המשרד להגנת הסביבה . מוכנות והיערכות להשפעות סביבתיות של קידוחי גז ונפט בים משרד מבקר המדינה העיר למשרד הג"ס כי לוח הזמנים להגשת התלמ"ת נקבע בהחלטת הממשלה, ועל משרד הג"ס היה לנקוט, עם כל הגורמים האחרים, את כל הצעדים הדרושים כדי לעמוד בו. אם סבר משרד הג"ס כי יש סיבות ראויות לדחיית לוח הזמנים בנושא, היה עליו לפנות לממשלה בעוד מועד, לפרט את הבעיות המונעות עמידה בלוח הזמנים שקבעה בנושא ולבקש שתעדכן את החלטתה בעניין זה, אך הדבר לא נעשה. לנוכח דחיית יישום ההחלטה במשך שנים כה רבות, לבקשה כזאת היה משנה חשיבות. על משרד הג"ס וממשלת ישראל לנקוט את כל הצעדים הנדרשים כדי להבטיח שעיכוב כה ממושך בקידום נושאים חשובים כאלה לא יישנה ולהבא יבוצעו החלטות ממשלה לפי לוח הזמנים שנקבע. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הג"ס ולמשרד האוצר כי עליהם להסדיר בהקדם את נושא התקצוב של ביצוע התלמ"ת כדי לאפשר התארגנות ומוכנות לטיפול באירוע זיהום ים. 4. בביקורת עלה כי בעניין הרישיונות, שלא כמו בעניינם של שטרי החזקה, לא חל כל שיפור בתחום הסביבתי עד שנת 2012 . גם בשנים 2010 -2011 , לאחר שהתגלו מאגרי "תמר" ו"דלית", לא התנה משרד האנרגיה את מתן הרישיונות במילוי דרישות כלשהן בתחום הגנת הסביבה, אף שעוד בשנת 2002 ציין היועץ הבין-לאומי שיש צורך בכך. בתקופה זו נתן המשרד שמונה רישיונות. 5. סך הכול בשנים 2006 -2011 נתן משרד האנרגיה39 רישיונות ללא דרישות כלשהן בתחום הגנת הסביבה ו-2 .חזקות שכללו דרישות כאלה בסוף מרץ 2013 עדיין לא היו הנחיות מוסכמות ומאושרות המסדירות את מכלול ההיבטים הסביבתיים הכרוכים בפעילות (להלן - ההנחיות). משרד מבקר המדינה מעיר כי מנתוני משרד האנרגיה עולה שבדצמבר 2012 היו בתוקף 30 רישיונות שלא כללו דרישות כלשהן בתחום הגנת הסביבה וטרם החלו קידוחים מכוחם וכי להיעדרן של דרישות בתחום הגנת הסביבה בהרשאות שנתן משרד האנרגיה לחיפוש ולהפקה של נפט וגז בים במרוצת השנים עלולות להיות השפעות בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, יש להמשיך ולכלול דרישות כאלה בהליכי אישור של בקשת עדכון תכנית עבודה ושל הארכת תוקפם של רישיונות קיימים וכן בהרשאות חדשות לכשיינתנו29 . משרד מבקר המדינה מציין לטובה את הפעולות החשובות שעשו משרדי האנרגיה והג"ס בשנת 2012 .לקידום האסדרה הסביבתית של הפעילות. אך אין די בכך להיעדרן של הנחיות מוסכמות ומאושרות משמעות מעשית ניכרת: הנחיות אלו אמורות לשמש תשתית להצבת דרישות מפורטות לחברות המבצעות את הפעילות ולתת ביטוי לסדרי עדיפויות לאומיים בהכרעות הנדרשות בין האינטרס של חיזוק עצמאותה האנרגטית והכלכלית של ישראל באמצעות עידוד פיתוח תעשיית גז ונפט מקומית (להלן - האינטרס האנרגטי) ובין האינטרס של השמירה על הסביבה בעת פיתוח תעשייה זו (להלן - האינטרס הסביבתי). יודגש כי בשנת 2012 החלו שני המשרדים בניסיונות להסדיר את חלוקת האחריות