הרשות הממשלתית למים ולביוב . היבטים בהתנהלות איגודי ערים לביוב, בפיקוח עליהם ובאסדרתם .יוצא אפוא כי רשות המים לא אישרה את התקציב של איגוד איילון לשנת 2015 במשך כל שנת הכספים. הרשות אישרה את התקציב לשנת 2016 רק לאחר מחציתה הראשונה, וגם במשך רוב שנת 2017 פעלהאיגוד בלי תקציב מאושר בידי רשות המים. יוצא אפוא כי בשנים 2015 ,2016 ו-2017 לא היהלאיגוד הערים דרום השרון המזרחי במשך כחצי שנה תקציב מאושר בידי רשות המים, אף שהגיש את התקציב לאישור בדצמבר של השנה הקודמת לשנת התקציב. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים שכדי שיוכל התקציב לשמש כלי אפקטיבי לניהול כספי, יש לדרוש להכינו ולהגישו לרשות המים לפני תחילת שנת הכספים, באופן שבתחילת השנה יוכל האיגוד לפעול על פי תקציב שהיא כבר אישרה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עליה להיערך בהקדם ומבעוד מועד לאפשרות שמט"ש כפר סבא - הוד השרון לא יוכל לטפל בשפכים האמורים אם יתרחשו מקרי חירום במט"ש דרום השרון המזרחי, וכי עליה לקבוע מראש את האמצעים שיש לנקוט כדי למנוע הגלשה נוספת של שפכים או קולחים באיכות ירודה בעתיד. .משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי היערכות מוקדמת מצדה הייתה יכולה למנוע את הגלשת השפכים הגולמיים בעקבות הוויסות או לצמצמו באופן משמעותי. בין היתר היה עליה לפעול לזירוז יצירת המעטפת התקציבית למיזם הרחבת המט"ש, בייחוד נוכח הצורך שראתה לחבר רשויות נוספות שיזרימו את שפכיהן למט"ש בשעה שהוא כבר פעל מעבר לכושר הספיקה שלו. כמו כן, היה על רשות המים ועל איגוד דרום השרון המזרחי לקבוע מבעוד מועד מהן העבודות שעל המט"ש לבצע כדי למנוע הגלשת שפכים, ולא רק ביוני 2017 . בכךאפשר היה למנוע את הגלשת השפכים הגולמיים בעקבות הוויסות או למצער לצמצמה . יוצא אפוא כי במועד סיום הביקורת עלות עבודות ההנדסה האזרחית במיזם ההרחבה והשדרוג של המט"ש גבוהה בכ-11.2 מיליון ש"ח כולל מע"ם (דהיינו ב כ-28%) מהעלות על פי הצעת קבלן ב ' שעוגנה בהסכם ההתקשרות. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגוד ערים שער הנגב כי תוספת גדולה כל כך בעלות מצביעה על תכנון לקוי ועל ניהול לקוי של המיזם. הצורך להידרש לסוגיית התשלומים לקבלנים, עולה נוכח העובדה שהם ממומנים מכספי צרכני המים והביוב ומכספי משלמי המיסים. במסגרת הפקת לקחים, ראוי שרשות המים אף תשקול להנחות את איגודי הערים לביוב, ואף גורמים אחרים המזמינים עבודות ביוב, כי בהסכמים עם קבלנים להקמת מט"שים שהמדינה משתתפת במימונם, באמצעות המילת"ב, ייכתב במפורש שמכל חשבון יופחת 5% מהסכום לצורך פיקדון בידי רשות המים. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגוד איילון כי באמצעות תכנון מראש, תוך בחינת הסיכונים של המיזם, ניתן היה להיערך מבעוד מועד לביצועו ולקבוע מראש בהסכם את לוח הזמנים לביצוע כלל העבודות הנדרשות כדי לקדם את מיזם השדרוג, לרבות אלה הכרוכות במיזם ההרחבה. משרד מבקר המדינה מציין כי ההודעה בדבר מימוש אופציית ההרחבה ניתנה לקבלן בינואר 2015 , ולעומת זאת"הקדמת התשלומים" על חשבון השדרוג בוצעה בנובמבר 2015 ובספטמבר2016 , דהיינו חודשים ארוכים לאחר שעבודות ההרחבה אושרו לביצוע. כמו כן, משרד מבקר המדינה מציין כי טענות האיגוד נמצאו תמוהות נוכח העובדה שהאיגוד עצמו פנה לקבלן והתריע לפניו על עיכובים משמעותיים בלוח הזמנים של ביצוע העבודות, ונוכח העובדה שהאיגוד המשיך ושילם גם את התשלום השני שיוחס למיזם השדרוג, וזאת אף שהקבלן המשיך להתעכב ולחרוג מלוח הזמנים של מיזם זה גם אחרי "הקדמת" התשלום הראשון. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עליה להפיק לקחים ממיזם השידרוג של איגוד ערים איילון ולשקול לקבוע הוראות בעניין התשלומים שמשלמים איגודי ערים לקבלנים ולהגביר את הפיקוח על תשלומים אלה. .משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר האיגוד, מר דוד יפרח, כי מועצת האיגוד אינה חותמת גומי להכשרת החלטות בלתי תקינות שהתקבלו. היה עליו לכנס דיון של מועצת האיגוד ובה היה עליו להציג לפניה מידע מלא , ובין היתר להסביר לחברי המועצה כי על פי תנאי הצעת הסכם המקדמות, אין קבלן א' משלם הפרשי הצמדה או ריבית על הסכומים שהלווה לו האיגוד , ולעומת זאת האיגוד משלם לקבלן א' הפרשי הצמדה למדד הבנ ייה ולדולר ארה"ב על הסכומים שהוא דורש. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגודן ולמי דן כי עליהם לפעול לקבלת רישיון עסק קבוע. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגודי הערים דרום השרון המזרחי, שער הנגב ואיילון על שבמשך שנים טיפול ם בשפכים אינו עומד בדרישות תקנות ענבר . עליהם להשלים בהקדם את שדרוג המט"שים על מנת לעמוד ברמת הטיפול הנדרשת. יוצא אפוא כי בשנים 2014 - 2017 הגליש איגוד ערים דרום שרון לנחל הירקון באמצעות מאגרי חברת ההשבה קולחים באיכות ירודה בנפח כולל של כ-12.65 מיליון מ"ק. קולחים אלה מהווים "את גורם הזיהום המשמעותי והעיקרי בנחל" לדברי המשרד להגנת הסביבה57. ,יתר על כן גם איכות הטיפול בקולחים המשמשים להשקיה באמצעות חברת ההשבה היא ירודה, והם עלולים להחמיר את זיהום מי התהום והסביבה בשטחים שבהם הם משמשים להשקיה. .משרד מבקר המדינה מעיר לרשויות המקומיות המזרימות את שפכיהן לאיגוד, מלבד המועצה האזורית דרום השרון, על התנהלות ן שגרמה לעיכובים ביציאה למכרז לביצוע עבודות השדרוג וההרחבה, ובכך גרמה להגלשת מי קולחים באיכות ירודה לנחל הירקון. יוצא אפוא שאיגוד שדרות שער הנגב פעל במשך שש שני ם ללא תקציב מאושר על ידי רשות המים (להלן - תקציב מאושר ), בניגוד להנחיות ש קבעה רשות המים. רשות המים, מצדה, לא פעלה לאכיפת הנחיותיה לאיגוד הערים בדבר הגשת תקציביהם לאישורה, מלבד תזכורות ששלחה מפעם לפעם. על איגוד ערים שער הנגב להקפיד על הגשת תקציב לרשות המים במועד הנדרש בשנים הבאות. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים ולאיגוד הערים כי אי - הכנת תקציב ו אי-אישורו, כאמור בהנחיות הרשות, פוגעים ביכולתה של הרשות לקיים בקרה אפקטיבית ולקבוע את תעריפי הטיפול בשפכים באופן המיטבי. .