משרד החינוך . היבטים בטיפול בבחינות הבגרות 1. בתחילת שנת 2004 ,, כאשר יישם המשרד את מודל הצבירה באופן חלקי הוא צפה שמספר מחברות הבחינה9 שיידרשו לתלמידים הנבחנים לפיו יהיה גדול בכ- %50-%30 ממספר המחברות שנדרשו לצורך הבחינות שהיו נהוגות קודם לכן10 . אולם התברר שלפני יישום המודל באופן מלא לא בדק המשרד מה תהיה עלות יישומו, כגון - ההוצאות הכרוכות בגידול הניכר במספר הש אלונים ובמספר מחברות הבחינה, שכתוצאה ממנו גדל העומס על המערכת וגדלו הוצאות המשרד לבדיקת הבחינות. התברר שאף על פי שהמפמ"רית למתמטיקה הודיעה לבתי הספר כבר באפריל 2005 שעל ה תלמידים לקבל ציון מינימלי של 15 ,"נקודות בשאלון ה"מתקדם יושמה ההנחיה האמורה רק במאי 2006 , מועד הקיץ של הבחינות בשנת הלימודים התשס"ו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבדוק את טענותיהם של המומחים להוראת המתמטיקה בדבר אי-התאמתו של מודל הצבירה ל"מבנה הידע המתמ טי" ולאופן רכישתו, ולשקול שוב מהו משקלם הרצוי של שאלוני הבחינה בחישוב הציון הכולל. מהאמור לעיל עולה שלדעת המפמ"רית לאנגלית הנהגת מועדי ב' פגעה באיכות בדיקת המחברות ולדעת המפמ"רית למתמטיקה בדיקת המחברות בעייתית. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבחון אם התועלת המופקת מהנהגת מועדי ב' מצדיקה את השפעותיה על איכות בדיקת מחברות הבחינה. על המשרד לשקול גם אם אופן יישום מועד ב', המאפשר לתלמיד להיבחן בו בלי שנבח ן קודם במועד הקיץ, כלומר לא למטרת שיפור הציון, מצדיק את התוצאות האמורות. יוצא, אפוא, שהנהלת המשרד החליטה עוד בשנת 2002 שיש לבטל את שיטת המיקוד אך לא דאגה ליישם את ההחלטה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת המשרד לבחון בתשומת לב את תוצאות יישום שיטת המיקוד ואת הביקורת עליה, כדי להחליט אם יש מקום להמשיך בהפעלתה. .(1) ברשימת מרובי ההתאמות נכללו 192 ,בתי ספר 3 מהם מהמגזר הערבי והשאר מהמגזר היהודי. ב -31 בתי ספר מרובי התאמות היה שיעור התלמידים שאושרו להם התאמות מכלל תלמידי י"ב בבית הספר 50%-60% ; ב-8 בתי ספר היה שיעור התלמידים שאושרו להם התאמות 60%-70% ; וב-11 בתי ספר היה השיעור גדול מ- 70% . מהאמור לעיל עולה שבשנות הלימודים התשס"ה והתשס "ו היו פערים גדולים בין בתי הספר מבחינת שיעור התלמידים שאושרו להם התאמות מקרב תלמידי כיתות י"ב: במקצת בתי הספר אושרו לרוב תלמידי כיתות י"ב התאמות; בבתי ספר רבים אחרים היה שיעור זעום של תלמידי כיתות י"ב שאושרו להם התאמות. לדעת משרד מבקר המדינה, נתונ ים אלה מעוררים חשש שנוצר אי -שוויון של ממש בין הנבחנים, באמצעות אישור התאמות רבות מדי לתלמידים בבתי ספר מסוימים, ובמתן התאמות מעטות מהנדרש בבתי ספר אחרים. ממצאי המחקר משנת 2004 עשויים ללמד שאי-השוויון מקורו במעורבות של הורים ובפערים חברתיים - כלכליים בין בתי הספר. התברר שלמחוזות אלה לא היו כל נתונים על התאמות ברמות 1 ו-2 . המחוז ההתיישבותי ציין כי מטה המשרד לא הנחה את בתי הספר למסור למחוז מידע על ההתאמות, וכי רק בשנת 2006 החל המחוז לאסוף מידע כזה מבתי הספר. מנח"י מסרה כי לפי כתב המינוי של הוועדה המחוזית עליה לעסוק רק בהתאמות ברמה 3 , וציינה שעל המפקחים והמדריכים מוטל עומס עבודה רב