המשרד להגנת הסביבה . אכיפה בתחומי הגנת הסביבה מצב זה יוצר חוסר אחידות באכיפה ופגיעה בשוויון, שכן עבירה אשר תיאכף לפי חוק עזר ברשות אחת תגרור קנס מופחת, בעוד שאם אותה עבירה תיאכף לפי חוק ראשי ברשות אחרת, יוטל בגינה קנס גבוה יותר. הועלה כי עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2018 , לא צלחו הניסיונות לקדם הצעות חוק לתיקון חוק רשויות מקומיות, אשר יתמודד עם קשיים משפטיים ואחריםם לגבי מערך הפיקוח והאכיפה ולא הביאו לגיבוש הליכי חקיקה מתקדמים. הביקורת העלתה כי קיים קושי משפטי בעניין סמכותו של עובד ביחידה סבי בתית אזורית לאכוף בשטחן של כל הרשויות השותפות ליחידה את החוק , ולא רק בשטח המוניציפלי שבו הוסמך עובד היחידה הסביבתית ובמקום שבו ממוקמת היחידה. כך למשל, יחידת הפיקוח ביחידה הסביבתית האזורית השרון, המעניקה שירותים סביבתיים לשבע רשויות מקומיות סמוכות, פורקה בשל קושי זה. עובדה זו מאלצת כל רשות הנעזרת בשירותיה של יחידה סביבתית אזורית להסמיך ולהכשיר בנפרד, ועבורה בלבד, פקחים בתחום מקצועי ומורכב, וחלקן חוזרות לאכוף חוקי עזר. משרד מבקר המדינה מברך על כוונתו לקדם את האכיפה הסביבתית ויעקוב אחר נושאי תוכנית העבודה האמורה ואחר ביצועה. מהנתונים עולה כי במפעלי A שבהם בוצע פיקוח נמצא שיעור גבוה של הפרות כאלה: הממוצע הארצי עומד על כ -42% מהמפעלים שבוצע בהם פיקוח ונמצאו בהם הפרות משמעותיות ואף חמורות115 , ובמחוז דרום עומד שיעור זה על כ-71%. לגבי מפעלי B נמצא כיהפיקוח בוצע עליהם "על פי זמינות משאבים ובכפוף לשיקול הדעת המקצועי של המחוז", וכי בוצע פיקוח רק על 386 מפעלים, שיעור של כ- 7% מכלל מפעלי116B. . מספר .המפעלים .שעברו פיקוח מספר .המפעלים .שבהם נמצאו .הפרות שיעור .המפעלים .בעלי הפרות .(מהמפוקחים) . הנתוניםבלוח מראים כי בממוצע ארצי, פחות מחצי מה הפרות המשמעותיות שהתגלו במפעלים מסוג A (כ-45% ) ובמפעלים מסוג B (שיעור של כ-48% )עברו אכיפה, וזאת בלי להביא בחשבון הפרות משמעותיות שהיו מתגלות לו בוצע פיקוח על מפעלים רבים יותר. נתונים אלו עולים בקנה אחד עם ניתוח הנתונים שהובאו לעיל לגבי כלל המפגעים המהותיים. עוד עולה כי במפעלי A שבהם בוצע פיקוח נמצא שיעור גבוה של הפרות משמעותיות: הממוצע הארצי עומד על כ-42% מהמפעלים שבוצע בהם פיקוח ונמצאו בהם הפרות משמעותיות ואף חמורות117 ,ובמחוז דרום עומד שיעור זה על כ-71%. משרד מבקר המדינהמעיר למשרד להג "ס כי המחוזות מתעדים באופן חסר את המפגעים הסביבתיים, ואין לדעת אם המפגעים שאינם מתועדים מטופלים על דרך ההסדרה ומסולקים או שאינם מטופלים כלל. לגבי כלל המפגעים המתועדים נמצא כי רובם (כ-59% .) אינם נאכפים יתרה מכך, מהנתונים גם עולה כי כחצי מהמפגעים המהותיים מטופלים על דרך ההסדרה, אף שהם ברמת חומרה רגילה או חמורה, ונוהלי המשרד קובעים כי נדרשת אכיפה בגין כל אחד מהם. בשנת 2016 נמצאו גם שיעורים גבוהים של הפרות משמעותיות במפעלי A ואף על פי כן 55% מהן לא נאכפו118 , ולא הגיעו אפילו לשלבי אכיפהמינהלית ראשונית, פרוצדורלית - כזו שאינה מענישה את הגורם המפגע או מטילה עליו סנקציה, כגון התראה או שימוע. .129 רשויות (כ-82% ) מאלו שענו על השאלון רואות צורך בהנחיה מקצועית מוגברת של המשרד להג"ס בתחום האכיפה הסביבתית לפי חוק רשויות מקומיות, ומהן 55 רשויות גדולות ו -74 קטנות. מתוך 129 ,הרשויות הללו93 .רשויות ציינו כי יש בכך צורך במידה רבה מבין 48 ,העיריות שענו לשאלון7 עיריות (כ-14% ), ענו כי אין להן ועדה לאיכות סביבה כנדרש בחוק. .נתונים אלה מלמדים שהאכיפה הסביבתית ברשויות המקומיות אינה מבוצעת על פי תוכנית עבודה סדורה, שהייתה מאפשרת קביעת מדיניות סביבתית ויעדים בנושא בטווח הקצר ובטווח הארוך. לפיכך מידת יעילותה ברשויות המקומיות מוטלת בספק. .מתרשים 10 עולה מגמה מעורבת בנושא שביעות רצונן של הרשויות המקומיות משיתוף פעולה עם גורמים אחרים בתחום הגנת הסביבה. הדבר בולט במיוחד בנושא שיתוף הפעולה עם המשטרה הירוקה, שלגביו ענו 50.4% מהרשויות כי אינן מרוצות 165 , ובמידה פחותה יותר בנושא שיתוף הפעולה עם רשות הטבע והגנים שלגביו ציינו 36% מהרשויות כי אינן מרוצות. .מהנתונים בלוח 10 עולה כי מספרהמשרות הכולל במשטרה הירוקה נותר כמעט ללא שינוי במשך שבע שנים, ואף צומצם בשנת 2018 .בשני עובדים הביקורת העלתה כי במהלך השנים מאז חקיקת חוק רשויות מקומיות בחר משרד הפנים שלא לנקוט פעולות לקידום יישומו176 , אף שהחוק קובע את שר הפנים כשר האחראי לביצועו של החוק ואף שקיימים כלים בידי משרד הפנים לביצוע אחריות זו. הביקורת העלתה כי חילוקי הדעות בנושא זה נמשכו שנים ולא באו על פתרונם174 , יצרו מתחים ביןמשרד הפנים למשרד להג "ס, והביאו לקיפאון בהטמעת חוק רשויות מקומיות. גם האפשרות שנידונה כאמור להעביר את האחריות ליישום החוק ממשרד הפנים למשרד להג"ס לא מומשה 175 . מניתוח התשובות לשאלון הביקורת עולה כי מצב בלתי תקין זה חל גם בכל הקשור לנושא האכיפה הסביבתית ברשויות המקומיות, וכי חוק רשויות מקומיות כמעט שאינו מיושם: בחלק מהרשויות אין פקחים סביבתיים, וברוב הרשויות שבהן יש פק חים מתבצעת אכיפה דלה; האכיפה באמצעות פעולות חקירה היא זניחה עד אפסית וכך בהתאם גם כמות התיקים הפליליים, וחלק לא מבוטל מהרשויות גם אינן אוכפות באמצעות קנסות. ממכלול תשובות אלה נראה אפוא שהאכיפה הסביבתית בכללותה, חסרה ברוב הרשויות המקומיות. .95 רשויות (35 רשויות גדולות ו-60 רשויות קטנות), שהן יחדיו כ-60% מהרשויות שהשיבו על השאלון, ציינו שלא הוכנו אצלן תוכניות עבודה בתחום האכיפה הסביבתית באף לא אחת מהשנים 2017-2013 ;32 רשויות השיבו שהכינו רק בחלק מהשנים; ורק 31 רשויות השיבו שהכינו תוכניות עבודה בכל אחת מהשנים. 105 רשויות, שהן67.3% ,מהרשויות שהשיבו ציינו כי אין להן תוכניות אב או תוכניות רב-שנתיות להגנת הסביבה. מתשובות הרשויות המקומיות על השאלון עולה כי בכ-40 (כ-26% ) רשויות מקומיות מאלו שענו עליו אינן מתבצעות שום פעולות תביעה (אף לא בתחומים שאינם הגנת הסביבה). בפילוח לפי גודל הרשות עולה כי 33 (כ-35% ) רשויות קטנות מאלה שענו אינן מבצעות שום פעולות תביעה, ובקרב הרשויות הגדולות נמצאו שבע רשויות שאינן תובעות. מהאמור לעיל ניתן ל הסיק שבכל הנוגע לנושאים סביבתיים, שינוי התפיסה המיוחל של תפקיד הפקח והנדרש מכך לא חלחל עדיין בקרב הרשויות המקומיות, והוא נותר פיקוחי במהותו. הסמכויות שמפעילות הרשויות מתרכזות בעיקר ברמת הפיקוח ובהטלת קנסות, בעוד שסמכויות החקירה והגשת כתבי אישום, שהן סמכויות מהותיות באכיפה סביבתית אשר יוצרות הרתעה ומקדמות ציות, כמעט שאינן מופעלות. מתוך כלל המשיבים ציינו 80 רשויות מקומיות (כ-50% ) כי הן לא הטילו קנסות בגין עבירות סביבתיות בשנים אלה, לפי הפילוח הזה: 17 רשויות גדולות (כ-25% מהרשויות הגדולות) ו-63 רשויות קטנות (כ-68% מהרשויות הקטנות). מתוך כלל המשיבים ציינו 116 רשויות מקומיות (כ-72% )כי הן לא ניהלו כלל תיקי הגנת סביבה בחמש השנים האחרונות, לפי הפילוח הזה: 40 רשויות גדולות (כ-60% מהרשויות הגדולות שהשיבו) ו-76 רשויות קטנות (כ-82% מהרשויות הקטנות שהשיבו). היות שהרשויות המקומיות נרתעו מהאפשרות להיוותר ללא כלים מינהליים גמישים יחסית, העדיפו רובן להיוותר עם סמכויות מינהליות, ולכן פעלו לפי החריג שמתיר להן מנגנון סעיף 11 בחוק רשויות מקומיות, החליטו על אכיפה לפי חוקי עזר, ולא פעלו לפי חוק רשויות מקומיות. ואכן, מניתוח תשובות הרשויות המקומיות על השאלון עולה כי נכון למועד סיום הביקורת כ-40% מהרשויות הגדולות (המחויבות באכיפה ס ביבתית) אוכפות רק חוקי עזר, וכ -27% מהן אוכפות חיקוקים בודדים (חיקוק אחד עד חמישה חיקוקים)198; נתונים אלו ראויים לבחינה במסגרת הליך הערכה של יישום החוק שכן הם מצביעים על כֶּשֶּל בכל הנוגע להשגת מטרת החוק ועל כך שהרשויות המקומיות ממעטות ליישם את חוק רשויות מקומיות. חוק רשויות מקומיות מטיל חובה על רשויות גדולות ומעניק רשות לרשויות קטנות לפעול בתחום שיפוטן לאכיפת חיקוקי הסביבה המנויים בו. מטרת החוק אפוא היא לקדם אכיפה סביבתית בכל הרשויות המקומיות, והחוק מעודד זאת גם על דרך ייעוד הקנסות לקופת הרשות המקומית. הכלל הקבוע במנגנון סעיף 11 קובע מדרג נורמטיבי גבוה יותר לחקיקה ראשית, והדבר עולה בקנה אחד עם מטרת החוק ועם האינטרס הציבורי הלאומי לקדם אכיפה סביבתית משמעותית יותר בשלטון המקומי, ואילו העדפת חוקי העזר מנוסחת כחריג המצריך הצעה של ראש הרשות והסכמת היועץ המשפטי שלה. החריג שבמנגנון סעיף 11 מנוסח בצמצום יחסי ונועד לאפשר גמישות מקום בו רשות מסוימת מעוניינת במקרה מסוים להחיל חוק עזר המקביל לחיקוק. הביקורת העלתה כי במקום שבע משרות, שיועדו למערך החקירות על פי החלופה שנבחרה, אוישו כאמור ארבע בלבד וכי שלוש המשרות הנוספות בוטלו. יתרה מכך, כיוון ששלושת רכזי החקירות שגויסו ממשיכים לאייש תקני מפקחים, אין אפשרות לגייס במקומם מפקחים חדשים למשטרה הירוקה, כלומר משרות רכזי החק ירות באות על חשבון משרות מפקחים. למערך המודיעין הוקצה תקן חדש אחד בלבד, ולדברי מנהל המשטרה הירוקה מרבית פעילות המודיעין המעשית136 מתבצעת זמנית על ידי עובדים ומפקחים קיימים במשטרה הירוקה, נוסף על תפקידם ואגב פגיעה במערך המבצעי שלה. הביקורת העלתה כי אף שנבחרה חלופה מבין שלוש החלופות לשינוי מבני, היא אומצה בפועל חלקית בלבד. החלופה לא נתמכה בהקצאת כוח אדם מספקת, שעליה הוחלט, לביצוע יעיל של השינוי המבני ולהשגת מטרותיו, והיא נותרה אפוא החלופה שאומצה בעיקר מהבחינה הרעיונית. להלן הפרטים: הביקורת העלתה כי מצב בלתי תקין זה מוסיף להתקיים. המשרד מתקשה באכיפה בתחומים שבאחריותו, בין היתר, בשל היעדר הלימה בין היקף האכיפה שגדל בתחום מקצועי ומורכב, ובין משאבי כוח האדם הנדרשים לכך - הן בהיבט הכמותי והן בהיבט האיכותי. בהקשר זה יש אף לתת את הדעת לשאלת המתאם בין הגידול במשימות של המשרד לבין היעדר גידול בתקציב שהוקצה לכך בשנים האחרונות. מהאמור לעיל עולה אפוא כי גם כאשר קיימות תוכניות עבודה לאכיפה סביבתית ברשויות, לרוב הן אינן נבחנות על ידי גורם סביבתי מקצועי, וכי חלק לא מבוטל מהפקחים הסביבתיים פועלים ללא ממונה מקצועי. .