מוסדות להשכלה גבוהה . ניהול השקעות במוסדות להשכלה גבוהה .מומלץ כי מכללת אשקלון ומכללת סמי שמעון יבחנו את האפשרות להסתייע ביועץ .מקצועי בתחום ההשקעות שילווה את פעילות אגף הכספים ואת ועדת ההשקעות. מומלץ כי מכללת אשקלון, מכללת תל אביב-יפו ומכללת סמי שמעון יתעדו בפרוטוקולים .את מהלך הדיון של הוועד המנהל ואת הבסיס להחלטות שהתקבלו בנושא תיק השקעות. . פרק זה בחןאת ניהול ההשקעות של ארבע מכללות המנהלות תיקים בהיקף של מעל .100 מיליון ש"ח כל אחת. הממצאים העולים מהביקורת מצביעים על ליקויים בהתנהלות .המכללות בת חום זה הן בפעילות המ נהלית השוטפת והן בבקרות הפנימיות. על .המכללות לפעול לתיקון ליקויים אלה. מומלץ כי הו ות"ת תבחן אילו מכלליה נדרשות .המכללות ליישם בעבודתן ותוודא שהן מיישמות אותם כנדרש. .מהשוואת היקף תיקי ההשקעות של אוניברסיטאות בישראל להיקף של תיקי ההשקעות .של המוסדות האקדמיים בארה"ב ובקנדה עולה, כי האוניברסיטאות הגדולות בישראל .הצליחו לבנות לאורך השנים תיקי השקעות בעלי ערך כספי משמעותי, המדרג אותן .במקום מכובד בהשוואה למוסדות אקדמיים בצפון אמריקה (גם ללא חישוב הכספים .בחו"ל שבידי אגודות הידידים). ההישג בולט במיוחד בשל גילן הצעיר יחסית של .האוניברסיטאות בישראל בהשוואה לגילם של המוסדות בארה"ב (למשל אוניברסיטת .בן-גוריון אשר חגגה ב -2019 יובל לייסודה). עם זאת, המבנה הפיננסי של האוניברסיטאות .והמכללות בישראל אינו זהה לזה של המוסדו ת בצפון אמריקה, וחלק מהמוסדות .להשכלה גבוהה בישראל (האוניברסיטאות הגדולות) חשופים להתחייבויות אקטואריות .משמעותיות 74 , המעצימות עוד יותר את הצורך בגיוון מקורות ההכנסה שלהן ובכללם תיק .השקעות גדול המניב תשואות. .מהביקורת עולה כי האוניברסיטה העברית ואוניברסיטת תל אביב משתמשות בקופת גמל .מרכזית להשתתפות בפנסיה תקציבית של אותה חברה; האוניברסיטה העברית משקיעה .במסלול מניות שהניב בשנים 2015 - 2019 תשואה מצטברת של21.26% , ואוניברסיטת .תל אביב במסלול ללא מניות שהניב באותה תקופה תשואה נמוכה יותר במידה רבה - .11.63% . . הן האוניברסיטה העברית והן אוניברסיטת תל אביב הצטרפו לקופות הגמל האמורות .בשנת 2009 - לפני למעלה מעשור. מומלץ כי אגפי הכספים באוניברסיטאות אלה יבחנו .מפעם לפעם את ביצועי הקופה שלהן בהשוואה לאחרות בשוק ואת דמי הניהול שהן .משלמות ויקבלו בהתאם החלטות מושכלות בנושא. תיקי ההשקעות של המוסדות להשכלה גבוהה מממנים פעילות אקדמית ומ נהלית של .מוסדות אלה והם נכס אסטרטגי לשמירה על יציבותם הפיננסית לטווח הארוך. ניהול .השקעות פיננסיות מלווה בעיסוק מתמיד בסכומי כסף גדולים מא וד ובהחלטות המלוות .בסיכונים שונים. מאפיי נים אלה מחייבים את ה מוסדות לפעול להטמע ת התנהלות .פיננסית ברמה מקצועית גבוהה ולשמר אותה תוך הקפדה על פעילות מ נהלית תקינה, .על עבודה על פי נהלים המסדירים את פעילות ההשקעות ואת הליכי העבודה, על מנגנוני .בקרה פנימיים וחיצוניים, על ניהול סיכונים ועל שיתוף פעולה ושקיפות בין הגורמים .השונים המעורבים בפעילות ההשקעות. על המוסדות להשכלה גבוהה לפעול לתיקו ן .הליקויים שעלו ביחס להתנהלותם. .מהביקורת עולה כי בשנים 2012 - 2013 רכשהועדת הקרנות באוניברסיטה העברית את .מעונות שטרן עבור תיק ההשקעות שלה כהשקעה של נדל"ן מניב בריבית שנתית. מאחר .שהוצאות התחזוקה לא נלקחו בחשבון - הסכימה ועדת ההשקעות להפחית משנת 2018 . את הריבית שהיא גובה מהאוניברסיטה בחצי אחוז וההחלטה אושרה על ידי הוועד .המנהל. נמצא כי השינוי שאושר גרם להקטנת התשואה של תיק ההשקעות של .האוניברסיטה. .דוגמה זו של הפחתת התשלום השנתי משקפת את הבעייתיות של נטילת הלוואות על ידי .האוניברסיטה מתיק ההשקעות, בפרט לנוכח חשיבותה של השמירה על עצמאותה של .ועדת ההשקעות בעת ניהול תיק ההשקעות של המוסד. .מומלץ כי הוועד המנהל, ועדת ההשקעות והנהלת האוניברסיטה העברית יפיקו לקחים .מהמקרה האמור בשים לב לחשיבות של השמירה על עצמאות הוועדה ועל כללי ממשל .תאגידי. .מומלץ כי רשות המיסים תשלים את הבחינה ותקבל החלטה, לנוכח ההשפעות הפיננסיות .שיש למגבלות ההשקעה על תיקי ההשקעות של המכללות והתשואה הפוטנציאלית שהם .