מטלות רוחב . כללים והסדרים למניעת ניגוד עניינים ואכיפתם למרות קביעת המבקר הפנימי שיש יחסי כפיפות וקשרי עבודה בין שתי הגיסות, ולמרות בקשת המנכ"ל נותר המצב על כנו והמשרד לא העביר את גיסתה של סגנית הרשם לתפקיד אחר. .2. בשנים 2000 -2005 לא קיימו הנהלות המשרדים שנבדקו, למעט הביטוח לאומי והנציבות, פעולות הדרכה של עובדים בשלבי קליטתם לעבודה במשרד, וגם לא במהלך עבודתם, בכל הנוגע למניעת מצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים. 1. נמצא כי הנהלות המשרדים שנבדקו אינן מבקשות בתדירות קבועה את עובדי המשרדים להצהיר על הזיקות המשפחתיות, החברתיות, הכלכליות והאחרות שיש ביניהם ובין גורמים אחרים, אשר עלולות להעמידם במצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים אגב מילוי תפקידם, והעובדים אינם מתבקשים להצהיר על סכסוכים ועל דין ודברים שיש להם או לקרובי משפחה שלהם עם גופים או עם אנשים שהם מטפלים בהם במסגרת תפקידם. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהחשב הכללי, האחראי על מימוש המדיניות התקציבית של הממשלה, ניהול כספי המדינה ועוד, יקבע כללים למניעת ניגוד ענייני ם בנוגע לעובדים העוסקים ברכש בכלל משרדי הממשלה, נוסף על הוראות התכ"ם החלות על חברי ועדות מכרזים. בין הכללים מוצע לשקול חובה לחתום על הצהרה תקופתית בנוגע לזיקות שיש לעובד, לקרובי משפחתו או למכריו לספקים או לנותני השירותים הרלוונטיים לרכש של המשרד. כמו כן יש לשקול התחייבות של העובד להודיע על כל שינוי במצבו, במצבם של קרובי משפחתו או במצבו של אדם אחר הפועל מטעמו, העלול לגרום חשש לניגוד עניינים בין מקום העבודה לבינו. בכל מקרה שבו יעלה חשש לניגוד עניינים, יוכל העניין לבוא לבחינת היועץ המשפטי של המשרד, אשר יבדוק אם אכן קיים חשש כזה, ואילו צעדים יש לנקוט כדי להסדירו. לדעת משרד מבקר המדינה על הנציבות לנקוט פעולות יזומות של פיקוח ובקרה על הטמעתן של ההוראות בשגרת עבודתם של העובדים במשרדי הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על ממ"י לשקול הסדרת סוגיית השתתפות עובדיו במכרזי קרקע מטעם ממ"י באמצעות נהלים פני מיים מפורטים, כדי שהעובדים המטפלים במסגרת תפקידם בנושאי תכנון, שיווק ורגולציה של מקרקעין לא יקלעו למצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים. (ה) במשרד המשפטים ובנש"מ אין נהלים והוראות פנימיות כאמור, אף כי גם עובדיהם עלולים להיקלע למצבים של חשש לניגוד עניינים בשגרת עבודתם. יצוין כי לעובדים בכירים במשרד המשפטים יש סמכויות רבות בנושאי ייצוג משפטי של המדינה, ייעוץ משפטי, מתן חוות דעת, אכיפה ופיקוח ועוד, ובקרב עובדי המשרד יש אחדים שבני זוגם גם הם משפטנים שמייצגים גופים פרטיים וציבוריים בערכאות משפטיות או מייעצים לגופים אלה. אשר לעובדי הנציבות, אלה מטפלים בעניינים של עובדי מדינה במשרדי הממשלה השונים, שהם קרובי משפחה של עובדי הנציבות, על פי הגדרות התקשי"ר, בנושאים כגון קידום בדרגות שכר, קביעת תנאי שירות, קביעת הליכי מכרזים למילוי משרות. (ד) בממ"י אין נהלים והוראות פנימיות כאמור אף על פי שהעובדים עוסקים בנושאי תכנון, שיווק ורגולציה של מקרקעין. (ג) במשרד החקלאות אין הוראות ונהלים כאמור למרות העובדה שבקרב עובדיו יש רבים מההתיישבות החקלאית או בעלי משקים, ועל כן בעלי עניין 51 בפעילות חקלאית. עם עובדים אלה נמנים בעלי תפקידים בכירים שבידיהם סמכויות סטטוטוריות בנושאי אכיפה, פיקוח ובקרה על הנעשה במגזר החקלאי. לעומת זאת, החוזים הסטנדרטיים עם יועצים לא כללו סעיפים דומים. בעקבות הביקורת שינתה הנהלת המרכז הרפואי באוגוסט 2006 את החוזה הסטנדרטי עם יועצים, והוסיפה לו את הסעיפים האמורים, כפי שהם מנוסחים בחוזה עם מנהל פרויקט בנייה. הבדיקה העלתה שאיש מחברי ועדות המכרזים לא חתם על טופס הצהרה. בעקבות בירורים שעשה משרד מבקר המדינה ביוני 2006 , החלו רכזי ועדות המכרזים הארציות להחתים את חברי הוועדות על טופסי הצהרה. .1. מתגובותיהם של משרדי ממשלה שנבדקו אפשר ללמוד, שאין בידיהם מידע מלא ועדכני על כל העובדים במשרד, שיש ביניהם קרבת משפחה. בשל כך יש ספק בדבר שלמותו ועדכניותו של המידע, אשר נמצא בידי נש"מ ואשר מתבסס, לדבריה, על המידע שמעבירים לה המשרדים. מכל מקום, על אף בקשת משרד מבקר המדינה, לא הציגה נש"מ את הנתונים שנמצאים בידיה לטענתה על עובדי מדינה שיש ביניהם קרבת משפחה. 2. אשר למשרד המשפטים, אין לו נתונים מלאים ועדכניים על העובדים במשרד שיש ביניהם קירבת משפחה, קשרי עבודה וכפ יפויות ארגוניות, אם יש כאלה, ועוד. על כן, משרד מבקר המדינה מסר למשרד המשפטים דוח מידע מפורט המתבסס על נתוני נש"מ, על עשרות רבות של עובדים שיש ביניהם קרבת משפחה. הדוח נמסר לו כדי שיבחן אם בהעסקתם של קרובים אלה יש משום חריגה מהכללים ומה נעשה כדי למנוע חשש לניגוד עניינים. לא נמצא שהמשרדים שנבדקו אספו וריכזו מידע בעניין קרבת משפחה בין עובדיהם, על כן גם אין גם להם וגם לנש"מ מידע מלא ועדכני על היקף התופעה. מתן חוות הדעת של ההרבולוג הראשי איננה מתיישבת עם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה ועם ההודעה שהפיצה הלשכה המשפטית של משרד החקלאות. במתן חוות דעת זו עולה חשש שההרבולוג הראשי פעל במצב של ניגוד עניינים, שכן הגיש חוות דעת במסגרת דיון משפטי בתוקף בתפקידו ומומחיותו כעובד מדינה בכיר, אף על פי שיש לו נגיעה אישית לאחד הצדדים. 4. ביוני 2005 העבירה האחראית במשרד החקלאות לסגן נציב שירות המדינה (משמעת) דאז פנייה בעניינו של ההרבולוג הראשי לצורך קבלת תגובתו על כך. בעקבות הפנייה הנחה סגן הנציב את משרד החקלאות, כי "יש להעיר בכתב ליעקובי להימנעות ממתן חוות דעת מומחה ללא אישור יועץ משפטי של המשרד ובנסיבות המעוררות חשש להיווצרות ניגוד עניינים ולו למראית עין". מהאמור לעיל עולה כי להנהלת המרכז הרפואי נודע שעובדים היו במצב של ניגוד עניינים אפשרי רק כאשר הם דיווחו על כך מיוזמתם. אולם בהעדר הוראות ונהלים מפורשים הנוגעים לכלל העובדים העוסקים ברכש וכל עוד העובד אינו מדווח, אי - אפשר לדעת על ניגוד העניינים. לדעת משרד מבקר המדינה, במקרים הנדונים פעלה הנהלת המרכז הרפואי כראוי. עם זאת, בשל האינטרסים הכלכליים הניכרים הטמונים בפעולות בתחום הרכש, מן הראוי שהחשכ"ל יקבע כללי פעילות בנוגע לעובדים העוסקים בר כש. כאמור, החשכ"ל הודיע למשרד מבקר המדינה כי אימץ את ההמלצה, וכי הוא מכין הוראה בדבר מניעת ניגודי עניינים של עובדי המדינה בתחום הרכש. משרד מבקר המדינה העיר להנהלת המרכז הרפואי כי מן הראוי שתסביר לכלל העובדים את חשיבות הדברים, ותפרט את חובת העובדים להודיע להנהלה על כל שינוי במצבם. מן הראוי גם שהנהלת המרכז הרפואי תיזום מפעם לפעם בדיקה בנושא. כאמור, עיקרון זה חל לא רק על המרכז הרפואי, אלא על מכלול העוסקים ברכש במערכת הבריאות. לדעת משרד