משרד האוצר . יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח - אגף החשב הכללי הביקורת העלתה כי אף שמדובר בפרויקט נרחב ו מורכב של פיתוח תשתיות הכולל כמה שלבים וצפוי להימשך כמה שנים, לא נקבעו בהחלטת הממשלה מינואר 2012 או בתכנית המחייבת את מי"ה, שהייתה אמורה להיגזר מההחלטה, אבני דרך ולוחות זמנים להשגתן, מלבד מתן תוקף על ידי הממשלה לתכנית לביצוע הפרויקט (לרבות הקמת תחנת השאיבה של מי"ה) ותאריך היעד לכך. לדעת משרד מבקר המדינה, קביעת אבני דרך כאמור - כגון רכישה של ציוד חיוני לקציר (כגון דוברות ומחפרים) והכנסתו לפעולה והקמת מתקנים חיוניים לפרויקט (כגון מסוע) - הייתה מסייעת להעריך את מידת ההתקדמות ביישום הפרויקט ומאפשרת לבצע מעקב יעיל בענין זה. עוד הועלה כי התאריך האחרון למתן תוקף לתכנית לביצוע הפרויקט שנקבע בהחלטת הממשלה - 30.6.13 - לא היהמקובל על חל"י והוות"ל. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 טען החשכ"ל כי המועד האמור "הוסכם בדיון משותף עם גורמי המקצוע בוות"ל לרבות חברת חל"י ועל דעתם". ואולם מתשובתה של חל"י למשרד מבקר המדינה ומהמסמכים שמסרה עולה כי היא העריכה עוד בשנת 2011 ששלבי התכנון והאישור הסטטוטורי של קציר המלח יימשכו כשלוש שנים. גם הוות"ל מסרה למשרד מבקר המדינה כי המועד שנקבע אינו מעשי; לדברי הוות"ל, היא ביקשה לדחותו, אך בקשתה לא נענ תה. מכאן עולה שנציגי החשכ"ל, שהגישו לממשלה את הצעת ההחלטה בנושא קציר המלח וחתמו בשמה על ההסכם עם מי"ה, קבעו לוח זמנים שהיה קיים ספק רב אם ניתן לעמוד בו. יצוין כי בסוף דצמבר 2015 עדיין לא נתנה הממשלה תוקף לתכנית לביצוע הפרויקט, אף שעברו כשנתיים וחצי מהמועד שנקבע לכך (ראו להלן). לדעת משרד מבקר המדינה, הטענה כי היעד של הסכם הקציר הוא קיבוע גובה המפלס האמור בלבד אינה עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה מינואר 2012 . יעד ההסכם הוא כאמוריישום פתרון קבע לעליית המפלס, בשל הנזקים שעלייה כזאת עלולה לגרום. פתרון הקבע שעליו החליטה הממשלה ושנקבע בהסכם הקציר הוא קציר מלח מלא, כהגדרתו בנספח להחלטת הממשלה , ועמידה ביעד המפלס המבוקש לאורך שנים. השגת המפלס המבוקש בתאריך מסוים בלבד, באמצעות ביצוע קציר חלקי, או אפילו באמצעות הקטנת התפוקה של מי"ה לפרק זמן קצר, אינה יכולה אפוא להיחשב פתרון קבע לבעיה, ונקיטת דרכי פעולה כאלה תהיה למעשה חזרה לדפוס הפעולה הדחייני של מתן פתרון זמני לבעיה, שכאמור היה קיים יותר מ-40 ,שנהובג"ץ מתח עליו ביקורת בהחלטתו . הועלה כי הגורמים הממשלתיים שהיו מעורבים בגיבוש הסכם הקציר (החשכ "ל, אג"ת, משרד התיירות וחל"י) לא הקפידו על כך שייקבעו בו אבני דרך ולוחות זמנים לביצוען, וכי ההסכם שנחתם אינו מפורט יותר מהחלטת הממשלה ומנוסח באופן כמעט זהה לה. כמו כן, בהסכם נקבע כי אם לאחר 1.1.17 יעלה המפלס בבְּרֵכה בתקופה מסוימת על 15.1 + מ', לא תשלם המדינה למי"ה את החלק היחסי של ההוצאות השוטפות הקשורות לפרויקט בגין תקופה זו. ואולם למעט קביעה זו לא נכללו בהסכם סעיפים הקובעים כי ישולמו למדינה בין היתר ריבית פיגורים או קנסות במקרה של אי-ביצוע הפרויקט, אי-ביצוע שלבים בו או דחייתו, וכן פיצויים על נזקים שעלולים להיגרם כתוצאה מעיכוב בביצוע הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל כי הטלת האחריות להשגת מטרתו העיקרית של הפרויקט על מי"ה לא ייתרה את הצורך בקביעת אבני דרך, שהיו מאפשרות מעקב יעיל אחר התקדמות הפרויקט; הדברים אמורים בייחוד לגבי הפעולות שביצוען אינו תלוי באישור הוות"ל. לגבי הפעולות התלויות באישור הוות"ל, היה מקום לקבוע אבני דרך לביצוען בהתחשב במועד שבו יינתן אישור כאמור. כמו כן, מעיר משרד מבקר המדינה לחשכ"ל, לאג"ת, למשרד התיירות ולחל"י כי היה מקום לקבוע בהסכם הקציר