משרד החינוך . טיולים במערכת החינוך - היבטים פדגוגים ואירגוניים 4. בהגדרת יום סיור בחוזר תשלומי ההורים כלולות פעילויות שיכולות להיעשות בנפרד ולא במסגרת תכנית הטיולים שגובשה על פי תכנית הליבה, כמו צעדה וימי שדה העוסקים בספורט ובמשחקי חברה. מנהל ביה"ס יכול לממן פעילויות אלו בנפרד באמצעות הכספים שגבה במסגרת תשלומ י ההורים לטיולים, אף שהן לא שולבו בפעילויות של תכנית הטיולים הבנויה על פי עקרונות הליבה, המחייבת אישור מקדים של ועדת הטיולים המחוזית. הועלה שלא נקבעו בחוזר תשלומי ההורים סדרי עדיפות לניצול הכספים שהותרו לגבייה. כלומר אין חובה להשתמש בכסף כדי לממן קודם כול טיולים במתכונת שחוזר מנכ"ל קבע על פי עקרונות תכנית הליבה שאושרו בוועדת הטיולים המחוזית. כמו כן, לא נקבע שמימון פעילויות אחרות שלא על פי תכנית הליבה מותנה ביתרה של כספי הגבייה, לאחר ניצול הכספים כאמור. 5. מן הביקורת עלה שאין גורם במחוז המבצע בקרה כדי לוודאכי עלות תכניות הטיולים השנתיות, שאושרו על ידי ועדות הטיולים המחוזיות והמפקחים הכוללים, לא תחרוג מהסכומים המרביים שהותרו לגבייה. תוצאת מגמה זו עולה, כאמור, בתקציר המנהלים המסכם את ממצאי בקרת תשלומי הורים של שנה"ל התש"ע. לפיו, בסעיף הגבייה בנושא טיולים אחוז החריגה מהדרישה הכספית המותרת הוא הגבוה ביותר, וכי במרוצת השנים מסתמנת מגמה של עלייה בסכום הדרישה לתשלום, ה נובעת מהתייקרויות בתחומי העלויות של ההסעות וליווי הטיולים. יוצא אפוא שאין גורם במחוז המצליב בבדיקתו בין הסכומים שביה"ס מבקש לגבות מהורים עבור טיולים ובין עלות תכנית הטיולים שהוגשה לאישור הוועדה המחוזית. יצוין שכאמור, בתיה"ס מתבקשים להגיש לאישור הוועדות המחוזיות תכניות טיולים שנתיות, אך הם לא מתבקשים לפרט בהן את רכיבי ההוצאה ואת דרכי מימונן. כמו כן, בתיה"ס מתבקשים לשלוח באמצעות מערכת "אפיק" את פירוט הסכומים שהם מבקשים לגבות מההורים עבור טיולים לאישור רפרנט התשלומים המחוזי. אולם בתיה"ס אינם מתבקשים לפרט במערכת "אפיק" את הפעילות שתמומן בסכומים שייגבו. עם זאת, יש נושאים שבתיה"ס נדרשים לפרט בהם את רכיבי ההוצאה באמצעות מערכת זו, והרפרנט אמור להתייחס לכך בתהליך אישור הגבייה, למשל גבייה בנושא "רכישת שירותים מרצון". מן הראוי שהמשרד יקבע את מכסת ימי הטיול שבתיה"ס אמורים לבצע על פי הסכומים המרביים המותרים לגבייה. כן ראוי שייקבע גורם במחוז שיהיה אחראי לבחון אם עלות תכנית הטיולים השנתית שביה"ס מגיש לאישור אינה חורגת מהסכומים המרביים שהותרו לגבייה; כמו כן, ראוי שתבוצע בקרה על ההוצאות בפועל עבור טיולים כדי להבטיח שבתיה"ס עומדים במגבלת הגבייה המותרת. 1. הוועדה לקידום הטיול, בדוח שהגישה בפברואר 2011 ,למנכ"ל דאז, העירה בין השאר, על התלות הרבה של בתיה"ס בגופים חיצוניים לצורך ביצוע הטיולים, וציינה כי בחלק לא מבוטל ממערכת החינוך נחשב הטיול למשימה שיש לבצעה באמצעות רכישת "סוכני חוץ" ולא באמצעות המערך החינוכי והביצועי של ביה"ס. תמונה דומה עולה, כאמור, גם בממצאי הערכה ראשונית של ראמ"ה מאוגוסט 2012, שם הוזכרה, בין היתר, המעורבות העמוקה של חברות מסחריות בכל שלבי התכנון והביצוע של הטיולים. המעריכים של ראמ"ה העירו שבמצב זה לא ברור עד כמה הטיולים קשורים למטרות הערכיות והפדגוגיות של ביה"ס, ועד כמה הידע וההתנסויות בטיול הופכים ל"ידע חי" בביה"ס. אף כי הנתונים עוסקים בבקרה שנעשתה בנוגע למדגם קטן מכלל הטיולים שיצאו לפועל, אפשר ללמוד מהם כי על הוועדות המחוזיות להוסיף ולהתמיד בפעולות יזומות מול בתיה"ס כדי לעודדם לטייל על פי תכנית הליבה. ראוי שהמשרד יקבע הליך מובנה ואחיד לבדיקת תכנית הטיולים השנתית ויפעל להגדלת שיעור התכניות המוגשות לאישור בכל המחוזות. כן, ראוי שהמשרד יקבע את חלוקת האחריות להליך אישור התכניות בין הוועדה המחוזית לבין המפקח הכולל, וגם יסדיר דרכי עבודה אחידות לוועדות המחוזיות. כמו כן ראוי שהמשרד יפעל לאפשר לוועדות גישה למערכות ממוחשבות זהות אשר, בין השאר, יספקו תקשורת בין המחוזות ובין מטה המשרד, ואף יקלו את הליך הפיקוח של המחוז ושל מטה אגף של"ח. זאת ועוד, ראוי שהמשרד יבחן יזמֹות מועילות שפותחו בכל אחת מהוועדות וישקול ליישם אותן בכלל הוועדות המחוזיות כדי לייעל ולשפר את עבודתן ולקדם את נושא הטיולים במערכת החינוך. (1) מרכז התכנית "נעלה לירושלים" הסביר למשרד מבקר המדינה ביוני 2013 .