משרד החינוך . טיולים במערכת החינוך - היבטים פדגוגים ואירגוניים 4. בהגדרת יום סיור בחוזר תשלומי ההורים כלולות פעילויות שיכולות להיעשות בנפרד ולא במסגרת תכנית הטיולים שגובשה על פי תכנית הליבה, כמו צעדה וימי שדה העוסקים בספורט ובמשחקי חברה. מנהל ביה"ס יכול לממן פעילויות אלו בנפרד באמצעות הכספים שגבה במסגרת תשלומ י ההורים לטיולים, אף שהן לא שולבו בפעילויות של תכנית הטיולים הבנויה על פי עקרונות הליבה, המחייבת אישור מקדים של ועדת הטיולים המחוזית. הועלה שלא נקבעו בחוזר תשלומי ההורים סדרי עדיפות לניצול הכספים שהותרו לגבייה. כלומר אין חובה להשתמש בכסף כדי לממן קודם כול טיולים במתכונת שחוזר מנכ"ל קבע על פי עקרונות תכנית הליבה שאושרו בוועדת הטיולים המחוזית. כמו כן, לא נקבע שמימון פעילויות אחרות שלא על פי תכנית הליבה מותנה ביתרה של כספי הגבייה, לאחר ניצול הכספים כאמור. 5. מן הביקורת עלה שאין גורם במחוז המבצע בקרה כדי לוודאכי עלות תכניות הטיולים השנתיות, שאושרו על ידי ועדות הטיולים המחוזיות והמפקחים הכוללים, לא תחרוג מהסכומים המרביים שהותרו לגבייה. תוצאת מגמה זו עולה, כאמור, בתקציר המנהלים המסכם את ממצאי בקרת תשלומי הורים של שנה"ל התש"ע. לפיו, בסעיף הגבייה בנושא טיולים אחוז החריגה מהדרישה הכספית המותרת הוא הגבוה ביותר, וכי במרוצת השנים מסתמנת מגמה של עלייה בסכום הדרישה לתשלום, ה נובעת מהתייקרויות בתחומי העלויות של ההסעות וליווי הטיולים. יוצא אפוא שאין גורם במחוז המצליב בבדיקתו בין הסכומים שביה"ס מבקש לגבות מהורים עבור טיולים ובין עלות תכנית הטיולים שהוגשה לאישור הוועדה המחוזית. יצוין שכאמור, בתיה"ס מתבקשים להגיש לאישור הוועדות המחוזיות תכניות טיולים שנתיות, אך הם לא מתבקשים לפרט בהן את רכיבי ההוצאה ואת דרכי מימונן. כמו כן, בתיה"ס מתבקשים לשלוח באמצעות מערכת "אפיק" את פירוט הסכומים שהם מבקשים לגבות מההורים עבור טיולים לאישור רפרנט התשלומים המחוזי. אולם בתיה"ס אינם מתבקשים לפרט במערכת "אפיק" את הפעילות שתמומן בסכומים שייגבו. עם זאת, יש נושאים שבתיה"ס נדרשים לפרט בהם את רכיבי ההוצאה באמצעות מערכת זו, והרפרנט אמור להתייחס לכך בתהליך אישור הגבייה, למשל גבייה בנושא "רכישת שירותים מרצון". מן הראוי שהמשרד יקבע את מכסת ימי הטיול שבתיה"ס אמורים לבצע על פי הסכומים המרביים המותרים לגבייה. כן ראוי שייקבע גורם במחוז שיהיה אחראי לבחון אם עלות תכנית הטיולים השנתית שביה"ס מגיש לאישור אינה חורגת מהסכומים המרביים שהותרו לגבייה; כמו כן, ראוי שתבוצע בקרה על ההוצאות בפועל עבור טיולים כדי להבטיח שבתיה"ס עומדים במגבלת הגבייה המותרת. 