עשויים להניב. מהביקורת עולה כי בשנת 2018 נטלה האוניברסיטה העברית מתיק ההשקעות שלה .הלוואה על סך של 47 מיליון ש"ח לצורך רכישת זכויות בחברה הפועלת בפארק .התעסוקה בגבעת רם. הוועד המנהל אישר לרכוש את הזכויות בכפוף לאישור של ועדת .ההשקעות לממן את העסקה, וחברי ועדת ההשקעות דנו בתנאי ההלוואה ואישרו אותה. .מאפייניהם של אפיקי ההשקעה של האוניברסיטאות בישראל דומים לאלה של קבוצות .שונות של מוסדות להשכלה גבוהה בצפון אמריקה; האוניברסיטאות בישראל מחזיקות .במניות בשיעור דומה למוסדות האקדמיים בארה"ב ובקנדה שלהם תיק השקעות בערך .הגדול ממיליארד דולר, אך הן מחזיקות יותר אג"ח בממוצע ביחס למוסדות האקדמיים .בצפון אמריקה, והשקעתן הממוצעת באפיקים האלטרנטיביים דומה לזו של מוסדות .בצפון אמריקה המחזיקים תיק השקעות בערך של פחות מ-25 מיליון דולר עד250 מיליון .דולר. .בשנת 2015 פרסמה רשות המיסים חוזרלהחלת סעיף 46 לפקודת מס הכנסה, ובו .המלצות על בסיס דוח ועדת פריש. החוזר מטיל מגבלות על השקעה באפיקים ובמוצרים .פיננסיים שונים החלות על מוסדות ציבוריים המקבלים תרומות לפי סעיף זה (על בסיס .תקנות הנאמנות). עם זאת, החוזר פוטר את המוסדו ת להשכלה גבוהה, וזאת בשל .האסדרה שקבעה הוות"ת שכבר מחייבת את המוסדות האקדמיים האלה. .מהביקורת עולה כי בפועל מכללות אקדמיות ובהן מכללת תל אביב-יפו ומכללת בית .ברל מנהלות את תיק ההשקעות שלהן בהתאם למגבלות של תקנות הנאמנות, מתוך .הבנה שחוזר רשות המיסים משנת 2015 חל עליהן, ואילו פרשנותה של רשות המיסים .היא שהחוזר אינו חל עליהן שכן הן פועלות תחת האסדרה של הוות"ת. .מומלץ כי רשות המיסים תפעל בשיתוף הוות"ת לחדד בפני כל המוסדות להשכלה גבוהה .כי חוזר הקווים המנחים להחלת סעיף 46 לפקודת מס הכנסה בכל הנוגע לכללי השקעה .אינו חל עליהם. .מהביקורת עולה כי במכללת אשקלון נערכו 12 ישיבות בשנים2017 - 2018 ללא נוכחות .של שני נציגי ציבור, ובמהלכן התקבלו החלטות אופרטיביות הנוגעות לתיק ההשקעות. .על מכללת אשקלון להקפיד לקיים את ישיבות הוועדה בקוורום הנדרש. . מהביקורת עולה כי לעומת האוניברסיטאות שאינן רואות את עצמן כפופות למגבלות .ההשקעה המופיעות בחוזר מס הכנסה, המכללות רואות את עצמן כפופות למגבלות .כאמור. ,מדיניות ההשקעה של המכללות שמרנית ביחס למדיניות של האוניברסיטאות. עם זאת .לנוכח היקפו וחשיבותו של התיק, ראוי כי המכללות יבצעו פעם בשנה לפחות ניתוח .סיכונים וידונו עליו בוועדת ההשקעות כנדרש על פי נוהל הוות"ת. ניתוח סיכונים כאמור .יבחן הן סוגיות פיננסיות מהותיות בהרכב התיק - ובכלל זה תרחישי קיצון, סיכונים באפיקי .ההשקעה, חשיפות למט"ח ולענפים שונים וכיו"ב והן סוגיות מ נהליות בפעילות עובדי .המכללה המלווים את עבודתה של ועדת ההשקעות62 .מוצע כי המכללות תבצענה אחת .לתקופה ניתוח סיכונים מקיף על ידי צד שלישי. .הקדשת זמן ממוקד בכל שנה לסיכונים הטמונים בתיק תאפשר להטמיע "תרבות ניהול .סיכונים", עם מודעות גוברת של חברי הוועדה, של עובדי המכללה ושל מנהליה לנושא . .מהביקורת עולה כי בחמש השנים האחרונות רק האוניברסיטה העברית יזמה ניתוח .סיכונים פיננסי חיצוני בידי צד שלישי. מהביקורת עולה כי האוניברסיטאות מחלקות בממוצע 3.0% - 3.3% פירות מהתשואות .של תיק ההשקעות בכל שנה. שיעור החלוקה בשנים 2017 - 2020 נע מ-2% באוניברסיטת .בר-אילן ועד 5% במכון ויצמן, בהתאם לצורכי המוסד ולתשואת התיק. .מהביקורת עולה כי באוניברסיטת בר-אילן, באוניברסיטת העברית ובאוניברסיטת תל .אביב הוקמו בממוצע מאז 1988 כ-16 קרנות שלגביהן התחייבו המוסדות לתורם לחלוקה .של פירות בשיעור קבוע אף שאינן זוכות לתמיכת המדינה באמצעות הקצבות מקבילות. .מומלץ כי האוניברסיטאות יבחנו את המקור לכיסוי ההקצאות העודפות שלא על חשבון .תשואת התיק וכי תימנענה מהתחייבויות עתידיות לתורמים ל חלוקה של פירות בשיעור .קבוע כתנאי להקמתה של קרן צמיתה. מהביקורת עולה כי לאוניברסיטת בר-אילן, לאוניברסיטת תל אביב ולאוניברסיטת בן - .גוריון יש קרן איזון ובה עודפים, ובהם יכול המוסד להיעזר בעת משבר כלכלי. למכון ויצמן .אין קרן איזון, אולם רווחים ותשואות עודפות נשמרים בתיק עצמו כרזרבה או מועברים ל- .WGEM .