משרד החוץ . השירות הקונסולרי - טיפול משרד החוץ בישראלים במצוקה בחו"ל .מהנתונים עולה אפוא כי חל גידול ניכר במספר הישראלים שנעצרו באירופה בגין הברחת .עלי גת. . מנתוניםעולה כי בכל אחת מהשנים 2007 ועד לספטמבר2020 נכלאו בחו"ל כ-240 . .ישראלים בממוצע .ביקור כלואים ישראלים הוא חלק מהשירות שמדינת ישראל נותנת לאזרחיה הנתונים .במצוקה בחו"ל, ולא פעם הוא למעשה הקשר היחיד שיש לכלוא עם ישראל. הביקור נועד .לאפשר למדינה, באמצעות משרד החוץ ולוודא כי זכויותיהם של הכלואים נשמרות ותנאי .כליאתם הולמים ולסייע להם ככל האפשר בזמן היותם כלואים במדינה זרה. מהביקורת .עולה כי נציגים במדינות שונות לא ביקרו כלואים במועד או בתדירות כמתחייב. לעיתים .הביקור בוצע על ידי ארגונים קהילתיים יהודים, דבר שאינו בגדר תחליף לביקורים של .נציגי המדינה כמתחייב. נוכח העובדה שמדובר לא אחת באוכלוסייה חלשה, שפוטנציאל .הפגיעה בה רב, על משרד החוץ לרענן את הנחיותיו לנציגויות בעניין זה, לוודא כי יועמדו .לרשותן המשאבים וכוח האדם הנדרשים לביצוע הביקורים, ולעקוב אחר קיומם. כמו כן .מוצע שהמשרד יבחן לפרסם בקרב הכלואים שהשתחררו סקר על הביקורים ועל .תרומתם לכלואים כדי לקבל מהם משוב על התועלת שבפעילות הנציגויות בנושא. על .המשרד להקפיד להודיע לכלואים בעלי אזרחות כפולה שעליהם להגיש בקשה כדי .לאפשר ביקורים של נציגי המשרד ולתעד זאת. .מומלץ כי משרד החוץ בשיתוף אגף התקציבים יבחנו יחד הקצאת תקציב חירום ייעודי .למתן סיוע למקרי מצוקה חריגים רחבי היקף של ישראלים בחו"ל, באופן שיאפשר פעולת .סיוע מהירה של המדינה בקרות אירועי חירום, ובדרך שתצמצם הסטת תקציבים מתוכניות .מאושרות אחרות של המשרדים המעורבים 35 . .מהשוואת הקריטריונים עולה כי אלה מהם שאושרו על ידי צוות היישום, לאחר ביצוע .הטיסות בפועל, אינם מתיישבים במלואם עם ההסכמות שנקבעו בין נציגי משרדי .הממשלה ובין חברות התעופה בתוכנית החילוץ. שינוי בדיעבד של קריטריונים, הוא מצב .שאינו רצוי, שכן הוא עלול ליצור פערים למול הגופים שהסתמכו על הקריטריונים .המקוריים, והדבר מחייב את מקבלי ההחלטות לפעול בזהירות. .הודעת משרד החוץ בעניין הטסת הישראלים מפרו ניתנה בטרם נעשתה בחינה רחבה של .צרכי ההטסה של ישראלים השוהים בחו"ל ומעוניינים לשוב ארצה עקב התפשטות מגפת .הקורונה ולפני שגובשה דרך פעולה אחידה לטיפול בכל הפניות של ישראלים בנושא. .בהיבט המימוני נמצא כי המדינה שילמה בעד טיסה אחת 350,000 דולר (כ-1.3 מיליון .ש"ח) ששיעורה כ-21% ( מכלל התקציב המסתכם ב -6 מיליוןש"ח) 30 שהוקצה .להשתתפות בהטסתם ארצה של ישראלים ב-45 טיסות החילוץשאושרו . כפי שיפורט .להלן, עבור 45 טיסות החילוץ הנוספות נקבע מנגנון תשלום אחר, שיושם לגביהן באופן .אחיד. .גם במצב חרום רצוי כי רשות מנהלית תבחן את דרך טיפולה בו, מנקודת מבט רחבה, .תוך נתינת הדעת לאפשרות של התמשכות האירוע והתרחבותו. מומלץ כי משרד החוץ .יקבע הסדרי הטסה לכלל הישראלים בחו"ל בעתות חרום, בראיה שוויונית, לאחר בחינה .משפטית, על מנת להימנע ממצב בו חלק מהישראלים ששהו בפרו הוטסו לישראל במימון .הקופה הציבורית בעוד שלגבי ישראלים אחרים ששהו במדינות העולם באותה עת, לא .נקבע הסדר דומה ואלו נשאו בעצמם בעלות טיסתם ארצה. .בביקורת עלה כי על אף שחלפו למעלה משנתיים מהמועד שבו הפסיק משרד החוץ .לעדכן את היישומון הסלולרי (מאי 2018) , טרם נמצא פתרון לעדכונו או החלפתו במוצר .מתאים אחר. .בביקורת עלה שלגבי ארבע מחמש המדינות שבטבלה, ההתראות שמדינות אלה ייחסו .להן חומרה יתרה כלל לא פורסמו לידיעת אזרחי ישראל, למעט התראה כללית בנוגע .לעלייה בפשיעה המקומית. כך נוצר פער משמעותי בין המידע שמדינות מערביות אחרות .מנגישות לאזרחיהן ובין המידע שמשרד החוץ מפרסם לציבור, בפרט בכל הקשור לביטחון .האישי של היוצאים למדינות מסוימות. .מוצע כי המשרד יבצע פעולות להשלמת המידע שברשותו, בין היתר על ידי הנחיה .לנציגויות לבצע בחינה שוטפת של פרסומים של מדינות זרות בנושאים אלה, ותזכורת .עיתית לכך. בהתאם לכך, גורם מוסמך במטה המשרד יבחן את המידע, ויכריע אם .להרחיב את היקף המידע שיוצג בהתרעות של המשרד על סיכונים בחו"ל, ולעדכנו .בהתאם להתפתחויות השוטפות. .