משרד המשפטים . מניעת הפליה באספקת שירותים, מוצרים ובכניסה למקומות ציבוריים - משרד המשפטים .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה אפוא כי מעת חקיקתו של חוק תובענות ייצוגיות ב -2006 ועד מועד סיום הביקורת הוגש מספר קטן של תובענות ייצוגיות בגין חוק איסור הפליה. יתר על כן, נציבויות השוויון מעולם לא הגישו בקשות לתובענות ייצוגיות בתחומי המטרות הציבוריות שהן מופקדות עליהן. לפיכך, ראוי שמשרד המשפטים ישקול פעולות שיביאו לידי צמצום החסמים בהגשת תובענות ייצוגיות, בידי נפגעי ההפליה עצמם או ב אמצעות "רשות ציבורית". במסגרת זו עליו לשקול תיקון להגדרת המונח "רשות ציבורית" בחוק תובענות ייצוגיות או כל תיקון אחר שיאפשר הגשתן במקרים של הפליה לפי חוק איסור הפליה. .תמונה דומה משקפים גם הדוח למיגור הגזענות והעמדות שהציג משרד המשפטים: הרשויות נמנעות מהפעלת סמכויותיהן. על מנת לקיים את התחייבויותיה הבין -לאומיות של ישראל בתחום מניעת ההפליה, על כל אחת מרשויות המדינה להפעיל את סמכויותיה הביצועיות, בעיקר את סמכויות האכיפה הפליליות והמינהליות. על משרד הבריאות לפעול בלא דיחוי לביצוע ההחלטות האמורות אשר עד ינואר 2017 טרם בוצעו ברובן. במיוחד עליו לפעול ללא דיחוי להטמעה מהירה של נושא ההפליה והגזענות בבקרות השוטפות שלו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי לא נמצא שיזם אכיפה פלילית בנושא, אמצעי הנתון לסמכותו. כמו כן, כמעט שלא נמצאו מקרים שמשרדי הממשלה הפעילו בהם את הסנקציות המינהליות או הפליליות שבסמכותם. עוד יוער שעל משרד המשפטים להחיש את התיקון לחוק איסור הפליה עליו החליט היועמ"ש. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי הליך בירור מקביל להליך במחוז החרדי לא הוחל על מוסדות חינוך שאינם חרדיים ולא על מקרי הפליה שלא במסגרת קבלה ושיבוץ למוסד החינוכי (מקרי הפליה במהלך שנת הלימודים). התלונות שמתקבלות שלא במחוז החרדי מתבררות ככל תלונה אחרת, לא באמצעות הכלים והסמכויות הנתונים למפקחים במחוז החרדי. פסיקתו של בית המשפט העליון בבג"ץ עמנואל בדבר חובות הפיקוח ואכיפתו של עקרון השוויון, מחייבת את משרד החינוך לנקוט את כל האמצעים העומדים לרשותו לצורך מיגור ההפליה, על כל מופעיה ובכל מוסדות החינוך שבפיקוחו. לפיכך, על משרד החינוך להחיל הליך בירור שיקיף את כל מוסדות החינוך ואת כל סוגי ההפליה. מן הנתונים לעיל עולה כי שיעורן השנתי הממוצע של הבקשות לוועדת ערר היה קטן מעשירית האחוז מ מספר התלמידים במוסדות החינוך החרדיים51. עוד עלה כי מספר הבקשות הנדונות בסופו של דבר בוועדת הערר קטן יחסית למספר התלונות המוגשות, ואילו מספר העררים המתקבלים גבוה יחסית למספר הבקשות שנידונו. במצב זה קיים חשש שהבירור הראשוני הממושך מנפה את רוב הבקשות, ובפועל מצמצם את המקרים שוועדת הערר מכריעה בהם למקרים מובהקים בלבד . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי הליך הבירור במחוז החרדי לא סייע מספיק להסרת החסמים המונעים מאנשים לפנות אליה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי לנוכח הטענות על התארכות הבירור הראשוני והעדויות הנשנות מדי שנה על תלמידים שהבירור בעניינם התארך והם לא החלו את לימודיהם בפתיחת שנת הלימודים, עליו למצוא דרכים לאזן בין מיצויו של הבירור הראשוני ובין הכרעה בבקשה בפרק זמן סביר. מעבר לצורך שכל תלמיד יתחיל את שנת הלימודים במועדה, הימשכותם של ההליכים וחוסר הוודאות שהתלמיד שרוי בו עשויים לא אחת לעורר במתלונן תחושה שיותר משהמשרד מבקש לסייע לו בהקדם האפשרי, הוא מעדיף להימנע מעימות עם המוסד החינוכי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי על פי הנתונים המובאים לעיל, הוא ממעט מאוד בהפעלת סנקציות מינהליות, לאחר דיון בוועדת הערר שהסתיים בהכרעה נגד המוסד החינוכי ורק לאחר הליכים מתמשכים נוספים52 . .ג. נציבויות השוויון בישראל משויכות ארגונית למשרדי הממשלה והן אינן עצמאיות מבחינה תקציבית. לעובדה זאת השפעה על גובה תקציבן. למשל, בשנים 2016-2013 קטן תקציבה של נציבות שוויון בעבודה ב-14% בקירוב, בעוד שתקציב משרד הכלכלה והתעשייה באותן שנים גדל ב -20% בקירוב. שיעור תקציבה של הנציבות בתקציב משרד הכלכלה והתעשייה פחת מ - 0.031 % ל- 0.018 % (ירידה של42% .)