מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . ממשקי העבודה בין משרד החוץ ובין משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה בתחום קידום סחר החוץ הממצאים מלמדים כי השגריר לא ביצע מראש בשילוב גורמי המטה בשני המשרדים הערכה מקצועית המביאה בחשבון את כל הנושאים הרלוונטיים, כדי לבחון אם יש הצדקה לקידום הסכם מו"פ. השגריר יזם פעולה, ורק לאחר מכן החל בתיאומים לבחינת העניין, שגם בהם היו ליקויים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החוץ כי נוכח התנגדותו של מטה מינהל סחר חוץ למינוי היועץ הכלכלי הנייד שנמסרה בכתב למשרד החוץ, לא היה מקום להשלים את הליך המינוי ללא יישוב המחלוקת בין מטות שני המשרדים. משרד מבקר המדינה בדק את נסיעות העבודה של היועץ הכלכלי הנייד מקיץ 2009 ועד קיץ 2011 והעלה כי הוא נסע פעם בחודשיים לשבוע עבודה ב יוון ובפורטוגל. לעומת זאת, עולה כי ביקוריו במרסיי לא נעשו בתדירות ובמתכונת שנקבעו, למרות הנחיצות הרבה שעליה הצביע משרד החוץ בתשובתו. מהאמור עולה כי פעולותיו של משרד החוץ בנוגע לאיוש משרות חדשות בתחום הכלכלי בשנים 2009 ו- 2010 לא נעשו בהתייעצות ובתיאום עם משרד התמ"ת כפי שמתחייב על פי כללי המינהל התקין. משרד החוץ הודיע למשרד התמ"ת על המשרות החדשות רק בדיעבד, לאחר שכבר נבחרו השליחים הכלכליים שיאיישו אותן. משרד מבקר המדינה מעיר כי מתכונת פעולה סדורה שמטרתה למנוע בזבוז כספי ציבור מחייבת לבצע תיאום בין מטות שני ה משרדים לפני קבלת החלטה להוסיף משרות חדשות לתקן הנציגויות, והדברים אמורים בעיקר בשינויי תקן במדינות שבהן כבר הוצבו נספחי תמ"ת. נמצא כי אף שבסיכום הפגישה בין שני המנכ"לים נקבע שיש לבחון את המינויים של השליחים הכלכליים, במועד סיום הביקורת עדיין לא ערכו שני המשרדים בחינה סדורה ומשותפת של תפקידי השליחים הכלכליים בנציגויות שבהן הם פועלים במקביל לנספחי התמ"ת, אף שהדבר נדרש כדי לקבוע אם הצבתם של השליחים הכלכליים בנציגויות אלה היא אפקטיבית, כפי שמצופה ממי שמופקדים על שימוש בכספי ציבור. משרד מבקר המדינה העיר למשרד התמ"ת כי מתכונת פעולה מתואמת בינו ובין משרד החוץ מחייבת כי החלטות הנוגעות להוספת משרות חדשות של נספחי תמ"ת יתקבלו לאחר תיאום מוקדם בין מטות המשרדים. לצורך קבלת החלטה על הוספת משרה על שני המשרדים לקיים התייעצות משותפת לבחינת הנושא. .לפי דבריו של משרד התמ"ת, התיאום שנעשה הוא בתחום המינהלי, טרם יציאתו של נספח התמ"ת לחו"ל, ולא בשלב קבלת ההחלטה על הוספת המשרה. משרד מבקר המדינה העיר למשרד התמ"ת כי עיקר חשוב בהתייעצות משותפת לבחינת הצעה להוספת משרות חדשות הוא התמודדות עניינית עם הסתייגויות מנומקות להצעה, וכ י על ההחלטה הסופית להתחשב במכלול הנימוקים בעד ההצעה ונגדה. מנתוני נש "ם עולה כי מיוני 2009 ,, מועד פרסום הנוהל ועד ספטמבר 2011 , התקיימו 17 מכרזים לבחירת מועמדים למשרות של נספחים בחו"ל, עשרה מהם של נספחי התמ"ת. הביקורת העלתה כי בשום מכרז מעשרת המכרזים האמורים לא השתתף נציג של משרד החוץ כחבר בוועדת הבוחנים, שקיבלה את אישור נש "ם, אף שהנספחים הוצבו בנציגויות ישראל. נמצא כי במועד ביצוע הביקורת פעלו בחמש המדינות האמור ות הן שליחים כלכליים ויועץ כלכלי נייד והן נספחי תמ"ת. מכיוון שכאמור קיימת חפיפה בחלק מהגדרות תפקידיהם של הנציגים הכלכליים, היה צפוי על פי כללי המינהל התקין שהמשרדים יבחנו במשותף אם אין כפילות בפעילותם של עובדים אלה. בחינה זו נדרשת כדי להגביר את יעילותה של הפעילות ולמנוע בזבוז כספי ציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הוראות הנוהל של נש "ם משנת 2009 שעניינו הליכי בחירת נספחים בנציגויות ישראל בחו"ל, ובשל העובדה שנספחים רבים של משרד התמ"ת מוצבים בנציגויות ישראל בחו"ל ומשולבים בסגל הנציגויות ובעבודתן, יש מקום כי נציג משרד החוץ ישתתף בוועדות לבחירת מועמ דים לתפקיד נספחי התמ"ת באופן שיאפשר למשרד החוץ להעריך אם המועמדים מתאימים מנקודת מבטו למילוי התפקיד. .על נש "ם לוודא כי במסגרת יישום הנוהל ישתתפו נציגי משרד החוץ בוועדות לבחירת מועמדים למשרות של נספחי תמ"ת בנציגויות ישראל בחו"ל. בד בבד, וללא תלות בכך, יש לבחון את דרישת משרד התמ"ת כי נציגיו ישותפו בהליכי המכרזים לבחירת השליחים הכלכליים של משרד החוץ. בחינת הגדרות תפקידיהם של העובדים המקומיים הכלכליים של משרד החוץ ושל העובדים המקומיים הכלכליים של משרד התמ"ת מעלה כי יש קווי דמיון רבים בהגדרות התפקידים. לדעת משרד מבקר המדינה יש לפעול ליצירת מנגנוני תיאום הן בין המטות בארץ והן בין הנציגים הכלכליים בחו"ל, לשם היזון הדדי בין שני המשרדים, יצירת דו-שיח מתמיד וייעול העברת המידע המקצועי ביניהם. חוסר התיאום בין שליחי משרד החוץ ובין נספחי התמ"ת פוגע בעבודתם השוטפת ומונע את מיצ וי מלוא הפוטנציאל המדיני והכלכלי הגלום בפעילותן של הנציגויות. . משרד מבקר המדינה העיר למשרד התמ"ת ולמשרד החוץ כי עליהם לבצע תיאום הדדי מוקדם לגבי ביקורי שרים, אישים בכירים או משלחות עסקיות. נציגי המשרדים מייצגים את האינטרסים של מדינת ישראל וממשלתה, ולא אינטר סים מנוגדים, ולכן עליהם לקבוע מתכונת עבודה משותפת לקידום מרבי של אינטרסים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, בנציגות שבה מכהן נספח תמ"ת יש למסור לטיפולו פניות בעלות אופי כלכלי-מסחרי ובעיקר פניות של חברות ישראליות לסיוע עסקי. במקרים מיוחדים המחייבים מעורבות פעילה של ראש הנציגות או סגנו בטיפול, יש לקיים עדכון ודיווח הדדי שוטף עד סיום הטיפול, כדי להבטיח את מעורבות הנספח ואת קבלת הערותיו. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התמ"ת להדגיש לפני נס פחי התמ"ת בנציגויות את חובתם לפעול על פי הוראות תקנון שירות החוץ, הקובע את כפיפותם הכללית של כל השליחים והעובדים בנציגות לראש הנציגות - הנושא באחריות כוללת כלפי מדינת הכהונה לפעולותיה של הנציגות. משרד מבקר המדינה מוסיף כי מימוש מלא של הוראות התקנון עשוי לסייע במידה ניכרת לפעילות המקצועית המשותפת של נציגי שני המשרדים. הגם שהצורך בהסדרת הפעילות הבין -משרדית בתחום סחר החוץ של ישראל נדון בעשורים האחרונים כמה פעמים, ואף שהודגשה חשיבות הסדרתה, במועד סיום הביקורת עדיין לא ננקטו פעולות מעשיות שהובילו לקידום ממשי בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה ההמלצות של הוועדות המקצועיות החוזרות ונשנות במשך שנים על הקמת מנגנון בין-משרדי לקביעת מדיניות סחר החוץ של ישראל ועמדת משרד החוץ ומשרד האוצר מבוססות על העובדה, כי את הפעילות לקידום סחר החוץ מבצעים לא רק נספחי התמ"ת, אלא גם שליחי משרד החוץ בנציגויות ישראל. ראוי על כן שהמשרדים העוסקים בפעילות זו ישתפו פעולה אף בגיבוש מדיניות אחידה ומתואמת שבה יינתן דגש למרכזיות משרד התמ"ת בתחום מקצועי זה. בתשובות נספחי התמ"ת לשאלון טענו 27% ( מהם10 מ-37 ) כי הם אינם מוזמנים כלל לישיבות הסגל בנציגויות, ו -32% ( מהם12 מ-37 ) טענו כי לא מתקיימות ישיבות סגל סדירות (ישיבות מתקיימות בתדירות נמוכה מפעם בחודש או שאינן מתקיימות כלל). לדעת משרד מבקר המדינה, יש חשיבות בקיומן של ישיבות סגל סדירות ובהשתתפות נספחי התמ"ת בהן (גם אם משרדם אינו ממוקם במבנה הנציגות), מכיוון שהישיבות הן כלי ניהולי בידיו של ראש הנציגות להגברת התיאום בפעילות הנציגות, לרבות עדכון הדדי בנושא פעילויותיה, להצגת בעיות ולפתרונן המשותף. בנציגויות שבהן מתבצעת פעילות כלכלית רבה, רצוי כי ראשי הנציגות ישקלו אף להנהיג ישיבות ייעודיות סדורות של צוות הנציגים הכלכלי, בראשות השגריר, סגנו או נספח התמ"ת, על פי הצורך והעניין, אשר ייוחדו רק לקידום מתואם של הפעילות הכלכלית בנציגות. משרד מבקר המדינה העיר למשרד התמ"ת כי גם אם נכונה טענתו שהוראת התקנון האמורה נקבעה שלא על דעתו, הרי שהוראה זו קיימת זה 25 שנים, היא ידועה לו והיא מח ייבת. ראוי על כן שאם ברצונו של מינהל סחר חוץ לעשות שינויים בהוראת התקנון, הוא יעלה זאת בדיונים בין מנכ"לי שני המשרדים. הביקורת העלתה כי בפרק הזמן דצמבר 2009 עד אוגוסט 2011 התקיימו רק שלוש ישיבות משותפות למנכ"ל משרד החוץ ולמנכ"ל משרד התמ"ת. זאת ועוד, בשתי הישיבות האחרונות שהתקיימו לא השתתפו ראש מינהל סחר חוץ וסמנכ"לית אגף כלכלה, שהם ראשי היחידות בשני המשרדים הבקיאים בבעיות ובצרכים של שליחי משרדיהם בחו"ל, והאחראים ליישום ההחלטות שמתקבלות בנושאים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החפיפה ב פעילות שני המשרדים בנושאים הכלכליים, קיום ישיבות הנהלה בפורום של מנכ"לי המשרדים וראשי היחידות באופן תכוף חשוב ביותר לצורך עדכון הדדי ולקבלת החלטות משותפות. נמצא כי בתקנון ובנוהלי משרד התמ"ת לא נקבעו כללים מפורטים וברורים בנוגע למותר ולאסור לשליחי מדינת ישראל המבקשים לסייע לחברות עסקיות. גם לא נקבעו כללים שמטרתם להבטיח טיפול שוויוני בחברות עסקיות ישראליות הפונות לשליחים בבקשות לסיוע בקידום ענייניהן העסקיים, וכללים שמטרתם למנוע פגיעה בתחרות ההוגנת בין החברות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החוץ ומשרד התמ"ת לקבוע את כללי המותר והאסור בנוגע לפעילותם