בטיפול בבקש ות ובהתאמות ברמה 3 , ולכן אין הוועדה המחוזית יכולה לפקח על המועצות הפדגוגיות בבתי הספר. מהאמור לעיל עולה שלא תמיד היו בידי הוועדה העליונה נתונים מלאים על מספר הערעורים שדנה בהם. לעתים התמשך מאוד טיפולה של הוועדה בערעורים. כאמור, המשרד החל ביישום חוזר ההתאמות בדצמבר 2003 , ובשלב הראשון של היישום הוא התמקד בהליכים לאישור התאמות ברמה 3 . ממספרם הגדול של הדיונים שמקיימות ועדות ההתאמה המחוזיות לקראת מועדי הבחינות אפשר ללמוד על המאמצים הרבים שהושקעו בתחום זה. אולם הממצאים מעלים חשש שחלק מעבודת ועדות ההתאמה המחוזיות נעשה לשווא, שכן לעתים קיבלה הוועדה העליונה באופן גורף החלטות המנוגדות להחלטותיהן ללא דיון, בגלל עומס עבודה, או שקיבלה החלטות בדיונים חפוזים ובהשתתפותם של חברי ועדה מעטים בלבד. 1. המשרד קבע שלא ישובצו בבית ספר משגיחים שהם בוגרי בית הספר, ולא ישובץ משגיח שפיטרה אחת מחברות ההשגחה האחרות. על פי ההסכם "מנהל בית ספר רשאי להציע ולשלוח מועמדים אל הספק. המועמדים יעברו תהליך מיון... תוך הקפדה על מניעת ניגוד אינטרסים בין משגיח לנבחן". נמצא שהאגף לא בדק, ולו באופן מדגמי, שהמשגיחים אכן עמדו בקריטריונים אלה. הבדיקה באגף הבחינות העלתה שרשימת המשגיחים שעבודתם הופסקה, ששלחה חברה א' למשרד, הועברה לאגף רק בעקבות הביקורת; הרשימה של חברה ב' הייתה משנת 2004 'ועל הרשימה של חברה גלא צוין תאריך. יוצא שהמשרד לא ביקר את פעולותיהן של חברות ההשגחה למיון משגיחים, ולא חייב אותן לדווח לו באופן מלא ושוטף על משגיחים שעבודתם הופסקה. (א) הבדיקה העלתה שב -2 מ-22 מקרים אלה לא נרשמו ההחלטות של ועדת המשמעת במערכת הממוחשבת של המשרד. באחד המקרים החליטה הוועדה לשלול זמנית מ-2 תלמידים מאותו בית ספר את הזכות להיבחן. שני התלמידים האמורים נבחנו באותה בחינה, ואולם במערכת הממוחשבת צוין הדבר רק בקשר לאחד מהם. בעקבות הבדיקה הודיע המשרד כי שתי טעויות אלה תוקנו. מהאמור לעיל עולה שלעתים החלטתה של וע דת המשמעת לא נרשמה כנדרש. הוועדה לא דנה גם במקרים חמורים במיוחד, כגון פסילת כמה מחברות בחינה של אותו תלמיד באותו מועד. לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד להקפיד על רישום כל ההחלטות של ועדת המשמעת במערכת הממוחשבת של המשרד, ולקבוע אמות מידה לחומרת הענישה בעבירות על כללי טוהר הבחינות. 2. עוד התברר שעובדי המשרד שעסקו בנושא טוהר הבחינות בשנת הלימודים התשס"ו לא השתמשו ברבים מהממצאים שהעלה הקבלן, אף שהדבר היה עשוי לסייע להם לאתר עבירות על כללי טוהר הבחינות. כך, למשל, לפי דוחות שהפיק משרד מבקר המדינה ממערכת זו נראה שנבחנים רבים ע ברו על כללי טוהר הבחינות, והמשרד יכול היה לבדוק חשדות אלה. .3. בתי הספר מזמינים משגיחים מחברות ההשגחה לפי מועדי הבחינות המתוכננות ולפי מספר הנבחנים. התברר שהאגף לא בדק לפ ני הבחינות אם בתי הספר אכן הזמינו משגיחים לפי הנחיותיו. (ג) לאחר קבלת כל מסמכי הערעור מתבקש המפמ"ר של המקצוע שבו נעשתה העבירה, לחוות את דעתו על הערעור בתוך 10 ימים. נמצא שב-10 מקרים עבר יותר מחודש מהמועד שבו נשלח המכתב למפמ"ר ועד מועד הדיון בו ועדה העליונה36. ב-4 מהם עברו50 .