סייבר ומערכות מידע . הקמת מערכת סחר חוץ חדשה ברשות המיסים - פרויקט "שער עולמי" .מפסק הבוררות עלה כי העיכובים בשלב ב' בפרויקט נגרמו בין היתר מהסיבות הבאות: .חוסר מוכנות של המערכת בהיבטי תכולה, למשל עיכוב בהשלמת העבודה על מודול .מרכזי "הערכת סיכונים"; תקלות במערכת ובקשות מרובות לשינויים שגרמו לריבוי גרסאות .תוכנה והקשו על יציבות המערכת ועל היכולת לשפר את בי צועיה; עיצומים ברשות .המיסים באותה תקופה; ומידת שיתוף הפעולה של הקהילה, בין היתר בשל אי-בשלות של .המערכת לעלייה לאוויר. בפסק הבוררות השנייה נקבע כי הרשות תשלם לחברה א' פיצוי בסך של כ-23 מיליון ש"ח .בגין העיכוב בעלייה לאוויר של שלב ב' ובכך גדלה עלות הפיתוח של המערכת מעבר .למתוכנן. משכו של העיכוב שנתיים וחצי - מיולי 2015 )(המועד שנקבע בהסכם ההרחבה .עד ינואר 2018. .בביקורת הנוכחית עלה כי העלייה לאוויר של שלב ב' נדחתה בשנתיים וחצי נוספות מעבר .למועד שנקבע בהסכם ההרחבה - יולי 2015 (מועד שגילם דחייה של ארבע שנים לעומת .המועד בהסכם המקורי). שלב ב' עלה לבסוף לאוויר בינואר 2018 . .מהתרשים עולה כי בשל העיכובים בפרויקט שחלו עד למועד העלייה לאוויר של שלב ב' .- ינואר 2018 , גדלה עלות הפיתוח של המערכת מ -140 מיליון ש"ח (העלות בהסכם .המקורי) ל-234 מיליון ש"ח- חריגה של 67% . כמו כן, העיכובים בפרויקט הותירו את .המערכת עם הליכי טיפול בלתי יעילים וגרמו לדחייה במימוש התועלות המשקיות שהיו .אמורות להיות מושגות מן המערכת ועמדו בבסיס הפרויקט ובהן: הקטנת עלויות הסחר .ומעבר מהיר של סחורות אל המדינה וממנה, הגברת האכיפה ושיפור השירות לאזרח. .מלוחות הזמנים המעודכנים שהציג המכס לוועדת התקשוב העליונה בספטמבר 2019 עלה .כי העלייה לאוויר של שלב ד' שהייתה מתוכננת לינואר 202034 נדחתה בשנתיים- לדצמבר .2021 . .נמצא כי בספטמבר 2021 ', בסמוך למועד המתוכנן לעלייה לאוויר של שלב ד- דצמבר .2021 , קבעה ועדת ההיגוי כי תוכנית העבודה אינה ריאלית, ולכן יש לדחות את מועד .העלייה לאוויר בשנה נוספת - לינואר 2023 . מערכת שער עולמי היא רכיב משמעותי בניהול סחר החוץ של מדינת ישראל. לכן, על .רשות המיסים ומערך הסייבר לוודא את השלמת הטיפול בכל פערי אבטחת המידע שעלו .במסגרת הנחית מערך הסייבר בנוגע למערכת, בדגש על הסדרת תהליכי אבטחת המידע. .זאת במטרה להפחית סיכוני תקיפת סייבר שמקורם באבטחת המידע בשרשרת האספקה, .לרבות בקרב חברות מקהילת סחר חוץ. כמו כן על רשות המיסים ומערך הסייבר לעקוב .באופן שוטף אחר יישום הדרישות לאבטחת המידע במערכת. .במהלך הבוררות השנייה עלה כי בין הצדדים יש מחלוקת עקרונית בכמה נושאים .הקשורים למדדי רמת השירות, וכי נכון למועד סיום הבוררות הם טרם הגיעו להסכמות. .הרצון לייעל ולשפר את השירות לאורך שרשרת האספקה של עסקת יבוא - יצוא, קיצור .