כי הפערים נובעים מכך ששיעור ההשתתפות מותנה בתקציב שהקצה לכך המשרד לפיכך, משרד מבקר המדינה ביקש מסגן מנהל מינהל ח"ן והאחראי לתחום הכספי במינהל ביולי 2013 נתונים על תקצוב התכנית בשנה"ל התשע"ב והתשע"ג. ואולם, עד מועד סיום הביקורת לא עלה בידי המשרד להמציא למשרד מבקר המדינה נתונים מלאים בנושא; והמשרד אף לא המציא נתונים כאמור בתשובתו בנובמבר 2013. בביקורת עלה כי בשנה"ל התשע"ג במחוז חיפה בכל בתיה"ס העי"ס בוצעה הוראה של של"ח, ולפיכך פעלו במחוז במתכונת האמורה בכל בתיה"ס העי"ס שבו. אולם במחוז ת"א נעשתה הוראה של של"ח בכ-80 ( 53% ) מ-151 בתיה"ס העי"ס ולגביהם נהג המחוז במתכונת זו. על פי הנחיית אגף של"ח ומנהלת המחוז, בשנה"ל התשע"ג הוטלה על כל בתיה"ס חובה להגיש תכנית טיולים על פי עקרונות תכנית הליבה. למרות זאת, הוועדה המחוזית בת"א לא אכפה את ההנחיה להגיש תכניות טיולים לאישורה על בתיה"ס העי"ס שבהם לא בוצעה הוראת של"ח, ובפועל רק 60% מבתיה"ס העי"ס במחוז הגישו תכניות שאושרו על ידי הוועדה. יו"ר הוועדה המחוזית ומרכז הוועדה הסבירו למשרד מבקר המדינה כי הוועדה סיכמה עם כל רשות מקומית על "תבנית טיול רשותית" המפרטת את אזור הטיול לכל שכבת גיל (להלן - מודל רשותי), ובבתיה"ס העי"ס שלא הופעלה בהם הוראת של"ח חויבו לטייל על פי מודל זה. אולם הביקורת העלתה שיישום המודל הרשותי בבתיה"ס העי"ס האמורים לא נבדק על ידי הוועדה המחוזית באופן שיטתי. יוצא אפוא שבבתיה"ס שבהם הופעלה הוראת של"ח, מנחה של"ח ליווה באופן הדוק יותר את הכנת הטיול ואת סיכומו. בבתי"ס אלה גם תהליך בדיקת תכנית הטיולים היה הדוק יותר וכלל רכיבים פדגוגיים נוספים על אלו שנבחנו בנוגע לטיולים בבתיה"ס האחרים - היסודיים והעי"ס. יוער שעל פי נתוני אגף של"ח, רק בכ- 13% (כ-560 ) בלבד מ- 4,179 .בתי"ס הרשומים באגף יש הוראת של"ח 1. בדוח שהגישה הוועדה לקידום הטיול למנכ"ל דאז בפברואר 2011 , היא ציינה, בין השאר, כי בבתי"ס שבהם מופעלת הוראת של"ח נסמכים על הידע המקצועי של מורי של"ח לשם עריכת טיולים, אולם בשונה מהם, במרבית בתיה"ס שלא מתקיימת בהם הוראת של"ח, הצוות החינוכי חסר ידע מקצועי לתכנון הטיולים, ארגונם וניהולם. רכז הטיולים הוא הסמכות המקצועית בנושא הטיולים בביה"ס, ועליו מוטלת האחריות לתחומים הפדגוגיים הארגוניים והבטיחותיים הכר וכים ביציאה לטיול. מכאן החשיבות הרבה באיוש תפקיד הרכז בביה"ס, הכשרתו המקצועית והתמדתו בתפקיד לצורך צבירת ידע וניסיון. על המשרד לפעול ביתר שאת להגדיל את מניין הרכזים שהוכשרו והוסמכו, עליו לאתר בהקדם את הרכזים המשמשים בתפקיד וטרם הוכשרו כנדרש ולדאוג להכשרתם המקצועית, וכן עליו ליצור תנאים שיעודדו את הרכזים להתמיד בתפקידם. (1) הביקורת העלתה שאין במשרד נוהל המנחה את רפרנט התשלומים המחוזי במילוי תפקידו וכדי למלא את תפקידם, הרפרנטים מקבלים הדרכה מהאחראית לתשלומי הורים באמצעות הנחיות כתובות או באמצעות מפגשים שהיא מקיימת אתם. משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שבקרה זו, שנועדה לבחון את מידת הטמעת עקרונות תכנית הליבה בטיולים, תיעשה גם במחוז ההתיישבותי ובמחוז מוכש"ר שאינם משתייכים למחוז גאוגרפי של המשרד. טיוליבתיה"ס, לצד תרומתם לחינוכם ולעיצוב דמותם של התלמידים, טומנים בחובם סיכונים. לפיכך, יש חשיבות להליכי פיקוח ובקרה על התנהלותם. המשרד, באמצעות אגף הביטחון ואגף של"ח, הסדירו את הליכי הפיקוח והבקרה המחייבים לבחון את האירועים החריגים שהתרחשו בטיולים, המאפשרים תה ליך למידה, הפקת לקחים והסקת מסקנות לצורך מניעת אירועים דומים בעתיד. ראוי שהוועדות המחוזיות המצויות בקשר ישיר עם בתיה"ס יקפידו לבצע את הבירורים הנדרשים בצמידות להתרחשות האירוע, ככל האפשר, כדי להבטיח את שלומם, את ביטחונם ואת בטיחותם של התלמידים המטיילים. (ג) בחודשים יולי -אוגוסט 2013 העביר אגף של"ח למשרד מבקר המדינה קבצים שנאספו מהוועדות המחוזיות שהכילו מידע שנאסף מבתיה"ס באמצעות השאלות המנחות. מעיון בקבצים אלו עלה שבמקרים רבים ציינו נציגי הוועדות המחוזיות שתיק הטיולים נמצא, אולם הדיווח לא כלל פירוט של תכולת התיק, אלא נאמרה אמירה כללית, למשל "התיק מנוהל כנדרש". במקרים אחרים