מטלות רוחב . מערך הקבורה בישראל - שירותי הקבורה בירושלים והסביבה . בשל היעדר אולמות הספדים לכלל גופי הקבורה בהר המנוחות, חלקם נאלצים לפצל את מסע הלוויה -תחילת המסע וההספדים בבית הלוויות שמגר, בהמשך נסיעה בתוך העיר עד בית העלמין, ולאחר מכן -מנוחות. הקבורה עצמה בהר ה מסיורים שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה בבתי העלמין עולה כי אולמות ההספדים קטנים יחסית לאולמות הספדים בבתי עלמין בערים אחרות, ורבים מהם אינם מאפשרים לכלל המלווים להתכנס בהם להספד. אף כי פיתוח מבנים כגון אולם הספדים הוא באחריות המועצה בירושלים, המועצה לא בדקה אם לאולמות ההספדים הקיימים בעיר תפוסה מספקת למילוי צורכי הציבור; היא גם לא בחנה אם יש צורך בהגדלת מספר אולמות ההספדים. מכאן שמשפחות של נפטרים בקרב העדות הלא-יהודיות זכאיות לקבל את תשלום דמי הקבורה שמיועדים גם לתחזוקת בית הקברות, אף שהן אינן מחויבות בביצוע עבודות תחזוקה כלשהן, ואף שאי אפשר לבצע פיקוח ובקרה בעניין. על בט"ל לבחון את הנושא על כל היבטיו. עולה מכך שפעולות קבורה בלתי חוקיות שביצעו גופי קבורה קבעו עובדות בשטח שמלכתחילה, במועד ביצוע עבירות הקבורה, לא יועד לקבורה ולא הוקצה לגופי הקבורה. משרד מבקר המדינה מעיר לגופי הקבורה שקברו בקרקע בטרם יועדה לקבורה ובטרם הוקצתה להם, כי בניגוד לחוק הם קבעו עובדות בשטח -מצב הגורם לקושי הניצב לפני גופי האכיפה לעניין היכולת להשיב מצב לקדמותו. במרץ 2009 אישר בט"ל לח"ק חיפה 1,642 חלקות חריגות80 ( 13.5% מכלל חלקות הקבר שנוספו בבתי העלמין הללו) -אישור עודף של 117 חלקות חריגות נוסף על 1,525 החלקות שהייתה זכ אית להן לפי הנתונים שהציגה לבט"ל (פוטנציאל ההכנסה הכספית של התוספת נאמד בכ-3.4 מיליון ש"ח), ואישור עודף של425 חלקות חריגות נוסף על 1,217 החלקות שהייתה זכאית להן בעקבות תוספת החלקות (ששיווין נאמד בכ -12.3 מיליון ש"ח). עולה מכך שבהיעדר הסדרה חוקית לעניין הקבורה של בני העדות הלא -יהודיות, גם האגף לעדות פועל בתחום זה בלא שהוסמך לעשות כן ובלא שהוגדרה אחריותו לנושא. מהאמור עולה כי סמכויותיהן של הרשויות המקומיות בכל הקשור לנושא הקבורה (של כל העדות, ובכלל זה העדות הלא-יהודיות) הן בגדר סמכויות שברשות, באופן שהטיפול בנושא הקבורה כפוף למידת החשיבות שהרשות מייחסת לתחזוקת בית הקברות, לתעדוף המשימות ולאפשרות התקצוב. מנגד, אומנם לא הוגדרה לאגף לעדות הסמכות והאחריות לטיפול בנושא קבורת בני עדות לא -יהודיות, אך בפועל מתוקף אחריותו כמאסדר שירותי דת לעדות אלה, עליו לפעול להסדרת תחום הקבורה. תמונת המצב שתוארה לעיל מלמדת כי בניגוד לקבורת יהודים, שלגביה הוגדרו סמכויות ברורות של המשרד לשירותי דת כמאסדר, קבורת בני העדות הלא-יהודיות לא הוסדרה; לא הוגדרו סמכויותיו של האגף לעדות לא -יהודיות