משרד התיירות . פיתוח תשתיות ציבוריות לתיירות_ בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצאו גם כמה הזמנות עבודה בהן אין פירוט ברור מהן עבודות הפיתוח המבוקשות. בעקבות ליקויים שהעלה משרד רוה"ח החיצוני לגבי הפרויקטים האמורים, התברר למשרד התיירות בסוף שנת 2012 כי ככלל, בניגוד לחובתה על פי הסכם המסגרת, חמ"ת לא קיימה בקרה הנדסית ותקציבית על פרויקטים בביצוע צדדים שלישיים אלא הסתמכה בנושא זה על המפקחים מטעם הצדדים השלישיים; החמ"ת הניחה כי בהיות הצדדים השלישיים גופים ציבוריים הכפופים לכל דין הם לבדם נושאים באחריות לביצוע הפרויקט. לטענת חמ"ת, היקף הפיקוח הנדרש ממנה בפרויקטים בביצוע צדדים שלישיים הוא לא סביר במסגרת התקציבים שקיבלה ממשרד התיירות. בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי בשנים 2012 -2010 לא התייחס צת"פ במסגרת הבחינה של פרויקטים שהובאו לאישורו לזהות הגורם שיבצע כל פרויקט, כפי שהיה ראוי שיעשה. לפני צת"פ גם לא הוצגו נתונים לגבי היקפי הפרויקטים המבוצעים בידי צדדים שלישיים, והוא לא דרש לקבלם. הועלה כי בשנים 2012 -2010 לא העבירה חמ"ת למשרד התיירות באופן שוטף דיווחים על חתימת הסכמים עם רשויות מקומיות, ומשרד התיירות לא דרש לקבל אותם. חמ"ת גם לא נהגה להעביר למשרד התיירות את העתקי ההסכמים שעליהם חתמה לשם ביצוע פרויקט מיד לאחר חתימתם, אלא רק במסגרת דרישות לתשלום לאחר ביצוע הפרויקט. משרד מבקר המדינה העיר למשרד התיירות כי חתימה על הסכם עם הרשויות היא שלב חשוב בהתקדמות הפרויקט; היא מניעה את הפרויקט, מחייבת את הרשות לתחזק אותו, ובמרבית המקרים כוללת התחייבות של הרשות להשתתפות במימונו. לפיכך, גם אם יחליט משרד התיירות לוותר על הדרישה להעביר לו העתקי הסכמים שעליהם חמ"ת חותמת לשם ביצוע הפרויקט, עליו להקפיד לקבל דיווח על חתימתם ולשנות את נוסח הזמנות העבודה בהתאם. עיכוב בהעברת הזמנת עבודה לחמ"ת משמעו עיכוב בהתחלת ביצ וע הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד התיירות יוודא שאגף הפיתוח ואגף החשבות ערוכים למילוי המשימות שהם נדרשים למלא בתחום הזמנות העבודה. לעניין זה יש לבחון ולנקוט את הצעדים הנדרשים - הארגוניים והאחרים - כדי להבטיח את צמצום הפער בין מועד ההחלטה על ביצוע פרויקט ובין מועד העברתו לחמ"ת. הקמתה של מערכת לניהול פרויקטים, שתרכז מידע מדויק ואמין לגבי ניהול כל פרויקט ואופן ביצועו, עשויה לסייע גם בעניין זה. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אין במשרד התיירות מידע מרוכז ונגיש לגבי אופן ניהולם של כל הפרויקטים שהוחלט לפתחם, ובכלל זה ההגדלות התקציב יות שנעשו בכל פרויקט, וכי משרד התיירות אינו ערוך לספק נתונים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי ריכוז המידע לגבי ניהול כל הפרויקטים שהמשרד החליט לפתח, הוא חיוני למשרד ולצת"פ לשם קיום בקרה ומעקב בנושא ולקבלת החלטות מיטביות בדבר ניהול הפרויקטים. זאת