מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח ,לנוכח ממצאי הביקורת כאמור והנחיות היועץ המשפטי לממשלה, כאמור שלפיהן שימוש במידע על אודות דרכיו ואורחותיו של השלטון חיוני לצורך פיקוח הציבור על פעילותן של רשויות השלטון ולשם הרתעת רשויות השלטון מעשיית מעשים החורגים מן המותר והראוי , עולה הצורך בהבהרות של היועץ המשפטי לממשלה בדבר מידת הפירוט הנדרש ביומני השרים המוצגים לציבור: ציון העילה למחיקה או להשחרה של פעילות מיניסטריאלית וציון של פעולות שנמחקו בשל היותן פוליטיות או פרטיות. כמו כן, על היועץ המשפטי לממשלה לבחון הוספת דרישה לכלול ביומני השרים הנמסרים לציבור מידע בדבר המשתתפים בפגישות עמם, ובכלל זאת משתתפים מן המגזר הפרטי או נציגיהם ; הגופים שאליהם משתייכים המשתתפים; נושאי הפגישות; ומקום הפגישה. הבהרות כאמור של הנחיות היועץ המשפטי לממשלה לגילוי יומנו של שר והקפדת השרים ומשרדי הממשלה לפעול בהתאם להנחיות אלה עשויות להבטיח כי פעולות כל המשרדים בתחום זה ייעשו בהתאם להוראות הדין. . פרסום הבקשות והמענה עליהן עשוי להביא מידע חיוני לפני הציבור ואף לייתר טיפול בבקשות מידע דומות בעתיד. מהתרשים עולה כי משרדי הממשלה שהשיבו על יותר מ-100 בקשות מידע בשנה פרסמו חלק מזערי מהתשובות באתר האינטרנט, למעט משרד המשפטים, אשר פרסם כמעט מחצית מהתשובות. בכך לא קיימו המשרדים האלה את הנחיית היחידה משנת 2015 . .בשנת 2016 ערךמשרד הפנים 934 התקשרויות, 90 מהן הוא סיווג כרגישות, ולכן לא פרסם אותן לציבור. נמצא כי 48 מ-90 ההתקשרויות האלה (53% ) לא היו רגישותופרטיהן לא כללו מידע שיש להסתיר או שהמשרד רשאי להסתיר על פי חוק חופש המידע, ולכן אפשר היה לפרסמן. מתוכן, 41 התקשרויות בסך כולל של שמונה מיליון ש"חעבור שירותי רואה חשבון לביקורת ברשויות מקומיות סווגו כרגישות בעילה של פגיעה אפשרית בפרטיות של אדם . חמש התקשרויות סווגו כרגישות בנימוק שיש בהן מידע העלול לשבש את התפקוד או את יכולותיו של המשרד, לכאורה שלא לצורך. לדוגמה, הסעת אנשים מצפון הארץ לירושלים לצורך תפילה. שתי התקשרויות נוספות להסעת המתפללים האלו סווגו כרגישות בשל חשש לפגיעה בביטחון המדינה. סיווג התקשרויות אלו כרגישות מעלה חשש שמשרד הפנים משתמש שלא לצורך בטענת הרגישות כדי להימנע מפרסום התקשרויות כנדרש. על משרד התחבורה להקפיד לפעול על פי העיקרון הקבוע בחוק, שלפיו יש לפרסם בציבור את מירב המידע שניתן לחשוף, לסווג התקשרויות כרגישות רק במקרים שבהם יש עילה מוצקה לכך ולפרסם את כל ההתקשרויות שאינן רגישות. .