נתיבי אילון בע"מ . חברת נתיבי איילון בע"מ - התארגנות מחדש והיבטים פיננסיים .משרד ממבקר המדינה ממליץ למת"ח לשקול לשמור את הנתונים האלה ולהשתמש .בהם במסגרת הבקרות על חברות התשתית. .בביקורת הנוכחית נמצא כי קיים מחסור בעובדים במינהל התשתיות, ומועסקים בו .שני מהנדסים כפי שעלה בביקורת הקודמת מ-2017 . באגף תקציבי פיתוח- האחראי .בין היתר לבדיקת תוכניות העבודה של חב רות התשתית, לתקצוב הפרויקטים .ולמעקב אחר עמידתם בתקציב ובלוחות הזמנים - קיים תקן לשש משרות. עם זאת, .בפועל, נכון לנובמבר 2021 , היו מאוישות שתי משרות, נוסף על מנהל האגף. באגף .תשתיות - האחראי לבקרת החשבונות שמגישות חברות התשתית למת"ח ולאישור .החשבונות - מועסקים מנהל אגף, שהוא גם המהנדס הראשי, ושני עובדים. המחסור .בעובדים עלול לפגוע בתהליכי הפיקוח והבקרה על חברות התשתית ובהן נת"א. .בשל היקפי התקציב הגבוהים שבאחריות מינהל התשתיות (שהסתכמו בכ-19.6 .מיליארד ש"ח ב-2021 ובכ-20.9 מיליארד ש"ח ב-2020 ) ובשל החשיבות שבבקרה .על ניצול התקציבים האלה, מומלץ כי מת"ח יבחן מהו תקן כוח האדם הדרוש למינהל .תשתיות לצורך ביצוע משימותיו ויפעל לאיוש המשרות במינהל כנדרש. .מומלץ שמשרד התחבורה יבחן את היתרונות והחסרונות של תהליך עבודה זה וישקול .למסד אותו בחברות התשתית האחרות. כפי שעולה מנתוני הלוח, הפרשות החברה לתביעות במאזן הסתכמו בסוף שנת 2020 בכ- .3.7 מיליון ש"ח. בה בעת קיימות תביעות בסכום של 594 מיליון ש"ח שבגינן לא בוצעה .הפרשה, רובן בגין ירידת ערך נכסים לפי סעיף 197 . החברה רשמה בביאורים לדוחותיה .הכספיים כי בהתבסס על ניסיון העבר ועל חוות הדעת של יועציה המשפטיים, אין לה .חשיפה כספית בהקשר לתביעות שבגינן היא לא ביצעה הפרשה במאזנה , זאת בשל .הערכה נמוכה של סיכויי התביעות או בשל השלב המקדמי שבו מצויות התביעות. .בביקורת הועלה כי הנושא של קבלת כתבי שיפוי ממשרד התחבורה ומרשויות מקומיות .לא הוזכר בדוחותיה הכספיים של נת"א. .מומלץ שנת"א תכלול גילוי במסגרת הדוחות הכספיים של החברה בדבר כתבי השיפוי .שהתקבלו אצלה. עוד מומלץ כי משרד התחבורה, משרד האוצר, רשות החברות .הממשלתיות ונת"א יבחנו את הצורך בעיגון הנושא של מתן כתבי השיפוי לחברה מטעם .המדינה ורשויות מקומיות. כן מומלץ שרשות החברות הממשלתיות תבחן את המדיניות .בעניין ביצוע הפרשות בדוחות הכספיים של חברות התשתית בגין תביעות אשר הוגש ו .נגדן. .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את השיפור ביכולת הביצוע של החברה וניצול התקציב .על ידה, אשר עמד על כ-72% בשנת2017 , ובשנים2018 - 2020 עלה על100% . .מהלוח עולה כי בכ-68% מהחשבונות ששילמה החברה לספקיה בשנת2020 בהיקף של .כ-314 מיליון ש"ח, היו חריגות מחוק מוסר תשלומים. בשנת2021 שיעור החריגות היה .דומה: בכ -68% מהחשבונות ששילמה החברה לספקיה היו חריגות מחוק מוסר .