משרד הפנים . היבטים בתכנון המתארי המקומי הכולל משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי הליכי הטיפול הטרום - סטטוטוריים בתכנון המתארי המקומי והליכי התכנון והאישור של תכניות האב הם נדבך חשוב בהליכים בתחום זה ולמעשה מדובר במכלול גדול של פעולות שעליהן מתבססים כל הליכי האישור האחרים. על כן נדרש משרד הפנים לפעול לאיסוף המידע מהגורמים השונים ולהזין אותו במערכת המעקב והבקרה. הביקורת העלתה כי שמונה מ -14 תכניות המתאר המקומיות שקידם משרד השיכון היו עדיין בשלבי תכנון טרום -סטטוטוריים (אור עקיבא, חצור הגלילית, יסוד המעלה, מטולה, מגדל, מצפה רמון, ערד וקצרין). משרד מבקר המדינה מעיר כי על הרשויות המקומיות הנושאות בעיקר האחריות לייזום ולקידום של הכנת תכניות מתאר מקומיות כוללות לקבוע נושא זה כאחד היעדים המרכזיים בעבודתן ולקבוע תכנית עבודה להכנת התכנית ולאישורה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי על משרד הפנים להטמיע בקרב ראשי הרשויות המקומיות בישראל את העיקרון ולפיו מחובתם לפעול להכנתה ולאישורה של תכנית מתאר מקומית כוללת ועדכנית אשר תבטיח כי יישמרו האינטרסים של הציבור כולו. כמו כן עליו לטפל בהחלטיות ברשויות שטרם החלו בקיום חובתן האמורה, ובמידת הצורך עליו לעשות כן באמצעות שימוש בסמכויות שבידיו. 1. למערכת המידע והבקרה מוזנים רק נתונים על שלבי הטיפול הסטטוטוריים בתכנית. לשכות התכנון המחוזיות מזינות מידע על תכניות שהתקבלו בוועדות המחוזיות לאחר שהוועדות המקומיות המליצו עליהן. יוצא אפוא כי אין למינהל התכנון מאגר מידע על פעולות ותשומות תכנוניות בשלבי העבודה המקדמיים של הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה ושל גופים אחרים (משרד השיכון, ממ"י ואחרים) בנוגע להכנת תכניות מתאר מקומיות כוללות. כמו כן אין למינהל התכנון מאגר מידע על הליכי הטיפול בתכניות האב64 . ההמלצות של ועדת גדיש בעניין ריכוז האחריות בנושא התכנון המתארי המקומי אינן מיושמות על ידי משרד השיכון, וייתכן שיעברו שנים רבות עד שהאחריות לנושא תרוכז כולה בידי מינהל התכנון. לפיכך העיר משרד מבקר המדינה למינהל התכנון ולמשרד השיכון כי עליהם לבחון פעולות להחשת הליך העברת האחריות למינהל התכנון, לרבות קבלת החלטות בדבר העברת חלק מהליכי התכנון שטרם הגיעו לשלבים הסטטוטוריים לאחריותו. על שני המשרדים לסכם תכנית פרטנית בנושא זה. הצורך מהדוגמאות שצוינו לעיל אפשר ללמוד כי לעתים משרד השיכון קידם את תכניות המתאר על פי יעדים אשר אינם עולים בקנה אחד עם עקרונות תכנוניים ארציים. בנוגע למצבים מעין אלה ציינה ועדת גדיש כי "התכניות המוגשות אינן תואמות את המגמות התכנוניות הקיימות, ומשאבים רבים מושקעים ביישוב חילוקי הדעות ובהתאמת התכניות בדיעבד". משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי נוכח המציאות הקיימת