משרד החינוך . פעילות כפרי הנוער .משרד מבקר המדינה מעיר למינהל כי תנאי הכשירות שהוא קבע נועדו להבטיח כי כפר אשר קולט חניכים יעמוד בתנאים הכרחיים להענקת סביבה מוגנת ועוטפת לחניכים. העובדה שהמינהל אינו מוודא שהכפרים עומדים בדרישות באופן שוטף וקבוע מאיינת אותן, והדבר עלול לפגוע בחניכים שזהו מקום מבטחם וחינוכם. על המינהל לקבוע מנגנון פיקוח ובקרה אחר עמידת כפרי הנוער בתנאי הכשירות ולקבוע למפקחים תוכנית עבודה מסודרת לאופן ביצועו. עליו לכלול במנגנון זה גם דרכי אכיפה מתאימות, בלי לפגוע בחניכים. בביקורת עלה כי על אף הליק ויים שמצאו בעניין זה המפקחים ועל אף המלצות המחקר שערך המינהל עצמו ב -2012 , אגף חינוך והדרכה במינהל עדיין לא גיבש תוכנית מובנית לחניכה וליווי של מדריכים חדשים. הוא לא קבע מי איש הצוות שילווה את המדריך החדש, באיזו תדירות יפגוש אותו, באילו נושאים ילווה אותו וי חפוף אותו, מי גורמי המקצוע (בכפר ובמטה) שילוו אותו בשנותיו הראשונות וכיו"ב. העובדה ש-30% ומעלהמכפרי הנוער לא מ גישים בקשות למימון קורסי הכשרה שוטפים מחייבת את המינהל לעמוד על הסיבות לכך ולנתח את היקף ההכשרה המוענק למדריכים בפועל, אולם הוא לא עשה כן. בשל החשיבות של הנושא, המינהל צריך להיות יוזם ולא רק מגיב, ועליו לשקול לחייב את הכפרים לקיים קורסי הכשרה שוטפים. על המפקחים, המאשרים את הבקשות לפני הגשתן למטה המינהל, ועל אגף חינוך והדרכה למפות את הצרכים המקצועיים שהצוותים החינוכיים נדרשים להשתלם בהם ולוודא כי סוג מסלולי ההכשרה שבוחרים הכפרים מתאים לוותק אוכלוסיית המדריכים בכפרם. המינהל לא קבע תוכנית הכשרה מחייבת לתקופת עבודת המדריך לאחר הקורס הבסיסי. הוא לא קבע אילו קורסי חובה יעברו המדריכים ומה יהיה תוכנם, והבחירה נותרה בידי הכפרים בלבד ובהתאם לשיקול דעתם. כתוצאה מכך, אי אפשר להבטיח כי קורסי ההכשרה השוטפים מכשירים את המדריכים להתמודד עם כל הסוגיות והקשיים האופייניים לחניכי כפרי הנוער. מדריכי כפרי הנוער עובדים עם אוכלוסייה צעירה ופגיעה ונדרשים להתמודד עם המורכבות הרגשית והחברתית שלהם. לכן קבע המשרד כי על המדריכים לעמוד בכמה תנאי סף הכרחיים. ואולם העובדות מצביעות על כך שלמעלה ממחצית המדריכים אינם עומדים בדרישות שנקבעו או שהמפקחים לא בדקו את עמידתם בדרישות אלו. המינהל אחראי על החינוך החוץ ביתי במשרד החינוך ולטיפול בבני הנוער המתחנכים בכפרי הנוער אך אינו מספק את המעטפת הטיפולית הנדרשת להם. על המינהל לפעול לכך שלכל חניכי כפרי הנוער תהיה תוכנית טיפול אישית אפקטיבית שתספק את הטיפול המתאים לכל חניך. . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי הוא לא התייחס בתשובתו לתוצאה השלילית הנגרמת מהשמה לא מתאימה, מהיעדר תוכניות טיפול אישיות ומהיעדר מענה טיפולי לחניכי כפרי הנוער והשפעתם על נשירת חניכים מכפרי הנוער. על משרד החינוך להגביר את מעורבותו בהליך הקליטה וההשמה של חניכים בכפרי הנוער. עליו לוודא כי הקליטה מתבצעת מתוך שיקולים של טובת החניכים בלבד, ומתוך התאמת הכפר לחניך ולצרכיו. על המשרד להסדיר את אופן העבודה בין היחידות השונות האחראיות והמטפלות בנוער זה באמצעות נהלים ארגוניים ושגרת עבודה, אשר תיצור מחויבות של כלל היחידות להשגת המטרה של פעולותיהן המשותפת ועליו לפעול לצמצום הנשירה הנובעת מקליטה לא מתאימה או היעדר טיפול מתאים לצורכי חניכי כפרי הנוער. על המינהל ואגף הקליטה להגדיר יעדים לשיעור הנשירה הסביר ולקבוע את הצעדים והכלים שיש לנקוט כדי לעמוד ביעד זה. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל כי המעקב אחר תופעת הנשירה אינו שיטתי ואינו ס דור. בביקורת עלה כי אין תיעוד לפעילות המעקב אחר הנשירה בכפרי הנוער שבהם קיים סיכון מוגבר לנשירה, במינהל אין דוחות ונתונים שיטתיים וסדורים באשר לכך. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הקמת הוועדה. פיתוח כלי אחיד עשוי לענות על הכשלים המתוארים במעקב אחר נשירת חניכים מכפרי הנוער. עם זאת, אין להותיר את הכלי ככלי עצמאי המופעל על ידי הקב"סים בכפרי הנוער, ועל המינהל לפקח על הכלי והפעלתו ולעקוב אחר נתוני הנשירה, גם באמצעות גורם מתכלל אחד במטה המינהל. קביעת המינהל כי הצוות החינוכי הבכיר ישלים או יחליף את המעורבות הטיפולית והמקצועית הנדרשת מהעו"ס, בלי לקבוע אילו כישורים נדרשים לשם כך, מי מהצוות מתאים לכך, אילו הכשרות עליו לקבל ולאיזה ליווי הוא נדרש לשם מילוי משימה זו, פותחת פתח לטיפול לא מתאים, דבר שעלול לא רק שלא לקדם את החניך אלא אף לפגוע בו. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל על שלא דן בהמלצות הוועדה לבחינה ועידכון תקינת כוח אדם ובהמלצות הצוות. כתוצאה מכך לא רק ירדו לטמיון כספי ציבור, אלא גם נגרם נזק ערכי של היעדר התייחסות המינהל לעבודתם של אנשי מקצוע. על מנכ"ל משרד החינוך להיות ער לכך שהיעדר דיון בתוצרים של ועדות שמוקמות במשרדו ושל פעילויות מקצועיות אחרות שמתקיימות בו פוגע באפקטיביות שלהן49 . על מנכ"ל המשרד לדרוש מהמינהל לדון בהמלצות הוועדה לבחינה ועדכון תקינת כוח אדם והתוכנית האסטרטגית. כפי שעלה בביקורת ויפורט בהמשך, מדובר בסוגיה קריטית לתפקוד התקין של כפרי הנוער. לכן ראוי שהמנכ"ל ידרוש כי המסקנות וההחלטות מדיונים אלו יוצגו בפניו לשם קבלת החלטה. על המשרד לגבש תוכנית עבודה שתמפה את הצרכים והמענים של חניכי כפרי הנוער. בנוסף לכך, על המשרד לקבוע לצד תוספת המשאבים את היעדים, המשימות, לוחות הזמנים ומדדי ההצלחה. התקן הקיים נקבע לפני למעלה מ-40 שנה ומאז נעשו בו עדכונים קלים בלבד. השינוי שחל במאפייני החניכים המאכלסים את כפרי הנוער הפך את המענה הנדרש לטיפול בהם למורכב יותר, והוא מחייב את משרד החינוך ומשרד האוצר לבחון אם התקן הקיים מתאים לצורכי החניכים וכן לעדכנו ככל שנדרש. ראוי לסיים בהקדם את הדיון המתמשך בצורך לעדכן את סל לאור, על מנת שחניכי הכפרים יוכלו לקבל מסגרת חינוכית וטיפולית איכותית. נוכח העמדות שהציגו כפרי הנוער המעידות על אי מתן מענה טיפולי מלא מצד העו"סים ונוכח תגובת המשרד ולפיה הסיבה לכך היא חוסר בתקני עו"סים, על המינהל לגבש תוכנית פעולה להתמודדות עם חוסר זה. לשם כך, עליו לגבש תמונת מצב מעודכנת של המענה הטיפולי הקיים. על בסיס תמונת המצב שתגובש, עליו להכין