משרד הרווחה והביטחון החברתי . היבטים פיזיים של מסגרות רווחה חוץ-ביתיות_ לדעת משרד מבקר המדינה, דוחות פיקוח שנכתבים במתכונות מעין אלה אינם תורמים למידע עדכני ורציף על המצב הפיזי של המסגרות ואינם יכולים לשמש כלי ניהולי. משרד הרווחה השיב למשרד מבקר המדינה, כי השירות לזקן יפעל לחיבור פרוגרמה משלימה להוראות שבתקנות, וכי אגף השיקום והשירות לאוטיסטים נמצאים בתהליך של כתיבת תקנות, ואלה יכללו פרק הנוגע לדרישות הפיזיות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי התקנות כדוגמת אלה הקיימות במשרד, אינן מפורטות כנדרש ואינן משמשות חלופה ראויה לפרוגרמה ולמפרטים מקצועיים, ייחודיים בהוראותיהם ומפורטים בהרבה, כפי שהובא לעיל. לדעת משרד מבקר המדינה, בניית המסגרת החדשה עלולה להמשך שנים. על המשרד לפעול לכך שעד סיום הבנייה ייהנו הדיירים במבנים הקיימים משירותים ההולמים את הסטנדרטים שלו. ( כאמור לעיל, מרבית מסגרות הרווחה בארץ 66%) הן באחריותן של הרשויות המקומיות, ואולם למשרד ולמשרד הבריאות אין מידע על מקומן. לפיכך, במועד קבלת החלטות על המיקום של מסגרות חדשות עלולים שני המשרדים לאשר מסגרות בסמיכות יתרה למקומות שבהם כבר קיימות מסגרות יומיות רבות של הרשויות המקומיות. עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2014 , לא הייתה במשרד מערכת מידע גיאוגרפי שבה נמצא מידע על המסגרות שבאחריותם של המשרד, משרד הבריאות והרשות המקומית המתאימה, כך שעדיין לא קיים מידע חיוני ליישום אמות המידה של הוועדה. חסרונה של מערכת מידע גאוגרפי שמכילה את מלוא המידע על מכלול השירותים הרצויים (מרפאות, בתי כנסת, מוסדות חינוך, מתנ"סים) ועל צירי הגישה התחבורתיים עלול גם למנוע מיקומים מיטביים. הועלה, כי המשרד עדיין אינו מצביע על אזורים ספציפיים שבהם הוא מעדיף למקם מסגרות חדשות. בשנים 2013 -2011 , לפני פרסום מסקנות הוועדה ולאחריו, פרסם המשרד מכרזים לאיתור מסגרות חוץ-ביתיות בחבלי ארץ נרחבים ללא כל הכוונה שתאזן את הפריסה בין יישובים ובין שכונות. כמו כן לא צוין במכרזים מהם האזורים צפופי המסגרות שלא ניתן להציע בהם מסגרות חדשות. גם במכרזים שכוונו לפריסת מסגרות בערים הגדולות (כגון ירושלים, באר שבע ותל אביב) לא ציין המשר ד העדפות כלשהן לשכונות מסוימות כדי לחולל שינוי ולאזן את הפריסה בין המרכז והפריפריה החברתיים באותו יישוב. הועלה, כי השמת מסגרות רווחה אינה נעשית בצורה שוויונית ומאוזנת בין יישובים סמוכים. כך למשל אין איזון בין אור עקיבא לקיסריה הסמוכות גאוגרפית - באור עקיבא יש חמש מסגרות ובקיסריה אין מסגרות כלל 14 . בערים חיפה וקריית אתא קיימות עשרות מסגרות חוץ -ביתיות של המשרד ושל משרד הבריאות (42 מסגרות בחיפה, לא כולל עוד עשרות דירות לוויין של הוסטלים) ואילו בטירת הכרמל הסמוכה יש רק מסגרת אחת בלבד, ובערים הסמוכות קרי ית ים, קריית