הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל . הסתדרות העובדים הלאומית – ניהול ופיקוח . בהתחשב בכך שהמועצה הארצית היא המוסד שייעודו לשמור על ענייניהם המשותפים של חברי הע"ל ולקדם עניינים אלה, לדעת משרד מבקר ה מדינה על המועצה להקפיד לקבל מידע על הנעשה בהע"ל ובמוסדות העזר שלה ולהחליט באופן עקרוני כיצד ראוי לפעול לקידום המטרות שלשמן נוסדה הע"ל, לאחר דיונים שבהם יישאלו שאלות ויוצגו דעות שונות. מממצאי הביקורת עולה כי בשנים 2000 -2010 , כלומר הן בתקופת כהונתן של ההנהלו ת הקודמות והן בתקופת כהונתה של ההנהלה החדשה, לא פעלה המועצה הארצית למימוש מיטבי של הייעוד שלה. כדי שפעילותה של המועצה הארצית תהיה בעלת משמעות, על חברי הוועד המנהל והמועצה להפעיל את הסמכויות שניתנו להם בחוקה בעניינה של המועצה ולוודא כי בישיבות המועצה יוצג כל המידע המהותי על פעילות הע"ל ומוסדות העזר בתדירות ראויה, ולפחות פעם בחצי שנה. על חברי המועצה להכיר באחריות המוטלת עליהם ולמלא את תפקידם באופן אקטיבי לטובת הע"ל וכלל חבריה. חוקת הע"ל מקנה ליו"ר הע"ל בלעדיות לעניין הצעת מועמדים לוועד המנהל, וללא המלצת יו"ר הע"ל לא ניתן למנות חבר לוועד המנהל. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהע"ל תשקול להוסיף בחוקה דרכים אחרות לה צעת מועמדים לחברות בוועד המנהל ולמינוי חברים לוועד שיצמצמו את תלותם באדם אחד, בייחוד ביו"ר הע"ל - בעל התפקיד הבכיר והמשפיע ביותר בהע"ל המשמש גם יו"ר הוועד המנהל, אשר פעילותו בניהולה השוטף של הע"ל אמורה להיות נתונה לפיקוחם של שאר חברי הוועד. כמו כן יש לקבוע הליכי בקרה כדי לוודא מפעם לפעם שהוועד המנהל מאויש כנדרש. על חברי המועצה הארצית להיות מעורבים בנושא ובין היתר להקפיד ולאשר מינוי לוועד המנהל או שינוי בהרכבו רק לאחר שווידאו כי קיבלו את מלוא המידע הנוגע להחלטה. . יודגש כי את ההחלטה בעניין זה קיבל המנכ"ל החדש בתקופה שבה פעלה הע"ל על פי תכנית הבראה שהוא הנהיג בעקבות מצבה הכלכלי הקשה של הע"ל, ושכללה, בין היתר, פיטורי עובדים, ביטול גילום שווי שימוש ברכב ובטלפון נייד, קיצוצים כבדים בהוצאות השוטפות, הפחתות שכר פרוגרסיביות לכל העובדים והקפאת הפרשות הע"ל לתכנית חיסכון של עובדיה. באותה העת עמדה הע"ל גם לפני תכנית הבראה נוספת של קיצוצים ופיטורים. תכנית זו, שיושמה החל במרץ 2010 , כללה פיטורים של עשרה עובדים. מקרה זה מעיד על כך שגם בעת כהונתה של ההנהלה החדשה עדיין לא היו בהע"ל מערכות פיקוח ובקרה נאותות בקשר לנטילת כספים מקופתה בידי בכירים בה. בספטמבר 2010 המליץ משרד מבקר המדינה למנכ"ל החדש וליו"ר החדש להחזיר להע"ל לאלתר את כל תוספות השכר שקיבלו כאמור שלא כדין. יצוין כי סך כל הכספים שקיבלו השניים עד אוגוסט 2010 (כולל) בעקבות הוראתו של המנכ"ל החדש בעניין זה הסתכם בכ- 143,000 .ש"ח הביקורת העלתה כי היו"ר החדש והמנכ"ל החדש אימצו את המלצת המבקר הפנימי והנפיקו לעצמם את כרטיסי האשראי ללא אישור הוועד המנהל כפי שראוי היה, ואף ללא ידיעתו. עוד הועלה כי אף שכרטיסי האשראי נועדו כאמור לשמש תחליף לקופה קטנה, נוסף על השימוש בהם המשיכו היו"ר החדש והמנכ"ל החדש לבקש ולקבל החזרי הוצאות מקופה קטנה. . מהאמור לעיל עולה כי היו"ר החדש והמנכ"ל החדש השתמשו בכרטיסי האשראי ובקופה קטנה גם לתשלום עבור ארוחות שהם אכלו לבדם - קרי, לכיסוי הוצאות אישיות - או עם עובדים אחרים של הע"ל - קרי, לכיסוי הוצאות אישיות של עוב דים אחרים. משרד מבקר המדינה העיר ליו"ר ולמנכ"ל כי הוצאות אלו כאמור אינן נמנות עם סוגי ההוצאות שמותר להוציא באמצעות כרטיסי האשראי או קופה קטנה לפי הנהלים וההנחיות של הע"ל אלא הן הטבות שכר, ולצורך קבלתן היה על היו"ר והמנכ"ל לבקש את אישור הוועד המנהל בעוד מועד ולשלם מס בגינן 52 , אך