הרשות השניה לטלויזיה ורדיו . הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות נמצא כי בשנים 2015 -2012 לא הכינה הנהלת הרשות תכנית עבודה הכוללת משימות מפורטות, לוחות זמנים ומדדי תפוקה אלא תכנית הקובעת יעדים מרכזיים בלבד. גם המועצה לא דרשה מן ההנהלה להגיש לה לאישור תכנית מפורטת. בתכניות העבודה בשנים אלו צוינו רק עיקרי תכנית העבודה. כך למשל תכנית העבודה לשנת 2014 של תחום רדיו כלל ה רק כמה יעדים מרכזיים: "בדיקה והקמה, ככל שיימצא לנכון, של שתי תחנות רדיו; גיבוש מדיניות בנושא פיצולים, ריכוז תגובות שימוע; טיוטת קוד אתי לשידורי רדיו; בחינת הארכת זיכיון לתחנות גל ב'; בחינת נושא הפרסום ברדיו (גיבוש נוסח סופי של הכללים)". יצוין כי רוב היעדים צוינו גם בעיקרי תכניות העבודה לשנת 2013 ולשנת 201215 . יוצא אפוא כי אף ש תכנית העבודה השנתית אמורה לשמש כלי מרכזי למימוש יעדיו של תחום רדיו בטווח הקצר והארוך, הלכה למעשה פועל התחום בלי שנקבעו מודל פיקוח רצוי ומדיניות אסדרה וללא תכנית עבודה מפורטת: היעדים שהותוו בתכנית העבודה הכללית אינם כוללים יעדים בתחומי הפיקוח והבקרה, והתכנון בנושאים המוזכרים בה הוא כללי ואינו כולל אבני דרך ולוחות זמנים. במצב דברים זה, התכנית אינה יכולה לשמש עבור מועצת הרשות בסיס למעקב אחר קצב ההתקדמות לקראת השגת המטרות שקבעה. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה ולהנהלת הרשות כי עליהן להכין תכנית עבודה מפורטת הכוללת לוחות זמנים ומדדים להערכת ביצוע המשימות. תכנית כזו תתאים גם לפעילויות הנמשכות תקופה ארוכה ותאפשר לדעת באיזה שלב נמצא ביצועה של כל מטלה. נמצא כי ניתוח לוחות השידורים שעושה תחום רדיו מעלה לעתים שיש בהן קיטון או גידול של עשרות אחוזים בזמן המוקצה לסוגות מסוימות לעומת הלוח השלדי שהתחנות התחייבו לשדר לפיו. לעתים אף מתעוררת מחלוקת בין תחום רדיו לבין התחנות בקשר לסיווג התכניות. הפערים כאמור בקשר לסיווג התכניות משקפים קושי בהליך הבחינה והאישור של לוחות השידורים, כפי שיפורט להלן. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת הרשות להשלים את הבחינה בנושא הסוגות ולהגיש למועצה את המלצותיה בהקדם, על מנת שאישור לוחות השידורים ייעשה על פי סיווג אחיד המתאים לשינויים בעולם השידורים. הביקורת העלתה כי אף שכל תחנות הרדיו הגישו לרשות את לוחות השידורים לשנת 2015 במועד שנקבע בכללי השידורים, ועדת הרדיו דנה בהם ואישרה אותם, בשלושה מועדים שונים, בחודשים פברואר ועד מאי 2015 . כאשר לוח השידורים של התחנות נבחן ומאושר לאחר פתיחתה של עונת השידורים, התחנות משדרות תכניות על פי לוח שידורים שלא אושר על ידי הרשות כנדרש לפי החוק. לפיכך הנהלת הרשות נדרשת להגיש למועצה את לוחות השידורים לפני תום שנת השידורים. משרד מבקר המדינה מעיר למועצת הרשות כי אישור לוח השידורים של תחנות הרדיו האזוריות סמוך לפתיחתה של כל עונת שידורים הוא תנאי יסודי לקיום פיקוח ממשי ואפקטיבי על פעילותן של תחנות הרדיו. במסגרת הליך זה ניתנת לה הזדמנות לבחון אם התחנות עומדות בהתחייבויות שקיבלו עליהן לפי המכרז וכתב הזיכיון , בהתבסס על החוק וכללי המועצה, ולוודא שלא נעשה בלוח השידורים שינוי הפוגע בטובת המאזינים. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא נדון הדוח בוועדה או במועצת הרשות כנדרש בחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב- 1992 , ולפיכך לא אושרו המלצותיו (ראו להלן בפרק בנושא "שידורי התרמה ברדיו"). משרד מבקר המדינה מעיר למועצה ולהנהלת הרשות כי כדי לפקח כראוי על פעולתן של 16 תחנות הרדיו האזוריות ולהבטיח את עמידתן בהוראות החוק והכללים, הן מחויבות לפעול על סמך מדיניות פיקוח סדורה, עקרונות עבודה מנחים ותכנית פיקוח מפורטת. לדעת משרד מבקר המדינה על המועצה וההנהלה לפעול כדי לקבוע מודל פיקוח במדיניות האסדרה בתחום הרדיו האזורי ולהבטיח פיקוח יעיל ושיטתי על תחנות הרדיו המבוסס על החלטה מושכלת. המועצה נדרשת לדון מפעם לפעם במודל הפיקוח הרצוי בעיניה ולדרוש מתחום רדיו תכנית מעשית ליישום המודל שתקבע. תחום רדיו והנהלת הרשות נדרשים להביא לפני המועצה נושאים הדורשים ליבון בתחום הרדיו כדי שתקבע את מדיניותה בנושאים אלה. משרד מבקר המדינה סבור כי גם כאשר קיים עומס עבודה, על המועצה לעמוד על כך שהנהלת הרשות תגיש לה את לוחות השידורים מבעוד מועד, על מנת שיהיה אפשר לבחון את עמידתן של התחנות בהוראות כתב הזיכיון, החוק וכללי המועצה לפני תחילת עונת השידורים. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2015 ההמלצה המשפטית לא גובשה לחוות דעת, המועצה הקודמת והמועצה המכהנת לא שבו לדון בסוגיה זו, וכאמור גם הנהלת הרשות לא הגישה למועצה את המלצותיה בנושא. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שאף שהוכנה טיוטת חוות דעת משפטית כבר בשנת 2011 ונעשתה סקירה בין-לאומית הנהלת הרשות לא גיבשה את המלצתה בנושא, ומשום כך היא גם לא הובאה לדיון והכרעה במועצת הרשות. ממצאים אלו חמורים נוכח פניותיו הרבות של מבקר הפנים ליועצת המשפטית וליו"ר המועצה, שהעלה את הצורך בגיבוש מדיניות בנושא. על מועצת הרשות לקבל לאלתר החלטה בעניין זה. .לדעת משרד מבקר המדינה מקרה זה מצביע על הצורך במימוש תפקיד הפיקוח על תחנות הרדיו בעבודה משותפת ומתואמת של המועצה וההנהלה. .זאת ועוד. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת הרשות כי שלא כמועצה, המתחלפת בכל ארבע שנים, בעלי תפקידים בהנהלה ממלאים את תפקידם לאורך שנים, לעתים לאורך כהונתן של כמה וכמה מועצות ברשות. לפיכך על ההנהלה מוטלת האחריות לשמירה על יציבות, תרבות ארגונית עקבית ורציפות בדפוסי הפעולה. הלכה למעשה הזיכרון הארגוני של הרשות מצוי בידי ההנהלה, ולפיכך מוטלת עליה החובה ליידע את חברי המועצה לגבי התהליכים שנעשו בעבר בכל נושא שנדון או שיידון במועצה. .