התעשייה האוירית לישראל בע_מ . העסקת יועצים בתעש_ נוכח העובדה שהרכב ועדת המכרזים להעסקת יועצים בתעש אינו עולה בקנה אחד עם דרישות התקנות, מעיר משרד מבקר המדינה, כי נפל פגם פרוצדוראלי בהחלטות הוועדה הנוגעות לפטורים ממכרזים שהיא נתנה לאחר כניסת התקנות לתוקף בפברואר 2013 . הליקוי בהרכב הוועדה עלול להשפיע על תוקף החלטותיה. משרד מבקר המדינה העלה, כי ב-12 מבין30 ההתקשרויות שנבדקו ( 40% ,) החלה תעש להעסיק את היועצים לפני שהוציאה, באמצעות גבעון, הזמנת רכש להתקשרות, שלא בהתאם לאמור בנוהל תעש בעניין רכש מספקים בארץ. יודגש, כי ב-13 התקשרויות נוספות מבין30 ( ההתקשרויות 43% ) לא ניתן לדעת מתי החלה תעש להעסיק את היועץ, נוכח היעדר תיעוד. נבדקו 12 מבין30 ,ההתקשרויות של תעש עם יועצים לגבעון שלעיל שלגביהן נתנה הוועדה להעסקת יועצים אישור העסקה לראשונה. משרד מבקר המדינה העלה, כי בארבע מבין ההתקשרויות ( 33% ), החלה תעש להעסיק את היועצים לפני שקיבלה אישור להעסקתם מהוועדה, וממילא לפני שהוועדה, בשבתה כוועדת המכרזים, נתנה פטור ממכרז להעסקתם; לפחות בשתיים מבין ההתקשרויות אף לפני שגבעון פנה לוועדה בבקשה לאשר את העסקתם. במקרה נוסף אישרה הוועדה להעסקת יועצים להעסיק את היועץ בתקופה ינואר -מרץ 2011 , אולם תעש החלה בפועל להעסיקו במאי 2011 , .דהיינו לאחר שפג תוקף אישור הוועדה משרד מבקר המדינה העלה, כי בפועל תעש לא העסיקה את יועץ י"א לפי שעות עבודה, וממילא היועץ לא דיווח על ביצוען, אלא הגיש לתעש, בכל שנה, חשבוניות בהתאם לסך כל כמות שעות העבודה שנקבעו בהזמנת הרכש ממנו. דהיינו, העסקת היועץ נעשתה תוך תשלום "גלובלי" עבור ביצוע תכולות העבודה. מן הראוי, כי גבעון יבחן את היקף התשלום הנדרש במקרה זה בהשוואה לתכולות העבודה הנדרשת, ויתקשר עם היועץ בשיטה המתאימה לצורכי הייעוץ. זאת במיוחד נוכח תקופת ההעסקה הארוכה של היועץ, המתאימה, לפי הגדרת תעש שלעיל, ל"תחליף עובד". משרד מבקר המדינה העיר לתעש, כי עליה לעגן בנוהל את אמות המידה לוויתור על קבלת ביטוח מהיועצים, ולא להסתפק בהנחיות הממונה על הביטוח. משרד מבקר המדינה העלה, כי בשנים 2012 -2010 לא הקפיד גבעון לקבל מהיועצים פוליסות ביטוח או לפחות לקבל אישור על עריכתן, כנדרש בהסכמים שערך עם היועצים וכנדרש בנוהל תעש. במצב זה גבעון לא וידא, כי היועצים אכן ערכו ביטוח, דבר שעלו ל לחשוף את תעש לסיכונים שהביטוח נועד למזער את הנזק בגינם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי באי-החתימה על הסכמי ההעסקה לפני תחילת עבודת היועצים כמתואר לעיל, חושף גבעון את תעש לסיכונים , הנוגעים לקיום יחסי עבודה בינה לבין היועצים, ליכולת לאכוף אי-זליגת מידע מתעש על ידי היועצים