משרד האוצר . מינהל הרכש הממשלתי משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רכש עצמאי על ידי משרד שעה שקיים מכרז מרכזי בתוקף, דבר המהווה הפרה ברגל גסה של חובות הקבועות בתקנות חובת המכרזים. גם כאשר משרד סבור כי המוצר הדרוש לו אינו נכלל ברשימת המוצרים שניתן לרכוש במסגרת המכרז המרכזי הרלוונטי, אין כל מקום לבצע התקשרות עצמאית לרכישתו. על המשרד להעלות את הסוגיה לפני מינהל הרכש ולבקש להכניס את המוצר למכרז. לחלופין, עליו לפנות לוועדת הפטור ולבקש פטור מרכישת המוצר באמצעות המכרז המרכזי. לא נמצא כי מינהל הרכש פועל כנגד משרדים ויחידות סמך ה"עוקפים" את ההתקשרויות שנעשו באמצעות המכרזים המרכזיים ללא קבלת פטור כנדרש על פי התקנות. המינהל מסתפק בשליחת מכתבים בלבד לאותם משרדים המפירים את תקנות חובת המכרזים והוראות התכ"ם. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל הרכש כי עליו לבחון את דרכי ההתמודדות עם הגופים המפירים על מנת להבטיח את קיום הוראות הדין ולוודא שימוש אפקטיבי במכרזים המרכזיים וכדי למנוע הפרות שיש בהן כדי לפגוע ביעילות הרכש ואף פותחות פתח לגלישה במדרון חלקלק, העלול להביא למעשי שחיתות. משרד מבקר המדינה מעיר כי גיבוש תבניות מסמכים אחידות להכנת מכרז וחוזה התקשרות יקצרו את הזמן הדרוש להכנת מסמכים אלו על ידי המשרדים, ובכך יביא ו לייעול ולקיצור תהליכי הכנתם ופרסומם של מכרזים במשרדי הממשלה. על מינהל הרכש בשיתוף הלשכה המשפטית לפעול בהקדם להשלמת כתיבת התבניות. נמצא כי דוחות סיכום ההתקשרות שהכין מינהל הרכש אינם כוללים סקירה וניתוח של נתונים על אודות היקפי הרכש של המשרדים. נוסף על כך, הדוחות גובשו מספר חודשים מצומצם לפני סיום תקופת ההתקשרות המקורית ולא שנה לפני תום המכרז, כפי שקובע הנוהל, דבר שמצמצם את זמן ההחלטה בנוגע להמשך ההתקשרות. מעבר למענה שנותן מינהל הרכש לפניות ולתלונות של המשרדים במהלך תקופת ההתקשרות, מן הראוי כי יגבש תוכנית בקרה מסודרת. תוכנית זו תכלול למשל ביצוע ביקורות עומק וסקרי שביעות רצון על מכרזים מרכזיים אחת לתקופה , קיום פורומים קבועים עם מנהלי הרכש ועם ספקים כדי לשמוע את דעתם בנוגע למכרזים קיימים ועתידיים, וכדומה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על מינהל הרכש להקפיד שפרק הזמן שבין פרסום הכוונה להוצאת המכרז לבין מועד פרסומו יהיה קצר, שאם לא כן, נמנעת מהמשרדים השונים האפשרות לרכוש את השירותים או המוצרים הנחוצים להם במשך תקופה ארוכה. כמו כן, עליו להתאים את כותרות המכרזים לתכולתם, אחרת כותרת המכרז בפני עצמה תמנע ממשרד ממשלתי לערוך התקשרות ולרכוש מוצרים או שירותים על פי צרכיו, אף שאין כוונה לעורכי המכרז ליצור מצב מסוג זה. מתשובות מנהלי הרכש במשרדים עולה כי מינהל הרכש אינו עומד בלוחות הזמנים שהוא קובע לפרסום מכרזים מרכזיים, ואינו מודיע למשרדים די זמן מראש על יציאה למכרז עתידי או על כוונתו שלא לחדש מכרזים מרכזיים קיימים. בבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי אין במינהל הרכש נוהל המסדיר את הפעולות שיש לבצע בתהליכי ניהול ההתקשרות, הפיקוח, הבקרה והפקת הלקחים מביצוע מכרזים מרכזיים. עוד עולה כי אין הור את תכ"ם שקובעת כי על המשרדים להעביר למינהל הרכש אחת לתקופה חוות דעת על הספקים הזוכים במכרז