פורטה תכולת התיק, למשל במחוזות ירושלים ומרכז, אך היה זה פירוט של טפסים ואישורים שונים שנדרשים להיכלל "בתיק האחראי לטיול". בדרך כלל הדיווח לא כלל מידע על פעולות ההכנה שנעשו בביה"ס, ורק לעתים רחוקות צוין שהתיק הכיל דוח סיכום טיול או דפי משוב. יוצא אפוא שלצד הבקרה על התנהלות בתיה"ס בנושא סבסוד תשלומי ההורים, היה ניתן באמצעות תיק הטיולים ללמוד על ההיבט הפדגוגי של הטיולים, אך הדבר לא נעשה. המעריכים בראמ"ה סיווגו את ממצאיהם לתחום הארגוני של הטיול ולתחום הפדגוגי-ערכי שלו. בסיכום המסמך נאמר שמתוך ה ראיונות עולה שהפן הארגוני של הטיולים מתאפיין במורכבות רבה וגורמים רבים מעורבים בתהליך. כן נאמר במסמך שעל פי התרשמותם הכללית, ההובלה של רכזי הטיולים בבתיה"ס ושל האחראים לטיול כלשהו (מורים מבתיה"ס) איננה מספקת, ופעמים רבות גופים חיצוניים הם הגורם המניע של הטיולים. באופן הזה, אומרים המעריכים בראמ"ה, לא ברור עד כמה הטיולים מקושרים למטרות הערכיות והפדגוגיות של בתיה"ס ועד כמה הידע וההתנסויות בטיול הופכים ל"ידע חי" בביה"ס. בביקורת עלה כי עד מועד סיומה לא יזם מינהל ח"ן מחקר הערכה מקיף של תכנית הליבה. בהיעדר מחקר הערכה, אין בידי המשרד מידע מבוסס שיכול לפרט באיזו מידה, אם בכלל, שילוב עקרונות תכנית הליבה בטיולים אכן תורם לקידום היעדים החינוכיים והערכיים שהתכנית נועדה להשיג. ראוי שהמשרד יקדים ויערוך מחקר כדי שיוכל להעריך נכונה את תרומתה של התכנית, יאתר את הנושאים הטעונים שינוי או שיפור ויביא בכך למיצוי מרבי של תכנית הליבה. 1. מחסור ברכזים מוסמכים : (א) אגף של"ח מנהל קובץ נתונים של רכזים שהוסמכו לתפקידם משנת התשנ"ט ( 1999 -1998 ) (להלן- רשימת רכזים מוסמכים). מנתונים שמסר האגף למשרד מבקר המדינה ביולי 2013 עולה שעד שנה"ל התשע"ג הוסמכו 2,350 ;רכזי טיולים 441 מהם הוכשרו במהלך השנה האחרונה. כאמור, ביולי 2013 היו רשומים באגף של"ח 4,179 בתי"ס, נתונים המלמדים לכאורה על מחסור של יותר מ - 1,800 רכזים מוסמכים. יצוין שבחלק מבתיה"ס שבהם פועלת הוראת של"ח מורי של"ח משמשים רכזי טיולים43 , לכן ייתכן שהמחסור בפועל קטן מהאמור. אגף של"ח לא ציין ברשימת הרכזים המוסמכים מי מהרכזים עדיין עובד במערכת החינוך. יצוין שהרשימה גם לא כללה מידע על שעות ההכשרה של כל רכז וחסרים בה פרטים נוספים, כמו מספר תעודת הזהות של חלק מהרכזים או ציון ביה"ס שהרכז קשור אליו. (ב) מנתוני האגף עולה שבשנה"ל התשע"ג הפעילו הוועדות המחוזיות 17 קורסי הדרכה, שכאמור הוכשרו בהם 441 רכזים. עם זאת, בביקורת במחוז מוכש"ר עלה שעל אף עידודו של אגף של"ח לבצע קורס רכזי טיולים במחוז, ואף שמנהל האגף ציין בדצמבר 2012 בדוא"ל שנשלח אל יו"ר הוועדה המחוזית כי את עלות ההדרכה בקורס יישא האגף - נתקלה הוועדה המחוזית בקשיים במימון הקורס. יו"ר הוועדה ומרכזת הוועדה מסרו למשרד מבקר המדינה כי במרץ 2013 נפתחו שני קורסים שהשתתפ ו בהם כ -110 מתלמדות. אולם לדבריהם, הוועדה נתקלה בקשיים הן במימון שעות ההדרכה בקורסים שמעבירה מרכזת הוועדה והן במימון ההסעות הנדרשות כדי לקיים יום סיור במהלך הקורס. לדבריהם, הקשיים הועלו לפני אגף של"ח. עם זאת, הועלה שעד מועד סיום הביקורת לא נתן האגף פתרון לכך, ועלתה השאלה אם קורסים אלו יגיעו לכלל סיום. 2. איוש תפקיד הרכז בביה"ס על ידי מי שהוסמך לכך : (א) מנתונים שמסר אגף של"ח למשרד מבקר המדינה על איוש תפקיד הרכז בבתיה"ס הועלה שמכלל 4,179 בתיה"ס שהיו רשומים לא היו בידי האגף נתונים על איוש תפקיד הרכז ב - 1,315 בתי"ס במחוז מוכש"ר וב -154 בתי"ס במחוז ירושלים הפועלים במזרח העיר. (ב) בנוגע לרכזי הטיולים ב - 2,710 ( 65% ) בתיה"ס הנותרים שהיו רשומים באגף של"ח, מהנתונים שמסר האגף למשרד מבקר המדינה, עולה ש - 1,552 (%57 ) מהרכזים בלבד הוכשרו והוסמכו לתפקיד 44 (%54 רכזים הוסמכו בבתיה"ס היסודיים ו- 63% בעי"ס). יצוין שבקבוצת הרכזים שהוסמכו לתפקידם כלל אגף של"ח את כל אלה שהשתתפו בהכשרה בסיסית לפחות של שלב א' בקורס רכזי הטיולים. ואולם, לא היה בידי האגף מידע מרוכז המפרט מי מבין הרכזים המוסמכים השתתף ביותר מ-60 .