משרד התחבורה והבטיחות בדרכים . התקשרויות עם יועצים ונותני שירותים - משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ארבע הוועדות שנבדקו אינן עוקבות אחר מועדי הסיום של ההתקשרויות עם היועצים , אלא מסתמכות על ערנות האגפים המקצועיים (ראו להלן בפרק "פטור ממכרז - התקשרויות המשך"). לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדות המכרזים למלא את חובתן על פי התקנות והוראות תכ"ם ולעקוב אחר מועדי הסיום של ההתקשרויות כאמור, על מנת שיוכלו להתריע על כך לפני האגפים המקצועיים ולאפשר להם להיערך למכרז חדש או להחליט על המשך ההתקשרות בפטור ממכרז , על פי האפשרות שנקבעה לכך בחוזה. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, ינואר 2015, לא הועברה אחריות פעילות ועדת המכרזים לתנועה לוועדת המכרזים המשרדית, למרות החלטת המנכ"ל. כמו כן, לא נע שה שינוי במערך ועדות המכרזים, בניגוד להחלט ת המנכ"ל ובניגוד להודעתו לנציבות ש ירות המדינה עוד באוקטובר 2012. בביקורת התברר כי מסמכי המכרזים אינם מרוכזים, אלא פזורים במזכירויות של הוועדות או ביחידות עצמן , וכי כדי לאתרם נדרש ת מעובדי המשרד עבודה הגוזלת זמן רב. נמצא כי ועדת תשתיות ותח"ץ לא ניהל ה תיקי מכרזים, וממילא לא שמרה .בהם באופן מרוכז את המסמכי ם הקשורים למכרזים, כגון המסמכים שבהם .מפורטים המכרזים שפורסמו; הפרוטוקולים של ישיבות ועדות המכרזים .שבהן נדונו המכרזים השונים; מסמכי אפיון ההתקשרות; המסמכים שבהם .מצוינות ההחלטות שהתקבלו לגבי המכרזים; המסמכים שבהם מפורטים .השינויים שבוצעו במכרזים; והמסמכים לגבי ההצעות שהתקבלו. עוד הועלה כי משרד התחבורה לא הקים מערכת לניהול ההתקשרויות ולריכוז .המידע הנוגע למכרזים, ובכלל זה מידע לגבי ההיקף הכספי המשוער של .המכרזים, ההצעות שהתקבלו, שמות הזוכים, סכומי ההתקשרות עמם .ועמידתם בתנאי ההתקשרות בהיבטים שונים . מערכת כזאת הייתה יכולה לתת .למקבלי ההחלטות תמונת מצב מהימנה לגבי רמת הביצוע של הפרויקט ים, .ובכך לסייע להם בפיקוח על יישום תנאי ההתקשרות שנקבעו במכרזים . הביקורת העלתה כי מזכירת ועדת היועצים, ועדת ענ"א וועדת המכרזים המרכזית לא הכינה בסוף כל שנת עבודה דוחות סיכום כאמור , כנדרש בנוהל. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההיקפים הכספיים המשמעותיים של התקשרויות המשרד וחשיבות הפיקוח הנאות עליהן, על משרד התחבורה לפעול להקמת מערכת כזאת. נמצא כי המשרד לא הקים מאגר ספקים כנדרש בתקנות ובהוראות תכ"ם, וממילא לא מינה מנהל מאגר, אף שהוא מתקשר עם יועצים, חברות ייעוץ וספקים רבים בסכומים ניכרים. כמו כן, למשרד לא היתה רשימה מרוכזת של היועצים ושל חברות הייעוץ שהוא העסיק, של התשלומים ששולמו לכל יועץ ושל שמות העובדים שהעסיקה כל חברת ייעוץ. נוסף על כך, המשרד לא בצע מעקב מסודר כדי לוודא שחברת ייעוץ שהוא התקשר עמה או עובדים מטעמה לא נמצאו בניגוד עניינים עקב ההתקשרות. הביקורת העלתה כמה התקשרויות ש לגביהן נאל ץ המשרד לבקש הארכת התקשרות בפטור