משרד ראש הממשלה . העסקת עובדים בשירות הציבורי באמצעות חוזים מיוחדים יתרה מכך, הבדיקה העלתה כי מתוך 456 העובדים המועסקים בדירוג האקדמאים בחוזה מיוחד במשרדים שנבדקו, 108 מהם מועסקים בדירוג האקדמאים בחוזה מיוחד אף שהמשרה היא בדירוג המינהלי 30 . נמצא אפוא כי נש "ם לא עמדה אף בתבחינים שהציבה לעצמה, והתקשרה בחוזה מיוחד גם עם עובדים, אשר לא היו זכאים לכך על פי תנאיה שלה. משרד מבקר המדינה העיר כי קיים טעם לפגם בכך שחוזה מיוחד מּוחל על מי שאינו עומד בקריטריונים שתוארו. אם תנאי העבודה ביחידות מסוימות מצריכים מתן תנאי העסקה מיוחדים, מן הראוי כי נש"ם תגדיר את המשרה כחיונית ותביא את הדבר לידי ביטוי בדירוג נפרד; אם יש צורך בשינוי דירוג המשרה לעובד מקצועי, על נש"ם לבחון זאת, ולהמיר את דירוג המשרה לדירוג הראוי. הגדרותיהם המנוגדות של שני הגופים האלה, העוסקים בענייני עובדים בשירות המדינה - האחד בתחום של משאבי אנוש וכו ח האדם, והאחר בקביעת רמות השכר לעובדים אלה - מלמדות על פער בתפיסה אילו בעלי תפקידים ומקצועות זכאים לחוזה מיוחד. בעוד שלפי נש "ם ההגדרה כוללנית ואינה מחייבת בעל תפקיד ומקצוע נדרש, הממונה על השכר אכן דורש זאת. חוסר הבהירות מעיד על הצורך לקבוע באופן ברור ומשותף את התבחינים להתקשרות בחוזה מיוחד בדירוג האקדמאים. בביקורת נמצא כי ב -8 מקרים מתוך 318 העובדיםהמועסקים בחוזה מיוחד בדירוג משפטנים במשרדים שנבדקו, המשרות שבהן משובצים העובדים אינן בדירוג המשפטנים. להלן דוגמה: משרד מבקר המדינה מעיר כי מהמקרים שנבדקו עולה כי שיעור ההעסקה לפני מכרז הוא 30%-40% ., כך שהתופעה נפוצה עדיין משרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר 54 על העובדה שכאשר עובדים מועסקים במשרות העומדות למכרז, הם בדרך כלל זוכים בהן, וכי הדבר מרוקן את המכרז מתוכן ממשי, שכן תוצאות המכרז מכשירות את ההליך שקדם לו. באופן דומה, עצם העסקת העובדים במשרד מעניקה להם יתרון בלתי הוגן מול מתמודדים אחרים במכרזים, ובכך מסכלת את מטרת ההוראות ליתן הזדמנות שווה לכלל המועמדים. על נש "ם לפעול ביתר שאת כדי שהע סקת עובדים טרם מכרז תצומצם ותיוחד רק למקרים יוצאים מן הכלל, אשר להם נועדה; עליה להקפיד על כך שעובדים יגויסו לשירות המדינה על פי ההוראות, וכי ההליך יתועד כמתחייב במינהל תקין. על נש "ם להסדיר בהנחיות את היתכנות האפשרות לעבור להעסקה באמצעות חוזים מיוחדים וכן את התנאים הנדרשים לכך, ולוודא כי הדבר מופץ לידיעת כלל העובדים הזכאים לעשות כן. הביקורת העלתה כי נש"ם לא הסדירה באמצעות חוזר או נהלים את תנאי הסף למתן חוזה מומחים, וכן לא הסדירה את התבחינים הנשקלים בבדיקת פנייה של המשרד להענקת חוזה זה. משכך, ממילא גם אלה לא היו ידועים למשרדים. (א) מבדיקת התיקים של 28 מתוך69 העובדים המועסקים באמצעות חוזה מומחים במשרדים שנבדקו, עלה שבהיעדר נהלים והנחיות ברורות ניתן חוזה המומחים