משרד החינוך . המאבק בתופעת הבריונות ואירועי האלימות במוסדות החינוך .ואת תוצאותיה. הנהלת המשרד לא דנה בתכנית ובאפשרות להחילה על כל מוסדות החינוך. הביקורת העלתה שהתכנית הוחלה בלי שהיה בידי המינהל ניטור או מיפוי של האלימות ביישובים שנבחרו, והרשויות אף לא נדרשו להכין מיפוי כזה. המינהל לא נערך להחלת התכנית, לא הכין שאלון מיפוי יישובי ושאלון מיפוי בית -ספרי, ואף לא השתמש בשאלון האח"מ לצורך זה. כתוצאה מכך, לא היה אפשר לעשות מעקב שיטתי אחר שינויים בתופעות של אלימות ביישובים השונים ולא היו למינהל כלים לדעת באיזו מידה הצליחו היישובים שהשתתפו בתכנית להוריד את רמת האלימות. .יתר על כן, אין במינהל חברה ונוער ובאגף הכספים של המשרד פירוט של הכספים שהשקיע המשרד בפועל בתכנית. הרחבת התכנית ליישובים נוספים נעשתה בלי שנבדקה יעילותה, ובלי שבמשרד היו נתונים כספיים ונתונים אחרים המלמדים אם יישומה היה מוצלח. למשרד הגיעו פניות ותלונות של מורים, מנהלים ובתי ספר שטענו כי הליך הערר בוועדת שימוע, הקבוע בסעיפים 6 ו-7 לחוק זכויות התלמיד, פוגע בכללי הצדק הטבעי, בזכויות אנשי הצוות החינוכי, בזכויות של תלמידים נפגעי בריונות ואלימות ושל הוריהם, ובכושר ההרתעה של בית הספר כלפי תלמי דיו. ואולם המשרד לא קיים דיון בנושא זה, ולא בחן את האפשרות לתקן את תקנות ההרחקה ואת הנהלים שנקבעו בעקבותיהם בחוזר סג/2.)(א המשרד לא קבע תכנית לפיתוח יחידות לימוד במכללות להכשרת מורים, המקנות מיומנויות להתמודדות עם בעיית הבריונות והאלימות. הנושא לא נכלל במסגרת חובות הלימוד לשם קבלת תעודת הוראה. המשרד גם לא הכין תכנית שתאפשר לכל מנהל ומחנך לעבור השתלמויות בנושא האמור. מן הממצאים עולה, שהמשרד אינו מחייב לימודים בתחום ההתמודדות עם בעיות התנהגות של תלמידים, אינו מכשיר מורים להתמודד עם תופעת הבריונות ואירועי האלימות, ואינו מפקח על הכשרת מורים ועל השתלמויות בנושא. בסקרים הא רציים שעשו בנבנישתי ועמיתיו בשנת הלימודים התשנ"ט ( 1998 - 1999 ( ) והתשס"ה 2004 -2005 ) נמצא כי רוב המנהלים אינם סבורים שעבודת המפקחים מסייעת להם בעבודתם בתחום מניעת האלימות. גם מחקרם של גומפל וזוהר משנת 2002 מאשש את הממצא, שהמדיניות שנקבעה בחוזרי מנכ"ל בקשר לטיפול באלימות מינית איננה מיושמת בבתי הספר. על פי גומפל וזוהר, רק 26.6% מהמורים שמעו על פרסום חוזר מנכ"ל בנושא, ורק 13% מהמורים שמעו עליו בבית הספר. זאת ועוד, אף על פי שהיועצות החינוכיות בבתי הספר יודעות על החוזר האמור המורה להן כיצד לפעול בתוקף תפקידן, הן אי נן בקיאות בסעיפיו ובפרטי ההליכים שעליהן לנקוט כשנודע להן על פגיעה מינית בתלמיד או בתלמידה. הביקורת העלתה, שעד היום אין לשפ"י נתונים המלמדים באיזו מידה יודעים בבתי הספר את הנהלים והוראות חוזרי מנכ"ל. המשרד לא הקים מנגנון לאכיפת נוהלי ההתמודדות עם תופעת הבריונות והאלימות במוסדות החינוך, ואילו המפקחים במחוזות, שעליהם מוטלת האחריות לכך, אינם ממלאים כראוי את תפקידיהם בתחום זה. בדיונים שהתקיי מו במשרד על הסטנדרטים הועלה, שמסמך הסטנדרטים חסר רכיבים רבים ובהם: פירוט של דרכי הביצוע; סטנדרט לאמצעי הפעולה; הבטחה של המשרד לספק הדרכה מקצועית, ייעוץ, שעות הוראה ייעודיות או כל משאב אחר; מדדים ברורים ומוסכמים להצלחה או לכישלון בתי הספר; חלוקה בין ערכים מוחלטים ואחידים לכלל המערכת לבין ערכים המותאמים לכל מוסד בנפרד; קביעה של מנגנוני הערכה, בקרה ופיקוח על תהליך הביצוע בכל מוסד; סטנדרטים של תיעוד, שקיפות, סמכויות המורה ומעמדו, התנהגות התלמיד וחובותיו כלפי אנשי הצוות החינוכי ושל חובות ההורים כלפי בית הספר והמורים. מן הראוי שהמשרד ישלים את מסמך הסטנדרטים, כך שיכלול את הרכיבים החסרים כאמור. הבדיקה העלתה, שחרף נתוני המחקרים שבידי המשרד, לא הופצו תכניות למניעת בריונות ואלימות לכל גני הילדים במערכת החינוך. בין נציגי המשרד לנציגי המשטרה בינואר 2006 עלו כמה בעיות ביישום המודל בחינוך