משרד המשפטים . פיתוח והטמעה של מערכת מחשוב לתכנון, ניהול ובקרה בפרקליטות המדינה (תנופ"ה) משרד מבקר המדינה מצא שבמועד סיום הביקורת הפריסה הגיאוגרפית והטמעת המערכת במחוזות וביחידות הפרקליטות טרם הושלמו. הנה הפרטים: נמצא כי הפרקליטות והאגף למערכות מידע לא עמדו בחלק מכריע ממסגרת לוחות הזמנים המעודכנת שנקבעה לפרויקט בשנ ת 2009 . הם גם לא עמדו בקביעה של ועדת ההיגוי משנת 2011 ולפיה יש להשלים את הפרויקט בתוך שנתיים. בארבעה מחוזות היה עיכוב של כשנה, בשתי יחידות היה עיכוב של כשנתיים, ביחידה אחת היה עיכוב של כשלוש שנים, ובשתי יחידות נוספות היה עיכוב של כחמש שנים. במועד סיום הביקורת , פרויקט תנופ"ה עדיין רחוק מסיום - לפי מסמכי היסוד תכולתו עדיין לא הושלמה והפרויקט עדיין נמצא בעיצומו של שלב ב'. נמצא כי במחוז תל אביב (אזרחי), במחוז צפון (מדור אזרחי) וב -12 מתוך19 יחידות מטה 40 לא עלתה המערכת לאוויר כלל עד אוגוסט 2017 , אף שעל פי לוח הזמנים שעודכן בשנת 2009 , המערכת הייתה אמורה לעלות לאוויר ביחידות האלה במאי 2012. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף למערכות מידע ולפרקליטות כי גם כיום הפרויקט מתנהל ללא מסגרת לוחות זמנים מתכללת הקובעת אבני דרך למסירת יתרת תכולת הפרויקט, וכי הם לא קבעו מועד לסיומו, זאת בניגוד לנוהל מפת"ח, להנחיות רשות התקשוב ולנוהל ניהול פרויקטים של האגף. בהיעדר לוח זמנים פרויקטלי לא ניתן לקיים עליו בקרה ראויה. על האגף ועל הפרקליטות לקבוע לוח זמנים מקיף לפרויקט עד סיומו. ועדת ההיגוי והוועדה המשרדית למחשוב נדרשות להגביר את הבקרה על אופן ביצוע הפרויקט כדי שהפרויקט יעמוד בלוחות הזמנים ובאבני הדרך שנקבעו לו וכדי שהוא יגיע לסיומו41. הביקורת העלתה כי הפרויקט נוהל במשך השנים ללא תקציב ייעודי, כולל ומאושר המאפשר לעקוב אחר ההוצאות ואחר חריגות מהתקציב המאושר ולפקח עליהן . בפועל, בכל שנה הוקצו לפרויקט תקציבים, בעיקר מתקציב האגף למערכות מידע ומתקציב הפרקליטות, שלא על בסיס תכנון תקציבי רב-שנתי, וללא יכולת להעריך את ההוצאות בכל שנה למול מסמך תקציבי כולל לביצוע הפרויקט על כל מרכיביו. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף למערכות מידע, למנכ"לית משרד המשפטים, לחשב המשרד וליחידת הניהול כי אין בידיהם אומדן של העלויות הצפויות להשלמת הפרויקט לפי התכולה שהוגדרה במסמכי היסוד שלו. מאחר שפרויקט תנופ"ה הוא פרויקט מורכב וגדול מאוד ונמשך שנים רבות, עליהם להכין לאלתר מסמך אומדן עלויות פרויקטלי מלא, ולפעול לכך שתוכן לפרויקט תוכנית תקציבית רב-שנדתית כוללת עד לסיומו 53 . כמו כן עליהם לוודא שהוועדה המשרדית למחשוב וועדת ההיגוי יקיימו בקרה על התקדמות הפרויקט וידווחו להם על כל בקשה להגדלת התקציב ועל כל חריגה ממנו וממסמך העלויות. נמצא כי הממשק הממחושב בין הפרקליטות לשב"ס לא הוקם בשום נושא מן הנושאים האמורים, למעט "ממשק הכספות", אשר נכון לאוקטובר 2018 טרם הפך למבצעי ומצוי בהליכי בדיקות. .