מטלות רוחב . ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית התממשותם החוזרת ונשנית של סיכונים רבים שבאחריות הממשלה כגון טיפול לקוי בהשגת אישורים סטטוטוריי ם, עיכובים בהפקעות קרקע, שינויים ועיכובים בביצוע קטעים של הפרויקט שהוגדרו לביצוע באופן ישיר על ידי הממשלה מעלים חשש כי גופי הממשל השונים לא טיפלו כנדרש .במניעת הסיכונים שבאחריותם ובצמצום נזקיהם. לפיכך נאלצה לעתים המדינה לשאת בנטל הכספי הכרוך בהם. מתברר כי ועדות המכרזים ממלאות תפקיד מרכזי בבחינתם ובאישורם של הפרטים והשינויים השונים הנוגעים לתכולת הפרויקטים ומאפייניהם. אגף החשכ"ל אמור לשמש שומר הסף העיקרי של הוצאות הממשלה. בה בעת, מתוקף אחריותו הישירה להוצאתן לפועל של חלק מהחלטות הממשלה, הוא גם הגוף המוביל את ועדות המכרזים הבין-משרדיות, בכך שהוא ממנה את אנשיו ליו"ר ועדות המכרזים הבין -משרדיות. מינוי ז ה מאפשר לנציגי האגף להתערב בשלבי התכנון והניהול השוטף של הפרויקטים ולקבל החלטות המשפיעות על עלויות הפרויקט והיקף ההוצאה התקציבית. לדעת משרד מבקר המדינה - נוכח האמור לעיל, על הממשלה להורות לשרים האחראיים לתחומים הרלוונטיים להטיל על גורמים מקצועיים לנהל את כל התהליכים הקשורים לקידומן של תכניות הפיתוח על כל מרכיביהן (להלן - גופים מנהלים). תפקידם יתחיל בשלב ייזום התכנית ויימשך כל "חיי" הפרויקטים הכלולים בהן. על השרים להגדיר את התפקידים והכישורים הנדרשים מהגופים המנהלים לפי המאפיינים של התכניות והפרויקטים, את הסמכות שתינתן להם ואת האחריות שתוטל עליהם וכן את היעדים והמדדים להצלחתם. הגופים המנהלים יתאמו בין הגורמים המעורבים; יקדמו את ההליכים הסטטוטוריים והמכרזיים וידאגו ככל הניתן להסרת חסמים מסוגים שונים ולזמינות המשאבים; יעקבו ויפקחו אחר ביצוע הפרויקטים בידי הגורמים המבצעים; יקבלו, יבדקו ויאשרו תכנ יות, מסמכים והסכמים לאורך כל שלבי התכנון, ההקמה והתפעול של הפרויקטים המוקמים, במסגרת תכניות הפיתוח שאותן ינהלו. הקמתם של רשויות וגופים סטטוטוריים נועדה, בין היתר, ליצור מנגנוני איזון ובלמים חיוניים. כשמתגלעות מחלוקות בין הגופים השונים המעכבות את יישומן של תכניות הפיתוח במשך זמן בלתי סביר - יש להביאן להכרעה עניינית במסגרת ממוסדת ורשמית, ולא להשאירן פתוחות למשא ומתן ולמאמצי שכנוע הדדיים. על הממשלה לפעול ליצירת מנגנון מוסדר ומעשי להכרעה בין הגופים בזמן קצר, לרבות הכנת הצעות חקיקה במידת הצורך, תוך שמירה על מערכת האיזונים החיונית למשטר דמוקרטי. מהאמור לעיל עולה כי נושאים רבים עלולים לשמש בסיס לחילוקי דעות בין רשויות המדינה השונות. לדעת משרד מבקר המדינה - על הממשלה לדעת משרד מבקר המדינה על אג"ת בשיתוף המשרדים הייעודיים והמקצועיים לגבש מתכונת מתאימה לבחינה כלכלית של פרויקטים בתחומי התשתית השונים על פי המאפיינים של כל תחום. .