מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . זרים שאינם בני הרחקה מישראל על שרת הבריאות ומנכ"ל משרדה , על משרד המשפטים, וגם על משרד האוצר אם יידרש, להבטיח שתגובש מדיניות בריאות לזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין ואם נדרש להעמיד לצורך זה משאבים סבירים. על משרד הבריאות לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות. אם יימצ או חסמים בפני ביצוע פעולות אלה , על שרת הבריאות להציגם לפני הממשלה, ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון. בהיעדר טיפול רפואי מספק בקהילה, מגיעים לבתי החולים זריםשאינם בני הרחקה שסובלים מסיבוכי מקרים פשוטים שהידרדרו, או לחלופין מקרים שבהם באופן רגיל היה מטופל החולה בעל הביטוח הרפואי בקהילה. בהינתן הטיפול הרפואי החלקי שמקבלים הזרים בקהילה, נתקל ים בתי החולים במגוון קשיים: אין אסמכתאות למצב רפואי קודם של הפונים אליהם; היעדר מעקב לאחר השחרור מסבך ומחריף את המצב הרפואי (למשל בהריונות); הצורך בשירותי תרגום לשם קבלת הפונה, הטיפול בו והנחיות להמשך הטיפול בקהילה; קושי לגבות תשלום עבור האשפוז והטיפול הרפואי עד לכדי צבירת חובות אבודים. המקרים האמורים של זרים שאינם בני הרחקה שהם חולים כרוניים ושל זרים הלוקים בהפרעות נפש מצביעים על מציאות שדורשת תיקון לאלתר: כיוון שהטיפול הרפואי בזרים בקהילה חלקי, חסר ומוגבל בעיקר לאזור המרכז, מוזנחים הצרכים הרפואיים שלהם . בשל ההזנחה, מידרדר לעתים מצבם עד לכדי מצב חירום. ב אחד המקרים נאלץ בית המ שפט להישען על פעולתם של גופים פילנתרופיים כדי להבטיח שהחלטותיו ימומשו. החלטת הממשלה האמורה משקפת מדיניות של עידוד העסקת ישראלים על פני מי שאינם ישראלים. מבחינתם של זרים שאינם בני הרחקה, האפשרות להשיג עבודה ולהתפרנס, מצטמצמת. הבטחת תנאי מחיה בסיסיים של זריםשאינם בני הרחקה השוהים בארץ מותנית, על פי רוב, ביכולתם לעבוד ולהתפרנס משכר עבודתם. תלותם ביכולת לעבוד ולהתפרנס מתעצמת לנוכח זכאותם המצומצמת לשירותים סוציאליים (בנוגע לטיפול בזרים בתחומי הרווחה והבריאות ראו להלן). קיים חשש כי ביישום ההסדר האמור, על מגבלותיו, באופן מתמשך ולאורך שנים, יש כדי להוביל לפגיעה ביכולתם של חלק מהזרים ליהנות מביטחון סוציאלי ומרמת חיים נא ותה, לרבות מזון, לבוש ודיור נאותים, כדרישת האמנה הבין -לאומית בדבר זכויות חברתיות . במצב הקיים נפגעת, במקרים מסוימים , יכולתם של זרים להיות מוגנים מרעב ולהתקיים קיום בסיסי בכבוד. על היועץ המשפטי לממשלה לבחון לאור ממצאיו של פרק זה את המצב הקיים והמתהווה בתחום זה וזאת על מנת להבטיח קיום הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו והדין הבין-לאומי. על שר הפנים ועל שרת המשפטים לגבש יחד בהקדם האפשרי הצעת החלטה עקרונית שיישומה יבטיח קיום מינימלי בכבוד של כלל הזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין . עוד עליהם , להביא את ההצעה לדיון בממשלה לשם גיבוש החלטה ונקיטת הפעולות הנדרשות לביצועה. לנוכח האמור לעיל, יש להשלים בהקדם האפשרי את המשימות האלה. מאז סוף 2008 ועד סוף 2013 חלו שינויים מפליגים בהיקף אוכלוסיית הזרים שאינם בני הרחקה בישראל. בשנים האלה מינה משרד הבריאות צוותים או ועדות שמטרתם לגבש מדיניות בעניין שירותי בריאות לזרים, ואף פעל לאספקה של חלק מהשירותים, אולם קביעת המדיניות לא הושלמה ואף לא ה ייתה בידיו תשתית הנתונים הנדרשת לשם גיבוש מדיניות כזו. קרבנות סחר הם החלשים והפגיעים בקבוצה החלשה והפגיעה של זרים שאינם בני הרחקה, והם הגיעו לישראל דרך גבול מצרים לאחר שעונו. אנשים אלה היו בסכנה קיומית ממשית, וחלקם נחטפו לישראל והגיעו שלא ברצונם. אנשים אלה זכאים לטיפול מסור ותומך ככל שיכולה מדינת ישראל להעניק, לרבות ליווי וטיפול בתחומי הרווחה והבריאות, ולכל הפחות ככל שצריך לקבל קרבן סחר שנכנס למקלט, על פי החלטת ממשלה. אמנם במשך כחצי שנה טופל במסירות עניינם של עשרות זרים שהוכרו כ נפגעי סחר, שהגיעו במהלך תקופה קצרה יחסית לישראל ולא נמצא להם מקום במקלט, אך משרד המשפטים וארגון א.ס.