משרד ראש הממשלה . הקצאת תקציבים לחיזוק הצפון - משרד ראש הממשלה נמצא כי הדוח הראשון של חברת הבקרה הוגש למשרד רוה"מ רק ב- 22.11.07 . ,הדוח, שהוכן בהתאם לדרישות אגף תיאום ובקרה, אינו כולל פירוט של תקנות הוא אינו כולל ביצוע בפועל אלא רק "אומדן ביצוע", ואין בו הפרדה בין התקציב והביצוע של שנת 2006 לשנת 2007 , למרות ששנת 2006 הסתיימה זה מכבר והנתונים בדבר הביצוע של אותה שנה סופיים ומוחלטים ואינם בגדר אומדן בלבד. כמו כן בתכנית העבודה של חברת הבקרה נקבע כי "לכל פרויקט שלא בוצע יפורטו הסיבות לאי ביצועם", אולם באשר לחלק מהפרויקטים לא נעשה הדבר. לדעת משרד מבקר המדינה, המעקב אחר יישום התכנית לא נעשה באופן שוטף ויסודי על ידי משרד רוה"מ. מבירור שעשה משרד מבקר המדינה בנוגע לרישום תרומות בתקציב המדינה עולה כי אג"ת לא קבע מתודולוגיה לרישומן, ומכאן שאין אחידות בנושא זה גם בתקציבי המשרדים. לדעת משרד מבקר המדינה, גיבוש תכנית כה נרחבת ובתקציבים משמעותיים ללא קביעת יעדים ברורים ומוגדרים ומדדי ביצוע מדידים עלולה להביא להתמוססות התכנית. עוד עולה, כי לא נבחן הסכום הכולל שהוקצה לצפון במסגרת התכנית לעומת התקציבים שהושקעו בצפון ב עבר בכלל או לעומת הסכומים שכל אחד מהמשרדים הקצה לצפון בשנים קודמות. מתברר כי משרדי ממשלה לא ראו עצמם מחויבים לתכנית ולא שינו את סדרי העדיפויות הפנימיים שלהם בעקבות גיבושה, והדברים יפורטו להלן. . החלטת הממשלה אינה קובעת כי התקציב התוספתי יועבר למשרדים רק לאחר שהם יעבירו את תקציבם לתכנית התקציב הייעודית. משרד מבקר המדינה מצא כי במקרים רבים הועבר התקציב התוספתי למשרדים הגם שהם לא העבירו את תקציביהם במקביל. עוד נמצא כי אף במקרים שבהם נפתחו תקנות ייעודיות לתכנית לחיזוק הצפון, העבירו חלק מהמשרדים את התקציבים שקיבלו במסגרתן לתכניות תקציב שאינן כלולות במסגרת התכנית לחיזוק הצפון. בכך למעשה ייתכן וייעשה שימוש בחלק מתקציבי התכנית לחיזוק הצפון שלא למטרתם המקורית. . בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי מועד התכנסותו האחרונה של הקבינט היה פברואר 2007 , וכי מאז ועד מועד סיום הביקורת- דצמבר 2007 , לא התכנס הקבינט שוב, וממילא לא קיבל כל דיווח על התקדמות התכנית. לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי כי המשרד לפתוח הנגב והגליל ישתתף באופן פעיל ביישום התכנית לחיזוק הצפון, על אף החילופים הפרסונאליים שנעשו במשרד. 4. בהחלטות הממשלה לא נקבע שהמשרדים חייבים להסיט תקציבים קיימים ולשנות את סדר עדיפויותיהם לטובת התכנית. בדיקה בכמה משרדי ממשלה 15 העלתה כי במשרדים שנבדקו לא השתנו סדרי העדיפויות באופן ממשי, בחלקם לא מתברר כי חלק מהמשרדים לא הצליחו לבצע את התכנית במועד שנקבע לה, וכי חלק מהתכנית לא יצא לפועל כלל. לפיכך סביר שיוותרו בתקציבי המשרדים בסוף שנת הכספים עודפי תקציב לא מנוצלים 12. משרד רוה"מ לא קבע הנחיה בדבר השימוש שייעשה בעודפי התקציב בשנת הכספים העוקבת - האם יועברו לשימוש המשרד שבו נותר העודף או לשימוש של משרד אחר לצורך מימון התכנית