משרד הכלכלה והתעשייה . תהליך התקינה בישראל לאור השיקולים הלא -ענייניים המתוארים לעיל, על משרד הכלכלה לשקול גם לגבי תקנים מחייבים קביעתו של הליך בחינה בוועדת אימוץ, כהליך שעוברים תקנים רשמיים, וקביעתן של דרכים חלופיות לבחינתם של תקני הבטון, באופן שיבטיח עצמאות לחברי הוועדות. מצב שבו מומחה אשר מביע דעה שאינה נוחה לגורמים בעלי אינטרס מסולק מהשתתפות בישיבות מעורר חשש להשפעה לא הוגנת על קביעת התקנים וחש כי תפיסה (קונספציה) אחת שולטת. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה ומינהל התכנון כי התקן הבין-לאומי מביא בחשבון את התחזקות הבטון לאחר בדיקת היום ה -28 , והדבר מהווהבו מקדם ביטחון. מקדם זה חסר בארץ בכ -10% ממפעלי הבטון, המייצרים בטון שאינו עובר את הבדיקה הראשונה בכל רבעון (ראו להלן בפרק ליקויים באישורם של מפעלי הבטון ובפיקוח עליהם ). התוצאה היא שהבטון בחו"ל חזק יותר, סטטיסטית, מאותו סוג הבטון בישראל. .נמצא כי בשנת 2016 צומצמה משרתו של רכז המועצה מחצי משרהלרבע משרה. נמצא כי בהיקף משרה נמוך זה, זמן עבודתו של רכז המועצה מוקדש לאיתור מועמדים ולמיונם ואין סיפק בידו להשתתף בישיבות של ועדות ולספק תמיכה לפעילי התקינה כאשר הם מתלבטים בסוגיית תקינה. נמצא שלעתים אף אין לרכז המועצה די זמן לאתר ולמנות פעיל תקינה כמחליף בישיבות שפעיל התקינה הממונה אינו יכול להשתתף בהן, ובכך נפגע האינטרס הצרכני בתקינה. עוד נמצא כי בשמונה ועדות לא מצאה המועצה פעיל תקינה בעל ידע מתאים ולכן לא איישה את המקום השמור בהן לנציגי הצרכנים. נמצא כי המועצה אינה שולחת לפעילי התקינה נתונים על השפעת התקן הנדון בוועדה על טיב המוצרים ועל יוקר המחיה, אף לא את הנחיותיה לגבי העמדה הצרכנית. עוד נמצא כי כל פעיל תקינה מביע את דעתו האישית בישיבותיהן של ועדות התקינה ומצביע על תוכן התקנים בהתאם לתפיסת עולמו האישית ובלי שנשלחים אליו מידע על עמדת המועצה או הנחיותיה לגבי התחום הנדון בוועדה. בחלק מהוועדות שמוקצים בהן מקומות לשני נציגי צרכנים, כל תיאום בין פעיל התקינה לבין נציג הצרכנים הנוסף נעשה, אם בכלל, לפי החלטתו של פעיל התקינה. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה כי במצב הנוכחי היא אינה נותנת ביטוי ראוי לאינטרס הצרכני בוועדות תקינה, דבר שהוא מתפקידיה המהותיים לפי חוק69 ובעל השפעה נרחבת על הצרכנים. עליה לבחון מחדש את תפקודה בתחום התקינה. עליה לשקול את הרחבת הערוצים לגיוס פעילי תקינה ממגוון תחומים וגילאים. עליה להעביר את הנתונים הדרושים לפעילי התקינה כדי שיצביעו הצבעה מושכלת על תוכן התקנים בהיבטים הצרכניים. כמו כן מן הראוי שהמועצה תעביר לארגוני צרכנים נוספים מידע על תקנים שאספה, על מנת שקולו של הצרכן יישמע בוועדות. .לפי ת"י 26 , בדיקת בטוןבאתרי הבנייה אינה מחייבת בדיקת משלוחי הבטון כולם אלא חלקם בלבד (מדגם). נציג אגף איכות והסמכה במכון התקנים, העוסק באישור של מפעלי בטון (להלן - הנציג) ואשר השתתף בוועדות תקינה בתחום הבטון במשך עשרות שנים מטעם המכון, מסר למשרד מבקר המדינה שנבדקות כ-20% מאצוות הבטון הנשלחות לאתרי הבנייה. מעבדת הבטון של מכון התקנים81 מבצעת מדי שנה כ-100,000 בדיקות התאמה לתקן של בטון טרי וכ-6% מן המדגמים מסווגים כ"לא מתאימים" לתקן. מן הלוח עולה כי משרדי ממשלה לא ענו על בקשת ההיוועצות של הממונה על התקינה בדבר עשרות תקנים ובמשך תקופה ארוכה, בניגוד להחלטת הממשלה. ביוני 2016 שלחה מחלקת הממונה על התקינה תזכורות למנכ"לי המשרדים האמורים והעתקים לשרים הממונים, אך גם בעקבות תזכורת זו לא השיבו המשרדים. .משרד מבקר המדינה בדק את פעילות המועצה הישראלית לצרכנות68 (להלן- המועצה לצרכנות) במסגרת ועדות התקינה. לפי נתוניו של מכון התקנים, בשנת 2016 היו פעילות 71 ועדות תקינה שהוקצו בהן מקומות למועצה לצרכנות. בשליש מהוועדות לא השתתף נציג המועצה בשום דיון וב-20% בקירוב מן הוועדות אחרות השתתפו נציגי המועצה ב-50% מן הישיבות ופחות. נוכחות נציגי המועצה בישיבותיה של ועדות תקינה חיונית להגנה על אינטרס הצרכן. נציגות דלה של המועצה במחצית מהוועדות פוגעת בהגנה זו. מבדיקת נתוני המועצה עולה שנציגיה היו פעילים (השתתפות ביותר מ-50% מישיבות ועדה) בפחות ממחצית הוועדות