משרד החוץ . מערך החוץ הישראלי ומשבר תקציב משרד החוץ הביקורת העלתה כי דרך הפעולה הנהוגה, שלפיה מבוצעת התחשבנות עבר בגין שינויים בשערי החליפין במסגרת תקציב השנה הבאה ולא במסגרת שנת התקציב הרלוונטית להתחשבנות, חושפת את המשרד לסיכון תקציבי נרחב שעלול במקרים מסוימים להשפיע במידה רבה על תקציב השנה הבאה ועל יכולת המשרד לבצע את משימותיו, סיכון . נמצא כי למשרד האוצר ולמשרד החוץ 2019 שהתממש בפועל בשנת אין מנגנון מוסכם המבטיח מעקב שוטף אחר השינויים בשערי החליפין והשפעותיהם על תקציב משרד החוץ ועדכון עיתי של התקציב לשנה הרלוונטית ובמהלכה, באופן שמאפשר למשרד החוץ לנהל באופן מושכל את תקציבו. בשל תמהיל ההוצאות של משרד החוץ ותלותו הרבה בתנודות שערי החליפין, וכדי להבטיח איזון בין האינטרסים הציבוריים השונים, משרד מבקר המדינה ממליץ שמשרד האוצר ומשרד החוץ יעקבו במשותף אחר התנודות בשערי החליפין במהלך השנה ויבצעו התאמות נדרשות כבר במרוצת שנת התקציב השוטפת באופן מידתי. פעולה זו הכרחית בייחוד כאשר התנודות בשערי החליפין הן חדות, וכתוצאה מכך נדרשות התאמות בסכומים ניכרים. הייתה ההוצאה הכספית 2018 מנתוני משרד החוץ והאוצר עולה שבשנת מיליוני ש"ח, סכום שהוא 203 של הממשלה בגין פעולות משרד החוץ מהתקציב המנוצל של משרד החוץ לשנה זו, והוא כלל את פעילויות 12%-כ 103 :הנציגויות בחו"ל ואת פעילות האגפים והחטיבות במטה המשרד לרבות נציגויות דיפלומטיות של ישראל בעולם; אגפים מרחביים במטה המשרד; האגף לשיתוף פעולה בין-לאומי (מש"ב); האגף לדיפלומטיה ציבורית; האגף לארגונים בין-לאומיים; האגף לעניינים אסטרטגיים; אגף הכלכלה; פעילות קונסולרית באמצעות האגף לעניינים קונסולריים ובאמצעות ) נוצל לתשלומי שכר, 88%( הנציגויות השונות בעולם. רוב תקציב המשרד תפעול, אבטחה, תחזוקה ותשלומי חובה לאו"ם. יוצא אפוא כי הסיכום על מספר הנציגויות שייסגרו - וכפועל יוצא גם החלטת הממשלה בעניין - היה פרי מיקוח בין משרד האוצר למשרד החוץ בסד זמנים צפוף בעת תהליך אישור תקציב המדינה, שהוא תהליך מורכב ממילא הכולל עשרות החלטות בתחומים שונים. בנסיבות אלו לא היה אפשר לקבל החלטה, כפי שנדרש מכללי המינהל התקין, תוך בחינה שיטתית של מלוא הנתונים והשיקולים השונים הרלוונטיים לקבלת החלטה כבדת משקל זו שהיא בעלת השלכות מדיניות פוטנציאליות משמעותיות. קידום החלטה קונקרטית לשינוי אופן הפעילות של משרד ממשלתי ללא קיום הליך בחינה וניתוח מפורטים וללא התייעצות מקצועית ממשית על אודות פרטי ההחלטה, השפעותיה ומשמעויותיה עלול להביא לפגיעה יסודית ביכולת של המשרד הממשלתי למלא את תפקידיו ולהגשים את ייעודו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי עליו להקפיד להשתמש באופן מושכל, זהיר ואחראי בכלים העומדים לרשותו בעת גיבוש הצעתו לתקציב המדינה והצעות החלטה נלוות שהוא מגיש, בייחוד כשמדובר בהתערבות בפרטי המדיניות של משרד ממשלתי אחר. ראוי כי כל הצעה כזו, המובאת על ידי משרד האוצר לאישור הממשלה, תתבסס על בחינה מקדימה מעמיקה ומקצועית בשיתוף המשרד הרלוונטי, תוך הקצאת פרק זמן הולם לקיום הליך בחינה ראוי כאמור. הליכי קבלת ההחלטות על סגירת נציגויות משרד החוץ בחו"ל במסגרת לקו במספר היבטים: ראשית, משרד 2019 גיבוש תקציב המשרד לשנת האוצר הוביל מהלך שתכליתו להביא לסגירת כחמישית מנציגויות משרד החוץ בחו"ל בלי שהצעתו נשענה על בחינה יסודית של השפעות הפעולה על יחסי החוץ של מדינת ישראל ובלי שניתנה למשרד החוץ שהות מספקת לבחון לעומק את ההצעה ואת משמעויותיה; שנית, הסיכום על סגירת מספר נציגויות נמוך יותר מזה שננקב מלכתחילה, שעיקריו הוטמעו בהחלטת ממשלה, היה פרי מיקוח בין משרד האוצר למשרד החוץ בסד זמנים צפוף, טרם אישור תקציב המדינה; שלישית, ) 2019 ההחלטה להימנע מסגירת שבע הנציגויות (מתוכן שלוש בשנת לא לוותה בהסכמות חלופיות לסיכום התקציבי. כתוצאה מתהליך קבלת החלטות לקוי זה לא העביר משרד האוצר תוספת תקציב חד-פעמית מיליון ש"ח למשרד החוץ, כפי שסוכם בין הצדדים. 140 בסך , לרבות סיכום 2019 אף על פי שהצורך בגיבוש סיכום תקציבי חלופי לשנת בדבר צעדי התייעלות נדרשים במשרד החוץ, עלה כבר במחצית שנת - שלהי שנת התקציב - לא 2019 , עד מועד סיום הביקורת בנובמבר 2018 , שיועד לפעילות 2019 עולה שהתקציב הכולל לשנת 21 מתרשים הנציגויות הדיפלומטיות בחו"ל - 103-המערך המדיני - שבע אגפיו ו מיליון ש"ח. תקציב זה נועד לכל פעילות המערך המדיני, לרבות 12-כ אירוח משלחות, ארגון כנסים ותערוכות, קיום פעולות הסברה, ארגון אירועי תרבות, נסיעות, פעילות קונסולרית בנציגויות ועוד. לכלל פעילות המערך 2019 עוד עולה כי התקציב שהוקצה בתחילת שנת בהשוואה לתקציב 78%-המדיני בשנה זו שיקף קיצוץ בשיעור של כ . 