משרד החוץ . מינויים וקידום עובדים - משרד החוץ במעקב נמצא כי אמות מידה אלה לבחינת המועמדים למשרות לא עוגנו בנוהל ובתקנון, וכי הן היו בשימוש ומ"ן לראשי נציגויות בראשות שרת החוץ ופחות בשימושן של הוועדה ל סמנכ"לים וומ"ן שנייה. עוד נמצא, שהוועדות לא פעלו בעקביות בכל הנוגע לאמות מידה אובייקטיביות כמו ניסיון, דרג ותפקידים קודמים: אמות המידה השתנו מדיון לדיון, ובדיונים שונים ניתן להן משקל שונה, גם אם הוועדות עסקו במינוי לאותו תפקיד במועדים שונים. סיכום הנימוקים להחלטות של הוועדה לסמנכ"לים וומ"ן שנייה נוסח לא אחת באופן כללי וסתמי, כמו "יכולות וכישורים של העובד". (א) במעקב נמצא כי מיולי 2006 ועד מאי 2008 מינתה ועדת המינויים השנייה למשרות של קצין מינהלה וקונסול קונסולרי, הנמנות עם שירות החוץ המינהלי, כ -40 עובדים שהיו משובצים בשירות המינהלי, מרביתם חסרי השכלה אקדמית. על מקצת העובדים שמונו הוטל גם תפקיד מדיני. עוד נמצא במעקב, כמו בביקורת הקודמת, שלרבים מהעובדים ששימשו בתפקיד או מונו לו בפרק הזמן שנבדק לא היה ניסיון בתחומים העיקריים שבהם עוסק קצין מ ינהלה וקונסול קונסולרי, ורבים לא ידעו שפה זרה ברמה נאותה. יצוין כי בכמה נציגויות, בעיקר בנציגויות קטנות במדינות המוגדרות קשות שירות, אף מילאו את תפקיד קצין המינהלה קצין הביטחון של הנציגות או עובד מקומי שאינם עובדי המשרד ואין להם הניסיון הדרוש למילוי התפקיד ; מינויים אלה לא נעשו בידי ועדות המינויים. מהפרוטוקולים של דיוני ומ"ן השנייה עולה שהמועמדים לתפקידים האמורים בדרך כלל לא נבחנו על פי דרישות התפקיד שקבע המשרד. במקצת הדיונים נעשה המינוי אף שהיו חברים בוועדה שסברו כי אין מועמד מתאים לתפקיד בקרב המועמדים, ובמעקב נמצא שאחדים מקציני המינהלה שמונו באותם דיונים הוחזרו לארץ זמן קצר לאחר שהחלו למלא את תפקידם. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת המינויים לא להירת ע מלשקול דחיית דיון במשרה אם לדעת חברים בוועדה אין בקרב המועמדים עובד בעל הכישורים הדרושים. זאת בעיקר כדי שלא לפגוע בייצוג ישראל בחו"ל, וכדי שלא ייווצר מצב שבו העובד שייבחר ייכשל בתפקידו והמשרד ייאלץ להחזירו לארץ. החזרת שליח לארץ מותירה נציגות ללא קצין מינהלה וקונסול קונסולרי ויוצרת בעיות הנוגעות לשליח ולבני משפחתו מבחינת מקום המגורים, מוסדות לחינוך הילדים וכד'. לפי נוהל המעבר, ההקלות האמורות בתנאים להגשת מועמדות לקורס הסמכה נועדו לעובדים ותיקים שהיו במשרד במועד כניסתו לתוקף. ואולם מאחר שההקלות לא הוגבלו בזמן, הן יאפשרו גם בעתיד לעובדים שבאותו מועד הועסקו במשרד אך לא היו להם שנות הוותק הנדרשות, להגיש מועמדות לקורס לאח ר שיצברו את שנות הוותק הנדרשות, אף שהם בעלי השכלה של עד 12 שנות לימוד וניסיון שאינו רלוונטי לתפקידי קצין מינהלה וקונסול קונסולרי. הדבר עלול לחזק את המגמה של מינוי עובדים בעלי כישורים נמוכים במקום לחתור למינוי עובדים בעלי כישורים גבוהים. ראוי לציין שקציני ה מינהלה והקונסולים הקונסולריים הם דיפלומטים המייצגים את ישראל במגעים עם בעלי תפקידים במקום השירות. לכן חשוב שהמשרד יפעל להעלאת רמתם, ובשיקולי ומ"ן השנייה למינוי עובדים למשרות אלה יובאו בחשבון, ככלל תנאי הסף הגבוהים ודרישות התפקיד הגבוהות שקבע המשרד, ובהקלות שנקבעו ישתמשו הוועדות במקרים חריגים