משך תהליכים וזרימה מהירה של תהליכי סחר חוץ עמדו ביסוד ההחלטה על הקמת .מערכת שער עולמי. בפועל, נכון למועד סיום הביקורת, מרץ 2022 , מאז הועלה לאוויר .שלב ב' בינואר 2018 לא הושלם הליך הקביעה של מדדי רמת השירות שלפיהם תימדד .המערכת, לרבות בנושא זמינות המערכת וביצועיה, התאוששות מתקלות, שבר או אסון, .ולא נחתם הסכם מעודכן בתחום זה. .במצב דברים זה, אין הרשות יכולה להבטיח את עמידתו של הספק ברמת השירות שאותה .היא מצ פה להשיג. נוכח זאת, על הרשות להשלים את הפעולות הנדרשות לבחינת .הישימות של מדדי רמת השירות שהוסכמו ולגבש נוסח סופי של ההסכמות בנושא. כמו .כן, על הרשות להקפיד לאכוף הסכמות אלו, לרבות ביצוע בקרה ומעקב אחר עמידת .חברה א' ברמת השרות שתידר ש. .על הרשות להשלים את הפעולות הנדרשות לחתימה על הסכם רמת שירות מעודכן עם .חברה א'. זאת על מנת לאפשר אכיפה של מדדי רמת השירות על פי תנאי ההסכם .המעודכן ולהבטיח את עמידתו של הספק ברמת השירות הנדרשת. .בפרויקטי מחשוב גדולים בממשלה לפיתוח מערכות ממוחשבות חיוניות, מעורבותו של .מערך הסייבר בראשית הצירים חשובה מאוד, כבר במועד ההגדרה של הדרישות בתחום .אבטחת המידע ובמסגרת שלב האפיון של המערכת. זאת, כדי להתמודד עם ההתפתחות .הטכנולוגית המהירה הבאה לידי ביטוי בהתגברות איומים בתחום הגנת הסייבר על .מערכות קריטיות בממשלה. .כמו כן, כאשר נעשה שימוש בשירותי מיקור חוץ בפרויקטי תקשוב בממשלה ב כלל .ובתשתיות מידע קריטיות בפרט, יש לבחון את הסיכונים בתחום הגנת הסייבר ולנהלם .בהתאם, הן בראשית הפרויקט והן באופן שוטף לכל אורך חיי הפרויקט, לרבות בתחום .שרשרת האספקה (ראו להלן). ביצוע הפרויקט במיקור חוץ מחייב את רשות המיסים .לפעולה שתבטיח הובלה ותכנון של נושא הגנת הסייבר על המערכת ומציאת פתרונות .לכל צרכי אבטחת המידע העדכניים שלה וכל זאת במהלך כל מחזור חיי הפרויקט. . חברה א' היא גורם מרכזי בכל הקשור למערכת שער עולמי ולתפעולה ולכן פגיעת סייבר .בחברה עלולה לגרום נזק למערכת שער עולמי. כמו כן, המכס קבע כי חברה א' היא ."ספק בהתקשרות מהותית", ולכן היא נדרשת לבדיקה של רמת ההגנה שלה במערכת .יוב"ל על פי הנחיית מערך הסייבר. חרף האמור, נכון למועד סיום הביקורת, במרץ 2022 , .לא ידע המכס אם חברה א' סיימה את הליך הבדיקה ולא היה בידיו מסמך תוצאות .הבדיקה האמורה. .כמו כן, נכון למועד סיום הביקורת, המכס לא השלים את הבדיקה של רמת הגנת הסייבר .במערכת יוב"ל לספקים הנותנים לו שירותי מחשוב ותקשורת, שהגדיר בהליך המיפוי .כ"ספקים מהותיים". זאת אף שספקים אלו קשורים זה זמן למערכת שער עולמי, המוגדרת .בחוק הסדרת הביטחון כ"מערכת ממוחשבת חיונית" ואף שלפי הנחיית מערך הסייבר, .הליך בדיקת הספקים שדורגו ברמת סיכון A (ספקים מהותיים) יושלם במערכת יוב"ל עד .לסוף שנת 2021. יצוין כי לאחר סיום הביקורת מערך הסייבר פרסם הנחייה מעודכנת ובה .