המועצה להשכלה גבוהה . תכנון ופיקוח אקדמי של מל_ג ות_ת על המוסדות להשכלה גבוהה_ משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולותיהם של המוסדות לתיקון הליקויים שצוינו בדוח הערכת האיכות. ואולם משרד מבקר המדינה מעיר כי המל"ג קיימה מעקב אחר תיקון הליקויים רק כשמונה שנים לאחר קבלת הדוח. על פי לוח הזמנים שקבעה המל"ג, הסבב השני של בדיקות האיכות בתחום המשפטים היה אמור להתבצע בשנים 2013 -2012 . ואולם עד מועד סיום הביקורת הוא לא התבצע. נמצא כי אף שבידי המל"ג לא הייתה חוות דעת מאושרת של הוועדה לבדיקת האיכות בתחום המשפטים, היא אישרה בשנים 2012 -2010 לשני מוסדות שאינם מתוקצבים לפתוח תכניות חדשות במשפטים. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהמל"ג תאשר פתיחת תכניות חדשות במשפטים רק לאחר שיהיה בידיה מלוא המידע בנוגע לאיכותן. כמו כן, על המל"ג לפעול להחשת הקמתה של תשתית המידע הנדרשת. לדעת משרד מבקר המדינה, המלצות ה וועדות להערכת איכות הלימודים הן המלצות מקצועיות המבטיחות שמירה על איכות ההשכלה הגבוהה, ולכן הן ראויות ליישום במוסדות המתוקצבים ובמוסדות שאינם מתוקצבים. למרות זאת אישרה המל"ג למוסדות שאינם מתוקצבים לפתוח תכניות לתואר ראשון ושני בכלכלה. לעומת זאת, לא אישרה המל"ג למוסדות מתוקצבים לפתוח תכניות כאלה בטענה שעל פי הוועדה להערכת איכות הלימודים בכלכלה, מצבו של תחום הכלכלה במערכת ההשכלה בישראל חמור ביותר בעיקר עקב מחסור במשאב האנושי- היינו סגל. בדיקה שנעשתה לגבי סגל המרצים לכלכלה במוסדות שאינם מתוקצבים העלתה כי רובם של מרצים אלה נמנו בעבר עם אנשי הסגל במוסדות המתוקצבים, אולם עברו ללמד במוסדות שאינם מתוקצבים בשל יכולתם של מוסדות אלה לשלם להם שכר .גבוה יותרמצב דברים זה פוגע במוסדות המתוקצבים, הטוענים כי זוהי תחרות לא הוגנת. לדעת משרד מבקר המדינה, על המל"ג לבחון את כל המקצועות שיש בהם מצוקת סגל ולהביא זאת במניין שיקוליו כשיקול משמעותי בעת קבלת ההחלטה אם לאשר תכניות לימודים חדשות במקצועות אלה. בשנת 2009 , לאחר הקמת ועדת פיינרו בשנת 2007 בהשתתפות נציגי המל"ג ולאחר פרסום דוח משרד הבריאות משנת 2008 , אישרה המל"ג למכללה מתוקצבת לפתוח תכנית לימודים לתואר ראשון בפיזיותרפיה, דבר שהביא לתוספת של כ-50 תלמידים לשנה. ביולי 2012 , לאחר שהוגשו המלצות הוועדה, אישרה המל"ג למוסד מתוקצב אחר לפתוח תכנית לימודים לתואר ראשון בפיזיותרפיה למגזר החרדי, ועקב כך שוב גדל מספר הבוגרים שלא הובטח להם מקום להכשרה מעשית. בנובמבר 2012 אישרההמל"ג למוסד נוסף שאינו מתוקצב (להלן - המוסד הנוסף) לפתוח תכנית לימודים לתואר ראשון בפיזיותרפיה, שילמדו בה 50 תלמידים בשנה. באוקטובר 2013 הקפיאההמל"ג את האישור, בטענה שהמצג של המוסד הנוסף בעניין מקומות ההכשרה המעשית היה מצג שווא. ואולם עלה שבינתיים נוספו ללימודי הפיזיותרפיה עוד 50 תלמידים, ומספר הסטודנטים שלמדו תחום זה הגיע לכ-400 (לא כולל הסטודנטים מירדן). ביוני 