שעות הכשרה הגשת תכנית טיולים שנתית במתכונת האחידה מספקת מידע על התכנית הרב - שנתית של טיולי בתיה"ס ויכולה לשמש למאשר התכנית כלי עזר לבחינת טיולי בתיה"ס במרוצת השנים; כך אפשר לבחון אם בשכבות הגיל השונות יועדו הטיולים לאזורים ש ונים בארץ על פי עקרונות תכנית הליבה. לפיכך, ראוי שגם בתיה"ס העי"ס יידרשו להגיש תכנית טיולים שנתית במתכונת אחידה, כפי שנדרשו לעשות זאת בתיה"ס היסודיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי הצבת יעדים שאינם מושגים לאורך זמן עשויה ללמד על הצבת יעדים שאינם ריאליים. כדי שהמשרד יקבע מדדי תפוקה בני השגה, ראוי שמדי שנה ייבחנו היעדים של כל תכנית, תוך כדי התחשבות בתקציבים העומדים לרשות המשרד, ואת מידת העמידה בהם. כמו כן, מן הראוי שהמשרד יתאים את התוכן של תכניות הטיולים הייחודיות גם לתלמידים ממגזרים ייחודיים, או שיציע להם תכניות חלופיות. 2. בדוח שהגישה הוועדה לקידום הטיול בפברואר 2011 היא המליצה לשלב את הטיולים כמשימה חינוכית ביעד של העמקת החינוך לערכים שקבע המשרד כדי לקדם את הטיולים ולהקנות להם מעמד בר -חשיבות בתהליך החינוכי -חברתי והערכי במערכת החינוך. הועלה כי עד מועד סיום הביקורת לא נעשה הדבר. הביקורת העלתה שהפיילוט לא לווה במחקר הערכה, והפיכת תכנית הליבה לתכנית מחייבת נעשתה עוד בטרם בחן המשרד בחינה שיטתית את מידת יישום התכנית, ואם אכן היא משיגה את היעדים החינוכיים והערכיים שנועדה להשיג. בעת הביקורת, ביוני 2013 , עלה שאגף של"ח גיבש במאי 2013 ,הצעת תכנית כאמור, אך היא טרם אושרה בידי מינהל הכשרה ופיתוח מקצועי, וקידום הפיילוט במסגרת הכשרת פרחי הוראה מצטיינים עדיין היה בטיפול. משרד מבקר המדינה מעיר שהלשכה לתיאום טיולים בוחנת את תכנית ביה"ס לביקור בירושלים לצורך מתן אישור ביטחוני, ואינה בוחנת את עמידת התכנית ביעדים החינוכיים שהתווה המשרד בתכנית "נעלה לירושלים", יעדים שאמורה לבחון הוועדה המחוזית. לפיכך, במקרים האמורים, אין למשרד מידע מרוכז ושיטתי בדבר התאמתם של ביקו רים אלו למתכונת החינוכית שהמשרד התווה בתכנית "נעלה לירושלים". יוער שבביקורת הועלה כאמור שהמכרז הנמצא על הפרק עוסק בהסדרת שירותי הדרכה ולא בהקמת מאגר של גופים המורשים לספק שירותים הכרוכים בתכנון, ארגון וביצוע של טיולים במערכת החינוך, כפי שהמליצו ועדות שהקים המשרד. מן הראוי שהמשרד יפעל להוציא אל הפועל מכרז לצורך הקמת מאגר של גופים מורשים שיספקו את מכלול השירותים הכרוכים ביציאה לטיולים. באוגוסט 2012 התנהל דיון בראשות סמנכ"לית בכירה ומנהלת המינהל הפדגוגי והשתתפו בו נציגים מיחיד ות שונות של המשרד. בדיון הובהר כי אין במשרד מערכת ממוחשבת משולבת לאישור טיולים ולדיווח על ביצועם. עוד צוין כי המערכות הממוחשבות שבמשרד, העוסקות גם בנושא הטיולים, "אינן פועלות על פלטפורמה אחת", מידת המנשק שלהן עם מערכות משרדיות אחרות לא ברורה, המידע שהן צוברות אינו מקיף את כל הטיולים, את כל בתיה"ס ואת כל המגזרים, והמידע שניתן לדלות מהן הוא חלקי בלבד. הועלה שבסיום הביקורת , יולי 2013, טרם הוקמה במשרד מערכת ממוחשבת שתספק לאגף של"ח כלי לניהול התחום הפדגוגי של הטיולים במערכת החינוך, תאפשר הקמת מאגר נתונים ארצי בנושא ותשמש בסיס לביצוע בקרות שיטתיות לגבי הטיולים והפקת דוחות ונתונים נדרשים. בפברואר 2011 הגישה הוועדה למנכ"ל המשרד דוח בנושא. בדוח צוין, בין השאר, כי הוועדה מצאה פער גדול בין תפיסת הגורמים האחראים במשרד, ולפיה לטיול יש משמעות חינוכית-ערכית ראשונה במעלה בטיפוח הכרת הארץ ואהבת המולדת, כפי שהוגדר בחוזר הטיולים, ובין האופן שתופסים אותו חלק לא מבוטל מצוותי החינוך, התלמידים וההורים, הרואים בטיול פעילות שעיקרה הפוגה, נופש ופנאי. כאמור, כבר בדצמבר 2011 הוגשה לאגף הרכש טיוטת מכרז. ואולם במועד סיום הביקורת, ביולי 2013 - שנה וחצי לאחר מכן, טרם פורסם המרכז. ממסמך של אגף הרכש מ - 18.6.13 עולה שהמכרז בנושא מטה הטיולים נכלל ברשימת מכרזים שהאגף מתכוון להעביר למנכ"לית המשרד כדי לקבוע בהם סדר עדיפויות לקראת היערכות המשרד לפתיחת שנה"ל התשע"ד ולביצוע התקציב. (א) נמצא כי בשנה"ל התשע"ב ( 2012 -2011 ( ) ובשנה"ל התשע"ג 2013 - 2012 ) לא התכנסו הוועדות המחוזיות בשלושת המחוזות כנדרש. במחוז חיפה כונסה הוועדה פעם אחת בלבד בכל אחת משנות הלימודים. במחוז ת"א נמצא כי בשנה"ל התשע"ג התכנסה הוועדה פעם אחת בלבד בראשות מנהלת המחוז, ולגבי שנה"ל התשע"ב - לא נמצא