המשרד להגנת הסביבה . הטיפול בפסולת בניין עוד עלה שרק ביולי 2005 העלה המשרד לפני ממ"י את הצורך לשווק, או להקצות לרשות מקומית ללא מכרז, עשרה אתרים שיוכלו לשמש להטמנה ומיחזור של פסולת בניין. רק בספטמבר 2006 "החלו המשרד וממי לדון בנושא בישיבות מעקב סדירות, אך בעקבות אלה שווק אתר הטמנה אחד בלבד - אתר שפיה ב'; רק ביולי 2007 פרסם ממ"י מכרז נוסף- לאתר טורעאן - ושיווקו בפועל ליזם מתוכנן רק לשנת 2008. משרד מבקר המדינה מציין כי מצוקת האתרים להטמנת פסולת הבניין והצורך בשיווק אתרים עלה בישיבות הנהלת ממ"י מאז שנת 2002 , אך עד מועד סיום הביקורת לא קודם שיווקם של אתרים, מעבר לאתר שפיה ב' ואתר טורעאן, אשר יתנו מענה לבעיה ויצמצמו את תופעת ההשלכה הבלתי מוסדרת של פסולת בניין. בפועל, בארבע השנים שחלפו מאז קבלת החלטת הממשלה בעניין, לא הוסדרו ולא הוקצו אתרים נוספים, מעבר לאלה, להטמנה ומיחזור פסולת. במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2007 , טרם הנחה משרד הפנים את הרשויות להכין תכניות מקצועיות להסדרת הטיפול בפסולת הבניין הנוצרת או המצויה בשטחן, לא בעניין ההקמה וההפעלה של תחנות מעבר ולא בעניין מיחזור פסולת בניין. הוא גם טרם אישר, וממילא טרם הפיץ להן, חוק עזר לדוגמה, אף שהמשרד להגנת הסביבה הכין ביוזמתו טיוטת חוק והעבירה אליו כמה פעמים מאז פברואר 2005. לדעת משרד מבקר המדינה, התקציב להעסקת מפקחים היה ייעודי, והחלטת הממשלה קבעה מפורשות כי על המשרד לתגבר את המשטרה הירוקה ב -20 מפקחים, ולכן לא נהג המשרד כהלכה כאשר לא ניצל את התקציב למטרה לה הוא יועד. הבדיקה העלתה כי עד למועד סיום הביקורת, אוקטובר 2007 , לא בחן משרד המשפטים דרכים לקידום שפיטה מהירה נגד נאשמים בהשלכת פסולת. רק בתחילת 2007 , ארבע שנים לאחר החלטת הממשלה, יזם המשרד הקמת ועדה בין-משרדית "לפיתוח ושימוש בחומר ממוחזר מ פסולת בניין". החברים בוועדה הם נציגים ממשרדי ממשלה העוסקים בפיתוח תשתיות, וביניהם נציג משרד השיכון. הוועדה התכנסה לראשונה בפברואר 2007 .ועסקה בקביעת נהלים על פי התיעוד שבידי המשרד, רק 32% מהרשויות קבעו אתר מוסדר לסילוק פסולת והכריזו עליו כנדרש בחוק. בין הרשויות שלא עשו זאת נמצאות עיריות נהרייה, צפת, שפרעם, בית -שאן, ובת -ים, וכן המועצות האזוריות גולן, מרום הגליל, וגלבוע. יוער כי נתוני המשרד בעניין זה מעודכנים לשנת 2005 בלבד. מאחר שהמשרד ממונה על ביצוע החוק, מן הראוי שיעדכן באופן שוטף את הרשימה, ואף יבחן את הצורך לפרסמה ברבים. הממשלה קבעה כי התקציב נועד להעסקתם של 20 מפקחים, אך בכל שנה העביר המשרד את התקציב, באישור אגף התקציבים במשרד האוצר, לטובת תקנות תקציב אחרות שאינן קשורות לנושא פסולת בניין, ובהן העסקת עובדים בחודשי עבודה ושעות נוספות וכוננויות לעובדי המשרד. כתוצאה מכך לא קלט המשרד מפקחים ולא ביצע את הפיקוח והאכיפה כפי שנקבע בהחלטת הממשלה. בכך נפגע הפיקוח על עברייני השלכת פסולת בניין ברשות הרבים. רק בספטמבר 2007 , בעת ביצוע הביקורת, נחתם חוזה בין המשרד לרשות שמורות הטבע והגנים הלאומיים לקליטה באמצעותה של 11 מפקחים למטרה זו, לאחר שהושגה הסכמה בין משרד האוצר למשרד על קניית שירותי פיקוח מהרשות. בנובמבר 2006 פנה המשרד בכתב למשרד הביטחון בבקשה להוסיף לספר הכחול מפרט לשימוש בפסולת בניין ממוחזרת בעבודות של הנחת מצעי עפר לתשתיות. .