הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים . תפקוד וסדרי מינהל - הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי עליה להקפיד על קבלה ושמירה של חשבוניות שקיבלה מספקי השירות שלה עבור תשלומים ששילמה. הביקורת העלתה כי הרשות שילמה למשרד רו"ח א' 200,000 ש"ח בקירוב, אף שבחשבונות שכר הטרחה לא פירט המשרד את מספר שעות העבודה שביצע בפועל, מתי בוצעה העבודה ועל ידי מי נעשתה והרשות לא ביקשה זאת ממנו. יצוין שעל החשבונות נכתב כי דרישת התשלום היא לפי הסכם ההתקשרות, אף שכאמור לא נחתם הסכם כזה. מחילופי מכתבים בין חברי מועצה לבין יו"ר המועצה עולה שהיו חברי מועצה שלא הבינו כראוי מהו נושא המשאל הטלפוני וסברו בטעות כי מדובר בהסמכת מורשה חתימה בלבד. משרד מבקר המדינה מעיר כי החלטה חשובה ומהותית דוגמת מינוי מנכ"ל בפועל, ראוי כי תתקבל לאחר ד יון מעמיק בנושא בנוכחות חברי המועצה ולא בדרך של משאל טלפוני. משרד מבקר המדינה מעיר כי על פי חוק הרשות, תפקידיה העיקריים של המועצה הם להתוות את קווי הפעולה של הרשות ולפקח על פעילותה השוטפת, ולא לנהל בפועל את ענייניה השוטפים. לדעת משרד מבקר המדינה, מינוי ועדת ליווי המורכבת מחברי מועצה, אשר מטרתה היא ניהול ענייניה השוטפים של הרשות, אינו ראוי ועלול לטשטש את ההבחנה בין תפקידי המועצה ובין תפקידי הנהלת הרשות ולפגוע במנגנוני האיזונים והבלמים הנדרשים בכל ארגון ציבורי. משרד מבקר המדינה מעיר כי הגם שהמנכ"ל הקודם חדל לכהן בתפקידו בראשית קיום הביקורת, ראוי היה שדוח ביקורת פנימית המבקר את עבודתו, ובייחוד דוח העלול לפגוע בשמו הטוב, יוצג לפניו ותינתן לו אפשרות להגיב על תוכנו. כל זאת תוך מתן זמן סביר לבירור העובדות ואפשרות להציג את עמדתו לפני מבקר הפנים. מהפרוטוקולים של ועדת הביקורת של המועצה עולה כי הדוח לא הוצג לפניה ולא הובא לדיון בה, אף שהיא הגוף המוסמך לדון בממצאי דוח ביקורת ולהפיק ממנו לקחים. מטרת ביצוע ביקורת בנושא בדיקת תלונות אנונימיות על תפקוד מנכ"ל הרשות היא לספק למועצה ממצאים מבוססים ובדוקים בהתאם לכללים מקצועיים, אשר יוכלו לשמש בסיס נאות להסקת מסקנות, ולא היה מקום להסתפק בהליך בדיקה ראשוני ומזורז. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על רו"ח ב' לקבל את תגובת מנכ"ל הרשות קודם שהציג את ממצאי בדיקתו הראשונית לגבי התלונה האנונימית לפני המועצה, שכן היה חשש ממשי שהצגת ממצאי הבדיקה לפני המועצה תגרום נזק למנכ"ל ולשמו הטוב. במשרדי הרשות לא נמצא פרוטוקול המתעד את הישיבה שבה דנה ועדת הביקורת במינויו של רו"ח א' או כל מסמך אחר המעיד כי התקיימה ישיבה של ועדת הביקורת בנושא זה. לא נמצאה אפוא אסמכתה להצהרתו של מ"מ יו"ר המועצה כי ועדת הביקורת המליצה על המינוי. משרד מבקר המדינה מעיר כי על מנת שניתן יהיה לעקוב אחר החלטות ישיבת ועדת הביקורת, וכדי שלא יהיה ספק בדבר תוקפן המחייב, יש לתעד בכתובים את ההזמנה לישיבה ואת