מנגנון עיצומים של פיצויים מוסכמים ולא להסתמך רק על עיצום שניתן להטיל מכוח חוק התכנון והבנייה, שכן גם אם יוחלט להטיל עיצום כזה, לא יהיה בכך כדי לתת מענה בעוד מועד לדחיית הפרויקט או לביצוע חלקי שלו. מהאמור לעיל עולה כי אף שהחלטת הממשלה מינואר 2012 עסקה בפרויקט לאומי חשוב ביותר של פיתוח תשתיות, לא נקבעו בה ובהסכם הקציר שנחתם עם מי"ה בעקבותיה אבני דרך ולוחות זמנים מפורטים להשגתן, שיאפשרו לעקוב אחר התקדמות ביצוע הפרויקט. כמו כן, לא נקבעו בהסכם הקציר מדדים פרטניים שבאמצעותם יהיה ניתן לקבוע את מידת הצלחתו של הפרויקט, למעט גובה מפלס המים בבְּרֵכה 5, שיושג גם אם לא יתבצע קציר. לא נמצאו במשרד התיירות ובמשרד האוצר מסמכים שמהם אפשר ללמוד מדוע שינו משרדים אלה את עמדתם, שלפיה על חל "י לפקח על הפרויקט, ומדוע לא הוטלו על חל"י תפקידים אלו בהחלטת הממשלה ובהסכם הקציר. לדעת משרד מבקר המ דינה, מאחר שממשלת ישראל החליטה להטיל את ביצועו של פרויקט תשתית לאומית על גוף פרטי, נדרש ממנה לקבוע מנגנונים שיאפשרו לבצע פיקוח ראוי על הביצוע. חל"י הוקמה במיוחד כדי לקדם פתרונות קצרי טווח וארוכי טווח לבעיית עליית מפלס המים בבְּ רֵכה 5 ,. לפיכך על משרד התיירות ומשרד האוצר להביא בהקדם להכרעת הממשלה את היקף אחריותה של חל"י לפיקוח על ביצוע הפרויקט. על פי הכרעה זו יהיה אפשר לגבש, בתיאום עם מי"ה , מסמך הקובע את דרכי הפיקוח של חל"י על ביצוע הפרויקט. הועלה כי משרד האוצר לא הביא לידיעת הממשלה את השפעתו של סעיף 24 בשטר הזיכיון על חלוקת נטל המימון של הפרויקט, וממילא הממשלה לא התייחסה בהחלטתה מינואר 2012 לעניין זה כלל, למרות חשיבותו הכספית הרבה. ואולם בהסכם שחתמה הממשלה עם מי"ה ביולי 2012 נקבע כיהתשתיות הנדרשות לביצוע הפרויקט הן נכסים מוחשיים קבועים כאמור, וכי בתום תקופת הזיכיון תשלם הממשלה למי"ה בגין הנכסים המוחשיים הקבועים שלה ששימשו אותה לביצוע הקציר " 90% בלבד [ מגובה התשלום לפי סעיף24 ."]לשטר הזיכיון משמעות קביעה זו היא כי חלקה של מי"ה בעלות הפרויקט יהיה בפועל קטן במידה ניכרת מ - 80% כפי שנקבע בהחלטת הממשלה. כמו כן משמעות הקביעה היא כי חלקה של המדינה במימון עלות הפרויקט אמור להיות גבוה הרבה יותר מ-1.3 מיליארד ש"ח, כפי שצוין כאמור בנספח להחלטת הממשלה מינואר 2012, אך משרד האוצר (החשכ "ל ואג"ת) לא חישב את הסכום שבו מדובר כלל. יצוין כי על פי תחשיב שעשה משרד מבקר המדינה (בהנחה של פחת בשיעור של 4% לשנה במשך25 ,)שנה תצטרך המדינה להחזיר למי"ה בגין השקעותיה בפרויקט , על פי המתווה שאישרה הממשלה, כ-632 מיליון ש"ח25. חלקה של המדינה במימון הפרויקט על פי מתווה זה היה אפוא אמור להסתכם בכ- 1.932 מיליארד ש"ח. יתר על כן, משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שעל פי המתווה החדש של הפרויקט יידחו ההשקעות בגינו בשנים רבות, יצברו הנכסים הקבועים שיירכשו לשם כך פחת מועט ע ד תום תקופת הזיכיון; עקב כך תחויב המדינה לשלם למי"ה, על פי שטר הזיכיון וההסכם, סכומים הגבוהים בהרבה מהסכומים שהייתה אמורה לשלם לה לפי המתווה שאישרה הממשלה. בהקשר זה יש לתת את הדעת גם על ההשפעות שיש לעניין זה על התשלום שיידרשו לשאת בו מי שיבקשו לקבל את הזיכיון הבא, בשנת 2030 . לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת עבודת המטה שתיעשה לקראת קביעת בעל הזיכיון החדש, בין על ידי הצוות האמור שמינה שר האוצר ובין על ידי גורם אחר, יש לתת את הדעת על הצורך לוודא קיום תנאים שווים לכל המבקשים לקבל את הזיכיון, על מנת להבטיח תחרות הוגנת. מהמסקנות של ועדת ששינסקי 2 עולה כי היא סברה שהנושא של חישוב ערך הנכסים עם תום תקופת הזיכיון עשוי להשפיע על החלטותיה של מי"ה לגבי ההשקעות בנכסים. הביקורת העלתה כי החשכ"לית אמנם מינתה צוות ייעודי