רשות החברות הממשלתיות . רשות החברות הממשלתיות - ממצאי מעקב – בנק החקלאות לישראל בע_מ הביקורת העלתה, כי ביולי 2008 , בהמשך לבקשת הרשות ואגף החשכ"ל, החליט דירקטוריון הבנק לכנס אספת נושים ואספה כללית מיוחדת של בעלי מניות הבנק לצורך קבלת החלטה בדבר פירוקו של הבנק מרצון ומינוי מפרק. הועלה, כי האספות האמורות התקיימו רק בסוף ספטמבר 2008 כחמישה חודשים לאחר החלטת ועדת השרים ממרס 2008 ., והתקבלו בהן ההחלטות האמורות משרד מבקר המדינה מעיר, כי כל עוד לא הושלמו הפעולות בעניין סיום פעילותו של הבנק, הייתה מוטלת על הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר החובה לנקוט את כל הצעדים הדרושים לאיוש דירקטוריון הבנק כמתחייב מהוראות ניהול בנקאי תקין ומהוראות חוק החברות הממשלתיות. .הביקורת העלתה, כי גם בדוחות על החברות הממשלתיות בשנים 2004 ו- 2005 , שפורסמו בנובמבר 2005 וביולי 2006 (לאחר פרסום דוח הביקורת הקוד ם), בהתאמה, לא הוזכרו כלל ההחלטות שגיבשו כאמור הרשות ואגף החשכ"ל בעניין הפסקת פעילות הבנק והצעדים שננקטו בעקבותיהן - החלטת ועדת השרים מספטמבר 2005 להפריט את הבנק והפעולות שביצעו בעקבותיה הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי שהמידע בדוחות האמורים יהיה מדויק וישקף כנדרש את מכלול הנתונים בעניין הבנק, היה על הרשות לכלול בהם את ההחלטות שהתקבלו בעניין הפסקת פעילותו, את הפעולות שננקטו בעקבותיהן, כמפורט לעיל, ואת לוח הזמנים הצפוי למימוש ההחלטות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי כבר בדוח הקודם הועלו ליקויים בקשר לתפקוד אגף החשכ"ל בעניין הבנק, וכי הפרטת הבנק אינה הפרטה מורכבת במיוחד. לדעת משרד מבקר המדינה, בלא להפחית מאחריות הרשות לממצאי הביקורת, משנתקל אגף החשכ"ל בקשיים בעבודתו מול הרשות והבנק, דבר שהשפיע לטענתו על קידום תהליך הפרטת הבנק, היה עליו לבחון אם יש מקום להחזיר לרשות את סמכויות הובלת התהליך. 8. בביקורת עלה, כי בנובמבר 2008 לא הייתה בידי הרשות ואגף החשכ"ל תכנית עם לוח הזמנים להשלמת כל המתחייב מהחלטת ועדת השרים ממרס 2008 ומהחלטות אספת הנושים והאספה הכללית המיוחדת של בעלי המניות בעניין סיום פעילתו של הבנק. משרד מבקר המדינה העיר על כך לגורמים האמורים. גם בביקורת הנוכחית עלה, כי אף שאגף החשכ"ל והרשות נקטו צעדים לאיוש דירקט וריון הבנק כמתחייב מהוראות ניהול בנקאי תקין, בחמש מתוך תשע הישיבות של דירקטוריון הבנק שהתקיימו בשנת 2006 התקבלו החלטות בלא שהתקיימו ההוראות האמורות בעניין המספר המזערי של חברי הדירקטוריון. כמו כן נמצא, כי מסיבה זו כמה מהפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון שהת קיימו בשנה זו אושררו באיחור, וקיים ספק בדבר תוקפן של ההחלטות שהתקבלו בישיבות אלה. 3. הביקורת העלתה, כי רק בספטמבר 2007 נחתם הסכם קיבוצי מיוחד בין הבנק להסתדרות העובדים החדשה, העוסק בתנאי הפרישה של כל עובדי הבנק. בדצמבר 2007 נחתמה תוספת להסכם, הכוללת עדכון של כמה סעיפים בו. בעקבות גיבושו ואישורו של ההסכם פרשו מהבנק, רק במהלך 2008 ,13 .)