רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע_מ . התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע_מ עם מומחים משרד מבקר המדינה העלה כי לכל הדיונים שנבדקו, ל מעט אחד 17 , של ועדות המכרזים לבחירת מומחים בחמ"ח, במנור, בחט"ל ובהנהלת רפאל, לא הוגשו בקשות לקבל פטורים ממכרזים להתקשרויות או בקשות להתקשר עם ספק יחיד; וזאת בניגוד לנדרש בנוהל הרכשה ובנוהל בחירת ספק. ממילא חברי הוועדות לא חתמו על טופסי בקשות, המאשרים מתן פטו ר (בעניין פטורים ממכרזים בחמ"ח ראו גם בהמשך). זאת ועוד, בכל הפרוטוקולים של הוועדות שלעיל לא נכתבו הנימוקים וסעיפי התקנות למתן פטורים ממכרזים להתקשרויות. משרד מבקר המדינה מעיר כי ככלל, היעדר דיון בוועדת מכרזים בעילות הפטור ממכרז מהווה ליקוי משמעותי, היורד לשורשו של עניין, בפעילותה של הוועדה. זאת כיוון שמהות מרכזית של התקנות הינה הדיון בבחינת האפשרות לערוך מכרז או במתן פטור ממנו. בהיעדר בקשות למתן פטורים ממכרזים ובהיעדר דיונים בוועדות שלעיל בסוגיית מתן פטורים ממכרזים, לרבות העילות להם, הוועדות לא פעלו כוועדו ת מכרזים כנדרש בתקנות, בנוהל הרכשה ובנוהל בחירת ספק למתן פטורים ממכרזים להתקשרויות עם מומחים, וממילא לא נתנו פטורים כאלו. לפיכך יש לראות בחומרה יתרה את האמור בפרוטוקולים של הוועדות לבחירת מומחים בחמ"ח ובהנהלת רפאל כי הוועדות פעלו גם כוועדות מכרזים, כיוון שאינו משקף נאמנה את העובדות לאשורן. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי על אף שוועדות המכרזים לבחירת מומחים במנור ובחט"ל לא פעלו כוועדות מכרזים, התקשרה רפאל באמצעות חטיבות אלו על פי אישור הוועדות האמורות עם המומחים18 ללא קבלת פטור ממכרז. כך גם ב- 11 (%4419) מההתקשרו יות בחמ"ח שלגביהן ועדת מכרזים כלשהי בחמ"ח לא נתנה פטור ממכרז, ובהתקשרויות עם מומחים תפעוליים בהנהלת רפאל 20 . בכך פעלה רפאל שלא על פי התקנות, נוהל מומחים, נוהל הרכשה ונוהל בחירת ספק. משרד מבקר המדינה מעיר בעניין מתן פטור תקופתי, כי ו עדת המכרזים בהנהלת רפאל עשתה שימוש בלתי סביר בתקנות: במקום לאשר בוועדות המכרזים פטור ממכרז לכל מומחה ומומחה בהתאם לעילות שנקבעו בתקנות, ולפי הצורך לקבוע את תוקף האישור, דהיינו את משך ההתקשרות עם המומחה, לתקופה של עד שלוש שנים, נתנה הוועדה מראש "אישורים", המהווים לדברי רפאל פטורים תקופתיים ממכרזים, לכל העסקות להתקשרות עם מומחים לביצוע עבודה מקצועית הדורשת ידע, מומחיות או כישורים מיוחדים ועוד, שיתקיימו במשך שלוש שנים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי ה"אישורים" שנתנה ועדת המכרזים בהנהלת רפאל הינם גורפים ואינם תקינים. זאת כיוון שבעת מתן ה"אישורים" לא ידעה רפאל מי הם המומחים שלגביהם יידרש לתת פטור ממכרז, מה סוג התמחותם ומה הן החלופות למתן השירותים על ידיהם או ההצעות מספקים שונים לעניין זה. משרד מבקר המדינה העלה כי בכל ההתקשרויות שנבדקו בחמ"ח, בחט"ל ובהנהלת רפאל 27 ושנערכו בשנים 2011 ו- 2012 , לפני עדכון נוהל מומחים בנובמבר 2012 , החטיבות האמורות וההנהלה לא קיבלו מהמומחים פוליסות ביטוח או לפחות אישור על עריכתן. בכך הן לא וידאו כי המומחים ערכו את הביטוחים כנדרש בנוהל מומחים. משרד מבקר המדינה מעיר כי התנאים הכלליים שקבעה רפאל בהזמנות הרכש להתקשרויות עם ספקים, לרבו ת מומחים, הנוגעים לאחריות הספקים לנזקים האפשריים ולביטוח הנדרש מהם אינם עולים בקנה אחד עם הביטוחים שעל המומחה לערוך כנדרש באישור על קיום הביטוחים. מן הראוי כי רפאל תתאם את הדרישות האמורות בין המסמכים השונים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מועד