נושאים מערכתיים . הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים .עלה כי אישור בקשת הלוואה לאחר פרק זמן ממושך (למשל אישור ההלוואות המתקבלות .ממחוז צפון לאחר כ-49 ימים) מעכב את הליך קבלת ההלוואה. בפרקי זמן שכאלה אף .תנאי ההלוואה המוצעים על ידי הבנקים יכולים להשתנות מהותית והבנקים יכולים לבקש .להתחיל את תהליך אישור ההלוואה מחדש ולעכב שוב את ההליך. הורדת הכפילות .באישור ההלוואות ומעבר למערכת ממוחשבת, יחסכו זמן ומשאבים , עשויים לתרום .לקבלת תנאי הלוואה טובים יותר ויאפשר ו פיקוח ובקרה אפקטיבי יותר אחר ההלוואות. .מומלץ למשרד הפנים לבצע בחינה של נחיצות בדיקת המלוות הן על ידי המחוז עצמו והן .על ידי המטה, כך שהליך אישור המלוות יתבצע בצורה יעילה שאין בה כדי לגרום לנטל .בירוקרטי עודף על הרשויות. .עוד מומלץ למטה משרד הפנים לבחון מעת לעת את המדיניות בנוגע לאישור ההלוואות .ואת הפרמטרים לאישורן ולפרסם נוהל לכלל המחוזות והרשויות בנושא, ולפקח על מימוש .המדיניות במחוזות. .עלה כי הנתונים על החוב של הרשויות המקומיות מועברים מבנק ישראל לחשב הכללי .כפי שהם, ומתווספים לנתוני החוב הממשלתי לצורך הצגת החוב הציבורי בכללותו, וכי .לחשב הכללי אין נגיעה מקצועית בנושא אישור היתרי האשראי של הרשויות המקומיות .שכן הסמכות בהתאם לנוהל ההסכמה לאישור היתרים אלה היא של מנכ"ל משרד הפנים .או במקרים מיוחדים של אגף התקציבים ומנכ"ל משרד הפנים יחד. .מומלץ כי שרי הפנים והאוצר יבחנו את הצורך במידת שיתופו ומעורבותו של החשב הכללי .באישור הלוואות של רשויות מקומיות במיוחד בהלוואות גדולות בהיקפן, מאחר שיש לחוב .זה השפעה על החוב הציבורי בכללותו, ומאחר שיש בידיו כלים מקצועיים לבחינת תנאי .ההלוואות. .נוכח הידע המקצועי שנצבר ביחידת ההנפקות המסייעת לרשות החברות הממשלתיות, .מומלץ כי חברה ממשלתית המעוניינת לגייס חוב תיעזר בשירותיה של היחידה . .משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות החברות הממשלתית להמשיך לפעול ליידוע החברות .הממשלתיות בדבר כלל אופציות גיוס החוב, בדגש על הנפקה לכלל הציבור. .מומלץ כי הגורמים האמונים בעניין - משרד המשפטים, רשות ניירות ערך ורשות החברות .הממשלתיות, יבחנו דרכים חלופיות על מנת להתמודד עם סוגית האחריות המוטלת על .המדינה בשל נזק של פרט מטעה בתשקיף, שיביאו לייעול ההליכים מבלי לפגוע .באינטרסים של המדינה. .יש לציין כי בפועל, במהלך השנים הוגשה כנגד המדינה תביעה ייצוגית אחת בשל פרט .מטעה בתשקיף. .משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעילותה של יחידת ההנפקות כדי לעודד חברות .ממשלתיות לגוון את מקורות האשראי שלהן. היתרון הגלום ביחידה האמורה הוא ייעוץ .לחברות ממשלתיות מתוך שאיפה להשאת תשואות מקסימליות ולהגבלות פחותות ככל .האפשר . היחידה יצרה מוקד ידע רוחבי שהחברות הממשלתיות יכולות להשתמש בו .לטובתן וכך לנצל את הראייה הרוחבית ואת יתרון הגודל אך ליהנות גם מראייה פרטנית .של כל חברה בפני עצמה. .מקורות ההכנסה של רשויות מקומיות קטנות ובינוניות מוגבלים ביחס לרשויות המקומיות .