המשרד לשירותי דת . הבטחת זכות אזרחי המדינה לקבורה אזרחית משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת כי סקרים ומחקרים אינם תומכים בהנחה שמספר הנפטרים שהובאו בפועל לקבורה אזרחית משקף בהכרח את כל היקף הביקוש לקבורה אזרחית; להפך - הנחה זו אי נה מתיישבת עם מסמך הצוות הבין-משרדי שבהכנתו השתתף המשרד לשירותי דת עצמו. אין להתעלם מההשפעות של החסמים הפוגעים באפשרות להיקבר בקבורה אזרחית על הביקוש לקבורה זו - הנגישות המועטה של בתי העלמין האזרחיים לעומת אלה המופעלים מכוח חוק שירותי הדת, עלויות הקבורה הגבוהות שמקורן בנגישות המועטה כמתואר לעיל, מידע חסר בנוגע לאפשרויות קבורה אזרחית וחסמים אחרים (ראו בהמשך) - כל אלו מצמצמים את הניצול בפועל של אפשרויות הקבורה האזרחית ומפחיתים את הביקוש לה. אשר ליוזמת המשרד לשירותי דת בדבר האפשר ות לקבור יהודים בטקס חילוני בחלקות נפרדות בשטחים שבהם מחזיקים גופי קבורה קיימים , על המשרד להנגיש מידע זה לציבור אם בפרסומיו השונים, לרבות באתר האינטרנט של המשרד, ואם באמצעות הנחיית גופי הקבורה הקיימים להנגיש את המידע. מתרשים 1 עולה כי בהנחה ששיעור המעוניינים בקבורה אזרחית הוא 10% ,מהנפטרים יש מחסור כלל -ארצי ב - 3,120 ;מקומות קבורה ובהנחה ששיעור המעוניינים בכך הוא 17% - יש מחסור ב- 17,120 מקומות קבורה. זאת ועוד, מניתוח בהתאם לאזורים עולה כי ההיצע הזמין של מקומות לקבורה הוא בעיקר באזור באר שבע והדרום, אזור שבו יהיה עודף היצע של כ- 7,000 מקומותלקבורה אזרחית לכל היותר (לפי תרחיש של 10% ); אולם בגוש דן המחסור יסתכם ב- 4,700 מקומות (תרחיש של%1021 ). בייחוד יש להדגיש את חוסר ההיצע בירושלים - אף שהעיר מונה כ- 870,000 תושבים, איןלהם כלל היצע זמין של מקומות לקבורה אזרחית. יצוין כי ייתכן שהפער בין ההיצע לביקוש במקומות קבורה אזרחית עלול אף להיות גדול יותר , על פי שלושת התרחישים שצוינו לעיל, מאחר שבמסגרת חישוב הנתונים לא הובא בחשבון הביקוש לקבורה אזרחית בקרב האוכלוסייה הערבית, שהיקפה כ-20% מכלל אוכלוסיית המדינה. כדי לקבל החלטות מיטביות הנוגעות למילוי צורכי האוכלוסייה מבחינת מקומות קבורה, ובכלל זה - הקבורה האזרחית, יש להסתמך על תשתית עובדתית בעניין מצאי מקומות הקבורה. על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, ובראשם - המשרד לשירותי דת האחראי ליישום החוק, לתת את דעתם על כך שהיעדר נתונים מהימנים על הפערים בין ההיצע של מקומות הקבורה האזרחית לבין הביקוש להם, הן בטווח הקרוב והן בטווח הרחוק, הוא פגם מהותי בעבודת המטה של משרדים אלה, אשר עלול לגרום לפגיעה חמורה בזכויות הפרט; על המשרד לשירותי דת ויתר משרדי הממשלה הנוגעים בדבר לפעול למיפ וי הצרכים בכל אזורי הארץ כדי שיוכלו למלא את החובה שנקבעה בחוק - לספק את הזכות לקבורה אזרחית זמינה למי שמעוניין בכך. בדצמבר 2016 בדק צוות הביקורת את המחשבון, ומצא כי שמו של גוף הקבורה שרישיונו