עד מועד הביקו רת לא פרסמה חל"ד את המפרטים כמפרט מחייב. רק במהלך הביקורת, אוגוסט 2007 , החלה חל"ד לצרף מפרט המאפשר שימוש בפסולת בניין ממוחזרת בעבודות סלילה כמסמך מחייב במכרזים. מנתוני המשרד להגנת הסביבה עולה כי רק 36% מ-251 הרשויות המקומיות מתנות מתן היתר בנייה בהצגת חוזה התקשרות עם אתר סילוק פסולת מורשה, וכי רק 24% מהרשויות מתנות מתן תעודת גמר בהצגת אישור על קליטת הפסולת שנוצרה במהלך הבנייה. בין הרשויות שלא מתנות מתן היתר בנייה ולא מתנות קבלת תעודת גמר בטיפול נכון בפסולת בניין ניתן למנות את עיריות שפרעם, ובית- שאן, וכן את המועצות האזוריות גולן, ומרום הגליל. הנהלת ממ"י דנה פעם אחר פעם בדרכי השיווק של אותם אתרים - הדיונים בכמה מהם ארכו כמה שנים - בלא שהשיווק יצא לפועל. להלן דוגמאות: הביקורת העלתה כי בשנים 2003 -2006 לא דנה הנהלת המשרד בקידום יישומה של החלטת הממשלה ולא קיימה מעקב עתי אחרי ביצועה. . מאז החלטת הממשלה לא פנה המשרד למשרד התשתיות על מנת שיבחן אתו את הדרכים ליישום ההחלטה בחברות התשתית הכפופות לו. משרד התשתיות לא פנה ביזמתו לחברות התשתית הכפופות לו כדי שיישמו את ההחלטה. לא נמצא כי שני המשרדים שיתפו ביניהם פעולה על מנת לבחון את הדרכים ל יישום השימוש בחומרי בנייה ממוחזרים במסגרת החברות שבאחריות משרד התשתיות. רק בתחילת ספטמבר 2007 , בעת ביצוע הביקורת, פרסם משרד הביטחון באופן רשמי דף תיקון למפרט "עבודות סלילה" (להלן - דף התיקון), המאפשר שימוש בחומר גרוס מפסולת בניין בעת ביצוע עבודות סלילה, וכן דף תיקון למפרט "אספקת חומרי בנייה", העוסק באפשרות רכישת חומר ממוחזר. .המשרד ומשרד האוצר, טרם קבעו מדיניות כוללת הלוקחת בחשבון את הנזק הכספי המצטבר הגדול הנגרם למשק המדינה במשך שנים כתוצאה מהשלכת פסולת, ומנגד את התועלות שבאימוץ פתרונות שונים לבעיה - הטמנה או מיחזור, ולא גזרו ממנה תכנית הכוללת הסדרה, אכיפה ותמריצים. נוכח עלות הנזקים מהשלכת פסולת בניין באתרים לא מוסדרים והתועלת שבמיחזור לעומת הטמנה של פסולת בניין, על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, ובהם המשרד, משרד האוצר, משרד הפנים והמשרדים העוסקים בתשתיות פיזיות, לקבוע מדיניות כוללת בעניין זה. עליהם להכין תכנית רב-שנתית שתעודד רשויות מקומיות, קבלנים ויזמים אחרים להשקיע במיזמים ציבוריים ופרטיים שיביאו להגדלת שיעורי המיחזור של פסולת בניין ושימוש בחומרים ממוחזרים, או יובילו לעצירת ההשלכה הלא מוסדרת של פסולת בניין ולהטמנתה באתרים מוסדרים. במקביל יש לחזק את ההרתעה והאכיפה מול עבריינים 21. נמצא כי על אף שהממשלה קצבה ליישום התכנית פרק זמן של שלוש שנים, עד סוף 2005, החל המשרד בביצועה שנתיי ם ויותר לאחר שהתקבלה. במו עד סיום הביקורת, אוקטובר 2007 , הסדרת הטיפול בפסולת בניין בהתאם להחלטת הממשלה - ובכלל זה מיחזור פסולת בניין, ניקיון רשות הרבים והפיקוח על משליכי פסולת