התשלומים, ואלה הסתכמו בכ-555 מיליון ש"ח. על פי נתונים שהעבירה נת"א למשרד .מבקר המדינה, בשנת 2021 שולמו בסך הכל19,516 חשבונות, ושיעור החריגות היה21% . משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הקמת המערכת לתיאום תשתיות על ידי משרד .התחבורה, משרד ראש הממשלה ומשרד האוצר. מערכת זו אמורה להקל על איתור .התשתיות ועל תהליך בקשת התיאום. עם זאת, כפי שעולה מן האמור לעיל, עדיין קיימים .קשיים רבים לאחר שלב הגשת הבקשה לתיאום, בעת קביעת תכולות העבודות, מועד .ביצוען וזהות המבצעים ובשלבים של ביצוע העבודות בפועל. לדוגמה: עיכובים בתיאום .ובביצוע של עבודות העתקת תשתיות שמבוצעות על ידי חברות תשתית אחרות ושעות .עבודה מצומצמות בתחומי מסילות הרכבת על מנת להקטין את הפגיעה בפעילות .הרכבתית. .עלה כי הנדל"ן להשקעה מוצג בספרי החברה בסך כולל של כ- 25 מיליון ש"ח על בסיס .עלות מופחתת , וכי בהתאם לביאורים, השווי ההוגן של הנדל"ן עומד על כ-280 מיליון ש"ח. .לפיכך קיימת במאזן החברה "רזרבה סמויה" בהיקף של כ-255 מיליון ש"ח, והון החברה .מוצג בשווי מופחת בהיקף זה. לשיטת רישום זו יכולות להיות השלכות במצבים מסוימים, .למשל הדבר יקשה את הבקרה בעניין התמורה שתתקבל בעת מכירת נכסי החברה. .מומלץ כי דירקטוריון החברה ורשות החברות הממשלתיות יבחנו בשנית את היתרונות .והחסרונות שבהצגת סעיף הנדל"ן בדוחותיה הכספיים על בסיס עלות מופחתת לעומת .שווי הוגן. עלה כי אין פערים בין האומדן המקורי של הפרויקטים לפני יציאתם לביצוע לבין האומדנים .המעודכנים. ייתכן שהסיבה לכך היא ניהול מקצועי מיטבי של הפרויקטים. עם זאת, .תיתכנה גם סיבות אחרות לתופעה: מהיקפי פעילות החברה הצ פויים להמשיך ולגדול באופן מואץ בשנים הקרובות, עולה .הצורך בהמשך של התארגנות החברה כדי לקלוט את הפרויקטים המתוכננים. מומלץ .שמשרד התחבורה, משרד האוצר ורשות החברות הממשלתיות ימשיכו לעקוב אחרי .תהליכי ההתארגנות של החברה ופיתוח יכולות הביצוע שלה לקראת מסירה של פר ויקטים .עתידיים. .כדי למזער סיכונים כאלה, חטיבת הפרויקטים היזמיים בחברה, המנהלת את פרויקט .הנתיבים המהירים, יזמה תהליך עבודה שבו אחת לתקופה היא בודקת עם הקבלן .אילו תכולות התווספו לפרויקט ("חריגים"), ובמסגרת ההתחשבנות על הסעיפים .האלה חותמת עם הקבלן על מסמך היעדר תביעות הדדי, לתק ופה שמתחילת .הפרויקט ועד לאותה נקודת הזמן. שיטת עבודה זו מקטינה את הסיכונים לפריצת .התקציב לקראת סוף הפרויקט. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התחבורה, למשרד האוצר ולרשות החברות .הממשלתיות להכין עבודת מטה משותפת שבה תיבחן בראייה מערכתית וכוללת חלוקת .תחומי האחריות בין חברות התשתית, ובכלל זה יתרונותיהן וחסרונותיהן של הגישות .השונות, בין היתר לאור הניסיון שהצטבר עד כה. מומלץ כי בהתאם למסקנות תגובש .הצעת החלטה לממשלה אשר תכלול קווים מנחים למסירת עבודות לחברות הממשלתיות .