ועוד, היעדר מידע סדור ומלא בתחום זה אינו עולה בקנה אחד עם עקרון השקיפות ועם הצורך לאפשר לציבור לקבל מידע שלם ואמין על המשאבים שהעמידו המדינה וגופים ציבוריים אחרים לביצוע פרויקטים תיירותיים ועל אופן השימוש במשאבים אלה. בבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי לשם קבלת תמונה מלאה ומפורטת באשר לכל פרויקט, לרבות ההגדלות התקציביות שנעשו בו, נדרשים מחקר ובדיקה מעמיקים ומסובכים בפרוטוקולים של ישיבות צת"פ, במסמכים של אגף הפיתוח ושל החמ"ת ובמערכת מרכב"ה19 . עוד עלה כי חלק מהמידע הוא בעל-פה ומצוי בידיעת מרכזת צת"פ, בידיעת הסמנכ"ל לפיתוח20 או בידיעת כמה עובדים בחמ"ת. בהזמנות עבודה של כמה פרויקטים שמשרד מבקר המדינה בדק לא ניתן ביטוי להזמנות קודמות השייכות לאותם פרויקטים או חלקים אחרים שלהם, כפי שכללי מינהל תקין מחייבים. בביקורת גם נמצא פרויקט שבהזמנת עבודה שהוצאה עבורו ניתן ביטוי להזמנות עבודה קודמות, אך הדבר לא שיקף נכונה את כל ההיקף התקציבי שעמד לטובת הפרויקט מאחר ששנים קודם לכן הוקצה חלק ניכר מתקציבי ההזמנות הקודמות (כ-6 מיליון ש"ח מתוך כ-9 )מיליון ש"ח לעבודות פיתוח אחרות במתחם שבו תוכנן לבצע את הפרויקט. כלומר, לטובת אותו פרויקט עמד תקציב של כ -3 מיליון ש"ח בלבד מהזמנות קודמות, ולא כ -9 מיליון ש"ח. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי אין בפעולות שמבצעת חמ"ת כדי להסיר את האחריות המוטלת על משרד התיירות, אשר משלם על הזמנות העבודה, לבדוק את כל הזמנות העבודה השייכות לפרויקט שאליו מיוחסת כל דרישת תשלום ולברר מאיזו הזמנת עבודה יש לשלם אותה. גבייה מתקציבי הזמנות עבודה מאוחרות לפני גבייה מתקציבי הזמנות עבודה קודמות השייכות לאותו פרויקט מעלה חשש לבקרה לקויה של משרד התיירות אחר ניהול הפרויקטים ואחר ה תקציבים המשויכים לכל פרויקט ולאי -ניצול מיטבי של תקציבי הפיתוח21 . בהיעדר אסמכתאות כמפורט לעיל, אי -אפשר לוודא כי עשרות הפרויקטים ההמשכיים שאגף הפיתוח אישר בשנת 2011 בהתבסס על פרויקטים שאושרו בצת"פ בשנת 2007 הם המשך של פרויקטים שצת"פ קבע שהם תיירותיים והתכוון לתקצב אותם. כמו כן, אי -אפשר לדעת מה ההפרש בין התקציב שנקבע לפרויקטים ההמשכיים ובין התקציב שנקבע לפרויקטים המקוריים בשנת 2007 . לדעת משרד מבקר המדינה, נסיבות אלה כשלעצמן חייבו את אגף הפיתוח להביא פרויקטים המשכיים אלה לדיון חוזר בצת"פ. הועלה כי פרויקטים שהם פועל יוצא של החלטות ממשלה, השתתפויות, פרויקטים של תכנון תשתית תיירות ופרויקטים לא צפויים, ש אגף הפיתוח אישר נכללו בתכניות העבודה בלי שקודם לכן דורגו לפי אמות המידה וקיבלו ציון כלשהו, וכי לעתים צת"פ גם אישר פרויקטים כאלה שהובאו לפניו בלי לדרג אותם. ב אגף הפיתוח לא נמצאו אסמכתאות המתעדות את תהליכי קבלת ההחלטות לביצוע הפרויקטים מהסוגים האמורים והמבהירות מדוע רק חלק מפרויקטים מהסוגים האמורים הובאו לבחינה ולאישור של צת"פ18. כאמור, תכניות