עובדים (כמחצית מעובדי הבנק בביקורת עלה, כי למרות התמשכות הפעולות להפסקת פעילות הבנק, לא בחנו הרשות ואגף החשכ"ל א ת התכנית כראוי ולא נקטו צעדים בעניין העברת פעילותו של הבנק למקום אחר כדי לחסוך בהוצאותיו ולאפשר את ביצוע ההחלטה האמורה של ועדת השרים. לדעת משרד מבקר המדינה, אין באמור בתשובת הרשות כדי לפטור אותה מאחריותה הכוללת על פי חוק החברות הממשלתיות בעניין הפרטה של חברות כאלה 23 ; מטעם זה וגם נוכח תפקידה של הרשות לפי סעיף 54(7 ) האמור, על הרשות היה לדרוש מאגף החשכ"ל לגבש לוח זמנים להשלמת כל המתחייב מהחלטת ועדת השרים ממרס 2008. מהאמור לעיל עולה, כי ממועד ההחלטה של הצוות על פירוק הבנק על ידי נושים ללא הצהרת כושר פירעון (מאי 2007 ) ועד למועד אישור הצעת ההחלטה בעניין זה בוועדת השרים לענייני הפרטה (במרס 2008 ), חלפו כעשרה חודשים נוספים. כן עלה, כי עד מאי 2008 לא יידעו הרשות ואגף החשכ"ל את הבנק בעניין החלטתה של ועדת השרים ממרס 2008 . ,ממילא לא דרשו ממנו לנקוט את הצעדים המתחייבים לשם יישומה ובכלל זאת: כינוס דירקטוריון הבנק, כינוס אספה כללית של בעלי מניות הבנק וכינוס אספת נושים לצורך החלטה על פירוק מרצון ומינוי מפרק. רק באמצע מאי 2008 , בעקבות שאלות משרד מבקר המדינה, דיווח מנהל יחידת ההפרטה ברשות ליו"ר הבנק בכתב על החלטת ועדת השרים האמורה, וביקש כי לקראת כינוס אספה כללית ואספת נושים יכין הבנק "דוח מלא על עסקיה של החברה" וימסור אות ו לרשות עד 1.6.08 . מן המסמכים עולה כי סמוך למועד זה העביר הבנק לרשות טיוטת דוח בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות, כי אי -דיווחה במשך כשנתיים, בדוחות על החברות הממשלתיות, על היות הבנק גוף העומד להפרטה לפי החלטת ועדת השרים מספטמבר 2005 , על אופן היישום של החלטה זו, על הקשיים שהתעוררו כאמור בביצועה ועל ההחלט ות שהתקבלו בעקבות זאת, אינו עולה בקנה אחד עם עקרונות הגילוי הנאות והשקיפות ועם חובותיה על פי חוק החברות הממשלתיות. נוסף על כך, במשך תקופה ארוכה מנע הדבר משר האוצר ומוועדת הכספים של הכנסת מידע חיוני על פעולות שנעשו ועל אלו שיש עדיין לעשותן בעניין סיום פעולתו של הבנק. על הרשות להפיק את הלקחים מכך ולנקוט בהקדם את הצעדים הדרושים כדי שדבר זה לא יישנה, וכדי שדיווחיה השנתיים לגורמים האמורים בעניין החברות הממשלתיות בכלל ואלה שהיא עוסקת בהפרטתן בפרט יהיו מעודכנים ומלאים. משרד מבקר המדינה מעיר ליחידת הפיקוח על הבנקים, כי במועד הוצאת מכתבו לבנק, ביוני 2008 , שבו התריע על השימוש במילה "הבנק" ודרש לשנות את שם הבנק אצל רשם החברות, כבר היה ידוע כי ועדת השרים אישרה במרס 2008 את הצעת ההחלטה על פירוקו של הבנק, ולכן לא ברורה תשובתו האמורה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הבנק היה להקפיד להביא לפני יחידת הפיקוח על הבנקים, בכתב, את כל בקשותיו בנושא; על יחידת הפיקוח על הבנקים היה גם היא להקפיד להביא לידיעת הבנק בכתב את כל החלטותיה והנחיותיה, ובכלל זאת את אלו שהתגבשו בעקבות שיחות טל פון ופגישה שקיים עמו, בעניין השימוש שהוא עושה לאחר 1.4.08 ."