משרד החקלאות ופיתוח הכפר . היבטים בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב - משרד החקלאות ופיתוח הכפר בדיקת מיקום הקרקעות שבהן הצליחה הרשות להגיע ע ם תובעי בעלות להסכמי פשרה באותן שנים, מעלה כי רוב השטח שהוסדר נמצא מחוץ לתחומי היישובים המוכרים (מחוץ לקו הכחול ) ובמקומות שאינם מיועדים להתיישבות. יוצא אפוא, כי גם להתקדמות המעטה שהושגה בהסדרת תביעות הבעלות באותן שנים לא הייתה לכאורה, לפחות על פי תמונת המצב הנוכחית של היישובים המוכרים, תרומה ממשית לקידום נושא הסדרת ההתיישבות הבדואית בנגב. יש לזכור בעניין זה כי הסדרת תביעות הבעלות היא אמנם יעד חשוב כשלעצמו אך הוא גם אחד האמצעים המרכזיים להשגת מטרת -העל: הסדרת ההתיישבות של הבדואים בנגב לפיכך הסדרת תביעת בעלות על קרקע שאינה נמצאת בתחום של יישוב מוכר, ככל שגם בעתיד לא תהיה במסגרת של יישוב מוכר, אין בה כדי לקדם את מטרת-העל. על פי נתוני הרשות להסדרה, מינואר 2008 עדיולי 2015 נחתמו669 הסכמים בין המדינה ובין תושבים בפזורה, ומהם הוסדרו סופית 430 תיקים, כלומר הוסדרו מגוריהן של 430 .משפחותבהנחה שמשפחה (יחידה ולא מורחבת) בפזורה מונה כשמונה נפשות 70 הרי שהוסדרה התיישבותם של כ - 3,400 בני אדם - אלפים ספורים בלבד, שהם 5%-3% מכלל תושבי הפזורה. אם כן, בשנים מאז שהגישה ועדת גולדברג את המלצותיה לא חלה התקדמות ממשית בהסדרת התיישבותם של תושבי הפזורה הבדואית בנגב, ורובם המכריע נותר להתגורר מחוץ ליישובים מוכרים. יתרה מזו, הואיל ושיעור גידולה השנתי של האוכלוסייה הבדואית בנגב נאמד בשנת 2008 ב-%5.571, ובהינתן ש שיעור הגידול בשנים האחרונות הוא כ -5% , הרי שמשקל ההישג המזערי הזה בטל בשישים עקב הריבוי הטבעי. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות להסדרה ולמשרד, כי אין מקום למאבקי כוח בין גופים שהמדינה הפקידה בידיהם את הטיפול בסוגית הסדרת התיישבות הבדואים בנגב. סוגיה שהיא בעלת משמעות לאומית ועומדת לפתחה של המדינה כבר שנים רבות. על משרד החקלאות והרשות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב להסדיר לאלתר את קשרי העבודה ביניהם בתחומים השונים ולפעול בשיתוף פעולה תוך שילוב ידיים לצורך השגת המטרה המרכזית בעלת החשיבות הלאומית - הסדרת התיישבות הבדואים בנגב. מתברר אפוא כי בשיטה שהמדינה פעלה בה עד כה ביישובים הבדואיים בנגב, באמצעות הרשות להסדרה, קיימים חסמים לפיתוח התשתיות. חסמים אלה לא הוסרו ופיתוח היישובים מוסיף ומתעכב. במציאות הנוכחית נפגעת זכותם של תושבים בדואים בחלק מהיישובים המוכרים לנגישות ראויה לתשתיות חיוניות. הביקורת העלתה, כי הרשות אינה רשאית לפתח תשתיות ביישובים שאין בהם תכניות בניין מפורטות. כפי שצוין לעיל, בפרק על התכנון, לשכונות בכמה מיישובי המועצות האזוריות נווה מדבר וא ל-קסום אין תכניות מפורטות, ועל כן אין ביכולתה של הרשות להסדרה לפתח תשתיות ביישובים הללו. מדוח הביצוע לסוף שנת 2014 ,של תכנית הפיתוח שהכין משרד החקלאות עולה כי רוב משרדי הממשלה ניצלו חלק נכבד מן התקציב שהוקצה להם במסגרת התכנית לשנים 2014 -2012 . מקצתם אף ניצלו חלק מן התקציבים שהוקצו להם לשנים הבאות במסגרת תכנית זו. לעומת זאת, משרד הבריאות ניצל 57% ומשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה) ניצל 20% בלבד מן התקציב שהוקצה לכל אחד מהם לביצוע פעולות במסגרת התכנית באותן שנים. התברר מהביקורת, כי עובד יחיד מתקשה לבצע את משימת הפיקוח והמעקב על פעולות של כתריסר משרדי ממשלה המשתתפים בתכנית, משימה הכוללת מגעים בכתב ובעל פה עם אנשי המקצוע במשרדי הממשלה, עם ראשי רשויות מקומיות ועובדיהן, ועם חברות ועובדיהן הפועלים במסגרת התכנית, ובהם מהנדסים, אנשי חינוך, עובדי רווחה ובריאות. נמצא כי הוועדה המקצועית -אזורית התכנסה פעם אחת בלבד, ביולי 2012 , פגישה שהוקדשה להצגת ציפיות החברים מן התכנית. מאז עד מועד סיום הביקורת ספטמבר 2015 , אף שחלפו שלוש שנים ויותר, לא התכנסה עוד הוועדה. משרד מבקר המדינה העלה עניין זה במהלך הביקורת לפני משרד החקלאות, והעיר כי הואיל ומשרד החקלאות הופקד על כינוס הוועדה המקצועית-אזורית, היה עליו לפעול להבטחת פעולתה. . כפי שעלה בפרק זה, על גיבוש הצעה למדיניות הנוגעת לסדרי עדיפויות באכיפה על בנייה בלתי חוקית של תושבים בדואים בנגב שקדו הנוגעים בדבר, ובהם גופי אכיפה ומשרד המשפטים, מאז 