אשרא - החברה הישראלית לביטוח סיכוני סחר חוץ בע_מ . אשרא - החברה הישראלית לביטוח יצוא בע_מ משרד מבקר המדינה ביקש מהחברה להמציא לו את ההסכם עם אגף החשכ"ל שלפיו היא "מנועה מלהעביר" לרשות את הנתונים בעניין הפרמיות. החברה הסבירה בתשובתה כי מדובר בהבנות בעל פה עם בעלי תפקידים בחשכ"ל, שכבר פרשו. עוד הסבירה כי היא סברה שעל החשכ"ל להחליט אם להעביר את המידע לרשות. לפי חוק החברות הממשל תיות, על החברה להמציא לרשות כל מסמך והסברים הדרושים לה למילוי תפקידה. היה על רשות החברות לנקוט את כל הצעדים העומדים לרשותה כדי שהחברה תמלא את בקשותיה; המידע והנתונים שנדרשו היו מסייעים לרשות לעמוד מבעוד מועד על מצב החברה ולגבש את עמדתה בעניין תפקודה ופעילותה של החברה. הביקורת העלתה שהחברה לא קיימה באופן שוטף את חובותיה ולא המציאה לרשות את ההסברים והנתונים שביקשה הרשות. כבר בשנת 2002 התריעה הרשות לפני החברה כי "אי הגשת המידע הנדרש בחוזרי הרשות פוגע ביכולת הרשות, חברי הדירקטוריון ורואה החשבון למלא אחר התפקידים המוטלים עליהם בחוק החברות הממשלתיות". הרשות גם נאלצה לחזור ולבקש פעמים רבות מהחברה ומרואי החשבון שלה תגובות על הערותיה לדוחות הכספיים ולא תמיד נענתה. כאמור, מאז שנת 2000 לא העבירה החברה לרשות מידע שנתבקשה להעביר לה, בין היתר בעניין הפרמיות שהיא גובה, על אף בקשותיה החוזרות של הרשות. אי -העברת המידע המבוקש מחברה ממשלתית לרשות, אינה עולה בקנה אחד עם דרישות החוק. טענת החברה שעל אגף החשכ"ל להחליט אם ברצונו להעביר את המידע לרשות אינה רלוונטית, שכן דרישת הרשות לקב ל מידע היה במסגרת תפקידה לעשות מעקב אחר התנהלותן של חברות ממשלתיות. חובה היה על החברה למסור לרשות את מלוא המידע המבוקש, מה גם שהובהר לה שאין בכוונת הרשות לפרסם את המידע. לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף החשכ"ל להנחות לאלתר את החברה לספק לרשות, ללא דיחוי, כל נתון או מסמך הדרוש לה לצורך מילוי תפקידה. הועלה כי אגף החשכ "ל לא ניהל מאגר נתונים על מכלול נושאי ההתחשבנות בינו ובין החברה (העסקאות שהמדינה ערבה להן, חלק הפרמיות בעמלת ערבות המגיעות למדינה מסך הפרמיות שהחברה גובה, החשיפות ועוד). על כן, המעקב והבקרה שהיה על החשכ"ל לעשות התבססו על הנתונים, מקצתם חלקיים, שמסרה לו החברה. לדעת משרד מבקר המדינה, פיקוח כזה אינו יעיל ואינו תקין ועל אגף החשכ"ל לבחון ביסודיות את העניין ולפעול לאלתר לתיקון הליקוי. . הביקורת העלתה שכבר בספטמבר 2006 ידעו החברה ורשות החברות על המינוי ועל זיקתה של החברה הפרטית לביטוח עסקאות בטווח בינוני, וכבר אז החלה הרשות לבדוק היבטים הקשורים בכך וביקשה מאשרא להמציא לה פרטים בעניין זה, אולם הבדיקה טרם הושלמה. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהגותה של החברה בעניין מילוי דרישות הרשות, לפי חוק החברות הממשלתיות וחוזרי הרשות, לא הייתה תקינה ופגעה ביכולתה של הרשות למלא את תפקידיה. נוכח ההימנעות המתמשכת של החברה מלהמציא לרשות נתונים הקשורים בפעילותה, היה על הרשות לנקוט את כל הצעדים שהחוק מקנה לה כדי לגרום לחברה למלא את הנדרש ממנה. יש לראות בחומרה את התנהגותה האמורה של החברה, ועל מוסדותיה לנקוט את הצעדים הדרושים למניעת הישנותם. לדעת משרד מבקר המדינה, עמדת החברה בעניין הרלוונטיות של הנתונים והמסמכים שביקשה הרשות בקשר לנושאים שהיא בודקת, אין בה כדי לפטור את החברה מחובתה להמציאם לרשות. הממצאים מראים שרשות החברות לא מילאה כראוי את תפקידה לפי סעיף 54 בחוק החברות הממשלתיות. רק לאחר שמשרד מבקר המדינה הביא לידיעת הרשות את הממצאים שהעלה בעניין פעילות החברה ומתכונת פעילותה, החלה הרשות לבחון אותם ואת הצעדים הנדרשים לתיקון הליקויים. על הרשות לפעול למניעת ליקויים כאלה בטיפולה בפעילותן של חברות ממשלתיות אחרות. לדעת משרד מבקר המדינה, אם סברה רשות החברות כי אין בידה היכולת לקדם את הנושא בעצמה, בשל תלותה בהחלטות הגורמים האחרים האחראים לחברה, היה עליה לדווח לממשלה ולשרים האחראים לפעילות החברה על המידע שהצטבר בידיה בעניין מתכונת פעילותה של החברה והבעיות הכרוכות בכך. מהמסמכים אין לדעת מדוע לא דיווחה ה רשות לממשלה ולשרים על המסקנות האמורות כנדרש לפי סעיף 54 .לחוק החברות הממשלתיות (א) הרשות לא מילאה את תפקידה לייעץ לשרים בעניין הפעו לות שעליהם לנקוט בנוגע לחברה, ולא התריעה לפניהם על הבעיות והנתונים הקשורים לפעילותה כחברה ממשלתית. (ב) מאז שנת 2001 לא העבירו נציגי הרשות בדירקטוריון החברה למנהל הרשות מסמך המפרט את הבעיות והנתונים הקשורים לפעילות החברה כחברה ממשלתית, שהועלו בישיבות הדירקטוריון ובביקורת זו 50 , .והצעדים שעל הרשות לנקוט בשל כך יצוין, שעוד בדוח שנתי 55 'ב (עמ 125 ) ציין מבקר המדינה, כי ברשות החברות אין מסמך המפרט את התפקידים והסמכויות של נציגיה בדירקטוריונים של חברות ממשלתיות והמליץ שהרשות תגבש מסמך כזה בהקדם. בדיקת מעקב שנעשתה באוגוסט 2007 העלתה, שהרשות עדיין לא גיבשה מסמך כזה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות להכין מסמך כזה ללא דיחוי נוסף ולדאוג שנציגיה בדירקטוריונים יפעלו לפיו. לדעת משרד מבקר המדינה, בטרם יבוצע שינוי מהותי במתכונת פעילותה של החברה, על אגף החשכ"ל, רשות החברות הממשלתיות ומשרד התמ"ת לבחון במשותף מה החלופה הטובה ביותר כדי לממש את מטרות הממשלה לקידום היצוא באמצעות מתן ערבויות לעסקאות, בהתחשב גם בחלופות הקיימות בשוק הפרטי ליצואנים. הביקורת העלתה, כי על אף שלבדיקה האמורה יכולות להיות השפעות ישירות על המשך עתידה של החברה, בחר אגף החשכ"ל להתקשר דווקא עם החברה עצמה לצורך ביצוע הבדיקה. מכאן שמדובר בבדיקה הנעשית במצב של ניגוד עניינים מובהק. להלן הפרטים: . הועלה שאגף החשכ"ל לאניהל מאגר נתונים בכל הנוגע לעסקאות היצוא שמבוטחות באמצעות החברה וגם לא