במשרד הפנים כמאסדר, וגם לא אחריותו של גורם חלופי אחר מחייב בעניי ן זה, לרבות הרשויות המקומיות. מכאן יוצא שהיבטים שונים וחשובים בתהליך הקבורה המוסדרים במגזר היהודי -כגון החובה לקבור רק באמצעות גופי קבורה בעלי רישיון; קביעת דרכי המימון של פיתוחם, הקמתם ותחזוקתם של בתי קברות; הסדרת מקומם של הקברים, השבילים ושאר תשתיות בתי הקברות; והטיפול בהליכי הקבורה -אינם מוסדרים בעדות הלא -יהודיות. אף שהכללים והתקנות הללו אוניברסליים במהותם, הסדרתם של כמה נושאים מהותיים הנוגעים לקבורה חלה אך ורק על אזרחי ישראל היהודים. משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד הפנים והמשרד לשירותי דת, יפעלו להסדיר את נושא קבורת הנפטרים מהעדות הלא-יהודיות; מוצע גם לקבוע את סמכויותיו של האגף לעדות במשרד הפנים בכל הנוגע להסדרת קבורתם של בני העדות הלא-יהודיות. על המשרד לשי רותי דת לשקול לכלול בתוכנית האסטרטגית גם תכנית עבודה רב - שנתית לאגף הקבורה, הכוללת יעדים, משימות ומדדי תפוקה, שתשקף את המדיניות הלאומית לעניין הקבורה. רמ"י החלה בפעולות האכיפה שנים לאחר שהקברים נמצאו. למועד סיום הביקורת טרם הסתיים הטיפול בפינוי אתר הקבורה משטח המיועד למגורים, והתמשכות ההליכים מגדילה את הנזק שנגרם לרמ"י ולציבור בשל אי-כולת למצות את הפוטנציאל הגלום הי בקרקע לצורכי מגורים. .נמצא כי רמ"י לא דיווחה לוועדת השרים לענייני קבורה על תוצאות האכיפה והפיקוח כנדרש בהחלטת הממשלה. זאת ועוד, בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שלאחר התקנת "נוהל סגירת בית עלמין", בפברואר 2012 , בבית העלמין "שדה יהושע" נמכרו או עשויות להימכר כאלף חלקות, ששווין הכספי נאמד בכ-33 מיליון ש"ח69. משרד מבקר המדינה מעיר לבט"ל על כך שהשלים עם הרחבת בית העלמין ולא דרש מח"ק חיפה להסדיר את הרחבתו במסגרת הסכם, בפרט היה ראוי לבחון הנושא ולפעול בהתאם לאחר התקנת "נוהל סגירת בית עלמין". לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון שמדובר בבית עלמין שהוכרז "סגור", שיעור חלקות הקבר הפנויות בו אמור להיות קצוב ומזערי. אף שב ית העלמין נסגר במסגרת הסכם הפשרה עוד לפני שבט"ל קבע אמות מידה לעניין שיעור החלקות הסגורות, ואף ששטח בית העלמין לא הורחב, היה על בט"ל להיות ער לגידול הניכר במספר החלקות בבית העלמין שהתבצע באמצעות הוספת מבני קבורה, ולהסדיר מול ח"ק קהילת ירושלים את מספר החלקות הפטורות שיוקצו לציבור ללא תשלום. .