משרד ראש הממשלה . היבטים בניהול ארכיון המדינה .מהתרשים עולה שעל פי נתוני משרד רה"ם, 18.5 משרות בתקן כוח האדם של הארכיון, שהן קרוב לרבע המשרות שבו, לא היו מאוישות במאי 2015 :10.5 ממשרות העובדים ו -8 ממשרות הסטודנט. חלק ממשרות העובדים לא אוישו זה שנים, האחת לא אוישה מדצמבר 1975 , השנייה- משנת 1995 , השלישית- משנת 2007 , משרה וחצי נוספות לא אוישו מפברואר 2012. במשך שנים הועלו בדוחות מבקר המדינה ליקויים בנוגע לאופן שבו גופי הממשל השונים תיעדו את הרשומות הפיזיות והאלקטרוניות שברשותם, לצד חולשה של ממש באופן שבו פיקח הגנז על פעולתם של גופי הממשל. לדעת משרד מבקר המדינה, אף שתכנית אב אינה מחויבת להסדיר את כל תחומי עבודתו של הארכיון, הרי ש הנחת התשתית לפעולה סדורה של גופי הממשל לשמירת הרשומות שברשותם היא נדבך יסודי ביכולת לחולל בממשל שינוי מערכתי בתחום זה , ו על כן ראוי היה לכלול אף אותה בתכנית . ללא הטמעה של סדרי שימור בקרב מאות הגופים שבמסגרתם נוצרות הרשומות לא ניתן יהיה להוביל רפורמה כוללת ואפקטיבית. לפיכך נודעת חשיבות לכך שכל תכנית רפורמה שתיושם בנושא זה תאפשר להתמודד בין היתר עם סוגיות אלה: גיבוש תשתית נוהלית, קיום פעולות הדרכה והטמעה וקיום פיקוח אפקטיבי על גופי הממשל השונים. במשך השנים, בתקופות כהונתם של כמה גנזים, גדל היקף החומר הארכיוני שנדרשו גופי הממשל להפקיד בארכיון המדינה, אולם החומר לא הופקד בארכיון. בד בבד צמצם הארכיון בהדרגה את היקף הפיקוח שלו על האופן שבו שמרו גופי הממשל רשומות פיזיות ואלקטרוניות. לנוכח האמור לעיל גיבש גנז המדינה תכנית רפורמה בארכיון המדינה, וזו הובאה לאישור ראש הממשלה, כנדרש, ולאחר מכן גיבש תכנית רפורמה מורחבת והגישה לאישור מנכ"ל משרד רה"ם, כנדרש בהחלטת הממשלה. אין חולק על הצורך ברפורמה בארכיון, בין היתר כדי לייעל את טיפולו ברשומות אלקטרוניות. יש לתת את הדעת על הממצאים שפורטו בפרק זה בנוגע לאופן שבו גובשה הרפורמה ולבקרה שנדרשה על יישומה. תכנית האב השנייה, כמו תכנית האב הראשונה, לא אפשרה להתמודד עם כל תפקי די הארכיון על פי חוק הארכיונים ובכלל זה עם תפקידים מהותיים; ועדת היגוי שנועדה, על פי החלטת הממשלה, לעקוב אחר יישום הרפורמה לא פעלה כלל. הגנז כלל ברפורמה מרכיב מרכזי הנוגע לחשיפת חומר ארכיוני, אשר ספק אם יש לארכיון משאבים לצורך ביצועו. על הגנז לגבש הצעה לע דכון תכנית האב הרב -שנתית לארכיון, אשר תביא לידי ביטוי את כלל תפקידי הארכיון על פי הדין, ותגובש, בין היתר, בהתאם לתקציבים שהוקצו לו ולכוח האדם שעומד לרשותו. יש לוודא שהטלת תפקידים על הארכיון מעבר לדרישות חוק הארכיונים לא תבוצע על חשבון ביצוע התפקידים המוטלים עליו מכוח החוק. את ההצעה הזאת על הגנז להביא לפני משרד רה"ם, לצורך בחינה ואישור. על הגנז לנקוט את הפעולות הנדרשות כדי שוועדת ההיגוי תפקח על ביצוע התכנית המעודכנת, כנדרש בהחלטת הממשלה. נמצא כי עוד לפני שהסתיימה בדיק ת המשטרה העביר הגנז לעיתונאי 53 תיקי חקירה. מכאן שהגנז חשף תיקים של המשטרה בלי שהיא החליטה לחשפם, שלא כנדרש בתקנות העיון. באפריל 2015 פרסם העיתונאי