משרד המשפטים . מערך התביעה המשטרתית - שיוכו הארגוני ועצמאותו אולם בדיון נוסף בראשות המפכ"ל דאז שהתקיים בנובמבר 2016, בנושא מערך התביעות המשטרתי , נדונה כאמור הכפפת תובעי הרישוי לחטיבת התביעות אך לא נדונה כפיפות ה של תובעת הגנת הסביבה. הימנעות מפרסום נהלים ודרכי עבודה באופן נגיש ונוח לציבור אינה מתיישבת עם ה שקיפות המתבקשת מגורם תביעתי בעל סמכויות אכיפה והעמדה לדין. על מינהל התביעות לפרסם מידע על נהליו כדי להגביר את השקיפות השלטונית שהיא אבן יסוד בכל שיטת ממשל דמוקרטית, ובעיקר כאשר מדובר בגוף האמון על 90% מכתבי האישום המוגשים במדינת ישראל. יוער כי ההיבט הפיזי, ובעיקר העבודה של גורמי חקירה וגורמי התביעה באותו מתקן משטרתי, עשוי לפגוע ביכולת להבטיח הפרדה בין שני המערכים ולשמור על עצמאותה של עבודת התביעה. . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי ראוי שהפרקליטות תבחן מדי פעם בפעם אם מטרת ההנחיה שהופצה במחוזות אכן מושגת, ואם היקף תיקי תקיפת השוטר שהועברו לטיפולו של מינהל התביעות אכן מצטמצם. חרף העובדה שהמחוקק קבע שעל הפרקליטות לדווח לוועדת החוקה בהתאם לקבוע בחסד"פ לא הגישה הפרקליטות דיווח לוועדה לשנת 2017 . עדמועד סיום הביקורת, הדיווח האחרון שהגישה הפרקליטות לוועדה התייחס לנתוני שנת 2016 . שאלת הטיפול בתיקים של עבירות נגד שוטרים נוגעת לחשיבות האובייקטיביות של התביעה המשטרתית ו לאתגר העומד בפני התובעים המשטרתיים במילוי תפקידם כלובשי מדים במסגרת המשטרה. משכך , ההחלטות המתקבלות בדבר העברת תיקים מהפרקליטות לתביעה המשטרתית ראוי שישקפו גישה שלפיה ככלל , הפרקליטות תטפל בתיקי תקיפת שוטר ותקיפת שוטר בנסיבות מחמירות; זו גם התפיסה שעמדה ביסוד תיקון 62. רצונה של הפרקליטות להוריד מכתפיה את עומס הטיפול בתיקי תקיפת שוטר, אינו יכול להיות כשלעצמו נימוק להעברת הנטל לתביעה המשטרתית. הנתונים שהובאו בפרק זה מלמדים שיותר מ-50% מהתיקים מטופלים בידי התביעה המשטרתית. לפיכך, נדרש שהפרקליטות תוודא שהעברת הטיפול בתיקים אלו לתביעה המשטרתית תיעשה בצמצום, במידתיות ועל פי כוונת המחוקק. .איחוד התביעה המשטרתית עם הפרקליטות עוגן בהחלטת ממשלה ובמסקנות של כמה ועדות ציבוריות וצוותי עבודה במשרדי הממשלה כתכנית פעולה ארוכת טווח. חרף החלטת הממשלה ובשים לב להתנגדות היועץ המשפטי לממשלה והפרקליטות לאיחוד, נזנחה תוכנית זו עד שהיא כבר אינה עולה לסדר היום הציבורי, ואין בנמצא תוכנית עבודה עתידית בנוגע לאופן יישומה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי מהותו של הנושא, מסקנות הוועדות הציבוריות והגורמים המקצועיים שבחנו אותו לאורך השנים והחלטת הממשלה, שעדיין תקפה כל עוד לא החליטה הממשלה אחרת , אינן מאפשרות הסרת הנושא מסדר היום הציבורי, והן מחייבות לכל הפחות כניסה לנתיב של בחינה בלתי תלויה שתוצאותיה יובאו להכרעת הממשלה. בפועל, התביעה המשטרתית והפרקליטות פנו לאפיק חלופי של הסדרת חלוקת העבודה ביניהן, באמצעות הנחיה מקצועית ובקרה של הפרקליטות, תוך זניחת רעיון האיחוד. במצב הקיים המשטרה נדרשת להשלים את השינויים פנים-ארגוניים בנוגע לכפיפותו של מערך התביעה המשטרתית, הפרקליטות נדרשת להגביר את הפיקוח על מערך התביעות במשטרה ועליהן יחד להסדיר את קשרי העבודה בנהלי עבודה ממוסדים שמקיימים גם מימד של פיקוח. בשנת 2016 הגיש מינהל התביעות כ - 32,000 כתבי אישום ומספר דומה של כתבי אישום הוגש בשנת 2017 .יותר מ-40% מכתבי האישום מוגשים כשלצידם בקשה למעצר עד תום ההליכים. היקפי עבודת מינהל התביעות מלמדים על היותו גורם מרכזי במערכת התביעה הכללית בישראל, ומכאן החשיבות הנודעת לשמירה על עצמאותו. תוכנית מפנ"ה מדדה את כל תחנות המשטרה ואת היחידות הארציות, ולא את עבודת התובעים המשטרתיים, אך עלה חשש שה תוכנית ויעדי המשטרה השפיעו כבר אז על עבודת התביעה בעיקר בכל הנוגע למספר המעצרים עד תום ההליכים והגשת כתבי האישום. .מן האמור לעיל עולה שרוב הנהלים וה הנחיות שעל פיהם פועל מערך התביעות המשטרתי אינם מפורסמים לציבור . משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי אין הלימה בין אי-פרסומם של הנהלים וההנחיות לעומת פרסום עשרות נהלים במרשתת הנוגעים לסדרי עבודתה ומדיניות התביעה של פרקליטות המדינה. החלטת המשטרה שלא לפרסם את ההנחיות מסתמנת כ גורפת, ומשכך יש בה כדי לפגוע בזכות הציבור לחופש מידע. המשטרה נדרשת לשקול מחדש את עמדתה בהקשר זה ולבחון את הצורך לפרסם את המידע לציבור באופן נגיש ונוח. אם המשטרה מחליטה שלא לפרסם נהלים והנחיות שעל פיהם פועלת התביעה המשטרתית עליה לפרט ולהבהיר את הטעמים העומדים ביסוד החלטותיה בנוגע לאותם נהלים והנחיות63 . נמצא כי בדוח השנתי הכולל של המשטרה אין מידע מפורט על פעילות התביעה המשטרתית; הוא כולל מידע רק על מספר כתבי האישום ללא כל פירוט נוסף. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי ההנחיות המקצועיות, הכללים והנהלים שמועברים במפגשים של תובעי רישוי אינם מגיעים לידיעת הציבור. ככלל, רוב הנהלים וההנחיות אינם מפורסמים באתר המרשתת של משטרת ישראל, והגישה אל אלה שהתפרסמו אינה נוחה. גם יחידות התביעה אינן מפרסמות את כל הנהלים, ההנחיות והנתונים, הנוגעים לתביעה המשטרתית כמפורט להלן. במצב הקיים, לציבור אין כל מידע על עבודת תובעת הגנת הסביבה אף שהיא עוסקת בנושאים מגוונים, כאמור. גם בחלוף השנים עדיין לא הושלמו ולא הוסדרו בנוהל אחיד ומחייב אופן גיוסם של תובעי הרישוי, הכשרותיהם ותהליכי העבודה שלהם. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי בדומה לתובעי את"ן טמונה חשיבות בניתוק של התובעים מהיחידות המקצועיות. האמור לעיל מלמד שלא תמיד יש הפרדה בין הגורמים המקצועיים ובין תובעי הרישוי, ו תובעי רישוי מעורבים בתהליכי שיטור ואכיפה של יחידות השטח. גם לאחר השינויים שהמשטרה ביצעה קיים חשש לפגיעה ביכולתם של תובעי הרישוי לקיים בחינות משפטיות נטולות השפעה. .נמצא כי ההקצאות נדרשות מדי שנה לתגבור הכוחות במהלך יום הזיכרון לחללי צה"ל ופעולות האיבה וערב יום העצמאות, בטקסים במטה הארצי ועוד. באירועים אלו התובעים מופיעים במדי שוטרים, נושאים נשק אישי ועוברים תדרוכים בידי נציגי המחוז. שילוב התובעי ם בפעילות מבצעית עלול לפגוע ביכולתם להבטיח את הניתוק ביניהם לבין גורמי השטח, והוא משליך על נראות עצמאות התובעים. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי עליה לבחון במישור העקרוני אם שיתוף התובעים המשטרתיים בתגבורים משטרתיים בפעילות המבצעית השוטפת של המשטרה אינו פוגע בעצמאותם וביכולתם למלא את תפקידם. משרד מבקר המדינה ער לתועלת שבקיום ממשקי עבודה מקצועיים בין גורמי שטח וחקירה לגורמי תביעה. עם זאת שיתוף הפעולה בתחום זה חייב להיות מבוקר ומידתי. מן הראוי כי תיקבע מדיניות אחידה בנוגע לממשקי העבודה של ראשי השלוחות מול המרחבים ותחנות המשטרה ולתדירותם. לפיכך, נכון הוא שמינהל התביעות יתווה מדיניות אחידה שגם תבטיח את עצמאות שיקול הדעת של התביעה ותקבע הנחיות מסודרות לממשקי העבודה, ובכלל זה השתתפות בישיבות ספ"כ או בדיונים פנימיים (דיוני פשיעה והערכות מצב). . הממצאים בפרק זה מלמדים על החשיבות שביישום ההחלטות על איחוד מחלקת תביעות את"ן עם מינהל התביעות, לפי ההודעה שנמסרה לוועדת החוקה. הכפפת תובעי את"ן למינהל התביעה תמנע חשש למעורבות של הגורמים הפיקודיים בעבודת התובעים ותסיר את הספק שעצמאותם אינה נשמרת. אין ספק ש שימוש בכלים מניעתיים אכן נדרש ומחויב כדי להרחיק נהגים שנתפסו בעבירות חמורות ומסכנות החיים. עם זאת, כדי לשמור על עצמאותם המלאה של תובעי את"ן נדרשת הפרדה בינם לבין ההוראות הפיקודיות של ראש את"ן, המשמש כראש מערך האכיפה. בביקורת נמצא כי לעומת הגידול במספר הבקשות לפסילה עד תום ההליכים שהוגשו בשנת 2018 חלה ירידה במספר הבקשות שבתי המשפט קיבלו. בשנ ת 2015 התקבלו74% מכל הבקשות, בשנת 2016 התקבלו71% ובשנת2017 התקבלו65% . בחמשת החודשים הראשונים של 2018 קיבלו בתי המשפט רק כ -51% מהבקשות לפסילה עד תום ההליכים. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי דירוג והערכה של תפקוד יחידות התביעה באת"ן לפי מספר הבקשות המוגשות מלמד על מציאות תפקודית המגלמת פוטנציאל להשפעה על שיקול הדעת המקצועי של התובעים באת"ן. שלא כמו בהפרדה של חטיבת התביעות מהגוף המבצע, בעבודתה של תובעת הגנת הסביבה הפרדה זו אינה מתקיימת. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי יש לוודא שמינהל התביעות יפקח על עבודת התובעת. אם המשטרה סבורה כי לצורך הפיקוח על עבודתה של התובעת יש להכפיפה למינהל התביעות, עליה לפעול בהתאם לכך; הרי אין זה סביר שעבודתה של התובעת לא תפוקח. נמצא כי לתובעת הגנת הסביבה אין גורם מנחה מקצועי. יתרה מזאת, מדובר על מבנה תפקודי חריג שאינו מתיישב עם תפיסת העבודה של המשטרה. לדברי התובעת, היא מתנהלת באופן עצמאי ונפרד והיא אינה מקבלת הנחיות מקצועיות מאף לא גורם אחד; כמו כן, מינהל התביעות אינו מפקח על עבודתה. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי לנוכח התרעת המפכ"ל דאז עליה לפעול להסדרת נושא התקינה והכפיפות של תובעי הרישוי בהקדם. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה שלמרות השינויים שנעשו לטענתה עדיין לא יושמה הוראת המפכ"ל דאז. על המשטרה לוודא שכפיפות תובעי הרישוי תנותק מהגורמים המבצעיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי הבטחת פעולה עצמאית של מערך התביעות המשטרתי הנדרש לקיים את עבודתו בתוך המשטרה, מחייבת התמודדות עם שורה של גורמי השפעה הנובעים מעצם העובדה שהתובעים ממלאים את תפקידם ביום -יום בתוך מסגרת משטרתי ת, על כל המשתמע מכך; דברים אלו יפים גם בנוגע לתובעי את"ן. שילוב תובעי את"ן בפעילות מבצעית עלול לפגוע ביכולת להבטיח את הניתוק הנדרש ביניהם לבין שאר היחידות באגף , והוא משליך על נראות עצמאות התובעים. למרות האמור לעיל שנכון יהיה לאחד את מערכי התביעה כולל תביעות תעבורה, במועד סיום הביקורת, ובחלוף שלוש שנים, עדיין ראש את"ן וראש מינהל התביעות חלוקים בדעותיהם; ראש את"ן סבר שיש להשאיר את תובעי את"ן בכפיפות מהבחינה הפיקודית לאגף התנועה, ואילו ראש מינהל התביעות סבר שיש להכפיף את מחלקת תביעות את"ן למינהל התביעות, אך ההחלטה על איחוד מערך התביעה לא יושמה. משרד מבקר במדינה מעיר למשטרה כי במסמכים אלו אין מענה ממשי המסביר מה היו הסיבות להחלטות שהתקבלו. ההחלטות על איחוד מחלקת תביעות את"ן עם מערך התביעה הפלילי גובו בהודעה לוועדת החוקה על הכוונה לאחד את מחלקת תביעות התעבורה במערך התביעות המשטרתי; ראוי ששינוי ההחלטות יתבסס על הליך סדור שילמד על הדרך והסיבות שהביאו לשינוין תוך עדכון ועדת החוקה. עוד יוער כי בחינת אותן מסקנות שהגיעו אליהן בעבר ועדות ציבוריות וגורמים מקצועיים, בדבר הצורך לאחד את כלל גורמי התביעה בפרקליטות, מבהירה כי פעולות שננקטו כצעדי ביניים זמניים עד ביצוע ההחלטה על איחוד התביעה אינן ממומשות במלואן במשטרה. על כל פנים לנוכח דיווחם של שרת המשפטים דאז והיועץ המשפטי של המשטרה דאז לוועדה היה הראוי שהמשטרה תעביר עדכון על מצב הדברים לוועדת החוקה. בדיונים בנוכחות ראש את"ן שבהם הוצגו לו ממצאי הבקרות הוא ליווה לא אחת את סיכום הדיון באיום בהטלת סנקציה על התובעים. לדוגמה , בעקבות בקרה חוזרת שנערכה ביחידת תביעות את"ן בירושלים במרץ 2018 לפי הנחייתו של ראש את"ן הוא הורה להעביר את ממצאי הבקרה לכל יחידות התביעה באת"ן ולוודא כי ליקויים כאלו לא יימצאו ביחידות , שאם לא כן הנושא יטופל באופן משמעתי. יוער כי אפשרויות הקידום בתוך מינהל התביעות מוגבלות ותובעים, בעיקר בדרגי הפיקוד, מעוניינים להתפתח מהבחינה המקצועית גם מחוצה לו. מטבע הדברים, מצב כזה מעיב על ההפרדה הנדרשת בעבודת התובעים ומעלה חשש שחלק מהחלטותיהם עשויות להיות מושפעות גם משיקולים הקשורים למידת התערותם או רצונם להתקדם במשטרה. .אין להתעלם מכך שהמשטרה אכן פעלה להוצאת ה תביעה הפלילית ממערך החקירות. עם זאת, היכולת לקדם פעולה עצמאית של מינהל התביעות בתוך המשטרה מחייב ת התמודדות עם גורמי השפעה הנובעים מעצם העובדה שהתובעים ממלאים תפקידם בתוך המסגרת המשטרתית, על כל המשתמע מכך. בפרק זה הובאו שורה של גורמי השפעה כאלו, ובהם תוכניות העבודה השנתיות של התביעות וקביעת היעדים בהן בהתייחסות לתוכניות אסטרטגיות משטרתיות; ממשקי העבודה השוטפים מול המחוזות, המרחבים ותחנות המשטרה; תהליכי שיבוץ וקידום של תובעים במסגרת התוכנית הכוללת של המשטרה; השתלבות תובעים בפעילויות תגבור מבצעיות; מיקום של חלק מיחידות התביעה בתוך מתקנים משטרתיים; וכוח אדם ותקינה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים, למשרד לביטחון הפנים ולמשטרת ישראל כי עליהם לבחון מפעם לפעם את מדיניות השילוב הנובעת מעצם העובדה שהתביעה המשטרתית נמצאת בתוך המשטרה. כמו כן, נדרש לבחון אם לא נוצרו סדקים בשמירה על עצמאותה של התביעה המשטרתית, לאחר קבלת ההחלטה על השארת גורמי התביעה במשטרה. נמצא כי תובעי את"ן הפועלים בתוך אגף מבצעי, גם נדרשים לקחת חלק בפעילות המבצעית ש ל האגף ולתגבר את מצבת כוח האדם באירועים מיוחדים, באופן שעלול לפגוע בשיקול הדעת המקצועי. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה שכדי למנוע מצב שאדם יועמד לדין בידי שני גופי אכיפה שונים בגין אותה עבירה, עליה להסדיר בנוהל כי על תובע רישוי עסקים להודיע לרשות המקומית על הגשת כתב אישום כנגד עסק הפועל בתחומה. זאת ועוד, על התובע המשטרתי לוודא, בטרם הגשת כתב האישום, כי אין מתנהל הליך משפטי מצד הרשות המקומית כנגד אותו עסק. יוער כי המשטרה אינה מצליחה להתמודד עם שימור דור הביניים של תובעים בעלי ותק רב יותר מחמש שנים בארגון. האופק הקידומי מוגבל נוכח מספר התקנים הנמוך יחסית לארגון של תפקידים בדרגת רב-פקד הקיים ביחידות התביעה (היחס בין פקד לרב-פקד במינהל התביעות הוא הנמוך ביותר במשטרת ישראל). במצב דברים זה רבים מהתובעים עוזבים את מינהל התביעות על מנת להתקדם באפיקים אחרים בתוך ה ארגון או מחוצה לו. יוער כי בדיון שבו החליט המפכ"ל דאז כי מערך תביעות רישוי לא יוכפפו לחטיבת התביעות הוא ציין כי יש להגדיר מחדש את המבנה הארגוני והכפיפות הפיקודית של תובע רישוי, שכן "לא מתקבל על הדעת שתובע הרישוי יהיה כפוף פיקודית לקצין הרישוי!" אולם חרף ההנחיה החד-משמעית על ניתוק כפיפות תובעי הרישוי מקציני הרישוי, תובעי הרישוי עדיין כפופים לגורמי הפיקוד המבצעיים בניגוד לכל התפיסה של עצמאות התביעה והגברת אמון הציבור במשטרה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי עמדתם של היועץ המשפטי לממשלה ושל הפר קליטות בעניין איחוד התביעה אינה יכולה לשלול כשלעצמה את המסקנה שהגיעו אליה הגורמים המקצועיים שבחנו את הנושא במהלך השנים, ואת החלטת הממשלה; וזאת, משני טעמים עיקריים: האחד, עמדתם אינה מתמודדת עם ההיבטים המהותיים שהובילו מלכתחילה לבחינת הנושא וכפועל יוצא להחלטת הממשלה בעניין (למשל הקושי היסודי הנובע ממערך תפקודי שבו רוב התובעים הפליליים בישראל פועלים במסגרת המשטרה ולצד מערך החקירות הפועל בה). הטעם השני, עמדתם נשענת בעיקר על מסקנות מעשיות ותקציביות שאינן נתמכות בנתונים מפורטים המתייחסים לכלל התשומות הנדרשות לייש ום השינוי המבני ובניתוחים תקציביים רלוונטיים. אשר לשוני שבין עבודת שתי רשויות התביעה, יוער כי בפועל המצב אינו דיכוטומי מבחינת מידת חומרתם ומורכבותם של סוגי התיקים, מפני שהתביעה המשטרתית מטפלת גם בתיקים בעלי מארג ראייתי מורכב, ואילו בפרקליטות מטופלים גם תי קים שאינם בהכרח מורכבים מהבחינה הראייתית. יתרה מכך, גם אם נכון וראוי שתהיה חלוקת עבודה והתמקצעות של התובעים לפי סוג העבירות ומידת חומרתן או מורכבותן, הרי אין כל סיבה הנראית לעין מדוע לא ניתן לבצע חלוקת עבודה כאמור בתוך תביעה אחודה. לפיכך, על מי שמבקש להתנגד לאיחוד, להצטייד בטיעונים עקרוניים ומהותיים, המבוססים הן מהבחינה ה עובדתית והן מהבחינה החוקתית , כדי שהבחינה תשען על אדנים יציבים ותיתן מענה ראוי לסוגיה מרכזית וחשובה הנוגעת לשאלת יסוד של מבנה רשויות התביעה במדינת ישראל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי היה עליו לעמוד על כך שצוות החשיבה ישלים את מלאכתו. שכן, מאז הבחינה התקציבית שקיימה ועדת שילה בשנת 2002 לא נעשתה כל עבודת מטה מקיפה בנושא במשך 16 שנים. גם הבדיקה הכלכלית משנת2011 לא הייתה ממצה, משום שבצוות הבדיקה היו רק עובדי משרד המשפטים, והיא לא נגעה בכל ההיבטים הכרוכים באיחוד, כגון הקצאת מבנים וזכויות עובדים. לדעת משרד מבקר המדינה יש לקיים הליך בחינה יסודי ובלתי תלוי שנשען על עבודת מטה סדורה שתאפשר לבחון את הנושא מהבחינה העובדתית, הרעיונית, התפיסתית והחוקתית אל מול ההשלכות הנגרמות מהימשכותו של המצב שבו המשטרה היא הגורם שאמון על החקירה ועל התביעה גם יחד. לפיכך, לצורך קיום הבחינה האמורה על משרד המשפטים, בשיתוף אגף תקציבים והחשב הכללי במשרד האוצר, נציבות שירות המדינה והמשרד לביטחון הפנים , לערוך עבודת מטה מקיפה כדי שניתן יהיה לקבל תמונה עדכנית, מפורטת ומקצועית לעניין בחינת הנושא. תשומות עבודת מטה זו תעמודנה ביסוד הליך בחינה בלתי תלוי שתקיים ועדה ציבורית. בתשובת משרד המשפטים אין התייחסות מפורשת לעמדתם בנוגע להקמת ועדה בלתי תלויה שתבחן את הנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום ששרת המשפטים והמנכ"לית ידרשו לנושא מהותי ויסודי זה. יוצא אפוא שבמרוצת השנים הלך ונזנח היישום של החלטת הממשלה, ו עמדת הפרקליטות המ תנגדת למהלך מכתיבה את המציאות כיום. תוצאה זו מבטלת מסקנות שאליהן הגיעו כמה ועדות ציבוריות, משרד מבקר המדינה וגורמים מקצועיים, שהובילו לקבלת החלטת הממשלה שלא בוטלה באופן מפורש. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי תוצאה זו, שלפיה היישום של החלטת ממשלה בנושא מהותי ויס ודי נזנח בלי שהונח לה הבסיס המהותי, המקצועי והפורמלי, מעוררת קושי ממשי מבחינת כללי מינהל תקין והיא אינה מתקבלת על הדעת. יישום ההחלטה על הקמת מערך משפטי אחוד בתוך המשטרה לא יצא אל הפועל, זאת למרות החלטת המפכ"ל דאז מדצמבר 2014 :, שבה צוין "הגוף שיוקם יעבוד ויפעל טוב הרבה יותר מהמצב הקיים, ואנחנו נמצאים בחלון הזדמנויות שאין לדעת מתי ישוב"24, ואף על פי ששרת המשפטים דאז דיווחה לוועדת החוקה על השינוי. הביקורת העלתה כי הפרקליטות אינה משמשת גורם מפקח או מבקר על עבודת התביעה המשטרתית, והיא אינה עומדת בכל המצוי באחריותה כאמור לעיל; נציגי התביעה המשטרתית לוקחים אומנם חלק בפורומים מקצועיים בפרקליטות, אך הפרקליטות לא מינתה רפרנטים מחוזיים ולא מוסדו פגישות עבודה חצי שנתיות. על משרד המשפטים לבחון הקמת מנגנון שיפקח וינחה מהבחינה המקצועית את התביעה המשטרתית. החלטת הממשלה משנ ת 2001 לא יושמה, הגם שהממשלה לא החליטה מעולם על ביטולה. יתרה מכך, אף לא גורם מקצועי אחד בלתי תלוי קיים מאז בחינה נוספת והניח טעמים השוללים את המסקנות שאליהן הגיעו ה וועדות הציבוריות והגורמים המקצועיים שפורטו לעיל. בפועל נזנחה תוכנית איחוד התביעה עד כדי הסרתה מסדר היום הציבורי, ואין בנמצא תוכנית עבודה עתידית בנוגע לאופן יישומה המלא של תוכנית זו. יוער כי יחסי הגומלין בין הפרקליטות לתביעה המשטרתית אינם מוסדרים ומוגדרים דיים. התביעה המשטרתית אכן מחויבת להוראות ולהנחיות של היועץ המשפטי לממשלה ושל פרקליט המדינה. עם זאת, התובעים המשטרתיים מחויבים גם למדיניות המשטרתית הכלל- ארגונית. התביעה המשטרתית כאורגן של המשטרה היא חוליה נוספת ביישום מדיניות המשטרה, והיא נוטלת חלק בקידום יעדי המשטרה כגוף האמון בין השאר על הלחימה בפשיעה. משרד מבקר המדינה מעיר לפרקליטות ולמש טרה שעליהן לפעול במשותף כדי להסדיר ולהגדיר בצורה ברורה יותר את יחסי הגומלין ביניהם ובקביעת גורם מכריע במקרה של סתירה. האמור לעיל מלמד שהמשטרה ביצעה פעולות ארגוניות ליישום המתווה השני שנועד להגביר את עצמאות התביעה המשטרתית באמצעות שינוי פנים-ארגוני במשטרה. אולם עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2018 לא יושמו כל ההחלטות שאמורות היו לתרום להבטחת עצמאות התביעה המשטרתית, ובביקורת עלה כי המערך הארגוני והתפקודי כיום עדיין מעלה חשש בנוגע להבטחת פעולה עצמאית ובלתי תלויה של כלל גורמי התביעה. מינהל התביעות הוקם ונקבעה כפיפ ותו למפכ"ל, אך מערך הפעילות הקיים עדיין מציב אתגרים וקשיים להשגת עצמאות מלאה בעבודתו. ההחלטה בדבר איחוד המערך המשפטי במשטרת ישראל, הכולל את התביעות לסוגיהן (פלילי, תעבורה, רישוי והגנת הסביבה), ואת גופי הייעוץ והחקיקה השונים תחת פיקודו של גורם משפטי עצמאי לא יושמה. במצב הקיים נדרש להגביר את הפיקוח של פרקליטות המדינה על מערך התביעות במשטרה ולהסדיר את קשרי העבודה בנהלי עבודה ממוסדים שמקיימים גם מימד של פיקוח. . מאז הקמת חטיבת התביעות במשטרה עלתה השאלה אם יש לאחד את כל יחידות התביעה (מינהל התביעות, תביעות את"ן, תביעות רישוי ותביעות הגנת הסביבה) תחת קורת גג אחת. הממצאים בפרק זה מלמדים על החשיבות שביישום ההחלטות על איחוד כל מערך התביעות במשטרה במסגרת מינהל התביעות, לפי ההודעה שנמסרה לוועדת החוקה. הכפפת כל התובעים המשטרתיים למינהל התביעות תמנע מעורבות של הגורמים הפיקודיים בעבודת התובעים ותסיר את הספק שעצמאותם אינה נשמרת. כדי לשמור על עצמאותם המלאה של התובעים נדרשת הפרדה בינם לבין ההוראות הפיקודיות של ראשי האגפים והמחלקות שהם פועלים בהם. בשנים האחרונות חל גידול במספר תחנות המשטרה שהוביל לעלייה בכמות תיקי החקירה שהועברו ליחידות התביעה. מגמה זו הולכת ומגדילה את החסר בתקנים של יחידות התביעה. אולם, המשטרה אינה נערכת להגדלת התקינה במינהל התביעות , ובמסגרת קיצוץ רוחבי שנערך בשנת 2018 בוטלו במינהל התביעות עוד 5.75 תקנים. להשתייכותו של מינהל התביעות למסגרת המשטרתית יש השלכות על התקינה, על האיוש ועל שימור כוח האדם. התמודדות מינהל התביעות עם האתגרים האמורים מורכבת, שכן המענה המשאבי הנדרש ל צורך צמצום הבעיה אמור להיבחן מול מכלול צרכיה המבצעיים והתפקודיים של המשטרה על כלל מערכיה. . משרדמבקר המדינה מעיר למשטרה כי לעזיבת תובעים רבים את מינהל התביעות אחרי פרק זמן לא ארוך של שירות בארגון יש השלכות נרחבות, ובכלל זה אובדן משמעותי של ידע מקצועי וארגוני, חוסר בתובעים בעלי ניסיון בטיפול בתיקים מורכבים וסבוכים, עיכובים בטיפול בתיקים ממתינים ומתנהלים ויצירת עומסי עבודה על דור הביניים הנושא בנטל הרב שבעטיו התובע נשחק בעבודתו. התחלופה הגבוהה של תובעים, לצד ריבוי תובעים צעירים ביחידות התביעה, דורשת השקעת משאבים של הכשרה וחניכה באופן מתמיד בלי שנשמר ההון האנושי. זאת ועוד. ראשת חטיבות התביעות דאז אף הזהירה מפני זליגת מידע חסוי ושיטות עבודה מסווגות לשוק הפרטי שעלולה להעלות את הצורך הארגוני בחיפוש אחר שיטות ואמצעים חדשים ללחימה בפשיעה. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרת ישראל כי ממצאים אלו על מינהל התביעות מלמדים שנדרש מיחידות התביעה להשקיע זמן רב ומאמץ ניכר בהכשרה מתמשכת של תובעים חדשים, באופן המקשה על יכולת ההתמודדות עם עומסי העבודה הקיימים ועל היכולת לייצר זיכרון ארגוני רב שנים. מצב זה אף מוביל להיעדר מתן מענה הולם להתמודדות מול סנגורים מנוסים , מתחלופה מ תמדת של תובעים ותיקים בתובעים צעירים ולאי-שביעות רצון של חלק מהשופטים. על התביעה המשטרתית להשקיע מאמץ נוסף בשימור ההון האנושי שלה, תוך מציאת מענים פנים -ארגוניים הנוגעים להתמודדות עם תופעת עזיבת תובעים את שורותיה. מחלקת תביעות את"ן לא הבהירה מדוע פרסום הנהלים יגרום בהסתברות ראויה לפגיעה ממשית באינטרס הציבורי , וכיצד פרסום הנהלים עלול לשבש את התפקוד התקין של מחלקת תביעות תעבורה ולפגוע בעבודת המחלקה. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי למערך ה תביעה המשטרתית חלק ניכר בניהול ההליכים הפליליים בישראל ו בייצוג האינטרסים הציבוריים, ולכן היא חבה באחריות כלפי הציבור להנגיש מידע על תהליכי עבודתה ותוצרי הם. לפיכך, על המשטרה לפרסם דוח נפרד על פעילות מערך התביעה המשטרתית כדי לחזק את אמון הציבור בעצמאותו של מערך זה. מנתוני המשטרה עולה כי בשנת 2017 הגישו תובעי את"ן בהקשר זה 113 דוחות הסבר ונערכו להם 25 ראיונות הדרכה ו-7 .ראיונות אזהרה משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי קיים חשש שתובע לא יפעיל שיקול דעת מיטבי מחשש מסנקציה פיקודית. לפיכך , עליה לבחון אם הליכים כאלו אינם פוגעים בשיקול הדעת של התובעים ויוצרים הרתעת יתר, ובמהלך ייצוג המדינה בבית משפט הם מונעים מהם מ לקבל החלטות בתיקים, ובכלל זה עריכת הסדרי טיעון ושפיטה בהיעדר הנאשם. פעולתם של תובעי את"ן מציבה אתגרים וקשיים בהקשר של עצמאות התביעה. בביקורת עלה כי בעבודת תובעי את"ן קיים חשש של מעורבות הגורמים הפיקודיים באופן העלול להשפיע על עצמאותם של התובעים. להלן דוגמאות: למרות מגוון הנושאים שתובעת הגנת הסביבה מטפלת בהם, הדורשים התוויית מדיניות תביעה לפי סוג העבירות ומידת חומרתן, לא הכינה המשטרה נהלים מקצועיים בהתאם. בנוהל הפעלת מדור הגנת הסביבה58 אין התייחסות מפורטת לעבודת התביעה במדור, ורק מצוינות בו הגדרות תפקיד כלליות של תובעת הגנת הסביבה. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה שעליה לוודא כי פעילותה של תובעת הגנת הסביבה נעשית על פי הנחיות ונהלים כתובים ומסודרים, תוך קביעת גורם מקצועי שיפקח על עבודתה. עוד יוער כי במצב הקיים, מגוון הנושאים שתובעת הגנת הסביבה מטפלת בהם והידע שהיא צברה במהלך טיפול בתביעות אינו מועבר לתובעים נוספים ומינהל התביעות מנותק מעבודתה, ולכן אם התובעת תעזוב את תפקידה יידרשו משאבים וזמן ממושך כדי להקים מחדש את המומחיות שצברה ולשמרה. נמצא כיחלוקת העבודה בין המשטרה לרשויות הרישוי המקומיות אינה מוסדרת, והדבר מעלה חשש למצב של כפל סיכון, דהיינו מצב שבו יועמד אדם לדין בידי שני גופי אכיפה שונים בגין אותה עבירה. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה שכדי למנוע מצבים שעליהם הצביע בית המשפט לא ניתן להסתפק ברצון טוב של תובעי הרישוי העירוניים ותובעי הרישוי המשטרתיים ובשיתוף פעולה ביניהם. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי החלטותיה בנוגע לשיוכם הארגוני של תובעי המשטרה לסוגיהם אינן עקביות. הנימוק העיקרי להקמת חטיבת התביעות והוצאתה מאח"ם היה הצורך בהפרדה של התובעים מיחידות השטח כדי שניתן יהיה להבטיח את עצמאותם, אך מהלך דומה לא נעשה לגבי תובעי רישוי. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי הרציונל שהנחה אותה בעבר לנתק את חטיבת התביעות מהגוף הפיקודי שבמסגרתו היא פעלה צריך שינחה גם לגבי שיוך תובעי התעבורה לאת"ן. יש בתהליכי הבקרה הנעשים מטעמו של ראש את"ן כדי ליצור לפחות מראית עין של התערבות בתהליכי העבודה המקצועיים של התביעה ובשיקול דעתה. בקרה מטעם ראש את"ן והשתתפותו בהליכים לאחר סיום הבקרה עלולות להשפיע על שיקול הדעת של תובעי את"ן, בייחוד כאשר נלווה אליהן איום בסנקציות משמעתיות ופיקודיות. מתשובת המשטרה עולה כי היא אינה רואה בהפרדה פיזית של התביעה מהיחידות החוקרות כיעד העומד בפני עצמו. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי בקידום פעולות שיובילו להפרדה פיזית בין יחידות התביעה ובין היחידות הביצועיות, ובפרט היחידות החוקרות, יש כדי לחזק לפחות את הנראות בדבר עצמאותה של התביעה המשטרתית ולבסס את ההפרדה הנדרשת בין שני המערכים. על כן, ראוי שהמשטרה תגדיר את ההפרדה הפיזית של התביעה מהיחידות החוקרות כאחד מ יעדיה. משרד מבקר המדינה מציין שחובת הנגשת המידע חלה על כלל תהליכי עבודתה של התביעה המשטרתית, ולכן ראוי שהמשטרה תפעל לפרסום דוח סיכום שנתי שיכלול מידע על כל מערך התביעות, לרבות תביעות את"ן, תביעות רישוי ותביעות הגנת הסביבה. יוצא אפוא, שתובעת הגנת הסביבה מעורה בעבודת המדור באופן שאינו עולה בקנה אחד עם הצורך בניתוק בין עבודתה המקצועית והעבודה המבצעית במדור. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי אין זה סביר שעבודתם של תובעי הרישוי לא הוסדרה באופן מלא במשך כשני עשורים. על המשטרה לפעול מיידית להשלמת התהליכים הנדרשים להסדרת עבודתם של תובעי הרישוי. במסגרת דיון של ועדת החוקה על חקיקתו של תיקון 33 , ביולי2001 , ציין מבקר המדינה דאז השופט בדימוס אליעזר גולדברג: "אני חושש שאם החוק יתקבל הוא ידחה את ביצוע האיחוד שעליו כולם מסכימים לזמן ארוך ביותר... הצעת החוק הזאת מעגנת את המציאות... זה עוד מסמר אחד למציאות היום, זה לא בא רק למצוא הסדר ביניים, הניסוח של היום קובע מסמרות לגבי החלוקה הבלתי רצויה הזאת. לו דעתי הייתה נשמעת, הייתי מוצא פתרונות אחרים למצב הביניים"30. תיקון 33 ותיקון62 שהסדירו במשך כשני עשורים את חלוקת העבודה בין הפרקליטות ובין התביעה המשטרתית חוקקו כהוראות שעה ולא כהסדר קבע, וזאת מתוך ציפייה של המחוקק שבסופו של דבר שתי הרשויות יאוחדו. משרד מבקר המדינה מעיר לפרקליטות כי עליה לוודא כי היא מעבירה לטיפול התביעה המשטרתית תיקים בהתאם לחלוקת העבודה הקבועה בדין. במקרה של מחלוקת על מיהות הגורם המטפל, על הפרקליטות והתביעה המשטרתית לוודא שמנגנון ההכרעה של הפורום לניתוב תיקים פועל ומגשים את הייעוד שלשמו הוקם. .בדיונים קודמים של ועדת החוקה ציין לא אחת יו"ר הוועדה דאז כי הוא מתנגד לחיקוק הוראת השעה כהסדר קבע, והוא מותיר אותה כהוראת שעה המחייבת את הגופים לשוב ולפנות לוועדה עובר לפקיעתה; וזאת, כדי לאפשר לתביעה המשטרתית ולפרקליטות לקדם את איחודן ולדווח לוועדת החוקה על כך. גם בדיון מדצמבר 2016 שבו הוחלט להפוך את הוראת השעה להוראת קבע, ה ועלו הסתייגויות, ובאחת מהן התבקש לקבוע ששר המשפטים ימנה בחלוף שלוש שנים ועדה ציבורית שתבחן כיצד ניתן לאחד את התביעה המשטרתית עם הפרקליטות. ההסתייגות נדחתה, אך יו"ר הוועדה ציין כי תיקון החוק לא יפריע לקבל החלטה אחרת בנוגע לאיחוד וכי התיקון נועד לתת יציבות להסדר הקיים. יוצא אפוא שהסדרת חלוקת העבודה לא נועדה לסתום את הגולל על שאלת האיחוד וכאמור הדרך הנאותה והמקצועית לטיפול בנושא יסודי ומהותי זה מחייבת בחינה מקיפה שתבחן את מסקנות הוועדות המקצועיות שעסקו בעניין במהלך השנים ואת מכלול ההיבטים של הנושא. כמו כן, משעה שהפכה הוראת השעה להסדר קבע לא נדרשו עוד הפרקליטות והתביעה המשטרתית לדווח לוועדת החוקה אילו צעדים ופעולות הן נקטו בסוגיית איחוד רשויות התביעה. הביקורת העלתה כי הפרקליטות ומינהל התביעות לא עשו שימוש משמעותי בפורום לניתוב תיקים. מאז הקמתו ועד היום דווח על עניינים בודדים שעלו להכרעה בפניו. .ממסמכי המשטרה עולה שראשי יחידות התביעה מלינים על כך שהפרקליטות מעבירה לתביעה המשטרתית תיקים שלא על פי החלוקה המעוגנת בתיקון 62, באמצעות סמכותהכריכה , ובהם תיקים רחבי היקף, תוך יצירת סד זמנים לחוץ מאוד שנותר עד הגשת כתב האישום. למרות זאת, ראשי היחידות בוחרים לטפל בתיק בלי לדווח לפורום או בלי להעלות את התיק לדיון בפניו, משום שלטענתם מדובר במנגנון מסורבל שאינו יעיל, בייחוד בתיקי מעצרים המצריכים טיפול מהיר ומיידי. אף שכוונת המחוקק הייתה שככלל, עבירות תקיפת שוטר יטופלו בידי הפרקליטות35, מנתוני המשטרה עולה שבפועל טופלו בשנים 2015 עד 2017 .