לגורמים חיצוניים, ולנשיאה של תעש בעלויות נזקים פוטנציאליים שיגרמו היועצים לרכוש תעש או לעובדיה. משרד מבקר המדינה העלה, כי כיוון שבשנים 2010 ו- 2012 ועדת כוח האדם לא התכנסה, ממילא היא לא ישבה כוועדת מכרזים להעסקת יועצי ההנהלה הבכירה, למעט במקרה אחד (אישור ההתקשרות עם יועץ ד') ולא דנה ולא אישרה פטורים ממכרזים להתקשרות עם יועצי המנכ"ל. בשנים 2011 ו- 2013 ועדת כוח האדם התכנסה ואישרה את העסקת יועצי המנכ"ל, ולפי טענת תעש ישבה כוועדת מכרזים, אולם היא לא דנה במתן פטור ממכרז ליועצים כנדרש בתקנות. יוצא אפוא, כי בשנים 2013 -2010 התקשרה תעש עם יועצי המנכ"ל ללא קיום מכרז או ללא שניתנו פטורים ממכרזים כנדרש בתקנות ובנוהל תעש. משרד מבקר המדינה מעיר, כי יש לראות בחומרה את האופן שבו נערכו ההתקשרויות של תעש עם יועצי המנכ"ל בשנים אלה ללא מכרזים או ללא קבלת פטורים ממכרזים מהוועדה כנדרש. הדבר אינו עולה בקנה אחד עם הוראות חוק חובת המכרזים, התקנות שעל פיו ונוהל תעש. בתקנות נקבע, כי עסקה לביצוע עבודה מקצועית, הדורשת ידע, מומחיות או כישורים מיוחדים, תיערך לאחר בדיקת מספר הצעות מגורמים שונים. בדיקה שכזו אמורה לכלול התייחסות של תעש לכישוריהם, לניסיונם, להמלצות בנוגע אליהם, למחירים שמציעים ספקים אפשריים וכדומה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי במקרה של מתן פטור ממכרז להתקשרות של תעש עם יועץ ד' נפל פגם בהליך מתן הפטור ממכרז על ידי ועדת המכרזים, כיוון שהנהלת תעש לא פנתה ליועצים אחרים בבקשה לקבל הצעות נוספות. מנכ"ל תעש פנה ליועץ ד' בל בד, ולא הציג בפני ועדת המכרזים חלופות נוספות ליועצים שביכולתם לספק את הייעוץ האמור. זאת, אף כי מדבריו בפני הוועדה עולה, שיועצים כאלה אכן קיימים בשוק, ובעבר יועצים שונים אף סיפקו לתעש ייעוץ בתחום המבוקש. הוועדה לא ביקשה לקבל הצעות מיועצים אחרים, וממילא לא דנה בהן. במועדי הדיון בוועדת כוח האדם היו קיימים מספר יועצים פוטנציאלים, שיכלו להציע מענה לייעוץ המבוקש על ידי תעש. אולם, תעש לא בחנה הצעות מיועצים אלה, שיספקו את הייעוץ האמור. זאת על אף המתחייב על פי התקנות. לפיכך מעיר משרד מבקר המדינה, כי נפל פגם חמור בהליך מתן הפטור ממכרז ליועץ האמור שאישרה הוועדה. משרד מבקר המדינה העלה, כי לאחר עדכון נוהל תעש ביוני 2011 , חברי .ועדת כוח האדם, בשבתם 10 כוועדת מכרזים להעסקת יועצי ההנהלה .הבכירה, לא חתמו על טופסי הבקשות למתן פטורים ממכרזים. דהיינו, .חברי הוועדה לא אישרו מתן פטורים ממכרזים, וממילא הוועדה לא נתנה .פטורים בהליך הנדרש בתקנות (בעניין ההתקשרויות עם היועצים ראו .