משרד החינוך . ניצול שעות לימוד בבתי הספר היסודיים ובחטיבות הביניים בקרת התקן היא כלי ניהולי חיוני ביותר, יחיד מסוגו, שעומד לרשות הנהלת המשרד בבואה לבחון את השימוש שנעשה בחלק נכבד מתקציבו של המשרד. מממצאי הביקורת של משרד מבקר המדינה עולה כי לעתים הסתפקה הנהלת המשרד בביצוע הבקרה ובמימונה, ולא השתמשה בחלק ניכר מממצאיה. אף שנ מצאו חריגות רבות, לא קיבלה הנהלת המשרד החלטות בחלק מהנושאים שבדק האגף במסגרת הבקרה שקיים. בכך יש פגם מהותי בניהול שעות הלימוד, שהן מהתשומות העיקריות של המשרד ומצויות בליבת העשייה שלו. לדעת משרד מבקר המדינה, נדרש טיפול מקיף ומעמיק בחריגות שנמצאו בבקרת התקן, לרבות איתור נקודות תורפה במשרד והבהרת מדיניותו והנחיותיו, במקום שהבהרה זו נדרשת. לדעת משרד מבקר המדינה, על הסמנכ"לית לעשות שימוש ראוי ומושכל בממצאי בקרת התקן, ובין השאר לאתר את המקרים שבהם יש לחדד את הוראות המשרד ובמידת הצורך להביאם לפני מנכ"ל המשרד. מהאמור לעיל עולה כי המשרד קבע שבתי ספר מחויבים לתת שעות תגבור לתלמידים שזקוקים להן, אולם לא גיבה את קביעתו בהנחיות מפורטות. כן הועלה כי בהיעדר הנחיות מפורטות בתי ספר, לעתים באישור המחוזות, ראו עצמם חופשיים להחליט על שימוש בשעות התגבור למטרות אחרות כמו פתיחת כיתות לא תקניות והוראת מקצועות שונים. כלומר, הם לא קיימו כללים הנוגעים לנדבך מרכזי במדיניות המשרד - צמצום פערים ותגבור תלמידים חלשים. במקרים שהובאו לעיל ניתנו חלק מן השעות שהוקצו לתגבור לכלל התלמידים, ולאו דווקא לזקוקים לתגבור. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך להנחות את מוסדות החינוך כיצד לנצל את שעות התגבור ולוודא כי שעות התגבור שהוקצו ינוצלו למטרה שנקבעה להן בחוזר התקן. הדבר חיוני במיוחד לגבי בתי ספר שאינם נכללים ב"אופק חדש". מנגד, על פי ממצאי בקרת התקן, ב -36% מחטיבות הביניים שנבדקו בשנת הלימודים התשס"ח וניתן בהן סל טיפוח, לא נמצאה תכנית טיפוח מאושרת; במחוז תל אביב - 50% ובמחוז מרכז - 44% . זאת מכמה סיבות אפשריות, למשל שהתכנית שהייתה בהן לא אושרה בידי הגורמים המוסמכים לכך. כפי שצוין בסיכום בקרת התקן לאותה שנה, מנהל בית .הספר יכול אפוא להפעיל סל טיפוח לשם השגת יעדים שונים שלא אושרו בידי המשרד, ובה בעת, התלמידים שזכאים ליהנות ממשאבי הסל לא יזכו לקבלם. מדברים שמסרו בספטמבר 2009 למשרד מבקר המדינה מנהל האגף לשירותי חינוך ורווחה במינהל הפדגוגי (אגף שח"ר) והאחראי לחטיבות הביניים באותו אגף, עולה שהם לא קיבלו מידע על ממצאי בקרת התקן לשנות הלימודים התשס"ז -התשס"ט, ולכן לא עמדו לפניהם הנתונים על תכניות הטיפוח שלא אושרו בידי אגפם. מהאמור לעיל עולה כי המשרד קבע כללים להקצאת שעות תפקיד בבתי הספר, אולם ממצאי הבקרה העידו במשך חמש שנים על