רשות מקרקעי ישראל . בחינת יישום הרפורמה ברשות מקרקעי ישראל יוצא אפוא כי ניתן להקנות בעלות על 139,000 נכסים מ - 700,000 הנכסים: על 81,000 נכסים ללא עיכובים נראים לעין, ועל כ- 58,000 .בתמורה הביקורת לא מצאה מסמכים המוכיחים כי רמ"י אכן בדקה את העלות שהוצגה על ידי החברות החיצוניות. יתר על כן, מבקר המדינה מעיר כי שילוב של פעולות רישום זכויות בלשכת הרישום עם ארבע פעולות השירות יוצר ניגוד עניינים מובנה שכן ככל שהרישום יתבצע ביעילות, מספר המשתכנים ה זכאים לקבלת ארבע פעולות השירות יצטמצם, וממילא יתייתר הצורך במתן פעולות שירות לנכסים אלה. ניגוד עניינים זה לא נבחן על ידי הייעוץ המשפטי או על ידי ההנהלה החדשה ברמ"י. החישוב שבוצע על ידי מבקר המדינה בדבר הגידול שחל בשכר הממוצע ברמ"י, התבסס על נתונים שהתקבלו מהחשבות של רמ"י. הנתונים אמנם כוללים את שכרם של העובדים בחוזים מיוחדים, אולם אלה מהווים רק 7% מכלל העובדים. בחישוב האמור לא נכללו מענקים ותוספות שנתיות שלהם זכאים העובדים, נתונים שנכללו בחישוב של הממונה על השכר באוצר. לפיכך, ההפרש בין שני החישובים, אף שהוא בגדר אומד ן בלבד, מבטא נאמנה לדעת הביקורת את התוספת שקיבלו העובדים בעת השיבוץ לתפקיד החדש (ראו הפרק על הרובדים), שבו קודמו רובם בדרגה או בשתי דרגות. משרד מבקר המדינה מעיר כי שכר עידוד נועד להעלאת פריון העבודה ולשיפור השירות לציבור, והוא אינו אמור להיות חלק משכר העבודה10 . כאמור, על פי ההסכם 95% מהעובדים יקבלו תוספת שכר ייחודית לפי ההישגים האישיים בסך 1.9% מהשכר הכולל; כל העובדים יקבלו מענק על בסיס עמידה ביעדים שנתיים של היחידות שהם משתייכים אליהן, בסך 2% מבסיס השכר באותה שנה, 95% מהעובדים יקבלו מענק על בסיס אישי, בהתאם להערכות אישיות ועמידה ביעדים בעלות של 2% מבסיס השכר באותה שנה. תוספות אלו אמורות לשמש תחליף לשכר העידוד שקיבלו עובדי רמ"י לפני הרפור מה, אלא שבפועל מענקים אלו יינתנו על בסיס שכר היסוד שכבר כולל את שכר העידוד. משרד מבקר המדינה מעיר כי מרשימת העובדים ששובצו לתפקידי רוטציה עולה כי נכללים בה עובדים שאין להם קשר ישיר לקהל הלקוחות של רמ"י, ובהם סגן מנהל אגף בכיר שירותי מיקור חוץ, ראש תחום נהלים ותהליכי עבודה, מרכז בכיר תכנון פרויקטים, מנהל אגף א' כלכלה, מנהל אגף בכיר מידע מקרקעין ועוד, שקיבלו גם הם תוספת שכר. המענקים בגין הישגים אישיים, שאמורים היו להוות תגמול על מצוינות בעבודה שולמו על תקופה שבה הרשות טרם החלה לפעול כלומר על עבודה שטרם בוצעה. מן הראוי לציין כי המנהל הנוכחי ביקש להגדיל את כוח האדם על מנת לבצע את פעולות חטיבת השירות באמצעות עובדי רמ"י ולהקים לשם כך מרחבים לחטיבת השירות. עוד התברר כי מנהל רמ"י הנוכחי יזם שינויים ארגוניים מהותיים, תפקודיים וכלכליים שהתבטאו בתוספת של יותר ממאתיים משרות מעבר למשרות המוסכמות, עובדה שחייבה פתיחת משא ומתן מחודש עם העובדים. מהלך זה הביא לדחיית ביצוע הרפורמה בשנה וחצי ולהתייקרותה בכ-12.5 .