משרד התיירות . השתתפות המשרד במימון אירועים המשרד הודיע בתשובתו כי לא היה מודע לכתב השיפוי. עם זאת, עולה כי הגורמים המקצועיים במשרד ידעו ש הגורם שי בצע הלכה למעשה את פסטיבל הסטודנטים, הוא חברה פרטית , שעיסוקה פעי לות כלכלית לרווחת ציבור הסטודנטים, ושהיא בוודאי אינה מלכ"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, מכל האמור לעיל עולה כי כספי המשרד ניתנו כתמיכה בסכום כולל ולא כנגד הפעילויות שעליהן הוסכם ושבוצעו בפועל. הוצאת כספי המשרד נעשתה בלא שאיש מהמשרד יקפיד על הבקרה הנדרשת לנחיצות ההוצאה ולתקינותה. נמצאו שני פרסומים בלבד , בגיליונות שהתפרסמו ב - 5.8.10 וב- 12.8.10 , כלומר הפרסום בעיתון זה נמשך שבועיים בלבד, ולא שישה שבועות כמתחייב בהסכם . נמצא כי המשרד שילם להתאחדות עבור פרסומים ופעולות שיווק בלי שבדק אם אכן בוצעו. מהאמור לעיל עולה כי פעולות שיווק שהתחייבה ההתאחדות לבצע בוצעו רק בחלקן. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי החרגת הפסטיבל מדרך המלך, כלומר נוהל אירועים, על ידי המנכ"ל ועל ידי היועמ"ש, וקביעת דר ישות שונות מהמקובל באירועים דומים, הן שהביאו לכך שכספי המשרד הועברו בפועל לחברה פרטית, הפועלת למען השאת רווח. כל זאת ללא בדיקה נאותה, ואחרי שבדיעבד התברר כי אין מדובר בעלויות גרדא אלא בעלויות בתוספת העמסת רווח. הביקורת העלתה כי המשרד שילם להתאחדות בלי ש ביקש ל בדוק את מערכת החשבונות הנוגעת למיזם ובלי ש ביקש לקבל דוחות כספיים כקבוע בהסכם. בעקבות הביקורת פנה המשרד להתאחדות, וביקש את המסמכים האמורים. ואולם עד מועד סיום הביקורת, נובמבר 2011 ., לא קיבל המשרד את המסמכים מהטבלה עולה כי ההוצאות בפועל, בשלושת הסעיפים המוצגים בטבלה, נמוכות בהרבה מהדיווח למשרד. לדעת משרד מבקר המדינה אי-אפשר לפרש א ת ההתחייבות, שנתן המשרד בהסכם לממן פעולות מסוימות בשלושה תחומים ספציפיים, ככוללת את עלות המלונות; לפיכך הייתה חריגה גדולה ממימון 49% .המותרים לפי ההסכם מחישוב שערך משרד מבקר המדינה עולה כי שיעור השתתפות המשרד ( 936,000 ( ש"ח) מסך הוצאות ההפקה שהיו בפועל לחברה 1,185,478 ש"ח32) הוא כ - 79%. נמצא כי במסגרת הסכם אילת הוחלט , כאמור, לתמוך ב שני אירועים בסך של 200,000 ש"ח על פי הקריטריונים הקבועים בנוהל האירועים , וזאת למרות ההצהרה בוועדת המכרזים כי המשרד "התנתק" מנוהל אירועים לגבי אירועים באילת. לדעת משרד מבקר המדינה, משקבע המשרד בהסכם אילת כי אירועים באילת ייבחנו על פי נספח ג', הרי שאין זה תקין שאירועים מסוימים, שנערכים באילת בתקופת הזמן שעליה חל נספח ג', ייבחנו על פי נורמה אחרת - נוהל האירועים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו להקפיד שאירועים חדשים שהעירייה תיזום יעמדו בתנאי נספח ג' , ושהבקרה אחר הוצאת הכספים בגינם תיעשה על ידי המשרד. במצב הנוכחי לא ברור איזה גוף יהא מוסמך לבחון אם האירוע החדש עומד בתנאי נספח ג' ועל מי יוטלו הפיקוח והבקרה על אירוע כאמור - על המשרד או על העירייה, אם בכלל. על פי תקנות חובת המכרזים ניתן לאשר פטור ממכרז על פי תקנת המיזם לאירוע ספציפי ולגוף העומד בתנאי התקנה. אחריות זו מוטלת לבחינת ועדת המכרזים המשרדית, והיא אינה יכולה לאצול אותה לגוף אחר כגון העירייה. משרד מבקר המדינה אינו מקבל טענה זו. ההתקשרות על פי תקנת המיזם יכולה להתבצע רק עם מי שפועל ללא מטרת רווח. "מיזם" אינו גוף משפטי שניתן להתקשר את ו. לא סביר שחברה פרטית שמעצם הגדרתה מטרתה היא להשיא רווחים, תתקשר בפרויקט ללא כוונות רווח. פרשנות זו של המשרד אינה עולה בקנה אחד עם התנהלות המשרד לאורך השנים, אשר נהג במשך כל השנים להתקשר על פי תקנה זו רק עם מלכ"רים. (א) עד הפסטיבל ב- 2010 הייתה זו החברה שהפיקה פסטיבלי סטודנטים באילת בעשור האחרון. הביקורת העלתה כי בפרסומים לשיווק הפסטיבל, שהתפרסמו לפני הדיון ב- 21.7.10 באתרי האינטרנט של אגודות סטודנטים שונות, צורף הסמליל של החברה בצד הסמליל של חברת הפקות א' כמארגנות האירוע. באותם פרסומים לא הופיע סמליל של הה תאחדות, ואין אזכור שלה כנותנת חסות לאירוע. כמתואר לעיל, החברה היא גם זו שיזמה את הפנייה להשתתפות המשרד בפסטיבל. למרות זאת, ב- 21.7.10 קבע מנכ"ל המשרד ששותפות המשרד בהפקת הפסטיבל אפשרית, בין היתר, בשל כך ש"השותף להפקה איננו גורם עסקי". יתרה מכך, ב- 27.7.10 כתב יו"ר ההתאחדות דאז למשרד כי החברה היא המתפעלת והמפיקה היחידה של הפסטיבל, וכי בעלי המניות של החברה הם אגודת הסטודנטים של מכללה (המחזיקה ב - 15% )מהמניותוחברת בת של המכללה האמורה עצמה (המחזיקה ב- 85% )מהמניות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי הקביעה בדבר קיומו של ספק או יזם יחיד מחייבת קודם הגדרת המוצר שאותו מבקש המשרד לרכוש ובחינת קיומם של ספקים או מיזמים על פי הוראות החשכ"ל למוצר זה, ואינה מתמצית בפרסום בלבד. הפסטיבל , שבמהותו נועד להעניק נופש לסטודנטים, בוצע בשנים קוד מות, כפי שעולה מפרסומים שונים, על ידי החברה אך גם על ידי חברת הפקות א', העוסקת בהפקת אירועים. משום כך, ברור שההתאחדות איננה הגוף היחיד שיכול להפיק פסטיבלים לסטודנטים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי לא נעשה במקרה דנן שום הליך של בחינת התאחדות הסטודנטים כספק יחיד לפסטיבל, כפי שנקבע בתקנה 3(29 ) לתקנות המכרזים. הליך זה היה צריך להיעשות בתוך המשרד, ולא להיסמך על אישורים שנתנו גורמים חיצוניים בנושאים אחרים לגמרי. כמו כן, היעדר הפרסום מנע מגופים מתחרים לדעת על קיומה של ההתקשרות, ובכך להשיג על בחירת ההתאחדות להתקשרות או להציע עצמם לביצוע הפסטיבל. משרד מבקר המדינה העיר למשרד , במאי 2011, כי תקנה 3 א(ג) לתקנות חובת המכרזים דנה במתן פטור מפרסום ב התקשרות עם ספק יחיד (מכוח תקנה 3(29 ) )לתקנות חובת המכרזים, בעוד שכל הליך ההתקשרות עם ההתאחדות נעשה על פי תקנת המיז ם (תקנה 3(30 )) לתקנות חובת המכרזים . תקנה זו (3(30 )) מחייבת פרסום הודעה בדבר ההתקשרות של המשרד לפי תקנה 3ב, והמשרד לא היה רשאי ל פטור אותה מפרסום, כפי שעשה . (1) מנוסח הסכם אילת עולה שבעת חתימת ו טרם הוחלט אילו אירועים ימומנו ב- 300,000 ש"ח האמורים . לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שוועדת המכרזים תאשר סכומי "רזרבה" לשימוש העירייה. על ועדת המכרזים חלה החובה לבדוק אירועים שמובאים לאישורה, על פי כל דין, ובכלל זה על פי הכללים הקבועים בתקנת המיזם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי תקנות ה מכרזים מאפשרות התקשרות במיזם אך ורק לפעולה מוגדרת ולא למיזם עלום. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת המכרזים כי היה עליה להקפיד על בדיקת נאותותם ושלמותם של המסמכים הנדרשים לבחינת הבקשה בעת דיון הוועדה. קיום המסמכים ותוכנם היו הכרחיים בעת בחינת הבקשה וקבלת ההחלטה בעניין, ואין להסתפק בבחינתם בדיעבד. תוצאות הבד יקה הנוספת של התקציב ובחינת המקורות התקציביים, שלטענת החשב הוצגו לפניו, לא הומצאו למשרד מבקר המדינה. אשר ללחץ הזמן, שטוען לו המשרד, הרי שהסכמת המשרד לדון בבקשה על אף לחץ הזמן היא הבעייתית. עם זאת, לּו בקשת החברה להשתתפות המשרד בפסטיבל הייתה מועברת מהשר לגורמים המקצועיים ומטופלת סמוך לקבלתה, או לכל המאוחר מיד לאחר הגעתה למנכ"ל בסוף יוני או בראשית יולי, הרי שלחץ הזמן היה פוחת. (א) נמצא כי הוועדה אישרה בקש ה שהוגשה לאחר המועד להגשת בקשות שנקבע בנוהל האירועים 10/2010 ( איירון מן - איש הברזל). כמו כן אישרה הוועדה בקשה לאירוע שהתקיים 20 יום לאחר תום התקופה שהוגדרה ב נוהל האמור (גביע הפדרציה בטניס). משרד מבקר המדינה מעיר כי ניסוח זה אינו ברור וכי אי -אפשר ללמוד ממנו אם כוונת המשרד הייתה לתמוך בעיריית אילת כדי שזו תפיק אירועים בעצמה, או שמא הייתה כוונתו להעביר לעירייה כספים, כדי שזו תוכל להעבירם לגופים שוועדת התמיכות של העירייה קבעה שיש לממנם. האפשרות השנייה מעלה חשש שהעירייה עלולה לשמש צינור בלבד להעברת כספים מהמשרד לגופים שלישיים. על המשרד לפקח על ביצוע האירועים, ולהעביר את הכספים למארגני האירועים ישירות, ולא לעירייה, וזאת על פי תנאי הסף והקריטריונים שקבע הוא עצמו. משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובת המשרד אינה מתיישבת עם התנהלות המשרד לגבי אירועים אחרים שהתקיימו באותה תקופה, שבהם כאמור התנה המשרד את השתתפותו בקבלת דוח ביצוע חתום בידי מנכ"ל הגוף מגיש הבקשה ובידי גזברו, בצירוף חשבוניות מקוריות המוכיחות את התשלומים לספקים עבור הפעולות שבוצעו. משרד מבקר המדינה מעיר שתקנות חובת המכרזים והוראות החשכ"ל מחייבות פרסום בזמן אמת - גם באתר האינטרנט של המשרד וגם באתר מינהל הרכש. לדעת משרד מבקר המדינה הצגת מצג מטעה לציבור, ולפיו ניתן להשיג על ההתקשרות אחרי שהסכם אילת כבר נחתם כשבוע קודם הפרסום , אינה עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקינים. לנוכח חתימת ההסכם יותר מחודש לפני כינוס ועדת הפטור, הרי שהדיון בוועדת הפטור היה הלכה למעשה מיותר. לעניין הפגיעה, הגם שלא היו פניות מצד עיריות אחרות, הרי שמתשובת המ שרד עלה שכן התקבלו פניות מצד מארגני אירועים אחרים. התנהלות כזו מערערת את אמון הציבור במשרד התיירות. (ב) הביקורת העלתה כאמור כי בפרסום ההתקשרות באתר מינהל הרכש הממשלתי, כחמישה ימים לאחר החתימה על הסכם אילת, ציין המשרד כי מדובר בפרסום "טרום החלטת ועדה", וכי ניתן להשיג על ההתקשרות עד יום 31.5.11 . ב- 2.6.11 התכנסה ועדת הפטור, ופטרה את ההתקשרות ממכרז אחרי שלא התקבלו השגות. לדעת משרד מבקר המדינה, נכון היה לפרסם את התוספת התקציבית בסך מיליון ש"ח לציבור, ולאפשר למארגני אירועים נוספים להתחרות על תקציב זה, תוך כדי מתן הזדמנות שווה גם להם. משרד מבקר המדינה מעיר שסדרי מינהל תקינים מחייבים כי חלוקת מיליון ש"ח על ידי משרד ממשלתי תיעשה לאחר קיום דיון מקצועי בדבר סדרי העדיפויות לניצול התקציב, שאושר טרם התחייב המשרד להעבירו לכל גורם באשר הוא. ,"משרד מבקר המדינה מציין כי במכתב ג' לא היה סעיף של "משכורות הפקה אלא רק של "עמלת הפקה", ששונתה במכתב ב' ל"משכורות הפקה". מכאן עולה שההבדל בשם הסעיף אינו מעיד על מהותו. יתרה מכך, "משכורות ההפקה" אשר במכתב ב' עמדו על 70,000 ש"ח, גדלו בתקציב המעודכן שהוגש ב - 22.7.10 למשרד ל- 300,000 .)ש"ח (ראו להלן הביקורת העלתה כי לא נבנתה תכנית משותפת בעזרת מינהל השיווק, וכי הבקשה שהובאה לאישור ועדת המכרזים, לרבות תקציבה, הוכנה במלואה על ידי החברה והוגשה לוועדה בלי שנבחנו התכנים והסעיפים השונים עם בעלי התפקידים הרלוונטיים במשרד. הביקורת העלתה כי המשרד לא בדק את הגידול שחל בין סעיפי התקציב הדרוש לבין סעיפי התקציב המעודכן. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי האישורים שהמציאה ההתאחדות לא זו בלבד שלא היו בתוקף במועד ההתקשרות עמ ה, אלא אף עסקו בפעילות הדרכה בנושא בטיחות בדרכים ובניהול מערך מלגות חונכות, נושאים שאינם רלוונטיים כלל להתקשרות המשרד עם ההתאחדות בעניין פסטיבל סטודנטים . בנסיבות האמורות, יש לראות בחומרה את קביעת היועמ"ש ּוועדת המכרזים כי ההתאחדות היא היחידה היכולה לבצע פסטיבל סטודנטים מסוג זה . אם המשרד אכן סבר שההתאחדות היא היחידה שיכולה להפיק את הפסטיבל, היה עליו לפתוח בהליכים הדרושים להכרה ב ה כספק או כ יזם יחיד , בהתאם לתקנת הפטור ממכרז ו על פי הוראות החשכ"ל, ולבחון את המיזם באובייקטיביות ובהליך המקובל - דבר שלא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר עוד כי על פי האסמכתאות שהוצגו לו, הבחינה אם ההתאחדות היא ספק יחיד התמצתה בדיון פנימי בקרב חברי הוועדה, שאין בה די כדי להכריע בנושא. על הוועדה הייתה מוטלת החובה לבחון אם ההתאחדות עומדת בכל הדרישות של ספק יחיד, על פי הכללים הקבועים בתקנה 3 א(א) לתקנות חובת המכרזים (היינו חוות דעת, פרסום, מתן זמן להתנגדויות גופים אחרים, ועוד). יוצא אפוא כי הן מהבחינה המהותית והן מהבחינה המינהלית, נושא היות ההתאחדות ספק יחיד לביצוע הפסטיבל, לא נבדק כראוי על ידי המשרד. מהאמור לעיל עולה בבירור כי החברה היא חברה כלכלית הפועלת למטרות רווח, אשר הייתה מפיקה את הפסטיבל, עם תמיכת משרד התיירות או בלעדיה, והיא אף שיווקה אותו באתרים שונים ללא חסות ההתאחדות. (א) נמצא כי ועדת המכרזים אישרה את ההתקשרות עם ההתאחדות על פי תקנת המיזם בלי שפרסמה הודעה בדבר בחינת קיומם של מיזמים באתרי האינטרנט המשרדי והממשלתי, וקודם שערכה דיון ב נושא סיווג ההתקשרות . הביקורת העלתה כי הגורם המקצועי לא כתב חוות דעת מנומקת , כנדרש בתקנות חובת המכרזים ו בהוראות החשכ"ל, המציגה בין היתר את הפעולות שננקטו לאיתור ספקים נוספים. לדעת משרד מבקר המדינה יש לראות בחומרה שימוש בגוף אשר לכאורה המשרד רשאי להתקשר עמו, כדי להעביר מימון לגוף שהמשרד אינו רשאי להתקשר עמו. דבר זה מנוגד הן להנחיות היועמ"ש לממשלה, החלות על התקשרות בעלת מאפיינים של תמיכה, והן לתקנת המיזם ולנוהל אירועים, החלים על התקשרות