משרד החוץ . התכנון והניהול של משאבי האנוש במשרד החוץ_ לא נמצא כי אגף מש"א מילא את הנחיות שר החוץ בעניין זה. יתר על כן, הנהלת המשרד לא בדקה אם ההנחיות יושמו, ואם לאו - מדוע לא יושמו. הנהלת המשרד גם לא דיווחה לשר על פעולותיה בעניין זה. הביקורת העלתה כי תכנית העבודה של אגף מש"א לשנת 2014 כוללת פירוט של מטרות אשר להשגתן מכוונת פעילות האגף, לרבות ביחס ליעדים המקצועיים שהגדירה הנהלת המשרד. אולם תכנית העבודה האמורה אינה כוללת מדדים ותפוקות ביצוע באופן הנדרש במדריכי נש"ם. לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף מש"א להתאים את תכניות העבודה שלו להנחיות נש"ם כדי שהמשרד יוכל להשתלב במעגל התכנון הממשלתי הרחב - הן במסגרת תהליכי התכנון הפנים-משרדיים והן במסגרת התכנון האסטרטגי לניהול ההון האנושי של נש"ם. יצוין כי מתשובתה של נש"ם עולה כי גם בשנת 2013 לא הייתה למשרד החוץ תכנית עבודה על פי המדריך הממשלתי. הבדיקה העלתה כי עקב אי-עמידה בתנאי הסף שהציגה נש"ם כאמור אגף מש"א עדיין אינו ערוך להטמיע במשרד את כלל רכיבי הרפורמה הכללית ב שירות המדינה. עד מועד תום הביקורת בשנת 2014 לא הו בא הדבר לידי ביטוי בתקינת משרות השליחים בנציגויות. כמו כן, לא נמצאו ברשות המשרד תכניות להתאמת פעילותו למשאבי האנוש המוגבלים שברשותו המשתקפים במחסור הניכר בתקנים בשירות החוץ כאמור. נמצא כי משנת 2012 ואילך מקיים המשרד גם הערכות מצב עתיות בכל רבעון. עם זאת, אגף מש"א אינו שותף לגיבוש הערכות המצב האמורות ואינו עוסק בהטמעת התשומות בתכניות העבודה שלו. על אף הוראות המדריך הממשלתי, אגף מש"א אינו מתכנן את תקינת המשרות בשירות החוץ ואת הסיכויים לאיושן בהתאם ליע דים המדיניים שהוגדרו בהערכות המצב השנתיות של המשרד. נוהל המינויים האמור הוא נוהל חריג במערכת הממשלתית, אשר גובש נוכח אילוצים הנובעים מייחודיותו של משרד החוץ. עקב כך ראוי כי מעמדו של הנוהל לא יהיה מעמד קבוע ותמידי, אלא ייבחן מדי פעם בפעם בהליך דומה להליכי הבחינה וההסדרה שקיים המשרד בשנת 2006 . במסגרת בחינה עתית כזאת יהיה ניתן לבחון בין היתר את האפשרות לקבוע הסדר חלופי לנוהל זה, שיאפשר להחיל מרכיבים נוספים מהוראות התקשי"ר ומהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, אגב התחשבות בהיקפי המינויים, בשינויים הטכנולוגיים, בהוראות הדין הנוגעות לעניין וביכולת המעשית של המשרד ליישם הסדרים חלופיים. ממסמכי הנהלת המשרד עולה כי קיים מחסור בצוערים הנובע מפערים בהיקף גיוס הצוערים שהחלו בשנת 2000 עקביישום החלטות ממשלה לקיצוץ כוח אדם בשירות המדינה. בנסיבות אלו אייש המשרד משרות תקניות בשירות החוץ בעובדים שלא נקלטו למשרד במסגרת קורס צוערים, לרבות בעובדים מהשירות המינהלי שאינם כשירים לשרת בחו"ל או למלא תפקידים מדיניים ביחידות המטה (ראו להלן). בשנים 2014 -2010 עמד הפער בין התקן ובין מצבת כוח האדם בשירות החוץ המדיני בארץ ובחו"ל על כ-90 עובדים בממוצע רב-שנתי (ראו להלן). מנתוני הפרישה