2018 שנוצל בפועל לפעילות המערך המדיני בשנת 10%- עולה כי תקציבן של כ 2019 מנתוני תקציב הנציגויות לשנת דולר בלבד 10,000 היה עד 2019 מהנציגויות למימון כל פעילותן בשנת 50%- ש"ח), ותקציבן הכולל של יותר מ 35,000 -לנציגות (שווה ערך לכ דולר לנציגות. 20,000 - ל10,001 מהנציגויות היה בין ) בסך של96(שכר ונלוות, תפעול ואבטחה וכן בגין תשלומי חובה לאו"ם מיליון ש"ח. 280-כ כפי שעולה ממכלול הנתונים לעיל, בשנים האחרונות מסתמנת מגמה של הפחתת חלקו היחסי של תקציב משרד החוץ מתקציב המדינה. כמו קטן במידה רבה תקציב משרד החוץ בהשוואה לתקציבו 2019 כן, בשנת ) והיה אף 2018 מהתקציב המקורי שהוקצב בשנת 14.7% - (ב2018 בשנת . נוכח נתונים אלה 2018 נמוך מסך ההוצאות הקשיחות שהוצאו בשנת בחן משרד מבקר המדינה את תהליך גיבוש תקציב משרד החוץ לשנת וכן את השינויים התקציביים שהתרחשו ואת משמעויותיהם, 2019 .כמפורט להלן עולה כי תקציב מערך הדיפלומטיה הציבורית הופחת 22 מנתוני תרשים 2018 בהשוואה לתקציב שנוצל בפועל בשנת 2019 בשנת 68%-בכ מיליון ש"ח בלבד. הפחתת 8.5- מיליון ש"ח) והועמד על כ 26.8-(כ היה 2019 התקציב נעשתה אף על פי שאחד מיעדי משרד החוץ לשנת פיתוח כלים להגדלת היכולות של ישראל והשפעתה במרחב הדיגיטלי, שהוגשה לאישור 2019 כפי שפורט בהצעת תקציב משרד החוץ לשנת במליאת הכנסת. הפחתת תקציב מערך הדיפלומטיה הציבורית צמצמה במידה קיצונית את יכולת משרד החוץ לפעול בתחום. על פי אנשי מקצוע במשרד החוץ, "המשמעות היא פגיעה חמורה ביכולת להשיג השפעה כמעט בכל תחומי החשיבות למדינת ישראל". מערך פעילות החוץ המבוזר מחייב אפוא תכנון, יישום והובלה מתואמים תוך הסדרת גזרות הפעילות של כל גוף והגדרת תפקידיו וסמכויותיו. אשר למשרד החוץ, נדרש לבחון את תפקידיו ואת סמכויותיו במסגרת מערך החוץ, בראי הערך המוסף הפוטנציאלי שלו, כפי שיפורט להלן. יודגש כי המשך ביצוע משימות על ידי עשרות גורמים, ללא קיום בחינה ועבודת מטה בנוגע למודל העבודה הראוי ובלי לתת מענה לצורך בהגדרת גורם מוביל ומתכלל, עלול להיות חסם בעבודות הגופים השונים בתחומי הפעילות המשותפים שלהם, וביכולת ליצירת הסדרי תיאום וקשרי גומלין יעילים. חוסר התיאום אף עלול לגרום להקצאת משאבים מיותרים ולמנוע פעולות ליעילות וחיסכון. טיוב פעולת הממשלה בתחומים אלה, ובכללה גיבוש נוהל מחייב ליצירת ממשקים ושיתופי פעולה עם משרד החוץ ועם המשרדים הנוספים הפועלים בחו"ל, יצירת מסד נתונים שירכז את כלל ההוצאות הכספיות ויוצג כנספח לתקציב המדינה, וכן את תקני כוח האדם בחו"ל ובחינת איחוד התשתית האדמיניסטרטיבית שתשרת את כלל הגופים - יתרמו לשיפור יכולת הממשלה להגשים את יעדיה בזירה הבין-לאומית . 35ולהגברת תפוקותיה ואפקטיביות פעולתה מהאמור עולה כי למשרד החוץ פוטנציאל השפעה משמעותי לטיוב פעולות מערך החוץ, בשל פעילותו המתמשכת בזירה הבין-לאומית, צבירת ידע ייחודי וראייה גלובלית רחבה. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי למעט בתחום הפיתוח הבין- , החלטות הממשלה המפורטות מעלה בעניין תיאום העבודה בין 44לאומי משרדי הממשלה וגורמי הממשלה השונים טרם יושמו. כמו כן, נראה שכיום אין פעולה שיטתית ושוטפת לתיאום מכלול הפעולות והמשימות של מערך החוץ בחו"ל, כפי שהומלץ על ידי הגורמים השונים כמפורט לעיל. אף שקיימים הישגים רבים לעשייה הממשלתית בחו"ל, אי-יישום ההחלטות האמורות והיעדר מנגנוני תיאום עלולים לפגוע במישרין באפקטיביות של הפעילות הממשלתית בזירה הבין-לאומית. הבדיקה העלתה מקרים שבהם קיימות אי-הסכמות ומחלוקות בין משרד החוץ ובין גופי הממשלה השונים לגבי העובדות הנוגעות לפעילויות, מהלך הדברים, התועלת שבביצוע הפעולות ומידת שיתוף הפעולה בפעולות אלו. לצד זאת, נמסר על ידי גופי מערך החוץ ומשרד החוץ למשרד מבקר המדינה כי בחודשים האחרונים חל שיפור מסוים במקצת קשרי הגומלין המתקיימים בין משרד החוץ לגופים מסוימים במערך החוץ. מבלי להכריע במחלוקות בין הגופים השונים באשר לדרך ההתנהלות והפעולות שנעשו, ובשאלה מיהו הגורם האחראי לחוסר שיתוף הפעולה בין הגופים - יודגש כי בעצם קיומן של מחלוקות מעין אלו אשר לעובדות הבסיסיות הנוגעות לנושא, יש כדי ללמד על חוסר תיאום, העדר שפה משותפת וחוסר אמון בין הגופים השונים שעלולים להביא לאיבוד תשומות מקצועיות חשובות של כל הצדדים. להלן איגום של עיקרי הטענות שהוצגו: מצב הדברים המתואר לעיל עלול ליצור חסמים העשויים להשפיע על פעילות מיטבית של הממשלה בחו"ל או לעכבה: 1 . קושי במיקוד פעולת מערך החוץ בזירה הבין-לאומית על בסיס קווי פעולה משותפים ואיגום משאבים. 