הגדולות ומשכך, הדבר עלול להציב חסם בפניה ן בבואן לגוון את מקורות האשראי שלהן, .ומשכך המערכת הבנקאית היא מקור האשראי היחיד הזמין להן. . מומלץ כי משרד הפנים יבחן פתרונות חלופיים עבור רשויות קטנות ובינוניות לצורך כניסה .לשוק המוסדי, למשל איגום של כמה רשויות מקומיות יחדיו. .שוק אגרות החוב המוניציפליות בישראל אינו מפותח, ההנפקות האחרונות שבוצעו היו .בשנת 2006 ובוצעו רק על ידי ארבע רשויות מקומיות . כאמור , החסמים הקיימים לרשויות .המקומיות להנפקה הם בין היתר, דיווח חשבונאי ייחודי, העדר דירוג אשראי, גודלן של .הרשויות המקומיות והעדר מומחיות נדרשת בחלק מהרשויות. .מומלץ כי משרד הבריאות והחשב הכללי יבחנו את מצבן הפיננסי של קופות החולים .ויבדקו אם הן עשויות לקחת הלוואות שיכולות לקדם את מצבן הפיננסי לטווח ארוך .ולחסוך מהן עלויות שונות כגון עלויות מימון. .נמצא כי מטה משרד הפנים אינו עוקב אחר מימוש ההיתרים. כמו כן, משרד הפנים אינו .בודק אם הרשויות המקומיות עושות שימוש בכספי המלוות בהתאם לייעוד שנקבע .בהיתרים. עוד נמצא כי לא קיימת מערכת ממוחשבת שבה ניתן לעקוב אחר סטטוס .האשראי העדכני של הרשויות המקומיות. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים להשלים מעקב שוטף אחר מימוש ההיתרים .וייעוד ההלוואות של הרשויות המקומיות על מנת לטייב הבקרה אחר התנהלותן הכלכלית .ואיתנותן הכספית של הרשויות. עוד מומלץ להקים מערכת מחשוב אשר במסגרתה ישולבו .הליכי הגשת הבקשות ע"י הרשויות באופן מקוון, מתן האישורים והפיקוח והבקרה. .מהתרשים עולה כי הרשויות המקומיות ביקשו לקחת כ-82% מהלוואות שלהן מארבעה .בנקים: בנק א', בנק ב', בנק ג' ובנק ד',9% מהלוואות מבנק ה' ובנק ו', ו-9% מהלוואות על .ידי תשעה בנקים אחרים . יש לציין כי בנק ד' מעמיד הלוואות לרשויות מקומיות אשר .נמצאות בתוכניות הבראה שכנגדן ניתנות לו המחאות זכות בגובה 25%-45% ממענק .האיזון של הרשויות המקומיות מקבלות ההלוואה. .מומלץ כי משרד הפנים יבחן דרכים לעודד את הרשויות המתאימות לקבל דירוג אשראי .כדי לאפשר להקטין את עלויות המימון שלהן. .עלה כי נכון לסוף שנת 2021 , שוק האג"ח המוניציפלי בארצות הברית מסתכם בכ -4 . .טריליון דולר ערך נקוב של אג"ח מוניציפלי מהתרשים עולה כי שיעור החוב הנסחר של האג"ח הקונצרנית שעומד על 92% בשנת .2021 גבוה באופן ניכר משיעור החוב הנסחר של החברות הממשלתיות, שעומד על52% . . עם זאת במהלך שש השנים האחרונות שיעור החוב הנסחר של החברות הממשלתיות גדל .פי 3.25 : משיעור של16% לשיעור של52% . .מנתונים שמסרה הרשות לצוות הביקורת בפברואר 2022 עולה כי בדיוניםשקיימה המועצה .על אופן מימון הרשות בעקבות הגירעון שנוצר במשבר הקורונה, מנתה מועצת הרשות .שבעה עד שמונה חברים מתוך 15 .חברים הנדרשים בחוק .נמצא כי נכון לסיום מועד הביקורת, מועצת הרשות פועלת בהרכב חסר בתקופה בה .חוותה הרשות ירידה בהיקף הכנסות בצל משבר הקורונה. .על שרת התחבורה לפעול למינוי מספר חברי מועצה לפי הקבוע בחוק. .מומלץ כי רשות שדות התעופה תשלים את היערכותה לגיוס חוב לטווח ארוך שכן מטרת .