והפערים שנוצרו בתחום תכניות המתאר המקומיות הכוללות יש מקום כי משרד הפנים יבחן, בצד פעולותיו לייזום ולקידום תכניות מתאר, אם ראוי שהוא יאמץ מדיניות ולפיה הוא ינקוט גישה החלטית יותר כלפי רשויות מקומיות שאינן מקדמות הכנה של תכניות מתאר מקומיות כוללות וממשיכות לבצע את פעולות התכנון והפיתוח בתחומן על סמך תכניות לא עדכניות או על סמך תכניות אב. במקרים כאלה אם הוועדה המחוזית מתבקשת לתת תוקף לתכנית מפורטת עליה לאמץ לעתים התבוננות תכנונית כוללת, באופן שהיעדרה של תכנית מתאר כוללת יהיה אחד השיקולים שיובאו בחשבון במסגרת דיוניה של הוועדה בשאלה אם לתת תוקף לתכנית מפורטת. אימוץ מדיניות זו תושתת על העיקרון הבסיסי שנקבע בחוק התכנון והבנייה בדבר מדרג התכניות ולפיו תכנית מתאר מפורטת תיקבע לפי מתכנית מתאר מקומית. הרשויות המקומיות קידמו בעצמן רק שש מ -43 התכניות שקודמו ברשויות מקומיות במגזר היהודי. מבקר המדינה כבר העיר בעבר בעניין הוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה כי מינהל התכנון לא עדכן את הסקר מאז השלמתו ולא השתמש בו להכנת תכנית עבודה רב -שנתית 65 . במועד סיכום הביקורת, יולי 2009 , למעלה מעשר שנים לאחר מועד ביצוע הסקר, טרם הוחל בעדכון הסקר. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי מינהל התכנון, שהוא גוף המטה הבכיר בתחום התכנון והבנייה, אמור להיות מסוגל להפיק בכל עת סיכום של מידע במישור הארצי כדי לבצע בקרה על תהליכי העבודה של לשכות התכנון השונות. מידע זה אמור אף לשמש בסיס לקבלת החלטות ניהוליות, לגיבוש המלצות מדיניות, לקביעת תכניות עבודה ולהחלטה בנושא סדרי עדיפויות בתכנון. כמו כן העיר משרד מבקר המדינה למינהל התכנון כי עליו להקפיד שהמידע המוזן למערכת יוג דר ויסווג באופן שיאפשר הפקת מידע בנוגע לתכניות מתאר כוללות. .ביישום החלטת הממשלה ראוי כי יובא בחשבון בעת תכנון התקציב ונושא כוח האדם של מינהל התכנון. .אשר למגזר היהודי, כתוצאה מהתארכות הליכי האישור של תכניות אלה ומורכבותן של חלק מהתכניות (בעניינים אלה ראו להלן) תה ליך הכנת התכניות העדכניות במגזר היהודי הוא אטי ביותר, ונראה שלא יהיה בו כדי לחולל שינוי של ממש בשנים הקרובות. להלן פרטים על הזמן שנמשכו הליכי ההכנה והאי שור של 74 תכניות מתאר מקומיות כוללות שהוכנו על ידי גורמי תכנון שונים וקיבלו תוקף בשנים 2009- 1990 : ההכנה והאישור של שש תכניות נמשכו יותר מ-20 שנה28 ; ההכנה והאישור של 25 תכניות נמשכו 20-10 שנה; ההכנה והאישור של 28 תכניות נמשכו שש עד עשר שנים; ההכנה והאישור של 15 תכניות נמשכו עד חמש שנים. בממוצע נמשכה הכנתן של כל אחת מ- 74 .