רשויות מקומיות . המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם מתשובות ראשי הרשויות לשאלון עלה כי כמחציתם פנו לקבלת חוות דעת משפטית נוספת על זו שנתן היועץ המשפטי הקבוע לרשות. מתשובות היועצים המשפטיים לשאלון עלה כי כרבע מהם מודעים לפנייה של ראש הרשות שבה הם מכהנים לקבלת חוות דעת כאמור. מפניות ראשי הרשויות לקבלת חוות דעת 11%-בסופו של דבר, רק בכ נוספת אימצה המועצה את חוות הדעת המשפטית הנוספת על זו של היועץ מהמקרים התקבלה חוות הדעת הנוספת 17%-המשפטי הקבוע של הרשות. ב ללא אישור המועצה כנדרש על פי דין. על הרשויות להקפיד לפעול בכל הנוגע לקבלת חוות דעת משפטית נוספת בהתאם להנחיות כל דין, ולצמצם את השימוש בפנייה לקבלת חוות דעת שונה מזו של היועץ המשפטי הקבוע של הרשות רק לנסיבות מיוחדות. ההתנהלות המתוארת לעיל מציגה את הקשיים שעימם מתמודדים יועצים משפטיים במסגרת עבודתם ותפקידם בשמירה על קיום הוראות החוק והמינהל התקין ברשויות המקומיות. משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד הפנים יבחן דרכים למתן מענה לשומרי סף המתמודדים עם לחצים וקשיים במסגרת תפקידם, וכי יחדד את הנחיותיו לנבחרי הציבור ולשומרי הסף בדבר הימנעות ממתן מכתבי הערכה לנבחרי הציבור על ידי הדרג המקצועי. מהמועצות המקומיות14% מתשובות ראשי הרשויות לשאלונים עלה כי רק מהמועצות האזוריות מעסיקות יועץ משפטי פנימי. יצוין עוד כי 11%-ו מהתשובות המילוליות של ראשי הרשויות לשאלון עלו גם טענות לקשיים בזמינות היועצים המשפטיים החיצוניים. ניכר כי מרבית הרשויות המקומיות שאינן מחויבות לכך נמנעות מלמנות יועץ משפטי פנימי ומעדיפות להמשיך להעסיק יועץ משפטי חיצוני. מומלץ כי הרשויות המקומיות שאינן מחויבות להעסיק יועץ משפטי פנימי תבצענה הערכה מפעם לפעם בכל הנוגע למדיניותן בנושא, לרבות בהיבטים של שימור הידע הארגוני וזמינות היועצים המשפטיים. יוצא אפוא כי יש רשויות שבהן תחומים כגון ניסוח צווים וחוקי עזר, מתחומי הליבה של רשות מקומית, מטופלים באמצעות יועץ משפטי חיצוני. מן הראוי כי תחומי הליבה של הרשות המקומית יסופקו על ידי היועץ המשפטי הפנימי. ביקורת המדינה העלתה כי משרד הפנים נתן אישור פרטני להגדיל ללא מכרז את היקף משרתו של מבקר המועצה האזורית גוש עציון וזאת בלי שנתן את הדעת לתפקודו של המבקר. משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד הפנים יבחן מתן הנחיה לכלל מבקרי הרשויות המקומיות לפעול על פי תקני הביקורת הנהוגים בעולם בתחום . אימוץ תקנים מקצועיים מפורטים לביקורת יכול לסייע למבקר הרשות 81זה לנהל את הביקורת על פי אמות המידה הראויות. לב השרון משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את המבקרים שערכו ביקורת בתחום אבטחת המידע והסייבר. יודגש כי על מבקר הרשות להקיף בביקורתו את תחומי הליבה של הרשות ולעסוק בנושאים שבהם חשיפת הרשות לסיכונים גדולה ומחייבת היערכות הולמת, לרבות פעילויות כלכליות מהותיות, כדי להגביר את מועילות הביקורת וטיוב עבודת הרשות. מומלץ כי משרד הפנים יחדד את ההנחיות בעניין עריכת סקר סיכונים עדכני, ויפעל להדרכת המבקרים בכל הנוגע למתודולוגיית עריכת הסקרים. עוד מומלץ כי המבקרים יפעלו לעריכת ביקורות בתחומי ליבה וסיכונים עתידיים - ובפרט בתחום אבטחת המידע והסייבר. אף כי רובם המכריע של המבקרים הכינו תוכניות עבודה, ראוי שבקביעת תוכנית העבודה ובקביעת סדרי העדיפויות לביקורת יתבססו המבקרים על תוצאות סקר הסיכונים שנערך לרשות, כפי שנדרש בחוזר מנכ"ל משרד הפנים. משרד מבקר המדינה מעיר למבקרי הרשויות האמורות כי אי-הגשת דוח ביקורת חוטאת לליבת עיסוקם. משרד מבקר המדינה מעיר לרשויות האמורות, שבהן לא הוגשו דוחות ביקורת כלל או שהוגשו דוחות דו-שנתיים או דוחות ביקורת באיחור ניכר, כי בהיעדר דוחות ביקורת, מבקר הרשות אינו ממלא את תפקידו לבקר את הרשות למען שיפור וטיוב של התנהלותה. אי-הקפדה שיטתית על הגשת דוח הביקורת במועד והגשתו באיחור ניכר עלולות להפחית מהעדכניות והרלוונטיות של הממצאים ולעכב את תיקון הליקויים שהועלו בביקורת, ובכך לפגוע במועילותה. על מבקר הרשות לקבוע את תוכנית הביקורת ולוחות הזמנים לביצועה בשים לב למועד ההגשה הקבוע בדין ולמשאבים העומדים לרשותו לביצוע עבודת הביקורת. מינוי היועץ המשפטי נדרש על פי חוק ועליו ללוות את פעילותה של הרשות מההיבט המשפטי. לצד תפקידו בקידום ובמימוש של יעדי הרשות, הוא נדרש לוודא כי פעילות הרשות תתנהל על פי דין והוא