משרד המשפטים . היבטים בפעילות רשם העמותות - משרד המשפטים .מהתרשים עולה כי חלה ירידה במספר ביקורות העומק שהחלו בהן מדי שנה, להוציא את שנת 2013 . בשנת 2016 שיעור הקיטון ביחס ל -2011 הגיע לכ-60%. דברי הרשם אינם עולים בקנה אחד עם העלייה במספר ביקורות העומק בשנת 2013 בשיעור של כ-17% לעומת2012 ושל כ-5% לעומת2011 , וכן את המשך מגמת הירידה בשנים 2014 (כ-28% לעומת2011 ,)2015 (כ-55% לעומת 2011) ו-2016 (כ-60% לעומת2011 .) משרד מבקר המדינה מעיר לרשם כי ביקורות העומק הן הכלי העיקרי שברשותו לבחינת התנהלותן של עמותות ולקיום פיקוח משמעותי עליהן. הירידה במספר הביקורות במשך השנים פוגעת במישרין ביכולתו למלא את תפקידיו באופן מיטבי. פגיעה זו רגישה במיוחד שכן עניינה דווקא באותן עמותות אשר התעורר חשש לליקויים בתפקודן. לפיכך ראוי שהרשם יקיים יותר ביקורות עומק, בין היתר באמצעות איתור והכשרה של בודקים חדשים. מעיון בכלל בקשות הפירוק שהגיש הרשם בשנת 2014 עולה כי פרק הזמן הממוצע שחלף ממועד הוצאת מכתב ההתראה ועד הגשת הבקשה לצו פירוק עמד על כחצי שנה60 בממוצע. בהקשר זה יש לזכור כי פעמים רבות מדובר בעמותה המתנהלת באופן לקוי ויש עניין רב להפסיק את פעילותה בהקדם במטרה למנוע נזק לציבור. עוד נמצאו מקרים של הליכי מחיקת עמותה שהופסקו וכעבור שנים נשלחה לעמותה התראה לפני פירוק ללא התכתבות מוקדמת , ומקרים שבהם פרק הזמן שחלף בין ההתכתבות האחרונה של הרשם עם העמותה לבין מכתב ההתראה לפני פירוק היה שלוש שנים ויותר. נמצא כי אין לרשם מאגר של בעלי תפקיד מומלצי ם עם הכישורים הנדרשים לפעול בתיקי פירוק עמותות, שממנו הוא יכול לבחור בשקיפות ולהסביר את המלצותיו. לפיכך על רשות התאגידים והכונס הרשמי להכין מאגר כאמור, כדי לקיים הליך שקוף ושוויוני. .מממצאיו של פרק זה עולה שהחל משנת 2013 ועד יוני 2016 , מתוך 643 ביקורות עומק שהחלו הופסקו57 (כ-9% ) על ידי הרשם ממגוון סיבות. חלקן בשל אורך הזמן, חלקן בשל ניגודי עניינים וחלקן בשל חוסר תיאום עם החשכ"ל או עם גורמים נוספים. הרשם נדרש לפעול לצמצום הטעויות והעיכובים ולשיפור הפיקוח והבקרה על תהליך עריכת ביקורות העומק. ממחלקת אכיפה ובקרה נמסר כי קיימות כ-500 עמותות שפורקו אך לא הוגשה בקשה לבית המשפט לחיסולן הסופי כנדרש. בנוסף במתן התמיכות נסמך החשכ"ל על אישור ניהול תקין שמנפיק הרשם, ונמצאו מקרים שבהם אישר החשכ"ל תמיכה מתקציב המדינה בלא שהיה בידי העמותה אישור על ניהול תקין, בניגוד לנוהל התמיכות. משרד מבקר המדינה מצא שבשנים 2015-2011 יותר מ-200 עמותות קיבלו אישור לפי סעיף 46 לשלוש שנים אף שלא היה בידיהן אישור על ניהול תקין לכל שלוש השנים. כאמור, אישור על ניהול תקין אינו מעוגן בחוק או בתקנות, אלא בהחלטת ממשלה. רשות התאגידים ומשרד המשפטים אמנם רואים צורך בתיקון המצב והסדרת הנושא במסגרת תזכיר חוק העמותות, אולם תזכיר זה מצוי חמש שנים בתהליכי עבודה פנימיים וטרם הופץ. משרד מבקר המדינה העיר למשרד המשפטים שככל שיסתמן כי הליך החקיקה צפוי להימשך עוד פרק זמן נכבד, עליו לשקול ליזום תיקון חקיקה בסוגיה נקודתית זו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי חלפו כבר יותר מחמש שנים מעת שהחל תהליך הסדרה חקיקתית מקיפה ועדכני ת של התנהלות אלכ"רים, אך במועד סיום הביקורת הליכי החקיקה הפורמליים טרם החלו ועדיין מצויים בשלב הראשוני של תזכיר הצעת חוק. לפיכך משרד המשפטים נדרש לפעול לאלתר לקידום הליכי החקיקה של חוק העמותות החדש. נמצא כי לרשם העמותות אין אפשרות להפיק דוחות המפרטים את רשימת העמותות שלא בוצעה בהן ביקורת מעולם, ואת רשימת העמותות שמחזורן עולה על מיליון ש"ח. בשל כך נאלץ הרשם לברר פרטים אלו על ידי בדיקת כל תיק בנפרד. במצב זה המעקב אחר עמותות בהתאם לקריטריונים שפורטו לעיל אינו סדור ורציף. נמצא כי בפועל לא נעשות בדיקות תקופתיות בכ - 20,000 העמותות הלא-מדווחות. יוצא אפוא שבמצב הקיים הבדיקות נערכות רק בעמותות המדווחות לרשם, והחוטא יוצא נשכר. נמצא כי למעט שליחת מכתבים, הרשם אינו נוקט פעולות לגביית האגרות, וככלל, עמותה שאינה משלמת ואינה מבקשת אישור על ניהול תקין - אין מפעילים נגדה כל סנקציה. עקב כך, ברשם העמותות רשומים חובות שלא נגבו, בסך של כ-188 מיליוןש"ח, משנת 2009 .