מינהל הכנסת . בירור תלונה בענייני מינהל הכנסת משרד מבקר המדינה מעיר, שבמינהל הכנסת אין תיעוד מלא ממנו נית ן ללמוד כיצד נתקבלו ההחלטות באשר לרכישת קרמיקה ולביצוע עבודות הריצוף. משרד מבקר המדינה העלה שרכישות השטיחים לא התבססו על תכנית עבודה שנתית, אלא נעשו לשיעורין, לפי צרכים שעל פי רוב הוגדרו "דחופים". מינהל הכנסת קיים רק פעם אחת הליך של בירור מחירים עבור כל הרכישות; בבירור המחירים ביקש המינהל הצעות לרכישה של שישה שטיחים מסוג מסוים, אולם בתוך פחות משנה רכשה הכנסת 24 שטיחים. בחלק מהרכישות הוציאה מחלקת בנא"ם הזמנת קנייה רק לאחר שהשטיחים כבר סופקו לכנסת. משרד מבקר המדינה סבור כי על המתלונן , שכמנהל בנא"ם היה גם אחראי לרכישות בכנסת, הייתה מוטלת החובה להתריע ב"זמן אמת" על הליקויים ברכישת השטיחים ולהציג את הליקויים למנכ"ל, לחשב וליועץ המשפטי למינהל הכנסת. ממצאי פרק זה מצביעים על כך שהכנסת פעלה בנושא זה בניגוד לכללי מינהל תקין. משרד מבקר המדינה העלה שעל אף האמור במכתב המנכ"ל האמור לעיל, המשיכה הכנסת לרכוש שטיחים שלא על פי הנהלים. להלן הפרטים: נמצא, כי סיור זה לא תועד כלל, לא נרשמו החלטות שנתקבלו במהלכו, וכתוצאה מכך לא ניתן לשחזר את ההחלטות שנתקבלו בו ואת הנימוקים להן ביחס להוצאות שיפוצים שאושרו. זאת ועוד, גם בסיום הסיור לא הוכן דוח המפרט את הצרכים, עבודות השיפוצים ורכישות הציוד, הנדרשים, ואת הנימוקים לביצועם. לדעת משרד מבקר המדינה, הואיל ומדובר בסיור מקצועי שבו נתקבלו החלטות לגבי הוצאת כספים מקופת מינהל הכנסת, היה מקום לתעד אותו, לרבות פירוט של כל הליקויים בדירה והעבודות הדרושות לתיקונם. 3. בסיור קבלנים שהתקיים בכנסת ב- 1.8.06 והיה תנאי חובה להשתתפות במכרז המאוחד השתתפו חמישה קבלנים. המועד האחרון להגשת הצעות המחיר נקבע ל - 8.8.06 . אולם כבר למחרת הסיור, ב- 2.8.06 , פנה מהנדס הכנסת לחברה א' בעניין החלפת שטיחים בקומת הוועדות והדבקת שטיחים בקומת הסיעות17 . העתקים של הפנייה נשלחו, בין היתר, למנכ"ל, לחשב ולמנהל בנא"ם . ההחלטה לפנות לחברה א' לשם ביצוע העבודה התקבלה תוך עקיפת ועדת המכרזים, בחוסר שקיפות ולא לפי כללי מינהל תקין. יצוין שעלות רכישת השטיחים והדבקתם הסתכמה בכ - 450,000 .ש"ח משרד מבקר המדינה מעיר שממאי 2006 , המועד שבו הוצאו המתנות מן המחסנים, ועד אמצע 2009 ., אף גורם בכנסת לא חתם על הוצאתן מן המחסן משרד מבקר המדינה לא מצא אסמכתאות בכתב לבירורי המחירים שנעשו במחלקת בנא"ם לשטיחים אלה כדרישת התכ"ם. זאת ועוד, מנהל בנא"ם כתב על המזכר כי "יש לבקש צפי לכמות שטיחים לשנת 2007 כדי להיערך למכרז". נמצא שמנהל בנא"ם לא עמד