והסמכויות ביניהם, אולם בפועל פעלו משרדי האנרגיה והג"ס מול החברות בנושאים בעלי השפעות סביבתיות, לעתים ללא הסכמה בדבר דרך הפעולה הראויה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתכונת פעילות זו, שבה אין חלוקת אחריות וסמכויות ברורה בין משרדי האנרגיה והג"ס, יש בה כדי ליצור בקרב החברות אי -ודאות רגולטורית בעניין החובות החלות עליהן ולמי מהמשרדים הן כפופות בכל נושא. היעדרה של ודאות רגולטורית עלול לאפשר לחברות שיקול דעת לגבי אופן הטיפול בהיבטים הסביבתיים של הפעילות, לפגוע ביכולת של כל אחד מהמשרדים לפעול להשגת מטרותיו, ולהגדיל את ההסתברות לתקלות. הועלה כי ממועד זה ועד סוף שנת 2009 לא שינה משרד האנרגיה את המדיניות או את מתכונת הפעילות בנושא הסביבה; לא התקבלה החלטה לגבי הטיפול בהמלצותיו של היועץ הבין-לאומי בנושא זה, ומשרד האנרגיה לא כלל ברישיונות שנתן דרישות כלשהן בתחום הגנת הסביבה. בשנים הללו ניתנו 31 רישיונות ובוצעו 9 קידוחים בלי שנקבעו לגביהם דרישות כלשהן בתחום הגנת הסביבה. נוכח ההתגברות הניכרת של הפעילות מאז שנת 1999 והאחריות הכבדה הרובצת על משרדי האנרגיה והג"ס, היה ראוי שתיאום בין המשרדים ייעשה בשלב מוקדם יותר. תיאום מוקדם היה עשוי לקדם את אסדרת הפעילות מן הבחינה הסביבתית ואת המוכנות לאירוע זיהום ים שמקורו בפעילות. משרד מבקר המדינה מעיר לשני המשרדים כי עליהם לקדם ולסכם בהקדם את גיבוש ההנחיות ולקבוע חלוקה ברורה של האחריות והסמכויות ביניהם, שכן פעולתם המתואמת היא תנאי הכרחי להבטחת תקינות הפעילות מן הבחינה הסביבתית. משרד מבקר המדינה מעיר כי רק במחצית השנייה של שנת 2012 , כעשר שנים לאחר קבלת ההמלצה האמו רה, החל משרד האנרגיה לפעול לקביעת עקרונות לקבלת ערבויות מבעלי הרשאות. במועד סיום הביקורת, דצמבר 2012 , טרם הסתיים גיבושם של עקרונות אלה ועיגונם במסמכים מחייבים, כגון הנחיות ותקנות. מהאמור לעיל עולה כי עד מועד סיום הביקורת רוב פעילות החיפוש וההפקה של גז ונפט בים נעשתה בלי שמשרד האנרגיה החזיק בידו ערבויות לכיסוי נזקים, לרבות נזקים סביבתיים, שעלולים להיגרם מפעילות זו. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האנרגיה כי פוליסות ביטוח אינן תחליף לערבויות לכיסוי נזקים. על משרד האנרגיה לפעול בהקדם לקבלת ערבויות לכיסוי נזקים עבור הפעילות הקיימת, נוסף על פוליסות ביטוח, ולהקפיד שלא לתת הרשאות חדשות טרם קבלת ערבויות לכיסוי נזקים בגינן, כנדרש בחוק הנפט. משרד מבקר המדינה הדגיש לפני משרד הג"ס ומשרד התחבורה את הצורך לנקוט את כל הצעדים הדרושים כדי להשלים בהקדם את העברת חדר המצב למקום מתאים. בביקורת זו הועלה כי רק בשנת 2008 , כארבע שנים לאחר פרסום הדוח הקודם בנושא וכשמונה שנים לאחר המועד שנקבע לכך בהחלטת הממשלה משנת 1998 , הוגשה התלמ"ת לממשלה (להלן- תלמ"ת 2008 )או התכנית48 . הממשלה אישרה את עקרונותיה ביוני באותה השנה 49 והטילה על משרד הג"ס לבצע פעילויות הקשורות ביישום התכנית50 . לדעת משרד מבקר המדינה, עיכוב כה ממושך בביצוע החלטת הממשלה משנת 1998 על הכנת התלמ"ת והגשתה אינו סביר ומלמד שמשרד הג"ס והממשלה לא יישמו כראוי את ההחלטה בעניין היערכות המדינה לטיפול בזיהום ים ולא עקבו כראוי אחר ביצועה. 