נציבות שירות המדינה . מערך ההדרכה בשירות המדינה עולה כי עד למועד סיום הביקורת, כ -25 שנים לאחר שנחתמו ההסכמים האמורים, אגף השכר כנציג הממשלה, שהיא צד להסכם, לא פעל מול הארגונים היציגים של העובדים לגיבוש קריטריונים לקיום קורסים קצרים מ -40 שעות לימוד, כפי שנקבע בהסכמים הקיבוציים. עולה אפוא כי לדעת רו ב גורמי המקצוע בתחום ניהול ההון האנושי בשירות המדינה, ההוצאה של המדינה בגין גמולי ההשתלמות המוערכת בכחצי מיליארד ש"ח בשנה לפחות, אינה משיגה את תכלית תשלום גמולי השתלמות לעובדי המדינה כפי שהוגדרה בהסכמים הקיבוציים - לתרום להרחבת הידע או העמקת הידע בתחום הרחב של העיסוק, המקצוע או התפקיד של העובד. 3. 50 סמנכ"לים למינהל, שהם 77% מהסמנכ"ליםלמינהל שהשיבו לשאלה בנושא משך הקורסים המוכרים לגמול השתלמות, סברו 90 שיש להכיר בפעולות הדרכה קצרות מ-40 שעות לצורך גמול השתלמות; 53 סמנכ"לים שהם82% מהסמנכ"ליםשהשיבו לשאלה זו, סברו91 שיש להכיר בלמידה מקוונת לצורך גמול השתלמות . על אגף השכר בשיתוף הגורמים החברים בצוות מבנה ההכשרה , לבחון את ממצאי הפיילוט ואת האפשרות להכיר גם בלמידה מקוונת ובהשתלמויות קצרות מ -40 שעות לצורך גמולי ההשתלמות, ולפעול בהתאם לממצאי הבחינה. שילוב שיטות למידה מרחוק עשוי אף לסייע בהנגשת קורסים לאוכלוסיות שמתקשות להגיע לכיתות הלימוד, בין היתר בשל מרחק גיאוגרפי או בשל מגבלה פיזית. מן הנתונים עולה, כי רוב הגופים הממשלתיים אינם מעריכים את אפקטיביות פעולות ההדרכה כנדרש, ובשנת 2017 מרביתם ביצעו הערכת אפקטיביות כנדרש ברמה הראשונה בלבד. במצב דברים זה, אי-אפשר לדעת האם המשאבים שהממשלה משקיעה מדי שנה בפעולות אלה משיגים את יעדם והאם יש מקום לשינויים במטרה להשיג תועלת רבה יותר. השקעת משאבי מדינה בהיקף נרחב ללא בדיקת התועלת שהם מ שיגים עלולה להיות בבחינת בזבוז כספי ציבור. כמו כן נמצא כי אגף ההדרכה אינו מעבד את הדיווחים שהוא מקבל מהגופים הממשלתיים, וממילא אינו מפיק מהם תובנות מערכתיות בדבר אפקטיביות פעולות ההדרכה. 4. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי אף שנש"ם הייתה מודעת במשך זמן רב לצורך החיוני בהטמעת מערכת LMS כוללת לשירות המדינה , וכבר לפני כחמש שנים התקשרה בהסכם בנושא, היא טרם גיבשה מסמך אפיון כתשתית לפיתוח המערכת הכוללת, וממילא טרם הוחל בפיתוחה. אומנם, מערכת שנועדה לתת מענה לצרכים של שתי יחידות בשירות המדינה מצויה בשלבי פיתוח, אולם זו אינה מותאמת באופן מלא לצרכים של שירות המדינה בכללותו, כמפורט להלן: שלושה גופים ממשלתיים - המשרד לביטחון הפנים , משרד הפנים והרבנות הראשית לישראל - לא קבעו יעדי הדרכה באף אחת משלוש השנים האחרונות (2016 עד2018 ). שני גופים ממשלתיים- המשרד לשוויון חברתי והמרכז הרפואי לגליל - לא קבעו יעדי הדרכה באף אחת מהשנתיים האחרונות (2017 ו-2018 ). המשרד לשוויון חברתי ציין כי היעדים שנקבעו ב -2016 נקבעו במידה מועטה בהתאם ליעדי המשרד. .יותר מ שליש (כ-38% ), מהגופים הממשלתיים 50 שהשיבו לשאלה זו ציינו כי לא הגדירו מדדי הצלחה בתוכנית ההדרכה לשנת 2017 .כנדרש על פי מדריך התכנון הממשלתי מהנתונים עולה אפוא כי הליכי תכנון ההדרכה בגופים הממשלתיים לוקים בחסר, וכי ליקויים רבים - אי-איתור צורכי הדרכה, אי -הכנת תוכניות עבודה רב-שנתיות ואי -קביעת יעדים ומדדי ה צלחה - נמצאו בשיעור גבוה של גופים ממשלתיים. מצב דברים זה משקף מציאות ולפיה יחידות ההדרכה בגופים הממשלתיים נאלצות להשקיע את מירב זמנן בתחומים מינהליים, וכתוצאה מכך אין ביכולתן להשקיע משאבים נדרשים בנושאים מקצועיים המצויים בליבת העיסוק. מציאות זו ראויה לבחינה של הנהלות הגופים הממשלתיים ושל נש"ם, בין היתר, לאור הסוגיות