המוסד לביטוח לאומי . טיפול המוסד לביטוח לאומי תביעות נגד צד שלישי (שיבוב) מהביקורת עולה כי היועץ המשפטי לא פעל על פי הנחיית המנכ"ל כאמור וכלל בהסכם עם חברה א גם את הוויתור על הזכויות בכל תיקי תאונות הדרכים שבט"ל לא ידע על קיומם. בכך נסתם הגולל על האפשרות שבט"ל ימצה את הזכות לשיבוב כלפי חברה א בגין תיקי תאונות דרכים43 .שלא נכללו בהערכת השווי 3. בביקורת עלה כאמור שהיועץ המשפטי ידע שהערכת השווי אינה כוללת זכויות רבות העומדות לבט"ל כלפי חברה א בגין שיבוב, כמו התיקים הנוגעים לתביעות בגין גמלאות שאינן של נפגעי עבודה שנפצעו והתיקים משנת 2013 . כמו כן, היועץהמשפטי ידע שישנם עוד תיקים רבים שיש בהם פוטנציאל לשיבוב מחברה א שבט"ל כלל לא איתר אותם, והם מונחים כ"אבן שאין לה הופכין" בארכיב המוסד. עוד ידע שישנה סבירות גבוהה מאוד שיוגשו תביעות עתידיות שלבט"ל תהיה לגביהם זכות שיבוב מחברה א. אף על פי כן, עו"ד רוזנצויג סיכם עם חברה א כי בט"ל יוותר על כלל זכויות השיבוב המגיעות לו, לרבות אלה שלא נכללו בהערכת השווי, תמורת סכום שנקבע לפי שווי התיקים הידועים שנכללו בה. עו"ד רוזנצויג לא פעל לבחינת שוויים של אותם תיקים ומנגד לא החריג אותם מההסכם עם חברה א. נוסף על כך, הוא לא התי יעץ עם הגורמים המקצועיים בסניף יפו המחזיקים במומחיות, בידע ובניסיון בתחום השיבוב בגין תאונות דרכים, כדי לנהל עבודת מטה מקצועית, בשיתוף כל אנשי המקצוע הרלוונטיים, לקראת בחינת האפשרות להתקשר בהסכם עם חברה א. יצוין כי בעקבות הגשת טיוטת דוח זה לבט"ל הוא בדק באופן פרטני את התיקים האלה במשך חודש אחד בלבד במהלך החודשים דצ מבר 2015 - ינואר201637 .)(ראו להלן בפעולותיו של עו"ד רוזנצויג בולטות הפרות חוזרות ונשנ ות של כללי מינהל תקין המהוות כשל מקצועי ומחדל ניהולי. 1. מנכ"ל בט"ל סבר שהחשב צריך להיות מעורב בעניין ההסכם עם חברה א, ולכן הנחה את היועץ המשפטי עו"ד רוזנצויג לצרף את החשב לכל המגעים עם חברה א. אולם בביקורת עלה כי היועץ המשפטי פעל שלא לפי הוראת המנכ"ל. הוא לא שיתף את החשב בדיון הראשון מבין שלושה שקיים עם בעל השליטה בחברה א, שבו דנו על אופן חישובו וגובהו של הסכום שתשלם חברה א לבט"ל, הוא לא מיען אותו בהתכתבויות עם בעל השליטה בחברה א ועם נציג חברה א ולא שיתף אותו בשיחות טלפוניות אתם. חשיבות שיתופו של החשב בפעולות אלה ברורה מאליה משום שמדובר בפעולות הנוגעות להיבטים כלכליים וכספיים שהם תחום התמחותו המקצועית של החשב. במסגרת ההסדר למניעת ניגוד עניינים נקבע אמנם כי עו"ד רוזנצויג יוכל לעסוק בעניינים הקשורים לחבר ה א לאחר אוקטובר 2011 , אבל זאת מתוך המידע שמסר ולפיו חברה א הייתה לקוחה שלו, ולא על בסיס מידע הנוגע להיכרות שלו עם בעל השליטה בחברה א ובנו, שעליה לא דיווח בעת עריכת ההסדר עמו. כאמור, היועץ המשפטי חייב להימנע מהיקלעות למצב העלול להעמידו ב ניגוד עניינים והאחריות לדווח על מצבים שבהם מתעורר ספק מוטלת עליו . לנוכח האמור, היה על עו"ד רוזנצויג לפנות ליועצת המשפטית של משרד הרווחה, לחשוף בפניה את ההיכרות שלו עם בעל השליטה בחברה א ובנו כדי שתבחן אם מתעורר חשש לניגוד עניינים במעורבותו בהסכם עם חברה א, להיוועץ בה ולפעול לפי הנחיותיה לצורך הסדרת אופן פעולתו במצב של חשש לניגוד העניינים; אולם הוא לא עשה כן. היה על יו לנקוט משנה זהירות, בייחוד בשל תפקידו כיועץ המשפטי האמון על הסדרת סוגיות של ניגודי עניינים בבט"ל והאמור לשמש דוגמה אישית לבעלי תפקידים אחרים בבט"ל, ובשל היותו "שומר הסף" בבט"ל. מהאמור עולה החשש שהיועץ המשפטי הוביל את בט"ל לחתימה על ההסכם עם חברה א כאשר הוא מצוי במצב של ניגוד עניינים בשל היכרותו האישית עם בעל השליטה בחברה ובנו. עומק ההיכרות ומשמעותה אמורים היו להתברר אצל היועצת המשפטית של משרד הרווחה, שהייתה צריכה לקבוע כיצד על עו"ד רוזנצויג לנהוג לעניין מעורבותו בהסכם עם חברה א. אולם הוא לא מצא לנכון לחשוף סוגיה זו בפניה ולקבל את הנחיותיה בעניין. .