תחילת עבודת מומחה י"ב באפריל 2014 , על פי סיכום המנכ"ל, לא בא לידי ביטוי בפרוטוקול של ישיבת הוועדה לבחירת מומחים תפעוליים, בהסכם ההתקשרות עם המומחה ובהזמנת הרכש: בפועל אישר הסמנכ"ל למשא"ן וארגון לשלם לחברה סך של 45,000 ש"ח בגין מתן שירותי מומחה החל מאפריל 2013 , על אף האישור של הוועדה לבחירת מומחים תפעוליים שבראשות הסמנכ"ל עצמו, להתקשר עם המומחה החל מתחילת מאי 2013 , על אף האמור בהסכם ההתקשרות כי תו קפו החל מתחילת מאי 2013 , ושלא לפי האמור בהזמנת הרכש. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי התשלום האמור התאפשר נוכח כשל בבקרות הפנימיות בהנהלת רפאל, לרבות אצל הסמנכ"ל למשא"ן וארגון, שאישר תשלומים לחברה. משרד מבקר המדינה מעיר כי קיים פגם בכך שמנכ"ל רפאל החליט להתקשר עם חברה ז' ואף קיבל לכך את "ברכת" הדירקטוריון לפני שהוועדה לבחירת מומחים תפעוליים דנה בחלופות לשירותי המומחה. משרד מבקר המדינה מעיר כי ביצוע התשלומים שלעיל מעיד על כשל בפיקוח ובבקרה של הגורמים בחמ"ח ובהנהלת רפאל שאישרו אותם, ושל יחידות החשבות שביצעו אותם ללא הזמנות, ועלול להצביע על פתח לזליגת כספים מרפאל. משרד מבקר המדינה העלה כי במרבית ההתקשרויות שנבדקו 30 ,בחמ"ח במנור ובהנהלת רפאל, הוציאה רפאל באמצעות החטיבות וההנהלה הזמנות להתקשרויות עם המומחים שבהן נרשם מועד תחילת העסקה מוקדם יותר למועד הוצאתן; זאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי יש לראות בחומרה תופעה זו המאפשרת לרפאל לקבל שירותי מומחים לפני הוצאת הזמנה ולהסדיר בצורה לא תקינה, בדיעבד, את התשלום למומחים. הוועדות לבחירת מומחים בחמ"ח, במנור, בחט"ל ובהנהלת רפאל לא פ עלו כוועדות מכרזים לבחירת מומחים, ולגבי ועדת המכרזים בחמ"ח או ועדת ההרכשה נמצאו ליקויים בפעילותן הנוגעים להיעדר נימוקים למתן פטורים ממכרזים ולמועדי הדיונים, ובמרבית המקרים התקשרה רפאל עם המומחים ללא שקיימה מכרזים או ללא קבלת פטורים ממכרזים. בכך היא פעלה בניגוד לנדרש בתקנות ובנהליה, ונפל פגם חמור בהליכי ההתקשרויות שלה עם המומחים. כמו כן נפלו פגמים חמורים בתהליכי בחירתם של מרבית המומחים, שעיקרם פנייה למומחה יחיד מחוץ לרפאל בתחום המבוקש. בכך פגעה רפאל בעקרונות השוויון וההוגנות בתחום המכרזים שבין מתחרים פוטנציאליים, העולים מחוק חובת המכרזים ומהתקנות, וגרמה למתן עדיפות ולהתקשרות עם מומחים מסוימים שהייתה מעוניינת בשירותם על פני מומחים פוטנציאליים אחרים. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לראות בחומרה את התנהלות רפאל בכל הנוגע להתקשרויות עם המומחים. משרד מבקר המדינה מעיר כי שינויים בנוסח ההסכם ללא קבלת אישורים או חוות דעת של הגורמים המוסמכים עלולים לחשוף את רפאל לסיכונים. מן הראוי שחמ"ח תקפיד על פניות כאמור כדי להבטיח את בהירות ההסכם, למנוע פתח למחלוקות עתידיות ולשמור על מרב האינטרסים של רפאל. משרד מבקר המדינה מעיר כי כל המתואר לעיל נעשה בניגוד לאמור בנוהל מומחים. לפיכך בכל ההתקשרויות במנור לא עיגנה רפאל את תנאי ההתקשרות עם המומחים כנדרש בנוהל מומחים. מהמתואר לעיל עולה כי בסך הכול לא נמצאו בידי הנהלת רפאל 37 ( 95% ) הסכמי התקשרות תקפים עם מומחים וכתבי התחייבות לשמירת סודיות, החתומים על ידי המומחים, וזאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. לגבי מרבית ההתקשרויות עם מומחים תפעוליים שנבדקו, לא נמצאו במסמכי .רפאל סימוכין לכך שהנהלת רפאל פנתה לקבל הצעות ממספר מומחים ואכן .קיבלה אותן. אי -פנייה כאמור אינה עולה בקנה אחד עם הנדרש בתקנות .