משטרת ישראל . מינוי וקידום של קצינים בכירים במשטרה (א) קידום לדרגת תנ"ץ אגב חריגה מהפז"מ : על פי נתוני המשטרה, מתחילת שנת 2007 עד יוני 2008 קודמו20 קצינים לתפקידים בדרגת תנ"ץ. שלושה מהם קודמו אף ששימשו בתפקיד אחד בדרגת נצ"ם או שטרם עבר פרק הזמן המזערי לשהייתם בדרגתם. שניים משמונה קצינים שהוחלט כי יקודמו לדרג ת תנ"ץ במהלך 2009 אינם עומדים בתנאי הסף דלעיל. המפכ"ל המליץ על קידומם של כל הקצינים האמורים והשר לבט"פ אישר את ההמלצות אף שקידומם חרג מהכללים המחייבים שנקבעו. להלן פרטים על שלושה מקרים: בניגוד לנוהל החליט המפכ"ל לקדם בדרגה שני קצינים כמועמדים יחידים לתפקידיהם. קצינים אלה מילאו תפקידים במשרות שדרגות התקן שלהן גבוהות מדרגותיהם, והוחלט שהם יקודמו למשרות בדרגות התקן האמורות - האחד לדרגת סנ "ץ והשני לדרגת נצ"ם. להלן אחד משני המקרים: במחצית השנייה של שנת 2006 החליט המפכ"ל דאז למנות קצין לתפקיד נשיא בית הדין המשמעתי לערעורים (להלן - ביה"ד לערעורים) בדרגת תנ"ץ; הקצין, שגילו היה אז 5119 , ביקש לקבל אישור להתמחות במקביל בעריכת דין במשטרה. בנובמבר א ותה שנה אישר המפכ"ל דאז לקצין התמחות בעריכת דין בלשכת היועץ המשפטי של המשטרה, בשכר תנ"ץ ובמקביל להיותו נשיא בית הדין לערעורים. האישור ניתן בניגוד למדיניות המשטרה. יצוין כי ראש אמ"ש דאז, ניצב גבי גל, התנגד לאישור שנתן המפכ"ל לקצין, היות שסבר שהדבר ייצור תקד ים מסוכן, והוא חשש מתביעות של קצינים אחרים שיטענו לאפליה, בעיקר נוכח העובדה שמדובר בקצין בדרגה בכירה ביותר. יוער כי עוד קודם לכן - בינואר 2006 - קבע המשרד לבט"פ שאין צורך במשרה מלאה למילוי תפקיד נשיא ביה"ד לערעורים בגלל המספר המועט של תיקי הערעור, ולפיכך ה ודיע את"ב שהחל מאוקטובר 2006 יבוטלו התקן הזמני ודרגת התקן שהוקצו לתפקיד20 . למרות זאת, כחודש בלבד לאחר ביטול התקן, בנובמבר 2006 , החליטו השר לבט"פ והמפכ"ל לאשר שוב תקן זמני לתפקיד נשיא ביה"ד לערעורים כדי לאפשר למנות לתפקיד זה את הקצין, וזאת על מנת לפתור בעיה בין-אישית בין הקצין ומפקדו ביחידתו הקודמת. במהלך 2007 מונה הקצין לתפקיד זה. עם סיום התמחותו של הקצין, במרס 2008 , בוטל התקן שוב. יצוין כי עלות שכרו החודשי של הקצין כשהיה נשיא ביה"ד לערעורים הייתה כ- 40,500 ש"ח; מכאן שבמשך השנה שבה אויש תפקיד שלמעשה בוטל, נשא ה לכאורה הקופה הציבורית בעלות נוספת שהייתה נחסכת אם התקן היה מבוטל. מהמתואר לעיל עולה שבמקרה האמור חרגה המשטרה מכלליה, הן לגבי אישור זמני לתקן שבוטל והן לגבי חריגה מהמדיניות בעניין ההתמחות. זאת תוך מתן עדיפות לשיקולים, שנועדו להתגבר על בעיות בין-אישיות של בעלי תפקידים בכירים על פני שיקולים כלל ארגוניים ארוכי טווח. לדעת משרד מבקר המדינה, אף אם חריגה מכל אחד מן הכללים - אישור זמני לתקן שבוטל וחריגה מהמדיניות בעניין ההתמחות - היא בסמכות המפכ"ל, חריגה מנהלים שנקבעו לארגון המונה אלפי ממלאי תפקידים, לצורך מתן מענה לנסיבות הנוגעות לממ לא תפקיד מסוים, אינה ראויה וצריך היה להימנע ממנה. באשר לטענה כי ראוי שנשיא ביה"ד לערעורים יהיה עו"ד בהכשרתו, יצוין כי בעת שמונה הקצין לתפקיד נשיא ביה"ד לערעורים הוא היה מתמחה בלבד. לאור הערת בית המשפט מספטמבר 2007 בנוגע לבעייתיות ההסדר עם הקצין, ונוכח שיקו ל הדעת הנרחב והפיתוי לעשות בו שימוש למטרות שלא לשמן נועד, על המשטרה היה להפיק לקחים ממקרה זה: עליה להימנע מהסדרים מלאכותיים כאמצעי לפתרון בעיות בין-אישיות. .