משרד מבקר המדינה אינו מקבל את האומדן המעודכן של בט"ל, שלפיו הנזק הכספי מוערך ב - 600,000 ש"ח וזאת מסיבות אלו: ראשית, בחישוב האומדן שעשה בעקבות הביקורת הפחית בט"ל מסכום ה נזק הכספי כ-11 מיליון ש"ח בגין גמלאות שלטענתו כבר גבה את שוויין מחברה א, אף שמ הבחינה המתודולוגית אין הסבר המניח את הדעת להפחתה40. שנית, בט"ל לא בחן את כל התיקים של חבר ה א שנוספו ממועד הערכת השווי במאי 2014, דהיינו תיקים עתידיים. שלישית, יש להבחין בין הבדיקה הפרטנית והייעודית של התיקים ש בט"ל עשה בדיעבד כחלק ממענה לטיוטת דוח זה ובין הבדיקה שנעשתה בעתּה כחלק מעבודת המטה ומתהליך קבלת ההחלטות לקראת ההתקשרות עם חברה א ושמטרתה הייתה להעריך את השווי המלא של התיקים. זאת ועוד, יש לדחות את גישתו של בט"ל המתבססת על בחינת התוצאה בדיעבד, ו אין ב ה כדי להמעיט מחומרת הליקויים שנמצאו בעבודת המטה ובתהליך קבלת ההחלטות לעניין ההסכם עם חברה א. אשר לטענת בט"ל כי יש להעמיד מול האובדן הכספי את החיסכון שבמניעת התדיינות פרטנית בכל תיק ותיק, משרד מבקר המדינה מדגיש שעיקר הוויתור של בט"ל תמורת החיסכון האמור כבר בא לידי ביטוי בהנחה של %35 שנתן לחברה א מתוקף החלתו של ההסכם החדש עם חברות הביטוח, ושמטרתו להסדיר את הטיפול בתיקי תאונות דרכים באופן שייתר את הצורך בהתדיינויות משפטיות פרטניות. ראוי שבט"ל, אגף החשב הכללי ומשרד המשפטים יבחנו את האפשרויות העומדות להם הנוגעות להסכם עם חברה א, ובכלל זה את האפשרות שבט"ל יקבל כספים שוויתר עליהם מראש וללא כל תמורה בהסכם עם חברה א. לנוכח האומדנים השונים שהציג בט"ל בנוגע להפסד הכספי עקב ההסכם עם חברה א, ראוי שהבחינה של גובה הסכום שחברה א שילמה בחסר לבט"ל תתבסס על חישוב שיעשו הגורמים האמורים אשר לא יסתמכו על החישובים שעשה בט"ל לצורך תגובתו לביקורת. יוצא אפוא כי על אף האמור אישר החשב דאז את ההתקשרות בהסכם עם חברה א בלי שבחן כנדרש את הנתונים הרלוונטיים ואת התוצאות האפשריות של החלטתו והחלופות הקיימות ובלי שבדק את השפעותיה העתידיות של החלטה זו ; הוא לא ביקש לקבל את חוות דעתם המקצועית של כל בעלי התפקידים האחרים, לרבות חוות דעתם של עובדת אגף הביקורת הפנימית ושל האקטואר שהיו חלק מהצוות וכן של מנהל סניף יפו דאז. הוא אף לא ביקש שיוצגו בפניו חלופות אפשריות להסכם שגובש כדי שיוכל לוודא שזו אכן החלופה המיטבית או להציע חלופה אחרת או לשפר את זו המוצעת. זאת ועוד, גם כאשר מנכ"ל בט"ל פנה אליו כדי לקבל את אישורו להתקשרות האמורה לא התריע בפניו כי הוא אינו בקי בתחום השיבוב, לרבות בעניין ההסכם המתגבש53 . משרד מבקר המדינה מעיר לחשב כי לפני שאישר את ההתקשרות בהסכם עם חברה א ולנוכח העובדה שמדובר בהסכם ראשון מסוגו בבט"ל, מחובתו היה לבחון ביסודיות את הנחות היסוד שעליהן התבססה הערכת השווי ואת הנתונים הכספיים המופיעים בה, ובכלל זה את האופן שבו הם עשויים להשפיע מהבחינה הכספית על ההסכם. הסבריו של החשב דאז כי לא היה ער לאמור בהערכת השווי מעידים על פגם ועל חולשה מהותית באופן תפקודו בעניין זה. כפי שהחשב דאז מסר בהגינותו למשרד מבקר המדינה, הוא ידע כי באותה עת לא היה בקי בנושא ההסכם עם חברה א והנושא בכללותו אינו נהיר לו לחלוטין. לכן, היה עליו לנקוט אמצעים חלופיים שישלימו את פערי הידע שהיו לו או לפחות להביא לידיעת מנכ"ל בט"ל כי הוא אינו בקי בתחום. מכל האמור יוצא כי החשב דאז, ששימש שומר סף שאחריות מקצועית כבדה הייתה מוטלת על כתפיו, לא מימש את אחריותו כמתחייב בחוק הביטוח הלאומי. אשר להתקשרות בהסכם עם חברה א, הוא כשל בהפעלתה. נמצא שבט"ל החל ב משא ומתן עם האיגוד ללא עבודת המטה הנדרשת , והמינהלה אישרה את החתימה על ההסכם החדש בלי שבחנה את הכדאיות הכלכלית של מהלך זה, לעומת החלופה שעמדה לפניה והיא מימוש זכותו של בט"ל לשיבוב על פי הדין22 . נמצא כי עבודת המטה של בט"ל שנעשתה טרם החלטתה של