אוניברסיטת תל אביב . השקעות פיננסיות המעקב העלה כי אף שהאוניברסיטה החלה לגבש טיוטת נוהל לוועדת השקעות כבר בשנת 2005 , במהלך הביקורת הקודמת של משרד מבקר המדינה, הנוהל בנושא נכנס לתוקף רק ביו לי 200914 , לאחר הפנייה האמורה של משרד מבקר המדינה לאוניברסיטה בדצמבר 2008 בעניין הדיווח על תיקון הליקויים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבותו של הנוהל האמור לתפקודה התקין והיעיל של ועדת ההשקעות ולהפקת תועלת מרבית מפעילותה, היה על האוניברסיטה להקפיד ולהשלים את גיבוש הנוהל בנושא סמוך לפרסום הדוח הקודם ולא כשלוש שנים אחרי כן. ייתכן גם כי השלמת הנוהל ופרסומו היו משפרים את הליכי הבחינה של מימוש תיק המניות והאג"ח הקונצרני ואת הליכי קבלת ההחלטות בעניין זה, שהתקיימו כאמור בתחילת 2009 (ראו להלן). על האוניברסיטה לנקוט את הצעדים הדרושים כדי שגיבוש נהלים החיוניים לפעילותה השוטפת והתקינה ופרסומם יושלמו בתוך פרק זמן קצר ככל האפשר15 . לדעת משרד מבקר המדינה, אם הנוהל האמור היה בתוקף במרס 2009 והיה מחייב את הנוגעים בדבר, ייתכן כי חלוקת הסמכויות בין הוועד המנהל, ועדת ההשקעות ואגף הכספים וקשרי הגומלין ביניהם היו ברורים יותר, והדבר היה משפר את הליכי הבחינה של מימוש תיק המניות והאג"ח הקונצרני ואת הליכי קבלת ההחלטות בעניין זה שהתקיימו באותו החודש (ראו להלן). במעקב לא נמצאו מסמכים המעידים שהוועדה הגישה את ההמלצות והנהלים האמורים. כן הועלה כי רק ביוני 2009 , לאחר פניית משרד מבקר המדינה והדיון בממצאי דוח מבקר האוניברסיטה, החליט הצוות לתיקון ליקויים כי עד אוגוסט 2009 יגבש אגף הכספים נוהלי עבודה בנושא ההשקעות. נמצא כי עד אוקטובר 2010 , מועד סיום הביקורת, כחמש שנים לאחר המועד שבו הייתה הוועדה אמורה להגיש את המלצותיה, לא השלימה האוניברסיטה את גיבוש נוהלי העבודה לאגף הכספים בנושא ההשקעות. משרד מבקר המדי נה העיר לאוניברסיטה כי עליה להשלים ללא דיחוי נוסף את הכנת הנהלים של אגף הכספים כדי להבטיח שהאגף יטפל כיאות בהשקעות האוניברסיטה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות הנושא והיבטיו הכספיים, היה על יו "ר ועדת ההשקעות דאז ויושבת הראש דאז לעשות כל מאמץ כדי להבהיר את עמדותיהם בנושא ולנסות, תוך שיתוף פעולה, לקבל החלטה מוסכמת בעניין מהותי זה. 4. מהמסמכים עולה כי מנכ"ל האוניברסיטה והנשיא דאז, שהיו ממונים על סמנכ"ל הכספים, לא התערבו בדרך שבה הוא יישם את ההחלטה של הוועד המנהל ממרס 2009 . כפי שנאמר לעיל, בשנים 2008 -2009 ,, לאחר פרסום הדוח הקודם התרחש משבר פיננסי קשה בשווקים בעולם, אשר פגע גם באוניברסיטאות בישראל. הדבר חידד את הצורך שמל"ג וות"ת יפעלו ללא דיחוי להשלמת יישום המלצות מבקר המדינה בדוח הקודם בדבר בחינת הצורך בקביעת כללים מנחים לניהול ההשקעות של