משרד החקלאות ופיתוח הכפר . היבטים בפעולת היחידה לפיקוח על הצומח והחי כאמור על היחידה מוטלת האחריות למנוע הברחת מוצרים מן החי וכל טובין אשר יבואם מוסדר לפי הפקודה לשם הגנה על בריאות הציבור ולמניעת הפצת מחלות בע"ח. אחריות זאת כוללת מניעת זליגת בשר מיובא המיועד לרש"פ אל השווקים בישראל. בשר אשר אינו עומד בתנאים הווטרינריים החלים על בשר המיובא לישראל, אינו כשר ולא ניתן לדעת מה תאריך תפוגת השימוש בו. בפועל במשך עשר שנים לא התקיים פיקוח על יבוא בשר לרש"פ. לדעת משרד מבקר המדינה, ההחלטה על הפסקת ליווי הבשר לרש"פ על ידי היחידה והשו"ט בד בבד עם אי קיום כל הוראות הנוהל שמטרתן להבטיח כי בשר המיועד לרש"פ לא יזלוג לישראל, היא מחדל שיש לו השפעות חמורות על בריאות הציבור ועל רגשות שומרי הכשרות בארץ. אף שנושא הפיקוח על הבשר הוא משמעותי מנהל היחידה והנהלתה לא הביאו נושא זה לידיעת השר או מנכ"ל המשרד. . לדעת משרד מבקר המדינה, מענה לאחר זמן כה רב, בנושא אישי ובמיוחד שמדובר במנהל היחידה, אינו תקין18 . משרד מבקר המדינה העיר למשרד כי עליו לפעול לחלוקת העבודה בין היחידה ליחידת האכיפה של מועצת הלול למניעת פעילות כפולה בענף ובכך לאפשר הפניית עובדי היחידה לביצוע משימות אחרות. למשימה זו הקצתה היחידה כאמור שני מפקחים, על חשבון ביצוע הפיקוח בדרכים על הובלת בע"ח. משימה זו מבוצעת גם על ידי פקחי אגף הדיג. נמצא כי המשרד לא בחן את השאלה אם ביצוע המשימה מצדיק את צמצום הפיקוח בדרכים על הובלת בע"ח. מהאמור לעיל עולה כי בפועל נוספו ליחידה מטלות רבות בהחלטות אד- הוק. יצוין כי המטלות האמורות לעיל אינן נכללות בתכנית העבודה של היחידה, אולם היחידה מקדישה לביצוען זמן רב ומשאבים גדולים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד כי כיון שעובדי היחידה, בעלי סמכויות פיקוח, אכיפה חקירה ומעצר עוסקים בתפקידים רגישים ועל מנת להבטיח כי פעולתם תהיה חפה מכל עניין אישי ראוי להחיל את הנחיית היועץ המשפטי לממשלה על עובדי היחידה כולה, לרבות אלו שהתקבלו אליה לפני שנת 2006, ולדרוש מעובדיה לדווח על עיסוקיהם השונים - שלהם ושל מקורביהם העלולים להעמיד אותם בחשש לניגוד עניינים. הדיווח יכול שיעשה באמצעות שאלון לאיתור חשש לניגוד עניינים. מילויו יחשוף את כל המידע על העובד שעלול להביאו להימצא במצב של ניגוד עניינים וכך ניתן יהיה לנטרל את החשש להמצאות במצב של ניגוד עניינים. עוד העיר משרד מבקר המדינה כי הנוהג של היחידה לפיו היא החתימה את עובדיה על מסמך שהוא למעשה מעין תצהיר שבו העובד מתחייב לדווח אם בעתיד הוא יקלע למצב של ניגוד עניינים אינה מספקת. מילוי השאלון יאפשר להנהלת היחידה והלשכה המשפטית של המשרד להפעיל שיקול דעת, על בסיס מידע מלא האם