פג אכן הוסר, וכי הוסרו גם שמות 15 גופי הקבורה השייכים ליישובים חקלאיים. עם זאת, המידע על 20 תאגידי הקבורה האזרחית אשר מתפרסם באתר הביטוח הלאומי אינו מעודכן ואינו מלא. על הביטוח הלאומי והמשרד לשירותי דת לפעול באופן מתואם יותר בנדון כדי שהנתונים המוצגים לציבור יהיו אמינים ועדכניים. ממצאי הביקורת מלמדים שבמשך השנים כשלו הפעולות שנקטו הגופים הממשלתיים, ובראשם המשרד לשירותי דת, ליישום חוק הקבורה האזרחית, ונושא הקבורה האזרחית לא זכה לקידום של ממש. מכל האמור לעיל עולה כי על הממשלה לבחון מחדש אם המשרד לשירותי דת הוא אכן הגורם המתאים לשאת באחריות ליישומו של חוק זה. 2. הביטוח הלאומי נוהג לבצע באמצעות רואי חשבון חיצוניים בקרות על חברות הקבורה בישראל. מסיכום ממצאי בדיקות של רואי החשבון שהעביר הביטוח הלאומי למשרד מבקר המדינה ביולי 2016 בנוגע לקבורה ביישובים חקלאיים בשנים 2016-2011 עלה כי 16 מ-22 חברות שנבדקו גבו באותן שנים תשלומים עבור מקומות קבורה לאחר פטירה או לרכישת קבר בחיים מעבר לתעריף המותר, וכי תשע מהחברות החזירו את התשלום העודף למשפחות הנקברים בעקבות בדיקות רואי החשבון. אשר לשבע החברות שלא החזירו את התשלום העודף, הביטוח הלאומי עיכב את דמי קבורה שנדרש לשלם לחברות אלה. הדבר מעורר אפוא חשש לכך שבתי העלמין שברשות יישובים חקלאיים עדיין מוכרים חלקות לקבורה אזרחית במחירים מופקעים או שלא כדין, לנוכח המחסור במקומות לקבורה אזרחית. בהתאם לכך על רמ"י לחדש את מעקבה בנושא. . אם יחמיר המחסור במקומות הקבורה האזרחית בשלושה (מבין ארבעה) אזורי הקבורה שהוגדרו במפת התקנה, תחמיר גם הפגיעה בנגישות ובזמינות של בתי העלמין ה אזרחיים. בגין פגיעה זו ייתכן שהנזקקים לשירותי הקבורה האזרחית ייאלצו לבחור בבתי עלמין אזרחיים מרוחקים, ובכך לשאת בעלויות הובלה גבוהות, והדבר עלול להקשות על קרובי הנפטר להגיע הן לטקס הקבורה והן לאזכרות. לחלופין, בני המשפחה נאלצים לפנות לגופים המספקים שירותי קבורה דתיים שלא בהתאם לרצון הנפטר, או לפנות לגורמים המספקים שירותי קבורה אזרחית באופן ובתנאים המנוגדים לחוק23. מבדיקת הרשימה עלה כי נכלל בה גוף קבורה שתוקף רישיונו פג במרץ 2015 . אשר ל-32 גופי הקבורה הנותרים, שרישיונם תקף, נמצא כי15 מהם שייכים ליישובים חקלאיים - ומכאן שעל פי חוק מותר לקבור בבתי העלמין שברשותם את נפטרי היישוב בלבד - וכי 14 גופים אחרים עוסקים בקבורה אזרחית של תושבי רשות מקומית אחת בלבד או של היישובים הסמוכים לה. יוצא אפוא שרק שלושה מגופי הקבורה שהציע המחשבון היו רלוונטיים לבקשות החיפוש. הליקויים שנמצאו במסד הנתונים של המחשבון הם חמורים, היות שתוצאות החיפוש באמצעותו מציגות נתונים שגויי ם ומטעים לציבור המבקש לממש את זכותו של נפטר לקבורה אזרחית, מאחר שהוא מציג למחפשים חלופות לקבורה האזרחית שבפועל אינן זמינות עבורם. על הביטוח הלאומי לפעול ללא דיחוי לתיקון הליקויים, באופן שיוצג המידע הרלוונטי