משרד ראש הממשלה . התקשוב הממשלתי - משרד ראש הממשלה הביקורת העלתה כי רשות התקשוב לא הכינה מסמכי ייזום לשלושה מארבעת הפרויקטים שהיא מובילה - אתר אחוד, מחשוב ענן ותכנית ההאצה - היא לא קבעה לכל פרויקט א ת מדדי ההצלחה שלו, לא הכינה תכניות עבודה רב - שנתיות בעבורם, ואף לא ניהלה סיכונים37 .בעבורם משרד מבקר המדינה מעיר לרשות התקשוב כי עליה לפעול בהתאם לנוהל הייזום שכתבה ולהגדיר לכל פרויקט שהיא מובילה - מטרות, מדדי הצלחה רב-שנתיים, הערכת לוחות זמנים כוללת, הערכת עלויות כוללת וניהול סיכונים - שישקפו את העמידה ביעדיו. הדבר יאפשר לה לבחון מדי שנה את עמידתה בביצוע הפרויקט לעומת התכנון, לזהות פערים בעוד מועד ולפעול לצמצומם. הביקורת העלתה כי בניגוד להחלטת הממשלה שקבעה כי על התקשוב הממשלתי לגבש עד סוף יוני 2015 תכניות מפורטות לביצוע הפרויקטים הקמת אתר אחוד, הקמת הענן הממשלתי והקמת רשת פנים-ממשלתית , שהם כולם פרויקטים רב-שנתיים - עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2016, לא הכינה רשות התקשוב תכניות עבודה מפורטות ורב-שנתיות ייעודיות לכל פרויקט, ואף לא תכניות עבודה שנתיות ייעודיות ל ביצוע כל פרויקט. הדבר מונע ממנה לנהל את לוחות הזמנים של כל פרויקט בהתאם לפעילויות הנעשות במסגרתו, לקבוע את סדר הפעילויות ו את התלות בי ניהן ולהעריך את משך הזמן של ביצוע כל פעילות ואת המשאבים הנדרשים לביצוע. לדוגמה, בתכנית העבודה של הרשות לשנת 2016 נכללו שלוש משימות בלבד הנוגעות לפרויקט הקמת אתר אחוד: השקת האתר, הסבת 30 יישומים וצירוף 11 משרדים. לא נכלל פירוט נוסף לגבי משימות אלה, אף שכל משימה כזאת כוללת עשרות תתי- משימות. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות התקשוב כי תכניות העבודה של פרויקטים רב-שנתיים, מורכבים ו עתירי תקציבים, כחלק מזערי מתכנית העבודה השנתית של הרשות, לא משקפות את לוח הזמנים הכולל הדרוש להקמת כל פרויקט ולהפעלתו, וכן את המשאבים הנדרשים להקמתו. היעדרה של תכנית עבודה מפורטת לכל פרויקט שבה יוגדרו פעילויות ו יחסי התלות שביניהן, עלול להביא ל ידי הצגת לוחו ת זמנים שאינם ישימים, להיווצרות "צווארי בקבוק" בפיתוח המערכות ואף לחריגה מלוחות הזמנים שנקבעו לביצוע הפעילויות האמורות. לפיכך על רשות התקשוב לגבש תכנית עבודה רב-שנתית מפורטת בעבור כל פרויקט ולבצע בקרה על מידת התקדמותו של הפרויקט לעומת התכנון. הביקורת העלתה כי לגבי פרויקט אתר אחוד ופרויקט תכנית ההאצה ביצעה רשות התקשוב אומדן עלויות חלקי בלבד: 1. לגביעלויות הביצוע של פרויקט אתר אחוד בוצע אומדן לשנים 2016-2015 ,בלבדעל אף שבמועד סיום הביקורת, ספטמבר 2016 ,עדיין היה הפרויקט בשלבי הקמה. כמו כן העלתה הביקורת כי אומדן העלויות האמור כלל רק את סך העלויות הנוגעות לתחום כוח האדם ולתחום התשתיות, שעל פי האומדן מסתכמות בעשרות מיליוני ש"ח. באומדן לא פורטו ההקצאות הנדרשות לכל אחד מהרכיבים הקשורים לתחומים אלה ואף לא העלויות בגין השלמת הפרויקט והתחזוקה העתידית. 