משרד הרווחה והביטחון החברתי . היבטים במערך השירותים לאנשים עיוורים משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד החינוך להשלים ללא דיחוי את רכישת הערכות ואת חלוקתן לכל התלמידים העומדים בקריטריונים שקבע. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שמשרד החינוך יבחן, בהתייעצות עם משרד הרווחה, אם יש צורך בעדכון סף הגיל שקבע לחלוקת ערכות טכנולוגיות. מדובר באמצעי שהגורמים המקצועיים במשרד הרווחה מצאו אותו חיוני ביותר לקידום האישי של תלמידים אלו, ולכן לחלוקתו כבר בגיל הגן עשויה להיות השלכה על איכות חייהם גם בבגרותם. ,הביקורת העלתה כי אף שחלפו כעשר שנים ממועד תיקון החוק האמור שרי החינוך שכיהנו בתפקיד מאז מועד התיקון 14 לא התקינו תקנות לעניין הנגישות הפרטנית15 . בפועל, בהיעדר תקנות כאמור מתעורר חשש לפגיעה בזכויותיהם של תלמידים עם מוגבלות, לרבות תלמידים עם מגבלות ראייה, לקבלת ההתאמות הנדרשות לצורך הבטחת נגישותם למוסד החינוך ולשירותי החינוך שהוא נותן. כך, למשל, מטיוטה של התקנות שהכין משרד החינוך16 עולה כי הן אמורות לעגן בין היתר את הזכאות לקבל ערכות טכנולוגיות, שכאמור לעיל, למעלה ממחצית מן התלמידים טרם קיבלו אותן. משרד מבקר המדינה מעיר כי על שר החינוך להשלים את הפעולות הנדרשות להתקנת התקנות ללא כל דיחוי נוסף - בין בהסכמת שר האוצר ובין בהעברת העניין להכרעת הממשלה - כדי למנוע פגיעה בזכויותיהם של תלמידים עם מוגבלות, ובהם תלמידים עיוורים ותלמידים לקויי ראייה. יוצא אפוא כי במועד סיום הביקורת 283 תלמידים עיוורים ולקויי ראייה עדיין לא קיבלו ערכות טכנולוגיות, אף שעמדו בקריטריונים שקבע מ שרד החינוך. נוסף על כך, המשרד לא קבע מועד לסיום חלוקת הערכות. הביקורת העלתה כי בקרב אנשים שקיבלו תעודת עיוור בשנים 2013 -2011 - כלומר האנשים שראייתם הייתה המוגבלת ביותר - שיעור מקבלי ההדרכה השיקומית עד סוף שנת 2014 היה כ-%16 בלבד23 . לדעת משרד מבקר המדינה מדובר בשיעור מיצוי נמוך של הזכות ל שירות, שאינו עולה בקנה אחד עם חשיבותו ועם זמינותו, שכן השירות מתאפיין בהיותו שירות 'עד הבית', הניתן בביתו ובסביבת פעילותו של האדם העיוור. לפיכך אפשר היה לצפות שהשירות לעיוור, שאחראי למתן שירותי ההדרכה השיקומית, יעקוב אחר שיעור המיצוי של הזכ ות לשירות שבאחריותו ויגבש תכנית להגדלת שיעור זה, אולם הביקורת העלתה כי הדבר לא נעשה. להלן יובא פירוט. יתר על כן, השירות לעיוור אינו מנהל מעקב אחר ההשתתפות בימי העיון, ולא ידוע לו מי הן מחלקות הרווחה שבהן טרם השתלמו צוותים; משמעות הדבר היא כי ייתכן שהעובדים בחלק ממחלקות הרווחה לא קיבלו מידע בעניין ההדרכה השיקומית. משרד מבקר המדינה מעיר לשירות לעיוור כי בשל שיעורו הנמוך של מיצוי הזכות להדרכה שיקומית, ראוי שהשירות יגבש תכנית לימי עיון שבהם יתקיים תהליך לרענון הצוותים המקצועיים בכל הנוגע לחשיבות הדרכה זו. עוד ראוי שהשירות לעיוור ימפה את המחלקות שעובדיהן טרם השתלמו ויחדד בפני מנהליהן את החשיבות שבהשתתפות