חריגות רבות מהם. כשליש מבתי הספר היסודיים ויותר ממחצית חטיבות הביניים שנבדקו בשנת הלימודים התשס"ח חרגו מהכללים והמירו שעות הוראה בשעות תפקיד. ממצאים אלה מעידים כי המשרד לא הצליח לאכוף את הכללים שקבע, אשר נועדו להפריד בין שעות ההוראה לתלמידים לבין השעות שבהם מילאו מורים תפקידים אחרים בבתי הספר, ושעות הוראה שימשו גם שלא על פי ייעודן. המרת שעות הוראה בשעות תפקיד משמעה פחות שעות הוראה לתלמידים, דבר אשר עלול אף לפגוע בהישגים הלימודיים. יוצא אפוא שעובדים בכירים במשרד, לרבות המנכ"ל לשעבר, היו ערים לצורך לחסום באמצעי טכנולוגי את האפשרות לשבץ מורה בשע ות שחורגות מתקן השעות, אולם הדבר לא נעשה. מערכת המחשב של המשרד חוסמת כמה אפשרויות, למשל תשלום שכר למורה ששיבוצו לא אושר כנדרש, אולם היא אינה חוסמת את האפשרות לשבץ מורים בשעות שחורגות מתקן השעות של בית הספר. חסימה טכנולוגית כאמור עשויה הייתה למנוע שיבוץ מורים בהיעדר מקור תקציבי למימון שכרם. . מהאמור לעיל עולה שלמשרד אין מדיניות ברורה באשר לפתיחת כיתות לא תקניות, וכשליש מבתי הספר היסודיים שנבדקו בבקרה בשנת הלימודים התשס"ח פתחו כיתות לא תקניות. לדעת משרד מבקר המדינה, על ה נהלת המשרד לגבש מדיניות בדבר פתיחת כיתות לא תקניות, להביאה לידיעת המחוזות ולפקח על יישומה. 1. נמצא כי קיימת אי-בהירות באשר למהותן של שעות התגבור ולדרכים לניצולן. להלן הפרטים: לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת המשרד בראשות המנכ"ל להכין רשימה של בעלי תפקידים שממצאי בקרת התקן יופצו להם בכל שנה ולהקפיד על הפצתם מוקדם ככל הניתן. על הנהלות המחוזות להפיץ את ממצאי הבקרה בין המפקחים ומנהלי היחידות שבהם, לקיים דיונים בעניינם ולקבל החלטות בהתאם. . מהאמור לעיל עולה כי חסרה קביעה ברורה וחדה של המשרד לגבי התופעה הרווחת של פתיחת כיתות לא תקניות. במצב זה מאמצים גורמים מקצועיים במשרד עמדות שונות ומנוגדות בעניין. כך למשל, העוסקים בבקרת התקן סבורים כי הדבר אסור; מנהלת מחוז תל אביב לשעבר, המשנה למנכ"ל ומפקח במחוז ירושלים, כל אחד וטעמיו עמו, סבורים שהמנהל רשאי לעשות זאת בתנאים מסוימים. כאשר מדיניות המשרד עמומה, יש סבירות רבה יותר שייפתחו כיתות לא תקניות ללא תגובה של המשרד. הסמנכ"לית, שמנהלת כאמור את המינהל הפדגוגי ומופקדת על הבקרה על ניצול המשאבים במוסדות החינוך, השתתפה בדיוני הנהלת המשרד בממצאי הבקרה. ממסמכי לשכתה עולה שבהנהלת המינהל הפדגוגי לא התקיימו דיונים על ממצאי הבקרה. לעתים העלה המנהל המקצועי שאלות עקרוניות בעקבות ממצאי הבקרה, למשל אם מותר לנצל שעות תגבור למטרות אחרות, כמו לפיצול כיתה לשניים. שאלות אלה ואחרות נכתבו בדוחות של סיכומי הממצאים, אולם על פי המסמכים, גם בנושאים אלה, שהועלו שוב ושוב, לא קיימה