עשה מעקב אחר האופן שהחברה מיישמת את החלטות הוועדות הבין-משרדיות. בהיעדר מאגר נתונים כזה קיימת תלות מוחלטת של אגף החשכ"ל בנתוני החברה, ונמנעת ממנו האפשרות לפקח על הנתונים. לדעת משרד מבקר המדינה, בהתחשב בכך שהכנסות המימון מהשקעות החברה הן מרכיב הכנסות עיקרי שלה, עליה לבחון את דרכי המעקב אחר כלל השקעותיה ופיקדונותיה ובכללם באגף החשכ"ל. היה ראוי שדירקטוריון החברה יבחן את השיקולים להחלטות הנהלת החברה להפקיד באגף החשכ"ל סכומים ניכרים בלא הסכם בדבר התנאים לכך, ואת מגוון מסלולי ההשקעה העומדים לרשות החברה, כדי להבטיח איזון ראוי בין תשואה מרבית לסיכון מזערי. החברה אינה מחויבת להפקיד את יתרותיה הכספיות באגף החשכ"ל, אלא נהגה לעשות זאת ביוזמתה. לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שבמשך תקופה ארוכה הפקידה החברה כספים באגף החשכ"ל על סמך נוהג והסכמות בעל-פה ולא על סמך הסכם כתוב וחתום המסדיר את תנאי הפיקדונות, אינה עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. .עצמאי, אלא ליחידה בחברת "ענבל", שדירקטוריון "ענבל" יהיה מוסמך לקבל החלטות גם בעניינים שבתחום טיפולה של היחידה. יצוין, שאת ההבהרה החשובה הזאת בעניין מתכונת פעילות החברה ב מסגרת "ענבל", לא מסר החשכ"ל לרשות החברות ונמצא שהרשות לא ידעה על כך. לא נמצא שהגורמים הממשלתיים המעורבים בתהליך היצוא פעלו לפי הקווים המנחים שקבע משרד התמ"ת. החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה, כי המסמך האמור, שנקבע עוד ב - 2002 , כבר אינו רלוונטי לחברה, ופעולותיה בתחום האמור מתבססות על נוהל פנימי שלה שעניינו הכנת סקירה על מדינה. משרד מבקר המדינה העיר לחברה כי בנוהל הפנימי שלה לא הוגדרו כראוי התנאים לפתיחת מדינה ועליה לעדכן אותו בהקדם. מפרוטוקול הוועדה עולה, כי נציגת אגף החשכ"ל (ראש תחום ערבויות מדינה), שהציגה לוועדה את הבקשה לאישור ההתקשרות עם החברה, לא הבהירה לוועדה את המשמעות שיכולה להיות לתוצאות הבדיקה על עתידה של החברה וכי יש ניגוד עניינים מובנה בעצם שיתופה בביצוע הבדיקה. לוועדה גם לא הובהר שהחברה עצמה לא תבצע את הבדיקה הביקורת העלתה שעד אוגוסט 2007 לא נקט אגף החשכ"ל צעדים כלשהם ליישום תכנית העבודה שלו בכל הנוגע לחברה. אגף החשכ"ל הבהיר למשרד מבקר המדינה באותו חודש כי בכוונתו לפעול עוד באותה שנה ליישום תכניתו בעניין המשך פעילות החברה ועל כל פנים אין מדובר בהעברת פעילות זו לחברה בת חדשה של "ענבל", שיש לה דירקטוריון הביקורת העלתה, שצוות החשיבה קיים ישיבה אחת בלבד, בנובמבר 2001. אי -סיום עבודת הצוות מנע בחינה של סוגיות חשובות בפעילות החברה. משרד מבקר המדינה העיר לאגף החשכ"ל, כי בחלופה שהוא מעדיף (הרביעית) אין כדי לפתור את הבעיות המובנות במתכונת פעילותה של החברה, אם ההחלטות העסקיות הכרוכות במתן הביטוח ונטל הסיכון בגינן, ייוותרו בידי ועדות החשכ"ל. 4. בנובמבר 2006 חזר וכתב מנהל הרשות מכתב לחשכ"ל ובו ציין שכבר באוגוסט אותה שנה התריעה הרשות שאף על פי שהחברה פועלת פורמלית כחברה ממשלתית, למעשה היא גוף שפעילותו נקבעת כמעט לחלוטין בידי אגף החשכ"ל. עוד ציין כי פעילות בדרך זו מתאימה יותר ליחידת סמך או ליחידה הפועלת במשרד ממשלתי וכי לדעתו עניין העלויות הכרוכות במטה החברה היא נושא שולי. .