מיליון ש"ח נוספים משרד מבקר המדינה מעיר כי בסופו של דבר אישר אגף התקציבים באוצר 83 תקנים נוספים ובהם 55 תקנים לחטיבת השירות ו -21 ,למטות הרשות והחטיבות ובסך הכול גדל מספר העובדים ברשות ל-676 . בפועל אישר האוצר מתווה מעודכן שלא הוצג לממשלה. אמנם האוצר מייצג את הממשלה בהליכי יישום הרפורמה, אולם נוכח השינויים המשמעותיים שבוצעו במתווה המקורי של הרפורמה ראוי היה להביא אותם להחלטת הממשלה או לפחות להביאם לידיעתה תוך בדיקת עלותם וכדאיותם למשק (ראו הפרק על עלות הרפורמה בהמשך). לדעת משרד מבקר המדינה, המתווה המעודכן לא השיג את מטרתה העיקרית של הרפורמה - התייעלות, חיסכון וריכוז של משאבי רמ"י במטלות הליבה שהן שיווק הקרקע ושמירה על הקרקע. יתר על כן מתווה זה קרוב יותר במהותו למבנה רמ"י לפני הרפורמה - שכן חטיבת השירות ש בו פועלת ככל החטיבות האחרות ולא כמטה בלבד. משרד מבקר המדינה מעיר כי כאמור, בתקופת כהונתו של מנהל רמ"י הנוכחי נעשתה רביזיה בשיבוץ העובדים שהייתה אחד הגורמים לחריגה בשכר (ראו בהמשך את הפרק על מינוי עובדים לרמ"י). מכתב זה סתר סעיף בהסכם הפרישה שאפשר פרישה רק מגיל חמישים ומעלה. בפועל פרשו 18 עובדים מתחת לגיל50 , בתנאי פרישה משופרים, כמפורט במכתב הנלווה - מצב שמשמעותו תוספת עלות למדינה. הביקורת לא מצאה במסמכים של הממונה על השכר ושל אגף התקציבים באוצר כל עדות לכך שנעשה תחשיב של עלות הפרישה. ראוי היה שתחשיב כגון זה ישמש גורם עיקרי וכבד משקל בשקלול הנתונים הרלוונטיים במסגרת אישור ההסכמים שנחתמו עם העובדים. רמ"י החלה להכין טבלאות שומה בתחילת 2010 , אולם רק במאי 2012 סיימה להכין את רובן. עד מועד זה לא ניתן היה להקנות בעלות לחוכר מקרקעין החייב בתשלום. בבדיקה של82 שיבוצים של עובדים לתפקידים שונים ברמ"י העלתה הביקורת כי ב-11 מקרים שובצו עובדים ללא השכלה פורמאלית לתפקיד שונה במהותו מזה שמילאו לפני הרפורמה. כך למשל שובץ עובד ששימש מרכז בכיר רכש נכסים ולוגיסטיקה, ללא השכלה גבוהה, לתפקיד ראש תחום כספים, מינהל ומשאבי אנוש המחייב תואר ראשון באחד מהתחומים האלה: כלכלה, מנהל עסקים או חשבונאות; שתי עובדות ותיקות ששימשו כמזכירות, ללא השכלה גבוהה, שובצו לתפקיד מרכז בכיר עסקות מיוחדות, המחייב תואר ראשון באחד מן התחומים: מדעי החברה, כלכלה, מנהל עסקים או גיאוגרפיה; ולתפקיד מרכז ב כיר תכנון המחייב תואר ראשון באדריכלות, גיאוגרפיה, הנדסה אזרחית או תכנון עיר. לדעת משרד מבקר המדינה ניסיון מקצועי אכן יכול להוות תחליף להשכלה, אולם בתנאי שהעובד עסק באותו תחום במשך תקופה המאפשרת ללמוד אותו לעומקו, שאם לא כן העובד יחסר הן את ההשכלה והן את הידע המעשי הרלוונטיים, ובמצב כזה הוא לא יתאים לתפקיד. מבדיקת רשימת התפקידים ברמ"י נמצא כי מרביתם סווגו ברובדים גבוהים יותר מהרובד המתאים להם על פי הטבלה שצורפה להסכם. כך למשל עובד שכיהן בתפקיד