משרד החוץ . השירות הקונסולרי במשרד החוץ 1. משרד החוץ אינו מקיים בשגרה בקרה שו טפת על הפעולות הנוטריוניות שעושים הנציגים הקונסולריים והדיפלומטיים בחו"ל, כפי שעושה משרד המשפטים בדבר הפעילות הנוטריונית בישראל. האפשרות להיוועץ בנתיב כדי לבחון את מהימנות המסמכים שהגיש וכדי לבדוק אם המבקש מוכר לנתיב לא נידונה בתכתובת האמורה, אף שיש ברשות נתיב אמצעים וידע מקצועי לבחינת זכאותו של המבקש מכוח הוראות חוק השבות. הביקורת העלתה כי טרם הוקם ממשק מתוקשב בין מערכות המידע הממוחשבות של הרשות ושל המשרד ובין אלו של נתיב. במצב זה משרד החוץ אינו מקבל מידע מקוון ושוטף מנתיב, הדרוש לנציגיו לצורך הכרעה בבקשות לניפוק אשרות כניסה לישראל. לדעת משרד מבקר המדינה שיתוף פעולה סדיר בין נתיב ובין המשרד עשוי להועיל לעבודת המדורים הקונסולריים בנציגויות במדינות שבהן פועל נתיב ואף למנוע הכרעות שגויות של הקונסולים בבקשות לאשרות כניסה לישראל. ראוי אפוא שהמשרד ונתיב יגדירו מתכונת עבודה משותפת, ויפעלו ליצור קשר ישיר וסדור בין מערכות המידע של שני הגופים ובין שליחי הגופים המכהנים בנציגויות. עד הקמת הממשק המקוון על משרד החוץ ונתיב לסכם ביניהם כיצד להעביר למשרד בא ופן שוטף את רשימת ההחלטות שקיבל נתיב בבקשות לקבלת אשרת עולה, ואת המניעים להן. 2. )(א במהלך הביקורת שקיים משרד מבקר המדינה בנציגויות בקייב ובמוסקבה עלה כי נציגויות אלה אכן לא דרשו לקבל מהעובדים הזרים את המסמכים האמורים שאינם נכללים בתקנון, אף על פי שהם נדרשים בנוהל הרשות. בביקורת שהייתה בנציגות בטביליסי עלה כי היא דרשה אמנם לקבל חוזה עבודה המתורגם לשפה שאותה מבין העובד, אולם ללא אישור נוטריוני על התרגום. הביקורת העלתה כי המידע שמקבלות הנציגויות מהרשות אינו שלם ובהעדרו עלול הנציג לשגות בהחלטתו להעניק אשרת כניסה לישראל (ראו להלן). בשגרירויות בקייב ובמוסקבה אין שיתוף פעולה מלא ושוטף בין המדורים ובין נתיב. יש מקרים שבהם כבר הגישו בעבר המבקשים בנציגויות לקבל אשרת כניסה לישראל (שאינן כלולות בהסכם הפטור של ישראל עם מדינות אלה) גם בקשות לקבלת אשרת עולה בנתיב, אך לא תמיד מקבל הקונסול מידע רלוונטי מנתיב בנושא. על אף שנציגי נתיב מו סרים לקונסולים בקביעות פרטים על החלטות סירוב לבקשות האמורות מחמת עבר פלילי, הם אינם מוסרים לקונסולים פרטים על החלטות סירוב מנימוקים אחרים. משרד מבקר המדינה בדק מדגם אקראי של 53 תיקים מתוך175 התיקים, ומצא ליקויים. בדיקת משרד מבקר המדינה שנעשתה בנציגויות בקייב, במוסקבה ובטביליסי העלתה כי העמ"י מאריכים תוקף של דרכונים ומשנים בהם פרטים, כגון מחיקת הגבלות על תוקף הדרכון, בלא שהק ונסול מעורב בכך. יש לציין שהסמכויות לנציגים בחו"ל מכוח חוק הדרכונים לא הואצלו לעמ"י. גם התקנון אינו מסדיר את סמכויותיהם של העמ"י בעניין הפעולות הללו, שאינן מצריכות אישור וחתימה של הקונסול. נוהלי הרשות והתקנון הקונסולרי בדבר מתן אשרות כניסה נועדו לקיים את החובות ואת התנאים שנקבעו לכך בחוק הכניסה לישראל, ולמנוע כניסת גורמים לא רצויים לארץ ואת שהייתם בה. אולם ממצאי הבדיקה העלו ליקויים בתחום זה. השירות הקונסולרי נמנה עם הגופים הביצועיים מכוח חוק הכניסה, והוא מנפק אשרות כניסה רבות מאוד. לפיכך על משרד החוץ ועל הרשות לוודא שכל המידע הרלוונטי שברשותם יעמוד גם לרשות כ ל הנציגויות בחו"ל והגופים בישראל העוסקים בנושא. 