מטלות רוחב . תנאי פרישה של קצינים בכירים במשטרת ישראל, בשירות בתי הסוהר ובצה_ל משרד מבקר המדינה מכיר באילוצים העומדים לפני המשטרה ושב"ס נוכח השירות התובעני והשוחק של אנשיהם. בה בעת, המשטרה ושב"ס החילו את סימן לדעת משרד מבקר המ דינה, העובדה שמשרד האוצר מקצה למשטרה ולשב"ס מכסות לפרישה אין משמעה שהן רשאיות לנצלן לצורך שימוש בסימן 15 לדבר המלך שלא למטרה שלשמה נועד. מכל מקום, עצם הקצאתה של מכסה אינה מחייבת שתנוצל במלואה. .15 לדבר המלך שלא למטרה שלשמה נועד, ועקב כך סעיף72 א לחוק הגמלאות התרוקן מתוכן. ההסדרים החוקיים ונסיבות השימוש הראוי בהם ברורים, ועל המשטרה ושב"ס לפעול לפיהם. במסגרת זאת עליהם לוודא שסימן 15 לדבר המלך יוחל רק כאשר הארגון הוא שיזם את הפרישה המוקדמת מטעמים הנוגעים לאי- התאמתו של המפוטר לתפקידו או מטעמים ארגוניים של ממש (צמצום בכוח האדם או רה-ארגון). אין להשתמש בסימן זה כאשר אפשר להחיל במקרה הנדון הסדר מיוחד אחר הקבוע בחוק. משרד מבקר המדינה מעיר כי שירות המדינה בכללותו לא נבדק בדוח זה, אולם מן הראוי כי נציב שירות המדינה והגורמים במשרד האוצר המופקדים על כך, יבדקו את הנושא ואם אכן נעשה בשירות המדינה שימוש בסימן 15 לדבר המלך שלא למטרות לשמן נועד, יש לחדול מכך. יש להקפיד על שימוש בחיקוק מסוג זה, המשפיע על הקופה הציבורית, באופן דווקני. בה בעת אם המופקדים על כך בשירות המדינה, סבורים שאין בחקיקה הקיימת מענה הולם לצרכים המערכתיים, עליהם ליזום שינוי חקיקה בהתאם. אף שלפי החוק והחלטות הממשלה, פורשי המשטרה ושב "ס זכאים מלכתחילה לתנאי פרישה טובים מאלה של מרבית עובדי המגזר הציבורי, נמצא בביקורת כי המשטרה ולעתים גם שב "ס נתנו לקציניהם הבכירים הטבות נוספות על אלה שנכללו במסגרת ההסדרים האמורים, ובכללן הטבות שלא עוגנו בדברי חקיקה באמצעות הסדרים מוסדיים ייחודיים שלא היה להן כל בסיס חוקי, כמפורט להלן: לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שצה"ל יעדכן את הוראותיו וישלים את הצעדים שהחל לנקוט כדי להבטיח שיתקיימו אמות מידה ברורות להגדלת הסל ושיתועדו ההחלטות והנימוקים בנושא, כדי לשמור על עקרונות האחידות והשוויון, ולאפשר, בין היתר, את שקיפות תהליך מתן האישורים והבקרה עליו. .בנושא, וכי המנכ"ל והאת"ב לא בוחנים את הנתונים והנימוקים לפרישה בתנאים חריגים. הביקורת העלתה כי המשטרה לא מגישה לבדיקת המשרד לבט"פ את הנתונים הנדרשים לעניין שיעור הגדלות הקצבה של הפורשים, ולכן המשרד לבט"פ אינו מפקח על הנושא. מכל האמור לעיל עולה שאף שככלל המחוקק מצא לנכון להחיל פיקוח של גורם בלתי תלוי על תהליכי הפרישה בגופים ציבוריים, בפועל לא מתבצע הפיקוח האמור על תנאי הפרישה של הקצינים הבכירים במשטרה ובשב "ס. היעדרו של מנגנון כדוגמת ההסדר של נש"מ או מנגנון הפיקוח של משרד האוצר לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב; הממצאים