הדבר לא נעשה. בתגובתה מינואר 2011 על ממצאי הביקורת הודיעה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי הוועד המנהל "החליט להגיש הצעת החלטה באופן שוטף ]הע"ל[ למועצה הארצית לשינוי מבני, לפיו הגוף המנהל את יהיה המנכ"ל, הסמנכ"לים ומנהלי האגפים והמחוזות, ואילו הוועד המנהל יהפוך מגוף מנהל לגוף מפקח, ושמו אף יוחלף לדירקטוריון... ותפקידיו יהיו זהים לתפקידי דירקטוריון בחברה, בשינויים המתחייבים מצורת . הדירקטוריון... יתכנס ]הע"ל[ המבנה הארגוני של 6 פעמים לפחות בשנה ויקיים פיקוח צמוד יותר על פעילות ההנהלה". ההנהלה החדשה הוסיפה כי היא "פועלת בהתמדה לשיפור העשייה בכל התחומים, ובכללם שהתיקונים המוצעים למועצה יגרמו ]ומקווה[ גם בתפקוד הוועד המנהל לשיפור בתפקוד הוועד המנהל, לשם הגברת הפיקוח והשליטה על ובמוסדות העזר". בהמשך אותו חודש המועצה הארצית ]בהע"ל[ העשייה אישרה את השינוי האמור בחוקה. .)(ב בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא שהיו"ר החדש והמנכ"ל החדש עשו לבדם כמה פעולות משמעותיות בהע"ל שלפי הוראות החוקה הן בסמכותו של הוועד המנהל. לעתים דיווח היו"ר החדש לוועד המנהל על פעולות אלו כבדרך אגב, ובכל הדיווחים האלה הוא הציגן כעובדה מוגמרת. לדעת משרדמבקר המדינה, על הע "ל לעגן בהקדם בנוהל הוראה שלפיה חברי הוועד המנהל יקבלו עם מינוים הסברים מלאים על אודות חובותיהם, זכויותיהם ואחריותם וסמכויות יתר המוסדות ובעלי התפקידים בהע"ל לפי החוקה, ובכלל זה יקבלו העתק של החוקה ומסעיפי החוק הנוגעים לכך. על חברי הוועד המנהל להקפיד לקבל את כל המידע בעניין סמכויותיהם ולוודא, ככל שניתן, כי בעל תפקיד או מוסד אחר בהע"ל לא יעשה בהם שימוש. לדעת משרד מבקר המדינה, אין להשאיר גם את כינוס הוועד המנהל לשיקול דעתו הבלעדי של יו"ר הע"ל. כדי להבטיח את פעילותו השוטפת של הוועד המנהל יש לקבוע בחוקה את תדירות התכנסותו המינימלית וכן את האפשרות לכנסו גם ביזמת שיעור מסוים של חבריו. אולם הועלה כי ההנהלה החדשה לא הציגה לחברי הוועד סמוך למינוים מידע לגבי ה.ע.ל. תשורה והגופים שבשליטתה ולגבי קופ"ח לאומית. עוד הועלה כי גם חברי הוועד המנהל שמונו במאי 2009 לא קיבלו סמוך למינוים מידע על כמה ממוסדות העזר של הע"ל, בהם קרן וולקר, קופת עלום וקופ"ח לאומית. לדעת משרד מבקר המדינה, על הע "ל לעגן בנוהל חובה שלפיה עם מינוים יקבלו חברי הוועד המנהל הסברים ברורים, בעל פה ובכתב, אודות כל מוסדות העזר, לרבות מבנה הבעלות עליהם, נציגי הע "ל באספה הכללית שלהם, מנהליהם ותקנוניהם. . ,לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לשמור על האינטרסים של הע"ל כראוי נוסף על הסדרת מנגנוני פיקוח שוטף על הנעשה במוסדות העזר31 , על הוועד המנהל להגדיר לנציגי הע"ל באספות הכלליות של מוסדות העזר, עם מינוים ובהתאם לדינים הרלוונטיים, את היקף ייפוי הכוח הניתן להם מבחינת סמכויותיהם וחובותיהם; באילו נושאים הם רשאים לקבל באופן עצמאי החלטות ובאילו נושאים הם נדרשים לקבל מראש הנחיות מהוועד המנהל (הבחנה זו יכולה להיעשות לפי מהות העניין או גובה הסכומים הכרוכים בפעילויות שבעניינן מתקבלות ה החלטות), חובתם להימנע מקבלת החלטות בניגוד עניינים באספה הכללית ועוד. לדעת משרד מבקר המדינה, הוראה זו, המאפשרת לבעל תפקיד בהע"ל, בכיר ככל שיהיה, לקבל ממנה לש כה, שירותי מזכירות והחזר הוצאות לאחר סיום תפקידו בה ללא הגבלת זמן כלשהי, ללא הגבלה ברורה של עלויותיהם וללא מתן סמכות לוועד המנהל או למועצה הארצית לסרב להעניק את ההטבות הללו או לצמצם את ההוצאות עליהן בנסיבות מסוימות, בהן נסיבות הפרישה ומצבה הכלכלי של הע "ל, אינה סבירה לחלוטין ואין לה מקום בגוף מסוגו של הע "ל. מן הראוי שהמוסדות המנהלים של הע"ל יבטלו הוראה זו לאלתר. לדעת משרד מבקר