חברת נמלי ישראל - פיתוח ונכסים בע_מ . פיתוח נמלי הים נמצא כי במועד סיום הביקורת עדיין לא הכינו הנהלת החברה והדירקטוריון שלה מסמכים סופיים המפרטים את מדיניות ייעוד הרווחים של החברה, והדירקטוריון לא הגיש לרשות החברות את הצעתו לייעוד רווחי החברה. רשות החברות אישרה את דוחותיה הכספיים השנתיים של חנ"י אף שלא אישרה את מדיניותה בנושא ייעוד הרווחים ואף שלא ניתן לחברה פטור רשמי מתשלום דיבידנד. משרד מבקר המדינה מעיר כי חנ"י בנתה את השער כתשתית משותפת, והעברתו באופן המתואר לעיל לידי חברת נמל אשדוד מנוגדת לעקרונות הרפורמה בנמלים ולהחלטת הממשלה בדבר חיזוק מודל ה- Land Lord , שלפיו תשתיות משותפות ב נמלים אינן ניתנות למפעיל מסוים, אלא אמורות לעמוד לרשות כלל המפעילים. משרד מבקר המדינה העיר ב - 9.10.11 ,לחנ"י, לחברת נמל אשדוד למשרד התחבורה ולמשרד האוצר על הליקוי שבהפעלת הש ער ללא פרסום כתב הוראות מטעם השרים המורה על ההעברה. משרד מבקר המדינה העיר לרשות החברות באוגוסט 2011 כי לא נמצאו מסמכים המבססים את התיקון בדוחותיהן הכספיים של חברת נמל אשדוד וחברת נמל חיפה לשנים 2005 -2009 שבוצע ללא שום תיאום עם חנ"י, וזאת אף שאחד העקרונות שביקשה לקיים היה שמירה על אחידות הצגת הנכסים בדוחות הכספיים של חברות הנמל ושל חנ"י (עיקרון שנשמר עד אז). יתר על כן, אין בידי חנ"י ובידי רשות החברות מסמכים המסבירים את שינוי עמדתה של רשות החברות מיולי 2011 , ולפיו חנ"י תציג בדוחותיה הכספיים לשנים 2009 ו- 2010 את הענקת הזכויות בנכסים המחוברים כחכירה מימונית, ואילו חברות הנמל יציגו את אותם הנכסים בתור חכירה תפעולית; זאת אף שיש בכך הפרת האחידות של האופן שבו הוצגו הנתונים בשנים 2005 -2008 . בעקבות הביקורת הוציאה חנ"י את הדוחות הכספיים לשנת 2009 באוגוסט 2011 . בסוף נובמבר 2011 החברה עדיין לא סיימה לערוך את דוחותיה הכספיים לשנת 2010 .. על חנ"י להגיש דוחות אלה ללא דיחוי . משרד מבקר המדינה העיר למשרד התחבורה, לרשות החברות ולחנ"י על הליקוי שבאישור העברת הנכס ללא תמורה וללא מכרז כנדרש על פי חוק. דיני המכרזים נועדו, בין היתר, ליצור שוויון הזדמנויות בין גופים במשק לרכישת זכויות בנכסי המדינה והגופ ים הפועלים מטעמה ולהפיק מעסקאות כאלו תועלת רבה ככל האפשר לקופה הציבורית. הענקת פטור רטרואקטיבי ממכרז להעברת זכויות בנכסים יקרי ערך, חלקם לפחות "ללא תמורה", אינה מתיישבת עם העקרונות העומדים בבסיס דיני המכרזים כאמור. 4 ;). יש מחלוקות בין חנ"י ובין גופים שונים, רובם ממשלתיים (ראו להלן 5 . על פי הערכות של חנ"י, אגירת האבן לבניית שובר הגלים תארך כשנתיים וחצי, ויש להכין מלאי אבן לפני תחילת הבנייה. חנ"י טרם החלה באגירתו; 6 . להקמת נמל חדש באשדוד יש צורך בהקמת נמל עבודה 13 (שעל פי ההערכות תיארך שנתיים), אך בהיעדר החלטה לגבי מיקום הנמל הראשון, עדיין לא החלה חנ"י בהקמת נמל העבודה. 