2 . פיצול אינטרסים של הממשלה מול מדינה מסוימת או מול ארגון בין-לאומי והתנהלות ביצועית נפרדת ולא מתואמת ביחס לאותו .45יעד ממשלתי 3 . חוסר תיאום בין פעילות גופי הממשלה במדינה בחו"ל או מול ארגון בין-לאומי. 4 . קידום פעולות הממשלה בזירה הבין-לאומית על בסיס תמונת מצב מדינית חלקית ובלי להסתייע בתשומות המקצועיות הקיימות במשרד החוץ (לדוגמה, התמחות במשפט בין-לאומי). בביקורת עלה כי הפעילות של מערך החוץ בשנים האחרונות התבצעה בלא שהוצגו בתקציב המדינה נתונים תקציביים כוללים בדבר פעילות הממשלה בזירה הבין-לאומית ובדבר הפעלת מערך החוץ. נתונים כאלו היה עשויים לאפשר בקרה שוטפת על פעילות מערך החוץ, ולסייע לממשלה לתעדף או למקד את פעילותה בחו"ל ביעילות. נתונים כאמור היו יכולים לסייע לקיום בחינה כוללת שתאפשר להעריך את העלות והתרומה הכלכלית של הפעילות בחו"ל עבור מדינת ישראל ולבחון כיצד ניתן למקסם את התועלת מפעילות זו. קיומו של מערך פעילות החוץ המבוזר בין כלל משרדי הממשלה, הכולל היקף ומגוון רחב מאוד של נושאים בהם מעורבים עשרות גורמים ממשלתיים הפועלים בתחומים משיקים, חופפים, מקבילים ומשלימים, מחייב תכנון, יישום והובלה מתואמים ברמה גבוהה ביותר. היעדר תיאום של הפעולות ולעיתים אף ביצוע פעולות באופן סותר, עלולים לפגוע ביכולת לבצע משימות ולהשיג יעדים בדרך מיטבית. 5 . למשרד החוץ חסר מידע חשוב על אודות הפעילות של מערך החוץ בחו"ל, מכיוון שהמשרד לא היה שותף בכל הפעילות שהתקיימו. 6 . קושי במינוף של פעולות הממשלה בחו"ל לטובת "דיבידנד" מדיני ) לסוגיות Follow Up ( וקושי בביצוע מהלכי מעקב, ניטור ושימור שמקודמות בחו"ל על ידי גופי ממשלה שונים. . הפסקת פעולות שמשרד החוץ קידם בזירה הבין-לאומית, מכיוון 7 שהן תלויות בשיתוף פעולה של משרדי ממשלה אחרים, דבר שעלול לפגוע באמינות מדינת ישראל. אף על פי ששיתוף פעולה ותיאום בין משרד החוץ למערך החוץ הכרחי לשיפור הפעולה הממשלתית בזירה הבין-לאומית, בפועל ממשלת ישראל מתקשה לקדם פעילות מתואמת מעין זו. במצב הנוכחי הפעילות הממשלתית עלולה לשקף אינטרסים של הגורם המוביל את הפעולה בלבד. מציאות זו אינה מקדמת באופן מיטבי את יעדי הממשלה ואת מדיניותה בזירה הבין-לאומית. כמו כן, הידע הנצבר בפעולות אלה והמידע לגביהן אינם זמינים לאנשי המקצוע במשרד החוץ ולא ניתן להיעזר בהם לטיוב פעולות ממשלתיות עתידיות. לפיכך דרוש שינוי שיבטיח בעתיד פעולה מתואמת ויעילה במערך החוץ של מדינת ישראל. החלטות הממשלה, העמדות של אנשי המקצוע במל"ל ובמשרדי החוץ, ראש הממשלה והאוצר והתפיסה הרווחת בספרות המקצועית במדינות רבות בעולם מבטאות את הצורך לגבש אסטרטגיה לפעילות ממשלתית בחו"ל, שתסייע למקד את הפעילות ולתעדף אותה לפי מדינות ולפי תחומים. כך אפשר לממש באופן טוב יותר יעדים מוגדרים בזירה הבין-לאומית תוך ייעול השימוש במשאבי המדינה. "גיבוש אסטרטגיה אזורית לפעילות 3400 עם זאת, החלטת ממשלה הממשלה בחו"ל" טרם יושמה, ולא ניתן מענה לצורך שהועלה על ידי משרד האוצר ומשרד ראש הממשלה בדבר הקמת ועדה שתדון בנושא זה. הואיל וכך טרם גובשה אסטרטגיה מפורטת לפעולה הממשלתית בזירה הבין-לאומית, דבר המקשה על גזירת מטרות ויעדים עדכניים ורלוונטיים, כחלק מתפיסה כוללת וסדורה, אשר עלול לפגוע באפקטיביות של פעילות מערך החוץ בחו"ל. בהקשר זה יש לציין לחיוב את האגף למדיניות חוץ ואת אגף מזה"ת, אפריקה וקש"ם במל"ל שלאחרונה הרחיבו את תחומי פעילות עבודת המטה שלהם בזירה הבין-לאומית באמצעות כינוס עיתי של פורומים מקצועיים הממוקדים בתחום מוגדר או בסוגיה מסוימת בזירה הבין- לאומית ושאליהם מוזמנים נציגים של משרדי הממשלה ובראשם נציגי משרד החוץ. הושת על משרד החוץ קיצוץ 2019 ממכלול הדברים עולה כי בתקציב משמעותי וחד של מאות מיליוני ש"ח. בד בבד לא הועברו התוספות השונות שעליהן סיכמו