העובדים בימי העיון. אולם מהביקורת עולה כי אף שחלפו יותר משלוש שנים ממועד כתיבת מסמך הטיוטה לעדכון התע"ס לא עודכנו הוראות התע"ס בהתאם, אף שיש בכוחו של עדכון זה להגדיל את היקף ההפניה לשירות. בביקורת נמצא כי המפקחים במחוז תל -אביב והמרכז אינם דורשים לקבל דוחות אלה וממילא אינם עוקבים אחריהם ומבקרים אותם. במחוז ירושלים נמצא שמפקחת המחוז מקבלת העתקים מן הדוחות ופונה מפעם לפעם למחלקות הרווחה בבירורים לצורכי בקרה, אך הדבר לא נעשה באופן שיטתי ומלבד זאת לא נעשה בדיווחים שימוש כלשהו, למשל לצורכי הפקת לקחים. לדעת משרד מבקר המדינה על השירות לעיוור, הביטוח הלאומי והמטה לשילוב לשתף פעולה במיפוי מצב התעסוקה של אנשים עיוורים, כדי שיוכלו להקצות את המשאבים שהם מפנים לשיפורו באופן יעיל ואפקטיבי יותר. הביקורת העלתה כי לשירות לעיוור אין נתונים בדבר מספר המשתתפים בתכניות השיקום שהפעיל ובדבר מספר האנשים שסייע להם להשתלב בשוק העבודה. כמו כן אין לו מידע לגבי מצבם התעסוקתי של המשתתפים בתכניות, והוא אינו יודע אם בסופו של דבר משולבים המשוקמים בתעסוקה לאורך זמן. מכאן שאין בידיו כלים שיאפשרו לו להפיק לקחים מהאופן שבו הוא מפעיל את תכניות השיקום כדי להתייעל ולהשתפר. מן הראוי שהשירות לעיוור יבחן את האפקטיביות של תכניות השיקום שהוא מממן, ובהתאם יקבע אם יש צורך בשינוי התכניות. לשם כך עליו לערוך מעקב אחר המצב התעסוקתי של המשתתפים בתכניות השיקום התעסוקתי שהוא מממן. נמצא כי גם במועד סיום הביקורת הנוכחית, כלומר למעלה מארבע שנים מאז הגישה הוועדה את המלצותיה, טרם גיבש משרד הכלכלה נוסח סופי להצעה לשינוי התקנות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי השיהוי בתיקון התקנות בהת אם להמלצת הוועדה פוגע בתמריץ של המעסיקים להעסיק אנשים עם מוגבלות, לרבות אנשים עיוורים, ופוגע באפשרותם להשתלב בעולם התעסוקה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על השירות לעיוור להקפיד שהיבטים הנוגעים לנוהלי הפיקוח ולסדרי הפיקוח יהיו באחריותו, וכי הוא זה שיוביל את תהליך מימושם בשטח. מכלל האמור עולה שהפיקוח שמפעיל משרד הרווחה על השירותים שבאחריותו הניתנים לאנשים עיוורים אינו מספק. יצוין כי גם בדוח מבקר המדינה משנת 2000 נמצאו ליקויים בפיקוח משרד הרווחה בתחום השירותים הניתנים לאנשים עיוורים47. משרד מבקר המדינה מעיר כי להבא על משרד הרווחה להקפיד לעדכן במועד את התעריף לשכר הקבוע שהוא מפרסם ברשימת תעריפי המשרד בתע"ס ולשלם את שכר העובדים בהתאם לתעריף המעודכן, ובכך למנוע פגיעה מיותרת בקבוצת אוכלוסייה זו. הביקורת העלתה כי אף שלא נקבעו גופים מבוקרים אחרים שייכללו בהגדרת "גוף ציבורי" מכוח סעיף 5(11 ) לחוק השוויון, המטה לשילוב דחה פניות להשתתפות במימון התאמות לאנשים עם מוגבלות בכלל ולאנשים עיוורים בפ רט בנימוק שהמעסיק הוא גוף מבוקר, וככזה הוא גוף ציבורי שאינו זכאי להשתתפות במימון. כך בשנת 2012 דחה המטה לשילוב בקשה שהגישה עמותת הספרייה המרכזית לעיוורים, כבדי ראייה