המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לווין . היבטים בפעילותה של המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין כאמור, תקנות עבודת המועצה מסדירות את סדרי עבודתה באופן כללי בלבד אך היא לא קבעה נהלים מפורטים, ובכללם נהלים בדבר אופן ביצוע המעקב אחר יישום ההחלטות שקיבלה, הנושאים והדיווחים שיועלו לדיון בישיבותיה, אופן פרסום השימועים18 והממשק בינה לבין ועדות המשנה שמינתה. הנוהל היחידי שאישרה המועצה הוא נוהל הטיפול בהפרות משנת 2002 (להלן- הנוהל משנת 2002 ), המסדיר את הטיפול בבעלי הרישיונות שהפרו את הדין. יצוין כי גם המבקר הפנימי העיר על כך בדוח שהגיש ביולי 201019 (להלן- דוח המבקר הפנימי), וכתב כי "אין כללים, הגדרות אחריות והגדרות של אבני דרך ולוחות זמנים אופיניים לטיפול בשורת תהליכי עבודה מרכזיים שנועדו לממש את תפקיד המועצה". משרד מבקר המדינה מעיר כי מסמך זה אינו יכול להחליף נוהל עבודה מסודר הממצה את כלל הנושאים הטעונים הסדרה אשר נוגעים לעבודת הצוות המקצועי המסייע למועצה בעבודתה. נוהל מלא אמור לכלול, בין היתר, את שגרת הטיפול בנושאים שונים הטעונים הכרעה של המועצה. נמצא כי במועד סיום הביקורת ועדת המשנה לענייני פיקוח ואכיפה עדיין לא התכנסה ולו פעם אחת. עוד נמצא כי עד מועד סיום הביקורת קיימה ועדת המשנה לענייני הפקות מקור ישיבה אחת בלבד, באוגוסט 2010 . משרד מבקר המדינה מעיר כי כיוון שהמועצה סברה שיש צורך במינוי ועדות משנה לפיקוח ולאכיפה ולהפקות מקור, הקימה אותן ואף מינתה את החברים בהן, היה עליה לקבוע את סמכויות הוועדות ואת תחומי אחריותן ולוודא כי הן יתכנסו בתדירות ראויה ויסייעו לה לקבל החלטות בסוגיות שבתחומי אחריותה. העובדה שהמועצה פועלת בהרכב חסר לקויה ואינה מאפשרת לה למלא את תפקידה באופן המיטבי. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי שהמועצה תוכל למלא את ייעודה, ובין היתר להביא לידי ביטוי את מכלול השיקולים הרלוונטיים ואת מגוון האינטרסים הקיים בתחום השידורים ולשמור על האינטרס הציבורי, על השר לסיים בהקדם את הליך מינוי החברים החסרים ובהם נציג הציבור המייצג, לדעת השר, את היוצרים והאמנים. נמצא, כי במועד סיום הביקורת עדיין לא הגיש המשרד לנש"מ תכנית מוצעת כאמור. לפיכך, למרות השינויים שנעשו במינהלת ההסדרה, בפועל עדיין לא הושלמה הסדרת המבנה הארגוני ויחסי הגומלין של המועצה ומינהלת ההסדרה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הנהלת המשרד לפעול בשיתוף נש"מ, כדי להשלים את הסדרת השינוי הארגוני במבנה מינהלת ההסדרה והמועצה כדי למנוע פגיעה אפשרית בפעילות המועצה. לצורך כך עליהם להקפיד שתפקידו של יו"ר המועצה ושל שאר העובדים במועצה ובמינהלת ההסדרה ומערך הכפיפויות שלהם יוגדרו בבירור. יוער כי דיונים אלה אינם תחליף לדיון במועצה. ראוי היה שדוח המבקר הפנימי וסוגיית מבנה התקן ויחסי הגומלין בין המועצ ה ובין מינהלת ההסדרה יידונו גם במליאת המועצה, כדי שזו תבחן סוגיות