נושאים מערכתיים . טיפול המשטרה והפרקליטות בסגירת תיקים פליליים .עלה כי העיון המחודש (ההשגה) בבקשה לשינוי עילת סגירה נעשה בתוך אותו גוף, .במשטרה. .משרד מבקר המדינה ממליץ לפרקליטות כי בשים לב לכך שבכל שנה נסגרים בממוצע .במשטרה כ- 73,000 תיקים ולהשפעתם על אזרחים, נושא הטיפול בהשגות על בקשות .לשינוי עילת סגירה שנדחו על ידי הגורם הסוגר , לא ייבחן או יטופל על ידי אותה יחידה .שבה התקבלה החלטת הסגירה של התיק. עוד מוצע כי ההחלטה על אי-קבלת הבקשה .לשינוי עילה, תועבר לטיפול יחידת העררים בפרקליטות. בדרך זו יובטח כי הבקשה .נבחנת בלב פתוח ונפש חפצה ובאופן אובייקטיבי. . בביקורת עלו פערים בכל הנוגע להעברת צילום חומרי חקירה לחשודים ולמתלוננים .המבקשים להגיש ערר. היכולת להשיג על עילת סגירה או לערור כנגד סגירת תיק עלולה .להיפגע אם אין מתקבל חומר הראיות המלא ובכך עלולה להיפגע זכותו של האזרח לערור .או לבקש שינוי עילת סגירה המעוגנת בחוק. . לבחירה בעילת הסגירה של תיק שהוחלט שלא להגיש בו כתב אישום עלולה להיות .השפעה על שמו הטוב של האדם ועל אפשרויות הפרנסה שלו למשך שנים ארוכות. אולם .מהנתונים עולה כי מתוך מאות אלפי האזרחים שתיק החקירה בעניינם נסגר ושיש להם .רישום יחיד במרשם המשטרתי, לכ- 166,000 מהם רישום בן יותר מ-11 שנים, לכ- 60,000 .אזרחים קיים רישום משטרתי שגילו בין שש לעשר שנים, ולכ- 225,000 אזרחים קיים רישום .שגילו עד חמש שנים. יצוין כי לאדם אחד רישום משטרתי שגילו כגיל המדינה (73 .)שנים מוצע כי השר לביטחון הפנים יוסיף אמת מידה לביטול רישום משטרתי שתאפשר מחיקה .אוטומטית של רישומים בני עשרות שנים מהמרשם המשטרתי של אזרחים אשר בעבר .הרחוק נפתח להם תיק אחד במשטרה ומאז הם רשומים במרשם המשטרתי. .מהתרשים עולה כי בפרקליטות נסגרו בממוצע בשנים 2019 - 2020 כ-57% מתיקי .החשודים בעילת "חוסר ראיות", ובמשטרה, ביחידות החקירה ובחטיבת התביעות .נסגרו באותן שנים כ-62% .מתיקי החשודים באותה העילה .מטרת תיקון הנחית פרקליט המדינה 1.3 בינואר2018 הייתה לשנות את המציאות, כך .שיותר תיקים ייסגרו בעילת "היעדר אשמה" ופחות בעילת "חוסר ראיות". ואולם הנתונים .שיובאו בהמשך מצביעים על כך שההנחיה לא השיגה מטרה זו, ולא חל שינוי בשיעור .תיקי החשודים שנסגרים בעילת "חוסר ראיות". .מהתרשים עולה כי בשנים 2015 - 2020 לא חל שינוי בשיעורתיקי החשודים שנסגרו .בעילת "חוסר ראיות" שהיה כ-59% , למעט שנת2019 שבה שיעור התיקים שנסגרו בעילת ."חוסר ראיות" היה 55%. .מהנתונים עולה כי בשנת 2019 התקבלו 156 בקשות לביטול רישום (שהן כ-39% .מהבקשות שעמדו בתנאי הסף וכ-13% מסך הבקשות). מרבית הבקשות ( 67% ) נדחו .