רשות האוכלוסין וההגירה . העסקת עובדים פלסטינים בענף הבניין בישראל משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת אגף מת"ש כי עקב הנחיותיה למעסיקים לשלם לעובדים ישירות את זכויותיהם, למעט החלק היחסי בגין ימי החופשה, והיעדר אכיפת הדיווח על תשלומים אלה, אין האגף מקבל מהמעסיקים את ההפרשות והניכויים הנדרשים . בנוסף לכך, הללו גם אינם מגיעים לרשויות הרלוונטיות - ביטוח לאומי ומס הכנסה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את התנהלות אגף מת"ש על שבמועד סיום הביקורת, כארבע שנים לאחר החתימה על ההסכם הקיבוצי ועל אף שחלפו כשלוש שנים מפרסום צו ההרחבה, לא פעל לאכוף את מלוא תנאיהם על כלל המעסיקים ולא השלים את הליך השוואת השכר של העובדים הפלסטינים לאלה של ה ישראלים על פי ההסכם ולהבנות המתחוורות ממנו. נמצא כי לא הוקמה ועדת פיקוח על פי צו ההרחבה, שתסדיר את הקניית הזכויות או את שוויין לעובדים מכוח ההסכם הקיבוצי. בביקורת נמצא כי אין ברשות האוכלוסין הנחיות לעובדים בדבר החובה להצהיר על זיקות ועל ניגוד עניינים ובדבר אופן הטיפול בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, בשעה שנקבעה הנחייה של היועץ המשפטי לממשלה בנושא ניגוד עניינים (כבר בשנת 2006 ), היה על רשות האוכלוסין להנחות את כלל עובדיה על אודות הנורמות החלות בעניין זה, ולבקש גם מעובדים ותיקים להתחייב שלא לפעול במצב של ניגוד עניינים. בביקורת נמצא כי על אף שמדובר בתיק מעסיק של חברה בבעלות בעלה ובתה של מנהלת מדור ירושלים, היא זו שפתחה את התיק לחברה. על מנהלת מדור ירושלים, היה לדווח על הימצאותה בניגוד עניינים לגורם המתאים באותה העת ולקבל הנחיות כיצד לנהוג לשם מניעתו; ממילא היה עליה להימנע מטיפול בתיק הנוגע לבני משפחה מדרגה ראשונה51. לדעת משרד מבקר המדינה, האישורים הרבים והגורפים למעסיקים על מספר ימי העסקה הקטן מימי המינימום ללא הנמקה הולמת, מלמדים על זלזול המדורים בהוראת ימי המינימום ועל היעדר אכיפה של הנהלת אגף מת"ש בעניין זה. נמצא כי בעשרות דיווחים שבדקו נציגי הביקורת לא צורף נימוק להעסקה במספר הקטן מימי המינימום שנקבעו, אלא רק דיווח טכני על מספר ימי ההעסקה. עוד נמצא כי בניגוד לאמור בתשובת הנהלת אגף מת"ש לדוח ביקורת החשכ"ל, את מרבית הדיווחים הקטנים מימי המינימום אישרו עובדים במדורים תל אביב וירושלים שאינם מורשי חתימה ואינם מנהלי מדורים. ,כחודש עבודה מלא ובלי לשלול מהם את ההיתרים. לדוגמה .באוגוסט ו בספטמבר 2013 נקבע כי ימי המינימום הם17 ו-13 , . .בהתאמהבאוגוסט 2013 התיר מדור ירושלים ל-369 מעסיקים .לדווח על העסקת עובדיהם - מאפס ועד 16 ימים. מדור תל .אביב התיר בספטמבר 2013 ל-186 מעסיקים לדווח על העסקת .עובדיהם - מאפס ועד 12 ימים. מסקירת המעסיקים עלה .שרובם מעסיקים בענף הבניין. משרד מבקר ה מדינה מעיר לחשכ"לית כי ממצאי דוח ביקורת החשכ"ל מיולי 2011 והליקויים החמורים שעלו ממנו לא נדונו כנדרש, והמלצותיו נותרו כאבן שאין לה הופכין. בחלוף למעלה משנתיים ממועד פרסום הדוח, לא נעשו צעדים מעשיים לתיקון הליקויים. נמצא כי האגף אינו דורש מן המעסיקים לדווח ביומן ההעסקה על תשלום ימי החג שהעובד זכאי להם לפי מצוות דתו. לפיכך, אין אגף מת"ש מפקח אם עמד המעסיק בתנאי ההסכם הקיבוצי בעניין זה ושילם לעובד בגין תשעה ימי חג בשנה ויום בחירה אחד. בביקורת עלה כי מנהלת מדור ירושלים אישרה בחודש ספטמבר 2013 לחברה שבבעלות קרוביה לדווח על עשרה ימי עבודה לכל ששת עובדי החברה, על אף שמכסת ימי המינימום באותו החודש עמדה על 13 .ימים עוד נמצא כי מכלל 2,279 עובדיםשהמדור אישר לשלם להם פחות ממכסת ימי המינימום באות ו החודש, מנהלת מדור ירושלים אישרה בעצמה פעולה זו רק לשבעה עובדים - שישה מהם מועסקים בחברה שבבעלות בני משפחתה. אישור התשלום המופחת לגבי יתר העובדים נעשה על ידי עובדים אחרים במדור. כמו כן נמצא בביקורת כי בשנת 2012 דיווחה אותה חברה על ממוצע של 14 ימי העסקה בכל חודש. כלומר, מדור ירושלים אישר לחברה זו , פעם אחר פעם, לשלם לעובדיה פחות ממכסת ימי המינימום הנדרשת. עד מועד סיום הביקורת נמצא כי הוועדה האמורה לא נתנה מענה לתיקון כלל הליקויים שהועלו בדוח החשכ"ל , לרבות ביצירת מנגנון איזון אקטוארי. מהאמור עולה כי אלפי עובדים פלסטינים שהועסקו במדינת ישראל ברבות השנים והיו זכאים מכוח החלטת הממשלה מ- 1970 להשוואת תנאי העסקתם לאלה של הישראלים, העדיפו למשוך את הכספים שנצברו לטובתם טרם פרישתם, ואינם זכאים לגמלה. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף מת"ש כי אחת לתקופה עליו להודיע לעובדים הפלסטינים על אודות הזכויות הפנסיוניות שנצברו להם, כפי שנהוג לגבי מבוטחים ישראלים. ייתכן שכפועל יוצא מפעולות אלה יגבר אמון העובדים הפלסטינים באגף מת"ש ותקטן התופעה של ריקון החסכונות הפנסיוניים שלהם, ויובטח עתידם הפנסיוני. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לאגף החשכ"ל ו לאגף מת"ש כי עליהם לפעול בשקיפות להסדרת הזכויות הפנסיוניות של העובדים הפלסטינים לפי החקיקה העדכנית בישראל . בביקורת נמצא כי 531 מיליון ש"ח בלבד (כ - 36% ) מכספי הצבירה מושקעים בבתי השקעות . על פי הסבר אגף החשכ"ל מפברואר 2014 , יתרת הכספים מופקדת בבנקים. לדעת משרד מבקר המדינה , יש לנהל את כל כספי הצבירה שבידי אגף החשכ"ל בדומה לכללים שנקבעו לניהול כספים המתנהלים בקופות גמל לשימור ערכם. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח האמור לעיל, לרבות הגידול הניכר בשכר היומי בענף הבניין ובמספר העובדים הפלסטינים מ - 2009 ועד 2013 , ומכיוון שחלפו חמש שנים ממועד איסוף הנתונים שעליהם התבסס הדוח האקטוארי, עולה חשש כי ההתחייבויות לתשלום כספי הצבירה גדלו בשיעור ניכר לעומת ההערכה שעשה האקטואר. על אגף החשכ"ל לבצע הערכה מחודשת מדי שנה על סמך הדינים במדינת ישראל ועל יסוד נתונים מעודכנים, קרי שכר יומי, מספר עובדים וגיל הפרישה, ולהניח הנחות אקטואריות מעודכנות הנוגעות לאוכלוסייה הפלסטינית. לדעת משרד מבקר המדינה, כפועל יוצא מהאמור בדוח האקטואריולאחר שעברו כחמש שנים מן הזמן שאליו מתייחס הדוח, על אגף החשכ"ל לפעול להכנת דוח אקטוארי עדכני שיתבסס על נתונים רלוונטיים לאוכלוסייה הנבדקת. בביקורת נמצא כי בתקנות הרישום אין כלל סיווג ג' 400 . נוסף לכך, לא נמצאו אסמכתאות להנמקות שהביאו לקבלת ההחלטה שהגבילה את הגשת הבקשות רק לבעלי הסיווגים האמורים. עוד עלה בביקורת כי קבלת ההחלטה בעניין סיווגי הקבלנים שיקבלו היתרים לא תואמה עם משרד השיכון - הגורם המקצועי שאחראי לענף הבניין, ולא נבחן הצורך בחלוקת היתרים לקבלנים בעלי סיווגים אלה על פני קבלנים בעלי סיווגים אחרים. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת אגף מת"ש ולמנכ"ל רשות האוכלוסין על שמשך שנים חולקו אלפי היתרי העסקה ללא אמות מידה אחידות ושוויוניות ובהתערבות של גורמים חיצוניים. הגורם המקצועי - משרד השיכון, לא השתתף בקביעת סוגי הקבלנים הזכאים להיתרי העסקה ובגיבוש אמות המידה הראויות לחלוקת ההיתרים. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את עצם הדבר שכבר בשנת 2009 הורה ראש רשות האוכלוסין על קביעת אמות מידה , אולם במועד סיום הביקורת, לא סיימו הוועדות שמונו והתכנסו את עבודתן ומסקנותיהן לא הוגשו. לפיכך, בחלוף חמש שנים, עדיין לא נקבעו אמות מידה לחלוקת היתרי העסקה, והם מחולקים כיום לכל קבלן שמבקש זאת, ללא צורך בהוכחת היקפי העבודה שלו. כפועל יוצא מכך, ההיתרים אינם מחולקים בדרך שוויונית. הנהלת אגף מת"ש אינה שוללת היתרי העסקה מ קבלנים שאינם רשומים בפנקס הקבלנים, ואלה מוסיפים להחזיק בהיתרי העסקה בסתירה לנוהלי אגף מת"ש. הנהלת אגף מת"ש אינה אוספת נתונים על אודות צורכי הקבלנים, היקפי עבודתם ותחומי העיסוק העדכניים שלהם, שעשויים לשמש אותה בעת חלוקת מכסת היתרי ההעסקה. נמצא כי אין אחידות בין הדרישות של הנהלת אגף מת"ש לבין הדרישות של מדור תל אביב. חוסר האחידות עלול לפגוע בשוויון ההזדמנויות, בזכויות ובתנאים של ציבור הקבלנים ברחבי הארץ. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת אגף מת"ש כי עליה להבטיח שהרשומות שלה מכילות את מלוא פרטי הקבלנים. עוד נמצא כי המדורים מאפשרים למעסיקים לדווח בעק יבות על מספר ימים משתנה הנמוך מ-21 ימי המינימום שנקבעו תנאי בסיסי לקבלת שכר הנגזר מתנאי היתר ההעסקה ומן ההסכם הקיבוצי הוא העסקה בפועל ודיווח על מלוא ימי העבודה בחודש. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף מת"ש כי ההסכם הקיבוצי הסדיר את תנאי העבודה, לרבות בנושאים של מזג אוויר קשה, ימי חופשה, מחלה, חגים ועוד. אשר על כן, לא ניתן בשל טעמי נוחות של מעסיקים ועובדי מת"ש לפגוע בזכויות העובדים. התנהלות זו פוגעת גם במעסיקים שנדרשים להם עובדים אך אינם יכולים לקבל היתרים בשל הגבלה במכסה הקיימת. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות אגף מת"ש שנתן בידי המעסיקים אפשרות לדווח על העסקה חלקית של עובדים, למרות הערת מבקר המדינה בדוח הקודם. עוד מעיר משרד מבקר המדינה להנהלת אגף מת"ש כי מאחר שהעסקת עובד במשרה מלאה היא תנאי לקבלת ההיתר, עליה לאכוף תנאים אלה כלשונם. לדעת משרד מבקר המדינה, אם מעסיק דיווח על העסקת עובד פחות מחודש עבודה מלא (ולא המציא לאגף מת"ש אישורים מתאימים על סיבת ההיעדרות), על אגף מת"ש לשקול לשלול מהמעסיק את ההיתר. כל התנהלות אחרת, לרבות קביעת מדיניות שמשתנה בתדירות גבוהה, מעודדת את המעסיקים להפר את תנאי ההיתר ולדווח או להעסיק עובדים פחות ממכסת ימי המינימום. מכאן עולה חשש כי יתרת התשלומים לעובד עבור ימי העבודה הנוספים שעבד שולמה לו ישירות בלי לדווח על כך לאגף מת"ש. בדרך זו חסך המעסיק את התשלומים למס הכנסה ובגין הזכויות הסוציאליות, ו לעתים קיבל העובד תוספת שכר בלא ניכויים. יוצא אפוא שהתנהלות אגף מת"ש אפשרה מצב זה. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת אגף מת"ש על חוסר העקיבות בהתנהלותה. מחד גיסא הודיעה הנהלת האגף כי מעסיק יחויב לשלם על לא פחות מ -21 ימי העסקה ; מאידך גיסא, הנהלת האגף מפרסמת את ימי המינימום בפועל - מועטים ושונים מהנחיותיה (בכ- 19%.) נמצא כי אגף מת"ש מחשב את שכר כל העובדים על פי תעריף יומי שאינו נגזר משעות העבודה בפועל של כל עובד, אלא מחושב מתוך הנחה כי שבוע העבודה בכל מקומות העבודה שבהם מועסקים עובדים פלסטינים הוא של שישה ימים. לדוגמ ה, בכל תלושי השכר מנובמבר 2013 שהנפיק האגף לעובדים צוין כי התעריף ליום עבודה הוא 200 ש"ח. בחוזרי מת"ש מצוין כי החישוב נעשה לפי 25 ימי עבודה בחודש. מחישוב שביצע משרד מבקר המדינה עלה כי התעריף ליום עבודה לעובד המועסק חמישה ימים בשבוע הוא 227 ש"ח. משמע, עבור עובדים שעובדים חמישה ימים שבוע היה צריך לחשב את השכר לפי תעריף יומי גבוה יותר. על כן, עובדים שהועסקו חמישה י מים בשבוע קיבלו שכר הנמוך משכר המינימום שנקבע בהסכם הקיבוצי. זאת ועוד , בחישוב ימי המינימום מפחיתה הנהלת אגף מת"ש מהימים הקלנדריים את ימי שישי מתוך הנחה שכל העובדים מועסקים חמישה ימים בשבוע. ואולם, לצורך חישוב השכר היומי לעובדים , האגף מתבסס על שבוע עבודה ש ל ש ישה ימים. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף מת"ש כי חוסר העקיבות שבה הוא נוהג מטעה את המעסיקים, המסתמכים על התלושים שהאגף מנפיק לצורך תשלום השכר לעובדים, ובכך האגף פוגע בשכר העובדים . על אגף מת"ש לחשב את שכר העובדים על פי שעות העבודה ומספר הימים בפועל. לדעת משר ד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה רבה את הההתנהלות האמורה של אגף מת"ש. היעדר רישום של ותק מצטבר בתלוש השכר: נמצא כי משנת 2009 החל אגף מת"ש לציין בתלוש השכר את הוותק אצל המעסיק, אך אינו מציין את סך הוותק בענף הבניין (להלן - הוותק הענפי), המכריע לעניין חישוב שכרו ותנאי העסקתו של העובד, על אף שבידיו נתונים אלו. יתרה מכך, האגף לא הביא לידיעת המעסיק את נתוני הוותק הענפי של עובדיו שמה ם נגזר שכרם והזכויות הסוציאליות שלהם על פי החוק וההסכם הקיבוצי. בהיעדר מידע זה עלול להיגרם לציבור העובדים הפסד שכר. נמצא שאגף מת"ש גובה מכל המעסיקים עבור כל עובדי הם הפלסטינים שיעור קבוע של 4% משכרם בעד דמי חופשה , ולא רק עבור עובדים שהוותק שלהם אצל המעסיק הוא פחות מ-75 ,ימים. זאתשלא בהתאם לחוק ובניגוד להסכם הקיבוצי שקבעו כי הוותק לצורך תשלום דמי החופשה יהיה הוותק לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף מת"ש ויחידת האכיפה ל גבש במשולב תכנית סדורה לביקורת על מעסיקים שיש חשש כי הם חורגים מתנאי ההיתר. על יחידת האכיפה מוטל לפעול בעניין זה בשיתוף עם אגף מת"ש ולבצע את הבדיקה בזמן אמת. נמצא כי עובדי היחידה אינם יוצרים קשר עם אגף מת"ש על מנת לברר כמה היתרים פעילים יש בידי המעסיק הנבדק בזמן אמת, ואינם משווים בין ההיתרים שהוקצו למעסיק לבין העובדים הפלסטינים אשר מועסקים בפועל. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף מת"ש וליחידת האכיפה כי עליהם לעבוד בתור "כלים שלובים" ולאגם את המשאבים שהם ממונים עליהם כדי לאמת, ולו באופן מדגמי, את מימוש תנאי ההיתר שיש בידי המעסיקים. בביקורת נמצא כי בחלק מהמדורים תיקי המעסיקים מנוהלים ב אופן רשלני, חסרים בהם מסמכי יסוד חשובים (כגון: אישור קבלן רשום והתחייבות להעסיק את העובדים בהיקף של משרה מלאה), ולעתים אין אפשרות למצוא בהם כל מסמך עדכני. בחלק מהמדורים מסמכים שהמדורים מקבלים מהמעסיקים באופן שוטף אינם מתויקים בתיק המעסיק, וממילא לא ניתן לבצע באמצעותם בקרה על הפעילות בתיקי המעסיקים. נמצא שהמדורים הפזורים ברחבי הארץ לא פעלו באחידות לעניין