אלה ותגבש את עמדתה בהן כדי להציגה בפני הנהלת המשרד. משרד מבקר המדינה מ עיר כי מאחר שמדובר בשתי סוגיות עקרוניות אשר היו על סדר היום של הצוות המקצועי ושל היו"ר, ואף נדונו בוועדת הכלכלה של הכנסת, ראוי היה להעלותן לדיון בישיבות המועצה כדי שזו תגבש לגביהן את עמדתה. . נוכח האמור לעיל, על המועצה לקיים דיון במכלול ההיבטים שמעלה תחום הפיקוח והאכיפה, ובאפקטיביות הצ עדים שננקטו בשנים האחרונות; לקבוע מדיניות שלטעמה תמריץ את הוט, יס והערוצים השונים לעמוד בחובותיהם; לעקוב אחר אופן יישומה ולהפיק לקחים לגבי החלטות עתידיות בתחום זה. משרד מבקר המדינה מעיר כי בידי יו"ר המועצה והמועצה סמכויות אכיפה מגוונות שהשימוש בהן עשוי להק טין את התמריץ לביצוע הפרות, ועליו לעשות בהן שימוש מושכל. נמצא כי הפרשנויות השונות לגבי מתחם שיקול הדעת הנתון ליו"ר המועצה נדונו במועצה, אך הנושא לא הוסדר. יצוין כי גם בנוהל משנת 2002 .אין התייחסות לנושא העיצומים הכספיים על היבטיו השונים משרד מבקר המדינה מעיר, כי לנוכח חילוקי הדיעות הקיימים בעניין גבולות שיקול הדעת הנתון ליו"ר לגבי הטלת העיצומים הכספיים, מן הראוי שהנושא יובא להכרעתו של היועץ המשפטי לממשלה. בהתאם להכרעה זו, ובמידה שייקבע כי ליו"ר שיקול דעת בעניין הטלת העיצומים, יהיה על המועצה לגבש אמות מידה וקווים מנחים שיסייעו בהבניית שיקול הדעת של היו"ר, כדי להבטיח אחידות, עקביות ושוויון בהחלטותיו. נמצא כי היו"ר והמועצה לא קבעו אמות מידה וקווים מנחים שיסייעו בקבלת החלטות שמתעוררות אגב השימוש באמצעי האכיפה, בהפעלת סמכויותיהם ובהבניית שיקול דעתם בנושא. . עד ינואר 2012 טרם התקבלה החלטת מועצה בעניין החלת חובת הליווי בכתוביות על ערוץ ב'. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה כי עליה לדון בתוצאות השימוע ולקבל החלטה בנדון ללא דיחוי, ובכלל זה עליה להביא בחשבון את נימוקי ערוץ ב' ואת ההשפעה של החלטה זו על ציבור לקויי השמיעה בקרב דוברי הרוסית. נמצא כי במועד סיום הביקורת היו"ר לא הטיל על הוט ויס עיצום כספי בגין הפרת הדרישה למסירת נתונים. . לדעת משרד מבקר המדינה יש להבטיח שהשימוש שעושה המועצה בכלי האכיפה העומדים לרשותה להבטחת מילוי חובות התוכן של בעלי הרשיון יהיה אפקטיבי, אחיד ושוויוני. לפיכך על יו"ר המועצה והמועצה לקבוע אמות מידה וקווים מנחים שיגדירו מתי יש להסתפק בקביעת הפרות; מתי יש להטיל עיצומים; באילו נסיבות יש לאפשר פריסת חובות, לכמה שנים הם ייפרסו, ובאילו נסיבות יש לחלט ערבויות או לבטל רישיון. אמות מידה כאלה, יאפשרו לייעל את השימוש באמצעי האכיפה ולשמור על האחידות והשיוויוניות בנקיטת הצעדים נגד בעלי הרישיון המפרים את חובות התוכן. בחינת מכלול פעולות הפיקוח שבוצעו בידי יו"ר המועצה והמועצה מעלה כי אמנם חל שיפור ניכר בפעולות אגף הפיקוח בשנים האחרונות, וכי מספר מכתבי הבירור, ההפרות והעיצומים שהוטלו על בעלי הרישיונות גדל במידה ניכרת. עם זאת, משרד מבקר המדינה מעיר כי יש מקום להוסיף