בנק ישראל . ניהול יתרות מט"ח בבנק ישראל – מעקב מורחב .הביקורת העלתה כי השימוש ביחס שבין רמת היתרות לתוצר הוצג בידי בנק ישראל כדי .להראות שלכאורה אין גידול ניכר ביתרות לאחר העלייה המהותית ברמת היתרות, ממרץ .2017 , ובהיעדר הצדקה אחרת לסטייה המסתמנת מהרמה הרצויה. עוד יצוין כי מדד זה .הוא אחד מני רבים שנהוג להשתמש בהם וכן כי בעת האחרונה חלה עלייה ניכרת גם בו, .כך שנכון לסוף פברואר 2021 היה היחס 45.9% (כפי שאפשר לראות בתרשים להלן). מהתרשים ניכר כיהמקור העיקרי לשינויים ברמת היתרות הוא רכישות מט"ח שביצע בנק .ישראל (כ -58% בשנים2013 עד2020 ו-68% בשנים2013 עד 2019 ) ושינויים בערכן .הנובעים מרווחים, שיערוך מחירים והפרשי שערים הנגזרים מאופן ניהולן בידי הבנק .(כ-25% בשנים2013 עד 2020 ). נוסף על כך, ניכר גידול חריג בהיקף של כ-14.7 מיליארדי .דולר ים ברמת היתרות בשנת 2020 בשלהעברות הממשלה במשך משבר הקורונה23 . .הביקורת העלתה כי במהלך משבר הקורונה, ובפרט בחודש מרץ 2020 , לא נמצא תיעוד .לכך שבנק ישראל בחן צעד של מכירת מט"ח, בעת בה שער החליפין של ש"ח/דולר .הגיע בשיאו לכדי 3.862 ש"ח מול1 .דולר .מהתרשים עולה כי רוב הבנקים המרכזיים משקיעים את תיק היתרות באפיקי השקעה .זהים וסוליד י ים וכי ההשקעה בנכסים מסוכנים פחות מקובלת, בהתאם למטרת החזקת .היתרות. עוד עולה כי האפשרות להשקיע באג"ח ירוקות נמצאת במוקד בחינת הרחבת .התיק לנכסים נוספים בבנקים מרכזיים. .מומלץ כי בנק ישראל ישלים את הבחינה שיזם להרחבת תיק היתרות להשקעות אחראיות .(ESG) ויבחן שילוב כללים אלו במסגרת מדיניות ההשקעה של בנק ישראל. .הביקורת העלתה כי "נוהל לביצוע השקעות ועסקאות פיננסיות על ידי עובדי הבנק .ולמניעת ניגודי עניינים" עודכן לאחרונה ב - 18.8.15 למרות העלאת פרופיל הסיכון ולמרות .שהורחבו סוגי הנכסים בהם הושקע תיק היתרות בשנים האחרונות. .מומלץ כי בנק ישראל יפעל לעדכן את הנוהל "לביצוע השקעות ועסקאות פי ננסיות על .ידי עובדי הבנק ולמניעת ניגודי עניינים" באופן עתי ובהתאם לשינויים בתיק ובהרכבו. .מהתרשים ניכר כי במהלך שנת 2020 רמת היתרות בבנק ישראל גדלהמאוד יחסית לכל .המדינות ב נות-ההשוואה למדינת ישראל הן במיליארדי דולרים והן בשיעור השינוי (פער .של כ-29.9 מיליארדדולר מממוצע השינוי של המדינות הנכללות בקבוצת ההשוואה של .ישראל ופער של כ- 24.5% משיעור השינוי הממוצע של קבוצה זו ). . מומלץ להכיןתוכנית מגירה, לבחינת הוועדה המוניטרית, למימוש היתרות העודפות באופן .יעיל בנסיבות המתאימות מתוך כוונה לחזור לרמה הרצויה ולהפחית את סיכון המוניטין .המוטל על בנק ישראל. .הביקורת העלתה כי ההשוואה בין תשואת הניהול הפעיל לסמן הבסיסי, המוצגת לציבור .בדוח השנתי שבנק ישראל מפרסם, אינה מאפשרת אמידה מיטבית של איכות ניהול תיק .היתרות. זאת מאחר והסמן הבסיסי מייצג תיק חסר סיכון ומשכך בעל תוחלת תשואה .נמוכה יותר ביחס לנכסים מאושרים להשקעה שנקבעו בתהליך הקצאת הנכסים. .בביקורת עלה כי הגם שעפ"י דיווח חטיבת השווקים היא פועלת לעדכון הסיכונים השונים .