נתיבי אילון בע_מ . תקצוב פרויקטים וביצועם - חברת נתיבי איילון בע_מ (ב) בהמשך הנוהל נקבע כי בחירת המועמדים שבטופס מתוך מאגרי המומחים תיעשה בסבב מחזורי ככל הניתן. לא נמצא כי החברה ערכה סבב מחזורי בין המומחים. . ,המדינה, כי קיבל הנחיה ישירה ממנכ"ל החברה דאז, מר אריה בר להתחיל לבצע פינויים עד צומת רחוב נס לגויים, כולל בצומת עצמו. חברת נתיבי איילון פעלה בניגוד להנחיות הדירקטוריון שלא לחרוג מההרשאות התקציביות שאושרו לחברה בפרויקט. .באשר לעתיד, על החברה להקפיד שבעת הגשת תכניות לוועדה מקומית לתכנון ולבנייה ייקבע מראש הסדר תשלומים לשיפוי הוועדה לפי חוק התכנון והבנייה, כדי שהחברה ת דע מראש מהן התחייבויותה בגין תכניות. יוצא אפוא כי התחייבויות החברה בעבר לשפות ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה כמגישת תכניות, ניתנה בהליך לא תקין: לא נעשתה עבודת מטה של כל הגופים הנוגעים בדבר - משרד האוצר, המשרד וחברת נתיבי איילון - לרבות הכנת אומדן ובדיקה של רמת החשיפה לסיכונים. עד לאחר מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2008 , לא נערך הסדר בין משרד התחבורה ובין החברה בדבר כיסוי הפיצויים שהחברה נתבעת ושעלולה להיות מחויבת בהם לפי חוק התכנון והבנייה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום לכך שהחבות בפיצוי תוטל על החברה, כאשר מדובר בפרויקט שהוזמן אצלה על ידי גורמים אחרים. על המשרד, משרד האוצר והחברה להסדיר את הסוגיה של חובות העבר. לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שהמומחה המועדף מומלץ בפני הוועדה על ידי מנהל הפרויק ט, ושברוב מוחלט של המקרים הוא זה שנבחר, מעלה חשש לפגיעה בעקרונות השוויון והיעילות, בעקרון הסבב המחזורי ההוגן ובסדרי בקרה פנימיים נאותים, המחייבים הפרדה בין סמכויות המזמין (מנהל הפרויקט) לסמכויות הוועדה: על מנהל הפרויקט לקבוע את סוג העבודה הנדרשת, ועל הוועד ה לבחור את המומחה המתאים תוך שהיא מעניקה משקל, אך לא משקל מכריע, להעדפה של מנהל הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד, למשרד האוצר ולחברה כי אין זה תקין שפרויקט שהוחל בתכנונו עוד בשנת 1999 והיה מתוכנן להסתיים בתוך כשלוש שנים, לא הסתיים גם כעשר שנים לאחר שתוכנן. דבר זה פוגע בכדאיות הכלכלית של הפרויקט ובפתרונות התחבורתיים שהפרויקט אמור לתת. לדעת משרד מבקר המדינה על משרדי התחבורה והאוצר והחברה להפיק לקחים ממקרה זה כדי למנוע הישנותם של נזקים כגון אלו שנבעו מדרך התנהלות הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר כי למשרד האוצר אין מומחיות וסמכות מקצועית להחליט על סדר העדיפויות בפיתוח צירי תנועה. סמכות זאת אמורה להיות בידי המשרד המקצועי - דהיינו משרד התחבורה. לדעת משרד מבקר המדינה, מבקר פנים שסיים את עבודתו על דוח ביקורת חייב להגיש דוח סופי על ממצאיו לדירקטוריון. הביקורת העלתה כי עד לאחר מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2008 , לא אושרו נהלים חדשים ולא הוקמה מערכת ממוחשבת לבקרה כספית. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים במשרד האוצר, כי המושג תקצוב מותנה לפרויקט אינו קיים בחוק יסודות התקציב התשמ"ה- 1985 . לדעת משרד מבקר המדינה יש לבדוק תחילה את הכדאיות הכלכלית של פרויקט ורק לאחר מכן להחליט אם לתקצבו. הביקורת העלתה כי בפרויקטים הפער בין האומדן התקציבי הראשוני לאומדן התקציבי המעודכן מגיע לכ - 150% ,)ומעלה (ראו טבלה להלן ובמונחי עלות - למעלה מ-100 .מיליון ש"ח בחלק מן הפרויקטים החברה גם לא הכלילה באומדן הראשוני את עלות הפינויים הנדרשים. משרד מבקר המדינה מעיר כי החברה אינה מנתחת את הסיבות לפערים כאלה, ואינה מפיקה לקחים ומסקנות לעתיד, כפי שסדרי מינהל תקינים מחייבים. 