ימים או יותר לדעת משרד מבקר המדינה המספר הקטן של מחברות הבחינה שנפסלו בשל חשדו של משגיח, ובייחוד המחברות באנגלית, מלמד שלעתים לא ביצעו המשגיחים כראוי את תפקידם בכל הנוגע לטיפול בעבירות על כללי טוהר בחינות. כמו כן, היה אפשר לצפות שהמשגיח שבאחריותו כ -20 תלמידים, יבחין בכך שארבעה מהם עברו על כללי טוהר הבחינות, כפי שהתגלה בדיעבד, ויפסול את המחברות בעצמו. מהאמור לעיל עולה שחלק מהמשגיחים לא הקפידו שכללי טוהר הבחינות יישמרו, אף כי מתפקידם לעשות כן. לדעת משרד מבקר המדינה, אין המשרד יכול לצאת ידי חובתו בקבלת נתונים מהקבלן גרידא. המשרד התעלם מחלקם, אף שהיה עליו לנתח אותם בקפידה. אילו עשה כן יכול היה להחליט אם יש לנקוט אמצעים נגד חברת ההשגחה שתפקודה היה לקוי, ואם יש מקום להמשיך בהתקשרות עמה. נמצא כי במועד הקיץ של הבחינות בשנת הלימודים התשס"ה עסק הקבלן בבקרה ב-24 בתי הספר שנכללו ברשימה בכ- 41% משעות העבודה שהוקצבו לבקרה בכל בתי הספר; וכי ב - 35% מבתי הספר שהגישו תלמידים לבחינות בגרות במועד הקיץ בשנת הלימודים התשס "ה לא בוצעה אפילו בקרה אחת 26 . הנחיית האגף להקצות חלק כה גדול מהמשאבים לבקרה לבתי הספר שנכללו ברשימה, גרמה אפוא לכך שלא קוימה כל בקרה בכשליש מבתי הספר. עוד נמצא שלקראת מועד הקי ץ בשנת הלימודים התשס "ו לא הספיקה הוועדה העליונה לדון בכל הערעורים שהוגשו לה, ולכן החליטה לקבל את כל הערעורים בנוגע לשנת הלימודים התשס"ו, ולאשר התאמות בלי לדון בכל אחד מהם בוועדה. יוצא שמספר המקרים שבהם קיים המשרד בירור עם עובדי ההוראה החשודים הוא זניח לעומת מספר המקרים שעליהם התריע הקבלן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לברר תלונות על עובדי הוראה שעברו על כללי טוהר הבחינות, ולנקוט צעדים כנגד אלו שהתלונות כלפיהם יתבררו כמוצדקות. (א) ב-20 מקרים35 עברו59 ימים בממוצע מהמועד המצוין במכתב הערעור לוועדה העליונה עד מועד קבלת החלטתה של הוועדה בעניינם. נמצא כי ב -3 מהערעורים עברו 81-84 ימים ממועד מכתב הערעור לוועדה העליונה עד מועד קבלת החלט ת הוועדה. בערעור אחר עברו 113 ימים בין שלבי הערעור האמורים. פרק הזמן הארוך שעבר בין שלבים אלה היה עלול להקשות על התלמיד להיבחן שוב באותו מקצוע במועד הבחינות הבא, משום שההודעה נשלחה לבית הספר רק כשבועיים לפני הבחינה הבאה באותו מקצוע. למרבית המערערים שלחה הו ועדה העליונה הודעות על החלטותיה בתוך פחות משבוע ממועד החלטתה. עם זאת נמצאו שני ערעורים שבהם נשלחה ההודעה רק כעבור 52 .ימים (ב) על פי נתוני הקבלן על בתי הספר שאינם כלולים ברשימת בתי הספר שנקבע שיש לקיים בהם בקרה מוגברת, היה שיעור המקרים שבהם סייעו לכאורה משגיחים משלוש החברות לנבחנים 8%-5% ; ושיעורים דומים נמצאו גם בנוגע למשגיחים שניהלו שיחות חולין או שקראו בזמן הבחינה. נמצא שבנתונים אלו לא נכללו שמות בתי הספר שבהם התגלו הממצאים, והאגף אף לא ביקש מהקבלן את רשימת השמות. .