התכניות הללו עשר שנים משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים ולרשויות המקומיות כי לא ראוי שעשרות תכניות אב ישמשו בסיס לאישור תכניות מפורטות נקודתיות, שמכוחן מתבצעים הלי כי הבנייה והפיתוח והיישוב, בלי שהוכנה תכנית מתאר כוללת ובלי שהתאפשר לציבור להביע את עמדתו בנוגע לתכנית ולהתנגד לה. הסיבה לכך היא שהדבר גורם לפגיעה ניכרת בעקרון השקיפות ולהפרת ההוראות שנועדו להבטיח כי הציבור יוכל לממש את זכויותיו בכל הנוגע להשתתפות בתהליך ה תכנוני ובייחוד את הזכות להתנגד לו. ניתוח הנתונים הנוגעים להליכי ההכנה והאישור של תכניות מתאר שהיו בתחילת שנת 2009 בטיפול של גורמי התכנון השונים מלמד כי ההליכים בשלבים הטרום -סטטוטוריים נמשכים שנים רבות. אשר לשלבים הסטטוטוריים, נמצא כי הוראות הדין הקובעות את פ רק הזמן המרבי לטיפול בתכניות ממועד קבלתן בועדות המחוזיות עד מועד הפקדתן (11 )חודשים36 לא מקוימות, וכי משך זמן הטיפול בתכניות ממועד קבלתן עד מועד הפקדתן ארוך במידה בלתי סבירה (כחמש שנים בממוצע במגזר היהודי וכשלוש שנים וחצי בממוצע במגזר הלא יהודי)37. בפועל, במועד סיום הביקורת נמצא כי פרק הזמן שבין מועד ההתקשרות עם המתכננים ובין מועד הפקדתן של התכניות שנמצאות בטיפול גורמי התכנון השונים מתמשך 11 שנים בממוצע במגזר היהודי וכשבע שנים וחצי בממוצע במגזר הלא יהודי. יוטעם כי כאשר ההכנה והאישור של תכניות מתאר מקומיות כוללות אורכים שנים רבות כל כך ותכניות רבות אף לא מגיעות לשלב אישורן, מוגבלת - ובמידה רבה אף נפגעת - האפשרות לקיים לאורך זמן תכניות עדכניות ליישובים בישראל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי בבואו להתמודד עם התנגדות של רשויות מ קומיות לפעול לפי עקרונות תכנוניים שנקבעו ואושרו בתכניות מתאר ארציות ומקומיות ראוי שיבחן אם במקרים שבהם מתעוררת דילמה תכנונית ממשית ניתן לבצע הליכי גישור ביעילות ובמהירות. בכל שאר המקרים, וכן במקרים שבהם נכשלו הליכי הגישור, על משרד הפנים לבחון גם אימוץ של ג ישה אוכפת אשר תבטיח את השמירה על האינטרסים של כלל הציבור, כפי שהם באים לידי ביטוי במדיניות התכנון המחוזית והארצית. אימוץ גישה כזו, במקרים הנדרשים, אף עולה בקנה אחד עם העמדה האמורה שהובאה בדוח זיילר. הנתונים מלמדים, כי רשויות מקומיות רבות, משרד השיכון וממ"י בחרו לבסס את התכנון המתארי המקומי על תכנית האב ולבצע לפיה את הליכי הבנייה והפיתוח של היישובים (באמצעות תכניות מפורטות), והוועדות המחוזיות הכירו בתכניות אלה ואימצו אותן. . משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים שראוי כי מדיניות המשרד בסוגיה כל כך עקרונית וחשובה תהיה ברורה וידועה לכל מוסדות התכנון והבנייה במישור המקומי והמחוזי. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי בגישת המשרד לפיה הוא מכיר בתכנית אב ביישובים שאין בכוונתם להכין בהם תכנית מתאר יש בה כדי לפגוע ביכולת לקדם את הכנתן ואישורן של תכניות מ תאר עדכניות. לדעת משרד מבקר המדינה הכרה בתכנית אב של יישוב שאינו פועל לקידום תכנית מתאר כוללת עלולה לשמש תמריץ לאי-הכנתן של תכניות מתאר כוללות. הנתונים על מצב התכניות במגזר הלא יהודי משקפים מאמץ שהשקיע מינהל התכנון בשנים האחרונות במסגרת טיפולו בתכניות של מגזר זה. הליקויים שהועלו בנוגע להליך ההכנה של תכניות האב לבית שאן ולמגדל העמק משקפים את מרבית נקודות התָרּפה בהליכי ההכנה של תכניות אב לרשויות מקומיות: תכניות האב קודמו ללא שיתוף הציבור תוך פגיעה בזכותו להתנגד לה; הן קודמו בלא שיתוף הוועדה המקומית; ייזום התכניות נעשה לכאורה, בין היתר, בכוונה לעקוף את ההליכים הסטטוטוריים הנדרשים להכנת תכנית מתאר מקומית כוללת. נוכח הפגמים שבהם לוקה תכנית אב ופגיעתה בעקרונות היסוד - השקיפות והוודאות - ונוכח העובדה שהיא עלולה לשמש תמריץ לאי הכנת תכניות מתאר כוללות, על משרד הפנים לשקול קביעת מדיניות ולפיה משרד הפנים לא יתמוך בהכנה של תכניות אב ולא יאמץ אותן אם קידומן אינו מתבצע במסגרת מהלך ממשי וכולל לאישור תכנית מתאר כוללת. 2. הביקורת העלתה כאמור כי 49 מ-78 הרשויות המקומיות במגזר היהודי שאין להן תכנית מתאר כלל או שתכנית המתאר שלהן גילה יותר מ-20 .שנה אינן יוזמות ומקדמות תכניות מתאר מקומית . לאחר סיכומו של דוח זה החליטה הממשלה באוקטובר 200966 להטיל על וועדה מקצועית להגיש המלצות לתכנית מפורטת לרפורמה בתחומי התכנון ורישוי הבנייה, ולהביאן לאישור בוועדת השרים לשיפור וייעול תחום התכנון והבנייה. מטרות הרפורמה על פי ההחלטה הן: לשפר, לקצר ולפשט את הליכי התכנון, הרישוי והבנייה על מנת להקל על צרכני מוסדות התכנון; ליצור רמה גבוהה של וודאות לגבי הליך ייזום ואישור תכניות או בקשות להיתרי בנייה; להבטיח מענה תכנוני מלא, איכותי, גמיש ומגוון לצרכי החברה, הסביבה והמשק בישראל. הרפורמה תבוצע באמצעות חקיקת חוק תכנון ובנייה חדש או על ידי חקיקת תיקון משמעותי לחוק הקיים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שהממצאים שהועלו בדוח זה יעמדו לנגד עיני הוועדה המקצועית בבואה לגבש את המלצותיה לוועדת השרים. .תכניות המתאר המקומיות הכוללות הן נדבך מרכזי במערך התכנוני הכולל בישראל. לכמחצית העיריות והמועצות המקומיות בישראל חסרות תכניות מתאר מקומיות עדכניות. ההכנה והאישור של תכניות אלו אורכים שנים רבות, ותכניות רבות כלל לא מגיעות לשלב אישורן. בעשור האחרון - בשנים 1999 -2009 רק חמש תכניות קיבלו תוקף במגזר היהודי. הדבר פוגע ביכולת להתמודד עם סוגיות פיזיות, חברתיות, כלכליות וסביבתיות, ורשויות מקומיות רבות מתבססות בעבודתן על תכניות אב, אף שהן אינן תכניות סטטוטוריות ולא עברו את הליכי התכנון והאישור שנקבעו בדין. מינהל התכנון מטפל בנושא בשני מישורים עיקריים: הוא החל ליזום הכנה של תכניות מתאר מקומיות כוללות, והוא עוסק בהכנה של רפורמה בחוק התכנון והבנייה, בין היתר על מנת להתמודד עם חלק מהחסמים הקיימים לקידום ואישור ש ל תכניות. עם זאת, במשך השנים גדל ברשויות המקומיות במגזר היהודי המחסור בתכניות מתאר מקומיות עדכניות. בשל החסמים המונעים את קידומן ואישורן של תכניות וכן בשל כוח האדם המוגבל המיועד לקדם את מדיניות התכנון היוזם ומאחר שהליכי התיקון של החוק טרם הושלמו, לא יוכל מ ינהל התכנון לצמצם באופן ניכר את המחסור האמור בשנים הקרובות. 