משרד החוץ . היערכות למצב חירום - משרד החוץ הדלקה בקומת מחסני מבנה המטה ביולי 2011 חשפה אפוא כמה וכמה ליקויי בטיחות שהיה בהם לסכן חיי אדם. לדעת משרד מבקר המדינה נוכח חיוניות הטיפול בליקויים בטיחותיים כגון אלו שנחשפו בעת הדלקה במשרד, ראוי כי מערך הבטיחות שהוקם בשלהי שנת 2012 יפעל על בסיס תכנית עבודה שיטתית שתבטיח הן את תפקודו הסד יר והן את תיקון ליקויי הבטיחות במבנה המטה בדחיפות המתבקשת בנסיבות העניין. במועד סיום הביקורת טרם נכתבו נהלים משותפים לנספחים הצבאיים ולנציגי המשרד בשגרירויות בחו"ל. גם הנחייתו של המשרד בעניין זה מינואר 2011 לא יושמה. אשר על כן, על המשרד ועל אג"ת להשלים בהקדם את הכנתו של נוהל משותף בר תוקף למצבי חירום לפעולה משותפת של נספחי צה"ל וצוות השגרירות. על המשרד לקבוע תקן לעובדים במחלקה, לאיישו בהתאם לניתוח צורכי העבודה הייעודיים וכן לקבוע למחלקה מסגרת פעילות ותכנית עבודה מפורטת. אולם מפניית החטיבה לתכנון מדיני מיוני 2012 לראשי האגפים המרחביים ולגורמים אחרים במשרד עולה, כי עד אותה עת גיבשו רק כמחצית מהנציגויות את נוהליהן, ורוב הנהלים שגובשו לא תאמו את נוהל האב או לא התאימו לצורכי העבודה של הנציגויות בעתות חירום. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החוץ, כי עליו להשלים בהקדם את היערכותן של כלל נציגויותיו בהתאם להוראות נוהל האב. עד מועד סיום הביקורת לא הכין המשרד את תכניות ההיערכות הכוללות המתמקדות בהתמודדות עם מצבי החירום שנמנו בהנחיות רח"ל - הן תכנית אסטרטגית לטווח הרב-שנתי והן תכנית אופרטיבית לטווח השנתי. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור הצורך שקבעה ועדת וינוגרד לשתף את משרד החוץ בתהליכי קבלת ההחלטות במשברים ביטחוניים-מדיניים, נודעת חשיבות רבה לסוגיית שילוב נציגי המשרד בעבודת המפקדה. כמו כן, נוכח הצורך שזיהה אמ"ץ לקבל תשומו ת בתחום שיקוף דעת הקהל העולמית, "שעון החול המדיני" וסיכונים והזדמנויות בהקשרים בין - לאומיים - תחומים שעליהם אמון המשרד ובהם הוא בגדר מוקד הידע הממשלתי - ראוי כי צה"ל והמשרד יקבעו את הדגם הרצוי לשילוב נציגי המשרד במפקדה ואת הנסיבות שיחייבו הצבה כאמור. חשוב ש צה"ל יאפשר למשרד להביע את עמדתו בנוגע למצבים המחייבים את שיתוף נציגיו בעבודת המפקדה קודם לקבלת החלטות נוספות בעניין זה. על המשרד לוודא שנציגיו במפקדה יחזיקו ביכולת, בכשירות ובידע הנדרשים למילוי תפקידם זה. לאור זאת סבור משרד מבקר המדינה, כי על משרד החוץ להסדיר את התיאום בין נציגו במנ"ל ובין צוותי העבודה הנוגעים בדבר וכן את ממשק הפעילות בין נציג המשרד ובין לשכת המנכ"ל. נוכח האמור לעיל בנוגע לסוגיית האחריות לחלק ערכות מגן לאנשי הסגל הדיפלומטי הזר ובני משפחותיהם, על משרד החוץ לקבוע את נוהלי היערכותו בנושא זה בתיאום עם פיקוד העורף. כמו כן, על מנת למנוע מחסור בערכות מגן