בפרויקט "חריש עמוק", שעקרונותיו אומצו בהחלטת הממשלה מיוני 2013 , נדרשו שני מהלכים משלימים שעמדה עליהם ועדת המשילות: האחד - הרחבת חופש הפעולה התקציבי של המשרדים, והשני - הגברת השקיפות בתקציב של המשרד הממשלתי. ואולם, בביקורת נמצא, כאמור, כי האיזון טרם הושג, וחלקים ניכרים מתקציביהם של משרדים מסוימים וכן תקציבים בסך מיליארדי ש"ח אינם שקופים לחברי הכנסת ולציבור בשלב שבו הצעת החוק מונחת על שולחן הכנסת וחבריה נדרשים להחליט אם לתמוך בה, בכולה או בחלקה. על אג"ת לגבש כלי פעולה יעילים שיבטיחו את שקיפותה של הצעת תקציב המדינה באופן שיאפשר פיקוח ציבורי על הקצאת המשאבים. בכלל זאת, עליו לקבוע אמות מידה להבחנה בין תכנית ובין תקנת תקציב, ולשקול לכלול בהם גם הבחנה על פי גובה התקציב. על הממונה על התקציבים במשרד האוצר לוודא שהצעת חוק התקציב תגובש גם על פי אמות המידה האלה. עולה אפוא כי בעת הדיונים בהצעת חוק תקציב המדינה אין הציבור וחברי הכנסת יכולים לדעת למה מיועד עיקר תקציבו של המשרד לביטחון הפנים ולמה מיועד כשליש מתקציבו של המשרד להגנת הסביבה. משרד החינוך מקצה למוסדות בחינוך הרשמי (בתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים) כ-12.3 מיליארדש"ח בתכנית אחת , ללא הבחנה בין בתי ספר מרקע חברתי-כלכלי חלש ל בין בתי ספר אחרים, וכן מקצה כ-8 מיליארדש"ח נוספים לחטיבות עליונות בתכנית אחת, ללא הבחנה כזו. כיוון שכך, הציבור וחברי הכנסת אינם יכולים לדעת על פי הצעת התקציב של משרד החינוך, לצורך שקילת אישורו, אם סדרי העדיפות כאמור נתמכים בהקצאת משאבים מתאימה. כמו כן, בתכנית לחינוך רשמי אין הבחנה בין התקציבים לבתי הספר היסודיים ובין התקציבים לחטיבות הביניים, שכן הם רוכזו בתכנית אחת. במצב זה, מידע על חלוקה של מיליארדי ש"ח בתקציב החינוך אינו גלוי בשלב הגשת הצעת התקציב ולכן אינו מאפשר לקיים על כך דיון ציבורי. אולם נמצא כי לצד פעולותיו להגברת השקיפות בתקציב המדינה לא השלים אג"ת את הפעולות לשקיפות הצעת התקציב ו לא גיבש קריטריונים לשקיפות ולפומביות של מבנה ההוצאות של המשרד. עוד נמצא כי אג"ת לא בנה כלי ניהול מחשוביים לניהול המידע על התקציב, שיוכל לאפשר פיקוח ציבורי על הקצאת המשאבים המשרדיים גם ברמת פירוט גבוהה יותר מרמת התקנות (מרכזי קרנות). בכך נמנע מהציבור מידע חיוני הדרוש לו גם לבקרה על פעילות הממשלה ו לשמירה על זכויותיו. 5. פרויקט "חריש עמוק" נועד כאמור גם להרחיב את חופש הפעולה התקציבי של המשרדים ולהפוך את תקציב המדינה לברור יותר לקורא. ואולם, בשל אי-יישומה של החלטת הממשלה בדבר גיבוש קריטריונים לשקיפות ולפומביות, נמנע מהציבור מידע על הקצאות תקציב לפעולות בסכומים של מאות מיליוני ש"ח ואף יותר ממיליארד ש"ח. נדרש כאמור לקבוע אמות מידה להבחנה בין תכנית לתקנה, וכן לקבוע אילו מקרים מצדיקים להקים תכנית בתקציב המדינה ואילו מקרים מצדיקים להקים תקנה. ואולם נמצא כי אג"ת לא קבע את אלה. 33 מ-4,971 (0.5% ) התקנות בתקציבהמדינה לשנת 2017 תוקצבו בסכום גדול ממיליארד ש"ח, כל אחת, וסכומן הכולל היה כ-136 מיליארד ש"ח (כ-55% מתקציב המדינה). הביקורת העלתה מקרים שבהם הוצאות תקציביות מתוכננות בשלב הצעת חוק התקציב, שהסתכמו בכמיליארד ש"ח ואף יותר, לא שוקפ ו לציבור ולחברי הכנסת בהצעת התקציב שהועברה לדיונים ולאישור בכנסת. להלן כמה דוגמאות. 