ואילך מהלוח עולה כי משך הזמן הממוצע לטיפול בתלונה כנגד עמותה גבוה בהרבה מזמן הטיפול שפרסם הרשם (עד 180 יום). בשנים 2015-2014 ארך הטיפול ב-18 תלונות יותר מ -3 שנים וב-571 תלונות נמשך הטיפול בין שנה ל -3 שנים. ב יולי 2016 נותרו פתוחות במערכת הרשם 409 תלונות: תלונה אחת מ-2007 , תלונה אחת מ-2012 ,7 תלונות מ-2013 ,32 תלונות משנת2014 ,106 תלונות משנת2015 והיתר מ -2016 . בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי הרשם אינו עומד בלוחות הזמנים לאורך שלבי הטיפול בתלונות, כפי שפורטו בנוהל טיפול בתלונות. עוד נמצא שהרשם אינו מקפיד בחלק מן המקרים על לוחות הזמנים שקצב לעמותה לתגובה . יוער כי כבר בשנת 2012 כתב מבקר הפנים של משרד המשפטים בדוח "רשם העמותות - מחלקת תלונות וחקירות", שהטיפול בתלונות אורך במקרים רבים זמן רב, וכי אחת הסיבות היא חוסר הקפדה על לוחות הזמנים בשלבי הטיפול השונים. הביקורת העירה כי המתלוננים נפגעים מהטיפול הלקוי בתלונתם, וכי התנהלות לא תקינה של עמותות נמשכת זמן רב מבלי שהדבר מטופל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים ולרשות התאגידים כי גם אם בירור התלונות על ידי הרשם נועד רק לצורך פיקוח על העמותות, על הרשם מוטלת חובה להשיב לפונים אליו תוך פרק זמן סביר, כמו כל רשות ציבורית אחרת המקבלת פניות מהציבור. נוסף על כך, כאשר מתקבלת תלונה שעניינה פגיעה במישרין במתלונן כתוצאה מהתנהלות עמותה כלפיו, על הרשם לבדוק זאת ולהשיב למתלונן לאחר בדיקתו. זאת ועוד. על רשם העמותות לבחון אילו צעדים נוספים ראוי לנקוט כדי לפעול לשיפור הטיפול בתלונות ולעמידה בלוחות הזמנים שנקבעו. בנוסף, עד שתוטמע המערכת החדשה יש למצוא דרך שתסייע לרשם לעקוב אחר הטיפול בפניות ובתלונות , לאתר בזמן קצר פניות ותלונות שלא טופלו, ולוודא כי הטיפול מתבצע בהתאם לנוהל טיפול בתלונות. לדברים יש חשיבות הן בהיבט השירות הן בהיבט הפיקוח, שכן פעמים רבות התלונות מצביעות על התנהלות לא תקינה של עמותות. הביקורת העלתה עוד שאפשרויות החיפוש באתר הן בסיסיות ואינן מאפשרות למשל חיפוש עמותות בעלות אישור על ניהול תקין. יוער כי האישור על ניהול תקין התבקש לצורך הליך הקצאת קרקע מטעם העירייה, וכדי שהעמותה תוכל לסיים הליך הקמת מבנה. לכן ישנה חשיבות לכך שהרשם ישקול ציון ההליך המתוכנן על גבי האישור עצמו. האמור לעיל מלמד שבמשך שנים ניתן לחל"ץ אישור על ניהול תקין למרות התנהלותה הלקויה וגירעונה ההולך וגדל, שבגללם לא היה מנוס מלאשר לה הסכם הבראה בסכום של 1.4 מיליארד ש"ח. על תוקפו המהותי של האישור ניתן ללמוד מדברים שאמר יו"ר ההסתדרות הרפואית בישראל בדיון בוועדת הכספים בנושא המשבר של החל "ץ "וכשהיום אומרים שאף אחד לא ידע בכלל - הרי זה מלכ"ר. כל שנה הם קיבלו אישור של ניהול תקין. כל שנה. זה היה שקוף לכולם. פתאום מתברר שיש גירעון, ואף אחד לא ידע ואף אחד לא אשם בזה". מקרה זה מאיר בזרקור כמה היבטים הקשורים באישור על ניהול תקין, ובעיקר את חולשותיו ואת הפער בין יכולתו של הרשם לבדוק את העמותות לעומק כדי שהאישור ישקף את מצבן האמתי לבי ן בדיקותיו בפועל, שאינן נכנסות בעובי הקורה בהיבטים המקצועיים. המקרה אף ממחיש את הצורך שהאישור על ניהול תקין ישקף תמונת מצב מדויקת יותר של התנהלות העמותה וזאת באמצעות הוספת הסתייגות באישור (ראו להלן). לפיכך נדרש שהרשם ישוב ויבחן כיצד ניתן לחזק את המעקב השוטף המתקיים על עמותות, ובפרט כאלה המקיימות פעילות חיונית רחבת היקף. עליו לפעול בהתאם לתכלית החלטת הממשלה, אשר לפיה האישור על ניהול תקין נועד להבטיח כי כספי ציבור יועברו אך ורק לעמותות או חל"ץ המתנהלות בצורה תקינה וחוקית וישמשו למטרות שלשמן יועדו. נמצא כי הרשם בודק את שיעור הוצאות ההנהלה והכלליות אולם הערותיו אינן נשלחות לעמותות והן נשארות במערכת הרשם, וגם כאשר מתגלה חריגה - האישור על ניהול תקין אינו מעוכב בגינה. עוד עלה בבדיקה כי לא הותקנו תקנות לעניין שיעור ההוצאות המרבי. לנוכח העובדה שכל העמותות הנתמכות נזקקות לאישור על ניהול תקין, ובשים לב לעובדה שכספי העמותות מקורם גם בכספי ציבור, ראוי שרשות התאגידים תשוב לבחון אם נדרש לקבוע תקנות לעניין שיעור הוצאות הנהלה וכלליות, שיתייחסו בין היתר לשיעור ה מרבי שעמותה רשאית להוציא, בשים לב להנחיית החשכ"ל בעניין זה; וכן לאפשרות להקנות לרשם העמותות סמכות לשלול את האישור מעמותות החורגות מהשיעור המרבי שייקבע. המקרים דלעיל מלמדים על הצורך שהרשם יק בע קווים מנחים לטיפול במקרים שבהם עמותות לא יישמו את כל דרישותיו. .2. :סריקת מסמכים למערכת הדוקסנטר במהלך הביקורת עיינו נציגי משרד מבקר המדינה במאות תיקי עמותות הסרוקים במערכת הדוקסנטר. העיון בתיקים חשף מספר רב של טעויות סריקה של מסמכים, דבר