מטלות רוחב . הטיפול במחלוקות בין-משרדיות מתמשכות הבדיקה העלתה שלנציגי ראש הממשלה תרומה ניכרת לפתרון מחלוקות שהובאו לפתחו. אולם נמצא שמחד גיסא שרים ומשרדי הממשלה הביאו לפני ראש הממשלה, בין היתר, מחלוקות בין -משרדיות שלא היה צורך להעבירן אליו מאחר שהסמכות בנושא ה ייתה בידי גורמים סטטוטוריים אחרים, ומאידך גיסא המשרדים לא פנו לראש הממשלה בעניינן של חלק מהמחלוקות המהותיות שבהן, על פי תקנון הממשלה, היה צורך במעורבות משרד רה"מ. בנוסף לדברי מנכ"ל משרד רה"מ מיוני 2010 , פעמים לא מעטות טיפל משרד רה"מ במחלוקות עקב מעורבות גורמים חיצוניים שהעלו אותן על פני השטח, כמו הכנסת, בג"ץ ומבקר המדינה, אולם מחלוקות מהותיות רבות לא הובאו כאמור לידיעת ראש הממשלה, ולפיכך לא היה ביכולתו לפעול כדי ליישבן. ראוי שלמשרד רה"מ יהיו כלים לאתר מחלוקות ולטפל בהן בעודן באִבָּן, ובה בעת ראוי שהממשלה תח דד את חובת המשרדים והשרים להעלות לפני המנגנונים המתאימים מחלוקות מהותיות שלא עלה בידיהם לפתור ביניהם, דבר שעד כה לא נעשה כראוי. הבדיקה אף העלתה כי משרדי הממשלה והשרים לא הפנו לוועדות שרים את המחלוקות שמשרד מבקר המדינה בדק במסגרת דוח זה. מכאן עולה כי אף שנראה שוועדות השרים עשויות לשמש כמנגנון ליישוב מחלוקות בין-משרדיות בתחומים שעליהם הן אמונות - באמצעות קיום דיון משותף של הגורמים הנוגעים למחלוקת - לא נקבע כי הן ישמשו כמנגנון האמור והן אכן אינן משמשות כמנגנון כזה. ממצאי דוח זה מלמדים כי המנגנונים הקיימים לטיפול במחלוקות בין - משרדיות אינם מספקים; אמנם האחריות לפתרון המחלוקות היא של המשרדים והשרים, כל אחד בתחומו, ואם אין הם מצליחים בכך עליהם להביאן לידיעת ראש הממשלה, אולם גם הממשל ה מחויבת, מתוקף אחריותה המשותפת, לפעול באופן יזום לאתר מחלוקות מתמשכות אשר פוגעות בציבור ולהביא לפתרונן. נוכח הממצאים העולים מדוח זה, נדרש דיון מעמיק של הממשלה וקבלת החלטה לפתרון הבעיה הקיימת בהליך פתרון מחלוקות בין -משרדיות, הגורמת, בין היתר, לפגיעה באזרחים שאינם זוכים לקבל את השירותים שלהם הם זכאים מהמדינה ולנזקים כלכליים -מינהליים למשרדי הממשלה. .משרד מבקר המדינה מעיר כי באמצעות הליך מובנה ומסודר של טיפול במחלוקת זו, הנמשכת למעלה מעשור, ניתן היה ליישב את המחלוקת, במועד מוקדם יותר, ולהקל את סבלם של הנכים במוסדות משרד הרווחה. נמצא כי בסוגיות רבות לא הגיעו משרדי הממשלה החלוקים ביניהם לפתרון מוסכם. פעמים השרים והמנכ"לים לא הביאו את המחלוקות המהותיות לפני המנגנונים שנועדו לטפל בהן - משרד רה"מ והיועץ המשפטי לממשלה - כך למשל במקרים האלה: במערכת מורכבת ומסועפת שבה חולשת הממשלה על מגוון משרדיה, טבעי שיש תחומי השקה רבים בין משרדים ייעודיים, ולעתים אף תחומים המשותפים לטיפולם של שני משרדים או יותר. על כן לא ניתן למנוע לחלוטין את היווצרותן של מחלוקות; בה בעת יש לקדם צעדים יזומים, פרו-אקטיביים, לצמצום כמות המחלוקות ולמניעתן מבעוד מועד, אשר יגדירו כראוי את תחומי הסמכויות והאחריות ויקטינו את הסיכוי להיווצרות מחלוקות; יש לעשות זאת באמצעות פעולות ל"סגירת קצוות" בנושאי חקיקה, וכן באמצעות חיזוק והסדרה של פעולות התיאום הבין -משרדי, לרבות יצירת פורומים להידברות סדירה, כגון ועדות משותפות של משרדים העוסקים בתחומים משיקים ופורום מנכ"לים של מש רדי הממשלה. 