7 . חנ"י עדיין לא קיבלה אישור לפרסם מכרז ליזם שיפעיל את הנמל. עובדה זו מעכבת חלק מעבודות התכנון - אלה מהן התלויות בשיטות העבודה של המפעיל העתידי. על פי הערכות של חנ"י, גם אם יוחל מיד בקידום מואץ של הפרויקט, הנמל הראשון שיוקם לא יהיה מוכן לתפעול לפני שנת 2018 , כלומר שלוש שנים לפחות לאחר המועד שנקבע בהחלטת הממשלה משנת 2007 . מצב זה עלול לפגוע ברמת השירות בנמלים ובכלכלת ה מדינה עקב חוסר קיבולת מספקת בנמלים. .נמצא כי הוועדה הבין -משרדית התכנסה שבע פעמים בלבד: שלוש פעמים בשנת 2007 , פעם אחת בשנת 2008 ושלוש פעמים בשנת 2009 . כלומר, זה כשנתיים לא התכנסה הוועדה כלל. כמו כן לא נמצאו במשרד התחבורה שלושה פרוטוקולים מדיוני הוועדה בשנת 2009 . ועדת המשנה שהוקמה לצורך טיפול בסוגיית יחסי העבודה - הסוגיה העיקרית המעכבת את מימוש תכניות הפיתוח - לא התכנסה כלל. הוועדה לא ביצעה אפוא את המוטל עליה בעניין ריכוז עבודת המטה וליווי התכניות הסטטוטוריות לצורך קידום פיתוח הנמלים. . משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר ולמשרד התחבורה באוקטובר 2011 כי עבודת מטה זו צריכה הייתה להיעשות כתשומה להחלטת הממשלה, וכי על הממשלה, ובייחוד על משרד האוצר ומשרד התחבורה, לבחון לעומקן את טענות כל הצדדים הנוגעים בדבר לגבי חיוניות הקמת הנמלים החדשים ולקבל החלטות שיקדמו את הקמתם במועד הנדרש או לשנות את החלטת הממשלה משנת 2007 ולהביא להפסקת הפרויקט או לדחייתו. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הממשלה להפעיל את סמכותה, באמצעות זרועותיה השונות, ולהביא לפתרון המחלוקות הקיימות בין חנ"י ובין גופים ממשלתיים אחרים. במקרים שבהם הדבר נחוץ, עליה לקבל החלטות לגבי שימושי הקר קע השונים בחופים מתוך ראייה כוללת של צורכי המשק. נמצא כי למרות דרישות החוק ל א הקימה רשות החברות ועדה ליישוב סכסוכים בענייני תשתיות, ולפיכך לא הייתה לחנ"י, וכן לחברות ממשלתיות אחרות, כתובת לבקשות לטיפול במחלוקות שבינה ובין חברות ממשלתיות אחרות בסוגיות הנוגעות לתשתית. משרד מבקר המדינה העיר לרשות החברות כי עליה לקיים ללא דיחוי את הוראות פרק ח'3 לחוק החברות הממשלתיות ולהקים ועדה ליישוב סכסוכים בין חברות תשתית ממשלתיות. .במועד סיום הביקורת עדיין לא יצאו הפרויקטים הללו אל הפועל; הנכס, שהושקעו בו משאבים רבים, נותר ללא שימוש של ממש; ואין כוונה להשתמש בו לייעודו המקורי. לדעת משרד מבקר המדינה, על חנ"י ועל חברת נמל חיפה לבחון ללא דיחוי דרכים לניצול יעיל של הנכס. מדובר בהשקעה של כ-190 מיליון ש"ח שניתן היה לעמוד עליה מראש, וגם היה ניתן אולי למנוע אותה אם לחברת נמל חיפה אין צורך ברציף קישון מזרח. 1 . השרים עדיין לא אישרו את שיטות מימון ההקמה וההפעלה של הרציף, את מיקומו, את עיתוי פיתוחו ואת הפעלתו; 2 . התכנון ההנדסי המוקדם של שני הנמלים החדשים הושלם, וחנ"י מקדמת כיום את התכנון המפורט; 3 . התכנון הסטטוטורי, שעל פי לוח הזמנים המקורי אמור היה להסתיים בשנת 2011 , עדיין נמצא בשלבי הכנה ואישור. על פי תחזיות מעודכנות של חנ"י, בנמל הדרום יושלם ההליך הסטטוטורי בשנת 2012 . אשר לנמל המפרץ, עדיין לא ברור מתי יושלם התהליך הסטטוטורי בעניינו (ראו להלן); במשרד התחבורה וברספ"ן לא נמצאו מסמכים המפרטים איך נקבע שחברת נמל אשדוד תשלם לחנ"י בגין השער דמי שימוש בסך 6 מיליון