משרד החינוך . סיוע כספי של משרד החינוך לסטודנטים ולתלמידים (א) נמצא כי תחומי האחריות וחלוקת העבודה בין האגפים לא הוגדרו בנוהל; לא נקבעו פרטי המשימות המוטלות על כל אחד מהאגפים; ולא נקבע אופן ביצוע הפעולות המחייבות שיתוף פעולה ביניהם. התברר כי אף שממצאי הסקר האמור הובאו לידיעת המשרד לפני סיומה של שנת הלימודים התשס"ט, הוא לא בדק אם בתי הספר פרסמו את דבר קיומן של המלגות לשנת הלימודים התש"ע כנדרש בחוזר המלגות. יצוין כי המשרד היה יכול לבדוק זאת בין היתר במסגרת הבקרה - שהוא עושה ממילא - על חלוקת המלגות בבתי הספר. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לפעול לכך שבתי הספר ירחיבו במידה ניכרת את היקף הפרסום בדבר האפשרות לקבל מלגות. )(א בדיקות שנעשו באתר האינטרנט של רשם המלגות במרס וביולי 2010 העלו כי רשומות בו כ -142 קרנות, ובהן רק אחת מהקרנות שהמשרד מפעיל - מלגות לסיוע בשכר לימוד לסטודנט ים מהמגזר הבדואי. שאר אפיקי הסיוע של המשרד לסטודנטים ולתלמידים שנזכרו בדוח זה (ראו לעיל טבלה 1 וטבלה3 )- לא נכללו ברשימה שפרסם רשם המלגות. .מהטבלה עולה כי הקצאת כ ספים למלגות לחינוך המוכש"ר לא הייתה שוויונית - כמעט כל בתי הספר שבבעלות מרכז החינוך העצמאי קיבלו הקצאה, לעומת פחות מ-2% מבתי הספר שבבעלות מרכז מעיין החינוך התורני וכשליש מבתי ספר שבבעלות אחרת. הקצאת תקציבי המלגות לבתי הספר בחינוך המוכש"ר שיקפה מדיניות של איפה ואיפה. ככלל, רצוי שהטיפול בעשרות אלפי הלוואות מותנות הניתנות לסטודנטים יופקד בידי גורם מינהלי אחד. מרגע שבחר המשרד לפצל את הטיפול בנושא בין שני מינהלים, היה עליו להסדיר את התיאום ביניהם באופן שיבטיח טיפול סדור ושוטף בהלוואה. דרכי העבודה המתוארות בפרק זה מלמדות על כשל יסודי בטיפולו של המשרד בנושא, שכן בפועל זרועו האחת לא הצליחה במשך שנים לגבות חלק ניכר מהחובות שנדרשה לגבות על פי נוהלי המשרד, ואילו זרועו השנייה המשיכה לתת הלוואות מותנות בלא שהופקו לקחים בנושא ובלא שנעשו שינויים בסדרי העבודה שנועדו להבטיח שיפור בגביית החובות. הסדרת הנושא, בין היתר לנוכח הממצאים המועלים ב דוח זה, מחייבת קביעת נוהלי עבודה מפורטים על סמך בחינה וניתוח פרטניים של הליכי הטיפול השונים. כספי המלגות נועדו לסייע להורים לממן הוצאות חינוך שונות, שאותן הם אמורים לשלם כבר בתחילת שנת הלימודים. ראו י היה שמלגה שנועדה לממן באופן חלקי הוצאות אלה תינתן להורים בסמוך ככל הניתן לאותו מועד וכך תאפשר להם לשלם תמורת שירותים שילדיהם מקבלים, בלי לאלץ את בית הספר לממן הוצאות כאלה, ולו באופן זמני. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לפעול לכך שכספי המלגות יועברו לבתי הספר בתחילתה של שנת הלימודים. .1. המידע שהיה בידי האגף על חלוקת המלגות בפועל במוסדות החינוך התבסס רובו ככולו על ממצאי דוח הבקרות, כמפורט להלן, ועל פי בדיקת משרד מבקר המדינה הוא לא שיקף את המצב בפועל. הממצאים שהועלו בפרק זה מלמדים על ליקויים בהליכי הטיפול, התיעוד וקבלת ההחלטות של ועדות המלגות שפעלו בבתי הספר שנבדקו: ההחלטות בדבר מתן מלגות שקיבלו רוב הוועדות בבתי הספר שנבדקו לא התבססו על אמות מידה; החלטותיהן של כל הוועדות בנושא התקבלו בלא שנקבעו משקלות לאמות המידה השונות; החלטות רבות לא היו מנומקות ולפיכך לא