הועלה כי עד מועד סיום הביקורת, פברואר 2009 , לא הוסדרו מרכיבים מרכזיים במתכונת המינוי והקידום החדשה. למרות שכבר בשנת 1999 הקימה המשטרה צוות עבודה לפיתוח ספר תפקידים והתקיימו באמ"ש דיונים בעניין, הכנתו לא הושלמה, אלא גובשה טיוטה של הגדרות לתפקידים בדרגת נצ"ם בלבד. בנוסף, טרם נקבעה חובה לגבי קצינים במגזר המינהלי להיבחן במרכז הערכה כתנאי לקידום לדרגת סנ "ץ. עוד התברר כי למעט הבחנה בין המגזר המינהלי לייעודי לא הובחן בהליך המינוי והקידום החדש בין תפקידים בעלי מאפיינים שונים, כמו בין תפקידי ליבה 26 , שהם תפקידים מבוקשים שביצועם מגביר את הסיכוי לקידום בדרגה ובין תפקידים שקיים קושי אובייקטיבי למצוא להם מועמדים מתאימים, למשל עקב ריחוקם ממרכז הארץ. ממילא לא נקבעו לתפקידים המבוקשים תנאי סף גבוהים יותר או דרישה לניסיון והכשרה מיוחדים לאיושם (כגון ציון סף גבוה במיוחד במרכז ההערכה או בפו"מ). המתכונת החדשה של מינוי וקידום קצינים אכן הביאה לשיפור בהליכים אלה בכל הנוגע לגיבוש כלי מיון אובייקטיבים ולמתן הזדמנות לקצינים .להתמודד על תפק ידים. עם זאת, נוכח חשיבותו ומרכזיותו של ספר התפקידים בכל הנוגע להליכי הקידום של קצינים בכירים, ובשים לב לעובדה שעל הכנתו שוקדים במשטרה לסירוגין שנים רבות, על המשטרה לסיים בהקדם את הכנתו. .התייחסות למעורבותו של המפכ"ל בכל אחד מהשלבים האחרים הנוגעים להליך, הוא הסדר חסר שלא די בו כדי להסיר החשש מניגוד עניינים. אשר לטענה שההסדר שלפיו כאשר יש חשש שראש הארגון יימצא במצב של ניגוד עניינים בנושא מסוים, הטיפול באותו נושא מועבר לסגנו הכפוף לו, הוא נורמה מקובלת במערכות אחרות17 - משרד מבקר המדינה מעיר כי אחריותו של השר, שקבע את ההסדר, היא למנוע פגיעה במינהל תקין על ידי כך שיבטיח שסוגיות רגישו ת מעין אלו יטופלו לפי ההנחיות המקצועיות שקבעו הגורמים המקצועיים - ולענייננו היועץ המשפטי לממשלה. הקפדה על יישום הנחיות אלו עשויה במהלך הזמן גם לשרש נורמות פסולות, אם הן קיימות. אשר לטענה כי הסמפכ"ל הוא שהחליט על מינוי אחיו של המפכ"ל והמפכ"ל רק קבע את התפק יד המתאים עבורו - מעיר משרד מבקר המדינה כי בעצם ההכרעה על התפקיד המתאים לאחיו יש משום חריגה מסיכום השר. אשר לטענה שאי -אפשר להפריד את הדיון לגבי אחי המפכ"ל משאר ההחלטות על מינוי תנ"צים, מעיר משרד מבקר המדינה כי בהצמדות להנחיית היועץ המשפטי לממשלה היה כדי לס ייע בהתמודדות עם מורכבות זו. זאת הן על ידי התמודדות מראש של היועץ המשפטי, שנושא באחריות לקביעת ההסדר, עם הסוגיה האמורה, והן על ידי הצבת שומר סף שילווה את ההליך על כל שלביו. אשר