2. אומדן העלויות של פרויקט תכנית ההאצה כלל רק את סך העלויות הנוגעות לתחום כוח האדם ולתחום הרכש , שעל פי האומדן מסתכמות בעשרות מיליוני ש"ח. באומדן לא פורטו ההקצאות הנדרשות לכל אחד מהרכיבים הקשורים לתחומים אלה. עוד העלתה הביקורת שרשות התקשוב לא ביצעה בקרה על העלויות בפועל לעומת עלויות התכנון בפרויקטים הבאים: הענן הממשלתי ותכנית ההאצה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות התקשוב, כי עליה לכלול בהערכת העלויות של כל פרויקט שהיא מנהלת את כל מרכיבי העלויות בשלב הפיתוח ובשלב התחזוקה במשך חמש שנים. כמו כן עליה לרכז נתונים מפורטים על העלויות בפועל. זאת, כדי שתוכל לנהל את תקציבי הפרויקטים הרב-שנתיים ביעילות ובשקיפות, לקיים בקרה על התקדמות העלויות בפועל לעומת התכנון ולאתר חריגות בהקדם האפשרי, כדי לחסוך בעלויות של פעולות מתקנות. על הרשות לנהל תהליך מובנה לבחירת פרויקטים מרכזיים, וכן עליה לקבוע מדדים בעבור כל קריטריון, כמו ההיקף הכספי המינימלי של כל פרויקט שי יבדק, מידת הסיכונים הכרוכים בביצועו, והסטטוס שלו (כדי שניתן יהיה ליישם את ההמלצות). כמו כן על הרשות לתעד את תהליך קבלת ההחלטות ובכלל זה לתעד את שיקוליו של ראש הרשות, כדי להבטיח שהמשאבים של הרשות יושקעו בפרויקטים הראויים ביותר לליווי. רשות התקשוב לא דרשה מארבעת המשרדים שלא שלחו לה את תכניות העבודה שלהם, להעבירן אליה. כמו כן, לא דרשה מ -25 בתי החולים הממשלתיים שבתחום הנחייתה את תכניות העבודה שלהם. .משרד מבקר המדינה מעיר לרשות התקשוב כי גם יחידות שבהן לא מונה מנמ"ר אמורות להכין תכניות עבודה שנתיות בנושא תקשוב. על הרשות לדרוש שהתכניות י ועברו אליה כדי שתקבל תמונה מלאה בנושא תכניות העבודה של כלל המשרדים. כמו כן, על רשות התקשוב לברר אם משרד הבריאות קיבל את תכניות העבודה של בתי החולים ומה היו מסקנותיו. הביקורת העל תה כי גם בהצגת הדוחות בכנסת צוינו רק המשרדים המובילים ואלו שמצבם השתפר לעומת המצב שתואר בדוח הקודם, אך לא הוצגה תמונת מצב מלאה על היקף השירותים הממשלתיים המקוונים הניתנים לציבור ואיכותם. . בהתחשב בעובדה שמשרדי הממשלה מנהלים פרויקטים ומערכות מידע בהיקפים כספיים ניכרים שעשויים להסתכם בעשרות ואף במאות מיליוני שקלים בשנה - מן הראוי שהרשות תבחן את הצורך ליזום שינוי בהחלטת הממשלה שיחייב את המשרדים להקים ועדות היגוי משרדיות בתחום התקשוב, ולא תשאיר למשרדים את ההחלטה אם להקים ועדה כזאת. כמו כן, ראוי שרשות התקשוב תיישם את הנחייתה בנושא "ועדות היגוי משרדיות לתקשוב" על פיה יהיה נציג של הרשות כמשקיף בכל ועדה, ולפחות תמנה משקיף מטעמה לוועדות שעוסקות בפרויקטים מורכבים בהיקפים כספיים גדולים. זאת - כדי לקבל תמונה רוחבית ועדכנית של מצב התקשוב במשרדים, לשפר את הפיקוח והמעורבות שלה בפעילותם ולממש את ייעודה כמרכז ידע ויועץ בתחום התקשוב הממשלתי. בהיעדר תכנית עבודה ייעודית לתכנית ההאצה, ריכז משרד מבקר המדינה את סטטוס המשימות בתכנית ההאצה מתוך הדיונים השנתיים שקיימה הרשות בנושא מעקב ביצוע לעומת תכנון בתכניות העבודה השנתיות שלה בשנים 2016-2015 . להלן בלוח 1 סטטוס תכנית ההאצה במועד סיום הביקורת בספטמבר 2016 : .