משרד החוץ . השירות הקונסולרי - טיפול משרד החוץ בישראלים במצוקה בחו"ל .מהנתונים עולה אפוא כי חל גידול ניכר במספר הישראלים שנעצרו באירופה בגין הברחת .עלי גת. . מנתוניםעולה כי בכל אחת מהשנים 2007 ועד לספטמבר2020 נכלאו בחו"ל כ-240 . .ישראלים בממוצע .ביקור כלואים ישראלים הוא חלק מהשירות שמדינת ישראל נותנת לאזרחיה הנתונים .במצוקה בחו"ל, ולא פעם הוא למעשה הקשר היחיד שיש לכלוא עם ישראל. הביקור נועד .לאפשר למדינה, באמצעות משרד החוץ ולוודא כי זכויותיהם של הכלואים נשמרות ותנאי .כליאתם הולמים ולסייע להם ככל האפשר בזמן היותם כלואים במדינה זרה. מהביקורת .עולה כי נציגים במדינות שונות לא ביקרו כלואים במועד או בתדירות כמתחייב. לעיתים .הביקור בוצע על ידי ארגונים קהילתיים יהודים, דבר שאינו בגדר תחליף לביקורים של .נציגי המדינה כמתחייב. נוכח העובדה שמדובר לא אחת באוכלוסייה חלשה, שפוטנציאל .הפגיעה בה רב, על משרד החוץ לרענן את הנחיותיו לנציגויות בעניין זה, לוודא כי יועמדו .לרשותן המשאבים וכוח האדם הנדרשים לביצוע הביקורים, ולעקוב אחר קיומם. כמו כן .מוצע שהמשרד יבחן לפרסם בקרב הכלואים שהשתחררו סקר על הביקורים ועל .תרומתם לכלואים כדי לקבל מהם משוב על התועלת שבפעילות הנציגויות בנושא. על .המשרד להקפיד להודיע לכלואים בעלי אזרחות כפולה שעליהם להגיש בקשה כדי .לאפשר ביקורים של נציגי המשרד ולתעד זאת. .מומלץ כי משרד החוץ בשיתוף אגף התקציבים יבחנו יחד הקצאת תקציב חירום ייעודי .למתן סיוע למקרי מצוקה חריגים רחבי היקף של ישראלים בחו"ל, באופן שיאפשר פעולת .סיוע מהירה של המדינה בקרות אירועי חירום, ובדרך שתצמצם הסטת תקציבים מתוכניות .מאושרות אחרות של המשרדים המעורבים 35 . .מהשוואת הקריטריונים עולה כי אלה מהם שאושרו על ידי צוות היישום, לאחר ביצוע .הטיסות בפועל, אינם מתיישבים במלואם עם ההסכמות שנקבעו בין נציגי משרדי .הממשלה ובין חברות התעופה בתוכנית החילוץ. שינוי בדיעבד של קריטריונים, הוא מצב .שאינו רצוי, שכן הוא עלול ליצור פערים למול הגופים שהסתמכו על הקריטריונים .המקוריים, והדבר מחייב את מקבלי ההחלטות לפעול בזהירות. .הודעת משרד החוץ בעניין הטסת הישראלים מפרו ניתנה בטרם נעשתה בחינה רחבה של .צרכי ההטסה של ישראלים השוהים בחו"ל ומעוניינים לשוב ארצה עקב התפשטות מגפת .הקורונה ולפני שגובשה דרך פעולה אחידה לטיפול בכל הפניות של ישראלים בנושא. .בהיבט המימוני נמצא כי המדינה שילמה בעד טיסה אחת 350,000 דולר (כ-1.3 מיליון .ש"ח) ששיעורה כ-21% ( מכלל התקציב המסתכם ב -6 מיליוןש"ח) 30 שהוקצה .להשתתפות בהטסתם ארצה של ישראלים ב-45 טיסות החילוץשאושרו . כפי שיפורט .להלן, עבור 45 טיסות החילוץ הנוספות נקבע מנגנון תשלום אחר, שיושם לגביהן באופן .אחיד. .גם במצב חרום רצוי כי רשות מנהלית תבחן את דרך טיפולה בו, מנקודת מבט רחבה, .תוך נתינת הדעת לאפשרות של התמשכות האירוע והתרחבותו. מומלץ כי משרד החוץ .יקבע הסדרי הטסה לכלל הישראלים בחו"ל בעתות חרום, בראיה שוויונית, לאחר בחינה .