כאמור, אך עד אמצע ינואר 2016 טרם גיבש הצוות את המלצותיו. הביקורת העלתה כי חל"י לא הקפידה לקבל ממי"ה תחזית הוצאות לשנת 2015 . ,לדברי חל"י תחזית כזאת טרם הוכנה, "מאחר וטרם התקבלו במי״ה כל ההחלטות הרלוונטיות באשר לאופן המשך יישומו של הפרוייקט". משרד מבקר המדינה מעיר לחל"י כי עליה להקפיד לקבל ממי"ה מדי שנה בשנה, במועדים שנקבעו בהסכם, תחזית הוצאות מעודכנת. הביקורת העלתה כ י אף שחל"י ידעה כבר ממועד הפגישה על כוונת מי"ה לשנות את מתווה הפרויקט ואף לדחות את ביצועו, לא דיווחו על כך נציגיה ל א למשרד התיירות ולא לשר התיירות , בפגישות שקיימו עמו כאמור בנושא במאי 2013 , באוקטובר 2014 ובמרץ 2015. ב "דוח ניתוח סביבה עסקית" לשנת 2014 שמסריו"ר דירקטוריון חל"י לשר התיירות במרץ 2015 , צוין לראשונה כי "על פי דיווחי מפעלי ים המלח, עליית המדרגה שהייתה צפויה בהיקפי הביצוע של הקציר נדחתה לשנים הבאות", אך לא ניתן הסבר לכך ולא פורטו השינויים במתווה הפרויקט. יתר על כן, בדיון שהתקיים במרץ 2015 מסרו נצי גי חל"י לשר כי "לא מתקיימים עיכובים ומתקדמים על פי תכנית העבודה המאושרת", אף כי במועד זה כבר ידעה כאמור חל"י על העיכוב הניכר בביצוע הפרויקט. הביקורת העלתה כי לא נרשם פרוטוקול של הפגישה שהתקיימה בין נציגי הוות"ל לנציגי המכון באוקטובר 2012. ,לדעת משרד מבקר המדינהקיום יותר מגרסה אחת לגבי חוות דעת חשובה של גוף מקצועי כמו המכון הגאולוגי, מלמד על ליקוי בתהליך קבלת ההחלטות בוות"ל, שבעקבותיו נגרם עיכוב ניכר בהכרעה בעניין החשוב של מיקום תחנת השאיבה של מי"ה. אפשר שתיעוד מדויק של הפגישה היה מונע את אי-הבהירות האמורה והיה מאפשר קבלת החלטה מושכלת יותר. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החשיבות שיש למקום תחנת השאיבה החדשה - היה על נציגי הוות"ל להציג לפני מקבלי ההחלטות (חברי הוות"ל) את הנתונים שהציגו לפניהם אנשי המכון הגאולוגי בעניין זה בפגישה המיוחדת שהתקיימה לפני הדיון בוות"ל, או למצער לבקש מנציגי המכון הגאולוגי להציג בדיון בבירור את עמדתם בנושא. עם זאת, הייתה זו חובתם של נציגי המכון הגאולוגי שהשתתפו בדיון האמור להציג בו את עיקרי הדברים בעניי ן סכנת הבולענים ובמידת הצורך להסביר ולהבהיר עניין זה, או למסור לחברי מליאת הוות"ל חוות דעת כתובה, שאינה נתונה לפרשנויות, בעניין. משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שהוא אינו נוקט עמדה המצדדת בטענות כי"ל, יש להיערך בעוד מועד להשפעות אפשריות של המצוין בטענות אלה, בין היתר על הפרויקט. על הגורמים הממשלתיים המעורבים בפרויקט - משרד האוצר, משרד התיירות וחל"י - לבחון בהקדם את הנושא ואת המתחייב ממנו. לדעת משרד מבקר המדינה, דיווחים על שמירת המפלס בלבד אינם מספקים ואינם מעידים בהכרח על התקדמות הפרויקט. על משרד התיירות לוודא שתכניות העבודה שלו לשנים הבאות יכללו מדדים כמותיים, שבאמצעותם יוכל לפקח על הפעולות הנעשות להשגת היעדים הקשורים לפרויקט , ובכלל זה על הפעולות שמבצעת חל"י במסגרת אחריותה המוגבלת. מדדים אלה יכולים להיות קשורים לשלבי הביצוע של הפרויקט; ללוחות הזמנים לסיום כל שלב; לסכומי הכסף שיושקעו לשם קידום תכניות; לתשתיות שיוקמו ; ולרכישת ציוד, כגון מחפרים או דוברות. הועלה כי דיון פנימי כזה לא התקיים, ולכן לא קיבלה הוות"ל החלטה בנושא. יצוין שבדיון פומבי שהתקיים במרץ 2014 המליץנציג המכון הגאולוגי במפורש בפעם הראשונה לבחון חלופה שלפיה תמוקם תחנת השאיבה באזור צפוני יותר. לדברי נציג זה, עמד המכון בתקופה האחרונה על חשיבותה של מניפת נחל צאלים ועל העניין שהיא מעוררת בארץ ואף בעולם. נוסף על כך ציין הנציג כי יישום חלופה 11C (שבה בחרה כאמור הוות"ל באוקטובר 2012 )לא יאפשר הפרדה ברורה בין אזור התעשייה לבין האזור הטבעי, הנחוצה בגלל החשש להתפשטות הבולענים. בדיון הפומבי הבא של הוות"ל, שהתקיים בספטמבר 2014 , הדגיש נציג המכון הגאולוגי כי "המכון התריע כבר לפני הדיון הקודם כי חלופה 11C מסוכנת בגלל בעיית הבולענים במניפה ולכן יש לבחור בחלופהA .