העל יסודי: השוטרים הקהילתיים אינם מגיעים לבתי הספר באופן שוטף; . מספר השיעורים בכיתות בנושא הוא מצומצם; חלק ממערכי השיעור אינם רלוונטיים; הצוותים החינוכיים אינם מעורבים בתכנית; המודל אמור להיות חלק חשוב מהתכנית הח ינוכית הבית -ספרית למניעת אלימות והתנהגויות סיכוניות אך המורים אינם סבורים כך; חסרה הגדרת תחומי הטיפול של הצוות ושל השוטר; חסרה עבודה עם הורי התלמידים; לעתים אין שיתוף פעולה בין המשטרה ובין המנהלים. המשרד ממשיך להתחייב להשקיע בתכנית ואף להרחיב את הפעלתה במו סדות נוספים, אך בפועל, הוא מותיר את ההחלטה אם והיכן להפעיל את התכנית לשיקול דעתם של מנהלי בתי הספר. בנסיבות אלה ונוכח התכנית המערכתית החדשה משנת 2007 , על הנהלת המשרד להכריע בשאלה אם התכנית עומדת בסטנדרטים שהחיל המשרד על בתי הספר בתחום האקלים-הבית ספרי, ואם הדבר מצדיק את המשך ההשקעה בפיתוח התכנית ובהפצתה. מתשובת מנהלת פנ"צ עולה, שנוהלי פנ"צ אינם מותאמים לצורכי הטיפול בתלונות בנושאי בריונות ואלימות. בתלונות בנושאים האמורים אין להסתפק בברור התלונה אצל הגורם המקצועי, לשם קבלת חוות דעתו או תגובתו, אלא נדרשת התערבות מיידית ובלתי תלויה, הכוללת גם בקרה על פעולות הגורמים המקצועיים. לפיכך, הטיפול בתלונות אלו "כמו בכל התלונות האחרות" לא תמיד נותן מענה מלא לבקשות המתלוננים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לתת ביטוי לזכות המורה לעבוד בסביבה בטוחה ומוגנת במוסד החינוך. לשם כך ראוי שהמשרד יקבע נהלים המפרטים את הפעולות שמורה רשאי לנקוט כשהוא מותקף בידי תלמיד, ובכלל זה להפסיק מייד את הפגיעה בו באמצעים ממשיים. בכל שלושת החוזרים (ס/ 2 /(א), סא 4 (ג) ו -סג/2 (א)) ישנן הוראות העוסקות בסמכויות מנהל להשעות תלמידים לפרק זמן קצוב, אך יש ביניהם סתירות בנוגע למשך ההשעיה, לצעדים המקדימים שיש לנקוט, ממי יש לקבל אישור ואם ניתנת זכות ערר לתלמיד המושעה ולהוריו. יתר על כן, לפי חוזר סג/ 2 (א), על תלמיד שאינו מעורב דרך קבע במעשי אלימות מוטלים עונשים חמורים מאלה המוטלים על תלמיד שיש לו בעיית התנהגות מתמשכת. מחוזר מנכ"ל עולה שהשעיית תלמיד שפגע מינית בתלמיד אחר מותנית בקיום הליך ארו ך ומוגבל, עלולה לפגוע בזכויות התלמיד הנפגע וביעילות הענישה של התלמיד הפוגע. לדעת משרד מבקר המדינה, אם לא הוגשה תלונה למשטרה ולא נפתח הליך פלילי, אין כל הצדקה לעכב את השעיית התלמיד הפוגע. לפיכך, יש לבחון אם אין בהרחקה הכרוכה בתנאים מקדימים משום סתירה עם האמור בחוזר סא/ 4 ,)(ג .ש"המחקר והניסיון מצביעים על כך, שיעילות ההרתעה גדולה יותר ככל שהתגובה על מעשה האלימות מהירה וצמודה יותר לאירוע". לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האיסור הגורף בחוק לנקוט ענישה גופנית כלפי תלמיד, נוהלי המשרד צריכים לפרט מה הם האמצעים המותרים כדי להפריד בין ניצים, אמצעים שבגינם יקבל איש הצוות גיבוי מלא של המשרד ומה ההבדל בינם לבין ענישה גופנית. במשרד לא נמצאו מסמכים המעידים על התקשרות חוזית בין השותפים השונים למיזם. כמו כן, מימון חלקו של המשרד במיזם המשותף אינו כלול בבסיס התקציב. משנת 2003 ואילך אישרה מנכ"לית המשרד לשעבר, ח"כ רונית תירוש, להעביר לצורך זה כחצי מיליון ש"ח בכל שנה; סכום זה אינו כלול בתקנה תקציבית אלא מוקצה אד -הוק. בפרוטוקול ישיבת ועדת ההקצבות של המשרד מנובמבר 2006 נקבע, כי "לקראת שנת 2007 יש לפתוח תקנה תקציבית לשם טיפול בפגיעה מינית". גם בתום שנת 2007 .