במילה "בנק מהאמור לעיל עולה, כי הליך גיבוש הסכם הפרישה של עובדי הבנק נמשך יותר משנתיים ועד מועד סיום הביקורת טרם פרשו כל העובדים. עוד עולה, כי במהלך שנת 2007 , נוכח העיכוב בהליך הפרטת הבנק ולשם הפחתת עלויות הגבייה של הבנק, אמנם החלה הרשות לקדם תהליך של צמצום מצבת העובדים, אולם מהלך זה נתקל בהתנגדות אגף החשכ"ל, בין היתר, בעניין המקורות הכספיים למימון הסכם הפרישה והמועד למימושו, דבר שגרם לעיכוב נוסף של חודשים מספר בהשלמת הפעולות בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבותו של גיבוש הסכם הפרישה של עובדי הבנק להשלמת הליך הפ סקת פעילותו של הבנק וצמצום הנזקים הכספיים הנגרמים מהמשך פעילותו, היה על הגורמים הנוגעים בדבר - הבנק, אגף החשכ"ל והרשות - לנקוט את כל הצעדים הדרושים כדי להשלימו בזמן קצר יותר, וכך היה מתאפשר מוקדם יותר גם חיסכון בעלויות התפעול של הבנק. .הכרתם כבר מתחילת שנות התשעים של המאה העשרים, של הגורמים הממשלתיים הקשורים בפעילותו של הבנק (הרשות, אגף החשכ"ל ומשרד החקלאות), בצורך לשקול את המשך פעילותו נוכח מצבו הפיננסי הקשה, מתכונת פעילותו ונתוניו הכספיים השליליים (הון עצמי שלילי, הפסדים שנתיים גדלים ועלות גבייה גבוהה), הייתה אמורה לגרום לבנק ולגורמים הממשלתיים האמורים להזדרז מאוד בביצוע הפעולות המתחייבות בעניין הבנק, לבחור בחלופה המיטבית למדינה, ולפעול בהקדם ליישומה. ביצוען המהיר של פעולות אלה בידי הגורמים הללו התחייב גם לנוכח ממצאי הדוח הקודם (שהעיקריים שבהם הובאו לפניהם כבר באמצע שנת 2004 ) ולנוכח הפגיעה האפשרית בשיעורי הגבייה של הבנק עקב חלוף הזמן. ביקורת המעקב העלתה, כי פעולותיהם של הרשות ואגף החשכ"ל לא נעשו ביעילות וביסודיות, התמשכו שנים ארוכות ואף לא הגיעו לסיום. פעולות אלו קודמו, בין היתר, בעקבות הביקורת הנוכחית, אך עד נובמבר 2008 הן לא הושלמו. להלן עיקרי הממצאים: .ביקורת המעקב העלתה כי לאחר מועד זה התגלעו מחלוקות שונות בין הרשות ובין אגף החשכ"ל. מחלוקות אלו נסבו, בין היתר, על הסמכות והאחריות של כל אחד מהם לביצוע הפעולות להפרטת הבנק, ועל זהות הגורם האחראי למהלך מטעם המדינה. בינואר 2005 נענה מנהל הרשות דאז, באופן חד-פעמי ולאור הנסיבות המיוחדות 11 ,, לבקשת החשכ"ל דאז שסגן החשכ"ל "יהיה יו"ר ועדת המכרזים למכירה/העברה של הפיקדון ותיק האשראי בבנק החקלאות והכל בכפוף לצוות ההפרטה שברשותך". משמעות אישור זה הייתה שאגף החשכ"ל יוביל את הפעולות בעניין הפרטת הבנק, אף שהפרטת חברות ממשלתיות היא בתחום סמכותה ואחריותה של הרשות12. לדעת משרד מבקר המדינה, משנתקל אגף החשכ"ל בקשיים בקבלת המסמכים הדרושים ליועץ, היה עליו לפנות מיד לרשות כדי שתשמש בסמכויותיה בעניין זה על פי חוק החברות הממשלתיות, ולא לעשות זאת רק לאחר כמה חודשים, וזאת כדי למנוע עיכוב נוסף ומיותר של הפעולות מהאמור לעיל עולה, כי הרשות ואגף החשכ"ל בחנו במשך כשמונה חודשים את הדרכים לסיום פעילותו של הב נק, בחרו לפי הודעתם את הדרך המיטבית לביצוע הדבר (הדרך הראשונה להפסקת פעילות הבנק), ופעלו לאישורה על ידי ועדת השרים; ואולם, כתשעה חודשים לאחר .