משרד מבקר המדינה מעיר למזכירות הממשלה כי הטענה שלפיה פג תוקף ההחלטה להקים ועדת השרים עם תום כהונת הממשלה ה-33 - אינה עולה בקנה אחד עם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בנושא "רציפות הממשלה". לפי הנחייתו ועדת השרים לתקשוב שרירה וקיימת כל עוד לא התקבלה החלטה אחרת על ידי הממשלה ה-34 . מכל מקום, בוודאי שאין בפיזור הכנסת בסוף 2014 כדי לבטל את הצורך המהותי שעמד ביסוד החלטת הממשלה למנות את ועדת השרים ולקדם קבלת החלטות בנושאים שונים ומילוי המשימות שנקבעו בתחום חשוב זה. משרד מבקר המ דינה מייחס חשיבות לעבודת שרים ייעודית בתחום זה, בין היתר, בשל הביזור של הטיפול במשימות הממשלתיות בתחום התקשוב בין שני משרדי ממשלה: משרד רה"ם והמשרד לשוויון חברתי. הביקורת העלתה כי למרות קביעת החשכ"ל משנת 2009 והחלטת הממשלה משנת 2011 בנוגע לצורך ל גבש מדיניות לאסטרטגיית התקשוב בממשלה - עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2016 טרם אישרה הממשלה מדיניות ממשלתית בתחום התקשוב. הביקורת מצאה כי התכנית האסטרטגית המלאה של רשות התקשוב לא הוגשה לאישור ועדת השרים . משרד מבקר המדינה מעיר כי הצגת התכנית לפני המשנה למנכ"ל משרד רה"ם אינה משמשת תחליף להגשת התכנית לוועדת השרים כנדרש. עוד הועלה, כי בגיבוש התכנית לא שיתפה רשות התקשוב את כל ב עלי התפקידים שנקבעו בהחלטת ממשלה 2100 :ובהם ראש המטה הקיברנטי הלאומי, הממונה על היישומים הביומטריים, ראש היחידה הממשלתית לחופש המידע במשרד המשפטים, ראש רמו"ט וראש המועצה הלאומית לכלכלה במשרד רה"ם . הדבר נדרש נוכח הנושאים הרוחביים המפורטים בתכנית המשפיעים על כלל המשרדים. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם אם אישר המשנה למנכ"ל משרד רה"ם את התכנית, אין הוא מייתר את הצורך באישורה של ועדת השרים או הממשלה, מאחר שבתכנית נדרשת השתתפות פעילה של משרדים אחרים. הביקורת העלתה כי בדברי ההסבר להחלטת הממשלה 36 לא צורפו הסיבות להחלטה להעביר את מטה ישראל דיגיטלית ממשרד רה"ם למשרד לשוויון חברתי, כל זאת בניגוד לתקנון הממשלה הקובע כי כל הצעה לסדר היום תכלול דברי הסבר להצעת ההחלטה, ובכלל זה רקע כללי ובו "יובהר הצורך בקבלת הצעת ההחלטה, המניעים והסיבות שהביאו ליזמה". משרד מבקר המדינה מעיר כי החלטת הממשלה על העברת מטה ישראל דיגיטלית ממשרד רה"ם למשרד לשוויון חב רתי אינה עולה בקנה אחד עם דברי ההסבר להחלטת הממשלה 2099 שהתקבלה רק כחצי שנה קודם