מטלות רוחב . מערך משרתי הקבע במימון גופים אזרחיים (תקני קבע ייחודיים) משרד מבקר המדינה מעיר, כי מסקנות התמחור החדש מצביעות על כך, שמשך שנים גבה משהב"ט מהגופים החיצוניים בגין עלות תק"י סכומים הנמוכים משמעותית מהסכומים המתחייבים. להערכת משרד מבקר המדינה, נוכח שיעור הגמלה המעודכן, ונוכח העובדה, שהכנסות משהב"ט בפועל בגין מרכיב הגמלה הסתכמו בכ -8 מיליון ש"ח בשנה (כ- 16 מיליון ש"ח בשנים 2006 ו- 2007 ), משהב "ט גבה במשך שנים מהגופים החיצוניים מיליוני ש"ח פחות מהנדרש. . לגמלאי צה"ל. בביקורת עלה, כי על אף זאת, בין השנים 2004 עד 2007 את"ק לא דיווח למשרד האוצר אודות ההכנסות שגבה מהגופים החיצוניים בגין מרכיב הגמלה של תק"י כמתואר לעיל, וממילא לא העביר לרשותו את הסכומים שגבה, כולם או רובם, לצורך קיזוז מתשלומיו לגמלאים. כאמור, מנתוני את"ק עולה, כי רק בשנים 2006 ו- 2007 הסתכמו סכומים אלה בכ-16 מיליון ש"ח, לפי הפירוט הבא: ב- 2006 - כ- 7 מיליון ש"ח; וב- 2007 - כ-9 .מיליון ש"ח בביקורת עלה, כי על אף המשמעויות המשקיות האמורות, משרד האוצר אינו מקיים בקרה כלשהי בנושא הקצאת תק"י ועל אופן קביעת התעריף להתחשבנות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי ראוי שצה"ל יבחן את המדיניות שקבע בנושא ההתחשבנות עם הגופים החיצוניים בגין הקצא ת תק"י, תוך התייחסות לסוגיות שעלו בביקורת, ובכלל זה, אופן קביעת התעריף .עתודות משאבים וגמישויות מטכ"ליות, הנדרשות בתכניות אלה. בהקשר לחשיבות הדבר, ראוי להביא את דבריו של ראש חטיבת התכנון באג"ת, שקבע בינואר 2008 , כי "יש ליצור גמישות מטכ"לית בכוח אדם אשר תאפשר לנו לחזק את הגופים כנדרש מעת לעת". לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח תפקידי אג"ת כמתואר לעיל ונוכח העיקרון שנקבע בהפ"ע, ולפיו אג"ת מפרסם את שיא כוח האדם בצה"ל, ראוי שאת"ק יעדכן את הגורמים הנוגעים באג"ת בנוגע לשיא כוח אדם קבע מובהק העומד לרשות צה"ל בהתאם לסיכום עם משרד האוצר. משרד מבקר המדינה מעיר, כי היעדר תמחור מפורט בנוגע למרכיב עלויות התק"י שבתקורות הניהוליות, והיעדר נהלים כתובים בנושא ההתחשבנות בין משהב"ט לבין התעשיות הביטחוניות בגין עלויות אלה, מהווים ליקוי. הדבר מונע, בין היתר, קיום בקרה נאותה על תהליכי ההתחשבנות בין כלל הגופים הנוגעים - התעשיות הביטחוניות, מפא"ת וצה"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמפא"ת ואת"ק יבחנו את הסוגיות האמורות ויפעלו במשותף לקביעת מדיניות ונהלים בנושא. מנתוני מפא"ת עולה, כי בתקציב הביטחון מנוהל סעיף הכנסה אחד, המרכז את כלל הכנסות מפא"ת בגין התקורות הניהוליות בפרויקטים של שת"פ חו"ל, ובכלל זה ההכנסות בגין תק"י, תקני רכב ייחודיים (להלן - תר"י)44 , כוח אדםועלות משרדים 45( , כגון: סביבת עבודהשכירות, חשמל, מים וכד'), נסיעות לחו"ל ואירוח משלחות. בביקורת עלה, כי במפא"ת אין נהלים בנוגע לקביעת גובה תשלום התעשיות למשהב"ט בגין תק"י בהתחשב במכלול הנתונים הרלוונטיים, ובכלל זה עלות התק"י שמשלם מפא"ת לצה"ל והתועלת שיש לצה"ל מביצוע הפרויקט. יצוין, כי במפא"ת לא נמצאו נתונים מפורטים אודות התקורות הניהוליות שהתקבלו מהתעשיות, לרבות מרכיב עלות התק"י שנכלל בהן; ו ממילא, מפא"ת לא ערך השוואה בין מרכיב התק"י שבתקורות הניהוליות