דחייה של לוחות הזמנים לבדיקה זו. .שיעור המשיבים על הסקר הראשון ועל הסקר השני בקרב המשתמשים הפנימיים - 7% - . הוא שיעור השתתפות נמוך מאוד, שמגביל את יכולת הרשות לקבל תמונה מלאה על מידת .שביעות הרצון של המשתמשים הפנימיים מן המערכת. מומלץ כי הרשות תנקוט בפעולות .אשר יעודדו השתתפות משתמשים בסקרי שביעות הרצון, כדי ללמוד על חוויית .המשתמש 78 במערכת וליישם שינויים ושיפורים. . הביקורת העלתה כי ארבע שנים לאחר עליית שלב ב' לאוויר (שלב עיקרי) טרם נבדקה .מידת שביעות הרצון של משתמשי המערכת מרמת השירות הניתן להם באמצעות מוקד .התמיכה שמפעילה חברה א', לרבות בנושאים כגון זמן קבלת תשובה לפניות משתמשים, .מקצועיות המענה ומתן פתרון מהיר ואפקטיבי לבעיות ולתקלות במערכת. . הפרויקט נוהל במשך למעלה מעשור בלא שהושלם המענה המלא הדרוש לצרכי אבטחת .המידע, בדגש על עדכון הדרישות שהוגדרו בעבר. בזמן הרב שחלף (14 שנים) ממועד .האפיון של דרישות אבטחת המידע במכרז מ-2004 ועד למועד היישום של המערכת ב- .2018 , נוצרו פערים בתחום אבטחת המידע במערכת. פערים אלו הצריכו יישום של תוכנית .פעולה רחבה ומיידית לשיפור ההגנה על המערכת ועל המידע האגור בה. הפעולות .שנקטה רשות המיסים בנושא זה ובהן פנייתה לרשות התקשוב ב -2019 בנוגע לרכישה של .מוצרי אבטחת מידע חדשים נעשו בשלב מאוחר, לאחר שכבר נוצרו הפערים האמורים. .נבנתה תוכנית עבודה רב-שנתית. בעת עריכת הביקורת נמצא כי רשות המיסים פועלת .להשלמת יישום התוכנית. .עוד עלה כי הרשות לא השלימה את הטיפול בפער אבטחת מידע משמעותי הנוגע לטיפול .במערכת שער עולמי, הנדרש לצורך הגנה על המערכת מפני חדירה של גורמים לא .מורשים, חשיפת מידע רגיש וגרימת נזק. .מהתרשים עולה כי התחום העיקרי שבו הביעו המשתמשים חוסר שביעות רצון היה תחום .ההדרכה. 37% מהמשיבים ציינו כי לדעתם יש חוסר בהדרכות במידה רבה ובמידה רבה .מאוד, ו -28% מהמשיבים ציינו כי יש חוסר במידה בינונית. המשיבים פירטו בסקר כי .לדעתם יש צורך בימי הדרכה נוספים, יש חוסר בלומדות, ונדרש מדריך עדכני למשתמש .וכלי עזר שיאפשרו למידה עצמאית של תהליכים במערכת. .מאחר שבשני הסקרים שביצע המכס בקרב המשתמשים הפנימיים בשנת 2021 חזר ועלה .חוסר שביעות רצון מסוים מאופן התצוגה ומצבעי המסכים, על המכס להשלים את טיפולו .בנושא. כמו כן, מומלץ שהמכס יקיים פגישות עיתיות עם המשתמשים הפנימיים העיקריים .של המערכת, העובדים במערכת יום-יום והיא משמשת להם כלי עבודה מרכזי. זאת כדי .לעשות מעקב ולברר אם באופן הטיפול של המכס בקשיים שעלו בסקר כאמור (למשל, .פיתוח Dark Mode ) נותנים את המענה הנדרש, וכן לשם בחינת פתרונות נוספים, לרבות .בתחומים אחרים שצוינו בסקר כגון הדרכות ותפריטי הניווט. .מהתרשים עולה כי הרשות ערכה סקר שביעות רצון ראשון בקרב המשתמשים הפנימיים .בינואר 2021 - .)