2013 ,; הם ניסחו בעניין מסמך המלצות, עם זאת עד מועד סיום הביקורת טרם התקבלה החלטה בקשר להמלצות שהוגשו. יש להמשיך לקדם את הטיפול בנושא, כדי שניתן יהיה להתחיל ליישם בהקדם, לאחר אישור הגורמים המוסמכים, מדיניות בעניין זה. עוד עלה, כי לצד הצורך לבצע פעולות של אכיפה נגד בנייה בלתי חוקית יש צורך גם להגדיל את היצע פתרונות הדיור לתושבים הבדואים בנגב, כיוון שהריסת מבנים במקרים שאין לצד פעולה כזו מתן פתרונות לדיור אין בה מספיק כדי להועיל; מה גם שהיא עלולה להגביר תחושות של ניכור מצד תו שבים כלפי המדינה ומוסדותיה. ביישובים שבתחומי שתי המועצות האזוריות הללו הוקמו מרכזי שירותים שפועלים בהם מוסדות חינוך לילדים ומרפאות ובקצתם גם שירותי רווחה. מרכזי שירותים כאלה שוכנים במבנים המחוברים לרשתות חשמל ומים והביוב מפונה מהם. אולם למעט במרכזי השירותים, אין בתחומי היישובים עצמם תשתיות - אין כבישים אלא דרכי עפר ובתי המגורים אינם מחוברים לרשתות חשמל ומים ואינם מוסדרים מהבחינה התכנונית, חוץ מן היישוב תראבין א- צענא (להלן - תראבין), שהוקם כיישוב חדש. דוח הוועדה של משרד הפנים מלמד כי הוועדה ראתה את הרשות להסדרה אחראית במידה רבה לפיתוח החסר של תשתיות ביישובים הבדואיים שנכללו במועצה האזורית אבו בסמ ה, וכי המועצה האזורית תלויה הייתה ברשות להסדרה ולא היו בידיה סמכויות לקדם בתחום שיפוטה מהלכים של ממש בעניין. בירורים שעשה משרד מבקר המדינה עם הרשות להסדרה, במהלך הביקורת, העלו כי היא רואה את אחריותה באור שונה - על פי הרשות להסדרה היא אחראית לפיתוח התשתיות רק של שכונות שהיא משווקת בהם מגרשים למגורים ואין לה אחריות כוללת לפיתוח התשתיות של היישובים. בתשובת הרשות מדצמבר 2015 למשרד מבקר המדינה צוין עוד כי פעולות במסגרת תיק שיווק אינן מאפשרות הוצאה כספית "ללא צפי להכנסה משיווק המגרשים"; "הרשות אינה רשאית לפתח תשת יות ביישובים שאין בהם תכניות בנין מפורטות". על פי נתונים שהציגה למשרד החקלאות מועצה אזורית נווה מדבר במרץ 2015 ועל פי מסמך שהציגה למשרד המועצה האזורית אל -קסום ביוני 2014 - הן חסרות תשתיות חיוניות ביישובים שונים שבתחומן, ובכלל מלוח4 עולה כי אין כמעט כבישים סלולים ביישובים שבתחומי המועצה האזורית אל -קסום; כי יש יישובים שאין בהם כבישים כלל וכי יש יישובים שאין בהם כלל מדרכות, ואין בהם חיבור לרשתות מים, ביוב, חשמל ותקשורת. תוצאות פעולות שנעשו להסדרתן של תביעות בעלות בשנים 2 0 0 8 - 2 0 1 4: בשנים 2014-2008 הצליחה הרשות להסדרה להשיג הסכמי פשרה בין המדינה ובין תובעי בעלות על שטחים שהיקפם הכולל כ- 6,000 דונם מכלל כ - 590,000 דונם, שטחן הכולל של תביעות הבעלות - כלומר הסדרה של כ-1% בלבד מהשטח שאותו מכסות תביעות הבעלות; נוסף על כך באותן השנים, במסגרת תביעות נוגדות, הוסדר מעמדם של עוד כ - 10,000 דונם. יוצא שסך הכול במסגרת הסכמי פשרה ותביעות נוגדות הוסדרו, באותן שנים, כ - 16,000 דונם- כ-3% בלבד מכלל השטח שאותו מכסות תביעות הבעלות. במהלך אותן שבע שנים הושגה אפוא התקדמות זניחה בהסדרת הבעלות על הקרקעות שבמחלוקת. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החקלאות כי עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2015 , טרם גובשה תכנית להסדרה כוללת. מהאמור בפרק עלה, כי עדיין לא גובשה תכנית הסדרה כוללת להתיישבות הבדואית בנגב. עוד עלה כי ממועד קבלת החלטת ממשלה על הקמת יישוב בדואי מוכר בנגב ועד אישור תכנית מפורטת בתחומיו חלפו לעתים שמונה שנים ויותר; כך למעשה הלך לאיבוד זמן יקר שבמהלכו ניתן היה לפתח שכונות למגורים ביישובים לרווחת תושביהם וכן כדי להסדיר בתוך היישובים מגורים עבור תושבי הפזורה. על משרד החקלאות, על מוסדות התכנון במדינה ועל כל הנוגעים בדבר לפעול להחשת ביצוען של פעולות התכנון כדי שיבשילו בהקדם. במסגרת זו נחוץ להשלים את גיבושה של תכנית כוללת להסדרה שתציע פתרונות התיישבות לאוכלוסייה הבדואית במרחב הנגב. בחינת מצב התשתיות ביישובים מוכרים שבמועצות האזוריות נווה מדבר ואל - קסום עד מועד סיום ביקורת זו מעלה תמונה עגומה ומדאיגה: עשור ויותר אחרי שהכירה הממשלה ביישובים שבתחומי מועצות אזוריות אלה, עדיין ניכר בהם מחסור חמור בתשתיות בסיסיות כגון חיבור לחשמל ולמים וכבישי גישה מרכזיים. במציאות הנוכחית נפגעת זכותם של תושבים ביישובים אלה ליהנות מנגישות ראויה לשירותים בסיסיים. יתרה