המקשה ומסרבל מאוד את העבודה. כך למשל, מתוך 80 תיקי פירוק עמותות התגלו טעויות סריקה ביותר ממחצית התיקים . מרבית הטעויות הן של סריקת מסמכים מהשנים האחרונות תחת תאריך ישן שגוי המקשה על איתורם; טעויות אחרות שהתגלו: סריקת מסמכים לתיקים לא נכונים; סריקת מסמכים תחת כותרת שאינה מתאימה לתוכנם; סריקת מסמכים רבים בקובץ אחד, או מסמכים שלא נסרקו כלל וחסרים בתיק העמותה . כמו כן נמצאו מקרים של סריקת מסמכים חסויים, כגון תלונות או טיוטות של דוחות ביקורת , באופן המאפשר לכל מאן דהוא המבקש את תיק העמותה לקבלם. משרד מבקר המדינה מעיר לרשם העמותות כי בתשובתו אין מענה לטעויות הסריקה הרבות הקיימות במערכת ולא לאמצעים שנקט לצמצום התופעה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המש פטים שעליו לזרז את ההליכים הקשורים למערכת החדשה אולם עד להטמעת המערכת בשלמותה מוטלת על הרשם חובה לטפל בליקויים שעלו לעיל ולתת להם מענה, ולו זמני, בכלים העומדים לרשותו כיום. דברים אלו אמורים במיוחד בנושאים הקשורים להפקת דוחות ונתונים ממערכות המחשוב כמפורט להלן. בביקורת נמצא כי המאגר אינו כולל חלק מהנתונים והמידע שנקבעו בהחלטת הממשלה, כגון תקנון העמותה, פרוטוקולים, קיומן של תרומ ות המאפשרות זיכוי מס על פי סעיף 46 והמלצות ועדת ביקורת. עוד נמצא כי פירוט התמיכות הכספיות שקיבלה העמותה ממשרדי הממשלה אינו מעודכן והוא כולל נתונים עד לשנת 2012 בלבד. באתר גם לא היה מידע מעודכן בדבר סכומים שהתקבלו בעמותות מהוועדה הציבורית לקביעת ייעודם של עיזבונות71, ובעקבות הביקורת המידע עודכן. ברי כי מסד נתונים המאפשר לקבל מידע על היקף הפעילות של הארגון וביצוע ניתוחים סטטיסטיים על פעילותו הוא כלי ניהולי בעל חשיבות עליונה. על רשם העמותות לפעול להזנת כל השדות והנתונים הקיימים במערכת על ידי עובדי הרשם, כדי שיהיה אפשר לייצר דוחות מהימנים. .משרד מבקר המדינה מעיר לרשות התאגידים כי אי ביצוע הליך של חיסול עמותה בסיום הפירוק משמעו, בין היתר, שניתן לבקש את ביטול הפירוק והחייאת העמותה בכל עת, ללא מגבלת השנתיים הקבועה בחוק. אמנם רשות התאגידים ציינה בתשובתה את המגבלות הקיימות בחוק לפתיחת הליך כנגד העמותה לאחר פירוקה, אולם אין ספק כי אי השלמת החיסול הופכת את הליך הפירוק לוודאי אפילו פחות מהליך המחיקה, שביטולו אפשרי עד עשרים שנה ממועד ההחלטה עליה. מצב זה עשוי ליצור חוסר ודאות - הן לגורמים מתוך העמותה , הנחשפים להגשת תביעות כנגדם , והן מחוצה לה , כגון צדדים שלישיים (חייבים, רוכשי נכסים או זכויות וכדו מה), שהסתמכו על סיום הליכי הפירוק והחיסול של העמותה . לפיכך, על רשות התאגידים, יחד עם הכונס הרשמי, לזרז את הליכי חיסול העמותות שהליך הפיר וק בהן הגיע לסיומו אך טרם ניתן להן צו חיסול. נמצא כי אין ממשק עם הרשם להעברת מידע על עמותות המפירות חוקי עבודה. מנתוני המינהל עולה כי בין ינואר 2013 ליוני2016 הוא בדק556 עמותות המעסיקות עובדים. ל -313 עמותות (כ -56% ) מתוכן נשלחו התראות על כך שהפרו חוקי עבודה, כנגד 10 נוספות הוטל עיצום כספי וכנגד 5 עמותות הוגשו כתבי אישום. מידע זה לא הועבר לרשםוהעמותות לא דיווחו לו על הגשת כתבי אישום כנדרש בחוק. בבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי לעתים אישור על ניהול תקין ניתן לעמותות המתנהלות באופן בעייתי , ובהן עמותות שנדרשו ל הליך של תיקון ליקויים ועמותות המצויות בביקורת עומק , בלי שהאישור משקף זאת. להלן דוגמאות לגבי עמותות שונות: בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי ב-6 מתוך10 השנים שבהן קיבלה העמותה אישור על ניהול תקין (לשנים 2016-2007 ) היא הייתה בתהליך של תכנית הבראה, אולם באישורים שניתנו לה אין כל אזכור לכך. משרד מבקר המדינה מעיר לרשם כי עד להטמעת המערכת החדשה עליו לייעל את תהליך בדיקת המסמכים ולרכז את הערותיו למסמכי הבקשה עוד לפני מתן האישור על ניהול תקין ובפרט כשמדובר בבדיקה מהותית של הדוחות הכספיים. משרד מבקר המדינה מעיר לר שם שעליו להקפיד לבדוק אם החשכ"ל ביצע ביקורת בעמותה בטרם התחלה בביקורת עומק מטעמו. כן עליו להדק את הקשרים עם החשכ"ל, ובין היתר עליו לפעול להרחבת היקף הביקורות המשותפות במקרים המתאימים, לצורך ייעול הביקורת, חיסכון בעלויות והתחשבות בעמותה המבוקרת. בהקשר זה יצ וין שחלק מהבודקים עבור הרשם זכו גם במכרז החשכ"ל ופועלים מטעמו, כך שממילא מאפייני הביקורות בשני הגופים מוכרים להם. נמצא שבעת שהרשם מחליט על פתיחת ביקורת עומק מטעמו אין הוא מקפיד על