1. הוועדות המקומיות, שהן הגורם העיקרי הנושא באחריות לייזום ולקידום הכנתן של תכניות מתאר מקומיות כוללות, נדרשות לקבוע כי נושא זה הוא יעד מרכזי בעבודתן ולגבש תכנית עבודה להשלמת הטיפול בנושא זה. הפעו לה בתחום זה נדרשת על מנת להבטיח איכות חיים מיטבית לתושבי הרשות אשר אמורים להיות שותפים בהכנת התכנית. 2. על משרד הפנים להטמיע בקרב ראשי הרשויות המקומיות בישראל את התפיסה ולפיה מחובתם לפעול להכנתה ולאישורה של תכנית מתאר מקומית כוללת ועדכנית אשר תבטיח כי יישמרו האינטרסים של הציבור כולו, וכן עליו לטפל בהחלטיות ברשויות שאינן ממלאות את חובתן האמורה, ובמידת הצורך עליו לעשות כן באמצעות שימוש בסמכויות שבידיו. 3. על המינהל ועל משרד השיכון להחיש את הליך ריכוז האחריות על קידום התכנון המתארי המקומי במינהל התכנון. לשם כ ך יש לבחון את העברת האחריות על חלק מהליכי התכנון שטרם הגיעו לשלבים הסטטוטוריים למינהל התכנון. 4. על מינהל התכנון לקבוע בתיאום עם לשכות התכנון המחוזיות מדיניות ברורה בנושא תכנון מתארי מקומי באמצעות תכניות אב. ככלל, אין מקום להכיר בתכנית אב של יישוב שאינו פועל לקידום תכנית מתאר כוללת. הכרה כזו עלולה להיות תמריץ לאי -הכנתן של תכניות מתאר כוללות. 5. קידום ממשי של הכנת תכניות מתאר מקומיות כוללות מחייב המשך של הקצאת המשאבים הדרושים למינהל התכנון ולמוסדות התכנון. . לדעתמשרד מבקר המדינה, על מינהל התכנון היה לפנות לרשויות המקומיות ולבדוק בשיתוף עמן אם יש צורך להכין תכניות מתאר ליישוביהן כדי לקבל תמונה מלאה וכוללת בנושא היישובים שיש להכין עבורם תכנית מתאר עדכנית וכדי לקבוע סדר עדיפות בניצול המשאבים. ההחלטה אם להכין תכנית מת אר לרשות צריכה להתבסס בראש ובראשונה על מסקנות בחינה מקצועית בנושא (הבדיקה הטרום-תכנונית). נמצא כי לאחר שהחליטה הממשלה לאמץ את מסקנות דוח ועדת גדיש לא נעשה כל תיאום בין משרד השיכון ומינהל התכנון בדבר העברת האחריות על קדום הת כנון המתארי המקומי ממשרד השיכון למינהל התכנון. . משרד מבקר המדינה מעיר כי אם תאומץ הגישה האמורה עלול להתעורר קושי לרכז בע תיד את כל סוגיות התכנון המתארי בישראל בידי גורם אחד.
ממצאי פרק זה מעידים שהתכנית התלת -שנתית לקידום תכניות מתאר חדשות שסוכמה בין משרד הפנים למשרד האוצר כמעט שלא יושמה ונוצלו רק חלק מהתקציבים שהוקצו לקידום התכנון המתארי. לפיכך נגרם עיכוב גדול הן בקידום התכנון המתארי המקומי והן בקידום המהלך לריכוז סמכויות התכנון המתארי בידי מינהל התכנון.