על מנת לשמור על האינטרס הציבורי, ראוי כי בט"ל, לאחר שהסדיר בנוהל פנימי את ההכרזה על בית עלמין כ"סגור", יקיים מעת לעת בקרה בנושא כדי להבטיח שכל בית עלמין שהוכרז "סגור", עומד בקריטריונים שנקבעו לסגירת בתי עלמין. ראוי שהבחינה תעשה בהתבסס, בין היתר, על דיווחי גופי הקבורה לבט"ל לצורך קבלת תשלומים כדמי קבורה. בשלושת בתי העלמין הסגורים שנבדקו, ונסגרו אחרי חתימת הסכם הפשרה משנת 1976 , שווקו לציבור כ- 4,500 חלקות קבר חדשות בסכום ניכר שמסתכם בכ-141 מיליוני ש"ח וללא הבטחת האפשרות לחלקות פטורות באותם בתי העלמין לציבור הרחב (גם אם חלקן שכנו בבתי עלמין שנסגרו עוד לפני שנת 2012 .), מועד קביעת הנוהל נמצא כי המשרד לשירותי דת קבע מבחני תמיכה להנגשת בתי עלמין לשנים2015 ו- 2016 , אך לסוף2019, טרם מיפה רשימת בתי עלמין נגישים, ומכאן שהוא לא עמד ביעד להשלים המיפוי עד 31.12.18. בשנים 2016 - 2017 ביצעהמשרד לשירותי דת ביקורות עומק רק בגופי קבורה שמפעילות מועצות דתיות, הגם שרובם המוחלט של גופי הקבורה אינם כאלה, אלא פועלים בערים הגדולות (תל אביב-יפו, ירושלים וחיפה) 49 . בכך לא השיג המשרד את היעד שקבע לעצמו -הגברת האכיפה והביקורת על גופי הקבורה. על המשרד לשירותי דת לבחון גיבוש תוכנית עבודה רב-שנתית לביקורת ולאכיפה בכלל גופי הקבורה ולעקוב אחר אופן תיקון הליקויים שנמצאו. נמצא כי לאגף הקבורה אין תוכניות רב-שנתיות, ולמותר לציין כי הוא לא קבע מדדים ולא הציב יעדים שבאמצעותם יוכל לבדוק אם הוא או המשרד לשירותי דת מקדמים כראוי, על ציר הזמן, את נושא הניהול והקידום של ענייני הקבורה. בהיעדר תוכנית כזאת, לא קבע האגף מתי וכיצד יממש את אחריותו להסדרת נושאים שהם בליב ת העשייה בתחום הקבורה אולם אינם מקודמים כנדרש, ובהם קידום פיתוחם של בתי עלמין, שיפור וקיצור של הליך מתן רישיונות קבורה, איסוף מידע על מצבם הפיזי של בתי העלמין הפעילים והעתיקים והקצאת תקציב לשיפור מצבם, וכמו כן קביעת מהלכים לסיום הליכי הגשת הצעת החוק בנושא הקבורה. מחשוב ההליך לקבלת רישיון קבורה הוא צעד ראשון חיובי, חשוב והכרחי לייעול ההליך. עם זאת, בהמשך לתשובת המשרד מסרו כמה גופי קבורה למשרד מבקר המדינה בפברואר 2019 , כי במערכת המח שוב החדשה שהופעלה -"שירת הים" -יש תקלות, ובכלל זה קשה להתחבר אליה לצורך העברת מסמכים ונתונים; על כן חלק מגופי הקבורה המבקשים רישיון מהמשרד נתקלים בקשיים. נוכח התקלות שנמצאו בהפעלת מערכת "שירת הים" מוטלת על המשרד המחויבות להבטיח את תקינותה, להיערך לקליטתה היעילה, להטמיעה כראוי ולבחון את אמינותה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת על שהוא דורש מכל הגופים לפעול על פי הליך אחיד -מורכב ומסורבל -לקבלת רישיון קבורה. במסגרת ההליך נדרשים גופי קבורה כפריים לצרף לבקשתם מסמכים שאין כל צורך בהם. את חלקם המשרד כלל אינו בודק, וחלקם אינו רלוונטי. יש בכך כדי לגרום טרחה מיותרת לגופים אלו, שאין להם מנגנונים מינהליים הקיימים בגופי קבורה גדולים. התוצאה היא שגופים אלו מתקשים להתמודד עם ההליך המסורבל להגשת הבקשות, והדבר עלול להביאם לפעול ללא רישיון, וגם לא לקבל את דמי הקבורה שהיו זכאים להם לו פעלו מכוח רישיון. מדובר בהשקעה מרובה של משאבים הן של המשרד והן של היישובים, לעיתים שלא לצורך. לנוכח המתואר לעיל מצטיירת תמונת מצב של בירוקרטיית יתר. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד לשירותי דת לבחון אפשרות לבידול בין גוף קבורה כפרי קטן במהותו, כגון קיבוץ, המביא לקבורה נפטרים מעטים בשנה, ובין גוף קבורה גדול הקובר מאות רבות של נפטרים בשנה. בהתאם לכך עליו לבחון את ההיקף הנדרש של המסמכים השונים שהוא דורש לקבל מגופי הקבורה המבקשים לחדש את רישיון הקבורה, ובייחוד ראוי שיבחן את היקף המסמכים שהוא דורש מגופי קבורה ביישובים כפריים. יש לראות בחיוב את הסיכום שאליו הגיעו בט"ל והמשרד. עם זאת, גם נכון לסוף 2019 , טרם הוסדר הממשק בין המערכות של המשרד ובט"ל. עקב כך גופי קבורה המבקשים לקבל דמי קבורה מבט"ל נדרשים להעביר לו עותק פיזי של רישיון הקבורה שקיבלו מהמשרד לשירותי דת. דרך פעולה זו היא פתח לטעויות ולאי -התאמה, והיא גם נטל בירוקרטי מיותר. על המשרד ובט"ל לפעול במתואם ולעקוב אחר יישום הסיכום. משרד מבקר המדינה מעיר לגופי הקבורה על שקבעו את מחיר החלקות בלי שבידיהם תיעוד על עבודת מטה ראויה ועל תחשיב כלכלי המבהיר כיצד הם קבעו את תעריפיהם. המשרד לשירותי דת מטפל בבקשות אלה בלי לבדוק אם התעריפים שקבעו גופי הקבורה עבור חלקות חריגות וחלקות שבבתי עלמין סגורים הם סבירים, הוגנים ומבוססים על אמות מידה. המשרד מסר בתגובתו מנובמבר 2019 כי ישים דגש על בדיקת התעריפים שגופי הקבורה גובים עבור חלקות חריגות במסגרת ביקורות שיבוצעו בגופים. ממצאי דוח הביקורת מעידים על גביית תעריפים בלתי מנומקים וללא פיקוח מצידם של הגופים המאסדרים. לנוכח הפערים העצומים שהועלו בביקורת בין מחירי חלקות חריגות לבין מחירי חלקות בחיים, מתחדד הצורך שהמשרד לשירותי דת יבחן נושא זה ויסדירו תוך איזון בין הצורך לספק לציבור שירותי קבורה בחינם לבין הצורך לממן את הוצאות הפיתוח של בתי העלמין99. משרד מבקר המדינה מדגיש כי האחריות אכיפת חוקי התכנון והבניה חלה על הוועדות המקומיות לתכנון ולבניה ובכלל זה נורמות הנגישות. א. החלק הדרומי של בית העלמין, שתוכנן ונבנה לפני שנכנסו לתוקפן תקנות הנגישות, לא הותאם לאנשים עם מוגבלות ואינו נגיש להם, שכן אינו מאפשר הורדת נוסעים במרחק הקבוע בתקנות הנגישות; כמו כן, אין מעבר לאנשים עם מוגבלות בין הקברים, אלא נדרשת חציית רוחבו של החלק הדרומי על מנת להגיע למקום תצפית אפשרי; ב. בחלק המרכזי של בית העלמין לא הוסדר מעבר כדין לאנשים עם מוגבלות מצפון לדרום. נמצאה תופעה של הקמת חלקות קבר על שבילים, תוך הרעת הנגישות, שנמשכה גם בשנים 2012 - 2018; ג. בחלק הצפוני, שמסומן בצהוב בתמונה 8 להלן, אורכם של המעברים בכיוון שמצפון לדרום עולה על 100 מטר מנקודות תצפית כהגדרתן