ישנן מגוון אלטרנטיבו ת בהן ניתן לנקוט, ביניהן הפיכת החברה ליחידה ממשלתית או יחידת סמך"57 . משרד מבקר המדינה מעיר כי מדובר בעסקאות שהחברה אינה מעבירה כלל לדיון בוועדה הבין-המשרדית ועל כן אין לוועדה מידע עליהן ומכאן שאין היא יכולה לבחון אם יש מקום לפתיחת החיסוי לגביהן. על החברה היה להביא לידיעת אגף החשכ"ל ומשרד התמ"ת את הפרטים על בקשות החיסוי שנדחו, כדי שיהיו בידיהם נתונים על מספר העסקאות האמורות, מהותן והיקפן הכספי והסיבות לדחייתן, מידע שישמש להם לצורך קבלת החלטות על פתיחת מדינות חדשות לביטוח26. הבדיקה העלתה, כי בנוהל לא נקבע ו קריטריונים שלפיהם על החברה להחליט אם להמליץ או לדחות בקשות, וגם לא קריטריונים שלפיהם על ועדות החשכ"ל לקבל החלטות בדבר אישור ערבות מדינה לביטוח העסקאות שהחברה המליצה עליהן. לדעת משרד מבקר המדינה, בהתחשב בעומס הסיכונים שהמדינה נוטלת עליה בתחום זה צריך שלעבודת הוועדות ייקבעו נוהלי עבודה עקרוניים ומסודרים שיבטיחו שקיפות ושויון ויבהירו כיצד צריכות להתקבל ההחלטות בהן. בחברה ובאגף החשכ"ל לא נמצאו מסמכים המעידים שהם קיימו דיונים על ממצאי הדוח. נמצא שהמלצות הדוח האמור לא יושמו ושהאגף לא פרסם את "השיקולים העקרוניים" המנחים את הוועדות הבין -משרדיות בהחלטותיהן. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שתהליכים חשובים בטיפול בסיוע לייצוא, כגון הגדרת מדינת יעד, פתיחת מדינה, קביעת מכסה לחיסוי, אישור מסגרת חשיפה למדינה או הגדלתה, יעוגנו ב נוהל מחייב שבו יוגדרו התפקידים של כל אחד מהגופים המשתתפים בתהליך קבלת ההחלטות, ייקבעו דרכי התיאום בין אותם גופים, והדרך שבה יתקבלו ההחלטות. נראה כי בשל קשיים בלתי צפויים יתחיל המערך הממוחשב לפעול רק בתחילת שנת 2009 . לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף החשכ"ל לפעול בהקדם לריכוז הנתונים על עסקאות היצוא שמבוטחות באמצעות החברה, כדי שיוכל לפקח עליהם. . מהאמור לעיל עולה שאין גוף אחד המרכז ומתאם את פעילות כל הגורמים הממשלתיים בנושא פתיחת מדינות יעד ליצוא כפי שהומלץ גם במסמך מ- 2002 . אמנם על הוועדות הבין-משרדיות באגף החשכ"ל לדון, בין היתר, בנושא של פתיחת מדינה וקביעת תקרה למדינה, אולם הן עושות זאת רק במסגרת הדיונים שהן מקיימות בעניין אישור ביטוח עסקות יצוא מסוימות, וגם אין תיאום בינן ובין הגופים הממשלתיים והאחרים המעורבים בטיפול ביצוא. כאמור, בפרוטוקולים של הוועדות הבין-משרדיות לא פורטו השיקולים לקביעה ולפתיחה של מדינת יעד ועל כן גם אין לדעת על מה התבססו הווע דות בהחלטותיהן בעניין זה. עוד הועלה כי משרד התמ"ת לא עשה מעקב אחר ביצוע ההנחיות שקבע במסמך מ- 2002 ולא קבע קווים מנחים מעודכנים בתחום זה לכל הגופים המשתתפים בתהליכי היצוא. 