הנהלת בתי המשפט . היבטים בהפעלת בתי המשפט לעניינים מקומיים - הנהלת בתי המשפט משרד מבקר המדינה העלה, כי מנהלת מדור (גבייה ושירות) בבמ"ש עמ"ק ירושלים כפופה מינהלית לממונה על בית המשפט22 . ממצא דומה עלה גם בבית המשפט עמ"ק בתל אביב ולפיו המזכיר הראשי הוא "המנהל הישיר של משרה זו"23 . ממצאים אלהמדגישים עוד יותר את הפגיעה בעקרון הפרדת הרשויות. נמצא, כי חלוקת התפקידים בין מנהל המחוז למנהל התחום בכל הקשור לאחריות המקצועית כלפי במ"ש עמ"ק אינה ברורה וממצה: תחומי האחריות הרבים המתוארים בתיאור התפקיד של מנהל התחום אינם משתקפים בנוהל ממשקי עבודה, וחלק מהתפקידים מיוחסים בנוהל ממשקי עבודה דווקא לתחום האחריות של מנהל המחוז. יוצא אפוא, שקיים חשש לאי-בהירות בחלוקת האחריות ביניהם (ראו לעיל). לדעת משרד מבקר המדינה , ככל שהב"ה מ בקשת ל קיים הפרדה ולמנות גורמים שונים בתוכה שיהיו אחראים ליישום אחריותה המקצועית - עליה לתת לכך ביטוי בנוהל ממשקי עבודה או במסמך מוסדר אחר, ולפרט בהם את חלוקת התפקידים ביניהם, את תחומי האחריות שלהם ואת סמכויותיהם. על המסמך להיות גלוי ונגיש לכל המזכירים ועובדי במ"ש עמ"ק. תכניות עבודה שנתיות : נמצא, כי הב"ה אינה עורכת תכניות עבודה שנתיות מובנות המקיפות את הנושאים שבתחומי האחריות המקצועית שלה בנוגע לבמ"ש עמ"ק. יצוין , כי מנהל התחום לשעבר ערך בשנים 2012 -2009 סיכומי פעילות שנתיים של עבודתו, והיא כללה גם את במ"ש עמ"ק. לדעת משרד מבקר המדינה, טוב שהב"ה החלה בהכנת תכנית עבודה שנתית לבמ"ש עמ"ק. ואולם, בשים לב לעובדה שחוק בתי המשפט לא הבחין בין במ"ש עמ"ק ובין בתי משפט שלום אחרים, על הב"ה להקפיד שתכניות העבודה השנתיות יקיפו את כלל תחומי אחריותה המקצועית. ראוי שהתכנית תכלול היבטים מקצועיים כגון פעולות הדרכה לאותה שנה, השלבים המתוכננים ליישום הטמעת נט המשפט באותה שנה, תכנון ביקורים של מנהל התחום בבמ"ש עמ"ק, תכנון בקרה יזומה ורציפה, פיקוח אקטיבי הכולל אמצעי אכיפה אפקטיביים, תכנון פגישות עבודה לרבות אלו של מנהל מחוז עם מזכירים, ושל מנהל התחום עם צוות העבודה בנושא עמ"ק. מן התשובות לשאלונים עולה, כי חלק ממזכירי בתי משפט עמ"ק נוהגים להתייעץ בנושאים מקצועיים עם גורמים שאינם מנהל התחום או מנהל המחוז כנדרש בנוהל ממשקי עבודה, וביניהם גם גורמים בייעוץ המשפטי של הרשות המקומית או גורמים בתביעה העירונית, שהם בעלי דין בהליכים בבמ"ש עמ"ק. וזאת - בניגוד לנדרש בנוהל ממשקי עבודה ולעקרון הפרדת הרשויות. לדעת משרד מבקר המדינה, על מזכירויות בתי משפט עמ"ק לפעול בהתאם להוראות של נוהל ממשקי עבודה. משרד מבקר המדינה מעיר למזכירויות במ"ש עמ"ק, כי מעמדה של התביעה בבתי המשפט הוא מעמד של בעל דין, ופנייה בשאלות מקצועיות ליועצים המשפטיים ברשויות המקומיות או לתובעים העירוניים13 עלולה להעמיד את העובדים במצב של ניגוד עניינים, ואינה עולה בקנה אחד עם ההנ חיות של נוהל ממשקי עבודה . על הב"ה לשוב ולהדגיש לפני מזכירויות בתי משפט עמ"ק את חשיבות ה של השמירה על עקרון הפרדת הרשויות. .מן הטבלה עולה שמנובמבר 2012 - אוגוסט 2015 לא ארגנה הב"ה קורסים והשתלמויות לעובדי בתי משפט עמ"ק (ההדרכה בשנת 2015 אורגנה ביזמת מזכירות במ"ש עמ"ק תל אביב ויועדה רק לעובדי בתי המשפט עמ"ק שבמחוז תל אביב). יוצא אפוא שמספר ההדרכות וההכשרות שקיימה הב"ה לעובדי מזכירויות במ"ש עמ"ק היה מצומצם. יצוין לשם השוואה, כי עובדי המדורים הפליליים בבתי המשפט משתתפים בימי עיון והכשרות כל שנה. הביקורת העלתה כי בפועל, הב"ה ממשיכה לגבות מהרשויות המקומיות תשלומים בעבור שפיטה המחושבים לפי מספר ימי השיפוט המוקצים לכל במ"ש עמ"ק. יוער כי נוצר מצב ובו כשנתגלעו חילוקי דעות בין הב"ה ובין הרשו ת המקומית בנוגע לחיוב על ימי שיפוט, הם גלשו גם לשאלת התמורה הראויה בעבורם. במצב דברים זה עלול להיפגע עקרון עצמאות הרשות השופטת. ,נמצא כי הב"ה לא הסדירה הסדרה כוללת את הממשק הכספי שבינה ובין הרשויות המקומיות ורק שש עיריות28 ,חתמו על ההסכם עמה עוד נמצא כי גם ששת ההסכמים שנחתמו אינם אחידים, והם מסדירים נושאים כספיים רק באופן חלקי. נמצא כי מכל בתי המשפט עמ"ק הפועלים בתוך מבני בתי המשפט, רק במ"ש עמ"ק הרצליה וראשון לציון משלמים להב"ה עבור הוצאות תפעול יחסיות. יוער כי מעמדם של בתי המשפט לעניינים מקומיים מקביל למעמדם של בתי משפט שלום, ומשמר בתי המשפט הוא הגוף המוסמך לאשר את רמת האבטחה בבתי המשפט האלה ואת היקפה. לדעת משרד מבקר המדינה - יש להתייחס לנושא האבטחה של בתי המשפט עמ"ק כאל נקודת תורפה הדורשת טיפול. הבדיקה העלתה, כי בחלק מבמ"ש עמ"ק השוכנים בתוך בתי משפט השלום, לא נשאו הרש ויות בעלויות ההתחברות לנט המשפט כלל. כך למשל, בשנת 2008 התחבר במ"ש עמ"ק בקריית ביאליק השוכן בבית משפטהשלום בעיר, ללא חיוב בעלויות כלשהן, לא על ההתקנה ולא על התחזוקה השנתית, בעוד שבתשובות לשאלונים כתבה עיריית ראשון לציון כי היא נשאה בעלויות ההתקנה והתחזוקה של נט המשפט, והיא נושאת בעלויות התחזוקה השנתיות . משרד מבקר המדינה העלה, כי מנהלי התחום לא ערכו דוחות ביקור, פרוטוקולים או סיכום מפגשים מביקוריהם בבתי המשפט עמ"ק. מבדיקת משרד מבקר המדינה עלה, כי רק ביקור אחד שנערך בחיפה ב- 2.10.14 תועד בידי מנהל התחום. לדעת משרד מבקר המדינה , היעדר תיעוד לביקורים בבתי משפט עמ"ק משבש את יכולתו של מנהל התחום לאסוף נתונים, לעקוב אחר ביצוע יעדים ולבקר את עבודת המזכירויות ואת הטמעת נ והלי העבודה בהן . על מנהל התחום להכין דוחות ביקור כדי להעלות את הליקויים בפעילות המזכירות שנמצאו על ידו, ולכלול בהם פעולות שיש לבצעם לצורך תיקונם, כדי שאלו ישמשו בסיס למעקב ובקרה על יישומם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי יש חשיבות רבה לעריכת ביקורים מתוכננים, סדורים ומקיפים בבתי משפט עמ"ק ברחבי הארץ. ביקורים אלו צריכים להתבצע כחלק מתכנית סדירה המביאה בחשבון את הצורך לבקר בכל המזכירויות בתדירות מקובלת , תוך מתן דגש לסוגיות שיש לה עלות, לבדוק ולתעד לצורכי מעקב ופיקוח. לתכנית כזו יש חשיבות יתרה בשל אופייה המבוזר של מערכת בתי המשפט ומיקומם הפיזי של במ"ש עמ"ק בשטח הרשויות המקומיות שבינן ובין המזכירויות קיימת זיקה מתמשכת. משרד מבקר המדינה העלה, כי ההוראות החוזרות של מנהל התחום לשעבר בעניין לא מולאו. המידע מהמפגשים לא הועבר לכל עובדי בתי משפט עמ"ק כנדרש. כתוצאה מזה לא הועברו כל הפרוטוקולים למנהל התחום לשעבר, בשנת 2009 התכנס צוותעמ"ק לארבעה מפגשים בלבד, ומאותה שנה ואילך לא התקיימו מפגשים נוספים. לדעת משרד מבקר המדינה , גם בהיעדרה של מערכת ממוחשבת אחת ניתן להפיק תועלת רבה מקיום סדיר של מפגשי עבודה של מנהל התחום עם מזכירי בתי המשפט וצוות עמ"ק. כך למשל, ניתן להעלות במפגשים אלו סוגיות רוחב ייחודיות לבמ"ש עמ"ק או לדון בפתרונות חלופיים לבתי משפט עמ"ק שאינם עובדים עם מערכת נט המשפט. לפיכך ראוי שהב"ה תפעל לכינוס צוות עמ"ק על בסיס קבוע. המפגשים חיוניים לפיתוח חשיבה מערכתית וממשקי עבודה בנושאי עמ"ק בין הב"ה ובין המזכירויות . לקיום המפגשים יש גם "ערך מוסף" בתרומתם להאחדת דפוסי העבודה שלהן, למקצועיות העובדים ולאמצעי הפיקוח של מנהל התחום. בבדיקת משרד מבקר המדינה לא נמצאו מסמכים ופרוטוקולים המתעדים את קיומם של מפגשים אלו. משרד מבקר המדינה מעיר להב"ה, כי היא ראתה חשיבות בקיום מפגשים רבעוניים מתועדים בין מנהלי המחוזות ל מזכירי בתי משפט עמ"ק הפועלים במחוזם ואף עיגנה זאת בנוהל ממשקי עבודה. לפיכך עליה לוודא שיתקיימו מפגשים קבועים, סדירים ומתועדים בין מנהלי המחוזות ובין מזכירי במ"ש עמ"ק. מפגשים אלו הם הכלים שבעזרתם תוכל ליישם את אחריותה המקצועית ולקיים בקרה על עבודת המזכירויות. משרד מבקר המדינה העלה, כי גם התשלומים שהרשויות המקומיות משלמות להנהלת בתי המשפט עבור אבטחה אינם תואמים את עלויות האבטחה שנקבעו. יוצא אפוא, שהב"ה אינה עומדת בגביית תשלום עבור אבטחה לפי האפיונים שקבעה. גם התשלומים מהרשויות המקומיות בעבור