בתקנות, שלא בהתאם לנורמות הנגישות. מעברים ממזרח למערב, שחצו בעבר את המעברים שמצפון לדרום והקלו את הנגישות, נחסמו במשך השנים באמצעות קברים, וזאת שלא לפי נורמות הנגישות האוסרות הצרה או ביטול של מעברים. על הרשות המקומית מוטלת אחריות לאכיפת החוק -ולכן על עיריית באר שבע לעשות כל שניתן לטפל בחריגות, ולשם כך עליה למצות את כל הכלים האפשריים העומדים לרשותה לעת עתה. אף שבדין לא הוגדרו לאגף לעדות הסמכות והאחריות לטיפול בנושא קבורת בני עדות לא-יהודיות, על האגף -מתוקף אחריותו לספק שירותי דת לעדות אלה -לבחון כיצד לשפר את ליווי הרשויות בנושא. כן ראוי כי האגף לעדות יכין תוכנית רב-שנתית לשיפור ושדרוג של תשתיות בתי הקברות. . ממצאי הביקורת העלו כי רשויות האכיפה ממעטות ביותר להשתמש בכלי האכיפה . הדבר מלמד על אי -מיצוי הכלים העומדים לרשותם של גופים אלה ועל אפקטיביות מועטה של האכיפה שהם מבצעים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשויות האכיפה -המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין, היחידה הארצית לאכיפה, רט"ג, רמ"י, הרשויות המקומיות המוסמכות וכן ועדות התכנון המקומיות -כי נוכח הקשיים העולים משימוש בכלי האכיפה הקיימים, עליהן לבחון דרכים אחרות לאכיפה, לגבש מדיניות אכיפה ולפעול בהתאם. עלה כי רק במקרה אחד ננקט הליך פלילי נגד מבצע הקבורה 140. ב -15 מקרים שונה ייעוד הקרקע ל"קבורה" ורמ"י הקצתה אותה לגוף שעבר את העבירה; בשישה מקרים רמ"י לא עשתה דבר; במקרה אחד בו בוצעו עבירות חמורות רמ"י גידרה את השטח למניעת המשך העבירה (בכפר חסידים), ובמקרה נוסף פינתה מבני עזר (סככות) שהוקמו בסמוך לקברים. העבירות שאיתר צוות הביקורת בתחום הקבורה והמפורטות בלוח 11 לעיל מעמידות אותן לכאורה בראש סדר העדיפויות של העבירות שראוי לבצע אכיפה בעניינן, כפי שקבע המסמך המנחה, שכן היקפן נרחב, מידת הבוטות והבולטות שלהן רבה, ושכיחותן גבוהה, וכאשר מדובר בקבורה בלתי חוקית, הרי שבפועל העבירה אינה נפסקת במועד כלשהו; חלקן באות על חשבון עתודות קרקע לתשתיות וכמעט אין אפשרות להשיב את המצב לקדמותו, ולעיתים הן כוללות שימוש אסור ופגיעה בשטחים המיועדים לרווחת הציבור, בנסיבות של הסגת גבול או השתלטות על מקרקעין שלא כדין וחריגה מתוכנית או מהיתר. יש לראות בברכה הקמת צוות בין -משרדי בנושא עבירות התכנון והבנייה בתחום הקבורה. עם זאת משרד מבקר המדינה מציין כי הקושי והמורכבות הכרוכים בשימוש בכלי האכיפה הקיימים, וכן חומרתן של עבירות בתחום הקבורה שאיתר צוות הביקורת - כל אלה מדגישים את הצורך בקביעת מדיניות ייחודית וברורה של אכיפה בעניינן של עבירות תכנון ובנייה בתחום הקבורה, וזאת בלי להקל ראש בכך שהחוק כבר הקנה כלים לטיפול בעבירות אלה וחלק מהרשויות כבר הפעילו כלי אכיפה שונים להפסקת קבורה בלתי חוקית