לכן. בדברי ההסבר נאמר כי רשות התקשוב תעבור למשרד רה"ם בשל הזיקה למטרות וליעדים של משרד רה"ם ובהם יצירת סינרגיה בין רשות התקשוב לגופים טכנולוגיים אחרים שפעלו אז במשרד זה כמו מטה ישראל דיגיטלית. העברת האחריות של מטה ישראל דיגיטלית ממשרד רה"ם למשרד לשוויון חברתי גרם לניתוק מיזם ישראל דיגיטלית מגורמי התקשוב האחרים במשרד רה"ם. פיצול האחריות בין שני המשרדים גורם לבניית שתי תכניות עבודה נפרדות ולהגדלת התשומות הנדרשות ליישום כל תכני ת, וכן מגביר את הקושי בגיבוש תכנית דיגיטלית לאומית. יצוין כי מאחר שוועדת השרים לא התכנסה, הוגשו המלצות הצוותים לאישור מליאת הממשלה, וזאת רק באוגוסט 2016 . משרד מבקר המדינה מעיר כי הקמת ועדת השרים נועדה לאפשר דיון מעמיק ומקצועי בנושאים ייעודיים ולשמש כלי זמין לממשלה למעקב אחר אופן יישום החלטותיה בנושאים אלו. לכן ראוי כי ועדת השרים לתקשוב תכונס לאלתר, תגבש ותאשר מדיניות בתחום התקשוב, תפקח על השלמת תוצרי עבודתם של הצוותים הבין-משרדיים ותחליט אם לאשרם. מן הראוי שמשרד רה"ם יבצע מעקב אחר תפקודו של המבנה הארגוני הקיים ויבחן אם יש צורך לחזור ולרכז את הפעילות בתחום התקשוב הממשלתי במשרד רה"ם, בהתאם לרעיון המסדר שעמד בבסיסה של החלטת ממשלה 2099 . עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2016 - כמעט שלוש שנים לאחר מועד החלטת הממשלה - מטה ישראל דיגיטלית טרם השלים את גיבוש התכנית הדיגיטלית וממילא היא טרם הובאה לאישור הממשלה. הביקורת העלתה כי במועד סיום הביקורת בספטמבר 2016 , עדייןלא דרשה רשות התקשוב מהמשרדים שהצהירו כי פעלו לפי מתודולוגיה פנים-משרדית את מסמכי המתודולוגיה, כדי לבחון אם המתודולוגיה שלפיה פעלו כוללת לפחות את נושאי החובה שהוגדרו בהנחיות הרשות. זאת ועוד, הרשות אף לא וידאה שהמשרדים שלא הצהירו על המתודולוגיה שהם עובדים לפיה פועלים לפי נוהל מפת"ח כפי שקבעה בעבורם בהנחיה. אימוץ מתודולוגיה לניהול פרויקטים בתחום התקשוב שעלותם מסתכמת לעתים בעשרות או במאות מיליוני ש"ח, הוא הליך משמעותי שעשויות להיות לו השפעות מרחיקות לכת. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות התקשוב כי בשל המצב שנוצר - היעדר מתודולוגיית פיתוח אחידה המחייבת את המשרדים - נדרשת בחינה פרטנית של המתודולוגיות שנבחרו בכל משרד, כדי לוודא שהן מספקות לפחות דרכים הולמות לטיפול בנושאי החובה שהגדירה. משרד מבקר המדינה עיין בתכניות העבודה של המשרדים ומצא כי בכמה משרדים מנוהלים פרויקטים בנושאים דומים, לדוגמה: שמונה משרדים מנהלים פרויקטים על בסיס כלי לניהול קשרי לקוחות (CRM ,)14 משרדים מנהלים פרויקטים להקמת מערכות מבוססות על בינה עסקית ( BI - Business Intelligence ,)15 משרדים מנהלים תכניות להתאוששות מאסון; וחמישה משרדים מנהלים פרויקטים המשלבים מערכות גאוגרפיות. מהאמור עולה כי תחום זה עדיין אינו מוסדר כנדרש ויש