הסמנכ"לית דיונים, לא קיבלה החלטות ולא נקטה פעולות לביצוע התיקונים הנדרשים. הבקרה מתבססת על בדיקות בכמה מאות בתי ספר, אולם לעתים חסרות בה קבוצות גדולות של בתי ספר שהם בעלי מאפיינים ייחודיים. לכן לא ניתן להחיל את המסקנות על כל בתי הספר בחינוך הרשמי. יוצא אפוא . שהכלי שיש בידי המשרד למדידה ולהערכה מספק ממצאים שאינם משקפים בהכרח את ניצול התשומות בכלל המוסדות בחינוך הרשמי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לשפר את הדגימה של בתי הספר המבוקרים תוך התבססות על כללים סטטיסטיים מתאימים. עוד עליו להקפיד על הכלל שהוא עצמו קבע, ולפיו ייבדק כל בית ספר בבקרת התקן לפחות פעם בחמש שנים. מהטבלה עולה כי 40%-72% מהמוסדות במחוזות שנבדקו לא ניצלואת כל השעות שהוקצו להם; במנח"י ובמחוז ירושלים לא ניצלו כחמישית מבתי הספר היסודיים 5% .או יותר מהשעות שהקצה להם המשרד משמעות הדבר היא לעתים אבדן של עשרות שעות הוראה באותם בתי ספר שבהם הוחסרו השעות. אי-ניצול שעות כמו גם חריגה מתקן השעות משקפים ניהול לקוי של התשומות של בית הספר ועלולים לפגוע ביכולת להשיג, ברמה המערכתית, יעדים של המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לכלול בבקרת התקן גם נתונים על שעות לא מנוצלות ולתת להם ביטוי מפורט והולם, לפחות כפי שנעשה בעניין חריגה מתקן השעות. את הבדיקה האמורה היה חיוני לבצע גם בחטיבות הביניים, בין השאר כדי לבחון השערות שונות בדבר הסיבות להישגים הנמוכים של התלמידים במבחנים בין -לאומיים בשנים 2006 -2007 . אולם התברר כי המשרד לא כלל בדיקה זו בבקרת התקן בנוגע לחטיבות הביניים. (ב) כאמור, המשרד קבע שבתי ספר שהופעלה בהם הרפורמה לא ייבדקו בבקרת התקן. נמצא ש-47% מבתי ספר לא נכללו בבקרה במשך חמש שנים או יותר (187 מ-400 .) אף על פי שלא הופעלה בהם הרפורמה עוד התברר כי ב-87% מחטיבות הביניים שלא נכללו בבקרה במשך חמש השנים (129 מ-148 ) לא הופעלה הרפורמה. (ג) עוד נמצא שקבוצות גדולות של בתי ספר מאוכלוסיית הבדיקה לא נבדקו בבקרה. לדוגמה, בשנת הלימודים התשס"ו כלל המשרד בבקרה רק בתי ספר בחינוך היסודי, ובשנת הלימודים התשס"ז הוא כלל בה רק בתי ספר שנמצאים ביישובים גדולים, ולכן כל בתי הספר של מחוז ירושלים, שאינו כולל את העיר ירושלים ואין בו יישובים גדולים, לא נכללו בבקרה בשנה זו. בהתאם לכך חטיבות הביניים במחוז ירושלים לא נבדקו בבקרה בשנות הלימודים התשס"ו והתשס"ז. בהשמטות אלה יש כדי לפגוע ביכולת של ממצאי הבקרה לשקף נכונה את מצב הניצול של שעות הלימוד בחינוך הרשמי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי לנוכח חשיבותו של המידע על לימוד מקצועות הליבה, עליו למצוא דרך לשלב בדיקה כזאת בבקרת התקן גם בחטיבות הביניים. 