המוסד לביטוח לאומי . אי-גביית דמי ביטוח מחייבים - המוסד לביטוח לאומי בשל החשיבות שבגביית דמי ביטוח באופן מלא ושוויוני מכלל החייבים, ולנוכח העובדה כי חלפו כ-15 שנה מאז הדוח משנת 2001 ובו כבר העיר משרד מבקר המדינה לבט"ל על הצורך בהרחבת הבדיקה של תיאום דמי הביטוח, מתבקש לשאול מדוע רק כעת, לאחר בקשתו של משרד מבקר המדינה, בט"ל מתעתד להתחיל בעבודת מטה להרחבת הבדיקה כאמור. על בט"ל לבחון דרכים כיצד לאתר את אותם שכירים המועסקים אצל יותר ממעסיק אחד ואינם משלמים דמי ביטוח כנדרש ולגבות מהם את דמי הביטוח המגיעים לו. על אף הפוטנציאל הטמון בביצוע חקירות בנושאי גבייה שבאמצעותן יאותרו מעסיקים חייבים בדמי ביטוח, ועל א ף המלצות הצוות, פעילות אגף החקירות עודנה מתמקדת בגמלאות. נמצא כי על אף החלטת המינהלה להתחיל בשנת 2013 לשלוח הודעות חוב לא נעשה הדבר עד יולי 2015 , ואז נשלחו הודעות חוב רק באופן חלקי לגבי חובות שנוצרו בשנים 2009 -2008 . כאמור, לפי תשובת בט"ל למשרד מבקר המדינה הודעות חוב של חייבים חדשים יישלחו רק משנת 2018. יוצא אפוא כי הדיונים במינהלה בנושא עצירות החישוב לא הבי או לפתרונות כלשהם לפתיחת עצירות החישוב, ולאחר ההחלטה מינואר 2005 על מחיקת חובות עד 1999 לא החליטה המינהלה על שליחת הודעות חוב לחייבים חדשים כדי למנוע הצטברות חובות חדשים. חברי המינהלה לא פעלו למציאת פתרון, ולו חלקי, לפתיחת עצירות החישוב; הם לא דרשו מסמנכ"ל הגבייה להציג חלופות לפתרון הבעיה ולא עקבו אחר יישום החלטותיהם. רק ביוני 2015 , בתקופתו של המנכ"ל המכהן, לאחר כניסתו של תיקון ההתיישנות לתוקף, פנתה המינהלה לראשונה לוועדת הכספים בבקשה לאשר תוספת של 30 תקנים כדי לפתוח באופן חלקי בלבד את עצירות החישוב לשנים 2009-2008 . האחריות למימוש בפועל של החוק בכל הנוגע לגבייה מחייבים מוטלת על כתפיו של סמנכ"ל הגבייה, אשר היה עליו עליו לממש אחריות זו באמצעות גיבוש תכנית עבודה סדורה תוך כדי מיצוי מקסימלי של המשאבים העומדים לרשותו. לכן, ראוי היה שיעלה לפני המינהלה את הצורך בפתרון לפתיחת עצירות החישוב ויציג חלופות הן בנוגע להיקף כוח אדם מצומצם הן בנוגע למניעת הצטברות חובות של חייבים חדשים. כמו כן היה עליו לעשות ככל שניתן היכן שלא נדרשת הסכמת ועדי העובדים ובמקביל היה עליו לפעול לקידום ההסכמות לגבי יתר הנושאים. סמנכ"ל הגבייה לא עשה כן, והחובות שהצטברו משנת 2008 , חובות של מ אות אלפי חייבים, נאמדים כיום כאמור בכ -3 מיליארד ש"ח. רק לאחר שנים של עצירות חישוב ולאחר תיקון ההתיישנות והחלתו על חובות העבר גיבש סמנכ"ל הגבייה תכנית עבודה לעצירות החישוב ומניעת היווצרות חובות לחייבים חדשים. בדוח משנת 200150 העיר משרד מבקר המדינה בעניין זה כי "מן הראוי שהמוסד ירחיב את הבדיקה של תיאום דמי הביטוח, כדי שיוכל לגבות את דמי ]בט"ל[ "הביטוח שחייבים עובדים