המועצה להשכלה גבוהה . הטיפול בליקויי למידה במוסדות להשכלה גבוהה הועלה שגם לאחר הדיון האמור של הוועדה ולאחר פנייתו בכתב של יו"ר הוועדה השתהה הליך התקנת התקנות, ובהיעדרן לא היה אפשר לממש את מטרת החוק. ועדת מרידור גיבשה את המלצותיה לגבי מגוון נושאים שחוק הזכויות קובע כי יותקנו בעניינם תקנות, כגון סוגי ההתאמות הנדרשות לסטודנטים לקוי י למידה ושירותי התמיכה שעל המוסדות להעמיד לרשותם. משרד מבקר המדינה מעיר כי התקנת תקנות בנוגע לחלק מהנושאים האמורים אינה בהכרח מותנית בתיקון חוק הזכויות וניתן היה לבחון אפשרות לקדם הטיפול בהן במקביל לתהליך תיקון החוק, או לחלופין לקבוע הוראות נוהל זמניות עד להתקנת התקנות. לדעת משרד מבקר המדינה, אמנם נכון היה לבחון קודם את הסוגיות היסודיות (נושא המאבחן המוכר והאבחון המוכר), או לם ככל שהדברים התמשכו היה על משרד החינוך לבדוק כיצד לקדם את התקנת התקנות לגבי הנושאים האחרים, שאינם נוגעים באופן ישיר לנושא הגדרת המאבחן והאבחון המוכרים, בשלב מוקדם וללא קשר לסוגיה האמורה שהייתה שנויה במחלוקת. למצער, אם סבר משרד החינוך כי לא ניתן להתקין תק נות כל עוד לא תוקן החוק, ניתן היה להכין הוראות מינהל ונהלים בנושאים אלה. הדבר היה עשוי לתרום רבות לקידום הטיפול באוכלוסיית המועמדים ללימודים והסטודנטים בעלי לקויות למידה ולעלות בקנה אחד עם לוח הזמנים המחייב שנקבע בחוק הזכויות להתקנת התקנות. הועלה כי בספטמבר 2012 עדיין לא נקבעו ההוראות האמורות לפי חוק השוויון. עקב כך במועד סיום הביקורת עדיין לא נקבעו הסדרים ונורמות המחייבים מוסדות על-תיכוניים לעניין התאמות הנגישות הנדרשות ובכלל זאת התאמת הנגישות של שירותי ההשכלה לבעלי מוגבלויות ו בכללם לקויי למידה, לרבות התקנת אמצעי עזר ושירותי עזר כהגדרתם בחוק39 . הוראות חוק השוויון בדבר הנגשת שירותים במוסדות על-תיכוניים עשויות לשמש נדבך נורמטיבי נוסף להסדרת אספקתו של שירות לאוכלוסיית הסטודנטים בעלי לקויות למידה. חוק הזכויות הטיל על שר החינוךלקבוע בתקנות הוראות לשילוב אנשים עם לקויות למידה בלימודים במוסדות על -תיכוניים. אף שהחוק פורסם עוד באפריל 2008 וקבע שתקנות על פיו יובאו לאישור ועדת החינוך של הכנסת עד ינואר 2009 , במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2012 , עדיין לא הותקנו התקנות על פי החוק. . ,מהאמור בטיוטת החוק עולה כי אם לוח הזמנים שצוין בו יבוצע כמתוכנן הרי שחוק הזכויות, שיישומו המלא היה אמור להתבצע בפברואר 2012 , ייושם במלואו בפיגור שעשוי להגיע לשש שנים ואף למעלה מכך. . הועלה כיהעיכוב האמור בהתקנת התקנות נגרם בגין כמה גורמים: (א) הוועדה לגיבוש עקרונות לכתיבת התקנות מונתה רק באוגוסט 2009 ; (ב) לא הוקצה פרק זמן מוגבל לעבודת הוועדה, והיא החלה את עבודתה רק באוקטובר 2009 וסיימה אותה במאי 2011 ; (ג) לא נעשה די על מנת ליישב מוקדם כ כל האפשר את חילוקי הדעות המתמשכים בין משרד החינוך ומשרד הבריאות בנושא רישוי מאבחני לקויות למידה, הכרה בהם וכן הכרה בכלי אבחון; (ד) חל עיכוב בהתקנת תקנות