הבדיקה של 5 ( 16% ) מ-31 הבקשות האמורות העלתהממצאים בעייתיים בקשר להחלטות של ועדות התאמה מחוזיות בשני מחוזות: ועדה במחוז ירושלים אישרה מבחנים מותאמים בלשון ובמחשבים ובחינה בעל פה באנגלית ובמקצועות רבי - מלל20 , אף שתוצאות האבחון נמסרו בביטויים מילוליים בלבד ולא נכללו בו ערכים מספריים כנדרש; ועדה באותו מחוז אישרה מבחן בעל פה באנגלית ברמה של חמש יחידות לימוד בלא לנמק את החלטתה, אף שבאבחון לא נכללה הערכה של קשיי התלמיד באנגלית; ועדה באותו מחוז אישרה מבחנים בעל פה באנגלית, בספרות ובאזרחות, לפי המלצת המאבחן, גם לתלמיד שאמר באבחון שלו ששאלות בעל פה "מלחיצות" או תו; ועדה במחוז ההתיישבותי אישרה מבחנים בעל פה באנגלית ובמקצועות רבי -מלל לתלמיד שעל פי האבחון מאופיין ב"היסוס רב", ולגבי לקויות הקריאה שלו נמצא ש"לא ניתן להגיע לאבחנה מבדלת האם קיימת לקות אורגנית או שהקשיים נובעים מחסך לימודי/סביבתי... יש לפתח ולקדם את תחום ההבעה בכתב ובע"פ"; ועדה באותו מחוז אישרה לאחד התלמידים להיבחן באנגלית בעל פה, אף שלפי האבחון שנעשה לו הוא מתקשה רק בקריאה, ולא בכישורים אחרים, כמו שיחה, שליטה בזיהוי אותיות, שליטה בעיצורים, בתנועות ובצרופים, בהבנת הנקרא ובהבנת הנשמע. לנוכח ממצאי הבדיקה הא מורים מתעורר חשש שבשני המחוזות, מחוז ירושלים והמחוז ההתיישבותי, אושרה ההתאמה של "בחינה בעל פה" במקרים אלה לתלמידים שלא היו זקוקים לה. סביר שתלמיד המתקשה בהבעה בעל פה, גם אם הוא לקוי למידה ויש לו צורך בהתאמות, אינו זקוק לבחינה בעל פה דווקא. במקרה אחד אושרה בקשה אף שהאבחון שצורף לה לא עמד בכללים שקבע המשרד. ממסמכי הבקשות שבדק משרד מבקר המדינה עולה שב -18 ( 58% ) מ-31 הבקשות שנבדקו אישרה ועדת ההתאמות המחוזית לפחות בחינה אחת בעל פה. התברר שבית הספר הגיש 11 מ-18 הבקשות האמורות בלי שניסה לבחון את התלמידים בעל פה עוד לפני שהגיש את הבקשה. יצוין שבית הספר לא התבקש כלל לפרט במסמכי הבקשה את הציונים של מבחנים בעל פה שערך לתלמיד. עוד העלתה הבדיקה שעל פי מסמכי כל הבקשות האמורות לא נוסתה ההתאמה "הכתבה לבוחן" קודם להגשת הבקשה, כנדרש. 1. לוועדה העליונה לא היו נתונים מלאים על פעילותה, לרבות מספר הערעורים שקיבלה ומספר הערעורים שאישרה לשנות הלימודים התשס "ה והתשס "ו, ולא היו נתונים על מספר הערעורים שהוגשו לה על החלטות של ועדות התאמה מחוזיות או על החלטות של ועדת החריגים. על פי הנתונים החלקיים שהיו בידי הוועדה העליונה, לקראת מועד החורף של הבחינות בשנת הלימודים התשס "ה הוגשו לה 314 ערעורים על התאמות לתלמידים לקויי למידה; לקראת מועד הקיץ של הבחינות בשנת הלימודים התשס"ה הוגש ו לה 2,181 ערעורים; ולקראת מועד החורף של הבחינות בשנת הלימודים התשס"ו הוגשו לה 605 ערעורים23 . (א) לטענת אגף המפמ"רים, קשה למצוא בוחנים לבחינה בעל פה, בייחוד בבתי ספר קטנים. נוסף על כך, אין בקרה על הבחינה בעל פה, וחתימתו של הבוחן על הציון שקבע לנבחן מתקבלת ללא עוררין. (ב) בהנחיות לבחינות ב גרות בביולוגיה לתלמידים לקויי למידה שפרסם המשרד באפריל 2006 , נרשם שהמורה לביולוגיה של נבחן אינטרני יוכל להיות נוכח בבחינה בעל פה כדי להקל עליו. הנחייה זו אינה מתיישבת עם אמות המידה ועם הכללים האמורים שקבע המשרד בנושא טוהר הבחינות. לפי הממצאים שפורטו לעיל, שיעור התלמידים שאושרה להם ההתאמה "בחינה רא]ה[ בעל פה" גדול לעומת הערכה של שפ"י בעניין שיעור "התלמידים ויים, עפ"י המקובל בעולם, להתאמה בגין לקות למידה, בדרך של היבחנות בע"פ", בייחוד במקצועות מסוימים. עוד העלתה הבדיקה שלעתים התאמה זו אושרה שלא לפי הכללים שקבע המשרד; וכי לעתים אושר מבחן בעל פה כדי להקל על התלמיד, ולא רק כדי לאפשר לו להתגבר על קשייו להתבטא בכתב. 2. על פי חוזר ההתאמות, בית הספר יבחן ויתעד את התהליך של יישום ההתאמות בבחינות הפנימיות שהוא עורך לתלמידים, כדי שיוכל להמליץ לפני ועדת ההתאמות המחוזית על אישור הבקשה. ממסמכי הבקשות שנבדקו עולה שב - 25 (כ- 81% ) מ-31 .