המינהלה בדבר חתימה על ההסכם החדש הייתה חלקית וחסרה. בט"ל לא בחן את כדאיותו הכלכלית של ההסכם, דבר שהיה עליו לעשות בייחוד לנוכח חלופות אחרות שעמדו בפניו , לרבות מימוש הזכות לשיבוב לפי חוק; הוא לא בחן מחדש מהם שיעורי ההנחה שראוי לקבוע בהסכם החדש והסתפק באותם שיעורי ההנחה שנקבעו בהסכם הישן, וזאת בלי שבחן את הנימוקים שעל בסיסם החליט לבטל את ההסכם בשנת 2008 , ואף שמאז המועדשבו נקבעו שיעורי הנחה אלה חלפו יותר משלושים שנה; והוא גם לא בדק מה יהיו ההשלכות הכלכליות והתפעוליות של הוויתור על עילות תביעה שהוא זכאי להם לפי דין. זאת ועוד, הוא לא קבע מהן המטרות שעל השגתן אין לוותר, דהיינו מהם הקווים האדומים שאין לעבור אותם. עקב כך, לא היו לבט"ל לא התשתית הראויה ולא מסד הנתונים הדרוש שיאפשרו לו להשיג את המיטב במסגרת המשא ומתן עם חברות הביטוח. . משרד מבקר המדינה מעיר לבט"ל כי אין כל בסיס אמפירי לטענתו בדבר כדאיותו הכלכלית המידית של ההסכם החדש, שהרי הוא לא בחן זאת, והתועלת שבמניעת התדי ינויות משפטיות צריכה להיבחן מול עלותה; למשל, גובה ההנחות שבט"ל מעניק לחברות הביטוח בהסכם כחלק מהבחינה הכוללת של כדאיות ההסכם. משרד מבקר המדינה דוחה את טענתו של בט"ל כי "קשה עד בלתי אפשרי לבצע הערכה כלכלית מדויקת מראש ", ואין בטענה זו כדי להצדיק את הימנעותו מלבדוק את הכדאיות הכלכלית של החלופות השונות כאמור, לפני שהחל במשא ומתן עם האיגוד, ולמצער במהלך שלוש השנים שחלפו מתחילת המשא ומתן עד החלטת המינהלה לחתום על ההסכם החדש. על בט"ל לבדוק את הסיבות לשיעורי התשלום החלקיים של כמה מהחברות שעמן חתם על ההסכם החדש האמור לסייע בידו לקבל את התשלום מחברות הביטוח ולהימנע מהתדיינויות משפטיות. יש לבצע את הבדיקה במשך זמן, בין היתר כדי שתוצאותיה לא יושפעו מאירועים חד -פעמיים, כמו עלייה זמנית בגבייה עקב קבלת תשלומים שחברות הביטוח לא העבירו לפני חתימתן על ההסכם. מסקנות הבדיקה יכולות לסייע בבחינת הכדאיות הכלכלית של ההסכם החדש. נמצא שחברי המינהלה לא ביקשו לבחון את הכדאיות הכלכלית של ההסכם החדש. בסופו של דבר ה חלטתה של המינהלה להתקשר בהסכם החדש התקבלה שלא על בסיס התשתית הנדרשת בדבר ההשפעות הכספיות והתפעוליות של ההסכם לעומת האפשרות העומדת בפני בט"ל למצות את זכותו לשיבוב על פי הדין. בכך לא מילאו חברי המינהלה כדבעי את תפקידם בעניין ההחלטה להתקשר בהסכם החדש. בסוף אוקטובר 2015 , מועד סיום הביקורת, נמצא כי בט"ל טרם גיבש תכנית עבודה לטיפול במלאי התיקים שבסניף יפו. בביקורת נמצא כי מנכ"ל בט"ל לא הביא לידיעת חברי המינהלה את תוכן מכתבו של מנהל סניף יפו דאז. זאת ועוד, המנכ"ל גם לא זימן את מנהל סניף יפו דאז לדיון מקצועי שבו ייבחנו נימוקיו להתנגדותו להסכם, וגם לא דרש את תגובתו של היועץ המשפטי לעמדה המנוגדת שהביע מנהל סניף יפו. יתרה מזאת, הוא לא דרש לבחון את הטענות ולבדוק את הנתונים שהובאו במכתב האמור ואף לדון בהם. יוצא אפוא כי מידע חשוב שהיה רלוונטי לתהליך קבלת ההחלטות של חברי המינהלה לא הוצג להם וגם לא נבדק. לדעת משרד מבקר המדינה, היה די בכך כדי לפגוע ביכולתם של חברי המינהלה לקבל החלטות מושכלות בעניין; לכן, ראוי היה שהמנכ"ל יעביר את המידע למינהלה כדי שתוכל לשקול מחדש את ההחלטה שכבר קיבלה. משרד מבקר המדינה מציין כי מהמסמכים שהוצגו למינהלה עולה שעמדתו של מנהל סניף יפו דאז לא רק שלא הוצגה למינהלה, אלא המנכ"ל והיועץ המשפטי אף לא חשפו את המידע בפני המינהלה. משרד מבקר המדינה מעיר לבט"ל כי עם חלוף הזמן גדל מספר התיקים המתיישנים שבט"ל טרם בדק אם יש לו זכות שיבוב בגינם. אי-מיצוי פוטנציאל השיבוב משמעו ויתור על כספי ציבור , והנהנות העיקריות מכך הן חברות הביטוח. על בט"ל לפעול באופן נמרץ ואקטיבי ליישום תהליכים למיצוי מלוא פוטנציאל השיבוב הגלום במלאי תיקי הגמלאות הקיים ובתיקי גמלאות עתידיים. עליו גם לטפל כנדרש במלאי התיקים הקיים בסניף