הנדונות בדוח זה, העוסקות בייעול תהליכי עבודה בתחום ההדרכה, ובכללן - שיפור הליכי התכנון והביצוע של תוכניות ההדרכה, סיוע של נש"ם בהבניה מושכלת של תוכניות העבודה ופיתוח מערכת ממוחשבת לניהול הלמידה. עולה אפוא כי מרבית הסמנכ"לים למינהל בגופים הממשלתיים אשר התייחסו בשאלון משרד מבקר המדינה למתכונת שקבעה נש"ם לדיווח על תוכנית העבודה ועל ביצועה סבורים כי זו אינה נוחה לשימוש. נמצא, כי החל משנת 2015 אגף ההדרכה בנש"ם אינו מעבד ומנתח את דוחות הביצוע המתקבלים מן הגופים הממשלתיים , ולא מפיק מהם את הממצאים והתובנות שאמורים לשמש אותו למילוי תפקידו כגוף המטה הממשלתי המרכז את הטיפול בתחום ההדרכה . משמעות הדבר היא כי אגף ההדרכה אינו ממלא את תפקידו בתחום ה פיקוח והבקרה על הגופים הממשלתיים, וזאת אף לא בנוגע לאותם גופים ממשלתיים שהעבירו אליו דיווחים כנדרש. על נש"ם, בשיתוף יחידת מרכב"ה, לפעול ללא דיחוי נוסף לפיתוח מערכת LMS ולהטמעתה במערך ההדרכה בשירות המדינה כולו, ולא להסתפק בהטמעה ראשונית ביחידות מסוימות. רק בכך יתאפשר, הן לאגף ההדרכה בנש"ם והן ליחידות ההדרכה בגופים הממשלתיים, למלא את תפקידם ביעילות ולמצות את תקציבי ההדרכה באופן מיטבי, לצורך קידום ההון האנושי בשירות המדינה. . מממצאי הביקורת על הנתונים החסרים שבידי נש"ם ועל הדיווחים החלקיים של הגופים הממשלתיים, וכן על היעדר מערכת LMS כוללת המשותפת לאגף ההדרכה בנש"ם כיחידת מטה ולכלל יחידות ההדרכה בגופים הממשלתיים, עולה כי תפקוד מערך ההדרכה נפגע כתוצאה מהיעדר מערכת LMS , בין היתר בהיבטים הבאים: בידי נש"ם אין נתונים ותמונת מצב מלאה, אמינה ומעודכנת בנוגע לעלויות ההדרכה הישירות והנלוות בשירות המדינה; בהיעדר ממשק ממוח שב עם יחידות ההדרכה בגופים הממשלתיים אין בידי נש"ם נתונים עדכניים המאפשרים בקרה ופיקוח על יישום תפיסת ההפעלה שהתוותה; נש"ם מוגבלת ביכולתה לבצע עיבוד יעיל של נתונים המתקבלים מן הגופים הממשלתיים לשם הפקת תובנות מערכתיות ומתן מענה לצרכים רוחביים; נש"ם והגופים הממשלתיים מתקשים ליזום בזמן אמת שיתופי פעולה בין משרדיים לצורך איגום משאבים; חסרים ממשקים מתאימים עם יישומים נוספים במרכב"ה לצורך ייעול הניהול הלוגיסטי של ההדרכה וחיסכון במשאבי זמן וכוח אדם, הן במטה והן בגופים הממשלתיים; ואין בידי נש"ם תשתית מיטבית לתמיכה בשיטות למידה מתקדמות כגון למידה מקוונת ושיתוף ידע בין- משרדי. נש"ם, ועדת הרפורמה וועדת שמחו ן ראו חשיבות רבה בקיום מערכת ממוחשבת לקידום תהליכים, בתחום שיפור ההון האנושי בכלל ובתחום ההדרכה בפרט. ואולם נש"ם לא הצליחה בחמש השנים האחרונות לגבש מסמך אפיון לצורך פיתוח המערכת ולהתחיל בפעולות פיתוח. נכון לעת הזו, מערך ההדרכה בשירות המדינה פועל ללא מערכת ממוחשבת כוללת לניהול למידה וללא הערכת זמן בנוגע להטמעת מערכת כזו בשנים הקרובות. קיימת שונות רבה בין הגופים הממשלתיים בכל הנוגע לשימוש במערכת ממוחשבת לניהול ההדרכה, ועל אף הצורך החיוני במערכת, בכמחצית מן הגופים הממשלתיים אין פתרון מחשובי כלל ובחלקם קיימים פתרונות נקודתיים בלבד, וכמו כן חסר ממשק בין המערכות בתוך הגופים הממשלתיים עצמם ובינם ובין יחידת המטה - אגף ההדרכה בנש"ם. .