בלבד. המעקב העלה כי בהודעת אגף משאבי אנוש לעובדים על מינוים לתפקיד חדש בחו"ל מצוין מועד תחילת כהונתם ומועד סיומה - כעבור שלוש שנים. . שאכן כל המועמדים למשרה הוצגו בתחילת הדיון בה וצוינו פרטים מקורות החיים של כל אחד מהם. אולם לאחר הצגתם נהג המש נה למנכ"ל וסמנכ"ל בכיר למינהל באותה עת (עד לעזיבתו את התפקיד בסוף יולי 2007 ) לציין שניים עד שלושה שמות של המועמדים המועדפים בעיניו, ולאחר מכן נהגו כך המשנה המדיני למנכ"ל, מר יוסי גל, או ראש אגף משאבי אנוש, מר שמעון רודד. לעתים העלו חברים אחרים בוועדה שמות נוספים של מועמדים, אולם נמצא, כמו בביקורת הקודמת, שהדיון התמקד בעיקר במועמדים המועדפים, ולמעט מקרים חריגים מונה אחד מהמועמדים האלה. המעקב העלה כי לא קיים נוהל כזה. בפועל היו ועדות מינויים שלא דנו במועמד משום שבאותו זמן כיהן בתפקיד בארץ קרוב לשנתיים, אך אחרות לא נהגו כך ומינו עובדים שממועד תחילת כהונתם ב תפקיד הקודם חלפו מארבעה חודשים ועד פחות משנתיים. .מהנתונים עולה תמונה חמורה של מחסור ב-254 עובדים בשירות המדיני ובשירות החוץ המינהלי לאיוש המשרות שבתקן של כל אחד מסוגי השירות האלה. כנגד מחסור זה יש עודף של 279 עובדים בשירות המינהלי. זאת ועוד, כפי שיפורט להלן, המעקב העלה, שבמקום שהמשרד יכשיר עובדים למלא משרות בשירות המדיני ובשירות החוץ המינהלי באמצעות קורס צוערים, מונו למשרות רבות בשני סוגי שירות אלה עובדים בשירות המינהלי שלא הוכשרו לשמש דיפלומטים ורבים מהם חסרי השכלה אקדמית, ללא ידיעת שפה זרה ברמה נאותה וחסרי הניסיון הנדרש בתפקידים אלה, כפי שהועלה גם בביקורת הקודמת. השיעור הניכר של משרות המאוישות בידי עובדים בעלי תפקיד שונה ודרג זוטר יותר מאלה שנקבעו לאותן משרות בתקן אינו תקין. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבחון עם נש"ם את התקן והמצבה של מנהלי מחלקות ושל ראשי תחום ולהתאימם לצרכיו. .במעקב נמצא כי המשרד עדיין לא קבע תנאי סף, החלים על עובדים שכבר נמנים עם השירות המדיני או עם שירות החוץ המינהלי, ומבקשים להגיש מועמדות למשרות השייכות לסוג השירות שלהם. עוד עלה שכמו בביקורת הקודמת בהודעות על משרות מתפנות לא צוינו תנאי סף להגשת מועמדות, וביותר ממחצית ההודעות על משרות מתפנות בארץ, מתפקיד מנהל מחלקה ועד סמנכ"ל, שהתפרסמו מיוני 2006 ועד יוני 2008 , לא צוין הדרג או מתח הדרגים של המשרה. יצוין כי במסגרת שינוי התקנון באוגוסט 2008 נקבע שדרג המשרה יצוין בהודעות "ככל שיפורסם", דהיינו ככלל אין חובה לקבוע דרג כתנאי סף. על פי נוסח ההודעות, הן מיועדות לעובדים "הרואים עצמם מתאימים". (ב) על פי התקנון בנוסחו במועד הביקורת הקודמת, עובד יגיש מועמדות למשרה המתפרסמת בהודעה על משרות מתפנות המשובצת בסוג השירות שאליו הוא שייך, בהתאם להסכם מבנה התקן של המשרד שנחתם בין הנהלתו לוועד העובדים באוקטובר 1987 . בביקורת הקודמת עלה שהמשרד לא יישם את הכלל, ובפועל עובדים השייכים לשירות מסוים הגישו מועמדות ומונו למשרות הנמנות עם סוג שירות אחר, ומכאן שההשתייכות לסוג השירות איבדה את משמעותה. במעקב עלה כי כשעוגן נוהל המעבר בתקנון באוגוסט 2008 , נמחק מהתקנון כלל זה. עקב כך עובד רשאי להגיש מועמדות אף אם אינו נמנה עם סוג השירות שבו משובצת המשרה, וועדות המינויים רשאיות להמשיך ולמנות עובדים, למשרות המשובצות