תוכנית שתגשר על הפער הקיים; להעריך את התוספת התקציבית הנדרשת; לקבוע סדר עדיפות ליישום התוכנית; ולפעול לאיתור תקציב מתאים - אם ממקורותיו ואם באמצעות הצפת ה בעיה לדרג הניהולי הבכיר של המשרד. ללא מתן מענה טיפולי מתאים לכל החניכים חוטא המשרד לתפקידו ולא ממלא את אחריותו. משרד החינוך מאפשר לכפרים להעסיק אימהות בית בתפקידי הדרכה ומתקצב אותן. בהתאם, עליו לבחון את תקני אימהות הבית ודרישות הסף שעליהן לעמוד בהן. אף שעברו כשנתיים מאז פרסום דוח הביקורת "ילדים ובני נוער בסיכון בפנימיות של משרד הרווחה", משרד הרווחה והמינהל לחינוך התיישבותי עדיין לא קבעו מודל לשיתוף פעולה והסדרת הטיפול בנוער בסיכון. בביקורת עלה כי האגף לנוער בסיכון אינו משולב כלל בשיבוץ חניכים בכפרי הנוער. כיוון שמדיניות האגף היא לתת לנערים אלה מענה בקהילה כך שימשיכו להתגורר בחיק משפחתם, הוא אינו מציע שיבוץ בכפרי נוער כפתרון לילדים ונוער בסיכון. יתרה מכך, כשחניך נקלט באחד מכפרי הנוער של המינהל, המינהל לא מיידע את האגף לנוער בסיכון על כך. כתוצאה מכך, לאגף לנוער בסיכון אין תמונה מלאה על כלל הילדים המוגדרים בסיכון, הוא אינו מודע לכלל המענים הניתנים להם, ואינו יכול לאפיין אותם כראוי ולייצר להם מערך פתרונות שלם. על אף העובדה שבפועל כפרי הנוער הפכו לפתרון לנוער בסיכון ובקצה הרצף, משרד החינוך לא גיבש מדיניות באשר לתפקיד כפרי הנוער ובמיוחד בכל הנוגע להיותם מסגרת הקולטת נוער בסיכון ונוער המצוי בקצה הרצף. על המשרד, באמצעות המינהל והאגף לנוער בסיכון, לגבש מדיניות באשר לתפקיד כפרי הנוער ועל בסיסה לבנות תוכנית עבודה שתכלול איתור של בני נוער בסיכון והפנייתם לכפרי הנוער ולהטמיעה בקרב הקב"סים ברשויות; בכך גם יינתן מענה להמלצת ועדת העשור להפעיל תוכנית לאומית לצמצום הפערים והנשירה מבתי-הספר, באמצעות הפנייה יזומה לכפרי הנוער. במסגרת זו, על המינהל והאגף לנוער בסיכון לקבוע מתכונת לשילוב האגף בהליך קליטת חניכים בסיכון בכפרי הנוער, ובליווים במשך שהייתם בכפר, על מנת לוודא שהם מקבלים את הטיפול המתאים לצורכיהם. שלושה גורמים שונים בשני משרדי ממשלה עוסקים באותו סוג אוכלוסייה ונותנים מעני ם לצרכיה ללא תיאום ביניהם. זהו פתח לחוסר יעילות מבחינת התשתיות, התשומות והמשאבים המושקעים. על שלושת הגורמים - משרד הרווחה, משרד החינוך ובו האגף לנוער בסיכון והמינהל לחינוך התיישבותי, לבחון את הדרכים לקידום אוכלוסיית כפרי הנוער. על המשרדים והמינהל לגבש מודל הפעלה משותף ומתואם שימנע בזבוז משאבים ויביא לראייה מערכתית וכוללת של הסוגיה על מנת לתת לה פתרון איכותי. תשובת משרד החינוך בנוגע לצורך למסד ולהבנות מדיניות משותפת ותשובת משרד הרווחה בנוגע לכישלון ליצור מתכונת עבודה משותפת מדגישות את היעדר התיאום בין המשרדים. על אף שכבר בתגובה לדוח "ילדים ובני נוער בסיכון בפנימיות של משרד הרווחה" 27 , כתבו משרד החינוך ומשרד הרווחה למשרד מבקר המדינה, כי הם החלו לפעול לגיבוש מתכונת עבודה משותפת, בביקורת זו עלה כי המשרדים עדיין לא הסדירו את תחומי האחריות של כל אחד מהם. על משרד החינוך ומשרד הרווחה לפעול לאלתר