גם לעובדים אשר אינם בעלי מקצועות וכישורים ייחודיים. להלן דוגמה: (ב) הביקורת העלתה כי המשרדים הגישו בקשה מנומקת לאישור חוזה מומחים, אולם בחלק מן המקרים לא נתנה נש"ם אישור העסקה מנומק, כמפורט להלן: ב -11 מתוך28 תיקים של עובדים המועסקים בחוזה מומחים שנבדקו, נש "ם לא נימקה כלל את אישורה להעסקה באמצעות חוזה מומחים44; ב-12 תיקים נימקה נש"ם את אישורה באופן כללי בלבד וציינה שאופי התפקיד והכשרת העובד נשקלו; רק ב -5 תיקים פירטה נש"ם את נימוקיה והתייחסה נקודתית לכישורי העובד המדובר. נמצא כי הדוח על הוצאות שכר של העובדים המועסקים בשירות המדינה, בגופי הביטחון ובשירות בתי הסוהר לשנת 2010 , שפרסם הממונה על השכר, מתייחס באופן חלקי להעסקת עובדים באמצעות חוזים מיוחדים. בדוח מצוין שיעור המועסקים בחוזה זה מכלל העובדים בלבד, ובטבלה המשווה בין מספר העובדים, מספר המשרות וגובה השכר בשנת 2009 לעומת שנת 2010 , קיימים רק 13 דירוגים מתוך 48 הדירוגים. לפיכך דיווח הממונה על השכר על שכרם של 3,753 מועסקים בלבד בחוזים מיוחדים, אף שמספרם גבוה בהרבה. משרד מבקר המדינה מעיר כי הדוח על הוצאו ת שכר של העובדים המועסקים בשירות המדינה, בגופי הביטחון ובשירות בתי הסוהר, שפרסם הממונה על השכר גם בשנים שקדמו לכך, פורסם באופן דומה בהציגו נתונים חלקיים בלבד, והוא נעדר התייחסות לדירוגים אשר היו קיימים זה זמן רב, למשל דירוג המשפטנים. קבלת הנתונים מהגופים ע ל ידי הממונה על השכר ופרסומם נועדו, בין היתר: לאפשר בקרה ופיקוח על המשאב האנושי בשירות המדינה; לבחון את מדיניות השכר; לשמש מאגר מידע; לשקף את פעולת המגזר הציבורי לעין כול. אופן יישום הדבר על ידי הממונה על השכר אינו מאפשר זאת. על הממונה על השכר לפרסם את הנתונים כנדרש על פי חוק. מהנתונים, שפורטו לעיל, עולה כי לפחות במשרדים שנבדקו אין מדובר במקרים חריגים אלא בשיעור ניכר. עוד יצוין כי גם הנוהל, שפרסמה נש"ם באוקטובר 2012 ., אינו מתייחס למעבר של עובד קיים לחוזה מומחים . לדעת משרד מבקר המדינה על נש"ם לקבוע ולפרסם בקרב המשרדים נהלים ברורים ומחייבים, המפרטים את התבחינים להעסקה גם באמצעות חוזה מומחים, את אופן הגשת הבקשה ואת הליך הבדיקה לפני קבלת החלטה. כל זאת כדי לאפשר למשרדים לייעל את עבודתם בתהליך גיוס עובדים, למנוע בקשות מיותרות ולהגביר את השקיפות במינהל הציבורי. הביקורת העלתה עוד שב -14 מ-122 התיקים של העובדים שהועסקו בחוזים מיוחדים שנבדקו בעניין זה, כלל לא היו בנמצא אסמכתאות לאופן קבלת העובדים לשירות המדינה. בביקורת נמצא כי כשמתקבלת בנציבות פנייה של משרד להענקת חוזה מומחים לעובד, נבדקת הפניי ה על ידי הרפרנט של המשרד בנציבות ומועברת, בצירוף המלצתו, לסגן הנציב, מר אהרוני, אשר מכריע בעצמו בנושא. ועדת החריגים אינה מעורבת אפוא בהליך. ב-9 תיקים מתוך 28 תיקים של עובדים המועסקים בחוזה מומחים שנבדקו לא נמצא שום אישור