במהלך השנים הביעו סמנכ"ל בכיר לאכיפה במשרד להג"ס ומנהל המשטרה הירוקה את עמדתם כי המחוזות נרתעים מנקיטת אמצעי אכיפה נגד מפוקחים וכי אינם אוכפים מספיק. בישיבת הנהלת המשרד להג"ס שהתקיימה בשנת 2013 אמר מנהל המשטרה הירוקה דאז כי הוא "סבור שיש רתיעה במשרד מאכיפה על התעשייה. יש כיום מומחיות מספקת בתחום וצריך להגביל בזמן את תהליכי ההסדרה והמעבר לאכיפה". סמנכ"ל בכיר לאכיפה הוסיף כי אין "הלימה בין כמות ההפרות של מפעלי התעשייה שדווחה לבין הכמות שמגיעה לתיקי חקירה"; כי המשרד להג"ס צריך לקבל החלטות עקרוניות בדבר תפקידו כמאסדר או כאוכף; וכי קיימים מפגעים סביבתיים בני יותר מעשור בהם "המפגע נפתח עשרות פעמים, הועברו עשרות התראות והתקיימו עשרות שימועים". מנכ"לית המשרד להג"ס דאז סיכמה את הישיבה באומרה כי "העלייה בפעילות הפיקוח היא חשובה אך קיים פער בלתי קביל בין שיעור החריגות בתעשייה לבין מספר תיקי החקירה והעיצומים הכספיים. לפי המידע שהוצג קיימת שונות גדולה בין המחוזות בהחלטה על פתיחת בחקירה פלילית". מהנתונים שהובאו בפרק זה עולה כי מגמה לא ראויה זו ממשיכה גם כיום. נגד חצי מהמפגעים המהותיים כלל אינה מתבצעת אכיפה מינהלית או פלילית130, והם מטופלים, אם בכלל, באמצעות הסדרה, ללא כללים אחידים בדבר אופן יישומה. הסדרה עשויה אומנם להתאים למפגעים טכניים ופשוטים, אולם קיום הליכים מתמשכים של הסדרה או אכיפה מינהלית במפגעים מהותיים, ודיונים ארוכים עם המפוקחים על טיב ההסדרה או משכה, מעבירים למעַוולים מסר כי ההסדרה אינה אלא המשך של המשא ומתן הרגולטורי. מצב זה שבו פעולות האכיפה נגד הפרות משמעותיות ומפגעים מהותיים נעשות בשיעורים נמוכים עד זעומים הוא חמור ביותר, אינו תואם את דרישות נוהל אכיפה סביבתית ונוהל מפגעים חמורים, פוגע בהרתעה מול מעַוולים סביבתיים ומעביר מסר שלילי לציבור שלפיו ההשלכות הנובעות מביצוע עבירה סביבתית אינן כה חמורות - והוא טעון שינוי מידי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי במבחן התוצאה החריג שבמנגנון סעיף 11 (הקבוע בסעיף11 ) הפך לכלל וכמעט רוקן]ב[ מתוכֶּן את חוק רשויות מקומיות. התוצאה שנוצרה היא כי מרבית הרשויות המקומיות החריג ו את עצמן מתחולתו, באופן מוחלט או מרובו. הדבר אינו מתיישב עם מטרתו העיקרית של החוק לקדם אכיפה סביבתית עדכנית ואחידה במדינת ישראל באמצעות רתימת הרשויות המקומיות לנושא. מציאות זו אינה יכולה להיוותר ללא כל פעולה מצד הרשות המבצעת, ויש מקום שמשרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי, ובשיתוף המשרד להג"ס ומשרד המשפטים, יבחנו בהקדם את הנושא. במסגרת בחינה זו עליהם לבדוק את השלכותיה של התנהלות הרשויות בהפעלת חוקי העזר במקום הוראות חוק הרשויות המקומיות ואם יש מקום ליזום שינוי בחקיקה, אשר יצמצם את השימוש בחריג לחוק ויקדם פתרונות נדרש ים נוספים. אם בחינה זו לא תיעשה בהקדם, הרי שנדרשת פעולה רגולטורית יזומה בהובלת משרד הפנים לבדיקת הגורמים לאי -יישומו של חוק רשויות מקומיות, לגיבוש פתרונות נדרשים לשינוי המצב בשיתוף המשרד להג"ס ומשרד המשפטים ליישומם, ולביצוע בקרה על התהליך. בדבר טענת משרד ה פנים כי יש לסייג את הטלת האחריות על הרשויות במסגרת חוק רשויות מקומיות כל עוד אינם עומדים לרשותן המשאבים הנדרשים לכך, ראוי שטענה כזו תעלה רק לאחר פנייה פרטנית בנושא לאגף התקציבים המבוססת על ניתוח עלויות פרטניות של יישום חוק רשויות מקומיות ועל בחינת מקורות תקציביים למימונן. מן האמור לעיל ומתוצאות השאלון שלפיהן רובן המכריע של הרשויות המקומיות אינן מפעילות סמכויות חקירה ואמצעי אכיפה פליליים אחרים ובאופן כללי מתקשות באכיפה בהליך פלילי סביבתי, פעולות שהן מטבען מורכבות יותר ודורשות מיומנות מקצועית בתחום האכיפה הסביבתית, עולה כי הפעלת הסמכויות בתחום האכיפה שהוקנו לרשויות המקומיות בחוק לוקה בחסר. משמעות יישומו של חוק רשויות מקומיות על ידיהן היא מעבר מתפיסה מצומצמת של שמירה על סדר וניקיון באמצעות חוקי עזר לתפיסה נרחבת יותר של הגנת הסביבה, באמצעות חקיקה ראשית . מדובר בשינוי מהותי בתפיסת תפקיד הפיקוח בשלטון המקומי ובתהליכי עבודתו של הפקח ברשות המקומית161 : מעבַר לאחריות על הסביבה בתחומים רחבים ומקצועיים; מעבַ ר מפונקציה של פיקוח לאכיפה פלילית באמצעות חקירה והגשת כתבי אישום; ומעבַר לתפיסת פיקוח מערכתית המנהלת ממשקים ושיתוף פעולה בין רשויות שונות ובין גורמי אכיפה שונים. שינוי זה בתפיסת תפקיד הפיקוח בשלטון המקומי חייב את הרשויות המקומיות להיערך ולהטמיע בקרב כל העוסקים בנושא את כל הנדרש מכך. על שאלה זו השיבו 95 רשויות, ומתשובותיהן עולה כי ברובן המכריע הפקחים הסביבתיים אינם בעלי השכלה רלוונטית: כ-71% מהרשויות השיבו כי לאף לא אחד מהפקחים הסביבתיים יש השכלה גבוהה רלוונטית בתחום מדעי איכות הסביבה, כימיה, סביבה, גיאוגרפיה או חקלאות, או בעלי תעודת הנדסאי. רק כ -14.7% השיבו כי כל הפקחים הם בעלי התואר הנדרש. בדוח שלטון החוק ברשויות ניתנה המלצה כי משרד הפנים יבחן מול משרד האוצר אפשרות להעלאת שכר רוחבית לפקחים העוסקים באכיפה סביבתית, במטרה לעודד מועמדים בעלי השכלה מתאימה לאייש את תפקיד הפקחים הסביבתיים. הביקורת העלתה כי משרד הפנים לא בחן וממילא גם לא קידם זאת מול משרד האוצר, למרות התחייבות משרד הפנים ליישם את המלצות הדוח. .מהנתונים בתרשים 11 עולה כי הכפיפות המינהלית של הפיקוח ברשות המקומית היא לרוב ישירה למנכ"ל הרשות או לראש הרשות (כ-52% מהרשויות). מצב זה אינו מקדם אי-תלות בעבודת הפקחים הסביבתיים, הנחוצה לאכיפה אפקטיבית ועצמאית; כ-10% מהרשויות ענו כי הן כפופות גם מקצועית לדרג הנבחר ברשות, וכ-17% מהן ענו כי אין להן ממונה מקצועי. בהקמת תחום הפיקוח יש כדי לחזק את הפיקוח על מפעלים. עם זאת מהאמור לעיל עולה כי השינוי המבני שבוצע אינו משיג את המטרה של הפרדת תפקיד הרגולציה מתפקידי הפיקוח והאכיפה. נוהלי המשרד מקבעים את שילוב התפקידים לזמן בלתי מוגבל, אף ששילוב זה יוצר קשיים המתווספים ליתר הגורמים המביאים לאכיפה מועטה של המשרד להג"ס (כפי שיוצג להלן). כמו כן תחום הפיקוח הוקם רק בארבעה מתוך ששת המחוזות של המשרד (זולת ירושלים ותל אביב): הוא התמקד בתחום הפיקוח, ולא באכיפה שאף נפגעה בעקבות צמצום ניכר בתקני אשכול אכיפה. היעדרה של הפרדה בין תפקיד הרגולציה ובין הפיקוח והאכיפה אינו מתיישב עם עקרון מניעת ניגוד העניינים המוסדי. על כן על המשרד להג"ס לבחון לאלתר קידום של פעולות בתחום המבני-ארגוני ובתחום נוהלי העבודה, אשר יבטיחו הפרדה בין המערך המקצועי בתחום הרגולציה לבין מערך הפיקוח והאכיפה. הקשיים שעלו במהלך השנים בפעילות הצוותים במחוזות הביאו לשינוי מבני במחוזות, אולם שינוי זה רק החריף את הבעיה. מציאות זו מובילה למסקנה כי על המשרד להג"ס לבחון לאלתר (עוד לפני הכרעה בסוגיית התקנים הנוספים) את האופן שבו יבטיח את עצמאות גורמי האכיפה המשרדיים וליישם פתרון חלופי כגון ריכוז גורמי האכיפה של המחוז באשכול מקצועי ייעודי לאכיפה במטה המשרד או יצירת הפרדה ארגונית ומקצועית ברורה בתוך המחוז, בין גורמי הרגולציה ובין גורמי הפיקוח והאכיפה, שיוכפפו מכל בחינה לאשכול אכיפה. לצורך גיבוש פתרון מיטבי בנושא, ראוי כי המשרד להג"ס ייעזר במידת הצורך במשרד המשפטים בקביעת הדרכים המתאימות להגברת עצמאותם של גורמי האכיפה במשרד להג"ס. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי המלצת דוח התביעה הפלילית האמורה לא יושמה, אף על פי שהיועמ"ש אימץ את מסקנות הדוח לפני שש שנים. לפיכך על משרד המשפטים לפעול ללא דיחוי ליישום המלצה זו או לבחון חלופה יעילה אחרת שתקדם את אי-תלות שיקול הדעת של כלל גורמי האכיפה הפליליים, לרבות המשטרה הירוקה. .