יפו. לשם כך, עליו להאיץ את בדיקת מלאי התיקים הקיים , להכין ללא כל דיחוי תכנית עבודה סדורה ולהקצות משאבים שיאפשרו לו לממש את מלוא פוטנציאל השיבוב. נוסף על כך, על בט"ל לבחון את ההשפעות הכלכליות של ההסכם החדש ואת ההיתכנות של החלופות העומדות בפניו במטרה להשיג מימוש מיטבי של זכותו לשיבוב, ובכלל זה האפשרות לשנות את ההסדר הקיים עם חברות הביטוח - ההסכם החדש - ואף לקדם שינויי חקיקה נדרשים. בהתאם לכך, עליו להכין תכנית עבודה סדורה ולהקצות את המשאבים שיידרשו למימוש זכותו לפי החלופה המיטבית שתמצה את גבייתם של כספי הציבור. ראוי שהבחינה כ אמור תיעשה בשיתוף פעולה מלא עם אגף החשב הכללי, כמפורט בתשובת בט"ל לעיל. מן הראוי שהחשב הכללי במשרד האוצר יבטיח את העמקת מעורבותו באישור התקשרויות של בט"ל בהסכמי פשרה, דוגמת ההסכם עם חברה א וההסכם החדש עם חברות הביטוח57. יוצא אפוא שלא רק שבט"ל לא העריך את שוויים של תיקים רבים ולא דרש בגינם תשלום מחברה א, אלא גם את התיקים שהעריך, לטענתו העריך באופן שגוי. מתשובתו של בט"ל עולה כי אי -שיתוף החשב או נציג מטעמו, כגורם מקצועי בצוות לגיבוש הערכת השווי מקבל משנה תוקף. מתוך כך עולה שבט"ל נקט תהליכי עבודה שגויים שעל בסיסם גם קיבל החלטות שגויות הנוגעות להסכם עם חברה א. .בביקורת עלה כי עו"ד רוזנצויג הוביל את עבודת המטה לקראת ההתקשרות בהסכם עם חברה א , לרבות ניהול הצוות שביצע את הערכת השווי, השתתפות פעילה בקביעת המתודולוגיה לביצועה ו הנחיה בנוגע ל אופן החישוב שלה . הוא הוביל את המגעים עם חבר ה א, ואף שוחח בטלפון עם בעל השליטה בחברה. הוא חישב בעצמו את שווי הפיצוי שנקבע בהסכם עם חברה א בגין כל ה זכויות העומדות לבט"ל בתיקי תאונות הדרכים בלי שהתייעץ עם הצוות או עם החשב. הוא ניסח את ההסכם עם נציגי חברה א ואת מסמך ההמלצה שעליו חתם באופן בלעדי בלי להראותם לחברי הצוות ובלי ששיתף אותם בניסוחם. זאת ועוד, עו"ד רוזנצויג היה היחיד בבט"ל שהחזיק ב כל הנתונים ו בתמונה המלאה הנוגעים ל הסכם עם חברה א . גם מנכ"ל בט"ל ציין בפני משרד מבקר המדינה כי "עו"ד רוזנצויג היה זה שהוביל את המהלך לחתימה על ההסכם עם ]חברה א[ , ובכלל זה הוביל את עבודת המטה וניסח את ההסכם". משרד מבקר המדינה מעיר ליועץ המשפטי כי ההחלטה לחתום על ההסכם עם חברה א הייתה אמנם "מוסדית", אך היא הסתמכה על המלצתו הבלתי מסויגת למנכ"ל בט"ל ולחשב. באופן לא תקין הוא בחר להחסיר ממנה מידע רלוונטי ואף הציג בה תמונת מצב מטעה (ראו להלן). אין לקבל את עמדתו הממזערת את חלקו בהתקשרות עם חברה א, הסותרת את ממצאי הביקורת ואינה עולה בקנה אחד עם דברי מנכ"ל בט"ל שלפיהם היועץ המשפטי היה הרוח החיה בתהליך גיבוש ההסכם והוביל את בט"ל לחתימה עליו, על כל המשתמע מכך. אולם נמצא שהיועץ המשפטי כן השתתף בתהליך בחירת משרד א בכך שנתן ציון למשרדה של עורכת דין א, ונתן את הציון המרבי; והכול, למרות היכרותו האישית והמקצועית ארוכת השנים אתה, המעלה חשש לניגוד עניינים במעורבותו בבחירה, ובלי שהתייעץ בעניין עם היועצת המשפטית של משרד הרווחה כנדרש בהסדר למניעת ניגוד עניינים. ההיכרות המתוארת בין היועץ המשפטי לעורכת דין א מעלה חשש לניגוד עניינים בנוגע למעורבותו בבחירת משרד א במכרז. על כן, היה מצופה ממנו לפעול על פי תנאי ההסדר למניעת ניגוד עניינים ולפנות ליועצת המשפטית של משרד הרווחה לקבלת הנחיות בדבר האופן שבו עליו לפעול בעניין המכרז; אולם הוא לא עשה כן. היועץ המשפטי פעל שלא לפי כללי המינהל התקין ולא כפי שנדרש מעובד במעמדו ובתפקידו, בייחוד נוכח היותו שומר הסף של הארגון, האמור לשמש דוגמה ומופת להתנהלות תקינה. היועץ המשפטי לא היה יכול לצאת ידי חובתו בעצם העברתה של הערכת השווי כאחד הנספחים למסמך ההמלצה; היה עליו להציג באופן ברור במסמך את ההשפעות של ההסכם אם ייחתם ולוודא כי הוויתורים שנעשו בו ברורים וידועים למקבלי ההחלטות. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את אופן תפקודו של היועץ המשפטי, ואף בחומרה יתרה לנוכח החשש שהוא פעל בניגוד עניינים עקב היכרות אישית מוקדמת עם בעל השליטה בחברה א ובנו (ראו להלן). משרד מבקר המדינה מעיר ליועץ המשפטי כי אין כל בסיס להנחתו זו, שכן הוא היה ער לכך שישנו מלאי גדול של תיקים שבט"ל טרם בחן אם יש בגינם עילת שיבוב, ובו גם תיקים שיש בגינם עילת שיבוב שבט"ל טרם מימש. אחת הראיות לכך היא בדיקה של הלשכה המשפטית בשנת 2013 ובה אותרו בין היתר תיקי תאונות דרכים שלא היה כל מידע לגביהם במערכת המחשוב של בט"ל, ופוט נציאל השיבוב בגינם מומש רק בעקבות אותה בדיקה. כאמור, חשב בט"ל הוא עובד משרד האוצר והוא כפוף לחשכ"ל מהבחינה המקצועית. בביקורת התברר כי אף שמדובר בנכסי מדינה, בט"ל לא נדרש להעביר לאישורו של אגף החשב הכללי לא את ההסכם עם חברה א ולא את ההסכם החדש עם חברות הביטוח. ניתן לאשש את העובדה שבעל השליטה בחברה א הוזמן לחתונה ממסמך שנמצא במהלך הביקורת הנושא תאריך של שבוע לפני החתונה ומלמד על סידור ישיבת האורחים בחתו נה. במסמך מופיע סידור הישיבה של בעל השליטה בחברה א ובנו, שהי ו בין המוזמנים. .אף על פי כן כלל הצוות עובדת מאגף הביקורת הפנימית, שקיבלה אישור לכך מהמבקרת הפנימית של בט"ל, והמנכ"ל היה מודע למע ורבותה. העובדת תרמה תרומה ניכרת לביצוע הערכת השווי, והמסמך שבו מוצגת הערכת השווי אף נושא את הלוגו של אגף הביקורת הפנימית. לא זו אף זו, במסמך ההמלצה הציג היועץ המשפטי את מעורבותה של העובדת מאגף הביקורת הפנימית בתהליך איתור התיקים כאחת האינדיקציות לאיכות עבודת המטה שנעשתה. משרד מבקר המדינה מציין כי הימנעות אגף הביקורת הפנימית ממעורבות בתהליכי ביצוע בארגון המבוקר היא מאושיות מקצוע הביקורת, וחוק הביקורת הפנימית אף מדגיש זאת. אשר על כן, ראוי היה שהמבקרת הפנימית ומנכ"ל בט"ל ימנעו כל מעורבות של אגף הביקורת הפנימית בתהליכי הביצוע בבט"ל; ובכלל זה היה עליהם למנוע ממנו כל מעורבות בעבודת המטה לגיבוש ההסכם עם חברה א, וזאת כדי שלא ייווצר הרושם המוטעה שפעילות זו קיבלה הכשר מאגף הביקורת הפנימית. אולם היועץ המשפטי הציג מסמך המלצה חלקי בלבד. הוא לא תיעד כנדרש את כל המגעים עם חברה א ולא הציג נושאים מהותיים. אשר לנושאים שהציג, הוא עשה זאת באופן מעורפל ומטעה - הוא לא הציג את הנתונים על התיקים שלא נכללו בהערכת השווי ולא פירט את החסרונות והסיכונים שבהסכם אלא רק את היתרונות. היועץ המשפטי גם לא ציין שלעניין תיקי תאונות הדרכים הוא לא גידר סיכונים כפי שהנחה אותו המנכ"ל. .משרד מבקר המדינה ביצע הערכה שמרנית38 שלשווי חלק מהגמלאות שבט"ל לא חישב את שוויין וויתר עליהן בהסכם ללא כל תמורה; יצוין שניתן היה להעריך בנקל את שוויין של גמלאות אלה על סמך הנתונים שהיו בידיו במועד החתימה על ההסכם39. לפי הערכה שמרנית זו, שווי הגמלאות הוא כ-35 מיליון ש"ח לאחר ההנחות שגולמו בהסכם עם חברה א. נמצא כי היועץ המשפטי חתם על ייפויי הכוח במסגרת תהליך הקצאת התיקים למשרדי עורכי הדין ובכללם משרד א. ההיכרות עם עורכת דין א מעלה חשש לניגוד עניינים גם בנוגע למעורבותו של היועץ המשפטי בחלוקת העבודה למשרד א. על כן, היה מצופה ממנו לפעול על פי תנאי ההסדר למניעת ניגוד עניינים ולפנות ליועצת המשפטית של משרד הרווחה לקבלת הנחיות בדבר הדרך שבה עליו לפעול לעניין חלוקת העבודה למשרדי עורכי הדין; אולם הוא לא עשה כן. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את אופן הפעולה של היועץ המשפטי ושל בט"ל בהתקשרות עם חברה א. ללא תלות בגובה הסכום שוויתר עליו בט"ל בהסכם, מדובר בגישה ניהולית שאינה ראויה של מנכ"ל בט"ל בעניין זה, בהיעדר בקרה של חשב בט"ל ובהתנהלותו של היועץ המשפטי המעלה חשש לניגוד עניינים ואינה עולה בקנה אחד עם כללי המינהל התקין. כל אלה הביאו לידי תהליך קבלת החלטות לקוי ביותר. מדובר אם כן בשרש רת מחדלים חמורה. על בט"ל להגדיר לעצמו את האופן שבו תיעשה עבודת המטה ויתקבלו ההחלטות במקרים שבהם הוא מתפשר על זכויות המגיעות לו. עליו לקבוע מהי מידת מעורבותם של שומרי הסף בארגון ומוסדותיו, לרבות החשב, המינהלה והמועצה וועדותיה. נדרש כי בט"ל יטמיע שיטות עבודה ובקרה שיבטיחו כי לא יישנו מחדלים כדוגמת אלה המתוארים בדוח זה. לדעת משרד מבקר המדינה , גם אם ההיכרות של עו"ד רוזנצויג עם בעל השליטה בחברה א ובנו שטחית גם אם לא, הזמנתם והשתתפותו של בנו של בעל השליטה בחברה א בחתונת בנו של היועץ המשפטי בד בבד עם ניהול עבודת המטה לעניין ההסכם עם חברה א ועם המגעים עם החברה עולות לכדי חשש לניגוד עניינים אישי . כפי שעלה בביקורת, היה בכוחו של היועץ המשפטי להשפיע השפעה רבה על התמורה הכספית שישלם אותו גורם עסקי לבט"ל. ראוי שמנכ"ל בט"ל ו שר הרווחה - הוא יו"ר המועצה - ידונו על ממצאי הביקורת, ובייחוד על הממצאים הנוגעים לאחריותו של היועץ המשפטי. למרות זאת, נמצא כי הצוות שהוקם כלל את האקטואר של בט"ל, עובדת מאגף הביקורת הפנימית ו נציגה ממינהל המחקר (להלן - הצוות). בצוות לא נכלל החשב או נציג מטעמו. משרד מבקר המדינה מציין כי מאחר שהצוות לא כלל את החשב או נציג מטעמו, חסר הצוות מרכיב הכרחי לצורך הערכת השווי. אין לקבל את אופן פעולתו הפסיבית של החשב; לכל הפחות היה עליו להתריע בפני מנכ"ל בט"ל ובפני היועץ המשפטי על אי-שיתופו בצוות או למצער נציג מטעמו. מהביקורת, ובהסתמך על נתונים שהתקבלו מבט"ל, עולה כי בספטמבר 2015 היו רשומים במערכות המחשוב של בט"ל 21,660 תיקים שפקידי התביעות קבעו כי יש עילת שיבוב בגינם, אבל לא היה רשום בהם מי היא החברה המבטחת34 . .בביקורת עלה כי היועץ המשפטי שהוביל את מהלך ההתקשרות עם חברה א לא פנה לחברה כדי לקבל את המידע הדרוש. עקב כך, גיבש הצוות את הערכת השווי על סמך מידע חלקי שה יה מצוי בבט"ל, אף שכבר היה ידוע כאמור כי בט"ל אינו מצליח במשך שנים לאתר את כל תיקי השיבוב הרלוונטיים. בביקורת עלה כי על פי ההסכם עם חברה א נכלל בפועל ויתור ללא כל תמורה על זכות השיבוב בגין גמלאות שאינן גמלת נפגעי עבודה. נמצא כי על פי ההסכם עם חברה א נכלל בפועל ויתור ללא כל תמורה על זכות השיבוב גם בגין התיקים משנת 2013 . משרד מבקר המדינה מעיר לבט"ל על שביצע את הערכת השווי מתוך ויתור מראש וללא כל בדיקה על תיקים רבים של נפגעי עבודה, שאין בהם מידע על החברה המבטחת, אף שניתן היה לאתרה, כפי שנוהג סניף יפו בשגרה, ולא בחן דרכים להעריך את שוויים של התיקים שבהם חברה א הייתה החברה המבטחת. משמעות ההסכם שגיבש והוביל היועץ המשפטי של בט"ל היא שבט"ל ויתר ללא כל תמורה ומראש על חלק מהזכויות לשיבוב בגין תיקי תאונות דרכים, שהיו לו כלפי חברה א, בלי שכלל העריך את שווי הוויתור, כמפורט בהמשך28 . נמצא כי בהסכם עם חברה א ויתר בט"ל ללא כל תמורה על זכותו לשיבוב בגין התיקים העתידיים שבהם חברה א היא החברה המבטחת. מבדיקת משרד מבקר המדינה, ובהסתמך על נתונים שהתקבלו מבט"ל, עולה כי עד ספטמבר 2015 , כשנה וחצי מהמועד הרלוונטי להערכת השווי, הוגשו26 ,תביעות עתידיות בגין תאונות דרכים שבהן חברה א רשומה כחברה המבטחת בתחום נפגעי עבודה בלבד35 . מכאן, סביר שאחרי מועד הבדיקה יוגשו לבט"ל תביעות נוספות. .משרד מבקר המדינה מעיר לבט"ל כי אף אם המאגר שהיה קיים מהווה את רוב התיקים, לא הייתה כל הצדקה שלא לבצע הערכת שווי גם של התיקים העתידיים. לחלופין, ניתן היה להחריגם מההסכם עם חברה א ולא לוותר עליהם ללא כל תמורה, שכן שוויים יכול להגיע למיליוני שקלים. בביקורת נמצא שלפי המפורט בהערכת השווי, מתוך כ- 5,750 תיקים שאותרו בכ- 3,600 מהם לא ציי ן כאמור פקיד התביעות במערכות המחשוב אם יש בגינם עילת שיבוב (להלן - התיקים ללא אינדיקציה). בהערכת השווי צוין לגביהם כי "אלה תיקים בהם לא סומנה אינדיקציה וסביר שהם תיקים בהם אין עילה". אי לכך, במסגרת הערכת השווי כלל לא הוערך שוויים של תיקים אלה, אלא רק שוויים של כ- 1,500 תיקים אחרים36 . גם את המידע הזה לא הציג היועץ המשפטי במסמך ההמלצה (ראו גם בפרק "אחריות היועץ המשפטי, פעולותיו שלא לפי כללי מינהל תקין ובמצב של חשש ל ניגוד עניינים"). .