משפטית, על מנת להימנע ממצב בו חלק מהישראלים ששהו בפרו הוטסו לישראל במימון .הקופה הציבורית בעוד שלגבי ישראלים אחרים ששהו במדינות העולם באותה עת, לא .נקבע הסדר דומה ואלו נשאו בעצמם בעלות טיסתם ארצה. .בביקורת עלה כי על אף שחלפו למעלה משנתיים מהמועד שבו הפסיק משרד החוץ .לעדכן את היישומון הסלולרי (מאי 2018) , טרם נמצא פתרון לעדכונו או החלפתו במוצר .מתאים אחר. .בביקורת עלה שלגבי ארבע מחמש המדינות שבטבלה, ההתראות שמדינות אלה ייחסו .להן חומרה יתרה כלל לא פורסמו לידיעת אזרחי ישראל, למעט התראה כללית בנוגע .לעלייה בפשיעה המקומית. כך נוצר פער משמעותי בין המידע שמדינות מערביות אחרות .מנגישות לאזרחיהן ובין המידע שמשרד החוץ מפרסם לציבור, בפרט בכל הקשור לביטחון .האישי של היוצאים למדינות מסוימות. .מוצע כי המשרד יבצע פעולות להשלמת המידע שברשותו, בין היתר על ידי הנחיה .לנציגויות לבצע בחינה שוטפת של פרסומים של מדינות זרות בנושאים אלה, ותזכורת .עיתית לכך. בהתאם לכך, גורם מוסמך במטה המשרד יבחן את המידע, ויכריע אם .להרחיב את היקף המידע שיוצג בהתרעות של המשרד על סיכונים בחו"ל, ולעדכנו .בהתאם להתפתחויות השוטפות. .מהתרשים עולה כי בקשתם של 22% מהאסירים להמשך ריצוי עונשם בישראל- אושרה, .52% מהבקשות שהוגשו- התייתרו, 11% מבקשות ההעברה לא אושרו ו-15% מהבקשות .עדיין נמצאות בטיפול ובבחינה של הרשות המוסמכת. .מנתוני השאלונים עולה כי בכ-70% מהנציגויות דווח שמדינת הכהונה הטילה מגבלות על .ביקורים בבתי הכלא בתקופת מגפת הקורונה. מניתוח נתוני הבדיקה הפרטנית עולה כי .ב-12 נציגויות לא יישמו את הנחיית המחלקה ולא יצרו קשר טלפוני עם הכלואים שבתחום .אחריותן (מאז פרוץ המגפה ועד ספטמבר 2020 .) חלף הביקור שנמנע עקב מגפת הקורונה .מגפת הקורונה מנעה ממרבית הנציגויות לקיים ביקורי כלואים. יש לראות בחיוב את .ההנחיה של מטה משרד החוץ ולפיה על הנציגויות ליצור קשר טלפוני עם הכלואים נוכח .המגבלות שהוטלו, ולהמשיך לוודא את יישומה. ולכן על האגף הקונסולרי להמשיך לבחון .דרכים חלופיות, לשמירה על קשר עם הכלואים הישראלים ולמימוש החובה להודיע להם .על האפשרות לבקש לשאת את יתרת עונשם בישראל זאת גם כאשר נבצר מנציגי המשרד .לקיים מפגשים פרונטליים בשל מגפת הקורונה או בשל מגבלות נקודתיות אחרות. כמו .כן מוצע שהמשרד יבחן אם במדינות אחרות נקבעו הסדרים שיאפשרו קשר עם הכלואים, .ואם ניתן לאמץ אותם. היעדר תקציב ייעודי להבטחת ביקורי הכלואים, וקיצוץ תקציב משרד החוץ ב שנת 2019 .הביאו לצמצום של כ-60% במספר הביקורים שקיימונציגי משרד החוץ בחו"ל כמתחייב .מתקנות העברת אסירים ומנוהלי המשרד. כפועל יוצא מכך, אין בקרה על תנאי הכליאה .ועל מצבם של מאות הישראלים הכלואים בחו"ל. ראוי כי משרד החוץ יבחן מהי הדרך .המיטבית להבטיח תקצוב של הנציגויות באופן שיאפשר להן למלא את תפקידן בתחום .חשוב ורגיש זה. כמו כן ראוי כי יבחן חלופות לשמירה על קשר עם האסירים שנבצר .מהנציגות להגיע פיזית לבקרם. .עוד עלה בביקורת כי אף שלפי התקנון הקונסולרי על הנציג לבקר את הכלוא סמוך ככל .