תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים . שטחי האימונים של צה"ל ביבשה שטחי האימונים, המשתרעים על פני כ-35% מקרקעות המדינה והחיוניים לצה"ל לצורך .שמירת כשירותו, נמצאים על קרקעות שנקבעו להן ייעודים שונים. מצב זה נובע מכך .שמתקיימות שתי מערכות דינים נפרדות החלות על אותם שטחים: חוק התכנון והבנייה - .המסמיך את מוסדות התכנון לקבוע ייעודים לקרקע, ואימונים אינם נכללים בייעודים .אלה; ותקנות ההגנה - המסמיכות את הרמטכ"ל לסגור שטחים, לדוגמה לצורך אימונים, .וזאת ללא קשר לייעוד הקרקע באותם שטחים. במצב זה מוסדות התכנון אומנם .מוסמכים לקבוע ייעודים שונים לשטחים, אך מימושם של הייעודים בשטחים אלה מוטל .בספק בשל סמכותו האמורה של הרמטכ"ל לסגור אותם בכל עת. .נוכח הבסיס החוקי הנותן בידי הרמטכ"ל את הסמכות הבלעדית לסגור שטחים וכן את .הסמכות למנוע הוצאת היתר מכוח תוכנית (דוגמת תמ"א 35 ), יש קושי לאזן בצורה .מיטבית בין הצרכים הביטחוניים לבין הצרכים האזרחיים. .מומלץ כי מוסדות התכנון הארציים וצה"ל ימסדו פורום משותף לצורך בחינה עיתית של .הצרכים התכנוניים מחד גיסא והצורך בשטחי האימונים מאידך גיסא. בתוך כך מומלץ כי .יבחנו הסדרת מנגנון שיסייע להכריע בשאלת השימוש בשטחים שסגורים לטובת .אימונים ואשר לגביהם מתעוררים אינטרסים מתנגשים - ביטחוניים לעומת אזרחיי ם .לאומיים 17 , ובהתאם לתוצאות הבחינה - להמליץ על כך לממשלה. ראוי כי בבחינת .הצרכים ומנגנון ההסדרה יישקלו גם צרכים ביטחוניים עתידיים, דוגמת אימונים באמצעי .לחימה עתידיים. .בעניין זה מסרה מפקדת מתא"ם פצ"ן לצוות מבקר המדינה במאי 2020 כי כל .התיאום נעשה טלפונית, וכי אזרחים אינם נדרשים לחתום על כתב אזהרה .והתחייבות. .עד מועד סיום הביקורת טרם נגרעו השטחים עבור היישובים אודם ונתיב העשרה על אף .העלאת הצורך בכך על ידי צה"ל ואף שמדובר במצב שאינו תקין הנמשך עשרות שנים. .יודגש כי על פי תקנה 125 לתקנות ההגנה, משמעות צו הסגירה היא כי כל אדם הנכנס .לשטח הסגור ללא היתר בכתב יואשם בעבירה על תקנות ההגנה. .במצב שתואר לעיל קיימים סיכוני בטיחות לאזרחים שבפועל מצויים בשטחי אימו נים. .נוסף על כך הדבר מביא לכך שצה"ל אינו מתאמן על מלוא השטח בשל הנוכחות .הקבועה של אזרחים בחלק ממנו. .מומלץ כי ז"י ואג"ת ימפו את כל שטחי האימונים שבהם בפועל כבר נעשים שימושים .אזרחיים קבועים שאינם מאפשרים קיום אימונים, ויגרעו את אותם השטחים שלגביהם .ברור שלא ייעשה בהם עוד שימוש לאימונים. . ,שטחי האימונים חיוניים והכרחיים לצה"ל לצורך שמירת כשירותו המבצעית. עם זאת .מפרק זה עולה כי יש שטחי אימונים שאינם מנוצלים על ידי צה"ל ועשויים לשמש .לצרכים אזרחיים או שמשמשים לצרכים כאלו בפועל. יתרה מכך, נתוני ניצול שטחי .האימונים לא תמיד ידועים לצה"ל במלואם. נוכח מצוקת הקרקעות במדינה, ראוי כי .צה"ל יקפיד על כך שסגירת שטחים למטרת אימונים תיעשה במידתיות, כאשר קיים .