משרד הפנים . היתרים להעסקת עובדים זרים בענפי החקלאות והבנייה משרד מבקר המדינה העלה כי בניגוד להחלטת הממשלה, משרד החקלאות לא בחן את מדיניות ההקצאה של עו"ז לענפי החקלאות השונים, וממילא לא הוצגו מסקנות לממשלה כמתחייב. עוד נמצא כי בספטמבר 2007 גיבש משרד החקלאות עבור ועד ת המיכון תכנית רב - שנתית לעידוד המחקר והמיכון, הכרוכה בתמיכה כספית של המדינה. אולם ועדת המיכון לא אישרה את התכנית, וממילא לא הביאה אותה לאישור הממשלה. אמנם באותו המועד פעלה ועדה לעיצוב מדיניות בנושא העו"ז בישראל, והיא בחנה את האפשרות לצמצם את מספר העו"ז באמצעות המיכון בתחום החקלאות (ראו להלן - תכנית אסטרטגית לצמצום מספר העו"ז בשנים 2009 -2015 ), אולםעל פי כללי מינהל תקין משרד מבקר המדינה מעיר כי קודם ל קבלת ה החלטה האמורה הייתה צריכה להיעשות עבודת מטה לבחינת הסיבות לאי -עמידה בתנאי ההתניה, אולם הדבר לא נעשה . עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי משרד החקלאות לא וידא את המשך העסקתם של העובדים הישראלים שנקלטו בעבודה על פי התנאי שנק בע. כמו כן יחידת הסמך , האחראית לפיקוח ולבקרה בכל הנוגע ליישום ההתניה, לא נערכה לכך עד סוף דצמבר 2008 .כמתחייב לדעת משרד מבקר המדינה, בשל חשיבות הטיפול בתלונות יש לראות בחומרה את קשרי העבודה המשובשים בין הממונה על הזכויות ובין המחוזות. אשר על כן יש לבחון מחדש את נוהלי העבודה שלהם ולהסדירם ללא דיחוי כדי ששיתוף הפעולה ביניהם יהיה מיטבי. ואולם התברר כי על אף הנוהל האמור סדרי הטיפול בתלונות לוקים בחסר: בדוח סיכום פעילות שהגישה הממונה על הזכויות לממונה על יחידת הסמך בדצמבר 2008 נכתב כי הטיפול ב -40 מ-132 תלונות שהועברו למחוזות (כ -30% ) לא הסתיים, אף שחלפו יותר משלושה חודשים ממועד העברתן ויותר משישה חודשים ממועד ההעברה של 22 מהן. אשר ל -92 תלונות שהטיפול בהן הסתיים באותה השנה ציינה הממונה על הזכויות כי הטיפול ב -39 מהן הסתיים רק לאחר יותר משלושה חודשים, וכי 21 .מהן טופלו לאחר שישה חודשים כדי להבטיח אחידות נתונים ומידע עדכני ומקוון בכל יחידותיה של רשות ההגירה שומה על רשות ההגירה להפעיל מערכת מרכזית אחת לשימושן של כל יחידותיה, ואם יוחלט להקים מערכת חדשה ראוי כי עד הקמתה יהיה חיבור מקוון בין המערכות הקיימות. . מכנה משותף והגדרות אחידות של אוכלוסיית העו"זבעלי האשרה וחסרי האשרה (לפי סוג אשרת הכניסה, מדינות המוצא, ענף ההעסקה וכיו"ב). לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים לפעול לבחינת אמינות הנתונים ולתאם בין רשות ההגירה והלמ"ס כדי שנתוניה ן יתבססו על .