בחו"ללאוניברסיטה העברית אין קרן איזון, ויש לה גירעון בקרנות הצמיתות שלה. .משום כך, בתקופת משבר כלכלי או בשנים שבהן תהיה התשואה נמוכה במיוחד, .תתקשה האוניברסיטה העברית להמשיך לממן את הוצאותיה האקדמיות והמ נהליות .בהסתמך על תשואות תיק ההשקעות מבלי להעמיק את הגירעון האמור. .מומלץ כי האוניברסיטאות יבחנו את גובה הסכום בקרן האיזון המתאים לצורכיהן ויביאו .לידיעת ועדות ההשקעות והוועד המנהל את נתוני קרנות האיזון בכל שנה. .אישורו של הוועד המנהל לחוזים מעל סכום מסוים ושלא במהלך עסקים רגיל (כגון .הלוואה מתיק ההשקעות) נועד לשמור על מ נהל תקין ולאפשר בקרה ציבורית. מומלץ כי .האוניברסיטה העברית תבחן גיבוש כללים לעניינים הטעונים אישור מראש של הוועד .המנהל ותפעל על פיהם. .מהביקורת עולים פערים גדולים ביחס לרישום הקדשות ציבוריים באוניברסיטאות - .ממוסדות עם מעל 500 הקדשותציבוריים - מעל ל-20% מתיק ההשקעות של המוסד, ועד .מוסדות עם פחות מ -50 הקדשות- 1% - 3% מתיקההשקעות של המוסד. .כאמור, שוררת אי-הסכמה רבת שנים בין האוניברסיטאות לבין רשם ההקדשות על .הקביעה איזו תרומה היא הקדש, ועקב כך – על השאלה אילו מגבלות חלות עליה. מאחר .שהחוק מטיל על הנאמן את האחריות לרישום ההקדש, הפערים הגדולים בין .האוניברסיטאות, כמשתקף בנתונים המובאים, עשויים להעיד על פרשנות שונה של .האוניברסיטאות ביחס לרישום תרומות שקיבלו כהקדשות. .מהביקורת עולה כי בשנת 2020 לקחה האוניברסיטה העברית מתיק ההשקעות שלה .הלוואה נוספת על סך 17 מיליון ש"ח לצורך מימון מס השבח בגין פרויקט פארק .התעסוקה בגבעת רם. הבקשה להלוואה ותנאיה הוצגו לחברי ועדת ההשקעות בידי .סמנכ"ל הכספים של האוניברסיטה, החבר בוועדה בעצמו. ועדת ההשקעות קיבלה את .הצעת האוניברסיטה בלי לנהל מו"מ בין הצדדים על תנאיה ולאחר קבלת חוות דעת של .הייעוץ המשפטי. .משרד מבקר המדינה ממליץ כי צוות ההשקעות ידווח לחברי ועדת ההשקעות פעם בשנה .לפחות כיצד עומדת האוניברסיטה בהלוואות שנטלה מתיק ההשקעות כפי שמוצגים .אפיקי ההשקעה האחרים בתיק ההשקעות, וכן יציג מידע זה לוועד המנהל בדיון השנתי .במדיניות ההשקעות. מהביקורת עולה כי במשך 15 שנה לפחות נטוש ויכוח מתמשך בין המוסדות להשכלה .גבוהה לבין משרד המשפטים על השאלה אילו תרומות יש לרשום כהקדש. דיון בין משרד .המשפטים לבין המל"ג בשנים 2011 - 2012 לא פתר את הסוגיה; המדדים שבאמצעותם .החליט רשם ההקדשות לבחון באותה עת אם תרומה היא הקדש נתונים לפרשנות, וחוות .דעת של משרד המשפטים מאותה תקופה קבעה כי אין מנוס מבחינה של כל הקדש .בנפרד. . מהביקורת עולה כי אוניברסיטת תל אביב ומכון ויצמן מנהלים את כספי ההקדשות כתיק .השקעות נפרד כנדרש ומשקיעות כספים אלה לפי תקנות הנאמנות. .אוניברסיטת בר-אילן מנהלת את כספי ההקדש יחד עם תיק ההשקעות הכללי. עם זאת .היא מקפידה על כך שחלק מתיק ההשקעות, ששיעורו אינו נופל משיעורן של הקרנות .הרשומות כהקדש ציבור, יושקע אך ורק בדרכים הנקובות בתקנות הנאמנות. לעומת זאת, .האוניברסיטה העברית ואוניברסיטת בן-גוריון מנהלות את כספי ההקדש יחד עם יתר .הכספים בתיק ההשקעות, והם מושקעים בהתאם למדיניות ההשקעות הכללית שלהן. . מהביקורת עולה כי במקרים שבהם השקיעו אוניברסיטאות את כספי ההקדש בהתאם .לתקנות הנאמנות, התשואה המצטברת שהניבו ההקדשות בשנים 2017 - 2019 (11.99% , .14.92%% ) הייתה קטנה יותרמהתשואה שהניב תיק ההשקעות הכללי שלהם (15.15% , .16.07% בהתאמה) המנוהל בהתאם למדיניות ההשקעות של הוועד המנהל. .תקנות הנאמנות הותקנו לפני למעלה מ-15 שנה ומאז לא חל בהן שינוי, אולם שוק ההון .משתנה לאורך זמן: אפיקים שנחשבו סולידיים עשויים להיחשב היום בעלי סיכון רב יותר .ולהפך. על אוניברסיטת בר-אילן, האוניברסיטה העברית ואוניברסיטת בן -גוריון להקפיד .לנהל את כספי ההקדשות כנדרש בדין. בה בעת מומלץ כי משרד המשפטים יבחן אם יש .מקום לעדכן את אפיקי ההשקעה המותרים של כספי הקדשות המנוהלים על ידי מוסדות .להשכלה גבוהה ודומיהם. כמו כן מוצע למשרד המשפטים לשקול לאפשר לגופים .ציבוריים גדולים כדוגמת אוניברסיטאות, המנהלים את תיק ההשקעות שלהם באמצעות .