בט"ל הפסיד מאות מיליוני שקלים וממשיך להפסיד כספים האמורים להגיע בסופו של דבר לקופה הציבורית, וזאת משום שהוא אינו מממש את מלוא הפוטנציאל של זכותו לשיבוב בגין תיקי גמלאות רבים . מצב זה מקורו גם בעובדה שתיקי גמלאות מתיישנים עוד בטרם בדק בט"ל אם יש לו זכות שיבוב בהם, כאשר הנהנות העיקריות מכך הן חברות הביטוח. בט"ל גיבש הסכם חדש עם חברות הביטוח המייתר לשיטתו את הצורך בהתדיינויות משפטיות בתיקי תאונות דרכים, ומסדיר את מימוש זכותו לקבל את חלק הארי של כספי השיבוב המגיעים לו, תוך מתן הנחה משווי הגמלאות; אולם הוא לא בחן את כדאיותו הכלכלית של ההסכם האמור. הסכם נוסף, חדשני וראשון מסוגו, כרת בט"ל עם חברה א. מטרתו של ההסכם האמור ליישם את ה הסכם החדש עם חברות הביטוח ולהביא לידי סיום, באופן כולל, את הטיפול ברוב תביעות הביטוח שטרם נסגרו, וזאת בתמורה לתשלום סופי שתשלם חברה א לבט"ל - כ-61 .מיליון ש"חבאופן פעולתם של מנכ"ל בט"ל, של היועץ המשפטי ושל חשב בט"ל דאז התגלו ליקויים קשים הנוגעים לגיבוש הה סכם ולאישורו . המנכ"ל והחשב , כל אחד במסגרת אחריותו וסמכותו, הפעילו מנגנוני בקרה ופיקוח רופפים ש אפשרו ליועץ המשפטי, שהוא שומר הסף ונציג שלטון החוק בבט"ל, להוביל תהליכים לא תקינים וברמה מקצועית ירודה שאינם עולים בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. גיבוש ההסכם נעשה תוך ויתור מראש של בט"ל על זכויות לשיבוב שהיו לו כלפי חברה א, וזאת ללא כל תמורה ובלי שהציג למקבלי ההחלטות את הפרטים הנוגעים לוויתור האמור. אשר להערכת שווי הגמלאות - לפי משרד מבקר המדינה, במועד החתימה על ההסכם ניתן היה להעריכו בכ-35 מיליון ש"ח. ברקע הדברים ה תברר שהיועץ המשפטי פעל תוך חשש להימצאותו במצב של ניגוד עניינים הנובע מהיכרות אישית עם בעל השליטה ובנו, ופעולותיו מעוררות חשש גם לפגיעה בטוהר המידות. כמו כן, החשב לא מימש את אחריותו המקצועית בנוגע להתקשרות עם חברה א והוא כשל בהפעלתה. נוסף על כך, אף שמדובר בהסכם חדשני ולא שגרתי, מנכ"ל בט"ל אישר את ההסכם בלי שעמד על השלכותיו האפשריות. דוח ביקורת זה מדגיש את הצורך שבט"ל יבחן ביסודיות את האופן שבו הוא מקבל החלטות ניהוליות ויטמיע שיטות עבודה ובקרה שימנעו מחדלים שמקורם בכשל של מנגנוני הבקרה והניהול. משרד מבקר המדינה מעיר כי עורכת דין א נתנה שירותים משפטיים ללשכה המשפטית של בט"ל. יודגש כי החשש לניגוד עניינים שבגינו היה על היועץ המשפטי לפעול לפי ההסדר למניעת ניגוד עניינים מקורו בקיומה של ההיכרות האישית והמקצועית ארוכת השנים, והוא אינו מותנה בהשפעה המעשית של מעורבותו של היועץ המשפטי בניתוב התיקים, השפעה שמשרד מבקר המדינה לא בדק. משרד מבקר המדינה לא יכול לקבל את גישתו הניהולית של מנכ"ל בט"ל שממנה עולה כי הוא סומך על חוות דעתם המקצועיות של הכפופים לו ללא הפעלת שיקול דעת עצמאי, ובכך מאיין למעשה את שיקול דעתו. בהחלטות דוגמת ההחלטה לחתום על ההסכם עם חברה א - החלטה הנוגעת להסכם בהיקף כספי ניכר, ראשון מסוגו בבט"ל החורג ממהלך העבודה השוטף של הארגון, ולבט"ל ולבעלי התפקידים שבו לא היה כל ניסיון קודם בנושא - נדרש כי המנכ"ל יהיה מעורב, ובכלל זה יפעיל שיקול דעת עצמאי ויוודא לכל הפחות כי הנחיות בעלות חשיבות שנתן לכפופים לו, זוטרים ובכירים כאחד, יושמו; אולם הוא לא עשה כן. .