מטלות רוחב . ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה) - ביקורת מעקב בביקורת הנוכחית עלה כי מאז הביקורת הקודמת שיפר צה"ל את יכולות הגילוי, אולם עדיין קיימים פערים מבצעיים בנושא יכולות הגילוי שטרם ניתן להם מענה, כמפורט להלן: בביקורת הנוכחית עלה כי עבודת המטה שעשתה רח"ל לעניין היערכות הרשויות המקומיות לא הושלמה, וכי נושא זה נמצא בבחינה יחד עם כל מרכיבי תוכנית "מלון אורחים". על רח"ל להשלים את עבודת המטה לבדיקת היערכות הרשויות המקומיות כדי להבטיח הספקת תנאי מחיה בסיסיים לאוכלוסייה המפונה בעיתות חירום. משרד מבקר המדינה ממליץ לרח"ל כי נוכח חילוקי הדעות בינה ובין משרד הבריאות בנושא זה עליה לבחון - בשיתוף משרד הבריאות ומשרד הרווחה - את העלויות הכרוכות בפינוי אוכלוסייה, ובהתאם לכך עליה לבחון אם יש צורך בשיפוי המוסדות שיקלטו את המטופלים. אם יימצא כי יש צורך בשיפוי, על רח"ל, בשיתוף משרד האוצר, להסדיר את העניין ולעדכן בהתאם לכך את תוכנית "מלון אורחים". בביקורת הנוכחית עלה כי במסגרת תוכנית "מגן הצפון" גיבש פקע"ר תוכנית למתן פתרון נוסף לצרכים המבצעיים בתחום הגילוי וההתרעה בהיקף של , 2018 . תוכנית "מגן הצפון" הוצגה כאמור לממשלה ביולי36 מיליון ש"ח322 ) טרם גיבש הצוות הבין-משרדי את 2019 ועד מועד סיום הביקורת (יוני התוכנית, ובשל כך לא הוקצו תקציבים לתחום הגילוי וההתרעה. בביקורת הנוכחית עלה שמשרד הפנים טרם הנחה את הרשויות המקומיות להכין תוכניות להשבת התושבים לבתיהם. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב כי על פי נתונים שהעביר פקע"ר לצוות יושלם 2019 מקלטים, ועד סוף שנת553 שופצו2019 הביקורת, עד סוף יולי מקלטים נוספים.181 שיפוצם של נוכח החשיבות של המיגון הפיזי להגנת העורף ראוי שפקע"ר ימשיך לקדם את השלמת התוכנית למיגון הצפון. טרם בוצעו חלק מהפעולות 2019 בביקורת הנוכחית עלה כי עד אוקטובר ובהתאם להחלטות ליישומה. 302/שהיו אמורות להתבצע בהתאם להחלטה ב ועד מועד השלמת דוח זה נמצאה 2018 בדצמבר 26 יצוין כי החל מיום , דבר שהשפיע על מימוש ההחלטה. 17המדינה בתקופת היערכות לבחירות להלן פירוט: גיבוש תוכנית רב-שנתית בתוך עד מועד סיום הביקורת טרם גיבש הצוות הבין-משרדי תוכנית רב-שנתית למיגון העורף ולשיפור המוכנות לרעידות אדמה אף שחלפה כשנה מאז כמפורט:302/החלטה ב על הצוות הבין-משרדי לפעול לגיבושה של תוכנית רב-שנתית כמתחייב . כמו כן יש להקים את המינהלה הייעודית ליישום 302/מהחלטת הממשלה ב התוכנית. משרד מבקר המדינה מציין כי אף שחלפו חמש שנים מאז קיבלה הממשלה , שעניינה הסדרת הסמכויות וחלוקתן בין 2014 ביוני 1661 את החלטה המשרד לבט"פ למשהב"ט, היא טרם מומשה, ועלולות להיות לכך השלכות על הטיפול במצבי החירום השונים. על משהב"ט והמשרד לבט"פ להמשיך ולפעול, בתיאום עם המל"ל, לגיבוש הצעה מוסכמת להסדרת הסמכויות בין שני המשרדים בכל הנוגע לטיפול . אם יש מחלוקות בין המשרדים, 2014 בעורף בהתאם להחלטת