נת_ע - נתיבי תחבורה עירוניים להסעת המונים בע_מ . התקשרויות עם יועצים - חברת נתיבי תחבורה עירוניים בע_מ משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי במועד סיום הביקורת טרם אותרו כל מסמכי ההתקשרות. על נת"ע לארגן ולרכז את כל המסמכים הנוגעים למכרזים ולהתקשרויות, וכן להקפיד לתעד את כל תהליכי ההתקשרויות, כדי לייעל ולשפר את תפקודה וכדי לאפשר בקרה פנימית ובקרה חיצונית יעילות על פעולות החברה. הביקורת העלתה כי הרכש אינו מנוהל בלעדית על ידי אגף הרכש, אלא בשיתוף כל גורם בנת"ע שיוזם אותו. בהתחשב בהיקף פעילותה הנרחב של נת"ע, ניהול הרכש, שלא באופן בלעדי באמצעות אגף הרכש כגורם מוביל ומומחה בנושא, אינו מאפשר ניצול יתרונותיו של ניהול רכש מרוכז ומקצועי ועלול לפגוע בבקרה הפנימית ובעקרון הצורך בהפרדת תפקידים, המיועד לצמצם טעויות ולמנוע פגיעה בטוהר המידות. על נת"ע לבחון את תחומי אחריותו של אגף הרכש, ובהתאם לכך להתאים את היקף כוח האדם העוסק בנושא ההתקשרויות. ועדת המכרזים של נת"ע לא קבעה בהחלטתה את היקפה הכספי של ההתקשרות או את מספר השעות המ רבי הכלול בה; קביעת משתנים אלה חשובה להיערכות תקציבית ותזרימית של החברה ולהיערכות היועץ החיצוני למתן השירות. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת המכרזים כי בבואה לאשר התקשרות עם יועצים, ראוי שתקבע בהחלטותיה את היקפה הכספי המשוער של ההתקשרות או את מספר השעות המרבי הכלול בה. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת המכרזים כי היא אישרה את שינוי התעריפים בלי להביא בחשבון את מלוא המשמעות הכספית הכרוכה בכך. נת"ע העריכה שיהיה צורך להשליש את היקף ההתקשרות, בהשוואה להתקשרות המקורית, אך הוועדה אישרה את השינוי בתעריפים בלי להתייחס לגידול הצפוי בהתקשרות . משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שוועדת המכרזים לא דנה במפורש במשמעות של הגדלה כה ניכרת של ההתקשרות. משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי היעדר ריכוז מסמכי מכרזים באגף הרכש, הזמן הרב הנדרש לאיתורם ואי-מציאת המסמכים המקוריים מלמדים על כשל בשימורו של הזיכרון הארגוני. התנהלות זו מקשה את פעילות החברה, ופוגעת בבקרה הפנימית והחיצונית. משרד מבקר המדינה מעיר כי הצורך בשינוי התעריפים ובהגדלת ההתקשרות בהיקף גדול מלמד על היעדר מוכנות מצד החברה בהבנת צורכי הפרויקט, אשר ייתכן כי מנעה ממנה לבחור כבר בהליך המקורי הצעה העונה על כל צרכיה. משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי מן הראוי שתקפיד להעלות לפני ועדת ההיגוי מבעוד מועד כל שינוי מהותי בתכנית העבודה ובניהול הפרויקט ותכולתו. במקרה דנן, ראוי היה שנת"ע תפנה לוועדת ההיגוי מראש לקבלת אישור עקרוני לשינוי שיטת ניהול הפרויקט, ולקביעת עקרונות יסוד ומתווה להתקשרות כבר בשלב הייזום. פנייה מראש עשויה הייתה לקצר את הליך ההתקשרות. משרד מבקר המדינה מעיר גם למשרד התחבורה כי הוא לא היה פעיל ולא הביע את עמדתו בנוגע להתקשרות עם חברה א', מתחילתה ועד סופה. חוסר פעילותו בנושא ואי-נקיטת עמדה עשויים להצביע על הסכמה לכל מהלכי נת"ע ולכל תנאי החוזה שנקבעו. אם אכן זו עמדתו, היה עליו להאיץ בחשכ"ל לסיים את הבדיקה בהקדם כדי שלא לפגוע בהתקדמות הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר כי עלויות הניהול של הפרויקט אינן כוללות אך ורק את עלויות חברה א' ומנהלי הפרויקט הישראלים, אלא גם הוצאות התקורה של החברה אשר מיועדות להקמת הקו האדום ולניהולו. עלויות הניהול הללו גבוהות בהשוואה למקובל בפרויקטים מסוג זה. .משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי הוועדה לא נימקה אילו נסיבות השתנו מאז הבקשה ליציאה למכרז ופרסומו, אשר גרמו לה לשקול מיד לאחר פרסום המכרז להגדיל את מספר הזוכים האפשריים במכרז. הביקורת העלתה כי הוועדה לא נימקה מדוע אין זה אפשרי וצודק לערוך את ההתקשרות בדרך של פנייה תחרותית. זאת ועוד, אין תיעוד כי החברה ערכה סקר יסודי לבחינת המציעים הקיימים בשוק כדי שתוכל לפנות לעשרה מציעים לפחות, בהתאם לקבוע בנוהל החברה. מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי לנוכח חשיבותו של מגדיר המשימות, היה עליה לפנות למציעים רבים ככל האפשר כדי להתקשר עם היועץ שיבצע את העבודה באופן הטוב ביותר. כמו כן היה על החברה לשקול לבחור את הזוכה גם לפי איכות ההצעה לרבות, בחינת המלצות, יכולת המציע לתת את השירות ואמינותו. משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי אף שבנסיבות אלה ההחלטה להתקשרות באמצעות קבלת הצעות מעוגנת בדין, עדיף היה לצאת במכרז פומבי שבו נקבעים תנאי סף. קביעת תנ אי סף הולמים במכרז פומבי עשויה הייתה להבטיח קבלת הצעות ממועמדים איכותיים. במקרה דנן, בסופו של ההליך, נבחר מנהל הפרויקט מבין שני מציעים בלבד. לפיכך נימוקי החברה אינם מצדיקים התקשרות שלא באמצעות מכרז. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי היא הציבה תנאי סף מחמירים באשר לוותק הנדרש ולניסיון הנדרש, מבלי שוועדת המכרזים נימקה את החלטתה בפרוטוקול, ובכלל זה מדוע התנאים המחמירים מתחייבים מאופיו או ממהותו של המכרז, כמתחייב לפי החוק. משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי מן הראוי שתשקול במכרזים עתידיים בהיקף גדול, לקבוע אומדן להתקשרות, כדי שיהיה לה בסיס להשוואה וכדי שתוכל לבקש מן המציעים להגיש הצעה חוזרת ומשופרת במקרים כגון זה18. הביקורת העלתה כי אף שיו"ר ועדת המכרזים ממרץ 2015 ציין כי במקרה שהפער בין הזוכים יהיה מעל כ-20% , תשקול לבחור זוכה אחד בלבד, החברה לא ביררה עם חברה ב' אם ביכולתה לבצע את כל תכנון המיגון האקוסטי לבדה בטרם התקשרה עם שני המציעים. זאת ועוד, מאחר שפער ההצעה הזולה ביותר ביחס להערכת החברה היה 50% , על החברה היה לנהל משא ומתן עם חברה ב' כדי לנסות להוזיל את מחיר הצעתה. כמו כן, נת"ע לא שקלה לתת לחברה ב' לבצע בשלב ראשון את תכנון המיגון, ורק במקרה של עומס עליה, להתקשר עם המציע השני. עוד מעיר משרד מבקר המדינה , כי מן הראוי שהוועדה תפעל בשקיפות באמצעות תיעוד המשא ומתן בפרוטוקול בכדי שניתן יהיה לערוך בקרה על הוגנות המשא ומתן שנוהל. משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי מהאמור עולה שבמכרז נפלו פגמים שונים: היא לא בדקה בטרם יצאה למכרז את היתכנותם של תנאי ההשכלה לגבי מתכננים זרים ואת ההסמכה המקצועית הנדרשת מהם, לא הגדירה כראוי מונחי יסוד במסמכי המכרז כדי למנוע אי -בהירות בקרב המציעים , לא הביאה בחשבון את מכלול הנתונים בקביעת תנאי הסף למכרז ואמות המידה וכן לא צירפה למסמכי המכרז רשימה מלאה ומפורטת של כל המסמכים שעל המציעים לצרף להצעותיהם. משרד מבקר המדינה מעיר כי נודעת חשיבות מרובה להכנה טובה ויסודית של מסמכי המכרז בטרם פרסומו כדי למנוע את הארכת הליכי המכרז שלא צורך וכדי לייעל את תהליך המכרז. .