משרד ראש הממשלה . יישום החלטת הממשלה בנושא מעבר היחידות הארציות של הממשלה לבירה מהאמור עולה כי עד יולי 2009 התקיימו דיונים בהשתתפות נציגי צוות היישום אשר הונחו כיצד לקדם את העברת היחידות הארציות לירושלים. התברר כי מאז הישיבה האמור ה במשך כשנתיים וחצי לא הושלמה התכנית המפורטת להעברת היחידות הארציות לירושלים, ולמעשה התהליך שהוחל בו הוקפא. משרד מבקר המדינה אינו מקבל את תשובת משרד רה"ם, שכן בניגוד לתשובתו העלו ממצאי הביקורת כי גם לאחר יוני 2008 המשיך צוות היישום לפעול ליישום החלטת הממשלה ובפועל קיים דיונים בעניין זה כאמור לעיל עד יולי 2009 . בדיונים אלה התקבלו החלטות אופרטיביות לצורך המשך הכנת תכנית פעולה מפורטת. משרד מבקר המדינה העיר למשרד רה"ם, כי גם אם פרשנותו המילולית להחלטת הממשלה שלפיה צוות ה יישום סיים את תפקידו כבר ב - 2008 ,היא אפשרית משתמע ממנה שאין גורם אחד שהופקד על ניהול ויישום הפרויקט. אף לא נמצאו מסמכים המעידים על קיום מעקב ובקרה על יישום החלטות צוות היישום מיולי 2009 ועד ינואר 2012 . זו היא תוצאה המותירה חסר יסודי העלול לפגוע במידה ניכרת ביכולת ליישם את החלטת הממשלה. ויודגש כי אין בכוחו של סעיף י', שעניינו מעקב אחר יישום ההחלטה, כדי למלא את החסר האמור. מעבר של עשרות יחידות ממשלתיות לירושלים הוא פרויקט מורכב והשלמתו על פי לוח הזמנים שקבעה הממשלה מחייב פעולה רציפה ומתואמת בין משר די ממשלה שונים. היעדר רציפות בפעולות שנעשו בשנים 2009 -2012 עיכב את קידום התכנית ואת יישום ההחלטה על פי לוח הזמנים שנקבע בה. משרד מבקר המדינה העיר למשרד רה"ם כי זה כמה שנים, שבמהלכן היו אמורות להיעשות פעולות נרחבות ליישום החלטת הממשלה, לא היה במערכת הממשלתי ת גורם כלשהו שנשא באחריות להובלה כוללת ומתואמת ליישומה. למצב זה הייתה השפעה ניכרת על היכולת ליישם את החלטת הממשלה משום מורכבותה והיקפה של התכנית. .,בביקורת נמצא כי מאמצע שנת 2009 עד ינואר 2012 , דהיינו במשך שנתיים וחצי, לא שב צוות היישום להתכנס, ולא נמצא גורם אחר שפעל לניהול ותכלול פעילויות התכנון והיישום. למעשה עד מועד סיום הביקורת לא הושלמה הכנת התכנית המפורטת, שנדרשה על פי תכנית האב, כפי שיפורט להלן. בהשוואה שעשה משרד מבקר המדינה בין הנתונים שבמיפוי זה ובין נתונים שאסף מכל משרדי הממשלה (מלבד משרד הביטחון ומשרד החקלאות) וממקורות נוספים9 עולה, כי הוא כולל יחידות ארציות של הממשלה הנמצאות באזור תל אביב והמרכז בלבד. עוד עלה כי המסמך אינו מלא, ואף אינו כולל את כל היחידות הארציות השוכנות בתל אביב. המסמך משנת 2012 גם אינו עדכני ואין מופיעות בו יחידות ארציות חדשות של הממשלה שהוקמו בחמש השנים שחלפו מאז פורסמה החלטת הממשלה ועניינן לא נדון בוועדת החריגים: יחידת האכיפה ברשות התאגידים במשרד המשפטים והאגף לביטחון מים ברשות המים, כפי שיפורט בהמשך. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל הדיור ולמשרד רה"ם, כי נתוני מיפוי מלאים ומעודכנים של כל יחידות הממשלה הארציות השוכנות מחוץ לירושלים אמורים לשמש תשתית חיונית לביצוע החלטת הממשלה, לרבות ביצוע הערכה כמותית מדויקת יותר של השטח הנדרש ליחידות העתידות לעבור לירושלים ושל מספר עובדיהן. לפיכך על מינהל הדיור לעדכן את מסמכי המיפוי שברשותו. משרד מבקר המדינה העלה כי המבנים האמורים לא ייתנו מענה מלא לצורכי יחידות אלה במועד שנקבע בהחלטת הממשלה, כמפורט להלן: בשים לב לחשיבות המיוחדת הנודעת לשיכון לשכות השרים בבירה, הבא לידי ביטוי גם בהחלטותיה של ועדת החריגים, על מינהל הדיור לתת זכות קדימה לאיתור שטחים ראויים בעבור לשכות השרים בבנייני הממשלה בירושלים, כדי שניתן יהיה לשכן בהן את השרים זמן סביר לאחר מועד מינוים. ממצאיו של פרק זה מצביעים על פערים גדולים בין החלטת הממשלה משנת 2007 בדבר העברת היחידות הארציות לירושלים עד שנת 2015 , ובין התכנון, הנ יהול והיישום של הפעולות למימושה. זה כמה שנים, שבמהלכן היו אמורות להיעשות פעולות נרחבות ליישום ההחלטה, לא היה במערכת הממשלתית גורם כלשהו, כגון משרד רה"ם, שנשא באחריות להובלה כוללת ומתואמת של פעולות אלה. למצב זה הייתה השפעה ניכרת על היכולת ליישם את ההחלטה משום מורכבותה והיקפה של התכנית. הנושאים שבהם נמצאו פערים הם איתור השטחים לאכלוס היחידות בירושלים, קביעת מקורות המימון של עלויות המעבר על מרכיביהן השונים, פתרונות לסוגיית העברת העובדים והמעקב והדיווח על יישום החלטת הממשלה. לא משרד רה"ם ולא צוות היישום לא הגישו לוועדת השרים את עיקרי המסקנות של העבודה שנעשתה במהלך השנים, כנדרש בהחלטת הממשלה, והממשלה לא קיבלה החלטות נוספות בעניין זה. במועד סיום הביקורת לא נמצאה תכנית מפורטת ובת ביצוע ליישום העברת היחידות הארציות לבירה, וכמה נדבכים מרכזיים ביישום החלטת הממשלה טרם סוכמו. פערים רחבים ועמוקים אלו מחייבים את הגורמים הרלוונטיים לבצע הערכת מצב כוללת ולגבש תכנית יישום מפורטת ומעודכנת כדי להשיג את המטרות שקבעה הממשלה. אין זה מן הנמנע כי המצב יחייב את גורמים אלה לשוב לממשלה ולשתפה בתוצאות של הערכת המצב, כדי שתבחן את הצורך בעדכון החלטתה משנת 2007 . הביקורת העלתה כי על אף האמור לעיל הוקמו שתי יחידות ארציות מחוץ לירושלים לאחר מועד פרסום החלטת הממשלה, בלא שהדבר הובא לאישורה של ועדת החריגים: יחידת האכיפה ברשות התאגידים במשרד המשפטים והאגף לביטחון מים ברשות המים במשרד האנרגיה והמים. לדעת משרד מבקר המדינה לפי החלטת הממשלה על מנכ"ל משרד רה"ם, העומד בראש ועדת החריגים, להנחות את משרדי הממשלה להפנות לוועדת החריגים את כל היחידות הארציות השוכנות מחוץ לירושלים, שאינן נכללות בין החריגים שנקבעו בהחלטת הממשלה, ושעניינן טרם נדון בה. אי-ביצוע ההחלטות של ועדת החריגים מרוקן מתוכן את החלטותיה ומעכב