מטלות רוחב . כוננויות בשירות המדינה משרד מבק ר המדינה מעיר, כי מדוגמאות אלה ומאחרות עולה שהצורך בביצוע אותן פעולות איננו נובע מההכרח להיות כונן כדי לתת מענה דחוף לבעיה בלתי צפויה שאינה סובלת דיחוי, העלולה ליצור נזק מהותי או סיכון מהותי, אלא מהכרח להשלים משימות מינהליות מסוימות - משימות שפעמים הן צפוי ות ושגרתיות במהותן - לאחר שעות העבודה הרגילות. דרך המלך לביצוע משימות אלה אף אם הן דחופות הוא באמצעות שעות נוספות לפי משימה, שהתשלום עבורן הוא עבור השקעת עבודה בפועל, ולא על ידי העמדת עובדים במצב של כוננות לביצוע משימות אלה תוך התחייבות לתת תמורה כספית קבועה בגינן. משרד מבקר המדינה מעיר, כי העובדות אינן מצביעות במכתבן על צורך בביצוע כוננויות לגופו של עניין, אלא מצביעות על היחס של איפה ואיפה בקבלת תוספת כוננות בינן לבין עובדים אחרים במינהל המחקר החקלאי הממלאים תפקידים זהים או דומים. מכאן עולה ספק, האם הכוננויות המינהליות שאושרו לעובדות אלה, ויתכן שגם לעובדים בתפקידים זהים או דומים במינהל המחקר החקלאי, אכן מהוות כלי הכרחי למילוי משימות חיוניות ודחופות, או שמא מדובר בתגמול כספי גרידא. . לדעת משרד מבקר המדינה, שומה על הנציבות להבהיר בתקשי"ר ולהנחות את המשרדים לפעול כך שקודם להחלטה להעמיד את העובד בכוננות ראוי לבחון את שכיחותן של קריאות הפתע בתקופה מסוימת והכרחיותן; ככל שמדובר באירועים נדירים ראוי לבחון את דרך הטיפול באירועים אלה בעזרת הכלי של קריאות פתע, כהגדרתן בתקשי"ר, תוך עיגון חובת העובד להיענות לקריאת פתע במסגרת הגדרת תפקידו. . סדרי הביצוע של הכוננויות, כגון- סדרי תכנון הכוננויות והבאתן לידיעת עובדי המשרד הנוגעים בדבר, והגדרת תפקידיו של כונן; בהיעדר דיווח לא ניתן לבדוק עד כמה נחוצות כוננויות אלה. כאמור, אי -מילוי הוראות התקשי"ר בדבר תכנון, פיקוח ובקרה פוגע ביכולת להבטיח שהכוננות תתבצע בשעת הצורך הלכה למעשה וכי יעשה בה שימוש רק במקרים שבהם קיים צורך ממשי ומהותי בכך. נמצא כי בניגוד להוראות התקשי"ר, קיבלו עובדים אחדים במשרדים שנבדקו תוספת כוננות קבועה וגם תשלום עבור קריאות פתע - בגובה של 400%-70% מערך שעת עבודה. להלן דוגמאות: (א) נמצא כי עובדים רבים9 בשירות עיבודים ממוכנים (להלן- שע"מ) קיבלו תשלום הן עבור כוננויות והן עבור קריאות פתע כאשר התשלומים עבור קריאות הפתע נעשו בחודשים שבהם היו העובדים כוננים בחלק מהחודש. הסדר זה מבוסס על הנחיית החשכ"ל: באפריל 2002 אישר סגן הח שב הכללי במכתבו למנהל שע"מ, כי "לאור הפעילות הייחודית המבוצעת בשע"מ ובהמשך לאישורים הספציפיים שניתנו בזמנו לעובדי שע"מ לקבלת קריאות פתע וכוננויות אוציא למל"מ הנחיה באופן ספציפי לעובדי שע"מ לאפשר ביצוע תשלומי קריאות פתע וכוננויות בהתאם לצורך" (ההדגשה במקור). . משרד מבקר המדינה מעיר כי ההנחייה שנתן סגן החשב הכללי באישור הנציבות והממונה על השכר, גם אם מדובר באישור המתייחס למקרים מצומצמים וחריגים, אינו מתיישב עם הוראות התקשי"ר. משמעות האישור