של נציגים רשמיים של המדינה המסייעים לגופים עסקיים לקדם את פעילותם הכלכלית במדינה זרה, לרבות כללים שמטרתם למנוע פגיעה בתחרות ההוגנת בין חברות ישראליות. כמו כן, על מטות המשרדים לחדד לפני נצ יגיהם בחו"ל את ההוראות המחייבות את הנציגים בתחום ניגוד העניינים. נמצא כי משרד התמ"ת לא פעל בכל המקרים על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה האמורה, שלפיה עליו לשתף את משרדי החוץ והמשפטים בכל משא ומתן שהוא מנהל לכריתת הסכם בין-לאומי, לרבות משא ומתן לחתימה על מזכר הבנות. משרד מבקר המדינה העיר למשרד התמ"ת שעליו לוודא כי כל פעולותיו הכרוכות בקבלת החלטות ובניהול משא ומתן לקראת כריתת כל סוגי ההסכמים הבין -לאומיים ייעשו על פי החלטת הממשלה ועל פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה במסגרת פעולת משרד המשפטים לעדכון הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, עליו לוודא כי היא תנוסח באופן שייתן ביטוי להבהרות שנתן בעבר בתחום זה. הביקורת העלתה כי השליחה ברומא והנספח במילנו עוסקים שניהם בפעילות לקידום סחר החוץ של ישראל באיטליה, אולם הם פועלים על יסוד תכניות עבודה נפרדות ועל יסוד מדיניות עצמאית הנקבעת במטות שני המשרדים בנפרד. עד מועד סיום הביקורת לא נמצא כי משרד החוץ ומשרד התמ"ת ערכו תיאום בין התפקידים והמשימות של השליחה הכלכלית ושל נספח התמ"ת. הביקורת העלתה מקרים שבהם בנציגויות שונות של ישראל לא היה שיתוף פעולה ולא נעשו התיאומים הנדרשים בין נציגי משרד החוץ ובין נספחי התמ"ת. לעתים גרם חוסר שיתוף הפעולה לפגיעה בשירות שניתן לחברות עסקיות, ובמקרים חמורים אף למבוכה כלפי מדינת הכהונה, לרבות בעת תיאום ביקורים של נציגים בכירים שלה בישראל. להלן דוגמאות: .משרד החוץ הוא האחראי למכלול קשרי החוץ של ישראל, ומינהל סחר חוץ במשרד התמ"ת הוא הגוף המוביל כיום את גיבושה של מדיניות סחר החוץ. המערך המופקד על הניהול השוטף של הקשרים הכלכליים הבין- לאומיים של מדינת ישראל כולל בין היתר שליחים מטעם שני המשרדים הפועלים בתחום הכלכלי בנציגויות ישראל ברחבי העולם. ראש הנציגות - מתוקף האמנתו על ידי נשיא המדינה - הוא הנציג הבכ יר של מדינת ישראל במדינת הכהונה, וזה מקור אחריותו הכוללת לכל שליחי מדינת ישראל בארץ הכהונה. בזכות מעמדו הבכיר יש לראש הנציגות גישה לדרגים הבכירים ביותר בממשל ובמגזר העסקי במדינת הכהונה. ממצאי ביקורת זו מלמדים כי במודל העבודה הנוכחי בתחום סחר החוץ פועלים מ שרד החוץ ומשרד התמ"ת ללא מערכת מובנית המאפשרת תיאום ביניהם. בהיעדר כללים ברורים לעבודה משותפת בנציגויות ובהיעדר שיתוף פעולה מובנה בין המטות של שני המשרדים נוצרות כפילויות בעבודתם של הנציגים הכלכליים בנציגויות, והדבר גורם לבזבוז משאבים ואבדן מידע. יתרה מזו, חלוקת האחריות בין הגורמים בנציגות אינה ברורה, ולכן יחסי העבודה תלויים ביחסים האישיים בכל נציגות. ניסיונות שנעשו, בשיתוף הגורמים השונים העוסקים בתחום סחר החוץ, לגיבושה של מערכת הרמונית לא צלחו, ובמשך השנים לא חל