הממשלה מיוני על המל"ל להביא אותן להכרעת הקבינט המדיני-ביטחוני. בביקורת הנוכחית עלה כי עד מועד סיום הביקורת טרם יושבה מחלוקת בין . להלן הפירוט: 2019 - 2018 צה"ל ובין משרד האוצר בנוגע לתקצוב בשנים נוכח חילוקי הדעות בין פקע"ר למשרד האוצר, מן הראוי ששני הגופים יישבו את המחלוקת ביניהם ויגיעו לסיכום לצורך מימוש מיטבי של החלטת הממשלה וקידום פעולות המיגון באזורים המאוימים. יביא לשיפור 302/משרד מבקר המדינה מציין כי מימוש החלטת הקבינט ב מהותי ביכולת המיגון של העורף מפני טילים ורעידות אדמה. עם זאת, החלטה זו התקבלה ללא הקצאה של מקורות תקציביים בהתאם לחוק יסודות , ועל כן מימושה מוטל בספק. על הצוות הבין- 1985-התקציב, התשמ"ה משרדי לפעול לגיבוש התוכנית הרב-שנתית בהתאם להחלטה על מנת שעם כינונה של ממשלה חדשה ניתן יהיה להסדיר את המקור התקציבי למימוש התוכנית. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב כי בהתאם לקביעה זו, בדיון שנערך הציג פקע"ר את פערי המיגון במסגרת הצגת התוכנית 2018 בקבינט ביולי הרב-שנתית למיגון. פינוי ערים הוא אירוע מורכב המחייב תכנון ותיאום בין הרשות המקומית לגורמים המפנים ולגופים נוספים. על כן יש לסיים את התכנון לפינוי שדרות וקריית שמונה מבעוד מועד ולא להמתין לשעת הצורך כדי שהביצוע, אם יידרש, יהיה מיטבי. נוסף על כך, נוכח פערי המיגון הקיימים בקריית שמונה ונוכח התרחיש של ירי רציף ומתמשך כפי שצופה צה"ל, על צה"ל - בשיתוף רח"ל ורשות פס"ח - להאיץ את התכנון וההיערכות לפינוי ולקליטה של תושבי קריית שמונה. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את צה"ל על מאמציו לתת מענה, גם אם חלקי, לפערים בגילוי של ירי טילים ורקטות, וזאת ללא התקציב הייעודי . 302/שהיה אמור להתקבל בהתאם להחלטה ב משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את השיפור שחל במערך הגילוי וההתרעה מאז הביקורת הקודמת. עם זאת עדיין קיימים פערים מבצעיים בגילוי של ירי טילים ורקטות שטרם ניתן להם מענה. צרכים אלה הוצגו בתוכנית "מגן שגיבש פקע"ר. מצב דברים זה עלול לפגוע 2030 - 2019 הצפון" לשנים בהתרעה הניתנת לתושבים, ובכך לסכן חיי אדם. ראוי כי הצוות הבין-משרדי יבחן צרכים אלה בעת גיבוש התוכנית הרב-שנתית ולאחר מכן יקדם את הפעולות הנדרשות למימוש התוכנית. , נמצא 2019 משרד מבקר המדינה מציין בחיוב כי במועד סיום הביקורת, יולי מפונים, קרי יותר ממה 420,000-כי משרד הפנים איתר יעדים לקליטת כ שנקבע בדרישות התוכנית "מלון אורחים", וכי לצה"ל יש תוכנית לפינוי יישובים במרחב פד"ם ופצ"ן. על אוגדת עזה לתקן את הפקודה, ועל אמ"ץ לוודא כי כל מרכיבי הפקודה עולים בקנה אחד ומתואמים כדי להשיג את תכליתה באופן מיטבי. כדי לחסוך זמן יקר בשעת חירום ולפנות אוכלוסייה ביעילות ובמהירות דרושה הגדרה מראש של יעדי הקליטה. על כן, כאמור, על רח"ל, בשיתוף צה"ל, רשות פס"ח ומשרדי הממשלה הרלוונטיים, להשלים בהקדם את גיבושה של תוכנית שלמה