רשות השידור הישראלי (בפירוק) . התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה - רשות השידור משרד מבקר המדינה העלה מקרים שבהם שילמה הרשות תשלום מלא עבור הפקות אף שהיו חריגות מתנאי ההסכם: משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר ועדת ההתקשרויות ולמנהל הטלוויזיה בערבית כי מקרה זה מעיד על החשיבות של בחינת ההצעות בכפוף להמלצות מנהלי התוכן, ובכלל זה השתתפותם בישיבה או לחלופין קיום שיחה עמם לפני בחירת ההפקות. ההתנהלות המתוארת בנוגע לשתי ההצעות שנבחרו הן בטלוויזיה בעברית והן בטלוויזיה בערבית מעוררת תהיות רבות לגבי האופן שבו נבחרות ההפקות לשידור ברשות. התברר כי לפני ועדת ההתקשרויות לא הוצגו מידע מלא והנתונים הרלוונטיים לשם קבלת החלטה מושכלת. על יו"ר הוועדה לחדד ולרענן את ההנחיות בדבר האופן שבו יוגשו הצעות לדיון בוועדה ובדבר המסמכים והפירוט הנדרשים. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל הרשות כי התעלמות מהמלצות הדרג המקצועי ללא הנמקות פוגמת בתקינות ההליך, ואינה מתיישבת עם עקרון השוויון והשקיפות ועם השאיפה לבחור בהצעה המיטבית. התנהלות זו, שלפיה הועדפה הצעה שהתקבלה בפנייה יזומה על פני הצעות שהתקבלו ממפיקים במסלול של פנייה לציבור מבלי ש ניתנו נימוקים מקצועיים משכנעים להעדפה, מעלה חשש שהשיקולים לכך לא היו ענייניים. יתרה מכך, קיום הליך תחרותי של פנייה לציבור מצד הרשות מחייב אותה לעמוד בתנאיו. אם סברה הרשות כי אף אחת מן ההצעות אינה מתאימה ואינה ממלאת אחר דרישותיה, היה עליה לקבל החלטה מנומקת שלא לבחור באף הצעה ולבחון את הצורך בקיומו של הליך חדש. מפיקים שטרחו להגיש את הצעותיהם על פי הנהלים לא זכו להליך הוגן, אף שהצעותיהם נמצאו ראויות לכאורה, על ידי הגורמים המקצועיים ברשות. מהטבלה עולה כי אף שהרשות פרסמה שש פניות לציבור בתחום הדרמה בשנת 2012 , היא דחתה שתיים מהן לשנת 2014 . לגבי היתר, עד מועד סיכום הביקורת הושלם הטיפול בהצעות שהתקבלו במסגרת פנייה אחת בלבד, זאת לאחר שחלפה יותר משנה מהתאריך האחרון להגשת ההצעות ומבלי שהרשות הודיעה בעת פרסום הפנייה לציבור כי ההפקות יידחו לשנים הבאות. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל חטיבת התוכניות ולסמנכ"ל הכספים כי היה עליהם להציג, עוד טרם פרסום הפניות לציבור, באופן שוטף ושיטתי את ערכן המצטבר של ההתחייבויות להפקות שנטלה על עצמה הרשות, כדי להימנע מהישנות חריגות כאמור. נמצא כי הפרוטוקולים של ישיבות ועדת ההתקשרויות שהתקיימו מינואר 2012 ועד יוני 2013 נכתבו באופן מצומצם ביותר וכללו רק סיכומי החלטות שהוועדה קיבלה. הפרוטוקולים לא כוללים כל מידע חשוב אחר על מהלך הדיון, כמו: עמדותיהם השונות של המשתתפים בדיון, הנסיבות שבהן התקבלו ההחלטות, הערות של המשתתפים והסיבות לבחירת הפקות מסוימות ולדחייתן של הפקות אחרות, בעניינן של אילו הפקות לא הגיעו חברי הוועדה לכלל הסכמה והמנכ"ל השתמש לגביהן בזכות ההכרעה שניתנה לו. מספר ימים לאחר מכן העביר מנהל חטיבת התכניות למנכ"ל את אותה טבלה, אולם בלי העמוד ה שבה מפורטת חוות הדעת המקצועית של מנהלי המחלקות כאמור לעיל, וביקש שהוועדה תדון בהצעות האמורות שהתקבלו במסגרת הפנייה לציבור. בנוסף להן הוא הגיש הצעה אחרת בתחום הבידור שלא נכללה