מסגרות האשראי היו מימון פעילותה של הרשות בזמן קצר ותבחן את גיוון תמהיל מקורות .האשראי בין אשראי לזמן קצר לאשראי לזמן ארוך. .מהלוח עולה כי נכון לסוף שנת 2020 עמד סך היקף מסגרות האשראי השוטפות המנוצלות .של קופות החולים על 709 .מיליוני ש"ח .מהתרשים עולה כי מרבית ההלוואות שמוחזרו על ידי רשויות מקומיות ( 46 ) נלקחו בריבית .משתנה על בסיס ריבית הפריים, ומיעוטן ניתנו בריבית קבועה. .עלה כי משרד הפנים לא הוציא בשנים האחרונות הנחיות רוחביות לרשויות המקומיות .בדבר אפשרויות לחיסכון בהוצאות מימון על ידי מחזור הלוואה בשל סביבת ריבית נמוכה. .כן, עלה כי משרד הפנים דרש כי המסלול לאישור מחזור הלוואה יהיה זהה למסלול אישור .הלוואה חדשה מבחינת יתרת שנות ההלוואה שנותרו. מומלץ כי משרד הפנים יבחן מעת לעת את התפתחות הריבית במשק ואת המשמעויות .הנגזרות על תנאי ההלוואות של הרשויות המקומיות ובהתאם לכך יוציא הנחיות לרשויות .המקומיות לבחון את ההלוואות שנלקחו על ידן. כמו כן, מומלץ כי משרד הפנים ישקול .מיסוד מסלול מקוצר לאישור מחזור הלוואות שכן מדובר בהלוואות החוסכות הוצאות מימון .ואין בהן אלא פעולה של התייעלות וחיסכון מצד הרשות המקומית. נמצא כי על אף הגידול בהלוואות שנותנים הגופים המוסדיים, הן אינן ניתנות לרשויות .המקומיות כחלופה לאשראי הבנקאי, למרות שהסיכון במתן הלוואות לרשויות מקומיות .נמוך יחסית. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לעגן מתן הנחיות לכלל הרשויות המקומיות .לקבל הצעת מחיר ממספר נותני אשראי, וזאת על מנת לקבל את תנאי האשראי הטובים .ביותר. מומלץ כי משרד הפנים יבחן דרכים לעדכון הרשויות הרלוונטיות העומדות בתנאי סעיף .45 ב(א) וסעיף 45 ב(ג) לחוק יסודות התקציב בכך שאינן נדרשות לפנות לצורך קבלת .היתרים. מיקוד פעילות המשרד ברשויות הנדרשות לקבלת היתר יאפשר לייעל את הטיפול .בבקשות אלו. .מהלוח עולה כי מתוך היקף הלוואות של כ-15 מיליארד ש"ח שניטלו ע"י הרשויות .המקומיות, 48 רשויות ביצוע מיחזור חוב בהיקף של כ-2.1 מיליארד (15% )ש"ח בין השנים .2019 - 2021 . .משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד הפנים יבחן פעם נוספת את מעבר הרשויות .המקומיות לדיווח על בסיס תקינה חשבונאית ממשלתית ויציג את הנתונים על בסיס .מצטבר . הדבר גם יקל על הרשויות לעמוד בתנאים הנדרשים לצורך הנפקת ניירות ערך .בבורסה. לחילופין מומלץ כי רשות ניירות ערך תשקול, בשיתוף משרד הפנים, אסדרה .ייעודית לגיוס אג"ח מוניציפלית תוך שימת לב לחשבונאות המקובלת כיום ברשויות .המקומיות. .במרץ 2022 מינתה שרת הפנים בהסכמת שר האוצר ועדה לבדיקת נוסחת מענקי האיזון .לרשויות מקומיות. משרד מבקר המדינה ממליץ לוועדה לבחון את נוסחת האיזון נוכח .התמריץ השלילי שניתן ללקיחת הלוואות על ידי רשויות מקומיות. .עלה כי ארבעה תאגידים עירוניים איתנים נדרשו לפנות למשרד הפנים בבקשה לקבלת .היתרי אשראי להנפקת ערבויות בסכומים שאינם מהותיים (בין 9,000 ש"ח ל- 47,000 )ש"ח .ביחס להיקף פעילות ם הכספי, המסתכם בעשרות עד מאות מיליוני ש"ח, זאת לשם .