בשירות אחר משלהם, אף כאלה שככלל, אין להם הכישורים והניסיון המתאימים. מהמתואר לעיל עולה שהמשרד עמד על חיוניותו של סוג השירות כתנאי סף ועל הצורך בהתאמה של העובד לסוג השירות שבו משובצת משרתו, והמנכ"ל אף הגיע להבנות עם ועד העובדים בעניין זה. אולם המשרד נסוג מהדרישה להתאמה זו, והתוצאה הייתה שמינואר 2007 עד מרס 2008 הגישו עובדים מועמדות למשרות שאינן שייכות ל סוג השירות שלהם, מועמדותם לא נפסלה, וכ -27% מ-284 העובדים שמינתה ומ"ן השנייה להגדלת מספר האגפים, לגידול במספר המחלקות הקטנות וליצירת משרות חדשות על ידי פיצולן של משרות קיימות יש השפעה על הקופה הציבורית, בעיקר בשל הגידול בהוצאות השכר והגמלאות. לכן לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרד החוץ יבחן את צמצום מספר היחידות הארגוניות ומספר משרות הניהול. . באותו פרק זמן למשרות בחו"ל ובארץ מונו למשרות שאינן בסוג השירות שלהם, מרביתם מהשירות המינהלי. אף שהמשרד קבע את תיאורי התפקיד ואת דרישות התפקיד למשרות רבות והן פורסמו במערכת הממוחשבת, הן לא צוינו בהודעות על משרות מתפנות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החוץ לקבוע בדחיפות תנאי סף להגשת מועמדות לכל המשר ות, לציין אותם ואת דרישות התפקיד בהודעות על משרות מתפנות ולאפשר רק לעובדים העומדים בהם להגיש מועמדות למשרות. בדרך זו יצטמצם מספר המועמדים, תהליך המיון בוועדות המינויים יהיה יעיל יותר ויגבר הסיכוי לבחירת העובדים המתאימים לאיוש המשרות. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד החוץ לאתר דרכים אפקטיביות לממש את סמכותו לקבוע, לפי צורכי השירות, את מקום עבודתם של עובדים שאינם משובצים בשום תפקיד. בין היתר, עליו לשקול לקבוע מסלול שירות לעובדים חדשים המתאים למדיניותו שלפיה כל עובד שנקלט במשרד, ובכלל זה הצוערים, חייב לשרת במדינות קשות שירות ובמדינות הנחשבות פחות אטרקטיביות, ולהציב זאת כתנאי למינויו בעתיד למשרות במדינות המועדפות. .גדולה במיוחד כאשר מספר המועמדים להעלאה בדרג גדול ממספר הדרגים הפנויים. בנוהל המינויים נקבע שלאחר הצגת דרישות התפקיד בתחילת הדיון יוצגו כל המועמדים למשרה והוועדה תדון בהתאמתם למשרה. במעקב נמצא לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון שהמועמדים נבדלים זה מזה בכישוריהם, יש חשיבות רבה לכך שבתחילת הדיון על כל משרה ייקבעו אמות המידה הכלליות ודרישות הת פקיד שלפיהן ייבחנו כל המועמדים כדי שבחינתם תהיה אחידה, שוויונית ואובייקטיבית יותר. המועמדים ידורגו על פי התאמתם לאמות המידה ולדרישות, כדי שיהיה ברור במה עדיף המועמד שמונה על המועמדים האחרים. משרד מבקר המדינה מעיר כי דרושה שיטה לדירוג המועמדים כדי להשתית את הליכי המיון על אדנים אובייקטיביים ושוויוניים. על עניין זה העיר גם בית הדין האזורי לעבודה בירושלים 8 כשדן בעניינו של עובד המשרד. בית הדין קבע כי "יש במקרה שלפנינו סטייה של ממש, היורדת לשורשו של ההליך. בפס"ד כרמי ניתנו לפחות ציונים למועמדים, במקרה שלפנינו לא נעשה כל מדרג ולא נומקה כל הנמקה... במצטבר לשאלת הקריטריונים והציונים עולה עניין כישורי הסף....". יש מקום אפוא שהמשרד יפעל לקבל החלטות על בסיס אמות מידה אובייקטיביות, בכלל זה כימות כישורים באופן מדיד ושקלולם בדרך שתיקבע מראש, כפי שהמשרד נוהג לעשות