אבטחה שגובה הב"ה אינם שוויוניים ואחידים. לדעת משרד מבקר המדינה על הנהלת בתי המשפט להיצמד לאמות המידה שקבעה בעת גביית התשלומים בעבור פעולות האבטחה בבתי המשפט, כדי שלא ייווצר אי-שוויון בין הרשויות. בין השנים 2014 -2010 קיים משמר בתי המשפט עשרות הדרכות לשמירת כשירות המאבטחים של המשמר ובהם - כיבוי אש, חבלה וסימולציות. כמו כן שילב בית הספר של המשמר בפעילותו הכוללת ימי עיון, כנסים בנושאי אבטחה ואימוני אבטחה , גם גורמים חיצוניים ובהם משמר הכנסת ומשטרת ישראל. האפשרות לשלב בפעילויות אלו מאבטחים המועסקים על ידי הרשויות המקומיות לא נבחנה . יתר על כן, מפקד המשמר מסר לביקורת, כי אין ברשותו מידע על זהותם של המאבטחים בבתי משפט עמ"ק שאינם אנשי המשמר, והוא אינו יודע מהי רמת הכשרתם. ,מהביקורת עולה כי לשישה בתי המשפט עמ"ק אין תכנית עבודה ותיקי שטח. מהנתונים שנמסרו לביקורת עולה גם, שלמשמר בתי המשפט אין מידע על אבטחת בתי המשפט עמ"ק אלה במועדים שבהם הוא אינו מאבטח את השופטים בבתי המ שפט. .מהטבלה עולה, שבמועד הביקורת שמונה רשויות מקומיות מתוך 18 (כ- 44% ) אינן משלמות להנהלת בתי המשפט בעבור אבטחה למרות העלויות שנקבעו לכך. במצב זה נוצר אי-שוויון בתשלומים עבור אבטחת בתי המשפט באמצעות המשמר. לדעת משרד מבקר המדינה על הב"ה לרכז נתונים עדכניים על העובדים ברשויות המקומיות ובהם פרטים על כפיפותם המינהלית ועל הקובלים המשמעתיים המוסמכים לטפל בענייני המשמעת. הרשויות המקומיות שבהן פועלים בתי משפט לעניינים מקומיים נדרשות להסמיך ללא דיחוי קובל משמעתי מתאים ולהעביר את כתבי המינוי לגורמים הרלוונטיים בהב"ה. לדעת משרד מבקר המדינה, המצב שבו ניתנו לתפקיד מזכיר בית המשפט שתי הגדרות שונות אינו תקין, ויש צורך לשנותו. על הנהלת בתי המשפט, משרד הפנים והרשויות המקומיות לפעול ביחד כדי להתאים ולעדכן את הגדרת תפקידם של מזכירי בתי המשפט עמ"ק באופן שיאפשר את ניתוק הזיקה בין בתי המשפט עמ"ק לרשויות המקומיות. משרד מבקר המדינה מעיר לרשויות המקומיות בהן לא הותקנה נט המשפט, כי עליהן לדון עם הב"ה בדרכים לפתרון בעיות ממשק של המערכות הקיימות ברשויות לנט המשפט לשם התקנתה בבתי המשפט עמ"ק. נמצא כי הב"הלא חייבה את הרשויות המקומיות בעלויות החיבור למערכת .נט המשפט באופן אחיד. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה עוד, כי בתי משפט עמ"ק שונים פנו .להב"ה וביקשו להתחבר לנט המשפט, ואולם עד מועד תום הביקורת הם טרם .חוברו למערכת. בבית משפט עמ"ק בכפר סבא יש עובדת אחת הכפופה מינהלית לוועדה המקומית לתכנון ובנייה של דרום השרון, שהיא צד העוסק בנושאים הנדונים לעתים בבתי המשפט עמ"ק. מהתשובות לשאלונים התברר , כי בבמ"ש עמ"ק בפתח תקווה עובדי בית המשפט כפופים מינהלית ליועץ המשפטי של הרשות המקומית הפועל מטעמה כצד בתיקים הנדונים בבית המשפט עמ"ק, ולא למזכיר או למנכ"ל הרשות כפי שהמליצה ועדת זמיר, וכפי שעלה במסמך המסכם שהכין היועץ המשפטי של הב"ה. נמצא כי במקרים של אי-הסכמה בעניין התשלומים, הב"ה והרשות המקומית שבנידון באות בדברים ישירות ביניהן בלי מעורבות של משרד הפנים. במצב זה המתכונת שלפיה משרד הפנים משמש צינור להעברת כספים עבור ימי שיפוט בין ה רשויות המקומי ות להב"ה אינו נותן מענה לחשש למראית עין של תלות בין המנגנון השיפוטי של בית משפט עמ"ק ובין הרשות המקומית המממנת את פעילותו27 . נמצא כי גם ביתר התשלומים המועברים בשגרה, נוסף על התשלום עבור ימי השיפוט, הב"ה והרשויות באות בדברים ישירות ביניהן. לדעת משרד מבקר המדינה - ראוי שהב"ה תבדוק אם יש הצדקה להבחנה בין אופן התשלום בגין ימי שיפוט ובין יתר התשלומים. משרד מבקר המדינה מעיר למזכירויות במ "ש עמ"ק, כי עליהן לוודא שכספי הקנסות ייזקפו למוטבים בהתאם לחוק. להב"ה יוער שעליה לבחון בשיתוף משרד המשפטים את הדרכים שיש לנקוט כדי לוודא שכספי הקנסות ייז קפו לטובת המוטבים בהתאם לחוק, בבחינה זו עליהם לפעול להסדרת ייעוד הקנסות בחיקוקים שבהם אין ייעוד קנסות. כאמור, בניגוד להנחיות הב"ה בעניין זקיפת הוצאות לטובת אוצר המדינה, לגבי קנסות לא נקבעו הוראות המסדירות את זקיפת הקנסות המיועדים לאוצר המדינה. ואכן, בבדיקה נמצאו מקרים שבהם שולמו כספי קנסות המיועדים לאוצר המדינה לרשויות המקומיות. כך לדוגמה, בין השנים 2010 -2015 נזקפו קנסות מדינה בסכום כולל של 1,212,010 ש"ח לחשבון של עיריית נתניה. תפקידו של מזכיר בית המשפט כפי שהוא מוגדר בידי משרד הפנים - אינו מתיישב עם העקרונות של ניתוק הזיקה שבין הרשות המקומית לבתי המשפט לעניינים מקומיים שהוזכרו בוועדת זמיר ובבג"ץ קארשי. מהגדרת תפקידו של מזכיר בית המשפט במשרד הפנים נובעת זיקה ישירה בין בתי המשפט לעניינים מקומיים ובין מערך התביעה העירונית ברשויות המקומיות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בשל ההבדלים המובנים שבין גודלן של הרשויות , היקף הפעילות השיפוטית שבהן וההבדלים הגדולים בנתוני הפעילות שלהם - ראוי שהנהלת בתי המשפט תבדוק את היקפי הפעילות המעודכנים של בתי המשפט עמ"ק, ותגבש מסקנות בשאלה של הצדקת קיומם הנפרד מבתי משפט השלום או הצורך באיחוד של חלקם. משרד מבקר המדינה בדק אם בתי המשפט פועלים בהתאם להסמכה שנקבעה בצו להקמת בתי משפט עמ"ק. נמצא חוסר התאמה בין פעילותם של שלושת בתי משפט שלום שהוסמכו בצו לשבת גם כבתי משפט עמ"ק ובין הנדרש לפיו כמפורט להלן: נמצא, כי בית משפט השלום בתל אביב אינו מטפל בתיקי עמ"ק של רמת גן כלל, ותיקים אלו מטופלים בבמ"ש עמ"ק נפרד השוכן בעיר רמת גן . בית משפט זה מוצג ומסווג במסמכי המזכירות, בחטיבת תפעול ומזכירויות ובאתר האינטרנט של הנהלת בתי המשפט, כבית משפט עמ"ק שפועל באופן אוטונומי ונפרד מבית משפט השלום. נמצא, כי בבית משפט השלום בהרצליה פועלת מזכירות העוסקת בעניינים מקומיים, והיא מפוצלת לשניים: האחת מטפלת בתיקי עמ"ק של הרצליה והשנייה מטפלת בתיקי עמ"ק של רמת השרון. באתר האינטרנט של הב"ה ובחטיבת תפעול ומזכירויות - כל אחת מהן מוצגת ומסווגת כבית משפט עמ"ק אוטונומי על אף שבצו נקבע כי מי שמוסמך לטפל בעניינים מקומיים הוא בית משפט השלום בהרצליה. תיקי כפר שמריהו נפתחים במזכירות בית משפט השלום בהרצליה. הבדיקה העלתה, כי ערים מרכזיות כמו תל אביב, חיפה וירושלים נמנעו מלהתקין את מערכת נט המשפט בהיעדר ממשק עם מערכת המחשוב והגבייה של העירייה. במישור השלישי - עולה שהמלצת ועדת זמיר לבחון אם היקף הפעילות השיפוטית של כל אחד מבתי המשפט עמ"ק אכן מצדיק את הקיום הנפרד שלהם מבית משפט השלום, לא בוצעה עד אוקטובר 2015 . .מהתרשימים עולה כי יש הבדלים גדולים בהיקפי הפעילות של בתי משפט עמ"ק. להלן דוגמאות. מהתשובות לשאלונים עולה, כי רק בשבעה מ-18 במ"ש עמ"ק (כ- 38% ) הוסמך המזכיר ה ראשי או מנהל המחוז לקובל משמעתי. קובלים משמעתיים אחרים הם בעלי תפקידים שונים ברשויות המקומיות. מהתשובות לשאלונים עלה, כי היועץ המשפטי של הנהלת בתי המשפט לא מונה לקובל משמעתי. יוצא אפוא, שאין הסדרה נאותה לגורמים הממונים לטפל באירועי משמעת של עובדי המזכירות בבתי המשפט, ושלא יושמו ההחלטות וההנחיות בנושא זה. יוער כי תחומי האחריות המקצועית של הב"ה המפורטים לעיל, אינם מוגדרים כיום תחת אחריות מנהל המחוז ומנהל התחום . עוד יוער שגם האמצעים לאכיפת ההנחיות המקצועיות של הב"ה אינם מוגדרים. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שתחומים אלה יבואו לידי ביטוי בנוהל ממשקי עבודה או במסמך דומה שיהיה מתוקף, גלוי ונגיש לכל המזכירים ועובדי במ"ש עמ"ק. מהלך כזה יבטא את חובותיה של הב"ה כלפי במ"ש עמ"ק, יגדיר בצורה ממצה ועקבית את מתחם האחריות המקצועית שלה כלפי עובדי מזכירויות במ"ש עמ"ק ואת גבולות האחריות המינהלית של הרשויות המקומיות. בין הנושאים שראוי להסדירם: הדרכות, חובת העבודה במערכת נט המשפט, אבטחה, מינוי קובל משמעתי, סוגיית הנשיאה בעלויות של כל תחומי האחריות המקצועית. כמו כן עליה לבחון את האמצעים העומדים לרשותה ושעליה לנקוט כדי לאכוף את הנחיותיה