מבקר המדינה, ממצאי הביקורת הפנימית מצביעים שהמדען בתפקידו כחוקר נמצא לכאורה במצב של ניגוד עניינים בכל הנוגע לפעילות הקשורה לחברה ב' שהוא אחד מבעליה ועל כן יש לו עניין בהצלחתה, בקידומה ובהגדלת רווחיה. אולם הנהלת המינהל למחקר חקלאי, האחראית והיועצת המשפטי ת של משרד החקלאות, לא נקטו צעדים כדי לעשות הסדר למניעת ניגוד עניינים בין עיסוקיו של המדען לבין ענייניו הפרטיים משעה שנודע להם שיש לו מניות בחברה הפרטית. עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2006 לא חתמו חברי ועדות מכרזים מקומיות של מחוזות הכללית ושל בתי החולים שלה על טופס ההצהרה. נראה אפוא, שעצם החתימה על ההצהרה מעלה על פני השטח סוגיות שמן הראוי לדון בהן. עוד יש לציין שהנהלת הכללית לא פעלה להביא את הדברים לידיעת העובדים, כך שיפנימו את הנוהל למשל, באמצעות פעולות הדרכה בנושא. בשנת 2003 ,מצא קצין הביטחון של הכללית כי מנהל תחבורה במחוז מסוים האחראי למערך ההסעות במחוז (הסעות בדיקות ודמים, ביקורי בית ועוד), אישר את החשבונות של חברה להעברת תרופות ולאיסוף בדיקות במחוז, שבה הועסקו שני אחיו של מנהל התחבורה. בעקבות החקירה מטעם הנהלת הכללית, מינתה הנהלת המחוז ועדת בירור בסוף אותה שנה, ובה הוחלט על נתק מינהלי בין מנהל התחבורה לבין החברה, אולם המחוז המשיך להעסיק את החברה. ביולי 2006 החל קצין הביטחון בכללית לבדוק תלונה על מעשים דומים של אותו מנהל תחבורה. עד למועד סיום הביקורת, באוגוסט 2006 ., לא הסתיימה הבדיקה לדעת משרד מבקר המדינה, החתמת העובדים העוסקים ברכש ובהתקשרויות על טופס ההצהרה הוא צעד ראשוני בלבד למניעת תופעת ניגוד העניינים. על הכללית מבירורים שנעשו עם מרכז ועדת המכרזים המשרדית עולה, שיחידות המשרד פונות לוועדה בבקשות לקבלת פטור ממכרז, בבקשות לפרסם מכרזים ועוד. הוראות התכ"מ חלות על חברי הוועדה, אך עדיין יכול להיות מצב של ניגוד עניינים, כאשר עובד יחידה כלשהי מנסה לקדם עניין שנוגע לו אישית, לדוגמה רכש מקרוב משפחה או רכש לצרכיו האישיים, והוועדה אינה יודעת על כך. עד מועד סיום הביקורת לא נקבע נוהל הקובע הכללים בתחום הרכש. לא נמצאו מסמכים המעידים שהאקטואר קיבל היתר לעבודה פרטית. כיוון שבמועד קבלתו לעבודה פירט האקטואר את הנושאים שהיו בטיפולו במקומות העבודה הקודמים שלו ועדיין לא סיים את הטיפול בהם, ועל פי הודאתו אף המשיך לעסוק בעבודה פרטית, קיים חשש שהוא היה במצב של ניגוד עניינים. יוצא שהטיפול בבקשת עובד המכון ובקשת מנכ"ל המשרד לקבל חוות דעת מהיועצת המשפטית של המשרד היו לאחר שהעובד כבר היה בחו"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, כאשר עובד של משרד ממשלתי נענה להזמנה של חברה, שיש לה זיקה עסקית עם המשרד, לאירוח ב חו"ל במימונה, יש להקפיד לקבל, בטרם תיענה הזמנה, חוות דעת משפטית מפורטת בנוגע לשאלה האם קיים חשש לניגוד עניינים במימון הנסיעה בידי גורם חיצוני והאם יש בהיענות להזמנה משום קבלת טובת הנאה ומתנה כהגדרתה בחוק המתנות. .נמצא שהנציבות לא אישרה למנכ"ל לעסוק בעבודה אקדמית באוניברסיטת חיפה, ולא במוסדות להשכלה גבוהה אחרים. בפניותיו אל הנהלת משרד הבריאות כדי לקדם רכישת שירותים מעמותה א' היה מנהל המחלקה במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים. לא נמצא כי משרד הבריאות קבע הוראות מפורטות בעניין מניעת ניגוד עניינים, המסדירות את טיפולם של חברי הוועדות הרפואיות (למעט חברי הוועדה הרפואית לקביעת מוגבלות בניידות) בפונים אליהן, בכלל זה לקוחות פרטיים או מוסדיים של חבר הוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות לקבוע הוראות מפורטות בעניין מניעת ניגוד עניינים בעבודתם של חברי הוועדות הרפואיות ולעגן את ההוראות בנהלים מחייבים. כמו כן, עליו לפעול להחתמת כל הרופאים שחברים בוועדות רפואיות על תצהיר למניעת ניגוד עניינים, כאמור. בבדיקה אקראית של כמה פרוטוקולים מישיבות הוועדה שהתקיימו בשנים 2004 - 2006 , לא נמצא שנבחנה השאלה האם אנשים שפנו לוועדה לצורך קבי עת מוגבלות בניידות טופלו או מטופלים בידי אחד הרופאים בוועדה. היעדר תיעוד כאמור מעלה ספק אם בוועדות נבחנת השאלה אם יש חשש למצב של ניגוד עניינים בעבודתם של חברי הוועדה. . לדעת משרדמבקר המדינה, יש להקפיד על קיום הנוהל הקובע שיש לשאול את הנבדק אם יש לו היכרות ק ודמת עם אחד מחברי הוועדה ולתת לכך ביטוי בפרוטוקול, בין שנמצא חשש לניגוד עניינים ובין שלא נמצא. . על אף ההודעה האמורה של הלשכה המשפטית, נתן ההרבולוג הראשי במאי 2005 .חוות דעת נוספת מטעמו בעניין זה לדעת משרד מבקר המדינה, כדי ליישם כללי מינהל תקין ולמנוע מצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים בשל יחסי כפיפות של קרובי משפחה, כהגדרתם בתקשי"ר, יש לאסוף מידע בעניין זה באופן יזום ושיטתי בתדירות קבועה. לאחר איסוף המידע יש לפעול לאיתור מצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים ולקבוע הסדרים למניעתם הן באמצעות ביצוע שינויים מינהליים הנדרשים במילוי תפקידים והן באמצעות עשיית הסדרים עם אותם עובדים כדי למנוע ניגוד עניינים בעבודתם. נמצא שההרבולוג הראשי לא ביקש ולא ק יבל מהלשכה המשפטית של משרד החקלאות היתר לעבודה פרטית או אישור למתן חוות דעת. גם לאחר מינוי זה לא הועברה גיסתה לתפקיד אחר והמשיכה לעבוד בכפיפות לרשמת בלשכת הרשם בירושלים. מתשובת משרד המשפטים למשרד מבקר המדינה מינואר 2007 עולה שאף אחת משתי הגיסות לא הועברה לתפקיד אחר וקיימים ביניהן יחסי כפיפות ארגונית ישירה, ועל כן בעיית ניגוד העניינים בעבודתן נותרה בעינה. הועלה כי אף על פי שברישומי אגף משאבי אנוש של הביטוח הלאומי צוין שהעובד מועסק במחלקת הוצאה לפועל מרכז, המשיך העובד לעבוד במחלקת הוצאה לפועל דרום, בכפיפות לחמותו - המנהלת ובמצב שיש בו חש ש לניגוד עניינים בעבודתם של השניים. מכאן שהעברת העובד לאזור המרכז הייתה למראית עין בלבד. נמצא כי המינוי בפועל של מנהל המכון אושר עד מרס 2000. לא נמצאו מסמכים שמעידים על אישור נש"מ להארכה נוספת של המינוי. על כן, התמשכות המינוי בפועל במשך כ-10 שנים נוגדת את הוראות התקשי"ר ועל הנהלת משרד הבריאות והנציבות לפעול ללא דיחוי לתיקון המצב26 . נמצא שמשרד הבריאות לא בחן את הצורך בהסדר כתוב למניעת ניגוד עניינים בין תפקידו של מנהל המכון לבין עבודותיו הפרטיות והפרקטיקה הפרטית. הדעת נותנת שעבודתו במרפאות ילדים פרטיות, ובייחוד במרפאה שנמצאת בירושלים, עלול ליצור ניגוד עניינים, ועל משרד הבריאות היה לבחון זאת בבואו לדון במתן היתר לכך. על משרד הבריאות לבחון סוגיה זו, לא רק בנוגע למנהל המכון הירושלמי כי אם בנוגע לכל הרופאים בשירות המדינה שעוסקים בעבודות פרטיות ובפרקטיקה פרטית, ולהחליט באילו נסיבות יש צורך בעריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים. זאת ועוד, על משרד הבריאות