מוצקין, קריית ביאליק ונשר אין מסגרות חוץ - ביתיות כלל. הוגנות פריסת המסגרות היא אחד העיקרים של המלצות הוועדה. על המשרד לפעול למיפוין של ערים ושכונות שיש בהן מסגרות רבות, ולכוון במכרזיו את הפריסה העתידית ליישובים ולשכונות אחרים. פריסה רחבה יכולה, בין היתר, לאפשר לדייר למצוא מסגרת קרובה למשפחתו ולקהילתו. יצוין כי עמותת אקים15 השיבה למשרד מבקר המדינה בעניין זה, כי היא מקפידה לשכור דירות בצפון תל אביב, ברעננה וברמת השרון כדי לקדם את הפריסה השוויונית. הועלה כי המשרד לא גיבש כל אסטרטגיה או תכנית בעניין זה. על פי ספר תכניות העבודה של משרדי הממשלה לשנת 2014 שפרסם משרד ראש הממשלה במרץ 2014 , עד חודש יולי אמור היה המשרד לסיים עבודת מטה בנושא דרכי ההתמודדות עם מקרים של התנגדות תושבים ורשויות למיקומן של מסגרות רווחה. בפועל, עד מועד סיום הביקורת לא נעשתה עבודת מטה כזאת. לפיכך אין למשרד ולמשרד הבריאות מדיניות ואסטרטגיה פרו - אקטיבית לשילוב אנשים עם מוגבלות בקהילה, וטרם נעשתה חבירה כלשהי עם הגופים בעלי הע ניין. המשרד גם לא קבע גורם בהנהלתו שיהיה אחראי לנושא הנמב"י והותיר את הטיפול בו לשירותים השונים שבאגפיו. ,ולשקול את פיזורן בטווח הרחוק בצורה מדורגתתוך בחינה של כל מקרה לגופו. זאת - כדי למנוע היווצרות של מוקדים חלשים בעיר ולצמצם את החיכוך עם האוכלוסייה הקיימת. לדעת משרד מבקר המדינה, המשרד - המופקד על רווחת הציבור וטובתו -לא מילא בצורה מיטבית את תפקידו, הן כלפי הקבוצות החלשות והן כלפי הציבור האמור לסייע בשילובן בקהילה. שומה על המשרד לגבש אסטרטגיה להתמודדות עם סוגיית הנמב"י תוך שיתוף בעלי העניין ואישים מובילים בחינוך. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר תיאום עם הרשויות המקומיות עלול לפגוע בפעילות של מחלקות הרווחה העירוניות, כפי שיובא להלן; חוסר התחשבות בכושר הנשיאה החברתי-כלכלי של יישוב עלול לפגוע בשילוב של הדיירים עצמם; אשר לצפיפות המסגרות בפריפריה החברתית - היא עלולה להיות תוצאה של התמריץ הכלכלי שיש ליזמים להפעיל שם מסגרות17 ; כמו כן, יש דיירים שהרשות המקומית משלבת במערכת החינוך שלה ובמסגרות נוספות, אך משפחותיהם משלמות ארנונה ברשויות מקומיות אחרות - ובכך נגרמת הוצאה מסוימת לרשות המקומית. לדעת משרד מבקר המדינה, אי -יידוע הרשויות המקומיות בנוגע להצבת מסגרת רווחה חדשה בתחומן אינו מועיל בהכרח להקטנת החיכוך האפשרי עם השלטון המקומי, והוא עלול להוביל דוו קא ל"התנהגות לעומתית" מצד הרשות. על המשרד לבקש בהקדם ממשרד הבריאות ומהרשויות המקומיות את כתובותיהן של כל מסגרותיהם ולשבצן במערכת המידע הגאוגרפית המתגבשת אצלו. בו בזמן על משרדים אלה להעביר את המידע על כל מסגרותיהם הקיימות למחלקות הרווחה העירוניות. על המשרד לשקול יצירת מנגנון של התייעצות וקבלת מידע מהרשויות המקומיות לפני החלטה על השמה של