נמצא כי מרבית הממשקים בין מערכת תנופ"ה ובין מערכות המידע של גופים אלה לא הוקמו וכי הפרקליטות לא דנה כלל עם רובם כדי לקדמם 79. אבני הנגף שעלולות לפגוע ביישום תוכנית ענן אכיפה בכלל ובפיתוח ממשק בין מערכת תנופ"ה לנט - המשפט בפרט, מהותיות ומקצועיות. חילוקי הדעות המונעים את ביצוע הממ שק בין תנופ"ה לנט -המשפט עניינם מחלוקות משפטיות הנוגעות לתחומי האחריות של גורמי אכיפת החוק ולחלוקת התפקידים ביניהם. לנוכח העובדה שעבר זמן רב מאז זוהה הצורך בממשק ממחושב בין המשטרה לבין הפרקליטות, ולנוכח ההתקדמות המועטה שחלה בנושא, הן נדרשות לרכז מאמץ ומשאבים ארגוניים כדי להביא להשלמתו המלאה בלא דיחוי של תיק חקירה דיגיטלי. לצורך כך על מפכ"ל המשטרה ופרקליט המדינה לתת עדיפות לפרויקט של יצירת תיק חקירה דיגיטלי ולקדם את השלמתו בהקדם, ואם הדבר נדרש, עליהם לשתף בנושא גם את השר לביטחון הפנים ואת שרת המשפטים. משרד מבקר המדינה מעיר להב"ה ולפרקליטות כי הטמעתן של מערכות מידע והמעבר לממשקי עבודה ממוחשבים מחייבים גיבוש הסכמות ארגוניות בנוגע לתהליכי עבודה ולחל וקת האחריות ביניהן. על פרקליט המדינה ומנהל בתי המשפט לדון בחילוקי הדעות ביניהם ולחתור להסכמות ארגוניות ומשפטיות שיאפשרו את פיתוח הכלי המחשובי הנחוץ לשיפור עבודת גופי האכיפה. אם לא יעלה בידם להגיע להסכמות עליהם לפנות לגורם שמוסמך להכריע בכל אחת מהמחלוקות. הוספה הדרגתית של תהליכי עבודה מקצועיים למערכת תנופ"ה חשובה כדי לעדכן את מערכת המחשוב בשינויים ארגוניים בתהליכי עבודה. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת הפרקליטות כי הוספה כזו אינה יכולה להוות תחליף למהלך מובנה של מיפוי כל הכללים המקצועיים בעבודת ה פרקליט ותעדוף של שילובם במערכת תנופ"ה, הליך שראוי היה שיקדים את שלב אפיון המערכת. נמצא כי עד אוגוסט 2017 הב"ה ושב"ס לא החלו לבצע הליך דומה של התאמת הגדרות וקידוד סעיפי העבירות אצלהם לקובץ החיקוקים האחיד. היעדר הנגישות של מסמכים מרכזיים, הנוגעים לתקציב, לתכולה ו ללוחות זמנים, לבעלי תפקידים בפרויקט, מונעת אפשרות אמיתית לשמור על מסגרת הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים, לאגף למערכות מידע ולבעלי התפקיד בפרויקט כי תיעוד שיטתי וסדור של פרויקט, במיוחד בסדר גודל של תנופ"ה, הוא כלי הכרחי לניהולו התקין של פרויקט. נוסף על כך, היכולת לבקר, להפיק לקחים, להעריך ולבחון מהלכים ותוכניות שמשרד המשפטים החליט לבצעם תלויה בנגישות לרשומות ולמסמכים. על כן, על האגף ועל בעל י התפקיד בפרויקט להכין ללא דיחוי תיק פרויקט מלא כנדרש במהלך ניהול פרויקטים גדולים מסוג זה, אשר יכלול את כל המסמכים הרלוונטיים, לרבות מסמכים מהעבר. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף למערכות מידע כי עצם קיומה של מתודולוגיה לניהול סיכונים ורשימת סיכונים אינו מעיד בהכרח על ביצועו של הליך כולל וסדור לניהול סיכונים. ממסמכי המשרד עולה שהאגף לא ביצע ניהול סיכונים מלא של הפרויקט בהתאם להוראות נוהל מפת"ח, הנחיות רשות התקשוב ומתודולוגיית האגף. הדיונים המועטים שעסקו בסיכונים היו נקודתיים ועסקו רק בסיכונים הקשורים לליבת העשייה של האגף ולא במכלול הסיכונים