מטלות רוחב . אכיפת דיני מקרקעין על המשרד לפעול להכשיר כראוי את המפקחים על מנת שיוכלו למצות את הליכי החקירה. כאמור, לא נמצא כי הנהלת המשרד קיבלה החלטות בדבר שינוי מתח הדרגות והדרישות המקצועיות של בעלי התפקידים, ואלה לא שונו. הבדיקה העלתה כי רק באוקטובר 2007 , קרוב לשלוש שנים מאז הקמת היחידה, הכינה מתפ"א תכנית לביצוע סיורים משותפים לאיתור עברות ופעולות אכיפה בנגב (להלן - "רוח קדים"), ומאוחר יותר תכנית לסיורים משותפים של שוטרי מתפ"א ומפקחים במחוז הצפוני של המשטרה (להלן - "רוח צפונית"). הועלה כי עד סוף אפריל 2008 , מועד תום 12 השבועות שתוכננו לפעילות, בוצעו שבעה סיורים בלבד, ועד סוף ספטמבר 2008 , מועד סיום הביקורת, בוצעו עוד שבעה סיורים בלבד (סה"כ 14 סיורים בתשעה חודשים). בביקורת הועלה כי מערכות ממוחשבות אלה נפרדות זו מזו, ואין ליחידות הפיקוח וללשכות המשפטיות אפשרות לעיון הדדי בשלבי הטיפול בתיק. הדבר מקשה על הפיקוח והבקרה על ביצוען של פעולות פיקוח ופעולות משפטיות דרושות. אכן המשטרה אחראית לשמירת הסדר הציבורי, אך גם לביצוע פעולות אכיפה; לצד שיקולים המתייחסים לאילוצים מבצעיים ורצון להתחשב ברגישויות, ראוי לה לשקול גם את המשמעויות ארוכות הטווח ורחבות ההיקף של אי-אכיפת החוק על עברייני בנייה. .הגורמים האזרחיים וראש מתפ"א. מהמסמכים עולה כי פורום הריסות מחוזי התכנס לראשונה, בראשות קצין אגם מחוז צפון, ביולי 2007. מבדיקת הפרוטוקולים עולה כי המשטרה סייעה בביצוע צווי הריסה רק ב- 16 מ-120 (כ-13% .) הבקשות שהועלו בפורום נמצא כי נושא החקירות לא נכלל בהגדרת התפקיד של המפקחים. מסלול ההכשרה של המפקחים גם לא כולל הכשרות בחקירות ובענייני תכנון. המחקר הוצג בפני שרי הפנים והמנכ"לים שכיהנו מאז פרסומו, אך עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2008 , לא נמצא כי משרד הפנים קיבל החלטות בדבר יישום מסקנותיו. משרד מבקר המדינה מעיר כי מדובר בכשל מתמשך הפוגע באכיפת דיני התכנון והבנייה, וכי לא נמצא שהמשרד פעל לתעל את משאביו - המוגבלים לטענתו - באורח יעיל ובסדרי עדיפויות מתאימים. על המשרד לשדרג את יכולותיה של היחידה ומפקחיה בתחומי החקירה ולהתאימן לייעוד היחידה לפיקוח ולמטלותיה. (א) התכנית אינה מציבה יעדים לטיפול, כגון: מבנים חקלאיים במושבים שעושים בהם שימושים שלא להם נועדו, פלישות והשגות גבול באזורים מוגדרים, התמקדות באזורים שבתכנית שיווק הקרקע של המינהל. (ב) תכנית זו של אגף הפיקוח בממ"י היא כללית, ואינה כוללת נתוני השוואה לשנים קודמות. על כן היא אינה מאפשרת להעריך את היקפן וטיבן של פעולות הפיקוח והאכיפה המתוכננות, בהשוואה לאלו שבוצעו בשנה קודמת. הועלה כי תכנית העבודה אינה יורדת לרמה המחוזית, אינה מפרטת יעדים מחוזיים ולא מתחשבת בשוני שבין המחוזות. (א) הביקורת במינהלה העלתה כי אין בידיה נתונים על עברות שאיתרו גופי הפיקוח, והיא גם לא הקימה בסיס מידע