מן התרשים עולה כי אין מגמה אחידה במספר התלונות כנגד אמירות פוגעניות בשידורי הרדיו האזורי . עם זאת בשנת 2014 היה מספר התלונות גדול בכ - 300% לעומת שנת 2011 ,בכ- 14% לעומת 2012 ובכ- 167% לעומת 2013. להלן דוגמה שהעלה משרד מבקר המדינה לאזלת היד של יחידת הפיקוח האלחוטי ואגף הספקטרום נוכח חריגות שנמצאו באחת מתחנות הרדיו האזוריות: התרשים שלהלן מציג את ההתפלגות של העמותות שעבורן שודרו 32 משידורי ההתרמה שקיימו תחנות א', ב' ו-ג' בשנת 2014 , וממנו עולה שכ- 90% משידורי ההתרמה היו למען שתי עמותות צדקה בלבד: מינואר עד אוגוסט 2015 שידרושבע תחנות רדיו אזוריות 24 משדרי .התרמה, 14 מהם (כ- 58% .) היו למען אותן שתי עמותות צדקה .האמור לעיל מלמד שמינואר 2014 עד אוגוסט 2015 כ- 66% ממשדרי ההתרמה ששודרו בכלל התחנות היו למען שתי העמותות. לדעת משרד מבקר המדינה על המועצה והנהלת הרשות לנתח את הנתונים המצטברים על משדרי ההתרמה כדי לבחון אם התערבותן נדרשת כדי להבטיח שמשדרי ההתרמה יהיו שוויוניים ולא תינתן עדיפות לעמותות מסוימות. נמצא כי עד ינואר 2016 לא נקט משרד התקשורת שום פעולה לתיאום הביצוע של בדיקות קליטה משותפות עם תחנת הרדיו כאמור במכתב מאוגוסט 2013 , ולחלופין לא הורה על ביצוע בדיקות מטעמו על ידי יחידת הפיקוח האלחוטי, כדי לאכוף את תנאי הרישוי. בעקבות זאת גם טרם שונה כיוון האנטנה. מהאמור עולה כי משרד התקשורת, המופקד על חלוקת משאב התדרים, לא נקט כלפי תחנת הרדיו, את האמצעים שהעמיד לרשותו החוק , אף שסבר כי עליה לשנות את כיוון האנטנה בהתאם לתנאי הרישוי. ממצא זה חמור נוכח העובדה שאת התדר שלגביו בוצעה ההפרה לכאורה הקצה משרד התקשורת לתחנה על מנת להבטיח את קליטת השידורים בכל אזור הזיכיון , ומועצת הרשות השנייה אישרה לשדר בו תכנים מיוחדים המיועדים לאוכלוסייה המתגוררת באזור המבוקש. הביקורת העלתה כי הרשות השנייה איננה אוכפת את ההוראה בדבר דיווח על עלויות שידור ואיננה דורשת מתחנות הרדיו להגיש לה דיווח על ה כספים המתקבלים מהמוסד הציבורי עבור השידור. בהתבסס על הטעם שעמד בבסיס דחיית הבקשה האמורה, בדק משרד מבקר המדינה את הנתונים לגבי 46 המוסדות הציבוריים שעבורם שודרו משדרי התרמה או תשדירי פרסומת בתחנות הרדיו האזוריות בשנת 2014 והעלה כי ל -26 מהמוסדות (כ- 56.5% )לא היה אישור ניהול תקין. יצוין כי עמותה א', שעבורה נעשו כאמור משדרי ההתרמה הרבים ביותר מינואר 2014 ועד אוגוסט 2015 , היא אחת מאותן עמותות. הבדיקה העלתה עוד את הממצאים האלה: יחידת הפיקוח האלחוטי מבצעת ביקורות במתקני התחנות כדי לאתר חריגות בעצמת השידורים או הפרעות בתחומי השידור . ואולם בהיעדר סמכויות אכיפה מתאימות, כל שנותר לאגף ספקטרום לעשות הוא לדרוש מבעלי התחנות לתקן את החריגות שנמצאו41 . נמצא כי הרשות לא בחנה האם התשלום האמור קשור לכאורה למשדר ההתרמה ולא בדקה אם יש מקרים אחרים שבהם פעלו תחנות בדרך זו. נמצא כי אף על פי שהנספח המפרט את עלויות השידור לא צורף להסכם ההתקשרות, הרשות לא עמדה על כך שכל המידע על עלויות השידור יועבר אליה ואישרה לשדר את משדרי ההתרמה. יתרה מכך, לא נמצא כי הרשות הכינה אומדן של עלות יום התרמה, ולכן לא היה בידיה קנה מידה להערכת