ש"ח בשנה. לדעת משרד מבקר המדינה, סדרי מינהל תקין מחייבים שהכרעה בנושא נכס יקר כגון שער הכניסה לנמל והתשלום בגינו תתקבל מראש, בהליך מסודר ומחושב, מתוך בחינת החלופות לגבי הגורם שיפעיל את השער, ומתוך תיעוד ההחלטה במסמכים מפורטים המסבירים את כל התחשיבים הרלוונטיים, ולא לאחר מעשה ומתוך חשיפה ללחצים, כשבחירת החלופה המיטבית אינה מובטחת. . הביקורת העלתה כי ביוני 2010 העבירה חנ"י את השער לידי חברת נמל אשדוד לצורך הפעלה חלקית, אף שטרם נחתם הסכם בין שתי החברות. מאוקטובר 2010 חברת נמל אשדוד מפעילה את השער באופן מלא בלי שתנאי ההעברה וחלוקת האחריות בין החברות מוסדרים בהסכם. לפיכך התחזוקה השוטפת של הציוד ושל המבנים, תחזוקת התשתיות, הטיפול בנזקים וכדומה - כל אלה נותרו באחריות חנ"י, ואילו חברת נמל אשדוד היא המפעילה את השער והנהנית ממנו באופן כמעט בלעדי. .משרד מבקר המדינה העלה בדוח זה ליקויים כבדי משקל בתחומים האלה: הסדרי המקרקעין בין הממשלה ובין חנ"י; הסדרים בהקמת נכסים על ידי חנ"י עבור חברות הנמל; הסדרי ייעוד רווחים ותשלומי דיבידנד; סדרי אישור הדוחות הכספיים של החברה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המדינה, חנ"י וחברות הנמל לפעול ללא דיחוי כדי לחתום על ההסכמים הנדרשים וכדי להסדיר את זכויות הצדדים במקרקעין המועברים. לדעת משרד מבקר המדינה, על כל הגופים הנוגעים בדבר לפעול בנחישות וביעילות לביצוע החלטות הממשלה ולנקוט את כל הפעולות הדרושות להשלמת התכנון של הרציפים החדשים לצורך קידום פיתוח נמלי הים בישראל, ולהקמת נמלים חדשים בהתאם לצרכים. הוועדה הבין -משרדית לפיתוח נמלי ישראל לא ביצעה את המוטל עליה בעניין ריכוז עבודת המטה וליווי התכניות הסטטוטוריות לצורך קידום פיתוח הנמלים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התחבורה וחנ"י לבחון דרכים לעשות שימוש יעיל יותר ברציף קישון מזרח בנמל חיפה, נוכח ההשקעה הגדולה בהקמתו. על חנ"י להגיש ללא דיחוי את דוחותיה הכספיים לסוף שנת 2010. לדעת משרד מבקר המדינה, החלטה על שינוי עמדה שבגללה לא הוגשו הדוחות הכספיים של חנ"י בזמן כנדרש בחוק, אלא באיחור של עד 19 חודשים- מן הראוי שלא תתקבל בשיחה טלפונית בין הנוגעים בדבר, אלא בכתב, לאחר דיון בסוגיה על בסיס מסמכים המפרטים את הסיבות שהביאו לדחייה ואת הסיבות שהביאו לשינוי ההחלטה. לא כך נעשה. . דוגמאות אלה ממחישות את הצורך להפריד הפרדה ברורה בין כספי חנ"י שנועדו לפיתוח הנמלים ובין הכספים המשמשים להוצאותיה השוטפות, כדי למנוע מצב של "אכילת הון", שבו הכספים המיועדים לפיתוח ישמשו להוצאות שוטפות. משרד מבקר המדינה העיר לחנ"י ולרשות החברות כי עליהן להגיע להבנה ולהסדר בנושא ייעוד רווחיה של החברה. משרד מבקר המדינה מעיר כי דרך קבלת ההחלטה לגבי העברת הנכסים מעלה את השאלה אם די בנימוק שצוין כדי להעביר את הנכסים לא תמורה וזאת גם לו היה הנושא מאושר במסגרת פטור ממכרז (ראו להלן). זאת ועוד, ההחלטה התקבלה שלא לפי המלצת אגף לתכנון כלכלי במשרד התחבורה שבחן את הנושא לעומק, ואף שלחברת נמל אשדוד לא היה צורך במשרדים, וזאת לעומת חנ"י אשר