מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה לדעת משרד מבקר המדינה תשובה זו של בט"ל מדגישה את הצורך בקביעתו של גורם מתכלל. בכל מקרה, על מנת למנוע בזבוז משאבים הנובע מכפילות הפעולות של מרכזי המעסיקים ושל הבט"ל, ועד להקמת גורם מתכלל - על גופים אלה לבחון דרכי שיתוף פעולה בעבודתם מול מעסיקים בשוק הפרטי. בהיעדרו של גורם מתכלל, שירותי השיקום לאנשים עם מוגבלות והפעילות הממשלתית לעידוד מעסיקים מאופיינים בחוסר תיאום עד כדי כפילות ואף עד כדי בזבוז משאבים, תוך פגיעה באפקטיביות שלהם. יש לפעול בהקדם לתיקון מצב זה. בביקורת עלה כי אגף השיקום בבט"ל אינו עורך מעקב אחר השמות כדבר שבשגרה. רק לאחרונה החליט אגף זה על ביצוע מעקב אחרי השמות למשוקמים המחפשים עבודה בכוחות עצמם בלבד, וזאת לתקופה של עד תשעה חודשים. מניתוח הקבצים עלה כי מבין כ- 12,000 איש שסיימו תכנית שיקום בבט"ל בהצלחה82 ,בחמש השנים האחרונות רבע לפחות אינם עובדים כיום. נתונים דומים עולים מהבדיקות הספורות שעשה אגף השיקום בבט"ל: בבדיקה המתייחסת לאחת הקבוצות שמקרב אוכלוסיית המשוקמים בשנים 2010 -1999 עלה כי 58% מבין אלה שהשתלבו בעבודה עם סיום השיקום התמידו בה מעל שנתיים; בבדיקת קבוצה אחרת נמצא כי רק 42% התמידו בעבודהמעל לשנתיים; ובבדיקה של קבוצה שלישית נמצא שרק 14% מקרב המשוקמים התמידו בעבודה שמצאו בעצמם יותר משנתיים. עוד עלה בביקורת כי גם המעקב שעושה משרד הרווחה אחר ההשמות מוגבל לפרק זמן של כשנתיים. לדעת משרד מבקר המדינה , על הבט"ל ומשרד הרווחה לבצע מעקב אחר המושמים ב עבודה ולבחון את הסיבות לתופע ת הנשירה מכוח העבודה של רבים מקרב אוכלוסייה זו, וזאת חרף התשומות הגבוהות שהושקעו בשיקומם התעסוקתי. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד הרווחה לפעול להקמתו של המינהל לשירותי שיקום, שאחד מתפקידיו יהיה לדון באפשרות לחקיקת חוק שיקום אשר יקבע את הקריטריונים, את הנורמות ואת אמות המידה לטיפול בעניינם של אנשים עם מוגבלות, כפי שקבעה ועדת לרון. הבדיקה העלתה כי משרד הרווחה לא יישם את החלטת הממשלה, וממילא לא הכין תכנית מוסדרת שעניינה מעבר מתעסוקה מוגנת לנתמכת, כפי שנדרש. יודגש כי אפשר שיהיה צורך ביותר מטיפול אחד, אולם במצב שבו גוף אחד אינו יודע על שירותי שיקום שהעניק גוף אחר, ונוכח מיעוט האנשים שקיבלו שיקום תעסוקתי כלשהו, עולה חשש לחוסר תיאום בין הגופים. אילו היו הגופים השונים פועלים במתואם, אפשר היה לרוב לתכנן מלכתחילה באופן יעיל את הטיפול המתאים ביותר לאדם עם מוגבלות. הבדיקה העלתה כי למועד סיום הביקורת טרם גובשה שפת עבודה משותפת לכלל הגופים העוסקים בתחום. במועד סיום הביקורת - אוגוסט 2013 - טרם פנה משרד ממשלתי כלשהו לנש"ם בבקשה לייעד משרה בעבור אנשים עם מוגבלות, וממילא גם לא פורסם מכרז למשרה מעין זו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שמשרד הרווחה יְגַּבה תקציבית את היעדים הכמותיים שקבע לניוד מתעסוקה מוגנת לתעסוקה נתמכת. לו היה קם גורם מתכלל לפעילות הגופים בתחום שילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה, ייתכן כי היה ביכולתו להסדיר את תקצוב הנושא - שכן כאמור כבר כיום מושקעים תקציבים ניכרים בתחום בכללותו (כ-550 )מיליון ש"ח בשנה, ראו לעיל- על פי סדרי עדיפויות שיקבע. כאמור, בשירות המדינה קיים תת -ייצוג לאנשים עם מוגבלות על אף הוראות מחייבות בחוק המינויים. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור החשיבות בכך שהמגזר הציבורי ישמש "חלוץ לפני המחנה" בנושא שילובם של אנשים עם מוגבלות, ונוכח העובדה שטרם הותקנו תקנות בעניין סעיף 9 בחוק השוויון בכל הנוגע לחובת דיווח על מימוש החובה לקדם ייצוג הולם של אנשים עם מוגבלות, ראוי כי שר הכלכלה ישקול ל יזום תקנות מסוג זה לגבי רשויות מקומיות, חברות ממשלתיות ותאגידים ציבוריים. על אף האמור לעיל, נמצא כי במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013 , הביזור הבין- משרדי שעליו הצביעו ועדות כץ ולרון, עדיין קיים; לא קם גורם מתכלל לפעילות הממשלה בתחום זה, והמלצות ועדת לרון בהקשר זה - לרבות ההמלצה לגבי הקמת הוועדה הבין -משרדית - טרם יושמו, וזאת חרף העובדה כי חלפו שמונה שנים ממועד אימוצן על ידי הממשלה. יצוין כי הממשלה יכולה הייתה לקבוע כי ועדת המעקב ליישום דוח לרון שהוקמה על ידה, תהיה גורם מתכלל, במיוחד בשל העובדה שחבריה כוללים את נציגי כל הגורמים הרלוונטיי ם ושהיא מופקדת על יישום כלל המלצות ועדת לרון. אולם הממשלה לא העניקה לה את הסמכויות הנדרשות למילוי התפקיד ולהכרעה במצבים של מחלוקות בין-משרדיות 49 . יודגש כי חסרונו של גורם מתכלל והצורך בקביעת תכנית לאומית עולים גם מתוך תשובותיהם של הגופים הנדונים, ובהם משרדי הבריאות, המשפטים והרווחה וכן הבט"ל, שהועברו למשרד מבקר המדינה במהלך חודש נובמבר 2013 . לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח היקף האוכלוסייה של אנשים עם מוגבלות בישראל והשיעור הגבוה מתוכם שאינו מועסק, ונוכח ההשפעות האישיות, החברתיות והכלכליות של מצב זה - יש מקום לבחון קביעת תכנית לאומית, אשר תציע כלים מעשיים ומוגדרים שיסייעו לקידום שילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה. על אף האמור לעיל, העלתה הבדיקה כי הדיווח הראשון של ועדת המעקב הוגש באיחור של כשנה וחצי מהמועד שנקבע בהחלטת הממשלה (מאי 2007 ); עוד נמצא כי עד למועד סיום הביקורת, בחלוף שמונה שנים ממועד החלטת הממשלה - הגישה ועדת המעקב לממשלה שלושה דוחות בלבד - האחרון בהם בתחילת שנת 2008 . עם זאת, בהיעדר סמכויות מתאימות ויכולת הכרעה בעת מחלוקת, לא יכלה ועדת המעקב להוציא לפועל מתווה פעולה המסדיר את פעילות הגופים, לרבות המלצות בדבר קביעת הסדרי תיאום ושיתוף פעולה ביניהם. לא נמצא כי ועדת המעקב פנתה ביוזמתה לממשלה בבקשה להקנות לה סמכויות לצורך ביצוע עבודתה. בביקורתעלה כי כל גורם ממשלתי מרכז בנפרד את המידע שנצבר אצלו בנושא זה, ואין פעילות שוטפת להפגשת המאגרים. כך למשל, אין אפשרות לדעת בגוף אחד אם פלוני קיבל בעבר שיקום תעסוקתי אצל גוף אחר. נוסף על כך, לא קיים מיפוי מרכזי של כלל האנשים עם מוגבלות לעניין התאמתם, זכאותם והזדקקותם לשיקום תעסוקתי (בין אם בבט"ל, במשרד הרווחה או במשרד הבריאות). לדוגמה, אין אף באחד מהגופים האלה נתון על אודות סטאטוס העסקה עדכני של אנשים עם מוגבלות, והמיפוי הקיים לעניין כשירות רפואית לשיקום מצוי בידי הבט"ל בלבד48 . משרד מבקר המדינה מעיר כי בראש ובראשונה על הבט"ל, משרד הרווחה ומשרד הבריאות למפות אוכלוסייה זו באופן