מטלות רוחב . פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה עוד עלה כי מספר התיקים שנבדקו עד אוגוסט 2014 במסגרת הניסוי היה כ-100 ,בלבדאף שלפי היעד שנקבע היה צריך לבדוק עד מועד זה כ-130 תיקים27 .יצוין כי שום תיק לא היה של פרויקט בנייה שנבדק במשך כל שלבי הליך הרישוי. .לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שאגף הבנייה יקיים כנסי הסברה לוועדות המקומיות שנבחרו להשתלב בניסוי, שבהם תובהר חשיבותו לייעול תהליכי הבנייה ולהבטחת איכותה, והחשיבות של השתתפותן בו כמייצגות של כלל הוועדות. הסברה כזאת יכולה לרכך את התנגדותן של הוועדות המקומיות להשתתף בניסוי ולהניע אותן לדווח על חסמים המונעים מהן להשתתף בו. ראוי שאגף הבנייה ישלב בהסברה גם את מרכז השלטון המקומי. מהלך כזה עשוי להבהיר לוועדות המקומיות את החשיבות שבבחינת תהליך הרישוי באמצעות מכוני הבקרה, תהליך שמנהל אגף הבנייה הגדיר "מהלך מכונן בעל השפעה על עתיד הרישוי והבנייה במדינת ישראל". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי הכשל בעמידה ביעדים הנוגעים לפיתוח המערכת והצורך באפיונה מחדש לאחר שעברו כארבע שנים מבחירת אגף ממשל זמין לספק שלה, הם תוצאה של דרך פעולה בלתי תקינה בהתקשרות לפיתוח המערכת - שנעשתה ללא אפיון המערכת על ידי מנתח מערכות שיגדיר את תכולת הפיתוח, ללא קביעת לוח זמנים מסודר ואבני דרך, ללא קיום מכרז לבחירת הספק המתאים במחיר המיטבי וללא כריתת חוזה שבו ייקבעו חובות הצדדים. גם מינהלת קוד הבנייה של משרד הבינוי ביקשה לאמץ את לוח הזמנים שנקבע בהחלטה 1169. מינהלת קוד הבנייה קבעה באוקטובר 2007 כי הצוותים המקצועיים יסיימו את הכנת קוד הבנייה ואת פרסומו עד נובמבר 2009 - כלומר לאחר 25 חודשי עבודה בסך הכול. לעומת זאת קבעה ועדת ההיגוי לקוד הבנייה באוקטובר 2007 כי צוותי העבודה המקצועיים העוסקים בהכנת קוד הבנייה יעבדו כשנתיים וחצי - דהיינו העבודה תסתיים באפריל 2010 ולא בסוף שנת 2009, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה. בפועל לא עמד משרד הבינוי בלוחות הזמנים שקבע. לדוגמה, מינהלת קוד הבנייה של משרד הבינוי העריכה שפרק הזמן הנדרש להתקשרות עם מומחים רב-תחומיים לליווי הפרויקט הוא חודשיים, אולם בפועל נמשך הליך גיוסם של המומחים כ-15 .חודשים ואולם מממצאי הביקורת עולה כי לפרויקט לא יוחד מקום מרכזי בסדר היום של המנכ"לים של משרדי הממשלה שעליהם הוטל להוציאו א ל הפועל . יצוין כי המנכ"לים המשיכו לנקוט דרך פעולה זו גם כאשר אירעו אסונות נוספים, מלבד אסון ורסאי, בעקבות כשלים בתכנון של מבנים ובבנייתם , וגם כאשר התבררו החריגות הניכרות מלוחות הזמנים שנקבעו בהחלטות הממשלה ליישום המלצות ועדת זילר ומלוחות הזמנים שקבעו המינהלות וועדות ההיגוי המשרדיות. הדבר בא לידי ביטוי, בין היתר , בהיעדר דיונים תקופתיים של הנהלות משרדי הממשלה בפרויקט וכמו כן בסדרי מעקב לקויים אחר החלטות הממשלה הנוגעות ליישום ההמלצות . לדוגמה, מהמסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה עלה שהמנכ"לים של משרד הפנים, משרד הבינוי, משרד הכלכלה ומשרד ראש הממשלה בשנים 2014 -2007 לאביצעו מעקב רציף ושיטתי אחר ביצוע החלטות הממשלה הנוגעות ליישום דוח ועדת זילר, ולא עמדו על החריגות הניכרות מלוחות הזמנים שנקבעו בהחלטות אלה. בבדיקה הועלה כי מזכיר הממשלה לא ביצע את פעולות הפיקוח האמורות בכל הנוגע יישום החלטה 1169 , אשרעוסקת בהיערכות הארגונית והתקציבית ליישום דוח ועדת זילר. אי-ביצוע החלטות שקיבלה הממשלה והיעדר מעקב אחר ביצוע ן הם כשל של המשרדים הנוגעים בדבר, של מזכיר הממשלה ושל הממשלה כולה, הנושאת באחריות הכוללת להחלטות שהיא מקבלת. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נעשה מעקב רציף ושיטתי אחר ביצוע כלל המשימות שהוטלו על משרדי הממשלה בהחלטות 964 ו- 1169 , כפי שמחייב תקנון הממשלה. כמו כן, הדיווחים שמציין מזכיר הממשלה אינם נוגעים להיערכות הארגונית והתקציבית הכוללת ליישום דוח ועדת זילר, על פי החלטת הממשלה. הועלה כי אין שום גוף שלטוני - הן ברמת השלטון המרכזי, ובכלל זה משרד הפנים, משרד הבינוי, משרד הכלכלה, משטרת ישראל והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, והן ברמת השלטון המקומי - שמרכז ומנתח נתונים בנוגע לאירועים שקרו עקב כשלים הנדסיים וביצועיים בענף הבנייה. על כן לגופי השלטון חסר מידע חיוני על האירועים, הנדרש להם לאסדרה של האיכות והבטיחות בענף הבנייה ולהפקת לקחים למניעת הישנותם של האירועים. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בריכוז נתונים של הרשויות המקומיות על אירועי הבטיחות בענף הבנייה. יש צורך בניהול סדור של מאגר ארצי שיכלול נתונים על כל האירועים האלה, לצורך הפקת לקחים וכבסיס לקבלת החלטות בנושא. בביקורת עלה כי משרד הכלכלה לא נערך לביצוע המשימות שהוטלו עליו , לא דרש תקציבים לביצוען וכן לא הכין תכנית עבודה מפורטת , וממילא לא הגיש אותה לאישורו של צוות ההיגוי ליישום. בכך התעלם משרד הכלכלה מהמשימות שהוטלו עליו במסגרת יישום החלטות הממשלה הנוגעות להסדרת הבטיחות והאיכות בענף הבנייה בישראל. עוד עלה כי המנכ"לים של משרד הכלכלה בתקופה שנבדקה בביקורת זו לא פעלו ליישום החלטות הממשלה; על פי המסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה התקיים הדיון הראשון בנושא ייחוד פעולות של בעלי המקצוע בענף הבנייה, בהשתתפות מנכ"ל המשרד, רק במאי 2012. נמצא כי על אף עמדת משרד הכלכלה, המשיכה המועצה בפעילותה להרחבת ייחוד הפעולות של המהנדסים והאדריכלים. בספטמבר 2012 מסר יו"ר המועצה דאז ללשכה המשפטית במשרד הכלכלה את המלצת המועצה לייחד פעולות לכל תחומי העיסוק בנושא התכנון והבנייה שוועדת זילר ראתה בהם תחומי ליבה. משרד הכלכלה דחה את המלצת המועצה, מכיוון שבאותה עת הושלמה חקיקת חוק ההנדסאים והטכנאים המוסמכים, התשע"ג - 2012 (להלן- חוק ההנדסאים והטכנאים), ומסר ליו"ר המועצה כי שר הכלכלה יחליט בעניין ייחוד הפעולות למהנדסים ו להנדסאים רק לאחר שיתייעץ עם ועדה משותפת למועצ ה ולמועצת ההנדסאים והטכנאים (להלן - הוועדה המשותפת). בביקורת עלה כי אף שעוד בשנת 1997 ידע משרד הכלכלה כי חקיקה ראשית שתסדיר את מעמד ההנדסאים והטכנאים בישראל היא תנאי הכרחי לייחוד פעולות לעוסקים בתחום הבנייה, הוא לא פעל לקידום חקיקה כזאת. ר ק בנובמבר 2012 , בעקבות הצעת חוק שהגיש חבר כנסת מטעמה של ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת, התקבל חוק ההנדסאים והטכנאים, ובכך הוסר החסם המשפטי לייחוד פעולות כאמור. עוד עלה כי רק בישיבה שהתקיימה בינואר 2014, בראשות המשנה למנכ"ל משרד הכלכלה, נקבע לוח זמנים לקידום פעולתה של הוועדה המשותפת , וכי רק שבעה חודשים לאחר מכן, ביולי 2014 , התכנסה לראשונה ועדה זו. במועד סיום דוח הביקורת, אוקטובר 2014 , טרם גובשה הצעה לייחוד פעולות לבעלי תפקידים בתחום התכנון וההקמה של בניינים ולקביעת הכשירויות הנדרשות מהם. הביקורת העלתה כי צוות ההיגוי שהוקם באוקטובר 2007 לפיתוח מערכתרישוי זמין עבד בשיתוף פעולה עם צוות ממשל זמין, אך ללא שיתוף פעולה עם אגף מערכות מידע במשרד הפנים. בשל אי -שיתוף פעולה זה פותחו מערכות תכנון זמין ורישוי זמין בנפרד ולא על בסיס מידע משותף, דבר שפגע ביכולת ליצור מישק ביניהן עם השלמת פיתוחן. .הביקורת העלתה כי משרד הפנים הסדיר את מעמדה של הרשות להסמכת מעבדות בתיקון 101 , ובכלל זה העניק לה סמכויות פיקוח על מכוני הבקרה שיוקמו. לעומת זאת, משרד הכלכלה עדיין לא פעל לתיקון חוק הרשות הלאומית להסמכת מעבדות, התשנ"ז - 1997 ,כדי שיהיה אפשר להעניק על פיו לרשות הלאומית להסמכת מעבדות סמכויות פיקוח על המכוני ם האמורים. יצוין כי פעולת חקיקה כזאת נמשכת בדרך כלל כמה חודשים. עוד עלה כי במועד סיום הביקורת הסתיימו רק השלבים הראשוניים של הכנת המכרז לאיוש תפקיד מנהל תחום אישור מכוני בקרה באגף רגולציה. הליך האיוש של תפקיד כזה נמשך גם הוא בדרך כלל כמה חודשים. לדעת משרד מבקר המדינה, העיכובים באיוש משרת מנהל תחום אישור מכוני בקרה במשרד הפנים עלולים לגרום לאי-עמידה בלוח הזמנים להפעלת מכוני הבקרה שנקבע בחוק, ינואר 2016 . על משרד הפנים לפעול להשלמתתהליך האיוש של משרה זו, כדי שיהיה אפשר לעמוד בלוח הזמנים שנקבע בחוק. לדעת משרד מבקר המדינה, ההתעלמ ות בעת פיתוח מערכת רישוי זמין מהצורך ליצור מישק בינה ובין מערכת תכנון זמין, פגע ביכולתה של מערכת רישוי זמין לייעל ולקצר את תהליך הרישוי וכן גרם לעלויות יתר ולבזבוז משאבים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי החלטת מנהל אגף הבנייה להקים צוות חשיבה במקום ועדת ההיגוי לא הובאה לפני ועדת ההיגוי העליונה ולא קיבלה ביטוי בפרוטוקולים שלה. זאת ועוד, לא נמצאו באגף הבנייה פרוטוקולים או מסמכים אחרים המפרטים בנוגע לישיבות צוות החשיבה וגם לא מסמכי