המדינה, הליקויים שהועלו בכל הנוגע להליכי אישור תנאי העסקתם של היו"ר החדש והמנכ"ל החדש וכשלי הפיקוח בנושא מהווים חריגה מכללי מינהל תקין. חומרתה נובעת מכך שמדובר בנושאי המשרה הבכירים ביותר בהנהלה החדשה, שנבחרו לתפקידים אלה במטרה לשקם את הע"ל לאחר פרשה חמורה של מעילות שבוצעו לפני תקופתם, וחלק מהמעילות נגעו לאופן שבו כמה מבכירי הע"ל לשעבר קיבלו תנאי העסקה מסוימים. לכך מצטרפת העובדה כי מדובר בליקויים וכשלים הנוגעים לכמה נושאים של תנאי העסקה אשר חזרו ונשנו במשך כמה שנים, ממועד בחירתה של ההנהלה החדשה ועד מועד סיום הביקורת. התיקונים המשמעותיים שעשו היו"ר החדש והמנכ"ל החדש בעקבות הערות משרד מבקר המדינה, בהם השבת חלק מהכספים שנטלו והפחתה יזומה של שכרם, כל זאת עד להכרעה בנושאים אלה במסגרת תהליך שנקבע לאישור תנאי העסקתם, ראויים לציון. כעת על הוועד המנהל לוודא כי הליך אישור תנאי ההעסקה של היו"ר החדש והמנכ"ל החדש, שנקבע בתגובה על הערות משרד מבקר המדינה, יסתיים בהקדם האפשרי תוך הקפדה על שקיפות וביסוס של ההחלטות שיתקבלו. כמו כן על הוועד המנהל לקבוע מנגנוני פיקוח ובקרה שיבטיחו כי עובדים בהע"ל, בכירים ככל שיהיו, לא יוכלו לקבל תנאי העסקה שלא אושרו להם בידי הגורמים המוסמכים לכך וכי הוצאות שאושר להוציאן יוצאו באופן סביר, בהיקף ולמטרה שנקבעו מראש. נוכח מאפייניו הציבוריי ם של הארגון ומטרותיו החברתיות, ולנוכח הכשלים המתמשכים שנמצאו בנושא, ראוי שתישקל גם האפשרות להציג את מלוא תנאי העסקתם של בכירי הע"ל, בהם היו"ר, לפני ציבור חבריה, אם באמצעות העמדת העתקי דוחותיה הכספיים לעיון החברים ככל שייכלל בדוחות אלה מידע כאמור ואם בדרך אחרת, וכך ליישם את עקרון השקיפות בפעילותה. ממסמכי הע"ל עולה כי את ההחלטות בעניין הרכב הצמוד קיבלו בשנת 2010 ועדת הרכב של הע"ל וועדת הכספים שלה. אולם בעוד שבישיבות ועדות אלה ההחלטות לגבי דגמי הרכב שיקבלו 38 מעובדי הע"ל התקבלו בתהליך קבלת החלטות מסודר ושקוף שהוצגו בו חלופות ושיקולים, הרי שדגמי הרכב של היו"ר החדש והמנכ"ל החדש אושרו בישיבת ועדת הכספים55 ללא פירוט של שיקולים וחלופות. בבדיקת משרד מבקר המדינה התברר כי ועדת הכספים אישרה את דגמי הרכב של היו"ר החדש והמנכ"ל החדש בשנת 2010 ., לפי בקשתם .)(א בעייתיות בפיקוח על ההוצאות עקב אי -רישום פרטי אירוח: הביקורת העלתה כי בניגוד לנדרש ולמצופה, ככלל (למעט מקרה אחד שנמצא ומפורט להלן), היו"ר החדש והמנכ"ל החדש נהגו להגיש לאגף הכספים את ה חשבוניות בגין השימוש בכרטיסי האשראי ואת החשבוניות להחזרים מקופה קטנה, בלי לציין את שמות האורחים ואת נסיבות האירוח. אי -הרישום של פרטים אלה מנע פיקוח ובקרה שנועדו לוודא כי ההוצאות שהיו"ר החדש והמנכ"ל החדש מבקשים לקבל בגינן החזר מותרות לתשלום לפי ההנחיות והנה לים בנושא. . משרד מבקר המדינה העיר להנהלה החדשה כי החלטה בעניין הטבה שהע"ל מעניקה למי מעובדיה אסור שתוכרע בידי מקבלי ההטבה עצמם לפי ראות עיניהם או בידי הכפופים להם. לדעת משרד מבקר המדינה, ההחלטות גם בנושא כ לי הרכב של יו"ר הע"ל והמנכ"ל שלה צריכות להתקבל בתהליך קבלת החלטות מסודר לאחר בחינת חלופות ושיקולים, ובהתחשב בין היתר במצבה הכספי של הע"ל. יש להקפיד כי בתהליך זה לא ישתתפו עובדים של הע"ל וכי ההמלצות תובאנה לדיון בוועד המנהל ולאישורו. נכסי מקרקעין המנוהלים במקצועיות וביעילות יכולים לשמש מקור הכנסה בעל ערך לשם השגה מיטבית של מטרות הגוף שהם בבעלותו: אפשר להשכירם, לשעבדם בעת נטילת הל וואות או למכרם, ויש בהם להשפיע על ההון המיוחס לבעליהם. לדעת משרד מבקר המדינה, על ההנהלה החדשה לנקוט בכל הדרוש על מנת שפעולות שבהן החלה למיצוי זכויותיה הקנייניות והכספיות של הע"ל בנכסים המשותפים לה ולקופ"ח לאומית ורישומן בפנקסי המדינה, יסתיימו בהקדם