סדר היום שלה, ולהכין פרוטוקול המתעד את מהלך הישיבה ואת ההחלטות שהתקבלו. הביקורת העלתה כ י החלטת המועצה, מ - 4.2.08 ', למנות את רו"ח א למבקר הפנימי לשנת ניסיון אחת בלבד, שלאחריה יובא הנושא שוב להחלטה, לא הובאה לידיעתו וכי לא נחתם עמו חוזה, ומכאן שגם לא הוגדרה תקופת ההתקשרות עמו. הגדרה ברורה של היקף ההתקשרות ומשכה הייתה חיונית, כדי שלא תיווצר אצל המבקר הפנימי ציפייה שהעסקתו היא לכל תקופת ההקמה, כפי שפורסם בפנייה למציעים, וכדי שהרשות תוכל לבחון את האפשרות להחליפו לאחר שנה כפי שקבעה המועצה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אישור ההתקשרות והפטור ממכרז ניתנו בדיעבד ועל כן היו בניגוד לכללי מינהל תקין. לדעת משרד מבקר המדינה, כללי מינהל תקין מחייבים כי פעולה כה מהותית בקשר להמשך העסקתו של מבקר פנים תיעשה על פי החלטה מפורשת של ועדת הביקורת ושל מועצת הרשות, ובכלל זה אישור שבה גם יאושר תקציב הביקורת לפי כללי מינהל תקין. ביצוע ההחלטה חייב להיות מלווה בחוזה חתום ומאושר עם מבקר הפנים הקובע את סדרי העסקתו, דבר שלא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר כי פטור ממכרז בנימוק של התקשרות המשך לפי תקנה 3(4 ) לתקנות חובת המכרזים יחול כאשר שמירה על התקשרות רצופה נדרשת מטעמי חיסכון ויעילות. ספק אם היה מקום לאשר מטעמים אלה את ההתקשרות כהתקשרות המשך, שכן ההתקשרות הראשונה נעשתה לצורך הכנת סקר סיכונים, וכל משרד רואי חשבון היה יכול לקיים ביקורת בנושאים שנקבעו בסקר הסיכונים, בלי שהיו נגרמים נזק כספי לרשות או פגיעה ביעילות הביקורת. התקשרות המשך מוגבלת בתקנות חובת המכרזים באופן ששוויין של כל התקשרויות ההמשך לא יעלה על שווי ההתקשרות הראשונה, ואילו כאן שווי התקשרות ההמשך עלה באופן ניכר על שווי ההתקשרות הראשונה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי למנכ"ל הרשות סמכות לאש ר התקשרות המשך גם אם אינה עומדת בתנאים שנקבעו בתקנות ובתנאי שמתקיימות נסיבות מיוחדות. באשרו התקשרות כזאת עליו אפוא לפרט את הטעמים לכך. בפועל אישר מנכ"ל הרשות את ההתקשרות בלי שהעלה על הכתב נימוקים מיוחדים להחלטתו. לדעת משרד מבקר המדינה, היה מקום לקבוע לכתחילה הוראות המגדירות את תחומי האחריות והסמכות של המשרד ושל הרשות ואת מידת מעורבותו של המשרד בתחומי אחריותה של הרשות. לדעת משרד מבקר המדינה, הבחירה של מ"מ יו"ר המועצה ויו"ר ועדת הכספים להתקשר עם משרד אשר לא הגיש הצעת מחיר מפורטת אינה מתיישבת עם הדרישה להליך תחרותי ושוויוני, פוגעת במציעים האחרים ומעוררת חשש להעדפה פסולה. למשרד מבקר המדינה התברר כי מפרוטוקול דיון המועצה שהתקיים ב- 20.01.08 , אשר נערך על ידי מזכירת מועצת הרשות ואושר על ידי מ"מ יו"ר המועצה ואשר הומצא למשרד מבקר המדינה, הושמטה הסתייגותו של היועמ"ש החיצוני מהליך המינוי. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה השמטת פרטים מהותיים מפרוטוקול אשר אמור לשקף את מהלך הדיון11. .לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה כי לפני שיוטל על מבקר הפנים לבצע ביקורת על תפקוד המנכ"ל, שהוא אחד הגורמים ברשות שאליהם כפוף מבקר הפנים, יקבל יו"ר מועצת המנהלים את אישור ועדת הביקורת או מליאת המועצה לכך, דבר שלא נעשה. למרות החלטה זו, עד מאי 2010 לא הוציאה המועצה נהלים המסדירים את מינוי מבקר הפנים ומפרטים את תפקידי הביקורת הפנימית ברשות ואת דרך פעולתה, כגון נהלים בדבר ארגון עבודת הביקורת, חובות העובדים כלפי מבקר הפנים, תהליכי הביקורת, חובת הדיווח של מבקר הפנים ומעקב אחר תיקון הליקויים. משרד מבקר המדינה מעיר כי כאשר שמו הטוב של אדם עלול להיפגע, מוטלת על מבקר הפנים החובה להציג לפניו את כל המידע הרלוונטי ולתת לו הזדמנות מלאה להשיב על הטענות 12 ולהגיב עליהן, גם אם מדובר בדיווח למועצה על בירור ראשוני בלבד. אולם רו"ח ב' לא פעל כאמור. גם המועצה הייתה צריכה להימנע מלקבל החלטות בהסתמך על ממצאים ראשוניים בלי לתת למנכ"ל אפשרות להגיב על הדברים. מהאמור לעיל עולה כי לעובדים לא ניתנה האפשרות להמשיך בהסדר הפנסיה התקציבית. ייתכן כי דבר זה היה אחת הסיבות לאי -מעבר מרבית העובדים לרשות החדשה. אין במשרד התחבורה וברשות מסמכים המעידים כי הגידול בשכר שהוצע לעובדים איזן את הפגיעה בזכויות הפנסיה שלהם, היינו שימש תמריץ כלכלי לעובדים לעבור לרשות. יתרה מזו, נראה כי היה בהצעה מעין "חסם מעבר" לעובדים. הביקורת העלתה כי מיום הקמת הרשות ועד מועד סיום הביקורת (אוגוסט 2010 ) לא העביר אליה אגף התנועה של משטרת ישראל (להלן - אגף התנועה או המשטרה) באופן סדיר ובתוך 24 שעות ממועד התאונה נתונים מלאים בדבר תאונות קטלניות, וכי רק לעתים נדירות היא העבירה אליה נתונים מעטים בדבר תאונות שיש בהן נפגעים בדרגת חומרה של חבלה של ממש. בביקורת לא נמצאו ברשות דוחות תפוקות, כקבוע בהסכם 2008 , מלבד דוח תפוקות אחד מאוקטובר 2008 . הביקורת העלתה כי בהסכם 2008 לא חויבה המשטרה להמציא לרשות דוח ביצוע תקופתי מרוכז, שיאפשר לרשות לוודא כי כוח האדם והניידות שפעילותם מומנה על ידי הרשות אכן שימשו את אגף התנועה להשגת יעדי העבודה שנקבעו בהסכם. בתגובה, ב - 1.1.09 הפסיקה המשטרה להעביר לרשות באופן שוטף נתונים מלאים על תאונות דרכים, כמתחייב מפקודת התעבורה, והעבירה ליחידת המחקר של הרשות נתונים מצומצמים אחת לשלושה ימים. כתוצאה מכך נפגעה קשות פעילות מרכז המידע הלאומי של הרשות. בסופו של דבר, רוב עובדי הרשות הישנה - 16 עובדים- נותרו לעבוד במשרד התחבורה. יצוין כי עובדי הרשות הישנה צברו ידע וניסיון ייחודיים אשר היו דרושים לרשות החדשה בטיפולה בתחום הבטיחות בדרכים, ומנגד כי הידע והניסיון הללו לא באו לידי ביטוי במשרד התחבורה. זאת ועוד הבדיקה העלתה כי מ -16 ,העובדים שנותרו במשרד התחבורה עשרה עובדים הועסקו ללא משרה בתקן, ולפחות עשרה עובדים היו רשומים עד סוף שנת 2008 כעובדים