1. הביקורת העלתה כי לאגף החשכ"ל לא היו נהלים המגדירים את יעדי הקרן לכיסוי הפ סדים והקובעים את אופן ניהולה, ולא מנגנוני פיקוח ובקרה שיבטיחו שכספי הקרן ישמשו אך ורק לאותם יעדים. נמצא שההמלצה האמורה טרם יושמה ולא שונתה מידת הפירוט בעניין זה במאזן המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, הצגת סעיף "זכאים ויתרות זכות" בדוח השנתי של החשכ"ל על מאזן המדינה ללא פירוט של יתרת הקרן לכיסוי הפסדים, אינה עולה בקנה אחד עם ההצהרה בדבר מתן גילוי נאות למכלול יתרות הזכות של הממשלה. על משרד האוצר לפעול בהקדם לדעת משרד מבקר המדינה, דירקטוריון החברה אינו מוסמך לקבל החלטות בענייניה העסקיים; החברה משמשת זרוע ארוכה של החשכ"ל ותפקידה לממש את אישוריו להנפקת פוליסות ביטוח לפי ההנחיות שנקבעו בהם; אופי פעילות החברה ומעורבותו של אגף החשכ"ל וועדותיו בפעילות מחייבים דיווח רחב ומפורט של החברה לחשכ"ל; פעילותה של החברה כ"קבלן משנה" של המדינה, גם אם היא ברמה מקצועית גבוהה, אינה ייחודית, וסב יר להניח שיש לה חלופות בשוק הפרטי; לפי נתונים שריכז אגף החשכ"ל, יש מדינות שבחרו לבטח עסקאות יצוא בטווח הבינוני והארוך בערבות מדינה באופן שונה ושלא באמצעות חברה ממשלתית; דרישת החברה מהמערכת הממשלתית שלא לנקוט גישה שמרנית ולהראות נכונות לחיסוי סיכונים גבוהים יותר במסגרת ערבות המדינה, אף אם הדרישה ראויה, משמעותה הרחבת הפעילות העסקית של החברה בלא נטילת סיכון של החברה מצד אחד ובמחיר הכבדת נטל הסיכון שהמדינה נושאת בו מצד שני. היקף פעילותה של החברה בשנים האחרונות מבחינת מספר העסקאות, היקפן הכספי, מספר היצואנים הנעזרים בשירותיה ופעילותן של חברות פרטיות בביטוח עסקאות יצוא בטווח הבינוני - מעלה שאלה מהותית האם יש צורך שהממשלה תעסוק בכך באמצעות חברה ממשלתית. בתחום פעילותה של החברה בטווח הבינוני מסתמן שינוי (אם כי עדיין מצומצם) המצביע שיש פתרונות חיסוי בשוק הפרטי ולכן ספק אם יש הצדקה לבטח את העסקאות המעטות לטווח בינוני וארוך דווקא באמצעות חברה ממשלתית. .1. החלטות ועדות החשכ"ל יש בהן כאמור כדי להטיל על המדינה התחייבות כספית גדולה. נמצא שאגף החשכ"ל לא קבע כללים ונהלים בעניין סדרי עבודת הוועדות הבין -משרדיות, לרבות כללים ותהליכי עבודה מסודרים בעניינים האלה: קריטריונים לאישור העסקאות; תדירות ההתכנסות של הוועדות; מתכונת לרישום פרוטוקולים מדיוני הוועדות; הליך להגדרת מדינות יעד - לחיסוי ביטוחי על ידי החברה, לאישור מסגרות חשיפה למדינות, ולהגדלת החשיפה; פיקוח ובקרה בכל הנוגע לביצוע החלטות הוועדות; ניהול מאגר נתונים. המידע על ההחלטה אם עסקת היצוא אושרה לביטוח, הוא מרכיב עיקרי בהשלמת