משרד הבינוי והשיכון . אסדרה בנושא בתי דיור ציבורי לקשישים למעשה, הפיקוח של משרד השיכון על התנהלות בתי הדיור מתמצה בפועל בהשתתפות של נציג המשרד בוועדות ניהול שמתקיימות בכל בית מדי חצי שנה. בוועדות אלו צוות הבית מדווח לנציג המשרד על פעילויות חברה ותרבות שקיימו, על ליקויי תחזוקה ולעיתים על בעיות הנוגעות לדיירים מסוימים. אין זה כלי פיקוח יעיל על איכות הניהול, על איכות השירותים הניתנים לדיירים או על תחזוקת הבתים, ואין ביקורת זו יכולה לשמש בסיס בלעדי ל"דירוג ומתן ציונים" למפעילים, הליך שממילא אין המשרד מקיים. י תרה מכך, היות שהמשרד לא קבע מתכונת אחידה לדיווח בוועדות הניהול, כל מפעיל מתעד את דיוני ועדות הניהול לפי דרכו. בהיעדר מתכונת אחידה, כזו הכוללת רשימת תיוג מובנית, אי אפשר להבטיח כי ועדת הניהול מתייחסת לכל ההיבטים הנדרשים וקשה להשוות בין הבתים של המפעילים השונים ולקבל תמונת מצב כוללת אשר לניהול הבתים ולהפעלתם כדי להסיק מסקנות רוחב ולהפיק לקחים. כמו כן, נציגי המשרד בוועדות הניהול אינם מוודאים כי המפעילים פועלים לתקן את הליקויים שהועלו בדיונים. מהאמור לעיל עולה כי לא רק שמתווה הפיקוח שקבע המשרד על בתי הדיור לוק ה בחסר, אלא שהפיקוח שהוא מבצע בפועל חלקי ובלתי מספק. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד השיכון כי לא רק שאין הוא מפקח על הפעלת בתי הדיור לקשישים מבחינה הנדסית, כספית ואיכותית, לכל הפחות, לפי המרכיבים שקבע, הרי שגם אין בידיו מידע וכלים לבחון את איכות החברות המפעילות ואת המידה שהן עומדות בתנאי ההסכם. כפועל יוצא, גם אם הוראות ההסכמים מופרות, אין מופעלת סנקציה נגד החברות המפעילות. ממצב זה נפגעים הדיירים הקשישים, אוכלוסייה מוחלשת, ובעקבות זאת גם אמון הציבור. זאת ועוד, השוואה בין המפעילים לפי איכות השירותים שהם מעניקים ודירוג שלהם היו יכולים לעודד תחרות ביניהם, לדרבן אותם לתקן ליקויים ולשפר את איכות הבתים שהם מפעילים. היעדרה של השוואה פוגע אפוא בציבור גם כיוון שנמנעת תחרות. הדבר חמור אף יותר מפני שמרבית החברות המפעילות פועלות בבתי הדיור במשך שנים ארוכות, מקצתן אף יותר מעשור, בלי שנבחן טיב השירותים שהן מספקות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד השיכון כי עליו לבחון אם היקף המשימות המוטלות על מנהלת תחום בתי דיור גיל הזהב מתאים לתקן אחד או שיש צורך להגדיר מחדש את המשימות ואת המשאבים הדרושים לצורך מילוי התפקיד בלי לפגוע במשימות הליבה, לרבות בפיקוח על החברות המפעילות את בתי הדיור. על משרד השיכון להגדיר בנוהל את סדרי הפיקוח הנדרש בבתים ואת תדירותם ולהקצות את כוח האדם והמשאבים הדרושים לשם פיקוח יעיל. הסדרה כזו תסייע להבטיח את הזכות הבסיסית של קשישים זכאי הדיור הציבורי להזדקן בכבוד במקום מגורים ראוי, תבטיח פיקוח נאות על השירות שנותנות החברות המפעילות את בתי הדיור לקשישים ותקדם את הטיפול בליקויים שפורטו לעיל. על המשרד להסדיר גם את מרכיבי הדיווח