השכרת המשרדים שבנתה הייתה אמורה לשמש בסיס כלכלי למילוי תפקידיה הסטטוטוריים. יתרה מזו, קבלת ההחלטה הייתה מנוגדת לכללי מינהל תקין, הואיל וההחלטה התקבלה רק לאחר הקמת המשרדים ובדיון טלפוני, תוך שהגורם המרכזי בנושא - חנ"י - כלל לא שותפה בדיון ות חת זאת שניים מארבעת המשתתפים היו נציגים של חברת הנמל דווקא. מכל מקום, מן הראוי שהחלטה מעין זו תתקבל בישיבה שתתועד באופן שישקף את פרטי הדיון ואת השיקולים השונים שהועלו בו. נמצא כי מבנה המשרדים הועמד לרשות חבר ת נמל אשדוד עם מבנה השער כולו בלי מכרז, בלי דיון של ועדת הפטור של חנ"י, ומאליו בלי חתימת שר האוצר על פטור ממכרז ובלי פירוט טעמים מיוחדים להעברת הנכסים ללא תמורה וללא מכרז. . ,למרות הצהרותיה של חנ"י בדבר ייעוד רווחי החברה לפיתוח הנמלים הביקורת העלתה כי הרווחים הלא מחולקים מצטברים בחברה ואינם מרוכזים בקרן ייעודית כלשהי לפיתוח הנמלים. גם במאזן החברה לא נרשמה יעודה לפיתוח הנמלים המפרידה נכסים מסוימים מכלל נכסי החברה ומייחדת אותם לצורכי פיתוח עתידי. הכספים הללו, שהצטברו בחברה במהלך השנים, משמשים אותה - יחד ע ם הכנסותיה השוטפות במהלך השנה - הן להוצאותיה השוטפות והן להשקעותיה בפיתוח הנמלים - עבודות תחזוקה ופיתוח שנתיות שהחברה מבצעת בנמלים הקיימים וכן עבודות פיתוח עתידיות להקמת נמלים חדשים. בשיטה זו אין הפרדה נאותה בין כספים המיועדים לשמש יעודה לפיתוח ובין כספים המיועדים להוצאות השוטפות של החברה, ואין אפוא ודאות שהכספים שהושארו בידיה ולא חולקו כדיבידנד אכן משמשים אך ורק לפיתוח הנמלים ואינם "זולגים" לצרכים שוטפים או אחרים. להלן שתי דוגמאות למצבים שבהם צרכים אחרים עלולים "לנגוס" בכספים המיועדים לפיתוח: כפי שעולה מהאמור, בשנת 2005 הוקצו120 ימים לגיבוש הסכם החכירה בין המדינה לחנ"י ו-60 ימים נוספים- לגיבוש הסכמים נפרדים בין חנ"י ובין כל אחת מחברות הנמל להעמדת הנכסים המועברים לשימושן. ואולם במועד סיום הביקורת, למעלה משש שנים לאחר מכן, טרם נחתם הסכם חכירה בין חנ"י ובין המדינה. עקב כך טרם נחתמו גם הסכמים מפורטים בין חנ"י ובין חברות הנמל אף שהסכמי הביניים שנחתמו בין הצדדים אינם תקפים עוד. משרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר שטרם גובשו הסכמים בין המדינה לחנ"י ובין חנ"י לחברות הנמל 9. חברות הנמ ל מחזיקות ומפעילות נכסים יקרי ערך של המדינה כבר שנים שלא על פי הסכמים חתומים תקפים המסדירים את עצם העברת הנכסים ותנאיה, ומצב זה מנוגד לעקרונות המינהל התקין. יש לכך גם היבטים מעשיים; למשל, במשך שנים מוצגת החזקת הנכסים בדוחות הכספיים בתור "חכירה" (ראו להלן) אף שבפועל עד כה לא הועברו זכויות חכירה כאמור. על כל הצדדים הנוגעים בדבר לפעול ללא דיחוי כדי לחתום על ההסכמים הנדרשים וכדי להסדיר את זכויות הצדדים במקרקעין המועברים. .נמצא כי במועד סיום הביקורת טרם הסתיימו ההליכים הדרושים לבניית הנמלים החדשים על פי החלטת הממשלה משנת 2007 , וטרם הסתיימו גם שלבי הכנת הפרויקט:
לדעת משרד מבקר המדינה, סדרי המינהל התקינים מחייבים שהבנות חשובות מעין אלה יקבלו ביטוי במסמך מפורט ורשמי.