המוסד לביטוח לאומי . פרויקט _תבל_ לשדרוג מערך המחשוב במוסד לביטוח לאומי_ ועדת ההיגוי אישרה אפוא את רשימת נציגי ה"לקוחות" לצוותי האפיון רק ביוני 2011 , לאחר שהכנתם של ארבעת אפיוני -העל בפר ויקט כבר הסתיימה ובזמן שתהליך האפיון המפורט כבר היה בשלבי ביצוע. מהאמור לעיל עולה כי אף שמנהלת הפרויקט דיווחה לגורמים המפקחים ביוני 2013 כי התקציב המעודכן של הפרויקט הוא 240 מיליון ש"ח, וכי קיים סיכוי בינוני לחריגה נוספת של 30 מיליון ש"ח, הסתכמה תכנית העבודה שהעביר תמ"מ ליועץ ועדת הכספים באותו מועד בכ -260 .מיליון ש"ח לא נמצא כי תמ"מ החליט בהליך מסודר על הגדלת תקציב שלב א' ב -20 מיליון ש"ח, כפי שבא לידי ביטוי בתכנית העבודה שהועברה ליועץ, לרבות ניתוח של הכרחיות השינוי ותיעוד ההחלטה לגביו, כנדרש בנוהלי תמ"מ, וגם לא התבקש אישור להגדלת התקציב מהגורמים המפקחים. משרד מבקר המדינה מעיר כי כדי להקטין את הסיכון של פיתוח תכנה שאינה תואמת את הדרישות המקצועיות של המוסד או את דרישות החוק, על תמ"מ להקפיד על אישור האפיונים בכתב על ידי הלקוח ועל ידי נציגי תמ"מ ועל תיעוד האישורים, כפי שהומלץ בסקר הסיכונים של המוסד משנת 2013 .וכנדרש בנהליו משרד מבקר המדינה מעיר כי ההחלטה לגבי החלופה הנבחרת ליישום פרויקט בהיקף כספי כה נרחב, מחייבת בחינה כלכלית יסודית ומעמיקה של כל החלופות המוצעות. מן הראוי היה שתמ"מ יציג במסמך הייזום אומדן מלא של עלותה של חלופת חבילת המדף (חלופה א'), כדי שלמקבלי ההחלטות (מינהלת המוסד, ועדת הכספים וה מועצה) יהיו כל הנתונים הנדרשים לבצע השוואה כלכלית מהימנה בין החלופות. רק כעשרה חודשים לאחר תחילת הפרויקט, בינואר 2011 , ולאחר שכבר גויסו כ- 30 עובדים והושקעו כ-10 מיליוני ש"ח בתשתיות וברכש לצורכי הפרויקט, הציג המוסד את התכנית הרב-שנתית של הפרויקט לוועדה המרכזית לתקשוב. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שפרויקט בסדר גודל כה נרחב, הן מהבחינה הכספית והן מבחינת ההיקף והמורכבות, יוצג בפני הוועדה המרכזית לתקשוב כבר בעת ייזומו ולא לאחר תחילת הפעלתו. זאת כדי שהוועדה האמורה תוכל לתרום מניסיונה המקצועי בנושאים הקשורים לתכנון הפרויקט ולאופן יישומו. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לתת את הדעת לכך שפרויקט מחשוב גדול מאוד, בהיקף של מאות מיליוני ש"ח, המבוצע על ידי גוף סטטוטורי שמתוקצב על ידי המדינה בעשרות מיליארדי ש"ח בשנה, אינו מחויב להיבחן, על פי ההוראות הקיימות, על ידי הוועדה המרכזית לתקשוב שבמשרד האוצר. הביקורת העלתה כי בשנים 2010 ו- 2011 לא התכנסה ועדת ההיגוי אחת לרבעון כנדרש: בשנת 2010 היא התכנסה שלוש פעמים, ואילו ב - 2011 ,רק פעם אחת בחודש יוני. בשנים 2012 ו- 2013 ,התכנסה הוועדה כנדרש ארבע וחמש פעמים בהתאמה. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת ההיגוי כי אף שהחליטה להתכנס אחת לרבעון, ולמרות היותה הגוף המנחה והמבקר העליון של הפרויקט ומתפקידה לפקח על הפרויקט, לדון במצבו ולעקוב אחר התקדמותו, היא התכנסה בשנת 2011 רק פעם אחת. יודגש כי בשנת 2011 חלו שינויים משמעותיים בפרויקט כגון הגדלת תקציבו ב-137 )מיליון ש"ח (ראו להלן - שינויים שוועדת ההיגוי לא יכלה לתת עליהם את הדעת מאחר שלא קיימה דיונים בתדירות הנדרשת באותה שנה. הביקורת העלתה כי אף שנוהל מפת"ח קובע כי ניתוח חלופות לפרויקט כולל גם ניתוח של כלל עלויות החלופה, ואף שתמ"מ הציג במסמך הייזום אומדן עלות מפורט ומלא לחלופה ב' - פיתוח עצמי של המערכות, היה האומדן שהציג תמ"מ באותו מסמך לחלופה א' - פתרון המבוסס על חבילת תכנה קיימת - אומדן חסר, מאחר שלא כלל את עלות הקמת מערך המטה, את עלות ההקמה וההתאמה של חלק מהתשתיות הטכנולוגיות ואת עלות התחזוקה שתידרש עבור חלופה זו. הביקורת ה עלתה כי מנהל תמ"מ לא הביא לבחינתה של מינהלת המוסד ולאישורה את הגידול בתקציב בסך 33 .מיליון ש"ח . הביקורת העלתה כי אף שכבר בספטמבר 2011 הוציא תמ"מ מסמך ולפיו נדרש עדכון ניכר בתקציב הפרויק ט - בכלל זה גידול של 27% בתקציב הרב- שנתי; גידול של 57% בתקציב שלב א'; וגידו ל של 84% בתקציב השנתי לשנת 2012 - הוצגו על ידו נתוני העדכון לוועדת ההיגוי רק כחצי שנה לאחר מכן - בפברואר 2012 , ולאחר שהוצגו לוועדת הכספים בנובמבר 2011 - .שלושה חודשים קודם לכן משרד מבקר המדינה מעיר לתמ"מ על שלא הביא את פרטי עדכון התקציב לבחינתה של ועדת ההיגוי ולאישורה לפני שהציג אותם לוועדת הכספים, אף שנוהל תמ"מ קובע כי הגדלת תקציב הפרויקט ביותר מ - 10% מותנית בכך שמנהל הפרויקט יקבל את אישור ועדת ההיגוי להגדלתו, ואף שבישיבת ועדת ההיגוי ביוני 2011 הוחלט כיהוועדה תדון ב עדכון התקציב כהכנה לדיון של ועדת הכספים בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי אישור להגדלת תקציב בסך 137 ,מיליון ש"ח שניתן לטענת המוסד בעל -פה על ידי מנכ"לית המוסד דאז בדיון שאף לא תועד, אינו יכול להוות אישור שמחליף בחינה ואישור של ועדת ההיגוי, כמתחייב גם מנוהל תמ"מ. זאת ועוד, נוכח הגידול הניכר בתקציב הכולל של הפרויקט, מן הראוי היה שפרטיו יובאו גם לפני מועצת המוסד ולפני משרד האוצר. נמצא אפוא כי ועדת המכרזים אישרה לגייס109 עובדים, שהם מרבית העובדים בפרויקט, לפי הנוהל המקוצר, אשר אִפשר התקשרות ללא בקשה להצעת מחיר מעודכנת מספקים, אף שבקשה כזו נכללת בנוהל הקבוע של המוסד, לפיו עבד המוסד כל השנים, ואף שאין הדבר עולה בקנה אחד עם ההתנהלות הרגילה במכרזי מסגרת על פי תקנות חובת המכרזים. משרד מבקר המדינה מעיר למוסד כי אין די בהצגת תכנית עבודה ראשונית "ברמת על" וכי ביצוע הפרויקט