נציבות שירות המדינה . הובלת ניהול ההון האנושי בשירות המדינה לא שיקף את משימות 2019 - 2015 בסיס התקציב של נש"ם לשנים הרפורמה, ובפועל בכל שנה ניתנו תוספות תקציב לביצוע משימות אלו במסגרת סיכומים תקציביים שנחתמו בין נש"ם לבין אג"ת, על פי רוב לאחר תחילתה של השנה. התבססות על תוספות תקציב במשך כמה שנים מקשה את התכנון והניצול של משאבים, ובכך עלולה לפגוע ביכולתה הניהולית של נש"ם וביכולתה להוביל את הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה. לאור הקשיים שעליהם הצביעה נש"ם בתשובתה ובהמשך לסיכום של אג"ת עם נש"ם, ראוי להסדיר את תקציב נש"ם בדרך שתשקף את צרכיה ואת יעדיה במועד גיבוש התקציב המקורי ואישורו.  הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה יושמה עד כה בהיקף חלקי, והדבר פוגע בניהול ההון האנושי בשירות המדינה, כפי שיפורט להלן. על נציב שירות המדינה לפעול לקביעת לוח זמנים מפורט ליישום מרכיבי הרפורמה ולביצוע מכלול המשימות שנקבעו בפרקי הזמן שייקבעו להן. כמו כן, על אג"ת לגבש את הצעת התקציב המוקצה לנש"ם בתיאום עם הנציב בדרך שתתאים לפעילות של נש"ם ותתיישב עם עקרונות היסוד של הרפורמה, וזאת בכפוף לסדר העדיפויות הממשלתי ולמקורות התקציביים שיוקצו לנושא. כן על אג"ת, להביא את הצעת התקציב של נש"ם לאישור הממשלה במועד אישור התקציב של כלל הגופים הממשלתיים - ולפני תחילת כל שנת עבודה. אם יש קשיים ביישום הרפורמה שמקורם בגופים שמחוץ לנש"ם, יש ליישבם, במידת הצורך גם באמצעות ייזום הצגת הקשיים לממשלה לצורך מציאת פתרון הולם להמשך יישום הרפורמה, עד להשלמת כל המשימות שנקבעו. נש"ם יישמה עד כה את הרפורמה בהיקף חלקי בלא מעקב סדור אחר ביצוע המשימות ובלי לוודא שהן הושלמו בהתאם ללוח זמנים לביצוען. משרדי הממשלה, ששיעורם כמחצית 12-מתשובות הגורמים שנשאלו ב מכלל משרדי הממשלה, עולה כי משרדי הממשלה שנש"ם אצלה להם סמכויות בתחום הפרט והתקן שבעי רצון מעצם האצילה. משרדי ממשלה שלא הואצלו להם סמכויות מעוניינים באצילה, שכן משמעה הרחבת סמכויותיהם. בתשובות משרדי הממשלה צוינו יתרונות האצילה, כגון שיפור השירות הניתן לעובדי המשרד בתחום משאבי אנוש וקיצור הטיפול של נש"ם בבקשות המשרדים. מרבית משרדי הממשלה שהואצלו להם סמכויות נש"ם סבורים כי היקף הסמכויות שהואצלו בתחום התקן מצומצם ויש להרחיב את היקפן. עוד עולה כי שביעות הרצון של משרדי הממשלה עולה ככל שהיקף אצילת הסמכויות שניתנה להם רחב יותר. לנוכח הממצאים האמורים, משרד מבקר המדינה ממליץ לנש"ם לבחון את האפשרות לבצע סקר שביעות רצון מקיף בקרב הגורמים המופקדים על ניהול ההון האנושי בכל הגופים הממשלתיים, הן בקרב גופים שהואצלו להם סמכויות והן בקרב גופים שלא הואצלו להם סמכויות. סקר זה עשוי לשמש עבור נש"ם כלי