את השלמת יישומה של החלטת הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה - בהתחשב בכך שכשלים אלו הועלו כבר כמה פעמים - היה על ועדת החריגים לבחון דרכים למעקב ובקרה על אופן יישומן של החלטותיה, ולהציע לממשלה לעדכן את החלטתה באמצעות יצירת מנגנון, שיסייע למימוש החלטותיה של הוועדה ולקידום היישום של העברת היחידות לירושלים. מכל האמור לעיל עולה, כי למרות מדיניותה המוצהרת של רשות החברות הממשלתיות בדבר עידוד חברות ממשלתיות לעבור לירושלים, בפועל, מלבד דיונים ראשוניים מועטים בנושא זה לא נעשתה כל פעולה ממשית אשר יהיה בה כדי לעודד באופן מעשי חברות ממשלתיות לעבור לבירה. נמצא כי אף לא נמסר דיווח בנושא לוועדת השרים כאמור בהחלטת הממשלה. 3. הביקורת העלתה כי מכלל הוראותיה של ועדת החריגים בדבר מעבר מידי לירושלים או בדבר דחיית מועד המעבר - רק הוראות אחדות יושמו או צפויות להיות מיושמות במסגרת התכניות הקרובות לאכלוס יחידות ממשלתיות בירושלים, כפי שיודגם להלן: משרד מבקר המדינה העיר למשרד המשפטים ולרשות המים כי היה עליהן לפנות מבעוד מועד לועדת החריגים ולהגיש בקשה להקמת היחידות האמורות מחוץ לבירה. משרד מבקר המדינה העיר למינהל הדיור, כי על פי נתוני המיפוי של מינהל הדיור מאפריל 2012 אכלוסהמבנה נועד להתבצע רק בשנת 2017 , ומכל מקום היה עליו לדווח לועדת החריגים, שהיא הגוף המוסמך לקבל החלטות בנושא זה. משרד מבקר המדינה העיר למינהל הדיור, כי במקרה מעין זה היה עליו להשיב את העניין לוועדת החריגים, כדי שתוכל לנקוט פעולה ליישום החלטתה. נמצא כי, כארבע וחצ י שנים לאחר שהחליטה ועדת החריגים כי היחידה תעבור לירושלים, טרם הושלם הליך המעבר. בביקורת נמצאו כמה מקרים שבהם אישר מינהל הדיור לחדש חוזי שכירות או איתר דיור חלופי לכמה יחידות ארציות של הממשלה שלא בתחומי העיר ירושלים, בלי שביקש את אישורה של ועדת החריגים לכך. הביקורת העלתה כי מאז יוני 2008 אגף תיאום לא הגיש לממשלה כל דיווח בנושא ההתקדמות בביצוע ההחלטה. משרד מבקר המדינה העיר למשרד רה"ם כי נדרש לקיים מעקב ודיווח לממשלה אחת לחצי שנה כפי שנקבע בהחלטת הממשלה. כך יוכל אגף תיאום לבחון את קצב ההתקדמות של הגורמים השונים המעורבים בפעילות ליישום החלטת הממשלה בשלביה השונים. הדיווח העתי לממשלה גם יאפשר לה לקיים הערכת מצב לגבי החסמים והקשיים שבדרך ולגבי הצורך בקבלת החלטות שיסייעו להתגבר עליהם. הערת משרד מבקר המדינה מקבלת משנה תוקף לנוכח הפערים הניכרים ביישום ההחלטה לאורך השנים. מוצע כי הממשלה תקיים בחינה והערכת מצב עדכנית בעניין זה, עקב הקשיים שעלו בקידום הפעולות ליישום ההחלטה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין היום תכנית ליישומה של החלטת הממשלה בקשר ל מעבר חברות ממשלתיות לבירה. בעניין זה נדרשת פעולה מעשית של רשות החברות הממשלתיות וגורמים נוספים, לרבות בשלטון