האוניברסיטאות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את התנהלות מל"ג וות"ת בנושא, ועליהן להשלים ללא דיחוי נוסף את בחינתן ולפעול ליישום הצעדים המתחייבים מתוצאות בחינה זו. ביקורת המעקב של משרד מבקר המדינה מיועדת לוודא שהגופים המבוקרים אכן תיקנו את הליקויים ושהביקורת הניעה אותם לנהוג על פי החוק ועל פי סדרי מינהל תקינים והביאה לידי שיפור פעולתם וחיסכון של כספי ציבור. במעקב שעשה משרד מבקר המדינה בעניין יישום כמה מן ההמלצות שנכתבו בדוח הקודם ותיקון הליקויים שהועלו בו נמצא כי האוניברסיטה, מל"ג וות"ת לא נקטו את כל הצעדים הדרושים לאחר פרסום הדוח. יש מקום להניח כי אילו מימשו האוניברסיטה, מל"ג וות"ת את כל ההמלצות שנכתבו בדוח הקודם, אפשר שכמה מהליקויים המועלים בדוח הנוכחי היו נמנעים. על הגורמים האמורים להשלים בהקדם את פעולותיהם בנושא ולקבוע את ההסדרים הדרושים לקיום הוראות החוק בעניין הטיפול בדוחות מבקר המדינה. .יצוין כי הפרוטוקולים של ישיבות ההנהלה שקדמו לישיבת ועדת ההשקעות האמורה אינם מתעדים החלטה כזאת, ולא ברור אפוא כיצד היא התקבלה ומה נאמר בה. .5. ממסמכי האוניברסיטה עולה כי בספטמבר 2009 מסר אגף הכספים של האוניברסיטה ליושבת הראש דאז, לבקשתה, הערכה שלפיה ההפסד של האוניברסיטה ממימוש המניות בלבד ע קב החלטת הוועד המנהל ממרס 2009 נאמד בכ-70 מיליון ש"ח באוגוסט 200935. לדעת משרד מבקר המדינה, על האוניברסיטה לבחון ביסודיות את הליקויים שהועלו בעניין דרך הקבלה של החלטת הוועד המנהל ממרס 2009 , יישומה ואופן תפקודם של נושאי תפקידים בכירים בה בנושא ולנקוט בהקדם את הצעדים הדרושים למניעת הישנותם. משרד מבקר המדינה מציין כ י עמדתה זו של יושבת הראש דאז לגבי פעולות האוניברסיטה המתחייבות בעניין מבנה תיק ההשקעות לא תאמה את עמדתה של ההנהלה, שלפיה יש להקטין כאמור את החזקת המניות בתיק, ואת עמדתה של ועדת ההשקעות שלא לשנות את שיעור ההחזקה בהן. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי בעת אישור פרוטוקולים של ישיבות המתקיימות בה, ובייחוד ישיבות הנהלה, עליה להקפיד שהם ישקפו כראוי את מהלך הדיון וההחלטות שהתקבלו בו. משרד מבקר המדינה מעיר כי יישום החלטת הוועד המנהל ממרס 2009 חייב ביצוע בדיקות והפעלת שיקול דעת מקצועי כדי לקבוע איזה אג"ח קונצרני יימכר, כיצד יושקעו הכספים המתפנים ועוד. לפיכך בנסיבות יוצאות הדופן של המקרה כאשר ועדת ההשקעות סירבה, מסיבות מקצועיות שהעלתה, ליישם מיד את הנחיות הוועד המנהל, היה על יושבת הראש דאז לפעול ביתר זהירות ולהקפיד שהמידע העדכני יימסר לחברי הוועד המנהל ודרך יישום ההחלטה תקבל את אישורו. 