כביש חוצה ישראל בע_מ . תפעול ובקרה של פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי - חברת כביש חוצה ישראל בע_מ הביקורת העלתה כי אף על פי שהרשות הממונה, משרד התחבורה ואגף החשב הכללי דנים בהרחבת החניון זה יותר משנתיים, הם טרם הכריעו בסוגיות הקריטיות. לדעת משרד מבקר המדינה, עקב תפוסתו הכמעט מלאה של החניון וחיוניותו לציבור המשתמשים, ראוי שהגורמים הנוגעים בדבר יגיעו בהקדם להסכמה בעניינן של כל המחלוקות כדי להחיש את ביצוע הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שההידברות של נציגי המדינה עם הזכיין וההתנהלות מולו יהיו מתואמות, מגובשות ואחידות. לכן על החברה, אגף החשב הכללי ומשרד התחבורה לגבש דפוסי פעולה ודרכי התדיינות מוסכמים, כדי שכל הגורמים המעורבים בכך יהיו מעודכנים בכל העובדות וההתפתחויות, כל אחד בתחום אחריותו. הביקורת העלתה כי עקב הביקוש הרב לשימוש בכביש 6 , שאף הולך וגובר בהתמדה, יש בו עומסי תנועה בשעות מסוימות, וזאת על אף ההרחבות שבוצעו בו. עוד העלתה הביקורת כי המשתמש בכביש בשעות העומס נדרש לשלם את מלוא האגרה על אף ההאטה שחלה במהירות הנסיעה בשעות אלה. יצוין כי בהסכם הזיכיון לא נקבעה מהירות מינימלית לשירות ולא נקבע מנגנון המפצה את המשתמש, בהנחה או בהחזר סכום האגרה, עקב האטה ניכרת במהירות הנסיעה, הנובעת מעומסי תנועה או מסגירת נתיב עקב תאונת דרכים. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי כי, משרד התחבורה ואגף החשב הכללי ישמרו על זכות ה של המדינה לערוך בדיקה עתית על ידי הרשות הממונה עבור המדינה, וזאת כדי לשמור על העיקרון הקבוע בתקנות לפיו הזכיין אינו צריך להרוויח או להפסיד מאכיפת הגבייה. היעדר מדידה חשבונאי ת מוסכמת גרם בשנים שבהן פועל כביש 6 למחלוקות, להתדיינויות ולשימועים ממושכים שדחו את ההפחתה של הפיצוי והחזר ההוצאות, גרמו לצבירת עודפי גבייה על חשבון הציבור, ולהגעה לפשרות בשיעורי ההפחתה של הפיצוי והחזר ההוצאות (ראו להלן בטבלה), ולהקצאת משאבים ניהוליים וכספיים רבים לטיפול בעניין. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי על פי כללי מינהל תקין, ראוי שהיא תכין דוח תקופתי מרוכז במסגרת כלי הבקרה שהיא מפעילה, כדי שתהיה בידה תמונה מלאה על רמת השירות שנותן הזכיין, לשם הפקת לקחים מאופן תפקודו וככלי להפעלת בקרות על הזכיין. לדעת משרד מבקר המדינה הסכמי פשרה, תיקונים ותוספות להסכם הזיכיון המקורי מעידים לכאורה על הכנה לקויה של המכרז, בעיקר בהיבטים תכנוניים וסטטוטוריים . עקב האמור לעיל עוכב ביצוע הפרויקט ו נגרם נזק כלכלי למשק המדינה. כמו כן, שינויים אלה בתנאיו הבסיסיים של ה מכרז המקורי שפורסם אינם עולים בקנה אחד עם חוק חובת המכרזים ועם מטרותיו. לדעת משרד מבקר המדינה על משרדי התחבורה האוצר להפיק לקחים מפרויקט זה ולפעול לפרסום מכרזים אשר יתבססו על מידע מלא, לאחר ביצוע הבדיקות הנדרשות באופן מעמיק, בעיקר