לטענה כי חתימתו של המפכ"ל על טופס ההמלצה היא טכנית גרדא - מעיר משרד מבקר המדינה כי היה עליו להימנע מלחתום על טופס זה, שכן חתימתו משקפת מעורבות, גם אם אופייה פרוצדורלי, בהכרעה הסופית הנוגעת לאחיו. יוטעם כי אין בכל האמור לעיל כדי לפקפק בכישוריו של אחי המפכ"ל או להעלות ספק בכך שהיה מתאים לתפקידים אשר להם מונה. התברר שהמשטרה לא עשתה עבודת מטה לגיבוש המדיניות להכשרת עתודה לספ"כ: היא לא דנה בהתאמת המדיניות לפסיקת בג"ץ ולהסדר הפרישה שגובש בעקבותיו, ולא ניתחה מראש את השפעותיה על הליכי המינוי והקידום של כל הקצינים בדרגת תנ"ץ; לא בחנה דרכים חלופיות להשגת מטרותיה; לא ניתחה את כל הנתונים הרלוונטיי ם; לא קיבלה התייחסות של היחידה המקצועית של המשרד בנושא (להיבט התקציבי למשל); לא נסמכה על חוות דעת מקצועיות, לרבות חוות דעת משפטית, הבוחנות את השימוש בסימן 15 לדבר המלך למטרת יישום מדיניות זו בהתאם לעקרונות השוויון ואיסור האפליה מחמת גיל; ולא בחנה את ההשלכות התקציביות ארוכות הטווח שיש להוצאה של קצינים בכירים לגמלאות לפני גיל פרישה. היא גם לא פרסמה את המדיניות שגיבשה ערב דיוני התנועות ואף לא הציעה פתרון ל"דור המעבר", קצינים בכירים שאמורים היו להתקדם ולהיכלל בספ"כ, ערב גיבושה. 4. נוסף על כך, העלתה בדיקת הליכי הקידום והמינוי של קצינים בדרגת תנ"ץ על פי המתכונת החדשה, שהמדיניות שגובשה לא יושמה בעקביות ובשוויוניות: כמה שבועות לאחר מכן קיים המפכ"ל ראיונות לכל הקצינים בדרגת תנ"ץ, ובהם הודיע להם על החלטתו בדבר שיבוצם בשנת 2009 . לשלושה מתשעת הקצינים שבדיון התנועות נקבע שהם מיועדים לקידום לדרגת ניצב או יישארו בתפקידיהם, הודיע המפכ"ל שיהיה עליהם לפרוש פרישה מוקדמת, הואיל ואין להם אופק שירות של ארבע עד שש שנים ולכן הם אינם יכולים להשלים שתי קדנציות בדרגת ניצב. שניים אחרים ביקשו לפרוש בשל ההחלטה לא לקדמם בסבב המינוי והקידום לשנת 2009 . .לגבי שני קצינים נוספים בדרגת תנ"ץ סוכם כבר בדיון התנועות שיסיימו את תפקידם לפני הגיעם לגיל פרישה, אם משום ייחודיו ת תפקידם או הקושי למצוא להם תפקיד אחר. לגבי הקצינים שאולצו לפרוש בטרם עת, יודגש כי על פי פקודת הארכת השירות, ניתן היה להאריך את שירותם ולהעניק להם אופק שירות שיתאים למדיניות המפכ"ל. להלן דוגמה: .הליך של "סיכום דיון" נועד מלכתחילה להיות חריג, לאפשר למפכ"ל לחסוך זמן יקר של פורום ספ"כ, ולאשר בהליך מקוצר מינוי של קצין לתפקיד רוחב נוסף באותה דרגה מאחר שהוחלט כבר לקדמו לדרגה זו. ממצאי הביקורת שמפורטים לעיל מצביעים על שימוש יתר בו: לא תמיד הקפידה המשטרה שהמינוי ואף הקידום יהיו בהתאם לתנאים המפורטים בנוהל, ולעתים לא תועד גיבוש רשימת המועמדים למינוי בהליך זה. בנסיבות אלה מתעורר חשש שההליך שימש למעשה מסלול עוקף נוהל לאישור מינוי קצינים ואף להעלאה בדרגה ללא התמודדות בין מועמדים. מהאמור לעיל עולה שגם על פי מתכונת המינוי והקידום החדשה לא תמיד הקפידה המשטרה על קיום הנהלים: באשכול המועמדים שגיבשו ועדות האיתור לא תמיד נכללו המועמדים