הנדרשים בוועדות הניהול ואת אופן תיעוד דיוניהן. אשר לפיקוח על שירותי החברה והרווחה בבתים, אומנם אין זה תחום הליבה המקצועי של משרד השיכון, אך היות שהוא בחר לספקם, ראוי שיפקח על מקצועיות השירות שדיירי בתי הדיור מקבלים בין באמצעות מינוי של עובד סוציאלי או בדרך מתאימה אחרת. הבדיקה העלתה כי עד מועד סיום הביקורת לא המשיך הצוות הבין- משרדי בעבודתו וממילא לא גובשה כל הצעה להחלטת ממשלה בנושא. מכלל האמו ר לעיל עולה כי קיימות אי -הסכמות בין משרדי הממשלה בנוגע למודל ההפעלה הרצוי לבתי דיור לקשישים. אשר על כן מוצע כי משרד השיכון ומשרד הקליטה, עם משרדים רלוונטיים כמו משרד האוצר, משרד הרווחה ומשרד הבריאות, יבצעו עבודת מטה משותפת בסוגיית המודל המיטבי להפעלת בתי הדיור הציבורי לקשישים. במסגרת זו אפשר לבחון, בין היתר, את האפשרות לאחד את תפעול בתי הדיור הציבורי לקשישים ואת ניהול הממתינים במשרד אחד; לבדוק איזה סל שירותים יש לספק לדיירים ולבחון אם יש צורך במעורבות מצד משרד הרווחה ומצד משרד הבריאות, ואם כן, באיזה אופן, ומהן המשמעויות של השינוי הנדרש מבחינת תקינת כוח אדם ותקציב. על משרד השיכון להשלים בהקדם את הפעולות הנדרשות לשם פרסום המכרזים והפעלת הפיילוט ולקבוע לוחות זמנים ואבני דרך לביצועו כדי להבטיח שהפיילוט יתקדם ויהיה רלוונטי וכדי שיהיה אפשר להסיק מסקנות אשר לתפיסת ההפעלה היעילה, המיטבית והחסכונית. תחזוקה לקויה של מערכות מרכזיות בבתים עלולה לפגוע בראש ובראשונה בשלומם של הקשישים ובביטחונם, ואין זה סביר שליקויים אלה יוזנחו ולא יתוקנו במשך שנים. על משרד השיכון מוטלת החובה להבטיח את זכותם הבסיסית של הקשישים להתגורר במקום מגורים ראוי בלי לסכן את בטיחותם ואת ביטחונם, וכן מוטלת עליו חובה לשמור על רכוש המדינה. ככל ש המשרד נתקל במגבל ות תקציב עליו לקבוע סדרי עדיפויות ולוחות זמנים לתיקון הליקויים והמפגעים כדי למזער ככל האפשר את הסכנות ולקצר את משך הזמן שהדיירים חשופים אליהם. על המשרד לתת עדיפות לטיפול במפגעי בטיחות חמורים. עליו לתקנם מהר ככל האפשר, ולכל הפחות למצוא פתרונות זמניים עד תיקון מלא של הליקוי ולקבוע מקורות מימון לתיקון. בביקורת הנוכחית עלה כי בעשור שחלף מאז לא נבחנה מחדש חלוקת האחריות לדיור הציבורי לקשישים בין משרד השיכון למשרד הקליטה ולא ניתנה הדעת לשאלה אם המצב הקיים רלוונטי, יעיל ומיטבי. משרד מבקר המדינה מעיר לחברת שקמונה כי תפקיד העובד הסוציאלי בבית הדיור לקשישים מחייב לשהות במקום, להכיר את הצוות ואת הדיירים וליצור קשרי אמון עימם. לפיכך היה עליה לאייש משרות אלה, כפי שהתחייבה בהסכם ההתקשרות עמה, בידי בעל תפקיד ייעודי שיוכל למלא תפקיד זה נאמנה. לא היה ראוי להפקיד את התפקיד, בכמה בתי דיור הפזורים בערים שונות, בידי מנה לת אגף רווחה ודיור גיל זהב, המשמשת בתפקיד מטה בחברה. ככל שהחברה נתקלת בקשיים לגייס עובדים סוציאליים, ראוי שתעלה את הנושא לפני משרד השיכון. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד השיכון כי עליו להגדיר את תפקידי העובד הסוציאלי, כפי שהגדיר תפקידים אחרים בצוות הבית, ובהם אם או אב הבית, ולוודא כי החברות מאיישות אותו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הקליטה כי הטלת האחריות לניהול המבנה ולתחזוקה שלו על הרשויות המקומיות אינה גורעת מחובתו, כגורם האמון על הדיור הציבורי לקשישים עולים וכמי שמפנה אותם לגור בדירות אלה, לוודא כי הוראות ההסכמים שחתם עם הרשויות המקומיות מבוצעות גם בתקופת השכירות הממושכת ובכללן ההוראות הנוגעות לתחזוקת הבתים ולמערכות הנחוצות לרווחתם של הקשישים ולביטחונם. בביקורת עלה כי משרד השיכון לא הגדיר לוחות זמנים ואבני דרך לתכנון הפיילוט ולביצועו וכי עד מועד סיום הביקורת המכרזים טרם פורסמו. אומנם המשרד לא קבע תדירות לביצוע ביקורת כספית, אך נמצא שהפעם האחרונה שנעשתה ביקורת כספית באמצעות רואה חשבון על ה התנהלות הכספית של החברות המפעילות ועל המידה שהן עומדות בתנאי ההסכם נעשתה בשנת 2015 והוגשה למשרד בינואר 2017 .בביקורת זו נמצאו מגוון ליקויים בכמה מהבתים, ובהם: חריגות כספיות (ניצול כספים לצורך תחזוקה מעבר לכספים שאישר משרד השיכון), אי-איוש של משרת העובד הסוציאלי ושל משרת אב או אם הבית בהיקפי המשרה הנדרשים לפי ההסכם, היעדר אישורים נדרשים להפעלת הבתים (אישור התחברות למגן דוד אדום או למוקד מצוקה, אישור על תחזוקת מעליות), גביית סכומים ביתר מדיירים ללא אישור מראש ממשרד השיכון וחריגות בהעברת דמי השכירות למשרד השיכון. אף על פי כן, המשרד לא דן בממצאי הביקורת, לא בחן את הליקויים שהועלו בה, וממילא לא פעל לתיקונם. מאז גם לא בוצעה בקרה נוספת. אף על פי כן , בביקורת עלה כי תחום הדיור הציבורי לקשישים, תחום הנוגע לאחת השכבות ה מוחלשות ביותר בחברה, לא זכה להתייחסות הולמת במסגרות הללו ו באחרות, ולא ניתנה הדעת ברמה המערכתית לצרכים הצפויים בתחום זה ולמדיניות הרצויה בו. על משרד השיכון ומשרד הקליטה לבחון אם יש לאחד את הטיפול של שני המשרדים בעניינם של הקשישים המופנים לבתי דיור, ואם כן, כיצד יש להסדיר זאת. נמצא כי מרגע שהסתיימו הבנייה ותשלום המענק, משרד הקליטה אינו מפקח, בין בעצמו ובין באמצעות עמידר, על הניהול של בתי הדיור הללו ועל תפעולם. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הקליטה כי מאחר שרוב הקשישים העולים, אלו המטופלים במשרד הקליטה, עלו לישראל לפני יותר מ-20 שנה, ומפני שהיום עולים לישראל פחות עולים מאשר בעת האמורה, יש מקום לבחון מחדש את התבחינים ולשקול תבחינים רלוונטיים נוספים לקביעת הקדימות בתור לדירת דיור ציבורי, דוגמת משך זמן ההמתנה. מן הראוי שמשרד השיכון ומשרד הקליטה יבחנו יחד אם צריך להמשיך לנהל שתי רשימות ממתינים לפי תבחינים שונים לקביעת הקדימות או שאיחוד הרשימות לרשימה אחת, לפי תבחינים רלוונטיים, ייעל את הטיפול. ניהול רשימה מאוחדת כאמור אף ימנע את המצב הבלתי סביר שבו משך ההמתנה של הקשישים תלוי במשרד