכ"ל החברה, תכננה החברה שמשרדיה ימוקמו בצדו המזרחי של ההיכל ואף החלה לבנות אותם במקום זה, אך בסופו של דבר היא העדיפה משיקוליה (כפי שדיווח כאמור המנכ"ל בספטמבר 2008 ,), בניגוד למתחייב מההיתר למקמם בצדו המערבי. טענתה של החברה ולפיה עשתה כך על פי "המפרט הטכני" תמוהה עוד יותר, שכן מפרט טכני אינו אמור להצביע על מיקום מדויק ומפורט של חנויות, משרדים ושטחי ציבור, ואכן מסמך זה אינו מכיל נתונים אלה. ואולם נמצא כי אף שתוקף הארכה פג לא קיבלה החברה כל הוראה מהעירייה לסגור את ההיכל. ב- 1.2.09 , יותר מחודש לאחר הבדיקה של מחלקת הפיקוח וכחודש לאחר שפג תוקף הארכה, דיווח מנכ"ל החברה לדירקטוריון על הודעתו האמורה של מנהל מחלקת הפיקוח. הדירקטוריון קיים דיון בנושא, קיבל את הסבריו של המנכ"ל, ולפיהם יש לכאורה סתירה בין ההיתר לבין הנספח שצורף אליו, והחליט, בין היתר, "לעשות להגיש בקשה לארכה".]ו[ ...מאמץ להגיש היתר חדש משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לתמוה על כך שאף שמחלקת הפיקוח דיווחה על שימושים החורגים מהיתר, דהיינו עברות על החוק, לא פעל הדירקטוריון לקיום בדיקה מטעמו בנו שא על מנת לוודא כי ההסברים הניתנים מבוססים. 1. מיקום שטחים מסחריים : לאחר שמשרד מבקר המדינה החל לבדוק בדצמבר 2008 את נושא הפיקוח על ה בנייה בפרויקט, ביצעה מחלקת הפיקוח על הבנייה שבאגף לרישוי ופיקוח בעירייה (להלן - מחלקת הפיקוח) בדיקה בהיכל באותו החודש. ממסמכי האגף עולה כי בבדיקה "נמצאו שימושים שלא תואמים את היתרי הבניה", שכן חלק מהחנויות ואף משרדי החברה מוקמו במקום שהיה מיועד, על פי ההיתר, לשמש "מעבר לכלל הציבור" (ההדגשות אינן במקור). בסוף ינואר 2009 הודיע לחברה מנהל מחלקת הפיקוח כי לפי חוק התכנון והבנייה השימושים האמורים הם שימושים חורגים, וכי היא נדרשת להפסיקם, אחרת יינקטו נגדה הליכים משפטיים. מנהל המחלקה הבהיר לחברה כי היא רשאית אמנם ל הגיש בקשה להתרת השימוש החורג, אך "הגשת הבקשה לא תעכב את ההליכים המשפטיים". הביקורת העלתה כי החברה הגישה בשנת 2009 בקשה כאמור, אולם לא הפסיקה את השימושים החורגים. להלן הפרטים: (ג) הביקורת העלתה כי במרס 2010 אישרה הוועדה המקומית את הבקשה להיתר חדש שהגישה החברה, כך שבמשך יותר משנה נמשכו בהיכל השימושים החורגים מההיתר ואף נעשה כאמור שימוש פרטי בשטח שהיה מיועד לכלל הציבור. עוד נמצא כי אף שמנהל מחלקת הפיקוח הבהיר כאמור לחברה כי הגשת הבקשה להיתר חדש לא תעכב את ההליכים המשפטיים, לא נקטה העירייה כנגד החברה צעדים משפטיים כלשהם בגין השימושים החורגים. משרד מבקר המדינה מעיר כי לטענת החברה אין כל תימוכין בפרוטוקולים מישיבות ועדת החריגים, וספק אם ההחלטות האמורות של הוועדה עולות בקנה אחד עם הסמכויות והתפקידים שהוטלו עליה על ידי הדירקטוריון. ראוי היה שכל ההחלטות בעניין החריגים שעלותם הכספית עולה על 50,000 ש"ח יתקבלו על ידה ולא על ידי עובדי החברה, בכירים ככל שיהיו, כפי