מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . עבודה נוספת של חברי הסגל האקדמי הבכיר באוניברסיטאות . משרד מבקר המדינה דוחהאת טענתה זו. על אוניברסיטת ת"א לתקן את הנוהל לעבודה נוספת ולהתאים את ההנחיות בו להנחיות ות"ת לעניין עבודה נוספת. משרד מבקר המדינה מעיר לבר -אילן כי היקף העבודה הנוספת שהיא מתירה חורג מהמותר לפי הנחיות ות"ת, לפיהן חבר סגל יכול לעבוד בעבודה נוספת בהיקף של עד 4 ש"ש באוניברסיטה אחרת כמורה מן החוץ או 8-6 ש"ש במוסדות אקדמיים שאינם אוניברסיטאות. .משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את הצורך לחזור ולהעיר לאוניברסיטאות כי עליהן להתאים את נוהליהן ואת הליכי העבודה בהן להנחיות ות"ת. התאמה כזאת תאפשר להן לבצע פיקוח ובקרה הולמים על העבודה הנוספת של חברי הסגל מחוץ למוסד ולוודא כי אין היא פוגעת בחובותיהם האקדמיות וכי אין היא מעמידה את חברי הסגל במצב של ניגוד עניינים. בביקורת עלה כי בשנת התשע"ג בדקה ות"ת רק חריגות בהעסקה נוספת של חברי סגל אקדמי שהתרחשו ב סמסטר ב' , ולא בדקה חריגות שהתרחשו בסמסטר א'. ות"ת פנתה בכתב למוסדות שבדיקותיה העלו חריגות בהן, אולם האוניברסיטאות שנבדקו בביקורת זו לא השיבו למכתביה28 ,. יתרה מכךמתחילת התשע"ד ( 1.10.13) הפסיקהות"ת לבדוק את היקף שעות ההוראה ואת היקף ההעסקה הנוספת בכל המוסדות . משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטת ת"א על כך שאין היא דורשת מכל חבר סגל המבקש לעסוק בעבודה נוספת לקבל ממנה היתר ועל כך שאין היא בודקת שעבודת החוץ אינה פוגעת בחובות ההוראה של חבר הסגל לאוניברסיטה ו בחובות המחקר שלו. אם כן, אין היא מקיימת את הנחיית ות"ת ואת קביעות מבקר המדינה בדוח הקודם. החלטת ות"ת להפסיק לבדוק את העסקת הסגל באופן רוחבי ולחדול מלהתריע על חריגות בהעסקה, זאת אף שיש לה מערכת מידע המאפשרת לבצע זאת בקלות רבה יותר מאשר בעבר, אינה מתיישבת עם מטרתה להגביר את יעילות האכיפה ואינה מתיישבת עם מיצוי נאות של תקציבי המדינה ושל משאביה. לב דיקה חשיבות גם מאחר ש היא מאפשרת למוסד לוודא שחבר סגל המועסק אצלו אינו עובד גם במוסד אחר ולברר אם העסקתו הכוללת של איש הסגל בשני המוסדות גם יחד עומדת ב הנחיות ות"ת . מידע זה אינו נגיש למוסד בלא לקבל את מלוא המידע מוות"ת אלא אם חבר הסגל עצמו דיווח לו על כך . אם כן, בהחלטה זו ות"ת מונעת מהמוסדות מידע ואת האפשרות לתקן את המצב וגם אינה מבצעת בעצמה בקרה נאותה. כמו כן, אין לקבל את הסברי ות"ת שהיא מייעלת את האכיפה מפני שלמעשה אין היא מאפשרת למוסדות לבצע בקרה ראויה. התנהלות זו מלמדת על אוזלת יד. על ות"ת להגביר את הבקרה והאכיפה של הנחיותיה, לחזור לאלתר לבצע בדיקה רוחבית, לשלוח מכתבי התרעה בעניין זה למוסדות ולוודא שהנחיותיה מיושמות במלואן. .משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את הצורך לחזור ולהעיר לוות"ת כי עליה למלא את תפקידה כגוף המפקח על מערכת ההשכלה הגבוהה והמבקר אותה. עליה לעמוד ביתר תוקף על קיום הכללים וההנחיות לפעילותם של המוסדות , ובייחוד על כללים שיש להם השלכות תקציביות, ולוודא שהמוסדות פועלים בהתאם לכללים הללו. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטאות שנבדקו כי הדעת אינה סובלת שלמוסדות אקדמיים אין בסיס מידע סדור, מלא ושלם בנוגע להון האנושי שלה ם. בהיעדר בסיס מידע ראוי, נפגמת מא וד יכולת ן של האוניברסיטאות לבקר את עבודת הסגל האקדמי שלהן ולפקח עליה ועל האישורים שהן נותנות. על האוניברסיטאות לייעל א ת הניהול של בסיסי הנתונים שלהן. אין מדובר בליקוי טכני אלא בליקוי מהותי, ובלא לתקנו, אי אפשר להבטיח כי העבודה הנוספת של חברי סגל לא תבוא על חשבון החובות האקדמיות שלהם. מצב זה פוגע הן בסטודנטים הן במחקר האקדמי. כפי שעולה מלוח 4, ל מרבית חברי הסגל בבר-אילן שקיבלו אישור לעבודה נוספת אין מענקי מחקר וייתכן שעיסוקיהם הנוספים מצמצמים את הזמן שהם מקדישים למחקר . על האוניברסיטאות לבחון, בבואן לאשר לחבר סגל לעבוד בעבודה נוספת, עד כמה הוא עומד בכל מחויבויותיו האקדמיות. אף שעבודה נוספת תורמת לחברי הסגל בכך שהיא חושפת אותם לתחומים שאין הם נחשפים להם בעבודתם באקדמיה, אין זה ראוי כי הם יעסקו בעבודה נוספת, ששכרה בצדה, בעוד עבודתם באוניברסיטה מתבצעת במידה חלקית בלבד. גם בביקורת זו נמצא שהאוניברסיטאות שנבדקו לא עקבו אחר עבודה נוספת של חברי הסגל שלהן ולא פיקחו עליה. כאשר הן ידעו שחברי סגל חורגים מהכללים הנהוגים בנושא זה, הן לא נקטו צעדים משמעתיים. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את אוזלת היד המתמשכת של האוניברסיטאות שנבדקו ואת התעלמותן מהנעשה בחצרן - האוניברסיטאות מאפשרות חריגות בלתי נסבלות כאלו שנמצאו בבדיקה זו בלא לנקוט את הצעדים המשמעתיים המתחייבים . לנוכח הממצאים שעלו בביקורת זו, על כל האוניברסיטאות, ובכלל זה על אלו שנבדקו בביקורת, לפעול באופן קבוע ושגרתי למנוע חריגות בעיסוקי חברי הסגל שלהן. לשם כך ראוי כי הן ידרשו דיווח מחודש בנוגע לכל עיסוקיהם הנוספים של חברי הסגל ויגבילו את עיסוקיהם בהתאם לכללים שהן קבעו. כמו כן, עליהן להפעיל מנגנון בקרה ופיקוח על העיסוקים הנוספים של חברי הסגל ולנקוט צעדים מתבקשים, לרבות צעדים משמעתיים, כשמתגלה חריגה מהכללים. נמצא כי אוניברסיטת ת"א לא קיבלה אישור מוות"ת לחרוג מההסדר ולהעלות את תקרת ההכנסה לחברי הסגל בפקולטה להנדסה. להפך - עוד בשנת 2002 דחתה ות"ת א ת בקשת האוניברסיטה בעניין זה 49 , בדצמבר2016 ות"ת אף מסרה למשרד מבקר המדינה כי אין לאף מוסד או פקולטה החרגה לעניין תקרת ההכנסה , ובאוגוסט 2017 היא שבה ואישרה זאת. משרד מבקר המדינה מעיר לרקטורים של אוניברסיטת ת"א שכיהנו מאז עד היום על כך שבמשך שנים ארוכות הם פעלו על דעת עצמם, בניגוד להסדר שנקבע , בניגוד להנחיות ות"ת ובלא אישור מאת הממונה על השכר, וקבעו תקרת הכנסה גבוהה הרבה יותר מזו המותרת. העלאת תקרת ההכנסה לחברי הסגל בפקולטה להנדסה מעניקה הטבת שכר לחברי הסגל מהפקולטה להנדסה וכך יוצרת אי -שוויון בי נם ובין חברי הסגל ביתר הפקולטות ומעלה את הוצאות השכר של האוניברסיטה, הוצאות הממומנות מכספי הציבור. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטת ת"א כי העובדה שאת הבקשות אישר גורם אחד בלבד מעידה על ליקויים בתפקודה של האוניברסיטה. הליך זה נוגד הן את הנוהל שהיא עצמה קבעה הן את כללי המינהל התקין, זאת מפני שההליך אינו כולל תיעוד של ההחלטה ונימוק שלה, ועלול להביא להטיה. מוטל על אוניברסיטת ת"א לתקן את האמור. על האוניברסיטאות לקבוע מגבלה בנוגע להיקף העבודה הנוספת המרבי הכולל של חבר סגל כמורה מן החוץ ובעבודה אחרת. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהאוניברסיטאות לא התייחסו להערותיו מהדוח הקודם. גם בביקורת זו עלה כי האוניברסיטאות עושות בקרה חלקית בלבד על מתן מענק זמן מלא לאנשי הסגל שלהן. משרד מבקר המדינה מעיר למנהלי אוניברסיטת ת"א - פורום נמ"ר – על החלטתם ששכר הסגל המלמד בתכניות חוץ -תקציביות יוכר כהכנסות הפטורות מחישוב תקרת ההכנסה. בהחלטה זו הם פעלו על דעת עצמם, בניגוד להנחיות ות"ת ובניגוד לעמדתה המפורשת, כפי שהשיבה בתשובה לפנייתם, ואף בלא אישור מאת הממונה על השכר. כך הם אפשרו לסגל המלמד בתכניות אלו לזכות ב הטבת שכר חריגה ונתנו לחברי הסגל האמורים עדיפות על פני אחרים באוניברסיטה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את חריגתה של אוניברסיטת ת"א מהכללים שנקבעו בנוגע לתקרת ההכנסה ומהנחיות ות"ת. על האוניברסיטה להפסיק לאלתר את תשלומי היתר ולהתאים את הכללים למתן מענק ז מן מלא הנהוגים באוניברסיטה לכללי ההסדר ולכללים שקבעה ות"ת. על ות"ת לוודא שהתיקון יבוצע ולעקוב באופן שוטף אחר יישום הנחיותיה. גם על הממונה על השכר מתוקף חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1995 .חלה חובה לפקח על ההטבות המשולמות לסגל האקדמי יש להתנות אישור לחבר סגל לעבוד בעבודה נוספת בכך שהוא עומד במחויבויותיו האקדמיות כלפי המוסד. מפני שאחד המדדים הרלוונטיים לבדיקה זו הוא מדידת הפרסומים שפרסם חבר הסגל, חיוני שהאוניברסיטאות ירכזו נתונים בנושא זה. אין האוניברסיטאות יכולות להסתפק בהצהרתו הלקונית של חבר סגל כי הוא זכאי לתשלום מענק. עליהן להפעיל בקרה על בקשות למענק שחברי סגל העובדים בעבודה חיצונית נוספת מגישים להן. משרד מבקר המדינה מעיר לבר-אילן כי היה על מנהליה לפעול לתיקון הנוהל אם מצאו שאין הוא מתאים להליך הדרוש, ולא לפעול במשך יותר מעשור באופן שאינו תואם את הנוהל. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות ה האמורה של אוניברסיטת ת"א ואת פרשנותה להנחיות ות"ת. על אוניברסיטת ת"א לתקן לאלתר את הוראותיה ולהתאימן להנחיות ות"ת ולהוראות ההסדר, שלפיהן יש להביא בחשבון כל הכנסה של חבר סגל מעבודה נוספת, ולא רק "תשלום מזדמן" . אוניברסיטת ת"א יוצרת מצב בלתי סביר - היא מאפשרת לחברי סגל העובדים באופן קבוע בעבודה נוספת לקבל את המענק בניגוד לכללים, וכך פוגעת בייעודו העקרוני של המענק - לעודד חברי סגל להקדיש את מלוא זמנם לאוניברסיטה. על אוניברסיטת ת"א לתקן את נוסח ה נוהל ואת נוסח ההצהרה בנוגע ל זכאות למענק זמן מלא כדי למנוע אי -הבנות ופרשנויות מוטעות מצד עובדיה ומצד חברי הסגל שלה אשר לאופן החישוב של תקרת ההכנסה. על ות"ת לוודא כי הנחיותיה בדבר מתן המענק יהיו ברורות לכול ונגישות לפניהם ולפרסמן גם באתר האינטרנט שלה כדי למנוע מהמוסדות לאמץ מגוון כללים ונוסחים ולמנוע הטעייה של ציבור אנשי סגל האוניברסיטאות. בנוהל של אוניברסיטת ת"א אין מופיעה קביעה דומה (לעניין עבירת משמעת), ואין הוא מתייחס לחריגה מהכללים בנוגע לעבודה נוספת של חברי סגל. לכן הוא לוקה בחסר, ומוטל על אוניברסיטת ת"א לתקנו. .