1. הוועדה לקידום הטיול, בדוח שהגישה בפברואר 2011 ,למנכ"ל דאז, העירה בין השאר, על התלות הרבה של בתיה"ס בגופים חיצוניים לצורך ביצוע הטיולים, וציינה כי בחלק לא מבוטל ממערכת החינוך נחשב הטיול למשימה שיש לבצעה באמצעות רכישת "סוכני חוץ" ולא באמצעות המערך החינוכי והביצועי של ביה"ס. תמונה דומה עולה, כאמור, גם בממצאי הערכה ראשונית של ראמ"ה מאוגוסט 2012, שם הוזכרה, בין היתר, המעורבות העמוקה של חברות מסחריות בכל שלבי התכנון והביצוע של הטיולים. המעריכים של ראמ"ה העירו שבמצב זה לא ברור עד כמה הטיולים קשורים למטרות הערכיות והפדגוגיות של ביה"ס, ועד כמה הידע וההתנסויות בטיול הופכים ל"ידע חי" בביה"ס. אף כי הנתונים עוסקים בבקרה שנעשתה בנוגע למדגם קטן מכלל הטיולים שיצאו לפועל, אפשר ללמוד מהם כי על הוועדות המחוזיות להוסיף ולהתמיד בפעולות יזומות מול בתיה"ס כדי לעודדם לטייל על פי תכנית הליבה. ראוי שהמשרד יקבע הליך מובנה ואחיד לבדיקת תכנית הטיולים השנתית ויפעל להגדלת שיעור התכניות המוגשות לאישור בכל המחוזות. כן, ראוי שהמשרד יקבע את חלוקת האחריות להליך אישור התכניות בין הוועדה המחוזית לבין המפקח הכולל, וגם יסדיר דרכי עבודה אחידות לוועדות המחוזיות. כמו כן ראוי שהמשרד יפעל לאפשר לוועדות גישה למערכות ממוחשבות זהות אשר, בין השאר, יספקו תקשורת בין המחוזות ובין מטה המשרד, ואף יקלו את הליך הפיקוח של המחוז ושל מטה אגף של"ח. זאת ועוד, ראוי שהמשרד יבחן יזמֹות מועילות שפותחו בכל אחת מהוועדות וישקול ליישם אותן בכלל הוועדות המחוזיות כדי לייעל ולשפר את עבודתן ולקדם את נושא הטיולים במערכת החינוך. (1) מרכז התכנית "נעלה לירושלים" הסביר למשרד מבקר המדינה ביוני 2013 .כי הפערים נובעים מכך ששיעור ההשתתפות מותנה בתקציב שהקצה לכך המשרד לפיכך, משרד מבקר המדינה ביקש מסגן מנהל מינהל ח"ן והאחראי לתחום הכספי במינהל ביולי 2013 נתונים על תקצוב התכנית בשנה"ל התשע"ב והתשע"ג. ואולם, עד מועד סיום הביקורת לא עלה בידי המשרד להמציא למשרד מבקר המדינה נתונים מלאים בנושא; והמשרד אף לא המציא נתונים כאמור בתשובתו בנובמבר 2013. בביקורת עלה כי בשנה"ל התשע"ג במחוז חיפה בכל בתיה"ס העי"ס בוצעה הוראה של של"ח, ולפיכך פעלו במחוז במתכונת האמורה בכל בתיה"ס העי"ס שבו. אולם במחוז ת"א נעשתה הוראה של של"ח בכ-80 ( 53% ) מ-151 בתיה"ס העי"ס ולגביהם נהג המחוז במתכונת זו. על פי הנחיית אגף של"ח ומנהלת המחוז, בשנה"ל התשע"ג הוטלה על כל בתיה"ס חובה להגיש תכנית טיולים על פי עקרונות תכנית הליבה. למרות זאת, הוועדה המחוזית בת"א לא אכפה את ההנחיה להגיש תכניות טיולים לאישורה על בתיה"ס העי"ס שבהם לא בוצעה הוראת של"ח, ובפועל רק 60% מבתיה"ס העי"ס במחוז הגישו תכניות שאושרו על ידי הוועדה. יו"ר הוועדה המחוזית ומרכז הוועדה הסבירו למשרד מבקר המדינה כי הוועדה סיכמה עם כל רשות מקומית על "תבנית טיול רשותית" המפרטת את אזור הטיול לכל שכבת גיל (להלן - מודל רשותי), ובבתיה"ס העי"ס שלא הופעלה בהם הוראת של"ח חויבו לטייל על פי מודל זה. אולם הביקורת העלתה שיישום המודל הרשותי בבתיה"ס העי"ס האמורים לא נבדק על ידי הוועדה המחוזית באופן שיטתי. יוצא אפוא שבבתיה"ס שבהם הופעלה הוראת של"ח, מנחה של"ח ליווה באופן הדוק יותר את הכנת הטיול ואת סיכומו. בבתי"ס אלה גם תהליך בדיקת תכנית הטיולים היה הדוק יותר וכלל רכיבים פדגוגיים נוספים על אלו שנבחנו בנוגע לטיולים בבתיה"ס האחרים - היסודיים והעי"ס. יוער שעל פי נתוני אגף של"ח, רק בכ- 13% (כ-560 ) בלבד מ- 4,179 .בתי"ס הרשומים באגף יש הוראת של"ח 1. בדוח שהגישה הוועדה לקידום הטיול למנכ"ל דאז בפברואר 2011 , היא ציינה, בין השאר, כי בבתי"ס שבהם מופעלת הוראת של"ח נסמכים על הידע המקצועי של מורי של"ח לשם עריכת טיולים, אולם בשונה מהם, במרבית בתיה"ס שלא מתקיימת בהם הוראת של"ח, הצוות החינוכי חסר ידע מקצועי לתכנון הטיולים, ארגונם וניהולם. רכז הטיולים הוא הסמכות המקצועית בנושא הטיולים בביה"ס, ועליו מוטלת האחריות לתחומים הפדגוגיים הארגוניים והבטיחותיים הכר וכים ביציאה לטיול. מכאן החשיבות הרבה באיוש תפקיד הרכז בביה"ס, הכשרתו המקצועית והתמדתו בתפקיד לצורך צבירת ידע וניסיון. על המשרד לפעול ביתר שאת להגדיל את מניין הרכזים שהוכשרו והוסמכו, עליו לאתר בהקדם את הרכזים המשמשים בתפקיד וטרם הוכשרו כנדרש ולדאוג להכשרתם המקצועית, וכן עליו ליצור תנאים שיעודדו את הרכזים להתמיד בתפקידם. (1) הביקורת העלתה שאין במשרד נוהל המנחה את רפרנט התשלומים המחוזי במילוי תפקידו וכדי למלא את תפקידם, הרפרנטים מקבלים הדרכה מהאחראית לתשלומי הורים באמצעות הנחיות כתובות או באמצעות מפגשים שהיא מקיימת אתם. משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שבקרה זו, שנועדה לבחון את מידת הטמעת עקרונות תכנית הליבה בטיולים, תיעשה גם במחוז ההתיישבותי ובמחוז מוכש"ר שאינם משתייכים למחוז גאוגרפי של המשרד. טיוליבתיה"ס, לצד תרומתם לחינוכם ולעיצוב דמותם של התלמידים, טומנים בחובם סיכונים. לפיכך, יש חשיבות להליכי פיקוח ובקרה על התנהלותם. המשרד, באמצעות אגף הביטחון ואגף של"ח, הסדירו את הליכי הפיקוח והבקרה המחייבים לבחון את האירועים החריגים שהתרחשו בטיולים, המאפשרים תה ליך למידה, הפקת לקחים והסקת מסקנות לצורך מניעת אירועים דומים בעתיד. ראוי שהוועדות המחוזיות המצויות בקשר ישיר עם בתיה"ס יקפידו לבצע את הבירורים הנדרשים בצמידות להתרחשות האירוע, ככל האפשר, כדי להבטיח את שלומם, את ביטחונם ואת בטיחותם של התלמידים המטיילים. (ג) בחודשים יולי -אוגוסט 2013 העביר אגף של"ח למשרד מבקר המדינה קבצים שנאספו מהוועדות המחוזיות שהכילו מידע שנאסף מבתיה"ס באמצעות השאלות המנחות. מעיון בקבצים אלו עלה שבמקרים רבים ציינו