ממכרז על פי תקנה 3(4)()(ב2 ,) מכיוון שלא נערך בעוד מועד לסיום תקופת ההתקשרות , אף שהיה לו די זמן להיערך לכך. בבדיקה אקראית שעשה משרד מבקר המדינה בנושא התקשרויות בפטור ממכרז עקב אילוצי זמן, הועלו 20 מקרים שבהם הוארכה ההתקשרות בחודשיים עד 24 חודשים; ב -12 מהארכות התקשרות אלה הוגדלו סכומי ההתקשרות שנקבעו בחוזים ב-1.4 מיליון ש"ח עד 38 מיליוןש"ח. בר וב המקרים הוגשה הבקשה להארכת ההתקשרות לוועדת המכרזים סמוך למועד סיום ההתקשרות הקודמת. הקשר המיוחד של מנהלת אגף התכנון עם אחד היועצים בהתאגדות היחידים בשל עבודתם המשותפת בעבר במשרד עלול להציב אותה במצב של ניגוד עניינים כאשר תידרש לבחון את הצעתו. יצוין כי ל עמדתה של מנהלת אגף התכנון יש משקל רב בהחלטה שיקבל צוות המשנה , כיון שמנהלת האגף עומדת בראש צוות המשנה וכן האגף שלה הוא שהכין את המכרז שבו נקבע כי למרכיב האיכות ינתן משקל של 80%. משרד מבקר המדינה מעיר כי על פי החלטת ועדת המכרזים מיוני 2012, היהעל משרד התחבורה להביא את המלצת ועדת המכרזים לאישור ועדת הפטור של החשכ"ל. ואולם נציגי המשרד פנו לוועד ת המחשוב העליונה שבמשרד האוצר, אף שהנושא לא הוגדר כנושא מחשובי, דבר שוועדת המחשוב העליונה אף ציינה בדיון שקיימה . משרד מבקר המדינה מעיר כי נציגי משרד התחבורה ביקשו מוועדת המחשוב העליונה לאשר את הארכת ההתקשרות עם בנק הדואר לתקופה של ארבע שנים ובסכום של 30.1 מיליוןש"ח, אף שחודש קודם לכן אישרה ועדת המכרזים לתנועה את הארכת ההתקשרות לתקופה של שנתיים ובסכום של 18.6 מיליוןש"ח. נציגי המשרד ביקשו אפוא לאשר הגדלה של סכום ההתקשרות המקורית בכ- 300%, אף שבתקנה 3(4())(ב2 ) לתקנותנקבע בין היתר כי התקשרות המשך לא תעלה בהיקפה על ההתקשרות המקורית. כאמור , בהתקשרות המקורית צוין כי העלות הסופית המאושרת עבור כל הפרויקט היא 10 מיליון ש"ח לשלוש שנים, כולל ביצוע ניסוי. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את דרך פעולתו הלא מקצועית והרשלנית של משרד התחבורה בכל הנוגע ל תהליך ההתקשרות. משרד מבקר המדינה מעיר כי מכיוון שלדיוור ניתן משקל של 80% במתן הניקוד, היה מקום לקיים מכרז נפרד לבחירת חברת דיוור. יצוין כי בדרישות המשרד ל גבי התקשרות חברת הדפוס עם חברת הדיוור לא נכללה דרישה הנוגעת לרמת השירות של חברת הדיוור , וממילא לא נכללה דרישה לבקרה של חברת הדפוס על עמידת חברת הדיוור ברמת השירות הנדרשת - אף שמתן שירות יעיל לאזרח ובקרה על כך נכללים באחריותו של המשרד. מדברי היועץ המשפטי של המשרד בדיון וועדת המכרזים המרכזית מספטמבר 2011 עולה כי הדרישות מהמציעים על פי המכרז לא הובהרו לחברי הוועדה בדיונים הקודמים. הדבר הביא לתיקון תנאי המכרז שכבר פורסם ולעיכוב הליך קבלת ההצעות. משרד מבקר המדינה מעיר כי החומר המקצועי הכתוב שהגישו הגורמים המקצועיים לוועדת המכרזים המרכזית בעניין המכרז הוכן באופן לקוי. משרד מבקר המדינה מעיר כי ועדת המכרזים לתשתיות ותח"ץ לא דאגה שיאושר תקציב להתקשרות לפני פרסום המכרז, בניגוד לנוהלי המשרד. עקב כך חל עיכוב של כחצי שנה בהחלטה על הזוכה, דבר שיכול לפגוע במציעים וכן ביישום תכניות העבודה של המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר כי משרד התחבורה בנה באמצעות מינהלת התכנון גוף שחלקו ציבורי וחלקו פרטי. תהליך ההתקשרות שתואר לעיל הוא בעייתי, שכן מצד אחד משרד התחבורה אינו משתתף בכל תהליך ההתקשרות, ומצד אחר הוא אחראי להתקשרות ולתשלום תמורת ביצוע המטלות שנקבעו בה, ועשויה להיות לו אחריות משפטית במקרה של תביעות ספקים. יצוין כי הדברים אמורים גם לגבי מינהלת תחבורה ציבורית (ראו לעיל). משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי עליו להחזיר לעצמו את הסמכויות בכל תהליך ההתקשרות עם ספקי המשנה, ובעיקר על חתימת החוזים עמם וביצוע התשלומים. משרד מבקר המדינה מעיר כי ביצוע האומדן נעשה מאוחר מדי, באופן לא מקיף ולא מעמיק וללא שיתוף יועץ מומחה. כמו כן, ועדת המכרזים המרכזית פסלה את חברה י"ד ללא מתן אפשרות להגשת הצעה מיטיבה , למרות האפשרות להגשת הצעה כזאת על פי תקנה 23)(א לתקנות. נמצא כי ועדת המשנה לא כללה יועץ המומחה בתחום ההנדסי, אף שנושא המכרז היה בין היתר מתן שירותי בקרה בתחום ההנדסה. משרד מבקר המדינה מעיר כי מתן האפשרות ל התאגדות יחידים שהתקשרו ביניהם בהסכם ועדיין לא התאגדו להגיש הצעה למכרז זה ולא נדרשים לעמוד בדרישות של חברה בע"מ, הוא דבר חריג, המתבסס על הטענה כי אין חבר ות המאגדות את כל בעלי התפקידים המבוקשים ושיגישו הצעות למכרז. טענה זו התבררה כלא נכונה, שכן שתי חברות הגישו הצעות (ראו להלן). משרד מבקר המדינה מעיר כי הרשות הארצית לתחבורה ציבורית, שהוקמה במאי 2013, הייתה אמורה להחזיר אליה את הסמכויות שמסרה מינהלת תחבורה ציבורית לשתי החברות הפרטיות ה חיצוניות שצוינו לעיל . ואולם בפברואר 2015 עדיין המשיכה המינהלת לפעול בניהולן של שתי החברות האמורות. ביקורות קודמות של משרד מבקר המדינה וביקורת פנימית שבוצעה במשרד העלו כי קיימת תלות של משרד התחבורה ביועצים ובגורמים חיצוניים אחרים, וכן העלו כי קיים חשש להעברת פעולות ליבה של המשרד לגורמים פרטיים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התחבורה להבטיח כי תפקידי הליבה ישארו בידיו, כדי לקיים את אחריותו השלטונית , על פי הוראות התקשי"ר ונוהלי המשרד. נמצא כי המשרד לא ביצע אומדן כללי של עלות ביצוע המכרז וכן לא אמד את עלות הביצוע של כל קבוצת משנה של פרויקטים שנכללה בו. אי-ביצוע אומדן משמעותו אי -שימוש בכלי חשוב המשמש לבדיקת סבירות הצעות המחיר. לדעת משרד מבקר המדינה, אף שהתקנות אינן מחייבות ביצוע אומדן, מן הראוי שמשרד התחבורה יכין אומדנים מקצועיים לגבי התקשרויות מורכבות ובעלות היקף כספי גדול. יוצא אפוא כי דרך פעולתו של המשרד לא הייתה תקינה: הוא הגיש בקשה לפטור ממכרז בלי שביצע בדיקה מעמיקה של היקף הפרויקט ואף מסר לוועדת המכרזים נתונים מוטעים. גם ועדת המכרזים אישרה את מתן הפטור ממכרז, אף שמלכתחילה היה ברור שסכום ההתקשרות הוא משוער בלבד. זאת ועוד, הועלה כי המשרד לא הסתייע במומחה לטכנולוגי ה של סליקה וטיפול במסדי נתונים, דבר שגרם לאי-ודאות בנוגע לגידול עתידי בעלות הפרויקט. הביקורת העלתה כי למרות החלטת ועדת המכרזים לתשתיות ותח"ץ לזמן את המציעים לדיון הוועדה לצורך בירור הצעתם, הדבר לא נעשה , ומנהלת אגף התכנון היא שנפגשה עם המציעים. מאחר שלא נכתב סיכום של פגישות אלה, לא יכלה הוועדה לבדוק מה נדון בהן ומה היו תוצאותיהן . יתרה מזו, בפרוטוקול ישיבת ועדת מכרזים לתשתיות ותח"ץ מאפריל 2012 לאצוין כי התקיימו פגישות עם המציעים. הוועדה התעלמה אפוא מהחלטתה לזמן את המציעים לדיון ואישרה את המלצת צוות המשנה, על פי הניקוד שנתן לכל חברה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אם היה מקום לקיים פגישה עם המציעים לאחר היוודע הניקוד שניתן להם - הייתה הפגישה צריכה להתקיים בנוכחות חברי הוועדה ולהיות מתועדת במלואה. אי-הקפדה על הליך כאמור עלולה לפגוע בטוהר הליכי המכרז. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את דרך הפעולה הבלתי תקינה של מנהלת אגף התכנון ושל ועדת המכרזים לתשתיות ותח"ץ. על המשרד לנקוט את הצעדים המתחייבים למניעת הישנותה של דרך פעולה כזאת. הביקורת העלתה כי ביוני 2014 ,', חודש לפני תום ההסכם עם יועץ אעדיין לא דאג המשרד לאישור הפרסום של מכרז חדש. בקשת הארכה של ההסכם הקיים הוגשה לוועדת הרכישות באיחור, חודש בלבד לפני מועד תום ההסכם, יולי 2014. אף שהייתה כוונה לפרסם מכרז במשך שנת 2014 ,אישרה ועדת הרכישות של המינהלת בישיבתה בדצמבר 2014 את ההתקשרות עם יועץ א' כספק יחיד, לפי תקנה 3(29). האישור ניתן לתקופה ינואר 2012 עד סוף דצמבר 2015, עם שתי אפשרויות להארכה לתקופה של שנה כל אחת. משרד מבקר המדינה מעיר כי מהמידע שהוצג לפני ועדת המכרזים ומהגדרת התפקידים במסמכי המכרז עולה חשש שתפקידי ליבה של משרד התחבורה עלולים להיות מועברים מחוץ למשרד. משרד מבקר המדינה מעיר כי דרך פעולתו של משרד התחבורה מלמדת שהוא לא נערך במועד לסיום חוזה ההתקשרות הישן ולפרסום מכרז חדש ולא התאים את הדרישות של המכרז החדש לצרכים המעודכנים. משרד מבקר המדינה מעיר כי ביצוע בדיקות מעמיקות הוא חיוני. ואולם הוא אינו סיבה לדחיית פרסום המכרז, אלא ממחיש את הצורך בהיערכות מוקדמת של כל גורמי המשרד לפרסום המכרז החדש במועד. מתברר כי בשנת 2011 ביצעו חברה ד' ואגף מערכות המידע של המשרד ניסוי שנועד לבדוק את האפשרות לחיבור מקוון של מערכות המידע של המשרד למערכות מכוני הרישוי. לדעת משרד מבקר המדינה, בביצוע הניסוי באמצעות חבר ה ד' עוד לפני אישור ועדת המכרזים להתקשר עם החברה בעניין זה, יש משום מתן עדיפות לחבר ה ד' על פני חברות אחרות, בניגוד לעקרון השוויון העומד ביסוד דיני המכרזים . נמצא כי בשנים 2014 -2011 ביקש המשרד מהחשכ"ל לאשר 19 התקשרויותעם יועצים וחברות בפטור ממכרז בנסיבות מיוחדות ומטעמים מיוחדים, אף שהשימוש בתקנה זו אמור להיעשות במקרים מיוחדים בלבד. נמצא שו ועדות המכרזים אישרו התקשרויות בנימוק של ספק יחיד, אף שהספק שעמו נעשתה ההתקשרות לא היה היחיד שהיה מסוגל לבצע את העבודה (ראו דוגמאות להלן בפרק "התקשרויות נוספות בפטור ממכרז"). משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי דרך המלך להתקשרות של גוף ציבורי היא באמצעות מכרז פומבי. מתן פטור מחובת מכרז הוא החריג בעניין זה, ולכן יש להשתמש בפטור כזה בצמצום. מטרת המכרז אינה רק להשיג את המחיר הזול ביותר, אלא להשיג את התוצאה הטובה ביותר במחיר תחרותי תוך מתן שוויון הזדמנויות לספקים ולנותני השירותים השונים. משרד מבקר המדינה מעיר כי משרד התחבורה התבסס על העובדה כי חברה ד' הייתה היחידה שהגישה הצעה למכרז של איגוד מכוני הרישוי בשנת 2010 ולא בדק לעומק אם קיימים ספקים אחרים שיהיה אפשר להתקשר עמם להקמה ותחזוקה של מאגר מידע וחיבור מקוון של מכוני הרישוי לאגף מערכות מידע של המשרד. באמצעות היערכות ופרסום מכרז במועד היה משרד התחבורה יכול לאפשר למועמדים אחרים להיערך למתן השירות ולקיים תהליך תחרותי שיוויוני. משרד התחבורה לא קיים אפוא בנוגע להתקשרות זו את חובתו להיערך במועד לפרסום מכרז חדש, אלא ביקש מוועדת המכרזים לאשר לו לפרסם מכרז כזה רק באוקטובר 2012 , לאחר תום שנת ההארכה של ההתקשרות המקורית. ההתקשרות עם אגד על פי הסכם התחרות, לא הובאה לפני ועדת הפטור המשרדית וממילא לא קיבלה את אישורה, דבר המנוגד לחוק חובת המכרזים ו לתקנות. יתרה מזו, המשרד לא קבע מפרט שבו י גדיר את הדרישות שעל אגד לעמוד בהן בעניין זה, לא עשה כל בדיקה לגבי עלויות השדרוג של מערכת המידע ואף לא חתם הסכם מפורט בעניין עם אגד. משרד מבקר המדינה מעיר כי משרד התחבורה התקשר בתחילה עם אגד בהסכם התחרות, וכי ועדת המכרזים האריכה התקשרות זו בפטור ממכרז שלוש פעמים, למשך כחמש שנים בסך הכול, בסכום של כ-13.5 מיליון ש"ח. אף שבאוקטובר 2011 הבטיח משרד התחבורה לקדם מכרז להקמת מרכז מידע אחוד, רק בספטמבר 2014 הובאלפני ועדת המכרזים מפרט ראשוני לפרסומו. נוסף על כך לא עדכן משרד התחבורה את ועדת הפטור של החשכ"ל בכל רבעון בנוגע להתקדמות ההליך לפרסום ה מכרז, כפי שדרשה הוועדה באוקטובר 2011 . משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שרק בסוף אוקטובר 2014 פרסםמשרד התחבורה מכרז בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, הנימוקים של משרד התחבורה להתקשרות עם בנק הדואר בפטור ממכרז, שלפיהם רק לבנק הדואר יש ידע וניסיון בסליקה וכן סניפים בפריסה ארצית, ורק התקשרות עם בנק הדואר תיתן מענה לצורך הדחוף להקים את המערכת לפי לוח הזמנים שנקבע - לא היו מבוססים, שכן גם לגופים אחרים יש ידע וניסיון בתחום הסליקה ויכולת להקים את המערכת על פי לוח הזמנים . כמו כן, באותה העת פעלו מערכות כרטוס חכם, כולל מסלקה, במדינות שונות באירופה ובאזורים אחרים בעולם, ולכן היה ניתן לפרסם מכרז בין-לאומי בעניין. מכל האמור לעיל עולה כי לא היו נסיבות מיוחדות ונדירות למתן הפטור לפי תקנה 3(28 .) לתקנות עוד הועלה כי משרד התחבורה לא פרסם את הפטור