ועדת השקעות מקצועית ובהתאם לכללים שקבעה הוות"ת, חופש פעולה גדול יותר .בניהול ההשקעות של כספי ההקדשות שבנאמנותם. .מהביקורת עולה כי באוניברסיטת בר -אילן, באוניברסיטה העברית, באוניברסיטת תל .אביב ובאוניברסיטת בן-גוריון הוצגו בפני הוועד המנהל לפחות אחת לשנה הן פעילותה .של ועדת ההשקעות והן מצבו של תיק ההשקעות של האוניב רסיטה, כנדרש בנוהל .הוות"ת. .מכון ויצמן מסר לצוות ביקורת כי ועדת ההשקעות אינה ועדה מייעצת אלא ועדה מחליטה, .שכן כל חבריה הם חברי מועצת המנהלים (פורום זה במכון ויצמן מחליף את הועד .המנהל), וכי מועצת המנהלים קיבלה דיווחים ולא מצאה לנכון לשנות את המדיניות .שנקבעה על ידי ועדת ההשקעות. המכון הוסיף כי מועצת המנהלים לא קיימה דיון .במדיניות ההשקעה שקבעה ועדת ההשקעות שכן היא קיבלה את החלטותיה של ועדת .ההשקעות בעניין, שהיא כאמור ועדה מטעמו. .על מכון ויצמן לקיים אחת לשנה לפחות דיון במועצת המנהלים כנדרש בנוהל הוות"ת. .מהביקורת עולה כי באוניברסיטה העברית, באוניברסיטת בן- גוריון ובמכון ויצמן יש קשר .ושיתוף ידע בין ועדת ההשקעות בישראל לבין נציגים מאגודות הידידים בחו"ל המעורבים .בניהול ההשקעות של הכספים המוחזקים שם. תדירותו של הקשר וטיבו משתנים ממוסד .אחד למשנהו בהתאם למבנה התאגידי ולצורכי המוסד. משרד מבקר המדינה מציע .לאוניברסיטת בר -אילן ולאוניברסיטת תל אביב לשקול לקדם שיח מסוג זה גם .במוסדותיהם בהתאם לרלוונטיות כבסיס לשיתוף ידע פיננסי וחיזוק הקשר בין הצדדים. .על אוניברסיטת בר-אילן לוודא כי התשואות של הקרנ ות הצמיתות בקרן האיזון משויכות .כראוי, וכש ייעשה שימוש בכספי קרן האיזון , הן תיועדנה לקרנות הצמיתות ולא תשמשנה .למימון פעילויות אחרות מלבד המטרה שלשמה יועדו. .נכון למועד סיום הביקורת, לכל האוניברסיטאות שנבדקו יש נוהל המסדיר את פעילותה .של ועדת ההשקעות. עם זאת, באוניברסיטת בר-אילן אושר הנוהל בתחילת 2020 ולא .כפי שנדרש בנוהל הוות"ת בשנת 2011 . יצוין כי ליקוי זה באוניברסיטת בר-אילן הועלה .בדוח ביקורת פנימי עוד בשנת 2017 ובדוח ביקורת של הוות"ת בשנת2019 . . מהביקורת עולהכי משנת 2018 ועד מועד סיום הביקורת לא היה לנשים ייצוג בקרב נציגי .הציבור בוועדות ההשקעות ב אוניברסיטת בר-אילן ובמכון ויצמן. .לדעת משרד מבקר המדינה יש לשאוף למתן ייצוג הולם של נשים בקרב הנציגים החברים .בוועדת ההשקעות. מומלץ כי אוניברסיטת בר-אילן ומכון ויצמן יבחנו את סוגיית ייצוג .הנשים בוועדות שלהם. .משרד מבקר המדינה מציין כי נוהל הוות"ת מעודד החלפה של חברי ועדת ההשקעות .בכל תקופה קצובה כדי להבטיח ריענון של שורותיה, כדי למנוע ריכוזיות וכן כדי לשמש .כמנגנון בקרה. .משרד מבקר המדינה מציין למכללת סמי שמעון כי לנוכח המשבר הכלכלי היה מצופה .מהוועדה להתכנס לישיבה אחת לפחות בחודשים מרץ-אפריל כדי לדון בהשפעת המשבר .על תיק ההשקעות של המכללה שערכו למעלה מ-200 מיליון ש"ח, ובמידת הצורך לנקוט .צעדים כדי לצמצם הפסדים אפשריים. .מהביקורת עולה כי במכללת אשקלון הן נציגי הציבור החברים בוועדת ההשקעות והן .עובדי המכללה הנוכחים בוועדה באופן קבוע מתוקף תפקידם חתומים על הסדר למניעת .ניגוד עניינים. אשר למכללת תל אביב-יפו ומכללת בית ברל, נציגי הציבור החברים .בוועדת ההשקעות חתומים על הסדר למניעת ניגוד עניינים, אך עובדי המכללה הנוכחים .בוועדה באופן קבוע אינם חתומים על הסדר כזה. במכללת בית ברל הוחתמו נציגי הציבור .החברים בוועדה על הסדר למניעת ניגוד עניינים ביולי 2020 , בעת ביצוע הביקורת .במכללה. חברי הוועדה במכללת סמי שמעון אינם חתומים על הסדר כזה. .על מכללת סמי שמעון להחתים את חברי ועדת ההשקעות על הסדר למניעת ניגוד .עניינים. על כל המכללות להחתים את כל המשתתפים הקבועים בישיבות יהן של ועדות .ההשקעות (ובכלל זה עובדי המכללה הנוכחים דרך קבע בישיבות) על הסדרים למניעת .ניגוד עניינים. .במהלך הביקורת עלו ליקויים בנושא תיעוד ישיבותיה של ועדת ההשקעות בפרוטוקולים .בכל המכללות שנבדקו. .משרד מבקר המדינה מציין בפני המכללות כי ככל שהן יבחרו להשקיע כספים באפיקים .אלטרנטיביים ובמוצרים פיננסיי ם מורכבים, עליהן לקבל מבעוד מועד אישור על כך בוועד .