בין ההצעות האמורות, כיוון שהוגשה לרשות במסלול של פנייה יזומה. באוגוסט 2012 אישרה ועדת ההתקשרויות את ההתקשרות בתחום הבידור עם המפיק שהגיש את הצעתו בפנייה יזומה, ולא את ההצעה שהומלצה על ידי אנשי התוכן במחלקת הבידור. עוד נמצא כי ההצעה הנוספת לא טופלה באופן זהה להצעות האחרות: היא לא נמסרה לרכז ההתקשרויות לבדיקת עמידתה בתנאי הסף שנקבעו ב פנייה לציבור, וגם לא הובאה לידיעתו ולחוות דעתו של מנהל מחלקת הבידור, שאף לא הוזמן לישיבת ועדת ההתקשרויות. כיוון שחברי הוועדה לא קיבלו את המידע המלא הם סברו שההצעה היזומה היא אחת משש ההצעות שהתקבלו במסגרת הפנייה לציבור. התברר כי הצעה א' לא הובאה לידיעתם ולחוות דעתם של הגורמים המקצועיים בחטיבת התכניות בערבית. עוד התברר כי מנהלת חטיבת התכניות בערבית לא הוזמנה לוועדה אף שהיא חברת ועדה מן המניין בישיבות שבהן דנים בתכניות של הטלוויזיה בערבית, ולכן לא יכלה לחוות את דעתה במסגרת הוועדה. נמצא כי שבעה מההסכמים, בסכום של כ -2.7 מיליון ש"ח, אושרו בוועדת ההתקשרויות בסוף נובמבר ובתחילת דצמבר 2012 , ובתוך זמן קצר נחתם ההסכם עם המפיקים. חתימה על חוזים בהיקף כספי כה רחב בחודש האחרון של השנה מעלה חשש כי הרשות חתמה על חוזים אלה כדי לעמוד בהתחייבויותיה ל רכישת הפקות מקו מיות על פי החוק, וכי חתימה על הסכמים בפרק זמן כה קצר לא מאפשרת לרשות למצות את מרב זכויותיה במשא מתן עם המפיקים. משרד מבקר המדינה בדק במסמכי ועדת ההתקשרויות את תהליך אישורן של 30 ההצעות שהוגשו לרשות בפניות יזומות בשנת 2012 . נמצא כי הליך בחירת ההצעות התנהל בחוסר שקיפות וכי לא ניתן לדעת מהמסמכים פרטים כמו מועד קבלתן ברשות, למי נמסרו, מי אנשי התוכן ברשות שבחנו אותן, האם נבחנו בהשוואה להצעות האחרות ומהי חוות הדעת שניתנה לגביהן . כמו כן ועדת ההתקשרויות לא רשמה את הנימוקים לבחירתן של הצעות אלה. התברר כי מנהל חטיבת התכניות לא דרש מהמפיקים האחראים להגיש לו את הדוחות האמורים, לא הכין טפסים ייעודים לדיווח ולא קבע הנחיות להגשתם. המפיקים האחראים לא הגישו דוחות כאלה, ומנהל החטיבה אישר את תשלום החשבוניות למפיקים החיצוניים מבלי שצורף הדוח כנדרש בנוהל. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי לצד השקעת כספים בהפקות עליה לקבוע יעדים מוגדרים על מנת שניתן יהיה לבחון את תרומתה ל השבחתם של שידורי הטלוויזיה. 1. נמצא כי לקראת 2012 המנכ"ל לא גיבש רשימת נושאים להפקות קנויות, אף שיש ברשימה כזו חשיבות עליונה לתכנון מוקדם של השידורים ולראייה העתידית של לוח השידורים של הרשות. עוד התברר כי ועדת התוכן, אשר מתפקידה לאשר את הנושאים, לא העלתה לפני המנכ"ל את הצור ך בהגשת רשימה כזו, אף שבלעדיה היא אינה יכולה לקיים פיקוח. נמצא כי רק בספטמבר 2012 , שלושה חודשים לאחר המועד שנקבע בנוהל, הגיש מנכ"ל הרשות ליו"ר הרשות תכנית עבודה של חטיבת התכניות בעברית לשנת 2013 , ובה רשימת נושאים להפקות קנויות. התברר כי בשנת 2013 פרסמה הרשות רק שתי פניות לציבור להצעת הפקות בנושאים שלא נכללו ברשימת הנושאים שהגיש המנכ"ל. הפקת תכניות, בעיקר מהסוגה העלית10 , היא מורכבת ולעתים עשויה להימשך אף שנתיים. לכן יש חשיבות שהפנייה לציבור להציע הפקות תיעשה תוך ראייה עתידית ועל בסיס תכנון מוקדם של רשימת הנושאים ושל לוח השידורים. ללא תכנון כזה תתקשה הרשות לשמור על עוגני שידור והרגלי צפייה של הצופים ועל האינטרסים של השידור הציבורי. בנוהל החדש בוטלה ההנחיה לציין בפניות לציבור את אמות המידה לבחירת ההצעה הטובה ביותר. במצב זה אין למפיקים המתמ ודדים אפשרות לדעת מה המשקל של כל אחת מאמות המידה בשקלול הצעתם ולהיערך בהתאם. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי עליה לשאוף לכך שההליך התחרותי שהיא מנהלת ייערך, בשינויים המחויבים, תוך שמירה על עקרונות המכרז - שוויון והוגנות - באמצעות קביעת אמות מידה ברורות וש קופות, שלפיהן ייבחנו ההצעות עד לבחירת ההצעות הטובות ביותר לרשות. התברר כי הנהלת הרשות ו מוסדותיה לא קבע ו, קודם פרסום הפניות לציבור המפיקים, יעדים מדידים וריאליים, לוחות זמנים ואבני דרך להשגת היעדים, כדי להבטיח שההשקעה הניכרת ברכישת הפקות תשיג את המטרות האמורות. (א) כאמור, עד מאי 2012 הייתה מגבלה של עד 30% ,מהתקציב לפניות יזומות ובנוהל החדש הוא גדל ל - 50% . ,לדעת משרד מבקר המדינה העלאת שי עור ההפקות שמקורן בפניות יזומות אינה עולה בקנה אחד עם העקרונות העומדים בבסיס חוק חובת המכרזים. יתרה מכך, שינוי זה עלול לפגוע בהשגת מטרות הנוהל שהן, בין היתר, מתן הזדמנות שווה לכלל המפיקים להגיש הצעותיהם לרשות. נמצא כי סכום זה מהווה 77% מהערך הכספי של כלל ההסכמים שחתמה הרשות לרכישת הפקות בתקופה האמורה - 104 מיליון ש"ח. יוצא אפוא שרק כ-24 מיליון ש"ח ( 23% ) מתוך הסכום הכולל נועד להפקות מקומיות שהתקבלו באמצעות פנייה לציבור. (ג) נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, יוני 2013 , הנהלת הרשות לא קבעה את התנאים המיוחדים לאישור הפקות שיתקבלו בפניות יזומות כנדרש בנוהל, אף שבתקופה שבין ינואר 2012 ליוני 2013 נחתמו הסכמים כאמור בסכום של כ-80 .מיליון ש"ח לרכישת הפקות במסלול זה לעומת זאת, בהסכמים שחתמה הרשות עד אוקטובר 2012 עם מפיקים לרכישת הפקות מקו מיות לא נכלל סעיף המחייב את המפיקים החיצוניים להציג לה אישורים כספיים בדומה לאישורים האמורים, ועל כן לא היו בידיה כלים לבדוק אם אכן הוצאותיהם תאמו את הפירוט התקציבי שנכלל בהסכם ולהבטיח שהרווח למפיק לא יהיה גבוה מזה שהוסכם עליו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שסמנכ"ל הכספים ידרוש להחיל על הסכמי ההתקשרויות את הדרישה לאישור רואה חשבון כפי שנדרש בהסכמי הקופרודוקציה. יוצא אפוא שהרשות שילמה למפיקים רק על סמך אישור המפיק האחראי, שבדרך כלל אינו גורם מקצועי בתחום הכספים. הביקורת העלתה כי מנהלת חטיבת התכניות בערבית לא הוזמנה לישיבות האמורות, אף שהיא חברת ועדה מן המניין ואף שהיא ריכזה את הטיפול בהצעות שהוגשו לרשות. ההחלטות שמתקבלות בוועדת ההתקשרויות לגבי ההפקות קובעות במידה רבה את תכני השידורים לציבור הצופים ואת אופיו של ערוץ 1 . לדעת משרד מבקר המדינה, הליך בחירת ההפקות הזוכות בוועדת ההתקשרויות צריך להתנהל בשקיפות מרבית. על הנהלת הרשות להקפיד כי החלטות מסוג זה, הן בוועדת ההתקשרויות והן בכל פורום מקצועי אחר, תהיינה מפורטות כנדרש על פי כללי המינהל התקין. יש להקפיד על כך ביתר שאת כאשר מדובר באישור הפקה בעקבות פנייה יזומה, זאת תוך מתן גילוי מלא ופומבי לסיבות להתקשרות בפנייה יזומה ולא בדרך המלך של פנייה לציבור. 