עולה כי משנת 2005 הצטמצמה מאוד כמות המורחקים: בשנים 2003 - 2004 הרחיקה מנה"ג מן המדינה כ- 41,000 עו"ז, וב - 2005 -2008 הורחקו כ - 17,800 עו"ז בלבד. עוד עולה כי בשנים 2003 -2004 עמדה מנה"ג ביותר מ-90% מן היעד, ואילו בשנים 2005 -2008 היא עמדה ב- 51%-70% מן היעד אף שמשנה לשנה הופחתו היעדים. כאמור, כבר בספטמבר 2007 הכין משרד החקלאות תכנית רב -שנתית לעידוד המחקר והמיכון לשם צמצום מספר העו"ז, אולם הוא לא הביא אותה לאישור הממשלה כמתחייב מהחלטת הממשלה. תכנית זו כללה מענק לחקלאים המשקיעים במיכון וסיוע למחקר ופיתוח בתחום זה בסך . כולל של208 .מיליון ש"חהתכנית הייתה אמורה להביא לידי הפחתה של כ- 6,200 .עו"ז לעומת זאת, במסמך העקרונות נקבע כי יינתן סיוע בסך 325 ,מיליון ש"ח וכעבור שש שנים יצטמצם מספר העו"ז בכ- 8,600 . מן הראוי היה שיצורף למסמך עקרונות כזה, שיישומו כרוך בתמיכה ממשלתית של מאות מיליוני ש"ח, חישוב כלכלי המנתח את העלויות (הגבוהות מן העלויות של התכנית מ - 2007) ו את התועלות של המתווה שנקבע , אולם הדבר לא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח חוסר העקביות של הממשלה ב כל הנוגע ל החלטותיה בעניין מכסות ההיתרים להעסקת עו"ז והשינויים התכופים שבוצעו בהן, על ועדת הפיקוח והמעקב להבטיח שהסיוע יינתן רק אם מספר העו"ז יצומצם על פי המתווה שנקבע. לשם כך עליה לקבוע אמות מידה וכללים לפיקוח ולבקרה, ובכלל זה אבני דרך בתקופת ההפעלה של התכנית. (ה) ועדת אקשטיין המליצה גם להקים גוף כלכלי מקצועי שיעסוק בניתוח ההשפעות של העסקת עובדים לא ישראלים על המשק ועל החברה, ויגבש המלצות לגבי מספר העובדים הלא ישראלים הרצוי ותנאי העסקתם. עד מועד סיום הביקורת לא הוקם גוף זה. .3. הסדרת נהלים : מדי שנה בשנה מאז 2005 מחליטה ועדהבין- משרדית בראשות הממונה על יחידת הסמך אם להעניק לתאגידים רישיונות ואם להאריכם. לפי סדרי מינהל תקין, ראוי שסמכויותיה של ועדה שיש לה נגיעה לציבור, סדרי עבודתה של ועדה זו ואמות המידה לקבלת החלטותיה יעוגנו בנהלים. יצוין כי בדיון שקיימה הוועדה בראשית 2007 העלו שניים מחבריה את הצורך בקביעת אמות מידה ונהלים מפורטים לקראת הדיונים הבאים, ואולם הדבר לא נעשה. אשר על כן שומה על רשות ההגירה לפעול בהקדם לקביעת נהלים לפעילות ה וועדה ולפרסמם כנדרש54 . חוזרת ונשנית התופעה של אי-ביצוע החלטות ממשלה. אשר על כן ראוי שהממשלה תורה שגורם מטעמה י נתח את הכשלים ו יפיק לקחים כדי שמצב מעין זה לא יישנה. משרד מבקר המדינה בדק השמות "מהשטח" של עו"ז בענף החקלאות שנעשו ב ספטמבר 2008 , ומצא כי בידי האגף לזרים לא היו הרשימות האמורות. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי שיתקיים הליך השמה שוויוני על האגף לזרים לבצע את השמת העו"ז "מהשטח" על פי רשימות של חקלאים שנדרשים להם עו"ז ואמות מידה שנקבעו מראש ובשקיפות. משרד מבקר המדינה מעיר כי אמנם יש חשיבות להסכמה שהושגה עם החקלאים, אולם היא הייתה כרוכה בנסיגה גדולה מהיעד שקבעה ועדת אקשטיין: על פי החלטת הממשלה האמורה, בשנת 2015 תותר העסקתם של 18,900 עו"ז, ואילו