משרד הכלכלה והתעשייה . אכיפת חוקי העבודה - משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה הביקורת העלתה כי אין ספר נהלים ליחידת האכיפה, ישנם נהלים אולם הם ללא תאריך וללא אישור של גורם בעל סמכות במשרד, ולכן לא ברורה תקפותם. ישנם מסמכים שמתייחסים אליהם כאל נוהל, אולם אין בהם מאפיינים (נייר רשמי של משרד התמ"ת) המצביעים על כך שמדובר בנוהל שאושר. אכיפת חוקי המגן נעשתה ע ל ידי משרד התמ"ת ללא הקצאת כוח אדם מספיק, מבלי שייקבעו יעדי אכיפה כמותיים לענפי העסקה וקבוצות אוכלוסייה, ללא תכנית עבודה תקופתית וללא ניתוב תיקים בהתאם לסדר עדיפויות ומשך הזמן המומלץ לטיפול בתיק חקירה ותביעה. יש בכשלים אלה כדי לפגוע ביעילות ובמועילות של פעולות האכיפה. מצב זה מחייב את משרד התמ"ת לנקוט צעדים מתאימים להסרת הכשלים הפוגעים ביעילות ומועילות האכיפה. זאת כדי להבטיח שהגידול במספר העובדים העוסקים באכיפת חוקי המגן, עליו החליטה הממשלה בפברואר 2007 , ינוצל באופן מיטבי. בדיקת התיקים של המעסיקים האלה העלתה כי למעלה משנתיים לאחר פתיחת החקירה, ביול י 2007 , הסתיים הטיפול ב -23 תיקים: ב -20 מהם לא נמצאו ממצאים; בתיק נוסף לא נמצאו ראיות להוכחת אשמה; בשני תיקים הוטל קנס מנהלי. באשר לשני התיקים שהטיפול בהם טרם הסתיים: באחד הוגש כתב אישום והשני נמצא עדיין בטיפול יחידת האכיפה. המינהל מנסה למצוא דרכים להרחבת פעילות האכיפה במגזר המיעוטים: הפצת חומר הסברה בשפה הערבית בתקשורת הכתובה והאלקטרונית; חבירה לארגונים חברתיים הפועלים במגזר זה על מנת להסתייע בהם; גיוס בני מיע וטים כדי להסתייע בהם להרחבת הפעילות במגזר זה. היקף האכיפה הדל במגזר המיעוטים מצביע כי למרות המאמצים לפתח כלים להתמודדות עם הבעיה הקשה של אכיפת חוקי המגן במגזר זה, אין עדיין בידי משרד התמ"ת והמינהל מענה מתאים לכך. (ב) רק בפברואר 2007 החליטה הממשלה 20 ,בין השאר להורות לשר התמ"ת בשיתוף עם שר האוצר, להגדיל בשנים 2007 -2008 את כוח האדם במינהל בהדרגה, עד להוספה של 47 ( מפקחים ועובדי מטה23 מהם ליחידת האכיפה בשנת 2007), ו -69 ( סטודנטים שיעבדו במשרות זמניות 46 ליחידת האכיפה בשנת 2007 .). בעקבות החלטת הממשלה קבעה נציבות שירות המדינה תקנים למינהל אולם עד ספטמבר 2007 נקלט לעבודה ביחידת האכיפה עובד חדש אחד בל בד (לעומת התוספת שנקבעה - 23 עובדים) ו-30 סטודנטים (לעומת46.) הבדיקה העלתה כי עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2007 , משרד התמ"ת, יחידת האכיפה והלשכה המשפטית לא קבעו דירוג קדימויות שיבטיח שהטיפול בתיקים שאינם סובלים דיחוי יזורז, ולכן התיקים אינם מנותבים עדיין בהתאם לדחיפות הטיפול בהם. משרד מבקר המדינה מעיר כי קביעת סדר עדיפויות אין פירושה בהכרח גניז ת תיקים, אלא זירוז הטיפול בתיקים המועדפים. אדרבא, דווקא אי -קביעת סדר עדיפויות גרמה לגניזת תיקים שחלה עליהם התיישנות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי תגבור כוח האדם העוסק באכיפת חוקי המגן אינו מבטל את הצורך בקביעת סדר עדיפויות וקדימויות בטיפול בתיקי חקירה ותביעה. (ג) ישנן חברות כוח אדם שהן גם חברות למתן שירותי