סיכום של פעילותו. דרך פעולתו של אגף הבנייה בנושא זה מונעת מעקב אחר פעילות הוועדות והצוותים שהקים ומנוגדת לכללי המינהל התקין. לדעת משרד מבקר המדינה, תשובת משרד הפנים בנושא גיוס כוח האדם הדרוש לביצוע משימותיו על פי החלטות ממשלה 964 מדצמבר 2006 ו-963 מנובמבר 2009 , ממחישה את הצורך בגורם מתכלל שיפעל להסרת החסמים העומדים בפני ביצוע המשימות המוטלות על המשרדים הנוגעים בדבר, לתיאום בין-משרדי הדו ק ולפיקוח על הביצוע הכולל של החלטות הממשלה. הועלה שרק ביוני 2009 החליטהועדת ההיגוי לקוד הבנייה כי פרקי הליבה של הקוד יהיו הפרקים העוסקים ביציבות המבנים, בבטיחותם , בנוחותם ובשמירה על בריאות המשתמשים בהם , וקבעה עדיפות ראשונה לקידומם. ואולם במועד סיום הביקורת (אוקטובר 2014 ) טרם עוגנו הפרקים האמורים בחקיקה. כתשעה חודשים לאחר סיכום זה הציג משרד הבינוי לראשונה לפני ועדת המשנה של המועצה הארצית את תכולת קוד הבנייה, 28 פרקים, ואת המבנה שלו. ואולם על פי המסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה, העירה ועדת המשנה של המועצה הארצית את הערותיה, אך לא אישרה בסופו של דבר את תכולת הקוד, בניגוד לסיכום בין משרדי הפנים והבינוי. אשר לאישור המועצה הארצית, הביקורת העלתה כי רק בפברואר 2014 הציגה לראשונה מנהלת מינהל תכנון והנדסה במשרד הבינוי לפני המועצה הארצית את קוד הבנייה, ובו 18 פרקים (לאחר צמצום תכולתו, שהייתה 28 )פרקים. כן ביקשה המנהלת מהמועצה הארצית לאשר ארבעה פרקים - "הגדרות", "שלד הבניין", "בטיחות אש" ו"בטיחות המשתמש" - כדי שיהיה אפשר להעבירם למשרד המשפטים לניסוח סופי ולעגן אותם בחקיקה. המועצה הארצית החליטה להמליץ לשר הפנים לקבוע את ארבעת פרקי הקוד האמורים, כפי שהציג אותם לפניה משרד הבינוי, כתקנות , אך לא אישרה את תכולת הקוד, על אף החשיבות שראו באישור זה משרד הפנים ומשרד הבינוי, כאמור לעיל . לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבתם של הנתונים על אודות אירועי הבטיחות בענף הבנייה - הן באתרי בנייה חדשים והן במבנים קיימים - להפקת לקחים ולאסדרת נושא הבטיחות בענף הבנייה, ראוי שהמשטרה תשקול לקבוע סיווג ייעודי עבור אירועי הבטיחות האמורים, כדי להבטיח את הנגשת הנתונים בנוגע אליהם לגופים שלטוניים, מקצועיים, מחקריים ואחרים. במועדסיום הביקורת, אוקטובר 2014, לא נדרש משרד הבינוי למסור דוח בנוגע להתקדמותו בביצוע המשימות שהוטלו עליו. בפועל המשימות לא בוצעו - הקוד לא עוגן בתקנות התכנון והבנייה, והמפרט הכללי לא עודכן. לדעת משרד מבקר המדינה, תשובותיהם של משרד ה בינוי ומשרד הביטחון מצביעים על חוסר תיאום והיעדר תכליתיות בקידום העדכון של המפרט הכללי. הבדיקה העלתה כי עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2014, בוצע הניסוי ב-17 ועדות מקומיות בלבד, וכי עד סוף שנת 2014 אין כוונה לבצעו בוועדות מקומיות אחרות, בשל מחסור ביועצים המלווים א ותו. עוד עלה כי לא נקבע תאריך יע ד לסיום הניסוי, והוא צפוי להימשך עד להפעלת מכוני הבקרה בינואר 2016 ,על פי הוראות תיקון 101. נמצא כי רק ביוני 2010 , באיחור של כחמש שנים, הוחל בביצוע הניסוי, זאת נוכח העיכובים הרבים בגיבוש המתכונת להפעלת מכוני הבקרה. הועלה כי הניסוי נכשל בשל מחסור בכוח אדם להפעלתו, וכן בשל היעדר מוכנות ארגונית ותקציבית למסירת המידע הדרוש למשתתפים בו (ועדות מקומיות ויזמים). שנה לאחר מכן, ביוני 2011 , אישר אגף התקציבים במשרד האוצר תקציב ייעודי לביצוע הניסוי, בדגש על היערכות מערכות המחשוב וגיוס כוח אדם זמני לכך. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי עליו לגבש תכנית סדורה לניהול התקשרויות ארוכות טווח להעסקת יועצים חיצוניים, ובכלל זה לקבוע סדרי עדיפויות ברורים בנוגע לחתימה על הסכמי התקשרויות כאלה. על משרד הפנים לגבש תכנית כאמור כדי לנצל באופן מיטבי את התקציב לביצוע המשימות המוטלות עליו, על פי לוח הזמנים שנקבע בהחלטות הממשלה ושקבע משרד הפנים לעצמו. מהמסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה עולה כי כעבור כשנתיים, בשנת 2009 , המועד שבו היה על משרד הפנים לסיים את ההקמה של מערך הבקרה על תכן המבנה וביצועו על פי החלטה 1169 , הוא החליט לבחון מחדש את אימוץ נוהל מכוני הבקרה של משרד הבינוי. ההחלטה על הבחינה מחדש התקבלה בעקבות החלטתו של מנהל אגף הבנייה כי גישת הבקרה המבוססת על הנוהל שקבע משרד הבינוי, שאותה