ולשפר את הפעילות בתחום הפיקוח והאכיפה ולייעל את הטיפול בהפרות. בראש ובראשונה יש לבחון את טווח שיקול הדעת של היו"ר לעניין השימוש בסמכויות שהוקנו לו, ולגבש קווים מנחים שיבטיחו פעולות אכיפה החלטיות, שוויוניות ומנומקות. . משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר כי אף שהוראתו להפסיק את העסקתו של העובד בערוץ לא יושמה, רק כשלוש שנים לאחר שנודע על ההפרה, בשנת 2010 , הוא החל לנסות למצוא פתרון חוקי שיא פשר את המשך העסקתו של העובד בערוץ הכנסת. ניסיון זה לא צלח, ורק במאי 2011 , .החליטה חברת החדשות להפסיק את העסקתו של העובד בערוץ הכנסת לדעת משרד מבקר המדינה הואיל ונושא זמני המענה הממושכים עלה כבר בשנת 2008 , ולאחר שיו"ר המועצה נוכח לדעת כי הוט לא הפסיקה בזמן סביר את ההפרה, היה על יו"ר המועצה לפעול בדרכים העומדות לרשותו, לטפל באופן מהיר ויעיל בהפרה המתמשכת כדי להביא לכך שהוט תמלא את חובותיה ובכך להביא לשיפור השירות לצרכן. אף שעוד ביולי 2009 התברר שהוט לא קיימה את החלטת ה- EPG , רק באוגוסט 2010 הטיל עליה היו"ר עיצום כספי בסך של 100,800 .ש"ח .לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שסוגיית הקניית שיקול דעת ליו"ר לגבי גובה העיצומים שהוא רשאי להטיל, שהיא סוגיה בסיסית הנמצאת בליבת סמכויות הפיקוח והאכיפה של המועצה, תובא לדיון מקיף בהנהלת המשרד ובמועצה. כן ראוי שלאחר שיתקבלו החלטות בסוגיה זו, יבצע היו"ר את הבדיקות המקצועיות הנ דרשות לשם יצירת תשתית לשינוי החקיקתי ויפעל עם הלשכה המשפטית של המשרד לקדם את ביצוע השינוי האמור. . עד מועד סיום הביקורת עדיין לא דנה המועצה בנושא תיקון מדיניותה לגבי שידורים למבוגרים ובעמדות שהוצגו לפניה בעניין זה, ולפיכך היא לא קיבלה כל החלטה בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, היות שהמועצה קיימה שימוע ציבורי בעניין, עליה לשקול את העמדות שהתקבלו במסגרתו ולהכריע בסוגיה זו בהקדם. עוד יוער כי שוק התקשורת מתפתח בקצב מואץ, ולפיכך על המועצה לתת מענה מהיר ככל הניתן למתרחש בו ולהכריע בבקשות שונות שהוגשו לה על ידי בעלי הרישיונות. שידור תוכן שיווקי בטלוויזיה הרב-ערוצית הוא נושא סבוך ובעל היבטים מגוונים, בעיקר מהבחינה הכלכלית. לפיכך על המועצה ועל היו"ר לפעול להשגתם של נתונים על שוויין הכלכלי של ההפרות, ככל שהדבר ניתן למדידה, לבחון את מכלול ההיבטים הקשורים לסוגיה זו, ובכלל זה לבדוק אם במתכונת הקיימת הטלת העיצומים אכן מרתיעה מביצוע הפרות עתידיות. . נמצא, כי משנת 2008 נתן היו"ר להוט כמה הזדמנויות לקצר את זמני המענה הממושכים, אף שחלק מחברי המועצה והצוות המקצועי ממינהלת ההסדרה ומהמועצה הצביעו לפני היו"ר שהוט חרגה מ הוראות הר ישיון שניתן לה, ושיש להפעיל אמצעי אכיפה. רק באפריל 2010 , כשנתיים לאחר שהתעוררה הבעיה, נשלח להוט מכתב התראה והוטל עליה עיצום כספי בגין ההפרה. יצוין כי באוקטובר 2010 קבע בית המשפט בהחלטתו בעניין התובענה הייצוגית כי "בעולם מיטבי היה