שקיבל מהתעשיות לבין תשלומיו לצה"ל בגין מרכיב זה כמו גם לגבי השיעור מהתקבולים שנותר בידיו. בהקשר למתואר לעיל יש להעיר, כי רישום הכנסות בגין התקורות הניהוליות בסעיף סל תקציבי אחוד, ללא פירוט מרכיביהן, פוגע בשקיפות ואינו מאפשר בקרה ומעקב מצד מפא"ת ואת"ק אחר עלויות התק"י המוטמעות, כאמור, בתקורות אלה. עוד יש לציין, כי את"ק אינו מעורב כלל בנושא תמחור עלויות התק"י שבתקורות הניהוליות, ומגביל את פעילותו לגביית עלותם הישירה של התק"י לצה"ל, ממפא"ת. ב. כאמור, ב התאם להסדר בין משהב "ט לבין משרד האוצר, עד סוף 2007 שילם משרד האוצר מתקציב המדינה 98.5% מתשלום הגמלאות משרד מבקר המדינה מעיר, כי אין לקבל מצב שבו תהליך אישור תק"י באג"ת מתבסס בעיקר על ניסיונם המקצועי של הגורמים המאשרים ומתקיים ללא תיעוד מספק, כגון הבחינה ה"איכותית" שנדרשת בפ"מ כדי לבחון אם יש מקום להאריך את תוקף התק"י המובנים לתקופות נוספות. על תהליך זה להתבסס, בראש ובראשונה, על מדיניות ברורה ונהלים כתובים, שיפרטו שיקולים ואמות מידה לאישור תק"י ולניהולם, וכן יחייבו תיעוד מתאים. היעדר נהלים כאמור, מאפשר מצב של אישור תק"י שלא לצורך, תוך דלדול מאגר שיאי כוח אדם העומד לרשות צה"ל (בעניין זה ראו בהמשך), או לחלופין, יש בו כדי להביא לדחייה לא מוצדקת של בקשות גופים דורשים לאישור תק"י, תוך פגיעה בפעילותם ובבקרה של אג"ת על תהליך אישורם. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי חלק מהתק"י ובעיקר תק"י מובנים, ממלאים תפקידים בעלי מאפיינים אזרחיים מובהקים, כגון תפקידים במערך הכספי, בתחום המינהלי ובתפקידי מטה. נוכח זאת, ראוי היה שאג"ת יבחן את החלופה של איוש תפקידים על ידי תק"י, אל מול החלופה לאיושם על ידי אזרחים 23 ., דבר שלא נעשה .במרס 2009 הודיע אג"ת למשרד מבקר המדינה, כי בעקבות הביקורת החל צה "ל בעבודת מטה לעדכון הפ"מ, שפורסמה, כאמור, תשע שנים לפני כן. משרד מבקר המדינה מעיר, כי במסגרת עבודת מטה זו על צה"ל להטמיע, בין היתר, את הערות הביקורת, כפי שקיבלו ביטוי בדוח זה. אשר למשמעויות המשקיות שיש להצבת תק"י בתפקידים שבהם ניתן להעסיק אזרחים מעיר משרד מבקר המדינה, כי על משרד האוצר לבחון אותן, בעיקר בהתייחס להתחייבות המדינה לתשלום הגמלאות של משרתי הקבע בהשוואה לעובדים אזרחיים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי במקרה שגוף מתוקצב אינו מקפיא שיאי כוח אדם כנגד קבלת תק"י, הוא נהנה למעשה מתוספת כוח אדם על חשבון צה"ל. לעומת זאת, במקרה שהגוף אכן מקפיא שיאים כנגד קבלת תק"י, נוצר מצב שבו בגין תפקיד אחד שממלא קצין המוצב כתק"י נגרעים, רישומית, שני שיאים מתקציב המדינה - שיא של צה"ל ושיא של גוף מתוקצב שקיבל תק"י. בביקורת עלה, כי למרות הכתוב בהמ"ב, את"ק אינו ממלא את תפקידו בנושא זה, ובפועל הוא מאפשר לאג"ת להקצות תק"י לגופי צה"ל, גם לפרויקטים שצה"ל משקיע בהם, מתוך מאגר שיאי כוח האדם הצה"לי שבניהול אג"ת, ולא מתוך מסגרת תקני כוח האדם שהוא כבר הקצה לגופים בעבר. כתוצאה מכך נוצר מצב, שבו כל תוספת של תק"י גורמת לדלדול שיא כוח האדם העומד לרשות צה"ל למילוי כלל משימותיו. נוכח זאת, משרד מבקר המדינה מעיר, כי ראוי לבחון עניינית את סוגיית המקור להקצאת תק"י, בהתחשב במכלול הנושאים הרלוונטיים, ובכלל זה: יתרת השיאים במאגר