שהבקשה הוגשה בו. משרד מבקר המדינה שב וחוזר על המלצתו לבחון את נושא ההמתנה לדיור ציבורי בראייה מערכתית, ולעניין דוח זה - של הממתינים לבתי דיור לקשישים, כדי לייעל את הטיפול בנושא וכדי לשמור על שוויון בין הממתינים לדיור הציבורי. ראוי ששני המשרדים יבחנו בחינה מעמיקה את הנושא וישקלו לעדכן את תפיסת המענה לאותם זכאים. על משרד הקליטה וה וועדה הבין -משרדית בשיתוף אגף התקציבים במשרד האוצר לבחון את המודל הכלכלי שנקבע בהחלטות הממשלה. בין השאר עליהם לבחון מהי נקודת האיזון21 להגשת ההצעות כדי לקבוע את גובה התמריצים ואת הכדאיות הכלכלית של ההצעות. בבחינה יש לערב את נציגי הרשויות המקומיות כדי להגדיל את מספר המציעים ובסופו של דבר להביא לבנייה של יחידות דיור להשכרה לקשישים כדי לצמצם את תור הממתינים ואת משך זמן ההמתנה. מהבדיקה עולה כי נכון למועד סיום הביקורת, שש שנים לאחר שהוועדה הבין-משרדית אישרה את תשעת המיזמים, חתם משרד הקליטה על הסכמים לבניית בתי דיור לקשישים על קרקע חומה עם ארבע רשויות מקומיות בלבד - אשדוד, כפר סבא, קריית אונו וראשון לציון. במיזמים אלה נבנו 611 .יחידות דיור בלבד, ובמועד הביקורת הן כבר אוכלסו מיזמים אחרים לבניית 55% .מיחידות הדיור שאושרו לא קודמו מהבדיקה עולה כי נכון למועד סיום הביקורת, נחתמו הסכמים עם שתי רשויות מקומיות בלבד - כרמיאל ורחובות, לבנייה של 400 יחידות דיור בשני בתי דיור לקשישים. מיזמים אלה נמצאים עדיין בשלב התכנון ובשלב הוצאת ההיתרים לבנייה. כאמור, בהחלטות שקיבלה הממשלה בשנים 2011 - 2014 היא תקצבה בנייה של עד 5,000 יחידות דיור על קרקע חומה. ואולם, בפועל הוועדה אישרה להקים רק 3,521 יחידות דיור, שהם כ -70% ,מהתכנון שתוקצב זאת מאחר שלא הוגשו די הצעות ומפני שכמה מההצעות שהוגשו לא עמדו בתנאי הסף. יתרה מכך, הפער בין מספר יחידות הדיור שקבעה הממשלה כצפי למספר יחידות הדיור שייבנו בפועל יהיה גדול יותר, שכן משרד הק ליטה כלל לא חתם הסכמים לביצוע של כ -29% ( 1,023 ) מיחידות הדיור שאישר, ואשר ל -28% ( 1,000 ,) מיחידות הדיור שאושרו להערכת סמנכ"ל לדיור במשרד הקליטה, הסיכוי למימוש המיזמים נמוך. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הקליטה כי על אף הסמכות שהעניקה הממשלה בהחלטתה ממרץ 2012 לוועדה הבין -משרדית שבראשותו לאשר במקרים חריגים תוספת למענק ההקמה בסך של עד 50,000 ש"ח ליחידת דיור, ולמרות ההיענות הנמוכה לקולות הקוראים בשל הכדאיות הכלכלית הנמוכה ליזמים, הוועדה לא בחנה את האפשרות לאשר תוספת למענק כאמור. הוועדה הבין-משרדית לא בדקה אפוא אם הגדלת סכום המענק תביא להגדלת מספר ההצעות ואם עומדים לפני היזמים חסמים נוספים. בדיקת קידום התכנון והבנייה של המיזמים לבניית דיור ציבורי לקשישים במסגרת ה הסכם בין משרד השיכון לסוכנות היהודית העלתה כי נכון ליולי 2018 , מרבית המיזמים אינם מתקדמים בהתאם להסכם. סיבה עיקרית לכך היא שכמה מהתוכניות לבנייה או להרחבה של מיזמים על קרקעות