מסגרות חדשות בתחומן (למעט דירות, שנחשבות לכל דבר ועניין כדירות למגורים). יודגש, אין כאן כוונה למתן זכות וטו לרשות המקומית, אלא לחילופי מידע לפני השמה של מסגרת חדשה, ויידוע הרשות על מקומה לאחר מעשה (לרבות על דירות). הבדיקות הרבות שנעשו בידי בודק באותו יום עצמו, גם אם הן במסגרות סמוכות, והאישורים הגורפים שהיו נטולי התניות כלשהן מעלים את החשש שהבקרות שטחיות. במקרה של השירות לאוטיזם מדובר ב-27 הוסטלים מ-45 ( בסה"כ 60% ) שלגביהם קיים חשש כאמור. על השירותים במשרד להקפיד ולבחון את עמידת הבודקים של מסגרותיהם בכל דרישות הסף, שכן לא ניתן להקל ראש בנושאי בטיחות. המסגרות המיועדות לציבור זה. בבדיקה של בודק בטיחות שנעשתה בדצמבר 2012 במסגרת המשמשת מעון לדיירים עם נכות כפולה (מוגבלות שכלית ועיוורון) בירושלים, נמצאו ליקויים רבים שחלקם היו נמנעים מהיום הראשון להפעלת המסגרת אילו היו בנמצא פרוגרמה ומפרט שישולבו בדרישות המכרז למסגרת זו: חסרו מערכת אינטרקום, ארונות וברזי כיבוי, ארגזי עזרה ראשונה, תאורת חירום, רמפות (במקום מדרגות), גופי תאורה מוגנים ועוד. מסקנת הבודק הייתה, כי "המקום במתכונתו הנוכחי אינו ראוי לסוג האוכלוסייה הקיים מבחינה בטיחותית. יש לנסות לאתר מקום ראוי היכול לעמוד בדרישות בטיחות לסוג אוכלוסייה מוגבל זה הכולל גם כיסאות גלגלים". לדעת משרד מבקר המדינה, על אף המגמה של הימנעות מבניית מעונות ופנימיות חדשות, עדיין שריר וקיים הצורך במסגרות חוץ -ביתיות גדולות לבעלי לקויות קשות, ואלה מחייבות פרוגרמה ומפרט ייעודיים. על השירותים האחראים למסגרות חוץ-ביתיות גדולות במשרד ובמשרד הבריאות, ובייחוד השירות לטיפול חוץ -ביתי והשירות לעיוור באגף השיקום, השירות לאוטיסטים באגף התקון והשירות לזקן באגף לשירותים להכי ן פרוגרמות ומפרטים טכניים שלא יפלו ברמתם מאלה שהכינו השירות לילד ונוער והשירות החוץ-ביתי של אגף מש"ה. על הפרוגרמות והמפרטים להיות גמישים וניתנים להתאמה לדרישות פרטניות של דיירים, כדי שיוכלו לשמש בסיס לתכנון, לפיקוח, ולבחירת מבנים שיוצעו למשרד במכרזים עתידיים. למרות שהבעיה פחות חמורה במסגרות קטנות יותר כהוסטלים ומקבצי דירות, גם שם עדיין קיים צורך במסמכים פרוגרמתיים מחייבים או מנחים שישמשו את השירותים במשרד ובמשרד הבריאות. לדעת משרד מבקר המדינה, על השירותים במשרד לעמוד על מילוי כל הדרישות שקבע המשרד בטופסי הבדיקה, ולבחון באילו מקרים יש לחזור עליה ן או להשלימן. יצוין כי במכרזי המשרד קיימת דרישה, כי לכל מבנה מוצע יהיה היתר בנייה כדין וטופס מידע תכנוני מהוועדה המקומית המעיד על כך שהייעוד בתב"ע תואם את השימוש לפי המכרז. לפיכך, היעדרם של מסמכים אלה בבדיקות רבות של בודקי הבטיחות יכול להצביע על כך שהמשרד אינו עומד על קיומן של הדרישות שהוא עצמו קבע. לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות של תחרות על השמת דיירים במסגרות החוץ- ביתיות בין המפעילים הציבוריים ובין המפעילים הפרטיים, והדרתם של המפעילים הפרטיים מהסתייעות בקרן - המשאבים הזמינים למפעילים הפרטיי ם לצורך השבחת התנאים הפיזיים מוגבלים יותר. על המוסד לביטוח לאומי לפתור את סוגיית הסיוע של הקרן גם למפעילים פרטיים. מכון התקנים הישראלי קבע תקן לניהולם ולתחזוקתם של מבנים למגורים .