משרד המשפטים . היבטים בעבודת רשות האכיפה והגבייה מול ציבור הזוכים והחייבים ההחלטה לבטל את קבלת הקהל התקבלה אפוא משיקולים הקשורים בשכירת הנכס, ולא משיקולים הקשורים בטובת החייבים. הבדיקה העלתה כי ברשות אין מסמכים המלמדים שהיא בחנה את השפעת הביטול של קבלת הקהל על עבודת המרכז ועל החייבים. כמו כן אין מסמכים המלמדים שהרשות בחנה מעבר למבנים אחרים שיאפשרו לה לקיים קבלת קהל. משרד מבקר המדינה מעיר כי בנסיבות אלו פגע ביטולן של עמדות קבלת הקהל בציבור גדול של חייבים. . אמנם הרשות מתכוונת לחדש את קבלת הקהל, אך כעת בכוונתה להפעיל רק עמדה אחת במקום שלוש העמדות שפעלו בעבר, וזאת לא במרכז, כבעבר, אלא בלשכת ההוצל"פ בירושלים. לשכ ה זו מנותקת מהמדורים ומהמנהלים שבמרכז, וקיים חשש שהם לא יהיו זמינים כאשר החייבים ירצו לדבר אתם או במקרים הדורשים את התערבותם. .משרד מבקר המדינה מעיר כי העברת נתונים שחלקם שגויים ממזכירויות בתי המשפט אל המרכז גורמת לעיכובים בגביית האגרות מאחר שהמרכז נדרש לזהירות יתר, ולכן הוא מעיין בין השאר: בנתונים, בכתבי אישום, בפסקי דין, בפרטים על מתלוננים, בפרוטוקולים ובהחלטות שיפוטיות. טעויות שלא אותרו גורמות לחיובים שגויי ם, להליכי גבייה מיותרים ולפגיעה לא מוצדקת בחייבים. בנסיבות אלה על הרשות ועל הנהלת בתי המשפט להביא לפתרון הבעיה בהקדם, אם בדרך של טיוב הנתונים המועברים למרכז ואם בדרך אחרת, כדי למנוע נזק אישי לחייבים ונזק ציבורי למדינה בגין הגשת תביעות. האמור לעיל מלמד כי אף שוועדת החוקה לא אישרה את טיוטת הצו ואת סגירת הלשכות הקטנות החליטה הרשות למזער את היקף הפעילות בכמה לשכות; בפועל היא העבירה את הפעילות בחלק מן הלשכות הקטנות ללשכות אחרות, ובכמה לשכות כמעט אין כיום פעילות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לשקול את העלאת הנושא מחדש בפני ועדת החוקה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לשקול ייזום חקיקה שתביא לכך שהליך הגשת ערעור על החלטות המתקבלות במרכז בנושא פריסת חובות לא ייעשה לפני עובדי המרכז, אלא יהיה זהה להליך הערעור על החלטות הרשמים וייעשה לאחר קבלת רשות מבית משפט שלום. דרך זו תאפשר קבלת החלטות אחידות בעניינים דומים על ידי גוף חיצוני למרכז. נמצא כי המרכז לא החתים את הנהלת בתי המשפט על כתב שיפוי כפי שנחתם עם משרדי ממשלה אחרים שהעבירו תיקים לטיפול המרכז. .התפלגות התיקים המטופלים במדור המינהלי מלמדת שלא כל משרדי הממשלה העבירו את החובות לגבייה באמצעות המרכז. כאמור, כ-69% מפעילות המדור המינהלי הייתה בגביית קנסות של משרד התמ"ת, והם הוטלו בגין העברות האלה: עבודה בשבת, העסקת נוער שלא כדין, העסקת עובדים זרים ש לא כחוק, תשלום שכר נמוך משכר מינימום, אי-שמירה על בטיחות בעבודה, אי -שמירה על שוויון הזדמנויות, אי -הצגת מחירים על סחורות. במועד סיום הביקורת, למעלה משלוש שנים ממועד תיקון החוק, עדיין לא התממשה כוונת המחוקק ולפיה כל חובות משרדי הממשלה יעברו לגבייה באמצעות המרכז, וטרם התממש חזון הרשות ולפיו המרכז