מהלוח ומהתרשים שלעיל עולים פערים במספר המפגעים המדווחים במחוזות השונים. בולט במיוחד שיעור המפגעים המדווחים הגבוה במחוז מרכז בהשוואה ליתר המחוזות החל בשנת 2015 , בין41% ל-47% מכלל המפגעים שדווחו במשרד להג"ס בשנים 2016 עד סוף מאי2018 , אף שמחוז מרכז הוא רק הרביעי בשטחו ובמספר המפעלים מקטגוריית A (החמורה ביותר) הנמצאים בו, בהשוואה לשאר המחוזות . .מהנתונים עולה כי עדיין אף לא אחד מהמחוזות מסַווג מפגעים כחמורים, אף על שמשרד מבקר המדינה העיר על כך בדוח האמור. נמצא כי מערכות המידע במשרד להג"ס כלל אינן מאפשרות הזנת מפגעים חמורים ותיעודם ככאלה, וכי הם מתועדים ומטופלים בהתאם למסלול האכיפה של מפגע רגיל, מפני שהמחוזות מתקשים בעמידה בלוחות הזמנים המזורזים שהוגדרו לטיפול במפגע חמור, ולפיהם יוגש כתב אישום נגד מבצע המפגע לכל המאוחר 72 ימים ממועד הדיווח על המפגע. לפיכך נוהל מפגעים חמורים עדיין אינו מקוים, ומפגעים חמורים עדיין אינם מתועדים במערכת מעוף כחמורים. מחוז חיפה אף ציין כי המפגעים שדווחו בשטחו בשנים 2017-2013 ,חמורים כולם, אף שאין תיעוד לכך במערכת. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה למשרד להג "ס כי היעדר תיעוד ויישום נוהל מפגעים חמורים משקף פער יסודי בתחום רגיש וליבתי, המחייב פעולה מיידית של המשרד להג"ס. כחלק מהליך גיבוש תורת האכיפה על המשרד לבחון מחדש את אופן הגדרת מפגע חמור, רגיל וקל בהתאם לאינדיקטורים מדידים ואחידים שעל פיהם יפעלו כל המחוזות, ואת לוח הזמנים לטיפול במפגעים חמורים, וככל הנדרש גם ברגילים. עד השלמת תורת האכיפה, על המשרד להורות ללא דיחוי לגורמים הרלוונטיים בו על אפיון ופיתוח מערכת מידע שתאפשר להזין בה נתונים לגבי מפגע חמור, לתעד בה את מסלול אכיפה עם לוח זמנים בהתאם לנהלים, ולקיים ב אמצעותה בקרה על אופן האכיפה במחוזות. . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כיתחום אחריותו העיקרי הוא לפעול לשמירה על הסביבה ועל בריאות הציבור באמצעות קידום חוקים, תקנות ותקנים, ובפיקוח על יישומם ואכיפתם. שטחי הפעולה וסמכויותיו של המשרד להג"ס הוגדרו במהלך השנים, בין היתר, באמצעות חקיקה והחלטות ממשלה שונות132 - כולן ממקדות את תחומי אחריותו של המשרד בנושאים סביבתיים. המשרד פועל גם מתוקף אמנות בין-לאומיות מחייב ות בתחום הגנת הסביבה. משכך, בבואו להפעיל סמכויות אכיפה, המשרד להג"ס נדרש להתמקד בשיקולים הנוגעים להגנת הסביבה, שהם תחומי הליבה המשרדיים שלו, ולהימנע ממתן משקל יתר לשיקולים הנוגעים לתחומי אחריותם של משרדים אחרים, בוודאי משקל כזה שהופך את השיקול הסביבתי למשני. על השר להג"ס ועל מנכ"ל המשרד להג"ס לפעול ברוח זו ולהבטיח כי גם המשרד ועובדיו יפעלו לאור עיקרון זה, במכלול תפקידיהם, וביתר שאת בנוגע לאחריות המשרד לאכיפה סביבתית. פיתוח מערך החקירות והמודיעין של המשטרה הירוקה הוגדר צורך אסטרטגי, אשר יוביל אותה לפעילות מבצעית ולהפקת תוצרי אכיפה איכותיים הנגזרים מנושאי המיקוד המשרדיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג "ס כי בניית יכולות חק ירה ומודיעין מקצועיות דורשת משאבים וכוח אדם מיומן, אולם המשרד הקצה לכך כוח אדם זעום שאינו הולם את היקף המשימות העומדות בתחום משמעותי לפני הארגון. .כחלק מגיבוש תורת האכיפה המשרדית, על המשרד להג"ס להגדיר את ממשק העבודה של המחוזות והמשטרה הירוקה ולהבהיר את חלוקת האחריות ביניהם בכל הנוגע לפעולות ולמסמכים שנדרשים בתיק החקירה; לקבוע אמות מידה ברורות, מדידות ככל שניתן, ואחידות להפעלת כלי האכיפה השונים; ולפשט ככל שניתן את תהליכי העבודה כדי להקל על ביצועה של אכיפה מינהלית ופלילית. על המשרד גם לקיים בקרה שוטפת על הטמעתם של עקרונות העבודה הללו במחוזות, במשטרה הירוקה וביחידות המשרד, לקיים הליך סדור של הפקת לקחים ולטייב אותו ככל שנדרש. כחלק מההיוועצות של המשרד להג"ס עם משרד המשפטים בנושא גיבוש תורת אכיפה, על הגורמים הרלוונטיים במשרד המשפטים, וככל שנדרש גם היועמ"ש, לתת את דעתם לנתוני האכיפה הנמוכים, לתיעודם החסר, ולהיקף תופעת "ההסדרה" כפי שעלו בפרק זה לעיל. בדבר שאר הקשיים שעלו בדוח הנוגעים להעדפת השיקול הסביבתי בעת ביצוע אכיפ ה, יצוין כי במהלך הטיפול המשפטי שעסק בפינוי מיכל האמוניה במפרץ חיפה, במענה לטענת השר להג"ס כי יש מקום שהמשרד להג"ס ישקול מכלול שיקולים הרלוונטיים לעניין, לרבות צורכי המשק, השיב היועמ"ש בשנת 2017 כי "השיקול המשקי אינו עומד במוקד האינטרס עליו אמון המשרד להגנ ת הסביבה. חוק חומרים מסוכנים, התשנ"ג-1993 , מונה את הגנת הסביבה ובריאות הציבור כשיקולי הליבה אותם ישקול הממונה... במצב הדברים הרגיל פעולות המשרד מכוונות לצמצום הסיכונים הסביבתיים ולהגנה על בריאות הציבור ולכך הוא פועל"131. מהאמור לעיל עולה כי אף שתחומי האכיפה שבאחריות המשטרה הירוקה התרחבו מאוד עם חקיקתם של חוקים סביבתיים משמעותיים בעשור האחרון, ואף שהאתגרים הסביבתיים גברו גם הם על רקע הגידול באוכלוסייה והתרחבות התעשייה - לא נעשה די להתאמת כוח האדם לצורכי המשטרה הירוקה לנוכח מציאות משתנה זו. במשך שנים רבות המשרד להג"ס אינו מקצה משרות חדשות למשטרה הירוקה, והעובדים הקיימים מבצעים תפקידים נוספים על תפקידם. מצב זה נובע, בין היתר, בשל החלטת המשרד להקצות משרות תחילה ליחידות אחרות לטובת קידום תחום הרגולציה והפיקוח שבסמכותו, לפני קידום תחום האכיפה ולעיתים על חשבונו - אף שאיתר, כדבריו, כשלים רבים באכיפה. משמעות הדבר היא נסיגה בטיפול בכל הנושאים שבאחריות המשטרה הירוקה וקביעת יעדים ללא אפשרות מעשית להשיגם. .הביקורת העלתה כי חלוקת התקנים של הפקחים אינה בהלימה למספר מפעלי A בשטח המחוז או לגודלו. אף שבמחוז דרום פועלים 42% מכלל מפעליA בישראל ובמחוז צפון פועלים21% ממפעליA , ,הם קיבלו פחות תקנים לתחום הפיקוח ממחוז מרכז וממחוז חיפה שאף הם חסרים משאבי כוח אדם. הביקורת העלתה כי לעומת תחום הפיקוח, אשר תוגבר בחלק מהמחוזות בתקנים ייעודיים לפיקוח, לא תוגבר כלל מערך האכיפה - לא במחוזות ולא במשטרה הירוקה - ואף קוצץ. העלייה בתוצרי הפיקוח מאז הוקם תחום הפיקוח וחוסר היערכות ראוי של המשרד בתחום כוח האדם באכיפה יצרו צוואר בקבוק בשלב האכיפה143 , דבר שהיה ידוע להנהלת המשרד, וגרמו לעיכוב הטיפול במפגעים סביבתיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג "ס כי להתמקצעות מפקחיה וחוקריה של המשטרה הירוקה השלכות מרחיקות לכת: על איכות ההון האנושי של המשטרה הירוקה; על יכולתה לבנות יכולות מקצועיות בחקירת מפגעים מורכבים נגד מפעלים; על יכולתה לשמור על האוטונומיה ועל אי-תלות מקצועית במחוזות כמצופה מגוף אכיפה מקצועי, בייחוד בתחום הפלילי; ועל יכולתה לבדוק באופן מהימן היבטים הנושקים לטיפול הרגולטורי שביצעו גורמי המקצוע במחוזות בנוגע לגורמים מפוקחים שיצרו מפגעים. על המשרד להג"ס להשלים בהקדם את הליך השינוי המבני במשטרה הירוקה, בהתאם להחלטת הנהלתו כבר בשנת 2012 , לרבות עמידה בדרישות הכשירות של משרות בתקן חוקר ובתקן מפקח, באופן שיאפשר למשטרה הירוקה לבנות יכולות מקצועיות נדרשות אלו. כדי לקדם כבר עתה את האוטונומיה של גורמי האכיפה במשרד, על המשרד לבחור בחלופה מתאימה להפרדה ארגונית כאמור בין תפקיד הרגולציה ובין תפקידי הפיקוח והאכיפה בתקנים הקיימים כבר היום, ליישם את החלופה הנבחרת ולקיים בקרה שוטפת אחר הטמעתה. נדרשת בחינה של הכפיפות המקצועית והמינהלית של המשטרה הירוקה במשרד ובכלל זה בחינת חלופות הכפפה באופן שיבטיח את עצמאות שיקול דעתה. .הנתונים בתרשים 4 מלמדים על פערים משמעותיים בין המחוזות במספר המפגעים המדּווחים ובדרגת חומרתם. כך למשל, מחוז תל אביב כלל אינו מדווח על מפגעים קלים; מחוזות חיפה וצפון ממעטים לדווח על מפגעים קלים; ואילו מחוז מרכז מדווח על כ -76% מהמפגעים שנרשמו במקור במערכות המידע של המשרד להג"ס כמפגעים קלים ונותרו בסיווג זה במועד הפקת המידע, ועל כ-43% מהמפגעים שנרשמו במקור במערכות המידע של המשרד להג"ס כקלים וסיווגם שונה למפגע "רגיל". 