המשרד להגנת הסביבה . הטיפול בפסולת בניין .מהאמור עולה כי המשרד להג"ס השלים הקמת מסד נתונים ומערכת דיווח ובקרה .לפסולת בניין (להלן - מערכת המידע), אך במועד סיום הביקורת, נובמבר 2020 , . רק כשליש מאתרי הטיפול בפסולת הבנייןשאמורים להתחב ר למערכת המידע .חוברו אליה, והצפי להשלמת ההתחברות של כלל האתרים למערכת הוא עוד שנה; .וכי גם מועד מאוחר זה אינו ודאי, מאחר שלפי עמדת המשרד האחריות לפיתוח .פתרון ההתחברות בידי מתקני הטיפול בפסולת , ולא בידיו. .על מנת שניתן יהיה להפיק את מלוא התועלת ממערכת המידע, שהנתונים בה .חיוניים לצורך המעקב אחר הטיפול בפסולת הבניין, מומלץ כי המשרד להג"ס יקבע .למתקני הטיפול בפסולת מועדים מחייבים להתחברות ם למערכת זאת; וכן ישלים .העברת נתונים ממנה לוועדות המקומיות ולרשויות המקומיות - לצורך מעקב שלהן .אחר הטיפול בפסולת הבניין והבטחת מהימנות האסמכתאות על אופן הטיפול בה. .נמצא כי ממכלול הנושאים שעלו, המשרד להג"ס התקין תקינה עבור חלק .מהחומרים הממוחזרים, וכי מספר מתקני המיחזור גדל מ-11 בשנת 2011 ל-37 .מתקנים ב-2020 . עם זאת, בעניין המלצות וצעדים נוספים לעידוד המיחזור טרם .התקבלו החלטות. משרד מבקר המדינה ממליץ כי המשרד להג"ס, עם יתר משרדי .הממשלה שקשורים לנושא, יבחנו את ההמלצות השונות ויגבשו החלטות בנושאים .שלהלן: הפנמת העלויות החיצוניות הנגרמות מפעולות הכרייה והחציבה; גיבוש .הנחיות לגבי הריסת מבנים; הקמת מרכז מידע ומחקר לפיתוח שימושים בחומרי .בנייה ממוחזרים; מינוי גורם ממשלתי מתכלל לנושא; נקיטת צעדים לעידוד הפרדה .במקור של הפסולת ולשיפור איכות החומר הממוחזר. .במהלך השנים נתנו גורמים שונים המלצות מפורטות בעניין עידוד השימוש בחומרים .ממוחזרים ואופן יישומן, אולם הועלה כי לגבי רובן לא גובשה החלטה בדבר יישום או אי- .יישום; להלן דוגמאות: .פעולות המשרד להג"ס בכל הנוגע להוצאת צווים ואכיפתם נעשו ללא נוהל עבודה .פנימי. משרד מבקר המדינה מצין לחיוב את המשטרה הירוקה ומחוז דרום, אשר .גיבשו נהלים פנימיים, וממליץ למשרד להג"ס כי יתקין נוהל אחיד ומחייב לכל .יחידות המשרד הנוגעות בדבר, שיסדיר את כל ההיבטים הנוגעים להוצאת צווי ניקוי, .ושיקבע מדיניות ברמה המשרדית ל הפעלת אמצעי אכיפה זה. נוהל זה יוכל .להתבסס, בין היתר, על הנהלים הפנימיים בעניין של המשטרה הירוקה ושל מחוז .דרום. עוד מומלץ כי המשרד יקבע יעדי הוצאת צווים לכלל המחוזות בשים לב .לכמויות הפסולת בהם ויעקוב אחר מימושם. . מלוח9 עולה כי כ-29% מהצווים שניתנו ב-2018 וכ-30% מהצווים שניתנו ב-2019 . על ידי יחידות המשרד לא מולאו בפועל על ידי הגורמים שקיבלו אותם. יצוין כי .כאשר צו ניקוי אינו ממולא, מחוזות המשרד ממשיכים לבצע בעניין המפגע אכיפה .מינהלית או מפנים את הטיפול בו למשטרה הירוקה כדי שתפתח בחקירה פלילית .לגביו. .הועלה כי במערכת המעו"ף אין מידע על האופן שבו טופלו צווי הניקוי, וכדי להעביר .את המידע שביקש משרד מבקר המדינה בעניין זה, פנה אשכול אכיפה ליחידות .השונות במשרד וביקש אותו מהן. מומלץ כי המשרד להג"ס יפעל כדי שמערכת .המידע הממוחשבת שלו תכלול נתונים מלאים ומעודכנים בעניין סטטוס הצווים .שניתנו. .