משרד האנרגייה . היבטים סביבתיים בשיקום מחצבות .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד להג"ס להגביר את מעורבותו בתחום שיקום .המחצבות לנוכח ההשפעות הסביבתיות של הנושא ולקבוע הנחיות בנושא הטיפול .הנדרש של מחוזות המשרד להג"ס במחצבות נטושות, ובכלל זה בעניין ביצוע סדיר של .סיורים והקמה ותחזוקה של מאגרי מידע לגבי התנאים הסביבתיים של המחצבות. נתוני .מאגר זה ישמשו את נציגי המשרד בקרן לשיקום מחצבות כתשומה לדיונים המתקיימים .בקרן על סדרי עדיפויות בשיקום מחצבות, וניתן יהיה לשלבם במאגר מידע אחוד של כלל .הגורמים הרלוונטיים. משרד מבקר המדינה ממליץ לקרן לאמץ את עקרונות התכנון והדיווח של מדריך התכנון .הממשלתי, לבחור את המחצבות אותן היא רוצה לשקם ולגבש לשם כך תוכניות עבודה .שנתיות ורב-שנתיות הניתנות למדידה והערכה במדדי תפוקה אופרטיביים שיוצמדו .למטרותיה, יעדיה ומשימותיה, כך שניתן יהיה לעקוב אחר ביצוע הפרויקטים שנבחרו, .להעריך באיזו מידה הושגו מדדים אלה ולפעול בהתאם. ראוי גם שהקרן תפרסם מידע .חשוב זה באתר המרשתת שלה כדי להגדיל את שקיפותו כלפי הציבור. התייחסות לחובה פוזיטיבית לשיקום מחצבה שניצולה הסתיים או מחצבה שהחציבה בה .לא מוצתה אולם המשכה אינו כלכלי, תוך כדי קביעת אמות מידה ברורות בדבר אופן .ביצוע חובה זו ; יציקת תוכן ל מונחים "שיקום" ו"תוכנית שיקום" וקביעת איזו ן ראוי בין .ערכים שונים, כמו הצורך בשמירה על משאבי טבע ועל מערכות אקולוגיות, אל מול צורכי .פיתוח ושימושי קרקע חלופיים - בשים לב לנעשה בעניין זה בעולם, לאתגרים הייחודיים .לישראל ולמאפיינים כמו שטח גיאוגרפי קטן וצפיפות אוכ לוסין גבוהה; בחינת הצורך .בקביעת חובות שיקום לגבי סוגי מחצבות נוספים, ולא רק מחצבות להפקת חומרי בנייה; .ומתן מענה כּולי (הוליסטי) לטיפול בהיבטים סביבתיים של מחצבות, לרבות שיקומן, עוד .בשלב רישוי המחצבה ותכנון העבודות בה - כמקובל במדינות שנסקרו. .מוצע לבחון את המערך התפקודי של כל הגורמים הרלוונטיים לענף המחצבות: המפקח .על המכרות, רט"ג, הקרן, המשרד להג"ס (שהוא כיום הנושא העיקרי באחריות על נושאים .סביבתיים), משרד הבריאות (הנושא באחריות על בריאות הציבור), בעל המחצבה וגופי .התכנון; וכן גופים נוספים שיכולים להיות רלוונטיים לעניין, כגון בעלי הקרקע, קרן קימת .לישראל והרשויות המקומיות שבשטחן שוכנות המחצבות. בהתאם לבחינה האמורה, .מוצע להגדיר את סמכויותיהם ואת תחומי אחריותם. בתוך כך מוצע לקבוע מיהו הגורם .הממשלתי הנושא באחריות כוללת על מערך שיקום המחצבות בישראל, לרבות המחצבות .הנטושות אשר לא הוכרזו כטעונות שיקום, אשר ינהל מערך זה ויתפעלו. .מוצע גם לה גדיר הליך לאיתור ו למיפוי מחצבות נטושות או מחצבות שהחציבה בהן .הסתיימה; להגדיר הליך ואמות מידה לשיקומן של מחצבות אשר יביאו בחשבון, בין היתר, .את לוחות הזמנים הנהוגים בהליכי התכנון והבנייה בישראל ; לבחון קביעה של מנגנון .