משרד הרווחה והביטחון החברתי . סדרי הטיפול במשפחות חד-הוריות .הבדיקה העלתה כי המשרדים המובילים את הטיפול במשפחות חד - הוריות - משרד הרווחה ומשרד התמ"ת - לא נעזרים בניסיון שצבר ארגון ויצ"ו לצורך הפקת לקחים ובחינת ניצולם האפשרי של המרכזים הקיימים כדי לפתח פעולות המיועדות לאוכלוסייה זו. הביקורת העלתה שמשרד הרווחה לא קיים את המפגש הפנימי, וממילא לא גובשה הצעה מטעמו להסדרת שיתוף פעולה בין -משרדי בנושא משפחות חד-הוריות. משרד מבקר המדינה מעי ר כי לנוכח הנושאים המשותפים הנוגעים למשפחות חד -הוריות שמשרד התמ"ת והמוסד לביטוח לאומי עוסקים בהם, מן הראוי ששני הגופים יבחנו במשותף את סוגיית העברת המידע ביניהם ויגבשו הסדרים שימנעו סרבול בעבודתם, מתוך התחשבות בצורך לאזן בין השגת יעדי שיפור השירות לאזרח למ זעור הפגיעה האפשרית בפרטיותו. ההנחה במסי הארנונה לתושבים "חד -הוריים" היא זכות שבדין, שאינה תלויה בהכנסתו של הזכאי אלא במעמדו האישי בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשויות המקומיות לפעול למיצוי זכות זו. יצוין שחלק מהרשויות המקומיות מפרסמות באתר האינטרנט מידע על זכאות של קבוצות אוכלוסייה שונות להנחות במסי הארנונה. עם זאת, מן הראוי להרחיב את אמצעי הפרסום; למשל, באמצעות פירוט הזכאות להנחות השונות על גבי הודעות התשלום הנשלחות לתושבים. לדעת משרד מבקר המדינה, משיקולים של ראייה מתכללת בטיפול במשפחות החד-הוריות, ראוי היה שגורמים אלה ישתפו פעולה ביניהם, לדוגמה בפורום שולחן עגול. פורום מעין זה היה מאפשר שיתוף מידע ביניהם וכן מסייע להם להתייעל באמצעות מניעת כפילויות בטיפול וניצול משאבים קיימים. בדוח הביקורת פורטו דוגמאות של יוזמות משרדיות לשילובם של הורים יחידים בשוק העבודה, שלא התקיים בהן שיתוף פע ולה מספק בין הגורמים המעורבים: לאחר כ-20 חודשים ממועד הפעלת התכנית לא בחן משרד הרווחה, אף לאור הערכה זו, את אופן יישומה ואת יעילותה בשנת הפעלתה הראשונה כדי להחליט אם להאריכה לתקופה נוספת. חסם זה מוכר לכל הגורמים העוסקים בתחום - משרד הרווחה, משרד התמ"ת, המוסד לביטוח לאומי ומשרד האוצר. ואף על פי כן, הם לא השכילו למצוא מנגנון שימתן, על פני הזמן, את הפגיעה הכלכלית בהורים יחידים שהכנסותיהם גבוהות מתקרת ההכנסה. אשר לניהולן של תכניות המשנה משנת 2008 ואילך, משרד מבקר המדינה העיר למשרד התמ"ת כי בעת הביקורת לא נמצאו בידי האגף לשילוב בתעסוקה הנתונים הנחוצים להערכת הצלחתן של תכניות המשנה שהפעיל. במסמכים שהועמדו לרשות הביקורת לא היה ניתוח סדור של התקציבים וניצולם לפי תכניות המשנה השונות ולפי תקופות; לא נמצאו נתונים סד ורים על מספרם של ההורים היחידים שהשתתפו בתכניות המשנה; לא נמצאו נתונים על השמתם בעבודה של הורים יחידים שהשתתפו בתכניות המשנה ועל מידת התמדתם במקום העבודה; ולא נמצאו נתונים על שדרוגם המקצועי ועל מידת השתכרותם. כמו כן, לא נמצא שנעשתה בחינה של הקשר הסיבתי בין ההשקעה בהורים היחידים ובין שינוי מצבם (אם השתנה); האגף לשילוב בתעסוקה עסק בבנייתן ובהפעלתן של תכניות המשנה, אך לא בחן באופן סדור את מידת ביצוען ואת תרומתן לשילובם של ההורים היחידים בשוק העבודה ולהתמדתם במקום העבודה. .