משמש כאחד ממנגנוני הבקרה המרכזיים ברשות. לאורך השנים השתנה מעמדו של היועץ המשפטי מיועץ בלבד לשותף פעיל בתהליכי קבלת ההחלטות ברשות. על כן מתחדד הצורך בבחינה עיתית של המשך מתן השירות על ידי יועץ משפטי חיצוני ברשויות שאינן מחויבות בהעסקת יועץ משפטי עובד הרשות. מהשאלונים עלה כי קיים שיתוף פעולה בין מרבית ראשי הרשויות והיועצים המשפטיים, וכי ראשי הרשויות אף העידו על שביעות רצון מתפקודם של היועצים המשפטיים. עם זאת בביקורת עלה כי לעיתים היועצים המשפטיים נתקלים בקשיים בשמירה על המינהל התקין והאינטרס הציבורי. ראוי כי משרד הפנים יפעל לחיזוק התמיכה ביועצים המשפטיים. עולה כי קיים פער משמעותי בין עיריות לבין מועצות אזוריות ומקומיות . 208ביחס לכוחו של ראש הרשות המקומית במינוי עובדים כמחצית מהיועצים המשפטיים דיווחו כי לא מצאו מענה כשנדרשו לכך מהגורם המאסדר - משרד הפנים. במענה לפניות היועצים למשרדי הממשלה נמצאו פערים בין המגזר היהודי לבין המגזר הלא-יהודי. מתן גיבוי ליועצים המשפטיים ברשויות המקומיות ומענה בזמן אמת ישפר את תפקודם והתנהלותם. מהיועצים 14%-מתשובות היועצים המשפטיים לשאלונים עלה כי כ המשפטיים הפנימיים מכהנים ללא עורכי דין נוספים בלשכה המשפטית. על היועצים המשפטיים ברשויות מקומיות ובוועדות המקומיות לתכנון ובנייה לפעול לקיים את הנחיות משרד הפנים, בשיתוף פעולה עם הנהלת הרשות המקומית. ראוי כי משרד הפנים יחזק את התמיכה ביועצים המשפטיים שאמונים על יישום הנחיות משרד הפנים ברשויות, וכאמור ניצבים בפני קשיים נוכח היותם חלק מהמארג העירוני ברשות. העובדה שעמידה איתנה של גזבר על מילוי תפקידו בהתאם לדין מעמידה אותו תחת פגיעות חוזרות ונשנות בו ובמשפחתו אינה מתקבלת על הדעת. המקרה לעיל מדגיש עד כמה מרכזי ורגיש תפקידו של הגזבר, ועד כמה גדול היקף הלחצים שהוא מתמודד עימם. המצב הקיים דורש כי גורמי האכיפה ומשרד הפנים ייתנו את דעתם ביתר שאת ליצירת מנגנוני הגנה למקרי קיצון כדוגמת זה של המועצה המקומית פורדיס. ,תפקידיו של הגזבר על פי דין עלולים ליצור ניגוד בין ראש הרשות והנבחרים היכולים לבקש להגדיל את ההוצאות, ובין גזבר הרשות שנדרש לצמצמן. מהשאלון עולה כי מצב כספי ירוד של הרשות עלול לחדד ניגוד זה ולהעמיד את הגזבר בלחצים כבדים. בד בבד, ראש הרשות ונבחריה האחרים עלולים לחוש שהם מוגבלים בצעדיהם וביכולתם לפעול לפי ראייתם הציבורית. מתוקף תפקידו ומעצם מעמדו כאחראי לניהול תקציבי הרשות מחד גיסא, ולנוכח כפיפותו לראש הרשות מאידך גיסא, נמצא הגזבר על מסלול התנגשות פוטנציאלי עם ראש הרשות ועם הדרג הנבחר; זאת בייחוד אם הגזבר יידרש לציית להוראות שלכאורה אינן עולות בקנה אחד עם הדין ויש להן השלכות על תקציב הרשות. אי לכך יש משמעות גדולה לעיגון מעמדו של הגזבר כשומר סף ולהגנה על עצמאותו ואי-תלותו בגורמים שעליהם הוא מפקח ושאותם הוא מבקר. ברוב המכריע של השאלונים דיווחו ראשי הרשויות והגזברים על שיתוף פעולה טוב ביניהם, וראשי הרשויות אף העידו על שביעות רצון מתפקודם של הגזברים. עם זאת הממצאים שלעיל מעלים כי בצד החובות והאחריות הכבדה המוטלת על הגזברים, חלקם נתקל בקשיים לשמור על תקציב הרשות המקומית ולמלא את חובות הפיקוח המוטלות עליהם כלפי נבחרי הרשות. הממצאים מצביעים גם על הצורך בהסדרה ברורה של מעמד הגזבר בהיררכיה הארגונית ובהנחיה וסיוע מקצועי למימוש סמכויותיו. הדוגמאות להתנכלות לגזברים אגב מילוי תפקידם, המאפיינת בעיקר רשויות מהמגזר הלא-יהודי ומועצות מקומיות, הן חמורות. דוגמאות וממצאים אלה מלמדים כי על משרד הפנים לגבש כלים להתמודדות עם מצבי קיצון כלפי הגזבר ועליו להמשיך לבדוק נושא זה. הדוגמאות לעיל לדוחות קצרי היקף, דלי תוכן וממצאים וחזרה על ביקורות שנעשו ממחישות את החשיבות בהערכת דוחות הביקורת לפי אמות מידה כמותיות ואיכותיות, ואת העובדה שאין די במעקב אחר עצם הגשת הדוחות. עוד נמצא כי משרד הפנים עוקב אחר הגשת הדוחות וקיום דיונים בהם בוועדת הביקורת, במליאת המועצה ובצוות לתיקון ליקויים באמצעות דיווחי רואי החשבון החיצוניים ובאמצעות האגף לביקורת ברשויות המקומיות. עם זאת הוא אינו נוקט פעולה כלפי מבקרי רשויות שאינם מגישים דוחות, לא כל שכן כלפי אלו שלא שולחים אליו העתק מהדוחות שכתבו. גם אין מבררים מדוע לא הוגשו הדוחות, ואין למעשה סנקציה כלפי מבקר שלא מגיש דוחות ולא מבצע את תפקידו ללא הסבר מספק לכך. מומלץ כי משרד הפנים יבחן מיסוד מנגנון סדיר למעקב אחר הגשת דוחות מבקרי הרשויות, לרבות