בקירוב ד. בחוק שווי ון אנשים עם מוגבלות נקבע כי תקציב הנציבות ייקבע בחוק התקציב בסעיף תקציב נפרד. בחוק שוויון הזדמנויות בעבודה נקבע כי תקציב הנציבות ייקבע בחוק התקציב בתכנית נפרדת בסעיף תקציב. בחוק רשות מעמד האישה נקבע כי התקציב הרגיל והתקציב לפעולות הרשות ייקבעו בחוק התקציב השנתי של המדינה בתחום פעולה נפרד. ואולם בספר התקציב מופיעה ההקצאה לשלושת הגופים הללו כ"תכנית" בלבד, אף על פי שלכל אחד מהם נקבעה דרגת עצמאות תקציבית שונה. יצוין כי ב -2016 הוגשה הצעת חוק פרטית לתיקון חוק שוויון הזדמנויות בעבודה. ההצעה מבקשת להוציא את הנציבות מתוך משרד הכלכלה והתעשייה ולהקימה מחדש כגוף ציבורי עצמאי, בעל סמכות לפעול בכל הכלים למיגור ההפליה השוררת בשוק העבודה, לרבות במגזר הציבורי. מדברי ההסבר להצעת החוק עולה כי כפיפותה של הנציבות למשרד ממשלתי ולתקציב ו מונעת ממנה למלא את תפקידה במלואו. . עוד בשנת 2014 העיר משרד מבקר המדינה, בעניינה של נציבות שוויון בעבודה, שהנחיית היועמ"ש "עיקרה מכוחה את הוראת החוק שהעניקה לנציבות סמכויות אכיפה בכל הקשור ברשויות המדינה, תאגידים ציבוריים וחברות ממשלתיות, והפכה אותה לאות מתה; כתוצאה מההנחיה לא ננקטות פעולות אכיפה למיגור האפליה בעבודה וליישום עקרון השוויון אצל המעסיק הגדול במשק - מאיינת את הוראת החוק בכל הנוגע לרשויות ]ההנחיה[ ...המדינה המדינה... פוגעת בעצמאותה של הנציבות ומבקשת למנוע ממנה לייצג את מי שמתלונן על פגיעה בו... ניוון העצמאות של הנציבות... מעקר את כוחה כמנגנון אכיפה, הטמעה והתרעה ממשי להגנה על כלל העובדים בשירות הציבורי"78 . משרד מבקר המדינה שב ומעיר כי הנחיית היועמ"ש גורעת נדבך משמעותי מסמכויות האכיפה של נציבויות השוויון כלפי השירותים הציבוריים, ומן הכלים האפקטי ביים ליישומן, ופוגעת בעצמאותן - ומכאן שהיא פוגעת במאבק נגד תופעות פסולות של הפליה. העמדה העקיבה של משרד היועמ"ש בעניין מעמדן של נציבויות השוויון, והיעדרן של פעולות לאכיפה פלילית של חוק איסור הפליה, אינן מתיישבות עם מטרות החוק - קידום שוויון ומניעת הפליה - ועם המלצות הצוות למיגור גזענות. משרד מבקר המדינה מעיר כי החוק בישראל אמנם מציע לנפגעי הפליה אמצעי אכיפה וסעדים מצטברים, אך פריסתה של התופעה בפועל ומגוון מופעיה מלמדים שבמבחן התוצאה הרשויות הציבוריות עושות שימוש דל באמצעים ובסעדים הללו ומנמקות זאת בקיומם ובאפשרות נקיטתם של אמצעים אחרים ואלה נראים להן ראויים יותר, אך בסופו של דבר כמעט שאין ננקטים אמצעי אכיפה כלל. הביקורת העלתה כי בשנים האחרונות חלה ירידה של ממש במשאביה של רשות מעמד האישה: מינואר 2016 אין מכהן בה מנהל80, ומספר העובדים בה ירד מ -12 ב-2011 ל-6 (בפועל5.5 משרות) באוגוסט 2016 . כמו כן, בשנים 2015-2012 קטן תקציב הפעילות שלה מ-4.2 מיליון ש"ח ל-1.8 מיליון ש"ח (ירידה של57% .)בקירוב מהאמור לעיל עולה כי קיימים שני אופנים לטיפול בתלונה. אחת הדרכים לטיפול בתלונה היא באמצעות גורם בלתי תלוי, המברר את העניין בכלים ובסמכויות המוקנות לו, מכריע בתלונה וקובע את התיקון הנדרש. במקרים כאלה הגורם המברר עשוי לדרוש לקבל לידיו כל מידע ומסמך העשויים לעזור בבירור התלונה וטיפול כזה מניב ממצאי בדיקה אמינים . ואולם בדיקתו של משרד מבקר המדינה העלתה שטיפול כזה בתלונות על הפליה אינו נהוג במשרדי הממשלה שנבדקו , ומתמצה בדרך כלל בניתובן של תלונות ההפליה מאגף תלונות הציבור לבירור ביחידה המקצועית שהנילון עובד בה, בלי מתן מענה ייעודי ובלתי תלוי למתלונן. יתרה מכך, זהו מצב של ניגוד עניינים מובנה, שכן בסופו של התהליך הנילון והגורם המברר את התלונה שייכים לאותה יחידה מקצועית במשרד. במצב זה, ההכרעה בתלונה נסמכת לא אחת על גרסתו של הנילון. טיפול בתלונה על הפליה מטבע הדברים כרוך בשאלות ערכיות, ובכך הוא שונה מהותית מטיפול בתלונה בעניין מקצועי של המשרד, ומזה בדיוק נובעת החשיבות הרבה של אופן הטיפול בתלונות על הפליה ואי -שוויון. לפיכך על משרדי הממשלה לפעול בהקדם לצמצום החסמים להגשת תלונות, ולוודא שהגורם ה אחראי לבירור התלונה הוא עצמאי ובלתי תלוי, כדי שתלונות הציבור יזכו למענה מקצועי וישמשו ככלי ניהולי בטיפול בתופעת ההפליה , לא רק ברמה הפרטנית אלא גם ברמה המערכתית. התנהלות המשטרה במקרה הקאנטרי קלאב בבאר שבע ונכונותה המאוחרת לפתוח בחקירה מעידות על כך שהיא טרם הטמיעה