בכל שלב, חייב להתבצע על בסיס תכנון מלא ומפורט של אותו שלב בכללותו. דרישה זו מהווה תנאי לקיום הליכי ניהול, החלטה ובקרה נאותים. בנוסף יש מקום לתכנן בעוד מועד את השלב הבא של הפרויקט והיות ששלב א' מתוכנן להסתיים באוקטובר 2015 , על תמ"מ להביא לאישור הגורמים המפקחים תכנית עבודה מפורטת גם לשלב ב'. עוד עולה מהאמור לעיל כי במשך למעלה משנה - מיוני 2013 עד אוגוסט 2014 - הציגו מנהל תמ"מ ומנהלת הפרויקט לגורמים המאשרים תקציב חסר לשלב א', ששיקף את העלות המתוכננת של הפרויקט רק עד סוף שנת 2014 אך לא את העלות הצפויה לפרק הזמןשבין ינואר 2015 לאוקטובר 2015 - המועד המתוכנן ל"עלייה לאוויר". משרד מבקר המדינה חוזר ומעיר לתמ"מ כי נודעת חשיבות רבה מאוד להצגת תכנית עבודה מפורטת ומאושרת לשלב א' כולו, ובכלל זה פירוט של כל המשימות עד למועד העלייה לאוויר ושל תקציבן. קיומה של רזרבה תקציבית אינה מייתרת את הצורך בגיבוש תכנית כזו ובקבלת אישור עבורה. כמו כן על תמ"מ להביא לידיעת הגורמים המפקחים את עובדת קיומן של רזרבות תקציביות בסכומים של עשרות מיליוני ש"ח בתכנית העבודה. משרד מבקר המדינה מעיר למוסד כי בקשה להצעת מחיר בשלב הפנייה הפרטנית לספקים היא מנגנון שמטרותיו, בין היתר, הוזלת עלות ההתקשרות ומתן הזדמנות לספקים לשפר את הצעתם. נוכח העובדה כי מנגנון כזה הנו חלק מההתנהלות הרגילה במכרז מסגרת לפי תקנות חובת המכרזים וכן מופיע בנוהל הקבוע של המוסד, ונוכח העובדה שעלות העסקת העובדים בפרויקט, אשר מוערכת בכ-505 מיליון ש"ח38 , היא המרכיב העיקרי בתקציבו- היה על המוסד ליישם מנגנון כזה בתהליך גיוס העובדים לפרויקט, כדי לנסות להוזיל את עלויותיו. זאת ועוד, לא נמצאה הוכחה לכך שבקשה להצעת מחיר נוספת הייתה מאטה בהרבה את תהליך הגיוס ומביאה לעיכוב משמעותי בתחילת העבודה על הפרויקט, כפי שטוען המוסד. עוד העלתה הביקורת כי אף שתקנות חובת המכרזים קובעות שהחלטות ועדת המכרזים יהיו מנומקות ויירשמו בפרוטוקול, לא נימקה ועדת המכרזים כלל את החלטתה לאשר נוהל מקוצר לפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר למוסד כי ההחלטה לסטות מההתנהלות הרגילה המקובלת על פי הנוהל הקבוע של המוסד ועל פי תקנות חובת המכרזים באשר להליכים הנדרשים במכרז מסגרת, חייבת להיות מנומקת, מתועדת ומלווה בחוות דעת משפטית. הביקורת העלתה כי תמ"מ לא הכין השוואה כוללת בין החלופות למערכת מבוטח לפי עלות לעומת תועלת; לא בחן את ההשפעות על התקציב של החלטתו לפתח מערכת מבוטח חדשה, בהשוואה לתקציב המקורי שאושר למימון עדכונה של מערכת "מבוטח" הקיימת, וכן לא בחן כיצד תשפיע ההחלטה על לוח הזמנים של הפרויקט כנדרש בנהליו. עוד העלתה הביקורת כי תמ"מ לא הביא לאישורן של ועדת ההיגוי ושל ועדת הכספים ולבחינתן את החלטתו מאוגוסט 2011 