משרד החינוך . רשת גני הילדים של אגודת ישראל יישום הסכם הבראה והיבטים בהתנהלותה של הרשת - משרד החינוך הביקורת העלתה כי אף שהרשת לא עמדה בתנאי הסכם ההבראה והפעילה בשנים אלו גנים שהיו בהם פחות מ-29 ילדים בלי לקבל לכך אישור מהוועדה המלווה, הוועדה המלווה לא קיבלה החלטה בעניין שיעור ההפחתה בשכר המנכ"ל, והרשת לא הפחיתה את שכרו בשיעור של לפחות 5% כקבוע בהסכם. .הביקורת העלתה כי לא נחתמו חוזי העסקה בין הרשת למנכ"לים. בתקופה שבה הסכם ההבראה כלל הקפאת שכר לכל עובדי הרשת, שכר המנכ"ל לשעבר עלה (בשנים 2013 -2010 ) ב-55% . משרד מבקר המדינה מעיר לרשת כי גם בהתחשב בהסבר החשבת המלווה, הרי ששכר מנכ"ל עלה בשנים 2016 -2011 ב-20%. מבקר המדינה מעיר לרשת שהיא העלתה את השכר של המנכ"ל לשעבר ושל עובדי מנהלה אחרים בזמן הסכם ההבראה ובעת שלטענתה הוקפא שכרם של עובדי הרשת. זוהי הפרה יסודית של הסכם ההבראה. מבקר המדינה מעיר כי הימצאות ילדים במבנים ובחצרות שאינם מתוחזקים ושיש בהם ליקויים בטיחותיים מסכנת אותם. .מהלוח עולה כי הוצאות השכר של הרשת (בחישוב לפי גן) גדלו בשנים 2015 -2010 ב-14% . .על משרד החינוך ועל משרד האוצר להביא בחשבון עדכוני שכר הנובעים משינויי חקיקה במהלך מימוש תכנית ההבראה וגיבוש תכנית ההבראה העתידית. מבקר המדינה מעיר כי העמדת המבנים לשימוש עמותות אחרות או לשימושם של גורמים פרטיים בלא תמורה אינה עולה בקנה אחד עם התכלית של סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, ועם הנחיית היועמ"ש לממשלה לעניין תמיכות כאמור. המדינה העבירה תקציבים לרשת כמוסד ציבור שנמצא זכאי לכך על פי מבחן התמיכה, בעוד שהרשת מעבירה תמיכה לגופים פרטיים, שלא נבדקו ואושרו על ידי המדינה, ומאפשרת להם לעשות שימוש בנכסים שקיבלה לשימושה. כמו כן, תמיכה ומתן היתר למפעילי הצהרונים לעשות שימוש בנכסי הרשת עלולה להגדיל את הוצאותיה ואת גירעונה. על הרשת להסדיר את התקשרויותיה עם מפעילי הצהרונים בגניה, לעגן הסדרים אלו בכתב ולהביאם לאישור החשבת המלווה. .משרד מבקר המדינה מעיר כי אין מדובר במעשה טכני בלבד וכי אין די בציון עובדת היות החוזה כפוף לאישור החשבת המלווה, אלא על הרשת לפעול לקבלת אישור מהחשבת המלווה טרם התקשרות עם צד שלישי. על הרשת לפעול בשקיפות ובהגינות מול צד ג' ומול החשבת המלווה. הרשת לא יכולה לחתום על הסכמים מבלי לשריין לצורך כך תקציב ולקבל את האישורים המתאימים. הסכם ההבראה לא "הבריא" את הרשת אלא רק הצליח לשמר אותה. על הרשת, משרד החינוך ומשרד האוצר להכין תכנית לצמצום הגירעון המצטבר. משלא עשו כן עד עתה עליהם לעשות זאת עכשיו. על התכנית לכלול תשלום שכר על פי תקנות החינוך הממלכתי, לפי השיעורים והכללים הנהוגים במוסדות חינוך רשמיים, והכול תוך שהיא פועלת על פי כל דין ומקפידה להעביר דיווח מהימן לרשם העמותות, לנהל ספרים באופן תקין, להפעיל גנים ברישיון בלבד וכיוצא בזה. על משרד החינוך ומשרד האוצר לפעול לעגן את הפעולות הנדרשות לתיקון הליקויים העולים מדוח ביקורת זה בכל הסכם עתידי שייחתם עם הרשת. כמו כן על משרד החינוך ומשרד האוצר לדאוג ליישומן בפועל של התניות והנחיות הרשת כפי שנקבעו בהסכם ההבראה. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאז שנחתם הסכם ההבראה חלפו כשבע שנים, ובמהלך תקופה זו חתמה הרשת גם על הסכם הארכה. פרק זמן זה ארוך דיו ובמהלכו היה סיפק בידי הרשת לעמוד במכלול ההתחייבויות שקיבלה על עצמה. הרשת אינה יכולה לאחוז במקל בשני קצותיו: מחד גיסא לחתום על הסכמים עם המדינה, לצפות שזו תעמוד בהתחייבויותיה וליהנות מההטבות הגלומות בהסכמים אלו, ומאידך גיסא להכריז הלכה למעשה באופן חד -צדדי על קיומן של נסיבות המקשות עליה לעמוד בהסכמים ואשר מצדיקות לדעתה הפרות משמעותיות חוזרות ונשנות שלהם. לא נמצאו מסמכים המעידים שהוועדה המלווה (שהייתה אמורה לפעול מכוח הסכם ההבראה ואחר כך מכוח הסכם ההארכה) קיימה ישיבות. אין פרוטוקולים המתעדים כיצד פיקחה על הרשת, לרבות אישורים שנתנה בנושאים שנקבע כי יהיו בסמכותה בהסכם ההבראה ובהסכם ההארכה. מבקר המדינה מעיר בחומרה למשרד האוצר ולמשרד החינוך, החתומים על הסכם ההבראה, כי משהחליטה מדינת ישראל לתמוך ברשת ולכסות את גירעונותיה בעשרות מיליוני שקלים מדי שנה מכספי הציבור היה עליהם לאייש את הוועדה המלווה בבעלי התפקידים שנקבעו בהסכם ההבראה ולאחר מכן בהסכם ההארכה. כמו כן, היה על המשרדים להטיל את סמכויות הוועדה המלווה, כפי שנקבעו בהסכם ההבראה, על אותם בעלי תפקידים. משרד האוצר ומשרד החינוך לא מילאו את תפקידם בפיקוח על יישום ההסכם כנדרש. מבקר המדינה מעיר לרשת ולמשרד החינוך כי הגירעון המצטבר של הרשת אמנם פחת בתקופה שלאחר מחיקת החובות לפי הסכם ההבראה, אולם שיעורו נותר גבוה - כ-80% מהגירעון המצטבר בתחילת תקופת תכנית ההבראה, ומקשה על תפקודה של הרשת . על הרשת להשלים הכנת תכנית להפחתת הגירעון המצטבר. הביקורת העלתה כי בשנים 2010 עד2013 ביצעה הרשת שיפוצים בגנים באמצעות 13 קבלני שיפוצים בהיקף של כ-4.4 ,מיליון ש"ח מבלי לקבל אישור מהחשבת המלווה לחוזים שנחתמו מול קבלני השיפוצים ומבלי לרשום סכומים אלו בספרי הנהלת החשבונות של הרשת. משרד מבקר המדינה סבור כי נוכח המבחנים שנקבעו בפסיקה אין מדובר בחוזה יחס , שכן הסכם ההבראה קצוב בזמן ואינו כולל שינויים שלא ניתנים לצפייה, וכן אין בנוסחו כל אינדיקציה כי הוא דינמי וגמיש וכי ניתן לסטות מהחיובים הקבועים בו. משרד מבקר המדינה מדגיש כי בין שמדובר בחוזה יחס ובין שלא, בהסכם ההבראה ובהסכם ההארכה ואף במסמכים שנבחנו במהלך הביקורת אין כל עדות לכך שניתן לסטות באופן חד -צדדי מהכללים המעוג נים בהסכמים, או שסעיפי ההסכם גמישים. ההסכם מתיר מקום לערוך שינויים באישור הוועדה המלווה, אך הרשת לא פנתה לשום גורם רלוונטי בבקשה לערוך שינויים כאלה בהסכם ההבראה. מבקר המדינה מעיר כי התנהלות הרשת לא עלתה בקנה אחד עם עקרונות של ניהול כספי תקין – היינו רישום של התחייבויות