מטלות רוחב . תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש על פי נתוני עבודת מנת"ם ממאי בעבודת המטה קבעה ז"י את הדרישות הטכניות-מבצעיות בנוגע למערך התותחים ברמה של התותח הבודד, אולם לא קבעה מהו ההישג המערכתי הנדרש. תמונת המצב מצביעה על כך שבעבודת המטה שבוצעה בשלב ייזום הפרויקט להצטיידות במערך של תותחים חדשים, כפי שבאה לידי ביטוי במסמך הדמ"ץ ובתפיסות לוחמת היבשה והאש היבשתית (שהם הבסיס לבניית תוכניות ההצטיידות של ז"י), לא בחנה ז"י נושאים מהותיים שהיו אמורים לתמוך בקבלת ההחלטות בנוגע ליציאה לפרויקט. זאת אף שלמערך יש משמעויות מבצעיות ארוכות טווח, ואף שלהקמת המערך נדרשת השקעה של סכומים כספיים גבוהים. על צה"ל להקפיד על כך שהחלטות הנוגעות לקידום פרויקטים או מערכים חדשים שיש להם משמעויות מבצעיות ארוכות טווח ושמושקעים בהם סכומים כספיים גבוהים יתקבלו לאחר בחינת כלל הנושאים הרלוונטיים לקבלת ההחלטה, לרבות תפיסת ההפעלה. מהמתואר לעיל עולה כי במסגרת תהליך ההמלצה לאישור עקרוני של פרויקט התותח החדש התריע אג"ת פעם אחר פעם לפני ז"י כי עליה לבחון את מקומה של הארטילריה בתמרון הצבאי כיום ולהציג לו את הצורך המבצעי בה. עוד התריע אג"ת לפני ז"י כי עליה לבחון את האפקטיביות של מערך התותחים ואת מספר התותחים הנדרש ביחס לתוכניות האופרטיביות. לבחינת נושאים אלה יש חשיבות רבה בין היתר מהסיבות האלה: הצורך לוודא כי מערך ארטילרי המבוסס על תותחים חדשים ייתן את המענה האפקטיבי והמיטבי ויאפשר לצה"ל לעמוד בהישגים הנדרשים בשדה הקרב המודרני, והצורך לוודא כי השקעה של מיליארדי ש"ח בתותחים חדשים אכן נדרשת. למרות האמור לעיל, בביקורת נמצא כי ז"י לא בחנה נושאים אלה ולא הציגה אותם לאג"ת במועד ההמלצה לאישור עקרוני של אג"ת. משרד מבקר המדינה מציין כי המלצת אג"ת לאשר עקרונית את הפרויקט, אף שז"י לא הציגה לפניו את הנושאים האמורים, אשר הוא עצמו דרש שיוצגו לפניו, אינה עולה בקנה אחד עם הנדרש בתהליך קבלת החלטות סדור, ובכלל זה הצגת מידע מלא לפני מקבלי ההחלטות. עוד מציין משרד מבקר המדינה כי בפרויקטים עתידיים על אג"ת להקפיד שהמלצתו לרמטכ"ל בנוגע לפרויקטים תתבסס על תשתית עובדתית מקיפה ומלאה, וכי כלל השיקולים הרלוונטיים יובאו בחשבון. משרד מבקר המדינה מציין כי במצגת ששימשה את צה"ל בהצגתו לקבינט המדיני-ביטחוני צוין במפורש כי אחת משלוש הסיבות העיקריות ליציאה היא ההיבט המבצעי המסוים, ועם זאת ציין אג"ת בדיון זה טענה 28לפרויקט שיצרה חוסר בהירות בנוגע להיבט האמור. פנתה החברה הגרמנית 2014 כאמור, בתגובה על ביטול ההדגמה במרץ למפא"ת וביקשה לדעת אם יש סיבות נוספות לביטול ההדגמה וזאת כדי להעריך את המשך מעורבותה בתהליך. על פי חוות הדעת המשפטית , לצורך טיפול בהיבט מסוים 2016 שהעבירה תע"א למשהב"ט בדצמבר נדרשת הוכחה ל"רצינות הכוונות" של משהב"ט לרכש התותח דוגמת מסמך . כלומר, בשל ביטול ההדגמה ואי-קבלת מסמך כאמור לאחר מכן, RFP אוRFI נפגעה יכולתה של התע"א לקדם את הטיפול בהיבט האמור, ולכאורה מצב זה הותיר