בדבר תוכנם ואיכותם, בדרך שתטייב את עבודת הביקורת בכלל הרשויות ותאפשר למשרד הפנים להיעזר בממצאי הביקורת בהליך קבלת ההחלטות ככלי משלים לממצאי הביקורת של רואי החשבון החיצוניים. ביקורת המדינה העלתה כי משרד הפנים לא נקט פעולות לבירור הטעם לאי-ביצוע תפקיד המבקר לאורך השנים, למעט משלוח הודעת תזכורת אחת לשנה. אף שהדברים היו ידועים לנוגעים נתן המשרד אישור פרטני להגדיל ללא מכרז 2018 בדבר, בנובמבר ואישר כי 100%-את היקף משרתו של מבקר עיריית ביתר עילית ל משכר מנכ"ל. 90%-שיעור שכרו יעמוד על כ - 2014 דוחות ביקורת ברשויות המקומיות לשנים91-צוות הביקורת עיין ב :93 מהם21-. להלן ממצאים שעלו ב מהאמור עולה כי לא קיימת אחידות בנושא כפיפותו המינהלית והמקצועית של הגזבר. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לבחון את האפשרות להסדיר את סוגיית כפיפותו של הגזבר ברשות המקומית, כדי להגביר את האמון ושיתוף הפעולה בינו ובין הגורמים הבכירים ברשות. מהרשויות, החשבים באגפים השונים אינם כפופים כלל - מינהלית 2%-למעשה ב או מקצועית - לגזברים, אלא לגורמים אחרים ברשות, כמו מנהלי האגפים. מומלץ שמשרד הפנים יבחן את הסדרת מעמדם של החשבים ואת הממשק בינם לבין גזברי הרשות המקומית. מהם ננקטו 10%-מתשובות היועצים המשפטיים הפנימיים עלה כי כנגד כ מהם ננקטו הליכי פיטורין. מתשובות ראשי 12%-הליכים משמעתיים וכלפי כ . 176 נקטו בהליכים לפיטורי היועץ המשפטי13%-הרשויות לשאלון עלה כי כ מתשובות היועצים המשפטיים לשאלון עלה, כי יותר מרבע מהם דיווחו שסבלו מהתנכלויות בחמש השנים האחרונות מצד גורמים ברשות. עיון בתשובות המילוליות העלה כי מרבית ההתנכלויות שעליהן דיווחו היו מצד ראש הרשות וחברי המועצה. עוד עלה מהתשובות המילוליות כי חלק מההתנכלויות קיבלו ביטוי בניסיונות העמדה לדין משמעתי וניסיונות לפטרם, אך יצוין כי לא כל הליך משמעתי או הליך פיטורין משמעו התנכלות. הביקורת העלתה מקרים כמפורט להלן שבהם היועצים המשפטיים הפנימיים והחיצוניים של רשויות מקומיות נמצאו נתונים ללחצים, כאשר נדרש אישור משפטי לפעולות הרשות והעומד בראשה שלא תמיד עלו בקנה אחד עם הדין או המינהל התקין. מוצע כי משרד הפנים ייתן דעתו לקשיים שאיתם מתמודדים הגזברים ביישום הוראותיו, בפרט כשהן נוגעות לנבחרים ולבכירים ברשות. אי-אישור תקציב רשות מקומית במועד מקשה על הנהלתה להוציא לפועל את מדיניותה באופן מיטבי. הדברים מבטאים את חשיבות שיתוף הפעולה בין בכירי הרשות ובין גזברה. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי הממצאים העולים מהתשובות של ראשי הרשויות והגזברים לשאלונים מצביעים על שיתוף פעולה הדוק בין שני בעלי התפקידים האמורים, ואף על הערכה גבוהה יחסית של ראשי הרשויות כלפי עבודת הגזבר, גם ברשויות הסובלות מגירעונות תקציביים. המקרה המתואר מדגים ביתר שאת עד כמה מרכזי תפקידו של גזבר הרשות ועד כמה חיוני שיתוף הפעולה בין בכירי הרשות ובין גזברה. יש להניח כי יחסים תקינים ושיתוף פעולה בין ראש המועצה שנבחר לתפקידו ובין גזבר הרשות היו מונעים, או לכל הפחות מפחיתים, את הקשיים בגיבוש תקציב מאוזן. היה ראוי כי המועצה והגזבר היו פונים מבעוד מועד, כשנתקלו בקשיים לגבש תקציב, אל הממונה על המחוז במשרד הפנים בבקשה לקבל סיוע או הנחיות לגיבוש התקציב האמור. פילוח הנתונים בין רשויות איתנות או יציבות ובין שאר הרשויות מעלה, כי ברשויות שאינן מוגדרות איתנות או יציבות שיעור הגזברים המסכימים במידה רבה או רבה מאוד עם האמירה "אני זוכה לשיתוף פעולה מצד גורמים ברשות בשמירה על ביטחונה של קופת הרשות" יורד , 51%-. שיעור המסכימים עם האמירה יורד עוד יותר, ל 69%- לכ 79%-מכ בתשובות הגזברים מהרשויות במגזר הלא-יהודי. פילוח הנתונים בין רשויות איתנות או יציבות ובין שאר הרשויות מעלה עוד, כי ברשויות שאינן מוגדרות איתנות או יציבות שיעור הגזברים המסכימים במידה רבה או רבה מאוד עם האמירה "במסגרת תפקידי אני נתקל מדי פעם בקשיים (משפטיים/מימוניים/ביורוקרטיים וכו') בשמירה על ביטחונה . כלומר ברשויות שאינן מוגדרות 47%- לכ37%-של קופת הרשות" עולה מכ איתנות או יציבות חשים הגזברים כי הם נתקלים בקשיים משפטיים, מימוניים או בירוקרטיים רבים יותר לעומת גזברי הרשויות היציבות, וחשים שהם זוכים לפחות שיתוף פעולה מצד גורמים ברשות בשמירה על ביטחונה של הקופה. מנתוני משרד הפנים עלה כי על אף הקבוע בחוזר המנכ"ל התקבלו רשויות מקומיות 52%-העתקי דוחות ביקורת במשרד הפנים רק מכ . 