הבקשות אושרה לפחות בחינה אחת באמצעות שאלון מותאם רק בשני מקרים דיווחו בתי הספר שהם ניסו את ההתאמה הזו קודם להגשת הבקשה. 3. משרד מבקר המדינה בדק את שאלוני הבחינות במקצועות לי מוד אחדים בשנות הלימודים התשס"ה והתשס"ו. התברר כי בשאלון מותאם בהיסטוריה צומצם חומר הלימוד בהשוואה לשאלון רגיל, ולכן הוא לא עמד בכלל שנקבע בחוזר ההתאמות. בשני מקצועות אחרים - ביולוגיה וספרות, שאלון מותאם היה שאלון רגיל עם אפשרויות בחירה רבות יותר בין השאלו ת. לדעת מנהל אגף המפמ"רים, בשאלונים מותאמים יש "הקלה" ולא "התאמה". לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להבהיר לוועדות המחוזיות שאין לאשר בקשה לבחינה באמצעות שאלון מותאם אם התאמה זו לא נוסתה קודם לכן בבית הספר. עוד עליו לוודא שהמתכונת של השאלון המותאם עומדת בכללים שנקבעו בחוזר ההתאמות. יוצא אפוא כי לוועדה העליונה הוגשו ערעורים על חלק ניכר (כ - 65% ) מהבקשות שדחו הוועדות המחוזיות לקראת מועד הקיץ בשנת הלימודים התשס"ה, וכי היא קיבלה כמחצית מהערעורים. התברר שהמשרד ריכז, לקראת כל מועד בחינות בגרות, נתונים מבתי הספר על התאמות שאושרו לתלמידיהם, אך לא מסר אותם למחוזות. מסירת נתונים למחוזות באופן שוטף היא תנאי הכרחי ובסיסי לקיום בקרה, ולו מדגמית ומצומצמת, של הוועדות המחוזיות על אישור ההתאמות בבתי הספר. בקרה זו חיונית, בין היתר, משום שבתי הספר מתקשים, לעתים, להתמודד עם הבקשות של הורי התלמידים לאשר התאמות לילדיהם, ולקבל החלטה מנוגדת להמלצות שנרשמו באבחון שנעשה לתלמיד. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד למסור לוועדות את הנתונים האמורים, הנמצאים בידיו ממילא, כדי לאפשר להן לקיים את הבקרה על בתי הספר. בדיקת 23 הפרוטוקולים האמורים מישיבות הוועדה העליונה לקראת מועד הקיץ בשנת הלימודים התשס"ה העלתה כי באף ישיבה לא השתתפו נציג המפמ"רים ונציג הציבור; נציג היועץ המשפטי, נציג אגף הבחינות ונציג הקו הפתוח לא השתתפו בישיבות רבות; פסיכולוג השתתף רק בשתי ישיבות. עם זאת בכל הישיבות הגיש הפסיכולוג לוועדה חוות דעת שבהן דנו הנוכחים. בכל אחת מ-23 הישיבות דנה הוועדה ב-67 ערעורים בממוצע. בישיבה אחת נדונו 149 ערעורים אף שהיועץ משפטי, נציג המפמ"רים ואיש הציבור נעדרו; בישיבה שנייה נדונו 198 ערעורים ובישיבה שלישית נדונו199 ערעורים אף שנציג המפמ"רים, נציג הקו הפתוח לפניות תלמידים ואיש הציבור נעדרו משתי הישיבות.
המשרד קבע בחוזר ההתאמות שבעלי תפקידים מסוימים חיוניים לשם דיון בערעורים וקבלת ההחלטות, אולם חוזר ההתאמות לא הגדיר פורום מצומצם שרשאי לדון בערעורים ולקבל החלטות. לדעת משרד מבקר המדינה, אם ל דעת המשרד יכולה הוועדה העליונה לקבל החלטות בפורום מצומצם, יש להסדיר זאת בחוזר ההתאמות ולקבוע אילו נציגים ראוי שיהיו בו. כמו כן, אם לדעת המשרד