מטלות רוחב . סדרי בחינה ותיקון של ליקויים שהעלה משרד מבקר המדינה . לדעת משרד מבקר המדינה, ממצאי ביקורת המעקב בדבר אופן הטיפול בתיקון הליקויים שצוינו בדוחות מבקר המדינה מחייבים שה גופים והגורמים המטפלים בנושא, ובהם ראש הממשלה, משרדו, ועדת השרים והאגף לביקורת המדינה, ינקטו צעדים הכוללים אמצעי אכיפה נגד גופים שאינם פועלים כנדרש לתיקון הליקויים. לא נמצא שהאגף לביקורת המדינה העלה את העניין האמור לפני ראש הממשלה, או לפני ועדת השרים, כדי לקרוא לסדר את המשרדים האמורים, וכן לגרום לכך שאותם צוותים יתכנסו וידווחו לאגף על ההחלטות שקיבלו ועל הפעולות שנקטו לתיקון הליקויים שהעלה מבקר המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הקמת צוותי המעקב על פי החוק נועדה לתת מסגרת נאותה לתיקון הליקויים שהצביע עליהם מבקר המדינה, וכן מתן שקיפות לפעילותו של הגוף המבוקר בתיקון הליקויים. לפיכך, על האגף לביקורת המדינה לעמוד על כך שהליך דיון וקבלת החלטות בעניין תיקון הליקויים יהיה לפי החוק כאמור. זאת ועוד, עם הגופים שבהם לא התכנס צוות המעקב נמנה משרד רה"מ, ואמנם ביקורת .המעקב העלתה שפעילותו של המשרד בתיקון הליקויים בנושאים מערכתיים כגון "עבודת מטה במשרדי הממשלה" לא הייתה רצופה, ושיטתית (ראו גם להלן). הועלה כי מאז פרסום הדוחות האמורים לא דנו צוותי המעקב במשרד הפנים בשני הנושאים שצוינו לעיל. במסמכי משרד הפנים ובמסמכי האגף לביקורת המדינה אין הסבר מדוע לא דנו. משרד מבקר המדינה אינו חולק על כך כי ועדת השרים ריבונית להחליט אלו מן הנושאים יובאו לדיון בוועדה. יחד עם זאת משרד מבקר המדינה ממליץ בפני יו"ר ועדת השרים לקיים דיונים רבים יותר ובכך למלא את ייעודה בשיפור המינהל הציבורי. הדיון בוועדת השרים הוא בעל משקל מכריע בהטמעת חשיבות ביקורת המדינה והצורך בתיקון הליקויים שנמצאו במשרדי הממשלה. לפיכך, מן הראוי שוועדת השרים וכן הממשלה עצמה ינחו את השרים הנוגעים בדבר, להקפיד על תיקון הליקויים ולדווח על כך לוועדה בהתאם. בשלושת הנושאים המערכתיים שצוינו לעיל ופורסמו בדוחות מבקר המדינה בשנים 2003 , 2004, ו- 2005 , הועלו ממצאים הנוגעים למשרד הרווחה. בהערות לדוח 55 "ב, מובא "ריכוז ממצאי הביקורת" בנושא "רכישת שירותים חברתיים ובו כ-30 ממצאים הנוגעים למשרדהרווחה. אולם עד מועד סיום המעקב, אוגוסט 2006 ., לא דנו צוותי המעקב במשרד אף באחד משלושת הנושאים הועלה שצוות המעקב במשרד לא דן בשלושת הנושאים המערכתיים האמורים. עוד הועלה, שעד למועד ביקורת המעקב לא התכנס הצוות באופן סדיר כדי לדון ולקבל החלטות בנוגע לתיקון הליקויים שפורסמו בדוחות מבקר המדינה אודות משרד השיכון. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלפי החוק בראש צוות המעקב עומד המנכ"ל - הדרג הניהולי הבכיר ביותר בגוף המבוקר הכפוף לשר - אם אין ביכולתו של הצוות לקבל החלטה בנושא זה או אחר, בכלל זה בנושא הדורש בדיקה, בחינה או חשיבה זמן רב מן הסביר, שומה עליו להפנות את הסוגיות לשר הנוגע בדבר. ביקורת המעקב הנוכחית העלתה שלא חל שינוי במצב, ואין חילופי ידע בין המשרדים בתחומים האמורים. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד רה"מ, בתור משרד על, ידאג להכנת נוהל לחילופי ידע בין משרדי הממשלה שתחומי הפעולה שלהם דומים. לדעת משרד מבקר המדינה, אמנם תפקידי המשרדים שונים זה מזה אבל הסמכויות והכלים שבידי המנכ"ל בשורה של נושאים משותפים ראוי שיהיו אחידים. יצוין כי עוד בביקורת המעקב הקודמת הועלה, שביוני 2004 החליטה הממשלה לקיים דיון בנושא שיפור וייעול עבודת משרדי הממשלה ולהקים צוות עבודה בראשות נציב שירות המדינה ומנכ"ל משרד המשפטים שיבחן המלצות להגדיל את גמישות הניהול של המנכ"לים של משרדי הממשלה בכל הקשור להעסקת עובדים. באותה החלטה נקבע כי המלצות הצוות יונחו על שולחן ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה עד ליום 1.9.04 . עד מועד סיום ביקורת המעקב לא הוגשו המלצות לוועדת השרים וממילא לא התקבלו החלטות בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שנש"מ תבחן את התוצאות הנובעות מהחילופים התכופים של המנכ"לים ותציע פתרונות, אם באמצעות מינוי משנה למנכ"ל מקרב אנשי הסגל הקבוע של המשרד ואם בדרכים אחרות. את הפתרונות המוצעים יש להביא לממשלה כדי שתדון בהם ותחליט. משרד מבקר המדינה חוזר ומציין כי בשל חילופים תכופים של מנכ"לים נקטע הרצף הניהולי במשרדי הממשלה ועלולות להיפגע פעילויות מתוכננות שהושקעו בהן משאבים רבים. כדי להתמודד עם בעיות אלה יש לקבוע למשרדי הממשלה כללים והנחיות בעניין עבודת המנכ"ל, הגדרת תפקידיו וחובותיו, "מוטת השליטה" הרצויה שתהיה לו, ודרכים להבטיח רצף של אחריות ניהולית, גם כאשר יש חילופי מנכ"לים תכופים. בביקורת המעקב לא נמצא שהגופים הנוגעים בדבר - משרד הרווחה, משרד האוצר ונש"מ - בחנו במשותף את המבנה הארגוני של משרד הרווחה ואת התאמת משרות הפיקוח בעקבות ההתרחבות האמורה, וממילא גם לא קיבלו החלטות מעשיות בעניין זה. בביקורת המעקב הנוכחית הועלה, כי משרדי הרווחה והבריאות תיאמו ביניהם את הפיקוח כאמור. ביקורת המעקב הנוכחית העלתה, כי מאז הביקורת הקודמת לא החליטו ההנהלות של שלושת המשרדים האמורים לעשות שינויים מבניים ולא קבעו הגדרות חדשות של המבנה הארגוני והסמכויות של המחוזות (פרטים ראו בהמשך). הקמת מועצה לאומית לכלכלה, ברוח המלצת מבקר המדינה, היא בבחינת התקדמות, ופעילותה כגוף מטה מקצועי והגשת ניתוחים בנושאי מדיניות כלכלית - חברתית, עשויות להעלות את רמת הדיונים בממשלה בנושאים אלה. בתשובתו מספטמבר 2006 הודיע משרד השיכון, כי הנהלת המשרד החליטה שמחוזות העוסקים בבנייה הכפרית יהיו כפופים למחוזות העוסקים בבנייה העירונית ובכך יתבטלו מחוזות הבנייה הכפרית. המלצות הוועדה לשינויים מבניים לא יושמו וממועד הגשתן באמצע שנת 2004 .ועד למועד סיום ביקורת המעקב לא נעשה דבר בעניין בבדיקת המעקב הנוכחית לא נמצא שהמשרד פעל לבחינה ולהגדרה של השינויים המתבקשים מהאמור לעיל. מאז הביקורת הקודמת וע ד מועד סיום המעקב לא החליטה הנהלת המשרד החלטות יישומיות וממילא לא נקבעו הוראות נוהל בדבר שינויי המבנה של המחוזות וסמכויותיהם. במעקב הנוכחי התברר, כי במהלך השנים 2004 -2005 הכין צוות בין -משרדי, בראשות מנכ"ל משרד המשפטים ובהשתתפות הממונה על השכר (דאז) ונציגי גופים אחרים, תכנית להפיכת אגף הפטנטים, המדגמים וסימני המסחר שבמשרד המשפטים (להלן - אגף הפטנטים) - אשר צבר פיגור ניכר ברישומי פטנטים - לסוכנות ניהול עצמאית, בהתבסס על הדגם הארגוני הפועל בבריטניה זה כ -20 שנה בכ- 70% מהשירות הציבורי. הצוות הכין מסמך מפורט בנושא ומשרדי המשפטים והאוצר הגישו הצעה בנדון לממשלה. על בסיס עבודת ההכנה האמורה החליטה הממשלה במרס 2006 להקים במשרד המשפטים רשות פטנטים, שתאגד את הפעילויות, את כוח האדם ואת המשאבים של אגף הפטנטים, תהיה בעלת גמישות ניהולית ותקציב עצמאי ותפעל בכפיפות ישירה לשר המשפטים. עוד החליטה הממשלה, כי הרשות תפעל לפי דגם של סוכנות ניהול עצמאית ( Executive .Agency ), שפרטיו יהיו כפי שיוסכם מפעם לפעם בין משרד המשפטים למש רד האוצר. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שנש"מ תדון ותסכם את סוגיית תכניות העבודה השנתיות והרב-שנתיות, ואם לא נש"מ, על הממשלה למצוא לכך מסלול חלופי. לכל משרד צריך שתהיה תכנית שנתית שתיבנה במתכונת אחידה, ותשמש כלי ניהולי. כמו כן על נש"מ או על הגוף החלופי שייקבע במקומו, לדון בצורך בתכנית רב -שנתית ה מתווה יעדים ומחייבת למדוד באיזו מידה הושגו, כל זאת במסגרת תקציב רב -שנתי, וכן לדון בכל יתר הסוגיות הדורשות בחינה ופעולה משרדית ובין-משרדית. ביקורת המעקב הנוכחית העלתה שהחשכ"ל לא קבע את שיעור התקציב לבקרה האמורה. יוצא שמאז הביקורת הקודמת דן משרד השיכון בסוגיות שהעלתה הביקורת, אולם במשך כשלוש שנים לא הגיע לסיכום והחלטה. מאז ועד מועד סיום ביקורת המעקב עברו יותר משנתיים וחצי אך ההחלטה לא בוצעה. רק משרד החינוך והמשרד להגנת הסביבה העבירו מסמכי עמדה לאגף לביקורת המדינה, אך הם לא נדונו. שאר המשרדים, בכללם משרדי הפנים, הרווחה והשיכון לא העבירו מסמכים כאמור וממילא לא נדונו עמדותיהם. ב- 7.5.06 'אישרה הממשלה (בהחלטה מס 3 ) תקנון חדש לעבודתה. סעיף 4 בתקנון החדש עוסק במתכ ונת להכנת הצעות החלטה לממשלה: ההצעה תכלול דברי הסבר המפרטים את הרקע להצעה, הצורך בה ומידע בדבר ההוצאה הכספית הכרוכה ביישום ההצעה אם תתקבל; המקור התקציבי למימונה; נתונים כלכליים, לרבות השפעות כלכליות על משק המדינה; תיאור המצב המשפטי ועמדת היועץ המשפטי של המ שרד יוזם ההצעה; אזכור וצירוף של החלטות קודמות של הממשלה באותו נושא, וציון אם ההצעה באה להוסיף עליהן, לשנותן או לבטלן; פירוט חלופות אפשריות ונימוקי השר לבחירתו בחלופה מסוימת. לדעת משרד מבקר המדינה, אכן יש התקדמות בנושא הגשת הצעות החלטה לממשלה אך עדיין יש להקפיד על ביצוע מדוקדק בנדון. להלן דוגמה להצעת החלטה מהותית שהוגשה שלא במתכונת הנדרשת. לא נמצא שהממשלה פעלה לקביעת נוהל שלפיו על השר האחראי לתת לממשלה דוח על מידת ביצועה של החלטה הנוגעת למשרדו. . לדעת משרד מבקר המדינה, את הסבריו אלה של מזכיר הממשלה היה ראוי שמגיש ההצעה יפרט בהצעת ההחלט ה לממשלה, במקום לציין שאין חלופות אחרות ואין השפעה על משק המדינה וכי עמדת השרים האחרים אינה רלוונטית. לדברי מזכיר הממשלה ההחלטה התקבלה לאחר שנעשתה אצל שר האוצר וראש הממשלה, בחינה מקיפה של חלופות אפשריות, לפיכך היה מקום להציג את החלופות לפני מליאת הממשלה בלי לעכב את קבלת ההחלטה. זאת ועוד, יש לקדם עבודת מטה ראויה לפני הגשת הצעת החלטה לממשלה ויש להקפיד לסקור את הנושא ולתת לממשלה מידע דרוש במסגרת הצעת ההחלטה. בדיקת התקנון החדש לעבודת הממשלה ממאי 2006 העלתה שלא שונה מועד הגשת הצעה לסדר היום לישיבה רגילה של הממשלה. בימי כהונתו של מר אריאל שרון בתפקיד ראש הממשלה הוא עמד בראש ועדת שרים למעקב אחר "יישום משימות הממשלה" והוחל ביישום השיטה לבקרה על ההתקדמות להשגת היעדים באמצעות דיווחים למשרד רה"מ. בממשלה כיום, שכוננה במאי 2006 , לא פועלת ועדת שרים למעקב אחר יישום מדיניות הממשלה. דברי נש"מ מעידים שיש צורך להעלות סוגיות מעין אלה לדיון בצוו ת לתיקון ליקויים שהיה אמור על פי חוק לדון בתיקון הליקויים שהעלתה הביקורת. מבקר המדינה ממליץ שוועדת השרים לענייני ביקורת המדינה תדון ותחליט על דרכי הטיפול בתיקון הליקויים. הועלה, שכאשר מדובר בסוגיות הנוגעות לנושאים בין -משרדיים ולמעקב אחר יישום החלטות הממשלה הנוגעות לסוגיות אלה, גופים ויחידות ממשלתיות עוסקים בצדדים שונים של נושאים מערכתיים הנוגעים להם, בלי שיש ביניהם חלוקת תפקידים והסדרי תיאום. כמו כן, אין גוף בקרה שאחראי לרכז את הטיפול הבין- משרדי, את התיאום בין המשרדים ואת המעקב בסוגיות בין-משרדיות אלו בראייה כוללת. עם הגופים והיחידות הללו נמנים: האגף לביקורת המדינה, נש"מ, מזכירות הממשלה (בנוגע ליישום החלטות הממשלה) והנהלת משרד רה"מ. היעדר גוף אחראי ומרכז לטיפול בדוחות מערכתיים, או בכל דוח אחר של מבקר המדינה העוסק בנושאים בין -משרדיים, עלול לגרום לכך שהטיפול בתיקון הליקויים לא ייעשה כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד רה"מ יקבע נהלים ברורים לסדרי הטיפול בנושאים מערכתיים ובנושאים הקשורים לכמה ארגונים וירכז את המעקב אחר תיקון הליקויים בנושאים אלה. כל זאת מכוח היותו של משרד רה"מ, גם לדעתו, הגוף שמטפל במכלול הנושאים הכרוכים בפעילות משרדי הממשלה בתחומים הכלכליים, החברתיים והאזרחיים, וכן מכוח כללי מינהל תקין. לפי החלטת ועדת השרים מאפריל 2004 , שהתקבלה בעקבות דוח שנתי54 ב של מבקר המדינה, הפרק "ניהול פרויקט שיקום שכונות" (עמ' 325-337 ), הוטל על צוות בין-מוסדי לקבוע סדרי עדיפויות ותכנית רב -שנתית לשיקום שכונות. לדעת משרד מבקר המדינה, החלטה זו יפה גם לנושאים אחרים, קל וחומר לקביעת סדרי עדיפויות ותכנית רב-שנתית למשרד ממשלתי. בדיקת המעקב בארבעה משרדים העלתה כי עדיין לא הוטל על המשרדים להכין תכניות עבודה שנתיות ורב-שנתיות. להלן פרטים: לדעת משרד מבקר המדינה, על כל משרד להכין תכנית שנתית ותכנית רב-שנתית שיקבעו את יעדיו לפי סדרי עדיפויות. תכנית רב -שנתית תיתן ביטוי לצורכי המשרד בטווח הארוך, ותשמש בסיס להכנת התקצ יב השנתי, על פי סדרי העדיפויות. .לדעת משרד מבקר המדינה, ממצאי ביקורת המעקב בדבר אופן הטיפול בתיקון הליקויים שצוינו בדוחות מבקר המדינה מחייבים שהגופים והגורמים המטפלים בנושא, ובהם ראש הממשלה, משרדו, ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה והאגף לביקורת המדינה, ינקטו צעדים הכוללים אמצעי אכיפה נגד גופים שאינם פועלים כנדרש לתיקון הליקויים עליהם הצביע מבקר המדינה. דוחות הביקורת של משרד מבקר המדינה מטרתם שהגופים המבוקרים ובהם משרדי הממשלה יפיקו לקחים ויפעלו בשיטתיות לתיקון הליקויים שהעלתה הביקורת. במרס 2001 אף התקבל בכנסת תיקון לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - 1958 שנועד לחזק ולשפר את המנגנונים לתיקון הליקויים שנמצאו]נוסח משולב[ .בגופים המבוקרים במערכת הממשלתית בעניין סדרי תיקון הליקויים שהועלו בביקורות שעשה משרד מבקר המדינה נמצאו פגמים, ובכלל זה פגמים מערכתיים, כדלקמן: 1. "זה שנים פועלת ועדת שרים הקרויה "ועדת שרים לענייני ביקורת המדינה אשר הוסמכה לדון ולהחליט בעניין הצעותיהם של השרים הנוגעות לתיקון הליקויים שהעלה מבקר המדינה במשרדיהם, לדון בהמלצות מבקר המדינה ובהצעות לתיקון ליקויים שהעלה ולקיים מעקב אחר יישום החלטותיה. ועדת השרים לא דנה ב - 80%-90% מהנושאים שבהם עסקו דוחות מבקר המדינה בשנים 2002 -2006 . משרד מבקר המדינה אינו חולק על כך כי ועדת השרים ריבונית להחליט אלו מן הנושאים יובאו לדיון בוועדה. יחד עם זאת משרד מבקר המדינה ממליץ בפני יו"ר ועדת השרים לקיים דיונים רבים יותר ובכך למלא את ייעודה בשיפור המינהל הציבורי. הדיון בוועדת השרים הוא בעל משקל מכריע בהטמעת חשיבות ביקורת המדינה והצורך בתיקון הליקויים שנמצאו במשרדי הממשלה. לפיכך, מן הראוי שוועדת השרים וכן הממשלה עצמה ינחו את השרים הנוגעים בדבר, להקפיד על תיקון הליקויים ולדווח על כך לוועדה בהתאם. 2. האגף לביקורת המדינה במשרד ראש הממשלה מופקד בין היתר על מעקב אחר הטיפול של הגופים המבוקרים במערכת הממשלתית לשם תיקון הליקויים שהצביע עליהם מבקר המדינה. האגף מופקד על הכנת הערות ראש הממשלה ופרסומן במקביל לפרסום הדוח השנתי של מבקר המדינה. נמצא כי הדיווחים על מצב תיקון הליקויים אינם כוללים את כל משרדי הממשלה ומוסדות המדינה שבוקרו בשנים שקדמו לפרסום ההערות. בדיווחים אין הסבר מדוע הם אינם נסובים על כל הליקויים, בכלל זה אם נדחה מועד תיקונם ואם התקבל לכך אישור מראש הגוף המבוקר, דהיינו השר הנוגע בדבר, כנדרש. 3. דוחות מבקר המדינה עוסקים לפעמים בתהליכים ובליקויים הנוגעים לכמה משרדי ממשלה ולנושאים בין-משרדיים. בסוגיות הנוגעות לנושאים בין משרדיים ולמעקב אחר יישום החלטות הממשלה הנוגעות לסוגיות אלה הועלה שגופים ויחידות ממשלתיות עוסקים בהיבטים שונים של נושאים מערכתיים הנוגעים להם, בלי שיש ביניהם חלוקת תפקידים והסדרי תיאום. כמו כן, אין גוף בקרה האחראי לרכז את הטיפול הבין -משרדי, את התיאום בין המשרדים ואת הטיפול בסוגיות בין-משרדיות אלו בראייה כוללת. עם הגופים והיחידות העוסקים בנושאים מערכתיים נמנים: האגף לביקורת המדינה במשרד ראש הממשלה, נציבות שירות המדינה, מזכירות הממשלה (בנוגע ליישום החלטות הממשלה) והנהלת משרד ראש הממשלה. היעדר גוף אחראי ומרכז לטיפול בדוחות מערכתיים, או בכל דוח אחר של מבקר המדינה העוסק בנושאים בין -משרדיים, עלול לגרום לכך שהטיפול בתיקון הליקויים לא ייעשה כראוי. .מהמסמכים שהמציא משרד הפנים למשרד מ בקר המדינה לא עולה שהנהלת המשרד קיבלה החלטות, נתנה הנחיות וקבעה הוראות נוהל מעשיות לשיתוף הדרג המחוזי בקבלת ההחלטות במשרד בשנים קודמות לביקורת המעקב הנוכחית למעט דיון שהתקיים בתחילת יולי 2006 . בדיון האמור, שהמשרד מכנה "פורום ממונים על המחוזות", שהתקיים בראשות מנכ"ל המשרד, סוכמו נושאים אחדים הקשורים למעמדו של המחוז ולשיתופו בתהליכי קבלת ההחלטות במטה המשרד. מן הראוי לציין, כי בהערות ראש הממשלה לדוחות מבקר המדינה שפורסמו מאז שנת 2004 ועד מועד סיום ביקורת המעקב לא נאמר דבר על מצב תיקון הליקויים שנמצאו במשרד הפנים. . לדעת משרד מבקר המדינה, החלטת הממשלה בדבר הקמת פרויקט "פיילוט", לפי הדגם של סוכנות ניהול עצמאית, היא צעד מבורך אולם אין בו משום תחליף לדיון מקיף בממשלה על המבנה והארגון הראויים של המגזר הממשלתי. ביקורת המעקב הנוכחית העלתה כי לא חל שינוי בפריסה למחוזות ויחידות הסמך של משרדי הממשלה וכי משרד האוצר ונש"מ לא פעלו לחידוש עבודתה של הוועדה לפריסת מחוזות.
לא נמצא שמאז הביקורת הקודמת דנה הנהלת המשרד בסוגיית הסמכויות והמשימות שיש להעביר לדרג המחוזי ובהגברת שיתוף המחוז בתהליכי קבלת החלטות, חרף העובדה שכבר הוגדרו האמצעים להגברת שיתוף המחוזות, כאמור.