המנהל. כמו כן, ובהתאם ל נוהל הוות"ת, עליהן לבצע את ההשקעה באמצעות גורמי .מקצוע לאחר שחברי ועדת ההשקעות יקבלו ניתוח מקיף בנושא וכן לאחר שייקבעו כללים .ברורים להשקעות באפיקים אלה. .מהביקורת עולה כי בכל המוסדות להשכלה גבוהה שנבדקו נעשתה ביקורת על .ההשקעות הפיננסיות בשנים 2015 - 2020 או מתוכננת ביקורת בשנת2020 - 2021 . נושאי .הביקורת משתנים ממוסד אחד למשנהו, מביקורת רוחבית לדוח ממוקד בפעילות נקודתית .של צוות ההשקעות. .עוד עולה מהביקורת כי באוניברסיטה העברית ובאוניברסיטת תל אביב לא הוצגו ממצאי .הביקורת בפני ועדת ההשקעות. משרד מבקר המדינה מדגיש כי לצד הצגת הליקויים בפני .הנהלת האוניברסיטה ובפני ועדות הביקורת, מומלץ להציגם גם בפני חברי ועדת .השקעות. נוהל הוות"ת קובע כי ועדת ההשקעות אחראית באופן בלעדי על קביעת מנגנוני .הבקרה והפיקוח אחר יישום מדיניות של הוועד המנהל, ועל כן מצופה כי ליקויים בניהול .ההשקעות יובאו לידיעת חבריה. .משרד מבקר המדינה מציע להנהלת האוניברסיטאות להעביר לידי מבקרי הפנים את .הפרוטוקולים של ועדת ההשקעות ואת ניתוח הסיכונים השנתי שצוות ההשקעות נדרש .לבצע בכל שנה. זאת כדי שיוכלו להכיר את הסוגיות העיקריות העומדות על הפרק .בפעילותה של ועדת ההשקעות, ובמידת הצורך להפיק מחומרים אלה נושאים .פוטנציאליים לביקורת יעילה בעתיד. .מהביקורת עולה כי באוניברסיטת תל אביב ובמכון ויצמן הן בכירי האוניברסיטה החברים .בוועדת ההשקעות מתוקף תפקידם והן יתר עובדי האוניברסיטה הנוכחים בישיבות .הוועדה כמשקיפים, חתומים על הסדרים למניעת ניגוד עניינים, בדומה לנציגי הציבור .החברים בוועדה. באוניברסיטה העברית חתומים על הסדר זה סמנכ"ל הכספים ומנכ"ל .חברת הנכסים (שניהם חברים בוועדת ההשקעות). .באוניברסיטת בר-אילן בכירי האוניברסיטה ויתר עובדי האוניברסיטה הנוכחים דרך קבע .בישיבות של ועדת ההשקעות, למעט מנהל ההשקעות25 , אינם חתומים על הסדר למניעת .ניגוד עניינים. באוניברסיטת בן-גוריון בכירי האוניברסיטה ועובדי צוות ההשקעות הנוכחים .בישיבות ועדת ההשקעות ומעורבים בדיונים חתומים על סעיף היעדר ניגוד עניינים .סטנדרטי בחוזה העבודה שלהם, אולם אינם חתומים על הסדר הנוגע לפעילותה של .ועדת ההשקעות26 . . על הלשכה המשפטיתבא וניברסיטת בר-אילן ובאוניברסיטת בן - גוריון לקבוע הסדר .למניעת ניגוד עניינים לעובדי האוניברסיטה חברי ועדת ההשקעות וכן לעובדי .האוניברסיטה הנוכחים בישיבות באופן קבוע מתוקף תפקידם, בדומה לנציגי הציבור .החברים בוועדה זו. .מהביקורת עולה כי החלק היחסי של תיקי ההשקעות של המוסדות שנבדקו, המנוהלים .בידי מנהלי תיקים חיצוניים, שונה במידה רבה בין מוסד אקדמי אחד למשנהו. בחלק .מהאוניברסיטאות - כמו האוניברסיטה העברית ואוניברסיטת בר-אילן - 15% או פחות .מתיק ההשקעות מנוהל בידי מנהלים חיצוניים, ואילו במכון ויצמן כמעט כל התיק מנוהל .בידי מנהלי תיקים חיצוניים. .צוות ההשקעות של מכון ויצמן מבצע בקרה מתמדת על מנהלי התיקים27. עם זאת, אופן .ביצוע הבקרה (תכיפות, ב ידי מי, מדדי הייחוס ועוד) א ינו מעוגן בנוהל פנימי, בניגוד ליתר .האוניברסיטאות שנבחנו בביקורת. מומלץ כי מכון ויצמן ינסח נוהל לעבודה עם מנהלי .תיקים, בפרט לנוכח העובדה ש מעל 90% מהשקעותהמכון בישראל מוחזקות בידי מנהלי .תיקים חיצוניים. .כן עולה מהביקורת כי דמי הניהול שמנהלי התיקים גובים מ האוניברסיטאות עבור ניהול .תיקי השקעות של אג"ח ומניות נע מ-0.08% עד0.25% . דמי הניהול האמורים מושפעים .ממאפייני התיק וכן מההון המושקע. מומלץ כי האוניברסיטאות תעקובנה אחר דמי הניהול .ותפעלנה לקבל דמי ניהול מינימליים בשוק תחרותי בעת ההתקשרויות עם מנהלי תיקים .חיצוניים. .מהביקורת עולה מגמה של השקעה הולכת וגוברת באפיקים האלטרנטיביים בחמש שנים .האחרונות, והשיעור הממוצע של ההשקעות בפועל באוניברסיטאות שנבדקו גדל מ -8.3% .ל-11.7% מערך התיק הכללי. עוד עולה כי המוסדות האקדמיים שונים זה מזה הן .במדיניות ההשקעה (מ -7% עד40% מהתיק) והן בהשקעות בפועל (מכ-5% ועד כ-20% . .)מהתיק .מהתרשים עולה כי האוניברסיטאות בצפון אמריקה הצליחו להניב בשנים 2016 - 2019 . תשואה ממוצעת גבוהה יותר בהשוואה לאוניברסיטאות בישראל שנבדקו בביקורת. הפער .