משרד הרווחה והביטחון החברתי . סדרי עבודתן של ועדות לתכנון טיפול והערכה בנושא ילדים בסיכון לפיכך משרד מבקר המדינה סבור כי עיגון מעמד הוועדות לתכנון טיפול בחקיקה, בדומה לוועדות ההשמה, יסדיר את נושא השתתפותם של אנשי המקצוע שמחוץ למשרד הרווחה בדיונים (אנשי בריאות הנפש, פסיכולוגים, נציגי מערכת החינוך וכדומה) כדי שיוכלו לתרום מידיעותיהם, מניסיונם ומנקודת מבטם להשגת תכניות הטיפול המיטביות לילדים שבסיכון ולמשפחותיהם. יתרה מכך, כאמור לעיל, אי -הסדרת מעמדן בחקיקה עלולה להביא לידי התנגשויות בחקיקה, למשל במקרה של כפיפות עו"ס לחוק הנוער לתכנית הטיפול שנקבעה בוועדה. אשר להיעדר תקצוב ותקנון - אם לדעת המשרד עניין זה מונע את השתתפותם של נציגי משרדים אחרים בוועדות, ובשים לב לחשיבות הרבה שראה המשרד ביצירת צוות רב-מקצועי לד יון בדרכי הטיפול בילדים בסיכון, ראוי היה זה מכבר שהמשרד ייתן את דעתו לסוגיה, אך הוא לא עשה זאת. הביקורת מצאה כי למרות השינויים המהותיים בהנחיות בנושא סדרי עבודתן של הוועדות, לא עודכנה הוראת התע"ס בעקבות הרפורמה, וכך משנת 2008 קיים פער בין ההוראה לבין סדרי עבודתן של הוועדות בפועל. כך למשל אין הוראת התע"ס כוללת את הנושאים האלה: חובת הוועדה לשתף את ההורים בדיוניה; חובתה למסור להורים את תיעוד הדיון ואת המלצותיה; זכות ההורים להביא לדיון נציג מטעמם; זכותם להציע תכנית חלופית; הסדרת השתתפותם של ילדים בדיונים; מנגנוני ערר. משרד מבקר המדינה מעיר בעניין זה למשרד הרווחה כי עו"ס ראשית לחוק הנוער היא אמנם המנחה המקצועית את העובדים הסוציאליים לחוק הנוער, אך שיקול דעתו של העו"ס לחוק הנוער המעורב במקרה ספציפי, נותר עצמאי ומעוגן בדין, בפרט משום שבמסירת חוות דעתו לבית המשפט באמצעות תסקיר, הוא נושא באחריות כבדה בעניינים של דיני נפשות. בביקורת נמצא כי משרד הרווחה לא הכין תכנית רב -שנתית לביצוע הרפורמה, ולוחות הזמנים שנקבעו ליישומה נדחו בכל שנה. יתרה מכך, המחקר המלווה, שאמור היה ללוות את הרפורמה, לא החל ב - 2008 כמתוכנן, ותחילתו נדחתה בכשלוש שנים. נכון למועד סיום הביקורת באוגוסט 2012 - כעשר שנים לאחר שהמשרד החל בניסוי חלוץ ליישום הרפורמה במסגרת "קהילה 2000 " וכחמש שנים לאחר שהוחלט על יישומה ברמה הארצית - היא עדיין בעיצומה, וצפוי שרכיבים מרכזיים בה ייושמו לא לפני סוף שנת 2015 :. כמפורט להלן לדעת משרד מבקר המדינה, קיימת סבירות נמוכה בלבד שאכן ייעשה שימוש מלא בערכת הכלים הידנית בכל המחלקות לשירותים חברתיים לנוכח הקשיים שהועלו בשימוש בה. אמנם, כפי שיפורט להלן, בשנה האחרונה החל במספר קטן של יישובים ניסוי להפעלת ערכת כלים ממוחשבת שנועדה, בין היתר, להחליף את ערכת הכלים הידנית, ואולם זמן רב צפוי לעבור עד שמערכת זו תושלם ותוטמע בכלל הרשויות המקומיות. היות שמשרד הרווחה סבור כי ערכת הכלים הידנית חשובה ורלוונטית לעבודת הוועדות, לדעת משרד מבקר המדינה אין מנוס מלעשות בה שינויים שיפשטו אותה ויהפכו אותה לידידותית יותר ובכך לסייע לאנשי המקצוע