ברשות הישנה, אף שיחידה זו בוטלה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אי -העברת הפרטים על התאונות בידי המשטרה היא חמורה והיא בניגוד למתחייב על פי הוראות פקודת התעבורה. אי -מסירת נתונים מלאים באופן סדיר פגעה בפעילותה השוטפת של הרשות הנעשית על בסיס הנתונים הללו - הסקת מסקנות מידיות מהם וטיפול בזמן אמת בליקויים בדרכים. בעשותה כן מנעה המשטרה מהרשות למלא את ייעודה לפי חוק הרשות - לפעול להגברת הבטיחות בדרכים ו לנהל מרכז לאומי למידע ולמחקר בתחום הבטיחות בדרכים. הביקורת העלתה שבהסכם לא נקבעה מתכונת הדיווח שהנהלת בתי המשפט מחויבת למסור לרשות פעם בחצי שנה לפי החוק, ולא הוסדר דיווח שיאפשר פיקוח של הרשות שמטרתו לוודא כי הנהלת בתי המשפט עמדה בהתחייבותה למנות עשרה שופטי תעבורה נוספים, וכי שופטים אלה אכן טיפלו במשפטי תעבורה בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר דיווח מפורט שכזה, לא הייתה לרשות היכולת לוודא כי התקציב שהעבירה להנהלת בתי המשפט אכן שימש לתגבור מערך האכיפה של דיני התעבורה כנדרש בחוק, ודבר זה היה בו כדי לפגוע בעבודת הרשות וביכולתה לממש מטרותיה בצורה הטובה ביותר. משרד מבקר המדינה מעיר כי עוד בשנת 2008 העבירה הרשות את הכספים להנהלת בתי המשפט לשם מינוי עשרה שופטי תעבורה, אך הנהלת בתי המשפט לא מינתה את מספר השופטים הנדרש, מינוי שמטרתו היית ה לתרום באופן ישיר להגברת אכיפתם של חוקי התעבורה. לא נמצאו מסמכים הנוגעים להליך בחירת ה של מזכירת המועצה, למעט מבחן ההערכה של חברת ההשמה וסיכומי הריאיון האמורים. לדעת משרד מבקר המדינה אופן ההתנהגות של המשרד כלפי הרשות והיעדר יעדים מדידים ושיעורי ביצוע צפויים לבחינת הצלחתה הפחיתו את סיכויי הצלחתה ואת האפשרות להגיע להחלטה מבוססת לגבי המשך פעילותה לכשתסתיים התקופה של ארבע השנים שנקבעה לפעילותה. הביקורת העלתה כי אף שהמועצה החליטה שתקופת ההעסקה של מבקר הפנים תהא כל תקופת ההקמה, דהיינו שש שנים - התקשרות רב-שנתית בעלות כספית ניכרת - היא לא בחנה את האפשרות לקיים מכרז פומבי ולחלופין לא פנתה לוועדת המכרזים כדי לקבל פטור ממכרז, כנדרש בחוק חובת המכרזים ובתקנות שהותקנו מכוחו. עוד הועלה כי אף שמועצת הרשות החליטה שמבקר הפנים יחל א ת עבודתו חודש וחצי מיום שקיבלה החלטה להתקשר עם מבקר פנים, היא החלה בהליך איתור משרד רואי חשבון שיספק לה שירות זה רק כשנה לאחר קבלת ההחלטה האמורה. הביקורת העלתה כי המועצה לא קבעה אמות מידה לבחינת ההצעות למתן שירות י ביקורת, כגון גודל המשרד, ניסיון בביקורת פנים בגופים ציבוריים ממשלתיים והמלצות. עוד העלתה הביקורת כי הצוות שניהל את הליך הבחירה היה שונה מן הצוות שעליו המליץ היועמ"ש החיצוני בחוות דעתו; יו"ר ועדת הביקורת ומנכ"ל הרשות לא השתתפו בהליך בחירת מבקר הפנים, ואילו יו"ר ועדת הכספים השתתפה בהליך, אף שלא הוזכרה בחוות הדעת. יתרה מזאת, חברי המועצה העלו את המועמדות של משרד רו"ח א' עם ארבעת המשרדים האחרים, אף שמשרד זה לא הגיש הצעת מחיר לשעת עבודה בכתב כאמור. ניהולה השוטף של הרשות, לרבות הסמכות למינוי עובדים, נתון בידי מנהל הרשות, ואילו תפקיד מועצת הרשות, לפי חוק הרשות, הוא להתוות את מדיניות הרשות ולפקח על פעילות ה. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, מ"מ יו"ר המועצה לא היה מוסמך להיות מעורב במינוי רכזת הנושאים המשפטיים ברשות. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלסדרי ההעסקה של העובדים ברשות ולניהולה השוטף אחראי מנכ"ל הרשות, לא היה מקום להתערבות ועדת הארגון של המועצה ויו"ר המועצה בקביעת סדרי ההעסקה של עובדת ב'. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת שמבקר הפנים יוכל למלא את תפקידו, על הרשות לוודא שעבודתו תיעשה ללא כל הפרעות ועיכובים, וכאשר מבקר הפנים נתקל בקשיים עליו לפנות לוועדת הביקורת של המועצה על מנת לבדוק דרכים להסדרת העניין. .במכתב מ - 27.11.08 הודיע מבקר הפנים למנכ"ל הרשות לשעבר, מר יאיר דורי (להלן - מנכ"ל הרשות הקודם), אשר כיהן כמנכ"ל הרשות עד יולי 2009 , על פתיחת ביקורת פנימית באחד הנושאים. במכתב נאמר כי בפברואר 2009 יוצג בוועדת הביקורת דוח סופי, וכי התקציב הנדרש הוא 37,500 ש"ח. במכתב ששלח רו"ח א' למנכ"ל הרשות ב - 7.1.09 הוא הודיע לו על פתיחת ביקורת פנימית בנושא נוסף; כן הודיע כי באפריל 2009 יוצג בוועדת הביקורת דוח סופי, וכי התקציב הנדרש בנושא הנוסף הוא 45,000 ש"ח. משרד מבקר המדינה מעיר כי ההתקשרות עם רו"ח א' קיבלה פטור ממכרז בנימוק ששווייה אינו עולה על 43,000 ש"ח, ואילו סכום ההתקשרות בסופו של דבר היה גבוה יותר. לא נמצא כי הוגשה לוועדת המכרזים בקשה לאישור התקשרות ההמשך. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שגב' פתיר תפנה לקבל ייעוץ משפטי שינחה אותה אם יש מניעה לפעילותה מטעם החברה מול המשרד, ואם פעילות זו יוצרת חשש לניגוד עניינים, ולא תפעל על דעת עצמה. מהעתק החשבוניות עולה שבסיס ההתקשרות היה תעריף לשעת עבודה ולא מחיר כולל לכל מטלת ביקורת. משרד מבקר המדינה העיר לרשות באוגוסט 2010 כי התשובות הסותרות שלה ושל רו"ח א' מצביעות גם הן על הצורך בחתימה על הסכם מפורט בין הצדדים אשר יבהיר את שיטת ההתחשבנות ביניהם, באופן שלא יהיה פתח למחלוקות עתידיות. משרד מבקר המדינה מעיר כי ההודעה הלקונית שמסרה המועצה למנכ"ל בהתראה כה קצרה לא אפשרה למנכ"ל להכין את עצמו כראוי לישיבה. .בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מיום שמונה משרד רו"ח א' בפברואר 2008 ועד מאי 2010 , הוא לא הגיש דוח סופי בשום נושא מהנושאים המנויים בסקר הסיכונים, אף שהתחייב לעשות כן, והרשות לא דרשה זאת ממנו. אף שהחוק קבע הקמת רשות נפרדת ועצמאית, הגביל המחוקק את פעולת הרשות לתקופה של ארבע שנים, כך שההפרדה של הרשות מן המשרד לא נעשתה בצורה מוחלטת, ולא נקבעו הגבולות למידת מעורבותו