ותחזיות אומדנים, שייעשו על סמך נתונים מעודכנים ומפורטים של היזמים, לפני שלא יהיה ניתן לעצרו, או שהמשאבים שהושקעו בו ירדו לטמיון. משרד מבקר המדינה סבור כי במקרים מיוחדים ניתן לקדם את ביצועם של פרויקטים במקביל להליכי התכנון. ואולם לא ניתן, באצטלה של קיצור תהליכים, להתעלם מהפגיעה במשק ובסביבה, ומהסבל שעלול להיגרם לאזרחים ולעסקים מהעבודות המתבצעות במשך זמן ממושך בקרבתם. בעת מתן האישור להתחלת העבודה לפני שהסתיימו תהליכי התכנון המפורט והאישורים הסטטו טוריים חשוב להתחשב בהשלכות הכרוכות בכך. . לפעול להסדרת פתרונות ובכלל זאת גם הסדרים משפטיים להסרת חסמים שונים שאינם מטופלים במסגרות הקיימות, המעכבים הקמתם של פרויקטים בתחום התשתית. 4. מלבד החסמים הקיימים בביצוע הפרויקטים עצמם, קיימים חסמים רבים הנוגעים להיבטי הסמכויות והאחריות בין הגופים המעורבים בקידומן של תכניות הפיתוח. הסמכויות שניתנו לחלק מגופים אלו בחקיקה ובתקנות נועדו לפעילותם המקצועית הייעודית. לעתים מתגלעים בין הגופים חיכוכים וחילוקי דעות מקצועיים, ובכך נוצרת מערכת אילוצים נוספת המקשה על קידום התכנית. על אף שהממשלה הכירה בקיומם של חסמים שונים וקיבלה כמה החלטות 43 שנועדו לטפל בהסרתם, אין הן מקיפות את כולם ויישומן אינו מלא. נמצא כי מחוץ לדיונים במוסדות התכנון, לא מתקיים כל תהליך של תיאום מובנה ומסודר בין הגוף היוזם את הקמת הפרויקטים התשתיתיים ובין משרדי הממשלה וגופים רלוונטיים אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה - מן הראוי שבסדרי התיאום הבין-משרדיים ייכללו הגדרת הגוף המתאם, והכלים שיש לתת לו לשם כך. יש לבצע את התיאום כבר בשלב הראשוני של בחינת הצר כים והחלופות לסיפוקם, ומאוחר יותר גם בשלבים המכריעים של תכנון הפרויקטים, אישורם והוצאתם לפועל. לדעת משרד מבקר המדינה - הגופים המנהלים צריכים להיות אחראיים גם לאיסוף המידע המלא על תכניות הפיתוח, שיכלול בין השאר גם את סטאטוס ביצוע הפרויקט על פי חלוקה לאבני דרך מרכזיות, משאבים שהושקעו, התפוקות הנדרשות, העמידה בלוח הזמנים והמפרט המעודכן של הפרויקט ותכנית הפיתוח. כל זה יש להציג בהשוואה לנתוני תכנית הפיתוח המקורית שאושרה ולהצביע על חריגות. ריכוז המידע יאפשר בין היתר, תהליך מובנה של הפקת לקחים והיזון חוזר ובכלל זאת גיבוש חוות דעת על קבלני ביצוע ואיכות עבודתם. מן הראוי שריכוז המידע יימשך לכל אורך "חיי" הפרויקטים הכלולים בתכנית הפיתוח. נמצא כי משרדי הממשלה בישראל (למעט משרד התחבורה53 ) מקיימים בדיקות כדאיות כלכלית לכל פרויקט מתוכנן על פי נהלים פנימיים שהוכנו במשרדים הייעודיים. בדיקות אלה אינן נעשות על בסיס כלים כלכליים בעלי מכנה משותף שיאפשרו השוואה בין חלופות של פרויקטים ובין תחומי תשתית שונים. מתכונת הבדיקות הזאת אינה מאפשרת למקבלי ההחלטות להשוות בין פרויקטים מתחומים שונים כדי לקבל החלטה מושכלת בדבר סדרי העדיפויות הנכונים. . היערכות תכנונית בלתי מספקת מצד המדינה, לפני חתימת החוזים והתחלת העבודות, גוררת שינויים בתכולת הפרויקט לאחר החתימה על חוזה הזיכיון. השינויים גורמים לעתים עיכובים וחילוקי דעות עם הזכיין. התארכות הזמן הנדרש למימוש הפרויקט לאחר שכבר הוחל בביצועו עלולה לגרום נזקים כלכליים וסביבתיים כבדים למשק. לעתים נזקים אלו עלולים להעמיד בספק את כדאיותו של הפרויקט מהבחינה הכלכלית והתפעולית. לדעת משרד מבקר המדינה - על הממשלה