מסמך המעיד שהתכנסה ולּו פעם אחת; יו"ר הוועדה הסביר למשרד מבקר המדינה שדיון בראשות מנהלת המחוז התקיים, אך בביקורת לא נמצא סיכום של אותו דיון. במחוז מוכש"ר נמצא כי בשנה"ל התשע"ב התכנסה הוועדה פעמיים, ואילו בשנה"ל התשע"ג היא התכנסה פעם אחת בלבד; יו"ר הוועדה המחוזית הסביר למשרד מבקר המדינה שהיה דיון נוסף, אך בביקורת לא נמצא סיכום של אותו דיון. אולם מהביקורת עולה כי נתוני לשכת התיאום אינם משקפים את היקף ימי הטיול בפועל בשנת לימודים מכיוון שעל פי חוזר הטיולים, ביה"ס יכול לבצע טיולים גם ללא בקשת אישור ביטחוני מלשכת התיאום (למשל נסיעה מיישוב ליישוב ברצועת החוף מעכו בצפון ועד אשקלון בדרום וכן טיול בתחום היישוב); עם זאת, בתיה"ס מתבקשים לקבל אישור ביטחוני מלשכת התיאום, על פי חוזר הטיולים, גם על פעילויות שאינן טיול גרידא (למשל השתתפות בתהלוכה או צעדה או פעילות מחוץ לביה"ס שאינה טיול אך משלבת לינה בשטח) אך הן מוגדרות "טיולים" בנתוני לשכת התיאום. עוד עלה בביקורת כי אין בידי המשרד ריכוז מידע אחר, מדויק וממצה, בנוגע למספר הטיולים בפועל בשנה"ל. כל אחת מן הוועדות המחוזיות אמורה לשמש גורם מניע ויוזם בקידומם של הטיולים במחוז שלה ולפעול לשילובם בתכנית הלימודים. על כל אחת מהן לפעול ברציפות כל השנה, אולם מניין ההתכנסויות המועט של הוועדות אינו עונה על הוראה זו. כמו כן, בשל ההתכנסויות המעטות של הוועדות במתכונת של פורום מלא, כלל חברי הוועדות אינם יכולים להיות מעורבים בנושאים השוטפים שבטיפול הוועדות, וממילא גם אינם יכולים להיות שותפים להליך קבלת ההחלטות; הדבר פוגם ביכולת הוועדות לבצע סיעור מוחות ולהעלות נושאים שאפשר לחדש ולשפר את הטיפול בהם. לעומת זאת, בביקורת עלה כי התשתית הארגונית וכ"א של מחוז מוכש"ר היו שונים מאלה של מחוזות חיפה ות"א. כוח האדם שעמד לרשות הוועדה המחוזית במוכש"ר ויועד לקידום הטיולים במחוז כלל רק את יו"ר הוועדה המחוזית, שהוא מפקח כולל שלא עבר הכשרה של מורה של"ח. כמו כן, מדצמבר 2012 נעזר יו"ר הוועדה במרכזת הוועדה שהוכשרה להוראת של"ח. יצוין שוועדה מחוזית במתכונת שמכתיב חוזר הטיולים מונתה על ידי מנהל מחוז מוכש"ר רק בדצמבר 201135, לאחר שאגף ש ל"ח יזם דיונים בנושא עם נציגי מחוז מוכש"ר וייחד מאמצים לקידום הטיפול בטיולים במחוז זה. אולם לדעת משרד מבקר המדינה, לא די בעידוד ובסיוע של אגף של"ח להקמת וועדה מחוזית ואף לא די ללוות אותה מקצועית, אלא שהיה על אגף זה, האחראי למימושם ולקידומם של הטיולים במערכ ת החינוך, לפעול כדי להקים לוועדה המחוזית במוכש"ר תשתית ארגונית מתאימה, לפחות כמו זו שיש במחוזות חיפה ות"א. והכול, כדי להבטיח את יכולתה של הוועדה המחוזית במחוז מוכש"ר לעמוד במשימות המוטלות עליה ולתרום בכך לקידום הטיולים במתכונת שקבע המשרד לבתיה"ס שבאחריות מחוז מוכש"ר (על הליקויים בתפקודה של הוועדה המחוזית במחוז מוכש"ר ראו להלן). בדוח שהגישה הוועדה לקידום הטיול בפברואר 2011 צוין כי מסגרת הזמן של הטיול שהגדיר המשרד בחוזר תשלומי הורים, התואמת את החלטות ועדת החינוך של הכנסת, קצרה, ועל כן אינה מאפשרת להכיר את הארץ ולהגשים תהליך חינוכי-ערכי של ממש. משרד מבקר המדינה מעיר שגם בשנה"ל הקודמת - התשע"ב, מ לכתחילה קבע המשרד יעד מתוכנן שעמד רק על 58% מכלל שכבות הגיל הייעודיות, למרות שהיה תקציב מאושר. יוצא אפוא כי הנתונים בדבר היקף ההשתתפות אינם נובעים בהכרח מאי-אישור התקציב. כמו כן מעיר משרד מבקר המדינה כי על פי הנחיות המשרד, כל תלמיד אמור לבקר בירושלים שלוש פעמים לפחות במהלך לימודיו, והמשרד אף קבע שהביקור במסגרת תכנית זו יצא אל הפועל בכיתות ה' ז' ו -י' במתכונת שהתווה. לא ברור, אם כן, כיצד מתן אפשרות לביה"ס לבחור אם להשתתף בתכנית (ובכלל זה לגבי בתיה"ס ממחוז מוכש"ר) עולה בקנה אחד עם ההנחיות האמורות. תלמידים ממחוז מוכש"ר אינם משתתפים בתכנית "מסע ישראלי" וכך גם תלמידים מהמגזר הערבי. הביקורת העלתה שהמשרד לא התאים את יעדי התכנית למגזרים אלו ואף לא הציע להם תכנית חלופית. מתקציר מנהלים של תכנית העבודה של המשרד לשנה"ל התשע"ג מיולי 2012 , ומנתונים שמסר המפקח הארצי על "מסע ישראלי" למשרד מבקר המדינה ביולי 2013 , עולה שהמשרד שם לו ליעד להגדיל את מניין תלמידי כיתות י"א שישתתפו במסע; המשרד תכנן