שעולים בפרויקט. ניהול סיכונים מתודי, כמקובל בפרויקטים מסוג זה, וכן בקרת סיכונים ראויה על מכלול היבטי הפרויקט, היו חושפים את הקשיים הרבים שעלו במשך השנים, את הדרכים שננקטו כדי להתגבר עליהם ואת הבעיות הצפויות לשנים הבאות. האגף למערכות מידע נדרש לערוך סקר מקיף של כל הסיכונים להמשך מימוש הפרויקט, להציגם לוועדת ההיגוי ולנהלם כנדרש עד להשלמתו של הפרויקט. מן האמור לעיל עולה כי אף שהתעורר צורך לגבש את הידע המקצועי בפרקליטות, לאחד אותו, לנהל אותו ולהזינו למערכת ממוחשבת, הרי שבמשך השנים נעשו רק פעולות נקודתיות להסדרה חלקית של הנושא, וכיום הפרקליטות אינה מייעדת את תנופ"ה לניהול מקיף של מידע מקצועי כלל. גם במועד סיום הביקורת, 18 שנים לאחר שבכירי הפרקליטות הסבו את תשומת הלב לצורך לבצע הסדרה כוללת של הנושא, הדבר לא נעשה ואף לא הושלם פרויקט הסדרת הנחיות פרקליט המדינה שהוחלט לבצעו כבר בשנת 2015 . רק בשנת 2017 החלה הפרקליטות בהקמת התחום המקצועי ביחידת הניהול, אולם במועד סיום הביקורת נמצא כי התחום עדיין נמצא בהליכי הקמה וכי אין בפרקליטות מאגר ידע מקצועי. .על הנהלת משרד המשפטים לוודא כי מסמך התפיסה האסטרטגי והתוכנית הרב -שנתית יכללו: מטרות ויעדים שמערכת תנופ"ה צריכה לממשם; מסגרת לוחות זמנים עם אבני דרך עיקריות ומועד משוער לסיום הפרויקט; תכולות למסירה - לרבות יחידות שבהן תעלה תנופ"ה, השלמת מודולים ויכולות של המערכת וכן יצירת ממשקים עם גורמים חיצוניים לפרקליטות; תקציב רב-שנתי להשלמת המערכת; מדדים ברורים למעקב אחר התקדמות הפרויקט ולהטמעתו. עוד עליה להחיש את השלמת הפריסה של המערכת בכל המחוזות והיחידות בפרקליטות, ולזרז את השגת יתר המטרות והיעדים שלשמם היא הוקמה. משרד מבקר המדינה מעיר לפרקליטות ולמשטרה כי תפקידה של ועדת ההיגוי לפקח על אופן ניהולו של פרויקט תיק חקירה דיגיטלי ולהכריע בסוגיות השנויות במחלוקת בקרב חברי צוות האפיון. על הוועדה להתכנס באופן סדיר על מנת למלא את תפקידה, בייחוד לנוכח העובדה שמדובר בפרויקט מורכב הדורש ניהול ותכנון קפדניים, מעקב אחר לוחות זמנים ויכולת הכרעה. נמצא כי שיתוף הפעולה בין המשטרה לפרקליטות לא היה מלא, וכי נציגי הפרקליטות נדרשו לדון בכל מערכת מחשוב במשטרה בנפרד מול נציג אחר של המשטרה שלא הוסמך כלל לקבל החלטות. רק באוגוסט 2016 מינתה המשטרה גורם אחראי מטעמה שירכז את הטיפול בנושא. עוד נמצא כי מיוני 2015 (המועד שבו הוחלט להקים את צוות האפיון) ועד דצמבר 2016 לא נקבעו מועדים סדורים לפגישות עבודה של הצוות, ועד יולי 2017 ., ועדת ההיגוי לנושא תיק חקירה דיגיטלי לא התכנסה לפיהתוכניות לעיל, עד סוף שנת 2015 אמורה הייתה המשטרה להעביר לפרקליטות תיק חקירה דיגיטלי מלא, ועד סוף 2016 השלב הראשון של "ענן אכיפה" לממשק בין הפרקליטות למשטרה, להב"ה ולשב"ס אמור היה להיות מושלם, אולם במועד סיום הביקורת אף אחת מהתוכניות עדיין לא הגיעה לקו הגמר. למשרד המשפטים תפקיד משמעותי בהובלת יוזמות דיגיטליות המצריכות סנכרון בין גורמי אכיפה שונים ובקידומן, אולם קשיים ברתימתם של גורמי האכיפה ויצירת