3. הביקורת העלתה כי בכל התקופה שבה הת רחשו הדברים - מהחלטת הוועד המנהל ב- 16.3.09 ועד התפטרות חברי ועדת ההשקעות ב- 23.4.09 - לא נפגשו יו"ר ועדת ההשקעות דאז ויושבת הראש דאז כדי לדון בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על הנהלת האוניברסיטה להבהיר בדיון לחברי הוועד המנהל מה משמעות ה"קנס" ואם הוא יחול על האוניברסיטה ולהציג לפניו בכתב חוות דעת משפטית בעניין. זאת ועוד, מאחר שנושא ה"קנס" היה, כאמור, אחד השיקולים המרכזיים שעליהם נסמכה ההחלטה בנושא, היה על חברי הוועד המנהל לדרוש לקבל הסבר ממצה ומקצועי על ה"קנס" ומשמעויותיו כדי שההחלטה בעניין הרכב תיק ההשקעות תסתמך על עובדות ברורות ומבוססות. אין זה ראוי שהחלטה בנושא כה מהותי ובעל השפעות ניכרות על כספי האוניברסיטה תתקבל על סמך חוות דעת "לא פורמאלית" והתייעצות "בלתי פורמאלית". מתשובותיהן של האוניברסיטה ושל יושבת הראש דאז למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2010 עולה כי תפיסתה של הנהלת האוניברסיטה בעניין המונח "קנס" והמתחייב ממנו אינה מתיישבת עם תפיסתה של יו"ר הוועד המנהל דאז בעניין זה: הנהלת האוניברסיטה סברה כי היא לא תצטרך להחזיר מיד את ההפרש בין יתרת הקרנות ובין יתרת ההשקעות מהתקציב השוטף, ואילו לדברי יושבת הראש דאז, האפשרות שלא להחזיר מיד לקרנות את ההפרש בין יתרת הקרנות ליתרת ההשקעות, שלדבריה כאמור עלול היה להגיע למאות מיליוני שקלים, לא הועלתה כלל לפניה באותו המועד. משרד מבקר המדינה מעיר כי לעיתוי כיסוי ההפרש בין יתרת הקרנות ליתרת ההשקעות השפעה ניכרת על התקציב השוטף ועניין זה היה אחד השיקולים המרכזיי ם שעליהם נסמכה ההחלטה בדבר שינוי הרכב תיק ההשקעות, שכן יש הבדל ניכר בין תשלום "קנס" מידי ובין אי -מימוש תחזית הכנסה, שאפשר להיערך לה בעוד מועד, בין היתר באמצעות נקיטת צעדי התייעלות. נוסף על כך, ייתכן כי במרוצת הזמן לא יידרש קנס עקב מחיקת הפער באמצעות עליית פירות הקרן או התייעלות. על כן היה על הנהלת האוניברסיטה להבהיר כראוי את משמעות המונח "קנס" בדיון של הוועד המנהל בנושא, ועל הוועד היה לבקש הבהרה זו. אין זה ראוי שהחלטה בנושא כה מהותי תתקבל על סמך נתונים שאינם ברורים דיים. ועדת ההשקעות היא הגורם האמור לבחון באופן שוטף את השקעות כספי האוניברסיטה ולהחליט בעניינן. לצורך כך היא נדרשת להסתמך על מידע מפורט וסקירות מקצועיות, והחלטותיה אמורות להתקבל לאחר בחינה מפורטת של ההתפתחויות בשווקים השונים, התחזיות לשווקים אלו והשפעותיהן האפשריות על מצבה הכספי של האוניברסיטה. לדעת משרד מבקר המדינה, משהחליט הוועד המנהל לקיים בעצמו את הליך ההחלטה בעניין תיק ההשקעות של האוניברסיטה עקב המשבר הכלכלי, היה עליו לבחון בדקדקנות את הנושא, כפי שנדרש מוועדת ההשקעות. לדרישה זו משנה תוקף כשהוועד המנהל עומד לקבל החלטה המנוגדת לזו של ועדת ההשקעות. כאמור, לוועד המנהל לא נמסרו פרטים ונתונים חשובים לעניין קבלת ההחלטה, והוא לא ביקש לקבלם. מן הראוי היה שלפני קבלת החלטה חשובה כל כך יקפיד הוועד המנהל לקיים הליך בחינה סדור ושלם של הנושא. .לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום לקיומו של פער כה גדול בין הדברים שהבינה ד"ר מרידור לדברים ש הבין מנכ"ל האוניברסיטה שכן מדובר בהחלטה חשובה ביותר של ההנהלה שיש לה השפעות ניכרות על כספי האוניברסיטה. על האוניברסיטה להקפיד לנהל רישום מדויק וברור של מהלך הדיונים המתקיימים בה ושל ההחלטות המתקבלות בהם כדי למנוע הישנות של אי-הבנה כזאת. המעקב העלה כי הבחינה המחודשת של ות"ת נמשכת זמן רב. ביולי 2010 "כתב מנכ"ל מל"ג וות ת למשרד מבקר המדינה כי בחודש זה מינתה ות"ת צוות מטעמה אשר יבחן עם האוניברסיטאות את עמדתן ואת דרך עבודתן בנושא השקעות פיננסיות וימליץ לוות"ת על מדיניות בתחום זה. הוא הוסיף כי הצוות אמור להציג את ממצאיו לפני מליאת ות"ת עד 31.12.10 . באוקטובר 2010 הודיע מנכ"ל מל"ג וות"ת למשרד מבקר המדינה כי הצוות "קיים דיון מעמיק ובדק נתונים אשר הובאו בפניו לקבל נתונים נוספים בטרם יגיש המלצה למליאת ות"ת". הוא ]וביקש[ שב וציין כי עד 31.12.10 .יגיש הצוות את המלצתו למליאת ות"ת משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי ראוי שתשקול לשלב בנוהל הוראה המבהירה כי הנחיות והוראות לביצוע הנוגעות לה רכב תיק ההשקעות יועברו לאגף הכספים רק על ידי הגורם המקצועי האמון עליהן, קרי ועדת ההשקעות. הביקורת העלתה כי יושבת הראש דאז אישרה במישרין לסמנכ"ל הכספים דאז לבצע לאלתר את המימוש של תיק המניות בשני השלבים האמורים. כן הועלה כי יושבת הראש דאז לא עדכנה את חברי הוועד המנהל בעוד מועד לגבי ההתרחשויות האמורות ולא הביאה לידיעתם שחברי ועדת ההשקעות סירבו לבצע את החלטת הוועד המנהל וביקשו שלא לבצעה עד קיום פגישה בינה ובין יו"ר הוועדה, וממילא היא גם לא ביקשה לשמוע את עמדתם בנושא. הביקורת העלתה כי במסמך לא נכללו פרטים ונתונים חשובים, כגון יתרת הקרנות לעומת יתרת ההשקעות (כלומר עד כמה קרובה האוניברסיטה ל"קו האדום" של ההתחייבויות לתורם), ה"קנס" שאפשר שהאוניברסיטה תצטרך לשלם, דרכי פעולה שונות ותוצאות חזויות שלהן. המסמך גם לא כלל חלופות למימוש תיק המניות והאג"ח הקונצרני ודרכים להשקעת הכספים אם תתקבל החלטה לממשו. חברי הוועד המנהל לא ביקשו להמציא להם מסמך מפורט כאמור ובהיעדרו ספק אם יכלו לקבל החלטה מושכלת בנושא. יצוין כי מסמך מפורט כזה הוכן על ידי אגף הכספים והוצג לפני ועדת ההשקעות בינואר 2009. לדעת משרד מבקר המדינה, על האוניברסיטה לתקן את הנוהל ולקבוע בו כי יש למנוע מצב של ניגוד עניינים גם בקרב חברי הוועדה שאינם נציגי ציבור וכי גם חברים אלה יחויבו בגילוי זיקותיהם. המעקב העלה כי האוניברסיטה עדיין מנכה חלק ניכר מתשלומי ההקצבות המקבילות המתקבלים מוות"ת (הניכוי הראשוני) וכן מנכה מהם תקורה בשיעור המקובל באוניברסיטה (שיע ור התקורה המנוכה מן הפירות של רוב קרנות המחקר, למשל, הוא 35% ). ממסמכי האוניברסיטה אין לדעת מה הסיבות לביצוע הניכוי הראשוני. ניכוי זה הוא תקורה במהותו, ומכאן שבפועל מנכה האוניברסיטה מההקצבות המקבילות תקורה ששיעורה גבוה הרבה יותר משיעור התקורה שהיא מנכה מפירות הקרנות הרגילות. כך, למשל, היא מנכה מההקצבות המקבילות לקרנות מחקר, כ-66%. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שכ -92% מכספי הקרנות הצמיתות של האוניברסיטה, ששוויים הכולל גדול מ -1.6 מיליארד ש"ח, אינם רשומים כהקדש ציבורי ומא חר שהאוניברסיטה - הנאמן - טוענת כי לא מדובר בהקדשות ולכן לא מוטלת עליה החובה לרשמם כך, על רשם ההקדשות לשקול אם יש מקום להפעיל בעניין זה את סמכויות החקירה שניתנו לו מכוח חוק הנאמנות. בחקירה זו יוכל הרשם לבדוק, ולו באמצעות מדגם, אם הקרנות הצמיתות הרבות של האוניברסיטה שעדיין לא נרשמו כהקדש ציבורי חייבות להירשם ככאלה. על רשם ההקדשות לבדוק את הנושא גם בשאר האוניברסיטאות ולשקול אם יש מקום לנקוט צעדים נוספים בעניין זה, על פי תוצאות הבדיקה. משרד מבקר המדינה מעיר כי מתשובותיהן של היועצת המשפטית והאוניברסיטה עולה שהן לא ישמו כראוי את ההמלצה בדוח הקודם ואת המלצת מבקר האוניברסיטה מפברואר 2009 בעניין הניכוי הראשוני. אשר על כן על האוניברסיטה לבחון בהקדם כיצד ליישם המלצות אלה ובכלל זה לבחון כל אחד מ-163 ההסכמים עם התורמים שבהם התחייבה להוסיף על פירות הקרנות את ההקצבות המקבילות כדי לקבוע אם היא רשאית לנכות מההקצבות המקבילות שהתקבלו בגין קרנותיהם תקורה בכלל ואת הניכוי הראשוני בפרט. על האוניברסיטה לפעול ללא דיחוי ליישום כל המתחייב מבחינה זו. על ות"ת להשלים בהקדם את בחינת הנושא ולהנחות את המוסדות להשכלה גבוהה בעניין ניכוי תקורה לסוגיה השונים מההקצבות המקבילות שהיא מעבירה להן. האוניברסיטאות רשאיות להשתמש רק בפירות ההשקעה של קרנות צמיתות מיועדות שמקורן בתרומות ולא בקרנות עצמן. רישום קרנות אלה כהקדש אצל הרשם דרוש כדי לאפשר פיקוח ציבורי עליהן, למנוע שימוש לרעה בנכסי הקרנות, לתרום לשמירה על ערכן ולהבטיח שינוצלו רק למטרות שסוכמו עם התורמים. לצורך זה קובע חוק הנאמנות חובות נאמנות, בהן החזקת נכסי הנאמנות בנפרד מנכסים אחרים או בדרך המאפשרת להבחין ביניהם, מילוי קפדני של מטרות ההקדש, השקעת הכספים בדרכים שנק בעו ושמירה על נכסי הנאמנות. עוד קובע החוק הגבלות פעילות שונות, כגון איסור לשנות את תנאי הנאמנות והגבלות של מכירת נכסי נאמנות. המעקב העלה כי האוניברסיטה לא שינתה את עמדתה ועדיין לא רשמה כהקדשות את רוב הקרנות הצמיתות המוגדרות כך לפי דרישת התורם, ולכן לא מתאפשר פיקוח ציבורי עליהן. על פי הדוחות הכספיים של האוניברסיטה מ - 30.9.09 ולפי נתונים נוספים שמסרה, במועד זה היא ניהלה כ - 1,900 קרנות צמיתות ומיועדות שסך כספיהן כ -1.7 מיליארד ש"ח, אך רק 155 מהן (כ-8% ), שסך כספיהן כ-143 מיליון ש"ח (כ-8% .