2017 - 2015 בממוצע בשנים מהגזברים מסכימים במידה רבה או רבה מאוד עם 82% מהתשובות עלה כי האמירה "במסגרת תפקידי אני זוכה לשיתוף פעולה מצד גורמים ברשות ביישום תפקידי בפיקוח על שמירת מסגרת התקציב". הסכמה זו בולטת במיוחד .10- ל7 ברשויות במגזר היהודי או ברשויות שמעמדן החברתי-כלכלי נע בין מהגזברים מסכימים במידה רבה או רבה מאוד 42%-עוד עלה מהתשובות כי כ עם האמירה "במסגרת תפקידי אני נתקל מדי פעם בקשיים (משפטיים/ מימוניים/ביורוקרטיים וכו') בשמירת מסגרת תקציב הרשות". פילוח הנתונים בתרשים לעיל מעלה, כי שיעור הגזברים המסכימים עם האמירה במידה רבה או רבה מאוד ברשויות מקומיות שאינן מוגדרות . עוד עלה כי ברשויות מקומיות 53%- לכ42%-כאיתנות או יציבות עולה מכ שאינן איתנות או יציבות נתקלו הגזברים בקשיים משפטיים, מימוניים או בירוקרטיים רבים יותר, וזכו לפחות שיתוף פעולה מצד גורמים ברשות בשמירה על מסגרת התקציב. מהמתואר לעיל, ובייחוד ממכתבו של הממונה על המחוז, עולה כי גזבר המועצה חווה התנכלויות קשות מעצם מילוי תפקידו. מומלץ כי משרד הפנים יבחן את הצורך באסדרה אחודה של הנושאים הנוגעים לביקורת הפנימית בכלל הרשויות המקומיות, בדגש על מאפייניהן השונים. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי חלק ניכר מהגזברים קיבלו את הסיוע המקצועי שהם נדרשו לו. עם זאת על משרד הפנים להבטיח שיח בונה עם כלל הגזברים במטרה לשפר את יחסי הגומלין בינו ובינם. כמו כן עליו לתת דעתו לטענות על אי-קבלת סיוע מקצועי ממנו, איכות ההשתלמויות שהוא מציע והקושי להבין את הנחיותיו. במהלך הביקורת לא היה בידי האגפים האמונים על הנושא במשרד הפנים מידע על רשויות שקיבלו את אישור שר הפנים להעסקת מבקר בהיקף משרה נמוך מכפי שהדין מחייב. לכן לא ניתן לדעת אם התקבל אישור כאמור לגבי הרשויות המקומיות שבהן מועסק מבקר בהיקף משרה המחייב קבלת אישור זה. מן הראוי כי משרד הפנים יאגם את נתוני האישורים שנתן השר להעסקת מבקר בהיקף משרה נמוך מכפי שנקבע בדין, וכן יעקוב אחר המשך נחיצות אישורים אלו. הביקורת העלתה כי משרד הפנים אינו מאגם נתונים על היקף העסקת המבקרים ברשויות המקומיות, דבר המאפשר את העסקתם בכמה רשויות בו זמנית תוך חריגה מהיקף ההעסקה המרבי שקבע המשרד. במצב דברים זה מתאפשרת גם העסקת מבקרים בהיקף העסקה נמוך מהיקף ההעסקה המזערי שנקבע בדין. מן הראוי כי משרד הפנים יעגן בהנחיות או בחוזר מנכ"ל את עמדתו על היקף ההעסקה המרבי של המבקרים, כדי שמגבלה זו תובא לידיעת הרשויות. כמו כן, מן הראוי כי משרד הפנים יאגם את הנתונים על היקף העסקת מבקרי הרשויות. יש בקביעת שיעור מזערי לתקציב ולתקינה בלשכות מבקרי העיריות משום חיזוק מהותי לאי-תלותו של מבקר העירייה, אולם תקנות אלו אינן חלות על מועצות מקומיות ואזוריות. העסקת עובדים נוספים לצד המבקר יכולה להגדיל את מועילות הביקורת, בייחוד משום שעל פי חוק הרשויות המקומיות (ממונה , מבקר הרשות אמור על פי רוב 2008-על תלונות הציבור), התשס"ח 82%-לשמש גם הממונה על תלונות הציבור בה. למרות זאת נמצא כי בכ מהרשויות המקומיות לא מונו עובדים נוספים בלשכת המבקר. זאת ועוד, מתשובות המבקרים לשאלונים עולה כי אף אחת מהמועצות האזוריות אינה מעסיקה עובדי ביקורת נוספים מלבד המבקר, אף כי חלקן מנהלות תקציב גבוה מזה של עיריות שונות ומספר תושביהן עולה אף הוא על זה של עיריות שונות. משרד מבקר המדינה מציין את התקנת התקנים לעיריות וממליץ כי משרד הפנים יידרש לסוגיית קביעת שיעור מזערי לתקציב ולתקינה גם בנוגע למועצות מקומיות ואזוריות. הדברים מקבלים משנה תוקף לאור העובדה . 20,000 מועצות מקומיות ואזוריות שמספר תושביהן עולה על30-שיש כ למרות פרק הזמן הממושך שבו התנהלו הרשויות האמורות בלי למנות מבקר, נמצא כי משרד הפנים לא ניצל את הסמכות המסורה לו בדין, והוא אִפשר לרשויות אלה להתנהל ללא ביקורת פנימית. על משרד הפנים לפעול בהתאם לסמכויותיו למינוי מבקרים באותן רשויות שלא מינו מבקר כנדרש על פי חוק. ,על הרשות המקומית להקפיד לאפשר למבקר הרשות גישה לכלל המידע המסמכים והמערכות הנחוצים לו לביצוע עבודתו, ועליה להקפיד על זימונו לכלל ישיבות המועצה ודיוני ועדות הרשות כנדרש בדין. עליה לספק למבקר מרחב פעולה גדול ככל האפשר באיסוף הנתונים ובגישה אליהם, כדי להבטיח דיווחו כי מליאת 2017 - 2015 מהמבקרים שהגישו דוחות ביקורת בשנים 84%-כ דיווחו שראש הרשות המציא 80%-המועצה קיימה דיון מיוחד בדוחות שהגישו. כ דיווחו כי התקבלו הערות ראש הרשות על 74%-את הדוח לחברי המועצה, וכ דיווחו כי לא התקבלו הערות ראש הרשות לדוח 15%-הדוחות. לעומת זאת כ להלן עולה כי ברשויות גדולות, איתנות או 6 באף אחת משנים אלו. מתרשים יציבות, הממוקמות בדירוג חברתי-כלכלי גבוה ובמרכז הארץ, התקיימו בשנים בממוצע יותר דיונים במליאת המועצה בדוחות הביקורת. 