צורך של ממש ובמידה שאינה עולה על הנדרש. לשם כך עליו לשפר את האופן שבו .הוא מנהל את שטחי האימונים ולהגביר את הפיקוח והבקרה על יעילות השימוש בהם. תיאום טלפוני, ללא מתן היתר בכתב, כפי שנעשה במתא"ם פצ"ן, אינו עולה בקנה .אחד עם הוראת "כניסה וחציית שטחי אימונים ע"י אזרחים" של ז"י, עם הוראת .מפקד ז"י לעניין האימונים ביבשה בשנת 2019 , ועם הוראת סעיף 125 לתקנות .ההגנה המחייב הוצאת היתר שכזה. על מתא"ם פצ"ן להקפיד על ביצוע תיאום .כנדרש. . ,בביקורת נמצא כי בשטחי האימונים במרחב פצ"ן נגרמו במשך שנים, עקב אימונים .נזקים לכמה אתרי עתיקות. מהלכים משותפים של גורמים ברשות העתיקות, במשרד .הביטחון ובצה"ל לשמירה על אתרים אלה ולמניעת פגיעות נוספות בהם ולשיקומם לא .צלחו עד סיום הביקורת. מהתיקון בחוקבינואר 2019 עד מועד סיום הביקורת טרם נקבע התקציב לפינוי נפלים .כחלק מהצעת חוק התקציב השנתי. .זה חמש שנים לפחות חל עיכוב בתהליכי גריעת שטחי האימונים שצה"ל הסכים כי ניתן .לפנותם לטובת שימושים אזרחיים, וזאת עקב אי-פינוי נפלים מאותם שטחים. . בביקורת נמצא כי לא קיימת מערכת דיגיטלית לתיאום כניסה לשטחי אימונים בין .מתא"ם פצ"ן לגורמים אזרחיים, והדבר נעשה באמצעי מיושן וזמין פחות - פקס .בלבד. .על צה"ל למסד מנגנון יצירת קשר דיגיטלי לתיאום הכניסה לשטחי אימונים בפצ"ן, .כמו ביתר הפיקודים המרחביים. .בביקורת נמצא כי בצה"ל אין רישום ותיעוד של היסטוריית השימוש בתחמושת בכל אחד .משטחי האימונים שלו. . בפרק זה עלו עיכובים של חמש שנים לפחות בגריעת שטחי אימונים בשל העובדה שלא .צה"ל ולא הרלפ"ם פינו אותם מנפלים, הן בשל הימנעותו של צה"ל לפעול לפינוים .כאשר הדבר נחוץ לצרכים אזרחיים והן בשל היעדר תקציב ייעודי לפינוי נפלים לטובת .הרלפ"ם. גם היעדר מידע בצה"ל על היסטוריית השימוש בתחמושת בשטחי האימונים .עלול להביא לעיכובים בתהליך פינוי נפלים. .אי-פינוי שטחי האי מונים פוגע בפיתוחם האפשרי בין היתר כשטחי חקלאות, תעשייה או .התיישבות. .ממסמכים שנמסרו לצוות מבקר המדינה עלה כי כעבור חמש שנים מהעברת הרשימה .האמורה, 11 מ-15 .שטחי האימונים (לא כולל איו"ש) לא זוכו מנפלים .במהלך הביקורת הוצגו לצוות מבקר המדינה שישה מקרים שבהם נעשה שימוש אזרחי .קבוע, במשך עשרות שנים, בתוך שטחי אימונים, מצב שבפועל מ ונע את קיומם של .האימונים בשטחים אלה. .מאוגוסט 2017 , מועד האישור לביצוע הפיילוט לגידור אתרי עתיקות בפצ"ן, עד מועד .סיום הביקורת לא גודרו אתרים אלה. כמו כן עדיין לא הוסדר הטיפול בנזקים שנגרמו .לאתרי העתיקות במרחב פצ"ן. .עוד מומלץ כי צה"ל יבחן אפשרות לפיתוח יישומון שיתריע בפני אזרחים הנכנסים לשטחי .אימונים, ובכך תימנע כניסה בטעות לאותם שטחים. .משרד מבקר המדינה מציין כי בעיצומה של הביקורת, בדצמבר 2019 , פרסם קהנ"ר .הוראה חדשה בנושא ניהול ארכיון נפלים בשטחי אש. על פי ההוראה, מטרתה להגדיר .את האופן שבו ינוהל ארכיון כזה, שיהווה בסיס ליצירת מאגר ידע שישמש בין היתר .