משרד הבינוי והשיכון . פעולות הממשלה בנושא מצוקת הדיור ביישובי המיעוטים עולה אפוא כי שתי תוכניות חומש שיזמה הממשלה בעשור שעבר, שכללו פעולות ותקציבים לעידוד הפיתוח של הקרקעות הפרטיות ביישובים הערביים והגברת השיווק של קרקעות המדינה ביישובים אלה, לא קידמו כמצופה את בניית יח"ד ביישובים האמורים. עוד עולה כי השיווק אינו תואם את תוכניות השיווק שנקבעו בהסכמים האסטרטגיים ובהסכמים הממוקדים שנחתמו עם היישובים שנכללו בהחלטה 922 , דבר שיעכב את העברת תקציבי הפיתוח שהחליטה הממשלה להקצות ועשוי לשמר את הקיפאון בשוק הדיור ביישובים אלה ולהעמיק את מצוקת הדיור בהם. נוכח האמור על משרד הבינוי להגביר את מאמציו ליישום מלא של תוכניות השיווק שנכללו בהסכמים האסטרטגיים ובהסכמים הממוקדים. לממשלה ולמשרד הבינוי יש מגוון רחב של כלים שבאמצעותם הם יכולים לקדם את התכנון, הפיתוח והבנייה של יישובים שהממשלה מחליטה להקים על קרקעות מדינה, למשל הקמת ועדת תכנון מיוחדת, הקמת ועדת מנכ"לים של משרדי הממשלה הרלוונטיים לקידום הקמת היישוב והכרזה על היישוב כבעל עדיפות לאומית. ואולם בכל הנוגע לקידום התכנון והפיתוח של המתחם העירוני החדש בגבעות טנטור, עלה כאמור שאף שהפקעת הקרקעות לצורך הקמתו נעשתה עוד בשנות השבעים של המאה העשרים, ואף שבשנת 2008 החליטה הממשלה על גיבוש תוכנית להקמתו - ההערכה היא שיעברו עוד שנים רבות עד שיאוכלס במלואו. על הממשלה, בהובלת משרד הבינוי, לפעול בנחישות במטרה לקדם את התכנון של המתחם העירוני בגבעות טנטור ולהשתמש, ככל שיידרש, במגוון הכלים העומדים לרשותה לשם הקמת המתחם. במועד סיום הביקורת עדיין לא הגיש משרד הבינוי לוותמ"ל תוכנית העומדת בתנאים שנקבעו להפקדתה. יוצא שתוכנית שהייתה אמורה להיות מועדפת ומקודמת בהליכים מזורזים עדיין רחוקה ממימושה. .כחלק מההתמודדות עם מצוקת הדיור במגזר הערבי יזמה ומימנה הממשלה בעשור האחרון את קידום התכנון בנ וגע לשטחי השיפוט של הרשויות המקומיות הערביות, ובכלל זה תכננה להקים ועדות תכנון מקומיות ומימנה הכנת תוכניות מתאר מקומיות וכן תוכניות מפורטות בנוגע לקרקעות מדינה ולקרקעות פרטיות. במועד סיום הביקורת עדיין לא הוקמו ועדות תכנון מקומיות חדשות ביישובים הערביים; ה יקף קרקעות המדינה הזמינות לתכנון מפורט ביישובים אלה הוא מצומצם; ותוכניות מפורטות של קרקעות פרטיות עדיין נמצאות בשלבי תכנון ראשוניים. כאמור, יישום תוכנית החומש הממשלתית הראשונה החל בשנת 2010 ובתקופת הביקורת נמצא בעיצומו יישום תוכנית חומש נוספת בהתאם להחלטה 922 . עם זאת, תוכניות אלה, וכן הקמת המתחמים העירוניים בגבעות טנטור ובטמרה, אשר אמורות להביא לתוספת של לפחות 20,000 ,יח"ד לתושבי המגזר הערבי באזור, עדיין לא הביאו לתוצאות המצופות ונראה כי הקלה של מצוקת הדיור במגזר הערבי אינה קרובה. לכן על ועדת ההיגוי הבין-משרדית לפעול בנחישות להוצאת התוכניות מן הכוח אל הפועל בהתאם להחלטות הממשלה. במועד סיום הביקורת קודם התכנון המפורט של קרקעות פרטיות באופן חלקי ביותר - מרבית הרשויות המקומיות לא החלו לנצל את התקציב שהוקצה להן לכך, ויתר הרשויות ניצלו רק 6% מהתקציב שהוקצה בסך הכול לכלל הרשויות למטרה זו - כ-1.2 מיליון ש"ח מ -20.5 מיליון ש"ח שהוקצו לכלל הרשויות. .