לפינוי ולקליטה של תושבי הצפון. בביקורת הנוכחית עלה כי על אף חלוף הזמן מהביקורת הקודמת, ליקוי זה טרם תוקן ורח"ל טרם גיבשה תפיסה לאומית לטיפול במתפנים עצמאיים. על רח"ל לפעול בהקדם לגיבוש תפיסה לאומית לטיפול בתושבים שיתפנו מבתיהם באופן עצמאי, ולתרגם תפיסה זו לתוכנית פעולה. חוסר ההיערכות לטיפול באוכלוסייה זו משמעותו פגיעה אפשרית במתן שירותים, אפילו בסיסיים, לתושבים שעזבו את בתיהם ואת קהילותיהם בעקבות מלחמה או אירוע חירום אחר. מאז הביקורת הקודמת הוסדר שיפוי הרשויות המקומיות באמצעות נוהל "מתקני פס"ח ברשויות המקומיות - נוהל ביצוע תשלומים" של משרד הפנים, שאישר משרד האוצר. יצוין בחיוב כי הנוהל האמור לעיל מסדיר את השיפוי לרשויות המקומיות גם עבור הסעדה למפונים, אף שנושא ההסעדה אינו נזכר בתוכנית "מלון אורחים". עם זאת, בביקורת הנוכחית עלה כי אין מנגנון עיתי לעדכון התעריף לשיפוי לרשויות המקומיות. על משרד האוצר, בשיתוף משרד הפנים, לבחון מנגנון עיתי לעדכון התעריף לשיפוי לרשויות המקומיות. הגם שנושא ההסעדה הוסדר בנוהל, ראוי שרח"ל תעדכן את תוכנית "מלון אורחים" כך שתכלול במפורש את הצורך בשיפוי לרשויות המקומיות עבור ההסעדה כחלק מסל השירותים שהן מחויבות לתת למפונים. בביקורת הנוכחית עלה כי תוכניות "מרחק בטוח" למרחב פד"ם ולמרחב פצ"ן כוללות גם את פינוי הערים קריית שמונה ושדרות. עם זאת, עד אוקטובר , טרם השלימו הגורמים הרלוונטיים את תוכניות הפינוי של תושבי 2019 .קריית שמונה ושדרות משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי משרד הבריאות ומשרד הרווחה הקצו מקומות לקליטת האוכלוסייה במוסדות מתאימים ושצה"ל, שאחראי בשילוב הצוות הרפואי לביצוע הפינוי, ערוך למשימה. עם זאת, בתוכנית "מלון אורחים" לא הוסדר שיפוי תקציבי למוסדות משרד הבריאות ולמוסדות משרד הרווחה שיקלטו אוכלוסייה מפונה. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט ולרח"ל כי טרם נקבע הגורם האחראי לפינוי אוכלוסיית נכי צה"ל שתזדקק לסיוע - פינוי המחייב היערכות ייחודית וציוד מתאים לכך. על משהב"ט ורח"ל לסיים את עבודתם ולקבוע את הגורם שיהיה אחראי לפינוי נכי צה"ל וכן לוודא כי יהיו בידיו המידע הדרוש בנוגע לאוכלוסייה זו והמשאבים הנדרשים לביצוע הפינוי בעת הצורך. משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד הפנים יבחן מול משרד האוצר את הצורך בתשלום מקדמות ובעדכון תוכנית "מלון אורחים" בהתאם. במועד סיום הביקורת קיימים בגזרת הצפון פערים מבצעיים בגילוי של ירי טילים ורקטות שאין להם מענה. דבר זה עלול לפגוע ביכולת לתת התרעה לתושבים על ירי טילים ורקטות. בביקורת עלה כי גם פקע"ר סבור שיש לקיים בזמן שגרה היערכות בקרב התושבים לפינוי. לעומת זאת מפקד פצ"ן לשעבר התנגד לקיום הסברה מקדימה בקרב התושבים. על פי החלטת מפקד פצ"ן, במועד סיום הביקורת, , ביישובים במרחב פצ"ן לא התקיימה הסברה לתושבים בנושא פינוי 2019 יוני אוכלוסייה, ורק ראשי