5. הבדיקה העלתה כי בשנת 2013 הפנו23 מתוך24 לשכות הרשות בישראל למעלה מ- 1,000 מבקשי אשרות עבודה ממולדובה לקבלתן בשגרירות בקייב, אף על פי שכבר בדצמבר 2009 נפתחה קונסוליה בקישינב, בירת מולדובה. יצוין כי השפות הרשמיות והמדוברות באוקראינה ובמולדובה אינן דומות, ולכן מתקשים העובדים המקומיים במדורים בקייב לטפל בבקשות ובמסמכים הכתובים בשפה המולדובנית, שמקורה לטיני. מפאת חשיב ותה של הפעילות הנוטריונית בנציגויות בחו"ל ומפאת ההשלכות המשפטיות האפשריות על הצדדים הנוגעים בדבר ועל צדדים שלישיים, ראוי שאגף משפט יבחן את הצורך להגדיל את היקף ההכשרה הנוטריונית של עובדי המשרד ולקיים הדרכות עתיות, בייחוד בנציגויות שבהן מתבצעת פעילות זו בהיקף נרחב. על אף שהאגף מסכם מדי שנה את נתוני הפעולות שתועדו במערכת ה קונסולרית במהלך הטיפול בבקשות הפונים, הוא לא קבע קריטריונים הניתנים למדידה באמצעות המערכת לצורך הערכת תפקודם של הקונסולים ושל העובדים. ממילא האגף אינו משתמש בנתוני המערכת הקונסולרי ת לשם מתן משוב מקצועי ואישי לעובדי המדורים על אופן מילוי תפקידם. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי כי האגף יקבע מדדים כמותיים ואיכותיים לצורך בקרה על כלל הפעילות הקונסולרית בנציגויות בחו"ל באמצעות המערכת הקונסולרי ת. מן הראוי גם שהאגף ישקול לקבוע קריטריונים לשימוש במערכת לצורך הערכה מקצועית של העובדים ומתן משוב על איכות עבודתם. אף על פי כן, חלק מהמדורים נוהגים לבער את תיקי הטיפול בבקשות לשירותים קונסולריים בתוך תקופה של 6-3 חודשים ממועד גמר הטיפול. עקב כך לא יכלו הנציגויות בחו"ל לתת מענה ענייני לכמה פניות מצד מחלקת אשרות ברשות, שביקשה לברר מהן הסיבות למתן אשרות לאזרחים זרים שלא היו זכאים לכך. הנציגויות טענו שאי -אפשר לאחזר את המידע המבוקש עקב ביעור המסמכים הרלוונטיים. בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה במדור הקונסולרי שבשגרירות בקייב ביוני 2013 , אי-אפשר היה לבחון מסמכים הנוגעים לשירותים קונסולריים שנ יתנו לפני שנת 2011 ., כיוון שהם לא נשמרו משרד מבקר המדינה מעיר לאגף כי עליו לוודא את הטמעת הוראות התקנות ונוהלי התקנון הקונסולרי בעניין זה ולפקח על יישומם, כדי למנוע ביעור שלא כדין של רשומות הנוגעות למתן שירותים קונסולריים בנציגויות. עם זאת, בעלי תפקידים דיפלומטיים, לרבות שגרירים, הממלאים במידת הצורך את מקומם של הקונס ולים בקבלת החלטות ובחתימה על מסמכים קונסולריים, אינם מקבלים הכשרה קונסולרית מלאה טרם צאתם לשליחות. יתרה מכך, בעלי תפקידים דיפלומטיים שמונו לתפקידם שלא מקרב עובדי המשרד, אינם מקבלים הכשרה כלשהי בתחום זה, פרט ליום עיון