כספי שיבטיח את ביצוע השיקום ואת היכולת לממנו; וכן לתת את הדעת לגיבוש מנגנון .בקרה של הרשות המוסמכת על ביצוע כל אחד מהליכי השיקום. .אם יוחלט לערוך אסדרה מחודשת בתחום שיקום המחצבות ראוי שהדבר ייעשה בשים .לב: לנעשה בתחום זה במדינו ת אחרות בעולם; לשינויים שחלו בעשורים האחרונים .בתחום ההגנה על הסביבה, לרבות הקמתו של המשרד להג"ס; למאפייניה הפיזיים של .ישראל -שטחה הקטן וצפיפותה הניכרת; לצורכי הבנייה העתידיים של ישראל אל מול .שמירת השטחים הפתוחים וערכי טבע; ולעקרונות הקיימּות שלהם מחויבת מדינת ישראל .ואשר נתנה להם תוקף בהחלטת הממשלה משנת 2003 בעניין התוכנית האסטרטגית .לפיתוח בר קיימה 125 .ולעקרונות הקיימות של האו"ם שלהם שותפה ישראל במשרד להג"ס, ברמ"י וברט"ג, שנציגיהם חברים בקרן, מתקבל לעיתים במהלך עבודתם .השוטפת מידע חלקי או נקודתי על מחצבות נטושות הנוגע לתחומי עיסוקיהם ואחריותם. .ואולם עולה כי לא נקבעו הסדרי דיווח שיבטיחו שיתוף במידע לצורך העשרתו ועדכונו .של מאגר מידע כולל בנושא המחצבות. לדוגמה, מחוז דרום של המשרד להג"ס קיבל .תלונות על מחצבות לא פעילות בשטח שבאחריותו שהן מפגע סביבתי (מחצבת הר מרבץ, .מחצבת פיוניר ומחצבת הר שחר), מאחר שהפכו לאתרי הטמנת פסולת פירטיים. ואולם .המשרד להג"ס לא מסר מידע זה לקרן ולגופים השותפים לשיקום מחצבות החברים בה, .כדי שיבררו אם מדובר במחצבות נטושות שפוטנציאל ניצול חומר הגלם בהן הסתיים ויש .מקום לשקול קביעת תיעדוף של שיקומן בתוכניות השיקום של הקרן, או שמדובר .במחצבות שפוטנציאל ניצול חומר הגלם בהן טרם הסתיים ויש מקום לבחון את חידוש .פעילותן. .כדי לקיים בסיס מידע משותף כולל ומעודכן עבור הגופים השונים החברים בקרן, עליהם .לחלוק ביניהם ועם הקרן עצמה את כל המידע שברשותם הנוגע למחצבות נטושות, כולל .מידע על היבטיהן הסביבתיים, כדי שהוא יהווה בסיס נוסף לתהליך קבלת ההחלטות של .הקרן ושל כל אחד מהם בנפרד במסג רת סמכויותיו ותפקידיו. משרד מבקר המדינה .ממליץ לקרן ולגופים השותפים לשיקום מחצבות החברים בה על הקמת מאגר מידע אחוד .עם ממשקים מקוונים על מחצבות נטושות והיבטיהן הסביבתיים, שישמש את כלל הגופים .- הקרן, המשרד להג"ס, משרד האנרגייה, משרד הפנים, משרד האוצר, משרד העבודה .והרווחה, רמ"י ורט"ג - ויעודכן בצורה עקבית וסדורה. מבירור שעשה משרד מבקר המדינה עם מחוזות צפון ודרום של המשרד להג"ס .עולה כי אף שבשטח שבאחריות של כל אחד מהם שוכנות, על פי מפת המחצבות .הנטושות שבאתר המרשתת של הקרן לשיקום מחצבות, מאות מחצבות נטושות, .הם אינם מנהלים מאגר מידע מסודר ומעודכן בנושא שיכלול, בין היתר, מידע על .מספר המחצבות ומיקומן. עוד עולה כי המחוזות האמורים א ינם עורכים סיורים .סדירים במחצבות נטושות, מפני שלדבריהם יש מחסור בכוח אדם המעורר צורך .לתעדף את משימותיהם. כמו כן עולה כי אופן טיפולם בנושא נעשה באופן שונה: .