לא נקבעה התקנה לפי הוראות התכ"מ 79 , הקצבות לרשויות מקומיות טעונות פרסום פומבי של הקריטריונים לקבלתן ושל דרך חלוקתן. הפרסום נועד ליצור שקיפות של תהליכים על פי כללי מינהל תקין. במרס 2006 מסר שפ"י את הקריטריונים שקבע לאישור הלשכה המשפטית במשרד, אך הם אושרו לפרסום רק בשנת 2007 . בשנים 2005 ו- 2006 לא ניצלו מרכזי הטיפול ברשויות המקומיות את מלוא התקציבים שהוקצו להם. לבקשת שפ"י אישר המשרד גרירת עודפי תקציב בסך 200,000 ש"ח משנת 2005 לשנת 2006 , ועודפים בסך 170,000 ש"ח משנת 2006 לשנת 2007 , כדי להבטיח רצף טיפולי ולמנוע פגיעה בתלמידים שהחלו לקבל טיפול. ואולם בכמה רשויות לא הושלמו כל הטיפולים בטענה של חוסר תקציב. באותן רשויות היה פער בין החשבונות שהוגשו למשרד בגין הוצאות הטיפול לבין הדיווחים על שעות הטיפול בפועל, ובמשרד אין רישום של מספר התלמידים שהטיפול בהם הושעה או בוטל. המיזם המשותף מספק מסגרת טיפולית רק לתלמידים שמצבם עונה לקריטריונים המפורטים לעיל. ואולם, המשרד לא פיתח אמצעי טיפול לכלל התלמידים שנפגעו ממסמכים שהמציא המשרד למשרד מבקר המדינה עולה, כי למנהלי בתי ה ספר, ליועצים החינוכיים ולמורים, האמונים על ריכוז הטיפול בתלמידים נפגעי בריונות מינית, חסר ידע מקצועי בתחום זה. הידע של בעלי תפקידים אלה בזיהוי ובאיתור תלמידים שנפגעו מינית הוא חלקי בלבד, ואין כמעט ידע על התערבות במצבי משבר בעת פגיעה. הביקורת העלתה כי במחוזות תל אביב, ירושלים ומנח"י אין עובד שממונה על מתן מענה למתלונן; בשאר המחוזות הטיפול בפרט נעשה בידי עובדים שמופקדים על טיפול בתחומים אחרים. . לדעת משרד מבקר המדינה, ראוילבחון מיסוד של קשרי עבודה בין המשרד ובין מרכזי הסיוע, כדי להגדיל את הזמינות והנגישות של מרכזי הסיוע לתלמידות ולתלמידים שנפגעו מהטרדה ומבריונות מינית במסגרת המוסד החינוכי. יוצא אפוא, שבתי ספר שידם משגת ומעוניינים להתמודד בהצלחה עם תופעות הבריונות ואלימות התלמידים, יוכלו לעשות זאת באמצעות רכיש ת תכנית התערבות פרטית, דוגמת תכנית רולידר או מודל "חוסן נעורים", המלווה בפיקוח והערכה שוטפים בידי מומחים בעלי שם. לעומת זאת, בתי ספר שאין ידם משגת ומעוניינים להתמודד עם בעיית האלימות צריכים להפעיל את תכנית האח"מ בסיוע מדריכי שפ"י. אולם רבים מבתי הספר הללו לא יוכלו להפעיל את תכנית האח"מ, בהיעדר תקצוב של מלוא ימי ההדרכה הנדרשים לכלל בתי הספר במערכת החינוך. בתי ספר שמתעלמים מבעיית האלימות אינם מחויבים להפעיל תכנית התערבות כלשהי המותאמת לצרכיהם, ולכן יש סיכוי קלוש שהאקלים החינוכי ורמת הבריונות והאלימות בהם ישתנו לטובה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לשקול מחדש את מדיניות הפצת תכנית האח"מ במערכת החינוך, באופן שתהלום את צרכיהם של בתי הספר השונים. מן הראוי גם לבחון את האפשרות לחייב בתי ספר להפעיל את תכנית האח"מ אם תוצאות המיצ"ב הראו שרמת הבריונות והאלימות בהם גבוהה. נמצא שהחלטת שפ"י לא הוצגה להנהלת המשרד. בנסיבות אלו קיים שוק פרוץ של תכניות התערבות למניעת אלימות במוסדות חינוך שהמשרד אינו מפקח עליו. המשרד אינו מיישם את המלצת דוח ועדת וילנאי להכין מאגר תכניות שיוערכו ויאושרו בידי צוות משותף למשרד ולגורמים מקצועיים חיצוניים. זאת ועוד, אין תקן מחייב לתכניות התערבות בתחום המניעה והטיפול באלימות. המשרד גם לא עדכן את רשימת התכניות שנמנו בנספח לחוזר סא/4 (ג) שמקצתן בוטלו ומקצתן אינן רלוונטיות עוד ולא פרסם תיקון לחוזר. למנהלי בתי הספר ניתנת אוטונומיה מלאה בתחום רכישת התכניות. לפיכך, מנהלי בתי הספר, שלפי חוזר סא/ 4 )(ג נדרשים להנהיג תכנית כאמור במוסדותיהם, צריכים לבחור תכנית מבין תכניות שלא עברו בקרה של גורמים במשרד ומחוצה לו. המשרד לא נתן הנחיות ברורות בנהלים להתמודדות הצוות החינוכי עם מצבי התנהגות אלימה ומסכנת, ואף לא קבע את גבולות התגובה הנדרשת לעצירת התפרצויות אקראיות של תלמידים. הביטויים "תגובה שקולה, מבוקרת ואסרטיבית", וכן "שיקול דעת", נתונים לפרשנויות מינהליות ומשפטיות מגוונות. בהתערבות של איש הצוות החינוכי באירועי אלימות-מסכנת לא זו בלבד שנשקפת לו סכנה פיזית, אלא הוא עלול לשאת באחריות עקב שיקול דעת מוטעה. אולם בחוזר אין הסבר כיצד ובאילו אמצעים רשאי המורה להפסיק מייד את הפגיעה בו, באופן שיזכה אותו בהגנת החוק ובגיבוי מצד המשרד. כל המדדים ש ל רמת הבריונות המינית בקרב תלמידים במערכת