להתקשרות בעסקה לביצוע עבודה הדורשת מומחיות, עם הנדרש בנוהל .בחירת ספק, ועם הנדרש לפי ה"אישורים" התקופתיים שאישרה ועדת .המכרזים במת"ל באוקטובר 2009 ובנובמבר 2012 , שלדברי רפאל היוו .פטורים תקופתיים ממכרזים. זאת ועוד, בניגוד לנדרש בנוהל מומחים, גם אין .סימוכין לכך שהוועדה לבחירת מומחים תפעוליים בחנה סוגיה זו, הן בהיבט .המקצועי והן מהיבטי ועדת מכרזים. בכך קיים ספק רב אם רפא ל הבטיחה .לעצמה את מרב היתרונות להתקשרויות עם המומחים. נוכח המתואר לעיל מעיר משרד מבקר המדינה כי יש לראות בחומרה את ההתנהלות של מתן האישורים להתקשר עם מומחים בוועדה לבחירת מומחים תפעוליים בהנהלת רפאל ובוועדת המכרזים במנור; וכי ההתקשרויות עם מומחים לפני מתן פטור ממכרז על ידי ועדות אלו נוגדת את התקנות ואת נוהלי רפאל. על חברה ממשלתית לעמוד בהוראות החוק והתקנות כדי לשמור על עקרונות בסיסיים של מינהל ציבורי תקין, וכדי להבטיח כי ההכרעה בעניין התקשרות עם גורמי חוץ תהיה מבוססת על מספר עקרונות יסוד, וביניהם עקרונות השוויון וההוגנות, ולשם התקשרות שתבטיח את מרב היתרונות למזמין, לרבות קבלת שירות מיטבי. על פי התקנות, בחברה ממשלתית אשר שר הביטחון אחראי עליה, כגון רפאל, תפעלנה ועדות מכרזים, שתהיינה מוסמכות כוועדות פטור לפטור את החברה מחובת מכרז או להמליץ על פטור מחובת מכרז אם שוכנעו שנתקיימו אחת או יותר מהעילות לפטור מחובת מכרז המפורטות בתקנות. לא נמצאו בחמ"ח סימוכין לנימוקים למ תן הפטורים שאישר רפרנט הביטוח בפברואר 2013 מחובת עריכת הביטוחים; ואף לא נמצאו אישור או חוות דעת של הלשכה המשפטית בעניין זה; וזאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. משרד מבקר המדינה מעיר כי ללא פירוט הנימוקים והשיקולים כנדרש למתן פטור ממכרז בחמ"ח, במנור ובהנהלת רפאל בעילה של ספק יחיד, נפגעת השקיפות הנדרשת בכל הנוגע לפעילות ועדות המכרזים לבחירת מומחים, ועדות המכרזים או ועדות ההרכשה, וכן נפגעת היכולת לפקח ולבקר את פעילותן, לרבות על ידי הנהלת רפאל. זאת על אף שמדובר בפעילות הכרוכה בהוצאת משאבים כספיים רבים ובמידע חשוב להתנהלות העסקית התקינה של רפאל. משרד מבקר המדינה העלה כי בניגוד לאמור בנוהל מומחים, במרבית ההתקשרויות שנבדקו29 בחמ"ח, במנור ובהנהלת רפאל החלה רפאל להעסיק את המומחים לפני שמורשי החתימה אישרו את ההזמנות להתקשרויות. משרד מבקר המדינה העלה, כי מנכ"ל רפאל, אלוף (מיל') ידידיה יערי, לא אישר להעביר לדירקטוריון במועד הנדרש בנוהל מומחים את הדיווח על פעילות המומחים בחציון השני של 2011 . בפועל דיווח הסמנכ"ל בעניין זה לדירקטוריון רק במהלך הביקור ת, באוקטובר 2014 , בעיכוב ניכר של כשנתיים וחצי. בנוסף לכך, הדירקטוריון לא פעל כדי לקבל את הדיווח במועד הנדרש לפי נוהל מומחים. בכך נפגעו הפיקוח והבקרה של הדירקטוריון, הנדרשים לפי הנוהל שרפאל עצמה קבעה. משרד מבקר המדינה העלה, כי רק במהלך הביקורת, בספטמבר 2014 , ובעיכוב ניכר, דיווח הסמנכ"ל למשא"ן וארגון למנכ"ל רפאל על פעילות המומחים ברפאל ב- 2013 , ובאוקטובר 2014 דיווח זאת לדירקטוריון. המנכ"ל והדירקטוריון לא פעלו כדי לקבל את הדיווח השנתי במועד הנדרש לפי נוהל מומחים שרפאל עצמה קבעה. עוד העלה משרד מבקר המדינה, כי הנת ונים שדיווח הסמנכ"ל למשא "ן וארגון למנכ"ל רפאל ולדירקטוריון על מספר המומחים ברפאל ב- 2013 לקו בחסר בכול הנוגע למספרם בחט"ל: דווח על התקשרות עם חמישה מומחים בהיקף כספי של כ- 4.1 מיליון ש"ח, זאת שעה שרפאל התקשרה עם חמש חברות שכל אחת מהן העסיקה מומחים רבים. בנוסף לכך לא דווח על מספר המומחים שהועסקו בחט"ל בהיקף כספי של כ-7.5 .