2014 מינתההמל"ג ועדת מומחים לבדיקת תכנית מתוקנת של המוסד הנוסף לתואר ראשון בפיזיותרפיה. לדעת משרד מבקר המדינה, אם מצאה המל"ג כ י קיים צורך מהותי בפיזיותרפיסטים במגזר החרדי, היה עליה לבחון את המענה לכך בראייה כוללת: להתנות את האישור לפתיחת תכנית לימודים למגזר זה בהצגת תכנית להכשרה מעשית של הסטודנטים החדשים ו כן לצמצם בהדרגה את מספר התלמידים החדשים בתכניות הלימודים הקיימות. דבר שהיא לא עשתה. הועלה כי על אף ההשפעות שיש למחסור כאמור על החברה בישראל, לא המריצה המל"ג את המוסדות המתוקצבים לפתוח תכניות לימודים בתחומים אלה ולהכשיר פסיכולוגים למגזר הערבי. .המל"ג קבעה כי פתיחת תכניות לימודים חדשות מותנית בין היתר בהמלצות הוועדות להערכת איכות הלימודים לעשות כן. ואולם הועלה כי המל"ג אישרה פתיחת תכניות לימודים למוסדות שאינם מתוקצבים אף שלעיתים היה הדבר בניגוד להמלצות הוועדות האמורות. להלן דוגמאות בעניין זה: לדעת משרד מבקר המדינה, שאלת התאמתו של מסלול דו-חוגי ללימודים לתואר מלא רלוונטית לגבי כל המוסדות, ולכן ראוי שהמל"ג תנהג בעניין זה מנהג שווה הן לגבי המוסדות המתוקצבים והן לגבי המוסדות שאינם מתוקצבים. יוצא אפוא כי אף שהותר למל "ג בשנים האחרונות להחיל שיקולים של תכנון לאומי לגבי פתיחת תכניות לימודים במוסדות שאינם מתוקצבים , היא לא עשתה כן, גם כאשר פתיחת התכניות הייתה כרוכה בשימוש במשאבים ציבוריים מוגבלים . לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות בהן יש בפתיחת תכנית לימודים נוספת או חדשה השלכה משמעותית על שימוש במקורות ובמשאבים ציבוריים מוגבלים, על המל"ג לתת לשיקולים אלה משקל ראוי גם ב יחס לבקשות של מוסדות שאינם מתוקצבים. .על פי ישראל 2028 ,לא נקבעה מדיניות לאומית ברורה בנוגע למוסדות שאינם מתוקצבים ולשלוחות הזרות במערכת ההשכלה הגבוהה. ועדת המשילות ציינה ב- 22.5.14 כי במצב כיום מסתמן חוסר תיאום בין המערכת המתוקצבת ובין המערכת שאינה מתוקצבת, וכי נוכח המורכבות של נושא זה והצורך הדוחק להסדירו, יהיה נכון להעביר את הטיפול והדיון העקרוני בעניין לוועדה נפרדת. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת עשתה המל"ג ביק ורות בנוגע לשניים מבין 14 תחומים ייחודיים בלבד. יצוין כי תחומים אלו לא נכללו בתכנית הבדיקה ממאי 2010 .יתר על כן, הביקורת העלתה כי המל"ג לא הכינה נוהל חדש לביצוע ביקורת בתחומים הייחודיים. בשנים התש"ע-התשע "ג גייסו המוסדות 1,011 אנשי סגל שעוסקים במחקרוכן הקימו 89 מרכזי מחקר ו-470 מעבדות, מהן 394 מעבדות למחקר. המל"ג ציינה בתשובתה כי בשלב זה היא אינה מתכוונת להקים עוד מרכזי מצוינות בשל היעדר תקציב לכך. הועלה כי היחס בין הסטודנטים לאנשי הסגל הבכיר לא השתפר, אף שהמוסדות גייסו כ- 1,500 אנשי סגל חדשים, מאחר שמספר הסטודנטים עלה, ומכיוון שבד בבד עם הגיוס החדש פרשו כ- 1,000 אנשי סגל בכיר. כדי לעמוד ביעדי התכנית יש לגייס אפוא עוד 1,500 .