המשרד לשירותי דת . מינוי הרכבי מועצות דתיות ובחירת רבני עיר .התערבותו של עוזר השר בעבודת ועדות הבחירות לרבני עיר לא זו בלבד שהיא מנוגדת לכללים הנוגעים לעובדים המועסקים במשרות אמון, אלא היא עלולה לפתוח פתח להתנהגות בלתי הולמת של עובדי ציבור הפועלים לטובת עניינים פוליטיים ולא לטובת הציבור, ולפיכך יש לעקור אותה מן השורש. על השר לשירותי דת לוודא כי עוזריו ויועציו האישיים לא יתערבו בעבודת הוועדה, לרבות במשימות המוטלות על מרכז הוועדה. ביצוע שלבים מרכזיים בהליך בחירת רב עיר בידי יועץ השר או עובדי לשכת השר , במקום חברי הוועדה, ובכלל זה מרכז הוועדה, פוגע בשקיפות ההליך, אינו ממצה את היכולות המקצועיות ואת הניסיון בטיפול מינהלי בהליך שהצטברו במשרד ועלול לפגוע ביעילותו. יתר על כן, התערבותו של יועץ השר בהליכי בחירת רב עיר מעביר מסר על הימצאות שיקולים לא עניינים, ובכללם שיקולים פוליטיים המשפיעים על הליך הבחירה, וזאת מעצם מינויו של יועץ השר במשרת אמון האמון על טיפול בעניינים פוליטיים. בהקשר של הזהירות שראוי לשלטון המרכזי לנהוג בהליך בחירה של רב עיר, ראוי להביא מדברי כב' השופט יצחק עמית, בעתירה שנדונה לא כבר ושעניינה הליך בחירת רב העיר לטבריה40: "בחירת רב עיר היא עניין בעל אופי מקומי, אשר תלוי באופייה של הרבנות המקומית ותושביה ... בהקשר זה גובר "עקרון האוטונומיה", שיש בו להסיג את מעורבותו של השלטון המרכזי ... תופעה זו של התערבות פוליטית מצד גורמי השלטון המרכזי אינה ראויה ... התערבות שר כזה או אחר או ניסיון להשפיע על ה ליך בחירת רב עיר יש בה כדי להכתים את טוהר הבחירות, והדבר גם עומד בניגוד למושכלות היסוד של המשפט המינהלי". היות והשר נושא באחריות כוללת לנעשה במשרדו, לרבות בלשכתו , ראוי שהשר ינחה את יועצו באופן ברור וחד -משמעי מהם גבולות גזרתו, לרבות היעדר סמכויות לביצוע או למתן הנחיות לדרג המקצועי במשרדו, או לוועדות לבחירת רב עיר41. .זאת ועוד, משרד מבקר המדינה מציין כי העבודה המינהלית של ליווי ועדות הבחירות לבחירת רבני ערים מתנהלת זה שנים ביחידת מנהל תחום נישואין ורבנים, לרבות בדיקה והכנה של טבלאות ספירת המתפללים בבתי הכנסת לצורך הרכבת האסיפה הבוחרת. מדובר בהליכי בחירות שבהם משולבים מאבקים פוליטיים ויעידו על כך העתירות לבג"ץ לפני ואחרי ביצוע מערכות הבחירות שנערכו בשנתיים האחרונות בכל הרשויות המקומיות (לוד, בית שמש, טבריה, בת ים, מבשרת ציון). בהתאם יש להקפיד על הפרדה ברורה בין המטלות שהדרג הפוליטי בלשכת השר יכול לבצע ובין מטלות של הדרג המקצועי במשרד. הבדיקה העלתה כי לשכת השר דוד אזולאי לא פעלה בהתאם להנחיית המשנה ליועץ המשפטי לממש לה: היא לא ערכה מיפוי של היישובים שבהם לא מכהן רב עיר ובכלל זה שלבי הטיפול, לא הכינה תכנית עבודה לבחירת רבני עיר ולא הנחתה את מחלקת רבנים לערוך מיפוי של היישובים שבהם אין רב עיר או תכנית עבודה; השר לא פרסם עם כניסתו לתפקיד הודעה ברשומות על הצורך לבחור