משרד החוץ ומשרד האוצר בסיכום התקציבי למשרד החוץ. כתוצאה מכך המשאבים הכספיים שעמדו לרשות משרד היו פחותים 2019 החוץ בתחילת השנה למימון כלל הוצאותיו בשנת . נוכח תחזית הגירעון 2018 במידה רבה מאלו שעמדו לרשותו בשנת כפי שנאמד על ידי משרד החוץ במהלך השנה 2019 התקציבי לסוף שנת הוקפא 2019 ובהתאם להנחיית סגן החשב הכללי במשרד האוצר מאוגוסט תקציב הפעילות הדיפלומטית של משרד החוץ ולא היה ניתן לנצלו. עולה כי התקציב הפנוי שעמד לרשות משרד החוץ בתחילת 17 מתרשים , קרי התקציב בפועל לתפעול המשרד ולמימון פעילותו (בסך 2019 שנת מיליוני ש"ח), היה קטן יותר מסך ההוצאות הקשיחות שהוצאו 1,276 .) מיליוני ש"ח 1,530 ( 2018 בשנת עלה כי, כתוצאה מהתקציב 2019 מניתוח תחשיבי משרד החוץ מאוגוסט בגין ההוצאות הקשיחות 2019 המופחת, היה צפי לגירעון בסוף שנת נמצא כי משרד החוץ מציג בספר תוכניות העבודה הממשלתי את יעדי המשרד ומטרותיו בלבד אך אינו מפרט את המשימות ואת המדדים לביצוען. כפועל יוצא מכך גם מסמך נתוני הביצוע של תכניות העבודה אינו כולל נתונים המתייחסים לפעילות משרד החוץ. משרד מבקר המדינה מדגיש את החשיבות בקיום הליך תכנון שנתי מפורט ושקוף המבוסס על מתודולוגיה סדורה הכוללת גם קביעת מדדים (כמותיים או אחרים). הליך זה מקדם את השקיפות, מאפשר בקרה ממשלתית וטיוב עתידי של עבודת הממשלה. לפיכך, ראוי כי גם משרד החוץ ידווח לממשלה ולציבור על מדדי התוצאה והתפוקה שעל פיהם הוא פועל וכן ישקף בדיווחיו את מידת עמידתו במדדים אלו. נמצא כי הצעת משרד האוצר לממשלה בעניין סגירת כחמישית מיליון 176 מהנציגויות הדיפלומטיות של ישראל בעולם והפחתת ש"ח מתקציב משרד החוץ כפועל יוצא מכך, לא נסמכה על בחינה מקצועית וסדורה של כלל השיקולים והנתונים הרלוונטיים. בכלל זה, מיפוי והערכת המשמעויות הנובעות מהצעת החלטה זו (אם תתקבל) על יחסי החוץ של מדינת ישראל; ניתוח מעמיק של החיסכון הכספי הצפוי ממימוש הצעת החלטה זו על בסיס שקלול עלות התחזוקה של כל נציגות ועלות סגירתה (בשים לב לפערים בעלויות אלה כנגזרת מגודל, מיקום וכדומה) וחישוב העלות החלופית של קיום הפעילות בנציגות אזורית. זאת ועוד, נוכח העובדה כי טיוטת הצעת ההחלטה הועברה לעיון משרד החוץ לראשונה שלושה ימים בלבד לפני הדיון בה בישיבת הממשלה, הרי שלמשרד החוץ לא ניתנה אפשרות לבחון לעומק את האפשרויות המעשיות ליישום הצעת ההחלטה ואת השפעותיה. בהינתן התמהיל הנוכחי של הוצאות משרד החוץ, המתאפיין בשיעור גבוה של הוצאות קשיחות, שלא ניתן לשנותו בטווח זמנים קצר, אלא במסגרת תוכנית רב-שנתית ממשלתית כוללת במערך החוץ, ובהתחשב בכך שמשרד החוץ טרם קידם פעולות יסודיות במישור התפקודי והמבני (לרבות כאלו הנוגעות למערך הנציגויות) וטרם התחיל ביישום תוכניות ארוכות טווח מתאימות אשר עשויות להוביל להתייעלות משמעותית, חולל התקציב המופחת משבר חריף ששיבש במידה ניכרת את פעילות משרד החוץ בישראל ובעולם. במציאות הזו מעמדה של מדינת ישראל בעולם עלול להיפגע, וכן עשויים להיפגע קידום האינטרסים של ישראל במדינות השונות ויחסי החוץ שלה. משרד ממשלתי מחויב לפעול במסגרת התקציב שהוקצה לו וכבר בעת קביעת התקציב השנתי לשנה הבאה עליו להיערך להתאמת פעילותו למסגרת התקציבית הצפויה, מצומצמת ככל שתהיה. כך שמצופה כי משרד החוץ יפעל על פי תכנית ארוכת טווח המבוססת על יעדים ומדדים, יתכנן מהלכי התייעלות ויבצעם, יבחן את התאמת פעילותו למציאות המשתנה (לרבות שינויים באופי הפעילות ובתקציב) ויקדם ככל הנדרש רפורמות ושינויים מבניים. משרד האוצר מופקד על אוצר המדינה ומתפקידו לוודא שהממשלה אינה חורגת ממגבלות ההוצאה השנתית המאושרת וכי היא פועלת ביעילות. אולם, ראוי כי הקצאת תקציב תיעשה לאחר עבודת מטה מסודרת, בחינת חלופות, קביעת תיעדוף וקבלת החלטות שיאפשרו למשרד החוץ להמשיך למלא את ייעודו, כל זאת בראי התקציב הכולל המוקצה לפעילות מערך החוץ וחלוקתו בין הגורמים השונים הפועלים בזירה זו. הדברים נכונים גם במציאות שבה נדרשים קיצוצים תקציביים ניכרים. ברם, טרם השתתם יש לתת את הדעת לכמה היבטים כמו כיצד הקיצוץ מתיישב עם אסטרטגיה מדינית והחלטות שקיבלה הממשלה בתחומים הרלוונטיים; כיצד הקיצוץ מתיישב עם מחויבויות הסכמיות של המדינה; המידתיות שבקיצוץ בשים לב להערכת הסיכון לקיומו של נזק בלתי הפיך או לנזק שלצורך שיקומו יידרשו משאבים רבים ותקופת זמן לא מבוטלת. על משרד האוצר