משרד האוצר . מאזן המדינה ליום 31.12.06 - ניהול כספי קרנות ופיקדונות מן האמור לעיל עולה כי בדוחות הכספיים לא הוצגו במלואן הפעילות הכספית שנעשתה לשם הקמתן של קרנות א' וב' והתוספות שנוספו להון הקרנות לפי ההסכם משנת 1984 . כמו כן לא הוצג במלואו המידע על תשלומי הריבית. בדוחות הכספיים הוצגו הסכומים שנוספו להון הקרנות האלה בשנת 1985 , אך לא הוצג ההון שהופקד בעבורן בעת הקמתן, שנים רבות לפני כן. משרד מבקר המדינה העיר לחשכ"ל כי עליו לעקוב בקביעות אחר זכאותה של המדינה לפי תנאי סעיף 7 (ה) בהסכם, כדי שיוכל לממש אותה כאשר יתקיימו תנאי הזכאות; כמו כן, ראוי שידווח על כך בדוחות הכספיים. מסעיף 11 ,(ג) בהסכם הנוגע לזכויות המדינה בעת פירוק הקרן, עולה שלמדינה יש גם 50% מהזכויות בנכסי הקרן (הקרן כגוף בפני עצמו). במאזן המדינה לא ניתן ביטוי לזכויות האלה, ועל החשכ"ל לדווח עליהן בדוחות הכספיים, על פי כללי החשבונאות המקובלים. הביקורת העלתה כמה ליקויים בעניין קרנות אלה: (א) על אף מורכבותם של ההסכמים שנחתמו בין ממשלת ישראל לממשלות האחרות, אין למחלקה נהלים וכללים ברורים לבקרה על יתרותיהן של הקרנות, על יתרות הפיקדונות שהופקדו בגינן ועל הריבית שהחשכ"ל משלם בעבור פעילותן. כמו כן אין כללים ברורים לרישום הקרנות האלה ולניהולן; (ב) לפי ההסכמים שנחתמו בין ממשלת ישראל לממשלה אחרת, ההפקדות להקמת כל אחת מהקרנות א' וב' הסתכמו ב-60 מיליון דולר. ואולם החשכ"ל כלל בדוחות הכספיים יתרה בסך של 50 מיליון דולר בלבד לקרן דו -לאומית א' ויתרה בסך של 40 מיליון דולר בלבד לקרן דו -לאומית ב'. למחלקת מלוות חוץ אין הסבר לפערים אלה; (ג) השינויים שנעשו בהסכמי ההקמה והתוספות שנוספו להם לא תועדו כראוי בתיקי קבע לצורכי ניהול, פיקוח ובקרה. אגף החשכ"ל לא תיעד את שיטת הרישום שיושמה בעת הקמת הקרנות ובעת הפקדת הכספים בעבורן, ואין על כך גילוי נאות בדוחות הכספיים. משרד מבקר המדינה העיר לחשכ"ל כי מן הראוי שיו סיף לנוהל במפורש את המטרות שלשמן הוקמה הקרן, וכמו כן יוסיף לו הוראות בדבר מנגנוני פיקוח ובקרה שיבטיחו שכספי הקרן יוצאו אך ורק על אותן מטרות. לדעת משרד מבקר המדינה, רישום הכספים המועברים לקרן בסעיף שמהותו גיוס מלוות בארץ אינו עולה בקנה אחד עם הייעוד של כספי הקרן כפי שנקבע בחוק. נוסף על כך, האופן שבו צורף ל דוח ביצוע התקציב הפירוט של ההכנסות וההוצאות של קרן הפיצויים אינו מתיישב עם כללי הדיווח על ביצוע התקציב, והוא פוגע באחידות הדיווח. משרד מבקר המדינה העיר לחשכ"ל כי נוכח הליקויים האמורים, מן הראוי שמשרד האוצר יקבע כללים ברורים לרישום הכספים של קרן הפיצויים, לדיווח עליהם ולפיקוח על ניהולם. מהטבלה עולה כי ב - 31.12.06 הייתה היתרה הכוללת של הפיקדונות של הקרנות האלה בבנק ישראל כ-33 מיליון דולר בלבד, במקום120 מיליון דולר שהושקעו בהן בעת הקמתן. הביקורת העלתה כי החשכ"ל לא הנחה את משרדי הממשלה כיצד לרשום את הקרנות וכיצד לדווח עליהן. משום כך אי-אפשר לדעת אם "פיקדונות" שהוצגו במאזנים של משרדי הממשלה נוגעים לקרנות או לפיקדונות אחרים. לדעת משרד המדינה, על החשכ"ל לוודא שכל הקרנות יאותרו - בלי להמתין ליישום המלא של מערכת מרכב"ה בכל המשרדים והיחידות של הממשלה ולהפיץ הוראות שיקבעו כיצד יש לדווח עליהן כדי להביא לדיווח מלא ואחיד על הקרנות בדוחות הכספיים. משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל כי עליו להסדיר בנהלים או בהוראות תכ"ם את אופן הטיפול בפיקדונות בכלל ובכספי קרנות ופיקדונות צד ג' בפרט, את אופן הפקדתם ואת העקרונות שלפיהם ייקבע שיעור הריבית שתשולם