נת"ע קבעה אמת מידה - תכנון רמזורים עם העדפה - שכאמור, קיבלה את המשקל הגבוה ביותר בהליך ניקוד הצעת המתכננים (40 ,נקודות). מאחר שלמרבית המתכננים הישראלים אין ניסיון בתחום זה הציון המרבי שרובם יוכלו לקבל מסתכם ב-60 נקודות בלבד. במצב זה, ההתרשמות האישית מהמתכנן ( 25 נקודות), הכוללת היבטים סובייקטיביים רבים, הופכת להיות רכיב מהותי בהליך הבחירה. זאת ועוד, נת"ע לא נימקה מה היו השיקולים במתן המשקולות בעת שקבעה אותם. .משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי משקבעה במסמכי המכרז ובהסכם כי הטיפול בפניות התושבים הוא חלק מעבודת המינהלה, היה זה מן הראוי לפרט ולהגדיר את חלוקת העבודה בין החברה לבין הזוכים במסמכי המכרז ובהסכם בהרחבה, וכן לאשר נוהל מסודר וברור בנושא הכולל, בין היתר, את תחומי האחריות ואת היקף חובת הדיווח. משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי לנוכח חשיבות הלקסיקון במכרז, היה על נת"ע לסיים את הכנת הלקסיקון לפני פרסום מכרז תכנון הרמזורים ולכלול אותו במסמכי המכרז, או לפחות להקפיד על השלמתו לפני תחילת עבודת המתכננים. משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי אם הצורך בחוות דעת נוספת היה ברור כבר בעת שהחלה החברה בהליך ההתקשרות לכתיבת לקסיקון, היה עליה לחלק את העבודה כבר במועד ההגרלה. משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי היה עליה להעלות סוגיה זו ולדון בה בטרם פרסמה את המכרז. נת"ע פרסמה את המכרז ללא התייחסות לממשקים הקשורים בפרויקט, לרבות בנושא ניגוד עניינים העשוי להיות בתהליך כזה או אחר דוגמת הפעלת מכרז ה- SDAG. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי היה עליה לפנות לשלושה מציעים לפחות, ולבדוק כמה הצעות בטרם החליטה להתקשר עם שני היועצים. משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי בשלב הראשון, על אף הפער בין מחירי הזוכים19 ובציוני האיכות, חולקו הדירות שווה בשווה כמעט בין שני המציעים, ורק לאחר התערבות משרד התחבורה ניתנה העדפה למציע הזול יותר. מן האמור לעיל עולה כי נפלו פגמים שונים בכל שלבי ההליך המכרזי: החברה החליטה לא לערוך סקר ואומדן להתקשרות, העמידה את המינהל ה במצב של ניגוד עניינים בכך שהטילה עליה לקבוע את הזכאות למיגון בזמן ששכרה נגזר מהחלטה זו, שינתה את מספר הזוכים במכרז ללא נימוקים, וחילקה את הדירות בין הזוכים במכרז ללא התייחסות לפערים הגדולים שבין שני הזוכים. משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי מציאות זו עלולה להעמיד את המינהלה במצב של ניגוד עניינים, בייחוד נוכח העובדה שמדובר בכסף ציבורי רב. לפיכך, היה על נת"ע להפריד בין הגורם הקובע את הזכאות למיגון והיקפו לבין הגורם המתכנן את העבודות ומפקח על ביצוען, או לפחות להחל יט על צירוף עובד החברה למינהל ה