2017 - 2015 מהרשויות מונתה98%-מתשובות המבקרים לשאלונים עלה כי אומנם בכ מהעיריות 10%- מהמועצות המקומיות ובכ 18%-ועדת ביקורת, אך בכ מהמועצות 80%-הרכב הוועדה אינו תואם את ההרכב הסיעתי ברשות. בכ מהעיריות יו"ר הוועדה הוא חבר אופוזיציה, כנדרש.87%-המקומיות ובכ מן הראוי כי משרד הפנים ישקול לקבוע הסדר שיבטיח את תפקוד הוועדה ללא חשש לניגוד עניינים, בפרט במועצות אזוריות ובעיריות ובמועצות מקומיות שבהן לא קיימת סיעה אופוזיציונית. משרד מבקר המדינה מציין את המועצות המקומיות באר יעקב, גדרה, זכרון יעקב, זרזיר, ירוחם ומע'אר והמועצות האזוריות דרום השרון, זבולון ומטה יהודה - שבחרו למנות יועץ משפטי עובד הרשות. מומלץ כי כלל המועצות המקומיות והמועצות האזוריות יבחנו את מתכונת העסקת היועצים המשפטיים ברשויות (פנימי או חיצוני) כנדרש בהנחיות משרד הפנים. כמו כן מומלץ כי משרד הפנים ישלים את בדיקת הנושא בתיאום עם מרכז השלטון המקומי ומרכז המועצות האזוריות. חשוב לחזק את מנגנון הביקורת הפנימית מבחינת מועילותה, בפרט ברשויות , וכן לבסס 123קטנות, שהן לרוב גם פריפריאליות ובמדד חברתי-כלכלי נמוך את תפקיד משרד הפנים כמאסדר, ולחזק את המענה המקצועי והסיוע שהוא מעניק למבקרי הרשויות. הפעולות שנקט משרד הפנים לחיזוק מנגנון הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות התמקדו בהיבטים שונים של מעטפת הביקורת, וכללו בין היתר קביעת תקינה ותקציב מזעריים לעבודת הביקורת. עם זאת, קיימת חשיבות גם לחיזוק ליבת הביקורת - ובכלל זה קביעת תקנים מקצועיים לעבודת הביקורת וקיום בקרות סדירות על עצם הגשת הדוחות ואיכותם - להבטחת מילוי תפקידו של מבקר הרשות כמבצע ביקורת מועילה. זאת לצד עמידה על קיום הוראות הדין בכל הנוגע למינוי המבקר ולטיפול בממצאי הביקורת בכלל הרשויות. ביקורת המדינה העלתה ליקויים בפרט בכל הנוגע לרשויות קטנות, שהן , והדבר מחייב התייחסות 128לרוב גם פריפריאליות ובמדד חברתי-כלכלי נמוך מתאימה מצד משרד הפנים כדי להבטיח את מועילותה של הביקורת גם ברשויות אלו. רשויות מקומיות מלוות 76 עולה כי2019 מנתוני משרד הפנים נכון לאוגוסט מהרשויות המקומיות בישראל נתונות, נכון 30%-על ידי חשב מלווה, קרי כ , במשבר כספי ברמה זו או אחרת.2019 למאי מן הראוי כי משרד הפנים יבחן מדוע נמנעים יועצים משפטיים, בפרט במגזר הלא-יהודי, מלפנות לסיוע משרד הפנים. ההצדקות להסדר החקיקתי המתואר לעיל, הסדר המצריך את אישור המליאה ברוב מיוחד לצורך פיטורי בעלי תפקידים אלה, המשמשים גם שומרי סף, פורטו בהרחבה בפרקים לעיל. יש להבטיח עצמאות ואי-תלות של הנושאים בתפקידים הללו ולהגן עליהם כדי שיוכלו למלא תפקידם ללא מורא ובדרך הטובה ביותר. יש חשיבות רבה במיוחד לנוכחות הגזבר או נציגיו בדיוני ועדות העוסקות בעניינים שיש להן השלכה על ההוצאה הכספית של הרשות, בפרט בוועדות הכספים והמכרזים במועצות המקומיות או האזוריות, שם קיימת אף חובת נוכחות. מהגזברים מסכימים במידה רבה מאוד או במידה79% מהתשובות עלה כי רבה עם האמירה "אני זוכה לשיתוף פעולה מצד גורמים ברשות בשמירה על מהם מסכימים עם האמירה במידה בינונית 21% ;"ביטחונה של קופת הרשות או במידה מועטה או אינם מסכימים כלל. מהגזברים מסכימים במידה רבה או רבה מאוד 37%-עוד עלה מהתשובות כי כ עם האמירה: "במסגרת תפקידי אני נתקל מדי פעם בקשיים (משפטיים/ מימוניים/ביורוקרטיים וכו') בשמירה על ביטחונה של קופת הרשות". על המועצות המקומיות והאזוריות המבקשות להעסיק יועץ משפטי חיצוני להקפיד לבדוק אפשרות להעסיק יועץ משפטי פנימי קבוע בהתאם לנוהל משרד הפנים. במקרי קיצון עלולות מחלוקות בין הגזבר לגורמים שונים ברשות אף להגיע לכדי התנכלות וגילויי אלימות כלפיו. להלן שתי דוגמאות: משרד מבקר המדינה קורא למשרד הפנים לפעול לחידוד נוהלי שיתוף הפעולה עם גורמי האכיפה ומשטרת ישראל במקרים כדוגמת אלו המתוארים לעיל, שבהם חשופים גזברים לאיומים ולאירועי אלימות וללוות את הגזברים לאורך ההליך כולו ואף לתקצב אבטחה במקרה הצורך על מנת להבטיח כי יוכלו למלא את תפקידם בבטחה. על גזבר עיריית ביתר עילית והיועץ המשפטי