להסדרת תחומי האחריות של כל אחד מהם ולקביעת אופן ההשמה המיטבי של בני הנוער בפנימיות שבאחריות משרד הרווחה ובכפרי הנוער. אם לא יצליחו שני המשרדים ו השרים העומדים בראשם ליישב את המחלוקות ביניהם בנושאים אלה, עליהם לפנות לראש הממשלה על מנת שיכריע במחלוקות, כדי למנוע בראש ובראשונה פגיעה בבני הנוער השוהים בכפרי הנוער. בבדיקה נמצא כי המינהל לא מיפה את מאפייני כפרי הנוער והחניכים, וממילא אין לו מידע מספק על אודותם ועל אוד ות מידת ההתאמה ביניהם. להלן הפרטים: על משרדי הממשלה בכלל ועל שר החינוך בפרט, האחראים מתוקף חוקים ותקנות לחינוך נוער בסיכון ובקצה הרצף, לפעול לקידום הסדרה של פעילות כפרי הנוער, וזאת כדי להבטיח מתן מענה הולם לבני הנוער המתחנכים בכפרים כך שיוכלו להשתלב בחברה כבוגרים עצמאיים, בדומה לכל ילד ונער הגדל בבית הוריו. אגף הקליטה גיבש טופס ייעודי שבו נדרש כל כפר נוער לדווח מדי שנה על פעילותו, מאפייניו והמענים שהוא מספק; ואולם המינהל אינו כולל בטופס, ולא בכל דרך אחרת, דרישה מהכפרים ל התייחס לנושאים מהותיים המאפשרים לבחון התאמה של הכפר לחניך, למשל יכולות ונכונות הכפר להתמודד עם בעיות שעשויות להיות חלק ממאפייני החניך - כגון בעיות אלימות, התנהגות מינית חריגה, צריכת סמים ואלכוהול ועוד; חלוקת הקבוצות בפנימייה (לדוגמה הפרדה בין קבוצת בנים לבנות 29 ;) צוות ההדרכה בכפר הנוער - מספר המדריכים והכשרתם וכדומה. היעדר התייחסות למרכיבים מהותיים כגון אלו שצוינו אינו מאפשר לוודא שכפר הנוער מתאים לצורכי ה חניך, בהתאם ליכולת של הכפר לתת לחניך את המענה המיטבי שהוא זקוק לו. המינהל לא עמד על כך שכפרי הנוער ידווחו לו כפי שדרש, ואכן בפועל, דיווחי הכפרים לא היו מלאים. כך למשל, בשנות הלימודים התשע"ז והתשע"ח (ספטמבר 2016 עד אוגוסט2018 )חלק מכפרי הנוער לא דיווחו על תוכניות מיוחדות, כיתות לבעיות התנהגות, פתרונות ללי קויי למידה, הצוות הטיפולי, הסעות לחניכים, וחוגים, וזאת אף שהיה עליהם לפרט אותם. עוד נמצא שאגף הקליטה לא אימת את המידע ולא טייב את הנתונים המדווחים. הוא גם לא הזין את המידע למערכת ממוחשבת שתאפשר יצירת מסד נתונים סדור . לכן הנתונים והמידע שדווחו לא הפכו למאגר מידע איכותי שהאגף יוכל להשתמש בו לצורך אפיון הכפרים. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת המינהל ולאגף הקליטה כי היעדר מסד נתונים מלא וסדור על אודות מאפייני כפרי הנוער הוא ליקוי תשתיתי שמונע מהם לנהל ביעילות את המשאב שהופקד באחריותם ופוגע ביכולתם לספק לחניכים בכפרי הנוער את המענה ההולם והמיטבי שלו הם זכאים. על אגף הקליט ה לטייב את מסד הנתונים באופן שיכיל את מלוא המידע הנדרש אודות כפרי הנוער ולדרוש מכפרי הנוער את המידע מדי שנה. אומנם המינהל קבע קריטריונים למאפייני חניכים הנזקקים למסגרות החוץ ביתיות שהוא מפעיל, אך הוא לא קבע בהתאמה לכך, אילו מאפ יינים, כלים ואמצעים נדרש שיהיו לכפרי הנוער כדי שיוכלו לתת מענה מתאים לצרכים הייחודיים של החניך. המינהל לא חייב את כפרי הנוער לקבוע לעצמם מאפיינים ייחודיים שיגדירו את קהל היעד שלהם וממילא לא דרש מהם להעביר לאישורו