רשות האוכלוסין וההגירה . הבאת עובדים זרים ושמירה על זכויותיהם_ מהתרשים עולה כי בשנים 2014 -2010 קטנהמכסת העו"ז בענף החקלאות בשיעור של 4% (מ- 26,000 ל- 25,000 ), לעומת הקיטון הצפוי בשיעור של 25% על פי החלטת הממשלה ממאי 2009. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות האוכלוסין כי חוזה ברור ומפורט בכתב עשוי למנוע או להקטין אי-הבנות , שבעקבותיהן חל עיכוב בהבאת עו"ז לענף הבנייה. עיגון ההתקשרות בהסכם כתוב נדרש אף מטעמי מינהל תקין ושקיפות ולצורך מתן אפשרות לגורמי ביקורת פנימיים וחיצוניים לבדוק את ההתקשרות ואת מתן השירות. על מנכ"ל רשות האוכלוסין להקפיד שהסתייע ות הרשות בגוף חיצוני תיעשה רק לאחר שייקבעו בחוזה התנאים לכך. נמצא כי רשות האוכלוסין לא עיגנה בהסכם כתוב, כנדרש, את שיתוף הפעולה שלה עם ההתאחדות לביצוע מבחנים של מועמדים מבולגריה בשנים 2013 -2012 . נמצא שמשרד החקלאות העביר לרשות האוכלוסין את המידע בדבר ההקצאות לחקלאים רק חמישה ימים לפני תום השנה. הרשות פרסמה זאת ב - 1.1.13 ודרשה מחקלאים לסיים את הליך איזון התיקים תוך חודשיים; בשנת 2014 העביר משרד החקלאות את ההקצאותתשעה ימים לפני תום השנה, והרשות פרסמה זאת כעבור יומיים ודרשה מהחקלאים לפנות אליה לביצוע איזון תיקים רק לאחר סוף ינואר 2014. העברת רשימת ההקצאות לחקלאים על ידי משרד החקלאות רק בימים האחרונים של השנה הקלנדרית גורמת בהכרח למצב שבו החקלאים נדרשים לעשות איזון תיקים רק לאחר שפקעו היתרי ההעסקה שלהם ואשרות העבודה של העו"ז. כתוצאה מכך אולצו אלפי עו"ז להפר את החוק האוסר עליהם לשהות בישראל ללא אשרה בשל עיכוב בפעולותיו של משרד החקלאות, ואלפי חקלאים אולצו להפר את החוק המחייב אותם להעסיק עו"ז תחת היתר בתוקף. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד החקלאות להעביר את הנתונים על ההקצאות לחקלאים לרשות האוכלוסין במועד מוקדם מספיק, אשר יאפשר את סיום הליך איזון התיקים והנפקת ההיתרים והאשרות לפני תום השנה. הקשיים שהעלו נציגי שני הגופים נדונו שוב באוגוסט 2013 ובאפריל 2014 , אך עד מועד סיום הביקורת, כעבור יותר משנתיים, לא גיבשו שני הגופים נוהל מוסכם לשיתוף פעולה לטיפול בתלונות שהתקבלו במוקד הקו החם. לדעת משרד מבקר המדינה, בשיהוי זה יש כדי להביא לפגיעה בזכויות עו"ז רבים לאורך תקופת זמן ארוכה. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"לי רשות האוכלוסין ומשרד הכלכלה כי עליהם להבטיח שכללי העבודה המשותפים לשני הגופים יגובשו לכלל מסמך מחייב בהקדם האפשרי, וכי המופקדים על הביצוע יפעלו לפי הוראותיו. נמצא כי מאז תוקן חוק עובדים זרים בשנת 2000 ועד מועד סיום הביקורת לא התקינו שרי הכלכלה תקנות פיקדון לעו"ז (בנוגע לפעולות שנעשו לשם התקנת התקנות והליקויים שהועלו בעניין זה - ראו להלן). חרף תכלית החקיקה וחרף נחיצותן של התקנות, לא מוטלת כיום על מעסיק עו"ז בענפי הסיעוד36 .