משרד האנרגייה . תכנון משק החשמל ומימושו משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה, כי שינוי הגישה לא לווה בעבודת מטה מסודרת שבה נשקלו כל הסיכונים הכרוכים בשינוי ותוצאותיו השונות, וכי המשרד לא עשה סקר סיכונים מקיף ומקצועי לבחינת תמהיל הדלקים המיטבי למדינה, אף שסקר זה חיוני מהבחינה האסטרטגית. בכלל זה לא נבחנה באופן מפורט הא פשרות שתתרחש תקלה במערכת ייצור החשמל שעלולה להוביל לעלטה כללית כתוצאה משימוש בגז בהיקף העולה על 50% מייצור החשמל במשק. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשרד האנרגיה כי הקמת יחידות הייצור המוסקות בגז שלהן נתן השר רישיונות בשנים 2010 ו- 2011 , היא שתיקבע למעשה את תמהיל הדלקים העתידי במשק החשמל ואפשר שגם תמהיל זה יהיה שלא בהתאם למדיניות המשרד החדשה המתוארת לעיל. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד האנרגיה לפעול לקידום תכנית סטטוטורית כוללת למשק האנרגיה, במ סגרת תמ"א 41 או במסגרת אחרת, שבה תיקבע, בין היתר, פריסתם של אתרי תחנות הכוח. לדעת משרד מבקר המדינה יש לבצע תכנון מתואם של תמ"א 41 ,ותכנית האב על מנת להבטיח שתכנון מערך החשמל והגז ייעשה בראייה כוללת ורב- תחומית. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה, כי תכנון מערך הייצור לטווח הארוך אמור לשמש הבסיס לתכנון לטווח הקצר, וכי הצורך בתכנון ארוך טווח של מערך הייצור אף נקבע במסמכי המכרז להכנת תכנית האב של משרד האנרגיה עצמו. זאת ועוד, מאחר שלמשרד האנרגיה ולרשות סמכות נרחבת למתן רישיונות ליח"פים ולשינוי תנאיהם, הם יכולים להבטיח כי שילוב היח"פים במשק החשמל ייעשה בהתאם לצרכיו, וליצור מחויבות אמתית של היח"פ להקמת יחידת הייצור במועד ובתצורה הנדרשים. לדעת משרד מבקר המדינה,משמעות החלטת הרשות ממרץ 2011 לפרוס את חוב חח"י עד סוף שנת 2025 (11 שנים לאחר תום תקופת התעריף בשנת 2014) וה תשואה שיקבל הציבור בגין מימון זה 81 , היא למעשה הטלת מעין "מלווה חובה" שלא בידי הממשלה. "מלווה" כזה שנקבע ללא החלטת ממשלה הוא בניגוד להוראות חוק מלווה המדינה, התשל"ט - 1979 :, והטלתו שלא באמצעות חקיקה, היא בניגוד להוראות חוק יסוד משק המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהרשות תשקול גם היבטים אלה בבחנה בקשות למתן רישיונות להקמת תחנות כוח פרטיות , לנוכח השפעה אפשרית של תוספת שלהן על חח"י, על התחרות במשק החשמל ועל מזעור העלויות למשק, בהיבט של טובת הצרכנים. משרד מבקר המדינה מעיר כי הסתירה בין נתוני הרשות, שלפיהם נחוצות יחידות LMS ,, ובין נתוני משרד האנרגיה, שלפיהם נחוצים מחז"מים מצביעה על הצורך שבחינת עמידתו של היח"פ בתנאי הסף לקבלת התחייבות לרכישת כושר הייצור שלו, תיעשה באופן נטול פניות, משיקולים של טובת המשק. נוכח ניגוד העניינים המובנה של חח"י, כל עוד לא הוצא מנהל המערכת מחח"י, יש צורך שסקרי הגז יבוצעו על ידי גורם בלתי תלוי. משרד מבקר המדינה העלה כי למרות האמור בחוק ובתקנות ולמרות החלטות הרשות , טרם קבעה הרשות תעריף לש ירותי גיבוי ו לשירותים נלווים שיח"פים אמורים ל קבל מחח"י , ולכן אין ביכולתם של היח"פים לאמוד כראוי את הוצאותיהם הצפויות על שירותי תשתית וגיבוי57. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה, שהכין את הצעת ההחלטה לממשלה, כי היה עליו לגבש בהצעתו לוח זמנים מציאותי המתחשב בפעולות הנדרשות להקמת מיזמים של אנרגיות מתחדשות על קרקעות לא מתוכננות, לפני הגשת הצעת החלטה לממשלה עם לוח זמנים שקבעה להקמת מיזמים אלו. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האנרגיה בשיתוף מינהל התכנון שבמשרד הפנים וחח"י לבחון דרכים לזירוז מימושן של תכניות הפיתוח של מערכת ההולכה שיאפשר את הזרמת החשמל מהיח" פים לרשת החשמל, כדי למנוע פגיעה אפשרית בהקמת היח"פים ובאמינות אספקת החשמל ללקוחות, ולמנוע נזקים למשק. משרד מבקר המדינה העלה כי רשות החשמל לא עמדה על מימוש סמכותה לקבל דוחות כאמור ולא אכפה את הגשתם. משמעות הדברים היא כי הרשות אינה משתמשת בכלי שיכול לשמש אותה לבחינת העלויות בפועל, ובכללן עלויות הביטוח. ובכך לאמת את קביעותיה בדבר מרכיב הביטוח ומרכיבי התעריף של היח"פים. משרד מבקר המדינה מעיר כיהסברי הרשות בדבר ההשפעה של תקופת ההקמה ו רמת הזמינות הנדרשת מהמתקן, על תעריפי הביטוח, אינם תואמים את דרישות הביטוח בתקופת ההפע לה על פי תקנות תנאים ונהלים ועל פי אמות המידה שקבעה הרשות, המושפעות מ שווי הרכוש, ממצבת כוח האדם ו מרמת המתח שבו משתמש היצרן. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי הרשות קבעה את הוצאות הביטוח בהתחשב ברמת הזמינות בלא שבחנה את ההשפעה של רמת הזמינות הנדרשת על עלויות הביטוח בפועל. משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על משרד האנרגיה, בתיאום עם משרד האוצר וחח"י, לתת את הדעת לנושא מימון הקמתן של יחידות ייצור חדשות בידי חח"י, כ בר בעת קביעת תכנית הפיתוח, ולנסות למצוא דרכים להסדרתו, כדי להימנע ממצב שבו עלות הקמתן של יחידות ייצור במתכונת חירום אשר עלותה תושת על ציבור הצרכנים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה, כי נוכח הריכוזיות בתחום אספקת הגז הטבעי, היה ראוי שמשרד האנרגיה יבחן בשיתוף משרד האוצר והרשות להגבלים עסקיים את התנאים לקיום תחרות בין מחירי הפחם ובין מחירי הגז הטבעי. היה ראוי שמשרד האנרגיה יקיים בחינה זו, לפני שהעביר את הטיפול בקידום מיזם D בתצורתו החדשה מוות"ל אל המועצה הארצית. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האנרגיה יעדכן את לוח הזמנים בתכנית פיתוח משק החשמל וייערך להתמודדות עם שינוי תמהיל הדלקים אותו הוא קבע העלול להיגרם עקב העיכוב בהקמת מיזם D. .משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובת הרשות אין בה כדי להסביר את העובדה כי לצורך חישוב ההוצאות הבלתי מתוכננות שהוכרו לגבי מתקני אגירה שאובה, נלקחו בחשבון עלויות שאינן נלקחו בחשבון לגבי מתקנים אחרים, מהסיבה שמרכיב חוסר הוודאות בהן נמוך יותר. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שהסמכות לאשר את הרישיון ליח"פ מסורה לשר האנרגיה על פי החוק, היה ביכולתו של השר שלא לחתום על רישיון ליח"פ אם הטכנולוגיה שבה הוא מתעתד להשתמש אינה מקדמת את אמינותה ויעילותה של אספקת החשמל ואת מזעור עלויותיה. ,משרד מבקר המדינה מעיר, כי כל עוד לא הוצא מנהל המערכת מחח"י יש צורך לבחון באופן בלתי תלוי את תוצאות סקרי החיבור שהוא עושה, כדי להבטיח שהן לא יהיו מוטות לטובת הפעלתן של התחנות שבבעלותה של חח"י. .משרד מבקר המדינה מעיר כי גם החלטת הרשות ממרץ 2011 סותרת את הוראות החוק, שלפיהן מימון תשתיות במשק החשמל ייעשה באמצעות תעריפי החשמל בתקופת השימוש הצפויה , וכן את הבהרות הרשות לציבור מאוקטובר 2008 בדבר ההחלטה. תהליך זה הוא המשך של המגמה מאו גוסט 2007 , שלפיההתעריף כולל מימון מראש של הקמת יחידות הייצור קודם הפעלתן, תוך פגיעה בצרכני החשמל הנושאים בנטל המימון עקב העלאת תעריף החשמל. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה שמתשובתו עולה כי הוא הביא בחשבון בהחלטתו את ההיבט של הטווח הקצר ולא שק ל זאת בהיבט של עלויות התפעול והתחזוקה לטווח ארוך, כמתחייב מהקמת תחנת כוח מרכזית למשק החשמל המתוכננת לפעול כ- 40-50 .שנה לדעת משרד מבקר המדינה, יש להשלים את הבחינה בהקדם, כדי להסדיר בחקיקה את סמכותו של השר לאשר תכניות פיתוח לכלל משק החשמל, על יסוד אחריותו הכוללת למשק האנרגיה בכלל ולמשק החשמל בפרט. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הממשלה למלא את הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מסוף שנת 2010 ולהגדיר בהקדם במפורט את סמכויות השר ואת סמכויות הממשלה בכל הנוגע ולהכנתה ולאישורה של תכנית פיתוח לכלל משק החשמל. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל המינהל כי תכנית הפיתוח שקבע אינה מבוססת על מלוא הנתונים הרלוונטיים, וכי היה עליו לבצע בדיקה כדי לוודא שהנתונים שעליהם הסתמך אינם מוטים לטובת חח"י. קיים חשש שכתוצאה מכך היא אינה התכנית המיטבית למשק החשמל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה כי עליו להיערך להכנת תחזית ביקוש עצמאית לתכנון משק האנרגיה, בסיוע הרשות, ולחלופין להפעיל מנגנוני בקרה ולא להסתמך רק על תחזיות חח"י, כדי שיובטחו המהימנות והשלמות של הנתונים והמסקנות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בעת שהכין המינהל את התכנית, הוא לא קבע אבן דרך מוגדרת לאותה "התקדמות משמעותית" של היח"פים שתייתר הקמת תחנות כוח על ידי חח"י. מנגד הוא לא כלל בתכנית הנחיה לחח"י להתחיל בהקמת היחידות הנוספות עד סוף שנת 2010 ואף לא עד מועד מאוחר יותר. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי מנהל המינהל לא דאג לעדכן את תכנית הפיתוח שגיבש באוגוסט 2010 לאור התקדמות היח"פים, שחלקם חתמו על הסכמים למימון ההשקעה בתחנת הכוח ("סגירה פיננסית") ולאספקת גז, וכתוצאה מכך אישר שר האנרגיה בדצמבר 2010 .תכנית פיתוח שאינה עדכנית משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה, כי אי ההתחשבות בעמדת הרשות מתעלמת מהקצב המואץ של הקמת מתקנים אלו בתקופה בה הוכנה תכנית הפיתוח. זאת ועוד, על מנת לבסס את ההחלטה של המינהל שלא להתחשב כלל באנרגיות מתחדשות, היה על מנהל המינהל להציג לשר את ההספק של התחנות שכבר הוקמו ואת העלות של עודף כושר הייצור למשק. יודגש עוד כי אי-ההתחשבות ביח"פים עלולה להביא לעודף כושר ייצור ולהשית עלויות ניכרות על המשק, כמפורט להלן. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מנהל המינהל ידע כבר בעת אישור התכנית שחלק מהנחות היסו ד שעליהן הסתמך בהכנתה ואשר היו אמורות להתממש עד שנת 2013 , לא יתממשו. לפיכך היה עליו לעדכן אותה, אך הוא לא עשה זאת. משרד מבקר המדי נה מעיר למשרד האנרגיה, כי מטרת ההיוועצות עם הרשות היא בין היתר להבטיח כי תכנית הפיתוח שתיקבע תהא המיטבית למשק החשמל. לפיכך היה על מנהל המינהל ועל הרשות ליישב את חילוקי הדעות ביניהם, ובמידת הצורך לפנות ליועץ המשפטי לממשלה, כדי שתתאפשר היוועצות בפועל. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור האמור לעיל, היה ראוי שמנהל המינהל יבחן שוב את תכנית הפיתוח ויעדכן אותה נוכח הנתונים שפורטו במכתבו של מנהל אגף התפ"ט. משרד מבקר המדינה מעיר שהשר לא השתמש בסמכות המוקנית לו בחוק50 לסרב לאשר רישיונות להקמת תחנות כוח פרטיות הצפויות להביא לעודף כושר ייצור, ולחלופין להקטין את ההספק הנוסף של התחנות שתידרש חח"י להקים לפי תכנית הפיתוח. בכך העצים המשרד את הסיכון שצרכני החשמל ישלמו בגין יכולת עודפת שאינה נחוצה למשק. משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח מעמדה המחייב של התכנית, שנועדה לשקף את ההספק של התחנות האמורות על פי עמדת משרד האנרגיה למלא את צורכי משק החשמל, היה על המשרד והשר לשנות את התכנית או להכין תכנית חדשה לכל המאוחר בסוף שנת 2011 , כפי שצוין במסמכי תכנית הפיתוח, אך דבר זה לא נעשה. זאת ועוד, לו בוצע מעקב צמוד אחר התכנית בסוף שנת 2011 , לא היה בכך כדי למנוע את העודף הצפוי בכושר ייצור, שכן המשרד כבר החליט על הקמת תחנות הכוח של חח"י, ובמקביל נתן רישיונות להקמת תחנות כוח פרטיות האמורות לקום בשנים שעליהן חלה התכנית. משרד מבקר המדינה גם מעיר כי החישוב החלופי שהציג מנהל המינהל אינו מביא בחשבון את ההשפעה של הקמת התחנות המופעלות באנרגיות מתחדשות ושל ההתייעלות האנרגטית על ההספק העודף, ואילו תוצאות הבדיקה שעליהן התבסס חישוב מבקר המדינה, מביאות בחשבון את שיעור הרזרבה הנדרש במשק ואת השפעת שני הגורמים האמורים על ההספק העודף. בניגוד למדיניות ולתכניות של משרד האנרגיה בעניין תמהיל הדלקים הנדרש למשק החשמל בשנים הבאות, הקמתן של תחנות כוח רבות שיפעלו באמצעות גז טבעי והדחייה המתמשכת של הקמת מיזם D צפויותלהגדיל את חלקו של מקור אנרגיה זה בתמהיל הדלקים לשיעור של 70%-80% עד כדי סיכון הביטחון האנרגטי של המדינה. יצוין כי הפעלתו של מיזם D צפויה להתחיל יותר מעשור לאחר המועד שבו הוא נדרש למשק החשמל לפי תכנית הפיתוח. לפיכך על חח"י לקדם את הכנת התכנית להקמת מיזם D ועל המאסדרים של משק החשמל לפעול נמרצות ל קידום הקמת מיזם זה ולהקמת ן של יחידות הי יצור באנרגיות מתחדשות; כדי לספק את הביקוש הגדל לחשמל תוך שמירה על הביטחון האנרגטי ועל האיזון הנדרש בתמהיל הדלקים שישמשו את תחנות הכוח במדינה בעשורים הבאים. על חח"י, מינהל התכנון במשרד הפנים, מוסדות התכנון ורשות מקרקעי ישראל לזרז גם את הקמת רשת הולכת החשמל, שתאפשר את הזרמת החשמל מתחנות הכוח הפרטיות המוקמות אל הצרכנים ברחבי המדינה באמינות הנדרשת. .הביקורת על תכנון משק החשמל ומימושו העלתה ליקויים בתהליכי קבלת ההחלטות ובהיערכות לאספקת חשמל בעתיד. ליקויים אלו גרמו לכך שתכנון משק החשמל נעשה לטווח הקצר ללא ראייה כוללת, באמצעות אישור חוזר ונשנה של תכניות חי רום המטילות נטל כלכלי על ציבור הצרכנים. מימוש התכנון נפגע עקב התנהלות אטית של המשרד ושל גורמי התכנון והבנייה. עוד הועלה כי החלטות ממשלה בעניין משק החשמל לא מומשו בתוך זמן סביר, ולכן לא ניתן פתרון לבעיית הפערים בין הביקוש ובין ההיצע, העלולים לגרום להפסקות חשמל בשנים 2012 ו- 2013 . התנהלות זו היא שהביאה להחלטת הממשלה ממאי 2012 לנקוט צעדי חירום כדי להתמודד עם המחסור בחשמל הצפוי בקיץ 2012 , ובגללה עלולה מערכת החשמל שלא לספק את מלוא הביקוש לחשמל גם בשנת 2013 , דבר העלול לגרום למשק נזקים בהיקף של מיליארדי שקלים בשנים אלה. לעומת זאת, צפוי עודף כושר ייצור בשנים שלאחר מכן, עקב תחילת פעולתם של יח"פים רבים בשנת 2014 , שאף עלותו תושת על צרכני החשמל באמצעות העלאת תעריף החשמל. יתר על כן, סוגי