מטלות רוחב . הימורים בלתי חוקיים המתקיימים באמצעות האינטרנט .כאמור, בהימורים בלתי חוקיים הנעשים באמצעות האינטרנט נעשה שימוש בשני נתיבים עיקריים: נתיב הכסף ונתיב התקשורת. נתיב הכסף כולל ערוצים רבים, ושלושה גופים נפרדים מופקדים על ההסדרה המינהלית של הפעילות בהם: בנק ישראל, משרד התקשורת - המפקח על בנק הדואר, ומשרד האוצר - רשם נותני שירותי מטבע. על ההסדרה של נתיב התקשורת מופקד משרד התקשורת. ממצאיו של דוח זה מצביעים על ליקויים בתיאום בין גופי ההסדרה המינהלית ובינם לבין גופי האכיפה הפלילית. מצב זה מחייב בחינה שתוביל להפקת הלקחים הדרושים בדבר סדרי העבודה והתיאום בין כלל הגופים האמורים למיצוי פוטנציאל האכיפה המשולבת. בעשור האחרון חלה התפתחות מהירה בתחום השימוש ברשת האינטרנט. התפתחות זו אף הביאה לפיתוחם המואץ של אתרים העוסקים בפעילות בלתי חוקית. מאז פרסום מסמך המדיניות בשנת 2000 ועד מועד סיום הביקורת, נובמבר 2010 , לא נמצא כי משרד התקשורת בחן את המדיניות שנקבעה וממילא לא עדכן אותה. מכירת כרטיסים לביצוע הימורים היא הפרה לכאורה של הוראות חוק העונשין בדבר ארגון או סיוע לארגון הימורים בלתי חוקיים. במועד סיום הביקורת, נובמבר 2010 , הופצו כרטיסים בגלוי. לדעת משרד מבקר המדינה, השתהות גורמי האכיפה, פרקליטות המדינה והמשטרה במאבק נגד מכירת כרטיסי ההימורים, הגם שמידע מפורט הועבר אליהם מאז שנת 2007 , פוגעת באפקטיביות האכיפה ובהרתעתמפרי החוק. . מתן שירות טלפוני לאתר הימורים בלתי חוקי, נותן לכאורה יד לביצוע הימורים בלתי חוקיים. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת הפעילות המשולבת והמאבק בהימורים באינטרנט, על גופי האכיפה וההסדרה לפעול ככל שהדבר אפשרי מהבחינה המשפטית על מנת למנוע תקשורת טלפונית ללא תשלום לאותם אתרים. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי משרד התקשורת יפעל להגברת מודעות הגולשים לקיומם של אתרים העוסקים בפעילות בלתי חוקית, ובהם התכנים שבאתרי אינטרנט העוסקים בהימורים לא חוקיים. עוד ראוי כי המשרד יפעל לעגן את הנושא במדיניותו וברישיונות ספקי האינטרנט. יוצא אפוא , שלמעט אתר אחד, האתרים שהמשטרה הורתה לחסום את הגישה אליהם המשיכו בפעילותם. יצוין שהוראת המשטרה כללה רק מספר קטן של אתרים, והגישה ליתר אתרי ההימורים הפונים למהמרים ישראלים לא נפגעה כלל. נתיב חדשני זה הוא חלק ממערך תשלומים אינטרנטי בעידן הגלובלי שבו תשלומים מבוצעים ללא צורך בכרטיס אשראי. לדעת משרד מבקר המדינה, על בנק ישראל, משרד האוצר ומשרד המשפטים לבחון את הנושא ולקבוע מדיניות שיישומה יאפשר פיקוח נאות על פעילות החברות הבין-לאומיות. במידת הצורך יש גם ליזום תיקון לחוק שיסדיר זאת כדי למנוע מצב שבו אפיקים חדשניים אלו ישמשו פרצה שתאפשר פעילות בלתי חוקית בכלל ותשלום עבור הימורים בלתי חוקיים באינטרנט בפרט. מהשתלשלות האירועים עולה שמאז פניית המועצה למשטרה במרס 2007 ועד מו עד סיום הביקורת בנובמבר 2010 חלפו כארבע שנים אך טרם הוגשו כתבי אישום. .