משרד החינוך . קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים ממכלול הדברים עולה כי על אף חשיבות הנושא ו אף שלמערכת החינוך יש אחריות מלאה למתרחש אחרי שעות הלימודים, עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013 , לא הגדיר מש רד החינוך כללים להתנהגות ראויה של תלמידים בהסעות. על המשרד להשלים הסדרת נוהל הסעות לתלמידים שייתן מענה, בין היתר, לצורך בנוכחות של מבוגר אחראי בהסעה לביה"ס ובחזרה ממנו ואת רשימת ההתנהגויות של תלמידים במהלך הסעה המחייבות דיווח. מכל האמור לעיל עולה שמטה על"א לא השלים את היישום הניסיוני של המודל, שנועד לגבש מתכ ונת ייחודית לתכנית ב רשויות קטנות של החברה הערבית, לא החל לבנות מודל שיתאים ליישום תכנית על"א ברשויות ערביות גדולות ולא הציג תכניות המותאמות לצורכי החברה הערבית בתחום החינוך. מטה על"א לא השלים את היישום הניסיוני בטמרה, ולכן לא היה אפשר להפיק ממנו לקחים ולהסיק מסקנות לגבי התאמת המודל לרשויות אחרות של החברה הערבית. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את מאמציו של מטה על"א לקדם את הטיפול באלימות של תלמידים ברשויות החברה הערבית ולהתאים מענים לצרכים הייחודיים לחברה זו בתחומי החינוך של התכנית, שאיתר עם משרד החינוך . אולם כדי שתכנית על"א תתרום לרשויות החברה הערבית, שהן כ- 39% מהרשויות המשתתפות בתכנית, על כל המשרדים השותפים לה, כל אחד בתחום אחריותו, להכין תכניות פעולה לצמצום אלימות של תלמידים ב רשויות החברה הערבית ולצמצום מצבי הסיכון שלהם, בין היתר באמצעות הסתייעות בתכניות הליבה של תכנית על"א ובמנגנונים לשיתוף פעולה שהיא מציעה. עם זאת משרד מבקר המדינה מעיר כי גם מתשובותהמדריכים לשאלה המתוקנת עלה שעדיין קיים שיעור ניכר של צוותי אקלים בבתיה"ס שאינם נעזרים במדריך המוגנות, שהוא הגורם המרכזי שמציעה תכנית על"א להגברת הנוכחות הבוגרת בביה"ס לשם צמצום האלימות ושיפור האקלים בו. לפיכך אין די בהכרתם של מדריכי המוגנות את תפקיד מדריכי האח"מ ולהפך, יש להגדיר - במתווה המשותף ובנהלים של כל גוף - את דרכי התיאום בין מדריכי המוגנות ומדריכי האח"מ ולהקפיד על יישומן. הסדרה זו תסייע, בין היתר, למדריך האח"מ להשתמש במשאבי תכנית על"א לאיתור בעיות בביה"ס ולגיבוש פתרונות מתאימים בשיתוף הצוות החינוכי. ואולם משרד החינוך לא הגדיר את אופן יישומן של תכניות אלה ולא קבע אילו תכניות ייתנו מענה לרשויות שונות ולגנים בעלי צרכים שונים. מלבד זאת, הוא לא קבע עם מטה על"א מנגנונים לפיקוח ולבקרה על יישום תכניות ההתערבות של על"א לגיל הרך ואת המדדים להערכתן. למרות האמור, המשרד לא הסדיר את חלוקת התכנים בין שתי התכניות, כישורי חיים ומפתח הל"ב, ולא תיאם ביניהן. בכך נמנעו מהתלמידים, מהצוותים החינוכיים ומבתיה"ס היתרונות של איגום משאבי הדרכה, בקרה ופיקוח. משרד מבקר המדינה מעיר כי לאחר יותר מארבע שנים שבהן מופעלת תכנית כישורי חיים לצד תכניות התפתחות אחר ות כמפתח הל"ב, ראוי ששפ"י והאגף לחינוך יסודי ישקלו לבצע מחקר הערכה נוסף שיבדוק, בין היתר, את מידת הטמעת התכניות ואת תרומתן לתלמידים ויעמוד על איכות ההוראה וההדרכה בנושא מורכב זה. אף שהמנהלים מקפידים לדווח על אירועי אלימות חריגים, כפי