את המאפיינים שעל פיהם הם מחליטים אילו מועמדים לקבל. יצוין כי ועדת העשור המליצה למסד את ההבחנה בין כפרי הנוער השונים על ידי קביעת קריטריונים שיבדילו ביניהם. השונות בתנאי הקבלה של כפרי הנוער והמענים הייחודיים שהם מספקים, יכולה לאפשר התאמה מרבית של הכפר לצורכי החניכים השונים, ואולם, היעדר הגדרה ובקרה של המינהל, פותחת פתח לקבלה לא מבוקרת של חניכים בלי להבטיח התאמה של ה כפר לחניך ואת יכולת הכפר לתת מענה לצרכים הייחודים של החניך. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל ולאגף הקליטה כי העובדה שהוא אינו מסווג את כפרי הנוער ואינו בוחן את מאפייני הקבלה הייחודיים שהם קובעים פוגעת בראייתו המערכתית. המינהל אינו יכול להבטיח כי החניכים יושמו בכפר שבו הם יקבלו מענה מתאים לצורכיהם. על המינהל והמפקחים מטעמו לפעול בהתאם לנהליו ולהסכם הפעלת הכפרים המודרכים, ולחייב את הכפרים לעמוד בדרישה ללינת המדריכים בכפר. עליו לבדוק מהן הסיבות לכך שהכפרים לא מקיימים חובה זו ולבחון דרכים כיצד להבטיח שהיא תקוים וכל המדריכים ילונו בכפרים. כמו כן, עליו לפעול למניעת פגיעה בחניכים, באמצעות התייעלות ואיזון בין מספר החניכים למספר המדריכים שיכול הכפר להכיל. יוצא אפוא כי לא כל החניכים זוכים למענים טיפוליים אישיים ולא לכולם גובשה תוכנית טיפולית כזו. הסברי כפרי הנוער עצמם, שהם לא הכינו תוכניות טיפול אישיות לחניכים, תואמים עובדה זו. גיבוש תוכנית טיפול אישית לחניך הוא צורך קריטי לקידומו. הדעת אינה סובלת שתוכנית כזו לא תוכן לכל חניך וחניך. על משרד החינוך בכלל ועל המינהל בפרט לבחון את הסיבות לכך שכפרי הנוער אינם מכינים תוכניות טיפול אישיות לכל חניך ולפעול לתיקון מצב זה לאלתר. על המינהל למפות את תוכניות הטיפול הקיימות לחניכים ולדרוש ממנהלי הכפרים להשלים את החסר, עליו גם לגבש מתכונת סדורה למעקב אחר תוכניות הטיפול, בקרתן ויישומן. .חניך כפר נוער זקוק למעגל טיפולי שלם, הכולל גם טיפולי ם רגשיים ייחודיים, כפי שפורט לעיל. בכוחם של טיפולים אלו לסייע בקידומו ובהתפתחותו של החניך ולכן הם חיוניים ביותר. ואולם מהביקורת עולה כי לא כל החניכים מקבלים את הטיפולים שלהם הם זקוקים. בדוח "טיפולים בתחום התפתחות הילד"44 הדגיש מבקר המדינה את החשיבות של הטיפולים הייחודיים וציין כי "עיכוב בטיפולים עלול לגרום להחמצת 'חלון הזדמנויות' עלולים להעמיק את הפערים בחברה". ]העיכובים[ ...לטיפול אפקטיבי נוכח זאת, על המינהל למפות את המענים הטיפוליים הקיימים שניתנים לחניכי כפרי הנוער ואת החוסר בהם, ולהכין על בסיס תמונת המצב תוכנית מדורגת להשלמת הפער. טיפוליים אלו חיוניים ביותר לצורך קידום החניכים. .נמצא כי אף שהמינהל מצא כי יש לבחון את תקני כוח האדם בכפרי הנוער ולכן הקים ועדה מקצועית שתעסוק בכך, הוא לא דן בהמלצותיה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי אם בית המשמשת בתפקיד הדרכה נושאת באחריות של גורם הדרכה, ובהתאם ראוי שיחולו עליה כל הכללים והחובות החלים על המדריכים. כאמור, על המינהל לתת את הדעת בנוגע לתקני אימהות בית המשמשות בתפקידי הדרכה, והדרישות מהן.