העבודה הכוללות את החלטות הממשלה, ההשתתפויות ופרויקטים של תכנון וכן פרויקטים שלא היו צפויים, שלא אושרו בצת"פ, אף לא הוצגו בצת"פ. משרד מבקר המדינה מעיר כי משמעות הכללת פרויקט בתכנית העבודה ללא דירוג לפי אמות המידה שבחוזר היא העדפה פסולה של אותו פרויקט. בהיעדר אסמכתאות לתהליכי קבלת ההחלטות בנושא, אי -אפשר לדעת אילו פרויקטים שהם החלטות ממשלה, השתתפויות, תכנון ופרויקטים לא צפויים נדונו באגף הפיתוח, מה היו הנימוקים לאישור כל פרויקט מהסוגים האמורים ולתקציב שהוחלט להקצות לו, והאם היו יזמות לפרויקטים שהאגף דחה ומה היו הסיבות לכך. נוסף על כך בהיעדר דירוג אי -אפשר לוודא שהחלטות הממשלה, ההשתתפויות, פרויקטים של תכנון ופרויקטים לא צפויים שנכללו בתכנית העבודה ללא אישור צת"פ, הם אכן פרויקטים שיש בהם כדי לתרום לפיתוח ולקידום התיירות באופן מיטבי בהתאם לעקרונות שנקבעו ב חוזר המנכ"ל, וכי הקצא ת המשאבים להם הייתה עדיפה מאשר הקצאתם לפרויקטים אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לוודא שמשרד התיירות לא ישמשצינור להזרמת תקציבים - שלו ושל גופים אחרים - למימון פרויקטים שאינם מקדמים באופן מיטבי את היעדים בתחום פיתוח התשתיות הציבוריות לתיירות בישראל, חשוב שגם החלטות ממשלה, השתתפויות, פרויקטים שעניינם תכנון ופרויקטים לא צפויים יובאו לדיון בצת"פ וייבחנו בהתאם לעקרונות ו לאמות המידה שבחוזר המנכ"ל. יודגש כי סדר היום הפוליטי-חברתי הנקבע ב החלטות ממשלה, כדוגמת רצון הממשלה לפתח את הנגב והגליל ולעודד תעסוקה באזורים הפחות מפותחים במדינה, אינו בהכרח תואם את צורכי השוק התיירותי ותורם לפיתוחו. לפיכך כאשר החלטת ממשלה מחייבת את משרד התיירות לתקצב פרויקט, ובבחינה של צת"פ נמצא שהפרויקט אינו בעל פוטנציאל תיירותי ודירוגו נמוך מ-6 , על משרד התיירות לבקש מהממשלה שתעיין מחדש בהחלטתה לאור המלצת צת"פ. ככל שיש עניין לאפשר ל אגף הפיתוח גמישות להחליט לגבי פרויקטים של תכנון תשתיות תיירות ופרויקטים לא צפויים, שהם קטנים בהיקפם הכספי, יש לקבוע זאת ב חוזר המנכ"ל במפורש תוך תיחום ברור של היקפי הפרויקטים האמורים והטלת חובת דיווח לצת"פ לגביהם. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את טיפול משרד התיירות, במהלך הביקורת, בליקוי של הוצאת הזמנות העבודה הכלליות. כאמור, ההכרעה אם פרויקט הוא תיירותי וראוי לתקצוב מצויה בתחום סמכותו ואחריותו של צת"פ. הזמנת עבודה כללית, שאין בה פרטים ברורים בדבר הפרויקט המבוקש, למעשה מרוקנת מתוכן את אישור צת"פ ומעבירה את שיקול הדעת בנושא זה לחמ"ת, שהיא זרוע ביצוע בלבד. הזמנה שכזו עשויה להוביל להקמה של פרויקטים שאינם בהכרח תיירותיים או שאינם בסדר עדיפות גבוה של משרד התיירות על חשבון פרויקטים תיירותיים פוטנציאליים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התיירות לפקח על ייש ום הנחיותיו לפיהן מעתה כל הזמנות העבודה ינוסחו בצורה שבה יהיה ברור מהו