ומוגבלים להשתתפות המדינה במימון התאמות לעובד עיוור בעלות של כ- 44,000 ש"ח, בנימוק שהעמותה היא גוף מבוקר. בכך שלל המטה לשילוב זכות ממעסיקים שהיו זכאים לקבלה, באופן שיש בו כדי לפגוע בהעסקת אנשים עם מוגבלות בכלל ואנשים עיוורים בפרט. הביקורת העלתה כי השירות לעיוור לא קבע הנחיות למפקחים בדבר הדרך לפקח על ההדרכה השיקומית בהתח שב באופי השירות, כגון באמצעות ביקורי בית מדגמיים או בירורים טלפוניים עם מקבלי השירות. בהתאם, למפקחים אין תכנית עבודה לפיקוח על שירותי ההדרכה השיקומית. הבדיקה העלתה שמשרד הרווחה לא קבע תקן לתדירות ביקורי פיקוח במוסדות המעניקים שירותים לאנשים עיוורים ולא היו לו תכניות עבודה לשנים 2013 -2012 המסדירות את ביקוריהפיקוח במוסדות אלה. המשרד גם לא קבע תקן לכמות ביקורי הפתע, ואף לא נמצאו מסמכים המתעדים ביצוע של ביקורי פתע כלשהם. נמצא שמשרד הרווחה קבע טפסים מובנים רק עבור חלק מסוגי השירותים הניתנים לאנשים עיוורים - בתי תלמיד, מעון יום שיקומי ומכון לשיקום ראייה ירודה; אולם לגבי שירותים אחרים, לרבות מפעלים מוגנים ומועדונים חברתיים, לא קבע המשרד טפסים מובנים. בהיעדר טפסים כאמור לגבי חלק מהשירותים פועל כל מפקח על פי שיקול דעתו. במצב זה אין אמות מידה אחידות לפיקוח, אי -אפשר לדעת אם כל ההיבטים המצריכים בדיקה אכן נבדקו ונפגעת היכולת לעקוב ביעילות אחר תיקון ליקויים העולים באותם ביקורים. משרד מבקר המדינה מעיר כי משלא נקבעו גופים מבוקרים אחרים וחברות ממשלתיות אשר ייכללו בהגדרה של "גוף ציבורי", על משרד הכלכלה להימנע מלדחות פניות למימון התאמות בנימוק כי המעסיק הוא גוף מבוקר או חברה ממשלתית וככזה אינו זכאי למימון. בשנת 2001 ערך השירות לעיוור סקר בנושא תעסוקת אנשים עיוורים כדי לקבל תמונת מצב של תעסוקת עיוורים בגיל עבודה ולעמוד על המאפיינים הייחודיים לאוכלוסייה זו. הביקורת העלתה כי מאז לא ערכו השירות לעיוור, הביטוח הלאומי או המטה לשילוב - שלושת הגורמים הפועלים בנושא - מיפוי של מצב התעסוקה בישראל של אנשים עיוורים. בכך נפגעת יכולתם לאתר את קבוצת האנשים שפוטנציאל התעסוקה שלהם גבוה ואשר ראוי להתמקד בה בתכניות השיקום. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה להרחיב ולהעמיק את הפיקוח על השירותים שהוא נותן לאנשים עיוורים ולשפר את האפקטיביות שלו כדי להבטיח כי השירותים ניתנים באיכות הנדרשת. לשם כך עליו לקבוע תקנים לפיקוח שיתייחסו בין היתר לתדירות הביקורים ולביקורי פתע, לקבוע ת כניות עבודה שהמפקחים יפעלו לפיהן ולוודא שהפיקוח אכן מתבצע על פי התקנים שנקבעו. עוד עליו לעקוב אחר תיקון הליקויים ולהפיק מדוחות הפיקוח מסקנות, תובנות ולקחים מערכתיים לשם גיבוש מדיניות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי פיקוח המתנהל בלי שיתקיים לגביו תהליך בקרה עלול להוביל להתרופפותו. .