1. נמצא שלאגף החשכ"ל אין נתונים על הסכום הכולל של ההתקשרויות של משרדי הממשלה ועל מספר ההתקשרויות שאינן מנוהלות במערכת מרכב"ה. כיוון שכך, אי אפשר לדעת מהו חלקן של ההתקשרויות החייבות בפרסום (לפני בחינת הסייגים כאמור) בכל הרכש הממשלתי, המוערך בכ-42 מיליארד ש"ח בשנה42 . נמצא כי 19 מ-24 בתי החולים הממשלתיים43 לא כללו בדוח שפרסמו לשנת 2016 :מידע על עיקרי ההוצאות של בית החולים, כנדרש המרכז הרפואי ת"א ע"ש סוראסקי; מרכז רפואי אסף הרופא; המרכז הרפואי בני ציון; המרכז הרפואי ע"ש ברזילי; המרכז הרפואי ע" ש ברוך פדה, פוריה; רמב"ם הקריה הרפואית לבריאות האדם; המרכז הירושלמי לבריאות הנפש; המרכז הרפואי זיו; המרכז הרפואי לבריאות הנפש באר יעקב (שב"ס); המרכז הרפואי לבריאות הנפש לב השרון; המרכז לבריאות הנפש מעלה הכרמל; המרכז הרפואי לגליל; המרכז לבריאות הנפש שער מנשה; המרכז הרפואי לבריאות הנפש מזור; המרכז הגריאטרי ראשון לציון; המרכז הרפואי גריאטרי שהם; דורות מרכז רפואי לשיקום וגריאטריה נתניה; המרכז הרפואי ע"ש וולפסון; המרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא. יוצא אפוא ש-19 בתי חולים לא פרסמו מידע על עיקרי הוצאותיהם, המסתכמות בכ-2.7 מיליארד ש"ח44 . .על 19 בתי החולים הממשלתיים האמורים, לפרסם בהקדם את עיקרי ההוצאות שלהם, כנדרש בתקנות חופש המידע; על משרד הבריאות לנקוט את הפעולות הנדרשות כדי לוודא שיחידות הסמך שלו מפרסמות בציבור את המידע הנדרש על פי דין. היחידה לחופש המידע הורתה למשרדי הממשלה לפרסם את התקשרויותיהם בשל מחויבות הממשלה לעקרון השקיפות ומחמת העניין הציבורי בהוצאות הממשלה. הצורך הזה קיים גם בנוגע להתקשרויות שאינן מנוהלות במערכת מרכב"ה, ששיעורן מכלל הרכש הממשלתי אינו ידוע. לנוכח כל אלה, על היחידה לחופש המידע, יחד עם אגף החשכ"ל במשרד האוצר, לנקוט את הפעולות הנחוצות לחיוב פרסום התקשרויות שאינן מנוהלות במרכב"ה, בסייגים שנקבעו בחוק חופש המידע. .ב. לשכת הבריאות ב מחוז חיפה סיווגה 37 התקשרויות כרגישות בשנת 2016 בעילה של פגיעה אפשרית בפרטיות ש ל אדם. נמצא כי חלק מההתקשרויות סווגו כרגישות אף על פי שהמידע בעניינן לא כלל פרטים מזהים של חולים, עובדים או מוסדות הבריאות שבהם שהו. לדוגמה, התקשרויות לרכישת בדיקות מעבדה ניידות והתקשרויות להסעת חולים. בכך מנעה הלשכה שלא לצורך את פרסום ההתקשרויות האלה. בחלק מההתקשרויות נכללו פרטים מזהים על רופאים ועל נותני