לא ניתן ללמוד מקובץ המאמרים על השפעות התכנית בטווח הקצר, הבינוני והארוך. בנסיבות אלה אי -אפשר לקבוע על בסיס הקובץ את התועלות שנבעו מהתכנית שהפעיל משרד התמ"ת בשנים 2003 -2007 לשילובן של הורים יחידים בשוק העבודה. עד מועד סיום הביקורת לא עשה מינהל מחקר וכלכלה הערכה כוללת של התכנית האמורה, ו של תכניות המשנה, הסכומים שהושקעו בהן מדי שנה ומספר המשתתפים בהן. היעדר הנחיות מקצועיות בנושא הטיפול במשפחות חד -הוריות והיעדר הגדרה ברורה של השירותים שעל המחלקות לספק מביאים לידי שונות בין המחלקות לשירותים חברתיים בטיפולן במשפחות חד-הוריות. כמו כן, המחלקות מספקות שירותים רק לחלק מאוכלוסייה זו הפונה אליהן ואינן מתפנות לאתר משפחות חד -הוריות הזקוקות לתמיכה חברתית ולפתח מענים לצרכיהן. משרד התמ"ת הכין תכניות שונות לשילובם של הורים יחידים בשוק העבודה. ממצאי הביקורת מעידים על ניצול נמוך מאד והצלחה מועטה של תכניות אלה בשנים 2003 -2011 . הממצאים מחייבים את משרד התמ"ת לבחון מחדש את התכניות, בתיאום עם שאר הגופים המעורבים בנושא - משרד הרווחה, המוסד לביטוח לאומי, מרכז השלטון המקומי ומשרד האוצר. לבחינה זו משנה חשיבות על רקע החלטת הממ שלה מינואר 2012 , המחייבת את קביעתה של תכנית פעולה לשילובם של הורים יחידים בשוק העבודה. משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח מורכבותו של התהליך המתואר היה על משרד התמ"ת להקפיד ביתר שאת על הכנתו ועל התיאום עם המשרדים המעורבים. .הטיפול הממשלתי במשפחות חד-הוריות דורש תיאום ושיתוף פעולה בין - משרדי, בהובלתו של משרד הרווחה, אך לעתים הם אינם מתקיימים. מן הראוי היה שמשרד הרווחה ייזום החלטת ממשלה שתסדיר את דרכי שיתוף הפעולה והתיאום בין הגופים המעורבים בטיפול במשפחות חד - הוריות, ויוביל מהלך של הקמת פורום מקצועי משותף למשרדים, בראשותו. עד מועד סיום הביקורת לא נדונו המלצות הצוות בפורום כלשהו של המוסד לביטוח לאומי. . לדעת משרד מבקר המדינה, בדומה למהלך שננקט בעקבות ועדת לרון בנוגע למקבלי קצבת נכות, מן הראוי שהגורמים העוסקים בשילובם של הורים יחידים בשוק העבודה יבחנו במשותף את סוגיית התמריץ השלילי ליציאה לעבודה. מהאמור לעיל וכפ י שגם יפורט להלן, עולה ששלילת הקצבאות, ועמן שלילתן של הטבות נוספות המשולמות להורים יחידים מהווה חסם מרכזי להשתלבותם בשוק העבודה, יחד עם חסמים מבניים של שוק העבודה ומאפייני ההורים היחידים. בין אלה: השכלה נמוכה, היעדר מקצוע, מגבלה הקשורה להיקף שעות העבודה שב יכולתם של ההורים היחידים להציע בהתחשב בצורך לטפל בילדים, השכר הנמוך המוצע להם, מיעוט המשרות בשוק העבודה לעובדים לא מקצועיים: . משרד מבקר המדינה העיר למשרד התמ"ת שאף שבמשך שנים הוקצו תקציבים ניכרים לטובת תכניות לשילובם התעסוקתי של הורים יחידים, הם כמעט לא נוצלו, אך נמנעה הקצאתם לתכניות אחרות בעלות פוטנציאל ביצוע גבוה יותר. האחריות לכך