בשל אי-עמידה בתנאי הסף. בשנת 2020 התקבלו 161 ( בקשות לביטול רישוםשהן כ- .50% מהבקשות שעמדו בתנאי הסף וכ -14% .)מסך הבקשות עוד עולה מהנתונים כי .מספר העררים שהוגשו לראש אח"ם על דחיית הבקשות לביטול רישום הסתכם בעשרות .בודדות, 25 בשנת2019 ו-39 בשנת2020 . מתוכם התקבלו7 (28% ) בשנת2019 , ובשנת .2020 התקבלו 5 (כ-13% .) . מהמקובץ עולה כי ביוני2021 היו ל 826,893 ישראלים רישום משטרתי בגין תיקים בהם .לא הוגש נגדם כתב אישום. בכל שנה מתבטלים מהמרשם תיקים לכ- 15,000 בגירים .שהם כ - 1.8% מכלל הבגירים הרשומים במרשם המשטרתי. עוד עולה כי בממוצע .התווספו בכל שנה משנת 2015 עד2020 כ- 90,000 תיקי חשודים סגורים חדשים למרשם .המשטרתי. היה ולא יעשה שינוי בתחום זה וקצב הגידול הממוצע במספר הרישומים בכל .שנה ומיעוט הביטולים יוסיפו ויעמדו בעינם, הרי שתוך עשור יתכן שיוכפל מספר האזרחים .הרשומים במרשם המשטרתי ויעמוד על מיליון וחצי אנשים. .בשנים 2015 ,2018 ו-2020 שיעור תיקי החשודים שנסגרו בפרקליטות בעילת "חוסר .ראיות" היה כ -59% . עיקר הגידול שחל במספר התיקים שנסגרו בעילה של " היעדר .אשמה" באותן שנים, מ- 12.5% בשנת2015 לכ-20% בשנים2018 ו-2020 , נבע מירידה .בשיעור התיקים שנסגרו בעילה של "נל"ן", שירד מכ -22% בשנת2015 לכ-15% בשנת .2020 . ,כאמורמטרת תיקון הנחית פרקליט המדינה 1.3 הייתה לשנות אתמידת השימוש בעילות .סגירת תיקים, להגדיל את שיעור תיקי החשודים שנסגרים בעילה של "היעדר אשמה " .ולהקטין את שיעור התיקים שנסגרים בעילה של "חוסר ראיות ". ההנחיה אינה מתווה את .ההבחנה והיחס שבין שתי עילות אלה לבין סגירה בעילת "נל"ן". בפועל, ניתוח הנתונים .שהתקבלו מהפרקליטות מעלה כי בעקבות תיקון ההנחיה, פחת מספר תיקי החשודים .שנסגרו בפרקליטות בעילה " נל"ן", מכ- 6,200 בשנת2015 לכ- 4,500 בשנת2020 (ירידה .של כ-27% ) ולאהופחת שיעור התיקים שנסגרו בעילה של "חוסר ראיות" (כ-59%.) ..מוצע כי פרקליטות המדינה תחדד את ההבדלים שבין עילות הסגירה .מהנתונים עולה כי בפרקליטות מחוז חיפה שיעור סגירת התיקים בעילה של "חוסר ראיות " .הוא כ-73% (ובשנים2018 ,2019 היה כ-69% וכ-68% , בהתאמה). בפרקליטות מחוז תל .אביב שיעור סגירת התיקים בעילה זו הוא הנמוך ביותר, כ-49% (ובשנים2018 ,2019 היה .כ-50% וכ-47% , בהתאמה). עוד עולה מהנתונים כישיעור סגירת התיקים ב עילת "נל"ן" .בפרקליטות מחוז תל אביב הוא הגבוה ביותר מכל פרקליטויות המחוז, כ-31% (ובשנים .2018 ,2019 היה כ-33% וכ-32% ), בהתאמה. משנת 2019 חלה ירידה בשיעור ההסדרים שנערכו מתוך התיקים שהועברו ליחידה .להסדר מותנה מחטיבת החקירות. נמצא כי בשנת 2019 נערכו 5,717 הסדרים מתוך .14,364 שהתקבלו ביחידה מחטיבת החקירות (כ-40% ,) ובשנת 2020 נערכו 3,815 .