והחקלאות חובה להפקיד כספים לפיקדון לטובת העו"ז החוק מחייב את כל המעסיקים במשק לבצע הפרשות לפנסיה ולפיצויי פיטורים עבור עובדיהם, ובח וק עובדים זרים נקבע המנגנון להפקדת כספים אלה. כדי להבטיח שכספים אלה יופרשו כסדרם ויגיעו לידי העו"ז וכן כדי להגן על הכספים האלה מפני עיקול ושעבוד, יש צורך להתקין את תקנות הפיקדון האמורות להסדיר את מנגנון הפקדת הכספים. על התקנתן הופקד שר הכלכלה, אולם במשך 14 שנים לא השלימו שרי הכלכלה משימה זו. בכך נפגעה האפשרות להבטיח את הזכויות הסוציאליות של העו"ז, הנמנים עם קבוצת העובדים החלשים ביותר במשק. משרד מבקר המדינה מעיר כי על שר הכלכלה להשלים בהקדם את הליך התקנת התקנות בכל הענפים שבהם מועסקים עו"ז , לרבות ענף החקלאות, זאת בהסכמת שר האוצר, לאחר התייעצות עם שר הפנים ובאישור ועדת העבודה של הכנסת. מאפריל 2010 ועד מוע ד סיום הביקורת לא הובאו לדיון כלל בוועדה הצעות לתקנות הפיקדון. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד הכלכלה, בשיתוף משרד המשפטים, לקדם את השימוש בדרך פעולה שעולה בקנה אחד עם התיקון לחוק עובדים זרים ותכליתו. עוד עליהם לפעול לכך שייעשה שימוש מיטבי בסמכות שהקנה החוק לממונה על זכויות עו"ז להגיש תביעה אזרחית כנגד מעסיקים שהפרו את זכויות עובדיהם. מהתרשים עולה שעד סוף 2013 לא סיים משרד הכלכלה לטפל ברוב התלונות שהוא קיבל מרשות האוכלוסין שנה ורבע קודם לכן; הוא לא סיים לטפל ב- 90% מהתלונות של עו"ז שהוא קיבל באוקטובר -דצמבר 2012 , וכן ביותר מ - 80% מהתלונות שהתקבלו בתחילת 2013 , עד לסוף מרץ. למותר לציין כי משרד הכלכלה אף לא נקט פעולות כנגד מעסיקים, ככל שתלונות אלה אכן מעידות על הפרות של זכויות העובדים. במשך שנתיים, עד מועד סיום הביקורת, לא גובש נוהל משותף למשרד הכלכלה ולרשות ה אוכלוסין כאמור לעיל הנוגע להעברת מידע ביניהם ולתיאום פעולות אכיפה משותפות. כמו כן לא הוקם מאגר מידע משותף ולא הוקם צוות היגוי. מסיכומי הדיונים שקיים הצוות הבין -משרדי עולה, שלא עלו בהם הקשיים בהשלמת התכנית הניסיונית. ככל שמתקשים רשות האוכלוסין והצוות הבין- משרדי (שמונה לשם קידום הסכמים בילטרליים) להשלים את המשימות שהוטלו עליהם, מוטל על מנכ"ל הרשות להציג את הקשיים לפני שר הפנים, ועל השר להביאם לפני הממשלה לשם מציאת פתרונות. ממצאי הביקורת מלמדים על חולשה בפעולות משרד הכלכלה בכל הנוגע למימוש סמכויות הממונה על זכויות עו"ז. כיוון שכך לא מומשה כיאות תכלית החקיקה - להקים גוף במשרד הכלכלה שיבטיח את זכויותיהם של עו"ז. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הנהלת משרד הכלכלה לבחון את פעולות הממונה על זכויות עו"ז ואת טענותיה שפורטו לעיל. בהתאם לממצאי הבחינה, מוטל על הנהלת משרד הכלכלה לנקוט פעולות כדי להבטיח שגוף זה, שהוקם על פי חוק עובדים זרים כדי להגן על זכויות העו"ז, יקבל את הכלים הנחוצים לו למילוי תפקידיו באופן שיבטיח את מימוש תכלית הוראות הדין. ב- 2013 קיבלה רשות האוכלוסין מלשכות פרטיות 4,345 בקשות לגיוסם של 6,029 עו"ז בחקלאות. התברר שהאופן שבו מרכזת רשות האוכלוסין את המידע בדבר הטיפול בבקשות אינו מאפשר בחינה שיטתית של משך זמן הטיפול השכיח או הממוצע בבקשות. במצב הקיים כדי לדעת כמה זמן אורך, ככלל, הטיפול בבקשות כאלה, יש לבחון פרטנית וידנית את המסמכים שבידי הרשות על כל חקלאי ולאתר במערכת הממוחשבת את המידע על כל אחד מעובדיו, לרבות מועדי כניסתו לישראל. לדעת משרד מבקר המדינה, רק ריכוז המידע הפרטני במאגר מידע אחד כולל עשוי לאפשר בחינה של משך הטיפול בכלל הבקשות וכן את הטענות בדבר התמשכות הטיפול. רשות האוכלוסין לא הפעילה כלי ניהולי בסיסי זה ולפיכך לא הייתה יכולה לטפל בבקשות ביעילות. על רשות האוכלוסין לפעול לכך שבידי מינהל שירות למעסיקים יהיה כלי עבודה ממוחשב שבו ירוכזו הנתונים הפרטניים על הטיפול בהליכי הה באה. באופן זה ניתן יהיה לנתח ביעילות את משך ההליכים המתקיימים לצורך נקיטת פעולות לקיצורם. משרד מבקר המדינה מעיר כי על רשות האוכלוסין לבדוק את התלונות שקיבלה ולנקוט סנקציות כלפי מעסיקים שהפרו את חובת הפקדת שכרו של העובד לחשבון בנק בישראל. עוד עליה לקיים בקרה שיטתית כדי לוודא שהמעסיקים מקיימים את חובתם האמורה לעיל. במשך כשנה - מיום ש הגיש משרד רואי החשבון למינהל שירות למעסיקים את טיוטות הדוחות ועד דצמבר 2014 - לא השלימה רשות האוכלוסין את הטיפול בממצאי הבדיקה ולא קבעה האם אכן התקיימו הפרות חמורות של זכויות העו"ז כפי שהועלה בבדיקה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את טיפול הרשות בממצאי הבדיקה הזאת, שהועברו אליה ממשרד רואי החשבון. על רשות האוכלוסין לפעול בדחיפות כדי שתמוצה הבדיקה ויינקטו הפעולות הדרושות כנגד מעסיקי עו"ז, ככל שיימצא שהם הפרו את זכויות עובדיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון שהרשות נקטה סנקציות כלפי 156 ,המעסיקים האלההיה עליה לבחון, לכל הפחות לגבי אלה שהוגש כנגדם כתב אישום על עברות חמורות שעניינן הפרת חובות כלפי העו"ז, ולגבי אלה שלא שילמו קנסות מינהליים חלוטים שהוטלו עליהם, האם יש מקום גם להגביל את ההיתרים שניתנו להם להעסקת עו"ז או לבטל את ההיתרים. הגבלת היתר או ביטולו טעונים קיום שימוע למעסיק. על פי נתוני הרשות, באותן שנים נערכו שימועים רק ל-22 מעסיקים. חלק מהשימועים האלה נעשו בעקבות חקירות משנים קודמות. יוצא אפוא כי הרשות חקרה ומצאה שיותר מ-130 מעסיקים של עו"ז הפרו זכויות של עובדיהם באותן שנים. למרות זאת הרשות לא בחנה לגבי אף אחד מאותם המעסיקים האם ההפרות האלה דורשות גם את ביטול ההיתר להעסקת עו"ז או הגבלתו או אם הן דורשות סירוב לבקשת מעסיק להקצאת היתר, כפי שנדרש ממנה. ממצאי החקירות של משרד הכלכלה אשר מעידים