משרד התחבורה והבטיחות בדרכים . הרכבת הקלה בירושלים . התחבורהוהאוצר ו של עיריית ירוש לים כדי שידונו בהן ויחליטו אם לאשרן. משרד מבקר המדינה העיר לכל הגורמים המעורבים בפרויקט כי אף שלחברי המינהלה יש סמכות להחליט בנושאים הקשורים לחוזה, ראוי היה שהחלטות מהסוג האמור יובאו לפני הדרגים הגבוהים ביותר בגופים האמורים, תוך הצגת העלות והתועלת של כל אחת מאפשרויות הפעולה. במשרדי האוצר והתחבורה, האחראים לביצוע הפרויקט, לא נמצאו מסמכים המעידים שהם עשו הערכה מחודשת בכתב לגבי היבטים שונים של הפרויקט וחלופות לביצועו, לרבות לוח הזמנים לביצועו, מנקודת המבט של המשק. במיוחד היה מקום לבחון את הסובסידיה הממ שלתית הנדרשת להקמתו והפעלתו של הפרויקט, הניתנת באמצעות רשת הביטחון שנפרסה להבטחת הכנסותיו של הזכיין. נוכח העובדה שמדובר ב פרויקט עתיר הון ומורכב מהסוג הנדון, ונוכח דרישות הזכיין שהתבססו על החמרה במצב הביטחוני, היה על משרדי האוצר והתחבורה משרד מבקר המדינה העיר לגורמים האחראים לפרויקט מטעם המדינה , כי נוכח האפשרות, ולו גם הקלושה ביותר, שהמדינה תידרש להוציא סכומים גדולים מאוד למימוש התחייבויותיה כלפי הזכיין, עליהם לאמוד את העלויות של כל ההתחייבויות שקיבלה עליה המדינה בנוגע לביצועו, תוך בחינת תרחישים שונים וההסתברות שיתממשו. הערכת העלויות האלה תאפשר להציג למקבלי ההחלטות נתונים מהימנים בדבר עלות הפרויקט ולהיערך מהבחינה התקציבי ת לכל תרחיש. הביקורת העלתה שההחלט ה לאשר תוספת לחוזה שהתקבלה בשנת 2003 וההחלטה בדבר עדכון החוזה שהתקבלה בשנת 2004 עם הזכיין - החלטות שהיו להן השפעות משפטיות וכספיות על כל הפרויקט - לא הובאו לפני ההנהלות של משרדי .לבחון היטב עוד ב- 2003 ,את ההשפעה של המצב הביטחוני על ביצוע הפרויקט לרבות היכולת לעמוד בלוח הזמנים שנקבע לביצועו, ולקבל החלטות בדבר דרך הפעולה הרצויה. (2) כאמור, בחוזה המעודכן מספטמבר 2004 התחייבה הממשלה להשתתף בקרן לחידוש הציוד בתקופת הזיכיון, אם יהיה מספר הנוסעים ברכבת קטן ב- 20% לפחותממספרם על פי תחזית הביקוש. בישיב ה שקיימה ועדת הכספים של הכנסת בפברואר 2005 לצורך אישור העדכון, מסר סגן החשכ"ל שהסכום המרבי של השתתפות המדינה בקרן לחידוש הציוד יכול להגיע, כאמור, ל-157 מיליון ש"ח .בעשר שנים. עם זאת נמצא כי גם נתון זה לא הובא בדברי ההסבר להצעות התקציב של משרד התחבורה. משרד מבקר המדינה העיר למשרדי האוצר והתחבורה כי יש להציג לפני ועדת הכספים של הכנסת ובדברי ההסבר להצעות התקציב של משרד התחבורה אומדן של הסכומים שהמדינה תידרש לשלם אם יתממשו סיכונים שקיבלה עליה בחוזה. בלא הצגת אומדן כזה הצגת עלות ו של פרויקט הרכבת הקלה בירושלים לוקה בחסר15 . לנוכח הליקויים שהועלו לעיל בהשגת מימון על ידי הזכיין, בעבודות התכנון ובעבודות הביצוע של פרויקט הרכבת הקלה בירושלים, וההסתברות הגדולה לחריגות מתקציב המד ינה שנקבע להשתתפות בעלויות הזכיין בביצוע