את הסיכון המרכזי בחלופה זו ללא מענה וללא בירור מספק. ראוי שמשהב"ט יקבע בהוראותיו, במקרים שבהם הדבר נדרש, כללים לביצוע הדגמות לפני התקשרות עם ספקים פוטנציאליים בנוגע למערכות אמל"ח שמהוות חלופות, לרבות בנוגע למועד הביצוע של ההדגמות, מקום הביצוע והגורם שיישא במימון הביצוע. בנוגע להחלטות על ביטול הדגמה, ראוי שהן יתקבלו בתהליך סדור של קבלת החלטות, לאחר שיתקיים דיון שבו יישקלו המשמעויות של קיום ההדגמה לעומת ביטולה. קיים ראש אג"ת דאז דיון במסגרת השלב 2016 בביקורת נמצא כי באפריל של הפרויקט, ובמצגת שהציגה ז"י בדיון לא 19המקדים לאישור העקרוני צוינה הדרישה ל"עצמאות כחול-לבן" הכוללת היבטים שונים. , בתהליך 10/1 משרד מבקר המדינה מעיר לז"י כי שלא בהתאם לנדרש בהוראה האישור העקרוני של פרויקט התותח החדש היא לא הציגה לגורמים הבכירים באג"ת ולאחר מכן לרמטכ"ל את המלצותיה בעניין אפשרויות מימוש הפרויקט בארץ ובחו"ל ואת הנימוקים להמלצות, ובכלל זה לא הציגה היבט מסוים הנוגע ל"עצמאות כחול-לבן" כדרישה מהותית בפרויקט שיש לה השפעות על אפשרויות מימושו. הצגה כזו הייתה מאפשרת לדון בה ולאשרה כתנאי סף. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי אף שהייתה בידי מפא"ת הערכת , ואף 2011 עוד בשנת KMW שהעבירה לו חברת AGM מחיר של תותח , הציג 2016 - 2013 שהערכה זו הוזכרה בדיונים ובמסמכים שונים מהשנים משהב"ט למל"ל ולקבינט המדיני-ביטחוני הערכת מחיר כפולה שהתבססה על פרסומים זרים בנוגע לעסקאות שביצעו בעבר גורמים שונים והתייחסה . יתר על כן, מפא"ת הציג למל"ל ולקבינט המדיני-AGM לדגם שונה מתותח ביטחוני כי הערכות המחירים של התותחים לקוחות מסיכום הוועדה המטכ"לית, אף שלמעשה מפא"ת הוא שמסר מידע זה לוועדה. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט בנוגע לאומדן של מחירו הצפוי של : AGM תותח צוינה במפורש 2011 משנת RFI-. מערכת מסוימת של התותח: כבר ב 1 הדרישה למערכת זאת והערכת העלויות של החברה הגרמנית כללה אותה. . מדרגת ההצטיידות: מדרגת ההצטיידות של צה"ל כפי שאושרה בקבינט 2 המדיני-ביטחוני גבוהה מהמדרגה הנמוכה ביותר שהציעה החברה 2018 הגרמנית. לפיכך המחיר שהציג מפא"ת למל"ל ולקבינט במרץ לא היה אמור לכאורה להיות גבוה מהמחיר שהציעה החברה הגרמנית .2011 למדרגה זו בשנת . הוספת מחיר הפלטפורמה: ממסמך האישור העקרוני של אג"ת מנובמבר 3 עולה כי עלות הצריח של אלביט (ללא הפלטפורמה) זהה לעלות2019 שהציגו צה"ל ומשהב"ט לגורמים בקבינט המדיני-ביטחוני. כלומר, גם עלות התותח של אלביט שהוצגה לקבינט לא כללה את הפלטפורמה, .AGM ולכן לא היה נכון לכלול אותה באומדן העלות של תותח . העמסות של תע"א ושותפיה בארץ: כאמור, ועדת המפתחים החליטה 4 נוסף לתע"א. לפיכך לא היו למשהב"טRFI שלא לשלוח2017 במרץ נתונים שאיפשרו לו לכמת את ההעמסות של תע"א ולהעריך את השפעתן על מחיר התותח. נחלש שער 2011 . התאמת שערי חליפין של האירו ביחס לדולר: משנת 5 . מכאן שככל שמפא"ת התאים את העלות של30האירו לעומת הדולר באירו לערך דולרי, היה