החיצוני להקפיד על אישור התקשרויות מראש ובזמן, ולהימנע מאישורים בדיעבד. מומלץ כי משרד הפנים יבחן מיסוד מנגנון מעקב שיטתי וסדור אחר קבלת העתקי דוחות הביקורת ממבקרי הרשויות, לצד המעקב שמבצעים רואי החשבון החיצוניים על עצם הגשת הדוחות. ראוי כי משרד הפנים ישקול אימוץ מנגנוני בקרה על איכות הדוחות כדי להבטיח שהם עומדים בתקנים המקצועיים הבין-לאומיים, ישקול לקבוע סנקציות במקרה של אי-הגשת דוחות ויכלול עניין זה בגדר השיקולים שהוא שוקל בעת אישורו להגדלת משרתו של מבקר והעלאת שכרו. אסדרה עקרונית ומושכלת יותר של הנושא עשויה לאפשר מיצוי טוב יותר של כלי הביקורת הפנימית ברשות המקומית, ותאפשר ליתר משרדי הממשלה להיעזר בממצאי הביקורת בהליך קבלת ההחלטות ככלי משלים לממצאי הביקורת של רואי החשבון החיצוניים, ובאיתור חולשות משמעותיות משותפות לרשויות המקומיות וליקויים מערכתיים בהן. מהמענה לשאלון עולה אם כן כי מבקרים, גזברים ויועצים משפטיים רבים מועסקים משכי זמן ארוכים בתפקידם. בניהול הליכים משפטיים, ובפרט בהסכמי פשרה שיש בהם חיובים האמורים להיות מוטלים הן על נבחר ציבור והן על הרשות המקומית, ראוי כי היועץ המשפטי יפרט מלכתחילה - או עם סיומו של ההליך - את הרכיבים שנבחר הציבור אמור לשלם לצד אלו שהרשות המקומית אמורה לשלם. מומלץ כי עיריית ביתר עילית תפעל להפיק לקחים מהמקרה האמור ולחדד נהלים במידת הצורך. הנה כי כן, גם המקרה במועצה המקומית זרזיר מצביע על הקשיים הרבים הנובעים מתפקידם של הגזברים האמונים על שמירת הקופה הציבורית, כמו אלה הנובעים מהחובה לדרוש מחבר מועצה לשלם את חובו, או מהחובה לשמש חבר בוועדת פיטורין כמתואר לעיל - קשיים אשר הובילו לפגיעה חמורה בשלומו של הגזבר. על משרד הפנים לתת דעתו לקשיים האמורים ולגבש פתרון להגנה על גזברים במקרי קיצון כאמור. על ועדת הביקורת מוטלת החובה להמשיך ולעקוב אחר תיקון ליקויים שהועלו בדוחות משנים קודמות, לצד דיון בדוחות חדשים שהוגשו לה. התכנסות בתדירות נמוכה מהמחויב בדין, וממילא אי-התכנסות, מונעות מוועדת הביקורת למלא את תפקידי הפיקוח והבקרה המוטלים עליה לפי דין. כמו כן, משרד מבקר המדינה מפנה את תשומת לב משרד הפנים לחשיבות בקביעת תדירות מזערית מחייבת להתכנסות ועדת הביקורת גם במועצות אזוריות. להלן כי אף 7 למרות החשיבות הרבה בתיקון הליקויים, עולה מ תרשים שמבקר הרשות הגיש את הדוחות שלו לרשות, פעמים רבות דוחות אלה לא נדונו במליאת המועצה או בוועדת הביקורת, ועוד פחות מכך בצוות לתיקון ליקויים. קרי, ככל שהליכי הדיונים בדוח ובתיקון הליקויים מתקדמים, כך פוחתת ההקפדה על קיומם: בקרב כל הרשויות המקומיות נדונו כשני שליש מדוחות הביקורת במועצת הרשות או בוועדת הביקורת; בפחות ממחצית הרשויות הצוות לתיקון ליקויים דן בדוח; ובשליש מהרשויות יושמו המלצות הצוות לתיקון ליקויים. , בעיריית מרחביםממצאי בדיקה ממוקדת שנעשתה במועצה האזורית בהיבט זה בלבד, העלו כי כאשר המבקרים סח'נין ובעיריית טבריה ברשויות אלו בחרו לעסוק בנושאים רגישים, הדבר הוביל להתנכלות כלפיהם מצד בכירים ברשות בדרכים שונות. להלן פירוט הממצאים: ברשויות רבות לא זוכים אפוא דוחות הביקורת לכל התייחסות מצד הנהלת הרשות, וממילא לא נעשים צעדים אופרטיביים כדי לתקן את הליקויים שהועלו בהם. על כלל הרשויות להקפיד על קיום דיונים בדוחות הביקורת, ייסוד צוותי תיקון ליקויים וביצוע מעקב אחר תיקונם. משרד מבקר המדינה מפנה את תשומת לב משרד הפנים לצורך בחידוד הנחיות בנושא זה לרשויות, ולחשיבות של החלת החובה להקים צוות לתיקון ליקויים גם במועצות אזוריות. , בקרב הרשויות שבהן2017 - 2015 מהתשובות לשאלונים עלה כי בשנים מהרשויות בממוצע לשנה פרסמו לציבור 62%-כתב המבקר דוח ביקורת, רק כ את דוחות הביקורת באמצעות אתר המרשתת (אינטרנט) שלהן, ושיעור זה מהרשויות לא פרסמו את 28%-). עוד עלה כי כ77%( היה גבוה יותר בעיריות .2017 - 2015 הדוח באתר המרשתת שלהן באף אחת מהשנים מומלץ כי כלל הרשויות המקומיות יקפידו על פרסום דוחות הביקורת שלהן באתר המרשתת שלהן. כמו כן מומלץ כי משרד הפנים, בהיוועצות עם היחידה הממשלתית לחופש המידע במשרד המשפטים, יבחן את הצורך במתן הנחיה בדבר פרסום יזום של דוחות הביקורת באתרי המרשתת של הרשויות כדי שהם יועמדו לעיון הציבור, כפי שהוא נוהג לפרסם את ממצאי הביקורת של רואי החשבון החיצוניים באתר המרשתת שלו (ראו להלן בתת הפרק "מעקב משרד הפנים אחר הגשת דוחות הביקורת ואיכותם"). מתשובות ראשי הרשויות