נוסף על כך ולא פחות חמור מכך, היועץ המשפטי הציג תמונת מצב מטעה. במסמך ההמלצה הוא ציין כי התשלום בגין תיקי תאונות דרכים הוא מלוא יתרת הסכום לתשלום לאחר שאותרו כל התביעות, וזאת אף שידע כי הוא קבע את התשלום לפי הערכת השווי שבה הוא והצוות לא כללו רבות מהתביעות, ובהן התיקים משנת 2013 שאותרו, ואף שידע כי תביעות רבות לא אותרו. עוד ציין, באופן מטעה, כי לצורך גיבוש עמדתו של המוסד הוא ניהל כמה ישיבות, בין היתר בהשתתפות החשב והמבקרת הפנימית, כדי לרכז את הנתונים הרלוונטיים ולגבש את "המתווה הראוי". הוא הוסיף כי "סכום התמורה לסילוק מלוא ההתחייבויות משקף לפי בדיקות שנערכו על ידי המומחים במוסד את רובם ככולם של הסכומים הצפויים להתקבל מתביעות השיבוב על הצד הגבוה". הכול למרות אי-שיתופו של החשב בהערכת השווי ובגיבוש ההסכם עם חברה א, ולמרות העובדה שהצוות והמבקרת הפנימית שלא השתתפו בגיבוש ההסכם, לא היו ערים לוויתור ללא כל תמורה על התיקים שלא נכללו בהערכת השווי, ו אף שהיועץ המשפטי לא העביר אליהם העתק של ההסכם לעיונם ולמתן אישורם או לפחות לקבלת הערותיהם לפני החתימה עליו. משרד מבקר המדינה מעיר ליועץ המשפטי כי מחובתו לנהוג ביעילות, בזהירות ובחיסכון בכספי הציבור לטובת האינטרס הציבורי. כשם שאין הקופה הציבורית רשאית לשלוח יד לכיסו של הפרט , כך גם על הרשות הציבורית להבטיח כי לא תימנע ממנה הכנסה שראוי לגבותה46 . בבואו לכרות הסכם כנאמן ציבור, היה על היועץ המשפטי לכל הפחות לנקוט את כל אמצעי הזהירות המתבקשים כדי להבטיח הסכם מיטבי עבור בט"ל; אולם הוא לא פעל כמצופה מיועץ משפטי בגוף ציבורי. כדי לגבש המלצה לעניין החתימה על ההסכם עם חברה א שבו בט"ל מוותר על זכויות שיבוב המגיעות לו, ראוי היה שהיועץ המשפטי ידון בה עם יתר חברי הצוות וינמק בכתב בפני מ קבלי ההחלטות מדוע ראוי לקבלה למרות הוויתור על הזכויות, וכיצד בכל זאת היא משרתת את האינטרס הציבורי. נמצא כי נוסף להיכרות של עו"ד רוזנצויג עם בעל השליטה בחברה א ובנו על רקע מקצועי, הייתה לו גם היכרות אישית עם בעל השליטה בחברה א שכיהן גם כיו"ר החברה ועם בנו המכהן כדירקטור בחברה וכיהן בתפקיד המנכ"ל עד סוף 2013 . באוגוסט 2015 מסרעו"ד רוזנצויג למשרד מבקר המדינה כי יש לו שלושה מעגלי היכרות שונים - משפחה, חברים ומכרים מ"העולם העסקי" שבו עבד שנים רבות שהוא משמר את הקשר אתם. לדבריו, בעל השליטה בחברה א נמצא במעגל השלישי והרחוק מבין השלושה. הקשר האישי מ"המעגל השלישי" כפי שהגדירו עו"ד רוזנצויג עלה גם בביקורת; במהלך התקופה שבה עו"ד רוזנצויג הוביל את המהלך להתקשרות עם חברה א וניהל את המגעים עם החברה ועם בעל השליטה בחברה באופן אישי, הוא הזמין את בעל השליטה בחברה ובנו לחתונת בנו שנערכה ביוני 2014 . לעניין זה מסרכי הזמין את בעל השליטה בחברה ובנו לחתונה במסגרת שימור הקשר במעגל של המכרים מהעולם העסקי. עוד מסר כי הזמין את בעל השליטה לחתונת בנו מכיוון שלדעתו הוא דוגמה ומופת לאדם "שהגיע לאן שהגיע", והוא עשה זאת מתוך כבוד אליו. הוא הוסיף כי משפחתו של בעל השליטה בחברה ליוותה אותו בהקמת משפחתו בתקופה הארוכה שבה עבד בבנק, ולכן ראה לנכון להזמינה לחתונת בנו. זאת ועוד, מנכ"ל בט"ל לא וידא כי יושמה הוראתו ליועץ המשפטי "להחריג כלפי בט"ל בתיקים ]חברה א [ מההסכם תיקים שבהם רמת החוב של עתידיים, אשר אינם ידועים היום היא גבוהה", כדי למלא אחר הצורך שהגדיר, דהיינו לגדר סיכונים; הוא חתם על ההסכם אף שהוא אינו עונה על דרישותיו. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל בט"ל כי בייחוד לנוכח העובדה שההסכם המתגבש עם חברה א היה ראשון וחריג מסוגו בבט"ל היה עליו להקפיד הקפדה יתרה ולבחון כנדרש, באמצעות דיון או בדרכים אחרות, את ההיבטים, המשמעויות והתוצאות האפשריות של ההתקשרות בהתבסס על הנתונים הרלוונטיים, לפני שהחליט אם להתקשר עם חברה א. היה עליו לשתף את כל הגורמים המקצועיים הרלוונטיים בעניין ולהתייעץ אתם, לרבות חברי הצוות, ולא להסתפק בעמדתו של היועץ המשפטי; אולם הוא לא עשה כן. המנכ"ל גם בחר שלא להביא את ההסכם עם חברה א לדיון במינהלה ובכך נמנעה האפשרות שהמינהלה תדון בעניין.
על אף הפסד ניכר של כספי ציבור עקב אי-איתור תיקי שיבוב לא פעל בט"ל במשך שנים רבות לאיתור כל תיקי השיבוב הרלוונטיים ולתביעתם של כספי השיבוב המגיעים לו.