לקהילה הדיפלומטית הזרה בשעת חירום, על שני הגופים לגבש בהקדם תכנית מפורטת לאספקת הערכות לאוכלוסייה זו. עד מועד סיום הביקורת לא המציאה רח"ל למשרד רשימה מרוכזת של צורכי העורף ושל גורמי האספקה המתאימים בחו "ל לצורך קבלת סיוע בין-לאומי בארץ במצבי חירום שיצריכו זאת. . לדעת משרד מבקר המדינהחיוני כ י אג"ת והחטיבה לתכנון מדיני ישלימו בהקדם האפשרי את גיבושה של מתכונת פעולה משותפת שתאפשר למשרד לתרום תרומה ממשית לפעילות התכנון האסטרטגי הצבאי במצבי חירום, לרבות באמצעים שיאפשרו לצוותי העבודה במרכז תכנון באג"ת לקיים בעת הצורך דיונים ישירים ומידיים עם צוות חשיבה ותכנון במשרד. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח התמשכות הפערים בין החלטת ועדת השרים והוראות רח"ל ובין ממצאי התרגילים האמורים בכל הנוגע לתיאום ולמתן המידע בנוגע לאוכלוסיות הזרות בישראל, על משרד החוץ להחיש את פעולתו ולהסדיר עם מל"ל ועם יתר הגורמים הנוגעים בדבר מנגנון לתיאום הטיפול באוכלוסייה הזרה בישראל ולמסירת מידע על מצבה - הן לרשויות המוסמכות בארץ העוסקות בפינוי נפגעים ובסיוע רפואי במצבי חירום והן לגורמים הנוגעים בדבר בחו"ל. .לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההבדלים בין הנהלים הבין-משרדיים האמורים ובין נוהל האב והליקויים שנמצאו בפעילות משרד החוץ בטיפול במשפחות הנפגעים בפיגוע בבורגס ביולי 2012 , על המשרד לפעול בדחיפות להסדרת שיתוף הפע ולה עם יתר המשרדים והגופים הממשלתיים האחראים ליישום נוהל חבצלת. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העמדות השונות שהציגו משרד החוץ והמשרד להגנת העורף בשאלת תחומי סמכויותיה של רח"ל בזירה הבין- לאומית, ונוכח חשיבותה של סוגיית המדיניות הרצויה בתחום ההיערכות לקבלת סיוע בעת חירום ממדינות ומארגונים בין-לאומיים, ראוי כי סוגיה זו תובא לפני משרד ראש הממשלה, וכי הוא יבחן גם את הצורך להגדיר בבירור את מתכונת התיאום ושיתוף הפעולה בין רח"ל למשרד החוץ בנוגע לקשרים שהם מקיימים עם גופים שונים בזירה זו. נמצא כי ספקי המוצרים והשירותים שעמם התקשר המשרד לצורכי פעילותו בשגרה - שירותי אבטחה והסעדה - אינם מחויבים לספק לו אותם במצבי חירום. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החוץ כי עליו להשלים את הכנת רשימות המוצרים והשירותים החיוניים לתפקודו במצבי חירום ולוודא שהם יסופקו לו בעתות חירום. מסמכי המשרד מלמדים שהוא טרם נתן מענה לקשיים שעלו בתחקירים הפנימיים האמורים בנוגע לאופן מילוי תפקידו של הנציג במנ"ל. אי לכך, ראוי שהנהלת המשרד תקבע את מתחם שיקול הדעת המוקנה לנציג האמור במסגרת תפקידו במנ"ל. חשוב גם שהמשרד והמנ"ל יקבעו את תהליך העבודה הראוי של המשרד בהצגת המי דע המדיני בשקף שעל גביו מוצגת "תמונת המצב הלאומית" לפני מקבלי ההחלטות בדרג המדיני. אף על פי כן, פעילות נציגי המשרד