למלאה. שימוש יעיל של הוועדות לתכנון טיפול בערכת הכלים יאפשר למשרד הרווחה לוודא כי כל ה חלטותיהן, ובהן הרגישות ביותר, התקבלו כראוי. משרד מבקר המדינה מציין כי ערכת הכלים הידנית, שלא הוטמעה כדבעי במחלקות לשירותים חברתיים בשל הקשיים הרבים בשימוש בה, שימשה בסיס לפיתוח ערכת הכלים הממוחשבת במערכת מתו"ה עוד בטרם פעל המשרד לפתור קשיים אלה. בעקבות זאת ערכת הכלים הממוחשבת לוקה בקשיים דומים, ובייחוד בסרבול ובמספר רב של נתונים בדוח. לו נמצא פתרון ראוי לבעיות כבר בשלב הטמעתה של ערכת הכלים הידנית, הייתה נמנעת החזרה על אותן טענות בנוגע למערכת מתו"ה. מהאמור לעיל עולה כ י אף שדוח ועדת היישום עמד על הצורך להקים מערכת ממוחשבת כבר ב- 2004 , החל משרד הרווחה לאפיין את המערכת רק בשנת 2009 . נכון למועד הביקורת: השימוש במערכת עדיין נמצא רק בשלב הניסוי; טרם הושלמו פיתוחן והטמעתן של כלל הקטגוריות; כמחצית המחלקות המשתתפות בניסוי משתמשו ת במערכת מתו"ה שימוש חלקי, בין היתר בשל קשיים בשימוש של משתמשי הקצה במחלקות. היות שככלל גם ערכת הכלים הידנית, שאותה באה מערכת מתו"ה להחליף, אינה בשימוש במחלקות, למעשה אין הוועדות פועלות בדרך אחידה, מובנית וסדורה, דבר העלול לפגוע באיכות תהליכי קבלת ההחלטות הנוגעות לטיפול בילדים שבסיכון. במצב הדברים האמור אין למשרד הרווחה כל המידע הנדרש לבקרה על סדרי עבודתן של הוועדות. הרשות המקומית שבה מתגורר הקטין השיבה כי פרק הזמן עד להשמת הקטין במרכז החירום הוא "פרק זמן סביר בהתחשב במס' המקומות המוגבל במרכזי החירום". כמו כן ציינה הרשות המקומית בתשובתה כי אין ביישוב חלופות טיפול המתאימות למצבו המורכב של הילד. משרד מבקר המדינה סבור כי משהובהר שאי -אפשר לבצע לאלתר את התכנית הטיפולית שגובשה - השמה במרכז חירום - ובהיעדר חלופות טיפוליות מתאימות ביישוב, חובה היה על הוועדה להתכנס לדיו ן נוסף ולבחון בראייה רב -מקצועית ואף בשיתוף דרג המחוז דרכי פעולה אפשריות שייתנו מענה הולם לצרכיו הטיפוליים של הקטין. זאת ועוד, משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי מהאמור לעיל עולה תמונה מדאיגה, ולפיה מרכזי החירום - האמורים לספק פתרונות מידיים למקרי קיצון - אינם זמינים לאוכלוסיית היעד במשך חודשים ואף יותר. זה כעשר שנים מוביל משרד הרווחה באמצעות השירות לילד ו נוער שינויים בתפיסתם ובארגונם של סדרי עבודת הוועדות כחלק מרפורמה בטיפול בילדים בסיכון, הכוללת גם המרת משאבים שהוקצו לפתרונות חוץ-ביתיים לטובת פיתוחם והרחבתם של השירותים בקהילה. אולם משרד הרווחה לא הכין תכנית רב-שנתית לביצוע הרפורמה ולוח הזמנים להשלמתה נדחה כמה פעמים. זאת ועוד, מרכיבים מהותיים שלה טרם יושמו, וחלקם עדיין לא הוטמעו בסדרי העבודה של הוועדות במחלקות לשירותים חברתיים. כך למשל, טרם הושלמו ההליכים להסדרת פעולתן של הוועדות בחקיקה, וגם הוראת התע"ס הנוגעת לנושא זה טרם עודכנה. לא פותחו מנגנוני ערר למקרי ם של אי -הסכמה בין ההורים לבין הוועדות בעניין תכניות