האישור האמור, הם קבעו שדרך זו אינה מתאימה והציעו דרך אחרת להפסקת פעילות הבנק; כך נגרם עיכוב נוסף של הפעולות להפסקת פעילות הבנק. בביקורת עלה, כי במשך תקופה ארוכה שיתף הבנק פעולה עם היועץ רק באופן חלקי בטענה שהיועץ נמצא לכאורה במצב של ניגוד עניינים. יחידת הייעוץ המשפטי במשרד האוצר בחנה טענה זו ולא מצאה כי יש בה ממש. בכל אותה התקופה, על אף פניות רבות אל הבנק, הוא העביר ליועץ רק חלק מהמסמכים שנדרשו לו לצורך הכנת הדוח, והדבר גרם לעיכוב ניכר בהשלמת עבודת היועץ. המסמכים במלואם הועברו ליועץ רק לאחר שהרשות פנתה לבנק בפברואר 2007 ודרשה כי יעשה כן לפי סעיף59 ד לחוק החברות הממשלתיות 16 . לפיכך רק בסוף אפריל 2007 הגיש היועץ לאגף החשכ"ל ולרשות "טיוטה לדיון" של דוח הבדיקה שהתבקש להמציא. . הנדרשות לסיום פעילותו של הבנק. על הרשות עצמה, משנוכחה כי המסמכים אינם מועברים כנדרש, היה להציע לאגף להפעיל מיד את סמכויותיה כאמור. .1. מהנתונים בטבלה עולה, כי הפסדי הבנק מפעולות רגילות גדלו במידה ניכרת לאחר הביקורת הקודמת: בשנת 2004 הם הסתכמו בכ - 102.6 מיליון ש"ח, ואילו בשנת 2007 היה סכום הפסדים אלה כ- 203.3 מיליון ש"ח. עוד עולה מהנתונים כי ההוצאות התפעוליות של הבנק בשנים 2004 -2007 היו כ -9.1 מיליון ש"ח לשנה בממוצע. בשנים אלה הפסיד הבנק כ -11.6 מיליון ש"ח בחודש בממוצע, ובשנת 2007 בלבד הוא הפסיד כ-17 .מיליון ש"ח בחודש בממוצע 2. על פי נתוני רשות החברות, הפסדי הבנק בשנים 2005 ו- 2006 היו כ-21% וכ-12% , בהתאמה, מסך כל ההפסדים של החברות הממשלתיות העיקריות שדיווחו על הפסדים בשנים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי ה יה שסוגית העברת הבטוחות, שיש לה השפעה מהותית על תוצאות בדיקת חלופות ההפרטה, הייתה נבחנת מבעוד מועד על ידי אגף החשכ"ל והרשות, כדי שבמהלך קבלת החלטותיהם לגבי החלופה המועדפת יוכלו להתחשב בתוצאות בחינה זו. מהאמור לעיל עולה כי מהמועד שבו חידשו הרשות ואגף החשכ"ל את פעולותיהם להפרטת הבנק לאחר הביקורת הקודמת (ספטמבר 2004 ), ועד המועד שבו גיבשו החלטה סופית בדבר הדרך המועדפת לכך (מאי 2007 ,) חלפו כשנתיים וחצי, ובמהלכן הם שינו את החלטותיהם המשותפות בנושא .כמה פעמים. התמשכות הטיפול בנושא נבעה, בין היתר, מניהולו האיטי על ידי אגף החשכ"ל (בעניין זה ראו גם להלן) ומשינוי ההחלטות; כבר במהלך התקופה האמורה הסתייגה הרשות מאופן טיפולו של אגף החשכ"ל בנושא, ובכלל זה התמשכו ת הטיפול וההחלטות שקיבל הצוות בראשותו בעניין הדרך המועדפת להפסקת פעילות הבנק. למרות זאת, ואף שהרשות הייתה שותפה בצוות ובהחלטותיו, רק ביוני 2007 היא הביעה בכתב את הסתייגויותיה האמורות בפני אגף החשכ"ל. .לדעת משרד מבקר המדינה, בלא להפחית מאחריותו של אגף החשכ"ל לממצאי הביקורת, הסכמת רשות החברות כי הוא שיוביל את התהליך לא פטרה אותה מאחריותה הכוללת בעניין זה על פי חוק החברות הממשלתיות; על הרשות הייתה מוטלת החובה לוודא, באופן שוטף, כי הפעולות בנושא מתבצעות כנדרש ולשביעות רצונה, ואם הדבר אינו כך, לבחון אם יש מקום ליטול בחזרה את סמכויות הובלת התהליך ולבצעו על פי מדיניותה ובלוח הזמנים הדרוש לכך. מנגד, משנתקל אגף החשכ"ל בקשיים בעבודתו מול הרשות והבנק, דבר שהשפיע לטענתו על קידום תהליך הפרטת הבנק, היה גם עליו לבחון אם יש מקום להחזיר לרשות את סמכויות הובלת התהליך. העיכוב בהשלמת הטיפול בנושא הביא לכדי הפסד כספי ניכר לקופת המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות ועל אגף החשכ"ל לפעול לאלתר להשלמת כל הצעדים המתחייבים מהחלטת ועדת השרים לענייני הפרטה ממרס 2008 ולסיים בהקדם את פעולתו של הבנק. נוסף על כך, עליהם לבחון ביסודיו ת את הסיבות שהביאו