ף הם שטיפלו בה ם, ולא שירותי הרווחה של המדינה, שהם בעלי ההכשרה הנדרשת ובעלי הסמכות לעסוק בכך. בעקבות הצורך שעלה במקומות נוספים במקלט לקרבנות סחר, פתח משרד הרווחה מקלט נוסף. על הנהלת משרד הרווחה לוודא שטיפול וליווי בתחום רווחה שיש להעניק על פי הדין, יינתנו בידי גורמי הרווחה האחראים לכך מטעם המדינה. לנוכח מצבם המיוחד ומידת הפגיעות של קרבנות סחר, והמגבלות הקיימות על יכולתם לכלכל את עצמם מחוץ למקלט, מוטל על שר הפנים, שר הרווחה ומשרד המשפטים לגבש יחד דרך פעולה שתבטיח לזרים שהוכרו כקרבנות סחר קיום בסיסי בכבוד. במצב הקיים חלק מהזרים מחזיק ברישיון שהייה זמני, אך בידי אחרים, ששוחררו בהתאם לסעיף האמור בחוק, אין מסמך רשמי ומוכר שבאפשרותם להציג למעסיק פוטנציאלי. עולה חשש ממשי כיהמענה הניתן לקבוצות חלשות ופגיעות אלו כתוצאה מיישום המדיניות האמורה אינו עומד בהוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אינו מבטיח שמירה מפגיעה בגופו או בכבודו של הנמנה עם קבוצות אלו, ואינו שומר על זכותו לביטחון סוציאלי בסיסי. כמו כן קיים חשש כי המענה הניתן לקבוצות האלה אינו עומד גם בהוראות האמנה בדבר זכויות חברתיות, שנועדה להבטיח את שמירת זכותו של אדם לביטחון סוציאלי, לרמת חיים נאותה ולהנאה מרמת הבריאות הגופנית והנפשית הגבוהה ביותר שאפשר להשיגה, עד כדי מרב המקורות העומדים לרשות המדינה. מוצע לכן כי היועץ המשפטי לממשלה יבחן נושא זה לאור ממצאיו של פרק זה וינחה את משרד הרווחה בהתאם לתוצאות בחינתו. הבדיקה העלתה כי נושא תשתי ות הגז הפירטיות בשכונות דרום ת"א לא נדון בהנהלת המשרד. החיבורים הפירטיים למתקני גז בשכונות דרום ת"א משקפים נדבך בהשלכות הנובעות מהאכלוס הצפוף של השכונות בזרים. המצב המתואר בפרק זה טומן בחובו סכנה לשלומ ם ולבטיחותם של כלל האנשים המתגוררים בשכונות דרום ת"א. משרד האנרגיה אחראי לפיקוח על השימוש בגפ"ם. למשרד יש מידע על השימוש החריג בחומרתו בגז באמצעות מתקנים או חיבורים פירטיים בשכונות דרום ת"א שבהן מתגוררים זרים. התרעות הובאו לפני המשרד שוב ושוב. אולם המשרד הסתפק בפעולות פיקוח שגרתיות שנעשו מעת לעת, והסביר זאת במחסור בכוח אדם, ולא נקט פעולה ממשית וכוללת לתיקון המצב, כנדרש מהשימוש החריג בחומרתו בגז. על מנכ"לית משרד האנרגיה ל וודא ש תכנית הפעולה שיגבש המשרד, על פי תשובתו, תתמודד עם הצורך הדחוף לתקן את ליקויי הבטיחות החמורים הנוגעים לגפ"ם בשכונות דרום ת"א, ולוודא שהיא תיושם בהקדם האפשרי. אם יתעוררו בעיות, לרבות מחסור במשאבים או בכוח אדם, עליה להעלות את הנושא לפני שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים מר סילבן שלום. במידת הצורך, מוטל על השר להציג את הסוגיה לפני הממשלה לשם גיבוש פתרון. יוצא אפוא כי בידי עיריית ת"א היה מידע חלקי המלמד על בעיות בטיחות בתחום החשמל, לעתים חמורות, בשכונות דרום ת"א, והיא שיתפה בבדיקות שיזמה בכמה מבנים גם את נציגי חח"י. המידע שאספו גורמי השטח לא שימש את משרד האנרגיה וחח"י לצורך בדיקות מקיפות בשטח. כתוצאה מאלה, לא וידאו הגורמים המופקדים על בטיחות משק החשמל גם בשכונות דרום ת"א שאין בהן ליקויי בטיחות חמורים ושהתושבים בהן אינם חשופים לסכנות שכרוכות בליקויים כאלה. לשם טיפול בבעיות בטיחות בתחום החשמל בדרום ת"א, בשים לב להבחנה הנדרשת בין בעיות בטיחות החשמל עד הדקי המונה ובין בעיות שקיימות אחריהם, נדרשת תשתית מידע על בעיות הבטיחות הקיימות. על משרד האנרגיה לרכז מידע כזה מהגורמים העוסקים בתחום החשמל בשטח, לרבות חח"י ועיריית ת"א. על משרד האנרגיה לפעול בתחום החשמל, בדומה לפעולה הנדרשת בתחום הגז: עליו לוודא ש תכנית הפעולה שיגבש תיושם בהקדם האפשרי גם בתחום החשמל, ובמידת הצורך להעלות בעיות וקשיים מהותיים העמודים בפני היישום, לפני שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים. הנתונים מצביעים שכ- 75% מהדלקות בתל אביב-יפו פרצו בשטח המצוי בתחום אחריותן של שתי תחנות כיבוי האש האמורות, האחראיות לכשליש משטח העיר ( 40%-35% .). בשטח שבאחריות התחנות האלה נמצאות חמש שכונות דרום ת"א על העירייה האמונה על אכיפת חוק התכנון והבנייה בשטחה המוניציפלי, לאסוף את מכלול הנתונים הנחוצים לצורך טיפול בבתי עסק שפועלים לכאורה בניגוד לחוק, ולהתמודד בנחישות עם בתי העסק שפועלים לכאורה בניגוד לחוק. עולה אפוא כי מאפייני האכלוס של שכונות דרום ת"א- צפיפות אוכלוסייה, פיצול דירות מגורים ואכלוסן באנשים רבים - ואי-התאמה בין ייעוד המבנים לשימוש בהם, מגבירים את פוטנציאל הסיכון לדלקות. אפשר כי אלה הם כמה מההסברים לריבוי הדלקות בדרום תל אביב. על הגורמים הנוגעים בדבר, ובהם רשות כיבוי אש ועיריית ת"א, לנתח את הגורמים לריבוי הדלקות בשכונות דרום ת"א ולפעול באמצעים העומדים לרשותם ומול הגורמים