שהוקצה לה מקום בהן. משרד מבקר המדינה מעיר שעל המועצה להקפיד ביתר שאת על השתתפות נציגיה בישיבותיהן של כל ועדות התקינה שהוקצה לה מקום בהן, כדי להגן על האינטרס הצרכני. נמצא כי בישראל אין כיום גורם מאסדר האחראי לאיכות הבטון. שום גוף ממלכתי אינו מפקח באתרי הבנייה על תהליך נטילת הבטון בידי נציגיהן של המעבדות המוסמכות או המאושרות. לפיכך, אין בודקים באופן שוטף אם המעבדות נטלו בדיקות בטון במועד, באופן ובמקום שנקבעו בתקן, ולא נבדק אם מדגמי הבטון שניטלו מובאים למעבדות בתנאים שנקבעו בתקן ואם הם מוחזקים ומטופלים לפי תנאים אלה. לפיכך נטילת מדגמים של בטון באתר ולא במפעל אינה מבטיחה שהבטון שבשימוש באתר מתאים לתקן. משרד מבקר המדינה מציין שנימוק ההגנה לתעשייה מקומית באמצעות תקן הקשור לסימון הוא דוגמה בולטת לשיקול העלול לפגוע בסחר הבין-לאומי ומנוגד לכל פעילות המדינה בעשורים האחרונים לפתיחת השוק המקומי לייבוא מתחרה באמצעות ביטול סעיפים בתקנים שהיו חסמי יבוא ( non-tariff barriers ). בבדיקה של משרד מבקר המדינה נמצא כי לא הוצג לוועדת המומחים מחקר כלשהו המוכיח את השפעת האקלים על תוחלת חייהם של כבלים, המציג את השוני בין תנאי האקלים בארץ לעומת האקלים במדינות דרום אירופה, ולא הוצג אומדן של ייקור המוצרים המיובאים ארצה עקב התאמות מיוחדות שיידרשו מן היצרן בחו"ל כדי לעמוד בדרישות התקן בארץ לאור הסטייה הלאומית הנכללת בו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה ולמינהל התכנון כי מתרשים 4 ומתגובת התעשיינים עולות גם האפשרויות האלה: (א) הבטון אינו תואם לתקן עוד במועד יציאתו מחצרי מפעל הבטון ולמרות זאת אין התראה מספקת על כך. (ב) השינוי המהותי בשיעור הכשל בתעשייה בעקבות בדיקת הגלילים מצביע על חוסר אמינות במשטר הפיקוח הנהוג בישראל. משרד מבקר המדינה שולל את עמדת מכון התקנים, הרואה עצמו כספק הרשאי להציע למדינה מחיר כרצונו , הגם שהוא בעל הסמכות הבלעדית לגבש תקינה. הדבר אף אינו עולה בקנה אחד עם ההסכמים בנושא תקציב התקינה, ולפיהם בין היתר על המכון להשתתף במימון חלק מעלות התקינה. מכון התקנים ממלא תפקיד ציבורי, וכפועל יוצא מכך הוא משמש נאמן הציבור בביצוע תפקידו, וחלות עליו חובות מתחום המשפט הציבורי. העמסתן של עלויות התקורה באופן שרירותי נוסף על מחולל ההעמסה האחיד 20 , ללא יידועם וללא אישורם של הוועד הפועל של המכון וועדת הכספים של הוועד הפועל, וללא ידיעת משרד הכלכלה ומשרד האוצר, אינה ראויה ונוגדת כללי מינהל תקין. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל מכון התקנים ולוועד הפועל של המכון כי עליהם לוודא שדרישות המכון מאת ממשלת ישראל למימון פעילות התקינה יתבססו על תמחיר מוסכם וגלוי שמושתת על מכלול הנתונים הרלוונטיים. על הוועד הפועל להידרש לעובדה כי הנהלת המכון ביצעה העמסת יתר ולא דיווחה לו על כך. נמצא כי חתימתו של ההסכם לתקצובם של הליכי התקינה בידי משרדי הכלכלה והאוצר ומכון התקנים נעשית לאחר תחילת שנת הכספים, ובשלוש מארבע השנים האחרונות - לקראת סוף השנה. במהלך השנה, עד מועד חתימת ההסכם, "מסמך הבסיס" משמש למכון כתכנית עבודה, בלי תקציב מוסכם. עוד נמצא כי בחלק מהשנים לא העביר משרד הכלכלה במהלך השנה תשלום חלקי עבור אותו חלק מהעבודה שבו צע קודם החתימה על הסכם התקצוב. על המכון לפעול בהתאם לחוק יסודות התקציב ולהגיש למשרדי הכלכלה והאוצר את מסמך הבסיס פרק זמן ראוי לפני תחילת שנת הכספים, כדי שהמשא ומתן על פרטי המסמך יסתיים לפני תחילת שנת הכספים. זאת ועוד, על מנת שפעילות התקינה תתנהל לפי תקציב ידוע ומוסכם מראש, על שלושת הגופים לשקול את הכנתו של מסמך בסיס קבוע, שיעודכן לפני תחילתה של כל שנת כספים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ולמשרד הכלכלה כי לאור החשיבות הרבה שבכתיבת תקנים וולונטריים בתחומים רבים בישראל 22 , יש מקום לשקול מתן ביטויים מתאימים לחשיבות זו בחלוקת מימון התקינה בין סוגי הפעילות והתקינה השונים. מועד סיום הביקורת, ינואר 2017 , היובישראל 3,428 תקנים, 492 מהםתקנים רשמיים. בכ-95% מהתקנים הרשמייםנעשו שינויים לאומיים, ולגבי כמחצית מהתקנים הרשמיים טרם בחן הממונה על התקינה אם יש הכרח בשינויים הלאומיים שנעשו בהם. בתחום המזון, מכלל 206 התקנים הרשמיים ו התקנים המחייבים34, כ-%25 הם תקנים מקוריים35 וברוב השאר נעשו שינויים לאומיים. .