נדרש לבצע הסדר למניעת ניגוד עניינים. נמצא כי מנהלי המרחבים לא תמיד הביאו בחשבון את מקום המגורים של העובדים בעת שיבוצם לעבודה ועקב כך היו מפקחים שביצעו ביקורות במקום מגוריהם. כך למשל אחד המפקחים מהמגזר הבדואי ביקש שלא ישבצו אותו לפעילות במגזר זה, שכן במקרים מסוימים הבדואים אינם מקבלים את תפקידו בהבנה, והדבר מקשה עליו את ביצוע עבודתו. אף על פי כן בקשתו לא נענתה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לתת משקל מיוחד לכך שמפקח יימנע ככל האפשר מלבצע את עבודתו במקום מגוריו, על מנת להגדיל את האפקטיביות שלו בביצוע תפקידו ולהפחית את האפשרות הקיימת ליצירת מצבים של ניגוד עניינים. הנתונים שהובאו מצביעים על כך שקיים גרעין קשיח של מבריחים, אשר העונש המוטל עליו אינו מהוה עבורו עונש מרתיע ועל כן הוא שב וחוזר על ניסיונות ההברחה. העובדה שבודדים בלבד משלמים את הקנס המינהלי המוטל עליהם והעובדה כי התהליכים המשפטיים נמשכים זמן רב למדי מעלות חשש שלמנגנון הענישה המתואר לעיל יש כוח הרתעה נמוך בהשוואה לרווח הנובע מפעילותם העבריינית. לדעת משרד מבקר המדינה, הדרך להתמודד עם תופעת ההברחות היא להגדיל את כושר ההרתעה ולהקטין את הכדאיות בביצוע העברות. לצורך כך על הייעוץ המשפטי לפעול להגדלת היקף התיקים המטופלים, ועל רשות האכיפה להקפיד לגבות את הקנסות המוטלים על עוברי העברות. זאת ועוד, מאחר שהפיתוי הכלכלי הטמון בעברות אלו גדול, מן הראוי שהמשרד יבחן כיצד ניתן לצמצם את התמריץ הכלכלי לביצוע ההברחות. בין היתר, ניתן לשקול הצעת שינויים בחקיקה כך שהקנסות יהיו גבוהים יותר, ויושתו בגין עברות נוספות. למשימה הוקצו בדצמבר 2009 עשרים מפקחים למשך חודש ימים, וזאת על חשבון פיקוח ממונע לאורך קו התפר, היענות לקריאות מהמעברים בעת תפיסה של תוצרת מוברחת, פיקוח על הובלת בע"ח, שחיטה שחורה, בתי מטבחיים ומופעי סוסים, מניעת צער בע"ח, ומניעת הברחות של תכשירים וטרינריים ושל חומרי ריבוי צמחי. החלטתו זו של מנכ"ל המשרד לא יושמה בכל הנוגע לעובדי היחידה. עובדי היחידה לא דיווחו לסמנכ"לית למינהל על פעילותם החקלאית ועל היקפה. 1. למרות עמדתם זו של הנהלת היחידה ומנהלה מצאה הביקורת עובדים שלא התבקשו להגיש תצהיר ולא עבדו בשבת, וכן עובדים שהתבקשו להגיש תצהיר, לא הגישו אותו ולמרות זאת לא עבדו בשבת. 2. עוד נמצא כי חמישה מפקחים ממרחב דרום ביקשו שלא לעבוד בשבת, רק שניים מהם המציאו תצהיר, ולמרות זאת ברוב השבתות במרחב זה לא מתקיימות משמרות עבודה כלל או שמתקיימות משמרות מצומצמות, בעוד שבמרחבים צפון ומרכז מתקיימות משמרות בשבת. דבר זה הביא לפגיעה בעבודת היחידה מאחר שבמרחב דרום מתבצעות הברחות צאן רבות בשבת מהשטחים לישראל. לדעת משרד מבקר המדינה, על היחידה להבטיח כי תתבצענה משמרות בשבת אם בדרך של קביעה כבר בהליך הגיוס כי העבודה ביחידה מחייבת עבודה בשבתות או בדרך אחרת. כאמור, אופייה המבצעי -שיטורי של היחידה מחייב שהפיקוח והאכיפה יבוצעו באופן רציף 24 שעות ביממה, שבעה ימים בשבוע. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-קיום אכיפה רציפה וצמצום מספר המפקחים בשבתות, בחגים ובאירועים שונים פוגעים ביעילות עבודת הפיקוח ומביאים לניצול הזדמנויות אלה על ידי עבריינים פוטנציאליים. על המשרד לפתח מנגנון שיגבה את ההיעדרויות הידועות מראש של העובדים ויסדיר את שעות העבודה של המפקחים גם בשבתות וחגים ובימים אחרים בהם ההיעדרויות דרושות לצרכים אחרים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד כי הקצאת מפקחי היחידה לביצוע משימות אלו, חשובות ככל שתהיינה, אינה עומדת בקנה אחד עם מחויבות היחידה לשמור על בריאות הציבור. מבדיקת תלונות שהגיעו ליחידה בשנים 2008 -2009 עולה כי אף שנקבע כי לא יינתנו היתרי שרפה לגזם בצפון הארץ, התקבלו במוקד היחידה תלונות רבות על שרפו ת גזם במקומות הללו. מדוח תלונות עולה כי באותן שנים התקבלו במרחב צפון 50 תלונות בגין שרפת גזם, מהן לא טופלו 40 ,תלונות. בחלק מהמקרים לא צוין מדוע לא טופלה התלונה ובחלקם צוין כי הסיבה לכך הייתה מחסור בכוח אדם. .יחידת הפיצו"ח יועדה בעיקר ל יישום הסכמים חקלאיים בין ישראל לרש"פ. לאורך השנים הטילו השר, מנכ"ל המשרד והנהלת היחידה על היחידה משימות רבות נוספות, חלקן אינן בנושאי הליבה שלה, חלקן בוצעו בעבר על ידי גופים אחרים וחלקן הן פעולות שבאחריות מועצות משרד מבקר המדינה העיר למשרד כי על הנהלת היחידה והייעוץ המשפטי במשר ד לקבוע, בסיוע נש"ם, כיצד לנהוג במפקחים שאינם יכולים לעסוק בפיקוח לתקופות ארוכות בשל שלילת סמכויותיהם במהלך עבודתם. יוצא אפוא שבחגי ישראל עובדת היחידה במתכונת מצומצמת מאוד, גם כאשר מתפרצות מחלות המחייבות ביצוע הסגרים, זאת בניגוד להנחיית מנהל השו"ט, ולפיה בזמן הסגר יש לבטל את כל המטלות האחרות (פרט לאיוש מעברי גב אל גב) ולרכז את כל משאבי היחידה ועובדיה בביצוע ההסגר. יתר על כן השבתת המוקד בחגים אינה מאפשרת קבלת תלונות או בקשות מהציבור ומהגופים המשתפים פעולה עם היחידה ואינה מאפשרת לפקח או לאבטח את המפקחים. צמצום המשמרות בחגים ובשבתות חמורה, בייחוד בעת התפרצות מחלות מדבקות הפוגעות ישירות במשק החי, בעקיפין על כל המשקים ותעשיית החלב והבשר באזור ובעלות השפעות כלכליות נרחבות על כל הסחר והיצוא. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שתכנית העבודה אינה כוללת מדידת תפוקה נוכחית ואינה נוקבת ביעדים כמותיים - יעדי תפוקה נדרשים מול תפוקה נוכחית, לא ניתן להעריך את מידת היעילות של עבודת היחידה. משרד מבקר המדינה העיר למשרד כי לאורך השנים התרחבו המשימות שבאחריות היחידה - חלקן משימות פיקוח בעלות זיקה למשרד החקלאות וחלקן נטולות כל זיקה למשרד. לצד הוספת המשימות, הנהלת המשרד לא בחנה האם יש ביכולת היחידה במצבת כוח האדם הנתונה להתמודד עם כל המשימות שבאחריותה; על הנהלת המשרד לבצע עבודת מטה למיפוי כל משימות היחידה וקביעה של סדר עדיפויות לביצוען בהתאם למצבת היחידה. הנוהל לא תוקן. מנכ"ל המשרד אמנם ניסה לפשר בין אנשי השו"ט לבין היחידה, אולם הוא לא פתר את חילוקי הדעות ביניהם בנוגע לנוהל שהוצא בדצמבר 2008 ולא הצליח להביא לשיתוף פעולה בין אנשי השו"ט ליחידה. מלוח 1 עולה כי בשנים 2007 -2009 מספר התפיסות במעברים נותר פחות או יותר קבוע. בה בעת, מספר התפיסות במעברי גב אל גב, שאותם מאיישים כאמור באופן קבוע עובדי היחידה, יורד בעקביות בשיעור של כ-50% משנה לשנה ובסך הכול הוא ירד בתקופה זו בשיעור של כ-75% . במקביל לכך, מספר התפיסות במעברים ישראליים וביתר המעברים, המאוישים על ידי צה"ל, מג"ב ומינהלת המעברים, הולך וגדל בשיעור של כ -50% בכל שנה. נמצא כי מרבית ניסיונות ההברחה מתבצעים במעברים שאינם מעברי גב אל גב, מעברים אלו מהווים פרצה במנגנון של מניעת הברחת סחורה מהרש"פ לישראל. מאחר שנוכחות מפקחי היחידה במעברים הישראליים המופעלים 24 שעות ביממה היא חלקית - עובדי היחידה כמעט אינם עובדים במשמרות לילה (בעניין זה ראו את הפרק על משמרות לילה); הבדיקה במעברים אלו אינה בדיקה מלאה אלא רק מדגמית; היא גם אינה כוללת בדיקה באמצעות משקף סחורות. 2. כאמור בעת ביצוע תפיסה על ידי צה"ל, מג"ב או מינהלת המעברים נקרא מפקח היחידה לביצוע התפיסה עצמה. קריאה זו נרשמת בדוח תלונות של היחידה12 . גופים אלו מנהלים גם דוחות משלהם בכל הנוגע לאירועים במעברים ובכלל זה אירועי תפיסות. מבדיקת דיווחי המוקד של . היחידה, דוח התלונות, דוחות מינהלת המעברים, ודוחות צה"ל ומג"ב עולה כי ב-27 מקרי תפיסה שהיו מאוגוסט2008 עד ספטמבר2009 , פנו אנשי מג"ב, צה"ל או מינהלת המעברים למוקד של היחידה בבקשה לשלוח מפקח לטיפול בתפיסה, אך לא הגיע כל מפקח. משרד מבקר מדינה העיר כי על הנהלת היחידה ועל משרד החקלאות להסדיר את הפיקוח במעברים שאינם מעברי גב אל גב בכדי לצמצם ניסיונות ההברחות דרכם. . הביקורת העלתה כי משך כשישה חודשים (מצטברים) בשנים 2008 - 2009 ואף ממאי2010 לא הייתה לחוקרי השו"ט הסמכה ולכן נמנעה מהם היכולת לבצע חקירות כפי שנדרש מתוקף תפקידם. משרד מבקר המדינה העיר כי על המשרד להפעיל מנגנון שיטתי שעל פיו יוסמכו עובדיו במועד כך שלא יחולו עיכובים במתן ההסמכה ותימנע פגיעה בהליכי עבודה תקינים וביעילות האכיפה. יצוין כי מנהל יחידת הפיצו"ח הוא שקבע את תכנית עבודתה לשנים 2007 ו-2008 וההנהלה לא רק שלא הכינה ואישרה אותן כפי שנקבע על ידי השר אלא אף לא הייתה מעורבת בגיבושן. יתר על כן, עד שנת 2009 הפיקוח על יבוא בשר והעברתו לרש"פ לא קיבל ביטוי בתכניות העבודה של היחידה. בתכנית העבודה לשנת 2009 ,נכלל לראשונה נושא הפיקוח אך לא הוקצו לשם כך מפקחים, ורק בשנת 2010 הקצתה הנהלת היחידה למשימה זו שני מפקחים. אף על פי כן, עד מועד סיום הביקורת לא החלה היחידה לבצע את הפיקוח על יבוא הבשר לרש"פ. מבדיקת דוחות היחידה לשנים 2006 -2009 עולה כי שיעור התפיסות של התכשירים הווטרינרים ירד בשיעורים שבין 100% ל-50% (תלוי בסוג התכשיר). בביקורת הנוכחית עלה שהיחידה והשו"ט לא הפנימו את הערת הביקורת בדוח 58 .ב לא שיתפו פעולה ולא פעלו לשיפור האכיפה במהלך השנים חלה ירידה דרסטית של כ-100% בהיקף תפיסת עצים ושתילי עצים, זרעים, חומרי הדברה ומספוא. כמות התפיסות הדלה שמבצעת היחידה בתחום הגה"צ משפיעה לרעה על החקלאות בישראל. לדוגמה, עצי שסק, עצי הדרים ועצי זיתים שהוברחו מהשטחים שווקו בשוק הבדואי בבאר שבע ללא פיקוח. מבדיקת ביצוע המשימות הכלולות בתכנית העבודה עולה כי תפקודה של היחידה במשימות אלו לוקה בחסר: מרבית ההברחות מ הרש"פ מתבצעות במעברים שאינם מאויישים על ידי עובדי היחידה, היקף תפיסות התכשירים הוטרינרים דל ואין ליחידה סמכות לפקח בכל הנוגע להגה"צ. מדובר בנושאים חשובים שיש להם השפעה רבה על בריאות הציבור, ומכאן גם חומרת המחדל. על הנהלת המש רד לעשות עבודת מטה מקיפה ולקבוע את המטלות שהיחידה תבצע תוך התאמת כוח אדם ומשאבים מתאימים לביצוען. בתוך כך יש לשקול מה תהיה חלוקת התפקידים בין היחידה ליחידות הפיקוח האחרות במשרד ובמועצות הייצור. על הנהלת המשרד, הרואה ביחידה זו מעין משטרה חקלאית, לגבש נוהלי עבודה שיתאימו לאופייה ולמשימותיה בכל הנוגע לעבודה בשבתות, בחגים ובאירועים מיוחדים, כדי שתוכל למלא את תפקידה כיחידה משטרתית. על המשרד להגביר את פעילותו המשפטית כנגד עבריינים כדי לחזק את הרתעת העבריינים שבמקרים לא מעטים הם עבריינים חוזרים. אי נקיטת צעדים מ שפטיים, התמשכות ההליכים המשפטיים ואי גביית קנסות מחלישים את הפיקוח של היחידה ופוגעים ביעילות פעולותיה. לעובדי יחידת הפיצו"ח סמכויות חקירה, עיכוב ומעצר. חלק גדול מהם הם חקלאים או תושבים הגרים ביישובים חקלאיים, ועל כן על המשרד לאתר מקרים בהם עולה חשש לניגוד עניינים ולוודא כי מפקחי היחידה אינם מונעים משיקולים זרים ואינם מנצלים את סמכותם לרעה. על המשרד לערוך הסדרים למניעת ניגוד העניינים עם עובדי היחידה לגביהם קיים חשש לניגוד עניינים כדי להגביר את אמון הציבור במערכת השלטון ולמנוע מעורבות של שיקולים זרים בקבלת החלטות של עובדי ציבור. . הייצור (שהן חברות פרטיות ברובן). הרחבת מטלות היחידה נעשתה ללא כל עבודת מטה, ללא תוספת אמצעים מתאימה ובלי לבחון האם היחידה יכולה לעמוד בצורה ראויה במילויין. עקב כך היחידה לא עמדה בביצוע מטלות חשובות שהן בליבת העשייה שלה, כגון ליווי יבוא בשר לרש"פ, מניעת הברחות במעברים ועוד, בטענה של מחסור בכוח אדם, ומנגד השקיעה משאבים וכוח אדם רב בביצוע מטלות אחרות שאינן חלק מפעולות הליבה של היחידה, כגון פיקוח על החלב והביצים עבור מועצות הייצור. משרד מבקר המדינה העיר למשרד כי שיבוץ מפקח לבד במשמרת, עלול לפגוע בתפקודו של המפקח, וחמור מזה - לפגוע בביטחונו האישי. שני גורמים אלו עלולים לפגוע בעבודת הפיקוח מבחינת מהימנות הדיווחים של המפקחים ומבחינת השגת הרתעה בעבודתם. במהלך השנים הרחיב המשרד באופן ניכר את תחומי פעילות היחידה מעבר לתחומים שלשמם היא הוקמה. חלק מהמטלות אינן בתחום ליבת העשייה של היחידה, חלקן בתחומי סמכותן של מועצות הייצור (מועצת החלב, מועצת הלול ומועצת הדבש), ולחלקן אין זיקה לתחום הפעילות של משרד החקלאות. החלטות השר והנהלת המשרד להטיל על היחידה את הפיקוח והאכיפה בתחומים האמורים לעיל מחייבות עבודת מטה אשר תעגן את המטלות הנוספות בתכנית עבודה הערוכה על פי סדר עדיפויות ותקצה להם כוח אדם ומשאבים בהתאם. מממצאי הדוח עולה כי היחידה ממלאת באופן חלקי את המטלות שהטיל עליה החוק ותכנית העבודה שהיא קבעה, כגון איוש מעברים למניעת הברחות או פיקוח על תכשירים וטרינריים. נראה כי הפגיעה בתפקוד היחידה נגרמת בשל משימות רבות שהמשרד מטיל על היחידה בכל תחומי ענף החקלאות ללא מתן תוספת תקציב וכ"א, בלי שתיעשה עבודת מטה לקביעת סדרי עדיפויות לביצוע המשימות ובלי שנבדקו השפעות העניין על פעילותה של היחידה. נמצא כי בשנים 2007 -2009 היחידה לא ביצעה משמרות לילה באופן סדיר, אלא בין פעם אחת לארבע פעמים בשבוע, וכי היו שבועות רבים שבהם לא התקיימה משמרת לילה כלל פרט למוצאי שבת. עוד נמצא כי בחגים אין כלל משמרות לילה. למרות האמור לעיל, לא הקפיד מנהל היחידה ליישם את עמדת היחידה ואפשר לשבץ מפקחים לביצוע המטלות לבד ולא בזוגות.
יוצא אפוא כי קיים תמריץ כלכלי לכך שיבואנים ישראלים ייבאו לישראל בשר באמצעות יבואנים פלסטינים. פער של פי עשרה ויותר בין העלות ליבואן ישראלי לבין העלות ליבואן פלסטיני מהווה פיתוי להבריח בשר לישראל, והפיתוי גדול עוד יותר נוכח היעדר פיקוח. יצוין שמלבד ההיבט של חשש לאיכות התברואתית של הבשר והפגיעה בבריאות הציבור וברגשותיו של ציבור שומרי הכשרות, הכנסות המדינה ממכס נפגעות בגין הברחה של בשר, שכן לו יובא הבשר המצונן באמצעות יבואנים ישראלים באופן רשמי הייתה המדינה גובה מהם מכס בשיעור גבוה יותר, כאמור.