שירותים, ועל לשכת הבריאות במחוז חיפה היה להשמיטם ולפרסם את ההתקשרויות האלה, כנדרש כאמור בסעיף 11 לחוק חופש המידע. על משרד הבריאות לפרסם את התקשרויותיו בכל המקרים שבהם אפשר להשמיט פרט מזהה, ובכך להבטיח שלא ייחשף מידע האסור בפרסום על פי סעיף 9 )(אלחוק חופש המידע. על לשכת הבריאות המחוזית בחיפה להקפיד לפעול על פי העיקרון הקבוע בחוק, שלפיו יש לפרסם בציבור את מירב המידע שניתן לחשוף, ולסווג התקשרויות כרגישות רק באלו שבהן יש עילה מוצקה לכך. משרד מבקר המדינה מעיר למשרדים שטרם השיבו לפנייה האמורה ולשרים העומדים בראשם כי אי-מתן מענה עומד בניגוד להוראות החוק ולהנחיית היועץ המשפטי לממשלה. על משרדי הממשלה שלא מסרו לבקשת העמותה את יומני השרים להשיב בהקדם על בקשת המידע לפי חוק חופש המידע ולמסור את המידע בהתאם להוראות הדין. . לנוכח עקרון שקיפות הממשל שהממשלה עצמה קבעה, חלה על משרדי הממשלה החובה לפעול בשקיפות. חובה זו גדולה אף יותר בתחומים הנתפסים כרגישים ו כראויים ליתר תשומת לב של הציבור, כגון יישום הסכמים פוליטיים והתקשרויות עם חברות ייעוץ. על משרדי הממשלה להקפיד למסור מידע לוועדות הכנסת באופן מלא, תכליתי ויעיל, גם כדי לאפשר לכנסת למלא את תפקידה כמפקחת על עבודת הממשלה. .נמצא כי נכון לדצמבר 2017 פרסמו משרדי הממשלה את דוחות ההתקשרויות לשנת 2016, למעטנציגות משרד האוצר בניו יורק. משרד האוצר גם לא פרסם את הדוחות לרבעון הראשון של שנת 2017 של נציגות זו. מבין יחידות הסמך, רשות המים לא פרסמה שלושה דוחות התקשרויות, החל ברבעון השלישי של שנת 2016 ועדלרבעון הראשון של 2017 . 1. נמצא כי משרד הבריאות והמשרד לשירותי דת כלל לא פרסמו הסכמים והיתרים כנדרש עד למועד סיום הביקורת. זאת על אף קיומם של הסכמים והיתרים שהיה עליהם לפרסם, כמפורט להלן. יצוין כי בשנים 2015 -2014 פנתה היחידה לחופש המידע ארבע פעמים למשרדי הממשלה וליחידות הסמך, ודרשה לקבל הסבר בדבר היעדר הפרסומים. משרד הביטחון לא השיב אפוא על שתי בקשות של ועדת השקיפות לקבל מידע, ובכך נמנע מהציבור מידע על חלק מהתקציבים שהוקצו למימוש ההסכמים הפוליטיים. משרד האוצר ומשרד הפנים השיבו באיחור ניכר. אי-מסירת מידע או מ סירתו באיחור ניכר אינה עולה בקנה אחד עם חוק יסוד: הממשלה, הקובע כאמור כי הממשלה תמסור לכנסת ולוועדותיה מידע על פי דרישתן ותסייע להן במילוי תפקידן. באופן פעולתם של משרדים אלה יש אף פגיעה ביכולת הוועדה למלא את תפקידה כמפקחת על הממשלה. על משרד הביטחון למסור בהקדם את המידע המבוקש, באופן מלא ומפורט, על פי בקשת הוועדה. על משרד האוצר ומשרד הפנים להקפיד להשיב על בקשות ועדת השקיפות במועד ולמסור את המידע הנדרש, כדי שהוועדה תוכל למלא את תפקידה. משרדי התחבורה, הבריאות והחינוך והמשרד לשירותי דת לא פרסמו מידע