הסדרים מתוך 13,662 תיקים (כ-30% .) .עוד עולה מהנתונים כי בעוד שבשנת 2018 נסגרו 6,315 תיקים בהסדר לעומת 3,980 .תיקים שנסגרו לא בהסדר מותנה, הרי שבשנים 2019 - 2020 המשטרה לא עמדה ביעד .של עריכת 6,000 הסדרים בשנה. באותן שניםנסגרו ביחידה יותר תיקים שלא בהסדר .( 6,442 בשנת2019 ו- 4,747 בשנת2020) מאשר תיקים שהסתיימו בהסדר מותנה ( 5,717 . בשנת2019 ו- 3,815 בשנת2020) . . אחד מתנאי הסףהעיקריים לעריכת הסדר מותנה הוא קיומן של ראיות מספיקות לאישום .בעבירה נושא ההסדר. בבקרות פנימיות שערכה חטיבת החקירות נמצא כי יחידות .החקירה העבירו תיקים רבים ליחידות הסדר מותנה, אף שעוצמת הראיות בהם הייתה .נמוכה. .נוכח הנתונים המצביעים על דחייתם של כ -94% מהעררים של מתלוננים המוגשים .ליחידה, מומלץ כי יחידת העררים תבחן איסוף של כלל הנתונים בנוגע לעררים .המתקבלים גם ביחידות אחרות, כדי שניתן יהיה לקבל תמונה אמינה ומלאה של מספר .הערר ים שהתקבלו. כמו כן מוצע לבחון חסמים בהליך הטיפול בעררים. .מוצע כי המשטרה והפרקליטות ימנו גורם מנתב אחד, שהמתלוננים או החשודים יוכלו .להגיש באמצעותו עררים והשגות לגורם שסגר את התיק גם באופן מקוון. .עלה כי אין בידי המשטרה ריכוז נתונים על בקשות לשינוי עילת סגירה. .בשים לב לכך ש בממוצע שנתי כ -80% מהתיקים הפליליים נסגרים במשטרה, מוצע .שהמשטרה תאסוף נתונים בדבר בקשות לשינוי עילות סגירה המוגשות אליה ותנתח .אותם. מהתרשים עולה כי בשנים2019 - 2020 חלה ירידה בסכומי הקנסות שהושתו על חשודים .והפיצויים שהם התחייבו לשלם למתלוננים במסגרת הסדרים מותנים. בשנת 2018 סך .הקנסות והפיצויים היה כ -6.4 מיליון ש"ח, ואילו בשנת 2019 חלה ירידה של 6.5% . בסכומים שהופנו לגבייה, וירידה נוספתשל 11% חלה בין שנת2019 לשנת2020 . זאת .לעומת גבייה בשיעור 80% בשנת2020 , גבייה בשיעור של89% בשנת2019 ו-86% בשנת .2018 . . מהמקובץ עולה כי שנת 2018 הייתה שנת שיא בעריכת הסדרים מותנים, כ - 6,300 .הסדרים, אך מאז ועד שנת 2020102 ירד מספר ההסדרים שנחתמו בשיעור של כ-40% , .ובהתאמה ירד בכ-17% סכום הקנסות והפיצויים103. עוד עולה מהנתונים כי בשנים2018 .- 2020 הסכום הממוצע ששילם כל חשוד במסגרת ההסדר שנערך לו היה כ- 1,000 ש"ח .בלבד. .יצוין כי מגמת הירידה במספר ההסדרים בשנים 2019 ו- 2020 ,מנוגדת לצפוי זאת מאחר .שהסדר מותנה הוחל משנת 2019 על כלל עבירות העוון שבסמכות המשטרה וחטיבת .החקירות העבירה באותן שנים מספר רב יותר של תיקים ליחידת הסדר מותנה. מספר .התיקים שהועברו ליחידה עלה בכ-24% ,מ- 11,595 בשנת 2018 ל- 14,364 בשנת 2019. . לנוכחמגמת הירידה ב מספר ההסדרים המותנים, על חטיבת התביעות וחטיבת החקירות .