השתתפות בקולות קוראים ומכרזים ממשלתיים. . מומלץ כי משרד הפנים יבחן הקלה בדרישות מתאגידים עירוניים המבקשים היתרים .להלוואות או לאשראי ובפרט בסכומים נמוכים וליצור קריטריונים שונים כגון סכום .ההלוואה וסוג התאגיד העירוני (כפי שקיים ברשויות המקומיות המחולקות לרשויות איתנות .ושאינן איתנות). הדבר יסייע להפחית את הנטל הבירוקרטי המוטל על תאגידים עירוניים .בעת בחינות בקשות להלוואות ואשראי. עוד מומלץ כי החשב הכללי יבחן מתן אפשרות .לתאגידים עירוניים להמציא הוראת קיזוז של התאגיד או הרשות כחלף לערבות בנקאית, .בעת הגשת הצעות לקולות קוראים של משרדי ממשלה. מהתרשים עולה כי ב-36% ממדינות ה- OECD לא מוטלת על הרשויות המקומיות מגבלה .על לקיחת הלוואות. עוד עלה כי ישראל, נמצאת בקבוצה קטנה של מדינות (12% ממדינות .ה- OECD ) אשר בהן השלטון המרכזי בוחן באופן פרטני כל בקשה להלוואה של הרשות .המקומית. .נוכח החלטת הממשלה האמורה, מומלץ כי הוועדה שהוקמה במסגרת ההחלטה האמורה .תבחן בין היתר מתן הקלות רגולטוריות בכל הקשור לאישור הלוואות לרשויות מקומיות. .נמצא כי אין במשרד הפנים - במטה ובמחוזות מערכת ממוחשב ת לקליטת הבקשות .להיתרי אשראי המאפשרת מעקב אחר הבקשות וסטטוס טיפולן. פועל יוצא הוא שמשרד .הפנים לא יכול לאתר בכל נקודת זמן שהיא את כמות הבקשות שהוגשו ומה משך הטיפול .הממוצע בהן, ולפיכך, בין היתר, המשרד לא יכול לעשות מעקב ובקרה אחר הליכי אישור .ההלוואות. .מומלץ כי משרד הפנים יבחן הקמת מערכת ממוחשבת לצורך ביצוע מעקב ובקרה אחר .תהליכי קבלת כלל הבקשות להיתרי אשראי של הרשויות המקומיות ואישורן. .מנתונים אלו עולה כי במגזר הדרוזי שיעור עומס המלוות הגבוה ביות ר (כ-19% בשנת .2019 ) ואילו במגזר הבדואי (כ-6% בשנת2019 .) שיעור עומס המלוות הנמוך ביותר .מהתרשים עולה כי היחס בין החוב של הרשויות המקומיות לתוצר בישראל ( 2.01% ) נמוך .בהשוואה לרוב מדינות ה- OECD . גם היחס בין החוב של הרשויות המקומיות לכלל החוב .של הציבור בישראל ( 2.83% )נמוך בהשוואה לרוב מדינות ה- OECD . בביקורת עלה כי שלא בהתאם להחלטת ממשלה מיום 12.2.2017 לגיבוש תכנית לחיזוק .מעמד הרשות המקומית ביישובי הבדואים לא הוקם צוות שידון בנושא ולא נבחנה יכולתן .של רשויות בדואיות בנגב להשתמש בהלוואות ובעיקר בהלוואות לפיתוח כדי למנף את .הישגיהן בשנים הבאות. .על משרד הפנים לפעול בהתאם להחלטת הממשלה ולהקים את הצוות האמור ולבחון .את יכולת הרשויות הבדואיות להשתמש בהלוואות לצורך מינוף הישגים ושיפור מצבן .הכלכלי של הרשויות המקומיות האמורות. .נכון למועד סיום הביקורת לא קודם מסלול מהיר לאישור נטילת הלוואות עבור רשויות .מקומיות בחברה הערבית בהתאם להחלטת הממשלה 550 מ-2021 ולא פורסם חוזר מנכ"ל .משרד הפנים בנושא. .נמצא כי אין ברשות החברות הממשלתית נוהל לגבי הגורמים שלהם יש להפיץ את תשקיף .המדף ואת כל המסמכים הרלוונטיים. כמו כן, רשות החברות הממשלתית אינה קוצבת .בזמנים את קבלת תשובות המשרדים הרלוונטיים, ותהליך האישור יכול להתארך. תוספת .הזמנים להנפקה על בסיס תשקיף מדף עבור חברות ממשלתיות עומדת בפועל על .