לזיכוי השטח בעתיד. .משרד מבקר המדינה רואה בחיוב גיבוש ופרסום של הוראת קהנ"ר בנושא תוך כדי ביצוע .הביקורת. משרד מבקר המדינה ממליץ כי קהנ"ר יוודא כי הוראתו בנושא ניהול ארכיון .נפלים בשטחי אש מוטמעת וכי מתקיימת בקרה על מימושה. כמו כן, על צה"ל והרלפ"ם .למצוא פתרון לגבי אותם שטחי אש שפינוים מתעכב בשל היעדר תיעוד של היסטוריית .השימוש בתחמושת בהם. .בביקורת נמצא כי: .1. :במפ"ע ובאג"ת לא נמצאו צווי סגירה לגבי שטחי האימונים האלה104 ,106 ,501 . .2. נמצאו אי -התאמות בגבולות של השטחים הסגורים בין צווי הסגירה לבין שכבות .המידע לגביהם באג"ת ובז"י. כך לדוגמה בנוגע לשטחים הסגורים 120 ,121 , ..שכבות אג"ת וז"י אינן מתואמות ביניהן, ואין התאמה בינן ובין צו הרמטכ"ל משרד מבקר המדינה מציין כי הגם שצווי הסגירה אינם טעונים פרסום ברשומות, מומלץ .לפרסם צווים בדרך שתביא אותם לידיעת הציבור, זאת בפרט כאשר עסקינן בצווים .שגורמים להגבלות על זכויות ובכלל זה הזכות לקניין והזכות לחופש התנועה. .אי-התאמות בין צווי הסגירה לבין שכבות המ ידע לגביהם יוצרות חוסר בהירות בנוגע .לגבולות שטחי האימונים ובסיס נתונים לא מדויק המוצג והעומד לרשות הציבור .באמצעות מפ"י. משכך - אזרחים עשויים למצוא את עצמם בתוך שטחי האימונים בלא .שהתכוונו לכך, דבר שעלול להביא לתקלות בטיחות (בעניין זה ראו בהמשך). .בביקורת עלה כי מחלקת האימונים בז"י לא קבעה למתא "מים מדדים שישמשו אותם כדי .לבחון את מידת ניצול שטחי האימונים שבאחריותם . .על מפ"ע ואג"ת לוודא הימצאות צו סגירה לכל אחד משטחי האימונים ביבשה שכן על .צווים אלו מתבססות שכבות המידע האמורות; וכן על אג"ת להעביר למינהל התכנון את .שכבות המידע הכוללות את השינויים שנעשו בשטחי האימונים. כמו כן מומלץ כי צה"ל .ומוסדות התכנון ימפו באופן שוטף את היקפם של שטחי החפיפה של ייעודי הקרקע .השונים עם שטחי האימונים וזאת כחלק מבסיס המידע לצורך תכנון עתידי ותוך שמירה .על הצורך המבצעי של צה"ל. בביקורת עלה כי אין בידי מחלקת האימונים בז "י נתונים על ניצול שטחי האימונים: מן הנתונים שנמסרו לגבי שלושת שטחי האש שלהלן עולה כי על פי התכנון .אמורה להתקיים בכל אחד מהם פעילות ענפה במרבית ימות השנה, וכי יש סיכון .ממשי בכניסת אזרחים לשטחים אלו גם בעת שלא מתבצעת בהם פעילות. לגבי .ניצול השטחים בפועל - שתיים מן היחידות לא ידעו להציג נתונים מספריים בפני .צוות מבקר המדינה, ולא נמצא כי כלל היחידות מדווחים באופן עיתי וסדור לז"י על .מידת ניצול שטחי האימונים. .מומלץ כי כלל היחידות בעלות שטחי האימונים ימפו בכל שנה את ניצול שטחי .האימונים שלהן, הן מבחינת מספר הימים והן מבחינת היקף השטח שנוצל, ויעבירו .נתונים אלה לז"י, זאת לצורך תכנון מיטבי של ניצול שטחי האימונים. .בהיעדר ריכוז נתונים על ניצול שטחי האימונים על ידי היחידות שלהן הוקצו שטחים .אלה, אין בידי מחלקת האימונים בז"י תמונת מצב כוללת ומהימנה לגבי מידת השימוש .ואופן השימוש בשטחי האימונים. יתרה מכך, גם לו ריכזה מחלקת האימונים נתונים .כאמור היא לא יכולה הייתה ללמוד מהם מהי תמונת המצב הכוללת לגבי ניצול שטחי .האימונים מכיוון שהנתונים אינם מתבססים על אמות מידה אחידות וברורות. .משרד מבקר המדינה מציין כי פתרון בדמות מנגנון כאמור יבטיח את הראייה הלאומית .הכוללת ויתרום ליצירת איזון בין אינטרסים שלעיתים מתנגשים. .מומלץ כי ז"י תרכז את נתוני השימוש בכלל שטחי האימונים ותגדיר מדדים אחידים .למידת ניצולם. כן עליה לרכז נתוני ביקורות של המתא"מים כדי לשפר את איכות המידע .שבידיה לגבי שטחי האימונים שאינם מנוצלים ויכולים לשמש ביעילות רבה יותר יחידות .אחרות או שניתן לגרוע אותם לטובת שימושים אזרחיים הנדרשים בשטחים אלה. . בביקורת נמצא כי ענף תו"פ באג"ת לא בוחן מול ז"י והפיקודים המרחביים באופן יזום את .מידת ניצול שטחי האימונים לצורך ייעול השימוש בהם ולצורך תהליכי גריעת שטחים. אי-קיום בדיקה יזומה על ידי אג"ת לגבי נחיצותם של שטחי האימונים עלול להביא לכך .ששטחים ייוותרו סגורים בלא שיש בכך צורך ביטחוני של ממש המחייב זאת, כפי שנקבע .בהוראת סגירה קבועה. במצב דברים זה ייוותרו שטחים לא מנוצלים אף על פי ש יכולים .היו לשמש יחידות אחרות בצה"ל או את הציבור. .על ענף תו"פ באג"ת לקיים בדיקות יזומות לגבי אופן ניצול כלל שטחי האימונים ולא .להסתפק בבדיקה בעקבות פניות מזדמנות בלבד לגריעת שטחים. .אוכלוסייתה של מדינת ישראל הולכת וגדלה, ובהתאמה גדלים הצרכים האזרחיים .השונים של האוכלוסייה כדוגמת דיור, חקלאות, תיירות ותעשייה. מסיבה זו נדרש תכנון .של ייעודי הקרקע מתוך ראייה מערכתית ולאומית, ובכך עוסקת מערכת התכנון והבנייה, .על פי עקרונות שקובעת הממשלה בעת שהיא מאשרת תוכניות מתאר ארציות. שטחי .האימונים שהם חיוניים והכרחיים לצה"ל לצורך שמירת כשירותו המבצעית, הפרוסים על .פני כשליש משטח הקרקעות בישראל והמשתרעים על שטחים שלהם נקבעו ייעודים .אזרחיים שונים בתוכניות מתאר ארציות, נסגרו מפני הציבור בהסתמך על תקנות ההגנה .לשעת חירום, אשר נקלטו למשפט הישראלי מכוח הוראת סעיף 11 לפקודת סדרי .השלטון והמשפט, התש"ח -1948 ,. סמכותו הבלעדית של צה"ל לסגור שטחים, כאמור .פוגעת לעיתים במימושן של תוכניות המתאר ומקשה על האיזון בין כלל הצרכים .הלאומיים, לרבות אלו הביטחוניים. .כתוצאה מפיקוח ובקרה לקויים של צה"ל על יעילות השימוש בשטחי האימונים, עלולים .להיות סגורים שטחי אימונים שאינם מנוצלים במלואם על ידי צה"ל, אף שהיו עשויים .לשמש לצורכי פיתוח קרקע אזרחיים. גם לגבי אותן קרקעות שצה"ל מסכים לגרוע .משטחי האימונים - העיכוב המתמשך בפינוין מנפלים מונע את גריעתן ומשום כך עלולים .להיפגע פרויקטים בעלי חשיבות לאומית, בעיקר ביישובי הפריפריה. .גישת הציבור לשמורות טבע, גנים לאומיים ואתרי מורשת מוגבלת בשל הימצאותם של .רבים מהם בשטחי אימונים סגורים. מכאן החשיבות הרבה להנגשת מידע על ידי צה"ל .