באג"ת במצבי חירום לא הוסדרה בנוהל מחייב. נוהל האב של משרד החוץ, המסדיר את פעילות המשרד גם במצבי חירום שבהם נדרש לזהות נפגעים ישראלים באירועים חריגים בחו"ל ובהבאת חללים לקבורה בארץ, אינו מותאם לנהלים הבין -משרדיים הרלוונטיים. הוא אינו מסדיר את פעילותם של הצוותים הייעודיים במשרד החוץ לצד הצוות הבין -ארגוני, המוסמך לתכלל את הטיפול באירועים אלו על פי הנהלים האמורים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החוץ כי לאור האמור בתשובתו עליו לערוך את תקנון המשרד מחדש ולשלב בו את הוראות נ והל האב כפי שהחליטה ההנהלה באוקטובר 2010. נוכח הוראות נוהל האב והנחיות מ"מ המנכ"ל האמורות ראוי כי ראש אגף מש"א יחיש את השלמת הכנת הנהלים החסרים לשם מתן מענה לקושי שבגיוס העובדים לביצוע תפקידיהם במצבי חירום (וראו גם להלן). עד סוף שנת 2012 טרם ערכה הנהלת המשרד התאמה בין הגדרת המשימות הנדרשות מן המשרד בעת חירום על פי נוהל האב לבין כוח האדם הקיים. כמו כן נמצא שאגף מש"א אינו מנהל רשימות של עובדים חיוניים מקרב מצבת העובדים הקיימת לצורכי הכנת צווי ריתוק משקיים, אם יידרש הדבר במצבי חירום. עד מועד סיום הביקורת לא הכין הסמנכ"ל למינהל את נוהלי המשנה לצוות שעל פעילותו הוא ממונה במצבי חירום כפי שנדרש בנוהל האב, ואף לא יישם את ההנחיות של מ" מ המנכ"ל בנוגע להשלמת עבודת המטה וכתיבת הנהלים האמורים לעיל. החטיבה לתכנון מדיני גם לא פעלה בתחום זה, על אף האמור בתכנית העבודה שלה לשנת 2011. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שאגף מינהל וארגון ישלים בעזרת החטיבה לתכנון מדיני את הפעולות הנדרשות להכנת נוהלי המשנה, כדי להבטיח שהאגף האמור יפעל במצבי חירום לפי הוראות נוהל האב. .משרד מבקר המדינה העיר למשרד החוץ כי פעילות במצבי חירום אינה יכולה להיחשב הכשרה סדורה של עובדים לתפקוד בעת חירום. כמו כן, מאז פרסום נוהל האב חלפו יותר משנתיים, אולם רוב העובדים האמורים למלא תפקידים מיוחדים במצבי חירום עדיין לא הוכשרו למילוי תפקידם. משום כך ראוי שהחטיבה לתכנון מדיני, ראש אגף מש"א ומנהלת מרכז המצב יחישו את יישום נוהל האב ואת החלטות מנכ"ל המשרד בעניין זה ויכינו יחד תכנית הכשרה להטמעת הוראות נוהל האב שתותאם לכל בעלי התפקידים הרלוונטיים, לרבות נציגי המשרד בגופי מערכת הביטחון. בבדיקה נמצא כי המשרד לא הכין "תרחישי ייחוס ענפיים" הנוגעים לתפקודו בעת התממשות "איומי הייחוס" שניסחה רח"ל. 2 . המשרד אף לא נערך כראוי להבטיח את המשך תפקודם של עובדיו החיוניים במצבי חירום על פי חוק שירות עבודה בשע"ח ועל פי הנחיות רח"ל. להלן הפרטים: לדעת משרד מבקר המדינה דווקא בשל התחלופה התדירה של בעלי התפקידים במשרד, לנוכח המשימות המוטלות עליו במצבי חירום על פי הוראות נוהל האב, יש חשיבות יתרה בהיערכות מראש להכנת צווי ריתוק משקיים לעובדים החיוניים ולרענון הרשימה בכל