נע מ-1.1% בשנה האקדמית2018 - 2019 ועד7.5% בשנה האקדמית2016 - 2017. .מן התרשים עולה כי המוסדות להשכלה גבוהה בצפון אמריקה מחלקים בכל שנה שיעור .גבוה יותר מפירותיו של תיק ההשקעות בהשוואה לאוניברסיטאות בישראל; בעוד בישראל .חולקו 3% עד3.2% בממוצע בשנים2017 - 2020 , בצפון אמריקה חולקו בשנים אלה .3.8% עד4.7% בממוצע. במוסדות הפרטיים להשכלה גבוהה בארה"ב ובקנדה חולקו .פירות בשיעור גבוה יותר ביחס למוסדות הציבוריים - נתון המעיד על כך שפירות אלה הם .חלק ניכר מתקציב המוסדות והם תורמים להגדלת תקציבם. נמצא כי בשנים 2018 - 2020 דוחות הביקורת במכללת סמי שמעון לא כללו ביקורת .מעמיקה ומקיפה של תחום ההשקעות. .ביקורת פנים בתחום ההשקעות הוא כלי בקרה חשוב, המאפשר להצביע על חולשות .בפעילות ההשקעות של המכללה. .משרד מבקר המדינה ממליץ כי כל המכללות יפעלו לשלב מפעם לפעם בתוכנית העבודה .שלהן ביקורת מקיפה בנושא ניהול תיק ההשקעות, וזאת בשל חשיבות התיק לפעילות .השוטפת של המכללה לטווח הארוך ולעיתות משבר. מהביקורת עולה כי ישנם פערים בשיעורם של דמי הניהול שמשלמות המכללות עבור .ניהול תיקי ההשקעות שלהן והם נעו מ-0.15% עד0.28% , בהתאם להיקף התיק ולאפיקי .ההשקעה. על המכללות לעקוב אחר העמלות שהן משלמות, ולפעול על מנת לקבל דמי .ניהול מופחתים בשוק תחרותי בעת התקשרויות עם מנהלי תיקים חיצוניים. .מהביקורת עולה כי סוגיות הנוגעות לסיכונים עולות בישיבות של ועדת ההשקעות של .המכללות ובחומרים המוצגים לחברי הוועדה, אולם אף מכללה לא ערכה ניתוח סיכונים .מקיף בכל שנה ולא כינסה את ועדת ההשקעות לדיון שנתי ייעודי על כך. מהביקורת עולה כי האוניברסיטאות העלו בפני משרד המשפטים את הקשיים המלווים .ניהול של הקדשות רבים, וכן הצטיידו בחוות דעת משפטית הגורסת כי פרשנותו של .משרד המשפטים לשאלה מהו הקדש מרחיבה מדי. בסוף 2019 התייחס משרד המשפטים .לטענות של האוניברסיטאות בחוות דעת רשמית, ו ככלל לא קיבל את הפרשנות .המצמצמת שבה דוגלות האוניברסיטאות. .משרד מבקר המדינה ממליץ כי הוות"ת תבחן את נתוני ההשקעות במכללות המתוקצבות .ובהתאם תבחן אילו מכללי נוהל הוות"ת יש להחיל על המכללות המחזיקות תיקי .השקעות, המורכבים בעיקרם מכספים עודפים ומכספים המיועדים למיזמי בינוי. זאת כדי .להבטיח שגם בתיקים אלה, אשר מצטברים בהם סכומים גדולים לאורך זמן, יש מנגנוני .בקרה ראויים. .מהביקורת עולה כי באוניברסיטת בן- גוריון ובמכון ויצמן מוזכרים בישיבות השוטפות של .ועדת ההשקעות סיכונים שונים בתיק ההשקעות, אולם לא מתקיים אחת לשנה דיון .ממוקד בנושא על בסיס מסמך שנתי של צוות ההשקעות. אשר לאוניברסיטת בר-אילן, .התקיים בה דיון כזה משנת 2019 . משרד מבקר המדינה מדגיש בפני אוניברסיטת בר- .א ילן, אוניברסיטת בן-גוריון ומכון ויצמן כי עליהם לבצע ב כל שנה ניתוח סיכונים ועל ועדת .ההשקעות לדון בו, כנדרש על פי נוהל הוות"ת. .הקדשת זמן ממוקד בכל שנה לסיכונים הטמונים בתיק תאפשר להטמיע "תרבות ניהול .סיכונים"31, עם מודעות גוברתשל חברי הוועדה, של עובדי האוניברסיטה ושל מנהליה .לנושא . .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את האוניברסיטה העברית ומציע לכל המוסדות .להשכלה גבוהה לשקול לבצע אחת לכמה שנים דוח סיכונים פיננסי מסוג זה בידי גורם .מקצועי חיצוני שאינו מעורב בפעילות ההשקעות השוטפת של המוסד האקדמי. .עוד עולה מהביקורת כי בעת דיון בקרן השקעה פרטית חדשה בכל המוסדות שנבדקו .באים נציגי הקרן להציגה ברוב המקרים ולאחר מכן מתנהל דיון בין חברי הוועדה על .כדאיות ההשקעה. עם זאת, בחלק מהאוניברסיטאות חברי הוועדה לומדים בישיבה עצמה .על קרן ההשקעה ועל מאפייניה, ללא חומר רקע בנושא. צוות ההשקעות באוניברסיטת .בן-גוריון לא העביר לפני הישיבות חומר רקע על הקרן החדשה שנציגיה מופיעים בפני .ועדת ההשקעות , ובאוניברסיטת תל אביב בחלק מהישיבות לא הועבר החומר. .מומלץ כי צוותי ההשקעות באוניברסיטת בן-גוריון ובאוניברסיטת תל אביב יעבירו מידע .וחומר רקע לחברי הוועדה לפני מועד הדיון לצורך ניהול דיון מקצועי כאשר מוצגת קרן .השקעה פרטית חדשה פוטנציאלית להשקעה, בדומה ל נעשה במכון ויצמן, באוניברסיטה .העברית ובאוניברסיטת בר-אילן. .מהביקורת עולה כי משנת 2005 ;יש גירעון בקרנות הצמיתות של האוניברסיטה העברית .הגירעון נובע ממשיכות שבוצעו מקרנות אלה בסכומים העולים על התשואה שהניבו .הקרנות. .כן עולה מהביקורת כי משנת 2018 פועלת האוניברסיטה לצמצם את הגירעון בקרנות .הצמיתות וזאת במסגרת תוכנית הבראה רב-שנתית. פעולה זו מתבצעת הן באמצעות .הקטנת סכום הכסף המועבר לתקציב השוטף של האוניברסיטה (עד 15 מיליון ש"ח .בשנה) בשנים האקדמיות 2017 - 2018 ו-2018 - 2019 , והן בהקטנת שיעור הפירות .לחלוקה בכל שנה מהקרנות הצמיתות ל-2.3% - השיעור הממוצע הנמוך מבין השיעורים .הנהוגים באוניברסיטאות שנבדקו בביקורת. .על אוניברסיטת בר-אילן להקפיד לבצע פעולות בתחום ההשקעות על פי נוהל מורשי .החתימה שלה. .על אף פנייתה של מכללת בית ברל לוות"ת בנושא זה באוגוסט 2019 , במועד סיום .הביקורת טרם השיבה עליה הוות"ת. ראוי כי הוות"ת תגיב על בקשות אלה בתוך זמן סביר .כדי להבטיח שהמוסדות להשכלה גבוהה יעמדו בכללי ההשקעה של נוהל הוות"ת. .משרד מבקר המדינה ממליץ לוות"ת לבחון במסגרת החלת הנוהל על המכללות - בידול .לפי היקף התיק, כך שבניהול תיקי השקעות קטנים יותר תתאפשר גמישות בנושאים .שונים כגון תדירות כינוסה של ועדת השקעות. .משרד מבקר המדינה מציין כי התכנסות הוועדה באופן תדיר היא כלי עבודה הכרחי .לצורך בקרה מתמדת על תיק ההשקעות של ה מכללה וביצוע שינויים בו בהתאם .למתרחש ב שוק ההון. .מומלץ כי כל המכללות תפעלנה לכנס את ועדות ההשקעות שלהן במועדים שנקבעו .בכללי הוות"ת. .מהביקורת עולה כי במכללת אשקלון נערכו בשנים 2018 - 2019 שש ישיבותבכל שנה, .אם כי לאו דווקא אחת לחודשיים. למשל, במרץ 2018 נערכו שתי ישיבות, אולם הישיבה .הבאה נערכה רק כעבור חמישה חודשים, בחודש אוגוסט 2018 . . מהביקורת עולה כי המכללות האחרות אינן מקפידות לכנס את ועדת ההשקעות בתדירות .המצוינת בנוהל הוות"ת: בשנים 2017 - 2019 כינסה מכללת בית ברל את הוועדה שלה .ארבע פעמים בשנה (בכל רבעון), מכללת תל אביב-יפו שלוש או ארבע פעמים בשנה, .ומכללת סמי שמעון פעמיים בשנה בלבד. .מהביקורת עולה כי מגמות הרווח וההפסד בתיקי ההשקעות של המכללות היו דומות: .רווחים של 3.3% עד5.6% בשנת2017 ושל7.2% עד9.6% בשנת2019 , והפסד שנע .מ-1% עד1.7% בשנת2018 . המכללות שהרכב המניות בתיקההשקעות שלהן גבוה יותר .(בית ברל ותל אביב -יפו ), הניבו רווחים גדולים יותר בשנים 2017 ו-2019 . התיק של .מכללת אשקלון, שרכיב המניות בו הוא הקטן ביותר ביחס ליתר המכללות ( 3.7% .מהתיק), הפסיד פחות מכולם בשנת 2018 , אולם גם רווחיו היו נמוכים מרווחי המוסדות .האחרים בשנים 2017 ו-2019. על אוניברסיטת תל אביב לפעול בתיק השקעות של קרן "נצח ישראל" על פי כללי נוהל .הוות"ת (ובכלל זה אופן הדיווח לוות"ת ולוועד המנהל), בהתחשב בתנאים שהציב התורם. .מהביקורת עולה כי במהלך השנים המשיך מכון ויצמן להעביר ל- WGEM .כספים מישראל .למשל, בשנה האקדמית 2016 - 2017 העביר המכון ל- WGEM מעל135 מיליון ש"ח. מקור .הכספים האלה הוא כספים עודפים של המכון. בה בעת המכון מושך כספים מה- WGEM ומפירותיו בהתאם לצרכיו; בשנה האקדמית .2017 - 2018 משך המכון כ-284 מיליון ש"ח, ובשנה האקדמית2018 - 2019 משך המכון .כמעט חצי מיליארד ש"ח. .מהביקורת עולה כי למכון ויצמן תיק השקעות בחו"ל ששמו WGEM , בעל ערך של מעל .11 מיליארד ש" ח. הנהלת מכון ויצמן בישראל מעורבת בניהול התיק ונציגיה חברים .בוועדת ההשקעות של התיק. המכון מעביר כספים מישראל לתיק ההשקעות WGEM . בחו"ל. נוהל הוות"ת קבע בשנת2011 כי יוקם בוות"ת צוות לבחינת אופן החלתם של כללי .הוות"ת בתחום ההשקעות הפיננסיות על מודל ה- WGEM .. נמצא כי הצוות לא הוקם .על הוות"ת למנות צוות משנה שיבחן את מודל ה- WGEM ויחליט אילו כללים מהנוהל יחולו .עליו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את אוניברסיטת בר-אילן ואת אוניברסיטת בן -גוריון על .הסדרת העיסוק בקרנות השקעה פרטיות באמצעות נוהל מקיף. לדעת משרד מבקר .המדינה, על יתר האוניברסיטאות לעגן את ההשקעות בקרנות אלה באמצעות נוהל .