שמירה, והן מקבלות רישיונות משני הגופים (יחידת ההסדרה והוועדה). לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום שמשרדי התמ"ת והמשפטים יבחנו את האפשרות להעביר בין הגופים מידע על המעסיקים האלה, כדי לאפשר שקילת המידע הרלוונטי בעת דיון בבקשה למתן רישיון. זאת בכפוף לתנאים להעברת מידע כזה כפי שנקבעו בחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א- 1981 ., והתקנות על פיו הבדיקה העלתה כי בשנים 2005 -2007 נקבעו כיעדים לאכיפה מוגברת קבוצות אוכלוסייה ומ עסיקים המועדים להפרת החוק (למשל, מגזר המיעוטים וקבלני שירותים), אולם בפועל לא הוצבו יעדי אכיפה כמותיים לפעילות ספציפית בקבוצות אלה. כך למשל, לא נקבע יעד כמותי למספר הפעילויות שיש לבצע בגין תשלום שכר נמוך משכר המינימום בקבוצות האוכלוסייה השונות. חלק מההמלצות יושמו במסגרת יישום החלטת הממשלה. בביקורת נמצא כי לא נעשה דבר בעניין החלטת הממשלה להקים מנגנון לטיפול יעיל ומהיר בתלונות נגד מעבידים. ועדת ההיגוי התייחסה לעניין זה כשהמליצה לשתף את ארגוני העובדים והמעסיקים לצד נציגי הממשלה בוועדה מייעצת לנושא הטלת עיצומים כספיים על מעסיקים שהפרו את חוקי העבודה. משרד מבקר המדינה מעיר כי עברו שלוש שנים מאז הקמת המינהל, ומערכת המחשוב הייתה צריכה כבר להיות מותאמת לדרישות יחידת האכיפה. (ב) אחד מיעדי המינהל בשנים 2005 -2006 היה אכיפת חוקי עבודה על ענף חברות שירותי שמירה וניקיון, שהן עתירות עובדים והפרת חוקי עבודה נפוצה בהן. למרות זאת, ב דיקת משרד מבקר המדינה העלתה בשנים האמורות מקרים שבהם התחיל הטיפול בתלונות בענף זה מחודשיים ועד שנה לאחר הגשת התלונה. שתי תלונות שהתקבלו בתחילת 2005 נמצאו עדיין בשלבי חקירה במועד עריכת הביקורת, אוגוסט 2007 ., כלומר כשנתיים וחצי לאחר הגשת התלונה משרד מבקר המדינה מעיר כי בדרכי הטפול הקיימות יש כדי לפגוע ביכולתו של המינהל להשיג יעד מרכזי שקבע בעניין אכיפת חוקי העבודה על ענף חברות שירותי שמירה וניקיון. בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה בסוף דצמבר 2007 הודיעה יחידת האכיפה כי על פי בדיקתה, בשנת 2006 נבדקה עמידת המעסיקים בחובת תשלום שכר המינימום ל- 1,891 עובדים (כ- 0.8% מהפוטנציאל) לעומת 1,438 ,עובדים כפי שעולה מנתונים שפרסם המינהל ושנבדקו על ידי משרד מבקר המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, גם מספר זה אינו הולם את ההערכות על היקף הפרת תשלום שכר המינימום. משרד מבקר המדינה מעיר כי אינו חולק על חשיבות בדיקה זו, אולם שאלת עמידתו של המעסיק בתשלום שכר מינימום היא נשמת אפו של חוק שכר המינימום. לכן היה ראוי שבסיכום פעולתה השנתית של יחידת האכיפה יינתן מידע נפרד על כך. מנתוני המינהל עולה כי בשנת 2005 נפתחו243 תיקי חקירה בגין חוק שכר המינימום, ובשנת 2006 - 395 תיקי חקירה בלבד. יצוין כי בשנים 2003 -2006 לא חל שינוי מהותי במספר המפקחים ביחידת האכיפה. לדעת משרד מבקר המדינה, מדובר בהיקף נמוך מאוד של אכיפה, דבר הפוגע באפקט ההרתעה שהוא מטרת האכיפה. (א) משרד מבקר המדינה העלה כי ב-61 מתוך263 תלונות שנרשמו בחודשים ינואר-יוני 2005 לא צוינו תאריך פתיחת תיק הפעילות ומספרו. כ- 10% מהתלונות לא טופלו למעלה מששה חודשים. מבדיקת 22 תלונות במחוז ת"א נמצא כי10 .