רבני עיר בכל היישובים שבהם אין רב עיר; הודעות השר בנוגע לצורך לבחור רב עיר פורסמו רק בנוגע למחצית היישובים שבהם לא מכהן רב עיר, ולעתים באיחור של חודשים או שנים מהמועד שבו התפנתה הכהונה. רק ביוני 2017 , במהלך הביקורת, החל השר לפרסם ברשומות, בהתאם להנחיות היועץ המשפטי, גם הודעות בדבר הצורך לבחור רב עיר ביישובים שבהם מכהנים רבני עיר העומדים לפרוש מתפקידם43. עלה כי שלושה ממונים מכהנים כממונים על כמה מועצות דתיות וכי היקף המשרה הכולל של כל אחד מהם גדול מהמותר על פי חוזר מנכ"ל וממה שקבע הממונה על השכר באוצר, וכי אין הוא מתיישב עם היקף השכר שאמור להיות משולם להם בגין מספר התושבים שהם משרתים. להלן הפירוט: בדיקת משרד מבקר המדינה במחלקת רבנים העלתה כי לא ברור על מה התבססה טענת יועץ השר בנוגע לעומס מיוחד על המחלקה שמנע את קיום הפגישה. משרד מבקר המדינה מעיר ליועץ השר, מר דוד עמר, כי הוועדה לבחירת רב עיר היא ועדה עצמאית בראשות שופט או דיין, האמורה לפעול בהתאם לשיקול דעתה העצמאי, ותיאום פעילותה נעשה באמצעות מרכז הוועדה - מנהל מחלקת רבנים במשרד. לפיכך היה עליו להימנע מלהתערב בסדרי עבודתה המקצועית של הוועדה לבחירת רב עיר. משרד מבקר המדינה חוזר ומציין כי משהוקמה ועדה בראשות שופט או דיין, אל ליועץ שר, שהוא מינוי במשרת אמון, להתערב בעבודתה ולקבוע את סדרי עבודתה. ראש העיר פנה ליו"ר הוועדה, שהוא גם הממונה על סדרי עבודתה, ומעורבות יועץ השר בסדרי עבודת הוועדה היא אסורה ומנוגדת להוראות התקשי"ר. 1. מהניתוח שעשה משרד מבקר המדינה עולה תמונה בעייתית בנוגע לפעילות השר דוד אזולאי בקידום הליכי הבחירה של רבני ערים ולפעולתן של ועדות לבחירת רב עיר. רק בארבע רשויות מקומיות נבחרו רבני עיר 50 ואילו באשר ליתר 26 ,הרשויות המקומיות נכון לדצמבר 2017 ,, שאין בהן רב עיר פרסם השר ברשומות הודעות על הצורך בבחירת רב עיר הנוגעות ל -16 רשויות בלבד51. בפועל הוא הקים רק שבע ועדות לבחירת רב עיר52, מתוכן רק ארבע פעילות. 2. בדיקת פעולות השר בעניין מינוי רבני עיר מצביע על כך כי ביישובים אחדים הוא החל לנקוט פעולות לשם כך, אך אלו הופסקו מסיבות לא ברורות. בין היתר, מדובר ביישובים הבאים: חיפה, אשקלון, גדרה, חריש, קריית ארבע, קריית ביאליק, קריית מלאכי ושדרות. לא נמצאו תשובות לשאלה מדוע ברשויות מקומיות שעליהן הכריז השר עוד בשנים 2015 ו-2016 כי יש צורך לבחור בהן רב עיר, טרם הקים השר ועדות בחירות53 . כמו כן לא נמצאו הסברים בנוגע לפרק הזמן הרב שחלף מאז הודעת השר ברשומות עד הקמתה של ועדת הבחירות - לעתים שנה או שנתיים. מינוי ממונה מספר 2 כמורשה חתימה שני מטעם המועצה הדתית נועד לשמש לבקרה ולפיקוח אפקטיבי על עבודתו ועל חתימתו של הממונ ה הראשון בכל הנוגע לשימוש בכספי ציבור, כנהוג לפי כללי מינהל תקין. מצב המתואר לעיל מעלה חשש לפגיעה באיכות הבקרה והפיקוח, ועלול להוביל לפגיעה בקופה הציבורית ואף למצב של חשש לניגוד עניינים. ואולם, הבדיקה העלתה כי ב-12 הרשויות המקומיות שנבדקו ובהן התגלו חילוקי דעות בין הצדדים המעורבים בהליך לא מיצה השר את הכלים העומדים לרשותו: הוא לא הפעיל את סמכותו שנקבעה בתקנות, ולא מינה בעצמו את בעלי התפקידים בוועדת הבחירות או באסיפה הבוחרת. המשרד מסר בתשובתו מינואר 2018 (להלן- תשובת המשרד) כי יבחן אם יש צורך לשנות את החוק ולחסוך את הצורך בהסכמה הדדית מצד שלושת הגורמים המעורבים בבחירת הנציגים להרכב המועצה הדתית. .מהבדיקה ומתשובות הרשויות המקומיות עולה כי בשש רשויות מקומיות (באר שבע, רמת גן, מטה בנימין, עפולה, מטולה ויבנאל) מתוך 12 שנבדקו, ביצעו הרשויות המקומיות את הפעולות שדרש המשרד כדי להביא לידי הקמת הרכב מועצה דתית ובכלל זה בחרו את נציגיהן במליאת מועצת הרשות המק ומית. למרות זאת בארבע מתוכן (רמת גן, מטה בנימין, עפולה ומטולה) לא קידם השר את מינוי הרכב המועצה הדתית. באשר לרשויות המקומיות באר שבע ויבנאל, הלשכה המשפטית של המשרד קבעה כי המועמדים לתפקיד יו"ר לא עמדו בתנאים הנדרשים לתפקיד. אשר לשש הרשויות המקומיות האחרות (חיפה, קריית יערים, גדרה, מבשרת ציון, בית שאן ואליכין) ראשי הרשויות כלל לא הביאו לפני מליאת הרשות המקומית את דרישת המשרד לשירותי דת לבחור את נציגי הרשות להרכב המועצה הדתית. חמש מתוכן – רשויות מקומיות קטנות יחסית (קריית יערים , גדרה, מבשרת ציון, בית שאן ואליכין) אף הודיעו ללשכת השר כי המצב הנוכחי של ניהול המועצה הדתית באמצעות ממונה היא הדרך המועדפת עליהן בעת הזו. חלקן אף השיבו באופן דומה למשרד המבקר. מקרים אלו מצביעים על הצורך לבחון את ההצעות שהועלו בעבר לאיחוד מועצות דתיות קטנ ות או לשינוי מבנה המועצות הדתיות (בעניין זה, ראו להלן בפרק "גרירת רגליים של המשרד לשירותי דת בפתרון סוגיית מינוי הרכב למועצות הדתיות"). .מכתבי השר אל המועצות הדתיות היו לקוניים וחסרים: הם לא פירטו את מספר החברים שעל מועצת הרשות לבחור, ואת התנאים הנדרשים לפי חוזר מנכ"ל, ואף לא הפנו אותם לחוזר המנכ"ל הרלוונטי . מעת לעת הוצגו לרשויות המקומיות, במכתבים מלשכת השר, דרישות חדשות ואחרות לבחירת נציגי הרשות, כמו נתינת ייצוג הולם לחברי מועצת הרשות (לרבות נציגי האופוזיציה), ייצוג לנשים, ולמיקום גיאוגרפי. בשל כך, וכן בשל דרישות נוספות הנוגעות למועמדים שהעלתה לשכת השר חדשות לבקרים, שתי רשויות מקומיות (באר שבע ומטה בנימין) נאלצו להביא לפני מועצת הרשות הצעה שבה שינו את המועמדים שכבר אישרה מועצת הרשות. הדרישות האמורות הגיעו טיפין-טיפין, ובין דרישה אחת לשנייה חלפו לעתים כמה חודשים. היעדר המידע המפורט בנוגע לדרישות הסף גרם לצורך בשינוי הרכבים גם ברשויות אחרות, דוגמת רמת גן. פעולות אלה האריכו עד מאוד את פרק הזמן הנדרש לגיבוש רשימת מועמדים העומדת בתנאי הסף, ותרמו לכך שעד מועד סיום הביקורת לא מונה הרכב למועצה דתית ביישובים אלה. כדי לייעל את הליך הגיבוש של רשימת המועמדים המומלצים לכהן בהרכב המועצה הדתית על המשרד, בפנייה הראשונית שלו לרשויות המקומיות להתנעת הליך בחירת הרכב למוע צה הדתית, להפנות את תשומת לבן לכללים ולדרישות שבחוזר מנכ"ל ולדרישות נוספות של המשרד, המפרטים את הליך הטיפול באישור רשימת המועמדים. הדבר יקצר הליכים וימנע סחבת, יחסוך התכתבויות רבות וכן את הצורך להביא שינויים במועמדי הרשות לאישור מועצת הרשות המקומית. 1. 'מלוח מס1 עולה כי ב-10015 מ-129 ( המועצות הדתיות78% ) הפועלות בישראל16 לא חודש הרכב המועצה בתוך שנה לאחר הבחירות האחרונות ברשויות המקומיות שנערכו ב- 22.10.13 - דבר המנוגד לנקבע בחוק. יתר על כן, נכון לאוקטובר 2017 , רק ל -59 ( מועצות46%) יש הרכב מועצה ויו"ר נבחר; וביתר 70 ( מועצות דתיות54% ) עדין אין הרכב נבחר, ובהן גם ערים גדולות כמו ירושלים, חיפה ובאר שבע. עוד עולה מלוח מס' 1 כימאז הבחירות לרשויות המקומיות באוקטובר 2013 , מינו השרים בנט ואזולאי 59 מועצות דתיות בלבד : ממועד הבחירות לרשויות המקומיות ועד 8.12.1417 מינה השר בנט 39 הרכבים(מהם 29 ,)הרכבים שמינויים חודש, ועשרה הרכבים שמינה ואילו חה"כ דוד אזולאי (שמכהן בתפקידו מ- 15.5.15 ), מינה20 הרכבי מועצות דתיות בלבד מ -90 מועצותשנותרו במועד כניסתו לתפקידו ללא הרכב נבחר: מהן 79 מועצותשבהן כיהן ממונה; ארבע מועצות שבהן כיהנה ועדה ממונה; ושבע מועצות שבהן כיהן מורשה חתימה. בכך לא עמדו השרים נפתלי בנט ודוד אזולאי בהוראות החוק. עולה מכך שהשרים אינם ממלאים כנדרש את תפקידם למינוי הרכבים למועצות דתיות, ותכ לית חוק שירותי הדת הנוגעת ל מינוי הרכבים למועצות דתיות לא הושגה. זאת, אף שהתקופה שנקצבה למינוי הרכב של מועצה הוכפלה בשנת 2008 משישה חודשים לשנה שלמה18. וגם אף שהחוק מקנה לשר כלים שונים להאצת התהליך למינוי הרכבים, לרבות הסמכות לפעול באופן חד -צדדי ולהציע מועמדים למועצה אם הרשות המקומית או הרבנות המקומית לא הציעו מועמדים והסמכות להביא מקרים שבהם היו חילוקי דעות להכרעה לפני ועדת שרים. 2. אשר ליתר70 ( המועצות הדתיות 54% ) אותן מנהלים אנשים שמינו השרים: במקום להביא למינוי הרכב נבחר מינו השרים ממונה (ב-59 מועצות דתיות), מורשי חתימה (ב -7 מועצות) או ועדה ממונה (ב -4 מועצות) המנהלים אותן. יצוין כי מבין59 הממונים מינויים של56 מהם חודש או בוצע לאחר הבחירות באוקטובר 201319 בידי השר נפתלי בנט; ושלושה מונו בידי השר המכהן דוד אזולאי. מספרן של המועצות הדתיות בהן מכהן הרכב נבחר הוא נמוך. באוקטובר 2018 אמורות להיערך הבחירותלרשויות המקומיות ועל פי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה לא יוכל השר לשירותי דת להרכיב מועצות דתיות בסמוך לבחירות אלה. על פי החוק עד תום שנה ממועד הבחירות לרשויות המקומיות יפוג תוקף הרכבן של כל המועצות הדתיות, שוב יהיה צורך לפתוח מחדש בהליך מורכב של הרכבת כל המו עצות הדתיות. מכאן שהמצב המתואר לעיל, שלפיו רק במיעוטן של הרשויות המקומיות במדינה מסופקים צרכי הדת היהודיים בידי מועצות דתיות הפועלות בהרכב שנקבע בחוק - מועצה דתית ויו"ר בראשה - אינו צפוי להשתנות בזמן הקרוב. משמעות הדבר היא, פגיעה בזכות האזרח לקבל שירותי דת איכותיים וייצוג הולם במועצות הדתיות. מצב זה מעלה את הצורך שהמשרד יבחן מחדש את הדרישה להסכמה הדדית של שלושת הגורמים - המשרד לשירותי דת, הרשות המקומית, והרבנות המקומית, כדי לאפשר את קידום ההליך לבחירת הרכב המועצה הדתית. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה למשרד לשירותי דת כי הוא לא פעל כנדרש לתקן את הליקויים שהועלו בדוחות קודמים של מבקר המדינה, שאף הם הצביעו על התופעה של אי-הרכבת מועצות דתיות במועד. הבדיקה העלתה כי החלטת הממשלה ממאי 2013 , שמטרתה הייתה להיחלץ מהמלכוד בעניין הקושי להרכיב את המועצות הדתיות, לא בוצעה: אמנם בתקופת השר נפתלי בנט החל הצוות בעבודתו, אך הוא לא השלים אותה ולא הגיש את המלצותיו. עם כניסתו של השר המכהן דוד אזולאי לתפקידו הצוות לא חידש את עבודתו. המשרד לשירותי דת גם לא פעל לשינוי החלטת הממשלה, ומכאן שההחלטה שרירה וקיימת והיא מחייבת את הממשלה ואת השר, ואולם אין מקיימים אותה. מתשובות המועצה המקומית גדרה והמשרד עולה כי שני הגופים מגלגלים אחריות מזה אל זה בכל הנוגע לעצירת הפעולות למינוי רב העיר. תוצאת הדבר היא שיתוק של פעילות הוועדה. .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולתו המהירה של המשרד לשירותי דת לתיקון הליקוי שעליו הצביע מבקר המדינה. עם זאת, משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת כי ההנחיות שלו עצמו ושל סגן הממונה על השכר מגבילות את היקף משרתו המצטבר של ממונה בעל סמכות הכרעה המכהן כ ממונה במועצה דתית נוספת ל - 130% משרה בלבד. על המשרד אפוא לעמוד במגבלה זו. כמו כן עליו לעשות עבודת מטה ולבחון את היקפי המשרות של כלל הממונים על המועצות הדתיות, בהתאם להנחיות האמורות לעיל ועל פי צורכי התפקיד. משרד מבקר המדינה מציין כי מאז סוף 2014 היה מספיק זמן לבצע מינויים ולמנוע מצב מתמשך של חשש לניגוד עניינים. על המשרד למפות את המקרים שבהם מתעורר מצב של הצלבה בין ממונים על המועצות הדתיות לקבוע סייגים שינטרלו חשש לניגוד עניינים ולפעול לאלתר להפסקת התופעה. על אף זאת, בביקורת הועלו שני מקרים שבהם התערב יועץ השר בעבודת ועדת הבחירות ובניגוד לכללים, לאחר שהוקמה: . מהנתונים לעיל עולה תמונה בעייתית של היעדר תוצאות מספקות בכל הנוגע למינוי רבני עיר גם בתקופתו של השר המכהן, דוד אזולאי, וגם בתקופת כהונתו של השר לשעבר, נפתלי בנט. מצב זה נובע מהליך בחירה מסורבל המורכב מכמה שלבים: שלב ראשון שבו מוקמת ועדת בחירות ושלב שני שבו ועדת הבחירות מרכיבה את האסיפה הבוחרת. בשלבים אלה מעורבים המשרד, הרשות המקומית והרבנות הראשית, והמינויים בכ ל השלבים כרוכים בהסכמה או בהיוועצות הדדית של כל הגורמים. הצורך בהסכמה הדדית גורם לעתים לעצירת התהליך כולו. בין שחוסר ההסכמה הוא על רקע פוליטי ובין שעל רקע אחר, בכל