משרד המשפטים . מערך התביעה המשטרתית - שיוכו הארגוני ועצמאותו אולם בדיון נוסף בראשות המפכ"ל דאז שהתקיים בנובמבר 2016, בנושא מערך התביעות המשטרתי , נדונה כאמור הכפפת תובעי הרישוי לחטיבת התביעות אך לא נדונה כפיפות ה של תובעת הגנת הסביבה. הימנעות מפרסום נהלים ודרכי עבודה באופן נגיש ונוח לציבור אינה מתיישבת עם ה שקיפות המתבקשת מגורם תביעתי בעל סמכויות אכיפה והעמדה לדין. על מינהל התביעות לפרסם מידע על נהליו כדי להגביר את השקיפות השלטונית שהיא אבן יסוד בכל שיטת ממשל דמוקרטית, ובעיקר כאשר מדובר בגוף האמון על 90% מכתבי האישום המוגשים במדינת ישראל. יוער כי ההיבט הפיזי, ובעיקר העבודה של גורמי חקירה וגורמי התביעה באותו מתקן משטרתי, עשוי לפגוע ביכולת להבטיח הפרדה בין שני המערכים ולשמור על עצמאותה של עבודת התביעה. . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי ראוי שהפרקליטות תבחן מדי פעם בפעם אם מטרת ההנחיה שהופצה במחוזות אכן מושגת, ואם היקף תיקי תקיפת השוטר שהועברו לטיפולו של מינהל התביעות אכן מצטמצם. חרף העובדה שהמחוקק קבע שעל הפרקליטות לדווח לוועדת החוקה בהתאם לקבוע בחסד"פ לא הגישה הפרקליטות דיווח לוועדה לשנת 2017 . עדמועד סיום הביקורת, הדיווח האחרון שהגישה הפרקליטות לוועדה התייחס לנתוני שנת 2016 . שאלת הטיפול בתיקים של עבירות נגד שוטרים נוגעת לחשיבות האובייקטיביות של התביעה המשטרתית ו לאתגר העומד בפני התובעים המשטרתיים במילוי תפקידם כלובשי מדים במסגרת המשטרה. משכך , ההחלטות המתקבלות בדבר העברת תיקים מהפרקליטות לתביעה המשטרתית ראוי שישקפו גישה שלפיה ככלל , הפרקליטות תטפל בתיקי תקיפת שוטר ותקיפת שוטר בנסיבות מחמירות; זו גם התפיסה שעמדה ביסוד תיקון 62. רצונה של הפרקליטות להוריד מכתפיה את עומס הטיפול בתיקי תקיפת שוטר, אינו יכול להיות כשלעצמו נימוק להעברת הנטל לתביעה המשטרתית. הנתונים שהובאו בפרק זה מלמדים שיותר מ-50% מהתיקים מטופלים בידי התביעה המשטרתית. לפיכך, נדרש שהפרקליטות תוודא שהעברת הטיפול בתיקים אלו לתביעה המשטרתית תיעשה בצמצום, במידתיות ועל פי כוונת המחוקק. .איחוד התביעה המשטרתית עם הפרקליטות עוגן בהחלטת ממשלה ובמסקנות של כמה ועדות ציבוריות וצוותי עבודה במשרדי הממשלה כתכנית פעולה ארוכת טווח. חרף החלטת הממשלה ובשים לב להתנגדות היועץ המשפטי לממשלה והפרקליטות לאיחוד, נזנחה תוכנית זו עד שהיא כבר אינה עולה לסדר היום הציבורי, ואין בנמצא תוכנית עבודה עתידית בנוגע לאופן יישומה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי מהותו של הנושא, מסקנות הוועדות הציבוריות והגורמים המקצועיים שבחנו אותו לאורך השנים והחלטת הממשלה, שעדיין תקפה כל עוד לא החליטה הממשלה אחרת , אינן מאפשרות הסרת הנושא מסדר היום הציבורי, והן מחייבות לכל הפחות כניסה לנתיב של בחינה בלתי תלויה שתוצאותיה יובאו