משרד האנרגייה . שינוי מבני במשק החשמל על פי הדוחות הכספיים של חח"י ל- 31.12.08 הסתכם שווי נכסיה בכ-74 מיליארדש"ח. כאמור, במועד סיום הביקורת עדיין לא חולקו הנכסים בין החברות שאמורות לקום ולא נקבעו כללים לאופן חלוקתם של נכסים שישמשו יותר מחברה אחת. .בהיבט הני הולי ויבצע בקרה בנושא. גוף זה אמור להיות אחראי, בין היתר, להכנת תכניות עבודה מפורטות לצוותים המקצועיים, לקביעת אבני דרך ליישומן, לתיאום בין הגופים השונים המשתתפים בביצוע השינוי המבני ולפיקוח על ביצועו. הקמת תחנות כוח לייצור חשמל כרוכה בהשקעות בהיקף כספי של מיליארדי ש"ח ובנטילת סיכונים פיננסיים מצד היזם והגורמים המממנים. לדעת משרד מבקר המדינה, משנוכח משרד התשתיות שמכסת ייצור החשמל של יצרני החשמל הפרטיים זניחה (כ- 3.5% בשנת 2009 ) לעומת היעד של 20% שקבעה הממשלה בשנת 2002 , היה עליו להקדים ולפעול ליצירת תנאים לשילוב יצרנים פרטיים בתחום זה כדי לשפר מראש את הסיכויים לעמוד ביעד הנדרש. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הממשלתיים ורשות החשמל לבדוק כיצד ישפיע השינוי המבני במשק החשמל על תעריפי החשמל ומהי התקופה המיטבית לפריסת עלות התוספות לעובדים בתעריף החשמל באופן שהתייקרותו תהיה מזערית ובתום תקופה זו הוא יוזל. במועד סיום הביקורת עדיין לא קבעו הגורמים הממשלתיים, משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות החברות הסדר לטיפול בהתחייבויות חח"י לאחר ביצוע השינוי המבני. לדעת משרד מבקר המדינה אי -השגת ההסדר יעכב את ביצוע השינוי המבני במשק החשמל, שכן פיצול פעילות הייצור והחלוקה לכמה חברות יחייב העברת נכסים לחברות אלו. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הממשלתיים למנות גוף, כגון המינהלה שכבר הומלץ להקימה במסמך המדיניות מ - 2007 , ולהגדיר את יחסי הכפיפות - ובכלל זה הכפיפות בענייני הדיווח והבקרה - בין כל הגופים המשתתפים בביצוע השינוי המבני במשק החשמל. מדובר בשינוי גדול ומורכב שמחייב טיפול שיטתי, לרבות שיתוף פעולה ותיאום בין גורמים רבים, כדי להוציא את הרפורמה מן הכוח אל הפועל. לשם ביצוע השינוי האמור נדרשים אינטגרציה של ידע טכני, תכנון לוחות זמנים, שימוש במשאבים וטיפול בנושאי מימון. במועד סיום הביקורת טרם הוקמה מינהלה כאמור. לגופים רבים, ובהם משרדי האוצר והתשתיות, רשות החברות, רשות החשמל וחח"י, יש עניין בביצוע השינוי המבני במשק החשמל. אמנם הגורמים הממשלתיים מינו צוותים לטיפול בנושאים שונים הכרוכים בשינוי, כגון פיצול פעילות הייצור בחח"י בין כמה חברות ייצור, אך לא נקבע איזה גוף יטפל בביצוע השינוי המבני מלבד ההערכה של היועץ החיצוני אין בידי הגורמים הממשלתיים אומדן של עלויות ביצוע השינוי המבני. בהתחשב בכך שבחח"י עבדו בשנת 2009 כ- 10,000 עובדים קבועים, היקף התשלומים לעובדים במסגרת ביצוע שינוי מבני הוא ניכר. לדעת משרד מבקר המדינה על הגורמים הממשלתיים להכין אומדן מעודכן של עלות ביצוע השינוי המבני, שיכלול את כל רכיבי העלות הכרוכים בו, תחשיב בנושא התייעלותו של המשק בעקבות השינוי המבני ותחשיב בנושא הנזק שנגרם למשק בשל אי -ביצוע השינוי המבני. כמו כן על הגורמים השונים לקבוע אילו יעדים מבקשת הממשלה להשיג, מהי התמורה עבור התשלומים שישולמו לצורך ביצוע השינוי המבני וכיצד היא תבדוק אם הושגו יעדים אלה לפני שתבצע את השינוי המבני. ההחלטות בדבר מספר חברות הייצור, בדבר מספר יחידות הייצור שתכלול כל חברת ייצור ובדבר מספר חברות החלוקה ואופן פריסתן הן אבני דרך חשובות בביצוע השינוי המבני במשק החשמל. מן הראוי שהגורמים הממשלתיים: משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות החברות יבצעו עבודת מטה משותפת בנושא, ובמסגרתה בין היתר הם ינמקו מדוע החלופה שהם ממליצים לבחור היא החלופה המיטבית מבחינת המשק. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי תהליך קבלת ההחלטות בנושא מספר החברות והרכבן יביא בחשבון את התועלת שהמשק צפו י להפיק מבחירת אותה חלופה, וכי ההחלטה בנושא לא תתקבל באמצעות משא ומתן. במועד סיום הביקורת עדיין לא קבעה רשות החשמל הסדרים למימון עלות הקמתן של החברות באמצעות תעריף החשמל, והגורמים הממשלתיים, משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות החברות עדיין לא החליטו מהם "מקורות המימון הנוספים". במועד סיום הביקורת עדיין לא הגיש צוות ההקמה לשרים המלצות בעניין חברת תחנות ייצור לפי החלטת הממשלה מיוני 2008 , החברות החדשות טרם החלו לפעול וחח"י עדיין מבצעת את פעילות ניהול המערכת. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הממשלתיים, משרד התשתיות, משרד האוצר, רשות החברות ורשות החשמל לקבוע לוח זמנים לביצוע שתי המטלות שהוטלו עליהם לפי החלטת הממשלה ממאי 2009 : קידום פעילותן של חברת תחנות הייצור ושל החברה לניהול המערכת. קידום פעילותה של חברת תחנות ייצור, כדי שמשק החשמל לא יתבסס על חח"י .כיצרנית החשמל הע יקרית במשק, וקידום פעילותה של החברה לניהול המערכת, במקום חח"י, שהיא גם יצרנית חשמל. לדעת משרד מבקר המדינה, על שר התשתיות, בהיותו השר האחראי לענייני החברות האמורות, וכן על משרד התשתיות, משרד האוצר, רשות החברות ורשות החשמל - במסגרת קידום הפעילות של החברות האמורות, כפי שהחליטה הממשלה ביוני 2009 - להכין תכנית מפורטת שתכלול, בין היתר, המלצות בנושא היקף הפעילות של החברות האמורות משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על משרד התשתיות ומשרד האוצר ללמוד את ההמלצות של ועדות מומחים ואת מסקנות חברת הייעוץ שייעצה לרשות החברות, להכין על פי הבנתם ושיקול דעתם עבודת מטה כאמור ולהגישה לממשלה לפני שתקבל החלטה בנושא ביצוע השינוי המבני, כדי שההחלטה בנושא אופן ביצוע השינוי המבני תתקבל בהתבסס על בחינת כמה חלופות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות החברות לבחון אם בשנים האחרונות חלו במשק האנרגיה שינויים המחייבים ביצוע התאמות ברפורמה המתוכננת של משק החשמל, למשל אם הוחל להשתמש במקורות אנרגיה חדשים. ראוי גם שהגורמים הממשלתיים יפיקו לקחים משינויים מבניים שבוצעו בענפים שונים במשק, כגון בנמלי הים24 . .ואופן פעילותן. כמו כן לדעת משרד מבקר המדינה ראוי לקבוע את הסדרי המימון האמורים לפי אותה תכנית. במועד סיום הביקורת טרם נעשתה עבודת מטה כדי לבחון את העלויות של כל אחת מהחלופות האפשריות להעברת נכסים מחח"י לחברת ניהול המערכת, את המקורות למימונן ואת יתרונותיה וחסרונותיה של כל חלופה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהגורמים הממשלתיים יבצעו עבודת מטה כאמור, ועל בסיסה יחליטו מהי החלופה המועדפת. במועד סיום הביקורת הנוכחית עדיין לא הושג הסדר נכסים כאמור, והשרים עדיין לא קבעו הוראות בעניין זה. .הוצאת השינוי המבני במשק החשמל מן הכוח אל הפועל חשובה למשק בישראל כדי לפתח תחרות בתחום זה במטרה לייעל אותו, לגוון את מקורות האנרגיה, ל הגדיל את כושר הייצור וכדי שמשק החשמל לא יתבסס רק על חח"י כיצרנית העיקרית במשק. שינוי כזה הוא תהליך מורכב, והוא כרוך בסיכונים. הביקורת על ביצוע השינוי המבני במשק החשמל העלתה כי משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות החברות הממשלתיות לא הצליחו עד כה ליישם את רוב החלטות הממשלה בנוגע לשינוי המבני במשק החשמל. ראוי שמשרד התשתיות הלאומיות, משרד האוצר, רשות החברות הממשלתיות ורשות החשמל ינתחו את הסיבות לחוסר ההצלחה לבצע את השינוי המבני במשק החשמל. מטרת הניתוח האמור היא הפקת לקחים וגיבוש תכנית שינוי מבני מתוקנת ולוח זמנים לביצועה, שתאפשר ליישם את הרפורמה, ולהפחית במידת האפשר את עלות ביצועו של השינוי ואת הפסדיהם של המשק והצרכנים בגינו. במסגרת הניתוח האמור יש להגדיר את יעדי השינוי המבני, ובאמצעות מדדים כמותיים יש לקבוע איזו תמורה תקבל המדינה מהשינוי המבני במשק החשמל בכלל ובחח"י בפרט. .