הטיפול, ובכללן תכניות להוצאת ילדים למסגרת חוץ -ביתית. משמעות הדבר היא פגיעה מובהקת בזכותן של משפחות שענייניהן נדונו בוועדות להשפיע על תכניות הטיפול שנקבעו ולהביא לידי בחינתן מחדש. טרם קודמה גם הקמתן של ועדות אזוריות, שנועדו למלא את תפקיד הוועדות לתכנון טיפול והערכה ביישובים קטנים, אף שכבר בשנת 2008 נתקבלו המשאבים הדרושים להקמתן. מלבד זאת, "מפגשי עמיתים" - פורומים של מרכזי ועדות לתכנון טיפול שקיימו המפקחים המחוזיים - היו פורומים חשובים להעשרה ולתמיכה, ולמרות זאת הם לא מוסדו ואינם מתקיימים כדבר שבשגרה. התעכב פיתוחה של מערכת ממוחשבת שנועדה לייעל ולהבנות את תהליכי עבודתן של הוועדות וליצור מאגר מידע הכולל נתונים ברמה הארצית, והיא עדיין בשלבי פיתוח וניסוי. בעקבות זאת המחקר המלווה את תהליכי הרפורמה בוועדות, שאמור ה יה להתבסס על המערכת הממוחשבת, צפוי להסתיים רק באוגוסט 2013. מהאמור לעיל עולה שמשרד הרווחה לא פעל כנדרש בכל הנוגע לקידום יישומם של כל מרכיבי הרפורמה, לפיתוח אמצעי בקרה יעילים עליה ולהערכת יישומם של תהליכי הרפורמה בוועדות לתכנון טיפול - על כל המשתמע מכך עקב רגישותן של הסוגיות העומדות לפתחן של הוועדות. משרד הרווחה מסר בתשובותיו מדצמבר 2012 ומינואר 2013 כי מפקחת ארצית על הובלת הרפורמה בוועדות לתכנון טיפול החלה בעבודתה רק ביולי 2011 , אבל לאור חשיבות הנושא הוחלט בשירות לילד ונוער לצאת לדרך ולקדם את הרפורמה בשנת 2008 .בהתבסס על כוח האדם הקיים עוד מסר משרד הרווחה כי בתקופה בה החלה הרפורמה בוועדות החל המשרד להפעיל במקביל מספר תכניות אסטרטגיות נוספות בתחום הקהילה, שדרשו ברובן הובלה ובחלקן מעורבות של הפיקוח הקהילתי. משרד מבקר המדינה סבור כי נכונותו של השירות לילד ונוער במשרד הרווחה לפעול לקידום הרפורמה במסגרת כוח האדם הקיים היא חיובית אך לא סביר שהיעדרו של בעל תפקיד, ייחודי ככל שיהיה, יעכב את ביצוע הפעולות הנדרשות ליישום הרפורמה במשך שנים. זאת ועוד, גם במועד סיום הביקורת באוגוסט 2012 , יותר משנה לאחר תחילת עבודתה של מפקחת ארצית לנושא הובלת הרפורמה בוועדות, טרם הושלמו רכיבים מהותיים של הרפורמה. .1. ,בביקורת נמצא כי למרות החשיבות שבבקרת התהליכים המקצועיים ובייחוד בבקרת עבודתן של הוועדות, ולמרות רגישותן הרבה של ההחלטות בדבר עתיד הילד ומשפחתו, ככלל אין מפקחי הקהילה מפקחים באופן שוטף ושיטתי על עבודת הוועדות: הם אינם מגיעים לדיוני הוועדות כדי לצפות בשיטות עבודתן ואינם אוספים נתונים כלליים על פעילותן, כגון על מספר דיוני הוועדות במחוז, על מספר הילדים שבענייניהם דנו הוועדות ועל מאפייניהם או על התפלגות תכניות הטיפול שעליהן החליטו הוועדות. מפקחי הקהילה במחוזות אינם דורשים (ואינם מקבלים) דיווחים או סיכומים שנתיים בנושאים אלו. יתרה מכך, נמצא כי אף שתקנים למפקחי מתו"ה - רף הוקצו למשרד הרווחה כבר בשנת 2008 , המשרד החל לאיישם ובהדרגה רק משנת 2011 , ותפקידם מתמקד בליווי ובסיוע למחלקות המשתתפות בניסוי מערכת מתו"ה ורף קהילה. בנסיבות