העסקה, לכן חשוב מאד שהחברה תודיע ליצואן בהקדם האפשרי מה החליטה. מהמסמכים עולה, כי יצואנים העלו לפני החברה טענות רבות על זמן המתנה ממושך עד לקבלת תשובה בעניינם, וכי אחת הסיבות העיקריות לעיכו ב בהשלמת טיפול בבקשות היצואנים היית ה פעילויות אלה של החברה, שהן בעיקרן תפעוליות בלבד, אינן כרוכות כלל בסיכונים עסקיים שלה. כאמור, להנהלת החברה ולמוסדותיה גם אין סמכות לקבל החלטות כלשהן בנוגע למתן ביטוח לעסק אות יצוא, דבר המעלה שאלות מהותיות בדבר הטעם בביצוע הפעולות האמורות באמצעות חברה ממשלתית שנועדה לצורך זה בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם הסבר החברה משקף את המצב בעולם, אין הדבר מייתר בדיקה יסודית הכוללת ניתוח הנתונים והפקת לקחים שיכולים לסייע בפיתוח כלים לשיפור השירות ליצואנים ולעידוד היצוא. .הביקורת העלתה כי החלטו ת האגף מתקבלות בהתייעצות של מנהל האגף עם עובדי האגף, והליך קבלת ההחלטות אינו מוסדר בנהלים, ואין רושמים את ההחלטות והנימוקים בעד ונגד דחייה או אישור של בקשה. משרד התמ"ת מופקד על פעילות החברה, אולם כל ההחלטות העסקיות הקשורות בפעילותה נתונות כאמור בידי החשכ"ל. המעורבות של משרד התמ"ת בקביעת מתכונת פעילותה של החברה ואופן שילובה בפעולות הממשלתיות לעידוד היצוא הייתה מצומצמת ולא מספיקה. כתוצאה מכך לא ניתן בפעילותה של החברה משקל מספיק לאינטרסים של משרד התמ"ת בקידום היצוא. על משרד התמ"ת ליזום בדיקה של פעילות החברה בתחו מים שבאחריותו, לרבות בתחום השגת יעדי החברה, במסגרת תכניותיו לקידום הייצוא ולנקוט צעדים בהתאם. לא נמצא שמשרד התמ"ת הגיב על המכתב האמור של מנהל הרשות וגם לא נמצאו מסמכים המעידים שהצוות פעל. עד מועד סיום הביקורת באוקט ובר 2007 , לא עשה משרד התמ"ת בדיקות נוספות בעניין פעילות החברה. נמצא שהצוות קיים שלוש ישיבות ולאחר שהתברר שיו"ר הצוות נמצא במצב של ניגוד עניינים, פוזר הצוות בפברואר 2004 , בלא שהוקם צוות אחר תחתיו; הצוות לא הגיש דוח כלשהו, גם לא חלקי.
בפרוטוקול הישיבה לא צוינו הנימוקים למסקנה האמורה של הדירקטוריון, ולכן גם אין לדעת מה היו השיקולים להחלטתו. עוד החליט הדירקטוריון כי אחת לשנה הוא יקיים דיון ובו תדווח הנהלת החברה על התמורות שחלו בתחום ביטוח אשראי בעולם, תשווה בין פעילויות החברה לחברות דומות בחו"ל וכי הדירקטוריון יבחן באופן שוטף את הצורך בהכנסת שינויים במבנה ובהיקף הפעילות של החברה. באוגוסט 2006 קבע הדירקטוריון שהדיון השנתי על המשך פעילות החברה יתקיים במאי 2007 . אולם כאמור, בהיעדר מניין חוקי לישיבות הדירקטוריון הוא לא התכנס מינואר עד או קטובר 2007 וגם בשתי ישיבות דירקטוריון שהתקיימו בחודשים אוקטובר - נובמבר 2007 ., לא התקיים הדיון האמור לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח המשמעויות של הנתונים בעניין ההיקף והתוצאות של פעילות החברה, שהוצגו בישיבות הדירקטוריון ובמסמך