את הוראותיו של חוק איסור הפל יה. החוק, כאמור, אינו מוגבל לסעדים אזרחיים אלא קובע כי הפרה של איסור ההפליה היא עבירה פלילית ומחובת המשטרה לחקור תלונות בנושאים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי עליו לנקוט עמדה תקיפה ולהתאים את פעולותיו כך שתתיישבנה עם העמדות שהציג בדוח צוות הדרת נשים. עליו לפעול בשיתוף עם משרד הבריאות, כפי שפעל עם המשרד לענייני דתות, ולוודא שהוא מפעיל את סמכויותיו נגד גילויים של הפרדה אתנית או גזעית במחלקות היולדות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי לנוכח העדויות הנשמעות מזה כמה שנים על הפרדת יולדות, אין הוא יכול לצאת ידי חובתו בקביעה שאין תופעה כזו רק בגלל היעדרן של תלונות פורמליות בנושא. משרד הבריאות מודע לקיומן של טענות מתמשכות על הפליה בנושא המצוי בתחום אחריותו, ועל כן עליו לנקוט יוזמה ולבצע את כל הפעולות הנדרשות לצורך טיפול ממוקד בבעיה. 5. הביקורת העלתה כי במהלך השנים שחלפו מ אז הישיבה הראשונה בכנסת בנושא הפרדת יולדות, ב-2012, ועדלמועד סיום הביקורת, וחרף הטענות שנשמעו על קיומה של פרקטיקה זאת בבתי החולים , לא בחן משרד הבריאות את היקף התופעה בבתי החולים ברחבי הארץ, לא ערך בהם ביקורות סדורות, לא פיקח על ביצוע הנחיותיו בנושא בשטח ולא וידא את אכיפתן. יש לראות בחיוב את נכונותו של משרד הבריאות לבחון מחדש את היקף התופעה ואת אופייה, ולפתח כלי מדיניות, בקרה והכשרה לנושא. עם זאת יוער כי, כפי שהצהיר המשרד עצמו, "לאיגרת אין כוח רגולטורי אלא זאת אמירה למערכת", ואי-קיומה אינו נושא השלכות מינהליות או משמעתיות למוסד או לצוות הרפואי. עוד מעיר משרד מבקר המדינה שצעדי אכיפה וסנקציות מינהליות הם בבחינת רובד נוסף במאבק בתופעת ההפליה, והם משלימים אמצעים אחרים כמו אכיפה פלילית וחינוך. לכן על משרד הבריאות לנקוט צעדים אלה כלפי מפרי הנורמה האוסרת הפליה, וכעבור זמן לשוב ולבחון את יעילות צעדיו ולבדוק את הצורך בנקיטת אמצעים נוספים. נמצא כי למרות הפרסומים בתקשורת והעדויות שנשמעובישיבה השנייה בכנסת, משרד הבריאות לא ערך בירור עובדתי של תופעת הפרדתן של היולדות: למרות זמינותם של הנתונים הדרושים במערכות המחשוב של בתי החולים, הוא לא בחן את היקף התופעה ולא ערך ביקורות בבתי החולים ברחבי הארץ, למעט ביקורת חד-פעמית בבית חולים בירושלים. . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים שעליו להחיש את קידום פעילותו של מוקד הפליה וגזענות, ולוודא שהוא ממלא את ייעודו. בראש ובראשונה עליו להקים את יחידת התיאום. לאחר מכן עליו לשקם את פעילות המוקד כדי שיוכל לסייע במאבק בהפליה; לנקוט אמצעים להגברת יעילותו, כמו הגברת המודעות לקיומו בציבור ובמשרדי הממשלה; להכשיר את הנציגים הטלפוניים; ולשפר את המידע שנמסר למתלוננים. הביקורת העלתה כי בפועל לא הושגה מטרתו של מוקד הפליה וגזענות. ראשית, הוא לא הציע למתלוננים סיוע מהותי אלא מידע כללי. לפי דוח משרד המשפטים בעניין מ -2014, רובהפונים הופנו לקבלת עזרה מגורמים אחרים, כגון משטרת ישראל ונציבות שוויון בעבודה . יתרה מזו, המתלוננים על הפליה באספקת מוצרים ושירותים הופנו לייעוץ משפטי פרטי. למשל, בשתי תלונות על הפליה במ כירת דירה למגורים; בתלונה על הפליית ילד ערבי בגן בנצרת עילית; בתלונה של אדם ממוצא אתיופי על כך שמנעו ממנו כניסה לפאב; בתלונה על נהג אוטובוס שהפגין כלפי משפחה ממוצא אתיופי יחס אלים וגזעני - מוקד הפליה וגזענות לא יידע את המתלוננים על קיומו של חוק איסור הפליה ועל הסעדים שהוא מקנה, לרבות האפשרות להגיש תלונה במשטרה , והסתפק במקרה הטוב בהפניית המתלוננים לייעוץ משפטי פרטי. הביקורת העלתה כי כעבור מעט יותר משנה דעכה כמעט לגמרי הפעילות במוקד הפליה וגזענות וכיום מתקבלות בו כ -800 שיחותבחודש בממוצע, אך 98% מהן מגיעות מלקוחות שהקישו על המספר הלא נכון בנתב הטלפוני האוטומטי. ממסמך של אגף שירות הלקוחות במשרד המשפטים עולה כי אחת הסיבות לכך היא העובדה שלא גובש מנגנון מסודר של הפניית פניות לגורמים הרלוונטיים, והמענה לפונים נסמך על עורכי דין מיחידת הסיוע המשפט י, אשר אינם מתמחים בתחום. שיעור התביעות האזרחיות אינו משקף את היקפה האמתי של ההפליה בשירותים, במוצרים ובכניסה למקומות ציבוריים. מיעוט התביעות שהוגשו מאז שנחקק חוק איסור הפליה והחסמים