מזו, במצבם הנוכחי, אין יתרון ממשי, מבחינת רמת השירותים, למגורים בחלק מיישובים מוכרים אלה לבין מגורים בפזורה, לפיכך לא נראה שיש הבדל מעשי בין השניים העשוי לעודד תושב פזורה לעבור להתגורר ביישובים המוכרים. בתכנית עבודתה לשנת 2014 קבעה הרשות לעצמה יעד שיווק של 1,200 מגרשים. בפועל הצליחה הרשות להסדרה לשווק באותה שנה 329 מגרשים בלבד. עד דצמבר 2015 , עדיין לא התקבלה החלטה בנוגע לאמור במסמך ההמלצות לקביעת סדרי עדיפויות באכיפה88 . משנת 2007 קיבלה הממשלה כמה החלטות שעיגנו מדיניות שנועדה להסדיר את ההתיישבות הבדואית בנגב, לרבות קידום חקיקה כדי לפתור את המחלוקת שקיימת בין המדינה ובין אלה מן התושבים הבדואים שתבעו בעלות על קרקעות מסוימות בנגב, והחלטה על תכנית חומש כלכלית-חברתית לפיתוח היישובים הבדואיים בנגב ולקידום חברתי וכלכלי של האוכלוסייה. לצד קביעת המדיניות נעשתה עבודת מטה כדי שמשרדי הממשלה יהיו ערוכים ליישומה. עוד הקימה הממשלה גופים אחדים שתפקידם לפעול ליישום המדיניות. כלי החקיקה, אם כן, נמצא על ידי ועד ת גולדברג והממשלה כאמצעי ראוי מהבחינה הציבורית וגם יעיל להסדרתן של תביעות הבעלות על קרקעות בנגב בטווח זמן מוגדר . הסדרת תביעות הבעלות תסיר חסם משמעותי זה בדרכה של המדינה להסדרת התיישבות הבדואים בנגב. מכל האמור לעיל עולה כי משנת 2007 ועד לשלהי 2013 פעלה הממשלה במסגרת החלטות שקיבלה, ועשתה עבודת מטה לקביעת מדיניות ודרכי פעולה שנועדו בין השאר לסיום המחלוקת על קרקעות בנגב אשר עליהן הגישו תושבים בדואים תביעות בעלות. מחלוקת זו היא אחד החסמים הבולטים לפיתוח היישובים הבדואיים באזור. המדיניות שגובשה הצביעה על נכונות הממשלה להשקיע משאבי קרקע וכסף כדי להסדיר את המחלוקת בין המדינה לבין בדואים תובעי בעלות על קרקעות בנגב, כדי לקדם את תהליך העיור54 ביישובים הבדואיים וכדי להעלות את רמת החיים של האוכלוסייה. אולם בדצמבר 2013 , עם משיכת הצעת החוק, נעצר המהלך שגובש להסרת חסם זה. מאז ועד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2015 ., במשך כמעט כשנתיים, לא חודש הליך החקיקה הפלטפורמה להסדרת התיישבות הבדואים בנגב הוכנה עבור הממשלה על ידי ועדת גולדברג, שבחנה את הנושא ביסודיות על היבטיו השונים. הממשלה החליטה שהמלצות ועדת גולדברג יהוו תשתית למתווה להסדרה. פקיד ההסדר במ שרד המשפטים, מטה היישום לשעבר וכן הרשות להסדרה פעלו לטייב את הנתונים בדבר תביעות הבעלות שהוגשו עוד בשנות ה שבעים של המאה ה עשרים, כדי שיתאפשר לטפל בהסדרי פשרה בהיקף נרחב עם קבלת חוק בעניין זה. כל המערך שתואר לעיל, עומד לרשותה של הממשלה. על הממשלה לפעול להסדר ת תביעות הבעלות בהקדם האפשרי. במסגרת זו יש להבהיר לגופים העוסקים במלאכ ת ההסדרה ולציבור מהן הפעולות שהממשלה מבקשת לנקוט לקידום עניין זה ולהניע את גלגלי העשייה. סביר להניח, ויש להיערך לכך, שכל החלטה תתקבל בביקורת מצד גורמים שונים, פוליטיים ואחרים, ותיראה לאלה כנוטה לטובת תובעי הבעלות ולאלה כנוטה לטובת המדינה. לפיכך, ל אחר שהממשלה תקבע מהן הפעולות שתנקוט בהן לקידום הסדרת תביעות הבעלות בפרט והסדרת ההתיישבות בכלל, יש חשיבות שגופים הפועלים מטעם המדינה ייערכו להסברה בעניין לכלל הציבור ובפרט לאוכלוסייה הבדואית בנגב בשיתוף עם ראשי המגזר. בירורים שערכו נציגי משרד מבקר המדינה במשרד החקלאות וברשות להסדרה העלו, כי לאחר פרישת השר שמיר מתפקידו דעכו תכניות אלה - צוותי הסדרה והצעות פשרה במתכונת שביקש השר שמיר לקדם לא הגיעו לכדי מימוש. מן האמור לעיל עולה, כי מדיניות הסדרתה של ההתיישבות הבדואית בנגב, שגיבשה הממשלה במשך השנים האחרונות, לא הגיעה עדיין לכדי מימוש. זאת ועוד, העברת הטיפול בנושא ממשרד ראש הממשלה למשרד החקלאות , לאחר משיכת הצעת החוק, וחילופי השרים במשרד החקלאות - דרשו מכל שר חדש שהנושא הגיע לפתחו ללמוד אותו טרם יגבש דרכי פעולה בעניין. שר החקלאות הקודם, מר יאיר שמיר, שימש תקופה קצרה כאחראי לנושא, וכהונתו תמה קודם שהבשילו חלק מ המהלכים ש יזם; ואילו לשר אורי אריאל שנכנס לתפקידו במאי 2015 נדרש מטבע הדברים זמן מה ללימוד נוסף של פרטים הקשורים לנושא, והוא החל בצעדים לקידום הטיפול בו . בשינויים שהתחוללו בגורמי הטיפול בנושא הסדרת התיישבות הבדואים ב שנתיים האחרונות היה כדי לעכב את הממשלה בגיבוש דרכי פעולה לקידום הטיפול בו. עולה אפוא שטרם הוסדר רובן