שנתנה נש"ם למשרד להעסקה באמצעות חוזה מומחים, אף כי חוזה כזה ניתן הלכה למעשה ואף נחתם כנדרש בידי סגן הנציב, מר אהרוני. ב -16 מתוך28 תיקים של עובדים המועסקים בחוזה מומחים, שנבדקו, חתום הרפרנט בנציבות על מסמך האישור להעסקה באמצעות חוזה מומחים, וב -3 מקרים חתום סגן הנציב, מר אהרוני, על האישור. ר ק במקרה אחד מתוך התיקים שנבדקו יש תיעוד לכך שהנציב היה מעורב בקביעת חוזה המומחים במהלך דיון רב משתתפים. כל החוזים נחתמו בידי סגן הנציב. על פי סדרי מינהל תקין, קביעת אופן העסקת עובד - ככל החלטה מינהלית - חייבת להיות מנומקת ומוסדרת בהליך מינהלי ראוי, שקוף ונתון לבדיקה, לבקרה ולפיקוח48 . יישומו של תהליך מעין זה בהקשר של החלטות בדבר אופן העסקת עובד באמצעות חוזה מומחים מחייב נקיטת כמה פעולות חיוניות, ובהן: (א) קביעת אמות מידה ייחודיות לבחינת הצורך בהעסקת העובד הספציפי, הן מבחינת משרתו והן מבחינת הכשרתו, ובכלל זה השכלתו וניסיונו הקודם; (ב) שקילת החלופות אם יש ליתן חוזה מיוחד או שניתן להעסיק את העובד באמצעות הסכם קיבוצי במסגרת דירוג דרגה. יצוין כי גם על פי הנוהל, שפרסמה לאחרונה נש "ם, שמורה הסמכות לאשר העסקה בחוזה מומחים לנציב או לסגנו בתחום הרלוונטי בלבד. יש לציין כי בעקבות הביקורת גיבשה נש"ם נוהל העסקה בחוזה מומחים בשירות המדינה (להלן - הנוהל), וזה פורסם למשרדים באוקטובר 2012. מהאמור לעיל עולה כי נש "ם משתמשת בחוזה המיוחד שלא למטרה שלשמה נועד. במקום להשתמש בו כאמצעי לגיוס עובדים חיוניים לתקופה קצובה אל השירות הציבורי, שאי-אפשר להעסיקם בדרך אחרת, משמש החוזה המיוחד אמצעי לשדרוג תנאי העסקתם של עובדים קיימים, וכל זאת ללא שקיפות, בדרך הפוגעת בשוויון. משרד מבקר המדינה סבור כי מן הראוי שהממצאים המופיעים בדוח זה יועברו לעיון הוועדה האמורה, וכי היא תיתן את דעתה גם עליהם ותפעל לתיקונם. הביקורת העלתה כי במקרים מסוימים, עצם ההעסקה במשרד העניקה לעובד יתרון לא הוגן בהתמודדות על תפקידים במשרד. להלן דוגמה: .לדעת משרד מבקר המדינה, קיים טעם לפגם בכך שהחלטה בדבר מתן תנאי העסקה ייחודיים ומיטיבים, בלי שקיימים תבחינים לכך, מתקבלת על ידי אדם אחד אשר עלול להיות נתון ללחצים, ללא הליך מוסדר של בחינת ההיבטים השונים של הנושא, הנמקה ותיעוד. מן הראוי שנש "ם תעביר את ההכרעה בנושא כה מהותי להחלטה של ועדה מוסדרת. כמו כן ראוי שהדברים יתועדו באופן הולם, הן בתוך נש"ם והן מול המשרדים. נש"ם לא קבעה תבחינים המגדירים מהי "משרה חיונית" ומיהו "עובד חיוני" שיועסק באמצעות חוזה מיוחד, ואף לא קבעה תבחינים ותנאי סף להעסקה במסגרת הדירוגים שנקבעו. בכלל זה לא הוגדרו סוגי התפקידים, ההשכלה והניסיון הדרושים כדי למלאם. מ שכך, הנושא לא הוסדר בכללים ולא פורסמו הנחיות לגביו. הדבר נותר אפוא נתון לשיקול דעתה של נש"ם, אשר מכריעה אם להתקשר באמצעות חוזה מיוחד לגבי כל עובד ועובד. על נש"ם