המונעים מנפגעי הפליה הגשת תביעות מעלים ספקות לגבי יעילותה של האכיפה האזרחית במסגרת הדין הקיים. לפיכך, טוב עשה הצוות הבין -משרדי שכלל בדוח למיגור הגזענות המלצות המקלות על נפגעים להגיש תביעות אזרחיות. על משרד המשפטים להמשיך ולעקוב אחר יישום ההמלצות של הדוח למיגור הגזענות ולבחון את השפעותיהן על מספר התביעות שיוגשו. משרד מבקר המדינה סבור שהחסמים המונעים הגשת תלונות במקרים של הפליה בשירותים פועלים ביתר שאת במקרה של הגשת תביעה. בבדיקה לא נמצאו נתונים כמותיים רשמיים של תביעות אזרחיות שהוגשו בגין הפרת חוק איסור הפליה, אך בבדיקה במאגרים משפטיים נמצאו כ- 100 תיקים שנדונו בבתי המשפט מאז שנחקק חוק איסור הפליה, וכ-70 .מהם הוגשו בגין הפליה בכניסה למועדונים ולפאבים ממצאי דוח זה מלמדים כי הפרקליטות נטלה חלק פעיל בעיצוב מדיניות האכיפה בנושא, על ידי הצגת עמדה משפטית בדיוני תיקים ועל ידי "סיוע בטיוב הליכי אכיפה" של חוק איסור הפליה. יתרה מזו היועמ"ש דרש במפורש את מעורבותה הפעילה והשוטפת של הפרקליטות בהנחייתו לאכוף את חוק איסור הפליה באופן נחרץ ולהכין תכנית להגברת המודעות לחוק זה במערכת אכיפת החוק. לפיכך ראוי שהפרקליטות והמשטרה יגבשו יחד תכנית לאכיפה מתמשכת של חוק איסור הפליה, שתכלול פעולות אקטיביות והליכי אכיפה יזומים שישמשו את מערכת אכיפת החוק במאבקה בתופעות של הפליה במגוון ענפי שירות ומקומות ציבוריים, לא רק במועדונים. על התכנית להקיף יעדים, לוחות זמנים, הליכי פיקוח ובקרה וכלים למדידת השפעתה על מיגור ההפליה באספקת שירותים ומוצרים. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי עבירה לפי חוק איסו ר הפליה היא עבירת 'עוון', קטגוריית עבירות חמורה יותר מ'חטא' 62 . יתרה מזו, חוק איסור הפליה משתייך לקבוצת החוקים המגנים על עקרונות היסוד של מדינת ישראל, ועבירה עליו פירושה פגיעה "בעקרונות בסיסיים של דמוקרטיה" המוזכרים בתשובת המשטרה. דברי ההסבר להצעת חוק איסור הפליה קובעים כי החוק עולה בקנה אחד עם חוק יסוד כבוד האדם, וכי הוא נועד ליישם בין השאר את התפיסה של כבוד האדם. מדיניות אי-האכיפה הגורפת של החוק שנוקטת המשטרה מעבירה מסר הפוך, ולפיו הפלייתן של קבוצות אוכלוסייה באספקת שירותים ומוצרים ובכניסה למקומות ציבוריים אינה עניין ציבורי אלא עניין פרטי של אדם שנפגע כבודו. מתשובת המשטרה עולה גם שבעבירות "חטא" היא מיישמת מדיניות של אי- אכיפה, והופכת את החוק לאות מתה. מבקר המדינה סבור כי מדיניות אי - אכיפה מתמשכת ככל ל, בין שהיא נוגעת לחוק מסוים ובין שהיא נוגעת לקבוצת עבירות, כעולה מתשובת המשטרה, מובילה לפגיעה בעקרונות יסוד של שלטון החוק, שכן הרשויות מנציחות באמצעותה שגרה של אי-כיבוד החוק על ידי אי-אכיפתו 63 . לעניין זה ראו בדוח ביקורת זה, בפרק העוסק באכיפת עבירות חטא בתחום הפשיעה החקלאית 64. לנוכח היקף התלונות על הפליית בנות בקוד לבוש והפער בין היקף התופעה בפועל ובין מיעוט התלונות הרשמיו ת, ראוי שהגורמים הרלוונטיים במשרד החינוך יפעלו יחד לבירור התלונות ולטיפול מערכתי בהן, יחישו את הפצתו של חוזר המנכ"ל לבתי הספר וינחו את הממונה על השוויון בין המינים לבדוק ולוודא שבכל בתי הספר נהוג קוד לבוש שוויוני לבנות ולבנים. 4. אשר לתלונות פרטיות של אזרחים , הבדיקה העלתה כי במשרדים שנבדקו, תפקיד הממונים על תלונות הציבור התמצה בהיותם צינור להעברת התלונה לאורך שרשרת גורמים במשרד, עד הגעתה לגורם שכלפיו נטען כי הפלה. הממונים על תלונות הציבור אינם מופקדים על בירור וליבון התלונות באופן עצמאי עם הנילון, אלא תפקידם מתמצה בעיקר בניתוב התלונה לגורם הרלוונטי ביחידה המקצועית שהנילון עובד בה59 . ,על פי רוב בשלב הראשון הממונה על תלונות הציבור במשרד הממשלתי מעביר את התלונה לממונה הישיר של הנילון או לגורם אחראי אחר , המציג לפני הנילון את הטענות שנטענו כלפיו. מצב זה מגלם חשש לניגוד עניינים בעת בירור התלונה, שכן הגורם העורך את הבירור הישיר והנילון שייכים לאותה יחידה מקצועית במשרד. נמצא שהתלונה הועברה להנהלת בית החולים, וזו העבירה את התלונה למחלקה הרלוונטית. תשובת בית החולים למתלונן משקפת בעיקרה את גרסתו של הרופא המטפל. .