לדעת משרד מבקר המדינה, היה על משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות החברות להכין סקר סיכונים מקיף בנושא השינוי המבני וכן להכין תכנית לניהול סיכונים שתעסוק, בין היתר, בסיכונים שצוינו לעיל , ומטרתה תהיה לאתר מראש סיכונים שעלולים להתעורר במסגרת יישום השינוי המבני, לאמוד את חומרתם ולהכין תכנית לטיפול בהם. הדבר נועד למזער נזקים כלכליים ותפעוליים ולוודא שמטרות השינוי יושגו בהתאם לאינטרסים של כלל ציבור הצרכנים ומשק המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הממשלתיים להביא בחשבון את העלויות הכספיות בשל סכסוכי העבודה שפרצו בעקבות הכוונה לבצע שינוי מבני במשק החשמל, ועליהם גם להביא בחשבון את העלויות האמורות במסגרת חישוב האומדן המתוקן של עלות ביצוע השינוי המבני ולפעול לכך שצרכני החשמל לא יישאו בהוצאות שמקורן בהפסדים האמורים. נוכח ההיקף הגדול של התחייבויותיה הכספיות של חח"י ותנאי ההלוואות שלה כמפורט בדוחותיה הכספיים, על הגורמים הממשלתיים, להכין תכנית שתאפשר את ביצוע השינוי המבני וכן תאפשר לחח"י לעמוד בהתחייבויותיה באופן שהלוואות אלה לא יעמדו לפירעון מידי. כאמור, בנובמבר 2002 קבעה הממשלה שמכסת החשמל שייצרו יצרנים פרטיים תהיה 20% .מכלל החשמל המיוצר במשק בהחלטה לא נקבע עד איזה מועד יש להשיג את היעד האמור. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות החשמל לקבוע עד מתי יושג יעד זה כדי שתתקיים תחרות במשק החשמל באמצעות שילובם של גורמים פרטיים בייצור החשמל. .לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הממשלתיים לבצע בקרה על אופן ביצועו של השינוי המבני, למשל אחר עלויותיו ואחר לוחות הזמנים לביצועו כדי לוודא שהוא מתבצע כנדרש. במועד סיום הביקורת עדיין לא יושמו רוב החלטות הממשלה בנוגע לשינוי המבני במשק החשמל, וחח"י עדיין מבצעת את כל פעילויות משק החשמל. לדעת משרד מבקר המדינה, לאחר שנוכחו משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות החברות שמאז חקיקת חוק משק החשמל בשנת 1996 הם אינם מצליחים ליישם את החלטות הממשלה ואת התיקונים לחוק שהם עצמם יזמו בנוגע לשינוי המבני, היה עליהם לבצע עבודת מטה ובייחוד בשנת 2003 ובשנים 2006 -2008 לקראת קבלת החלטות בנוגע לשינוי המבני במשק החשמל. פרי עבודת המטה אמור היה לשמש כבסיס לדיונים בממשלה ולקבלת החלטות בנוגע לאופן ביצוע השינוי המבני 23 . לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלא בוצעה עבודת מטה נבצר מהממשלה להתבסס על מסמך מחקרי לצורך קבלת החלטות יעילות ואפקטיביות יותר. על עבודת מטה כזו היה לכלול, בין היתר, בדיקת חלופות שונות לביצוע השינוי המבני, והשוואה בין יתרונותיהן וחסרונותיהן לאלו של המצב הקיים; לוח זמנים מפורט לרבות אבני דרך להשלמת השינוי המבני; התועלת שתצמח למשק בעקבות השינוי המבני; משך תקופת ההחזר של ההשקעה הכספית ביישום השינוי המבני; מקורות תקציביים ומקורות מימון חיצוניים; ההשפעה של היקפן הקטן של עתודות החשמל במדינה על יישום השינוי המבני; השפעת השינוי המבני על כלל המשק במדינה.
נמצא שלגורמים הממשלתיי ם אין תחשיב של העלויות המתוכננות של השינוי המבני, אין רישום של הסכומים שהוצאו במסגרת השינוי המבני עד מועד סיום הביקורת ואין תחשיב של הנזק שנגרם למשק בשל אי-ביצוע השינוי המבני.