היח"פים שאישר המשרד בהמלצת הרשות יצרו תלות של מערכת ייצור החשמל בגז טבעי, שהיא מסוכנ ת בעיקר לנוכח הפסקת אספקת הגז ממצרים והתמשכות הפיתוח של שדות הגז החדשים. על המשרד לקדם את הכנת תמ"א 41 ולהשלים בהקדם את הכנת תכנית האב הכוללת למשק האנרגיה, שבה אמורים להיקבע, בין היתר, עקרונות יסוד לתכנון משק החשמל, לרבות תמהיל הדלקים ויחידות הייצור הנדרשים. מן הראוי שגורם אחד מוסמך, מקצועי ובלתי תלוי יכין תכניות פיתוח לכלל משק החשמל המבוססות על נתונים עדכניים ובלתי תלויים. יצוין כי ההבדלים בתכניות בין נתוני המשרד, לבין נתוני רשות החשמל ולבין נתוני חח"י מעלים חשש כי תכנית הפיתוח שאישר השר בדצמבר 2010 אינה ניתנת ליישום בלוח זמנים קצר ובדרך המיטבית. כדי לוודא שהחלטות על הקמתן והפעלתן של תחנות הכוח הפרטיות יתקבלו לפי צורכי המשק, על משרד האנרגיה, משרד האוצר, רשות החברות הממשלתיות ורשות החשמל להשלים בהקדם את הקמת חברת ניהול המערכת מחוץ לחח"י. על הרשות והמשרד לבח ון אם יש צורך להימנע מחלוקת רישיונות ייצור נוספים, שתביא לעודף ביכולת הייצור. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בנסיבות אלה היה על המשרד להמליץ בפני השר להחליט על תכנית פיתוח חירום זו, תוך מציאת פתרון לאפשרות הכספית של חח"י כבעלת רישיון בלעדי - זאת כדי שהנהלתה לא תעמוד, מצד אחד, במצב שבו היא אינה יכולה למלא את חובתה כספק שירות חיוני מצד שני כדי לא להפר את הוראת השר. משרד מבקר המדינה מעיר , כי קביעת שיעור גבוה של הוצאות ביטוח והוצאות בלתי מתוכננות למתקני אגירה שאובה, השפיעו, בין היתר, על הכדאיות הכלכלית בשילוב מתקני אגירה שאובה. משרד מבקר המדינה ער לצורך בהליך שקוף, אולם מעיר למשר ד האנרגיה כי עקב העיכוב המתמשך בהקמת מיזם D , בייחוד נוכח התמשכות הקמתן של תחנות הכוח הפרטיות, צפוי מחסור בכושר ייצור חשמל ולא יהיה אפשר לספק את הביקוש החזוי במהלך קיץ 2012 ובחלק משנת 2013 . משרד מבקר המדינה מעיר , כי החלטות הרשות להעלות את תעריפי החשמל למימון הקמתן של תשתיות במשק החשמל עוד קודם שהוחל בהפעלתן והפחתת המחיר לאחר תחילת הפעלתן, אינן עולות בקנה אחד עם עקרונות החוק לקביעת התעריפים . החלטות אלה גם אינן תואמות את בסיס התעריף שקבעה הרשות 77, ולפיו מימון תשתיות במשק החשמל ייעשה באמצעות תעריפי החשמל בשיטה המקובלת של פריסת התשלומים על פני תקופת השימוש הצפויה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה, כי עליו לפעול בהקדם, בשיתוף משרד האוצר, רשות החברות הממשלתיות ורשות החשמל להשלמת השינוי המבני שעליו הוחלט זה מכבר. אי-פעילותה של חברת ניהול המערכת, ולחלופין אי -השלמת התהליך של ניסוח רישיון ניהול המערכת והפקדתו בידי גורם שיהיה אחראי לביצוע הפעולות החיוניות הנדרשות על פי תנאיו, גרמו לתכנון פגום העלול לגרום למשק הפסדים כלכליים בסך של 4.3 מיליארד ש"ח עד 6.4 מיליארד ש"ח, מן הטעמים שיפורטו להלן.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה, כי לא הכין ואישר את תכנית אב, וכנגזרת מכך, כפי שיפורט להלן, הוא לא קבע את היקפו, מועדו והרכבו של פיתוח מערך הייצור לטווח הארוך, ולא הבהיר את משמעות הביטחון האנרגטי מבחינת תמהיל הדלקים הרצוי, לרבות מידת הסתמכותו של משק האנרגיה על גז. הוא גם לא הכין מודלים וכלי חישוב להכנת תחזיות ביקוש למקורות האנרגיה השונים. מן הראוי שמשרד האנרגיה יקדם בדחיפות את השלמת הכנתה של תכנית האב.