מחוז דרום טיפל בשלוש מחצבות נטושות רק אחרי שהתקבלו תלונות כי הן הפכו .למפגעים סביבתיים מאחר ששימשו אתר ים פירטיים לפסולת; ואילו מחוז צפון .מתמקד ביישום תוכנית האב האמורה משנת 2002 , ולפיה כאמור חמש מחצבות .נטושות במחוז שינו כבר את ייעודן לאתרי הטמנה מוסדרים לפסולת יבשה וארבע .נוספות נמצאות בשלבי תכנון לשינוי ייעוד כזה. . הביקורת העלתה שהקרן אינה מרכזת מידע בדבר הימשכות הליכי תכנון המחצבות .ושיקומן, וממילא אינה מנתחת את הסיבות לכך ואת החסמים הקיימים בעניין. ריכוז מידע .כזה על ידיה יאפשר לה להתמודד עם החסמים השונים בתהליך השיקום, ואולי אף לנקוט .צעדים שונים כדי למנוע אותם. במסגרת זו יש גם מקום שהקרן והגורמים הממשלתיים .השותפים בהנהלתה ישקלו לתת תמריצים שונים, כולל כספיים, על סמך קריטריונים .שייקבעו, לרשויות המקומיות ש ייטלו חלק בשיקום מ חצבות הנמצאות בשטח יהן; ניתן .לשקול אפשרות שתמריצים אלה יינתנו באופן דיפרנציאלי על בסיס האשכול החברתי- .כלכלי שאליו שייכת הרשות. כמו כן מוצע לבחון את תיקון תקנות הקרן, ולאפשר במקרים .חריגים, המאופיינים בשילוב של צורך נופי מיוחד ומצב כלכלי חלש במיוחד של הרשות .המקומית , השתתפות של הקרן גם במימון עלויות התחזוקה. .משרד מבקר המדינה ממליץ לקרן לעדכן באופן עיתי את הסקר האקטוארי על בסיס .הקמת בסיס מידע שיכלול נתונים על מספר המחצבות, שטחן ומצבן הסביבתי (לעניין זה .ראו גם להלן). בסיס מידע אמין ומתּו קף יאפשר הערכה מדויקת של התחייבויות הקרן .ומקורותיה הכספיים העתידיים. .כאמור, במשך השנים צברה הקרן יתרות כספיות ניכרות והשקיעה את רובן בניירות ערך. .מדוחות יה הכספיים של הקרן עולה כי תיק ההשקעות מנוהל מאוגוסט 2010 באופן רציף .על ידי חברה מסוימת152 ומוחזק בנאמנות מאוקטובר 2015 על ידי בנק מסחרי מסוים. עוד .עולה כי מדצמבר 2014 ועד דצמבר2019 הייתה התשואה על תיק זה כ-13% , דהיינו .תשואה נומינלית ממוצעת של כ- 2.6% לשנה. יצוין כי תשואות כלל קופות הגמל (לרבות .קרנות מרכזיות לפיצויים וקרנות ההשתלמות) עמדו בתקופה המקבילה (מדצמבר 2014 .עד דצמבר 2019 ) על20% - 22.5% . .בביקורת עלה כי הפרקטיקה הנוהגת בפועל בעניין תהליכי ביצוע השיקום שונה במידה .ניכרת מהנקבע בהוראות הפקודה ובתקנות. להלן כמה דוגמאות הממחישות את הפער .בין הוראות הדין והסמכויות בנושא שיקום מחצבות לבין הפרקטיקה שנוקטים שלושה .מהגורמים הקשורים בעניין, כפי שיתואר להלן. . ,בביקורת הנוכחית עלה שמצב זה לא השתנה. הרוב המוחלט של המחצבות הנטושות .על פי משרד האנרגייה, הן מחצבות שאין אפשרות כלשהי להפקה נוספת של חומרי .חציבה בהן. הפקודה קובעת שתנאי יסודי לשיקום מחצבה הוא הכרזת המפקח על .המכרות שהמחצבה היא אתר הטעון שיקום, וקיימת תוכנית שיקום מאושרת שניתן לעיין .בה. ואולם על פי רוב, המפקח על המכרות לא יוזם פעולות לאיתור מחצבות שאינן .