משרד המשפטים . פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית .מנתונים שמסרה הפרקליטות, מספר התביעות עקב הליכים פליליים עומד על .תביעות ספורות בכל שנה. כך למשל, בשנת 2019 הוגשותשע תביעות עקב .הליכים פליליים, מתוכ ן שלוש תביעות נגררות. זאת כאשר, על פי נתוני .הפרקליטות, בשנת 2019 הסתיימו הליכים ב- 4,408 תיקים פלילייםוהורשע ו 84% .מהנאשמים, אך יש לציין כי הנתונים מתייחסים לכלל התיקים הפליליים ולא רק .לתיקים שהם רלוונטיים להגשת תביעה אזרחית בעקבות הליך פלילי. .מומלץ כי משרד המשפטים יבחן, בתיאום עם החשב הכללי, עריכת מסמכים גנריים .בחלוקה נושאית, לשימוש הגורמים הרלוונטיים שבמשרדים השונים. למשל, טפסים .עבור יחידות הרכש ומינהל הדיור הממשלתי או גורמים הנמצאים בקשר עם ספקים או .צדדי ג' אחרים. .נוכח הקשיים באיסוף ראיות שהוצגו ופוטנציאל הנזק הכלכלי וההרתעתי העולה מהם, .מומלץ כי משרד המשפטים יוציא הנחיה ללשכות המשפטיות בגופי הממשלה בדבר .הצורך בהקפדה על תיעוד של מהלכים ושמירת מסמכים, ובייחוד כאלה הנוגעים .לאינטרסים של המדינה, ובדבר אופן התיעוד. מומלץ לגבש טפסים רשמיים שיתוו הליך .בניית תיק ראיות המבוסס על תשתית ראייתית מספקת לקראת הכנת תביעה בהליך .משפטי יזום. .בפגישות עם גורמים בכירים במשרד המשפטים, במשרד האוצר ובגופים ממשלתיים .נוספים עלה כי הליך איסוף הראיות וגיבושן לקראת תביעה אזרחית יזומה כרוך בקשיים .כמו: תחלופה גבוהה באיוש התפקידים בגוף הממשלתי פוגמת בזיכרון הארגוני ובשיתופי .הפעולה; העובדים חוששים מחשיפת כשל ניהולי בגוף הממשלתי אגב בניית תיק .הראיות; מסמכים חשובים להכנת התביעה לא נשמרו או אבדו; ניסוח לא מיטבי של .מסמכים שנלוו לה סכמי ההתקשרות כגון אגרות חוב, שעבודים וכתבי התחייבות 114 .ונזקים מקצועיים-משפטיים אחרים. .מטרת הפניית מקרים לנתיב של יישוב סכסוך היא להביא לסיומה של המחלוקת .במהירות ולחסוך למדינה משאבי זמן וכסף. מומלץ כי משרד המשפטים יבחן אם נדרשת .הסדרה והאחדה של אופן הפנייה לממונה על המחוז או לגורם אחר שייקבע (ובכלל זאת .של זהות הפונה מטעם המדינה לבירור ההליך), וכן קביעה במסגרת הנחיה של פרק .הזמן שבו נדרש אותו גורם לערוך את הבירור בפניו, בהסכמת משרד הפנים . עוד מומלץ .כי הפרקליטות תערוך מיפוי של כלל הסכסוכים טרום תביעה שהיא מעורבת בהם, .ובכללם אלה שבהם הרשות המקומית היא זו שטוענת לפגיעה בזכויותיה, ותוודא מימוש .הנחיות היועץ המשפטי לממשלה והנחיות משרד הפנים בדבר יישוב סכסוכים מחוץ .לכותלי בית המשפט בכלל המקרים הנ"ל. .עוד עולה מנתונים שמסרה רמ"י כי נכון לחודש מאי 2018 סך מצבת החובותהמשוערכת .בגין דמי חכירה שנתיים שעמדו לגבייה היה כ-2.4 מיליארד ש"ח. מתוכם כ-394 מיליון .ש"ח נמצא ו בטיפול משפטי. כלומר רמ"י העמידה לגבייה רק 16% מחובותאלו. מומלץ כי רמ"י תבצע מעקב ממוחשב אחר גיול החובות באופן שוטף למניעת התיישנות .חובות ולפעול להגדלת היקף התיקים המועברים לטיפול משפטי. עוד מומלץ כי, בייחוד, .בכל הנוגע ל חברות ותאגידים בעלי חובות גבוהים יבוצע מעקב שוטף אחר איתנותם .הכספית, לשם קבלת אינדיקציות על הרעה צפויה במצב החברות, בדרך שתתרום .למימוש גביית חובותיהם כלפי רמ"י. .מנגנון לאיתור הפרות של הסכמי התקשרות אינו מבוסס דיו בפרקטיקה המקצועית ש ל .גופי ממשלה. מהמענה לשאלון עולה כי ב -41% מהגופים המשיבים אין כלל מנגנון .מובנה לאיתור החובות וההפרות של הסכמים, ובכלל זה אין נוהל עבודה מתוקף לאיתור .ולמיפוי חובות והפרות. .