לקבוע את התבחינים להעסקת עובד בחוזה מיוחד בכל הדירוגים ולהפיצם בקרב המשרדים; כך יוכלו המשרדים לייעל את עבודתם בתהליך גיוס עובדים, יימנעו בקשות מיותרות ותוגבר השקיפות במינהל הציבורי. מממצאי הביקורת עולה כי הארכת החוזים המיוחדים על ידי משרדים נעשית באופן פורמלי ואוטומטי, בלי שבוצעה הערכת תפקוד לעובד ובלי שנבחנים השיקולים הרלוונטיים כגון צורכי התפקיד, וכי נש"ם, בפיקוחה על סמכות זו שאָצְלָה למשרדים, לא מנעה זאת. יתרה מכך, גם כאשר קיימת עדות לבעייתיות בהמשך העסקה, זו אינה מביאה לנקיטת הליכים לסיום החוזה. על משרדים להקפיד לבצע הליך מוסדר של הערכת המשך העסקתם של העובדים באמצעות חוזים מיוחדים, באופן שיביא בחשבון את כלל השיקולים הרלוונטיים: יעילותו ותרומתו של העובד לשירות וכן המשמעויות התקציביות הנגזרות מהמשך העסקתו. על נש"ם לכתוב נהלים ברורים ומחייבים, המפרטים את השלבים שנדרשים המשרדים לבצע בעת הערכת השיקולים לקראת הארכת תוקפו של החוזה, ובכלל זה היבטים משמעתיים ותפקודיים של העובד, ואחר כך עליה להפיצם בקרב המשרדים. כמו כן עליה לוודא כי הנהלים הללו מיושמים על ידי הגופים שאָצְלָה להם את סמכותה, באופן המשרת את מטרת החוזה המיוחד הקצוב בזמן - גמישות בהעסקה. רק ב -15 מתוך41 התיקים שנבדקו בעניין זה, נמצ א כי בוצעה הערכה לעובד מדי שנה, באופן שניתן על בסיסו להחליט אם להאריך לעובד את החוזה. מבדיקת 122 התיקים של העובדים המועסקים באמצעות חוזה מיוחד עלה, שגם במקרים שבהם התעוררו סיבות המעלות ספק באשר להמשך העסקת עובד מסוים, לא ננקטו צעדים להבהרת הספק, והחוזה הוארך. להלן דוגמה: 3. נמצא כי גם כאשר מדובר בעובדים המועסקים באמצעות חוזה מיוחד מעבר לחמש שנים, לא ביקשו משרדים, וממילא לא קיבלו, את אישור נש"ם להארכת החוזה. משרד מבקר המדינה מדגיש כי על נש"ם לפעול גם לכך שפיקוחה על הארכת החוזים על ידי המשרדים יהיה אפקטיבי, וכי במסגרת הנהלים שתכתוב ייקבע כי היא תקבל את מלוא המידע לגבי השיקולים שנשקלו במסגרת הארכת החוזה על ידי המשרד. נוכח הזמן הרב שחלף מאז שנבחן הנושא ולנוכח הנסיבות המשתנות - ובהן העובדה שעל פי רישומי לשכת עורכי הדין, רשומים בשנת 2012 בישראל מעל 63,000 עורכי דין - על נש "ם לבחון אם אכן מתקיימים התנאים של תקנה 1(3 ), ואם יש קושי לגייס משפטנים בכל הדרגות לשירות המדינה שלא באמצעות חוזה מיוחד ולהתאים את הקריטריונים לנסיבות המשתנות. הביקורת העלתה כי במכרזים, אשר מפרסם האגף למשרות בעבודה צמיתה, בדירוגים המאפשרים העסקה באמצעות חוזה מיוחד, ובכלל זה בחוזה מומחים (ראו להלן - בפרק על חוזה מומחים), לא צוינה העובדה כי מדובר בחוזה בעל דירוג ושכר ייחודיים, וממילא לא צוין שמדובר ב"משרה חיונית", היות שזו לא הוגדרה על ידי נש "ם. הפרטים הללו חשובים מאוד לתנאי העסקתו של העובד, הן כיוון שמתוקפם הוא זכאי לשכר גבוה יותר, הן מבחינת תנאי ההעסקה השונים מאלה