שנה על פי הצורך. במאי 2012 עודכן התקנון בעניינים שונים, אך ההוראות המסדירות את פעילות המשרד במצבי חירום לא הותאמו לנוהל האב. עקב כך יש הבדלים בין תקנון המשרד לנוהל האב בין היתר במונחים המשמשים בהם וכן בקביעת המבנה הארגוני המיוחד הפועל בעתות חירום. כך לדוגמה, תקנון המשרד אינו מבחין בין מצבי חירום מלאים למצבי חירום חלקיים לעניין ציוות העובדים, אלא מורה על הקמת צוות עובדים אחד לטיפול במשבר המורכב מ נציגי יחידות שונות במשרד. לעומת זאת, נוהל האב מבחין בין סוגי מצבי החירום כאמור ומורה על הקמת חמישה צוותי עבודה ייעודיים במצבי חירום מלאים. משרד מבקר המדינה העיר למ שרד החוץ כי על אגף מש "א לבחון עם גורמי הביטחון המופקדים על תחום זה אם יש דרכים להקמת מאגר של עובדים בעלי כשירות ביטחונית מקרב גמלאי המשרד ומתנדבים לשם סיוע בתפעול המשרד במצבי חירום. נוסף על כך, על המשרד לבחון את האפשרות להציב מתנדבים וגמלאים בתפקידים שמילו ים אינו מחייב כשירות ביטחונית מיוחדת. היעדר הסדרה של הפעלת כוח האדם בחדר המצב מכבידה על פעילותו של מרכז המצב במצבי חירום, כפי שאירע במבצע "עמוד ענן". ראוי על כן, שהנהלת המשרד תיתן דעתה על בעיית המחסור בעובדים מיומנים במרכז המצב בעתות חירום, כדי שניתן יהיה להפעילו באופן מיטבי גם במצבים אלה. כדי למנוע את ההכבדה על פעילותו של מרכז המצב כפי שאירע במבצע "עמוד ענן", ראוי שהעובדים הכלולים ברשימה שגובשה להפעלת מרכז המצב במצבי חירום יוגדרו צוות עבודה קבוע שייעודו, תפקידיו ותדירות הכשרתו יוסדרו. .בשל תכיפות המצבים הלא שגרתיים שבהם נדרש המשרד לתת מענה מקצועי מהיר ומועיל לצורכיהם של הדרג המדיני, של הפיקוד הצבאי ושל הגופים האזרחיים המטפלים בעורף, סבור משרד מבקר המדינה כי על משרד החוץ לייעל את היערכותו הכוללת - הארגונית והאופרטיבית - לתפקוד במצבי חירום מסוגים שונים. התמודדות עם אירועי חירום מעצם הגדרתם דורשת פעילות נמרצת, דחופה ומדויקת והדבר מצריך הכנה דקדקנית. אי לכך, ראוי שהמשרד ישלים את כתיבת הנהלים הרלוונטיים הדרושים לפי נוהל האב, את שילובם בתקנון המשרד ואת תרגולם בקרב כל עובדיו. ראוי גם שהמשרד ידאג לכ ך שכל משאביו - האנושיים והחומריים - יעמדו לרשותו ברציפות בזמן אמת, אם באמצעות הגדרת עובדים וספקים חיוניים על פי חוק שירות עבודה בשעת חירום, התשכ"ז- 1967 ., ואם בדרכים אחרות שתקבע הנהלת המשרד תשומת לב מיוחדת נדרשת מהמשרד בנוגע להיערכותו למתן שירותים ספציפיים לעורף במצבי חירום שונים. ראוי שהמשרד ייתן את הדעת למימוש תפקידו החשוב בטיפוח הקשרים וקידום ההתקשרויות עם ספקים וגופי סיוע בין -לאומיים וייערך לטיפול משותף עם רח"ל בקליטת הסיוע במצבי חירום אקוטיים. כך גם על המשרד לתאם עם הנוגעים בדבר את ההליכים הנדרשים לשם אספקה סדירה של השירותים שיידרשו בעתות חירום לאוכלוסייה הזרה בישראל, ובייחוד לקהילה