בעניין הליקויים בהפעלת סמכות הפיקוח של המשרד לבט"פ במשך השנים; וכן מסקנות הוועדה ולפיהן יש לצמצם את סמכויות השר לבט"פ לגבי תנאי הפרישה במשטרה ואת מעורבותו - לנוכח אלה עולה המסקנה כי כדאי לשקול מעורבות של גורם בלתי תלוי, שאינו פועל במסגרת המשטרה, שב"ס והמשרד לבט"פ, בפיקוח על תהליכי הפרישה במשטרה ובשב "ס ויבטיח את תקינותם. לדעת משרד מבקר המדינה, פגמים מהותיים בתיעוד פרישתם של קצינים בכירים ובשמירה על המסמכים הנוגעים לדבר הם בגדר כשל חמור, הפוגע בניהול תקין של תהליך הפרישה, ובייחוד במעקב ובבקרה עליו. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה כי אין בהסברי צה"ל כדי להצדיק את היעדרם הגורף של מסמכים המתעדים את תהליך הפרישה של קצינים בכירים. אשר לכוונת צה"ל לקבוע נהלים בדבר תיעוד קבלת ההחלטות , ראוי לציין כי מוטלת עליו החובה לפעול, בראש ובראשונה, על פי הנהלים בנושא. יצוין כי בהוראות אמ"ש אין כל התייחסות לאותם "מקרים חריגים" שבגינם רשאים בעלי הסמכויות באמ"ש לאשר הארכת חופשות פרישה או חריגות במימון קורסים והשתלמויות. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-פרסום אמות מידה לאישור החריגים פוגע בעקרונות האחידות והשוויון ובאפשרויות הבקרה על תקינות ההחלטות שקיבל ו בעלי הסמכות באשר לאישור חריגות לפורשים מסוימים, כפי שיפורט בהמשך. לא ראוי שרשות ציבורית תפעל ללא תיעוד נאות, בייחוד כשמדובר בניהולו של כוח אדם ובהתחשב בכך שלמתן תנאי פרישה שונים יש השפעות כלכליות ניכרות. 2. כאמור, סל הפרישה נועד להקנות לקצינים העומדים לפני פרישה כלים ומיומנויות שיסייעו להם בהשתלבותם בחיים האזרחיים, באמצעות מימון השתלמויות והכשרות במסגרת כספית נתונה. בביקורת עלה כי תהליך קביעת הזכאות למימון סל פרישה נעשה במקרים רבים שלא לפי ההוראות ובלא שנמצאו בידי צה"ל מסמכים המלמדים על מתן אישורים לחריגות. בעניין זה ראוי להעיר כי מדובר בלימודים מתקדמים, שאושרו לקצינים בכירים שעמדו לפרוש מצה"ל ולצאת לקצבה. בנסיבות אלה לא יכלו הלימודים לשמש את הקצינים לשיפור תפקודם לתועלת צה"ל אלא היו ב בחינת הטבה משמעותית שניתנה לקראת פרישתם על חשבון הקופה הציבורית. אשר להסברי צה"ל כי פעל בהתאם לפקודת מטכ"ל, משרד מבקר המדינה מעיר, כי להבדיל מאישור הלימודים לתואר ראשון, אין בפקודה התייחסות מפורשת ללימודים לתארים השני והשלישי בתקופת הפרישה. במצב זה, ניתנו אישורי הלימודים לקצינים הבכירים כאישורים חריגים, המיועדים למקרים מיוחדים. אישורים אלה אפשרו מתן הטבות למספר לא מבוטל של קצינים בכירים שעמדו לפני פרישה מצה"ל ויציאה לקצבה, על חשבון "הקופה הציבורית"; הטבות, שהסתכמו בעשרות ואף מאות אלפי ש"ח לקצין. יצוין כי נו כח היקף התופעה אפשר לראות בה כדבר שבשיטה ולא חריג. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ממצאי הביקורת ונוכח המדיניות העקרונית שנקבעה ב החלטת הרמטכ"ל מאוגוסט 2005 ולפיה אין לאשר לימודים במסגרת הסדר פרישה, מן הראוי שצה"ל יעגן מדיניות זו בנהליו ללא דיחוי. משרד מבקר המדינה מעיר כי כיוון שעל פי הסברי צה"ל הצורך בהסדרת הנושא עלה כבר ביולי 2006 , מן הראוי היהשלא להמתין עד שנת 2008 להוצאת פקודה מתאימה. . תיעוד כאמור מאפשר לבצע בקרה על פרישת העובדים לגמלאות כמתחייב מכללי מינהל תקין. היעדרם של פיקוח ותיעוד, בכלל זה תיעוד הנימוקים בעניין תנאי הפרישה, פותחים פתח המאפשר למשטרה ולשב"ס לגבש נהלים והסדרים חריגים ללא בסיס חוקי ולתת לפורשים הטבות חריגות הממומנות מקופת המדינה. הליקויים שנמצאו במשטרה ובשב"ס, בעיקר במשטרה, וההוצאות הגדולות שמקורן בליקויים האמורים מלמדים שיש צורך בגיבוש נוהלי פיקוח חדשים בעניין תנאי הפרישה של המשרתים במשטרה ובשב "ס. על המשטרה ושב"ס לתקן את הליקויים המתוארים ולהשתית את תנאי הפרישה של המשרתים במשטרה ובשב"ס על בסיס סטטוטורי הולם. נוסף על כך, ראוי שמשרד האוצר, המשרד לבט"פ, המשטרה ושב"ס יפעלו יחד לגיבוש מנגנון פיקוח בלתי תלוי. על כל אלה להתבצע בכפוף לצרכים המיוחדים של המשטרה ושב"ס כגופים ביטחוניים. הביקורת העלתה שהמשטרה ושב "ס לא מפרטים את נימוקי ההמלצה לפרישה מוקדמת ואינם ממציאים למשרד לבט"פ את כל הנתונים הנוגעים לקצין הפורש המפורטים בנוהל. בפועל המפכ"ל או הנציב מוסרים למשרד לבט"פ מכתב במתכונת אחידה המפרט את גילו, דרגתו וותקו של הפורש, את תפקידיו האחרונים ואת תאריך שחרורו. בנסיבות אלה הגורמים במשרד לבט"פ האמורים לתת את המלצתם לשר אינם יודעים דבר בעניין תנאי הפרישה של הקצין, טעמי הפרישה ונסיבותיה. מהאמור לעיל עולה שעל אף אחריותו החוקית והמיניסטריאלי ת של המשרד לבט"פ, בפועל אין הוא מפקח באופן שוטף על תנאי הפרישה של קצינים בכירים במשטרה ובשב"ס. עוד עולה כי המשרד לבט"פ אינו מיישם את הנוהל שהתווה תנאי הפרישה של משרתי קבע, כפי שבאו לידי ביטוי בהוראות צה"ל, נועדו להקל על הפורשים, שתרמו למדינה במשך שנים, להשתלב בחיים האזרחיים , ויש לראות מכל האמור לעיל עולה כי בתהליך פרישת קצינים בכירים העניק צה"ל לחלקם הטבות ייחודיות מסוגים שונים, שלא בהתאם להוראות הקיימות ובסכומים ניכרים. לדוגמה, על פי חישוב שעשה משרד מבקר המדינה, עלויות השכר (ללא הוצאות נלוות) של הקצינים בדרגות אל"ם, תא"ל ואלוף ששולמו בכלל תקופות החופשות החריגות45 בשנים 2006- 2002 הסתכמובכ-9 מיליוני ש"ח, במחירים קבועים46. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין מקום למתן הטבות ייחודיות כמפורט לעיל על חשבון אוצר המדינה ללא מקור נורמטיבי ברור, המגדיר את אמות המידה לזכאות וקובע את הגורמים שבסמכותם לאשר או לדחות את הבקשות לקבלתן. הדבר מקבל משנה חשיבות כאשר מדובר באוכלוסייה ייחודית של קצינים בכירים , העומדים לפני פרישה מצה"ל ויציאה לקצבה, כשכל הטבה עשויה להסתכם בעשרות ואף במאות אלפי ש"ח לפורש. .