מהתרשים עולה כי בקשתם של 22% מהאסירים להמשך ריצוי עונשם בישראל- אושרה, .52% מהבקשות שהוגשו- התייתרו, 11% מבקשות ההעברה לא אושרו ו-15% מהבקשות .עדיין נמצאות בטיפול ובבחינה של הרשות המוסמכת. .מנתוני השאלונים עולה כי בכ-70% מהנציגויות דווח שמדינת הכהונה הטילה מגבלות על .ביקורים בבתי הכלא בתקופת מגפת הקורונה. מניתוח נתוני הבדיקה הפרטנית עולה כי .ב-12 נציגויות לא יישמו את הנחיית המחלקה ולא יצרו קשר טלפוני עם הכלואים שבתחום .אחריותן (מאז פרוץ המגפה ועד ספטמבר 2020 .) חלף הביקור שנמנע עקב מגפת הקורונה .מגפת הקורונה מנעה ממרבית הנציגויות לקיים ביקורי כלואים. יש לראות בחיוב את .ההנחיה של מטה משרד החוץ ולפיה על הנציגויות ליצור קשר טלפוני עם הכלואים נוכח .המגבלות שהוטלו, ולהמשיך לוודא את יישומה. ולכן על האגף הקונסולרי להמשיך לבחון .דרכים חלופיות, לשמירה על קשר עם הכלואים הישראלים ולמימוש החובה להודיע להם .על האפשרות לבקש לשאת את יתרת עונשם בישראל זאת גם כאשר נבצר מנציגי המשרד .לקיים מפגשים פרונטליים בשל מגפת הקורונה או בשל מגבלות נקודתיות אחרות. כמו .כן מוצע שהמשרד יבחן אם במדינות אחרות נקבעו הסדרים שיאפשרו קשר עם הכלואים, .ואם ניתן לאמץ אותם. היעדר תקציב ייעודי להבטחת ביקורי הכלואים, וקיצוץ תקציב משרד החוץ ב שנת 2019 .הביאו לצמצום של כ-60% במספר הביקורים שקיימונציגי משרד החוץ בחו"ל כמתחייב .מתקנות העברת אסירים ומנוהלי המשרד. כפועל יוצא מכך, אין בקרה על תנאי הכליאה .ועל מצבם של מאות הישראלים הכלואים בחו"ל. ראוי כי משרד החוץ יבחן מהי הדרך .המיטבית להבטיח תקצוב של הנציגויות באופן שיאפשר להן למלא את תפקידן בתחום .חשוב ורגיש זה. כמו כן ראוי כי יבחן חלופות לשמירה על קשר עם האסירים שנבצר .מהנציגות להגיע פיזית לבקרם. .עוד עלה בביקורת כי אף שלפי התקנון הקונסולרי על הנציג לבקר את הכלוא סמוך ככל .האפשר למועד כליאתו, בנוסף למקרים שלא בוקרו כלל, הביקור הראשון של נציגי .המדינה אצל 82 (כ-40% ) מ-212 מהאסירים שנבדקו בבדיקה הפרטנית התקיים לאחר .שחלף זמן רב - בין שלושה חודשים לשנים רבות - לאחר מעצרם להלן בתרשים 18 יוצגו .המקרים בהם פרקי הזמן שעברו ממועד המעצר ועד לביקור הראשון. .מוצע כי משרד החוץ ירכז ב אתר במקום אחד את כל המידע בנוגע לכל אחת .מהמדינות והנציגויות, לרבות פרטי התקשרות, מידע כללי , התראות ואזהרות, באופן .שכל נוסע יוכל לבצע חיפוש לפי מדינה ולקבל את כל המידע שרצוי להביאו לידיעת .האזרחים, שריכז המשרד לגבי מדינה זו. מהשוואה בין המידע שמפורסם לציבור באתרי המרשתת של 40 מנציגויות .ישראל בחו"ל ובין מידע שמפרסם מטה משרד החוץ הועלה כי האתרים של .הנציגויות במרשתת נבדלים זה מזה בהיקף ובסוג של המידע המפורסם בהם. .חלק מהמידע הוא מידע מהותי כגון התראות למטיילים בחו"ל ומידע תיירותי על .המדינה, אך למרות זאת חלק ניכר מהנציגויות בחו"ל אינן מפרסמות אותו, עקב .כך עלול להיווצר מצב שהמידע האמור אינו נגיש לישראלים השוהים במדינות .אלה בחו"ל, אף שהוא עשוי לסייע להם. כמו כן נמצא כי עיצוב האתרים של הנציגויות שנבדקו אינו אחיד, ולפיכך האדם התר .אחר מידע ספציפי נדרש לאתרו באופנים שונים באתרי נציגויות שונות. . משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולות האגף הקונסולרי לקידום הסדרה והאחדה .של אתרי הנציגויות וממ ליץ כי משרד החוץ יקדם את היישום בפועל בכל ערוצי המידע .השונים של המשרד והנציגויות. .מניתוח הנתונים שבטבלה עולה כי רק באתרים של 12 (30% ) מהנציגויות שנבדקו פורסם .מידע רלוונטי על מגפת הקורונה במדינה שבה פועלת הנציגות, ורק 50% מהנציגויות .פרסמו באתריהן מידע על מגפת הקורונה בישראל. מגפת הקורונה המתפשטת בעולם וההחלטה לסייע במימון הטיסות של הישראלים לארץ .חייבו את רשויות המדינה לפעול תוך פרקי זמן קצרים ובהלימה לפעולות שנקטו מדינות .העולם כדי להתמודד עם מגפת הקורונה, אך אין די בכך כדי להחריג את ההתקשרות .מתחולת דיני המכרזים. להבא, בכל התקשרות עתידית, על המשרדים להקפיד לפעול .בהתאם לדין ולהסדיר קבלת פטור ממכרז כדין במקרים שבהם לא ניתן לערוך הליך .תחרותי, נוכח הדחיפות או נוכח נסיבות מיוחדות אחרות. .ראוי כי בעת אירועי חי רום עתידיים שבהם מעורבים משרדי ממשלה בכלל ומשרד החוץ .