המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה . היבטים בפעולות המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה_ לדעת משרד מבקר המדינה, אי אפשר להתעלם מהעובדה שההסכם משמר את מעמדה המיוחד של אורט ישראל בקרב חברי המוסדות המנהלים של המכללה, ומשמעות הדבר שהיא אינה עומדת בנורמות הניהוליות של ות"ת החלות על יתר המכללות. משרד מבקר המדינה מעיר למכללה, ובעיקר ליו"ר הוועד המנהל החדש ולנשיא שלה, כי ההחלטה להעסיק משרד עורכי דין שנתן במשך שנים רבות שירותים משפטיים לאורט ישראל, לרבות בנושא המכללה, בניגוד לנוהל הזמנות הרכש שהמכללה עצמה קבעה ובחוסר שקיפות, לרבות באופן קביעת עלות העסקתו, היא חריגה מכללי המינהל ה תקין וראוי היה להימנע מכך. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר חבר הנאמנים, לנשיא המכללה ולמנכ"ל שלה כי הם חרגו מסמכותם כאשר קבעו את שכרם של נושאי המשרות הבכירות, שכן אחריות זו מוטלת על הוועד המנהל. חריגה זו עלולה לחזק את תלותם של בעלי תפקידים בנושאי משרה מסוימים - נשיא המכללה ומנכ"ל המכללה - במקום בוועד המנהל; הוועד המנהל הוא "חבר של גורמים", ומשום כך מגוון הדעות שבו רחב והוא מאפשר פיקוח הולם על ההחלטות שמתקבלות, בעיקר כשהן אישיות. משרד מבקר המדינה מעיר לוועד המנהל של המכללה, כי קביעת שכר הבכירים היא אחת הפעולות החשובות בניהול השוטף של המכללה, ולכן היה עליו לדרוש לנהל את התהליך. זאת ועוד, ראוי שבעתיד ייקבע שכרם של כל נושאי המשרה הבכירים במכללה על ידי הוועד המנהל בלבד, כנדרש בנורמות הניהוליות של ות"ת. לדעת משרד מבקר המדינה, כפל התפקידים של מורשי החתימה בשני המוסדות - המכללה ואורט ישראל - מנוגד להוראות האמנה ולהנחיות רשם העמותות, ועלול לפגוע בנאמנותם כלפי שני הגופים שהם מייצגים במקביל ולפגוע בעצמאות המכללה. לדעת משרד מבקר המדינה, מצב שבו כל הנציגים החיצוניים בחבר הנאמנים הם נציגי אורט ישראל, ועל אחת כמה וכמה כששיעורם גדול מהשיעור שנקבע בנורמות הניהוליות של ות"ת, משמעו היעדר גיוון דעות בחבר הנאמנים ובכל גופי המכללה שנציגיהם נבחרים מקרב חבר הנאמנים. ראוי שחבר הנאמנים יכלול נציגים של גורמים חיצוניים נוספים, מלבד אורט ישראל והם בעלי עניין של ממש בפיתוחה ובשמירה על ניהולה התקין. לדעת משרד מבקר המדינה, על מל"ג-ות"ת לפעול כדי שההסכם לא ישמש מודל לחיקוי עבור מוסדות אקדמיים אחרים באופן שעלול לפגוע הן בעצמאותם והן באיכות ההחלטות המתקבלות בהם. משרד מבקר המדינה מעיר למר פלג כי היה עליו להימנע מלהשתתף בדיון להסדרת ההתחשבנות בין המכללה לאורט ישראל שהתקיים במרץ 2004 , והיה עליו להימנע מלקבל את ההחלטה המשותפת עם נשיא המכללה באפריל 2004 , שכן הוא נקלע בכך למצב של ניגוד עניינים בין תפקידו כמנכ"ל אורט ישראל ובין תפקידו כיו"ר חבר הנאמנים של המכללה וחבר הוועד המנהל שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, לאחר שרואה החשבון השלים את עבודתו, על מל"ג- ות"ת