כי בשנה"ל התשע"ב ישתתפו בו 16,780 תלמידים. אולם בפועל השתתפו בו רק 10,210 תלמידים (כ- 61% .) ממסמכי המשרד עולים נתונים מתוכננים שונים לשנה"ל התשע"ג: לפי תקציר מנהלים של תכנית העבודה של המשרד לשנת התשע"ג מיולי 2012 , תוכנן שישתתפו במסע 20,000 תלמידים, ואילו במסמכי המפקח הארצי על "מסע ישראלי" שנמסרו למשרד מבקר המדינה, צוין שהתכנון עמד על 13,800 תלמידים. על פי נתו ני המשרד מיוני 2013 , השתתפו במסע בפועל רק 8,831 ( 64% ) מ - 13,800 התלמידים, שהיו אמורים להשתתף בו לפי מסמכי המפקח הארצי. על פי התכנון שהוזכר בתקציר המנהלים, שיעור המשתתפים בפועל אף נמוך יותר. יוצא אפוא שבשנתיים האחרונות ההשתתפות ב"מסע ישראלי" הייתה קטנה מהיעד שהציב המשרד. בסקירת תשלומי הורים בעשור הראשון לשנות האלפיים, שעשתה בספטמבר 2010 האחראית לתשלומי ההורים, נאמר, בין היתר, כי לחץ של ועדת החינוך של הכנסת בתהליך אישור תשלומי הורים בשנת 2004 הביא לקיצוץ בסכום המותר בגבייה בסעיף הטיולים לרמה שחייבה הפחתה בהיקף הטיולים. כך נוצרה סתירה בין הוראות הקבע של המשרד בנושא הטיולים ובין האפשרויות לביצוע בהיקף התקצוב המותר. כאמור, עם החלת תכנית הליבה בשנה"ל התש"ע צומצמה מכסת ימי הטיול שבתיה"ס אמורים להפעיל, אך הסתירה בין חוזרי המנכ"ל עומדת בעינה. משרד מבקר המדינה מעיר שגם אם אפשר לצמצם את עלויות הטיולים, כפי שמסר המשרד, בפועל ממצאי בקרת תשלומי הורים שנעשתה לאחרונה בשנה"ל התש"ע הצביעו, כאמור, על שיעור חריגה גבוה בגבייה עבור טיולים. מן הראוי שהמשרד יקפיד על איסור החריגה מן הסכומים המרביים שהותרו לגבייה בידי ועדת החינוך של הכנסת ויוודא שמכסת ימי הטיול שבתיה"ס מתבקשים לבצע לא תחרוג מהם. בדוח שהגישה הוועדה לקידום הטיול למנכ"ל המשרד דאז בפברואר 2011 , היא המליצה, בין השאר, לתקנן את תפקיד רכז הטיולים ולתגמלו באופן נאות. בביקורת עלה שאף כי המשרד פעל לקדם את הנושא, הסדרתו טרם הסתיימה בסיום הביקורת, כלהלן: בביקורת שעשה משרד מבקר המדינה בוועדה המחוזית שבמחוז מוכש"ר עלה שלא היה בידי הוועדה המחוזית מידע באילו מכלל 1,315 בתיה"ס שבאחריותה מונה רכז טיולים, וממילא לא היה בידיה מידע כמה מהם הוכשרו וה וסמכו לתפקיד. ואולם, היות שמאז שנה"ל התש"ע לא נעשתה בקרה בנושא תשלומי ההורים, אין לדעת את המצב לאשורו, ולא ניתנה בידי המשרד האפשרות לקבל תמונת מצב ולטפל בסוגיות שדרוש בהן בירור ותיקון. 3. קביעת מכסת ימי הטיול על פי מגבלת הסכומים שהותרו לגבייה : כאמור, חוזרי תשלומי הורים מגדירים את הסכומים המרביים שוועדת החינוך של הכנסת התירה לגבות עבור טיולים על פי שכבת גיל, ואת מכסת ימי הטיול שסכום זה אמור לממן: טיול של יום עד יומיים בכיתות א'-ט' (על פי שכבת הגיל), ושלושה ימי טיול בכיתות י'-י"ב. אולם על פי תכנית הליבה, יש לבצע שלושה ימי טיול בכיתות א'-ח', ושלושה -ארבעה ימי טיול בכיתות ט'- י"ב. דהיינו, על פי תכנית הליבה, מכסת ימי הטיול של כיתות א'-ט' גדולה יותר, ואילו בכיתות י'-י"ב היא תואמת לחוזרי תשלומי ההורים, אם ביה"ס מבצע רק את המינימום הנדרש. 2. הוועדה לקידום הטיול, בדוח שהגישה, הוסיפה והדגישה כי לא נעשתה הכשרה ייעודית לנושא הטיול בתהליך הכשרת סגל ההוראה והניהול, והמליצה להכין תכנית הכשרה לפרחי הוראה 46 בנושא הטיול, להוסיף להכשרת מנהלי בתיה"ס היכרות עם תכנית הליבה ולהיער ך להשתלמויות בנושא לסגלי החינוך הוותיקים. החשיבות והצורך במאגר של גופ ים המורשים לספק למערכת החינוך שירותים הקשורים בתכנון, בארגון ובביצוע טיולים עלו לדיון לפני יותר מעשור בוועדות שהקים המשרד. ועדה שהקים המשרד בשנים האחרונות חזרה והעלתה צורך זה. ראוי שהמשרד יפעל בהקדם להסדרת הנושא וכך גם יבטיח שהחברות שייכללו במאגר יחויבו לפעול בהתאם למטרות הערכיות שהתווה המשרד בתחום הטיולים. )כן עולה מהנתונים שבמחוז המטפל במגזר הערבי (בבתיה"ס היסודיים ובעי"ס שיעור הרכזים בעלי ההכשרה עמד על 38% בלבד, ובבתיה"ס היסודיים במחוז ת"א שיעור הרכזים בעלי ההכשרה עמד על 47% .