באופן שוטף, סקר סיכונים בבנק ישראל לא בוצע מאז אוגוסט 2013 למרות השינויים .המהותיים שחלו ברמת היתרות, במסגרת ניהולן, בסוגי הנכסים המנוהלים, במערכות .הבנק ובהתקשרויות שחטיבת השווקים מבצעת עם מנהלי תיקים חיצוניים. .משרד מבקר המדינה ממליץ לבנק ישראל לבצע סקר סיכונים מעודכן, ובפרט לחלק .הנוגע לפעילות חטיבת השווקים, כך שיהלום את השינויים התכופים בתיק היתרות. .שינויים אלו עלולים לגרום נזק כספי ישיר ואף התממשות של מכלול סיכונים. עוד מומלץ .לוודא כי סקר סיכונים מקיף ייערך לפחות אחת לארבע שנים כפי שקבע מסמך המדיניות .מ-2013. .הביקורת העלתה כי מלבד בנק ישראל שני בנקים מרכזים נוספים (צ'כיה ותאילנד) מתוך .התשעה שנמנים על קבוצת ההשוואה למדינת ישראל בעלי הון שלילי 90. . משרד מבקר המדינה ממליץ כי בנק ישראל ימשיך לכלול במסגרת שיקוליו בכל הנוגע .לגודלו של תיק מטבע החוץ ולניהולו, גם את ההשלכה אודות התשואה השקלית של .התיק ואת ההשלכה של תשואה זו על ההון השלילי של הבנק לנוכח סיכון המוניטין .הקיים. מהתרשים עולה כי מבין נכסי הסיכון, למרכיב המניות הייתה ההשפעה הרבה ביותר על .הניהול הפעיל בכל אחת מהשנים 2014 עד2020 . .משרד מבקר המדינה ממליץ לחטיבת השווקים לבחון את האפשרות להציג לציבור את .תוצאות המדדים הנוספים לאמידת התשואה המותאמת לסיכון ועקביותה לאורך זמן. .הוספת מדדים אלה תתמוך בקבלת תמונה רחבה ומהימנה, כפי שעשתה החטיבה בשנים .2015 עד2016. .מהלוח עולה כי אף שהתשואה הממוצעת והמצטברת של תיק היתרות בין השנים 2013 . עד לרבעון הראשון של2021 היתה חיובית( 2.29% במצטבר לכל התקופה), הרי שברוב .השנים האחרונות התשואה במונחי שקל שלילית ונעה בין 0.47%- ל- 3.19%- . יצוין כי .למגמת הייסוף המתמשכת של השקל מול המטבעות העיקריים שבהם מוחזקות היתרות .חלק מרכזי בכך. בהינתן הסטייה המהותיתהמתמשכת של יתרות מט"ח מהרמה הרצויה, משרד מבקר .המדינה מציין את עבודת חטיבת השווקים לעדכון פרופיל הסיכון של התיק. .מומלץ כי בנק ישראל ימשיך בביצוע בחינה תקופתית של נושא השימוש בתיקים נפרדים .לניהול יתרות לצורכי נזילות באופקי השקעה שונים ו בהתאם לרמת היתרות הרצויה, .בכפוף לשינויים שיחולו ברמת היתרות בעתיד, וכנהוג ב-83% מתוך105 בנקים מרכזיים .כפי שעלה בסקר הבנק העולמי משנת 2020 . .מומלץ כי בנק ישראל יקדם את השדרוג במהלך שנת 2021 לנוכח החשיבות שבהפחתת .סיכונים תפעוליים. החזקת תיק יתרות מט"ח בהיקפים של כ -557 מיליארד ש"ח יצרה לאורך השנים .התחייבויות שהגיעו לכדי 555 מיליארד ש"ח, שרובן מיוחסות לצבירת היתרות הקטינה .את הון הבנק לכדי גירעון מצטבר בהון בהיקף של כ-70 מיליארד ש"ח, נכון לדצמבר .2020 . הגם שהעברת רווחים אינה נמנית על מטרותיו או תפקידיו של הבנק המנויים בחוק, .גירעון רציף בהון הבנק מאז שנת 1999 מנע העברת רווחים לממשלה, שעשויים היו לסייע .במימון הוצאות הממשלה. .שימוש במדד יחס המידע לבדו אינו מספק תמונה מיטבית ואינו אינפורמטיבי במקרים .שתשואת התיק שלילית, כפי שאירע ב-2018 . משכך, מודגש הצורך להשתמש במדדים .נוספים לאמידת תשואה מותאמת סיכון, כפי שציינה ויישמה בפועל חטיבת השווקים .