השונות. בדרך זו הפעלת הסמכות למסירת עבודות ע"י משרדי התחבורה והאוצר תעשה .בדרך מושכלת והדבר יתרום לטיוב פעולות חברות התשתית בראייה ארוכת טווח. .במהלך השנים מסר משרד התחבורה פרויקטים רבים לנת"א ולשאר חברות התשתית בלי .שקיים הסכם מסגרת בין המדינה לנת"א. עוד עלה בביקורת כי משרד התחבורה לא ערך .מכרזים בין החברות, הגם שהיו עבודות שעלו בקנה אחד עם מטרותיהן של שתי חברות .או יותר. .על מת"ח לפעול בהתאם להוראות תקנות חובת המכרזים, ואם הדבר נדרש, עליו לערוך .מכרז בין חברות התשתית. .בביקורת עלה כי שלא בהתאם להמלצת משרד האוצר וכמקובל בקרב חברות תשתית .אחרות, נת"א פ ועלת ללא תוכנית חומש, דבר היוצר חוסר ודאות בכל הקשור לפרויקטים .שתידרש לבצע בשנים הקרובות ול הקצאת המשאבים המתאימים לצורך קידום .הפרויקטים. יצוין כי במועד סיום הביקורת החברה עסקה בהכנת תוכנית חומש. .מומלץ שנת"א תשלים את גיבוש תוכנית חומש בשיתוף משרד התחבורה ומשרד האוצר, .בשל חשיבות התוכנית ליעילות התפקוד שלה וליציבותה ולנוכח התקציבים המועברים .אליה בשיעור הולך וגדל. בביקורת נמצא כי במשך שנה וחצי (למעט חודשיים) הרכב הדירקטוריון היה חסר על פי .תקנון החברה, ומנה שניים עד ארבעה חברים במקום חמישה עד תשעה חברים כפי .שנקבע בתקנון החברה. זאת ועוד, במשך חודשיים לא היה מניין חוקי לישיבות .הדירקטוריון. נכון למועד סיום הביקורת, הדירקטוריון מתנהל בהרכב חסר, ומכהנים בו .ארבעה חברים. מצב זה עלול להשפיע על ניהולה התקין של החברה. .על שרי התחבורה והאוצר למנות דירקטורים בחברה בהתאם לחוק החברות הממשלתיות, .וזאת כדי לאפשר ממשל תאגידי תקין בחברה. .בביקורת עלה כי מת"ח לא גיבש מסמך מדיניות הנסמך על עבודת מטה, כזאת הנעשית .מתוך ראייה מערכתית ועומדת על היתרונות והחסרונות של האפשרויות השונות לחלוקת .תחומי הפעילות בין חברות התשתית. על כן, החלטות הממשלה שקבעו את מטרות חברות .התשתית ואת תחומי הפעילות של החברות התקבלו בהתאם למצב ששרר בעת קבלתן, .בלי שנעשתה עבודת מטה לגיבוש אסטרטגיה בעניין. היעדר מדיניות ברורה גורם גם .לחוסר ודאות מנקודת מבטן של חברות התשתית, והוא עלול להקשות עליהן לתכנן את .פעילותן באופן מיטבי. .מהאמור לעיל עולה כי נעשתה בחברה בדיקה חיצונית בדבר אפקטיביות הביקורת .הפנימית בשנת 2017 ובתחילת שנת2018 . ועדת הביקורת של דירקטוריון החברה דנה .בממצאי הביקורת כפי שהובאו בטיוטת דוח הבדיקה, אך הבדיקה לא הניחה את דעת .ועדת הביקורת, והנחיותיה לקבל טיוטת דוח מתוקנת לא יושמו. עד למועד סיום הביקורת .לא נעשתה בחברה בדיקה נוספת בדבר איכות הביקורת הפנימית, אף שחלפו כארבע .שנים מאז הבדיקה האחרונה. יצוין כי בדצמבר 2019 נכנס לתפקידו בחברה מבקר פנימי .חדש שהוא עובד החברה, לאחר שבמשך שנים הביקורת הפנימית בחברה בוצעה על ידי .משרד חיצוני. .