מנהל מדור מכרזים, שהרובד המתאים לדרגתו הוא 2 , שובץ לתפקיד מרכז בכיר מכרזים שסווג ברובד 4 , אף שעל פי חוות הדעת של מחלקת משאבי אנוש מדובר במשרה זהה. עובד אחר ששימש בתפקיד סגן ממונה מחוזי לפיקוח, שהרובד המתאים לדרגתו הוא 4 , שובץ לתפקיד סגן מנהל מרחב שמירת קרקע אשר סווג ברובד 6 , אף שעל פי חוות הדעת של מחלקת משאבי אנוש מדובר במשרה זהה. באופן זה עובד ששובץ לתפקיד זהה או דומה לתפקיד שמילא לפני הרפורמה, קודם בדרגה אחת עד שתיים. כך זכו העובדים לגידול בשכרם הרבה מעבר למגיע להם במסגרת ההסכם הקיבוצי. מבקר המדינה מעיר כי במהלך ביצוע ההקבלות והתיאום בין הנתונים נמצאו ביניהם פערים גדולים. הטיפול בסגירת הפערים התמשך מאוד, לעתים עד כדי מחצית השנה, ותרם לעיכוב בהקניית הבעלות23 . משרד מבקר המדינה מ עיר כי רישום הנכסים בבעלות החוכרים היא הפעולה המיטבית לשם צמצום הביורוקרטיה והקטנת החיכוך עם החוכרים. לכן על רמ"י לרכז משאבים לתקופה מוגדרת ולמקדם בנושא זה על מנת לסיים את רישום הבעלות על הנכסים. הסיבות להנהגת חוזים אישיים הן רבות. בין היתר נועדו החוזים האישיים לאפשר גמישות ניהולית בגיוס מנהלים טובים והחלפתם באחרים במקרה הצורך. אולם עלותם של חוזים אלו גבוהה יחסית לעלות השכר המקובלת בשירות הציבורי. במקרה הנדון עדכון מבנה רמ"י הביא להגדלה ניכרת במספר המנהלים הבכירים ועמם רבו גם חוזי הבכירים - עובדה שהשפיעה גם היא על עלות הרפורמה. הליך שיבוץ העובדים לתפקידים השונים וקביעת המשרות בחוזים אישיים נעשו שלא על פי ההסכם אלא על פי המתווה המעודכן, שאושר בדיעבד. הרפורמה אפשרה פרישת עובדים, גיוס עובדים מקצועיים ושיבוץ מחדש של העובדים שנותרו ברמ"י. מהלכים אלו נועדו לטייב את כוח האדם ברמ"י בתמורה להעלאת השכר. בפועל רמ"י לא ניצלה את הרפורמה לטיוב כוח האדם: עובדים מונו לתפקידים המשויכים לרובדים גבוהים יותר מהרובדים המקבילים בתפקידם הקודם, בלי שהיו להם ההכשרה, הניסיון או ההשכלה המתאימים לכך. מבדיקה של רשימת התפקידים הנוספים שביקשה רמ"י מאגף התקציבים באוצר נמצא כי 26 מתוך165 הן משרות שבהן מנהלי לשכה קודמו לתפקידים מקצועיים, וזאת בניגוד למתווה המקורי, שלפיו רמי הייתה אמורה לגייס עובדים מקצועיים כגון כלכלנים, עורכי דין ושמאים. משרד מבקר המדינה מציין כי בחוק הוענקו למנהל רמ"י סמכויות נרחבות כדי לאפשר לו גמישות ניהולית. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הליקויים שהועלו בדוח מן הראוי ששר הבינוי והשיכון ישקול האם יש צורך בקביעת מנגנוני "איזונים ובלמים" לסמכויות נרחבות וחריגות אלה. רק בינואר 2012 סיים משהב"ש להכין את המסמך בדבר "קביעת אזורי עדיפות לאומית לעניין מתן הטבות בתחום הבינוי ושיכון". באותו חודש אימצה הנהלת רמ"י את הרשימה האמורה לעניין קביעת אזורי עדיפות בהקצאת מקרקעי ישראל. עד מועד זה הוציאה רמ"י אגרות רק לישובים שאין לגביהם מחלוקת, וזאת כדי להימנע מביטול