שציינו שמכהן כיום מבקר ברשות עלה כי ישנה 90%- מרוצים מתפקודו של המבקר וכ82%-שביעות רצון רבה מתפקודו: כ השיבו כי הם עובדים בשיתוף פעולה מלא עימו. לצד זאת, מתשובות המבקרים לשאלונים עלה כי במסגרת עבודתם בחמש השנים שקדמו לביקורת מהם 14%- מהם נתקלו בחוסר שיתוף פעולה מצד מבוקרים וכ20%-זו קרוב ל חוו אף התנכלות - ביטוי קיצון של חוסר שיתוף פעולה. מהתשובות עולה כי המתנכלים במרבית המקרים היו ראש הרשות ובכיריה. עם זאת מהתשובות ) פעלו לפיטורי 2%( לשאלונים עלה כי רק אחוזים בודדים מראשי הרשויות ) 4%( המבקר. גם מתשובות מבקרי הרשויות עלה כי רק כלפי מעטים מהם ננקטו הליכי פיטורים. יש להניח כי להסדר החקיקתי בעניין יש תרומה לכך. ) ננקטו הליכים 3%( מתשובות המבקרים עלה גם כי רק כלפי מעטים מהם משמעתיים. מהם חוו ביטויים 14%-מתשובות מבקרי הרשויות עלה עוד כי בממוצע כ מהם אין גישה 10%-של התנכלות שאינה הליכי משמעת או פיטורים: לכ מהם 27%-); כ21% - לכל מערכות הנתונים של הרשות (ברשויות קטנות מהם נתקלו 11%-נתקלו בקשיים בקבלת חומרים לצורכי הביקורת; כ מהם אינם 14%-בקשיים בקבלת חוות דעת משפטית לצורך מילוי תפקידם; כ ); ומכ-23%-מוזמנים להשתתף בדיוני ועדות הרשות (ברשויות קטנות - כ ). 20%- מהמבקרים נמנעה יציאה להשתלמויות (ברשויות קטנות - כ 11% להלן עולה כי ברשויות שאינן איתנות או יציבות, רשויות במצב8 מתרשים חברתי-כלכלי נמוך ורשויות פריפריאליות שיעור המבקרים שחוו התנכלות היה גבוה יותר. המתואר לעיל שב וממחיש את המתח המובנה שבו מצוי המבקר ברשות המקומית. מבקר הרשות משמש כאורגן הרשות וכפוף לעומד בראשה, ואם לא יבדוק את התנהלות ראש הרשות לא ימלא את תפקידו כראוי, ומנגד אם ימלא המבקר את תפקידו כראוי הוא עלול לסבול מהתנכלות מצד הממונים עליו. מן הראוי כי משרד הפנים יפעל לחיזוק הנחיית המבקרים ברשויות המקומיות והתמיכה המקצועית בהם, כדי שאלו יוכלו לערוך ביקורת בנושאים מהותיים ומרכזיים ברשות ללא מורא ובלי לחשוש כי ביצוע ביקורת בנושאים רגישים תוביל להצרת צעדיהם ולהתנכלות כלפיהם. זאת ועוד, ראוי כי משרד הפנים ישקול להסדיר גם את הליכי המשמעת כלפי מבקרים. משרד מבקר המדינה מציין כי ההסדר הקיים אינו שלם במקרים שבהם לא מתאפשר ייצוג לאופוזיציה פרלמנטרית בוועדה וממליץ למשרד הפנים לבחון דרכים לחיזוק ועדת הביקורת ולהבטחת מעמדה כגוף עצמאי ובלתי תלוי, ובפרט במקרים כאלו. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית אופקים כי היה מקום לבחון את הארכת כהונתו של מבקר העירייה על רקע אי-מילוי תפקידו ואי-הגשת דוחות . מן הראוי שמשרד הפנים 2019 ועד סוף שנת 2015 כנדרש על פי דין משנת יבחן מתן הנחיה לראשי הרשויות, ולפיה גם תפקודו של מבקר הרשות ייבחן כחלק מהשיקולים בהחלטה אם להאריך את כהונתו מעבר לגיל הפרישה. משרד מבקר המדינה ממליץ כי יחודדו הוראות החוזר לעניין הארכת שירותו של עובד מעבר לגיל הפרישה בעניין זה, בהתאם לרשימת השיקולים שנקבעו בפסיקה. יודגש כי אין בחשיבות הנושא הנבדק - רבה ככל שתהיה - ובמעקב אחר תיקון הליקויים שעלו, שגם על חשיבותו אין חולק, כדי להצדיק כפילות בעבודת הביקורת. עוד נמצא כי אחדים מהדוחות האמורים (לפחות חמישה דוחות) לא הוגשו לראשי הרשויות הרלוונטיים, ורובם הגדול לא נדונו בפני ועדת הביקורת דוחות) 17( דוחות). הם ממילא לא פורסמו15( או מליאת מועצת הרשות ונותרו על שולחנם של המבקרים. ספק אם היה בדוחות המתוארים - שאינם הולמים את ההיקף, את המורכבות ואת תחומי הפעילות המגוונים והסיכונים הרבים של הרשויות, ושיותר ממחציתם אף לא נדונו במליאת מועצת הרשות או בוועדת הביקורת - כדי לסייע לשפר באופן מהותי את התנהלותן. דוחות כאלה אינם מאפשרים הצגת תמונה מהימנה, כוללת, מעמיקה ורב-ממדית של עבודת הרשות ואינם מסייעים לה להעלות ממצאים משמעותיים ולגבש המלצות מושכלות, יעילות ופוריות להמשך עבודתה בעתיד. בשים לב למשאבים העומדים לרשות מנגנון הביקורת, על מבקרי הרשויות לעסוק בנושאי ביקורת מהותיים, תוך בחינת עריכת ביקורות בנושאים משמעותיים אשר לא בוקרו על ידי רואי חשבון חיצוניים, להציג את ממצאיהם והמלצותיהם באופן מקיף ולפעול בדרך שתשיא ערך מיטבי לביקורתם. המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי אמורים לסייע במימוש מטרות הרשות ויעדיה, כפי שאלה הוגדרו על ידי הדרג הנבחר בה והמנהל אותה. לצד זאת הם אמורים לשמש מנגנוני בקרה פנימיים שתפקידם להבטיח כי פעילות הרשות תתנהל בכפוף לכל