קיום הבדיקה המתבקשת על פי הנהלים שקבע. בין ינואר 2014 ליוני 2016 הופסקו לפחות 22 ביקורות עומק שהרשם החל בהן , מהטעם שלא חלפו שלוש שנים מתום ביקורת עומק של החשכ"ל. חלק קטן מן הביקורות הופסק ימים ספורים לאחר העברתן לבודק לטיפול, ומרביתן הופסקו לאחר פרק זמן של כחודשיים ויותר ובמקרים מסוימים אף בחלוף שנה ויותר. יוער כי בשני מקרים שבהם בוטלו ביקורות עומק של הרשם בשל ביקורות קודמות של החשכ"ל הוא שילם לבודק תשלומים עבור פעולות שכבר ביצע. מן המקובץ עולה החשיבות שביצירת והעמקת הממשקים בין הרשם לבין רשויות ציבוריות רלוונטיות. יצוין כי גם רשות התאגידים הכירה בחשיבות הממשקים הפורמליים ופנתה בעניין זה למשרד ראש הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשם העמותות שעליו להמשיך לפעול ליצירה ולשיפור ממשקי העבודה עם הרשויות הרלוונטיות בכלים המצויים בידיו, ולא להתמקד רק ברגולטורים הרוחביים . הדבר הכרחי לשיפור הפיקוח והבקרה על עמותות, ולהגברת החיסכון והיעילות בהקצאת משאבי רשם העמותות וגופים נוספים בביצוע עבודתם. מאז פניית ראש הרשות חלפה יותר משנה אולם הסוגיה טרם הוכרעה וראוי להכריע בנושא בהקדם. משרד הפנים אינו מיידע את רשם העמותות בביקורות שערך. רשם העמותות גם אינו מקבל באופן סדיר מידע על ביקורות שביצעו רשויות מקומיות בעמותות נתמכות. בממצאי הביקורות הבודדות שהועברו אליו הוא טיפל באותו הליך שבו מטופלת תלונה, כפי שהוא נוהג בממצאי הביקורות שערך החשכ"ל. מעיון בנוהל הרשם עולה כי הוא נותן מענה בעיקר לנושא טיפול כללי בתלונות ולא לסוגיות העולות בנוהל המשטרה. נמצא שבשנים 2008-2010 קיבלה העמותה כחמישה מיליון ש"ח בממוצע מדי שנה, והיא חילקה בכל אחת משנים אלו כארבעה מיליון ש"ח בממוצע. אולם רק בחלוף כארבע שנים, באוקטובר 2012 , ובעקבות בדיקה שוטפת שנערכה בעמותה, הוחלט לערוך בה ביקורת עומק. הביקורת נמשכה יותר משנתיים וחצי, ולנוכח התארכותה הוחלט על הפסקתה ביולי 2015 . יובהר כיבמשך השנים קיבלה העמותה אישור על ניהול תקין. משרד מבקר המדינה מעיר לרשם העמותות כי הירידה במספר ביקורות העומק בשנים האחרונות והתמשכות הזמן הממוצע לביצוע ביקורת אינן סבירות. הרשם אף האריך את פרק הזמן שקבע לביצוע ביקורת עומק מתשעה חודשים לשנה, ובפועל, הביקורו ת נמשכות כשנתיים בממוצע. הרשם נדרש לפעול בנחרצות לקיצור משך זמן הביקורות באמצעות הגדלת מספר הבודקים, פיקוח הדוק על עבודתם ועמידה על לוחות הזמנים בכל שלבי הביקורת. א. רואי החשבון בחטיבות הרשם מנהלים את המידע באשר לביקורות העומק באמצעות דוחות אקסל. הדוחות של החטיבות אינם אחידים, ויש מידע שאינו מעודכן בכולם או מעודכן בחלקם באיחור. בשל כך קשה לקבל מידע מרוכז ומהימן באשר לפעולות שנעשו בכל ביקורת, סטטוס הטיפול בכל ביקורת ונתונים על התשלומים לבודקים. יצוין כי במערכת המידע של הרשם אין פונקציה של משלוח תזכורות לפעילות בקשר לביקורות העומק, וכל פעולה צריכה להיות ביוזמת העובד. יוער כי מעיון בחומרים שהועברו מרשם העמותות עולה כי בארבעה מתוך חמשת המקרים הטיפול נעשה רק בעקבות בקשה לקבלת אישור על ניהול תקין שהגישה העמותה. ג. בין ינואר 2014 ליוני 2016 נמצאו שלושה מקריםשבהם המליצו עובדי הרשם לדחות ביקורת עומק בעמותה לתקופה מסוימת אך הביקורת לא בוצעה בסופו של דבר. .ראוי שעד להטמעת המערכת החדשה תבחן רשות התאגידים דרכים נוספות לייעול תהליך הגשת המסמכים והקלת הבירוקרטיה לחל"ץ. לרשם יוער שלא נמצאו נסיבות שהצדיקו את התמשכותה של ביקורת העומק על פני כשלוש שנים ואת העובדה שלא נעשו מאמצים להביא לסיומה טרם מתן האישור לשנת 2015 . משרד מבקר המדינה מעיר לרשם כי התנהלותו במקרה זה מעידה על כשלים רבים ומתמשכים בטיפול. הרשם לא קיבל כל החלטה בכל הקשור למסקנות שעלו מביקורת העומק הראשונה שנעשתה בעמותה אלא קיים עמה מגעים עקרים במשך שנים רבות, ובמהלכן, בשנים 2015-2013 , אף נתן לה אישור על ניהול תקין. .2. נמצא כי בין ינואר 2014 ליוני 2016 בוטלו 16 ביקורותעומק בשל עיכובים של שנתיים ויותר בעריכתן. מנתוני רשם העמותות עולה כי בכמה מקרים אף שולמו כספים לבודקים בגין ביצוע הבדיקה הבסיסית עבור הביקורות שהופסקו או נזנחו לאחר מכן. רשם העמותות הוא הרגולטור העיקרי על התאגידים ללא כוונת רווח ומפקח על פעילותם בהתאם לסמכותו על פי דין. ראוי כי הרשם יפעל כבר כעת לתיאום הביקורות על עמותות ולקבלת מידע מגופים המבצעים ביקורת על העמותות, כפוף להוראות הדין ויפעל לשתף במידע שנאסף את כלל הגופים הנוגעים