מרכזי ומידע על אודות עמידת הספקים בתנאי ההתקשרות מבחינת איכות המוצרים, לוחות הזמנים, איכות השירות ועוד . גם כשיש החלטה של המינהל שלא לממש אופצייה במכרז קיים שעומד להסתיים, עליו להכין דוח סיכום התקשרות המפרט את הסיבות להפסקת המכרז או לאי-חידושו, אשר יתרום לתהליכי הפקת הלקחים. כמו כן, על מינהל הרכש להודיע למשרדי הממשלה די זמן מראש על אי-מימוש אופצייה במכרז קיים כדי לאפשר להם להתארגן בהתאם לכך (למשל, פרסום מכרז בעצמם). ב. בסוף חודש מאי 2017 סיימה את תפקידה מנהלת מינהל הרכש ועד למועד סיום הביקורת - פברואר 2018 - טרם מונה לה מחליף קבוע. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את השארתו של מינהל הרכש ללא מנהל במשך זמן כה רב. . עוד עולה כי לרוב מתמנ ה לתפקיד מנהל מינהל הרכש חשב כחלק מסבב חשבים 17 ,למספר מצומצם של שנים, ובדרך כלל ללא ידע נחוץ וללא התמחות בתחומי הרכש והלוגיסטיקה. נוסף על כך, קצב תחלופת מנהלי מינהל הרכש בעשור האחרון הינו גבוה, ו משנת 2005 עמדה תקופת האיוש הארוכה ביותר של תפקיד זה על ארבע שנים. שאר המנהלים התמנו לתקופות של שלושה חודשים, עשרה חודשים, שנה וחצי, שנתיים וארבעה חודשים, ושלוש שנים ושלושה חודשים. התחלופה הגבוה ה של מנהלי מינהל הרכש והעובדה שבדרך כלל אין הם מגיעים מתחום הרכש מקש ות על תפקוד רציף ויעיל, על למידת התפקיד ועל השלמת רפורמות במינהל הרכש ובמשרדי הממשלה, ופוגעות ביכולת לגבש חזון ולהתוות מדיניות בתחום הרכש הממשלתי. על אגף החשכ"ל לבחון האם ראוי להשאיר את תפקיד מנהל מינהל הרכש במסגרת סבב החשבים, או שמא יש להעדיף למנות מנהל המתמחה בתחום הרכש. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בטרם הועברו חלק מעובדי מינהל הרכש לחברת ענבל לא שקל אגף החשכ"ל פתרונות נוספים למבנה מינהל הרכש, כגון הפיכת ו ליחידת סמך או לחברה ממשלתית שמתמחה ברכש , כפי שנעשה במדינות מובילות בעולם וכפי שהמליצה ועדת המשילות . השינוי הארגוני במינהל הרכש למעשה פתח יחידה שלמה של המינהל בחברת ענבל, שעובדיה מנותקים פיזית ומקצועית ממינהל הרכש. הדבר מתבטא, בין היתר, בשייכות ארגונית שונה ובמתכונת העסקה שונה. לאור המלצות הוועדות השונות, סקר הסיכונים והניסיון בעולם, על אגף החשכ"ל ונש"ם לבחון יחד את הפתרון המיטבי למבנה מינהל הרכש שיאפשר ניהול רכש ממשלתי יעיל וחסכוני. נמצא כי רשימת השמות של מנהלי הרכש שמסר מינהל הרכש אינה מעודכנת, ולא כללה שמות ופרטי התקשרות עדכניים עם מנהלי הרכש. משרד מבקר המדינה מעיר כי אחד מתפקידיו הבסיסיים של מינהל הרכש הוא יצירת ממשק עם מנהלי הרכש במשרדים הממשלתיים וביחידות הסמך כדי להדריכם, לבחון את צורכיהם ולאסוף נתונים על אודות הרכש הממשלתי. היעדר נתונים עדכניים מונע ממינהל הרכש למלא את תפקידו זה. על מינהל הרכש לעדכן באופן מיידי את רשימת פרטי מנהלי יחידות הרכש שברשותו, מאחר שהיא מהווה את התשתית לפעילותו מול משרדי הממשלה ויחידות הסמך, ולדאוג לעדכנה באופן סדיר ושוטף. א. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי משך הזמן הנדרש על מנת לאייש משרות תקן במינהל הרכש הוא ארוך מאוד, עד כדי שנים אחדות לעיתים. זאת בין היתר נוכח התמשכות ההליכים מול נציבות שירות המדינה בעניין זה. למשל, התפקיד של מנהל תחום מתודולוגיה, הכשרה והדרכה במינהל הרכש אינו מאויש יותר משנתיים בשל קשיים שבהם נתקל המינהל בגיוס כוח אדם ובעבודה מול הנציבות. נמצא כי פרט לקורסים בעניין ועדות מכרזים, מינהל הרכש כמעט שאינו מקיים הדרכות למשרדי הממשלה בתחומי הרכש השונים. זאת ועוד, המינהל אינו מכשיר ואינו מסמיך אנשי רכש במשרדי הממשלה בתפקידים שונים - מקניינים ועד מנהלי רכש. אף אין הוראות תכ"ם או כללים המסדירים את הסמכת האנשים העוסקים בתחום הרכש במשרדי הממשלה. על חטיבת נכסים לוודא שבמסגרת מערך ההכשרות וההדרכות שהוקם בחטיבה יינתן מענה הולם להדרכות בתחום הרכש. ראוי לפנות למנהלי הרכש במשרדים כדי לבדוק את צורכיהם בתחום זה. משרד מבקר המדינה מעיר כי הוראות התכ"ם שמציין מינהל הרכש בתשובתו אינן עוסקות בהכשרתם ובהסמכתם של עובדי הרכש במשרדים, אלא בהרכב ועדות המכרזים במשרדים ובהכ שרת חברי הוועדות בלבד. על מינהל הרכש לשמש גוף מנחה ומייעץ למשרדי הממשלה בתחום הרכש, ולשם כך עליו להיות בקשר רציף עם מנהלי הרכש במשרדים השונים. נוסף על כך, על מינהל הרכש בשיתוף נש"ם לגבש מדיניות בנושא חובת ההכשרה וההסמכה לגורמי הרכש השונים במשרדים - מקניינים ועד מנהלי רכש - ולפתח מערך הכשרה בהתאם. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת - פברואר 2018 - טרם הוקם הצוות שעליו המליצה נש"ם וסגן הנציב הצהיר על הכוונה למנותו. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף החשכ"ל וללשכה המשפטית במשרד האוצר כי עליהם לפעול לכך שמינהל הרכש יקבל את הייעוץ המשפטי הדרוש לו בתחום ניהול ההתקשרויות כדי שיוכל לפעול באופן סדיר ורציף ובלוחות זמנים סבירים. המצב הקיים פוגע בעבודת מינהל הרכש, בהוצאת מכרזים חדשים וברכש של משרדי הממשלה. .יוצא אפוא ש מינהל הרכש עוסק בעיקר ב"כיבוי שריפות" , כלומר, במתן פתרונות לסוגיות ולתלונות שעולות מהשטח בנוגע להתקשרויות פעילות . המינהל אינו מקבל משוב קבוע מהמשרדים ומהספקים, ואינו מבצע פיקוח ובקרה שוטפים על ביצוע ההתקשרות בפועל כדי להבטיח את קבלת המוצר או השירות כנדרש במכרז, וכדי לוודא שהמשרדים רוכשים אך ור ק מהספקים שזכו במכרזים המרכזיים. בבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי הוראת תכ"ם 7.2.9 אינה מיושמת במלואה, וכי מינהל הרכש אינו מקיים דיונים בעניין דוחות הפקת הלקחים שהתקבלו, ואינו מפרסם באתר ה אינטרנט שלו את עיקרי הלקחים שהופקו. על החשכ"ל ו נש"ם לפעול בהקדם להקמת הצוות שיזמה הנציבות על מנת שתתבצע עבודת מטה לעיצוב מקצוע הרכש, הנכסים והלוגיסטיקה בממשלה בראייה מערכתית כוללת. היקפן הגבוה של בקשות הפטור מחובת מכרז שמוגשות לאישור החשכ"ל על פי סעיף 3(4())(ב3) לתקנות חובת המכרזים עשוי להצביע על יכולות לקויות של תכנון וביצוע התקשרויות מצד משרדי הממשלה ולחלופין על ניסיון לעקוף את חובת המכרז. היערכות די זמן מראש לפני תום מועד ההתקשרות על ידי המשרדים הייתה יכולה למנוע פניות מרובות לוועדת הפטור המרכזית לצורך בקשה להארכת ההתקשרות. . נמצא כי בשנים2014 - 2017 פרקי הזמן משלב פרסום המכרז המרכזי ועד לכניסתו לתוקף ופרסום הוראת תכ"ם היו ארוכים מאוד, ולעיתים נעו בין שנה וחצי לשנתיים; ב -15 מכרזיםמתוך 30 שנבדקו, ארכו פרקי זמן אלו יותר משנה30. בבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי אין למינהל הרכש מנגנון קבוע ומובנה לאיתור עקיפות של מכרזים מרכזיים על ידי משרדי הממשלה, והוא מסתמך בעיקר על חשבי המשרדים או על ספקים שיתריעו במקרים אלו. בבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי רוב משרדי הממשלה ויחידות הסמך לא ביצעו באופן מלא את השינוי במבנה הארגוני על פי חוזר נש"ם, והנציבות אינה מבצעת בקרה על יישום החוזר. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם ממצאי השאלון העלו כי חלק ניכר ממשרדי הממשלה לא ביצעו את השינוי הארגוני על פי חוזר נש"ם. נוכח ממצאי הביקורת והשאלון, על נש"ם לבדוק את יישום החוזר במשרדי הממשלה. נמצא שמינהל הרכש לא האריך את תוקפם של מכרזים מרכזיים ולא פרסם מכרזים אחרים במקומם בזמן המתאים, ולכן המשרדים לא נערכו בהתאם. להלן דוגמאות: נמצא כי בניגוד לנוהל, מינהל הרכש לא הכין דוחות סיכום התקשרות לגבי 12 .המכרזים שנבדקו לעיל בבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי מינהל הרכש לא ביצע תהליך של הדרכה והטמעה במשרדי הממשלה קודם השקת מערכת ה -CRM , שבמהלכו יכול היה להדגיש את הצורך במערכת ואת חשיבותה לייעול תהליכי הבקרה ולטיפול בתלונ ות על ספקים. זאת מכיוון שהמערכת מאפשרת לוודא שפניות מטופלות, ומאפשרת לנהל מעקב אחר כל פנייה ולמדוד את זמני המענה. נמצא כי למרות התחייבותה של הלשכה המשפטית במשרד האוצר להקצות מספר שעות ייעוץ שבועיות קבועות למינהל הרכש, עד מועד סיום הביקורת לא נעשה הדבר. .בבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי מערכת מנו "ף, שבאמצעותה מפרסמים משרדי הממשלה מידע על הבקשות ל פטור מחובת מכרז, אינה נוחה לשימוש לציבור. בין השאר, דרך הצגת המידע מקשה על עיבודו, ולא ניתן לקבל ממנו תמונה מלאה וברורה בדבר כלל ההתקשרויות בפטור ממכרז של הממשלה, על פי פילוחים שונים. נוסף על כך, לא ניתן לייצא את המידע לקובצי נתונים כדוגמת אקסל. הנתונים שמסרה ועדת הפטור המרכזית למשרד מבקר המדינה הינם חלקיים ולא ניתן להסיק מהם מידע על סך היקף הבקשות לפטור שהגישו משרדי הממשלה לוועדה בשנים 2015 - 2017 , כמה מאותן בקשות נענו בחיוב, כמה נענו בשלילה וכד'. משרד מבקר המדינה מעיר כי לאור הפוטנציאל של הקניון הדיגיטלי הממשלתי לתרום לפישוט ולייעול תהליכי הרכש, ונוכח חוסר שיתוף הפעולה מצד המשרדים, על מינהל הרכש לבחון דרכים חלופיות להגברת שיתוף הפעולה הנדרש לבחינת יישום המודל. למצער, עליו לפעול לגיבוש הוראות תכ"ם שיחייבו את המשרדים להיות שותפים פעילים ביישום מהלכים מסוג זה. מן הראוי כי מינהל הרכש ייערך מבעוד מועד להוציא מכרז חדש חלף מכרז קיים כדי ליצור רצף בין המכרזים, ללא תקופות "מתות" שבהן המשרדים אינם יכולים, בהיעדר מכרז בתוקף, לרכוש את המוצר או השירות. נוסף על כך, מן הראוי כי מינהל הרכש יגדיר בנהליו מהם פרקי הזמן המינימליים להודעות על אי מימוש אופציות במכרזים קיימים או על ביטול מכרזים. זאת כדי לאפשר למשרדים להיערך לרכישת המוצרים או השירותים הנדרשים להם, מבלי להשאירם בפני "שוקת שבורה" כשפג תוקפו של המכרז או כשהוא מתבטל. משרד מבקר המדינה מעיר כי על מינהל הרכש לדאוג שיהיו בידיו כלים שיאפשרו לו לבחון אם הרכש הממשלתי תומך ביישום החלטות הממשלה ומדיניותה. ההיקף הכספי של הרכש הממשלתי הוא עשרות מיליארדי ש"ח בשנה. לכן