על פי המלצות ועדת אקשטיין, בשנת 2014 יועסקו רק 5,000 )עו"ז (באזור הספר המרוחק בלבד. יתר על כן, על פ י תכנית זו, מכסת ההיתרים להעסקת עו"ז בענף החקלאות לשנת 2015 גדולה ממכסת ההיתרים ל העסקת עו"ז בענף זה לשנת 1997 , שבה הצהירה הממשלה על כוונתה לצמצם במידה ניכרת את מספר העו"ז בענף החקלאות עד שנת 2002 . לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר ש המעבר החופשי של עובדים בין תאגידים הוא מעקרונות היסוד של שיטת ה תאגידים, לא די באזהרת התאגידים, וראוי כי גם גורמי האכיפה יפעלו למיגור התופעה האמורה. לטענת מפקחי אגף האכיפה שביחידת הסמך, אין להם כלים להתמודד עם התו פעה והגורם המתאים לכך הוא המשטרה, ואולם לא נמצא שיחידת הסמך יזמה עבודת מטה בינה ובין המשטרה למטרה זו. 2. לדעת משרד מבקר המדינה, הניסיון לצמצם את מספר העו"ז בענף החקלאות לא נכשל רק בגלל אי-נקיטת הצעדים שהומלצו, בהם העלאת עלות העסקתם של עו"ז וחוסר העקביות של הממשלה, שבא לידי ביטוי בהחלטותיה, אל א גם משום שהמדינה לא פעלה למציאת חלופות להעסקת עו"ז בענף החקלאות. כך, למשל, עוד בשנת 1997 הוצע בדוח צוותי העבודה להפעיל תכנית שתעודד חקלאים לקלוט 500 מובטלים ישראלים, אך היא לא יצאה אל הפועל. עלות התכנית, על פי ההצעה, הייתה 2 .מיליון ש"ח רק כעבור 12 שנים, בשנת 2009 , גובשה הצעה משותפת של משרד האוצר ומשרד החקלאות לביצוע "פיילוט" לעידוד ישראלים לעבוד בקביעות בענף החקלאות. ה"פיילוט" המוצע מיועד להעסקת 300 עובדים ישראלים במשך שנה, ו -5 מיליון ש"ח הו קצו למתן תמריצים לעובדים. ה"פיילוט" היה אמור להתחיל בנובמבר 2009 , אולם עדסוף ינואר 2010 .הוא לא יצא אל הפועל .מושתת על מדיניות אכיפה קפדנית... תאגיד המעסיק עובדים זרים חייב להקפיד הקפדה יתירה על שמירת זכויותיו של העובד. בד בבד מחויב התאגיד למלא התחייבויותיו כלפי המדינה... ובתוך כך לוודא שהעובד יועסק על פי הרשיון וההיתר... ובמסגרתם בלבד"56 . בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי צמצום מספר המעסיקים והפעלתם כתאגידים הביאו לידי פישוטו של הליך מתן ההיתרים בענף ואפשרו להסדיר את התנהלותם ואת הבקרה עליהם וליצור שקיפות גדולה יותר על סמך חובת הדיווח שלהם. ואולם נמצא כי הבקרה על פעילות התאגידים לא הייתה מעמיקה, ומת"ש לא השתמש בכל הכלים שעמדו לרשותו למטרה זו ולא יצר חיבור מקוון לתאגידים. עוד נמצא כי אגף האכיפה לא עמד ביעדים שהציב לעצמו בעניין הביקורות בתאגידים, ושיתוף הפעולה שלו עם מת"ש ועם הממונה על הזכויות לקה בחסר רב. לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות ההגירה לפעול לתיאום מלא בין יחידותיה וכן לתיאום בינן ובין יחידות משרד התמ"ת הנוגעות בדבר, ולוודא ש הן מ שתמשות בכל הכלים שהועמדו לרשותן כדי להביא לידי הגברת האכיפה על המעסיקים ועמידה ביעדים שנקבעו להן. .לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות העניין ולנוכח האמור בתקנון עבודת הממשלה, ההחלטה לבחור בשיטת הלשכות הייתה צריכה להיות מלווה בעבודת מטה מסודר ת ובכלל זה בחינת חלופות ומתן הנמקות בכתב לבחירת החלופה המועדפת. לחובת ההנמקה היה משנה חשיבות משום שההחלטה מנוגדת להמלצות ועדת אנדורן שאימצה הממשלה והיה חשש שתושפע מקבוצות של בעלי אינטרס ומכוחות שוק מנוגדים. כך, למשל, הממשלה החליטה ליישם את שיטת הלשכות בענף הסיעוד לאחר שוועדה שמינתה באוגוסט 2005 בחנה חלופות להסדר העסקתם של העו"ז והבהירה מדוע יש להעדיף שיטה זו משיטת התאגידים. בתשובתו מנובמבר 2009 מסר אגף התקציבים כי הוא "אכן ניסה להביא ליישום שיטת התאגידים כפי שהומלצה ע"י ועדת אנדורן. ברם, יישום השיטה באופן זה לא צלח מהבחינה הפוליטית, ולאחר מו"מ עם משרד החקלאות ומשרד רוה"מ התקבלה ההחלטה בדבר שיטת הלשכות". משרד מבקר המדינה מעיר כי הדוח שצורף אינו נושא תאריך ואינו חתום, לא מובאים בו שמות חברי הוועדה שחיברה אותו , הוא אינו מפרט את היקף עבודתה של הוועדה ואת המידע שעליו הסתמכה, ולא עולה ממנו שנבחנו חלופות במקצועיות כנדרש (כגון בחינה של יחס עלות -תועלת ויתרונות לעומת חסרונות). ממסמכים שהגיעו לידי משרד מבקר המדינה עולה כי גופים בישראל העוסקים בתיווך כוח אדם ומביאים לארץ את העו"ז משלמים לחקלאי בעל ההיתר 1,000-3,000 דולר בעבור כל עו"ז כדי שיביא את העו"ז לישראל באמצעותם. מכאן שגם למעסיקים , בעלי ההיתרים, יש עניין בהבאת עו"ז מחו"ל. נמצא כי הפעולות האמורות לא הושלמו, ובנובמבר 2008 אישר מנהל רשות ההגירה דאז, מר יעקב גנות, להביא עו"ז מתאילנד לענף החקלאות שלא באמצעות IOM (ראו להלן- מדיניות שמים סגורים). כאמור, בספטמבר 2006 החליטה הממשלה כי העו"ז בענף החקלאות יועסקו באמצעות שיטת הלשכות. בה צעת ההחלטה שהגיש אגף התקציבים שבמשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים) לאישור הממשלה לא צוינה החלופה של שיטת התאגידים ולא הובאו הסברים והנמקות לבחירת החלופה של שיטת הלשכות, כמתחייב מתקנון עבודת הממשלה, אף על פי שהצעה זו הייתה שונה מהצעת ההחלטה המקורית שהגיש אגף התקציבים ולא תאמה להמלצת ועדת אנדורן להפעיל את שיטת התאגידים. הממשלה, מצדה, לא דרשה שיוצגו לה חלופות והחליטה , לדעת משרד מבקר המדינה, ללא תשתית הולמת. משרד מבקר המדינה מעיר כי כל משרדי הממשלה הנוגעים בדבר ידעו שיש לגבש בדחיפות הסדר עם IOM , שהרי באוגוסט 2008 קבעה הממשלה כי יש להסדיר את הנושא בתוך חודשיים. לפיכך הקמתה של רשות ההגירה אינה מצדיקה עיכוב. במרס 2009 כתבה הלשכה המשפטית של משרד התמ"ת לאגף התקציבים, בין היתר, כי עיכוב של יישום התכנית עלול להביא לידי הורדת הדירוג של ישראל בנושא הסחר בבני אדם בידי מחלקת המדינה של ארצות הברית 28 , ולגרום להטלת סנקציות כלכליות על המדינה. בפועל עד ינואר 2010 לא הוסדרהנושא. עד ינואר 2010 לא נחתם ההסכם הבילטרלי בין ישראל לתאילנד. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל החשיבות הערכית-מוסרית של נקיטת פעולה כנגד גביית העמלות המופרזות מן העו"ז על משרדי הפנים והחוץ לפעול במהירות ובנחישות לחתימת הסכם בילטרלי בין המדינות . ארבע שנים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה מיולי 2005 וכשנתיים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה מאוגוסט 2007 עדיין לא הסדירו משרדי התמ"ת והפנים את נושא גיוס העו"ז והפיקוח על גביית העמלות - לא לגבי עו"ז מתאילנד (לענף החקלאות) ולא לגבי עו"ז ממדינות אחרות: לא נחתמו הסכמים בילטרליים, ולא הוקמו מנגנוני פיקוח באמצעות IOM או בהסדר אחר, ובפועל ממשיכים להגיע לישראל עו"ז ממדינות שידוע כי נגבים בהן עמלות מופרזות תמורת הזכות לעבוד בישראל. להסכמים הבילטרליים חשיבות רבה לביסוס מעמדה של ישראל בעולם, ל ביסוס יחסי ישראל ומדינות המוצא של העו"ז ולהבטחת מעמדם של העו"ז. יודגש כי ככל ש נדחית הסדרת הנושא נמשכת הפגיעה בזכויות העו"ז ומופעל לחץ להבאת עו"ז חדשים, שייאלצו לשלם דמי תיווך מופרזים. אשר על כן אין די בהחלטות ויש לפעול בנחישות ליישומן. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי היה שיעדי היחידה ייקבעו על פי החלטת הממשלה . משהוחלט על יעדים אחרים היה על רשות ההגירה להעלות זאת לפני הממשלה, ואולם לא נמצא שהדבר נעשה. משרד מבקר המדינה העלה כי היועץ למנכ"ל משרד החקלאות דיווח ליועצת שר החקלאות שההחלטה האמורה בוצעה, וכך מסר השר בדצמבר 2007 למזכיר הממשלה דאז, במענה על פנייתו, אף שההחלטה לא בוצעה במלואה . משמע שה מידע שמסר שר החקלאות למזכיר הממשלה לא היה מדויק לכאורה. לפי נתוני מערכת "אביב" של רשות ההגירה, בדצמבר 2008 היו רשומים כ- 1,700 עו"ז ללא רישיון וללא מעסיק חוקי בענף החקלאות (כ-6% מסך העו"ז בענף). הביקורת העלתה כי רשות ההגירה לא השתמשה בנתונים אלה לאיתור העו"ז ולהשמתם, ובהנחיות שפרסם מת"ש לא נקבע כי לפני הבאת עובדים מחו"ל יש לפעול להשמת העו"ז שרישיונם פג אצל החקלאים הזכאים למימוש ההיתרים, על פי מדיניות שמים סגורים. מן האמור לעיל עולה כי לא נעשה מאמץ להשמתם של עו"ז השוהים בארץ ללא רישיון תקף בעבודה: לחקלאי יש תמריץ כלכלי להבאת עו"ז מחו"ל, ורשות ההגירה אינה פועלת למילוי ההיתרים באמצעות העו"ז השוהים בארץ. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות זאת בחומרה. משרד מבקר המדינה מעיר כי שומה על רשות ההגירה להסדיר שיתוף פעולה זה, שכן אף ששני הגופים פועלים באותה הרשות יעדיהם שונים. נוסף על כך, ייתכן שיש מקום לשקול להפעיל בעתיד יחידת אכיפה אחת, שתהיה מוסמכת הן להרחיק עו"ז מן המדינה והן לאכוף את החוק על המעסיקים. . לדעת ועדת רכלבסקי, אחד הגורמים שפגעו בטיפול בנושא העו"ז היה ביזור הסמכויות בנושא בין גורמים רבים, ואולם יישום החלטות הממשלה שביקשו לשנות מצב זה היה אטי ביותר: אף שההחלטה להקים את רשות ההגירה התקבלה עוד בשנת 2002 , רק ביולי 2008 ,היא הוקמה בפועל ועד מועד סיום הביקורת , אוגוסט 2009, לא רוכזו בה כל הגופים והסמכויות שיועדו לה. יתר על כן, שיתוף הפעולה בין הגופים שכבר רוכזו בה, בהם מת"ש, מפקחים מיחידת הסמך ויחידת עוז, לא הוסדר והוא לוקה בחסר רב. (א) משרד מבקר המדינה בדק את ביצוען של ביקורות מקיפות בתאגידים בשנים 2006 -2008 . אשר לשנת 2006 נמצא דוח מסכם של ביקורת מקיפה שעשה מחוז תל אביב והמרכז ב -18 תאגידים ובאתרי הבנייה שבהם היו עובדיהם. לא נמצאו דוחות המעידים על ביצוע ביקורת דומה בכ-20 התאגידים האחרים שבשאר המחוזות באותה השנה. אשר לשנים 2007 -2008 לא נמצא שנעשו ביקורות מקיפות, אף שכאמורהן היו אמורות להיעשות בכל התאגידים לפחות פעמיים בשנה. מבדיקת מסמכי הבקשות של התאגידים לקבלת רישיונות לשנת 2008 ( עלה כי מוסרי הבקשות של שישה תאגידים 16% ) הזדהו כבעלי תפקידים שהם לכאורה נושאי משרה, ואולם התאגידים לא מסרו את פרטיהם במסמכי הבקשה ולא צירפו תצהירים שלהם. אף על פי כן אישר משרד התמ"ת את הבקשות. הבדיקה העלתה כי היעד שקבעה לעצמה יחידת עוז לשנת עבודתה הראשונה, דהיינו יולי 2009- יולי 2010 , הוא יציאה של 15,500 עו"ז חסרי אשרה מן הארץ, מהם 5,500 מורחקים ו- 10,000 יוצאים מרצון. יעד זה אינו עולה בקנה אחד עם היעדים שנקבעו בהחלטת הממשלה . מנתוני הממונה על הזכויות עולה כי ב - 2008 היא העבירה לממונה על האכיפה המינהלית 24 המלצות לביצוע שימועים לתאגידים בגין הפרות של תנאי ההיתר, כגון אי-מילוי חובות כלפי העובדים ודיווחים לא נכונים למת"ש, ואולם מבדיקת נתוני הממונה על האכיפה המינהלית עולה כי בשנת 2008 נעשו שני שימועים בלבד. לא נמצאו מסמכים המעידים שיתר ההמלצות נבחנו או נשקלו. (ג) שירותי תרגום : עוד העלתה הבדיקה כי אף שמרבית התלונות מתקבלות אצל הממונה על הזכויות בשעות קבלת קהל, אין לה שי רותי תרגום בשעות הללו. מטבע הדברים הדבר פוגע באיכות השירות לעו"ז ובאיכות הטיפול בתלונ ות. יצוין כי לא אחת הסבה הממונה על הזכויות את תשומת לבו של הממונה על יחידת הסמך לצורך שלה בשירות זה, ואולם עד מועד סיום הביקורת לא נעשה דבר להסדרת העניין. משרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר על חשיבות התרגום ועל הפגיעה בזכויות העו"ז בהיעדרו55, .וראוי כי רשות ההגירה תסדיר נושא זה ללא דיחוי
במסגרת המלצתה להעסיק את העו"ז באמצעות תאגידים ציינה ועדת אנדורן כי "אחת ממטרותיה של השיטה המוצעת הינה ייעול הפיקוח והאכיפה על מעסיקיהם של העובדים הזרים". על חשיבות הפיקו ח והאכיפה עמד גם בית הדין הארצי לעבודה בקבעו כי "'משטר התאגידים'