בד בבד עם ההתפתחות הטכנולוגית בעשור האחרון צברה גם תופעת ההימורים הבלתי חוקיים באמצעות האינטרנט תאוצה. גורמי האכיפה החלו להידרש לנושא החל בשנת 2003 וניתנו חוות דעת משפטיות מפורטות אשר התוו את דרכי הפעולה לחסימת נתיב הכסף ונתיב התקשורת המאפשרים את ביצוע ההימורים. למרות זאת עד שנת 2008 לא נעשו פעולות ממשיות לא בתחום ההסדרה המינהלית ולא בתחום האכיפה הפלילית; פעולות בנושא נתיב הכסף בתחום כרטיסי האשראי החלו רק בשנת 2008 , ופעולות של ממש אף על פי שהדעה הרווחת בקרב משתתפי הדיונים הייתה שהדרך המיטבית לאכיפה באמצעות חסימת הגישה לאתרי האינטרנט היא שינוי חקיקה - הגם שהדעות חלוקות לגבי האכסניה המתאימה - לא נעשו פעולות ממשיות ליישום הנושא. עד מוע ד סיום הביקורת נובמבר 2010 לא אושרה הצעה לתיקון החוק. מן הראוי שמשרד המשפטים יפעל לביצוע תיקוני החקיקה הנדרשים. אף שהמשנה לפרקליט המדינה אימץ כאמור את חוות הדעת, לא נמצא כי משרד המשפטים פעל ליישום המלצותיו של סגן פרקליט המדינה, וכן לא נמצא כי העביר את חוות הדעת למשטרה ולמשרד התקשורת לשם התייעצות בדבר קיומן של הסמכויות הדרושות לשם ביצוע הפעולות שהוצעו בחוות הדעת. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות להפיץ לכלל הגופים הרלוונטיים באופן שוטף פירוט בכתב של מאפיינים ייחודיים להימורים באינטרנט שיסייעו להם לאתר פעולות חריגות של תשלומים ותקבולים. מהאמור לעיל עולה כי למרות חוות דעת של המשטרה שקבעה כבר ב - 2003 שיש צורך לחסום את אמצעי התשלום בכרטיסי אשראי, וחוות דעתה של פרקליטות המדינה באותו עניין מ - 2005 , הפעולות לביצוע החסימה החלו רק מאוחר יותר: המשטרה שלחה התראה בנושא לחברות כרטיסי האשראי רק ב - 2006 , המפקח על הבנקים נדרש לנושא רק באמצע 2008, וב- 2009 הוציא לחברות כרטיסי האשראי חוזר הנחיות. כל זאת לגבי תופעה אסורה שבשנים אלו - בד בבד עם התפתחות התקשורת באינטרנט - הלכה וצברה תאוצה. הגם שלדברי חברות כרטיסי אשראי הן חוסמות עסקות הימורים המזוהות בקוד המיוחד להימורים, לדעת משרד מבקר המדינה, על המשטרה ובנק ישראל לנקוט מהלכים כדי לחסום את הפרצה של ביצוע עסקאות אשראי תוך הערמה על שיטת הקידוד. על בנק ישראל להמשיך ולעקוב באופן שוטף אחר יישום הנחיותיו ואחר האפקטיביות שלהן למול התופעה של שימוש בכרטיסי אשראי בהימורים באינטרנט, לרבות שימוש בקוד חלופי. על המשטרה לבחון שיתוף פעולה בין -לאומי בכדי לצמצם את תופעת ההערמה בשיטת הקידוד. משרד מבקר המדינה העיר שפעולות החסימה הידנית אינן יעילות דיין. יש מקום שהבנק יפעל לחסימת החשבונות באופן ממוחשב במטרה להבטיח זיהוי של כל המקרים שבהם אין ספק שההעברה משמשת לביצוע הימורים בלתי חוקיים, גם כאשר הלקוח אינו מדווח על מטרתה. לדעת משרד מבקר המדינה, משהונח לפתחה של יח ידת הפיקוח על הבנקים מידע מהותי הטומן בחובו סיכונים אפשריים למערכת הבנקאית, היה עליו לנהוג מידת זהירות, לבחון את המידע ולפנות לגורמי האכיפה כדי לקבל את הנחייתם בדבר דרכי פעולה אפשריות ובהן הסבת תשומת לב הבנקים המסחריים למידע. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, נובמבר 2010 , לא העבירה המשטרה מידע כאמור לבנק ישראל, והבנק לא נתן למערכת הבנקאית הנחיה בנושא. משרד מבקר המדינה העיר כי הפעילות המשותפת של הגורמים השונים בעניין ניטור החשבונות וחסימת העברת הכספים טרם התגבשה לכלל פעולה ממשית, אשר יש בה כדי להביא לשינוי המציאות בעניין זה. עוד יוער כי שלא כמו בעניין השימוש בכרטיסי אשראי, שבו המשטרה פעלה עם חברות כרטיסי האשראי ובנק ישראל, הרי שלגבי העברות בנקאיות לא נקטה המשטרה פעולות שיסייעו בהצרה של נתיב העברת כספים, ובכלל זה הנחיית המערכת הבנקאית. זאת אף על פי שהפיקוח בתחום זה נדרש ביתר שאת משום שאין בו מ ערכת סינון ראשונית דוגמת הקידוד בכרטיסי האשראי. לדעת משרד מבקר המדינה, על בנק ישראל, המשטרה ומשרד המשפטים לפעול בשיתוף פעולה לבחינת הנושא ובכלל זה היבטיו המשפטיים, ולמצוא את הדרכים שבהן ראוי לפעול כדי למנוע במידת האפשר את העברות הכספים במסגרת פעילות הימורי ם בלתי חוקית. בין היתר יש לבחון את האפשרות להכנת רשימה של חשבונות שהעברת הכספים אליהם תיחסם, וכן את האפשרות להתריע לפני המערכת הבנקאית על קיומה של התופעה ועל חומרתה. כן יש לבחון אם ראוי להסדיר את הנושא באמצעות חקיקה ראשית. על הגורמים הנוגעים בדבר - בנק הדואר, משרד התקשורת, המשטרה ומשרד המשפטים - לבחון מהבחינה המשפטית והמעשית את האפשרות לגבש עם בנק ישראל רשימת חשבונות שהעברת הכספים אליהם תיחסם (ראו לעיל). הרשות לאיסור הלבנת הון אמנם מפרסמת מאפיינים כלליים בתחום הלבנת הון ומקיימת כנסים והרצאות לנציגי הגופים הפיננסיים, אך בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שהרשות לא העבירה לגופים הפיננסיים הרלוונטיים הנחיות מפור טות בכתב בדבר מאפיינים ייחודיי ם הנוגעים לעברות הימורים דווקא. בנובמבר 2009 שלחה הרשות לאיסור הלבנת הון למשרד האוצר דרישה לביצוע שינויים בתנאי הצו. בין היתר דרשה להוריד את הסכום המזערי המחייב דיווח רגיל ל- 50,000 ש"ח. עד מועד סיום הביקורת, שנה לאחר מכן, לא תיקן משרד האוצר את הצו למרות דרישת הרשות. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי לבחון את האפשרות להקטין את הסכום המזערי המחייב את הנש"מים למסור דיווח רגיל, כדי להגביר את יכולתה של הרשות לאיסור הלבנת הון לנטר פעילות שעניינה הימורים. הגם שקיים מידע הקובע שנתח העברות הכספים למטרות הימורים באמצעות נש"מים הוא משמעותי ביותר, ושהנש"מים מהווים פרצה המאפשרת העברת כספים כמעט ללא הגבלה לאתרי ההימורים בחו"ל, גורמי ההסדרה המינהלית והאכיפה הפלילית לא פעלו די לצמצום השימוש בערוץ זה של העברת כספי הימורים. לדעת משרד מבקר המדינה, על גורמי האכיפה וההסדרה לשתף פעולה כדי לצמצם את העברת כספי ההימורים באמצעות הנש"מים: על משרד האוצר לקדם את אישור השינויים בצו בהתאם לדרישת הרשות לאיסור הלבנת הון; על הרשם להעביר לנש"מים הנחיות מפורטות הכוללות את המאפיינים הייחודיי ם לזיהוי פעילות הימורים. על המשטרה ומשרד המשפטים לבחון את האפשרות להעביר לנש"מים, באמצעות הרשם, רשימה של חשבונות בנקים שהעברת הכספים אליהם תיחסם, זאת נוסף על פעולות האכיפה הפלילית כדין. העברת רשימה מעין זו תוכל לצמצם את ההעברות ותבסס את החבות הפלילית של נש"ם שהפר את הוראות החוק. על הרשם לפעול לאכיפת החובה למסור דיווחים בלתי רגילים לרשות לאיסור הלבנת הון, ובמקרה הצורך למנות ועדות עיצומים ולהטיל קנסות משמעותיים על המפרים חובה זו. משרד מבקר המדינה העיר לרשם כי הגם שאין לו סמכויות אכיפה פליליות, יש בידיו סמכויות אכיפה מינהליות להטלת עיצומים כספיים נגד מי שאינם ממלאים את דרישות הדיווח. הפצת הכרטיסים מחייבת דיווח בלתי רגיל, דיווח המחויב בכל סכום, ולכן הרשם יכול לפעול באמצעים מינהליים נגד מפיצים ארציים שאיתר או שאיתרה המשטרה למרות סכומי העסקה הנמוכים. כאמור, לא נמצא שהרשם השתמש בסמכויות אלה כלפי מפיצי הכרטיסים. נוסף על הפעלת סמכויותיו המינהליות, על הרשם להעביר למשטרה מידע שאסף לטיפול במישור הפלילי. האכיפה המינהלית נועדה לשמש הרתעה אפקטיבית למפרי החוק. ראוי שהרשם יפעל לאיתור המפיצים הארציים של הכרטיסים ויממש את הסמכות שהחוק מקנה לו להטיל עליהם עיצומים כספיים במקביל להליכים הפליליים. על המשטרה לפעול בשיתוף פעולה עם הרשם בעניין המידע הנדרש להגברת האכיפה שתוביל לחסימת ערוץ זה. המחוקק יצר תשתית לאכיפה משולבת בכך שיצר כלים מינהליים המאפשרים הטלת קנסות כספיים בהליך מהיר ואפקטיבי, ובמקביל יצר כלים לאכיפה פלילית נגד מפרי החוק. למרות זאת, גופי ההסדרה המינהלית והפלילית לא עשו די על מנת לחסום את נתיב הכסף. חילוקי הדעות לגבי הטיפול בנתיב התקשורת בכלים מינהליים עדיין לא יושבו. העידן הגלובלי והאינטרנט מציבים לרשויות החוק אתגרים חדשים בהתמודדות עם טכנולוגיות ונתיבי פשע אשר לא היו פעילים בעבר. נדרש כי לצורך ה אכיפה המינהלית והפלילית, משרד התקשורת, בנק ישראל, משרד האוצר, משרד המשפטים ומשטרת ישראל ישתפו פעולה להתאמת הבסיס החוקי הקיים, לשינויים המהירים המתרחשים בטכנולוגיות בעידן המודרני, על מנת שמרחב האינטרנט לא יהיה מקום מפלט לפעילות עבריינית. . לחסימת נתיב התקשורת החלו רק בשנת 2010 ,. במועד סיום הביקורת נובמבר 2010 , על אף פעילות המשטרה כלפי מרכיבים בתופעת ההימורים, נותרו מרבית ערוצי הכסף וערוצי התקשורת פעילים, והרוצה להמר יכול להעביר את כספו לאתרי ההימורים כמעט בלא הגבלה. לאור עמדת המשטרה, כי גם אם יכריע בית -המשפט, שיש לה סמכות להפעיל את סעיף 229 , אין בכך כדי לייתר את החסימה המנהלית על ידי הוספת תנאי ברישיון על ידי שר התקשורת ובכפוף להכרעת בית המשפט לכשתינתן; יהיה על הגורמים להביא את הנושא בפני היועמ"ש, על-מנת שיבחן ויכריע האם בסמכות משרד התקשורת להוסיף תנאים ברישיונות ספקי האינטרנט כדי לסייע בבלימת התופעה, ואם ראוי שהמשרד יפעיל את סמכותו במקביל לפעולות הננקטות על ידי המשטרה. יצוין שהרישיון אינו מטיל על ספק האינטרנט חובה להתריע על קיומם של אתרים שיש בהם תכנים האסורים על פי דין, ושהחשיפה להם עלולה לפגוע בקטינים ואף בבוגרים. הרישיון גם אינו מחייב את הספק למנוע גישה לאתרים אלו. עולה אפוא שלגבי אתרים שהתכנים שבהם אינם אסורים בדין, אך אינם מתאימים לילדים ולבני נוער, קבע משרד התקשורת ברישיון המיוחד שספק האינטרנט מחויב להתריע עליהם. לעומת זאת, לגבי אתרים שאוכלוסיית הגולשים בהם - הן קטינים והן בגירים - נחשפים לפעילות בלתי חוקית, ואשר הכללים שפרסם איגוד האינטרנט לקביעת נורמות לגבי תכנים פוגעניי ם אינם עוסקים בהם, כמו אתרי הימורים - לא חייב משרד התקשורת את ספקי האינטרנט לבנות מנגנון שיזהיר את הגולשים מפני אתרים העוסקים בפעילות בלתי חוקית. לדעת משרד מבקר המדינה, לאחר שבית המשפט יכריע בעניין, יהיה על הגורמים המוסמכים למצוא את הדרך המיטבית לחסום את נתיב התקשורת לאתרי ההימורים. ראוי שפעילות האכיפה של המשטרה תהיה מהירה, גמישה ומותאמת טכנולוגית לאופי הפעילות באינטרנט. מהאמור לעיל עולה אפוא כי עם התפתחות השימוש באינטרנט ולאחר שנושא ההימורים באינטרנט צבר תאוצה, חל שינוי ביחסם של גופי האכיפה לנושא: הגם שבתחילת שנות האלפיים סברה המשטרה שאין דרך להתמודד עם התופעה ואין עניין לציבור בה, הרי שבמועד סיום הביקורת, נובמבר 2010 , נשמעו קולות רבים בדבר הצורך לפעול למיגור התופעה, והדרכים שבהן ניתן לפעול למיגורה. מניעת ההימורים יכול שתיעשה באמצעות חסי מת שני נתיבים עיקריים: נתיב תקשורת האינטרנט, שבאמצעותו מתאפשרת הגישה לאתרי ההימורים, ו"נתיב הכסף", המאפשר תשלום עבור ההשתתפות בהימורים וקבלת כספי הזכיות, כמפורט להלן.
לדעת משרד מבקר המדינה, משנוכחה הרשות לאיסור הלבנת הון כי רף זה, שנקבע לפני שנים אחדות, אינו נותן מענה מספיק לאיתור פעולות להעברת כספי הימורים, עליה לבחון עם משרד המשפטים וגופי ההסדרה הבנקאיים את הצורך בשינוי הרף. זאת תוך מציאת האיזון המתאים בין הצורך בהגברת יכולת הרשות לאתר פעולות של מעבר כספים מהמערכת הבנקאית ומבנק הדואר לאתרי הימורים מחוץ לישראל ובין הצורך להימנע מהכבדת יתר על המערכות הפיננסיות.