בניין בשטחים פתוחים ובאתרים לא מוסדרים - הייתה בתחילת דרכה. בתחומים רבים אף טרם הוחל הטיפול. בשל כך הנזקים לסביבה הולכים ומחריפים. להלן פירוט הממצאים שהועלו: בביקורת עלה כי רק בנובמבר 2005 אישר המשרד לראשונה תמיכות לרשויות מקומיות מהתקציב שהועמד לרשותו בתקנה 25 , להקמה והפעלה של תחנות מעבר לפסולת בניין או משטחים לפינוי פסולת גושית ברשויות המקומיות ולתמיכה במיזמים של פסולת בניין. עוד עלה שהמשרד פרסם פעם אחר פעם "קול קורא" בסכומים נמוכים משמעותית מהסכומים שעמדו לרשותו בתקציב26 ". ב"קול קורא משנת 2005 הקצה לכך המשרד 11 מיליון ש "ח, אף שעמדו לרשותו כ -14.5 מליון ש "ח. בשנת 2006 פרסם המשרד "קול קורא" נוסף לרשויות מקומיות בנושא "ת מיכה ברשויות מקומיות בנושא פסולת בניין" והקציב לכך 6 מיליון ש"ח. במרס 2007 פרסם המשרד "קול קורא" בהיקף של מיליון ש"ח, אף שעמדו לרשותו קרוב ל-14 מיליון ש"ח למטרה זו. במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2007 , טרם נחתמו הפרוטוקולים של ישיבות ועדת התמיכות המתייחסות לק ול קורא שפורסם במרס 2007 , וממילא טרם ניתן היה להוציא התחייבויות לתשלום לרשויות שבקשותיהן אושרו. מנתוני המשרד עולה כי ממועד קבלת החלטת הממשלה ועד 2006 הוקמו רק שתי תחנות מעבר, וכי טרם הושלמה הקמתן של תחנות המעבר ברשויות שאושרה להן תמיכה לכך. לכן נאלצים קבלנ ים ומובילים להוביל את פסולת הבניין לאתרים רחוקים. כפועל יוצא מכך, עדיין אין תמריץ מספיק להובלת הפסולת לאתרים מוסדרים, ולא צומצמה השלכת הפסולת בידי הקבלנים ומובילי הפסולת באתרים לא מוסדרים, ורשות הרבים ממשיכה להזדהם. בשנת 2003 פנה המשרד למשרדים המוזכרים בהחלטת הממשלה כדי לבקש את השתתפותם. בפועל, משרדי הפנים, התשתיות הלאומיות והבינוי והשיכון לא העבירו לו את חלקם במימון; שני גורמים בלבד - משרד החקלאות וממ"י - עשו זאת כנדרש. . מהנתונים שבטבלה עולה כי עד סוף 2005 , מועד סיום התוכנית על פי החלטת הממשלה, ניצל המשרד כ-9 מליון ש"ח בלבד. בנוסף, כאמור, ניצל המשרד 3.2 מיליון ש"ח מתקציבים שהועברו אליו ממשרדים אחרים, ובכל שנה עד אוקטובר 2007 , מועד סיום הביקורת, ניצל המשרד סכומים נמוכים מהתקציבים שהועמדו לרשותו, ובמצטבר ניצל רק כ -19.4 מליון ש"ח מתוך 54 מליון ש"ח שהועמדו לרשותו על פי החלטת הממשלה (כ- 36% ). השיעור הקטן של התקציב שנוצל מעמיד בספק את יכולת האגף והמשרד להתמודד עם המשימות והאתגרים שבפניהם הם ניצבים בתחום פסולת הבניין. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי היה עליו לבחון את הסיבות לתופעה המתמשכת של ניצול תקציבי נמוך בידי הרשויות המקומיות, להסיק מכך מסקנות, ובמידת הצורך לבטל את ההתחייבויות התקציביות שלא נוצלו במועד שנקבע לניצולן ולהקצות את התקציבים שיתפנו לקידום הטיפול בבעיית פסולת הבניין בדרכים חלופיות, כגון: ניקוי יזום של שטחים, הסדרה ופיקוח בנושא מובילי פסולת בניין, פעולות פרסום והסברה, ועוד. כל זאת לא נעשה. תמיכה במיזמים פרטיים (תקנה 22): בשנת 2005 פרסם המשרד "קול קורא " לתמיכה במיזמים פרטיים להקמה והפעלה של אמצעים חלופיים לסילוק פסולת בניין, מניעת הטמנה וקידום מיחזור והשבה של פסולת בניין בהיקף של 4 מיליון ש "ח בלבד, אף שבתקנה זו עמד לרשותו תקציב של יותר מ -15 מיליון ש "ח (מתקנה זו הוצאו בשנים 2004 -2006 ,כספים למטרות אחרות ראו להלן). .