בהמשך). משרד מבקר המדינה מעיר, כי ככלל, חוסר דיון בעילות הפטור מהווה ליקוי משמעותי, היורד לשורשו של עניין, בפעילותה של ועדת מכרזים. זאת כיוון שהמהות המרכזית של התקנות הינה הדיון בבחינת האפשרות לערוך מכרז או במתן פטור ממנו. בהיעדר בקשות לפטור ממכרז ובהיעדר דיון בוועדת כוח האדם בפטורים אלו, לרבות העילות לפטור ממכרז, כפי שנמצא בביקורת, חוזר ומדגיש משרד מבקר המדינה, כי ביולי 2011 ובינואר 2013 ועדת כוח האדם, א שר לפי טענת תעש ישבה כוועדת מכרזים, התנהלה שלא לפי הנדרש בתקנות למתן פטור ממכרז להעסקת יועצי המנכ"ל. ,על פי התקנות, בחברה ממשלתית אשר שר הביטחון אחראי עליה, כגון תעש תפעלנה ועדות מכרזים , שתהיינה מוסמכות , כוועדות פטור , לפטור את החברה מחובת מכרז, אם שוכנעו שנתקיימו אחת או יותר מהעילות לפטור מחובת מכרז, המפורטות בתקנות . החובה הבסיסית המוטלת על ועדת מכרזים היא מילוי אחר התקנות, כדי לממש עקרונות בסיסים של מינהל ציבורי תקין, וכדי להבטיח, כי ההחלטה בעניין התקשרות עם גורמי חוץ תהיה מבוססת על עקרונות יסוד, וביניהם עקרונות השוויון וההוגנות, ולשם התקשרות שתבטיח את מרב היתרונות למזמין - קבלת שירות מיטבי במחיר מזערי. משרד מבקר המדינה העלה, כי בניגוד לנוהל תעש, בשמונה התקשרויות של תעש מבין 12 ( ההתקשרויות שלעיל שנבדקו 67% ), החלה תעש להעסיק את היועצים לפני שהם חתמו על הסכם להעסקתם. לפחות בארבע התקשרויות מבין השמונה אף בטרם חתמה תעש, באמצעות גבעון, על הסכמי ההעסקה. בשש מבין 12 ( ההתקשרויות 50% ) חתמה תעש, באמצעות גבעון, בדיעבד על מועד תחילת העסקה מוקדם יותר. משרד מבקר המדינה העלה, כי כיוון שבשנים 2010 ו- 2012 ועדת כוח האדם לא התכנסה לדון11 בנושא העסקת יועצי ההנהלה הבכירה, ממילא היא לא ישבה כוועדת מכרזים לעניין זה, לא דנה ולא אישרה פטורים ממכרזים להתקשרות עם יועצי המנכ"ל. משרד מבקר המדינה מעיר, כי למרות זאת, התקשרה תעש בשנת 2010 עם שלושה יועצי המנכ"ל ובשנת 2012 עם ארבעה יועצים, בלי שקיבלה פטור ממכרז, וזאת בניגוד לתקנות ולנוהל תעש. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בכל ההתקשרויות שבהם היועצים שינו את תכולת ההסכמים, שהציעה להם תעש, ללא אישור תעש בכתב לשינוי, עלול להתעורר ספק בדבר תכולת ההסכמים. היה על תעש להשיב בכתב ליועצים בנוגע לשינויים שהציעו מיד עם ביצועם, אם בחיוב ואם בשלילה, כדי להבטיח את בהירות ההסכם ולמנוע פתח למחלוקות עתידיות. מכל מקום, העסקת היועצים לגבעון במקרים אלה נעשתה באופן בלתי תקין, תוך חריגה מדרישות נוהל תעש ותוך יצירת סיכון לפגיעה באינטרסים של תעש, כמפורט גם להלן: משרד מבקר המדינה מעיר, כי על אף השינויים, חלקם מהותיים, שחלו בתכנית העסקת היו עצים של תעש לשנת 2011 , מאז אישרה אותה הוועדה להעסקת יועצים בדצמבר 2010 , הציג יו"ר ועדה זו לוועדת כוח האדם בסוף יולי 2011 נתונים לא מעודכנים, כגון אי -הכללת שמונה מבין 15 יועצים ( 53% ) לגבעון, ואי-הכללת היקף כספי בסך של כ - 855,000 .