מיליון ש"ח משרד מבקר המדינה העלה כי עד למועד סיום הביקורת, נובמבר 2014 , הסמנכ"ל למשא"ן וארגון לא העביר למנכ"ל דיווח חצי -שנתי על פעילות המומחים לגבי שנת 2014 . גם המנכ"ל לא פעל כדי לקבל את הדיווח במועד הנדרש לפי נוהל מומחים שרפאל עצמה קבעה. נוכח המתואר לעיל מעיר משרד מבקר המדינה, כי הדירקטוריון לא מילא את תפקידו, כעולה גם מנוהל מומחים, לעקוב ברציפות, אחת לשנה, עם תום שנת העבודה, אחר ביצוע ההתקשרויות עם המומחים. בכך נפגעו הפיקוח והבקרה של הדירקטוריון, הנדרשים לפי הנוהל. משרד מבקר המדינה העלה כי בלשכת מנכ"ל רפאל לא קיי מים סימוכין למהלך הדיונים שער ך המנכ"ל בשנים 2012 ו- 2013 בנושאההתקשרויות עם ה מומחים. משרד מבקר המדינה מעיר כי היעדר התיעוד מהווה פגיעה בסדרי מינהל תקין , בין היתר, נוכח הפגיעה בשקיפות תהליך קבלת ההחלטות בדיונים אצל המנכ"ל ובאפשרויות המעקב והבקרה על התהליך, לרבות על ידי הדירקטוריון. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח מאות המומחים שאיתם מתקשרת רפאל מדי שנה בשנה, בהיקף כספי שנתי של עשרות מיליוני ש"ח, ונוכח חובתו של הדירקטוריון על פי כל דין, ראוי שהנהלת רפאל, באישור הדירקטוריון, תעגן בנוהל מומ חים הוראות הנוגעות לזימון ישיבות הדירקטוריון לדון מראש בתכניות השנתיות של רפאל להתקשרויות עם המומחים. הדבר גם יאפשר לדירקטוריון למלא את ייעודו כנדרש בחוק החברות הממשלתיות - לעקוב ברציפות אחר הגשמת התכניות של החברה הנוגעות להתקשרויות עם מומחים. במסמכי רפאל לא נמצאו אישורי המנכ"ל להמשך ההתקשרויות לתקופות העולות על חמש שנים של רפאל עם המומחים בחמ"ח ובמנור ועם כמחצית מהמומחים התפעוליים שנבדקו. במקרים אלו גם לא נמצאו ברפאל מסמכים שהוגשו למנכ"ל, המפרטים את הסיבות המיוחדות והחריגות להמשיך בהתקשרו יות ושבהם צוינו היעדר חלופות לכך. כל זאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. משרד מבקר המדינה מעיר כי אישורים אלה ניתנו בדיעבד, וכי הודעת חמ"ח לא התייחסה להיעדר התיעוד הנדרש לאישור ההתקשרויות לפי נוהל מומחים. משרד מבקר המדינה מעיר עוד כי סדרי מינהל תקין מחייבים לתעד החלטות שהתקבלו, לרבות השיקולים לקבלתן. זאת במיוחד במקרים שבהם מדובר באישור ים האמורים להינתן מסיבות מיוחדות וחריגות לפי נוהל מומחים. הדבר מצופה ככלל, ונדרש בפרט נוכח התקופ ות הארוכות שבהן מועסקים המומחים, סכומי הכסף הגדולים המשולמים להם, והצורך של רפאל במעקב ובקרה אחר העסקתם. תקופת ההיערכות שנדרשה ליישום התקנות בעניין הרכב ועדות המכרזים נקבעה בתקנות לחודשיים כבר בדצמבר 2012 . משרד מבקר המדינה מעיר, כי במשך כשנתיים עד למועד סיום הביקורת, נובמבר 2014 , רפאל לא נערכה כנדרש ליישום התקנות בנושא. על מנכ"ל רפאל להשלים בהקדם את מינוי ועדות המכרזים, לרבות אלו לבחירת מומחים, בהרכב שנדרש בתקנות, ולהביא את המינויים לאישור הדירקטוריון; ועל הנהלת רפאל לעדכן את נוהל מומחים בהתאם לאמור בתקנות. משרד מבקר המדינה מעיר כי הנימוקים שפורטו בבקשה להתקשר עם המומחה לשנת 2012 , וגם הרישום בפרוטוקול הוועדה לבחירת מומחים בחמ"ח מדצמבר 2011 , בשבתה לפי הכתוב בפרוטוקול הדיון גם כוועדת מכרזים, לא עסקו במתן פטור ממכרז להתקשרות. ממילא הוועדה לא נתנה פטור כזה. משרד מבקר המדינה מעיר כי האישור שנתן באוגוסט 2013 חבר ועדת הרכשה יחיד, ולא ועדה המונה לפחות שלושה חברים, נוגד את התקנות, את נוהל מומחים ואת נוהל הרכשה, ואינו מהווה פטור ממכרז. באישור זה אף לא צוינה התקנה, שלפיה ניתן פטור ממכרז והנימוקים למתן הפטור, זאת בניגוד לנד רש בנוהל הרכשה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי הנימוקים שצוינו בבקשה האמורה, כי מדובר בספק מוביל, בעל הניסיון הרב ביותר ועוד, אינם עולים בקנה אחד עם ההגדרה בתקנות לקביעת ספק יחיד. בכך מנור לא הבהירה שמדובר בספק יחיד. משרד מבקר המדינה הע לה כי ועדת ההרכשה בחמ"ח אישרה ארבע ( 33% ) מהבקשות להתקשרויות לאחר שרפאל באמצעות חמ"ח החלה להעסיק את המומחים. זאת ועוד, הגורמים הרלוונטיים בחמ"ח הגישו לוועדה שתי בקשות לאישור ההתקשרויות עם המומחים כספקים יחידים לאחר תחילת ההעסקה. משרד מבקר המדינה העלה כי ועדת המכרזים לבחירת מומחים במנור דנה ואישרה בדיעבד לפחות 11 ( 69% ) מהבקשות להתקשר עם מומחים או לביצוע שינויים בהתקשרות קיימת, לאחר המועד שבו החלה רפאל באמצעות מנור בהעסקתם. לגבי שלוש ( 19% ) בקשות נוספות לא ניתן לדעת ממסמכי רפאל האם הוועדה דנה בהן לפני תחילת העסקת המומחה או בדיעבד. זאת ועוד, הוועדה אישרה 13 ( 81% ) .בקשות, אף כי נכתב בהן מועד תחילת העסקה שקדם למועד ישיבותיה משרד מבקר המדינה מעיר כי גם הנימוקים שפורטו בטופסי הבקשות להתקשרות לשנת 2013 , שהוגשו לוועדות לבחירת מומחים בחמ"ח ובהנהלת רפאל בשבתן על פי האמור בפרוטוקולים של הדיונים כוועדות מכרזים, לא עסקו במתן פטור ממכרז להתקשרויות האמורות. ממילא האישורים להתקשרויות שנתנו ועדות אלו וגם האישור שנתנו ועדת המכרזים או ועדת ההרכשה בחמ"ח אינם עולים בקנה אחד עם הדרישה בתקנות ובנוהלי רפאל בדבר מתן פטור ממכרז, לרבות בעילה של ספק יחיד. נוכח האמור לעיל מעיר משרד מבקר המדינה כי ההתקשרויות של רפאל בנושא בטיחות עם מומחה י"ג בשנים 2013 -2011 אינן עולות בקנה אחד עם האמור בתקנות בדבר מתן פטור ממכרז, לרבות בעילה של ספק יחיד. רפאל גם לא פנתה לספקים פוטנציאליים נוספים. אשר להתקשרויות עתידיות של רפאל עם מומחים המועסקים בתשלום חודשי קבוע ללא תלות במספר שעות העבודה שעבדו, מעיר משרד מבקר המדינה כי ראוי שהדירקטוריון ינחה את הנהלת רפאל לקבוע קווים מנחים ואמות מידה לגובה התשלום שישולם להם. הדבר גם יתרום להעמקת הפיקוח והבקרה של הדירקטוריון על ההתקשרויות עם מומחים ברפאל. עוד העיר משרד מבקר המדינה כי ראוי שרשות החברות הממשלתיות תיתן את דעתה לסוגיית קביעת ג ובה התשלום המשולם למומחים. משרד מבקר המדינה העלה כי רפאל קיבלה את שירותי המומחים שלעיל בשנים 2013 -2011 ללא שהיה בידיה הסכם התקשרות עם חברהג', לרבות לקבלת שירותים ממומחה ז', המפרט בין היתר את גובה התשלום עבור שעת עבודתו; וזאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. יודגש כי על אף זאת שילמה רפאל לחברה 70 דולר עבור כל שעת עבודתה של מומחה ז'. משרד מבקר המדינה מעיר כי בהיעדר הסכם התקשרות עם החברה, חשפה הנהלת רפאל את רפאל לסיכונים הנוגעים לתנאי ההתקשרות איתה. משרד מבקר המדינה העלה כי ב -31 ( 94% ) התקשרויות של רפאל באמצעות חט"ל רפאל כלל לא צירפה להזמנות הרכש הסכמי התקשרות עם המומחים, לרבות כתבי התחייבות לשמירת סודיות ואישורים על קיום ביטוחים; ממילא רפאל והמומחים לא חתמו על הסכמים כאלו. משרד מבקר המדינה מעיר, כי האישורים שניתנו בפברואר 2011 ובאפריל 2011 על ידי חברי ועדת הרכשה יחידים, ולא על ידי ועדה המונה לפחות שלושה חברים, נוגדים את התקנות ואינם מהווים פטור ממכרז. זאת ועוד, באישורים לא פורטו התקנות שלפיהן ניתן פטור ממכרז, ואף לא הובאו נימוקים למתן הפטור. למשל באישור מאפריל 2011 נכתב רק שמדובר במומחה בתחום סקרי בטיחות בפרויקטים של חמ"ח. משרד מבקר המדינה העלה כי מנור, חט"ל והנהלת רפאל לא קיימו את דרישת נוהל מומחים לקבל מהמומחים אישור על עריכת הביטוחים בכל ההתקשרויות בשנת 2013 שנבדקו28 , למעט אחת. בכך הן לא וידאו כי המומחים אכן עשו את הביטוחים כנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר כי רפאל התקשרה באמצעות חמ"ח, מנור, חט"ל והנהלתה עם מרבית המומחים בלי שווידאה כי הם ערכו את הביטוחים הנדרשים. לגבי ההתקשרויות שערכה רפאל לאחר עדכון נוהל מומחים בנובמבר 2012 , הדבר אף נוגד את הנדרש בנוהל. התקשרויות כאלו עלולות לחשוף את רפאל לסיכונים שהביטוחים נועדו למזער את הנזק בגינם, ולגרום לרפאל לשאת ב עלויות נזקים פוטנציאליים שיגרמו המומחים לרכושה או לעובדיה, או לשאת בעלות ההשתתפות העצמית של הפעלת פוליסות הביטוח שלה. משרד מבקר המדינה העלה, כי במרבית ההתקשרויות שנבדקו 25 צירפה רפאל באמצעות חמ"ח, מנור, והנהלתה להזמנות הרכש הסכמי התקשרויות עם המומחים שבהם נכתב בדיעבד מועד תחילת העסקה מוקדם יותר. משרד מבקר המדינה מעיר כי ה"פטור תקופתי" שעליו הסתמכה רפאל ניתן על פי נוהל מומחים על ידי ועדת מכרזים בהנהלת רפאל לה תקשרויות עם מומחים תפעוליים בלבד ולא ניתן להתקשרויות עם מומחים בחטיבות העסקיות. בנוסף לכך, האמור בהתייחסותה של רפאל אינו עולה בקנה אחד עם הודעתו של הסמנכ"ל למשא"ן וארגון לדירקטוריון באוגוסט 2013 כי הוועדות לבחירת מומחים משמשות גם כוועדות מכרזים לבחירת מומחים, ועם הנימוקים של ועדת המכרזים בהנהלת רפאל למתן ה"פטור התקופתי" כי ההתקשרויות עם המומחים מאושרות בוועדות לבחירת מומחים המשמשות כוועדות מכרזים או כוועדות פטור ממכרזים. אשר לחוות הדעת שעליה הסתמכה רפאל מעיר משרד מבקר המדינה, כי היא ניתנה בעל פה, כך שלא נית ן לדעת בבירור מה היו תכולותיה. בדבר היה כדי להביא לחוסר שקיפות, לאפשר מתן פרשנויות לא מבוססות ולפגוע ביכולת לקיים בקרה על תקפותה של חוות דעת זו ועל אופן השימוש בה. לפיכך ראוי היה, שהיא תינתן בכתב באופן רשמי. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שרפאל תפעל בהקדם לעדכון נהליה ולהטמעתם במהירות ובמקצועיות, כדי למנוע את הישנותם של הליקויים שעלו בביקורת. כמו כן, עליה לפעול לחיזוק הבקרות הפנימיות על ההתקשרויות עם המומחים, שהיקפם נרחב, וכן להגביר את הפיקוח והבקרה של הדירקטוריון בתחום זה. משרד מבקר המדינה העלה כי בניגוד לנדרש בנוהל מומחים, בטופס הבקשה להתקשר עם המומחה לא פורטו ממצאי חלופות שנבחנו לקבלת שירותי המומחה או הסבר מדוע אין חלופות לכך, והנימוקים לבחירת המומחה. לא נמצאו בהנהלת רפאל חוות דעת משפטית או חוות דעת של רפרנט הביטוח בעניין הפטור מחובת עריכת הביטוח על ידי המומחה. זאת ועוד, מתן הפטור אינו עולה בקנה אחד עם האמור בהסכם ההתקשרות עם המומחה שנקבע בנוהל מומחים, ולפיו התחייב המומחה לבטח את עצמו בפוליסת ביטוח תקפה ועדכנית כנגד הסיכונים הקשורים, הכרוכים או הנובעים מביצוע תפקידו לפי ההסכם. משרד מבקר המדינה מעיר לרפאל כי המצב שבו מנור אינ ה יכולה להמציא מסמכים שבהם תועד תהליך ההתקשרויות עם המומחים, מצביע על פגם חמור בניהול תחום זה במנור; מצב זה אינו סביר ואף אינו מתיישב עם סדרי מינהל תקין. הנגישות למסמכים נדרשת נוכח חשיבות המידע לרפאל ונוכח הצורך בשמירה על הזיכרון הארגוני שבהקשר זה, וכדי לאפשר שקיפות ובקרה בנוגע להתקשרויות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי ההתנהלות שבה מגישי הבקשות להתקשרויות עם כשליש מהמומחים בחמ"ח ובמנור ועם כרבע מהמומחים בהנהלת רפאל נמנו עם מאשרי הגשת הבקשות לוועדות לבחירת מומחים; ואותם מאשרי הגשת הבקשות בחמ"ח ובמנור נמנו עם הגורמים המאשרים את ההתקשרויות בוועדה זו ובוועדת המכרזים לבחירת מומחים, בהתאמה, כפי שנכתב בפרוטוקולים של