בדבר. את זאת עליו לעשות כדי לייעל את הפיקוח ואת תהליך הביקורת על העמותות וכדי להימנע מכפל ביקורות והטלת עומס מיותר על העמותות המבוקרות. האישורים על הגשת מסמכים או על הגשת מסמכים תקינים הם בעלי חשיבות רבה לעמותות ויכולים לשמש בסיס לקבלת כספי ציבור, לרבות לעניין סעיף 46 . רשות התאגידים ומשרד המשפטים רואים צורך בהסדרת הנושא במסגרת תזכיר חוק העמותות, ואולם תזכיר זה מצוי חמש שנים לפחות בתהליכי עבודה פנימיים וטרם הופץ. לרשם העמותות אין ממשק עם בנק ישראל לק בלת מידע על עמותות שחשבונן מוגבל, והוא לא בדק איזה מידע הוא רשאי לקבל מהבנק. נמצא כי ביולי 2016 היו 168 עמותותבעלות אישור על ניהול תקין בתקופה שבה חשבון הבנק שלהן היה מוגבל - 68 ,עמותות בהגבלה רגילה49 עמותות בהגבלה חמורה ו -51 עמותות בהגבלה מיוחדת. יוער כ י למידע בדבר עמותות בהגבלה יש משקל לעניין בדיקת הניהול התקין שמקיים הרשם; גם אם מידע זה אינו מונע בהכרח את מתן האישור על ניהול תקין הוא צריך לשמש נורת אזהרה, ועל הרשם להיות מודע לו ולבררו. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את יוזמת רשם העמותות לקבוע ולפרסם את לוחות הזמנים אף על פי שלא נקבעו בהוראות הדין. עם זאת עליו לערוך בדיקה לאיתור נקודות החולשה המקשות עליו לקצר את זמן הטיפול בבקשות הרישום . בין היתר עליו לבחון דרכים אפשריות לצמצום חליפת המכתבים עם המבקשים, לדוגמה: קביעת פגישות הבהרה, ריכוז הדרישות במכתב אחד, שימוש באמצעים אלקטרוניים להתכתבות עם העמותות. נמצא שלא ניתן להפיק ממערכת המחשוב של הרשם דוח על עמידה בזמני הטיפול שנקבעו, ועל כן אי אפשר לדעת מה משך הטיפול בסוגי הבקשות ואם אפשר לייעל את הטיפול ולקצר את הזמנים שנקבעו לו. הפקת נתונים על עמידה בזמני הטיפול שנקבעו הינה כלי בסיסי בניהול עבודת רשם העמותות וכלי בקרה אלמנטרי ועל כן ראוי שבכל עת יוכל הרשם להפיק דוח על זמ ני הטיפול בבקשות לרישום שינויים, לצורך בחינת משך הטיפול בסוגי הבקשות והשוואתו לזמני הטיפול שפורסמו לציבור, וכדי שיוכל ללמוד אם אפשר לייעל את הטיפול ולקצר את הזמנים שנקבעו. .1. מנתוני רשם העמותות עולה כי מתוך כ - 40,000 עמותות רשומות, יותר מ- 20,000 אינן מדווחות לרשם, בניגוד לחוק, ואין לו כל מידע באשר לפעילותן ואופן התנהלותן. יוער כי נוסף על עמותות הנזקקות לאישור על ניהול תקין לצורך פעילותן, יש גם עמותות הנסמכות על תרומות מהציבור ואינן זקוקות לאישור על ניהול תקין. לעתים, ורק עקב תלונות של גורמים שונים כנגד העמותות הלא-מדווחות, מתברר כי חלקן פעילות. .מדוח BI שהפיקה יחידת רשם העמותות על זמני הטיפול בבקשות לרישום עמותות בעלות תקנון מצוי עולה כי בשנת 201526 אושרו 1,561 ;בקשות זמן הטיפול הממוצע בבקשה לרבות תוספת הזמן שבה השלים המבקש פרטים, אם התבקש, עמד על 49 ימים קלנדריים. הטיפול בכ -50% מסך כל הבקשות ארך עד חודש אחד, הטיפול בכ-40% ארך בין חודש אחד לשלושה חודשים , ובכ-10% - יותר משלושה חודשים. בעמותה אחת זמן הטיפול ארך יותר משלוש שנים. להלן דוגמאות לגבי עמותות שונות לחריגה מזמני הטיפול שפרסם הרשם. המצב כפי שעולה ממכתב היועצת המשפטית של רשות התאגידים, שלפיו יותר מ- 20,000 עמותות אינן מגישות לרשם דיווחים שנתיים כנדרש ולרשם אין כל מידע בדבר פעילותן, לא תקין ואינו יכול להימשך. מבקר המדינה מעיר לרשות התאגידים שעליה לקבוע במשותף עם רשות המיסים את הדרך שזו תעביר אליה את המידע על עמותות פעילות שאינן מדווחות, באופן שיעלה בקנה אחד עם הוראות הדין. במידת הצורך, עליהן לבחון יזימת תיקון חקיקתי שיאפשר את העברת המידע האמור. משרד מבקר המדינה מעיר לרשם העמותות כי עליו לבדוק, בשיתוף אגף הכספים, כמה מן החובות הכספיים של העמותות הלא מדוו חות הם חובות אבודים וכמה מן החובות ניתנים לגביה ועליו לפעול לגבייתם. כן עליהם להחיש את מחקר החלוץ, שיאפשר לקבוע כמה מן העמותות שאינן משלמות אגרה פעילות. .