ומשרד התחבורה בפרט, הדורשים מענה מי ידי, כפי שאירע במגפת הקורונה , יקפידו .המשרדים ככל הניתן, לעגן כנדרש את תנאיה של כל התקשרות, במסמך שייחתם על .ידי הגורמים המקצועיים המוסמכים לכך. כמו כן, על הגורמים המעורבים לפעול בהתאם .לדין, לקבלת אישור החשכ"ל לביצוע התחייבויות כספיות בשם המדינה עובר להוצאת .התחייבויות אלו, בפרט כלפי חברות וספקי שירותים. . משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את התגייסות המל"ל, משרד החוץ, משרד התחבורה .רת"א ורש"ת לביצוע פעולה מהירה ואפקטיבית לסיוע לאזרחי המדינה ששהו ברחבי .העולם לשוב לישראל עם פרוץ מגפת הקורונה. עם זאת, התנהלות משרדי הממשלה .בהטסת ישראלים מחו"ל במגפת הקורונה ממחישה היטב את הצורך בקביעת גבולות .האחריות של המדינה ובאסדרה עקרונית ומראש של זהות הגורם המחליט, המתכלל, .המבצע והמממן באירועי מצוקה חריגים בחו"ל ואת עיגון מנגנוני המימון והתבחינים .העקרוניים. .אסדרה עקרונית (שעל אודותיה הורחב בפרק על גבולות אחריות המדינה בסיוע לאזרחים .במצוקה בחו"ל) תיתן מענה למגוון תרחישים של אירועי מצוקה חריגים, ובין היתר גם .לאירוע המצריך הטסת אזרחים מרחבי העולם לישראל, ותאפשר פעילות אחודה, סדורה, .יעילה ובהתאם לכללי מנהל תקין. .אתר משרד החוץ אינו כולל הפניה למקום אחד ובו מרוכז כלל המידע לרבות הודעות .והתראות של המשרד לכל המדינות כשהן ממוינות לפי כל מדינה ולפי מידת .הרלוונטיות של ההודעות וההתראות למועד מסוים. כך, נוסע המבקש לקבל מידע .על מדינה מסוימת, למשל לפני יציאתו אליה, נאלץ לחפש הן בקישור "המלצות .לנוסעים לחו"ל", אשר אינו ממוין לפי מדינות, והן בקישור ל"נציגויות ישראל .בעולם", או לבצע חיפוש כללי באתר לפי מדינה, שיעלה רק חלק מהנתונים .הרלוונטיים, יחד עם מידע מדיני רב שלעיתים אינו נחוץ לאותו נוסע. .המידע שהאגף הקונסולרי ב משרד החוץ הציע להנגיש לציבור הוא חיוני להבטחת שלומם .וביטחונם של היוצאים לחו"ל ולמניעת סכנות. מבקר המדינה מציין את יוזמת משרד החוץ .לשדרוג היישומון הסלולרי, ולשיפור של איכות המידע וזמינותו. עם זאת, אי-השלמת .הפרויקט ואי-תקצובו והפעלתו, אינם מאפשרים, בשלב זה, את השגת המטרה. מוצע כי .המשרד יבחן כיצד ניתן לקדם פרויקט חדשני זה באופן יעיל, ויפעל להשלמתו. .בביקורת נמצא כי לאחר שבוצעו הטיסות בפועל שינתה המדינה את מודל ההשתתפות .בעלויות, להלן הפרטים: .מניתוח המענה על השאלון עלה כי תשע (17% ) מתוך54 הנציגויות שהשיבו על שאלות .הנוגעות לביקור אסירים שנכלאו בתחומן מינואר 2018 ועד יוני2020 מסרו כי לא ביקרו .את האסירים בתוך 21 יוםממועד סיום ההליכים הפלילים. .מהבדיקה הפרטנית שקיימה הביקורת עלו 23 מקרים מתוך 212 מקרים (11%) שבהם .נציג משרד החוץ לא ביקר את הכלואים כלל, בכל תקופת כליאתם, וזאת אף שנכלאו .לפרק זמן של חצי שנה ויותר. .העמ"ט של המל"ל ומשרד החוץ הותנעה בעקבות הנחיית ראש הממשלה. ואולם, על אף .ניסיונות המל"ל ומשרד החוץ להסדיר את גבולות האחריות של המדינה באשר לטיפול .באזרחיה במצוקה בחו"ל, בפועל הדיונים בנושא הופסקו בשנת 2015 , בלי שהמל"ל .ומשרד החוץ סיימו את העמ"ט ומבלי שהציגו לפני הממשלה המלצות להחלטה בנושא. .כפועל יוצא מכך, במועד השלמת הביקורת בפברואר 2021 , עדיין לא נקבעו גבולות .לאחריות המדינה לאזרחיה בחו"ל. .במגמה להביא לצמצום העמימות וחוסר הבהירות בנושא תפיסת אחריות המדינה באשר .לאזרחיה מחוץ לשטחה הריבוני וכדי לספק את המענה הנדרש במצבי המצוקה השונים, .וכן בשל החששות שהועלו בכל הנוגע להיעדר ההסדרה - מוצע כי משרד החוץ יוביל, .בשיתוף המל"ל, את השלמת עבודת המטה בנושא גבולות אחריות המדינה, יגבש תפיסה .לאומית בנושא אחריות המדינה באשר לאזרחיה בחו"ל, תוך הסדרת תחומי אחריות .ברורים והתוויית קריטריונים מנחים, ויביא את הנושא להכרעת הממשלה. .נמצא, כי הרשויות בישראל מביאות לידיעת הציבור מידע על סיכונים ואיומים, ברמות .שונות. עם זאת, האזרח אינו מחויב על פי חוק להישמע להמלצות אלו, והוא יכול לפעול .בניגוד גמור להן. אם אזרח ייקלע לסכנה ומצוקה, אף אם פעל בניגוד להמלצות, מדינת .ישראל תעניק לו שירות קונסולרי, ללא קשר למידת אחריותו למצב שאליו נקלע. מוצע, כי משרד החוץ יאסוף נתונים על היקף תופעת ההסתכנות מרצון ועל הפעולות .