הגדול של הקרקעות בנגב, שעליהן הגישו תושבים בדואים תביעות בעלות, עוד בשנות השבעים של המאה העשרים. הבעיות החברתיות והכלכליות של האוכלוסייה הבדואית בנגב נובעות בחלקן מאי-ההצלחה להסדיר את התיישבות התושבים הבדואים שבפזורה במסגרת יישובית מוכרת, ולחלץ מן המחלוקת על הקרקעות את השטחים הנדרשים לצורך מגורים ולצורך פיתוח תשתיות עבור התושבים. מצבה החברתי והכלכלי הירוד של האוכלוסייה הבדואית בנגב והתיישבותם של עשרות אלפי תושבים מקרב אוכלוסייה זו מחוץ לתחומי יישובים מוכרים, כשהם אינם שייכים למסגרת של רשות מקומית כלשהי, ומתגוררים במבנים שנבנו באופן לא חוקי, מעוררים סוגיות סבוכות הנוגעות בין היתר לנגישות של תושבים בדואים לשירותים בסיסיים, כמו כן מציאות מורכבת זו עשויה ליצור נתק של חלק מהם מן המדינה וממוסדותיה. מציאות זו אף מהווה קרקע פורייה לצמיחת תופעות של פשיעה ועבריינות העלולות לפגוע בכלל התושבים באזור הנגב. .ממסמכי ם ומפגישות שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם גורמים ברשות להסדרה, במשרד החקלאות, ברמ"י, במשרד המשפטים, במשטרה, ועם ראשי רשויות מקומיות בדרום מן המגזר הבדואי והיהודי, עלה כי מאז משכה הממשלה את הצעת חוק ההסדרה, בדצמבר 2013 , התושבים וכן הגורמים העוסקים בדבר נשארו מצפים להכרעה בעניין הצעת החוק. אי-הבהירות בנוגע לעתידה של הצעת החוק מקשה לפחות על חלק מהם לגבש דרכי פעולה כיוון שהם אינם יודעים אם הצעת החוק תקודם או לא, ואם היא תקודם - מה יהיה בסופו של דבר תכנה. בעניין זה ייאמר שאין עוררין על כך שלגורמים המוסמכים ברשות המבצעת יש סמכות להחזיק בעמדות שונות ובהמשך לכך להחליט, כל בעל סמכות בעת תקופת כהונתו, על מדיניות שונה מזו בה נקט קודמו. ע ם זאת, הגישות השונות שבהן החזיקו בעלי סמכות בממשלה, בכל הנוגע להצעת החוק בעניין הסדרת התיישבות הבדואים בנגב וחילופי הגברי שהתבצעו ביניהם הביאו לחוסר בהירות בנוגע לאופן שבו יוכרע העניין ולכך היו השלכות שליליות, כמפורט להלן: מן האמור לעיל עולה, כי בשלהי 2011 , לנוכח קידום הליכי החקיקה להסדרת תביעות בעלות, הוגבל ואפילו הוקפא השימוש שעשתה המדינה בכלי המשפטי של תביעות נוגד ות. מנגד, בשלהי 2013 הוקפא גם קידום הליך החקיקה להסדרת תביעות הבעלות. במשך כשנתיים, משלהי 2013 ועד סיום הביקורת בספטמבר 2015 , בין השאר, על רקע נסיבות ועמדות שונות של בעלי הסמכות בממשלה בדבר קידום החקיקה אם לאו, תוכנה ועיתוי קידומה - שוב נעה המטוטלת - והנוגעים בדבר שקלו שתי חלופות הפוכות שעלו על הפרק באותו זמן, האחת - קידום החקיקה והגבלת השימוש בכלי התביעות הנוגדות, והשנייה - המשך הקפאת החקיקה והרחבת השימוש בכלי התביעות הנוגדות. נוכח המגמות המנוגדות בכיוונן בעניין זה שעלו בממשלה, אין תמה שכאשר בוחנים את תוצא ות הטיפול של המדינה בשנים האחרונות בהסדרת תביעות הבעלות ובהסדרת תושבי פזורה במסגרת יישובים מוכרים, נמצא שלא הייתה התקדמות של ממש. מתיאור הדברים עד כה עולה כי בשנת 2007 החליטה הממשלה על הקמת ועדה ציבורית - ועדת גולדברג - כדי לבחון פתרונות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב. על פי הוועדה, סוגיית הסדרת ההתיישבות הבדואית בנגב כרוכה בפתרון בעיית תביעות הבעלות; על המדינה לקבוע לה כיעד את מימוש המדיניות בעניין זה בתוך חמש עד שבע שנים. הממשלה קבעה כי המלצות הוועדה ישמשו תשתית להסדרת הסוגיה ועד שנת 2013 פעלה לגבש הצעת חוק להסדרת תביעות הבעלות על קרקעות בנגב. משרדי הממשלה נערכו ליישום המדיניות אך בגלל התנגדויות פוליטיות לנוסח הצעת החוק משכה אותה הממשלה, והליכי החקיקה הוקפאו. בחלוף שבע שנים מאז הגשת המלצותיה של ועדת גולדברג, שהעקרונות שעמדו בבסיסן אומצו על ידי הממשלה, הם טרם יושמו. עקב מגמות שונות שעלו בממשלות ישראל בעניין חידוש הליך החקיקה או המשך הקפאתו ועל רקע עמדות שונות שבהן החזיקו בעלי הסמכות בעניין תוכן החקיקה, נבלמה תנופת העשייה שנועדה להביא להסדרת תביעות הבעלות, להסדרת תושבי הפזורה ביישובים מוכרים ובהמשך לסלילת דרך להעלאת רמת החיים של התושבים הבדואים בנגב. הצעת החוק בעניין זה המחישה לגופים המטפלים בנושא ולתושבים הבדואים בנגב את "כללי המשחק" ש קבעה הממשלה - שיצרו אצל חלק מהתושבים הבנה מסוימת לגבי הפתרון המתגבש - מתן פיצויים לתובעי הבעלות, תגמולים לתושבי הפזורה ולוח זמנים ליישום. לנוכח הקפאת הליכי