להתמשכות פעולותיהם ולאופן תפקודם בעניין סיום פעולתו של הבנק כדי להפיק, כל אחד בתחומו הוא, את הלקחים הדרושים ולמנוע את הישנות הליקויים בתהליכי הפרטתן או סיום פעילותן של חברות ממשלתיות אחרות. עמדותיהם המנוגדות של הרשות ושל אגף החשכ"ל והאשמ ותיהם ההדדיות בעניין האחריות לעיכוב הרב בהליכים לסיום פעילות הבנק מלמדות ששתי יחידות חשובות ומרכזיות אלה, השייכות כאמור לאותו משרד ממשלתי, לא השכילו לעבוד בשיתוף פעולה מלא כדי לממש ביעילות ובמהירות את ההחלטות וכל המתחייב מהן בעניין הבנק, כדי למנוע נזק כספי נוסף לקופת המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות ועל אגף החשכ"ל, המטפלים במשותף בנושאים ממשלתיים כלכליים רבים, מרכזיים וכבדי משקל, לשפר בהקדם את דרכי שיתוף הפעולה ביניהם כדי למנוע פגיעה בקידומם של נושאים חשובים אלה. .מאז תחילת שנות התשעים של המאה העשרים הכירו הגורמים הממשלתיים הקשורים בפעילותו של הבנק בצורך לשקול את המשך פעילותו לנוכח מצבו הפיננסי הקשה, עלויות הגבייה הגבוהות ומתכונת פעילותו המצומצמת. לפיכך היה מקום לצפות כי הרשות ואגף החשכ"ל, המופקדים על הנושא, יזדרזו לבצע את הפעולות המתחייבות לשם הפסקת פ עילותו של הבנק, יבחרו בחלופה המיטבית למדינה, שהבנק מצוי בבעלות כמעט מלאה שלה, ויפעלו בהקדם ליישומה. בביקורת הנוכחית הועלה, כי למרות כל אלה ואף שאין מדובר בהפרטה מורכבת במיוחד, לא השכילו הרשות ואגף החשכ"ל לבצע את מכלול הפעולות בנושא ביעילות ובמהירות. הביקורת הקודמת של משרד מבקר המדינה בעניין הבנק גרמה לרשות ולאגף החשכ"ל לחזור ולעסוק בדרכים להפסקת פעולתו של הבנק כבר בסוף שנת 2004 , ולשם כך הם הקימו צוות משותף, בראשות אגף החשכ"ל, לקידום הטיפול בנושא. אולם גם לאחר הביקורת האמורה הם השתהו יתר על המידה בטיפולם בענ יין הבנק; פעולותיהם האמורות קודמו, בין היתר, בזכות ביקורת המעקב, אולם בנובמבר 2008 , כארבע שנים לאחר מכן, טרם הושלמו הפעולות להפסקת פעילות הבנק. במהלך ביקורת המעקב העיר משרד מבקר המדינה לאגף החשכ"ל ולרשות כמה פעמים כי לנוכח ההפסדים הניכרים שנגרמו ונגרמים לקופת המדינה מהמשך פעילותו של הבנק והאפשרות שההכנסות מגביית החובות שבתיק האשראי של הבנק יצטמצמו בשל חלוף הזמן, מן הראוי שיזרזו מאוד את פעולותיהם בשיתוף פעולה וישלימו אותן בהקדם. מממצאי ביקורת זו עולה, שהגורמים האמורים לא נקטו את כל הצעדים המתחייבים מהמלצה זו. התמשכות הפעולות להפסקת פעילות הבנק נבעה, בין היתר, מעיכובים בטיפול בנושא בעיקר של אגף החשכ"ל, שהוביל כאמור את התהליך, ובכלל זה קביעת פגישות וישיבות במועדים רחוקים זה מזה, מכך שאגף החשכ"ל והרשות שינו כמה פעמים את החלטותיהם המשותפות בדבר דרכי הפעולה להפסקת פעילות הבנק, ומחילוקי דעות שהתגלעו ביניהם בכמה סוגיות. יש לראות בחומרה את אופן תפקודם, כעולה מהממצאים שהובאו לעיל, של רשות החברות ושל אגף החשכ"ל שהן יחידות חשובות ומרכזיות באותו משרד ממשלתי - משרד האוצר.
הביקורת העלתה, כי בנובמבר 2008 .טרם ביצע הבנק את הפעולות הללו כן עלה, כי אף שהבנק לא ביקש בכתב את הסכמת הנגיד להמשך השימוש במילה "בנק" בשמו לאחר 1.4.08 , הוא המשיך להשתמש בה ללא סמכות שבדין. יחידת הפיקוח על הבנקים לא נקטה צעדים נוספים בעניין זה.