על החברה והדירקטוריון שלה ליישם את חוזר רשות החברות הממשלתיות, לעשות אחת .לשלוש שנים בדיקה של איכות הביקורת הפנימית ולהגיש את תוצאותיה לרשות. על .הרשות לוודא שנת"א והדירקטוריון שלה ידונו בנושא איכות הביקורת הפנימית בתדירות .שקבעה ובהתאם להנחיותיה. .מהלוח עולה כי בשנים 2019 - 2021 פרשו מהחברה14 בעלי תפקידים בכירים: מנכ"ל .החברה, 6 סמנכ"לים, ראש מערך המיעוטים ו-6 .מנהלי אגפיםתחלופה גבוהה של עובדים .בכירים בחברה עלולה לפגוע בהמשכיות של פעילות החברה , בקידום הפרויקטים .ובשימור ידע. .לאור המלצה זו ולנוכח הממצאים שהובאו לעיל בפרק "ניהול פרויקטים" - ממצאים .המצביעים על כך שכמעט אין חריגות תקציב בפרויקטים המנוהלים על ידי נת"א - משרד .מבקר המדינה ממליץ לרשות החברות הממשלתיות ולמת"ח לבחון את אופ ן החישוב של .מדד העמידה בתקציב הפרויקטים נוסף על בחינת השיטה של תקצוב הפרויקטים. .מתרשים 6 ,מסתמן גידול ניכר גם בצבר ההזמנות של החברה בתקופה הנסקרת .שמשמעותו המשך של ההאצה בהיקפי הפעילות של החברה בשנים שלאחר מכן. .בשנים 2016 - 2020 גדל צבר ההזמנות של החברה פי4.6 , נתון המגלם שיעור גידול .שנתי ממוצע של 46% . .מניתוח הדוחות הכספיים של החברה עולה כי לצד הגידול המואץ בפעילות החברה, .רמת הנזילות שלה הולכת ופוחתת. מדדי הנזילות מלמדים שהאמצעים העצמיים של .החברה למימון פעילותה הולכים ופוחתים, והחשיבות של תזמון קבלת הכספים .ממשרד התחבורה לצורך תשלומים לספקיה ושל אישור המשרד את מלוא .התשלומים עולה. יצוין כי על פי סקר הסיכונים שערכה החברה, תלותה בהחלטות .ממשלה ובגורמים רגולטוריים דורג על ידי החברה כסיכון שעוצמתו גבוהה (דרגה 5 . מתוך5 ) ומידת סבירותו גבוהה אף היא (דרגה4 מתוך5 .) לאור חשיבות התזמון של קבלת כספים ממת"ח, מומלץ שהחברה ומת"ח ימשיכו .לייעל את ממשקי העבודה ביניהם לצורך אישור התשלומים לספקים במועד. כמו כן .חשוב להקפיד שעלויות הפרויקטים לא יחרגו מהאומדנים ומהתקציבים שהוקצו .להם. עוד מומלץ שמשרד התחבורה, משרד האוצר ורשות החברות הממשלתיות .ינהלו מעקב שוטף אחר ההתחייבויות והתשלומים של החברה. מהאמור לעיל עולה כי רשות החברות הממשלתיות לא השלימה את תהליך קביעת .היעדים מול החברה בהתאם למכתבה לחברה ולחוזר שפרסמה: הרשות לא נתנה מענה .להסתייגויות שהעלתה החברה בעניין היעדים, ובהמשך לכך החברה קבעה לעצמה יעדים .שנתיים של יחס הוצאות הנהלה וכלליות מסך הוצאות החברה, ואלה אושרו מדי שנה על .ידי הדירקטוריון והרשות, ללא הכנה של תוכנית עסקית וללא מתווה ואבני דרך להתכנסות .ליעדים ארוכי טווח. עם זאת, לדירקטוריון החברה לא הוצג היחס בפועל, אלא הובא מידע .על עלויות המטה במסגרת הדוח התקופתי לשנת 202174 . עוד עלה כי יחס הוצאות הנהלה .וכלליות לשנת 2020 ו-2021 עמד על כ-5.5% ו-5% (בהתאמה), וזאת בהתאמה אל מול .היעדים שנקבעו ושעמדו על 8.8% ל-2020 ו-7.9% ל-2021 . .