שקבע הדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שהחברה תציג לוועדה המקומית במפורש את כוונתה להשתמש בשטח לצרכים מסחריים (שלכאורה זו הייתה כוונתה מלכתחילה), ולא תפעל בשיטה שאפשרה לה להשיג את מבוקשה בהדרגה - בתחילה קיבלה מהוועדה היתר לכך ממסמכי החברה עולה כי הבקשה הראשונה להיתר בנוגע למרתף הצפוני (בקשה לדיפון וחפירה) הוגשה עוד לפני שהושלמה עבודת התכנון, ובכלל זה התאמת תכניות מוזאון מכבי לתכניות החברה, וכי בידי החברה לא הייתה תכנית אדריכלית מעודכנת ואף לא נקבע ייעוד המרתף במסמך מחייב כלשהו והוסדרו כנדרש השימושים העיקריים בו. גם בעת קבלת ההיתר ותחילת עבודות החפירה (פברואר 2006 ) טרם הוסדרו עניינים אלה. להלן שתי דוגמאות: .משרד מבקר המדינה מעיר לעירייה כי התפקוד של תאגידיה העירוניים ודרך טיפולה בממ צאים הנוגעים לתפקוד זה הם בהחלט מעניינו של הציבור, שכן אופן טיפולה בעניין יכול וצריך לשמש דוגמה עבורו. עוד יוער כי גם אם הייתה קיימת אי -בהירות מסוימת בנושא מסמכי ההיתר, אין מחלוקת על כך שהייתה כאן חריגה, ועל העירייה לפעול בכלים העומדים לרשותה על מנת להרתיע מפני ביצוע חריגות בעתיד ולמנוע אותן. הביקורת העלתה כי היו אי-התאמות נוספות בין הביצוע לבין ההיתר ואף חריגות בנייה שעליהן לא התריע האדריכל: ב- 11.3.10 קיבלה החברה את ההיתר המבוקש לביצוע שינויים, שכאמור הכשיר בדיעבד גם חריגות מההיתרים הקודמים. ואולם הביקורת העלתה כי לעניין הסדרת סגירת המעבר לשער 7 החברה פועלת בניגוד להיתר שניתן: בעוד שבהיתר אושר לחברה, על פי בקשתה, ועל בסיס אישור בטיחותי שניתן לה, לסגור את המעבר אל השער מקומת המסחר ומהזירה בלבד, ולעשות שימוש מסחרי-פרטי רק בחלק משטח המעבר, החברה מאפשרת באופן קבוע לעשות שימוש מסחרי-פרטי בכל שטח המעבר, ו יש לראות זאת בחומרה רבה. כאמור, ועדת הכספים הטילה על מבקר החברה לבחון את התרעות האדריכל על חריגות בנייה בפרויקט. בביקורת עולה כי עבודת המבקר הפנימי בבדיקה זו הושתתה בעיקר על הסבריהם של בעלי התפקידים בחברה, ובלא שהתקיים בירור עם האדריכל. כמו כן דוח הביקורת הפנימית לא בחן את טיפולה של הנהלת החברה בהתרעות האדריכל, ובייחוד את העובדה שהמנכ"ל דיווח עליהן לוועדת הכספים באיחור ניכר. .משרד מבקר המדינה מעיר כי קביעותיהם של מבקר החברה, הי ועץ המשפטי של החברה וועדת הביקורת עצמה, ולפיהן לא היו חריגות בנייה בהיכל, אינן עולות בקנה אחד עם הממצאים שתוארו לעיל. האישורים שנתנו בדיעבד הגורמים המקצועיים, הדרישות של העירייה מהחברה לתקן את החריגות, השינויים שביצעה החברה בחלק מהנושאים בעקבות התרעותיו של האדריכל והליך הרישוי מחדש שהחברה נוקטת ל"עדכון" ההיתר, יש בהם כדי להעיד על כך שבפועל נעשו חריגות בנייה ושימושים שאינם לפי ההיתר, שתיקונם התארך זמן ממושך, חלקם לא תוקנו עד מועד ישיבתה של ועדת הביקורת וחלקם היו קיימים גם במועד סיום הביקורת של משרד מבקר המדינה (ראו להלן). הועלה כי