והקליטה של עובדי שירות החוץ בשנים 2014 -2010 עולה כי המשרד לא קלט צוערים חדשים בהתאם למספר העובדים שפרשו באותה תקופה. בשנים אלו פרשו משירות החוץ 80 עובדים ונקלטו60 עובדים חדשים באמצעות קורסי צוערים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החוץ ונש"ם לבחון את האפשרות לפתוח קורסי צוערים לא רק בעקבות פינוי ממשי של משרות בתקן אלא גם בהתחשב בתחזית על פרישה או עזיבה עתידית של עובדים, הצבת עובדים בתפקידים בפועל במשרדי ממשלה אחרים או שהייה של עובדים בחופשה ארוכה ללא תשלום. לצורך כך נדרש המשרד בין היתר לנהל תחזית כוח אדם מפורטת לכמה שנים מראש תוך התבססות על תחזיות פרישה. נוהל המעבר קבע מפורשות מכסה מרבית למעבר של 210 עובדים בלבד בשנים 2011 -2008 .מהשירות המינהלי לשירות החוץאולם הביקורת העלתה כי בשנים אלה חרג המשרד בכ- 24% .ממכסה זו נש"ם לא פיקחה על היקף מעבר העובדים כאמור ולא מנעה את החריגה מהמכסה שנקבעה בנוהל. מנתוני אגף מש"א עולה כי רק ל-91 עובדים מתוך261 העובדים האמורים יש השכלה אקדמית. כמו כן, 109 עובדים לא עברו קורס הסמכה ייעודי ואף לא שירתו קודם קליטתם בשירות החוץ בנציגות בחו"ל, ולכן הם אינם עומדים בתנאי הכשירות להתמנות למשרות מדיניות ולמשרות של קונסולים ושל קציני מינהלה בחו"ל. נמצא אפוא כי כ- 42% מ-261 העובדיםשעברו בשנים 2011 -2008 לשירות החוץ אינם כשירים לשרת בחו"ל, ולכ- 65% .מהם אין השכלה אקדמית משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ כי מצב שבו הרישום בדוח תקן ומצבה של אגף מש"א אינו מתאים לנתוני התקן של נש"ם, הדבר אינו מתיישב עם ניהול תקין של תחום משאבי האנוש ועם השקיפות הנדרשת מהמשרד לפני גורמים המפקחים על פעילותו בתחום זה - נש"ם ומשרד האוצר. לאור זאת, על אגף מש"א להנפיק כתבי מינוי לעובדים שמונו למשרות אך ורק על פי תיאורי התפקיד והדרגים שתאשר נש"ם. סדר העבודה בשירות החוץ מושתת על עקרון התחלופה בין עובדים המשרתים בארץ ובין עובדים המשרתים בחו"ל, ולפיכך ההבחנה האמורה בין עובדי שירות החוץ במטה ובין עובדי שירות החוץ בנציגויות אינה רלוונטית. במצב שבו מצבת כוח האדם בשירות החוץ המינהלי מלאה, הרי שאיוש קבוע של משרות נוספות במטה בידי עובדים שאינם כשירים לשרת בחו"ל אינו מאפשר לעובדים השבים משליחותם שם לאייש חלק מתפקידי המטה. יתרה מכך, משרות בנציגויות המתפנות בעקבות שיבת השליחים ארצה אינן ניתנות לאיוש בידי העובדים במטה שאינם כשירים לשרת בחו"ל. אי לכך, לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לאפשר תחלופה סדורה ויעילה של עובדים ממשרות במטה למשרות בנציגויות ולהפך, ראוי שמשרד החוץ יאייש משרות פנויות בשירות החוץ - הן בארץ והן בחו"ל - אך ורק בעובדים הכשירים לשרת בנציגויות בחו"ל. מנתוני אגף מש"א עולה כי מעבר עובדי השירות המינהלי לשירות החוץ המינהלי גרם לאיוש המשרות בתקן ביתר. מצב זה הקשה על המשרד לגייס צוערים לשירות החוץ המינהלי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ על כך שנקט דפוס פעולה מתמשך של העברת עובדים מהשירות המינהלי לשירות החוץ שלא בהתאם לנורמות שנקבעו בהסכם הקיבוצי המיוחד מ- 1993 ואף לא על פי נוהל המעבר משנת 2008. אולם מנתוני אגף מש"א העדכניים ליוני 2014 עולה כי המשרד לא פעל להגבלת תקופת כהונה מרבית של עובדים בתפקידי מטה בארץ: 68 עובדי שירות החוץ ממשיכים למלא את אותם תפקידים במטה זה שבע שנים ומעלה, 23 עובדים ממלאים תפקידים במטה במשך שש שנים, ו-27 עובדים ממלאים את תפקידם במטה כבר למעלה מחמש שנים. נכון לנובמבר 2014 מצויה מצבת כוח האדם בשירות המדיני במטה המשרד בארץ בתת-איוש של 41 ,משרותומנגד ישנם 21 עובדים המאיישים תפקידים במטה מחוץ לתקן כאמור. לאור תכנית הרפורמה והנחיות שר החוץ, על אגף מש"א להיערך ולהתמודד עם המצב האנומלי המתואר לעיל באמצעות היערכות מראש ולטווח ארוך, כדי לספק את משאבי האנוש שלהם נצרך המשרד לשם מילוי משימותיו. לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות מבנה ההעסקה ויחסי העבודה הקיימים במשרד החוץ אין הצדקה להחרגת אגף מש"א מהדרישות שהציבה הממשלה בקשר לקיום הליכי תכנון, ולכן ראוי שהאגף יתכנן את פעילותו בהלימה למעגל התכנון הממשלתי. בהתאם לזאת, על אגף מש"א לגבש תחזיות בתחומי הפרישה, גיוס עובדים, התפנות של משרות ואיושן מחדש ומעברים של עובדים בין מגזרי ההעסקה השונים; לגבש תכניות שנתיות ורב-שנתיות של תקינת המשרות ואיושן, ולהטמיע בהן את היעדים שנקבעו בהערכות המצב ,כאמורכדי ש הקצאת משאבי האנוש הנדרשים ליחידות המשרד תיתן מענה מיטבי לצורכיהן. משרד מבקר המדינה סבור כי ככל שמשרד החוץ ימצא כי אין באפשרותו לקדם את יישומה של מתכונת ההסדרה שהותוותה בנושא זה בתכנית הרפורמה, עליו לפעול בנחישות למציאת חלופות מעשיות אחרות למתכונת האמורה ולהביאן לאישור הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים. הועלה כי בשנים 2014 -2008 שבו ארצה53 עובדים משליחותם בנציגויות בחו"ל בתום שתי שנות שירות או פחות מכך בלבד, לפי הפירוט המובא בתרשים 6 .שלהלן אי לכך ועל רקע סיום סכסוך העבודה והחתימה על הסכם קיבוצי חדש בשנת 2014 , ראוי שהנהלת המשרד תפעל לקבל את כל האישורים הנדרשים לה מנש"ם ומכל גורם ממשלתי רלוונטי אחר לשם החלת יתר רכיבי תכנית הרפורמה שטרם יושמו במשרד. לאחר קבלת האישורים כאמור על הנהלת המשרד לבחון את דרכי יישום התכנית עם שר החוץ ותוך היוועצות עם הסתדרות העובדים הכללית בעניינים המחייבים זאת על פי דין. בשנים 2012 -2008 השקיע המשרד תשומות ומשאבים משמעותיים בתכנונה, בגיבושה ובניסיון להוצאתה לפועל של רפורמה אר גונית מקיפה, הכוללת שינויים ניכרים בתחום ניהול כוח האדם בשירות החוץ. הדיונים בעניינם של מועמדים לתפקידים בשירות החוץ נועדו להתקיים בוועדת המינויים בלבד, אשר פעילותה קבועה בתקנון וכפופה לעקרונות של המשפט המינהלי, ובהם הגינות, שקיפות, שוויוניות, סבירות ומידתיות. לדעת משרד מבקר המדי נה, קיום ישיבות הכנה במשך שנים מחייב הליכי