להכרעת הממשלה. בפועל, התביעה המשטרתית והפרקליטות פנו לאפיק חלופי של הסדרת חלוקת העבודה ביניהן, באמצעות הנחיה מקצועית ובקרה של הפרקליטות, תוך זניחת רעיון האיחוד. במצב הקיים המשטרה נדרשת להשלים את השינויים פנים-ארגוניים בנוגע לכפיפותו של מערך התביעה המשטרתית, הפרקליטות נדרשת להגביר את הפיקוח על מערך התביעות במשטרה ועליהן יחד להסדיר את קשרי העבודה בנהלי עבודה ממוסדים שמקיימים גם מימד של פיקוח. בשנת 2016 הגיש מינהל התביעות כ - 32,000 כתבי אישום ומספר דומה של כתבי אישום הוגש בשנת 2017 .יותר מ-40% מכתבי האישום מוגשים כשלצידם בקשה למעצר עד תום ההליכים. היקפי עבודת מינהל התביעות מלמדים על היותו גורם מרכזי במערכת התביעה הכללית בישראל, ומכאן החשיבות הנודעת לשמירה על עצמאותו. תוכנית מפנ"ה מדדה את כל תחנות המשטרה ואת היחידות הארציות, ולא את עבודת התובעים המשטרתיים, אך עלה חשש שה תוכנית ויעדי המשטרה השפיעו כבר אז על עבודת התביעה בעיקר בכל הנוגע למספר המעצרים עד תום ההליכים והגשת כתבי האישום. .מן האמור לעיל עולה שרוב הנהלים וה הנחיות שעל פיהם פועל מערך התביעות המשטרתי אינם מפורסמים לציבור . משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי אין הלימה בין אי-פרסומם של הנהלים וההנחיות לעומת פרסום עשרות נהלים במרשתת הנוגעים לסדרי עבודתה ומדיניות התביעה של פרקליטות המדינה. החלטת המשטרה שלא לפרסם את ההנחיות מסתמנת כ גורפת, ומשכך יש בה כדי לפגוע בזכות הציבור לחופש מידע. המשטרה נדרשת לשקול מחדש את עמדתה בהקשר זה ולבחון את הצורך לפרסם את המידע לציבור באופן נגיש ונוח. אם המשטרה מחליטה שלא לפרסם נהלים והנחיות שעל פיהם פועלת התביעה המשטרתית עליה לפרט ולהבהיר את הטעמים העומדים ביסוד החלטותיה בנוגע לאותם נהלים והנחיות63 . נמצא כי בדוח השנתי הכולל של המשטרה אין מידע מפורט על פעילות התביעה המשטרתית; הוא כולל מידע רק על מספר כתבי האישום ללא כל פירוט נוסף. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי ההנחיות המקצועיות, הכללים והנהלים שמועברים במפגשים של תובעי רישוי אינם מגיעים לידיעת הציבור. ככלל, רוב הנהלים וההנחיות אינם מפורסמים באתר המרשתת של משטרת ישראל, והגישה אל אלה שהתפרסמו אינה נוחה. גם יחידות התביעה אינן מפרסמות את כל הנהלים, ההנחיות והנתונים, הנוגעים לתביעה המשטרתית כמפורט להלן. במצב הקיים, לציבור אין כל מידע על עבודת תובעת הגנת הסביבה אף שהיא עוסקת בנושאים מגוונים, כאמור. גם בחלוף השנים עדיין לא הושלמו ולא הוסדרו בנוהל אחיד ומחייב אופן גיוסם של תובעי הרישוי, הכשרותיהם ותהליכי העבודה שלהם. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי בדומה לתובעי את"ן טמונה חשיבות בניתוק של התובעים מהיחידות המקצועיות. האמור לעיל מלמד שלא תמיד יש הפרדה בין הגורמים המקצועיים ובין תובעי הרישוי, ו תובעי רישוי מעורבים בתהליכי שיטור ואכיפה של יחידות השטח. גם לאחר השינויים שהמשטרה ביצעה קיים חשש לפגיעה ביכולתם של תובעי הרישוי לקיים בחינות משפטיות נטולות השפעה. .