אשר לפגמים מה ותיים בתיעוד תהליך מתן האישורים ללימודים, יש לראות בחומרה יתרה את היעדר המסמכים המתעדים את תהליך אישור הלימודים לקצינים בכירים לפני פרישתם , ובמיוחד היעדר נימוקים ואסמכתאות לאישורי הרמטכ"ל. הדבר מקבל משנה חשיבות נוכח החריג שבמתן אישורים אלה. מהאמור לעיל עולה כי ההחלטות הנוגעות לעצם הזכאות למימון הלימודים, סכום המענק ואופן מתן ההטבה (דהיינו מתן חופשה לצורך לימודים או מתן מענק כספי באמצעות מתן תוספת למשכורת) - כל אלה אינם נקבעים לפי קריטריונים ידועים מראש. לדעת משרד מבקר המדינה, יש טעם לפגם בכך שההחלטה בנושא מתקבלת על ידי הנציב, באופן שרירותי וללא שקיפות באשר לקריטריונים אשר עמדו בבסיס ההחלטה. ראוי ששב"ס יקבע קריטריונים ברורים למימון לימודיהם של קציניו ערב פרישתם. הדבר יאפשר לבחון את אופן חלוקת הכספים בפועל ויקנה לפורשים ידע נחוץ שיסייע להם לכלכל את צעדיהם בכל הנוגע ללימודיהם. משרד מבקר המדינה העיר למשטרה כי חופשת "לימודים", שלא כסיוע במימון לימודים, היא הטבה שאינה מעוגנת בחוק, בהחלטות ממשלה או בהסכמ ים עם משרד האוצר. לדעת משרד מבקר המדינה, על פי הקריטריונים שנקבעו, הגדלת הקצבה הקבועה בסעיף 100 (ב) לחוק הגמלאות נועדה לסייע לקצינים הפורשים לגמלאות רק כשהדבר מוצדק מטעמים סוציאליים, משפחתיים או מטעמי בריאות. לפיכך המשטרה נהגה שלא כדין בכך שהחילה סעיף זה מטעמים המוגדרים "צורך ארגוני". נוסף על כך, הסדרי עידוד פרישה כלליים וגלויים שנועדו למטרות ארגוניות מובהקות וקיבלו את אישור משרד האוצר נקבעים במקרים יוצאי דופן, ולכן אין בהם כדי להכשיר את קביעתם של הסדרי פרישה פרטניים של קצינים בכירים לפי סעיף חוק שלא למטרה אשר לשמה נועד. משרד מבקר המדינה מטעים כי אין להשתמש ב"כלי ניהולי" ללא בסיס חוקי. ראוי לציין, כי מדובר בקצינים המקבלים שכר ותנאים נלווים על כל המשתמע מכך, מבלי לעבוד בפועל, וכל זאת תוך עלות גבוהה לקופת המדינה. לאור זאת, לדעת משרד מבקר המדינה והיות שמתן חופשת ה"לימודים", להבדיל מסיוע במימון לימודים, היא הטבה לפורשים שאינה מעוגנת בדין, אין לעגן בנוהל את סמכות נציב שב"ס ליתן חופשה לצורך לימודים נוסף על חופשת הפרישה. לדעת משרד מב קר המדינה, אישור חופשת ה"לימודים" לקצינים הבכירים במשטרה ובשב"ס, ובפרט במשטרה, הוא בעיקרו הארכת חופשת הפרישה באופן מלאכותי באמתלה של "לימודים". באופן זה נמנעו המשטרה ושב"ס מלמלא את ההחלטה לקצר את חופשת הפרישה, שהתקבלה בעקבות החלטת ממשלה לצמצם את ההוצאות הכרוכות בפרישה. יתרה מזו, יציאה לחופשת ה"לימודים" משמעה הארכת תקופת שירותו של קצין במשטרה ובשב "ס, ובכך היא מאפשרת צבירת ותק נוסף אשר מגדיל את מספר ימי החופשה ואת הקצבה שהקצין זכאי להם, ולעתים אף