נוכח האמור על רמ"י להעלות לפני מועצת מקרקעי ישראל את הצורך בגיבוש מתווה ליישום החלטה 346 .אם תמצא רמ"י שיש קשיים ביישום ההחלטה, עליה להציג חלופות לביצוע. 3. עוד עלה כי צוות ההיגוי שהוקם לפי החלטה 922 ,שבפועל איגד בתוכו את ועדת ההיגוי שהוקמה לצורך יישום החלטה 346 , לאעקב אחר יישום החלטה 346 להגדלת עתודות קרקעות המדינה ולא דן בקשיים הנוגעים לשימוש בעתודות אלה לעידוד בנייה על קרקע פרטית, כאמור. על צוות ההיגוי להיכנס לעובי הקורה בכל הנוגע ליישום החלטה346 ולבחון את מכלול הדרכים האפשריות לאיתור קרקעות מדינה חדשות שיש היתכנות לתכנון שלהן ולעידוד בנייה על קרקע פרטית, בד בבד עם התייחסות לקשיים שהעלתה רמ"י בנושא זה. נמצא כי במועד סיום הביקורת לא בוצעו תשלומים מהתקציב לשנת 2016 , וכי מהתקציב לשנת2017 שולמו5 :מיליון ש"ח בלבד. להלן פירוט .כאמור, הרשויות המקומיות ביישובים הערביים מתקשות לקדם את נושא התכנון של קרקעות בתחום שיפוטן, ולפיכך הקצתה הממשלה תקציבים לצורך סיוע לרשויות בנושא זה, כמפורט לעיל. ואולם רק כמות מצומצמת של תקציבים אלה נוצלה, והדבר מצביע על קושי של הרשויות המקומיות הערביות להוביל תכנון מפורט של קרקעות פרטיות. בהקצאת התקציבים אין אפוא די. על משרד הבינוי לבחון דרכים למתן ליווי מקצועי מתאים לרשויות המקומיות במגזר הערבי לצורך קידום תוכניו ת מתאר מפורטות בתחום שיפוטן, לגבש כלים אפקטיביים שיסייעו להוציא לפועל בהצלחה את התכנון המפורט, ולהביא בחשבון בעניין זה את הכלים שמפעיל מינהל התכנון, למשל שילוב המתכננים האסטרטגיים. כמו כן, על משרד הבינוי להיות מעורב בקידום התוכניות ולעקוב אחר חסמים המונעים את הקידום כדי להסירם בעוד מועד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי אם הוא סבר שאי-העמסה של עלויות הבנייה של מוסדות ציבור על מחיר הקרקעות המשווקות מצריכה תחשיב כלכלי שיצדיק זאת, היה ראוי שיעלה את הדבר לפני צוות ההיגוי בטרם יפרסם מכרזים אלה לציבור. משרד מבקר המדינה מעיר לצוות ההיגוי כי חלוקה אחידה של התקציב לתחומי פעילות אינה מתחשבת בצרכים ובמאפיינים הייחודיים של כל יישוב וכן עשויה למנוע מהיישובים לנצל את מלוא התקציב המיועד להם, אם אחד או יותר מתחומי הפעילות המתוקצבים אינם רלוונטיים להם. הדבר גם אינו עולה בקנה אחד עם החלטה 922 שבה נקבע כי ההקצאה התקציבית תיעשה בתיאום עם הרשות המקומית. על צוות ההיגוי לבחון את מידת הניצול התקציבי בכל תחומי הפעילות ואת הסיבות לכך. בהתאם לתוצאות הבחינה עליו לשקול את הצורך להסיט תקציבים בין תחומי פעילות נוספים, ואם הדבר נדרש להציע לממשלה לקבל החלטה בעניין. הסטת תקציבים כאמור תאפשר לרשויות המקומיות החתומות על הה סכמים האסטרטגיים יתר גמישות ביישום הסכמים אלה ותביא לניצול גדול יותר של התקציבים שהועמדו לרשותן על פי ההסכמים ולהגדלת היצע הדיור בתחום שיפוטן. .