2. גישה מגיבה ומסדירה (ראקטיבית ): יש לגבש תכנית מובנית שתכלול נהלים ומנגנונים לקיום הליך יעיל ומועיל ליישוב מחלוקות. בכלל זה ראוי לקבוע לוח זמנים לכל שלב בהליך ליישוב המחלוקת עד לסיומה. כמו כן יש להטיל את האחריות לפתרון המחלוקת בראש ובראשונה ע ל המשרדים והשרים הנוגעים בדבר, ובנוסף לקבוע שהממשלה מחויבת לפעול באופן יזום לאתר מחלוקות ולפעול לפתרונן. אולם הביקורת העלתה כי לא נמצאו אסמכתאות המתעדות פניות של גורמים מקצועיים במשרד הרווחה אל גורמים מקבילים במשרד הבריאות או דיונים שהתקיימו בין שני המשרדים בדרגים השונים בנושא זה עד תום תקופת הביקורת. זאת ועוד, לדברי הסמנכ"ל לשירותים אישיים וחברתיים במשרד הרווחה, מר מוטי וינטר, כל הפניות בעניין אל משרד הבריאות נעשו בעל פה. יוצא אפוא כי גורמי המקצוע והמנהלים במשרד הרווחה לא קידמו ביעילות את יישוב המחלוקת שגרמה לאי -מתן טיפול רפואי הולם לקבוצה האמורה, בין השאר מאחר שלא תיעדו את פעילותם ליישוב המחלוקת, דבר שמנע טיפול רציף בה. לדעת משרד מבקר המדינה, לא ניתן להשלים עם מצב שבו למעלה מעשור נמשכת מחלוקת בין שני משרדי ממשלה הגורמת לפגיעה בטיפול רפואי בקבוצה של חסרי ישע באוכלוסייה. על שני המשרדים לפעול בהקדם, ואם נדרש - באמצעות השרים, לפתרון המחלוקת ביניהם ולהסדיר טיפול פסיכיאטרי הולם לבני הנוער האמורים לעיל. אם השרים לא יגיעו להסכמה ביניהם בנושא, על שר הרווחה להביא את המחלוקת לפני ראש הממשלה. יוצא שבמשך שלוש שנות לימודים לפחות חלק מהתלמידים שהם בעלי צרכים בריאותיים מורכבים לא קיבלו ליווי רפואי, ומחלקם נבצר להשתתף בלימודים באופן סדיר. ואולם לאחר ששר הרווחה דאז וסגן שר הבריאות דנו במחלוקת ולא הגיעו להסכמה ביני הם, לא הביא שר הרווחה דאז את הסוגיה לפני ראש הממשלה, למרות קביעת תקנון הממשלה בעניין. כך, רק בעקבות הליך הקדם -בג"ץ התערב משרד המשפטים במחלוקת האמורה לעיל ודרבן את מנהלי המשרדים החלוקים ביניהם לקדם נתיב שיאפשר לספק לתלמידים את השירות החיוני שהם זכאים לו על פי חוק. .ממצאי דוח זה מלמדים על אחת מבעיות המשילות הקשות של ממשלות ישראל לדורותיהן: יש עשרות מחלוקות בין משרדי הממשלה, חלקן נמשכות שנים רבות, לעתים אף יותר מעשור, בלי שהגיעו לכלל פתרון. לעתים היו מחלוקות ש"נפלו בין הכיסאו ת" או שהטיפול בהן חודש רק לאחר התערבות גורם חיצוני כגון בג"ץ. המחלוקות גרמו נזקים ניכרים לציבור - חלקם ישי רים, בעיקר לאוכלוסיות חלשות, בשלילת זכויות חובתה של הממשלה לממש את אחריותה הביצועית ולצמצם ככל האפשר את כמות המחלוקות הבין -משרדיות המהותיות - בייחוד מחלוקות שנמשכות