מאחר שבמועד סיום הביקורת הסדרת הטיפול בפסולת הבניין טרם הושלמה ועדיין .נותרו כאמור חילוקי דעות ובעיות הקשורות ליישומה, מומלץ כי המשרד להג"ס, .בתיאום עם משרד האוצר ונציבות שירות המדינה, יבחנו את מצבת כוח האדם .במשרד להג"ס בתפקידי אכיפה, לרבות בתחום השלכת פסולת הבניין, למול כלל .המשימות המוטלות על המשרד, יזהו את הפער הקיים ויפעלו לצמצומו במידת .האפשר, בכפוף לשיקולי תקציב וסדרי עדיפויות. משרד מבקר המדינה מציין את הגידול בהחרמות כלי רכב בין 2018 ל-2019 .עם זאת, .לנוכח המספר המצומצם של כלל פעולות האכיפה שבוצעו בשנים 2017 - 2019 , מומלץ .כי המשרד להג"ס יבחן את יעילות פעולותיו בתחום האכיפה הפלילית בנושא פסולת .בניין, בדרך שתגביר את אפקטיביות האכיפה ובעקבות זאת את ההרתעה מול מעוולים .סביבתיים בתחום עבירות פסולת הבניין, תוך העברת מסר לציבור ולפיו הפוגע בסביבה .על ידי השלכת פסולת בניין, אם יאותר, יישא בתוצאות מעשיו - דבר העשוי להפחית את .הכדאיות בביצוע עבירה זו. .רשות החברות הממשלתית מסרה למשרד מבקר המדינה ביולי 2020 כי לא נמצא ."תיעוד להקמת הצוות שהוקם ברשות לשם קידום הנושא ". .יצוין כי חוזר מנהל הרשות האמור הוא מסמך כללי העוסק "בשיפור הטיפול .בנושאים סביבתיים בחברות ממשלתיות", ובהם גם השימוש בחומרי בניין .ממוחזרים, אך אינו מחייב שיעור מסוים של שימוש בחומרים ממוחזרים בפרויקטים .של חברות ממשלתיות. במהלך הביקורת הנוכחית כתב המשרד להג"ס למשרד מבקר המדינה כי טיוטת .הצעת מחליטים שגיבש בדבר "הטלת חובת שימוש בחומרי בנייה ממוחזרים על .החברות הממשלתיות ועל השלטון המקומי בהיקף של 20% לפחות" נכתבה .ונערכה מקצועית וממתינה לאישור הגורמים הרלוונטיים במשרד; נכון למועד סיום .הביקורת, נובמבר 2020, .טרם הועברה הצעת המחליטים לאישור הממשלה כמו .כן, ממסמכי המשרד להג"ס עולה כ י בפועל יש שימוש מועט בחומרי בנייה .ממוחזרים בפרויקטים של חברות ממשלתיות 76 . עלרשות החברות הממשלתיות והמשרד להג"ס לפעול, כל אחד בתחומו הוא, ליישום .החלטות הממשלה האמורות בעניין שימוש בחומרים ממוחזרים. מומלץ כי המשרד להג"ס .ישלים גיבוש הצעת מחליטים לממשלה בנושא לחברות הממשלתיות ולשלטון המקומי, .וכי רשות החברות הממשלתיות ומשרד הפנים, בתיאום עם המשרד להג"ס, יוציאו חוזר .בנושא לכלל החברות הממשלתיות והרשויות המקומיות על מנת לחייבן בשימוש בחומרי .מיחזור בהיקף 20% .לפחות ויעקבו אחר מימושו .מלוח 4 עולה כי הנתון בדבר שיעור המיחזור של פסולת הבניין ב-2019 שעליו דיווח .המשרד להג"ס בתוכניות העבודה שלו זהה לנתון בעניין זה שהוא מסר למשרד .מבקר המדינה ; וכי הנתונים בדבר שיעורי מיחזור הפסולת בשנים 2016 ו-2018 .שעליהם דיווח בתוכניות העבודה שלו היו גבוהים ב - 16.3% - 23.9% מהנתונים .שמסר בעניין זה למשרד מבקר המדינה. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד להג"ס לנתח ביסודיות את מכלול הנתונים והמידע .הקיים בנושא מיחזור פסולת בניין, ובהתבסס על מסקנות ניתוח זה לקבוע בתוכניות .העבודה השנתיות שלו יעדים בני השגה בעניין בטווח הקצר ובטווח הארוך, ולנקוט את .כל הצעדים הדרושים להשגתם. מומלץ לפעול תוך השוואה לנעשה במדינות אירופה .