נמצא כי רק שניים מ -35 חברי מליאת המועצה הארצית שכיהנו בתפקידם (כ -6% ) היו מקרב אוכלוסיית המיעוטים; המדובר בשני ראשי מועצות מקומיות. נמצא כי רק אחד מחברי ועדת התשתיות הלאומיות הוא מקרב אוכלוסיית המיעוטים, ראש מועצה מקומית של אחד מיישובי המיעוטים. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל התכנון כי מינוי ממלאי מקום מאוכלוסיית המיעוטים במועצה הארצית או בוועדת התשתיות הלאומיות אינו שקול למינוי חברי ם מאוכלוסייה זו בשני הגופים האמורים. ממלאי מקום א ינם בהכרח שותפים באופן שוטף וקבוע בדיונים ובקבלת ההחלטות, ולכן במינוי ממלאי מקום מאוכלוסיית המיעוטים אין כדי להשיג את התוצאה של שילוב אוכלוסייה זו במוקדי קבלת ההחלטות וכדי לממש את עקרון הייצוג ההולם. כמו כן, שיעור הייצוג של אוכלוסיית המיעוטים בכלל הנציגים וממלאי המקום במועצה הארצית הוא נמוך - כ-4%. .על מנת לאפשר לרשויות המקומיות הנוגעות בדבר להתקדם באישור התוכניות ובקידום פתרונות הדיור ל גבי ה מגזר הערבי ולהימנע מעיכוב נוסף בעניין זה, ראוי כי צוות ההיגוי יעקוב מקרוב אחר התקדמות הרשויות המקומיות במילוי התנאים שנקבעו ליישום ההסכמים האסטרטגיים וילווה אותן בנושא זה, וכן ייערך מראש לבחינת תנאי המעבר משלב ב' לשלב ג', כדי למנוע ככל הניתן עיכובים במימוש החלטה 922 בכל הנוגע לתחום הדיור. דרך פעולה כזו תאפשר להתאים את תנאי המעבר כאמור למציאות הקיימת ביישובים הערביים ותגדיל את הסיכוי של יישובים אלה לממש את התקציבים המיועדים להם במסגרת החלטה 922 לשם צמצום מצוקת הדיור הקשה ביישובים. מבדיקת ההרכב של מליאות הוועדות המחוזיות במחוזות צפון, חיפה ומרכז30, שבתחום אחריותן רוב יישובי המיעוטים במדינה, עלה כי רק כ-7% מחברי המליאות שכיהנו בתפקיד במועד הביקורת (ארבעה מ-54 חברים בסך הכול ) היו מאוכלוסיית המיעוטים. יתרה מכך, במליאת הוועדה המחוזית צפון רק אחד מ -17 החברים שכיהנו בתפקיד במועד הביקורת ( 6% ) היה מאוכלוסיית המיעוטים - ראש רשות מקומית מהמיעוט הצ' רקסי. זאת אף שאוכלוסיית המיעוטים היא כ-54% .מכלל האוכלוסייה במחוז משרד מבקר המדינה מעיר כי אף אם יכהנו בוועדה המחוזית צפון שני חברים מאוכלוסיית המיעוטים כנציגי השלטון המקומי, כמפורט בתשובת מינהל התכנון, עדיין יהיה שיעורם מכלל חברי הוועדה רק כ-11% (2 מ-19 חברים שאמורים לכהן בוועדה). כמו כן, כאמור לעיל, מינוי ממלאי מקום מאוכלוסיית המיעוט ים אינו שקול למינוי חברי ועדה מן המניין מקרב אוכלוסייה זו. מכלל האמור עולה כי שיעור הייצוג של המיעוטים במועצה הארצית, בוועדת התשתיות הלאומיות ובוועדות המחוזיות הוא דל, ודאי לעומת שיעורם באוכלוסייה, ולא