מנוצלות עוד (באופן מלא או חלקי), ולא יוזם בדיקות כדי לקבוע אם ניתן להכריז על .מחצבה - אתר טעון שיקום, כפי שקובעת הפקודה. בפועל המפקח מחליט אם להכריז .על מחצבה כעל אתר הטעון שיקום רק בנוגע לאתרים שהקרן מביאה לפניו אחרי .שביצעה הליכים מקדמיים 34. כאמור, דרך פעולה זו הביאה לכך שרק כ-17% מהמחצבות .הנטושות בישראל שוקמו. כמו כן, לא נמצא כי המפקח הגדיר אמות מידה להכרזה על .מחצבות כאתרים הטעונים שיקום. .משרד מבקר המדינה ממליץ כי המפקח על המכרות ישלים בדיקה סדורה לגבי כ-800 . המחצבותהנטושות אשר טרם הוחלט לגביהן אם הן טעונות שיקום, יגדיר בכתב אמות .מידה להכרזה על מחצבות כטעונות שיקום וייזום תוכניות שיקום בתיאום עם מינהל .התכנון, רמ"י והרשויות המקומיות הרלוונטיות, לשם הסדרת מעמדן התכנוני העתידי .ולמען שיקומן. .מהאמור לעיל עולה כי במשך כל שנות קיומה, הפרקטיקה הנוהגת של הקרן היא עיסוק .נרחב בהיבטים מרכזיים של עבודות שיקום מחצבות שאינם כספיים 40. ,חלק מפעולותיה .אף שעוגנו במסמך פנימי שלה, אינן מעוגנות כנדרש בדין, וחלקן היה אמור להתבצע על .ידי גורמים אחרים: פקודת המכרות ותקנות הקרן אינן מסמיכות את הקרן לעסוק בהכנת .תוכניות שיקום מחצבות, בפרסום מכרזים41, בהוצאת פעולות שיקום לפועל, ובניהולן - .פעולות המסורות בדין למפקח על המכרות, לבעל המחצבה ולרט"ג. זאת ועוד, הסמכויות .אשר ניתנו לקרן מוגבלות - תקנות הקרן מסמיכות אותה לעסוק בהיבטים כספיים של .שיקום מחצבות, ובית המשפט פסק בהקשר זה כי יש לקרן גם סמכות לנהל את כספיה .ולבצע מגוון פעולות בתחום המשפט הפרטי הדרושות לה למילוי תפקידים אלו42. יצוין כיבדוח מ -2000 כבר העירמבקר המדינה לקרן לשיקום מחצבות על כך שהיא אינה .פועלת על פי "לשון התקנות", וכי "אם רוצים לייעד לקרן תפקידים נוספים - יש לעגן .זאת בתיקוני חקיקה מתאימים" 43 . .יצוין כי בביקורת הועלה כי אין בידי הקרן נתונים על השטחים של כל המחצבות ששוקמו .בפועל (בעניין זה ראו להלן). מומלץ כי הקרן תשלים את מיפוי כלל המחצבות ושטחן וכן .תגבש תוכנית להשלמת בדיקת כלל המחצבות, כבסיס לתוכנית שיקום כלל-ארצית . .נוכח חשיבות הנושא והשפעותיו הסביבתיות, משרד מבקר המדינה שב וממליץ למשרדי .הממשלה ולגופים בעלי הסמכויות בתחום שיקום המחצבות שנציגיהם חברים בהנהלת .הקרן כי יפעלו, במסגרת התיקון האמור לפקודת המכרות או במסגרת אחרת, לאסדרת .כלל הסמכויות שהם מבקשים שהקרן תפעיל כדי לקדם את תחום שיקום המחצבות. . מהנתונים דלעיל שמסרה הקרן עולה כי הדבר נמשך גם כיום . בשנים 2009 - 2018 , .שבמהלכן טיפלה הקרן ב -97 מחצבות, התמקדה פעילותה של רט"ג בתחום שיקום .המחצבות ב-13 מחצבות, וייעוד הקרקע ות שעליהן הן פעלו הוסב לגן לאומי או לשמורת .טבע. כל זאת אף על פי שרט"ג הוסמכה לעסוק בשיקום מחצבות ללא קשר לי יעוד החדש .של הקרקעות שעליהן פעלו המחצבות. תפקידה המרכזי של רט"ג לפי חוק הגנים .