מזכה את הפורשים בהעלאת דרגה. נוסף על כך מדובר בקצינים המקבלים שכר ותנאים נלווים על כל המשתמע מכך, בלי לעבוד בפועל, וכל זאת תוך עלות גבוהה לקופת המדינה כאשר עומדת בפניהם האפשרות לפני פרישה לנצל את ימי החופשה השנתית שנצברו לטובתם במהלך השירות. הבדיקה במשטרה העלתה כי היא מחילה סעיף זה כשיש צורך לשחרר קצינים מן השירות מטעמים ארגוניים ולא מהטעמים המפורטים בפקודה. מכאן שהמשטרה מחילה גם את סעיף 100 (ב) לחוק הגמ לאות שלא על פי ייעודו, כדי לאפשר לקצינים לפרוש בתנאים מיטיבים. עוד העלתה הבדיקה במשטרה כי בתיקיהם של הקצינים הפורשים שקיבלו הגדלת קצבה מכוח סעיף 100 (ב) לחוק הגמלאות לא נמצאה אינדיקציה לכך שהקצינים הגישו בקשה להגדלת קצבה או לכך שוועדת ההגדלות דנה בעניינם. אף על פי כן כל אחד מהם קיבל הגדלת קצבה בשיעור של 3%. 2. נמצא שתהליכי הפיקוח על תנאי הפרישה של הקצינים הבכירים במשטרה ובשב"ס לוקים בחסר ומיושמים שלא כהלכה, כמפורט להלן: משרד מבקר המדינה העיר למשטרה כי יש לראות בחומרה מתן הטבות מכוחן של פקודות שאינן תקפות. הדברים אמורים בכל פקודה, ובייחוד בפקודה שעניינה הקניית זכויות הכרוכות בהוצאות כספיות ניכרות כמפורט. אולם היות ולפי חוק הגמלאות, נש"מ לא בוחנת ולא מאשרת את תנאי הפרישה של שוטרים וסוהרים, ומכיוון שהמשטרה ושב"ס אינן מוגדרות כגוף נתמך או מתוקצב ולכן גם משרד האוצר אינו מפקח מכוח סעיף 29 לחוק יסודות התקציב על תנאי הפרישה של עובדיהן - הרי לעניין זה אין כל פיקוח חיצוני על תנאי הפרישה של השוטרים והסוהרים. אולם ביקורת זו מבוצעת רק אחת לכמה שנים, לפי תכנית העבודה של היחידה. נוסף על כך, אגף החשכ"ל במשרד האוצר בודק, באמצעות יחידת מינהלת הגמלאות, את החישוב האריתמטי של שיעור הקצבה בלבד אך לא את כלל תנאי הפרישה25. . נמצא שמשרד האוצר אינו מפקח בקביעות על יישומם של הסכמי הפרישה במשטרה ובשב "ס. יתרה מזו, במסגרת הפיקוח לא נבדקים כלל תנאי הפרישה של כל קצין וקצין הפורש לגמלאות. מכאן שבפועל לא מתבצעת בקרה בלתי תלויה על תהליך הפרישה לגמלאות של כלל הפורשים במשטרה ובשב"ס. בביקורת נמצא כי צה"ל, המשטרה ושב"ס העניקו לקציניהם הפורשים הטבות בסכומים ניכרים, וכי עשו כן באמצעות חריגות בנושאים מהותיים מההסדרים בדין. משרד מבקר המדינה העיר לגופים האמורים כי אין מקום למתן הטבות שאינן מסתמכות על ה דין ועל הוראות מחייבות בייחוד כאשר מדובר בהטבות שניתנו מקופה ציבורית לקצינים בכירים העומדים לפני פרישה. .