האפשרי, וכן לטפל כראוי בנכסי הע"ל אחרים. על הוועד המנהל לפקח על הנעשה בנושא. משמעות הדברים היא שמשכורת13 שולמה למנכ"ל החדש אפילו לפני שוועדת הכספים דנה באפשרות לאשרה. במצב זה לא ברור מי נתן לאגף הכספים של הע"ל את ההוראה לשלמה. נמצא כי היו"ר החדש והמנכ"ל החדש לא העבירו לוועד המנהל את הדיווחים שהם קיבלו ממוסדות עזר. לדעת משרד מבקר המדינ ה, פעולותיהם של היו"ר החדש והמנכ"ל החדש להסדרת פיקוח מצדם על הנעשה במוסדות העזר אינן תחליף לפיקוח שהוועד המנהל נדרש להפעיל בעניין מוסדות העזר לפי החוקה. פרשת הע"ל ונילי והסמכויות הרחבות ממילא הנתונות ליו"ר הע"ל בנושאים אחרים מדגישות את החשיבות שבהסדרת מנגנוני פיקוח ובקרה שוטפים של הוועד המנהל על מוסדות העזר ובזרימת מידע ממוסדת בין המוסדות לבינו, על פי המותר בדין. פעולות אלה יסייעו לוועד המנהל לוודא את תקינות פעילותם של המוסדות ולקבל החלטות נאותות לגביהם (כגון: הגדלת או הקטנת תקצוב, בקשה למשיכת דיבידנדים או מכירת מניות במקרה של חברה, והחלפת נציגי הע"ל באספה הכללית של המוסד או נושאי משרה בו), כשהדבר יידרש. דברים אלה נכונים ביתר שאת ככל שמדובר בחברות פרטיות שבבעלות הע"ל, מאחר שאלה אינן נתונות לפיקוח חיצוני ממשי, למעט חובות דיווח מינימליות לרשם החברות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הע"ל לעשות בהקדם את כל הדרוש כדי שכל מוסדות העזר ישלימו את ההליכים לתיקון תקנוניהם כאמור לעיל. .במהלך השנים קיימה הע"ל פעילות כלכלית ענפה באמצעות כמה ממוסדות העזר שלה, והיו תקופות שבהן גופים הקשורים אליה ניהלו כספי ציבור בסכום כולל של עשרות מיליארדי ש"ח. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמוסדות המנהלים של הע"ל ידונו בשאלה אם יש מקום ראוי וכדאי שגוף כדוגמת הע"ל, שמטרתו לעסוק בנושאים הנוגעים לארגון עובדים, יחזיק - במישרין ובעקיפין - בגופים בעלי אופי כלכלי - פיננסי על כל האחריות המשתמעת מכך ויתוו מדיניות ברורה בנושא. לבעלות על חברה יש משמעויות נרחבות, בהן חובת הפיקוח על הנעשה בה והזכות לקבל ממנה דיבידנדים וכן היא עשויה להשפיע באופן מהותי על מצב הנכסים של בעליה וכפועל יוצא על ההון שלו. על כן, משרד מבקר המדינה העיר להנהלה החדשה כי עליה לבדוק ביסודיות אם מניות עמרי המוחזקות בידי סלע שייכות, ולו בחלקן, להע"ל. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל החדש כי אין בהסבריו כדי להצדיק את פעולתו. נושא תפקיד בגוף בעל מאפיינים ציבוריים אינו יכול להחליט לתת לעצמו או לממונים עליו תוספת שכר כלשהי, אלא עליו להגיש לגורמים המוסמכים לכך בקשה בעניין, בשקיפות ובמסגרת הליך מסודר. בהקשר זה יצוין כי המנכ"ל החדש הורה להעניק את תוספת השכר רק לעצמו וליו"ר החדש ולא הורה להעניק תוספת שכזאת גם לבכיר השלישי שמשכורתו הייתה זהה למשכורתו של המנכ"ל החדש. עוד יובהר כי מצב בו מעסיק משלם במקום עובדיו את העלייה בדמי הביטוח בשל העלאה בהכנסה המרבית החייבת בדמי ביטוח אינו מקובל במגזר הציבורי כלל וכלל. הביקורת העלתה כי מדי חודש בחודשו מאוקטובר 2009 קיבלו היו"ר החדש והמנכ"ל החדש תוספות שכר קבועות בסך ש ל 7,974 ש"ח ו - 2,971 ש"ח בהתאמה בשל השינוי בהכנסה המרבית החייבת בדמי ביטוח. תוספות שכר אלו ניתנו להם גם רטרואקטיבית עבור חודשים אוגוסט וספטמבר 2009 . משמעות הדברים היא שהיו"ר החדש והמנכ"ל החדש קבלו הטבה כספית במסגרתה הע"ל שילמה ממקורותיה תשלום שהם חייבים בו. בבדיקת משרד מבקר המדינה הועלה עוד כי המנכ"ל החדש הוא שהורה לאגף הכספים של הע"ל לשלם תוספות שכר אלה ליו"ר החדש ולו עצמו. הוראה זו לא קיבלה אישור של ועדת הכספים או הוועד המנהל, ותוספות השכר גם לא דווחו לוועדת הכספים או לוועד המנהל עד ספטמבר 2010 . . לדעת משרד מבקר המדינה, לשם הגברת