מינואר 2002 ועד מועד סיום הביקורת פעלו המזנונים ללא רישיון עסק כלשהו (גם לא רישיון זמני). לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שזה שמונה שנים פועלים בתחומי ההיכל תשעה מזנונים ללא רישיון עסק ואת העובדה שבמקום פועלת שלוש שנים מסעדה שאף לה אין רישיון עסק, בין היתר בשל בעיות תברואה. על העירייה והחברה לפעול בנחישות להסדרת עניין חשוב זה. הביקורת העלתה כי הדירקטוריון לא הנחה את ועדת החריגים להתחשב בהחלטותיה גם במצבה הכספי של החברה. מעיון בפרוטוקול ישיבת הדירקטוריון שהתקיימה ב- 10.4.06 עולה כי בהיעדר הנחיה כאמור ועדת החריגים התבססה בהחלטותיה בעיקר על המלצות מפקח הפרויקט ולא התחשבה כלל בתוצאות הכספיות העדכניות של הפרויקט. כך לדוגמה, הוועדה אישרה חריגים גם בעת שלוועדת הכספים דווח על גירעון משמעותי בפרויקט בסך של כ-13 .מיליון ש"ח לפי נתונים שהעבירה החברה למשרד מבקר המדינה ביוני 2009 , סך עלות החריגים השונים בפרויקט היה כ - 25.91 מיליון ש"ח. סכום זה מורכב מבקשות לתשלום בגין חריגים שהגישו הקבלנים (להלן - פקודות שינויים או פק"שים) ומתשלומים ששילמה החברה לקבלנים השונים בגין "תוספת עבודות" (מרתף צפוני ו"מרתף זירה"), שלא נכללו בחוזים שנחתמו עמם37. התשלומים ששולמו לקבלן הראשי בגין החריגים היו כ- 13.4 מיליון ש"ח (במחירי החוזה), שהםכ-%41 מהסכום שהייתה אמורה החברה לשלם לקבלן על פי החוזה שנחתם עמו. בסך הכול שילמה החברה לקבלן הראשי 53.1 מיליון ש"ח (כולל כ -8.5 מיליון ש"ח פיצוי בגין עליית מדד תשומות הבנייה). יצוין כי לקבלן הראשי מצדו היו טענות קשות נגד החברה - טענות שלא הוכחשו על ידה: בדצמבר 2006 כתב הקבלן לחברה, בין היתר: "מזה שנה אין התקדמות בעבודה, שלא באשמתנו, עקב מחסור בתכניות ביצוע, שינויים רבים". עוד ציין כי הוא נדרש "לבצע עבודות למערכות שונות וגמרים אשר יארי כו עוד את תקופת הביצוע", וכי לפי דרישת החברה שונתה שיטת העבודה במרתף ההיכל. לדבריו, "הפרויקט התארך מאד וצפוי להגיע לתקופת ביצוע של כמעט 3 שנים. כאשר החזקת תקורה לתקופה זו מהווה הפסד כספי ניכר עד כדי כך שנמחק לחלוטין כל הרווח שעשוי היה להניב הפרויקט". . לדעת משרד מבקר המדינה, חובתה של העירייה לעמוד בדרישות הדין ואף לשמש דוגמה לדרך התנהגות ראויה ומסודרת הנעשית על פי החוקים והתקנות, בייחוד במקרים שבהם מבצעי חריגות הבנייה הם חברות שבבעלותה, כדוגמת החברה. יש חשש כי התנהגותה האמורה עלולה לעודד את היזמים השונים ואת הציבור כולו לנקוט דרך של הפרת חוקים ותקנות כאמצעי להשיג את מטרותיהם. .