המוסמכים, כדי להפחית את הדלקות ואת הסכנות הנשקפות לשלום הציבור בעקבותיהן. ,מציאות החיים בחמש שכונות דרום ת"א, שבהן גרים חלק ניכר מהזרים בישראל מורכבת ומרובת קשיים. תמונת המצב עגומה. כפי שיובא להלן, תושבי השכונות מביעים תחושה קשה של היעדר ביטחון אישי עקב מגורי הזרים שם. התנאים הפיזיים, הכוללים פיצולי דירות, חיבורים פירטיים של מתקני גז וחיבורים מסוכנים לרשת החשמל, מובילים, על פי הגורמים המקצועיים, לסכנות בטיחותיות ולעתים עד לכדי סכנת חיים ממשית. אין ספק כי איכות חייהם של התושבים המקומיים נפגעה בצורה ניכרת ביותר, ושכונות מגוריהם שינו את פניהן ללא היכר. בבג"ץ החוקתיות נכתב: "שהייתם בישראל של עשרות אלפי מהגרים שהפרוטה אינה בכיסם, במעמד ארעי ובלתי מוסדר, המתרכזים - משלא הסדירו הרשויות מסגרות אחרות לשיכונם - בשכונות מסוימות שלא היו שכונות מבוססות מלכתחילה - מציבה אתגרים רבים לפתח הרשויות ולפתחם של התושבים המקומיים... זעקתם של תושבי דרום תל אביב על המתחולל בשכונותיהם נשמעה בקול רם וברור... זוהי זעקה היוצאת מן הלב ונכנסת אל הלב. אין להקל בה ראש כלל ועיקר, ועל הרשויות מוטלת חובה לפעול כדי לסייע להם". כפי שיפורט להלן, עיריית ת"א העלתה במהלך השנים לפני ראש הממשלה את קשייה להתמודד בכוחות עצמה ובכלים שעומדים לרשותה עם הבעיות הקשות הנובעות ממציאות החיים בשכונות דרום ת"א. ראש העירייה אף כתב כי לעירייה אין כלים לקבוע את המדיניות כלפי הזרים, ו זהו תפקידה של הממשלה . המענה שקיבלה העירייה התייחס להחלטות מדיניות שקיבלה הממשלה בדבר מניעת כניסתם של זרים לי שראל, עידוד יציאתם ממנה והקמת מרכז שהייה לזרים. העירייה לא קיבלה מענה הנוגע לטיפול בזרים שנמצאים בעיר. על השרים הנוגעים בדבר - שר הפנים מר גדעון סער, שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמ ים מר סילבן שלום, ושר האוצר מר יאיר לפיד - לוודא, כל אחד בתחומו שיהיו בידי משרדי הממשלה ובידי עיריית ת"א האמצעים הנחוצים להתמודדות עם הבעיות האמורות. משימה זו רחבה ומורכבת, אולם לנוכח מצוקתם הקשה של תושבי דרום תל אביב והסכנה לשלומם ולבריאותם יש לעשותה ללא שיהוי. החלטות הממשלה האמורותהניחו את הבסיס למדיניות הממשלה שתכליתה בלימת ההסתננות הבלתי חוקית לישראל, צמצום מספר המסתננים השוהים במרכזי ערים ויציאה מרצון של מסתננים מישראל. ואולם מדיניות זו חסרה נדבך חשוב של מתן מענה בתחום הטיפול וסיפוק צורכיהם הבסיסים של זרים המתגוררים בארץ, שהרי רובם המכריע אינו מוחזק במרכזים שהוקמו 84 : במרכזים שהוקמו יש מקומות לאכלוס כ - 9,000 זרים, פחות מ- 20% ( ממספר הזרים השוהים בישראל על פי הערכת רשות האוכלוסין 54,000 איש). כמו כן עד מועד סיום הביקורת ניסיונות הממשלה להרחיק זרים למדינה שלישית, שהחלו עוד ב- 2008 , לא הגיעו לכלל מימוש. התכנית המשולבת של הממשלה אינה מייתרת אפוא את הצורך שהועלה שוב ושוב לקבוע מדיניות בנוגע לתנאי השהייה של זרים בארץ, ולתקצבה. המדינה מסרה לבית המשפט כאמור כי תימסר הודעה30 יום בטרם תחלבאכיפה . באתר האינטרנט של רשות האוכלוסין לא פורסם הסבר באשר לאי-אכיפת האיסור על העסקה של הזרים וכיצד הדבר משפיע על האפשרות להעסיקם. גילוי ופרסום של הוראות הרשויות ה וא עקרון יסוד של שלטון החוק 63 . לדעת משרד מבקר המדינה, בייחוד לנוכח התמשכות המצב, היה ראוי כי רשות האוכלוסין תבהיר את המדיניות הייחודית ל גבי זרים שאינם בני הרחקה, המאפשרת בפועל להעסיקם . לאי-הבהרת המדיניות בנוגע להסדרי ההעסקה של הזרים עשויה להיות השפעה על עצם יכולתם להשיג תנאי מחיה בסיסיים. המדינה התחייבה לפני בג"ץ עוד בתחילת 2011 כי לא תאכוף את איסור העסקת הזרים עד שיוקם מרכז שהייה, שבו יסופקו הצרכים הפיזיים הבסיסיים של הזרים. ההימנעות מאכיפה נועדה לאפשר לזרים לעבוד, להתפרנס ולספק בעצמם את צורכיהם הבסיסיים. הסדר זה, אשר טומן בחובו סתירה, מיושם, כאמור, כבר כמה שנים (לאחר שנועד מלכתחילה לשמש כהסדר זמני) באופן המערים מגוון קשיים: רשות האוכלוסין נמנעה מלהבהיר ולפרסם לציבור א ת ההסדר; מסמכים רשמיים שהונפקו לזרים נוסחו באופן מבלבל ומטעה. בצעדים אלו יש כדי לפגוע באפשרותם של חלק מהזרים להתפרנס ולהתקיים בכבוד. לדעת משרד מבקר המדינה, היות שהסדר אי-האכיפה נועד לאפשר לזרים שאינם בני הרחקה להתפרנס ולקיים את עצמם בכבוד, הרי נקיטה בפעולות שיש בהן כדי לפגוע במימוש ההסדר עלול להוביל לפגיעה ביכולתם של זרים רבים