שנציגויות משרד החוץ נדרשות לבצע עקב כך, וכי יגבש הצעה אשר תאזן בין האחריות .שהמדינה נוטלת לשם סיוע לאזרח לבין אחריות האזרח להימנע מסיכונים שהמדינה .הזהירה מפניהם, לרבות בעניין סנקציות או השתתפות בעלויות על ידי האזרחים במקרים .מסוימים. יוצע, כי הדבר ייעשה במסגרת המשך עבודת המטה בנושא גבולות אחריות .המדינה לאזרחיה בחו"ל, כאמור לעיל ויפורסם בהתאם לכך. .מהלוח עולה, כי באירועי המצוקה החריגים שהתרחשו ב-18 ( השנים האמורות2002 - .2020 ) הייתה שונות בזהות המשרד הממשלתישהחליט על מעורבות וסיוע של גורמים .ממשלתיים באירוע. כמו כן, קיימת שונות בזהות המשרדים המעורבים בטיפול באירוע - .משרד החוץ, משרד הביטחון ומשרד התחבורה. נמצאה שונות בין האירועים גם .בהתנהלות המדינה במקרים דומים שהצריכו ביצוע של אותן פעולות, כגון ארגון טיסות .חילוץ. מבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי לא הושלמה עבודת המטה של המל"ל לקביעת .גבולות אחריות המדינה לאזרחיה בחו"ל, לא הוסקו מסקנות בנושא ועבודת המטה לא .הוצגה בממשלה. .מהנתונים שבלוח עולה כי ארבעה משרדי ממשלה היו מעורבים במימון הטיפול בשמונת .אירועי המצוקה החריגים שהתרחשו ב-18 ( השנים האמורות2002 - 2020 .) בהיעדר קביעה מראש של זהות הגורם המחליט, המתכלל והמממן באירועים מסוג זה, .עלול להיווצר מחסור, מהבחינה הניהולית והכספית, בתחילתו של כל אירוע מצוקה חריג. .מוצע כי במסגרת השלמת עבודת המטה לקביעת גבולות אחריות המדינה תיקבע בין .היתר זהות הגורם שיקבע את תפיסת ההפעלה באירועים שגרתיים וחריגים; זהות הגורם .המוסמך לנהל ולהוביל כל סוג אירוע; התפקיד המוגדר של כל אחד מגורמי הממשלה .המעורבים בהתאם למומחיותו ולעיסוקו השוטף; אופן המימון והניהול התקציבי של אירועי .מצוקה חריגים (נושא תקציב השירות הקונסולרי בכללותו יידון להלן); וכן מנגנוני רכש .השירותים הדחופים הנדרשים לטיפול באירועים מסוג זה, נוכח המפורט להלן בפרק .בנושא "ארגון ומימון טיסות לישראלים ששהו בחו"ל עם פרוץ מגפת הקורונה". .נוכח התמשכות הדיונים בנושא משנת 2004 ועד מועד הביקורת, מוצע כי עד להשלמת .עבודת המטה ואישורה על ידי הממשלה ייזמו חטיבת התכנון המדיני והאגף הקונסולרי .במשרד החוץ דיון משותף עם המשרדים המעורבים בתדירות גבוהה באירועים חריגים - .משרד הביטחון, משרד התחבורה, משרד האוצר וכן המל"ל - וזאת על מנת ליצור נוהל .עבודה מוסכם ומנגנון מימון סדור, בדומה לאסדרת הפעילות הממשלתית באירועי פח"ע .חו"ל. .יוצא אפוא כי חוק המרשם הפלילי אינו חל על אזרחים ישראלים שביצעו עבירות חמורות .בחו"ל, לרבות עבי רות מין, ועקב כך שדבר העבירה אינו מתועד במרשם הפלילי בישראל .או במאגר אחר הנגיש לרשויות הנוגעות בדבר. ברשימת הטיסות האמורה שהעביר משרד החוץ לרת"א נכללות 11 טיסות .שבוצעו בין 16.3.20 ל-20.3.20 ]ו[שמשרד החוץ קבע לגביהן כי "לא הוגדר .כטיסת חילוץ". לעומת זאת, טיסות אלה מופיעות ברישומי רת"א בסיווג "אושר .ע"י משרד החוץ", ואושרה השתתפות בעלותן בסך כולל של 195,279 דולר38 , . .והסכום האמור הועבר לחברת התעופה שביצעה את הטיסות ברישומי משרד החוץ נמצאו עשר טיסות שהתקיימו בין 22.3.20 ל-7.4.20 ועל פי .הרישומים של משרד החוץ אושרו כטיסות חילוץ. למרות זאת, טיסות אלה אינן .מוכרות לרת"א ולא סובסדו על ידה כטיסות חילוץ. .על משרד החוץ ורת"א לפעול בצוותא כדי להשוות את הנתונים שבידיהם לגבי .כלל הטיסות שביצעו חברות התעופה והוגדרו על ידי משרד החוץ או רת"א .כטיסות חילוץ, ולוודא שכל הטיסות נבחנו ונבדקו על פי הקריטריונים שגובשו. .זאת כדי לוודא כי הסיוע במימון טיסות החילוץ שולם בהתאם לעקרונות .שנקבעו. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי קיימים פערים בין סכומי המימון שנקבעו בתוכנית .החילוץ לבין הסכומים ששולמו לחברות התעופה בפועל. בלוח 8 להלןיפורט ת חשיב .המימון שהיה אמור להיות מוקצה בהתאם לסיכום שבתוכנית החילוץ ולהחלטת צוות .היישום, לעומת התשלום בפועל. חברות התעופה ביצעו את טיסות החילוץ בהתאם למודל כלכלי שסוכם איתן בפגישות .עם מנהל נתב"ג ורת"א במרץ 2020 .לאחר שטיסות החילוץ הושלמו שונה המודל הכלכלי .בדיעבד. עקב השינוי הוטב מצבה של חברה אחת והורע מצבן של שתי החברות האחרות .