ניתן לקבוע כי בכך יש ביטוי הולם לייצוגה של אוכלוסיית המיעוטים. דברים אלה מקבלים משנה תוקף כשהייצוג ההולם נדרש על פי חוק. על שר האוצר, הממונה על ביצוע חוק התכנון והבנייה, לפעול בנמרצות למימוש עקרון הייצוג ההולם של אוכלוסיית המיעוטים הן במועצה הארצית וב וועדת התשתיות הלאומיות , כנדרש בחוק, והן בוועדות המחוזיות, כחלק מהמאמץ להגברת היחס השוויוני כלפי אוכלוסיית המיעוטים וכדי לתת ביטוי הולם לצורכי אוכלוסיית המיעוטים בוועדות אלה. לשם כך על שר האוצר לפעול לקידום הייצוג ההולם בעת ביצוע המינויים שבסמכותו וכן להדגיש לפני השרים האחרים האחראים מכוח החוק למינוי חברים במועצה הארצית, בוועדה התשתיות הלאומיות ובוועדות המחוזיות את הצורך לפעול לייצוג כאמור31. מהאמור לעיל עולה כי רישום הזכויות על מקרקעין ברישום הרשמי הוא תנאי הכרחי לפיתוח שוק המשכנתאות ביישובים הערביים. משרד מבקר המדינה מדגיש כי לפיכך יש חשיבות רבה לביצוע הפעולות הנדרשות כדי לאפשר את רישום הזכויות במקרקעין מוקדם ככל האפשר. הועלה כי במועד סיום הביקורת הופעלה החברה רק בשלושה יישובים, שאינם יישובים ממוקדים. . במועד סיום הביקורת ניתנו במסגרת החלטה 922 הרשאות ל ביצוע פרויקטים לתכנון של קרקעות מדינה ל -25 מ-43 היישובים הממוקדים (כ-60% ) ולארבעה מ-13 היישובים האסטרטגיים (כ-30% ), ואולם שולמו בפועל למתכננים רק כ - 322,000 ש"ח מתקציב של 26.5 .מליון ש"ח המשמעות היא כי במועד סיום הביקורת שיעור ניצול התקציב היה דל מאוד - כאחוז אחד בלבד. 1. הועלה כי במועד סיום הבי קורת, אף שחלפו יותר משנתיים מאז התקבלה החלטה 346 ,, טרם הביא יו"ר מועצת מקרקעי ישראל לאישור המועצה הצעות החלטה בהתאם לעקרונות שנקבעו בהחלטת הממשלה. בפועל לא נקבעו עקרונות ודרך פעולה, לרבות יעדים כמותיים ולוח זמנים לביצוע, בנוגע לאיתור הקרקעות, וכן לא נקבע אופן הפעולה בעניין פדיון הקרקעות. .הועלה כי גם כשנתיים וחצי לאחר תיקוני החקיקה האמורים לא היה לוועדת ההיגוי הבין-משרדית מידע בדבר השפעתם של התיקונים על נושא הרישום הרשמי של הזכויות על מקרקעין ביישובים הערביים, ובכלל זה לא היה לה מידע אם בתקופה שלאחר תיקוני החקיקה היו יותר רישומי זכויות על מקרקעין, לעומת התקופה שקדמה לתיקונים. כשלוש שנים לאחר כניסתם של תיקוני החקיקה לתוקף, הם לא השיגו את מטרתם לעודד את אוכלוסיית המיעוטים לרשום את זכויותיהם על מקרקעין. נוכח ריבוי היישובים שבהם אין שיווק של קרקעות, ובייחוד יישובים מרכזיים מרובי אוכלוסייה, יש מקום שהגורמים הנוגעים בדבר, לרבות משרד הבינוי, רמ"י והרשויות המקומיות הרלוונטיות, ירכזו מאמץ ניכר להסרת החסמים המקשים את השיווק, במטרה להגדיל את כמות היישובים שישווקו בהם קרקעות. מכלל האמור יוצא כי בניית יח"ד בהיקפים ניכרים על קרקעות מדינה עבור האוכלוסייה הערבית ואכלוסן לא ייעשו בעתיד הקרוב, אף שבנייה ואכלוס כאמור הם בעלי חשיבות להקלת מצוקת