הערך הדולרי צריך לקטון (ירידה AGM תותח ).20% עד15%-של כ עוד מציין משרד מבקר המדינה כי בפגישה שקיימו נציגי המשרד באוקטובר עם רמ"ח מח"ר במפא"ת ועם נציגים אחרים ממחלקת מח"ר נדון בין 2018 היתר המקור לנתונים שעליהם התבססו הערכות מחירי התותחים שהוצגו למל"ל ולקבינט המדיני-ביטחוני. נציגי מפא"ת מסרו למשרד מבקר המדינה כי "מפא"ת בדק את מחירי התותחים בעולם על בסיס נתוני עסקאות שפורסמו באינטרנט ומצא כי תותח "כחול לבן" של אלביט יהיה זול יותר". במענה לבקשתו 2017 זאת גם התשובה שמסר מפא"ת למל"ל באוקטובר לקבל השוואת עלויות בין התותח של אלביט לתותח הגרמני. כלומר, מפא"ת .AGM לא הזכיר כל אומדן שהכין באשר למחירו הצפוי של תותח הפצת מסמך האישור העקרוני נעשתה כמעט שנתיים לאחר האישור העקרוני ; יותר משנה לאחר האישור הנוסף 2017 של הרמטכ"ל ושר הביטחון מינואר של הרמטכ"ל ושר הביטחון מיולי אותה שנה, לאחר הצגת המסקנות של הוועדה המטכ"לית; ויותר מחצי שנה לאחר שהפרויקט אושר על ידי הקבינט ולמרות חשיבותו של 10/1 המדיני-ביטחוני. זאת שלא בהתאם להוראה מסמך האישור העקרוני ככלי להעברת הנחיות מיוחדות של הדרג מאשר הפרויקט וכבסיס לשלב ההתארגנות למימושו. בביקורת עלה כי לא נמצאו אסמכתאות לכך שהתקיים דיון באג"ת בנושא הדרישה הנוגעת להיבט זה. כמו כן עלה בביקורת כי הדרישה האמורה לא צוינה במפורש במסמך האישור העקרוני שהפיצה חטיבת התכנון באג"ת , המסכם את עיקרי הפרויקט כפי שהוצגו לדרג מאשר 2018 בנובמבר הפרויקט. נמצא כי רק בנספח למסמך האישור העקרוני, שכלל השוואה אינו AGM תמציתית של ארבע חלופות שנבחנו צוין ורק כבדרך אגב כי תותח עומד בקריטריון הנוגע לדרישה האמורה. משרד מבקר המדינה מציין כי אם בראיית אג"ת הדרישה האמורה היא אחת מהדרישות המהותיות בנוגע לתותח החדש, היה עליו לוודא כי היא כתובה באופן מפורש בהמלצתו לאישור עקרוני של הפרויקט; כי היא מוצגת לרמטכ"ל בתהליך האישור העקרוני, וכי מתקבל אישורו לכך; וכי היא מצוינת במפורש משרד מבקר המדינה ממליץ לוועדת המפתחים לציין להבא את מכלול השיקולים בעד ונגד קיום מכרז בין-לאומי על מנת לשקף בצורה מלאה את כלל ההיבטים. ובהוראת משהב"ט בנושא 10/1 בביקורת עלה כי בניגוד לנדרש בהוראה פיתוח אמצעי לחימה, לאחר אישורו העקרוני של הפרויקט לא פרסמה ז"י את מסמך 23מסמך משימת פרויקט, ומפא"ת צירף לבקשה להצעת מחיר האפיון הטכני ואת מסמך תכולת העבודה, שנכתבו על בסיס טיוטת מסמך משימת הפיתוח ולא על בסיס המסמך הסופי. בביקורת עלה כי התהליך שהתבצע בפועל לא תאם את התהליך שתואר במסמך האמור ואת העקרונות העולים מהוראת משהב"ט. להלן פירוט: ביקש מפא"ת ממנכ"ל משהב"ט אישור להביא את פרויקט 2016 בנובמבר התותח החדש לדיון בוועדת המפתחים במפא"ת לצורך מתן המלצה על אופן מימוש הפרויקט, ומנכ"ל משהב"ט אישר זאת. עקב כך פנה באותו חודש רמ"ח מח"ר דאז במפא"ת לוועדת המפתחים במפא"ת בבקשה לפטור ממכרז את ההתקשרות עם אלביט לפיתוח מלא של התותח ולהצטיידות בו. זאת אף שבמועד זה, ואף במועד תחילת דיוני ועדת המפתחים