על כך שדרישתו תבוצע ולא דרש מעובדיו להכין צפי לרכישת השטיחים. מן האמור לעיל עולה שבמשך כחצי שנה רכש מינהל הכנסת שטיחים שלא לפי כללי מינהל תקין: לא פורסם מכרז לרכישתם, וחלקם הובאו לכנסת לפני הוצאת הזמנה. ספק א', שממנו רכש מינהל הכנסת את השטיחים, לא היה בעל ההצעה הזולה ביותר בבירור המחירים; הצעתו הייתה שלישית מארבע הצעות שהתקבלו. זאת ועוד, ברכישות הנוספות התבססה מחלקת בנא"ם על בירור מחירים שעשתה חודשים אחדים קודם לכן. מחלקת בנא"ם לא בדקה אם המגבלות שמנעו מהמציעים הזולים לממש את הצעתם באוקטובר 2006 היו תקפות גם ברכישות שלאחר מכן, ואם לא חל שינוי במחירי השטיחים מאותו מועד. משרד מבקר המדינה מעיר כי לפני ביצוע העבודות בדירתה הפרטית של יו"ר הכנסת ה -17, ראוי היה לבחון את סוגי ההוצאות המותרות מכוח החלטות ועדת הכנסת והנוהל הישן, ולשתף בנושא זה גם את לשכת הייעוץ המשפטי של הכנסת. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את החלטתה של יו"ר הכנ סת ה -17 להשיב ביזמתה סך של 25,380 ש"ח עוד קודם שהסתיימה הבדיקה של משרד מבקר המדינה בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה על מינהל הכנסת מוטלת החובה לתת את הדעת ולבחון ולדון אם תהליכי הבקרה והפיקוח בכל הקשור לתהליך קבלת ההחלטות בנוגע למימון ההוצאות עבור יו"ר הכנסת מספקים, או שיש לשקול שילובו של גורם בלתי תלוי שיוכל לסייע בנושא. מן האמור לעיל עולה שהדיון בוועדת המכרזים נועד לאשר בדיעבד שינויים בתנאי המכרז, ואכן בתום הדיון אישרה הוועדה את מה שכבר נעשה. בסופו של יום אישור הוועדה היה "חותמת גומי" להחלטות שהתקבלו והוצאו אל הפועל. יש לראות בתמיהה את העובדה שהמנכ"ל דאז קיבל את ההחלטה על השינוי בתנאי המכרז עוד בטרם קיבל על כך את אישור ועדת המכרזים. יוצא אפוא, שבמשך 11 חודשים, אוקטובר 2000- ספטמבר 2001 ,לא היה למינהל הכנסת מבקר פנימי. . לבקשת משרד מבקר המדינה, העבירה לו המבקרת הפנימית של הכנסת את תכניות העבודה שהכינה לשנים 2008- 2005 , כשהן מאושרות על ידי הממונה10 . מממצאי הביקורת עולה שכל אחת מתכניות העבודה השנתיות שהכינה המבקרת הפנימית כללה שבעה עד שמונה נושאי ביקורת, אולם בפועל כמעט לא פורסמו דוחות ביקורת. עוד נמצא שהממונים על המבקרת הפנימית - יו"ר הכנסת ה-16 ולאחר מכן המנכ"ל דאז - לא דרשו הסברים לאי -יישום התכניות, לא פעלו די על מנת להביא לשינוי מצב זה, ולחלופין לא התאימו את תכניות העבודה ליכולת של המבקרת הפנימית ליישמן. תפקוד הממונים במינהל הכנסת בנוגע לתוספת כוח אדם מקצועי וטכני ליחידת הביקורת הפנימית, בייחוד לאחר שהצורך בתוספת זו הוכר עוד בשנת 2001 , לא שיקף פעולה נחושה ואפקטיבית מצידם להסדרת הנושא. בכך יש כדי לעורר חשש כי הצורך להביא לשינוי בתפקודה של יחידת הביקורת הפנימית בכנסת לא היה בעדיפות גבוהה בקרב הממונים על מינהל הכנסת. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לקבל קיום מציאות זו מטעמים ציבוריים וחוקיים. העדר סיוע מקצועי וטכני, כמו גם עריכת בדיקות "בזמן אמת" ובירור תלונות, כפי שמסרה המבקרת הפנימית, אכן יכולים להשפיע על היכולת ליישם את תכניות העבודה שאושרו בכנסת. ואולם, אין להשלים עם מציאות של אי ביצוע גורף של תכניות עבודה שנתיות במשך שנים. לעניין זה מחדלי הטיפול של העומדים בראש מינהל הכנסת תרמו אף הם לתוצאה תפקודית לקויה זו. כאמור, תכניות העבודה השנתיות של יחידת הביקורת הפנימית בכנסת כמעט לא בוצעו. יושבי ראש הכנסת, המזכיר דאז והמנכ"ל דאז לא פעלו די על מנת להביא לשינוי מצב זה, ותחת זאת נעשו בדרך כלל בדיקות נקודתיות ומצומצמות. מדובר בליקוי חמור ומתמשך שאין לו מקום בגוף ציבורי. משרד מבקר המדינה מעיר שתשובתו של מזכיר הכנסת דאז, מר אריה האן, אינה עולה בקנה אחד עם סיכום הפגישה שהתקיימה בלשכתו בהשתתפות נציגי לשכת המבקרים הפנימיים ביולי 2001 , שבו הוא הבהיר שבעיקרון הוא מכיר בצורך להעמיד לרשות המבקרת הפנימית כוח מקצועי מיומן. משרד מבקר המדינה מעיר, כי לאור תוצרי העבודה של הביקורת הפנימית בכנסת במהלך השנים, הרי שלא ניתן לקבל את התייחסות המזכיר דאז כמענה מספק. על הכנסת היה לבחון במהלך השנים את הגורמים לחולשה של עבודת יחידת הביקורת הפנימית ולנקוט בפעולות ממשיות על מנת להביא לשינוי במצב זה. מהשתלשלות האירועים כפי שהיא מתוארת לעיל עולה שפעולות מינהל הכנסת בעניין זה היו פסולות והיה מקום להימנע מהן. מהנדס הכנסת היה צריך לדווח על כך למנהל בנא"ם, והוא היה אמור להעביר את הנושא לבדיקת הלשכה המשפטית. 2. בהסכם החל"ת נקבע שהעובד הבכיר יוכל לפרוש לגמלאות במסגרת ההסדר לעידוד פרישה מוקדמת שיהיה נהוג בכנסת ולפי תנאי הגדלת שיעור הקצבה והקידום בדרגה החלים על פורש שגילו 40 עד42 . מממצאי הביקורת עולה שהעובד הבכיר פרש מהכנסת בתנאים מועדפים בהיותו בן 44 , ולא כפי שנקב ע בהסכם החל"ת. 3. בדצמבר 2005 הודיע יו"ר הכנסת ה-16 לעובד הבכיר כי אישר את פיטוריו החל מ- 30.9.06 ., ואילו בהסכם הפרישה נכתב כי העובד הבכיר ביקש לפרוש מעבודתו הודעתו של יו"ר הכנסת על פיטורי העובד הבכיר הכשירו את מתן תשלום הגמלה מיד בתום חופשת ההסתגלות, ללא המתנה עד גיל הפרישה8 . משרד מבקר המדינה בדק בכמה הסתכמה ההתחייבות הכספית של הכנסת לתשלום הגמלה של העובד הבכיר לתקופה של כ-23 שנים (מגיל44 - הגיל שבו פרש- ועד גיל הפרישה). לפי חישוב 9 שעשה מטה השכר באגף החשב הכללי שבמשרד האוצר, לבקשת משרד מבקר המדינה, סכום ההתחייבות האמורה היה כ -1.6 מיליון ש"ח. התוספת בגין הגדלת תקופת שירותו של העובד הבכיר הייתה כ- 478,000 ש"ח. בסך הכול הייתה העלות שהעמיסה הכנסת על תקציב המדינה כ-2.1 מיליון ש"ח. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שהכנסת נקטה את כל האמצעים כדי להרחיק את העובד הבכיר מעבודתו, בלא ששמה לנגד עיניה את חובתה כנאמנה לכספי ציבור. הכנסת אישרה לעובד הבכיר תנאי פרישה מופרזים, שעלו למעלה משני מיליון ש"ח. מממצאי הביקורת עולה, שהמבקרת הפנימית לא בדקה את רכישת הכדים והצמחייה באגף קדמה; המנכ"ל מצידו לא עמד על כך שהיא תערוך בדיקה זו. הביקורת העלתה כי דרישת אדריכל הפרויקט אכן הייתה שיש לפנות לספקי צמחייה הידועים לו ברמתם המקצועית, וכי המומחה החיצוני אישר את האמו ר בתשובת היועצת המשפטית (ראו לעיל). עם זאת משרד מבקר המדינה מעיר שלצורכי תיעוד ובקרה היה על המנכ"ל דאז לעמוד על כך שתוגש לו חוות דעת בכתב ובה כל הליכי הבדיקה שנקט מינהל הכנסת. משרד מבקר המדינה מעיר שכבר ב- 18.10.06 סופקו לכנסת שישה שטיחים, כך שלכאורה לא היה צורך בדוגמאות אלה. יוצא אפוא שהמנכ"ל דאז לא פעל בהתאם לנהלים בעת שהורה להביא השטיחים לכנסת חמישה ימים לפני שהגורמים המוסמכים בכנסת אישרו את הרכישה וטרם הוצאה הזמנת רכישה בהתאם לנוהלי הכנסת. .מבדיקת תלונה שכללה 17 סעיפים שנשלחה למשרד מבקר המדינה בעניין אי סדרים בכנסת נמצא כי בחמישה סעיפים פעל מינהל הכנסת שלא לפי כללי המינהל התקין. הליקויים המשמעותיים שהועלו בעניין רכישות שטיחים שנעשו בשנים 2006 ו- 2007 מצביעים על התנהלות בלתי תקינה של ממלאי תפקידים בכירים במינהל הכנסת. ליקויים אלו, שאין להם מקום בגוף ציב ורי, חמורים במיוחד מאחר ובביקורת זו התברר כי במשך מספר שנים לא מתקיימת ביקורת פנימית ממשית במינהל הכנסת. יושבי ראש הכנסת, מזכיר הכנסת דאז ואחריו המנכ"ל דאז לא נקטו בפעולה יעילה על מנת לשנות מצב זה. אל הכנסת נשואות עיני הציבור. על מינהל הכנסת מוטלת החובה לשמור על כבודה ולפעול בקפדנות ובהתאם לנהלים ולכללים המחייבים כדי שלא ידבק בה רבב. עם כניסתה של ח"כ דליה איציק לתפקידה כיו"ר הכנסת, היא בחרה להשתמש בדירתה הפרטית כ"דירת שרד" כפי שמתאפשר על פי הנהלים. בעקבות החלטתה הוחל במאי 2006 ,בביצוע עבודות שיפוץ, בהתקנת אמצעי אבטחה וברכישת ציוד על מנת להתאים את הדירה לשימוש כ"דירת שרד". ההוצאות עבור עבודות השיפוץ והתחזוקה ועבור הרכישות שבוצעו ממאי 2006 עד פברואר 2009 הסתכמו, במשך כשלוש שנים בכ - 140,000 