המקצועיות. לדעת משרד מבקר המדינה על הב"ה להמשיך ולה תרות בפני הרשויות המקומיות שלא לשלב מדורי גבייה בבמ"ש עמ"ק ולשקול את הצעדים שעליה לנקוט נגד רשויות שאינן מקיימות את הנחיותיה בעניין זה. נמצא כי חלק מהנהלים עודכנו כמה פעמים במהלך השנים, ואולם הנהלים המעודכנים והמחייבים נמצאו רק בחלק מתשעת בתי המשפט עמ"ק שנבדקו. כך לדוגמה, המהדורה הרביעית של נוהל בדבר טיפול בגזרי דין בתיקי עניינים מקומיים שעונשם קנס שניתן להמירו בימי מאסר - נמצאה רק בארבעה במ"ש עמ"ק שנבדקו. למרות שבכמה מקרים הועלה במזכירויו ת של במ"ש עמ"ק הצורך בקביעת מקבץ אחיד, מסודר ומחייב של נוהלי העבודה למזכירויות, הועלה בבדיקה של תשעת בתי המשפט, שבאף אחת מהמזכירויות שלהם לא נמצאו בקלסרים ואף לא במערכת הממוחשבת כל נוהלי העבודה המעודכנים והרלוונטיים לבמ"ש עמ"ק כ נדרש בנוהל ממשקי עבודה . במזכירויות האמורות הנהלים אינם מאורגנים באופן סדור (לפי נושא ומהדורה עדכנית) ואינם נגישים לכלל העובדים. חלק מהנהלים הודפסו, וחלק נותרו במערכת הממוחשבת כקבצים אלקטרוניים שהתקבלו מגורמים שונים. הב"ה מנהלת מאגר נהלים מקוון הפתוח לעיו נן של כל מזכירויות מערכת בתי המשפט. מאגר זה מעודכן באופן שוטף , והוא כולל את הנוסחים המחייבים. ואולם, משרד מבקר המדינה מצא, כי לרוב מזכירויות בתי משפט עמ"ק אין גישה למאגר זה. מציאות שבה הטיפול בנושא הנהלים לא הובל ולא נוהל על ידי גורם מטה מתאם שבין תפקידיו להנחות, לפקח, לבקר ולהטמיע את הנהלים, עשויה להסביר את החסרים וחוסר האחידות שעלו בעניין זה בבתי המשפט עמ"ק. הן הב"ה והן רוב מזכירי בתי משפט עמ"ק אינם מוודאים ש כל נ והלי הרוחב והנהלים הייעודיים העדכניים הרלבנטיים עומדים לרשות עובדי המזכירויות של בתי המשפט. לדעת משרד מבקר המדינה, על הב"ה להסמיך גורם מקצועי אחד שיהיה אמון על הטיפול בנושא. על מזכירי במ"ש עמ"ק לוודא כ י כל נ והלי העבודה העדכניים הרלבנטיים לעבודת המזכירויות יעמדו לרשות ם. לדעת משרד מבקר המדינה, עבודה מבוססת נהלים המשותפים לכל המזכירויות היא שלב הכרחי ליצירת אחידות, ולפיכך ראוי ש הב"ה תשלים במהרה גם את ההכנה של מאגר אחיד שיכלול נהלים, הנחיות והוראות מקצועיות ומעודכנות שקובעת הב"ה שיאפשרו התמצאות מהירה ונגישות גבוהה ל מלוא ה מידע המעודכן. מזכירויות בתי משפט עמ"ק נדרשות להקפיד על שמירת הנהלים המחייבים כנדרש, משום שהיעדרם פוגע ביכולת של עובדי המזכירויות להכיר את ההוראות והנהלים וביכולתן לנהוג לפיהם. נמצא כי על אף שתיאור התפקיד של מנהל התחום מציג אותו כגורם המוסמך להנחיה מקצועית - בפועל הטילה הב"ה את האחריות להנחיה מקצועית על כמה גורמים - מנהל התחום, מנהל המחוז הרלוונטי והלשכה המשפטית של הב"ה. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה, כי להב"ה אין רשימת נהלים המחייבים את מזכירויות בתי המשפט עמ"ק. בדיקה בתשע מזכירויות של בתי משפט העלתה שאין אחידות בין המזכירויות בנוגע להימצאותם של נוהלי העבודה, ובאף אחת מהן לא נמצאו כל הנהלים המחייבים שהפיצה לדעת משרד מבקר המדינה קביעותיהם של ועדת זמיר ובג"ץ קארשי אינן מותיר ספק בדבר כפיפותן המקצועית של המזכירויות בבתי משפט עמ"ק להב"ה. יוער כי חלק מאחריותה של הב"ה הוא לוודא כי כפיפות זו מוטמעת בקרב הרשויות המקומיות, ולכן עליה בשלב הראשון למנות גורם אחד שמטפל במזכירויות שיתרום לכך שהמענה המקצועי שיינתן למזכירויות יהיה אחיד ושלם. הועלה, כי חלוקת התפקידים בין הגורמים השונים בנושא ההנחיה המקצועית של מזכירויות במ"ש עמ"ק אינה מעוגנת באופן ברור וממצה במסמך רשמי הגלוי לכל מזכירויות במ"ש עמ"ק. כך למשל, מעגן נוהל ממשקי עבודה אחריות למתן מענה לשאלות מקצועיות של מזכירים, גם על מנהלי המחוזות וגם על מנהל התחום, ולא נקבעה בו חלוקת האחריות ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, על הב"ה להבטיח שהיקף הפעילות של ההדרכה וההכשרה ייתן מענה מקצועי למזכירויות במ"ש עמ"ק ועובדיו, הן מבחינת תדירותן של ההכשרות והיקפן, והן מבחינת המגוון של סוגי המפגשים ואנשי המקצוע המשתתפים בהם. נמצא כי עד תום שנת 2015 לא הושלמו ההליכים לתיקון חוק בתי המשפט 33 . משכך, וכדי שניתן יהיה לקיים בכל בתי המשפט עמ"ק רמת אבטחה המותאמת לנוהלי האבטחה של המשמר על הב"ה לפנות לרשויות המקומיות ולקבל מידע על מערך האבטחה והמאבטחים בכל בתי המשפט עמ"ק ולוודא כי לכל בתי המשפט יש תכניות אבטחה המקיימות את נוהלי האבטחה של המשמר. משרד מבקר המדינה מעיר להב"ה שעליה להשלים בהקדם את תכנית ההיערכות להטמעת נט המשפט בכל במ"ש עמ"ק. כמו כן עליה לקיים את ההליכים הנדרשים לאישור תכנית ההיערכות כדי להביא לידי מימושה ללא דיחוי, ליידע את כל הרשויות המקומיות בקשר להחלטתה המקצועית ולחייב את מזכירויות במ"ש עמ"ק לפעול בנט המשפט. לדעת משרד מבקר המדינה, על הב"ה להטמיע בהקדם את מערכת נט המשפט בכל המזכירויות של במ"ש עמ"ק ברשויות המקומיות שאינן מתנגדות לכך. ובכל אותם מקרים בהם היא נתקלת בהתנגדות של רשויות מקומיות עליה לבוא עימן בדברים, למצוא פתרונות, ובמידת הצורך לבחון את הדרכים בהן ניתן יהיה לחייב אותן להתקין את נט המשפט. ממצאיו של פרק זה מלמדים על הצורך בנקיטת פעולות של הב"ה כדי להבטיח את מימוש אחריותה המקצועית בבתי המשפט לעניינים מקומיים . בין היתר: לקב וע נוהלי עבודה אחידים בעבור בתי המשפט המקומיים; למנות גורם מרכזי שיוביל את ההנחייה בתחום המקצועי; להטמ יע את מערכת המחשוב נט המשפט; לגבש וליישם תכנית עבודה מפורטת של הב"ה בבתי משפט עמ"ק; ולקיים פיקוח ובקרה שוטפים בבתי המשפט המקומיים. בתגובתה על דוח זה שבה והעלתה הב"ה את הטענה שיכולתה לחייב את בתי המשפט לפעול בתחומים מקצועיים בהתאם להנחיותיה ולדרישותיה היא מוגבלת. טענה זו עשויה לשקף בעיה עקרונית של הפער שבין סמכות לאחריות. על הב"ה לפעול בשיתוף פעולה עם בתי המשפט, ובין היתר לקיים הדרכות ופגישות מקצועיות להטמעת הנחיותיה המקצועיות. יתר על כן, על הב"ה להבטיח כי ננקטות על ידה, הלכה למעשה, הפעולות הדרושות לאכיפת הנחיותיה למול רשויות מקומיות, ובהן: משלוח מכתבי התראה; פנייה במישרין לראשי רשויות מקומיות; קיום פעולות פיקוח שוטפות וקביעת סנקציות מינהליות שיוטלו בעת הצורך. אם גם לאחר נקיטת כל הפעולות האמורות היא נתקלת בקושי באכיפת הנחיותיה בתחום המקצועי - יהיה עליה להעלות את הנושא לטיפול ולהסדרה במשרד המשפטים ובמשרד הפנים. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח תפיסת האבטחה כפי שהיא באה לידי ביטוי באמנת המשמר ובנהליו - על המשמר להבטיח רמת אבטחה שמותאמת לסטנדרטים ולתבחינים הנהוגים בכלל בתי המשפט. הנהלת בתי המשפט נדרשת לבחון דרכי פעולה משותפות נוספות עם הרשויות המקומיות ועם כל גורם שמייצג אותן בנושא הסדרת האבטחה בבתי המשפט עמ"ק. יוער כי משנת 1995 , מועד הגשת דוח ועדת זמיר, לא שונתה החקיקה ולא הותקנו תקנות הנוגעות להסדרים העיקריים הנוגעים לסדרי המינהל בבמ"ש עמ"ק. לדעת משרד מבקר המדינה נודעת חשיבות רבה לקביעת סדרי העבודה בבתי המשפט לעניינים מקומיים כפי שנקבע בתקנון . קביעת סדרי העבודה נחוצה במיוחד, נוכח ריבוי סמכויותיהם ומורכבות פעילותם של בתי המשפט באזור לעומת יתר בתי המשפט עמ"ק. ככל שתישקל אצילת סמכות 19 זולחטיבת תפעול ומזכירויות המנחה כיום את בתי המשפט, או לכל גורם אחר, ויימצא שיש סמכות לבצעה, ניתן לעשות זאת בתיאום עם המפקד. נמצא, כי בבית משפט השלום בכפר סבא פועל מדור העוסק בעניינים מקומיים, ואולם, בניגוד לצו המדור מטפל גם בשתי רשויות מקומיות שאינן מופיעות בצו - טירה ודרום השרון. יוער, כי צוות העבודה המשותף לא גיבש עמדה לפתרון סוגיית חוסר האחידות בהעסקת מאבטחים בבתי המשפט שחלקם עובדי המשמר וחלקם מועסקים על ידי הרשות המקומית. משרד מבקר המדינה מעיר לרשויות המקומיות דלעיל שעליהן להתאים את כפיפותם המינהלית של העובדים להנחיות הב"ה. להב"ה יוער שעליה לרכז נתונים עדכניים של העובדים ברשויות המקומיות ובהם פרטים על כפיפותם