מומלץ כי החשב הכללי ינחה את חשבי המשרדים והגופים הציבוריים לקיים התייעצויות .רבעוניות ויעקב אחר עמידת החשבים והיועצים המשפטיים של כלל הגופים בהוראות .התכ"ם בעניין זה, תוך הסתייעות ביחידה לאכיפה אזרחית לתכנון פעולות האכיפה .הנדרשות מהמעקב. כן, מוצע לפרסם מידי שנה, בקרב כלל משרדי הממשלה, את .המשרדים אשר זכו לקבל תמריצים בגין פעילותם בגביית חובות ולבחון יעילות המודל .הקיים. .מהתרשים עולה כי בשנים 2017 - 2019 חלה ירידה בכמות התיקים שהופנו למחלקה .המשפטית. בשנת 2017 הועברו432 תיקים למחלקה המשפטית, ואילו בשנת2019 חלה .ירידה של 25% בפניות והופנו 323 תיקים בלבד. במהלך הביקורת בשנת 2020 , חלה .עלייה במספר הפניות ביחס לשנת 2019 , והופנו406 ,תיקים למחלקה המשפטיתזאת .למול כ- 2,800 -2,400 איתורי פלישות בכל שנה בשנים הנ "ל. לנוכח היקף החוב הנאמד ב - 5 מיליארדי ש"ח נומינאלי, המהווים יתרה של 15.3 .מיליארד ₪ נכון ל - 31.12.2020 , על רמ"י להמשיך לפעול לגבייתו. בין היתר, מומלץ .להשלים גיבוש נוהל בנושא גביית חובות. יש לציין לחיוב את פעולותיה של רמ"י לייעול .הליכי הגבייה, ועליה להוסיף ולפעול לצמצום מצבת חובותיה בהתאם לתכנית .האסטרטגית שגובשה על ידה. .עוד מומלץ כי רמ"י תבחן גיבוש מתכונת עבודה קבועה שביסודה יעד רב שנתי לצמצום .נרחב בהיקף החוב ולפעולה שוטפת לגביית חובות שוטפים בסמוך להיווצרותם. על .התוכנית להישען על מעקב שוטף אחר היקף חובותיה תוך ניתוח וגיבוש תכנית גבייה .מתועדפת ומותאמת לגורמים התובעים: המחלקה המשפטית, עורכי הדין החיצוניים .והפרקליטות. כמו כן, מוצע כי הנהלת רמ"י תקבע יעדים מדידים של פתיחת תיקים, .גביה בפועל, טיפול ותעדוף של הטיפול בתיקים הגדולים, ותפקח על הביצוע בפועל. .מהלוח עולה כי משנת 2016 ועד אמצע 2020 הוגשו312 בקשות בסך הכול, ונמחקו .חובות בסך של כ-580 .מיליון ש"ח .יוער כי משרד האוצר כתב בתשובתו כי הנתונים המוצגים בטבלה, שנמסרו על ידי .חשבות רמ"י, אינם תואמים לנתונים שבמשרד האוצר. בעניין זה מסרה רמ"י כי בטבלה .מרוכזים נתונים על מספר התיקים שנדונו ברמ"י על ידי הוועדה המשרדית למחיקת .החובות בהתאם לסמכויותיה. מוצע כי הגופים יבחנו יחדיו את הנתונים על מנת ליישב .את אי-ההתאמות . מוצע כי הפרקליטות תפעל להסדרת נוהל עבודה מתוקף, ותבחן את כל המקרים .המתאימים לאכיפה אזרחית משלימה להליך הפלילי כדי להגן על זכויות המדינה. .לשם כך, מומלץ לקבוע קריטריונים לבחירת התיקים המתאימים לאכיפה אזרחית .ולמסד מנגנון לאיתור כל התיקים הפליליים שהסתיימו בהרשעה, העומדים .בקריטריונים אלו. מיפוי מיטבי שי תעדף את הקצאת המשאבים של ה פרקליטות, .ראוי שיתבצע באמצעים טכנולוגיים תוך יצירת ממשק מקוון במערכת המחשוב של .הפרקליטות ויצירת חיווי, עם סיום הטיפול בתיק הפלילי או במהלכו, לפרקליט .אזרחי שיבחן אם יש מקום להגיש תביעה אזרחית. על הפרקליטות לפעול לקידום .הנושא תוך מתן הכלים לפרקליטים לאיתור המקרים המתאימים לביצוע משימה זו. .עלה כי לאחר פעולות הטיוב והגבייה סך החובות של הגופים הממשלתיים לרמ"י .מסתכם בכשלושה מיליארד ש"ח מתוך החוב הנומינאלי הכולל של רמ"י בסך של כ-7.8 .מיליארד ש"ח נכון ליוני 2019 . מסכום זה כ-1.7 מיליארד ש"ח הוא חוב של ה חברות .המשכנות, וכ -700 מיליון ש"ח של מינהל הדיור הממשלתי. סך החובות של הרשויות .המקומיות עמד על כ-302 מיליון ש"ח בחלוקה הזאת: דמי חכירה שנתיים– כ-188 מיליון .