ביזור בביצוע פרויקטים. הדבר מעיד על כך שהרשות טרם יישמה את מטרות הנוהל בעניין איתור כפילויות ופוטנציאל לפעילויות רוחביות ולשיתוף פעולה וסינרגיה בין המשרדים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות התקשוב כי בשל העובדה שהרשות משמשת מרכז ידע ויועץ מקצועי בתחום התקשוב לממשלה - ראוי שתאתר נושאים דומים בין הפרויקטים המנוהלים בידי המשרדים, ותבחן אם קיים פוטנציאל למערכת רוחבית ולשיתוף פעולה, ובכך תמנע כפילויות ברכישת כלים דומים ובפיתוח מערכות דומות. הביקורת העלתה כי עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2016 לא היו בידי רשות התקשוב נתונים מלאים בדבר המשרדים שבהם פועלות ועדות היגוי משרדיות בתחום התקשוב , וממילא לא היה בהן משקיף מטעם הרשות. הבדיקה העלתה, כי עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2016 , כשנתיים לאחר החלטת הממשלה, וכשנתיים וחצי לאחר פרסום ההנחיות בנושא ניהול הסיכונים - טרם הוקמה יחידת ניהול סיכוני תקשוב ברשות התקשוב; לא מונה מנהל סיכוני תקשוב ראשי; והרשות לא הנחתה את מנכ״לי המשרדים למנות אחראי לניהול סיכוני תקשוב ביחידותיהם. עוד העלתה הביקורת כי עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2016 , הרשות לא הטמיעה את ההנחיה מאפריל 2014 בנושא ניהול סיכוני תקשוב במשרד כלשהו, ואף לא הכינה תכנית ליישומה ; היא לא התחילה בפיקוח, בקרה ומעקב אחר יישום הנחייתה במשרדים; ואף לא גיבשה תמונת מצב ממשלתית בעניין הסיכונים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות התקשוב, כי אין כל טעם בפרסומה של הנחיה בנושא ניהול סיכוני IT ללא הקמת היחידה לניהול סיכוני תקשוב וללא מינוי של מנהל. על הרשות להקים את היחידה, למנות לה מנהל, לאכוף על המשרדים לטפל בנושא על פי הנחייתה ולגבש תמונת מצב ממשלתית בעניין הסיכונים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי עליה לאתר בעוד מועד כפילויות ופוטנציאל לשיתוף פעולה וסינרגיה בין המשרדים - עוד לפני הקמת מערכות חדשות במשרדים, ובדרך זאת תוכל ליזום פעילויות רוחביות לייעול עבודת הממשלה. הועלה כי ממועד הקמת מטה התקשוב במרץ 2011 ועד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2016 , לא הוקמו פרויקטי מחשוב רוחביים ממשלתיים, למרות החלטות הממשלה שהתקבלו בשנים 2011 ו-2014 , תוצאות הסקר ונתוני תכניות העבודה. ראוי שרשות התקשוב תפעל ביתר שאת להקמת פרויקטים ותשתיות רוחביים, כדי לחסוך זמן בהכנת מכרזים וניהולם, להפחית את עלויות הפיתוח והתחזוקה של פרויקטים ותשתיות, לצמצם את ה נטל הבירוקרטי וליצור אחידות טכנולוגית שתקל על שיתוף המידע בין המשרדים. להלן דוגמה לאי -הקמת פרויקט רוחבי: הביקורת העלתה כי במועד סיום הביקורת, בספטמבר 2016 , עדיין לא היה בידי רשות התקשוב מיפוי שירותים עדכני שכולל מידע חיוני על כל השירותים