בנושא המשקף אל נכון את האפשרויות שעומדות לפני משפחות הנפטרים. המדינה מימנה בשנת 1998 את הקמת בית העלמין האזרחי הראשון של תאגיד קבורה ב באר שבע , בסכום של 2.3 מיליוןש"ח, אולם החלטת השר להקים שלושה בתי עלמין נוספים לא יושמה. מכאן שבמועד סיום הביקורת, כשני עשורים לאחר שמימנה הממשלה את הקמת בית העלמין האמור, עדיין לא הוקם ולו בית עלמין אזרחי אחד נוסף במימון ממשלתי, כמפורט בהמשך. במועד סיום הביקורת, דהיינו 13 שנים (!) לאחר שאושרה התכנית להקמת בית עלמין ב רקת, עדיין לא החלו העבודות להקמתו ואף טרם הושגו ההיתרים לכך, וכפועל יוצא לא נראה באופק הפתרון שיאפשר לספק מקומות קבורה לכל גוש דן ל משך 30 שנה, לרבות במסגרת קבורה אזרחית. ראוי שהמשרד לשירותי דת יבחן את ההיתכנות לאימוץ החלופה שבה משתמש צה"ל - להקצות לקבורה האזרחית, בבתי העלמין הקיימים, מקטע תחום ובמרחק ד' אמות בלבד מאזור הקבורה היהודית, אגב הקפדה על המרחקים שנקבעו בהלכה היהודית ובאמצעות שימוש באמצעי תכנון פיזיים- סביבתיים כדי לאזן בין התפיסות והרגשות של אזרחים בני העדות השונות. בהתבסס על נתוני הביטוח הלאומי, הערכות הסקר הארצי ומסמך הצוות הבין-משרדי , משרד מבקר המדינה חישב ומצא כי היקף הביקוש בפועל לקבורה אזרחית בשנת 2015 היה בין כ- 2,360 מקומות קבורה (בהתאם לאומדן ולפיו היקף הביקוש הוא 6% ) לבין 6,690 מקומות קבורה (בהתאם לאומדן ולפיו היקף הביקוש הוא 17%). מכך משתמע כי ייתכן שבשנת 2015 כ-880 נפטרים17 (לפי אומדן%6), כ- 2,460 נפטרים (לפי אומדן10% ) או כ- 5,110 נפטרים (לפי אומדן17% )היו מעדיפים להיקבר בקבורה אזרחית אולם נבצר מהם לממש את זכותם להיקבר באופן זה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת כי גם בתחום הקבורה היהודית לא מופקדות בידיו כל הסמכויות הנוגעות בדבר, כגון הסמכות להקצות קרקע; מכל מקום, אם לדעתו נדרשים שינויים כלשהם בנושא, אזי בתור הגורם שאחראי לתחום על פי חוק, עליו לפעול בנחישות הראויה מול מקבלי ההחלטות על מנת לקדם את השינויים הנדרשים לצורך מילוי תפקידו. עד אז, על המשרד לנסות לפעול בתיאום המרבי עם בעלי הסמכויות האחרים, ובוודאי שלא ראוי שהוא יאפשר עיכובים כה משמעותיים בקידום העניין וביישום החלטות הממשלה בנושא. 1. עלה כי אף שהמשרד לשירותי דת אחראי ליישום חוק הקבורה האזרחית, אין הוא פועל ביוזמתו כדי להביא לידיעת הציבור שכל אזרח רשאי להיקבר בקבורה אזרחית, אם על פי השקפת עולמו ואם מסיבות אחרות. כמו כן, רשימת הטלפונים של תאגידי הקבורה המתפרסמת באתר של המשרד איננה מעודכנת. נמצא כי במועד סיום הביקורת טרם נקבעו סיכומים אופרטיביים לגבי היישום המעשי של המתווה בירושלים ולא חלה התקדמות בנוגע לבית העלמין ירקון. עולה כי המתווה שלפיו פועלת המדינה לצורך הקמת בתי עלמין אזרחיים אינו מגשים את מטרתו, וגורם לקושי של ממש בהקמה ובפיתוח של בתי עלמין אזרחיים בפועל; אמנם המדינה מוכנה להקצות