האפשר למועד כליאתו, בנוסף למקרים שלא בוקרו כלל, הביקור הראשון של נציגי .המדינה אצל 82 (כ-40% ) מ-212 מהאסירים שנבדקו בבדיקה הפרטנית התקיים לאחר .שחלף זמן רב - בין שלושה חודשים לשנים רבות - לאחר מעצרם להלן בתרשים 18 יוצגו .המקרים בהם פרקי הזמן שעברו ממועד המעצר ועד לביקור הראשון. .מוצע כי משרד החוץ ירכז ב אתר במקום אחד את כל המידע בנוגע לכל אחת .מהמדינות והנציגויות, לרבות פרטי התקשרות, מידע כללי , התראות ואזהרות, באופן .שכל נוסע יוכל לבצע חיפוש לפי מדינה ולקבל את כל המידע שרצוי להביאו לידיעת .האזרחים, שריכז המשרד לגבי מדינה זו. מהשוואה בין המידע שמפורסם לציבור באתרי המרשתת של 40 מנציגויות .ישראל בחו"ל ובין מידע שמפרסם מטה משרד החוץ הועלה כי האתרים של .הנציגויות במרשתת נבדלים זה מזה בהיקף ובסוג של המידע המפורסם בהם. .חלק מהמידע הוא מידע מהותי כגון התראות למטיילים בחו"ל ומידע תיירותי על .המדינה, אך למרות זאת חלק ניכר מהנציגויות בחו"ל אינן מפרסמות אותו, עקב .כך עלול להיווצר מצב שהמידע האמור אינו נגיש לישראלים השוהים במדינות .אלה בחו"ל, אף שהוא עשוי לסייע להם. כמו כן נמצא כי עיצוב האתרים של הנציגויות שנבדקו אינו אחיד, ולפיכך האדם התר .אחר מידע ספציפי נדרש לאתרו באופנים שונים באתרי נציגויות שונות. . משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולות האגף הקונסולרי לקידום הסדרה והאחדה .של אתרי הנציגויות וממ ליץ כי משרד החוץ יקדם את היישום בפועל בכל ערוצי המידע .השונים של המשרד והנציגויות. .מניתוח הנתונים שבטבלה עולה כי רק באתרים של 12 (30% ) מהנציגויות שנבדקו פורסם .מידע רלוונטי על מגפת הקורונה במדינה שבה פועלת הנציגות, ורק 50% מהנציגויות .פרסמו באתריהן מידע על מגפת הקורונה בישראל. מגפת הקורונה המתפשטת בעולם וההחלטה לסייע במימון הטיסות של הישראלים לארץ .חייבו את רשויות המדינה לפעול תוך פרקי זמן קצרים ובהלימה לפעולות שנקטו מדינות .העולם כדי להתמודד עם מגפת הקורונה, אך אין די בכך כדי להחריג את ההתקשרות .מתחולת דיני המכרזים. להבא, בכל התקשרות עתידית, על המשרדים להקפיד לפעול .בהתאם לדין ולהסדיר קבלת פטור ממכרז כדין במקרים שבהם לא ניתן לערוך הליך .תחרותי, נוכח הדחיפות או נוכח נסיבות מיוחדות אחרות. .ראוי כי בעת אירועי חי רום עתידיים שבהם מעורבים משרדי ממשלה בכלל ומשרד החוץ .ומשרד התחבורה בפרט, הדורשים מענה מי ידי, כפי שאירע במגפת הקורונה , יקפידו .המשרדים ככל הניתן, לעגן כנדרש את תנאיה של כל התקשרות, במסמך שייחתם על .ידי הגורמים המקצועיים המוסמכים לכך. כמו כן, על הגורמים המעורבים לפעול בהתאם .לדין, לקבלת אישור החשכ"ל לביצוע התחייבויות כספיות בשם המדינה עובר להוצאת .התחייבויות אלו, בפרט כלפי חברות וספקי שירותים. . משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את התגייסות המל"ל, משרד החוץ, משרד התחבורה .רת"א ורש"ת לביצוע פעולה מהירה ואפקטיבית לסיוע לאזרחי המדינה ששהו ברחבי .העולם לשוב לישראל עם פרוץ מגפת הקורונה. עם זאת, התנהלות משרדי הממשלה .