המינהלית. כמו כן עליה לעקוב מדי פעם ולוודא את תקינות כפיפותם המינ הלית של עובדי מזכירות בתי המשפט עמ"ק. חשיבותה של ההקפדה על הכפיפות המינהלית לנושא המשרה ברשות המקומית שאינו שותף להליכים משפטיים נעוצה בחובה להימנע ממצב של חשש לניגוד עניינים. נמצא כי עיריית תל אביב התקשרה עם משרד עורכי דין שעוסק בגבייה24 . מהמסמכים שבידי משרד מבקר המדינה נמצא, כי בדרישות התשלום שהוציא משרד עורכי הדין במהלך חודש יוני 2015 , נכתב כי דרישות התשלום נשלחו "מטעם מרשתי, תל אביב - יפו ביהמ"ש" וכן "מרשתי, ביהמ"ש לעניינים מקומיים תל אביב - יפו". גם על שוברי תשלום שהונפקו ביחידת הגבייה של עיריית תל אביב - יפו נכתב לצד הודעת הזיכוי שם משרד עורכי הדין ומתחתיה נכתב "עבור ביהמ"ש לעניינים מקומיים תל אביב - יפו". משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית תל אביב כי עליה למלא אחר הנחיות הב"ה בנושא זה ולהנחות א ת הגורם העוסק בגבייה להימנע מהצגתו כמי שפועל מטעם בית המשפט עמ"ק. הנתונים דלעיל מעידים על פערים בין אזורי השיפוט ו הסמכויות שנקבעו בצו למצב בפועל. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת בחינה כוללת שיש לקיים בנושא, צריכה הנהלת בתי המשפט לבחון גם את הפערים ואת המשתמע מהם ולהחליט אם לתקן ולהתאים את הצו למצב הקיים, או לגבש דרכי פעולה להתאמת הפעילות של כל בתי המשפט עמ"ק ובתי משפט השלום לצו, או ליזום תיקון אחר לצו שיקדם את האינטרס הציבורי כאמור לעיל. סוגיית עלויות התקנת נט המשפט והחזקתה מקשה יותר על רשויות מקומיות בהן פועל במ"ש עמ"ק שבו פעילות מצומצמת. על הב"ה לבדוק את הפערים שנמצאו בהשתת העל ויות הכרוכות בהתקנת נט המשפט ותחזוקתה בבתי משפט עמ"ק שחוברו אליה עד כה, ולוודא כי פעולותיה בעניין זה יתבססו על קריטריונים שוויוניים. הממצאים העולים בדוח זה וכן תשובת הב"ה מלמדים, כי במבחן הזמן והמציאות העקרונות שהותוו בדוח ועדת זמיר ובבג"ץ קארשי לא אחת אינם מיושמים ואינם נשמרים. הב"ה מצביעה על פגיעה בניתוק הזיקה שבין הרשות המקומית ובין בתי המשפט לעניינים מקומיים ופגיעה בעצמאות הרשות השופטת. אמירות אלה ודברי הביקורת שהושמעו בנוגע לחולשות המודל הראשון הקיים עד היום, התומכים בשינויו, מצביעים כולם על הצורך בבחינה ובהחלטה בעניין המערך הארגוני שבמסגרתו פועלים כיום בתי המשפט המקומיים ויפה שעה אחת קודם. ואולם, עד תום הביקורת טרם הותנע מהלך בשיתוף כל הגורמים הרלוונטיים לבחינת העמדות השונות, והמצב נותר כשהיה. יצוין כי גם פעולה בתחום החקיקה לא קודמה, ולא הותקנו תקנות הנוגעות להסדרי המינהל העיקריים בבמ"ש עמ"ק. פעולת התיקון המתבקשת בנושא זה ראוי שתעשה בשני מישורים נפרדים שאינם חלופיים זה לזה: הראשון והיסודי נוגע לשאלת המודל הנכון להפעלת מערכת בתי המשפט המקומיים. לדעת משרד מבקר המדינה לנוכח הקשיי ם ובעיות היסוד בקשר להפעלת המודל הדואלי שבמסגרתו פועלים בתי המשפט לעניינים מקומיים, אשר מקבלים ביטוי בממצאיו של דוח זה, על שרת המשפטים, שר הפנים ושר האוצר לבחון את המודל הרצוי להפעלת בתי המשפט המקומיים ולהכריע לאלתר בסוגיה זו. והשני, עד להכרעה הנדרשת ולייש ום מודל ההפעלה, ראוי שהב"ה תקיים הערכה מקיפה של מכלול ההיבטים המצויים באחריותה . בהתאם לכך עליה להכין תכנית לשיפור המערך הקיים של תפעול בתי המשפט שתכלול בין היתר את הגדרת תחומי אחריותה המקצועית ואבני דרך ליישומם . לעניין זה על הרשויות המקומיות והמזכירויות של בתי המשפט עמ"ק להירתם למהלך שתוביל הב"ה ולשתף עמה פעולה באופן שיסייע ליישום אפקטיבי של התכנית. בנוסף על הב"ה לבחון בשיתוף משרדי המשפטים הפנים והאוצר את הסדר תקצוב הפעלתם של בתי המשפט באופן שיבטיח את עצמאותם. משרד מבקר המדינה מדגיש, כי יש להקפיד הקפדה יתרה על ניתוק הזיקה בין הרשות המקומית ובין המנגנון השיפוטי של בתי המשפט לעניינים מקומיים, ובכלל זה להקפיד על היעדר זיקה , תלות ומניעת התדיינויות על התשלום עבור ימי שיפוט בין הב"ה לרשויות