אימץ קודם לכן, אינה מתאימה מאחר שפותחה "ללא קשר לבקרה על ידי גורמים אחרים וללא קשר לתהליך הרישוי וההיתר של הבניין". עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014 , גיבשאגף רגולציה לגבי מכוני הבקרה את הנהלים האלה: "תפעול המכון - הגדרת תפקידים וסמכויות"; "בקרת תכן - בשלב הרישוי"; "בקרת ביצוע - משלב ההיתר ועד תעודת הגמר"; "הסמכת בקרים"; "תשתית ומחשוב"; "אבטחת איכות - שימור ידע וכשירות"; "מסמכי הבקרה"; "נוהל השגה"; "ממשק מכון בקרה וגורמים מאשרים ". ואולם במועד זה טרם הושלמה הקמת מערך הבקרה על כל מרכיביו, כמצוין לעיל בפרק "יישום דוח ועדת זילר - תמונת המצב באוקטובר 2014." משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה ולמשרד הפנים כי הם כשלו ביישום המלצות ועדת זילר והחלטה 963 בענייןהנגשת התקנים לציבור. רק הגשת תביעה של אדם פרטי נגד מכון התקנים והתערבותו של בית המשפט הניעו את המכון לפעול לפרסום התקנים לציבור בחינם. הביקורת העלתה כשל מתמשך בתהליך ע דכון המפרט הכללי, שבעקבותיו טרם עודכן המפרט במועד סיום הביקורת, להלן הפרטים: נמצא כי בניגוד להמלצת הוועדה, מצבת כוח האדם של הוועדה הבין-משרדית לסטנדרטיזציה לא זו בלבד שלא תוגברה, אלא אף צומצמה: במועד סיום הביקורת אוישה היחידה המרכזת את עבודת הוועדות המקצועיות במהנדס אחד בלבד, אשר אחראי לעבודת העריכה וההכנה לפרסום של פרקי המשנה של המפרט הכללי, לעומת שני מהנדסים ומזכירה שאיישו אותה בעבר. כמחצית מפרקי המשנה של המפרט הכללי (21 מתוך43 ) עודכנולפני שנת .2006 ; עשרה מפרקים אלה עודכנו בשנים 1995 -1990 , ושניים מהם עוד .בשנים 1988 -1986 . במועד סיום הביקורת עסקה הוועדה הבין-משרדית .לסטנדרטיזציה בעדכון של 15 פרקי משנה. כאמור, לא נקבע תאריך יעד .לסיום העדכון של המפרט הכללי. אף שמינהלת קוד הבנייה ייחסה חשיבות רבה לפורום קוד הבנייה וראתה בו גוף עליון שיהיה אחראי לאשר את תוצרי עבודת הצוותי ם המקצועיים, הפורום לא כונס וממילא לא תרם להכנת קוד הבנייה. מינהלת קוד הבנייה אמנם קבעה את רשימת הפרקים בקוד ואת צוותי העבודה הרב-תחומיים שיהיו אחראים להכנתם, אולם היא לא קבעה סדרי עדיפויות בהכנת הפרקים. משרד מבקר המדינה מציין כי הן על פי דוח ועדת זילר, שצוינו בו ה"היקף והתפקיד המכריע שצריך שיהיו לתקני בנייה בעיצוב קוד הבנייה", והן על פי טיוטת תקנות התכנון והבנייה (תכן הבניין), התשע"ד - 201414, תקני הבנייה הם חלק מהותי ובלתי נפרד מקוד הבנייה. על כן ראוי כי משרד הבינוי ומשרד הכלכלה יפעלו לזירוז קצב הכנתם של התקנים, מאחר שאי -השלמת הכנתם מהווה חסם להשלמת קוד הבנייה ולהטמעתו בכל הנוגע לתכן המבנים וביצועם. הביקורת העלתה כי אף על פי שניתן למשרד הפנים תקציב עבור הנגשת התקנים לציבור, הוא לא הגיע להסכמות עם מכון התקנים לגבי התשלום על כך. המגעים בין משרד הפנים למכון התקנים הופסקו בסופו של דבר, והתקנים לא פורסמו לציבור באינטרנט. הביקורת העלתה כי ועדת ההיגוי העליונה לא הקפידה להתכנס אחת לחודשיים, וכי הפער בין שתי ישיבותיה האחרונות היה כשישה חודשים - האחת התכנסה ביוני 2010 והאחרת בפברואר 2011. לדעת משרד מבקר המדינה, באי-קיום ישיבות ועדת ההיגוי העליונה בתדירות שנקבעה היה כדי לעכב את הפעילות של צוותי ההיגוי ולגרום לאי -עמידתם בלוחות הזמנים שנקבעו, מאחר שהצוותים לא יכלו לקבל הכוונה בנושאים שבמחלוקת ולהחליט לגביהם. זאת ועוד, לאחר שהפסיקה הוועדה להתכנס בפברואר 2011 ,לא הכין יו"ר הוועדה סיכום של פעילותה, כנדרש בתקנון שירות המדינה (תקשי"ר)23. עקב כך לא היה ניתן לפקח על מידת הביצוע של המשימות שהוטלו על הוועדה ולהחליט לגבי הצעדים הנדרשים להשלמת המשימות. למעשה, מאז קבעה ועדת ההיגוי לקוד הבנייה בלוח הזמנים כי סיום עבודת הצוותים המקצועיים יהיה באפריל 2010 , היא לא עדכנה אותו, וממילא לא קבעה לוחות זמנים פרטניים לכל שלב ולכל משימה בהכנת קוד הבנייה. המועד האחרון שבו התכנסה הוועדה היה בדצמבר 2012 , ובמועד סיום הביקורת עדיין לא נקבע לוח זמנים מעודכן להשלמת הפרויקט. עקב האמור לעיל לא היה באגף גורם מקצועי שירכז את ביצוע המשימות .שהוטלו עליו, והדבר גרם לעיכובים בביצוען. נוסף על כך, בהחלטה 964 נקבע .שהקמת מכוני הבקרה היא משימת הליבה שהוטלה על משרד הפנים, ואולם .מינהל התכנון אייש את תפקיד מנהל אגף מכוני בקרה רק באוגוסט 201324 , ..