החינוך, לרבות הנתונים שבידי המשרד, הנתונים של המשטרה, של שירות המבחן לנוער במשרד הביקורת העלתה שעל אף החפיפה בפעילותן של כמה מיחידות המטה בכל הקשור לקליטת מידע מהציבור, אין תיאום ביניהן, אין מרכזים את הנתונים המתקבלים באמצעותן במאגר אחד, והנהלת המשרד אינה משתמשת במידע הנצבר בהן לצורכי ניטור מעשי הבריונות והאלימות בבתי הספר ולייעול המאבק בתופעה. זאת ועוד, בהקמת מערך ניטור - של סקרים מדגמיים, מבחנים ארציים ואבחונים מקומיים - הושקעו משאבים רבים אולם המערך אינו מתאים להמלצות דוח ועדת וילנאי, ולא הגשים את יעדיו. המשרד גם לא עשה את האיזון הראוי בין עקרון חיסיון תוצאות שאלון האח"מ, שבו דוגל שפ"י, ובין האחריות המוטלת על המשרד לבנות "מערכת ניטור לאומית", למפות את בתי הספר מרובי האלימות, לפקח על מוסדות החינוך ולעקוב אחר יישום מדיניותו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להשתמש במידע שיחידות המטה מקבלות מהציבור לשם ניטור תופעת הבריונות במוסדות החינוך. על המשרד לבחון הקמת מאגר נתונים בין -משרדי, שירוכז בו המידע שמנהלי בתי הספר מדווחים עליו למשטרה, לפקידי הסעד ולמשרד בנוגע לאירועי אלימות חמורים. המשרד נמנע מלחייב את בתי הספר לעבור את שלב הניטור בתכנית האח"מ, חרף המלצת דוח ועדת וילנאי. חיסיון תוצאות האח"מ, שנועד בעיקר לעודד את בתי הספר להצטרף לתכנית האח"מ באופן וולונטרי, לא הביא בשנים 2001 -2007 לגידול ניכר במספר בתי הספר המשתתפים בתכנית. כתוצאה משמירה על עיקרון החיסיון, לא היו למשרד נתונים מספיקים לצורכי ניטור. .עד מועד סיום הביקורת לא תקצב המשרד שעת חינוך נוספת לכל מוסדות החינוך ולכל שכבות הגיל ולא קבע לשם כך שעות "צבועות" במערכת. המשרד לא הקים מנגנון פיקוח ובקרה על דרכי הפעלתה של התכנית, כדי לוודא שבמוסדות החינוך בכל המגזרים ישולבו יחידות התכנית במלואן, לרבות בתחום מניעת בריונות מינית וניצול מיני. שפ"י אינו מעדכן את בתי הספר בדבר תכניות מניעה מומלצות, ואף אינו מקיים מסגרת למתן אישור או היתר פורמלי להפעלת תכניות כאמור. יתר על כן, הוא אינו רואה צורך בקיום תכניות לימוד או תכניות ייעוציות -חינוכיות נפרדות מתכנית המניעה "כישורי חיים", שהמשרד החליט בשנת 2007 להפעיל בכל בתי הספר בשנת הלימודים התשס"ח. דוח מחקר והערכה בנוגע לשבוע האמור, מפברואר 2007 , קובע כי כ- 27% מבתי הספר אינם עוסקים כלל בנושא, וכי בתי ספר קטנים, בתי ספר של החינוך הממלכתי דתי, בתי ספר במגזרי המיעוטים וכיתות הגיל הרך עוסקים פחות משאר בתי הספר בנושא זה74 . המשרד אינו מקצה לבתי הספר משאבים למימון הפעילות בתחום המניעה, ואין במערכת שעות הלימוד שעות המיוחדות להפעלת התכניות. שפ"י אינו עוקב אחר הפעולות שנוקט כל מוסד חינוכי לשם מאבק בתופעת הבריונות, אינו עושה רישום של תכניות המניעה המופעלות בבתי הספר ואינו מודד את תוצאותיהן. הביקורת העלתה, כי הנתונים שברשות פנ"צ וה"קו הפתוח" לא הושוו לנתונים שהתקבלו מיתר היחידות העוסקות בנושא האמור, לא הועברו למאגר מידע כלל- מערכתי, ולא עובדו לצ ורך הפקת מידע שימושי בידי היחידות המובילות את המאבק בבריונות, ובראשן אגף שפ"י. 3. ,הלשכה המשפטית במשרד מקבלת פניות ותלונות בכתב בנושאים שונים לרבות תלונות בנושאי בריונות ואלימות, החתומות בידי עורכי דין. הלשכה המשפטית אינה מרכזת את הנתונים בדבר פניות או תלונות כאמור, ואינה מפנה את התלונות ליחידות המשרד הרלוונטיות לצורכי ניטור התופעה. מהאמור לעיל עולה, שאף לא אחת מהיחידות המקבלות במסגרת עבודתן הרגילה מידע מהציבור בתחום האקלים הבית -ספרי העבירה לאגף שפ"י את הנתונים שברשותה. המשרד לא הפיק מהמידע שבידי יחידות אלה נתונים לצורכי ניטור ארצי של תופעת הבריונות והאלימות, מיפוי בתי ספר המתקשים להתמודד עם התופעה וקביעת סדרי עדיפויות להקצאת משאבים למחוזות, אכיפת נהלים ופיקוח על יישום מדיניות המשרד בשדה, ומעקב אחר הטיפול בפרט. לא נקבע שהדיווחים הנמנים לעיל יועברו גם ליחידה למניע ת התעללות בילדים בשפ"י, ובכך נמנע ממנה לקבל תמונה רחבה על סוגי הפגיעות. רק הפניות להיוועצות מתועדות בשיטתיות בידי אגף שפ"י. . .