לעבוד , להתפרנס ולספק את צורכיהם הבסיסיים. על היועץ המשפטי לממשלה לבחון לאור ממצאיו של פרק זה את המצב הקיים והמתהווה בתחום זה וזאת על מנת להבטיח קיום הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו והדין הבין-לאומי. מקרים אלה, כמו גם מקרים אחרים שמוצגים בדוח זה, ממחישים את מורכבות מצבם של מי שקיומם הבסיסי בכבוד אינו מובטח ואינם זכאים ל"רשת ביטחון" כלכלית-חברתית בסיסית. . הטיפול הממשלתי בעשרות אלפי הזרים השוהים בישראל צריך להיות מושתת על מדיניות כוללת ברמה הממשלתית וברמת משרדי הממשלה הרלוונטיים. מדיניות כזו נדרשת לצורך גיבוש דרכי פעולה של כל אחד ממשרדי הממשלה הנוגעים בדבר ושל הרשויות המקומיות. במשך יותר מחמש שניםשבו ו פנו גורמים שונים לראש הממשלה, למשרד רה"ם, למשרד הפנים ואף ליועץ המשפטי לממשלה ולאגף התקציבים במשרד האוצר, וביקשו שתוגדר מדיניות שתכלול היבטים הנוגעים לטיפול בזרים השוהים בארץ, מחוץ למתקני המשמורת, ויוקצו משאבים ליישומה. נוסף על כך עלתה כמה פעמים הבקשה למנות גורם מתכלל בעל סמכות לעסוק בנושא ובקשר שבין משרדי הממשלה. התשובות לפניות הללו עסקו במרכיבי המדיניות שהממשלה גיבשה, אולם לא היה בהן מענה קונקרטי לדרישה לקבוע מדיניות ממשלתית בדבר הטיפול בזרים ששוהים בארץ ואינם במתקני משמורת או במרכז שהייה . הפתרונות שאימצה הממשלה, לרבות הרחקת זרים למדינה שלישית, יציאת זרים מהארץ מרצון והקמת מרכז שהייה, עשויים להקטין את מספר הזרים השוהים בארץ, אולם גם אם יתממשו, הרי בשנים הבאות עדיין ישהו בה עשרות אלפי זרים, מחוץ למתקני משמורת ולמרכז השהייה. בכך נותרים משרדי ממשלה, רשויות מקומיות ותושבי דרום ת"א במציאות קשה ומורכבת עמה הם נדרשים להתמודד לבדם. גיבוש מדיניות באשר לטיפול בזרים השוהים בארץ, מחוץ למרכז השהייה כרוך בכמה פעולות: על כל אחד ממשרדי הממשלה הנוגעים בדבר - משרד הבריאות, משרד הרווחה ומשרד האנרגיה - מוטל לקבוע מדיניות בתחומו, בהתייעצות עם משרד המשפטים, ולהביאה לאישור הממשלה. על המשרדים האלה, וכן על רשות האוכלוסין לגבש על בסיס המדיניות שאישרה הממשלה תכניות פעולה מפורטות אשר יבטיחו את יישום המדיניות. על הממשלה והעומד בראשה לעקוב אחר הפעולות האמורות ולפעול בנחישות להשלמתן לשם הסדרת הטיפול של רשויות המדינה בסוגיית הזרים השוהים בישראל על כל רבדיה, כפי שדרש גם בג"ץ. עולה חשש ממשי כי מתן גישה מצומצמת לשירותי בריאות לזרים שאינם בני הרחקה, הסובלים ממחלות נפש או ממחלות כרוניות מסוימות, ולעתים אף לזרים הזקוקים לשיקום וסיעוד, כמפורט בממצאי הביקורת, אינו עולה בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כפי שפורש בפסיקת בית המשפט העליון ועם תנאי האמנה בדבר זכויות חברתיות . יש אפוא מקום כי ינקטו פעולות כדי לוודא שמוענק השירות הרפואי הנדרש לקבוצות אלה על פי הדין. מוצע שהיועץ המשפטי לממשלה גם יבחן, לאור ממצאיו של פרק זה, אם הגישה המצומצמת לשירותי בריאות עומדת בתנאי דינים אלו הן בנוגע לקבוצות האמורות והן בנוגע לשאר הזרים הזקוקים לטיפול רפואי שאינו טיפול חירום ואינם שוהים במרכז השהייה. על היועץ המשפטי לממשלה להנחות את משרדי הממשלה בהתאם לתוצאות בחינתו. על שרת הבריאות ומנכ"ל משרדה, על משרד המשפטים, וגם על משרד האוצר אם יידרש, להבטיח שתגובש מדיניות בריאות לזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין ואם נדרש להעמיד לצורך זה משאבים סבירים. על משרד הבריאות לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות. אם יימצאו חסמים בפני ביצוע פעולות אלה , על שרת הבריאות להציגם לפני הממשלה, ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון. ככלל נדרשים מוסדות הבריאות על פי חוק זכויות החולה להעניק לזרים טיפול רפואי במקרי חירום בלבד, אולם בכל הנוגע לזרים עומדים בתי החולים לפני פניותיהם לקבל טיפול גם במקרים שבדרך כלל המענה הטיפולי להם ניתן בקהילה. בתי החולים נענים לפניות אלו פעמים רבות, ומעניקים טיפול ללא מקור למימונו. כפי שיפורט להלן, המדיניות שגיבשה הממשלה בנושא הזרים שאינם בני הרחקה חסרה נדבך חשוב, הנוגע לטיפול הניתן לזרים, השוהים מחוץ למרכז השהייה. על רקע זה, ו בהיעדר תכנית פעולה סדורה של משרד הבריאות, נאלצת מערכת הבריאות להתמודד עם צורכי הזרים, ללא גיבוי תקציבי מתאים. היעדר מקורות תקציביים גם עלול לפגוע באיתנות הכלכלית של בתי החולים. מאז שנת 2010 , וגם לאחר דבריו של ראש הממשלה ביולי 2010 , גיבשה הממשלה מדיניות בעניינם של "המסתננים לארץ דרך גבול מצרים" שעוסקות ב"בלימת ההסתננות הבלתי חוקית למדינת ישראל" באמצעות הקמת מכשול בגבול ישראל ומצרים, באפשרויות ההרחקה מישראל , בהיבטי הקמת מרכז שהייה והפעלתו ובבחינת המלצות בעניין אכיפ ה על מעסיקי מסתננים. 