וזאת בהתאם לתשלום שקבע צוות היישום. דרך פעולה כזאת עלולה לפגוע במוטיבציה .של חברות מסחריות פרטיות לסייע בעתיד למדינת ישראל באירועים חריגים שבהם .נדרשת פעולה מיידית. .משרד מבקר המדינה מציין את עבודת המטה שהביאה להכנת תזכיר החוק לקידום .התיקון החקיקתי המוצע בנוגע לאזרחים שביקשו לרצות את יתרת עונשם בישראל, ומוצע .כי משרד המשפטים והמשרד לבט"פ יפעלו להמשך קידום תהליך החקיקה. כמו כן, .לנוכח העובדה שהגעתם לישראל של אזרחים שהורשעו בחו"ל בביצוע עבירות חמורות, .כמו עבירות מין חמורות ורצח בנסיבות מחמירות, וסיימו לרצות את עונשם בחו"ל, מעוררת .חשש לפגיעה בשלום הציבור ובביטחונו, מוצע כי כלל הגופים העוסקים בנושא יגבשו .פתרון להסדרת תיעוד המידע המצוי בידי משרד החוץ, בנוגע להרשעות בעבירות אלה .והשימוש בו. .ייצוא עלי גת הוא תופעה חברתית הדורשת טיפול, ובה המפעילים מנצלים אנשים, בעיקר .צעירים, מקרב אוכלוסיות מוחלשות בחברה הישראלית ומפתים אותם לבצע פעולות .הנחשבות במדינות היעד עבירה פלילית. לנוכח העובדה שמדובר באנשים המשתייכים .לאוכלוסיות מוחלשות ונשפטים לעונשי מאסר קצרים או ממושכים במדינות שונות .מעסיקה את נציגויות ישראל בחו"ל המקדישות משאבים לסיוע לעצירים ולאסירים אלו .ולביקורם. בביקורת עלה כי משרדי הממשלה נקטו בניסיונות למצוא פתרון לסוגיה. עם .זאת, בפועל טרם הוסכם על מסגרת משפטית ועל האכסניה הראויה שתאפשר לגורמים .המוסמכים לפעול למיגור התופעה. זאת מבלי לגרוע מאחריות המבצעים את העבירות .בהתאם להגדרות במדינות היעד. .לאור היעדר ההסכמה בנושא בין הגופים הרלוונטיים, כפי שעולה מתגובתם, מוצע כי .המחלוקת בין משרדי הממשלה הן לגבי האכסניה הראויה, הן לגבי המסגרת המשפטית .שלפיה ראוי להטיל מגבלות על ייצוא עלי גת והן לגבי הסדרת הנושא באופן כללי , תועלה .לפני היועץ המשפטי לממשלה להכרעתו בנושא. .פרסומים של משרד הבריאות הנוגעים למדינות בחו"ל, ללא תיאום עם משרד החוץ, .עלולים לגרום נזק מדיני ולפגוע באינטרסים של מדינת ישראל, בפרויקטים משותפים .ובקשרים עם מדינות אלו. לפיכך מומלץ כי משרד החוץ ומשרד הבריאות יקבעו מנגנון .בין-משרדי לשיתוף פעולה ויסכמו תהליך סדור לאישור הדדי לפני פרסום התראות .בנושאים בריאותיים שיש להם זיקה למדינות בחו"ל. שיתוף פעולה ושיח מקדים כזה בין .שני המשרדים יש בהם כדי למנוע או לצמצם, פגיעה אפשרית במערכות היחסים .הדיפלומטיות ובשיתופי הפעולה הכל כליים והביטחוניים של מדינת ישראל. פרסום הנחיות משרד החוץ בשפה העברית, אינו מאפשר לחלק מהציבור שפונה לאתר .המשרד ומתקשה בקריאת השפה העברית להבין את ההנחיות שפורסמו ולפעול לפיהן. .לנוכח חשיבותו של המידע שמשרד החוץ מבקש להביא לידיעת הציבור, מוצע כי הא גף .הקונסולרי יבחן הנגשת המידע גם בשפה הערבית והאנגלית וכמו כן יבחן באילו שפות .נוספות, רצוי לפרסם את אזהרות המסע והמידע ליוצאים לחו"ל. זאת כדי לאפשר חשיפה .מרבית של המידע לאוכלוסיות שהמידע רלוונטי עבורן. .במועד סיום הביקורת, אף ש חלפו כשלוש שנים וחצי לאחר שהתקבלה החלטת בית .המשפט העליון בדבר הטיפול בבקשות להעברת אסירים, כלל הגורמים המעורבים .בהליך טרם גיבשו נוהל עבודה מוסכם בנושא. במצב דברים זה נמשכות המחלוקות בין .הצדדים הן לגבי מהות המסמכים הנדרשים והן לגבי השלב שבו יש לקבל אותם, והדבר .עלול להביא לעיכוב בטיפול בבקשות ההעברה של אסירים. על המשרדים לפעול לאלתר .ליישוב חילוקי הדעות ביניהם ולהשלמת הנוהל, באופן שיאפשר לפרסמו בהתאם .להחלטת בית המשפט העליון. במסגרת זו מוצע כי משרד המשפטים, המשרד לבט"פ, .שב"ס והמשטרה יסכמו ביניהם מהם המסמכים הנדרשים בכל שלב של תהליך ההעברה .ויקבעו לוחות זמנים להעברת חוות הדעת של כל אחד מהגופים בשלבים השונים של .התהליך, כדי להבטיח טיפול מהיר ככל האפשר בבקשות העברה של אסירים. ,להפצת מידע ביישומון סלולרי ערך רב בהנגשת מידע חיוני לישראלים בחו"ל. עם זאת .כשהמידע ביישומון אינו עדכני, הדבר יכול להטעות את הציבור, ואף לגרום נזק. מוצע כי .עד השקת יישומון משרדי חדש, משרד החוץ יפרסם ביישומון הישן הודעה כי המידע שבו .לא עדכני, ויש לוודא א ת עדכניותו בערוצים חלופיים. בד בבד על המשרד לוודא כי עד .