מקרה הוא משמש קרקע פורייה להימשכות ההליכים עד אין קץ. על השר לשירותי דת להוביל עבודת מטה לבחינת ההליכים למינוי רבני עיר ולהציע הצעות לייעול ולפישוט של ההליכים, ובכלל זה לבחון את הצורך בשינוי חקיקה. ראוי שבמסגרת זו יקבע השר לוחות זמנים להליך החל במועד שבו התפנתה משרת רב עיר עד לבחירה, בדומה ללוח הזמנים הנדרש בחוק לבחירת ראש עיר שהחליט לסיים את תפקידו. על השר גם להנחות את משרדו לגבש תכנית סדורה לקידום המינוי של הרבנים ביישובים שבהם הם חסרים, ולקבוע לוח זמנים להשלמת המשימה. כמו כן עליו לגבש מענה ליישובים קטנים שבהם לא מכהן רב עיר, ובכלל זה לקבוע קריטריונים בנוגע להיקף משרת הרב, כך שאותן רשויות יוכלו לשתף פעולה ביניהן למינוי רב עיר בהקדם. אין רב עיר ב-26 (24% ) מ-110 הרשויות המקומיות שאפשר לבחור בהן רב עיר. רק ב -84 ( רשויות מכהנים רבני עיר 76%)46 . חלק מהרשויות המקומיות שבהן לא מכהן רב עיר הן ערים גדולות או בינוניות, דוגמת תל אביב-יפו, חיפה, בית שמש, אשקלון, כפר סבא, מודיעין עילית, קריית ביאליק, לוד והוד השרון. .כפי שיפורט להלן, הליך בחירת רב עיר הוא תהליך ארוך ומסורבל הדורש הסכמות הדדיות מצד כל הגורמים המשתתפים. מאחר שאינו מוגבל בזמן, הוא מתנהל לעתים במשך שנים. נמצא כי אצל מזכיר הוועדה, מנהל המחלקה לנישואין ו רבנים במשרד , התקבלו תצהירים ומסמכים מבתי הכנסת. ואולם מאז לא התכנסה הוועדה ואין לכך כל הסבר. מן הראוי שעם כניסתם לעבודה יגבשו השרים הממונים תכנית לבחירת רבני עיר שתביא בחשבון את התקופה שבה אי אפשר יהיה לעסוק בנושא בשל ה בחירות לראשי הרשויות המקומיות. יצוין כי השאלות שהציגו חברי מועצת הרבנות הראשית עולות בקנה אחד עם הממצאים העולים מדוח ביקורת זה בנוגע לכך שהמשרד לא קבע ס דרי עדיפויות, ואמות מידה ברורות לקידום בחירת רבני עיר בידי השר והמשרד. . ,משרד מבקר המדינה מציין כי בידי השר יש כלים, שנקבעו בתקנות ושמטרתם לסייע לו לקדם מינוי של רבני עיר במקרים שבהם ראשות מקומית מסרבת לשתף פעולה. ואולם, על פי הנתונים המפורטים בהמשך, השר לא מיצה אותם: השר פרסם הודעות על הצורך בבחירת רב עיר ברשויות מקומיות באיחור ניכר, ובנוגע לרשויות מקומיות אחרות שבהן לא מכהנים רבני עיר כלל לא פורסמה הודעה בדבר הצורך בבחירת רב עיר; והוועדות לבחירת רב עיר הוקמו באיחור ניכר, חלקן הגדול אינן פעילות. במבחן התוצאה תמונת המצב המצטיירת היא בעייתית, וכפי שיפורט להלן מספר רבני עיר ומספר הרשויות שבהן מכהן רב עיר בישראל הולך ופוחת. על השר והמשרד למנוע מצב זה בין שבדרך של זירו ז ההליכים ובין שבדרך של בחינת הצורך בשינוי חקיקה.
מכאן שהיקפי המשרה שאישר המשרד לשירותי דת לממונים האמורים על המועצות הדתיות אינם מתיישבים עם כללי המשרד ועם קביעתו של סגן הממונה על השכר, ויוצרים עיוות של ממש בכך בהיקף השכר שמשול ם לממונים כאלה. שכר שאינו עומד ביחס להיקפי המשרה שאושרו ולמספרם הכולל של תושבי היישובים שהם משרתים.