אלה אין למחוזות ולמטה משרד הרווחה תמונת מצב מלאה ועדכנית על פעילות הוועדות ועל האופן שבו הטמיעו את הרפורמה. כמו כן אין בידי המפקחים מידע עדכני ומלא על הצרכים הטיפוליים של ילדים בסיכון ברשויות המקומיות ברמת המחוז, מידע הנדרש לתכנון ולפיתוח של תכניות טיפול חדשות ולתגבורן של תכניות קיימות בקהילה. תכנון שאינו מיטבי עלול להביא לידי החלטות על תכנית טיפול הנובעות מהיעדר פתרונות מתאימים, ולאו דווקא משום שהתכנית היא הפתרון הטוב ביותר לצרכיו. בעקבות הביקורת ביקשו מחוזות השירות לילד ונוער מהמחלקות לשירותים חברתיים ביוני 2012 נתונים על הוועדות לשנת 2011 . נתונים אלה נאספו ידנית ובאופן חלקי. על משרד הרווחה לפעול ליישום ההנחיות בדבר המעקב על ביצוע החלטות הוועדות. הקפדה על מעקב מסודר בפרקי זמן קבועים על ילדים המצויים בסידורים חוץ -ביתיים חשובה על אחת כ מה וכמה, הן לנוכח התפיסה הבסיסית שמקומו של הילד הוא בבית, ולפיכך אין להשאירו במסגרת חוץ -ביתית לתקופה ארוכה מזו המתחייבת מנסיבות המקרה, מצד אחד, והן לנוכח הסיכונים שבהוצאתו המוקדמת מדי ממסגרת כזו, מצד אחר. במסגרת הרפורמה נדרשו המחלקות לשירותים חברתיים לעשות שינויים מהותיים בסדרי עבודתן של הוועדות לתכנון טיפול. על פי התפיסה שביסוד הרפורמה, הוועדות הן כלי בעל חשיבות מרכזית בטיפול בילדים בסיכון ובמשפחותיהם, שכן הן - על הרכבן הקבוע והרב -מקצועי - משתפות פעולה עם המשפחות שבסיכון כדי לבחון יחד את אפשרויות הטיפול בקהילה, ובאין בררה - מחוצה לה. הבדיקה במחלקות לשירותים חברתיים העלתה כי הן לא יישמו א ת הרפורמה על מרכיביה באופן מלא. כך למשל, אין הקפדה על קיום דיוני הוועדה בנוכחות צוות רב -מקצועי וקבוע, ולעתים קרובות הוועדה מתכנסת בהרכב הכולל בעיקר אנשי רווחה; לא תמיד השתתפות ההורים בדיוני הוועדות מלווה בתהליך הכנה כנדרש, והשתתפות הילדים בדיונים חלקית בלבד; מחלקות רבות אינן מקיימות תכנית טיפול להורים במקביל לתכנית הטיפול לילד; רבות מן הוועדות אינן עוקבות אחר ביצוע החלטותיהן על פי הנחיות ועדת היישום. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בנושא זה יש שונות בין הרשויות המקומיות בהרכב הוועדות ובהיקף ה שתתפותם של אנשי המקצוע השונים, בעיקר בכל הנוגע לנציגים מחוץ למחלקה לשירותים חברתיים. ואולם משרד מבקר המדינה העלה כי אף שהבקרה המשותפת נועדה לכלול את כל הרשויות המקומיות, במחוז הדרום לא נעשתה כל בקרה, ובמחוזות האחרים (חיפה והצפון, תל אביב והמרכז, ירושלים) נעשתה בקרה רק בחלק מהרשויות המקומיות. לא זו אף זו, מהמסמכים שהעביר משרד הרווחה למשרד מבקר המדינה הועלה כי בחלק מהרשויות נדגמו ונבדקו פרטנית שניים -שלושה תיקים של ילדים שנדונו בוועדות, ואילו ברשויות אחרות לא נעשתה דגימה כזאת. בכל הנוגע לסדרי עבודת הוועדות לא נעשתה הבקרה באופן שיטתי - לא נקבעו שאלות בדיקה הנוגעות להרכב הוועדה, למספר הדיונים שהתקיימו ולמאפייני הילדים שנדונו בהם, לאופן המעקב על החלטות הוועדה וכיוצא באלה. כמו כן