מכל האמור עולה כי נש"ם לא מילאה את תפקידה כנדרש בתחום הפיקוח על פעולות הגופים הממשלתיים בתחום ההדרכה ובקרתן: היא לא עמדה על חובת הגופים הממשלתיים למסור לה מידע תשתיתי, לרבות על תוכניות העבודה שלהם, ולכן אין בידיה תמונת מצב מלאה בנוגע לפעילות ההדרכה בשירות המדינה; המידע החלקי שקיבלה לא עובד באופן שיטתי ולא נעשה בו שימוש על פי ייעודו; קשיים בדיווח בהתאם למתכונת שקבעה נש"ם נותרו ללא מענה; הגופים הממשלתיים שדיווחו כנדרש לא קיבלו משוב כלשהו על דיווחיהם והדבר פגם בהערכתם את תרומתה וחשיבותה ש ל חובת הדיווח; וברוב הגופים הממשלתיים לא הוערכה אפקטיביות פעולות ההדרכה כנדרש. מצב דברים זה פוגע, בין היתר, בהשגת אחת התכליות המרכזיות בדוח הרפורמה - חיזוק מעמדה של נש"ם ומיצובה אל מול יחידות השטח, כרגולטור המתווה מדיניות ומוודא כי מדיניותו אכן מיושמת ומשיגה את מטרותיה. על נש"ם לעדכן את מנגנון הפיקוח והבקרה על תחום ההדרכה בגופים הממשלתיים ולפעול בנחישות ליישומו. זאת, בין השאר, תוך בחינה מחודשת של דרישות הדיווח והיקפן, ועמידה על חובת הגופים הממשלתיים לעמוד בהן; איסוף נתונים מלא מכלל הגופים הממשלתיים; עיבוד ה מידע שבדיווחי הגופים הממשלתיים; והפקת לקחים באופן שיספק ערך מוסף הן לעבודת הגופים הממשלתיים והן לעבודת המטה בנש"ם. כמו כן, על נש"ם לבחון את מודל ארבע הרמות להערכת האפקטיביות של פעולות ההדרכה ולבצע בו את ההתאמות הנדרשות. א. איתור פערים רוחביים: הגופים הממשלתיים נדרשים להגיש לאגף ההדרכה בנש"ם דיווחים עיתיים על התכנון, הביצוע והאפקטיביות של פעולות ההדרכה שהם מבצעים, באמצעות מסמכי דיווח שגיבש האגף (ראו להלן בפרק - "הפיקוח והבקרה של נש"ם על התכנון, הביצוע וההערכה של פעולות ההדרכה בגופים הממשלתיים"). מבדיקת מסמכי הדיווח האמורים עולה כי לא נדרש בהם דיווח על פערי ידע ה מצריכים מענה הדרכתי רוחבי, וממילא אין בהם כדי לשמש את האגף כבסיס לגיבוש הכשרות שמטרתן צמצום פערי ידע רוחביים. ב. ייזום ופיתוח של הכשרות רוחביות להשלמת פערים: מבדיקת הנתונים שהעביר אגף ההדרכה בנש"ם למשרד מבקר המדינה בנוגע לקורסי ההכשרה הרוחביים שקיים בשנים 2015 עד2017 עולה כי נש"ם אינה מרבה ליזום ולפתח הכשרות חדשות כמענה לפערים רוחביים וכי פעילותה מתמקדת בביצוע משימות שוטפות. כ-62% מהסמנכ"ליםלמינהל שהשיבו לשאלה זו ציינו כי בשנים 2015 עד2017 הםנזקקו לקורסים רוחביים לצורך הכשרה מקצועית של עובדיהם אך הקורס לא נפתח. נמצא כי אגף ההדרכה בנש"ם אינו פועל במידה מספקת לזיהוי צורכי הדרכה רוחביים בגופים הממשלתיים ולפיתוח תוכניות הדרכה רוחב יות הנותנות מענה לצרכים אלה; כמו כן, מהשאלונים עולה שחלק מהגופים הממשלתיים אינם מקבלים מענה מלא לצורכיהם בהכשרות מקצועיות מסוג "מסלולי קידום", המצויות באחריות אגף ההדרכה בנש"ם. .מנתוני נש"ם עולה אפוא כי על אף דרישת אגף ההדרכה בנש"ם כי כל הגופים הממשלתיים יעבירו אליו תוכניות עבודה, דוחות ביצוע ודוחות הערכת אפקטיביות, ולמרות הקביעה כי העברת ת וכנית העבודה ואישורה מראש הן תנאי מקדים לביצוע הת וכנית, מרבית הגופים הממשלתיים לא עמדו בדרישות הדיו וח במלואן. כתוצאה מכך, אין לפני נש"ם תמונת מצב מלאה ב נוגע ליישום תפיסת ההפעלה בתחום ההדרכה על ידי הגופים הממשלתיים, ו נפגעת יכולתה לקיים פיקוח ובקרה כנדרש. כמו כן, העובדה כי אגף ההדרכה בנש"ם לא עמד על מילוי הוראתו לגופים הממשלתיים, ולפיה הפעלת תוכנית ההדרכה השנתית מותנית בהגשתה לאגף ואישורה מראש, עלולה להתפרש כאיתות לגופים הממשלתיים כי אין חובה לקיים את הוראות האגף, ובכך להחליש את מעמדו של האגף כרגולטור המפקח על הגופים הממשלתיים. מהשאלונים עולה כי ארבעה גופים ממשלתיים: המשרד לביטחון הפנים, המשרד לשוויון חברתי , משרד הפנים והרבנות הראשית לישראל לא הכינו תוכניות הדרכה שנתיות באף אחת משלוש השנים 2016 עד2018 ( ; עוד עולה כי ליותר משני שלישים 69% ) מהגופים הממשלתיים שהשיבו לשאלה זו, לא הייתה תוכנית עבודה רב-שנתית בתוקף לתחום ההדרכה, כנדרש על פי הוראות התקשי"ר והוראות נש"ם; כ -12% מהגופים הממשלתיים שהשיבו לשאלה זו 49 ציינו כי תוכנית העבודה השנתית או הרב -שנתית אינה מבוססת על צורכי ההדרכה של עובדי המשרד בכל המקצועות ובכל העיסוקים. .