על מתן פטור ממכרז לאלביט, טרם אישרו הרמטכ"ל ושר הביטחון עקרונית את הפרויקט, ובכלל זה את הדרישות המהותיות ממנו, תכולתו, ולוח הזמנים המשוער, וממילא טרם הופצו המסמכים המסכמים של האישור העקרוני. מפא"ת הציג לוועדת המפתחים את הדרישה ל"עצמאות כחול-לבן" הכוללת היבטים שונים כנימוק עיקרי לבקשה לפטור ממכרז את ההתקשרות עם אלביט, אף שבמסמך ההמלצה לאישור עקרוני של ראש אג"ת, שהיה המסמך הרלוונטי בעת הגשת הבקשה לפטור, דרישה מהותית זו לא צוינה כלל. כמו כן, ז"י הציגה לוועדה דרישות הנוגעות למועדי האספקה של התותחים ואג"ת וז"י הציגו לוועדה דרישות הנוגעות להיבטים שונים של "עצמאות כחול-לבן", זאת אף שכאמור, דרישות מהותיות אלה לא נדונו ולא אושרו בתהליך האישור העקרוני באג"ת ואצל הרמטכ"ל ושר הביטחון. 2014 משרד מבקר המדינה מציין כי ההחלטה על ביטול ההדגמה במרץ התקבלה כמה ימים לאחר שמפא"ת שלח לחברה הגרמנית תוכנית להדגמת התותח בישראל ולא מיד לאחר ההדגמה השנייה שהתקיימה בספטמבר . זאת, ללא שהתקיים תהליך סדור שבו נשקלו המשמעויות של קיום 2013 .ההדגמה אל מול ביטולה משרד מבקר המדינה ממליץ למשהב"ט לבחון את תהליך הצגת מחירים למל"ל ולקבינט המדיני-ביטחוני ולהפיק לקחים, על מנת שמחירים יוצגו על פי אומדנים שבוצעו בהתאם לבסיס השוואתי אחיד. ככלל, הצגת מחירים בצורה מיטבית חשובה, וראוי לשקול אותם במכלול השיקולים גם אם הם אינם המרכיב העיקרי בקבלת החלטה. משרד מבקר המדינה מציין כי בבואו לאשר לְחברה פטור ממכרז ולהציג מידע הנוגע לפטור לגורמים נוספים רלוונטיים אחרים, על משהב"ט להקפיד על הצגת הנימוקים המבססים עילה לפטור. כמו כן בביסוס הנימוקים לעילת פטור, מומלץ להימנע משימוש בשיקולים מסחריים של ספקים ולבססה על נימוקים ענייניים, בהתאם לתקנות המכרזים של מעהב"ט. אשר לעילת הפטור הראשונה שנוגעת לפטור לספק יחיד בישראל כאשר אין מקום לקיום מכרז בהשתתפות מציעים ממדינת חוץ, עלה בביקורת כי ועדת המפתחים לא דייקה בהצגת המשמעות של הוראת משהב"ט בעניין, לצורך ביסוס אחד מנימוקיה לאי-קיום מכרז בין-לאומי: על צה"ל להקפיד על קיומם של תהליכי עבודה סדורים, בייחוד כאשר מדובר בפיתוח ובהצטיידות באמל"ח שיש להם משמעויות מבצעיות ארוכות טווח ועלותם הכספית גבוהה. יודגש כי בעקבות ממצאי טיוטת דוח הביקורת הנחה סגן הרמטכ"ל את אג"ת שלח סגן הרמטכ"ל לראש 2019 . בספטמבר10/1 להקפיד על יישום הוראה אג"ת ולמפקד ז"י מכתב (להלן - מכתב סגן הרמטכ"ל בעקבות ממצאי טיוטת דוח הביקורת) ובו הנחה את אג"ת ללמוד את הדוח, לדון במשמעויותיו ולהפיק את הלקחים הנדרשים, בין היתר בדגש על "הקפדה יתרה על נוהל ותהליכי הבקרה בניהול פרויקטים"; המכתב הובא גם לידיעת מבקר 10/1 .