נמצא כי תהליך הס ריקה אורך כשבועיים, ובמקרים רבים אף חודש ויותר. לפיכך, נוצר מצב שבו עובד הרשם מקבל פנייה של עמותה (בדואר, בפקס, או בדואר אלקטרוני), שולח לעמותה מכתב תשובה, ומעביר את הפנייה והתשובה לסריקה. פעמים רבות העמותה מגיבה שנית בטרם הסתיים הליך הסריקה, ועובד הרשם אינו יכול להשיב לה מאחר שהחומרים אינם בפניו ועליו להמתין לסיום הסריקה. מצב דברים זה אינו סביר ועל הרשם לפעול לתיקונו בהקדם. משרד מבקר המדינה מעיר לרשם העמותות כי לחלק נכבד מהעמותות יש השפעה על תחומי חיים מגוונים הנוגעים לאזרחים רבים. לנוכח ההשלכות הרבות והחשיבות שיש לקבלת האישור על ניהול תקין ו ההסתמכות עליו, ראוי שבמקרים שבהם הליקויים משמעותיים ישקול הרשם את כתיבת ההסתייגות על גבי האישור ולא רק במכתב נלווה ולחלופין עליו לשקול לציין בגוף האישור כי המכתב הנלווה מהווה חלק בלתי נפרד ממנו. את זאת יש לשקול כדי שגורמים המסתמכים על האישור יקבלו תמונת מצב מדויקת יותר על התנהלות העמותות, ובכך תגבר שקיפותן. בכל מקרה עליו לכל הפחות להרחיב את השימוש ב"אישור מותנה", ולהמשיך לבחון את האפשרות ליצור אישורים מסוגים שונים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשם ולאגף מערכות מידע שלאור חשיבות ביקורות העומק עליהם לפעול לאיסוף המידע הבסיסי האמור כבר עתה, בכלים העומדים לרשותם, כדי שיהיה אפשר לשפר את אופן קבלת ההחלטות בדבר היקף ביקורות העומק והקצאת משאבים בהתאם. .1. נמצא כי משך הזמן הממוצע לעריכת ביקורת עומק מיום העברתה לבודק ועד שליחת דוח הביקורת הסופי לעמותה עומד על כשנה ועשרה חודשים בממוצע (חריגה של כ- 140% מהזמן הקבוע בנוהל ביקורות עומק). מתוך 176 ביקורות עומק שנערכו בין ינואר 2011 לבין מאי 2016, בכ -35% הביקורת נמשכה יותר משנתיים. ב -23 מקרים נוספים הביקור ות טרם הסתיימו למרות שחלפו למעלה משלוש שנים ממועד תחילתן. יוער כי על פי נתונים נוספים של רשם העמותות, משך הזמן הממוצע בפועל לעריכת ביקורת עומק עומד על יותר משנתיים וחודשיים 56 . עוד נמצא כי הרשם נוהג במדיניות מקילה מאוד במתן אורכות לעמותות ולבודקים. להלן דוגמאות לגבי עמותות שונות. היעדר נתונים עדכניים באתר גיידסטאר, כגון פירוט התמיכות שאותן קיבלו העמותות, חוטא לעקרון השקיפות הציבורית שעמד בבסיס החלטת הממשלה והקמת האתר. על רשם העמותות לפעול להרחבת המידע המצוי באתר גיידסטאר ולעדכונו. כן עליו לפעול לקידום האפשרות לביצוע חיתוכ ים מתקדמים באתר לצורך קבלת מידע מגוון יותר על עמותות. משרד מבקר המדינה מעיר לרשם העמותות כי חלפו שנתיים מאז תשובת אגף מערכות מידע לביקורת הפנים, ותשובתו נותרה בעינה מבלי שנעשה דבר. .2. אחת התוצאות הנפוצות של ביקורת עומק היא ביצוע תכנית לתיקון הליקויים. תכנית כזו עשויה לכלול בין היתר התייחסות להקטנת גירעון או עודפים, מינוי חשב מלווה וביצוע ביקורת מעק ב. נמצאו מקרים של עיכובים בהעברת הדרישות לתיקון ליקויים לעמותה, ושל פיקוח לקוי על ביצוע התיקונים שנדרשו. להלן דוגמה57: ב. בין ינואר 2014 ליוני2016 הופסקו שש ביקורות שנזנחו לתקופות שבין שלוש שנים לחמש וחצי שנים, ובחמש מהן שולמו כספים לבודקים עבור פעולות שביצעו. בביקורת נמצא כי אין אפשרות להגיש טופסי דיווח לרשם העמותות באופן מקוון כפי שקיימת ברשם החברות, ורובם נשלחים באמצעות הדואר. עד להטמעת המערכת החדשה ראוי שרשם העמותות יפעל למצוא דרך לייעול תהליך הגשת המסמכים במטרה לשפר את העבודה ואת השירות לציבור. נמצא כי לרשם אין ראייה כוללת על הגופים הציבוריים שמקיימים ביקורות בעמותות , וחלק מהביקורות נעשות ללא תיאום בי ן הגורמים המבקרים בנוגע לע יתוין ולתכני הביקורת. לרשם אין גם נתונים בדבר ביקורות אחרות שבוצעו במועד סמוך או במקביל לביקורות הנערכות על ידו ועל ידי החשכ"ל. נמצא כי בשנים 2015-2013 הופסקוחמש ביקורות עומק בשל ביקורות שערכו משרד הפנים, משרד החינוך ורשות המסים. תשובתה הנוספת של רשות המסים מינואר 2017 מחזקת את החשיבות בקיומו של הממשק עם הרשם, אשר יאפשר לה לפנות במקרים המתאימים לוועדת הכספים כדי לבטל את האישור לפי סעיף 46 לעמותה שלא חודש לה האישור על ניהול תקין או שהוא בוטל. ראוי שבמערכת הרשם יתועדו הליכי הבחינה וההחלטה כדי שיהיה אפשר לדעת שהמקרים אכן נבדקו וההחלטה על אי ביצוע הביקורת התקבלה במודע ובאופן מושכל. מן הדוגמאות שהוצגו לעיל עולה כי על אף הליקויים שנמצאו נתן הרשם לעמותות אישור על ניהול תקין, וכי על פי רוב הוא נמנע מלרשום הסתייגויות על גבי האישור והסתפק במכתב נלווה לאישור, שאותו אין העמותות חייבות לצרף לבקשת התמיכה. גם במקרים שבהם עלה צורך חיוני בתיקון ליקויים שהתגלו בעמותה, הדברים לא תמיד באו לידי ביטוי באישורים. 