ש"ח 77 ,דמי שימוש – כ-71 מיליון ש"ח ודמי היוון – כ-43 מיליון ש"ח. בביקורת עלה כי השימוש במנגנון ניהול הליכי יישוב סכסוכים לפני הממונים על .המחוזות במשרד הפנים, בשנים 2019-2017 , אינו גדול והסתכם בעשרות אחדות של .תיקים ושרובו התמקד בהתדיינויות בעניין חיובי ארנונה של משרדי הממשלה בידי .הרשויות המקומיות. בשנים האמורות ניהל מינה ל הדיור הממשלתי 197 תיקי השגה .בהיקף כספי כולל של 534 מלש"חבטיפול עורכי דין מייצגי המדינה. עוד עלו קשיים .במימוש ההנחיה בשל היעדר לוחות זמנים קצובים להליך 110 , ונמצא כי עורכי הדין אינם .ממהרים להשיב לפניות לשכות הממונים על המחוזות לצורך תיאום ישיבות, באופן .המעכב את בירור הסכסוכים. במספר מקרים חריגים אף נסגרו תיקים מחוסר מעש נוכח .משך הזמן הארוך שחלף מבלי שהתקיימו בו הליכים למרות פניות חוזרות ונשנות .לצדדים. .מנתונים שמסר החשכ"ל לצוות הביקורת עולה כי עד סוף שנת 2020 הסתיים .פרויקט מיפוי חובות חייבים במשרדי הממשלה במסגרתו מופו ב-54 גופים .ממשלתיים כ- 5,005 סוגי חיובים31, "ופרויקט הגבייה" לגיול וטיוב החובות הסתיים .בכ-40 גופים ממשלתיים. .יש לראות בחיוב את תהליך המיפוי שבוצע בגופים הממשלתיים, מיפוי זה הכרחי .לצורך מקסום השימוש בכלי האכיפה באופן מושכל ויעיל. על משרד האוצר .להמשיך לפעול להשלמת פרויקט הגבייה בכל הגופים הממשלתיים בשים לב .להיקף התקציבי, לכמות ולמורכבות של החובות כלפי גופי הממשלה ולהיקף .ההתקשרויות עם ספקים. .מהתרשים עולה כי בארבע השנים האחרונות רוב הגופים המשיבים (כ-70% ) לא ביצעו .סקר סיכונים לגבי הזכויות העומדות להם הניתנות לאכיפה32 . .מהתרשים עולה כי רק בחמישה מן הגופים המשיבים ( 15% )33 נוסח מסמך מדיניות .הקובע את סדרי העדיפויות לטיפול בזכויות. .הנתונים העולים מהתרשימים מלמדים ש -68% מהגופים לא ביצעו סקר סיכונים לגבי .זכויות הניתנות לאכיפה ו-85% .לא גיבשו מדיניות לתעדוף הטיפול בפגיעה בזכויות .לשם יישום מיטבי של החלטת הממשלה, הוראות התכ"ם וכללי מינהל תקין, על כלל .גופי הממשלה והחשבות בפרט, לגבש מסמכי מדיניות שיתוו את תעדוף הטיפול בזכויות .בהתאם לסקרי הסיכונים. מומלץ כי החשב הכללי יעקוב אחר עריכת סקרי הסיכונים .וגיבוש מדיניות תעדוף הטיפול בפגיעה בזכויות בכלל משרדי הממשלה והגופים .הממשלתיים. .בביקורת נמצא כי בחירת המקרים והתיקים המשפטיים שבהם מופעלים כלי אכיפה .אזרחית, שעשויים להיות רבי -עוצמה, אינה נעשית באופן שיטתי. ממסמכים של .הפרקליטות עולה כי חסרה מתודולוגיה סדורה לזיהוי מטרות, לתעדופן ולבחירת .היעדים. .מומלץ כי החשכ"ל יקיים ישיבה תקופתית בעניין מיפוי הסיכונים בכלל משרדי .הממשלה ויגבש מדיניות כלל -ממשלתית לתעדוף הגבייה והאכיפה, וכן להפקת .לקחים בקרב חשבי המשרדים בעניין הליכי תביעה המתנהלים והליכים שהסתיימו. .יש לציין לחיוב את פרויקט ניהול הסיכונים באכיפה אזרחית שמובילה הפרקליטות. .מדובר בתהליך שמבוצע לראשונה בתחום ויש לקוות כי עם סיומו יינתן בידי המדינה כלי .אפקטיבי לניהול מתוכנן ומושכל של משאבי האכיפה האזרחית, כדי שלא תיעשה באופן .אקראי. .עם זאת מעורבות הגופים הממשלתיים בפרויקט הייתה רק בשלב דירוג הסיכונים ובאופן .וולונטרי, כך שלמעשה חלקם היה בביצוע אופטימיזציה של המשאב הפרקליטותי ולא .ניהול סיכונים עצמאי. לדעת משרד מבקר המדינה אין בעבודת הפרקליטות לייתר את .הצורך בהליך ניהול סיכונים שיתבצע באופן ישיר ועיתי על ידי הגופים הממשלתיים .כמתחייב בהוראות התכ"ם. .מומלץ כי משרד האוצר יגבש הנחיה לכלל הגופים הממשלתיים לקיים הליכי ניהול .סיכונים במ שרדיהם, וכי משרד המשפטים ילווה הליך זה בהנחיה מקצועית משלימה .ליועצים המשפטיים בגופים הממשלתיים. .הפרקליטות אינה מודדת באופן אחיד את כלל סוגי פעילות האכיפה היזומה שנוקטת .המדינה, בדרך שתאפשר לבחון את מידת עמידתה ביעדיה לאשורה. בביקורת עלה כי .פרקליטויות מחוז מונות את מבצעי האכיפה באופן לא אחיד כך שבמחוז אחד נמנים כל .תוצרי מבצע האכיפה באופן נפרד ומצטבר, ואילו במחוז אחר נספרים כל התוצרים תחת .מבצע אכיפה אחד. ייתכנו מבצעים העונים על כמה יעדים ומדדים ולכן נספרים יותר .מפעם אחת, בכל אחת מהקטגוריות40 . .מדידה כאמור, הנסמכת על גורם אנושי ותלויה בפרשנותו, עלולה לפגוע ביכולת ביצוע .תהליכי בקרה אפקטיביים, ביכולת להעריך אם מושגות המטרות והיעדים שהוגדרו, .ולהוביל להסקת מסקנות וגיבוש תכניות עבודה עתידיות לא מדויקות. .מומלץ כי הפרקליטות, והיחידה לאכיפה אזרחית בפרט, יתוו שיטת מדידה אחידה לכלל .הפרקליטויות שתשקף באופן מהימן את מכלול הפעילות המבוצעת בתחום האכיפה .האזרחית ואת תוצריה כדי לקבל תמונה מדויקת יותר בנוגע להגשמת יעדיה ולצד זאת .תשלב בהם מדדים איכותניים. כמו כן מוצע לפרקליטות לעבור למערכת מדידה .אוטומטית המתבססת על נתוני התיקים במערכת הממוחשבת (תנופ"ה) 41 כדי לקבל .תמונה מהימנה יותר בנוגע להגשמת יעדיה. .בסמוך למועד השלמת הדוח אירעו במהלך חודש מאי 2021 מעשי אלימות רבים ברחבי .ישראל בהם נגרמו נזקים לאנשים בגוף וברכוש (דירות, רכבים ועוד) וכן נגרמו נזקים .לרכוש ציבורי ובכלל זה למבני צי בור, לבתי כנסת, לתשתיות, לניידות משטרה ועוד. .המדינה צפויה לשלם פיצויים לנפגעי פעולות איבה באמצעות רשות המיסים - הקרן .לפיצויים. כמו כן, למדינה יהיו הוצאות נוספות בגין הפגיעה ברכוש הציבורי. .מקרים אלו מחדדים את הצורך בפעילות אכיפה אזרחית, לצד ההליכים הפליליי ם, .ובפרט כלפי מי שהורשע בהליך הפלילי, להשבת הכספים שישולמו מהקופה הציבורית. .לצד שיקולי כדאיות כלכלית בהגנה על זכויות המדינה ושיקולים אחרים, מומלץ כי .הפרקליטות תשקול את התועלת ההרתעתית מפני עבירה על החוק בכלל ולאו דווקא .מפני עבירה מסו ימת, הטמונה מעצם הגשת התביעה ואת השמירה על העיקרון שלא .ייצא נשכר מי שלא שילם את חובו. לצורך כך, תנסח קריטריונים למיפוי ובחירת מקרים .שבהם יש לנקוט הליכים אזרחיים בשל שיקולים נוספים, ובהם שיקולי מדיניות והרתעה, .ובייחוד כלפי מפגעים באירועי טרור או כלפי עיזבונם. .אולם הנתונים לעיל אינם עולים בקנה אחד עם הנתונים המופיעים בדוח הכספי של רמ"י .ליום 31.12.19 לפיו מצבת החובות הייתה כשלושה מיליארד ש"ח בלבד. רמ"י מסבירה .את הפער בכך שהחוב שמוצג בדוח הכספי הוא החוב הריאלי לגבייה מתוך סך כול .החיובים במערכות של רמ"י . מומלץ כי רמ"י תבצע התאמה בין נתוני התוכנית .האסטרטגית לבין הנתון המופיע במאזן המדינה. .מומלץ כי רמ"י תפעל למול החשב הכללי, ותוך התייעצות עם מחלקת ייעוץ וחקיקה .במשרד המשפטים ועם הפרקליטות האזרחית, למיסוד מנגנון להסדרת חובות הגופים .הממשלתיים לרמ"י וכי רמ"י תגבש תכנית ותפעל לגבייתם. עוד מומלץ כי רמ"י תגבש .תכנית דומה לגביית חובות הרשויות המק ומיות בתיאום עם משרד הפנים והרשויות .המקומיות ותפעל לגבייתם. .מהמיפוי עלה כי מספר התיקים שהעבירה רמ"י לטיפול על ידי עורכי דין חיצוניים נמוך .באופן ניכר ביחס למספר התיקים שבהם נצברו חובות, ונמצא במגמת ירידה בשנים .האחרונות. בשני ם 2017 – 2018 הועברו לעורכי דין חיצוניים 63 תיקי חוב של מעל .75,000 ש"ח מתוך כ- 2,500 תיקים, מהם29 תיקי חוב בגין אי-תשלום דמי שימוש שהם .3% בלבד מכלל התיקים בהם קיים חוב זה, ו-33 תיקי חוב בגין אי-תשלום דמי חכירה .שהם 2.2% .בלבד מהתיקים .בביקורת עלה כי קביעת היעדים שנגדם מכוונים מבצעי אכיפה תלויה במידה רבה .במידע המתקבל מהמשטרה וכן ממשרדי ממשלה וגורמים נוספים, כשהיעדים נבחרים .על ידי גורמים אלו שלא על פי מדיניות סדורה או אמות מידה ברורות דיין. .אכיפה משולבת טומנת בחובה, מעצם מהותה, פוטנציאל להפעלת כוח שלטוני עוצמתי .כלפי הפרט. משכך, ראוי כי השימוש באכיפה משולבת ייעשה תוך הגדרת מדיניות .ברורה ומתואמת בין רשויות האכיפה ביחס לבחירת היעדים ושמירה על איזון בין הרצון .להפעיל אכיפה אפקטיבית לבין החובה לשמור על זכויות הפרט. .בביקורת עלה כי הליך פתיחת דיווח ופנייה במערכת הפניות הממוחשבת ארוך ומסורבל. .בין היתר, נדרשת קבלת הרשאה על מנת להשתמש במערכת גם במקרים של דיווח חד .פעמי, וכי המענה לבקשת הרשאות אורך זמן ומעכב את הטיפול בפנייה. מנהל מינהל .הרכש הממשלתי במשרד האוצר ציין שממשק המערכת לא נוח ולא אינטואיטיבי וכי יש .תקלות תפעוליות במערכת. עוד עולה כי מנהלי הרכש בגופים השונים שנתקלים בחריגה .מהתקשרויות מעדיפים לדווח על פערים שהתגלו מול הספקים באמצעות הדוא"ל ולא .דרך המערכת האמורה. .מהנתונים ומהתרשים עולה כי בשנים 2017 - 2020 ( שבעה21% ) מהגופים המשיבים .קיימו התייעצויות רבעוניות לאיתור חובות ולזיהוי פגיעה בזכויות המשרד בהתאם .להוראות התכ"ם, ומתוכם רק משרד ממשלתי אחד קיבל תמריצים בסך של כ-4 מיליון .ש"ח עקב מהלכי התייעלות בייזום תביעות שנקט. .הביקורת העלתה כי בשנים 2019-2018 לאהוגשו תביעות אזרחיות להשבת כספי פיצויים .ששולמו לנפגעי הטרור. יש לציין כי בשנים אלו אושרו 374 נפגעים בגין 93 אירועי .פעולות איבה. בשנת 2019 שילם המוסד לביטוח לאומי ל- 5,237 נפגעי פעולות איבה , .תשלומים בסך של כ-540 מיליון ש"ח121. .נכון למועד סיום הביקורת לא קיים בפרקליטות מנגנון אחיד וסדור לאיתור וזיהוי .התיקים שהתקיימ ו בהם הליכים פליליים והם בעלי פוטנציאל אכיפה אזרחי .ומינהלי. עוד עלה כי חסר ממשק טכנולוגי בין הפרקליטות הפלילית לאזרחית. .ואולם בביקורת נמצא כי המדינה משתה ה בנקיטת פעולות לצורך שמירה על זכויותיה . .שיהוי זה אף עשוי לגרום להתיישנות הזכויות הרלוונטיות 104 ובכך להביא לפגיעה בזכויות .המדינה וקניינה ולהפסדים כלכליים לקופה הציבורית. .יש לציין לחיוב את משטרת ישראל שהרחיבה לאחרונה את סמכויות "מדור אכיפת .הסכמים". .מהתרשים עולה כי בשנים 2020-2017 ירד ב-31% מספר התיקים שהעבירה רמ"י לייצוג .משפטי להגשת תביעות יזומות. הירידה במספר התיקים באה לידי ביטוי גם בירידה .במספר התביעות שהגישה הפרקליטות בשם רמ"י. בשנת 2019 הגישה רמ"י באמצעות .הפרקליטות 30 תביעות לעומת57 בשנת201870. .מהביקורת עלה כי לאחר "יום הפרוץ" אין בהכרח המשך תוכנית פעולה סדורה לכלל .הגופים המשתתפים. כמו כן, הפרקליטות לא הגדירה את לוחות הזמנים לשלב "סגירת .המבצע" או את "סופיות הטיפול" מצד הפרקליט המלווה את תוצרי האכ יפה. על כן .הפרקליטות, כמרכזת ומובילת מבצע האכיפה, מתקשה לעקוב אחר הטיפול הנוסף .הדרוש מצד הגופים תוך מיצוי תוצרים והליכי אכיפה מאוחרים נוספים. .מומלץ כי משרד המשפטים בשיתוף משרד האוצר ינסחו קריטריונים למיפוי ו בחירת .מקרים שבהם למרות היעדר כדאיות כלכלית יש מקום לנקוט הליכים אזרחיים בשל .שיקולים נוספים, ובהם שיקולי מדיניות והרתעה. עוד מוצע לבחון יצירת מנגנוני גבייה .מותאמים לתביעות בסכומים קטנים כדוגמת מכתבי התראה, שיחות טלפון לחייב או .שילוב בטחונות בהתקשרויות. .מכאן שעיקר עיסוקן של פרקליטויות המחוז האזרחיות הוא בהתגוננות בתיקים בהם .המדינה נתבעת. מציאות זו מדגישה את הצורך בניתוח היכולות של הפרקליטות ובחינה .כיצד היא יכולה להגשים את המדיניות שהתוותה בדבר הגברת האכיפה האזרחית .היזומה. .נתוני המחיקות בלוח ובתרשים לעיל מלמדים על מחיקת חובות בשנים 2017 עד יוני .2020 בהיקף של כ-7 מיליארד ש"חבוועדה העליונה. נוסף על כך, מהמענים לשאלון .עולה כי כ -2 מיליארד ש"ח נמחקו בוועדות המשרדיות 46 . סכומים אלו הם בגדר .פוטנציאל אכיפה שלא מומש. עוד עלה כי הנימוקים המרכזיים למחיקות הם התיישנות .וחדלות פירעון. מקרי ההתיישנות מחדדים את הצורך שגופי הממשלה יפעלו לגביי ת .החוב סמוך למועד התגבשותו גם כדי להימנע מהצורך להגיש בקשה למחיקתם. .מהלוח עולה כי בשנת 2019 הסכום הכולל של החובות בגין עסקאות שאינן חליפין .ועסקאות חליפין היה כ-39 .מיליארד ש"חמתוך סכום זה כ -32% הם בגין חובות .כלפי רשות המיסים, כ-22% בגין חוב ות כלפי חברות ממשלתיות, וכ- 17% בגין חוב .למוסד לביטוח לאומי. .מומלץ כי החשב הכללי יבחן ריכוז נתונים על אודות פגיעה בזכויות המדינה גם .אם אינן עולות כדי יצירת חובה חשבונאית מכלל המשרדים באופן עיתי, .והכללתם בדוחות הכספיים, לרבות בביאור כחלף להצגה כיתרת חובה, ויביא .את הדברים לידיעת היחידה לאכיפה אזרחית בפרקליטות, לצורך הערכת .פוטנציאל האכיפה ומיצויו. . הדוחות הכספיים של המדינה מלמדים כי בשנים 2019-2015 גדלו יתרות החובה .למדינה בכ-37% , ובשנת2019 הן הגיעו לכ-67 מיליארד ש"ח. נוסף על כך, באותן .השנים גדלו רכיבי עסקאות החליפין ושאינן חליפין בכ-2.2 מיליארד ש"ח. העלייה .ברכיבים אלו מעידה על פער גדל בין פוטנציאל ה אכיפה לבין האכיפה בפועל כפי .שהיא משתקפת בדוחות הכספיים. לנוכח גובה החוב בגין עסקאות חליפין ועסקאות שאינן חליפין כפי שהוא משתקף .בדוחות הכספיים של המדינה, כ -39 מיליארד ש"ח, מו מלץ כי נוסף על הישיבות .שמקיים החשכ"ל כאמור, יגבש החשכ"ל תוכנית רב -שנתית ויעדי ם להפחתת .החובות למדינת ישראל, כדי ל פעול להקטנת יתרות החובות למדינה, בהיוועצות עם .הגורמים הרלוונטיים במשרד המשפטים (רשות האכיפה והגבייה, ייעוץ וחקיקה .ופרקליטות המדינה). לצורך כך, יביא החשכ"ל לידיעת משרד המשפטים בכל שנה .את סטטוס יישום הת וכנית ופ ירוט של יתרות החובה, וב ייחוד חובות מסופקים .ויתרות ללא תנועה, ה רשומים בדוחות הכספיים של המדינה. נתונים אלו יסייעו גם .לגיבוש תוכניות העבודה של משרד המשפטים בתחום האכיפה והגבייה האזרחית. .ניתוח המענים לשאלון מעלה כי פגיעות בזכויות בסכום של כ-1.9 ,מיליארד ש"ח .נכון לשנת 2019 ,לא קיבלו ביטוי במערכת החשבונאית של הגופים המשיבים .ולפיכך גם לא כלולים בסעיף חייבים ויתרות חו בה במאזן המדינה. יוצא אפוא .שהסעיף של פוטנציאל האכיפה של חובות כלפי המדינה גבוה מכפי שבא לידי .ביטוי במאזן המדינה. .מהלוח עולה כי מתוך ארבעת הגופים שחייבים למדינה את הסכומים הגבוהים ביותר, .שניים הם גופים ממשלתיים (רמ"י, מינהל הדיור הממשלתי), והם חייבים למדינה או .לרמ"י סכום מצטבר של כשני מיליארד ש"ח. .כמו כן, מהמענים לשאלון עולה כי קיימים חובות בהיקף של 2.8 מיליארד ש"ח לשלושה .משרדי הממשלה - משרד המשפטים, משרד הבינוי והשיכון ומשרד הבריאות בגין אגרות .ושירותים וכי ככלל היחידה לאכיפה אזרחית אינה עוסקת בהליכי גבייתם. .מהתרשים עולה כי חובות בהיקף של כ-6.9 ( מיליארד ש"ח93% ) שעלו לדיון בוועדה .משנת 2017 עד יוני2020 אושרו למחיקה. יצוין כי ביחס לסכום הנותר אישרה הוועדה .לגבות בהליכי פשרה והסדרי חוב סכום של 448 מיליון ש"ח, ודחתה בקשות למחיקה .בהיקף של כ-56 .מיליון ש"ח .על משרד הא וצר, בשיתוף הגופים הציבוריים החייבים 57 , להידרש לסוגיית החובות .למדינה ולמצוא את הדרך ההולמת להסדרת התשלום ולאופן שיקופו במאזן המדינה .בצורה מיטבית ואחידה. מוצע כי משרד המשפטים, בשיתוף משרד האוצר - אגף .החשכ"ל, יבחנו יצירת מנגנון ליישוב מחלוקות בדבר פגיעה בזכו יות ותשלום חובות .במקרים שבהם שני הצדדים הם גופים ממשלתיים ובכלל זה קביעת הגורם האחראי לכך .ודרכי פירעון החובות, ויפעלו להסדרת חובות אלו ולגבייתם. .עוד מוצע כי משרד האוצר בתאום עם כלל משרדי הממשלה והגופים הציבוריים, ובייחוד .משרד המשפטים, משרד הבינוי והשיכון ומשרד הבריאות יבחנו דרכים מיטביות לגביית .חובות אלו בגין אגרות ושירותים וכיו"ב. לעניין זה יש לראות בפרקליטות האזרחית גורם .מסייע לכל היוועצות משפטית. . ,בפרקליטות סברו כי אין דרך מדויקת לחשב את פוטנציאל התביעות היזומות .ולהערכתם למדינה קמה עילת תביעה פורמלית באלפי מקרים בכל שנה. אך בפועל .המדינה תובעת באופן יזום רק בעשרות תיקים עד מאות בודדות. אמנם, אין הכרח .לתבוע אלפי תביעות בשנה ואפשר לנקוט באמצעי אכיפה אחרים, אך הפער האמור .מעיד על שימוש נמוך בכלי התביעה. .שלושת ההיבטים שפורטו לעיל בדבר פוטנציאל הגבייה והאכיפה (בראי מחיקת .החובות; בראי מאזן המדינה; בראי היקף התביעות האזרחיות היזומות) מלמדים כי יש .פער בין פוטנציאל זה לבין המבוצע בפועל מצד רשויות המדינה. פוטנציאל הגבייה .והאכיפה של חובות כלפי גופי הממשלה מסתכם בעשרות מיליארדי ש"ח, והוא גבוה .לאין שיעור מהמבוצע בפועל על ידי הגופים הממשלתיים או שנמחק על ידם. . .למדינת ישראל נצברות זכויות אזרחיות שונות, ועליה לנקוט פעולות יזומות לשם .הבטחתן. כבר בשנת 2008 החליטה הפרקליטות כי המדינה לא תעסוק בהתגוננות מפני .תביעות כנגדה בלבד, אלא גם תיזום פעולות גבייה ואכיפה לשם שמירה על זכויותיה, .ולצורך קידום הנושא הקימה הפרקליטות את היחידה לאכיפה אזרחית. ואולם, גם בחלוף .יותר מעשור ממועד קבלת ההחלטה, עיקר עיסוקה של הפרקליטות הוא בהתגוננות .בתיקים שבהם המדינה נתבעת. .הדוח מצביע על פער ניכר בין פוטנציאל האכיפה והגבייה של חובות כלפי המדינה לבין .האכיפה והגבייה המבוצעות בפועל על ידי הגופים הממשלתיים. הימנעות המדינה .מנקיטת פעולות אקטיביות לטיפול בהפרות ופגיעה בזכויותיה גורמת, בין היתר, לפגיעה .בהרתעה ובשלטון החוק, ואף גורמת למחיקת חוב ות בהיקף של מאות מיליוני ש"ח .ומסיבה נזק לקופה הציבורית. .לצורך שמירה מיטבית על זכויותיה, על המדינה לפתח מנגנונים שיטתיים לאיתור פגיעות .בזכויותיה והפרות הסכמים, אשר יבטיחו עמידה בהתחייבויות כלפיה וקבלת תמורה .הולמת. .אכיפה אזרחית יעילה דורשת הירתמות של כל הג ורמים הרלוונטיים בגופים .הממשלתיים, ובהם מנכ"לי הגופים והגורמים המקצועיים, המשפטיים והחשבונאיים. .המורכבות של הפעלת כלי האכיפה האזרחית ושל הכנת תביעות יזומות מצריכה גם .שיתוף פעולה מלא של הגופים הממשלתיים עם משרד האוצר ומשרד המשפטים. .אכיפה אזרחית ואכיפה משולבת הן משאב מוגבל. על המדינה לנקוט פעולות להבטחת .זכויותיה באמצעותן, באופן מושכל ומתוכנן, לאחר התוויית מדיניות ויצירת תעדוף .ובהתאם לסקרי סיכונים. היות שהאכיפה האזרחית והאכיפה המשולבת הן כלים רבי .