נמצא אפוא, כי בנוגע לשלושת הנושאים שנבדקו, ושנדרש בהם מענה רוחבי, מרבית הסמנכ"לים למנהל בגופים הממשלתיים, המשמשים כאחראים על ההדרכה, אינם רואים באגף ההדרכה בנש"ם כתובת מקצועית או לוגיסטית מסייעת. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין סתירה של ממש בין ממצאי השאלונים לממצאי סקר נש"ם. סקר נש"ם הציג שאלות כלליות בנושאים הרלוונטיים ולא עסק במישרין בשאלות הקונקרטיות שנדונו בשאלונים שהפיץ המשרד. כמו כן, בעוד שעל הסקר של נש"ם השיבו 42 ממונים על ההדרכה בלבד, על השאלונים שהפיץ משרד מבקר המדינ ה השיבו 69 סמנכ"לים למינהל. משרד מבקר המדינה מבהיר, שהשאלונים הופנו לסמנכ "לים למינהל בגופים הממשלתיים, בהיותם האחראים על ההדרכה על פי הוראות התקשי"ר, וחזקה עליהם כי ביצעו את כל הבירורים הנדרשים טרם מתן תשובתם למשרד מבקר המדינה. ואולם, תשובות הגופים הממשלתיים מעלות תמונה אחרת מזו העולה מתשובת נש"ם. אשר לתועלת אפשרית שעשויה לצמוח לגופים הממשלתיים מעצם הכנתם של מסמכי הדיווח בהתאם להנחיות נש"ם, הרי שבנושא תוכניות העבודה, 67% מהסמנכ"לים למינהל שהשיבו לשאלה זו, ציינו כי תרומתו של הדיווח לתהליך תכנון ההדרכה מועטה מאוד או מועטה. אשר לדוחות הבי צוע, 58% מהמשיביםלשאלה זו ציינו כי תרומת הדיווח להפקת לקחים או לתהליך תכנון הדרכה עתידי היא מועטה מאוד או מועטה. מן האמור עולה כי רובם המוחלט של העומדים בראש מערכי ההדרכה בגופים הממשלתיים סבורים כי דרישות הדיווח של אגף ההדרכה מכבידות על עבודתם, תוך שאינן תורמות לה מהותית. זאת, הן בנוגע להליך פנימי של תכנון ההדרכה והן בנוגע להליך הפקת לקחים לעתיד לבוא. משרד מבקר המדינה מעיר לנש"ם כי בכך שהיא אינה מעבירה לגופים הממשלתיים כל התייחסות לדיווחים שהם העבירו לה, ואף אינה עושה שימוש ממשי בדיווחים אלה לצורך הפקת תובנות מערכתיות ושיקופן לגופים הממשלתיים, היא בהכרח פוגעת בחשיבות שמייחסים הגופים הממשלתיים לדרישות הדיווח המוטלות עליהם ולתרומתן ובמעמדה כרגולטור. .משרד מבקר המדינה מעיר כי אי-יישום מלא של תוכנית העבודה בתחום ההדרכה אינו משקף בהכרח ליקוי או חולשה תפקודית. עם זאת, על הנהלות הגופים הממשלתיים לנתח את הגורמים המרכזיים שעומדים ביסוד הקושי להגיע ליישום מלא של תוכנית העבודה ולהסיק מסקנות בהתאם. משרד מבקר המדינה מעיר לנש"ם כי הצלחתה של פעולת "הרצה" כאמור תלויה בין היתר בהליכי פיקוח ובקרה יעילים, לרבות איסוף ועיבוד נתונים והפקת לקחים - דבר שלא נעשה בפועל. בהיעדרם, נפגעת יכולתה של נש"ם לזהות בזמן אמת חסמים לייש ום המודל בגופים הממשלתיים ולהשקיע את משאביה באופן ממוקד בהסרתם. .א. אגף ההדרכה בנש"ם אומנם הנחה את הגופים הממשלתיים להעביר לו נתונים בדבר תקציבי ההדרכה, מפולחים לפי תכליות ההדרכה השונות, וכן נתונים בדבר מספר ימי ההדרכה ועלותם, אולם ההנחיה אינה כוללת עלויות בגין "גמולי ההשתלמות" ואף אינה נאכפת. כמו כן, בידי האגף נתונים מעובדים המתייחסים לע לויות ההדרכה בכלל הגופים הממשלתיים, בסך כ -450 מיליון ש"ח, רק לגבי שנת 201228 . נתונים אלה מבוססים על עיבוד שביצעה נש"ם לנתונים שהתקבלו בשנת 2012 ( מכמחצית מהגופים הממשלתיים41 גופים ממשלתיים מתוך כ -80 גופים ממשלתיים), בצירוף הערכה כללית של אגף ההדרכה בנש"ם בנוגע לנתוני הגופים הממשלתיים הנוספים29. ב. בידי אגף החשכ"ל ואגף השכר יש נתונים חלקיים הנוגעים רק להוצאה על השכר של עובדי המדינה וגמלאיה ולא לכלל עלויות ההדרכה. אג"ת אינו מחזיק בנתון תקציבי כולל בנוגע לתחום ההדרכה, שכן בעקבות צמצום מספר התקנות בתקציב המדינה אין כיום תקנה ייעודית לנושא. 