היא תשלום נוסף בגין קריאות פתע לעובדים המבצעים כוננות, ולצד זה - הפליה של עובדי שע"מ על פני עובדי מדינה אחרים ככל שהם נדרשים לכוננות ולקריאות פתע. (ב) לחודש ינואר 2005 שילם משרד החקלאות לעובד המינהל למחקר חקלא י עבור 32 שעות כוננות וגם שילם עבור שעתיים בגין קריאות פתע שביצע במהלך חודש דצמבר 2004 בשיעור של 400% מערך שעה רגילה. התשלום בוצע בהתאם להנחיית מנהלת תחום משאבי אנוש לשעבר במינהל בעקבות בקשתו של העובד. נמצא, כי עובדים אחדים במשרד החקלאות ובמשרד הרווחה דיווחו על ביצוע כוננות בחופשות מנוחה ובחופשות מחלה, ומחלקות המשכורת במשרדים אלה אישרו את התשלום על פי הדיווחים האמורים. לדוגמה: בבדיקה אקראית של דוחות אש"ל במשרד החקלאות לחודש מאי 2007 , נמצא כי עובד המשרד שהה באחד מימי החודש בביתו בהצהרת מחלה, אך הצהיר ביום זה גם על היותו כונן, וכוננות זו אף אושרה לו על ידי מחלקת המשכורת במשרד החקלאות. נמצא כי גם בנוגע לסדרי התכנון והדיווח לכוננויות הייעודיות של מנהלי לשכה במשרדי הממשלה ושל קציני הביטחון במשרדים הועלו ליקויים הדומים לליקויים שהועלו בפרקים הקודמים. .משרד מבקר המדינה מציין, כי בשונה מהממצאים בדבר ס דרי הפעלת כוננויות מינהליות, ייעודיות והסכמיות כפי שצוין לעיל, תכנון כוננויות חומ"ס והדיווח על ביצוען נעשים על פי הוראות התקשי"ר. לדעת משרד מ בקר המדינה, על נציב שירות המדינה לתת את דעתו לעניין זה ולבחון אם יש צורך בקביעת גורם בלתי תלוי אשר יהיה מופקד על בדיקת הצורך בכוננויות שמעלה האחראית בנציבות מעת לעת. משרד מבקר המדינה מצא מקרים שלפיהם עובדים אחדים במינהל למחקר חקלאי מילאו בדוח האש"ל מספר כוננויות הנמוך ממכסת הכוננויות שאושרה להם, אך במחלקת התשלומים של המינהל למחקר חקלאי הזינו להם את המספר המירבי שבמכסה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי במקרה שמשרד משלם לעובדיו עבור המכסה המירבית של כוננויות שאושרה להם, על אף שכמות הכוננויות שביצעו העובדים בפועל - על פי דיווחיהם - היא קטנה יותר, הרי שלכאורה יש כאן תשלום שכר לעובד בלי שהדבר מותנה כלל בביצוע משימות שעבורן הוא מקבל תגמול כספי . נמצא כי בדומה לתכנון הכוננויות המינהליות במשרדי הממשלה ולדיווח עליהן ובדומה לכוננויות בשירותים הווטרינריים, גם מנהלי אגף מערכות מידע במשרד החקלאות, במשרד הרווחה ובנציבות לא נהגו לערוך תכנית כוננויות ולפרסם אותה בין עובדי המשרד הרלוונטי ולא הקפידו על אכיפת הוראת התקשי"ר המנחה על ניהול יומן כוננות. נוכח ההוראות הכלליות בעניין הכוננויות, אשר מתייחסות בעיקר לקביעת מכסות של כוננויות בלי לפרט את סדרי ביצוען, היה על הנציבות ועל הנהלות משרדי הממשלה לקבוע נהלים ולפרט לכל הנוגעים בדבר את מהותה של כוננות עובדי המיכון והתפקידים המוטלים על הכונן. על הנהלים להגדיר ולפרט, בין היתר, את .