משרד מבקר המדינה מעיר למועצה האזורית שער הנגב ולמועצה האזורית דרום השרון על שבמשך שנים לא נקטו צעדים לאכיפת דיני רישוי עסקים על איגוד ערים שער הנגב ועל איגוד ערים דרום השרון המזרחי, וזאת על אף המפגעים הסביבתיים שעלול מט"ש לגרום. הדבר חמור במיוחד נוכח העובדה שהמועצות האזוריות האלה עצמן הן חברות באיגודי הערים, נציגיהן מכהנים בהנהלת האיגודים , ויושבי הראש של האיגודים או סגניהם הם ראשי המועצות האזוריות המוסמכות לנקוט צעדי אכיפה . על המועצות האזוריות לנקוט בלא דיחוי את האמצעים הנדרשים כדי להביא לכך שאיגודי ערים אל ו יפעלו ללא דיחוי לכך שיוכלו לעמוד בכל התנאים הנדרשים לקבלת רישיון עסק. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגוד ערים איילון כי פעילות במשך יותר מעשרים שנה ללא רישיון עסק, אינה עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הטיפול בקבלת רשיון עסק שנעשה במהלך תקופת הביקורת. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה לאיגוד איילון על ההתקשרות של איגוד איילון עם קבלן א' בסך 82.5 מיליון ש"ח בתוספת התייקרויות ומע"ם. התקשרות זו, לא זו בלבד שבוצעה בלא מכרז נוסף, אלא אף לא בכל הליך תחרותי אחר . יש בכך משום רמיסה ברגל גסה של עקרונות השוויון, התחרות ההוגנת, היעילות והחיסכון העומדים בבסיסם של דיני המכרזים. פרסום מכרז היה מאפשר לאיגוד לבחון חלופות נוספות ולבחור מביניהן את ההצעה הטובה ביותר. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי במסגרת הליכי האסדרה הכוללים שעליה לקבוע לאיגודי הערים לביוב, עליה להידרש לאסדרה של דיווח שוטף שנתי ורב-שנתי בדבר השקעות מתוכננות של האיגודים במיזמי ביוב, ולבצע פיקוח שוטף על השקעות אלה, בשים לב למדיניות הממשלה, לצפי של הגידול באוכלוסייה, העלויות הניכרות של מיזמים אלה וחשיבותם מהבחינה הלאומית והסביבתית. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגוד ערים איילון בחומרה על שנתן לקבלן הלוואה המכונה "הקדמת תשלומים". המקדמות ניתנו לאחר שהמועד שנקבע לסיום עבודות השדרוג חלף, בעוד שבפועל ביצוען בידי הקבלן המשיך להתעכב . בנסיבות אלה קצב התקדמות ו של הקבלן בביצוע העבודות ודאי לא הצדיק מתן מקדמות . כשהחלטה על מתן מקדמות בנסיבות האלה מתקבלת בלא גילוי נאות למועצת האיגוד בזמן אמת וממילא בלי אישורה מראש, וכשהאיגוד אינו פורע את ההמחאות שנתן לו הקבלן כנגד העברת התשלומים – הדבר מצביע על התנהלות פסולה ובלתי תקינה. יתר על כן, את ההלוואה האמורה נתן האיגוד לקבלן א' בלא הפרשי הצמדה, ריבית או התייקרויות, ולעומת זאת סכומי הכסף שהאיגוד והמילת"ב משלמים לקבלן א' נושאים הפרשי הצמדה למדד הבני יה ולדולר. משרד מבקר המדינה מעיר כי איגוד ערים איילון יצר אפוא מצב בלתי סביר - המילת"ב והאיגוד משלמים לקבלן א' בגין התייקרויות, בין היתר עבור תקופה ובה הכסף כבר הועבר לקבלן כ"הלוואה" או "הקדמת תשלומים". כמו כן היה על האיגוד להסב את תשומת לבה של רשות המים לכך שכל אותה העת היא מימנה את מיזם ההרחבה מתקציב המדינה ושילמה לקבלן א' במסגרת זו גם תשלומים בגין התייקרויות בסך כ-2.2 מיליון ש"ח כולל מע"ם. יצוין כי חישוב ההתייקרויות של ההלוואה שנתן איגוד הערים איילון לקבלן ממועדי נתינתה ועד מועד סיום הביקורת עמד על כ-75,000 ש"ח81. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה ליו"ר האיגוד הקודם, מר יואל לביא, ולגזברית, גב' אתי בצלאל, על ההחלטה הבלתי תקינה שקיבלו בנסיבות האמורות בדבר התשלומים לקבלן א' ללא אישור מועצת האיגוד ומבלי שהביאו את הדבר לידיעתה. בין היתר, היה עליהם להסביר למועצה מדוע נתנו הלוואה כזאת בלי שנחתם הסכם בכתב המסדיר בזמן אמת את התחייבות קבלן א' להחזירה ומדוע נתן האיגוד לקבלן א' את ההלוואה האמורה בלא הפרשי הצמדה, ריבית או התייקרויות, אף שהכספים שהאיגוד משלם לו נושאים הפרשי הצמדה למדד הבנייה ולדולר . על האיגוד לפעול לקבל את יתרת החוב של הקבלן בגין התשלומים האמורים. .משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי ההוראות וההנחיות שניתנו עד שהועברו אליה הסמכויות בשנת 2009 הן מיושנות וכיום אינן נותנות מענה בהיבטים רבים ומגוונים של ניהול איגודי ערים לביוב, כמפורט לעיל. מכאן החשיבות של אסדרה מידית, בין בדרך של החלת ההסדרים החלים על תאגידי מים וביוב וחברות ביוב מרחביות ובין אסדרה בדרך אחרת. .משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר איגוד שער הנגב, מר אלון דוידי, וליו"ר איגוד ערים איילון מר דוד יפרח כי עליהם להקפיד על כינוס ישיבות מועצה כנדרש, כדי שהיא תוכל לקיים את חובתה להתוות את מדיניות האיגוד ולפקח עליו כדי להבטיח את פעילותו התקינה של האיגוד. על רשות המים לפקח על קיומו של ממשל תאגידי תקין. משרד מבקר המדינה מעיר לחברי מועצת איגוד הערים דרום השרון המזרחי, ובייחוד לנציגי עיריית טירה, כי עליהם להקפיד להשתתף בישיבות מועצת האיגוד. על יו"ר איגוד הערים דרום השרון המזרחי להקפיד שבכל ישיבות המועצה יהיה לפחות מניין חוקי של חברי מועצה. בעניין זה משרד מבקר המדינה מעיר לחברי המועצה כי מוטלת עליהם אחריות ציבורית, ו שיש חשיבות להשתתפות בדיונים עצמם, לחילופי הדעות ולחשיבה המשותפת, ואין להסתפק באישור הסיכומים וההחלטות בהיעדרם. היעדרותם של חברי מועצה והיעדר מניין חוקי מהווים התנהלות בלתי תקינה, ועלולים לפגוע ביכולת של המועצה לפקח על פעולות האיגוד. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית טירה ולראש העירייה, מר מאמון עבד אלחי, כי על פי צו ההקמה היה על העירייה למנות את ראש העירייה לחבר מועצ ת האיגוד מטעמה. על ראש העירייה להשתתף בישיבות מועצת האיגוד על מנת שיוכל לתרום בהן את חלקו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לראש העירייה כי עליו להקפיד שגם יתר נציגי העירייה במועצת האיגוד ישתתפו בישיבות, כמתחייב על פי צו ההקמה. היעדרות גורפת מישיבות מועצת האיגוד במשך שנתיים היא חמורה, ומהווה זלזול בחובה הציבורית. על מועצת רשות המים לבחון את הצורך לקבוע כללים בדבר חובת מינויו של מבקר פנימי