לבחון את משמעויות הדוח הסופי של רו"ח ולפעול בהתאם. ואולם, מהתיעוד של המכללה עולה כי לא התקיים דיון סדור בשכר הבכירים, וכי הוא נקבע בפועל בהחלטות פנימיות על ידי יו"ר חבר הנאמנים (ששימש כאמור גם כמנכ"ל אורט ישראל) והמחלקה לשכר באורט ישראל, ולא על ידי הוועד המנהל של אורט בראודה. להלן הפירוט: באמנה נקבע שמורשי החתימה של המכללה לא יהיו מורשי חתימה גם באורט ישראל, כנדרש בהנחיות רשם הע מותות. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר חבר הנאמנים כי הוא פעל בחוסר סמכות ובניגוד לנורמות הניהוליות של ות"ת כאשר הביא את אישור מינויו של יו"ר הוועד המנהל החדש כחבר עמותה תחילה בפני חבר הנאמנים, בשעה שהמינוי הוא בסמכות הוועד המנהל, וללא שקיים ועדת איתור עצמאית לשם כך. אין בדברים אלה של הביקורת משום התייחסות לכישוריו, לניסיונו ולאישיותו של יו"ר הוועד המנהל החדש. יודגש כי תכלית הפרדת הסמכויות בין המוסדות המנהלים היא שמירה על איזון, מניעת שליטה בלעדית של גוף אחד על קבלת ההחלטות ואפשור מגוון של דעות, שוויון ושקיפות בהחלטות ובפעולות שנוקטים המוסדות המנהלים. משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג ולוות"ת שהנורמות הניהוליות שהן קבעו אינן מתירות למוסד אקדמי להקנות מ עמד מיוחד למוסד שהקים אותו, וקובעות שבמקרים שבהם קם המוסד האקדמי מתוך גוף אחר תהיה הפרדה מלאה, הלכה למעשה, בין העמותה שתקיים אותו לבין אותו גוף חיצוני אחר. לדעת משרד מבקר המדינה, גם פנייתו זו של מר פלג לנשיא המכללה בכובעו כמנכ"ל אורט ישראל ממחישה באופן חד וברור את ניגוד העניינים שבו היה נתון. בבדיקתנו נמצא כי מר צבי פלג מונה לתפקיד יו"ר חבר הנאמנים בשנת 2002 , בזמן שכיהן כמנכ"ל אורט ישראל, זאת בניגוד לנורמות הניהוליות שקבעה ות"ת כדי להגן על עצמאותה של המכללה. יצוין שעוד בדצמבר 2003 פנתה ות"ת למכללה וציינה כי יו"ר חבר הנאמנים לא יכול להיות בעל תפקיד באורט ישראל, וכי עליו לסיים את תפקידו לאלתר. אף שעבר ו יותר מעשר שנים מאז פורסמו הנורמות הניהוליות של ות"ת וכ -12 שנים מאז מונה מר פלג ליו"ר חבר הנאמנים של המכללה, לא אכפה ות"ת את הנורמות הללו ואפשרה למצב זה של ניגוד עניינים מובנה ופגיעה אפשרית בעצמאות המכללה להמשיך ולהתקיים. נמצא כי ות"ת לא פעלה בנחרצות לאכוף את דרישותיה ואת הנורמות הניהוליות שקבעה, ואפשרה לפגיעה האפשרית בעצמאות המכללה להימשך תקופה ארוכה. משרד מבקר המדינה מציין כי בביקורת לא נבדקו נושא ים הנוגעים לעניינים אישיים; אשר לפן המוסדי, עולה כי מר פלג פעל תוך חשש לניגוד עניינים בין שני תפקידיו - מנכ"ל אורט ישראל ויו"ר חבר הנאמנים של מכללת אורט בראודה. לדעת משרד מבקר המדינה, כהונתו של מר פלג כיו"ר חבר הנאמנים של המכללה וכחבר הוועד המנהל שלה, במקביל לתפקידו כמנכ "ל אורט ישראל, העמידה אותו במצב של חשש לניגוד עניינים בין שני התפקידים, וכי הדבר בא לידי ביטוי בנושא תשלום דמי השימוש. לו מלכתחילה הייתה המכללה ממלאת