הפרויקט, על הגופים האחראים לפרויקט מטעם המדינה - משרד האוצר, משרד התחבורה ועיריית ירושלים - לבחון את הסיבות שהביאו לכך ולהפיק לקחים להמשך ביצוע ו ולביצוע פרויקטים דומים בעתיד. על המדינה לבחון גם את אופן טיפולה בחלק הפרויקט שהיא הייתה אחראית לביצועו, שהביא לחריגות גדולות מהתקציב המקורי שיועד לו. לפי דוח ההתקדמות החודשי ליוני 2007 ,שהגיש הזכיין ליחידת המהנדס נדחה מועד סיום הפרויקט שנקבע בעת הסגירה הפיננסית ב-13 חודשים, כלומר עד אמצע 2010 - כארבע שנים לאחר המועד שנקבע בחוזה המקורי. במשרדי התחבורה והאוצר ו במינהלה לא נמצאו נתונים על גודל ההפסד שנגרם למשק בגין העיכובים בביצוע הפרויקט. משרד מבקר המדינה העלה שלפי נתוני בדיקת הכדאיות הכלכלית של הפרויקט18 , ההפסד שנגרם למשק מדחיית הקמת הרכבת הקלה בירושלים מוערך במאות מיליוני ש"ח לשנה. מהמתואר לעיל עולים קשיים רבים בהם נתקל הפרויקט מאז תחילת ביצועו: עיכובים בהגשת תכניות העבודה ופגמים באיכותן; פיגור בקבלת היתרי בנייה ואישורי בנייה; אי -עמידה בלוחות הזמנים לביצוע העבודות בשטח; ליקויים בבטיחות העבודה וליקויים בטיבה. ליקויים אלה מצביעים על התארגנות לקויה של הגורמים האחראים לביצוע הפרויקט. .מהמתואר לעיל עולה שהמינהלה אישרה בקשות חוזרות ונשנות של הזכיין לדחיית המועדים שנקבעו לו למילוי התחייבויותיו בתכנון הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגופים האחראים מטעם המדינה לביצוע הפרויקט לבחון את הסיבות למצב שבו המינהלה אישרה בקשות חוזרות ונשנות של הזכיין לדחיית המועדים שנקבעו לו למילוי התחייבויותיו הנוגעות לתכנון הפרויקט, כדי להפיק לקחים ולמנוע את המשך הנזקים שגורמות דחיות אלו לקופה הציבורית ולרווחת הציבור. .מקובל להניח שאחד היתרונות של ביצוע פרויקטים בשיטת ה- B.O.T. הוא שתקציב הפרויקט שבמימון המדינה המועבר לזכיין נקבע במכרז וידוע מראש, ולכן ההסתברות שבביצוע הפרויקט תהיה חריגה מתקציב זה נמוכה. סגן הממונה על התקציבים שבמשרד האוצר הסביר למשרד מבקר המדינה שאמנם בשיטת מימון זו הזכיין אמור לשאת בחלק מסיכוני ההקמה, אך הסכמי הזיכיון, ובייחוד ההסכמים הנוגעים לפרויקטים רחבי היקף, כוללים מנגנון של חלוקת סיכונים בין המדינה לבין הזכיין, ומשמעות הדבר היא שייתכן שהמדינה תידרש לשאת בחלק מהעלויות הלא צפויות שייווצרו במהלך ביצוע הפרויקט. הדבר מלמד שבפועל שיתוף המגזר הפרטי בפרויקטים של פיתוח תשתיות ציבוריות אינו מבטיח אי - חריגה מתקציב המדינה, ויש שהוא אף מחריף את הבעיה. לפיכך הוא הוסיף כי יש לבחון את הכדאיות של המשך ביצועם של פרויקטים מסוג זה בשיתוף המגזר הפרטי. הביקורת הקודמת בעניין זה העלתה כי האומדן מאוגוסט 2000 התבסס על תכנון ראשוני ולא מדויק: כבר בשנת 2003 העריכוהגופים האחראים לפרויקט ש עלותן הכוללת של העבודות שהמדינה אחראית לביצוען תסתכם בכ -1.14 ,מיליארד ש"ח סכום ה גדול בכ- 128% בערכים נומינליים