אנשי סגל משרד מבקר המדינה מעיר כי המל"ג קבעה את שיפור איכות ההוראה לאחד היעדים המרכזיים בתכנית הרב-שנתית והחליטה שמידת השגתו תיקבע רק לפי היחס בין אנשי הסגל, ובעיקר אנשי סגל צעירים ומצטיינים, ובין הסטודנטים. מלבד אמת מידה זו לא קבעה המל"ג בעוד מועד אמות מידה נוספות למדידת שיפור איכות ההוראה ולתקצוב שיינתן בעקבותיה. משרד מבקר המדינה מעיר כי התכנית הרב-שנתית לא הוכנה כראוי. הוועדה הוקמה רק בסוף שנת 2013 ותוכנן כי היא תגישאת המלצותיה בתוך שלושה חודשים. ואולם בפועל הוגשו ההמלצות לאחר שנה, והן ייושמו רק בתכנית הרב-שנתית הבאה. נמצא כי בשל דרך פעולה זו נדחה יישום חלק מהיעדים לתכנית הרב -שנתית הבאה, דבר הפוגע במערכת ההשכלה הגבוהה, שגם כך פועלת בטווחי זמן ארוכים מאוד. לדעת משרד מבקר המדינה, על המל"ג לפעול לייעול פעולותיה, ובכלל זה לבחון את האפשרות לגבש את תכניות העבודה להשגת היעדים בד בבד עם קביעת מסגרת התכנית הרב -שנתית ולעדכן את התכניות על פי הצורך לאחר אישור התקציב ליישומן. נמצא כי הוועדה לא דנה בהמלצות של התאחדות הסטודנטים ושל ארגוני הסגל האקדמי הזוטר בדבר הצורך בהגדלת מספר התרגולים, שיפור איכות המתרגלים וחיוב אנשי הסגל האקדמי שהם בעלי הישגים נמוכים בתחום ההוראה להשתתף בסדנאות לשיפורה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח המספר הגדול של הסטודנטים שהשתתפו בסקר של התאחדות הסטודנטים , ולאור התוצאות אשר מצביעות על ירידה ברמת שביעות הרצון מאיכות ההוראה באוניברסיטאות, יש מקום שהמל "ג תבחן ותביא בחשבון את תוצאותיו ואת ההמלצות שעולות ממנו. הביקורת העלתה כי המל"ג גיבשה את התכנית הרב-שנתית בלי שקיימה דיונים עם הגופים הרלוונטיים, ובכללם משרדי הממשלה, כדי ללמוד על צורכי המשק לטווח הארוך, על ההתמחויות הייחודיות החסרות בו ועל המקצועות שיש בהם מחסור בכוח אדם. יתרה מכך, הועלה שלמל"ג אין מידע בנוגע למכלול תכניות הלימודים הקיימות במערכת ההשכלה הגבוהה. למרות זאת החליטה המל"ג ב- 1.6.13 לאפשר למוסדות להגישאת הדוח בדבר תיקון הליקויים עד סוף שנת 2014 . מהמגזר הערבי בלימודי תואר שני בפסיכולוגיה חינוכית ותבחן אם התכנית עומדת בציפיות ואם יש צורך לעדכנה. הביקורת העלתה כי במסגרת ההכנות לתכנית הרב -שנתית ביקשה המל"ג מהמוסדות המתוקצבים למסור לה את התכניות הרב -שנתיות האקדמי ות שלהם, אולם לא ביקשה זאת מהמוסדות שאינם מתוקצבים. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לגבש ראייה מערכתית כוללת על מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל, על המל"ג לבקש גם מהמוסדות ש אינם מתוקצבים להגיש לה את התכניות הרב -שנתיות שלהם, מאחר ששיעורם של הלומדים במוסדות אלה בכלל המוסדות להשכלה גבוהה הוא כ- 20% . בחוות דעת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לענייני חקיקה מינואר 2007 נקבע כי "סירוב להעניק היתר למוסד או אישור פתיחה לתכנית אך בשל עובדת קיומם של מוסדות אחרים המסוגלים לספק את צרכי מדינת ישראל, תהיה, ככלל, פגיעה