1. ממסמכי המשרד עולה כי חלק מבתי הספר שנכללו בבקרה בשנת הלימודים התשס"ז קיבלו בנובמבר 2006 שאלונים, והבקרים ביקרו בהם החל בדצמבר 2006 . נמצא כי בסוף דצמבר 2006 טרם חולקו שעות מסלים של מנהלי המחוזות: 1,600 ,שעות במחוז מרכז159 שעות במחוז צפון ו-200 שעות במחוז חיפה. דהיינו, הבקרה בבתי ספר אלה נעשתה עוד לפני שחולקו מאות שעות, ולפיכך ממצאיה אינם משקפים את המצב לאשורו. ממסמכי המשרד עולה כי בשנת הלימודים התשס"ח ביקרו הבקרים בחלק מבתי הספר כבר בחודש נובמבר 2007 . מהאמור לעיל עולה כי לעתים, כאשר בקרת התקן קוימה במהלך השליש הראשון של שנת הלימודים, היא לא שיקפה באופן מדויק את ניצול השעות של בתי הספר. כאמור, בקרת התקן לשנות הלימודים התשס"ח והתשס"ט לא כללה בתי ספר שהופעלה בהם הרפורמה. נמצא כי המשרד לא קיים בקרה אחרת על ניצול השעות בכלל, ועל ני צול השעות הפרטניות בפרט, בבתי ספר אלה. .על המשרד למנוע את האפשרות לשבץ מורים ללא שעות פנויות לכך, באמצעות חסימה במערכת המחשב או בכל דרך אחרת. עוד עליו לקבוע כללים ברורים להקצאה של שעות מסל מנהל מחוז, לרבות דרישה לאישור בכתב מאת הגורם המוסמך כתנאי להקצאה. התברר כי למחוזות שנבדקו לא היה מידע על מספר הכיתות שנפתחו באותה שנה: מחוזות תל אביב וצפון דיווחו על מספר הכיתות בפועל לפי מספר המחנכים של הכיתות התקניות, כפי שדיווחו למטה איסוף הנתונים של המשרד (להלן - מצבת התלמידים), אך לא דיווחו על כל הכיתות הלא תקניות; בשני המחוזות נמצאו פערים בין הנתונים שמסרו ובין אלה שבידי המינהל לתקשוב ולמערכות מידע במשרד; מחוז ירושלים לא מסר נתונים, ולדברי סגנית מנהל המחוז לא היו בידיו נתונים זמינים על מספר הכיתות בפועל; מנח"י מסר את הנתונים על מספר הכיתות בפועל על פי נתוני המינהל לתקשוב ולמערכות מידע. מהטבלה עולה שבשנת הלימודים התשס"ט היו בארבעת המחוזות שנבדקו כ-770 .כיתות לא תקניות נמצא כי ממצאי דוח ההערכה הוצגו לפני חלק מחברי הנהלת המשרד, אך לא הוצגו למנהלי המחוזות. במסמכי לשכת מנכ"ל המשרד לא נ מצאו פרוטוקולים של דיונים על ממצאי הדוח, אף שהממצאים הצביעו על כמה בעיות בשימוש שעושים בתי הספר בשעות הפרטניות. התברר כי ממצאי המחקר הנוסף הובאו רק לפני חלק מחברי הנהלת המשרד, באוגוסט 2009 ., וכי הם לא הוצגו למנהלי המחוזות 1. עיקרי דוח סיכום הבקרה לשנת הלימודים התשס"ז הוצגו במצגת בישיבת הנהלת המשרד באוגוסט 2008 . נמצא כי ההנהלה לא קיבלה החלטות בעקבות ממצאי הדוח, לא החליטה להפיץ את הדוח עצמו במשרד ואף לא נכתב פרוטוקול לישיבה זו. עקב כך לא הופץ דוח סיכום הבקרה במשרד. יוצא אפוא שבין הסמנכ"לית, שהיא מנהלת המינהל הפדגוגי, ובין סגנה, מנהל האגף, יש חילוקי דעות בכל הנוגע לשעות תפקיד, והבקרה קוימה על פי כללים שונים מהוראות המינהל הפדגוגי. . לבדיקת החינוך הממ"ד, אולם נדרשו