הדיור של אלפי משפחות מקרב האוכלוסייה הערבית. נכון למועד סיום הביקורת החשב הכללי והמפקח על הבנקים לא פרסמו מסקנות כלשהן בנוגע לגי בוש דרכי פעולה לסיוע בקשיים הממוניים. משרד מבקר המדינה מעיר לצוות ההיגוי כי הסכמי הגג מאפשרים להקצות תקציב קדם מימון להקמת תשתיות הפיתוח בשונה מההסכמים האסטרטגיים וגם הממשלה כאמור סברה כי יש מקום לקדמם במקביל להסכמים האסטרטגיים, ולפיכך על צוות ההיגוי לעקוב אחר התקדמות הנושא. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי נוכח אי -הקמת מוסדות הציבור שתוקצבו עד כה, עליו להפעיל מנגנון בקרה הדוק על פעילות החברות המנהלות ולסייע להן ולרשויות המקומיות בהסרת חסמים, במטרה להשלים את הקמתם של מוס דות הציבור לפי לוחות הזמנים שנקבעו. נוכח האמור, אם קיימים קשיים בנושא זה, על רמ"י ומשרד הבינוי להעלותם במסגרת ההמלצות בעניין תרגום המכרזים והנגשתם, כמצוין בהחלטת הממשלה. הביקורת העלתה כי בפועל משרד הבינוי לא התקשר כלל עם חברות הניהול לשם קידום התכנון המפורט כאמור, וממילא לא איפשר ליישובים האסטרטגיים להסתייע בחברות אלו בקידום התכנון. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי משמעותה של החלט ת הממשלה להקצות תקציב לסיוע לרשויות המקומיות הערביות בתכנון המפורט היא הכרה של הממשלה בכך שרשויות מקומיות אלה מתקשות לקדם את התכנון וזקוקות לסיוע בנושא זה. בנסיבות אלה אי -העמדת הסיוע כפי שנקבע בהחלטת הממשלה היא חזרה על טעויות העבר בכל הנוגע לקידום התכנון של קרקעות פרטיות ברשויות המקומיות הערביות. היעדר הסדרה של הזכויות על מקרקעין ואי-רישומן ברישום הרשמי מהווים חסם מרכזי בנושא פיתוח שוק האשראי והמשכנתאות וכפועל יוצא מהווים חסם לפיתוח שוק הדיור ביישובי המיעוטים. לפיכך יש חשיבות רבה להסדרת נושא הזכויות על מקרקעין ורישומן מוקדם ככל האפשר. ניסיון המדינה לעודד רישום באמצעות הקלות בתחום המיסוי כאמור לא צלח. מאחר שבמועד סיום הביקורת טרם הושלמו הליכי ההסדרה של רוב רובן של הקרקעות שעליהן חלה התוכנית להסדרת קרקעות, על רשם המקרקעין לפעול נמרצות להשלמת ההליכים עד שנת 2020 ,, כפי שתוכנן ובכלל זה להשלים את תהליך גיוס כוח האדם ולהגביר את שיתוף הפעולה עם הרשויות המקומיות בנושא. מבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי במועד סיום הביקורת טרם הוחל בבניית מוסדות ציבור מסוג כלשהו באף אחת מהרשויות הערביות שעל פי תוכנית העבודה של משרד הבינוי לשנת 2016 אושר להן תקציב למטרה זו. ההחלטות על הקמת ועדות מקומיות ביישובים הערבי ים מתקבלות אפוא חדשות לבקרים במסגרות שונות ( במועצה הארצית, בממשלה וכד ומה), אך בפועל ביצוען נדחה שוב ושוב. עוד עלה מבדיקת משרד מבקר המדינה כי גם הוועדות המקומיות אום אל-פחם ובאקה אל -גרבייה במחוז חיפה, שתוכנן להקימן בשנים 2018 עד 2020 :, אינן צפויות לקום בפרק הזמן המתוכנן, מהסיבות המפורטות להלן מכלל