שנוכה משכרם סכום קטן מהמגיע מהם. בביקורת נמצא כי אף שהוא מקבל את כל דיווחי המעסיקים, בט"ל עדיין אינו מצליב את הנתונים כדי לבחון אם נוכו משכרו של העובד דמי ביטוח הנמוכים מהנדרש. לבקשת משרד מבקר המדינה בדק בט"ל את הנושא האמור ונמצא כי בשנת 2013 לא חויבו בהפרש דמי הביטוח כ- 61,00051 עובדים שכירים שעבדו בכמה מקומות עבודה או עובדים שכירים שקיבלו פנסיה מוקדמת, בד בבד עם עבודתם, והיו חייבים בתשלום דמי ביטוח 52 ,. על פי אומדן בט"לדמי הביטוח שלא חויבו מאותם עובדים בשנת 2013 מסתכמים בכ- 104.5 מיליון ש"ח53. נמצא כי עד 2014 לא ניתן גילוי נאות בדין וחשבון הכספי של בט"ל על חייבים בעלי עצירות חישוב. משכך, המשמעויות וההשלכות של עצירת החישוב כלל לא הובאו לדיון במועצה ולא נבחנו כנדרש בוועדת הכספים שלה. בביקורת עלה כי סוגיה זו לא קיבלה כל ביטוי בדיונים אופרטיביים במועצה, ובייחוד בוועדת הכספים, שמר חזקיה ישראל הוא יושב ראשה, אף שלסוגיה זו השפעה ישירה על האיתנות הפיננסית של בט"ל. הנושא נדון בפעם הראשונה בוועדת כספים בסוף יוני 2015 , לאחר שהמינהלה פנתה ביזמתה לוועדה לקבל תוספת תק נים. גם מיוני 2015 עד מועד סיום הביקורת לא דנה ועדת הכספים בשאלה כיצד מעתה ואילך יישלחו לחייבים הודעות חוב בסמוך להיווצרות החוב כדי למנוע הצטברות של חובות עתידיים, או למצער לעדכן את החייבים הפוטנציאל יים על חובת תשלום דמי ביטוח, כנדרש בחוק. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הכספים ליזום דיון בנושא כדי למצוא פתרון לעצירות החישוב ולהתניע מהלך לשליחת הודעות חוב לחייבים חדשים בסמוך להיווצרות החוב. נמצא כי עד פברואר 2008 ,, יותר משלוש שנים לאחר מועד ההחלטה המקורי לא נדון שוב הנושא במינהלה. עוד יצוין כי דרישותיו של סמנכ"ל הגבייה לתוספת כוח אדם לפתיחת עצירות החישוב השתנו באופן ניכר לאורך השנים ובאופן לא עקבי. בשנת 2000 הוא דרש תוספת של 500 עובדים עבור טיפול ב -2 מיליון מבוטחים חדשים. בשנת 2004 הוא צמצם את דרישותיו לרבע ודרש רק115 תקנים נוספים עבור פתיחת עצירות החישוב. בשנת 2008 הוא דרש 146 תקנים עבור טיפול בכ - 800,000 חייבים ובשנת 2014 עבור טיפול בכמיליון חייבים הוא מסר למינהלה שנדרשת תוספת של כ-240 תקנים. יצוין כי ביוני 2015 אושרו כ-30 תקנים לפתיחת עצירות החישוב לשנים 2009 -2008 .)(ראו להלן על רקע התפתחותו הטכנולוגית הניכרת של מינהל הגבייה, המאפשרת לגבות את החובות באופן יעיל יותר, תוך כדי שימוש בכלים טכנולוגיים ואוטומטיים וללא כל מעורבות של פקיד הגבייה (מוקד טלפוני חיצוני, אינטרנט ואפליקציות סלולריות), היה מצופה כי ייעשה שימוש רב יותר בכלים שכאלה גם לצורך פתיחת עצירות החישוב - דבר שלא נעשה. מהתרשים עולה שבשנת 2013 רק 15.9% מכלל התיקים שטופלו באגף החקירות היו תיקי ביטוח וגבייה; יצוין שכ - 30% ( מהם היו חקירות