המקומי לשם גיבוש רשימה של חברות שמעברן לבירה אפשרי, ובחינת אמצעים להמרצת גופים ממשלתיים להציע הטבות לחברות ממשלתיות שיעתיקו את מרכז פעילותן לבירה. הביקורת העלתה כי מינהל הדיור האריך שוב את תוקף חוזה השכירות בסוף שנת 2011 בהתאם לתנאים שנקבעו בו כאמור לעיל וכי המשרד לפיתוח הנגב והגליל פועל עדיין ממשרדים שכורים בתל אביב, בלי שעניין זה נדון בוועדת החריגים. נמצא כי, בארבע השנים שעברו מאז פנה מינהל הדיור לאגף תיאום, לא נדרשו שוב אגף תיאום או ועדת החריגים לנושא העברת יחידותיה הארציות של משטרת ישראל לירושלים. מן האמור עולה, כי השטח שהקצה מינהל הדיור להעברת היחידות הארציות עד שנת 2017 הוא 18,200 מ"ר- רק כ - 15% מהשטח הנדרש להעברתן של כל היחידות הארציות ( 130,000 ,מ"ר). אשר לתכנית קריית בן גוריון החדשה הנמצאת בשלבי תכנון מתקדמים - מיזם זה עתיד להסתיים רק בעוד שנים רבות. לפיכך יישום החלטת הממשלה במסגרת תכנית זו יגרום בהכרח לעיכוב של שנים בהעברתן של היחידות הארציות לירושלים. התברר כי עד ספטמבר 2008 , קיים צוות היישום פעולות לבחינת מקורות המימון למעבר היחידות. אולם, עד מועד סיום הביקורת לא הושלמה הכנת התכנית הפרטנית ליישום החלטת הממשלה ועל כן לא הושלם אף ביצוע אומדן עלות הבנייה של נכסים עבור היחידות הארציות. כמו כן טרם סוכם מאילו תקציבים ימומנו הוצאות הבנייה ועלויות המעבר - תקציבי המשרדים או גם ממקורות נוספים. משרד מבקר המדינה שולל פרשנות זו של החלטת הממשלה. החלטה זו של הממשלה, ככל החלטת ממשלה אחרת, היא מחייבת כל עוד לא שונתה, ויש לפעול ליישומה. העמדה הרואה בה החלטה הצהרתית מתעלמת מהפן היישומי שלה ומצמצמת את תחולתה. עמדה זו אף אינה מתיישבת עם הפעולות שביצע משרד רה"ם עצמו ליישום ההחלטה בשנים 2008 ו- 2009 ובשנת 2012 . לדעת משרד מבקר המדינה, אם לטעמו של משרד רה"ם החלטת הממשלה אינה מקצה משאבים ואמצעי אכיפה, מן הראוי כי יציע חלופות להתמודדות עם פערים אלו, יציגן לממשלה ויציע לה לבחון את החלטתה. משרד מבקר המדינה העיר לאגף התקציבים כי גם אם הפרויקט של מעבר יחידות הממשלה לבירה צריך להיות ממומן מתקציבי משרדי הממשלה עצמם, יש להכין תכנית מפורטת שתאמוד את עלויות המעבר ביחס ליכולת המשרדים לממנו מתקציבם. 2. למרות עמדת אגף התקציבים, כי מימון הפרויקט צריך להיעשות מתקציבי משרדי הממשלה, נמצאו מקרים בהם היעדר מקורות למימון הוצאות המעבר מתוך תקציבי המשרדים עיכב את השלמת המעבר כפי שיודגם להלן: לדעת משרד מבקר המדינה, דוגמא זו מלמדת כי פירוט מרכיבי העלויות ואומדנן וקביעת תכנית תקציבית מפורטת למשרדים שיחידותיהם עתידות לעבור לירושלים הם תנאי הכרחי ליישום החלטת הממשלה. ואולם כפי שהעלתה הביקורת, לא הוכנה תכנית כזאת, ועל כן אין כל ודאות שתקציבי המשרדים יכולים להיות מקור מימון עיקרי להשלמת המעבר. משרד מבקר המדינה העיר למשרד רה"ם, כי