קרקע, באמצעות רמ"י, ואף להשתתף במימון עלויות ההקמה והפיתוח של בתי עלמין אלה, אולם תאגידי הקבורה מתקשים לא פעם לנצל את הקרקע שהוקצתה להם, מאחר שההון העצמי הדל שברשותם קטן בהרבה מההון הנדרש להקמה ולפיתוח ראשוני של בתי העלמין. הדברים אמורים בעיקר באתרים שיועדו לקבורה אזרחית, שבהם עלויות ההקמה והפיתוח גבוהות במיוחד, כפי שהומחש לעיל. על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר , ובראשם המשרד לשירותי דת, לבחון את האפשרות לפתח מנגנון ניהולי- פיננסי, דוגמת אלה הנהוגים במיזמים משותפים בין המגזר הציבורי ומגזרים אחרים, כדי להתגבר על חסם מהותי זה. במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2016 , טרםהגיש הצוות הבין -משרדי את מסקנותיו לוועדת המנכ"לים, ולמותר לציין שהיא לא דנה בהן. תמונת המצב העולה מכלל האמור היא שבמועד סיום הביקורת, כשנתיים וחצי לאחר שהוקמו ועדת המנכ"לים והצוות הבין -משרדי, עדיין לא עלה בידיהם למלא כנדרש את התפקיד שהוטל עליהם - טיפול מיטבי בסוגיית הקבורה האזרחית, תוך תיאום בין-משרדי - ועקב כך נפגעה יכולתו של הציבור לממש את זכותו לקבורה אזרחית. ראוי כי מנכ"ל המשרד לשירותי דת, המכהן כיו"ר ועדת המנכ"לים, יציג תמונת מצב עגומ ה זו לפני ועדת השרים, כדי שהיא תחליט כיצד לקדם את הטיפול בנושא הקבורה האזרחית. בביקורת עלה כי הנתון שצוין במסמך הצוות הבין-משרדי מינואר 2016 , ולפיו הביקוש למקומות לקבורה אזרחית נאמד בכ-10% , התבסס על תרחיש שכלל רק נפטרים יהודים, חסרי דת ונוצרים שאינם ערבים; מכאן שהתרחיש לא הביא בחשבון את הצפי האפשרי בדבר ביקוש של יתר בני העדות הלא יהודיות להיקבר בקבורה אזרחית. מדובר בציבור שהיקפו כ-20% מכלל האוכלוסייה בישראל, הכולל את תושבי המדינה הערבים, הדרוזים, הצ'רקסים ועוד. על משרד הפנים ועל המשרד לשירותי דת, האחראי ליישום החוק, לאמוד גם את צורכי בני כל העדות והדתות הלא יהודי ות לעניין ה קבורה האזרחית, ולפעול למילוי צרכים אלה, בהתאם לאומדני הביקוש. נמצא כי בשנים 2006-2000 ,המשרד לשירותי דת לא קידם שינוי כאמור ולפיכך שום שינוי לא נדון במועצה הארצית לתכנון ולבנייה (להלן - המועצה הארצית) ולא אושר למתן תוקף על ידי הממשלה. יוצא אפוא כי במועד סיום הביקורת, כעשור לאחר שהוחלט לבצע שינוי בתמ"א 19 .לעניין הקבורה האזרחית, השינוי טרם בוצע משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת כי בהיותו האחראי לקבורה האזרחית, ראוי שיפעל לקידום העניין. בפועל המשרד עיכב את השינוי הנדרש הרבה מעבר למאי 2016 , שלא כמובטח. השיהוי הניכר ביישום החלטת הממשלה מפברואר 2000 מעורר חשש כי המשרד אינו מציב את נושא הקבורה האזרחית בראש סדר העדיפויות שלו במשך השנים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת ולמשרד הפנים כי חוק הקבורה האזרחית אינו מבדיל בין יהודים לבין בני דתות אחרות, וקובע כי השר לשירותי דת הוא הממונה על ביצועו. על