ההשקה של היישומון החדש, המידע הרלוונטי יתפרסם בערוצי התקשורת הפעילים של .המשרד. כמו כן, רצוי כי המשרד יודיע לנציגויות ויפרסם באתר המרשתת שלו, ובחשבונות .ברשתות החברתיות שהוא מפעיל, שהמידע ביישומון המשרדי אינו עדכני. מערכת "שקד" נועדה לאפשר למחלקה לישראלים בחו"ל למלא את ייעודה - לנהל את .תחום הכלואים כנדרש בתקנון שירות החוץ, לאפשר פיקוח ובקרה על מצבם ועל תנאי .כליאתם ולשמור על זכויותיהם, בין היתר על ידי מתן אפשרות לאיתור מידע באופן מרוכז, .נגיש ונוח באמצעות הפקת דוחות ממוחשבים. אי-הזנת הנתו נים כראוי במערכת שקד .הביאה לכך שנתוני המערכת והדוחות שהיא מפיקה אינם משקפים נכונה את תמונת .המצב של אלפי הכלואים הישראלים בחו"ל. במצב דברים זה, למחלקה אפשרות לקבל .מידע על מצב חלק מהכלואים רק באמצעות בדיקה פרטנית ידנית של תיקו של כל כלוא .או באמצעות פנייה פרטנית לנציגות הרלוונטית. נוכח האמור לעיל, מוצע כי משרד החוץ .ישלים ויטייב את הנתונים הקיימים במערכת על מנת שניתן יהיה להשתמש בהם בתהליכי .הבקרה, ויוודא שהנציגויות מזינות באופן קבוע ומדויק את נתוני הכלואים ואת העדכונים .בדבר מצבם ובדבר הביקורים אצלם. .המידע שנצבר בנציגויות בתקופת מגפת הקורונה אמור היה לשמש את כל הישראלים .השוהים בחו"ל, באופן זמני או דרך קבע, את אלו שתכננו לצאת לחו"ל ואת בני .משפחותיהם. למרות זאת, המידע שפורסם באתרי המרשתת של מרבית הנציגויות .שנבדקו היה חסר. למשל, במרבית האתרים האמורים לא פורסמו אזהרות והתראות של .משרד החוץ המתמקדות במגפת הקורונה וחיוניות לשמירה על בריאות הציבור. .מומלץ ש משרד החוץ יגדיר את המידע שעל הנציגויות לפרסם בערוצי המידע שהן .מנהלות, בהתאם לאופי האירועים הרלוונטיים, ויוודא שהכללים שייקבעו ייושמו בפועל .בנציגויות. במרץ 2020 הגיש משרד החוץ לרת"א רשימת טיסות של אחת מחברות התעופה ובה .23 טיסות ליעדים שונים שהיא קיימה באותו חודש. ברשימת הטיסות מפורט מידע .ובכלל זה תאריך הטיסה, יעד הטיסה, מספר הטיסה, זמן ההמראה וזמן הנחיתה .ביעד וכן "סוג הטיסה" כפי שהגדירה חברת התעופה ולא משרד החוץ 37 . בתחילת .אפריל 2020 , הבהיר משרד החוץ לרת"א כי הטיסות שהתקיימו עד ה-22 לחודש מרץ .בוצעו בהמשך לדיאלוג בין מנכ"ל חברת התעופה האמורה לבין מנהלת המחלקה .לישראלים בחו"ל, וזאת על בסיס הצפת קשיים בהם נתקלו אזרחים ישראלים .ביציאה מן המדינות הללו ורצון החברה לטוס ליעדים אלו. משרד החוץ ציין כי .במהלך השיחות לא דובר כלל על השתתפות המדינה במימון טיסות אלו, אלא נמסר .מידע בנוגע לישראלים ששהו בחו"ל, כפי שמועבר באופן שוטף כחלק מניסיונות .סיוע לאזרחים ישראלים בחו"ל המצויים במצוקה. .משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את העובדה כי במהלך הביקורת, בספטמבר 2020 .פרסם משרד החוץ באתר המרשתת שלו אזהרה ובה הוא ציין כי צמח הגת מוגדר במדינות .העולם כסם לא חוקי, וכי המחזיק בו, או המנסה להכניסו למדינות שונות בחו"ל , צפוי .לעמוד למשפט ול שא ת בעונשים הקבועים בחוק המקומי של המדינה שבה ייעצר. .מוצע שמשרד החוץ ימשיך לפרסם באופן בולט באתר האינטרנט שלו ובחשבונות שלו .ושל הנציגויות ברשתות החברתיות את ההודעות בעניין זה. נוסף על כך, עליו להמשיך .וליזום פעולות הסברה נוספות שיאפשרו להזהיר את האוכלוסיות ה רלוונטיות מפני .מעורבות בייצוא גת מישראל למדינות האוסרות את השימוש בו. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי מסמך השיקולים אכן הוכן במרץ 2018 , והוא אף .פורסם לציבור 66 ,אולם הנוהל הקשור להליכי הטיפול בבקשות ההעברה ולממשקים בין .הגופים הנוגעים בדבר עדיין לא הושלם במועד סיום הביקורת עקב חילוקי דעות בין .הגופים הרלוונטיים, וממילא הוא לא פורסם לציבור . בהיעדר נוהל מוסכם כנדרש, .מתעוררות לא אחת מחלוקות בין הרשות המוסמכת לגופים הנוגעים בדבר באשר .למסמכים ולנתונים הנדרשים לשם טיפול בבקשה, ונגרמים עיכובים בטיפול בבקשות, .כמפורט להלן. .מניתוח בסיס הנתונים של מערכת "שקד", שאליה הועבר המידע על הכלואים מהמערכת .הקודמת, עלה כי לאורך שנים הנציגויות לא הקפידו על הזנת מלוא הפרטים על הכלואים .שבתחום אחריותן. למשל, נמצא שלגבי מרבית הכלואים ( 84% ) לא הוזנה תקופת .הכליאה, כמו כן, למאות אסירים לא הוזן נתון בשאלה אם פסק הדין חלוט, ואם כן - .