ניתן לדעת על מה התבססו; חלק מהנימוקים להחלטות לא התייחסו לאמות המידה שקבע המשרד. יוצא אפוא שהמינהל להכשרה הפעיל תכניות שונ ות שבמסגרתן העניק מדי שנה בשנה אלפי הלוואות מותנות ומלגות לסטודנטים להוראה, ומפעם לפעם סיים תכנית אחת והחל בתכנית אחרת, בלי שהיו בידיו די נתונים על מידת העמידה ביעדי התכנית הקודמת ובלי שבחן את האפקטיביות שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בנתונים על מספר ה סטודנטים שההלוואה שקיבלו הוסבה למענק כדי ללמוד על האפקטיביות של ההלוואות, הגם שנודעת חשיבות לשאלה כמה ממקבלי המענק ממשיכים ללמד במוסדות חינוך גם לאחר שההלוואות הוסבו למענק. על מינהל ההכשרה לבדוק באיזו מידה השיג פרויקט ההלוואות המותנות את יעדיו, ועל פי ממצאי הבדיקה לקבוע אם להמשיך להפעילו וכיצד יש לעשות כן. (א) התברר כי שום יחידה במשרד אינה אחראית לטפל בהלוואות המותנות משלב קבלת המידע מהבנק על הלוואות שניתנו ועד מועד הפירעון המצופה של ההלוואה, שעה שהלווה כבר אמור לשמש עובד הוראה. פרק זמן זה אורך כארבע עד חמש שנים, ובמהלכו ייתכנו שינויים שמצריכים טיפול מידי בהלוואה, למשל הקדמת מועד הפירעון. (ב) עוד נמצא כי בתקופת הלימודים של הסטודנט אין לאגף כא"ב מידע על לימודיו, אף שמידע זה כבר מוזן במאגר המידע המרכזי של המשרד והוא עשוי להשפיע על מועד הפירעון בפועל. עקב כך אגף כא"ב פועל לעתים באיחור: הוא ממתין למועד הפירעון המצופה גם של הלוואות שיש לפעול לפירעון מוקדם של הן. כאמור המידע האמור נמצא בידי אגף הכשרת עו"ה אולם אינו מוצג באופן שוטף לפני אגף כא"ב. על רשם המלגות לכלול בפרסומיו גם מידע על כל אפיקי הסיוע של המשרד באמצעות קרנות שחייבות ברישום כמתחייב מחוק מרשם מלגות, ובכללם מלגות לתלמידים ולסטודנטים והלוואות מותנות לסטודנטים, כנדרש בחוק. התברר כי את הכספים למימון המלגות לטיולים בשנות הלימודים התשס"ח והתשס"ט העביר המשרד לבתי הספר רק בתחילתה של שנת הלימודים הבאה - התשס"ט והתש"ע, בהתאמה. כאשר המשרד מעביר באיחור כספי מלגות המיועדות למימון פעילות שבית הספר מארגן, כגון טיולים, בית הספר נדרש לעתים לממן את ההוצאה מכספו עד שיתקבלו כספי המלגות. עול זה אינו מתחלק באופן שוויוני בין בתי הספר: הוא כבד יותר ככל שגדל שיעור התלמידים שזקוקים למלגה משום שהוריהם מתקשים לממן הוצאות על חינוך. (ב) עוד נמצא כי המשרד לא דרש מהקבלן לבדוק אם בית הספר קבע משקלות לאמות המידה, כנדרש בחוזר המלגות, ולא כלל בטופס הבקרה שאלה בעניין. על פי המסמכים, כל בתי הספר שנבדקו - לרבות שבעת בתי הספר אשר קבעו אמות מידה לחלוקת המלגות - לא קבעו משקלות בעניינן. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח הפער הגדו ל בין הנתונים שהציג המשרד בתחילת שנת 2010 ,ובין הנתונים שהוא הציג כעבור כחצי שנה מוטל על אגף כא"ב בשיתוף אגף הכספים של המשרד לבצע את השינויים והשיפורים במאגר המידע של המשרד, ולוודא שבידיו מידע בדוק ומוסכם על ההלוואות המותנות שניתנו, לרבות אלה שעדיין לא הוחלט אם לגבותן או להסבן למענק. 