2 . המשרד הסתמך על האומדנים הראשוניים שהחברה מסר ה לו, ובכך תקצב פרויקטים בחוסר. תקצוב חסר גורם לעצירת הפרויקט, ובכך נגרם נזק כפול: לעתים נדרש לפצות את הקבלן על הפסקת הפרויקט, וכשמאושרת השלמה לתקציב והעבודה בפרויקט מתחדשת, יש עלויות נוספות להחזרת הקבלן לעבודה. בנוסף לכך, בפרק הזמן שבו מושבתת העבודה נגרמים נזקים הנובעים מהזנחה באתר וממעשי ונדליזם. יתר על כן, אי -השלמת פרויקט בכלל ובמועד בפרט גורם למשק נזק בכך שנמשכת הבעיה שלשם פתרונה נועד הפרויקט. .על פי נתוני החברה, הנזק הכספי הישיר כתוצאה מהפסקת הפרויקטים הללו מגיע לכ -139 מיליון ש"ח. סכום זה כלול באומדן המעודכן של הפרויקטים הנדרש לסיימם, בשל הפסקתם ואי-תקצובם מחדש. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לעמוד על כך כי תקצוב הפרויקטים יהיה מבוסס על אומדנים מעודכני ם יותר, ועל אומדנים הכוללים את כל הרכיבים. על החברה להכין אומדנים מעודכנים לאחר תכנון מפורט, ועל משרדי התחבורה והאוצר לקיים את הבדיקה הכלכלית רק על פי אומדן מבוסס שיכלול את כל רכיבי העלויות של הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר כי בדרך ההתנהלות של משרד האוצר המתוארת לעיל יש משום התערבות בניהול השוטף של הפרויקט, והיא עלולה לגרום בו שיבושים. משרד מבקר המדינה העיר לחברה שעד חודש מאי 2008 לא הגיש המבקר הפנימי של החברה דוח סופי בנושא זה. בעקבות הערת משרד מבקר המדינה, נמסר ביוני 2008 למשרד מבקר המדינה דוח בעניי ן תקצוב פרויקטים מיום 6.6.07 (התאריך של הטיוטה השלישית), הנושא את הכותרת "דוח סופי". .הסכם פי תוח רב -שנתי: טבעם של פרויקטים תשתיתיים שביצועם מתמשך כמה שנים. לכן יש צורך להעמיד לרשותם תקציבים רב-שנתיים על מנת לאפשר ביצוע רציף ויעיל. נמצא כי לחברה אין הסכם פיתוח רב- שנתי עם הממשלה בנוגע לפרויקטים שהיא אמורה לבצע עבור המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר למשר ד ולמשרד האוצר כי עליהם להבטיח את סדרי התקצוב והתכנון כך שהחברה תפעל בסביבה של יציבות תקציבית ותכנונית, לשם ביצוע פרויקטים עליהם החברה אחראית. משרד מבקר המדינה מעיר כי זה עדיין מצב של אי-ודאות, מכיוון שמדי שנה בשנה התקצוב בפועל מותנה בצורך לקבוע מחדש את תקציב המזומן, שבו יכול אגף התקציבים לבצע שינויים משמעותיים עד כדי ביטולם. לכן יש מקום לחתום עם החברה על הסכם רב-שנתי שיקטין ככל שניתן את אי-הוודאות בתקציבה. הביקורת העלתה כי למרות האמור בדוחות הכספיים, אין לחברה הסדר בכתב המעגן את אחריות המשרד או רשויות מקומיות לתשלום הפיצויים לפי חוק התכנון והבנייה. .ממצאי הביקורת על חברת נתיבי איילון מעלים בעיות בשני רבדים של התנהלות: זו של החברה וזו של משרדי הממשלה האחראים לפעילותה. ברובד הראשון נמצאו ליקויים משמעותיים - החברה מסרה למשרד התחבורה אומדני עלות לא מציאותיים. כתוצאה מכך הוקצו תקציבים שאינם מאפשרים לסיים א ת העבודות. לעתים מבצעת החברה עבודות ללא כיסוי תקציבי, דבר שמציב אותה בפני סיכונים שונים וגורם לאי - עמידה בלוחות זמנים. כמו כן היא חשופה לתביעות פיצויים ללא הסדרה מראש של סוגיית השיפוי. ברובד השני נמצא כי משרדי התחבורה והאוצר נמנעו מהקצאת תקציב רב-שנתי לפרוי קטים, ובהחלטות חוזרות ונשנות על אישור וביטול של תקציבים ופרויקטים, ובכך מנעו מהחברה כל אפשרות לבצע את עבודתה בצורה אפקטיבית, חסכונית ויעילה ובלוח זמנים סביר. מן הראוי שהממשלה בכלל, ומשרדי התחבורה והאוצר בפרט, יגבשו עמדה לטווח ארוך באשר להמשך פעילותה של החברה בעתיד, ובהתאם להחליט על מבנה השליטה בה, לגבש תכניות רב -שנתיות ולהקצות תקציבים רב-שנתיים על מנת