הנעשית לפי תנאי תקנת המיזם. כמו כן, מאחר שמדובר בכספי הציבור, משרד ממשלתי צריך להימנע מלהעביר כספים לגוף שאין ביכולתו לפקח על פעילותו, ובכלל זה לבצע את פעולות הבקרה הנדרשות. זאת בייחוד לנוכח העובדה שהגוף שאליו הועבר המימון אינו עומד בתנאי הסף, ולא הוא הגוף שבחן המשרד. ד"ר עומר דקל, כותב בספרו כי "ועדת המכרזים רשאית לאסוף מיוזמתה מידע נוסף על זה שהומצא לה על ידי המציעים במסג רת הצעתם, וזאת מתוך רצון להעמיק ולברר את מידת עמידתם של משתתפי המכרז בתנאיו" 29 . משרד מבקר המדינה מעיר ליועמ"ש ולחשב כי במקרה זה לא היו לפני הוועדה מסמכים בסיסיים וחיוניים, אף שהחשב העיר על כך. הוועדה גם לא ביקשה אסמכתאות התומכות במצג שהציגו לה ההתאחדות והחברה. ואולם לגבי זהות הגורם המבצע כלל לא נדרשה הוועדה לחקור, שכן היה ידוע לה שהתמיכה שאושרה תועבר מההתאחדות לחברה. כאמור, ההתאחדות לא יזמה, לא תכננה ולא הפיקה את הפסטיבל , לא נשאה בהוצאות הכספיות ובסיכונים הכרוכים בו ולא פיקחה (ראו בהמשך) על הפקתו . מהאמור לעיל עולה חשש ש המשרד השתמש בהתאחדות כ"צינור" להעברת כספי המשרד לחברה פרטית , הפועלת למטרת רווח, אשר לא הייתה זכאית לקבל כספים ישירות מהמשרד. נמצא כי הוועדה אישרה את ההתקשרות עם ההתאחדות, בלי שהתנתה את התקשרויות ההמשך ב קיום מכרז לבחירת ספק המשנה כנדרש בתקנת המיזם . לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי וסביר שהמנכ"ל יפעל במודע בניגוד לתקנות חובת המכרזים, בנימוק שאלה מכבידות על התנהלות המשרד ואינן עולות בקנה אחד עם מדיניות ו. על המשרד , ועל כל שדרת מקבלי ההחלטות במשרד , לפעול בד בקות ובנחרצות לפי כל דין החל עליהם, ואין הם רשאים, בשם רצונם ליישם את מדיניות המשרד, לפעול בניגוד לתקנות . נוכח האמור לעיל בדבר ההיכרות של שר הת יירות עם המפיקה, וכלל הנסיבות הקשורות להשתתפות המשרד במימון פסטיבל הסטודנטים עולים ספקות בכל הקשור להתנהלותו התקינה של השר. מכתב ב', שנכתב כאמו ר באותו יום אך בשם החברה, כולל בתקציב האדמיניסטרציה של הפסטיבל: "רישום+תוכנה - 20,000 ש"ח; עובדי תפעול- 40,000 ש"ח; צרכי משרד+הפקה- 40,000 ש"ח; לינה+אשל לעובדים- 35,000 ;ש"חמשכורות הפקה - 70,000 ש"ח". סכום זה תואם את הסכום שקיבלה המפיקה מהחברה ( 69,600 ש"ח). מכאן שסעיף "עמלת הפקה" שונה ל"משכורות הפקה", בסך של 70,000 .ש"ח כאמור, הביקורת העלתה כי את מכתב ג' לא העביר השר לעובדי המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצא תיעוד לבדיקת שלושת התחומים הללו על ידי המשרד, וכי לא הוצגו מסמכים המעידים על בחינת השינויים בתקציב ועל משמעותם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו לפרסם לציבור נוהל אירועים שיאפשר לו להיערך מבעוד מועד ולפעול על פיו. המצב המתואר לעיל מרוקן מתוכֶן כל נוהל באשר הוא: במקום שיעמוד האירוע בדרישות הנוהל מתאימים לכאורה את הנוהל לאירוע. הביקורת העלתה כי חלק מהקריטריונים בנוהל האירועים אינם מדידים. דוגמאות לקריטריונים שאי -אפשר לכמתם אובייקטיבית הן: פוטנציאל להגדלת תיירות החוץ או תיירות הפנים; פוטנציאל למשיכת קהל מכל קצות הארץ. לדעת משרד מבקר המדינה, הקריטריונים להשתתפות המשרד באירועים צריכים להיות כאלה שניתן להשוות ביניהם ולבחון אותם גם לעומת אירועים אחרים. כמו כן, כדי שגוף יוכל להשיג על החלטת ועדת המכרזים בעניינו, על הקריטריונים להיות ברורים, מדידים ואחידים ולא מופשטים וידועים לחברי צוות האירועים בלבד. (ג) עוד נמצא כי המשרד לא גיבש שיטה לניקוד או למתן משקל מדיד לכל קריטריון. לפיכך כל בקשה נבחנת לגופה, בלי שתהיה בידי ה משרד שיטה אובייקטיבית לדירוג הבקשות. כאמור, צוות אירועים בוחן את הבקשות ומכין אותן לוועדת המכרזים. ועדת המכרזים מ כריעה לגבי כל בקשה ובקשה אם היא עונה על הקריטריונים, אך ללא מתן משקל וניקוד לכל פרמטר. אין אפוא שום דרך לשפוט את העדפות הוועדה ולבחון את צדקת החלטתה. על משרד התיירות היה לדרוש לקבל את חשבוניות המקור שהוציאו הספקים השונים דלעיל, בגין כל סעיף השתתפות. ואולם, המשרד הסתפק בחשבונית אחת שהוציאה החברה, לטובת ההתאחדות, בעבור תחומי פרסום ושיווק בסכום כולל של 349,160 .ש"ח, שאינה מפרטת את עלויות פעולות הפרסום לסוגיהן משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי ההוצאות שהיו לחברה כלל אינן רלוונטיות להסכם שנחתם עם ההתאחדות. ההוצאות שנרשמו בס פרי החשבונות של ההתאחדות הסתכמו לכל היותר ב- 936,000 ש"ח, ו- 49% מסכום זה הם 458,640 ש"ח בלבד. יוצא אפוא שהמשרד שילם להתאחדות 477,360 .ש"ח תשלומי יתר לחילופין, אם סבר או ידע המשרד שההוצאות בגין הפסטיבל הן ההוצאות שהיו לחברה, היה עליו לדרוש את חשבוניות המקור להוצאות שעליהן דיווחה החברה, ולא להסתפק בחשבוניות שהגישה ההתאחדות למשרד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד על כך שלא התנה את התחייבותו בקבלת אסמכתאות המבססות את ביצוע הפעילות. נמצא כי בראשית ספטמבר קיבל המשרד מהחברה תצלום של פוליסת ביטוח, אך המבוטחת הראשית בה הייתה חברת הפקות פרטית, שאיננה החברה המפיקה . הפוליסה הורחבה וכללה את מזמיני העבודה: החברה, חברת הפקות א', התאחדות הסטודנטים ומשרד התיירות. אולם ההרחבה הייתה "בגין פעילות המבוטח הראשי בלבד", דהיינו חברת הפקות פרטית, שאיננה החברה המפיקה. עוד צוין בפוליסה שהיא אינה מכסה פעילות לאירועים שיתקיימו בדיסקוטקים, בפאבים ו במסיבות המוגדרות מסיבות טרנס. הפוליסה הועברה לעיונם של המנכ"ל, של היועמ"ש, של החשב ושל סמנכ"ל התפעול . משרד מבקר המדינה מעיר כי בסקר שערך משרד המשפטים באפריל-מאי 2010 , לא נבחנה, וממילא לא אושרה, דרך השתתפות המשרד באירועים, ועל כן ידיעת היועמ"ש לממשלה אינה פוטרת את המשרד מבחינת חוקיות ההתקשרות. כמו כן, יודגש כי גם לשיטת היועמ"ש, כפי שהוצגה בדיון ב - 7.7.10 , בין שמדובר בתמיכה ובין בהתקשרות, צריך היה לקבוע נוהל להשתתפות המשרד בהפקות אירועים, שיכלול קריטריונים, בטרם תיווצר התקשרות עם גורם כלשהו. (ב) יודגש כי שלושת המכתב ים לא תועדו בדואר הנכנס של לשכת השר . כמו כן, את מכתב ג' לא העביר השר לגורם כלשהו במשרד. משרד מבקר המדינה מעיר לשר ולמשרד כי אי-תיעוד המכתבים האמו רים מעיד על מינהל לא תקין בכל הנוגע לרישום דברי דואר נכנס בלשכת השר. משרד מבקר המדינה מציין כי משלושת המכתבים עולה שהיזמה לפנות למשרד התיירות לקבלת תמיכה בפסטיבל נעשתה מצד החברה, אשר כאמור המשרד לא היה רשאי להתקשר עמה בהתאם לנוהל אירועים ולתקנת המיזם. מהאמור לעיל עולה כי עוד קודם שהנהלת המשרד ידעה על הבקשה להשתתפות המשרד במימון הפסטיבל ודנה בה, כבר התקשרה החברה עם אמנים שיופיעו בפסטיבל וכבר פורסם שהמשרד יסבסד אותו. משרד מבקר ה מדינה מעיר לשר שאם יזמה מסוימת נראית בעיניו ראויה, עליו להעבירה בזמן אמת לגורמים המקצועיים במשרד לבחינה על פי הנורמות הקבועות לקבלת החלטות באותו נושא. כאמור, השר נפגש עם מנכ"ל החברה וקיבל מכתבים בנושא, ונראה כי החברה סברה שהמשרד יאשר את השתתפותו בפרויקט. (א) נמצא שאף שהמנכ"ל הציג בדיון מ - 7.7.10 ארבעה אירועים, ב - 21.7.10 הוא הודיע שהמשרד יוכל להשתתף בסך של כמיליון ש"ח במימון פסטיבל הסטודנטים. במצב זה לא נותר, אם כן, תקציב לאירועים האחרים. משרד מבקר המדינה מעיר כי ועדת המכרזים אישרה לאירוע איירון מן, 250,000 .