הסוכנות נתקלות בהתנגדות של רשויות מקומיות או של תושבים. לכן, לפי נתוני עמיגור, הליכי האישור הסטטוטורי של רוב המיזמים עדיין מתנהלים בוועדות התכנון המחוזיות והמקומיות. יוצאי דופן שני מיזמים (101 יחידות דיור בתל אביב ו-327 יחידות דיור באשקלון) שקיבלו היתר בנייה בשנת 2016 , הוחל לבצעם, והם צפויים להתאכלס בשנת 2020 ובשנת2023 בהתאמה, וכן מיזם (58 יחידות דיור באשדוד) שקיבל היתר במאי 2018 והוחל בהכנות לביצועו. להערכת עמיגור, יתר המיזמים (כ- 3,000 יחידות דיור) צפויים לקבל היתר עד שנת2021 , ובנייתם צפויה להימשך ארבע שנים בממוצע. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד השיכון ולמשרד הקליטה כי לנוכח הפער שיש זה שנים בין מספר הממתינים לדירה למספר הדירות, היה נכון שיציבו יעדים עיתיים וכמותיים לקיצור תור הממתינים, אולם הדבר לא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד השיכון ולחשב הכללי כי אף שנחתם עם הסוכנות היהודית עוד בדצמבר 2015 הסכם עתיר תקציב - כחצי מיליארד ש"ח - בנייתם של מרבית המיזמים רחוקה מסיום. הרוב המוחלט של יחידות הדיור לא יהיו זמינות לאכלוס גם בשנת 2021 - המועד האחרון לאכלוס כל המיזמים לפי ההסכם. בנסיבות אלה אפשר היה לצפות שהמשרדים יתנו דעתם על כך ויפעלו לסייע בקידום המיזמים. . ,משרד מבקר המדינה מעיר כי בנעשה עד כה אין די. על משרד השיכון משרד האוצר ומשרד הקליטה לרתום את הרשויות המקומיות הרלוונטיות למאמץ הלאומי לקידום מיזמים אלה, בעיקר באזורי ביקוש, בין היתר באמצעות הקמת צוותי חשיב ה משותפים להסרת החסמים ומתן מענים לצרכים של הרשויות המקומיות. עליהם אף לשקול לקדם הסכמים ייעודיים עם הרשויות המקומיות כדי למנוע דיחוי של מיזמים או הקפאה שלהם. על הרשויות המקומיות לפעול ברוח זו וליצור שיתופי פעולה פוריים עם משרדי השיכון, הקליטה והאוצר כדי ל ממש את הזכות של הקשישים לדיור נאות בלי לפגוע באינטרסים הפנים-עירוניים. בביקורת בדק משרד מבקר המדינה היבטים בסדרי הפיקוח, הבקרה וההפעלה של בתי הדיור שבאחריות משרד השיכון ומשרד הקליטה. להלן הממצאים: .בתי הדיור הציבורי הם אחד מפתרונות הדיור ש המדינה מספקת, באמצעות חברות ממשלתיות ופרטיות, לקשישים מעוטי יכולת, מרביתם עולים. על אסדרתם מופקדים משרד הבינוי והשיכון ומשרד העלייה והקליטה. ממצאי דוח זה מצביעים על ליקויים בתפקודם של משרדים אלה כמאסדרים. על משרד השיכון ומשרד הקליטה לפעול לתיקון הליקויים שהועלו בדוח, ובכלל זה לקדם עבודת מטה משותפת שתכליתה לייעל את מערך בתי הדיור הציבורי לקשישים בישראל בראייה כוללת. בין היתר, עליהם לבחון את הצרכ ים בתחום, אם חלוקת האחריות בין שני המשרדים רלוונטית ויעילה ואם אפשר וצריך לאחד את הטיפול בנושא במשרד אחד. עבודה זו תשמש גם בסיס לגיבוש מדיניות ארוכת טווח הצופה פני עתיד בשים לב לתהליך הזדקנות האוכלוסייה ולמגמות הדמוגרפיות, שמטרתה להבטיח שהקשישים הזכאים לדיור ציבורי יממשו את זכותם בהתאם