עוד העלתה הבדיקה שתדירות ביקורי הפיקוח בחלק מהמוסדות הייתה נמוכה כך, למשל, בתקופה האמורה לא ערכו המפקחים כלל ביקורי פיקוח במפעלים המוגנים באשדוד, בנתניה, בחולון ובבת ים, מפעלים שבהם משוקמים כ-170 אנשים עיוורים, וכן במועדון חברתי לעיוורים בירושלים. אשר למפ עלים המוגנים בנתניה ובחולון, נמצא שלא נערכו בהם ביקורי פיקוח גם בשנים 2011 -2010 , כלומר במשך ארבע שנים לפחות. אשר לפיקוח על תחנות המידע, נמצא כי מאז שנת 2012 ועד תום מועד הביקורת ערכו המפקחים ביקורי פיקוח רק בשלוש מתוך עשר תחנות מידע במחוז ירושלים ובמחוז תל- אביב והמרכז (בכל תחנה נערך ביקור פיקוח אחד). תדירות נמוכה של ביקורי פיקוח פוגעת באפקטיביות של הפיקוח, שכן נפגעת היכולת של משרד הרווחה לעמוד על איכות השירותים שהמשרד מספק לאנשים עיוורים. חסר בפיקוח עלול אף לגרום למשרד להתקשות בחשיפת ליקויים בשירותים שהוא מספק ובמעקב אחר תיקון ליקויים שאותרו בעבר. לדעת משרד מ בקר המדינה, על השירות לעיוור לבחון את הסיבות לפערים המשמעותיים בין התחנות בנתוני ההפניות, ולחדד אצל הגורם המפעיל את הבנת חשיבותה של ההדרכה השיקומית, בין השאר למשל באמצעות שיתוף של סגל מפעילי התחנות במידע על ימי העיון שהוא מקיים לאנשי מקצוע לשם רענון והפריה הדדית. כמו כן, בשל החשיבות של הטיפול ההמשכי בפונה, על השירות לעיוור להנחות את מפעילי תחנות המידע להפנות כל מבקר המגיע לתחנה אל עו"ס השיקום, וראוי שהשירות לעיוור ישקול לעגן כלל זה במסגרת הוראות התע"ס. הביקורת העלתה כי השירות לעיוור בוחן נתונים אד הוק ובאופן תגובתי (ראקטיבי) - הוא מגיב לשאלות ולבעיות העולות מן השטח, אך ממעט להפיק דוחות ת קופתיים באופן יזום (פרו -אקטיבי) לשם מיפוי מובחן ואיתור חתכי אוכלוסייה שבהם שיעורים נמוכים של מיצוי הזכות לשירות ולשם התערבות ממוקדת בהתאם. למשל, השירות לעיוור יכול היה לבדוק את שיעור מיצוי הזכות לשירות על פי חתך יישובים ולפנות למחלקות הרווחה שבהן השיעור נמוך כדי לברר את הסיבות לכך ולבחון דרכים לתיקון המצב. לשם הדוגמה, מבדיקת נתוני הצריכה של השירות ביישובים שונים בארץ עולה כי בעיר אשקלון רק שניים מתוך 89 ממקבלי תעודת עיוור בשנים 2013 -2011 צרכו את השירות עד סוף 2014 . מדובר בשיעור נמוך מאוד של מיצוי הזכות שירות - כ-2% בלבד, הנופל מהממוצע הארצי שאף הוא נמוך מאוד - כ- 16% . ניתוח הנתונים מצביע גם על כך שבמרבית היישובים שבהם קיים מרכז רב -שירותים המאגד מכלול שירותים לאדם העיוור 31 , שיעור צריכתם אינו נופל משיעור ה צריכה הארצית ה ממוצעת. ממצא זה עשוי להצביע על כך שמרכז המא גד את מכלול השירותים לאנשים עיוורים עשוי להיות כלי יעיל לעידוד מיצוי זכויותיהם. לדעת משרד מבקר המדינה אין לקבל את טענת משרד הרווחה שלפיה לא ראוי לעורר את הצורך במיצוי הזכות לשירותי הדרכה שיקומית בשל היעדר תקציב. עולה מכך שהשירות ניתן באופן בלתי מתוכנן וללא סדרי עדיפות רק למי שמודע או נחשף לו, ואילו מאחרים הוא נמנע. ההדרכה השיקומית היא השירות המרכזי שמספקת מדינת ישראל כדי לשפר את תפקודם העצמאי של א נשים עיוורים ולצמצם את השפעת אבדן הראייה על חייהם; לכן ראוי כי זו תתבסס על צורכי האדם העיוור