עצמאיים 1,859 תיקים), פחות מ -9% ( היו חקירות מעסיקים 560 תיקים) ויותר מ - 60% היו חקירות ביטוח (בדיקת תושבות, מעמד, יחסי עובד -מעביד ועוד). בינואר 2015 ביקש משרד מבקר המדינה נתונים על הפערים ביןהדיווחים בטופסי 102 לאלה בטופסי126 , אך עד מועד סיום הביקורת לא הצליח בט"ל להציג בפני משרד מבקר המדינה נתונים מעודכנים וסופיים על פערים אלה. בט"ל גם לא הצליח להציג נתונים בסיסיים לצורכי בקרה, כמו היעדר דיווח של מעסיקים באמצעות טופס 126. יוצא אפוא כי לאחר כ מעט 15 שנה מאז הדוח משנת 2001 , שבו העיר משרד מבקר המדינה לבט"ל על הצורך בבקרה על טופסי 102 ו-126 ובהפגשהביניהם , טרם הצליח בט"ל להצליב נתונים שיציגו את הפערים ויאפשרו לו לבצע בקרה ולזהות מעסיקים שאינם מעבירים ניכויים משכר העובדים כנדרש 48 . יצוין שרק במסגרת ביקורת ניכויים נבחנים הפערים אצל המעסיק. מנתונים שנמסרו למשרד מבקר המדינה עולה כי בשנים 2014 -2011 , במסגרת ביקורות ניכויים, נמצאו אצל 221 מעסיקים פערים בין שני סוגי הדיווח, והם חויבו בגינם בדמי ביטוח נוספים בסך של כ-37 .מיליון ש"ח משרד מבקר המדינה מעיר לבט"ל שללא בקרה אפקטיבית באמצעות הפגשה ממוחשבת בין שני סוגי הדיווח, כפי שרשות המסים נוהגת לעשות, הוא לא יאתר את המעסיקים החייבים לו דמי ביטוח, וממילא הוא גם לא ישלח להם הודעות חוב, והוא יאבד מהכנסות דמי הביטוח שהמעסיקים חייבים על פי חוק להעביר לו. היעדר אכיפה כ וללת של גביית דמי הביטוח והיעדר שימוש בכל האמצעים הקיימים כדי לאתר את החייבים עלולים גם לפגוע בכושר ההרתעה של בט"ל בכל הנוגע לפיקוח ובקרה על דיווחי המעסיקים. חשיבות הבקרה מקבלת משנה תוקף בייחוד לנוכח תיקון ההתיישנות הפוטר את החייב מחובת תשלום החוב לאחר שבע שנים, אם בט"ל לא הודיע לו על חובו. במהלך הביקורת, ובעקבות הערותיו של משרד מבקר המדינה, פנה ב ט"ל לרואי החשבון המבקרים לקבלת חוות דעת בנושא. בתשובתם לבט"ל הסבירו רואי החשבון שלדעתם, אין לכלול את עצירות החישוב בדוח הכספי המבוקר על ידם מכיוון שבט"ל טרם שלח הודעות חוב. לאחר פגישה של צוות הביקורת עם נציגים ממשרד רואי החשבון החליט בט"ל לכלול בדוח המינהלה לשנת 2014 התייחסות לחייבים בעלי עצירות חישוב ולציין כי "חובות נוספים אשר טרם הוכרו בדוחות הכספיים, משום שאינם ניתנים בשלב זה לאימות ו/או מתייחסים לאוכלוסיית חייבים שנכון למועד הדוח הסופי טרם הוחלט על ביצוע פעולות אקטיביות לגביית חובם". לפי בט"ל, פסקה זו נוספה מתוך ההבנה בצורך להכליל בדוח המינהלה הערה הנוגעת לנושא עצירות החישוב. משרד מבקר המדינה מעיר לבט"ל כי הסמכות להכריע ממי גובים דמי ביטוח וממי לא אינה של סמנכ"ל הגבייה אלא של המחוקק. אם מתעוררת בעיה בגביית חובות מכלל החייבים, אכן יש מקום להביא בחשבון שיקולי עלות-תועלת. אולם בחלוקת משאביה רשות ציבורית צריכה גם לשקול שיקולים נוספים, כגון עקרון השוויון וההגינות, ולפעול באופן שלא ייווצר מצב שבו חלק מהחייבים משלמים דמי ביטוח וחלקם האחר אינם משלמים, וזאת בניגוד לקבוע בחוק. לכל הפחות, על בט"ל ליזום הסדרה בחקיקה שתאפשר אי-גבייה כאמור. ראוי היה שבעת שהמינהלה דנה על הקפאת חובות עבר היא גם תקבל החלטות אופרטיביות ולמצער תשלח הודעות חוב לחייבים חדשים, וזאת כדי למנוע הישנותו של מצב זה בעתיד, אך הדבר לא נעשה. בהחלטתו שלא לשלוח הודעות חוב באופן שוטף לחייבים חדשים בעצירות חישוב, בט"ל גורם להצטברות חו בות של חייבים. התנהלות זו של בט"ל גררה אחריה את החלטתו של שר הרווחה להורות לו על מחיקת חובות של מאות אלפי חייבים שלא קיבלו הודעות חוב בשנים 2007 -1999 , ואף יותר מזה, להצטברות חובות של עוד מאות אלפי חייבים חדשים משנת 2008 .ואילך על אף הפסיקה בנושא, החלטות המינהלה, ההודעה למשרד המשפטים, התחייבותו של בט"ל בפני בית המשפט לחדול מהנוהג הגורם לשיהוי בשליחת הודעות חוב, תיקון ההתיישנות, תוספת התקנים (ראו להלן) לצורך פתיחת עצירות החישוב והמחיקות החוזרות ונשנות של חובות עבר, נמצא שבספטמבר 2015 עדיין לא החל בט"ל לשלוח הודעות חוב לחייבים חדשים בסמוך להיווצרות החוב. יודגש כי משנת 2015, בכל רבעון שבו לא י ישלחו הודע ות חוב יצטברו עוד חובות בסך של כ-125 מיליון ש"ח27 . אשר על כן, לא הופסקהשיטת העבודה של בט"ל הנהוגה המכניסה עוד ועוד מבוטחים למעגל החייבים וגורמת לכך ש חסרות להם תקופות ביטוח. בשנים 2015 -2008 נוספו מאות אלפי חייבים, ובממוצע שנתי נוספים עוד כ- 70,000 בכל שנה. בביקורת עלה כי עד אוגוסט 2015 (מועד סיום הביקורת), אף שכבר הסתיים הפיילוט בסניף יפו והיו בידי מינהל הגבייה נתונים עדכניים מאגף הנדסת ייצור, הוא לא גיבש על בסיסם תכנית עבודה שיטתית ומפורטת לטיפול במלאי החייבים ולאופן הפעולה שיאפשר לעצור את זרם החייבים החדשים הגדל והולך עקב אי- שליחת הודעות חוב.
לדעת משרד מבקר המדינה, על בט"ל להפסיק לאלתר דרך פעולה זו שתוצאתה היא יצירת מעגל חייבים שלעתים אף אינם מודעים לחובותיהם. תכנית הפעול ה שהציג סמנכ"ל הגבייה בתשובתו עלולה ליצור עד 2018 עוד כ- 200,000 חייבים חדשים וחובות בהיקף של יותר ממיליארד ש"ח. כדי למנוע ככל הניתן יצירת חובות וקנסות לחייבים הפוטנציאליים שאינם מודעים לחובת תשלום דמי הביטוח, על בט"ל לכל הפחות: לשלוח לאלתר הודעות על חובת תשלום דמי ביטוח (בטרם נוצר החוב) לכל מי שהוא בעל פוטנציאל ליצירת חובות; לשלוח הודעות חוב בסמוך להיווצרות החוב, ואם החוב אינו מוסדר - לשלוח הודעות והתראות לחייבים במרווחי זמן סבירים. על בט"ל ועל משרד האוצר לסכם לאלתר את דרכי הפעולה והמשאבים הנדרשים לשליחת הו דעות חוב שוטפות לחייבים וכן לפעול ולמנוע מבעלי פוטנציאל ליצירת חובות לצבור חובות שלא היו מודעים להם ושלאחר מכן יהיה קשה לגבותם.