כן, במסגרת החוק על המשרד לשירותי דת לפעול למילוי צורכיהם של כלל תושבי המדינה לקבורה אזרחית, ללא הבדלי דת, כמצוות החוק. נוכח העובדה, כי ככלל האחריות לקבורה מפוצלת בין המשרד לשירותי דת, האחראי לקבורת יהודים ולקבורה אזרחית, לבין משרד הפנים, האחראי בפועל לקבורת בני דתות אחרו ת, על שני משרדים אלה לתאם לאלתר פעולותיהם בתחום שירותי קבורה אזרחית לבני כל הדתות. . מכלול ההחלטות האמורות אמור היה להציג ולקדם את המדיניות הממשלתית לעניין הקבורה האזרחית, אולם חסרו בהן מרכיבים חיוניים - בהחלטות לא נקבעו יעדים שיתוו את המתכונת ליישום הקבורה האזרחית, וגם לא נקבעו מסגרת תקציבית ומקורות תקציביים לצורך היישום. ובפועל, במועד סי ום הביקורת, כעשרים שנה לאחר שנחקק חוק הקבורה האזרחית, מסתמן מחסור של ממש במקומות לקבורה אזרחית ברוב אזורי המדינה, והדבר פוגע בזכותם הבסיסית של אזרחי המדינה לקבורה על פי השקפתם ואמונתם. .1. נמצא כי המשרד לשירותי דת אינו מנהל מסד נתונים מפורט בנושא מצאי מקומות הקבורה האזרחית, וכי אין בידיו נתונים תקפים ומהימנים על הקיבולת המתוכננת של מקומות הקבורה האזרחית, על הניצול בפועל של מקומות הקבורה, על מצאי של מקומות הקבורה הזמינים לקבורה עתידית וכד'. בהיעדר תשתית עובדתית נאותה נבצר מהמשרד להיערך להיקף הביקוש לקבורה אזרחית בשנים הבאות. יודגש כי גם במסמך הצוות הבין -משרדי מינואר 2016 , שתכליתו - להציג ל וועדת המנכ"לים המלצות בתחום הקבורה האזרחית שיוצגו לממשלה, לא צוינו נתונים בסיסיים בנושא ההיצע של מקומות הקבורה האזרחית הנדרשים לקביעת דרכי הפעולה ליישום חוק הקבורה האזרחית. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת כי יש בידיו סמכויות המאפשרות לו לפקח על גופי הקבורה, כגון הסמכות למתן רישיון לגופי קבורה ולחידושו . מבדיקת הסקר ועדכוניו עולה כי הנתונים שנכללו בו אינם משקפים את ההיצע הזמין לקבורה אזרחית14 , ומכאן שאי אפשר ללמוד מהם על הפער בין המצאי הקיים של מקומות קבורה למצאי הנדרש לפי הערכות הביקוש. מדובר בליקוי מהותי בעבודת המטה הנדרשת ל קביעת המדיניות הממשלתית בתחום הקבורה האזרחית. .מממצאי הביקורת בנושא יישום חוק הקבורה האזרחית, שנחקק לפני כעשרים שנה, עולה כי פעילותם של גופי הממשלה - ובראשם המשרד לשירותי דת, האחראי ליישום החוק - התאפיינה באוזלת י ד מתמשכת. על אי יישום החוק כנדרש כבר העיר מבקר המדינה בשנת 2010 אך מאז הנושא לא זכה לקידום של ממש. בכך כשלה המדינה בהבטחת מיצוי אחת הזכויות הבסיסיות של אזרחיה - זכות הקבורה בכבוד באופן התואם את השקפת עולמם, תפיסתם ואמונתם. על המשרד לשירותי דת לגבש מדיניות ממשלתית אחודה, בעלת יעדים מוגדרים, מתואמים ומחייבים כדי לטפל בסוגיית המחסור החמור במקומות קבורה ברוב אזורי המדינה, ובכלל זה בעיר הבירה - ירושלים, ולהגביר את נגישות בתי העלמין האזרחיים לאוכלוסייה. יודגש כי כ כל שיחמיר המחסור במקומות קבורה