ומשרד החוץ לגבש הסכמות תקציביות שימזערו את הנזקים למדינת ישראל כתוצאה משיבוש פעילות משרד החוץ. ראוי כי גיבוש תקציב משרד החוץ לשנים הבאות ייעשה לאחר שקלול כל הנתונים הרלוונטיים, בהידברות בין משרד האוצר למשרד החוץ ובשיתוף פעולה ביניהם, תוך מציאת האיזון הראוי בין כלל השיקולים, הן התקציביים והן המדיניים-הדיפלומטיים. בגיבוש התקציב יש לתת את הדעת גם למעמדו, לתפקידו ולסמכויותיו של משרד החוץ בכל הקשור בגיבוש יחסי החוץ של מדינת ישראל וניהולם ולמקומו במארג הגופים הממשלתיים הפועלים בזירה הבין-לאומית. , ומשרד החוץ נאלץ לממן 2019 לא הותאם תקציב משרד החוץ לשנת מתקציבו המקוצץ ממילא גם את ההתייקרויות במדינות אלה. על משרד האוצר ומשרד החוץ לגבש מתודולוגיה ומנגנון להתחשבנות הדדית בגין התייקרויות או הוזלות במדינות היעד, כדי שתקציב משרד החוץ יכסה את הוצאות המשרד בפועל וכדי שמשרד החוץ יוכל לעמוד בהוראות הדין המקומיות ובהתחייבויותיו כלפי נותני השירותים בחו"ל. הגיעו הצדדים להסכמות, ומשרד החוץ לא קידם פעולות יסודיות במישור התפקודי והמבני (לרבות כאלו הנוגעות למערך הנציגויות) וטרם התחיל ביישום תוכניות ארוכות טווח מתאימות אשר עשויות להוביל להתייעלותו. בבסיס תקציב משרד החוץ (כפי שצוין 15% הקיצוץ הניכר של כמעט לעיל ויוצג בהרחבה בהמשך) בד בבד עם אי-העברת תוספות תקציב חד- הובילו למשבר תקציבי חמור שאליו נקלע משרד 2019 פעמיות לשנת החוץ. תוצאת כל אלו נכון למועד סיום הביקורת - משרד החוץ על מערך נציגויותיו בחו"ל שרוי במשבר תפקודי חמור נוכח העובדה שפעילויות המשרד הוקפאו באופן המביא לפגיעה ניכרת בקידום המשימות שעליהן הוא מופקד, כפי שיפורט להלן. יוער כי אי-הסדרת נושא זה עלולה ליצור מערכי מינהל כפולים למתן שירותים למערך הממשלתי הפועל בחו"ל, דבר העלול לגרור הוצאות כספיות מיותרות למדינת ישראל. התקציב המקוצץ מלכתחילה שהקצה משרד האוצר למשרד החוץ לשנת הוביל להשבתה כמעט מוחלטת של פעילות המשרד, דבר שעלול 2019 להשפיע באופן מרחיק לכת על יחסי החוץ של מדינת ישראל, על השירות לאזרחים בחו"ל ועוד. להלן ייסקרו השפעות קיצוץ תקציב משרד החוץ על תחומי פעילות הליבה של משרד החוץ בישראל ובעולם, זאת עוד טרם הוראת סגן החשב הכללי במשרד האוצר על עצירת הפעילות. בעקבות הקיצוץ התקציבי שהושת על משרד החוץ ובכלל זה על נציגויותיו בחו"ל, גם המשאבים הכספיים לפעילות הקונסולרית הופחתו. כמו כן, , מסכום של 33% תקציב האגף במטה משרד החוץ בישראל קטן בשיעור של . 2019 מיליון ש"ח בלבד בשנת 1- לכ2018 מיליון ש"ח בשנת 1.5 הירידה הניכרת בתקציב הובילה לפגיעה בהיקף השירות הקונסולרי וזמינותו כדלקמן: 1 . .ביטול נסיעות קונסולים במדינות השונות לצורך מתן שירות קונסולרי לדוגמה, בכמה מדינות מפתח, המשתרעות על פני שטח גיאוגרפי נרחב ושיש בהן קהילות גדולות של יהודים ושל אזרחי מדינת ישראל, הופסקו נסיעות הקונסולים לערים המרוחקות מהנציגות ובכך נמנעה הנגשת השירותים הקונסולריים לקהילות אלו. 2 . אי-ביצוע ביקורים מתוכננים ונדרשים לצורך היכרות עם גורמי הצלה וחירום מקומיים ויצירת קשרים עימם במדינות שהן יעד פופולרי למטיילים הישראלים. כך עלולה להיפגע היכולת של מדינת ישראל לסייע לאזרחיה אם יקלעו למצוקה במדינות יעד אלה. 3 . ביטול ביקורי אסירים ישראלים שיש לערוך על פי תקנות העברת , וביטול ביקורי עצירים 1997-אסירים לארצותיהם, התשנ"ח . בהיעדר תקציב, 116ישראלים שיש לערוך על פי נוהלי משרד החוץ צומצמו במידה רבה ביקורי עצירים ואסירים מחוץ 2019 בשנת לערים שבהן מוצבים השגרירים. זאת גם כשהיה מדובר במעצר המחייב ביקור ראשון על פי נוהל המשרד (אחד משני ביקורים בשנה), או לאחר שניתן פסק דין חלוט המחייב ביקור מתוקף תקנות העברת אסירים. מנתונים שהועברו למשרד מבקר המדינה לא התקיימו ביקורים של נציגי השגרירות 2019 עולה עוד כי בשנת מהעצירים ומהאסירים הכלואים בחו"ל. 60%-הרלוונטית אצל כ . צמצום רב של ביקורי מטה קונסולריים הנדרשים לצורך הכוונת 4 קונסולים חדשים, בקרת הסכמים קונסולריים וקידומם. מנתונים 30 התקיימו 2018 שנמסרו למשרד מבקר המדינה עולה כי בשנת (עד חודש ספטמבר) התקיימו חמישה 2019 ביקורי מטה, ואילו בשנת מתוכננים. מרבית הביקורים המתוכננים 25 ביקורי מטה בלבד מתוך יועדו להדרכת קונסולים חדשים בעת תפקידם הראשון בחו"ל. או בסמוך לה הופסק השימוש במקדם ההתייקרויות 2015 נמצא