2. בביקורת נמצא כי פעמים רבות הליך העבודה האמור, שבו שותפים המשרד והבנק, לא התקיים במלואו. בין השאר נמצא כי המשרד לא קיבל מלווים רבים בקשות להסב את ההלוואה למענק או לדחות את מועד פירעונה, וכי המשרד לא החליט בעניינם אם לפרוע את ההלוואות אם לאו. מאחר שהמשרד לא נתן הוראות בנוגע ללווים אלה, נבצר מהבנק לפעול, ובעקבות כך נוצרו החובות האמורים. התברר כי בהסכם שחתם החשכ"ל עם בנק דיסקונט הוא הדגיש את חובותיו של הבנק שמקורן באי-גביית החזרי ההלוואות והוסיף: "ממועד ביצוע ההלוואה המותנית, מוטלת האחריות לטיפול בהלווא ות המותנות וגבייתן (במידת הצורך) לבנק". עם זאת, בהסכם החדש כמעט לא חל שינוי בנוהל העבודה המשותף למשרד ולבנק לעומת ההסכם שחתם החשכ"ל עם הבנק הבינלאומי בשנת 2002 , לא נקבעו בו הוראות מפורטות אשר יהיה בהן כדי להבטיח צמצום ניכר במספר הלווים הבלתי מאותרים. זה שנים רבות נצברים חובות לאוצר המדינה בשל הטיפול הלקוי של משרד החינוך ושל אגף החשכ"ל בהלוואות מותנות לסטודנטים להוראה, נגבה רק שיעור קטן מההלוואות המותנות שנתן המשרד לסטודנטים ואשר לא הוסבו למענקים. המשרד לא החליט אם לפטור את מקבליהן של עשרות אלפי הלוואות מחובת החזר או לחייבם לפרוע את ההלוואות. במשך שנים רבות לא השכילו אגף החשכ"ל ומשרד החינוך להשלים את קביעתם של הליכים לאיתור הלווים ולבקרה בעניינם שיאפשרו לטפל באופן רציף בהלוואות בהתאם למ תווה שגובש בהסכמים עם הבנקים. נושא זה לא טופל כנדרש אף שאגף החשכ"ל היה ער לכך שהטיפול בהלוואות רבות נדחה משנה לשנה. רק 20 שנה ויותר לאחר מועד הפירעון של חלק מן ההלוואות החל המשרד בבדיקות מקיפות לאיתור הלווים, אולם הוא איתר רק חלק קטן מהם והסב את ההלוואות שקיבלו למענק. (א) נמצא כי אף שהיה בידי המשרד המידע האמור, אגף כא"ב בדק רק את הנתונים של חלק מהלווים לצורך קבלת ההחלטה אם להסב את ההלוואות שניתנו להם למענקים, משו ם כך נבצר מהבנק לגבות חלק מהחובות; בנוגע להלוואות אחרות הסתפק המשרד בדחייה אוטומטית של מועדי הפירעון, בלי שבדק אם הלווים זכאים להסבת ההלוואה למענק או אם יש לגבותה, כאמור לעיל. 5. מנהל המינהל לכא"ב מסר לנציגי משרד מבקר המדינה ביולי 2010 כי אגף כא"ב לא הביא לידיעתו את בעיית החובות שהצטברו, ולמותר לציין כי הוא לא דיווח עליה למנכ"ל המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי שומה על יחידותיו להציג סוגיות כגון אלה שהועלו בביקורת, במלוא חומרתן, לפני הגורמים הממונים עליהן ובמידת הצורך גם לפני מנכ"ל המשרד, כדי שיינקטו בהקדם הפעולות הנדרשות לטיפול בעניינן. הסבת ההלוואות למענקים מותנית בכך שהלווים יעמדו בתנאים שקבע המשרד, ועל פי הממצאים שהובאו לעיל, רק 71%-47% מההלוואות שניתנו בכל אחת מהשנים 2000 -2005 אכן הוסבו למענקים לאחר שלוויהם עמדו בתנאים הנדרשים. לדעת משרד מבקר המדינה על החשכ"ל ומנכ"ל משרד החינוך להיכנס לאלתר לעובי הקורה ולבחון את הנתונים על החובות שנצברו ואת הכשלים שבגביית ההלוואות. עליהם גם להורות לגורמים המופקדים על הנושא לדווח על קשיים בטיפול בהלוואות, על פעולות שנעשות לצמצום החובות שנצברו ועל תוצאותיהן. יש לפעול לאלתר ל פתרון הבעיות שהועלו בנושא זה, שכן אם לא יסודר הטיפול בנושא ייתכן שיהיה צורך לקיום הערכה בנוגע להמשך הזרמת התקציבים למטרה זו. . החליט אם יש לגבותן או להסבן למענק הלך וגדל עם השנים, וכפועל יוצא מכך תפחו החובות למשרד משנה לשנה. יוצא אפוא כי כל אחד מהגורמים המעורבים במתן הלוואות - שני האגפים במשרד והבנק, באישור אגף החשכ"ל - קבע