במשטרה לפעול יחד להגדלת מספר התיקים הרלוונטיים שנסגרים בהסדר תוך קביעת .כללים ברורים להעברת התיקים ביניהן. כמו כן, מוצע לקבוע לחטיבת החקירות יעד של .מספר התיקים שיסתיימו בהסדר מכלל התיקים שהיא מעבירה ליחידת הסדר מותנה. .על המשטרה להקפיד שבכל החלטת סגירה תישלח הודעה לחשוד ולמתלונן .בהתאם לדרישות החוק, זאת בשים לב לכך שהודעה לחשוד ולמתלונן על סגירת .תיק החקירה נדרשת על פי דין ולהשלכות הנובעות מכך. . עולה מנתונים אלוכי בשנים 2019 - 2020 כרבע מהתיקים שנסגר ו בפרקליטות בעילת ."חוסר ראיות " והוגשה בקשה לשינוי עילת הסגירה בהם היו צריכים להיסגר ב עילת ."היעדר אשמה" בהתאם להנחיה 1.3 . .בשים לב להיקף הקצאה של 84 תקנים בהיקף תקציבי של 28 מיליון ש"ח לשנה לצורך .העיסוק בתיקים המתאימים להסדר מותנה. ובשים לב, לשינוי הארגוני שערכה המשטרה .בחטיבת התביעות עם הקמת יחידת הסדר מותנה שבה עשרות תובעים, מומלץ כי משרד .האוצר והמשרד לביטחון הפנים יפעלו לקבלת הנתונים מהמשטרה בהתאם להוראות .ההסכם ויקיימו דיוני סטטוס באופן עיתי כדי לוודא כי המשאבים שהוקצו אכן מופנים .באופן יעיל ומיטבי להשגת תכליות חוק הסדר מותנה. .מוצע למשטרה ולפרקליטות לבחון את האפשרות ליידע חשודים ומתלוננים כי תיקם .נסגר באמצעים דיגיטליים עם אישור קבלה ובמקרים מסוימים בדואר רשום. עוד .מומלץ כי בהודעת הסגירה תנקוב המשטרה בתאריך המועד הקובע לתחילת מניין .60 הימים להגשת ערר מתלונן. .על היחידות החוקרות וגורמי התביעה להקפיד כי בסיכום תיק החקירה החלטות על .הסגירה וסיווג עילת הסגירה תהיינה מנומקות. כמו כן, עליהם להקפיד כי החלטות .הדחייה של בקשה לשינוי עילת סגירה וכן דחיית ערר מתלונן יהיו גם הן מנומקות. מוצע כי יחידת העררים תפיץ בקרב כלל הגורמים המוסמכים לסגור תיקים במשטרה .ובפרקליטות את נימוקיה בעררים, זאת לצורך התוויית מדיניות אחידה בסגירת תיקים. .מהנתונים עולה כי בשנים 2018 - 2020 קיבלה יחידת העררים בפרקליטות החלטה בכ- .2,000 עררים של מתלוננים על סגירת תיקים בכל שנה. כ- 0.5% מהעררים על סגירת .תיקים התקבלו והוגשו בעקבותיהם כתבי אישום. בכ-3% עד כ-5% מהעררים התקבלה .החלטה על השלמת חקירה בעניינם. כ-%49 מהעררים נדחו73 . .מהנתונים עולה כי בשנים 2016 - 2020 עלה מספר התיקים שהעבירה חטיבת החקירות .לחטיבת התביעות בכ- 5.5% ,מכ- 72,000 תיקים בשנת 2016 לכ- 76,000 תיקים בשנת .2020 . באותן שנים ירד מספר כתבי האישום שהגישה חטיבת התביעות בכ-4% ,מכ- .45,850 לכ- 44,000 . .בביקורת נמצא כי המשרד לביטחון הפנים ומשרד האוצר לא קיימו דיוני סטטוס כמתחייב .בסיכום התקציבי וממילא המשטרה לא הציגה למשרד האוצר את נתוני הביצוע של .היחידה ומצבת כוח האדם בחטיבת החקירות ובחטיבת התביעות המוקצה ליישום חוק .