4. מערכת מעקב אחר משימות: במהלך הביקורת נבדקו מאות תיקי עמותות, ובין היתר נמצאו עשרות מקרים שבהם התמהמה רשם העמותות במתן תשובה לפניות שהועברו אליו, או בקידום תהליכים שתחת אחריותו. נמצאו מקרים רבים של עיכובים בתהליך הטיפול של הרשם, שפורטו לעיל, בין השאר בבקשות לרישום ולשינויים, במתן אישורים על ניהול תקין, בהליך הטיפול בביקורות עומק ובטיפול בתלונות. ברי כי קיומו של מוקד טלפוני נועד לייעל ולשפר את השירות לציבור ובה בעת לפנות את זמנם של גורמי המקצוע לבצע את עבודתם השוטפת. עם זאת על הרשם לבחון את הדרך המתאימה לאפשר לפונים נגישות קלה יותר לעובדיו במקרים המתאימים, גם א ם בתיווך המוקד, כדי לקצר ולייעל את הטיפול הנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות התאגידים שראוי שתהיה לה תכנית עבודה מפורטת של הגופים שלדעתה יש לקיים עמם ממשקי עבודה. גם מאז פברואר 2016 בו פנתה רשות התאגידים למשרד ראש הממשלה, לא הוכנה תכנית כזו. להלן פרטים על כמה מן הגופים שחיוני שהרשם ייצור או יחזק את ממשקי העבודה שלו עמם. יוער כי חרף העובדה שהרשות רואה צורך בהסדרת הנושא במסגרת תזכיר חוק העמותות, תזכיר זה מצוי כבר חמש שנים לפחות בתהליכי עבודה פנימיים. מן האמור לעיל עולה כי יותר מ- 20,000 עמותות אינןעומדות בדרישות חוק העמותות ואינן מגישות לרשם דיווחים שנתיים כנדרש . לרשם אין כל מידע בדבר פעילותן והוא לא עושה שימוש בסמכותו להטיל קנסות מינהליי ם על עמותות שאינן מקיימות את החובות שהוטלו עליהן בחוק או על חברי הוועד שלהן. היות והרשם אינו עורך בדיקות תקופתיות לעמותות שאינן מדווחות נוצר מצב שבו לעמותות שאינן זקוקות לאישור על ניהול תקין יש אינטרס שלא להגיש מסמכים לרשם ולא לשלם אגרות, שכן כך הן תחסוכנה את כספי האגרה וגם תוכלנה להמשיך להתנהל ללא פיקוח. לפיכך על הרשם לקבוע מדיניות ויעדים ברורים לצורך אפיון מאגר זה של עמותות לא -מדווחות, ולהגביר את הפיקוח גם על עמותות שאינן זקוקות לאישור על ניהול תקין. משרד מבקר המדינה מעיר כי גישת רשות התאגידים אינה עולה בקנה אחד עם פרשנות בתי המשפט והתפיסה הרווחת לגבי מהות האישור, והיא עלולה להטעות את הציבור. על הרשם לפעול בהתאם לתכלית החלטת הממשלה, אשר לפיה האישור על ניהול תקין נועד להבטיח כי כספי ציבור יועברו אך ורק לעמותות או חל"ץ המתנהלות בצורה תקינה וחוקית וישמשו למטרות שלשמן יועדו. . מדוחBI שהפיקה יחידת רשם העמותות על משך הטיפול בבקשות לקבלת אישור על ניהול תקין ל שנים 2016-2015 עולה כי זמן הטיפול הממוצע בבקשה, לרבות תוספת הזמן שבה השלים המבקש פרטים, אם התבקש, עמד על 73 ימים קלנדריים . הטיפול בכ-23% מסך כל הבקשות ארך בין שלושה חודשים לחצי שנה, והטיפול בכ-9% מסך כל הבקשות ארך חצי שנה ויותר. מדוח על משך הטיפול בבקשות לאישור על הגשת מסמכים עולה כי זמן הטיפול הממוצע בבקשה עמד על 43 ימים קלנדריים. הטיפול בכ-11% מסך כל הבקשות ארך בין חודשיים לארבעה חודשים, ובכ-12% ארבעה חודשים ויותר. יוזמת רשם העמותות לקבוע ולפרסם את לוחות הזמנים מבורכת, וראוי שלצדה תיערך בדיקה שתסייע לאתר נקודות חולשה המקשות על הרשם להוסיף ולקצר את זמן הטיפול בבקשות החריגות שבהן נדרש טיפול מעמיק יותר. בכותרתהאישור על ניהול תקין שמנפיק הרשם נכתב "אישור על ניהול תקין לשנת...", אולם בנוסח האישור נכתב: "אנו מאשרים בזה כי העמותה מקיימת את דרישות חוק העמותות בכל הנוגע להגשת דו"חות, הודעות ופרוטוקולים". משרד מבקר המדינה מעיר כי נוסח האישור שמפיק הרשם מעיד אך ורק על הגשת דוחות, הודעות ופרוטוקולים ואינו תואם את מאפייני האישור כפי שנקבעו בהחלטת הממשלה ובפרשנות בתי המשפט, אשר לפיהן האישור צריך להעיד על כך שהעמותה עומדת בהוראות החוק, מתנהלת באופן תקין, ונכסיה והכנסותיה משמשים אך ורק את מטרות יה. החל משנת 2003 חל גידול עקבי בגירעון המצטבר של המרכז הרפואי הדסה (להלן - החל"ץ), וב-2011 הוא הסתכם בכ-850 .מיליון ש"ח בתחילת שנת 2014 הייתההחל"ץ בהקפאת הליכים לאור גירעון מצטבר שהגיע לסכום של כ-1.3 מיליארד ש"ח43. למרות האינדיקציות במהלך השנים לגירעון מצטבר גדל של ה חל"ץ היא לא נדרשה לפני שנת 2013 להציג תכנית להקטנת הגירעון כתנאי לקבלת אישור על ניהול תקין. להלן הפרטים. בשנת 2007 החל ה רשם בביצוע מחקר חלוץ להטלת קנסות מ ינהליים , ובמסגרת ו נבחנו 154 תיקי עמותותשלא הגישו דיווחים לרשם ו על 44 מהן הוטל קנס מינהלי, אך בביקורת נמצא שהקנסות לא נגבו מעולם. מלבד מחקר החלוץ, הרשם לא השתמש בסמכויות שהקנה לו החוק ולא הטיל קנסות מינהליים על עמותות שאינן מקיימות את החובות שהוטלו עליהן בחוק או על חברי הוועד שלהן. .