מהאמור לעיל עולה כי הקבלן החל לעבוד קודם שהוכן לוח זמנים מפורט המוסכם על שני הצדדים כנדרש. דבר זה נבע, בין היתר, מכך שהחברה החלה בהליכים לבחירת הקבלן עוד לפני שהיו בידה המימון והאישורים הדרושים לפרויקט, ולכן עבר זמן רב מאוד ממועד בחירת הקבלן (אוגוסט 2002 ) עד מועד חתימתהחוזה עמו (פברואר 2004 ). מהאמור לעיל אף עולה כי לא נקבע בחוזה לוח זמנים מוסכם ומעודכן, וכי גם במהלך ביצוע העבודה לא נקבע לוח זמנים מפורט, אף שנדרש היה לעשות זאת, בייחוד נוכח השינויים הרבים שהחברה ביקשה מהקבלן לבצע. כתוצאה מכך התגלעו חילוקי דעות בין החברה לבין הקבלן באשר ללוח הזמנים המחייב ואף נוצרה אי-בהירות באשר למועד שבו התחילה העבודה. . בבסיסו של פרק זה עומדים שני פגמים עיקריים הנוגעים לפעילותה של החברה: היא החלה לבצע בפועל את פרויקט השדרוג טרם הושלם התכנון וטרם הייתה בידיה תכנית כוללת ומגובשת, וכתוצאה מכך, בין היתר, השתנה התכנון של מרכיבים בפרויקט במהלך ביצועו; בכמה מקרים התבצעה הבנ ייה תוך סטייה מהיתרי הבנייה או לחלופין קודם שהוצאו היתרי בנייה. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לברך על פעולות העירייה האמורות לעיל, אך התפקיד החשוב המוטל בעניין זה על הרשויות המקומיות, ובהן העירייה, מחייב אותן לשמש דוגמה לציבור הרחב, לפחות בכל הנוגע לפעולותיהן כיזמים בתחום הבנייה והפיתו ח. ואולם הממצאים העולים מדוח זה מעידים על כך שהעירייה לא מילאה את כל חובותיה בעניין פרויקט שדרוג ההיכל, וכי היא קיימה פיקוח לקוי על הפרויקט לאורך תקופת ביצועו. יצוין גם כי במקרים שבהם אותרו חריגות היא לא השלימה את ההליכים המשפטיים ולעתים לא החלה בהם כלל בש ל "חוסר עניין לציבור". משרד מבקר המדינה מעיר כי חזקה על החברה ועל ראשיה שידעו מבעוד מועד כי שערים בהיכל מוקמים על מנת לשמש פתחי יציאה ומילוט של באי ההיכל, וכי המעברים אליהם אמורים להיות פתוחים לשימוש הכול. האחריות לבנייה מוטלת בראש ובראשונה על החברה, שכן היא שנושאת באחריות כוללת למכלול הפעולות שנועדו לקדם את הפרויקט ואינה יכולה להיתלות באמירה או בפעולה כזו או אחרת של גורמים שהועסקו על ידה לצורך הפרויקט, ובהם גם האדריכל. משרד מבקר המדינה מעיר כי ההסברים האמורים של העירייה אינם עולים בקנה אחד עם דרישות התקנות ואף לא עם העובדות, שכן כאמור בוצעה בהיכל בנייה שלא כדין. על הוועדה המקומית למלא את ח ובתה ולדווח לוועדה המחוזית דיווח חודשי כנדרש, ובייחוד על בנייה שנעשתה שלא כדין, בין אם הוגשו כתבי אישום ובין אם לאו. משרד מבקר המדינה מעיר לעירייה כי חלק מהחריגות בוצעו עוד במהלך הבנייה ולפני הוצאת טופס 4 , וכי אין גם כל הוכחה שהשימוש החורג בוצע רק לאחר סיום הבנייה. על כן יש מקום לשקול קביעת אבני דרך נוספות להידוק הביקורות לבדיקת ההתאמה של היתר הבנייה למציאות כדי לאפשר את איתורן של אי-ההתאמות בשלבים מוקדמים יותר של הבנייה. .לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח התחייבויותיה של החברה כלפי המועצה שעוגנו בהסכם ביניהן, ולנוכח העובדה שהמועצה היא המממנת העיקרית25 של הפרויקט, לא ראוי היה שהחברה תערים קשיים לפני המועצה בעניין הבדיקות והבחי נות שהיא זכאית לבצען על פי ההסכם, והיה עליה לאפשר למועצה לבצען מיד כשהתבקשה לעשות כן. כמו כן בהתחשב בכך שהבדיקות העלו בדיעבד כי תחשיבי החברה אינם תואמים את חישובי המועצה ואת הנתונים שהיו בידיה, על החברה להכין ללא דיחוי תחשיב מעודכן ומהימן של עלויות פעילויות הספורט השונות ולוודא שתחשיב זה עולה בקנה אחד עם תחשיבי המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהחובה לפעול על פי דיני המכרזים היא נורמה ראויה לגופים ציבוריים כדוגמת התאגידים העירוניים, הממומנים גם מתקציבים ציבוריים, ומאחר שההליכים להחלת חוק חובת המכרזים על תאגידים עדיין לא הושלמו, ראוי שמשרד הפנים (שכאמו ר גם הוא סבור שתאגידים עירוניים צריכים לקיים התקשרויות במכרז) יפעל ללא דיחוי וימצא את הדרך המתאימה ליישום המלצתו האמורה לעיל של משרד מבקר המדינה, כגון על ידי הנחיה לרשות המקומית, בעלת השליטה בתאגיד העירוני, לדרוש מהתאגיד לפעול על פי דיני המכרזים בשינויים המחויבים. בעניין ההתקשרויות, בדצמבר 2003 אישרה אמנם ועדת הכספים של החברה עקרונות לדרכי ההתקשרויות השונות עם ספקים ונותני שירותים הקובעים באילו מקרים יש לקיים מכרזים (ראו להלן), אולם היא לא אישרה נוהל מפורט שיסדיר את כל הליכי ההתקשרויות. יודגש כי אישור העקרונות כאמור נעשה כאשר החברה כבר הייתה בעיצומו של תהליך הבחירה של קבלנים ונותני שירותים לפרויקט ולאחר שחלקם כבר נבחרו (ראו להלן). לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום להטיל על מבקר החברה דאז לכתוב בעצמו את הנהלים כפי שנעשה בשנת 2003 , ולא היה גם מקום להטיל על מבקר החברה הנוכחי להשתתף באופן פעיל בעדכון הנהלי ם כפי שנעשה בשנת 2008 . על מבקר החברה להעיר על ליקויים ולהמליץ על עקרונות שיש לפעול לפיהם. לכל היותר הוא היה יכול לתת הערותיו לנוסח הנהלים שנכתב, אך לא להיות שותף לכתיבתו. מן הראוי שמוסדות החברה יוודאו שמבקר החברה לא יעסוק בהכנת נהלים. נמצא כי העבודות בפרויקט הסתיימו במאי 2008 , אך מאז הדיווח מיוני 2006 לא דרשו ה דירקטוריון וועדת הכספים דיווחים נוספים על מצב העמידה בלוח הזמנים. מעיון בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה עולה כי מדובר בפרוטוקולים קצרים ותמציתיים שלא ניתן בהם מידע מספיק, ולפיכך אי-אפשר לדעת מה היו הנימוקים להחלטות הוועדה, וכי במקרים רבים גם לא ניתן לדעת באילו חריגים מדובר וממה הם נובעים. יתר על כן, בפרוטוקולים לא מצוינים הסכומים המבוקשים כחריגים, ולכן אי -אפשר לדעת מה המשמעות הכספית של החלטות הוועדה, אף שמדובר בבקשות שעלותן המצטברת כאמור הגיעה לכ -26 ,מיליון ש"ח. לא נמצא כי הדירקטוריון שנדרש לאשר את הפרוטוקולים ש ל הוועדה, התריע על כך שלא ניתן להבין מהם דבר, ויש לראות זאת בחומרה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על החברה להקפיד על כך שעבודה בהיקף נרחב כל כך תתבצע לאחר שסוכם לוח זמנים מפורט הכולל אבני דרך בביצוע ומאפשר הטלת קנסות על חריגה מהתנאים שסוכמו. היעדר לוח זמנים כזה היה פתח לחילוקי הדעות בין החברה לקבלן הראשי - חילוקי דעות שנמשכו למעשה לכל אורך עבודתו. כמו כן במצב זה לא ניתן היה להטיל קנסות על הקבלן כתוצאה מחריגה מקצב ההתקדמות כיוון שהוא לא סוכם מראש. .