הידועים לגבי עובדי מדינה והן בשל הפגיעה לכאורה בביטחונו התעסוקתי, היות שהוא אינו זכאי לקבל קביעות. מן הראוי היה שנש"ם תגדיר מראש את המשרות הנכללות בגדר "משרה חיונית" וכי תספק את כל הפרטים הנובעים מהעסקה באמצעות חוזה מיוחד ואף מחוזה מומחים (ראו להלן - בפרק על חוזה מומחים). הביקורת העלתה כי רק ב-35 מ-107 התיקים, שנבדקו בעניין זה, נמצא תיעוד לכך שהוצעו לעובד שתי חלופות ההעסקה, דהיינו לבחור אם ברצונו להיות מועסק באמצעות כתב מינוי או באמצעות חוזה מיוחד, והוא בחר להיות מועסק באמצעות חוזה מיוחד. לדבר יש משמעות רבה, היות ששני עובדים המתקבלים לשירות באותו תפקיד, אפשר שיהיו מועסקים בתנאי העסקה שונים, ללא שום הצדקה. לדעת משרד מבקר המדינה, על נש "ם להנחות את המשרדים להציג לעובדים החדשים לאחר בחירתם לתפקיד את החלופות הקיימות להעסקתם על יתרונותיהן ועל חסרונותיהן, כדי שב ידי העובדים יהיה מלוא המידע הנחוץ להם כדי לבחור באופן מושכל בצורת ההעסקה המועדפת עליהם. מן הראוי כי עצם הצגת החלופות - חוזה מיוחד או כתב מינוי - בפני העובד וכן ההכרעה ביניהן יתועדו בטופס ייעודי. 1. לא נמצאו נהלים או הוראות נצי בות המסדירים מעבר של עובדים בשירות המדינה המועסקים באמצעות כתב מינוי להעסקתם בחוזה מיוחד, ובכלל זאת לא נבחנו הסוגיות האלה: מהם המקרים שבהם עובדים מועסקים ב"משרה חיונית" באילו סוגי התפקידים ומהי ההכשרה הנדרשת, הן מבחינת ההשכלה והן מבחינת הניסיון. .ממצאי דוח זה מלמדים שיש צורך כי נש"ם, בשיתוף הממונה על השכר יבחנו ויסדירו את הסדרי ההעסקה בשירות המדינה, בין שבמסגרת הוועדה שהוקמה בהחלטת הממשלה, כמפורט לעיל, ובין שבמסגרת אחרת. בכלל זה עליהם לפעול בנושאים האלה: קביעת הסדרי העסקה אשר יעניקו למשרדי הממשלה את הגמישות הניהולית הראויה, אך יעלו בקנה אחד עם הוראות התקשי"ר ועם מטרותיהן; הגדרת מדיניות אחידה, שקופה ושוויונית בכל הנוגע לסוגי המשרות ולסוגי העובדים שיועסקו באמצעות חוזים מיוחדים; קביעה ופרסום - בקרב הציבור ובקרב עובדי שירות המדינה כאחד - נהלים ברורים ומחייבים, המתייחסים לכל אחד משלבי העסקה בחוזה מיוחד - קביעת אופן ההעסקה, הארכת החוזה וסיומו - ופיקוח כי אלה מבוצעים באופן המשרת את מטרת החוזה המיוחד; על נש "ם לפרסם ביתר שקיפ ות את אפשרויות ההעסקה הקיימות ואת האופן שבו הן מנוהלות; ועל הממונה על השכר לפעול לפרסום הנתונים כנדרש ממנו בחוק, כך שלמקבלי ההחלטות ולציבור יהיה מידע זמין בנושא; על נש"ם לממש לאלתר את סמכותה ולפעול כדי שהעסקת עובדים במילוי מקום תצומצם במידה רבה ותיוחד אך ו רק למקרים חריגים שלהם נועדה; על נש"ם להקפיד על כך שהעובדים יגויסו לשירות המדינה על פי ההוראות, אגב תיעוד גיוס כמתחייב במינהל תקין; על נש "ם להנחות את משרדי הממשלה לעשות שימוש נכון ומבוקר בסמכויות שאָצְלָה להם. .