חשוב לקבלת החלטותיה בדבר המשך אצילת הסמכויות לגופים הממשלתיים ולגבי היקף הסמכויות שיואצלו. (כ- 58-, נש"ם אצלה סמכויות ל 2019 במועד סיום הביקורת, יולי עובדים, 70,000 - הגופים הממשלתיים, שבהם מועסקים כ 78-) מ74% מכלל העובדים בשירות המדינה. נש"ם טרם אצלה 85%-ששיעורם כ סמכויות בתחום הפרט לקליטת עובדים ולהארכת השירות מעבר הגופים הממשלתיים, שבהם 78-) מ26%- (כ20-לגיל פרישת חובה ל מכלל העובדים בשירות 15%- עובדים, ששיעורם כ 13,000 -מועסקים כ המדינה. כרבע מעובדי המדינה מועסקים בחוזים מיוחדים (לא כולל עובדי מערכת הבריאות). נש"ם נדרשת לטפל באופן פרטני בעניינם של עובדים אלה (אחרי האישור העקרוני והקליטה בגופים הממשלתיים) והגופים הממשלתיים חסרים את הגמישות הניהולית שהרפורמה נועדה להשיג בנוגע לאותם עובדים. לגבי כמחצית מהגופים הממשלתיים (לא ) מהעובדים 40%-כולל מערכת הבריאות) שבהם חלק ניכר (יותר מ מועסקים באמצעות חוזים מיוחדים, ונש"ם אצלה להם סמכות לקלוט עובדים, האצילה למעשה מרוקנת בחלקה מתוכן, שכן עובדים המועסקים באמצעות חוזים מיוחדים טרם נכללו באצילה זו. זאת ועוד, במועד סיום הביקורת, כשש שנים לאחר שהחליטה הממשלה ליישם את המלצות דוח הרפורמה, וכארבע שנים לאחר שבוצע תיקון מינוי הצוות עשוי להיות פעולה ראשונה לחיזוק יחידות משאבי אנוש בשירות המדינה. על נציב שירות המדינה לפעול להשלמת ההסדרה של יחידות משאבי אנוש בגופים ממשלתיים (בין מכלול הפעולות אפשר למנות את עדכון התקינה ליחידות האלה וכן הקמת פורום של מנהלי משאבי אנוש). הצורך בהשלמת המשימה גובר לנוכח העובדה כי יחידות אלה עוסקות בהטמעת הרפורמה בגופים עצמם. , נש"ם טרם השלימה את הטיפול 2019 במועד סיום הביקורת, יולי ) מהנושאים שנכללו בפרויקט "עץ הדעת", שישה 29%( בשמונה ושניים קודם לכן, ועדיין לא גובשה 2018- ו2017 מהם הוקמו בשנים מדיניות נש"ם בעניינם, לרבות נושאים בעלי מקום מרכזי במדיניות - גיבוש מסלולי קריירה, גיוס עובדים למערכת הבריאות ומיונם, ושירות המדינה כמעסיק תחרותי. אי-גיבוש מדיניות בנושאים אלו פוגע ביכולתה של נש"ם לתכנן ולנהל את ההון האנושי. ," חלה האטה ניכרת בביצוע פרויקט "עץ הדעת 2018 מתחילת שנת ומאז הוא מקודם בהיקף מצומצם. במועד סיום הביקורת טרם סיימה נש"ם לגבש מסמכי מדיניות בתחומי ליבה של ניהול ההון האנושי בשירות המדינה כתשתית חיונית ליישום הרפורמה. מגמה תפקודית זו אינה מתיישבת עם התפיסה היסודית של תוכנית הרפורמה המקדמת שני מהלכים ראשיים בעת ובעונה אחת - אצילה לגופים הממשלתיים מחד גיסא והתרכזות בקביעת המדיניות ובביצוע הבקרה מאידך גיסא. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולותיה הראשונות של נש"ם לגיבוש כללים כבסיס לתורת התקן. עם זאת, במועד סיום הביקורת, , יותר משש שנים לאחר שהחליטה הממשלה ליישם את דוח 2019 יולי הרפורמה, נש"ם טרם גיבשה תורת תקן מלאה, ובכללים שגיבשה טרם הושלמו מרכיבים מרכזיים כמו כללים הנוגעים לעיסוקים ולתנאי סף למשרות. בהיעדרה של תורת תקן לא מתאפשרת אצילה מהותית בתחום התקן, וזהו הגורם העיקרי לקשיים האמורים בתחום התקינה אשר עלו . הדבר אף עלול לפגוע בביסוס נש"ם 2018 בסקר של נש"ם מסוף שנת כגוף קובע מדיניות וכגוף המגבש והמנחיל תורת מינהל, ניהול ופיתוח של ההון האנושי. HR נמצא כי נש"ם לא השלימה את גיבוש התוכנית לפיתוח במודול וממילא לא אושר סדר העדיפויות של 2019 מול יחידת מרכב"ה לשנת פיתוח הפרויקטים במרכב"ה. היו שני גורמים עיקריים לאי-אישורה של התוכנית; האחד - מחלוקות בין מנהלת אגף מערכות מידע לבין יחידת מרכב"ה, שבעטיין לא הושלם גיבוש התוכנית עם יחידת מרכב"ה. בבסיס המחלוקות עומדת דרישה של נש"ם, שהוצבה בראש סדר . HR העדיפויות שלה, לקבל העתק של ממשק הנתונים השלם של מודול לפי עמדת נש"ם ממשק זה יאפשר לה לפתח באופן עצמאי פרויקטים חיוניים לקידום הרפורמה, שיחידת מרכב"ה לא תוכל לפתחם בתוך פרק זמן סביר (לדוגמה לצורך ניתוח עיסוקים). השני - הוועדה לא (המועד שבו פורק מטה יישום 2017 פעלה במשך כשנה וחצי, מנובמבר הרפורמה ויו"ר הוועדה שעמד בראשו סיים את תפקידו בנש"ם) ועד (המועד שבו חודשה פעילות המטה לאחר שמונה יו"ר חדש). 2019 מאי על נש"ם לפעול להשלמת התשתית הנורמטיבית לניהול ההון האנושי בשירות המדינה: גיבוש מדיניות במכלול תחומי הניהול, כגון גיוס ומיון של עובדים ומסלולי קריירה, וכן גיבוש כללים ברורים לניהול תחום התקן, לרבות עדכון ותיקוף של תנאי סף במכרזים; קידום תכנון ההון האנושי בראייה ארוכת טווח, גם באמצעות קביעת תוכניות רב- שנתיות; וקידום והשלמה של תהליך ניתוח העיסוקים של התפקידים שבגופים הממשלתיים. נמצא כי נש"ם ביצעה פעולות מקדימות לצורך תכנון רב-שנתי, לרבות גיבוש טיוטה של תוכנית אסטרטגית, ובה נקבעו נושאים מרכזיים בתחום ניהול ההון האנושי וצוותים שמונו לעסוק בהם, היעדים הרלוונטיים לכל אחד מהנושאים והמשימות שמוטלות על הצוותים לצורך השלמת עבודתם. עם זאת נש"ם טרם השלימה גיבוש תוכנית רב-שנתית. עקב כך, טרם נקבעו בתוכנית אופרטיבית דרכים לטיפול בסוגיות אסטרטגיות, כגון מיפוי מקצועות שעתידים להפסיק להתקיים או להשתנות בעקבות תהליכי מחשוב ואוטומציה ומיפוי מקצועות שמצויים במחסור בשירות המדינה, והיערכות לשינויים אלה מבעוד מועד. נמצא כי נש"ם החלה בבחינה של מנגנון ניהול ההון האנושי בשירות אף גובש מסמך מסכם בנושא. ואולם במועד סיום 2014 המדינה, ובנובמבר הביקורת, כחמש שנים לאחר מכן, טרם השלימה נש"ם את הסדרת המבנה, הסמכויות והפיתוח המקצועי של היחידות המנהלות את ההון האנושי בגופים הממשלתיים. זאת, על אף ממצאי סקר מדדי השירות שחידדו את הצורך בהסדרת המערך של משאבי אנוש בגופים הממשלתיים. מהלך זה של ביטול המכרז לתפקיד מנהל חטיבת ההפעלה ביטל למעשה את השינוי שביקשה נש"ם לבצע באיחוד מערך הרפרנטורה, שינוי שנקבע גם בידי ועדת ההיגוי. הדבר מחייב את נש"ם לשקול דרך להסדרת אחידות הטיפול במערך הרפרנטורה, כגון - בקרה מפצה, קביעת כללים, תיאום בין מנהלים וקיום ישיבות לשיתוף ידע. . במועד סיום הביקורת, כשנה וחצי לאחר שפרסמה נש"ם את אמנת 1 .השירות, היא טרם החלה במדידת ביצועיה לעומת האמנה הועלו טענות של הגופים הממשלתיים 2018 . בסקר של נש"ם מדצמבר 2 בדבר היעדר זמינות של רפרנטים בנש"ם, שיהוי בהיענות לפניות וזמני טיפול ארוכים בבקשות. טענות אלה מעידות על החשיבות שבמדידת ביצועים ועל הצורך שנש"ם תבחן את הליכי העבודה, לרבות צווארי בקבוק שגורמים לעיכוב בטיפול בבקשות הגופים הממשלתיים. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הפעולות הראשונות שביצעה נש"ם כתשתית לגיבוש תוכנית רב-שנתית. עם זאת, על נש"ם לפעול להשלמת גיבוש התוכנית, כנדרש בדוח הרפורמה. תהליך אצילת סמכויות נש"ם לגופים הממשלתיים - בתחום הפרט ובתחום התקינה - הוא נדבך יסודי ברפורמה, ויישומו טעון קביעת לוחות זמנים וגיבוש תוכנית בקרה בנושא השימוש של הגופים בסמכויות שהואצלו. נדבך יסודי זה בוצע באופן חלקי. רוב הסמכויות שהואצלו הן טכניות ולא מהותיות. עקב כך טרם הושג אחד היעדים המרכזיים של הרפורמה - הפחתת הביורוקרטיה והגברת הגמישות הניהולית של הגופים הממשלתיים, כמו הגדלת היקפה של משרה אחת כנגד הקטנת היקפה של משרה אחרת, או שינוי בתואר של משרה. אצילה חלקית בלבד עלולה אף לפגוע בעיסוק של נש"ם בנושאים אסטרטגיים ובתהליכי תכנון בעלי השפעה ארוכת טווח ועיצוב כוח האדם בשירות המדינה. , נש"ם ויחידת מרכב"ה 2019 נמצא כי במועד סיום הביקורת, יולי טרם סיכמו את המענה לצורכי הגופים הממשלתיים באמצעות מודול . כמו כן, במועד זה טרם לובנה המחלוקת בין נש"ם ליחידת HR . לשנה זו HR מרכב"ה וטרם אושרה התוכנית לפיתוח במודול על נש"ם לפעול לשיפור בפעילות מערך הרפרנטורה, כדי שתתאפשר הענקת שירות יעיל ומקצועי לגופים הממשלתיים וכדי לוודא שההחלטות שמקבלים עשרות רפרנטים בעניין הבקשות של הגופים יסתמכו על מדיניות אחידה ועל רציונל המעוגן במכלול של כללים והנחיות. כמו כן על נש"ם להקפיד כי משך טיפולה בפניותיהם של הגופים הממשלתיים לא יחרוג מפרקי הזמן הקבועים באמנה. מן הראוי כי נש"ם תפעל להבטיח כי הבחינות וההתאמות המבניות שתבצע ייתנו מענה לקושי שעלול להתעורר בעקבות פעולה בלתי אחידה של מערך הרפרנטורה. )23%( 18-, נש"ם אצלה סמכויות ל 2019 במועד סיום הביקורת, יולי עובדים, 22,000 - הגופים הממשלתיים שבהם מועסקים כ 78-מ מהעובדים בשירות המדינה. נש"ם טרם אצלה 27%-ששיעורם כ הגופים הממשלתיים שבהם 78-) מ77%( 60-סמכויות בתחום התקן ל מהעובדים בשירות המדינה, 73%- עובדים, שהם כ 61,000 -מועסקים כ ואף לא קבעה לוח זמנים להשלמת האצילה. החלה נש"ם בפיילוט של 2018 נמצא כי במחצית השנייה של שנת אצילת הסמכות לקביעת תנאי סף. הפיילוט כלל שניים מארבעת המדרגים בשירות המדינה - שני המדרגים הזוטרים יחסית שבהם יותר מהעובדים בשירות המדינה, והוא היה חלקי כיוון שהוחרגה 80%-מ ממנו למעשה כל שכבת העובדים הבכירים והמנהלים בשירות המדינה. החלטת ועדת ההיגוי כי במסגרת הפיילוט לאצילת הסמכויות לא תואצל הסמכות לקבוע תנאי סף לאיוש משרות במדרג תיכון, משמעה החרגה של שכבת עובדים בכירים - לרבות מנהלים בדרגי ביניים - בשירות מעובדי המדינה. החלטת ועדת ההיגוי בדבר 14%-המדינה. מדובר בכ החרגה זו לא נומקה בפרוטוקול של דיוני הוועדה או במסמך אחר. , נש"ם אצלה כאמור סמכויות בתחום 2019 במועד סיום הביקורת, יולי הגופים הממשלתיים, שבהם מועסקים 78-) מ 24%( 18-התקן רק ל מהעובדים בשירות המדינה), 27%- עובדים (ששיעורם כ 22,000 -כ ואולם מדובר באצילה טכנית בלבד אשר מוגבלת במידה ניכרת יחסית לנדרש על פי דוח הרפורמה. יתר על כן, אצילה זו לא חלה על סמכות מרכזית ומהותית - אישור תנאי הסף - של עובדים בכירים, לרבות מנהלים בדרגי ביניים בשירות המדינה, אשר שיעורם גדול. אף כי מטרת הקמתה של החטיבה הייתה להפריד בין הסמכויות של משרד הבריאות כרגולטור האחראי למערכת הבריאות הממשלתית ובין סמכויות הניהול של המרכזים הרפואיים הממשלתיים, הרי , יותר מארבע שנים לאחר שהוקמה החטיבה, משרד 2020 שבינואר הבריאות טרם השלים את העברת סמכויות ניהול ההון האנושי של המרכזים הרפואיים הממשלתיים מהסמנכ"ל למינהל במשרד הבריאות אל אגף משאבי אנוש בחטיבה למרכזים רפואיים. בכלל זה - קביעת תנאי סף בהגדרות משרות ורמות ריבוד משרות, משמעת, ארגון ושיטות ופרויקט פיתוח. במועד סיום הביקורת, כשש שנים לאחר שהוחלט כי הרפורמה בניהול ההון האנושי תכלול אצילת סמכויות בתחום התקן, נש"ם עדיין לא הניחה תשתית שמאפשרת אצילת סמכויות מהותית, וטרם נאצלו סמכויות בתחום התקן בכל הנוגע לשכבת העובדים הבכירים בשירות המדינה. לעניין זה קבעה, כאמור, ועדת ההיגוי כי אצילת הסמכות בתחום התקינה ללא אצילת הסמכות לקבוע תנאי סף ריקה מתוכן ליישום 2013 מיסודה. על נש"ם לפעול על פי החלטת הממשלה משנת מלא ותכליתי של דוח הרפורמה בכל הנוגע לאצילה בתחום התקן, ובכלל זאת עליה לקבוע לוח זמנים לביצוע כלל המשימות הכרוכות ביישום. זאת, תוך נקיטת פעולות להסרת החסמים שנש"ם ציינה כי הם מעכבים את המשך אצילת התקן - פיתוח יכולת בקרה ממוחשבת והשלמת קטלוג העיסוקים. שלושה מרכזים רפואיים 2017-נש"ם כללה אפוא בפיילוט שביצעה ב ממשלתיים, שעה שלא הייתה משמעות מעשית לפעולתה מאחר שדרך העסקת העובדים במרכזים הרפואיים אינה מאפשרת יישום כדי לבצע פיילוט אחר באחד 2018 של הפיילוט. נש"ם פעלה בשלהי המרכזים הרפואיים הממשלתיים, ובמסגרתו להקנות למרכז סמכויות נרחבות בהרבה מאלה שנקבעו בדוח הרפורמה. סוגיית תוכן הפיילוט ובחירת המרכזים הרפואיים שישתתפו בו עמדה במוקד מחלוקת רחבה בין נש"ם למשרד הבריאות, כפי שיתואר להלן. החטיבה אינה 2020 הועלה כי בניגוד לסיכום האמור, נכון לינואר שותפה באישור תוכניות העבודה של המרכזים הרפואיים בתחום ההון האנושי, והיא מקבלת אותן רק בדיעבד לאחר שאושרו. עדיין לא הושגו הסכמות בין נש"ם לבין 2019 נמצא כי בסוף שנת משרד הבריאות בנוגע למחלוקות האמורות, לרבות בנוגע לאצילת סמכויות נש"ם למרכזים הרפואיים הממשלתיים. חלקי בתקנות אצילת הסמכות, נש"ם לא פעלה כדי להביא שוב את ההצעה לתיקון התקנות לדיון בוועדת העבודה, הרווחה והבריאות בכנסת, כדי לנסות להסדיר את אצילת סמכות הנציב לחתימה על חוזים מיוחדים לאחראים בגופים הממשלתיים או לגבש מדיניות סופית אחרת בעניין. על נש"ם לסיים את טיפולה בנושא כאמור. . מכלל העובדים בשירות המדינה 40%-במערכת הבריאות עובדים כ שני רגולטורים נושאים באחריות לאופן תפקודה של מערכת הבריאות: משרד הבריאות נושא באחריות לכלל פעילותה, ונש"ם אחראית לאופן ניהול ההון האנושי של המערכת. על רקע זה התגלעו מחלוקות בנוגע לתחומי האחריות של הרגולטורים, לאצילת סמכויות נש"ם למשרד הבריאות ולמרכזים הרפואיים הממשלתיים ולביסוס עמדתה המקצועית של חטיבת המרכזים הרפואיים בתחום ניהול ההון האנושי. המחלוקות בין שני הרגולטורים עומדות בבסיסו של העיכוב ביישום נדבך מרכזי ברפורמת ניהול ההון האנושי במערכת הבריאות הממשלתית: שלוש שנים אחרי המועד שנקבע להשלמת הפיילוט
לאצילת סמכויות נש"ם בתחום התקן לגופים הממשלתיים ושנה וחצי אחרי שנש"ם ומשרד הבריאות סיכמו את ממשקי העבודה ביניהם, טרם הושגו הבנות ביניהם בנוגע לקריטריונים לאצילת הסמכויות ולאופן ביצוע האצילה למרכזים הרפואיים הממשלתיים. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את ההסכמה בין נש"ם למשרד , בנושא אצילת הסמכויות לביצוע 2020 הבריאות, שהושגה בינואר ולניהול של מכרזים לתפקידי מנהלי מחלקות ומכונים גדולים. ואולם נדרשות הסכמות ליישום יתר מרכיבי האצילה במערכת הבריאות, : סיכום מראש בדבר היקף 2013 כנדרש על פי החלטת הממשלה משנת האצילה, בדבר הליך קבלת ההחלטות בנושא והשותפים לו, וכן תכנית אצילה מדורגת הכוללת לוחות זמנים ונקודות בקרה לצורך הפקת לקחים תוך כדי התהליך. על נש"ם, בשיתוף משרד הבריאות, לפעול ליישום כלל מרכיבי אצילת הסמכויות ברפורמה גם במערכת הבריאות, כנדרש על פי החלטת .2013 הממשלה משנת