נמצא כי ההקצאות נדרשות מדי שנה לתגבור הכוחות במהלך יום הזיכרון לחללי צה"ל ופעולות האיבה וערב יום העצמאות, בטקסים במטה הארצי ועוד. באירועים אלו התובעים מופיעים במדי שוטרים, נושאים נשק אישי ועוברים תדרוכים בידי נציגי המחוז. שילוב התובעי ם בפעילות מבצעית עלול לפגוע ביכולתם להבטיח את הניתוק ביניהם לבין גורמי השטח, והוא משליך על נראות עצמאות התובעים. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי עליה לבחון במישור העקרוני אם שיתוף התובעים המשטרתיים בתגבורים משטרתיים בפעילות המבצעית השוטפת של המשטרה אינו פוגע בעצמאותם וביכולתם למלא את תפקידם. משרד מבקר המדינה ער לתועלת שבקיום ממשקי עבודה מקצועיים בין גורמי שטח וחקירה לגורמי תביעה. עם זאת שיתוף הפעולה בתחום זה חייב להיות מבוקר ומידתי. מן הראוי כי תיקבע מדיניות אחידה בנוגע לממשקי העבודה של ראשי השלוחות מול המרחבים ותחנות המשטרה ולתדירותם. לפיכך, נכון הוא שמינהל התביעות יתווה מדיניות אחידה שגם תבטיח את עצמאות שיקול הדעת של התביעה ותקבע הנחיות מסודרות לממשקי העבודה, ובכלל זה השתתפות בישיבות ספ"כ או בדיונים פנימיים (דיוני פשיעה והערכות מצב). . הממצאים בפרק זה מלמדים על החשיבות שביישום ההחלטות על איחוד מחלקת תביעות את"ן עם מינהל התביעות, לפי ההודעה שנמסרה לוועדת החוקה. הכפפת תובעי את"ן למינהל התביעה תמנע חשש למעורבות של הגורמים הפיקודיים בעבודת התובעים ותסיר את הספק שעצמאותם אינה נשמרת. אין ספק ש שימוש בכלים מניעתיים אכן נדרש ומחויב כדי להרחיק נהגים שנתפסו בעבירות חמורות ומסכנות החיים. עם זאת, כדי לשמור על עצמאותם המלאה של תובעי את"ן נדרשת הפרדה בינם לבין ההוראות הפיקודיות של ראש את"ן, המשמש כראש מערך האכיפה. בביקורת נמצא כי לעומת הגידול במספר הבקשות לפסילה עד תום ההליכים שהוגשו בשנת 2018 חלה ירידה במספר הבקשות שבתי המשפט קיבלו. בשנ ת 2015 התקבלו74% מכל הבקשות, בשנת 2016 התקבלו71% ובשנת2017 התקבלו65% . בחמשת החודשים הראשונים של 2018 קיבלו בתי המשפט רק כ -51% מהבקשות לפסילה עד תום ההליכים. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי דירוג והערכה של תפקוד יחידות התביעה באת"ן לפי מספר הבקשות המוגשות מלמד על מציאות תפקודית המגלמת פוטנציאל להשפעה על שיקול הדעת המקצועי של התובעים באת"ן. שלא כמו בהפרדה של חטיבת התביעות מהגוף המבצע, בעבודתה של תובעת הגנת הסביבה הפרדה זו אינה מתקיימת. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי יש לוודא שמינהל התביעות יפקח על עבודת התובעת. אם המשטרה סבורה כי לצורך הפיקוח על עבודתה של התובעת יש להכפיפה למינהל התביעות, עליה לפעול בהתאם לכך; הרי אין זה סביר שעבודתה של התובעת לא תפוקח. נמצא כי לתובעת הגנת הסביבה אין גורם מנחה מקצועי. יתרה מזאת, מדובר על מבנה תפקודי חריג שאינו מתיישב עם תפיסת העבודה של המשטרה. לדברי התובעת, היא מתנהלת באופן עצמאי ונפרד והיא אינה מקבלת הנחיות מקצועיות מאף לא גורם אחד; כמו כן, מינהל התביעות אינו מפקח על עבודתה. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי לנוכח התרעת המפכ"ל דאז עליה לפעול להסדרת נושא התקינה והכפיפות של תובעי הרישוי בהקדם. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה שלמרות השינויים שנעשו לטענתה עדיין לא יושמה הוראת המפכ"ל דאז. על המשטרה לוודא שכפיפות תובעי הרישוי תנותק מהגורמים המבצעיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי הבטחת פעולה עצמאית של מערך התביעות המשטרתי הנדרש לקיים את עבודתו בתוך המשטרה, מחייבת התמודדות עם שורה של גורמי השפעה הנובעים מעצם העובדה שהתובעים ממלאים את תפקידם ביום -יום בתוך מסגרת משטרתי ת, על כל המשתמע מכך; דברים אלו יפים גם בנוגע לתובעי את"ן. שילוב תובעי את"ן בפעילות מבצעית עלול לפגוע ביכולת להבטיח את הניתוק הנדרש ביניהם לבין שאר היחידות באגף , והוא משליך על נראות עצמאות התובעים. למרות האמור לעיל שנכון יהיה לאחד את מערכי התביעה כולל תביעות תעבורה, במועד סיום הביקורת, ובחלוף שלוש שנים, עדיין ראש את"ן וראש מינהל התביעות חלוקים בדעותיהם; ראש את"ן סבר שיש להשאיר את תובעי את"ן בכפיפות מהבחינה הפיקודית לאגף התנועה, ואילו ראש מינהל התביעות סבר שיש להכפיף את מחלקת תביעות את"ן למינהל התביעות, אך ההחלטה על איחוד מערך התביעה לא יושמה. משרד מבקר במדינה מעיר למשטרה כי במסמכים אלו אין מענה ממשי המסביר מה היו הסיבות להחלטות שהתקבלו. ההחלטות על איחוד מחלקת תביעות את"ן עם מערך התביעה הפלילי גובו בהודעה לוועדת החוקה על הכוונה לאחד את מחלקת תביעות התעבורה במערך התביעות המשטרתי; ראוי ששינוי ההחלטות יתבסס על הליך סדור שילמד על הדרך והסיבות שהביאו לשינוין תוך עדכון ועדת החוקה. עוד יוער כי בחינת אותן מסקנות שהגיעו אליהן בעבר ועדות ציבוריות וגורמים מקצועיים, בדבר הצורך לאחד את כלל גורמי התביעה בפרקליטות, מבהירה כי פעולות שננקטו כצעדי ביניים זמניים עד ביצוע ההחלטה על איחוד התביעה אינן ממומשות במלואן במשטרה. על כל פנים לנוכח דיווחם של שרת המשפטים דאז והיועץ המשפטי של המשטרה דאז לוועדה היה הראוי שהמשטרה תעביר עדכון על מצב הדברים לוועדת החוקה. בדיונים בנוכחות ראש את"ן שבהם הוצגו לו ממצאי הבקרות הוא ליווה לא אחת את סיכום הדיון באיום בהטלת סנקציה על התובעים. לדוגמה , בעקבות בקרה חוזרת שנערכה ביחידת תביעות את"ן בירושלים במרץ 2018 לפי הנחייתו של ראש את"ן הוא הורה להעביר את ממצאי הבקרה לכל יחידות התביעה באת"ן ולוודא כי ליקויים כאלו לא יימצאו ביחידות , שאם לא כן הנושא יטופל באופן משמעתי. יוער כי אפשרויות הקידום בתוך מינהל התביעות מוגבלות ותובעים, בעיקר בדרגי הפיקוד, מעוניינים להתפתח מהבחינה המקצועית גם מחוצה לו. מטבע הדברים, מצב כזה מעיב על ההפרדה הנדרשת בעבודת התובעים ומעלה חשש שחלק מהחלטותיהם עשויות להיות מושפעות גם משיקולים הקשורים למידת התערותם או רצונם להתקדם במשטרה. .