יהיה הגוף המוביל בנושא גביית החובות. בשנת 2010 נקלטובמרכז 15,221 תיקים ונסגרו 15,887 ; נמצא כי 6,608 (כ-42% ) מהתיקים שנסגרו היו ת יקים ובהם נתונים שגויים. עד סוף יולי 2011 נקלטובמרכז 6,414 תיקים ונסגרו 8,463; 2,700 (כ- 32% ) מהתיקים שנסג רו היו תיקים שבהם נתונים שגויים. הממצאים מלמדים כי שיעור הנתונים השגויים המועברים ממזכירויות בתי המשפט הוא גבוה, דבר המביא לעיכובים בגבייה ולפגיעה בחייבים. משרד מבקר המדינה מעיר שאין חולק על כך שמנהל הרשות רשאי בתוקף סמכותו הניהולית לווסת את העבודה בין הלשכות, אך יודגש שרוב הלשכות שהפעילות צומצמה בהן נמצאות בפריפריה. גם ועדת החוקה נת נה את דעתה לכך וציינה כי "הנקודה האחרונה היא באמת סוגיית פריפריה. לא הכול הוא דרך החור של הגרוש וכאן החור הוא גם צר כי הסכומים הם באמת סכומים לא גדולים... בסוף בדברים הקטנים הולכים ופוגעים באנשים פגיעה ישירה ולפעמים דווקא בדברים הרגישים ודווקא באוכלוסיות שהן אולי המועדות ביותר לפגיעה". זאת ועוד, גם הטענה שהדבר הביא לשיפור השירות לציבור מאחר שבעבר ניתנו ההחלטות בלשכות הקטנות בשיהוי רב, אין בה כדי להצדיק את צמצום הפעילות. למעשה, כל בקשה המוגשת בכל אחת מהלשכות ברחבי הארץ נסרקת במערכת המחשוב של הרשות, והחלטות הרשמים ניתנות בהתאם למשימות המוזנות לכל רשם ורשם ללא תלות במקום הימצאו. משרד מבקר המדינה מעיר שחייבים רבים מבקשים לפנות לעמדת קבלת קהל, אם משום שאינם מקבלים מענה מספק מהמוקד הטלפוני ואם משום שאינם נגישים למחשבים או לפקס. כדי לתת שירות מיטבי לקהל הפונים למרכז, על הרשות לבחון מחדש את החלטתה לאייש עמדת קבלת קהל אחת, לשקול את האפשרות לאייש עמדות קבלת קהל בפריסה ארצית וליידע את החייבים על החלטתה. במצב החוקי כיום הליך הערעור על החלטות אלה אינו זהה. על החלטת רשם אפשר לערער לפני בית משפט השלום, ואילו על החלטת מנהל המרכז אפשר לערער כבקשה לעיון מחדש או באמצעות עתירה לבג"ץ. זאת ועוד, הפעלת הסמכויות על ידי בעלי תפקידים שונים אינה שוויונית מאחר שבמסגרת בדיקת יכולת החייב בהליך הנעשה במרכז הוא אינו נוכח, בעוד שבהליך המתנהל לפני רשם הוא נוכח. משרד מבקר המדינה מעיר כי הכשלים במישק שבין מזכירויות בתי המשפט לבין המרכז גורמים נזק אישי לחייבים, ובעקבות זאת הוגשו תביעות נגד המרכז ונפגעה פעילותו. לפיכך על המרכז ועל הנהלת בתי המשפט להסדיר בדחיפות את המישק וליישב את המחלוקות ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המרכז ועל הנהלת בתי המשפט להביא את המחלוקת בעניין האחריות לטיוב הנתונים להכרעתו של היועץ המשפטי לממשלה. להסדרת נושא זה חשיבות רבה, זאת כדי שגביית החובות - הכוללת לעתים הטלת הגבלות חמורות על חייבים - תהיה מבוססת על נתוני אמת, ותימנע הפגיעה באמון הציבור במערכת השלטון ובמערכת המשפט. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוסף לבחינה המשפטית היה על הרשות לבחון את מכלול ההיבטים - היבטי התקציב, התשתית והתעסוקה - הכרוכים בהפעלת חוקרי ההוצל"פ, ו בכלל זה את דרך יישומה של התכנית להפעלת החוקרים ואת ההשפעות האפשריות של הפרטת שירות ציבורי זה. 2. הרשות לא עשתה סקרי נחיצות לבחינת צורכי הלשכות בכל מחוז ומחוז ולבחינת זמני ההמתנה לחקירת היכולת ולא בחנה אם קיים צורך במאגר חוקרים בכל המחוזות ואם יש לכך ביקוש מצד הרשמים. במועד סיום הביקורת באוגוסט 2012 חוקרי ההוצל"פ במחוז חיפה והצפון, שהרשות התקשרה איתם לאחר הליך של בחירה ומיון, טרם חקרו ולו חקירת יכולת אחת. משרד מבקר המדינה ער לחשיבות המבצעים ולמאמצים שנקטה הרשות כדי להביא להצלחתם בצמצום חובות, בסגירת תיקים ובהוצאת חייבים ממעגל החו בות. עם זאת, משרד מבקר המדינה סבור שיש לנתח את תהליכי המבצעים ואת תוצאותיהם, כדי להביא לכך שבמבצעים הבאים שתיזום הרשות יעלו שיעורי ההסדרים ומספר התיקים שייסגרו. משרד מבקר המדינה מעיר כי אמנם מינויו של חוקר כפוף להח לטתו הסוברנית של רשם ההוצל"פ, אבל אם כל 18 רשמי המחוז- שליש מ-54 הרשמים המכהנים - החליטו קולקטיבית שלא להפנות חקירות יכולת לחוקרים, על הרשות לבחון את הסיבות לכך. הרשות לא בדקה את תוצאות ההחלטה הקולקטיבית של רשמי מחוז חיפה והצפון, המטפל ביותר מ -30% מכלל תיקי ההוצל"פ בארץ, ולא השוותה בין המחוזות, כדי לבחון אם הפעלת החוקרים הביאה לידי קיצור זמני ההמתנה לחקירת יכולת ולהפחתת עומס העבודה מהרשמים בלשכות העמוסות. לדעת משרד מבקר המדינה, עם סיום תכנית החלוץ על הרשות לבחון את כל ההיבטים הקשורים לעבודת חוקרי ההוצל"פ, ובהם יעילות חקירות היכולת, מלאי הבקשות לחקירות יכולת ופיזורן בין המחוזות. בתום הבחינה עליה להחליט אם הפעלת החוקרים נחוצה ומה המתכונת הרצויה להפעלתם. משרד מבקר המדינה מעיר כי על פי נ תוני הרשות, כ -94% מהזוכים מיוצגים בידי עורכי דין, לעומת כ-6% מהחייבים. יתר החייבים (כ-94% ) ;אינם מיוצגים, רובם בשל מצב כלכלי דחוק ולפיכך הם אינם מסתייעים בייצוג משפטי, אינם מקבלים את ההחלטות המלאות ונדרשים לפעול מיזמתם כדי להשיגן. כאמור, תיקון חוק ההוצל"פ בעניין החוקרים התקבל בשנת 1994, כ-15 שנים לפני הקמת הרשות, אך כאשר היא החליטה להקים מאגר של חוקרי הוצל"פ היא יזמה שינויים בתקנות הנוגעות לחוקרים אף שלא בחנה בחינה מקיפה את מכלול ההיבטים של הפעלתם. משרד מבקר המדינה מעיר כי להליכי ההוצל"פ יש השפעות כבדות משקל על חייבים, בהם חייבים שאינם שולטים בשפה העברית. לפיכך על הרשות לבחון את הדרכים להרחיב את שירותיה באמצעות עובדים דוברי שפות זרות בלשכות ההוצל"פ ולשקול אם נדרש לתרגם גם את יתר סוגי המסמכים. נמצא כי אף שוועדת החוקה רק העלתה את הצורך לקיים תכנית חלוץ ורק ביישוב אחד, אבל לא החליטה לקיים תכנית כזאת ובוודאי לא אישרה את טיוטת הצו, הנוגעת לכלל הלשכות הקטנות, פעלה הרשות לצמצום הפעילות בלשכות. נמצא כי הפעילות בלשכות בקריית שמונה ובעפולה צומצמה כמעט לחלוטין: בקריית שמונה נפתחו 650 תיקים חדשים במחצית הראשונה של שנת 2011 , ואילו במחצית הראשונה של שנת 2012 נפתחו28 תיקים חדשים בלבד (צמצום של כ -96% ); במחצית הראשונה של שנת 