המשרד להגנת הסביבה . הטיפול בזיהום אוויר ממקורות נייחים_ מלוחות 11 ו-12 עולהשכ- 33% מתיקי החקירה של המשרד להג"ס מינואר 2012 עד מרץ 2014 נפתחו במחוז חיפה, ואילו שיעור התיקים שנפתחו במחוז דרום היה נמוך מכך בהרבה ( 12.5% בלבד); זאת בשים לב לעובדה ששיעור העסקים המוסדרים סביבתית במחוז חיפה הוא כ - 13.5% מכלל העסקים המוס דרים סביבתית בארץ, ובמחוז דרום - כ- 19% (ראו לוח1 לעיל). בפרק הזמן שנבדק, מחוז דרום טיפל אמנם במקרים רבים שבהם אותרו מפגעים סביבתיים בתחום זיהום האוויר, אך ברובם הגדול בחר לטפל במסגרת הליך מינהלי, ורק שניים מהם החליט להעביר להליך פלילי. לעומת זאת מחוז חיפה טיפל אמנם בפחות מקרים, אך החליט להעביר שיעור ניכר מהם (כ- 46% ) .להליך פלילימאחר שבשני המחוזות קיימים מפעלים הפולטים מזהמים רבים לאוויר, יש בנתונים האמורים כדי להצביע על שונּות לא מוסברת באופן טיפולם של המחוזות האלה בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לבחון ביסודיות את הסיבות לפערי נתוני הטיפול בין שני המחוזות, לוודא שכל אחד מהם פועל בהתאם למדיניות שהתווה המשרד בעניין אופן הטיפול במפגעים סביבתיים בכלל, ובהתאם להנחיה האמורה של השר להג"ס בפרט, וכן להוציא הנחיות ברורות למחוזות בתחום חשוב זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לבחון בהקדם את אופן הצגת המידע והנתונים באתר האינטרנט שלו ואת מידת ביסוסם, ולמצוא דרכים לשיפור הנגשתם לציבור, כך שיהיו ברורים ונהירים גם למשתמשים לא מקצועיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי פרסום מידע באתר האינטרנט שלו, שלא נבדק קודם לכן, אינו ע ולה בקנה אחד עם הנוהל שקבע, ושלפיו נדרשת בקרת נתונים לפני פרסומם באתר. על המשרד להג"ס להקפיד לפעול לפי הנהלים שקבע. הביקורת העלתה כאמור כי בינואר 2014 היו רשומים במערכת 575 מפעלים שבהם הפליטות מוקדיות, אך 188 מהם לא נדגמו, ולכן אין לגביהם נתונים במערכת; כמו כן היו רשומים במועד זה במערכת 165 מפעלים נוספים שבהם הפליטות לא מוקדיות, וגם לגביהם לא היו נתונים. קיימים בארץ מפעלים ועסקים רבים נוספים שבהם הפליטות לא מוקדיות , אך הם כלל אינם רשומים במערכת. הערכת הפליטות ממפעלים ועסקים אלה נעשית על ידי המשרד להג"ס באמצעות חישוב (ולא באמצעות מדידות), והנתונים מוזנים למערכת ממוחשבת אחרת. משרד מבקר המדינה מעיר ל משרד להג"ס כי עקב ממצאים אלה, ספק אם מערכת "פליטות מתעשייה" נותנת מענה ראוי לצורכי טיפולו של אגף איכות אוויר בנושא, וכפועל יוצא מכך לקבלת החלטות על ידי הנהלת המשרד בנושא חשוב זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לפעול ללא דיחוי להשלמת כל הנתונים החסרים במערכת "פליטות מתעשייה", ולבחון את הצורך בשינוי אופן הזנת המידע והצגתו, כך שכל המפעלים והעסקים הפולטים מזהמים לאוויר יהיו רשומים במערכת ממוחשבת אחת. כך יאפשר בסיס הנתונים במערכת לקיים פיקוח ובקרה יעילים על פליטת מזהמים לאוויר ממקורות נייחים. מנתוניהמשרד להג"ס על העברת תיקים לחקירה פלילית ו על עיצומים כספיים שהוטלו בכל אחד ממחוזות המשרד עולה גם כי קיימים הבדלים ניכרים בדרכי טיפולם של המחוזות בבעלי מקורות פליטה נייחים המפרים