לו כשנה וחצי כדי להגיש את המלצותיו להנהלת המשרד. מתשובתו של מנכ"ל המשרד למשרד מבקר המדינה עולה שמשרד החינוך קיבל כמה החלטות בנוגע לשעות הלימוד בחינוך הממ"ד, אולם הוא לא גיבש תכנית פעולה בנוגע לבעיית ריבוי הכיתות הלא תקניות בחינוך הממ"ד ובנוגע לקביעת המספר המזערי של שעות הלימוד במקצועות הליבה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת משרד החינוך לבחון דרכים להביא לכך שארגון הלימודים בבתי הספ ר בחינוך הממ"ד יתיישב עם כללי המשרד, לרבות הכללים בעניין תכניות הלימודים והוראת מקצועות הליבה. מהאמור לעיל עולה שעל אף הממצאים המשמעותיים שעלו בבקרה והצורך החשוב לדון בהם לא הופצו דוחות סיכום הבקרה לשנים התשס"ז והתשס"ח במשרד. בכך נמנע ממנהלי היחידות להשתמש בממצאים כדי לתקן ליקויים. עוד הועלה כי אף שממצאי הבקרה במחוז תל אביב היו חמורים במיוחד, הם לא הוצגו למפקחים ולמנהלי היחידות במחוז. מהאמור לעיל עולה כי שני המנכ"לים לשעבר לא טיפלו בממצאי הבקרה כנדרש: המנכ"ל לשעבר טיפל רק בחלק מהחריגות ולא קיבל החלטות בסוגיות שדרשו את התערבותו; המנכ"לית לשעבר לא טיפלה בממצאי בקרת התקן למרות חשיבותם. מנ כ"ל המשרד קיים דיונים על ממצאי הבקרה, אך במועד סיום הביקורת טרם יושמו ההחלטות שהתקבלו, כמו איתור בתי ספר שחרגו וקבלת הסבריהם לכך. לדעת משרד מבקר המדינה, מבנה השכר ושבוע העבודה של עובדי ההוראה על פי הסכם "אופק חדש" אינו מונע את האפשרות להקצות שעות הוראה למילוי תפקי דים אחרים. על המשרד לפקח על השימוש בשעות בבתי הספר, גם אלה הכלולים ב"אופק חדש", כדי לוודא ששעות הוראה שניתנות לתלמידים אינן מוסבות לשעות תפקיד. מהאמור לעיל עולה כי המשרד לא עשה את כל הדרוש כדי למנוע שיבוץ של עובדי הוראה באין שעות פנויות לכך, אף על פי שהמנכ"ל לשעבר של המשרד הנחה לעשות זאת. עוד עולה מהאמור לעיל כי בפועל אישרו מפקחים כוללים במחוזות שיבוץ של מורים בבתי ספר גם בהיעדר שעות פנויות, ובכך אפשרו להם לחרוג מתקן השעות. ממצאים ראשוניים על יישום "אופק חדש" בבתי הספר מלמדים, בין היתר, שהשימוש בשעות הפרטניות אינו עולה תמיד בקנה אחד עם הנחיות המשרד. המשרד לא ביקר את מוסדות החינוך שהופעלה בהם הרפורמה בשנות הלימודים התשס"ח והתשס"ט. הוא תכנן לבצע פיילוט של ב קרה במספר מצומצם של בתי ספר בשנת הלימודים התש"ע, אך בעיקר על השעות שנוספו במסגרת "אופק חדש" ולא על כלל השעות שהוקצו להם. זאת למרות החשיבות הרבה שנודעת לממצאי הבקרה. הואיל והמשרד התקשה לאכוף על בתי הספר את הנחיותיו לניצול שעות הלימוד בכלל, ומסתמן כי קושי זה עדיין קיים, גוברת החשיבות של בקרה שיטתית על ביצוע השעות שהוקצו במסגרת "אופק חדש" ולנקיטת פעולות על פי ממצאיה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת המשרד