2011 נפתחו בלשכה בעפולה 4,549 תיקים, ואילו במחצית הראשונה של שנת 2012 - 44 תיקים חדשים בלבד (צמצום של כ-99% ). נתונים אלה מעידים שאמנם לא הוחלט על סגירת הלשכות רשמית, אך בפועל צומצמה מאוד פעילותן. גם בקריית גת נעשו פעולות צמצום ניכרות עד שבשנת 2011 התמעט מאוד מספר התיקים החדשים שנפתחו בלשכה. לדוגמה, ברבעון האחרון של שנת 2011 נפתחו שישה תיקים בלבד לעומת 188 תיקים ברבעון הרביעי של שנת 2010 (ירידה של כ-97% .) .אחד מיעדיה העיקריים של הרשות הוא העמקת הגבייה באמצעות הענקת כלי אכיפה יעילים לזוכים הפרטיים והמוסדיים והרחבת הגבייה של החובות למדינה. יש לבחון בחינה שוטפת וקבועה את האיזון בין יעד זה לבין יעד השמירה על זכויות החייבים. .תכליתם של הליכי הגבייה ברשות היא להעמיד הן לרשות הצי בור והן לרשות משרדי הממשלה מנגנון לגביית חובות מתוך שמירה על זכויותיהם ועל חובותיהם של הזוכים ושל החייבים. עם זאת, נקבעו בחקיקה ובפסיקה כמה עקרונות שמטרתם לוודא כי הפגיעה בזכויותיהם החוקתיות של החייבים תהיה מידתית. רשות האכיפה והגבייה כוללת את מערכת ההוצא ה לפועל ואת המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות. מאז הקמת הרשות בשנת 2009 חלו שינויים רבים, שלוו בתיקוני חקיקה, בשינויים מבניים ובשיפורים טכנולוגיים. דוח זה עוסק בהיבטים הצרכניים ומלמד על ליקויים במתן השירות לחייבים ולזוכים. החלטותיהם של רשמי ההוצאה לפועל הן לב העשייה בתחום זה. עצמאות שיקול הדעת השיפוטי שלהם במתן החלטותיהם היא עקרון יסוד ונדבך מרכזי באמון הציבור ברשות. לפיכך חשוב לקבוע הסדרים וכלים שיבטיחו את השמירה על עצמאותם. הרשות גייסה חוקרי הוצאה לפועל כדי שיסייעו בחקירת היכולת של החייבים לפרוע את חובותיהם. על הרשות לבחון את כל ההיבטים הקשורים לעבודת החוקרים ולהסיק מכך עד כמה היא נחוצה, ואם נדרש שינוי באופן ביצוען של חקירות היכולת. לשכות ההוצאה לפועל פרוסות ברחבי הארץ. אף שוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת לא אישרה מהלך של איחוד לשכות, פעולות הרשות מלמדות כי היא העבירה את הפעילות בחלק מן הלשכות הקטנות ללשכות אחרות, ובכמה מהן כמעט אין כיום פעילות. על הרשות לבחון אם נדרש להעלות את הנושא מחדש לפני ועדת החוקה, חוק ומשפט. הכשלים במישק העברת הנתונים בין מזכירויות בתי המשפט לבין המרכז גורמים נזק לחייבים ולהליך הגב ייה. לפיכך על הגופים האלה לפעול בנמרצות להסדרתו של מישק העברת הנתונים ביניהם, וכמו כן עליהם להביא את המחלוקת בעניין האחריות לטיוב הנתונים להכרעתו של היועץ המשפטי לממשלה. על הרשות לשקול ייזום חקיקה שתביא לידי זהות בין הליך הערעור על החלטות הרשמים בנושא פריסת חוב ובין הליך הערעור על החלטות בעלי התפקידים במרכז בנושא זה. כדי לתת שירות מיטבי לקהל הפונים למרכז, על הרשות לבחון מחדש את החלטתה לאייש עמדת קבלת קהל אחת, לשקול את האפשרות לאייש עמדות קבלת קהל בפריסה ארצית וליידע את החייבים על החלטתה. סוגיית ניהול חובות המדינה וגבייתם ביעילות ובמהירות היא סוגיה