(ד) ממסמכי החברה עולה כי חלק גדול מהבקשות לאישור החריגים, בייחוד בקשותיו של הקבלן הראשי, נבעו משינויים וע בודות נוספות שבוצעו בפרויקט ביזמת החברה. בעיקר מדובר בעבודות ב"מרתף הזירה", שלדברי הקבלן הראשי "הוגדלו בכמעט פי 3 ," המקורי]ן[מהיקפ ובעבודות במרתף הצפוני, שלא נכללו במסגרת העבודות שהוצעו במכרז. כאמור, הקבלן טען שלא הייתה התקדמות בעבודה עקב היעדר תכניות ביצוע ושינויים רבים. .לדעת משרד מבקר המדינה, התקשרות פרטית של מנהל עם נותן שירות לגוף שהוא מנהל עלולה לעורר, בין היתר, חשש לניגוד עניינים וחשש לפגיעה בטוהר המידות. המגעים לקיום קשרים עסקיים של המנכ"ל עם קבלן י"ח בלא שהפרטים המלאים בעניינים אלו הובאו להכרעת הגורמים המוסמכים לא היו תקינים; בכל מקרה היה על המנכ"ל לקיים הליך מסודר ומתועד של היוועצות בעניין זה עם הגורמים המוסמכים בחברה טרם החלו המגעים עם הקבלן. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם ההתקשרות הפרטית של המנכ"ל עם קבלן י"ט היא בעייתית, וכי לא מדובר בכשל "פורמלי" בלבד. היה על המנכ"ל לדווח על כוונתו לבצע את ההתקשרות, ולו למניעת מראית עין, גם אם עברה יותר משנה מאז סיים קבלן זה את עבודתו בהיכל, מה גם שהמנכ"ל יכול היה להיות מעורב בהיבטים מסוימים בהעסקת הקבלן על ידי החברה. על אחת כמה וכמה היה על המנכ"ל לדווח על ההתקשרות ברגע שקבלן י"ט הגיש הצעה לבניית המשרדים וברגע שנודע לו כי הקבלן הגיש הצעות לביצוע העבודות באצטדיון "בלומפילד". ההתקשרות הפרטית והקשרים העסקיים של מר פרצלינה עם נותני שירותים לחברה והעובדה כי מר פרצלינה לא דיווח עליהם בעוד מועד בכתב למוסדות החברה מחזקים את הצורך בקביעת נהלים בהקדם על ידי מוסדות החברה בדבר מניעת ניגוד עניינים וחובת גילוי זיקות של עובדים ונושאי תפקידים בחברה לגורמים שיש להם קשרים עסקיים עם החברה. . בדוח שפרסם מבקר המדינה בשנת 200531 צוין כי עד מאי 2005 לא התקין שר הפנים את התקנות בעניין עסקאות של תאגידים עירוניים (מקומיים) כנדרש. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים בדוח האמור "כי מן הראוי שיחיש את התקנת התקנות כנדרש בהתאם לתיקון לחוק חובת המכרזים". גם בביקורת הנוכחית נמצא כי למרות ההערה בדוח מ- 2005 , עד מועד סיום הביקורת, יולי 2010 , לא התקין שר הפנים את התקנות כנדרש בתיקון לחוק. הביקורת העלתה כי עד יולי 2010 לא פעל משרד הפנים על פי ההמלצה האמורה ולא קבע בנוהל שהחובה לפעול על פי דיני המכרזים חלה על כל התאגידים העירוניים. משרד מבקר המדינה מעיר כי הצורך בידע מקצועי מיוחד אינו דבר חריג, שכן לרבות מההתקשרויות יש מאפיינים מקצועיים ייחודיים, אך אין זה אומר כי הן אינן צריכות להיעשות באמצעות הליך המנוהל על ידי ועדת מכרזים. ועדה כזו הוקמה במיוחד לצורך ביצוע התקשרויות, והיא אמונה על בחירת ספקים ונותני שירותים למיניהם, ולכן חזקה ע ליה שבעת הצורך היא תמצא את הדרך לקבל את הידע המקצועי הדרוש לבחירה מגורמים שונים בחברה או מחוצה לה. הועלה כי שלא כמתחייב מההסכם בין בנה"פ ובין החברה, לא כיסתה החברה ממק ורותיה העצמיים את החריגות האמורות מהתקציב, אלא לקחה לשם כך, כאמור, הלוואות נוספות. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם מהבחינה החשבונאית ניתן לרשום מיולי 2005 את הוצאות המימון בדוח רווח והפסד בעת היווצרותן ולא לזקוף אותן לעלות הפרויקט, היה על החברה לציין בדיווחיה למוסדות המנהלים שלה ולעירייה את העלות האמתית של הפרויקט. בעלות זאת צריכה הייתה החברה לכלול את הוצאות המימון האמורות. לפני שגוף ציבורי נוקט צעדים מעשיים לביצוע פרויקט בנייה, ובייחוד אם מדובר בפרויקט מורכב שעלותו גבוהה, הוא נדרש לבצע עבודת מטה יסודית ומקיפה שתוצאותיה ישמשו בסיס להחלטות בנושא. ממצאי הביקורת מלמדים כי לצורך קבלת ההחלטה על ביצוע הפרויקט לא עשו החברה והעירייה עבודת מטה נאותה, לא הגדירו את מהות הפרויקט והיקפו, ולא בחנו חלופות לפרויקט. בתקופת הפרויקט חלו שינויים רבים בתקציבו, ובעקבות כך נאלצה החברה לקחת הלוואות בסכומים ניכרים הגבוהים מאלה שתכננה מראש. דירקטוריון החברה לא קיים דיון יסודי בעניין השינויים שבוצעו בתכניות הפרויקט ובעניין השינויים הרבים באומדני העלות שבוצעו בעקבותיהם, והאישורים לתכניות ניתנו רק באמצעות אישור פרוטוקולים של ועדת הכספים. לא תמיד עדכנה הנהלת החברה את התכניות העסקיות לפני ביצוע השינויים, ולמותר לציין כי תכניות אלה לא אושרו מראש כנדרש על ידי הדירקטוריון. עדכון התכניות לא התבצע באופן קבוע ומסודר ועל פי לוח זמנים מתוכנן, ולעתים התכניות עודכנו רק בעקבות שאלות ובקשות של חברי דירקטוריון ונושאי תפקידים בעירייה. כמו כן לא תמיד עדכנה החברה את העירייה מראש על פרטי השינויים ועל השפעותיהם הצפויות על העלות הכוללת של הפרויקט, ולכן היא גם לא קיבלה את אישור העירייה לשינויים אלה כנדרש. מועצת העירייה לא דרשה שהחברה תגיש לה דיווחים ועדכונים שוטפים על היבטים שונים של התקדמות הפרויקט בכלל ועל היבטים כספיים ותקציביים בפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, אישור בדיעבד של התכניות העסקיות ושל תקציב הפרויקט אינו עולה בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין. ראוי היה שקודם לנקיטת צעדים מעשיים לקידום הפרויקט יתקיים במועצת העירייה דיון בכל ההיבטים העקרוניים של הפרויקט, וכי בעקבותיו תתקבל החלטה עקרונית של המועצה שתעלה בקנה אחד עם האינטרסים של העירייה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי המסמך היחידי שלפיו ניתן לקבוע אם הבנייה נעשתה באופן תקין או שקיימת חריגת בנייה הוא ההיתר שקיבלה החברה מהוועדה המקומית בנובמבר 2004 - ועל פי היתר זה חסימת שער 7 הייתה חריגת בנייה, ולכן נאלצה החברה להסיר את הקיר שהקימה.