משרד מבקר המדינה מעיר למכון כי תגובתו אינה עולה בקנה אחד עם ממצאי הביקורת ועם הסכמי התקצוב שעליהם חתם עם משרדי הכלכלה והאוצר. מהם עולה שהסכם התקצוב נועד להעמיד מימון ממשלתי לפעילות תקינה שתכליתה לממש את מדיניות הממשלה להגברת התחרותיות במשק על ידי הסרת חסמי סחר, מדיניות שבאה לידי ביטוי בשורה של החלטות ממשלה שקבעו יעדים שעל שר הכלכלה לממש. לדוגמה: (א) תקצוב התקינה כולל תמיכה תקציבית במכון התקנים ובאמצעותה סיוע במימון השתתפות נציגי ם מהתעשייה הישראלית בתקינה הבין-לאומית18 .)(ב הסכם התקצוב קובע כי את סכומי התקצוב שלא הועברו למכון בשנה השוטפת יוכל המכון לקבל בשנה שלאחריה בניכוי ש יעור הפחתת העודפים 19 שקבעההממשלה, אם קבעה, בהסכמי התקצוב . תנאי זה דומה לתנאים הכלולים בהסכמי תקצוב לפעילות של משרדי ממשלה וגופים מתוקצבים אחרים. עוד קובע הסכם התקצוב כי "הסכם זה מהווה מענה סופי לדרישות משרד הכלכלה והתעשייה ומכון התקנים לעניין תקציב התקינה לשנת 2016." הביקורת העלתה כי רק בשנת 2015 החל משרד הכלכלה לקבל ממכון התקנים את הנימוקים שקבעו חברי ועדות התקינה במכון להכללת שינוי לאומי בתקן. עד סיום הביקורת בינואר 2017 לא הייתה בידי משרד הכלכלה רשימה מלאה של התקנים בלוויית הנימוקים לכל שינוי לאומי והחלטה לגבי ההכרח בקיומם כעילה להכרזה על תקן רשמי. לפיכך התקשתה מחלקת הממונה לפקח על פעולות המכון במסגרת מימוש החלטת הממשלה מ -2012 על אימוץ תקנים בין-לאומיים. בלי נימוקי הכרחיות וסדר קדימויות יתקשה הממונה לקבוע את התקנים הר שמיים שנעשו בהם שינויים לאומיים שעל המכון לבחון מדי שנה, לדעתו. הדבר חמור שבעתיים משום שהממונה אחראי למימונן של פעולות התקינה של המכון ולתכנית העבודה שלו. עוד העלתה הביקורת כי בשלוש השנים 2016-2014 לא ניתח הממונה על התקינה את השפעתם של תקנים רשמיים שנעשו בהם שינויים לאומיים על המשק ועל יוקר המחיה, ולא קבע סדר קדימות של התקנים שיש להתאימם לתקנים בין-לאומיים. אף על פי כן קיבל הממונה על התקינה ממכון התקנים רשימת תקנים רשמיים שהמכון היה מעוניין להכניסם לתכנית עבודתו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה שהתייעצות עם הציבור ו עם גורמי ממשלה אחרים אינה תחליף לרשימה מלאה של התקנים בלוויית הנימוקים לכל שינוי לאומי, והחלטה על הכרח קיומם כעילה להכרזה על תקן רשמי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי דרוש מאגר מידע שיחזיק את רשימת התקנים המחייבים והחוקים והתקנות המחייבים עמידה בהם , לשם גיבוש תכנית עבודה מסודרת לבחינת התאמתם של תקנים מחייבים לתקנים בין-לאומיים ולקביעת סדר עדיפויות. על משרד הכלכלה ליזום את איתור התקנים המחייבים ואת הטיפול בבחינת נחיצותם של השינויים הלאומיים שנעשו בהם. משרד מבקר המדינה מעיר כי כדי לשפר את הליך הפיקוח על מפעלי בטון במסגרת אי שורם, על המכון לשקול להוסיף בדיקות פתע לבטון במפעלי הייצור ולהתאים את שיעור אי-ההתאמות המרבי של הבטון לתקן הבין-לאומי - 5%. .על משרד הכלכלה לשקול הפעלתה של מערכת מידע ממוחשבת אינטגרטיבית לכל הליכי התקינה. מערכת כזאת תקל את הבקרה, תאפשר קבלת נתונים אמינים ושלמים במהירות רבה יותר ותקצר את זמן ה טיפול בתקנים. מן הראוי לקבוע שאחת ממטרותיה של מערכת המידע הממוחשבת היא תמיכה בניהול התקינה בישראל, בהתאם למדיניות הממשלה להגבלת שינויים לאומיים לשינויים שקיומם הכרחי בלבד. הביקורת העלתה כי בחירת נציגיהן של המעבדות בוועדות תקינה, שאינן בתחום המזון, אינה נעשית בהליך שוויוני לכלל המעבדות המוסמכות והמאושרות. נמצא כי משרד הכלכלה לא פעל לבחינת אי -השוויון באיוש המקומות השמורים למעבדות בוועדות התקינה . עוד העלתה הביקורת כי פרוטוקולים של הדיונים בוועדות תקינה וחומר הרקע שמוצג לוועדות אינם מתפרסמים לציבור. המכון אינו מפרסם אלא את החלטות הוועדות ולא את הנימוקים או ההסברים טכניים להחלטות אלה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי עליו לשקול שינוי החקיקה כך שמסגרת הליכי התקינה יהיה פרסום מלא של הפרוטוקולים מדיוניהן של ועדות התקינה וחומרי הרקע ולחלופין