ושאינם למגורים על מערכותיהם (ת"י 1525 ). פעולות התחזוקה מיועדות .לשמור על תפקודו, חזותו וערכו הכלכלי של המבנה, וכן על הבטיחות, .הביטחון, הבריאות ואיכות החיים של המשתמשים בו. התקן מפרט את .התדירות של פעולות התחזוקה (למשל - לגנרטור, למעלית, למכלי מים), והוא .כולל דרישות בנושאים כגון: פעולות התחזוקה הדרושות במערכת התברואה .והחשמל, בדיקות אטימות, בדיקות למערכות כיבוי אש ולמערכות סולריות וכן .מסמכי עדות על ניהול תחזוקת המבנים. התקן מגדיר את אנשי המקצוע .הרשאים לטפל במערכות הבניין, ומטיל את האחריות לכך על מזמין העבודה, .ובמקרה של מסגרות רווחה - על המפעיל. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי .שהמשרד ומשרד הבריאות יאמצו את התקן כמחייב במכרזיהם. הועלה, כי בד יקת התשריט והביקור בשטח לאישור התאמת המבנה לא נעשו בידי אנשי מקצוע שהתמחו בכך, כגון אדריכל או מהנדס בניין, אלא בידי נציגי ועדת המכרזים שהם עובדים סוציאליים. אחת התוצאות לכך היא, שבמהלך הפעלה של מסגרות שכבר אושרו מתברר שחסרות בהן פונקציות חיוניות או שאלה אינן מתאימות בשטחן. למשל - בבית אבות באזור נמצאו חדרי רחצה קטנים מהתקן, חדר לעובדת סוציאלית שאינו נגיש לדיירים והיעדר מקום לפעילות קבוצתית. הדבר נובע בעיקר משתי הסיבות שהובאו לעיל: היעדר פרוגרמה מפורטת במרבית השירותים במשרד שתשמש סף מחייב לבודקי ההצעה, ומהעובדה שבדיקת המבנים המוצעים במכרז לא נעשית בידי אנשי מקצוע מתחום התכנון והבנייה. להלן נתוני הדיווח על בדיקות הבטיחות, נכון לאמצע יוני 2014 , כשנה לאחר הפנייה של המהנדס הראשי למסגרות רווחה למיניהן: מ - 2,237 מסגרות שאינן מופעלות בידי הרשויות המקומיות נשלחו פניות ל - 1,906 מסגרות שבאחריות המשרד, ומאלה רק 991 ( מסגרות 52% ) שלחו את תוצאות הבדיקות. 789 ( מסגרות אושרו 41% ,)מהמסגרות שפנו אליהן25 מסגרות נפסלו (כולן מוסדות רווחה בקהילה)37 , והיתר טרם המציאו למטה המשרד את תוצאות בדיקות הבטיחות, על אף שחלפה כשנה מהפנייה אליהן. באותם מקרים שבהם לא אושרו המסגרות ניתנה להן שהות נוספת להסדיר את ליקויי הבטיחות עד הבדיקה החוזרת. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לקבל תמונת מצב ברמה הארצית ולפעול על פיה, על המשרד, המממן 75% מהוצאות המסגרות היומיות שבאחריות הרשויות המקומיות (יותר מ- 4,000 ), לדרוש מהן לבצע בדיקות בטיחות בהקדם ולמסור לו את תוצאותיהן. כמו כן על המשרד להשלי ם בזמן הקרוב את הבדיקות, לרבות הבדיקות החוזרות, במסגרות שבאחריותו. משימת הפיקוח על ההיבטים הפיזיים במסגרות מטילה על מפקחי המשרד .