את החוק (ראו להלן). מכאן כי אין למשרד הנחיות ברורות המחייבות את כל המחוזות בתחום מקורות הפליטה הנייחים , וכל מחוז פועל לפ י שיקוליו. לדעת משרד מבקר המדינה, משהחליטה הנהלת המשרד להג"ס לאשר נוהל ואף קבעה לוח זמנים להטמעתו, המועד שנקבע לכך מחייב, ואי-ביצועו חייב אישור מראש שלה. מכל מקום, על המשרד להג"ס לפעול ללא דיחוי להטמעת נוהל שייתן ביטוי ברור למדיניות המשרד בכל הנוגע להליכי אכיפה שיש לנקוט בהתאם לחומרת העברות והחריגות, וינחה בבירור את המחוזות כיצד לפעול. בד בבד על המשרד להשלים את פעולותיו לאישור נוהל הפיקוח, כך שיינתן מענה ראוי לכל סוגי האכיפה. לדעת משרד מבקר המדינה, עד שיגובשו נהלים כלל-משרדיים בתחום הפיקוח על המחוז לקבוע נהלים מפורטים שיחייבו את כל הצוותים במחוז המקיימים סיורים במפעלים. בנהלים אלה יפורטו כל שלבי העבודה עם המפעלים, ויינתן גם דגש מיוחד לאופן תיעוד המסמכים ולתיוקם, כך שניתן יהיה לקיים מעקב ובקרה ראויים על הטיפול בנושא. הביקורת העלתה כי המחוז לא הכין נהלים מפורטים בעניין זה. אמנם צוות התעשייה גיבש בדצמבר 2013 , לאחר עבודת שטח של חצי שנה, טיוטות של כמה נהלים והן משמשות אותו בעבודתו, אך טיוטות אלה לא גובשו לכדי נהלים ואינן מחייבות את יתר הצוותים. עוד עלה מן הביקורת כי טיוטות הנהלים שהכין צוות התעשייה לא התייחסו בבירור לאופן תיעוד החומר שנאסף ולתיוקו. בהיעדר הנחיה ברורה נמצא כי לא הייתה אחידות בטיפול בעניין זה: חלק מהתכתובות עם המפעלים תויקו בקלסרים, חלקן הוזנו למערכת "מעוף" וחלקן הו זנו למחשבים האישיים של העובדים. לעתים הועברו ממצאי הסיור לרכזים הייעודיים להמשך טיפולם, וגם הם לא פעלו בצורה אחידה. מעיון במכתבים שכתב המחוז למפעלים בעקבות הסיורים שערך אי-אפשר לדעת מתי מדובר במסמך מקורי שנשלח למפעל ומתי מדובר במכתב שהוכן אך לא נשלח. בידי המשרד להג"ס כלים מגוונים להשתמש בהם כלפי מי שהפר את חוק אוויר נקי. מממצאי הביקורת עולים ספקות לגבי יעילות ומועילות השימוש שעושה המשרד בכלים אלה: מספר המקרים המועבר לטיפול פלילי נמוך מאוד, וגם מספר העיצומים הכספיים שהוטלו מועט. נוסף על כך מהנתונים עולה שונּות רבה בין המחוזות התעשייתיים הגדולים (דרום וחיפה) בהפעלת הליכים מינהליים ופליליים כלפי מפרי חוק, עובדה המעלה חשש כי מופעלת מדיניות שונה בנושא ממחוז למחוז. כמו כן, עקב הזנה חלקית של מפגעים למערכת המחשוב של המשרד אי - אפשר לקיים מעקב ופיקוח יעילים על פעולות האכיפה שנוקטים המחוזות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לבחון ביסודיות את הנושא על היבטיו השונים ולנקוט את הפעולות הדרושות כדי שמדיניותו והוראותיו בעניין זה יבוצעו כראוי על ידי המחוזות. המשטרה הירוקה) מלוחות הזמנים שנקבעו כאמור בעניין זה בנוהל34 . בחלק לא קטן מהמקרים היו אף חריגות ניכרות מאוד: המשטרה הירוקה - עד 919 ימים למקרה; מחוז דרום - עד 618 ימים; אגף ים וחופים - עד 445 ;ימים מחוז ירושלים - עד 441 ימים; מחוז חיפה- עד 383 ימים; מחוז מרכז- עד 269 ימים; מחוז תל אביב- עד 258 .