ואילו שני תפקידי מנהלי התחומים של האגף עדיין לא אוישו ממסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה עולה כי צוות ההיגוי ליישום אכן הוקם במשרד ראש הממשלה בפברואר 2007 ופעל במשך שנה זו. ואולם בתום שנת 2007 הפסיק הצוות את פעילותו, בלי שפרסם דוח ביניים או דוח סופי. ביולי 2008 הגישו משרד הפנים ומשרד הבינוי ל מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז, מר רענן דינור , דיווח על יישום המשימות שבאחריותם; מהדיווחים התקציביים של המשרד ים עולה כי שיעורי הניצול של התקציבים שהוקצו להם בפברואר 2007 לביצוע המטלו ת שנמסרו לאחריותם היו נמוכים ביותר: בשנת 2007 היה שיעור ניצול התקציב של שני המשרדים קרוב ל-0% , ובשנת 2008 היה שיעור הניצול של משרד הבינוי כ-1% ושל משרד הפנים כ- 10% . הועלה, כי מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז לא כינס את צוות ההיגוי ליישום, וכי הצוות ממילא לא דן בדיווחים של המשרדים. עקב כך לא הייתה לשום גורם ממלכתי תמונת מצב עתית של התקדמות הפרויקט להקמתו של המערך החדש, ובכלל זה לממשלה, שהחליטה על ביצוע הפרויקט בעקבות ההמלצות של ועדת זילר ושל צוות ההיגוי הממשלתי. יוצא אפוא כי החלטה 1169 בעניין הקמת צוות ההיגוי ליישום לא קוימה כראוי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד ראש הממשלה כי פרויקט המעגל החכם , שהמרכיבים בו פורטו בהחלטה 964 , המתבססת על הדוחות של ועדת זילר וועדת ההיגוי הממשלתית, הוא פרויקט בעל השפעות רוחביות מרחיקות לכת על כל שלבי הבנייה של מבנים, תשתיות ומתקנים במדינה - ובשל כך יש לראות בו פרויקט בעל חשיבות לאומית. על כן היה ראוי שצוות ההיגוי יקים לצדו גוף שינהל את הפרויקט באופן שוטף, משלב הייזום ועד שלב הסיום, ויישא באחריות כוללת כלפי הממשלה לעמידתו של הפרויקט ביעדיו, על פי התקציב שהוקצה לו והזמן שנקבע לסיומו, סוף שנת 2009 . ואולם מאחר שצוות ההיגוי ליישום לא הקים גוף כזה, ויתרה מכך, מכיוון שצוות ההיגוי עצמו הפסיק להתכנס כבר בתום שנת 2007 - לא היה לפרויקט גוף מנהל מתחילת יישומו, פברואר 2007 ,ועד למועד סיום הביקורת, אוקטובר 2014 . הפסקת פעילותו של צוות ההיגוי ליישום בתום שנת 2007 פגעה ביכולת הממשלה לעקוב אחר יישום החלטותיה ולקבל תמונת מצב מהימנה בנוגע למידת התקדמות הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדרם של גוף מטה בדמותו של צוות ההיגוי ליישום ושל גוף ניהולי כ אמור השפיעו במידה ניכרת על ביצוע הפרויקט וגרמו לאי- עמידתו ביעדים ובלוחות הזמנים שנקבעו לו, כפי שמפורט בהמשך. מהדיווחים עולה, כי גם במחצית השנייה של שנת 2011 , עשר שניםלאחר אסון ורסאי, עדיין היו המשרדים רחוקים מהשלמת המשימו ת שהוטלו עליהם מכוח החלטות הממשלה האמורות. אי-השלמת המשימות גרמה לאי -השלמת הפרויקט להקמה של המערך החדש להבטחת איכות ובטיחות בענף הבנייה. מדיווחי המשרדים עולים חוסר תיאום ביניהם ומחלוקות בין-משרדיות עקרוניות, כגון בנוגע לאחריות לנושאים מסוימים, למהות התוצרים שעל המשרדים לספק וללוחות הזמנים להספקתם. לדוגמה, משרד הכלכלה ציין בדיווחו כי הוא רואה במשרדי הפנים וה בינוי אחראים לקביעת כשירויות לתכנון הבנייה, לניהולה ולבקרת הביצוע, על פי החלטה 964 . לעומת זאת טען משרד הפנים בדיווחו כי האחריות לכל אלה מוטלת על משרד הכלכלה, בתיאום ע מו. לדעת משרד מבקר המדינה, דיווחי המשרדים מלמדים על הנזק שנגרם עקב אי- מינוי גוף שינהל את הפרויקט באופן שוטף, יהיה הציר המרכזי שלו, יתפעל את צוותי העבודה מטעם משרדי הממשלה המעורבים בביצוע הפרויקט, יתאם ביניהם ויתכלל את עבודתם. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ריבוי המשימות שצוינו לעיל, מורכבותן ופרק הזמן הקצר שנקבע להשלמתן, על משרד הפנים, כגורם שלטוני מרכזי בנושא זה, לבצע מעקב הדוק ורצוף אחר תכנית העבודה שקבע ולפעול באופן יעיל וממוקד להסרת חסמים שעדיין נותרו, במטרה להבטיח את הפעלת מכוני הבקרה בינואר 2016 - על פי היעד שנקבע בתיקון101 . יצוין כי אף שהוטל על משרד הכלכלה בהחלטה 964 להסדיר את נושא הכשירויות לתכנון, לניהול בנייה ולבקרת ביצוע , לא הקצתה הממשלה משאבים לנושא הכשירויות של בעלי המקצוע, ומרכיב זה לא נכלל בתכנית התקציב הכוללת להסדרת הבטיחות והאיכות בענף הבנייה. משרד ה בינוי לא עמד בלוח הזמנים שהציג הוא עצמו ליו"ר ועדת הביקורת להשלמת הטיפול בכל פרקי קוד הבנייה, לקראת העברתם לוועדת המשנה של המועצה