הסדר מותנה במשטרה. .בבדיקת 34 החלטות בבקשות של חשודים לשינוי עילת סגירה או בעררי מתלוננים .שנבדקו, נמצא כי 13 מהן לא היו מנומקות, אלא נכתבו באופן לקוני. להלן כמה .דוגמאות: בביקורת עלו ליקויים בפעולות המשטרה להטמעת התיקון היסודי שנעשה בהנחיה1.3 .:של פרקליט המדינה .1. תוכני הקורס לקציני חקירות שונו בשל תיקון ההנחיה בדצמבר 2020 , כשנתיים לאחר .עדכון ההנחיה, ותוכני הקורס לחוקרי משטרה שונו באפריל 2021 , כשלוש שנים לאחר .שתוקנה ההנחיה. .2. תוכני הקורסים המעודכנים אינם משקפים באופן מדויק את התיקון בהנחיה ואת .המבחנים להתוויית שיקול הדעת בנוגע לעילת הסגירה (כך שימוש במונח "שמץ .ראייה" שנעשה בו שימוש בקורס, אינו המבחן לסגירת תיק בעילת "חוסר ראיות"). .3. לא נעשתה פעולת הטמעה אופקית וסדורה לכל החוקרים הפועלים בתחנות .ובמחוזות. .4. קיימת שונות במידת ההיכרות עם ההנחיה ואין פעולה אחידה בהתאם לה: צוות .הביקורת ביקר בשבע תחנות משטרה ומצא כי בשלוש תחנות קציני חקירות ותיקים .כלל לא הכירו את ההנחיה; בשתי תחנות קציני חקירות למדו את ההנחיה במסגרת .קורס חוקרים מתקדם שאליו יצאו; בשתי תחנות קציני החקירות הכירו את ההנחיה .ומסרו כי הם פועלים לפיה. .על המשטרה לעדכן את תוכני הקורס כך שישקפו באופן מדויק את התוויית שיקול הדעת .של הגורם הסוגר שנקבעה בהנחיה; על חטיבת החקירות להנחות ולהדריך את קציני .החקירות והחוקרים המוסמכים לסגור תיקים בכל התחנות והמחוזות, באופן שיגשים את .התכלית של הנחיית פרקליט מדינה 1.3 . .מהתרשים עולה כי בחטיבת החקירות חלה עלייה ניכרת בשיעור התיקים הנסגרים בעילת ."חוסר ראיות" מ -41% בשנת2015 ל-58% בשנת2020 . בשנת 2019 , לאחר פרסום .ההנחיה המתוקנת, אף חלה "קפיצה" בשיעור התיקים שנסגרו בעילת "חוסר ראיות" מ- .47% ל-57% . . עוד עולהכי משנת 2015 עד שנת 2020 חלה בחטיבת התביעות ירידה מתונה של כ-5% ." בשיעור התיקים שנסגרו בעילתחוסר ראיות " ונראה כי הנחיה 1.3 לא הובילה לשינוי .ניכר ב שיעור התיקים הנסגרים בעילה זו. בממוצע נסגרים בכל שנה כ- 21,000 תיקים פליליים לנילונים שלא נחקרו באזהרה בעילת ."נל"ן" ובלי שהמשטרה מעדכנת אותם על כך. בשנים 2015 - 2020 תיקיהם של675 . נילונים שלא נחקרו נסגרו בעילת "חוסר ראיות", מכלל האמור לעיל עולה אפוא כי אדם .בסיווג נילון שלא נחקר באזהרה כלל אינו מיודע כי תיק בעניינו נפתח ואז נסגר ונמנעת .ממנו הזכות להגיש בקשה לשינוי עילת סגירה. .כלל בסיסי בשיטת המשפט הישראלית הוא כי לכל אדם עומדת חזקת החפות כל עוד .לא הוכחה אשמתו מעבר לספק סביר בבית המשפט. לכאורה, סגירת תיק חקירה חלף .העמדה לדין משמעותה אשרור של חזקת החפות. ואולם, סגירת תיקים בעילת "חוסר .