משרד האוצר . אגף החשב הכללי – היבטים בניהול פרויקט _ממשל זמין_ . מהנתונים עולה שאומדן העלות של פרויקט ממשל זמין שהובא להחלטת הממשלה היה נמוך מסך התקציבים השנתיים שאושרו לממשל זמין לשנים 2006- 2004 . התקציב שאושר לשנים אלה הסתכם בכ -92 מיליון ש"ח22, ואילו ההוצאות (ביצוע התקציב) הסתכמ ו בכ-84 מיליון ש"ח. עוד עולה מהנתונים בטבלה2 שבכל אחת מן השנים שלאחר מכן גדלו תקציבי ממשל זמין ותהיל"ה. ההוצאות מתקציב ממשל זמין בשנת 2007 ובמחצית הראשונה של שנת 2008 הסתכמו בכ -66 מיליון ש"ח נוספים, כך שההוצאות היו פי שניים ויותר מן האומדן שהובא להחלטת הממשלה. לפי נתונים שמסר אגף התקציבים בתשובתו מינואר 2009 , סכום התקציבים שנוצלו "במערך ממשל זמין ותהיל"ה בשנים 2002 -2008 הוא כ -201 מיליון ש"ח". מאחר שהפרויקט החל עוד בתחילת שנות ה- 2000 ., ההוצאות היו למעשה גדולות עוד יותר בהחלטת הממשלה נקבע שיש לבסס את פרויקט ממשל זמין על פרויקט תהיל"ה, ולפיכך פרויקט תהיל"ה הוא חלק מן המכלול של פרויקט ממשל זמין. מבירורים שעשה משרד מבקר המדינה באגף התקציבים עולה כי אף שפרויקט תהיל"ה הוא התשתי ת לפרויקט ממשל זמין, הרי שבאגף התקציבים היו תקנות התקציב המיועדות למימון תהיל"ה ולמימון ממשל זמין בטיפולם של שני רפרנטים נפרדים. משמעות הדבר היא שתכנון התקציב, והמעקב אחר ביצועו מפוצלים בין שני עובדים, שכל אחד מהם רואה לפניו רק חלק מן התמונה. לדעת משרד מבק ר המדינה אין לכך הצדקה, הפיצול עלול להוביל לכפל תקציבים והוא מחליש את הבקרה על התכנון והביצוע של תקציבי הפרויקטים. . עד לתקציב שנת 2006 , שבע שנים מאז החל אגף החשכ"ל בביצוע הפרויקט, לא פורטה תכנית התקציב של ממשל זמין לפי תתי-הפרויקט שלו, והם לא תוקצבו בתקנות נפרדות. בתקציבי המדינה לשנים 2002 - 2005 מופיעה רק תקנה תקציבית אחת: ממשל זמין (בתקציב לשנת 2003 מופיעה גם תקנה תקציבית "מרכב"ה וממשל זמין"), זאת על אף שלהחלטת הממשלה מ - 2004 צורף פירוט תתי -פרויקט ואומדן עלויות נפרד לכל אחד מהם. רק בתקציב לשנת 2006 פורטו בתקנות התקציבים לתתי-הפרויקט בתכנית התקציב "ממשל זמין" הרשומה בסעיף תקציבי "הוצאות פיתוח אחרות" של המשרד. .יוצא אפוא שנתונים על ההוצאות לפי תתי -פרויקט יש רק משנת 2006 ולגבי תהיל"ה- משנת 2005 . מהנתונים החלקיים האלה עולה שההוצאות מ- 2006 עד מחצית 2008 על אחדים מתתי-הפרויקט היו גדולות מאומדן העלויות שהובא לאישור הממשלה, לדוגמה: תהיל"ה כ-22 ;מיליוני ש"ח פורטל הממשלה כ -11 מיליוני ש"ח; תת -פרויקט שירות הטפסים כ -15 מיליוני ש"ח26 . כאמור, רק משנת 2005 נקבעה תקנה תקציבית לפרויקט תהיל"ה. משרד מבקר המדינה ביקש לקבל את פירוט העלויות של פרויקט תהיל"ה ואת פירוט תקנות התקציב מהן הוא מומן מאז הוחל בביצועו ועד שנת 2004 , אך הנתונים על העלויות לא נמסרו. אגף התקציבים הסביר בתשובתו מנובמבר 2008 ש"מערך תהיל"ה תוקצב לפני שנת 2005 יחד עם פרויקטי מחשוב נוספים, ביניהם מרכב"ה וממשל זמין...". החשכ"ל הסביר בתשובתו ש"קשה לנו היום לפצל את ההוצאות הכספיות לגוף זה . אין לנו ספק שניתן היה לעקוב ]תהיל"ה[ אחר סעיפי ההוצאות ולנהל אותן