גיאוגרפי משו לב ועדכני (להלן - בסיס מידע משולב) אשר ישלב את הנתונים המצויים בידי משרד הפנים וממ"י. במצב זה אין ביכולתה של המינהלה לעקוב אחר עברות על חוקי המקרקעין ולגבש תכנית מערכתית שנתית, לרבות קביעת תכנית עבודה לגופי הפיקוח במסלול הממוקד, כנדרש בהחלטת הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, נסיבות והערכות מצב משתנות יכולות ואף מחייבות לעתים שינוי החלטה על ביצוע צווים. עם זאת, מצב שבו 17 מתוך19 ,החלטות הממ"ז לתת סיוע לביצוע הריסה אינן מתקיימות מעלה תהיות לגבי מידת הנכונות של המחוז לסייע בביצוע צווי הריסה, ועל מקומו של נושא ההריסות בסדר העדיפויות של המחוז. מהמתואר לעיל עולה כי מיולי 2007 אמנם החל מחוז הצפון של המשטרה לפעול בהתאם להנחיית המפכ"ל, כי המחוז קיים באופן סדיר פורום הריסות מחוזי, וכי הוא דן בבקשות הסיוע של גופי האכיפה. עם זאת, הביקורת מצביעה שהסיוע המשטרתי לגופי האכיפה ניתן עדיין בשיעור נמוך מהמבוקש. 3. באזורים מסוימים במחוז הצפון, במגזרי המיעוטים, נמנעת המשטרה מלסייע בהריסות מבני אבן, ובכך מוקפאת האכיפה בצפון כמעט לחלוטין. להלן פירוט: הביקורת העלתה כי על אף הסיכום האמור המשיך אגף המבצעים לשבץ את שוטרי מתפ"א במשימות תגבור של תחנות משטרה. כאמור, תכנית העבודה לשנת 2008 של מתפ"א עוסקת רובה ככולה בסיוע לתחנות המשטרה ב"פעילות פשיעה". בין היתר מפורטים בה סיוע ותגבור שוטף של מתפ"א לתחנות משטרה בבאר שבע, אשקלון, לוד, טייבה, נתניה, ומרחב יפתח. הסיוע כולל טיפול בבעיות סמים, שימוש ברכב ללא רשות בעלים, התפרצויות לרכב, התפרצויות מזדמנות ושב"חים. מסיכום פעילות שנעשה במתפ"א לתקופה ינואר -אוגוסט 2008 עולה כי היא .רק בעקבות פנייה זו של היועץ המשפטי לממשלה, הודיע לו ביולי 2008 מנכ"ל משרד הפנים כי "ניתנה הנחיה ליחידת הפיקוח הארצית לפיקוח על הבנייה לבצע בדיקת מצב קיים של חוות הבודדים בדרך היין בשיתוף הוועדה המקומית רמת נגב", וכי מכתב בנושא נשלח ב - 1.7.08 לראש המועצה האזורית. באוגוסט 2008 הודיע המנכ"ל ליועץ המשפטי לממשלה כי בשל חוסר שיתוף פעולה מצד המועצה האזורית הוא הנחה את היחידה לפ יקוח להתחיל בבדיקה עצמאית החל מ - 17.8.08 . בספטמבר 2008 .החל הפיקוח המחוזי בדרום לבצע את הנחיית היועץ על פי סיכום פעילות מתפ"א לשנת 2007 , מספר ההריסות שבוצעו בשנים 2006 ו- 2007 היה276 ו-769 בהתאמה (עלייה של 179% ;)בין השנים לעומת זאת, על פי נתוני משרד הפנים, מספר ההריסות בשנים אלה היה 823 ו-759 בהתאמה (ירידה במספר ההריסות). על המינה לה לבחון את הפער בין הנתונים לצורך מעקב ובקרה נאותים אחר ביצוע תכנית העבודה. מתפ"א מקבלת מגופי הפיקוח סיכומים מספריים בלבד של פעולות הריסות ופינויים, ללא פירוט סוגי העברות. מכאן הספק באשר ליכולתה להעריך את היישום של מדיניות האכיפה על פי אמות מידה כלשהן, לבחון את טיב הפעולות (מה פינו ומה הרסו) ולאמת את הדיווחים. לדעת