משרד מבקר המדינה ממליץ כי רשות החברות הממשלתיות ונת"א ישלימו את התהליך .של קביעת יעדים ארוכי טווח לחברה ואישורם וכי החברה תכין תוכנית הכוללת מתווה .התכנסות ליעדים, בהתאם לחוזר יעדים פיננסיים. .על החברה ומשרד התחבורה לבדוק את הסיבות לחריגות מחוק מוסר התשלומים, לפעול .לעמידה בדרישות החוק ולפעול בשיתוף פעולה מלא לקיצור זמני אישור התשלומים .והטיפול בהם. כמו כן על נת"א להקפיד להעבי ר נתונים מלאים ובזמן לחשבות מת"ח. .מהתרשים עולה כי בשנת 2018 - שנת המפנה בפעילות החברה עם התארגנותה מחדש .ותחילת ההאצה בפעילותה - עלה שיעור הוצאות הנהלה וכלליות לכ-11.5% , ובשנים2019 .ו-2020 ירד השיעור ל-8.7% ו-5.7% . לנוכח הבעיות שהועלו לעיל בנוגע לשימור המידע על הפרויקטים ולנגישותו ובנוגע .לאי-השימוש במערכת BI שהוקמה בעקבות זיהוי צרכים של מינהל התשתיות- .משרד מבקר המדינה ממליץ למת"ח לפעול לפיתוח מערכת לניהול ומעקב אחרי .ביצוע פרויקטים. מערכת כזאת תרכז את כלל הנתונים הנדרשים לאורך חיי .הפרויקטים, והנתונים בה יתעדכנו אוטומטית באמצעות ממשקים מקוונים למערכות .של חברות התשתית, חברות הבקרה והמרכב"ה. מומלץ לוודא שהמערכת תכלול .לפחות את המידע הבא לגבי כל פרויקט: אומדני תקציב ולוחות זמנים בשלבים .השונים, סיבות לשינויים במועד סיום הפרויקט, נתונים כספיים על הפרויקט (בין .היתר סך ההתחייבויות, סך התשלומים שבוצעו , תזרים המזומנים הצפוי לפי שנים, .שינויי תקציב וסיבותיהם, ובין היתר סכומי פשרות ומהותם), סטטוס ביצוע הפרויקט .ולוח הזמנים לסיומו. .מומלץ כי משרד התחבורה יפעל כדי להשלים הטמעת מערכת מידע כוללת לניהול .פרויקטים בחברות התשתית בתחום התחבורה בכלל ובנת"א בפרט וכי חברות התשתית .ישתפו פעולה עם המהלך, בייחוד לנוכח התחלופה הגבוהה של עובדים בכירים בחברה .והחשיבות שבשימור המידע על פרויקטים. עוד מומלץ לשקול לשלב במערכת מודול מקוון .לדיווחים למשרד התחבורה בפורמט אחיד לכלל חברות התשתית. משרד מבקר המדינה מציין כי יש יתרון להשגת המטרה של השארת גמישות ניהולית .לחברות ומתן מענה לאירועים בלתי צפויים באמצעות תקצוב סעיף בצ "ם המותאם .לסיכונים של הפרויקט הספציפי, מפני שכאמור לגבי סעיף הבצ"ם הוגדרו מנגנוני .פיקוח ובקרה סדורים, שאינם קיימים ביתר סעיפי התקציב. זאת ועוד, שיטת העבודה .הנוכחית מביאה לכך שהגמישות התקציבית הגבוהה יותר ניתנת בפרויקטים שבהם .מתקבלת הנחה גדולה יותר במכרז, ואלה לא בהכרח הפרויקטים שבהם אי-הוודאות .גדולה יותר ושבהם מוצדק להשאיר תקציב פנוי גדול יותר . .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האוצר ולמשרד התחבורה להתאים את .ההתחייבויות לביצוע הפרויקטים בשים לב לתוצאות המכרזים, בפרט לנוכח הפערים .המשמעותיים בין אומדני העלויות לבין תוצאות המכרזים. כמו כן מומלץ לבחון אם .אכן קיים צורך במנגנון שיאפשר את הגדלת ההוצאה מעבר להסכם הקבלני, ואם כן .