ימים על המשרד להג"ס לבחון את הסיבות לחריגות הניכרות הרבות מלוחות הזמנים לטיפול במפגעים שקבע, לנתח אותן ולנקוט צעדים למניעתן. הביקורתהעלתה כי בתכנית הפיתוח של המערכת החדשה בוצעו שינויים רבים עקב שינויים בסדרי העדיפויות של המשרד ובשל הצורך לתת מענה לתחומים נוספים. עד אוקטובר 2014 לא הושלמה המערכת, ובמועד זה היאלא נתנה עדיין מענה לנושא איכות האוויר. יצוין כי על פי תכנית העבודה לשנת 2014 של האגף למערכות מידע שבמשרד להג"ס, האחראי לפיתוח מניפ"ה, לא אמור האגף לעסוק בשנה זו בפיתוח בתחום איכות האוויר. על פי מסמך ללא תאריך בשם "תכנית פיתוח 2016 -2013 " אמור האגף למערכות מידע להתחיל בפיתוח כזה רק במהלך שנת 2016 ., אם לא יהיו שינויים נוספים מהאמור בפרק זה עולה כי יכולתו של המשרד להג"ס להפיק תועלת ממשית ממערכות המידע "מעוף" ו"פליטות מתעשייה" היא מוגבלת, הן משום בעיות של הזנת נתונים באופן סדור ושוטף והן משום מגבלותיהן של המערכות לשמש כלֵי מעקב שכוללים את כל המידע הרלוונטי ומצביעים על חריגות מתקנים ועל ליקויים אחרים. ואמנם בישיבה של הנהלת המשרד, שנערכה כבר לפני כשנתיים, צוין כי יש צורך מובהק במערכות מידע ]וכי[ "לא נעשה שימוש במערכות הקיימות תומכות הליכי פיקוח ואכיפה". המשרד להג "ס הכיר בצורך לבנות מערכת מחשוב משופרת ולהטמיע בה את מערכת "פליטות מתעשייה"; אולם באוקטובר 2014 לא הייתה עדיין אפשרות להסתייע במערכת המחשוב החדשה שפותחה לשם קיום פיקוח נאות על מפעלים הפולטים מזהמים לאוויר, ולא ברור מתי יתאפשר הדבר. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לייעל את הפיקוח על המפעלים הפולטים מזהמים לאוויר על המשרד להג"ס לנקוט בהקדם את הצעדים הדרושים כדי שמערכות המחשוב שבהן הוא משתמש יוכלו לתת מענה הולם לפיקוח של המשרד בנושא חשוב זה. הביקורת העלתה כי המשרד להג"ס לא קבע ולא העביר לגורמים השונים (מטה המשרד, המחוז והיחידות הסביבתיות) נוהלי עבודה המפרטים את מעיון בטבלה שהוגשה לוועדה עולה כי הסכום הגבוה שקיבלו יחידות אלה נובע מתוספת ניקוד (פקטור) בשיעור של 69% שקיבלה כל אחת מהן. תוספת גבוהה זו התקבלה מחיבור של תוספת ניקוד בגין האזור עם תוספת מרבית בשיעור של 30% בגין הרכיב הסוציו-אקונומי. ,מִתִקְנֵי פליטה של מזהמים מידע שחשוב ביותר כי יגיע לידיעת הציבור, לא תמיד אמין (ראו להלן). הביקורת העלתה כי בשל החוסרים האמורים במערכת "פליטות מתעשייה" ממעטים העובדים במחוזות להשתמש בה, ואת המידע והנתונים הנוגעים למפעלים שבאחריותם הם מאחסנים אצלם לצורך שימושם השוטף. בשל כך משמשת המערכת בעיקר את הגורמים המקצועיים במטה המשרד לשם קליטת מידע ונתונים מהמחוזות ופרסום הדיגומים התקופתיים באתר האינטרנט של המשרד; אולם גם שימוש זה לקוי וחסר בהיבטים שפורטו לעיל. יוצא אפוא כי אין ביכולתו של המשרד לנצל באופן מקצועי ומיטבי כלי מעקב, בקרה ודיווח מרכזי, שהיה אמור לשמש אותו לצורך קביעת מדיניות , קיום הליך קבלת החלט ות מקצועי , מעקב ובקרה ראויים בנושא, והתרעה על חריגות, וכדי להבטיח שקיפות לציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לבחון בהקדם את יעילותה של מערכת "פליטות מתעשייה", לנתח את הסיבות לשימוש החסר שנעשה בה ולשפר ולתקן את מה שנדרש בה כדי שאפשר יהיה להפיק ממ נה תועלת מרבית לשם הגברת המעקב, הפיקוח