כעשרה ימים עד שבועיים, ואף יותר מכך במקרים שבהם מתקבלות הערות מן המשרדים .הרלוונטיים. . משכך, קיים חשש לפיו רשויות מקומיות מרקע כלכלי חברתי נמוך נפגעות כתוצאה .מנוסחת האיזון הנוכחית שכן, לרוב, אין באפשרותן לקבל מלוות ואילו רשויות מקומיות .מרקע כלכלי חברתי גבוה מקבלות היקפים גבוהים יותר של מלוות. עלה כי משרד הפנים לא נוקט פעולות לחשיפה של רשויות מקומיות למכלול האפשרויות .ללקיחת אשראי, כגון הפצת מידע, השתלמויות לבעלי תפקידים ברשות, עריכת כנסים .וחשיפת רשויות לפרויקטים כלכליים מוצלחים שמימנו רשויות אחרות באמצעות לקיחת .הלוואות. .מומלץ כי משרד הפנים יבצע פעולות הדרכה לגזברים העוסקים בתחום כך שיהיו בעלי .הכשרה מקצועית מתאימה ועדכנית בנושא לקיחת הלוואות יעילות ו"נכונות" עבור הרשות .המקומית שעל תקציבה הם אמונים. .נמצא כי משרד הפנים לא מפרסם רשימה של הרשויות המקומיות העומדות בהקלות .שנקבעו בחוק יסודות התקציב לעניין פטור מבקשה להיתרי אשראי, וכך למעשה רשויות .אלו ממשיכות, בין היתר בגלל חוסר ידע, להגיש בקשות להיתרי אשראי למרות שהן אינן .נדרשות לכך. .מבדיקה מדגמית שערך משרד הפנים לגבי בקשות להיתרים שהוגשו לו בשנים 2017 - .2021 עלה כי 133 מתוך 257 הבקשות להיתר הוגשו על ידי רשויות הפטורות מהגשתן .(כ-51% מכלל הבקשות). .לפיכך, למהירות הליך אישור התשקיף על ידי נציגי המדינה קיימת חשיבות כלכלית. .מומלץ כי רשות החברות הממשלתית תגבש נוהל עבודה כדי לייעל את הליך קבלת אישורי .המשרדים הממשלתיים הרלוונטיים. בנוהל מוצע לשלב לוח זמנים למתן תשובות על ידי .המשרדים השונים וכן לבחון את מספר הגורמים אליהם נדרש לפנות. כמו כן, מומלץ כי .רשות החברות הממשלתית תשקול יחד עם משרד המשפטים אם ניתן לעבור על כלל .הדיווחים הרלוונטיים במהלך תקופת הדיווח השוטפת, כך שבעת קבלת תשקיף לא .יצטרכו גורמי המדינה לעבור על דיווחים אלו. .נכון ליום 31.12.21 ,היקף איגרות החוב בחברות ה ממשלתיות עומד על כ-32 מיליארד .ש"ח. מניתוח הנפקות של החברות ממשלתיות שביצעו הנפקה מהשנים 2019 - 2021 עולה .כי ממוצע המרווחים שלהן למול תשואת אג"ח ממשלתית הוא 0.73% . משכך, העלות .המימונית של גיוס באמצעות חברות ממשלתיות אלו ולא באמצעות המדינה מוערכת .במיליוני ש"ח. .מומלץ כי רשות החברות ה ממשלתית ומשרד האוצר יבחנו מודלים להפחתת העלויות .העודפות של חברות ממשלתיות למול גיוס ההון באמצעות המדינה. .עלה כי מרווח הריבית מעל האג"ח הממשלתי של רמלה גבוה יחסית ( 2.4% ) בהשוואה .למרווחי הריבית של ההנפקות האחרות ( 1.35% - 1.8%) .כמו כן, עיריית רעננה שהנפיקה .אגרות חוב כלליות זכתה למרווח הריבית הנמוך ביותר. .עלה כי סך האשראי שלקחו הרשויות המקומיות בשנת 2020 עמד על כ-15 מיליארדש "ח, .וכולו היה אשראי בנקאי. הרשויות המקומיות אינן פונות לאפיקי מימון נוספים כגון הלוואות .פרטיות ממשקיעים מוסדיים, הנפקת אג"ח, הנפקת ניירות ערך מסחריים39 וכיוצא באלו.
.כלומר, על פי תקנות ניירות ערך, בהרחבת סדרה של ניירות ערך, חברה יכולה לבצע .הנפקה בתום שבע שעות ומתוכן חמש שעות למסחר, כלומר מדובר בהליך שאמור להיות .קצר מיסודו.