2. משרד הרווחה מופקד כאמור על הקמת מסגרות לנפגעי סחר. התברר כי משנוצר מחסור במסגרות כאלה, ומתוך כוונה לשחרר זרים שהם קרבנות סחר ממתקני משמורת, נפתח פתח לשחרורם. אולם שירותי הרווחה לא לקחו חלק בפתרון הזמני שהושג. בבג"ץ החוקתיות קבעה כב' השופטת עדנה ארבל: "מקובל על הכול כי הזכויות המוענקות על ידי המדינה לזר, ובוודאי לזר שנכנס באופן בלתי חוקי למדינה, אינן משתוות לאלו הניתנות לאזרחי המדינה, ואף חובותיה של המדינה כלפיו אינן זהות כמובן... עם זאת אין משמעות הדבר כי המסתנן מופשט מכל זכויותיו ברגע שנכנס למדינה, ואף אם באופן לא חוקי... המסתנן 'אינו נכנס בשערי המדינה ומשיל מעליו את אנושיותו וזכויותיו היסודיות'". מדיניות משרד הרווחה בנוגע לטיפול בזרים שאינם בני הרחקה גורסת כי באין מדיניות ממשלתית כוללת לא יוענקו שירותי רווחה לזרים, למעט במקרים שבהם נשקפת סכנה מידית לשלומם. ספק אם ביכולתם של שירותי הרווחה לזהות זרים שנשקפת סכנה לשלומם, שכן נגישות הזרים לשירותי הרווחה מוגבלת ביותר. במצב זה נותרים מחוץ למעגל המטופלים בידי שירותי הרווחה נשים מוכות שאינן שוהות במקלט; זרים שעונו בדרכם לישראל, ולא נבחן מצבם הפיזי והנפשי; וזרים שהוכרו כקרבנות סחר ולא נמצא להם מקום במקלטים78. במקרה השני (הזר הסובל מסכיזופרניה) עלתה חולשה בתיאום שבין משרד הבריאות למשרד הרווחה. משרד מבקר המדינה מעיר לשני המשרדים שככלל עליהם לקיים ממשק עבודה יעיל. ממשק זה חיוני ביותר גם לשם פתרון בעייתם של זרים שנוגעת לתחום הבריאות ולתחום הרווחה. 2. ,מנקודת ראותו של מעסיק בכוחהסדר אי האכיפה שעליו התחייבה המדינה לבג"ץ הוא עמום ובלתי מובן , כמפורט להלן: .1. סוגיית הזרים שאינם בני הרחקה מישראל מורכבת ורגישה. בישראל נמצאים מהגרים מאפריקה זה כעשור, עשרות אלפים מהם אינם בני הרחקה ואינם במתקני משמורת או במרכז שהייה . במהלך השנים הלך וגבר הצורך שהממשלה תנקוט פעולות שימנעו את הפגיעה במערך חייהם של אזרחי המדינה כתוצאה מכניסת הזרים לארץ, לצד החובה להבטיח את זכויות האדם הבסיסיות של הזרים. למעשה שתי הקבוצות - אזרחים וזרים - כרוכות זו בזו, בייחוד באזורים שבהם מתגוררים זרים רבים. הזנחה של בני הקבוצה האחת בידי המדינה מרעה את תנאי החיים של בני הקבוצה האחרת ופוגעת בהם. בבג"ץ החוקתיות קבעה כב' השופטת עדנה ארבל: "מקובל על הכול כי הזכויות המוענקות על ידי המדינה לזר, ובוודאי לזר שנכנס באופן בלתי חוקי למדינה, אינן משתוות לאלו הניתנות לאזרחי המדינה, ואף חובותיה של המדינה כלפיו אינן זהות כמובן... עם זאת אין משמעות הדבר כי המסתנן מופשט מכל זכויותיו ברגע שנכנס למדינה, ואף אם באופן לא חוקי... המסתנן 'אינו נכנס בשערי המדינה ומשיל מעליו את אנושיותו וזכויותיו היסודיות'". יודגש כי נושא טיפול שירותי הרווחה בזרים - קטינים או בגירים - שאינם נמצאים במתקני משמורת או מרכז שהייה, לא עלה לדיון בממשלה. עד לסוף 2013 לא גיבש הצוות העוסק בקרבנות העינויים מסקנות או המלצות בנושא. בשל מגבלות הנתונים - הן של המשטרה, הן של רשות האוכלוסין - אי-אפשר לקבוע במידה מספקת של ודאות אם מספר התיקים שפתחה המשטרה כנגד זרים גדול, ביחס לגודל אוכלוסייתם. מנתוני המשטרה עולה כי בין השנים 2011 ל- 2012 חלה עלייה ניכרת במספר תיקי הפשיעה שפתחה המשטרה לזרים; רוב העברות בתיקים האלה הן עברות רכוש, עברות הנוגעות לסדר הציבורי ועברות נגד גוף, והתרבותן מסבירה את רוב העלייה בסך כל העברות המיוחסות לזרים. מהלוח ומהתרשים עולה כי במהלך המחצית הראשונה של 2012 גדל אמנם תקן כוח האדם של תחנת שר"ת, בעקבות המלצות עבודת המטה והחלטת המפכ"ל ליישם את שלב א' בפקודה, ואולם התקן ביולי 2013 היה מצומצם מהנדרש אף בשלב א'. עוד עולה כי כוח האדם שעמד בפועל לרשות התחנה היה מצומצם במידה ניכרת: 78% מהתקן שאושר בשלב א' ו- 69% מהתקן שאושר לשלב ב'. מינואר 2011 עד יולי 2013 נוספו רק12 .