והדיווח בנושא פליטת מזהמים. הביקורת העלתה כי הבעיה בהזנת הנתונים בדבר פעולות הפיקוח שנוקטים המחוזות לא נפתרה, ולמרות הנחי ית הסמנכ"לית כאמור לא כל המחוזות מקפידים על הזנת המידע ונתוני סיורי הפיקוח למערכת. לדוגמה, בשנת 2013 ערך אחד מצוותי הסיורים במחוז דרום, צוות פיקוח תעש ייה, 72 סיורי פיקוח במפעלים, אך הזין למערכת "מעוף" פרטים על 31 סיורים בלבד28 . כן עלה כי מפקחות איכות האוויר במחוז דרום, שמבצעות אף הן סיורי פיקוח במפעלים, אינן שומרות פרטים על סיורים אלה במערכת "מעוף" כלל. יתר על כן, בחלק מהמחוזות מוזנים הנתונים לקבצים השמורים ברשתות המחשוב המקומיות של המחוז בלבד, או אף בכוננים האישיים של העובדים. בשל כך לא יכולה מערכת "מעוף" לשמש כמתוכנן בסיס נתונים אמין ועדכני על תהליכי הרישוי והפיקוח. מסיכום הדיון האמור גם עולה כיסמנכ"ל בכיר לפיקוח ואכיפה ומנהלת אגף תעשיות ורישוי עסקים במשרד להג"ס דיווחו לפורום ההנהלה כי לא כל המפגעים מוזנים כנדרש במערכת, ובין היתר לא הוזנו חרי גות שהתגלו במפעלים מסוג A . הביקורת העלתה כי נכון לאוקטובר 2014 לא השתנה מצב זה, ומחוזות המשרד עדיין מזינים למערכת "מעוף" רק חלק מהמפגעים שהם מאתרים. דברים דומים מסר למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2014 הסמנכ"ל הבכיר לפיקוח ואכיפה . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד ל הג"ס כי עקב ההזנה החלקית של המפגעים במערכת "מעוף", הנהלת המשרד ויחידות המטה שלו אינן מקבלות מידע מלא על כל המפגעים שאיתרו המחוזות. לפיכך הנהלת המשרד אינה יכולה להיות מודעת למספרם האמתי של המפגעים הסביבתיים שמאתרים המחוזות, ונפגמת יכולתה לקבל החלטות מיטביות בתחומי הפעילות השונים והגנה על הסביבה בכלל ובתחום זיהום האוויר ממקורות נייחים בפרט. גם אשכול האכיפה אינו יכול לקיים מעקב ו פיקוח יעילים על פעולות האכיפה שנוקטים המחוזות בעקבות איתור מפגעים, וגם אינו יכול לוודא כי הן נעשות על פי הנדרש בנוהל האכיפה. על המשר ד להג"ס להקפיד על כך שהנהלת המשרד ויחידות המטה שלו, ובפרט אשכול האכיפה, יקבלו באופן שוטף מידע מלא על כל המפגעים הסביבתיים שאיתרו מחוזות המשרד כדי שניתן יהיה לקיים בעניין זה מעקב ופיקוח סדירים ויעילים. בתיקי אגף איכות אוויר לא נמצאו דוחות שהפיק האגף ממערכת " Qlikview" או מסמכים המעידים על כך שהתקיימו במשרד להג"ס דיונים על בסיס דוחות מנתונים על כל סוגי המפגעים שהעביר אשכול אכיפה למשרד מבקר המדינה עולה כי בפרק הזמן ינואר 2012 - אוקטובר 2014 ,חרגובידיעת האשכול , כל יחידות המשרד העוסקות בטיפול במפגעים (המחוזות, אגף ים וחופים, הביקורת העלתה כי עד אוקטובר 2014 , כארבע שנים מאז זוהה הצורך בסיווג מחודש של המפעלים, עדיין לא הסתיים ההליך; אגף תעשיות ורישוי עסקים טרם השלים את הסיווג מחדש של כל המפעלים מסוגים B ו-C, ובקרב מחוזות המשרד שוררת אי-בהירות בקשר לסיווג זה ולמשימות הנדרשות מהם בעקבותיו. מבירורים שעשה משרד מבקר המדינה עולה גם כי אין תיאום בין אגף זה לבין אגף איכות אוויר: אגף תעשיות ורישוי עסקים סבור שבסוף התהליך יסווגו 300 מפעלים בסוג A , ובהם כ-190 שיזדקקו להיתר פליטה לפי חוק אוויר נ קי (ראו להלן); ואילו אגף איכות אוויר סבור כי בסוג A יסווגו157 מפעלים בלבד, וכי כולם יזדקקו להיתר. המשרד להג"ס ראה חשיבות גדולה בסיווג החדש של המפעלים, שנים רבות לפני החלטת הממשלה האמורה, שכן להבנתו אמור הסיווג לאפשר לו להתמקד בטיפול במפעלים שהשפעותיהם על הסביבה נרחבות. כיוון שכך, על המשרד לזרז את טיפולו בנושא ככל הניתן כדי לסיים בהקדם האפשרי את מלאכת הסיווג, להקפיד על תיאום מלא בין אגפי המשרד העוסקים בנושא ולהבהיר למחוזות, ליחידות הסביבתיות ברשויות המקומיות ולאיגודי הערים מהו הסיווג החדש ומה נדרש מהם לעשות בעקבות זאת. .עד אוקטובר 2014 הגישו בקשות להיתר פליטה 154 מפעלים; ל -73 מהם ( 47% ) כבר ניתן היתר, והמשרד להג"ס בודק עדיין את בקשותיהם של האחרים. מכאן שכשבע שנים מאז הומלץ על טיפול פרטני במפעלים הפולטים מזהמים רבים לאוויר לא הושלם ההליך, ורוב המפעלים מחויבים אפוא להמשיך ולקיים את התנאים הסביבתיים שנקבעו במסגרת רישיון העסק שניתן להם. .מהלוחות לעיל עולה כי ברבים מהמפעלים נמצאו חריגות מ"הדרישות המהותיות" הן בסיורי הפיקוח והן בדיגומי הפתע. יצוין כי במהלך הביקורת העביר אגף תעשיות ורישוי עסקים להנהלת המשרד להג"ס נתונים מרוכזים על סיורי הפיקוח והדיגומים שבוצעו בשנת 2013 , ומהם עולה שגם ב שנה זו נמצאו ברבים מהמפעלים חריגות מ"הדרישות המהותיות". באוגוסט 2014 הוצגה בפני הנהלת המשרד, במסגרת סדנה בנושא ניהול סיכונים, מצגת ובה עיקרי הנתונים, אך עד אוקטובר 2014 לא ייחדה ההנהלה דיון לנושא, אף שלדברי המשרד להג"ס מדיניות הפיקוח היא אחד הנושאים המרכזיים שאותו הוא מקדם, לא ניתחה נתונים אלה, לא הסיקה מהם מסקנות וממילא לא קיבלה החלטות הנובעות מהן. עוד יצוין כי הנתונים על מספר המפעלים ש"בהם תוכנן פיקוח מלא" לא נמסרו לאגף תעשיות ורישוי עסקים על ידי המחוזות מבעוד מועד, ולכן כיום אי-אפשר לדעת בכמה מפעלים התכוונו המחוזות לקיים פיקוח כאמור. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי דיווחים מרוכזים על סיורי פיקוח ועל דיגומים מסייעים להנהלת המשרד להסיק מסקנות ולקבל החלטות בנושא. השיעור הגבוה של מפעלים שבהם נמצאו חריגות מהדרישות המהותיות במחצית השנייה של שנת 2012 ובשנת 2013 מצביע על בעיה. על הנהלת המשרד לייחד בהקדם דיון לנושא, לנתח על סמך הנתונים שנמסרו לו על ידי אגף תעשיות ורישוי עסקים תהליכים והתפתחויות שנתיים ורב -שנתיים בתחום חשוב זה , לבחון אם .נכון למועד עריכת הביקורת אף לא אחד מהמפרטים האחידים נכנס לתוקף על המשרד להג"ס לפעול בעניין זה על פי הנדרש ממנו בחוק אוויר נקי, ולבחון ללא דיחוי בהתאם להתפתחויות המדעיות והטכנולוגיות את הצורך לעדכן את התקנות האמורות למניעת מפגעים, וכן את הצורך לקבוע הוראות נוספות למניעה ולצמצום של זיהום אוויר ממקורות פליטה נייחים, כדי שהשר להג"ס יוכל להביא ן כנדרש לאישור הוועדה. הנתונים מצביעים על שונּות בין המחוזות ואם כן - מהן הסיבות לכך, להסיק מסקנות העולות מנתונים אלה ובהתאם להעביר הנחיות והוראות ליחידות הרלוונטיות במשרד.
נמצא כי במשך כשבע שנים, עד אוקטובר 2014 , לא עדכן האגף את ההנחיה האמורה, ואף לא העביר למחוזות המשרד רשימה מעודכנת ומחייבת של