שיתוף פעולה ביניהם מהווים חסם בפני קידומן של יוזמות אלו. להלן הפרטים. נוכח ההתפתחויות הטכנולוגיות של השנים האחרונות, נוכח המעבר לעבודה במערכות מחשוב, נוכח הזמינות הטכנולוגית של רשתות אלחוטיות ושכיחותן במרחב הציבורי ונוכח מטרו ת-העל של התוכנית האסטרטגית של רשות התקשוב - פיתוח מערכת מחשוב מתקדמת בעידן הנוכחי לציבור באי בתי המשפט ולכאלף פרקליטים שאינה מנגישה את המידע הנחוץ להם אינה מתקבלת על הדעת. על הב"ה למצות את הכלים העומדים לרשותה לקידום מיזם הקמת הרשת האלחוטית בבתי המשפט. על מנהל בתי המשפט, פרקליט המדינה ומנכ"לית משרד המשפטים לפעול בהקדם לזיהוי המכשולים המקשים את פריסת הרשת האלחוטית, ולהעלות פתרונות הולמים שיאפשרו להסירם, ובהתאם לצורך אף לפנות למשרד האוצר לקידום המכרז האמור. משרד מבקר המדינה מצא כי במועד סיום הביקורת טרם הושגה המטרה ולפיה מערכת תנופ"ה תהיה מערכת אחודה. להלן הפרטים: 1. המערכתאינה ממלאת את כל צורכיהם של כלל ה דרגים בפרקליטות ושל כלל יחידותיה, ובמועד סיום הביקורת היא מאפשרת בעיקר ניהול של תיק בית משפט אלקטרוני (פלילי ואזרחי בלבד) וניהול יומן פרקליט. .עולה אפוא כי מערכת תנופ"ה לא פותחה כמערכת אחודה המספקת את הצרכים המחשוביים לכל מערכות התפקוד שבפרקליטות, אף שמלכתחילה הוגדרה תוצאה זו במסמכי היסוד כתוצאה נדרשת. משום כך יש יחידות בפרקליטות שמשתמשות במערכת תנופ"ה ובד בבד במערכות מקבילות. המסמכים העיקריים המתעדים את הפרויקט נשמרו בתיבות הדואר האלקטרוני ובתיקיות האישיות של העוסקים בהקמת המערכת במקום בתיקיות משותפות, ולבעלי תפקיד בפרויקט אין גישה לכל מסמכי הפרויקט. לפיכך מסמכים של גורמים שניהלו בעבר את הפרויקט ועזבו את משרד המשפטים (כמו מנהלי האגף למערכות מידע לשעבר בשנים 2015-2009 ) אינם זמינים עוד לגורמים שבמועד סיום הביקורת אמונים על הפרויקט, ואלה אף לא ביקשו לעיין בהם. הביקורת העלתה כי במועד סיום הביקורת עדיין לא החל מהלך של פריסת רשת אלחוטית בבתי המשפ ט בישראל. מדיוני ועדת ההיגוי עולה כי במשך השנים התנגדה הב"ה למיזם רישות בתי המשפטי ברשת אלחוטית. גם בדיון ועדת ההיגוי שהתקיים בפברואר 2016 , כמעט שנתיים לאחר שהחלו שרת המשפטים ומנכ"לית המשרד להיות מעורבות בנושא, עלה כי הב"ה עדיין לא קידמה את המהלך. עולה אפוא כי רק בשנת 2018 הופעל פתרון המאפשר לפרקליטים גישה מקוונת לתנופ"ה. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת בתי המשפט, כי במצב הקיים נפגע האינטרס הציבורי של גיוס הטכנולוגיה לשיפור עבודת המגזר הציבורי וכן לשיפור השירות שנותנת הב"ה לציבור המתדיינים ולציבור שפוקד את בתי המשפט. כל זאת, בלי שהב"ה העלתה נימוקים של ממש המסבירים את העיכוב ארוך השנים בהקמת רשת אלחוטית באולמות בתי המשפט. עולה אפוא כי הפרקליטות מטפלת בהיבטים המקצועיים בתחום הפלילי של עבודת הפרקליטים שבהם תתמוך מערכת תנופ"ה בעיקר בתגובה לבקשות מהשטח שעולות במסגרת פורום הרפרנטים או ועדות ההיגוי. אף שמדובר במנגנון חיוני לעדכון צרכים שעולים מהפרקליטים ומהמזכירויות, הפרקליטות אינה מקיימת תהליך