שוטרי סיור לתחנת שר"ת מהתרשים עולה כי שיעור התיקים שפתחה המשטרה בשל עברות רכוש ובשל עברות נגד גוף, שבהם החשודים הם זרים, הוא גבוה בהשוואה לאוכלוסייה הכללית. על פי המשטרה, מעורבות הזרים בעברות רכוש, עברות הנוגעות לסדר הציבורי ועברות נגד גוף מתאפיינת בעיקר באירועי שו ד ברחוב שבהם שודדים בעיקר טלפונים ניידים, תיקים ואופניים. בשל מגבלות הנתונים כאמור אי -אפשר לקבוע במידה מספקת של ודאות אם מעורבות הזרים בפשיעה רבה או מעטה ממעורבות כלל האוכלוסייה. מאפייני הפשיעה בקרב הזרים, המלמדים על מורכבותה של המציאות הקיימת, ובחינת הגורמים לפשיעה, שעליהם הצביעה המשטרה לפני השר לביטחון הפנים, מובילים למסקנה כי רק טיפול מערכתי וכלל ממשלתי, שיתמודד גם עם הגורמים לפשיעה בקרב הזרים, יכול להוביל לשינוי. צריכת אלכוהול מוגברת של זרים, שככל הנראה לא נהגו לשתות אלכוהול באופן קבוע לפני הגעתם ארצה, עלולה לגרום, על פי המשטרה, לריבוי מעשי פשע. את זאת צריכים משרדי הממשלה להביא בחשבון בשיקוליהם בדבר הטיפול בזרים (בנוגע לטיפול הממשלה בזרים ראו להלן). איוש המשרות שהוקצו לתחנת שר"ת היה עשוילתת מענה, ולו חלקי, למצוקתם של תושבי שכונות דרום ת"א, לכל הפחות באמצעות הגברת הנוכחות של שוטרי סיור ברחובות. אולם המשטרה לא יישמה במלואה את תכניתה לתגבור תחנת שר"ת. מנתוני המשטרה ליולי 2013 עולה כי גם הנחיית השר לביטחון הפנים, כפי שהוצגה בדיון מאפריל 2013, .לא יושמה מהלוח עולה שבכלל שכונות העיר דיווחו התושבים על ירידה בתחושת הביטחון האישי. ואולם מגמת הירידה בתחושת הביטחון חדה במיוחד בשכונות דרום ת"א, ובעיקר בשכונות נווה שאנן ופלורנטין. עוד העלתה העירייה בסקר כי באזורים שבהם תחושת הביטחון האישי נמצאה נמוכה יותר הדגישו התושבים שהשיבו לסקר את הצורך לטפל בין היתר בעובדים זרים ובפליטים וכן בחסרי בית. כן הודגשה העובדה שהירידה בתחושת הביטחון האישי נובעת גם מהימצאותם של זרים בשכונות דרום ת"א. על פי סקר שעשתה עיריית ת"א, בשנים 2011 ו- 2012 דיווחו תושבי העיר על ירידה בתחו שת הביטחון, בעיקר בשכונות דרום ת"א. יותר ממחצית תושבי השכונות האלה דיווחו שאינם חשים בטוחים ללכת לבד בשעות החשכה באזור מגוריהם. זאת לעומת כ- 20% .מכלל תושבי העיר שדיווחו על תחושה זו נכון ליולי 2013 אוישה תחנת שר"ת בשיעור של כ- 70% מהתקן שעליו הומלץ בתום עב ודת המטה. הפער האמור נובע משלושה גורמים עיקריים: תקן התחנה הנוכחי נמוך מתקן התחנה בשלב א', שעליו החליט המפכ"ל ביולי 2012 '; שלב ב של התגבור לא יושם; שיעור איוש התקן הקיים של התחנה עומד על כ - 80% . נתונים אלה עלולים לעורר ספק אם במצב הקיים יש בידי המשטרה הכלים לממש את עקרונות התפיסה המבצעית שקבע מחוז תל אביב, לפיהם נדרש כוח מבצעי שיפעל בכל הימים ובכל שעות היממה, לרבות בתחום החקירות והמודיעין, ויכלול סיורים רגליים של שוטרים בריכוזי פעילות של זרים לצורך מניעה והרתעה. על השר לביטחון הפנים לוודא שיעמדו לרשות תחנת שר"ת משאבי כוח האדם הנדרשים לשם התמודדות עם הצרכים הייחודיים בשכונות דרום ת"א ולשם שיפור תחושת הביטחון האישי של התושבים בהן. לשם כך יש לבחון, לצד המשרות המוקצות למשטרה, גם את מידת איושן, בשים לב לחלקם של כוחות הסיור בכלל המשרות המאוישות. זאת כדי לאפשר למשט רה לממש את התפיסה המבצעית המעודכנת שלה לאזור זה. 4. עד אותה עת, סוף 2010 , נכנסו לישראל, על פי נתוני רשות האוכלוסין, כ- 37,000 ,זרים 40% מהם במהלך 2010 . הנתונים בכל הנוגע לזרים חלקיים וחסרים, בין היתר בענייני תעסוקה, ועל כן לא ידוע כמה מהם עובדים לפרנסתם. הזרים מועסקים פעמים רבות על בסיס יומי, בידי קבלנים המגיעים לאזורי המגורים של הזרים ואוספים אותם לעבודה, והם משמשים כוח עבודה זול יחסית. בישראל שוהים כאמור כ- 50,000 זרים שאינם בני הרחקה. יכולתם של אלפים אלו להתקיים מותנית בהשגת עבודה תמורת שכר או בפעולה יזומה של המדינה לאספקת צורכיהם הבסיסיים. תכנית ההקמה והאכלוס של מרכזי השהייה מומשה באופן חלקי מאוד. נוסף על כך גם אם היו מוקמים ומאוכלסים שלושת מרכזי השהייה שתוכננו, רוב הזרים שאינם בני הרחקה היו נותרים מחוצה להם, ללא אפשרות חוקית לעבוד ולהתפרנס; שכן עוד בסוף 2010 , מועד החלטת הממשלה והדיונים בבג"ץ, מספר הזרים בארץ היה כפול ממספר מקומות השהייה המתוכנן בהם. גם לאחר הפעלתה של התכנית המשולבת מנובמבר 2013 , מספר הזרים גדול פי חמישה ויותר ממספר המקומ ות במרכזי השהייה. כפי שיפורט להלן, במרכז השהייה ובמתקן המשמורת סהרונים יש מקומות לאכלוס כ- 9,000 זרים, פחות מ- 20% ממספר הזרים השוהים בישראל על פי הערכת רשות האוכלוסין ( יותר מ - 50,000 איש); המרכז מיועד