החקיקה, שוררת אי -וודאות בקשר ל"כללי המשחק" שייקבעו בסופו של דבר בעניין זה והרשות להסדרה חסרה כלים ממ שיים שביכולתה להביא לשולחן המשא ומתן עם תובעי הבעלות ועם תושבי הפזורה. עם זאת, ראוי להבהיר כי תביעות הבעלות הן רק אחד החסמים המונעים את הסדרת סוגיית ההתיישבות הבדואית בנגב. ככל שאין הסדרה משמעותית של ההתיישבות הבדואית בנגב נפגעים מכך הן המדינה והן התושבים הבדואים בנגב: היישובים הבדואיים, תושביהם ותושבי הפזורה מתקיימים ברמת חיים ירודה ביותר, ומתוסכלים מחוסר פתרון נראה לעין שיעורר תקווה למציאת הסדרים למגורים חוקיים לתושבים רבים מתוכם; ואילו המדינה מאבדת את יכולתה לפתור בטווח זמן מעשי סוגיה זו - ככל שחולף הזמן תביעות הבעלות מסתבכות והולכות, גדל האתגר של המדינה להסדיר את התיישבותה של אוכלוסיית הפזורה הצומחת בשיעור יחסי גבוה, בהמשך לאלה גדל הקושי של המדינה לפתח את הנגב ולעשות בקרקעותיו שימוש על פי צרכיה. בנסיבות אלה קיים גם חשש כי גורמים המבקשים לנצל את המחלוקת ואת ההתמרמרות, יפעלו מתוך אינטרסים שעלולים להיות מנוגדים לאינטרסים של המדינה. משרד מבקר המדינה רואה צורך להדגיש בפני הממשלה את חשיבות הסדרת ההתיישבות הבדואית בדחיפות רבה ביותר ולהתריע כי דחייה של פעולות לקידום הנושא עלולה להחריף את המציאות בשטח, עד כדי חשש שייווצר מבוי סתום. מצב דברים זה מדגיש את הצורך הדוחק בגיבוש מדיניות בהירה ועמידה על ביצועה ועל הצעדים הדרושים למימושה, לרבות הסרת המכשולים בדרכה . מנתונים שמסר ביולי 2015 משרד הבינוי והשיכון למשרד מבקר המדינה בדבר ההתקדמות בבניית מבני הציבור המתוכננים במסגרת תכנית הפיתוח, עלה כי נכון למועד זה טרם הושלמה הקמתו של אפילו מבנה ציבור אחד (למעט השלמת פיתוח של חצר לספרייה באחד היישובים). עוד עלה מנתוני משרד הבינוי והשיכון, שנכון לחודש יולי 2015 , כשלוש שנים וחצי לאחר תחילתה של תכנית הפיתוח, עדיין לא החל שלב הביצוע לגבי רוב מבני הציבור (כ-%75 ) שהקמתם תוכננה במסגרת התכנית99 . ממסמכי המשרד והרשות להסדרה עולה כי בשנת 2014 היו כ - 9,400 מגרשים לשיווק (חלקם על קרקעות מדינה וחלקם על קרקעות שבתביעת בעלות). ל - 3,000 מגרשים בקירוב לא היה באותו מועד תיק שיווק מאושר ולפיכך לא התאפשר לשווק אותם (למשל בשכונות אחדות ביישובים חורה, תל שבע ושגב שלום). הביקורת העלתה כי כשפעלה הרשות תחת משרד הבינוי והשיכון, בחרה ספקים על פי מכרזי משרד זה, שחלו גם עליה. אך משהועברה לתחום האחריות של משרד רה"ם, ולאחר מכן למשרד החקלאות, ועד ספטמבר 2015 מועד סיום הביקורת, לא הוסדר מנגנון שישרת אותה לצורך בחירת ספקים במכרז. הדבר מנע ממנה הכנת תיקי שיווק חדשים כדי להגדיל את מספר עסקות המכירה. משרד מבקר המדינה מעיר לממשלה, כי נתוני הסדרת התיישבותם של תושבי הפזורה, הסכמי הפשרה בתביעות הבעלות ושיווק המגרשים, מלמדים כי המדינה אמנם הכירה בצורך דחוף לטפל בנושאים אלה, כפי שגם עלה מדוח ועדת גולדברג שהוגש לה ב- 2008 , אך התוצאות שהושגו עד 2015 מלמדות שנושאים אלה לא קודמו באופן ממשי. ככל שחולפות השנים מסתמנת ירידה ביכולתה של המדינה לטפל בנושא הסדרת התיישבותם של הבדואים בנגב, מה סיבות האלה: (1 ) נותרו בעי נן תביעות בעלות, על שטח כולל של כ- 590,000 .דונם, ללא הסדר בין התובעים למדינה לתובעים המקוריים נוספו ברבות השנים יורשים, והדבר מקשה עוד יותר לפתור את הסוגיה; (2) אוכלוסיית הפזורה גדלה ומתבססת באזורים לא מוסדרים, ואתגר הסדרת הת יישבותה במסגרת יישובים מוכרים נעשה מורכב הרבה יותר; (3 ) האוכלוסייה הבדואית בנגב כולה גדלה בשיעור גבוה יחסית לזה של האוכלוסייה הכללית בישראל. בהמשך לכך גדל גם הפער בין הצורך בפתרונות דיור מוסדרים ובין ההיצע, פער המגדיל את מצוקת האוכלוסייה ומגביר תחושות ש ליליות של התושבים כלפי המדינה ומוסדותיה; (4) כפי שצוין קודם לכן, הצעת החוק הממשלתית המחישה לגופים העוסקים בטיפול בנושא ולתושבים הבדואים בנגב מהם "כללי המשחק", ואף יצרה אצל חלק מהתושבים הבנה מסוימת לגבי הפתרון המתגבש. ייתכן שבשל כך כעת משימת הטיפול בהסדרה נעשתה מורכבת יותר. בכמה יישובים בדואיים מוכרים עדיין חסרים, נכון למועד סיום הביקורת - ספטמבר 2015 , תכניות מפורטות למגוריםעבור חלק מהשכונות בהם; לפיכך אי - אפשר לשווק בשכונות אלה מגרשים למגורים. אם כן, הליכי התכנון המתארכים מהווים חסם להסדרת התיישבות הבדואים