בקרה והכנת נוהל שקובע הסדרים מפורטים, שהיעדרם עלול לפגוע בקיום הליך שוויוני והוגן. על כן מוצע כי נש"ם תבחן את אופן יישום מתכונת ישיבות ההכנה במשרד החוץ. אם יוחלט כי ניתן להמשיך בקיומו של הסדר המאפשר ישיבות הכנה, יש מקום כי המשרד יקבע נהלים מפורטים לניהולן של ישיבות אלה אשר יבטיחו את מימושם של העקרונות המפורטים לעיל גם במסגרתן. נוסף על כך, ראוי גם כי כל חבר בוועדת המינויים ידווח לה בפירוט על כל פגישה שקיים בנושא מועמדות עובדים לתפקידים בשירות החוץ. מהנתונים שהציגה החטיבה לתכנון מדיני להנהלת המשרד ב- 2012 עולה כי על פי דגם התקינה האמור, יש להוסיף לנציגויות 127 משרות ת קניות של שליחים כדי להגשים את יעדי המשרד בתחום המדיני. הביקורת העלתה כי נתונים אלו נכונים גם לשנת 2014. נמצא כי עד כה החלטת שר החוץ והנהלת המשרד בנוגע לקביעת תנאי סף להגשת מועמדות למשרות בשירות החוץ בדומה לנדרש בשירות המדינה לא יושמה במלואה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרד החוץ יקבע תנאי סף להגשת מועמדות למשרות בשירות החוץ בנוגע להשכלה, להכשרה ולדרג הנדרשים לצורך הגשת המועמדות. ככל שהדבר דורש תיאום או הסכמה של ועדי העובדים, על הנהלת המשרד לפעול כדי להסדיר את העניין כנדרש על פי דין. בסופו של דבר, ההסכם הקיבוצי שנחתם בין הצדדים בנובמבר 2014 אינו כולל חלק חשוב מרכיבי הרפורמה האמורים, לרבות קביעת תנאי סף להגשת מועמדות לאיוש משרות בשירות החוץ , ניוד עובדים, הגבלת תקופות כהונה של משרות ניהול במטה ושינוי אופן הערכת ביצועי העובדים. על פי נתוני דוח מש"א, בנובמבר 2014 העסיק משרד החוץ21 עובדים במטה בארץ במשרות שאינן בתקן. הממצאים מלמדים כי המשרד מאפשר לשליחים לשוב ארצה לפני תום פרק הזמן המזערי של שירותם בנציגויות בחו"ל הקבוע בכתבי המינוי, על אף הקשיים שאי- מיצוי תקופת השליחות מערימים על יכולת המשרד לתכנן ולנהל את משאבי האנוש שלו. הכללים הקיימים אינם יוצרים, למעשה, תמריץ להשלמת מלוא תקופת השירות. אי לכך ועל מנת לייעל את ניהול משאבי האנוש במשרד החוץ, משרד מבקר המדינה סבור כי במסגרת פעולות היישום של ההסכם הקיבוצי מ - 2014 , על משרד החוץ לקבועבכללים באילו נסיבות יאושר קיצור השירות בחו"ל ואת השלכות הקיצור לעניין המשך התפקוד במשרד ולעניין המינוי לתפקיד הבא בחו"ל. יוצא אפוא כי במשרד נוהגת מתכונת עבודה, ולפיה משתתפים חברי ועדות המינויים בישיבות הכנה של הוועדות טרם כינוסן הרשמי. לדעת משרד מבקר המדינה, מצב מתמשך שבו קיים פער משמעותי בין יעדי המשרד ומשימותיו ובין תקינת כוח האדם ביחידותיו בארץ ובחו"ל פוגע בתפקוד המשרד. לנוכח הנתונים שהוצגו לפני הנהלת המשרד כבר בשנת 2012 והנחיות שר החוץ בעניין זה, ראוי שהנהלת המשרד תקיים דיון בנושא ותחליט כיצד לפעול כדי לגשר על הפער האמור. הועלה שהמשרד מציב חלק מהעובדים המועסקים בשירות המינהלי במשרות בשירות החוץ אף שאינם בוגרי קורס הצוערים, זאת בניגוד לתנאי הראשון שנקבע בנוהלי המשרד המחייב כי קליטה