זמן רב - אינה רק חובה משפטית-חוקתית שמקורה בחוק יסוד, אלא גם חובה ציבורית של הממשלה כלפי אזרחי המדינה המצפים שהממשלה תמשול ותכריע בסוגיות מהותיות הנגרמות בשל מחלוקות בין משרדיה הנמשכות זמן רב ופוגעות באיכות השירותים והמוצרים שבאחריותם לספק. במסגרת חובה זו, ראוי שהממשלה תקבע מתווה כולל לפתרון מחלוקות בין -משרדיות בנוהל כתוב או בקווים מנחים, כדי לשפר את דרכי הטיפול בהן ולמזער את הנזק הנגרם מהן. במתווה זה ראשית לכול יש לחדד לפני המשרדים והשרים את אחריותם השלטונית- ציבורית שלא להזניח מחלוקות מהותיות, בייחוד כאלה הפוגעות בציבור ובפרט באוכלוסיות חלשות, שקולן אינו תמיד נשמע. על הממשלה לפעול במתווה זה בשני נתיבים עיקריים: .ראוי היה שמנהלי משרדי ממשלה אשר היו חלוקים ביניהם בעניין מחלוקת זו, שבעטייה הם לא סיפקו שירות חיוני לציבור הזכאי לכך, ייפגשו כדי למצוא דרכים לפתרונה, ואם לא הצליחו להגיע להסכמה בעניינה, יפנו ליועץ המשפטי לממשלה מאחר שהמחלוקת היא משפטית גרידא. זהו מקור המחלוקת בין משרד הבריאות ומשרד החקלאות בנוגע לסמכות הפיקוח על מזון רפואי לבעלי חיים שמהם ניזון האדם 18 , והיא נמשכת יותר מעשר שנים. שני המשרדים הללו מטילים זה על זה את האחריות לביצוע הפיקוח בנושא המזון הרפואי הניתן לאותם בעלי חיים, ובפועל אף אחד מהמשרדים לא מפקח על הנושא. מהאמור לעיל עולה כי ציבור הצורך מזון שמקורו בבעלי חיים הניזוני ם ממזון רפואי נחשף לסיכונים בריאותיים. משרד מבקר המדינה מעיר כי משרד הבריאות אינו מקדם את הנושא במהירות הראויה על אף הסיכון הנגרם לאוכלוסייה במשך שנים; גם מנכ"ל משרד החקלאות לא ציין שום פעילות שביצע משרדו במשך שנה וחצי לקידום עדכון התקנות. על שני המשרדים להשלים את הפתרון לסוגיית היעדר הפיקוח על המזון הרפואי בהקדם ולא למשוך עוד את התהליך. יוצא אפוא כי במשך יותר מ -12 שנים אין תיאום בי ן משרד התמ"ת למשרד החינוך בנוגע להכשרת הנדסאים וטכנאים מוסמכים, עדיין לא גובשה מדיניות לאומית אחידה, ועד מועד כתיבת דוח זה נמשך המצב של כפל מערכות הפיקוח על המכללות ובזבוז המשאבים. כל זאת עקב כך שהמשרדים לא קידמו את יישוב המחלוקת ביניהם בנושא. .2. פגיעה בעקרון השוויון : נמצא כי לעתים מחלוקת בין משרדים גרמה לכך שחלק מהזכאים לשירות, שמצבם הפיזי או החברתי -כלכלי קשה במיוחד, לא קיבלו את השירות הנדרש ואילו אחרים קיבלו את השירות או המימון שלו הם היו זכאים. להלן דוגמאות לכך: עקב כך, בשל מחלוקת בין משרד הבריאות למשרד הרווחה, נהגה המדינה בחוסר-שוויון כלפי נכים: לנכים שמצבם קשה הנזקקים לשהיי ה במוסדות היא לא סיפקה ככלל אביזרי עזר רפואיים, ואילו לנכים החיים בקהילה מימן משרד הבריאות 90% מעלות אביזרי העזר. נוכח מצב זה ומאחר שללא אביזרי העזר נכים אלה אינם יכולים לבצע פעולות פשוטות ושגרתיות, נאלצו המשפחות של חלקם, ככל שיכלו לעמוד בהוצאה, לרכוש עבורם כיסאות גלגלים מכיסן. המחלוקת בין משרד החינוך למשרד הבריאות הביאה אפוא