בגיליונות ההערכה של עובדים, תוך הת חשבות בנסיבות המיוחדות לכל מקרה. במעקב נמצא שהדבר בא על תיקונו, ובקידום לדרג שגריר דנה, כנדרש, ומ"ן שנייה בתפקידה כוועדת דרגים. במעקב נמצא כי מ-170 עובדים שקודמו מינואר 2006 ועד נובמבר 2007 לשלב ב' של הדרג שלהם, ל-81 (כ-47% ) אין השכלה אקדמית או שהם בעלי תואר בוגר בלבד והם קודמו כעבור פרק זמן קצר מהקבוע בתקנון. הוסבר לנציג מבקר המדינה שהקידום ניתן משום היותם מצטיינים על פי הציון המשוקלל שקיבלו בגיליון ההערכה (מ-4.5 ועד5 .) לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח המספר הגבוה של עובדים שקודמו לשלב ב' של הדרג שבו נמצאו, על המשרד לבחון את השיטה לפיה הוא מקדם לשלב ב' של הדרג בפרקי זמן מקוצרים. (ב) בביקורת הקודמת נמ צא כי לא נרשמו בפרוטוקול החלטות ועדות המינויים והנימוקים להן. במעקב עלה כי מינואר 2007 נרשמו בפרוטוקול ההחלטות אך לא תמיד נרשמו הנימוקים. הרישום בפרוטוקולים של הדיונים על משרות שהתמודדו עליהן מועמד אחד או שניים היה דל במיוחד, שכן בחלק מהם לא רק שלא נרשמו ה נימוקים, גם לא נרשמו עיקרי הדברים שנאמרו בדיון. עקב כך אי-אפשר לדעת מה היו השיקולים למינוי והאם המועמד שמונה התאים לתפקיד. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדות המינויים לרשום את עיקרי הדברים שנאמרו גם אם הדיון הוא על מועמד יחיד או על שני מועמדים, ולרשום את הנימוקים לכל החלטה. .המעקב העלה כי המשרד פרסם בהודעות על משרות מתפנות את מתח הדרגים למשרות אלה. למרות זאת, אחדים מהעובדים שמונו למשרות אלה היו בדרג נמוך מהדרג שפורסם בהודעות. כמו כן, כאמור לעיל, המשיכה ומ"ן שנייה למנות עובדים השייכים לשירות המינהלי שהיו ללא דרג לתפקידי קצין מינהלה וקונסול קונסולרי. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החוץ למנות למשרת קצין מינהלה וקונסול קונסולרי עובדים שלהם הדרג המתאים ולהימנע מלמנות לתפקיד זה עובדים ללא דרג. בדיקת המעקב של הפרוטוקולים מאפריל 2006 ועד יוני 2008 העלתה שנרשמו ההחלטות על העלאה בדרג, אולם לא תמיד נרשמו נימוקיהן. הוועדה גם לא דנה בכל המועמדים; כאשר מספר המועמדים היה זהה למספר הדרגים הפנויים, היא אישרה את קידומם בלא שדנה בזכאותם לקידום. כאשר היה מספר המועמדים גדול ממספר הדרגים הפנויים, דנה הוועדה בדרך כלל במועמדים שמספרם כמספר הדרגים הפנויים, ובפרוטוקולים לא הובהר לפי אילו אמות מידה נבחרו המועמדים שנדונו. גם על פי נתוני המועמדים לא ברור מה היו אמות המידה, שכן לעיתים קודמו מועמדים ששהו בדרג במשך פרק זמן קצר ממועמדים שלא קודמו, או שציוני ההערכה שלהם היו נמוכים מאלה של מועמדים אחרים שלא קודמו. לדעת משרד מבקר המדינה, על פי כללי מינהל תקין יש לדון בכל המועמדים ויש לרשום נימוקים להחלטות. חשיבות של מתן נימוקים לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החוץ לשנות את הטופס ולהקצות בו מקום לפירוט עיקרי הדיון וההנמקה לבחירה, לרבות אמות המידה, וכן כימות הכישורים והשקלול הסופי של ציונו של כל מועמד בשיטה שתיקבע. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החוץ לקבוע באילו נסיבות יש הצדקה להארכת השירות בחו"ל, ובאילו תנאים יש הצדקה לפיצול השירות בין שתי נציגויות, ולהביא את קביעתו לידיעת העובדים. בנימוקי ועדות המינויים יש לציין את הנסיבות שבגללן הוחלט על העברה לנציגות אחרת. זאת ועוד, קיומם של מקרים חריגים אינו מצדיק אי-קביעת כללים שיבהירו כיצד יש לפעול דרך שגרה וכיצד יש לפעול בנסיבות חריגות. המעקב העלה שעדיין לא נקבעו כללים להצבתם של צוערים בשליחותם הראשונה לחו"ל. מאוקטובר 2006 עד פברואר 2008 מינתה ומ"ן השנייה 30 צוערים למשרות בחו"ל, מרביתם מתמחים שהחלו את קורס הצוערים באפריל 2006 . ליותר ממחצית המשרות היו הצוערים המועמדים היחידים, ובמרבית החלטות ומ"ן השנייה על מינוים לא נרשמו נימוקים, כפי שנמצא בביקורת הקודמת. מרבית הצוערים מונו לשירות במדי נות המוגדרות קשות שירות, ומקצתם מונו לנציגויות שאינן מוגדרות קשות שירות, כמו הנציגויות במיאמי, בסינגפור, בבואנוס איירס ובטוקיו. מבדיקת הפרוטוקולים במועד המעקב עלה שהמשרד פעל על פי הנוהל באופן חלקי, שכן תיאור התפקיד לא הוצג בדיון על כל המשרות; לרוב הוצגו תיאורי התפקידים למשרות בארץ בלבד. לעתים צוינו בתחילת הדיון הדרישות מהמועמדים לתפקיד, אמות מידה כלליות או אמות מידה ייחודיות למשרה הנדונה, אולם לרוב לא בחנו הוועדות את המועמדים לפיהן, ונמצאו מקרים שמונו עובדים חסרי הכישורים הנדרשים לתפקיד. (ד) עוד נמצא במעקב שלא נקבעה שיטה לדירוג המועמדים על פי עמידתם באמות המידה ובדרישות הייחודיות של כל תפקיד. הדבר עלול להביא להליך לא תקין של מיון המועמדים ושל מינויָם בידי ועדות המינויים. ואכן, בדיקת המעקב, שהתבססה על הדברים שנרשמו בפרוטוקולים, העלתה ליקויים שהיו יכולים להימנע או להצטמצם אילו השתמשו כל הוועדות בשיטת דירוג ובאמות מידה אובייקטיביות ואחידות למיון המועמדים. להלן הפירוט: במעקב עלה כי בעקבות הביקורת ביטלה שרת החוץ, הגב' ציפי לבני, את הפטור ממכרז לשמונה מקרב 11 ראשי נציגויות, ומשרות אלה אוישו בידי עובדי המשרד. רק משרות השגריר בוושינגטון, הקונסול הכללי בניו יורק וראש המשלחת לאו"ם בניו יורק יאוישו במינויים חיצוניים בפטור ממכרז. לדעת משרד מבקר המדינה, החלטת השרה לבטל את הפטור ממכרז למשרות של שמונה ראשי נציגויות ומינוי עובדים מקצועיים מהמשרד במקומם ראויה לשבח. עם זאת, רצוי שהדבר יעוגן בהחלטת ממשלה. 2. : ועדת הדרגים (א) בביקורת הקודמת התברר כי ועדת הדרגים אינה מקבלת מחטיבת משאבי אנוש מידע על דרגות המועמדים, ולכן אינה יודעת אם דרגת המועמד מתאימה לדרג המומלץ, כנדרש בתקנון. במעקב נמצא כי לא חל שינוי, והוועדה עדיין אינה מקבלת מידע זה.
. עם זאת, המעקב העלה שהמשרד לא קבע נסיבות נוספות על אלה שנקבעו בתקנון להארכת שירות בחו"ל, כמו נ סיבות מקצועיות ותפקודיות, ובאישורים להארכת תקופת השירות בחו"ל לשנה החמישית שנתן המנכ"ל במועד המעקב לא פורטו הנימוקים להארכה. המשרד גם לא קבע באילו נסיבות תפוצל תקופת שירותו של עובד בין נציגויות שונות, ומה יהיה מספר השנים הכולל של תקופת שירות מפוצלת. ואכן, לעתים פסלו הוועדות את מועמדותם של עובדים למשרה בחו"ל משום ששירתו בחו"ל במועד הדיון, ולעתים אישרו את העברתו של עובד מנציגות לנציגות בלי שניתנו נימוקים בפרוטוקולים לפיצול השירות. אחד מחברי ומ"ן השנייה ציין בדיון שהתקיים במרס 2007 : "מדובר בסיטואציה החוזרת על עצמה. אנשים מבקשים לעבור מנציגות לנציגות ואם לא ניתן הם מודיעים על סיום שרותם וחזרתם ארצה. יש להיות ערים לבעיה המתפשטת...".