לאפשר לה לנהל ביציבות את הפרויקטים שיוטלו עליה. במקביל יש לקבוע סדרי פיקוח ובקרה הן בתחומי התכנון והן בתחומי התקציב, כדי לוודא שסדרי הניהול בה משתפרים, ושהיא מתנהלת בצורה יעילה, אפקטיבית ותקינה. . לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה לבחור מתכננים ויועצים על פי העקרונות שנקבעו בתקנות ובנוהל, קרי בסבב מחזורי, באופן שיוויוני והוגן שמעניק את מרב היתרונות לחברה. משרד מבקר המדינה מעיר כי כל הגורמים המעורבים בהחלטות ובביצוע הפרויקט - המשרד, משרד האוצר, עיריית תל אביב -יפו וחברת נתיבי איילון - ידעו על הפרעות התנועה הצפויות לאורך ציר שדרות ירושלים במהלך עבודות התשתית להקמת הרכבת הקלה. אך הם לא עשו די כדי לסיים במועד את פרויקט ציר הלר-שלבים, או דרך חלופית המהווה ציר תנועה בסדר גודל דומה, המיועדים להיות חלופה תחבורתית לשדרות ירושלים ביפו הן בטווח הקצר, בעת הקמת הקו האדום של הרכבת הקלה, והן בטווח הארוך, לאחר שהקו יופעל. למרות הוראת המשרד, בדיון שהתקיים במרס 2005 בהשתתפות מנהל הפרויקט, הודיעו מנכ"ל החברה דאז מר אריה בר וראש מינהל הכספים של החברה למשתתפי הישיבה, "שיש תקציב לפינויים בין שדרות ירושלים לבין הצומת בפרויקט שמתחברת ל רחוב נס לגויים (מקטעים .B1+A .") וניתן לקדם את הנושא ללא כל מניעה למרות ההנחיה של המשרד מפברואר 2005 להפסיק את הפרויקט, ביוני 2005 הגישו באי כוחה של החברה, בשמן של עיריית תל אביב -יפו והוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, שש תביעות לתפיסת חזקה במקרקעין לבית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו. התביעות התייחסו לנכסים הממוקמים ברחוב הלר (מקטע A ) ובהמשך בין מחלף וולפסון לרחוב נס לגויים (מקטע B1.) היקף הפיצוי בגין אותן תביעות נאמד אז בכ-12 מיליון ש"ח. במזכר ששלח ביוני 2006 הממונה על נכסי המקרקעין בחברה, מר אלון פריאל, למ"מ מנכ"ל החברה, מר שי ברס, הוא אישר שהחברה פעלה ללא תקציב, וציין כי "אם יתברר בבית המשפט שידענו שאין תקציב ולא הודענו אנחנו עלולים 'לחטוף על הראש מבית המשפט'". הממונה על נכסי המקרקעין בחברה מסר ביוני 2008 , בתשובה לשאלות משרד מבקר 5. מבדיקת תשלומי החברה עבור מקטע A של הפרויקט עולה כי הם הסתכמו בכ -38 מיליון ש"ח. הביקורת העלתה כי באותו סכום נכללו תשלומים בסך של כ -8.5 מיליון ש"ח שמי מנו הפקעות בקטע אחר של הפרויקט (מקטע 1B .), שעדיין לא אושר ולא תוקצב בנובמבר 2008 מסר אגף התקציבים במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה כי נושא הבעלות על החברה נמצא בעבודה בין-משרדית, שבה נבדק בין השאר מדוע חברת נתיבי אי ילון היא חברה ממשלתית, בעוד שחברת מוריה לפיתוח ירושלים בע"מ בירושלים וחברת יפה נוף תחבורה תשתיות ובנייה בע"מ בחיפה הן חברות עירוניות. עד לאחר מועד סיום הביקורת, נובמבר 2008 , לא סיימו משרדי התחבורה והאוצר את בחינת מעמדה של החברה. משרד מבקר המדינה מעיר כי ככל שהשתנו פריסת הפרויקטים והיקפם הכספי של הפרויקטים שהחברה מבצעת ממועד הקמת החברה, אין כיום הלימה בין מבנה הבעלות של החברה והשליטה בדירקטוריון שלה, ובין פעילותה. לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד ומשרד האוצר לסיים בהקדם את בחינת מעמדה של החברה ולגבש בהתאם את המבנה שלה, תוך התחשבות בגופים אחרים שפועלים בתחום.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות משרד האוצר והמשרד בתקצוב העבודות במקטע A . אין זה תקין לאשר תקציב ללא בדיקה כלכלית ולאחר מכן לבטלו ושוב לאשרו, כל זאת לאחר שפורסם מכרז והוחל בעבודות באמצעות קבלן. התנהלות זו עלולה לגר ום לביצוע פרויקטים לא כדאיים, או לחלופין לעכב פרויקטים ולפגוע בכדאיותם.