לקיים לאלתר בקרה גם על בתי ספר שמופעלת בהם רפורמת "אופק חדש". על מנכ"ל המשרד להעביר למנהלי המחוזות ולמנהלי יחידות במשרד מידע מממצאי מחקר ההערכה של ראמ"ה, כדי שניתן יהיה לשפר את השימוש בשעות הפרטניות. יוצא אפוא כי המשרד קבעאת מספר שעות הלימוד המזערי המחייב של כל אחד ממקצועות הליבה בבתי הספר היסודיים, אולם לא קבע זאת לגבי בתי הספר הממ"ד. בתי ספר בחינוך הממ"ד השתמשו בתקן השעות כדי לפתוח כיתות לא תקניות בשיעורים גבוהים בהשוואה לכל בתי הספר בחינוך הרשמי, הקצו פחות שעות מתקן השעו ת לתגבור תלמידים שנזקקו לכך ופחות שעות מהנדרש להוראת מקצועות הליבה. המשרד היה ער לכך ומינה צוות עוד עלה מן ה מסמכים כי המנכ"ל לשעבר טיפל רק בחלק מממצאי הבקרה על חריגות מהכללים לחלוקת שעות התקן לסוגיהן בבית הספר, למשל הוא לא טיפל בפתיחת כיתות לא תקניות ובאי עמידה בכללים בדבר שעות אורך ושעות תגבור. החריגות משעות התפקיד שאושרו עלו בדיון האמור, אולם לא התקבלו בעניין זה כל החלטות. כאשר הנהלת המשרד דורשת לקיים בקרת תקן אך אינה פועלת בנחישות לתיקון הליקויים שהועלו, עלולים המחוזות ובתי הספר לפעול באופן דומה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת המשרד לפעול לתיקון הליקויים שהעלתה הבקרה, הן החריגות מסך השעות שהוקצו והן החריגות מחלוקת השעות בין השימושים השונים. 2. בתקופת כהונתה של המנכ"לית לשעבר הפיק מנהל האגף את סיכום הבקרה לשנת הלימודים התשס"ז בפברואר 2008 , אך רק באוגוסט אותה שנה הוא הוצג להנהלת המשרד. כאמור, בדיון לא התקבלו החלטות ולא נרשם פרוטוקול. מהטבלה עולה כי בשנים האמורות חלו תנודות חדות במספר בתי הספר שבוקרו; בשנת הלימודים התשס"ה לא קוימה בקרת תקן, כאמור; בשנת הלימודים התשס"ו היא כללה בתי ספר יסודיים בלבד. יוצא אפוא שהמשרד מקצה מיליארדי ש"ח בשנה לשעות לימוד במוסדות החינוך, אך לא הקצה דרך קבע את הסכום הנדרש לבקרת ניצולן. בקרה יעילה עשויה לשמש בידי המשרד כלי להתייעלות ולחיסכון בשעות תקן, ואין לו כלי אחר לשם כך. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך להקצות את המשאבים הדרושים לביצוע בקרת התקן בהיקף מספק בכל שנה. נמצא כי בבקרת התקן לא נבדקו המשאבים שהוקצו לבית הספר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך שעליו לשקול לקיים גם בדיקה כזו.
.3. משרד מבקר המדינה חישב את המספר הממוצע של השעות החורגות בבתי הספר שחרגו בשנת הלימודים התשס"ט ומצא כי יש פער גדול בין מחוז תל אביב לשאר מחוזות הבדיקה. בית ספר יסודי חורג במחוז זה חרג ב -29 שעות בממוצע, לעומת 12 ,שעות במחוז צפון 10 במחוז ירושלים ו-8 במנח"י. חטיבת ביניים חורגת במחוז תל אביב חרגה מתקן שעותיה ב-51 שעות בממוצע, לעומת27 ,שעות במנח"י23 במחוז צפון ו-8 .במחוז ירושלים