בשירות החוץ החל ב - 2008 מוגבלת לבוגרי קורס הצוערים בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה תנאי זה אינו ניתן להחלה דיפרנציאלית רק על חלק מהמועמדים , ועל כן, על אגף מש"א לוודא כי מכאן ולהבא עובדים שנקלטו במשרד החל באפריל 2008 יוצבו במשרות בשירות החוץ רק לאחר שסיימו בהצלחה את קורס הצוערים. מנתוני אגף מש"א עולה כי 96 עובדים בשירות החוץ המינהלי, שהם כ - 26% מהעובדים בשירות זה, ו-13 עובדים בשירות החוץ המדיני אינם ממלאים אף אחד מן התנאים המפורטים לעיל ולכן הם אינם כשירים לשרת בנציגויות. לדעת משרד מבקר המדינה, שימוש מועיל בכלים הניהוליים אשר ההסכם הקיבוצי מ שנת 2014 מעמיד לרשות הנהלת המשרד , מותנה בהיערכות שיטתית להפעלת הדגם התעסוקתי החדש של ניוד העובדים. לאור האמור בתשובת משרד החוץ בעניין זה, ראוי שאגף מש"א יקבע נהלים מפורטים בתיאום עם הגורמים הרלוונטיים במשרד לשם איוש המשרות המתפנות בנציגויות בחו"ל החל מקיץ 2016 בהתאם להוראות ההסכם הקיבוצי החדש. מהתרשים עולה כי בנובמבר 2014 למעלה מ- 13% מכלל עובדי שירות החוץ לא היו כשירים לאייש את משרות שירות החוץ בנציגויות בחו"ל. מנתוני דוח תקן ומצבה של אגף מש"א עולה כי בנובמבר 2014 הנציגויות היו מצויות בתת -איוש של 32 משרות, שהן למעלה מ -8% מ-382 המשרות המיועדות לעובדי שירות החוץ בחו"ל. נוכח זאת סבור משרד מבקר המדינה כי במקרים שבהם לא עלה בידי המשרד לאייש משרות פנויות בנציגויות בעובדיו הכשירים לשרת בחו"ל, עליו לבחון את האפשרות לאיישן באמצעות מכרז בין -משרד י או באמצעות מכרז פומבי המופנה לכלל הציבור, בהתאם להוראות התקשי"ר. יש מקום לקבוע מסלול הכשרה לעובדים שייקלטו בדרכים אלו. משרד מבקר המדינה העלה כי קיים מחסור חמור יותר בשליחים בנציגויות מכפי הנתונים שהציג אגף מש"א. בבדיקת פירוט התקנים ומצבת השליחים בנציגויות נמצא כי לא זו בלבד שישנן משרות שאינן מאוישות כלל, אלא ישנן משרות המאוישות בעובדים בלתי כשירים לשרת בחו"ל. להלן הפרטים: התייחסותו של המשרד לנושא מלמדת על כך כי הוא ממשיך לקלוט לשירות החוץ המינהלי עובדים שאינם בוגרי קורס צוערים, באופן שמנוגד להוראות נוהל המעבר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ כי עליו לפעול בהתאם להוראות נוהל המעבר בדבר מעבר עובדי השירות המינהלי לשירות החוץ. כמו כן על נש"ם לקיים פיקוח אפקטיבי בנושא זה על מנת להבטיח את קיום הוראות הנוהל. משרד מבקר המדינה העלה כי מתוך 28 המשרות המשולבות רק13 משרות משויכות לשירות החוץ המדיני, ואילו 11 משרות משויכות (על פי הדרג שהוגדר להן) לשירות החוץ המינהלי. רישומן של יתר ארבע המשרות אינו כולל ה גדרה של דרג והן מתוארות כמשרות מעורבות - חוץ-מדיניות וחוץ - מינהליות. בפועל מסר המשרד 31 כתבי מינוי לעובדים לביצוע תפקידים במשרות המכונות "משולבות מדיני", בחריגה של 3 .