דיוני הוועדות יהיו פתוחים לצפיית הציבור. על משרד הכלכלה לדאוג לייצוג שוויוני של מעבדות הבדיקה בוועדות התקינה נוסף על המעבדות של מכון התקנים. עוד על משרד הכלכלה לשקול את שינוי החקיקה כדי לכלול את נציגי הרשות להסמכת מעבדות כחברים בוועדות התקינה. לכלל ארגוני הצרכנים שמורים כ -14% מכלל המקומות בוועדות התקינה (המרכזיות ו הטכניות). משרד מבקר המדינה בדק את נתוני ההשתתפות של נציגי ארגוני הצרכנים בישיבותיהן של כל ועדות התקינה המרכזיות והטכניות (170 ) בשנים 2016-2013 . נמצא כי ב-47 ( ועדות28% ) השתתפו נציגי כלל ארגוני הצרכנים בפחות ממחצית הישיבות. ב-14 ועדות(8% ) נשמרו מקומות לנציגי צרכנים אך נציגים מטעם ארגוני הצרכנים לא מונו ולא השתתפו כלל בישיבותיהן. נת"מ 118-1 נקבע בידי הוועדה המקצועית15 שנה לפני מועד הביקורת, עוד לפני קביעת התקן הבין-לאומי הנוכחי (ועבר שינויים אחדים בשנת 2012.) בידי מכון התקנים לא נמצא ו מסמכי עבודת המטה שנועדה לקביעת הנת"מ, לרבות השיקולים בדבר דיווח רבעוני, בדבר פיקוח שאינו מתחשב בחומרת הכישלון של מפעל הבטון (עד כמה רחוק הבטון שיוצר מעמידה בתקן), ובקביעה שכישלון אחד אינו מונע קבלת אישור. מינהלת תו תקן אינה מפרסמת את נספחי התנאים המיוחדים לכל מוצר; אינה מפרסמת לציבור בכל רבעון נתונים מלאים על כשלי המפעלים בבדיקות חוזק הבטון לאחר 28 יום ולאחר90 יום; ואינה מפרסמת את הפרוטוקולים של הוועדותהמקצועית, ועדת ההיתרים ומינהלת תו תקן. על משרד הכלכלה, משרד הבינוי והשיכון116 ומינהל התכנון , שמכוח התקנות שהוא אחראי להן תקני הבטון הם מחייבים, לבחון יחד את איכות הבטון לעומת הנדרש בתקן הבין -לאומי, את דרכי סיווג הבטון, את השינויים הלאומיים בתקן הישראלי והשפעתם על חוזק הבטון, את דרך חישובו של מספר המפעלים המייצרים בטון שאינו עומד בתקן, את הפיקוח על מפעלי הבטון ואישורם, את אחריותו של יצרן הבטון להתאמת הבטון שהוא מספק לדרישות התקן 117 ואת ההבחנה בין אחריותו של יצרן הבטון לאחריות הקונסטרוקטור. כמו כן על מינהלת תו תקן לפרסם מדי רבעון את הנתונים על הכשלים של מפעלי בטון בעמידה בתקן לאחר 28 יוםולאחר 90 יום, ואת החלטתה ושיקוליה לאי -פסילתם של מפעלים שלא עמדו בהוראות נת"מ 1-118 . נוכח החשש שחוזק הבטון של מקצת המפעלים (כ-%10118 ) המספקים לענף הבנייה אינו עומד בתקן בבדיקה לאחר 28 יום, כמפורט לעיל, על משרד הכלכלה ליזום בדיקה חוזרת של התהליך כתנאי לאישור מפעלי בטון. מהשתלשלות האירועים המתוארת בכל הנוגע לתקן הבטון עולה חשש שקבלת ההחלטות בנושא תקן הבטון הושפעה גם משיקולים לא ענייניים ואינטרסנטיים. על משרד הכלכלה ומכון התקנים לוודא שתוקם בהקדם ועדה לפי הכללים החדשים בחוק התקנים, שתבדוק את הצורך בתיקון תקני הבטון בהיבטים שפורטו. משרד מבקר המדינה מעיר שיש צורך לרכז אצל גוף מתכלל אחד את כל תוצאות הבדיקות שמבצעות מעבדות מאושרות לגבי חוזק הבטון בגיל 28 ועד 90 יום. עליו לסכם את הנתונים לגבי כל יצרן בטון ולהביא לידיעת הציבור את המקרים שבהם מפעל לא עמד בדרישות התקן בחודש מסוים ולא רק בתום רבעון. מידע זה יאפשר למקבלי החלטות בענף הבנייה לבחור לרכוש בטון ממפעלים שרמת האיכות שלהם היא יציבה ויכול לעודד מפעלים נוספים לשפר את איכות הבטון המסופק ללקוחותיהם. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה למינהל התכנון ולמכון התקנים, בלי לקבוע עמדה מקצועית או הכרעה בוויכוח המקצועי הקיים, כי אימוץ פרק 8 מהתקן הבין-לאומי אינו מנתק את הקשר בין טיב הבטון במבנה לבין אישור מפעל הבטון. אימוץ פרק 8 כולל מערך בדיקה הבודק אתתואמות הבטון בחצרי המפעל ואת חוזק הבטון בצורה מדגמית באתרי הבנייה. אם יימצא בדגימות שיינטלו באתרי הבנייה כי הבטון אינו בעל החוזק הנדרש לפי התקן, הרי שני תן להרחיב את הבדיקה לגבי המפעל ולדגום אתרי בנייה נוספים שהמפעל סיפק להם בטון. אשר למפעל המספק בטון לא תקין - אם ניתנה לו האפשרות לתקן את הליקויים והוא לא עשה כן, ראוי לבטל את אישור הייצור שלו. קל וחומר יש לבטל את אישור הייצור של מפעל שנמצא כי הבטון שהוא מייצר אינו עומד בתקן בבדיקה שנערכת עוד בחצרי המפעל. שלא כבתקן הבין-לאומי, לפי ת"י 118 בדיקת תואמות הבטון והפיקוח על איכות הבטון