באתר האינטרנט שלו או במנו"ף, בניגוד להוראות תכ"ם, המחייבות לפרסם את החלטות ועדת הפטור לציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנכ"ל המשרד לפעול לשינוי מבני של ועדות המכרזים, לשקול הקמת גוף שירכז את התקשרויות המשרד ולרכז את המידע על ההתקשרויות. כמו כן, על מנכ"ל המשרד לוודא פרסום מכרזים בזמן, להימנע משימוש יתר בתקנות הפטור ולבצע בדיקה מעמיקה לגבי הליכי ההתקשרות ותפקוד ועדות המכרזים. נוסף על כך, על משרד התחבורה להמנע מהעברת תפקידי ליבה וסמכויות ליועצים במיקור חוץ, בתהליכי התקשרות בלתי תקינים וללא שליטה ובקרה מספיקים עליהם. .משרד התחבורה אחראי לפיתוח ולהפעלה של מערכת התחבורה במדינה , ובכל שנה מושקעים מיליארדי ש"ח בתחום זה. לביצוע תפקידו מתקשר המשרד עם חברות ייעוץ ועם יועצים בתחומים השונים וכן עם בעלי מקצוע ונותני שירותים מומחים. מאחר שכספים רבים מועברים לשוק הפרטי באמצעות התקשרויות אלה, יש חשיבות רבה לדרך פעולתן של ועדות המכרזים, שחייבת להיות על פי ה נורמות המקובלות ולהבטיח בחירת יועצים מקצועיים ומתן שוויון הזדמנויות לכל המציעים. כמו כן, על ועדות המכרזים לעבוד על פי נהלים ברורים, להיערך בזמן לפרסום מכרזים ולרכז ולשמור את המידע על ההתקשרויות השונות. הליקויים הרבים שהעלתה הביקורת הנוכחית מצביעים על גישה ניהולית בעייתית של הנהלת המשרד. הדברים באים לידי ביטוי בשימוש יתר בסעיפי הפטור ממכרז, ובכלל זה בתקנות הפטור ממכרז בנימוק של ספק יחיד. הדבר אינו מתיישב עם תכלית תקנות חובת המכרזים לפיה ראוי להעדיף ככל שהדבר מוצדק וסביר, לקיים הליך תחרותי ושוויוני. נוסף על כך, עולה חשש כי המשרד מעביר סמכויות לביצוע תפקידי ליבה לגורמים פרטיים. דרך פעולה זו גורמת לאבדן ידע, ולמחסור בכוח אדם מקצועי ואיכותי במשרד התחבורה, ול אבדן הפיקוח והשליטה על ניהול תקציבי הייעוץ ותקציבי הפיתוח של המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר כי ועדת הרכישות של המינהלת לא בדקה אם יש יועצים נוספים היכולים לבצע את העבודה, והעדיפה לאשר את המשך העסקתה של היועצת בפטור ממכרז. לדעת משרד מבקר המדינה, מקרה זה ממחיש את הצורך שהמשרד ינהל רישום כולל לגבי ההתקשרויות עם כל יועץ ויעקוב אחר התקשרויות אלה, על מנת לוודא שהיקף עבודתם של היועצים תואם את התחייבו יותיהם בהצעות שהגישו ובהסכמים שחת מו עליהם. משרד מבקר המדינה מעיר כי ועדת המכרזים המרכזית פסלה את הצעת המחיר של חברה י"ד ללא הצדקה ובלי שהיה בידה אומדן מעמיק ומקצועי. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי דרך פעולתה של ועדת המכרזים המרכזית בנוגע ל שני המכרזים שצוינו לעיל גרמה טרחה למציעים וכן גרמה להתמשכות יתרה של הליכי המכרזים ללא צורך.
למרות החלטת ועדת הרכישות כי ההתקשרויות של שתי החברות יבוצעו על פי חוק חובת המכרזים והתקנות ויפורסמו מכרזים חדשים , הוארכו חלק ניכר מההתקשרויות הקיימות של החברות עד סוף שנת 2014 ,שנה וחצי לאחר המועד שבו החלו שתי החברות להפעיל את המינהלת.