2. ריכוז המידע שקיבל משרד מבקר המדינה מגורמים ממשלתיים ומהתשובות לשאלונים מוביל להערכה כי ההוצאה הכוללת על ההדרכה בשירות המדינה עמדה בשנת 2017 על כ -1.2 ,מיליארד ש"ח לפחות כמפורט להלן: הערכת נש"ם בדבר עלות ימי ההיעדרות בשכר בכלל הגופים הממשלתיים מתבססת על נתוני 2012 ולא עודכנה מאז, ולנוכח ממצאי הבדיקה, היא ככל הנראה הערכה בחסר. .ההוצאה הממשלתית השנתית על ההדרכה מוערכת ביותר ממיליארד ש"ח, אך בפועל אין בידי רשויות המדינה תמונת מצב מלאה ועדכנית בדבר היקף הוצאה זו. היעדר המידע פוגע במישרין ביכולת לנתח תהליכים, לתכנן, לתעדף פעילויות ולקבל החלטות בנושא. כמו כן, נפגעת היכולת לבחון את התשומות והתפוקות בנושא זה ולהעריך את האפקטיביות של ההוצאה במונחי עלות-תועלת. על נש"ם, בשיתוף משרד האוצר (אגף החשכ"ל, אגף השכר ואג"ת), לגבש מסד נתונים מלא, המתעדכן באופן שוטף, לגבי כלל מרכיבי ההוצאה הממשלתית על ההדרכה. על מסד נתונים זה לכלול מידע בדבר עלותן של כלל פעולות ההדרכה ופילוחן לפי סוגי הדרכה בהתאם למפורט בתקשי"ר; נתונים על עלות ימי ההיעדרות בשכר המשולמים לעובדים המשתתפים בפעולות הדרכה; נתונים על עלות גמולי ההשתלמות; וכל נתון נוסף הרלוונטי לגיבושה של תמונת מצב מלאה. מסד נתונים מלא הוא התשתית לכל הליך תכנון וביצוע. נמצא כי נש"ם לא ביצעה עבודת מטה מקצועית המבססת את היעד הכמותי שקבעה בעניין שיעור הכשרות הליבה הרצויות, אף שהמדיניות בעניין זה חייבת להיקבע בזיקה ישירה למטרות מערך ההדרכה הממשלתי, תוך מת ן משקל רב לשיפור האיכות והמקצועיות של ההון האנושי, כפי שעולה מדוח הרפורמה. כמו כן, היא אומנם הציבה יעד ולפיו 50% לפחות מפעולות ההדרכה יעסקו בתחומי ליבה, ואולם היעד הוגדר "שאיפה" בלבד ואינו מחייב דיו. גם בהתחשב בכך שניצול המשאבים על ידי הגופים הממשלתיים בשנת 2017 , כפי שעולה מהשאלונים, תואם את היעד שנקבע בהנחיית אגף ההדרכה, לפיו ינוצלו לפחות מחצית ממשאבי ההדרכה להכשרת ליבה, בהיעדר החלטת מדיניות ברורה בדבר חלוקת משאבי ההדרכה, ההחלטות בנושא נותרות בידי הגו פים הממשלתיים בלבד ואי אפשר להבטיח כי בשנים הבאות יושקעו המשאבים באופן מיטבי המשרת את מטרת שיפור ההון האנושי בשירות המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר לנש"ם כי לא די בחידוד ההנחיה לגופים הממשלתיים בנוגע לתמהיל ה השקעה בתחומי ליבה, שכן עליה לבחון אם הנחיה זו אומנם משקפת את חלוקת המשאבים המיטבית בין הכשרות ליבה ובין מטרות אחרות של ההדרכה. על נש"ם לגבש מדיניות מבוססת נתונים בעניין זה, ורק לאחר מכן להעבירה כהנחיה לגופים הממשלתיים ולעקוב אחר יישומה. 1. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי אין בידי רשויות המדינה נתונים מלאים ועדכניים על ההשקעה התקציבית הכוללת בהדרכה בשירות המדינה, כפי שיפורט להלן: .אגף ההדרכה בנש"ם מנחה את הגופים הממשלתיים להעריך את אפקטיביות פעולות ההדרכה הפנימיות שהם מקיימים, אולם הנחיה זו אינה מיושמת במלואה על ידי רוב הגופים הממשלתיים. כמו כן, אף על פי שאגף ההדרכה בנש"ם דורש מן הגופים הממשלתיים לדווח לו מדי שנה על פעולות הערכת האפקטיביות שביצעו, מרבית הגופים אינם מגישים לו דיווח זה, ואשר לגופים שמדווחים - האגף אינו מעבד את דיווחיהם וממילא אינו מפיק מהם תובנות מערכתיות בדבר אפקטיביות פעולות ההדרכה (ראו להלן פירוט בפרק "הפיקוח והבקרה של נש"ם על התכנון, הביצוע וההערכה של פעולות ההדרכה בגופים הממשלתיים"). אף על פי ש ההוצאה של המדינה על פעולות הדרכה מסוג לימודים אקדמיים וקורסי העשרה חיצוניים הסתכמה בשנת 2017 ב-154 מיליון ש"ח לפחות, נמצא כי נש"ם לא פעלה להערכת האפקטיביות שלהם, ואגף ההדרכה אף לא הורה ל גופים הממשלתיים להעריך פעולות אלו . נוכח היקף המשאבים המושקע בפעולות ההכשרה החיצוניות, על נש"ם