משרות מהתקן האמור על פי נתוני 2014 ,המפורטים לעילכמחצית מהמשרות המשולבות מאוישות בידי עובדי שירות החוץ המינהלי , אף על פי שהם לא הוכשרו למלא תפקידים מדיניים. כמו כן, יש חמישה עובדים מהשירות המינהלי המאיישים תפקידים בנציגויות אשר מיועדים לעובדים בשירות החוץ המינהלי. לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף מש"א להגדיר בתקן את המשרות המשולבות באופן אחיד ולקבוע מעתה ואילך תנאי סף להגשת מועמדות למשרות אלה, לרבות כשירות העובד למלא תפקיד מדיני. כמו כן, על האגף להקפיד מכאן ולהבא שלא למנות למשרות בש ירות החוץ המדיני והמינהלי עובדים שאינם עומדים בתנאי הכשירות הנדרשים למילוי תפקידים בשירות החוץ. סך כל המשרות הדיפלומטיות שאינן מאוישות בעובדי שירות החוץ הכשירים למילוין בנציגויות הוא 34 משרות בשירות החוץ המדיני ו -18 משרות בשירות החוץ ה מינהלי; 32 מהןהן משרות בלתי מאוישות כלל, 15 הן משרות משולבות ו -5 משרות בשירות החוץ המינהלי שמאיישים עובדי השירות המינהלי. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החוץ לנקוט פעולות ממשיות אשר יביאו לצמצום הדרגתי של סך המשרות הדיפלומטיות בשירות החוץ שאינן מאוישות בעובדי שירות החוץ הכשירים למילוין, עד שכל המשרות יאוישו על ידי עובדים הכשירים למלאן.
ממצאי הביקורת מצביעים על כך שלצד המורכבות הגלומה בתכנון ובניהול של משאבי האנוש במשרד קיימות חולשות פנים -משרדיות במתן פתרון כולל למחסור באיוש משרות בשירות החוץ, בעיקר בנציגויות בחו"ל, ובמתן מענה לצורך לשבץ עובדים לתפקידים מתאימים במטה. המשרד אינו מגייס צוערים בהתאם לצרכיו, בין היתר נוכח איוש תקני שירות החוץ בעובדי השירות המינהלי אשר חלק ניכר מהם אינו כשיר לשרת בנציגויות. הליך קידום העובדים בדרג חורג מהוראות התקשי"ר ומהנחיות היועץ המשפטי לממשלה בעניין ועדות מכרזים. תכנית הרפורמה הארגונית המקיפה שהנהלת המשרד אימצה בשנת 2011 ושהוצגה לפני נש"ם בשנת 2012 מנסה אמנם להתמודד עם הכשלים שהוגיה מצאו בניהול כוח האדם במשרד ואשר על חלקם עמד גם מבקר המדינה בדוחות קודמים מהשנים 2006 ו- 2009. ואולם תהליך אישור יתר מרכיבי תכנית הרפורמה לא קודם על ידי הגורמים הרלוונטיים, עקב סכסוך עבודה שנמשך ממרץ 2013 ועד נובמבר 2014. כדי לשפר את ההתמודדות של המשרד עם האתגרים העומדים לפני המדינה בתחום יחסי החוץ עליו לטפל בליקויים שנמצאו בתכנון ובניהול של משאבי האנוש שלו. זאת באמצעות קידום תכנית הרפורמה הארגונית בשיתוף הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים או בדרכים מועילות אחרות שתבחן הנהלת המשרד. בד בבד, על המשרד למלא את הוראות התקנון בענ יין קליטת עובדים בשירות החוץ , לשקול לאתר מועמדים מתאימים מחוץ למשרד למשרות בנציגויות שלא עלה בידו לאייש בעובדיו , ולהימנע מלמנות עובדים בלתי כשירים למשרות בשירות החוץ במטה ובנציגויות. משרד מבקר המדינה מסב את תשומת לבם של גורמי נש"ם ומשרד האוצר ושל שר החוץ לאחריותם לאסדרת פעילותו של המשרד בתחומים שנבדקו בדוח זה ולחשיבות מעורבותם בהתוויית פתרונות מעשיים לשיפור במצבו של תחום משאבי האנוש במשרד החוץ.