להסמיך גוף מרכזי שירכז ויתעדף את כל צורכי הפיתוח והתכניות מנקודת מבט מערכתית ויגבש תכנית השקעות כוללת. על תכנית כזו להגדיר את סדר העדיפויות בין התחומים השונים, לדר ג את התוכניות המוצעות בכל תחום, לקבוע את סדר הוצאתן לפועל ולהמליץ בפני הממשלה בנוגע להקצאת המשאבים הדרושים למימושן לפי לוחות זמנים מתוכננים. זאת - על פי המדיניות שהתוותה הממשלה ובהתחשב במגוון של שיקולים לטווח ארוך, ביניהם שיקולי עלות-תועלת ושיקולי תקציב, ו לאחר הכנת אומדני עלות הכוללים גם את עלות מחזור החיים של הפרויקטים. מלבד הצורך בקביעת סדרי .עדיפויות לשם הקצאת משאבים יעילה ולהקניית יציבות לתהליך קידום התכניות, יש חשיבות גם להכנת תכנית השקעות מקיפה. זאת משום שייתכנו יחסי תלות בין פרויקטים, לעתים אף כאלו מת חומים שונים, שיכולים להחליף זה את זה, להשלים זה את זה או להיות תלויים זה בזה. כך לדוגמה, עלול מחסור בחשמל לגרום קושי בפיתוח מערכת רכבות חשמלית ובהקמת מתקני התפלת מים. .שנים. פער זה גורם לאי -הקצאת מקורות מתאימים, לפיגורים בתכניות ולכשלים תכנוניים וניהוליים מרובים, ולעתים אף בזבוז כספי ציבור29. היקפן הכספי של תכניות הפיתוח והשפעתן הנרחבת מחייבים את משרדי הממשלה והגורמים היוזמים לבצע עבודת מטה ראויה המכילה לפחות את אבני היסוד המוזכרות לעיל. עבודת מטה יסודית יכו לה למנוע הישנות מקרים כמו המוזכרים לעיל, לתרום לאמינות הנתונים המוצגים ולגרום להקצאת משאבים מתאימה שתאפשר מימוש תכניות הפיתוח שיאושרו על פיה. משרד מבקר המדינה מעיר כי ההחלטה אינה כוללת את הצורך להציג בפני הממשלה מרכיבים מהותיים שהם ייחודיים לתחום פיתוח התשתיות, וביניהם: ישימות התכנית, ניהול הסיכונים הכרוכים בה והחסמים והדרכים להסרתם. לדעת משרד מבקר המדינה - מן הראוי שהממשלה תגדיר גם את התהליך והדרג הנדרשים לאישור תכניות פיתוח והפרויקטים הנכללים בהן. התמונה הכלכלית -משקית המוצגת בעת קבלת ההחלטה על התנעת פרויקט והמשאבים המוקצים לו מוטה במקרים רבים כלפי מטה, והיא שונה באופן מהותי ומובהק מן המציאות הנוצרת בשטח לאחר מספר קבלת החלטות להוציא לפועל תכניות פיתוח שאינן מגובות במקור תקציבי מוגדר מובילה לכך שחלק מהחלטות אלו אינו מתוקצב בפועל או מתוקצב באופן חלקי בלבד, והן אינן ניתנות ליישום. לדעת משרד מבקר המדינה - מן הראוי שמזכיר הממשלה יקפיד לפעול על פי תקנון הממשלה ולא יעלה לדיון בממשלה הצעת החלטה שאינה מצביעה על מקור תקציבי למימושה. בהיעדר גוף מטה כאמור ממלא אג"ת את החלל שנוצר, אף שאינו הגוף האחראי למתן פתרונות מקצועיים בתחומי התשתיות ולקביעת חיוניותם וסדר העדיפויות שלהם. הדבר גורם חילוקי דעות בין המשרדים המקצועיים ובין גופי המטה השונים כדוגמת משרד האוצר בעניין תוקפן של החלטות התעדוף השונות. לדעת משרד מבקר המדינה - לתכניות פיתוח יש השפעות נרחבות וארוכות טווח על המשק, וההשקעה בהן נוגסת נתח נכבד מעוגת התקציב, ולכן מן הראוי שהממשלה תקבל את החלטותיה בעניינן לאחר בחינת כל ההשפעות ובכללן גם אלו התקציביות והמימוניות. החלטה בעניין אישורן של התכניות צרי כה להיעשות תוך קביעת היעדים והתפוקות