לגבש מדיניות מימון הכשרות, הנסמכת על תהליך בדיקה מובנה ומבוסס נתונים, ולא די בהנחה כללית בדבר תרומתן האפשרית. נוכח עלותם הגבוהה ומשך הזמן הארוך של לימודים אקדמיים ביחס להכשרות אחרות, על נש"ם לבצע בחינה מעמיקה בנוגע להיקף מימונם והתנאים שבהם ראוי לאשרם. כל זאת יש לבצע בשים לב לחוקים, להוראות ולהסכמים הקיבוציים המסדירים את זכויות העובדים בתחום זה. 83% ( מהסמנכ"לים למינהל 54 ) שענו על שאלה זו, האחראים לניהול ההון האנושי בגופים הממשלתיים שבהם כ- 55,000 עובדים (כ-76% ,)מעובדי המדינה ציינו כי הם אינם סבורים ש קורסי ההעשרה המזכים בגמול ההשתלמות תורמים לפיתוחו המקצועי של העובד79. 41% מהסמנכ"לים למינהל (27 ) שהשיבו לשאלה זו, האחראים לניהול ההון האנושי בגופים הממשלתיים שבהם כ - 36,000 עובדים (כ-50% )מעובדי המדינהציינו כי הם אינם סבורים שקורסי ההכשרה המזכים בגמול ההשתלמות תורמים לפיתוחו האישי של העובד80 . .על הגופים הממשלתיים לפעול לתיקון הליקויים בתכנון ההדרכה, ובכלל זה אי -קביעת יעדי הדרכה ומדדי הצלחה. על נש"ם לסייע לגופים הממשלתיים בביצוע הליך התכנון ובבניית תוכנית העבודה בתחום ההדרכה כחלק מתפקידיה לפי הוראות התקשי"ר. . נמצא כיכרבע מהגופים הממשלתיים שהשיבו לשאלה זו אינם משתמשים בשיטות הדרכה שאינן פרונטליות וכ -80% מהגופים הממשלתיים המשתמשים בשיטות הדרכה לא פרונטליות, עושים זאת בהיקף מצומצם של לא יותר מ-30% .מפעולות ההדרכה במשרד לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת להתאים את שיטות הלמידה לצרכים המשתנים והעדכניים, מן הראוי כי נש"ם, כגוף המטה האחראי לקידום ההדרכה בגופים הממשלתיים, תפעל להגברת השימוש בשיטות למידה לא פרונטליות בקרב הגופים הממשלתיים, בין היתר על ידי הפקת תובנות מניתוח תוכניות העבודה ודוחות הביצוע51 . על נש"ם לבחון אפוא דרכים שיסייעו להגברת השימוש בשיטות למידה אלו. .51 סמנכ"לים למינהל שהם כ-80% מהסמנכ"ליםשהשיבו לשאלה בנושא זה, סברו85 שיש לאפשר לעובד לצאת לקורסים שיוכרו לגמול השתלמות במשך פרק זמן ארוך מחמש שנים; 38 סמנכ"לים שהם 58% מהסמנכ"ליםשהשיבו לשאלה זו, סברו86 שלאחר קבלת זכאות לגמול השתלמות פוחתת באופן משמעותי המוטיבציה לצאת להשתלם. האמור בהסכמים הקיבוציים כיום - לפיו לא יוכרו לגמול השתלמות קורסים או השתלמויות או לימודים ל תעודות אקדמיות שהסתיימו יותר מחמש שנים לפני מועד הגשת הבקשה לגמול ההשתלמות - עלול אפוא לתמרץ עובדים המעוניינים לממש את זכאותם לגמול השתלמות לעשות זאת בתחילת דרכם בשירות המדינה ומהר ככל האפשר. תוצאה זו אינה עולה בקנה אחד עם הצורך בלמידה מתמשכת לאורך תקופת ההעסקה. בהתחשב בהערכת המשך הממוצע של קריירה בשירות המדינה (כאמור, יותר מ-15 )שניםהרי שמימוש הזכאות לגמול השתלמות בתוך חמש שנים עלול ליצור מצב שבו לפחות במשך עשר שנות עבוד ה נוספות לא מתקיימת למידה לשיפור מקצועי. בדצמבר 2018 , טרם קיבלו נש"ם, אגף השכר ואג"ת החלטות בדבר האופן שבו יש לפעול על מנת להביא לשינויים במנגנון גמול ההשתלמות, כך שהוא ישיג את התכליות שלשמן הוא נוצר ויהלום את יעדי העל של הרפורמה, ובכללם תפיסה מתקדמת של מתן שירות לציבור ושל שירות מדינה. גם לאחר עיבוד התשובות, קבלת ההבהרות והאסמכתאות, נותרו 21 מקרים שבהם קיים פער לא מוסבר בין נתוני נש"ם לבין תשובות הגופים הממשלתיים לשאלונים. כמו כן, נתוני הדיווח לאגף ההדרכה בנש"ם נותרו נמוכים, ועולה מהם כי רובם הגדול של הגופים הממשלתיים אינם מגישים דיווחים כנדרש. הממצאים משקפים ניהול רשלני של אגף ההדרכה בנש"ם בנוגע לדרישה להגיש את הדיווח והמעקב אחר ביצועה. רשלנות זו עלולה לשדר לגופים הממשלתיים מסר שלפיו האגף אינו מייחס חשיבות לדרישות