הנוגעות למכלול נושאים שכבר היו מוסכמים בעת הגשת דוח ועדת מרידור. לדעת משרד מבקר המדינה, הטיפול המתמשך של משרד החינוך בנושא זה, אשר חרג במידה ניכרת מלוח הזמנים שנקבע בחוק, פגע באופן חמור ביכולת להביא ליישום הוראות הדין שנקבעו בחוק הזכויות ובאפשרות להבטיח כי המועמדים ללימודים והסטודנטים לקויי הלמידה במוסדות העל-תיכוניים יקבלו את התמיכה והסיוע שהם זכאי ם להם ויוכלו לממש באופן מיטבי את זכויותיהם ויכולותיהם. על כן, על כל הגורמים הרלוונטיים לפעול בדחיפות על מנת להביא ליישומן המהיר של הוראות הדין שנקבעו בחוק הזכויות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העיכוב הניכר בהתקנת התקנות לחוק הזכויות, ומתוך הכרה בחשיבות הנושא, ראוי היה שמל"ג תפרט בהרחבה למוסדות להשכלה גבוהה, במסגרת הקריטריונים שקבעה ות"ת בעניין מתן תקציב לטיפול בסטודנטים לקויי למידה (ראו להלן), את מגוון השירותים שמוצע כי יינתנו לסטודנטים לקויי למידה במסגרת מרכזי התמיכה שמפעילים המוסדות. . ,זה שנים רבות משמשת הבחינה הפסיכומטרית, לצד בחינות הבגרות כ"שער הכניסה" ללימודים במוסדות להשכלה גבוהה בארץ - אוניברסיטאות ומכללות. מאל"ו הוא הגוף שאחראי לקיום בחינות אלו, לרבות בחינות מותאמות לבעלי לקויות למידה. מאל"ו אחראי אף לאספקת מערכת מת"ל, לתמיכה בה ולתחזוקתה. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את יזמת ות"ת לפתח מערכת אבחון אחידה ומקצועית לסטודנטים לקויי למידה. מנתונים אלה עולה כי אין אחידות בסוג האבחונים המוכרים על ידי המוסדות להשכלה גבוהה. הדבר עלול לפגוע בסטודנטים לקויי למידה שביצעו אבחון שנחשב לקביל רק בחלק מהמוסדות, משום שייאלצו לבצע אבחונים נוספים ולשאת בעלות הנוספת הכרוכה בכך או לוותר על זכויותיהם להתאמות וסיוע לימודי. כאמור, בשנת 2012 נמצא נושא האבחונים המוכרים בשלבי התדיינות בין משרדי החינוך והבריאות, והוא אמור להיות מוסדר באמצעות תקנות לפי חוק הזכויות והתיקון אשר הוצע לו באוקטובר 2012 . חוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992 (להלן- חוק חובת המכרזים), חל על מל"ג (ועל ות"ת מכוח היותה ועדת משנה של מל"ג וזרועה המבצעת), בהיותה תאגיד סטטוטורי. נמצא כי ות"ת החליטה להטיל על מאל"ו את פיתוח המת"ל בלא שבוצע הליך של מכרז אשר מאפשר גם לגופים אחרים להגיש הצעות לפיתוח המערכת או לחלופין בלא שהתקיים הליך של "פטור ממכרז" בעניין זה. הועלה כי הפיקוח על מאל"ו מצד הגורמים הנוגעים בדבר - בעיקר ור"ה, מל"ג וות"ת - הוא חלקי בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שמאל"ו מספק שירות ייחודי וחיוני לציבור המועמדים, ראוי שהפיקוח על פעילותו יהיה מקיף ומוסדר, בכלל זאת בנושא ביצוע הבחינות הפסיכומטריות לבעלי לקויי למידה ובעניין פעילותו בתחום מערכת מת"ל. מעורבות של מל"ג, המשמשת כמאסדרת של מערכת ההשכלה הגבוהה, ושל ור"ה, המשמש כאספה הכללית של מאל"ו, מחייבת אותם להכיר את מכלול הקריטריונים שקבע מאל"ו לאישור בחינות פסיכומטריות מותאמות לנבחנים בעלי לקויות למידה. על מל"ג וור"ה לבחון בסיוע גורמים מקצועיים את אמות המידה ואת תהליכי האישור שנקבעו. .