הלאומיים ושמורות הטבע החדש הוא שימור ערכי טבע ושיקומם, הן בשמורות טבע והן .מחוץ להן. המנגנון, הידע וכוח האדם שיש לרט"ג מכוח עיסוקה בת חומים שבאחריותה .יכולים לשמש אותה גם לטיפול בשיקום מחצבות בכלל אזורי הארץ ולאו דווקא במחצבות .שייעוד הקרקע שלהן הוסב לגן לאומי או לשמורת טבע. זאת ועוד, גם באותם פרויקטים .שבהם הייתה רט"ג מעורבת, לרוב היא לא הובילה את השיקום אלא מילאה בו תפקיד .משני ושיתפה פעולה עם הקרן שניהלה את הפרויקט בעצמה. .מומלץ כי עד שתתוקן כאמור פקודת המכרות תפעל רט"ג למימוש סמכויותיה בהתאם .לחוק ותגלה מעורבות נרחבת בשיקום המחצבות . מעורבות נרחבת של רט"ג תתרום .לחיזוק הצביון הסביבתי ולהדגשת שמירתם של ערכי טבע בהליכי שיקום המחצבות. מומלץ כי הקרן תשלים גיבוש קווים מנחים לעריכת דוחות אקטואריים ולחישוב .התחייבויותיה העתידיות על פי הדין, ובעקבותיהם ייערך דוח אקטוארי מעודכן, אשר .ישמש בסיס לגיבוש תוכנית ת זרים מזומנים ולמציאת מקורות מימון עבור הקרן לשנים .הקרובות. בהתאם תגובש תוכנית עבודה רב-שנתית מקושרת תקציב לשם מיצוי פעילותה .בתחום שיקום המחצבות. בבואה להכין את הדוח האקטוארי המעודכן נדרשת הקרן לתת .את דעתה גם להערות שקיבלה בנושא ה דוח האקטוארי הקודם ועלויות הפיתוח של .המחצבות ששיקמה בשנים האחרונות. עוד מומלץ כי עם השלמת הדוח, ניתוח יתרות .הקרן וגיבוש תוכנית רב -שנתית, כלל הגורמים הנוגעים בדבר, ובהם המפקח על המכרות, .רמ"י, המשרד להג"ס והקרן, י יתנו את דעת ם לעניין היקף השתתפותה של הקרן בשיקום .כלל המחצבות שהוכרזו טעונות שיקום , ויבחנו את האפשרות להסדיר את פעילותה .בהלימה למטרותיה, למחויבויותיה ו למקורות העומדים לרשותה . לדברי הקרן, נתוניהסקר מ-2009 בדברשטחי המחצבות התבססו על סדרי גודל .בהתאם להתרשמות הסוקרים. משרד מבקר המדינה ממליץ לקרן להשוות, .במסגרת הסקר החדש, את כלל נתוני המחצבות שבידיה לנתונים שבתיקי רמ"י .ולנתוני אימות נוספים, כגון תצלומי אוויר, לשם גיבוש בסיס נתונים מעודכן ומאומת. עוד נמצא כי כרטיסי המחצבה שהקרן מנהלת אינם כוללים מידע על היבטיה .הסביבתיים של מחצבה נטושה המושפעים, בין היתר, ממיקומה (בקרבת יישובים .או במרחק מהם) ועל מפגעים סביבתיים שהיא יוצרת או עלולה ליצור עקב השימוש .שנעשה בה בפועל, כגון: זיהום מי תהום והתרבות מזיקים לחקלאות בעקבות הפיכת .המחצבה לאתר פסולת לא חוקי, או התרבות חרקים ויתושים בעקבות הפיכת .המחצבה למקווה מים. .מומלץ כי הקרן ת אסוף נתונים סביבתיים שונים הנוגעים למחצבות הנטושות ותשמור .מידע זה באופן שיאפשר לעבד נתונים אלה ולנתחם; מידע זה יוכל לשמש עבורה .תשומה חיונית בקבלת החלטותיה ובקביעת סדרי העדיפויות שלה לשיקום .מחצבות. .הביקורת העלתה כי ביוני 2020 טרם הסתיימו הפעולות המקדמיות בעניין הסקר החדש .וטרם הוחל בביצועו . הקרן מסרה למשרד מבקר המדינה כי "הוכן שאלון לפקח/סייר" , .