ממתי הוא חלוט. כמו כן, הנציגויות לא הקפידו לעדכן את תיק הכלוא במערכת .הממוחשבת, באופן שישקף את מצבו העדכני של הכלוא. בשל כך, נמצא כי כ-2,600 .( כלואים73% ) במערכת "שקד" היו רשומים בסטטוס "אסיר/עציר" אף שכבר שוחררו והיו .אמורים לעבור לסטטוס של "שוחרר", ובפועל בתקופה זו היו למעשה רק כ-315 .כלואים .מוצע כי לנוכח ההיקף המשמעותי של הפעילות הקונסולרית של הנציגויות, הסמכויות .שהמדינה העניקה לנציגויות כיד הארוכה של משרדי ממשלה רבים, לרבות הטיפול .המשמעותי של המשרד באזרחים במצוקה בחו"ל בשגרה ובחירום - משרד החוץ יבחן אם .יש מקום לתקצב פרטנית את הפעילות הקונסולרית, בהתאמה למדיניות המשרד .ולתוכנית העבודה השנתית של האגף הקונסולרי. כמו כן, כדי שהמשרד יוכל לבצע, .באופן עיתי, תהליכים לתכנון תקציבי המבוססים על ביצועי השנים הקודמות, מוצע כי .חשבות המשרד תבחן רישום חשבונאי של ההוצאה בפועל בתחום הקונסולרי בסעיפים .ייעודיים, אשר ישמשו לבחינה של תכנון מול ביצוע ולמעקב בנושא. נוכח קיומם של אירועי מצוקה רבים, ובהם למעלה מ-50 אירועי בתקופה של כשנתיים .וחצי בשתי מדינות בלבד, שבהם ישראלים לא מבוטחים השוהים במדינות שונות נזקקים .לסיוע של הנציגויות או של גורמים שלישיים, מוצע כי משרד החוץ יבחן ביצוע פעולות .הסברה בקרב הקהלים הרלוונטיים להגברת המודעות בדבר החשיבות שברכש ביטוח .המתאים לסוג הפעילות המתוכנן בחו"ל. .ממכלול הממצאים על מימון פעולות הסיוע לאזרחים במצוקה, עלה כי הנציגויות פועלות .מכוח תפקידן להגיש סיוע לאזרחים במצוקה בחו"ל, ובהתאם לתפיסה הערכית של .המשרד, כי פעילות זו נובעת, בין היתר, מ"ערבות הדדית". מנגד, מדיניות משרד החוץ .שלא ל תקצב סיוע כספי, אף במקרים הומניטריים חריגים, מביאה לכך שהנציגויות .מסתייעות בגיוס תרומות מקהילות ומיחידים, ובמקרים מסוימים עובדי הנציגות אף תורמים .מכספם לצרכים אלה. מצב דברים זה עלול לפגוע בתדמית המדינה ובמעמדה מול גורמים .ממשלתיים ופרטיים בחו"ל. .מוצע כי משרד החוץ יבחן את הצורך בהתאמות במדיניותו, ולצורך כך ימפה וידרג את .סוגי מקרי הסיוע ההומניטרי החריג שנדרשו בשנים האחרונות, יעריך את גובה המימון .שנדרש במקרים אלו, יקבע תבחינים לזיהוי ולאיתור של מקרים הומניטריים קשים, וכן, .יבחן אם יש מקום להגיש סיוע כספי מינימלי הנדרש במקרים אלו. כל זאת לאחר מיצוי .כל אפיקי המימון העצמי האפשריים, תוך קביעת מקור מימון למקרים הרלוונטיים. .הואיל ומשרד החוץ הוא מי שבידיו המידע לגבי מספר הישראלים שנקלעו לקשיים בשל .העדר כיסוי ביטוחי מתאים, מיקומם ומאפייניהם. מומלץ כי משרד החוץ ירכז את המידע .האמור ויפעל להטמעתו באתר מידע ממשלתי אחוד עבור ישראלים בחו"ל. נמצא, כי אף שמדיניות המשרד היא למסור לאזרח במצוקה בחו"ל מידע בלבד על גורמי .מגזר שלישי שיכולים לתת סיוע כלכלי לאזרח במצוקה בחו"ל - בפועל עולה מהנציגויות, .כי נוכח היותן בחזית העשייה, ונו כח המפגש הישיר שלהן עם הישראלים שנקלעו .למצוקה, הן נחלצות לעזרתם. כך למעשה, לא פעם הנציגויות הן הפונות לגורמי מגזר .שלישי ולגורמים פרטיים לצורך מתן סיוע לאזרחים במצוקה. מומלץ כי משרד החוץ יפעל .לכך שנושא פניית הנציגויות לגורמים בחו"ל לצורך מימון סיוע לאזרחים במצוקה יוסדר .בנהליו ובהתאם לדין. .יוצא אפוא כי על אף מדיניות מש רד החוץ שלא לסייע לישראלים במצוקה בחו"ל .באמצעות מימון הוצאות אישיות, בפועל במספר מקרים לא מבוטל, שליחי משרד החוץ, .שכאמור נתקלים באופן ישיר באזרח הזקוק לסיוע דחוף וחיוני, נחלצים כדי לממן מכיסם .סיוע חירום מינימלי עבורו. .נמצא כי אף שבמועד סיום הביקורת הנציגויות המשיכו לפרסם באתריהן את המידע על .הממשק, המשרד הסיר את הקישור לממשק מהעמוד הראשי של אתר המשרד ושל הדף .שלו ברשת החברתית ב-8.4.20, בעת שעדיין שהו בחו"ל יותר מאלף ישראלים שביקשו .לחזור לישראל. לאחר הסרת הממשק מהעמוד הראשי נדרשה היכרות עם אתר המשרד .ופעולת חיפוש באתר כדי להיחשף לקיומו ולהיעזר בו בעת הצורך. .מבדיקת משרד מבקר המדינה בנושא ניהול תקציב הפעילות הקונסולרית ב -103 . הנציגויות עלה כי פעילותן הקונסולרית אינה מתוקצבת בנפרד מיתר הפעילויות של .הנציגות, ואין לה ביטוי נפרד בסעיפי ההוצאה בחשבות המשרד. .