בשלב הראשון לגברים זרים בלבד, ולא לאלפי הנשים הזרות שבארץ ולילדים. זאת ועוד, המדינה הציגה לבג"ץ הסדר שיינקט עד פתיחתו של מרכז השהייה, המושתת על יישום מדיניות של אי -אכיפה כנגד מעסיקים. את המענה הזה הציגה המדינה כפתרון ביניים לכשישה חודשים, עד פתיחתו של מרכז השהייה. בג"ץ מצא כי יש בעמדת המדינה משום איזון ראוי, בהתחשב במציאות שהוצגה לו. בפועל הפתרון שנקטה המדינה הפך מפתרון ביניים להסדר קבוע. נמצא כי במועד סיום הביקורת (כשנתיים וחצי לאחר שתמו ששת החודשים האמורים ), ע דיין תלויה אפשרות הזרים שנמצאים מחוץ למרכז השהייה להתקיים בכבוד ולספק את צורכיהם המינימליים רק ביכולתם להשיג עבודה ששכר בצדה. זאת במסגרת של הסדר ארעי לפיו נמנעת המדינה מלפעול מול המעסיקים. בפתרון זה ככל שהוא מתמשך, יש אף משום פגיעה בעקרונות יסוד של שלטון החוק, שכן הוא יוצר מצב שבו הדין עמום ונסתר, והרשויות מנציחות שגרה של אי-כיבוד החוק על ידי אי - אכיפתו. המציאות הקיימת מחייבת התמודדות עם השאלה כיצד אפשר להבטיח קיום מינימלי בכבוד לזרים שנמצאים מחוץ למרכז השהייה, ובייחוד לזרים שאינם מסוגלים לעבוד למחייתם, והמדינה אינה מספקת להם תנאים בסיסיים, כמו אנשים שסובלים מנכויות או ממחלות. על פי ממצאי הביקורת, שאלה זו כלל לא עלתה לדיון, וברי שלא נמצא פתרון להגשמת זכותם של זרים לקיום בסיסי. על שרת הבריאות ומנכ"ל משרדה,על משרד המשפטים, וגם על משרד האוצר אם יידרש, להבטיח שתגובש מדיניות בריאות לזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין ואם נדרש להעמיד לצורך זה משאבים סבירים. על משרד הבריאות לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות. אם יימצאו חסמים בפני ביצוע פעולות אלה , על שרת הבריאות להציגם לפני הממשלה, ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון. על שר הרווחה ומנכ"ל משרדו, על משרד המשפטים, וגם על משרד האוצר אם יידרש , לעשות את השינויים הנדרשים במדיניות הרווחה כדי לוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין בכל הנוגע לקבוצות מסוימות של זרים (נשים מוכות שאינן שוהות במקלט, זרים שעונו בדרכם לישראל ולא נבחן מצבם הפיזי והנפשי וזרים שהוכרו כקרבנות סחר ולא נמצא להם מקום במקלטים), ואם נדרש, להעמיד לצורך זה משאבים סבירים. על משרד הרווחה לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות. אם יימצאו חסמים העומדים בפני ביצוע הפעולות האלה , על שר ה רווחה להציגם לפני הממשלה, ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון. הממשלה קיבלה החלטות אשר הניחו את הבסיס למדיניות שתכליתה בלימת ההסתננות הבלתי חוקית לישראל, צמצום מספר המסתננים השוהים במרכזי ערים ויציאה מרצון של מסתננים מישראל. דוח זה מצביע על העדרו של נדבך חשוב במדיניות - זה הנוגע לתחום הטיפול ב זרים השוהים במדינת ישראל זה זמן רב מאוד וסיפוק צורכיהם הבסיסים . היעדרם של הנדבך הזה ושל תכניות פעולה מספקות בתחומי הבריאות, הרווחה, התעסוקה והתשתיות, ובמידה מסוי מת גם בתחום השיטור, הותירו את "גורמי השטח" בשלטון המרכזי והמקומי להתמודד עם דילמות קשות ויומיומיות, בלי שניתנו להם הנחיות הנגזרות ממדיניות ובלי האמצעים הדרושים להתמודדות זו. במצב זה ולנוכח המציאות האנושית והחברתית הקשה שתוארה בדוח, נדרשת הממשלה להשלים לאלת ר את מדיניותה, על סמך תכניות שיגבשו השרים הרלוונטיים, באופן שיבטיח טיפול הולם בזרים ובעיקר באלו הנמנים על הנזקקים והחלשים ביותר שביניהם. פעולה זו נדרשת גם בהתחשב בערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, במורשת ישראל בדבר היחס לחלשים בחברה, ובהם הגר (הזר) היושב בקרבנו, ובדין הבין-לאומי בתחומי ההגירה , הפליטות וזכויות האדם. בד בבד, נדרשת הממשלה לעסוק גם בהיבטים הנוגעים לתושבים, בעיקר בתל אביב-יפו, שכן, ממצאיו של דוח זה מלמדים כי להיעדרה של התמודדות כוללת עם מציאות החיים של עשרות אלפי הזרים, בכמה ערים בארץ ובעיקר בתל אביב -יפו, יש השלכות ברורות וישירות גם על המצוקה שבה שרויים תושבים בשכונות שבהן התרכזו הזרים במהלך השנים. על השרים הנוגעים בדבר - שר הפנים, שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים ושר האוצר - לוודא, כל אחד בתחומו שיהיו בידי משרדי הממשלה ובידי עיריית ת"א האמצעים הנחוצים להתמודדות עם הבעיות האמורות . משימה זו רחבה ומורכבת, אולם לנוכח מצוקתם הקשה של תושבי דרום תל אביב והסכנה