בהטסת ישראלים מחו"ל במגפת הקורונה ממחישה היטב את הצורך בקביעת גבולות .האחריות של המדינה ובאסדרה עקרונית ומראש של זהות הגורם המחליט, המתכלל, .המבצע והמממן באירועי מצוקה חריגים בחו"ל ואת עיגון מנגנוני המימון והתבחינים .העקרוניים. .אסדרה עקרונית (שעל אודותיה הורחב בפרק על גבולות אחריות המדינה בסיוע לאזרחים .במצוקה בחו"ל) תיתן מענה למגוון תרחישים של אירועי מצוקה חריגים, ובין היתר גם .לאירוע המצריך הטסת אזרחים מרחבי העולם לישראל, ותאפשר פעילות אחודה, סדורה, .יעילה ובהתאם לכללי מנהל תקין. .אתר משרד החוץ אינו כולל הפניה למקום אחד ובו מרוכז כלל המידע לרבות הודעות .והתראות של המשרד לכל המדינות כשהן ממוינות לפי כל מדינה ולפי מידת .הרלוונטיות של ההודעות וההתראות למועד מסוים. כך, נוסע המבקש לקבל מידע .על מדינה מסוימת, למשל לפני יציאתו אליה, נאלץ לחפש הן בקישור "המלצות .לנוסעים לחו"ל", אשר אינו ממוין לפי מדינות, והן בקישור ל"נציגויות ישראל .בעולם", או לבצע חיפוש כללי באתר לפי מדינה, שיעלה רק חלק מהנתונים .הרלוונטיים, יחד עם מידע מדיני רב שלעיתים אינו נחוץ לאותו נוסע. .המידע שהאגף הקונסולרי ב משרד החוץ הציע להנגיש לציבור הוא חיוני להבטחת שלומם .וביטחונם של היוצאים לחו"ל ולמניעת סכנות. מבקר המדינה מציין את יוזמת משרד החוץ .לשדרוג היישומון הסלולרי, ולשיפור של איכות המידע וזמינותו. עם זאת, אי-השלמת .הפרויקט ואי-תקצובו והפעלתו, אינם מאפשרים, בשלב זה, את השגת המטרה. מוצע כי .המשרד יבחן כיצד ניתן לקדם פרויקט חדשני זה באופן יעיל, ויפעל להשלמתו. .בביקורת נמצא כי לאחר שבוצעו הטיסות בפועל שינתה המדינה את מודל ההשתתפות .בעלויות, להלן הפרטים: .מניתוח המענה על השאלון עלה כי תשע (17% ) מתוך54 הנציגויות שהשיבו על שאלות .הנוגעות לביקור אסירים שנכלאו בתחומן מינואר 2018 ועד יוני2020 מסרו כי לא ביקרו .את האסירים בתוך 21 יוםממועד סיום ההליכים הפלילים. .מהבדיקה הפרטנית שקיימה הביקורת עלו 23 מקרים מתוך 212 מקרים (11%) שבהם .נציג משרד החוץ לא ביקר את הכלואים כלל, בכל תקופת כליאתם, וזאת אף שנכלאו .לפרק זמן של חצי שנה ויותר. .העמ"ט של המל"ל ומשרד החוץ הותנעה בעקבות הנחיית ראש הממשלה. ואולם, על אף .ניסיונות המל"ל ומשרד החוץ להסדיר את גבולות האחריות של המדינה באשר לטיפול .באזרחיה במצוקה בחו"ל, בפועל הדיונים בנושא הופסקו בשנת 2015 , בלי שהמל"ל .ומשרד החוץ סיימו את העמ"ט ומבלי שהציגו לפני הממשלה המלצות להחלטה בנושא. .כפועל יוצא מכך, במועד השלמת הביקורת בפברואר 2021 , עדיין לא נקבעו גבולות .לאחריות המדינה לאזרחיה בחו"ל. .במגמה להביא לצמצום העמימות וחוסר הבהירות בנושא תפיסת אחריות המדינה באשר .לאזרחיה מחוץ לשטחה הריבוני וכדי לספק את המענה הנדרש במצבי המצוקה השונים, .וכן בשל החששות שהועלו בכל הנוגע להיעדר ההסדרה - מוצע כי משרד החוץ יוביל, .בשיתוף המל"ל, את השלמת עבודת המטה בנושא גבולות אחריות המדינה, יגבש תפיסה .לאומית בנושא אחריות המדינה באשר לאזרחיה בחו"ל, תוך הסדרת תחומי אחריות .