בנושא מסמכים נוטריוניים (ראו להלן). לדעת משרד מבקר המדינה ראוי כי המשרד יעגן בנוהל את חו בת ההכשרה הקונסולרית של כל הנציגים הדיפלומטיים העתידים למלא תפקידים קונסולריים בנציגויות בחו"ל, גם אם כמילוי מקום. לדעת משרד מבקר המדינה על האגף לפעול להתאים את המערכת ה קונסולרית כך שתוכל למלא את היעד האמור במלואו. הביקורת העלתה כי במסגרת קורס ההכשרה, שפותח בעקבות החלטת המנכ"ל האמורה, לא נבחנת רמת הידע של העובדים בתחומים הנלמדים. נוסף על כך, המחלקה אינה מקיימת הכשרה ייעודית לבעלי תפקידים באגף לעניינים קונסולריים במטה, לרבות לאלה שלא התנסו בתפקידים קונסולריים בנציגויות. לנוכח ממצאים אלה סבור משרד מבקר המדינה כי על אגף מש "א ליישם את המלצת דוח המפכ"ל כאמור לגבי המדורים בנציגויות בחו"ל בהתאם לצרכים המשתנים. הביקורת העלתה כי החלטת המנכ"ל לא מומשה: האגף לא קבע מדדים להערכת איכות השירות שניתן לצרכני השירותים הקונסולריים, ולא עיבד את התשובות על שאלון שביעות הרצון המובא באתרי האינטרנט של הנציגויות שמילאו הפונים לקבלת שירות קונסולרי. הביקורת העלתה כי הנציגויות אינן מחתימות את הנבדקים על הטפסים האמורים, וכי הנחיות משרד הבריאות, לרבות הטפסים הללו, לא עוגנו בתקנון הקונסולרי. אי לכך מעיר משרד מבקר המדינה למשרד כי עליו להנחות את הנציגויות להשתמש בטופס האמור כדי שתהיה בידיהן הסכמה בכתב לביצו ע הבדיקה, ואף לעגן את הנחיות משרד הבריאות בתקנון. בנסיבות האמורות מתקשים הנציגים לקבל את המידע ה שלם הדרוש להם לשם הכרעה בבקש ות מסוימות למתן אשרות. לפיכך סבור משרד מבקר המדינה כי בהיות השירות הקונסולרי שותף בניפוק אשרות לזרים, על הנציגויות לקבל את כל המידע בנושא זה. בדיקת משרד מבקר המדינה ביוני 2013 בשגרירות בקייב העלתה כי העמ"ז טיפלו בקבלת הבקשות והמסמכים ממבקשי האשרות המולדובנים, אף שעובדים אלה אינם בקיאים בשפה המולדובנית. יתר על כן, הקונסול אישר בקשות לאשרות כניסה שהגישו המבקשים ממולדובה על סמך המידע שנמסר לו מפי העמ"ז האמורים. בכמה מקרים אף נמצא בדיעבד כי חלק ממקבלי האשרות ממולדובה, שלא סיפקו את מלוא המסמכים והמידע הנדרשים לשם קבלת האשרות, הורחקו מישראל אחרי ששהו בה באופן בלתי חוקי. לדעת משרד מבקר המדינה, על רקע הנסיבות הללו ולנוכח הקשיים שעליהם דיווח הקונסול בשגרירות בקייב כאמור, מן הראוי שתנחה הרשות את כל לשכותיה להפנות מבקשי אשרות ממולדובה להגיש את בקשותיהם במדור הקונסולרי בקישיניב. 6. נמצאה אי -התאמה בין נוהל הרשות ובין התקנון הקונסולרי בעניין תקופת הצינון הדרושה ממועד עזיבתו של זר ששהה ועבד בארץ ברישיון שהייה ועבודה בתוקף (להלן - עובד זר), עד שיוכל להגיש בקשה מחודשת, כמפורט: לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד לוודא שההוראות בתקנון הקונסולרי בעניין האמור ינוסחו בתיאום עם הרשות. מבדיקת פעולותיו של הקונסול מיולי 2012 עד מאי 2013 עולה כי בפרק הזמן האמור הוא לא פעל לתאם עם הרשויות באוקראינה ביקור נוסף אצל המבוקש. השתלשלות