רשות מקרקעי ישראל . גביית כספים ממתיישבים ב_הרחבות_ ביישובים חקלאיים כאמור, מהבדיקה עלה כי כל המגרשים בהרחבת קיבוץ א ' שווקו ונבנו בבנייה מרוכזת באמצעות יזם א' בסתירה לתצהירים שהגישו המומלצים והקיבוץ, בהם הצהירו כי הם בונים בבנייה עצמית. מסתבר אפוא כי בכספי הסבסוד של משרד הבינוי והשיכון ביצעה המועצה האזורית חלק מעבודות הפיתוח בהרחבה, דבר שהוזיל את עליות הפיתוח ליזם, אולם הוא גבה את מלוא עלויות הפיתו ח שאישר המינהל. בסופו של חשבון נשארו אפוא לכאורה כספי הסבסוד של משרד הבינוי והשיכון בידי היזמים. לדעת משרד מבקר המדינה, תנאי הכרחי לאישור הוצאות הפיתוח הוא תיאום בין המינהל לבין משרד הבינוי והשיכון, בין השאר, לצורך העברת מידע מראש על סכום הסובסידיה. אם הסובסידיה לא הועברה למומלצים, ראוי שהמינהל יפעל להעברתה אליהם. המסקנה היא אפוא שהמינהל לא פיקח כיאות על שיווק הקרקעות ביישובי הצפון, גם כאשר היו בידיו הוכחות כי היזמים והאגודות חברו יחדיו לשם השגת רווחים כלכליים וזאת בניגוד לנהליו. עקב כך תכנית הרחבה שתכליתה דמוגרפית הפכה בפועל לפרויקט עסקי גרידא, שבו הרווח הכלכלי מתחלק בין היזם לבין האגודה. לא זו בלבד שהדבר אסור, אלא הוא פוגע במטרת ההרחבה ובעידוד ההתיישבות ביישובי עדיפות לאומית ובקו העימות. לדעת משרד מבקר המדינה, בהחתמת המומלצים על תצהירים אין די; על המינהל היה לנקוט פעולות של ממש לבירור חשדות בעניין תצהירים אלו. לדעת משרד מבקר המדינה, הקפאה זו הייתה מעין "פרס" ליזם ה ' ולקיבוץ ה' אשר באותה עת כלל לא רצו לשווק מגרשים לבנייה עצמית. לא נמצא כי הנהלת המינהל, בדיון במאי 2007 , ביקשה את הנחיית המועצה לגבי הטיפול בגביית הכספים שלא כדין עבור אותם מגרשים שנכללו ב- 115% . זאת ועוד, מעיון בפרוטוקול הדיון עולה, שאמנם מנהל המינהל ומנהלת האגף החקלאי הציגו את העובדה שהאגודות והיזמים לדעת משרד מבקר המדינה, תשלום בגין זכות ההמלצה לאגודה או למישהו מטעמה הוא בגדר העברת כסף שלא כדין; כל העברת תשלום לאגודה - בין אם הוא נעשה ישירות על ידי המומלץ ובין אם הוא נעשה באמצעות היזם ואיננו קשור ישירות להוצאות שהמינהל אישר, היא תמורה שניתנה שלא כדין כיוון שהיא נעשתה בזיקה לזכות ההמלצה. כל תשלום כזה מועמס בצורה זאת או אחרת על המומלץ. . בראש ובראשונה ראוי היה שידרוש הסכמים בין היזמים למומלצים ובין האגודות ליזמים. על המינהל היה לחדול משיווק מגרשים נוספים בקיבוץ א' עד הסדרת הנושא. מדוח הנהלת חשבונות שהעביר יזם ב' למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2008 עולה כי עבור70 מגרשי הרחבה הוא העביר לקיבוץ כ- 2,500,000 ,ש"ח כולל מע"מ שנגבו שלא כדין. נוסף על כך הוא גבה כסף כהחזר הוצאות פיתוח בסכום גדול מן המחיר שאישר המינהל. זאת ועוד, נמצא כי דפוס פעולתו של יזם ב ' בנוגע להעברת כספים שלא כדין היה זהה במספר יישובים נוספים שבהם בנה את הבתים בהרחבות. יוצא אפוא שמטרתו של ההסכם בין הקיבוץ לבין היזם הייתה לווסת את השוק באזור הקרוב לקיבוץ. דבר זה גרם לשמירת רמת מחירים גבוהה, וכאמור, אינו עולה בקנה אחד עם מטרת ההרחבה ביישובי המועצה האזורית. האגודות והמועצות האזוריות פעלו בעניין זה תוך אימוץ ההשקפה היזמית ולא מנקודת המבט של עידוד ההתיישבות. כאמור המינהל לא פיקח כהלכה על שיווק הקרקעות בגליל העליון, דבר שאפשר תופעה זו. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי עד מועד סיום הביקורת טרם הוחל בביצוע עבודת מטה שתוציא את ההחלטה מהכוח אל הפועל. .גובים כספים שלא כדין, אולם לא הציגו את התופעה במלואה ואת הכישלון של הנהלת המינהל לפקח עליה, דברים שעלו בדיוני הנהלת המינהל בשנים 2006 ו- 2007 . בהחלטת הנהלה מדצמבר 2007 סוכם כי היא תציע למועצה לב טל את הפטור ממכרז שניתן לאגודות היישובים משום שבמסגרת זו אין למינהל היכולת לפקח על אי-גביית כספים שלא כדין. לאחר מועד סיום הביקורת הודיע מנהל המינהל כי הנושא נדון בישיבת מועצת מקרקעי ישראל ביום 5.1.09 . מכלל האמור יוצא כי כתוצאה משומת מינהל נמוכה ש לא שיקפה את מחיר השוק של מגרש בהרחבת מושב א', יכלו מקבלי הזכות במושב לסחור בה ולגבות תמורתה סכום ניכר - שהוא הפער בין השומה לבין מחיר השוק של המגרש. זאת בעוד שהמינהל לא נקט בפעולות שימנעו סחר זה. כל עוד משווק המינהל את הקרקעות בפטור ממכרז עליו להיות מעורב גם בהקצאתן, ולכן עליו לוודא שאם מקבל זכות העביר את זכותו לאחר, הוא עשה זאת בלא תשלום. במידה ונמצא כי הזכות הועברה תמורת תשלום על המינהל לשקול יחד עם יועציו המשפטיים את האפשרות של ביטול החוזים והשבת הכסף מאלה שגבו אותו לאלה שמהם הוא נגבה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל לשווק מגרשים בהרחבות במרכז הארץ באמצעות מכרז. כך יבטיח המינהל שדמי החכירה ייגבו בהתאם למחיר השוק, כמקובל לגבי כל המגרשים אשר הוא משווק במגזר העירוני ויקטן הצורך בפיקוח הדוק שלו על שיווק ההרחבות. המועצה בחרה אפוא לסייע ליישובי קו העימות על חשבון המתיישבים הבאים לגור בהם; מצד אחד, המדינה רצתה לעודד את ההתיישבות ביישובי קו העימות ולא גבתה דמי חכירה כלל, אולם מצד אחר היא הרשתה לאגודה לגבות מהמתיישבים כספים נוספים ולהקטין את ההטבה במחיר הקרקע. בדיקת יישומה של החלטה 888 מעלה כי חלק מהיישובים בקו העימות כלל לא הגישו בקשות בהתאם להחלטה זאת, ואף גבו סכומים שחורגים מסכומי הפיתוח העודף (ראו בהמשך). .מדוגמת חוזה משתכן בלתי-חתום לאחד מהדגמים שאותו שיווקה חברה א', עולה כי היא גבתה ממשתכנים תשלומים שונים שהסתכמו בכ - 400,000 ש"ח; הם הוגדרו בחוזה כהוצאות עבור תכנון והוצאות נוספות שחרגו מהוצאות הפיתוח שאישר המינהל. נוסף על כך, גבתה חברה א' מהמשתכנים סכומים נוספים עבור ניהול הפרויקט ובגין הוצאות משפטיות. כיוון שבמעמד ההתקשרות עם המשתכנים לא הוכנה עדיין שומה להרחבה במושב ב', התחייב ה חברה א' שאם השומה תהיה גבוהה מסכום מסוים שנקבע בחוזה, היא תממן את ההפרש. יוצא אפוא כי בהתאם להתחייבות חברה א' להעביר 38,000 דולר עבור כל אחד מ -40 המגרשים אשר יועדו מראש לשיווק באמצעותה בבנייה מרוכזת אמור היה מושב ב' לקבל שלא כדין לפחות כ-1.5 מיליון דולר. בתשובותיהם ה בהירו חברה א' ומושב ב' כי בהתאם להנחיות המינהל בוטל ההסכם ביניהם. בדיקת משרד מבקר המדינה מעלה כי בישיבת מועצת מקרקעי ישראל במרס 2007 לא רק שהנהלת המינהל לא הציגה למועצה את העמדה שהציג מנהל המינהל דאז, אלא אף הייתה זו שיזמה את הארכת מועד הוראות המעבר להחלטה 