אגרות שנשלחו לחוכרים ביישובים שלא נכללו ברשימת אזורי העדיפות - כפי שאכן קרה. יוצא אפוא שהמועצה אפשרה מעורבות של רמ"י בפיתוח בניגוד להחלטת הממשלה. מבדיקת רשימת הפרויקטים לפיתוח בשנים 2014 -2013 נמצא כי רמ"י מעורבת בפיתוח ב -31 פרויקטים, וב -16 מהם אף מבצעת את הפיתוח עצמו באמצעות חברות מנהלות המועסקות על ידה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על פי ההסכם מספטמבר 2013 , הגורם המפתח ייקבע בעת הפקדת התכניות וכי עד למועד ההפקדה רמ"י תבדוק אלו פרויקטים היא תעביר לרשות המקומית, אולם הסכם דומה נחתם בין השתיים כבר בשנת 2010 .והוא לא יושם משרד מבקר המדינה מעיר כי על פי התקשי"ר החוזה המיוחד נועד להעסקת עובדים חיוניים למדינה, אולם בפועל העניק המנהל הנוכחי חוזים מיוחדים12 לכל המנהלים הבכירים ברמ"י. הביקורת מצאה כי בכ- 36% ממקרים שנבדקו שובצו לתפקידים מסוימים עובדים שחסרו ניסיון רלוונטי, ו/או ניסיון ניהולי או מקצועי הנדר שים לתפקיד. משרד מבקר המדינה מעיר כי העסקתם של עובדים כה רבים, שאינם אוחזים בניסיון המתאים, עלולה לפגוע בתפקוד רמ"י בתקופה שנדרשת להם ללימוד תפקידיהם החדשים. לדעת משרד מבקר המדינה, אי -רישום פרוטוקולים בישיבות פוגע בשקיפות המוסד ואף בהתנהלותו. הוא אינו מאפשר לימוד של הנושא הנדון ומעקב אחריו, בייחוד כאשר הפקידים שמונו לנהל את התחום הם חדשים, ואין להם מידע וניסיון עבר המאפשרים זאת. רמ"י שלחה הודעות מעין אלו באגרות אל החוכרים, אולם מתכנית העבודה שלה לשנת 2013 עולה כי כ- 20% מהאגרות מוחזרות בלי שהגיעו ליעדן. חלקן בשל כתובות שגויות, בעיה הנובעת בין השאר ממערכת מידע מיושנת המשמשת את רמ"י22 . משרד מבקר המדינה מעיר כי השיטה החדשה שבה נוהגת רמ"י - חיוב היזמים בהוצאות פיתוח בפועל וביצוע הפיתוח על ידי הרשות המקומית, מחייבת את רמ"י לחתום על הסכם מול הרשות מחד גיסא, והופכת את רמ"י למעין חברה מנהלת מאידך גיסא. גם במצב זה רמ"י עדיין מעורבת בתחום הפיתוח. ועדת המכרזים ציינה בפרוטוקול המכרז את נימוקיה לבחירת הזוכה במכרז; היא אף ציינה כי המועמדת לא נבחרה בהעדפה מתקנת ונמצאה המתאימה ביותר. אולם משרד מבקר המדינה מעיר כי הפרוטוקול לא שיקף את כל המידע הראוי. משרד מבקר המדינה בדק את קורות החיים של הזוכה במכרז ושל מר ליברמן, מנהל רמ"י הנוכחי, והעלה כי התקיימו קשרי עבודה קרוב ים וממושכים בין השניים, שהתמשכו על פני 11 שנים. בתשע מתוך עשר השנים, מ- 1997 עד 2007 , שבהן כיהן מר ליברמן כראש המועצה האזורית שומרון, כיהנה הזוכה במכרז כמנכ"ל המועצה. ב- 2009 ,, כאשר מר ליברמן נבחר כמנכ"ל תנופה, מינהלת סל"ע לשעבר כיהנה היא כסגניתו. מידע זה לא הופיע בפרוטוקול הוועדה. הזוכה במכרז החלה את עבודתה ברשות כסגנית מנהל רמ"י בכדי לסייע ביישום הרפורמה. בשלב מסוים היא החלה לכהן גם כממונה על משאבי אנוש וכממונה על חטיבת השירות - תפקידים אשר לא נכללו במכרז. לדעת משרד