3. מנגד, הנהלים מאפשרים מתן אורכות בלתי מוגבלות בזמן ללא אמות מידה מוגדרות. התנהלות זו מסייעת אומנם בהתמודדות עם לוח ות הזמנים הקשיחים שנקבעו בנהלים, אך בד בבד עלולה להאריך ללא מגבלה את הליכי האכיפה ובכך פוגעת ביעילותם, ומעמיסה עבודה נוספת על המחוזות. לוחות זמנים קצרים מדי מצד אחד והארכתם ללא גבולות מצד אחר עלולים לפגוע ביעילות הליכי האכיפה, ויש מקום לבחון שינוי בלוחות הזמנים שהוגדרו בנוהל וכן להגביל את האפשרות של מתן הארכות. האיזון הראוי היה להגדיר מראש לוחות זמנים ריאליים מוערכים להליכי אכיפה, בהתאם לחומרת המפגע שעל הפרק ולסוג העבירה הסביבתית ומורכבותה המקצועית, וכן בהתאם לאמות המידה לנקיטת אמצעי אכיפה (אשר צריכות להיות קבועות בנהלים), תוך כדי התחשבות בעומס המשימות אל מול מגבלות כוח האדם במשרד. כמו כן נוהלי המשרד צריכים להגדיר כי אורכות יהיו מוגבלות בזמן ויינתנו במשורה, כחריג. משרדמבקר המדינה מעיר למשרד להג "ס כי על אף הערתו הנחרצת לעיל, נכון למועד סיום הביקורת הנוכחית, אוגוסט 2018 , הליקוי טרם תוקן, הטמעת הנוהל האמור לא בוצעה עדיין והגדרות סוגי המפגעים בנהלים, לרבות מפגע חמור בכל התחומים, נותרו בעינן - הגדרות כלליות אשר אינן מביאות בחשבון מדדים כמותיים. עוד יוער כי עובדה זו מותירה בידי המחוזות שיקול דעת נרחב מדי בבואם להגדיר את סוג המפגע ואת מסלול האכיפה הנגזר מהסיווג, יוצרת חוסר אחידות באכיפה בין המחוזות, ומקשה על המשרד להג"ס להעריך את מידת האפקטיביות של פעולות האכיפה שנוקטים גורמי האכיפה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי עליו לבסס את החלטותיו בנושא תקציבים וכוח אדם במשרד להג"ס על מכלול ההיבטים הכלכליים הרלוונטיים לנושא, לרבות התועלות הכלכליות שנובעות מרגולציה סביבתית ומאכיפתה האפקטיבית. במסגרת תחשיב זה, מוטלת על המשרד החובה להביא בחשבון גם את כל ההוצאות הכלכליות הניכרות המושתות בפועל על הציבור ועל מוסדות המדינה בעקבות פעילות עבריינית סביבתית מסוגים שונים. אלו כוללות, בין היתר, עלויות עצומות למערכת הבריאות בשל תחלואה, לרבות בשל זיהום אוויר ושפכים תעשייתיים שמקורם במפעלים, עלויות עתק בטיהור קרקעות, פינוי טונות של אשפה באתרי פסולת פיראטיים בכל רחבי הארץ, פינוי אסבסט, טיהור מקורות מים וניקוי חופים. כמו כן, יש מקום שבמערך השיקולים שישקול משרד האוצר יעמוד הפער שהתווה במשך שנים בין הנורמות החוקיות המחייבות בדיני הג"ס לבין היקף האכיפה ורמתה, כמשתקף בדוח זה. פער זה נוגע במישרין בסוגיית שלטון החוק בישראל. שיקולים מעין אלה, ראוי שישקלו אף הם במניין השיקולים של הגורם הממשלתי האמון על הקצאת המשאבים. מלוח 12 ,עולה כי מתוך הרשויות הגדולות, החייבות באכיפה סביבתית לכמעט רבע מהן אין פקחים סביבתיים מוסמכים, וכי מתוך הרשויות הקטנות, שכאמור לעיל אינן מחויבות בכך, לכ -59% אין פקחים סביבתיים. מתוך כלל הרשויות שהשיבו לשאלון, ל-44% אין כלל פקחים סביבתיים מוסמכים. עוד עול ה מתשובות הרשויות לשאלון כי מתוך הרשויות שענו כי הן מעסיקות פקחים סביבתיים, רובן (מעל 52% ) ענו כי מספרם מינימלי, ונע בין פקח אחד לחמישה פקחים. מהנתונים בלוח 13 עולה כיביותר מ-17% מהרשויות המקומיותשהשיבו על השאלון לרבות שלוש רשויות גדולות אין מתבצעת כלל אכיפה סביבתית, לא של חיקוקים ולא של חוקי עזר. יצוין כי לפי סעיף 2 לחוק רשויות מקומיות על הרשויות הגדולות חלה חובה לאכוף חקיקה סביבתית, בין שחקיקה ראשית ובין שבחוקי עזר. עוד עולה כי ביותר מ-55% מהרשויות המקומיותשהשיבו על השאלון אין אכיפה של חיקוקים המנויים בחוק רשויות מקומיות, והן אוכפות רק לפי חוקי עזר או שאינן אוכפות כלל163 . שיעורהרשויות הקטנות שאוכפות רק לפי חוקי עזר או שאינן אוכפות כלל, גבוה יותר ומגיע לכ-63%. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי הוא לא פעל ליישום המלצת צוות דוח התביעה הפלילית שלפיה יפעל היועמ"ש מול שר הפנים למימוש אחריותו על הרשויות המקומיות, אף שהיועמ"ש אימץ את מסקנות הדוח ואת המלצותיו כבר בשנת 2013 . למשרד המשפטים יוער עוד כי עליו לפעול בהקדם למעורבות משרד הפנים בקידום האכיפה הסביבתית ברשויות המקומיות, בהתאם להמלצת צוות דוח התביעה הפלילית שלפיה יפעל היועמ"ש מול שר הפנים למימוש אחריותו על הרשויות המקומיות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי משלא הועבר החוק לאחריות משרד אחר, הוא נותר המאסדר האחראי על שלטון המקומי במדינת ישראל, ועל כן עליו לבצע את הפעולות הנדרשות מול הרשויות המקומיות, בשיתוף המשרד להג"ס, ולנצל את הכלים העומדים לרשותו, כמפורט לעיל, כדי לקדם את יישומו של חוק רשויות מקומיות בפועל. המשטרה הירוקה, שלמיעוט מעובדיה השכלה בתחומים מדעיים נדרשים, תלויה ביכולותיהם המקצועיות של רכזים מקצועיים במחוזות בכל הנוגע לחקירת מפגעים שמבצעים מפעלים. במצב זה פתיחת חקירה ביוזמת המשטרה הירוקה נגד מפעל תלויה בשיתוף פעולה מצד המחוז ובהסכמתו להעביר את המפגע לערוץ אכיפה פלילי. לכן נפתחת חקירה בדרך כלל רק לאחר הגשת בקשה מהמחוז, שהוא כאמור גם רגולטור. מציאות זו מובילה לעירוב שיקולי רגולציה ואכיפה, והדבר אינו מתיישב עם עקרון מניעת ניגוד העניינים המוסדי ואוטונומיות שיקול הדעת הנדרשת מגורמי אכיפה פלילית. יכולתה של המשטרה הירוקה למלא את תפקידה על פי חוק, באופן אוטונומי וללא תלות במחוזות, מותנית אפוא בהתמקצעות מפקחיה. . על המשרד להג"סלנקוט בהקדם, בכל מקום שבו הדבר אפשרי, את הצעדים הדרושים לקביעת מדדי תפוקות לפעילותם של אשכול אכיפה והמחוזות ולקביעת מדדי תוצאה סביבתיים הקושרים בין משימותיהם לבין מטרות המשרד ויעדיו; וכי אשכול אכיפה יקיים בקרה על פעילות המחוזות ותבחן את מידת השגתם של יעדי המדדים האמורים; ולוודא את ביצועם הראוי של פעולות אלה. כהכנה לכך, על המשרד לקיים עבודת מטה בהשתתפות הגורמים הרלוונטיים להגדרת מדדי תוצאה, וככל הנדרש להסתייע בגופי אכיפה מקבילים ובמומחים בתחום האכיפה הסביבתית לצורך הגדרת מדדים כאלו. קביעת סדרי עדיפויות לפיקוח ואכיפה היא מחויבת המציאות, ולכן חיוני לבסס אותה על ניתוח הסיכונים הנובעים מכל מפוקח, תחום המפגע וחומרתו, שאותם מבקשת האכיפה למגר. .הביקורת העלתה כי המשרד להג"ס לא השלים את הליך הפחתת הסיכונים כנדרש מהוראות התכ"ם. הליך הפחתת הסיכונים החל בנושא סיכוני הכנסות וגבייה, וכלל לא התחיל בנושא סיכונים קריטיים אחרים שעלו, ובהם היעדר קביעת סדר עדיפויות משרדי הנגזר מסיכונים סביבתיים70 וקשיים בביצוע אכיפה. עוד העלתה הביקורת כי מאז שנת 2011 לא ערך המשרד להג"ס סקר סיכונים נוסף, אף שכבר חלפו יותר משבע שנים מהסקר הראשון ולא מונה מנהל סיכונים תפעוליים משרדי, כנדרש. לפיכך תוכניות העבודה של אשכול אכיפה, לרבות המשטרה הירוקה, וכן של המחוזות - אינן מבוססות על מדרג של סיכונים סביבתיים, שעליו היה אמור להחליט בעקבות סקר סיכונים מקיף ומקצועי. .הצורך במיסוד עבודת המשטרה הירוקה על מערך מודיעין, שיאפשר ניהול מבוסס מודיעין של פעולות המשרד להג "ס בתחום הפיקוח והאכיפה, חזר ועלה במהלך שש שנים מאז הוחלט על הקמתו75 . הביקורת העלתה כי רק בשנת2018 החל המשרד בהליך להקמת מערך מודיעין ולגיבוש תורת מודיעין מפורטת, שעליה תושתת פעילות המודיעין של הארגון. עוד עלה כי ה"מערך" מושתת על תקן חדש אחד בלבד, וכי רוב הפעילות המעשית בנושא76 מתבצעת זמנית על ידי עובדים ומפקחים של המשטרה הירוקה, נוסף על תפקידם כיום; מצב זה גורם אף לדברי ראש המשטרה הירוקה לפגיעה במערך המבצעי שלה, כפי שיפורט להלן77 . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי הקמת מערך מודיעין מעשי ומקצועי חיונית לאכיפה אפקטיבית. משכך, על המשרד לפעול ליישומה של תורת המודיעין ולהשלמת מערך המודיעין ללא דיחוי. בתוך כ ך, על המשרד גם לתת את דעתו להקצאת המשאבים הנדרשים לפעילות תקינה ואפקטיבית של מערך המודיעין. 2. במהלך השנים שבו ועלו חסמים משפטיים אשר הקשו לקדם את יישום חוק רשויות מקומיות: . ממצאי פרק זה מצביעים על כך שהדרך לקידום אכיפה סביבתית ברשויות המקומיות ארוכה ורצופת קשיים. על משרד הפנים ועל המשרד להג"ס להכריע בהקדם בסוגיית המשרד הממונה על חוק רשויות מקומיות שעליו תוטל האחריות לקידום יישומו בקרב הרשויות. אם יחליטו שני המשרדים להעביר את חוק רשויות מקומיות לאחריות המשרד להג"ס, עליהם להביא בהקדם לתיקונו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי כל עוד הוא ממונה על ביצוע הוראות חוק רשויות מקומיות, מוטלת עליו האחריות לפעול ליישומו בקרב הרשויות המקומיות: עליו להוביל, ללא דיחוי, הליך של בחינת הקשיים המכשילים את יישומו של החוק, שבו יהיו שותפים גם משרד המשפטים והמשרד להג "ס. בהתאם למסקנות שאליהן יגיעו המשרדים, עליהם לגבש פתרונות משפטיים או אחרים הולמים. על משרד הפנים לפעול בהקדם ליישומם המלא של פתרונות אלה, בשיתוף המשרד להג"ס ומשרד המשפטים. למשרד להג"ס יוער כי ראוי שבמסגרת גיבוש מדיניות אכיפה משרדית הוא יבהיר באופן סדור ופומבי גם את חלוקת האחריות בענייני אכיפה בינו ובין הרשויות המקומיות, כפי שנעשה בתחום האכיפה של דיני התכנון והבנייה199; במידת הצורך עליו גם לערב את משרד המשפטים שיסייע בכך. . הביקורת העלתה כי אף לא אחד מהגורמים הללו מרכז מידע בדבר מספר הפקחים הסביבתיים ברשויות184 ,, ובכלל זאת בוחן אם הוסמכו אם פורסמה הסמכתם ברשומות כנדרש בחוק185 ואם הם אכן מפעילים את סמכוי ותיהם; וכי במשרד הפנים אין גורם אחראי לנושאים סביבתיים אשר מוביל את הטמעת חוק רשויות מקומיות186 . עוד עלה כי נכון לשנת 2014 , הסמכתם של שליש בלבד מהפקחים הסביבתיים שהוכשרו נרשמו ברשומות, ואילו לגבי מספר הפקחים הסביבתיים המוסמכים והרשומים כיום אין מידע שכן איתורם מצריך חיפוש פרטני בכל רשומות משרד המשפטים. . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי מעורבותו בפיקוח ובבקרה על יישומו של חוק רשויות מקומיות נדרשת במציאות שבה הרשויות המקומיות אינן מיישמות אותו במשך שנים, ולעיתים אף אינן אוכפות כלל את דיני הגנת הסביבה. באיזון הנדרש בין אוטונומיה של רשויות מקומיות אל מול הגנה על אינטרס לאומי ציבורי והבטחת סטנדרט מינימלי בתפקודן בתחום ההגנה על הסביבה (בלשון בג"ץ), חשיבות הבקרה המרכזית ומעורבות משרד הפנים באמצעים שפורטו לעיל גוברת במקרה זה. כל זאת מפאת יישומו החסר ביותר של חוק רשויות מקומיות ולאור חשיבותו הלאומית של מערך מתפקד של אכיפה סביבתית בשלטון המקומי. מהאמור עולה כי משרד המשפטים והמשרד להג"ס זיהו קושי מובנה בעבודת הפיקוח של הרשויות המקומיות. הקושי מתבטא בתלות הפיקוח בדרג הנבחר ברשות, בכך שהפיקוח אינו חוסה תחת עקרון עצמאות שיקול הדעת ואינו כפוף לגורמי אכיפה פלילית מקצועיים - וזאת למרות ההמלצה בעניין זה בדוח התביעה הפלילית. יצוין כי ברשויות קטנות או קהילתיות מתעורר קושי לבצע פעולות אכיפה בשל העובדה שמספר התושבים מצומצם יחסית ויש סבירות רבה כי הפקחים מכירים את תושבי המקום. קושי זה עלול להגיע בחלק מהמקרים לכדי מצב של ניגוד עניינים מובנה. נכון לאוקטובר 2018 , משרד הפנים לא גיבש תקינה מינימלית למערך הפיקוח ברשויות המקומיות העוסק באכיפה סביבתית, ואף לא קידם את הנושא מול משרד האוצר193 , וזאת למרות המלצה בעניין זה בדוח שלטון החוק ברשויות ולמרות התחייבות משרד הפנים ליישם את המלצות הדוח. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי גם בנושא האכיפה על ידי הרשויות המקומיות הוא לא פעל ליישום ההמלצה האמורה שבדוח התביעה הפלילית, ולפיה יש להרחיב את האמור בהנחיית עצמאות התביעה הפלילית של היועמ"ש ולפרטה, כך שתבהיר את הכללים בדבר כפיפותם של כל גורמי הפיקוח ואכיפת החוק לעקרון עצמאות שיקול הדעת הקבוע בהנחיה. מהאמור עולה כי מחסור בכוח אדם, אשר הוצף על ידי המחוזות להנהלת המשרד, הקשה על המחוזות לעמוד במשימות האכיפה הנתונות באחריותם. נכון לינואר 2019 לא קודם תזכיר חוק רישוי סביבתי משולב, והליכי חקיקתו הופסקו. אחת הסיבות לכך הייתה ה סתייגותו של משרד האוצר מהיקף תוספת התקנים שנקבע בבדיקה שערכה חברת הייעוץ, אף שהחלטת הממשלה לרישוי סביבתי משולב קבעה כי תוספת המשאבים שתוקצה לכך תתבסס על בדיקה זו. ה - OECD הודיע לישראל כי היא אינה עומדת בהתחייבותה לחיקוק חוק לרישוי סביבתי משולב, ואף פנה באוג וסט 2017 למנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז וביקש את התערבותו לקידומו. עם זאת, הוסיף המשרד להג"ס בתשובתו כי הוא מסכים עם קביעתו של משרד מבקר המדינה לגבי הצורך ביצירת גוף פיקוח ואכיפה נפרד ועצמאי במשרד. לצורך ביצוע תפקידם נדרשים המפקחים ועובדי המטה במשטרה הירוקה ליכולות מורכבות: יכולות בתחום מודיעין וחקירה, כמקובל בגופי אכיפה פליליים; ויכולות מקצועיות סביבתיות ומדעיות, ייחודיות למשרד להג"ס. הרכזים המקצועיים, המשמשים זרוע האכיפה של המחוזות, מקיימים קשרי עבודה שוטפים, פתוחים ומבוססים על שיתוף פעולה ועל דו- שיח מול מפוקחים, בהיותם הגורם האחראי מטעם המשרד לקיום רגולציה שוטפת הכוללת מתן היתרים ורישוי סביבתי; אולם בתפקיד הפיקוח, וביתר שאת באכיפה, נדרשים הרכזים המקצועיים לפעולה נחושה ואף לעומת ית מול המפוקחים. ביצוע שני תפקידים אלו, הנבדלים זה מזה במאפייני הקשר מול המפוקחים, בעת ובעונה אחת מעלה חשש כי הרכזים מתקשים באכיפה מול גורמים שהם מקיימים עימם קשרי עבודה שוטפים שנוצרו בהיותם רגולטורים של הגורמים מפוקחים, ואף נמנעים ממנה כליל. .פילוח הנתונים לפי מחוז מלמד על קיום פערים בין המחוזות בכל הנוגע לשיעור המפגעים שהם מבקשים לפתוח בגינם חקירה. מחוז מרכז יזם שליש בקירוב (32% )מתיקי החקירה שנפתחו בגין מפגעים בשטחו, מחוז תל אביב הסמוך לו יזם רק 14% מתיקי החקירה שנפתחו בגין מפגעים בתחומו, ומחוז צפון 20% בלבד. נתונים אלו מחזקים את הטענה לגבי היעדר אחידות באכיפה בין המחוזות, גם בנושא האכיפה הפלילית. .מהנתונים שבלוח 7 ובתרשים 8 עולה כי בשנים 2015-2013 לא חלה עלייה בכמות תיקי החקירה שנפתחו ביוזמת המחוזות, שהם כאמור היוזמים העיקריים של תיקי חקירה נגד מפעלים, וכי מספרם לא עלה על 30 תיקים בשנה לכל המחוזות. הנתונים גם מלמדים כי אף שבשנת 2017 חלה מגמת עלייה קלה בשיעורם השנתי של תיקים אלה, עומד שיעורם הכולל רק על כשליש מכלל תיקי החקירה שנפתחו בשנים אלו. גידול האוכלוסייה בישראל, פיתוח התעשייה, העלייה ברמת החיים ושטחה הגיאוגרפי הקטן הגדילו את הסיכונים הסביבתיים שעימם מתמודדת מדינת ישראל, והסוגיה הסביבתית הפכה בעשור האחרון לאיום לאומי משמעותי. המחוקק נתן את דעתו על הצורך לצמצם את הפגיעה בבריאות האדם ובסביבה בסדרת חוקים שחוקקו בשנים האחרונות. אולם היכולת ליישמם תלויה, בין היתר, בגיוס כוח אדם איכותי בעל כישורים מקצועיים גבוהים, ובהיקף כוח אדם ההולם את תחומי האחריות המתרחבים של המשרד להג"ס, שדורשים מומחיות גבוהה. מצבת כוח אדם חסרה של הגורמים העוסקים באכיפה סביבתית, פוגמת ביכולתו של המשרד להג"ס למלא את תפקידו ולקדם את השמירה על הסביבה ועל בריאות האדם, החי והצומח. לפגיעה בבריאות אזרחי המדינה ובמשאביה בעקבות מפגעים סביבתיים יש גם השלכות כלכליות כבדות משקל ועלויות עתק המושתתות על הציבור במדינת ישראל. נוסף על כך, אכיפה סביבתית רפה פוגעת בשלטון החוק ובהרתעת עברייני סביבה, ומעבירה לציבור מסר שלילי כי הפוגע בסביבה אינו נושא בהשלכות מעשיו. הפער הקיים בין מצבת כוח האדם והכישורים הנדרשים עבור גורמי האכיפה במשרד להג "ס לבין מצבת כוח האדם ותנאי הסף הקיימים בפועל, הוא יסודי ועלול להוביל עד כדי מצב של שבר. על המשרד להג"ס לבחון מחדש את חלוקת משאבי כוח האדם במשרד ואם חלקו של תחום האכיפה תואם את חשיבותו בהשוואה לשאר תחומי אחריותו של המשרד. עוד על המשרד להג"ס למפות בהקדם את הפערים בתחום תקינת כוח האדם ותנאי הסף הנדרשים לתפקידי האכיפה הסביבתית, ולגבש תוכנית לגישור פערים אלו בתיאום עם משרד האוצר ועם נציבות שירות המדינה. ככל שקיימת מחלוקות ביניהם בנושא, יש להביאה בפני הממשלה כדי שתוכל להכריע בה. מנתונים שהציג המשרד להג"ס, לרבות לפני הכנסת, עולה כי בחמש השנים האחרונות גדלה מצבת כוח האדם של המשרד להג"ס בכללותה במספר זעום של תקנים: 2.5 תקנים בלבד. במצב זה, ש ב ה ועולה טענת המשרד כי "המשרד עומד חסר אמצעים לפקח ולאכוף את כל החוקים עליהם הוא אמון אל מול כל גורמי הסיכון, בהתחשב במחסור הגדול מאוד בכוח אדם במשרד ובמחסור במשאבים תקציביים וטכנולוגיים", וזאת כיום אף יותר מבעבר. לנוכח מצבת כוח האדם הנתונה של המשרד להג"ס, ובייחוד של הגורמים העוסקים באכיפה סביבתית, נפגמת יכולתו של המשרד למלא את תפקידו ולקדם את השמירה על הסביבה ועל בריאות האדם, החי והצומח, ולכך יש השלכות בריאותיות וכלכליות מרחיקות לכת. פגיעה זו מקבלת משנה תוקף נוכח גידול האוכלוסייה, פיתוח התעשייה והעלייה ברמת החיים שחוותה מדינת ישראל בעשור האחרון, אשר הגדילו את הסיכונים הסביבתיים שעימם היא מתמודדת. זה שלוש שנים נתון המשרד להג"ס במסגרת תוכנית החומש ופועל להפחתת הנטל הרגולטורי של המשרד. נוסף על כך, חוק רישוי סביבתי משולב אמור היה להיות השינוי המשמעותי ביותר בתחום, אולם הוא נבלם, בין היתר, בשל הסתייגותו של משרד האוצר מהמלצות הבדיקה של חברת הייעוץ שבוצעה בהתאם להחלטת הממשלה ובשל היעדר הסכמות בדבר היקף השינויים הרגולטוריים הנדרשים בעבודת המשרד להג"ס. במדינת ישראל אינו מונהג מודל מינהלי של רגולטור -על: סוגיית הפחתת הנטל הרגולטורי של המשרד להג"ס מטופלת במסגרת תוכנית החומש שנקבעה בהתאם להחלטת ממשלה ובמסגרת הצעות חוק, תיקוני חקיקה או שינויי רגולציה שמוביל המשרד להג"ס. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי עליו לשקול מחדש אם יש מקום לדרישתו להוביל בחינה של רגולציה במשרד להג"ס כתנאי לבחינת פערי כוח האדם, כדי להימנע ממצב שבו גורם חיצוני מעורב בשיקול הדעת המקצועי של משרד ממשלתי האחראי על פי חוק ליישום חקיקה שבתחום אחריותו. לאור תפקידו המיוחד של משרד ראש הממשלה בתחום הפחתת הנטל הרגולטורי ולאור תמיכתו של מנכ"ל המשרד דאז בקידום חוק רישוי סביבתי משולב שיסיע בכך, טוב יעשה משרד ראש הממשלה אם יפעל לקידום חוק רישוי סביבתי משולב; אם יפעל לרתימת כל בעלי העניין בממשלה לטובת קידום החוק; אם יסייע בסגירת הפערים הקיימים בין גורמים אלו, המקשים את חקיקתו של חוק זה. על המשרד להג"ס לחדש את מאמציו לקידום חוק רישוי סביבתי ולבחון דרכים נוספות לפישוט ולצמצום תהליכים בירוקרטיים ורגולטוריים, ועל משרד האוצר לפעול בהתאם למה שנקבע בהחלטת הממשלה לרישוי סביבתי משולב, בין היתר, בכל הנוגע לאופן שבו יוקצו משאבים לכך, ולתִקנּון חוק רישוי סביבתי משולב. הביקורת העלתה כי המשרד להג "ס התקשה להוציא לפועל את תוכנית ההפחתה בשל מחסור במשאבים, וגורמי מקצוע במשרד דיווחו להנהלת המשרד כי מחסור זה היה חסם משמעותי מפני מימושה. יתרה מכך, סיכונים קריטיים ומשמעותיים שעלו מהסקר, לרבות בתחום האכיפה, כלל לא נכללו בתוכנית ההפחתה בשל מגבלות משאבים. ככל שהמשרד להג"ס סבור שקיימים קשיים ביישום הליך האכיפה המינהלית אשר בעטיים נדרש שלב של הסדרה לגבי סוגי מפגעים מסוימים, קלים או חמורים ככל שיהיו, עליו לשלב את ההסדרה כחלק מההליך המינהלי הרשמי, באופן מפורט ואחיד , וזאת מרגע גילויו של המפגע הסביבתי. לצורך כך על המשרד להג"ס לעשות, בין היתר, את הפעולות האלה: להגדיר את סוגי המפגעים שבהם תתאפשר באופן חריג הסדרה, שתהיה בכל מקרה חלק מההליך המינהלי ; במקרים שמצדיקים הסדרה - לקבוע כי במועד הדיווח על מפגע יוחל בהליך אכיפה מינהלי רשמי, למשל באמצעות מכתב התראה ובו דרישה להסדרת מפגע; לתעד את המפגעים, אופן הסדרתם, לוחות הזמנים ואת תוצאות ההסדרה במערכות המידע המשרדיות; לקבוע נהלים בנושא אמות מידה אחידות המגבילות את המקרים שבהם תתאפשר הסדרה - למשל, הסדרות חוזרות, גילוי מצבור של מפגעים, היסטוריית הציות של גורם המפגע והיות המפגע מסוג הנמצא במוקד מדיניות האכיפה של המשרד או הימשכות יתר של הליכי הסדרה. 1. מהנתונים שבתרשים ובלוח לעיל עולה כי קיימים פערים בלתי סבירים בין המחוזות לגבי מידת נקיטתם של אמצעי אכיפה מינהליים ושיעורים נמוכים של הפעלת סמכויות מינהליות. עוד עולה כי מחוזות דרום וחיפה, שבהם נמצאים מפעלי A .רבים, הפיקו שיעור נמוך במיוחד של התראות במחוזות ירושלים, צפון וחיפה יש שיעור זניח של שימועים, ובכל המחוזות הופק שיעור זניח של צווים. על המשרד להג"ס לוודא באמצעות בקרה שוטפת כי המחוזות מתעדים לא רק את כלל המ פגעים הסביבתיים, אלא גם את כל הפעולות ואת כל צעדי האכיפה שהם נוקטים בגינם לאורך כל הליך האכיפה. מן הנתונים עולה גם כי אכיפה מינהלית מתבצעת מלכתחילה בשיעורים נמוכים ברוב המחוזות, וכי עם התקדמות ההליך המינהלי היא הולכת ופוחתת במידה רבה - בכל המחוזות - עד להימנעות כמעט מוחלטת משימוש בכלי אכיפה מינהליים מחמירים יותר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי ממצאי דוח זה מראים כי מדרג העבירות שנקבע בנוהלי המשרד לא קידם אחידות בקרב המחוזות. זאת, בין היתר, בשל היעדר הגדרות ברורות ומדידות של סוגי מפגעים, דבר המקנה שיקול דעת רחב מדי למינהלי המחוזות בסיווג סוג העבירה שממנה נגזרות גם סוגיות של יישום כלי האכיפה. התוצאה היא, כאמור, חוסר אחידות. ב. לצורך הקמת תחום הפיקוח נקבעו אומנם 12 תקנים חדשים למחוזות, אולם כעשרה מהם הועברו מאשכול אכיפה93 . מהנתונים בתרשים עולה כי סך כל המפגעים המהותיים שבהם לא ננקטו הליכי אכיפה מינהליים או פליליים היה כ-1,700, היינו כ-49% מהמפגעים המהותיים: במחוז דרום לגבי כ-63% מהמפגעים; במחוז חיפה לגבי כ-53% , במחוז ירושלים לגבי כ-57% ובמחוז מרכז לגבי כ-50% .מן המפגעים משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי האכיפה המינהלית היא הכלי המשפטי הראוי להסדרת מפגעים ולסילוקם. לפיכך לא ברורה ההצדקה לקיומו של שלב קדם-אכיפתי, הקרוי במשרד להג"ס "הסדרה", שהוא שלב נפרד מהאכיפה המינהלית, בייחוד נוכח העובדה שאף שהוא מוזכר בנוהלי המשרד הוא אינו מוגדר בהם, לא נקבעו כללים ליישומו והוא נתון לפרשנות המחוזות. במצב זה נוצר מתחם פעולה "אפור" ונרחב המנקז אליו את מרבית המפגעים, והם מטופלים על ידי המשרד, אם בכלל, באמצעות הסדרה שאינה מתועדת כראוי, אינה כפופה לכללים אחידים, ובעיקר - אינה נמצאת במתחם האכיפה הרשמי המסמן לכל הגורמים המעורבים את קיומם של הפרה או מפגע סביבתיים, וקיומה של אכיפה ראויה כנגדם. נמצא כי הקשיים בנושא חלוקת האחריות לביצוע החקירה בין המחוזות לבין המשטרה הירוקה, קיימים גם כיום. הימשכות ההסדרה וההליך המינהלי במחוזות פוגעת בחקירה הפלילית, ביעילות ההליך הפלילי ובכוח הרתעתו. התארכות הליכי האכיפה במחוזות גורמת לכך שכשהתיק מגיע לבסוף להליך פלילי, מתקשים לאתר את המידע וחומרי החקירה הרלוונטיים לגביו129; ההליך הפלילי מתייחס לעבירות שבוצעו כבר לפני זמן רב, והדבר מקשה את ניהול ההליך הפלילי ואת הטלת הענישה הרצויה. במקרים אחרים, לוחות הזמנים הצפופים שנקבעו לביצוע שלבי האכיפה בנוהל אכיפה סביבתית מביאים כאמור את המחוזות להעביר את הבקשה לפתיחה בחקירה מוקדם מדי ל משטרה הירוקה, והיא בתורה ממהרת להעביר את תיק החקירה ללשכה המשפטית - כדי שלא לחרוג מ לוחות הזמנים שנקבעו בנוהל . עוד עלה כי אירעו מקרים שבהם העבירו מפקחים במשטרה הירוקה תיק לטיפול הלשכה המשפטית, אף שהחקירה לא מוצתה, הואיל ופרק הזמן שעמד לרשותם הסתיים ללא אפשרות לקבלת ארכה נוספת להמשך החקירה. במקרים הללו נסגרו תיקי החקירה בשל חוסר בשלות. מעיון בדוחותיה השנתיים של המשטרה הירוקה מהשנים האחרונות עולה כי במהלכן ה יא המשיכה לאכוף בעיקר עבירות מתחום הפסולת. בשנים 2017-2013 היה שיעור האכיפה בקטגורית פסולת בניין 27%-35% מכלל תיקי החקירה וכלל כמה עשרות תיקים; שאר התיקים התפלגו על פני 19-13 קטגוריות אחרות של מפגעים102 . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי עמדתה המוחלשת של המשטרה הירוקה בהחלטה על פתיחת תיקי חקירה, הנעת ההליך הפלילי וקצב ניהול החקירה במפגעי מפעלים פוגעים בסמכות האוטונומית המוקנית לה להחליט מיוזמתה על פתיחת חקירה פלילית ועל עצם ניהול החקירה הפלילית. במצב זה, ההחלטה אם לפתוח בחקירה בעניין מפגע סביבתי שמקורו בתעשייה נמצאת הלכה למעשה בידי מנהלי המחוזות. לפיכך ציין מחוז דרום כי הוא מתמקד ב"כיבוי שריפות" ומתקשה לשמור על רצף טיפולי וסדר בפעילותו. לעיתים הוא אף מאתר עבירה ואינו מטפל בה מפני שעומדים לפתחו נושאים דחופים יותר. עוד עולה מדברי מנהל מחוז דרום כי המשאבים המצומצמים העומדים לרשותו משפיעים לרעה על היקף האכיפה הפלילית. .אכיפה פלילית .בחינת .אפשרות .לפתיחה .בחקירה דרישת השלמות .מהמחוז וביצוען - .אופציונלי בדיקה בלשכה .המשפטית וטיפול .התובע החיצוני / או .עיצום כספי דרישת השלמות .מהמשטרה הירוקה .וביצוען (אופציונלי) אישור טיוטת .כתב אישום .והעמדה לדין .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי נוהל אכיפה סביבתית, שאותו הציג כתורת האכיפה המשרדית, הוא נוהל מסגרת בלבד, המתמקד בהיבטים מצומצמים ביותר של מדיניות אכיפה ואינו משקף כלל תורת אכיפה או מדיניות אכיפה ראויה, מלאה ומפורטת, כנדרש מהגוף הממשלתי המוביל את הטיפול בתחום הגנת הסביבה בישראל ומשמש גורם אוכף עיקרי במערך האכיפה המדינתי. הנוהל אינו כולל מדרג של העבירות הסביבתיות הקיימות לפי הדין, אינו קובע סדרי עדיפויות בטיפול במפגעים ובאכיפת עבירות סביבתיות או מטרות ויעדים לטווח הארוך בתחום האכיפה; אינו קובע כיצד להכין תוכניות עבודה על בסיס סדרי עדיפויות ומתמקד חלקית בהיבטים פרוצדורליים של סדרי פעולות באכיפה ולוחות זמנים. יתרה מכך, הנוהל אינו כולל אמות מידה לבחירת ערוץ האכיפה הרצוי או אמצעי האכיפה המתאים, אינו עוסק במבנה הארגוני של מערך האכיפה בתוך המשרד להגנת הסביבה, ואינו מפרט את אופן הכשרתם של גורמי האכיפה השונים במשרד, את סמכויותיהם וכיצד יתנהלו הממשקים ביניהם כך שייווצר הליך אכיפה רציף. הביקורת העלתה כי אף שנספח אמות המידה אושר כאמור על ידי מנכ"לית המשרד להג"ס דאז, שקבעה גם את מועד כניסתו לתוקף, הוא לא יושם בפועל ולא הפך לנספח של נוהל אכיפה סביבתית. גם מודל מדד הדחיפות שגיבש המשרד עוד בשנת 2013 כלל לא אושר בשל התנגדות המחוזות במשרד להג"ס. עוד עולה כי המשרד להג"ס היה מודע לצורך שעלה מהשטח לקביעת אמות מידה לאכיפה ולקיומם של מקרים שבהם יוחסה לו אכיפה בררנית, ואף על פי כן, עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2018 , לא הגדיר המשרד מדרג עבירות ואמות מידה אחידות ומחייבות לנקיטת אמצעי אכיפה. מדובר במכלול הנחיות ונהלים שאינם עולים לכדי מדיניות אכיפה קוהרנטית, אחודה, רציפה ושלמה, המקיפה את כל ההיבטים הרלוונטיים להליכי האכיפה במשרד, אף על פי שחלפו יותר מ-16 שנים מאז העיר מבקר המדינה על הצורך לגבש תורת אכיפה, ואף על פי שגם המשרד עצמו ייחס חשיבות ל כך. משכך, תוצרי צוות מדיניות אכיפה ושאר המסמכים האמורים אינם נותנים מענה מספק כלל ועיקר עד השלמת מסמך תורת אכיפה, המתעכבת כבר שנים ארוכות. .אכיפה מינהלית .זיהוי מפגע .ואפיונו .כמפגע קל/ .רגיל טיפול במפגע .קל עד הסדרה אפיון מפגע רגיל, .קביעת אבן דרך .ראשונה להסדרת .המפגע ויישומה שימוע, בירור .מינהלי - .אופציונלי הסדרה/ .מעבר .לפלילי בדיקת יועמ"ש .המחוז (בקשה .לחקירה / המלצה .