הרגולטור פועל כפי סמכויותיו וגורם לכך שהמפוקחים על ידו יעמדו בתנאי הרישיון על הצד הטוב ביותר, באמצעים העומדים לרשותו". יוער כי דיונים אלו עסקו בנושא באופן כללי, ולא עסקו בטיוטת הצעת החוק עצמה, שהועברה לקבלת הערות ביוני 2010 . עד מועד סיום הביקורת היו"ר לא הביא את הטיוטה האמורה לדיון במועצה, ולפיכך נמנע מחבריה להעביר ליועצת המשפטית של המשרד את התייחסותם. משרד מבקר המדינה מעיר כי אמנם היו"ר הוא המוסמך לקבוע את סדר היום של ישיבות המועצה, אך לא ניתן להתעלם מתמונת המצב העולה ממכלול הנושאים המהותיים שהוזכרו לעיל, שהוא לא העלה לדיון בישיבותיה. יצוין כי לפי תקנות עבודת המועצה גם ארבעה מחברי המועצה יכולים לדרוש לקיים ישיבה מיוחדת כדי לדון בנושא מסוים, אך גם הם לא דרשו לקיים דיונים בנושאים האמורים. נוכח האמור לעיל, על היו"ר והמועצה המופקדים על אסדרת תחום הטלוויזיה הרב -ערוצית, לקיים דיונים בסוגיות עקרוניות הנוגעות לת חומי אחריותם ולגבש את עמדתם לגביהן. משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שהיו"ר ועובדים במינהלת ההסדרה סברו כי נדרשת הסתייעות ביועץ לענייני מוזיקה, המועצה קבעה מדיניות בתחום שידורי המוזיקה ללא סיוע של יועץ מקצועי. עוד מעיר משרד מבקר המדינה שעל היו"ר לחזור ולבחון עם המועצה, אם לצורך מתן תמיכה מקצועית הולמת להחלטותיהם בתחום זה נדרש סיוע מקצועי שלא יפגע בחופש היצירה. נמצא כי הדוח השנתי של המועצה לשנת 2010 פורסם באיחור - רק בינואר 2012 , וכך גם שלושה דוחות קודמים: הדוח לשנת 2009 פורסם במרץ 2011 , הדוח לשנת 2008 פורסם בפברואר 2010 , והדוח לשנת 2007 פורסם בינואר 2009. משרד מבקר המדינה מעיר כי מועד פרסום הדוח השנתי של המועצה נקבע בתקנות חופש המידע ומחייב את כלל הרשויות הציבוריות ובהן המועצה. אם היו"ר סבר כי המועצה לא תוכל לעמוד בלוח הזמנים האמור, היה עליו לפעול למציאת פתרון שיבטיח את עמידתו בהוראות הדין ואת פרסום הדוח במועד. 2. בנובמבר 2010, ל אחר המועד שבו היה אמור להתפרסם הדוח השנתי של שנת 2009 , פנה יו"ר המועצה לוועדת המכרזים ליועצים מחקרים וסקרים במשרד (להלן - ועדת המכרזים), בבקשה לאשר התקשרות עם יועץ מיוחד להכנת הדוח השנתי, עקב העומס הרב המוטל על העובדים במועצה ובמינהלת ההסדרה. בקשתו נדחתה. הוא שב והעלה בקשה זו בדצמבר 2010 ., אך בקשתו נדחתה שוב הדוח השנתי של המועצה אמור לכלול בין היתר מידע לציבור על פעילותה ותחומי אחריותה. לפרסום הדוח על פעולות המועצה ומינהלת ההסדרה נודעת חשיבות רבה, בעיקר נוכח העובדה שעבודת המועצה נוגעת לשירות הניתן לכמיליון וחצי בתי אב. משרד מבקר המדינה מעיר כי לאחר שוועדת המכרזים דחתה את הבקשה, היה על יו"ר המועצה להיערך להכנת הדוח כדי למלא את הוראות הדין ולפרסם את הדוחות הבאים במועד. . ,נמצא כי בפועל העסקת היועץ נמשכה גם לאחר תום תקופת ההארכה והופסקה רק באוגוסט 2010 לאחר שחשב המשרד הורה ליו"ר המועצה להפסיק את עבודת היועץ לאלתר. נמצא כי אמנם טרם פרסום