זאת ועוד, פניית המשך של המתלונן למשרד הבריאות בעניין זה, שנכתב בה: "כולי תקווה שמשרד הבריאות ישים קץ למדיניות זאת לפני שנראה מרפאות נפרדות 'כשרות', 'עדתיות', או 'משפחתיות' (לבני דודים)", לא טופלה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרדים שנבדקו כי ההכרעה בתלונה נסמכת לא אחת על גרסתו של הנילון , אשר נמסרה למברר התלונה, שלעתים הוא הממונה הישיר על הנילון. במצב כזה לא נערך בירור מקיף בידי גורם עצמאי, והבירור מסתכם בהצגת גרסתו של הנילון כנגד גרסת המתלונן, דבר הפוגע במתלונן. מן האמור לעיל עולה שעמדות משרד הבריאות ושל חלק ממנהלי בתי החולים מעידות על פער בין המדיניות המוצהרת בכל מה שנוגע להפרדת יולדות ובין המצב בפועל. במבחן המעשה, מערכת הבריאות אינה מתנגדת לנורמת "נפרד אך שווה" במחלקות היולדות ואינה נאבקת בה, בניגוד לפסיקת בג"ץ ולעמדת משרד המשפטים והיועמ"ש כפי שעלתה בסוגיית הדרתן של נשים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי כרשות ציבורית מוטלת עליו החובה להבטיח לכלל האוכלוסייה בישראל שוויון באספקתם של שירותי הבריאות. חובה זו מקיפה גם שירותי בריאות המסופקים בבתי חולים ובקופות חולים. הפרדת יולדות מטעמים שאינם רפואיים אינה עולה בקנה אחד עם עקרון השוויון, גם אם תכליתה היחידה של ההפרדה היא ריצוי יולדת או "התחשבות בשיקולים תרבותיים". רק ביוני 2016 העביר משרד המשפטים פנייה זו להתייחסות גורם רלוונטי אחר, אשר עד למועד סיום הביקורת טרם העביר את התייחסותו, ובשלב זה נעצר הטיפול. עד תום הביקורת לא העביר משרד המשפטים לארגון כל התייחסות לתלונתו. בדיקה מדגמית של דף פייסבוק העוסק בנושא זה58 מגלה כי מאפריל 2015 עד מרץ2016 הועלו בו עשרות תלונות על הפליית בנות בקוד לבוש בית ספרי. הדבר מעיד על הפער הגדול בין מספרם של מקרי ההפליה בפועל ובין מספר התלונות שמוגשות למשרד החינוך באופן רשמי. כן מלמד הדבר שתלונות פורמליות הן כלי מוגבל ואין בו כדי ללמד על קיומה או היקפה של בעיה או תופעה. הביקורת העלתה כי תלונות אלה מוכרות וידועות למשרד החי נוך, וידועה לו היקפה של התופעה, אך הוא לא פעל באופן יזום על מנת לסייע לתלמידות בבירור תלונותיהן, אף על פי שתלונות רבות מציינות פרטים מזהים ואין קושי בזיהוי בתי הספר הנילונים. החסמים המונעים מאנשים שחשי ם כי הופלו להגיש תלונות רשמיות יוצרים פער עמוק בין היקפי ההפליה בפועל ובין שיעור התלונות הרשמיות שהוגשו. ומאחר שטיפולן של רשויות המדינה באירועי הפליה נגד קבוצות מוגנות מותנה בהגשת תלונה רשמית, קיימת חשיבות יתרה לכך שהרשויות תהיינה מודעות לחסמים המונעים הגשת תלונות. משרדי הממשלה אינם יכולים להסתפק בטיפול בתלונות רשמיות. במקרים שהרשויות מודעות לקיום הפליה בנושא המצוי בתחום אחריותן, או למגמה המתגלה מהצטברות של עדויות ומקרים שהתפרסמו גם אם לא התגבשו לכלל תלונה רשמית - עליהן לנקוט יוזמה ולגבש מענה יזום, לרבות באמצעות בדיק ה ואיסוף מידע ונתונים, בירור מערכתי, מתן הנחיות לגורמים המקצועיים, פיקוח ובקרה על קיומן של ההנחיות, ופעולות נוספות ככל שיידרשו לטיפול במוקדי הבעיה. .1. הבדיקההעלתה כי המשרדים שנבדקו מאופיינים בריבוי ערוצים שאפשר להגיש בהם את התלונה , והתלונות מפוזרות בין הגורמים השונים במשרדים, אך הן אינן מרוכזות אצל גורם אחד במשרד ואינן ומקוטלגות באופן שמאפשר לאתר בהן את התלונות על הפליה. זאת ועוד, גם כאשר התקבלו התלונות אצל גו רם יחיד במשרד, הן אינן מתויגות כתלונות הפליה, וכדי לאתרן נדרש חיפוש ידני. על משרדי הממשלה להנהיג במערכות המחשוב שלהם את ההתאמות שיאפשרו סיווג תלונות ופניות בנושאי הפליה ואיתורן במהירות וביעילות. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי סעד בגין עוולה אזרחית אינו מחליף את תחולת הדין הפלילי וגם לא מצמצם אותה; סעד בגין עוולה אזרחית הוא כלי נוסף ומשלים לכלי האכיפה הפלילית המייצגת את האינטרס הציבורי. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי על המשטרה להפנים את משמעותו של חוק איסור הפליה ולהבין כי אינו מוגבל להפליה בכניסה למקומות ציבוריים בכלל או למועדונים בפרט. אדרבה, הוא חל ע ל מגוון רחב של גילויי הפליה בשירותים, במוצרים ובכניסה למקומות ציבוריים. משרד מבקר המדינה מדגיש שהדוגמאות לעיל מדגימות את חשיבות איסופם של נתונים כמותיים על הפליה בידי הגורמים הממשלתיים. בהיעדר הליך שיטתי ונרחב של ייזום סקרים וריכוז מידע בנושא, נפגעת באופן ממשי היכולת להבין את היקף התופעה ולמקד את הפעולות לצמצומה. המידע הקיים על ההפליה המתרחשת בפועל אינו נאסף באופן עקיב ושיטתי והוא מוגבל לגזרות מצומצמות בלבד של הנושא (ענף, קבוצה מוגנת או אזור גאוגרפי מסוימים). ייתכן שהדוגמאות אינן אלא קצה קרחון ודווקא משום כך הן מדגישות את הצורך בקיום הליך שיטתי ושוטף למעקב אחר הנושא. אפיון ההפליה באספקת מוצרים ושירותים ובכניסה למקומות ציבוריים בישראל - האיכותני והכמותי - והשלכותיה על הפרט מלמדים כי להפליה בישראל פנים רבות: היא מבוזרת ונפרסת על פני מגוון רחב של שירותים, מוצרים ומקומות ציבוריים, במגזר הציבורי ובמגזר הפרטי, וקבוצות מוגנות רבות נפגעות ממנה. בישראל לא קיים מאגר נתונים שאוסף מידע באופן שיטתי על מופעי הפליה במוצרים ובשירותים. הנתונים הכמותיים על ה הפליה בשירותים ובמוצרים המתרחשת בארץ מצומצמים, והבדיקות הכמותיות המעטות שקיימות מלמדות כי מופעי ההפליה נפוצים למדי . אנשים שהופלו לרעה ניצבים מול חסמים כבדי משקל שמונעים הגשת תלונות (ראה להלן), הגשת תביעה או מסירת עדות . מכאן שמספר מקרי ההפליה שאירעו בפועל גבוה בהרבה ממספר האירועים המתועדים. מכאן שמדינות המערב מייחסות חשיבות לפיתוח הידע על ההפליה בשירותים ומוצרים, והן מקדמות את הנושא באמצעות הסמכת גופים לאומיים לפיתוח הידע באמצעות לימוד הנושא, טיפול בו והעלאתו לסדר היום הציבורי. עולה אפוא כי בתחומי ההפליה אשר המאבק בהם מטופל ומקודם על ידי גוף ייעודי, גוף זה מפעיל סמכויות מסוימות שהוענקו לו לאיסוף נתונים ופיתוח ידע כלל-ארצי על מופעי הפליה המצויים בתחום סמכותו. ואולם אין בישראל גוף רשמי, או כל גורם אחר, שנתונה בידיו הסמכות לפתח ידע לאומי בנושא ההפליה באספקת שירותים ומוצרים. לפיכך גם אין כל ניטור של מופעי ההפליה השונים, אין מאגר נתונים קבוע לקיבוץ שיטתי של מידע על מופעי ההפליה, לא נערך מחקר עקיב של התופעה ואין מתפרסם מידע על היקפה ועל מאפייניה. הביקורת העלתה אפוא שמשרד החינוך אינו מרכז את התלונות בגין הפליה, אינו מבצע מעקב יזום אחרי מופעי ההפליה במסגרות שבאחריותו ואינו מפתח את הידע בתחום זה. גם כשעסקו בנושא לשכת המדען הראשי וראמ"ה, לא נעשה שימוש בנתונים שנאספו לצורך גזירת מסקנות מעשיות וגיבוש מענה משרדי לתופעה, והנתונים נותרו לשימוש למט רות בית ספריות מצומצמות בלבד. .הביקורת העלתה כי במערכת הממשלתית בכללותה אין מתקיימים הליכים או פעולות שיטתיים לאיסוף מידע ולמעקב אחר מופעי ם של הפליה באספקת שירותים ומוצרים. נמצא כי גם כאשר נעשות פעולות כאלה, הן מוגבלות ומתמקדות בקבוצה מוגנת מסוימת , בענף שירות מסוים ולעתים אף באזור גאוגרפי מסוים. עוד נמצא כי עיקר הנתונים הכמותיים אינם נאספים אלא בידי גורמים מן המגזר השלישי או לשימוש בהליכים משפטיים, ובמצב הדברים הנוכחי לא ניתן ללמוד מן הנתונים המצומצמים על היקף תופעת ההפליה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי לנוכח חובתו ואחריותו להבטיח מערכת חינוך שוויונית, ולנוכח הימשכותן של תופעות ההפליה במוסדות חינוך שונים, עליו להרחיב ולקדם את הליכי פיתוחו של הידע על הפליה בנושאים שבאחריותו, ליזום סקרים ומחקרים שיעסקו בהיבטים שונים של הנושא, לרכז ולנתח מידע על תלונות וכל תיעוד אחר בנושא - על מנת לאתר את מוקדי ההפליה הבעייתיים, להוביל טיפול מערכתי בהם ולמלא את חובת הפיקוח החלה עליו. חרף קיומם של אגף המידע ומרכז הידע הארצי, גופים המצוידים בכלים מקצועיים המתאימים לאיסוף נתונים ולפיתוח הידע, משרד הבריאות אינו אוסף נתונים על מופעי הפליה בשירותים שבתחומי אחריותו ואינו יוזם פיתוח ידע בנושא. עוד העלתה הביקור ת כי תלונות שהתקבלו אצל גורמים שונים במערכת הבריאות לא קובצו במאגר תלונות אחד. במצב זה, לא עלה בידי משרד הבריאות להציג נתונים כמותיים על מספר התלונות בגין הפליה שבתחומי אחריותו. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שגם ב -2016 לא היו בידיו של משרד התחבורה נתונים כמותיים על התלונות בגין הפליה בשירותי ו השונים המשרד. בפועל, התלונות התקבלו באופן מבוזר: חלקן הגיעו לאגף הביקורת, חלקן ליחידות המקצועיות השונות וחלקן לרשויות הפועלות באחריות משרד התחבורה. יוער שלחלק מהיחידות המקצועיות יש מערכות מידע נפרדות שאינן מאפשרות כלל קיבוץ מידע ונתונים במערכת אחת. אולם יוער כי מתודולוגית הטיפול של המשרדים הממשלתיים בתלונות על הפליה באספקת שירותים ומוצרים לוקה בניגוד עניינים מובנה, וטיפול משרדי הממשלה שנבדקו בתופעות רחבות של הפליה תלוי בין השאר ברצונו של העומד בראש המשרד הממשלתי. במצב הדברים הנוכחי, אין מדיניות יזומה והטיפול במקרי ההפליה הוא טיפול תגובתי בעיקרו, ולכך השפעה על היקף האכיפה הנמוך של חוקים העוסקים ב איסור הפליה באספקת שירותים ומוצרים , ברמה הפלילית, ברמה האזרחית ו ברמה המינהלית. זאת ועוד, הטיפול המערכתי האוטונומי של משרדי ממשלה בהפליה בשירותים אינו מלא ואינו מספק. גם כשריכז משרד המשפטים את יישום המלצותיו של דוח צוות הדרת נשים ותפקד כמעין "אחראי-על" בנושא, לא שיתפו עמו פעולה חלק ממשרדי הממשלה האחרים , ומכל מקום לא הושגו התוצאות הרצויות של מיגורה. 3. דוח זה הטיל ספק בקיום התחייבויותיה הביצועיות של ישראל במישור הבין-לאומי בתחום של מניעת הפליה, הכוללות התחייבות להעמיד סעדים אפקטיביים ונקיטת אמצעי אכיפה על מנת להגן באופן יעיל על הזכויות המוקנות באמנות שישראל היא צד להן. טיפול בתלונות על הפליה בסיועו של גוף ייעודי בלתי תלוי, שמוקנים לו מגוון סמכויות ומשאבים שבזכותם נשמרת עצמאותו, מסייע בסופו של דבר לנפגעי ההפליה למצות את זכויותיהם, ולמזעור תופעת ההפליה. משרד מבקר המדינה סבור כי פיתוח ושכלול היכולת לאתר תלונות בנושא הפליה ואי-שוויון היא צעד בסיסי והכרחי לאפיון התופעה ולאיתור מוקדיה. לפיכך ראוי שמשרדי החינוך, הבריאות והמשפטים יחישו את פעולותיהם בנושא. על כל משרדי הממשלה גם לאפשר סיווג פניות ותלונות בנושא הפליה ואי-שוויון, כדי שיתאפשרו מעקב אחר היקף התופעה, בניית מסד נתונים ופיתוח הידע בתחום זה. הביקורת העלתה כי לא נמסר לארגון שהגיש את הפנייה כל מידע על דרך הטיפול בתלונתו, לאחר ההתייחסות ראשונית ולפיה הנושא חשוב והוא ייבחן. במצב זה לא התאפשר לדעת אם התלונה אכן טופלה כראוי. א. לנציבויות השוויון מוקנות סמכויות שונות על פי חוק . כאמור, לנציבות שוויון אנשים עם מוגבלות מוקנות לפעמים סמכויות בתחום האכיפה, וסמכות לקיים הליכים משפטיים (פליליים או אזרחיים) במקרים שהוגדרו בחוק76. גם לנציבות שוויון בעבודה יש סמכויות, בהן סמכות התערבות בהליכים משפטיים; הגשת תביעה אזרחית בבית הדין לעבודה בין בשם המתלונן ובין בשם הנציבות; ופנייה לבית המשפט בבקשה ל קבלת צו כללי המורה למעסיק לנקוט פעולות כדי שיעמוד בהוראות החוק77. אף על פי כן קבע היועמ"ש כי הנציבויות כפופות להנחיותיו המשפטיות ומיוצגת על יד יו, והן אינן מוסמכות לתבוע ולהיתבע אלא כאורגן של מדינת ישראל. הנציבויות אינן רשאיות לתבוע את המדינה, לעתור נגדה לבג"ץ או לנהל הליכים משפטיים נגדה ואינן רשאיות להגיש עמדה אוטונומית כ"ידיד בית משפט" בהליך משפטי שהמדינה מעורבת בו. האמור בדברי ההסבר להצעת החוק לתיקון ח וק שוויון ההזדמנויות בעבודה יפ ה גם לנציבות לשוויון לאנשים עם מוגבלויות ולרשות מעמד האישה: דברים אלו וממצאי דוח זה מלמדים שעצמאותם של המוסדות מקדמי השוויון, תפקודם המקצועי ויכולתם להפעיל את סמכויותיהם נפגעים בגלל תלותם בדרג הניהולי והמדיני של המשרד הממשלתי שהם שייכים אליו, ובתקציבו. נמצא כי קופת החולים לא ערכה בירור עובדתי מעבר לבדיקה עם הרופא, וכמענה על התלונה הסתפקה בהצגת גרסתו של הנילון. תשובתה שיקפה אמירות כלליות בדבר סוג הטיפול שניתן לנערה, ונכתב בה כי "הרופא ביקש להבהיר כי אין לו כל עמדה שלילית לגבי אוכלוסייה כזו או אחרת, והוא מעניק טיפול מסור ומקצועי לכל מטופליו ללא יחס מפלה או פוגע". נמצא כי הפנייה הועברה לקופת החולים, שהשיבה למתלונן כי היא מצרה על "אי שביעות הרצון", בלי לבדוק את טענת ההפליה לגופה. להסברים אשר נמסרו בפברואר 2017 בידי קופת החולים למשרד מבקר המדינה הנוגעים לתלונה האמורה, לא היה ביטוי בתשובת קופת החולים למתלונן. משרד מבקר המדינה מברך על גיבוש ההמלצות החשובות בעניין הגזענות כלפי יוצאי אתיופיה, וסבור כי יש לפעול באופן דומה ביחס לכל סוגי ההפליה ואי-השוויון ולגבש המלצות מקיפות יותר לטיפול במופעיה, גם למופעי ההפליה שלרוב אינם זוכים לתהודה ציבורית ראויה, ובשעת הרצון למגר את הגזענות, יש לתת מענה מתכלל ומקיף שימגר גם את התופעה הרחבה של הפליה ואי-שוויון המתבטא ים לא אחת בגזענות. יש להקים בהקדם את יחידת התיאום של הפעילות הממשלתית בנושא, ולוודא כי מיד עם הקמתה תגבש תכנית מקיפה להתמודדות עם החסמים שנזכרו ותפתֵח כלים יעילים למאבק בהם. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרת ישראל כי טיפולה בתלונות מסכל את תכליתו של חוק איסור הפליה. נוסח הנוהל המשטרתי מלמד שהמשטרה טרם הטמיעה את מטרות החוק ואת מגוון התופעות שהוא נועד למנוע, ובפועל, באמצעות קביעת תנאים מחמירים להעברת תיקים לפרקליטות ולאי -גניזתם הנוהל המשטרתי מונע את יישומו ואת אכיפתו של חוק איסור הפליה. הלכה למעשה, רוב התיקים דינם להיגנז מבלי שנערך בהם בירור, ורק במקרים מיוחדים התלונה זוכה לטיפול ומועברת לתביעה. לפיכך המשטרה נדרשת לתקן את נהליה כך שיעלו בקנה אחד עם מטרות החוק. משרד מבקר המדינה מעיר למשרדי הבריאות והחינוך כי הגם שתשובותיהם משקפות רצון טוב בסוגיית ה טיפול בתלונות, הן מלמדות גם שהדרך לשיפור הטיפול עדיין ארוכה ומצריכה קביעת מדיניות והענקת סמכויות לגורמים המבררים את התלונות. 5. ,בבדיקה נמצאו מקרים בהם גם כשהתלונה התבררה לגופו של עניין הבדיקה נמשכה זמן רב או הייתה לא אפקטיבית. . משרד הבריאות לא ביצע אפוא את הפעולות הנדרשות לקיום התחייבויותיה הביצועיות של ישראל במישור הבין-לאומי בכל הנוגע למניעת הפליה, לרבות ההתחייבות לנקוט אמצעי אכיפה ולהעמיד סעדים אפקטיביים למיגור התופעה, ופעולותיו נותרו הצהרתיות בעיקרן. המצב המתואר לעיל מדגיש את החשיבות הטמונה בכך שמשרד הבריאות ימלא כראוי את תפקידו כגורם מסדיר ובעל סמכויות פיקוח ואכיפה על בתי החולים, כדי לתחקר ולבער תופעות כמו הפרדת יולדות בבתי החולים. עליו לפעול באופן מהיר, יעיל ונחרץ להפסקתם של ביטויי ההפליה בתחומי אחריותו, לפקח על קיום הוראות החוק ולאכוף אותן בכל האמצעים העומדים לרשותו, לרבות אמצעים מינהליים ומשמעתיים. עולה אפוא כי גופים ציבוריים ייעודיים שהוקמו בישראל לצורך קידום שוויון ומניעת הפליה אינם מקיימים את הסטנדרט הבין-לאומי בכל הנוגע לעצמאותם של מוסדות לאומיים לזכויות אדם, והדבר פוגע במאמץ למיגור תופעות של הפליה וגזענות. מן הדברים ש לעיל עולה כי קיימת אינדיקציה לפיה הכלים המשפטיים האזרחיים העומדים לרשותם של נפגעי הפליה בשירותים אינם תמיד אפקטיביים. חסמים שונים מונעים מ נפגעי הפליה מלה תניע את האכיפה באמצעות הגשת תביעה. לנוכח מיעוט התביעות בגין הפליה באספקת שירות או מוצר, על משרד המשפטים לבחון דרכים להגביר את מודעות הציבור למשמעותו של חוק איסור הפליה ולהיקף תחולתו - כדי שיהיה אפשר לממש את תכליתו וייעודו, ולאכוף אותו במגוון מקרים של הפליה בשירותים ומוצרים. אשר לאכיפה הפלילית, עליו לבחון את הגברת הפעולות היזומות של גורמי אכיפת החוק, כדי לאתר מופעי הפליה ולמצות את הדין עם העוברים על החוק. בשבע עשרה שנות קיומו של חוק איסור הפליה, לא הוגש בגינו אף לא כתב אישום אחד. בדיקת נתוני התלונות בגין עבירות של הפליה לפי חוק זכויות החולה וחוק זכויות התלמיד העלתה כי משנת 2011 ועד מועד תום הביקורת לא הוגשו כלל תלונות במשטרה. נתונים אלה ומיעוט התיקים (כשמונה תלונות בממוצע בשנה, רובן המכריע על הפליה בכניסה למקומות בילוי) מחזקים את המסקנה לפיה חוק איסור הפליה עודו נתפס בעיני הציבור ורשויות אכיפת החוק בעיקר כ"חוק המועדונים", וכי קיימים חסמים המונעים את אכיפתו ואת אכיפת שאר חוקי ההפליה שנזכרו. נמצא כי אמנם ניתנו לנציבות שוויון אנשים עם מוגבלות סמכויות פיקוח ואכיפה , המאפשר ות לה לפעול כ"אחראית -על" מול רשויות ציבוריות, אולם לא כן בכל הנוגע למניעת הפליה באספקת שירותים ומוצרים מכוח האמנות האחרות. ההתחייבויות הביצועיות לא נמסרו לשום גוף ביצועי שיפעיל וממילא לא תורגמו לסמכויות ביצוע .
האמור לעיל מלמד שהתחייבויותיה הבין-לאומיות של ישראל בתחום מניעתה של הפליה מקיפות גם התחייבויות ביצועיות, לרבות התחייבות להעמיד סעדים אפקטיביים לנפגעי הפליה ולנקוט אמצעי אכיפה או אמצעים אחרים. אמצעי אכיפה ואמצעים אחרים עליה לנקוט גם על מנת להגן ב יעילות על הזכויות שמקנות אותן אמנות בין-לאומיות לקבוצות המוגנות השונות . ואולם התמודדותם של משרדי המשפטים, החינוך והבריאות עם תופעות רחבות היקף של הפליה, כפי שהתברר בביקורת, מעוררים ספק אשר לאופן שבו מקיימת ישראל את התחייבויותיה במישור הבין-לאומי בתחום.