רישום התיקים במערכת הממוחשבת, על אף שכל המדורים שייכים לאותה רשות מינהלית. התנהלות זו מעידה על היעדר מדיניות ברורה ואחידה של הנהלת אגף מת"ש בעניין כה בסיסי בעבודת המדורים - פתיחת תיקי מעסיקים. זאת ועוד, התנהלות זו אינה מאפשרת מתן הזדמנות שווה להצעת הצעות, וכפועל יוצא מכך היא פוגעת בעקרון השוויון. מהאמור לעיל עולה כי מלכתחילה הוקצו מכסו ת על סמך אקראיות, היעדר שקיפות וחוסר אחידות. נקודת מוצא הנשענת על חלוקה זו כדי ליצור מפתח להקצאה עתידית של היתרים גורמת להנצחת היעדר השוויון ההיסטורי. אילו הושתתה החלוקה הראשונית על אדנים של אמות מידה ברורות , היה אפשר ליצור הסדרים המסתמכים על המצב ההיסטורי ובשינויים המתחייבים מן הנסיבות. ואולם, אגף מת"ש "צילם" תמונת מצב של העסקת העובדים והכשיר אותה ללא כל בחינה עניינית ושוויונית. ברבות השנים, כשחולקו הקצאות נוספות, הן ניתנו פעמים רבות על סמך מכסות ההיתרים שהיו בידי הקבלנים מלכתחילה. כך התגבשה שיטה שלפיה יועדו מכסות של היתרי העסקה בהקצאות לא שוויוניות , והן הוסיפו אפוא לשמש בסיס להקצאות נוספות שחולקו אף הן ללא מדדים שוויוניים. הביקורת העלתה כי אין באגף מת"ש את מלוא הפרוטוקולים מדיוני הוועדה האמורה. בשל היותן של קרנות הפנסיה הוותיקות שבהסדר גרעוניות, הוחלה עליהן נוסחת הפדיון האמורה. נמצא כי אגף החשכ"ל ואגף מת"ש לא ערכו דוחות אקטואריים שהצביעו על היותה של הקופה הייעודית גירעונית המחייבת החלת הנוסחה האמורה. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף החשכ"ל כי מתוקף ת פקידו כאחראי לניהול נכסים הרשומים בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל וטיפולו בחשבונאות הממשלתית, מוטלת עליו האחריות לשמש בתפקידי בקרה ופיקוח. לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף מת"ש ואגף החשכ"ל להסדיר בכתובים את חלוקת האחריות ביניהם לניהול כספי הצבירה (ראו להלן גם בפרק על החבות האקטוארית של מדינת ישראל לעובדים הפלסטינים ולרשות הפלסטינית). עד מועד סיום הביקורת ולמעלה משנתיים מהוצאת הדוח, עדיין לא הוכן נוהל עבודה בשיתוף חשבות משרד הפנים ולא השתנה דבר בנושא הזה. כספי היטל ההשוואה שהועברו מאגף מת"ש לאגף החשכ"ל בשנים 2013 - 2006 ונגבו מכלל המעסיקים שהעסיקו עובדים פלסטינים בכל הענפים, לרבות בענף הבניין, הסתכמו ב- 31.12.13 בכ-660 מיליון ש"ח. נמצא כי כספים אלה לא הועברו לרשות הפלסטינית. כספי בול הבריאות שנוכו משכרם של כלל העובדים הפלסטינים בכל הענפים, לרבות בענף הבניין, באמצעות אגף מת"ש בשנים 2013 -2006 והועברו לאגף החשכ"ל ב- 31.12.13 הסתכמובכ-216 מיליון ש"ח. נמצא כי כספים אלו לא הועברו לרשות הפלסטינית. הביקורת העלתה כי אין העברה שיטתית וסדורה של מידע בין יחידת האכיפה לאגף מת"ש בדבר קנסות חלוטים שהטילה היחידה על מעסיקים, שלא שולמו. באגף מת"ש אין פרוטוקולים של דיוני הוועדה הפנימית בראשותו של סגן מנהל אגף מת"ש, המנמקים את השיקולים להשבת ההיתרים שבוטלו. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת אגף מת"ש לשקול הקמת ועדה קבועה שחבריה ימונו מבין עובדי משרדי הממשלה הנוגעים לעניין ; ועדה זו תדון בבקשות חריגות ותנמק את החלטותיה בכתב. נמצא כי בדיוני הוועדות השתתף נציג התאחדות הקבלנים , אף שלא נמנה עם החברים שנכללו בכתב המינוי. יתרה מכך, אף שצוין בפרוטוקול דיון הוועדה מה- 31.5.11 כי נציג ההתאחדות ישתתףבוועדות כ משקיף בלבד, מהפרוטוקול עולה כי מנהל אגף מת"ש סיכם עמדות עם נציג ההתאחדות, הן בנוגע לסיווג הקבלנים הזכאים להיתר והן לגבי חלוקת ההיתרים בין קבלני הבניין לבין קבלני השיפוצים, ופרסם חוזרים שאושרו על ידו עוד בטרם סיימו הוועדות את עבודתן. עוד נמצא כי נציג ההתאחדות השתתף באופן קבוע ופעיל גם בדיוני הוועדה להקצאה שוטפת, שאינם עוסקים רק בשאלות של מדיניות אלא שנוגעים גם למעסיקים מסויימים. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על הנהלת אגף מת"ש להציג לחברי הוועדות את המידע המלא שצורף לבקשות הקבלנים, כגון: תאור הפרוייקטים, היקפי ב נייה ומספר העובדים הנדרשים לכל פרוייקט. היוועצות אגף מת"ש וחברי הוועדות בנציג התאחדות הקבלנים חשובה וראויה לשם איסוף מידע עדכני וקבלת החלטות נכונה. עם זאת, יש להגביל ולסייג אותה בהתאם להגדרת מעמדו כמשקיף בדיוני הוועדות כדי שלא תחרוג מגדרי הייעוץ הלגיטימיים. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת אגף מת"ש כי מהפרוטוקולים עולה שנציג התאחדות הקבלנים שימש בוועדות גורם פעיל , וכי יש להקפיד שיפעל אך ורק בהתאם להגדרת מעמדו כמשקיף. נמצא שלמרות הודעות אגף מת"ש, משנת 2008 ואילך נתנו המדורים היתרי העסקה גם למעסיקים שאינם קבלנים רשומים, ולא שללו היתרי העסקה מקבלנים שאינם רשומים או שנגרעו מפנקס הקבלנים. לדוגמה, מ"מ מנהלת מדור אשקלון מסרה לצוות הביקורת באפריל 2011 כי במדור אשקלון לא מבקשים הצגת רישיון קבלן רשום מדי שנה, אלא רק במועד פתיחת התיק או בשעת החלפת עובדים. עוד נמצא כי גם כשעובד עזב מעסיק שאינו קבלן רשום, נתנו המדורים בידי אותו המעסיק אפשרות לקבל עובד חדש. בביקורת נמצא כי רק ביולי 2013 , בחלוף כחמש שנים מהודעת אגף מת"ש לקבלנים, הועבר לרשם הקבלנים קובץ בדבר קבלנים המחזיקים בהיתרים לצורך בדיקה מי אינו קבלן רשום . מבדיקת רשם הקבלנים עלה כי 688 קבלנים,שהחזיקו בכ - 3,500 היתרים להעסקת עובדים, לא היו קבלנים רשומים (כ- 13% ממכסת ההיתרים באותוהזמן). משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות אגף מת"ש על שנקט סחבת בביצוע הבדיקה והביא לגידול במספר הקבלנים שקיבלו היתרים - בין ינואר 2012 (406 ) ליולי 2013 (688,) על אף שאינם קבלנים רשומים. נמצא כי ביולי 2009 העבירה מנהלת מדור ירושלים בקשה של החברה לוועדת החריגים, להעסקת עובד מסוים שלא קיבל רישיון עבודה, על אף שמדובר בחברה בבעלות בני משפחתה. משרד מבקר המדינה מעיר כי די באפשרות ממשית להימצאות של עובד ב מצב של ניגוד עניינים על מנת ש יימנע מטיפול כלשהו בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי הפעולות שהוזכרו אינן טכניות גרידא, והן הצריכו הפעלת שיקול דעת. יש לראות בחומרה את התנהלות מנהלת מדור ירושלים על שלא נמנעה מטיפול בתיק מעסיק של חברה בבעלות קרובים מדרגה ראשונה, על אף היותה בניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוסף על התשתית הנורמטיבית הענפה האוסרת על הימצאות במצב של חשש לניגוד עניינים, על הנהלת אגף מת"ש והייעוץ המשפטי של רשות האוכלוסין לעגן בנהלים את הצורך בעריכת הסדר לניגוד עניינים ודיווח על זיקות שעלולות להעמיד עובדים במצב זה כדי לחדד את האיסור ולמנוע את הישנותו. משרד מבקר המדינה מעיר, כי כתוצאה מכך שאגף מת"ש מסר לאקטואר נתונים שנגזרו מתשלום השכר בפועל, שהיה פחות מהשכר הנדרש על פי ההסכם הקיבוצי הישן - הדוח האקטוארי, לכאורה, שגוי מיסודו. עולה חשש כיהתנהלות זו של אגף מת"ש עלולה לגרום למעסיקים להתמודד עם דרישות מצד עובדים הזכאים להפרשי שכר וזכויות סוציאליות . עקב כך, גם המדינה עלולה להימצא אחראית לדרישות אפשריות של עובדים ושל מעסיקים , כמי שבידיה אצור המידע וכמפיקה של תלושי השכר. לנוכח ממצאי דוח זה, משרד מבקר המדינה מעיר כי על אגף מת"ש ואגף החשכ"ל להשלים בהקדם את בחינת האפשרות להעברת השכר נטו לעובדים הפלסטינים באמצעות אגף מת"ש על מנת לוודא את תשלום הזכויות לעובדים במלואן. כמו כן, על אגף מת"ש ואגף החשכ"ל להתאים את נוהל הפנסיה לשינויים שחלו בתחום זה בשני העשורים שחלפו , לידע את העובדים על זכאותם לכך ולפעול בשקיפות מולם. על פי חישובי משרד מבקר המדינה, בינואר 2010 עמד השכר היומי המזערי של עובד בענף הבניין על 174 ש"ח או 198 ש"ח, בהתא מה למספר ימי העבודה בשבוע (חמישה או ש ישה). בפבר ואר 2012 עמד השכר היומי המזערי של עובד בענף הבניין על 200 ש"ח או227 ,ש"ח בהתאמה למספר ימי העבודה בשבוע. כלומר, השכר היומי המזערי בענף הבניין, בהתאמה לימי העבודה בשבוע , גדל בשיעור של 37% ו- 55% מהשכר היומי הממוצע שהיה בסיס לדוח האקטוארי (146 ,ש"ח). כלומר ההתחייבויות הצבורות של המדינה גדולות בשיעור ניכר מההתחייבויות שצוינו בדוח האקטוארי. בביקורת נמצא כי בתלוש השכר שמנפיק אגף מת"ש לעובד אין פירוט של מלוא רכיבי השכר הנגזרים מההסכם הקיבוצי, כגון שעות נוספות, הבראה, ביגוד, תשלום בגין חגים, תוספת ותק והשלמת חופשה. נמצא כי הנהלת אגף מת"ש אינה דורשת מהמעסיקים להגדיר את תפקיד העובד, ולכן אין מידע כזה במערכת הממוחשבת שלה. לפיכך, אין עובדים פלסטינים שמוגדרים כעובדי שיפוצים, והתשלום לעובדים אינו נעשה לפי תפקידם בפועל , וזאת על אף שכאמור קבלנים בסיווג קבלני שיפוצים קיבלו ומימשו היתרים להעסקת עובדים. הביקורת העלתה כי אגף מת"ש אינו מסתייע במידע המצוי אצל רשם הקבלנים כדי לבדוק, ולּו באופן מדגמי, את נכונות הצהרות הקבלנים על עבודות שבגינן הוקצו להם בעבר עובדים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהל ת אגף מת"ש בשיתוף רשם הקבלנים , לבחון את בקשות הקבלנים, אפילו באופן מדגמי, ולקבוע אמות מידה לחלוקת ההיתרים לקבלנים על סמך היקפי בנייה עדכניים. נמצא כי מעסיקים קיבלו היתרים להעסקת עובדים פלסטינים במסלול שיועד לקבלני השיפוצים, על אף שה ם מסווגים גם כקבלני בניין ובידיהם היתרים להעסקת עובדים גם כקבלנים כאלה. כך למשל, מעסיק הרשום כקבלן שיפוצים קיבל היתר אחד ככזה בעודו מחזיק ב -23 היתרי העסקה נוספים שניתנו לו בעבר כקבלן בניין. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף מת"ש שגם הנחיות אלה פורסמו ללא אמות מידה ענייניות ושוויוניות. ההנחיות לחלוקת 300 ההיתרים פורסמו כמעט חצי שנה לאחר התכנסות הוועדה לקביעת קריטריונים בבניין. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל אגף מת"ש כי בעת הדיון בוועדה לקביעת קריטריונים בבניין לא הועלה לפני הוועדה כל מידע על צורכי הקבלנים, על אף שהדיון התקיים כחודשיים לאחר המועד האחרון להגש ת הבקשות. מן הראוי היה ש אגף מת"ש יזין ל מערכת הממוחשבת את כל הבקשות לקראת דיון הוועדה. איסוף הנתונים ועיבודם היה מאפשר להציג לפני חברי הוועדה את מפת הצרכים האמתיים והעדכניים של הקבלנים. לשישה ניתן השירות האמור. .רשות ציבורית מחויבת להעביר לכלל לקוחותיה מידע בדבר השירותים שאותם הם זכאים לקבל ממנה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את התנהלות אגף מת"ש, על שלא הביא את המידע האמור לידיעת כלל ציבור המעסיקים. נמצא כי במרוצת השנים לא פ רסם אגף מת"ש לציבור המעסיקים את זכאותם להשתמש בשירותיו כדי להעביר גם את השכר נטו לעובדים באמצעות מס"ב. בפועל, בתקופת הביקורת, מכלל אלפי המעסיקים רק משרד מבקר המדינה מעיר כי עד מועד סיום הביקורת לא גובש נוהל חדש. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את התנהלות אגף החשכ"ל ואגף מת"ש; לא רק שיותר מעשור לא פעלו לעדכן את נוהלי הקופה הייעודית על פי שינויי החקיקה בישראל אלא שגם המשיכו לנהל את כספי הצבירה של העובדים הפלסטינים כמו בקרן ותיקה, גם לאחר הערת עורך הדוח האקטוארי לעניין זה. הביקורת העלתה כי במרוצת 14 ,שנה מאז ההחלטה האמורה לא הותאם נוהל הפנסיה לשינויים האמורים , וההחלטה לא יושמה . עובדים פלסטינים שלא משכו את כספי הצבירה במהלך שנות עבודתם, עם פרישתם זכאים לפנסיה בשיעור של 2% מהשכר האחרון עבור כל שנת ותק, עד תקרה של 70% .ובתנאים שנקבעו לכאורה, עובדים שהחלו לעבוד בישראל מ - 1995 ועדמועד סיום הביקורת אמורים להיות זכאים לפנסיה מהקופה הייעודית כמו בקרנות הפנסיה הוותיקות, על אף שחלק מקרנות אלה נסגרו בפני יתר העובדים במשק הישראלי בשל היותן גירעוניות. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת אגף מת"ש כי ככלל, עובד שפוטר זכאי לקבל פיצויי פיטורים לפי חוק פיצויי פיטורים ולפי ההסכם הקיבוצי. מציאת עבודה מיד לאחר הפיטורים אינה מבטלת זכות זו. אם התמזל מזלו של עובד והוא מצא מקום עבודה חדש מיד לאחר שפוטר, אין לשלול את זכותו החוקית לקבלת פיצויי פיטורים , ויש לראות בחומרה את שלילת זכויותיו, אשר אינה עולה בקנה אחד עם הוראות החוק. במועד סיום הביקורת לא הייתה חוות דעת משפטית לקביעת גובה דמי החופשה שיש לגבות מהמעסיקים. משרד מבקר המדינה מעיר כי הוראות חוק חופשה שנתית וההסכם הקיבוצי חלות על המעסיקים בעניין עובדיהם הפלסטינים ויש לקיימן כלשונן. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת אגף מת"ש כי לצורךמתן ה היתרים עליה לבחון אם פתיחת שני תיקים לאותו קבלן נחשבת ל כפילות של מעסיקים. על פי בחינה זו, עליה לקבוע מדיניות אחידה בסוגיה זו ולאכוף את ביצועה. אם מהבחינה המהותית אין הדבר בגדר איסור, הרי שעל המדורים לוודא כי הצהרת הקבלן בדבר העבודות שהוא מבצע ובגינן הוא קיבל היתרים אינן זהות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את התנהלות אגף מת"ש, המותיר היתרים בידי מעסיקים שאינם זכאים להם לאחר שהפרו את תנאי ההיתר. על הנהלת אגף מת"ש לוודא שקבלנים בסטטוסים האמורים אינם מחזיקים בהיתרים פעילים להעסקת עובדים. מהאמור לעיל עולה כי המדורים לא עורכים את הבדיקות הנדרשות, ובשל כך יש מעסיקים שפותחים יותר מתיק מעסיק אחד ומקבלים מכסת עובדים גדולה יותר מהמכסה שהיו מקבלים אילו היו מופיעים במערכת הממוחשבת כמעסיק אחד בלבד. זאת ועוד, קבלנים שתיק המעסיק שלהם הוגבל על ידי הנהלת אגף מת"ש בשל הפרת תנאי ההיתר יכולים לפתוח תיק מעסיק חדש באותו מדור או במדור אחר. לדעת משרד מבקר המדינה, הדוגמאות שהובאו מצביעות על ליקויים מהותיים בניהול תיקי המעסיקים על ידי אגף מת"ש. על האגף מו טל