בתדמיתם, יכולים להימנע מלדווח על אירועי אלימות מינית בין תלמידיםמוסדות חינוך אלו חשופים לתביעות משפטיות מצד תלמידים שנפגעו בשל אי דיווח. כיום אין לשיטת החביקה/ההחזקה המרסנת אזכור בחוזרי מנכ"ל. לדעת חוקרים ומומחים, ועדה משרדית ושפ"י, השיטה האמורה יעילה לריסון תלמיד, ששרוי בהתקף של התנהגות אלימה -מסכנת, בייחוד בחינוך המיוחד. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבחון האם ניתן ליישם את השיטה במערכת החינוך. נמצא כי בניגוד להמלצת ועדת המשנה משנת 1997 , לא הקים המשרד מאגר נתונים בתחום הבריונות והאקלים הבית -ספרי המבוסס על המידע הנצבר ביחידות המטה השונות. זאת ועוד, התלונות המתקבלות והמטופלות בידי לשכות השרה והמנכ"ל אינן מתועדות, ואין מעקב אחר התלונות שנותבו ליחידות השונות ולמחוזות. המשרד אינו מעבד את הנתונים המתקבלים מהפניות והת לונות הללו, ואינו מפיק מהם מידע מערכתי כלשהו. מן הממצאים עולה, כי פרט לעיבודים הסטטיסטיים המוצגים בדוח השנתי של פנ"צ, לא נדרש האגף להציג לפני הנהלת המשרד פילוח של הנתונים לפי חתכים כדי שיהיה אפשר להפיק מהם מידע חיוני בדבר שכיחות מעשי הבריונות בבתי ספר שונים. הסיווג של התלונות בנושא אלימות הוא כללי מדי ואינו ממוין לפי מאפייני האלימות שבעניינם התלונות. אין פירוט של בתי הספר שתלונה בעניינם נמצאה מוצדקת. כתוצאה מכך לא ניתן לנצל את המידע הנאסף באגף לצרכי ניטור - הן במישור הארצי, והן במישור של בתי הספר שהתלונות נוגעות אליהם. מינהל חברה ונוער לא אסף נתונים על הפעלת התכנית "אקלים מצמצם אלימות", ולא למד על אופן השפעתה על האקלים החינוכי בבית הספר. המינהל לא מסר לשפ"י, המרכז בפועל את הטיפול המערכתי בבריונות ובאלימות, את פרטי התכנית בתקנות ההרחקה לא קבע המשרד קריטריונים לביטול החלטת המועצה הפדגוגית שיש להרחיק את התלמיד הפוגע. מנהל בית הספר או חבר במועצה הפדגוגית אינם רשאים להשתתף בוועדת השימוע שדנה בערר על החלטת המועצה הפדגוגית. יתר על כן, למנהל בית הספר, לוועד ההורים, למורה או לתלמיד שנפגעו מהתלמיד המורחק או להוריו (להלן - הצד הנפגע) אין זכות עמידה, ואף לא זכות טיעון או ייצוג לפני ועדת השימוע. כל זאת למרות העניין שעשוי להיות לצד הנפגע ביישום החלטת המועצה הפדגוגית, וחרף הפגיעה האפשרית בזכויותיו הדיוניות והמהותיות כתוצאה מקיום הדיון בערר בהעדרו. על רקע זה, לא ברורה תשובת שפ"י כיצד ניתן לשלב את תכנית האח"מ במסגרת "עיר ללא אלימות". בסופו של דבר החליטה הממשלה להפעיל את המודל "עיר ללא אלימות" שנוסה במערכת החינוך באילת, ביישובים נוספים, ואולם המשרד המשיך לדבוק במדיניותו להפיץ את תכנית אס"א (ב -60 יישובים) ואת תכנית האח"מ, אף שעדיין לא נבדקה יעילותן. עד כה לא יושמו חלק מהמלצות דוח ועדת וילנ אי: אין הכשרת מנהלים כוללת להתמודדות עם אלימות, אלא לימודים וולונטריים בלבד; חסרים כ-800 תקנים של קציני ביקור סדיר; לא נבנה מערך תגבור משותף למשרד ולשלטון המקומי באחריות מנהלי המחוזות; בשנת 2006 לא היו תקנים ליועצים חינוכיים ופסיכולוגים לגיל הרך לכ - 50% מבתי הספר היסודיים ולכ - 10% מחטיבות הביניים. המשרד לא יישם גם את ההמלצות האלה: הטלת חובה על מחנך הכיתה שיהיה נוכח בבית הספר לפחות שני שלישים משעות הלימודים של הכיתה; מינוי איש צוות חינוכי למחליף קבוע של המחנך בשעות היעדרותו; הקטנת מספר התלמידים שבאחריות המורה בשלושה שלבים, עד ל-32 ;תלמידים בשנת הלימודים התשס"ז עידוד מעורבות של מורים בפעילויות חברתיות אחרי שעות הלימודים; פיתוח תכנית להגברת הקשר של בית הספר עם ההורים ולמיסודו; שיתוף נציגי ועדי הורים במועצה הפדגוגית של כל בית ספר. התכנית הלאומית שחיברה ועדת גימשי כללה המלצות מעשיות לטיפול באלימות ופירט את הסכומים הדרושים