באיגודי הערים לביוב , שיבטיחו בין היתר את עצמאותו ואת אי-תלותו ברשויות המקומיות החברות באיגוד ובבעלי התפקידים הבכירים בהן ובאיגוד . מינוי מבקר פנימי כאמור עשוי לתרום להגברת הפיקוח והבקרה על פעילות האיגוד. ועדת ביקורת היא מאושיות יו של ממשל תאגידי תקין. אי-קיומו של מנגנון ביקורת פנימי מסודר זה עלול לפתוח פתח למינהל בלתי תקין . משרד מבקר המדינה מעיר למועצת איגוד ערים שער הנגב כי עליה למנות בלא דיחוי ועדת ביקורת שתתכנס בהתאם לצ ורכי האיגוד, תדון בין היתר בליקויים שנמצאו בדוח זה ותגיש את המלצותיה למועצת האיגוד. זאת ועוד, אל להן למועצות איגודי הערים להסתפק במינוי ועדת ביקורת. עליהן להקפיד כי ועדות ביקורת אלו יתכנסו בתדירות ראויה. משרד מבקר המדינה מעיר למועצת איגוד הערים דרום השרון מזרחי וליו "ר ועדת הביקורת של איגוד זה על כי במשך שלוש שנים מ יום שמונתה ועדת הביקורת , היא לא התכנסה ולא הייתה פעילה . עוד מעיר משרד מבקר המדינה ליו"ר ועדת הביקורת של איגוד הערים איילון כי עלי ו להקפיד על כינוס ועדת הביקורת בתדירות ראויה . כמו כן, עד שיתקבלו הנחיות ברורות של רשות המים, ראוי כי איגודי הערים יקבעו במפורש בנהלים פנימיים מהי התדירות המינימלית הראויה לכינוסה של ועדת ביקורת, בין היתר בהתחשב בגודלו ובהיקף פעילותו של כל איגוד. .ראוי שלא להותיר במשך תקופה ממושכת נוספת את איגודי הערים ללא אסדרה בהיבטים חשובים של ממשל תאגידי, ואסדרת דיווח כספי מפורט והגשת תוכניות השקעות רב -שנתיות וחד -שנתיות שוטפות ודרכי הבקרה עליהן. על כן, על מועצת הרשות לשקול באופן מיידי, בשלב הראשון, להחיל על איגודי הערים, בשינויים המחוייבים, את הכללים ואת מנגנוני הפיקוח שהוחלו על תאגידי המים והביוב, וזאת עד שיגובשו כללים מיוחדים בעניינם של איגודי הערים. משרד מבקר המדינה מעיר למועצת רשות המים כי עליה לדון בשימוש בסמכויותיה כדי לקבוע הסדרים מחייבים בעניין הקמת ועדות ביקורת באיגודי ערים לביוב, בעניין דרכי ניהולן ובעניין תדירות התכנסותן, וכי עליה לקבוע נהלים בעניין דרכי הפיקוח של רשות המים על יישום הסדרים אלו. משרד מבקר המדינה מעיר למועצת איגוד הערים שער הנגב כי עליה להחיש את ההליכים למינוי מנכ"ל לאיגוד . כמו כן עליה לקבוע את המדיניות ואת מצבת העובדים הדרושה לתפקוד ראוי של האיגוד. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למועצת איגוד הערים שער הנגב כי האיגוד מחויב לשמור מידע באופן ש יאפשר לאחזרו, ואין הוא יוצא ידי חובתו בכך שיועצים חיצוניים - שמטבע הדברים עשויים להתחלף מפעם לפעם - ישמרו את המידע במקומו, על אחת כמה וכמה כשהאיגוד אינו בודק באופן שוטף איזה מידע נשמר אצל היועצים החיצוניים. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגוד ערים דרום השרון המזרחי על התכנון הלקוי של לוח הזמנים שנקבע מלכתחילה ועל העיכובים שחלו בעבודות השדרוג וההרחבה . האיגוד הוא שמנהל את המיזם, והוא אינו רשאי להתנער מאחריותו לעיכובים בביצוע מיזם שהוא מנהל, ודאי לאחר שהוסדרו המקורות למימון המיזם והוצא צו התחלת עבודה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עליה להפיק לקחים מהעיכוב בשדרוג ובהרחבה של מט"ש איילון ומט"ש דרום השרון המזרחי כדי שליקויים כאלה לא יישנו בעתיד. .משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי נוכח החשיבות הנודעת שאף היא מייחסת להליך אישור התקציב ולבקרה על ביצועו, היה עליה לפעול לתיקון החסר. כמו כן היה עליה למצוא פתרון לבעיה באמצעות פנייה בבקשה להגדלת התקציב המיועד לדעתה לקיום הבקרה הנדרשת או בכל דרך אחרת שהייתה מביאה לתיקון הליקוי . הותרת המצב בעינו במשך שנים מתוך המתנה להשלמת הליך השינוי הארגוני ברשות אינה נימוק ראוי לאי טיפול ב ליקוי מתמשך זה. משרד מבקר המדינה מעיר למועצת רשות המים כי המצב בפועל, שבו איגודי ערים לביוב פועלים בו בלי אסדרה ובלי פיקוח בעניינם כאמור, עלול לאפשר התנהלות בלתי תקינה ובזבוז של כספי צרכני המים והביוב ושל כספי משלם המיסים37 . על מועצת רשות המים לפעול ללא דיחוי לקביעת כללי ממשל תאגידי באיגודים ולקביעת מנגנוני פיקוח על יישומם . כדי שלא להותיר את איגודי הערים עוד זמן רב בלא אסדרה, על מועצת הרשות לשקול באופן מיידי, כשלב הראשוני, להחיל על איגודי הערים, בשינויים המחויבים, את הכללים ואת מנגנוני הפיקוח שהוחלו על תאגידי המים והביוב, וזאת עד אשר יגובשו כללים מיוחדים שיוחלו על איגודי הערים. נוכח הליקויים שהועלו באופן תפקודם של האיגודים ובפיקוח של הרשות, צורך זה מקבל משנה תוקף. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגודי הערים דרום השרון המזרחי ושער הנגב שעליהם לפעול בלא דיחוי ולהחיש את פעולתם לקבלת רישיון עסק.
בתכנון תכולת העבודות ולוח הזמנים המקורי היה על האיגוד להביא בחשבון את כל העבודות הנדרשות, את גורמי הסיכון המרכזיים ו את הקשיים הצפויים במימושו . תכנון כזה היה מאפשר לקבוע לוח זמנים ריאלי והיערכות מבעוד מועד לתקצוב הנדרש. ניהול בהתאם לאבני דרך היה עשוי למנוע עיכובים בביצוע העבודות. בעקבות העיכובים במיזמי השדרוג וההרחבה של המט"ש, מעוכבים מיזמי בנייה בעיר שדרות, ובהם מיזמי בנייה של כ-4,046 יחידות דיור, והדבר מעכב את פיתוחה. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגוד שער הנגב כי עיכוב בביצוע המיזם במשך תקופה ארוכה כל כך גורם נזקים בהיבט הבריאותי והסביבתי, מכיוון שהוא פוגע ביכולת של האיגוד לטפל בשפכים המגיעים אליו באיכות הנדרשת בתקנות ענבר, וכן הוא פוגע בהיערכותו לקליטת שפכים נוספים בהתאם לתחזית הגידול באוכלוסי יה והבנייה באזור שהוא משמש בו פתרון קצה לביוב. ממצאי הדוח מצביעים על כך כי העיכובים הגדולים שנגרמו בשדרוג וההרחבה של המט"שים של איגודי הערים שער הנגב ודרום השרון המזרחי תורמים לעיכוב תוכניות בניה של מאות יחידות דיור. על איגודי הערים לביוב לנקוט את הצעדים הנדרשים כדי להביא לסיום עבודות ההרחבה וה שדרוג של המט"שים שבניהולם גם כדי לסייע להגשים את תוכניות הדיור, ולשפר את התנהלותם בכל הנוגע לייזום, לתכנון ולהקמה של מיזמים עתידיים ולבקרה על ביצועם.