יש להבטיח כי סכומים גדולים אלה ישמשו, ככל הניתן, גם לתמיכה במדיניות הממשלה בנושאים שונים. . נמצא כי במועד הביקורת לא מונתה במינהל הרכש ועדת היגוי ייעודית לקטלוג. כמו כן, אין הוראת תכ"ם המנחה את משרדי הממשלה ומסדירה את עבודתם בנוגע לממשק מול מרכז הקטלוג. נמצא כי אין למינהל הרכש מתודולוגיה סדורה ונהלים מפורטים ומתוארכים לגבי כל השלבים בתהליך הכנת המכרזים – החל משלב טרם הוצאת המכרז, דרך ניהול ההתקשרות והבקרה עליה ועד הפקת הלקחים שלאחר סיום המכרז. נמצא כי הנוהל הפנימי הקיים מצומצם ואינו מתייחס לכלל ההיבטים. על מנת לאפשר רצף עבודה ושימור ידע בנושא הקטלוג, על מינהל הרכש לגבש נוהל מפורט המגדיר את תפקיד מרכז הקטלוג, את סמכויותיו ואת הרשאותיו והמפרט, בין היתר, את הפעולות שבאחריותו, את אופן פתיחתם של מק"טים חדשים ואופן עדכונם של מק"טים קיימים, את לוחות הזמנים לביצוע הפעולות השונות, את הממשק עם משרדי הממשלה ועוד. מהביקורת הנוכחית עולה כי אין במינהל הרכש תהליך מוסדר של חקר מקדים, הכולל איסוף ועיבוד של נתונים על אודות סוג הרכש והיקף הרכש של משרדי הממשלה, שישמשו בסיס לקבלת החלטות בעניין פרסום מכרז מרכזי חדש או הארכת מכרז מרכזי קיים. עוד נמצא כי המינהל אינו משתמש במרכב"ה ככלי לניתוחו ולתכנונו של הרכש הממשלתי, וכי קטלוג המוצרים במרכב"ה אינו מאפשר לנתח את כלל הרכש הממשלתי לפי פילוחים שונים, ניתוח שיסייע לקביעת מדיניות הרכש הממשלתית. למשל, טיוב הקטלוג היה מאפשר לשלוף מידע על היקף העסקים הקטנים המועסקים בממשל ה23, עלעמידת המשרדים ביעדי הממשלה לרכש ציבורי ירוק 24 ולקידום תוצרת הארץ ועל אודות מינוף הרכישות לטובת הגדלת התעסוקה25 . על מנת לתת מענה מתאים לצורכי משרדי הממשלה באמצעות המכרזים המרכזיים ולהתאימם למדיניות הרכש הממשלתית, על מינהל הרכש להמשיך לפעול לאיסוף מידע ולניתוחו וכן לקיים שיח שוטף עם המשרדים בנוגע לצורכיהם. נמצא כי הנהלים אינם כוללים תבנית לכתיבת דוח תוצאות הבחינה וניתוח שוק. תבנית זו אמורה לפרט את הנקודות אליהן יש להתייחס בבדיקה, כגון החלטות ממשלה רלוונטיות, תיאור מכרזים קיימים, הצגת נתונים על צריכת משרדי הממשלה וכד'. בחינת מידת השתתפות עסקים קטנים ובינוניים ברכש הממשלתי הינה דוגמה ליכולת של מינהל הרכש לבחון את יישומן של החלטות הממשלה ואת קידום מדיניותה. בביקורת נמצא, נכון לפברואר 2018 , שמינהל הרכש אינו בוחן אם הרכש הממשלתי עולה בקנה אחד עם החלטות הממשלה או תומך במדיניותה בתחומים רוחביים (כגון עידוד העסקים הקטנים). זאת ועוד, אין בידי מינהל הרכש נתונים המאפשרים בחינה זו, וכאמור, המינהל אף ביטל את חובת הדיווח ב-2017 .
עוד נמצא כי אין שיח שוטף בין מינהל הרכש ליחידות הרכש ב משרדי הממשלה. מינהל הרכ ש אינו נוהג לקיים מפגשים תקופתיים עם מנהלי הרכש ואינו מקיים פורומים משותפים שבהם יכולים המשרדים לשתף את המינהל בצורכיהם בתחום הרכש. מינהל הרכש גם אינו נוהג להתייעץ עם מנהלי הרכש במשרדים קודם הוצאת מכרז חדש או מימוש אופציות במכרז קיים. היעדר שיח שוטף עלול לגרום לכך שמכרזי מינהל הרכש לא יעלו בקנה אחד עם צורכי המשרדים, להמשך התקשרויות עם ספקים במכרזים המרכזיים למרות אי -שביעות רצונם של המשרדים ולאי -שיתוף פעולה של משרדי הממשלה עם מערכות חדשות שמשיק מינהל הרכש.