כי בשנת נוכח החלטה חד-צדדית של משרד האוצר. סך תקציב משרד החוץ 2019 מהמתואר לעיל עולה כי בתחילת שנת למימון 95) מיליון ש"ח בלבד (להלן - תקציב פנוי 1,276 -בפועל היה כ פעילותו ולתפעולו. הזירה הבין-לאומית היא זירה רגישה, מורכבת ודינמית. בשנים האחרונות זירה זו נתונה לתמורות גלובליות מרחיקות לכת בתחומים המדיני, הכלכלי והאזרחי, בד בבד להתפתחות הטכנולוגית המואצת המשפיעה ישירות על אופי הפעילות במרחב הגלובלי. כדי להתמודד עם האתגרים המשתנים ולנצל הזדמנויות לקידום אינטרסים של מדינות, מערכי החוץ בעולם נדרשים לפתח מומחיות רבה, חשיבה אסטרטגית, תכנון קפדני, יצירתיות, פעולות רב-תכליתיות ויוזמות. המאפיינים הייחודיים של מדינת ישראל ונסיבות גיאופוליטיות הופכים את האתגר הניצב לפני מדינת ישראל למורכב יותר. דוח זה מצביע על המשבר שבו נתון מערך החוץ של ישראל בשני מישורים: האחד, במישור המבני-תפקודי, המתבטא בכך שהפעולה בזירה הבין-לאומית מבוזרת, והיא נעשית באמצעות עשרות גורמי ממשלה, ללא בסיס אסטרטגי וניהול מרכזי ובלי שקיימת תמונת מצב מלאה; האחר, במישור הקצאת המשאבים, מתבטא בהיעדר מתאם (בפרט התקציב לפעולות) לרוחב 2019 בין תקציב משרד החוץ לשנת היריעה של התחומים שבהם המשרד פועל ובעיקר מנגנון ההפעלה מדינות ברחבי העולם. המצב האמור 100-המורכב הפרוס ביותר מ מעמיד אתגר משמעותי המחייב פעולות הערכה, תכנון ותיקון שביצוען עשוי לשפר את יכולת הממשלה לקדם את מדיניות החוץ שלה באופן מיטבי ואת מעמדה הבין-לאומי של ישראל כגורם דומיננטי משפיע בזירה הבין-לאומית. לאור ההשלכות הנובעות מהמציאות הקיימת נדרש שהממשלה תבצע בחינה יסודית באשר לאופן הפעולה בזירה הבין-לאומית, תוך מתן תשומת לב למשבר התקציב החריף שבו שרוי משרד החוץ, כל זאת במטרה לאפשר קיום מערך חוץ יעיל ואפקטיבי ומימוש יעדי הממשלה בזירה הבין-לאומית, כמפורט להלן: 1 . יישום החלטות הממשלה שהתקבלו בנושא מערך החוץ, וכינוס ועדת מנכ"לים לצורך קביעת יעדים אסטרטגיים לאומיים משותפים למערך החוץ המתבססים על תיעדוף הפעולה הממשלתית ומיקודה לפי מתודולוגיה סדורה המושתתת על ניתוח המפה העולמית על ידי גורמי מקצוע בתחום התכנון, המחקר וההערכה. לא הועברו תשלומים 2019 בשל הקיצוץ התקציבי, עד לדצמבר וולונטריים לארגוני האו"ם ולסוכנויותיו. על פי גורמי מקצוע במשרד החוץ, הפסקת התשלומים פוגעת ביכולת משרד החוץ לקדם את האינטרסים של ישראל באמצעות ארגונים וסוכנויות אלו. כמו כן, הפסקת תשלומים לסוכנויות האו"ם ולארגוניו אינה עולה בקנה אחד עם יעדי משרד החוץ, כפי שנקבעו בספר תוכניות העבודה הממשלתי : הרחבת הפעילות המשותפת עם האו"ם ועם 133 וביניהם 2019 לשנת מסגרות מולטי-לטראליות אחרות, מניעת ייחודה לרעה של ישראל בארגונים בין-לאומיים וחיזוק הקשרים עם ארגונים ומוסדות אזוריים ובין-לאומיים. על פי גורמי מקצוע במשרד החוץ, צמצום כה גדול של פעילות המערך המדיני עד הקפאת פעילותו מוביל לאובדן יכולת ההשפעה של מדינת ישראל במדינות השונות ולאובדן יכולת לקדם את האינטרסים של מדינת ישראל, דבר אשר עלול להתבטא בהצבעות בעצרת הכללית של האו"ם; לפגוע ביחסי מדינת ישראל עם ממשלות שונות בעולם; לסכן את המחויבות ההדדית הקיימת בין ישראל למדינות אחרות ולהותיר את הזירה הבין-לאומית להשפעה גדולה יותר של פעילות אנטי-ישראלית. אנשי המקצוע במל"ל מסרו, שאף על פי שהמל"ל מעביר באופן עיתי לשאר משרדי הממשלה וגורמי הממשלה את תיעדוף הפעולה הנחוץ ביחס למדינה או בעניין סוגיה מסוימת, לפי הנחיית ראש הממשלה, בפועל לא פעם גופים פועלים בחו"ל בהתאם לתפיסת האינטרסים שלהם תוך גיבוש פעולה פרטנית ויש קושי להביא לידי כך שהנחיות ראש הממשלה או ראש המל"ל לפעילות בחו"ל יוטמעו בפעילות של מערך החוץ. מציאות זו מקשה על היכולת לרכז מאמץ מול מדינות או בנושאים שראש הממשלה או ראש המל"ל תיעדפו. אם כן, כדי לבסס את היכולת של הממשלה לפעול על יסוד אסטרטגיה בזירה הבין-לאומית ולקדם פעילות ממשלתית בכיוונים משותפים, נדרש להגדיר באופן ברור את סמכויות המל"ל ומשרד החוץ ביחס לשאר גופי הממשלה בנוגע לקביעת אסטרטגיה ותיעדוף הפעולה הממשלתית בזירה הבין-לאומית. הועלה כי כיום אין חלוקה ברורה של סמכויות ותחומי פעולה בין משרד החוץ לשאר משרדי הממשלה והגורמים הממשלתיים השונים. נראה כי השינויים והתפתחויות המהירים במפות האינטרסים העולמיים מחייבים כי יתקיימו תהליכים סדורים של תכלול הפעולה של כלל גופי הממשלה הפועלים בחו"ל לצורך יצירת תמונת מצב כוללת ורחבה ותוך על ההתפתחויות בזירה נתונה, בזירה רחבה יותר מיצוי מלוא הידע הקיים . 