משרד החוץ . המרכז לשיתוף פעולה וסיוע בין-לאומי (מש_ב) – ממצאי מעקב הביקורת העלתה כי מש"ב לא הכין תכנית עבודה כוללת לשנת 2011 .פרט לרשימת קורסי ההדרכה בארץ ובחו"ל לאותה שנה משרד מבקר המדינה מעיר כי בעת הכנת תכנית העבודה הכוללת של האגף ראוי לכלול בה הנחיות בנושא פעולות תכנון, מעקב ובקרה שיסייעו לבחון את היעילות והאפקטיביות של הפעילות על פי מאפייניה. . משרד מבקר המדינה מעיר כי פעילות מש"ב המתבצעת שלא במסגרת תכנית עבודה כוללת שגובשה על בסיס הליכי תכנון תקציביים עלולה לפגוע בתכנון וביישום המיטבי של הפעילויות ומימונן, ובכלל זה היא עלולה לגרום לצורך לבצע התאמות תקציביות במהלך שנת העבודה עצמה. ככלל אין מקום לנהל בדרך זו פעילויות אשר ניתנות לתכנון מראש. מהביקורת עולה כי הגם שיחידות מש"ב מתייעצות עם יחידת ההערכה באופן שוטף לגבי נושאים שונים כגון שינוי תוכני קורסים ובחירת נושאים חדשים, הרי שמשנת 2006 יחידת ההערכה לא שותפה בישיבות התכנון שקיימה יחידת ההדרכה בכל תחילת שנת עבודה לגיבוש של תכנית ההדרכה השנתית. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש להקפיד על שיתוף של יחידת ההערכה בתהליך התכנון וההבניה של תכנית ההדרכה השנתית בהתאם להוראות התקנון ולשם ייעול ההדרכה. . הביקורת העלתה כי בסוףשנת 2010 ,קיים מנכ"ל המשרד מר רפאל ברק בשיתוף גורמים שונים במשרד, דיונים בנושא המודל של סוכנות הסיוע, אולם במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011 טרם התקבלה החלטה בנושא זה. כמו כן הועלה כי אף שטרם סוכמו ההמלצות לשדרוג מש"ב, מציג מש"ב את עצמו, בין היתר בדוח השנתי שלו ובאתר האינטרנט שלו, כ"סוכנות הסיוע הלאומית של ישראל". בביקורת נמצא כי המשרד מקדם, באופן בלתי תלוי בשינוי המבני המוצע במש"ב, הליך חתימה על הסכם התקשרות ארוך מועד עם חברת האיגוד (ראו להלן) בלא שנדונו ההשפעות של התקשרות זו על השינוי המבני המוצע במש"ב ובלי שנבחן אם היא תואמת את יעדיו ומאפייניו של השינוי העתידי. לדעת משרד מבקר המדינה הדבר אינו עולה בקנה אחד עם העובדה שבמסגרת הדיונים לשדרוג מש"ב לסוכנות סיוע החוץ עתידות להתקבל החלטות בנוגע למבנה הארגוני של הסוכנות, לרבות המבנה המשפטי הרצוי שלה והבנייתו מחדש של מש"ב בתוך המבנה המשרדי ההיררכי, בכלל זה כיחידה הנסמכת למשרד. הדעת נותנת כי לנושאים אלה ואחרים עשויה להיות השפעה על מערכת יחסי הגומלין בין מש"ב לחברת האיגוד. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות הנושא, נוכח השינויים המתחוללים לאחרונה בתחום סיוע החוץ ונוכח הסכם ההתקשרות ארוך הטווח המתגבש עם חברת האיגוד, על הנהלת המשרד לחדש בהקדם את תהליך בחינת המודל המבני הראוי של פעילות מש"ב ואת השפעותיו על ההתקשרות עם חברת האיגוד. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שהמשרד יבחן את התוצאות המעשיות הנגזרות ממגמת הירידה בפעילות מש"ב והשלכותיהן על יישום מדיניותו בתחום סיוע החוץ. הביקורת העלתה כי התקשרותו של מש"ב עם מרכזי ההדרכה שבבעלות פרטית התבצעה במשך השנים בלא שננקטו הפעולות המתחייבות מחוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992 , ומתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג - 1993 ., לביצוע מכרז או לקבלת פטור ממנו . נמצא כי למרות החלטה זו, בין נובמבר 2009 למאי 2011 הובאה לאישור הוועדה בקשה אחת בלבד להתקשרות פטורה ממכרז עם מרכז הדרכה. בעקבות כך פנה אגף כספים במשרד במאי 2011 לאגף מש"ב וציין כי החל ב- 1.9.11 לא יאושרו התקשרויות עם מרכזי הדרכה ללא אישור ועדת המכרזים. רק ביולי 2011 , במהלך הביקורת, כשנה וחצי לאחר מועד ההחלטה, התקיימה במשרד פגישת עבודה בנושא המכרזים למרכזי ההדרכה בהשתתפות נציגים ממש"ב ויועץ לענייני מכרזים מטעם משרד האוצר. ביקורת המעקב העלתה כי לנוכח האמור בביקורת הקודמת דחה דירקטוריון חברת האיגוד בישיבתו בדצמבר 2005 את האמור במזכר ההבנות והחליט כי החברה תפעל להסדרת נושא העברת הכספים למשרד מכספי הקרנות המיועדות. חברת האיגוד דרשה מחשב המשרד לדאוג להחזר יתרת חובו של מש"ב לחברה, בשל דחיית מזכר ההבנות. ביקורת המעקב העלתה כי יחידת ה -PPP הוקמה בלי שהנהלת המשרד קיימה דיונים ובדיקות כדי לברר את ההשפעות האפשריות של פעילות היחידה במישור העקרוני וכדי לבדוק אם פעילותה עולה בקנה אחד עם תפיסת מש"ב בנושא הסיוע למדינות מתפתחות. כמו כן, לא התבקשה חוות דעת משפטית בנוגע לנושאים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה יש לקיים דיון ובחינה מעמיקים בנושא מתכונת הפעולה המשותפת למש"ב ולמגזר העסקי. במסגרת זו יש לקבוע, בין היתר, אמות מידה ברורות להבחנה בין סיוע בין-לאומי ישיר שמש"ב נותן למדינות מתפתחות בהתאם למטרותיו המוצהרות, ובין פעילות כלכ לית-מסחרית, אשר ראוי שייקבעו לה כללי מסגרת בהיותה נלווית לפעילות מש"ב. קבלת החלטות בנושא זה היא חיונית לצורך פעילותם השוטפת של נציגי מש"ב, המומחים המייצגים אותו ברחבי העולם ופעילותן של הנציגויות בתחום זה. . ביקורת המעקב העלתה כי דירקטוריון החברה אכן אישר בדצמבר 2008 נוהל מפורט בנושא "סיוע ליצואנים ישראליים" שהוכן באמצעות היועץ המשפטי שלה ואשר כולל, בין היתר, פירוט בעניין שיעור התקורה שייגבה לכיסוי הוצאות חברת האיגוד (להלן - הנוהל). במועד סיום ביקורת המעקב נוהל זה עדיין תקף. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי כי נוהל כזה יגובש לאחר התייעצות עם הגורמים המקצועיים הרלוונטיים במש"ב. לדעת משרד מבקר המדינה חובתה של חברת האיגוד לפעול בהתאם למטרות מש"ב כאמור במסמכי ההתאגדות שלה היא התשתית לפעולותיה הנעשות בשם המשרד ובשם מדינת ישראל. לפיכך, מן הראוי שהיא תקבל את אישור הגורמים המוסמכים במשרד לגבי פעילותה בתחום הסיוע לחברות ישראליות. עוד לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהמשרד יבחן, בשיתוף גורמים מקצועיים במש"ב, את מכלול ההיבטים של הנושא שבאים לידי ביטוי בנוהל שאישר דירקטוריון חברת האיגוד. יש לבחון, בין ה יתר, את ההיבטים המשפטיים והמינהליים הנוגעים לגביית התקורה. ביקורת המעקב העלתה כי אף שדירקטוריון חברת האיגוד דחה את האמור במזכר ההבנות, יחסי הגומלין הכספיים בין החברה למשרד הוסיפו להתנהל לפי האמור בו, באופן המאלץ הלכה למעשה את חברת האיגוד לעשות שימוש בכספי הקרנות המיועדות לצורך מימון פעילותה השוטפת שלא על פי ייעודם של הכספים ושלא לפי המלצות דוח הביקורת הקודמת. משרד מבקר המדינה מעיר שמדובר בליקוי מתמשך, וכי על המשרד לפעול בל א דיחוי נוסף להשלמת הליכי הסדרת העניין באופן שיבטיח שכספי הקרנות המיועדות ישמשו אך ורק למטרות שלשמן הם הוקצו. נמצא כי כספים אלה לא נרשמו כ"הכנסה מיועדת" בתקנה התקציבית שעניינה הכנסות מפעולות שיתוף אלא בתקנת הוצאה המיועדת לפעולות מש"ב. פעולה זו משמעה שבתקציב מש"ב לא באות לידי ביטוי ההכנסות המועברות מכספי הפיקדון בבנק ישראל, ותקציבו איננו משקף נכונה את הפעולות שנעשו בכספים אלה במשך השנה. בביקורת המעקב עלה כי שיעור האומדן לשנים 2008 -2011 היה קטן בכ- 30% משיעורו בשנת 2004 . אולם נמצא כי ברישום ביצוע התקציב בפועל אין הפרדה בין ההוצאות שמומנו מהתקציב נטו ובין ההוצאה שמו מנה מההכנסה ממקורות חוץ. לפיכך לא ניתן היה לבחון אם התממש האומדן לכל שנת תקציב ובאיזה שיעור. ביקורת המעקב העלתה, כי חוב זה עדיין לא שולם במלואו. בעקבות היווצרות החוב נאלצה החברה להשתמש בכספים שהופקדו בקרנו ת המיועדות לצורך מימון אותן הוצאות. בביקורת המעקב עלה כי מש"ב עדיין פועל שלא באמצעות הרשאה להתחייב על אף המלצות הביקורת הקודמת ואף שהתחייבויותיו הכספיות הן רב-שנתיות מהבחינה התקציבית. משרד מבקר המדינה מעיר כ י על המשרד לפעול לקבלת "הרשאה להתחייב" כאמור בביקורת הקודמת. .משרד מבקר המדינה מעיר כי בהתאם להוראות החוק והפסיקה, לדירקטוריון החברה ולוועדות הפועלות מטעמו תפקיד חיוני, בין היתר, בפיקוח על הפעילות השוטפת בחברה. לפיכך, נדרשת הקפדה רבה לאייש את הדירקטוריון ואת הוועדות הפועלות מטעמו. .בביקורת המעקב עלה כי התקנה התקציב ית המפרטת את אומדן ההכנסות הצפויות ממקורות חוץ עדיין לא כוללת את יתרת כספי הפיקדון בבנק ישראל ומשום כך גם במועד הביקורת בתקציב המשרד לא ניתן ביטוי ליתרת הכספים המופקדים בפיקדון זה אלא אם נעשה בהם שימוש והם נרשמים כהוצאה. משרד מבקר המדינה מעיר כי מיסוד פעילות מש"ב עם חברות מסחריות הוא בעל השלכות הדורשות בירור ובחינה מדוקדקים כפי שהוזכר בביקורת הקודמת וכפי שיפורט להלן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לפעול להסדרת הנושא בתאום עם מינהל הדיור הממשלתי בדרכים המקובלות ובהתאם להוראות המחייבות. ביקורת המעקב העלתה, כי שלושת עובדי חברת האיגוד במש"ב ממלאים גם במועד סיום הביקורת תפקידים הקשורים לפעילות השוטפת של מש"ב, מבלי שהוסדרה מתכונת העסקתם. ביחידת ההערכה, המופקדת על בחינה והערכה של פעולות מש"ב, מוצב עובד חברת האיגוד העוסק גם במשימות הנוגעות לצרכי מש"ב; ושני העובדים האחרים מוצבים ביחידת ההדרכה וביחידת הפרויקטים ועוסקים בפעילות שוטפת של מש"ב. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש במבנה העסקה זה משום חריגה משיא כוח האדם במשרד החוץ, ולפיכך אי -הסדרת מתכונת העסקתם של עובדי החברה במשרד החוץ ועיגון המצב הקיים בהסכם ההתקשרות המתגבש עם החברה אינם עולים בקנה אחד עם הערותיהם של הגורמים המוסמכים כאמור. על המשרד לפעול ללא דיחוי להסדרת נושא זה בהתאם להנחיות נציבות שירות המדינה. ביקורת המעקב העלתה כי בינואר 2005 ,מונה דירקטוריון לחברת האיגוד ובאוגוסט 2011 הוא מנה שמונה חברים. החברה מעסיקה מינואר 2004 רואה חשבון המבקר את חשבונותיה וכן העסיקה מבקר פנימי מיוני 2005 עד ינואר 2007 ומינואר 2009 .ואילך ביקורת המעקב העלתה כי בשנים 2009 -2011 התקיים מערך מלא של השתלמויות במרכז כרמל ברובם המכריע של ימי השנה, למעט בימי חג וחופשות. בנסיבות אלה מטבע הדברים לא התקיימו במרכז השתלמויות של שלוחות אחרות שאין להן מבנה משלהן. בביקורת המעקב נמצא כי לא יושמו המלצות משרד מבקר המדינה - הנהלת המשרד ומש"ב לא הפיקו לקחים מהחריגות בהיקף הבנייה, בלוח הזמנים ובעלויות של המיזם ולא קבעו הנחיות שמטרתן למנוע ליקויים דומים במיזמים מסוג זה בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמש"ב יפעל לניסוח אמות מידה, כללים והנחיות בנושא מיזמים ארוכי מועד. משרד מבקר המדינה מעיר כי בהפקת לקחים ובבחינת הליכי התכנון והבקרה הנעשים בקשר למיזמים יש כדי להביא לשיפור הביצועים של המשרד לגבי כלל המיזמים גם אם אינם רחבי היקף או אינם בעלי מאפיינים ייחודיים. ביקורת המעקב העלתה כי בספטמבר 2011 , אחד המיזמים, חוות הדגמה לבקר לחלב במדינה במזרח הרחוק, שביצועו החל בשנת 2001 , עדיין מתנהל באמצעות מומחה בשליחות ארוכת מועד. עוד העלתה ביקורת המעקב כי מיזמים ארוכי מועד של מש"ב עדיין אינם מנוהלים בהתאם לאמות מידה שהותוו מראש ואין כללים ועקרונות מנחים אשר יבטיחו ניהול מיטבי של המיזמים. כאמור בביקורת הקודמת, גם בתקנון שירות החוץ אין הנחיות בכל הנוגע לשק"מים ולשליחויות ארוכות מועד. משרד מבקר המדינה מעיר כי במועד סיום הביקורת, למעלה משלוש שנים לאחר שהוכן הדוח במרכז הייעוץ, לא ננקטה כל פעולה ממשית לארגון מחדש של המרכז אף שבמיזמים כאלה, שמתכונת הפעלתם חורגת מהמתכונת המקובלת במש"ב, נדרשים פיקוח ובקרה צמודים והליך הערכה קפדני לבחינת המשך ההשקעה בפעילות. לפיכך על המשרד לקיים הליך בקרה ופיקוח כדי לבחון אם המשך ההשקעה בפעילות זו אכן מוצדק. כמו כן, לדעת משרד מבקר המדינה יש להפיק לקחים מאופן ביצועם של מיזמים כדוגמת המיזם במדינה באסיה, כדי לסייע לגיבוש נוהל שיכלול אמות מי דה להקמה ולתפעול של מיזמים בכלל, ומילוי צרכיו הייחודיים של מיזם מסוג זה בפרט. משרד מבקר המדינה מעיר כי בנסיבות העניין לא היה מק ום לעיכוב ממושך של שנה וחצי לצורך נקיטת פעולות אשר יבטיחו כי ההתקשרויות יתבצעו בהתאם להוראות החוק, וכי על המשרד לפעול לכך שהטיפול בנושא יושלם במהרה כדי שהתקשרותו עם מרכזי ההדרכה תיעשה בהתאם להוראות הדין. . משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח מאפייניו הייחודיים והחריגים של המיזם, נוכח משך הזמן מאז החל המיזם ונוכח ממצאי דוח ביקור המטה האמור, ראוי כי מש"ב והנהלת המשרד ימשיכו לקיים מעקב פרטני גם אחרי מהלכי התקדמותו של פרויקט זה, כדי לוודא שביצועו עולה בקנה אחד עם עקרונות ההפעלה ומטרות היסוד של מש"ב. משרד מבקר המדינה מעיר כי ממצאיו של הפרק מלמדים על הצורך בחיזוק שלושה נדבכים הנוגעים לניהול מיזמים ארוכי מועד של מש"ב ולמעקב אחריהם: האחד, גיבוש אמות מידה ועקרונות מנחים להליך קבלת ההחלטות בדבר קביעת מתווה הפעילות של המיזם ויישומו. השני, הכנת תכנית מפורטת בנוגע לכל מיזם שתכלול את מטרות המיזם, לוח הזמנים לביצועו, את תקציבו ואבני דרך ליישומו. השלישי, קיום פעולות פיקוח והערכה שוטפות בנושא יישומם של המיזמים. לפעולות הפיקוח וההערכה השוטפים נודעת חשיבות יתרה כאשר מדובר במיזמים רב - שנתיים או במיזמים בעלי מאפייני פיתוח חריגים. בביקורת המעקב נמצא כי צוות היישום התכנס כמה פעמים בשנת 2005 ובתחילת שנת 2006 , אולם מאז לאשב להתכנס ולא השלים את מלוא משימותיו. .יש לקבוע מנגנון שיאפשר לממן באופן שוטף את פעילות חברת האיגוד בשירות מש"ב ומתקציבו ולפעול בלא דיחוי נוסף להסדרת היחסים הכספיים בין מש"ב לחברת האיגוד באופן שיבטיח כי כספי הקרנות המיועדות ישמשו אך ורק למטרות שלשמן הם הוקצו. על המשרד לגבש עמדה בעניין תפקודו של סמנכ"ל מש"ב כמנכ"ל החברה ולקיים בדי קה כוללת, בשיתוף אגף הייעוץ המשפטי במשרד, בנושא החשש האפשרי לניגוד עניינים לנוכח דרישות החוק, הנחיית היועץ המשפטי לממשלה וכללי מינהל תקין. על המשרד לפעול בשיתוף נציבות שירות המדינה להסדרת מתכונת העסקתם של עובדי החברה במשרד החוץ. .