משרד החוץ . התכנון המדיני במשרד החוץ בשלוש השנים האחרונות חוזרת החטיבה ומדגישה את חשיבות הטמעת תשומותיה בתכניות האופרטיביות של צה"ל. אולם קבוצת העבודה הבין- ארגונית שפעלה בשנים אלה לא הפיקה תוצר משולב של החטיבה לתכמ"ד והחטיבה האסטרטגית באג"ת. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-הפעלתם של ממשקי עבודה סדירים בין הגופים האמורים פוגמת בהתקדמות תהליך יישומן של המלצות ועדת ליפקין-שחק בנושא זה. מן הראוי אפוא ששני הגופים יקבלו במשותף החלטות תשתיתיות שיש בהן כדי להשפיע על ליבת העשייה הבין - ארגונית. לטענת אג"ת הוא אינו מגביר את שיתוף הפעולה הקיים בינו ובין החטיבה לתכמ"ד כדי למנוע את "תופעת ההדלפות" במשרד החוץ, העלולה לפגוע באבטחת המידע המועבר בין הגופים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם לנוכח העובדה כי בפועל מתקיימים יחסי עבודה סדירים בין יחידות במשרד החוץ ובין גופים במערכת הביטחון, על המשרד ללבן עם אג"ת את סוגיית הטיפול בהדלפות ולמצוא לה פתרונות, כדי להסיר חסם זה בפני זרימת המידע ושיתוף הפעולה התקין והסדיר בין הגופים. מכל מקום, אין להשלים עם המצב שבו הבעיה האמורה תמנע לאורך זמן את קיומם של יחסי עבודה תקינים ומלאים כנדרש. הממצאים שיפורטו להלן מלמדים כי תשומות התכנון האסטרטגי של משרד החוץ עדיין אינן מוטמעות כהלכה בתהליכי העבודה הפנימיים של מערכת הביטחון קודם להצגתן לפני הדרג המדיני. . במועד סיום הביקורת באוגוסט 2011 עדיין לא החליט המנכ"ל להורות על כתיבת תכניות העבודה ותקצובן בהתאם להערכת המצב המדינית. בהיעדר החלטה כאמור יש קושי ממשי לגבש את תכניות העבודה השנתיות של יחידות המשרד השונות בראייה אסטרטגית. התכנון המדיני שנעשה באג"ת על פי הוראות הפק"א ברמת ה"אסטרטגיה רבתי" מצריך קבלת תשומות ממשרד החוץ, שהוא מוקד ידע ומומחיות בתחום זה במרחב הבין-משרדי. אולם הבדיקה העלתה כי שני הגופים עדיין לא הצליחו ליצור את המנגנון שיבטיח חילופי מידע וידע שיטתיים בין גופי התכנון המדיני בצה"ל ובמשרד. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנכ"ל המשרד וראש אג"ת להתוות במשותף את הדרכים להעברה סבירה ושוטפת של תשומות מקצועיות בין הגופים האמורים. בביקורת לא נמצא כי מתקיים שיתוף פעולה בין החטיבה לתכנון המדיני במשרד ובין האגף הביטחוני -מדיני במשרד הביטחון. חילופי המידע בין החטיבה ובין אבט"ם אינם סדירים, אין הפצה שוטפת של תוצרים בין שני הגופים ונציגי המשרד אינם משתתפים כלל בהערכת המצב השבועית של שר הביטחון, אפילו לא בנושאים מדיניים מובהקים. משרד מבקר המדינה העלה כי בעקבות המלצות דוח ועדת ליפקין-שחק חודשה מתכונת העבודה המשותפת בין החטיבה ובין אג"ת באופן חלקי בלבד, כמתואר להלן: המנכ"ל מאשר את תכניות העבודה השנתיות של יחידות המטה בירושלים ושל הנציגויות בחו"ל במסגרת חלוקת התקציב הנעשית בסמוך לאחר אישור הצעת חוק התקציב השנתי בממשלה. הביקורת העלתה כי חלוקת התקציב נעשתה בנפרד ובמנותק מתהליך התכנון השנתי ולרוב אף קדמה לו. אף שהחטיבה אחראית לניהול תהליך הערכת המצב שעליו