אחר הנורמות של ות"ת ולא ממנה את מר פלג לתפקיד יו"ר חבר הנאמנים, היה נמנע החשש האמור. יצוין כי במהלך הביקורת, ביולי 2014 , התנתה המל"ג את המשך ההכרה במכללה ואת המשך תקצובה בהפסקת כהונתו של מר פלג כיו"ר חבר הנאמנים (ראו עוד על כך בפרק על פעילות מל"ג מול המכללה). באוגוסט 2014 גיבשו המל"ג והמכללה הסכם שלאחר תקופת מעבר של שנה ושלושה חודשים נועד להסדיר את עמידתה של המכללה בנורמות הניהוליות של ות"ת. ההסכם אושר על ידי המל"ג בספטמבר 2014 , ובנובמבר 2014 .אושר תקנון חדש למכללה משרד מבקר המדינה מעיר לרשם העמותות כי הקשר בין אורט ישראל למכללה התקיים מיום שהוכרה המכללה כעמותה ב - 1995 וכי הוא עצמו נדרש אליו עוד בדוחות ביקורת מוקדמים שעשה. זאת ועוד, בדוחות השנתיים שהגישה לו המכללה צוינו שמותיהם של חברי הוועד המנהל ומורשי החתימה של המכללה וזיקתם לעמותות ותאגידים חיצוניים, ובכלל זה לאורט ישראל. מהאמור לעיל עולה כי במשך שנים רבות חרגה כהונת חברים רבים במוסדות המנהלים של מכללת אורט בראודה, כולל יו"ר חבר הנאמנים, מהנורמות הניהוליות של ות"ת. יצוין כי בספטמבר 2014 , בעקבות ההסכם שנחתם ביןמל"ג-ות"ת למכללה (ראו פירוט בפרק על הסכם המל"ג עם המכללה) , הגישו את התפטרותם כל החברים במוסדות המנהלים של המכללה שתוקף חברותם פג, והיא איתרה חברים חדשים במקומם. נוסף לכך, בהתאם להסכם האמור התפטר מר פלג מתפקידו כיו"ר חבר הנאמנים אך נשאר חבר בו בהיותו אחד ממייסדי העמותה. ,לדעת משרד מבקר המדינה, ות"ת ורשם העמותות לא דאגו בנחישות לכך שהמכללה תעמוד בנורמות הניהוליות שנקבעו, וכך לא שמרו על עצמאות המכללה ולא מנעו ניגוד עניינים אפשרי של חברי המוסדות המנהלים. לדעת משרד מבקר המדינה, הבכיר פעל תוך חשש לניגוד עניינים בין שני תפקידיו כיוון שייצג את עמדת אורט ישראל על אף חברותו בחבר הנאמנים. לדעת משרד מבקר המדינה, המגבלות שקיבלה על עצמה המכללה באמנה, הנוגעות לגיוס תרומות באופן עצמאי, מנעו ממנה לפעול בחופשיות לגיוס משאבים ולהרחבת תקציבה, ובעצם הצרו את אפשרויות הפיתוח והשגשוג שלה. .מכללת אורט בראודה פעלה במשך כמעט 15 שנים בניגוד לנורמות הניהוליות של ות"ת, שתכליתן לחזק את עצמאותו ואת מעמדו של המוסד האקדמי. השליטה של אורט ישראל באורט בראודה, באמצעות חברים בעלי זיקה לאורט ישראל ונושאי משרה שמונו למוסדות המנהלים של המכללה, יצרה מצב של פגיעה אפשרית בעצמאות המכללה. לשליטה כזאת של גוף חיצוני במוסדות המנהלים של גוף אחר המתוקצב על ידי המדינה, יש השפעה יסודית על התנהלותו של הגוף המתוקצב, על סדרי העדיפויות שלו ועל תהליכי קבלת ההחלטות בו. השליטה של אורט ישראל במוסדות המנהלים של המכללה אף הביאה, לכאורה, להעברות כספים ביניהן בחוסר שקיפות ובלא פיקוח ובקרה של המל"ג המשמשת כמאסדרת. מל"ג וות"ת, שהיו ערות לנושא כבר מעת שהוקמה המכללה, לא פעלו בנחרצות לשינוי המצב. בספטמבר 2014 אישרה המל"ג את ההסכם בין אורט ישראל למכללה שנועד להסדיר את עצמאותה של