רשות מקרקעי ישראל . פגמים בסדרי החכרת קרקע למוסדות ציבור למטרות ציבוריות - רשות מקרקעי ישראל משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי במסגרת בחינת הסוגיה של גביית דמי השכירות בנכסים שהוקצו למטרות ציבוריות, יש לבחון את היבטיה הכלכליים והחברתיים, ובכלל זה לבחון אם נכון שגופים שקיבלו קרקע למטרה ציבורית ישתמשו בה לצורך השכרתה, ומה יהיו תנאי השימוש בקרקע זו, גם אם מדובר בהשכרה לאותה מטרה (ראויה שלעצמה), ואם אין בכך פגיעה בקופה הציבורית. עלה כי אף שלא הומצאה לרמ"י המלצת שר כנדרש, ועדת עסקאות במרחב דרום אישרה את הקצאת הקרקע תמורת דמי חכירה סמליים, ונחתם חוזה חכירה. מאחר שהחברה הרוכשת היא חברה פרטית, שמטרותיה עסקיות בלבד, עובדת מחלקת עסקאות עירוניות דאז הי יתה צריכה להיות ערה לאפשרות שהחברה הרוכשת תשאף למקסם את פירות הנכס ולכן תשתמש ב ו שלא לפי הייעוד שנקבע לו בחוזה החכירה - "מרכז נוער ותרבות". לשם כך היה באפשרותה, למשל, להנחות את מפקחי רמ"י לסייר בנכס לפני מתן האישור להעברת הזכויות ולאחר מכן, כדי שי וודאו כי הנכס משמש על פי מטרת החוזה, אך בפועל לא ננקטו פעולות של ממש כדי להבטיח את השימוש התקין בקרקע. בביקורת עלה כי אף שבחוזה החכירה לא שונה ייעוד הקרקע, בפברואר 2011 ראשת צוות קידום עסקאות דאז במחוז ירושלים ברמ"י (להלן - ראשת צוות קידום עסקאות) ועובדת מחלקת עסקאות עירוניות דאז, שהייתה כפופה לה, החליטו כי אין מניעה לאשר את בקשת החברה להיתר הבנייה. בסופו של דבר אכן נבנו בתי מגורים על הקרקע שעל פי חוזה החכירה נועדה למטרה ציבורית. מהאמור לעיל עולה כי ראשת צוות קידום עסקאות ועובדת מחלקת עסקאות עירוניות דאז לא פעלו כנדרש מהן: הן הסכימו למתן היתר בנייה למגורים בלא ששונה ייעוד הקרקע בחוזה ה חכירה, וממילא בלא שהנהלת המחוז אישרה את שינוי בייעוד. עקב כך גם לא נגבו דמי היתר. .המצב לפיו רמ"י מחכירה למוסדות קרקעות למטרה ציבורית בדמי חכירה מופחתים, ואלה משכירים את הקרקעות לגוף ממשלתי או רשות מקומית במחיר שנקבע ביניהם, אינו עולה בקנה אחד עם תכלית הקצאת קרקע למוסדות ציבור שמעניקים את שירותיהם בחינם או בתשלום המשמש לכיסוי הוצאותיהם בלבד25. הדבר עלול להביא למעשה לייקור עלות השירות הציבורי הניתן לאזרח. אף שבעלי תפקידים בכירים במרחבים ובמטה רמ "י היו ערים לבעייתיות שבסוגיית השכרת קרקע לצד שלישי, הם לא העלו את הסוגיה לדיון בהנהלת רמ"י או במועצה . גם ההנהלה והמועצה לא יזמו דיון בסוגיה זו. 5. במועד סיום הביקורת נמצא כי מנהל אגף עסקאות בחטי בה העסקית ברמ"י עדיין לא העלה לפני הנהלת רמ"י או המועצה את הסוגי ה של השכרת נכסים שהוקצו למטרות ציבוריות לצד שלישי, אף שהצורך להסדיר סוגיה זו הועלה כאמור כבר בשנת 2010. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי להמלצת השר יש חשיבות מהותית במסגרת הקצאות אלה, ועל כן עליה לעמוד מלכתחילה על כך שתקבל המלצה זו, כדי לוודא שפעילות המוסדות שמקבלים את הקרקע תואמת את מטרת ההקצאה. הדבר נדרש על מנת להבטיח כי המטרה שלשמה מוקצית הקרקע אכן הכרחית מבחינת הצרכים הציבוריים. על פי נתוני רמ"י, בשנים 2015-2007 היא הקצתה 38 קרקעותלמוסדות ציבור . עשר מהן נבחרו באקראי לבדיקה, ונמצא כי ארבע הוקצו ב לא שניתנה המלצת השר בעניינן, כנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי אין די בדרישה להמציא תצהיר על היעדר חריגות בנייה ; דרישה שכזאת אינה מאפשרת למלא את התנאי שנקבע בהחלטת המועצה לפיו ניתן להעביר את הזכויות בנכס לצד שלישי בתנאי שהרוכש יתחייב להמשיך לממש את המטרה הציבורית שלשמה הוקצה הנכס לחכירה. כדי לאפשר לרמ"י לבחון את אופן העברת הזכויות בקרקע שהוקצתה למטרה ציבורית - בייחוד לחברה עסקית - ראוי שרמ"י תקבל לידיה את כל חלקי חוזה העברת הזכויות מהמוסד הציבורי לחב רה, לרבות פירוט של התמורה שמציעה החברה עבור הזכויות בקרקע. לאחר שתקבל את מלוא החוזה על רמ"י לבחון אם התמורה המוצעת עומדת במבחן הסבירות לקרקע שתמשיך לשמש לייעוד הציבורי הקבוע, ואם יימצא שהתמורה אינה עומדת במבחן זה, תוכל רמ"י להסיק שהעברת הזכויות המוצעת אינה עומדת לכאורה בתנאי שהיא קבעה לאישור: דהיינו, שהקרקע הזאת אכן תמשיך לשמש לייעודה הציבורי לאורך זמן. אשר על כן, על רמ"י לשקול להתנות את אישורה להעברת הזכויות בקרקע שייעודה ציבורי בכך שהיא תקבל את המסמכים הנוגעים לתמורה המוצע ת - למצער כאשר מדובר בחברה עסקית המבקשת לקבל לידיה קרקע שהוקצתה למטרה ציבורית (ואף בפטור ממכרז). זאת ועוד, העובדה שנוהל העברת זכויות אינו מחייב הכנת דוח פיקוח, אינו מייתר את הצורך שרמ"י תיתן את הדעת על הסיכונים הכרוכים בהחלטות שהיא מקבלת ותמנע את היווצרותם , למשל באמצעות פיקוח נאות ושוטף. על רמ"י לפתח מנגנון שיטתי ועקבי שבכוחו להבטיח שהעברת הזכויות בקרקע שהוקצתה למטרה ציבורית תאושר אך ורק לאחר שרמ"י תוודא כי הקרקע משמשת למטרה זו, למשל באמצעות סיורי פיקוח בשטח, וכן תבטיח כי הקרקע תמשיך לשמש לאותה תכלית בעתיד. החלטות המועצה מבטאות את מדיניותה ועל רמ"י לפעול בהתאם להן. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי עליה לבחון את תהליך האישור של שינוי בייעוד שבוצע במקרה הנדון שלא בהתאם להחלטות המועצה, לרבות את האחריות של עובדי מחוז צפון לביצוע התהליך האמור, ולפעול לתיקון המצב, בכפוף להחלטות המועצה. כמו כן עליה להבטיח שמנגנוני בקרה יפותחו ויופעלו בקביעות, כדי למנוע הישנות של ליקויים כאלה. עלה כי נושא הפיקוח והאכיפה בכל הנוגע ל קרקעות שהוקצו למטרות ציבוריות אינם נכללים בסדר יומה של החטיבה. אמנם החטיבה אוספת נתונים על כלל העבירות המבוצעות במקרקעי ישראל, אולם אין היא מסווגת אותן על פי מטרות השימוש בקרקע, שנקבעו בחוזה החכירה, ואינה מבצעת ניתוח שיטתי כדי לבחון את היקף התופעה, את חומרתה ואת נזקיה. רמ"י אינה עוקבת אפוא אחר השימוש שנעשה בפועל בקרקעות שהוקצו למטרות ציבוריות כדי לוודא שהוא תואם את חוזה החכירה. יוצא אפוא כי נכס שהוקצה למטרה ציבורית משמש במשך שנים רבות גם למטרה מסחרית, ורמ"י לא נקטה פעולות אכיפה ממשיות למניעת שימוש כאמור, אף שתפקידה למנוע זאת ואף שהיית ה ערה לשימוש האסור בקרקע כבר בשנת 2001. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי מרבית הליקויים הנוגעים לנושא, כפי שיפורטו להלן, מקורם בעיקר בהיעדר מדיניות כוללת ואינטגרטיבית שיש בה הנחיות ונוהלי עבודה ברורים וכן בסדרי עבודה לקויים של בעלי תפקידים במרחבים. בביקורת עלה כי על אף ממצאי הפיקוח, הנהלת מחוז דרום דאז ברמ"י לא עשתה בירור מעמיק בעניין השימושים האסורים בנכס ולא נקטה צעדי אכיפה, וזאת בניגוד לנוהלי רמ"י, המחייבים לנקוט פעולות בעניינם של שימושים כאמור. גם לאחר שמפקחי רמ"י מצאו, פעם אחר פעם, שחברת העובדים עושה שימושים אסורים בנכס ולאחר שנשלח לחברת העובדים מכתב התראה כאמור, הנהלת מחוז דרום דאז ברמ"י לא נקטה פעולות אכיפה כדי להפסיק שימושים אלו או כדי להשיב לעצמה את הנכס. בחלוף שלוש שנים, בפברואר 2009 ,ביקר מפקח רמ"י פעם נוספת בשטח המרכז ומצא כי נמשכו השימושים המסחריים בשטחי המרכז. מהמסמכים עולה כי ראשת תחום עסקאות עירוניות דאז במחוז דרום ברמ"י לא חזרה על דרישתה של רמ"י להפסיק לאלתר את השימושים האסורים. אם כן , רמ"י לא פעלה לפי החלטת המועצה ועל פי חוזה החכירה ולא דרשה מהסוכנות להשיב את המרכז לרשותה, אף שרובו לא שימש למטרה ציבורית אלא למטרות מסחריות. בביקורת עלה כי כבר לאחר כשלושה חודשים, ב נובמבר 2011 , אישרה הנהלת מחוז צפון דאז ברמ"י (סגן מנהל המחוז דאז, ראש אגף גבייה דאז במחוז והיועצת המשפטית המחוזית דאז), שינוי במטרת החכירה ממרכז קליטה ומגורי עולים לדירות מגורים לפרטיים. לעתים שינוי בייעוד של קרקע - ובייחוד מייעוד שהוא "מטרה ציבורית" לייעוד של מגורים - עשוי לגלם פוטנציאל להטבה כלכלית שתצמח לחוכר בעקבות שינוי זה. לכן לא בכדי נקבעו הסדרים בנוגע לתהליך כזה - כאמור, הסמכות לשנות ייעוד בקרקע שהוקצתה למטרה ציבורית, בנכסים ששטחם 7,000 -5,000 מ"ר, נתונה, על פי החלטה 1136 , למועצת מקרקעי ישראל או לוועדת המשנה שהיא הסמיכה. לפיכך האישור שנתנה הנהלת מחוז צפון לשינוי בייעוד לא עלה בקנה אחד עם החלטת המועצה וניתן ללא סמכות. לא זו אף זו, השינוי התבצע רק שלושה חודשים לאחר שהנהלת רמ"י אישרה את הארכת החכירה והתייחסה באופן ברור וחד -משמעי לייעוד הציבורי של הקרקע.
יוצא אפוא כי במשך יותר מעשור ידעה הנהלת מחוז דרום דאז ברמ"י שברוב שטח המרכז נעשה שימוש למטרות שאינן ציבוריות, בניגוד לחוזה החכירה. אף על פי כן, היא לא מילאה את חובתה לחייב שימוש תקין בקרקע ולא פעלה די להפסקת החריגה, ויש לראות זאת בחומרה. זאת ועוד, נמצא כי ממרץ 2010 רמ"י לא דרשה מהסוכנות תשלום בעבור השימוש החורג שהיא עשתה בקרקע.