ש"ח (לא כולל הוצאות למיגון ולביטחון). במהלך בדיקת התלונה התעורר ספק אם אישור ההוצאות לריצוף הדירה עלה בקנה אחד עם הוראות הנוהל של מינהל הכנסת שחלו באותה עת, לגבי התאמת הדירה לשימוש כ"דירת שרד". בעניין זה העיר משרד מבקר המדינה כי מינהל הכנסת צריך היה לבחון עוד לפני ביצוע העבודות בדירתה הפרטית של יו"ר הכנסת ה -17 את סוגי ההוצאות המותרות מכוח ההחלטות והנהלים שהיו תקפים באותה עת. מוטב היה גם שיחידת הייעוץ המשפטי בכנסת, הייתה נוטלת חלק פעיל בעניין זה. עם סיום תפקידה החזירה יו"ר הכנסת ה -17 למינהל הכנסת, את הציוד הנייד שנרכש עבור דירתה. לדבריה, הדבר נעשה לראשונה בכנסת, וזאת על פי נוהל חדש שנתקבל בתקופתה. נוסף על כך, בספטמבר 2009 , היא החזירה לכנסת סכום כסף השקול כ נגד רכישת הקרמיקה וביצוע עבודות הריצוף בדירתה. נראה כי המקרה כולו יכל להימנע קודם לכן אילו ההנחיות היו ברורות יותר, חד משמעיות ופרטניות כנדרש, ולא עמומות ונתונות לפרשנויות שונות, כפי שקרה בפועל. העמימות שהייתה בהוראת הנוהל חייבה ערנות רבה יותר. בהתחשב בניס וח שאינו חפשי מספקות של הנוהל שהיה תקף באותה עת ולאור העובדה שההוצאה אושרה על ידי חשב הכנסת לא נמצא לנכון להצביע על דופי בהתנהלותה של ח"כ איציק בעניין זה. הצורך להשתתף במימון הוצאות שונות הכרוכות בהתאמת דירה פרטית של נבחרי ציבור, לדירת שרד רשמית, יוצר כיום מצב בלתי רצוי של עירוב בין הפרטי לבין הציבורי ועלול לפגום, חלילה, במעמד הציבורי הרם של הכנסת ושל העומדים בראשה. יצירת אפשרות כזו מצריכה, מעצם טבעה, קביעת אמות מידה ברורות בדבר ההוצאות המדויקות המותרות במימון, יצירת חיץ בין הרכוש הפרטי לבין הרכוש הציבורי ויצירת מנגנון מתאים של אישורים ושל פיקוח ובקרה נאותים. ממצאיו של פרק זה, מלמדים על ליקויים, הן בתשתית הנורמטיבית שנקבעה בכנסת בעניין התאמת דירות פרטיות של יושבי ראש הכנסת לשימוש כדירת שרד, והן בסדרי הטיפול של המינהל בכנסת בנושא זה, הלכה למעשה. ביקורת זו מחייבת, אפוא, לקיים בחינה של כל הליכי ההסדרה, הטיפול והאישור הנהוגים ותיקונם כנדרש. אשר על כן, החליט מבקר המדינה להעביר דוח זה לועדת הכנסת ולהמליץ בפניה לבחון את מכלול השיקולים הנוגעים להחלטות בנושא זכאותם של יושבי ראש הכנסת לדירות שרד. יש בעבודות שיפוץ בדירות הפרטיות, והתאמתם ל"דירות שרד", כדי להביא להשבחת הדירות הפרטיות מכספי המדינה ובכך ליצור חשש של "לזות שפתיים" ופגיעה, גם אם ללא בסיס, בתדמית הכנסת ונבחריה הבכירים. מכל מקום, האזרח רשאי לדעת לאן מופנה תקציב המדינה והאם שליחיו, נבחרי העם, בדמוקרטיה, בדקו, כדבעי גם את נושאי החיסכון בהוצאות. מכל