תיקים לא הוקלדו למערכת המחשב, כך שלא ניתן לעקוב ולבצע בקרה אחר מצבם כמו כן נמצא כי ב-24 מתוך182 ( תלונות 13% ) שנרשמו בחודשים ינואר-מרס 2006 לא צוין תאריך פתיחת תיק הפעילות ומספרו. יצוין כי מבדיקת תשע תלונות כאלה במחוז ירושלים והדרום עולה כי ביוני 2007 עדיין לא הוחל לטפל בשבע מהן, ומכאן שלמעשה תלונות אלה לא טופלו יותר משנה לאחר שהוגשו. משרד מבקר המדינה מעיר כי מערכת המחשוב היא כלי חשוב ביותר לבקרה על פעילות בכלל, ועל פעילות פיקוח בפרט. בהיעדר מידע מלא בדבר תהליך הטיפול נפגעת היכולת לקיים בקרה נאותה ולאתר תלונות שהטיפול בהן מתמשך יתר על המידה. לפיכך, על יחידת האכיפה לעדכן את מערכת המחשב בנתונים על תלונות על מנת שתוכל לעשות שימוש בדוחות בקרה. (א) בעת בדיקת תיקי החקירה בידי משרד מבקר המדינה ביוני 2007 , כשנתיים בממוצע לאחר פתיחת תיקי החקירה, הסתיים הליך האכיפה והתביעה רק ב -17 ( תיקים 55% ( מהתיקים), מהם: עשרה תיקים 32% ) נסגרו ללא ממצאים, באחד מהם בוטל, בעקבות ערעור, קנס מנהלי שהוטל קודם לכן; ב -6 ( תיקים 19% ) הסתיים הטיפול בהטלת קנס; תיק אחד הסתיים בהתרעה. בהיבט של משך הטיפול נמצא ש-16 ( תיקים 52% ) טופלו יותר משנתיים, חלקם עדיין בטיפול. הנתונים מצביעים כי הליך הטיפול בתיקים נמשך זמן רב. רק חלק קטן מחקירותיהן של החברות האמורות העלה כי יש להענישן, אף שלפי הערכת המינהל רבות מהחברות למתן שירותי שמירה וניקיון מפרות את חוקי העבודה. בדיקת תיקי החקירה מצביעה כי במקרים רבים, 22 תיקי חקירה מתוך31 שנבדקו ( 71% ), שהו התיקים ביחידות האכיפה והתביעה פרקי זמן מצטברים שבין8 ל-27 חודשים, ובממוצע קרוב ל -15 חודשים, מבלי שיימצא בהם כל מסמך שיעיד שנעשה בהם טיפול כלשהו: (1) : ביחידת האכיפה תיקי חקירה16 (%32 מכלל התיקים שנבדקו) שהו לכאורה ללא טיפול בין 4 ל-14 חודשים, ובממוצע כ-9 חודשים. תקופות השהייה . ,העיקריות היו בין קבלת הנתון האחרון שנדרש לחקירה לכתיבת דוח סיכום חקירה ובין כתיבת דוח סיכום חקי רה לרישום התיק ביחידת התביעה. בכל התיקים לא נמצא תיעוד על פעילות בתוך תקופות השהייה הללו. (2) : ביחידת התביעה העיכוב השכיח ביותר בטיפול בתיקים הוא ביחידת התביעה: 17 תיקי חקירה (כ- 55% מכלל התיקים שנבדקו) שהו ביחידת התביעה בין 8 ל-16 חודשים (כ -11 חודשים בממו צע). שבעה מהם (כ - 23% ) נמצאו ביחידת התביעה במועד עריכת הביקורת (יוני 2007 ), לאחר שהייה שבין 12 ל-16 חודשים (כ -15 חודשים בממוצע) ללא כל תיעוד המציין כי נעשה בהם טיפול כלשהו; בעשרה מהם התקבלו החלטות לאחר תקופה שבין 8 ל-12 חודשים (כ-9 חודשים בממוצע), וזאת בלי שיימצא כל מסמך שיעיד, לפני קבלת ההחלטה בעניינם, כי נעשה בהם טיפול כלשהו, כגון סיכומי דיונים והתייעצויות, הנחיות, זימון עדים, טיוטות כתבי אישום, וסביר להניח כי התיקים טופלו רק בסמוך למועד קבלת ההחלטה, דהיינו - התיקים היו ללא טיפול רוב התקופה שבו שהו ביחידת התביעה. .בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הסביר המינהל כי הנפקת אישור כולל על בעלי השליטה מחייבת היערכות מחשובית עליה הם שוקדים. 2. באשר ליחידת התביעה- הלשכה המשפטית במשרד התמ"ת הקצתה חמישה תקנים של עו"ד לטיפול בתיקים של הפרת חוקי מגן בידי מעסיקי עובדים ישראליים. בשנת 2006 ועד מועד סיום הביקורת שניי ם מהתקנים לא היו מאוישים. כתוצאה מכך נפגעה יכולתה של יחידת התביעה לטפל בתיקי החקירה. בביקורת הנוכחית נמצא כי בפועל מוכתבת פעולת יחידת האכיפה ברובה על ידי זרם התלונות המתקבלות ואין תכנית עבודה שנתית המפרטת יעדים כ מותיים לתחומי פעולה שונים ובהתאם לסעיפים של חוקי העבודה. יחידת האכיפה אמנם עורכת מבצעי אכיפה יזומים, אולם מדובר במספר מועט של מבצעים שאינו משנה במידה רבה את התמונה הכללית. נושא הביקורים החוזרים אינו מקבל את תשומת הלב הראויה. בדרך כלל נעשה ביקור פיקוח נוסף במקום עבודה רק אם מתקבלת תלונה נוספת. עוד העלתה הבדיקה כי ההדגשה על מתן מענה לתלונות פוגעת גם בהרחבת החקירה מעבר לבדיקת המקרה הספציפי של המתלונן. כך למשל, בתיק שנפתח ביחידת האכיפה בעקבות תלונה של עובד בחברה למתן שירותי שמירה, מגזר שהוגדר ע"י המינהל כמגזר שיש להגביר בו את פעולות האכיפה, נבדקה התלונה הספציפית של העובד, דהיינו אי תשלום שכר מינימום למתלונן בלבד. בתלונה פורטה השיטה שבה הפרה החברה את חוק שכר המינימום בדרך של רישום חסר של שעות העבודה. ניתן היה לשער מכך שזה היה דפוס פעולה של החברה, אך החקירה לא הורחבה לעובדים נוספים. החיסרון שבהסתמכות על זרם התלונות המגיע ליחידת האכיפה טמון גם בכך שיש אוכלוסיות שהנגישות שלהן אל יחידת האכיפה, כמו אל בית המשפט, היא נמוכה. הקבוצות החלשות בחברה, הסובלות מרמת השכלה נמוכה וקשיי שפה, מתקשות לפיכך לפנות ליחידת האכיפה ולהתלונן על פגיעות כתוצאה מהפרת חוקי עבודה. קבוצות אלה מועדות מטבען יותר מאחרות לפגיעה בגין הפרת חוקי המגן, ולכן עקרון השוויון מחייב לשים דגש בתכנית פיקוח תקופתית על הבטחת הגנה טובה יותר לבניהן. .בפסיקת בג"ץ21 צוין כי "התפקיד של אכיפת החוק מוטל על הרשויות המוסמכות של המינהל הציבורי... בידי הרשויות המוסמכות מופקדים המשאבים הנדרשי ם לאכיפת החוק. משאבים אלה לעולם אינם מספיקים לצורך אכיפה מלאה של כל החוקים. לכן, שומה על הרשויות המוסמכות לכלכל את צעדי האכיפה במסגרת המשאבים, בהתאם למדיניות אכיפה ולפי סדרי עדיפות המשתנים עם הנסיבות". משרד מבקר המדינה העלה כי האישור שנתנה יחידת האכיפה לחברה א' היה שגוי ולא נכלל בו קנס נוסף שהוטל על החברה כפי שעולה מאישור מאוחר יותר של יחידת האכיפה (ובסה"כ שלושה קנסות). כמו כן נמצא כי על מנכ"ל חברה א', שהיה בעל השליטה בחברה עד ספטמבר 2006 , הוטלו שני קנסות אישיים בגין הפרת חוק שכר מינימום. נתונים אלה לא נכללו בתצהיר המציע ואף לא באישור .יחידת האכיפה. במהלך 2006 הועברה השליטה בחברה לבנו, והוא נותר מנכ"ל בחברה. כמו כן העלתה הבדיקה כי מנכ"ל חברה א' הוא בעל שליטה בחברות נוספות שפעלו כחברות כוח אדם בהתאם לחוק קבלני כוח אדם. בשנים 2001 -2002 לא חודשו רישיונותיהם של תאגידים אלו עקב אי-עמידה בתנאי חוק קבלני כוח אדם ותקנותיו. במהלך החודשים יוני -יולי 2007 הגישה חברה ב' שב בעלות מנכ"ל חברה א' הצעות במכרזי ניקיון של החברה למשק וכלכלה בע"מ ועיריית ירושלים, וקיבלה על פי בקשתה מיחידת האכיפה אישור על כך שאין לה קנסות והרשעות, למרות קנסות שהוטלו אישית על בעל השליטה. יוצא אפוא שהיות שיחידת האכיפה אינה מספקת אישור מלא, הן לגבי המציע והן לגבי בעלי השליטה בו ולגבי חברות אחרות שבבעלותם - לא היה בפני ועדות מכרזים מידע שלם על עברם של המציעים, כנדרש כדי לקבל החלטה לגבי עמידה בתנאי הסף. משרד מבקר המדינה מעיר כי הוראת החשכ"ל מתייחסת ל"בעל שליטה" כמשמעותו בחוק הבנקאות (רישוי), התשמ"א - 1981 (להלן - חוק הבנקאות). הוראת החשכ"ל אינה מתייחסת ואינה נותנת פתרון למקרים בהם בעל השליטה בתאגיד העביר במהלך השנה את השליטה בתאגיד ל"קרוב" כמשמעותו בחוק הבנקאות (הכולל צאצא). הצהרת בעל השליטה הנוכחי באשר לחברה אינה אמורה לכלול קנסות שהוטלו על בעל השליטה הקודם, אם היו כאלה. כמו כן אין בהוראה התייחסות המחייבת את בעל השליטה לכלול בהצהרתו לגבי חברות אחרות שבשליטתו את הקנסות, במידה והיו כאלה, שהוטלו על חברה שהייתה בשליטתו והוא העביר את השליטה בה ל"קרובו". לדעת משרד מבקר המדינה יש לשקול לתקן את הוראת החשכ"ל בהתאם. .משרד מבקר המדינה מעיר שנתונים אלה מצביעים על הצורך לערוך בדיקות כאלה בתדירות גבוהה יותר, כדי שרישוי קבלני כוח אדם יספק הגנה טובה יותר על זכויות העובדים של קבלני כוח אדם. עד מועד סיום הביקורת לא נערך מבצע אכיפה נוסף במגזר המיעוטים. יוצא אפוא כי בשלוש השנים האחרונות ערכה יחידת האכיפה מבצע אחד בלבד לאכיפת חוקי מגן במגזר המיעוטים. המבצע נערך ביישוב אחד בלבד. הביקורת העלתה כי אישורי יחידת האכיפה ניתנו בגין קנסות שהוטלו על המציע בלבד, אך לא נעשתה בדיקה ולא הייתה התייחסות לקנסות שהוטלו על בעלי השליטה בו, אם נקנסו. ואכן, נמצא כי בשלושה מ-54 המקרים שנבדקו נקנסו גם בעלי השליטה, אולם קנסות אלה לא נכללו באישור שנתנה יחידת האכיפה לקבלן. כמו כן, מתן אישורים שיכסו את כלל החברות של בעל שליטה מחייב מידע מסוג "עץ בעלויות"29.. הבדיקה העלתה כי אין בידי יחידת האכיפה מידע כזה
הוועדה ראתה בהפרת חוקי המגן בעבודה "פגם היורד לשורש ההחלטה בדבר הענקת וחידוש רישיונות שמירה". עם זאת הוסיפה הוועדה כי "... מחד הועדה אינה מקלה ראש בהפרת חוקי מגן ומאידך נזהרת הועדה זהירות רבה בטרם תפעיל את סמכותה כנגד חברות שמירה"25 . כך אפוא, בדומה ליחידת ההסדרה שבמשרד התמ"ת, שלילת רישיון היא צעד קיצוני שיש להפעילו בזהירות הראויה. משרד מבקר המדינה מעיר כי הוועדה לא קבעה אמות מידה לבחינת המידע שיתקבל ממבקש הרישיון (חקירות, כתבי אישום, פסקי דין אזרחיים) בבואה לשקול מתן רישיון. אמות מידה יוצרות שקיפות של תהליך ההחלטה על מתן הרישיון, דבר שייצור אצל מבקשי רישיון בכוח הרתעה מפני הפרה של חוקי העבודה. משרד מבקר המדינה מעיר עוד כי בחברות למידע עסקי קיימים מא גרים של תביעות על הפרת חוקי עבודה שהוגשו נגד חברות שמירה. מאגרים אלה זמינים תמורת תשלום לכל מאן דבעי. הוועדה יכולה לשקול שימוש גם במאגרים אלה בבואה לשקול מתן רישיון שמירה.