וכי "התקיימו 2 סיורי פיילוט בצפון לפני היציאה לביצוע הסקר", שתוצאותיהם מחייבות ."חשיבה מחודשת והשלמת נתונים". .יצוין כי ב"ישיבת סטטוס" של הסקר החדש מדצמבר 2019 סוכם, בין היתר, "כי במידה .והמפקחים, תוך כדי עבודה, יתקלו במחצבה הטעונה שיקום ואינה נמצאת בסקר החדש, .הם יפנו את המחצבה לבדיקה". כלומר, במסגרת הסקר החדש ניתן גם לבחון קיומן של .מחצבות נטושות חדשות רק אם המפקחים ייתקלו בהן. .משרד מבקר המדינה ממליץ לקרן להשלים א ת עריכת הסקר החדש המהווה ע דכון לסקר .מ-2009 (שבמסגרתוכאמור אותרו כ-700 מחצבות נטושות חדשות שלא היה ידוע עליהן .קודם לכן) , בהתאם ללוח הזמנים שנקבע להשלמתו וכן לבחון שימוש באמצעים .מתקדמים שייבחרו (כגון תצלומי אוויר), לאיתור מרבי של כל המחצבות הנטושות .הקיימות. .הצוות הבין-משרדי המליץ ליצור תמריצים לצמצום הנזקים הסביבתיים שגורמות מחצבות. .מומלץ כי השר להג"ס יבחן את הנושא על היבטיו השונים ויקבל החלטה אם יש מקום .לקבל את המלצות הצוות, כולן א ו מקצתן, ובהתאם ינחה על מועדי ודרכי ביצוען. כמו כן .מומלץ כי יבחן את האפשרות להפנות חלק מההיטל, אם יוחלט לגבותו, לשם מימון שיקום .המחצבות לנוכח החסמים שפורטו לעיל. .בביקורת הנוכחית לא נמצא ו מסמכים ולפיהם הנהלת הקרן דנה בנושא שיטת גביית .התשלומים ובאפשרות לקבוע את סכומם על בסיס עלות השיקום המשוערת. .מתרשים 16 עולה כי214 מחצבות מתוך861 מחצבות שטרםשוקמו, שעל פי נתוני .הקרן ניתן היה לשייכן לאשכולות, שוכנות בשטחן של רשויות מקומיות השייכות .לאשכולות 1 - 5 . מאחר שרשויות אלה חלשות מן הבחינה הכלכלית ומאחר שהקרן .שוקלת על פי מדיניותה "באהדה השתתפות בהיקף גדול יותר, בפרויקטים שייעודם .החדש הוא ציבורי, ואשר אין צפויות מהם הכנסות כלכליות", קיימת אפשרות שייעוד .כזה ישית על רשויות אלה עלויות תחזוקה שהן יתקשו לעמוד בהן, לדוגמה: הקמת .פארק שעלויות ההשקייה והגינון בו עשויות להגיע לסכומים ניכרים , שרשויות .חלשות כלכלית יתקשו לשאת בהן. מן האמור לעיל עולה כי שיתוף הפעולה של .הקרן עם הרשות המקומית, שבתחומה שוכנת המחצבה המיועדת לשיקום, חשוב .מאוד להצלחת השיקום ושימורו לאורך השנים. .בביקורת עלה כי במהלך השנים 2011 - 2018 , הקרן לא הכינה ואישרה תוכניות עבודה .שנתיות או רב-שנתיות. בעניין זה ציינה הקרן כי תוכניות העבודה שלה מבוטאות במסמך .התקציב שלה המוגש למשרד האוצר בהתאם לחוק 138 , וכי דוחות הביצוע מבוטאים .בדוחות הכספיים של הקרן המוגשים מדי שנה בהתאם לחוק.
.משרד מבקר המדינה מציין כי מלשון סעיף 120 (3 ) בפקודת המכרות עולה כי הקרן אינה .חייבת לממן את כל העלויות הדרושות לשיקום מחצבות נטושות וכי היא יכולה לממן רק .את "מקצתן"; עניין זה עולה גם מסעיף 6 בתקנות הקרן, שבו נכתב כי "הוצאות השיקום, .כולן או מקצתן, יוחזרו לבעל מחצבה בהתאם לאישור שיינתן מראש מאת הנהלת הקרן".