ולטיפול בבנייה שלא כדין בשטחי בתי העלמין. על רשויות האכיפה, ובראשן המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין והיחידה הארצית לאכיפה, לפעול במתואם לקידום האכיפה בהתאם לחוק ולמדיניות האכיפה הקיימ ת, וכן לקבוע היבטי מדיניות אכיפה ייחודית בעניינן של עבירות התכנון והבנייה הנוגעות לקבורה, אשר תיועד גם עבור גופי האכיפה בוועדות וברשויות המקומיות. במסגרת זו עליהן לעשות עבודת מטה, לגבש מסדי נתונים שלמים ועדכניים ובכלל זה למפות את העבירות הנוגעות לקבורה על פי טיבן, מהותן, חומרתן ומאפייניהן ועל פי השפעותיהן על יישום התכנון. כן יש למפות את הכלים שיש לנקוט במסגרת הטיפול בסוגי עבירות שונים. הדבר יקל את ההתמודדות של רשויות האכיפה עם עבירות אלה ויסדיר את חובות הטיפול החלות עליהן ברמה המקומית וברמה הארצית, ויסייע לצמצום התופעה, להפסקתה ולהרתעה ניכרת מביצוע עבירות עתידיות. עליהן גם לקבוע נוהלי עבודה שיגדירו את הכלים והתהליכים ליישום מדיניות האכיפה. ההשוואה העלתה כי ב -11 מבין20 בתי העלמין שנבדקו חרג גוף הקבורה מגבולות הקרקע המיועדת לבית העלמין על פי התוכנית המפורטת, ולא הייתה לו זיקה לקרקע שאליה פלש. המשרד לשירותי דת נתן לגופי קבורה רישיון קבורה בלי שזיהה את החריגות, ובלי שגורמי האכיפה טיפלו בחריגות. .משרד מבקר המדינה מעיר לגופי הקבורה על פעולותיהם הבלתי חוקיות שעניינן קבורה בשטח שאינו מיועד לכך ושלא בהסתמך על תוכנית, מה גם שבעבירות מסוג זה קיים קושי להשיב את המצב לקדמותו בשל הרגישות בפגיעה בכבוד המת. לרשויות האכיפה המקומיות ולשאר הגופים האחראים לאכיפת דיני מקרקעין מעיר משרד מבקר המדינה כי יש לפעול לאכיפת החוק, לרבות בעניין חריגה מייעוד ופלישה, חריגה מדיני הנגישות והקמת מבנים שיי עודם אינו קבורה וסככות ללא היתר. על גופי האכיפה לאכוף את חוקי התכנון והבנייה בתחום הקבורה, בהתאם לכלים העומדים לרשותם. על כל הגורמים הנוגעים בדבר, ובעיקר המשרד, רמ"י, בט"ל והוועדות המקומיות - להגביר את התיאום ביניהם לצורך צמצום ההיקף של עבירות התכנון והבנייה בהקשר של קבורה. שיטה זו של ניהול קברי המכפלה ושיווקם לציבור מביאה להגדלת מספר חלקות הקבר שגופי הקבורה מוכרים לציבור על חשבון חלקות קבר פטורות. ההיענות הרבה של הציבור לרכישה בחיים של חלקות עליונות בקברי מכפלה שהוגדרו כ"פטורות" מעל חלקות תחתונות שרכש כחלקות חריגות מעידה שהציבור "נדחף" למעשה לרכישת חלקות האמורות להיות פטורות מתשלום כחלקות שמורות בחיים, וזאת במחיר מלא. מכאן שכאשר קבר תחתון בקבורת מכפלה מוגדר כחלקה חריגה, מוכפל למעשה מספר חלקות הקבר הנמכרות (מ 10% ל-20% ), ומספר החלקות הפטורות אפסי. הדבר פוגע באינטרס הציבורי. מומלץ כי בעת שבט"ל מאשר לגופי קבורה חלקות חריגות בקברי מכפלה, הוא יביא בחשבון כי קרוב לוודאי