מסך כספיהן של כלל הקרנות הצמיתות), רשמה האוניברסיטה כהקדשות עמדתה של האו ניברסיטה בנושא גובתה בחוות דעת של יועץ משפטי חיצוני שקיבל ועד ראשי האוניברסיטאות בשנת 2006. לדעת משרד מבקר המדינה, על ות"ת, רשות התאגידים והאוניברסיטה להשלים בהקדם, כל אחת בתחומה, את בחינת הנושא ואת ביצוע כל המתחייב מתוצאותיה. חבר בוועדת ההשקעות עלול להימצא במצב שיש בו ניגוד עניינים כאשר יש לו זיקה כלשהי לעניין הנדון בוועדה אם בשל בתפקיד אחר שהוא ממלא ואם בשל כל עניין אחר. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל חשיבות הנושא והצורך בשקיפות אין מקום להסתפק בפעולות המתוארות כדי למנוע ניגוד עניינים בקרב חברי ועדת ההשקעות. על האוניברסיטה לדרוש מחברי ועדת ההשקעות לחתום על הצהרה שב ה יגלו את זיקותיהם השונות - העסקיות, החברתיות, הפוליטיות והאישיות - לפני מינוים לחברים בוועדה וכן יתחייבו לדווח על שינויים בזיקות אלה כדי שכל הגורמים הנוגעים בדבר ובהם היועצת המשפטית של האוניברסיטה יוכלו לבחון אותן בעוד מועד ולתת הנחיות לגבי הפעולות המתחיי בות מהן. הביקורת העלתה כי בדוחות הכספיים של האוניברסיטה לא נעשתה הפרדה בין קרנות שהתורמים קבעו כי הן ישמשו קרנות צמיתות ובין קרנות שהוקמו על פי החלטתה והיא רשאית לייעד אותן למטרות שקבעו מוסדותיה המנהלים. משמעות הדבר היא שהאוניברסיטה מחזיקה בקרנות כספים שהיא יכולה להשתמש בהם למטרות דחופות, כגון כיסוי גירעונות. משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובתה של האוניברסיטה מתבססת על הנחיות ות"ת משנת 1983 , ואולם בהנחיות שקבעה ות"ת בנובמבר 2009 "בדבר כללי חשבונאות ודיווח כספי על ידי מוסדות להשכלה גבוהה" נקבע, בין היתר, כי על המוסדות להפריד בדיווחיהן בין קרנות שהתורמים קבעו כי הן ישמשו קרנות צמיתות ובין קרנות שהוק מו לפי החלטת המוסד. על האוניברסיטה להקפיד על קיום הוראה זאת ולהציג את הקרנות שהוקמו לפי החלטתה בנפרד בדוחותיה הכספיים (מספטמבר 201023 ). על ות"ת לוודא כי הדיווחים של האוניברסיטה ושל האוניברסיטאות האחרות בעניין זה בדוחותיהן הכספיים תואמים את הנחיותיה כדי שתושג שקיפות מרבית.
משרד מבקר המדינה קבע בדוח הקודם כי "מאחר שכישלון בניהול ההשקעות עלול לגרום לחריגה מהתקציב ולמשבר פיננסי, ונוכח חשיבות [השמירה על איתנותן הפיננסית של האוניברסיטאות 24 , מן הראוי ] שוות"ת תשקול לקבוע כללים מנחים לניה ול ההשקעות ותכין אותם בתיאום עם האוניברסיטאות. כללים אלה יכולים לכלול הנחיות בכל הקשור לוועדת השקעות, תפקידיה, אופן פעילותה, תדירות התכנסותה והוראות כלליות בעניין אפיקי ההשקעה. בין היתר, ראוי שוות"ת תנחה את הנהלות האוניברסיטאות לגבש תוכנית לניהול סיכונים ה נוגעת לפעילות האוניברסיטאות בתחום מדיניות ההשקעות וניהול תיק הנכסים שלהן".