סדור ומובנה של בחירה על בסיס סדרי עדיפויות שנקבעו בתהליך שיטתי ומושכל. . ערב עליית המערכת לאוויר במרץ2011 , התגלעו בין האגף למערכות מידע לבין הפרקליטות מחלוקות קשות בנוגע לאופן הטמעתה של מערכת תנופ"ה ולאופן פריסתה. עלייתה לאוויר של מערכת תנופה בפרקליטות מחוז ת"א (פלילי) נעשתה מבלי שהייתה תוכנית הטמעה מוסכמת. בחמש מבין היחידות שעלתה בהן המערכת לאוויר בוצעה עלייה מחודשת לאוויר והטמעה חוזרת. הטמעות אלו בוצעו רק לאחר שוועדת ההיגוי החליטה לבצען בספטמבר 2015 , ומכאן שעד אותו מועד המערכות לא היו בשימוש כנדרש. משרד מבקר המדינה העלה כי במועד סיום הביקורת, 13 שנים לאחר שהחלה הקמת מערכת תנופ"ה, עדיין לא בוצעו פעולות ממשיות לפיתוח רוב הממשקים המרכזיים שתוכננו למערכת. רק במחצית הראשונה של שנת 2018 בחנהרשות התקשוב את המתודולוגיה של משרד המשפטים לניהול פרויקטים ואישרה שהיא עומדת בדרישותיה בנושא מחזור החיים של מערכת מידע. עולה מכך כי האגף למערכות מידע פעל במשך שמונה שנים לפי מתודולוגיה שלא אושרה. נמצא כי משנת 2009 ,הפרויקט אינו מנוהל על סמך תוכנית פרויקט וכי האגף למערכות מידע והפרקליטות כלל לא הכינו תוכנית עבודה רב-שנתית לביצועו, אף שהדבר נדרש לפי נוהל מפת"ח ולפי הנחיות רשות התקשוב ונוהל ניהול פרויקטים של האגף. גם מסמך החלופות אינו מהווה תחליף לתוכנית פרויקט מלאה, בין היתר משום שהוא אינו כולל מידע בסיסי על החלופה שנבחרה. זאת ועוד. מסמך החלופות כלל לא נמצא בידי האגף, וממילא הוא לא הסתמך עליו בניהול הפרויקט. יוער לבעלי התפקיד בפרויקט כי תוכניות עבודה שנתיות מוגבלות להשגת יעדים שנתיים של האגף ואין בהן די לניהול פרויקט מורכב בהיקף גדול כמו פרויקט תנופ"ה. לעומתן, תוכנית פרויקט מכוונת להשגת כלל המטרות והיעדים של הפרויקט, ועל כן מאפשרת פרספקטיבה פרויקטלית רחבת טווח על תכולת הפרויקט, על מסגרת לוחות הזמנים שלו, על עלויותיו ועל יחסי הגומלין ביניהם, מתוך שמירה על גמישות בכל הקשור לסדר מסירת יחידות הפרויקט. לא מן הנמנע שהיעדר תוכנית פרויקט רב שנתית תרמה לאי השלמתו. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלות משרד המשפטים ו הפרקליטות כי בהיעדר תוכנית פרויקט, הרי שגופי ההיגוי, מנכ"לית המשרד ופרקליט המדינה אינם יכולים לפקח עליו ביסודיות. לפיכך, מאחר שלפרויקט תנופ"ה היקף גדול ועלויות משמעותיות, עליהן לוודא שתוכן תוכנית רב- שנתית להמשך הפרויקט, ושהיא תובא לאישורן של הנהלת המשרד ושל הפרקליטות. תחומי האחריות של בעלי התפקידים בפרויקט וסמכותם לא הוסדרו. כמו כן, במסמכי המשרד לא נמצאו כתבי מינוי למנהל הפרויקט מטעם הפרקליטות ולמנהלת הפרויקט מטעם האגף למערכות מידע. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף למערכות מידע כי כתבי המינוי נועדו להגדיר לכל בעל תפקיד בפרויקט את תחומי אחריותו, את סמכויותיו ואת חובותיו בפרויקט תנופ"ה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי גם אם סבר שנוהל מפת"ח אינו רלוונטי עבורו, לא היה בסמכותו להחליט לזנוח את הנוהל ולפעול בניגוד להחלטת הממשלה.