האמור עולה כי אף שחלף כעשור מאז המליצה המועצה הארצית על הקמת ועדות מקומיות ב כמה יישובים ערבי ים ולמרות הח לטת הממשלה בעניין והתקציב שייעדה לכך , עדיין לא הוקמה ועדה מקומית באף אחד מהיישובים הללו. נוכח האמור, על הממשלה - באמצעות הגופים הממשלתיים הנוגעים בדבר - לעקוב אחר התקדמות תכנון יח"ד ביישובים הערביים ולוודא כי היקף התכנון יענה על הביקוש ביישובים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל התכנון כי גם אם בשנים האחרונות הצליחו ועדות מרחביות במקרים מסוימים לקדם את נושא התכנון, אין בכך כדי לייתר את הקמתן של ועדות מקומיות ב יישובים הערביים האמורים (שלהם צרכים ייחודיים כאמור), כפי שקבעה הממשלה בהתאם לעמדת גורמי המקצוע הרל וונטיים, לרבות צוות 120 הימים. לפיכך על מינהל התכנון להמשיך לפעול להקמת הוועדות המקומיות ביישובים אלה ולהמשיך לסייע לרשויות המקומיות שלהם בקידום פתרונות לבעיות הייחודיות שלהן בעניין זה. במועד סיום הביקורת , אף שעברו 15 חודשים מהודעת מינהל התכנון , טרם מונו מתכננים אסטרטגיים כאמור באף אחת מהרשויות. נוכח הקשיים בהקמת הוועדות המקומיות ומאחר שמינהל התכנון לא התכוון למנות מתכננים אסטרטגיים ברשויות המקומיות שהוחלט להקים בהן ועדה מקומית, מוצע שה מינהל יבחן את האפשרות למנות מתכנן אסטרטגי גם ברשויות אלה, בצד המשך הפעילות הנדרשת להקמת הוועדות. זאת כדי לחזק את יכולתן המקצועית של הרשויות לקראת הקמת הוועדות המקומיות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי 42% מהתוכניות שהוגשו לוועדות התכנון בנוגע ליישובי המיעוטים בשנים 2012 - 2017 (433 מ- 1033 )תוכניות43 ,נסגרו; אשר לתוכניות שנסגרו72% מהן נסגרו כבר בשלב הראשון של התכנון בשל אי-עמידה בתנאי סף. על מינהל התכנון ועיריית שפרעם , בשיתוף משרד המשפטים, לגבש מתווה מוסכם, הכולל לוח זמנים לביצוע, שיאפשר בסופו של דבר הקמה של ועדה מקומית בשפרעם. ראוי שמינהל התכנון ומשרד המשפטים ילוו ככל שנדרש את הרשות המקומית ביישום המתווה שייקבע. על ועדת ההיגוי הבין -משרדית לבחון את הצורך בהרחבת פעולות הליווי וההסברה בקרב הגורמים המגישים את התוכניות מטעם הרשויות המקומיות לוועדות התכנון כבר בשלבים המוקדמים של הכנתן. הביקורת העלתה כי בשנים2010 - 2014 משרד הבינוי כמעט לא הצליח לקדם תוכניות מפורט ות של קרקע פרטית ביישובי המיעוטים. משרד הבינוי התקשר עם 59 רשויות מקומיות ביותר מ-100 חוזי תכנון שלפיהם יבצעו הרשויות תכנון של קרקע פרטית בסכום ניכר של כ-98 ,מיליון ש"ח אולם שיעור הביצוע התקציבי היה נמוך - כ-30% .בלבד
.משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי אף שמדובר בעבודות תכנון ברשויות מקומיות רבות ואף שבמועד סיום הביקורת עדיין לא הושלמו מרבית העבודות, לא עשה משרד הבינוי מעקב אחר העבודות ולא ליווה באופן צמוד את הרשויות הרלוונטיות בביצוען, לשם הסרת החסמים וקידום התכנון.