אין להתעלם מכך שהמשטרה אכן פעלה להוצאת ה תביעה הפלילית ממערך החקירות. עם זאת, היכולת לקדם פעולה עצמאית של מינהל התביעות בתוך המשטרה מחייב ת התמודדות עם גורמי השפעה הנובעים מעצם העובדה שהתובעים ממלאים תפקידם בתוך המסגרת המשטרתית, על כל המשתמע מכך. בפרק זה הובאו שורה של גורמי השפעה כאלו, ובהם תוכניות העבודה השנתיות של התביעות וקביעת היעדים בהן בהתייחסות לתוכניות אסטרטגיות משטרתיות; ממשקי העבודה השוטפים מול המחוזות, המרחבים ותחנות המשטרה; תהליכי שיבוץ וקידום של תובעים במסגרת התוכנית הכוללת של המשטרה; השתלבות תובעים בפעילויות תגבור מבצעיות; מיקום של חלק מיחידות התביעה בתוך מתקנים משטרתיים; וכוח אדם ותקינה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים, למשרד לביטחון הפנים ולמשטרת ישראל כי עליהם לבחון מפעם לפעם את מדיניות השילוב הנובעת מעצם העובדה שהתביעה המשטרתית נמצאת בתוך המשטרה. כמו כן, נדרש לבחון אם לא נוצרו סדקים בשמירה על עצמאותה של התביעה המשטרתית, לאחר קבלת ההחלטה על השארת גורמי התביעה במשטרה. נמצא כי תובעי את"ן הפועלים בתוך אגף מבצעי, גם נדרשים לקחת חלק בפעילות המבצעית ש ל האגף ולתגבר את מצבת כוח האדם באירועים מיוחדים, באופן שעלול לפגוע בשיקול הדעת המקצועי. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה שכדי למנוע מצב שאדם יועמד לדין בידי שני גופי אכיפה שונים בגין אותה עבירה, עליה להסדיר בנוהל כי על תובע רישוי עסקים להודיע לרשות המקומית על הגשת כתב אישום כנגד עסק הפועל בתחומה. זאת ועוד, על התובע המשטרתי לוודא, בטרם הגשת כתב האישום, כי אין מתנהל הליך משפטי מצד הרשות המקומית כנגד אותו עסק. יוער כי המשטרה אינה מצליחה להתמודד עם שימור דור הביניים של תובעים בעלי ותק רב יותר מחמש שנים בארגון. האופק הקידומי מוגבל נוכח מספר התקנים הנמוך יחסית לארגון של תפקידים בדרגת רב-פקד הקיים ביחידות התביעה (היחס בין פקד לרב-פקד במינהל התביעות הוא הנמוך ביותר במשטרת ישראל). במצב דברים זה רבים מהתובעים עוזבים את מינהל התביעות על מנת להתקדם באפיקים אחרים בתוך ה ארגון או מחוצה לו. יוער כי בדיון שבו החליט המפכ"ל דאז כי מערך תביעות רישוי לא יוכפפו לחטיבת התביעות הוא ציין כי יש להגדיר מחדש את המבנה הארגוני והכפיפות הפיקודית של תובע רישוי, שכן "לא מתקבל על הדעת שתובע הרישוי יהיה כפוף פיקודית לקצין הרישוי!" אולם חרף ההנחיה