משרד מבקר המדינה, קשייה התפעוליים של מינהלת מתפ"א אינם מייתרים את חובתה להכין תכנית פעולה מערכתית שנתית, כולל תוכנית עבודה מפורטת, סדרי עדיפויות, תפוקות ולוחות זמנים. במקביל עליה ליזום דיון עם סגל הפיקוד הבכיר של המשטרה בקשייה במילוי תפקידה. מכל מקום יודגש כי הסמכות להורות על פתיחה בחקירה היא בידי הפרקליטות. היעדר מדיניות אכיפה מגובשת, היעדר מסד נתונים מלא ומהימן המאפשר מיפוי העברות והצווים, וחסרונן של תוכניות עבודה המבוססות על מדיניות אכיפה מגובשת, מקשים על גופי הפיקוח להתמקד בסוגיות העיקריות והמהותיות, בעלות האינטרס הציבורי, ועלולים להוביל לבזבוז משאבים ועמה לתת-אכיפה ולאכיפה לא שוויונית. מאחר ומדובר בעברות הנגלות לעיני כל, טיפול לא מושכל ולא שיטתי בהן פוגע באמון הציבור בגופי האכיפה ובשלטון החוק. .יתר על כן, חוסר יכולתה של מינהלת מתפ"א לשמש ג וף היגוי לגופי הפיקוח ולגבש תכנית מערכתית ראויה לטיפול בעברות בנייה - כנקבע בהחלטת הממשלה - מקשה על גופי הפיקוח בפעולותיהם, ובכך נפגעת אפקטיביות האכיפה ונמנע ריכוז מאמצים על פי תעדוף לאומי. בביקורת הועלו כמה מקרים שבהם לא קיבלה היחידה לפיקוח את דעת המחלקה בפרקליטות. יחידת הפיקוח ומשרד הפנים לא הביאו את דבר המחלוקת לפני פרקליט המדינה או היועץ המשפטי לממשלה: נמצא כי על אף שהתקציב נועד לממן 114 ,שוטרים במתפ"א הרי שלאורך השנים הציבה שם המשטרה מספר שוטרים נמוך בהרבה. באפריל 2008 היו במתפ"א 96 שוטרים בלבד (84% מהתקן), וגם השוטרים שהוצבו במתפ"א הועסקו כאמור בכמחצית מזמנם בנושאים שאינם קשורים כלל לייעוד של מתפ"א. לדוגמה: בתכנית העבודה של מתפ"א לשנת 2008 צוין כי המ צבה הפעילה של , לאחר גריעת תגבורים, סיפוחים ]למטרת אכיפת דיני מקרקעין[ מתפ"א וקורסים - כוללת 71 שוטרים בלבד. מתשובת המשטרה עולה כי נכון לנובמבר 2008 עמדה המצבה הפעילה במתפ"א על 63 שוטרים בלבד (55% מהתקן), מתוכם רק כ-50 שוטרי יס"מ ביחידה המבצעית. מכאן שהמשט רה ניצלה תקציבים אלה למשימות אחרות, בניגוד למפורט בחוק התקציב ולהחלטת הממשלה. .משרד מבקר המדינה מטעים כי על כל הגורמים המעורבים בהעברה תקציבית ובניצולה לעשות פיקוח ובקרה על השימוש שנעשה בה ועליהם להקפיד במיוחד על התאמת השימוש בכספים ליעדי נתינתם. מדובר בהעברת כספי ציבור האמורים לסייע בהשגת מטרות שהוגדרו בהחלטת ממשלה ובהסכם בין ממ"י לבין המשטרה, ועל כן אין מדובר בפעולה טכנית. אי -הקפדה על כך עלולה לפגום בשקיפות הדיווח על פעולות המשטרה ועל מדידת האפקטיביות של פעולותיה. אם לדעת המשטרה חשוב לנצל את שוטרי מתפ"א למשימות שאינן בתחום אכיפת די ני מקרקעין, היה עליה להביא לידיעתו של ממ"י כי התקציב שהם העבירו אליה לביצוע משימות אלה מנוצל גם למטרות אחרות, ולבקש את אישור אגף התקציבים להסטה זו של התקציב. משרד מבקר המדינה מציין כי מתפ"א הוקמה למטרה מוגדרת ונועד לה תפקיד חשוב בשדרוג מערך אכיפת דיני