שלוש שנים לאחר מועד העלייה לאוויר של שלב ב' (שלב עיקרי בפרויקט .זאת אף שמדובר במערכת חדשה ומורכבת, אשר משמשת כלי עבודה עיקרי ויום-יומי עבור .המשתמשים הפנימיים. .כמו כן, סקר שביעות רצון למשתמשים החיצוניים נערך גם הוא שלוש שנים ממועד העלייה .לאוויר של שלב ב', בפברואר 2021 . בסקר השתתפו משתמשי שער עולמי במרשתת .בלבד, והוא לא כלל את המשתמשים החיצוניים העובדים במערכת. .מאחר שמערכת שער עולמי משרתת אלפי משתמשים פנימיים ומשתמשים חיצוניים, ראוי .היה לבצע סקר שביעות רצון במועד מוקדם יותר, סמוך לעלייה לאוויר של שלב ב'. זאת .כדי לאפשר למשתמשים להעלות בעיות בזמן אמת ולספק להם פתרונות, וכן כדי להפיק .לקחים לקראת השלבים הבאים. כך לדוגמה, בסקרי שביעות הרצון למשתמשים הפנימיים .שערכה הרשות בינואר ובנובמבר 2021 עלו תלונות בנוגע לאופן התצוגה של המסכים .ובנוגע לחוסר בהדרכות למשתמשי המערכת (ראו להלן). .מערך הדיגיטל הוא הגורם המרכז את תחום התקשוב בממשלה, וברשותה ידע רב ונתונים .על הספקים המעורבים בפרויקטי תקשוב גדולים בממשלה בתחומי פיתוח התוכנה, .התחזוקה והתשתית. מוצע שמערך הדיגיטל יבחן את הצורך בבדיקה ובמיפוי של .ההתקשרויות הקיימות בתחום התקשוב בממשלה, לרבות ריכוז הנתונים על משכיהן של .תקופות ההתקשרויות, על היקפן הכספי ועל אופן אישורן (בהליך מכרזי או בפטור .ממכרז). מיפוי כזה יאפשר לזהות בעיות יסוד בהתקשרויות בתקשוב בממשלה, וכן לבחון .היבטים של ריכוזיות ספקים בתחום זה, לרבות מצבים של "ספק בעל אישיות כפולה" .ו"יחסי ספק- לקוח שבויים". על המכס לוודא כי חברה א' השלימה את הבדיקה במערכת יוב"ל והיא מבצעת באופן .שוטף בדיקות של רמת ההגנה שלה, לקבל את תוצאות הבדיקות ולפקח על תיקון .הפערים העולים בבדיקות אלו. כן על המכס לוודא כי תושלם הבדיקה במערכת יוב"ל של .הספקים הקשורים זה זמן למערכת שער עולמי והוגדרו "ספקים מהותיים" על פי לוחות .הזמנים שבהנחיית מערך הסייבר. עלה כי בחלוף השנים מן המכרז מ-2004 ומןההסכם המקורי מ- 2008, ועקב ההתפתחות .הטכנולוגית בעולם בתחום התקשוב, שהובילה בין היתר לעלייה בסיכונים בתחום אבטחת .המידע ובתחום הסייבר במערכות ממוחשבות, הועלה, החל מ -2017 , הצורך בביצוע .שינויים ושיפורים במערך אבטחת המידע של מערכת שער עולמי. להלן הפרטים: .כמו כן, בתחום צבעי המסכים הביעו 21% מהמשתמשים חוסר שביעות רצון (היינו, הצביעו .בקטגוריות "אי- שביעות רצון מועטה" או "כלל לא") ובתחום תפריט הניווט במערכת -19% . .ביצוע הפרויקט במשך שנתיים וחצי (מינואר 2020 עד מאי2022 ) על ידי חברה פרטית .בהיקף כספי של 74 מיליון ש"ח, ללא הסכם התקשרות חתום, המפרט את מחויבות הספק .ואת אחריות הצדדים לביצוע פעולות במסגרתו, אינו מתיישב עם כללי המינהל התקין. .לאור אישורה של היועצת המשפטית לממשלה כאמור, על רשות המיסים, להשלים את .