ש"ח להעסקתם עוד מעיר משרד מב קר המדינה, כי אף שוועדת כוח האדם ידעה שהתכנית אינה מעודכנת, היא אישרה אותה. יוצא אפוא, כי נפלו פגמים בהצגה לוועדת כוח האדם, באישורה, ובפיקוח ובבקרה שהיא קיימה על תכנית העסקת היועצים. משרד מבקר המדינה העלה, כי בינואר 2013 דיווחה הנהלת תעש לוועדת כוח האדם נתונים לא נכונים לגבי התקציב והיועצים, שהועסקו בגבעון בשנים 2012 -2010 . כך, לדוגמה, בשנת 2010 הועסק בגבעון יועץ ו' בהיקף כספי של כ- 193,000 ;ש"ח, שעה שתעש לא דיווחה לוועדת כוח האדם על העסקתו ובשנת 2011 הועסקו בגבעון שישה "תחליפי עובדים" 6 בהיקף כספי של כ- 598,000 .ש"ח, שעה שתעש דיווחה לוועדת כוח האדם על העסקתם כיועצים ממילא גם הוועדה להעסקת יועצים לא דנה בהעסקתם, ולא אישרה להעסיקם כיועצים. נוכח הנתונים הלא נכונים שהציגה הנהלת תעש בינואר 2013 לוועדת כוח האדם בנוגע להתקשרויות עם יועצים כמתואר לעיל, מעיר משרד מבקר המדינה, כי מן הראוי, שתעש תציג לאישור הדירקטוריון תכניות העוסקות בהתקשרויות עם כלל כוח האדם החיצוני, לרבות יועצים ו"תחליפי עובדים", כך שבפני הדירקטוריון תוצג תמונה מלאה, אמינה ושקופה של כל ההתקשרויות, וכדי שתופעות כמתואר לעיל לא תחזורנה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי דיווח המנכ"ל לוועדת כוח האדם בינואר 2013 בעניין יועץ ד' לא ענה על הנדרש על פי החלטתה של הוועדה מאוקטובר 2012 לדווח לה בנושא גיבוש האסטרטגיה של תעש, בעיקר מבחינת היקף שעות העבודה שעבד היועץ ותפוקותיו. על אף זאת, הוועדה לא דרשה מהמנכ"ל להרחיב בעניין העסקתו של היו עץ. מן הראוי, שוועדת כוח האדם תקפיד ככלל לקבל דיווחים כנדרש בהחלטותיה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח האמירות של כל חברי ועדת כוח האדם בדבר הצורך בחיפוש אחר כיוון אחר לקידום הנושא, נדרש היה לקיים מעקב אחר ההתפתחויות בנושא זה במועד שייקבע לכך. זאת, גם נוכח חשיבות הנושא של מיגון מתקנים אסט רטגיים לפעילותה העסקית של תעש. משרד מבקר המדינה העלה, כי על אף הדברים שנאמרו לוועדת כוח האדם, מרבית הפרוטוקולים של הדיונים שקיימה הוועדה להעסקת יועצים, לא כללו התייחסות לכל הבדיקות שעל פיהם אמורה הייתה הוועדה לקבל את החלטותיה, כגון הזיקה של היועץ לעובדי תעש והצורך בפעילותו של היועץ, אלא לחלקם בלבד. ללא פירוט זה נפגעת השקיפות הנדרשת לגבי פעילות הוועדה, וכן נפגעת היכולת לפקח ולבקר את פעילותה, לרבות על ידי הנהלת תעש והדירקטוריון שלה. זאת על אף שמדובר