לבצע בדיקות למניעת כפילויות של מעסיקים רשומים, למפות את הסיבות שבגינן התאפשר הדבר ולשקול לשלול ממעסיקים היתרים שקיבלו בשל ניהול שני תיקים. על האגף להפעיל אמצעי בקרה למערכת הממוחשבת שימנעו מצבים כאלה בעתיד. בביקורת עלה כי עובדי המדורים אינם נדרשים לבחון את מסמכי הבקשות שמוגשות להם על ידי הקבלנים, לרבות טופס ריכוז הפ רויקטים, שתכליתם לוודא כי מעסיק לא יקבל היתר לכמות עובדים כפולה לאותו הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת אגף מת"ש כי יש מקום להקצות או להכשיר עובדים לביצוע הבדיקות האמורות, ולו באופן מדגמי ולשם הרתעה. נמצא כי המדורים אינם מבצעים את הבדיקות הנדרשות. כפועל יוצא מכך, נפתח למעסיקים יותר מתיק מעסיק אחד, ולכן הם זוכים למכסת עובדים גדולה מזו שהיו מקבלים אילו היו מופיעים במערכת הממוחשבת כמעסיק אחד בלבד. בביקורת נמצאו קבלנים שלהם שני תיקי מעסיק באגף מת"ש - תיק אחד כאדם פרטי והתיק האחר על שם החברה שבבעלותו. לדוגמה, בהקצאת היתרים שפורסמה בפברואר 2012 הקצה אגף מת"ש למעסיק המכונה באגף "י' - חברה לבנייה" 14 'עובדים, וגם למעסיק המכונה באגף "י פרויקטים" הוקצו 14 עובדים. בדיקה בפנקס הקבלנים מלמדת כי לשני המעסיקים האלו אותה הכתובת. הביקורת העלתה כי החברה "י' - חברה לבנייה" מחזיקה ב- 100% מהמניות של חברת "י' פרויקטים". עוד נמצא כי במדור ירושלים מתנהלים שני תיקי מעסיק של שתי חברות באותה הבעלות ; האחת מחזיקה ב-28 היתרים והשנייה- ב-15 .היתרים נמצא שהנהלת אגף מת"ש מפחיתה את ימי מזג האוויר הקשים (גשם או חמסין) בחישוב ימי המינימום. משמע, הנהלת אגף מת"ש מאשרת למעסיקים, בניגוד לתנאי ההסכם הקיבוצי וצו ההרחבה, שלא לשלם עבור ימים שבהם מזג האוויר קשה ומונעת בכך מהעובדים את מלוא התשלום המגיע להם. בביקורת נמצא כי מיולי ועד דצמבר 2013 בדקה יחידת האכיפה, באמצעות שיחות טלפון, ארבעה מעסיקים בלבד מכלל ה-18 שהתבקשה לגביהם בדיקה מיוחדת. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת אגף מת"ש וליחידת האכיפה כי בדיקה באמצעות שיחות טלפון אינה משקפת את המצב בפועל ואין בה די. מן הראוי לשלב בדיקה באתרי ההעסקה, לרבות בדיקת נוכחות העובדים, רישיונות העבודה שלהם והיתרי ההעסקה שבידי המעסיק. ואולם, נמצא כי אגף מת"ש, שברישומיו יש נתונים על אודות הוותק הענפי של העובד בישראל, אינו מיידע את המעסיק על שנות הוותק האלה. כפועל יוצא מכך, אגף מת"ש מונע מהמעסיקים את המידע הנדרש על מנת לשלם לעובדיהם את מלוא זכויותיהם מכוח ההסכם הקיבוצי. עוד נמצא כי אין פיקוח של אגף מת"ש על התשלומים שהמעסיקים אמורים לשלם לעובדיהם - ההפרש בין 4% דמי החופשה שנגבים על ידי אגף מת"ש לבין ימי החופשה שמגיעים לכל עובד על פי הוותק הענפי שלו. משרד מבקר המדינה מעיר כי אגף מת"ש לא בדק את מתכונת ההעסקה השוטפת של הקבלנים, ואת תקינותה וסדירותה (ראו להלן בפרק על תשלום השכר והזכויות הסוציאליות). כמו כן, בדיקה זו אינה עניינית לסוגיית השוויון בהקצאת משאבים בין מעסיקים ותיקים למעסיקים חדשים. עוד עלה בביקורת כי "תקופת הביניים" לא הוגדרה בחוזר 16/08 . מינהל תקין מחייב שהזמן לקבלת היתר יוגדר באופן ברור ומדיד. מן האמור עולה כי משך שנים חולקו היתרים למעסיקים לפי בקשותיהם, בלי שנקבעו מבעוד מועד אמות מידה אחידות, ידועות ושוויוניות לחלוקתם, למרות החשיבות הכלכלית הרבה שיש לשיטת חלוקת ההיתרים. לדעת משרד מבקר המדינה, פרסום חוזר 15/11 על ידי מנהל אגף מת"ש בטרם קביעת אמות מידה לחלוקת ההיתרים פגע בסדרי מינהל תקין. עבודת הוועדה לקביעת קריטריונים בבניין התייתרה שעה שחבריה אישרו להמשיך את חלוקת ההיתרים ללא כל אמות מידה, בלי שנבחנו צורכי הקב לנים העדכניים ובלי שהתחשבו בהיתרים שהקבלנים כבר מחזיקים בהם. הערות חברי הוועדה לא יצאו אל הפועל ואף לא הי יתה בהן כל תועלת משום שחבריה קיבלו את עמדת מנהל אגף מת"ש ונציג התאחדות הקבלנים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי כתב המינוי של הוועדה לא הגביל את זמן פעילותה. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל אגף מת"ש ולמנכ"ל רשות האוכלוסין כי לא נמצאו מסמכים המעידים מי החליט על אמות המידה האלה וכיצד התגבשו, ומה הייתה תשתית הנתונים שעל בסיסּה הן נקבעו. כאמור, הוועדה לקביעת קריטריונים לבניין שהייתה אמורה לנסח אותם, לא עשתה כן. סדרי מינהל תקין מחייבים ביצוע של הליך קבלת החלטות סדור ומבוסס. משרד מבקר המדינ ה מעיר לאגף מת"ש כי ככלל תיתכן קביעת תבחינים, המבדילה בין מעסיק חדש לוותיק. עם זאת, ההבחנה צריכה להיעשות בשקיפות על פי שיקולים ענייניים ואחידים, שאינם גורמים לפגיעה שרירותית בשוויון ובחופש העיסוק. בפועל, החלוקה שנקבעה העדיפה קבלנים ותיקים על פני חדשים ופגע ה בשוויון בין קבלנים המבקשים היתרי העסקה : קבלן שהחזיק בהיתרים רבים יותר זכה להקצאה גדולה ואילו קבלן שמלכתחילה החזיק במספר קטן של היתרים קיבל תוספת קטנה בלבד. חלוקה זו ה קנתה יתרון לקבלנים ותיקים שכבר העסיקו יותר מעשרה עובדים. בביקורת עלה כי חברי הוועדה האמורה קיבלו את עמדת מנהל אגף מת"ש ונציג ההתאחדות בלי שדרשו ורשמו לכך הנמקה. לפיכך, בחלוקת 4,000 ההיתריםהחדשים לא התחשבו חברי הוועדה ולא לקחו בחשבון היתרים שכבר הוקצו לקבלנים במסגרת המכסה ההיסטורית. משרד מבקר המדינה מעיר כי הצורך בחלוקה מהירהשל מכסות אינו מצדיק סטייה מה חובה לפעול בשוויון בהקצאת משאבים כ לכליים על ידי המדינה, בייחוד מאחר שלאגף מת"ש היו כמעט שנתיים להיערך לקביעת אמות המידה לחלוקת ההיתרים. יתרה מכך, בדיוני הוועדה להקצאת היתרים לא ניתן ביטוי לדחיפות ההקצאה בשל צורך ביטחוני אלא רק לדחיפות בשל מצוקת הקבלנים ומחסור בעובדים. ,כאמורהוועדה השנייה לקביעת קריטריונים התכנסה בפעם האחרונה באפריל 2012 . גם הוועדה הזאת לא הגישה מסמך מסכם ובו המלצות למנכ"ל ולא קבעה אמות מידה לחלוקת המכסה ההיסטורית, דהיינו - לא השלימה את שהוטל עליה. לדעת משרד מבקר המדינה, הנהלת אגף מת"ש כשלה בהשוואת תנאי ההעסקה של העובדים הפלסטינים בענף הבניין לעובדים הישראלים, כפי שהוטל עליה בהחלטת הממשלה מ - 1970 ובחקיקה שבאה בעקבותיה. בפועל, אגף מת"ש משמש מעין "לשכת שירות" שתפקיד ה טכני בלבד. .יתר על כן, גם לאחר כניסת ההסכם הקיבוצי לתוקף, הסכם שמכוחו הושוו תנאי העסקתם של העובדים הפלסטינים לאלה של ה ישראלים, לא הקפידה הנהלת אגף מת"ש לשמור על זכויות העובדים בהתאם לסמכויות שניתנו לה. בשל כך, עלות העסקת עובד פלסטיני קטנה בשיעור ניכר מעלות העסקתו של עובד ישראלי. מכל האמור לעיל עולה כי הנהלת אגף מת"ש אימצה את ההסכם הקיבוצי בענף הבניין רק בחלקו. כך למשל, אין מביאים בחישוב השכר את ה וותק הענפי של העובדים הפלסטינים לצורך קידום בדרגות, חישוב ימי החופשה וימי ההבראה שלהם הם זכאים. אגף מת"ש אינו אוכף על המעסיקים לשלם לעובדים את מלוא זכויותיהם החוקיות וההסכמיות. מכאן עולה חשש כי יתרת התשלומים לעובד עבור ימי העבודה הנוספים שעבד שולמה לו ישירות בלי לדווח על כך לאגף מת"ש. התנהלות זו של אגף מת"ש אפשרה , לכאורה, למעסיק לחסוך בתשלומים למס הכנסה ובגין הזכויות הסוציאליות, ולעובד - לקבל תוספת שכר בלא ניכויים46. נמצא כי לעתים רחוקות אגף מת"ש מעביר ליחידת האכיפה מידע על מעסיקים שיש חשש כי הפרו את תנאי ההיתר. נמצא כי המדורים מסווגים את המעסיקים שלא לפי הגדרות הנוהל לטיפול במעסיקים חריגים. לדוגמה, בקבצים שהעבירה הנהלת אגף מת"ש לנציגי הביקורת נכללו רישומים של מעסיקים בסטטוס חסום דיווחים, אולם במערכת הממוחשבת במדור ירושלים הם נרשמו בסטטוס חסום רישיונות. במדורים תל אביב, ירושלים ורמת גן נמצאותיקים שונים לאותו הקבלן שנפתחו לו בכפילות, על אף שמדובר באותו מספר חברה או מספר תעודת זהות. דהיינו, הקבלן הגיש בקשות כפולות להיתרים שאושרו לו, בלי שהמדורים הבחינו שמדובר בבקשות של אותו הקבלן. נמצא כי הפרשות המעסיקים וניכויי התשלומים משכר העובדים שגובה אגף מת"ש עבור כספי הצבירה לעובדים מועבר ים למשרד האוצר, ואילו התשלום מכספי הצבירה לעובדים הפלסטינים נעשה מכספים שמתנהלים במת"ש. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף מת"ש ולאגף החשכ"ל כי מן הראוי שכספים הנגבים בעבור כספי הצבירה של העובדים הפלסטינים ינוהלו בקופה ייעודית, בידי גורם אחד שיהיה אחראי הן לנכסי הקרן והן לחבויות הקרן, ותתאפשר בחינת האיזון האקטוארי של הקרן.
.משרד מבקר המדינה שם לו למטרה לטפל בנושאים חברתיים -כלכליים ולתת תשומת לב מיוחדת לאופן הטיפול של המדינה באוכלוסיות חלשות, המתקשות לעמוד על זכויותיהן, ולעתים אין מי שישמש להן לפה. ההגנה על זכויות הפרט במדינת ישראל אינה נעשית מתוך רצון טוב בלבד , אלא מדובר בחובה חוקתית וחוקית החלה על רשויות השלטון והיא נגזרת ממארג הדינים של מדינת ישראל. הזכויות החוקתיות המעוגנות בחוקי היסוד אינן אידאל נשגב או מטרה נעלה אלא הן מטילות חובות משפטיות שיש להן השלכות מעש יות על תפקודם של גופי המינהל - זרועות הביצוע של המדינה. ההגשמה של כבוד האדם באשר הוא אדם היא הבסיס לכל פעולותיו של השלטון במשטר הדמוקרטי.