שבשיטה שנסקרה לא ניתן יהיה לספק לציבור קבורה בחלקות פטורות; עליו לשקול את כמות החלקות החריגות בקברי מכפלה שהוא מאשר באופן שעדיין תישמר לציבור האפשרות לקבורה בחינם והוא לא יידרש בעל כורחו לרכוש בחיים חלקת קבר. ואולם הבדיקה העלתה כי ביולי 2017 , כשפנתה ח"ק ראשל"צ לבט"ל כדי לקבל אישור להקמת חלקות קבר חריגות, היא הציגה לו מפה ולפיה מתוכננת הקמתן של 21,037 חלקות קבר בכל קומות המבנה ובחלקת השדה. על בסיס מספרן האמור של חלקות הקבר קבע בט"ל את מספר החלקות החריגות המותר - 2,104 ,. מכאן, שנכון לאותה עת בט"ל אישר לח"ק ראשל"צ 1,056 חלקות חריגות עודפות יחסית למספר החלקות החריגות שאישרה הוועדה המקומית במבנה ובחלקת השדה הסמוכה. משרד מבקר המדינה מציין כי האישור שנתן בט"ל לח"ק ראשל"צ, במועד שהחברה ביקשה את האישור, בדבר מספר החלקות החריגות שיוקמו במבנה הקבורה החדש לא היה מבוסס דיו, שכן, בט"ל אישר מספר חריג של חלקות קבר בהתבסס על מלוא פוטנציאל החלקות במבנה הקבורה המתוכנן, וזאת אף שבאותה העת התקבל עבורו היתר בנייה חלקי בלבד. האישור ניתן בלי שיש ערובה לכך שח"ק ראשל"צ אכן תממש את תכנון מבנה הקבורה במלואו או בחלקו, ואף ללא ערובה לכך שהוועדה המקומית תיתן לח"ק ראשל"צ היתר בנייה למבנה כולו, אם היא תבקש זאת. מומלץ כי בט"ל יבחן את מנגנון הבקרה שלו בכל הנוגע לחלקות קבר חריגות שגלום בהן פוטנציאל ניכר של הכנסות, שיכול להסתכם במיליוני שקלים -לפני שיחתום על הסכמים עם גופי הקבורה ויאשרם עליו יבדוק, בין היתר, אם מספר חלקות הקבר שגופי הקבורה ביקשו להגדירן כ חלקות חריגות תואם את המספר המצוין בטבלה שבמפה המצורפת להסכם וכן תואם את מספר חלקות הקבר המשורטטות במפה. . בדיקת משרד מבקר המדינה בנושא התוספות להסכם המקורי שנחתמו בין ח"ק חיפה לבט"ל בשנים 2004 ו-2009 - לחלקות חריגות בבתי עלמין שבניהול שעניינן אישור בט"ל ח"ק חיפה -העלתה שמספר החלקות החריגות שברישומי ח"ק חיפה גדול ב - 1,319 ממספר החלקות החריגות שאישר לה בט"ל, ושוויין הכספי הכולל עלול להסתכם בכ- 38.2 מיליון ש"ח 81 . פער כספי כה ניכר, והעובדה כי במשך השנים ראתה ח"ק חיפה בחלקות קבר אלו חלקות חריגות, איפשרו לח"ק חיפה להגדיר חלקות קבר חריגות בהיקף גדול מכפי שנקבע בדין, ובסופו של דבר הביאו לגביית תשלומי יתר ממשפחות הנפטרים. מהאמור לעיל עולה שבט"ל נתן לגופי הקבורה אישורים לחלקות קבר חריגות בהיקף העולה על המותר בדין, ובכך איפשר את מכירתן בתשלום מלא לציבור. לנוכח זאת נדרש בט"ל לבחון את אישוריו להכרה בחלקות קבר כחלקות חריגות; עליו לבדוק את האישורים שנתן זה מכבר, להורות לגופי הקבורה להפסיק למכור לציבור חלקות חריגות שאושרו שלא על פי הכללים ולהקצותן כחלקות קבר פטורות וכן עליו לבצע בגופי הקבורה בקרות שוטפות כדי לוודא שמכירת החלקות החריגות מתבצעת כדין. .