בצורה טובה יותר". יוצא אפוא שעד שנת 2005 לא היה במשרד דיווח על ההוצאות בפרויקט תהיל"ה ולא התקיים מעקב אחר עלויותיו. לאחר שנים רבות של פיתוח, צפוי היה שעלויות הפיתוח של תתי - הפרויקט יצטמצמו ויגיעו לשלב התפעול השוטף - התחזוקה, אך תקציבי ממשל זמין ותתי -הפרויקט שלו, המתוקצבים בתקציב הפיתוח של המשרד, צמחו משנה לשנה. הביקורת העלתה שההתנהלות שלו לא הייתה על פי כללי מינהל תקין: לא נעשה אומדן רב-שנתי של עלויות; לא נקבעו תכניות מתוחמות בלוח זמנים מחייב; לא הוקצה סכום הוצאות שנתי מאושר מתקציב רב -שנתי, כראוי לפרויקטים במימון כספי ציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-הקפדה על קיום הכללים שהמשרד קבע אינה מאפשרת בקרה נאותה על דרישות התשלום, בייחוד כשהחשבוניות תמורת עבודתם של עובדים חיצוניים הן רבות ובהיקף של מאות אלפי ש"ח. על אף האמור בתשובת החשכ"ל אתר השירותים והמידע הממשלתי עצמו מאפשר שימוש בטפסים מקוונים בלי שמשולבת בהם חתימה אלקטרונית. כאמור, אחד מיעדי החלטת הממשלה מ- 2002 היה לאפשר לכל אזרח למלא את מרבית הטפסים של הממשלה ולחתום עליהם אלקטרונית ובאופן מקוון. שש שנים מאז ההחלטה הושגה מטרה זו באופן חלקי בלבד ובעלויות גבוהות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים המוסמכים לבחון אם אכן העמקת השימוש בטפסים מקוונים מותנית ביישום חתימה אלקטרונית ובכרטיסים חכמים, שמימושם כרוך בעלויות נוספות. יוצא אפוא שבתכניות העבודה לשנים 2005 , 2006 ו- 2007 הוצבו יעדים זהים, ולכאורה במשך שלוש שנים לא הושגו כל היעדים שנקבעו. אין לדעת אם התפוקות של תת -פרויקט שירות התשלומים הממשלתי היו מתוכננות, ואם תת -הפרויקט הצדיק את עלויותיו שמומנו מתקציב המדינה. יוצא אפוא שאין בידי אגף החשכ"ל נתונים שבאמצעותם ניתן לנהל בקרה נאותה על תת-הפרויקט. בכך נמנע מעקב שיטתי על הפרויקט ולא ניתן לדווח על התקדמותו ועל עמידתו ביעדי התכנית, כפי שחייבה החלטת הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, נדרש היה דיווח מפורט על התקדמות הפרויקט במתכונת של תכנון מול ביצוע, כמקובל בדי ווח על פרויקטים. .4. הביקורת העלתה שאגף החשכ"ל אישר תשלומים מתקציב ממשל זמין תמור ת העסקתם של יועצי SAP38 באמצעות חברות שזכו במכרז ליועצי SAP (להלן- חברה ג' וחברה ד'). בכך פעל האגף בניגוד להנחיות שהוא עצמו קבע, ולפיהן גיוס עובדים במסגרת מכרז ליועצי SAP יהיה רק לצורך פיתוח פרויקט מרכב"ה. בשנת 2007 הייתה העלות החודשית הממוצעת של שכר העובדים משתי החברות בין 35,000 ל- 54,000 .ש"ח לפי נתונים שהעביר אגף החשכ"ל, קיבלה חברה ג' מתקציב ממשל זמין כ- 692,000 ש"ח, בשנת 2007 '. מאחר שלפי נתוני המשרד חברה ג מועסקת בו משנת 2001 , הועברו לה תשלומים גם בשנים קודמות. חברה ד' קיבלה מתקציב ממשל זמין כ- 696,000 "שח בשנת 2007 וכ- 498,000 ש"ח בשנת 2008 .)