שעולה מהשאלון האינטרנטי, מבדיקת משרד מבקר המדינה בשלושה מחוזות - מרכז, ירושלים וצפון - נמצא כי שניים מהם - מרכז וירושלים - לא ריכזו נתונים בדבר אירועי אלימות חריגים ולא עקבו אחר אופן הטיפול בהם, ולכן לא היה ביכולתם ללמוד מהם ולהסיק מסקנות. מכאן שמחוזות אלה אינם מבצעים בקרה על אופן הטיפול באירועי אלימות אלה ואינם לומדים פרטים חיוניים בעניינם, כגון סוגי האירועים, שכיחותם ואופן הטיפול בהם. ,המתווה, שגיבשו מטה על"א ושפ"י, לא עסק כלל בתחום החינוך הבלתי פורמלי ומינהל חברה ונוער לא שותף בגיבושו (ראו להלן). מטה על"א ושפ"י גם לא שיתפו בגיבוש המתווה את המינהל למד"ט, האחראי כאמור לחינוך לגלישה בטוחה במוסדות החינוך, ולא שולבו בו נושאים שבאחריותו בעלי זיקה להתנהגות אלימה או אנטי-חברתית של תלמידים באינטרנט. למרות זאת שפ"י לא ביצע מחקר הערכה לבדיקת תרומת תכניות ההתערבות למניעת אלימות וירטואלית ואף לא יזם את ביצועו על ידי גורמים אחרים - בהם ראמ"ה. על המשרד לבצע - תוך שיתוף פעולה של שפ"י, המינהל למד"ט ומינהל חברה ונוער - מחקר מקיף שיבחן את הדפוסים של אלימות תלמידים באינטרנט על כלל המשתתפים בה, התוקפים, הקרבנות והעדים. מן הראוי כי בבדיקה תיוחד תשומת לב ליכולתם של המורים וההורים לסייע לתלמידים הנפגעים מאלימות זו. כן ראוי שהמשרד יבדוק אם תכניות ההתערבות שהוא מפעיל בתחום זה אכן אפקטיביות לטווח ארוך. ישנה חשיבות להיעזרות בכל בעלי התפקידים שיש להם אינטראקציה עם בני הנוער להגברת חשיפתם לתכנית והשתתפותם בה. לפיכך על מטה על"א להכין תכנית הכשרה למדריכי הנוער בשיתוף מינהל חברה ונוער כדי להגביר את חשיפת התלמידים לתכנית על"א. עלה כי מטה על"א הכין תכנית הכשרה למדריכי הנוער ללא שיתוף מינהל חברה ונוער. עוד עלה שכמה ממדריכי הנוער שהועסקו בתכנית על"א לא הודרכו לפעול על פי עקרונות התכנית. משרד מבקר המדינה מעיר כי מסמך העקרונות לתחום החינוך הבלתי פורמלי לא נתן פתרונות לכל הבעיות שהועלו בדיוני מטה על"א, ובכללן בעיות הנוגעות לתכניות המיועדות לתלמידים הערבים (ראו להלן) ומחסור בתשתיות או בכוח אדם ליישום תכניות הליבה בתחום זה. משרד מבקר המדינה בדק את תכניות העבודה של רשויות מחוז מרכז לשנת 2013 ומצא כי7 מתוך18 רשויות שהגישו תכנית עבודה שנתית לא פירטו את מועדי כינוס ועדות היישוב. משרד מבקר המדינה סבור כי על מנת להבטיח את כינוסן של הוועדות על מטה על"א לוודא שכל הרשויות יפרטו בתכניות העבודה השנתיות שלהן את מועדי כינוס הוועדות, ולהעביר את תכניות היישוב ולוחות הזמנים לכינוס הוועדות לנציגי המ שרדים הנוגעים בדבר כדי שיוכלו להיערך מראש להשתתפות בדיוניהן. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי מאחר שתכנית חיים ברשת היא למעשה פרק בתכנית כישורי חיים, העוסקת בהקניית דפוסי התנהגות נכונים ואתיים לתלמידים, ומאחר ששפ"י אחראי לתכנית כישורי חיים ולחוזר מנכ"ל בנושא המאבק באלימות וקידום אקלים חינוכי מיטבי, עליו לשקול איזו יחידה מתאימה לנשיאה באחריות ליישום חוזר אתיקה ומוגנות ברשת - שפ"י או המינהל למד"ט. בביקורת עלה כי רק בבתיה"ס שבתכנית התקשוב, שהם כאמור כרבע מכלל בתיה"ס, הוקם צוות חיים ברשת, ורק בבתי"ס אלו מונו רכזי תקשוב, שהוכשרו, בין