ראיות" יש בה כדי לכרסם בעיקרון יסוד זה, בייחוד כאשר היא נעשית בשיעור ניכר .מהתיקים, כ- 40,000 תיקים מדי שנה בשנים 2019 - 2020 . .צוות הביקורת פנה למדור מחקר וסטטיסטיקה של המשטרה לקבלת נתוני סגירת תיקי .חשודים בעילת "היעדר אשמה", ונמסר לו כי נתונים א לו אינם קיימים במערכות המיחשוב .של המדור. במצב דברים זה, לא ניתן לבחון את יישומה של ההנחיה במשטרה ואת .הטמעת עקרונותיה בנוגע לשימוש בעילת "היעדר אשמה", מאחר שהמשטרה אינה .אוספת נתונים אלה לצורכי פיקוח ובקרה, לימוד וסטטיסטיקה ארגונית. .כדי שניתן יהיה לבחון את הרחבת השימוש בעילת היעדר אשמה במקרים המתאימים .לפקח באופן מלא אחר יישום נחיה 1.3 , מומלץ כיהמשטרה תנהל מאגר מידע מלא ואמין .בנוגע לכלל תיקי החשודים שהיא סוגרת ובכל העילות שיכולות לשמש את מקבלי .ההחלטות. .בשל ההשלכות שיש לרישום במרשם המשטרתי על שמו הטוב של אדם ועל מקורות .פרנסתו, שהובילו לעדכון הנחיה 1.3 , מומלץ כי המשטרה תבחן באופן עיתי את המידה .שבה משמשות עילות הסגירה השונות, בין היתר, באמצעות איסוף נתונים מלא בנושא, .ובכלל זה, על תיקי חשודים שנסגרו בעילת "היעדר אשמה", וניתוח כלל הנתונים במדור .מחקר וסטטיסטיקה של המשטרה. איסוף וניתוח הנתונים ישמש בסיס להתוויית מדיניות .האכיפה. .מהלוח עולה כי משנת 2015 עד שנת2020 נפתחו ל- 129,474 אנשים תיקי חקירה ללא .ידיעתם ובלי שידעו על זכותם לערור בעניינם. עוד עולה מהנתונים כי כ -97% מתיקי .הנילונים נסגרו בעילת "נל"ן". .על המשטרה, בתיאום עם משרד המשפטים, להשלים את הסדרת הטיפול בתיק של נילון .שנסגר, בין שהנילון נחקר באזהרה ובין שלא נחקר כלל. עד להסדרת הנושא, מומלץ .שהמשטרה תיידע מתלוננים ונילונים שלא נחקרו באזהרה והוחלט לסגור את תיקם כדי .לאפשר לנילון להשיג על עילת הסגירה ולמתלונן לערור על סגירת התיק.
קיימים אפוא הבדלים של כ -20% בין מחוזות הפרקליטות בשיעור התיקים הנסגרים .בעילות השונות. הבדלים אלו מעלים חשש כי הסיכוי של חשוד שתיקו ייסגר בעילה של ."היעדר אשמה" שונה בכל אחד מהמחוזות. בשנת 2020 הסיכוי כי התיק ייסגרבעילה זו .בפרקליטות מחוז צפון היה כ-33% ובפרקליטות מחוז חיפה הסיכוי ירד למחצית מכך, לכ- .5%162 . . מומלץ כי הפרקליטות תבחןאם ההנחיה מיושמת על ידי פרקליטויות המחוז בדרך העולה .בקנה אחד עם תכליתה לצמצם את השימוש בעילת "חוסר ראיות" ותחדד את ההבדלים .שבין עילות הסגירה. עוד מוצע כי תוודא ש כל פרקליטויות המחוז פועלות גם בהתאם .לרציונלים העומדים בבסיס ההנחיה , כך שמדיניות סגירת התיקים תהיה אחידה בכל .המחוזות. הדבר י תיישב עם הנחיות פרקליט המדינה , שנועדו בין היתר להבטיח את .הפעלת הסמכות לפי עקרון השוויון.