עליו לקיים עבודת מטה בתיאום עם משרד האוצר ובמסגרתה להשלים, בראש ובראשונה, את מיפוי היחידות ואת תכנון שיבוצן במבנים בירושלים, ולאמוד את עלויות המעבר בהתאם לכך. אם יימצא כי הערכת המקורות התקציביים האמורה תיצור חוסר איזון תקציבי כולל, יש להביא את הנושא להכרעת הממשלה. משרד מבקר המדינה העלה כי אף שהצורך במציאת פתרונות הולמים לבעיית מעבר העובדים לירושלים הועלה כבר בשנת 2007 גם על ידי גורמים במשרד האוצר, לא בוצעה בנש "ם עבודת מטה לבחינה והערכה של דרכי ההת מודדות הראויות עם כל הסוגיות הכרוכות במעבר מבחינת יחסי העבודה, כפי שפורטו לעיל. ממסמך זה עולה שכ - 2,800 מ"ר (כ - 8.5% ) מכלל השטח - כ- 33,000 מ"ר- המיועדים לאכלוס יחידות הממשלה ב"מגדלי הבירה" מיועדים לאכלוס היחידות הארציות. יתרת השטח מיועדת לאכלוס יחידות של משרדי הממשלה השוכנות בירושלים. הביקורת העלתה כי על אף האמור לעיל, עד תום שנת 2012 רק להסכם ההעסקה של יחידה ארצית במשרד רה"ם המיועדת לעבור לירושלים הוכנס סעיף העסקה בנוסח כזה. גם במכרזים לגיוס עובדים של נש "ם ליחידות השוכנות מחוץ לירושלים וצפויות לעבור אליה אין אזכור של מקום העבודה העתידי. סוגיית מעבר העובדים היא סוגיה מורכבת. משום כך משרד מבקר המדינה מעיר כי מיזם שעניינו העברה, ולו הדרגתית, של כ- 3,000 עובדים מעיר לעיר מחייב את נש"ם להציג מודל מאורגן ומותאם של פתרונות לסוגיה של מעבר העובדים. גם אם הטקטיקה המתאימה במקרים כגון אלה היא לקיים משא ומתן נפרד עם כל יחידה העומדת לפני מעבר, נדרשת היערכות מערכתית המגובה בעבודת מטה סדורה לבחינת כל ההיבטים הנוגעים לעניין. ראוי כי משרד רה"ם ונש"ם יקיימו עבודת מטה כוללת לבחינת כלל העניינים הנוגעים לסוגיית יחסי העבודה ומעבר העובדים לבירה, ובמסגרתה יקבעו עקרונות ליישום ופתרונות פרטניים לקשיים הצפויים בעתיד בנושא זה. כמו כן על נש"ם לוודא שבמכרזי קבלת העובדים ובהסכמי העבודה עמם תיכלל הודעה מפורשת על האפשרות למעבר עתידי לירושלים. ממצאי הביקורת מלמדים על עיכוב של ממש בפעילות ליישום החלטת הממשלה על מעבר יחידות הממשלה לירושלים עד שנת 2015 . אין גורם ממשלתי אחד הרואה עצמו אחראי להובלת התכנית ליישום החלטת הממשלה. נמצאו ליקויים בנוגע לאיתור השטחים לאכלוס היחידות בירושלים, קביעת מקורות המימון של עלויות המעבר על מרכיביהן השונים, והמעקב והדיווח על יישום החלטת הממשלה. בפועל, במועד סיום הביקורת לא נמצאה תכנית מפורטת בת ביצוע ליישום העברת היחידות הארציות לבירה, וכמה נדבכים מרכזיים ביישום החלטת הממשלה טרם סוכמו. החלטה זו של הממשלה, ככל החלטת ממשלה אחרת, היא מחייבת כל עוד לא שונתה, ויש לפעול ליישומה. עמדה המתעלמת מהפן היישומי של החלטת הממשלה ורואה בה הכרזה הצהרתי ת בלבד, מצמצמת את תחולתה. לפיכך, במסגרת עדכון תכנית הפעולה ליישום החלטת הממשלה, על משרד רה"ם לבחון את החלופות