לעיצום כספי) מאחר שהועלה כי מרב הפעולות שנוקט המשרד להג"ס במקרה של מפגע הן פעולות הסדרה (ללא נקיטת אמצעי אכיפה) ואמצעי אכיפה מינהליים (ראו להלן), בולטת בהיעדרה מדיניות מפורטת לשלב ההסדרה ולשלב האכיפה המינהלית; בעיקר חסרות אמות מידה מפורטות, מקיפות ומחייבות לסדרי פעולות אכיפה 41, אף שגורמי מקצוע במשרד להג"ס חזרו והעלו צורך זה במהלך השנים42. לפיכך ההסדרה והאכיפה המינהלית מבוצעות בדרך כלל על ידי המשרד להג"ס ללא כללים ואמות מידה ברורים ואחידים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי מצב זה אינו תקין כלל וכלל בהתחשב בחובה המיוחדת המוטלת על גופי אכיפה לקבוע מדיניות אכיפה ולאכוף אותה בשוויוניות. .יוצא אפוא כי לוחות הזמנים המוגדרים בנוהלי האכיפה אינם מתאימים לצורכי האכיפה של המשרד וגם אינם מגדירים את לוח הזמנים לאכיפה בהתאם למהות המפגע ולחומרתו. לפיכך מתקשים המחוזות לעמוד בלוחות הזמנים, בייחוד באלה המוגדרים בנוהל מפגעים חמורים. סמנכ"ל בכיר לאכיפה אף סבור כי נוהל אכיפה סביבתית "יומרני לטעמנו", ואחרים סבורים שלוחות הזמנים הנקובים בו אינם סבירים או שהנהלים בכללותם אינם ישימים, ועל כן אינם פועלים על פיהם. לנוכח מצב זה העלתה הביקורת כי במקרים מסוימים מנהלי מחוזות ממהרים להעביר את הבקשה לפתיחה בחקירה פלילית למשטרה הירוקה אף שחומרי התיק עדיין אינם מלאים, והמשטרה הירוקה ממהרת להעביר את תיק החקירה ללשכה המשפטית, אף שהחקירה טרם מוצתה. כל זאת כדי שלא לחרוג מלוחות הזמנים שנקבעו בעניינים אלה. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את כניסתו לתוקף של נוהל מפגע זיהום אוויר חמור ממקור פליטה נייח, אשר לראשונה מגדיר כמותית מהו "זיהום אוויר חמור", שבגינו יופעל נוהל אכיפת מפגעים חמורים. אולם נוהל זה, שפרסומו התעכב שנים ארוכות, מגדיר זיהום חמור רק מקטגוריה אחת (זיהום אוויר) מסוג מקור אחד (מקור נייח), וקיימת דחיפות בהגדרה כמותית של שאר המפגעים החמורים כמו זיהומי קרקע ומים. בסקאלה של חלוקת האחריות בין הרגולטור לרשות המקומית ניתן להבחין בדרגות שונות של אוטונומיה: בקצה האחד הרגולטור מבצע את תפקידו באופן ריכוזי ואינו מאפשר אוטונומיה לרשות המקומית; בתווך קיימים מצבי אמצע - מעורבות משולבת של רגולטור והרשות המקומית; ובקצה השני הרשות המקומית יוזמת, מחליטה ומבצעת בעצמה בלא מעורבות מצד הרגולטור. נראה אפוא כי בנושאי אכיפה סביבתית משרד הפנים בחר בקצה השני בהימנעו כמעט לחלוטין מהבניית מערכת רגולטיבית תומכת או אחרת לרשויות המקומיות בתחום זה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי נוהל מפגע זיהום אוויר חמור ממקור פליטה נייח מינואר 2019 , שאמור לקבוע אמות מידה כמותיות, אובייקטיביות ואחידות לאכיפה במקרים אלו, ממשיך לבצר את המחוז כגורם אשר מכריע בסוגיות של פתיחת תיקי חקירה, נושא אשר נמצא בסמכות המשטרה הירוקה. הנוהל אומנם קובע עיקרון שלפיו יש לפתוח בחקירה פלילית במקרה של זיהום אוויר חמור וקובע אמות מידה כמותיות ואחידות לאכיפה במקרים אלו, אולם הוא מותיר בידי המחוזות שיקול דעת נרחב לסטות מעיקרון זה, שכן הוא מאפשר למנהל המחוז להודיע לסמנכ"ל בכיר לאכיפה מדוע החליט שלא לבקש לפתוח בחקירה פלילית (בהודעה מנומקת). משרד מבקר המדינה סבור כי ההנחיות בנוהלי האכיפה המשרדיים, המקנות שיקול דעת למנהל המחוז בנושא בחירת ערוץ אכיפה פלילי, אינן מתיישבות עם עקרון מניעת ניגוד העניינים המוסדי בין תפקידי הרגולציה והאכיפה (לעיל) ועם התובנות העולות מדוח ביקורת זה לגבי הצורך לבסס את עצמאות שיקול הדעת של המשטרה הירוקה, בייחוד בעניין ההכרעה על פתיחת תיקי חקירה נגד מפע לים. ההחלטה בדבר פתיחה בהליכים פליליים, לרבות נגד מפעלים שגרמו לזיהום אוויר חמור, צריכה להתקבל על ידי הגורם המוסמך על פי חוק לקיימם תוך כדי הפעלת שיקול דעתו כנדרש. במקרה של מפגעים סביבתיים גורם זה הוא המשטרה הירוקה, וההחלטה יכולה להתקבל תוך היוועצות מקצועית עם מנהל המחוז, ונוהלי האכיפה של המשרד צריכים לשקף זאת. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי תיעוד מדויק, אחיד ואמין של כלל המפגעים וסיווגם המדויק לפי חומרה הוא חיוני לבירור היקף המפגעים הסביבתיים האמיתי ומידת חומרתם, ועליו יש לבסס תוכנית אכיפה משרדית. תיעוד כלל המפגעים וההפרות, בייחוד הפרות פרוצדורליות שהן בבחינת מפגע פוטנציאלי, חושף את רמת הציות של המפוקחים לרגולציה, וגם מאפשר לאתר מגמות, חסמים או קשיים ביישום רגולציה. לפיכך, על הנהלת המשרד להורות מיידית למחוזות לקיים כנדרש את הנחיות הנהלים בנוגע לתיעוד כלל ההפרות והמפגעים, ולקיים על כך בקרה. .מן הנתונים בלוח 4 עולה כי כ -59% מכלל המפגעים הסביבתיים המדווחים המתועדים (2,664 מתוך כ- 4,500 מפגעים) אינם עוברים שום הליך של אכיפה מינהלית או פלילית. נמצא כי עבודת הוועדה הבין -משרדית הסתכמה בקביעת תוכנית הכשרה לפקחים הסביבתיים ברשויות, וכי עבודת ועדת ההיגוי הסתכמה ביישום תוכנית ההכשרה. אף לא אחת מהוועדות עסקה ביישום חוק רשויות מקומיות או בקשיים שהכשילו את הטמעתו. אף על פי שבמהלך השנים שבו והעלו כל הגורמים את הצורך בכך, לא מונה גורם מתכלל שיקדם את יישום החוק על היבטיו השונים. .לנוכח הנתונים שהועלו בשאלון בדבר יישום חסר של אכיפה סביבתית בקרב רשויות מקומיות קטנות בהשוואה לרשויות גדולות, לא מן הנמנע כי הן מתקשות יותר באכיפה סביבתית, שהיא מטבעה מקצועית ודורשת מיומנויות ומשאבי כוח אדם גבוהים בהשוואה לגודלן. כדי לשנות מצב בעייתי זה, יש מקום שמשרד הפנים, בשיתוף המשרד להג"ס, יבחנו אם נכון לגבש מודל יישום אפקטיבי יותר עבור הרשויות המקומיות, למשל באמצעות אכיפה שיתופית המתבצעת על ידי כמה רשויות קטנות יחד200 , יבנה תמריצים לכך ויקדם באופן מעשי את המהלך בקרב הרשויות המקומיות. מודל אכיפה שיתופי יצמצם את תשומות האכיפה הנדרשות מכל רשות בתחום מקצועי זה, ויסייע להן במימון הנדרש להכשרת מפקחים בתחומים המורכבים של הגנת הסביבה המורכבים יותר ובהפעלת מכלול סמכויותיהם בנושא. צו סגירה מינהלי הוא אמצעי האכיפה המחמיר ביותר שבסמכות המחוזות, והנתונים דלעיל מראים כי הם נמנעים כמעט לחלוטין מהפעלתו. . הנתונים המובאים בלוח6 מראים כי מחוז ירושלים מסתפק כמעט תמיד רק בהפקת התראות, ובמחוזות דרום צפון וחיפה קיים שיעור נמוך של אכיפה מינהלית בהתחשב בריכוז הגבוה של מפעלי A בשטחם. לא מן הנמנע כי נתוני האכיפה הגבוהים יותר של מחוז מרכז בהשוואה לשאר המחוזות קשורים לרמת הדיווח הגבוהה של המחוז, ולעובדה כי שמירת מידע על הפרות, גם פרוצדורליות, מסייעת במעקב לצורך אכיפה. מטרתו של חוק זה, אשר אמור היה להוביל לש ינוי בתפיסת תפקיד הפיקוח בשלטון המקומי, היא כאמור "להקנות לרשות המקומית את הסמכות לאכוף חיקוקים בתחום איכות חייהם וסביבתם של תושבי הרשות המקומית", אולם מטרה זו לא הושגה במרבית הרשויות המקומיות. חוק רשויות מקומיות מציין את אחריותו של שר הפנים לביצוע החוק תוך כדי שהוא מקנה לו סמכויות וכלים לכך, כגון: סמכות להתקין תקנות לביצועו של חוק רשויות מקומיות; סמכות לשנות בצו את רשימת החיקוקים שבתוספת לחוק; קביעת ההכשרה הנדרשת מפקח סביבתי177 . כל זאת נוסף על סמכויות כלליות וכלים המוקנים למשרד הפנים למימוש אחריותו כרגולטור (ראו להלן). הנתונים בלוח 9 מלמדים כי רובם המכריע של תיקי החקירה (כ-77% ) נסגרו ללא הגשת כתב אישום124 .מאז 2014 ועד יוני 2018 נסגרו 235 תיקי חקירה, ובפחות מרבע מהם הוגש בפועל כתב אישום - מדובר בשיעור של כ-1.7% בלבד מכלל המפגעים המהותיים שהתרחשו בשנים אלו125 . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי הנתונים מלמדים על אכיפה פלילית דלה בכללותה ועל שיעור זעום של מפגעים מהותיים שבהם ממוצים ההליכים הפליליים עד תום ומוגש בהם כתב אישום. זאת ועוד, מספר החקירות הפליליות הנמוך ממילא ושיעור נמוך ביותר של הגשת כתבי אישום גם פוגעים בהרתעה מול מעַוולים סביבתיים, ומעבירים מסר שלילי לציבור, שלפיו ההשלכות הנובעות מביצוע עבירה סביבתית אינן כה חמורות. .