מבקר המדינה, גם בהליך של שיבוץ מחדש שיש בו מאפיינים של תחרות, יש לשמור על העיקרון של שיווין הזדמנויות ועל עקרון השקיפות, ולקיים השוואה נאותה בין העובדים המועמדים לשיבוץ. חסרונם הבולט של הנימוקים בפרוטוקולים היא עובדה שמקשה גם על הגשת ערר מבוסס להחלטות הוועדה, שכן אין כל אפשרות לדעת מדוע מועמדים מסוימים לא נבחרו. משרד מבקר המדינה מעיר כי מנהל רמ"י, אפילו בסמכויותיו כנציב שירות המדינה, אינו מוסמך לבצע מינויים אלה ללא כל הליך של מכרז. בביקורת לא נמצא מסמך כלשהו, המהווה אסמכתא רשמית למינויים. יתר על כן, יש במינוי זה משום פגיעה במועמדים אחרים שנגשו למכרז, ואשר יכלו לזכות בו אילו התפקידים הללו - ממונה על משאבי אנוש וממונה על חטיבת השירות - היו כלולים במכרז. מסקירת המכרזים עולה אפוא כי מר ליברמן השתתף בבחירת מועמדים שעבדו עמו בעבר, וכי מינה לוועדות המכרזים חברים שהייתה להם היכרות מוקדמת עם המועמדים אשר זכו במכרז בסופו של דבר - עובדות שברוב המקרים לא ניתן להן ביטוי בפרוטוקול. מצב דברים זה מ למד כי עקרון השקיפות לא נשמר. יצוין כי מבקר המדינה אינו מחווה דעה על איכות הזוכים במכרזים או על מידת התאמתם לתפקיד אלא רק על הליך הבחירה שלהם. לדעת משרד מבקר המדינה, ההליך שננקט אינו מאפשר הכרות מעמיקה עם המועמד. יצוין כדוגמה כי לפי סעיף 11.481 לתקשי"ר, ועדת הבוחנים תחליט על מועמד כשיר, לפי התרשמותה מן המועמד ובשים לב לגיליונות ההערכה והמשוב השנתיים שלו. כל אלה כאמור לא עמדו בפני ועדת השיבוצים בבואה להחליט על שיבוץ עובדים לתפקידיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי שמנהל רמ"י שהיה יו"ר ועדת השיבוצים ומינה את חברי ועדת השיבוצים יהיה גם חבר בוועדת הערעור ויהווה 50% .מהרכבה משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובת רמ"י למבקר הייתה נכונה לו נמנעה הרשות מגיוס עובדים חדשים במקום אלו הפורשים. בפועל העניקה רמ"י תנאי פרישה מוגדלים כדי לעודד את הפרישה, ומנגד היא גייסה עובדים חדשים במקומם, כך שהמדינה לא חסכה בתשלום משכורות. 7. הרפורמה כרוכה בעלויות חד -פעמיות נוספות, בסך כ -44 מיליון ש"ח, בשל תשלום ליועצים חיצוניים ובשל גיוס עובדים. לפיכך עלות הרפורמה נגזרת מתוספת שכר שנתית של למעלה מכ-35 מיליון ש"ח ומהוצאות חד-פעמיות בסך 206.5 :מיליון ש"ח 44 ,מיליון ש"ח ליועצים וגיוס עובדים 12.5 ש"ח מענק לעובדים ו-150 .מיליון ש"ח לפורשים משרד מבקר המדינה מעיר כי משמעותו של המתווה המעודכן היא שחסמים שעליהם הצביעו הוועדות השונות, ושבגינם התקבלו החלטות הממשלה הרלוונטיות נותרו על כנם. כיוון שמרבית פעולות השירות נותרו באחריות רמ"י, הונצח החיכוך עם החוכרים. הפעולות לייעול רמ"י כגון צמצום כוח האדם בכ -200 משרות, איחוד המרחבים והוצאת פעולות השירות למיקור חוץ- פעולות שבגינן הסכימה המדינה לשאת בתשלום תוספות שכר ותנאי פרישה מוגדלים - לא יושמו. יוצא אפוא שהמדינה