ולא על רמת מודעותם לשירות. אם קיים מחסור בתקציב הנדרש לשם יישום תכנית להגדלת שיעור מיצוי הזכות להדרכה, על השירות לעיוור להעלות זאת בפני הנהלת המשרד; ככל שלא יוקצה תקציב מספיק לשירות חשוב זה, על משרד הרווחה לקבוע אמות מידה להקצאתו, כך שלכל הפחות, יובטח שאלה מבין האנשים העיוורים הזקוקים להדרכה שיקומית באופן הדחוף ביותר יקבלו אותה. אולם בבדיקה נמצא שהשירות לעיוור לא בחן או ניתח נתונים אלה לשם למידה והפקת לקחים. כך, למשל, על פי נ תונים מסכמים אשר הפיק הגוף המפעיל בדבר מספר האנשים שהופנו בשנת 2012 מתחנות המידע לקבלת הדרכה שיקומית, עלה כי כמחציתם לא פנו בבקשה לקבל את השירות. אף על פי שבנתונים אלה יש כדי לתרום לבחינת היעדר מיצוי הזכות לשירותים כפונקציה של שיעורי הפניה, שיעורי פנייה וגורמים נוספים, נמצא שהשירות לעיוור לא בחן נתונים אלה וממילא לא הפיק מהם לקחים. עוד נמצא כי במועד סיום הביקורת (נובמבר 2014 ) טרם הופקו נתונים בדבר פעילות התחנות לשנת 2013 . השירות לעיוור, אשר אמור לפקח על הגורם המפעיל, לא התריע על כך בפניו ולא דרש זאת ממנו. הביקורת הע לתה כי השירות לעיוור אמד אוכלוסייה זו בשנת 2012 בכ- 35,000 איש, אולם אין בידיו נתונים פרטניים על אוכלוסייה זו, למעט נתונים החל משנת 2014 .לגבי אנשים כבדי ראייה שבקשתם לתעודת עיוור נדחתה בהיעדר נתונים לא יכול השירות לעיוור לפעול למיצוי זכותם של אנשים כבדי ראייה לקבל הדרכה שיקומית, ולסייע בכך בשיפור איכות חייהם. מכלל האמור יוצא אפוא כי על אף השיעור הנמוך מאוד של מיצוי הזכות לשירותי ההדרכה השיקומית - כ- 16% ,בלבדהשירות לעיוור לא גיבש תכנית פעולה יזומה להגברת המודעות לשירות בקרב אוכלוסיית היעד. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שהשירות לעיוור ינקוט גישה יוזמת (פרו - אקטיבית) ויגבש תכנית שיטתית להגברת המודעות לשירות. כחלק מתכנית זו ראוי שהשירות לעיוור ישקול לפנות לבעלי תעודת עיוור שטרם ניצלו את ההדרכה השיקומית לשם עדכונם בדבר זכאותם ל שירות זה , וכן שהוא יעק וב אחר פרקי הזמן שחלפו מאז קיבל האדם העיוור את השירות בעבר, כדי להזמינו מדי פעם בפעם להדרכות נוספות. הביקורת העלתה כי בפועל משרד הרווחה טרם הסדיר את הנושא בהוראה כלשהי. בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בשתי מחלקות רווחה (ברחובות ובתל-אביב- יפו) העלתה כי ברחובות סוגרת המחלקה תיקים של לקוחות עיוורים שלא היו בקשר עם המחלקה במשך שלוש שנים; בתל -אביב-יפו מסרה המחלקה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2014 ,כי עד לאחרונה לא סגרה תיקים של לקוחות עיוורים אך כיום המדיניות משתנה והיא מגבשת קריטריונים לסגירת תיקים. בביקורת נמצא כי השירות לעיוור לא בחן נתונים אלה ככלל, ובפרט לא בחן את הסיבות לפערים הגדולים בין התחנות בשיעורי ההפניות לשירות ולעו"ס השיקום ואת פשר היעדרן של הפניות לשירות בכלל בחלק מן התחנות.
לדעת משרד מבקר המדינה בשל המתואר, על משרד הרווחה להסדיר את הוראותיו בנושא.