המכללה, ובנובמבר אותה שנה היא אף אישרה תקנון חדש למכללה; אך ניתוח סעיפי ההסכם, כמו גם סעיפי התקנון החדש, מעלה שהם אינם מתיישבים עם כלל הנורמות הניהוליות שקבעה ות"ת. על מל"ג-ות"ת להחיל על המכללה את הנורמות החלות על כל מוסד אקדמי אחר. כן עליהן לוודא שגם לגופים חיצוניים אחרים מלבד אורט ישראל תהיה נציגות במוסדות המנהלים של המכללה. על המל"ג לפעול בנחישות להסדרת עצמאותו של כל מוסד אקדמי שמתנהל בצורה דומה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהמכללה תעגן בתקנונה נוהל לבחירת נושאי משרה בכירים. על נוהל כזה לקבוע כי בחירתם תיעשה באמצעות ועדת איתור עצמאית ובלתי תלויה, בהתאם להנחיותיה של ות"ת. משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג כי תפקידה כמאסדרת ההשכלה הגבוהה בישראל מחייב אותה לוודא כי המוסדות להשכלה גבוהה עומדים בכל הנורמות שהיא קבעה, וזאת כדי להבטיח הן את התנהלותם התקינה והן את רמתם האקדמית. אין הדעת סובלת מציאות שבה גוף מאסדר, המודע לכשלי ההתנהלות של המוסדות המצויים בפיקוחו, לא ינקוט צעדים אפקטיביים לתיקונם. בידי מל"ג-ות"ת כלים לאכיפת תיקונים נדרשים שמגיעים עד כדי ביטול ההכרה האקדמית והפסקת התקצוב למוסד. אלו אמנם צעדים חריפים שעלולים להביא לידי סגירתו ולפגיעה בסטודנטים הרבים הלומדים בו, אך אי אפשר להניח למוסדות האקדמיים להתעלם שנים ארוכות מהנורמות המחייבות. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל אורט ישראל כי המכללה כפופה להוראות הניהוליות של ות"ת וכי שכרו של נשיא המכללה אמור להיקבע על פי הוראות אלה, ובאישור הוועד המנהל של המכללה. לכן ראוי היה שמהלך כזה ייעשה על פי החלטה סדורה של מליאת הוועד המנהל, ובוודאי לא באמצעות קביעה בלעדית של אחד מחבריו - מר פלג בעצמו. לדעת משרד מבקר המדינה, פעולתו זו עלולה לחזק את תלותם של נושאי המשרה הבכירים של המכללה במנכ"ל אורט ישראל. מהאמור לעיל עולה שההתחשבנות בין המכללה לאורט ישראל נעשתה בלא חוזה מפורט המסדיר את תנאיה הבסיסיים של ההתקשרות ביניהן. תיאור הדברים מעלה חשש ששני הצדדים ראו עצמם כישות אחת, ולכן לא נדרשו, לת פיסתם, לקיים מערך בקרה ופיקוח לשם שמירת הזכויות של כל צד. משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג ולוות"ת כי אף שבמשך תקופה ארוכה - יותר מ-13 שנים- לא הסדירה המכללה את פעילותה כמוסד אקדמי עצמאי ולא עמדה בנורמות הניהוליות של ות"ת, הן לא נקטו את האמצעים האפקטיביים העומדים לרשותן, כגון הפסקת התקצוב או ביטול ההכרה האקדמית, כדי לאכוף עליה לעשות כן. יתרה מזו, אף על פי שהמכללה לא עמדה בהתחייבויותיה התאגידיות, אפשרה לה המל"ג לגדול ולהתפתח באמצעות אישור לפתוח מגמות לימוד חדשות לתואר בוגר, ואף תכניות לימוד לתואר מוסמך.
מהאמור לעיל עולה כי משנת 1999 , עת פרסמה ות"ת את הנורמות הניהוליות, ועד נובמבר 2014, לא הסדירה אורט בראודה את פעילותה וממילא לא עמדה בנורמות הניהוליות של ות"ת ובתקנון המצוי.