הדעת נותנת שכאשר רופא כונן עוסק בעת כוננות בעבודה שאינה קשורה לעבודתו בבית החולים - מצד אחד לא תמיד יש ביכולתו להיענות לקריאה מבית החולים; ומצד אחר, אם הוא נענה לקריאה מבית החולים, אין ביכולתו לספק שירות למבוטחי הקופות שהוזמנו אליו. בבדיקה נמצא כי רופאים אחדים 14 המועסקים בבתי החולים שבהם נערכה הביקורת, הן ממשלתיים והן של שירותי בריאות כללית, עסקו בפרקטיקה פרטית או בעבודה פרטית, כגון מתן שירות למבוטחי קופות חולים, בעת שהיו בכוננות בבתי החולים. יצוין כי עם הרופאים האלה נמנים רופאים בכירים, ובהם מנהלי מחלקות,יחידות ומכונים. .וטרינרי כונן, ובכלל זה: התנאים הנדרשים לביצוע כוננות והגדרת תפקידו של רופא וטרינרי כונן. .אולם לא נמצא במסמכים, כי פניית משרד החקלאות למשרד האוצר לוותה בהסבר המנמק את הצורך בהמרה זו. .בבדיקה אקראית של דוחות אש"ל של עובדים שקיבלו תוספת כוננות בשנים 2004 -2007 נמצא, כי עובדים אחדים במשרד החקלאות ובמשרד הרווחה דיווחו על ביצוע כוננות בעת שעבדו שעות עבודה נוספות. על אף שהייתה חפיפה בין שעות העבודה הנוספות לבי ן שעות הכוננות, שילמו המשרדים לאותם עובדים תשלום כפול - גם עבור שעות נוספות וגם עבור כוננות. יצוין כי יש חשש שהיעדרות ממושכת של אחד הכוננים עלולה לגרום לכך שבחלק מימי החודש יחסר כונן, ועל המשרד להגנת הסביבה והנציבות לתת את דעתם על כך. משרד מבקר המדינה מעיר, כי השימוש בתוספת כוננות ככלי לתגמו ל עובדים, מעבר להיקף הכוננויות הנדרש, פסול ומחטיא את המטרה שלשמה נועדה הכוננות, ועלול להביא לתביעות דומות של אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שנציבות שירות המדינה ומנהל השירותים הווטרינריים או מי מטעמו יפרסמו גם הנחיות שמתייחסות לחובותיו של רופא משרד מבקר המדינה מעיר, כי אמנם הוראות התקשי"ר מציינות את חובת האחראי לנמק את הצורך בכוננות, אולם הן אינן מפרטות, כאמור לעיל, אמות מידה ייחודיות לקביעת הצורך בכוננות ובכלל זה לא מחייבות לבחון את הצורך מול חלופות אחרות. מעיון בפניותיהם לנציבות בשנים 2004 -2007 , של האחראים במשרדי הממשלה שנבדקו, בעניין העמדת עובדים מסוימים בכוננות עולה, כי לרוב הם לא קיימו בחינה סדורה של הצורך בכוננות ובכלל זה בחינת הצורך מול חלופות אחרות; וכן, לא פעלו בהתאם להוראות התקשי"ר בבואם להגיש בקשותיהם לנציבות. נמצא, כי בדרך כלל הסיבות והפרטים המחייבים הזדקקות להסדר של כוננות, כגון - פרטי העבודה המחייבת כוננות, הנזק שייגרם בהיעדר כוננות, היקף זמנים וכדומה, לא צוינו כלל או שהנימוקים לא היו רלוונטים - בהקשר לעובדים המינהליים שלהם התבקשה תוספת הכוננות; האחראים גם לא ציינו את שע ת התחלת הכוננות המבוקשת ושעת סיומה. מהבדיקה של משרד מבקר המדינה עלה כי האחראים במשרדי הממשלה שנבדקו לא נהגו לערוך ביקורת על סדרי ביצוע כוננויות ביחידותיהם לפי הוראות התקשי"ר. אי-מילוי הוראות התקשי"ר בדבר תכנון, פיקוח ובקרה פוגע ביכולת להבטיח שהכוננות תתבצע בשעת הצורך הלכה למעשה וכי יעשה בה שימוש רק במקרים שבהם קיים צורך ממשי ומהותי בכך. אולם הבקשה לא הבהירה דיה מדוע מטלות אלה מחייבות גם כוננות של עובדים מינהליים רבים