הסכום שעליו דיווחה התחנה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי משהחליטה לאפשר לבעלי הזיכיון לקבל החזר עלויות שידור של יום התרמה, עליה להקפיד ולדרוש מתחנות הרדיו דיווח מלא על עלויות השידור שהן גובות מהמוסדות הציבוריים. כמו כן עליה לערוך תחשיב שיסייע לה לאמוד את סבירות דיווחי התחנות, ולשקול אם להשתמש בדוחות הכספיים של תחנות הרדיו לצורך הערכת העלות של משדרי ההתרמה. אף שהמסמכים האמורים עמדו לפני הרשות, לא נמצא כי היא נתנה דעתה לבעייתיות העולה מהם, ובשנת 2014 היא אישרה לשדר עבור עמותה זו תשדירי פרסומת בעניין התרמה. משרד מבקר המדינה סבור שעל אף האמור בתשובת הרשות המועצה נדרשת לדון בתמונה הכוללת העולה מן הנתונים ולבחון אם שיתוף השידורים במתכונתו הנוכחית, שבה שתי תחנות בלבד מעבירות שיעור ניכר מהשידורים, עולה בקנה אחד עם "עקרון האזוריות", שהוא היסוד לפעולתן של תחנות הרדיו האזוריות. כמו כן עליה לבחון אם ראוי להסדיר בדין את שיתוף השידורים על כל היבטיו. במועד סיום הביקורת טרם נדונה הצעת התיקון לתקנות הטלגרף. בבדיקה בספטמבר 2015 התברר כי כבר התקבלה הסכמת שר האוצר לתקנות, ראש הממשלה חתם על הפנייה לוועדת הכספים לקבלת אישורה וטיוטת התקנות נמצאת על שולחנה של ועדת הכספים. משרד מבקר המדינה מעיר כי לפיקוח של משרד התקשורת על תחנות הרדיו האזוריות בתחום השימוש בתדרים והעמידה על תנאי הקצאתם נודעת חשיבות רבה. נוכח כלי האכיפה המוגבלים שיש בידי משרד התקשורת ונוכח העיכוב המתמשך בתיקון הפקודה, על כל העוסקים במלאכה להשלים את הפעולות הנדרשות להשל מת תיקון התקנות והפקודה בתוך פרק הזמן הקצר ביותר. הדבר נחוץ כדי לתת מענה ראוי לצורכי הפיקוח של משרד התקשורת ולייעל את הפעלת סמכויותיו. לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שלעת הזאת יש קושי באכיפת העמידה בתנאי הרישיון של משרד התקשורת, נדרש שהמשרד יבחן דרכי אכיפה חלופיות. אמנם דרך המלך היא לפעול להסדרת הפיקוח באמצעות חקיקה שתקנה לו סמכויות אכיפה נרחבות יותר כלפי תחנות הרדיו האזוריות. אולם עד להסדרה בחקיקה על הנהלת משרד התקשורת לבחון בשיתוף משרד המשפטים מהם האמצעים שניתן לנקוט כלפי מפרי תנאי הרישיון גם ללא שינוי החקיקה. ממצאיו של פרק זה מצביעים על ליקויים בעבודת מועצת הרשות וההנהלה בנושאים הנוגעים לפיקוח השוטף על שידורי הרדיו, בהם אפיון מודל הפיקוח הרצוי על שידורי התחנות, קביעת תכנית עבודה מפורטת, הטיפול בסוגיות בתחום האתיקה, הסדרת נושא הטלת עיצומים כספיים במקרה של הפרות והפיקוח על שידורי ההתרמה עבור מוסדות ציבוריים. הביקורת העלתה נתונים המחייבים את המועצה לתת את דעתה לנושא שיתוף השידורים ולנושא ההתרמות ברדיו. זאת ועוד. הממצאים ב חלק מהנושאים - כמו אפיון מודל הפיקוח על שידורי התחנות והטיפול בסוגיות תחום האתיקה - מצביעים על כך שההנהלה לא ביצעה את החלטות המועצה ושהמועצה לא עמדה על כך שהחלטותיה יבוצעו. משרד מבקר המדינה סבור כי על מועצת הרשות לקבוע את סדרי עבודתה מול הנהלת