שניתנו במערכת הנהלת החשבונות. בהיעדר רישום כאמור הרישומים החשבונאיים של הרשת לא שיקפו באופן שוטף ומדויק את כלל ההתחייבויות הכספיות שלה, וקיים ספק אם היה ניתן לקבל בכל רגע נתון מידע מהימן לגבי אירועים שהתרחשו בהקשרה של הרשת ותוצאתם. מבקר המדינה מעיר לרשת כי היא מנהלת את ספריה באופן המקשה לבקר את הרישומים הכספיים. מבקר המדינה מעיר לרשת ולמשרד החינוך כי בהסכם ההבראה שנחתם בשנת 2010 התחייבה הרשת שלא לפתוח גנים גירעוניים. בפועל, בחמש השנים שעברו ממועד החתימה על הסכם ההבראה ועד החתימה על הסכם ההארכה המשיכה הרשת לפתוח גנים גירעוניים. מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמשרד האוצר על כך שהם לא וידאו שנספח מהותי להסכם יצורף לו ועל כך שכשהתברר שיש הפרות יסודיות חוזרות ונשנות של הסכם ההבראה, הם לא פעלו בעניין ולא השתמשו בסנקציה שנקבעה בהסכם ההבראה בגין הפרתו - קיזוז סכום הסיוע של המדינה לרשת מתקציבה השוטף. גם בכך לא מילאו משרד החינוך ומשרד האוצר כנדרש את תפקיד הפיקוח שהוטל עליהם. כאמור, בשנת הלימודים התשע"ז (שנפתחה בספטמבר 2016 ) הפעילה הרשת כ-330 גנים, מהם28 גני חינוך מיוחד. מבין302 הגנים של החינוך הרגיל, ב-112 (37% ) גנים היה מספר הילדים נמוך מ-29 .32 מהגנים הללו נמצאים בירושלים. כיוון שעיריית ירושלים התחייבה להעביר לרשת 389 "שח בכל חודש לכל ילד בגן, הרשת אינה רואה בגנים אלה גנים גירעוניים29 . נמצא כי שאר80 ( הגנים26% מגני הרשת בחינוך הרגיל) הם גירעוניים, והופעלו בלא אישור של הוועדה המלווה. הפעלתם מנוגדת להסכם ההבראה והפרה זו היא הפרה יסודית שלו. .מבין 44 עובדי מנהלה, רכזים ומפקחות, ל -10 יש קרובי משפחה המועסקים ברשת. על הרשת לקבוע נוהל ולפיו בעת קבלת עובד חדש תהא חובה עליו לדווח על קשרים משפחתיים שלו עם עובדי הרשת ולפעול לבדיקת דיווחים אלו טרם קבלת העובד. מהביקורת עולה שהחשבת המלווה לא אישרה את כל חוזי השכירות שעליהם חתמה הרשת. 2. עוד העלתההביקורת כי גם בחתימת הסכמי שכירות לא ציינה הרשת כי היא נמצאת בפיקוח של חשבת מלווה וכי כל התחייבות מצדה מחייבת הסכמת החשב המלווה. מהשוואה בין הרשימות עולה כי 30 הגנים אשר לפי רישומי הרשת נפתחו בשנת הלימודים התשע"ז אינם חופפים לרשימת הגנים שאישרו החשבת המלווה ומשרד החינוך. משכך עולה כי הרשת פתחה 30 גנים חדשים מבלי שקיבלה את האישורים הנדרשים. עוד נמצא כי הגנים המופיעים ברשימת החשבת המלווה כגנים חדשים מופעלים בידי הרשת זה כמה שנים והם אינם גנים חדשים. על הרשת לקבוע הסדרים למניעת ניגוד עניינים כשקרובי משפחה מועסקים בה ולהבטיח שעובדים יגויסו לפי כישוריהם והתאמתם לתפקיד ולא לפי קשריהם. נמצא כי הפיקוח הפדגוגי של המחוז החרדי על הרשת ויישום הוראות משרד החינוך על ידי גננות הרשת אינו אחיד ומשתנה מאזור לאזור בישראל, בהתאם לזהות מפקחת משרד החינוך, מפקחת הרשת ו הגננת. מבקר המדינה מעיר לרשת כי החוזה המתוק ן, שנחתם כשבועיים בלבד לאחר מועד החתימה על ההסכם המצוי בידי הרשת, נמצא בידי החשבת המלווה, והרשת לא ידעה על קיומו. עוד נמצא כי גם שכרם של עובדי מנהלה אחרים עלה בתקופה זו (בשנים 2015 -2010 ). כך למשל, שכרו של סמנכ"ל הרשת עלה בכ-26% ; שכרו של רכז, ששיעור משרתו עלה מ-26% ל-37.6% , עלה ב-120% ; שכרו של רכז נוסף עלה ב-30% ; שכרה של גזברית הרשת עלה בכ-19%. .