שילובם של בעלי ליקויי למידה במוסדו ת להשכלה גבוהה באופן מיטבי חשוב ביותר למיצוי יכולותיהם, לרווחתם האישית ולתרומתם לחברה. לשם כך הם זקוקים להתאמות בתהליך קבלתם למוסדות ובמהלך לימודיהם וכן לסיוע בלימודים. עוד בשנת 2008 חוקקה הכנסת את חוק זכויות תלמידים עם לקות למידה במוסדות על-תיכוניים, התש ס"ח- 2008 (חוק הזכויות); ואולם במועד סיום הביקורת - כשלוש שנים לאחר המועד שנקבע בחוק להתקנת התקנות הראשונות שהיו אמורות לפרט את הזכויות והחובות של לקויי הלמידה על פי חוק זה - טרם הותקנו התקנות האמורות65 . עקב כך זה כמה שנים לא מתממשת מטרת החוק ולא מתאפשרת ההס דרה שנועדה להבטיח את השירות והטיפול המרביים שלהם זכאים בעלי לקויות הלמידה בכלל המוסדות להשכלה גבוהה. על שר החינוך להשלים בהקדם את התקנת התקנות, ובכלל זה התקנות בנושאים כגון סוגי התאמות למועמדים ללימודים ולתלמידים לקויי למידה, פעילות תומכת לתלמידים אלה, הקמת מרכז תמיכה בכל מוסד להשכלה גבוהה וקביעת נהלים ופרסומם על ידי כל מוסד. .לדעת משרד מבקר המדינה, על מליאת מל"ג לבחון את אופן תפקודה של ות"ת בעניין ההתקשרות עם מאל"ו, להפיק את הלקחים בנושא ולנקוט את הצעדים הדרושים כדי שהליקויים שהועלו בעניין התקשרות זו לא יישנו. הועלה כי רק באפריל 2011 , תשע שנים לאחר שהוחל בפיתוח מערכת מת"ל ושבע שנים לאחר סיום פיתוח הגרסה הניסיונית, לאחר שוות"ת כבר שילמה למאל"ו כ-2 מיליון ש"ח כדי שיפתח את המערכת, וכארבע שנים לאחר שהמערכת החלה לפעול - רק אז חתם מל"ג על הסכם שתחולתו רטרואקטיבית עם מאל"ו להסדרת השימוש במערכת והזכויות בעניינה. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שוות"ת משמשת כגורם מאסדר שראוי כי יבטיח שמתקיימים מעקב ופיקוח על הטיפול בסטודנטים בעלי לקויות למידה בקשר לבחינה הפסיכומטרית, יש מקום כי ות"ת תפעל לקיום פיקוח מטעמה ותדרוש ממאל"ו כי יימסרו לה מכאן ולהבא דיווחים שוטפים על ביצוע הבחינות באמצעות המערכת. כמו כן ראוי שוות"ת תדרוש שיתוף נציג מטעמה, מכאן ולהבא, בדיונים שיתקיימו במאל"ו בנושא הפעלת המת"ל. נמצא כי באוקטובר 2012 , כחמש שנים לאחר שהופעלה המערכת בעברית, מערכת מת"ל עדיין אינה מאפשרת אבחון של לקויי למידה דוברי ערבית; דבר זה פוגע במועמדים ללימודים וסטודנטים מקרב אוכלוסייה זו ויוצר חוסר שוויון בינם ובין אלה שהם דוברי עברית. לדעת משרד מבקר המדינה, על ות"ת היה לוודא שפיתוח המערכת גם למגזר דוברי הערבית יתבצע מוקדם ככל האפ שר; ות"ת לא פעלה די לקידום הנושא ועליה לנקוט את הצעדים הדרושים לכך שדוברי ערבית יוכלו לבצע אבחון גם בשפתם. לדעת משרד מבקר המדינה, על ור"ה ועל מליאת מל"ג לקיים דיו ן בהיבטים האמורים, ובמיוחד בשאלת הפיקוח והבקרה על פעילות המרכז בכלל ובכל הנוגע לאוכלוסיית המועמדים ללימודים במוסדות להשכלה גבוהה ובעלי לקויות למידה בפרט, ולנקוט את הצעדים המתבקשים. משרד מבקר המדינה העיר למל"ג ולוות"ת כי יש לראות