בפעילות, הכרוכה בהוצאת משאבים כספיים רבים. מן הראוי, שתעש תגדיר בנוהל את מכלול הבדיקות שעל הוועדה להעסקת יועצים לערוך בדיוניה. משרדמבקר המדינה מעיר, כי על דירקטוריון תעש להעמיק את הבקרה על העסקת היועצים הריטיינרים, ובכלל זה לקיים דיונים עתיים בנושא הערך המוסף שמקבלת החברה מהעסקתם; להקפיד לקבל מהנהלת תעש דיווח בכתב על תפוקות היועצים הבכירים, ולדרוש ממנה לבחון לקבוע אמות מידה הנוגעות לגובה השכר המשולם להם. זאת במיוחד נוכח ההסתייגויות שהביעו חברי ועדת כוח האדם לגבי עלות ההתקשרויות עם יועצים ריטיינרים. תעש משלמת מאות אלפי ש"ח בשנה ליועצים ריטיינרים, העוסקים בליבות העיסוק שלה. על אף זאת העלה משרד מבקר המדינה, כי בתעש לא תיעדו את פעילותם ותפוקותיהם של שלושה יועצים למנכ"ל - יועץ א', יועץ ב' ויועץ ג' - מבין חמשת היועצים שנבדקו, למעט דיווחים מסוימים שמסרו בעל פה המנכ"ל ונציגי ההנהלה לדירקטוריון בישיבותיו, ורישומים של המנכ"ל בפנקסו בנוגע לדברים שמסר לו יועץ ד'. בנוגע לפעילותו של יועץ ה', נעשה בתעש תיעוד הולם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי המצב שבו המנכ"ל וגורמים נוספים בחברה מקבלים ללא תיעוד ייעוץ בעל פה, בפגישות ובשיחות טלפון, מיועצים בכירים בעניינים משמעותיים וחשובים לחברה, הנוגעים בין היתר לכיווני התפתחותה ולעתידה העסקי, אינו סביר ואינו תקין, ופוג ע בתועלת שתעש יכולה להפיק מעבודת היועצים. זאת ועוד, אין מקום שמידע חשוב מפגישות יישאר רק בפנקסו של המנכ"ל. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי פעילויות שהרמ"ט ייחס ליועצי המנכ"ל בהסבריו בכתב למשרד מבקר המדינה, חייבו שתעש תדרוש לקבל בכתב תחזיות, הערכות וניתוחים בתחומים מורכבים ורחבי היקף, לרבות הערכות כמותיות, חלופות ומיפוי תהליכים; דבר שלא עשתה. זאת, אף על פי שמדובר בפעילויות מהותיות בליבות העיסוק של תעש, האמורות להתוות את דרכי פעולתה. יודגש, שללא תיעוד כאמור, לא ניתן לדעת איזו תמורה קיבלה תעש בגין הפעילות של יועצי המנכ"ל, והאם התשלום שהיא שילמה להם הולם לתפוקתם. על מנכ"ל תעש וגורמים נוספים בחברה לתעד כנדרש פגישות ושיחות חשובות בעניינים מהותיים הנוגעים לפעילותה. הדבר נדרש נוכח חשיבות המידע לתעש ונוכח הצורך בתיעוד, לשמירה על הזיכרון הארגוני שבהקשר זה, וכדי לאפשר שקיפות ובקרה בנוגע לפעילות של היועצים. לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות החברות הממשלתיות לדון בסוגיית היועצים הריטיינרים, ולשקול הוצא ת הנחיות לחברות הממשלתיות בנושא, כדי למנוע תופעות כמתואר לעיל. עד למועד פניית גבעון בנובמבר 2012 לסמנכ"ל ומנהל אגף משאבי אנוש בתעש בבקשה להעסיק את יועץ י"ב כ"תחליף