שחלקם עוסק בתכנון ובכספים, ושאת חלקם ניתן להעסיק במידת הצורך בשעות נוספות. משרד מבקר המדינה בדק את יישומם של כללים אלה והעלה כי במרבית היחידות במשרדי הממשלה שנכללו בבדיקה לא מתפרסמת תכנית כ וננות על גבי לוח מודעות כפי שמחייב התקשי"ר. נמצא, כי האחראים במשרדי הממשלה שנבדקו לא פעלו להטמעתה של הוראה זו ביחידות שבהן הועמדו עובדיהן במצב של כוננות וביחידות אלו אין מנהלים יומני כוננות והכוננים אינם מדווחים על האירועים שאירעו בעת הכוננות, כנדרש בהוראות התקשי"ר. היעדר רישום עלול לפגוע ביכולת לבדוק את חיוניותן של הכוננויות ולעורר חשש בדבר הצורך בקיומן. ואולם נמצא, כי הוראות התקשי"ר אינן מחייבות לבחון תקופתית את הצורך בהמשך הפעלת הכוננות, ואינן מורות על קיום הליך של הסקת מסקנות והפקת לקחים מהפעלת הכוננות. גם האחראים במשרדי הממשלה שנבדקו לא פעלו לבחינה זו. משרד מבקר המדינה מעיר כי נכון למועד סיום הביקורת הנציבות טרם האצילה למשרדי הממשלה סמכויות לאישור הצורך בכוננויות מינהליות למעט הסמכויות שהואצלו בנוגע להארכת תוקף תשלום תוספת כוננות לתפקיד או לעובד בתפקיד מסוים שאושרה להם בעבר תוספת כוננות על ידי הנציבות ולכן תפקידה של הנציבות לבחון את הצורך בכוננות כפי שמוגדר בתקשי"ר עומד בעינו. לנוכח החלטותיה של הנציבות בדבר השימוש בכוננות ככלי ניהולי בידי האחראי ולנוכח מדיניותה בדבר האצלת סמכויות בעניין זה למשרדי הממשלה, הצורך בהבניית שיקול הדעת ובקביעת כללים וקווים מנחים בעניין הכוננות מקבל משנה תוקף. בנוסף לזאת, ראוי שכל משרד ממשלתי, המעמיד עובדים בכוננויות, יגדיר נהלים מפורטים וייחודיים בעניין כוננויות, התואמים את משימותיו ואת סביבתו הארגונית, פעולות שטרם נעשו במשרדים שנבדקו; וכי נהלים אלו יאושרו על ידי הנציבות. בפועל, בשונה מהנורמות דלעיל, לעתים משתמשות ההנהלות של משרדים ומוסדות במגזר הציבורי בתשלום תוספת כוננות לעובדיהם כאמצעי להשגת "שקט תעשייתי" בשגרת עבודתם ובמצבים של סכסוכי עבודה לצורך מתן תוספות שכר, גרידא. ואמנם הממונה על השכר במשרד האוצר ואגף התקציבים באוצר נענו לעתים לדרישות ועדי העובדים - במטרה לפתור סכסוכי עבודה, והעניקו להם בין היתר גם תוספות של ימי כוננות. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר הגדרה תפעולית של המונח כוננות ובהיעדר כללים וקווים מנחים בעניין הנמקה של הצורך בכוננות, ושל בקרה ראויה על אישור ועל הפעלה של כוננויות, עלול אישור הכוננות אגב פתרון סכסוכי עבודה להפוך למתן תוספת שכר בלי שניתנת תמורה מטעם העובד, ולהוות הוצאה לא ראויה מן הקופה הציבורית תוך פגיעה בסדרי מינהל תקין. יתר על כן, הדבר עלול לפגוע גם בכלל העובדים העושים כוננות כמהותה. . ראוי שכל משרד ממשלתי אשר מפעיל מערך כוננויות יגדיר נהלים מפורטים וייחודיים בעניין כוננויות, התואמים את משימותיו ואת סביבתו הארגונית. בכלל זה על משרדי הממשלה לבחון תקופתית, לאחר שהפעילו כוננות, את הצורך בהמשך קיומה של הכוננות, כמו גם לתחקר אירועים שבהם הופעלה הכוננות הלכה למעשה ולהפיק לקחים מהפעלה זו, והכל תחת הבקרות הנדרשות. .