רובצת על משרד התמ"ת, האחראי לתכניות ולאופן ביצוען. אם לדעת משרד התמ"ת מנע משרד האוצר את הגמשתן של אמות המידה לכלילתם של הורים יחידים נוספים בתכניות, היה עליו להביא מחלוקת זו להכרעתה של הממשלה36. הבדיקה העלתה כי בשנת 2011 נרשמו לתכנ ית "סל שעות גמיש" 31 משפחות חד-הוריות. עוד הועלה שבשנים 2009 -2011 תכנית זו תוקצבה בסכום של מיליון ש "ח, אך לא נרשמה כל הוצאה במערכת הכספית בתקנה התקציבית המתאימה, אף שבשנים אלה דיווחו החברות המפעילות את התכנית על תשלומים לזכאים. יוער כי היעדר רישום כנדרש מל מד על ניהול תקציבי בלתי נאות; יתרה מזאת, הוא גם אינו מאפשר לנתח את יישומה של התכנית במישור התקציבי. תכנית זו תוקצבה משנת 2007 , אך התקציב בסך 3.3 מיליון ש"ח לא נוצל באותה השנה. בשנים 2008 -2011 ,תוקצבה התכנית, בכל אחת מהשנים ב- 900,000 ש"ח עד 3.3 מיליון ש"ח, והתקציבים כמעט שלא נוצלו (בין 8% ל-41% ). בשנים 2008 -2011 למדו לקראת תואר אקדמי, במסגרת התכנית, שבעה הורים יחידים בממוצע. מסקירת התכניות שהפעיל משרד התמ"ת עולה כי במשך שנות הפעלתן לא הצליח משרד התמ"ת להביא לידי שיפור האפקטיביות של תכניות אלה. הועלה כי התקציבים שהוקצו לתכנית במהלך השנים כמעט שלא נוצלו והשתתפותם של ההורים היחידים ברוב תכניות המשנה הייתה נמוכה. .1. במועד הביקורת, אוגוסט 2012 , לא היו בידי האגף לשילוב בתעסוקה נתונים מעובדים ומסוכמים בנוגע למספר המשתתפים בתכניות המשנה ובנוגע לניצול התקציבי שלהן. בהיעדר נתונים אלה לא היה יכול האגף להעריך את תועלתה של התכנית בשנים האמורות. בשנים 2008 -2011 הסתכמה ההוצאה ב-16 מיליון ש"ח. שיעורי הניצול השנתי של התקציב היו נמוכים ונעו בין 5.5% בשנת 2009 ל-27% בשנת 2011. 2. מהתיעוד עולה כי ניצולן התקציבי של תכניות המשנה היה נמוך מאוד. לדוגמה, התכנית לקורסי הכשרה ליזמות עסקית תוקצבה במערכת התקציבים של משרד האוצר בשנים 2008 -2010 בכ-2.5 מיליון ש"ח בכל שנה, והתקציב לא נוצל כלל; התכנית "פעולות להשלמת השכלה" תוקצבה בכ-2 מיליון ש"ח בשנת 2008 ובכ-2.7 מיליון ש"ח בשנת 2009 , וגם היא לא נוצלה כלל. תקציבים גבוהים הועברו לאגפים או למשרדים אחרים לטובת יישומן של תכניות להורים יחידים, אבל האגף לא ידע את שיעור ניצולן. בבירור שעשה צוות הביקורת במשרד הרווחה עלה כי לא התקיימה פגישה בהנהלת משרד הרווחה, וממילא לא נדונה סוגיית התמריץ השלילי להורים יחידים המקבלים דמי מזונות מהמוסד לביטוח לאומי. .הביקורת העלתה כי המלצות אלה לא יושמו והניצול התקציבי של התכנית המשיך בשנים 2008 -2011 להיות נמוך מאוד, גם כאשר מימוש התכנית הועבר לאחריותו של האגף לשילוב בתעסוקה. תשובתו של משרד הרווחה לא לוותה ב מסמכים המעידים כי התקיימה בחינה כוללת של ההיבטים בעניין תכנית זו שבסופה הוחלט לדחותה, לרבות מסמכים המלמדים על גובה התקציב הכרוך ביישומה. לדעת משרד מבקר המדינה, פיתוחה והטמעתה של תכנית שהוכחה כמועילה ברשות מקומית מסוימת מחייבים לקיים על כך דיון בשיתוף משרד התמ"ת והמוסד לביטוח לאומי. לפיכך, היה על