לכך. ואולם אף לא אחת מהמלצות דוח ועדת גימשי יושמה במלואה, ורוב ההמלצות נזנחו ונגנזו. הביקורת העלתה, שהתכנית המלאה של ועדת השרים לא יצאה לפועל: לא הוקם גף במטה לריכוז פעולות המניעה, הטיפול והאכיפה; לא נערך מיפוי של תכניות מניעה; לא עודכנו הנהלים הרלוונטיים; לא הוטמעה תכנית פעולה מחייבת למניעת אלימות בכל בתי הספר; לא הוקם ולא תוקנן המערך המסייע, ולא גובשה במכללות תכנית להכשרת מורים להתמודדות עם התופעה 32. משנת 1997 ועד סוף שנת 2006 לא בחן המשרד הכנסת שינויים בתפיסה האמורה, חרף נתונים שהיו בידיו שהראו שאין שינוי מגמה בשיעור י הבריונות והאלימות במוסדות החינוך ולמרות המלצות הוועדות שפורטו לעיל. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם המשרד החליט לדבוק בתפיסתו, היה עליו לקבוע יעדים ולוחות זמנים להורדת שיעורי הבריונות והאלימות בבתי הספר. ואולם, המשרד לא הקים מנגנונים למעקב, לבקרה ולהפקת לקחים מחוץ לאגף שפ"י, שייבחנו אם הייתה סטייה מהנחות היסוד, מהיעדים או מדרכ י הפעולה שקבע האגף. . מן המקובץ עולה, כי לא חל שינוי מהותי בשכיחות הגבוהה של גילויי הבריונות הפיזית, החברתית והמינית במוסדות החינוך בשנים 1999 -2006 . המחקרים שנסקרו לעיל מלמדים גם שיש להתמקד בטיפול במעשי הבריונות לסוגיהם, אשר הפכו להתנהגויות שכיחות ונורמטיביות בבתי הספר ובגני הילדים בישראל. בשל אי יישום המלצות של הוועדות הבין -משרדיות למאבק באלימות, ועל אף החלטת הממשלה מדצמבר 2005 כי יוקם במשרד גף מיוחד לריכוז הטיפול בעניין זה, אין במשרד גוף העוסק באופן בלעדי בהתמודדות עם תופעת הבריונות ואירועי האלימות. אחת התוצאות מהעדר גוף כזה היא, שהמשרד לא הפיץ למוסדות החינוך תכנית אחידה ומוסכמת על כל יחידות המשרד. כבר בשנת הלימודים התשנ"ז ( 1996 -1997 ), קבעה ועדת המשנה לאכיפה וגיבוי של הוועדה המשרדית לאלימות בית ספרית, כי פעם בשנתיים יש לעדכן את חוזרי המנכ"ל בנושא אלימות, לרבות נהלים וסנקציות על הפרתם, ולוודא שצוותי בתי הספר בקיאים בהם. אולם בעשור החולף המשרד לא פעל בהתאם להמלצה זו. הנתונים בטבלה אינם מלאים, מאחר שהמשרד אינו יודע על אודות הסכומים שהוצאו למניעת בריונות ואלימות ולטיפול בתופעה בכל יחידות המשרד, לרבות בידי מינהל חברה ונוער. זאת ועוד, המשרד לא כלל בבסיס התקציב את מימון התכניות השונות למניעת תופעת הבריונות ואירועי האלימות ולטיפול בהם. בהיעדר איגום משאבים, אין למשרד יכולת להעריך את היקף השקעתו במאבק בתופעה ואת תוצאותיה, לתכנן את הוצאותיו ולכלכל את מעשיו ביעילות. . האלימות שהם מפגיניםמקשות מאוד עליהם ועל סביבתם. הניסיון לשלב תלמידים כאמור במסגרת הרגילה בלי יכולת לעצב להם ולעמיתיהם סביבה בטוחה עלול לגרום להחרפת התופעה ולפגיעה בהם ובסביבתם77. /אין בתקנות ובהוראות חוזר סג 2 (א) הסדר מ פורש בנוגע למעשים חמורים שבעטיים שהייתו של התלמיד בבית הספר בתקופת הביניים מסכנת את שלומו, את שלומם של תלמידים אחרים, או את הצוות החינוכי. לאחר סיום הביקורת הודיעה היועצת המשפטית של המשרד למשרד מבקר המדינה, בנובמבר 2007 , ש"המשרד עוסק בימים אלה בהגשת תזכיר לתיקון חוק זכויות התלמיד. על פי ההצעה, במקרים חריגים ניתן יהיה להרחיק תלמיד גם טרם נסתיים השימוע בערר שהגיש". עד שהמשרד יכין תזכיר חוק ויגיש הצעת חוק לתיקון חוק זכויות התלמיד, בתי הספר מנועים מלהרחיק תלמידים המעורבים דרך קבע במעשי אלימות ומשבשים את אורח החיים במוסד החינוכי, אלא אם כן התקבלה החלטה בעניינם בערר. החלטת מל"ג התקבלה בנובמבר 2006 , ואולם רק בנובמבר 2007 , לאחר שמשרד מבקר המדינה פנה למשרד בעניין זה, התכנסה "ישיבת הפיקוח" במשרד לדון בהחלטה. אף על פי כן, החליט המשרד שעד לשנת הלימודים התשע"א ( 2010 - 2011 .) תיוותר על כנה תכנית הלימודים הקיימת להכשרת עובדי הוראה מן הממצאים עולה, שעל אף האמור בחוזר ס/ 2 (א) הכשרת פרחי הוראה אינה כוללת את נושא ההתמודדות עם התעללות