תנאים אלה לאור חשיבותו ומרכזיותו של השירות בקבע בצה"ל. תנאים אלה נקבעו כמקור נורמטיבי שיש להקפיד על העמידה בו. בביקורת זו עלה כי תהליך פרישת קצינים בכירים מצה"ל לווה במקרים רבים מבין אלה שנבדקו במתן הטבות חריגות, שהסתכמו לעתים בסכומי ם של עשרות ואף מאות אלפי ש"ח לקצין וכי תהליך קבלת ההחלטות בנושא כמעט לא תועד. עקב כך לא היה אפשר לברר לרוב מי היו הגורמים שאישרו הטבות אלה ומה היו הנימוקים למעשיהם. בהקשר זה יצוין כי צה"ל הודיע למשרד מבקר המדינה כי בשנים 2006 ו- 2007 נקט צעדים לתיקון חלק מהליקויים בתחומי אישור הטבות חריגות לקצינים בכירים הפורשים מצה"ל ויוצאים לקצבה, בתחומים של אישור הלימודים, חופשות וסל פרישה. אמנם יש לראות בחיוב התפתחות זו, אך משרד מבקר המדינה העיר כי מן הראוי שצה"ל יבחן אם הצעדים שנקט מספיקים נוכח הממצאים שעלו בביקורת, ויעגן אותם בהקדם בהוראותיו כדין. על אף האמור בפקודת המטכ"ל שלעיל, עלה מנתוני אמ"ש כי בתקופה הנבדקת שניים מ-30 הקציניםשניצלו חופשה צבורה חרגו בעשרות ימים מהתקרה המותרת . למשטרה ולשב"ס מעמד מיוחד בשירות המדינה מאחר שבגין המשימות המוטלות עליהם, בהיותם גופים ביטחוניים, השירות בהם תובעני ושוחק במיוחד. לפיכך הוקנה להם בחוק ובהחלטות הממשל ה הסדר פרישה מיטיב, המשקף את הצורך ברענון כוח האדם בגופים אלה ובמתן תמריצים למשרתים בהם. ההטבה באה לידי ביטוי, בין היתר, במתן אפשרות לפרישה מוקדמת, אשר תנאיה טובים מאלה הנהוגים בשירות הציבורי בכללו. כאמור, נוסף על ההטבות שחוק הגמלאות מקנה לקצינים הפורשים מ המשטרה ומהשב"ס, נקבעו הסדרים ייחודיים בעניינם. הביקורת העלתה כי המשטרה ושב"ס, בייחוד המשטרה, השתמשו בחיקוקים שונים, בייחוד בסימן 15 לדבר המלך, שלא למטרה שלשמה נועדו, ובכך רוקנו אותם מתוכן. במקרים אחרים הנהיגו המשטרה ושב"ס הסדרים מיטיבים ללא בסיס בדין או חר גו מהסדרים שנקבעו, ובכך הגדילו את הנטל התקציבי על קופת המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לדאוג לכך שתנאי הפרישה של הפורשים מהמשטרה ומשב"ס יינתנו רק במסגרת ההסדרים הסטטוטוריים הקיימים. נוסף על כך, ראוי שמשרד האוצר, המשרד לבט"פ והמשטרה ושב"ס יפעלו יחד לגיבוש מנגנון פיקוח בלתי תלוי על תנאי הפרישה של קצינים בכירים במשטרה ובשב"ס. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לראות בחומרה הענקת הטבות כספיות חריגות לקצינים בכירים בניגוד להוראות. זאת ועוד, יש לראות בחומרה יתרה את היעדר מסמכים המתעדים את תהליך אישור ההטבות, שכן עקב כך אי-אפשר להתחקות אחר הגורמים שאישרו אותן ולברר את הנימוקים להחלטתם.
.על כך ראוי להעיר כלהלן: 1. תקופות שהייה ללא תפקיד של הקצינים הבכירים נמשכו לעתים כמה חודשים ולא רק כמה שבועות; 2. לא נמצא כל מסמך המצביע על כך שקצינים אלה אכן מילאו תפקידים במהלך תקופות אלו (למשל בפרויקטים, כתשובת צה"ל), או מתייחס לתוצרי עבודתם. נוכח זאת, לדעת משרד מבקר המדינה, לא די בכך שצה"ל ינקוט את הצעדים שציין בהתייחסותו, ומן הראוי שהוא יפרט בהוראותיו נסיבות חריגות המצדיקות אישור של תקופות שהייה ללא תפקיד, משכן המרבי של תקופות אלה, פעילות הקצינים במהלכ ן והבקרה עליהן, ואופן התיעוד הנדרש, זאת אף ללא קשר לנושא הפרישה.