לציבור כנדרש על הסכמים שעליהם חתמו או על היתרים שנתנו לגוף פרטי להשתמש במשאב ציבורי. בכך נפגעה זכותו של הציבור לקבל מידע על זכויות שהעניקו משרדי ממשלה לגופים פרטיים ולערוך בקרה על מהות ההסכמים. על משרדים אלה לפרסם בהקדם את כל ההסכמים שעליהם חתמו וההיתרים שנתנו, ואשר פרסומם בציבור נדרש על פי החלטת הממשלה. אם מי מהמשרדים לא חתם על הסכם לצורך מתן שירות לציבור או שימוש במשאב ציבורי הנכללים בהחלטת הממשלה ולא נתן היתר, כמוגדר בהחלטה, עליו לדווח על כך כנדרש ליחידה לחופש המידע, במטרה לציין זאת באתר חופש המידע. על משרדי הממשלה ויחידות הסמך האמורים להקפיד לדווח ליחידה לחופש המידע על יישום חוק חופש המידע במועד, כנדרש בהחלטת הממשלה ובנוהלי היחידה, כדי שנתונים אלו ייכללו בדיווח השנתי של היחידה לממשלה, המפורסם גם לציבור. במועד סיום הביקורת פרסמה היחידה לחופש המידע רשימה של שישה משרדי ממשלה שהיחידה הגדירה אותם כ"רשויות מפ רות". זאת כיוון שלא השיבו על בקשות מידע או לא פרסמו מידע, כנדרש, גם לאחר שהיחידה הנחתה אותם להשיב או לפרסם: המשרד להגנת הסביבה הוגדר כרשות מפרה בנוגע ל -12 בקשות מידע ; המשרד לשירותי דת - בנוגע לשלוש בקשות מידע; משרד האוצר - בנוגע לשתי בקשות ; משרד הבינוי והשיכון, משרד התחבורה ומשרד התרבות והספורט - בנוגע לבקשה אחת בכל משרד (ראו בהמשך דוגמאות לבקשות כאלה). .1. נמצא כי עד יולי2017 המשרד להגנת הסביבה טרם סיים לטפל ב-150 בקשות מידע שהוגשו בשנים 2016 -2013. להלן בתרשים3 פילוח150 .הבקשות שהמשרד לא סיים את הטיפול בהן לפי שנים .נמצא כי הבקשה שהוגשה למשרד להגנת הסביבה בשנת 2013 והוא לא השיב עליה במשך כארבע שנים, עניינה דוחות על זיהום אוויר של מפעל הפועל במרכז הארץ. בין הבקשות שהוגשו בשנת 2014 והמשרד לא השיב עליהן במשך כשלוש שנים היו בקשות שעניינן זיהום אוויר באזור נמל חיפה, זיהום מי תהום בחיפה והאזור, שפכי מחלבות ונתוני זיהום של מפעלים שונים. הבקשות בשנת 2015 שנכללו בתרשים3 נגעו בין השאר להיתרי רעלים שניתנו למפעלים מסוימים ולפינוי פסולת אורגנית. עוד נמצא כי המשרד להגנת הסביבה לא השיב קרוב לשנתיים (עד למועד סיום הביקורת) על בקשת מידע לפי חוק חופש המידע מספטמבר 2015 בנוגע לבדיקות סביבתיות שערך במפעל באזור אשדוד ופעולות אכיפה שננקטו נגדו. 3. היחידה לחופש המידע מצאה כי 12 תלונות על המשרד להגנת הסביבה שהיא סיימה לטפל בהן בשנת 2016 .