לפתח מערכת מבוטח חדשה- שלא לפי התכנית המקורית ולפיה יש להשתמש במערכת "מבוטח" הקיימת - וממילא לא הציג בפניהן כיצד תשפיע ההחלטה על תקציב הפרויקט ועל לוח הזמנים שלו; זאת אף שמתפקיד ועדת ההיגוי לאשר או לדחות שינויים בתכולה, בתקציב ובלוח הזמנים של הפרויקט, וא ף שוועדת הכספים ביקשה לקבל דיווחים על הפרויקט ולהיות מעורבת בבקרה עליו. מהאמור לעיל עולה כי במשך יותר משנה- מיוני 2013 עד אוגוסט 2014 - דיווחו מנהל תמ"מ ומנהלת הפרויקט לוועדת ההיגוי כי התחזית לחריגה בלוח הזמנים של שלב א' היא 18 חודשים, אף שבפועל כבר נצפתה חריגה של24 .חודשים משרד מבקר המדינה מעיר למנהל תמ"מ ולמנהלת הפרויקט כי בדיווחיהם לוועדת ההיגוי ולוועדת הכספים בדבר עלויות שלב א' ולוח הזמנים שלו, לא היה משום הצגת תמונה מלאה וכוללת באשר לעלויות ולחריגות בלוח הזמנים הצפויות עד לתום הביצוע של שלב א'. הביקורת העלתה כי תמ"מ לא תיאם בין המשימות בתכנית השו"שים השנתית של המערכות הקיימות המיועדות להחלפה בשלב א' ובין תכנית העבודה של אותן המערכות ב"תבל". זאת אף שנוהל תמ"מ קובע כי הכנת תכנית העבודה השנתית תיעשה בתיאום עם משימות אחרות של כלל תמ"מ. הביקורת העלתה כי אף שנוהל תמ"מ קובע כי לכל פרויקט תוגדר מראש תכנית הבטחת איכות, ואף שתמ"מ חיבר עד למועד סיום הביקורת (אוגוסט 2014 ) ארבעה דוחות בנושא פרויקט הליבה, פרסם תמ"מ דוח ראשון על הבטחת האיכות בפרויקט ה - ERP רק ביולי 2014 - יותר מארבע שנים לאחר תחילת הפרויקט וכחצי שנה לפני המועד המתוכנן ל"עלייה לאוויר" - דצמבר 2014 . משרד מבקר המדינה מעיר כי לקיום פעילות הבטחת איכות סדירה ורציפה נודעת בכל פרויקט חשיבות רבה. הפעלת מערך הבטחת איכות בפרויקט ה - ERP כבר מתחילתו, ייתכן שהייתה מקטינה את העיכוב בביצועו. משרד מבקר המדינה בדק את האישורים לאפיונים המפורטים שהכנתם הסתיימה עד מאי 2014 ומצא כי נציגי הלקוחות ונציגי היחידות הרלוונטיות בתמ"מ לא אישרו בכתב את מרבית מסמכי האפיון של הפרויקט, כנדרש בנוהלי תמ"מ: מתוך 35 ,"אפיונים למערכת "מבוטח אושרו בכתב רק חמישה ( 14% ); מתוך 16 ( אפיונים לתחום השירותים הכספיים אושרו בכתב רק שניים 13% ); מתוך שמונה אפיונים לתחום הגמלאות אושרו בכתב שישה ( 75% ); ומתוך שישה אפיונים לתחום הוועדות הרפואיות אושר בכתב אפיון אחד בלבד ( 17% .) הביקורת העלתה כי מנהלת הפרויקט לא הציגה לוועדת ההיגוי את השינויים בתכולות שלב א' של הפרויקט בתחום מטה ותשתיות בהיקף של מיליוני ש"ח, וממילא לא ביקשה את אישורה לשינויים אלה. לפיכך לא היה לפני הוועדה מלוא המידע לגבי שינויים בתכולות ולגבי ה שפעתם על תקציב הפרויקט ועל לוח הזמנים לביצועו. ,'מפורטת לכל שלב אכנדרש בנהליו, וזאת למרות הערות חוזרות ונשנות של ועדת הכספים ושל היועץ מטעמה. נמצא כי