הפרויקט המבוקש והאזור שבו יש לבצעו ויכללו נתונים נכונים, בין היתר על מועד אישור הפרויקט בצת"פ. נוסף על כך על משרד התיירות להנחות את חמ"ת שלא לבצע הזמנות עבודה כלליות שטרם הוחל בביצוען ו להעביר לחמ"ת בהקדם הזמנות ייעודיות ומפורטות במקומן. כמו כן על משרד התיירות לעקוב אחר אופן ביצוען של הזמנות כלליות שהוחל בביצוען. לדעת משרד מבקר המדינה, הכרעה בהצעה האמורה - שלפיה רק חלק מהפרויקטים ההמשכיים ייבחנו בצת"פ, תלוי בהיקפם הכספי - מחייבת את משרדי התיירות והאוצר לקיים תהליך קבלת החלטות סדור ובו ייבחנו היתרונות והחסרונות של ההצעה, בין היתר בהתחשב בממצאי דוח ביקורת זה ובהמלצותיו. היה וההצעה תתקבל, יש להבהיר בחוזר מהו האומדן התקציבי שביחס אליו יימדד שיעור ההגדלה, כיצד יש לנהוג במקרה של כמה הגדלות בפרויקט, ומיהו בעל הסמכות להחליט על הגדלה תקציבית שאינה מחויבת להיבחן בצת"פ. עוד ראוי שייקבע בחוזר כי גם במקרים של הגדלות תקציביות שלא ייבחנו בצת"פ יתועדו תהליכי קבלת ההחלטות בכתב, וכי אחת לתקופה שתיקבע יוצג לפני צת"פ דיווח לגבי ההגדלות שלא נבחנו על ידו. בדרך פעולה זו יקוים עקרון השקיפות ויתאפשרו בקרה ומעקב אחר חלק חשוב זה של פעילות פיתוח תשתיות ציבוריות לתיירות. משרד מבקר המדינה מעיר כי כל עוד לא השתנה חוזר המנכ"ל בעניין אופן אישור פרויקטים המשכיים, על משרד התיירות להקפיד כי כל פרויקט המשכי ייבחן וידורג בידי צת"פ. הועלה כי מהמועד שבו החליט צת"פ לבצע פרויקט מסוים עד למועד שבו חמ"ת קיבלה הזמנת עבודה לביצועו, ובמקרה של פרויקט שאגף הפיתוח החליט לבצעו ללא אישור צת"פ - ממועד הכנת הזמנה עבודה במשרד התיירות ועד מועד העברתה לחמ"ת, חלפו לעתים כמה שבועות ואף כמה חודשים. בין היתר, נמצאו הזמנת עבודה שהתקבלה בחמ"ת כשנה ושמונה חודשים לאחר ש צת"פ החליט לבצע את הפרויקט, והזמנת עבודה לגבי פרויקט המשכי שהתקבלה בחמ"ת כשנה לאחר הכנתה במשרד. משרד מבקר המדינה העיר למשרד התיירות כי עליו להשלים בהקדם את התיקונים הנדרשים בחוזר המנכ"ל. עוד העיר משרד מבקר המדינה למשרדי התיירות והאוצר כי בכל מודל שיוחלט לאמץ בחוזר המנכ"ל יש להבטיח כי בטרם ייבחנו פרויקטים פוטנציאליים, יתקיים אחת לת קופה שתיקבע תהליך תכנון סדור שיכלול בחינה של צורכי הפיתוח, קביעת יעדים וסדרי עדיפויות בין תחומי הפיתוח האפשריים וחלוקת התקציב ביניהם ועיגונם בתכניות עבודה רב -שנתיות ושנתיות. ראוי שתהליך זה יכלול הערכה כלכלית באשר להשפעה של תכניות פיתוח משנים קודמות על ענף התיירות ועל כלכלת המדינה. בכך יהיה כדי לספק מידע בנוגע להמשך כדאיות ההשקעה בתחומי פיתוח מסוימים ולטייב את התכנון לשנים הבאות. על משרדי התיירות והאוצר להקפיד לוודא כי תהליך התכנון וגיבושן ואישורן של תכניות העבודה בסופו ייעשו כדבעי, בידי מי שהוסמך לכך - צת"פ. מהאמור לעיל עולה כי צת"פ, שהופקד, בין היתר, על בחינת כל הפרויקטים הפוטנציאליים ועל קביעת תכניות עבודה מפורטות שיכללו את הפרויקטים שאישר - צוות שהרכבו כולל גורם חיצוני למשרד התיירות (נציג אגף התקציבים במשרד האוצר) - לא מילא בשנים 2012 -2010 .