נציגי הוועדות המחוזיות שתיק הטיולים נמצא, אולם הדיווח לא כלל פירוט של תכולת התיק, אלא נאמרה אמירה כללית, למשל "התיק מנוהל כנדרש". במקרים אחרים פורטה תכולת התיק, למשל במחוזות ירושלים ומרכז, אך היה זה פירוט של טפסים ואישורים שונים שנדרשים להיכלל "בתיק האחראי לטיול". בדרך כלל הדיווח לא כלל מידע על פעולות ההכנה שנעשו בביה"ס, ורק לעתים רחוקות צוין שהתיק הכיל דוח סיכום טיול או דפי משוב. יוצא אפוא שלצד הבקרה על התנהלות בתיה"ס בנושא סבסוד תשלומי ההורים, היה ניתן באמצעות תיק הטיולים ללמוד על ההיבט הפדגוגי של הטיולים, אך הדבר לא נעשה. המעריכים בראמ"ה סיווגו את ממצאיהם לתחום הארגוני של הטיול ולתחום הפדגוגי-ערכי שלו. בסיכום המסמך נאמר שמתוך ה ראיונות עולה שהפן הארגוני של הטיולים מתאפיין במורכבות רבה וגורמים רבים מעורבים בתהליך. כן נאמר במסמך שעל פי התרשמותם הכללית, ההובלה של רכזי הטיולים בבתיה"ס ושל האחראים לטיול כלשהו (מורים מבתיה"ס) איננה מספקת, ופעמים רבות גופים חיצוניים הם הגורם המניע של הטיולים. באופן הזה, אומרים המעריכים בראמ"ה, לא ברור עד כמה הטיולים מקושרים למטרות הערכיות והפדגוגיות של בתיה"ס ועד כמה הידע וההתנסויות בטיול הופכים ל"ידע חי" בביה"ס. בביקורת עלה כי עד מועד סיומה לא יזם מינהל ח"ן מחקר הערכה מקיף של תכנית הליבה. בהיעדר מחקר הערכה, אין בידי המשרד מידע מבוסס שיכול לפרט באיזו מידה, אם בכלל, שילוב עקרונות תכנית הליבה בטיולים אכן תורם לקידום היעדים החינוכיים והערכיים שהתכנית נועדה להשיג. ראוי שהמשרד יקדים ויערוך מחקר כדי שיוכל להעריך נכונה את תרומתה של התכנית, יאתר את הנושאים הטעונים שינוי או שיפור ויביא בכך למיצוי מרבי של תכנית הליבה. 1. מחסור ברכזים מוסמכים : (א) אגף של"ח מנהל קובץ נתונים של רכזים שהוסמכו לתפקידם משנת התשנ"ט ( 1999 -1998 ) (להלן- רשימת רכזים מוסמכים). מנתונים שמסר האגף למשרד מבקר המדינה ביולי 2013 עולה שעד שנה"ל התשע"ג הוסמכו 2,350 ;רכזי טיולים 441 מהם הוכשרו במהלך השנה האחרונה. כאמור, ביולי 2013 היו רשומים באגף של"ח 4,179 בתי"ס, נתונים המלמדים לכאורה על מחסור של יותר מ - 1,800 רכזים מוסמכים. יצוין שבחלק מבתיה"ס שבהם פועלת הוראת של"ח מורי של"ח משמשים רכזי טיולים43 , לכן ייתכן שהמחסור בפועל קטן מהאמור. אגף של"ח לא ציין ברשימת הרכזים המוסמכים מי מהרכזים עדיין עובד במערכת החינוך. יצוין שהרשימה גם לא כללה מידע על שעות ההכשרה של כל רכז וחסרים בה פרטים נוספים, כמו מספר תעודת הזהות של חלק מהרכזים או ציון ביה"ס שהרכז קשור אליו. (ב) מנתוני האגף עולה שבשנה"ל התשע"ג הפעילו הוועדות המחוזיות 17 קורסי הדרכה, שכאמור הוכשרו בהם 441 רכזים. עם זאת, בביקורת במחוז מוכש"ר עלה שעל אף עידודו של אגף של"ח לבצע קורס רכזי