הדיווח. על הגופים הממשלתיים להקפיד על דיווח מלא לאגף ההדרכה בנש"ם בהתאם לדרישותיו. על אגף ההדרכה לעמוד על דיווח הגופים הממשלתיים בהתאם להוראותיו, ולתעדן באופן שיטתי. . אשר לקורסים הנערכים בשיתוף משרד האוצר, משרד מבקר המדינה מעיר לנש"ם כי האחריות בנושא מוטלת עליה וכי עליה לפעול להוצאתם לפועל בדרך שתמצא לנכון. על אגף החשכ"ל לפעול כדי למנוע הישנות התופעה של אי-פתיחת הקורסים במשך כמה שנים. מהממצאים עולה שאגף ההדרכה בנש"ם אינו נתפס על ידי יחידות ההדרכה ככתובת מסייעת, לפחות בחלק מן הנושאים שבהם הן זקוקות לסיוע. כמו כן, האגף אינו מספק מענה מלא בתחום הכשרות הרוחב, לרבות קורסים מסוג "מסלולי קידום". על נש"ם לפעול לשיפור המענה הרוחבי ליחידות ההדר כה בגופים הממשלתיים, בין היתר באמצעות איתור צרכים. ממכלול האמור לעיל עולה כי בידי הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים מצויים נתונים חלקיים שאינם משקפים את ההוצאה הכוללת של המדינה על גמולי ההשתלמות של עובדיה. על סמך נתוני אגף השכר בדבר 200 ,מיליון ש"ח, נתונים שכאמור נוגעים רק לחלק מהדירוגים ונתוני אגף החשכ"ל, המעריך את ההוצאה ב -270 מיליון ש"ח בשנה (ונתוניו חופפים בחלקם את נתוני אגף השכר), ועל סמך המרכיבים שחסרים בנתוני שני האגפים האלה, אפשר לאמוד את הסכום הכולל שהמדינה מוציאה על גמולי השתלמות לעובדיה77 ביותר מחצי מיליארד ש"ח בשנה78 . 3. ,מהתשובות לשאלונים עולה כי רובם המכריע של הסמנכ"לים למינהל שהשיבו לשאלות אלו וציינו כי העבירו את תוכניות העבודה והדיווחים לנש"ם, לא קיבלו התייחסות מהותית מנש"ם על תוכניות העבודה, דוחות הביצוע ודוחות הערכת האפקטיביות שהעבירו לנש"ם. להלן הפירוט: נמצא כי אף על פי שאגף ההדרכה בנש"ם היה מודע לקשיים ביישום מודל הערכת האפקטיביות והצהיר כבר בשנת 2015 כי בכוונתו לגבש תובנות בנוגע ליישום המודל בגופים הממשלתיים ולבחון אם יש צורך לעדכן אותו, הוא לא ערך התאמות כלשהן במודל, ובשנת 2018 אף הרחיב את היקף היישום הנדרש מן הגופים הממשלתיים. במצב הדברים האמור, היקפי הערכת האפקטיביות של פעולות ההדרכה נותרו מצומצמים ואין בידי הגופים הממשלתיים ונש"ם נתונים מלאים, מעודכנים ומהימנים בנוגע לאפקטיביות ההדרכה. משרד מבקר המדינה מעיר לנש" ם בעניין הצגת ת וכנית העבודה לשנת 2018 כימבדיקת משרד המבקר עולה שתוכנית העבודה הוצגה על ידי 25 גופים ממשלתיים בלבד מתוך 77 גופים ממשלתיים; נציגי אגף ההדרכה בנש"ם נכחו רק בחלק מן המצגות; הצגת הת וכנית עסקה בכלל תחומי הפעילות של הגופים הממשלתיים, תוך התייחסות מצומצמת יחסית לתחום ההדרכה; לא ידוע לאגף ההדרכה בנש"ם אם במסגרת הצגת הת וכנית נכחו גורמי הדרכה כלשהם מטעם הגופים הממשלתיים; אגף ההדרכה בנש"ם לא ריכז את הנתונים שהוצגו במסגרת המצגת בתחום ההדרכה, לא עיבד אותם ולא הפיק מהם תובנות. משכך, הצגת חלק מן התוכניות לפני נש"ם אינה יכולה להיחשב ככלי בקרה ופיקוח יעיל של אגף ההדרכה בנש"ם על פעילות הגופים הממשלתיים בתחום ההדרכה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי גם אם הטמעת המערכת הממוחשבת תצא אל הפועל לפי לוח הזמנים שפירטה נש"ם, הרי שמדובר בהטמעה במספר קטן של משרדי ממשלה ובחלק מבתי החולים הממשלתיים בלבד. לפיכך אין באמור ב תשובת נש"ם מענה לצורך בריכוז דיווחים שוטף ועדכני מכל הגופים הממשלתיים. על הנהלות הגופים הממשלתיים למלא אחר הוראות התקשי"ר, הנחיות נש"ם ומדריך התכנון הממשלתי בכל הנוגע להליכי תכנון ההדרכה, באופן שיתרום להשגת יעדי הגופים הממשלתיים ולהכשרת העובדים לכך. .