מתבסס תהליך הכנת תכניות העבודה, לא התקיים שיח רצוף בין גורמי התכנון המדיני ובין הגורמים במשרד האחראים לתקצובן של תכניות העבודה השנתיות, ולכן חלוקת התקציב נטתה לשקף את המצב הקיים במקום את סדר העדיפויות הרצוי בעבודת המשרד, כפי שנגזר מהערכות המצב. אשר על כן, מן הראוי שמנכ"ל המשרד יתווה את הדרך לשלב את הדיונים על אופן חלוקת המשאבים - התקציביים ו הארגוניים - במסגרת תהליך גיבושה של הערכת המצב המדינית, כדי שחלוקת המשאבים תביא לידי ביטוי באופן מיטבי את הצרכים העולים מהערכת המצב. . משרד מבקר המדינה סבור כי מסמך הערכת המצב המדינית השנתית הוא אמצעי חשוב בזירה הלאומית, לצורך שילוב התשומות והתובנות הייחודיות לו בתהליכי קבלת ההחלטות בדרג המדיני, על פי המלצת דוח ועדת וינוגרד ובהתאם לתכלית הוראת חוק המל"ל כאמור. ראוי אפוא שהמשרד יתמיד בהפקת מסמך הערכת מצב כאמור תוך שיתוף גופים ממלכתיים רלוונטיים בהערכותיו המדיניות באמצעות הפצת המסמך לעמיתיו במערכת הביטחון, ויציג את תוכנו לפני מליאת הממשלה ולפני הקבינט המדיני-ביטחוני. הכשרה מקצ ועית בין -ארגונית בתחום התכנון האסטרטגי חשובה להגברת שיתוף הפעולה בין המשרד ובין מערכת הביטחון. עם זאת, היא אינה מתקיימת באופן סדיר ואין במשרד גורם האחראי לרכז את פעילות ההכשרה הנדרשת ולטפל בתיאום הבין-ארגוני בנושא זה. משום כך, על המשרד להיערך לקיום השתלמויות, ימי עיון וקורסים משותפים על בסיס שנתי ורב -שנתי, לרבות מינוי גורם אחראי לתיאום לוחות הזמנים עם הארגונים העמיתים ולמעקב אחר העמידה בהם בפועל. לנוכח זאת, ובהתחשב בהודעת המשרד מפברואר 2012 על גיבוש הגדרת תפקיד מחייבת של נציגו באג"ת, סבור משרד מבקר המדינה כי על המשרד לכלול בהגדרת התפקיד גם תנאי כשירות מתאימים למילויו. כמו כן, ראוי שהמשרד יגיע להסכמה עם אג"ת באשר להגדרת התפקיד האמורה, כדי לשפר את תפקודו של הנציג באג"ת בתחום התכנון המדיני- אסטרטגי. . תגובת אבט"ם מחדדת את הצורך בהגדרה ברורה של תפקידי החטיבה וסמכויותיה הן בתוך המשרד והן ביחס ליחידות עמיתות מחוץ למשרד. נדרשת בחינת הסיבות למצב המתואר של היעדר קשרי עבודה מבוססים בין החטיבה ובין משרד הביטחון, איתורן והצבת פתרונות להתמודדות עמן. משרד מבקר המדינה מעיר כי על מנכ"ל המשרד ומנכ"ל משרד הביטחון להידרש לסוגיה זו, בדגש על שילוב מקצועי בין יחידות התכנון של שני הגופים. עם זאת, ארבע מהמשרות שנקבעו בהחלטת המנכ"ל מאוגוסט 2009 , בתוספת משרת יועץ כלכלי, לא נקבעו עד כה בתקן החטיבה והן לא אוישו. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת המשרד לבחון את התאמת שיטות העבודה של החטיבה ואת תרומתן לצורכי העובדים ביחידות הרלוונטיות מחוץ לחטיבה, ואת הסיבות לדחייתן על ידי חלק מצוותי העבודה. בהתאם לתוצאות בחינה זו יש לבחון את הצורך בהכנת תכנית אופרטיבית להכשרה מתודולוגית המותאמת לצרכים הייחודיים של עובדי המשרד המופקדים על הפעילות המדינית. . נמצא כי החטיבה לא הייתה מעורבת בטיפול באירועים מרכזיים שחייבו את תשומותיה המקצועיות. משרד מבקר המדינה מעיר לחטיבה ולהנהלת המשרד כי