הפיקוח והבקרה בנושא והשמירה על שקיפות ומינהל תקין ראוי כי יהיה גוף שידון בשכר היו"ר ויאשרו, מלב ד הוועד המנהל, כפי שמקובל במוסדות אחרים בעלי מאפיינים ציבוריים ואף בחברות פרטיות. גוף שכזה יכול להיות המועצה הארצית או הרכב מצומצם שתמנה המועצה לעניין זה. על הע"ל לעגן בחוקה או בנוהל את התהליך לאישור שכרם ויתר תנאי העסקתם של יו"ר הע"ל ושל בכירים אחרים בהע" ל, בנוסף למנכ"ל, ולהקפיד על יישומו. בדיונים בענייני תנאי העסקה (כמו בדיונים בנושאים אחרים) יש לקבל את ההחלטות לאחר בחינת תשתית עובדתית ואמות מידה מבוססות ובהתחשב במלוא השיקולים הנוגעים בדבר, בהם מצבה הכספי של הע"ל. משרד מבקר המדינה העיר למוסדות הע"ל כי עלי הם לבחון את המתחייב מממצאי הביקורת שלעיל גם לגבי תנאי ההעסקה של היו"ר החדש והמנכ"ל החדש. מספר חברי הע"ל הוא נושא הנוגע לשורש קיומה של הע"ל ומשמש, בין היתר, אמצעי לבקרה על נאותות היקף הכנסות הע"ל מתשלומי המס של חבריה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הע"ל להקפיד על ספירה מדויקת של חבריה ורישומם התקין, לשמור מידע זה כראוי, לעקוב אחריו מפעם לפעם ולוודא כי המידע שהיא מפרסמת בעניין זה יהיה מהימן. הועלה כי בניגוד להוראות החוקה, היו"ר החדש הוא שמינה את המבקר הפנימי וקבע את תפקידיו, סמכויותיו ותנאי העסקתו, והוא דיווח לוועד המנהל על המינוי בדיעבד. הועלה כי בכתב המינוי שהיו"ר החדש מסר למבקר הפנימי ובהסכם העבודה עמו נקבע כי עליו להגיש ליו"ר החדש הצעה לתכנית ביקורת שנתית, ורק לאחר שיאשרה יעבירה המבקר הפנימי לאישור ועדת הביקורת. לפיכך, בניגוד להוראות החוקה, בשנים 2008 -2010 הוועד המנהל לא היה מעורב באישור תכניות הביקורת השנתיות ואף לא קיבל דיווח על התכניות שאושרו. לדעת משרד מבקר המדינה, בעניין קבלת דוחות הביקורת אין מקום להבחנה בין יו"ר הע"ל והמנכ"ל שלה לבין הוועד המנהל וועדת ביקורת, ומן הראוי כי כל הדוחות יוגשו במלואם הן לוועד המנהל והן לוועדת ביקורת. . בבדיקה נוספת שעשה משרד מבקר המדינה בשנת 2010 עלה כי עדיין לא הייתה הקפדה מלאה בהע"ל על כך שהמבקר הפנימי יועסק רק בביצוע ביקורת פנימית (לדוגמה באותה שנה השתתף המבקר הפנימי בהליך בחירת סמנכ"ל כספים). על הע"ל לוודא שהמבקר הפנימי לא יועסק עוד בתפקידים שאינם נוגעים לביקורת ולהבהיר זאת מפורשות, בין היתר בהסכם העבודה שלו38 . הועלה כי עד ספטמבר 2010 לא כונסה ישיבה של הוועד המנהל לדיון בהחזקות הע"ל במוסדות העזר, כפי שהבטיח היו"ר החדש ביולי 2008 , ולא מונתה ועדה לפיקוח ובקרה על מוסדות העזר כאמור בהחלטת הוועד המנהל מיוני 2008 . עוד הועלה כי גם בעת כהונתה של ההנהלה החדשה לא קיבל הוועד המנהל דיווחים על פעילותן של הנהלות מוסדות העזר, כנדרש בחוקה, אלא קיבל דיווחים לגבי כמה מהמוסדות בלבד בתדירות לא קבועה, ולעתים חלפה יותר משנ ה בין דיווחיו של מוסד עזר. כמה מהדיווחים לא תועדו בפרוטוקולי הישיבות, ולכן אין לדעת מה הייתה רמת הפירוט שלהם. 1. : הוראות החוקה זה זמן רב, לפחות מתקופת כהונתן של ההנהלות הקודמות, מעוגנת בחוקת הע"ל החובה לקיים בה ביקורת פנימית, אף שנכון לנובמבר 2011 .אין חוק המטיל על הע"ל חובה זו עם זאת הועלה כי רבות מהוראות חוקת הע"ל הנוגעות לביקורת פנימית אינן ברורות או לוקות בחסר. . משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעילות ההנהלה החדשה שהביאה לכך שבהע"ל יש לראשונה זה שנים רבות מבקר פנימי. עם זאת נמצאו כמה ליקויים בעניין זה: הביקורת העלתה כי את ההחלטה לקיים את בוררות 2008 קיבל היו"ר החדש וכי הבוררות התחילה בלא שהוועד המנהל אישר הליך זה. היקף נכסי המקרקעין שבהם מדובר, משמעותם מבחינת הניהול הכלכלי של הע"ל והתמשכות המחלוקות בין הע"ל לקופ"ח לאומית לגבי הנכסים, הביאו לכך שדרך ההתמודדות של הע"ל עם מחלוקות אלה דרשה קביעת מדיניות. על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, היה על היו"ר החדש להציג לפני הוועד המנה ל את מלוא המידע בנושא ובכלל זה את החלופות לטיפול במחלוקות, עלויותיהן, משכן הצפוי והתוצאה המשוערת של כל אחת מהן, ולבקש את אישור הוועד המנהל לחלופה הכדאית ביותר לדעתו בטרם יישומה. הגדרת התפקידים של יו"ר הע"ל והמנכ"ל שלה יש בה כדי להשפיע על פעילותה של הע"ל. על כן על הע"ל להסדיר נושא זה כראוי בהקדם האפשרי ולקבל את אישור הוועד המנהל להגדרת התפקידים. נוסף על כך, יש להקפיד כי הגדרת התפקידים שתאושר לא תסתור את חוקת הע"ל וכל דין ומן הראוי כי תעלה בקנה אחד עם ההמלצות שבדוח ביקורת זה. הביקורת העלתה כי למרות האמור לעיל, באוקטובר 2009 עדיין פורסם באתר האינטרנט של הע"ל מספר שגוי של החברים בה, שהיה גדול בהרבה מהנתון שהיא מסרה למשרד מבקר המדינה באותו החודש בנושא זה. מהפרוטוקולים של ישיבות המועצה בשנים 2000 -2006 , שבהן כיהנו ההנהלות הקודמות, עולה כי חבריה קיבלו דיווחים בנושאים שונים, בין היתר מהיו"ר, מממלא מקומו ומהמנכ"ל, ואישרו את שהתבקש מהם ללא דיונים, השגות או שאלות. דפוס פעולה זה התקיים גם בישיבות המועצה בשנים 2007 -2008 , שבהן כיהנה ההנהלה החדשה. משרד מבקר המדינה העיר להנהלה החדשה כי לפי כללי מינהל תקין יש להקפיד על רישום מדויק ואמין של פרוטוקולים בישיבות של גופים בעלי מאפיינים ציבוריים כדוגמת המועצה הארצית, בייחוד בדיונים בעניינים בעלי השפעה ניהולית או כלכלית ניכרת. בין השאר, על הפרוטוקול לתאר את עיקרי הדברים שנאמרו בדיון, את המחלוקות שהתגלעו ואת שמות הדוברים, ולא די בצירוף מצגות לפרוטוקול17 . . יצוין כי במצגת על תפקידי המועצה שהוצגה בישיבת המועצה במאי 2009 .לא הוצג תפקיד המועצה לקבל דיווחים מהנהלות מוסדות העזר מאחר שבפרוטוקול הישיבה לא נכלל פירוט הדברים שנאמרו על תפקידי המועצה אין לדעת אם הוצג לחברי המועצה בעל פה תפקידם החשוב בעניין זה. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בשנים 2000 -2010 לא הקפידה המועצה לקבל דיווחים על הנעשה במוסדות העזר כמתחייב מהחוקה. 1. הועלה כי בכל הפרוטוקולים של ישיבות המועצה בשנים 2000 -2008 , חוץ מפרוטוקול הישיבה שהתקיימה באוקטובר 2006 , לא צוינו שמות חברי המועצה שנכחו ומספרם. על כן אין לדעת אם הישיבות האמורות התקיימו בקוורום (מניין חוקי) הנדרש על פי החוקה ומה היו מספר החברים שקיבלו את ההחלטות באותן ישיבות וזהותם. לדעת משרד מבקר המדינה, מטעמי מינהל תקין ושקיפות ולמען הסר כל ספק בדבר חוקיות הישיבות, על הנהלת הע"ל להקפיד ולציין בפרוטוקול של כל ישיבת מועצה את שמות החברים שהשתתפו בה, מספרם הכולל והתפלגות ההצבעה בנושאים השונים וכן לציין בפרוטוקול עזיבה של חברים את הישיבה. 2. בחוקת הע"ל בנוסחה בעת הביקורת, לא ניתנה לחברי המועצה הארצית סמכות לכנס את המועצה ולהעלות נושאים לסדר היום. היעדר סמכויות אלה הגביל את יכולתם של חברי המועצה להשפיע על פעילותה של המועצה ועל הנעשה בהע"ל. ליקוי זה חמור משום שאחד מתפקידי המועצה הוא לפקח על הוועד המנהל ולדרוש ממנו דיווחים על פעילותו, ואילו במצב שהיה קיים במועד סיום הביקורת, לפי החוקה, הוועד המנהל, והוא בלבד, אמור לקבוע את סדר יומה של המועצה. 2. הוראות בעניין קוורום נועדו להבטיח כי גוף לא ינוהל בידי קומץ מחבריו. ישיבה של מוסד מנהל אמורה להיעשות בדרך של ה שמעת עמדות, קיום דיון ולאחריהם קבלת החלטות מחייבות בהצבעה. לפיכך הוראת החוקה שלפיה הקוורום נדרש רק לצורך פתיחת הישיבה מרוקנת מתוכן את הנורמה המקובלת בנושא זה. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי כי דרישת הקוורום תחול לגבי כל שלבי הישיבה, ומכל מקום יש להקפיד כי היא תקוים בשלב ההצבעה וקבלת ההחלטות. כמו כן יש לתת את הדעת על הקוורום המצומצם יחסית הנדרש לפתיחת ישיבות המועצה (כרבע מחבריה). הנהלת הע"ל רואה במועצה הארצית את אחד מגופי הפיקוח והבקרה על הנעשה בהע"ל בכלל ו על פעילותו של יו"ר הע"ל בפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, גודלה של המועצה - 85 חברים- והתדירות המינימלית שבה היא נדרשת להתכנס - אחת לחצי שנה - מלמדים שהמועצה לא נועדה, ואף אינה יכולה, לשמש גוף מפקח יעיל: פורום כה גדול אינו מאפשר הבנת אירועים על בוריים וקיום די ונים מעמיקים כנדרש מגוף מפקח, ותדירות התכנסותה אינה מאפשרת מעקב שוטף אחר הפעילות הענפה של הע"ל ומוסדותיה, לרבות פעילותו של העומד בראשה. . לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות הע"ל לקבוע בחוקה את המספר המרבי של עובדי הע"ל ועובדי מוסדות העזר בוועד המנהל כדי להבטיח את עצמאותו של הוועד המנהל. 1. השינוי בהיקף הה וצאות בעקבות השימוש בכרטיסי אשראי: לפי חישובים שעשה משרד מבקר המדינה, מדצמבר 2008 עד ינואר 2010 הוציאו היו"ר החדש והמנכ"ל החדש יחדיו 51 באמצעות כרטיסי האשראי וקופה קטנה כ- 3,600 ש"ח בממוצע לחודש, רוב רובם עבור מסעדות ובתי קפה. סכום זה גדול בכ-40% מהסכום החו דשי הממוצע שהוציאו השניים בתקופה קודמת שבה הם השתמשו רק בקופה קטנה, היינו מרץ 2007 עד נובמבר 2008 - כ- 2,600 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי גוף שמקור הכנסתו העיקרי הוא כספי ציבור ומטרותיו חברתיות יחסוך בהוצאותיו התפעוליות ככל האפשר, ובתקופה שבה יש לו גירעונות גדולים והוא פועל על פי תכנית הבראה על אחת כמה וכמה. מהאמור לעיל עולה כי הוראות החוקה יוצרות תלות גדולה מאוד של מנכ"ל הע"ל ביו"ר הע"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, תלות זו אינה ראויה: היא מעצימה את כוחו של יו"ר הע"ל, הגדול ממילא, ועלולה להציב את המנכ"ל במקרים מסוימים במצבים של ניגוד עניינים בין מחויבותו ליו"ר לחובותיו להע"ל בכלל ולוועד המנהל בפרט. תלות זו בעייתית במיוחד משום שיו"ר הע"ל עוסק בניהול השוטף של הע"ל, ותפקיד מנכ"ל הע"ל, סמכויותיו ותחומי אחריותו אינם מוגדרים במסמך כלשהו, ולמעשה חלוקת סמכויות הניהול בין השניים מעורפלת. הועלה כי עד דצמבר 2009 לא נקבעו בהע"ל תנאי סף לתפקיד המנכ"ל המיועדים להבטיח שלתפקיד זה ייבחר מועמד בעל ניסיון וכישורי ניהול מתאימים. .למנכ"ל של גוף יש תפקיד מפתח בניהולו: עליו לספק לקובעי המדיניות בגוף את המידע הדרוש להם לקבלת ההחלטות וליישם את המדיניות שקבעו בדרך היעילה והטובה ביותר. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לאפשר למנכ"ל הע"ל לנהל את הע"ל כראוי לטובת הארגון וחבריו יש לתת בידיו כלים טובים מאלה שהיו בידיו במועד סיום הביקורת. בין היתר, יש להפחית את תלותו ביו"ר הע"ל (בין השאר מבחינת קביעת תנאי ההעסקה), ולהגדיל את מחויבותו לוועד המנהל. עוד ראוי כי דרישות הסף מן המועמד לתפקיד המנכ"ל, שקבעה הע"ל בעקבות הערות משרד מבקר המדינה, יהיו נהירות יותר. מהאמור לעיל עולה כי המנכ"ל החדש הפר ביודעין במשך תקופה ארוכה את הכללים הנהוגים בהע"ל בעניין החזר הוצאות. הוא ידע עם מינויו למנכ"ל כי אינו זכאי לקבל החזרים עבור ארוחות אישיות, ואף כאמור אישר הנחיות ונהלים המאמצים איסור זה, ובכל זאת המנכ"ל החדש החליט על דעת עצמו להורות לאגף הכספים הכפוף לו לשלם לו החזרים בגין הוצאות אלה, ולא פעל לקבלת אישור לכך מראש מהוועד המנהל ולתשלום מס כנדרש. לדעת משרד מבקר המדינה, על היו"ר החדש והמנכ"ל החדש להשיב להע"ל את כל הכספים שהוציאו בגין ארוחות אישיות שאכלו לבדם ובגין ארוחות שאכלו עם עובדים אחרים מהע"ל, ואשר אותם מימנה הע"ל. 3. משרד מבקר המדינה העיר להנהלה החדשה כי נוכח הממצאים האמורים ראוי כי הוועד המנהל יקיים בהקדם דיון בנושא שימוש בכרטיסי אשראי ובקופה קטנה. בדיון זה יש להורות שגורם בלתי תלוי ביו"ר החדש או במנכ"ל החדש יבדוק א ת ההוצאות שהם הוציאו באמצעות כרטיסי אשראי וקופה קטנה. בתום הבדיקה יש לוודא כי היו"ר החדש והמנכ"ל החדש ישיבו להע"ל את כל הכספים שהוציאו בניגוד למותר בהנחיות ובנהלים שהיו בתוקף בנושא זה. כמו כן נוכח הממצאים שלעיל על הוועד המנהל לשקול אם מעתה ואילך ראוי להתיר שימוש בכרטיסי אשראי בכלל, ובזמנים בהם מצבה הכלכלי של הע"ל לא טוב בפרט. אם יוחלט לאפשר שימוש בכרטיסי אשראי, יש לקבוע את ההוצאות המרביות שאפשר להוציא באמצעות אמצעי זה ולמסד מערכת פיקוח ובקרה שתבטיח שימוש סביר ונאות בו על פי ההנחיות. מבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בספטמבר 2010 עלה כי בעת כהונתה של ההנהלה החדשה לא נדון כלל מעמדה המשפטי של הע"ל בישיבות הוועד המנהל, גם לא לאחר הודעתה האמורה של ההנהלה החדשה בדצמבר 2009 . מהביקורת עלה כי על אף המצוקה הכספית של הע"ל, לא נקט הוועד המנהל בשנים 2004 -2006 אמצעים הדרושים כדי לקבל מידע מבוסס ומהימן על אודות הרווחים של ה.ע.ל. תשורה והאפשרות לקבל ממנה דיבידנד, בהם קבלת הדוחות הכספיים שלה41 . . .לדעת משרד מבקר המדינה, על הוועד המנהל לשקול שוב את הנושא כאמור, לפי חוקת הע"ל, הוועד המנהל הוא הנושא באחריות הכוללת לפעילותם התקינה של הע"ל ומוסדות העזר, ודוחותיו המלאים של המבקר הפנימי הם כלי בעל ערך רב לבקרה ולתיקון ליקויים. סקירות של ממצאי ביקורת אינן יכולות לשמש תחליף לדוחות הביקורת משום שמוצגים בהן עיקרי הממצאים החשובים לדעתו של המבקר הפנימי בהתייחס לחלק מהדוחות בלבד, ולעתים ממצאים שאינם מפורטים בהן עשויים להכיל מידע בעל עניין עבור חברי הוועד המנהל וועדת הביקורת, שיסייע להם למלא את תפקידם באופן מיטבי 36 . מתן אפשרות לכל חבר ועד מנהל לעיין לפי שיקול דעתו בדוחות המלאים במשרדו של המבקר הפנימי הופכת את הבקרה המהותית של חברי הוועד המנהל באמצעות דוחות הביקורת לעניין סמלי גרדא. בוודאי יש להבטיח שהדוחות יוגשו לוועדת ביקורת, שבין מטרותיה לל וות באופן שוטף את עבודת המבקר הפנימי, להנחות אותו, לפקח על עבודתו ולהציע לוועד המנהל דרכים לתיקון ליקויים על בסיס הדוחות שערך. (ד) נמצא כי מפעם לפעם ביקשו היו"ר החדש והמנכ"ל החדש מן המבקר הפנימי ליטול חלק במגוון פעילויות בנושאים ביצועיים כגון ייעוץ, כתיבת נהלים, הכנת ניירות עמדה פנימיים וניסוח מכתבים עבורם לצד שלישי, וכן ביקשו שייקח חלק בפעילות הוועד המנהל שאינה נוגעת לענייני ביקורת. (ג) עד מועד סיום הביקורת, נושא שימושם של היו"ר החדש והמנכ"ל החדש בכרטיסי האשראי לא הובא לדיון בישיבת הוועד המנהל, וכלל לא דווח לוועד המנהל על ההוצאות שהשניים מוציאים באמצעות כרטיסי האשראי וקופה קטנה. הביקורת העלתה כי גם לאח ר בוררות 1998 וקבלת חוות הדעת של השמאי לא ניהלו ההנהלות הקודמות של הע"ל כראוי את המידע על נכסי המקרקעין שלה, ובכלל זה המידע על השימוש בהם, ולא השלימו את רישום זכויותיה בהם בפנקסי הרישום של המדינה. מחדלים אלה מנעו ניצול מיטבי של הנכסים בידי הע"ל למימוש יעדיה. בין היתר, בשל אי - רישום זכויותיה בנכסים היא לא יכלה למכור את חלקה בהם ולהשתמש בתמורה או לשעבד את חלקה בהם לשם נטילת הלוואות. .למרות זאת, הביקורת העלתה כי באתר האינטרנט שההנהלה החדשה השיקה בדצמבר 2008 היא פרסמה נתון שגוי לגבי מספר החברים בהע"ל, הגדול בהרבה ממספר העובדים שהיא העריכה כי חברים בה.
עם זאת עד ספטמבר 2010 נשארו בחוקה הו ראות שלפיהן על ועדת ביקורת לעשות ביקורות. על הע"ל להתאים את הוראות החוקה לפעילותה הנוכחית של ועדת הביקורת בהיותה גוף שנועד לסייע לוועד המנהל להשתמש בפעילות הביקורת הפנימית לטיוב פעילותה של הע"ל.