כלל שונה בנוגע לדחייה המרבית של מועד הפירעון של ההלוואה המותנית, ומכאן שלא הייתה מדיניות אחידה לגבי סוגיה יסודית זו. מהממצאים שהובאו לעיל עולה כי המשרד דחה את מועד פירעונן של חלק ניכר מן ההלוואות המותנות שנתן בשנים 2000 -2005 ואשר לא ניתן פטור מהחזריהן; חלק מאותן דחיות נעשו מדי שנה בשנה במשך שמונה שנים. יש להדגיש כי ההחלטות בדבר דחיית מועד הפירעון של הלוואות לא הוגבלו לנסיבות מיוחדות, כאמור בנוהל למערך המסייע ובהסכם של החשכ"ל עם הבנק הבינלאומי. דרך פעולתו זו של המשרד לא עלתה בקנה אחד עם סעיפי הנוהל וההסכם המגבילים את ההחלטות בעניין זה למקרים חריגים. האגף להכשרת עו"ה ואגף כא"ב קיבלו בתוך שנה החלטות שונות בנוגע לאפשרות לדחות את מועד פירעונה של הלוואה, בלי שהחלטה אחת ביטלה את קודמתה, ולמעשה ההנחיה שניתנה למכללות להוראה לא עלתה בקנה אחד עם החלטה שקיבל אגף כא"ב. הבנק, באישור של אגף החשכ"ל, נתן ללווה מידע שונה באותו עניין. לנוכח השימוש הרב שעשה אגף כא"ב בכלי של דחיית החזרי הלוואות, על מנכ"ל משרד החינוך לדאוג שייקבעו כללים ברורים בנוגע לנסיבות המצדיקות את דחיית מועד הפירעון של ההלוואות ובנ וגע למשך הזמן המרבי של דחיית פירעון ההלוואות. עוד עליו לוודא שהדחיות יתבצעו רק לפי אותם כללים.
על משרד החינוך לדאוג שמאגר המידע שברשותו על ההלוואות המותנות שניתנו יהיה שלם ומהימן, לרבות בנוגע להלוואות שעדיין לא הוחלט אם לגבותן או להסב אותן למענק; שייקבעו כללים ברורים בנוגע לאפשרות לדחות את מועד פירעונה של הלוואה מותנית; ושייבדק באיזו מידה הושגו יעדי פרויקט ההלוואות המותנות. על פי ממצאי הבדיקה יש לקבוע כיצד להמשיך להפעיל את הפרויקט. אם הנהלת המשרד בוחרת להפקיד את הטיפול בהלוואות המותנות בידיהם של שני מינהלים שונים, עליה לפעול לתיאום ביניהם באופן שיבטיח טיפול סדור ושוטף בהלוואה. עליה גם להורות לגורמים המופקדים על הנושא לדווח לה על קשיים בטיפול בהלוואות, על פעולות שנעשות לצמצום החובות שנצברו ועל תוצאותיהן. 2. ,הביקורת העלתה ליקויים גם בנושא המלגות לתלמידים. בין השאר הקצאת התקציבים למלגות למוסדות בחינוך מוכש"ר לא הייתה שוויונית; ליקויים נמצאו גם בהליכי התיעוד וקבלת ההחלטות של ועדות המלגות שפעלו בבתי הספר שנבדקו . .על משרד החינוך לבחון ביסודיות את סוגיית המוסדות הזכאים למלגות ולקבוע מדיניות בנוגע לחלוקת כספי המלגות בין המגזרים השונים; בהתאם לכך יש לקבוע מדיניות ברורה בנוגע לאוכלוסייה שזכאית לקבל מלגות ולפרסם מדיניות זו בחוזר המנכ"ל, וכן לפעול לכך שדרכי ההקצאה יעלו בקנה אחד עם המדיניות שנקבעה. עליו גם לפעול לתשלום כספי המלגות לבתי הספר כבר בתחילת שנת הלימודים. על המשרד לאתר את בתי הספר שמחלקים מלגות שלא על פי אמות מידה וללא נימוקים סבירים ולפעול לתיקון הליקויים. יש להימנע מקבלת החלטות בנושא הקצאת כספי מלגות על סמך נימוקים כלליים, כגון "קשיים כלכליים", ולהבטיח כי סכומי המלגות ייקבעו על פי סרגלי הקצאה כמותיים. על המשרד להגדיר ביתר פירוט את אמות המידה שקבע וכן לקבוע אילו מסמכים רשמיים יכולים לשמש כלי לבחינת מידת הנזקקות של משפחה. עליו גם לבחון את איכות הבקרה ש הוא מקיים על חלוקת המלגות באמצעות הקבלן. כל אלה נדרשים כדי להבטיח שייעשה שימוש מיטבי בתקציב המוגבל המיועד למלגות.