טיולים במחוז, ואף שמנהל האגף ציין בדצמבר 2012 בדוא"ל שנשלח אל יו"ר הוועדה המחוזית כי את עלות ההדרכה בקורס יישא האגף - נתקלה הוועדה המחוזית בקשיים במימון הקורס. יו"ר הוועדה ומרכזת הוועדה מסרו למשרד מבקר המדינה כי במרץ 2013 נפתחו שני קורסים שהשתתפ ו בהם כ -110 מתלמדות. אולם לדבריהם, הוועדה נתקלה בקשיים הן במימון שעות ההדרכה בקורסים שמעבירה מרכזת הוועדה והן במימון ההסעות הנדרשות כדי לקיים יום סיור במהלך הקורס. לדבריהם, הקשיים הועלו לפני אגף של"ח. עם זאת, הועלה שעד מועד סיום הביקורת לא נתן האגף פתרון לכך, ועלתה השאלה אם קורסים אלו יגיעו לכלל סיום. 2. איוש תפקיד הרכז בביה"ס על ידי מי שהוסמך לכך : (א) מנתונים שמסר אגף של"ח למשרד מבקר המדינה על איוש תפקיד הרכז בבתיה"ס הועלה שמכלל 4,179 בתיה"ס שהיו רשומים לא היו בידי האגף נתונים על איוש תפקיד הרכז ב - 1,315 בתי"ס במחוז מוכש"ר וב -154 בתי"ס במחוז ירושלים הפועלים במזרח העיר. (ב) בנוגע לרכזי הטיולים ב - 2,710 ( 65% ) בתיה"ס הנותרים שהיו רשומים באגף של"ח, מהנתונים שמסר האגף למשרד מבקר המדינה, עולה ש - 1,552 (%57 ) מהרכזים בלבד הוכשרו והוסמכו לתפקיד 44 (%54 רכזים הוסמכו בבתיה"ס היסודיים ו- 63% בעי"ס). יצוין שבקבוצת הרכזים שהוסמכו לתפקידם כלל אגף של"ח את כל אלה שהשתתפו בהכשרה בסיסית לפחות של שלב א' בקורס רכזי הטיולים. ואולם, לא היה בידי האגף מידע מרוכז המפרט מי מבין הרכזים המוסמכים השתתף ביותר מ-60 .שעות הכשרה הגשת תכנית טיולים שנתית במתכונת האחידה מספקת מידע על התכנית הרב - שנתית של טיולי בתיה"ס ויכולה לשמש למאשר התכנית כלי עזר לבחינת טיולי בתיה"ס במרוצת השנים; כך אפשר לבחון אם בשכבות הגיל השונות יועדו הטיולים לאזורים ש ונים בארץ על פי עקרונות תכנית הליבה. לפיכך, ראוי שגם בתיה"ס העי"ס יידרשו להגיש תכנית טיולים שנתית במתכונת אחידה, כפי שנדרשו לעשות זאת בתיה"ס היסודיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי הצבת יעדים שאינם מושגים לאורך זמן עשויה ללמד על הצבת יעדים שאינם ריאליים. כדי שהמשרד יקבע מדדי תפוקה בני השגה, ראוי שמדי שנה ייבחנו היעדים של כל תכנית, תוך כדי התחשבות בתקציבים העומדים לרשות המשרד, ואת מידת העמידה בהם. כמו כן, מן הראוי שהמשרד יתאים את התוכן של תכניות הטיולים הייחודיות גם לתלמידים ממגזרים ייחודיים, או שיציע להם תכניות חלופיות. 