בלבד ואולם, אין למשרד מידע מרוכז ושיטתי על תכנית הביקור של 322,377 התלמידים שהגיעו לעיר בשנה"ל התשע"ב שלא בסיוע המשרד, דהיינו שלא במסגרת התכנית "נעלה לירושלים". לפיכך גם אין א פשרות לדעת באיזו מידה תכנית הביקור שלהם ענתה לתכנים שהמשרד התווה, ואף לא מה הן שכבות הגיל של התלמידים. (3) הביקורת העלתה שבמחוז מוכש"ר הכיתות בשכבות הגיל הייעודיות לא השתתפו כלל בתכנית "נעלה לירושלים". (4) ,כמו כן, עלה שלא אגף של"ח ואף לא מחוזות חיפה ות"א שבהם נערכה ביקורת, ניהלו במרוצת השנים רישום שיטתי של הכיתות בשכבות הגיל הייעודיות שהשתתפו בתכנית. על כן, אין בידי המשרד כלי שיאפשר מעקב אחר מימוש היעד שקבע המשרד. יתרה מזאת, על פי הנתונים, כאמור, בשנה"ל התשע"ב והתשע"ג השתתפו בתכנית רק חלק מתלמידי שכבות הגיל הייעודיות. נתונים אלה מלמדים שהמשרד אינו יכול להבטיח שכל תלמיד יבקר בירושלים שלוש פעמים לפחות במהלך לימודיו במתכונת שהתווה בתכנית "נעלה לירושלים". משרד מבקר המדינה מעיר כי משרד החינוך דואג לפרסם מדי שנה בחוזר תשלומי הורים את סכום הגבייה המרבי שמותר לגבות מהורים בנושאים שונים; מתוקף תפקידו מצא המשרד לנכון לעשות בקרה על גובה דרישת התשלומים של בתיה"ס מההורים, ואף לקבוע מנגנון לפיו גורם במחוז אמור לאשר את דרישות ביה"ס באמצעות מערכת "אפיק". בדומה לכך, ראוי שהמשרד יקבע כי במסגרת ההליך שבו מגיש ביה"ס תכנית טיולים שנתית לאישור הוועדות המחוזיות, ייבחן באופן שיטתי אם אין חריגה מהגבייה המותרת עבור ביצוע התכנית. בעניין האוטונומיה של מנהל ביה"ס בנושא הטיולים, משרד מבקר המדינה מעיר שאוטונומיה זו ניתנת במסגרת הנחיות חוזר מנכ"ל בנושא טיולים ובכפוף להן - המנחה כי טיולי בתיה"ס ייעשו על פי עקרונות תכנית הליבה. מן הראוי שהמשרד ידאג כי המסר בשני חוזרי המנכ"ל (טיולים ותשלומי הורים) יהיה אחיד ובהתאם לכך יקבע המשרד סדרי עדיפות לניצול הכספים שהותרו לגבייה עבור טיולים. לפי הסברי האחראי לבקרות, במתכונת הקודמת בוצע בבתיה "ס שנכללו במדגם מקבץ של כמה בקרות בו -זמנית, ואילו בשיטה החדשה הוגדרו נושאי גרעין לבקרה, הכוללים את מקצועות הליבה, המורים המלמדים ותקצוב שעות התקן מול הביצוע בפועל; לצד נושאי הגרעין הוגדרו נושאי בקרה נוספים, בהם בקרת תשלומי הורים. מדי שנה המשרד אמור להחליט, על פי הרלוונטיות של הנושאים, באיזה נושאי גרעין תתמקד הבקרה ואילו נושאים נוספים ייבדקו. אולם לפי הסבריו, לאחר שנה"ל התש"ע לא בוצעה בקרה ממוקדת על נושא תשלומי ההורים, ולא נבדקו תשלומי הורים בגין טיולים. הביקורת העלתה כי המשרד הסדיר את הליך הכשרתם של מדריכי טיולים חיצוניים וקבע כי עליהם להיות בעלי היתר תקף מטעם המשרד47 . ואולם, הוא טרם הקים מאגר של גופים המורשים לספק שירותים בתחומי התכנון, הארגון וביצוע הטיולים למערכת החינוך, הכוללים שירותי הדרכה, הסעה, ליווי רפואי, ליווי חמוש, הלנה והסעדה. ( מן הביקורת עלה שבפועל, עד שנה"ל התשע"ב 2012 -2011 ) הוחלה החובה רק על בתיה"ס היסודיים, ורק משנה"ל התשע"ג ( 2013 -2012 ) היא הוטלה על כל בתיה"ס, לרבות על העי"ס. (א) על פי נתוני האגף, היו כפופים לוועדה המחוזית במחוז מוכש"ר 1,315 (כ- 31% ) מ- 4,179 בתיה"ס שהיו רשומים אצלו. בביקורת במחוז מוכש"ר עלה שבתיה"ס במחוז לא הגישו תכניות לאישור הוועדה המחוזית כנדרש, אף שמנהל המחוז הטיל את החובה האמורה על 796 מוסדות חינוך במחוז, שאינם מוסדות פטור. כן עלה שהוועדה המחוזית ואף אגף של"ח לא נקטו פעולות לאכיפת הגשת התכניות. עולה מכך כי למעשה המשרד לא הסדיר את חלוקת התפקידים של הליך בדיקת תכנית הטיולים ואישורה בין הוועדה המחוזית לבין המפקח הכולל. כמו כן, לא נקבעו חלוקת האחריות ביניהם, התחומים השונים וההדגשים ה שונים שעל כל גורם לבחון, דרך שיתוף הפעולה שלהם בנושא, סדר בחינת התכנית על ידם, ומי הגורם שאישורו מביא לסיום תהליך האישור. העוזרת של מתאמת המפקחים במחוז מוכש"ר מסרה לביקורת שבתיה"ס במחוז אינם מוסרים תכניות טיולים שנתיות לאישור המפקחים הכוללים. עם זאת היא הסבירה כי אם ביה"ס מבצע טיולים בחופשות או בסופי שבוע, תכנית הטיול המסוים מוגשת לאישור המפקח הכולל. אישורו של המפקח הכולל נדרש עוד לפני פניית ביה"ס ללשכת התיאום הפועלת באגף הביטחון כדי להנפיק אישור ביטחוני, משום שרק לאחר אישורו מוחל על המטיילים ביטוח במועדים אלו. (ב) כן עלה מן הביקורת שנתוני אגף של"ח כללו 154 בתי"ס ממחוז ירושלים הפועלים במזרח העיר, אולם הוועדה המחוזית במחוז זה לא טיפ לה בהטמעת עקרונות תכנית הליבה בבתי"ס אלו, והם לא נדרשו להגיש תכניות לאישורה. .