מהסכום שנקבע באומדן האמור. הסיבה להבדל בין הסכומים היא שבתכנון הראשוני של הפרויקט לא הובאו בחשבון כמה גורמים, ובהם גידול בעלות הקמתו של הגשר בכניסה לירושלים, שהיה אחד הפרויקטים הנלווים לפרויקט (מכ-81 מיליון ש"ח לכ-200 מיליוןש"ח); עלות כריית מנהרה לרכב פרטי בכיכר צה"ל (כ-120 ;)מיליון ש"ח עלות הוספתם של חניוני "חנה וסע" לאורך הקו הראשון (כ -130 ;)מיליון ש"ח עלות פיתוחו של מרכז העיר (105 )מיליון ש"ח- בסך הכול כ-474 מיליון ש"ח. יתר הגידולבעלות הפרויקט נבע מעלייה בהוצאות על תכנון, ניהול ופיקוח ו מעלייה במחירי תשומות לבניית תשתיות16 . הביקורת העלתה שאמנם חלק מהעבודות שגרמו לעלויות הנוספות, אינן קשורות ישירות לפרויקט, אך הוחלט לבצען כחלק מההשקעה הציבורית בפיתוח העיר שנלווה לפרויקט הרכבת הקלה. אחד היתרונותשהמדינה מפיקה מביצוע פרויקטים ב שיטת ה- B.O.T. הוא שחלק מהאחריות ל ביצוע הפרויקט, לרבות השגת הכספים הדרושים ל כך, מועבר מהמדינה לזכיין . מהמתואר לעיל (ע מ' 1190 ) עולה כי המדינה המשיכה לשאת ולתת עם הזכיין ועם הבנקים המממנים, לאחר חתימת החוזה, על התנאים למתן ההלוואות, דבר אשר הביא לשינויים בחוזה, שגרמו להגדלת הסיכונים שהיא לקחה על עצמה. על כן יש לבחון מחדש מהי הדרך הראויה לעיגון התחייבויותיהם של הבנקים בחוזה , כדי לוודא שביכולת הזכיין לגייס את כל הכספים הדרושים לו לביצוע העבודות שהוא אחראי להן. כמו כן על המדינה לוודא שבמכרזים לקבלת זיכיון בפרויקטים המבוצעים בשיטות שבהן הזוכה בונה את הפרויקט דוגמת שיטת ה - B.O.T. ובחוזים הנחתמים בעקבותיהם, נקבעים אמצעי אכיפה שיי נקטו כלפי הזכיין אם לא יעמוד בתנאי החוזה בכלל ובתנאים הנוגעים להשגת המימון בפרט. משרד מבקר המדינה העיר לכל הגופים האחראים לפרויקט מטעם המדינה כי עליהם ללמוד את הסיבות לעיכוב הגדול ב"סגירה הפיננסית" ולהפיק מכך לקחים כדי למנוע את הישנות הדבר בפרויקטים אחרים. מן הראוי היה לבחון באורח מעמיק, לפני חתימת החוזה, את מהימנות ההתחייבויות שנתנו בנקים לגופים שהשתתפו במכרז, כדי למנוע מצב שבו יחסר לזכיין מימון להמשך ביצוע חלקו בפרויקט, והמדינה תיאלץ לשאת גם בחלק מהעלויות והסיכונים שהוא היה אמור לשאת בהם. לא נמצאו מסמכים ובהם הנימוקים להחלטת המינהלה לשאת ולתת עם הזכיין על שינוי תנאי החוזה. לפיכך אי -אפשר לוודא שההחלטה התקבלה לאחר שהובאו בחשבון חלופות אפשריות ונבחנו ההיבטים הכלכליים, החוקיים והציבוריים של כל אחת מהן.
משרד מבקר המדינה מעיר שקודם ביצוע שינויים כל כך משמעותיים בחוזה שנחתם עם הזכיין, ראוי היה שהגופים האחראים לפרויקט מטעם המדינה יעשו עבודת מטה שיטתית, ובכלל זה יקיימו תהליך קבלת החלטו ת מסודר ומתועד, שיבטיח את שקיפות ההחלטות ובחינה מעמיקה של חלופות למציאת החלופה המועדפת. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה דרך פעולה לקויה זו של משרדי האוצר והתחבורה ושל המינהלה.