2. בדוח שהגישה הוועדה לקידום הטיול בפברואר 2011 היא המליצה לשלב את הטיולים כמשימה חינוכית ביעד של העמקת החינוך לערכים שקבע המשרד כדי לקדם את הטיולים ולהקנות להם מעמד בר -חשיבות בתהליך החינוכי -חברתי והערכי במערכת החינוך. הועלה כי עד מועד סיום הביקורת לא נעשה הדבר. הביקורת העלתה שהפיילוט לא לווה במחקר הערכה, והפיכת תכנית הליבה לתכנית מחייבת נעשתה עוד בטרם בחן המשרד בחינה שיטתית את מידת יישום התכנית, ואם אכן היא משיגה את היעדים החינוכיים והערכיים שנועדה להשיג. בעת הביקורת, ביוני 2013 , עלה שאגף של"ח גיבש במאי 2013 ,הצעת תכנית כאמור, אך היא טרם אושרה בידי מינהל הכשרה ופיתוח מקצועי, וקידום הפיילוט במסגרת הכשרת פרחי הוראה מצטיינים עדיין היה בטיפול. משרד מבקר המדינה מעיר שהלשכה לתיאום טיולים בוחנת את תכנית ביה"ס לביקור בירושלים לצורך מתן אישור ביטחוני, ואינה בוחנת את עמידת התכנית ביעדים החינוכיים שהתווה המשרד בתכנית "נעלה לירושלים", יעדים שאמורה לבחון הוועדה המחוזית. לפיכך, במקרים האמורים, אין למשרד מידע מרוכז ושיטתי בדבר התאמתם של ביקו רים אלו למתכונת החינוכית שהמשרד התווה בתכנית "נעלה לירושלים". יוער שבביקורת הועלה כאמור שהמכרז הנמצא על הפרק עוסק בהסדרת שירותי הדרכה ולא בהקמת מאגר של גופים המורשים לספק שירותים הכרוכים בתכנון, ארגון וביצוע של טיולים במערכת החינוך, כפי שהמליצו ועדות שהקים המשרד. מן הראוי שהמשרד יפעל להוציא אל הפועל מכרז לצורך הקמת מאגר של גופים מורשים שיספקו את מכלול השירותים הכרוכים ביציאה לטיולים. באוגוסט 2012 התנהל דיון בראשות סמנכ"לית בכירה ומנהלת המינהל הפדגוגי והשתתפו בו נציגים מיחיד ות שונות של המשרד. בדיון הובהר כי אין במשרד מערכת ממוחשבת משולבת לאישור טיולים ולדיווח על ביצועם. עוד צוין כי המערכות הממוחשבות שבמשרד, העוסקות גם בנושא הטיולים, "אינן פועלות על פלטפורמה אחת", מידת המנשק שלהן עם מערכות משרדיות אחרות לא ברורה, המידע שהן צוברות אינו מקיף את כל הטיולים, את כל בתיה"ס ואת כל המגזרים, והמידע שניתן לדלות מהן הוא חלקי בלבד. הועלה שבסיום הביקורת , יולי 2013, טרם הוקמה במשרד מערכת ממוחשבת שתספק לאגף של"ח כלי לניהול התחום הפדגוגי של הטיולים במערכת החינוך, תאפשר הקמת מאגר נתונים ארצי בנושא ותשמש בסיס לביצוע בקרות שיטתיות לגבי הטיולים והפקת דוחות ונתונים נדרשים. בפברואר 2011 הגישה הוועדה למנכ"ל המשרד דוח בנושא. בדוח צוין, בין השאר, כי הוועדה מצאה פער גדול בין תפיסת הגורמים האחראים במשרד, ולפיה לטיול יש משמעות חינוכית-ערכית ראשונה במעלה בטיפוח הכרת הארץ ואהבת המולדת, כפי שהוגדר בחוזר הטיולים, ובין האופן שתופסים אותו חלק לא מבוטל מצוותי החינוך, התלמידים וההורים, הרואים בטיול פעילות שעיקרה הפוגה, נופש ופנאי.
כאמור, כבר בדצמבר 2011 הוגשה לאגף הרכש טיוטת מכרז. ואולם במועד סיום הביקורת, ביולי 2013 - שנה וחצי לאחר מכן, טרם פורסם המרכז. ממסמך של אגף הרכש מ - 18.6.13 עולה שהמכרז בנושא מטה הטיולים נכלל ברשימת מכרזים שהאגף מתכוון להעביר למנכ"לית המשרד כדי לקבוע בהם סדר עדיפויות לקראת היערכות המשרד לפתיחת שנה"ל התשע"ד ולביצוע התקציב.