1. הסיכון העיקרי שעליו מבוססת תלמ"ת 2008 הוא תרחישי זיהום ים הנגרם מהובלת שמן לסוגיו באניות בקרבת חופי ישראל. נמצא כי התכנית אינה עוסקת כלל בתרחישי זיהום ים הנובע מקידוחי גז ונפט בים, אף שכאמור כבר בשנים 1999 -2000 נמצאו מאגרי גז גדולים ובעקבות זאת גברה מאוד הפעילות בתחום זה. בתכנית אין גם כל אזכור של החברות הקודחות בסעיף העוסק בגופים העלולים לגרום לזיהום ים. עמדתו של ראש אגף ים וחופים במשרד הג"ס היא שעל פי רוב יש לראות בדליפה של נפט מקידוחים אירוע בדרגה 3 TIER - ,רמת החומרה הגבוהה ביותר המצריכה כאמור את ההיערכות הגדולה ביותר - ולטפל בו לפי דרגה זו. היקף הנזקים הנגרמים מזיהומי ים בשמן בעולם מלמד שעלות השיקום של המשאבים והאתרים שנפגעו מהזיהום גבוהה הרבה יותר מעלות מניעתו. בשנת 1998 החליטה ממשלת ישראל להטיל על משרד הג"ס לארגן, לתאם ולהכין בתוך 18 חודשים תכנית חירום לאומית למוכנות ותגובה לאירועי זיהום ים (תלמ"ת). רק בשנת 2008 הגיש משרד הג"ס את התכנית, אך היא לא כללה תרחישים של זיהום ים הנובע מחיפוש נפט וגז בים, מהפקתם ומהובלתם ליבשה. הממשלה אימצה את עקרונות התלמ"ת באותה השנה וקבעה שמשרד הג"ס ירכז את הפעולות ליישומה. במועד סיום הביקורת, דצמבר 2012 , טרם ביצע משרד הג"ס את כל הפעולות שנקבעו בהחלטת הממשלה האמורה: תכניות החירום המקומיות לא הוכנו על ידי כל הרשויות המקומיות החופיות האמורות לטפל באירוע זיהום ים; חלק מהגורמים שנקבעו בהחלטת הממש לה טרם העבירו את כל התקציבים שצוינו בהחלטה לביצוע הפעולות ולרכישת ציוד ייעודי לטיפול בזיהום ים; ותלמ"ת 2008 טרם עוגנה בחוק. לפיכך משרד הג"ס ומדינת ישראל אינם ערוכים כראוי להתמודד כיום - כ-15 שנים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה מ - 1998 וכ-5 שנים לאחר שהתקבלה החלט תה מ - 2008 - עם אירוע זיהום ים גדול הנובע מהובלת שמן באניות או מקידוחי גז ונפט. משרד הג"ס כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממרץ 2013 , בין היתר, כי חוסר המוכנות להתמודדות עם אירוע זיהום ים גדול "נוגע בעיקר לאי השלמת התקנים ההכרחיים, התקציבים ותחנות לטיפול באיר ]יכולת[ ועי זיהום ים שתיתנה תגובה מהירה של אגף ים וחופים במשרד להגנת הסביבה. כמו כן, חוסר המוכנות אכן בא לידי ביטוי בכך שגופים מסוימים כגון הרשויות המקומיות החופיות וכן חברות העוסקות בשמנים... טרם השלימו את היערכותם הנדרשת. יחד עם זאת המשרד להגנת הסביבה פו על להשלמת ההיערכות של כל הגופים, הן באמצעות קידום הצעת חוק התלמ"ת והן באמצעות מימון יועץ מקצועי שכל תפקידו לסייע לרשויות המקומיות בכתיבת תכניות חירום מתאימות". משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הפעולות שנקט משרד הג"ס בשנת 2012 , חלקן במהלך ביקורת זו, לקידום המוכנות לטיפול באירוע זיהום ים מצד כלל הגורמים הנוגעים בדבר. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה ומשרד הג"ס, בשיתוף הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר, להמשיך ולנקוט ללא דיחוי נוסף את כל הצעדים - התקציביים והארגוניים - הדרושים כדי לקדם בדחיפות היערכות כוללת למניע ת אסון אקולוגי גדול בים שלו השפעות סביבתיות, בריאותיות וכלכליות ניכרות על המדינה. על הממשלה לוודא באופן רציף כי משרד הג"ס מבצע כראוי, על יסוד החלטותיה וההחלטה על תוספת התקציב והתקנים, את כל הפעולות הנדרשות להיערכות ראויה ויעילה של המדינה לטיפול בזיהום ים ל סוגיו, על פי תכנית יישום ולוח זמנים מחייב. לדעתמשרד מבקר המדינה, על משרד הפנים לנקוט בהקדם את הצעדים הדרושים ליישום החלטת הממשלה בעניין פעולתו מול הרשויות המקומיות החופיות לקידום הכנת תכניות חירום מקומיות. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהתלמ"ת אמורה להתעדכן מעצם טבעה, ובשל מורכבות פעילות החיפוש, ההפקה וההובלה של נפט וגז בים, גדילת ממדיה בשנים האחרונות, פריסתה הגאוגרפית הגדולה ופוטנציאל זיהום הים ממנה, היה על משרד הג"ס לבחון גם תרחישי זיהום ים הנובע מפעילות זו, לנתח את המידע שהצטבר בנושא ולפעול בעוד מועד לעדכון תלמ"ת 2008 על סמך פעולות אלו. על משרד הג"ס לנקוט בהקדם את הצעדים הדרושים בעניין זה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הג"ס כי עליו לגבש ללא דיחוי תכנית יישום מפורטת להיערכות לטיפול בזיהומי שמן בים ולכלול בה גם זיהומים שמקורם בקידוחי נפט וגז בים. תכנית יישום זו צריכה להתבסס על התקציבים ותקני כוח האדם שאישר משרד האוצר לנושא ועל המקורות הכספיים של המשרד ולפרט לוח זמנים לביצוע מכלול הפעולות הנחוצות, בהן אישור כל התכניות המקומיות, איוש תקני כוח האדם, רכישת הציוד ותחזוקתו ותרגול. יש לגבש תכנית זו בתיאום עם הגורמים הנוגעים בדבר, כגון צה"ל, משרד הביטחו ן, משרד הפנים, רשויות מקומיות חופיות ובעלי תשתיות שינוע דלק. איוש התקנים מחייב אף תיאום עם נציבות שירות המדינה. משרד מבקר המדינה מדגיש כי החובה לקבוע תכנית יישום ולוח זמנים מחייב לביצוע מכלול הפעולות הנדרשות להיערכות לטיפול בזיהומים בים מקבלת משנה תוקף נוכח העיכוב המתמשך ורב השנים ביישום התלמ"ת. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שכחמש שנים לאחר החלטת הממשלה מ- 2008 לא השלים עדיין משרד הג"ס את ביצוע ההחלטה בעניין ייזום הליך חקיקה לעיגון התלמ"ת. אפשר כי לעתים מתעורר הצורך בהארכת תקופת היישום, ואולם אם היו נימוקים ראויים לעיכוב ניכר בביצוע החלטה, היה על משרד הג"ס לפנות לממשלה ולפרט את הסיבות לעיכוב ואת הערכתו לגבי מועד השלמת הביצוע. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הג"ס כי עדיין לא העביר את התקציב שנדרש להקצות, על פי החלטת הממשלה מ- 2008 , לביצוע פעולות הצטיידות ואיוש תקני כוח אדם ייעודיים, כנקבע בתלמ"ת וכי עליו להשלים העברת תקציב זה עד ינואר 2014 . במהלך הביקורת הודיע משרד הג"ס למשרד מבקר המדינה כי הכין ופרסם מתקציבו את תכניות החירום המקומיות האמורות עבור הרשויות המקומיות החופיות, והן נשלחו לאישור רשויות אלה בדצמבר 2011. ו אולם רוב הרשויות המקומיות הללו לא אישרו את תכניות החירום עד כה. אסדרה סביבתית של הפעילות היא נחוצה. מאחר שביסוד יישום הפעולות בתחום זה עומדים כאמור אינטרסים מנוגדים, ומאחר שחלוקת האחריות והסמכויות בין המשרדים בתחום זה אינה מוגדרת, ראוי כי ממשלת ישראל תייחד לנושא את תשומת הלב הרא ויה, בין היתר כדי להאיץ את הטיפול בנושא, ותקבע עקרונות מנחים שיבטיחו את האיזון הרצוי מבחינתה בין העצמאות האנרגטית של ישראל ובין ההגנה על הסביבה. רק בסוף שנת 2012 , לאחר שמשרד מבקר המדינה העיר למשרד המשפטים על הצורך בכך, החל משרד המשפטים לגבש חוות דעת בכתב שבה בחן בחינה מעמיקה את תחולת הדין הישראלי, ובכלל זה דינים הנוגעים להגנת הסביבה, בשטחי המדף היבשתי והאזור הכלכלי הבלעדי של מדינת ישראל, אשר כּונו בחוות הדעת "האזורים הימיים". בינואר 2013 סיכם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקלי) במשרד המשפטים חוות דעת מפורטת בנושא והעביר א ותה ליועצים המשפטיים במשרדי הממשלה. מהאמור לעיל עולה כי הקצאת תוספת התקציב ותקני העובדים שסוכמו בשנת 2012 תושלם רק כעבור ארבע עד חמש שנים. משרד מבקר המדינה מציין כי משמעות הדבר היא כי הפעולות הנחוצות להכנת המדינה לטיפול בזיהום ים לסוגיו יושלמו רק עוד כמה שנים, ועד אז, לפחות, היערכות המדינה תהיה חסרה. משרד הג"ס הודיע כי בפועל רק שניים מבעלי התשתיות - תש"ן וקצא"א - רכשו את רוב הציוד הנדרש; חברת החשמל לא ביצעה את הנדרש עד היום; חיל הים ביצע רכש רב, אך בסיסים מסוימים של החיל עדיין לא השלימו את רכישת הציוד הנדרש; בסיסים אחרים של צה"ל לאורך החופים, אשר היו אמורים להיות ערוכים בציוד מינימלי, עדיין לא עשו זאת (ככל הידוע למשרד). הביקורת העלתה כי ברישיונות שנתן משרד האנרגיה - ובכלל זה הרישיונות שנתן מאז אירע האסון במפרץ מקסיקו - הוא לא קבע לפי אילו תקנים יש לבצע א ת הפעילות. במהלך עבודת הפיקוח של משרד האנרגיה באזורי הפעילות בשנים 2011 -2012 הוא העלה תקלות31 המעידות על הסכנה הסביבתית הרבה הכרוכה בפעילות. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האנרגיה כי תקלות אלה ממחישות את הצורך שיאיץ את הפעולות לבחירת תקנים המתאימים לפעילות ויחייב את החברות, ובמידת הצורך יפתח כלים כדי לחייבן, לפעול לפי התקנים שייקבעו. במהלך הביקורת נמצא כי במשרד האנרגיה לא הונהגו חובת תיעוד של מהלך הסיורים ושגרת דיווח בכתב, לרבות דיווח של ממצאי הסיורים. בבירור שעשה משרד מבקר המדינה בינואר 2013 עלה כי משרד האנרגיה החל לערוך דיווחים לכל סיור. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האנרגיה כי ראוי שיעגן את מתכונת הסיורים באתרי הקידוח בתכנית עבודה סדורה בכתב. הועלה כי עד מרץ 2013 .לא מונו נציגים אלה המחלוקת המתוארת לעיל בעניין מעורבות משרד הג"ס בהליכי הרישוי של הפעילות ואסדרה סביבתית של הפעילות במסגרת החוק משקפת את הניגוד היסודי בין האינטרס האנרגטי לאינטרס הסביבתי ואת הקושי הרב של המשרדים לבוא לידי הסכמה בדבר האסדרה הסביבתית הראויה בהיעדר מדיניות של הממשלה בנושא זה. .3. משרד מבקר המדינה העיר למשרדי האנרגיה והג"ס על כך שפניותיהם למשרד האוצר בבקשה לקבל תקציב עבור תוספת כוח אדם לשם אסדרת הפעילות והפיקוח עליה מן הבחינה הסביבתית (כלומר, לביצוע פעולות מניעה) הופנו רק כמה שנים לאחר התגברות הפעילות. כעת נדרשת פעולה מואצת של משרד הג"ס לאיוש המשרות שאושרו, ושני המשרדים נדרשים להכשיר בהקדם את כוח האדם לביצוע המשימות. עוד העיר משרד מבקר המדינה כי העובדה שבתקופה של כשנה וחצי קיבלו משרדי האנרגיה והג"ס, כל אחד בנפרד, אישור לתקציב עבור תוספת של כוח אדם שמיועד לעסוק בתחומים משיקים מדגישה את ה צורך בקביעת גבולות ונוהלי עבודה ברורים לפעילות המשרדים. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי משרדי האנרגיה והג"ס יגבשו תכנית רב - שנתית להמשך קידום ההכשרה הייעודית ולביסוס תשתית הידע המקצועי בתחום זה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד הג"ס ישקול לגבש תכנית עבודה לסיורי פיקוח שתפרט, בין היתר, את תדירות הסיורים הנדרשת לפיקוח יעיל, הנושאים שייבדקו בסיורים אלה, מתכונת הדיווח של ממצאי הסיור ומעקב אחר תיקון ליקויים. לא נמצא כי במשרד האנרגיה התקבלה החלטה רשמית במסגרתה נבחרו תקנים לביצוע הפעילות והפיקוח עליה, אשר אמורים להבטיח את בטיחות הפעילות ובכך, בין היתר, להביא לידי שמירה על הסביבה. 2. הועלה כי כדי לקיים את הסיורים נוהגים עובדי משרד הג"ס ועובדי משרד האנרגיה - בנפרד - להצטרף, ללא תשלום, להפלגות או לטיסות של עובדי חברות הקידוח לאתרי הקידוח41 . ביקוריהם של עובדי משרד הג"ס חייבו תיאום של כמה חודשים מראש, והדבר הגביל מאוד את היכולת של המשרד לפקח על הפעילות.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שנושא הגעת עובדי משרד האנרגיה והג"ס לאתרי הקידוח, יובא בהקדם לפני הנהלות המשרדים כדי שתתקבל הכרעה בעניינו, בין היתר לאחר התייעצות עם גורמים ממשלתיים הנוגעים בדבר, בהם משרדי המשפטים והאוצר, ולאחר בחינת חלופות להגעה ומימונן, לרבות אפשרות של השתתפות בעלות הטיסות וההפלגות. לשם ניצול יעיל של משאבים ציבוריים ועל מנת לצמצם את החשש לתלות בין הגופים המפקחים למפוקחים, מן הראוי גם שהמשרדים יבחנו את האפשרות של תכנון משותף ותיאום של ביקוריהם באתרים.