שקיבלו את ההערכה הגבוהה ביותר; אמ"ש לא תמיד הקפיד לפסול על הסף מועמ דים שבדיוני התנועות בעניינם הוחלט שאינם מיועדים לקידום; במקרים אחדים לא התקיים דיון שיבוצים, והובא לאישור הספ"כ מועמד יחיד שלא נכלל ברשימת המועמדים שהציעו מפקדי היחידות. העלאה לדיון שיבוצים של מועמדים שלא עמדו בתנאי הסף או לא נמצאו ראויים ביותר על ידי ועדות האיתור, מבלי לנמקה בכתב כך שיהיה ניתן ללמוד על השיקולים לכך ואם התקיימו לגביהם נסיבות מיוחדות המצדיקות זאת, מנוגדת לאופן הראוי של השימוש בסמכות לאישור חריגים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם תפקידו הקודם העניק לו יתרון, אין בכך לייתר את תנאי הסף של מילוי שני תפקידים בדרגה לפני הקידום. בחריגות מסוג זה, בעיקר בשעה שלא קיים תיעוד בדבר נימוקים מיוחדים אשר הובילו לחריגה, יש כדי לפגוע באמון הציבור והקצינים בתקינות ובהוגנות של הליכי הקידום. (ג) מספר התפקידים לפני קידום בדרגה : מניתוח קובץ הנתונים עלה שמינואר 2007 עד אפריל 2008 קודמו12 מ-139 קצינים (8% )- 3 לדרגת סנ "ץ ו -9 לדרגת נצ"ם - אף ששימשו בתפקיד אחד בלבד בדרגתם הקודמת. הקצינים קודמו מבלי שפורטו נימוקים לקבלת ההחלטות החריגות, כך שלא ניתן ללמוד אם התקיימו נסיבות מיוחדות המצדיקות זאת. .משרד מבקר המדינה מעיר כי ככלל קובע הנוהל ש"כל קצין מדרגת פקד ומעלה ישרת שתי קדנציות לפחות בכל דרגת מינוי". בנסיבות מיוחדות כאמור מאפשר הנוהל לחרוג מכלל זה, אולם בהיעדר נימוקים לחריגות אי אפשר לדעת אם הן היו מוצדקות. השר אישר את כל המלצות המשטרה למינוי או לקידום בדרגה, לרבות אלה שאת"ב ציין שהן בעייתיות ואינן תואמות את נוהלי המשרד והמשטרה, מבלי שנימק את החלטותיו. זאת ועוד, השר הסתפק בהמלצות המפכ"ל ולא דרש אף פעם לבחון כמה מועמדים לתפקיד ולבחור בעצמו את המתאים ביותר. 3. אחד מכללי היסוד במינהל הציבורי הוא תיעוד ממצה של החלטות, ובכך להבטיח את תקינות הליך קבלתן. הדיונים בארבע עיניים בין השר למפכ"ל בדרך כלל אינם מתועדים44 , ומהתיעוד הקיים לא ניתן ללמוד על השיקולים של השר בקבלת החלטותיו. לדעת משרד מבקר המדינה, על אף רגישות הדיון והצורך להגביל את הפצת תכניו, ראוי שהחלטות השר על מינוי הקצינים הבכירים ביותר יהיו מנומקות ומתועדות. מניתוח קובץ הנתונים של הקצינים שקודמו בדרגה בתקופה ינואר 2007- אפריל 2008 ;עלה כי המשטרה לא הקפידה על הערכה תקופתית עדכנית ל-45 קצינים מתוך137 (32% )- 29 שקודמו לדרגת סנ"ץ ו-16 לדרגת נצ"ם - היו הערכות תקופתיות ישנות, משנתיים עד חמש שנים לפני מועד הקידום. לקצין אחד לא היו הערכות מפקדים כלל (קצין זה גם קודם לדרגת תנ"ץ למרות שכיהן רק בתפקיד אחד בדרגתו הקודמת; ראו לעיל). הכללים שנקבעו בנהלים לעניין משך כהונה בתפקיד ומספר תפקידים שעל קצין למלא, נועדו להבטיח שימונו קצינים בשלים לקידום . בחריגה מהם יש כדי לפגוע ביכולתם של הקצינים למלא בהצלחה תפקידים בכירים יותר. אמנם, הנוהל מקנה למפכ"ל סמכות להמליץ לשר על קידום מועמד שלא עמד בתנאי הסף ואף מפרט