מאוחד. מיפוי אוכלוסיית היעד יאפשר גם לקבוע יעדי הצלחה לפי תתי-אוכלוסיות ולבחון את פעילותם של גופים אלה בתחום השיקום התעסוקתי. נכון למועד סיום הביקורת טרם הוקמו התחנות כאמור. השתלשלות האירועים וההשתהות בקידום הנושא מפורטים להלן. נמצא כי רק בסוף שנת 2010 התערבה לראשונה ועדת המעקב במחלוקת בין המשרדים וגיבשה הסכמה, שלפיה הבט"ל יהיה הגוף שיוביל את הקמת התחנה. יוצא כי ועדת המעקב לא דנה באופן מקיף בהקמת תחנת שירות אחת לפני שנת 2010 , וממילא היא לא גיבשה בתקופה זו הסכמות בכל הנוגע לאופי התחנה שיש להקים, לפעולות שיידרשו לשם הקמתה ולאוכלוסיית היעד שהיא תשרת. משרד מבקר המדינה מציין כי מרבית הטעמים המפורטים לעיל היו , לכאורה, ידועים לגורמים השונים עוד בתחילת הדרך. העיכוב שחל בהשגת ההסכמות בין הגופים הביא לבזבוז זמן, ואלמלא כן ייתכן שכבר ניתן היה להתחיל בהפעלת תחנת שירות אחת במשרד הכלכלה. הביקורת העלתה כי מאז סוף שנת 2011 לא התכנס הצוות, וממילא לא הגיש דוח על תוצאות הפיילוט. על אף האמור לעיל, נמצא כי החל משנת 2008 ועד למועד סיום הביקורת רק370 .אנשים עברו מתעסוקה מוגנת לתעסוקה נתמכת יוצא אפוא כי למרות החשיבות שראו ממשלת ישראל וועדת לרון בקידום אנשים עם מוגבלות על פני רצף התעסוקה, ובפרט בשילובם בתעסוקה נתמכת, הרי שבפועל משרד הרווחה פעל באופן מצומצם בנושא זה. הבדיקה העלתה כי קשרי העבודה שבין אגף השיקום שבמשרד הרווחה לבין אגף השיקום שבבט"ל אינם מוסדרים. כך נוצר מצב שבו אדם הפונה לאגף השיקום בבט"ל ונקבע לגביו כי אינו מתאים לשיקום תעסוקתי שם, המידע בעניינו לרוב לא יעבור לאגף השיקום שבמשרד הרווחה - גם אם הוא עשוי להתאים לשיקום התעסוקתי של מ שרד זה. נציגי משרד הרווחה הכירו בעובדה שנקודת ההשקה דלעיל היא נקודה קריטית, שבה הולכים לאיבוד הרבה מאוד אנשים. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם אם קיימות מגבלות תקציביות, יש לפעול בהקדם להכנתו של נוהל המסדיר את שיתוף הפעולה בין שני הגופים, בדגש על נקודות ההשקה שביניהם, ולעשות ככל שניתן על מנת ליישמו. יוער עוד כי תשובות משרד הרווחה והבט"ל מדגישות ביתר שאת את הצורך בגורם מתכלל לפעולת הגופים. במועד סיום הביקורת נמצא כי ועדת המשנה לתמרוץ מעסיקים טרם הגישה המלצות מסכמות בדבר תמרוץ מעסיקים, למרות שחלפו כחמש שנים מאז החלטת הממשלה בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאז החלטת הממשלה מ - 2008 עד מועד סיום הביקורת עבר זמן רב מבלי שגובשו ההמלצות הנדרשות לתמרוץ מעסיקים, מה גם שכאמור עד למועד סיום הביקורת אף לא גובש המכרז להפעלת מרכזי ההכוון. הדבר אינו סביר, וראוי כי ההמלצות יגובשו בהקדם. למרות הוראות חוק המינויים והתקשי"ר, שיעור העסקתם של אנשים עם מוגבלות בשירות המדינה נמוך; הסקירה האחרונה של נש"ם מתייחסת לנתוני שנת 201089 , וממנה עולה כי שיעורם של אנשים עם מוגבלותמקרב העובדים בשירות המדינה עמד על 2.05% ( בלבד 1,259 מבין 61,268 )עובדים בשירות המדינה אף ששיעורם באוכלוסייה הוא למעלה מ-%590 . עוד העלתה הבדיקה כי רק %0.86 מעובדי המדינה היו עם מוגבלות טרם קליטתם לשירות המדינה. הבדיקה העלתה כי במועד סיום הביקורת לא הוקם מינהל לשירותי שיקום במשרד הרווחה, והפיצול בין שלושת האגפים נותר בעינו, פעמים