ש"ח, סכום העולה על הסכום המבוקש )(ג נוסף על כך, החלטת הממשלה האמורה קבעה שגביע הפדרציה בטניס יתוקצב על ידי משרד התרבות והספורט ועל ידי המשרד לפיתוח הנגב והגליל ב- 300,000 ש"ח, כל אחד. לא נקבע בהחלטה שאירוע זה יתוקצב גם על ידי משרד התיירות, ולמרות זאת תקצב משרד התיירות אירוע זה. (ד) הביקורת העלתה עוד כי הסכום שאישרה הוועדה למימון האירועים בהסכם אילת גדל בהשוואה לסכומים שהמליץ עליהם צוות האירועים, בשיעורים שונים, בלי שהדבר ילווה במסמכים של הגופים המקצועיים במשרד, ובלי שהוועדה נימקה את החלטותיה, כל אירוע לגופו. בהסכם אילת נכתב כי רשימת האירועים וסכום השתתפות המשרד בהם נקבעו במשותף על ידי העירייה ועל ידי המשרד, על סמך נתונים והמלצות שהעב ירה העירייה למשרד. ואולם גם במסמך ז ה לא פורטו הנימוקים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי הוא אינו רשאי להתעלם מחובותיו כלפי ציבור המארגנים, וכי התחייבויותיו הן לתמוך באירועים לפי נוהל 10/2010 . אם סבר המשרד שנוהל זה אינו עונה על הצרכים הנובעים ממדיניות המשרד, היה עליו לפרסם הודעה לציבור , ובה נ והל חדש , כדי לאפשר למארגני האירועים להגיש בקשות חדשות. הבקשות היו צריכות להיבחן בהתאם לתנאי הנוהל החדש, ורק לאחר מכן מותר היה להביאן לדיון ולאישור בוועדת המכרזים. לדעת משרד מבקר המדינה, משפורסם נוהל 10/2010, ומשנקבעו בו תנאים להשתתפות המשרד, לא רשאי היה המשרד לסטות מתנאיו, ללא פרסום ומתן זמן סביר ל כל מארגני האירועים להגיש בקשות חדשות בהתאם לנוהל החדש. משרד מבקר המדינה מעיר כי המנכ"ל, היועמ"ש והחשב אפשרו את השתתפות המשרד במימון הפסטיבל בניגוד לכללים : 1 . את הבקשה ל השתתפות במימון הגישה חברה עסקית פרטית והיא זו שארגנה את הפסטיבל, ואילו ההתאחדות שעמה התקשר המשרד שימשה צינור להעברת הכספים אליה; 2 . החשב העביר את מימון המשרד בלי שקיבל את המסמכים המאמתים את ההוצאות בפועל, ובלי שעמד על הדרישה לקבלם כתנאי להעברת כספי המשרד; 3 . המתווה המשפטי להשתתפות המשרד במימון הפסטיבל נסלל אד הוק: בעוד שבהעברת הכספים לחברה היו מאפיינים של תמיכה, הוחלט על התקשרות עם ההתאחדות בדרך של פטור ממכרז. בפועל חרג המשרד בהתקשרותו מהנוהל, מהוראות החשכ"ל ומתקנות חובת המכרזים; 4 . המשרד שילם להתאחדות ללא קבלת דוח על ההוצאות שהיו לה, אלא הסתמך על דוח הוצאות של החברה, ללא בקרה על העלויות ותוך כדי הסתמכות על חשבוניות כלליות. המשרד שילם להתאחדות תשלום יתר של 477,360 ש"ח, מאחר שלא קיבל הוכחות להוצאות מעבר ל - 936,000 ש"ח. הלכה למעשה מימן המשרד 79% מהוצאות ההפקה של החברה אף שהתחייב למימון של עד 49%. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו לנסח את ההסכמים שעליו הוא חותם בבהירות תוך כדי התייחסות גם לעניין המע "ם. (א) נמצא שבאתר האינטרנט של המשרד לא פורסם הסכם אילת כלל, לרבות תנאי הסף והקריטריונים לאישור ההתקשרויות לפי ההסכם. כמו כן, נמצא כי פרסום ההתקשרות באתר מינהל הרכש הממשלתי, נעשה רק ב- 3.5.11, כחמישה ימים לאחר החתימה על הסכם אילת. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי הפרסומים לקידום הפסטיבל באתרי אינטרנט של אגודות הסטודנטים השונות, נעשו עוד לפני הירתמות ההתאחדות כנותנת חסות לפסטיבל ועוד קודם חבירתה לחברה. בדיקה שטחית באמצעות חיפוש באינטרנט הייתה מבהירה למשרד שההתאחדות אינה הגורם המבצע והיוזם. הביקורת העלתה כי ההסכם אינו נושא תאריך , וכי הוא נבדל מ כתב ההתחייבות המקובל שעליו חותם המשרד. ההסכם , שבו נכתב שנציג ההתאחדות לעניין ההסכם הוא יו"ר ההתאחדות דאז, נשלח למפיקה ב- 17.8.10. ,נמצא כי ממועד החלטת ועדת המכרזים התנהל המשרד ותיאם את חתימת ההסכם את ענייני הכספים ואת ההתכתבות בכל דבר ועניין מול המפיקה מהחברה, ולא מול יו"ר ההתאחדות דאז כקבוע בהסכם. למרות זאת, לא דרש המשרד את מסמכי ההתאגדות של החברה ולא את הסכם ההתקשרות בין ההתאחדות לחברה . משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל שדיון לקביעת דרכי הפעולה וסכום ההשתתפות של המשרד בפסטיבל צריך היה להיעשות עם הגורמים המקצועיים במשרד ללא נוכחות נציגי החברה וההתאחדות. כמו כן היה צורך להציג את מכתב ב', אשר כלל את פרטי האירוע, בפני הגורמים המקצועיים. מהאמור לעיל עולה כי היועמ"ש, בניגוד לעמדה שהביע בדיון עם המנכ"ל ב - 7.7.10 , בדבר הצורך בקביעת נוהל וקריטריונים לפסטיבלים גדולים- או כתמיכה או במסגרת התקשרות - המליץ על התקשרות עם ההתאחדות למימון פעולות הפקה, שיווק ופרסום, בדרך של מיזם משותף, למרות קיום מאפיינים מובהקים של תמיכה. הביקורת העלתה כי ההזמנה לדיון אצל המנכ"ל נשלחה לגורמים המקצועיים במשרד ב- 18.7.10 , שלושה ימיםבלבד לפני הדיון, ולא צורפו לה פר טים בדבר הפסטיבל, לרבות מכתב ב', ובו פירוט תכנית האירוע ותקציבו המשוער. לפיכך, לא היה בידי הדרג המקצועי מלוא המידע הרלוונטי שיאפשר לו לקיים בדיקה מקצועית ובלתי תלויה בדבר סיכויי הצלחתו של האירוע, טיב התכנית, פעולות ההפקה והשיווק הנדרשות ועוד. הביקורת העלתה כי לוועדת המכרזים לא הוגשה שום בקשה מטעם התאחד ות הסטודנטים. הבקשה שצורפה על ידי הגורמים המקצועיים לוועדה הוגשה על ידי החברה ולא על ידי התאחדות הסטודנטים, וצורף לה מכתבו של יו"ר ההתאחדות דאז מ- 27.7.10 , המאשר כי החברה היא המתפעלת והמפיקה היחידה בכל הקשור לפסטיבל. משרד מבקר המדינה מעיר כי נהלים נועדו להגדרת כללים ליישום מדיניות כללית של המשרד בכפוף למסגרות החוקיות, ובכלל זה מתן שוויון הזדמנויות, ולא כתגובה לצורך לאשר אד הוק פרויקט מסוים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לקבוע