כיום המידע בנושא בהיר ומבוסס יותר". בדיון זה סוכם כי "על היזם לקדם את חלופה A20 ."כתכנית שתובא לדיון להעברה להערות והשגות בוועדה כאמור, רק בסוף דצמבר 2015 ,יותר משלוש שנים לאחר הדיון שקיימה הוות"ל באוקטובר 2012 בעניין החלופה שתיבחר, הסתיימו הליכי התכנון והאישור של הפרויקט בוות"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, על הוות"ל להקפיד על תיעוד מסודר של הדיונים המתקיימים בה, ובייחוד על תיעוד הדיונים שבהם נמסר מידע חשוב העשוי להשפיע על תהליך קבלת ההחלטות שלה, וכן לבחון ביסודיות את עמדתם של הגורמים המקצועיים המסייעים לה בעבודתה. על המכון הגאולוגי להפיק גם הוא לקחים מממצאי הדוח: להקפיד על תיעוד מסודר של הדיונים שבהם משתתפים נציגיו ולהקפיד להציג את עמדותיו לפני מקבלי ההחלטות לגבי כל הליך שבו הוא מעורב. החלטת הממשלה מינואר 2012 קובעת הסדר כולל בין המדינה לביןמי"ה. להסדר זה יש משמעויות כספיות ניכרות בנוגע לשני רכיבים עיקריים - המימון והביצוע של הפרויקט ושיעור התמלוגים שמשלמת מי"ה למדינה ממכירות האשלג שהיא מפיקה מים המלח. הממשלה הוציאה אל הפועל בהחלטתה זו את כוונתה להגדיל את חלקה של המדינה ברווחי כי"ל ומי"ה. ואולם בפועל מקודמת בוות"ל תכנית מעודכנת לביצוע הפרויקט השונה במידה ניכרת מהמתווה שעליו החליטה הממשלה. התועלת שתפיק מי"ה משינוי המתווה גדולה בהרבה מהתועלת שתפיק ממנו המדינה - דבר שיש לו מבחינת המדינה ומי"ה משמעות כספית של מאות מיליוני ש"ח. יצוין כי אם לא תושלם התכנית עד תום תקופת הזיכיון, שנת 2030 , תהיה בכך פגיעה בעיקרון ולפיו המזהם הוא שאמור לשאת בעלות השיקום. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הממשלתיים המעורבים בביצוע הפרויקט - משרד האוצר, משרד התיירות וחל"י - להציג בהקדם לפני הממשלה נייר מטה מקיף שיכלול את כל המידע הרלוונטי לגבי הפרויקט , לרבות השינויים הניכרים במתווה שלו, השפעותיהם על האזור מבחינה גאולוגית, סביבתית ותיירותית וההשפעות הכספיות שיהיו להם על מכלול היחסים בין כי"ל ומי"ה לבין המדינה . זאת על מנת לאפשר לממשלה לקבל החלטה מעודכנת לגבי מתווה הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה, על חל"י לפעול בדחיפות כדי לקבל ממי"ה תחשיב שבו מפורטות העלויות הצפויות של הפרויקט בכל שנה משנות ביצועו, על מנת ששר האוצר ושר התיירות יוכלו ללמוד על פיו על ההשפעות הכספיות שיהיו לדחיית ביצוע הפרויקט על המדינה ועל מי"ה. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל חל"י כי הדיווח שמסרו נציגי חל"י לשר התיירות בעניין התקדמות הפרויקט לא שיקף את המידע שמסרה מי"ה לחל"י. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למנכ"ל חל"י כי בשום מסמך לא מצוין שהוא מחויב לדווח בעניין התקדמות הפרויקט למשרד האוצר בלבד, ולא לשר התיירות, האחראי לפעולות חל"י. יתר על כן, גם אם סברה חל"י כי למרות שינוי מתווה הפרויקט והעיכוב בביצועו, אין חשש כי היעד שנקבע לו (מניעת העלייה של מפלס מי הבְּרֵכה ) לא יושג, היא הייתה חייבת לציין זאת בבירור לפני שר התיירות בפגישות שקיימה אתו. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לקבל מצב שבו חברה ממשלתית הפועלת באחריות שר התיירות והמעורבת בביצוע פרויקט חשוב , שיש לו השפעות ניכרות על התיירות באזור ים המלח, תראה עצמה פטורה מלעדכן את השר בעניין. על שר התיירות ורשות החברות הממשלתיות להבהיר לחל"י שהחלטת הממשלה בעניין אחריותו של שר התיירות לפעילותה חלה על כל תחומי הפעילות. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר ששר התיירות הוא השר האחראי לפעולות חל"י, יש מקום כי הוא ומשרדו יגבירו באמצעותה את מעורבותם ביישום הפרויקט, נוכח חשיבותו לפיתוח התיירות בים המלח בכלל ובאזור בתי המלון בפרט ונוכח העיכובים בביצועו. יצוין כי בדיונים שקיימה חל"י עם שר התיירות הנוכחי ועם גורמי המקצוע במשרדו לא נרשמו פרוטוקולים, ולכן לא ניתן לדעת מה נאמר בהם , ואילו דיווחים מסרה בהם חל"י. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התיירות לקבוע בהסכם עם חל"י ו כן בנוהל עבודה מערך מסודר של פיקוח אחר פעילותה בקשר לפרויקט, לדרוש ממנה למסור לו באופן שוטף דיווחים תקופתיים לגבי פעילותה זו ולעדכן את השר בכך. משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ל ולמכון הגאולוגי כי מכל האמור לעיל עולה שהם לא עמדו על כך שעמדתו המקצועית של המכון תוצג לפני מליאת הוות"ל, לא קיימו דיון יסודי משותף בנוגע לחלופות ולא הקפידו לתעד את הפגישה בין נציגיהם. על פי מסמך החלופות שהכינה כאמור חל"י, נקבע שיעור ההיוון של הפרויקט (7% ), שצוין כאמור גם בהחלטת הממשלה מינואר 2012 , "בהתאם למקובל בפרויקטי תשתית של המדינה". לדברי החשכ"ל, "שיעור ההיוון נבחן רבות בהתאם לנהוג בפרויקטי תשתית אחרים של ]מי"ה[ והוא נקבע בהצעת החברה". מכיוון ששיעורי ההיוון מבטאים רמות סיכון שונות, היה ראוי כי משרד האוצר וחל"י יציגו לפני מקבלי ההחלטות מבחני רגישות הכוללים שיעורי היוון שונים, כדי להדגים את השפעתם על סכום ההיוון בכלל ועל השתתפות המדינה במימון הפרויקט בפרט. מהאמור לעיל עולה כי בהחלטת הממשלה מינואר 2012 ניתן ביטוי להסכמות של הממשלה עם מי"ה וכי"ל, הן בעניין התמלוגים והן בעניין ביצוע הפרויקט, שהיו להן משמעויות כספיות ניכרות. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-מימוש הסעיפים הנוגעים לתמלוגים ולביצוע הפרויקט, שהם בעלי משמעות כספית ניכרת, או מימושם באופן השונה מהותית מהאופן שנקבע בהחלטת ממשלה זו - הם בגדר סטייה מהחלטת הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם אם יש יתרונות לתכנית המאושרת, מדובר בתכנית השונה במידה ניכרת ממתווה הפרויקט שעליו החליטה הממשלה. לא נמצא כי הגופים הממשלתיים הקשורים לפרויקט - החשכ"ל, אג"ת וחל"י - דיווחו לשרים הממונים עליהם על הכוונה לקדם מתווה השונה במידה ניכרת מהמתווה שאישרה הממשלה, אף שהיו מודעים לשינוי המתווה. כמו כן, לא נמצא כי גופים אלה הצביעו לפני השרים על הצורך לקיים דיון בממשלה בעניין זה. זאת ועוד, הגופים האמורים, וכן המשרד להגנת הסביבה, לא עשו זאת גם לאחר האישור של מליאת הוות"ל להפקדת התכנית. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה מצב שבו נסללת הדרך לדחייה ניכרת של ביצוע הפרויקט וליישום מתווה הסוטה במידה ניכרת מהמתווה שקבעה הממשלה, בלי שהממשלה דנה ומאשרת מהלך זה בעוד מועד. על הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד האוצר, משרד התיירות, המשרד להגנת הסביבה וחל"י - לבחון את הממצאים שהועלו בפרק זה, לדון בפערים בין מתווה הפרויקט על פי התכנית המאושרת ובין מתווה הפרויקט על פי החלטת הממשלה משנת 2012 , ולהביא מוקדם ככל האפשר את הדברים לידיעת השרים הממונים עליהם - על מנת שיוכלו לשקול את הצעדים המתחייבים מכך, לרבות העלאת הנושא לדיון מיוחד בממשלה. .משרד מבקר המדינה מציין כי משמעות השינוי על פי לוח הזמנים שהציגה מי"ה זמן קצר לאחר חתימת ההסכם, היא דחיית מועד תחילת קציר המלח, והשלמתו במועד מאוחר בהרבה מהמועד שנקבע בהחלטת הממשלה לקיבוע גובה המפלס (ינואר 2017 ,)וכן הוספת שני שלבים שלא נכללו בתכניות: (א) ביצוע קציר חלקי בשלוש השנים הראשונות ושיקוע המלח שייקצר בבְּרֵכה 5 )עצמה; (בביצוע קציר בהיקף רחב יותר בשלוש השנים שלאחר מכן, שינועו לים המלח והטמנתו בחלק שאמור להתייבש. .יצוין כי נציגי חל"י ונציגי משרד האוצר אמנם לא השתתפו בפגישה שהתקיימה בפברואר 2013 ,אולם בישיבה שהתקיימה שבועיים לאחר מכן מסרו להם נציגי מי"ה דיווח מלא על המתווה שהציגה מי"ה לפני הוות"ל בפגישה זו. לא נמצאו מסמכים המעידים שנציגי משרד האוצר ונציגי חל"י התנגדו לשינוי האמור בלוח הזמנים והבהירו את עמדתם למי"ה לגבי ההשפעות שיהיו לשינוי על מועד השלמתו של הפרויקט. מהאמור לעיל עולה כי התכנית המאושרת שונה במידה רבה ממתווה הפרויקט שעליו החליטה הממשלה: התכנית כוללת שני שלבים חדשים - בשלב הראשון יוטמן המלח בבְּרֵכה 5 , ובשלב השני יוטמן המלח הנוסף שייקצר בחלק משטח הים שאמור להתייבש. כמו כן נקבע בתכנית כי הקמת התשתיות הנדרשות לביצוע הקציר, שהייתה אמורה להסתיים על פי החלטת הממשלה בשנת 2016 , תסתיים רק לאחר שנת 2024 ,וכי ביצוע הקציר יתחיל בשנת 2017. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הממשלה לשקול, על פי המידע המעודכן שימסור לה החשכ"ל, אם יש מקום לשנות את החלטתה מינואר 2012, ועל פי השינויים בהחלטה לבקש לעשות שינויים בהסכם הקציר. כמו כן, כאשר תובא התכנית המאושרת לדיון בוועדת השרים לענייני תכנון, בנייה , מקרקעין ודיור24 , מן הראוי שיוצגו לשרים מתווה הפרויקט שעליו החליטה הממשלה וכן ממצאי דוח זה, לרבות בנוגע לשינוי המתווה ולהשפעות שיש לכך על לוחות הזמנים ועל היבטים כספיים (ראו להלן), ובנוגע להשגות שיש למשרד להגנת הסביבה על התכנית - על מנת שהשרים יוכלו לבחון את מכלול ההיבטים בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, תפיסת הגורמים הממשלתיים שפורטה לעיל יוצרת ניתוק בין שמירת גובה מפלס המים, שנקבע כמדד לעמידה של מי"ה בהתחייבויותיה על פי הסכם הקציר, לבין ביצוע הקציר בפועל על ידי מי"ה. ניתוק זה ואי-קביעת אבני דרך ברורות לביצועו של קציר המלח עצמו, בפרויקט שעלותו מוערכת בכ-7 מיליארד ש"ח, פוגעים ביכולת להבטיח פתרון קבע לבעיה באמצעות הפרויקט, שאמור לשרת גם את הדורות הבאים. כמו כן, התפיסה האמורה אינה עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה. עקב הליקויים שצוינו לעיל, עלול להיווצר מצב שבו עד אמצע שנות העשרים של המאה הנוכחית, יותר מעשור לאחר החלטת הממשלה בנושא קציר המלח וחתימת הסכם הקציר, לא יושלם הביצוע של חלק ניכר מקציר המלח עצמו . זאת בלי שיהיה ניתן, לכאורה, להטיל את האחריות לכך על מי מהגורמים המעורבים בביצוע - שכן מפלס הבְּרֵכה עדיין לא י עלה על גובה המפלס שנקבע בהחלטת הממשלה ובהסכם הקציר. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הממשלתיים – משרד האוצר, משרד התיירות וחל"י - להקפיד לכלול בהצעות להחלטות ממשלה לגבי פיתוח תשתיות וביצוע פרויקטים לאומיים, ועד כמה שניתן גם לגבי הפרויקט, אבני דרך ויעדים ברורים ומדידים - כדי לאפשר לבצע מעקב אחר התקדמות פרויקטים אלה. על מזכירות הממשלה לוודא כי ההצעות להחלטות ממשלה שמוגשות לה בעניינים האמורים יכללו מרכיבים אלה. .מלוח 4 עולה כי עד סוף שנת 2014 הגיעה העלות המצטברת שלביצוע רכיבי הפרויקט ל -93 מיליון ש"ח, שהם כ- 6.1% בלבד מהעלות המתוכננת של הפרויקט עד מועד זה וכ- 1.4% בלבד מסך העלות של הפרויקט, לפי החלטת הממשלה. הדבר מצביע על פיגור ניכר בביצוע הפרויקט, לעומת התכנון על פי החלטת הממשלה. מאחר שהפרויקט עדיין נמצא בשלבי ביצוע ראשוניים בלבד, ומאחר שעדיין לא הוחל בקציר מלח בקנה מידה גדול, מרבית ההוצאות בגין הפרויקט הן הוצאות הקשורות לתכנון ולהתארגנות. ההוצאות הרשומות ברכיב "קציר" הן הוצאות בגין הקמת התשתית הדרושה לביצוע פעולות הקציר על גבי הסוללות הפנימיות בבְּרֵכה 5, "וכן הוצאות בגין "קציר יבשתישיש לבצע לשם הקמת מרכז