המקומיות , ובייחוד ב כל הנוגע לתמורה הראויה בגינם . ראוי שהב"ה בשיתוף משרד המשפטים, משרד האוצר ומשרד הפנים, יבחנו את הסדר התקצוב שהתקבע של קבלת תשלומים מהרשויות המקומיות בעבור כל השירותים שמספקת הב"ה לבתי המשפט עמ"ק, וירתמו לקביעת הסדרים שיבטיחו את עצמאותם של בתי המשפט עמ"ק. ממסמכי הב"ה עולה, כי מדורי גבייה של מספר רשויות מקומיות פועלים בתוך בתי המשפט עמ"ק. שילוב של מדורי גבייה עם פעילות בתי המשפט עמ"ק והצגתם כחלק בלתי נפרד מבתי המשפט חותר תחת עקרון הפרדת הרשויות ולעתים גם מנוגד להנחיה מפורשת של מנהל התחום האוסרת זאת, להלן דוגמאות: לדעת משרד מבקר המדינה - חובת ההשתתפות של עובדי המזכירויות בפעולות ההדרכה שמקיימת עבורם הב"ה נובעת מתוקף האחריות המקצועית של הב"ה להדר יך ולהכשיר את עובדי המזכירויות בתחומי פעילותם המקצועית, ומתוקף כפיפותם של עובדי המזכירויות לסמכותה בתחום זה. לפיכך על חטיבת תפעול ומזכירויות להתרות ולפעול אל מול מזכירות במ"ש עמ"ק במקרה של היעדרויות עובדים מההכשר ות. נמצא כי חטיבת תפעול ו מזכירויות אינה מכשירה מזכירים ועובדים חדשים של בתי משפט עמ"ק עם כניסתם ל תפקיד, בין בקורס ובין בהדרכה צמודה במזכירויות. חטיבת תפעול ו מזכירויות גם אינה מנחה את מזכירויות במ"ש עמ"ק בנוגע לאופן הכשרתם של עובדים חדשים ובתכנים שעליהן להעביר בהדרכה זו, ובפועל , כל מזכירות מקיימת הליך הכשרה או חפיפה לפי שיקול דעתה. ביקורים במזכירויות עמ"ק: הב"ה לא קבעה חובה ויעדים לביקורים של מנהל התחום במזכירויות של בתי משפט עמ"ק, על אף שלנוכחותו ולביקוריו יש חשיבות כחלק מפעילות סדירה של ניהול, פיקוח ובקרה על בתי משפט אלה. משרד מבקר המדינה מעיר להב"ה, כי היא האחראית המקצועית למזכירויות, והכשרת כלל עובדי מזכירויות במ"ש עמ"ק נכללת בתפקידה. לפיכך עליה לפעול ללא דיחוי להכנת תכנית רוחבית, מפורטת וסדורה להכשרת עובדים חדשים בכל מזכירויות במ"ש עמ"ק, ולהנחות את המזכירויות בנוגע לביצועה. בהיעדר תכנית כזו נפגעים בהכרח מקצועיותם של עובדי המזכירות והשירות הניתן לבאי במ"ש עמ"ק. נמצא כי מנהל התחום לא הכין תכנית עבודה לפיקוח ולבקרה על בתי המשפט עמ"ק. לתכנית כזו יש חשיבות רבה בשל ייחודם של בתי משפט אלו, כפי שעלה בדוח ועדת זמיר ובבג"ץ קארשי. להלן הפרטים: נמצא, כי בפועל לא כל בתי המשפט מגישים דוחות סטטיסטיים בהתאם לנוהל ממשקי עבודה. ישנם מקרים שהדוחות הוגשו שלא בפורמט הנדרש והמידע שבהם לא היה מלא ונדרשו בו השלמות. חלקם הוגשו באיחור לאחר תזכורות חוזרות ונשנות של מנהל התחום. לדעת משרד מבקר המדינה - על מזכירויות בתי משפט עמ"ק להגיש את דוחותיהם בהתאם להוראות נוהל ממשקי עבודה, כדי שהדוחות יוכלו לסייע בידי מנהל התחום בבקרה ובפיקוח על בתי המשפט. מהאמור לעיל יוצא שבחלק ממזכירויות בתי משפט עמ"ק לא היו כל ביקורים של מנהל התחום, ובחלקם הייתה תדירות הביקורים נמוכה ביותר. בהתחשב בכך שחוק בתי המשפט מעניק לבתי משפט עמ"ק מעמד כשל בתי משפט השלום ובשל אחריותה של הב"ה להם - על חטיבת תפעול ומזכירויות להכין תכנית ביקורים שנתית ייעודית לבתי משפט עמ"ק שתיתן מענה לרמת הפיקוח והבקרה הנדרשות. בתכנית זאת יש לקבוע את תדירות הביקורים ואת רשימת הנושאים הטעונים בדיקה בכל ביקור. השתתפות בהכשרות : בהנחיות שקבעה הב"ה לרשויות המקומיות במסמך סיכום המפגש עם המנכ"לים, נדרשה מחויבות מלאה של עובדי בית משפט עמ"ק והרשויות לכל פעילות מקצועית המתקיימת במערכת בתי המשפט. אולם במקרים בהם עובדי המזכירויות לא השתתפו בהכשרות שקיימה הב"ה בעבורם , היא לא התרתה בפניהם על כך.
נמצא כי עד מועד תום הביקורת באוקטובר 2015 לא סיימה הב"ה את הכנת תכנית העבודה להטמעת נט המשפט, לא העבירה למזכירויות הנחיה מחייבת בנוגע להתקנתה בבתי משפט עמ"ק ולא התקינה אותה, הלכה למעשה, בבתי משפט עמ"ק נוספים. לפיכך תשעה בתי המשפט עמ"ק15 אינם מחוברים כיום למערכת, ובהם שלושת בתי המשפט שבהם היקף הפעילות הגדול ביותר (ירושלים, תל אביב וחיפה).