6. משרד מבקר המדינה העלה שני מקרים שבהם הרשות פרסמה פנייה לציבור לקבלת הצעות ממפיקים, ולאחר שההצעות התקבלו הן דורגו על ידי מנהלי התוכן, אולם בוועדת ההתקשרויות נבחרו הצעות של מפיקים אחרים שהגישו את הצעותיהם במסלול של פנייה יזומה. נמצאו גם הפקות שבהן הרשות שילמה את עלות ההפקה במלואה, אף שדוח הוצאות ההפקה שאושר על ידי רואה חשבון מטעם המפיק לא תאם את ההוצאות כפי שפורטו בהסכם, כשעלותם בפועל של רכיבים בהפקה הייתה שונה מתמחורם בהצעת התקציב. אמנם סכום ההוצאה הכולל של ההפקה היה דומה לזה שבהצעת התקציב, אולם נמצא שהמפיק האחראי לא אישר את השינויים ברכיבי ההפקה, ושמחלקת הכספים לא ביקשה הסברים לשינויים לפני התשלום למפיקים. מהאמור לעיל עולה כי הבקרה על הכספים ששילמה הרשות, הן של חטיבת התכניות שאישרה את התשלומים והן של מחלקת הכספים ששילמה למפיקים, לקתה בחסר ויש חשש שבמצב זה היא שילמה כספים ביתר. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת הרשות כי עליה ל קדם לאלתר את הטיפול במציאת מודל בקרה שיאפשר לה פיקוח נאות על הכספים הרבים שהיא מוציאה על הפקות, ולהחיל אותו על הפקות שטרם הסתיימו ועל אלה שהרשות תרכוש בעתיד. נמצא כי רק ביולי 2013 מינה המנכ"ל צוות לבחינת חלוקת זכויות היוצרים בהפקות חיצוניות, שבו נכללו מנהל חטיבת התכניות, סמנכ"ל הכספים ונציגת לשכת הייעוץ המשפטי. באוגוסט 2013 הגיש הצוות את המלצותיו לוועדת ההתקשרויות וזו אישרה אותן. נמצא כי בתקופה האמורה אישרה ועדת ההתקשרויות לפרסם פניות לציבור לרכישת הפקות ואישרה התקשרות עם מפיקים שהגישו את הצעתם במסגרת פניות יזומות בסך של 278 מיליון ש"ח, זאת אף על פי שהתקציבלרכישת הפקות שעמד לרשותה עד סוף שנת 2013 היה144 מיליון ש"ח בלבד. גם אםהיתרה תמומן מתקציב ההפקות לשנת 2014 שנאמד בכ-94 מיליון ש"ח16, צפויה חריגה בסךכ-04 מיליון ש"ח. היות שהרשות אמורה לפרסם פניות נוספות לציבור ולאשר הפקות נוספות במסגרת פניות יזומות במהלך 2013 ו- 2014 ., צפוי היקף החריגה להיות רחב יותר כתוצאה מכך שבשנת 2012 הערך הכולל של פניות שפורסמו לציבור וההפקות שאושרו מפניות יזומות היה גבוה פי 3.5 מהתקציב לרכישת הפקות לאותה שנה, חלק ניכר מההצעות שהגישו המפיקים נדון בוועדת ההתקשרויות רק במהלך שנת 2013 , ולגבי חלקן נאמר למפיקים שההסכם עמם ייחתם רק בשנת 2014 . חריגות אלה נבעו מכך שוועדת ההתקשרויות פעלה בלא שהיו בפניה נתונים מעודכנים לגבי הסכומים שעליהם התחייבה בפני המפיקים בשנת 2012 . הרשות גם לא יידעה את ציבור המפיקים בכך שחלק מההפקות יידחו לשנים הבאות. בעקבות בדיקת משרד מבקר המדינה מינתה הרשות משרד רואה חשבון חיצוני שבחן את הוצאות ההפקה בפועל בהשוואה לתשלומי הרשות בגין ההפקה, והתברר כי הרשות שילמה עבור ההפקה תשלומי יתר בסכום של כ - 122,000 ,ש"ח כמפורט: כ - 96,000 ש"ח עבור הזמרים, השחקנים, התסריטאי והמנ חה, וכ - 26,000 ש"ח בסעיפי הוצאה אחרים כגון שכר עבור הלבשה ואיפור, הסעת קהל וביטוח. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת הרשות כי הליך המשא ומתן בין הוועדה למפיק הוא דינמי ולעתים עשוי להימשך זמן רב, הן בשל דרישות הרשות והן בשל דרישות המפיק. על הרשות לטפל בחסמים האמורים כדי למנוע את העיכובים בחתימת ההסכמים התלויים בה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי עליה להפיק לקחים מהמצב שאליו נקלעה בשנים 2012 ו- 2013 ולפעול כבר מתחילת השנה לתכנן את שלבי רכישת ההפקות, ולבצע את הליך רכישתן על פני כל השנה, על מנת שלא לרכז בחודש האחרון חתימה על מספר רב של הסכמים להפקות. משרד מבקר המדינה מעיר כי על המנכ"ל, מתוקף תפקידיו כמנכ"ל, כעורך ראשי האמון על התוכן המשודר וכיו"ר ועדת ההתקשרויות, מוטלת האחריות לטיפול בנושא ההתקשרויות להפקות בכללותו ולקידומו. עליו לנקוט יזמה ולשפר את תהליכי ההתקשרות לרכישת הפקות מקומיות תוך שמירה על כללי מינהל תקין כדי להגביר את הרלוונטיות של שידורי הטלוויזיה של רשות השידור בקרב קהל הצופים. משרד מבקר המדינה מעיר כי הן תשובת המנכ"ל והן הפרוטוקולים התמציתיים מצביעים על כך שוועדת ההתקשרויות קיבלה חלק מהחלטותיה, בהן החלטות הנוגעות להפקות שעלותן מיליוני ש"ח, בלי שקיימה דיון מקצועי ויסודי כנדרש, או בלי שקיימה דיון כלל. העובדה שלעתים התקיים דיון אולם לא נרשם פרוטוקול מפורט, ולעתים לא התקיים דיון טרם אישור ההפקות, מלמדת על אופן תפקודה הלקוי של ועדת ההתקשרויות ושל העומד בראשה. מהאמור לעיל עולה כי הרשות לא קיימה פיקוח נאות על ההפקות. אף שכמה מפיקים לא עמדו בהתחייבויותיהם כלפי הרשות, לא שקלה הרשות לנקוט באמצעים העומדים לרשותה בגין הפרה חוזית, בהתאם לקבוע בהסכמים, ויש חשש שבכך נפגעה רמת ההפקות ונגרמו נזקים כספיים לרשות. מצב זה גם מצביע על זילות בהסכמים ומאפשר למפיקים לחרוג מההסכמים בלא שישלמו על כך מחיר. משרד מבקר המדינה הע לה כי לקראת סיום התכנית הכריז יו"ר אמ"י כי "כל האמנים פה בהתנדבות...", ואכן התברר כי הזמרים, המנחה והתסריטאי לא קיבלו שכר עבור עבודתם. עוד העלתה הביקורת כי לא הופיעו שחקנים באירוע זה. למרות זאת הרשות שילמה למפיק את מלוא הסכום שבסעיפי השכר האמורים - 96,000 .ש"ח (ב) נמצא כי גם בשנת 2013 חתמה הרשות, בשני החודשים האחרונים של השנה, הסכמים בערך כספי של כ-24 מיליון ש"ח, שהם כשליש מסך ההתחייבויות של הרשות להפקות מקומיות קנויות לאותה שנה. נמצא כי ועדת ההתקשרויות לא ביצעה מעקב עתי בנוגע להתפלגות ההפקות מפניות לציבור ומפניות יזומות. משכך היא לא נימקה את החריגה הניכרת משיעור התקציב שנקבע בנוהל עבור התקשרויות שהתקבלו מפניות יזומות. עוד נמצא כי הוועדה לא דיווחה לוועדת התוכן על החריגה, וזו לא פיקחה על כך שההחלטות שהתקבלו משרתות את האינטרסים של הרשות ולא חורגות מהוראותיה.
העיקרון העומד ביסוד חוק חובת המכרזים הוא כי דרך המלך היא שהתקשרויות ייעשו באופן פומבי באמצעות פנייה לציבור ובהליך שוויוני, ואילו התקשרות בעקבות פנייה יזומה צריכה להיעשות במקרים חריגים. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות הרשות בנוגע להתק שרויות עם מפיקים, שבניגוד לכללי המינהל התקין הפכה את החריג לכלל השולט. מציאות זו מעלה חשש כבד שפנייה יזומה היא דרך לעקוף את העקרונות היסודיים של תחרות הוגנת ושוויונית ואת הנחיות הנוהל, והיא עלולה לאפשר העדפה של הפקות מסוימות על פני אחרות משיקולים לא ענייני ים. על הרשות לקבוע את התנאים שבהן צריכות לעמוד הצעות המוגשות בפניות יזומות, כך שיאפשרו בחירת הפקות כאלו רק במקרים ייחודיים.