כשמדובר בפרויקטים מורכבים וחדשנים. הביקורת העלתה כי ב מועד סיום הביקורת, ארבע שנים וחצי לאחר שניתנה תשובתו האמורה של משרד התחבורה , טרם פעלה המדינה להפעלת הקו הנוסף לשדרות רוטשילד. משרד מבקר המדינה מעיר כי כאמור נציגי אגב החשב הכללי בראשות סגן בכיר לחשבת הכללית ליוו את כל שלבי המשא ומתן עם הזכיין, פעלו בשיתוף החברה לגיבוש הפשרה וקיבלו עדכונים שוטפים לגבי הסטטוס של המשא ומתן. לנוכח זאת, "אי -הבנה" בדבר הגורם המוסמך לקביעת עמדת המדינה שתוצג במשא ומתן היא בבחינת פגיעה בסדרי בקרה ומינהל תקינים. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי למנוע הישנות מקרים דומים בעתיד, כאשר מדובר בנושאים הדורשים את אישור נציגי הממשלה, ראוי שהגורם, שלו ניתנת מטעם המדינה ההרשאה לשאת ולתת עם גורם פרטי בעניינן של סוגיות כספיות מהותיות, יקבע מראש - בשיתוף החשבת הכללית או כל גורם בכיר אחר המוסמך לכך - את ה קווים המנחים ואת רמת הגמישות המותרת לו בניהול משא ומתן, אבני דרך לדיווח שוטף במהלך המשא, בין היתר על פתרונות חלופיים ושל תוצאותיהם האפשריות, וקבלת אישור של בעל הסמכות להמשך ניהול המשא ומתן. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התחבורה, אגף החשב הכללי והחברה להפיק לקחים מהליקויים שהועלו ולשפר את אופן תפקודם בכל הנוגע לייזום, לתכנון ולהקמה של פרויקטים עתידיים שיבצע המגזר הפרטי וכן בנוגע לבקרה עליהם. זאת לנוכח הסיכון הגלום בפרויקטים אלו, עלויותיהם וחשיבותם מהבחינה הלאומית והציבורית. לדעת משרד מבקר המדינה עולה מהאמור כי היעדר תיאום בין הרשות הממונה, נת"י ומשרד התחבורה, לא איפשרה מסירת קטע הכביש ל נת"י במועד, וגרמה לגלישה מעבר למועד המסירה המתוכנן בינואר 2013 . מסירה מבעוד מועד וללא שהיות, כפי שמתחייב מאחריותה כרשות ממונה, ה ייתה מונעת בזבוז של כספי ציבור. הביקורת העלתה כי משרד התחבורה פרסם מכרז לבחירת מפעיל להפעלת קווי האוטובוס, בלא תיאום מראש עם הרשות הממונה ועם אגף החשב הכללי. בעקבות כך קווי האוטובוס שנוספו בפברואר 2015 החלו לפעול במתחם זמני שלא הוכשר במלואו, ואף חלוקת האחריות והסמכויות בין המפעיל ובין הזכיין טרם סוכמה בכתב ובאופן המחייב את הצדדים. .לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התחבורה ועל משרד האוצר להפיק לקחים מפרויקט הנתיב המהיר ומהממצאים האמורים לעיל. יש מקום שבתכנון פרויקטים דומים בעתיד יביאו בחשבון גם את ניסיונה של החברה בפיקוח ובבקרה על הזכיינים וכן בקידום פרויקטים בשיטת BOT המקנה לה יתרון יחסי, שכן הידע שצברה במשך השנים מאפשר לה להפחית את אי -הוודאות הכרוכה בפרויקט ולהימנע מסיכונים ומטעויות בעקבות הלקחים שהפיקה מפרויקטים דומים. הביקורת העלתה כי עד מועד סיום הביקורת, טרם הוסדרו עם הזכיין הסוגיות הכספיות הנוגעות להוספת קווי האוטובוס לירושלים . לדעת משרד מבקר המדינה, כדי להימנע מתביעות ולשמור על