בנוגע לתיאום הכניסה לאותם שטחים, וזאת כדי לאפשר את קיומם התקין של האימונים, .תוך שמירה על ביטחון הציבור. .נוכח מצוקת הקרקעות בישראל, מומלץ כי המועצה הארצית לתכנון ולבנייה וצה"ל יבחנו .במשותף את סגירת שטחי האימונים על ידי צה"ל למול תכנון ייעודי הקרקע על ידי מנהל .התכנון ויתאמו בין שני תהליכים אלה המתקיימים היום במסגרת מערכות דינים נפרדות, .וימליצו לממשלה בהתאם למסקנות הבחינה. זאת מתוך ראייה מערכתית הבוחנת את .כלל צורכי הפיתוח הלאומיים, ובכללם הצרכים הביטחוניים, וצופה פני עתיד. .אתרי העתיקות הם חלק מהותי משימור ההיסטוריה של ארץ ישראל ומהמורשת של העם .היהודי בארצו. מכאן החשיבות היתרה שעל צה"ל להקדיש לשם שמירה על אתרים אלו. .על צה"ל ומשרד הביטחון בשיתוף רשות העתיקות לקדם פתרונות כדי להבטיח, ככל .האפשר, שאתרי העתיקות לא ייפגעו במהלך אימונים צבאיים ואת החזרת המצב .לקדמותו באתרים שנפגעו. . .כניסת אזרחים לשטח אימונים ללא תיאום מראש וללא אישור עלולה לסכן את חייהם .כמו כן, הדבר עלול להביא לעצירת האימון ובכך לפגוע במוכנות היחידה הצבאית .ולעלויות נוספות בעקבות הפסקת האימון שתוכנן מראש והוקצו לו משאבים. כדי .שתיאום כאמור יתבצע יש להנגיש את המידע לציבור וכן להביאו למודעותו. .מומלץ כי צה"ל יבחן הקמת אתר מרשתת רשמי המתעדכן תדיר והנגיש גם לתיירות חוץ .אשר יכלול מידע זמין ועדכני לכלל הציבור לגבי תיאום מקוון של כניסת אזרחים לשטחי .האימונים והמגבלות החלות בהם. לקראת הקמתו של האתר מן הראוי כי ז"י בשיתוף .דובר צה"ל יבחנו את הצורך במסע הסברה באמצעי התקשורת על החובה לתאם כניסה .לשטחי האימונים ועל כך שכל המידע מרוכז באתר גלוי במרשתת. לאחר הקמת האתר .ויידוע הציבור ראוי שצה"ל יפקח על תיאום הכניסה לשטחי האימונים ויוודא שהוא .מתבצע כנדרש. .נוכח המחלוקת בין צה"ל לבין הרלפ"ם לגבי האחריות לזיכוי שטחי נפלים לצרכים .אזרחיים, ובהינתן כי חוק הרלפ"ם מסמיך את שר הביטחון לטיפול בפינוי מוקשים .ונפלים, מומלץ כי שר הביטחון יבחן את התמשכות תהליכי פינוי הנפלים ואת החסמים .בתהליך וכן יקבע מיהו הגורם (צה"ל או רלפ"ם) האחראי לנושא, ובייחוד אם הדבר נוגע .לפינוי נפלים משטחים כאלו שנעשים בהם שימושים אזרחיים קבועים25 . בבחינה זו ראוי .שיובאו בחשבון העיכובים רבי -השנים בגריעת שטחי אימונים עבור פרויקטים בעלי .חשיבות לאומית ובעיקר בפריפריה.
.יוצא אפוא כי בהיעדר מסגרת תקציב ייעודית לפינוי נפלים "נוצרו" שני סוגים של שטחי .אימונים לגריעה - כאלו שיש עבורם מממן חיצוני לתהליך הזיכוי ובהם מתבצע פינוי .נפלים, וכאלה שאין עבורם מממן שכזה ומשכך אינם מפונים מנפלים. במצב דברים זה .עלולים להיפגע פרויקטים בעלי חשיבות לאומית הגם שאינם רווחיים מבחינה כלכלית .עבור יזמים, כגון פרויקטים לחיזוק ההתיישבות, החקלאות והתעסוקה ביישובי הפריפריה. .מומלץ כי משרדי הביטחון והאוצר יפעלו לגבש תקציב שנתי לפעולות הרלפ"ם לצורך .יישום התוכנית השנתית שלה.