לשלומם ולבריאותם יש לעשותה ללא שיהוי. על השר לביטחון הפנים לוודא שיעמדו לרשות תחנת המשטרה בדרום ת"א (תחנת שר"ת) משאבי כוח האדם הנד רשים לשם התמודדות עם הצרכים הייחודיים בשכונות דרום ת"א ולשם שיפור תחושת הביטחון האישי של התושבים בהן. 2. דוח זה מעורר במקרים שונים ספק אםפעולות הממשלה בכל הנוגע להבטחת מינימום של אמצעים חומריים שיאפשרו לנזקקים ולחלשים מבין הזרים להתקיים בחברה, עולות בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כפי שפורש בפסיקת בית המשפט העליון, ועם הדין הבין-לאומי. ספק זה מתעורר בעיקר בנוגע למספר תחומים: הגישה המצומצמת שניתנה לקבוצות חולים מסוימות לשירותי בריאות; השלכות יישומה של מדיניות משרד הרווחה בקשר לקבוצות מסוימות של זרים נזקקים; ויכולתם של החלשים והנזקקים מבין הזרים להיות מוגנים מרעב ולהתקיים קיום בסיסי בכבוד. על שר הפנים ועל שרת המשפטים לגבש יחד בהקדם האפשרי הצעת החלטה עקרונית שיישומה יבטיח קיום מינימלי בכבוד של כלל הזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין . עוד עליהם , להביא את ההצעה לדיון בממשלה לשם גיבוש החלטה ונקיטת הפעולות הנדרשות לביצועה. לנוכח האמור לעיל, יש להשלים בהקדם האפשרי את המשימות האלה. מאז שנת 2010 גיבשה הממשלה מדיניות בעניינם של זרים שאינם בני הרחקה, בכמה מישורים, כפי שיפורט להלן: מניעת כניסתם לארץ, עידוד עזיבתם מרצון, הקמת מרכז שהייה והפעלתו ואכיפ ה על מעסיקיהם. ממצאי הביקורת מלמדים, כי מדיניות הממשלה הזו חסרה נדבך חשוב ומשמעותי של מתן מענה בתחום הטיפול וסיפוק צורכיהם הבסיסים של עשרות אלפי זרים המתגוררים בארץ, מחוץ למרכז השהייה ולמתקני המשמורת. ממצאי הביקורת בדבר תוצאות הטיפול הרפואי החסר בקהילה מלמדים שאם מצבו של זר אינו מוגדר כמצב חירום, ואף על פי שהוא נפצע באורח קשה או שהוא לוקה במחלה קשה, מערכת הבריאות מעניקה לו טיפול רפואי חסר וחלקי. את התמיכה מקבל זר כזה פעמים רבות מארגונים, שלעתים תורמים לו את התרופות שהוא זקוק להן. יתר על כן, לעתים נסמכת מערכת הבריאות הממשלתית על עזרה של ארגונים העוסקים בעניינם של זרים . היקף הטיפול שונה בתכלית עבור אישה זרה: המענה לנשים זרות נפגעות אלימות ניתן רק במקרי הקצה הקשים ביותר, שבהם עולה צורך בהוצאה למקלט. תהליך רגיל של טיפול במקלט, הכולל גם ליווי, תמיכה, טיפול והכוונה לחיים עצמאיים לאחר היציאה ממנו, תוך בחינת האפשרויות העומדות לרשות האישה בעתיד, אינו מתקיים עבור אישה זרה. האישה הזרה אינה זכאית, בשונה מאישה ישראלית, לסיוע בשכר דירה עם יציאתה מהמקלט לצורך קיום חיים עצמאיים ובחירת מקום מגורים הרחק ממעגל האלימות. היא גם אינה זכאית להשתתף בקבוצות טיפוליות ארוכות טווח, ולא מסופק לה סל השירותים שמקבלת אישה ישראלית ובו ליווי וטיפול נפשי, שיקום וטיפול משפחתי. לרוב היא גם אינה זכאית לטיפול רפואי, כיוון שאינה מבוטחת בביטוח רפואי. בהיעדר כל אלה, תהליך השיקום הרגיל, לרבות בתקופת השהייה במקלט אינו מתקיים במקרה של אישה זרה. ככלל, אין הזרים זכאים למלוא הזכויות הניתנות לתושבי ישראל. א ולם על פי פסיקת בג"ץ, כפי שמובאת בדוח זה, אין הזר "מופשט מכל זכויותיו ברגע שנכנס למדינה, ואף אם באופן לא חוקי... "80; הוא "אינו נכנס בשערי המדינה ומשיל מעליו את אנושיותו וזכויותיו היסודיות"81. בלי לדון בשאלת הסמכות לפרש את החוק, מעיר משרד מבקר המדינה כי ממצאי דוח זה מעידים על כך שבאוכלוסיית הזרים בכללותה, שאליה התייחס היועץ המשפטי לממשלה, יש קבוצות, שעשויות למנות אלפי בני אדם, שבשל נסיבות חייהן הן נזקקות עד מאוד לשירותים שמספקת המדינה, שמטרתם הבטחת קיום בסיסי בכבוד. בהינתן ממצאי הדוח והדין המפורט בו, סבור מבקר המדינה כי מן הראוי שהיועץ המשפטי לממשלה יבחן מחדש את עמדתו בנושא, שהובאה בתשובתו, בשים לב לאותן קבוצות זרים. עיריית תל אביב ריכזה אפוא ב- 2013 נתונים על דירות מפוצלות בשתיים משכונות דרום העיר והעלתה שהן מהוות עשרות אחוזים מהדירות בשכונות האלה. העירייה עצמה צופה שיעור הצלחה נמוך בפעולותיה לאכיפת דיני התכנון והבנייה במקרים אלה.
על עיריית ת"א להשלים את מיפוי הדירות בשלוש שכונות דרום ת"א הנוספות. עוד עליה לגבש תכנית פעולה מפורטת לאכיפת דיני התכנון והבנייה בשכונות דרום ת"א, גם בנוגע לעברות בדרך של פיצולי דירות. יישומה של תכנית זו ראוי שייעשה כחלק מתכניות פעולה נוספות שיש מקום לגבש בהתאם להמלצות המפורטות בהמשך דוח זה.