ואולם, מהנתונים עולה שבמחוז דרום אושרו תכניות רק ל - 65% מבתיה"ס היסודיים, ובמחוזות ת"א, דרום וירושלים אושרו תכניות רק ל - 73%-60% .מבתיה"ס העי"ס (ב) על פי חוזר ה טיולים, על ביה"ס לשלוח את תכנית הטיול, בטרם ביצועו, ללשכת התיאום הפועלת באגף הביטחון כדי לקבל אישור ביטחוני, חוץ מנסיבות שבהן פוטר החוזר את ביה"ס מהליך זה. עולה כי עד מועד סיום הביקורת המשרד לא הסדיר ולא דאג לאמצעים שיאפשרו שטרם מתן האישור הביטחוני לשכת התיאום תוכל לוודא כי התכנית שביה"ס הגיש לה לאישור תואמת לתכנית שהוועדה המחוזית אישרה. מאמצע שנות התשעים של המאה העשרים ואילך עוסק המשרד בגיבוש המבנה הראוי לגוף שיטפל במשימות המטה הנוגעות לטיולים, לרבות אלו הנוגעות להיבטים הפדגוגיים שלהם, אולם עדיין לא הוסדרו מרכיבים מרכזיים של תשתית ארגונית זו. מן הראוי שהמשרד יפעל להגדיר את תפקידי אגף של"ח בתחום הטיולים ואת חלוקת האחריות בתוך האגף בנושא זה; יפעל להתאמת מבנה הוועדות המחוזיות ותשתיתן כדי שיוכלו לבצע את מכלול המטלות שלהן; יפעל כדי שבתיה"ס יקבלו סיוע וליווי מקצועיים בכל ה נוגע לתהליכים הפדגוגיים והארגוניים של הטיולים; יזרז הקמת מערכת ממוחשבת שתאגם נתונים לגבי הטיולים במערכת החינוך ותאפשר בכך גם בקרה יעילה על הטיולים; ויקדים לפרסם חוזר טיולים מעודכן. (1) .א בתיה"ס היסודיים נדרשו להגיש לוועדה המחוזית תכנית שנתית המפרטת לכל שכבת גיל את המקצוע, את נושא הלימוד שהטיול יעסוק בו ואת פירוט המסלול שלו. במחוז חיפה בחנו מנחי של"ח את התכניות, ומרכז הוועדה אישר אותן; ובמחוז ת"א בחנו רכזי הליבה את התכניות ואישרו אותן ואח"כ העבירו אותן למרכז הוועדה. אולם הועלה כי בשנה"ל התשע"ג אף לא אחד משני המחוזות דאג שאישור התכנית השנתית ילווה במסמך רשמי מטעם הוועדה המחוזית, ולא היה אפשר לשחזר את הליך קבלת ההחלטות. (2) בשני המחוזות לא התבקשו בתיה"ס העי"ס להגיש את תכניות הטיולים בפירוט ובמבנה הדומים לאלה שהתבקשו להגיש בתיה"ס היסודיים ; ובבתיה"ס שבהם הופעלה הוראת של"ח, אושרו הטיולים במסגרת האישור לתכנית ההוראה של של"ח לשנה"ל. בביקורת עלה שהוועדה המחוזית במחוז חיפה לא ריכזה מידע בנוגע לבתיה"ס היסודיים והעי"ס כפי שעשה מחוז ת"א לגבי בתיה"ס היסודיים. יוער שמחוז ת"א לא בחן ולא העריך את היערכות בתיה"ס העי"ס לטיולים בדרך דומה לזו שעשה לגבי בתיה"ס היסודיים, ולא ציין באיזו מידה תכניות הטיולים תואמו ת את עקרונות תכנית הליבה.
בנוגע לליקויים ארגוניים, מן הראוי שהמשרד יפעל לשפר את היערכות המטה והמחוזות לטיפול בטיו לים - יגדיר בשיטתיות את תפקידי אגף של"ח בתחום הטיולים, ואת חלוקת האחריות בתוך האגף בנושא זה; יגדיר את סדר מעורבותם ואת חלוקת הסמכויות בין ועדת הטיולים המחוזית לבין המפקח הכולל בהליך אישורן של תכניות הטיולים השנתיות; יסדיר הליך מובנה ואחיד לבדיקת התכניות בוועדות הטיולים המחוזיות. כמו כן, ראוי שהמשרד יפעל להתאמת מבנה ועדות הטיולים המחוזיות ותשתיתן כדי לאפשר להן לבצע את מכלול תפקידיהן, יבחן יזמֹות מועילות שפותחו בכל אחת מהוועדות וישקול להחיל אותן על כל הוועדות המחוזיות. עוד ראוי שהמשרד יקים בהקדם מאגר של גופי ם המורשים לספק שירותים הקשורים בתכנון, בארגון ובביצוע טיולים למערכת החינוך, ואף יזרז הקמת מערכת ממוחשבת שתאגם נתונים לגבי טיולים במערכת החינוך. זאת ועוד, מן הראוי שהמשרד יקבע את מכסת ימי הטיול שבתיה"ס אמורים להוציא אל הפועל על פי הסכומים המרביים שהותרו לגבייה; ימנה גורם במחוז שבאחריותו לבחון את עלות תכנית הטיולים השנתית שביה"ס מגיש לאישור ויקבע שאינה חורגת מהסכומים המרביים שהותרו לגבייה; ואף יבצע בקרה על ההוצאה בפועל עבור טיולים כדי להבטיח שבתיה"ס עומדים במגבלת הגבייה המותרת. לפיכך, לצד עבודת המטה שביצע המשרד במרוצת השנים לגיבוש העקרונות המנחים של הטיול ויעדיו הערכיים, חשוב כי מערכת החינוך על מדרגיה - המטה, המחוז וביה"ס, תנקוט מגוון פעולות כדי להפוך את הטיול, שכל תלמיד מכיתה א' ועד כיתה י"ב נדרש להשתתף בו, לחוויה שנתית ייחודית מבחינה חינוכית, חברתית וערכית. תשומת לב מיוחדת ראוי ליתן למחוזות ייחודיים כמו מחוז מוכש"ר, ובכלל זה ראוי להקנות להם אמצעים וכלים לביצוע מטלות בתחום הטיולים.