בעבר. .מהתרשים עולה כי רוב המדינות בנות-ההשוואה למדינת ישראל הגדילו את רמת היתרות .בשנים האחרונות, אך גידול ניכר, ובפרט במשך משבר הקורונה , נרשם בקרב המדינות .שהחזיקו ברמת יתרות גבוהה יותר בשנים האחרונות. עוד עולה מהתרשים כי עד 2020 .הגידול ברמת היתרות בישראל עמד על כ-70% ביחס לינואר2017 והיה הגבוה ביותר .מבין המדינות בנות ההשוואה. .לדעת משרד מבקר המדינה מומלץ להמשיך לבחון האם החריגה מהרמה הרצויה והחזקת .תיק יתרות גדול אינן מעודדות שימוש נרחב בכלי זה חלף כלים מוניטריים אחרים שיש .בידי הבנק למימוש יעדיו דוגמת שינוי שער הריבית והרחבה כמותית. .משרד מבקר המדינה ממליץ לבנק ישראל להמשיך לבחון את התארכות הסטייה מרמת .היתרות הרצויה, ובמידת הצורך לפעול להסדרתה. . ממחקר חטיבת המחקר בבנק ישראל במרץ2017 עולה כי האפקטיביות של התערבות .הבנק בשער החליפין לתמיכה ביצוא פוחתת עם הגידול בשיעור השירותים המיוצאים .בסך היצוא של מדינת ישראל ומיטיבה עם ענפי ם שהשכר בהם גבוה מהשכר הממוצע .במשק45. .משרד מבקר המדינה מציין כי טווח הסטייה במודלים הנמצאים בשימוש הבנק רחב בטווח .של עד 21% במודלים החיצוניים ועד 4.7% במודלים הפנימיים. מומלץ כי בנק ישראל .ימשיך לבחון את הצורך בהתאמת המודלים המשמשים אותו להערכת הסטייה של שער .השקל הנוכחי משער היכול להיחשב שער שיווי משקל , לרבות מתן דגש בדבר ההתאמה .לאיתור תנועות הון חריגות המצביעות על סטייה משיווי המשקל. . משרדמבקר המדינה מציין כי ניכר שרכישות המט"ח מתואמות עם התנודות בשער .החליפין של השקל והדולר. עם זאת, רכישת היתרות בשנים האחרונות לא הובילה .לעמידה ביעד האינפלציה, ברוב התקופה שחלפה מיוני 2014, בעוד שתרמה ל פיחות .בערך ה שקל. יצוין כי על רקע הלחצים הדפלציונים שעימם מתמודד המשק בשנים .האחרונות יתכן כי ללא התערבות בנק ישראל בשוק המט"ח תיסוף השקל והסטייה מיעד .האינפלציה היו גבוהים יותר. לדעת משרד מבקר המדינה מומלץ להמשיך לבחון שימוש בכלים מוניטריים אחרים, כדי .לתמוך ביעדי המדיניות המוניטרית, בפרט לנוכח העלות הנוצרת כתוצאה מהסטייה .מהרמה הרצויה של היתרות והסיכונים הכרוכים בכך. .מומלץ כי נוכח הסטייה מהרמה הרצויה של היתרות, בנק ישראל יבחן את הצורך בשינוי .העקרונות שעל פיהם יחליט הנגיד על הרמה הרצויה של יתרות מטבע החוץ לטווח ארוך, .באישור שר האוצר, וכי בכובעו של הנגיד כיועץ הכלכלי של הממשלה י משיך במתן ייעוץ .לממשלה בגיבוש כלי מדיניות מעודדי יצוא שיעמדו לרשות משרד האוצר חלף רכישת .יתרות. עוד מומלץ, כי במקביל לפעילות בנק ישראל בשוק המט"ח ובשים לב לממצאי .מחקר בנק ישראל משנת 2017 המפורט לעיל בדבר אפקטיביותהתערבות הבנק בשער .החליפין לתמיכה ביצוא , משרד האוצר יבחן שימוש בכלים פיסקליים לצורך קידום הי יצוא .בהתאם למדיניות הממשלתית. .משרד מבקר המדינה מציין כי סטייה מהותית ברמת היתרות מהרף העליון של ה רמה .הרצויה שקבע נגיד בנק ישראל (סטייה בהיקף של כ-68% נכון לסוף פברואר2021 ) .מצביעה על החזקת יתרות עודפות ועלולה להטיל סיכון מוניטין על בנק ישראל. .