מינית. המורים אינם ערים לאחריות המוטלת עליהם לטפל בבריונות מינית בין תלמידים, והם אינם יודעים שיכולים לעמוד לרשותם כלים חינוכיים שיסייעו להם להתמודד עם אירועים כאלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המוסדות להכשרת מורים לדאוג להכשיר סטודנטים להוראה להתמודדות עם נושא האלימות. הכשרות אלה צריכות להיות בגדר חובה ולכלול מגוון נושאים כמו ניהול וניווט כיתה, הכרת חוקי חינוך הנוגעים לסמכויות המורים והתלמידים והכרת נוהלי המשרד. כמו כן על המשרד להקנות לסטודנטים ולכלל עובדי ההוראה כלים מעשיים לניסוח כללי משמעת, לאכיפתם, להפסקת קטטות בין תלמידים, ולאיתור ולזיהוי נפגעי בריונות ואלימות מינית. .נמצא, שאין חלוקת אחריות בין פנ"צ ל"קו הפתוח" - לא בחוזרי המנכ"ל המסדירים את דרכי פעולתן של היחידות וסמכויותיהן, ולא בפועל. אין ניתוב טלפוני של הפונים והמתלוננים לאחת היחידות האמורות לפי מהות הפנייה, ואין מנתבים את התלונות המגיעות בכתב לכתובת המתאימה. הכפילות בעבודת היחידות הללו עלולה להקשות על ציבור הפונים והמתלוננים, ואינה מספקת פתרון מיטבי למצוקותיהם הקיומיות של התלמידים. .מבריונות מינית. יוצא אפוא, שדווקא לתלמידים שנפגעו קשות בעת שהותם במוסד החינוכי וזקוקים לטיפול ארוך טווח, אין מענה טיפולי במערכת החינוך. המשרד לא הקים "מערכת ניטור לאומית", אף שהדבר הומלץ בדוח ועדת וילנאי. המשרד יכול וצריך להשתמש בתוצאות המיצ"ב המורחב לצורכי ניטור הבריונות והאלימות בכל המישורים, לרבות במישור הארצי. /חוזר ס 2 (א) אינו קובע סנקציות נגד מי שאינו מקיים את חובות הדיווח המינהליות. בהיעדר הרתעה, בתי ספר שחוששים מביקורת ציבורית ומפגיעה הממצאים מראים, שאין טיפול מערכתי, אינטנסיבי ומקיף בתלמידים בעלי הפרעות ה תנהגות בכל הגילים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לפתח תכנית טיפולית מערכתית כאמור, ולהקים מסגרות שבהן ייקלטו תלמידים שרמות הממצאים מראים כי משנת 2000 ואילך תכנית האח"מ היא תכנית הדגל של המשרד למאבק בתופעת הבריונות והאלימות בבית הספר והמשרד השקיע בה משאבים רבים. אולם התכנית אינה מופצת בכל בתי הספר. לשם הפעלת התכנית יש צורך בליווי מודרך של הצוות החינוכי בכל בית ספר בידי נציגי שפ"י. אך בחמש השנים האחרונות לא הקצה המשרד ימי הדרכה מספיקים להפעלת התכנית בכל מערכת החינוך. מאחר שהמשרד אינו מחייב את בתי הספר להפעיל את תכנית האח"מ, רק חלק קטן מהם בוחרים להשתמש בה. יתרה מזאת, הואיל ותוצאות האח"מ חסויות, אין למשרד נתונים אודות מידת הצלחתה של התכנית בהקטנת שיעורי הבריונות והאלימות במוסדות החינוך. המשרד לא הציג לפני הממשלה תכנית מערכתית כוללת לטיפול באלימות ברשויות המקומיות, מלווה בהצעת תקציב מפורטת, דוגמת "עיר ללא אלימות". בדיעבד הצטרף המשרד לפרויקט "עיר ללא אלימות", הנמצא באחריות גורמים מחוץ למשרד, רק לאחר שנוסה בהצלחה באילת וקיבל תוקף של החלטת ממשלה. תשובת המשרד אינה מייתרת את הצורך בקביעת אמות מידה ל"אירוע אלימות חמור", שלא יהיו רשימה סגורה, ויאפשרו לצוות החינוכי לנהוג לפי שיקול דעתם. הקפדה על קיום חובות הדיווח אמורה לשמש את המשרד, גם לצורכי ניטור, אך בהיעדר הגדרה ברורה של המעשים שחובה לד ווח עליהם, אין ברשות המשרד תיעוד מלא של אירועי האלימות. כתוצאה מכך, המידע המופק מדיווחי המנהלים למחוזות המשרד הוא אקראי ולא שלם, ואינו מאפשר למשרד לנצלו לצורכי ניטור מהימן של התופעה. המשרד קיבל תלונות מנציגי המורים והמנהלים הרואים באופן יישום חוק זכויות התלמיד במערכת החינוך דבר המגביל את סמכויותיהם במאבק בבריונות ובאלימות של תלמידים. אף על פי כן, לא פעל המשרד להטמעת הוראות החוק במוסדות החינוך בהתאם למטרותיו, הקבועות בסעיף 1 .