שילמה מיליוני שקלים עבור מתכונת מסוימת של רפורמה אך קיבלה רפורמה במתכונת שונה לחלוטין. כאמור, הליך השיבוץ נעשה ללא ראיון עם העובד, וללא קריאת תיקו האישי, אלא רק על פי טופס הבקשה שהגיש העובד. לטופס הבקשה צורפה חוות הדעת של אגף משאבי אנוש בדבר התאמת העובדים למשרות שאליהן ביקשו להתקבל. הביקורת בדקה 82 שיבוצים, ומתוכם מצאה 16 מקרים שבהם התעלמה ועדת השיבוצים מחוות הדעת של אגף משאבי אנוש. כך למ של היא שיבצה עובדים לתפקידים המחייבים ניסיון ניהולי או מקצועי, על אף שאגף משאבי אנוש קבע כי אין להם את הניסיון הנדרש בתנאי הסף. לדעת משרד מבקר המדינה, בהעדר הליך מסודר של מכרז אזי המלצת אגף משאבי אנוש על התאמת המועמד לתפקיד חיונית והתעלמות מחוות דעת זו ללא הנמקות מספיקות אינה מתקבלת על הדעת. הביקורת מצאה גם כי ב-13 מתוך82 שיבוצים שנבדקו שיבצה ועדת השיבוצים עובדים לתפקידים מסוימים, אף שלפי קורות החיים שלהם אין להם הניסיון הנדרש בתנאי הסף. כך למשל היא שיבצה רכזות לשכה ותיקות לשמש בתפקידים כגון מרכז/ת משאבי אנוש ולוגיסטיקה, תפקיד המחייב שתי שנות ניסיון בעבודה במערך מינהל ולוגיסטיקה; מרכז/ת בכיר לתכנון, תפקיד שמחייב שתי שנות ניסיון בעבודה על פיתוח והפעלה של תכנון מקרקעין בפריסה מקומית ובהיקף של מאות יחידות דיור או בפיתוח והפעלה של תכנון מתארי; מרכז/ת בכיר הדרכה, תפקיד המחייב שלוש שנות ניסיון בפיתוח מערכי הדרכה וניהול מערך הדרכה, עובד ששימש רכז תיקיון היא שיבצה לתפקיד מרכז מיפוי ומדידות המחייב שנתיים ניסיון במערך מיפוי ומדידות בפריסה אזורית. ע ובד שכיהן כראש ענף תיקיון שיבצה הוועדה לתפקיד מרכז בכיר שירות לחוכר, תפקיד המחייב על פי דרישות הסף שלוש שנות ניסיון במתן שירות בפועל, כולל קבלת קהל.
במאי 2011 נחתם הסכם המסדיר את תנאי ההעסקה והמבנה הארגוני של רמ"י על פי המתווה שהומלץ. אלא שמנהל רמ"י הנוכחי החליט על מתווה מעודכן, השונה מן הפרמטרים שנקבעו במתווה המקורי: בראש ובראשונה הוחלט על השארת מרבית הטיפול בחוכרים בידי רמ"י וכמו כן על מעורבות של רמ"י בנושא הפיתוח; פגיעה בהתייעלות המערכת בשל הגדלת כוח האדם; הרחבת חטיבת השירות; הגדלת המטה ועוד. דבר שנעשה ללא קבלת אישור הממשלה. משמעותו של המתווה המעודכן היא שהחסמים שעליהם הצביעו הוועדות השונות ושבגינם התקבלו החלטות הממשלה הרלוונטיות - נותרו על כנם. כיוון שמרבית פעולות השירות נשארו באחריות רמ"י, הונצח החיכוך עם החוכרים. הפעולות לייעול רמ"י, כג ון צמצום כוח האדם בכ -200 משרות, איחוד המרחבים והוצאת פעולות השירות למיקור חוץ, פעולות שבגינן הסכימה המדינה לשאת בעלויות כבדות בעבור תוספות שכר ופיצויי פרישה מוגדלים - לא יושמו בשל מתווה הרפורמה המעודכן. יוצא אפוא שהמדינה שלמה מיליוני שקלים למתכונת של רפורמה שנועדה לשפר את תפקודה של רמ"י ולמקד את פעילותה בתפקידי הליבה הכרוכים בניהול משק הקרקעות בישראל - וקיבלה רפורמה במתווה אחר.