בגינם. משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל כי אין מדובר ב"טעות סופר" שנפלה במקום אחד בלבד אלא בטעות בעלת השלכות נוספות, שכן גם רכיבי יתרת בנק ישראל המוצגים בביאור מספר 2 של הדוחות הכספיים31 אינם נכונים, מפני שהחשכ"ל גזר הביקורת העלתה כי כמה פיקדונות של הממשלה המנוהלים בחשבונות נפרדים בבנק ישראל לא הוצגו בנפרד במאזן המדינה ולא נבדק אם הם כספי קרנות. בביאורים של הדוחות הכספיים לא נכלל גילוי על המדיניות החשבונאית שבאמצעותה נקבע הרכב "המזומנים ושווי המזומנים", כנדרש בתקנים האמורים. משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל כי על מנת שתהיה בקרה טובה יותר על הפיקדונות, על החשכ"ל לוודא שה"יתרות בבנקים ובקופות" יופרדו לפיקדונות ול"מזומנים ושווי המזומנים" בכל היחידות והמשרדים של הממשלה. עליו להציג את הס עיפים האמורים ואת הביאורים בגינם בדוחות הכספיים של הממשלה כנדרש. לשם כך עליו להנחות את משרדי הממשלה כיצד לטפל טיפול אחיד בסעיפים הנוגעים ל"מזומנים ושווי מזומנים", פיקדונות בכלל וכספי קרנות ופיקדונות צד ג' בפרט, וכן בפרטים הנוגעים למדיניות החשבונאית. (1 ) אף שבבנקים מופקדים פיקדונות נוספים, לא ניתן להם הגילוי הנדרש בדוחות הכספיים של הממשלה, וקוראי הדוחות הכספיים אינם מקבלים מידע עליהם; (2 ) פיקדונות של שתי קרנות דו -לאומיות הופקדו בבנק ישראל בחשבונות מיוחדים שיועדו לשימושן בלבד, ואולם הפיקדונות לא הוצגו בנפרד (ראו להלן); (3 ) כספי הקרנות הדו-לאומיות האחרות הופקדו בחשבון הכללי, שאפשר למשוך ממנו כספים בכל עת ואולם בדוחות הכספיים לא ניתן ביאור על כך29. משרד מבקר המדינה בדק מד וע הפער בין היתרות האמורות כה גדול ומצא כי היתרה הרשומה במאזן המדינה שבדוחות הכספיים (שכבר פורסמו) אינה נכונה. בספרי החשבונות של החשכ"ל נרשמה יתרה של כ - 6,226 מיליון ש"ח, ואילו בדוחות הכספיים נרשמה יתרה של 1,886 מיליון ש"ח. כלומר, היתרה שפורסמה במאזן המדינה קטנה מהיתרה הנכונה ביותר מ-4 .מיליארד ש"ח .אותם מהיתרה השגויה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לחשכ"ל כי חשוב לתקן את הסכומים האלה כדי לאתר פיקדונות אחרים של קרנות ופיקדונות צד ג'. עוד התברר כי התאמת החשבונות שעשתה יחידתו של החשבונאי הראשי עם בנק ישראל לקראת הכנת הדוחות הכספיים לא נעשתה על סמך אישור יתרות שגורם מוסמך של בנק ישראל חתם עליו. עיון בניירות העבודה של החשכ"ל, הנוגעים ל"מאזן המדינה ל- 31.12.06 ", אינו מבהיר אם הקרנות האמורות אכן נכללו בסעיף "זכאים ויתרות זכות". משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל כי כדי לשפר את הבקרה על הרישום והדיווח, מן הראוי שיגבש בעזרת בנק ישראל אמצעים שיאפשרו להם לזהות את סכומי הפיקדונות השונים המופקדים בחשבון הכללי. כך יוכל החשכ"ל לקבל מבנק ישראל דוח המפרט את יתרת החשבון הכללי, שבו יסווגו הפיקדונות השונים. דוח יתרות כזה - המפרט אחת לאחת את היתרות של הפיקדונות הכלולים בחשבון הכללי - יאפשר לחשכ"ל להתאים כל פיקדון בנפרד, וכך הוא יוכל לצמצם את טעויות הרישום הנעשות בעניין הפיקדונות. . במהלך הביקורת העיר משרד מבקר המדינה לחשכ"ל כי השיבושים בהתאמת החשבונות והפיקדונות של הממשלה בבנק ישראל בשנת 2006 , שנבעו מתיאום לקוי בין יחידתו של החשבונאי הראשי במשרד האוצר ובין הבנק, חייבים להיפתר מיד. על החשכ"ל לוודא שיחידותיו לא יפגרו בהכנת ההתאמות האלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על החשכ"ל לעשות סקר סיכונים מקיף בעניין כל הקרנות והפיקדונות צד ג', ולקבוע, בין היתר, מהו שיעור היתרות שעליו להחזיק