מקרים אחדים בהם ניתן לעשות זאת, ואולם ראוי שהמפכ"ל ייחד ככל האפשר את השימוש בסמכות זאת לנסיבות חריגות ביותר שבהן אי-החלת הכלל עלולה לפגוע באינטרס של הארגון. הביקורת העלתה שאמ"ש לא תיעד את הליך המיון והשיבוץ של המועמדים לתפקידי רוחב בדרגת סנ "ץ על שלביו. לכן אי -אפשר לדעת מה היו השיקולים של אמ"ש בגיבוש רשימת השיבוצים הסופית. רשימות המועמדים לתפקידי רוחב בדרגת נצ"ם הוצגו בידי המפכ"ל בדיוני הפורום המשותף לו, לסמפכ"ל ולראש אמ"ש, ומפקדי המחוזות והאגפים (בסבב טלפוני) התייחסו למועמדים ואף העלו השגות בחלק מהמקרים. אולם בפרוטוקולים של דיוני הפורום לא פורטו הנימוקים לבחירת מועמדים שמינוייהם חרגו מהנסיבות המיוחדות הקבועות בנוהל או מתנאי הסף המחייבים. מניתוח קובץ הנתונים מינואר 2007 עד אפריל 2008 עולה כי20 קצינים הועלו בדרגה בעקבות העלאת דרגת התקן של תפקידם, חלקם בניגוד לנוהל: לעשרה קצינים ( 50% ) הועלו דרגות תקן התפקיד, אף ש לא נעשתה בעניין עבודת מטה מסודרת ואף שהעלאות דרגת התקן של התפקידים לא הובאו מראש לאישור המשרד לבט"פ; המינויים נעשו בהליך של "סיכום דיון" ואושרו בידי השר. לשני קצינים אחרים הועלתה דרגת תקן התפקיד והם קודמו בדרגה אף שלא עמדו בתנאי הסף לקידום. להלן אחד המקרים: "בסיכום דיון" שהתקיים ב- 21.1.08 הודיע המפכ"ל על מינוי שבעה קצינים שהיו מועמדים יחידים לתפקידיהם למשרות אמון ועל העלאתם בדרגה. הועלה כי חלקם מונו למשרות שעל פי הגדרתן ומהותן אינן משרות כאלה. להלן דוגמאות: (א) מניתוח קובץ הנתונים של הקצינים מהמגזר הייעודי שקודמו מינואר 2007 עד אפריל 2008 עלה כי2 קצינים מתוך17 קודמו לדרגת תנ"ץ, ו- 14 מתוך137 קודמו לדרגות סנ"ץ ונצ"ם, אף שלא נבחנו במרכז הערכה או למדו בקורס פו"מ, בלא שפורטו בכתב נימוקים שמהם ניתן ללמוד אם התקיימו לגביהם נסיבות מיוחדות המצדיקות חריגה מהנוהל. בפרוטוקולים של סיכומי ועדות האיתור לא הובהר או נומק מדוע לא נכללו באשכול המועמדים שקיבלו את הציונים הגבוהים יותר ובמקומם נכללו מועמדים שקיבל ו ציונים נמוכים יותר. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי לקבוע בכללים במפורש שעל ועדות האיתור להימנע מלכלול באשכול מועמד שלא נמנה עם מועמדים שקיבלו את ממוצע ההערכות הגבוה ביותר. הואיל והשר אישר את כל המלצות המשטרה למינוי או לקידום בדרגה של קצינים בכירים גם במקרים שהגורמים המקצועיים באת"ב הצביעו לפניו על עילה אפשרית למניעתם, והוא לא נימק את החלטותיו, הוא רוקן מתוכֶן את הפיקוח של המשרד על הליך המינוי והקידום של קציני המשטרה, שהוא מה ות הסמכות שהעניק לו החוק. חובת השר לבט"פ להקפיד שקציני המשטרה ימונו באופן תקין ועל פי הנהלים. כאשר המשטרה מקבלת החלטות החורגות מהנהלים, על השר לדרוש שתציג בפניו את הנימוקים להן או לחלופין לדרוש לשנותן. . על המשטרה לדון בסוגיות אלה במסגרת הפקת הלקחים מיישום מתכונת המינוי והקידום החדשה.
לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום ל"גרירת" קידום עקב שינוי תקן של התפקיד הקודם.