כדי לוודא שהחלטות המינהלה עומדות בקריטריונים שקבעה החברה. הביקורת העלתה כי נושא האחריות לפניות הציבור נזכר באופן מקוצר בלבד בתכולת העבודה של המינהלה, המפורטת במסמכי המכרז, וכי הנוהל אינו מסדיר נושא זה. הביקורת העלתה כי נת"ע הודיעה לשני המציעים שהחליטה על עריכת הגרלה בין שתי הצעותיהם כמה ימים קודם שוועדת המכרזים אישרה לבחור את הזוכה באמצעות הגרלה. . משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי לפני התקשרות לפי תקנה5 , ומאחר שהיא אינה מנהלת רשימת ספקים, עליה לפעול לאיתור מציעים פוטנציאליים רבים ככל האפשר, לצורך קיום ההליך החריג. הביקורת העלתה כי אף שתכולת העבודה הוגדרה, וניתן היה לבחון את העלויות ואת היקף העבודה הנדרשים, לא העריכה החברה את היקף ההתקשרות בטרם החלה בהליך כמחויב לפי טיוטת נוהל, שלפיו היא נוהגת, המַתנה אישור התקשרות באישור תקציבי. נוסף על כך, אישור ועדת המכרזים להתקשרות מפברואר 2014 ניתן ללא קביעת היקף ההתקשרות. משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע שבחלוף שנה מן ההתקשרות המקורית, שבמהלכה הוגשו הדוחות הכספיים של השנים הקודמות, התמנה סמנכ"ל כספים והחלה החברה בהליכי גיוס כוח אדם לאגף הכספים, היה מצופה שההזדקקות ליועץ חיצוני תלך תקטן. לפיכך, היה על ועדת המכרזים לבקש הסברים לצורך המשך ההתקשרות. זאת ועוד, ועדת המכרזים אישרה את ההתקשרות בלי שציינה את היקף ההתקשרות המבוקש כמחויב בנוהל התקשרויות בפטור ממכרז מ-2014. משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי סכום ההתקשרות הוא נתון מהותי במכלול הנתונים אשר חייבים להיות מובאים לפני ועדת המכרזים טרם קבלת החלטה, ולכן היה על מגיש הבקשה להציג הערכה תקציבית. בהיעדר הערכה כזו היה על הוועדה לבקש אותה בטרם קבלת החלטותיה. הביקורת העלתה כי אין בידי החברה אישורי מסירת ההזמנות למציעים וכן הצעת המציע, שלפי הפרוטוקול הגיש הצעה אך לא זכה. משרד מבקר המדינה מעיר כי חשוב מאוד לשמור את כל מסמכי הליכי ההתקשרות לצורך הליכי בקרה, כך שניתן יהיה לוודא את תקינות הליך קבלת ההצעות ושקלולן. משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי לפי סדרי מינהל תקין יש לקבוע שההסכם יכלול מסגרת כספית או מגבלת שעות ייעוץ, כדי להסדיר היבט עקרוני בהתקשרות בין החברה לבין היועץ וכדי שניתן יהיה לפקח על עמידה בתנאי ההסכם. הביקורת העלתה שאף על פי שלפי ההסכם נדרשת החברה להודיע ליועץ א' 30 יום לפני תום ההתקשרות, החברה הודיעה בכתב ליועץ א' על הארכת ההתקשרות רק בתום חצי שנה מסיום ההתקשרות. זאת ועוד, החברה המשיכה במשך חצי שנה להעסיק את יועץ א' בלי שנחתם עמו תוספת לחוזה להארכת ההתקשרות. .הממשלה הטילה על נת"ע לבצע את פרויקט הקמת הקו האדום. בשלב הראשון היא ניהלה את הפרויקט בליווי ייעוץ של חברה א'. בשלב השני, אחרי שנת"ע הגיעה למסקנה כי יהיה בלתי אפשרי לבצע את הפרויקט בלוחות הזמנים, בתקציב ובאיכות הנדרשים בניהול עצמי, היא החליטה להעביר לחברה א' את ניהול הפרויקט בפטור ממכרז. העברת סמכויות הניהול לגורם חיצוני יוצרת תלות של החברה בגורם החיצוני שצובר את מרבית הניסיון והידע הדרושים לפרויקט ואף עלול ליצור קשיים בפיקוח ובקרה אפקטיביים