נעשים לא במפעל כי אם בבדיקה אחת באתרי הבנייה. המדגמים הנלקחים במפעל המייצר בשיטת הייצור המרכזית הרטובה מייצגים טוב יותר את איכות הבטון גם בנקודת הפריקה ובאלמנט המוקשה. ייצור בשיטה ה"רטובה", המיושמת רק ב-2.5% ממפעלי הבטון בארץ, גם יעלה את איכות הבטון. זאת ועוד, אילו אומץ התקן הבין-לאומי, המחייב את בדיקות הבטון במפעל77, בדיקות שחלקן ממילא נעשה במפעל78 - היה אפשר להסב את עלות הפיקוח בשטח, שהמכון אומד אותה ב-67 מיליון ש"ח בשנה79, לשיפור איכותו של הבטון המסופק לצרכנים. צעד זה עשוי להגביר את ביטחונם של מזמיני הבטון והקונ סטרוקטורים (מתכנני שלד המבנה) באיכות הבטון המסופק, ואפשר להניח שבהדרגה יפחיתו את מספר הבדיקות באתרי הבנייה לשיעור המקובל לפי התקן הבין-לאומי. בדיקת תואמות הבטון במפעל הבטון אמורה גם להעלות את איכות הבטון ואת רמת ייצורו ולהביא להקטנת סטיית התקן של הבטון המיוצר מחוזק הבטון המתוכנן (ראו להלן). נמצא כי נת"מ 118-1 לבטון מובא שהומלץ בידי ועדה מקצועית ואושר בידי מינהלת תו תקן קבע בין השאר כי הקריטריון למתן אישו ר למפעל הוא ששיעור אי-ההתאמות של הבטון לתקן לא יעלה על 5.49% .לרבעון בקריטריון זה יש הקלה של כ-10% מן הדרישות בתקן הבין-לאומי. עוד נמצא כי שלא כבכללים למינוי נציגים לוועדות התקינה, בכללים למינוי מינהלת תו תקן וועדת ההיתרים לעניין מתן היתר לסימון בתו תקן ולמתן אישור אין מנגנון של איזונים המחייב נציגות של צרכנים, משתמשים, יצרנים, יבואנים, ונציגי רגולטורים ומשרדי ממשלה. משרד מבקר המדינה מציין שהמערבלים ופריקת הבטון מצויים באחריותם של מפעלי הבטון; לפיכך המפעלים אחראים לכל פגיעה באיכות הבטון הנובעת מהוספת מים לפני פריקתו. זאת ועוד, אם אין מוספים מים לבטון באתר במעמד פריקתו ונמצא שהוא אינו עומד בתקן, סביר יותר להניח שמלכתחילה הבטון עזב את שערי המפעל כשאינו עומד בדרישות התקן. .שיטת "ההזדמנות השנייה" עלולה להוליד עיוות. לדוגמה 89, יצרן אשר רק 90% מאצוותיו הן בחוזק העולה על הנדרש בתקן בעת הבדיקה הראשונה ואשר נכשל בבדיקה הראשונה, עשוי להיחשב בזכות הבדיקה השנייה (הנעשית כאמור על פי שינוי לאומי ) ליצרן העומד בתקן הבין -לאומי המחמיר (95% .)אצוות תקינותסיכויי ההצלחה שלו בבדיקה הראשונה הם 90% , ובזכות הבדיקה השנייה הם גדלים ל-99% . להלן תרשים4 הממחיש זאת. . משרד מבקר המדינה מביא לתשומת לב התאחדות בוני הארץ ולשכת המהנדסים כי גם לאחר אימוץ פרק 8 מהתקן הבין -לאומי הקובע שאת תואמות הבטון קובעים בבדיקה הנערכת במפעל הבטון , יימשכו לפי התקן הבין-לאומי הבדיקות המדגמיות באתרי הבני יה לבחינת איכות הבטון. אם איכות הבטון המתקבלת בבדיקה שנערכה באתר הבנ ייה מצביעה על כך שהבטון אינו עומד בדרישות התקן, יצרן הבטון אחראי לתיקונים ולחיזוקים הנדרשים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי כמות הבדיקות במסגרת המדגמים יכול שתהיה גבוהה יותר תחילה ותקטן עם חל וף הזמן נוכח הממצאים שיתקבלו לגבי חוזק הבטון בבדיקות שייערכו באתרי הבנייה. כמו כן עם השיפור באיכות הבטון יקטן הצורך בבדיקת בטון קשוי שהיא יקרה יותר מבדיקות בטון טרי, וכן ייחסכו מרבית העלויות הנובעות מהצורך להגיע לאתרי הבנייה. לפיכך החשש מגידול בעלויות בדיקת הבטון אינו מבוסס. . משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"לי משרד הבריאות, המשרד להגנת הסביבה והמשרד לביטחון הפנים כי הוראה זו נועדה לקצר את פרק הזמן עד לעדכון התקנים בישראל והתאמתם לתקנים הבין-לאומיים. חוסר היענותם של המשרדים אינו עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה ועם חוק התקנים. על מנכ"לי המשרדים להיערך למתן תשובה בפרק הזמן שנקבע בהחלטת הממשלה. הממשלה הייתה ערה לאפשרות של עיכובים באכרזה על תקנים רשמיים עקב היעדר שיתוף פעולה של משרדי ממשלה, ובדצמבר 2016 שונה חוק התקנים באופן שמחייב את השרים הממונים המתנגדים לעדכון התקנים לצורך התאמתם לתקנים בין -לאומיים לנמק את התנגדותם ולהודיע על כך בהקדם לממונה על התקינה, במסגרת 90 הימים שנקבעו, כדי שיוכל הממונה להביא את המחלוקת להכרעת הממשלה 57. מהאמור לעיל עולה כי יש צורך ברִעְנּונָּם של תהליכי העבודה בכל הקשור להיוועצות במשרדי ממשלה אחרים ולקידום תהליך התקינה. משרד הכלכלה ער לצורך זה והחל לאפיין את התהליך ולבנות מערכת ממוחשבת ייעודית לצורך זה. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל התכנון כי תקני הבטון אומצו בתקנות התכנון והבנייה (בקשה לה יתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970 ועל כן הם תקנים מחייבים. יש למינהל התכנון הסמכות לעלות את רף איכות הבטון ולדרוש כי הבטון יעמוד בדרישות לפי התקינה הבין -לאומית (עמידה בבדיקת חוזק הבטון רק אחרי 28 יום מהיציקה וביטול הסטייה הלאומית המאפשר בדיקה שנייה בתוך 90 יום ממועד היציקה). מינהל התכנון לא עשה כך. הבטון הוא רכיב חשוב מאוד בחוזקו של מבנה ובעמידותו ברעידות אדמה111 . עולה חשש שאחת הסיבות האפשריות לכך שבטון אינו עומד בתקן הבין - לאומי לאחר 28 יום היא אפשרות צמצומה של כמות הצמנט בבטון המיוצר בישראל (בכך נחסכות הוצאות) בלי שתיפגע העמידה בדרישות התקן הישראלי, בגלל הסטיות הלאומיות (ראו להלן - ליקויים באישורם של מפעלי הבטון ובפיקוח עליהם). מן האמור לעיל עולה החשש כי חוזק הבטון בישראל אינו עומד בתק ן הבין -לאומי או שהבטון מיוצר בישראל בחוזק סטטיסטי ממוצע נמוך מן המקובל לפי התקן הבין-לאומי. שימוש בבטון שאינו עומד בתקן הבין-לאומי עלול להשפיע לרעה על יציבותם של מבנים בעת רעידת אדמה בדרגה גבוהה112. אימוץ תקן בין-לאומי צפוי לקדם שיפור בא יכות הבטון ובחוזקו וכך לתרום למזעור נזק למבנים בעת רעידת אדמה. על שר הכלכלה להעלות לפני ממשלה את היעדרם של מאסדר ושל פיקוח כלשהו על איכות הבטון. על משרד הכלכלה לעלות לפני הממשלה את הצורך במינוי מאסדר שיהיה אחראי לאיכות הבטון, ובפיתוח מנגנון ראוי לבדיקת הבטון ולפיקוח. מן הראוי שהמשרד האחראי שייקבע יפקח באתרי הבנייה על תהליך נטילת הבטון שנעשה בידי המעבדות המוסמכות. נמצא כי תקנים רבים מצויים במשרד הכלכלה בשלבי התייעצות פנימית למשך תקופות ארוכות. לאחר בחינת התקן במחלקת הממונה על התקינה, התקנים עוברים ללשכה המשפטית במשרד, להליך היוועצות בציבור ובמשרדי הממשלה, ואז שבים לבחינה מחודשת של מחלקת הממונה והלשכה המשפטית. בנובמבר 2016 נמצאו בלשכה המשפטית של משרד הכלכלה ובלשכת מנכ"ל המשרד כ -100 תקנים להתייעצות פנימי ת. הזמן הממוצע להימצאותם של התקנים בלשכות אלה הוא כשנתיים. כ-120 תקנים נוספים נמצאים בשלב ההיוועצות בציבור ובמשרדי ממשלה כשנתיים נוספות. כלומר, בחלק נכבד מהמקרים חולפות ארבע שנים ויותר ממועד קביעתו של תקן בידי מכון התקנים - בהליך הקבוע בכללי התקנים (עיבוד תקנים ישראליים), התשנ"א-1991 - ועד הגשתו לאישור השר43. ממצאי הביקורת מעלים שחלק מהעיכוב בטיפול משרד הכלכלה בהתייעצות הפנימית מקורו בלשכה המשפטית ובלשכת המנכ"ל של משרד הכלכלה. על משרד הכלכלה לקבוע לוח זמנים לטיפולן של מחלקותיו בהתייעצות פנימית ואמות מידה לבחינת יעילות הטיפול של המחלקות. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על התקינה כי כל עוד לא אומץ השינוי הבין-לאומי בתקן הישראלי, מיובאים מוצרים המתאימים לתקן הישן, ולעתים נמנע ייבואם של המוצרים המתקדמים ביותר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי עליו לבחון דרכים לשיפור איכותם של התקנים הנשלחים מהמכון כך שיהיו מלווים באסמכתאות ובנימוקים הנדרשים; למניעת כניסתם של תקנים לתהליך הכרזה במשרד אם התקבלו כשאינם עומדים בדרישות; ולקיצור לוחות הזמנים של התהליכים הפנימיים במשרד לטיפול בתקנים. . משרד מבקר המדינה מעיר למכון כי כנהוג במוסדות תקינה בעולם ובהתאם לנוהלי המכון, אגף התקינה , המרכז את עבודת הוועדות בתחום, היה צריך להכין את תשתית המידע לטיפול בנושא, לרבות איתור ולמידה של התקנים, התקנות והחוקים הרלוונטיים בארץ ובחו"ל, ומאמרים מדעיים רלוונטיים. למשל, במסמך המתאר את עמדת משרד הבריאות48 צויןשכבר בשנת 2008 התייחסה הוועדה למסחר של הסנאט האמריקני להיבטים הבריאותיים של עמידות מזרנים בפני התלקחות. .במחלקת הממונה על התקינה אין מאגר מידע המשייך את התקנים הרשמיים והמוצרים שהם חלים עליהם לרשויות ולשרים שבסמכותם מצויים המוצרים או תהליך ייצורם. עוד נמצא כי טרם נכתב נוהל בעניין הליך ההתייעצות עם הגורמים הרלוונטיים לכל מוצר ולתהליך העבודה הנאות עד להגשת התקן לשר על מנת שיכריז עליו כתקן כרשמי. . מספרהתקנים .