מעבר לנדרש בחופש העיסוק... רק בנסיבות מיוחדות וחריגות ביותר, בהן יש בפתיחת מוסד נוסף או תכנית נוספת השלכה על שימוש במקורות ובמשאבים ציבוריים מוגבלים או פגיעה בהשכלה הגבוהה בישראל, עשויים שיקולי תכנון להיות שיקולים רלוונטיים גם ביחס לבקשותיהם של מוסדות חוץ תקציביים"(ההדגשה אינה במקור). ב- 14.1.14 החליטההמל"ג כי המוסדות יגישו עד סוף שנת הלימודים התשע"ה דוח על תיקון הליקויים. יוצא אף שרשימת הליקויים שפורסמה עוד בדצמבר 2010 הם לא יתוקנו עד שנת 2015. לדעת משרד מבקר המדינה, על המל"ג לפעול לתיקון הליקויים על פי לוח זמנים קבוע ואף לבחון את האפשרות לנקוט סנקציות לאכיפתם. לדעת משרד מבקר המדינה, מהדוגמאות שצוינו לעיל עולה כי לא מדובר רק בהמלצות לשיפור איכות תכניות הלימודים, אלה גם בהמלצות לביצוע תיקונים הכרחיים שבלעדיהם לא יהיו התכניות ברמה אקדמית נאותה. מל"ג היא האחראית לאיכות האקדמית שבגינה ניתנה ההכרה לאותה תכנית, ומכאן שחלה עליה החובה לוודא שהמוסדות יישמו את ההמלצות שיביאו לשמירה על הרמה האקדמית של התכניות. אף על פי כן השתהתה מל"ג באכיפתה את יישום ההמלצות. משרד מבקר המדינה מעיר כי בתכנית הרב-שנתית קבעה המל"ג תנאים לאישור פתיחת תכניות לימודים, ובכללם למחסור במקומות להכשרה מעשית. לימודי תזונה מחייבים הכשרה מעשית, ומאחר שיש מחסור במקומות כאלו, פתיחה של תכנית לימודים חדשה רק מגדילה את זמן ההמתנה להכשרה מעשית הקיים ממילא. מאחר שהמקומות להכשרה מעשית הם בגדר משאב לאומי, ומאחר שהמל"ג החליטה כי מחסור במשאב לאומי י מנע פתיחה של תכנית לימודים, עליה ליישם החלטה זו לגבי כל המוסדות להשכלה גבוהה - המתוקצבים ושאינם מתוקצבים. בכך תנקוט המל"ג דרך פעולה שוויונית וגם תמנע מפח נפש מסטודנטים המשקיעים זמן יקר ומשאבים בציפייה לעסוק במקצוע שלמדו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המל"ג, בשיתוף משרד הבריאות, לשקול את הכללת ההכשרה המעשית בתכנית הלימודים המחייבת, כתנאי לקבלת התואר, ולא כתנאי לקבלת הרישיון לעסוק במקצוע. כמו כן, עליהם לפעול על מנת לגבש תכנית להגדלת מספר התקנים שיוקצו להכשרה המעשית, כדי שיינתן מענה הולם לצרכים העתידיים במקצועות שנדרשת בהם הכשרה כזאת. .עקב מחסור במקומות להכשרה מעשית במקצועות הבריאות היה על הסטודנטים שסיימו תואר ראשון בשנים האחרונות להמתין יותר משנה עד לקבלתם למקום להכשרה, שבעקבותיה יוכלו לקבל רישיון עבודה. כאמור, המל"ג קבעה בקריטריונים לאישור תכניות לימודים כי קיומו של מחסור במקומות התמחות יהיה עילה למניעת פתיחת תכניות חדשות. ואולם מסקירת התכניות שאישרה המל"ג למוסדות שאינם מתוקצבים נמצא כי היא לא התחשבה במחסור במשאב לאומי זה בעת קבלת ההחלטות (ראו בהמשך). מתשובת המוסדות המתוקצבים למשרד מבקר המדינה עולה כי הם פועלים ליישום ההמלצות, וביתר שאת לאיתור סגל איכותי. ואולם הדבר כרוך בקשיים רבים בשל התחרות על המרצים בכלכלה, הן עם המוסדות שאינם מתוקצבים והן עם