לוגיסטי הדרוש לביצוע הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר לחל"י כי לוח הזמנים שעליו החליטה הממשלה מלמד על צורך מידי לבצע את הפרויקט, וכי גם בג"ץ הביע כאמור תקווה כי פתרון הקבע שעליו החליטה הממשלה "ייושם במסגרת לוחות הזמנים שנקבעו". ליישום הפרויקט לפי לוחות הזמנים שנקבעו , שבהם פורטו ההוצאות הצפויות הכרוכות בביצוע הפרויקט במשך השנים, יש משמעויות כספיות ניכרות, אך בהסכם הקציר אין כל התייחסות לחריגה מלוחות הזמנים, וממילא למצב שבו התחזית לגבי ההוצאות אינה מתממשת. המדינה לא השכילה אפוא להגן על עצמה בהסכם זה מפני מצב שבו נדחה ביצוע הפרויקט, למשל באמצעות חיוב לשלם לה פיצויים. הועלה כי בעת שהוחלט על שינוי מתווה היישום, בשנת 2015 , לא הוכנה תחזית בדבר עלויות ביצוע הפרויקט על פי המתווה החדש . גם בידי חל"י עדיין לא מצויה תחזית מפורטת ועדכנית לגבי יישום שלבי הפרויקט, הכוללת תחשיב של העלויות הצפויות של היישום בכל שנה. .הצורך למצוא פתרון לעליית מפלס מי הבְּרֵכה היה ידוע עשרות שנים. ואולם הועדף לדבוק בפתרון זמני, פשוט וזול (הקמה של סוללות חוף והגבהה שלהן בעת הצורך), ולא הוחלט על פתרון קבע שייתן מענה ארוך טווח לבעיה. פעילות מואצת של הממשלה בנושא נעשתה רק משנת 2006 , לאחר שמבקר המדינה פרסם דוחות ביקורת בנושא ולאחר שהבעיה החמירה מאוד, ובייחוד בעקבות דיונים שהתקיימו בעתירה שהוגשה לבג"ץ. החלטת הממשלה מינואר 2012 על ביצוע הפרויקט כפתרון קבע לבעיה הביאה לדחייתה של העתירה. הנסיבות שבהן התקבלה החלטת הממשלה, קשרי הגומלין בין ממשלת ישראל לבין מי"ה וכי"ל, התקרבות המועד שבו יפוג הזיכיון שקיבלה מי"ה להפיק משאבי טבע מים המלח והצורך להחליט על בעל הזיכיון הבא - כל אלה נותנים משנה תוקף לצורך ליישם את ההחלטה כלשונה ולבצע מעקב אשר יבטיח זאת. ואולם ביקורת זו העלתה כי נעשו שינויים ניכרים במתווה הפרויקט שנקבע בהחלטה , ובעקבותיהם יתחיל קציר המלח באיחור ניכר ויתפרס על פני שנים רבות יותר מהמתוכנן , בלי שניתן להצביע על מועד סיו מו - וכל זאת בלא שהדבר הובא לידיעת הממשלה ולאישורה. יודגש כי לסטייה מהחלטת הממשלה לגבי מתווה הפרויקט יש משמעויות כספיות, לרבות לגבי ה תמורה שיידרשו לשלם מי שיבקשו לקבל את הזיכיון הבא, לאחר פקיעת תוקפו של הזיכיון הנוכחי בשנת 2030 . משרד האוצר, משרד התיירות וחל"י, שתפקידם היה בין היתר להתריע בהקדם על שינוי המתווה של הפרויקט, על ה עיכוב הרב בתחילת ביצועו ועל ההשפעות הניכרות שיש לכך, לא מ ילאו את תפקידם בעניין זה כנדרש. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שמדובר ב פרויקט בהיקף כספי ניכר מאוד , שלביצועו יש השפעה רבה על אזור ים המלח, מחייב האינטרס הציבורי שהוא יבוצע על פי לוח הזמנים שקבעה הממשלה. לכן על משרדי האוצר והתיירות ועל חל"י לפעול בדחיפות לקיום דיון יסודי בממשלה בעניין זה. בדיון זה עליהם להציג לפני הממשלה את כל המידע הרלוונטי, לרבות הממצאים שהועלו בדוח ביקורת זה בעניין השינויים הניכרים שבוצעו במתווה הפרויקט וההשפעות הכספיות שיש לכך על מכלול היחסים בין כי"ל ומי"ה לבין המדינה, ולבקש מהממשלה להחליט, על בסיס המידע שיוצג, אם המתווה החדש מקובל עליה, ואם כן - באילו תנאים. יוזכר כי בג"ץ ביקר בהחלטתו את תפקודה של הממשלה בנושא והשאיר לעותרים פתח לשוב ולפנות אליו אם תשתהה הממשלה ביישום החלטתה על פתרון הקבע. לדעת משרד מבקר המדינה, לצד פעולות ביקורת ל גבי ה פן הכספי -חשבונאי של הפרויקט, על חל"י לכלול בתכניות העבודה ובדוחות הביצוע ש יצורפו להן גם בקרה בלתי תלויה לגבי היבטים טכניים , לוגיסטיים ואיכותיים הנוגעים ליישום הפרויקט, כדי שלפיה יהיה ניתן לבחון את התקדמות ביצועו על פי לוח הזמנים שנקבע לכך. כמו כן, על חל"י לקבוע בתכניות העבודה מדדים