(עד סוף ספטמבר משרד מבקר המדינה ביקש מן המשרד להמציא את ההסכמים שלו עם החברות האמורות ואת פירוט התשלומים ששילם להן בשנים 2002 - 2008 . למרות הבקשה ופנייה נוספת ממשרד מבקר המדינה לא מסר החשכ"ל את ההסכמים שנעשו עם חברות אלה במסגרת פרויקט ממשל זמין, ולא מסר את פירוט התשלומים שהעביר להן בשנים 2002 -2008 . משרד מבקר המדינה רואה בחומרה אי קבלת הסברים ומסמכים הדרושים לו כדי לבדוק פעולות שנעשו באגף החשכ"ל ובחשבות המשרד, ושבמהלכן הועברו לחברות מדי שנה תשלומים שהסתכמו במאות אלפי ש"ח. אגף החשכ"ל, שהוא אחד מ"שומרי הסף" במערכת הממשלתית, אגף התקציבים וחשבות המשרד אפשרו במשך שנים לקיים בין כתליו של המשרד פעילות שהתנהלה בניגוד לכללי מינהל תקין. מצד אחד אושרו בה תקציבים בסכומים של עשרות מיליוני ש"ח, ומצד א חר לא הופעלו עליה המנגנונים שהקימה המדינה לצורך פיקוח ובקרה על השימוש בתקציבים אלה. הביקורת העלתה שלא הוקמה מינהלת בקרה לפרויקט ממשל זמין אף שמדובר בפרויקט של מאות מיליוני ש"ח. 3. : כללים לניהול פרויקטים של מחשוב משרד מבקר המדינה מצא שאין בהוראות תכ"ם 33 נהלים הקובעים את סדרי הפיקוח והבקרה על הניהול והביצוע של פרויקטים של מחשוב בכלל ושל פרויקט ממשל זמין בפרט, לרבות החובה לקבוע אחראים לפרויקט, כללי זרימת המידע על השימוש בתקציב הפרויקט, ואופן הדיווח על ההתקדמות בהשגת היעדים של הפרויקט. משרד מבקר המדינה העלה שאגף החשכ"ל לא קבע נהלים לשירות הלקוחות. עוד הועלה שלא כרת הסכם עם החברה שממשרדיה פועל צוות שיטת התשלומים לחברות ולעובדים שלא בהתאם לכללי הרכש ולהוראות, מעלה חשש שעובדים באגף החשכ"ל ובחשבות סטו מהנורמות המחייבות עובדי מדינה. מן הראוי שהגורמים המופקדים על כך יבחנו אם לא נעברו עבירות משמעת בעניין זה ויפעלו בהתאם לממצאי בדיקתם. משרד מבקר המדינה מצא שאגף החשכ"ל לא חתם עם עובדים אלה על הסכמים שמכוחם מונו לתפקידים שצוינו לעיל. זאת ועוד, משרד מבק ר המדינה מצא שהחשכ"ל כלל לא הגדיר את התפקידים הללו בהליכים המקובלים במינהל הממשלתי ולא קבע מי מוסמך למלאם. התברר שבאופן שבו מתנהלות פעולות ממשל זמין לא הובהרו החובות המשפטיים הקשורים בתפקידים שהעובדים האלה ממלאים, לרבות חובות הנובעים מדינים החלים על עובדי מדינה וכן כאלה החלים עקב הפעלת שירותי אינטרנט ואתר סחר אלקטרוני. יוצא אפוא שאגף החשכ"ל יצר מצב שבו בראש צוות ממשל זמין עומד עובד חיצוני, והוא ועובדים חיצוניים אחרים מעורבים בהחלטות על ייזום תכניות, גיוס כוח אדם, או רכש של שירותים, שמשמעויותיהם הכספיות מגיעות למיליוני ש"ח מדי שנה. יתר על כן, למי שאינו עובד מדינה ניתנו סמכויות בעניין קליטת עובדים וקביעת תנאי שכרם. מצב זה עלול להעמיד את העובדים החיצוניים במצב של ניגוד עניינים, למשל בעת מתן המלצה או קבלת החלטה הנוגעות לרכישת שירותים מהחברה שמעסיקה גם אותם. אמנם המשרד הסביר למשרד מבקר המדינה כי סגן בכיר לחשכ"ל ושני עובדי מדינה נוספים באגף החשכ"ל אישרו את כל ההתקשרויות של ממשל זמין ואת החשבוניות של חברות כוח האדם ובתי התכנה, אך העובדים החיצוניים היו מעורבים למעשה בהחלטות רבות שמשמעותן הוצאה כספית גדולה, ולדעת משרד מבקר המדינה הסדר כזה אינו הולם כללי מינהל תקין. 4. בנוסף על כך שאין להעניק סמכויות ניהול לעובדי חברות כוח אדם ולעובדים חיצוניים, לא חלים, במסגרת ההסדרים הקיימים, כללים ומנגנונים מינהליים החלים על עובדי