ב-9 מקרים שבהם גויסו מועמדים לפרויקט בתהליך שכלל בקשה להצעת מחיר נוספת מספקים, היו הצעות המחיר שהתקבלו מספקים בשלב הפנייה הפרטנית נמוכות מהתעריפים שנקבעו במכרז המוסד משנת 2004 עבור אותם ספקים (בתוספת עדכונים על פי ההסכם) בכ-2% בממוצע. ניתן להניח כי גם עד יוני 2012 הייתה בקשת הצעת מחיר מעודכנת עשויה להניב הוזלה בשיעור דומה (היות שעלות העסקת העובדים עד יוני 2014 הייתה כ -140 מיליון ש"ח, היה חסכון של כ-2% מסתכם בכ-2.8 .)מיליוני ש"ח הביקורת העלתה כי במועד אישור הנוהל המקוצר ועדת המכרזים כלל לא בחנה מה תהיה המשמעות הכספית של הוויתור על הבקשה להצעת מחיר בשלב הפנייה הפרטנית לספקים. משרד מבקר המדינה מעיר כי ככלל, נוכח העובדה שההתנהלות הרגילה במכרז מסגרת על פי תקנות חובת המכרזים ועל פי הנוהל הקבוע של המוסד כוללת בקשת הצעת מחיר נוספת מספקים, ונוכח היקפו הכספי הנרחב של הפרויקט, היה על המוסד להימנע מגיוס עובדים לפרויקט בתהליך שאינו כולל בקשה להצעת מחיר מספקים. כמו כן יוער כי החלטת ועדת המכרזים לאמץ הליך מקוצר של התקשרות, תוך דילוג על שלב שעשוי לצמצם הוצאות, וזאת בפרויקט רב-שנתי אשר עלויות העסקת כוח האדם בו מגיעות למאות מיליוני ש"ח, היא החלטה יסודית ומשמעותית שהיה על ועדת ההיגוי ועל ועדת הכספים, בהיותם הגורמים המפקחים של הפרויקט, לדון בה ולבחון אותה. של שינויים באפיונים מפורטים, כפי שהעיר גם מבקר האיכות של הפרויקט בשנת 2013. עוד העלתה הביקורת כי לא פורסמו כתבי מינוי למשתתפים בצוותי האפיון בפרויקט - נציגי לקוחות ותמ"מ - כנדרש בנוהלי תמ"מ, למעט בשישה מקרים בתחום הגמלאות. עקב אי-פרסום כתבי המינוי נו צר חוסר בהירות לגבי בעלי התפקידים הנדרשים לאשר את האפיונים בפרויקט (ראו להלן). הביקורת העלתה כי אף שמיולי 2012 ועד יוני 2013 הגדיל תמ"מ את התחזית לחריגה בתקציב שלב א' שלוש פעמים בסכום מצטבר של 70 מיליון ש"ח, ואף שעדכן את התחזית לחריגה מלוח הזמנים של שלב א' ל -18 חודשים, לא הציג מנהל תמ"מ לוועדת ההיגוי ולוועדת הכספים הסבר מלא ומפורט בדבר הגורמים לחריגות, ואף לא הסביר איזו השפעה תהיה להן על התכנית הרב -שנתית של הפרויקט, כפי שעשה במועד העדכון הראשון של תקציב הפרויקט בספטמבר 2011 . זאת ועוד, גם הגורמים המפקחים- ועדת ההיגוי וועדת הכספים - לא דרשו לקבל הסבר מפורט לחריגה מהתקציב, אף שמדובר בעשרות מיליוני ש"ח, וכן לא בחנו את השפעתה על התכנית הכוללת של הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר לתמ"מ כי לא הביא לבחינ ת הגורמים המפקחים ולאישורם הסבר מפורט ומלא לחריגה בתקציב בסך 40 מיליון ש"ח. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לתמ"מ כי גיבוש תחזית שלפיה צפוי הפרויקט לחריגה נוספת בסך עשרות מיליוני ש"ח, מחייב את תמ"מ להציג לוועדת ההיגוי, בצד תחזית זו, גם את הסיבות לחריגה הצפויה. ב פועל, תמ"מ לא סיפק הסבר לתחזית החריגה הנוספת בסך 30 מיליון ש"ח. בהיעדר מידע מפורט באשר לסיבות שהובילו לשינויים הנרחבים בתקציב שלב א' ובלוח הזמנים שלו, ובלא בחינה של השפעתם על התכנית הכוללת שלו, לא ניתן היה לפקח באופן מיטבי על ניהול הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח השינויים הרבים והנרחבים שחלו בתקציב הפרויקט ובלוח הזמנים שלו, היה מקום שתמ"מ יציג לוועדת ההיגוי, לוועדת הכספים ולמשרד האוצר ניתוח כדאיות מעודכן של הפרויקט, כפי שהמליצה הוועדה לבדיקת פרויקטים וכפי שעלה גם מדרישתו של יו"ר ועדת הכספים. משרד מבקר המדינה מעיר כי הגידול הניכר בתקציב הפרויקט בספטמבר 2011 - שנה ותשעה חודשים בלבד לאחר שניתן האישור התקציבי לפרויקט, וכן השינויים התכופים שחלו בו מיולי 2012 עד יוני 2013 - מחייבים תחקור והפקת לקחים, שכן לא מן הנמנע שביסוד השינויים, או לפחות בחלקם, עומדים כשלים בהליכי התכנון של הפרויקט. הביקורת העלתה כי תמ"מ הציג ל וועדת ההיגוי ולוועדת הכספים תקציב אחד לפרויקט הליבה ולפרויקט ה - ERP ,גם יחד אף שמדובר בפרויקטים שונים המנוהלים על בסיס תכניות עבודה נפרדות, ולהם מועדים שונים לעלייה לאוויר. כתוצאה מכך לא ניתן היה לפקח באופן נאות על התקציב המתוכנן לכל פרויקט ועל ביצועו. הביקורת העלתה כי על אף השינויים הרבים בתקציב הפרויקט ובלוח הזמנים שלו, תמ"מ לא עדכן את ניתוח הכדאיות של הפרויקט. משרד מבקר המדינה שב ומעיר כ י בהגדלת תקציב הפרויקט בעשרות אחוזים ובדחייה ניכרת בביצוע מרכיביו, יש כדי להשפיע באופן ישיר על מרכיבים מרכזיים בניתוח החזר ההשקעה, ובהם: דחייה במועד החזר ההשקעה; הארכת משך הזמן הנדרש לתחזוקת המערכות הישנות, ומכאן עלות נוספת בהשוואה לתכנון המקורי; וגידול בעלות הישירה של הפרויקט. על כן קיימת חשיבות רבה במסירת נתונים מעודכנים למקבלי ההחלטות במוסד ולמשרד האוצר, ואין להסתפק בהישענות על מובהקות הניתוח המקורי שנעשה בינואר 2010 . זאת על אחת כמה וכמה בפרויקט רב-שנתי המצוי עדיין בשלב הראשון של יישומו.
יוצא אפוא שהתקציב הרב -שנתי הראשוני שאושר לפרויקט בשנת 2010 היה תקציב נומינלי שלא כלל רזרבה להתייקרויות בסך 74 מיליון ש"ח, אף שהמוסד נוהג לכלול בתקציבו המינהלי רזרבה כללית, המשמשת גם למימון התייקרויות במהלך שנת העבודה. משרד מבקר המדינה מעיר כי תקציב רזרבה להתייקרויות בפרויקט רב -שנתי המתוכנן לביצוע במשך אחת עשרה שנה, הנו נדבך הכרחי שיש לחשבו ולשקפו כבר בשלב התכנון הראשוני של תקציב הפרויקט. האישור שנתנו מינהלת המוסד וועדת הכספים לתקציב הראשוני של הפרויקט התבסס על תקציב נומינלי, שלא כלל רזרבה להתייקרויות, ולפיכך לא שיקף את התמונה המלאה לגבי כלל העלויות הצפויות.