הארצית. בשנת 2014 נכללו בקוד הבנייה 18 פרקים - המועצה הארצית אישרה שישה מפרקים אלה, והם הועברו לביצוע הליכי חקיקה; שני פרקים אחרים הועברו לוועדת המשנה של המועצה הארצית; ועשרת הפרקים הנותרים עדיין נמצאים בשלבי כתיבה וקבלת תגובות של הגורמים הנוגעים בדבר. על משרד הכלכלה הוטל להשלים ולעדכן תקנים קיימים כדי שיותאמו לקוד הבנייה וכן להכין תקנים חדשים שיותאמו לקוד זה - כל זאת באמצעות מכון התקנים ובתיאום עם משרד הבינוי ומשרד הפנים. ואולם הועלה כי המשימה טרם הושלמה: משרד הבינוי הזמין 16 תקנים חדשים וכן בדיקה של תקנים קיימים, אולם מכון התקנים לא סיים להכין את כל התקנים שהוזמנו, אלא 14 מהם. על משרד הבינוי הוטלה האחריות להשלמה ועדכון של המפרט הכללי, .זאת בהתייעצות עם משרד הפנים ו עם הוועדה הבין-משרדית .לסטנדרטיזציה. ואולם המשימה טרם בוצעה. משרד הבינוי מסר כי נושא .העדכון של המפרט ייבחן לאחר עיגון קוד הבנייה בחקיקה. הביקורת העלתה כי אגף רגולציה עדיין לא גיבש - בשיתוף האקדמיה, המועצה להשכלה גבוהה ומשרדי הממשלה הנוגעים בדבר - תכנית הכשרה סדורה וארוכת טווח שתספק את צורכי מערך הבקרה בכוח אדם בעתיד ותבטיח יצירת מערך בקרה מקצועי המסוגל להתמודד עם היקף הבנייה בארץ ולהבטיח את האיכות והבטיחות של המבנים והמקומות המשמשים את הציבור. על משרד הפנים לפעול לגיבוש תכנית הכשרה כאמור. אף שנקבע כי צוותי העבודה המקצועיים יסיימו את עבודתם באפריל 2010 ,עולה מפרוטוקול דיון שקיימה ועדת ההיגוי לקוד הבנייה ביוני שנה זו בנוגע למסמך דוח המצב, כי עד לאותו מועד נקבע רק לגבי חמישה מבין 28 הפרקים שבטיפול צוותי העבודה לוח זמנים להגשה. עוד עלה כי אף שהוועדה ציינה ש"מרכזי הצוותים מתבקשים למלא אחר משימותיהם בזמן הנדרש", היא לא התייחסה לנתונים שנכללו במסמך דוח המצב שהוגש לה ולא נתנה את דעתה לעובדה שצוותי העבודה לא קבעו לוחות זמנים לסיום העבודה על מרבית הפרקים. .בישיבת ועדת ההיגוי לקוד הבנייה מיוני 2011 הדגישה מנהלת מינהל תכנון והנדסה כי "אנו נמצאים בפיגור במספר פרקים חשובים ויש להדביק את הפער שנוצר". למרות דברי המנהלת בדבר הפיגור, קיבלה ועדת ההיגוי האמורה את הדוחות כלשונם ולא דרשה הסבר לאי-העמידה בלוחות הזמנים. הוועדה גם לא דרשה שיוצגו לפניה לוחות זמנים מעודכנים שצוותי העבודה יתחייבו לעמוד בהם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי תשובתו אינה מתיישבת עם החלטות הממשלה, ולפיהן הוא הגורם הנושא באחריות כוללת לתהליך הכנת קוד הבנייה, על כל שלביו, בהתייעצות עם משרד הפנים. בשנים 2010 -2008 פנה מכון התקנים עוד כמה פעמים למשרד הבינוי בניסיון להניע אותו להזמין הכנת תקנים. מכון התקנים ציין לפני משרד הבינוי שלהכנת התקנים בפרק זמן סביר נדרשת התארגנות מתאימה, שככל שתיעשה מוקדם יותר יושלמו התקנים מהר יותר. ואולם המשרד לא נענה לפניות אלה. רק בסוף דצמבר 2010 , כארבע שנים לאחר הפנייה הראשונה של מכון התקנים, חתם משרד הבינוי על הסכם מסגרת עמו לתקופה של ארבע שנים ובהיקף כספי של עד כ-4.1 מיליון ש"ח. על פי ההסכםייתן המשרד למכון התקנים אישור מיוחד להכנת תקן חדש או לתיקון תקן קיים או לאימוץ תקן זר. להסכם המסגרת שנחתם צורפה רשימה של 48 .תקנים נדרשיםאף על פי כן, עד יולי 2012 הזמין המשרד רק 16 מהם. במועד סיום הביקורת סיים מכון התקנים את הכנתם של 14 מבין 16 .התקנים לגבי הניצול התקציבי של הסכם המסגרת, נמצא כי נוצלו רק 1.46 מיליון ש"ח ( 36% )מבין כ-4.1 מיליון ש"חשהוקצו ליישום ההסכם. הביקורת העלתה כי בפיתוח המערכת הייתה חריגה מלוחות הזמנים שנקבעו בתכנית העבודה: באפריל 2013 הסתיים הפיתוח של חלק מהשלב הראשון בלבד- שלב בקשת המידע; כמו כן, אף שנקבע שהשלב הראשון יכלול הפעלה ניסיונית של המערכת בשש רשויות מקומיות, הופעלה המערכת עד מאי 2013 רק בוועדה המקומית חולון, ונבדק במסגרתה רק שלב בקשת המידע. לדעת משרד מבקר המדינה, מדובר בחריגה ניכרת מלוחות הזמנים ומהתקציב, וכן באי-השגת היעדים שנקבעו. התפוקות שהושגו בפיתוח המערכת מצביעות על תכנון לקוי של הפרויקט, בקרה לקויה על שלבי ביצועו והצבת יעדים שהתבררו כלא רֵאליים. בשל כל אלה עולה חשש שמשרד הפנים לא יהיה מוכן בינואר 2016 להפעלת המערכת, כפי שנקבע בתיקון101. משרד מבקר המדינה מעיר כי ההסדרה של ייחוד פעולות כאמור הוטלה במפורש על משרד הכלכלה, וכי מדובר בהסדרה הכרחית לשיפור איכות הבנייה בישראל. כמו כן, כאמור, חוק ההנדסאים והטכנאים לא ק ודם על ידי משרד הכלכלה, אלא הועלה כהצעת חוק פרטית. כמו כן הועלה כי משרד הבינוי לא התייעץ בכל הנוגע לעדכון המפרט הכללי .