גם תפקידים אלה במקום זאת, רוב הפרויקטים נבחנו ואושרו ב אגף הפיתוח10 , ואגף זה גיבש וקבע בעצמו את תכניות העבודה. על בסיס תכניות אלה העביר אגף הפיתוח לחמ"ת הזמנות עבודה לפרויקטים באישור חשב משרד התיירות ולעתים גם באישור מנכ"ל משרד התיירות . בביקורת הועלה עוד כי בשנים 2012 -2010 תכניות העבודה המפורטות אף לא הוצגו בישיבות צת"פ. על משרדי התיירות והאוצר לוודא שגם תכניות העבודה המפורטות ייקבעו ויאושרו בידי מי שהוסמך לכך - צת"פ. הועלה כי באגף הפיתוח לא תועדו השינויים בתכניות העבודה במהלך כל שנה והסיבות להם. אגף הפיתוח הסביר למשרד מבקר המדינה כי הוא נהג לעדכן את השינויים על גבי תכניות העבודה (שהוכנו ב קובצי אקסל) בלי שהקפיד לשמור את התכניות המקוריות. פיתוח תשתיות ציבוריות לתיירות הוא פעילות מורכבת, הכוללת כאמור פרויקטים רבים שהיקפם הכספי הכולל גדול מאוד. משרד מבקר המדינה העיר למשרד התיירות כי על פי כללי מינהל תקין ולצורך בקרה על פעילות הפיתוח והפקת לקחים לשם השגה מיטבית של יעדי המשרד בתחום זה, עליו לשמור את תכניות העבודה המקוריות ולתעד בכתב את השינויים שנעשים בהן ואת הסיבות להם. מהביקורת עולה כי הפעילות לפיתוח תשתיות ציבוריות לתיירות בשנים 2012 - 2010 , שכללה התחייבות לביצוע פרויקטים במימון כולל של כ-630 ,מיליון ש"ח ושימשה כאמור מנוף לפעילות בהיקף כספ י גדול יותר, נקבעה שלא בידי הגוף שהוסמך לכך (צת"פ) ושלא בדרך שנקבעה ב חוזר המנכ"ל ובהסכם המסגרת. הפעילות התאפיינה בעיקר בגישה המגיבה לדרישות של פרויקטים קיימים ולא בגישה יוזמת הבוחנת את צורכי הפיתוח, קובעת יעדים וסדרי עדיפויות לאחר בחינת חלופות ובהתחשב בשיק ולים של עלות -תועלת, ומתאימה את הקצאת המשאבים בהתאם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שדרישות של פרויקטים משתנות כעניין שבשגרה במהלך כל שנה ומשרד התיירות מקבל לעתים תוספת תקציב לפיתוח תשתיות, גוברת החשיבות שבקביעת תכנית פיתוח מושכלת הכוללת יעדים איכותיים וכמותיים, סדרי עדיפויות והקצאה תקציבית. לדעת משרד מבקר המדינה, לשם מתן הזדמנות שווה לגופים הנוגעים בדבר ויצירת תהליך סדור הכולל בחינה מקבילה של כלל הפרויקטים הפוטנציאליים מדי שנה בשנה ובחירת העדיפים מהם, מן הראוי כי משרד התיירות יפרסם בכל שנה את כוונתו לכנס את צת"פ ויקבע מועד אחרון להגשת בקשות, כמו שהציע הסמנכ"ל לפיתוח . עוד במהלך הביקורת העיר משרד מבקר המדינה ל אגף הפיתוח כי חוזר המנכ"ל לא קובע את שיעור ההקצאה לכל סוג תשתית, אלא מציג עקרונות שלפיהם צת"פ נדרש לקבוע שיעור זה, דבר שכאמור לא נעשה בשנים 2012 -2010 . מודל התעדוף נקבע בחוזר המנכ"ל בשנת 2007 , ומאז לא השתנו הוראות החוזר הנוגעות למודל, ואילו סעיפים אחרים בחוזר עודכנו בשנים 2011 -2010 . אם סבר אגף הפיתוח שיש