מראש את המסגרת החוקית להשתתפות המשרד בהפקת פסטיבלים ולעגן בתוכה, בין השאר: תנאי סף לקבלת ההשתתפות; דרכי פי קוח ובקרה שיבטיחו שימוש מיטבי ומועיל בכספי המשרד, דרכי התקשרות. מידע זה צריך להיות גלוי וידוע מראש לכלל הציבור כדי להעניק הזדמנות שווה לכלל המציעים ליהנות מכספי המשרד, כל זאת בטרם ידון המשרד בפסטיבל זה או אחר. הביקורת העלתה כי המשרד לא דרש מההתאחדות להעביר לו את פירוט ההוצאות לפי 16 ,הסעיפים שנקבעו בהסכם. התשלום בוצע על סמך שלוש חשבוניות בלבד שקיבלה ההתאחדות מהחברה, שכללו רק הוצאות בסכום כולל לשלושת התחומים שהמשרד התחייב להשתתף בהם (להלן - חשבוניות כלליות), בצירוף דוח ביצוע של הוצאות שעליהן דיווחה החברה. המשרד לא דרש מ ההתאחדות להציג דוח ביצוע של ההוצאות שהיו להתאחדות, כפי שנדרש בהסכם. למשל, בהסכם נקבע כי בסעיף פרסום ושיווק ישתתף המשרד במימון 11 תתי-סעיפים (כגון: פרסום על גבי אוטובוסים, פרסום באתרי אינטרנט, פרסום ברדיו, פרסום באתרי לימודים, פרסום בעיתונים, פרסום במסרונים לרשימות תפוצה, דפוס, פוסטרים ועלונים). בצד כל סעיף נקבע הסכום שבו ישתתף המשרד. אסמכתאות להוכחת הוצאות אלו לא נדרשו על ידי המשרד. הביקורת העלתה כי לא נמצא במשרד תיעוד מאותה פגישה, וכי לא הוזמ נו אליה נציגי ההתאחדות, וממילא לא נכחו בה. משרד מבקרהמדינה מעיר למשרד כי היה עליו להקפיד שההתאחדות, החתומה על ההסכם, תאשר את דוח ההוצאות, כדרישת ממונת האירועים. מהאמור לעיל עולה כי המשרד התקשר עם התאחדות הסטודנטים לביצוע הפסטיבל בלי שעמד על התנאים הנדרשים להתקשרות על פי תקנת המיזם: לא נערך הליך לאישור התאחדות הסטודנטים כספק יחיד בהתאם לתקנות חובת מכרזים; את הפסטיבל הפיקה בפועל חברה פרטית הפו עלת למטרת רווח; לא התקיים הליך לבחינת קיומם של מיזמים כנדרש בתקנה 3 ב, ובין היתר, לא פורסמה הודעה בדבר ההתקשרות; ועדת המכרזים לא בדקה אם חלקה של ההתאחדות במימון המיזם אינו פחּות ממחצית עלות ההפקה, ובפועל לא תרמה ההתאחדות מכספה דבר ; המשרד לא דרש שה התקשרות של ההתאחדות עם צדדים נוספים תיעשה במכרז. תקנות חובת המכרזים והוראות התכ"ם מדגישות את מעמדם המיוחד של היועמ"ש ושל החשב בוועדת מכרזים. תפקיד החשב הוא להבטיח כי ועדת המכרזים לא תקבל החלטה החורגת מהתקציב שהוקצה למיזם ומההוראות הנגזרות - הוראות התכ"ם והחשכ"ל. תפקיד היועמ"ש הוא לשמור על חוקיותו של הליך המכרז ולמנוע החלטה המנוגדת לדין. הביקורת העלתה כי התקציב המעודכן, בסך 5,010,020 ש"ח, כלל 2,500,000 ש"חתמורת הוצאה משוערת למלונות עבור הסטודנטים. אשר על כן, ו בהתאם לקביעת היועמ"ש כי המשרד לא יוכל להיות שותף במימון אכסון סטודנטים בבתי מלון, יכול היה המשרד ל גזור את שיעור השתתפותו רק ממימון חלק מתקציב ההפקה והפעילויות של הפסטיבל בסך של 2,510,020 ש"ח25 בלבד. נמצא כי הלכה למעשה התחייב המשרד לממן %7326 מהעלות המשוערת של ההפקה, זאת אף שבנימוקי ועדת הפטור נקבע כי המשרד ישתתף ב פחות מ- 20% מעלות ההפקה. מהאמור לעיל עולה כי המשרד חרג מהמקובל באירועים דומים. לא הועלה לפני צוות הביקורת נימוק ענייני ל"ייחודיות" פסטיבל הסטודנטים, המצדיקה חריגות אלה. משרד מבקר המדינה מעיר כי המשרד לא המציא שום אסמכתה, התומכת בטענותיו שעלות הלינה נכללה בחישוב ההשתתפות של פסטיבלים אחרים, ושהעברת הכספים למלונות נעשתה על ידי ההתאחדות. כמו כן, אופן התשלום לבתי המלון אינו רלוונטי לעלויות הפקת הפסטיבל. נמצא כי המשרד בחן את בקשת מנכ"ל החברה להשתתפות המשרד בפסטיבל, אף שהיא הוגשה לכל המוקדם ב- 24.5.10 ,כחודשי ים לאחר המועד האחרון שנקבע להגשת בקשות. הבקשה לא נדחתה אוטומטית, כמקובל במקרים אחרי ם, ונידונה על ידי כל הגורמים המקצועיים במשרד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו להקפיד לעמוד בנהלים שהוא קובע, לפעול בשקיפות, ולשמור על עקרון השוויון כלפי כלל הציבור. אישור בקשה שהגיעה אחר י שחלף מועד הגשת הבקשות מביא ל חוסר ודאות ו לחוסר אחידות בדבר מדיניות המשרד, מפלה ופוגע בעקרון השוויון כלפי אלה שהגישו בקשה באיחור, ונדחו בשל כך. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד שפרוטוקולים מדיונים המתקיימים במשרדים ממשלתיים אמורים לשקף את מהלך הדיון כפי שהיה הלכה למעשה, כך שיאפשרו את בדיקת תקינות תהליכי קבלת ההחלטות. בתקציב המעודכן שהוצג לוועדת המכרזים לצורך קבלת תמיכת משרד התיירות, ואשר היה חלק בלתי נפרד מההסכם עם המשרד, נכתב שהוא מציג עלויות. מהטבלאות לעיל עולה כי התקצ יב לא הציג את העלויות בלבד, אלא כלל גם תוספות ניכרות של רווח על סעיפים מסוימים של המיזם. לדוגמה: עלות ההתקשרות בפועל עם האמנים מחו"ל ( 68,266 ש"ח) נמוכה בהרבה מהעלות שהוצגה למשרד, ושאותה התחייב המשרד לממן ( 415,000 ש"ח). עולה שהתמחור של סעיף זה בתקציב כלל רווח בשיעור של למעלה מ - 500%. הביקורת העלתה כי המשרדלא ביקש לקבל מההתאחדות ומהחברה שום אסמכתה לאימות התקציב שהוצג. משרד מבקר המדינה מדגיש כי ההתקשרות של המשרד על פי תקנת המיזם נועדה להיעשות עם גורם שלא למטרות רווח. יתרה מכך, ההסבר בדבר השינויים הדינמיים אינו מתיישב עם העובדה שמרבית העלויות בגין ההתקשרות עם האמנים היו ידועות מראש, ולא חלו בהן שינויים טרם הגשת התקציב המעודכן למשרד התיירות. לגופו של עניין, בתקציב שקיבל המשרד הוצגו הסכומים כעלות גרדא, אך הלכה למעשה הם כללו גם העמסת רווח על רכיבי הפקת המיזם. הכשל בנושא נופל לפתחו של המשרד. מפרוטוקול ועדת המכרזים עולה כי אישור הוועדה ניתן אף שבמהלך הדיון ביקש החשב לראות את מסמכי היסוד של התאחדות הסטודנטים, ולערוך בדיקה נוספת של התקציב ושל המקורות התקציביים, דבר שלא נעשה. ממונ ת האירועים אמרה למשרד מבקר המדינה , באוקטובר 2011, כי בדרך כלל היא מבק שת לקבל את מסמכי ההתאגדות של מגיש הבקשה, טרם הדיון, וכי במקרה זה הגיעו האישורים ביום 18.8.10 . כלומר, לאחרהדיון בוועדה ואף לאחר החתימה על ההסכם. משרד מבקר המדינה מעיר לשר כי היה עליו לנקוט זהירות ולוודא שהוא אינו נמצא בניגוד עניינים, שעה שקידם את הפסטיבל בפגישות ובשיחות עם נציגי החברה, עם המנכ"ל ועם היועמ"ש. משרד מבקר המדינה העלה עוד כי גם לאחר השתתפות השר בפסטיבל, הוא קיים פגישה ב- 31.10.10 לסיכום אירועי הפסטיבל עם נציגי החברה, ולא מנע מעצמו להיות מעורב. המפיקה הוזמנה לפגישה, אך לא הגיעה אליה. נמצא כי הפגישה אצל השר התקיימה לבקשת החברה שהועברה למשרד על ידי המפיקה; אחרי שב - 14.10.10 התקיימה פגישה מקדימה של נציגי החברה, וביניהם המפיקה, עם סמנכ"ל בכיר תקינה תפעול ואיכות השירות במשרד דאז, מר רפי בן חור (להלן - סמנכ"ל התפעול); ואחרי שב- 18.10.10 הגישה ההתאחדות בקשה חדשה למשרד להשתתפות בפסטיבל נוסף שתוכנן להיערך באפריל 2011 . במסמכי המשרד נרשם שאשת הקשר עם ההתאחדות לעניין הבקשה החדשה היא המפיקה. השר, אף שבשלב זה כבר ידע על מעורבותה של המפיקה בהפקת פסטיבל הסטודנטים הקודם, הנחה את נציגי ההתאחדות בפגישה אצלו, בנוכחות הגורמים המקצועיים במשרדו, לקדם את הפסטיבל הבא. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי ההכנסות ממכירת כרטיסים וממתן חסויות נרשמו כהכנ סות של החברה, ולא כהכנסות של ההתאחדות. מהאמור עולה שלא התקיים תנאי בסיסי בהתקשרות המשרד, לפי תקנת המיזם. 7. נימוק ההחלטה: יצוין כי במהלך הביקורת ולאחר שיחה עם נציגי משרד מבקר המדינה , חודשים לאחר קיו ם הפסטיבל, כתב היועמ"ש במאי 2011 חוות דעת, שהועברה למשרד מ בקר המדינה. חוות הדעת מסבירה את הסיבה לכך שהוחלט לפעול שלא על פי הנוהל ונועדה לתת לכך תוקף חוקי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי מינהל תקין מחייב שחוות דעת, הרלוונטית לעבודת ועדת המכרזים, תימצא לפני מקבלי ההחלטות במשרד , בעת אישור ההתקשרות ומימון הפסטיבל ותהיה חלק מתיק המכרז . לדעת משרד מבקר המדינה, השתתפות המשרד במי מון אירועים כמוה כתמיכה במוסדות ציבור לכל דבר ועניין. כינוי המימון על ידי המשרד בשם "מיזם משותף" אינו משקף את מהותה האמתית של העברת הכספים. אם בחר המשרד להעביר כספים לגופ ים חוץ-ממשלתיים , בדרך הדומה באופייה לתמיכות , הייתה מוטלת עליו החובה לפעול על פי מלוא הכללים הקבועים בנוהל תמיכות ובמבחני תמיכות, שיאושרו על ידי היועמ"ש לממשלה ושיפורסמו ברשומות. הביקורת ה עלתה כי המשרד השתתף ב מימון אירועים שקיימו רשויות ועמותות שזכו לתמיכה ממשרדי ממשלה אחרים, בגין אותם אירועים ממש. להלן דוגמאות למימון שאישרה ועדת המכרזים המשרד ית, לקיום אירועים בשנת 2010, אשר נתמכו באותה השנה גם על ידי משרד התרבות והספורט (בש"ח ): מהטבלה עולה כי במקריםהללו אישר המשרד מימון לגופים חוץ-ממשלתיים , אף שקיבלו תמיכה ממשרד ממשל תי אחר, בעבור אותם אירועים ממש . לא נמצא תיעוד בדבר בדיקת התיאום הנדרש עם משרד התרבות והספורט. כל זאת על אף הפסיקה ועל אף הנחיית היועמ"ש לממשלה בדבר האיסור על תמיכת כפל. לדעת משרד מבקר המדינה, מהבחינה המהותית, אין הבדל בין מימון באמצעות תמיכה לבין מימון באמצעות העברת תקציב לפי חוק חובת המכרזים לאותה פעילות. אם מתבצע מימון לאותה הפעילות בשתי הדרכים גם יחד, הדבר הוא הלכה למעשה תמיכת כפל, האסורה על פי הנחיית היועמ"ש לממשלה. נמצא כי פרט להתחייבויות המשרד למימון אירועים מהתקנה התקציבית , כפי שאושרו על ידי ועדת המכרזים בהתאם לנוהל אירועים, מימן המשרד אירועים אחרים, אשר לא אושרו באמצעות נוהל זה. כך למשל בשנת 2010 מימן המשרד: אירועי חג המולד (הדפסת הזמנות ו רכישת זרי פרחים, חפצי נוי, מתנות ופרסים) ; תרגום טבלת אירועים שנתית; ארוחת ערב; הפקת לוח שנה נוצרי; אוטובוסים לימי סיור; רכישת תמונות, שירותי תמיכה וייעוץ ; שידור טקס שבת האור ; ממתקים לחלוקה בחג המולד; תחרות בתי מלון. מנגד, כינה המשרד את השתתפותו במימון אירועים "מיזם משותף", בהסתמכו על תקנת המיזם. אולם הביקורת העלתה כי בפועל לא עמד המשרד על התנאים הנדרשים לפי תקנת המיזם, כגון דרישה ממארגני אירועים ש התקשרויות עם צדדים נוספים, אם הן נובעות מן ההתקשרות עם המשרד, ייעשו במכרז . כך נולד יצור כלאיים שאינו תואם את ההסדר החוקי כנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי תקנה תקציבית משמשת קופה של כספי הציבור, ועל כן כל הוצאה ממ נה צריכה להיעשות על פי הדין, ובהתאם לקריטריונים ברורים וענייניים. הוצאת כספים לכל דכפין, ללא אמות מידה ברורות וידועות מראש , מנוגדת ל כללי ה מינהל התקין. אין לעשות שימוש בתקנה תקציבית, שמטרתה עידוד אירועים ומופעים לתיירות, כתקנת סל לתשלומים שונים של המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה, כל הוצאת כספים צריכה להיעשות באמצעות נוהל סדור, ידוע וקבוע מראש, בין שמדובר בנוהל האירועים הקיים ובין שמדובר בנוהל נוסף שיקבע המשרד לעניין זה. ששתנוהלי האירועים, שפרסם המשרד לציבור במהלך פחות משלוש שנים, והשינויים בתנאי הסף והקריטריונים מנוהל לנוהל, מעידים על חוסר עק יבות במדיניות המשרד. נראה כי המשרד טרם אימץ מדיניות סדורה לעידוד אירועי תיירות ולתמיכה בהם. השינויים התכופים בקריטריונים ובתנאי הסף, פרסום נוהל חדש מדי כמה חודשים, דחיית ה מועד האחרון להגשת הבקשות לאחר פרסומן , ופרק הזמן הקצר שנקבע בחלק מהנהלים להגשת הבקשות - אינם מאפשרים למארגני אירועים תכנון מושכל של פעולותיהם שיסייע להם לנצל ביעילות את התקציב שמאשר המשרד לאירוע. לעתים החלטת ועדת המכרזים מתקבלת שבועות או ימים ספורים בלבד לפני האירוע. דוגמאות: השתתפות המשרד בפסטיבל הכלייזמרים בצפת , שנערך באמצע אוגוסט 2008, אושרה בוועדת מכרזים ב- 29.7.08 ; השתתפות המשרד בפסטיבל הסטודנטים באילת, שנערך ב- 14.4.11 , אושרה בוועדת מכרזים ב - 11.4.11 ., שלושה ימים בלבד לפני האירוע ועדת המכרזים מחליטה על הסכום ש יוקצה לכל בקשה , בהתבססה על הסכום שהצהיר המארגן שבכוונתו להשקיע בפרסום האירוע ובשיווקו. בשל העובדה שהמשרד אינו מנקד מראש כל קריטריון בבקשה, הרי שסכומים אלה יכולים להשתנות מבקשה לבקשה בהתאם לסכום הבקשה שנקב מארגן האירוע . לּו היה המשרד פועל לפי שיטת ניקוד אובייקטיבית ומדידה זהה לכל הבקשות, הרי שכל בקשה הייתה מקבלת סכום התואם את רכיביה, באופן שוויוני ב השוואה לשאר הבקשות. הביקורת העלתה כי אחרי ששילם המשרד להתאחדות סך של 936,000 ש"ח, ב- 30.11.10 הפיקההחברה חשבונית זיכוי להתאחדות על סך כולל של 149,760 ש"ח, בגין "הפרשי מחיר" לשלוש ה חשבוניות ששלחה להתאחדות ב- 26.8.10 . מחישובי משרד מבקר המדינה עולה כי סכום ז ה שווה לסכום המע"ם של החשבוניות שהוצגו למשרד התיירות. דהיינו, הסכום בחשבוניות שהוגשו למשרד היה גבוה יותר מהסכום של החשבוניות (כולל הזיכוי) שהוציאה החברה להתאחדות. מתשובת המשרד עולה כי בפגישת השר עם המנכ"ל ועם היועמ"ש ב - 14.7.10 פעל השר לקידום תמיכת המשרד בפסטיבל, ואף השתתף בדיון שבו הוצע שהמשרד יתקשר עם ההתאחדות. הביקורת העלתה כי התקציב, אשר הוגש בשם ההתאחדות, שעמה התקשר המשרד, ושעליו נסמכה ועדת המכרזים, כלל את העלויות של הפסטיבל לחברה ולא להתאחדות (ראו פירוט בהמשך). (ג) ממסמכי החברה עולה כי עוד קודם לדיון אצל מנכ"ל המשרד, ועוד קודם למועד שבו העביר ה החברה את תכנית הפסטיבל ו את תקציב הפסטיבל לאישור בוועדת המכרזים של המשרד, כבר התקשרה החברה עם חלק ניכר מספקי המשנה לפסטיבל ו חתמה על הסכמים עמם. עוד עולה כי העלות בפועל של התקשרויות החברה הייתה נמוכה בהרבה מהתקציב שהוגש לוועדת המכרזים של המשרד. להלן פירוט חלק מההתקשרויות: .