לדאוג שיהיה לו מידע מעודכן על עיסוקיהם של הרופאים, שהם עובדי מדינה, במשרד ומחוצה לו, כגון: עיסוק בפרקטיקה בפרטית והשתתפות בוועדות רפואיות או בהנהלות של אגודות או עמותות. מידע זה יאפשר לאתר עובדים שבשל עיסוקיהם הפרטיים מחוץ למשרד עלולים להיקלע למצב שיש בו חשש לניגוד עניינים בעבודתם בשירות הציבורי. חברות בוועד המנהל של עמותה א' : על פי המסמכים, במועד סיום הביקורת היה מנהל המכון, כמו מנהל המחלקה, חבר בוועד המנהל של עמותה א' במעמד של משקיף, ללא זכות הצבעה. לא נמצא שמנהל המכון הירושלמי דיווח להנהלת משרד הבריאות על חברותו בוועד העמותה, לפיכך גם לא נבחן הצורך בהסדר כתוב למניעת ניגוד עניינים בנושא זה. משרד מבקר המדינה חזר ובדק את סדרי האכיפה של ההסדר עם מנהל המינהל. הבדיקה העלתה, כי בניגוד להסדר, המשיך מנהל המינהל לה יות מעורב בטיפול משרד השיכון באחדים מהפרויקטים בעיר מודיעין שמנוהלים בידי חברה (להלן - חברה א')שבעבר היה לה קשר עסקי עם החברה שמנהל המינהל היה אחד מבעליה. להלן דוגמה למעורבות זו: נמצא שבמועד סיום הביקורת (אוגוסט 2006 ) המשיך המנכ"ל לשמש יו"ר החברה האמורה, ובכך הפר את ההסדר למניעת ניגוד עניינים שנחתם עמו. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנכ"ל הביטוח הלאומי להתפטר ללא דיחוי מהנהלת החברה האמורה, ולא להסתפק בהודעה על הפסקת פעילותו בחברה, שכן מדובר בהפרה של ההסדר למניעת ניגוד עניינים שבו התחייב לסיים את תפקידו בחברה כבר במאי 2004 . יצוין כי המנכ"ל כיהן בשנים 1996 -2000 בתפקיד מנכ"ל משרד העבודה והרווחה, ונקבע עמו אז הסדר למניעת ניגוד עניינים, ומכאן שידע את הנורמות הנהוגות בתחום זה והיה עליו להקפיד לפעול על פיהן. עוד יצוין, כי כאשר מדובר בניגוד עני ינים אין הבדל בין פעולה בהתנדבות לפעולה תמורת שכר, כנקבע בתקשי"ר. בפברואר 2007 המציא המנכ"ל למשרד מבקר המדינה מכתב שבו הוא מודיע ליו"ר הנהלת הסוכנות היהודית על התפטרותו מתפקיד יו"ר החברה. לא נמצא שהיועץ המשפטי של הביטוח הלאומי בחן את סוגיית נסיעתו האמורה של המנכ"ל לחו"ל, ולא נמצא ששר הרווחה אישר את הנסיעה, כנדרש בתקשי"ר. הביקורת העלתה כי לביטוח הלאומי יש קשרי עבודה עם חלק מהגופים שציין האקטואר בשאלון האישי ובמכתבו האמור, ובהם: משרד רואי חשבון, קופת חולים כללית, חברת קדישא ת"א, קרן פנסיה. לא נמצא כי נעשה הסדר בעניין הפסקת פעילות משרדו של האקטואר או העברת הבעלות עליו לגורם אחר, הסדר למניעת השתתפותו של האקטואר בתהליכי קבלת החלטות, ולמניעת הטיפול, במישרין או בעקיפין, בכל נושא הקשור בעיסוקיו הקודמים במגזר הפרטי, ובייחוד בנוגע ללקוחותיו ולשותפיו העסקיים בעבר. לדעת משרד מבקר המדינה, הסדר כאמור היה צריך להיעשות מיד לאחר ששר העבודה והרווחה דאז החליט למנות את המועמד מבחוץ לתפקיד אקטואר הביטוח הלאומי. הדבר גם היה מאפשר מעקב ובקרה כדי לוודא שעבודתו הפרטית של האקטואר, אם אכן עסק בעבודה פרטית, הייתה בהתאם להוראות התקשי"ר. נמצא שלפני התחלת העסקתו בממ"י לא בחנו הגורמים הנוגעים בדבר בממ"י את הצורך בהתחייבות של השמאי המחוזי לפעול לפי הסדר כתוב למניעת מצבים של ניגוד עניינים וממילא לא עשו עמו הסדר מפורט לרבות בעניין סגירת משרדו או העברת הבעלות על משרדו לגורם אחר; הסדר להימנעותו מלהשתתף בתהליכי קבלת החלטות, להשתתפותו או לטיפולו בכל צורה אחרת, במישרין או בעקיפין, בכל נושא הקשור בעיסוקיו הקודמים בשוק הפרטי, ובייחוד בעניין קרובי משפחתו, כהגדרתם בתקשי"ר, ובעניין לקוחותיו ושותפיו העסקיים. לדעת משרד מבקר המדינה, אין בהסדרת הטיפול ב"תיקים הפתוחים", כדברי מנכ"ל ממ"י, כדי ל ייתר את הצורך בהסדר למניעת ניגוד עניינים עם השמאי המחוזי, שכן ההסדר צריך לכלול מגוון רחב של נושאים, כפי שפורטו לעיל, שיש בהם אפשרות לניגוד עניינים בין תפקידיו של השמאי המחוזי כעובד מדינה לבין זיקותיו ללקוחות של משרדו הפרטי, לחוג קרוביו ומכריו, אשר נוצרו טרם גיוסו לשירות המדינה. נמצא כי עד שנת 2005 קיבלו עובדים במשרד החקלאות היתרים לעבודה פרטית בחו"ל, שהייתה קשורה לתפקידם במשרד, במהלך חופשה ללא תשלום (להלן - חל"ת); לא זו אף זו, הם הוזמנו כאמור דווקא בשל תפקידם במשרד. . בחפיפה שיש בין היחידה הממשלתית לעמותה". בדיון הוסכם שיש לפעול בשיתוף הגורמים המקצועיים והמשפטיים במשרד כדי "ליצור הפרדה ככל שניתן בין שתי הישויות". .לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לדווח לחברי ועדת המכרזים העליונה על דבר היכרותו עם היועצים. בכל מקרה, לא היה מקום לפנות אך ורק ליועצים שנכללו ברשימת היועצים שהועברה מלשכת המנכ"ל אלא היה ראוי לפנות ליועצים נוספים בצורה שוויונית. משרד מבקר המדינה מעיר כי הודעותיו של המנכ"ל ליו"ר ועדת המכרזים לא באו לידי ביטוי בתיעוד של ועדת המכרזים. במסמכי הביטוח הלאומי לא נמצא מידע בדבר פרסום מכרז לאיוש המשרה שבה שובצה עובדת ב', ולא ברור באיזה אופן אותרה העובדת ומה היו השיקולים להעסקתה. נמצא כי עניין המשך העסקתה של עובדת ב' הובא לפני ועדת חריגים רק ב - 24.10.04 , כלומר יותר משנה לאחר המועד שנקבע בנוהל. אולם עוד קודם לדיון בוועדה על המשך העסקתה של עובדת ב', האריך הביטוח הלאומי את חוזה . ,העסקתה בחמישה חודשים מ- 1.4.04 עד 31.8.04 . ממסמכים שבתיקה האישי של העובדת עולה, שלא היה אפשר לטפל בהארכת חוזה העסקתה כל עוד היא לא עמדה לפני הוועדה, כיוון שהמערכת הממוחשבת לניהול כוח האדם בביטוח הלאומי חסומה בפני שינוי במעמד של עובד שעניינו טרם נדון בוועדת חריגים. יצוין כי בתקופה אפריל 2004 - יולי 2005 מילא המשנה למנכ"ל גם את תפקיד יו"ר ועדת החריגים, בתוקף היותו ממלא מקום של סמנכ"ל משאבי אנוש. לפיכך, יו"ר הוועדה שהתכנסה ב - 24.10.04 ודנה בעניינה של עובדת ב' היה המשנה למנכ"ל. חברי הוועדה האחרים היו סגן ראש המינהל, מנהל אגף א' מינהלה ומרכזת הוועדה. על ההחלטה לאשר את המשך העסקתה של עובדת ב' חתמו כל חברי הוועדה, ובהם המשנה למנכ"ל. .לפעול גם להחתמת כל חברי ועדות המכרזים המקומיות של המחוזות ובתי החולים שלה על טופסי הצהרה, ולטפל במצבים של ניגוד עניינים העולים בהם. . משרד מבקר המדינה מעיר כי מקרה זה ממחיש את הצורך שהנושא יובא לבחינת היועץ המשפטי של הכללית כדי שייתן את דעתו על הנושא, ויבחן אם נוצר בו ניגוד עניינים כלשהו, ואם יש מקום לקבוע שראש האגף לא תשתתף בדיונים נוספים באותו עניין. . מעיון בבקשותיו של המדריך הבכיר להיתר עבודה פרטית עולה כי את הבקשות אישרה תחילה מנהלת אגף ההדרכה בשה"מ ולאחר מכן רכז הוועדה ליצוא ידע במשרד החקלאו ת, אך החלטות הוועדה התקבלו בלי שהיא התכנסה, והבקשות אושרו בידי הלשכה המשפטית של המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה, אישור לביצוע עבודה פרטית בחו"ל בתחומים שבהם עוסק העובד בשירות המדינה, אינו מתיישב עם הוראות התקשי"ר המתנות מתן היתר בכך שהעבודה הפרטית אינה קשורה במישרין או בעקיפין בתפקידו של העובד בשירות המדינה. .