737 ובעקבותיה את החלטה888 . . משרד מבקר המדינה מעיר כי לא היה מקום מלכתחילה להעניק את זכות ההמלצה לחברי האגודה - דבר שגרם לסחר בזכות ההמלצה. עוד יש להעיר כי הסכומים שנגבו בגין זכות ההמלצה הם מעבר להחזר ההוצאות ששילמו מקבלי הזכות. משרד מבקר המדינה בדק 14 יישובים במועצה האזורית גליל עליון המצויים בשלבי הבנייה והאכלוס של הבתים בהרחבה, והעלה כי ב -12 מהם התקיימה בנייה מרוכזת ללא אישור המינהל. נמצא כי הבנייה המרוכזת ללא אישור שימשה בכמה יישובים כלי לגביית כספים שלא כדין. .המידע היה גלוי למחוז הצפון במינהל עוד משנת 2003 , אולם בבדיקה לא נמצא כי הוא נקט צעד כלשהו. להלן פירוט. מהבדיקה עולה כי כל המגרשים בהרחבת קיבוץ א' שווקו ונבנו בבנייה מרוכזת באמצעות יזם (להלן - יזם א') בסתירה לתצהירים שעליהם חתמו נציגי הקיבוץ והמומלצים, ובהם הצהירו כי הם בונים בבנייה עצמית. עוד נמצא כי בסתירה לתצהירים בעניין הוצאות הפיתוח הנורמטיביות גבה קיבוץ א' סכומים שחרגו מהן; בין יזם א' לבין קיבוץ א' נחתם בינואר 2005 הסכם15 שממנו עלה כי ההתקשרות ביניהם נועדה הן לעבודות הפיתוח והן לשיווק פרויקט ההרחבה הקהילתית לציבור. ההסכם קבע בין השאר כי יזם א' יבהיר לכל מועמד את חובתו לשלם לקיבוץ סכום בש"ח השווה ל - 19,500 דולר ללא מע"מ. עוד קבע ההסכם כאמו ר, כי יזם א ' יהיה אחראי לשיווק הבתים ולשם כך יקים על חשבונו מערך שיווק ומכירות במגמה להכין מאגר של משתכנים בכוח שמהם יופנו מומלצים למינהל כדי שזה יחתום עמם על הסכמי פיתוח המגרשים. מדיווח הקיבוץ למשרד מבקר המדינה עלה כי הוא גבה מהמומלצים 7.2 מיליון שקל עבור 83 .המגרשים ששווקו .המדינה או לחלופין תפחית את עלויות הבנייה למשתכן כדי שלמשתכנים חדשים יהיה תמריץ להשתקע בהרחבות. ממצאי דוח זה מלמדים כי למרות זאת נגבים מהמשתכנים כספים שלא כדין. הדבר נעשה ללא תלות בשיטת הבנייה ובאזור ההרחבה - בגלל הפער שבין מחיר השוק ובין המחיר שאותו קבע המינהל, ובשל אזלת ידו של המינהל שהפקיר את ניהול הקרקע ושיווקה לאגודה ולא נקט צעדים של ממש על מנת לפקח על שיווק הקרקע. המינהל הסתפק בקביעת כללים, אולם לא פ על לאכוף אותם הלכה למעשה. למרות שהנהלתו ידעה היטב שהחלטות מועצת מקרקעי ישראל בנושא ההרחבות והנחייתו של היועץ המשפטי לממשלה אינן נאכפות, משום שלדעתה אין למינהל היכולת לפקח על אי-גביית כספים שלא כדין היא לא פעלה כדי לשנות את מדיניות המועצה בעניין זה. המועצה האזורית גליל עליון נהגה כמדיניות לעודד התקשרויות בין האגודות לבין מספר יזמים אשר חילקו ביניהם את השוק למעשה ושיווקו את הבתים בהרחבות במחירים גבוהים; מהרווחים נהנו האגודות והיזמים, והסיוע של המדינה בהנחות ממחיר הקרקע ובמחיר הפיתוח לא הגיע לצרכן - המתיישב - אלא התחלק בין היזם לאגודה. בשל הפוטנציאל הכלכלי הטמון בפרויקט ההרחבות אין מנוס מהמסקנה שהמינהל צריך לנהוג במגרשי ההרחבות מנהג בעלים כמו בכל קרקע אחרת שבניהולו. הדרך הטובה והיעילה היא לשווק את המגרשים במרכז הארץ במכרז פומבי - כך יבוא לידי ביטוי השווי האמ תי של הקרקע ותימנע גביית כספים שלא כדין. על המינהל להיות מעורב בשיווק הקרקעות בפריפריה ובקו העימות תוך הפעלת מנגנוני פיקוח ובקרה שיבטיחו כי המשתכן הוא זה שייהנה מהסובסידיות שנותנת המדינה בהנחות בקרקע ובדמי פיתוח. אשר לאגודות שגבו כספים שלא כדין, מן הראוי שהמינהל ישקול יחד עם יועציו המשפטיים את האפשרות של ביטול החוזים והשבת הכספים למתיישבים. .