הרשויות המקומיות ובעלי התפקידים הרלוונטיים מעודכנים בתוכניות הפינוי. ,על רח"ל, בשיתוף צה"ל, רשות פס"ח ומשרדי הממשלה הרלוונטיים להשלים בהקדם את גיבושה של תוכנית שלמה לפינוי ולקליטה של תושבי הצפון, בכפוף לצרכים המבצעיים וליכולות המימוש של קליטת האוכלוסייה. בד בבד יש לתת את הדעת לפינוי אוכלוסיות מיוחדות, אשר לא בהכרח יוכלו להיות מפונות על ידי הרשויות המקומיות ללא קבלת סיוע. כמו כן, על התוכנית להיות מגובה בהיערכות תקציבית ותפעולית מצד כמה משרדי ממשלה, ויש לעגנה בהחלטת ממשלה, בדומה לתוכנית "מלון אורחים". בביקורת עלה כי תוכנית "מלון אורחים" אינה כוללת מענה לפינוי אוכלוסיית נכי צה"ל. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את פקע"ר ואת מינהל התכנון על פעולותיהם לשיפור ולייעול ההליך למתן היתרים לבניית ממ"דים. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב כי פקע"ר תיקן את אופן הצגת נתוני 2019 , בתחילת2019 המיגון. לפי הנתונים שמסר לצוות הביקורת באפריל ) לא היו כשירים 20%- מהם (כ2,494 , מקלטים ציבוריים12,601 היו בישראל ולא נמנו עם אמצעי המיגון. כמו כן, פקע"ר פעל לטיוב מסד הנתונים בנוגע .27למצב המקלטים הציבוריים אף שצה"ל הכיר בצורך להיערך לשהייה ממושכת במקלטים, בביקורת הנוכחית עלה כי עובדת אי יכולתם של חלק מאמצעי המיגון לאפשר למתמגנים שהייה ממושכת לא באה לידי ביטוי בסקירת מצאי המיגון הקיים . 2018 שהציג פקע"ר לקבינט ביולי בביקורת הנוכחית עלה כי עד מועד סיום הביקורת הנוכחית טרם השלים צה"ל את עבודת המטה לקידום תיקון החקיקה האמור. עוד עלה כי לפי מיליון תושבים יש מיגון באמצעות מקלטים פרטיים 2.5-נתוני פקע"ר, לכ משותפים, אולם לפקע"ר אין כל מידע בדבר כשירותם של מקלטים אלה. כמו כן פקע"ר אינו יודע כמה מהמקלטים ערוכים לשהייה ממושכת. לפיקוח על כשירות המקלטים חשיבות רבה בהבטחת כשירותם של המקלטים הפרטיים המשותפים ובקבלת תמונת מצב כוללת על פערי המיגון ועל היערכות הרשויות המקומיות לטיפול בפערים אלה. בהינתן שחלק מהרשויות המקומיות מפקחות על המקלטים הפרטיים המשותפים, ראוי שפקע"ר ירכז את הנתונים שבידי הרשויות בדבר כשירותם של המקלטים הפרטיים המשותפים. נוסף על כך, משפרסם משרד הפנים דוגמה לחוק עזר בדבר פיקוח על המקלטים המשותפים, ראוי כי הוא ינחה את הרשויות המקומיות, בדגש על הרשויות בצפון הארץ ובדרומה, לחשיבות ביצוע פיקוח על כשירות המקלטים הפרטיים המשותפים שבשטח שיפוטן ובמידת הצורך יעודדן לחוקק חוק עזר כאמור לעיל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי נוכח העובדה שכל חוק עזר מחייב את אישור שר הפנים, המידע על הרשויות המקומיות שאימצו או טרם אימצו את חוק העזר אמור להיות בידי משרד הפנים. מומלץ שמשרד הפנים יבדוק מידע זה ויבחן את הסיבות לאי-אימוץ חוק עזר על ידי הרשויות שלא אימצו חוק כאמור. נוכח החשיבות של המקלטים הפרטיים המשותפים למיגון האוכלוסייה, על משרד הפנים ופקע"ר להאיץ ברשויות המקומיות למלא את תפקידן בכל הנוגע לאכיפת חוק הג"א בנושא המקלטים הפרטיים המשותפים כדי להבטיח את כשירותם להגנה על התושבים בחירום. נוסף על כך, על צה"ל לסיים בהקדם האפשרי את עבודת המטה לתיקון החקיקה כדי לשפר את הבקרה של הרשויות המקומיות על מצב התחזוקה של המקלטים הפרטיים המשותפים שאמורים מיליון תושבים. מומלץ כי במסגרת עבודה זו פקע"ר 2.5-לתת מענה מיגוני לכ יפעל לכך שתיקון החקיקה האמור יכלול חובת דיווח של הרשויות המקומיות לפקע"ר על רמת הכשירות של המקלטים המשותפים הפרטיים שבאזור שיפוטן. בביקורת הנוכחית עלה כי על פי מפרט בדיקת תקינות מקלטים ציבוריים שגיבש פקע"ר, מקלטים ציבוריים שאינם עומדים באחד או יותר מהתנאים שקבע צה"ל כתנאים מינימליים לשהייה ממושכת, עדיין יכולים להיחשב מקלטים כשירים. יצוין כי מפרט זה אינו מבחין בין אזורים שונים שבהם נמצאים המקלטים. על כן, גם מקלטים הנמצאים ביישובים הסמוכים לקו הגבול ושתושביהם יידרשו לשהות בהם שהייה ממושכת יכולים להיחשב כשירים בלי שמתקיימים בהם התנאים הפיזיים הבסיסיים. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב כי ביישובים הנמצאים במרחק של עד ק"מ מגדר המערכת הגובלת ברצועת עזה (להלן - עוטף עזה) אין פערי 7 ,232012 - 2008 מיגון, וזאת בשל מימוש החלטות הממשלה שהתקבלו בשנים אשר קבעו כי יש למגן את כל בתי המגורים ביישובים הללו. ראוי שפקע"ר יתייחס גם ליכולת השהייה במקלטים, בפרט באזורים המאוימים, כקטגוריה נפרדת וימפה את אלו המאפשרים שהייה ממושכת מתוך כלל המקלטים הציבוריים הכשירים. זאת לצורך הצגה מדויקת ושלמה יותר של פערי המיגון לגורמים המדיניים והצבאיים כדי שיוכלו לבחון, לפני פתיחה במבצעי לחימה ובמהלכם, חלופות להגנה על התושבים ובכלל זה פינוי אוכלוסייה מאזורים אלה. נוסף על כך, תמונת המצב השלמה של פערי המיגון תסייע בגיבוש מרכיבי תוכנית "מגן הצפון". הצפיפות הצפויה במקלטים הפרטיים המשותפים עלולה להקשות על שהייה ממושכת בהם. אשר על כן, הצגת מספרם של המקלטים הפרטיים המשותפים כחלק ממצאי אמצעי המיגון התקניים באזורים שבהם תידרש שהות ממושכת במסגרת אישור התוכנית 2018 במקלטים - כפי שעשה פקע"ר בקבינט ביולי הרב-שנתית - עלולה להציג תמונה לא מלאה למקבלי ההחלטות בנוגע ליכולתה של האוכלוסייה לשהות במקלטים אלה לאורך זמן. ראוי כי בעת שפקע"ר מחשב את סך שטחי המקלטים הקיימים באזורים שבהם צפויה שהות ממושכת במקלטים (לדוגמה, בשל זמן התרעה קצר או בשל ירי מסיבי לאותו אזור), הוא יביא בחשבון את שטח המקלטים הפרטיים המשותפים שבהם קיימת צפיפות שתקשה על שהייה ממושכת. עוד ראוי שפקע"ר יבחן אם יש מקום לעדכון התקן הקיים לגודלם של מקלטים פרטיים משותפים (מבחינת שטח נדרש לאדם), בעיקר באזורים שבהם צפויה שהות ממושכת במקלטים כדי להעריך נכונה את פערי המיגון ולקבוע את המענה המתאים להגנה על האוכלוסייה שאינה ממוגנת. מאחר שאין ברשות פקע"ר מידע בדבר כשירותם של המקלטים הפרטיים המשותפים