להתמודדות עם הקשיים שעלו עד כה. במידת הצורך על משרד רה"ם להעלות את החלופות לפני הממשלה ולהציע לה לעדכן את החלטתה. מיזם שעניינו העברה, ולו הדרגתית, של כ- 3,000 עובדים מעיר לעיר מחייב את נש"ם להציג מודל מאורגן ומותאם של פתרונות לבעיית מעבר העובדים. גם אם הטקטיקה המתאימה במקרים כגון אלה היא לקיים משא ומתן נפרד עם כל יחידה העומדת לפני מעבר, נדרשת היערכות מערכתית המגובה בעבודת מטה סדורה לבחינת כלל ההיבטים הנוגעים לעניין. ראוי כי משרד רה"ם ונש"ם יקיימו עבודת מטה כוללת לבחינת כלל העניינים הנוגעים לסוגיית יחסי העבודה ומעבר העובדים לבירה, ובמסגרתה יקבעו עקרונות ליישום ופתרונות פרטניים לקשיים הצפויים בעתיד בנושא זה. לדעת משרד מבקר המדינה על מנכ"ל משרד רה"ם, העומד בראש ועדת החריגים, להורות שכל היחידות הארציות השוכנות מחוץ לירושלים שאינן נמנות עם החריגים שנקבעו בהחלטת הממשלה, ושעניינן טרם נדון בוועדת החריגים - יופנו לוועדה זו לבחינת עניינן. על מינהל הדיור להקפיד לקבל את אישורה של ועדת החריגים לחידוש חוזי שכירות של יחידות שמחוץ לירושלים, כנדרש בהחלטת הממשלה. נדרשת פעולה מעשית של רשות החברות הממשלתיות ושל גורמים נוספים, לרבות בשלטון המקומי, אשר תגבש רשימה של חברות שהמעבר לבירה אפשרי ביחס אליהן ותבחן אמצעים להמרצת גופים ממשלתיים להציע הטבות לחברות ממשלתיות שיעתיקו את מרכז פעילותן לבירה. ביום 18.3.13 הושבעה הממשלה ה-33 ומונה שר לענייני ירושלים. לדעת משרד מבקר המדינה רצוי כי במסגרת טיפולה של הממשלה בתיקון הליקויים שעלו בדוח זה ילמד השר לענייני ירושלים את מכלול הממצאים המלמדים על פערים ממשיים ביישום החלטת הממשלה, לצורך פעולתו לקידום הנושא בשיתוף הגורמים המפורטים בהחלטת הממשלה. .ריכוז פעילותה של הממשלה בעיר הבירה הוא אמצעי מרכזי לחיזוק מעמדה של העיר, הן בשל החשיבות הלאומית המוקנית לה בזכות הנוכחות הפיזית של הממשלה בעיר, והן בשל ההשפעות החיוביות שיש לכך על כלכלת העיר. חוקי יסוד קובעים כי מקום מושבה של הממשלה הוא ירושלים. במרוצת השנים קיבלו ממשלות ישראל החלטות שמטרתן לרכז בירושלים את יחידות המטה של הממשלה ואת היחידות הארציות, והאחרונה שבהן התקבלה בשנת 2007 . מאז פורסמה החלטת הממשלה בנוגע למעבר משרדי הממשלה לירושלים דנה ועדת החריגים בבקשותיהן של כמה לשכות שרים השוכנות מחוץ לירושלים לפטור אותן מהמעבר, ואולם הוועדה לא אישרה אף אחת מן הבקשות. הועלה כי במועד סיום הביקורת עדיין לא יושמו החלטות ועדת החריגים, ואף אחת מלשכות השרים האלה לא הועברה לירושלים. להלן כמה דוגמאות:
משרד מבקר המדינה העיר למינהל הדיור, כי בהתאם ללשונה הברורה של החלטת הממשלה, עליו להפנות לוועדת החריגים את עניינה של כל יחידה ארצית לצורך קבלת אישורה לקבלת דיור חלופי או להארכת תקופת השכירות שלה מחוץ לירושלים, וזאת זמן סביר לפני תום תקופת השכירות.