לחוק, אגב שמירה על כבוד המורה הביקורת העלתה, כי הטיפול בתלמידים שפוגעים מינית באחרים, ובפרט תלמידים מתחת לגיל האחריות הפלילית הוא מקרי וחלקי; לאנשי המקצוע במערכת החינוך חסרה הכשרה בסיסית לטיפול בפוגעים, וכן חסרים במערכת מטפלים מיומנים. תכנית ברושים לטיפול בתלמידים אלימים שלא במסגרת החינוך המיוחד לא יצאה לפועל מפני שהמשרד היתנה את החלת התכנית בהסכמת התלמידים ובהסכמת הוריהם, ולא בחיובם. למרות שהתכנית לא בוצעה, המשרד לא הכין חלופה לטיפול בתלמידים בעלי הפרעות התנהגות קשות. בנסיבות האמורות , נאלצים בתי הספר להתמודד לבדם עם תלמידים אלו בלי לקבל את הכלים והמשאבים הדרושים לשם כך. המשרד לא קבע מדדים להצטרפות יישובים לתכנית, ולא עשה מיפוי צרכים מקדים בכל יישוב. לפיכך אין לדעת מדוע בחר שפ"י מלכתחילה ביישובים מסוימים, ולאחר זמן החליף את מקצתם באחרים. שפ"י גם לא קבע מדדים לבדיקת הצלחת התכנית. אמ נם היישובים הגישו דוחות על פעולות שעשו אך שפ"י לא בדק את סיכום הממצאים העיקריים של כל יישוב, ולא הכין מסמך שממנו אפשר לדעת אם התכנית הצליחה, ואם ראוי להפעיל אותה גם ביישובים אחרים. על אף שבאותו זמן החל מינהל חברה ונוער להפעיל תכנית דומה ("אלימות סמים אלכוהול"; ראו להלן), לא תיאם שפ"י את פעילותו בתחום זה עם המינהל. בחינת הנהלים המפורטים בחוזר מנכ"ל מראה, שהמשרד לא העניק לצוות החינוכי סמכויות למילוי החובה הקבועה בחוזר מנכ"ל "להבטיח את שלומם ואת ביטחונם של הבאים בין כתליו, ובכך לספק את זכותם של כל ילד וכל ילדה ושל כל מבוגר לשמירה על גופם, על בריאותם הנפשית ועל רכושם" . אמנם המשרד היה ער לחוסר האיזון שבין האחריות המוטלת על הצוות החינוכי ובין היעדר כלים למימושה, אך לא פעל לשינוי המצב. 4. תכנית ועדת השרים שאושרה בהחלטת הממשלה מדצמבר 2005 כללה הענקת סמכויות וכלים הולמים לגורמים הפועלים במערכת החינוך לצורך מאבק באלימות בני נוער. המשרד לא ביצע תכנית זו ועד כה לא פורסמו נהלים בעניין הרחבת סמכויות המורים. מן הממצאים עולה, כי בשנים האחרונות המורים והמנהלים נזקקו לסמכויות פעולה לצורך התמודדות עם תרבות הבריונות וריבוי אירועי האלימות, בייחוד כלפיהם, אולם המשרד לא סיפק להם פתרונות. חוזרי מנכ"ל לא עודכנו בהתאם להמלצות הוועדות שעסקו בנושא זה, ונוהלי המשרד לא שונו בעקבות תכניות מערכתיות שהציגה הנהלת המשרד בשנים האחרונות. וכל זאת על אף שהרחבת סמכויות המשרד אינו בודק אם בבתי הספר קיים תקנון משמעת ברור, מובן ובר ביצוע, הנאכף על כלל באי המוסד - תלמידים, הורים, מורים ועובדים. היעדר תקנונים פוגע בסמכויות הצוות החינוכ י בהתמודדותם עם הפרות משמעת, מעשי הצקה ואירועי אלימות בבתי הספר. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהמשרד יאמץ את יוזמת מחוז דרום ויפרסם תקנון משמעת לדוגמה, שייקל על בתי הספר בהכנת תקנון. .ההרתעה, האכיפה והענישה של הצוותים החינוכיים אינה כרוכה בהקצאת סכומים כלשהם. הבדיקה העלתה, שקשה ליישם את נוהלי המשרד בדבר חובת הכנת התקנון: המשרד לא פרסם תקנון לדוגמה, שישמש מודל לניסוח אופרטיבי של כללי התנהגות מחייבים; בשל הוראות סותרות בעניין זה, המובאות בחוזרי מנכ"ל נז ו- נט 10 (א), לא ברור למי הסמכות לאשר את סעיפי התקנון. כן נמצא, שהיועצת המשפטית של המשרד או מי מטעמה אינם בודקים את חוקיות התקנונים ואינם עוסקים בהליכי אישור סעיפים בתקנונים החורגים מנוהלי המשרד ומהוראות כל דין. המשרד אינו אוסף נתונים ואינו מפקח על קיום חובת הפרסום של כללי המשמעת בבתי הספר. נוהלי המשרד אינם נותנים בידי המורים אמצעים לחייב תלמידים לשאת בעונש שנקבע להם על הפרת כללי ההתנהגות במוסד החינוכי. דבר זה פוגע ביכולתם של בתי הספר לאכוף את כללי המשמעת הרצויים להם ולבצע את תפקידם כהלכה. בחוזר המנכ"ל לא נקבע במפורש למי יישמע המנהל כאשר הוא מקבל הנחיות סותרות לטיפול באירועי אלימות מהמפקח מטעם המשרד מכאן, וממנהל מחלקת החינוך של הרשות המקומית מכאן.
נמצא כי החוזרים אינם מפרטים בבירור איך ומתי אפשר להפעיל כוח פיזי כדין לשם הגנה על תלמיד מפני תקיפת תלמיד אחר, ואת משמעותם המעשית של סעיפי החוק כלפי אנשי הצוות החינוכי.