המדינה ומטרתם בין השאר לשמור על כללי משמעת, אתיקה וטוהר מידות, למנוע עבירות ייחודיות ולהגדיר רשמית את תפקידיהם תוך פירוט סמכויותיהם, אחריותם וכפיפותם. על אף האמור לעיל, העובדים החיצוניים בפרויקט ממשל זמין מעורבים בהחלטות על רכישת שירותים מספקים חיצוניים, גיוס כוח אדם ואישור תשלומים מתקציב המדינה - כל אלה פעולות המחייבות את המדינה. נוכח מעורבות זו בעבודת הממשלה מתעצם הצורך לבחון ולהבהיר את הכללים והמגבלות שיש להחיל על דרכי ההעסקה של העובדים החיצוניים בתחומי המחשוב. .שירות הלקוחות של שירות התשלומים הממשלתי. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שאגף החשכ"ל אפשר במשך שנים ביצוע פעולות בשירות התשלומים הממשלתי מבלי שאישר לשם כך נהלים מפורטים. . פעולה למימוש היעדים שיוגדרו, ובכלל זה לתכנון אסטרטגי, להטמעה בכל משרד ולבקרה על הביצוע. מן האמור לעיל עולה שהוראת תכ"ם קוימה באופן חלקי בלבד. לדעת משרד מב קר המדינה יש לנתח את הסיכונים לרבות ניתוח של איומים פנימיים ואיומים ברמת היישומים ובסיסי הנתונים, פירוט הסיכונים ובחירת הדרכים לצמצמם או למנעם. ההחלטה שקיבל סגן בכיר לחשכ"ל בתיאום עם החשבות אישרה למעשה לקיים גם בעתיד מצב בלתי תקין שנמשך שנים. לדעת משרד מבקר המדינה יש להפסיק התקשרויות בלתי תקינות אלה. הביקורת העלתה שלאגף החשכ"ל אין הסכמים עם החברות שלא זכו במכרז ושהועברו להן תשלומים. משרד מבקר המדינה ביקש לקבל את ההזמנות ופרטי הרכש שתמורתם הועברו התשלומים, ואת פירוט התשלומים לחברות אלה בשנים 2002 -2008 . אגף החשכ"ל לא העביר את הנתונים האלה למשרד מבקר המדי נה. החשכ"ל הסביר בתשובתו ש"אין בידינו היסטורית קבלת החלטות מתועדת בעניין זה". משרד מבקר המדינה מעיר, שאין זה תקין להעסיק כוח אדם מינהלי באמצעות מכרזים שנועדו לגייס כוח אדם בתחום המחשוב. למרות היקפו הכספי ומורכבותו של פרויקט ממשל זמין לא הביא אגף החשכ"ל באמצעות אגף התקציבים בדברי ההסבר להצעות התקציב פרטים חיוניים כגון האומדן הרב -שנתי הכולל של עלויות הפרויקט וההוצאה המצטברת בגין הפרויקט. בדיונים על הסיכום התקציבי של ממשל זמין ייצגו את אגף החשכ"ל עובדים חיצוניים (עובדי חברות כוח אדם ובתי תכנה) אשר נשכרו על ידי המשרד לפרויקט. בדיונים אלה תוכננו תקציבים של תתי -הפרויקט שעובדים אלה הועסקו בהם, כלומר תקציבים שבהם הייתה ת לויה הכנסתן של החברות שבאמצעותן הועסקו העובדים. לפיכך קיים חשש שההחלטות שהתקבלו בדיונים הללו התקבלו בשיתוף עובדים חיצוניים שהיו נגועים בניגוד עניינים. שירותי תהיל"ה וחוות השרתים מנוהלים ומסופקים מחצרי המשרד ובמימונו, בידי עובדים חיצוניים המועסקים באמצעות חברות כוח אדם הביקורת העלתה כי ועדת ההיגוי לא הייתה פעילה משנת 2003 ומאז לא מונתה אחרת. ראוי לציין שביקורת קודמת העלתה שוועדת ההיגוי קיימה שלוש ישיבות, האחרונה באוגוסט 2002 , "אולם הוועדה עדיין לא עסקה במימוש תפקידיה וגם לא קיבלה החלטות בעניין אופן ניהול הפרויקט"29 . הפרויקט התנהל אפוא שנים רבות ללא ועדת היגוי. בהיעדרה לא היה לפרויקט מנגנון מוסמך וראוי להתוויית דרכו ואופן ניהולו, לגיבוש האסטרטגיה