כמותיים, כמו כמות הבדיקות שבכוונתה לבצע ומועדי ביצוען. קביעת כמות הבדיקות ומועדי ביצוען תאפשר לעקוב אחר תדירות ביצוע הבדיקות, וכפועל יוצא מכך לעמוד על התקדמות הפרויקט בכללותו, על פי לוח הזמנים שנקבע לביצועו. הביקורת העלתה כי ההסכם מדצמבר 2008 והנוהל שנקבע בשנת 2010 עוסקים רק בעבודות ובפרויקטים שחל"י מבצעת בעצמה או באמצעות צד ג', כגון פרויקטים שנועדו להגן על הצד המערבי של הבְּרֵכה הסמוך לאזור בתי המלון ולפתח אותו ; מאחר שההסכם והנוהל לא עודכנו בעקבות החלטת הממשלה והסכם הקציר, אין בהם כל התייחסות לפרויקט קציר המלח המלא, לתפקידה של חל"י בו ולסדרי הדיווח שלה למשרד התיירות בעניין זה. עוד העלתה הביקורת כי בשנים 2015 -2013 לא התקיימו דיונים בין שר התיירות והנהלת המשרד לבין חל"י שבהם נמסר עדכון על התקדמות הפרויקט . זאת למעט דיון רב משתתפים בנושא ים המלח שקיים מנכ"ל משרד התיירות באוקטובר 2013 - ,בהשתתפות נציגי משרד האוצר, המשרד להגנת הסביבה משרד הפנים, המועצה האזורית תמר, חל"י, מי"ה והתאחדות המלונות בים המלח - ופגישות שקיים במאי 2013 , באוקטובר 2014 ובמרץ 2015 שר התיירות דאז עם נציגי חל"י, שבהן נדון גם פרויקט הקציר. מכאן, שמשרד התיירות אינו מקיים מעקב מסודר אחר התקדמות הפרויקט. הועלה כי לאחר קבלת ההחלטה האמורה קיימה הוות"ל עוד דיונים בנושא. רק בספטמבר 2014 , כשנתיים לאחר הדיון הראשון בנוגע למיקום תחנת השאיבה, החליטה הוות"ל לבחור בחלופה חדשה - 20A .לפי חלופה זו, תוקם תחנת השאיבה בסמוך למקום המיועד לכך על פי חלופה 10A , שהייתה מועדפת על מי"ה מלכתחילה. לדברי הוות"ל, היה מדובר ב"הצעה חדשה ושונה לחלוטין של מי"ה" (ההדגשה במקור), שבה צוין כי האופן שבו תחצה תעלת ההזנה את מניפת נחל צאלים וכן המקום של התעלה יהיו שונים מהמצוין בחלופה 10A. להלן מפה1 שבה מסומנים המקומות שלבְּרֵכה 5 , של בתי המלון, של תחנת השאיבה הנוכחית (88P ( ) ושל תחנת השאיבה העתידית9P ), ומפה2 :שבה מסומנים המקומות של תחנת השאיבה העתידית לפי החלופות השונות לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהגורם הממשלתי המקצועי והמוסמך בעניין הבולענים הוא המכון הגאולוגי, ומאחר שלהיווצרות הבולענים יש השפעה מכרעת על פי תוח התשתיות באזור ים המלח - היה מקום שהוות"ל תקיים עם המכון בירור יסודי בדבר עמדתו ובדבר הנתונים שבידיו, גם אם סברה כי לא מדובר במידע חדש. כמו כן, היה מקום לקיים בירור נוסף בנושא חשוב זה גם נוכח בקשתה המפורשת של המנכ"לית דאז של המשרד להגנת הסביבה. הועלה כי המעקב של מזכירות הממשלה אחר יישום החלטת הממשלה מינואר 2012 נמשך כחצי שנה בלבד, שכן לדבריה, עם חתימת ההסכם בין המדינה לבין מי"ה תמה אחריותה לביצוע מעקב כזה.
מהאמור לעיל עולה כי הצורך למצוא פתרון לבעיה החמורה שנוצרה היה ידוע זה עשרות שנים. ואולם למרות זאת לא נעשו פעולות כדי למצוא לה פתרון קבע ארוך טווח, והפתרון שאומץ - הקמה של סוללות חוף והגבהה שלהן בעת הצורך - היה זמני משום שלא ניתן להגביה את הסוללות מעל לגובה מסוים, וכמו כן מצריך השקעות מתמשכות על מנת להגביה את סוללות החוף כאשר הדבר נדרש. במשך השנים השקיעה הממשלה מאות מיליוני ש"ח בהקמת הסוללות ובתחזוקתן, ומשנת 2009 הושקעו עוד מאות מיליוני ש"ח בשכלולן; אילו הושקעו הכספים בעוד מועד ביישום פתרון קבע, היה נחסך חלק ניכר מסכומים אלה. פעילות מואצת של הממשלה למציאת פתרון קבע החלה רק משנת 2006 , לאחר שפורסמו דוחות ביקורת של מבקר המדינה בנושא, ובייחוד עקב דיונים שהתקיימו בבג"ץ מאותה שנה בעקבות עתירה שהוגשה בנושא. החלטת הממשלה על פתרון הקבע אמנם הביאה לדחייתה של העתירה, אך בית המשפט ביקר בהחלטתו את תפקודה של הממשלה בנושא. בשל הנסיבות שבהן התקבלה החלטה זו יש צורך בקיום מעקב ראוי אחר יישומה.