גמול ההשתלמות הוא רכיב בשכרם של חלק מעובדי המדינה, אשר עוגן בהסכמי עבודה קיבוציים, שהחדשים שבהם כבר בני יותר מ-20 שנה. כשני שלישים מהעובדים שעומדת להם הזכות לגמול השתלמות (שהם כמחצית מכלל העובדים בשירות המדינה) מימשו את זכותם וקיבלו את התוספת. ההוצאה המשוערת של המדינה על ההשתלמויות והקורסים המזכים בגמולים ועל התשלום לעובדים נאמדת בכחצי מיליארד ש"ח בשנה. א. על פי נתוני אגף החשכ"ל, ההוצאה על השכר לעובדי מדינה בגופים הממשלתיים, הזכאים לגמול השתלמות על פי הסכם בגין גמול השתלמות (בתוספת עלויות המעסיק בגין הגמול) , הסתכמו בכ-270 מיליון ש"חבשנת 2017 ,שהם כ- 1.6% מהעלות השנתית לשכר ללא עבודה נוספת (שעות נוספות, פרמיות וכוננויות). אולם בידי אגף החשכ"ל אין נתונים על השפעת גמול ההשתלמות על המרכיבים הנוספים של השכר ועל ההוצאה בגין גמול ההשתלמות במסגרת תשלומי הפנסיה התקציבית. כמו כן אין בידיו נתונים על עלות גמולי ההשתלמות של עובדים הזכאים לגמול השתלמות בדרגה. משרד מבקר המדינה מעיר כי דוחות הערכת האפקטיביות אשר הועברו לנש"ם כללו, לצד נתונים סטטיסטיים אשר הפקת התובנות מהם תלויה בהיקף הדיווח, גם מענה מילולי, אשר לא הייתה מניעה להפיק ממנו תובנות בזמן אמת בנוגע לקשיי הגופים הממשלתיים ביישום מודל הערכת האפקטיביות, כפי שיפורט להלן. משרד מבקר המדינה מעיר כי כיוון שפעולות הגיבוש בחלק מהגופים הממשלתיים ממומנות מתקציבי ההדרכה ואף קיים לכך בסיס בהוראות התקשי"ר, הרי שעל אגף ההדרכה בנש"ם להנחות את הגופים הממשלתיים לבחון את מידת תרומתן של פעולות הגיבוש למטרות ההדרכה, ביחס לפעולות הדרכה אחרות הממומנות מאותו תקציב, ולשקול את היקף ההשקעה הכספית בהן בהתאם. אם נש"ם סבורה כי פעולות הגיבוש אינן פעולות הדרכה, הרי שבאפשרותה לבחון אם יש מקום להוציאן מתקציבי ההדרכה ולהנחות את הגופים הממשלתיים לפעול בהתאם לתוצאות בחינה זו. .המדינה משקיעה משאבים רבים מאוד בהדרכה, בהשכלה ובלמידה של עובדיה. מצופה מנש"ם לוודא שהתועלת שמופקת מפעולות ההדרכה מצדיקה את ההשקעה בהן. ואולם נש"ם ורוב הגופים הממשלתיים אינם יודעים מהי מידת האפקטיביות של רוב פעולות ההדרכה, ולפיכך לא ידוע מהי התועלת שמפיקה המדינה מהקצאת יותר ממיליארד ש"ח בשנה למערך ההדרכה, ומהי תרומתה של השקעה זו לשיפור ההון האנושי בשירות המדינה. על נש"ם יחד עם אגף השכר, לרכז נתונים על חלוקת ההוצאה הכוללת על ההדרכה בין פעולות הדרכה הממוקדות בליבת העיסוק של העובדים ובין פעולות הדרכה אחרות. כמו כן, על נש"ם - בין בעצמה ובין באמצעות הנחיית הגופים ה ממשלתיים - לבחון את מידת התרומה של כלל סוגי פעולות ההדרכה למימוש מטרות מערך ההדרכה, וזאת בדגש על שיפור איכות ההון האנושי ותפקודו, בהתאם להמלצת דוח הרפורמה. על בסיס בחינה זו נדרשת נש"ם לקבוע מדיניות בדבר אופן השקעת התשומות ושיעור הכשרות הליבה הרצויות. במועד סיום הביקורת הצוות סיים את דיוניו , אך טרם פרסם את המלצותיו. כיוון שבדוח ועדת שמחון ובדוח ביקורת זה עלו אינדיקציות לפערים מקצועיים בעבודת יחידות ההדרכה בגופים הממשלתיים, יש חשיבות לכך שנש"ם תבחן היטב את המסקנות שיגיש לה הצוות ולאור בחינה זו תנקוט את הפעולות הנדרשות.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי אגף ההדרכה בנש"ם פועל על פי תוכנית שנתית וכי הוא אינו מכין תוכנית רב-שנתית ארוכת טווח בתחום ההדרכה כמתחייב מהוראות התקשי"ר, הכוללת התייחסות להכשרות רוחביות שמתפקידו לקיים, בנושאים המשותפים למספר גופים ממשלתיים. מהתשובות לשאלונים עולה כי גם ברובם הגדול של הגופים הממשלתיים שהשיבו לא קיימת תוכנית הדרכה רב - שנתית בתוקף. בהיעדר תכנון ארוך טווח נפגעת היכולת של שירות המדינה לקדם תהליכי פיתוח הון אנושי המותאמים למהלך הקריירה של כל עובד, תוך יצירת מסלולי קידום מובנים והכשרות מתאימות והקצאת משאבים לכך מבעוד מועד.