נוכח ייעוד החטיבה ותחומי עיסוקיה, ראוי לדאוג לכך כי היא תשולב בפעילות המשרדית הנוגעת לכל הסוגיות המדיניות המהותיות שעל סדר ה יום הלאומי באופן שיאפשר לה לתרום את תשומותיה המקצועיות. הנהלת המשרד לא דנה בהצעת ראש החטיבה משנת 2008 למיסוד מנגנוני השיתוף הפנים -משרדיים בת חום התכנון המדיני -אסטרטגי על רקע הביזור הקיים בתחום זה (ראו להלן). גם נקודות התורפה בתחום האמור שזיהו צוותי ההכנה של הרפורמה המבנית בראשות המשנה למנכ"ל בשנת 2009 ., לא קיבלו עד כה מענה מלא הממצאים מלמדים כי הגם שהחטיבה מיועדת לעסוק בתכנון מדיני במובחן מאופן העיסוק בתחום זה ביתר יחידות המטה, הנהלת המשרד עדיין לא קבעה את חלוקת הסמכויות והתפקידים בינן ובין החטיבה בנוגע לתחום זה, והדבר פוגע ביכולת החטיבה למלא את תפקידיה באופן מיטבי. על רקע זה, ולנוכח אי-הבהירות העולה מתגובות הגורמים השונים במשרד בנוגע לטיב מומחיותה של החטיבה ב"תחומי התוכן", סבור משרד מבקר המדינה כי על הנהלת המשרד להגדיר בפירוש את גבולות "מרחבי העבודה" של החטיבה לתכמ"ד ביחס ליתר היחידות בארגון. זה כמה שנים סוגיית העמדת חומר מודיעיני רלוונטי המתקבל בממ"ד לעיון עובדי החטיבה לצורכי פעילותה אינו מניח את דעתם של ראשי החטיבה בעבר ובהווה, אך הנהלת המשרד טרם הכריעה בין עמדת החטיבה ובין התנגדותו העקרונית של הממ"ד להעביר חומרי ג לם מודיעיניים לעיון עובדי החטיבה. בנסיבות אלה, על מנכ"ל המשרד לבחון את הסוגיה בתיאום עם גורמי הביטחון הרלוונטיים ולקבל בהקדם החלטה בעניינה. עם זאת, הביקורת העלתה כי על אף האמור בתקנון, לא כל התוצרים האינטגרטיביים שמציגה החטיבה להנהלת המשרד ולדרג המדיני כוללים את "המידע המדיני האגור ומעובד במשרד" המשקף ומשקלל את כלל עמדות הגורמים הרלוונטיים במשרד, בדגש על האגפים המרחביים. להלן כמה דוגמאות: . לנוכחתגובת המשרד לעיל, מן הראוי כי הנהלת המשרד תגדיר באמצעות נוהל או באמצעות תיקון תקנון המשרד את ייעוד החטיבה, את תפקידיה, את תהליכי העבודה ואת התוצרים המצופים ממנה. נוסף על כך ראוי להגדיר מהם מדדי התפוקה הרלוונטיים להערכת פעילות החטיבה ותוצריה, כדי לבחון את מידת התאמת התוצרים לצורכי המשרד הנגזרים מהמלצות דוח ועדת וינוגרד ומההחלטות השונות ליישומן. הממצאים מלמדים על כך שבחלק מהמקרים הרלוונטיים החטיבה המציאה להנהלת המשרד מסמכי מדיניות אינטגרטיביים שאינם כוללים את מלוא המידע המדיני הצבור במשרד, לרבות העמדות המקצועיות השונות של יח ידותיו, שלא בהתאם לתכליתה של הוראתו האמורה של התקנון. לנוכח זאת, כאשר החטיבה מפיקה תוצרים אינטגרטיביים עליה להקפיד שתוכנם יקיף את מלוא ההיבטים של הנושא הנדון וישקף את עמדותיהם של הגורמים השונים העוסקים בו. משרד מבקר המדינה מעיר גם למנכ"ל המשרד, שקודם למתן האישור להפיץ את תוצרי החטיבה לגורמי חוץ, ראוי שהוא יוודא שאלו יכללו הצעות חלופיות במסגרת תכנון מדיניות החוץ אשר ישקפו את עמדתם המקצועית של כלל הגורמים הרלוונטיים. . הביקורת העלתה כי רק בשנת 2008 הניב תהליך הערכת המצב מסמך אינטגרטיבי שהופץ בקרב הגורמים הרלוונטיים. אולם