שהוצגו לוועדה .לראשונה מספר התקנים .שהמכון .החזיר לוועדה .לאחר תיקונים לדעת משרד מבקר המדינה לא תמיד יעיל הסדר זה, המעביר את האחריות לאכיפת תקנים מחייבים מן הממונה על התקינה למשרד ממשלתי אחר, שהתקן נזכר בחקיקה כלשהי שבאחריותו (ראו לדוגמה להלן, בתת-הפרק על תקינה בתחום הבטון) . לממונה על התקינה יש משאבים לבחינת יישומם של התקנים והתנהלות התעשייה לפיהם. על כן, על משרד הכלכלה, כמשרד המרכז את הטיפול בחסמי אסדרה, לפעול לשינוי תהליך התקינה , כדי שגם תקנים מחייבים יעברו בחינה של מחלקת הממונה על התקינה לגבי שינויים לאומיים שנעשו בהם. עוד ראוי כי תיבחן האסדרה ההופכת את התקן למחייב ואת השפעתו על ייבוא המוצרים ורמת המחירים בשוק, בהתאם להחלטת הממשלה. לשם כך על מכון התקנים לשלוח תקנים אלה למשרד הכלכלה, עוד בטרם יפורסמו ברשומות, בלוויית אזכור היותם מחייבים ופירוט החקיקה שהתקן הוא מחייב על פיה . פרסום כאמור ייעשה רק לאחר בחינה שירכז משרד הכלכלה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי הטיפול בבחינת התאמתם של תקנים רשמיים לתקנים בין-לאומיים ו באימוץ תקנים בין -לאומיים חדשים נעשה בקצב אטי מאוד, למרות החלטת הממשלה מתחילת שנת 2012 לזרז את אימוץ התקנים הבין-לאומיים כלשונם , והחוק מ-2013 שקבע מנגנון בחינה בעניין זה. על משרד הכלכלה לזהות את הקשיים המונעים ממחלקת התקינה במשרדו מהבאת שאר התקנים לבדיקתה של ועדת האימוץ. על משרד הכלכלה לפעול לשחרור צווארי הבקבוק ולגיוס המשאבים ה נדרשים כדי לאמץ תקנים בין-לאומיים רבים ככל האפשר. . משרד מבקר המדינה בדק בסוף אוקטובר 2016 את בקשות ההתייעצות ששלחה מחלקת הממונה על התקינה למשרדי ממשלה, שלא נענו בתוך 90 יום. בלוח6 ,שלהלן פרטים על המשרדים93 תקניםשבקשות ההתייעצות לגביהם לא נענו, ופרקי הזמן שעברו בלי תשובה. .המשרד מספר התקנים .שנשלחו .להיוועצות .ולא התקבלה .התייחסות .מהמשרד .הממשלתי דוגמות של .תקנים .ותאריך הפנייה .הראשונה למשרד .הממשלתי, .שטרם נענו מספר התקן שם התקן .במדינה מתקדמת תהליך התקינה הוא חיוני מאוד. מתוקף החוק, מכון התקנים מנהל את תהליך התקינה מן הבחינה המקצועית ומן הבחינה הטכנית. למכון יש השפעה רבה על קביעתם של מדיניות התקינה ותוכן התקנים ועל הבדיקות שיערכו המעבדות הבודקות את ה עמידה בתקן. מערכת התקינה בישראל בנויה על איזון אינטרסים מנוגדים 119 , אך למכון יש השפעה מהותית על התהליך, אף על פי שגם הוא בעל עניין, שכן חלק נכבד מהכנסתו נובע מבדיקות עמידה בתקן שעורכות מעבדותיו. לאחרונה הונהגו בחוק התקינה שינויים המתקנים את מקצת הליקויים שמצא מבקר המדינה בביקורתו על ניהול המכון ועל תהליך התקינה. בדוח הביקורת נמנו ליקויים נוספים בתהליך קביעתם של תקנים ובמימונה של פעילות התקינה, וגם חשש שנמנע אימוצם של תקנים בין-לאומיים בגלל אינטר סים של גורמים בוועדות התקינה. היות שהמדינה מממנת את רוב הוצאות התקינה ופועלת בתחום בעיקר בתקינה רשמית ובתקנים מחייבים, על משרד הכלכלה ומשרד האוצר לשקול את הרחבת התחומים שתקנים נכתבים בהם לתחומים חדשים ולתקנים וולונטריים שלא הוקדשה להם תשומת לב בשנים האחרונות. חמש שנים חלפו מאז קבעה ועדת טרכטנברג כי לחסמי אסדרה בתחום התקינה יש השפעה ניכרת על יוקר המחיה, ומאז התקבלה החלטת הממשלה על החלפת תקנים ישראליים בתקנים בין-לאומיים, אך משרד הכלכלה והמכון טרם בחנו את הצורך בשינויים לאומיים שנעשו בחלק נכבד מן התקנים הישראליים. עיכובים באימוץ תקנים בין -לאומיים והקצב האטי שבו שינויי תקנים נבחנים ומאומצים מחייב את משרד הכלכלה לבחון את תהליך התקינה כולו במשרדו. אימוץ תקנים בין-לאומיים אמור לתרום להקלת הנטל הכלכלי המוטל על האזרחים באמצעות עידוד התחרות, לרבות ממקורות יבוא, הפחתת הבירוקרטיה והגברת הסחר בין ישראל ובין העולם. כיוון שמדיניות הממשלה היא לאמץ תקנים בין-לאומיים, על משרד הכלכלה להידרש למקרים שעולה בהם חשש לעיוותים בתהליך התקינה ולפתח כלי התמודדות עם ניגודי עניינים שיש לחברים בוועדות השונות לענייני תקינה. משרד מבקר המדינה מעיר כי במועד תום הביקורת טרם החלה החלפת החברים בוועדות התקינה לבטון. משרד מבקר המדינה