דין. תפקידם של המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי כמנגנוני בקרה פנימיים מעמיד אותם לא אחת בקונפליקט מול הנהלת הרשות המקומית ועובדיה, שעלול לסכל את יכולתם למלא באופן מיטבי את תפקידם כשומרי האינטרס הציבורי. הרוב המכריע של ראשי הרשויות ובעלי התפקידים - המבקרים, הגזברים והיועצים המשפטיים - שענו על שאלוני משרד מבקר המדינה, דיווחו על שיתוף פעולה טוב ביניהם, וראשי הרשויות אף העידו על שביעות רצון מתפקודם של בעלי התפקידים. ביקורת המדינה העלתה כי יש רשויות מקומיות שבהן יש ליקויים בתפקוד של חלק ממנגנוני הבקרה, וכי ליקויים אלה עלולים לסכל את יכולתם של המבקר, הגזבר או היועץ המשפטי לבצע את תפקידם כמנגנוני בקרה. אם הליקויים נמצאים ביותר ממנגנון בקרה אחד, הם עלולים לפגוע בתפקודה המערכתי של הרשות המקומית. לאורך השנים נעשו מאמצים מצד המאסדר לחיזוק מנגנוני הבקרה הפנימיים ברשויות המקומיות, אך לא היה בהם כדי לצמצם די הצורך את ההשפעות על החלטות מקצועיות ולהבטיח התמודדות מיטבית של מנגנונים אלה במצבים של קונפליקט. הפתרונות לקשיים המובנים שעימם מתמודדים המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית קשורים בחלקם לסדרי המינהל הפנימיים ברשויות המקומיות, לחיזוק התמיכה המקצועית שהם זוכים לה ולהגברת המעורבות של המאסדר כמנגנון בקרה חיצוני. ביקורת המדינה העלתה ליקויים בפרט בנוגע לרשויות קטנות, שהן לרוב גם פריפריאליות, במדד חברתי-כלכלי נמוך ומהמגזר הלא-יהודי. הדבר מחייב התייחסות מוגברת וממוקדת מצד משרד הפנים, כדי להבטיח את תפקודם ומועילותם של המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי כמנגנוני הבקרה הפנימיים ברשויות אלו, ולהרחיב את מנעד הכלים שיועמדו לרשותם. נוכח המורכבות הגדולה של יישום קציבת כהונה למשרות בכירות ברשויות המקומיות והשתלבות העובדים הבכירים ברשויות המקומיות גם במערך השירות הציבורי הכללי במדינה, מומלץ כי משרד הפנים ישקול לבצע עבודת מטה מקיפה, בדומה למהלך שקדם להחלטה על הרפורמה בשירות המדינה, תוך כדי בחינת חלופות. מהיועצים המשפטיים 6% מתשובות היועצים המשפטיים לשאלונים עלה כי הפנימיים סיפקו לבכירים ברשות ייעוץ משפטי שאינו נוגע לתפקידם כיועץ הרשות, וכרבע מהיועצים המשפטיים החיצוניים סיפקו אף הם לבכירים ברשות ייעוץ כזה. על משרד הפנים לחדד בהנחיותיו לבכירי הרשויות וליועצים המשפטיים את הצורך בהבחנה בין ייעוץ משפטי לרשות המקומית ובין מתן ייעוץ משפטי לנבחרים ובכירים ברשות בכל הנוגע לענייניהם הפרטיים. מהרשויות מערכות המחשוב 97%-מדיווחי הגזברים לשאלון עלה כי בכ מתריעות על קיומן של חריגות תקציביות בעת קבלת דרישה להוצאה, אך רק מהרשויות מתריעות מערכות המחשוב על היעדר מסמכים חיוניים 42%-בכ לאישור הוצאה. משרד מבקר המדינה ממליץ לרשויות המקומיות להסדיר את הפיקוח והבקרה הממוחשבים, כך שיכללו גם התרעה על היעדר מסמכים חיוניים לאישור הוצאה. ראוי כי משרד הפנים יחדד את ההנחיות לרשויות המקומיות בעניין הסמכתו של עובד לחתום במקום הגזבר על התחייבויות כספיות. מתשובות ראשי הרשויות לשאלונים עלה, כי רובם הגורף ציינו שהם עובדים עם היועץ המשפטי בשיתוף פעולה והביעו שביעות רצון מתפקודו. עם זאת מתשובותיהם לשאלה נוספת, על הקשיים שהם חווים בהתנהלות מול היועץ מזהים קשיים בהתנהלות היועץ המשפטי מול גורמים 31%-המשפטי, עלה כי כ ברשות או מחוצה לה. עוד נמצא כי ראשי הרשויות בפריפריה חווים קשיים בהתנהלות מול היועץ המשפטי פי ארבעה לעומת ראשי רשויות במרכז. להלן נבחן את מועילות מנגנון הביקורת ברשויות המקומיות בהיבטים הקשורים למעטפת הביקורת ולליבת הביקורת. הנתונים שיוצגו מתבססים על תשובות ראשי הרשויות והמבקרים לשאלונים וכן על ממצאי הביקורת .312017 - 2015 של רואי החשבון החיצוניים לשנים על הרשויות המקומיות באקה אל-גרבייה, ג'וליס, דיר חנא, ירכא, כפר מנדא ומבואות החרמון לאייש את משרת המבקר כנדרש.
בדיווחים המילוליים של הגזברים לשאלון הם העלו קשיים שונים שבהם הם נתקלים אגב הליך החיוב האישי, ובין היתר: הליך חיוב אישי מונהג בשלטון המקומי בלבד ולא ברשויות ציבוריות אחרות; מעצם תפקידו חשוף גזבר הרשות המקומית יותר להליך זה, אף כי לעיתים גם לגורמים אחרים ברשות יש השפעה על ההוצאות הכספיות; הליכי החיוב האישי מתמשכים זמן רב וכרוכים בהוצאות כספיות המוטלות עליהם. משרד מבקר המדינה ממליץ שמשרד הפנים יידרש לטענות שעלו בדיווחיהם המילוליים של הגזברים.