76(ביחסים המולטילטרליים ובארגונים בין-לאומיים) וברובד הגלובלי קיומן של סמכויות פרטניות שעוגנו בדברי חקיקה שונים אינו מייתר את הצורך בהסדרה ובהגדרה ברורה וכוללת של מעמדו, של תפקידו ושל סמכויותיו של משרד החוץ בכל הקשור בגיבוש, בניהול ובביצוע יחסי החוץ של ישראל. הצורך בכך מקבל משנה תוקף במציאות שבה משרדי ממשלה וגופים ממשלתיים רבים פועלים גם הם בזירה הבין- לאומית, בין היתר, מכוח הסמכויות הכלליות של הממשלה. הסדרה כאמור ראוי כי תתייחס גם לסמכויות הגורמים הממשלתיים האחרים הפועלים בזירה הבין-לאומית. לדעת משרד מבקר המדינה, מציאות שבה הממשלה לא הגדירה לאף גורם ממשלתי תחומי אחריות וסמכויות ברורים בתחום גיבוש יחסי החוץ של ישראל, ניהולם וביצועם, עלולה לפגוע ביעילות עבודת הממשלה בזירה הבין-לאומית. נוכח זאת, מוצע כי הממשלה תשקול להסדיר את גבולות הפעילות של משרד החוץ, של המל"ל ושל שאר משרדי הממשלה והגופים הממשלתיים הפועלים גם בחו"ל. גם אנשי מקצוע במל"ל מסרו כי יכולת התכלול של פעולת הממשלה בחו"ל אינה מיטבית. אומנם גופי ממשלה אחרים מעדכנים את המל"ל או מתייעצים עימו ועם משרדי ממשלה אחרים, אך הדבר נעשה ללא מנגנון סדור, נוהל ברור או פרקטיקה קבועה ושוטפת. זאת ועוד, בעדכונים אלה אין מעלים בפני המל"ל באופן סדור מחלוקות בין- משרדיות בנושאי מדיניות חוץ. התוצאה של התנהלות זו מתבטאת בקושי לרכז מאמץ מול מדינות חשובות בזירה הבין-לאומית ובקושי לטפל בסוגיות חשובות מאוד למדינת ישראל. גם אנשי המקצוע במשרד ראש הממשלה ציינו כי גם בתחום הפיתוח הבין-לאומי אין תכלול מספק של התחום המדיני ויש קושי לגבש את השיקול המדיני במסגרת קביעת סדרי העדיפות לפעולה הממשלתית בזירה הבין-לאומית. נוכח האמור לעיל, נדרש כי ממשלת ישראל תפעל ליישום החלטותיה ובכלל זאת תגדיר גורם מתכלל לפעולה הממשלתית בזירה הבין- לאומית, כפי שהדבר החל 'לקרום עור וגידים' במשרד ראש הממשלה בתחום הפיתוח הבין-לאומי. קביעת גורם מתכלל עשויה לטייב את היכולת להתוות קווי פעולה משותפים ומחייבים לכלל מערך החוץ, וכנגזרת מכך תתגבש מסגרת עבודה סדורה שבה יובאו לדיון מחלוקות בין-משרדיות בנושאים בין-לאומיים. זאת ועוד, הממשלה צריכה לתת דעתה לתפקידיו וליכולותיו של כל גורם ממשלתי להשיא את התועלת המצרפית המדינתית מפעולה זו. לפי אנשי המקצוע במל"ל, אף על פי שהערכת המצב צריכה לקבל ביטוי בפעולה של שאר גופי הממשלה, בפועל אין עיגון רשמי המסדיר את אופן הפעולה של משרדי הממשלה וגורמי הממשלה מול המל"ל, ואין כיום הגדרה ברורה או דרך פעולה מוסדרת המחייבות את משרדי הממשלה למקד את הפעילות שלהם בהתאם לתיעדוף שמציע המל"ל בזירה הבין-לאומית ולפעול בהלימה ליעדים שעליהם ממליץ המל"ל. כיום המל"ל מסתמך על רצונם הטוב של משרדי ממשלה וגורמי ממשלה השונים לפעול בהתאם לכיווני הפעולה שהמליץ. היה 2019 עולה שהתקציב המקורי של משרד החוץ לשנת 13 מתרשים 2018 מיליון ש"ח מתקציב 238- מיליוני ש"ח. תקציב זה קטן ב 1,385 .)-14.7% ( עולה שחלקו של תקציב משרד החוץ (מקורי, נטו) בתקציב 14 מתרשים . מדובר במגמה עקבית 2019-2015 המדינה ירד בהתמדה במהלך השנים ) 17%-, כשחלה ירידה בשיעור חריג (כ 2019 שהתחזקה בשנת התקציב בחלקו של תקציב משרד החוץ בתקציב המדינה. גדל תקציבם של כשני שלישים 2019 עולה כי בשנת 15 מתרשים ; בכרבע מהמשרדים 2018 ) בהשוואה לתקציבם בשנת 15( מהמשרדים ; ובשני משרדים - משרד החוץ 10% ) קוצץ התקציב בשיעור של עד 4( . יובהר כי8610%-ומשרד הפנים - קוצץ התקציב בשיעור גדול יותר מ הוקצה תקציב 2018 בעקבות הבחירות לרשויות המקומיות בסוף שנת ייעודי מיוחד למשרד הפנים לצורך מימון הבחירות ותפעול מערך , ומכאן ההפחתה הגדולה 2019 הבחירות. תקציב זה לא נדרש בשנת . כך שבנטרול 872018 בתקציב משרד הפנים בהשוואה לתקציבו בשנת התקציב הייעודי החד פעמי האמור, משרד החוץ ספג את שיעור מבין כל משרדי הממשלה. 