מקום, החזרת הסכום לכנסת של כ- 25,000 ש"ח, על פי החלטתה העצמאית של יו"ר הכנסת ה-17 ,ושיקוליה בנושא, וביניהם, לדבריה, מניעת לזות שפתיים מסיימת פרשה זו. 6. במאי 2009 , בוטל הנוהל החדש, והנוהל הישן הוחזר לתוקף. כתוצאה מכך שבה העמימות בנוגע לאמות המידה למימון ההוצאות. במינהל הכנסת לא נמצאו הסברים לביטול זה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לפעול להכנת נוהל מפורט ביחס להשתתפות מינהל הכנסת בהוצאות עבור דירה פרטית המשמשת כדירת שרד של יו"ר הכנסת. על הנוהל לקבוע אמות מידה ברורות לכל הוצאה, מי נושא באחריות למימושו ודרכי פיקוח ובקרה נאותים. משרד מבקר המדינה מעיר שוועדת המכרזים לא ב יקשה הסברים על רכישות קודמות של שטיחים, והמנכ"ל דאז שעמד בראש ועדת המכרזים לא מסר לחברי הוועדה פרטים על רכישות שטיחים בעבר. הוועדה התכנסה לאחר שהשטיחים כבר הובאו לכנסת, ואישור הוועדה לרכישה ניתן בדיעבד. יש לראות בתמיהה את העובדה שהמנכ"ל דאז, לא מסר לחברי הוועדה שגם רכישות השטיחים הקודמות אושרו בדיעבד וללא בירור מחירים כמתחייב. יוצא אפוא שמינהל הכנסת לא מילא אחר הוראתו של המנכ"ל דאז שיש לרכוש שטיחים לפי כללי מינהל תקין, והמנכ"ל דאז מצידו לא הקפיד שהנחייתו תיושם. כאמור, בישיבת ועדת המכרזים ביוני 2006 דנה הוועדה בצביעת הקירות והחליטה על צביעת קומה 1 ; באותה ישיבה לא הוזכר הצורך בחיפוי הקירות. יוצא אפוא שהחלטת ועדת המכרזים לא כללה "חיפוי קירות", ולפיכך לא הייתה מחלקת בנא"ם רשאית להוסיף עבודה זו לבקשה. משרד מבקר המדינה מעיר כי לגבי חלק מההוצאות הנוהל הישן הינו כללי, אינו מפורט דיו ואינו קובע אמות מידה ברורות להפעלתו. עמימות זו עלולה להביא להכללתן של הוצאות שונות, במסגרת ההוצאות של דירת השרד שיווצר לגביהן ספק. זאת ועוד, בנוהל הישן אין התייחסות למימון עבודות שנועדו להתאמת דירתו הפרטית של יו"ר הכנסת לשמש כדירת שרד, למעט הוצאות ביטחון. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהנוהל יקבע בצורה ברורה את סוג ההוצאות המכוסות על ידי הכנסת והיקפן, תוך קביעת אמות מידה ברורות, במיוחד ביחס להוצאות העשויות להוות השבחה של הרכוש הפרטי; הגורם האחראי על ביצוע ההליכים לאישור העבודות וביצוען; ודרכי הפיקוח והבקרה.
משרד מבקר המדינה העלה שמינהל הכנסת פעל בניגוד להוראות התקשי"ר: בהסכם החל"ת התחייבה הכנסת, ולא העובד, לשלם את מלוא עלות הרכישה של זכויות הגמלה של העובד הבכיר - 18.5% ממשכורות העובד; בתקשי"ר נקבע כי תקופת חל"ת היא ברגיל עד שנתיים וניתן להאריכה במקרים חריגים עד שלוש שנים בסך הכול6 .. נמצא שבהסכם החל"ת נקבע שניתן להאריכה עד ארבע שנים