הממשלתיים, ובכלל זה: רמת הדיגיטציה של השירות, הערוצים שבהם הוא ניתן (פיזי, טלפוני, מקוון) והיקף השימוש בו. הרשות אף לא קבעה קריטריונים שלפיהם יתבצע מיפוי השירותים. לפיכך אין בידי הרשות מיפוי של השירותים השימושיים ביותר, והיא לא גיבשה תכנית מפורטת לדיגיטציה שלהם, אף על פי שבהחלטת הממשלה נקבע כי עליה להציגה לפני ועדת ההיגוי של ישראל דיגיטלית עד סוף שנת 2015 . לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות התקשוב לסיים את המיפוי של כלל השירותים הממשלתיים, וכדי שהמיפוי ישאר עדכני לאורך זמן, עליה להנחות את המשרדים בנוגע לחובה לעדכנה בכל שירות ממשלתי חדש שהמשרד מספק ועל אודות המידע הנדרש על כל שירות. .משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח העובדה שהפרויקטים שמנהלת רשות התקשוב הם מורכבים ומעורבים בהם משרדים רבים, יש צורך בתיאום ובשיתוף פעולה לגיבושן של תכניות עבודה רב-שנתיות ייעודיות לכל פרויקט. יש ליידע את כל הגורמים המעורבים בהליכי גיבוש התכניות באופן שוטף, כדי שיוכלו להיערך מראש לביצוע שינויים בתכניות שלהם אם יהיה בכך צורך. הביקורת העלתה כי אף שממשל זמין לא מיפה את כל השירותים הממשלתיים ואת מידת השימוש בהם, הוא החל בהסבת 300 טופסי הנייר לטפסים מקוונים, ואף פיתח עד ספטמבר 2016 כשלישמן הטפסים. לפיכך לא מן הנמנע שהטפסים שהוא מפתח לא יהיו שימושיים דיים, והתועלת הציבורית שתופק מהם תהיה קטנה. ואכן, לדוגמה, השימוש בארבעה טפסים שפיתח ממשל זמין בשנת 2015 היה מצומצם- פחות מ- 500 .הורדות בשנה ראוי שרשות התקשוב תכין תכנית עבודה סדורה להרחבת השירותים המקוונים השימושיים ביותר שתתבסס על עבודת המיפוי של השירותים שמתבצעת עכשיו, על ממצאי הדוחות שפרסמה הרשות בנו גע לערוצים המקוונים ועל המשימות שנכללו בתכנית ההאצה המקורית. מהנתונים שהועלו בדוחות עולה כי איכות השירותים המקוונים לציבור והיקפם הם בינוניים בלבד. הביקורת העלתה כי יחידת ממשל זמין והיחידה לשיפור השירות פעלו ברשות התקשוב במנותק זו מזו, ומדדו בנפרד, כל אחת על פי פרמטרים משלה, את מצב השירותים המקוונים והפיקו שני דוחות נפרדים. מן הראוי שרשות התקשוב תשקול אם אכן יש צורך להכין שני דוחות נפרדים על מצב השירותים המקוונים מבחינת כמותם ואיכותם או שאפשר לאגדם לדוח מסכם אחד. מהאמור לעיל עולה כי במועד סיום הביקורת בספטמבר2016 עדיין לא אישרה הממשלה מדיניות הזדהות בטוחה, ובשל כך נבצר מיחידת ממשל זמין להקים את תשתית ההזדהות ולפתח שירותים לציבור הדורשים הזדהות.
עולה אפוא, כי יותר מ-40% מכלל אתרי האינטרנט של המשרדים לא עברו להתארח בחוות השרתים הממשלתית כנדרש בהחלטת הממשלה, והאחראים על אתרים אלו אף לא פנו לוועדת החריגים בבקשה להחריגם מהמעבר. ועדת החריגים אף לא הנחתה את הממונה על התקציבים במשרד האוצר להפחית מתקציב המשרדים שלא העבירו את אתריהם לחווה הממשלתית כנדרש.