לחיזוק הצפון, ושמא לא יועברו לשנת הכספים העוקבת, ובכך למעשה ייגרעו מהתכנית. נמצא, כי במשרד רוה"מ אין נתונים על התקדמות ביצוע התכנית בשנים 2006 - 2007 בחלוקה על פי שנים. ל פיכך אין בידיו גם נתוני ביצוע לגבי שנת 2006 שהסתיימה זה מכבר. יצוין כי כאמור, מאחר שבשנת 2006 לא נפתחו בהכרח במשרדים תקנות מתאימות לתכנית לחיזוק הצפון, קשה מאוד להתחקות אחר הביצוע19. לדעת משרד מבקר המדינה, צביעת תקציבים קיימים שהוקצו לצפון והצגתם כחלק מהתכנית יוצרת "תמונה מעוותת של ההיקף התקציבי הכולל של התכנית16." תשובתו של מנכ"ל משרד רוה"מ, לפיה בסוכות תשס"ז (אוקטובר 2006 ) התברר כי "תיירות הפנים בצפון אינה נדרשת לחיזוק נוסף" אינה עולה בקנה אחד עם המשך הליך בחירת האמרגן בנובמבר 2006 ועם החלטת הממשלה914 מדצמבר 2006 , לפיה מתוקצב הפרויקט האמור בסכום של15 .מיליון ש"ח לא נמצא כי ועדת ההיגוי התכנסה וממילא לא הוציאה הנחיות כיצד לפעול לפי סעיף 9 .ב להחלטה . לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה לבחון את שיטת הקצאת הכספים באמצעות מצ'ינג בכל מקרה לגופו ולוודא כי הקצאת הכספים בדרך זו אינה פוגעת דווקא בגופים חלשים. לדעת משרד מבקר המדינה קיומו של דיון אחד בלבד על ידי הדרגים הבכירים בנושא התכנית לחיזוק הצפון, ואי -התכנסותו של הקבינט כאמור מצביעים על התנהלות לקויה של משרדי הממשלה והגורמים המופקדים בכל הנוגע לתוכנית לחיזוק הצפון. .בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי במאי 2007 פרסם אגף תיאום ובקרה מכרז למתן שירותי ייעוץ בנושא מעקב ובקרה אחר יישום התכנית, וכי חתם על ההסכם עם חברת הבקרה רק באוגוסט 2007 . לדעת משרד מבקר המדינה, אם כיסוי הגירעונות מומן מהתכנית לחיזוק הצפון, הרי שלא ניתן להקצות את תוספת התקציב האמורה לשדרוג בתי החולים, ואם לאו, מתעוררת השאלה מה מקור הכספים ששימשו לכיסוי הגירעונות. מתברר כי התקציב שהוקצה לדרום במסגרת החלטה 914 גדול מ -150 מיליון ש"ח, מאחר שאינו כולל תקציב נוסף בסך 30 מיליון ש"ח שהוקצה לאשקלון במסגרת החלטה זו. כמו כן, סכומים אלה אינם כוללים הטבות נוספות לדרום המפורטות בהחלטה 746 ובהן מענקים מוגברים לחקלאים, תעסוקה והכשרה של עולים, חיזוק משפחות עולים וחיזוק תשתיות פיזיות עבור גמלאים. אף שהטבות אלה עשויות להסתכם בעשרות מיליוני ש"ח, סכום ההטבות שהוקצה לדרום לא צוין בנפרד מסכום ההטבות שהוקצה לצפון אלא נכלל במסגרת התקציב הכולל של התכנית שנקבע בהחלטה 914 . יצוין, כי החלטת ממשלה746 אינה מוזכרת כלל בהחלטה 914. מהאמור לעיל וכפי שיפורט להלן עולה כי אופן הצגת התכנית עלול היה ליצור בקרב הציבור בכלל ובקרב תושבי הצפון בפרט ציפיות, שלא יתממשו בדבר היקף השקעת משאבים בצפון. נמצא כי משרד האוצר לא הסכים לתת הרשאה להתחייב על מלוא הסכום אלא רק על חלקה של הממשלה בתכנית, וכנגד התחייבויות חוזיות כלפי המדינה בלבד. בכך הסירה מעליה את האחריות לתכנית כולה והתחייבה לתת רק את חלקה בתכנית כמו התורמים האחרים. למעשה נוצר מצב בו הממשלה אינה מבצעת את התכנית שהיא