אחד מיעדי-העל של משרד החוץ הוא העמקת שותפותה של ישראל בסדר היום העולמי החדש באמצעות פעילות סיוע בין -לאומי בעולם. למדינת ישראל מחויבויות המעוגנות בהחלטות ובאמנ ות בין -לאומיות לסייע לקידומן ולפיתוחן של מדינות אחרות הזקוקות לסיוע. פעילות הסיוע משמשת כלי מרכזי בפעילות הדיפלומטית של משרד החוץ הן כשלעצמה והן כאמצעי לקידום אינטרסים מדיניים. המרכז לשיתוף פעולה וסיוע בין- לאומי (מש"ב) הוא הגוף המופקד במשרד החוץ על פעילות זו. פעילות הסיוע מתמקדת בסיוע לפיתוח בר קיימא בתחומים אלה: חקלאות, בריאות, חינוך, העצמת נשים, פיתוח קהילתי ופיתוח כלכלי-עסקי. בשנים האחרונות מקדם המשרד שינוי ארגוני כולל, אשר עתידה להיות לו השפעה גם על פעילותו של אגף מש"ב. ממועד פרסומו של דוח הביקורת הקודמ ת חל שינוי במתכונת פעילות מש"ב הן בתפיסת הסיוע העומדת בבסיס פעולתו והן בתהליך בחינת המודל המבני הראוי של מש"ב. עם זאת, במועד סיום ביקורת המעקב עדיין נמצאו ליקויים בכמה תחומים מרכזיים - בפעילותו של האגף בנושא ניהול מיזמים ארוכי מועד ובמעקב אחריהם; במתכונת ה פעולה המשותפת למש"ב ולמגזר העסקי; במימונה השוטף של חברת האיגוד; בשימוש בכספי הקרנות המיועדות ובמתכונת העסקתם של עובדי חברת האיגוד במשרד. על הנהלת המשרד לחדש בהקדם את תהליך בחינת המודל המבני הראוי של פעילות מש"ב ואת השפעותיו על ההתקשרות עם חברת האיגוד. על המשרד לפעול לבחינת מכלול ההיבטים המבניים, הארגוניים והתפקודיים של תחום הסיוע במשרד בכלל ושל פעילות מש"ב בפרט. בעת הכנת תכנית העבודה הכוללת של מש"ב ראוי לכלול בה הנחיות בנושא פעולות תכנון, מעקב ובקרה שיסייעו לבחון את היעילות והאפקטיביות של הפעילות על פי מאפייניה. יש צורך בחיזוק נדבכים הנוגעים לניהול מיזמים ארוכי מועד של מש"ב ולמעקב אחריהם: גיבוש אמות מידה ועקרונות מנחים להליך קבלת ההחלטות בדבר קביעת מתווה הפעילות של המיזם ויישומו; הכנת תכנית מפורטת בנוגע לכל מיזם שתכלול את מטרות המיזם, לוח הזמנים לביצועו, את תקציבו ואבני דרך ליישומו; קיום פעולות פיקוח והערכה שוטפות בנושא יישומם של המיזמים. יש צורך חיוני לבחון באופן מעמיק את מתכונת הפעולה המשותפת למש"ב ולמגזר העסקי ולקבוע אמות מידה ברורות להבחנה בין סיוע בין- לאומי ישיר, שמש"ב נותן למדינות מתפתחות בהתאם למטרו תיו המוצהרות, ובין פעילות כלכלית -מסחרית, אשר ראוי שייקבעו לה כללי מסגרת בהיותה נלווית לפעילות מש"ב. הבחינה דרושה גם לצורך פעילותם השוטפת של נציגי מש"ב, המומחים המייצגים אותו ברחבי העולם ופעילותן של הנציגויות בתחום זה.
הביקורת העלתה כי פרט לתגובת סמנכ"ל מש"ב המתנגדת למכתבם של חשב המשרד ומנהל המחלקה למשפט דיפלומטי ואזרחי, לא ננקט שום צעד לטיפול בפנייתם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לגבש עמדה בעניין תפקודו של סמנכ"ל מש"ב כמ נכ"ל החברה ולקיים בדיקה כוללת, בשיתוף אגף הייעוץ המשפטי במשרד, בנושא החשש האפשרי לניגוד עניינים לנוכח דרישות החוק, הנחיית היועץ המשפטי לממשלה וכללי מינהל תקין. במידת הצורך יש לשקול את העברת הסוגיה לבחינת היועץ המשפטי לממשלה.