לשיבוש לימודיהם הסדירים של אותם תלמידים, ובכך פגעה בזכויותיהם לפי חוק לימוד חובה. כמו כן נפגע עקרון השוויון, מאחר שבמסגרת החינוך הרגיל חלק מהתלמידים המשולבים ומרבית התלמידים בסכנת חיים לא קיבלו מימון מהמדינה לליווי רפואי, ולעומתם תלמידים שאינם תלמידים משולבים ונזקקו לטיפול פולשני בשגרה - קיבלו מימון לליווי זה; כמו כן תלמידים שלמדו במערכת החינוך המיוחד ונזקקו לליווי רפואי קיבלו מימון לכך מהמדינה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שבמשך זמן כה רב פעלו שתי מערכות מקבילות בשני משרדי ממשלה באותו נושא בלא תיאום ביניהן, מאחר והדבר גרם להיעדר מדיניות לאומית אחידה בנושא ולבזבוז משאבים, שנמשכו לפחות עד סוף שנת 2010 . יוצא אפוא כי ילדים ובני הנוער ששהו במוסדות של משרד הרווחה לאחר אשפוז פסיכיאטרי לא קיבלו טיפול רפואי הולם בשל מחלוקת מתמשכת בין משרד הרווחה למשרד הבריאות בנוגע לגוף האחראי לטפל בהם. עולה אפוא כי בהיעדר הליך מוסדר לפתרון מחלוקות, משרדי ממשלה ניסו לערב את משרד ראש הממשלה בחלק מהמחלוקות הבין-משרדיות כדי שישמש זרז לפתרונן או אף יכריע במחלוקת במקום בעלי הסמכות בנושא. בכך יצרו המשרדים עומס נוסף ומיותר על משרד רה"מ. מכל האמור לעיל עולה כי בין משרדי הממשלה התגלעו עשרות מחלוקות שנמשכו שנים רבות, תוך גרימת נזקים כלכליים-מינהליים ונזקים לציבור, ובפרט לקבוצות אוכלוסייה חלשות, לעתים עד כדי פגיעה ברווחתן וסכנה לבריאותן. האחריות לפתרון מחלוקות בין-משרדיות מוטלת אפוא בראש ובראשונה על משרדי הממשלה ועל השרים העומדים בראשם, ואם יש מחלוקת שלא הצליחו ליישב, על השרים להביאה לפני ראש הממשלה. תקנון הממשלה קובע כאמור כי שר יביא לפני ראש הממשלה מחלוקת בינו ובין שר אחר לגבי הפעלת סמכות משותפת. האחריות ליישוב מחלוקות משפטיות גרידא היא של היועץ המשפטי לממשלה. אך מלבד קביעות אלה, במועד סיום הביקורת עדיין אין תהליך מובנה ושיטתי ליישוב מחלוקות בין-משרדיות, ובתוך חלל זה פועלים המשרדים החלוקים ביניהם ביזמות אקראיות, ללא יד מכוונת וללא מסגרת זמן ברורה; יישוב המחלוקות באופן כזה נעשה באמצעים שונים, ובהם דיונים בין המשרדים, ועדות בין-משרדיות, פנייה לסיוע משרדי המטה. אמצעים אלה הם ראויים כל עוד הם יעילים ומאפשרים ליישב בתוך פרק זמן סביר את המחלוקות. ממצאי דוח זה מלמדים גם כי המנגנונים הקיימים לטיפול במחלוקות בין - משרדיות אינם מספקים. אמנם האחריות לפתרון המחלוקות מוטלת על המשרדים והשרים, כל אחד בתחומו, ואם אין הם מצליחים בכך עליהם להביאן לידיעת ראש הממשלה; אולם גם הממשלה מחויבת, מתוקף אחריותה המשותפת, לפעול באופן יזום לאתר מחלוקות מתמשכות אשר פוגעות בציבור ולהביא לפתרונן, בכל דרך שתראה לנכון. לנוכח ממצאי דוח זה, נדרש דיון מעמיק של הממשלה וקבלת החלטה לטיפול בבעיה הקיימת באמצעות הסדרת הליך ליישוב מחלוקות בין - משרדיות, הגורמות לפגיעה באזרחים שאינם זוכים לקבל את השירותים שלהם הם זכאים ולנזקים כלכליים-מינהליים. .