עם משרד הפנים, שהוא גורם מרכזי בהליכי חקיקת הבנייה בישראל, אף .שהיה עליו לעשות כן על פי המלצת ועדת ההיגוי ליישום והחלטה 964 .היות .שנציגי משרד הפנים גם אינם חברים בוועדה הבין-משרדית לסטנדרטיזציה, .אין לו השפעה על עדכון המפרט הכללי. משרד מבקר המדינה מעיר כי עקב אי -מיפוי הפערים בין המפרטים הנכללים במפרט הכללי ובין אלה שיש לכלול בו, קיים ספק אם הנתונים הקיימים במפרט הכללי העומדים לרשות משרדי הממשלה הם מעודכנים ורלוונטיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי שיתוף פעולה בין-משרדי הוא תנאי יסודי לעבודת מטה יעילה ואפקטיבית. מצופה ממשרדי הממשלה להנהיג הסדרי תיאום ביניהם, בייחוד כאשר הם חולקים אחריות לאותו נושא, כדי להשיג את המטרה המשותפת. דרכי הפעולה בנושא עדכון המפרט הכללי משקפות, בזעיר אנפין, את דרכי הפעולה ביישום ההמלצות שנכללו בדוח ועדת זילר. בתהליך היישום בולט החלל הניהולי שנוצר בהיעדר גורם מרכזי שינהל את התהליך, יתכלל אותו ויעקוב אחר הפעולות שמבצעים משרדי הממשלה השותפים לביצוע הפרויקט. אף שעל פי החלטת הממשלה יש לעדכן את המפרט הכללי ולהתאימו לקוד הבנייה, הגורמים האחראים לכך, ובראשם משרד הבינוי, לא נדרשו זה שנים למסור דוח על פעולותיהם בנושא. נוסף על כך, הקצאת כוח האדם לעדכון המפרט אינה מספקת, ולוח הזמנים שמשרד הביטחון קבע לעצמו לסיום העדכון אינו מיושם - מכיוון שמשרדי הממשלה אינם מקצים תקציב לקידום נושא זה. בשל כל אלה תהליך העדכון מתקדם בעצלתיים, והאחריות לכך היא בראש ובראשונה של משרד הבינוי, שבדרך פעולתו בעניין זה יש לראות כשל חמור. בשנת 2010 אישרו נציבות שירות המדינה ואגף התקציבים במשרד האוצר תוספת של שבע משרות לתקן אגף הבנייה, ל צורך ביצוע המשימות שהוטלו עליו. כמו כן אושרה לאגף למטרה זו התקשרות במיקור -חוץ. ואולם עד סוף שנת 2012 אייש מינהל התכנון רק שתיים משבע המשרות האמורות. עקב כך ביצע למעשה אגף הבנייה את משימותיו עד מועד זה באמצעות יועצים חיצוניים שהועסקו במיקור-חוץ. בהחלטה964 נקבע שהאחריות לעדכון המפרט הכללי מוטלת על משרד .הבינוי. בינואר 2007 הגיש משרד הבינוי למשרד ראש הממשלה אומדן של .התקציב שיידרש לו למילוי המשימות שהוטלו עליו, אולם לא כלל באומדן .את התקציב שיידרש לו לעדכון המפרט. על כן לא הקצתה הממשלה משאבים .לעדכון המפרט ולא קבעה הסדרי מעקב אחר ביצוע משימה זו. גם לוח הזמנים לאישור הפרקים של קוד הבנייה במועצה הארצית ובוועדת המשנה התברר כלא רֵאלי : מינהלת קוד הבנייה העריכה שהזמן הנדרש לאישור כל פרק, מהגשתו לוועדת המשנה ועד אישורו במועצה הארצית, הוא שישה חודשים; ואולם בפועל נדרש לאישור הפרקים "שלד", "בטיחות המשתמש", "ביסוס", "הגנת הבניין מפני רטיבות", "אצירה ופינוי אשפה", "מידות וכמויות", פרק זמן ממוצע של 23 .חודשים וחצי .הביקורת העלתה כי בדיווח של משרד הבינוי למנכ"ל משרד ראש הממשלה מיולי 2008 ,בנוגע ללוחות הזמנים להשלמת קוד הבנייה לא נכללו תאריכי ההתחלה והסיום של ניסוח כל פרק בקוד הבנייה. כמו כן, משרד הבינוי לא דיווח מהו תהליך העבודה שיתבצע מול המועצה האר צית וועדת המשנה לשם השלמת הקוד ואישורו, ומהו פרק הזמן שיידרש לכך. .אשר לצוות ההיגוי ליישום בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, שהיה אמור להיות הגורם שמרכז את יישום דוח ועדת ההיגוי ומפקח על כך, הוא לא בחן את עמידת משרד הבינוי בתכנית העבודה, לרבות ביעדים שנקבעו בה לגבי השגת התפוקות וניצול התקציבים על פי החלטה 1169 . הצוות הפסיק כאמור את פעילותו בסוף שנת 2007 .ועל כן לא ביצע בקרה על יישום החלטת הממשלהמשנת 2007 לא היה אפואשום גורם שפיקח על האופן שבו משרד הבינוי מבצע את המשימות שהוטלו עליו לקידום קוד הבנייה ועל עמידתו ביעדים שנקבעו לו בעניין זה, לרבות עמידתו בלוחות הזמנים. עד למועד סיום הביקורת לא פעל משרד הכלכלה לתיקון החוק והתקנות, כדי להסדיר את שימור הכשירות המקצועית של בעלי המקצוע בתחום הבנייה. בכך לא מילא משרד הכלכלה אחר החלטה 963 .