סדרי מינהל תקין יש להסדיר נושאים אלה בהסכם בהקדם האפשרי. הביקורת העלתה כי בפרוטוקול הישיבה שקיימה ועדת מכרזים והתקשרויות של החברה לא הוצגו חלופות אחרות לזכיין, ולא הובאו לפני הוועדה הנימוקים להתקשרות עם הזכיין כספק יחיד שלא באמצעות מכרז, והנושא אף לא נדון. זאת אף על פי שבהסכם הזיכיון נקבע כי המדינה רשאית לבצע שינויים בפרויקט, בעצמה או באמצעות מי מטעמה, שלא באמצעות הזכיין. על פי חוק חובת המכרזים, גוף ציבורי יעדיף להתקשר במכרז פומבי רגיל גם אם הותר לו להתקשר שלא בדרך זו. על כן לדעת משרד מבקר המדינה היה על החברה לבחון חלופות נוספות במכרז, דבר שהיה מאפשר לה לבחור את ההצעה הטובה ביותר ושבו עלות העבודה הייתה נקבעת באופן תחרותי. הביקורת העלתה שאף על פי שהובא בחשבון כי יתעורר צורך להרחיב את חניון הנתיב המהיר, כפי שעולה מתכנית המתאר אשר כללה קומה נוספת, מסמכי המכרז המקורי של הנתיב המהיר לא כללו אופציה להרחבתו על ידי מי שיזכה במכרז ומנגנון לקביעת התנאים למימוש האופציה. זאת אף שהכללת אופציה כזאת הייתה עשויה להגביר את כדאיות הפרויקט, להרחיב את מעגל המציעים, לשפר את התנאים למדינה, וחשוב יותר - למנוע מחלוקות, חיכוכים ואי-ודאות בנוגע להרחבה (ראו להלן). .חברת כביש חוצה ישראל בע"מ, שפועלת כרשות ממונה, מטפלת בפרויקטים מורכבים של תשתית תחב ורתית שמפעיל המגזר הפרטי. בשל הגודש הרב בכבישים, המסב למשק המדינה נזקים כלכליים ניכרים, פרויקטים אלה חשובים מאוד להקלה בעומסי התנועה, ומן הראוי שיתנהלו ביעילות כלכלית וברמת שירות גבוהה לתועלת הציבור ומשק המדינה. הליקויים העיקריים שהועלו בדוח זה היו היעדר גורם מתכלל אחד שליווה את הפרויקטים בשלבי הייזום, התכנון והביצוע של הפרויקט, הבקרה על הביצוע, ההרצה שלו והפעלתו; מחלוקות עם הזכיין עקב תכנון לקוי של המדינה שבגינן שולמו לזכיין תוספות שונות; אי הסדרת סוגיות עקרוניות בחוזה הזיכיון כגון הרחבת חניון בנתיב המהיר; עומסים בכביש 6 ותעריפים גבוהים במנהרות הכרמל. הממצאים שהועלו בדוח זה מלמדים על ליקויים בהתקשרויות של המדינה עם הזכיינים מהמגזר הפרטי, ובתהליכים הפנימיים בין הגורמים הממשלתיים להגעה להסכמות לפתרון הבעיות המתעוררות מול זכיינים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התחבורה, משרד האוצר והרשות הממונה לתקן ליקויים אלה בהקדם, להפיק לקחים מהממצאים שהועלו בדוח זה וליישמם בפרויקטים של הנתיבים המהירים ובפרויקטים דומים בהשתתפות המגזר הפרטי. זאת כדי למקסם את התועלת הכלכלית ואת הרווחה למשק מהפעלת תשתיות תחבורה בשיתוף הסקטור הפרטי. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הממצאים המוצגים בדוחות היועץ, על משרדי התחבורה והאוצר לבחון ולנתח באופן מעמיק, ובשיתוף עם הרשות הממונה, את האפשרות להוזיל את תעריפי האגרה בשים לב להשפעת הירידה במחיר על השינוי ב ביקוש ו בהכנסות הזכיין , לעומת הפיצוי לזכיין ככל שיידרש עקב כך, ובשים לב לתועלת הכלכלית שתנבע מניצול מירבי של קיבולת מנהרות הכרמל, לתרומה הכוללת למשק ולרווחת המשתמשי ם במנהרות. מהאמור לעיל עולה כי עדכון התקנות בוצע בעצלתיים, עקב בדיקות חוזרות ונשנות של הנתונים ועקב כך שהתקיימו כמה שימועים בעקבות העלאתן של טענות חדשות. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מעיד כי אופן תפקודם של משרדי הממשלה, שהיו אמור ים להכריע בסוגיה בהקדם האפשרי, אינו תקין. בשל התנהלות זו לא יושמו המלצות הרשות הממונה ועוכבה מאוד החלטת השר בדבר עדכון סכומי הפיצויים והחזר ההוצאות, וזאת כאשר סכומי העודפים המשיכו להצטבר. הביקורת העלתה כי בהסכם הזיכיון לא חויב הזכיין לקבוע מנגנון אכיפה ורישום שיופעל בנפרד מהפעילות השוטפת שלו , אשר יאפשר לרשות הממונה לזהות באופן מובהק את ההכנסות מגבייה של פיצוי ושל החזר הוצאות ממשתמשי כביש 6, ובד בבדלזהות את ההוצאות שהוצאו ליצירת אותן הכנסות ואם הוצאו באופן יעיל כנדרש בתקנות. .לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הפער הניכר בין עמדת הרשות הממונה לעמדת הזכיין בנוגע להיקף ההכנסות וההוצאות מהאכיפה, ראוי היה שהרשות תדרוש שפעילות האכיפה תתנהל בנפרד מפעולות הזכיין, באופן המאפשר מדידה חשבונא ית נאותה של ההכנסות וההוצאות שמקורן באכיפה. הפער הכספי הניכר בין עמדת הרשות הממונה לפיה צבר הזכיין עודפי גבייה בסכומי הפיצוי והחזר ההוצאות לעומת עמדת הזכיין לפיו הוא צבר גרעונות, אינו עולה בקנה אחד עם הנדרש בתקנות, שכן נקבע בהן כי הרשות הממונה תסכים מראש ש בעל הזיכיון הוא שיבצע את האכיפה, בתנאים שצוינו בתקנות, ולא קבלן משנה או צד ג', רק אם "יש יתרון כלכלי ותפעולי מובהק בהענקת שירותים אלו בידי בעל הזיכיון". ממסמכי הרשות הממונה עולה כי היא התייחסה לעודף המצטבר של ההכנסות מהאכיפה כאל "קרן עודפים" אשר תישחק במשך שנות הזיכיון. אולם בפועל, על פי בדיקותיה, הצטברו בידי הזכיין עודפים של 156 מיליון ש"ח (במחירי יולי 2015). הביקורת העלתה כי לא היה גורם מתכלל מטעם המדינה אשר ליווה את הפרויקטים בשלבי הייזום, התכנון, הביצוע, הבקרה על הביצוע, ההרצה וההפעלה. התברר כי לפני ששימשה החברה כרשות הממונה על הפרויקט, מילאה תפקיד זה ועדה בין -משרדית שכללה נציגים ממשרד האוצר וממשרד התחבורה, ואותה ליוו יועצים, מהנדסים ואדריכלים אשר התחלפו מפעם לפעם. הדבר בלט בעיקר במסגרת ביצועו של פרויקט הנתיב המהיר.
משרד מבקר המדינה מעיר כי בפרויקטים ציבוריים מורכבים שתכנונם וביצועם נמשכים כמה שנים, יש למנות גורמים מקצועיים שילוו אותם ברציפות החל מהשלבים הראשונים. כמו כן ראוי כי הגורמים המקצועיים יהיו בקיאים בכל שלבי הפרויקט ובהנחות היסוד שעליהם הוא מתבסס, יתעדו את כל שלבי הפרויקט, את הוראות השינוי ואת ההתכתבויות במהלך התכנון, ההקמה והביצוע, וכן יצברו ידע וניסיון ויתעדו אותם כדי לייעל את ביצועם של פרויקטים דומים בעתיד.