קיימת חשיבות מיוחדת להתנהלותו התקינה של השירות הציבורי בכל הקשור לאופן הע סקת עובדי שירות המדינה ולתנאי שכרם. חשיבות זו נובעת מהרצון לחזק את אמון הציבור בטוהר הליכי המינוי; מההכרח להילחם בתפיסות הקיימות בציבור הרחב באשר למשרתי הציבור ולתנאי העסקתם; ומהצורך שכספי ציבור ישמשו למטרה שלשמה הוקצו, ובאופן ראוי. נש"ם, כגוף האמון על גי וס עובדים והעסקתם בשירות הציבורי, לא עשתה שימוש בהעסקה על פי חוזה מיוחד בהתאם לתקנות ואף השתמשה בחוזה זה שלא למטרה שלשמה נועד, בייחוד בחוזים המיוחדים למומחים. הדבר התבטא בכך שנש "ם לא ביצעה עבודת מטה מסודרת לבחינת השינויים בשוק התעסוקה במהלך השנים ולא נערכה להם; בכך שלא נקבעה מדיניות מוסדרת ושקופה כיצד לפעול, וממילא זו לא הונחלה לגורמים הרלוונטיים; בכך שבאופן שיטתי נמנעה נש"ם מכתיבת הנחיות ונהלים בכל הנושאים הקשורים להעסקת עובדים בחוזה מיוחד, ובכך פעלה שלא על פי כללי מינהל תקין וגרמה לאי-בהירות בנושא ואף הבי אה לשיפור שכרם ותנאי העסקתם של עובדים באמצעות שימוש בחוזה מומחים; בכך שלא פיקחה על התנהלות המשרדים בחלק מהנושאים שבהם אָצְלָה להם מסמכותה. גיוס כוח אדם איכותי ושימור המשאב האנושי בשירות המדינה, הידע והניסיון שרכש העובד הם יעדים שראוי כי נש"ם תחתור להגשמתם ; על פי דין ניתן להעסיק עובדים באמצעות חוזים מיוחדים, ולכן אין בממצאי הדוח כדי לומר כי אין לעשות זאת; אולם מן הראוי לעשות זאת לאחר בחינת הנושא בעבודת מטה מסודרת, באמצעות כלים ותמריצים ייעודיים ובאופן אחיד בכלל שירות המדינה. רק כך תתאפשר שקיפות מלאה בנושא. הצורך בהסדרה ובשקיפות, שיביאו עמן שוויון, גובר לנוכח המגמה להרחבת השימוש בחוזים אלה. בביקורת נמצא כי ב-34 מ-122 התיקים שנבדקו (כ-28% ) הועסק העובד במילוי מקום, במינוי בפועל או כעובד קבלן בתפקיד שבו לאחר מכן זכה במכרז. להלן דוגמה: הביקורת העלתה כי ב -10 מתוך28 התיקים של עובדים המועסקים בחוזה מומחים שנבדקו (כ-36% ), לא דובר בעובדים חדשים, אשר בשל מומחיותם היה צורך להעניק להם תנאי שכר טובים כדי להתחרות בתנאי העבודה במגזר הפרטי ולפתותם לעבוד בשירות המדינה, אלא דובר בעובדים המועסקים בשירות המדינה שנים מספר, אשר תנאי העסקתם שודרגו באמצעות השימוש בחוזה זה, בלי ש שינו את תפקידם. להלן דוגמה: ,בהיעדר הגדרת "מומחה" קיים פתח לפרשנויות שונות, ביניהן מרחיבות של האפשרות להעסיק עובד באמצעות חוזה מומחים. הביקורת העלתה כי היעדר ההבחנה והיעדר ההגדרה אכן יצרו עמימות, ואפשרו לעובדים אשר אינם בעלי מומחיות וכן לכאלה אשר "צברו" את מומחיותם במסגרת עבודתם בשירות המדינה, להיות מועסקים באמצעות חוזה זה, זאת בשעה שהמענה המינהלי הסָביר להעסקת עובדים אלה עשוי להיות חוזה מיוחד בדירוג אחר או באמצעות כתב מינוי.
משרד מבקר המדינה מדגיש כי לאור המגמה של הרחבת השימוש בחוזים מיוחדים בשירות המדינה, מן הראוי לעגן את השימוש בכלי זה בנהלים ברורים ולפעול בשקיפות, כפי שתואר לעיל.