לדעת משרד מבקר המדינה, דעתו של חשב משרד הבריאות משקפת נאמנה את הוראות התקשי"ר כי החובה לקבל היתר לעבודה פרטית היא תנאי להשתתפות בוועדה רפואית. על כך אפשר ללמוד גם מעמדת הנציבות בעניין זה. על משרד הבריאות להימנע מלאשר השתתפות של רופאים בוועדות רפואיות בלי שקיבלו היתר לעבודה פרטית; החובה להגיש בקשה לקבלת היתר לעבודה פרטית ובחינתה, כאמור, מקבלת משנה תוקף נוכח העובדה שבהליך אישור הבקשה נבדק גם אם השתתפותו של רופא בוועדה רפאית אין בה משום ניגוד עניינים. במאי 2006 הגיש משרד החקלאות לנציבות הצעה לנוהל המסדיר את אופן הטיפול בחל"ת לשם ביצוע עבודה פרטית, כפי שביקש הממונה. עד מועד סיום הביקורת לא התקבלה תגובת הממונה על הצעת המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצאו מסמכים המעידים שנש"מ הסכימה עם עמדת משרד המשפטים דלעיל. בין כך ובין כך שתי הגיסות המשיכו לעבוד יחד אף שהיה בכך משום חשש לניגוד עניינים. (א) נמצא כי בשנים 2001 -2005 אוישו מאות משרות תקניות בשירות המדינה בעובדים שגויסו מחוץ לשירות המדינה. אולם בניגוד להוראות התקשי"ר, בדרך כלל לא הקפידו הגורמים הנוגעים בדבר לבחון אם דרושה התחי יבות העובדים הללו לפעול על פי הסדר בכתב למניעת ניגוד עניינים. (ב) לא זו אף זו, לגבי אחדים מהם אף לא בחנו הגורמים המוסמכים במשרדי הממשלה אם דרושה התחייבות כאמור, גם כאשר עובדים אלה ציינו במפורש או במשתמע כי עסקו בתחומים זהים לתחומי פעילות המשרדים הממשלתיים שבהם הם עתידים לעבוד, או שיש להם זיקות אחרות לתחומים אלה. כתוצאה מכך, אוישו משרות תקניות בשירות המדינה בעובדים שגויסו מבחוץ, ועובדים אלה עבדו ומקצתם אף ממשיכים לעבוד במצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים. אף על פי שנש"מ היא יחידת מטה ממשלתית המופקדת על ביצוע מ דיניות הממשלה בתחומי המינהל ומשאבי אנוש בשירות המדינה, לא נקטה פעולות יזומות של מעקב ובקרה בכל הקשור לצעדי משרדי ממשלה ליישום הוראת התקשי"ר האמורה. 1. לא נמצא כי הסוגיה של חשש לניגוד עניינים בין חברותו של מנהל המחלקה בוועד המנהל של עמותה א' לבין עבודתו במשרד הבריאות נבחנה, אף שהדבר נדרש לפי הוראות התקשי"ר. 2. גם לא נמצא שמנהל המחלקה ביקש ממנכ"ל המשרד או משר הבריאות היתר להיות חבר בוועד המנהל של עמותה א', כנדרש בהוראות התקשי"ר. 3. מפרוטוקולים של דיוני העמותה עולה, שמנהל המחלקה היה מעורב, הן כממלא תפקידים שלטוניים במשרד הבריאות והן כחבר בוועד המנהל של העמותה, בתהליך קבלת ההחלטות בנוגע לפעילויות מסוימות של העמותה, מעורבות שהיה בה חשש לניגוד עניינים, כמפורט להלן: הועלה כי סיכום הדיון האמור לא יושם. על כך אפשר ללמוד גם מפרוטוקול דיון שהתקיים ב- 8.5.06 באגף תכנון, תקצוב ותמחור במשרד הבריאות בעניין עמותה א', בהשתתפות מנהל המחלקה, מנהל המכון הירושלמי בפועל, סגן חשב המשרד ונציגת הייעוץ המשפטי. בפרוטוקול האמור צוין כי "ישנה בעייתיות ניכרת השניים התעלמו מפנייתו של סמנכ"ל משאבי אנוש ולאחר שנבחרו לוועד העובדים, לא נענו לדרישתו של סמנכ"ל משאבי אנוש מינואר 2004 לוותר על התפקיד בביטוח הלאומי או על חברות בוועד. לדעת משרד מבקר המדינה, האיסור להימצא במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים שחל על עובדי מדינה הוא איסור ברור וחד משמעי. חשיבות ההקפדה עליו אינה נופלת מחשיבותם של שיקולים אחרים ויהיו חשובים ככל שיהיו, ובהם שיקולים כלכליים. מכל מקום, היה על מנהל החווה למסור את ההכרעה בעניין החשש לניגוד עניינים לגורמים המשפטיים המוסמכים, ולא להשאירה לשיקול דעתו האישית. .לדעת משרד מבקר המדינה, מנהל החווה פעל במצב של ניגוד עניינים שכן הוא רכש את שירותיו של בנו לביצוע עבודת התכנון והטיפול בקבלת היתר הבנייה, ולא דיווח להנהלת המינהל למחקר חקלאי ולמשרד החקלאות שהם קרובי משפחה. מתשובתו זו של מנהל החטיבה הטכנית אפשר להסיק, כי לפחות במשך כתשעה חודשים (אפריל-דצמבר 1999 ) הוא המשיך לעסוק בענייני החברה שבבעלותו בד בבד עם עבודתו במשרד השיכון; מכל מקום, היה על מנהל החטיבה הטכנית ליידע את היועצת המשפטית של המשרד כי חברה ד' אינה פעילה, אך "לא נסגרה עקב טיפול מול רשויות המס", ולהביא את העניין לבחינתה ולאישורה של היועצת המשפטית. .בבדיקת תיקו האישי של מנהל החטיבה הטכנית וב בדיקת מסמכי הלשכה המשפטית במשרד השיכון לא נמצאו מסמכים שמעידים כי העובד הודיע שהוא הבעלים והמנהל של חברה ד'. גם לא נמצאו מסמכים המעידים כי דיווח על קשרי המשפחה שלו עם הבעלים והמנהלים של חברה ג', שבה הועסק בעבר. מכל מקום, גם אם היה אפשר ללמוד על קשרי המשפחה בין מנהל החטיבה הטכנית ובין בעליה של חברה ג', לפי שם המשפחה הזהה של שניהם, היה ראוי שהיועצת המשפטית של המשרד תבדוק במה עוסקות החברות האמורות ומה הקשר של מנהל החטיבה הטכנית אליהן, אולם היא לא עשתה כן. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על היועצת המשפטית של המשרד לבחון את הצורך לעשות עם מנהל החטיבה הטכנית הסדר למניעת מצבים שיש בהם אפשרות לניגוד עניינים. 1. מכאן, שעל פי המידע שבמאגר רשם החברות, בעת כהונתו בתפקידים שלטוניים במשרד השיכון, כפי שפורטו לעיל, היה מנהל החטיבה הטכנית גם בעליה ומנהלה של חברה פרטית (חברה ד'). 2. 'מנהל החטיבה הטכנית לא הודיע להנהלת המשרד כי הוא בעליה של חברה ד וכי חברה ג' היא בבעלות קרובי משפחתו, ולא מסר לה פרטים על חוג הלקוחות של חברות אלה, על הפרויקטים ההנדסיים שהן עסקו בהם, על קשרים עסקיים ומיזמים משותפים שיצרו עם חברות אחרות במגזר הפרטי ובמגזר הציבורי ועל התחייבויות קיימות ועתידיות שלהן. מידע זה הוא בעל חשיבות רבה לעניין בחינת הצורך בהסדר למניעת מצבים של חשש לניגוד עניינים בעבודתו של מנהל ה חטיבה הטכנית. . אחרים, ולא נקבעו הסדרים כלשהם הנוגעים לעובדים שקרובי משפחתם עובדים בשירות המדינה. על כן, אין מידע בדבר ההיקף המלא של התופעה והשפעותיה על תקינות ההליכים המינהליים בשירות המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד המשפטים ונש"מ ישקלו קביעת משרות מסוימות, ובייחוד בגופי מטה, פיקוח ובקרה על שירות המדינה, שהמועסקים בהן יצטרכו להצהיר אם יש להם קרובי משפחה בשירות המדינה; ובהתאם להצהרות לבחון את הצורך בקביעת המגבלות הראויות בנסיבות העניין. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לצמצם את החשש לניגוד עניינים אפשרי יש לשקול שהמינוי לחברות בוועדה הציבורית יהיה לתקופה קצובה, הן כדי שלא ייווצר מצב ששר חדש מחליף עם מינויו את נציגי הציבור בוועדה או את מקצתם, גם אם כיהנו זמן לא רב בוועדה, והן כדי שלא יהיו בה חברים שמכהנים שנים רבות ברציפות. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שבפרוטוקולים של דיוני הוועדה הציבורית יירשמו הודעות בדבר ניגוד עניינים שיש למי מחברי הוועדה. נוכח האמור לעיל היה על הנהלת משרד החקלאות לבדוק את סוגיית ניגוד העניינים בין תפקידיו של מנהל המחוז לבין ענייניו הפרטיים ולעשות הסדר שימנע ניגוד עניינים בפעילותו, אולם הסוגיה לא נבדקה וההסדר לא נעשה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שכאשר יש צורך לבחון ולאשר בקשות ופניות של עובד כלשהו במשרד החקלאות - במקרה דנן מנהל מחוז גליל - הנוגעות לנחלתו ולפעולות אחרות שלו בתחום החקלאות, יש להעביר את הטיפול בבקשות ובפניות הללו לוועדה ניטרלית שתדון בהן. במועד סיום הביקורת טרם גובשה הסכמה עם הוועד במשרד הראשי ועם הוועד הארצי בעניין ההלוואות. רק ביולי 2005 , שנה וארבעה חודשים לאחר הישיבה האמורה, הועבר המידע לידי נש"מ. ב- 26.10.05 כתב מנהל אגף א' (חקירות משמעת) בנש"מ אל האחראי, כי "העלאת הנושא בפניי למעלה משנתיים לאחר שנודע למשרד יש בו פגם ויקשה על כל חקירה עתידית". 3. נוסף על החשדות למעשים פליליים בפעולותיו של מנהל הפרויקט נמצא שהוא פעל מתוך ניגוד עניינים שכן הוא העסיק לצרכים פרטיים נותני שירותים שהועסקו בידי המשרד ושעמם היה בקשרי עבודה במסגרת תפקידו השלטוני. .נמצא שלאחר תחילת עבודתו במינהל המחקר רשם המדען פטנטים שלו על שם חברה ב' או גורם אחר ולא דיווח על כך. לדעת משרד מבקר מדינה, היה ראוי שמנהל המחלקה ידווח להנהלת משרד הבריאות על קשריו עם עמותה ב'. נוכח תפקידיו השלטוניים של מנהל המחלקה במשרד הבריאות, ביכולתו להשפיע במישרין או בעקיפין על היקף הפעילות של המכונים והיחידות שעוסקים בתחום התפתחות הילד, לרבות עמותה ב', וכתוצאה מכך גם על היקף התמיכה הכספית שהם יקבלו מתקציב המדינה. על משרד הבריאות לבחון אם גם בעניין זה צריך לערוך הסדר לניגוד עניינים עם מנהל המחלקה. בבדיקה חלקית שעשה משרד מבקר המדינה במשרדי ממשלה אחדים נמצא שלעובדי נש"מ מסוימים, ובהם עובדים בכירים שביכולתם להשפיע על תנאי השירות והקידום של עובדים, יש קרובי משפחה העובדים במשרדי ממשלה. עם זאת, כאמור, אין בתקשי"ר דרישה לדווח על קרובי משפחה העובדים במשרדים (א) מאחר שעסקת רכישת הנחלה יצאה לפועל מן הראוי היה שייעשה על בסיס הודעתו של היועץ המשפטי לממשלה, הסדר מפורט ומקיף למניעת מצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים בעבודתה של היועצת שהוא מסמך בעל תוקף משפטי מחייב שחתום בידי היועצת. (ב) נמצא כי בפרוטוקולים של ישיבות אחדות של הנהלת ממ"י בין ינואר 2005 - יוני 2006 נרשם, שהיועצת השתתפה בדיונים בנושאים שלפי הודעתו של היועץ המשפטי לממשלה היה אסור לה להשתתף בהם, כדי להימנע ממצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים. מ עיון בפרוטוקולים האמורים עולה שהיועצת לא הודיעה לנוכחים כי היא מנועה מלהשתתף בישיבות. כמו כן, נמצא כי באוקטובר 2003 קיימה ועדת עסקות מרכזית - מסלול אדום 19 , ישיבה בעניין מתן פטור ממכרז להסכם מקרקעין בין ממ"י לבין חברה פרטית, שאותה ייצג בעלה דאז של היועצת המשפטית. בפרוטוקול הישיבה נרשם כי היועצת המשפטית השתתפה בישיבה והוועדה אישרה את העסקה בין ממ"י ובין החברה הפרטית. לדעת משרד מבקר המדינה, המטרות של דיונים הן בדרך כלל חילופי מידע ועמדות וקבלת החלטות בנושאים העומדים על הפרק. מכאן, שגם אם בעל התפקיד אינו אלא נוכח בדיון בנושא שיש לו נגיעה אישית אליו בלי להשתתף בו - בדומה למצב שתיארה היועצת המשפטית - עדיין הוא עלול להיקלע למצב שיש בו חשש לניגוד עניינים מעצם החשיפה לאותן עמדות והמידע שנמסר בדיון טרם קבלת ההחלטות. שהרי עצם הידיעה על תוכנם ועל עמדות משתתפי הדיון עשויה להיות בעלת ערך לענייניו האישיים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי הימנעות מהשתתפות בקבלת החלטות וביישומן יפה לחבר דירקטוריון שעיקר תפקידו להשתתף בדיוני המועצה ולהחליט, אבל עובד בכיר בארגון עשוי להיקלע למצב של ניגוד עניינים גם שלא במסגרת דיוני הנהלה אלא במסגרת חילופי דעות ועמדות לרבות התייעצויות לא רשמיות, שיחות עם אנשים בארגון וכד'. לכן חובה על העובד הנמצא במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים להימנע מכל קשר לעניינים אלה ויש להביא ליד יעת כלל העובדים הבכירים בארגון את ההגבלה החלה על העובד כדי שגם הם יימנעו מליצור מצב כזה. דהיינו גם בחיי היום-יום בארגון יש למנוע כל אפשרות פעולה שעלול להיות בה ניגוד עניינים, ולכן העובד והארגון חייבים להצהיר על כל חשש לניגוד עניינים, והארגון חייב לנהוג בשק יפות ולפרסם בקרב עובדיו, לפחות בקרב הבכירים שבהם, שאין לשתף גורם פלוני או לשוחח עמו בעניינים מסוימים. לדעת משרד מבקר המדינה, הדברים לעיל ממחישים את החשיבות בעריכת הסדר למניעת ניגוד עניינים בידי גורם מוסמך, אשר יבחן את מהות החשש לניגוד עניינים ויקבע מהו ההס דר המתאים בכל מקרה ומקרה. מכל מקום, אין זה ראוי שבעל התפקיד שחל עליו הסדר כאמור, יחליט על דעת עצמו מה הם הפתרונות הראויים בכל מצב ומצב, כפי שהדבר נעשה במקרה דנן. על אף האמור לעיל, ובהיעדר הסדר ניגוד עניינים, כאמור, מהמסמכים עולה שמנהל המינהל לא הביא לידיעת המשתתפים בדיוני הנהלת המינהל את ההגבלות שהטיל היועץ המשפטי לממשלה על היועצת המשפטית במכתבו האמור ממאי 2004. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהחברות משמשות זרוע ארוכה של ממ"י, היה ראוי שמשרד המשפטים והמינהל ישקלו החלת האיסור שהוטל בשנת 2002 על עורכי דין שמועסקים ישירות בידי המינהל לייצג לקוחות ולטפל בתביעות נגד המינהל, בסייגים מסו ימים, על עורכי דין של החברות המנהלות שמייצגים את המינהל בעניין הקרקעות הרשומות על שם המדינה, בתוקף ייפוי כוח שקיבלו מטעם היועץ המשפטי לממשלה. מעיון בתיקי ממ"י עולה כי עו"ד א' טיפל בתביעות של לקוחות כלפי ממ"י גם בנושאים שהוא היה מעורב בקבלת החלטות בנוגע להם כשעבד בממ"י, כמפורט להלן: משרד מבקר המדינה מעיר כי אמנם אין לשלול מידע בדבר הנושאים שנדונו והחלטות שהתקבלו ממי שקיים לגביו חשש לניגוד עניינים, אולם פרוטוקולים של דיונים כוללים לעתים רקע עובדתי, אמות מידה לקבלת החלטה וחלופותיה, הבעת עמדות ודעות של המשתתפים בהם טרם קבלת ההחלטה. לדעת משרד מבקר המדינה חשיפת מידע זה אינה רצויה, וראוי היה שהנהלת המינהל תשמיט מידע זה מהפרוטוקולים שהועברו אל היועצת המשפטית. פעולותיו של עו"ד א' אינן מתיישבות לכאורה עם חוק הפרישה, מאחר שבמסגרת תפקידו בממ"י הוא טיפל בעניינם של הנתבעים ולאחר פרישתו מממ"י הוא ייצג אותם כלפי ממ"י באותו עניין. היה על הנהלת ממ"י, ובכלל זה המחלקה המשפטי ת שלה, לנקוט צעדים המתחייבים מהפרה זו, אולם הדבר לא נעשה. . 'תשובתו של עו"ד א' אינה מתיישבת עם המסמכים של ממ"י, שלפיהם עו"ד א פנה בשם מרשיו בשאלון לממ"י וקיבל תשובות למכתביו בעניין מהמחלקה לייעוץ משפטי שבמחוז הצפון. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שעו"ד א' יכריע בעצמו בשאלה האם עליו להתפטר מהייצוג אם לאו. אם היה בלבו ספק בנוגע לתחולת החוק, היה עליו לפנות לוועדה למתן היתרים22, הפועלת מכוח החוק, ולבקש היתר להמשיך בייצוג. תשובתו זו של המנכ"ל אין בה משום הסבר לליקוי שהעלתה הביקורת, בדבר הצורך לבדוק אם אין ניגוד ענ יינים במימון נסיעת המנכ"ל בידי גוף שקשור לסוכנות היהודית. מבדיקת תיקיהם האישיים של 16 רופאים, מבין31 רופאים שהיו חברים בוועדות רפואיות וקיבלו בעד עבודתם בוועדות בשנים 2000 -2005 שכר של 200,000 ש"ח- 1,200,000 ש"ח כל אחד, עולה כי14 מהם לא הגישו בקשה לקבלת היתר .לעבודה פרטית בגין חברותם בוועדות רפואיות וממילא לא קיבלו היתר. בטופס כזה רשם מנהל המחלקה כי רעייתו מועסקת בעמותה ב', אך הוא לא התריע לפני הנהלת משרד הבריאות שהוא עלול להימצא במצב של חשש לניגוד עניינים עקב עבודתה של רעייתו בעמותה ב'. לו עשה כן, היה המשרד יכול לבחון אם יש מקום לעשות עם מנהל המחלקה הסדר למניעת ניגוד עניינים. בנוגע לכביש מס' 2 במודיעין עולה גם סוגיית האחריות לכשלים שהתגלו במבנה הכביש של הגורמים שהשתתפו בתכנון הכביש ובניהול עבודות הבנייה, ובהם חברה א' שניהלה את הפרויקט. על כן, היה על מנהל המינהל להקפיד הקפדה יתרה על קיום הוראות ההסדר למניעת ניגוד עניינים בנוגע למגעיו עם חברה א'. מסיכום הישיבה עולה כי מנהל המינהל השתתף בדיון האמור, ובקבלת החלטות בנושאים שקשורים לחברה א', בניגוד למתחייב מההסדר. סיכום הישיבה מינואר 2006 משקף את מעורבותו הפעילה של מנהל המינהל הן במהלך הישיבה והן בהוצאת סיכומי הישיבה מהכוח אל הפועל. יצוין כי חוזי ההתקשרות של משרד השיכון עם החברות שנמנו בעבר עם חוג לקוחותיו של מנהל המינהל, עיקרם ניהול פרויקטים שבאחריותו של מ שרד השיכון. על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, מעורבותו של מנהל המינהל בפרויקטים אלה יש בה כדי להשפיע במישרין או בעקיפין גם על ההתקשרות החוזית עם החברות המנהלות, ובכלל זה על תשלומי שכר טרחה, קביעת לוחות זמנים לביצוע העבודות, פתרונות הנדסיים לבעיות בשטח ותשומות שנדרשות ליישומם, כגון: איכות חומרי הבניין והסלילה, כישוריהם של בעלי המקצוע המועסקים באתר. לא נמצא כי נבחנה הסוגיה אם מתן ייעוץ והעברת ידע לגורמים מתחרים המגדלים הדרים בתנאים ובעונות הדומות לאלה שבישראל אינו גורם לעובד מדינה, ובמקרה דנן - המדריך הבכיר, להימצא במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים. מן הראוי שהיועץ המשפטי יבחן גם אם יש צורך להוסיף לנוהל "מניעת ניגוד אינטרסים" הוראות בעניין נסיבות כגון אלו כדי שחובת חברי ועדו ת המכרזים בכללית תהיה ברורה. .התחום להנהלת המשרד על מצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים בין עבודתו לבין עיסוקיו של אחיו. נמצא כי מנהל מחוז גליל אישר לכאורה אחת הבקשות שהגישה אשתו למחוז בענייני המשק הפרטי שלו, כמפורט להלן: בנובמבר 2002 הגישה אשתו שלמנהל המחוז בקשה לאישור תכנית השקעה שעניינה עקירת מטע ששטחו 11 ;דונם למבקשת אושר מענק השקעה בסך 38,500 ש"ח. בעיון בטופס הבקשה נראה לכאורה שהבקשה אושרה בחתימתו של מנהל המחוז, אף על פי שהחותמת המוטבעת על הטופס היא של סגנו. יוצא שלכאורה בפעולות שלטוניות אלה פעל מנהל המחוז במצב של ניגוד עניינים. .נמצא כי רופאים שהועסקו בשיר ות המדינה השתתפו בוועדות רפואיות בידיעתו של משרד הבריאות. מאחר שרופאים אלה לא ביקשו היתר לכך, לא נבחנה הסוגיה אם יש בעבודתם הפרטית האמורה ניגוד עניינים עם מילוי תפקידם בשירות המדינה, או אם עלול להיווצר מצב כזה. הביקורת העלתה כי המדען הגיש פעמים מספר למנהל המינהל למחקר חקלאי וליועצת המשפטית של המינהל הצהרה בכתב שהוא נמנה עם היזמים והמקימים של ח ברה ב' והוא בעל מניות בה. למרות הוראות התקשי"ר לא בדקו הלשכה המשפטית של מינהל המחקר החקלאי והנהלת המינהל אם יש חשש לניגוד עניינים בין מילוי תפקידו של המדען ובין היותו בעל מניות של החברה. לא נמצא כי בעקבות הודעותיו של המדען נבחן הצורך לעשות הסדר למניעת ניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת הביטוח הלאומי לבדוק כיצד אירע שלמרות ההוראה להעביר את העובד הוא המשיך לעבוד בכפיפות לחמותו, ולבחון את התנהגותם של האחראים לדבר, ולבדוק אם יש מקום לנקוט אמצעים משמעתיים נגד מי מהנוגעים בדבר. במועד סיום הביקורת (אוגוסט 2006 ), לאחר שחלפו שנה וחצי ממועד הבדיקה וחצי שנה מהמועד שבו נאסר על עובדי המשרד להיות חברים בהנהלת אגודות חקלאיות, נותר מנהל מחוז השפלה חבר הנהלת אגודה שיתופית. 1. כאמור, התקשי"ר אוסר חברות בוועד מנהל של עמותה כאשר קיים ניגוד עניינים, אולם לדברי מנהל המחלקה הוא ומנהל המכון הירושלמי היו משקיפים בעמותה ללא זכות הצבעה. עם זאת, מנהל המחלקה ציין בתשובתו כי הייתה להנהלת המכון הירושלמי "השפעה רבה על החלטות העמותה". לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם שני הרופאים הללו לא היו חברים בוועד המנהל, עצם העובדה שהייתה להם השפעה על החלטות העמותה מעלה חשש לניגוד עניינים והיה עליהם להביא את הדברים לידיעת היועצת המשפטית של המשרד. 2. זאת ועוד, ההפרדה המינהלית שעליה דיווח מנהל המחלקה בתשובתו למשרד מבקר המדינה, היא צעד בכיוון הנכון, על אף שנעשתה יותר משלוש וחצי שנים לאחר שהוחלט עליה. אולם אין בכך די, על משרד הבריאות לבחון אם יש חשש לניגוד עניינים בין חברותו של מנהל המחלקה בעמותה א' לבין עבודתו במשרד הבריאות, כנדרש בתקשי"ר, ולהסדירם לאלתר. נמצא שעד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2006 לא קבעה מכבי נוהלבעניין מניעת ניגודי עניינים, לרבות ניגוד עניינים מוסדי, הכולל צעדים שאפשר לנקוט במצב שיש בו ניגוד עניינים. העובדים המעורבים ברכש והעובדים המכהנים בוועדת המכרזים גם לא הונחו להצהיר אם יש ניגוד עניינים אצלם אם לאו. (ב) משרד השיכון מופקד על ייזום וביצוע של מדיניות הממשלה בתחומי השיכון והבנייה למגורים; עובדי המשרד ממלאים תפקידים שלטוניים בתחומים, כגון תכנון ושיווק של קרקע למגורים, מתן פתרונות דיור בשיכון הציבורי, סיוע כספי לזכאים באמצעות אישור הלוואות ומענקים, הפעלת פרויקט שיקום השכונות, ובשל כך עובדי המשרד או קרוביהם יכולים להיות בעלי עניין בפרויקטים או בתחומי פעילות בענף הבנייה והשיכון שבאחריות המשרד. אף על פי כן במשרד השיכון אין נהלים והוראות פנימיות כאמור. (א) משרת עוזר בכיר לרשם המקרקעין בירושלים נמצאת בכפיפות ארגונית מובהקת למשרת רשם המקרקעין בירושלים; למרות זאת לא פעלה האחראית במשרד המשפטים בהתאם להוראות התקשי"ר ולא מסרה הודעה ברוח זו למועמדת ולגיסתה - הרשמת. (ב) יתר על כן, חברי ועדת הבוחנים לא נתנו את דעתם על סוגיית ניגוד העניינים בשל כפיפות ארגונית ישירה ועל רקע קרבה משפחתית בין המועמדת לבין הרשמת; על אף הודעתה המפורשת של המועמדת בעניין זה בטופס המועמדות, כאמור לעיל. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לנהוג כפי שנקבע בתקשי"ר, כלומר לקבל מהשר הממונה עליו אישור לנסיעותיו לחו"ל, ולא להסתפק באישור בעל פה של מנכ"ל משרד ראש הממשלה. הבדיקה העלתה, כי המנכ"ל משמש בתפקיד יו"ר ועדה לחלוקת פרסים, שהקרן מעניקה לפרויקטים בתחומים של עזרה לקהילה ולחברה בישראל. עוד הועלה, כי עוזרת המנכ"ל השתתפה, במסגרת עבודתה בביטוח הלאומי, במיון הבקשות לקבלת הפרס מטעם קרן א'. לדעת משרד מבקר המדינה, מיון הבקשות להענקת פרסים מטעם קרן א' אינו חלק מעבודת הביטוח הלאומי ואין זה מתפקידם של עובדי הביטוח הלאומי לעסוק בכך. לא נמצא שהמנכ"ל דיווח ליועץ המשפטי של הביטוח הלאומי על פעילותו בקרן א' ועל התפקידים שהוא ואחד מעובדי הביטוח הלאומי מלאו בה. לא נמצא שפורסמה הודעה שהמשרה פנויה ושדרוש עובד למילוי המשרה, לא בעיתונים ולא בשירות התעסוקה. כמו כן, לא נמצאו מסמכים המבהירים כיצד הגיע המידע בדבר המשרה הפנויה לידי עובדת א'. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העובדה שקרן א' היא גוף פרטי, גם אם היא פועלת למען מטרה חיובית, היה על המנכ"ל להודיע על פעילותו בקרן א' ליועץ המשפטי של הביטוח הלאומי. זאת ועוד, על פי המסמכים עמד המנכ"ל בראש הוועדה לחלוקת פרסים מטעם קרן א' גם בשנת 2004 , וגם בשנת 2006. נמצא כי המנכ"ל לא דיווח למועצת הביטוח הלאומי וליועץ המשפטי של הביטוח הלאומי על קשריו עם הקרן במסגרת תכנית הלימודים שהוא ניהל ולימד בה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש טעם לפגם בעובדה שהמנכ"ל לא יידע את מועצת הביטוח הלאומי ואת כל הנוגעים בדבר שקרן ב', עמה השתתף הביטוח הלאומי במימון כמה מיזמים, נמנתה עם המממנים של תכנית ה לימודים שהוא ניהל באוניברסיטת חיפה. לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שעובדת א' נקלטה בביטוח הלאומי ללא מכרז מעוררת את החשש שהמשרה הוצעה לה בשל ההיכרות בין מנכ" ל הביטוח הלאומי לבין מנכ"לית קרן א' בלי שנערך הליך שוויוני ותחרותי לקליטת עובד למשרה. .יצוין שיו"ר ועדת הנסיעות של ה ביטוח הלאומי הוא המנכ"ל עצמו. נמצא כי לפחות שלוש פעמים, במהלך החודשים מרס 2005 - מאי 2006 , אישרה הוועדה נסיעות של המנכ"ל לחו"ל והמנכ"ל השתתף בדיונים שבהם אושרו נסיעותיו לחו"ל. נמצא כי הביטוח הלאומי לא קבע בנוהל את סדרי האישור של נסיעות העובדים לחו"ל, ובייח וד לא קבע כיצד יש לנהוג כשמדובר בנסיעה של המנכ"ל, והאם נסיעה כזאת טעונה אישור של השר או של גורם בלתי תלוי כלשהו. אין צורך להוכיח שהחלטתו של המשנה למנכ"ל בדיון האמור נבעה משיקולים זרים, די בכך שהיה פוטנציאל לניגוד עניינים, ועל כן היה ראוי שהמשנה למנכ"ל יפסול את עצמו מלהשתתף בוועדת החריגים שדנה בעניין המשך העסקתה של קרובת משפחתו - עובדת ב'. למצער, היה עליו להעלות לפני היועצת המשפטית דאז של הביטוח הלאומי את סוגיית הקרבה המשפחתית בינו לבין עובדת ב'. תשובתו של המשנה למנכ"ל אינה מתיישבת עם העובדה, שבתקופה אפריל 2004 - יולי 2005 הוא היה כאמור גם ממלא מקום של סמנכ"ל משאבי אנוש, והיה אחראי בין היתר להארכת החוזים עם עובדי הביטוח הלאומי, ובהם עובדת ב'. בנובמבר 2006 עדיין המשיך מנהל אגף ארגון למלא את תפקידו בביטוח הלאומי וגם לשמש יו"ר ועד העובדים. כאמור, מנהל החטיבה היה חבר בוועד עד מאי 2005 ., אולם באותו חודש התקיימו בחירות לוועד והוא לא נבחר לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת הביטוח הלאומי, בהתייעצות עם נש"מ, לשקול לקבוע סייגים לממלאי התפקידים האמורים שהם חברי ועד, באופן שתימנע לחלוטין האפשרות לניגוד עניינים. .בקרב עובדי הארגון, לפחות בקרב הבכירים שבהם, שאין לשתף גורם פלוני או לשוחח עמו בעניינים מסוימים. 4. עם גיבושה של רשימת משרות לפי הנחיות נציב שירות המדינה והיועץ המשפטי לממשלה שהן "רגישות" למצב של ניגוד עניינים, על האחראי ועל היועץ המשפטי בכל משרד ממשלתי לבחון אם נדרשת התחייבות של העובד המועסק באחת מן המשרות הנקובות ברשימה לפעול לפי הסדר בכתב למניעת ניגוד עניינים. נציבות שירות המדינה : מן הראוי שמשרד המשפטים והנציבות ישקלו קביעת משרות מסוימות, ובייחוד בגופי מטה, פיקוח ובקרה על שירות המדינה - שהמועסקים בהן יצטרכו להצהיר אם יש להם קרובי משפחה בשירות המדינה; ובהתאם להצהרות לבחון את הצורך בקביעת המגבלות הראויות בנסיבות העניין. משרד הבריאות : על משרד הבריאות לבחון את סוגיית הרופאים בשירות המדינה שעוסקים בעבודות פרטיות ובפרקטיקה פרטית, ולהחליט באילו נסיבות יש צורך לעשות הסדרים למניעת ניגוד עניינים. על המשרד לקבוע הוראות מפורטות בעניין מניעת ניגוד עניינים בעבודתם של חברי הוועדות הרפואיות ולעגן את ההוראות בנהלים מחייבים. כמו כן, על המשרד לפעול להחתמת כל הרופאים שחברים בוועדות רפואיות על תצהיר למניעת ניגוד עניינים. פעולות רכש במערכת הבריאות : על העוסקים ברכש במשרדי הממשלה וביחידות הסמך של הם חלה מערכת של נורמות למניעת ניגוד עניינים כמפורט בתקשי"ר, בהוראות התכ"ם ובהנחיות היועץ המשפטי לממשלה. מערכת זו קובעת איסור כללי להימצא במצב של ניגוד עניינים. משרד מבקר המדינה המליץ שהחשב הכללי האחראי למימוש המדיניות התקציבית של הממשלה, ניהול כספי המדינה ועוד, יקבע כללים למניעת ניגוד עניינים בנוגע לכלל העובדים העוסקים ברכש במשרדי הממשלה, נוסף על הוראות התכ"ם החלות על חברי ועדות מכרזים. בשירותי בריאות כללית היה נוהל בנוגע למצב של ניגוד עניינים, אולם הכללית לא פעלה לפיו. ראוי שהכללית תסדיר את נושא ניגוד הענ יינים על כל צדדיו, החל בניגוד עניינים מוסדי בכלל וכלה בנוגע לעוסקים ברכש בפרט. במכבי שירותי בריאות נמצא שלא היו כללים ונהלים בנוגע למניעת ניגוד עניינים. לאחר מועד סיום הביקורת קבעה מכבי נוהל בנדון. יישום ההמלצות ופעולות למניעת ניגוד עניינים יסייעו לשפר את פעולות משרדי הממשלה ומוסדות שלטוניים לקדם את מטרותיהם ולהגביר את אמון הציבור בהם. .1. כלל יסוד הוא בשירות הציבורי כי אסור לעובד ציבור להימצא במצב שבו קיים חשש לניגוד עניינים; חשיבות ההקפדה על כלל זה אינה נופלת מחשיבותם של שיקולים אחרים ויהיו חשובים ככל שיהיו. את ההכרעה בעניין החשש לניגוד עניינים יש למסור לגורמים מוסמכים, ולא להשאירה לשיקו ל דעתו הבלעדי של העובד עצמו. עובד מצוי בניגוד עניינים יתקשה לקבל הכרעות אובייקטיביות, ללא משוא פנים, לטובת האינטרס הציבורי, אפילו כוונתו טובה. ניגוד עניינים גם משפיע לרעה על השירות הציבורי כולו ועלול לפגוע באמון הציבור במערכת השלטונית, כמו גם באמון עובדי ציבור אחרים הכפופים לאותו עובד או העובדים במקביל לו. חששות אלו גוברים ככל שדרגתו של העובד גבוהה יותר ותפקידו משפיע יותר. השירות הציבורי פיתח מנגנונים שונים שנועדו למנוע מצבים של ניגוד עניינים, ולמיצער להפחיתם במידת האפשר. מנגנונים אלה, ובהם חובה החלה על עוב ד ליידע את הממונים עליו בדבר חשש לניגוד עניינים, ופעילותם של "שומרי הסף" דוגמת נש"מ, והגורמים הפנימיים בכל משרד, חשובים ביותר למניעת התופעה. את ההכרעה בעניין החשש לניגוד עניינים יש למסור לגורמים המוסמכים, ולא להשאירה לשיקול דעתו הבלעדי של העובד עצמו. ההקפד ה על דיווח בהתאם לכללים, והתאמת כללי הדיווח למציאות המשתנה בידי הגורמים המוסמכים לכך, תוכל לאפשר לגורמים המוסמכים לקבל החלטה מוקדמת ומושכלת, ותביא לצמצום תופעת ניגוד העניינים. בניגוד לכלל האמור, העלתה הביקורת כי לעיתים פעלו עובדי ציבור, לרבות עובדים בכירים בשירות המדינה, במשך תקופה ארוכה במצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים; עוד העלתה הביקורת כי לפעמים התמשך הטיפול של הנהלות המשרדים ושל נציבות שירות המדינה בעובדים שעברו על האיסור. 