החד-משמעית על ניתוק כפיפות תובעי הרישוי מקציני הרישוי, תובעי הרישוי עדיין כפופים לגורמי הפיקוד המבצעיים בניגוד לכל התפיסה של עצמאות התביעה והגברת אמון הציבור במשטרה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי עמדתם של היועץ המשפטי לממשלה ושל הפר קליטות בעניין איחוד התביעה אינה יכולה לשלול כשלעצמה את המסקנה שהגיעו אליה הגורמים המקצועיים שבחנו את הנושא במהלך השנים, ואת החלטת הממשלה; וזאת, משני טעמים עיקריים: האחד, עמדתם אינה מתמודדת עם ההיבטים המהותיים שהובילו מלכתחילה לבחינת הנושא וכפועל יוצא להחלטת הממשלה בעניין (למשל הקושי היסודי הנובע ממערך תפקודי שבו רוב התובעים הפליליים בישראל פועלים במסגרת המשטרה ולצד מערך החקירות הפועל בה). הטעם השני, עמדתם נשענת בעיקר על מסקנות מעשיות ותקציביות שאינן נתמכות בנתונים מפורטים המתייחסים לכלל התשומות הנדרשות לייש ום השינוי המבני ובניתוחים תקציביים רלוונטיים. אשר לשוני שבין עבודת שתי רשויות התביעה, יוער כי בפועל המצב אינו דיכוטומי מבחינת מידת חומרתם ומורכבותם של סוגי התיקים, מפני שהתביעה המשטרתית מטפלת גם בתיקים בעלי מארג ראייתי מורכב, ואילו בפרקליטות מטופלים גם תי קים שאינם בהכרח מורכבים מהבחינה הראייתית. יתרה מכך, גם אם נכון וראוי שתהיה חלוקת עבודה והתמקצעות של התובעים לפי סוג העבירות ומידת חומרתן או מורכבותן, הרי אין כל סיבה הנראית לעין מדוע לא ניתן לבצע חלוקת עבודה כאמור בתוך תביעה אחודה. לפיכך, על מי שמבקש להתנגד לאיחוד, להצטייד בטיעונים עקרוניים ומהותיים, המבוססים הן מהבחינה ה עובדתית והן מהבחינה החוקתית , כדי שהבחינה תשען על אדנים יציבים ותיתן מענה ראוי לסוגיה מרכזית וחשובה הנוגעת לשאלת יסוד של מבנה רשויות התביעה במדינת ישראל.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי היה עליו לעמוד על כך שצוות החשיבה ישלים את מלאכתו. שכן, מאז הבחינה התקציבית שקיימה ועדת שילה בשנת 2002 לא נעשתה כל עבודת מטה מקיפה בנושא במשך 16 שנים. גם הבדיקה הכלכלית משנת2011 לא הייתה ממצה, משום שבצוות הבדיקה היו רק עובדי משרד המשפטים, והיא לא נגעה בכל ההיבטים הכרוכים באיחוד, כגון הקצאת מבנים וזכויות עובדים. לדעת משרד מבקר המדינה יש לקיים הליך בחינה יסודי ובלתי תלוי שנשען על עבודת מטה סדורה שתאפשר לבחון את הנושא מהבחינה העובדתית, הרעיונית, התפיסתית והחוקתית אל מול ההשלכות הנגרמות מהימשכותו של המצב שבו המשטרה היא הגורם שאמון על החקירה ועל התביעה גם יחד. לפיכך, לצורך קיום הבחינה האמורה על משרד המשפטים, בשיתוף אגף תקציבים והחשב הכללי במשרד האוצר, נציבות שירות המדינה והמשרד לביטחון הפנים , לערוך עבודת מטה מקיפה כדי שניתן יהיה לקבל תמונה עדכנית, מפורטת ומקצועית לעניין בחינת הנושא. תשומות עבודת מטה זו תעמודנה ביסוד הליך בחינה בלתי תלוי שתקיים ועדה ציבורית.