הנדרשות, הגדרת אבני דרך, מקורות המימון 31 , האחריות לביצוע ולוחות זמנים ברורים. לדעת משרד מבקר המדינה - מנגנון הרשאה להתחייב המשקף את מלוא עלותו של הפרויקט הוא פתרון חלקי, משום שבמרבית המקרים הפרויקט הוא חלק מתכנית פיתוח כוללת. אי -תקצוב מלא לתכנית הפיתוח כולה עלול לפגוע בהשגת יעדיה. תקצוב בדרך של מתן הרשאה להתחייב לפרויקט בודד אינו משקף את היותו של הפרויקט מרכיב אחד בלבד מתוך מכלול הפרויקטים הכלולים בתכנית הפיתוח. לדעת משרד מבקר המדינה - על אג"ת להגיש לממשלה ולכנסת, כחלק מהצעת התקציב המוגשת, את מלוא פריסת יתרת ההתחייבויות של הממשלה הנובעות ממימוש ההרשאות להתחייב וחוזים אחרים. כמו כן מן הראוי שאג"ת יציג את אומדן ההוצאה התקציבית המתוכננת לתכניות פיתוח חדשות שבגינן מבוקשת הרשאה להתחייב חדשה, ואת השפעתן הצפויה על התקציב העתידי. הצגה זו תאפשר לממשלה את הגמישות הניהולית הנדרשת לתפקודה וליישו ם מדיניותה תוך שמירה על ביצוע רציף של תכניות לפיתוח תשתית שאושרו בעבר. .הממצאים מצביעים גם על כך שלא קיימת יד מכוונת האמונה על ההובלה והקידום של תכנית פיתוח בתחום מסוים. בהיעדר גופים מנהלים שיובילו את תכניות הפיתוח שאושרו על ידי הממשלה מנסים גורמי ממשל שונים, ובהם משרדי ממשלה, חברות ממשלתיות ורשויות סטטוטוריות שונות, למלא את החלל ופועלים להוציא לפועל חלקים שונים מהתכנית, מתוך ראייה צרה ומשיקולים הנוגעים לתחום עיסוקם בלבד. יישום חלקי או עיכוב במימוש התכניות אינם מאפשרים למצות את יתרונותיה ן ולהשיג את תפוקותיהן ויעדיהן הנחוצים. על כל אחד מהשרים הממונים על משרדי המטה ועל המשרדים הייעודיים, ובכללם משרד האוצר, משרד התחבורה ומשרד התשתיות, מוטלת האחריות לפעול לקידומה ולמימושה של תכנית בתחום תשתיתי חיוני באחריות משרדם שאושרה על ידי הממשלה. ניהול מקצועי ומרוכז של מקבצי הפרויקטים חיוני להצלחת התכניות, משום שלא אחת תלויים חלקי התכניות אלה באלה. לקידום תכניות הפיתוח על השרים להטיל על גופים מקצועיים לנהל את ההוצאה לפועל של התכניות על כל מרכיביהן ולאצול להם סמכויות מתאימות לשם כך. על הגופים המנהלים להנחות את הגורמים השונים האמונים על כל אחד ממרכיבי התכנית ולתאם ביניהם, והם יהיו האחראיים בפני השרים הממונים עד השלמתן. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התופעה שהממשלה אינה עושה די ליישום החלטותיה בתחומי תשתית חיוניים כגון מים, חשמל ותחבורה, ואינה עומדת על כך שהפרויקטים השונים יבוצעו על פי התכנון, היקף המשאבים ולוחות הזמנים שקבעה. לעתים הדבר מאלץ את הממשל לפעול בחפזה ובחוסר יעילות כדי למצוא פתרונות מידיים למצבי משבר שנוצרים כתוצאה מהיעדר פתרונות ממשיים בתחומי תשתית חיוניים. פתרונות כאלה טומנים בחובם פוטנציאל לכשלים ניהוליים וכלכליים המגדילים את העלות הכוללת למשק ופוגעים בהקמת תשתיות אסטרטגיות חיוניות למדינה. .