משרד הרווחה לבחון את מכלול ההיבטים הקשורים ליישום התכנית ולאיגום המשאבים עם משרד התמ"ת כחלק מהמדיניות הכוללת של עידוד התעסוקה בקרב משפחות חד-הוריות, דבר שלא נעשה. החלטת הממשלה מינואר 2012 שהורתה על הקמתו של הצוות המקצועי חייבה גם את שיתופו של משרד הרווחה בעבודת הצוות. אילו סבר משרד האוצר שדי בהעברת מסקנות הצוות לאישורו של שר הרווחה, היה עליו לחזור לממשלה ולבקש את תיקונה של ההחלטה האמורה. כפי שיפורט להלן, הועלה שמשרד הרווחה לא שימש חוליה מרכזית ומתכללת במערך הטיפול במשפחות חד-הוריות ולא הקים פורום מקצועי משותף לו וליתר משרדי הממשלה והגופים האחרים. אכן לשון החוק אינה מחייבת במפורש את משרד הרווחה ליזום שיתוף פעולה ותיאום בין הגורמים השונים. אולם, לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהטיפול במשפחות החד-הוריות מחייב גישה מערכתית, ראוי היה שמשרד הרווחה יוביל מהלך של הקמת פורום מקצועי בראשותו, משותף למשרדים המעורבים, וייזום מהלך להסדרת תיאום הפעילות בין הגופים המעורבים בטיפול באוכלוסייה זו. הועלה כי בכל הקשור למשפחות חד-הוריות לא תרגם משרד הרווחה את חזונו לתכנית. הוא לא גיבש הנחיות מקצועיות למחלקות לשירו תים חברתיים בכל הנוגע לאופן הטיפול במשפחות אלה, ולא נמצא ששקל להכניס את הנושא לסדר עדיפויותיו התקציביות, כפי שיפורט להלן. . רק בסוף יולי 2012 קיים מנהל האגף דיון בנושא מדיניות המשרד בנוגע למשפחות חד-הוריות. בדיון סוכם, בין היתר, על הכנת תכנית עבודה משרדית שעניינה משפחות חד-הוריות. עוד יוער כי בניגוד להחלטת הממשלה, מתשובתו של משרד הרווחה מנובמבר 2012 עולה כי לצוות המקצועי האמור לא הוזמן נציג מן המשרד. בהיעדרו של נציג משרד מרכזי האמור להוביל את הטיפול במשפחות חד-הוריות, עלולה להיפגם עבודתו של הצוות שהוקם בהמשך להמלצותיה של ועדת טרכטנברג. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הרווחה כי אף על פי שהוא רואה במשפחות חד-הוריות אוכלוסיית יעד של המשרד, הוא לא פעל במשך שנים להכנת תכנית עבודה משרדית הנוגעת לאוכלוסייה זו. מהמתואר לעיל עולה כי הניסיונות החוזרים ונשנים של המפקחות הארציות להעלות לסדר היום של משרד הרווחה את נושא המשפחות החד-הוריות לא צלחו. הנהלת המשרד לא דנה בהצעות לגיבוש מדיניות בעניין, ובפועל נותר חלל ריק בפעילות המשרד בנושא זה. אף שמשרד הרווחה זיהה את הגידול במספר המשפחות החד-הוריות, על בעיותיהן המיוחדות, הוא לא תר גם את חזונו בנוגע לצמצום פערים חברתיים לתכנית אופרטיבית שתופעל לטובתן של משפחות אלה. הוא לא נערך לטפל באוכלוסייה זו בהיבט המערכתי כאוכלוסיית יעד בעלת צרכים מיוחדים, ולא גיבש הנחיות מקצועיות המסדירות את הטיפול בה. לנוכח מספרן ההולך וגדל של משפחות חד -הוריות והבעיות הייחודיות המאפיינות אותן שמשרד הרווחה הצביע עליהן, ראוי היה שהוא יקיים דיון מערכתי ותוצאותיו יובאו לשר הרווחה לצורך קביעת מדיניות בנושא, דבר שלא נעשה. .