משרד מבקר המדינה מעיר לרשם שעליו להחיש את עדכון הנהלים המפורטים בכל הנוגע לתכנית לתי קון ליקויים. בין היתר עליו לקבוע לוחות זמנים לתיקון הליקויים ואת מדרג האמצעים שיש לנקוט עד לשלב שלילת האישור על ניהול תקין. יוער כי מאחר שמדובר בבקשה שהוגשה במועד, היה ראוי שהרשם יפעל על פי הנהלים שקבע, יסקור את הדוחות הכספיים, יעיר עליהם ובמידת הצורך יבקש הבהרות, עוד לפני מתן האישור. העברת הדיווחים לרשם החברות ולרשם ההקדשות במקביל גורמת לעיכוב בהוצאת האישורים על ניהול תקין על ידי רשם העמותות. יוער שהדיווחים ממילא מועברים ונבדקים גם בידי הרשם. .בעשורים האחרונים גדל באופן ניכר מספר ארגוני המגזר האזרחי הפועלים בישראל, ובכלל זה עמותות וחברות לתועלת הציבור, ולהם תפקיד מרכזי בחברה הישראלית ובפעילות הכלכלית של המשק הישראלי. ככלל מימון מרבית הפעילויות של ארגונים אלו מתקבל מכספי ציבור, אך הציבור לרוב איננו מקבל מידע על התנהלותם ופעילות ם. לציבור אין גם את כלים ויכולות להתארגן לשם הבטחת קיום מטרות יהם, ועל כן קיים אינטרס ציבורי גדול בפיקוח עליהם. כדי להבטיח כי העמותות וחברות לתועלת הציבור מתנהלות בהתאם להוראות הדין ובהתאם לתקנו נן ולמטרותיהן יצר המחוקק מנגנון פיקוח ממשלתי באמצעות רשם העמותות. בדוח זה עלו ממצאים כבדי משקל ולפיהם כ - 20,000 עמותות, שהן יותר ממחצית מן העמותות הרשומות, אינן מדווחות לרשם העמותות, ולרשם אין כל מידע על פעילותן ואופן התנהלותן; הרשם כמעט אינו נוקט פעולות לגביית אגרות שלא שולמו; נוסח האישור על ניהול תקין שמנפיק הרשם מלמד רק על הגשת מסמכים ואינו משקף אם התנהלות העמותה תקינה ובהתאם לחוק; האישור על ניהול תקין ניתן לעתים לעמותות המתנהלות באופן בעייתי מבלי שהדבר משתקף בתוכן האישור; הרשם אינו משתמש באופן מיטבי בכלים שבידיו לצורך פיקוח ובקרה על עמותות - כך פחת באופן ניכר מספר ביקורות העומק שהוא עורך והן נמשכות זמן רב; הרשם אינו מתואם מספיק עם גופים אחרים המפעילים אף הם פיקוח על עמותות או שיש בידיהם מידע רלוונטי לגבי עמותות העשוי לסייע בידו. ארגוני המגזר האזרחי מקבלים מדי שנה עשרות מיליארדי שקלים מ כספי ציבור, והם מקיימים פעילות ענפה במגוון תחומים חברתיים לטובת הציבור. על רשם העמותות לפעול לכך שהאישור על ניהול תקין ישקף את הדרישות המצוינות בהחלטת הממשלה - שהעמותה עומדת בהוראות החוק; עליו לחזק ולייעל את מערך האכיפה והבקרה על עמותות, ולשפר את ממשקי שית וף הפעולה והעברת המידע בינו לבין יתר הגורמים העוסקים בפיקוח ובבקרה על עמותות. את זאת עליו לעשות כדי להבטיח כי כספי הציבור ישמשו למטרה שלשמה יועדו, וכי פעילות העמותות תתנהל לטובת הציבור הנזקק לה. יוער כי המעקב אחר המשימות במערכת הממוחשבת של הרשם אינו כולל התרעה מחשובית אוטומטית על עיכוב בטיפול, והוא מוטל על עובדי הרשם. לדעת משרד מבקר המדינה, הוספת התרעות למערכת הקיימת חיונית לקיום בקרה על פעילות הרשם ולמעקב אחר ביצוע הפעולות שהוא נד רש להן, והיא תסייע בצמצום הטעויות והעיכובים הרבים והממושכים בטיפול הרשם. מערכת ממוחשבת הכוללת מסד נתונים תקף מאפשרת ניהול תיקים, יצירת משימות, מעקב ובקרה על פעולות המשתמשים בה והפקת מידע ונתונים סטטיסטיים מדויקים ואמינים. לפיכך, עד להטמעת המערכת החדשה רשות התאגידים נדרשת לבחון את הדרכים לשיפור המידע והדוחות הניתנים להפקה מהמערכות הקיימות, כדי לסייע בהשגת יעדי ה רשם ולייעל את עבודת הפיקוח והבקרה. אמנם לפי דברי הרשם אפיון המערכת החדשה החל, אולם מ אגף מערכות מידע נמסר כי הקמת המערכת מתוכננת לשנים 2018-2017 ומכאן שעדיין אין לדעת מתי היא תהיה מוכנה לשימוש מלא. למשרד מבקר המדינה הגיעו תלונות על קושי רב ליצור קשר עם עובדי רשם העמותות לצורך בירורים למיניהם בקשר לתיקים המטופלים על ידם , הן לצורך קבלת סטטוס טיפול והן באשר לסוגיות מורכבות יותר המצריכות בירור מעמיק יותר או פניות דחופות. מעיון אקראי בכמאה הודעות דואר אלקטרוני למוקד הטלפוני במהלך 2015 נמצאוכמה מקרים שבהם פונים למוקד שביקשו לשוחח טלפונית עם עובד הרשם המטפל בעניינם התקשו לקבל מענה. ד. בין ינואר 2014 ליוני2016 הופסקו חמש ביקורות בשל ניגודי עניינים בין הבודק שנבחר לבין העמותה הנבדקת, ולא חודשו על ידי בודק אחר. משרד מבקר המדינה מעיר לרשם כי דוחות ה-BI במערכת הרשם אינם מפרטים את הליקויים שנדרש לתקן, את לוחות הזמנים לביצוע התכנית וסטטוס הטיפול בליקויים. במצב הדברים הזה הרשם נדרש לפעול כבר כעת לטיוב נתונים אלו בכלים המצויים בידיו כיום ולא להמתין למערכת החדשה, כדי שיוכל לפקח על תיקון הליקויים בהתאם לממצאים שבביקורות העומק ולוודא שהתשומות שהושקעו בביקורת העומק לא ירדו לטמיון.
נמצא שממשק דומה לא קיים עם רשם העמותות, ועל חשיבותו אפשר ללמוד מהמקרה הבא: