מטלות רוחב . הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית רק כעבור כשנה וחצי, בדצמבר 2011, הגיש שרהכלכלה לוועדת שרים לענייני חקיקה הצעה לתיקון החוק, והוועדה אישרה את טיוטת ההצעה. הצעת החוק אושרה בקריאה ראשונה ב מרץ 2012 והועברה לוועדת העבודה לקראת קריאה שנייה וקריאה שלישית. בסופו של יום התקנות, שתכליתן הצלת חיים, הותקנו ופורסמו ברשומות באיחור גדול במיוחד של כשש שנים, המשקף חריגה גסה מלוח הזמנים שנקבע בחוק. אף שהחוק פורסם ברשומות ב יולי 2008 , התקנות מכוחו הותקנו ופורסמו ברשומות רק כשש שנים אחרי שנחקק החוק. להלן הפרטים. אי-התקנת התקנות שנקבעה חובה להתקינן מפרה את הוראות החוק. אמנם קביעת נהלים פנימיים מאפשרת את יישום החוק, אולם היא אינה חלופה הולמת להתקנת תקנות כשהדבר נדרש על פי החוק. זאת בשל המעמד של הנהלים במדרג הנורמטיבי והאפשרות לסטות מהם, בשל היעדר מנגנוני הפיקוח על קביעת הנהלים, ובשל כך שעיקר הנהלים אינם מפורסמים ברשומות, והדבר מקשה על הציבור לבחון את אמות המידה שלפיהן מופעלת הסמכות, ואת האופן שבו הרשות מפעילה את סמכותה. במקרים חריגים שבהם לדעת המשרד אין צורך בהתקנת תקנות מטעמים מהותיים ומשמעותיים והוא סבור כי עדיף להסדיר נושא מסוים באמצעות הנחיות מינהליות, עליו ליזום תיקון חקיקתי מתאים. רק שנה לאחר פרסום החוק, באוגוסט 2009, התקיים דיון בנושאהתקנות בהשתתפות נציגי משרד הכלכלה ומשרד הבריאות. משרד הבריאות הציע שמגן דוד אדום (להלן - מד"א) יקיים הדרכות ויפקח על המכשירים. בדצמבר 2009 התקיים דיון עם נציגי מד"א, ובו הוחלט להקים מודל משותף ולפיו מד"א ישמש זרוע ביצועית לעניין החוק. במאי 2010 מסר מד"א את הצעתו לתקנות בנושא. מן המקובץ עולה כי לעתים לא מתקיימת התייעצות בין-משרדית, ולעתים היא אינה מלאה ולכך יש השפעה גם על טיבן של התקנות ועל אופן יישומן. משרד מבקר המדינה מעיר כי התקנת תקנות ללא תיאום עם המשרדים הרלוונטיים פוגעת ביכולת לגבש את התקנות המיטביות מתוך קבלת מלוא המידע ושקילת כל השיקולים הראויים לבחינה לפני קביעת הנורמות המחייבות. התקנת תקנות כנדרש בחוק המסמיך נועדה להגשים את רצון המחוקק, ומכאן שאי- התקנתן פוגעת בשלטון החוק, בעקרונות הדמוקרטיה ובציבור הרחב. פניותיהם של מתלוננים לנציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה מלמדות כי במקרים מסוימים אי-התקנת התקנות פוגעת במישרין בציבור. לפיכך על משרדי הממשלה היועצים המשפטיים של הגופים הממשלתיים דיווחו בתשובותיהם על .השאלונים כי באוגוסט 2014 יש133 תקנות שהחוק קבע כי השרים חייבים .בהתקנתן, אך טרם הותקנו. לפחות כ-%32 מהן תקנותראשונות20 , שכאמור .נקבע בחוק מועד מרבי להתקנתן. מהתרשים עולה כי כ-30% מן התקנות טרם הותקנו אף שחלפובין שש לעשר שנים ממועד הסעיף המסמיך להתקנתן; כ-23% - אף שחלפו בין שנה לשנתיים; כ-18% - אף שחלפו בין שלוש לחמש שנים; וכ-18% אף שחלפו יותר מעשר שנים. לדעת משרד מבקר המדינה העובדה שכ-66% מתקנות חובה אלה עדיין לא הותקנו, אף שחלפו למעלה משלוש שנים, מדגישה את הצורך שמשרד המשפטים יבחן ויפתח כלים למעקב ובקרה בנושא התקדמות התקנת תקנות. כלים כאלה יאפשרו, כבר בשלבים מוקדמים, לקדם את תהליך התקנתן של תקנות אם הוא טרם החל או אם אינו מתקדם. בהנחיית היועמ"ש אין הנחיה המחריגה את משרד המשפטים מחובת ההתנהלות לפי ההנחיה לעניין חקיקת משנה. אולם הטיפול בהתקנת תקנות שבאחריות שר המשפטים אינו מופקד בידי היועצת המשפטית של משרד המשפטים אלא בידי מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד. מהתשובות על השאלונים עולה כיאחת הסיבות העיקריות לעיכוב בהתקנת תקנות היא הקושי ביישום חובת ההתייעצות והשיתוף הבין-משרדי, ואכן בכ- 56% מ-133 .התקנות שטרם הותקנו נקבעה חובת התייעצות עם משרד נוסף נוכח העובדה שהתקנת התקנות מכוחו של חוק חינוך חינם מתעכבת זמן רב לאחר המועד שנקבע להשלמת החלתו של החוק, משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות ולמשרד החינוך שעליהם לפעול באופן נמרץ ליישום הוראות החוק וליישוב המחלוקות ביניהם. אם לא יושגו הסכמות ביניהם, עליהם להסתייע בפתרון המחלוקת במערכות הממשלתיות הקיימות36 . המחלוקת בין שירות התעסוקה ומשרד הכלכלה נמשכה מאז שנת 2002 , ורק בסוף שנת2014 היא יושבה. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי היה שהלשכות המשפטיות יישבו את המחלוקת ביניהן באמצעות המנגנונים הקיימים לפתרון מחלוקות שכאלה, זה מכבר. יוצא אפוא שגם בחלוף 12 .שנים עדיין אין תקנות, ולפיכך יש להתקינן ללא דיחוי נוסף יצוין כי לעתים החוק והפסיקה קובעים שמות אחרים לתקנות כמו: צו, תקנון וכללים. עם זאת הליך התקנתם זהה להליך התקנת תקנות. לעתים משתמשים במונחים דומים, כמו כללים או הוראות, אולם אין כוונה שייקבעו בתקנות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים העוסקים בחקיקה להקפיד להשתמש במונחים קבועים ובאופן עקיב, כדי שלא ייוותר ספק בשאלה אם לחוק מסוים יש להתקין תקנות או שמא די בהוראות מינהל בעניינו. להלן דוגמאות למקרים שדווחו בשאלונים שבהם הגופים הממשלתיים לא החלו כלל בהתקנת התקנות, והנהלים משמשים חלופה זמנית לתקנות. מהתשובות על השאלונים עולה כי חלק מהגופים הממשלתיים בחרו שלא להתקין תקנות כנדרש בחוק, ותחת זאת קבעו נהלים וחוזרי מנכ"ל המסדירים את הנושאים שהמחוקק קבע כי יוסדרו בתקנות. בעקבות תהליך גישור שקיימה הנציבות הגיעו הצדדים להסכמות המסדירות את נגישות בית הספר לבת ולהוריה, אולם בירור התלונה העלה כי אף שהנושא אמור היה להיות מוסדר בתקנות בדבר נגישות פרטנית במוסדות חינוך לתלמיד ולהורה, כנדרש בחוק השוויון, טרם הותקנו התקנות.
משרד מבקר המדינה מעיר כי הנחיות פנימיות פותחות, בין היתר, צוהר לאי- שוויון ולחוסר ודאות ואינן תחליף מלא להתקנת התקנות. עוד יוער שגם אם התמשך תהליך התקנת התקנות בשל מורכבותן ובשל ההתייעצויות שנדרשו עם גורמים רבים הנוגעים בדבר, עדיין יש פגם בכך שהדבר נמשך שנים כה רבות.