אזרחיים תחריף הפגיע ה בנגישות ובזמינות של בתי עלמין אזרחיים ואף ה פגיעה בזכויות אדם, וייתכן כי בגין המחסור האמור הנזקקים לשירותי קבורה אזרחית ייאלצו לבחור בבתי עלמין אזרחיים מרוחקים ואף ייאלצו לוותר על מיצוי זכותם לקבורה על פי השקפתם. הליקויים שעלו בדוח זה, ובכלל זה הסחבת המתמ שכת לאורך שנים רבות ביישומו של החוק מעלים ספק אם נכון שהמשרד לשירותי דת ימשיך להיות הגורם האחראי על הקבורה האזרחית במדינה. עולה החשש ש"מה שהיה הוא שיהיה ומה שנעשה הוא שייעשה ואין כל חדש תחת השמש31." .על ועדת המנכ"לים להשלים ללא דיחוי את בחינת "הצעדים הנדרשים בהיבטים של סמכויות, הקצאת תקציבים ותיאום בין משרדי הממשלה הנוגעים לנושא למתן מענה מיטבי בכל הנוגע לקבורה אזרחית חלופית", שהוטלה עליה מכוח ההחלטה , ולהציג את ממצאי הבחינה לוועדת השרים . המשך השיהוי בנדון גורם בסופו של דבר ל החמרת המחסור במקומות לקבורה אזרחית, ו לפגיעה ביכולתם של תושבי המדינה לממש את זכותם לקבורה בהתאם להשקפת עולמם. יוצא איפה כי במועד סיום הביקורת אין במשרד לשירותי דת שום גורם שתפקידו הבלעדי הוא קידום נושא הקבורה האזרחית, ובפועל המשימות מבוזרות בין כמה בעלי תפקידים במשרד שעוסקים בעניינים נוספים. משמע שהמשרד לא מייחד את תשומת הלב הראויה לנושא רגיש ומורכב זה במסגרת סדר יומו. על המשרד לשירותי דת להגביר את מאמציו להקצאת חלקות לקבורה אזרחית באופן זה בכלל בתי העלמין הקיימים, בייחוד במקומות שבהם כבר מתקיימת קבורת נפטרים שיהדותם מוטלת בספק. שיעורו הקטן של ביצוע התקציבים, הפסקת הסיוע מתקנת פיתוח בתי עלמין, העשייה הדלה בכל הנוגע לניסיון למלא את הביקוש למקומות קבורה אזרחית, והמחסור המסתמן במקומות לקבורה אזרחית - כל אלה מעידים על מתן עדיפות נמוכה ליישום בפועל של הקבורה האזרחית; והדבר עלול לגרום לפגיעה בזכות הציבור המבקש לממש את זכותו לקבורה זו. על המשרד לשירותי דת לבצע עבודת מטה בשיתוף גופי הממשלה הרלוונטיים כדי לקבוע את היעדים בנדון ואת לוחות הזמנים להשגתם. הדבר יאפשר להסיר חסמים להכרזה על בתי עלמין אזרחיים אזוריים, כפי שמוטל על השר על פי החוק.
אף שחוק הקבורה האזרחית מטיל על השר לשירותי דת לקבוע אילו מקומות יועדו לשמש כבתי עלמין אזרחיים באזורי הארץ השונים, ואף שתקנות הקבורה האזרחית קובעות במפורש כי על בית עלמין אזרחי להימצא "במקום שהכריז עליו השר בצו", הועלה כי במועד סיום הביקורת - עשרים שנה לאחר חקיקת החוק - אף לא אחד מהשרים לשירותי דת שכיהנו בתקופה ארוכה זו הכריז על אתר בארץ כמיועד להקמת בית עלמין לקבורה אזרחית. למרות הצורך בהכרזת השר על אתר קבורה, המשרד לשירותי דת העניק ל-21 תאגידי קבורה רישיונות לקבורה אזרחית באתרי קבורה שלא הוכרזו. דהיינו, אף שהפעלת בתי עלמין אזרחיים מוסדרת ברישיון, הקבורה מתבצעת בפועל באתרים שהשר לא הכריז כי הם מיועדים לכך. פעילות זו אינה מתיישבת עם הוראות החוק ואינה תקינה מהבחינה המינהלית.