לצורכיהם. לאחרונה קבע מבקר המדינה כי ראוי שהממשלה תגבש מדיניות לאומית שתבטיח את זכותם של הקשישים לחיות בכבוד אנושי ובכבוד כלכלי31 . דיור נאות הוא ודאי אחד ממרכיביה של זכות זו. בהתאם, על משרד השיכון, שבאחריותו תחום הדיור הציבורי לאוכלוסייה זו, לפעול לכך שהמדיניות הלאומית המתגבשת תתייחס גם לתחום זה, ו בכללו לבתי הדיור. ממצאי הביקורת העלו כי על אף הדמיון בין המשימות שבאחריות שני המשרדים ואף שהם משרתים אוכלוסייה דומה, הממשקים ביניהם נוגעים בעיקר לעניינים שוטפים של אכלוס דירות פנויות ולהשתתפות בצוותים וועדות בין-משרדיות שעסקו בתחום הדיור הציבורי ובתחום הדיור לקשישים. ביתר העניינים, כל משרד מתנהל באופן עצמאי, בלא שנבחנים ההבדלים בסדרי עבודתם ובלי שנבדקה חלופה לאיגום משאבים. ממילא גם לא נבחנה האפשרות לקבוע חזון משותף ויעדים משותפים מתוך ראייה כוללת של הנושא. יוצא אפוא כי מאז שהחליט משרד השיכון לבחון את תפיסת ההפעלה לבתי הדיו ר לקשישים חלפו כשלוש שנים, אך הפיילוט טרם יצא אל הפועל. בינתיים המשיך המשרד להאריך התקשרויות להפעלת כ-20 בתים בפטור ממכרז ובאותם תנאים ותעריפים שנקבעו בהתקשרויות שנערכו לפני יותר משש שנים. הדבר יצר תנאי אי-ודאות לחברות המפעילות אשר לשיטת ההפעלה החדשה שהמשרד מגבש ואשר למועד החלתה. נמצא כי אף שמדוחות הניהול של שקמונה עולה כי בבתים יש לא מעט קשיים ובעיות של דיירים הדורשות מעורבות של עובד סוציאלי, בארבעה מבין 17 הבתים שהחברה מנהלת עבור משרד השיכון שימשה מנהלת אגף רווחה ודיור גיל זהב של החברה בתפקיד העובדת הסוציאלית של בתי הדיור בנוסף למילוי תפקידה. בחמישה בתים אחרים היא שימשה בתפקיד העובדת הסוציאלית עם עובדת סוציאלית אחרת. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הקליטה כי קביעת שטח מינימלי ליחידת דיור וקביעה של תקן ראוי נועדו להבטיח רמת מחייה ודיור נאותה וליצור סף אחידות סביר לבתי הדיור מתוך חובה לשמור על זכותם של הקשישים, אוכלוסייה מוחלשת, לחיות בכבוד. על המשרד לבחון דרכים לשיפור המצב, למשל בתוכנית מדורגת ארוכת טווח, ולהקפיד לא לחרוג מהתקן בהתקשרויות עתידיות.
בביקורת נמצא כי משרד השיכון ומשרד הקליטה לא ביצעו בשנים האחרונות, במשותף או כל אחד בתחומו, מיפוי של הצרכים בתחום בתי הדיור הציבורי לקשישים על בסיס הנתונים שבידיהם. כך, בין היתר, משרד השיכון לא ביצע סקר שביעות רצון דיירים כדי לבחון את איכות השירות בעיני הדיירים ולקבל מידע וכלים לשיפור המענים הקיימים ולתכנון מושכל שלהם בעתיד, ומשרד הקליטה ביצע סקר כזה בפעם האחרונה בשנת 2002 , כלומר לפני יותר מ -15 שנה; המשרדים אינם מרכזים נתונים על משך זמן ההמתנה הממוצע עד קבלת דירה בחלוקה לאזורים גיאוגרפיים; המשרדים אינם מרכזים ומנתחים את המידע אשר להחלטות ועדות החריגים הדנות בבקשות של קשישים להקדים את כניסתם לבית הדיור, להגדיל את הסיוע שהם מקבלים בשכר דירה בעת ההמתנה, להחליף בית דיור וכדומה לצורכי הפקת לקחים.