נוסף על כך, ימים לאחר הדיון בוועדת המכרזים ובטרם נחתם הסכם בין המשרד לבין ההתאחדות, התקשרה החברה עם ספקים נוספים, בסכומים הנמוכים יותר מאלו שהוצגו לוועדת המכרזים. להלן דוגמאות (בש"ח): הביקורת העלתה שהכיסוי שניתן בפוליסה היה חלקי , ולא ענה על דרישות המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר שבכך חשף המשרד את עצמו לתביעות משפטיות אפשריות, בהתרחש אירוע ביטוחי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי פסטיבל הסטודנטים אינו עומד בתנאי נספח ג', שכן על פי הנספח מארגן האירוע צריך להיות גוף שאינו פועל למטרות רווח, ואילו במקרה זה מארגנת האירוע היא חברה פרטית הפועלת למטרת רווח. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל וליועמ"ש כי המשרד פועל על פי נוהל אירועים רק משנת 2008 , ולכן בעת מתן הסיוע לפסטיבל האחר שאליו התייחסו, הנוהל כלל לא היה קיים. כמו כן, השתתפות המשרד באותו פסטיבל נעשתה במסגרת התקשרות עם עיריית אילת בהתאם לתקנה 3(16 ,) לתקנות חובת המכרזים ולא בהתאם לתקנת המיזם כמקובל לגבי כלל האירועים. מהאמור לעיל עולה כי בהשתתפות המשרד בפסטיבל הסטודנטים חרג ה משרד מנוהל 2/2010 בנושאים מהותיים. יתרה מזו, אי -עמידת הפסטיבל בתנאי נוהל 2/2010 לא נעלמה מעיני המשרד, אשר בחר במודע להשתתף במימון הפסטיבל בדרך של מיזם משותף, בניגוד לקריטריונים הקבועים בנוהל. משרד מבקר המדינה מציין כי דרך המלך להשתתפות המשרד במימון שיווק אירועים עד לפסטיבל הייתה באמצעות נוהל אירועים. כמו כן, היועמ"ש עצמו סבר שנוהל אירועים רלוונטי, ומעידים על כך דבריו לשר בפגישת העבודה, ב - 14.7.10" , ."שלפי הנוהל זה מאוחר מדי כמו כן יש להדגיש כי 301,000 ( ש"ח 32% ) מסך ה מימון שאישר המשרד לפסטיבל ( 936,000 ש"ח) ניתנו בגין השתתפות בעלויות פרסום ושיווק. דהיינו, הנוהל היה רלוונטי מפני שלא דובר רק בנושא ההפקה. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה נכון היה לבחון את השתתפות המשרד במימון הפסטיבל גם בהתייחס להוראות הנוהל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי המצב שבו מימן המשרד 79% מהוצאות ההפקה, שהיו לחברה, או לחילופין נתן 477,360 ,ש"ח תשלום יתר להתאחדות נובע מהתנהלותם של המנכ"ל, של היועמ"ש, של החשב וכן של חברי ועדת המכרזים, שלא הבחינו בין החברה, שהפיקה את הפסטיבל בפועל, לבין ההתאחדות שעמה נחתם ההסכם. ואולם התנהלותו העיקרית של המשרד נעשתה מול החברה, כפי שעולה ממסמכי המשרד, ולא מול ההתאחדות, אשר רק העניקה חסות לאירוע; המסמכים שהוגשו למשרד הוכנו על ידי החברה, ואף הוצג למשרד שהחברה היא יוזמת הפסטיבל והמפיקה שלו. הביקורת העלתה כי ועדת המכרזים לא בדקה אם להתאחדות הסטודנטים מקורות כספיים עצמאיים למימון מחצית, לפחות, מעלות הפקת הפסטיבל. כמו כן העלתה הביקורת כי ההתאחדות לא השתתפה במימון הפסטיבל , וכפי שאמר יו"ר ההתאחדות דאז לנציגי משרד מבקר המדינה בא וקטובר 2011 : "לא היו להתאחדות הוצאות". ההתאחדות הודיעה בתשובתה, מדצמבר 2012 , כי היא אכן לא נשאה בהוצאות מכיסה במימון הפסטיבל; התשלומים היחידים ששילמה היו לחברה, ואלה ממילא שולמו לה במלואם על ידי משרד התיירות. נמצאשאף שנוהל 2/2010 מאפשר השתתפות בפעולות שיווק ופרסום בלבד, הרי שלגבי ה פסטיבל הודיע המשרד כי יממן נוסף על העלויות הללו, בסך של 301,000 ש"ח, גם עלויות הפקה: עלויות הבאת האמנים מחו"ל בסך של 535,000 ש"ח; עלויות הפעלות והר צאות בסך של 100,000 ש"ח. בסך הכ ול 936,000 ,ש"ח כשמתוכם רק כשליש נועדו לעלויות שיווק ופרסום. לדעת משרד מבקר המדינה, אין הבדל בין תמיכה בסכום כולל, ללא התייחסות לפעילות ספציפית, לבין תמיכה בפעילות ספציפית. אם סבר המשרד שהשתתפותו במימון הפסטיבל חיונית, היה עליו לפעול לביצוע אותן פעולות, דהיינו להתקשר ישירות עם האמנים או לשווק ולפרסם את הפסטיבל בעצמו. משלא עשה כן, והיה גורם מממן בלבד, אזי, מהבחינה המהותית, מדובר בתמיכה. יתרה מזו העביר המשרד להתאחדות סכום כסף כולל, ולא ביצע בעצמו אף לא פעולה אחת לצורך יישום תכנית האירוע. לדעת משרד מבקר המדינה השתלשלות העניינים המתוארת לעיל היא המשך ישיר של הליכי אישור ההתקשרות עם ההתאחדות להשתתפות המשרד במימון פסטיבל הסטודנטים בספטמבר 2010 . גם הליכי ההתקשרות בנספח ג' התעלמו מהיותה של החברה גוף למטרות רווח. על המשרד לבחון בכל התקשרות, גם אם מדובר באותו הגורם שנה לאחר שנה, את עמידת הגוף שעמו מתקשרים בכללים הרלוונטיים לאותה התקשרות. (1) מהטבלה עולה כי הוצאות הפקת הפסטיבל לחברה, שכללו מלונות, הסתכמו ב- 2,519,527 ,ש"ח, ולא תאמו את שהוצג בדוח הביצוע שהוגש למשרד באוקטובר 2010 , על סך 5,108,050 ש"ח. הוצאות ההפקה ללא המלונות הסתכמו ב- 1,185,478 .ש"ח בלבד תקציב הפסטיבל כלל הכנסות והוצאות לאירוע בגין הפקתו. הביקורת העלתה כי ועדת המכרזים חישבה את השתתפות המשרד רק על בסיס ההוצאות הצפויות בלי לנכות מהן את ההכנסות הצפויות, להתאחדות או לחברה, אם יהיו כאלה. זאת בניגוד לתכלית תקנת המיזם, המאשרת השתתפות שאינה אמורה להניב רווחים לצדדים להתקשרות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי שינויים בהיקף המימון חלו גם במהלך השנה טרם קביעת התקציב באוגוסט. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לקבוע מבעוד מועד תכנית שנתית לתמיכה באירועים, שתשקף את סכום התמיכה המתוכנן עוד ב טרם יחל צוות האירועים לדון בחלוקת התקציב, ולעמוד בקביעה זו. כאשר המשרד דן בבקשות בכמה סבבים, מאשר רק חלק מהבקשות בסבב הראשון ומותיר את יתרת הבקשות לסבבים הבאים, עלול להיווצר מצב שתקציב ה תקנה יתרוקן, ומגישי הבקשות שי ידחו לסבבים המאוחרים יינזקו. מנגד, ייתכן שלאחר קבלת ת וספת התקציב באמצע השנה יזכו מגישי הבקשות שנ ידונו בסבב מאוחר בתקציב גבוה יותר ב השוואה לבקשות שנ ידונו בסבב הראשון, וזאת אחר י שאירועי הסבב הראשון כבר התקיימו. שני המצבים הללו פוגעים בעקרונות השוויון, ה הגינות, האובייקטיביות והשקיפות, אשר משרד ממשלתי מחויב בהם. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התיי רות להסדיר את הכללים להשתתפות המשרד באירועים ואת מנגנוני הבקרה הנגזרים מהם, ולקבל את אישור היועץ המשפטי לממשלה לכללים הללו. הביקורת העלתה כי יועצת משפטית לוועדה האמורה קבעה כי פרסום נוהל האירועים הרל וונטי באתר האינטרנט של המשרד ב - 13.7.09 עונה על דרישת הפרסום כמשמעה בתקנה 3ב. היא נימקה זאת בכך ש"מאחר והנוהל פורסם באתר האינטרנט של המשרד רק ביום 13.7.09 , ההשתתפות תאושר מאחר ועד קיום הפסטיבל הראשון יחלפו 21 יום, וכן מהטעם כי ישנו תקציב נוסף, להשתתפות המשרד באירועים קטנים נוספים שיעמדו בקריטריונים העולים מהנוהל, ככל שיעלה הצורך". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי פרסום הנוהל באתר האינטרנט של המשרד אינו מחליף את פרסום ההתקשרות עם הגופים מקבלי המימון , באתר האינטרנט של מינהל הרכש הממשלתי למשך 21 ימים, כמתחייב מתקנה 3ב. כוונת מתקין התקנה ברורה וחד-משמעית בעניין זה. הביקורת העלתה שהמשרד אישר לעיריית אילת - בפסטיבל הקלסי בים האדום בשנים 2009 ו- 2010 - מימון של 100,000 ש"ח כל שנה, בעבו ר טיסות של "אמנים ומנהיגי דעת קהל מחו"ל" שלא בהתאם לכללי נוהל אירועים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי מעת שנקבעה מדיניות משרד התיירות לממן אירועים על פי נוהל אירועים בדרך של מיזם משותף , לפי חוק חובת המכרזים ותקנות חובת המכרזים, היה על המשרד לדבוק בהם . דבר זה לא נעשה. על המשרד לקבוע מדיניות סדורה ועקיבה לעידוד אירועי תיירות ולהשתתפותו בהם. בכל דרך שתיבחר, על המשרד לקבוע תנאי סף וקריטריונים אובייקטיביים, שוויוניים ומדידים להשתתפותו באירועים, אשר יפורסמו מבעוד מועד לציבור . הביקורת העלתה כי המכתב שהציג השר אינו נושא את לוגו ההתאחדות ואינו חתום. מכתב ג' דומה עד מאוד בתוכנו למכתב ב' של מנכ"ל החברה מאותו תאריך, אולם במכתב ג', נכתב כי יזם האירוע הוא החברה ולא ההתאחדות. מכתב ג' פותח במילים "בהמשך למכתבי מתאריך 24.5.2010 ובהמשך לפגישתנו שבה הוצג לפניך המיזם". לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד לקבוע, במסגרת תכניות העבודה השנתיות, באילו סוגי אירועים הוא מעוניין לתמוך ובאיזו דרך ברצונו לעשות כן. בכל דרך שבה יבחר המשרד, עליו לשמור על אחידות ועל שוויוניות. כאמור, עבודת המיצוב ה גדירה את קהל היעד הרצוי לעיר אילת כך: בני 25 ומעלה; תיירים ממדינות השוק האירופי בני מעמד סוציו-אקונומי בינוני ומעלה; אוכלוסייה תרבותית, משכילה ואמידה; קהל הפוקד השתלמויות וכינוסים; צרכני חופשה שנתית שנייה; משפחות עם ילדים עד גיל 16 .; בני גיל הזהב משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי מאפיינים אלה אינם מתאימים באופן כללי לפרופיל קהל היעד של פסטיבל הסטודנטים, ולפיכך הנימוק שהועלה לפני ועדת המכרזים אינו מתיישב עם עבודת המיצוב. משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובת המשרד, ולפיה התקיימה פגישה של השר עם הגורמים המקצועיים - המנכ"ל והיועמ"ש - שבה הביע לכאורה את עמדתו, אינה מתיישבת עם דברי השר. (ב) מפרוטוקול הדיון עולה כי מיד בתחילת הדיון אמר המנכ"ל ש"המשרד יוכל להשתתף עד סכום של 1 מלש"ח ובעיקר בהוצאות פרסום ושיווק, ואמנים מחו"ל". על ועדת המכרזים לבחון בקשות המונחות לפניה על פי חוק חובת המכרזים ותקנותיו. ליועץ המשפטי ולחַשב שמור מעמד מיוחד בוועדה. תפקיד ה יועץ המשפטי לשמור על חוקיותו של הליך המכרז ולמנוע החלטה המנוגדת לדין. על החשב להבטיח כי ועדת המכרזים לא תקבל החלטה החורגת מהוראות החשב הכללי. המשרד הודיע כי בעקבות הביקורת הוא פעל לתיקון רוב הליקויים שהועלו. בין היתר, פועל המשרד, בשיתוף החשב הכללי ומשרד המשפטים לניסוחם ולפרסומם של מבחני תמיכות להשתתפות המשרד באירועים ופסטיבלים החל בשנת 2014 . המשרד דורש כיהתקשרויות עם צדדים נוספים, כל עוד הן נובעות מן ההתקשרות עם המשרד לפי תקנת המיזם, ייעשו במכרז . כמו כן הנהיג המשרד שינויים באופן הדיווח של מיזמים ודורש אסמכ תאות נוספות כתנאי לאישור התשלום. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולות המשרד לתיקון הליקויים הקשים אשר עלו בביקורת. פסטיבלים ואירועים הם פעילות תיירותית חשובה הן מהבחינה המדינית והן מהבחינה הכלכלית. על משרד התיירות לגבש מדיניות להשתתפותו באירועים, שיעודדו צמיחה בתיירות באזורים השונים כחלק מתכנית הפיתוח התיירותית של מדינת ישראל. עם זאת, העברת כספים על ידי המשרד לגופים חוץ -ממשלתיים צריכה להיעשות במסגרת כל דין ועל פי כללי המינהל התקין. .בביקורת הועלו ליקויים קשים בהתנהלות משרד התיירות בדבר העברת מימון לגורמים חוץ -ממשלתיים - מארגני אירועים בכלל ומארגני פסטיבל הסטודנטים 2010 בפרט. המשרד חרג מתקנות חובת המכרזים ופעל בניגוד להנחיות היועמ"ש לממשלה ולהוראות החשב הכללי. כמו כן עולים ספקות בכל הקשור להתנהלותו התקינה של שר התיירות. על המשרד לפעול לכך שהעברת כספים לגופים חוץ -ממשלתיים , במתווה שמאפייניו מתן תמיכות, תיעשה באמצעות נוהל להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה במוסדות ציבור , הכולל מבחני תמיכות , תנאי סף וקריטריונים אובייקטיביים, שוויוניים ומדידים, שיאושרו על ידי היועמ "ש לממשלה ויפורסמו מבעוד מועד לציבור. על המשרד לפעול בהתאם להנחיות היועמ"ש לממשלה ולהימנע מהעברת כספים לגורם שהוא אינו רשאי להתקשר עמו, ועל כן אינו יכול לפקח על פעילותו ואינו יכול לבקר אותו. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהמשרד השתמש בגוף שהוא רשא י להתקשר עמו כדי להעביר את המימון לגוף, שעמו המשרד אינו רשאי להתקשר. העברת תשלום למארגני האירועים תיעשה רק אחרי שבהסכמים עמם יעוגנו כל ההתחייבויות הנדרשות מהם ואחרי שהמשרד יבצע בקרות נאותות על עמידה בהתחייבויות הללו. על המשרד לשקול את האפשרויות המשפטיות העומדות לרשותו להשבת תשלומי היתר ששילם. על המשרד לקבוע מבעוד מועד תכנית שנתית לחלוקת כספי התקנה בכפוף לקריטריונים ברורים וענייניים.
לדעת משרד מבקר המדינה יש לראות בחומרה את התנהלות המשרד בכך ששילם על סמך החשבוניות הכלליות שמסרה ההתאחדות, ובאותה עת התבסס - לצורך חישוב תקרת התשלום - על דוח הביצוע של ההוצאות שעליהן דיווחה החברה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו לבחון את משמעותם ואת השלכותיהם של הנתונים האמורים ולשקול את האפשרויות המשפטיות הקיימות בפניו נוכח תשלומי היתר.