עליו. מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי אף שוועדת המכרזים ממאי 2016 דרשה הערכה של העלות הכספית השנתית , הובאה לפני הוועדה הערכה חלקית בלבד, והוועדה אישרה אותה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לנת"ע כי על הפניות לוועדת המכרזים להיות מפורטות ולכלול נתונים מבוססים ומקיפים. כמו כן , היה על ועדת המכרזים לדרוש נתונים מלאים בטרם החליטה לאשר את מימוש האופציה. משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי ההתקשרות, שהחלה כהתקשרות דחופה ללא מכרז ואושרה בלי שהוצגה לפני הוועדה הערכה תקציבית, הוארכה לארבע שנים ובהיקף של מיליוני ש"ח. זאת ועוד, ועדת המכרזים אישרה את ההתקשרות ושתי הארכות בלי שהוצגו בפניה כל הנתונים הרלוונטיים, לרבות סכומי ההארכות, ולעתים אף ללא נימוקים מספקים, דבר שאינו מתיישב עם סדרי מינהל תקין. מן הראוי שוועדת המכרזים תדון בהתקשרויות החברה לאחר קבלת כל המידע הרלוונטי ותאשר את ההיקף הכספי של ההתקשרות או את היקף שעות העבודה. משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע בחומרה כי ביקשה שוועדת המכרזים תאשר את ההתקשרות עם שני היועצים אחרי שהלכה למעשה כבר פעלו בשירותה. .פרויקט הרכבת הקלה הוא אחד המורכבים בפרויקטים של תשתיות בישראל, והוא כרוך בתקציבי עתק שמממנת המדינה. בהיות חברת נת"ע גוף מתכלל ומתאם בין עבודת מאות יועצים, עליה לפעול ביעילות, בשקיפות, בחיסכון ובאופן המבטיח לה את מרב היתרונות. הממצאים שהועלו בדוח זה מלמדים על מאמצים ניכרים מצד החברה להתמודד עם פרויקט גדול, מורכב וחדשני, ואולם נמצאו גם ליקויים בנת"ע בנושאים הקשורים להתקשרויות עם יועצים ובהכנת המכרזים. ליקויים אלה בהיערכות הארגונית של נת"ע עלולים לפגום בהתקדמות הפרויקט ולפיכך גם להגדיל את העלויות. על החברה לשפר את תפקודה ולהתאימו לצרכים הנדרשים לניהול פרויקט מורכב ויקר. כמו כן, על משרד התחבורה ועל משרד האוצר לשפר את הפיקוח על החברה כדי להבטיח את הצלחת הפרויקט. אף שנת"ע העריכה את שווי ההתקשרות ביותר מ-50 מיליון ש"ח, ועדת המכרזים קבעה את שווייּה ב-50 מיליון ש"ח, קביעה שמנעה את העברת ההתקשרות לבדיקת חברת הבקרה. משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי עליה לפרט במסמכי המכרז את היקף העבודה שנדרש הזוכה לבצע. היעדר פירוט מנע ממציעים להגיש הצעה סבירה התואמת את היקף המכרז ולהיערך לביצוע העבודה כראוי. משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי החברה הטילה על המינהלה לקבוע את עמידת הדירות בתנאי הזכאות למיגון ואת היקפה בהתאם לקריטריונים שקבעה החברה, אף כי המינהלה היא זו שקובעת את היקף העבודה, ושכרה נגזר מהעבודות המבוצעות בהתאם להחלטתה זו. הדבר בעייתי במיוחד בהתחשב בעובדה שהמינהלה היא הגורם הבלעדי שמבקר בדירות ובודק את עמידתן בקריטריונים למיגון, ואין בקרה הדוקה על עבודתה ועל החלטותיה.
משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי העובדה שאף לא אחד מן המציעים צירף את המסמכים כנדרש מלמדת על כך שהיה חוסר בהירות במסמכי המכרז. מן הראוי היה שנת"ע תצרף למכרז רשימה מרכזת מלאה ומפורטת של כל המסמכים שעל המציעים לצרף להצעותיהם כדי למנוע הגשת הצעות חסרות וחלקיות.