הדיפלומטית, שעמה הוא מצוי בקשר מקצועי שוטף. ויודגש, כי יש לסוגיה זו גם משמעות מדינית. מימוש יעדי המשרד והשאת תרומתו לביטחון הלאומי בתחום המדיני במסגרת תהליך קבלת ההחלטות של קברניטי המדינה באירועי חירום ביטחוניים, כפי שהמליצו ועדת וינוגרד וועדת ליפקין-שחק, דורשים שיתוף פעולה מלא של גורמי צה"ל. לכן על המשרד וגורמי צה"ל להשלים בהקדם את גיבושה של מתכונת פעולה משותפת ומוסכמת במצבי חירום המתקיימת במכלולי הפעילות של אג"ת ושל אמ"ץ. .ההיערכות הארגונית והמקצועית של משרד החוץ לכשירות ולרציפות תפקודית במצבי חירום אזרחיים וביטחוניים היא מצורכי השעה. המשרד אמנם היה ער לנחיצות תפעולו השוטף בעתות חירום בתחומי מומחיותו הייחודיים - הדיפלומטי, המדיני, ההסברתי והקונסולרי - ולכן זה כשלוש שנים הוא פועל בתחום ההצטיידות באמצעים חומריים ובתחום ניהול משאבי האנוש כדי לשפר את שרידותו ואת מוכנותו למצבים אלה. עם זאת, המשרד עדיין אינו ערוך לתפקוד מלא ומיטבי במצבי חירו ם. מההיבט המינהלי -בטיחותי, הדלקה שהייתה במבנה מטה המשרד בירושלים בקיץ 2011 הראתה כי המשרד לא יישם במלואם את תקנות הג"א ואת הנחיות רשות החירום הלאומית (רח"ל) בנוגע להכשרת מתקניו ולהתגוננות עובדיו במצבי חירום. בהיבט הלוגיסטי, המשרד אינו משולב במערך המשק לשעת חירום (מל"ח). נוהל האב שפרסם המשרד באוקטובר 2010 , המשמש מסגרת עקרונית לפעילותו של המשרד, לא הוטמע בקרב כלל העובדים, ואף לא בקרב העובדים המיועדים לבצע משימות ייעודיות באירועי חירום. עובדים הנשלחים לייצג את המשרד בגופים ביטחוניים לא קיבלו הכשרה מתאימה. נוכח חשיבותה של הפעילות המדינית -צבאית המשולבת במצבי חירום, המתחייבת אף מהנחיות הרמטכ"ל ומנכ"ל המשרד, על המשרד ועל צה"ל להשלים את הסדרתה במישור הפורמלי ולקבוע את מתכונתה הלכה למעשה. .נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא הכינו המשרד ופיקוד העורף תכנית פעולה אופרטיבית ומפורטת לחלוקת ערכות המגן לסגל הדיפלומטי הזר ולבני משפחותיהם במצב חירום, ומשרד החוץ לא וידא שתישמר כמות מספקת של ערכות מגן לצורך זה. . חובת המדינה לספק את צורכי ההתגוננות האזרחית של הסגל הדיפלומטי הזר ובני משפחותיהם בעת שגר ה ובעתות חירום מעוגנת באמנת וינה ויש לה גם משמעות מדינית. אולם עד שנת 2013 המשרד לא יישם את הנחיות רח"ל משנת 2010 המטילות עליו בין היתר להסדיר את הטיפול הבין -משרדי בסוגיות ההתגוננות השונות הכרוכות בהיערכותה של האוכלוסייה האמורה למצבי חירום. אי לכך, על המשרד להיערך למימוש אחריותו הן כלפי הקהילה הדיפלומטית הזרה והן כלפי יתר הרשויות הנוגעות בדבר.
משרד מבקר המדינה בדק את ממשקי העבודה של משרד החוץ עם אגפי המטכ"ל בצה"ל - אג"ת ואמ"ץ - במצבי חירום ואת מידת שיתוף נציגיו בפעילות אגפים אלה במצבי חירום, לאור המלצות ועדת וינוגרד וועדת ליפקין-שחק כמפורט לעיל. להלן ממצאי הבדיקה: