נושאים מערכתיים . הטיפול בפעוטות וחינוכם במעונות יום ובמשפחתונים .מומלץ כי זרוע העבודה ומשרד האוצר ישובו ויבחנו את נושא הסבסוד לפעוטות .שאימותיהם בחופשת לידה, בשים לב להשלכות של המצב הקיים, ויבדקו אם אין בהן .כדי להצדיק את הארכת הזכאות למתן סבסוד לאימהות בחופשת לידה שהן במצב .חברתי-כלכלי נמוך לתקופה נוספת מעבר לחופשת הלידה שבתשלום , כדי להקל עליהן .לנצל את זכותן החוקית להאריך את חופשת הלידה שאינה בתשלום ולשהות תקופה .נוספת עם תינוקן, בהתאם לחוק עבודת נשים וכדי להגשים את תכליתו של החוק. . התפלגות הקצאת הסבסוד לצד פריסת מסגרות הסמל שהוצגו לעיל מייצרות מציאות .שבה לרבות מבין המשפחות במצב חברתי-כלכלי נמוך אין אפשרות לשלוח את הפעוטות .שלהן למעון יום או למשפחתון. לדבר עשויות להיות השלכות הן על עידוד התעסוקה של .ההורים והן על איכות הטיפול שזוכים לו אותם הפעוטות שיפיקו את המרב ממסגרות .איכותיות לגיל הרך. זאת בשעה שתקציבים מופנים לסבסוד (או למתן הטבה כלכלית .בדמות מחיר מפוקח) למשפחות במצב חברתי-כלכלי גבוה. .מומלץ כי זרוע העבודה תבחן דרכים להקצאה אפקטיבית יותר ולתעדוף של משפחות .מאשכולות חברתיים-כלכליים נמ וכים. החלטת הממשלה133 מיום 19.7.21 , קבעה כי האגף למעונות יום יעבור עד ליום 1.1.22 .למשרד החינו ך, למעט מנגנון סבסוד שכר הלימוד אשר יישאר תחת אחריות זרוע .העבודה. החלטת הממשלה 951 מיום 9.1.22 השלימה את הוראות העברת תחום מעונות .היום למשרד החינוך (העברת התחום כפופה לאישור הכנסת שטרם ניתן במועד סיום .גיבוש הדוח), פרט לתחומי המשפחתונים וסבסוד שכר הלימוד, שיישארו באחריות זרוע .העבודה. כך צפוי להיכנס כל החינוך-טיפול בגיל הרך (גילי אפס עד שש) תחת אחריותו .וסמכותו של משרד החינוך. .מומלץ, כי משרד החינוך ישלים ביצוע מעבר של התחום לאחריותו, תוך למידת התחום, .וייקח לתשומת ליבו את הממצאים וההמלצות שמעלה דוח זה. מצופה כי המומחיות .הפדגוגית של משרד החינוך, לצד ניסיונו בבינוי מוסדות חינוך ופיקוח ובקרה עליהם, יבואו .לידי ביטוי ביישום מיטבי של ההמלצות, לטובת הפעוטות כולם. .על הוועדה היה להגיש את המלצותיה לממשלה עד אוגוסט 2019 . אולם חברי הוועדה .לא הגיעו להסכמות ביניהם, ומשכך הוועדה לא הגישה המלצות סופיות כלל והתפזרה .ללא מסקנות. בשל הנושאים שעליהם הופקדה, יכלה ועדה זו לתרום רבות לשיפור איכות .החינוך-טיפול במעונות הסמל, נושא המשמעותי לכל הפעוטות הש והים בהם ובעל .השפעה מכרעת על פעוטות במצב חברתי-כלכלי נמוך, כמתואר לעיל. .מומלץ כי זרוע העבודה תגבש מסקנות על סמך תוצרי עבודת הוועדה ותעדכן בהן את .משרד החינוך, במיוחד לאור העובדה כי רבות מהבעיות בתפעול מעונות הסמל נידונו .בוועדה. .מכיוון שאין בידי האגף למעונות יום נתונים ומידע על פעולותיה השוטפות של החברה .החיצונית ועל אופן מתן השירות שלה, לא התאפשר לו לבצע בקרה על השירות הניתן .להורים ואין בידיו האפשרות לקבוע מדדי איכות, להסיק מסקנות ולשפר את השירות .המסופק. .מומלץ כי מזכירות הממשלה תסדיר כללים להסדרת פעילות ועדה בין-משרדית המתמנה .על ידי הממשלה ולמעקב אחר הגשת דוחות סיכום פעילותה ומסקנותיה לממשלה, בפרט .עבור מקרים בהם הוועדה שמונתה אינה מגיעה לכדי גיבוש מסקנות. .נמצא כי לשום גורם ממשלתי אין מידע על מספר הילדים המטופלים במשפחתונים .פרטיים. שום גורם ממשלתי גם אינו אוסף מידע ובוחן את זהות המטפלות במשפחתונים .הפרטיים, הכשרתן ועברן הפלילי, וגם לא את תנאי הבטיחות הבסיסיים במשפחתונים .הפרטיים עצמם. .בביקורת עלה עוד כי משך הזמן שציין האגף - כארבעה חודשים וחצי - הוא בגדר .השערה בלבד, מאחר שהאגף למעונות יום אינו אוסף נתונים על מועד מתן .ההחלטה בבקשה, וכך אינו יודע מה פרק הזמן שחולף מרגע הגשת בקשה ועד .מועד אישור הדרגה177 , ואינו מנתח את פרקי הזמן לצורך הסקת מסקנות ושיפור .השירות הניתן לציבור. כפועל יוצא מכך, ייתכן שמשכי הזמ ן לטיפול בבקשות .לסבסוד אף ארוכים יותר מארבעה חודשים וחצי. משך זמן של מספר חודשים .כאמור לעיל לצורך בחינת בקשות לסבסוד הוא ארוך ועלול להותיר הורים ללא .סיוע כלכלי בחודשים הראשונים שבהם הפעוט שוהה במסגרת בעלת סמל. .מומלץ כי האגף למעונות יום יוודא את הזנת מועד ההחלטה על הדרגה שקובעת .החברת החיצונית במערכות הממוחשבות, באופן שיאפשר לו לקבל נתוני אמת על .משכי זמן הטיפול בבקשות המוגשות לפתחו, לנתח נתונים אלו ולפעול לשיפור .השירות הניתן להורים ולקיצור משך הזמן הנדרש לטיפול בבקשות. אולם נמצא כי הליך הבקשות לאישור ראשוני לא הונגש לאוכלוסיות שאינן שולטות .בעברית - ההסברים והטפסים היו קיימים בעברית. גם הליך הגשת בקשה לרישיון זמני .או קבוע הוא בעברית. נוסף על כך, האגף אומנם הפעיל מוקד טלפוני חיצוני לסי וע .בבקשות כולל בשפות שונות, אך המוקד הונחה להתמקד במענה על שאלות ולא בסיוע .לתהליך הדיגיטלי108 . מעבר לכך, רשויות מקומיות שונות פעלו להסברת החובות על פי .חוק הפיקוח החדש למעונות (דוגמת עיריית תל אביב-יפו ועיריית ירושלים), אך לא קיבלו .סיוע בכך מהאגף עצמו על אף פנייתן אליו 109 .אל האוכלוסייה הערבית כמעט שלא .הופנתה הסברה מטעם האגף, פרט לפרסום תקציר התקנות באתר ולפרסומות קצרות - .באנרים - בערבית החל מספטמבר 2021110. .אולם בביקורת עלה כי ריכוז הנתונים מהבקשות לאישור ראשוני לא נעשה במערכת מידע .ייעודית שניתן להפיק בה דוחות וחתכים, ועל כן אין באפשרות האגף לבצע ניתוח של .הנתונים כדי לאתר תופעות הדורשות טיפול. לדוגמה, לגבי כל מעון ומעון בנפרד ניתן .לדעת אם עמד בדרישות הבסיס לביצוע קורסי עזרה ראשונה, אך אין דרך לדעת כמה .מעונות לא עמדו בדרישה זו, וכך אי אפשר ללמוד אם מדובר בחסם נרחב שיש לטפל בו. .מומלץ כי משרד החינוך יבחן דרכים להרחיב את המידע שיש בידו על מעונות פרטיים .ברחבי הארץ, ובכך את יכולתו ליישם את הפיקוח והבקרה בהתאם לחוק הפיקוח החדש .ולהתמודד עם חסמים המקשים על מעונות המשרתים אוכלוסיות במצב חברתי -כלכלי .נמוך להגיש את הבקשות במסגרת החוק ותקנותיו. בכלל זה, מומלץ לבחון אפשרויות .ליידוע ולהנגשת תהליך הגשת הבקשות לרישיון למעונות המשרתים אוכלוסיות במצב .חברתי-כלכלי נמוך, כולל הנגשה שפתית והנגשה למי שאין להם אוריינות דיגיטלית .מספקת או נגישות לאינטרנט, וכן לבצע ניתוחי נתונים כדי לשפר את אפקטיביות יישום .החוק. .מהתרשימים לעיל עולה כי באשכולות החברתיים-כלכליים הנמוכים ( 1 - 4 ) וביישובים .ערביים וחרדיים, הגישו מעונות מועטים יחסית בקשה לאישור ראשוני - את 19% . מהבקשות הגישו מעונות באשכולות1 - 4 ורק6% ו-1% הוגשו על ידי מעונות ביישובים .ערביים וחרדיים (בהתאמה). זאת בשעה שביישובים באשכולות 1 - 4 מתגוררים52% . מהפעוטות בישראל, וביישובים ערביים וחרדיים מתגוררים22% מהפעוטות בישראל- .ולרובם אין מקום במסגרות סמל (ראו בפרק "מסגרות עבור פעוטות במצב חברתי-כלכלי .נמוך" לעיל). בביקורת עלה כי תחלופת הצוותים החינוכיים-טיפוליים במעונות הסמל גבוהה: מניתוח .נתונים שאסף צוות הביקורת מכמה ארגונים גדולים המפעילים מעונות סמל 156 עלה כי .בשנות הלימודים התשע"ט, התש"ף והתשפ"א בין 35% ל-48% מכלל העובדות התחלפו .מדי שנה. מסמך מטעם שמונת הארגונים המפעילים הגדולים מ-2019 מציין עזיבה של .מעל 50% מהעובדות במהלך שנת עבודתן הראשונה, רובן במהלך חודש העבודה .הראשון 157 . .בביקורת עלה כי פרט לפיתוח הקורס המקוון ולתמרוץ ארגונים המפעילים מעונות סמל, .עד מועד סיום הביקורת לא שינו האגפים למעונות יום ולהכשרה מקצועית את דרך .פעולתם בפתיחת קורסי הכשרה מקצועית, על אף צורכי ההכשרה הקיימים הן במסגרות .סמל והן במסגרות פרטיות. כמו כן, טרם הוקצו כספים לטובת הכשרות מתוך התקציב .התוספתי שהוגדר בהחלטת הממשלה מ -2018 . נוכח החסמים שפורטו לעיל, ובפרט .חסמי הנגישות לקורסים, הקושי בהשתתפות בקורסים מקוונים והקשיים של מטפלות .להקדיש זמן ללמידה ללא שיפוי להן או למעסיק, עולה חשש שהקורס המקוון - אף אם .ייושם בהקדם ובאופן מיטבי - לא יספיק כדי לבצע את הגידול הנדרש בהיקף המטפלות .שקיבלו הכשרה מקצועית. .מומלץ כי משרד החינוך, בשיתוף האגף להכשרה מקצועית בזרוע העבודה ובתיאום עם .משרד האוצר, יגבש מודלים נוספים להגדלת היקפי ההכשרה המקצועית למחנכות - .מטפלות במעונות יום, לרבות בכל הנוגע לתמרוץ כספי למטפלות שעברו הכשרה. בין .היתר, ניתן לשקול להיעזר בארגונים הגדולים המפעילים מעונות סמל, שלהם ניסיון רב .בנושא. הדבר דרוש כדי להגדיל משמעותית את היקף המטפלות המוכשרות ולהקל על .המעונות את העמידה בדרישות תקנות הפיקוח החדשות, וכך לשפר את איכות הטיפול .בפעוטות. . המוצג לעיל מעיד על הליך מכביד וארוך להגשת בקשה לסבסוד עבור פעוט במסגרת .בעלת סמל, הליך שהורים לכל פעוט הנרשם למסגרת כזו נדרשים לו והוא כולל ביצוע .פעולות רבות (חמש פעולות ומעלה ב-11% מהמקרים) והגשת מסמכים רבים (חמישה .מסמכים ומעלה ב-80% מהמקרים) וכרוך בקושי של הורים בהבנת ההליך והמסמכים .שהם נדרשים לצרף. לא פעם קיים גם קושי באופן העברת המסמכים, כך שהם מצורפים .כאשר אינם קריאים ואינם מלאים ובכך מקשים על האפשרות לבחון את הבקשות. כל .האמור הוא נטל בירוקרטי משמעותי המוטל על ההורים. הדבר אף עשוי להרתיע הורים .מסוימים מהגשת הבקשה, והדבר יכול להשפיע לרעה על השגת תכלית הסבסוד שהיא .עידוד תעסוקת הורים. הימשכות הליך קבלת הדרגה מביא במקרים מסוימים לדרישת .תשלום מלא מהורים העשויים להיות זכאים לסבסוד עד אשר יסתיים תהליך אישור .הבקשה, מצב שיש בו הכבדה כלכלית משמעותית, בין היתר על אוכלוסיות במצב .חברתי-כלכלי נמוך. מומלץ כי האגף למעונות יום ישלים עדכון הנחיותיו ומבחני התמיכה בדבר .ביטול הצורך בדרישה להגשת בקשות ולצירוף מסמכים, גם במקרים שאינם .מזכים בסבסוד וכן יבחן את האפשרות של הורים שהגישו בקשה בשנה קודמת .ומצבם לא השתנה, להימנע מהצורך להגיש את אותה הבקשה ואותם .המסמכים פעם נוספת, שנה לאחר מכן. כך ניתן יהיה לצמצם את הנטל .הביורוקרטי המושת על כתפי ההורים. הדבר עשוי לקצר את הטיפול בבקשות .אמיתיות לסבסוד. כך גם לגבי הדרישה לבקשה נפרדת עבור כל פעוט מאותה .משפחה. .בהתאם למבחני התמיכה, ילד שהוריו לא מילאו לגביו בקשה מקוונת לסבסוד .ולא נקבעה לו דרגת זכאות כלשהי, מפעיל המעון או המשפחתון מחויב לפעול .להוצאתו מהמסגרת 179 . מהתרשים עולה כי קיים שיפור במספר הפעולות שנדרשו הורים לבצע ברישום .לשנים התש"ף והתשפ"א: שיעור ההורים שנדרשו לבצע חמש פעולות ומעלה לאחר .הגשת הבקשה הראשונית לסבסוד ירד מ -26% בשנת תשע"ט ל-11% בשנת .תשפ"א 174 . אולם ניתן לראות כי גם ברישום לשנת התשפ"א עדיין נאלצו הורים .לבצע פעולות רבות לצורך קבלת דרגת הזכאות לסבסוד: מתוך בקשות שהוגשו .עבור כ- 115,000 פעוטות, בכ- 12,430 מהבקשות נדרשו הורים לבצע חמש פעולות .ומעלה לאחר הגשת הבקשה הראשונית לסבסוד, והורים לכ - 1,870 פעוטות נדרשו .לבצע עשר פעולות ומעלה. .כמוצג בתרשים, בביקורת נמצא כי בכחמישית מ- 1,500 מעונות הסמל בוצע פיקוח .פחות מהמינימום הנדרש של פעם בשנה. . במצב הדברים בעת סיום הביקורת, תדירות הפיקוח על מעונות הסמל לא עמדה .בקו המנחה של האגף. יוצא כי משאבי הפיק וח של האגף מועטים מכדי לטפל .כנדרש בכל 2,030 מעונות הסמל, ומכאן אף ייתכן כי לא יוכלו להכיל את הגדלת .כמות המסגרות הנתונות לפיקוח תחת חוק הפיקוח החדש. .נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא ניתנה הסמכה מאת השר ל - 17 עובדי הרשויות .אשר הוכשרו לפיקוח. כך לא נוצל משאב פיקוח שיכול היה לטייב את היקפי הפיקוח .הקיימים. .מבחינת עומס הפיקוח, נקבע במשרד החינוך כי מפקחת תהיה אחראית ל-100 גנים .לכל היותר 141 . את היחס הזה יש להבין על רקע מגוון התמיכות והבקרות הנוספות .שגן ילדים נתון להן, כמפורט לעיל, ושאינם קיימים ברובם עבור מעונות יום. אך .כאמור, בפועל, במועד סיום הביקורת 25 מפקחים באגף אחראים על לפחות כ- .5,000 מעונות יום ברחבי הארץ, קרי מפקח על לפחות כ-200 .מעונות בממוצע ארצי .מהאמור לעיל יוצא כי אף שמסגרות לפעוטות זקוקות לכל הפחות לאותה רמת .פיקוח, הדרכה וליווי כמו גני ילדים של משרד החינוך, וייתכן שאף ליותר מכך בשל .נקודת הפתיחה של רובם (צוות ללא הכשרה רשמית למשל, ראו להלן), במועד .סיום הביקורת משאבי הפיקוח עליהם עומדים על כמחצית ממשאבי הפיקוח של .משרד החינוך ודרישות הסף למפקחים אלו אינה עולה בקנה אחד עם דרישות הסף .של מפקחי משרד החינוך. .מהנתונים עולה כי קיימים מעונות פרטיים - בפרט ביישובים ובשכונות באשכולות .חברתיים-כלכליים נמוכים וכן מהחברה הערבית והחרדית - שלאגף אין מידע עליהם, .ולכן לא מיושם בהם במועד סיום הביקורת חוק הפיקוח החדש. נוכח המצב החברתי- .כלכלי ברשויות ובשכונות אלו, עולה חשש כי האיכות בהן אינה מספקת ואינה עומדת .בדרישות החוק ותקנותיו, וכך הילדים הזקוקים ביותר לחינוך איכותי בגיל הרך אינם .מקבלים זאת. .מומלץ כי משרד החינוך יפעל כדי לאתר את המעונות שטרם נרשמו ולהביאם תחת חוק .הפיקוח החדש. בין היתר, ניתן לנקוט לשם כך פעולות של יידוע, הנגשה ותמרוץ וכן .לנקוט שיתוף פעולה עם רשויות מקומיות, כמפורט להלן. כן מומלץ כי משרד החינוך יבחן .כיצד לשתף פעולה עם בט"ל ורשות המיסים באיגום נתונים הקיימים אצלו כדי לאפשר .איתור מעונות נוספים. .מומלץ כי משרד החינוך יבחן דרכים להנגיש את התוכנית ההתפתחותית -חינוכית .המומלצת למעונות, בפרט ביישובים באשכולות חברתיים-כלכליים נמוכים, ולסייע להם .להטמיעה, כדי ליישם שם סטנדרט איכות להיבטים הפדגוגיים. כן מומלץ לבחון הצורך .להשלים תרגום התוכנית או תמציתה לשפות נוספות כגון ערבית ורוסית, לפרסם תמצית .אופרטיבית שלה ולקיים עליה הדרכות, כדי שההשקעה בהכנתה תביא תועלת גדולה .ככל האפשר, בייחוד למעונות הזקוקים לה ביותר. .נכון למועד סיום הביקורת, האגף מאפשר למצוא באתר האינטרנט שלו את סטטוס הגשת .בקשות לרישיון, אך ללא פרטים נוספים. .מומלץ כי משרד החינוך יבחן אפשרות לפרסם מידע שבידיו בדבר עמידה של מסגרות .בתנאי האישור הראשוני והרישיון - כולל פרטים שונים כגון פרטים אודות הצוות ועל .הכשרתו. פרסום נגיש מעין זה עשוי לעזור להורים לבחור באופן מושכל את המסגרת .עבור הפעוטות שלהם, והדבר עשוי לתמרץ את המסגרות לשפר את איכותן. מומלץ כי משרד החינוך, בשיתוף משרד האוצר, יבחן כלים לשיפור מצבן של מחנכות- .מטפלות באופן שיביא להפחתת התחלופה שלהן וליציבות הצוות במסגרות. לשיפור .יציבות הצוות יכולה להיות השפעה חיובית על הפעוטות, על הוריהם ועל המסגרת כולה. .ארגוני חברה אזרחית מסרו לצוות הביקורת כי חלק מהקורסים הוצעו במקומות שאינם .נגישים לעובדות המעונות בפריפריה (בעיקר למטפלות מהחברה הערבית בגליל), כי היה .קושי להירשם אליהם וכי לא היה היצע מספיק של קורסים בשפה הערבית. נוסף על כך .עלה בביקורת, כי לשם רישום העובדות לקורסים הללו נדרש מהמעון תיק ברשויות המס, .דבר שעלול להיות חסם בפועל עבור מעונות רבים באשכולות חברתיים-כלכלים נמוכים. .נמצא עוד, כי מלבד מימון הקורסים, האגף לא פעל בדרכים נוספות כדי לתמוך במעונות .באשכולות חברתיים-כלכליים נמוכים ולתמרצם להתאים עצמם להליך הרישוי. בביקורת נמצא כי התהליך שהורים לפעוטות נדרשים לעבור לצורך קבלת דרגת זכאות .לסבסוד שכר הלימוד של ילדיהם במסגרות בעלות סמל אינו פועל בצורה יעילה, מטיל .נטל בירוקרטי על ההורים ואינו משרת באופן מיטבי את האוכלוסייה שלמענה נוצרו .מסגרות אלה. כך, לצורך בחינת הבקשה לסבסוד לא פעם ההורים נדרשים להתנהלות .ארוכה מול החברה החיצונית, להמצאת מסמכים רבים, השלמה של מסמכים נוספים .ולהמתנה ארוכה עד לאישור הבקשה - ובזמן זה הם אינם יכולים לקבל את הסבסוד .הדרוש להם. ראו פירוט להלן. . על משרד החינוך לפעול ליישום חוק הפיקוח החדש- לשם הבטחת הגנה על שלומם, .על זכויותיהם ועל כבודם של פעוטות השוהים במעונות, כדי לקדם את התפתחותם, ולשם .הבטחת מתן תנאים נאותים, מניעת היפגעותם, סביבה חינוכית וטיפולית הולמת ומילוי .צורכיהם הגופניים, הרגשיים, החברתיים והחינוכיים , בפרט בקרב אוכלוסיות הראויות .לקידום. מומלץ כי משרד החינוך יפעל לשיפור התקינה במעונות סמל בהתאם להחלטת .הממשלה מינואר 2022 , וכן יפעל למילוי חובתובהתאם לתקנות הפיקוח החדשות שבהן .נקבע כי הממונה48 יבחן את שיפור התקינה, התפוסה, השטח המזערי לפעוט והיקף .ההכשרה הפדגוגית וההדרכה החינוכית בכלל המעונות, בשים לב לנהוג במדינות ה- .OECD ,בתוך שנה וחצי ושלוש שנים מפרסום התקנות. .עולה כי הנטל הכלכלי המוטל על כתפי הורים לפעוטות בישראל הוא כבד יחסית, וכי יש .מקום במסגרות הסמל לכ -30% מהפעוטות בישראל 54 . יוצא שהורים אשר ילדיהם .במסגרת שאינה מסגרת סמל נדרשים לשאת בעלות העשויה להגיע לנתח נכבד .מההכנסה המשפחתית הפנויה.
על רקע האמור, ישנן עמדות שונות לגבי תפקיד המדינה בתחום הגיל הרך והיקף .ההתערבות הראוי והמועיל. אולם על פי מחקרים בתחום כמפורט להלן , ההשקעה .בחינוך-טיפול איכותי בגיל הרך עבור ילדים במצב חברתי-כלכלי נמוך נושאת תשואה .גבוהה עבורם ועבור החברה בשלל תחומים שונים. פעוטות אלו זקוקים למסגרת איכותית .לשם התפתחות טובה שתבוא לידי ביטוי ניכר בהישגיהם בהמשך החיים ("משוואת הקמן" .- ראו להלן). על כן הדוח יתמקד באוכלוסיות אלו.