ולשאוף ליעדי מיחזור גדולים מ -70% על מנת למצב את ישראל לצד מדינות האיחוד .האירופי שבהן שיעור מיחזור פסולת הבניין נושק ל- 100% . מהאמור לעיל עולה שבכימות התועלות הכלכליות ממיחזור מלא של פסולת הבניין .במסמכים האמורים, החיסכון הצפוי למשק ה ישראלי עשוי להגיע, בהנחות מסוימות, .ליותר מ-120 מיליון ש"ח לשנה, ואולי אף לכ-400 מיליון ש"ח; וכי קיימות גם תועלות .אחרות שטרם כומתו - חיסכון בשטחי קרקע, יצירת מקומות תעסוקה, מניעת פליטת .פחמן ומניעת כרייה מיותרת הגורמת לפגיעה בערכי טבע. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד להג"ס לתת את דעתו על כך שההיקף הניכר של .התועלות הכלכליות השנתיות הצפויות למשק ממיחזור פסולת בניין תומך אף הוא בצורך .להניע מגוון של פעולות שיקדמו את הנושא לקראת מטרה של מיחזור מלא של פסולת .בניין, ולהציג לשם כך את התובנות המקצועיות בתחום זה לפני גורמים נוספים, כגון משרד .האוצר, משרד הכלכלה ורשות החברות הממשלתיות. .בביקורת הנוכחית הועלה כי ל משרד להג"ס אין מסד נתונים מרוכז (לרבות באמצעות .כלים מתקדמים כגון GIS ) על כלל מפגעי פסולת הבניין שהושלכה ברחבי הארץ מחוץ .לאתרים מורשים, היקפם ופריסתם הגיאוגרפית. היעדר הנתונים האמורים פוגע ביכולת .המשרד לתכנן באופן יעיל ואפקטיבי את פעולות האכיפה שלו בתחום פסולת הבניין .ולבנות תו כניות עבודה המבוססות על נתונים ועל הקצאת משאבים בהתאם לסדרי .עדיפויות. מממצאי פרק זה עולה כי רק חלק מהנתונים שבידי המשרד להג"ס בעניין כמויות פסולת .הבניין לסוגיה והטיפול בהן הם נתונים מדידים. יתר הנתונים שעליהם מסתמך המשרד .להערכת פעולותיו בתחום מבוססים על הערכות ואומדנים, וחלק מהמפתחות המשמשים .א ותו להכנת אומדנים אלה לא עודכנו משנת 2002 . אומדנים של כמויות פסולת בניין .המושלכת בשטחים פתוחים ש מסר המשרד להג"ס ליועץ כלכלי, וששימשו אותו בין היתר .לכימות הנזקים שהיא גורמת, היו נמוכים בכ-40% מאומדנים שמסר בעניין זה למשרד .מבקר המדינה; המשמעות היא כי הנזק למשק מהשלכת פסולת בניין והתועלת הכלכלית .שתיווצר עם מיגור התופעה עשויים להיות גבוהים מאלו שחישב היועץ הכלכלי. זאת ועוד, .גם לגבי נתונים מדידים - כמויות פסולת בניין שהועברו למיחזור או להטמנה - הועלו .פערים, שבשנים מסוימות היו גדולים מ-50%, בין נתונים בעניין זה אשרנמסרו למשרד .מבקר המדינה לבין הנתונים בעניין שהמשרד להג"ס מפרסם לציבור בדוח המפל"ס. כמו .כן, רק כשליש מאתרי הטיפול בפסולת בניין חוברו למערכת המידע בעניינה. על המשרד .להג"ס לפעול לעדכון נוסחאות חישוב אומדני הפסולת שלו, להתחברות של אתרי .הפסולת למערכת המידע שלו, ולהעברת נתונים ממנה לוועדות המקומיות לתכנון ובנייה .לצורך מעקב שלהן אחר הטיפול בפסולת בניין והבטחת מהימנות האסמכתאות על אופן .הטיפול בה. .נמצא כי בשנים 2017 - 2018 נפתחו94 תיקי חקירה, וב-7 מהם ניתנו פסקי דין. עוד נמצא .כי ב-2019 טופלו בהליך מינהלי83% מבין111 מפגעיפסולת הבניין שטופלו על ידי .המשרד להג"ס. לפי נתוני המשטרה הירוקה, במסגרת פעילות אכיפה שביצעה בנושא , .ב-2018 היא החרימה 49 כלי רכב שמה ם הושלכה פסולת בניין, וב-2019 החרימה 153 ..כלי רכב כאלה .