לא נקבעה מתכונת אחידה לסיכום הממצאים, וכל מפקח מחוזי סיכם את הבקרה לפי ראות עיניו. לפיכך אי -אפשר לנתח ניתוח שי טתי את תוצרי הבקרה ואת הליקויים שנתגלו במסגרתה או להשוות בין פעילות הוועדות במחוזות השונים, כדי להסיק מסקנות רוחב על סדרי עבודתן, לרבות כשלים וקשיים וכן נקודות חוזק והצלחה בעבודתן. לכן אין תמה שמשרד הרווחה לא סיכם את ממצאי הבקרה ולא ביצע תהליך של הפקת לקחים מהממצאים האלה. . לדעת משרד מבקר המדינה, עיכוב של שנה וחצי עד לביצוע תכנית טיפול אינו סביר בשום מקרה, ולחלוטין אינו מתקבל על הדעת כשמדובר במצב חירום הדורש השמה דחופה של קטין במרכז חירום, כמו במקרה של הקטין י'. בנ סיבות קיצוניות המחייבות פעולות חירום מידיות, אף עיכוב של כחודשיים וחצי, כמו בעניינו של הקטין י"א, אינו סביר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי מקרה זה ממחיש עד כמה חשובה השתתפותו של צוות רב -מקצועי בוועדה, כדי לקבל את מלוא המידע הרלוונטי על הילד ועל משפחתו. לו השתתף נציג בית הספר בדיון הוועדה באוקטובר 2011 , היה קרוב לוודאי שופך אור על תפקודו של הקטין במסגרת הלימודית. השתתפותם של נציגים שמחוץ לרווחה שיש להם מידע חשוב על תפקודו של הקטין חשובה ביתר שאת כאשר על הפרק עומדת הצעה להוציא קטין למסגרת חוץ -ביתית, וזאת לנוכח השפעותיה על הקטין ועל משפחתו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי הבעייתיות בגיבוש הרכב רב-מקצועי קבוע ל דיוני הוועדות הייתה ידועה למשרד לפני כעשר שנים בעקבות ממצאי המחקר על "ועדות ההחלטה"; בעיה זו הלכה והתעצמה נוכח התרבות דיוני הוועדות לתכנון טיפול בשנים האחרונות. למרות זאת, מאז ועד למועד הביקורת לא נקט המשרד צעדים מעשיים לוודא כי הוועדות ידונו בילדים בסיכון בהרכב רב-מקצועי קבוע. מאחר שהשירות לילד ונוער אינו מרכז מידע בדבר הרכב הוועדות, אין לדעת אם המצב השתנה מאז המחקר, ואולם מסיכום הבקרה המשותפת ומבדיקת משרד מבקר המדינה עולה שהמחלקות לשירותים חברתיים עדיין מתקשות לגבש הרכב קבוע ורב-מקצועי לוועדות. במצב זה עו לה החשש כי תהליכי קבלת ההחלטות בוועדות לתכנון טיפול אינם מיטביים. לדעת משרד מבקר המדינה, על השירות לילד ונוער לרכז את המידע הנוגע להרכבי הוועדות, כדי לקבל תמונת מצב מלאה על שיעור הדיונים המתקיימים בהרכב שאינו עומד בדרישות ועדת היישום ועל הסיבות לכך. בהמשך על משרד הרווחה לבחון, בשיתוף משרד החינוך ומשרד הבריאות, אלו פעולות יאפשרו לנציגיהם להיות שותפים פעילים ותורמים יותר לתהליכי קבלת ההחלטות, ובכללן הסדרת מעמדן של הוועדות בחקיקה כפי שנאמר לעיל.
נוכח העובדה שניסוי רף קהילה הוא בתחילתו, הרי שעד להטמעתה של שיטה זו על משרד הרווחה לוודא שדרג המחוז יבצע את תפקידו כדבעי, ובכלל זה: יפקח על עבודת הוועדות, ינחה וידריך את מרכזיהן ויתכנן שירותים נדרשים על בסיס מידע עדכני ומלא בנוגע לצורכיהם של ילדים בסיכון במחוז. כ ל זאת כדי להבטיח כי הוועדות יפעלו בדרך המיטבית לטיפול בילדים שבסיכון ובמשפחותיהם.