כתבה בנושא וצוין בה כי נפתחו לעיון בארכיון המדינה 53 תיקים של יהודים שנחשדו בשיתוף פעולה עם הנאצים. בכתבה הובאו נתונים על מספר התיקים שנסגרו לפי עילת הסגירה, וכן הובאו שתי דוגמאות שבהן צוינו שמות החשודים בראשי תיבות, וכן צוין תפקידו של האחד ומקום פעולתו של השני. הגנז אף לא הביא לידיעת המשטרה כי בכוונתו לאפשר לעיתונאי לעיין בתיקי החקירה. נמצא כי החלטת הגנז בעניין זה התקבלה בלא שהתייעץ עם מנהל המחלקה ובלא שהביא את הדבר לידיעת עובדי המחלקה. נמצא כי בדברי ההסבר להצעת ההחלטה נאמר בקצרה שחלקים מתכנית האב כבר יושמו בהצלחה בשנה האחרונה, וזאת בעיקר בתחומים אלה: פרויקט סריקת מסמכים רחב היקף, אפיון והקמה של מערכת מחשוב מרכזית המותאמת למשימות וביצוע צעדים ראשונים בתחום ההנגשה. בדברי ההסבר לא הובא כל מידע ולא הוצגו נתונים המבהירים את ההצלחה כביכול ביישום תכנית האב. על סמך ההצעה הזאת אישרה הממשלה להרחיב את הרפורמה ולהקצות לה משאבים נוספים. הרפורמה בארכיון המדינה והשינוי הארגוני כרוכים כאמור זה בזה, והם משפיעים על רוב תחומי פעילותו של הארכיון, על עבודתם של רוב העובדים בו ולעתים אף על תנאי העסקתם. שינויים שכאלה ראוי לגבש גם בהתייעצויות מקצועיות עם מנהלים ועובדים בארגון, שעשויים לתרום להליכי הבחינה וההחלטה בנושא, ואמורים ליישם הלכה למעשה את הרפורמה. על פי ממצאי הביקורת, לא התקיימה התייעצות בנוגע לשינוי הארגוני עם רוב המנהלים והעובדים בארכיון המדינה, וכמה מהם העלו זאת לפני המשנה למנכ"ל משרד רה"ם. הפתרון שקבע המשנה למנכ"ל - מינוי צוות תומך לתהליך הרפורמה - יושם באיחור. על משרד רה"ם, בהיותו האחראי מהבחינה המינהלית לעבודת הארכיון, לוודא שהמחלוקות המקצועיות והאחרות שהתגלעו בין הגנז לחלק ממנהלי הארכיון ועובדיו לא יהיו תשתית רעועה ליישום הרפורמה ולביצוע השי נוי הארגוני וכן להמשך תפקודו של ארכיון המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שמתחילת שנת 2014 לא נשמרות בארכיון חלק מהרשומות של משרדי הממשלה אינה עולה בקנה אחד עם הוראות חוק הארכיונים, וראוי היה לפעול למציאת פתרון הולם לבעיה. על גנז המדינה לפעול לריכוז חומר ארכיוני שיש לגנוז לצמיתות בארכיון המדינה ולנקוט את הפעולות הנדרשות לאחזורו, ובכלל זה לאתר מקומות אחסון מתאימים עד שתושלם הקמתו של מתקן הקבע. באפריל 2013 העריך הגנז כי בשרתי המערכות הממוחשבות של משרדי הממשלה יש כמאה מיליון קבצים שלא הועברו לשימור בארכיון המדינה. יוצא אפוא שרשומות אלקטרוניות שמתעדות את פעילות גופי הממשל, אשר היקפן מוערך בכמאה מיליון קבצים, לא הופקדו בארכיון כנדרש, ויש חשש שחלק ניכר מהן יאבד לעד. במועד סיום הביקורת, יוני 2015 , הייתה בידי הארכיון טיוטה של נוהל לניהול רשומות אלקטרוניות, אולם היא לא גובשה לכלל מסמך מסכם ומחייב ולא הופצה לגופי הממשל. רק לאחר סיום הביקורת, באוקטובר 2015 ,הפיץ הגנז למשרדי הממשלה נהלים לניהול רשומות אלקטרוניות. במשך יותר משני עשורים עבודת הממשל מתועדת במידה רבה ברשומות אלקטרוניות, והיקף החומר האלקטרוני גדל והולך. לנוכח הפער העצום בין היקף הרשומות