הפעולות הנדרשות לחתימה על הסכם הארכה מעודכן ובו כלל הנספחים הנדרשים, .לרבות תוכנית עבודה מעודכנת הכוללת לוחות זמנים מוסכמים ומנגנון יישוב סכסוכים. .דרישה זו מקבלת משנה תוקף בפרויקט זה, אשר סבל במשך יותר מעשור ממחלוקות עם .הספק שהגיעו לכדי שתי בוררויות, מדחי ות חוזרות ונשנות בלוחות הזמנים שהוסכמו, .ומסטייה ניכרת מהתמורה המתוכננת והמוסכמת עבור עבודות הפיתוח של המערכת. .מהתרשים עולה כי נכון לסיום הביקורת, המועד ה מתוכנן והמעודכן לסיום הפרויקט - .ינואר 2023 - יחולשבע שנים לאחר המועד שנקבע בתוכנית העבודה החדשה מ-2012 ו- .12 שנים לאחר המועדשצוין בהסכם המקורי. .עוד בבוררות הראשונה ב-2012 ,עמד הבורר על החשיבות בקביעת תוכנית עבודה ריאלית .מפורטת ומוסכמת על ידי הצדדים, כתנאי הכרחי ובסיסי בניהול פרויקט. אולם, המצב .המשברי בפר ויקט, שהוביל לשתי בוררויות (ב-2011 וב-2017 ) ולעיכובים חוזרים ונשנים .בלוחות הזמנים, מצביע על דפוס פעולה חוזר: קביעת תוכניות עבודה שאינן ריאליות, ובהן .אין מביאים בחשבון באופן מלא את השפעתם של גורמי סיכון מרכזיים על ההתקדמות .בפרויקט. הדבר מלמד על חולשות בהליכ י התכנון וניהול הסיכונים בפרויקט, לרבות .הפיקוח והבקרה של ועדת ההיגוי על התקדמותו. .מדובר בזירה ייחודית של פרויקט, המערב גורמים רבים מאוד בקהילת סחר החוץ, .והתקדמותו תלויה במידה רבה ברמת המוכנות של גורמים אלו ובשיתוף הפעולה מצידם. .משאישרה ועדת המכרזים בסוף מרץ 2022 תוכנית תמריצים לטיפול בסיכון העיקרי של .מוכנות הקהילה, מומלץ כי המכס ימשיך ויקדם את יישומה, בד בבד עם יישום של מערך .ניהול סיכונים, המלווה בפיקוח, במעקב וב בקרה בכל הרמות. כמו כן, על המכס לעקוב .אחר מימוש תוכנית התמריצים ותרומתה לשילוב המערכת בקרב גורמי הקהילה. .בשנים 2019 - 2021 חלו עיכובים ניכרים בשלב ד' של הפרויקט והמועד המתוכנןלסיומו .נדחה בשלוש שנים - לינואר 2023 . כמו כן בשנים אלו גדל תקציב ההתקשרות בפרויקט .ב-106 מיליוני ש"ח42 , התעכבה החתימה על הסכם ההארכה והתעכבה החלטת ועדת .ההיגוי על דחיית המועד הרשמי לעלייה לאוויר 43 , לרבות הדיון באבני הדרך ותכנית .העבודה. .חרף העיכובים כאמור, בשנים אלו התכנסה ועדת ההיגוי פעם בשנה (בשנת 2020 ) או .פעמיים בשנה (בשנים 2019 ו-2021 ). זאת בניגוד להחלטת ועדת ההיגוי, שקיבלה משנה .תוקף הן בישיבתה מ- 2018 והן בתשובת הרשות לדוח הביקורת הקודם: התכנסות בכל .רבעון. כמו כן, אף שחלפה כחצי שנה ממועד הכינוס האחרון של ועדת ההיגוי בספטמבר .2021 , נכון לתחילת מרץ2022 .היא טרם התכנסה .פרויקט שער עולמי הוא פרויקט יקר, מורכב ובעל חשיבות לאומית, המערב גורמים רבים .בקרב קהילת סחר החוץ. לכן נדרש שוועדת ההיגוי, בהיותה הגוף המנחה והמבקר העליון .של הפרויקט, תקפיד להתכנס אחת לרבעון, כפי שקבעה, עד העלייה לאוויר של כל רכיבי .