- הרי שמומלץ ליישם מנגנון גמיש ומבוקר שיקצה לצורך כך סכומים המותאמים .לרמת הסיכון המוערכת של הפרויקט, לדוגמה באמצעות תקצוב סעיף בצ"ם בהתאם .לנדרש, סעיף שלגבי השימוש בו הוגדרו מנגנוני פיקוח ובקרה סדורים, או באמצעות .תקצוב רזרבה ייעודית. עוד מומלץ שנת"א תמשיך לבחון את הפערים בין אומדניה .לבין תוצאות המכרזים, ובכלל זה את שיטת קביעת האומדנים ואת מידת דיוקם. על פי נתוני התרשים, בשנת 2020 כ-38% מהתשלומים החורגים הועברו לספקים באיחור .של מעל ל-50 יום. בשנת2021 נתון זה היה כ-29% . .משרד מבקר המדינה ממליץ שמשרד התחבורה ימשיך לעקוב אחר אפקטיביות השימוש .במערכת לתיאום תשתיות. עוד מומלץ להמשיך לבחון וליישם דרכים להקל על חברות .התשתית בתחום התחבורה בכל הקשור לגיוס שיתופי הפעולה הנדרשים לתיאומים .הנדסיים ולהקלת תהליכי העבודה, לדוגמה באמצעות שיתוף פעולה עם גורמים .ממשלתיים ורגולטורים רלוונטיים כדוגמת שיתוף הפעולה עם משרד התקשורת, יצירת .אחידות בנוסחי ההסכמים, ההתחייבויות והדרישות הביטוחיות. .מלוחות 14 ,15 ו-16 מסתמן שיפור אצל נת"א בעמידה ביעדים שהציבה לה הממשלה וכי .חל שיפור בציון הממוצע בו נוקדה החברה - מ-92 בשנת2019 ל-95 בשנת2021 . .בביקורת נמצא כי ריכוז במרכב"ה של כלל ההתחייבויות הנוגעות לפרויקט מסוים .נעשה באופן ידני לפיכך גם באמצעות מערכת זו קשה לרכז נתונים ברמת הפרויקט .- לדוגמה, מה סך התקציב שהועבר לחברה בגין פרויקט מסוי ם. יצוין כי גם .במערכות של נת"א הקישור בין ההתחייבויות לפרויקטים אינו מיידי. זאת ועוד, כאשר .גובה ההתחייבות משתנה במהלך תקופת ביצוע הפרויקט, הנתון של ההתחייבות .מתעדכן אף הוא, ואי אפשר לשלוף מיידית את גובה ההתחייבות המקורית. נתון זה .חיוני כדי לבחון שינויים שנעשו באומדן הפרויקט.
מהדוגמאות שהובאו בלוח עולה כי העלויות שנקבעו במכרז היו נמוכות ב-3% עד .27% מאומדן העלויות הקבלניות לפני פרסום המכרז. דפוס זה מסתמן במרבית .הפרויקטים של נת"א שנבדקו במסגרת הביקורת (64 מתוך69 ), בפרט הגדולים .שבהם, אף שבביקורת נמצאו גם מקרים הפוכים. התקציב שמקצה מת"ח לביצוע .הפרויקטים נקבע בשלב שלפני פרסום המכרז, על פי דוח ה-RFT , והוא אינו מתעדכן .לאחר מכן בהתאם לעלות שנקבעה במכרז. מצד אחד, שיטה זו מאפשרת גמישות .רבה לחברה בכל הקשור להתמודדות עם שינויים בפרויקטים, הנובעים לעתים .ממורכבות הפרויקטים ואי-ודאות גדולה בנ יהולם; מן הצד האחר, הפער בעלויות .עלול להיות מקור מימון להגדלת ההוצאה על הפרויקט, בפיקוח ובבקרה מעטים, .שכן תוספת ההוצאה אינה פורצת את מסגרת התקציב. ואכן, מנתוני הלוח עולה כי .בכל הפרויקטים עלות העבודות הקבלניות גדלה במהלך ביצוע הפרויקט ביחס .לעלות שנקבעה בהסכם עם הקבלן. בעניין פרויקטים שביצועם טרם הסתיים, עלות .העבודות הקבלניות עשויה להשתנות בהמשך, עם התקדמות הפרויקט.