על הפרת דיני העבודה מצד המעסיק הם הפרה של תנאי ההיתר. למרות זאת לא הסדירה רשות האוכלוסין עם משרד הכלכלה את העברת ממצאי החקירות של המשרד אליה באופן שוטף. את הממצאים האלה לא העביר משרד הכלכלה לרשות האוכלוסין כדי שתבחן אם יש מקום לשלול היתרים מ המעסיקים, להגבילם או לענות בשלילה על בקשת המעסיק לקבלת היתר. על פי נתוני רשות האוכלוסין היא נתנה היתר להעסקת עו"ז ל -37 מ-41 המעסיקים האלה 24, והם העסיקו כ-270 עו"ז בכל אחת מהשנים 2013 ו- 2014 . מהביקורת עולה אפוא כי אף על פי שרשות האוכלוסין קיבלה מידע הנוגע למאות עו"ז, שלפיו שכרם אינו משולם לחשבון בנק בישראל כנדרש, ולמרות החשש הממשי שבדרך זו מקופחת הזכות של העובדים האלה לקבל שכר הוגן תמורת עבודתם, היא לא בדקה מידע זה. משרד הכלכלה מצא שעשרות מעסיקי עו"ז הפרו את זכויותיהם, אך לא התריע על כך לפני הרשות, ואילו הרשות לא פעלה כמתחייב מחוק הגנת הפרטיות כדי להסדיר קבלת מידע כזה. כתוצאה מאלה, נתנה הרשות היתרים להעסקת עו"ז למעסיקים שהפרו זכויות עובדים. על רשות האוכלוסין ומשרד הכלכלה לעשות את כל הפעולות הדרושות כדי להבטיח העברה שוטפת של המידע האמור ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, בבואה לחדש היתר למעסיק על רשות האוכלוסין לבדוק גם היבטים של תנאי העסקה של העו"ז, שכן אלה הם חלק מתנאי ההיתר. לכן מידע על מעסיק שעובד שלו הוגדר כקרבן סחר צריך שיעמוד לפני מי שמקבל החלטה אם לחדש לאותו מעסיק היתר להעסקת עו"ז. נמצא שהמידע בדבר עו"ז שהוגדרו כקרבנות סחר לא הובא, ככלל, לפני הגורמים שמוסמכים לחדש היתרים להעסקת עו"ז, לצורך החלטה אם יש מקום לתת למעסיק של מי שהוגדר קרבן סחר היתר להעסיק עו"ז אחרים. כיוון שכך עלולה רשות האוכלוסין לחדש היתרי העסקה למי שנחשד בהעסקת עובדים בתנאי עבדות. .מהתרשים עולה כי משנת 2010 חל גידול של ממש במכסתהעו"ז בענף הבנייה, וכי היעד שקבעה הממשלה ב - 2009 בדבר מעבר מהעסקת עו"ז בענף הבנייה להעסקת מומחי חוץ בלבד נדחה בשבע שנים לכל הפחות. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח הנתונים שלעיל על משרד הכלכלה לבחון באיזו מידה מודעים עו"ז לעבודת הממונה על זכויות עו"ז ולהיותה כתובת להגשת תלונות בתחום התעסוקה ומשפט העבודה ולטיפול בהן. התברר שעד מועד סיום הביקורת לא סיים משרד הכלכלה את הטיפול בתלונות האלה אף כי חלפו שלוש שנים מאז שקיבל את רובן. משום כך לא היה בידי רשות האוכלוסין מידע חיוני לשם קבלת ההחלטה אם לבטל את ההיתר למעסיקים אלה או להגבילו. ממצאי הביקורת מעלים חשש כבד שמשך הטיפול הארוך של משרד הכלכלה בתלונות של עו"ז מסכל את האפשרות שעו"ז, אשר ככלל רשאים לעבוד בישראל חמש שנים לכל היותר ונותר להם פרק זמן קצר לשהות בה, יזכו למצות את הטיפול בעניינם ולקבל את זכויותיהם כעובדים. משך הטיפול הארוך עלול גם למנוע שלילת היתר להעסקת עו"ז, כאשר