דוח ועדת מרדכי דנה המועצה בכמה מהנושאים שעלו בו, אולם בדיונים אלה לא נקבעה עמד ת המועצה בנושאים הקשורים לתחומי אחריותה, כדי שתוצג לוועדת מרדכי טרם פרסום המלצותיה. משרד מבקר המדינה מ עיר כי לנוכח חיוניות שירותיו של יועץ לענייני ספורט, היה על היו"ר לפעול בהתאם להתחייבותו מדצמבר 2009 לפני ועדת המכרזים כדי לקדם פרסום מכרז פומבי לבחירת יועץ. אך נמצא כי הוא לא עשה כן, ורק בנובמבר 2010 הוא הגיש לוועדת המכרזים מתווה למכרז לבחירת יועץ. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2011 , לא הושלם ההליך לבחירת יועץ לענייני ספורט למועצה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שיו"ר המועצה סבר שסיועו של יועץ מקצועי בתחום שידורי הספורט הוא חיוני, רק כעבור כשנה וחצי מיום שתמה תקופת העסקת היועץ הקודם, הסתיים הליך בחירתו של יועץ חדש. המועצה המקבלת החלטות רבות בתחום שידורי הספורט, נאלצה לפעול תקופה ארוכה - מאוגוסט 2010 ועד דצמבר 2011 - בלא סיועו של יועץ מקצועי. . ואפקטיביים, ובכך יובטח שהיו"ר והמועצה ימלאו כראוי את תפקידם באסדרת שידורי הטלוויזיה הרב-ערוצית. .שידורי הטלוויזיה בכבלים ובלוויין מגיעים לכמיליון וחצי בתי אב בישראל, ונודעת להם השפעה רבה על השיח הציבורי, התרבות, ענפי הפרסום, הקולנוע והטלוויזיה ותרבות הפנאי. המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין, שהוקמה בשנת 1986 , היא מועצה ציבורית שמהות תפקידה היא לייצג את האינטרסים הציבוריים בתחום שידורי הטלוויזיה הרב-ערוצית, המאופיין בשליטה דואופולית של שתי חברות. משרד מבקר המדינה העלה כי בפועל, ייצוג האינטרס הציבורי לקה בחסר שכן המועצה, האמורה למנות 13 .חברים, פעלה במשך שנים בהרכב חסר הביקורת העלתה עוד, שחסרים במועצה חב רים האמורים לייצג חלק מהמגזרים בציבור; במקרים רבים היא קיבלה החלטות מהותיות בהרכב מצומצם של עד 6 חברים; ועדות משנה שהוקמו כדי לטפל בסוגיות מהותיות כמעט לא פעלו. לדעת משרד מבקר המדינה כדי שהמועצה תוכל למלא את ייעודה ובין היתר להביא לידי ביטוי את מגוון האינטרסים בתחום השידורים, על שר התקשורת והממשלה לפעול כדי למנות את החברים החסרים במועצה, ובהם נציגי היוצרים והצרכנים. כדי שהמועצה תוכל לקיים את תפקידה הרגולטורי בתחום הטלוויזיה הרב-ערוצית ולמלא כיאות את תפקידה בתחומים שהיא אחראית להם, עליה לדון בסוגיות הליבה שעל סדר יומו של ענף התקשורת המשפיעות על אסדרת שידורי הטלוויזיה. על היו"ר ועל המועצה לגבש את עמדותיהם בסוגיות אלו ולהתוות את אופן פעילותם הנדרש בנושא. על היו"ר והמועצה להגביר את הפיקוח על בעלי הרישיונות תוך שימוש מושכל בסמכויות שהקנה להם החוק לעניין זה - ובהן הסמכות להטיל עיצומים כספיים, לחלט ערבויות ולבטל רישיונות - כל אימת שמתבצעות הפרות של הוראות הדין או הוראות הרישיון ולפעול בשיקול דעת כנדרש מגוף הפועל לאסדרת שוק מורכב זה. משרד מבקר המדינה מצביע על הצורך לגבש אמות מידה וקווים מנחים שיסייעו ליו"ר ולמועצה למלא את תפקידם כראוי במקרים של טיפול בהפרות, שבהם החוק מאפשר להם מרחב של שיקול דעת. כמו כן יש לטפל באופן אחיד בהפרות אלה, באמצעות הליכי פיקוח ואכיפה שוויוניים .