העברת כספים למטרות שונות מאלה להן נועדו : הועלה כי 69 מ-103 ההתחייבויות שנרשמו בפרק הזמן ינואר 2004- אוגוסט 2007 בתקנה של מתן תמיכות למיזמים פרטיים בנושאים של פסולת בניין (תקנה 22 ), אינן נוגעות בפסולת בניין אלא הן התחייבויות לתשלומים שוטפים לרשויות מקומיות למטרות כגון פינוי גזם, פינוי קרטון, מיח זור עיתונים ופינוי מכלים לאיסוף בקבוקים, לתשלומים עבור הכנת תכנית אב לטיפול בפסולת חקלאית ולנושאים נוספים. גם מהתקנה המיועדת לתמיכה ברשויות מקומיות לביצוע פרויקטים בתחום של פסולת בניין (תקנה 25 ), שילם המשרד לרשויות המקומיות עבור פעולות שאינן קשורות לפסולת בניין, כגון מיחזור נייר עיתון וקרטון (כולל רכישת מכבש קרטון), פינוי גזם ופעולת יחידות הפיקוח של הרשויות המקומיות על השלכת פסולת לסוגיה. לדוגמה, בשנת 2005 אישר המשרד ובהמשך אף שילם מכספי תקנה22 200,000 ש"ח לעירייה א' עבור "הפעלת תוכנית חינוכית בנושא חוק הפ יקדון ומיחזור" שעניינה מיחזור מיכלי משקה ולא פסולת בניין. תשלום ורישום עבור פעילויות שאינן נוגעות לפסולת בניין מתקנה תקציבית שנועדה למטרה זו פוגמים בשקיפות הדיווח התקציבי ובמהימנות הדיווח לציבור על ביצוע החלטת הממשלה. מול ההוצאות הרבות לטיפול בנזקי השלכת הפסולת, הסכומים שהמשרד ומשרדי הממשלה האחרים משקיעים בפעולות למניעת הנזקים - הסדרה, תמיכה ברשויות וביזמים פרטיים, פיקוח ואכיפה - הם מזעריים: בשנים 2003- אוקטובר 2007 הוציא המשרד, במסגרת החלטת הממשלה, כ -19.4 מיליון ש "ח בלבד לתמיכה ברשויות וביזמים פרטיים לשם ביצוע פעולות בתחום זה, זאת מתוך 54 מליון ש"ח אותם הקציבה הממשלה להסדרת הטיפול בפסולת בניין. הבדיקה העלתה כי עד מועד הביקורת, אוגוסט 2007 , לא שולמו תשלומים ב-23 מתוך50 התחייבויות לרשויות המקומיות ולגורמים פרטיים שנרשמו בנובמבר 2005 בתקנה22 ; עד אותו המועד לא שו למו תשלומים (גם לא חלקיים) ב -68 מתוך96 התחייבויות שנרשמו מאז 2005 בתקנה המיועדת לתמיכה לרשויות המקומיות (תקנה 25.) חוסר יכולתו של המשרד להביא במשך שנים למימ וש מסגרת התקציב שהועמד לרשותו לקידום הטיפול בפסולת בניין מחייב את המשרד לתקן את היערכותו הארגונית לניצול תקציב זה. ראוי היה שבמצב של עודף תקציבי הנמשך שנה אחר שנה יפעלו האגף והמשרד לקידום מיזמים נוספים בתחום המיחזור של פסולת הבניין. עם השנים הורגש יותר ויותר המחסור באתרים מאושרים ומוקצים למטמנות פסולת בניין ובאתרים למיחזור פסולת. על אף זאת, גורמי ממשלה הנוגעים בדבר - ממ"י והמשרד להגנת הסביבה - לא פעלו די להביא לאישור ולהקצאת אתרים נוספים למטרות אלה. בפועל, בארבע השנים שחלפו מאז קבלת החלטת הממשלה, הוקצה והוסדר רק אתר אחד. להלן פרטים: . במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2007 , טרם הוסדר הטיפול בפסולת בניין, בהתאם להחלטת הממשלה ובכלל זה: הוספת אתרי מיחזור והטמנה מוסדרים, הגדלת