עוד עולה כי ההתקשרויות שתוארו לעיל עם צדדים קשורים אינן באות לידי ביטוי בדוחות המילוליים שהגישה הרשת לרשם העמותות בשנים 2013 ,2014 ו-2015 . נמצא כי הרשת לא הסדירה את יחסי הגומלין בינה ו בין מפעילי הצהרונים, אין היא גובה מהם דמי שכירות או דמי שימוש ובלאי והוצאות אחזקה. השתתפות העמותה בדמי השכירות הייתה מפחיתה את הוצאות הרשת ומשפרת את מצבה הכלכלי. במבנים שהוקצו לרשת על ידי הרשות המקומית במטרה שישמשו כגנים, אין הרשת זכאית לתת לעמותה לעשות שימוש ללא קבלת האישורים המתאימים מהרשות המקומית, שכן מבנים אלו הוקצו לה לשימושה הבלעדי. הביקורת העלתה כי אף שביוני 2017 ,הסתיימו הסכם ההבראה והארכתו נכון לנובמבר 2017 הרשת, משרד החינוך ומשרד האוצר טרם חתמו על הסכם חדש, ולחלופין לא נערכו לקראת השלכות עתידיות של סיום תוקפו של הסכם ההבראה על הרשת. הביקורת העלתה כי למעט בשנת הלימודים התשע "א הרשת לא העבירה למשרד החינוך את הדוחות האמורים מדי שנה בשנה, והוא לא דאג לדרוש אותם. הביקורת העלתה אי-התאמות בין רשימת הגנים והנכסים המושכרים של הרשת לרשימת הגנים והנכסים שאישרה החשבת המלווה. ראוי היה שמחוז החינוך החרדי ייצר תכנית פדגוגית ותכנית פיקוח אחידות של ימי עיון ופעילויות לכלל גני הרשת ברחבי ישראל, ויעבירה באופן זהה בכל הגנים של הרשת. מבקר המדינה מעיר לרשת כי העסקת קבלן שהוא קרוב משפחה של הממונה על התשלומים לספקים מעוררת חשש לניג וד עניינים. בעת התקשרות עם ספקים על הרשת לפעול לקבל כמה הצעות מחיר ולבחון איזו מהן היא היעילה ביותר עבורה. אם ההתקשרות כרוכה בקשר עם קרוב משפחה של עובד הרשת, על הרשת להבטיח שעובד זה לא יהיה מעורב בהתקשרות האמורה או בתשלומים הנובעים ממנה. בספטמבר 2017 מסרה הרשת למשרד מבקר המדינה כי היא לא קיבלה אישור של ועדת הביקורת להתקשרות עם חברת כוח האדם. מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמשרד האוצר כי יש לראות בחומרה את ההפרות היסודיות הרבות של הסכם ההבראה והסכם ההארכה ולפעול בעניינן כפי שמאפשר ההסכם, ב ייחוד מאחר שמדובר בהפרות חוזרות ונשנות. אי-טיפול הולם מעקר את הסכם ההבראה וה סכם ההארכה ומאיין את הוראותיו הקבועות בדבר הפרות יסודיות בהסכם. .מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך על כי הוא עצמו פעל בניגוד לכללים שנקבעו בהסכם ההבראה ובהסכם ההארכה באשר למספר ילדים מינימלי הנדרש לפתיחת גן. מבקר המדינה מעיר לרשת על כי כרבע מהגנים שהיא מפעילה (בחינוך הרגיל) הם גנים גירעוניים. מכוח הסכם ההבראה והסכם ההארכה, על הרשת חלה חובה להימנע מהפעלת גנים גירעוניים אלא אם קיבלה לכך אישור מראש של הוועדה המלווה. מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ולמשרד החינוך על שלא פעלו כנגד הפרת ההסכם על ידי הרשת באמצעות הוועדה המלווה או בהחלת הפיקוח הנדרש על ידי בעלי התפקידים במשרדים אלו העוסקים בתקצוב הרשת. בביקורת עלה כי משרד החינוך אינו אוכף הלכה למעשה את הנחייתו ממרץ 2016. מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלותם של הרשת, של משרד החינוך ושל משרד האוצר, מפני שהפעלת גנים גירעוניים החמירה את מצבה הגירעוני של הרשת בעבר , מפני שהרשת התחייבה לא להפעיל גנים גירעוניים ללא אישור הוועדה המלווה ומפני שמשרד מבקר המדינה העיר עוד בדוח מ-2009 כיעל הרשת לסגור גנים ג ירעוניים. נמצא שעל פי רישומי הרשת, בשנת הלימודים התשע"ז חרג מספר הילדים בפועל ממספר הילדים המרבי שאושר ברישיון ב-17 גנים. עוד נמצא שעד ינואר 2017, ב -16 מהגנים שנפתחו בשנת הלימודים התשע"ז ללא רישיון, לפי רישומי הרשת חרג מספר הילדים (בתלמיד עד עשרה תלמידים) ממספר הילדים המרבי שהיה אפשר לאכלס בהם לפי רישומי הרשת עצמה. סך הכול - ב-10% מגני הרשת בינואר 2017 חרג מספר הילדים מהמספר המותר. מבקר המדינה מעיר בחומרה למשרד החינוך על שנוהל כאמור לא נקבע עבור הרשת, ואף על שלא נמצא עבור הרשת כל פתרון אחר ליישוב הפער בין דרישות הרישיון לבין חובות הרשת מכוח הסכם ההבראה והסכם ההארכה. בנובמבר 2016 מסרה הרשת למשרד מבקר המדינה כי 30 גנים שנפתחו בשנת הלימודים התשע"ז (ספטמבר 2016 ) עדיין לא קיבלו רישיון. בינואר 2017 נמצא כי ל-17 ( גנים5% ) לאהיה רישיון . מבקר המדינה מעיר לרשת על כי מחד גיסא היא נהנית מתמיכה ומתקציבי מדינה כתוצאה מחתימה על הסכם ההבראה, ומאידך גיסא היא מצדיקה למפרע את אי-עמידתה בהוראות ההסכם. מעבר לכך , בהתנהלותה של הרשת יש משום זלזול בנוהלי הרישוי ובדרישות הדין בהקשר זה. מבקר המדינה מעיר כי הפעלת גנים בלא רישיון מנוגדת להוראות חוק הפיקוח, ועלולה ללמד שאותם גנים פועלים בסביבת לימודים לא ראויה שאינה עומדת בדרישות החוק. נוסף על כך הפעלת גנים חסרי רישיון עלולה לפגוע בתזרים המזומנים של הרשת, שכן אלו אינם מתוקצבים. הדרישות החלות על הרשת מכוח הסכם ההבראה ומכוח הוראות כל דין אחר החל עליה הן הוראות מצטברות ולא חלופיות, לפיכך על הרשת מוטלת החובה להפעיל גנים אשר יעמדו בתנאי הסכם ההבראה ולא יהיו גירעוניים, ומנגד יעמדו בתנאי הרישיון למוסד חינוכי בהתאם לדרישות משרד החינוך מכוח חוק הפיקוח.
.מבקר המדינה מעיר לרשת כי על פי הסכם ההבראה אין היא יכולה להפעיל גנים גירעוניים בלא אישור של הוועדה המלווה לכך. משלא קיבלה הרשת אישור מהוועדה המלווה היא הֵפרה הַפרה יסודית את תנאי הסכם ההבראה. כמו כן, נמצא כי תחום הרישוי במשרד החינוך העניק לרשת רישיונות להפעלת 16 גנים30 בהגבלת מספר הילדים לפחות מ-29 , אף שתנאי זה הוא בבחינת הפרה של הסכם ההבראה שמשרד החינוך עצמו חתום עליו.