2019 הקיצוץ הגדול ביותר בתקציבו בשנת כמו כן, הצגה מתכללת בתקציב המדינה של כלל המשאבים של המשרדים והגופים השונים שמוקצים לפעילות מערך החוץ תתרום לטיובו ולהתייעלותו. . להליך תכנון שנתי נודעת חשיבות רבה ומשכך ראוי כי כל גורם 7 ממשלתי הפועל בתחום החוץ יגבש תוכנית עבודה בתחומי פעילותו ואחריותו, כפי שהוגדרו, בהלימה ליעדים האסטרטגיים הלאומיים ובהתאמה לאינטרסים הייחודיים של המדינה בזירות הפעילות השונות ותוך סנכרון בין התוכניות של הגופים השונים. חשוב שתוכניות אלה, ככל תוכניות העבודה הממשלתיות, יגובשו תוך קביעת מדדים לבחינה והערכה עתידית, כדי שהן יהיו בסיס להערכת תוצאות הפעולות שבוצעו, לגיבוש תוכניות עבודה עתידיות ולשינוי דפוסי פעולה בהתאם לצורך. הדינאמיות המאפיינת את הזירה הבינלאומית מחייבת עריכת בחינה כאמור, על כל נדבכיה, באופן תקופתי. מדינת ישראל נאלצת להתמודד באופן יום-יומי עם אתגרים מורכבים ולפעול להבטחת חוסנה הלאומי ולמיצוב מעמדה והישגיה בעולם. האילוצים שבהם פועלת המדינה - תקציביים, ביטחוניים ואחרים - מדגישים ביתר שאת את ההכרח שמערך החוץ יפעל על פי תכנון מוקפד וחשיבה אסטרטגית, תוך ניצול יעיל של המשאבים הכספיים ושל מוקדי הידע. על כן, על ממשלת ישראל וזרועותיה לבחון רפורמה כוללת במערך החוץ של ישראל, במטרה להצעידו קדימה ולשמור על חוסנה של מדינת ישראל ועל מעמדה הבין-לאומי. 2 . בהינתן הביזור בפעילות מערך החוץ, נחוץ למפות את כל הגורמים הממשלתיים הפועלים מטעם מדינת ישראל בזירה הבין-לאומית, תוך בחינת אפקטיביות הביצוע. בכלל זה, מומלץ לבחון את מקומו של משרד החוץ במארג זה באופן שיניב את התועלת המרבית לאינטרסים של מדינת ישראל ושיגשים את יעדי הממשלה בתחום החוץ. 3 . ראוי לקבוע תחומי אחריות, סמכות וגבולות גזרה של הגורמים הפועלים בזירה הבין-לאומית תוך הלימה בין הסמכות של כל גוף ואחריותו, לרבות תחומי הפעילות שבהם נדרש שילוב של משרדים שונים לשם מינוף פעולותיה של מדינת ישראל וייעולן. 4 . על מנת לנהל את מערך החוץ המבוזר מומלץ למנות גורם ממשלתי מתכלל של פעילות כלל הגורמים אשר ישקלל את השיקולים הרלוונטיים לפעולה הממשלתית, יבחן את החלופות לפעולה, יהיה בעל סמכויות הכרעה מחייבות במחלוקות בין גופי ממשלה ויפעל להסדרת מנגנוני תיאום, שיתוף פעולה ועדכון הדדיים החיוניים בשלב גיבוש תוכניות העבודה ובשלב הביצוע בפועל, תוך ניצול המומחיות היחסית של כל גורם, באופן שיטייב את פעילות מערך החוץ. 5 . מומלץ לקבוע מנגנון הפעלה מיטבי של מערך החוץ, על כל אחת מזרועותיו, כנגזרת מהאסטרטגיה הלאומית ובהתאמה להתפתחויות במרחב הטכנולוגי, תוך התייחסות להיבטים האלה: הבחנה בין פעילות מהארץ או פעילות באמצעות נציגות; פריסת נציגויות ישראל; סוג הנציגות (שגרירות, קונסוליה, משלחת וכו'); מבנה כוח האדם בנציגות והרכבו בהתאם למיקוד תחומי פעילות הנציגות והיקפם. זאת ועוד, קיימת חשיבות לכך שהסדרה זו תיעשה בהסתמך על תכנון מדיני מקיף, בהלימה ליעדים האסטרטגיים הלאומיים ובהתאמה למדינה הרלוונטית שעימה ישראל נמצאת בקשרים דיפלומטיים. מובן ששינוי מהותי במנגנון ההפעלה מצריך הכנת תוכנית ביצוע מדורגת וארוכת טווח, הקצאת משאבים מתאימים והיערכות מוקדמת מדוקדקת. 6 . ראוי לגבש מחדש את תקציב מערך החוץ, ובכלל זה תקציב משרד החוץ, באופן שיותאם לתחומי האחריות, ליעדים ולמנגנון ההפעלה של כל גורם ממשלתי במערך זה, על בסיס התנהלות ממשלתית יעילה כלכלית, איגום משאבים במקרים המתאימים ובאמצעות מערכות מינהליות ולוגיסטיות משותפות לכלל הגופים, ולאחר בחינה פרטנית של נחיצות כל הוצאה למימוש היעדים כאמור. משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד האוצר בשיתוף משרד החוץ ישקלו ייחוד תקנה תקציבית לתשלומי האו"ם שלא תהיה מושפעת מהשינויים בתקציב משרד החוץ, זאת לצורך מניעת עיכובים בהעברת התשלומים, אם הם אינם נובעים מהחלטות מדיניות. העביר משרד החוץ למשרד האוצר 2019 בביקורת נמצא כי במהלך שנת את תחשיבו לתוספת הנדרשת לתקציב משרד החוץ בגין ההתייקרויות מיליון ש"ח. תוספת זו חושבה על פי מקדם ההתייקרויות שהיה 84.9 - .נהוג בעבר משרד האוצר דחה את התחשיב של משרד החוץ בשל מחלוקת בין המשרדים על המתודולוגיה שלפיה חושבה התוספת, אך לא הציע תחשיב חלופי או מתודולוגיה חלופית לחישוב, זאת על אף עמדתו העקרונית כי יש צורך בגיבוש מתודולוגיה כזו. עד למועד סיום הביקורת טרם גיבשו משרד האוצר ומשרד החוץ מתודולוגיה מוסכמת לחישוב גובה השיפוי על התייקרויות בחו"ל 2019 שלו יהיה זכאי משרד החוץ. יוצא אפוא שעד סוף שנת התקציב
צמצום התקציב המיועד לפעילות דיפלומטית הביא לירידה ניכרת בפעילות משרד החוץ בישראל ובחו"ל.