של המשרד בתחומי אחריותה וסמכותה. ואכן, מהממצאים שהובאו לעיל עולה שמנכ"ל משרד התחבורה, הוסיף להתייחס אל הרשות כאל אחת מיחידות משרדו, נתן הוראות בענייניה ופעל לעתים אף ללא שיתוף נציג הרשות. משרד מבקר המדינה העלה כי בהליך המינוי של הסמנכ"ל (שכיהן עד דצמבר 2010 גם כמנכ"ל בפועל) נפלו פגמים: בוועדת המכרזים השתתפו שני נציגי מועצה, אף שלפי נוהל גיוס עובדים, בהליך רשאי להשתתף רק חבר מועצה אחד. יתרה מזאת, בתיקי ה רשות לא נמצאו מסמכים ופרוטוקולים המתעדים את הליך איתור הסמנכ"ל: מתי פורסם המכרז מי פנה למועמדים; כיצד אותרו המועמדים; כמה מועמדים אותרו; שמות המועמדים והנימוקים לקבלתם או לפסילתם; מי ניהל את הליך האיתור על כל שלביו; מה היו הנימוקים לבחירת המועמדים בכל שלב משלבי הבחירה; רשימת המועמדים אשר זומנו לבחינה בעל פה . לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האמור לעיל, על המועצה להידרש לתקינות הליך איתור הסמנכ"ל. תפקידה של גב' פתיר ברשות מחייב השתתפות בדיונים הנוגעים למשרד התחבורה. הביקורת העלתה כי מסוף שנת 2008 ועד סוף 2009 השתתפה גב' פתיר, גם במסגרת תפקידה בחברה א', בישיב ות שהתקיימו במשרד התחבורה והתכתבה עם גורמים במשרד במטרה לקדם את ענייניה של חברה א' בלי שהודיעה על כך למועצת הרשות ובלי שפנתה ליועץ המשפטי של הרשות בשאלה אם יש מניעה כי תשתתף בישיבות מטעם החברה במשרד התחבורה. משרד מבקר המדינה מעיר כי יו"ר המועצה פנתה למשרד רו"ח א' בבקשה לבצע ביקורת חקירתית בלי לבדוק אם הוא יכול לבצע אותה, אף שעל מבקר הפנים לפעול לבד, כפי שנקבע בחוק הביקורת הפנימית. זאת ועוד, רו"ח ב' (ממשרד רו"ח א') הגיש את הצעתו כחודש לאחר שהחל בביקורת הח קירתית, ויו"ר המועצה קיבלה את הצעתו ומסרה לו את העבודה בלי שבחנה הצעות אחרות ובלי שהמועצה או ועדת הביקורת אישרו את ההתקשרות. הביקורת העלתה כי הרשות לא הסדירה בהסכם עם משרד הרווחה את אופן הדיווח על התקציב שהעבירה למרכז, ואילו משרד הרווחה לא דיווח לרשות על אופן ניצול התקציב שהעביר למשטרה. עד מועד סיום הביקורת לא הוסדר נושא הדיווח לרשות על פעולות משרד הרווחה והמשטרה בכל הנוגע לפעילות מרכז הסיוע למשפחות של נפגעי תאונות דרכים. לדעת משרד מבקר המדינה, אי -הסדרת נושא העברת הנתונים על ידי הרשות ואי -העברת הנתונים המלאים על ידי משרד הרווחה מונעות מהרשות לבצע בקרה על השימוש בתקציב. עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2010 , במשך כ -3 שנים לא קיימה מועצת הרשות דיון במטרה לבחון אם הפעילות במטות הבטיחות תרמה להקטנת הסיכונים הבטיחותיים ברשויות המקומיות, והאם פעילות זו מצדיקה את ההוצאה התקציבית, בין היתר על העסקת 20 מנהלי בטיחות אזוריים.
נמצא כי העברת הכספים לשנת 2007 נעשתה בלי שהרשות קבעה בהסכם אמות מידה לבחירת הפרויקטים שתממן. על משרד התחבורה להעביר לרשות אחת לשישה חודשים דוח בדבר אופן מימוש התקציב כנקבע בחוק.