ואף לא מידע בדבר התאמתם של המקלטים הציבוריים לשהייה ממושכת, נפגעת יכולתו להציג את פער המיגון באופן מהימן. ראוי כי פקע"ר, באמצעות הרשויות המקומיות, יעמוד על כשירותם של כלל אמצעי המיגון בארץ, על מנת לקבל תמונת מצב מהימנה בדבר אמצעי המיגון הכשירים לשהייה ארוכה. ראוי שפקע"ר יציג נתונים אלה למקבלי ההחלטות כדי לסייע להם בקבלת החלטות מושכלות הן בעניין גיבושה של התוכנית הרב-שנתית והן בעניין תכנון של פתרון מיגון ראוי לזמן עימות צבאי. מומלץ כי משרדי הממשלה הרלוונטיים יבחנו את יעילות הפעולות שנעשו מיליון תושבים 2.6-עד כה ואת החסמים שנותרו לקידום פתרונות מיגון לכ אשר להם אין מיגון תקני.
סיכום על פי איום הייחוס לעורף, על צה"ל להיערך לתרחיש הכולל שיגורים של עשרות אלפי טילים ורקטות לעבר ישראל במהלך תקופת הלחימה. ההגנה על העורף האזרחי מפני ירי טילים ורקטות כוללת שימוש במגוון אמצעים בתחום ההגנה האזרחית שבהם עוסק דוח זה, כדוגמת מיגון פיזי, גילוי והתרעה ופינוי אוכלוסייה. נעשתה 2016 יש לציין בחיוב כי מאז הביקורת האחרונה שפורסמה בשנת כברת דרך בתחום מוכנות העורף האזרחי וההגנה עליו מפני איום הטילים והרקטות כלהלן: פקע"ר מבצע תוכנית לצמצום פערי המיגון באזור הצפון מיליון ש"ח; חל שיפור במערך הגילוי וההתרעה; שופרה 150 בהיקף של היערכות משרדי הממשלה הרלוונטיים לפינוי אוכלוסייה ולטיפול בה; על הכנת תוכנית רב-שנתית, תוכנית 2018 הקבינט החליט לראשונה ביולי 500 מיליארד ש"ח, מתוכם5 בהיקף של2030 - 2019 "מגן הצפון", לשנים , אשר נועדה להביא לשיפור היערכות העורף 2019 - 2018 מיליון ש"ח בשנים מפני איום הטילים והרקטות; פקע"ר שיפר את אופן הדיווח של נתוני המיגון לקבינט כך שדיווח זה כבר אינו כולל מקלטים ציבוריים שאינם כשירים. עם זאת, במועד סיום בדיקות ההשלמה של הביקורת הנוכחית, אוקטובר , עדיין היו קיימים פערים, חלקם מהותיים, בהיערכות להגנת העורף 2019 בתחום המיגון הפיזי, הגילוי וההתרעה וההיערכות לפינוי אוכלוסייה, אשר יש בהם כדי לסכן את חיי התושבים בעת לחימה. פערים אלה עלולים להשפיע בעיקר על ביטחונם של התושבים ביישובי גבול הצפון הצפויים על פי תרחיש הייחוס להיות תחת ירי מסיבי, רצוף ומתמשך, ועל תושבי הדרום שמתמודדים עם ירי טילים ורקטות זה שנים. במועד סיום הביקורת נמצא מקור תקציבי לביצוע תוכנית "מגן הצפון" , וטרם גובשה תכולת 2019 - 2018 מיליון ש"ח בשנים 300 בהיקף של . נוסף על כך, במועד סיום הביקורת לא הוסדרה 2030 - 2019 התוכנית לשנים התשתית הנורמטיבית החיונית לקיומה של עבודה משותפת בין הגורמים המרכזיים האחראים לטיפול בעורף האזרחי. משרד מבקר המדינה מעיר כי אי-מימוש החלטות הממשלה להגנת העורף במועד והעובדה שאין עדיין הסדר חקיקתי מקיף בעניין העורף זה שנים מעכבים ופוגעים בהכנת העורף לחירום, דבר שעלולה להיות לו משמעות בחיי אדם. על משהב"ט, המל"ל, משרד הפנים והמשרד לבט"פ לבחון את הליקויים שנסקרו בדוח זה ולהביא לתיקונם בהקדם.