היקף המיחזור של פסולת בניין, הגדלת השימוש בפסולת בניין ממוחזרת, שיפור הניקיון ברשות הרבים, אכיפה על משליכי פסולת בניין בשטחים פתוחים ובאתרים לא מוסדרים - כל אלה עדיין היו בתחילת הדרך. בתחומים רבים אף טר ם הותחל בטיפול. בשל כך הנזקים לסביבה הולכים ומחריפים. נוכח התועלת לטווח ארוך למדינה ממיחזור פסולת הבניין או לפחות מהטמנתה, מן הראוי שמשרדי הממשלה הנוגעים בדבר, ובהם המשרד להגנת הסביבה, משרד האוצר, משרד הפנים והמשרדים העוסקים בתשתיות פיזיות, יקבעו מדיניות כוללת בעניין זה ויכינו תכנית רב -שנתית שתעודד רשויות מקומיות, קבלנים ויזמים אחרים להשקיע במיזמים ציבוריים ופרטיים שיביאו להגדלת שיעורי המיחזור של פסולת בניין ושימוש בחומרים ממוחזרים, או להטמנת הפסולת באתרים מוסדרים כדי לעצור את ההשלכה הלא מוסדרת של פסולת בניין. הבדיקה במזכירות הממשלה ובמשרד העלתה כי המשרד דיווח לממשלה רק פעם אחת, בנובמבר 2005 ., על התקדמות ביצוע התכנית משרד מבקר המדינה מעיר כי בעבודות העפר ומכרז י התשתית שמבצע משרד השיכון יש פוטנציאל לשימוש בחומרי בנייה ממוחזרים, ועל כן ראוי היה שהמשרד ייתן פומבי לאפשרות לעשות שימוש בחומרי בנייה ממוחזרים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשויות המקומיות שעליהן לפעול על פי החוק לשמירת הניקיון ולהכריז על אתר מוסדר לסילוק פסולת בניין כנדרש, וכן לפעול על פי תקנות התכנון והבנייה ולהתנות היתר בנייה בהמצאת הסכם התקשרות עם אתר מורשה לסילוק פסולת בניין, ותעודת גמר בהצגת אסמכ תא לפינוי הפסולת לאתר מוסדר. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החלטת הוועדה הבין -משרדית שלא לקבוע למשרדי הממשלה סף תחתון מחייב לשיעור החומר הממוחזר שישולב בפרויקטים שבאחריותם, על הגורמים המעורבים בנושא, ובראשם המשרד להגנת הסביבה, לגבש מדיניות כוללת לעידוד השימוש בחומרי בניין ממוחזרים ולפעול לקידום בדיקה ותקינה של החומרים הממוחזרים, המותאמת לתנאי הארץ, על מנת שניתן יהיה לעשות בהם שימוש - כפי שנעשה בארצות אירופה. בפועל, במכרזים שפרסם המשרד עד לאותו מועד, לא הובא לידיעת המציעים בכוח כי יש אפשרות להשתמש בחומרי בנייה ממוחזרים, זאת למעט מכרז אחד שתוכנן לביצוע בשנת 2006 .אך לא יצא אל הפועל עלה כי רק משנת 2005 החל המשרד להעניק תמיכות17 ;למיזמי מיחזור פרטיים מיולי 2007 נקבע היטל על הטמנת פסולת מוצקה באתר לסילוק פסולת, וזאת בנוסף לתשלום למפעיל האתר עבור ההטמנה18. עם זאת, עלויות המיחזור אינן נמוכות מעלויות ההטמנה ואין לקבלנים תמריץ למחזר פסולת בניין. כתוצאה מכך, היקף המיחזור בארץ נמוך, ורק שיעור קטן מפסולת הבניין מנוצלת בשימוש חוזר בעבודות פיתוח במימון ציבורי. .)(א נמצא כי במשרד ובאגף התקציבים שבמשרד האוצר אין מידע מרוכז על סך ההוצאה הכספית שהשקיעו משרדי הממשלה והרשויות המקומיות בכל שנה בניקוי שטחים פתוחים. אגף התקציבים שבמשרד האוצר מסר באוגוסט 2007 למשרד מבקר המדינה כי אין אומדן מדויק, אך מדובר בעשרות מיליוני שקלים בשנה.
1. נמצא כי הנהלת משרד השיכון לא דנה בהחלטת הממשלה, וממילא לא התקבלו החלטות על ביצוע פעולות למימושה.