מומלץ כי בנק ישראל ימשיך לבחון באופן עתי את הרמה הרצויה של היתרות ואת היקף .החריגה ממנה ויציג נימוקים לצבירת יתרות עודפות ואת העלויות הכרוכות בכך. .נמצא כי שלושת יעדי ההשקעה שפורטו לעיל הולמים את התפיסה המקובלת בקרב .בנקים מרכזיים אחרים, כפי שהשתקפה בסקר שביצע הבנק העולמי ב-2019 בקרב 99 .בנקים מרכזיים, כמפורט בתרשים להלן. בחינת חטיבת השווקים בבנק ישראל העלתה כי הרכב הנומרר משתנה בין בנקים .מרכזיים בעולם, כי החלופות המרכזיות הן דולר, מטבע מקומי, אירו וסל מטבעות וכי .חלופת סל המטבעות הנהוגה בישראל אינה שכיחה בבנקים מרכזיים בכלל ובקבוצת .ההשוואה לישראל54 בפרט. בקבוצה זו משמ ש בעיקר הדולר (בקרב יותר מ -60% .)מהמדינות55. בהינתן הסטייה המהותית המתמשכת של יתרות מט"ח מהרמה הרצויה, משרד מבקר .המדינה מציין את עבודת חטיבת השווקים לעדכון יעדי ההשקעה, הרכב הסמן המטבעי .ואופן מדידת תשואת ההחזקה של היתרות. .הביקורת העלתה כי בעשור האחרון , בעקבות יישום חוק בנק ישראל, התש"ע -2010, . הוסדרה פעילות בנק ישראל בשוק המט"ח. בתוך כך, נבחן באופן תדיר הצורך בשינוי .העקרונות שעל פיהם נקבעת הרמה הרצויה של יתרות מטבע-החוץ לטווח אר וך והקווים .המנחים למדיניות השקעתן. כמו כן, תוקנו רוב הליקויים שנמצאו בדוח הקודם, בהם חוסר .בנהלים להסדרת הפעילות, הטיפול בסיכונים בתיק היתרות בכלל ובמקרי קיצון בפרט. .עם זאת הגידול הניכר שהתרחש בעשור האחרון ברמת יתרות המט"ח שבנק ישראל .מחזיק ברקע ההתפתחויות הכלכליות בעולם הוביל לסטייה של כ -75 מיליארדי דולרים .בפברואר 2021 מהרף העליון של הרמה הרצויה שקבע הנגיד, הגדיל את סיכוני ההשקעה .ויצר התחייבויות גדולות במאזן הבנק בהיקף של כ -555 מיליארדי ש"ח, שרובן מיוחסות .לצבירת היתרות, לצד הקטנת הון הבנק לכדי גירעון מצטבר בהון של כ -70 ,מיליארד ש"ח .נכון לדצמבר 2020 . מתוך כוונה לחזור לרמה הרצויה ולהפחית א ת סיכון המוניטין המוטל .על הבנק מומלץ להכין תוכנית מגירה, לבחינת הוועדה המוניטרית, למימוש היתרות .העודפות באופן יעיל בנסיבות המתאימות. .מומלץ כי בנק ישראל יבחן גיבוש של נוהל המסדיר את המקרים המחייבים שליפת הצעות .כדי לשפר את הבקרה ולצמצם את הסיכון התפעולי. .בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מאז שנת 1999 (שבה העביר בנק ישראל .לממשלה כ-9 מיליארד ש"ח בעקבות רווח שנרשם בשנת199888 ) לא העביר הבנק רווחים .לממשלה. כספים אלה יכלו לסייע במימון הוצאות הממשלה. .בכ- 2.21% לשנה וכי הניהולהפעיל 75 הניב בממוצע תשואה גבוהה בכ- 1.94% מהתשואה .הממוצעת של תיק הסמן הבסיסי בתקופה זו. .מומלץ לבחון הצגה של תשואות התיק ביחס לסמנים נוספים שבנק ישראל משתמש בהם .בניהול התיק כדי להגביר את שקיפות ניהול התיק לציבור, בפרט ברקע הגידול בתיק .ובסיכונים בשנים האחרונות.
.משרד מבקר המדינה ממליץ לבחון את התדירות הנדרשת להמשך עדכון "נוהל לבחירת .מנהל(ים) חיצוניים ובחינת המשך התקשרות עם מנהלים קיימים במסגרת השקעת יתרות .מטבע חוץ", בהתאם להתפתחויות בהיקף תיק היתרות וסוגי הנכסים הנכללים בתוכו .בעתיד.