טיוטות המסמכים שהניבו תהליכי הערכות המצב שבוצעו במשרד בשנים 2009 ו- 2010 לא הופצו וממילא לא אושרו לשימוש בשנים העוקבות ( 2010 ו- 2011 ); ולכן יחידות המשרד, לרבות הנציגויות בחו"ל, לא יכלו להפיק מהם תועלת מקצועית. על אף מטרתו של תהליך הערכת המצב המדינית השנתית - להניח לפני הדרג המדיני את הערכת המצב בנושא מדיניות החוץ של המשרד ונגזרותיה, לא הציג משרד החוץ במישרין או באמצעות המל"ל מסמכים מסכמים של התהליך לשנים 2009 ו- 2010 לפני ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, לפני מליאת הממשלה ולפני גורמים בין -משרדיים רלוונטיים אחרים. בנסיבות אלו הערכות המצב עדיין לא השיגו את יעדן ואינן משמשות את הממשלה במסגרת עיצוב מדיניות החוץ של ישראל. .לנוכח ממצאים אלה סבור משרד מבקר המדי נה כי המפתח לביסוס מעמדו של משרד החוץ במרחב הבין -משרדי כגורם בעל השפעה משמעותית בענייני הביטחון הלאומי טמון ביכולתו המקצועית להגדיר, לגבש ולהציג ראייה ארוכת -טווח, אינטגרטיבית ורב -ממדית של היעדים הלאומיים בתחום המדיני ושל הדרכים והאמצעים להשגתם. משום כך, ובמסגרת מכלול הפעולות הנדרשות מהמשרד לצורך יישום מהותי של המלצות דוח ועדת ליפקין -שחק, ראוי שהוא ימשיך בפעולות לחיזוק החטיבה, וזאת באמצעות הסדרת גבולות האחריות של החטיבה והעמדת כלים מקצועיים ומידע רלוונטי לרשותה. ראוי גם כי הנהלת המשרד, גורמי התקצוב ומשאבי האנוש במשרד מחד והחטיבה מאידך יפעלו לתאם בין תהליך הערכת המצב המדינית ובין מעגל התכנון השנתי של תכניות העבודה וחלוקת המשאבים במשרד. דוחות הוועדות הממשלתיות האמורות זיהו גם צורך חיוני בהגברת שיתוף הפעולה בין המשרד ובין מערכת הביטחון וצה"ל בתחומי התכנון המדיני-אסטרטגי. משרד מבקר המדינה מצא כי המלצותיהם האופרטיביות לא יושמו במלואם וכך, בין היתר, ממשקי העבודה בין החטיבה ובין היחידות העמיתות במשרד הביטחון ובצה"ל אינם פועלים כדבעי; והסיכום בין החטיבה ובין אג"ת מנובמבר 2008 ,לא קוים. אי לכך ועקב דחיפות העניין, על שני הגופים לרכז מאמץ ולגשר על פערי העמדות ביניהם כדי להגיע לשילוב בין -ארגוני מיטבי בתהליך קבלת ההחלטות בסוגיות מדיניות-ביטחוניות לאומיות. .לקחי מלחמת לבנון השנייה, שנלמדו ותועדו בדוח ועדת וינוגרד ועובדו בדוח ועדת ליפקין -שחק לכדי הכרה במעמדו המ רכזי של משרד החוץ בתחום עיצוב מדיניות החוץ של ישראל ובתהליך קבלת ההחלטות בענייני הביטחון הלאומי, הניבו המלצות לחיזוק החטיבה לתכנון מדיני במשרד. החטיבה, שהוקמה בשנת 1993 כדי לסייע לדרג המדיני במשרד בתכנון מדיניות החוץ, נבנתה מחדש בשנת 2009 בניסיון להגדיר לה ייעוד ותפקידים בתחום התכנון האסטרטגי ותכלול של העבודה המדינית המשרדית. עם זאת, הנהלת המשרד לא הקנתה לחטיבה סמכויות ברורות ותחומי אחריות נבדלים מאלו של יחידות המטה במשרד העוסקות בין היתר בתכנון מדיני, לרבות האגפים המרחביים. בהיעדר חלוקת תפקידים ברורה ובלי שמעמדה עוגן בנהלים וחשיבות פעילותה ונחיצותה הוטמעו בקרב יתר גורמי המטה, נבצר מהחטיבה לממש את ייעודה באופן מלא. אמנם לשם מילוי תפקידיה צוידה