היתר, בתחום הגלישה הבטוחה. זאת ועוד , המינהל למד"ט קיים הכשרה בנושא גלישה בטוחה רק למנהלים, למורים, לצוותי חיים ברשת וליועצים חינוכיים של בתיה"ס שבתכנית התקשוב. מנהליהם וצוותיהם החינוכיים של מרבית בתיה"ס, שלא שותפו בתכנית התקשוב, לא הוכשרו בתחום זה, והם מקבלים הדרכה בנושא הגלישה הבטוחה רק בה יערכות ליום הבינ"ל לאינטרנט בטוח ובפעילויות שמקיים המינהל למד"ט למורים, לרכזים ו למנהלים . יצוין שמתשובות המנהלים על השאלון האינטרנטי בשנה"ל התשע"ג עולה שבכ- 37% ( מבתיה"ס947 מתוך 2,563 ) לא התקיימו סדנאות והרצאות למורים בנושא גלישה בטוחה ומניעת היפגעות מהאינטרנט. ואולם ברשימה של תכנים העוסקים בגלישה בטוחה שהופיעה באוקטובר 2013 באתר משרד החינוך רק9 מתוך107 (כ-8% ) היו מתורגמים לערבית, ואף לא אחד מהם עסק בהימנעות ממצבי סיכון ובריונות ברשת. בביקורת עלה כי אף לא באחד מבתיה"ס במחוזות שנבדקו, צפון, ירושלים ומרכז, ביצעו מפקחי המחוז ביקורות על יישום מרכיבי התכנית. עוד עלה כי בתיה"ס אינם ממלאים את הטופס לתכנון ולמעקב. לפיכך אין בידי המחוז והמינהל למד"ט מידע מרוכז על ביצוע כלל הפעילויות של תכנית חיים ברשת בבתיה"ס, בין שהם משתתפים בתכנית התקשוב ובין שאינם משתתפים בה. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל למד"ט ולשפ"י כי עליהם לוודא שהמפקחים המחוזיים ובתיה"ס יעשו שימוש בכלי הבקרה והדיווח הקיימים להרחבת הפיקוח על ביצועה של התכנית חיים ברשת בבתיה"ס ולהגברת יישומה. תכנית חיים ברשת היא הראשונה מסוגה שמפעיל משרד החינוך להגנה על תלמידים באינטרנט ולמניעת מעורבותם במצבי סיכון באינטרנט, לרבות הקניית דפוסי התנהגות אתיים לחייהם ב"עולם המקוון". אולם היא מופעלת בעיקר בבתיה"ס שבתכנית התקשוב, והמידע על יישום מרכיביה לוקה בחסר. על משרד החינוך ליישם את המדיניות של תכנית חיים ברשת, לפעול להשגת מטרותיה, ולייחד להטמעתה את תשומת הלב הנדרשת על פי הקבוע בחוזר. לשם כך עליו, בין היתר, לרתום את כל יחידות המטה שיש להן זיקה לנושא - המינהל למד"ט, שפ"י ומינהל חברה ונוער - ולהסתייע בידע ובכלים שברשותן להגברת מודעות התלמידים לסכנות באינטרנט ולהקניה של דפוסי גלישה בטוחה. עלה שבכרבע מבתיה"ס שמנהליהם ענו על השאלון האינטרנטי לשנה"ל התשע"ג (617 מתוך 2,563 ) לא יושמה תכנית כישורי חיים על פי החוזר: בכשליש מהם (189 מתוך617 ) לא יושמה התכנית כלל, ובשאר בתיה"ס היא לא יושמה בכל שכבות הגיל, כנדרש. זאת ועוד, כמחצית המנהלים שענו על השאלון האינטרנטי לשנה"ל התשע"ג ובבית ספרם יושמה תכנית כישורי חיים ( 1,212 מנהלים) מסרו כי לא התקיימה בביה"ס שגרה של הדרכת מורים במהלך השנה, כנדרש בחוזר כישורי חיי ם; כחמישית מהם ( 243 ) מסרו שלא התקיימה כל הדרכה או שהתקיים מפגש חד - פעמי להדרכת המורים. האחריות לליקויים שעלו ביישום תכנית כישורי חיים מוטלת על מנהלי בתיה"ס, הנדרשים להקפיד ליישמה על פי החוזר. עם זאת , על שפ"י ועל המפקחים הכוללים והמפקחים על הייעוץ במחוז לאתר בעוד מועד את הסיבות לבעיות אלה ולגבש להן פתרונות כדי להבטיח שכל בתיה"ס יקנו לתכנית עדיפות התואמת את מדיניות המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר כי אכן משנה"ל התשע"א ( 2011 -2010 ) מפעיל משרד החינוך תכנית תקשוב שמטרתה לשפר את שיטות הלמידה וההוראה של תלמידים ומורים, ובה נלמד גם נושא הגלישה הבטוחה. ואולם המשרד מפעיל את תכנית התקשוב בכרבע מבתיה"ס בלבד (ראו להלן). משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח החובה של משרד החינוך להגן על התלמידים מפני פגיעה בגופם, בנפשם וברגשותיהם, עליו ליזום תכנית מערכתית לקידום גלישה בטוחה, שבכללה הקמת פורום בין-משרדי לריכוז הנושא ולקידומו; פיתוח אמצעי הסברה לאוכלוסיית המבוגרים בכלל וההורים בפרט והרחבת הידע שלהם; פיתוח אמצעים לצמצום הסיכונים של שימוש תלמי דים באינטרנט ובכלים הטכנולוגיים, להענקת סיוע לתלמידים בהיקלעותם למצבי מצוקה וכן הקמת מנגנוני בקרה והסדרה עצמית. בחינוך לגלישה בטוחה של תלמידים באינטרנט מעורבות כמה יחידות מטה במשרד. ואולם עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013 , שתי יחידות המטה שפעלו בנושא, שפ"י והמינהל למד"ט, עשו זאת בלי להסדיר את שיתוף הפעולה ביניהן, בין היתר באמצעות הקמת פורום קבוע לעניין זה, חלוקת תחומי אחריות וגיבוש מתווה לפעולה. גם מינהל חברה ונוער לא היה שותף ליזמות של שתי יחידות המטה הללו. זאת ועוד, המינהל למד"ט - ולא שפ"י - הוא שביצע את מרבית הפעולות לקידום נושא הגלישה הבטוחה במשרד ומחוצה לו. היעדר שיתוף פעולה פנים-משרדי מנע, בין היתר, מיצוי של היתרונות של כל אחת מהיחידות. על כן גם לאחר גיבוש המתווה במאי 2012 נמשכו הקשיים בשיתוף הפעולה בין בעלי התפקידים בשני המשרדים, והם פגעו ביישום תכנית על"א בבתיה "ס וביכולת למצות את הכלים והמשאבים שהיא מקנה. להלן הפירוט: הועלה כי עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013 , לא הפעיל המשרד בשיתוף גורמים אחרים את אתר האינטרנט, שנועד להגביר את המודעות לגלישה בטוחה וללמד כיצד להתמודד עם מצבי סיכון ואירועים אלימים באינטרנט. משרד מבקר המדינה בדק את השתתפות המפקחים המחוז יים בישיבות ועדות החינוך ברשויות מחוז מרכז ומחוז צפון. נמצא כי בכמה מהרשויות שבתחומי המחוזות שנבדקו לא הגיעו נציגי משרד החינוך לדיוני הוועדות למרות שזומנו לדיון: במחוז מרכז - לפי דוחות הסטטוס, רק ב-2 מתוך16 רשויות נרשמה נוכחות המפקחים של משרד החינוך או מי מטעמו בישיבות הוועדות; ב -6 רשויות לא הגיעו המפקחים של משרד החינוך לדיונים; ב-3 ,רשויות לא התכנסו הוועדות כלל ולדוחות סטטוס של ישיבות ועדות החינוך ב-5 רשויות לא צורפו פרוטוקולים של דיוני הוועדות, ולכן אין לדעת אם נציגי משרד החינוך השתתפו בהם. גם במחוז צפון לא הגיעו המפקחים לדיוני הוועדות למרות שזומנו להשתתף בהן: לפי דוחות הסטטוס, רק ב-2 מתוך18 רשויות נרשמה נוכחות המפקחים של משרד החינוך או מי מטעמם בישיבות הוועדות; ב -8 רשויות לא הגיעו המפקחים של משרד החינוך לדיונים; ב-2 רשויות לא התכנסו הוועדות כלל; ולדוחות הסטטוס של ישיבות ועדות החינוך ב-6 ,רשויות לא צורפו פרוטוקולים של דיוני הוועדות ולכן אין לדעת אם נציגי משרד החינוך השתתפו בהם. מכאן שרוב ועדות החינוך לא יכלו להסתייע בנציגי משרד החינוך, שהם הגורמים המקצועיים האחראים לתחום החינוך בתכנית על"א, לשם קידום אקל ים חינוכי מיטבי וגיבוש תכניות למניעת