ישיבותיהן, אינה תקינה. זאת נוכח קיום ניגוד עניינים בין התפקידים השונים שמילאו אותם גורמים - מבקש הבקשה להתקשר עם מומחה מסוים אינו יכול להיות אותו הגורם שיאשר אותה, כיוון שמאשר הבקשה להתקשר עם המומחה המסוים אמור לקיים בקרה על נחיצות ההתקשרות עם המומחה המבוקש ועל התאמתו לדרישות המקצועיות, דבר שאינו מתקיים בנסיבות שתוארו לעיל. התנהלות זו מצביעה על כשל חמור בפיקוח ובבקרה הנדרשים בחטיבות ובהנהלה על מתן אישורי ההתקשרויות עם מומחים, לרבות בוועדות המכרזים, והיא נוגדת כללי מינהל תקין. משרד מבקר המדינה העלה כי הוועדות לבחירת מומחים בחמ"ח ובהנהלת רפאל וועדות המכרזים לבחירת מומ חים במנור ובחט"ל דנו בבקשות להתקשרות עם מומחים אף על פי שמגישי הבקשות לא כתבו במרבית הבקשות שנבדקו12 מה היו ממצאי בחינת חלופות מחוץ לרפאל לקבלת שירותי המומחה, או מדוע לא נמצאו חלופות כאלו, וזאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. במצב דברים זה ובהיעדר פירוט בפרוטוקולים של הוועדות האמורות בחמ"ח, במנור, בהנהלת רפאל ובמרבית המקרים בחט"ל, לא ניתן לדעת האם הן בחנו סוגיה זו, בהתאם לנדרש בנוהל מומחים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי כדי ליצור הפרדה מתאימה בין מבקשי הבקשות להתקשר עם מומחים לבין מאשרי בקשות אלו, ראוי שהגורמים הניהו ליים הבכירים ביותר, בעלי הראייה המערכתית, לא יעסקו בייזום ובהגשה של בקשות להתקשרות עם המומחים, אלא יהיו אלה שיאשרו את ההתקשרויות בלבד. זאת כיוון שאין זה מתפקידם לבצע את תפקידי הדרגים המקצועיים, האמורים להגדיר את עבודת המומחה הנדרשת, היקפה ומטרותיה, וכדי לאפשר קיום בקרה נאותה על הבקשות שהוגשו. בנוסף לכך, המצב שבו בעלי תפקידים ברפאל, בכירים ככל שיהיו, מאשרים הלכה למעשה את הבקשות שהם עצמם הגישו או אישרו להגיש לוועדה לבחירת מומחים, אינו תקין ואין לקבלו. לפיכך, על רפאל לקבוע בנוהל מומחים את מדרג מבקשי הבקשות ונותני האישורים להן, כדי למנוע הישנותם של הליקויים שנמצאו בביקורת. משרד מבקר המדינה מעיר, כי במצב הדברים המתואר לעיל שבו בחמ"ח, במנור ובהנהלת רפאל מגישי הבקשות להתקשרות עם מומחים ומאשרי הגשת בקשות אלו לוועדות לבחירת מומחים לא מילאו בטופסי הבקשות את תאריכי הגשתן ואישורן, בהתאמה, לא ניתן לדעת אם הבקשות הונחו בפועל בפני חברי הוועדות לבחירת מומחים במועדי הדיונים לאישור ההתקשרויות עם המומחים , אם לאו. הגשת הבקשות במועד נדרשת כדי שהוועדה תדון בכל הפרטים הנדרשים לקבלת ההחלטות, כגון הנימוקים לבחירת המומחים וחלופות להם. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי מן הראוי, שרפאל תעגן בנוהל מומחים את חובת ציון התאריכים בטופס הבקשה, ותוודא שהגורמים הנוגעים בחטיבו ת ובהנהלת רפאל יעשו כן. משרד מבקר המדינה העלה, כי הנהלת רפאל העסיקה את מומחית ב' כבר בתחילת שנת 2013, כשנה לפני שהיא ביקשה מהוועדה לבחירת מומחים תפעוליים לאשר את ההתקשרות עם מומחית ב', וזאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים; ממילא הוועדה לא אישרה את ה התקשרות לפני ביצועה. משרד מבקר המדינה העלה, כי בכשליש מסך הבקשות להתקשר עם מומח ים שנבדקו13 לא ציינו מגישי הבקשות האם הם בדקו את האפשרות לקבל את שירותי המומחה באחת מיחידות רפאל (להלן - חלופות פנימיות). במרבית המקרים שנבדקו14 שבהם כתבו מגישי הבקשות כי הם בדקו חלופות פנימיות, הם לא פירטו באילו יחידות הדבר נבדק. במצב דברים זה הוועדות לבחיר ת מומחים בחמ"ח ובהנהלת רפאל וועדות המכרזים לבחירת מומחים במנור ובחט"ל לא מילאו את המוטל עליהן ולא בחנו כנדרש סוגיה