עצמה החליטה עליה אלא רק מקצה לה תקציב חלקי. לדעת משרד מבקר המדינה, אף אם החלטותיה של הממשלה נקבעות בהסתמך על כך שתקבל תרומות, מן הראוי שהיא זו שתהיה מופקדת על יישום התכנית ואופן ביצועה כדי להבטיח שיושגו היעדים החיוניים שהיא עצמה קבעה. עוד מתברר כי בהחלטת הממשלה לא צוין כיצד תבוצע פריסת התקציב במשך השנים. היעדר לוחות זמנים ברורים לשם מימון ההחלטה הקשה את גיוס הכספים. מבירורים שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי אין בידי משרד המשנה לרוה"מ, המופקד על גיוס התרומות לפי החלטת הממשלה, בידיו של משרד האוצר או כל גורם מתאם אחר מטעם הממשלה לפי האמנה 7 מידע על היקף התרומות הכולל שהתקבל, וכי לא ידוע להם לאן הועברו התרומות שהתקבלו מרחבי העולם בעקבות המלחמה. מידע זה נדרש לשם הקצאה נכונה ויעילה של המשאבים מתקציב המדינה, לפי החלטות הממשלה, היעדרו של המידע עלול לגרום לכפילויות ולהקצאה לא יעילה של התקציבים שמקבלים חלק מהגופים ואינו מאפשר לבצע בחינה כוללת של הכספים והמשאבים שהועברו לצפון בעקבות המלחמה. נמצא כי בכמה מקרים נסמכו החלטות הממשלה ותכניותיה על כספי תרומות שבפועל לא התקבלו, וכי לעתים התעורר קושי בביצוע הפרויקט כולו. .מתברר כי אין תקציב תוספתי מיוחד לצפון שמיועד לבניית כיתות לימוד, וכי הצפון יקבל את חלקו למטרה זו במסגרת התכנית הרב-שנתית לבניית כיתות לימוד, בדומה לאזורים אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, האפשרות שהתרומות לא יתקבלו כמתוכנן והקטנת היקף התכנית עקב כך מצביע על הבעייתיות הקיימת בהסתמכות על תרומות. נוסף על כך, לא ראוי כי הקטנת היקף התכנית תתבצע במסגרת סיכום תקציבי, שאינו נדון כלל בממשלה, מאחר שבכך הופכים את החלטת הממשלה המקורית לאות מתה9 . עוד נמצא כי בתקציב לשנת 2008 שאושר בדצמבר 2007 לא ניתנה למשרד הבריאות הרשאה להתחייב, שלא כמוסכם. יצוין כי הממונה על התקציבים כבר דן בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 בסיכום שבין משרד האוצר ובין משרד הבריאות בנוגע לשינוי החלטת הממשלה, אף שבפועל נחתם הסיכום התקציבי רק ב - 24.12.07 . משרד מבקר המדינה מעיר כי העיכוב בחתימה על הסיכום עלול היה להרחיק תורמים פוטנציאליים שרצו לתרום כבר בשנת 2007 . כבר ביוני 2007 , בעת גיבוש החלטת הממשלה, ציין נציג הסוכנות היהודית כי "על מנת שיהיה ניתן להשתמש בכספים אשר נתרמו... מבוקש להתחיל ביישום התכנית במהלך שנת 2007 , שכן לאחר מכן קיים חשש כי לא ניתן יהיה לעשות שימוש בכספי התרומות". בהחלטות הממשלה לא פורטו בנפרד סכומי התקציב המוקצים לחיזוק הצפון והסכומים המוקצים לדרום. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנ ת להגביר את השקיפות, היה ראוי שהממשלה תפרט מידע זה בהחלטותיה. בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי בחירת בתי החולים בצפון שישתתפו בתכנית השדרוג נעשתה בין היתר לפי שיקולים הנוגעים ליכולתם לגייס תורמים. למעשה, הרצון לגייס תרומות לשדרוג בתי החולים גרמה בפועל להסטת משאבים שלא על פי סדרי עדיפות ושיקול דעת מקצועי. יוצא אפוא שהתורמים נדרשים לגייס כסף כדי ל"מנף" את הממשלה להקצות כספים לתכנית. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה להקצות כספים למימונן של תכניות החיוניות לציבור בלא להתנות זאת בגיוס כספי תורמים. לדעת משרד מבקר המדינה, כפי שיובהר להלן, יש בעייתיות בהתניית מתן תקציב למטרה מסוימת בגיוס תרומות או בהשתתפות מקבילה (להלן - מצ'ינג) מצד הגוף המתוקצב. .ניתן היה לצפות כי אחרי מלחמה כה קשה שעברו תושבי הצפון וחיפה, הממשלה, על משרדיה הנוגעים בדבר, תירתם במלוא הכוח לפעול לשיקומם. אך ממצאי הביקורת מלמדים כי מעבר לקביעת מדיניות עקרונית והצהרות על התכנית, הממשלה לא נערכ ה כנדרש לביצועה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהממשלה ובראשה משרד רוה"מ ייערכו מחדש מבחינה ארגונית, תקציבית וניהולית לביצוע התכנית ויקבעו סדרי פיקוח ובקרה נאותים בעניינה לרבות קביעת יעדים ברורים ומדדי ביצוע, כדי לוודא שהתכנית תצא מן הכוח אל הפועל באופן יעיל ומועיל ובלא לחרוג מלוח הזמנים לביצועה. שיקום האוכלוסייה באזורים שסבלו וסובלים ממלחמות הוא אתגר חשוב מאוד לממשלה. על הממשלה לפעול כדי שתכניותיה והחלטותיה לא יהיו בבחינת "אות מתה". .התכנית לחיזוק הצפון עוררה ציפיות רבות, בעיקר בקרב תושבי חיפה והצפון התכנית הלכה ודעכה והשפעתה כמעט ואינה ניכרת בצפון. הממשלה מבססת חלק ניכר מתכניותיה על קבלת תרומות. מדובר בהתנהלות בעייתית בבואה להוציא אל הפועל את היעדים החשובים והחיוניים שהציבה לעצמה הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות נושא המקלוט והמיגון ולאור הפערים והליקויים בנושא זה שנתגלו במהלך מלחמת לבנון השנייה, במידה ומטרות התכנית היו, בין היתר, חיזוק הרשויות וסיוע במיגון ובמקלוט, היה צריך לקבוע זאת במפורש כחלק מיעדי התכנית. נוסף כל כך, היה מקום לוודא כי הרשויות משתמשות בתקציב למטרות להן יועד. .לדעת משרד מבקר המדינה, כבר בזמן גיבוש התכנית, היה מקום להסדיר את הקצאתם מחדש של עודפי התקציב הלא מחויבים במסגרת התכנית לחיזוק הצפון. ."נצבעו" כלל תקציבים ל תכנית לחיזוק הצפון, ובחלקם "נצבעו" תקציבים שממילא היו מיועדים לצפון, ועליהם נוספו התקציבים התוספתיים. עוד נמצא כי לעתים משרדים העבירו תקציבים שתוקצבו בתכניות ייעודיות של התכנית לחיזוק הצפון לתכניות אחרות, ובכך, נוסף על החשש שמא תקציבים אלה לא ישמשו למטרתם המקורית, ייחשפו תקציבים אלו לקיצוץ. בכירים18 ברשויות מקומיות שנמצאות בתהליך של תכנית הבראה הסבירו למשרד מבקר המדינה כי לא נקבע שהקצאת תקציב למיגון ומקלוט היא אחת מאבני הבוחן של תכנית ההבראה. בכירים ברשויות שאינן בתכנית הבראה ציינו כי לא ידעו על קיומה של ההנחיה. בהחלטות הממשלה לא נקבע כי תקציבי הרשויות מיועדים גם למקלוט.
לדעת משרד מבקר המדינה, היה ראוי שעוד בשלבי גיבוש התכנית תבחן הממשלה בקפידה את נושא הקצאת הכספים ואת אופן חלוקתם למשרדים במשך השנים ותגביר את שיתוף הפעולה עם אגף התקציבים כדי לייעל את הקצאת המשאבים ולנצלם באופן מיטבי.