האירועים מעת שנעצר המבוקש במרץ 2012 מלמדת כי הוא לא זכה לביקור קונסולרי "קבוע ותדיר" כפי שהורה בית המשפט העליון: במשך למעלה משנה וחצי, מיולי 2012 ועד פברואר 2014 , לא ביקר אצלו נציג רשמי של המדינה ולו פעם אחת. משום כך גם נפקד מרכיב חשוב ממנגנון הבקרה והפיקוח שעליו דיווחה הפרקליטות לבית המשפט העליון, ואשר בהתבסס עליו, בין היתר, הוחלט לאשר את ההסגרה. לדעת משרד מבקר המדינה ולנוכח הוראות הנוהל ותגובת הרשות בעניין זה, על המדור הקונסולרי בקייב לפעול להבא בהתאם להוראות הנוהל ולדרוש ממבקשי אשרות עבודה ממולדובה להציג תעודת הכשרה מאומתת בחותמת אפוסטיל. על האגף לעניינים קונסולריים לוודא כי כל הנציגויות בחו"ל מפנות דרישה זו למבקשי אשרות עבודה במדינות השירות. 1. הגם שנוהל הרשות האמור גובש בשיתוף האגף לעניינים קונסולריים במשרד הוא טרם הוטמע בתקנון הקונסולרי, ועל כן קיים פער בתנאי מתן אשרת העבודה בין הנהלים של הרשות לאלה של משרד החוץ. על פי התקנון הקונסולרי מבקש אשרת עבודה אינו נדרש להמציא לנציגות בחו"ל מסמכים אלה, המפורטים בנוהל עובד זר שקבעה הרשות כתנאי לקבלת רישיון שהייה ועבודה: חוזה עבודה מתורגם לשפה שאותה מבין העובד, הכולל אישור מתורגמן על נכונות התרגום בתוספת עותק באנגלית או בעברית, החתום בידי המעסיק הישראלי והעובד ומאומת בידי עורך דין ישראלי; הצהרת העובד בכתב ידו ובשפתו כי הוא מבין את תנאי חוזה העבודה; ואישור ממשרד העבודה המקומי שהלשכה הזרה היא בעלת רישיון תיווך בתוקף על פי חוקי המדינה שבה היא פועלת. התקנון הקונסולרי אינו מור ה לקבל את חתימת העובד הזר על רוב המסמכים הנדרשים על פי נוהל הרשות. יוצא אפוא כי התקנון הקונסולרי אינו מחייב הצגת מסמכים מהותיים, שאותם נדרש העובד הזר להגיש לנציגות בחו"ל על פי נוהל הרשות. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שההוראות שיגבש המשרד יכללו גם הוראות הנוגעות לנטילת דגימות מתינוקות פגים בכפוף לאמור בתקנות מידע גנטי. עולה אפוא כי הליך ניפוק אשרות העבודה בנציגויות בחו"ל והוראות התקנון הקונסולרי הנוגעות לכך אינם תואמים את הדרישות שנקבעו בנוהלי הרשות על פי חוק הכניסה לישראל וחוק עובדים זרים, אף שנהלים אלה נכתבו על דעת משרד החוץ. משרד מבקר המדינה מעיר שכדי למנוע טעויות כאמור, על האגף לכלול בהקדם את הוראות נוהלי הרשות בתקנון הקונסולרי. כמו כן, חשוב שהאגף יקיים בקרה אחר פעילות הנציגויות בתחום ניפוק אשרות העבודה, כדי לוודא שהן פועלות בהתאם להנחיות המעודכנות ולהוראות החוק. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור חשיבות ההקפדה על תקינות הפעילות בתחום הנוטריוני כאמור, על המשרד לוודא שלא רק נציגים בתפקידי קונסולים, אלא כל הנציגים הנדרשים מעת לעת לבצע פעולות נוטריוניות בנציגויות בהיעדר הקונסול, יקבלו את מלוא ההכשרה המתחייבת על פי חוק הנוטריונים. בבדיקת משרד מבקר המדינה בשגרירות בטביליסי ביוני 2013 , נמצא כי זה ארבע שנים לפחות לא יישמו את הוראת התקנון, וכי הקונסולים ששירתו בנציגות