החל משנות התשעים של המאה הקודמת אפשרה מועצת מקרקעי ישראל לאגודות חקלאיות ליזום את הרחבת היישובים הכפריים בפטור ממכרז מנימוקים דמוגרפים. היועץ המשפטי לממשלה הנחה את המינהל (בשנת 1999 ) לאסור על האגודות החקלאיות גביית כספים תמורת מתן המלצה למגרש בהרחבה כדי שהתמורה עבור הקרקע תגיע במלואה לקופת .שהעניקו לו סמכות לאשר את הבנייה המרוכזת, מחייבת להשוות את עלות הבנייה שהצהיר עליה ה יזם למחירון מקובל 23 , לכל הפחות, או לחלופין לדרוש מהאגודה שתבהיר את הפער בין המחירים ותפרט את חישוב עלויות הבנייה. יש לראות בחומרה את התנהגותו של מנהל מחוז צפון במינהל שהיה לו מידע על הבנייה המרוכזת ללא אישור ועל גביית הכספים שלא כדין, ואף - על-פי-כן לא פעל כמתחייב מתפקידו לוודא שהוראות המינהל מיושמות הלכה למעשה. השינויים המעטים שקבע המינהל השאירו בידי האגודות את ההחלטה לקבוע את שיטת השיווק ואת זהות המשתכנים. דבר זה בלט במושב א' היות שלמעשה המינהל משך את ידו מטיפול בהקצאת המגרשים בו והעביר בכך את סמכות ההמלצה לחברי אגודה נותני הזכות אשר גבו כסף עבור ההמלצה. לדעת משרד מבקר המדינה אין זה סביר שאי -הקצאת משאבים אלו, משמעותה חתימה של מנהלי המחוזות על אישורי הבנייה המרוכזת ללא בדיקה כלשהי. אחריות מנהל המחוז אשר עוגנה בהחלטות ההנהלה בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי למרות הנחיית היועץ המשפטי לממשלה והשינויים שבאו לידי ביטוי בהחלטה 959 , לא יצר המינהל מנגנוני פיקוח יעילים על ההרחבות וכתוצאה מכך המשיכו אגודות חקלאיות לגבות כספים שלא כדין מהמשתכנים. כספים אלה נגבו ללא תלות בשיטת הבנייה ובאזור ההרחבה. להלן פירוט: .א בעניין קביעת השווי של השמאי הממשלתי מעיר משרד מבקר המדינה כי עוד באפריל 2006 נמכרה זכות בהרחבה תמורת 334,000 ש"ח ובפברואר 2007 נמכרה זכות ב- 400,000 ש"ח. יוצא אפוא כי כבר באותו מועד - אפריל 2006 - היו סממנים שהשומה הראשונה נמוכה ממחיר השוק. לא זו בלבד שהשמאים לא העלו את המחיר הממוצע של מגרש בהרחבה, אלא הם אף הורידו אותו בכ-20% .בממוצע ב. סמוך למועד קביעת השומה הסופית בידי השמאי הממשלתי, התברר מתוצאות מכרזים פומביים שערך המינהל כי ביישוב כפרי סמוך למושב א' היה מחיר המגרש גדול בכ -50% 'בממוצע משומת מגרש במושב א והפער בין מחיר מגרש ביישוב אחר - באזור השרון - לבין שומת מגרש במושב א' גדל עד 90% . יוצא איפוא, ששווי המגרשים שקבעו שמאי המינהל והשמאי הממשלתי אינו עולה בקנה אחד עם מחיר השוק של מגרשים אלה.
. לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל לשווק מגרשים באזור המרכז רק במכרז תוך שיתוף האגודות בקביעת הקריטריונים לקבלת מועמדים, כך יובטח שלא ייווצר פער בין מחיר השומה למחיר השוק, אשר יכול לשמש לגביית כספים שלא כדין. לעומת זאת, באזורי הפריפריה אין די ביקוש ומתחייב שיווק פרטני; ראוי להמשיך את השיווק באמצעות האגודות אך במעורבות של המינהל בכל הליכיו תוך הפעלת מנגנוני פיקוח ובקרה על השיווק ועל הפיתוח.