מקרקעין, כנקבע בהחלטת הממשלה. המשטרה עצמה קבעה עוד באוגוסט 2007 כי שוטרי מתפ"א יועסקו במשימות אחרות רק בתרחישי קיצון. על כן, ובלי לערער על סמכות מפכ"ל המשטרה להסיט כוחות במקרים כגון אלה, לא ראוי היה שהמשטרה תגרע מיכולותיה של מתפ"א ולאורך זמן בשיעורים ניכרים כל כך. הדבר מצמצם את האפקטיביות של האכיפה ופוגע בהרתעה. אם למשטרה היו ספקות באשר ליכולתה להפעיל את מתפ"א בתחום ייעודה - היה עליה לערוך בדק בית בדרך הפעלתה או לחזור לממשלה ולהודיע על חוסר יכולת לבצע את החלטתה. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי ל צד שיקולים המתייחסים לזמינות הכוח המחוזי וסדרי העדיפויות המחוזיים, ראוי גם לעשות מאמץ כלל מערכתי ולשקול גם את המשמעויות ארוכות הטווח ורחבות ההיקף של אי-אכיפת החוק על עברייני בנייה. הועלה שעד מועד עריכת הביקורת לא הפעילה חשבות ממ"י בקרה על השימוש בתקציבים שהעבירה למימון מתפ"א, ובכך שימש ממ"י כצינור להעברת כספים למשטרה. בין היתר לא דרשה חשבות ממ"י ממשטרת מדברים שהעלו ראשי מתפ"א בהזדמנויות שונות, ומתלונות רבות שהשמיעו מנהלי יחידות האכיפה בישיבות תיאום במתפ"א, מצטייר שמחוזות המשטרה אינם משתפים פעולה עם מתפ"א ועם גופי הפיקוח בכל הנוגע לביצוע צווי הריסה. על פי נתונים של גופי הפיקוח במחוזות חיפה והצפון, היו מקרים שהמשטרה דחתה בהם פעם אחר פעם את מועד הביצוע שנקבע, ותוקף הצו פג. להלן דוגמאות: על אף ההנחיות של היועץ המשפטי לממשלה ושל מנהל המחלקה בפרקליטות, באותו מועד לא החלה היחידה לפיקוח בחקירה, והיא גם לא הודיעה על כך למחלקה בפרקליטות. גם מנכ"ל משרד הפנים לא העביר את עמדתו, ברוח הדברים המיוחסים לו על ידי היועץ המשפטי למשרדו, לידיעתו של פרקליט המדינה או היועץ המשפטי לממשלה, כנדרש. זאת ועוד, משרד מבקר המדינה מציין כי "הפעולות השונות" מיוחסות לגיבוש הצעת החלטה ממשלתית שהתקבלה במאי 2008 ,בעניין הקצאת קרקעות במכרז לחוות היחידים ולא היה בכוחן כדי להסדיר את העברות על חוקי התכנון והבנייה שהיועץ המשפטי לממשלה ביקש לחקור43. משרד מבקר המדינה חוזר ומטעים כי המחלקה בפרקליטות ולא היחידה לפיקוח היא בעלת הסמכות לחוות דעת על תקפות הצווים. סירובה של היחידה לפיקוח להעביר את תיקי המבנים לבחינתה של הפרקליטות נוגד סדרי מינהל תקינים, פוגע ביכולתה של המדינה להשיב כראוי בהליך משפטי, ועלול לסכן מבצע אכיפה מתוכנן. נמצא כי הלשכות המשפטיות המחוזיות לא טיפלו במאות תיקים שהועברו אליהן: הן לא שלחו מכתבי התראה ולא העבירו תיקים לתובע חיצוני. ממילא לא הוגשו כתבי תביעה. גם המידע והמעקב, לרבות באמצעות מערכת הדיווח, על מצב התיקים שהועברו לעורכי דין חיצוניים לקויים. לדוגמה - בלשכה המשפטית של מחוז חיפה רשומים במערכת הדיווח 149 תיקים שהועברו בשנים 1999 -2007 מהפיקוח המחוזי ללשכה המשפטית כתיקים לפני תביעה. בדיקה מדגמית של 15 מתיקים אלה העלתה כי באף אחד מהם לא נשלח מכתב התראה והתיקים אף לא הועברו לטיפול תובע חיצוני לצורך הגשת כתב תביעה. משרד מבקר המדינה מציין כי במכתבים שונים שהופנו גם ליחידת הפיקוח העלה מנהל המחלקה בפרקליטות השגות על הסכם ההתקשרות עם התובעים, וכי בפגישה המשותפת שהתקיימה ]ההסכם הישן [ בנובמבר 2007 פורטו המרכיבים בהס כם הראויים לתיקון. עוד מציין משרד מבקר המדינה שראוי לתת את הדעת להתאמת תנאי התשלום לתנאי ההעסקה בטרם ישונו סדרי ההעסקה, זאת כדי להבטיח המשך עבודה תקינה. .מסקירת המסמכים והפרוטוקולים עלה כי בתקופה הנסקרת אישר מפקד המחוז הצפוני של המשטרה לסייע בביצוען של 19 בקשות להריסת מבנה; מתוכן סייעה המשטרה בפועל רק בשתי הריסות. במקרים שתוארו לעיל הבתים היו בשלב בנייה או טרם אוכלסו. דחיית הביצוע למועד לא מוגדר עלולה להעמיד את הגורם המבצע בפני מצב קשה הרבה יותר בעתיד, שאז ייאלץ לפנות מבנים מאוכלסים. (ד) הועלו מקרים שהמשטרה לא סייעה בהם בביצוע צווי הריסה שאינם מוגבלים בזמן, בלא שניתן לכך נימוק. להלן דוגמאות: על המשטרה להכין מיפוי של הצווים על פי מאפייניהם ולקבוע תעדוף לביצועם. יצוין כי טיפול משטרתי בצווים שלא נעשה בסמוך למועד מתן הצו, גם אם זה לא הוגבל בזמן, מקשה לעתים על הטיפול העתידי בבנייה הלא חוקית בש ל התקדמות הבנייה והפגיעה הכלכלית הקשה יותר הנגרמת למפרי החוק. לדעת משרד מבקר המדינה, על ממ"י לשקול בכל מקרה לגופו אם ראוי ואפשר להפעיל גם את הסעיף של גביית ההוצאות, על מנת להגביר את ההרתעה ולהקל על הקופה הציבורית במידת האפשר. מהמתואר לעיל עולה שצה"ל, משרד הביטחון וגופי הפיקוח לא השכילו לשמור על השטח שנועד לבסיס צה"ל בנגב. עלה כי גורמי הפיקוח האמורים לא הכינו תכניות עבודה ולא ביצעו פיקוח ואכיפה כפי שדרש סגן ראש מתפ"א. משרד הביטחון וצה"ל גם לא קיימו מעקב אחר ביצוע הסיכום האמור. ,משרד מבקר המדינה מעיר כי למרות מאמצי הפינוי עליהם מצביע צה"ל היקף הבנייה הלא חוקית בשטחי האש הנתונים לאחריות צה"ל גדל. מצב זה מטיל מגבלות על הכוחות המתאמנים ומהווה סיכון למתגוררים במקום. הגידול המתמיד בהיקפי הבנייה הלא חוקית בשטחי האש, למרות הפעולות של גופי הפיקוח לפינוי הפולשים אליהם, מעיד על פעילות לא אפקטיבית של צה"ל והכוחות הפועלים מטעמו בטיפול בשטחים שנמסרו לאחריותו. .ולא העלתה את חילוקי הדעות לפני פרקליט המדינה או היועץ המשפטי לממשלה. להלן מקרים להמחשה: הועלה כי המינהל טרם מחשב את הליך ההוצאה והביצוע של צווי סילוק פולשים, ולא ניתן לקבל נתונים כמותיים לצורך בחינה של היקף השימוש בהם והאפקטיביות של התהליך. נכון לאוגוסט 2008 , הגם שחלפו כשלוש שנים מאז התקנת הת קנות, אין בידי המינהל נתונים בני אחזור על הטיפול של המחוזות בצווי סילוק פולשים. נמצא כי אגף הפיקוח לא מרכז נתונים על עלויות הפינויים, הן הישירות והן העקיפות, והדבר פוגע ביכולת המינהל להגיש תביעות להוצאות בגין פינויים. בפועל ממעיט ממ"י לתבוע מהפולשים למקרקעין שלו הוצא ות בגין פינוים. על פי הנחיית היועץ המשפטי החדש של ממ"י, נבדקו בספטמבר 2008 במחוז תל אביב250 תיקים מהשנים 1996-2008 ,שעניינם השגות גבול בנייה לא חוקית וצווים לסילוק פולשים ושהטיפול בהם טרם הסתיים. בבדיקה נמצא: ב-44 תיקים שטופלו במשרד עורכי דין חיצוני הופנו למשרד עורכי הדין בקשות בטלפון ובכתב לקבלת דווח סטאטוס של התיקים, אך הפניות לא נענו ומצב הטיפול בתיקים אינו בהיר; ב -62 תיקים צוין במערכת הממוחשבת כי הם הועברו לטיפול עורך דין חיצוני אך טרם הוגשה בהם תביעה; אצל עורך דין נוסף שהפסיק בינתיים לעבוד עם ממ"י מצויים כעשרה תיקים, ומאמצי המחוז לקבלם חזרה לא צלחו. 106 תיקים שהיו בשלבים שונים של הליכי הוצאה לפועל הועברו בזמנו לקבלן הוצל"פ שאינו עובד יותר עם ממ"י, והוא לא עדכן את מחוז תל אביב מה גורלם. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התפקוד הלקוי של הלשכה המשפטית של ממ"י בטיפולה בתיקים שהועברו אליה. על הלשכה המשפטית לערוך בדק בית בסדרי עבודתה ולהגביר את הפיקוח והמעקב על עורכי הדין החיצוניים המועסקים על ידה. משרד מבקר המדינה מציין כי הסמכות להורות איזה גורם יחקור נושא מסוים ובאילו מקרים המדינה תעשה שימוש בסמכותה המקבילה לזו של הוועדה המקומית, נתונה בידי הפרקליטות - קרי המחלקה בפרקליטות, ובמקרה של חילוקי דעות יש להביאם לפני פרקליט המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים שגם במקרה זה הוא לא נהג על פי עקרונות אלה. .כללו 47 צווים במגזר המיעוטים ו-12 במגזר היהודי; מהרשימה עולה כי המשטרה סייעה בביצועם של2 צווים (כ-4% ) במגזר המיעוטים ושל4 צווים (כ-33% .) במגזר היהודי . עד לסיכום הביקורת, ספטמבר 2008 , לא הושלם שיפור מערכת המחשוב, ואין בידיה של היחידה לפיקוח מסד נתונים אחוד. בכל מחוז מנהלים רשימות בעלות מבנה ותכולת נתונים שונים, ומערכת המחשוב המרכזית של היחידה אינה מסוגלת לספק נתונים בסיסיים על מצב הטיפול בעברות הבנייה - עברות שאותרו, תיקים שבטיפול משפטי, צווי הריסה שיפוטיים שבתוקף, צווים מינהלים שבתוקף , צווים שיפוטיים שבוצעו ופעולות האכיפה שבוצעו. מערכת המחשב גם אינה מספקת מנשקי מחשב עם מתפ"א ועם הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה לצורך שיתוף מידע חיוני לאכיפה. מכאן שאין בידי היחידה מסד נתונים נאות שיסייע בגיבוש מדיניות אכיפה ובהכנת תכנית עבודה וסדרי עדיפויות לעבודה. על משרד הפנים להאיץ את שיפור מערכת המחשוב המשמשת את צורכי היחידה לפיקוח, כתנאי בסיסי לשדרוג פעולותיה. למרות הנקבע בתקנות, 24 מתוך116 ועדות מקומיות וועדות מרחביות לתכנון ולבנייה לא דיווחו בשנת 2007 כלל ליחידה הארצית לפיקוח על הרשעות לצורך רישום במרשם הפלילי31.
היעדר מידע על הרישום הפלילי עלול לפגוע בהחלטות של גופי החקירה על פתיחת חקירות ובהרתעה, בהמשך, הוא עלול להשפיע גם על גיבוש העמדה העונשית של התביעה.