זו הנפיקו אשרות עבודה למבקשים בלי לקבל את אישורם ליטול מהם טביעות אצבעות בישראל. לאגף לעניינים קונסולריים אין נתונים בדבר הטמעתה של הוראה זו בקרב שאר הנציגויות בחו"ל. לדעת משרד מבקר המדינה על ה משרד ועל הרשות לוודא כי הנתונים שיעמדו לרשות המערכת הקונסולרית, יכללו את כל המידע הרלוונטי הקיים. כך יוכל הנציג הקונסולרי לדעת, בין היתר, אם בעבר כבר סורב מבקש האשרה לישראל להיכנס ארצה במעבר הגבול, ואם כן - מה הייתה סיבת הסירוב. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד החוץ לקיים בקרה על הפעילות הקונסולרית בתחום ביקורי האסירים ולוודא כי במסגרתה מיושמות הוראות בית המשפט וההתחייבויות שניתנו לו. כמו כן עליו לפנות לפרקליטות ולעדכנה בכתב במקרים כדוגמת המקרה האמור. נוכח תשובת קונסול ישראל בקייב, על הפרקליטות לבדוק את טענות המשרד עם הרשויות באוקראינה כדי לאפשר ביקור קונסולרי אצל המבוקש ללא דיחוי. ראוי גם כי להבא תבצע הפרקליטות מעקב כדי לוודא שהשגרירות מקיימת את הוראות בית המשפט ופועלת בהתאם להודעותיה אליו, במקרים דוגמת אלה, באמצעות פנייה מפעם לפעם לעמיתיה באוקראינה לשם קבלת דיווח שוטף על מצבו הכללי של המבוקש. הביקורת העלתה כי בכמה מקרים הורה המשרד לקונסולים ליטול דגימות רוק מתינוקות פגים שהיו מאושפזים בבתי חולים ברחבי הודו וגיאורגיה, שלא בהתאם להוראת התקנות. הביקורת העלתה כי אף שקיבלו סמכויות לשיקול דעת והכרעה הדומים לאלה של הקונסול, אף לא אחד מהעובדים האמורים קיבל מהאגף הכשרה תואמת לכך. יתר על כן, במדור הקונסולרי בקישינב אין מכהן קונסול כלל, והעמ"י המכהן שם בתפקיד סגן הקונסול משמש הלכה למעשה ראש המדור הקונסולרי במקום, אף על פי שהוכשר לתפקיד עמ"י בלבד ולא לתפקידים הייחודיים לקונסול. משרד מבקר המדינה העיר למשרד כי לא נמצא בנוהלי המשרד והאגף שהשגרירות בקייב הוחרגה מיתר הנציגויות בדבר מתן שירות קונסולרי מלא בימי שישי, ואף לא נמצאה הצדקה עניינית למתן החרגה כזו. אי לכך, על האגף לוודא כי הוראות התקנון בדבר מועדי קבלת הקהל באשנבי השירות מיושמות באופן אחיד בכלל הנציגויות בחו"ל. (א) בביקורת שעשתה קצינת ה מינהלה האזורית בקונסוליה במרסיי בינואר 2012 , נמצא כי אף שהקונסוליה נסגרה כבר בנובמבר 2011 לצורך פעולות בינוי שנעשו במקום, לא נכללה על כך הודעה לציבור באתר האינטרנט של הנציגות האמורה. הקונסוליה גם לא הנחתה את הציבור לפנות בתקופה זו לנציגויות ישראל הקרובות לשם קבלת השירות. נמצא כי לאחר התפטרות העובד לא בחנו גורמי המטה והנציגות אם יש מקום ליזום נקיטת הליכים פליליים נגדו. הבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה ביוני 2013 במדור הקונסולרי שבשגרירות בקייב העלתה כי דבר העיצומים הוב א לידיעת הציבור באתר האינטרנט של הנציגות האמורה רק שלושה ימים לאחר שהחלו. במהלך שלושת ימי קבלת קהל אלה הגיעו כמה עשרות פונים לאשנבי השירות של המדור הקונסולרי בקייב, אך לרובם לא ניתן שירות. עם הפונים נמנו אזרחים זרים שהגיעו מרחבי אוקראינה לנציגות בקייב, וכן פונים שהגיעו במיוחד לאוקראינה ממולדובה לאחר נסיעה בת למעלה מעשר שעות בדרכים קשות, לשם קבלת אשרות עבודה בנציגות. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי היה כי בנסיבות שבהן נסעו אנשים שעות ארוכות לצורך קבלת שירות קונסולרי בלי שיֵדעו מבעוד מועד על דבר השביתה, היה מקום להעניק שירות, ולּו מסיבות אנושיות. 4. בכללים שקבע התקנו ן הקונסולרי בנושא השירות לציבור שבהם נקבעו הוראות לעניין השימוש באמצעי התקשורת בין המדורים ובין הקהל הרחב, לא הוסדר אופן השימוש בדואר האלקטרוני. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו לנצל את כל אמצעי התקשורת הזמינים בנציגויות - דוגמת המענה הטלפוני, הדואר האלקטרוני ואתר האינטרנט - כדי למסור מידע ישיר, עדכני ורלוונטי לצרכני השירות הקונסולרי. כך ישופר השירות לציבור ותימנע פגיעה בתדמית ישראל. כמו כן, עליו להעמיד פתרונות הולמים ויעילים לכשלים ולתקלות בנציגויות בתחום זה. והדברים מקבלים משנה תוקף נוכח העובדה שהשירות הקונסולרי נוגע במישרין גם לזכויות יסוד המעוגנות בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ובייחוד לחופש התנועה של ישראלים וזרים. משרד מבקר המדינה העלה כי גורמי המטה במשרד לא חקרו לעומק את הפרשייה בנציגות באסיה. הם לא בדקו כמה אזרחים זרים נכנסו ארצה שלא כדין, בעקבות הפעולות שעשו העמ"ז שהיו מעורבים בפרשיית זו, ואף לא בדקו היבטים תפקודיים הנוגעים לפעולות הניהול, הפיקוח והמעקב שמבצעים הקונסולים הנושאים באחריות ובסמכות לניפוק האשרות. יתר על כן, המשרד אף לא העביר את המידע שהיה ברשותו בעניין זה ל רשות האוכלוסין וההגירה האמונה על הטיפול באישור ניפוק אשרות עבודה לזרים. אולם בבדיקה שהייתה ביוני 2013 בשגרירות בקייב, עלה כי המדור הקונסולרי פועל ארבעה ימים בשבוע בלבד, וכי אין בו קבלת קהל בימי שישי (שבאותה נציגות הוא יום עבודה רגיל), למעט טיפול במקרים דחופים. יצוין כי על אף שמשנת 2012 ואילך לא הייתה מאוישת משרת הקונסול באדיס אבבה, לא נמצא כי המשרד נקט פעולות מעשיות לבירור אמִתּות המידע שמסרה לו הרשות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו לחקור לעומק את תהליכי העבודה במדורים הקונסולריים. כך יפיק לקחים מהכשלים שאירעו באופן הטיפול בבקשות לניפוק אשרות כניסה לישראל, הן בעניין הנציגויות שבהן נמצאו הליקויים והן לגבי כלל הנציגויות בחו"ל. זאת ועוד, על האגף להנחות את הקונסולים לקיים הליכי בקרה יזומה וסדירה על פעילותם של העובדים המקומיים במסגרת ניהול תהליך ניפוק האשרות, לרבות בענייני איכות עבודתם, מידת בקיאותם בנהלים הרלוונטיים וכן בתחומי האתיקה המקצועית. כך תימנע הישנותן של התקלות האמורות בנציגויות נוספות.
מהאמור עולה שאין אחידות בנהלים ובטיפולן של הרשות ו של הנציגויות ב סוג מסוים של בקשות: ברשות קיים מנגנון מובנה לבקרה ולמעקב אך הנציגויות אינן פועלות על יסוד הוראות דומות, והמעקב והבקרה על ניצול האשרות נתונים ליזמתם ולשיקול דעתם של הנציגים.