מערכתית, ובה כמה היבטים. לדעת משרד מבקר המדינה, חשוב להחיש את קבלת ההחלטות בנ ושא כדי שיהיה אפשר לייעל את הגבייה. על הרשות ועל משרדי הממשלה לפעול להסדרת הגבייה של החובות לאוצר המדינה מתוך הקפדה על האיזון בין הרחבת היקף הגבייה ובין השמירה על זכויותיהם של החייבים. נמצאו מקרים שבהם נקט המרכז הליכי גבייה נגד חייבים מאחר שלא קיבל את ביטולי ההחלטות שניתנו בהליכים המאוחרים, ועקב כך הגיעו תלונות למרכז ואף הוגשו תביעות נגדו. יצוין כי בתביעות של חייבים שנפגעו מהליכים לא מוצדקים שננקטו נגדם נטען ששמם הטוב נפגע, ואכן בית המשפט קבע כי הצגת אדם כמי שלא שילם חוב ושעל כן הוטל עיקול על רכושו היא בגדר לשון הרע. במועד סיום הביקורת התברר כי גם סיכום הדיון במחלקה האזרחית של פרקליטות המדינה לא הביא לפתרון מלא של הבעיה, והמחלוקת טרם הוכרעה. הקמת מנגנון לטיפול בתביעות שבהן עולה ט ענה על העברת מידע שגוי הוא פתרון חלקי שאינו מתמודד עם שורש הבעיה - העברת המידע השגוי. התוצאה העיקרית הנגרמת מאי-הסדרה מלאה של הנושא היא פגיעה בחייבים ובשמם הטוב. מן התרשים עולה כי בשנת 2010 הייתה ירידה של כ -23% במספר התיקים הכולל לעומת שנת 2009 , ובשנת 2011 הייתה ירידה של כ-28% יחסית לשנת 2010 (ירידה של כ -44% יחסית לשנת 2009 ). גם מספר התיקים של משרד התמ"ת ירד במידה ניכרת בשנת 2010 (ירידה של כ- 44% ) לעומת שנת 2009 , ובשנת 2011 הייתה ירידה של כ-44% יחסית לשנת 2010 (וירידה של כ-69% יחסית לשנת 2009.) בידי הרשמים נתונה גם "סמכות שפיטה". בחוק -יסוד: השפיטה נקבע העיקרון ש"בעניני שפיטה אין מרות על מי שבידו סמכות שפיטה, זולת מרותו של הדין". ב חוק ההוצל"פ נקבע עיקרון זהה, ולפיו בהפעלת סמכויותיו על פי דין אין על רשם ההוצל"פ מרות, זולת מרותו של הדין. משרד מבקר המדינה מעיר כי בפנייתו מדצמבר 2010 כתב כאמור מנהל הרשות: "אודה להנחייתך את הרשמים כי במסגרת שיקול הדעת שמפעילים רשמים בעת מתן פטור מאגרה, לא ניתן יהיה לקחת בחשבון שיקול האומר כי יינתן פטור מתשלום אגרה". בנוסח המכתב יש משום בקשה להנחות את הרשמים באופן העלול להגביל את שיקול דעתם. משרד מבקר המדינה מעיר שאין מניעה שהממונה על הרשמים ינחה את הרשמים בנוגע לגישה או לעמדה עקרונית המקובלת בפסיקה בסוגיה קונקרטית, ואולם עליו לנקוט זהירות יתרה בעניין זה. משרד מבקר המדינה מציין שעצמאותם של הרשמים בהליכים הנדונים לפניהם היא מן הנדבכים המרכזיים של הזכות להליך הוגן. לפיכך על הרשות ועל הממונה על הרשמים להקפיד שלא להנחות רשמים בנושאים שיפוטיים הנתונים לשיקול דעתם בהליכים הנדונים לפניהם. על הרשות להקפיד על שמירת עצ מאותם ולהימנע מכל פעולה העלולה להתפרש כפגיעה בעצמאות זו.
אף שהחוק בדבר הסמכת המרכז לטפל בגביית כל החובות של משרדי הממשלה תוקן עוד בשנת 2009 , נמצא כי בשנים שעברו מאז דווקא הלך ופחת מספר התיקים שהועברו לטיפול במדור המינהלי. בתרשים שלהלן מוצגת הירידה במספר התיקי ם הכולל ובמספר התיקים של משרד התמ"ת שבהם טיפל המדור המינהלי בשנים 2009 -2011 :