מוסדות בחו"ל. בנושא זה. כמו כן, ההחלטות בדבר פתיחת תכניות לימודים במקצועות הבריאות לא התבססו על צורכי המשק. נמצא כי המל"ג חרגה בשנה עד שנתיים מ לוח הזמנים שקבעה לבדיקת התכניות. לדוגמה, התכניות שנקבע כי ייבדקו בשנים 2011 -2010 נבדקו בפועל בשנים 2013 -2012 . לדעת משרד מבקר המדינה, בשל המחסור החמור במקומות להכשרה מעשית היה על המל"ג לשקול לדחות את הבקשות לפתיחת תכניות לימוד חדשות עד לפרסום המלצות ועדת פיינרו, אשר הוקמה כבר בשנת 2007 . לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח המחסור בפסיכו לוגים במגזר הערבי ראוי שהמל"ג תעקוב באופן הדוק אחר תוצאות תכנית החלוץ לשילוב סטודנטים לדעת משרד מבקר המדינה, לא ניתן לטעון שהמל"ג אינה יכולה לחייב את המוסדות בגיוס של סגל נוסף, מאחר שמדובר בנושא שקיים לגביו חופש אקדמי. זאת מאחר שכאשר המל"ג מאשרת תכנית , כולל האישור גם את קביעת המספר המזערי של אנשי הסגל הבכיר הנדרשים ליישומה, ולפיכך כל צמצום במספר אנשי הסגל הוא בעצם הפרה של תנאי האישור. כמו כן, צמצום באנשי הסגל פוגע באיכות הלימוד, שהמל"ג מופקד ת על שמירתה. יתר על כן, המל"ג צרי כה לסייע למוסדות המתוקצבים ליישם את ההמלצות הכרוכות בהקצאת תקציבים נוספים. מתשובות המוסדות למשרד מבקר המדינה מאוקטובר-נובמבר 2014 עולה כי הם פעלו לתיקון חלק מהליקויים. ואולם הוועדה שהוקמה, בהשתתפות ראשי המחלקות, לקביעת מתכונת הלימו דים והמיומנויות הנדרשות התפרקה בספטמבר 2013 בשל ויכוחים פנימיים, ולפיכך לא יכלה הוועדה לבדיקת איכות הלימודים לעמוד על מידת יישום ההמלצות. יוצא אם כן כי עד מועד סיום הביקורת לא היה למל"ג מידע בדבר תיקון הליקויים. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא ביצעה המל"ג אף לא בדיקה אחת במישור המוסד. עד מועד סיום הביקורת לא הקימה המל"ג מאגר נתונים ממוחשב כזה, ולפיכך החלטותיה אינן נשענות על מידע שלם ואמין. במועד סיום הביקורת קיבלו רק שבע מבין 212 תכניות לימוד חדשות שקבלו אישור ראשוני מאת המל"ג, אישור לפתיחה לרישום סטודנטים. האישור ניתן בחודשים ינואר-יולי 2014, ומשך הזמן הממוצע לאישור כל תכנית היה שנה וחצי. נמצא כי במרץ 2013 אישרההמל"ג רק תכנית לימודים אחת בהנדסת בניין. עוד נמצא כי המל"ג לא פעלה להגדלת מספר התלמידים בתחום זה. משרד מבקר המדינה ממליץ למל"ג לבחון בהקדם את נושא המחסור בכוח אדם במקצועות ההנדסה האזרחית, כדי למנוע את התמשכותו שנים רבות, כפי שקרה בנוגע למקצועות הטכנולוגיה העילית. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הזמן הרב הנדרש לאישור פתיחת תכניות חדשות לרישום, ראוי שהמל"ג תשקול לבקש מהמוסדות, עד ליישום המלצות ועדת המשילות, להגיש את התכניות לפחות שנתיים לפני תחילת הביצוע של תכנית החומש. הדבר עולה בקנה אחד עם ההמלצה של פורום יושבי הראש של הוועדות התחומיות של המל"ג מ- 5.2.13 , ולפיהן תבקש המל"ג מהמוסדות כשנה וחצי עד שנתיים לפ ני תחילת יישומה של תכנית החומש הבאה להגיש לה תכניות לקידום התפתחותה של מערכת ההשכלה הגבוהה, על פי הצרכים הלאומיים. מהביקורת עלה כי מספר הסטודנטים שלמדו את מקצועות הטכנולוגיה העילית במכללות בשנים התש"ע-התשע"ג גדל ב -587 ובאוניברסיטאות- ב-203 . יתר על כן, בשנים 2013 -2011 אישרה המל"ג שבע תכניות לימודים חדשות, מהן רק אחת לאוניברסיטה. שתיים מבין שש התכניות שאושרו למכללות, אושרו לאחר פרסום דוח ועדת קנדל. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח מסקנת הוועדה להערכת איכות תכניות הלימודים בהנדסת חשמל ואלקטרוניקה בנוגע לרמת הלימודים במכללות בתחומים אלה, נוכח הנאמר בעניין זה בדוח ועדת קנדל ונוכח צ ורכי המשק ההולכים ומתגברים בתחום הטכנולוגיה העילית, ראוי שהמל"ג תבצע עבודת מטה שבה תבחן את האמצעים שיש לנקוט כדי להבטיח את רמתן האקדמית של המכללות בתחומי הטכנולוגיה העילית. הבטחת רמתן האקדמית של המכללות נחוצה כדי שבוגריהן יקבלו הכשרה ראויה, שבעקבותיה יוכלו להשתלב בהצלחה בשוק העבודה ולתרום לצמיחה הכלכלית. יתר על כן, על המל"ג, משרד החינוך ומשרד הכלכלה לבצע עבודת מטה משותפת שבה ייבחנו דרכים לעידוד לימודי המדעים, ההנדסה והטכנולוגיה בבתי הספר ובמוסדות להשכלה גבוהה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי אף שהמחסור בעובדים במקצועות הטכנולוגיה העילית קיים במשק כבר משנת 2007 , החלה המל"ג לנקוט צעדים לצמצומו רק לאחר פרסום דוח ועדת קנדל בשנת 2012 . עקב כך תתבטא השפעתם של צעדים אלה רק בשנים הבאות, דבר שעלול לפגוע במידה ניכרת בצמיחת המשק בישראל. לדעת משרד מבקר המדינה היה ניתן למנו ע מצב דברים זה, לו הייתה המל"ג מקיימת דיונים שוטפים עם משרד הכלכלה ונערכת לטיפול במחסור בעוד מועד. המל"ג החלה לדון במחסור בכוח אדם במקצועות הטכנולוגיה העילית וההנדסה רק באמצע שנת 2011 , וביתר שאת רק בשנת 2014 . לדעת משרד מבקר המדינה, על המל"ג לדון בקביעות עם גורמים במשק על צורכי המשק בהווה ובעתיד ולהביא צרכים אלה בחשבון בעת הכנת התכניות הרב -שנתיות של מערכת ההשכלה הגבוהה. אכן, מטרתה של מערכת ההשכלה הגבוהה אינה רק הכשרת כוח אדם מקצועי, אלא גם פיתוח הידע והפצתו, אולם אין להתעלם מהעובדה שהיא אחד הגורמים העיקריים המכשירים כוח אדם כזה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שהמל"ג אינה אמונה על הנעשה בשוק העבודה ואף שאינה יכולה להכתיב למוסדות אילו תכניות ללמד, תפקידה כמאסדרת מחייב אותה לרכז בידיה נתונים על המחסור הקיים והחזוי בכוח אדם מקצועי, ועל פי ניתוח נתונים אלו להחליט, במקרים המתאימים, על תמריצים לעידוד המוסדות להציע תכניות לימוד מתאימות. לשם כך עליה לשתף פעולה עם גופים ממשלתיים וציבוריים. המל"ג כאמור דנה בעניינים אלו עם משרדי הכלכלה והבריאות, אולם רק לאחר שהתכנית הרב-שנתית כבר יצאה לדרך ולאחר שכבר נקבעו בה היעדים ואושרו תכניות הלימודים להשגתם. משמעות הדבר היא שלתוצאות הדיונים יינתן ביטוי רק בתכנית הרב-שנתית הבאה.