מסב את תשומת לב התעשיינים לכך שיש סתירה בטענותיהם. מחד גיסא, בנימוקי התנגדותם לאימוץ פרק 8 לתקן הבין-לאומי טענו שאין התאמה מושלמת בין תוצאות הבדיקה של אצוות הבטון המיוצר ושל הבטון ב אלמנט שנוצק אליו, ומאידך גיסא, בנושא בדיקות העמידה בתקן המבוצעות כיום באתרי הבנייה, טענו שיש התאמה בין משלוחי הבטון והאלמנט, וכי הם מקבלים תכנית קונסטרוקציה ו יש בידם פירוט רב של המיקום של כל אלמנט שנוצק מאצוות בטון. עוד מציין משרד מבקר המדינה כי תקן 206 EN משמש במדינות אירופה השונות כתקןהמציין את הדרישות המינימליות בנוגע לייצר בטון העומד בתקן ולפיקוח על ייצורו. מערכת תקינה ענפה מקומית באה להוסיף על הדרישות או להחמירן על מנת להבטיח את איכות הבטון באותה מדינה. במדינות רבות שאימצו את התקן הבין -לאומי אין האימוץ מבטל את פרק 8 .לתקן משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה ומינהל התכנון כי בדומה למה שנעשה כיום, גם לאחר אימוץ פרק 8 אפשר לציין בכל תעודת משלוח של בטון מהמפעל את חלק המבנה שהבטון המצוי בכל מערבל משולח ומסופק אליו. כך אפשר לבצע בדיקות באתרים, לשם פיקוח ובדיקת חוזק הבטון תוך שיוך חלק המבנה לאצוות ייצורו של הבטון. לגבי הטענה כי עלולים להיווצר מצבים שבהם בטון שיוצר במפעל בטון מסוים מתקבל כתקין בבדיקות שבוצעו במפעל אך בבדיקות באלמנט שנוצק יתברר כי אינו עומד בדרישות התקן, מן הראוי שהבטון המסופק ומשולח בידי יצרניו של הבטון יהיה תקין גם במועד יציאתו מהמפעל, גם במועד מסירתו באתר הבנייה גם בעת התקשותו בחלקי המבנה, ושהאחריות לכך תיוותר בידי יצרני הבטון. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשרד הכלכלה ולמינהל התכנון שמקדמי הביטחון שנוקטים יצרני הבטון אמורים להבטיח את איכות הבטון. אם אימוץ פרק 8 בתקן הבין-לאומי יביא לאימוץ מקדמי ביטחון המקובלים לפי התקן הבין-לאומי, והמבטיחים את עמידת הבטון בתקן, ולייצור בטון איכותי יותר , ישתפרו גם עמידות הבטון ועמידותם של הבניינים ברעידות אדמה. הדברים שנאמרו בוועדה טכנית 106 בישיבתה באפריל2016 חושפיםאת קיומה של מחלוקת בין חבריה בשאלה אם בדיקת תואמות הבטון בחצרי מפעלי הבטון מקנה הגנה מספקת לציבור. לא נמצא כי הוועדה הטכנית 106 דנהבאפשרות שהוצגה לפניה: לאמץ את פרק 8 של התקן הבין- לאומי, שלפיו ייקבע סיווג הבטון במדגמים שיילקחו במפעלי הבטון, ולקבוע תקופת ביניים ש בה יימשכו בדיקות הפיקוח באתרי הבנייה, ובמועד מאוחר יותר, לפי תוצאות הבדיקה, יופחתו בדיקות הפיקוח באתרי הבנייה לשיעור המקובל על פי התקן הבין -לאומי. בדיוני ועדת המומחים99 עלה שמפעלי הבטון נוטלים על עצמם "סיכון" ומכוונים את תכן הבטון קרוב לתוצאה הנדרשת בתקן, ללא נקיטת מרווח ביטחון מספיק, בידיעה ש אם ייכשלו יהיו רשאים לערוך בדיקה שנייה. משום כך יש כשלים רבים יחסית בגיל 28 ימים. עוד עלה שהפרשנות לתוצאות הבדיקות החוזרות מנוצלת גם להימנעות מתשלומי קנסות על תוצאות שליליות100 . חירור קונסטרוקציה של מבנים על ידי הוצאת גלילים מעלה חשש לפגיעה בחוזק המבנים 101. התקן הבין -לאומי ממליץ על שיטות אחרות להערכת חוזק המבנה102 . הוצאת גלילים מותרת אך אינה נפוצה; היא אינה מיועדת לסיווג הבטון אלא אמורה לשמש את הקונסטרוקטור לשם הערכה של חוזק האלמנטים במבנה ואם שומה עליו לנקוט פעולות לחיזוק המבנה. אחד המשתתפים בדיונים אמר שאם יידע יצרן הבטון שעמידת הבטון בתקן תיבדק בגיל 28 יום בלבד, הוא יקפיד על איכות הבטון מלכתחילה103.
לפי המפתח של המכון, "הוצאותההנהלה" יועמסו על כל אגף בשיעור התואם את שיעור העובדים באגף מכלל עובדי המכון. ואולם מניתוח הנתונים בטבלה עולה כי מכון התקנים העמיס על אגף התקינה שיעור חריג מן הסכום הכולל של "הוצאות הנהלה" (להלן - העמסה מיוחדת). הוצאות ההנהלה בתקציב המכון לשנת 2016 היו כ-14 מיליון ש"ח. מאחר שבאגף התקינה מוצבים כ-5% מעובדי המכון, סכום העמסתן של הוצאות ההנהלה על האגף היה אמור להיות כ-700,000 ש"ח. ואולם המכון העמיס על הוצאות אגף התקינה כ-4.2 מיליון ש"ח 17. לפיכך הוגדלה השתתפות המדינה בהוצאות התקינה ב -3.5 מיליון ש"ח. תוספת העלות המלאכותית בשנת 2016 עולה על סכום ההשתתפות העצמית של המכון בעלויות התקינה, שהיה 3.3 .מיליון ש"ח