בנושא לדעת משרד מבקר המדינה, נוסף על ההסברה בקרב הוועדות המקומיות, על משרד הפנים לפעול ליצירת שיתוף פעולה עם משרד הבינוי ומשרדי ממשלה אחרים אשר מובילים פרויקטים של בנייה למגורים, בניית מוסדות ציבור והקמת תשתיות בכל רחבי המדינה - כל זאת כדי שבמכרזים שגופים אלה מפרסמים תיכלל חובתם של בעלי המקצוע המעורבים בתהליך הבנייה להשתתף בניסוי. כך יוכל אגף הבנייה להגדיל את המספר והמגוון של הפרויקטים שישתתפו בניסוי ולהרחיב את הפריסה הגאוגרפית שלהם. על אף האמורהקים מינהל התכנון את אגף הבנייה רק בתחילת שנת 2009 , ואיישבו רק את המשרות האלה: מנהל אגף הבנייה, מנהל אגף רישוי הבנייה, רכזת לשכה ויועץ משפטי. תקן היועץ המשפטי לא אויש בפועל, אלא הועבר ללשכה המשפטית במשרד הפנים. התקנתן של התקנות המסדירות את פעילותם של מכוני הבקרה טרם הושלמה, ובכלל זה תקנות בדבר תשלומי האגרות למכונים; בדבר מנגנון הביטוח והערבויות לפעילותם של מכוני הבקרה; ובדבר סוגי הבניינים שיהיו נתונים לביקורתם. הפעלת מכוני הבקרה מצויה רק בשלבי ניסוי בכמה רשויות מקומיות . הקמת מערכות המידע בנוגע לתחום הבנייה הושלמה, אולם הקמת מערכת מקוונת להגשת בקשות להיתרי בנייה ולטיפול בהן (מערכת רישוי זמין) טרם הושלמה, וכעת נעשות פעולות לעדכונה כדי שתתאים להוראות שנקבעו בתיקון 101. לדעת משרד מבקר המדינה, בה יעדר פיקוח על סדרי תחזוקתן ובטיחותן של מערכות אלה, על פי הוראות היצרן והרשויות המוסמכות 9 , ובהיעדר הגדרת הכשירויות של בעלי התפקידים המוסמכים לכך על פי הדין, עולה ספק בדבר יכולת תפעולן ובדבר זמינותן של המערכות בשגרה ובמצבי חירום. על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, ובעיקר משרד הפנים ומשרד הכלכלה, לפעול לתיקון המצב שצוין לעיל. הסדרת נושא הכשירויות של בעלי תפקידים בענף הבנייה הייתה במועד סיום הביקורת רחוקה מסיומה; רק בינואר 2014 קבע משרד הכלכלה לוחות זמנים להשלמת הטיפול בנושא זה. על משרד האוצר הוטל לקבוע נהלים מחייבים להתקשרויות של גופים ציבוריים עם בעלי מקצוע בתחום התכנון ועם קבלנים מבצעים, וכן לקבוע נוסח אחיד של חוזים להתקשרויות עם בעלי מקצוע בענף הבנייה . ואולם משימות אלה טרם בוצעו, ולא נקבע זמ ן לסיום ביצוען. לדעת משרד מבקר המדינה, מהממצאים שצוינו לעיל עולים מחדלים שנמשכו שנים בניהול הפרויקט להקמת המערך החדש להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה. כמו כן עולה כי משרדי הבינוי, הפנים, הכלכלה והאוצר לא השלימו את המשימות שהוטלו עליהם מכוח החלטות 964 ו- 1169. עקב מחדלים אלה, במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2014 , לא יושמו רוב המלצותיה של ועדת זילר, אף שעברו 11 שנים מאז פורסם הדוח שלה. הדברים אמורים הן בנוגע למשימות שהוטלו על כל משרד והן בנוגע למשימה הכוללת - הקמת פרויקט המעגל החכם. אכן, בתיקון 101 נקבע כי בינואר 2016 ייכנסו לתוקף ההוראות שנקבעו בו הנוגעות למכוני הבקרה; ואולם לא ניתן ללמוד מהנקבע בתיקון מהו לוח הזמנים להשלמת הפרויקט, ובכלל זה השלמת המשימות הניהוליות, המקצועיות והתקציביות של משרדי הממשלה הנוגעים בדבר. יודגש כי על פי המסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה, לא קיים לוח זמנים כולל ומחייב להשלמת הפרויקט, על כל מרכיביו. בביקורת עלה כי ועדת ההיגוי הממשלתית המליצה להסדיר את נושא הבקרה על מבנים קיימים בקוד הבנייה. ואולם בזמן כתיבת קוד הבנייה החליט משרד הבינוי, עקב הצורך בשינויי חקיקה שאינם בסמכותו, למסור את האחריות להסדרת הנושא למשרד הפנים. במועד סיום הביקורת הנושא לא הוסדר 8 .יצוין כי מאז פורסמו המלצות הוועדה, אירעו במדינה אירועי בטיחות רבים במבנים קיימים, חלקם עקב כשלים בשלד של המבנים וחלקם עקב כשלים במערכות המצויות בהם, כגון צנרת הגז ומערכת החשמל. כאמור, צוות כזה אמנם הוקם, אך פעל בפרק זמן קצר ביותר בשנת 2007, וגם ההמלצה להקים רשות לתכנון ובנייה שתהיה אחראית לביצוע הפרויקט לא יושמה. במקום זאת פוצלה האחריות לביצוע המשימות שנכללו בפרויקט בין משרדי הממשלה. כך נותר פרויקט בעל חשיבות לאומית, שתכליתו הבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה כדי להגן על חיי הציבור, ללא גורם מרכזי וברור שינהל אותו ויהיה אחראי כלפי הממשלה לעמידתו ביעדים ובלוחות הזמנים שנקבעו לו. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר גורם כזה הוא אחת הסיבות העיקריות להתמשכות הפרויקט על פני יותר מעשור, בלי שנקבע גם במועד סיום הביקורת לוח זמנים להשלמתו.
עד מועד סיום הביקורת הוכשרו רק כ-80 מבין 160 הבקרים שנדרש להכשיר בשלב הראשון של הקמת מכוני הבקרה.