מנתוני מחוז דרום עולה כי קיים בו נטל (של מספר מפעלי A לעובד בתחום התעשייה) הגבוה בהרבה מכל יתר המחוזות, וכי רובם המכריע (כ-80% )של "מגה" מפעלי A , המייצרים עבודה רבה יותר, נמצאים במחוז דרום145 . למעמסה זו מתווספת העובדה כי מספר המפעלים בעלי היתר פליטה שבהם מטפל עובד בתחום איכות אוויר במחוז דרום גדול פי 8-1.5 בהשוואה לעובדבתחום זה במחוזות אחרים של המשרד (למעט מחוז חיפה). מנתונים (מעובדים) שהפיק המשרד להג"ס ממערכת ה-BI עולה כי בכל המחוזות אושרה הפקת 114 צווים בתקופה הרלוונטית119 , שיעור של 3.2% בלבד מכלל המפגעים המהותיים (ו-2.5% בלבד מכלל המפגעים המדווחים במערכת ה -BI ). נתונים חשובים אלו ראויים לבחינה. מהאמור לעיל עולה כי הליך התמקצעותה הנדרש של המשטרה הירוקה לא הושלם עדיין, וכי החלטת השר משנת 2012 לא בוצעה במלואה. במשטרה ישנן רק שלוש משרות מקצועיות, כולן בתפקידי תמיכה משרדיים ולא בתפקידי שטח, וחסרה מומחיות בתחומים נוספים. מיעוט משרות אלה מאפשר למשרד להתמקד רק בתיקי דגל נגד מפעלים. כמו כן, ממידע שמסר המשרד להג"ס עולה כי כ-28% מהמפקחים בשטח הם בעלי השכלה תיכונית בלבדוכי גם לשאר המפקחים בשטח אין השכלה מדעית רלוונטית הנדרשת בתפקידם לחקירת מפגעים מורכבים100 . מתח הדרגות שנקבע לתפקיד מפקח במשטרה הירוקה לא שונה, ועל כן לתנאי הסף של תפקיד מפקח לא נוספה השכלה אקדמית בתחומים הרלוונטיים להגנת הסביבה. הדבר מקשה על המשטרה הירוקה לגייס כוח אדם איכותי ולשמרו. חוק רשויות מקומיות הקנה לרשויות המקומיות סמכויות אכיפה חשובות המחייבות גיבוש ויישום מדיניות אכיפה מקומית. לנוכח הממצאים שעלו בפרק זה וכדי לקדם את המשילות ברמות המוניציפלית והלאומית, יש מקום שמשרד הפנים ומשרד המשפטים, בשיתוף המשרד להג"ס, יבחנו לחיוב את האפשרות להוביל מהלך להכנת מדריך לגיבוש מדיניות אכיפה סביבתית ברשויות המקומית, בדומה למדריך מדיניות אכיפה לדיני תכנון ובנייה שגיבש ו. על משרד הפנים גם לקיים בקרה על יישום מדריך המדיניות העתידי בקרב הרשויות, תוך כדי הטמעת השינוי בתפיסת תפקידו של הפקח הסביבתי, בתהליכי עבודתו ובסמכויותיו; גיבוש מדיניות אכיפה; הכנת תוכניות אכיפה וקביעת סדר עדיפויות לביצוע משימות; קיום ממשקים עם גורמים נוס פים; ובחינת האפקטיביות של פעולות האכיפה. נמצא כי מעל 93% מהרשויותשענו על השאלון לא הגישו כת בי אישום בגין עבירות שהעונש בהן הוא מאסר, ומעל 94% לא הגישו כתבי אישום נגד נושאי משרה בתאגיד. גם רוב הרשויות הגדולות (כ- 87% ), אשר למרביתן פקחים סביבתיים מוסמכים, לא הגישו כתבי אישום. הביקורת העלתה כי במחוז ירושלים אין רכז אכיפה זה שנים. במצב זה אין אפשרות שמשימות רכז האכיפה יבוצעו באופן מלא, ודבר זה משפיע על כל שלבי האכיפה המינהלית, הן בהיבט כמותי והן בהיבט איכותני. כמו כן נמצא כי היועץ המשפטי של מחוז תל אביב מתפקד שנים גם כרכז אכיפה, וכי משרתו מפוצלת בין שני תפקידים אלו. .דוח של צוות בראשות משרד המשפטים אשר בחן בשנת 2013 את פעילות מערך התובעים הפליליים המוסמכים בידי היועמ"ש (להלן - דוח התביעה הפלילית) עסק, בין היתר, בפעילות האכיפה הפלילית, משלב הפיקוח והחקירה עד שלב התביעה, במשרדי ממשלה וברשויות מקומיות46 .הדוח אומץ על ידי היועמ"ש באוקטובר 2013 . ממסקנות דוח זה עולה כי הצוות סבר כי מערכות אכיפה של משרדי ממשלה "אינן מסוגלות לפתח לבדן תפיסות אכיפה מקצועיות ותורות עבודה ולהוציאן אל הפועל בלא הדרכה, ליווי ופיקוח שוטפים. נושא זה הוא מהותי ויש להידרש אליו בעתיד, על מנת לשפר את האכיפה בכללותה". נוכח זאת ש"גורמי החקירה הם השלב הראשון באכיפת החוק", סבר הצוות כי אין להותיר נושא זה בלתי מוסדר, וכי יש להסדיר בין השאר את מערך היחסים בין גופי הפיקוח והתביעה ואת הכללים לקביעת מדיניות אכיפה במשרד או בגוף הציבורי47 . .לאחר שנים שבמהלכן הכיר המשרד להג"ס בצורך בהגדרת תורה סדורה בתחום האכיפה בצורה של מדיניות אכיפה, אך לא פעל לכך - נראה היה כי בשנת 2013 הזדמנה שעת הכושר לערוך את השינויים הנדרשים בתפיסת האכיפה של המשרד (בעקבות שני דוחות ביקורת פנים בנושא המשטרה הירוקה והאכיפה המינהלית). עם זאת, הב יקורת העלתה כי הזדמנות זו הוחמצה וכי לא נקבעה תורת אכיפה מפורטת: הנהלים לא שונו, לא עודכנו ולא הורחבו בהתאם לקשיים שגורמי האכיפה התמודדו עימם; כמו כן לא נקבעו אמות מידה לבחירת ערוץ אכיפה. היעדר תורת אכיפה שלמה ועדכנית שעוסקת במכלול ה היבטים הנוגעים למדיניות האכיפה, לארגון מערך הא כיפה ולהפעלתו - משקף חסר יסודי בעבודתו המקצועית של המשרד. אישורה של תורה כזו והטמעתה עשויים לתרום תרומה מהותית לעבודת המשרד ואף לחזק את אמון הציבור בפעילות שמקיים המשרד בתחום זה. על המשרד להג"ס לפעול ללא דיחוי להשלמת תורת אכיפה משרדית מקיפה ורציפה אשר תעסוק בכל שלבי האכיפה המינהלית והאכיפה הפלילית שעליהם אחראי המשרד להג"ס, וככל שנדרש לפתח את נוהלי האכיפה המשרדיים. על תורת האכיפה לבסס עקרונות ליישום הליך האכיפה, ולכלול בין היתר: מדרג עבירות, סדרי עדיפויות בטיפול במפגעים ובאכיפת עבירות סביבתיות ומטרות ויעדים לטווח הארוך בתחום האכיפה; הוראות בדבר אופן הכנת תוכניות עבודה; אמות מידה אחידות לבחירת ערוץ האכיפה הרצוי או אמצעי האכיפה המתאים; המבנה הארגוני של מערך האכיפה בתוך המשרד; אופן הכשרתם של גורמי האכיפה השונים במשרד, פירוט סמכויותיהם והאופן לניהול הממשקים ביניהם כך שייווצר הליך אכיפה רציף. עוד יש לכלול בתורת האכיפה מסגרת זמנים מטויבת לכל שלבי האכיפה; הגדרה ברורה ומדידה ככל הניתן של סוגי המפגעים (קל, רגיל וחמור); ותוצרי צוות מדיניות אכיפה שיוחלט עליהם. במהלך גיבושה של תורת אכיפה, יש מקום שהמשרד להג "ס ייוועץ עם הגורמים הרלוונטיים במשרד המשפטים, בנושאים עקרוניים. עם השלמתה, יש לתקף את תורת האכיפה, להטמיעה בתהליכי העבודה של גורמי הפיקוח והאכיפה במשרד ולקיים בקרה קפדנית על אופן יישומה, במיוחד במחוזות. משרד המשפטים לא יישם את המלצות דוח התביעה הפלילית האמורות בעניין בחינה נוספת של האופן שבו משרדי ממשלה מפתחים תפיסות אכיפה ובעניין הצורך להסדיר את הכללים לקביעת מדיניות אכיפה במשרד או בגוף הציבורי, אף על פי שהיועמ"ש אימץ את מסקנות הדוח כבר לפני שש שנים. לפיכך על משרד המשפטים לפעול ללא דיחוי ליישום המלצות אלו, ובעיקר לסייע למשרד להג"ס לגבש מדיניות אכיפה ראויה. .הועלה כי תוכניות העבודה של אשכול אכיפה קובעות בעיקר מדדי תפוקות בנושא פעילותו, ואינן קובעות מדדי תוצאה סביבתיים הקושרים בין משימותיו לבין המטרות והיעדים של האשכול ושל המשרד להג"ס; וכי הבקרה של הנהלת המשרד להג"ס על פעילות אשכול אכיפה בוחנת רק את מידת העמידה בביצוע מספר המשימות שנקבעו ולא באיזו מידה מכלול פעולות האכיפה שבוצעו השיגו את המטרות או את יעדי התוצאה הקשורים במשימות שביצעו65 . פעילות האכיפה הסביבתית של המשרד להג "ס מיועדת לשמירה על הסביבה ועל בריאות הציבור, למניעת מפגעים סביבתיים ולצמצומם, לשיפור מצב הסביבה ושמירה עליה, וכן ליצירת הרתעה והגברת הציות. פעולות האכיפה הן האמצעי לקידום מטר ות אלו, ולא המטרה עצמה. אכיפה אפקטיבית היא אכיפה שמשיגה מטרות אלה. להלן פירוט הממצאים העיקריים שהועלו מבדיקת הנושא: הביקורת של משרד מבקר המדינה העלתה כי המשרד להג"ס טרם הגדיר מדדי תוצאה סביבתיים עבור פעילות אכיפה, מינהלית או פלילית, כמקובל בגופי אכיפה אחרים. לגבי פעילויות אחרות של המשרד, כמו רגולציה, קיימים מדדי תוצאה, אך כאמור בעניין האכיפה הנהלת המשרד אינה מציבה לפני המחוזות ואשכול אכיפה דרישות לעמוד במדדי תוצאה, שיכלו ללמד על האפקטיביות של פעולות האכיפה בקידום ציות, צמצום ומניעת מפגעים סביבתיים ויצירת הרתעה. במקום זאת הנהלת המשרד קובעת בעיקר מדדי תפוקה כמותיים ביחס לכמות נדרשת של פעולות. להלן הפרטים העיקריים: עם זאת הועלה כי המשרד להג"ס לא קבע מדדי תוצאה סביבתיים אשר ילמדו כמה מהיעדים הושגו. קל וחומר שאין לדעת אם האכיפה אפקטיבית דייה כדי לקדם את מטרות-העל של המשרד כמו שמירה על הסביבה ועל בריאות הציבור, צמצום מפגעים סביבתיים והגברת הציות. 3. הביקורת העלתה מקרים שבהם נקבעו מדדי תפוקה כמותיים רצויים שבהם יש לעמוד בנושא של הטלת סנקציות כמו עיצומים כספיים וקנסות, וזאת בניגוד לעמדת היועצת המשפטית של המשרד להג"ס מנימוקים שציינה בעניין. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי אף שמדידה כמותית של תפוקות בפעולות אכיפה יכולה לסייע בהבנת מצב האכיפה, הרי שקביעה מראש של מדדי תפוקה כמותיים שבהם נדרשים גורמי האכיפה לעמוד עלולה ליצור חשש לכך שלצורך עמידה בתפוקות אלה ישקלו גורמי האכיפה שיקולים זרים66 ויבצעו אכיפה מוגברת של עבירות שוליות. 4. הביקורת לא מצאה מדדי תוצאה סביבתיים בנושא פעילות האכיפה המתבצעת במחוזות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס, כי בשים לב לכך שהוא מבכר את הטיפול במפגעים סביבתיים בכלים מינהליים ולכך שרובם המכריע של המפגעים נאכפים במחוזות, יש צורך מיוחד בקביעת מדדי תוצאה סביבתיים לכל פעילות ההסדרה והאכיפה המינהלית המתבצעת במחוזות. הביקורת העלתה כי על אף הנחייתו האמורה משנת 2007 של המנכ"ל דאז בעניין, תוצרי צוות מדיניות אכיפה לא גובשו לכדי נהלים ברורים או לכדי הנחיות מחייבות עבור המחוזות ושאר גורמי האכיפה במשרד. מציאות שבה נמשכו הדיונים 11 שנים, ובמהלכן לא גובשו תוצרים בעלי תוקף רשמי ולא נערכו מעקב ובקרה אחר מידת יישומם - אינה סבירה ופוגעת בהטמעת תוצרי הצוות בקרב הגורמים העוסקים באכיפה במשרד. הועלה כי במקרים מסוימים מנהלי מחוזות כלל אינם רואים את עצמם מחויבים לתוצרים אלו, אלא נסמכים בעיקר על שיקול דעתם בעת קבלת החלטות בתחום האכיפה. על המשרד להג "ס לפעול לתיקוף רשמי של תוצרי צוות מדיניות אכיפה ולשלבם במדיניות האכיפה הכוללת המשרדית, או למצער לשלבם במערך הנהלים המקצועי הקיים, לפעול להטמעתם בקרב גורמי האכיפה ולקיים בקרה קפדנית אחר מידת יישומם.
. מהאמור לעיל עולה אפוא כיגורמי האכיפה המינהלית והפלילית במשרד להג"ס מחויבים לקבל החלטות מקצועיות באופן בלתי תלוי וללא שיקולים זרים.