משרד מבקר המדינה מציין שהפעולות שפירט המשרד בתשובתו לא היו תולדה של תכנית סדורה שגיבש משרד הרווחה אלא פרי של יוזמות, חלקן מקומיות, ללא בקרה ומעקב מצדם של בעלי תפקידים במשרד. משרד מבקר המדינה רואה בהודעת המשרד בדבר כוונתו לנסח תע"ס לטיפול במשפחות חד -הוריות אבן דרך חשובה למיסוד הטיפול באוכלוסייה זו. משרד מבקר המדינה חוזר וממליץ שעד גיבוש המלצת הצוות והסדרת הנושא בין הרשויות המקומיות למוסד לביטוח לאומי יעשו הרשויות המקומיות שימוש בקבצים שממילא מועברים אליהן, ולהעניק הנחה במסי הארנונה לאוכלוסיות הזכאיות לה. בשנים 2004 -2007 הסתכמה ההוצאה ב-88.9 מיליון ש"ח. שיעורי הניצול השנתי של התקציב היו נמוכים ונעו בין 58% בשנת 2005 ל- 11.9% בלבד בשנת 2007. משרד מבקר המדינה העיר למשרד התמ"ת כי ממועד הסקר האמור עד מועד עריכתה של בדיקת הכדאיות חלפו יותר משנתיים. שתי הבדיקות הגיעו לתוצאות דומות והצביעו על חוסר האטרקטיביות של תכניות המשנה הקיימות. מן הראוי היה שמשרד התמ"ת יסיק את המסקנות המתבקשות, לנוכח תוצאות הסקר, ויפעל להגדלת כדאיותה של התכנית. על אף קביעתו של מנהל מינהל מחקר וכלכלה ולמרות המלצותיה של מנהלת האגף לשילוב בתעסוקה המשיך משרד התמ"ת להפעיל את התכנית במתכונתה הקודמת, ולא השכיל לק דם תכנית שתיתן מענה מערכתי לחסמים המונעים מ אמהות במשפחות חד-הוריות להשתלב בשוק העבודה או לעבוד יותר ולא להזדקק לקצבת הבטחת הכנסה. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי למנוע את הפגיעה באיכות הטיפול במשפחות חד-הוריות, מן הראוי שהמשרדים הנוגעים בדבר, בהובלתו של משרד הרווחה האחראי על אוכלוסיות מיוחדות, יבחנו את הדרכים להקל על ציבור זה כשהוא בא לממש את זכויותיו. מן הראוי שיבחנו מחדש את ההסדרים הקיימים לקביעת זכאותם של ההורים היחידים בכל אחד מהמשרדים, וישקלו לאחד הסדרים אלה להליך מינהלי אחד. בתשובתו מאוקטובר 2012 למשרד מבקר המדינה הודיע משרד הרווחה כי בחודשים הקרובים הוא מתכנן לבנות מנגנונים והסדרים משותפים עם משרדים אחרים לפיילוט של הליך מינהלי ושל איגום ההסדרים והזכויות הנוגעים למשפחות חד-הוריות. בבירור שעשה צוות הביקורת במשרד הרווחה עלה כי לא התקיימה פגישה עם הנהלת משרד הרווחה, וממילא לא נדונה סוגיית התמריץ השלילי לאמהות במשפחות חד-הוריות המקבלות קצבת מזונות מהמוסד לביטוח לאומי. רק בפברואר 2012 , כשנה וחצי לאחר שמנהלת האגף הגישה ל מנכ"ל משרד התמ"ת את מסמך ייזום הפיילוט, ורק בהמשך לבקשתו של נציג משרד האוצר בצוות הבין-משרדי, המציא האגף לשילוב בתעסוקה מסמך ובו הערכת התקציב הנחוץ לביצוע הפיילוט במשך שלוש שנים (להלן - מסמך ההערכה התקציבית). באוגוסט 2011 סיכמה מנהלת גף תכנון באגף לחינוך מבוגרים שבמשרד החינוך את התכנית האמורה ועמדה על קשיים רבים בהפעלתה, לרבות קושי בגיוס הורים יחידים באמצעות לשכות התעסוקה, נשירה מהלימודים עקב איחור בהחזרי נסיעות.
בביקורת הנוכחית עלה כי המצב, כפי שתואר בביקורת הקודמת לא השתנה, ועדיין אין הרשויות המקומיות משתמשות במידע שהן מקבלות מהמוסד לביטוח לאומי לשם מתן הנחה במסי הארנונה לאלה המקבלים קצבאות מהמוסד לביטוח לאומי.