זו, וזאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. נוכח העובדה שהרכב ועדות המכרזים לבחירת מומחים בחמ"ח, במנור, בחט"ל ובהנהלת רפאל לא עלה בקנה אחד עם דרישות התקנות לאחר פברואר 2013 , מעיר משרד מבקר המדינה כי נפל פגם פרוצדורלי בהחלטותיהן לאשר את ההתקשרויות עם המומחים. משרד מבקר המדינה העלה, כי ב - 63% מהבקשות להתקשרויות עם מומחים שנבדקו בחמ"ח, ב - 25% מהבקשות שנבדקו במנור, וב- 12% מהבקשות שנבדקו בהנהלת רפאל15 לא פירטו מבקשי הבקשות את הנימוקים לבחירת המומחים על ידיהם, וזאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. משרד מבקר המדינה העלה, כי הוועדה לבחירת מומחים במנור לא הכינה פרוטוקולים ל -14 ( 93% ) ישיבות מבין 15 ישיבותיה שנבדקו. בהיעדרם אין מסמכים המפר טים מה היו השיקולים של חברי הוועדה ונימוקיהם, ומה היו ההחלטות שקיבלה הוועדה בעניין בחירת המומחים. זאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. משרד מבקר המדינה מעיר כי ללא הפירוט האמור נפגעת השקיפות הנדרשת לגבי פעילות הוועדה, וכן נפגעת היכולת לפקח ולבקר את פעילותה, לרבות על ידי הנהלת רפאל. זאת על אף שמדובר בפעילות הנוגעת להוצאת משאבים כספיים רבים. הדבר אף מהווה פגיעה בסדרי מינהל תקין. נוכח האמור לעיל, מן הראוי שרפאל תפעל בעניין מתן פטור תקופתי בהתאם למתחייב על פי האמור בהודעתו של ראש מטה שר הביטחון, ותסדיר את דרכי פעילותה בעניין בנהליה. בדוח ביקורת זה הועלו ליקויים רבים, חלקם חמורים, בתהליכי הבחירה וההתקשרות של רפאל עם מומחים. באופן נרחב רפאל לא הקפידה על ניהול התקשרויות תחרותי ושוויוני, והעדיפה במרבית המקרים ספקים מסוימים על פני ספקים פוטנציאליים אחרים . הדבר מעיד על "היד הקלה" שבאישור ההתקשרויות עם מומחים ברפאל. מדובר בהתנהלות בלתי תקינה, שאין לקבלה. ממצאי דוח זה מעידים על כשל בהתנהלות הנהלת רפאל בכל הנוגע להתקשרויות שערכה עם מומחים. מקורו של הכשל במידה רבה בפיקוח ובבקרה לקויים של הגורמים הבכירים בהנהלת רפאל ובחטיבות העסקיות על תהליכי בחירת המומחים וההתקשרויות עמם, כל אחד בתחום אחריותו. גם בפעילות של דירקטוריון רפאל נמצאו ליקויים הנוגעים לפיקוח ולבקרה על יישום התכניות להתקשר עם מומחים ועל קביעת מספרם. מבקר המדינה רואה בחומרה את הפגיעה של רפאל בעקרונות השוויון וההוגנות בתחום המכרזים שבין מתחרים פוטנציאליים, העולים מחוק חובת המכרזים ומהתקנות, את ההתקשרויות שרפאל מבצעת בניגוד לתקנות ולנהלים שהיא עצמה קבעה, ואת כישלון הבקרות הפנימיות ברפאל שנועדו למנוע ליקויים כמתואר. .רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ היא חברה ממשלתית המחויבת להקפיד על נורמות של מינהל תקין, תחרותיות ושוויוניות. הדברים נכונים, בין היתר, לניהול כוח האדם, ובמיוחד בכל הקשור להליכי בחירה והתקשרות תקינים עם מומחים, שהם כוח אדם ייעודי חיצוני ויקר. מחוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992 , עולה כי "דרך המלך" להתקשרות עם מומחים היא באמצעות הליך תחרותי כדין, שעה שמתן פטור ממכרז הוא המקרה החריג. ככלל, במקום "שנפרצת הגדר" לא זו בלבד שהדבר עלול להוביל להפרת כללי המינהל התקין ולפגיעה בעקרונות השוויון וההוגנות, אלא גם נפתח לכאורה פתח לפגיעה בטוהר המידות ולהשרשת תרבות ארגונית לקויה, בעיקר כשהדבר נמשך זמן רב.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות חוות הדעת של מומחה י"ב לבחינת השינוי הארגוני שערכה רפאל ונוכח עלות ההתקשרות הגבוהה עמו שהסתכמה בכחצי מיליון ש"ח, ראוי היה שדירקטוריון רפאל ידון בדוח המסכם שהכין המומחה ובערך המוסף שקיבלה רפאל משירותיו.