ברורים והתוויית קריטריונים מנחים, ויביא את הנושא להכרעת הממשלה. .נמצא, כי הרשויות בישראל מביאות לידיעת הציבור מידע על סיכונים ואיומים, ברמות .שונות. עם זאת, האזרח אינו מחויב על פי חוק להישמע להמלצות אלו, והוא יכול לפעול .בניגוד גמור להן. אם אזרח ייקלע לסכנה ומצוקה, אף אם פעל בניגוד להמלצות, מדינת .ישראל תעניק לו שירות קונסולרי, ללא קשר למידת אחריותו למצב שאליו נקלע. מוצע, כי משרד החוץ יאסוף נתונים על היקף תופעת ההסתכנות מרצון ועל הפעולות .שנציגויות משרד החוץ נדרשות לבצע עקב כך, וכי יגבש הצעה אשר תאזן בין האחריות .שהמדינה נוטלת לשם סיוע לאזרח לבין אחריות האזרח להימנע מסיכונים שהמדינה .הזהירה מפניהם, לרבות בעניין סנקציות או השתתפות בעלויות על ידי האזרחים במקרים .מסוימים. יוצע, כי הדבר ייעשה במסגרת המשך עבודת המטה בנושא גבולות אחריות .המדינה לאזרחיה בחו"ל, כאמור לעיל ויפורסם בהתאם לכך. .מהלוח עולה, כי באירועי המצוקה החריגים שהתרחשו ב-18 ( השנים האמורות2002 - .2020 ) הייתה שונות בזהות המשרד הממשלתישהחליט על מעורבות וסיוע של גורמים .ממשלתיים באירוע. כמו כן, קיימת שונות בזהות המשרדים המעורבים בטיפול באירוע - .משרד החוץ, משרד הביטחון ומשרד התחבורה. נמצאה שונות בין האירועים גם .בהתנהלות המדינה במקרים דומים שהצריכו ביצוע של אותן פעולות, כגון ארגון טיסות .חילוץ. מבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי לא הושלמה עבודת המטה של המל"ל לקביעת .גבולות אחריות המדינה לאזרחיה בחו"ל, לא הוסקו מסקנות בנושא ועבודת המטה לא .הוצגה בממשלה. .מהנתונים שבלוח עולה כי ארבעה משרדי ממשלה היו מעורבים במימון הטיפול בשמונת .אירועי המצוקה החריגים שהתרחשו ב-18 ( השנים האמורות2002 - 2020 .) בהיעדר קביעה מראש של זהות הגורם המחליט, המתכלל והמממן באירועים מסוג זה, .עלול להיווצר מחסור, מהבחינה הניהולית והכספית, בתחילתו של כל אירוע מצוקה חריג. .מוצע כי במסגרת השלמת עבודת המטה לקביעת גבולות אחריות המדינה תיקבע בין .היתר זהות הגורם שיקבע את תפיסת ההפעלה באירועים שגרתיים וחריגים; זהות הגורם .המוסמך לנהל ולהוביל כל סוג אירוע; התפקיד המוגדר של כל אחד מגורמי הממשלה .המעורבים בהתאם למומחיותו ולעיסוקו השוטף; אופן המימון והניהול התקציבי של אירועי .מצוקה חריגים (נושא תקציב השירות הקונסולרי בכללותו יידון להלן); וכן מנגנוני רכש .השירותים הדחופים הנדרשים לטיפול באירועים מסוג זה, נוכח המפורט להלן בפרק .בנושא "ארגון ומימון טיסות לישראלים ששהו בחו"ל עם פרוץ מגפת הקורונה".
.נוכח התמשכות הדיונים בנושא משנת 2004 ועד מועד הביקורת, מוצע כי עד להשלמת .עבודת המטה ואישורה על ידי הממשלה ייזמו חטיבת התכנון המדיני והאגף הקונסולרי .במשרד החוץ דיון משותף עם המשרדים המעורבים בתדירות גבוהה באירועים חריגים - .משרד הביטחון, משרד התחבורה, משרד האוצר וכן המל"ל - וזאת על מנת ליצור נוהל .עבודה מוסכם ומנגנון מימון סדור, בדומה לאסדרת הפעילות הממשלתית באירועי פח"ע .חו"ל.