בנושא שינוי של ממש. . דברים אלה שנכתבו בדוח מבקר המדינה האמור יפים גם לפעולות משרד החוץ ומשרד התמ"ת הנוגעות להבאת משלחות של אנשי עסקים לישראל. על שני המשרדים לשתף פע ולה בארגון המשלחות, לרבות בהיבטים התוכניים של הביקור, לשם הגברת התועלת שאפשר יהיה להפיק ממשלחות אלה. מנגנון משותף של שני המשרדים יכול להביא לקידום מטרותיהם, שחלקן דומות מאוד, ולשיפור הקשרים העסקיים עם חברות ישראליות. בסקירה שהכינה הלשכה המשפטית של משרד החוץ בשלהי שנת 2010 צוינו כמה מקרים שבהם שלח המדען הראשי במשרד התמ"ת טיוטות של הסכמים למדינות שונות בלי שמסר אותן קודם למשרד החוץ. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החוץ כי נוכח התנגדותו של מטה מינהל סחר חוץ להצבת עמ"ז כלכלי במרסיי שנמסרה בכתב למשרד החוץ לא היה מקום להשלים את הליך המינוי ללא פתרון המחלוקת בין מטות שני המשרדים. מהאמור עולה כי במסגרת פעולותיו של משרד החוץ להוספתן לתקן של משרות חדשות לעובדים מקומיים בתחום הכלכלי בכמה נציגויות לא פעל המשרד בהתייעצות ותיאו ם מראש עם משרד התמ"ת כפי שנדרש בנסיבות העניין. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החוץ כי מתכונת פעולה סדורה ושמירה על כספי ציבור מחייבים כי החלטות לגבי הוספת משרות חדשות לתקן הנציגויות יתקבלו בתיאום מראש ולאחר התייעצות משותפת בין הדרגים המקצועיים בשני המשרדים. תכנית העבודה השנתית מבטאת הלכה למעשה את מדיניות המשרדים, ולכן לדעת משרד מבקר המדינה חשוב שהמשרדים ישתפו פעולה בעת הכנת תכניות העבודה השנתיות שלהם בתחומי סחר החוץ והדיפלומטיה הכלכלית, לקראת קביעת מדיניות אחידה ומתואמת בתחומים הכלכליים ולצורך תיאום מטרות ויעדים משותפים בנושא. תיאום זה יאפשר ראייה רחבה של היעדים הכלכליים ובחירה של המדינות שיש לקדם את סחר החוץ עמ ן, באמצעות ניצול מרבי של היכולות והידע של כל אחד משני המשרדים. ממצאי פרק זה מלמדים שמשרד החוץ מינה נציגים כלכליים ועובדים מקומיים כלכליים בנציגויות שבהן היו מוצבים נציגים ועובדים כאלה מטעם משרד התמ"ת, בלא תיאום בין המשרדים. נוכח החפיפה בהגדרות תפקידיהם של הנציגים הכלכליים והעובדים המקומיים הכלכליים של משרד התמ"ת ושל משרד החוץ, בעיקר בכל הנוגע לסיוע לחברות ישראליות, לסיוע לקיום סמינרים עסקיים, לקידום אירועים כלכליים ומסחריים המתקיימים בארץ ולעידוד חברות זרות להשקיע בישראל, ועל מנת למנוע בזבוז כספי ציבור, קיים צורך לוודא כי מתקיימים מנגנוני תיאום יעילים בין נציגי שני המשרדים. היה אפוא מתבקש כי במקומות שבהם קיים צורך להציב נציגים של שני המשרדים, יקבעו הסדרים לתיאום ולדיווח הדדי ויוגדרו חלוקת התפקידים ותחומי האחריות של כל אחד מהמשרדים (בעניין היעדר מנגנוני תיאום ובעניין כפילות בביצוע התפקידים, ראו להלן בפרק "ממשקי העבודה בנציגויות"). הנהלות המשרדים לא נקטו עד מועד סיום הביקורת פעולות ממשיות אשר יבטיחו כי פריסת הנציגים הכלכליים והעובדים המקומיים בתחום הכלכלי תהיה יעילה וחסכונית, וכי ייקבעו תחומי הפעילות של