בנגב - תכניות מפורטות הן בסיס לפיתוח שכונות ולשיווק מגרשים למגורים, וכל עיכוב בהכנתן ובאישורן מעכב את פיתוח היישובים המו כרים ומונע מן המדינה לספק פתרונות דיור בהם לתושביהם ולתושבי הפזורה. בכל אלה יש גם כדי להחמיר את בעיית הבנייה הבלתי חוקית של בדואים בנגב. כאמור עלה, כי היעדרם עדיין של חלק ממבני הציבור הנחוצים בכמה מן הישובים הבדואיים בנגב פוגע ביישום פעולות בתחום הרווחה שנכללו בתכנית הפיתוח, שכן אין להן אכסניה. עוד עלה, כי הדבר פוגע גם ביישום מיטבי של פעולות בתחום הכלכלה שנכללו בתכנית, מאותה סיבה - אין להן אכסניה. לדוגמה, ביישוב כסייפה טרם הוקם מתנ"ס ולכן אי -אפשר לפתוח בו מרכז להכשרה מקצועית ולשילוב דורשי עבודה בתעסוקה (מרכז ריאן), ותושבי כסייפה מקבלים שירות זה מהמרכז שהוקם בחורה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרדי הממשלה המשתתפים ביישום התכנית כי לנוכח הפירות שהחלה להניב, כגון בפיתוחם של אזורי התעשייה, ראוי לבחון המשך לפעולות כאלה כדי שההישגים שבהן יישמרו וכדי שהשפעתן החיובית תמשיך גם אחרי שתסתיים תכנית חומש זו. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח החולשה שעלתה בתחום ההסברה של תכנית הפיתוח ראוי לחזק את רכיב ההסברה כדי שהציבור בכלל והתושבים הבדואים בנגב בפרט יידעו על השקעות של הממשלה ביישובים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי בנושא החסמים שעלו ביישום התכנית שמקורם יוחס למחל וקת בעניין תביעות הבעלות, הרי שממצא זה מצטרף לאלה שעלו בפרקים קודמים של דוח זה, וגם הוא מחזק את הצורך לפעול בנחישות להסדרת הקרקעות שבמחלוקת. יצוין עוד, כי על רקע תביעות בעלות על קרקעות שנמצאות בתוך יישובים שבמועצות אזוריות אלה ובגלל היעדר תכניות מפורטות לחלק מן השכונות ביישובים כמעט שלא נית ן היה להוציא בהם במהלך השנים היתרי בנייה ורוב המבנים הקיימים בהם נבנו ללא היתר. זהו גם ההסבר לכך שמבנים שקיימים בהם אינם מחוברים לתשתיות בסיסיות של חשמל ומים. כל עוד התשתיות ביישובים בדואיים מוכרים אינן מפותחות והם אינם מספקים רמת חיים ראויה לתושביה ם, אין בכוחם לשמש מוקדי משיכה לאוכלוסייה הבדואית המתגוררת מחוץ להם ולתרום לקידום תהליכי הסדרת ההתיישבות. זאתהיעדר כבישי גישה למוסדות ציבור והיעדר כבישים שיחברו בין .שכונות מסוימות בתוך היישובים, היעדר קווי ביוב ביישובים והיעדר .חיבור לרשתות מים, תאורה ותקשורת. :פעולות בתחום הבריאות נמצא, כי משרד הבריאות ניצל 57% בלבד מן התקציב שאושר לו לשנים 2014 -2012 בתכנית הפיתוח- מתוך תקציב של 12.1 ש"ח שנועד להקמת תחנות טיפות חלב ולביצוע פרויקטים נוספים ניצל המשרד בסך הכול כ -6.85 מיליון ש"ח בלבד. נציג משרד הבריאות השיב בעניין לנציגי משרד מבקר המדינה, במהלך הביקורת, שהסיבה לניצול הנמוך של התקציב הייתה שהכספים לביצוע פעולות אלה הועברו למשרד הבריאות באיחור - רק בשנת 2014. בהמשך להצעת המחליטים שהגיש משרד החקלאות, עלה כי אושר לו תקציב של 100 מיליון ש"ח, לצורך פיתוח תשתיות ביישובים הבדואיים בנגב, עם זאת לשנה אחת בלבד - 2016 ; ולא כפי שביקש המשרד- סכום שנתי של 100 מיליון ש"ח למשך 10 שנים במסגרת תכנית רב-שנתית להשלמת התשתיות החסרות . מדוח מינהלת האכיפה לשנת 2014 עולה כי יחסית לנתוני 2013 חלה עלייה במספר צווי ההריסה שהוגשו לביצוע ובמספר המבנים הבלתי חוקיים שנהרסו בפועל. עם זאת נכתב בדוח כי אי -זמינותה של יחידת יואב לתקופה של שלושה חודשים בקירוב (בגין צרכים מבצעיים של המשטרה) הפחיתה את היכולת לבצע את פעולות האכיפה ונוצר צוואר בקבוק של צווי הריסה שאינם ניתנים למימוש. חלקם התבטלו וגורמי האכיפה נדרשו להארכות חוזרות ונשנות של הצווים בבתי המשפט. המועצה האזורית נווה מדבר הציגה גם היא את תמונת המצב ביישובים שבתחומה, באמצעות ריכוז דרישות בתחומי התשתיות. מן המסמך עולה שבארבעת היישובים שב תחומה חסרים כבישי גישה לחלק מבתי הספר וכן כבישים שיחברו בין שכונות בתוך היישובים, ונחוץ להם פיתוח תשתיות בתחום הביוב, המים והחשמל. נציגי משרד מבקר המדינה נפגשו עם ראש המועצה נווה מדבר וכן סיירו בכמה יישובים שבתחומי המועצות האזוריות נווה מדבר ואל -קסום. הסיורים המחישו שאף כי מדובר ביישובים מוכרים, הרי שבחזותם וברמת החיים שהם מספקים לתושביהם הם אינם נבדלים מהותית מיישובים בלתי מוסדרים ובלתי מוכרים שבפזורה - גם בהם אין חיבור לרשתות ביוב, מים וחשמל, אין מדרכות וחסרים כבישי גישה מבתי המגורים למוסדות הציבור, לרבות למוסדות החינוך. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות, שמוביל משנת 2014 את הטיפול בנושא הסדרת התיישבות הבדואים, כי יש להניע את מוסדות התכנון הנוגעים בדבר, כדי להכין ולאשר בהקדם תכניות מפורטות ליישובים מוכרים, במקומות שבהם אין עדיין תכניות כאלה, כדי שניתן יהיה להציע פתרונות דיור הנדרשים הן לתושבי היישובים (מסיבות של ריבוי טבעי) והן לתושבי הפזורה. .הסדרת התיישבות הבדואים בנגב היא נושא בעל חשיבות לאומית מן המעלה הראשונה. בסוגיה זו כרוכים היבטים משפטיים, חברתיים, כלכליים וביטחוניים הנוגעים למדינה כולה, והסדרתה היא בבחינת צורך ואתגר אסטרטגי עבורה. במשך שנים רבות עלה על סדר היום של ממשלות ישראל הצורך להסדיר סוגיה זו ובכלל זה לפתח יישובים מוכרים ולהסדיר את תושבי הפזורה בתחומיהם. הדבר נחוץ הן לבדואים, שרמת חייהם ירודה, והן למדינה, המעוניינת לפתח את הנגב ולהבטיח שיסופקו לכל הפחות צורכיהם הבסיסיים של כל תושביו. הדבר נחוץ גם כדי ליישב את המחלוקות שבין המדינה ובין תובעי בעלות בדואים בנוגע לקרקעות; מחלוקות המולידות תסכול ומתח בין התושבים למדינה. המצב הנוכחי שנמשך כ בר שנים רבות, ולפיו מצבה החברתי -כלכלי של האוכלוסייה הבדואית בנגב ירוד, ועשרות אלפי בדואים מתגוררים מחוץ לתחומי יישובים מוסדרים - שלא בתחומיו של שלטון מקומי כלשהו וגרים במבנים בלתי חוקיים, הוא בבחינת קרקע פורייה להחלשת מעמדם החברתי -כלכלי ולהחלשת משילות המדינה באזור הנגב. מצב זה עלול לעודד תופעות של פשיעה ועבריינות שלהן השפעה שלילית על כל תושבי הנגב. עוד עלול הדבר להגביר תחושות של ניכור ונתק בין חלק מאזרחים אלה ובין המדינה על מוסדותיה. כל אלה יש בהם כדי לפעול שלא לטובת המדינה. בשנת 2007 החליטה הממשלה להקים ועדה ציבורית - ועדת גולדברג - שהתבקשה להגיש לה המלצות בדבר הסדרת התיישבות הבדואים בנגב. בשנת 2008 הגישה הוועדה דוח ובו עמדה על הצורך לטפל בנושא בהקדם, כיוון ש"המציאות חותרת תחת טובת המדינה וטובת הבדווים, כאחד. גור ם הזמן אינו נייטרלי, הוא דוחק ויש לו משמעות ק ריטית. ככל שחול ף הזמן כן קשה הפתרו ן". הוועדה סיכמה את דבריה באמירה שעל המדינה ל הציב לה כיעד את מימוש המדיניות המוצעת בתוך חמש עד שבע שנים, ולרתום לקידומה את ראשי המגזר הבדואי, את נכבדיו ואת מנהיגיו. הממשלה אימצה את העקרונות שעמדו בבסיס המלצות הוועדה ונקטה צעדים ליישומם: הצעדים הובילו, בין השאר, להגשה בשנת 2013 של הצעת חוק שהתייחסה להסדרת תביעות הבעלות, כאמצעי להסדרת המקרקעין שבמחלוקת, חוק שיישומו המוצלח יכול היה להביא להסרת אחד החסמים להסדרת ההתיישבות של הבדואים בנגב ובעקבות כך ליצור תנופה לקידום הטיפול בסו גיה. בד בבד החליטה הממשלה ליישם תכנית חברתית -כלכלית לחיזוק היישובים הבדואיים המוכרים בנגב. בפגישת נציגי משרד מבקר המדינה עם מפקחת במחוז דרום של משרד הרווחה היא מסרה, שהתקציב לפעולות הרווחה במסגרת תכנית הפיתוח לשנים 2014 -2012 הגיע למשרד הרווחה באיחור וכי זו אחת הסיבות לניצול הנמוך של התקציב באותן שנים; סיבה נוספת היא חוסר במבני ציבור בחלק מהיישובים הבדואיים בנגב, שיאפשרו קיום פעולות רווחה ואת עצם המפגש של עובדי הרווחה עם התושבים. משרד החקלאות בראשות השר לשעבר יאיר שמיר ובראשות השר הנוכחי אורי אריאל פעל בעק ביות כדי לבדוק מהן התשתיות הבסיסיות החסרות ביישובים הבדואיים המוכרים בנגב וכדי לקדם את הטיפול בכך. על פי משרד החקלאות, בתשובתו למשרד מבקר המדינה, הוא פועל כדי שיאושר לו תקציב להשלמת התשתיות החיוניות החסרות ביישובים המוכרים במסגרת של תכנית רב- שנתית. על מש רד החקלאות להמשיך בנחישות בפעולות שהחל בהן ליצירת מחויבות תקציבית ארוכת טווח, לפיתוח תשתיות בסיסיות שחסרות ביישובים הבדואיים המוכרים, ועל הממשלה לסייע לו בכך. זאת כדי לאפשר לתושביהם רמת שירותים נאותה וקיום בכבוד. דבר זה נחוץ גם להצלחת הסדרת התיישבות הפזורה במסגרת היישובים, שכן בהעדר תשתיות בסיסיות בחלק מיישובים אלה הם אינם מהווים מוקד משיכה לתושבי הפזורה. הסדרת נושא תביעות הבעלות על קרקעות בנגב, פיתוח התשתיות הבסיסיות החסרות ביישובים המוכרים והשלמת הליכי התכנון ביישובים הבדואיים בנגב הם שלושה נדבכים חיוניי ם המשלימים זה את זה לצורך השגת המטרה של הסדרת