מקום לשנות את החוזר בכל נושא שהוא, ובעיקר בנושא חשוב כמו מודל התעדוף, היה עליו לפעול לשינויו לאחר קיום תהליך קבלת החלטות סדור בנושא, אך הדבר לא נעשה. יודגש כי כבר בדוח שפורסם בשנת 20099 העיר מבקר המדינה כי "על משרד התיירות להקפיד על קיום הוראות חוזר מנכ"ל. אי -הקפדה על מילוין עלולה להתפרש כזלזול בהן ומכאן שגם סעיפיו האחרים של החוזר אינם מחייבים. אם המשרד סבור שסעיפים מסוימים בחוזר המנכ"ל אינם נחוצים, עליו לשקול את ביטולם או עדכונם" (ההדגשה במקור). מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בשנים 2012 -2010 משרד התיירות לא הקפיד שבקשות יוגשו באמצעות טופס פרויקט. מדי שנה בשנה מוגשות למשרד התיירות עשרות בקשות למימון פרויקטים, ואותן נדרשים חברי צת"פ לבחון ולדרג. טופס פרויקט נועד לאפשר לחברי צת"פ לבחון את אותם הפרטים ביחס לכל פרויקט באופן שוויוני, ולוודא כי מלוא המידע הרלוונטי לאמות המידה יוצג לפניהם באופן ברור וממוקד. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התיירות להקפיד לטפל רק בבקשות שיוגשו על גבי טופסי פרויקט וימולאו כנדרש, ולהעביר את הבקשות לעיון חברי צת"פ פרק זמן מספק בטרם כינוסם. משרד מבקר המדינה העיר למשרד התיירות כי על פי כללי מינהל תקין תהליך פסילה של בקשות, כולל פסילתן על הסף, חייב להיעשות בשקיפות, בדומה לתהליך אישורן, וההכרעה על פסילה או אישור של בקשות תתקבל רק בידי מי שהוסמך לכך. על מרכזת צת"פ להעביר לצת"פ רשימה של הבקשות שהבחינה הראשונית שלה לגביהן הצביעה על טעמים המצדיקים את פסילתן, תוך ציון הנימוקים להמלצת הפסילה, וצת"פ הוא שיחליט אם לקבל את המלצות הפסילה או - במקרים שימצא לנכון - לדון בבקשות שהמרכזת המליצה לפסול. הועלה כי אף על פי שההסטות הן למעשה פרויקטים המשכיים או חדשים המצויים כאמור בסמכות צת"פ, את ההחלטה לבצען קיבל ו רק הסמנכ"ל לפיתוח וחשב משרד התיירות. בישיבה שהתקיימה באוגוסט 2013 התחיל צת"פ לדון בפרויקטים המוצעים לתכנית העבודה לשנת 2013 . משרד מבקר המדינה מב קש לציין בחיוב כי בניגוד לפרוטוקולים של ישיבות צת"פ מהשנים 2012 -2010 , פרוטוקול ישיבה זו כולל ביחס לכל פרויקט מוצע, לרבות המשכי, פירוט של מהות הפרויקט, עבודות הפיתוח שייעשו בו והדיון שהתקיים בעניינו; כן הוצגו ביחס לכל פרויקט המשכי מועד אישור הפרויקט המקורי בצת"פ, הקצבות קודמות שקיבל, מידת ניצולן והיתרה התקציבית העומדת לטובתו במועד הישיבה, וכל פרויקט המשכי שנידון קיבל ציון מחדש.
הביקורת העלתה כי בניגוד לנדרש ב חוזר המנכ"ל ובהסכם המסגרת, בשנים 2012 -2010 חלק מהפרויקטים שהם פועל יוצא של החלטות ממשלה וההשתתפויות לא הובאו לבחינה של צת"פ. אגף הפיתוח הוא שהחליט לכלול פרויקטים אלה בתכניות העבודה של המשרד, והם הועברו לביצוע חמ"ת באישור חשב משרד התיירות, שחתם על הזמנות עבודה בגינם, וב מקרים המתאימים גם באישור מנכ"ל משרד התיירות, שחתם על הזמנות הטעונות את אישורו.