נמצא כי המועצה לא פעלה להשגת נתונים על שוויין הכלכלי של ההפרות, ככל שהדבר ניתן למדידה, ועקב כך לא היו בידיה כלים המאפשרים לבחון את מכלול ההיבטים של שידור תוכן שיווקי בטלוויזיה הרב -ערוצית. נתונים אלה נדרשו לה כדי להבטיח שכל אימת שתחליט להטיל עיצומים, הם אכן יהיו מרתיעים וימנעו הפרות עתידיות. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא די במבחן התוצאה, שכן ההליך ליישום החלטת ה- EPG נמשך זמן רב. ההתנתקות ללא קנס היא זכות צרכנית חשובה הנוגעת לכלל המנויים של הטלוויזיה הרב -ערוצית ויש חשש שהטיפול הממושך בהפרת זכות זו גרם בסופו של דבר נזק למנויים רבים. . משרד מבקר המדינה מעיר כי על המועצה לדון בסוגיית מסירת המידע על ידי בעלי הרישיונות, תוך שימת לב למורכבות הנושא, להשפעותיו ולצורך לשמור על חסיונו של המידע הנמסר לה. עד שיתקבלו החלטות בנושא, על המועצה ועל היו"ר להבטיח כי בעלי הרישיונות יבצעו את הנחיותיהם, ובמידת הצורך עליהם להפעיל את סמכויות האכיפה שהוקנו להם, כדי שכלל המידע הדרוש יהיה בידי המועצה במועד. הנה כי כן, אף שדובר בהפרות חוזרות ונשנות של אותם הערוצים בעניין החריגה מזמן החסויות, הן זכו ליחס סלחני פעם אחר פעם, היו"ר לא הטיל עיצום כספי על ההפרה הראשונה ואף לא על ההפרות החוזרות ולא הצליח להביא להפסקת התופעה. 1. בשנים 2005 -2011 כיהנה המועצה בהרכב חסר, כמפורט להלן: בשנת 2005 מנתה המועצה עשרה חברים, בשנת 2006 - שישה עד שבעה חברים, בשנת 2007 - שישה עד שמונה חברים, בשנת 2008 - שמונה עד עשרה חברים, בשנת 2009 - שמונה חברים, בשנת 2010 - שמונה עד תשעה חברים ובשנת 2011 מנתה המועצה שמונה עד עשרה חברים. משנת 2008 מספרם של נציגי הציבור במועצה קטן ממספרם של עובדי המדינה ולא נשמר היחס שנקבע בחוק התקשורת17. 2. בכל אחת מהשנים 2008 -2010 קיימה המועצה כ-30 ישיבות. נמצא כי בפתיחתן של חלק מהישיבות לא נכחו רוב חברי המועצה המכהנים, כנדרש בתקנות עבודת המועצה, הגם שבעת קבלת ההחלטות נכחו ארבעה חברים. משרד מבקר המדינה מעיר כי על היו"ר להקפיד לפתוח את ישיבות המועצה רק בנוכחות הקוורום הנדרש. 3. משנת 2007 ועד מועד סיום הביקורת לא כיהן במועצה נציג שלדעת השר מייצג את האמנים והיוצרים בישראל. חברי המועצה חששו שבהיעדרו של נציג זה יתקבלו החלטות שאינן מאזנות בין כל האינטרסים הנדרשים. להלן דוגמאות:
נמצא כי בספטמבר 2009 החליט יו"ר המועצה לבטל את העיצום הכספי בגין חריגה ממשך השידור הכולל של הודעות חסות ולהותיר בעינו את העיצום בגין האזכורים המסחריים. הוא ציין כי הדבר נעשה לפנים משורת הדין. יצוין כי אף שבמכתבי ההפרה להוט ויס בגין החריגה ממשך השידור הכולל של הודעות החסות נכתב שהערוצים כבר ביצעו הפרות דומות בעבר, העיצומים שהוטלו באפריל בוטלו כאמור בספטמבר 2009 .