ללא תיאום בין פעולותיהם. גם הקמתה של מינהלת תעסוקה במשרד הרווחה בשנת 2008 , שאחת ממטרותיה הייתה לגבש מדיניות משרדית אחידה בכל הנוגע לטיפול ולשיקום התעסוקתי ש ל כל האוכלוסיות המטופלות במשרד הרווחה, לרבות לשיקומם של אנשים עם מוגבלות - לא הביאה לתיאום הנדרש בין אגפי משרד הרווחה. לדעת משרד מבקר המדינה אין במצב דברים זה כדי לקדם די הצורך את העסקתם של אנשים עם מוגבלות, שכן הוא עלול ליצור אצל מעסיקים ציפיות שלא ימומשו ואף לגרום לכך שחלקם יוותרו על ההשמה בשל הימשכות ההליכים. כבר כיום חלק מהמשרות שנפתחו הוקפאו בשל חוסר נכונות של המעסיקים להמתין למועמדים פרקי זמן ארוכים. נמצא כי רק באפריל 2013 - כשנה לאחר קבלת החלטה זו - הודיעה נש"ם למשרדי הממשלה ו ליחידות הסמך על דבר קיומה של ההחלטה , ועל אפשרותם לפנות אליה בבקשה לקבל תקנים למשרות חדשות המיועדות לאנשים עם מוגבלות. מכל האמור לעיל עולה כי נש"ם לא פעלה באופן יזום לקידום ייצוגם ההולם של אנשים עם מוגבלות בשירות המדינה, והיקף העסקתם בשירות המדינה נותר נמוך כשהיה. מהאמור לעיל עולה כי אףשגופים רבים פועלים לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה, ובפרט לשי לוב של מקבלי הקצבאות מביניהם, ואף שמוקצים לנושא בכללותו משאבים, התוצאות אינן מספקות . גם במועד סיום הביקורת , כשמונה שנים לאחר הגשת המלצות ועדת לרון, מספר המועסקים מקרב האנשים עם מוגבלות עדיין נמוך, בין השאר בשל היעדר תנאים בסיסים לניהול מיטבי של הנושא. הדבר נגרם מ חוסר תיאום בין הגופים הרבים הפועלים בתחום , הכפילות במשאבים, אי-האחידות בהגדרות ואי-קביעת סדר עדיפויות לטיפול. בנסיבות אלה 76% מקרב האנשים עם מוגבלות הכשירים רפואית לשיקום תעסוקתי כלשהו, לא קיבלו שירותי שיקום תעסוקתי מאף גורם מהגורמים המופקדים על שיקומם (בט"ל, משרד הרווחה ומשרד הבריאות). בפועל, מתוך 2,500 אנשים שהיו צריכים להיקלט במסלול ש ל תעסוקה נתמכת באגף השיקום במשרד הרווחה, בהתאם להמלצות ועדת לרון, רק 58% (כ- 1,450 אנשים) קיבלו במסגרתו שירותים של תעסוקה נתמכת במהלך חמש השנים האחרונות. .קיימת תמימות דעים בקרב העוסקים ב תחום בכל הנוגע לחשיבות העסקתם של אנשים עם מוגבלות, ולתרומה - החברתית, השיקומית והכלכלית - שיש בכך הן לאדם עם מוגבלות הן לחברה בכללותה. שיקום תעסוקתי מוצלח יכול להקנות לאנשים עם מוגבלות עצמאות, לאפשר להם לחיות בכבוד ואף לתרום לכלכלת המדינה. מנגד - היעדר טיפול או טיפול לקוי באנשים עם מוגבלות עלול להקשות על שילובם בחברה ובתעסוקה ו להנציח את תלותם במדינה. ואמנם כבר לפני כשמונה שנים אימצה הממשלה את המלצותיה של ועדת לרון - הוועדה הציבורית לבדיקת ענייני הנכים - שיישומן אמור היה להוות נקודת מפנה בשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה. נמצא כי עד למועד סיום הביקורת ביצע משרד הכלכלה רק הקצאה אחת ב"מסלול תעסוקה" ייעודי למעסיקים של אנשים עם מוגבלות - בקיץ 2011 - בתקציב של 5.8 מיליון ש"ח. במסגרת הקצאה זו נקלטו בפועל101 עובדים, דהיינו כ- 10% .מהיעד הבדיקה העלתה כי מאז התיקון בחוק - בחלוף 13 שנים- נציב שירות המדינה הגיש שני דוחות בלבד: לשנים 2005 ו- 2010, וגם אלו הופצו באיחור. כך, הדוח לשנת 2010 פורסם רק באוגוסט 2012 . בביקורת עלה כי משרד הרווחה לא הקים את תחנת השירות הזו, וכי מינהל השיקום לא הוקם אף הוא. גם ועדת המעקב לא דנה בהקמת תחנת שירות זו. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שמשרד הרווחה יפעל להקים את שני הגופים גם יחד - מינהל לשירותי השיקום ותחנת שירות אחת - בהקדם האפשרי. ניתוח הקבצים שהתקבלו במשר ד מבקר המדינה מצביע על למעלה מ - 79,000 אנשים עם מוגבלות בעלי כשירות רפואית לשיקום כלשהו, שעל פי העקרונות שהוצגו לעיל יש להם פוטנציאל שיקומי גבוה, ואפשר היה לרכז בהם את מאמצי השיקום. אולם בפועל שיעור גבוה מהם (מעל 76% ) לא קיבלו שירותי שיקום תעסוקתי מגורם כלשהו (יובהר כי לא כולם מתאימים או זקוקים לשיקום)63. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד הרווחה לפעול להקמת תחנת שירות לאנשים שאינם מתאימים לתעסוקה בשוק החופשי כפי שהומלץ בוועדת לרון, כדי שהטיפול בהם לא יוזנח, בפרט לאור העובדה כי מרכזי ההכוון המתוכננים מיועדים רק לאנשים עם מוגבלות המתאימים לתעסוקה בשוק החופשי. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לראות בחומרה את חוסר היכולת לממש את המלצתה של ועדת לרון להפעיל את משרדי הממשלה באופן משולב באמצעות תחנת שירות אחת - למרות הסכמת רוב הגופים המעורבים בעניין בדבר חשיבות הקמתה. במועד סיום הביקורת, שמונה שנים לאחר שאומצו המלצות ועדת לרון, טרם הסתיים אפילו הליך הניסוח של טיוטת המכרז להקמת תחנת שירות לשילוב בתעסוקה בשוק החופשי , שעליה המליצה הוועדה , וממילא המשרדים לא עמדו ביעדים שהציבה החלטת הממשלה להקמת מרכז ההכוון הראשון. במשך השנים, לאחר שבוזבזו משאבים על מחלוקות בין -ארגוניות, נותרו רבות מ מחלוקות אלה ללא הכרעה; האחריות על הקמת תחנת השירות "נדדה" בין משרדי הממשלה והבט"ל; ואילו לגבי תחנת השירות שאמורה הייתה לקום במשרד הרווחה כמעט לא נעשה דבר. יתר על כן, בהתאם למודל המתוכנן, תחנת השירות לא תספק מענה לרבים מהאנשים עם מוגבלות הזקוקים לכך. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת שהגופים הנדונים יוכלו לעבוד באופן מתואם, ראוי כי הם יקבעו הגדרות מוסכמות ואחידות, ככל שניתן, אשר ישמש ו בין היתר בדיונים בין-משרדיים ו לצורכי קביעת מדיניות. יוצא שמרבית האנשים שדרגת נכותם היא עד 40% אינם זכאים לשירותי שיקום תעסוקתי. חברי קבוצה זו (המונה לפחות ,000145 איש69 ) זכאים לעתים לקצבת הבטחת הכנסה70 , או שהם יכולים ליהנות בעקיפין מתמריצים שונים שמציע משרד הכלכלה למעסיקיהם, אך אין להם מענה בתחום השיקום התעסוקתי. משרד מבקר המדינה מעיר כי לאור תשובות משרד האוצר ומשרד הרווחה, המעידות על המחלוקת המתמשכת בעניין הקמת תחנת השירות, ראוי כי הגופים המעורבים יקבעו מנגנון יעיל ליישוב המחלוקות. מצב זה מדגיש את הצורך בקיומו של גורם מתכלל בעל סמכות הכרעה במחלוקות. מהביקורת עולה כי על אף שבכל המסגרו ת של החינוך המיוחד בשכבות י '-י"ב לומדים כ- 10,000 תלמידים, המהווים פוטנציאל להשתתפות בתכניות מעבר, רק כ -7% .מהם משתתפים בתכניות אלו
אפשר היה לצפות כי הפעלת תכנית המעבר תלווה בתכנית מפורטת ו מגובה תקציבית, שמטרתה מיצוי מלא של פוטנציאל המשתתפים גם אם במהלך של מספר שנים. נכון לשנת 2012 , 0.2% מתקציב אגף השיקום שבמשרד הרווחה - 300,000 ש"ח - יועד לתכניות מעבר.