רצף הכשלים המתגלים במהלך הביצוע של תכניות פיתוח, ואי -מימושן של תכניות אחרות מצביעים על כך שלא קיים גוף מתכלל מוסמך שיגיש לממשלה תכנית מערכתית כוללת לפיתוח התשתיות במדינה. פיתוח תשתיות דורש שיקולים רחבים וראייה רב -שנתית של היקף ההשקעות הכולל והשפעתו על המשק. לפיכך על הממשלה להסמיך גוף מטה לריכוז צורכי הפיתוח ולהכנת תכנית רב -שנתית מקיפה. גוף זה ינחה את המשרדים הייעודיים להכין תכניות פיתוח ענפיות על פי שיטה אחידה ולהתאימן לתכנית הכוללת. התוצרים של עבודת מטה מעין זאת חיוניים כבסיס לדיון בממשלה כדי שתוכל לקבוע סדר עדיפויות ולקבל החלטות מושכלות בתחום התשתיות. מלבד החסמים הקיימים בביצוע הפרויקטים עצמם, הטענות העולות מצד המשרדים הייעודיים כלפי משרד האוצר והרשויות הסטטוטוריות מלמדות שעל הממשלה לטפל בבעיות רבות הנוגעות לסמכויות ולאחריות ובמידת הצורך להסדיר את ה חקיקה והתקנות ולעדכנן. הקמת רשויות וגופים סטטוטוריים נועדה, בין היתר, ליצור מנגנוני איזון ובלמים חיוניים. לדעת משרד מבקר המדינה, הקמת מנגנונים אלה לא נועדה לעכב או לבלום את תהליכי הפיתוח והפעולות החיוניות שעליהם מחליטה הממשלה כדי לתת מענה לצרכים חיוניים ודחופים. לדעת משרד מבקר המדינה - על יוזמי תכניות הפיתוח לכלול באומדני העלות גם את העלות הנדרשת לביצוע בקרה על תהליך התכנון, ולאחר אישור התכנית יש לתקצב את תהליך הבקרה כחלק אינטגראלי ממימושן של תכניות הפיתוח. . לדעת משרד מבקר המדינה- על הממשלה למפות את הבעיות הקיימות בתחומי האחריות והסמכויות של השרים ומשרדיהם ואת החסמים המאפיינים כל תחום. כאשר מתגלעות מחלוקות בין משרדי הממשלה השונים אשר מעכבות את קידומן של תכניות הפיתוח, ראוי כי הממשלה, בהיותה הגוף האמון על קביעת המדיניות, תכריע בהן בתוך פרק זמן קצר ומוגדר לשם מימוש מדיניותה. לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי לאשר את מימושם של פרויקטים בדרגים השונים של מקבלי ההחלטות כפועל יוצא של התקדמות שלבי התכנון. האישור הסופי והתקצוב של הפרויקט יינתנו רק לאחר סיום שלב התכנון ברמה המפורטת ביותר האפשרית על פי מהות הפרויקטים, סוג העבודות הדרושות וההתחייבויות הכרוכות בהתקשרות עם הקבלנים. זאת - תוך שמירה על הגמישות הניהולית הנדרשת, ולאחר שהובטח כי אומדני העלות מבוססים כנדרש. על המשרדים היוזמים להגדיר, בשיתוף אג"ת, אבני דרך בחיי הפרויקט שבהם יש לחזור ולקיים בדיקות כלכליות . כן יש לבדוק את רמת הסיכון הקיימת ואת השפעת המרכיב התכנוני על הפרויקט כולו. לדעת משרד מבקר המדינה - העובדה שהתכניו ת מבוצעות בחריגה ניכרת מלוחות הזמנים שנקבעו להן ומהתקציבים שיועדו להן מלמדת על בעיות קשות בניהול התכניות שיש למשרדים האחראים לביצוען ולעומדים בראשם. פעולתו המיידית של ראש הממשלה להסרת החסמים שהציגו לו אנשי משרד התחבורה, מצביעה על האפשרות הקיימת בידי משרדי הממשלה והעומדים בראשם לפעול בנחרצות לקידום תכניות פיתוח. הביקורת העלתה כי הממשלה לא מינתה באופן רשמי גוף מטה לריכוז כל הנתונים על צורכי הפיתוח בתחומי התשתית השונים.
קיימות שיטות שונות של בקרה איכותית על תכנון. אחדות מהן נוקטות גישה של הכנת תכנית על ידי שני גופי תכנון שונים בו-זמנית והעמדתם זה מול זה. משרד מבקר המדינה סבור כי על המדינה לקיים בקרה על תהליכי התכנון, ולקבוע את שיטת הבקרה ההולמת כל שלב תכנוני. כמו