בחומרה את הליקויים שהועלו בנוגע לטיפולם בעניין פיתוח מערכת מת"ל - פרק הזמן הארוך (כשלוש שנים וחצי) שעבר ממועד המלצת ועדת ההיגוי על הגוף שיפתח את המערכת ועד מועד ההחלטה על מסירת הפיתוח לגוף זה; בחירת מפתח המערכת שלא על פי חוק חובת המכרזים; אי-חתימה על הסכם התקשרות והעברת תמורה ללא הסכם ובלא שזכויות מל"ג וות"ת במערכת ולוח הזמנים לפיתוחה עוגנו מבעוד מועד 56; ואי -יכולת ה של ות"ת לפקח על אופן פעילותו של מאל"ו בנושא בהיעדר הסכם. זאת ועוד, לא ראוי שהסכם התקשרות של גוף ציבורי עם גורם אחר ייערך וייחתם רטרואקטיבית, לאחר סיום העבודה. לדעת משרד מבקר המדינה, הפעלה של אתר אינטרנט מרכזי ומוביל בנושאי השכלה גבוהה - אתר מוכוון סטודנטים, שיכלול את כל המידע וההפניות הדרושים למועמדים ולסטודנטים, לרבות לקויי למידה, במוסדות להשכלה גבוהה - עשויה לסייע למל"ג במ ילוי תפקידיה כמאסדרת של מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל ובהבאת מלוא האינפורמציה לציבור הסטודנטים והמועמדים. מוצע אפוא כי מל"ג תבחן הרחבה של היקף המידע באתר בכל הנוגע לנושא לקויי למידה, ותכלול בו את כל הנתונים וההפניות הדרושים למועמדים ולסטודנטים לקויי למידה. ב ין היתר, ראוי שייכללו באתר נושאים אלה: מידע למועמדים ללימודים המעוניינים לבצע בחינות פסיכומטריות מותאמות ללקויי למידה; מידע לגבי אופן ההכרה בלקות הלמידה והקריטריונים לאישור בחינות מותאמות במהלך הלימודים; מידע על הזכויות של סטודנטים לקויי למידה במוסדות להשכ לה גבוהה; רשימת מרכזי התמיכה במוסדות להשכלה גבוהה והשירותים הניתנים בהם, וכן הפניות לאתרים של המוסדות להשכלה גבוהה המתייחסים ללקויי למידה. כמו כן, במסגרת אזכורו של חוק הזכויות באתר ראוי להבהיר כי טרם הותקנו התקנות על פיו, ועל כן לא יושמו ההחלטות לגבי חלק מהנושאים שצוינו בו. . משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את הפעילות שנעשתה עד כה במוסדות להשכלה גבוהה להקמת מרכזי תמיכה לסטודנטים לקויי למידה, על אף היעדר התקנות הרלוונטיות לפי חוק הזכויות; וכן את הפעולות שביצע ו המועצה להשכלה גבוהה (מל"ג) והוועדה לתכנון ולתקצוב (ות"ת) כדי לקדם את התמיכה בלקויי למידה באמצעות מודל תקצוב אשר תמרץ את המוסדות לפעול בנושא. אולם עדיין יש לפעול לקידום תחומים נוספים רבים על מנת להביא לכך שמועמדים ללימודים וסטודנטים לקויי למידה יזכו להזדמנות שווה למימוש יכולותיהם במערכת ההשכלה הגבוהה. דוח זה חושף פערים גדולים בין המוסדות בהיקף התמיכה הממוצע שהם נותנים לסטודנטים לקויי למידה, וכן פערים ב"סל" השירותים שהם מעמידים לרשות סטודנטים אלה. ראוי שכל מוסד יבחן אם התקציב שהקצה לנושא זה ממקורותיו ושירות י התמיכה שנתן לסטודנטים לקויי הלמידה די בהם למילוי צורכי סטודנטים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה על שר החינוך, שהוא יו"ר מל"ג, ומליאת מל"ג לדון בנושא ולבחון את הצעדים הדרושים כדי שנציג מל"ג ישתתף בדיונים של הנהלת מאל"ו ולכל הפחות יהיה במעמד משקיף. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח העובדה שוור"ה עוסק כאמור בנושאי מדיניות המשותפים לכל האוניברסיטאות, היה מקום לצפות שיהיה מעורב יותר בטיפול המוסדות להשכלה גבוהה במועמדים ללימודים וסטודנטים לקויי למידה, וזאת בייחוד נוכח הגידול המשמעותי שחל כאמור בשנים האחרונות במספר הסטודנטים לקויי הלמידה במוסדות להשכלה גבוהה. ראוי שמליאת ור"ה תקיים בהקדם דיון יסודי בנושא ותבצע מעקב שוטף לגביו. משרד מבקר המדינה מעיר כי ההבדלים המסתמנים בין המוסדות להשכלה גבוהה מבחינת התקציבים שהם מקצים לסטודנטים עם לקויות למידה תומכים בממצא האמור שהמוסדות נבדלים זה מזה במידה ניכרת מבחינת הטיפול והשירות שהם מעניקים לאוכלוסייה זו. הדבר מחדד את הצורך בקביעת סטנדרטים בעניין היקף השירותים שעל המוסדות האמורים לספק לסטודנטים לקויי למידה במסגרת התקנת התקנות המחייבות, כנדרש בחוק הזכויות. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח הנתונים האמורים ראוי שהמוסדות להשכלה גבוהה יבחנו אם יש מקום להגדיל ממקורותיהם את תקציב מרכזי התמיכה הפועלים בהם, דבר שיאפשר את הרחבת היקף השירותים לסטודנטים לקויי למידה הלומדים בהם. מתשובות המוסדות לשאלון משרד מבקר המדינה, כמפורט לעיל, עולה כי למרביתם אין נהלים או תקנון המפרטים את חובות חברי הסגל המינהלי והאקדמי כלפי סטודנטים בעלי לקויות למידה, ובכלל זה הוראות בדבר הגברת המודעות של חברי הסגל לשילוב אנש ים עם לקות למידה בלימודים47 . כמו כן, מרבית המוסדות לא הוציאו הנחיות בכתב לחברי הסגל האקדמי בדבר דרכי הוראה מותאמות לסטודנטים לקויי למידה. עוד עלה מהתשובות לשאלון כי בשנים 2010 -2012 לא קיימו מרבית המוסדות פעולות הסברה שוטפות לסגל האקדמי והמינהלי בעניין הטיפול בלקויי למידה, ובמסגרת פעולות ההסברה שבוצעו, רק מוסדות מעטים התייחסו לצורך בהתאמת דרכי ההוראה ללקויי הלמידה. "מהטבלה עולה כי בין שנת הלימודים התשס לשנת הלימודים התשס"ט מספר המוסדות להשכלה גבוהה המתוקצבים על ידי ות"ת שפנו אליה לקבלת תקציב לטיפול בסטודנטים לקויי למידה גדל בכ-42% ; כי מספר הסטודנטים לקויי הלמידה שלמדו במוסדות אלה גדל באותן שנים בכ - 280% ; וכי מספר שעות הטיפול בהם גדל בכ- 200% . עוד עולה כי למרות הגידול המשמעותי בפרמטרים האמורים, התקציב של ות"ת לנושא במונחים נומינליים כמעט לא גדל בעשר השנים האמורות, ובמונחים ריאליים אף פחת51. עקב השינויים האמורים ואי-הגדלת התקציב לנושא, צומצם בשנים האמורות בכ -70% נומינלית ובכ -77% ריאלית התקציב הממוצע לטיפול בסטודנט לקוי למידה במוסדות אלה.
כאמור לעיל, שר החינוך טרם התקין תקנות לחוק הזכויות שבמסגרתן היה עליו גם לקבוע הוראות לעניין קביעת נהלים על ידי המוסדות העל- תיכוניים. אולם לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח החשיבות שבהבאת הנושא לידיעת חברי הסגל האקדמי והמינהלי ב מוסדות, הנוטלים חלק מרכזי בטיפול בלקויי הלמידה, ראוי שכלל המוסדות יקבעו נהלים והוראות המסדירים את נושא הסיוע לתלמידים אלה, ולא ימתינו עד להתקנת התקנות.