הרשות ובין היתר לשקול קביעת מועדים לביצוע החלטותיה ודרכי מעקב אחר יישומן. במסגרת זו רצוי שהמועצה תבחן מינוי של גורם שיהיה אחראי לתיאום ולמעקב אחר פעולות ההנהלה ובכלל זה אחר יישום החלטות המועצה וידאג למסור למועצה דיווחים בדבר יישום החלטותיה ונושאים שביקשה לעקוב אחריהם, בתדירות שתיקבע. לדעת משרד מבקר המדינה, על מועצת הרשות וההנהלה לפעול לתיקון הליקויים שהוצגו ב פרק זה ולדון בדרכים לקידום עבודת הפיקוח שמבצע תחום רדיו כך שיתאים לקווי הפעולה שמתווה המועצה ויעמוד בנורמות של אפקטיביות, יציבות ורציפות בדפוסי הפעולה של עבודת הרשות. התברר כי הנהלת הרשות לא קיבלה מחלק מהתחנות את מאזני הבו חן שביקשה, ובסופו של דבר לא נעשתה כל בדיקה כלכלית בקשר לעמידתן באיסור על קבלת תמורה בגין משדרי התרמה. עוד נמצא כי אף על פי שוועדת הרדיו החליטה שיש לבצע בדיקה כלכלית בנוגע להכנסות ממשדרי ההתרמה, היא לא דנה שוב בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי כאמור לאחר השימוע התקבלו תלונות נוספות כנגד השדרן והרשות אף שלחה מכתבים לתחנה בדבר "הפרה לכאורה" של כללי המועצה ואולם הליך בירור תלונות אלה לא הושלם והנהלת הרשות לא הכריעה אם הן מוצדקות אם לאו. יוצא אפוא כ י הטיפול בתלונות הנוספות כנגד השדרן הוסר מסדר יומה של הרשות. מאחר שמדובר בעשרות תלונות שהוגשו במהלך השנים על הרשות לתת דעתה לעניין זה. עד מועד סיום הביקורת לא השלימה הנהלת הרשות את מלאכת תיקון כללי האתיקה בשידורים שהחליטה לבצע חלף גיבושו של קוד אתי. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת הרשות כי הממצאים האמורים מצביעים על ליקויים במילוי תפקידה האסדרתי כנדרש בחוק, וכי היא לא פעלה די לחיזוק התשתית הנורמטיבית בנושא בדרך שתסייע לה להתמודד עם סוגיות אתיות. בנסיבות אלה מועצת הרשות נדרשת להתערב בטיפול בנושא ולפעול להשלמת התהליך כדי להסדיר את הטיפול במקרים של פגיעה ברגשות הציבור ושידורן של אמירות פוגעניות. התברר כי אמנם בכתב הזיכיון נקבעה הסמכות להטיל עיצום כספי , אך לא נקבע בו או בנוהל איזה שימוש ייעשה בכספים שייגבו. בדיון מועצת הרשות בדצמבר 2014 הועלה נושא ייעוד כספי העיצומים הכספיים, ונקבע כי הכספים ישמשו בשנת 2015 להפקות חיצוניות ש תבצע הרשות בשיתוף פעולה עם הזכיינים בתחום הטלוויזיה. הדיון במועצה לא עסק בייעוד כספים לנושאים הנוגעים לרדיו. בשנים 2014 -2013 בחנההנהלת הרשות באמצעות תחום רדיו והלשכה המשפטית את ה אפשרות להסדיר את הטלת העיצומים הכספיים בחקיקה באמצעות משרד התקשורת או בנוהל פנימי מעודכן, מפורט ומקיף - "נוהל הפרות ועיצומים כספיים". לצורך כך ביצעה הרשות מיפוי של הבעיות בנוהל הקיים אשר עלו בעבודה השוטפת בתחום הטיפול בהפרות; בחנה אפשרות להסדרה בכללי המועצה ובחנה תוספות ושינויים נדרשים בנהלים הקיימים בתחומי הטלוויזיה והרדיו. ואולם עד מועד סיום הביקורת לא השלימה הרשות את הסדרת הטיפול בהפרות לכאורה והטלת העיצומים הכספיים . להלן הפרטים: יוצא אפוא שהעיכוב שנוצר בהליכי החקיקה בשל חילופי ממשלה, ואף שמאז העברת הצ עת הרשות למשרד התקשורת במרץ 2014 ,חלפו חודשים רבים הרשות ממשיכה לפעול בנושא העיצומים הכספיים ללא הסדרה בכללים ובלי לעגן את העבודה שנעשתה, לכל הפחות בנוהל אחוד וסדור. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה ולהנהלת הרשות כי מאחר שנושא הטלת העיצומים הכספיים נמצא בליבת סמכויות הפיקוח והאכיפה שלה, ולאור העובדה שהנהלת הרשות קבעה שיש להסדיר את הנושא, על הרשות להשלים לאלתר את הסדרתו של נושא חשוב זה לכל הפחות בעדכון הנוהל הפנימי כדי שיהיה מפורט ומקיף עד אשר יוסדר בחקיקה בבוא העת. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת הרשות ולמועצה כי עליהם להכין תכנית מפורטת של השימוש בכספים לצורכי המטרות והפעילויות שיקדמו את תחום הרדיו. במהלך השניםטיפלה הנהלת הרשות בתלונות על שידוריהן של חלק מתחנות הרדיו האזוריות, אשר נגעו באופיין לחובות מוסריות-אתיות של הגינות וגילוי נאות. כמו כן, חלק מהתלונות נגעו לאמירות שנאמרו בתכניות המשדרות שיחות בעלות אופי אישי עם מאזינים, שבהן הובעה דעתו האישית של השדרן בדרך בוטה או פוגענית או תוך פגיעה לכאורה ביחסי מראיין-מרואיין. התברר כי לאורך מספר שנים סברה הרשות כי תלונות על התנהלות פוגעת לכאורה של שדרנים מצביעות על הצורך בקביעת קוד אתי לשידורי תחנות הרדיו האזוריות. להלן דוגמאות לתלונות כאמור: נמצא כי על אף האמור, כללי השידורים אינם עוסקים בהיבטים רחבים הנוגעים לשידורים משותפים, לרבות היקף השידורים ואופיים. היבטים אלה הוסד רו רק במכרזים למתן זיכיונות לשידורי רדיו שפרסמה הרשות בשנים 2008 -2007 .ובתנאי כתב הזיכיון .מהתרשים עולה כי סך השעות ששודרו בהן תכניות משותפות היה 31 מ-192 שעות השידור ביום בין השעות 18:00 -6:00 (כ- 16% ). סך השעות ששידרו שתי התחנות שהעבירו את עיקר השידורים המשותפים (תחנה 1 ותחנה2 ) היה 23.5 שעות. צירוף שעות השידור המקוריות של אותן שתי תחנות28 לנתונים האמורים מעלה כי ב -.54429 מ-192 ( שעות השידור במשך היום כ-%3.22 ) משודרות תכניות של שתיים מ-16 תחנותהרדיו האזוריות. הממצאים האמורים מלמדים באופן ברור שהשימוש בסינדיקציה בין תחנות הרדיו האזוריות לא נותר עוד בגדר החריג לכלל, אלא קרוב לרבע מהשידורים הם של שתי תחנות רדיו אזוריות בלבד. מצב דברים זה עלול לפגוע ביישום "עקרון האזוריות" ובמימוש כוונת המחוקק ליצור תוכן תרבותי ייחודי לכל אזור.
יוער כי בישיבת ועדת הרדיו בדצמבר 2010 התייחס יו"ר הוועדה דאז לנושא שיתוף השידורים בין התחנות וציין כי "נושא הסינדיקציה זה בעצם הרעה החולה של התחנות, שם הם בורחים לנו מהידיים... כל אחד מנסה להשתלט על שתי תחנות... ובעצם להעמיד את העלות, את השיקול של לשדר תוכ ן זול... לתחנה אחרת, גם אם הוא לא בהכרח מתאים לאותה עיר". על אף האמור לא דרשה ועדת הרדיו נתונים מרוכזים על היקף התופעה. גם תחום רדיו לא פעל מיזמתו להציג נתונים כאלה למועצה כדי שתדון בהשפעות של שיתוף השידורים על תחנות הרדיו.