2. במאי 2006 פרסם היועץ המשפטי לממשלה הנחיות שעניינן עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים, ההנחיות עוגנו גם בתקשי"ר; דבר זה הוא צעד חשוב. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי הממשלה לתת את הדעת על הצורך בפעולות יזומות וסדורות להוצאת הוראות התקשי"ר בנושא של ניגוד עניינים, לרבות ההוראות המעודכנות, מהכוח אל הפועל, ובכלל זה: (א) תרגום נורמות כלליות המפורטות בתקשי"ר לנהלים מפורטים וייחודיים שתואמים את משימותיהם ואת סביבתם הארגונית של משרדי ממשלה מסוימים; (ב) פנייה בתדירות ראויה לעובדים בבקשת מידע אודות הזיקות המשפחתיות, החברתיות, הכלכליות ואחרות שיש ביניהם ובין גורמים אחרים, אשר עלולות להעמידם במצבים של חשש לניגוד עניינים אגב מילוי תפקידם; (ג) חיזוק מנגנוני פיקוח ובקרה של משרדי הממשלה ושל הנציבות על הנעשה בנושא מניעת מצבים כאלה בשגרת עבודתם של עובדי מדינה. 3. עובד בכיר בארגון עשוי להיקלע למצב של ניגוד עניינים גם שלא במסגרת דיוני הנהלה אלא במסגרת חילופי דעות ועמדות, לרבות התייעצויות לא רשמיות, שיחות עם אנשים בארגון וכד'. לכן חובה על העובד הנמצא במצב כזה להימנע מכל קשר לעניינים אלה ויש להביא לידיעת כלל העובדים הבכירים בארגון את ההגבלה החלה על העובד כדי שגם הם יימנעו מליצור מצב שיש בו ניגוד עניינים. דהיינו גם בחיי היום -יום בארגון יש למנוע כל פעולה שעלול להיות בה ניגוד עניינים, ולכן העובד והארגון חייבים: במשרדים ובגופים שנבדקו אין הוראות ונהלים פנימיים מפו רטים בדבר מניעת מצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים אף על פי שבמילוי תפקידיהם העובדים עלולים להיות במצבים כאלה. להלן דוגמאות: (א) משרד הבריאות מופקד על שירותי הבריאות במדינה ; עובדי המשרד וקרוביהם, כפי שמוגדרים בתקשי"ר, עשויים להיות בעלי עניין בקבלת השירותים הללו; הדבר בא לידי ביטוי בכך שהעובדים ומקורביהם של עובדי המשרד עשויים לקבל שירותים וטיפולים רפואיים מהמערכת הרפואית (בתי חולים, מרפאות) שבה משרתים עובדי מערכת הבריאות. הצורך בנהלים ובהוראות האמורות נובע, בין היתר, גם משום שעובדים רבים במשרד הבריאות ובבתי חולים ממשלתיים, שהם בעלי הסמכה רפואית, עוסקים בעבודות פרטיות ובפרקטיקה פרטית ובכלל זה במרפאות פרטיות שבבעלותם; ויש עובדים החברים בעמותות שעוסקות בנושאים רפואיים. עקב עבודתם ופעילותם זו, עובדים אלה של המשרד עלולים להימצא במצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים. למר ות כל זאת אין במשרד נהלים והוראות פנימיות כאמור. נמצא כי בתקופת כהונתו כמנהל התחום ובתפקיד יו"ר ועדת הערר של עובדים זרים ייצג אחיו, שהוא עורך דין במקצועו, את החקלאים המגישים השגות על החלטות משרד החקלאות בעניין מכסות עובדים זרים. אף על פי כן, לא דיווח מנהל הסברו זה של מנהל התחום אינו מתיישב עם מסמכי משרד החקלאות, שלפיהם מנהל התחום היה מכותב למכתבים שכתב אחיו לבעלי תפקידים במשרד בתור בא כוחם של חקלאים שערערו על מכסות עובדים זרים שהוקצו להם; מנהל התחום אף השיב על השגות שהועלו באותם מכתבים. אף על פי שהגורמים המוסמכים במשרד החקלאות ידעו, שיש לבחון את הצורך לעשות עם מנהל התחום הסדר למניעת ניגוד עניינים, עד מועד סיום הביקורת (אוגוסט 2006 .) הם לא עשו בחינה זו, וממילא לא עשו עמו הסדר לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העובדה שבמשך שנים רבות לא הקפידו משרדי הממשלה על ההוראות המפורשות בתקשי"ר, כאמור, על נש"מ לפעול הן בתחומים הנורמטיביים, כגון פרסום הודעות, עדכון הוראות תקשי"ר, הדרכה, והן בתחומים היישומיים, כגון פעולות פיקוח ובקרה על הנעשה במשרדי ממשלה, במטרה להוציא את הכללים והנורמות בנושא ניגוד עניינים מהכוח אל הפועל.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2007 ציין מנהל המינהל דאז, כי הודעתה של היועצת המשפטית למינהל איננה זכורה לו. לדעת משרד מבקר המדינה, דווקא כאשר מדובר ביועצת משפטית היה ראוי שהיא תיתן את דעתה על החשיבות העקרונית שיש לתיעוד מידע רגיש בכלל ובדבר חשש לניגוד עניינים בפרט. בהתאם לכללי מינהל תקין ומכוח חובת הגילוי הנאות, משהייתה מודעת לפוטנציאל לניגוד עניינים בין עבודתה כיועצת משפטית למינהל לבין זיקותיו העסקיות של בעלה דאז לבעלי עניין בקרקעות המינהל, הייתה מוטלת עליה החובה למסור בכתב את מלוא המידע הרלבנטי לממונים עליה18 , דבר שלא עשתה. יתר על כן, תגובותיהם של היועצת המשפטית למינהל ושל מנהל המינהל דאז, כמובא לעיל, רק ממחישות את הצורך למסור, בכתב, מידע רגיש שנוגע לניגוד עניינים של מי מעובדי הציבור. בשל היותה מופקדת על נושא הסדרת ניגוד עניינים לעובדי ממ"י, מן הראוי היה כי כאשר מדובר בחשש לניגוד עניינים אישי שלה, תדווח היועצת המשפטית על כך גם לנציבות שירות המדינה או ליועץ המשפטי לממשלה. אשר להודעתה של היועצת המשפטית כאמור, שלדבריה נמסרה בעל פה מיד עם כניסתה לתפקיד; לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה די בהודעתה זו, שכן במהלך מילוי תפקידה התחיל בעלה לייצג גורמים נוספים על אלו שצוינו בהודעתה. על כן היה עליה, למצער, לקיים באופן שוטף חובת דיווח מלא, מפורט, מדויק ובכתב למנהל המינהל, בדבר המצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים בשל הזיקות העסקיות של בעלה לבעלי עניין בקרקעות ממ"י. היה מן הראוי שהיועצת המשפטית תתעד את דיווחיה למנהל המינהל על המצבים האמורים שהיא עלולה להיקלע אליהם אגב מילוי תפקידה כדי שגבולות ניגוד העניינים יהיו ברורים וידועים גם לגורמים אחרים. מהאמור לעיל עולה כי מנהל המינהל, מר יעקב אפרתי, ידע על זיקותיה האישיות של היועצת המשפטית ועל החשש כי תימצא במצב של ניגוד עניינים. לפיכך היה על מנהל המינהל לוודא שייעשה עם עו"ד זכאי הסדר למניעת ניגוד עניינים, אולם הוא לא עשה כן.