עוצמה, ראוי כי השימוש בהן ייעשה תוך שמירה על איזון בין הצורך באכיפה אפקטיבית .בידי המדינה לבין החובה לשמור על זכויות הפרט. .לאור התוויית המדיניות בדבר הגברת ה אכיפה היזומה ועמידה על זכויות המדינה, מומלץ .כי הגופים הממשלתיים, גופי האכיפה והתביעה ימשיכו לשכלל ולטייב את יכולותיהם .לפעול בשיתופי פעולה לשם שמירה על נכסי המדינה ועל זכויותיה באופן פעיל ומתמיד. .להכרזה על "סגירת המבצע" נודעת חשיבות רבה, בעיקר כדי לעודד ולהבטיח שהגופים .יפעילו את הסמכויות האזרחיות והמ ינהליות שלהם . מומלץ כי הפרקליטות תפעל .להבניית לוחות הזמנים של תוצרי פעולות האכיפה הנגזרות ממבצעי האכיפה המשולבת, .כדי לאפשר מעקב, ולהביא למיצוי של פעולות האכיפה, ובכך להשיא את יעילות .המבצע, ולהעצים את כוח ההרתעה של המדינה. .היעדר טיפול בחובות שגבייתם חסרת כדאיות כלכלית מביא לכ ך שחובות קטנים .נערמים לכדי מסה קריטית המכבידה על מאזני הגופים ועל מאזן המדינה, ואי גביית .תשלומי חובה עשוי לפגוע בעקרון השוויון שבבסיס הטלתם. .מינהל הרכש מסר לביקורת המדינה כי ההפרות הידועות והמטופלות בגופי .הממשלה הן בשברי אחוזים ביחס להיקף ההתקשרויות של המדינה. במצב דברים .זה של ריבוי התקשרויות אל מול היעדר מנגנון מובנה ושיטתי לטיפול בחובות .ובהפרות , עולה החשש כי חלק מהחובות כלפי גופי ממשלה אינם מאותרים והפרות .של הסכמים אינן מדווחות ומטופלות ובכך נמנעת יכולת האכיפה של הגופים, .נמנעת האפשרות ליצירת הרתעה מפני הפרות הסכמים ונגרמים הפסדי ממון .למדינה. .בשים לב להיקף התקשרויות במינהל הרכש, מומלץ כי משרד האוצר יבחן את ייעול .הממשק המחשובי. כמו כן, על החשכ"ל לגבש הוראות מפורטות לגופים הממשלתיים .לביצוע תהליך איתור אחיד של כלל הפגיעות בזכויות של המדינה עקב הפרות של .הסכמי ההתקשרות ולוודא את יישום ההוראות תוך עריכת בקרות עיתיות ושיטתיות .לאיתור פגיעה בזכויות. .לחלוף הזמן יש השפעה על טיב הראיות והמסמכים והוא מעצים את הקושי שבבחינת .הראיות בתיק. ועל כן מומלץ כי הפרקליטות תערוך מיפוי של משך הטיפול בתיקים .המועברים לטיפולה, תאתר את הגורמים להתמשכות הטיפול ותפעל לקיצורו. .מהתרשים ומנתונים שהתקבלו מהפרקליטות עולה כי בשנים האחרונות חלה ירידה .במספר התביעות היזומות. בשנת 2017 הגישה המדינה באמצעות הפרקליטות 273 . תביעות יזומות בסכום כולל של702 מיליון ש"ח, בשנת2018 הוגשו225 תביעות יזומות .בסכום כולל של 751 מיליון ש"ח, ובשנת2019 - 184 תביעות יזומות בסכום כולל של כ- .708 מיליון ש"ח17 .
ואולם, נמצא כי ב-42% מהגופים המשיבים אין תהליך מובנה ושיטתי לאיתור, מיפוי .וניתוח של חובות כלפי המשרד ושל פגיעה בזכויותיו. עוד עלה כי ב-19 מהגופים .המשיבים ( 58% ) שבהם יש תהליך מובנה לאיתור חובות ופ גיעה בזכויות, אין .אחידות באופן האיתור, ולמעשה קיימות שיטות שונות, לרבות בגוף אחד, לזיהוי .ואיתור חובות ופגיעה בזכויות המדינה . חמישה גופים משיבים ( 15% ) ציינו כי .להערכתם היו הפרות או פגיעות בזכויות למשרד או למדינה שלא זוהו27. . ההוראות המחייבות מיפוי ואיתור פגיעה בזכויות מקוימות באופן חלקי. בכמחצית .מהגופים המשיבים לא מתקיים הליך סדור ושיטתי לאיתור ומיפוי של חובות ופגיעה .בזכויות. בהיעדר המיפוי, חסר הבסיס ההכרחי לטיפול סדור ונרחב במימוש הזכויות .ונפגעת היכולת לבצע גבייה ואכיפה מיטבית. על משרד האוצר לוודא כי כל .החשבים בגופים הממשלתיים מבצעים תהליך של איתור ומיפוי חובות וזכויות על פי .הוראות תכ"ם בשיתוף הגורמים הרלוונטיים.