המערכת והשלמת יעדי הפרויקט. זאת כדי שתוכל לפקח בצורה מיטבית על התקדמות .הפרויקט ולסייע בזמן אמת במציאת פתרונות לפערים ובעיות שהובילו, הלכה למעשה, .לסטייה ממתווה היישום המתוכנן של הפרויקט. על מנהל רשות המיסים לוודא כי ועדת .ההיגוי תתכנס מידי רבעון לשם מעקב ובקרה אחר הפרויקט. אף שבמהלך יישום שלב ב' של הפרויקט עמדה הרשות על החשיבות המרכזית של מוכנות .הגורמים החיצוניים ושל שילובם בהליכי הפיתוח והיישום, היא לא קידמה עד מאי 2021 . תוכנית פעולה למודל תמריצים לשלב ד', שיעודד את השתלבותם של גורמים אלו .בפרויקט. זאת אף שהעדרה של הפעולה בתחום זה ומתן מענה לסיכון מרכזי זה עמדו .ביסוד העיכוב הניכר, שמשכו היה שנתיים וחצי, שחל במימוש שלב ב'. . בסיום הביקורת, במרץ2022 - חצי שנה לאחר שוועדת ההיגוי אישרה עקרונית את מודל .התמרוץ, אישרה ועדת המכרזים את התוכנית להפעלתו. אף שהמכס הסיק בהליך הפקת .הלקחים בשלב ב' כי יש להתחיל במנגנון תמרוץ מוקדם ככל האפשר (כבר בשלבי .הבדיקות הראשונות), הוא התעכב בהפעלת מנגנון כזה בשלב ד'. מכאן ש הליך הפקת .הלקחים שעשה המכס בנוגע לסיבות לעיכובים בשלב ב' לא תורגם לכדי פעולה .אופרטיבית בניהול הסיכונים בשלב ד'. .כמו כן, אף שהרשות קבעה שמוכנות הקהילה היא סיכון עיקרי בהתקדמות הפרויקט, .שאפשר להפחיתו על ידי יישום תוכנית תמריצים, ואף ששלושה מתוך חמישה תת-שלבים .בשלב ד' נמצאו בשלב "פיילוט סוכנים", בסיום הביקורת, טרם פעלה תוכנית כזו בשלב .היצוא, שמטרתה לקדם את הפיתוח וההטמעה של תוכנת הממשק בקרב לקוחות בתי .התוכנה (סוכני המכס) ולאפשר בדיקת תהליך עסקי מלא בשלב הפיילו ט. ומכאן .שהרשות לא התמודדה עם סיכון עיקרי בפרויקט בזמן בהמשך לקביעתה.
מהתרשים עולה כי העיכובים הניכרים בפרויקט חייבו הגדלה בעלות הפיתוח של המערכת .והארכה רב-שנתית בתחזוקת המערכת הישנה. עקב כך, סכום ההתקשרות עם חברה א' .גדל מ-384 מיליוני ש"ח (הסכום בהסכם המקורי מ-2008 )ל- 1,011 מיליוני ש"ח - גידול של .627 ( מיליוני ש"ח 163% .) מסכום ההתקשרות המקורי .כתוצאה מגורמים אלו גם תקופת ההתקשרות עם חברה א' גדלה ב-15 שנים- מ-16 שנים .בהסכם המקורי (שלוש שנות פיתוח, עשר שנות תחזוקה ושלוש שנות אופצייה) ל-31 שנים .(25 שנים ושש שנות אופצייה). .הגדלת סכום ההתקשרות עם חברה א' ב-627 מיליוני ש"ח (מעבר ל-384 מיליוני ש"ח .בהסכם המקורי), והארכת תקופת ההתקשרות ב -15 שנים (מעבר ל -16 שנים בהסכם .המקורי) אושרו כאמור במסלול של פטור ממכרז 60. מכאן, ש-62% מסכום ההתקשרות עם .חברה א' בנוגע לפרויקט ומחצית מתקופת ההתקשרות עימה, אושרו במסלול של פטור .ממכרז - מסלול שאינו המועדף על פי תקנות חובת המכרזים. השינויים שאושרו במסלול .זה מהווים סטייה ניכרת מהמתווה המתוכנן של הפרויקט, נוכח הצורך להאריך בשנים .רבות את תוקף הסכם התחזוקה המקורי.