הדבר נדרש. במצב זה אף קיימת האפשרות שאותם מעסיקים ממשיכים להפר את זכויותיהם של עובדים אחרים. במסמכים שצורפו להצעת ההחלטה לא נמצאו נתונים הדרושים לשם הבנת הצורך בחריגה ממדיניות הממשלה ובהגדלת מכסת העו"ז, לרבות נתונים על ביקוש כולל לעובדים בענף, מי דת המימוש של מכסות עו"ז לעומת המכסות שנקבעו, ושינוי בשיעור הישראלים המועסקים בענף ומידת ההשפעה של שינוי זה על שכרם. לדעת משרד מבקר המדינה, קודם לקבלת ההחלטה בידי הממשלה, היה עליה לקבל את נתוני משרד הכלכלה בדבר יישום התכנית האמורה. את הנתונים האלה היה על משרד הבינוי, יוזם ההצעה, לצרף להצעת ההחלטה כנדרש בתקנון עבודת הממשלה. פיקדון לעובדים הזרים נועד לשרת שתי מטרות: הבטחת זכויות סוציאליות לעובד הזר בישראל ויצירת תמריץ חיובי לעזיבתו את הארץ עם תום תקופת העסקתו בה כדין. לשם קביעת חובת הפיקדון על מעסיקי עו"ז נדרשו השרים הנוגעים בדבר לפעול להתקנת תקנות שיבטיחו זאת. פעולתם בעניין זה של משרדי הכלכלה, הפנים והאוצר והשרים שעמדו בראשם נכשלה. כתוצאה מכך, משך שנים רבות לא הובטחו זכויות עו"ז, שהם מהעובדים החלשים ביותר במשק. כמו כן כספים שהופקדו לצורך הבטחת זכויות אלו לא הגיעו ליעדם ולא היו מוגנים כנדרש. אי- התקנת התקנות פגעה אף ביכולת לממש את תכלית החקיקה להבטיח את יציאתם מהארץ של עו"ז שתקופת שהייתם ועבודתם בה כחוק הסתיימה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על השרים הנוגעים בדבר - שר הכלכלה, שר הפנים, ושר האוצר - לפעול ללא דיחוי נוסף להשלמת הליך התקנת התקנות בדבר חובת הפיקדון לעובדים זרים בכל הענפים שבהם הם מועסקים, לרבות ענף החקלאות. נמצא כיבשנים 2010 -2006 הובאו לדיון בוועדת העבודה של הכנסת הצעות לתקנות הפיקדון אשר התייחסו רק לענף הבנייה ולא לכל הענפים, למרות החובה להתקין תקנות בכל הענפים שבהם מועסקים עו"ז, לרבות ענף הסיעוד. על משרד החקלאות והעומדים בראשו להביא לפני הממשלה את תשתית הנתונים הנדרשת לשם בחינת הפגיעה הנטענת בחקלאים בעקבות הקטנת מכסת העו"ז בענף. עוד עליו להמציא נתונים על מידת העמידה של הממשלה בהחלטתה ממאי 2009 בכל הנוגע לאפקטיביות של הקצאת הכספים למיכון ולשילוב עובדים ישראלים בחקלאות ולהציגם לקבינט החברתי-כלכלי. בענף הסיעוד מועסקים רוב העו"ז בישראל- 40,000 .גברים ונשיםהעסקת העובדים באמצעות הסכם בילטרלי עם מדינות המוצא שלהם נועדה בין היתר למנוע תופעה ידועה של גביית דמי תיווך וניצול העו"ז. במשך שלוש שנים מאז החליטה הממשלה על התקשרות באמצעות הסכם זה היא לא יישמה את החלטתה: לא הושלמה תכנית ניסיונית להבאת 300 עובדים, ופיילוט שמקדמת רשות האוכלוסין כולל רק כמה עשרות עו"ז. בשלוש השנים האלה, על פי מידע שקיבלה הרשות, נדרשו זרים שביקשו לעבוד בישראל לשלם דמי תיווך גבוהים שלא כדין. לדעת משרד מבקר המדינה מידע זה מעלה חשש ממשי שעדיין קיימת בישראל תשתית