על האוניברסיטאות לעמוד על כך שחבר סגל המבקש אישור לעבודה נוספת יקפיד למלא את כל הפרטים בנוגע לכל עיסוקיו כדי שהן יוכלו לוודא לפני מתן האישור כי עבודתו הנוספת של חבר הסגל לא תפגע ביכולתו למלא כראוי את תפקידיו ואת חובותיו. יש פגם עקרוני באישור בקשה לעבודה נוספת למי שקיבל הקלה מביצוע חובותיו לאוניברסיטה, לרבות חובת עומס ההוראה, בש ל היותו בעל תפקיד. ההקלה בעומס ה הוראה נועדה לאפשר לבעל התפקיד להקדיש את הזמן הדרוש לתפקיד שהוא מונה לו, ולא לפנות לו זמן לביצוע עבודה נוספת, גם אם עבודה נוספת זו מבוצעת במוסד. באישור בקשה כאמור ניתנת למעשה עדיפות לעיסוקיו הנוספים של בעל התפקיד, לרבות אלו שמחוץ למוסד, על פני מילוי כל חובותיו כחבר סגל מן המניין במוסד. על הממונה על השכר ועל ות"ת לתת דעתם על סוגיה עקרונית זו , לקבוע הנחיות ברורות לעבודה נוספת של בעלי תפקידים ולהסדיר את תנאי ההעסקה. על האוניברסיטאות ל וודא ש חברי סגל המבקשים היתר ל עבודה נוספת מקיימים את ההוראות שנקבעו וממלאים את כל חובותיהם לאוניברסיטה. על הממונים לנמק מדוע נתנו אישור במקרה ש חבר הסגל אינו עומד בהוראות ובחובות אלו. . הסימנים שהתגלו אשר לאפשרות שמאות מבין חברי הסגל עובדים בעבודה נוספת בלא אישור מחייבים את האוניברסיטאות ליזום פעולות לבחינת היקף התופעה ולמניעתה. בין השאר יש לפעול לאיתור המקרים הקיימים ולהנהגת מנגנון שיתריע וימנע את הישנותם. עמידה בחובת עומס ההוראה : משרד מבקר המדינה העלה כי רבים מחברי הסגל ש לא ביקשו מענק זמן מלא ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת גם לא עמדו בחובת עומס ההוראה: בעברית - בשנת התשע"ג כ- 35% מחברי הסגלשלא ביקשו מענק זמן מלא ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת לא עמדו בעומס ההוראה, בהתשע"ד כ-41% , בהתשע"ה כ-15% ; באוניברסיטת ת"א - בשנת התשע"ג כ-40% , בהתשע"ד כ-47%, בהתשע"ה כ-49% . בבר-אילן אי אפשר לבחון זאת מפני שש יטת העבודה הנהוגה בה מונעת ניתוח מלא של הנתונים41. כדי לטפח את המחקר ואת המוניטין של האוניברסיטאות ולשמרם, על האוניברסיטאות לוודא כי חברי הסגל של הן עומדים במלוא חובותיהם בתחום ההוראה ובתחום המחקר. על האוניברסיטאות ליזום בדיקה של נתוניהם של חברי הסגל, ובפרט של אלו שיש סימנים לכך שהם עובדים בעבודה נוספת בלא אישור , זאת כדי למנוע פגיעה בעבודתם המחקרית בגין עבודה נוספת שאינה מבוקרת וכדי למנוע מצב שהאוניברסיטה לא תקבל תמורה מלאה בעבור השכר שהיא משלמת להם. .עמידה בחובת המחקר: משרד מבקר המדינה העלה כי לכמה מחברי הסגל שלא ביקשו מענק זמן מלא ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת מחוץ לאוניברסיטה לא היו כלל מענקי מחקר: בעברית - בשנת התשע"ג לכ- 13% מחברי הסגלשלא ביקשו מענק זמן מלא ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת לא היו מענקי מחקר, בהתשע"ד לכ -14% , בהתשע"ה לכ -20% ; באוניברסיטת ת"א - בשנת התשע"ג לכ-15% , ב התשע"ד לכ-16%, בהתשע"ה לכ-14% ; בבר-אילן ההיקף גדול יותר: בהתשע"ג ובהתשע"ד לכ-63% , בהתשע"ה לכ-64% ,. זאת ועוד בכל אחת מהשנים שנבדקו, 6 )חברי סגל (באוניברסיטת ת"א ובעבריתשלא ביקשו מענק זמן מלא ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת לא עמדו בשתי מטלות אלו גם יחד. ניתוח הנתונים מלמד שח ברי סגל רבים מקבלים שכר בעבור משרה מלאה אך אינם עומדים בחובות ההוראה והמחקר החלות עליהם , ויש סימנים לכך שהם עובדים בעבודה נוספת מחוץ לאוניברסיטה בלא אישור . הדבר מעלה חשש כבד כי הם עוסקים לכאורה בעבוד ה נוספת בלא אישור על חשבון מחויבותם האקדמית. מלוח2 עולה כי באוניברסיטת ת"א ובעברית שיעור חברי הסגל שאין להם מענקי מחקר בקרב אלו שלא ביקשו מענק זמן מלא אך גם לא ביקשו אישור לעבודה נוספת כפול ויותר מאשר בקרב כלל חברי הסגל. גם באוניברסיטת בר-אילן שיעורם גבוה יותר. עוד עולה כי שיעורם גבוה יותר במרבית השנים גם משיעורם של חברי סגל שביקשו אישור לעבודה נוספת. נתון זה מלמד שהיקף מחקריו של חבר סגל שיש סימנים לכך שהוא עובד בעבודה נוספת בלא אישור עלול להיפגע בסבירות גבוהה יותר מאשר היקף מחקריו של חבר סגל אחר, לרבות ממי שקיבל אישור לעבודה נוספת. משרד מבקר המדינה מסב את תשומת לבה של אוניב רסיטת בר -אילן לתופעה החריגה שנחשפה בביקורת זו - בקרב אנשי הסגל המועסקים בה יש שיעור גבוה במיוחד של חברי סגל שאין להם מענקי מחקר (ובכלל זה אלו שלא ביקשו מענק זמן מלא ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת) בהשוואה לאוניברסיטאות האחרות שנבדקו. אוניברסיטת בר-אילן אמורה לעסוק במחקר לבד מעיסוקה במתן השכלה גבוהה לתלמידיה. ממצא זה, שעלה בביקורת, דורש ניתוח של הסיבות לשיעור הגבוה של חברי סגל בבר-אילן שאין להם מענקי מחקר ושל משמעויותיהן, שכן יש חשש שאין האוניברסיטה מקפידה על היקפי המחקר של חברי הסגל שלה. 1. בבדיקה א' נבדקו באופן אקראי חברי סגל מהאוניברסיטאות שנבדקו שלא ביקשו מענק זמן מלא ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת . בבדיקה נמצאו 14 ,חברי סגל בעברית 19 באוניברסיטת ת"א ו-21 בבר-אילן שלכאורה עסקו בעבודה נוספת מחוץ לאוניברסיטה בלא דיווח ואישור כנדרש . עם חברי סגל אלו נמנים כאלו שעיסוקיהם הנוספים מפורסמים ברבים, למשל: חברי סגל הנותנים שירותים בתחום עיסוקם כפרקטיקה פרטית , ובהם משפטנים ויועצים ידועים; חברי סגל המלמדים במוסדות אחרים; חברי סגל המכהנים בה בעת בתפקידים בכירים, כמו בעל תפקיד בכיר בחברת היי -טק מובילה 42 ובעלתפקיד בכיר בגוף פיננסי גדול. העובדה ששיעור כה גבוה, כ -40% , מקרב חברי הסגל באוניברסיטאות שנבדקו עובדים בעבודה נוספת והאפשרות שרבים מהם (כמחציתם, שהם כחמישית מכלל חברי הסגל) עוסקים לכאורה בעבודה נוספת ב לא היתר צריכה להדליק נורה אדומה אצל מל"ג, ות"ת והאוניברסיטאות עצמן. משמעות הדבר היא שהנחיית ות"ת, שלפיה חבר סגל חייב לראות באוניברסיטה את עיסוקו העיקרי ולהקדיש לעבודתו באוניברסיטה את מיטב זמנו ומרצו, אינה מתמל את, וחלק ניכר מהם מתפנה לעיסוקים אחרים.
.2. בבדיקה ב' השווה משרד מבקר המדינה בין הדיווחים ששלחו כל המוסדות האקדמיים לוות"ת בנוגע לסגל האקדמי שהם העסיקו בשנת התשע"ג ובין הנתונים שהמוסדות שנבדקו העבירו למשרד מבקר המדינה על חברי סגל שביקשו אישור לעבודה נוספת. מההשוואה עלה כי 21 חברי סגל עסקו בהוראה במוסדות אחרים בלא שקיבלו לכך אישור מהאוניברסיטה: 4 ,חברי סגל בעברית14 בבר-אילן ו -3 .באוניברסיטת ת"א