שלו, לבחינה של השגת יעדיו ולקיום בקרה עליו. כך נשארה הובלת הפרויקט בידי צוות אנשי מחשוב, ובפעולות הפרויקט הושם דגש על היבט ים טכנולוגיים. צוות זה התווה את תפיסת העולם שעל בסיס ה ממומש פרויקט ממשל זמין ואת סדרי העדיפויות ביישומו . אף שמדובר בפרויקט חדשני שאמור להשפיע על דרכי הניהול של הממשלה והתנהלותה מול האזרח בעידן המידע, לא הוקמה המסגרת הממשלתית המתאימה להיגויו. מאחר שהחלטת הממשלה קבעה שתוקם ועדת היגוי בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה ובהרכב מנכ"לי משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, מן הראוי שמשרד האוצר יביא את עניין הפעלתה של ועדת ההיגוי לפרויקט ממשל זמין לדיון באותו דרג. הביקורת העלתה שלא התקיים מהלך נאות למינוי מנהל לפרויקט. המשרד הותיר למעשה את ניהולו בידי אדם שאינו עובד מדינה, מר בועז דולב, שעמו לא נכרת הסכם (ראו בהמשך). אדם זה מועסק בידי המשרד עוד משנות ה-90 כעובד חיצוני בפרויקטי מחשוב שונים, כולל בפרויקטים תהיל"ה וממשל זמין מעת השקתם. במשך שנים רבות הוא מוצג כמנהל פרויקט ממשל זמין, גם במסמכים של המשרד וגם על ידי פקידים בכירים, בהם החשכ"ל והנהלת המשרד, לרבות בתשובות למשרד מבקר המדינה. למרות בקשתו לא קיבל משרד מבקר המדינה כתב מינוי של מר דולב למנהל הפרויקטים ממשל זמין ותהיל"ה. יתר על כן, המשרד אף לא הגדיר בהסכם את תפקידו, סמכויותיו ואחריותו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי פרויקט בסדר גודל כזה ינוהל לאור הגדרות מדויקות ומפורשות של תפקיד המנהל, סמכויותיו ואחריותו, וכי המינוי ייעשה בהליך תקין. זאת ועוד, למי שעוסק בניהולו והפעלתו של פרויקט ממשל זמין יש מעורבות גבוהה בהתוויית מדיניות, במתן הנחיות לגורמים שונים בממשלה, ובהתקשרויות שונות. לכן, מן הראוי כי הפרויקט ינוהל על ידי עובד מדינה שרשאי להיות מעורב באופן מלא וחוקי בפעילויות האמורות. המלצה זו גם עולה בקנה אחד עם הוראת התקשי"ר שאין לאפשר לעובדים שהמדינה רוכשת את שירותיהם להתוות מדיניות ולתת הנחיות. . ובתי תכנה. עד כה לא הוגדר באופן רשמי ומוסמך המבנה הארגוני של תהיל"ה, ולא נקבעו במפורש תחומי הפעולה, הסמכויות, התפקידים, התקן ושיא כוח האדם להספקת השירותים, כמקובל בפעילות שהממשלה מבצעת בעצמה ובאופן קבוע. מן הראוי שדרגים ממשלתיים מוסמ כים יקבעו ויגדירו מדיניות בדבר הספקת שירותים על ידי הממשלה בתחום אתרי האינטרנט הממשלתיים ואבטחתם. מדיניות כזו נדרשת להמשך הפעלה סדירה ותקינה של השירותים, להגדרת אופן הספקתם ולקביעת האחראים לכך.
הגדרת יעדים בני מדידה לפרויקט הוא עקרון מקובל בניהול פרויקטים ומתחייב גם לפי כללי הנדסת תכנה. פרויקט ממשל זמין היה ניסיון ראשון מסוגו שכרוכה בו רמה גבוהה של אי-ודאות ובנוסף היה פרויקט טכנולוגי עתיר עלויות. לפיכך ראוי היה שהאחרא ים לביצועו ולאישורו יגדירו לו יעדים בני מדידה, כדי לבחון את מידת השגתם ויקיימו על כך בקרה, אך אגף החשכ"ל לא עשה כן. יישומם של מנגנוני בקרה ומדידה של יעדי הפרויקט מאפשרים להצדיק את ההוצאה התקציבית ומקשרים בין ההוצאות לתוצאות, אך מנגנונים כאלה לא הופעלו.