מרבית תיקי תקיפת שוטר דווקא על ידי התביעה המשטרתית משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי מציאות שבה המתווה הראשון לא יושם עד כה מגבירה את הנטל לקיום המתווה השני ובכלל זה יישום קפדני של החלטות ופעולות שנועדו להבטיח את עצמאות התביעה המשטרתית הממשיכה לפעול במסגרת המשטרה; לעניין זה מדובר ביישום קפדני של החלטות שמקיימות מימד של פיקוח מצד הפרקליטות בנוגע לעבודת התביעה המשטרתית, ומיסוד וחיזוק של קשרי גומלין מחייבים. הכפיפות של מינהל התביעות למפכ"ל מעוררת קשיים ותלויה בגורם המאייש את התפקיד. במצב הקיים ספק אם די בשינויים שנעשו כדי להסיר את הקשיים הנובעים מהמשך השתייכותו של מערך התביעה למשטרה ועליה לשוב ולבחון את סוגיית השיוך הארגוני של כל התובעים המשטרתיים ולוודא שעצמאותם נשמרת. ההכנה של רשימות יעדי אדם בידי התביעה המשטרתית מעידה על כך שהיא פעלה באופן אקטיבי כ חלק מה גוף החוקר, באופן שאינו עולה בקנה אחד עם החשיבות שבהפרדה בין התביעה ובין גורמי החקירה. כמו כן, ההכנה כאמור מלמדת שהימצאותו המוסדית של מינהל התביעות כחלק מארגון המשטרה משפיעה גם על תוכנית העבודה השנתית של המינהל ועל קביעת היעדים בתוכנית זו. נמצא כי ראש מינהל התביעות הנחה את ראשי יחידות התביעה לקיים פגישות קבועות עם מפקד המחוז במקום מושבם וכן פגישות עבודה, ולהשתתף בישיבות ספ"כ או בהערכות מצב. מהמסמכים עולה כי חלק ממפקדי היחידות הם משתתפים קבועים, בתדירות כזו או אחרת, בישיבות ספ"כ בראשות מפקד המחוז או מפקד המרחב. יוצא אפוא, כי גם לאחר ניתוק חטיבת התביעות מכפיפותה לאח"ם והפיכתה למינהל , המשטרה ממשיכה לעודד פיתוח ממשקים הדוקים בין ראשי היחידות והשלוחות של מינהל התביעות ובין הדרגים הפיקודיים של יחידות השטח. יישומם של ממשקי עבודה אלו בלא שנקבעו קווים מנחים שיבטיחו את שיקול דעת עצמאי של התביעה, עלול לעורר קשיים מצד גורמי התביעה למלא את תפקידם כראוי. תהליכי הקידום והשיבוץ במשטרה אינם מאפשרים יצירת הפרדה של תובעים מן המארג הארגוני של המשטרה. כמו כן, מסלול הקידום של הסגל הפיקודי הבכיר יותר ארוג בתוך הקידום הכללי במשטרה, והוא לרוב כולל איוש תפקידים גם מחוץ למינהל התביעות. מוצע כי משרד המשפט ים והיועץ המשפטי לממשלה ישמשו בנושא זה חלוץ לפני המחנה באמצעות אימוץ גישה שלפיה יש להעמיד את מדינת ישראל, בשורה אחת עם מרבית המדינות המתוקנות , בעולם המשפט המקובל. לנוכח ההשלכות הנגרמות מהמשך המצב בו המשטרה היא הגורם שאמון הן על החקירה והן על התביעה עליהם ל בחון את שיוכו הארגוני של מערך התביעה המשטרתית ועצמאותו מהבחינה העובדתית, הרעיונית, תפיסתית וחוקתית, משום שמדובר בנושא בעל היבטים עקרוניים מן המעלה הראשונה.
.התפקיד של התביעה הפלילית באכיפת החוק אינו מוטל בספק, לפיכך יש חשיבות רבה לכך שהיא תזכה באמון הציבור ותהיה גוף עצמאי, בלתי תלוי, מקצועי ויעיל. כיום, רובם המוחלט של כתבי האישום במדינת ישראל מוגשים בידי תובעים הפועלים במסגרת המשטרה האמונה גם על מערכי החקירות. כבר בשנת 2001 החליטה הממשלה על איחוד התביעה המשטרתית עם פרקליטות המדינה, ומאז נדון האיחוד תוך קביעה של שני מתווים. המתווה הראשון - הסדר קבע לטווח הרחוק, דהיינו איחוד מלא, והמתווה השני - כשלב ביניים - שבמסגרתו תוגבר עצמאותה של התביעה המשטרתית בתוך המשטרה בד בבד עם הגברת הפיקוח והכפיפות הנורמטיבית לפרקליטות. ההחלטה כאמור לא יושמה, אך גם לא בוטלה באופן מפורש, ולא הוחזרה להכרעת הממשלה. בחלוף כמעט 20 ,שנים ניתן לומר כי שאלת איחוד שתי רשויות התביעה, אינה עוד על הפרק, ודומה כי הפתרון הזמני הפך הסדר קבע, זאת בלי שהונח לכך הבסיס המהותי, המקצועי והפורמלי. משטרת ישראל ביצעה שינויים פנים-ארגוניים במערך התביעה הפלילית במטרה להגביר את עצמאותה של התביעה המשטרתית, שעיקרם הפרדת מינהל התביעות מהחקירות והכפפתו למפכ"ל. עם זאת, בביקורת עלה שלא היה בכך די. על מנת לחזק את עצמאות התביעה המשטרתית עד ליישום הסדר קבע נדרשת המשטרה לבצע עוד צעדים ארגוניים, ובהם ניתוק כפיפותם של התובעים המשטרתיים בתחומי התעבורה, הרישוי והגנת הסביבה מהיחידות המבצעיות והמקצועיות שהם פועלים בהן. על המשטרה להשלים את המהלך בו החלה להגברת העצמאות של התביעה המשטרתית. הפרקליטות נדרשת להגביר את מידת מעורבותה בפעילותה של התביעה המשטרתי ת, תוך יצירת מנגנונים מוסדרים של הנחיה מקצועית ובקרה. לדעת משרד מבקר המדינה במצב הדברים הקיים יש מקום כי הממשלה תקים ועדה ציבורית -מקצועית בלתי תלויה שתשוב ותידרש לשאלות היסוד המבניות בכל הנוגע לאיחוד מערך התביעה המשטרתית עם הפרקליטות. בחינת הדברים ראוי כי תעשה בין היתר, באמצעות עבודת מטה מקיפה בראי התקופה הנוכחית, בשים לב לתמורות שחלו מאז ועד היום ולנוכח המסקנות העולות מדוח ביקורת זה. יצוין כי משרד האוצר, נציבות שירות המדינה, המשרד לביטחון הפנים ומשטרת ישראל הביעו נכונות לבצע בחינה כזו.