להעסקת עו"ז בענף הסיעוד בתנאי עבדות או ניצול, וזאת כאמור בשל התלות הנוצרת בין מי שמשלם את דמי התיווך ובין מעסיקו. משרד מבקר המדינה מעיר כי מצב זה דורש פעולות תיקון מהירות ופעולות נחרצות נגד גביית דמי תיווך שלא כדין מזרים שמעוניינים לעבוד בישראל. לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות האוכלוסין לפעול למציאת פתרון שיאפשר לחקלאי להתחיל את תהליך הבאת העובד הזר עוד לפני יציאת העובד הזר הקודם מהארץ. מהאסמכתאות עלה שבאוגוסט 2011 העביר שר הכלכלה לשעבר, מר שלום שמחון, את הצעתו לנוסח התקנות לפיקדון עו"ז בענפי הסיעוד והבנייה לשר הפנים דאז מר אליהו ישי ולשר האוצר דאז ד"ר יובל שטייניץ; שר הפנים דאז לא השיב על פנייה זו. שר הכלכלה לשעבר פנה ליועץ המשפטי לממשלה בנדון, והמשנה ליועץ פנתה אף היא לשר הפנים דאז, אולם הוא לא השיב גם על הפנייה הזאת. נכון לתחילת 2015 .לא הותקנו תקנות הפיקדון לעו"ז יוצא אפוא שמספר התלונות שקיבלה הממונה על זכויות עו"ז במשרד הכלכלה במשך שנתיים ( 228 ) קטן במידה ניכרת ממספר התלונות שהתקבלו במוקד הקו החם במשך תקופה קצרה יותר (שנה ורבע). זאת אף שהמוקד מיועד כאמור לשמש כתובת רק לכשליש מהעו"ז - אלה שהגיעו לישראל באמצעות הסכם בילטרלי. מדיניות הממשלה בשנת 2009 הייתה להפחית הדרגתית את המכסה הכוללת להעסקת עו"ז, בין היתר כדי להגדיל את שיעור התעסוקה של ישראלים בענפי החקלאות והבנייה. לצד הפחתת המכסות החליטה הממשלה על פעולות לעידוד תעסוקת ישראלים ועל פעולות נוספות. בהחלטות שקיבלה הממשלה בשנים 2014 - 2010 היא נסוגה מהמתווה לפעולה שקבעה ב - 2009 . החלטות אלה התקבלו בלי שהובאה לפני שרי הממשלה התשתית הנדרשת של מידע ונתונים ובלי שהובאו לפניהם תוצאות הפעולות שנכללו בהחלטות הקודמות שקיבלה הממשלה. על משרדי הכלכלה, החקלאות והבינוי והשרים העומדים בראשם, המגישים הצעות להחלטת הממשלה בנושא מכסות עו"ז לצרף להן הנתונים והמידע הדרושים לדיון ולקבלת החלטות. על מזכיר הממשלה לוודא שההצעות להחלטת ממשלה כוללות את כל המידע הדרוש לפי תקנון הממשלה. נמצא כי לדברי ההסבר של שר החקלאות להצעת ההחלטה לא צורפו מידע ונתונים הדרושים להבנת מידת הצורך בחריגה ממדיניות הממשלה ובהגדלת מכסת העו"ז. למשל, ההשפעה שיש להפחתת המכסות על שכר העובדים הישראלים ונתונים על סגירת משקים ואבדן תוצרת חקלאית. גם במקרה זה לא הובאו נתונים בדבר היקף התקציבים שהוקצו לרכישת מיכון ולעידוד תעסוקת ישראלים ומידת ניצולם. כמו כן לא הובאה עמדת שר הכלכלה, שתחום פעילותו נוגע להצעת ההחלטה.
יוצא שמעסיק של עובד זר בחקלאות נדרש להמתין לפחות תשעה שבועות מתום תקופת העסקתו של העובד ועד לקבלת עובד חדש; אם העובד היוצא מנצל את מלוא ימי השהייה בישראל שעומדים לרשותו לצורך התארגנות, נדרש המעסיק להמתין 17 שבועות (כארבעה חודשים) עד להבאת עובד זר חדש (להלן - הליך ההבאה).