החטיבה בתקנים נוספים ובייעוץ מתודולוגי, אולם במועד תום הביקורת עדיין לא אוישו ארבע משרות של מומחים, לא מונה יועץ כלכלי לחטיבה וטרם יושבה סוגיית נגישות עובדי החטיבה לחומר מודיעיני מסווג. משנת 2008 ואילך ניהול התהליך המשרדי של קיום הערכות מצב מדיניות עומד במרכז פעילותה המתכללת של החטיבה, אך תוצרי הערכת המצב השנתית הכוללת המלצות למדיניות בגזרות השונות לא הוצגו על ידי המשר ד - במישרין או באמצעות המל"ל - לפני ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, לפני הרכבי השרים הרלוונטיים ולפני מליאת הממשלה, והם אף אינם נדונים בפורומים בין -משרדיים. כמו כן, ההחלטות לקיים הערכת מצב חודשית עדיין לא הוצאו לפועל. מן הממצאים עולה כי עד סוף שנת 2011 לא הייתה לתפקיד נציג המשרד באג"ת הגדרה ברורה ומוסכמת, בעיקר בנוגע לעבודה בתחומי התכנון המדיני. בשל הציפיות השונות מתפקודו ומיעדי פעילותו של הנציג התקבלו הסכמות אד -הוק של הנציג ומארחיו באג"ת לגבי תחומי פעילותו, שהתמקדו בתחום הקישור והתיאום האופרטיבי. הבדיקה העלתה כי הנהלת המשרד לא קיימה את הערכ ות המצב החודשיות כפי שהחליט המנכ"ל. משרד מבקר המדינה מעיר אפוא למנכ"ל המשרד כי לנוכח אירועי השנים האחרונות באזור בכלל וקצב ההתפתחויות המדיניות ברחבי העולם בשנת 2011 בפרט, ראוי לעקוב אחר יישומה של החלטה זו ואף לשקול לעגן בעתיד את קיומן של הערכות המצב החודשיות בנוהל משרדי מחייב. . מן הממצאים עולה כי הנהלת המשרד לא קיבלה החלטות אופרטיביות בנוגע להפעלת תכנית החטיבה משנת 2009 ליישום מ לא של המלצות דוח ועדת ליפקין-שחק בנוגע לשיתוף המשרד בתהליכי קבלת ההחלטות במרחב הבין -משרדי בתחום התכנון המדיני -ביטחוני. ראוי אפוא כי הנהלת המשרד תיתן את הדעת על כך ותפעל להסרת החסמים המונעים את שילוב תשומות המשרד בעיצוב המדיניות הממשלתית, כדי לבסס את מעמדו של המשרד בתהליך קבלת ההחלטות בדרג המדיני. מן האמור עולה כי שלא לפי המלצת דוח ועדת ליפקין-שחק ועל אף הדגם המקובל של "השאלת" קצין אמ"ן לעבודה במשרד, אג"ת עדיין לא קיבל החלטה בסוגיית הצבת קצין מטעמו בחטיבה לתכמ"ד. משום כך מעיר משרד מבקר המדינה לשני הגופים כי עליהם ליישם את הסיכום שהושג ביניהם בנושא הא מור כדי להפעיל מחדש במלואה את מערכת ממשקי העבודה בין החטיבה במשרד החוץ ובין אג"ת. על רקע זה, ראוי גם שאג"ת ישלים את הבחינה הארגונית להצבת הקצין בחטיבה, שאותה הציג כתנאי למתן תשובתו העניינית למשרד החוץ, ויודיע למשרד בהקדם על תוצאותיה. .ועדת וינוגרד הדגישה את הצורך בשיפור מרכיבי הח שיבה והתכנון המדיני במטה המקצועי של המשרד לשם טיוב קבלת ההחלטות הלאומיות בסוגיות מדיניות-ביטחוניות. ארבע שנים לאחר שאומצו עיקרי דוח הביניים במסגרת החלטת ממשלה כאמור בחן משרד מבקר המדינה את אופן יישום מסקנות דוח ועדת וינוגרד ואת אופן יישום המלצות דוח ועדת ליפקין-שחק בתחום התכנון המדיני -אסטרטגי במשרד החוץ. ממצאי הבדיקה מובאים להלן.
בדיון האמור ההנהלה לא קיבלה החלטה פורמלית בעניין יעוד החטיבה ותפקידיה, והמשרד לא פעל לבנות מודל מתאים להפעלת החטיבה.