נוכח זאת, אין בידי משרד החוץ נתונים נפרדים ומאוגמים על תקציב הפעילות הקונסולרית .או על ביצועה, ובשל כך המשרד אינו יכול לפעול לפי מעגל התכנון והתקצוב למימוש .יעדיו ומדיניותו, בהתבסס, בין היתר, על ביצועי השנה הקודמת והצפי להוצאה הכספית .העתידית. כל זאת, למרות ההיקף המשמעותי של הפעילות הקונסולרית של הנציגויות .והסמכויות המשמעותיות שהמדינה העניקה לנציגויות כיד הארוכה של משרדי ממשלה .רבים, לרבות הטיפול המשמעותי של המשרד באזרחים במצוקה בחו"ל בעיתות שגרה .וחירום. פרסום הממשק בידי גורם ישראלי רשמי הפך כלי מרכזי בתהליך איגום המידע על .הישראלים ושמירת פרטי הקשר עימם. נמצא כי פרסום הממשק בעמוד הראשי שבאתר .המשרד בוצע עד תחילת אפריל 2020 , וכי לפחות42 מהנציגויות לא פרסמו את הממשק .באתריהן. פרסום הממשק במקום בולט ונגיש בכל אתרי המשרד ובכלל הנציגויות .ובחשבונותיהם ברשתות החברתיות, אפשר ש היה מאפשר למשרד החוץ לאסוף מידע .מדויק יותר על מספר הישראלים שמעוניינים לחזור לישראל ועל אופן פריסתם בעולם. .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הפעילות בעניין איסוף המידע והפנייה לישראלים .בחו"ל בעת משבר הקורונה וממליץ כי משרד החוץ יוודא כי בעתיד הודעות מסוג זה .יפורסמו במיקום ברור, בולט ונגיש בכל האתרים והחשבונות ברשתות החברתיות של .המשרד וכלל הנציגויות, וזאת למשך כלל התקופה הרלוונטית, כדי לסייע לו לתכנן ולטייב .את פעולות הסיוע במדינות השונות. סמוך למועד הטסת המטיילים מפרו לישראל פרסם משרד החוץ הודעה ובה צוין שעל פי .הודעת שר החוץ דאז, טיסות החילוץ מפרו יהיו ללא תשלום. זאת בניגוד ליתר הטיסות .שבהן נגבה תשלום עבור כרטיסי הטיסה. .מניתוח השתלשלות האירועים עולה כדלקמן: מנהל נתב"ג קבע עקרונות לקביעת גובה הסיוע של המדינה במימון הטיסות, וזאת .בידיעת משרד החוץ ומשרד התחבורה. עם זאת, לא נמצא כי הגורם המורשה על פי .הוראות תכ"ם להתחייב למימון הסיוע בשם המדינה - החשכ"ל או נציגו - אישרו את .ההתקשרות לפני ביצועה. כמו כן, לא נמצא כי עקרונות אלה עוגנו בהסכם חתום. .מקור תקציבי הולם לפעולות אלה הוצג רק לאחר ביצוע 65% .מהטיסות בפועל רכש השירותים מחברות התעופה בוצע ללא הליכי תיחור או הליכי פטור מתאימים .כקבוע בחוק חובת המכרזים ותקנותיו, שנדרש גם בנסיבות של מגפת הקורונה ולנוכח .הדחיפות שבביצוע התקשרות . החלטת הממשלה שאישרה את התקציב למימון טיסות החילוץ ואת מנגנון התשלום .בגינן, ניתנה כחודש וחצי לאחר שהסתיימו טיסות החילוץ, זאת על מנת לאפשר את .העברת תשלום לחברות. חוות הדעת המשפטית שעליה נסמכת החלטת הממשלה .בחנה את שאלת מימון הטיסות בדיעבד ואישרה את המסגרת למימון טיסות החילוץ .מכוח סמכותה השיורית של הממשלה.
אופן המימון, הניהול התקציבי והליכי ההתקשרות והרכש באירועי מצוקה חריגים. קריטריונים וכללים למימון טיסות חילוץ במקרי מצוקה חריגים, וזהות הגורם האחראי .לאישור, לארגון ולמימון של טיסות אלה. .בהסדרה זו, יהיה כדי לשפר את אופן הטיפול של משרדי הממשלה במקרים דומים בעתיד .ולהבטיח מהירות, יעילות, תקינות ושוויון בפעולות המדינה לסיוע לאזרחיה בחו"ל. .כמו כן, מוצע כי משרד החוץ ינהל את התחום הקונסולרי, שהוא חלק משמעותי מפעילותו, .בהתאם לתורת התכנון הממשלתי, יבצע ניתוח תקציבי ויקבע מסגרות תקציב אשר .יאפשרו את מימוש מדיניות המשרד. בתחום המידע לישראלים בחו"ל, מוצע כי משרד .החוץ ירכז במיקום נגיש אחד את כל המידע בנוגע לכל אחת מה מדינות והנציגויות, לרבות .פרטי התקשרות, מידע כללי, התראות ואזהרות; יקבע מהו המידע שנדרש לפרסם בערוצי .המידע השונים ויורה על סטנדרט אחיד מבחינת תוכן, המראה ואופן העדכון של אתרי .הנציגויות. כך יוכלו אזרחי המדינה, בארץ ובחו"ל, לאתר בנוחות את כל המידע הנדרש .עבורם בעיתות שגרה וחירום ובזכות זאת לשפר את אופן קבלת החלטותיהם לגבי .הצעדים שראוי לנקוט בנושא . מוצע גם, כי המשרד יטייב את למסד הנתונים שלו על .הכלואים בחו"ל, יקבע מסגרת תקציב לביצוע הביקורים ויפקח על ביצועם. על משרד .המשפטים ויתר הגורמים המעורבים להשלים את יישום החלטת בג"ץ ולקבוע נוהל עבודה .סדור להעברת אסירים, ו כן לבחון לעומק א ת סוגיית היעדר התיעוד בארץ של עבירות .חמורות שביצעו ישראלים בחו"ל.