מהאמור לעיל עולה כי יותר מ-17 שנה מאז אישרה הממשלה את התוכנית ל"הסדרת .הטיפול בפסולת בניין" טרם הוסדר הנושא במלואו, ושתי הצעות החוק שגיבש המשרד .להג"ס בעשור החולף, בהמשך להחלטת הממשלה מ -2008 ., לא הבשילו לכדי חוק .משרד מבקר המדינה מציין כי המשרד להג"ס, בשיתוף יתר הגורמים הקשורים להליכי .ההסדרה (משרד האוצר, משרד הפנים, מרכז השלטון המקומי ומשרד המשפטים), טרם .הסדירו כמה סוגיות הקשורות כאמור ליישומה, ובהן השימוש בחומרי בנייה ממוחזרים .שיצטברו, הטיפול בפסולת בניי ן מעבודות שיפוצים והיעדר תחרות בין אתרי המ יחזור .באזורים מסוימים . בשל התמשכות הטיפול בתוכנית להסדרה חדשה ממשיך הטיפול .בפסולת הבניין בישראל לסבול מבע יות שקיימות בהסדרים הנוכחיים, ובהן: ריבוי .משתתפים בתהליך (יזמים, קבלנים לסוגיהם, רשויות מקומיות, תושבים, מובילי פסולת .בניין, ואתרי מיחזור והטמנה), אשר מצריך קביעה ברורה של זהות הגורם האחראי לפינוי .הפסולת כדין בכל שלב; מעקב ובקרה חסרים על שינוע הפסולת; השלכ ת פסולת .בשטחים פתוחים בהיקף נרחב; ואכיפה מוגבלת. .מומלץ כי המשרד להג"ס והגורמים האמורים (משרד האוצר, משרד הפנים, מרכז השלטון .המקומי ומשרד המשפטים) יפעלו להסדרת הסוגיות האמורות, ישלימו גיבוש סל .הפתרונות לכל הסוגיות ויפעלו להשלמת ההסדרה החדשה הנדרשת. .משרד מבקר המדינה מציין את קידום הנושא ע ל ידי מינהל התכנון ו הוועדות .המקומיות וממליץ כי משרד הפנים ומינהל התכנון ימשיכו לבצע ביקורות ו סקרים .באופן עיתי כדי לוודא שהוועדות המקומיות פועלות על פי תקנות התכנון והבנייה .וקובעות בהיתרי הבנייה תנאים ולפיהם פסולת הבניין תופנה אל אתר מורשה על .פי כל דין לסילוק פסולת זאת או לטיפול בה במהלך העבודה או לאחר השלמתה. .מוצע כי מינהל התכנון יבצע בקרה מדגמית של היתרי הבנייה שניתנו בפועל. על .הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה לוודא כי היתרי הבנייה כוללים את התנאים .שיבטיחו פינוי פסולת וטיפול בה כדין, וכי תנאים אלה מתקיימים הלכה למעשה .במועד מתן אישור לתחילת עבודות הבנייה וכן בעת מתן תעודת גמר למבנים. . לאומדןכמות פסולת הבניין שתיווצר במהלך הבנייה ולהסדרים שנקבעו בעניין .הטיפול בה בנוהל מ-2002 חשיבות לגבי יכולת ההתמודדות עם תופעת השלכת .פסולת זו בשטחים פתוחים; שכן המנגנון שנקבע בנוהל אמור להבטיח שהכמות .הצפויה של פסולת זו, שעליה דווח מראש, אכן תועבר לאתרים מוסדרים. מהאמור .לעיל עולה כי חשוב מאוד שהמפתח לחישוב הפסולת הצפויה והדיווח הנמסר לפיו .יהיו מעודכנים ומדויקים ככל הניתן. בביקורת הנוכחית הועלה כי על אף הנתונים על גידול של פי שניים בכמות הפסולת .לעומת נתוני המפתח המקורי, והשלכות גידול זה, לא העביר המשרד להג"ס .למשרד הפנים, למינהל התכנון ולמרכז השלטון המקומי את נתוני המפתח המעודכן .על מנת שיפיצו לוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה. באפריל 2016 אימץ המשרד .להג"ס את המפתח המעודכן וגיבש (ללא שיתוף משרד הפנים, מינהל התכנון או .מרכז השלטון המקומי) גרסה מעודכנת של הנוהל (להלן - הנוהל מ-2016 ), שבה .ניתן ביטוי בכתב לנתוני המפתח המעודכן בעניין בנייה רגילה למגורים - "20 טון .בממוצע" פסולת מכל 100 .מ"ר בנויהמשרד להג"ס מסר למשרד מבקר המדינה .כי מדובר בנוהל ובמספרים " וול ונטריים". משכך, הנוהל אינו מחייב את ועדות .התכנון והבנייה. .הביקורת העלתה כי המשרד להג"ס הפיץ בעצמו את הנוהל מ - 2016 לוועדות התכנון .והבנייה; ברם, מאחר שהגורמים המוסמכים - משרד הפנים, מינהל התכנון ומרכז .השלטון המקומי - לא קיבלו את הנוהל שהופץ בשעתו, הם לא העבירו לוועדות .אלה ולרשויות הרישוי המקומיות הנחיה מחייבת לאופן פעולתן, ובפועל קיימת א י- .אחידות: ברשויות מקומיות מסוימות (לדוגמה, ראשון לציון ונתיבות) אומץ המפתח .המעודכן מ-2016 (20 טונות פסולת ל-100 מ"ר של בנייה למגורים), ואילו רשויות .מקומיות אחרות (לדוגמה, ירושלים, קצרין וחבל מודיעין) עדיין פועלות לפי המפתח .מ-2002 (10 טונות פסולת ל-100 מ"רשל בנייה למגורים). .יצוין כי היעדר הסדרה מותאמת לאופן הטיפול בפסולת בניין הנוצרת תוך כדי .שיפוצים עלול לפגוע באפקטיביות של הצעת החוק, אם תתקבל, שכן תחום .השיפוצים אחראי, להערכת המשרד להג"ס, ליצירתן של כ-2.3 מיליון טונות פסולת .בניין לשנה29 - כ-37% מהכמות השנתית של פסולת הבניין . זאת ועוד, מאחר .שלעיתים מייצרים המשפצים כמויות קטנות בלבד של פסולת, עלות הטיפול .והשינוע של פסולת זאת עבורם עלולה להיות לא -פרופורציונלית לכמות הפסולת, .ובכך יש משום תמריץ שלילי לפינוי לאתרים מוסדרים. .מומלץ כי המשרד להג"ס, משרד הפנים, מינהל התכנון ומרכז השלטון המקומי .יגבשו במשותף "נוהל לאכיפת פינוי מוסדר של פסולת בניין באמצעות חוק התכנון .והבנייה" שיהיה מעודכן ויבטיח ככל הניתן טיפול נאות בכל הפסולת הנוצרת .מבנייה; ושכל הרשויות המקומיות, הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה ורשויות .הרישוי יהיו מחויבות לפעול לפיו. עוד מומלץ כי כמויות הפסולת בסוגי הבנייה .השונים ייבחנו מפעם לפעם, ובהתאם יעודכן הנוהל בנושא לכלל הוועדות לתכנון .ולבנייה. .מהאמור לעיל עולה כי "נוהל לאכיפת פינוי מוסדר של פסולת בניין באמצעות חוק .התכנון והבנייה" לא נותן מענה לאפשרות שפסולת בניין הנוצרת מעבודות שיפוצים .שאינן טעונות היתר בנייה לא תגיע לאתרי טיפול מוסדרים. בנוהל נאמר במפורש .שהוא "מתייחס רק לעבודות בגינן נדרש לקבל מהרשות המקומית היתר בניה". .מוצע שהמשרד להג "ס, עם משרד הפנים ומרכז השלטון המקומי, ייתנו את הדעת .על הנושא ועל הטיפול שהוא דורש ויקבעו אמצעים וכלים שבהם הרשויות .המקומיות או גורמים אחרים יוכלו להשתמש כדי לצמצם ככל הניתן את האפשרות .שפסולת הנוצרת מעבודות שיפוצים שאינן טעונות היתר בנייה לא תגיע כנדרש .לאתרי טיפול מוסדרים.
לנוכח הנתונים שלפיהם כ-35% מפסולת הבניין השנתית בישראל מושלכת שלא כדין .לשטחים פתוחים, יש חשיבות רבה לביצועם של דיווח, מעקב, פיקוח ואכיפה כאמור .בעניין תופעת השלכת פסולת הבניין. על כן מוצע כי במסגרת הפעולות להסדרת הנושא .וההתמודדות עם הקשיים שעדיין מחייבים מענה, תיבחן ה אפשרות לאמץ את ההסדרים .הקיימים בעניין זה בחו"ל בכל הנוגע להפרדת פסולת הבניין במקור, וכן לאמץ את .ההסדרים המטילים על השלטון המקומי חלק ניכר מהאחריות לטיפול בפסולת הבניין, .כנהוג למשל בספרד.