האלקטרוניות שנוצרו בגופי הממשל ואשר נדרש להפקידן בארכיון המדינה ובין היקף הרשומות שהופקדו בו בפועל, עולה חשש לאבדן חלק ניכר מהרשומות האלקטרוניות המתעדות את עבודת הממשל בתקופה הזו. הטיפול במשך שנים, בתקופת כהונתם של כמה גנזים, בבעיות בתחום הניהול והשימור של הרשומות האלקטרוניות לא היה משביע רצון, אף על פי שמבקר המדינה התריע על כך שוב ושוב. פעולות מסוימות שהגנז החל לבצע בתקופת הביקורת טרם הביאו לשיפור משמעותי בטיפול משרדי הממשלה ברשומות האלקטרוניות. משימת ניהול הרשומות האלקטרוניות והעברתן לארכיון המדינה מורכבת וחיונית ביותר. בשלב הראשון לביצועה יש להבטיח שכל גופי הממשל ינהלו את הרשומות על פי מערכת כללים אחידה ומחייבת באופן שיבטיח את שימורן והעברתן, בעת הצורך, לארכיון המדינה. על גנז המדינה להפיץ כללים מחייבים לניהול רשומות אלקטרוניות לכלל גופי הממשל. כמו כן עליו לגבש דרך פעולה להטמעת הכללים האלה בעבודת גופי הממשל ולמעקב אחר ביצועם. נמצא כי בתחילת שנת 2014 ,הורה הגנז לעובדי מחלקת הפיקוח לחדול למעט במקרים חריגים10 , מהבאת רשומות נייר ממשרדי הממשלה לאחסון בארכיון, בשל המחסור במקום אחסון ומשום שעלות אחסנתם במשרדים זולה יותר מאשר במגנזה שכורה. נמצא שהצו האחרון פורסם ב שנת 1990 , דהיינו 25 שנים לפני מועד סיום הביקורת, ומאז לא הוחל חוק הארכיונים על גופים נוספים . מכאן עולה שגופים רבים שייתכן שהיה מקום להכריז עליהם כמוסד של המדינה לעניין חוק הארכיונים, לא הוכרזו ככאלה. בכל הנוגע לחברות ממשלתיות לא נקט הארכיון במהלך השנים דרך פעולה אחידה: בצו הארכיונים נכללות כמה חברות ממשלתיות, ומנגד לא נכללות בו חברות ממשלתיות רבות שהן בבעלות ממשלתית מלאה. בידי הארכיון לא היה הסבר לכך. אי-עדכון צו הארכיונים והיעדרה של רשימה מלאה וממצה של גופי ממשל שחוק הארכיונים חל עליהם פוגעים פגיעה של ממש ביכולתו של הארכיון ליישם את הוראות חוק הארכיונים, לרבות בעניין הפקדת רשומות בארכיון המדינה ופיקוחו על הגופים. הגנז ער לליקויים יסודיים אלה בעבודת הארכיון, אשר נוצרו במהלך השנים עוד לפני שהחלה כהונתו, אולם הוא לא פעל בנחישות כדי לתקנם. על הגנז לפעול לאלתר לקידום החלת חוק הארכיונים על גופים נוספים, בין על ידי עדכון צו הארכיונים ורשימת הגופים שיש להחיל עליהם את החוק ובין בדרך אחרת. באפריל 2014 החל להיות מועסק בארכיון עובד חברה ב שהיא חברה פרטית לצורך "הצלה דיגיטלית" של רשומות. גנז המדינה השיב כי עובד חברה ב איננו מנהל עובדים ואף אינו נותן הוראות לעובדי המדינה. אולם על פי בדיקת מבקר הפנים של משרד רה"ם, ארכיון המדינה שיתף את עובד חברה ב בישיבות הנהלה ובמסגרת התפקיד שקבע הארכיון מנהל העובד ישיבות שבועיות עם עובדי היחידה. מבקר הפנים סיכם בדוח שהוציא שעובד חברה ב מנהל בפועל את יחידת הפיקוח. על גנז המדינה לפעול לאלתר להקמת ו עדת ההיגוי ולקיום דיונים, ועליו להביא לפניה את כל המידע הנדרש לצורך פיקוח על ביצוע הרפורמה בארכיון המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד רה"ם, כי להבהרת מידת ההצלחה, שנזכרה בדברי ההסבר, נודעת