היו מוצדקות 11 מהתלונות הוגשו בשל אי-מתן מענה מצד המשרד. מנתוני היחידה לחופש המידע על יישומו של חוק חופש המידע לשנת 2016 עולהשכ-20% ממשרדי הממשלה ויחידות הסמך (17 מתוך84 )לא מסרו לה נתונים סטטיסטיים במועד הנדרש: משרד רה"ם, משרד החקלאות, משרד ירושלים ומורשת ומשרד התרבות והספורט, וכן 13 יחידות סמך22 . בנוגע לשנת2015 נמצא כי משרד התקשורת ו-15 מיחידות הסמך23 לא מסרו נתונים ליחידה, עד למועד הנדרש . שמונה מיחידות הסמך24 לא מסרו לה דיווח בשתי השנים במועד הנדרש. בשל כך, לא נכלל המידע על יישום החוק ברשויות אלה ב דיווח של היחידה לממשלה לשנים 2016 -2015. המשרד להגנת הסביבה לא השיב כנדרש במשך שנים לבקשות מידע מסוימות מן הציבור. ב התנהלות זו של המשרד עלולה להיות פגיעה בזכותו של הציבור לקבל מידע מרשות ציבורית, עד לכדי הפרה של הוראות חוק חופש המידע. החשיבות שבמתן מענה לבקשות מידע מן הציבור מתחדדת כאשר מדובר בנושאים כבדי משקל ובעלי ערך לציבור הרחב, כגון זיהומי אוויר ומים, המשפיעים על איכות החיים ועל בריאות הציבור. על המשרד להגנת הסביבה להשלים את הפעולות שנקט כדי שיינתן מענה לבקשות מידע מהציבור בתוך פרק הזמן שנקבע לכך בחוק ובדחיפות המתבקשת מממצאי הביקורת. על מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה לוודא שפעולות המשרד בתחום הזה נעשות בהתאם להוראות הדין. משרד האוצר, מערים אפוא קשיים על עובדת המשרד בבואה למלא את תפקידה ולהשיב לבקשות מידע לפי חוק חופש המידע. בשל כך המשרד משיב לעתים על בקשות מידע באיטיות, ולעתים אינו משיב כלל. 1. נמצא כי החוקרים מטעם השותפות הבין-לאומית שראיינו את נציגי החברה האזרחית החברים בפורום לממשל פתוח הסיקו שתכנית הפעולה לממשל פתוח לשנים 2017 -2015 ,"אינה שאפתנית ואינה מבטיחה מיצוי הפוטנציאל של ישראל בתחום הממשל הפתוח". נמצא כי שלושת המשרדים - משרד הביטחון, משרד האוצר ומשרד הפנים - לא השיבו לבקשה נוספת זו של הוועדה. נמצא כי 14 משרדי ממשלה לא השיבו על בקשת הוועדה במשך כשנה, מנובמבר 2016 עד לסוף אוקטובר 2017: משרד הבריאות ; משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (ל הלן - משרד הרווחה); משרד הבינוי והשיכון; המשרד להגנת הסביבה ; משרד התקשורת; משרד הפנים; המשרד לביטחון הפנים; המשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה ; משרד החקלאות ; משרד המשפטים ; משרד העלייה והקליטה; משרד התרבות והספורט; המשרד לשירותי דת; והמשרד לשיתוף פעולה אזורי . ב כך נמנעה מהכנסת ומהציבור האפשרות לקבל מידע בדבר התקשרויות של משרדי הממשלה האמורים עם חברות ייעוץ. על משרדי הממשלה האלה לפעול על פי הנדרש מכוח חוק יסוד: הממשלה ותקנון הכנסת, גם כדי לאפשר לכנסת למלא היטב את תפקידה כמפקחת על הרשות המבצעת ולמסור לוועדותיה את המידע הנדרש בתחום פעילותן במועד שנקבע ובאופן מלא, תכליתי ויעיל.
נמצא כי שתיים מתוך תשע המשימות שהממשלה התחייבה לבצע לא היו מפורטות מספיק ולא כללו יעדים מדידים וספציפיים שבאמצעותם אפשר היה למדוד את התקדמות הביצוע. להלן פירוט שתי המשימות והערות החוקרים מטעם השותפות הבין-לאומית בעניינן.