בגינם. כמו כן, מן הראוי שהחשכ"ל יקבע מראש מה יהיו מקורות המימון שלו כאשר היתרות העומדות לרשותו בחשבון הכללי לא יספיקו לכיסוי הפעולות של הקרנות ושל הפיקדונות צד ג', שכספיהם לא הופקדו בחשבונות מיוחדים. בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל חסר מידע ר ב על קרנות ופיקדונות צד ג' שהממשלה מנהלת; אין הוראות והנחיות הקובעות בבירור כיצד לרשום אותם ולדווח עליהם; לא נקבעו הסדרים מספקים לניהול הכספים המופקדים בגינם, וחסרים מנגנוני בקרה לניהול הכספים האלה. משום כך לא מתאפשרת בקרה נאותה על ניהולם. נוכח ממצאים אלה, מן הראוי שהחשב הכללי יוציא הנחיות לרישום קרנות ופיקדונות צד ג', לדיווח עליהם, לניהול הכספים שהופקדו בעבורם, ולפיקוח ובקרה עליהם. בדוחות הכספיים לא נכלל ביאור על שיטת הרישום והדיווח שיושמה בעניין הקרן, ואין לדעת בוודאות אם יתרת הקרן כלולה בהם. מכאן שיש לעגן בנוהל גם את שיטת הרישום והדיווח של הקרן. עד מועד סיום הביקורת (בנובמבר 2007 ) לא גיבש אגף החשכ"ל את שיטת הרישום והדיווח שיש ליישם בקרן הפיצויים. בדוחות הכספיים לא נכלל ביאור על שיטת הרישום והדיווח שיושמה בעניין קרן הפיצויים, ולא הוצגה בהם היתרה שנצברה בה עד תום שנת הכספים. אגף החשכ"ל לא צירף לתשובתו דוח כזה או אסמכתה ראויה אחרת. הוא צירף רק תרשומת פנימית ממרס 1985 , הנוגעת להסכם זה ומפרטת "את אופן תקצוב כל הקרנות הקיימות בין שתי המדינות ושהופקדו בחשב הכללי". .בתרשומת לא הוסבר על מה מתבססות ההחלטות, ואם הצדדים שחתמו על ההסכם אישרו את האמור בתרשומת, לרבות ההחלטה של ממשלת ישראל שלא להוסיף להון של קרן ד' סכום השווה לסכום שעליה להפריש מתוך המענק הכולל, החלטה הסותרת את ההסכם. במאזן המדינה כלול הון קרן ד' בסך של 5 מיליון דולר (ראו טבלה 4 לעיל). כלומר גם על פי הכתוב במאזן המדינה החשכ"ל לא הוסיף להון של קרן ד' סכום השווה לסכום שהיה על ממשלת ישראל להפריש מתוך המענק הכולל. הביקורת העלתה כי לאגף החשכ"ל אין הוראה המנחה אותו בעניין המדיניות וסדרי ההשקעה של כספי הקרן, כנדרש בסעיף 2 א(ג) בחוק. הוא אף לא הפנה את תשומת-לב הדרגים הממונים לצורך להכין ולאשר הוראה כזו. הביקורת העלתה כי החשכ"ל משתמש במושגים "קרנות", "קרנות תקציביות" ו"קרנות חוץ-תקציביות", ואולם הוא לא הגדיר את המושגים האלה ולא הנחה את היחידות והמשרדים של הממשלה כיצד לרשום את הקרנות לסוגיהן וכיצד לדווח עליהן. עד מועד סיום הביקורת (בנובמבר 2007 ) אגף החשכ"ל לא עשה תהליך מסודר של מיפוי הקרנות שהממשלה מנהלת, ולכן אינו יכול לדווח עליהן כראוי בדוחות הכספיים. משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל כי אף על פי שההון העצמי אינו מוצג במאזן המדינה, על החשכ"ל לדווח על יתרותיהן של הקרנות האמורות - עד שיוכל להציג במאזן המדינה את ההון העצמי לכל פרטיו, כולל "הקרנות הממשלתיות", שהן חלק ממנו. אם הוא אינו מדווח בביאורים של הדוחות הכספיים על יתרותיהן של הקרנות, על פעילותן ועל שיטות הרישום והדיווח שיושמו בעניינן - הוא פוגע בעקרון הגילוי הנאות. לדעת משרד מבקר המדינה על החשכ"ל לבדוק שוב, על פי תקני החשבונאות העדכניים 16 , אילו קרנות הן חלק מההון העצמי, אילו הן התחייבות כלפי צד ג' ואילו הן התחייבות תלויה. עליו לסווג את הקרנות האלה על פי תוצאות הבדיקה, לקבוע כיצד תירשם הפעילות הכספית של כל קרן ולדווח עליהן כנדרש בדוחות הכספיים.
משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל כי כספי ההענקה הראשונית של הקרן הופקדו בחשבון הכללי (שהוא שקלי) ולא בחשבון דולרי בשם הקרן, שלא כנדרש בסעיף 6 .(ג) בהסכם