לוודא שיש ברשות המפעילים היתרי בנייה ואישורים של שירותי הכבאות, .לבדוק סוגיות של בטיחות ותחזוקה לרבות אלו של מערכות אלקטרומכניות, .לייעץ למפעילי המסגרות בנוש אים אלה ולקבוע את דרגות החומרה של .הליקויים ואת סדרי העדיפות להסדרתם - אלא שאין ביכולתם לבצע את רוב .המטלות הללו משום שהכשרתם של כל המפקחים היא בתחום העבודה .הסוציאלית. יצוין כי מבנה לא ראוי מקשה מאד על התהליך הטיפולי. כבר באוגוסט 2012 החליט אגף מש"ה, כי על המפעיל לאתר מבנה חלופי בתוך שלושה חודשים, ואולם זה לא ארע. בדיון של הנהלת האגף כשנה לאחר מכן באוגוסט 2013 , התריעו המשתתפים על הסיכון שגורם המבנה הבלתי תקין, ועל כך שמצב המבנה משפיע על הטיפול בדיירים. בנסיבות אלה לא ברור מדוע אישר המשרד את המעון מלכתחילה, מדוע חידש את רישיון ההפעלה במשך שנים (כאמור עד מאי 2013 ) .ומדוע לא הפעיל סנקציות כלשהן נגד המפעיל ולא פעל לסגירת המעון לדעת משרדמבקר המדינה, על המשרד לשקול את האפשרות לאמץ נוהל דומה בבחירת מסגרות חדשות או לקראת הרחבתן של מסגרות קיימות, בשל החשיבות הנודעת למעורבותו של איש מקצוע מענף הבנייה. מעורבות זו עשויה להבטיח בדיקה מקדמית מקצועית של ההיבטים הפיזיים של המסגרות. בהתחשב בעובדה שבמשרד פועל אגף הפיתוח שבו עובדים מהנדסים שהתמחו בבניית מבני רווחה ובדרישות הייחודיות להם, ובמספר המסגרות החדשות שנוספות מדי שנה בעקבות מכרזים - יש לשקול את צירופו של מהנדס מאגף זה לבדיקת ההתאמה הפיזית של מסגרת חוץ-ביתית המוצעת למשרד בידי מפעיל פרטי או ציבורי . להלן דוגמה לתוצאה של היעדר פרוגרמה באגף השיקום: אגף זה אחראי גם על השירות לעיוור. למרות הצרכים המיוחדים של ציבור העיוורים, אין לשירות זה פרוגרמה ומפרט שניתן היה לחייב בהם את המפעילים של לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להעריך מחדש את יחסו לתחום התכנון והבנייה, בין היתר, במישור הארגוני. מן הראוי שהמשרד יעשה שימוש באגף הפיתוח ואף יפעל לעבות אותו במידת הצורך, כדי לשלבו בבקרת המסגרות הלא ממשלתיות - יש לשקול את שילובו של אגף זה הן בשלב של אישור התכנון הפיקוח על איכות השירותים הניתנים במסגרות ועל מצבן הפיזי משפיע על איכות הניהול של כל שירות במשרד. בשל היעדר הכשרה מקצועית בתחום הבנייה והתחזוקה בקרב העובדים הסוציאליים המפקחים גם על ההיבטים הפיזיים, ובעקבות הפערים שנמצאו ברמת דוחות הפיקוח של השירותים השונים, על המשרד לשקול את ההמלצות הבאות: לערב את מהנדסי אגף הפיתוח בפיקוח אקראי על המסגרות הלא ממשלתיות הגדולות; להפיק ולעגן בנוהל דגם של דוח פיקוח שיכיל קריטריונים הכרחיים לביצוע פיקוח שלא יפחת ברמתו מהדוחות של השירות לאדם עם אוטיזם, בהתאמות המתחייבות לכל שירות; ולקבוע מהם הנושאים החיוניים שהמפקחים נדרשים לדווח עליהם בכל דוח פיקוח36 . לדעת משרד מבקר המדינה, כשמקיימים פיקוח ובקרה לל א הפעלת מדרג של סנקציות שבכוחן להחיש את תיקון הליקויים - נפגעת האפקטיביות של הפיקוח. על המשרד לבחון מגוון של אמצעים מדורגים מלבד אלו הקיימים שיסייעו בידי המפקחים, ולעגנם בהסכמים שנחתמים עם המפעילים, כגון: חילוט ערבות הביצוע בחלקה או בשלמותה, צמצום הדרגתי של התעריף החודשי בד בבד עם הקפדה על שמירת רמת השירות, עד הפסקתו במקרים קיצוניים, ואי-מיצוי האכלוס עד כדי הוצאת כל הדיירים למסגרת חלופית - סנקציה זו אכן קיימת, אך כמעט שאינה מיושמת. במאי 2003 אימצה הממשלה מדיניות של פיתוח בר -קיימא המחייבת את כל .משרדי הממשלה שבהחלטותיהם יילקחו בחשבון היבטים חברתיים - .סביבתיים-כלכליים בכל תחומי פעילותם 21. זאת ועוד, במאי 2012 ,'פנה מנכ"ל המשרד דאז, מר נחום איצקוביץ למנכ"ל משרד הפנים דאז, מר עמרם קלעג'י, בבקשה לצרף את מנהלת תחום ההיבטים החברתיים בתכנון ובנייה במשרד למועצה הארצית כמשקיפה. באוקטובר אותה שנה החליטה המועצה הארצית24 על מינוים של מנהל האגף למחקר, תכנון והכשרה במשרד ושל מנהלת תחום היבטים חברתיים בתכנון ובנייה ליועצים חברתיים למועצה. הועלה כי לאחר פרישתה של העובדת מהמשרד בינואר 2014 , לא נכח מנהל האגף למחקר, תכנון והכשרה בדיוני המועצה הארצית ולא ייצג את המשרד בהיבטים החברתיים של תכניות שנדונו. מכאן שהמשרד שהעלה את הצורך במעורבותו בהליכי תכנון - לא מימש את האפשרות שניתנה לו לקחת חלק בדיוני המועצה. הועלה כי באותם מקרים שבהם הותקנו תקנות, הדרישות הפיזיות המועטות שנקבעו בהן משמשות את השירותים במשרד לבדיקת המסגרות בשל היעדר חלופות מפורטות ומקצועיות בהרבה, כפי שיפורט בהמשך. באותם מקרים שבהם לא הותקנו תקנות, כגון: למעונות לנכים ולעיוורים שבאחריות אגף השיקום, למעונ ות לעוברי חוק ולאוטיסטים שבאחריות לדעת משרד מבקר המדינה, כמו שהשיקולים הסביבתיים מיוצגים דרך קבע בהליכי תכנון, יש לשקול גם את שילובם של נציגים מקצועיים שיעלו בדיונים במוסדות התכנון את השיקולים החברתיים, את הצרכים והזכויות של אנשים עם מוגבלות ואת דרישות הנגישות שהוכרו בחוק. מן הראוי שהמשרד ימשיך לפעול לתיקון חוק התכנון והבנייה כך שנציגיו ימונו כחברים, או לפחות כיועצים ומשקיפים במוסדות התכנון. זאת - לאחר שיפעל להכשיר את עובדיו, שמרביתם עובדים סוציאליים, בתחומי התכנון והבנייה ובעיקר בבינוי ערים. כך יישמר האינטרס החברתי בתכנון המרחבי, ויינתן ביטוי הולם לצרכים הפיזיים של הדיירים שבאחריות המשרד.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה, כי הפעולות להטמעת נושאים חברתיים חלוציים בהליכי התכנון היא משימה שנודעת לה חשיבות מרובה למימוש יעדיו של המשרד. מעורבותו הדלה של המשרד בהליכי תכנון מעלה ספק אם פעל כנדרש למילוי תפקידיו בעניין זה.