התיישבות הבדואים בנגב: האחד - מטרתו להסדיר מקרקעין שבמחלוקת כדי שיהיה אפשר לעשות בהם שימוש; השני - לפתח את היישובים כדי שיוכלו לספק לתושביהם שירותים חיוניים ויהיו מוקד משיכה לתושבי הפזורה; והשלישי - תכנון הנדרש כדי שניתן יהיה לפתח ולשווק מגרשים למגורים, לתושבי היישובים המוכרים ולתושבי הפזורה. נוכח משמעותה הלאומית של הסדרת התיישבות הבדואים בנגב, ריבוי הגורמים המעורבים והצורך בתכלול, החליטה הממשלה בשנת 2011 להעביר את האחריות לנושא למשרד רה"ם ולהקים מטה יישום אשר יהיה מופקד מטעמו של רה"ם על קביעת האסטרטגיה ומדיניות יישומה ויתאם בין הגופים השונים הפועלים בעניין. עם זאת, זמן קצר יחסית אחרי שהחל המטה לפעול החליטה הממשלה, בינואר 2014 ., להעביר את האחריות לנושא לידי משרד החקלאות לדעת משרד מבקר המדינה יש להתייחס בכובד ראש להשתלשלות העניינים שתוארה לעיל, כיוון שמשמעות פרישתם של ראש מטה היישום ושל רוב עובדי המטה מעוררת חשש מאובדן משאבים של ידע וניסיון בנושא וכן מניתוק של קשרים ויחסי אמון שנוצרו בינם לבין האוכלוסייה הבדואית בנגב. נוכח חשיבות נושא הסדרת התיישבות הבדואים בנגב ברמה הלאומית, מן הראוי מכאן ואילך, ככל שיאפשרו הדברים על רקע חילופי ממשלות וחילופי גברי בין נבחרי ציבור, שהנושא יישאר בידי גורם מתכלל אחד, לפרק זמן מספק כדי שאפשר יהיה להשיג בו התקדמות. המנהלת ברשות התכנון של המשרד (להלן - המנהלת), כתבה בתשובה לשאלות שהפנו אליה נציגי משרד מבקר המדינה במהלך הביקורת, כי לאור חילוקי דעות שנתגלעו בין רשות ה תכנון לבין הרשות להסדרה בנוגע לתכנון הכולל של ההתיישבות הבדואית בנגב, נקטע רצף הפגישות שהיה קודם לכן בין שני הגופים "והן מתקיימות כיום נקודתית בעיקר בפורום של מפגשים עם השר". עוד כתבה המנהלת, כי מאז שנקטע רצף הפגישות, הרשות להסדרה אינה מדווחת למנהלת ואיננה מעבירה לה נתונים אלא פועלת "ישירות עפ"י משימות שהוטלו ע"י השר". המנהלת ציינה, כי השר מזמן אותה לכל ישיבות העבודה הפורמליות, והמידע והמסמכים שמכינה הרשות לקראת דיונים עם השר או עם גורמים אחרים מועברים אליה אך ורק דרך לשכת השר. בפגישות של נציגי משרד מבקר המדינה עם שמונה עובדים לשעבר במטה היישום מסרו כמה מהם דברים המתיישבים עם ממצאי היועץ הארגוני בדבר קשיים וחוסר תיאום שהתגלעו בקשרי הגומלין בין מטה היישום לבין הרשות להסדרה. לדבריהם, במהלך העבודה ניכר היה כי הרשות להסדרה לא קיבלה את סמכות מטה היישום כלפיה: לעתים פעלה ללא תיאום עמו, ולעתים לא נענתה לבקשות מצד עובדי מטה היישום להעביר להם נתונים שהיו ברשותה והיו נחוצ ים להם בעבודתם. העובדת במטה היישום שהופקדה על עיבוד נתוני תביעות הבעלות ציינה, כי היא פנתה כמה וכמה פעמים לרשות בבקשה לקבל גישה לנתוני הרשות שבמערכת המידע הממוחשבת (מערכת ה -68GIS ,), אך בקשותיה לא נענו בחיוב. לדבריה אחרי שנואשה מקבלת גישה לנתוני הרשות, נאלצ ה לפנות למשרד המשפטים בבקשה לקבל נתונים על תביעות הבעלות מפקיד ההסדר. היועצת המשפטית של המשרד מסרה למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת, כי בעבודתה מול הלשכה המשפטית של הרשות ניכר היעדרו של יועץ משפטי לרשות שירכז את פעילות לשכה זו ויפעל מולה. לדבריה, בהיעדר יועץ משפטי לרשות להסדרה אין לה כיועצת משפטית של המשרד - אפשרות מעשית לפקח על העבודה המשפטית של עובדי הרשות להסדרה. המנהלת הוסיפה, כי אין לה ולעובדיה נגישות לנתונים חיוניים הנמצאים ברשות להסדרה (גוף הביצוע). לדבריה, "אין שקיפות, אין נגישות. כל נתוני ה-GIS של הרשות ]להסדרה[ יושבים על השרת של המשרד אולם אין לנו נגישות אליהם". היא הוסיפה כי לא קיבלה מן הרשות להסדרה את המידע שנדרש לה לצורכי עבודתה ובמקרה אחד נאלצה לקבל מידע על תביעות הבעלות באמצעות פנייה לפקיד ההסדר של משרד המשפטים. או ]על הרשות [ עוד כתבה כי "בלתי אפשרי לערוך מעקב ובקרה להתבטא בענייני מדיניות ההסדרה ללא המידע השוטף והעדכני ביותר שיש". כמה מהגופים המעורבים בנושא סברו כי נכון היה להותיר את האחריות לטיפול בו במשרד ראש הממשלה, להלן בקצרה מדבריהם של שניים מהם:
המנהלת ברשות התכנון מסרה בתשובה למשרד מבקר המדינה, במהלך הביקורת, כי היא העלתה בפני הנהלת משרד החקלאות את טענותיה בדבר חוסר שיתוף פעולה של הרשות להסדרה עמה ועם עובדיה. לדבריה, הנושא עלה בישיבות עם המנכ"ל הקודם, וגם המנכ"ל הנוכחי מודע למצב .