אלימות. על פי תשובות המנהלים על השאלון האינטרנטי, מרבית בתיה"ס מבצעים את הפעולות הנדרשות לקידום אקלים חינוכי ולהתמודדות עם אירועי אלימות. עם זאת עלה מהתשובות כי כמה מרכיבים מרכזיים של התכנית המערכתית אינם מתבצעים ברבים מבתיה"ס: )(א מניתוח התשובות על השאלון האינטרנטי עלה כי כרבע מהמנהלים שענו על השאלון בשנה"ל התשע"ב (571 מתוך 2,612 ) לא כינסו את צוות האקלים29 בבית ספרם, וכך גם כשליש מהמנהלים בשנה"ל התשע"ג (800 מתוך 2,563 .) )(ב עוד עלה כי כ - 20% מכלל מנהלי בתיה"ס שענו על השאלון בשנה"ל התשע"ב (517 מתוך 2,612 ) לא בנו תכנית התערבות לביה"ס. בשנה"ל התשע"ג חל שיפור מסוים - כ- 15% (387 מתוך 2,563 מנהלי בתי"ס) דיווחו שלא בנו תכנית התערבות לבית ספרם. (ג) אשר להעצמת הצוות החינוכי והכ שרתו עלה כי כ - 54% מכלל מנהלי בתיה"ס שענו על השאלון בשנה"ל התשע"ב ( 1,399 מתוך 2,612 ) לא קיימו סדנאות להעצמת הצוות החינוכי בנושא צמצום האלימות וקידום האקלים בביה"ס. גם בנושא זה חל שיפור מסוים בשנה"ל התשע"ג - כ- 47% ( 1,194 מתוך 2,563 מנהלי בתי"ס) דיווחו שלא קיימו את הסדנאות האמורות לצוות החינוכי. (ד) כמו כן עלה מתשובות המנהלים כי אף שכמעט בכל בתיה"ס ( 96% ) גובש תקנון, רק כמחצית מבתיה"ס שמנהליהם ענו על השאלון בשנה"ל התשע"ב והתשע"ג גיבשו את התקנון במשותף עם ההורים, כנדרש בחוזר. עוד עלה שבשנים אלה כמחצית מבתיה"ס ( 44% ) לא הביאו את התקנון לאישור מפקח המחוז, כנדרש בחוזר. משרד מבקר המדינה מעיר לשפ"י כי אי-שיתופם של ההורים בגיבוש התקנונים של כמחצית בתיה"ס מלמד על אי -הפנמתה של חשיבות הנושא, שבאה לידי ביטוי בדוח וילנאי, בחוזרי המנכ"ל בנושא ובתכנית המערכתית לקידום אקלים חינוכי מיטבי ולצמצום האלימות בקרב תלמידים. על שפ"י להבטיח שגיבוש התקנון ייעשה בשיתוף ההורים, על פי העקרונות שבחוזר האקלים המעודכן, ורק במקרים חריגים יגובש התקנון בלי לשתפם. אשר להבאת התקנון לידיעת המפקח ולא לאישורו - משרד מבקר המדינה מעיר כי שינוי זה עשוי להפחית את מעורבות גורמי המחוז בהיערכות בתיה"ס לקידום האקלים ולצמצום האלימות, ויש בכך כדי לפגוע בתהליך ההיערכות האמור (ראו להלן). עוד יוער ש לנוכח החשיבות של העצמת הצוות החינוכי בביה"ס, על שפ"י להבטיח את ביצוען של סדנאות לקידום האקלים לצוות החינוכי ופעולות הכשרה אחרות שיעמיקו את התמחותו בנושא. בהיעדר תיעוד שוטף ורציף אין לדעת במה עסקו הוועדות, מה היו החלטותיהן ומה תרומתן לקידום האקלים החינוכי ולצמצום האלימות בבתיה"ס. לנוכח החשיבות של הטיפול באלימות וקידום האקלים החינוכי במישור המערכתי, ראוי שגם מחוזות אחרים ישתפו בוועדת האקלים בעלי תפקידים העוסקים במגוון הנושאים שבאחריות המחוז וירתמו אותם לעשייה בנושא הן בתחום ביה"ס והן מחוצה לו - בפעילויות חינוכיות של התלמידים בקהילה ובשעות הפנאי.
על מנכ"לית המשרד לפעול עם כל גורמי המטה הנוגעים בדבר - שפ"י, מינהל חברה ונוער והמזכירות הפדגוגית - כדי להביא לידי אישורו ויישומו של שלב ב' של התכנית המערכתית לקידום אקלים חינוכי מי טבי ולצמצום האלימות בשנים הבאות, לרבות אישור טיוטת חוזר האקלים המעודכנת וקביעת המשימות העיקריות, היעדים והיקף המשאבים על פי סדר העדיפויות של המשרד.