עובד", איפשר גבעון ליועץ לספק לו כ -200 שעות מעבר לאישור הוועדה להעסקת יועצים. מהמתואר לעיל עולה, כי אישורי הדירקטוריון בפברואר 2012 ואישורי ועדת כוח האדם באוקטובר 2012 , בשבתה כוועדת מכרזים ליועצי ההנהלה הבכירה, ניתנו לפני שתעש הגישה להם את טופסי הבקשות לפטור ממכרז. יודגש, כי פניותיו של מזכיר החברה לדירקטוריון ולוועדת כוח האדם אינן בקשות להתקשרות, כיוון שאינן כוללות את הנימוקים להתקשרות עם היועץ בפטור ממכרז. זאת ועוד, בתעש אין תיעוד בכתב למהלך הדיון מפברואר 2012 .ולנימוקים למתן הפטור, כנדרש בתקנות במצב דברים זה, האופן שבו ניתנו הפטורים שצוינו בפרוטוקולים של הדירקטוריון ושל ועדת כוח האדם, היה לקוי ובלתי תקין. משרד מבקר המדינה מעיר, כי ביולי 2011 ועדת כוח האדם, אשר לטענת תעש מילאה תפקיד של ועדת מכרזים להעסקת יועצי ההנהלה הבכירה, לא פעלה כנדרש בתקנות לצורך אישור פטורים ממכרזים, ואף לא נתנה פטורים כאלו. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בינואר 2013 ועדת כוח האדם, אשר לטענת תעש ישבה כוועדת מכרזים ליועצי ההנהלה הבכירה, לא דנה בבקשות למתן פטור ממכרז ליועצי המנכ"ל ולא אישרה פטור שכזה. על אף זאת נרשם בפרוטוקול הדיון של הוועדה, כי "ועדת כח אדם כועדת מכרזים עליונה לנושא יועצי הנהלה בכירה, מאשרת את העסקתם" של יועצי המנכ"ל לשנת 2013 . הדבר אינו משקף נאמנה את העובדות לאשורן. זאת ועוד, גם בשנת 2013 ,התקשרה תעש עם יועצי המנכ"ל וביניהם יועץ ג' ויועץ ה', ללא קבלת פטור ממכרז, ובכך היא פעלה פעם נוספת שלא על פי התקנות ונוהל תעש. עד למועד אישור הזמנת הרכש המעודכנת בסוף נובמבר 2012 איפשר גבעון ליועץ לספק לו כ-300 .שעות ללא הזמנה תקפה משרד מבקר המדינה העלה את הליקויים הבאים הנוגעים להתקשרות של תעש באמצעות גבעון עם חברה ב' להעסקת יועץ י"ג: משרד מבקר המדינה מעיר בנוגע לחוסר אסמכתות, הנוגעות לאישורי מנכ"ל תעש להעסיק יועצים בתקופה העולה על שלוש שנים, כי סדרי מינהל תקין מחייבים לתעד את הדיונים ואת ההחלטות שהתקבלו, לרבות השיקולים לקבלתן. הדבר מצופה ככלל, ונדרש בפרט נוכח הדרישות בנוהל תעש, סכומי הכסף הגדולים המשולמים ליועצים, והצורך של תעש במעקב ובבקרה אחר פערי ידע המתמשכים לאורך שנים. משרד מבקר המדינה חוזר ומדגיש את חובתה של תעש לפעול כנדרש על פי התקנות: לבדוק את זמינותם של יועצים פוטנציאליים באמצעות פנייה אליהם לקבלת הצעות, ולא להסתמך על הערכתה בדבר אי-זמינותם.
העסקתו הן כיועץ לפרויקט מסוים והן כ"תחליף עובד" באותו הפרויקט מעידה על היעדר הקפדה בגבעון בנוגע לשיטת ההתקשרות עם כוח אדם חיצוני. בפעילות בגבעון בעניין זה היה כדי לגרום לטשטוש הגבולות שבין סוגי ההתקשרות השונים.