כל אחד מהגורמים וחלוקת המשימות ביניהם. על מטות המשרדים לפעול בהקדם ובמשותף לתיאום חלוקת התפקידים בין נציגיהם הכלכליים - שליחים ועובדים מקומיים - כדי שלא תיווצר כפילות מיותרת בפעילותם של הנציגים שתביא לבזבוז של כספי הציבור. הודעת הממונה על התקציבים במשרד האוצר כי מעתה ואילך כל תקצוב של תקן לפעילות נספח תמ"ת או שליח יחייב את שני המשרדים לפרט בכתב את אופן הפעולה המוצע של העובד, היא צעד חיובי שיתרום לתיאום בין -משרדי בנוגע להוספת משרות בתחום הכלכלי לתקן הנציגויות. הביקורת העלתה כי לא מתקיים שיתוף פעולה ותיאום בין מטה משרד החוץ ובין מטה משרד התמ"ת בנוגע לגיבוש תכניות העבודה השנתיות שלהם בתחום הכלכלי ובנוגע למועדי הכנת התכניות, וכי כל משרד קובע בנפרד את היעדים הכלכליים בתכנית העבודה השנתית שלו. לגבי תיאום תכניות העבודה בנציגויות, העלתה הביקורת כי למרות ההסכמה לכאורה לשיתוף פעולה שהושגה בדיון שקיימו המנכ"לים, הוא אינו מתקיים במלואו ובאופן שוטף. .מהטבלה עולה כי במועד הביקורת הייתה בשמונה מדינות כפילות בהצבת עובדים מקומיים כלכליים. מכיוון שכאמור קיימת חפיפה בחלק מהגדרות תפקידיהם של העובדים המקומיים הכלכליים שמעסיקים משרד החוץ ומשרד התמ"ת, על פי כללי מינהל תקין היה צפוי שהמשרדים יבחנו במשותף אם אין כפילות בפעילותם של עובדים אלה. בחינה זו נדרשת כדי להגביר את יעילות הפעילות של נציגויות ישראל בתחום הכלכלי ולמנוע בזבוז כספי ציבור. .מהאמור לעיל עולה כי בנציגויות שבהן מבצעים השליחים הכלכליים של משרד החוץ ונספחי התמ"ת פעילות כלכלית מקבילה, פועל כל נציג על יסוד תכניות עבודה, הנחיות פעולה ומדיניות הנקבעות במטה משרדו בלבד. היעדר התיאום בין נציגי שני המשרדים עלול להביא לכפילות בעבודתם במדינת הכהונה, ובעיקר בעבודתם עם אנשי הקשר בממשלה ובחברות; לקשיים שמקורם בקושי לבצע התאמה בפועל בין שתי תכניות עבודה של שני משרדים; ולקושי בחלוקת העבודה בפרויקטים גדולים. לדעת משרד מבקר המדינה אכן יש חשיבות גדולה בתיאום בין תכניות העבודה בנציגויות לקראת קביעת מדיניות אחידה ומתואמת בתחומים הכלכליים; לפעילויות הכלכליות הכלולות בתכניות העבודה של נספחי התמ"ת עשויות להיות השפעות מדיניות, ולכן על טיוטת תכנית העבודה להיות מוגשת לראש הנציגות למתן הערותיו עוד בשלב גיבושה, ולא רק להיות מובאת לידיעתו לאחר שכבר אושרה. לפיכך, במסגרת יישום סיכום המנכ"לים מאפריל 2012 על מנכ"לי שני המשרדים לקבוע בהנחיה משותפת כי על משרדיהם לשתף פעולה בגיבוש תכניות העבודה הכלכליות בנציגויות, לרבות עיון הדדי בטיוטות תכניות העבודה ומתן הערות בנושאים הכלכליים הנוגעים לכל אחד מהמשרדים ולקבוע מועד מתואם להכנת תכניות העבודה. נוסף על כך, על מנכ"לי שני המשרדים להסדיר את התיאום בין המשרדים בנוגע להכנת תכניות עבודה בנושאים כלכליים בנציגויות שבהן אין ייצוג למשרד התמ"ת.
הביקורת העלתה כי למרות ההוראה המפורשת בתקנון בעניין זה, נספחי התמ"ת אינם מוסרים לראשי הנציגויות את הדיווחים השוטפים שהם שולחים למשרד התמ"ת.