המדינה בביקורת עלה כי גם בדיונים בנוגע לאישור העקרוני שהתקיימו בראשות הרמטכ"ל ושר הביטחון, לא הציגו ז"י ואג"ת ניתוח בנוגע למקומה של הארטילריה בתמרון הצבאי כיום ואת הצורך המבצעי בה. משרד מבקר המדינה מעיר לז"י ולאג"ת כי הצגת הפרויקט לרמטכ"ל ולשר הביטחון על בסיס תשתית עובדתית חסרה כמפורט לעיל, היא ליקוי בתהליך אישורו העקרוני של הפרויקט. הצגה חסרה זו הביאה לכך שהרמטכ"ל ובעקבותיו שר הביטחון אישרו עקרונית את הפרויקט ללא שנושאים מהותיים העומדים בבסיס ההחלטה להצטייד במערך של תותחים חדשים, שלהם בין היתר משמעויות מבצעיות וארגוניות, נדונו ונבחנו קודם לכן בצה"ל לעומק, כפי שנדרש בתהליך קבלת החלטות סדור, וכפי שאף דרש ראש אג"ת. עמידה על ביצוע בחינות אלה ועל הצגת תוצאותיהן הייתה מאפשרת לרמטכ"ל ולשר הביטחון לקבל החלטה המבוססת על תשתית עובדתית מקיפה יותר בנוגע למכלול השיקולים הרלוונטיים, ולוודא כי מערך ארטילרי המבוסס על תותחים חדשים ייתן את המענה האפקטיבי והמיטבי ויאפשר לצה"ל לעמוד בהישגים הנדרשים בשדה הקרב המודרני, וכי השקעה בו היא כדאית לעומת ההשקעה בצרכים אחרים. בייחוד נוכח העובדה כי מדובר במערך עתיר תקציבים, אשר עתיד לשמש את צה"ל במשך עשרות שנים. משרד מבקר המדינה מציין כי בחינות כמו אלה שנעשו בוועדה המטכ"לית בדיעבד, לאחר האישור העקרוני של הרמטכ"ל ושל שר הביטחון, היה ראוי לעשותן בכל מקרה לפני קבלת האישור העקרוני, גם אם הצורך הדחוף בהחלפת המערך בשל התיישנותו היה מוצדק. בחינה בשלב האישור העקרוני הייתה חוסכת את המשאבים הניהוליים שהשקיעה הוועדה המטכ"לית, וייתכן שהייתה מאפשרת לקצר את משך הזמן עד ליציאת הפרויקט לדרך. בעבודת מנת"ם שפורסמה לאחר האישור העקרוני של הפרויקט עלו נושאים מבצעיים מהותיים שהיה ראוי לבחון אותם לפני המלצתו של אג"ת לאשר עקרונית את הפרויקט, כדי להבין לאשורן את המשמעויות המבצעיות הכוללות של ההצטיידות במערך התותחים החדשים. ייתכן כי בהבנת המשמעויות מהנושאים האמורים היה כדי להשפיע על סדר העדיפויות בהשקעה במערך זה לעומת השקעות אחרות בתחום האש היבשתית. יודגש כי במכתבו בעקבות ממצאי טיוטת דוח הביקורת הנחה סגן הרמטכ"ל את אג"ת להפיק את הלקחים הנדרשים מהדוח, בין היתר בדגש על שילוב מנת"ם בתהליכי קבלת ההחלטות בנוגע לפרויקטים משמעותיים. משרד מבקר המדינה מציין כי על צה"ל לעדכן את נהליו לאחר שיבצע הפקת משרד מבקר המדינה מציין כי היה מקום לבצע את הבחינות שעשתה הוועדה המטכ"לית באופן חריג ובדיעבד, לפני מתן ההמלצה של אג"ת לרמטכ"ל ולשר הביטחון לאשר עקרונית את פרויקט התותח החדש, וכחלק בלתי נפרד מתהליך סדור לבחינת הצורך במערך של תותחים חדשים. זאת כדי לסייע לרמטכ"ל ולשר הביטחון לקבל החלטה מושכלת על בסיס תשתית עובדתית מקיפה ומלאה בנוגע לנחיצותו של מערך ארטילרי המבוסס על תותחים חדשים, ולאפשר להם להיחשף לפני אישור הפרויקט למגוון השיקולים הרלוונטיים.
עם זאת, משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הקמת הוועדה המטכ"לית ואת העובדה שהיא בדקה היבטים מבצעיים מהותיים מ"ראשית הצירים". בין היתר בדקה הוועדה איזה סוג של אש נחוץ לכוחות המתמרנים בשדה הקרב המודרני; מהו מקומה של האש הארטילרית, ובכלל זה מהו הצורך המבצעי בה, מה חלקן של המשימות שנדרשת להן אש ארטילרית בכלל משימות האש היבשתית; ומהן החלופות שייתנו את המענה האפקטיבי והמיטבי.