המוקנות להן בחוק, בטיפול שאינו שוויוני, ואף בסיכון בריאות הציבור; וחלקם נזקים כלכליים-מינהליים למשרדי הממשלה ולאוצר המדינה. .מהאמור לעיל עולה כי לראש הממשלה וליועץ המשפטי לממשלה תרומה ניכרת ליישוב מחלוקות. אולם מחלוקות מהותיות רבות, שלעתים נמשכו תקופות ארוכות, כלל לא הובאו לידיעתם. על כן שומה על משרד ראש הממשלה לייצר כלים לאיתור מחלוקות אלו ולהסב את תשומת לבו של ראש הממשלה לנדון. כלים אלה יכולים להתבסס, בין היתר, על תלונות הציבור ופרסומי התקשורת, וכן על דוחות מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור. מאחר שלא עלה בידי שר הרווחה דאז לפתור את המחלוקת עם שר הבריאות בתוך 30 יום, היה עליו להביאה לפני ראש הממשלה כפי שנקבע בתקנון הממשלה, ולא להחזירה לטיפול מנכ"ל משרדו מול מנכ"ל משרד הבריאות, כפי שעשה בפועל. (א) מאחר והחוסים שלא קיבלו טיפול רפואי הולם שהו במוסדות שבאחריות משרד הרווחה, ראוי היה, בהתאם לתקנון הממשלה, כי משרד הרווחה יביא את המחלוקת לטיפול השר הממונה, והיה וגם הוא לא הצליח להגיע לפתרון מול שר הבריאות, היה עליו להביא את הסוגיה לפני ראש הממשלה. לדברי מנכ"ל משרד הרווחה מיוני 2010 , הנושא עלה בכל דיון מקצועי בין המשרדים - בדרג האגפים המקצועיים ובדרג המנכ"לים, אך הם לא הגיעו להסכמות. בתשובה נוספת למשרד מבקר המדינה מפברואר 2011 ציין מנכ"ל משרד הרווחה כי העלה את הנושא בפגישות עבודה שוטפות עם השר בשנים 2009 -2011 וכי לאור קבלת החלטות קונקרטיות בין המשרדים, לא מצא שר הרווחה דאז לנכון להביא את הסוגיה בפני ראש הממשלה. ואולם, נמצא כי כאמור, המדינה לא סיפקה לילדים ובני הנוער השוהים במוסדות הרווחה את מלוא הטיפול הפסיכיאטרי שלו הם נזקקו, עקב אי פתרון המחלוקת. .לדעת משרד מבקר המדינה לאחר שלא הצליחו מנהלי משרד החינוך ומשרד הבריאות ליישב את המחלוקת ביניהם, היה עליהם לפנות ליועץ המשפטי לממשלה על מנת שיכריע במחלוקת. כאמור, משרד מבקר המדינה בדק את דרכי הטיפול במחלוקות בין משרדי הממשלה באמצעות שאלון שהעביר למנכ"לים של משרדי הממשלה. הבדיקה העלתה שבשנים 2006 -2010 היו לפחות ארבעים מחלוקות מהותיות בין משרדי הממשלה; במועד מילוי השאלונים, רוב המחלוקות טרם נפתרו, ו -15 מהן נמשכו יותר מעשר שנים. יודגש כי בפועל מספר המחלוקות גדול הרבה יותר מהמספר שהועלה מהשאלונים, שכן מנכ"לי המשרדים מנו רק את המחלוקות הבולטות. מכאן שמדובר במספר גדול של מחלוקות.
ניתן לסווג את נזקי המחלוקות המהותיות לשני סוגים: נזקים ישירים, שפגעו באוכלוסיות שונות בציבור, ובהן אוכלוסיות חלשות שעבורן המנגנונים החיצוניים המשמשים זרז לפתרון המחלוקת, כגון בג"ץ או אמצעי התקשורת, אינם נגישים דיים; ונזקים כלכליי ם-מינהליים, שגרמו נזק מערכתי לתפקוד הממשלתי, קרי לתפקוד הכולל של משרד ממשלתי אחד או יותר עקב בזבוז משאבים - זמן, כסף או כוח אדם, היעדר מדיניות אחידה וחוסר תיאום בפעילות של גופים ממשלתיים שונים.