לאור ההיקף הכספי הניכר של עלות הכוננויות ולאור הממצאים בדבר אופן השימוש בכוננויות, מן הראוי לצמצם את השימוש בכוננויות אך ורק למקרים ההכרחיים, לאחר שנבחן השימוש בכל החלופות האחרות. הדבר נדרש על מנת למנוע מצבים שבהם משתמשים בתשלום עבור כוננויות כהטבת שכר בלתי ראויה. ההחלטה להעמיד עובד או קבוצה מסוימת של עובדים במצב של כוננות היא כורח המציאות בענפי עבודה ובתחומי פעולה שאינם סובלים דיחוי. תחומים אלה ועמם הכוננות כצורך עשויים להיות קשורים לגודל הסיכון ולנזק שבהיעדר כוננות, כגון: פגיעה בחיי אדם; פגיעה ברכוש; פגיעה בתהליכים של מחקר ופיתוח; פגיעה בשירותים ובמוצרים חיוניים; פגיעה בתחזוקה נאותה של מתקנים ותשתיות, וטיפול בתקלות שבגללן ייגרם נזק. היקף התשלומים שמשלמים משרדי הממשלה כתוספת שכר לצורך כוננות ניכר, בה בעת היעדר הגדרה מפורשת ומפורטת בתקשי"ר של המונח "כוננות", היעדר מבחנים ברורים דיים המנחים מתי יש לאשר כוננות ומתי לאשר עבודה בשעות נוספות או קריאות פתע, והיעדר תהליך ראוי, שקוף ואחוד של הבניית שיקול דעת, הכרוך במילוי טפסים מובנים הדורשים הסברים ונימוקים סדורים והנתון לבקרה, לבדיקה ולפיקוח - כל אלה יוצרים עמימות ניהולית, שתוצאתה היא - מקרים שבהם מאושרת כוננות קבועה המשולמת מדי חודש בחודשו עבור משימות שאינן בהכרח מצדיקות כוננות, כגון תוספת משימות, תוספת מאמץ ועבודה נוספת. על הנציבות כגוף מטה ממשלתי, המופקד על ביצוע מדיניות הממשלה בתחומי המינהל ומשאבי האנוש בשירות המדינה, מוטלת חובה להגדיר באופן תפעולי מהי כוננות, מתי היא מופעלת ומה הם הכלים החלופיים - קריאות פתע ומתן שעות נוספות לביצוע מטלות דחופות. פעולה זאת יש לעשות, בין היתר, על ידי הגדרה ותיחום השימוש בכוננות ככל י ניהולי למקרים מוגדרים, לפי תוכניהם ורמת דחיפותם - כנגד נזק או סיכון שעלול להיגרם. .2. גם ההחלטה לאישור מכסת כוננויותבהיקף של 28.3 כוננויות חודשיות לסגן מנהל השירותים הווטרינריים ולמנהל המכון הווטרינרי חורגת לדעת משרד מבקר המדינה ממתחם הסבירות; וזאת, מאחר שבנוסף לכוננויות האמורות מבצעים במהלך החודש בעלי תפקידים אלה גם תורנויות וגם ביקורי שבת. 3. לנוכח עיגונם של תנאי השכ ר, ובכלל זה של שלושת הבכירים האמורים, בהוראות ההסכמים הקיבוציים שנחתמו בין המדינה לבין האיגודים המקצועיים, לא ברור על בסיס מה החליט הממונה על השכר לשעבר להגדיל את מכסת הכוננויות בחריגה מההסכם הקיבוצי. לא נמצא שהנציבות נתנה את דעתה לעניין זה ובחנה את השאלה כיצד תאושרנה בקשות כוננות בנציבות עצמה. הבדיקה העלתה כי במחלקות ובחדרי המיון של בתי החולים 11 אין רושמים את שמות הרופאים הכוננים (בכוננות מתוכננת) המתייצבים בבית החולים במהלך הכוננות בעקבות פנייה מהרופא התורן או מגורם אחר בבית החולים ואת זמן בואם. ואולם בעת כוננות פעילה - כאשר הרופא הכונן בא לבית החולים בעקבות קריאה, והטיפול הרפואי שהוא מספק נמשך יותר מארבע שעות וחצי - רושמים נוסף על שם המטופל ומהות הטיפול גם את שם הרופא ואת זמן בואו, כיוון, שבעד כוננות פעילה הנמשכת יותר מארבע שעות וחצי הכונן מקבל תשלום נוסף. 1. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח העובדה שמספר הימים ברוב החודשים הוא 30 או31 , החלטתו של הממונה על השכר לשעבר לתת 43.5 ימי כוננות בחודש למנהל השירותים הווטרינריים אינה עומדת במבחני הסבירות. בשירות המדינה ישנם כלים שונים לטיפול ב בעיות דחופות או בבעיות מיידיות הצצות ועולות, הכלים הם: מתן שעות נוספות למטלות דחופות; קריאות פתע לעובדים במקרים דחופים ומיידיים, תורניות וכן הפעלת עובדים בכוננות. השוני בין תוספת הכוננות לבין הכלים האחרים הוא שהתשלום עבור הכוננות מהווה תוספת שכר קבועה ללא תלות אם הייתה קריאה או לא, ואילו הכלים האחרים מותנים באירועים שאירעו ובהשקעת עבודה בפועל. נמצא, כי על אף השימוש הרב שנעשה בתקשי"ר ובשגרת העבודה בשירות המדינה במונח "כוננות", אין בו הגדרה מפורשת ותפעולית של מונח זה אלא ניתן להבין את כוונתו באופן משתמע. לדוג מה, אין בהוראות התקשי"ר תיחום של השימוש בכוננות, ככלי ניהולי, וייחודו לסוגי בעיות או מטלות המתעוררות לאחר שעות העבודה הרגילות, לעומת השימוש בכלים ניהוליים אחרים, כגון - שעות נוספות, קריאות פתע ותורנויות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הגדרת הכוננות דלעיל איננה מבהירה בצורה מספקת את העמימות הקיימת מאחר שהפעלת הכוננות "למטלות דחופות ואחרות" היא כללית וניתנת לפרשנויות שונות, שכן ניתן להגדיר כל מטלה מינהלית כמטלה דחופה או "מטלה אחרת" ואין כאן הגדרה תפעולית ותחומה. על הנציבות להבהיר אפוא כי המדובר במטלות דחופות שלא ניתן לבצען במסגרת שעות העבודה הרגילות או במסגרת של שעות עבודה נוספות.
בבדיקה נמצא, כי בדומה לסדרי התכנון לכוננויות המינהליות במשרדי הממשלה השונים גם מנהלי השירותים הווטרינריים והמכון הווטרינרי לא נהגו לערוך תכנית כוננויות ולהביאה לידיעת העובדים הנוגעים בדבר. עוד נמצא כי גם הרופאים הווטרינריים בשירותים הווטרינריים לא הקפידו על ניהול יומן אירועים לכוננים, כאמור. גם לא נמצא רישום אחר למספר הפעמים שבהם נדרשו ר ופאים אלה להיענות לקריאות במסגרת ביצוע הכוננות על מנת שיהיה אפשר לבחון את חיוניות הכוננות. נמצא כי בפועל, הרופאים הווטרינרים אינם רושמים את הימים שבהם הם היו בכוננות בדוחות הנוכחות כפי שנדרש על ידי נש"ם, אלא מדי חודש בחודשו מדווחים מנהל המכון הווטרינרי ומ נהל השירותים הווטרינרים למחלקת הכספים של משרד החקלאות על זכאותם של הרופאים לכוננויות. בין שמות עובדי המכון הווטרינרי, הרשומים בטפסים שמאשר מנהל המכון הווטרינרי, נכלל גם שמו שלו. לדעת משרד מבקר המדינה, הנוהג, ולפיו מנהל המכון מדווח ומאשר לעצמו כוננויות בדוחות הנוכחות, אינו מתיישב עם סדרי מינהל תקין, וראוי היה שמנהלו של מנהל המכון הווטרינרי, קרי מנהל השירותים הווטרינריים, יאשר את ביצוע הכוננות.