חשיבות לנוכח הליקויים האמורים בפעילותו של הארכיון והפעולות הנדרשות לצורך תיקונם : החסר ברשימה מלאה וממצה של גופים שעליהם הוא נדרש לפקח ומהם אמורים להתקבל מסמכים שיש להפקיד בארכיון; העיכוב בהפצת כללים מחייבים עבור גופי ממשל לניהול רשומות אלקטרוניות; ואי-יישום רכיב מרכזי שעליו החליטה הממשלה - פיקוח של ועדת היגוי על ביצוע התכנית. הגנז כלל אפוא בתכנית האב השנייה, אשר אושרה בידי משרד רה"ם באפריל 2014 , משימה מרכזית של חשיפת חומר ארכיוני על בסיס הכוונה לגייס 110 מתנדבים בשירות אזרחי. זאת אף על פי שמנכ"ל רשות השירות האזרחי-לאומי הטיל ספק ממשי ביכולת לגייסם. על פי הסיכום התקציבי שעליו חתם הגנז, אם לא יצליח הארכיון לגייס מתנדבים בשירות אזרחי, לא יוקצה לו כוח אדם חלופי לצורך כך. כאמור, הורא ות חוזר נש"ם אינן חלות על עובדי חברות המחשוב, אולם שילוב עובד חברה א ועובד חברה ב במדרג הארגוני וחברותם בהנהלה העוסקת מטבע הדברים בנושאי מדיניות עלולים ליצור קשיים, בדומה לאלה שחוזר נש"ם נועד למנוע כשמדובר בעובדי חברה בתחומים אחרים. על נש"ם להנחות את הגנז והסמנכ"ל למינהל, וכן את כלל משרדי הממשלה, כיצד יש לפעול בעניין זה. השינוי הארגוני המתוכנן בארכיון המדינה, שקיבל את אישור נש"ם, שיקף אפוא מערך תפקודי שאינו מתיישב עם כלל תפקידי הארכיון שנקבעו בחוק. משרד מבקר המדינה מעיר לגנז על שהעביר לעיתונאי מידע הכולל פרטים אישיים של החשודים, בלא שקיבל אישור לכך מהמשטרה, שהיא הגורם המפקיד אשר מוסמך לאשר זאת, ועל שהעביר את המידע באופן שעלול היה לפגוע בפרטיותם של החשודים, שלא בהתאם לעמדתה של היועצת המשפטית של הארכיון. נמצא כי עובד חברה א שימש גם כחבר בהנהלת הארכיון, ובמסגרת תפקידו כפי שהגדיר אותו הארכיון הוא נתן הוראות לעובד מדינה. מתכתובות פנימיות של הארכיון בשנים 2014 ו- 2015 , פרק הזמן שבו גובש המבנה הארגוני החדש, עולים חילוקי דעות בין כמה מעובדי הארכיון ובין הגנז. בהצעה לשינוי ארגוני, אשר הועברה לעיונם של גורמים רבים, בהם כל עובדי הארכיון, עובדים ביחידות אחרות של משרד רה"ם ועובדים בנש"ם, פירט הגנז חולשות שהוא ראה במאפייני עבודתם של רוב עובדי הארכיון ובכישוריהם של רוב המנהלים בארכיון. לצורך מינוי הצוות התומך בתקופת בחירות נדרש איזון בין הצורך הדחוף לקדם את הרפורמה בארכיון המדינה ולעשות ביקורת על קבלת החלטות משמעותיות, ובין הצורך למנוע את החששות האמורים. עם זאת, מעיר משרד מבקר המדינה, לנוכח הקשיים המשמעותיים שהתעוררו בארכיון כאמור, הן בהיבט המקצועי והן בהיבט הניהולי, כי לפני שהחליט משרד רה"ם לעכב את מינוי הצוות בשל הבחירות, היה עליו להביא לפני משרד המשפטים את מלוא המידע הנוגע לצורך למנות בדחיפות את הצוות ולברר מהי עמדתו בנוגע למינוי ספציפי זה. מאחר שמשרד רה"ם לא עשה זאת, הוא עיכב את מינוי הצוות בחצי שנה. נמצא שהצעתו של הגנז לשינוי המבנה הארגוני התמקדה בעיקר בתפקידיו של הארכיון בתחום התיעוד. תפקידי הארכיון בנוגע לגופי הממשל צוינו בקצרה, באופן שמשקף צמצום ניכר ומהותי בכל הנוגע לתפקיד הארכיון בתחום הפיקוח על שמירת חומרים במשרדי הממשלה והעברתם לארכיון22 . בהצעת הגנז לא צוין במפורש תפקיד הארכיון כמפקח על סדרי הארכיונים במוסדות המדינה וברשויות המקומיות, ולא בא לידי ביטוי ההיקף הרחב של סמכויות הארכיון בנוגע למאות גופי ממשל. נמצא כי ועדת ההיגוי לא כונסה ולא פעלה כלל, ולמותר לציין שלא פיקחה על ביצוע תכנית האב. נמצא כיכל אלה לא נעשו: לא נקבעו סדרי דיון ועבודה למועצה; לא נקבעו למשל אופן קבלת ההחלטות ואף לא נקבעו דרכי זימון ישיבות המועצה; בשנת 2013 לא התכנסה המועצה, ובישיבה שהתקיימה במרץ 2014 לאנרשם פרוטוקול. בפרק הזמן שתחילתו במינוי גנז המדינה באוגוסט 2011 וסופו במועד סיום הכנת תכנית האב השנייה בתחילת אפריל 2014 , התכנסה מועצת הארכיונים פעמיים: הישיבה הראשונה התקיימה באוקטובר 2012 , לאחר החלטת הממשלה ממרץ 2012 ., שבה אושרה הרפורמההגנז לא הציג בדיון הראשון, במישור העקרוני או בפירוט, את תכנית האב שהוא הציג למשרד רה"ם זמן קצר לאחר מכן. הדיון השני התקיים במרץ 2014 , לאחר קבלת החלטת הממשלה השנייה שבה נקבע כי תורחב הרפורמה. העסקת עובד חברה א בארכיון בידיעתם של נש"ם ומנהלת אגף משא"ן במשרד רה"ם אינה עולה בקנה אחד עם תכלית הוראות חוזר נש"ם האמורות, שהיא להבטיח שסמכויות שלטוניות יוטלו על עובדי המדינה בלבד26 . על הגנז והסמנכ"ל למינהל להטיל את ביצוע תפקיד מנמ"ר הארכיון רק על עובד מדינה, שיפעל במסגרת מטה משרד רה"ם, או במסגרת הארכיון. כמו כן עליהם לבחון אם יש להעסיק עובדי מדינה בשאר תפקידי הליבה שפורטו בחוזר נש"ם. נמצא כי רק באוגוסט 2015 מינה מנכ"ל משרד רה"ם את הצוות שנועד על פי כתב המינוי ללוות את תהליכי יישום הרפורמה הדיגיטלית בארכיון המדינה ולייעץ לגנז בנוגע לסוגיות מרכזיות הנוגעות לביצוע הרפורמה, כדי לטייב את תהליכי קבלת ההחלטות ולהעצים את מנגנוני הבקרה. הצוות מנה שישה חברים והוא קיים דיון ראשון בנובמבר 2015 . מכאן שמהמידע שבידי הארכיון אי אפשר לדעת מהו היקף הפיקוח על גופי הממשל ומהם תוצריו. על גנז המדינה לרכז מידע באופן שיטתי וסדור, בתדירות שיקבע, על כל פעולות הפיקוח שבוצעו, לרבות על המקום שבו בוצעו פעולות הפיקוח, על מועד ביצוען, על ממצאיהן העיקריים, וכן עליו לציין אם יש צורך בפעולות פיקוח נוספות. נמצא כי עבודת הפיקוח אינה מתבצעת על פי תכנית עבודה מפורטת .המגובשת על פי יעדים כמותי ים ואינה עוסקת בהיקף הפיקוח הדרוש בכל .גוף.
נמצא כי תשומות הניהול וכוח האדם של מחלקת הפיקוח בתקופת הביקורת היו פחותות במידה ניכרת מהתשומות שהוקצו לה בתקן הארכיון 16 : ביולי 2011 פרשה מנהלת המחלקה דאז; במשך כשנתיים וחצי - מיוני 2011 ועד ינואר 2013 , ומסוף יוני 2014 ועד מועד סיום הביקורת ביוני 2015 - לא אוישה המשרה; גנז המדינה מסר כי הוא וסגניתו חולקים ביניהם את ניהול המחלקה אך יש להם משימות אחרות, וניהול המחלקה אינו בעדיפות גבוהה; ביוני 2015 כלל תקן הארכיון8.75 משרות במחלקת הפיקוח, אולם רק 3.75 מהן היו מאוישות; אחת המשרות שלא אוישו נוספה לארכיון20 שנה לפני כן אך מעולם לא אוישה, ומשרה אחרת של סגן מנהל המחלקה אינה מאוישת זה כשנה וחצי - מתחילת שנת 2014 .