כוח האדם הצה"לי, היקף התקנים העומד לרשות גופי צה"ל, הצרכים הקיימים והצפויים של הגופים לכוח אדם, ואופי המשימה שעבורה נדרש תק"י וחשיבותה. יצוין, כי הקצאת התק"י למשימות אלה נעשית על חשבון מאגר של שיאי כוח האדם הצה"לי, שנועד לביצוע משימות צבאיות. בביקורת עלה, כי צה"ל ככלל אינו מקבל שיאים תמורת אלה שהקצה כתק"י לגופים חיצוניים; זאת, גם כאשר מדובר בתק"י השתתפות שמפעילים גופים חיצוניים, דוגמת משרדי ממשלה 27 . כן עלה, כי משרד האוצר ונציבות שירות המדינה 28 לא קבעו מדיניות ולא פרסמו כללים בנושא, ובכלל זה האפשרויות: להקפיא שיאי כוח אדם בגופים מתוקצבים כנגד קבלת תק"י, כך שלא ניתן יהיה לעשות בהם שימוש; לאייש תקנים של גופים אלה בתק"י; להפעיל בהם תק"י מעבר לשיא כוח אדם העומד לרשותם בתקציב; או להעביר מהגופים המתוקצבים לצה"ל את שיאי כוח אדם בגין התק"י שקיבלו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח המצב, שבו בנוסף למשימותיו הצבאיות צה"ל מקצה תק"י גם למשימות שאינן צבאיות, מתוך מסגרת מוגבלת של שיאי כוח אדם שברשותו, ראוי שצה"ל, משהב "ט ומשרד האוצר יפע לו לבדיקת אותן המשימות המחייבות הקצאת תק"י, ויגדירו את אלה שבגינן יקבל צה"ל פיצוי למסגרת שיאי כוח האדם. כמו כן, ראוי שמשרד האוצר ונציבות שירות המדינה יקבעו מדיניות ויפרסמו כללים בנושא ניהול שיאי כוח אדם בגופים מתוקצבים נוכח קבלת תק"י. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח ייחודיות המבנה הארגוני של מפא"ת כמתואר לעיל, נוכח היעדר צרכים ארגוניים ענייניים המחייבים דווקא הצבת תק"י ונוכח קביעת ראש אג"ת דלעיל, אישור אג"ת להציב תק"י במפא"ת במקום תקנים צבאיים רגילים או במקום עובדים אזרחיים, דורש הנמקה מפורטת, שכאמור אינה קיימת (בנושא זה ראו בהמשך), וזאת במיוחד בנוגע לתפקידים שאוישו על ידי תק"י במשך שנים רבות. בנוגע לטענת מפא"ת דלעיל, כי תק"י שפועלים במסגרתו צריכים להיו ת מוחלפים בתקנים צבאיים רגילים בלבד, יש לציין, כי בצה"ל ובמשהב"ט אין כל עבודת מטה התומכת בה. .לאחר מועד סיום הביקור ת, באוקטובר 2009 , הודיע סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה, כי בעקבות הביקורת, פועל משרד האוצר לגיבוש מדיניות וכללים בנושא.
כדי שאג"ת יוכל למלא את תפקידו ולהמליץ על נקודת העבודה הצה"לית המיטבית, ובכלל זה בתחום הקצאת כוח אדם, עליו להתבסס על מסגרת שיאים מדויקת. על אף זאת, עלה בביקורת, כי משך שנים מחלקות התכנון והארגון באג"ת, העוסקות בתכנון ובהקצאת כוח האדם בצה"ל, לרבות תק"י, לא היו מודעות למסגרות שיאי כוח אדם קבע מובהק שעמדו לרשות צה"ל על פי הסיכום האמור בין את"ק לבין אגף התקציבים שבמשרד האוצר. בפועל, העמיד את"ק משך שנים לרשות אג"ת מסגרות שיאי כוח האדם קבע מובהק, שהיו נמוכות מהמסגרות שבסיכום. כך עולה מנתונים שאת"ק העביר למשרד מבקר המדינה, כי בשנים 2007 ו- 2008 הוא הותיר בידיו עתודות של מאות שיאי קבע מובהק, ללא ידיעת המחלקות האמורות באג"ת. אשר למשמעות המיידית של קביעת מסגרת חלקית של שיאי כוח אדם לגורמי אג"ת העוסקים בתכנון ובהקצאת כוח אדם יצוין, כי יש בה כדי להשפיע על שיקוליהם בשגרה בבואם להחליט על אישור או על דחייה של בקשות גופי צה"ל להקצאת תקנים, לרבות תק"י, וזאת נוכח יתרת כוח האדם המצומצמת שבידיהם.