מפורט. כן מוצע כי אוניברסיטת בן-גוריון תאמץ את מסמך העבודה כנוהל מסודר לאחר .אישור של ועדת ההשקעות, וכי אוניברסיטת תל אביב תעגן את הקריטריונים שקבעה .להשקעה בקרנות השקעה פרטיות בנוהל מאושר. . משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את התכנסותן שלועדות ההשקעות במהלך תקופתו .של משבר הקורונה ואת הדיווחים לוועד המנהל וממליץ לכל המוסדות להמשיך לנהל .בקרה הדוקה על השקעותיהם, בפרט לנוכח השחיקה בערך התיקים הן בעת הזו והן .במשברים בעתיד. עוד מומלץ כי הוות"ת תבחן לקבל דיווחים מיוחדים בעת הזו לשם .מעקב אחר השפעותיו הכלכליות של המשבר על מצבם הכספי של כל המוסדות. .מהביקורת עולה כי אוניברסיטת תל אביב מנהלת תיק השקעות על סך 305 מיליוןש"ח .בנפרד מתיק ההשקעות הכללי של המוסד האקדמי והוא מנוהל בי די ועדת השקעות .נפרדת - וזאת לפי דרישת התורם. אף שמדובר בתיק השקעות , ניהול התיק אינו עומד .בחלק מכללי נוהל הוות"ת החלים על תיקי ההשקעות של מוסדות להשכלה גבוהה. .האינטרס שעל ועדת ההשקעות לשקול בבואה לקבל החלטה בדבר השקעת כספי .האוניברסיטה הוא אינטרס כלכלי לטובת תיק ההשקעות. השקעה בחברה הקשורה .לאוניברסיטה לצורך הגברת הא מון באותה חברה ולצורך עידוד השקעות נוספות בה מצד .גורמים נוספים עלולה להוביל להשקעות לא כדאיות ולפגיעה בתיק ההשקעות של .האוניברסיטה. בעייתיות זו בולטת במיוחד לנוכח העובדה שההשקעה האמורה היא בקרן .הון טכנולוגית הדומה לקרנות הון סיכון של חברות הזנק - מוצר פיננסי וענף שוועדת .ההשקעות באוניברסיטה העברית אינה משקיעה בו. .לנוכח חריגּות ההשקעה הן מ בחינה תאגידית והן מבחינת המוצר הפיננסי מומלץ כי .האוניברסיטה העברית תעלה השקעות מעין אלה מבעוד מועד לאישור הוועד המנהל של .האוניברסיטה וכי הוועד המנהל יבחן הנושא על כל היבטיו. .מהביקורת עולה כי באוניברסיטת בר-אילן, באוניברסיטה העברית, באוניברסיטת תל .אביב ובמכון ויצמן רק לקבוצה מצומצמת של עובדים יש הרשאה לגשת למערכת ניהול .ההשקעות. משרד מבקר המדינה מציע לאוניברסיטאות אלה להוסיף גם הרשאות צפייה .לסמנכ"לי הכספים במוסדות כדי שיוכל ו לצפות בחומרים הגולמיים בעצמם כגורם בקרה .נוסף. .באוניברסיטת בן -גוריון מורשים 11 עובדיםלגשת למערכת ניהול ההשקעות, בה ם .סמנכ"לית הכספים. על האוניברסיטה לוודא כי רק לעובדים שיש להם צורך לעבוד .במערכת יש גישה אליה, וכן להתאים את הרשאות הביצוע והצפייה לפי הפעולות שעל .כל אחד מבעלי התפקידים לבצע במסגרת ניהול תיק ההשקעות של האוניברסיטה. .מהביקורת עולה כי תיק ההשקעות של המכללות מורכב בממוצע ממניות בשיעור של כ- .10% ומאג"ח בשיעור של כ - 64% . בהשוואה לתיקי ההשקעות של האוניברסיטאות .בישראל שנבדקו בביקורת, תיקי המכללות בעלי אופי שמרן יותר; היקף המניות הממוצע .בתיקי ההשקעות של האוניברסיטאות הוא כמעט פי שלושה מזה של המכללות; רוב .הרכב תיק ההשקעות של המכללות מורכב מאג"ח, ואילו השקעות האוניברסיטאות .כוללות אג"ח בשיעור של כ-42% מהתיק. שלא כמו האוניברסיטאות, המכללות אינן .משקיעות באפיקים אלטרנטיביים כמו קרנות השקעה פרטיות. יצוין שאפיקי ההשקעה .של המכללות כמתואר נובעים גם מפרשנות משפטית של המכללות בדבר המגבלות .הרגולטוריות שחלות עליהן, כפי שיוצג להלן בפרק הנוגע למגבלות רשות המיסים על .תיק ההשקעות של המכללות.
בשנים 2010 - 2011 נעשתה בוות"ת עבודת מטה מקיפה בנושא השקעות פיננסיות .בשיתוף המוסדות להשכלה גבוהה, ובסופה אישרה הוות"ת נוהל הכולל כללי מסגרת .לניהול השקעות. בשל החשיבות שייחסו חברי הוות"ת לנושא ההשקעות, נקבע כי הנוהל .יחייב את המוסדות כחלק מתנאי הוות"ת לתקצובם. .מהביקורת עולה כי בהמשך להחלטות הוות"ת בשנים 2011 - 2012 , שלפיהן עלהמוסדות .להשכלה גבוהה להקפיד לאמץ את הנוהל ולפעול על פי ו וכי הוא יחייב את המוסדות .כחלק מתנאי הוות"ת לתקצובם , בפועל שש מוסדות להשכלה גבוהה מתוך כ-30 (כ-20% . )בלבדהשיבו על מכתבו של מנכ"ל מל"ג-ות"ת באותה עת כי הם מאמצים את הנוהל .ותיארו כיצד יישמו את הנוהל במוסד שלהם. .מומלץ כי המל"ג-ות"ת יעקבו אחר המוסדות להשכלה גבוהה ויוודאו כי קיבלו מהם מענה .לאחר יישום נהלים היוצאים למוסדות.