בהיעדר הגבלה על הסכום שניתן לגבות בעבור חלקות סגורות נפתח פתח לגביית סכומים גבוהים. מאחר שמדובר בשירות ציבורי ובמשאב ציבורי, ומנגד גם באפיק מימוני של גופי הקבורה להוצאות הפיתוח של בתי העלמין, מחובתם של גופי הקבורה לגבות בעד הקבורה בחלקות הקבר שבבתי העלמין הסגורים תעריף סביר ומידתי, העולה בקנה אח ד עם עקרון השוויון. מומלץ כי המשרד לשירותי דת יבחנו הסדרת נושא זה, באופן שתיקבע תקרה לגביית כספים מהציבור בעד רכישת חלקות קבר בבתי העלמין הסגורים, תקרה שתתחשב גם בצורכי התחזוקה של גופי הקבורה השונים. בבדיקה של שבעה גופי קבורה97 וכן מתשובות לשאלון עלה כי גופי הקבורה גבו עבור חלקות הקבר החריגות סכומים גבוהים מאלו שנקבעו בחוק התגמולים (וכן מהתעריפים שהוצעו בהצעת החוק -הגם שהיא טרם אושרה). הבדיקה העלתה כי לחלק מגופי הקבורה אין מסמכים המעידים על עבודת מטה ראויה שהיה בכוחה לנמק ולהצדיק את סכומי התשלומים שהם דרשו מן הציבור עבור חלקות הקבר החריגות, ועל כן לא ניתן לעמוד על אופן התמחור שלהן. למרות ההסבר של ח"ק ח' נמצא כי אין בידיה כל אסמכתאות המעידות שעשתה עבודת מטה לצורך התמחור, או אסמכתאות שבהן תועדו מתכונת ביצוע התמחור, ניתוח חלופות לשיטת התמחור, נימוקים לבחירת ה חלופה העדיפה והחלטת ועד העמותה לאישור התעריפים. משרד מבקר המדינה מציין כי גם אם המאסדר לא קבע תעריף לרכישת חלקת קבר, עדיין חלה על גופי הקבורה החובה לבסס את התעריף שהם קובעים על חישובים מנומקים וסבירים. אומנם קבורה בחלקה חריגה אינה אמורה להתבצע ללא תשלום על פי חוק, אך עם זאת יש צורך שהמחיר יהיה מבוסס ומוסבר, ויאפשר לאזרח המבקש זאת להיקבר לצד האדם הקרוב לו. תעריפים אלה נגבים במסגרת ההסדר המימוני שנקבע בהסכם הפשרה עוד בשנת 1976 , אך ממצאי דוח ביקורת זה מחדדים את הצורך שהגורמים המאסדרים יבחנו המשך יישום הסדר זה, ושמא יש לעדכן אותו או לעבור להסדר אחר. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה הדתית קריית ים כי שיעור החלקות המיוחדות נקבע ונבחן לכל בית עלמין בנפרד, ולא לעומת כלל בתי העלמין שבהם פועל גוף הקבורה. וכח הכמות החריגה של חלקות הקבר שנמכרו בבית העלמין הסגור "צור שלום", ראוי כי בט"ל יעדכן את דיווחו לשר כדי שישקול אם לעדכן את ההכרזה על בית העלמין כסגור. בט"ל מסר בתגובתו מנובמבר 2019 .כי הוא מקבל את המלצת משרד מבקר המדינה מלוח5 עולה כי מספר החלקות שנמכרו מאז סגירת בית העלמין בשנת2001 היה גדול בהרבה מהמספר שניתן היה למכור על פי הכללים הנהוגים -עד 1% בלבד מכלל הקברים במועד הסגירה. בפועל מאז ועד אפריל 2018 נמכרו 1,985 חלקות קבר יותר מהצפוי -רת בית העלמין. מכאן עולה שהוכרז כשליש ממספר חלקות הקבר במועד סגי על סגירת בית העלמין על סמך נתונים לא נכונים שהציגו בט"ל והמשרד לשירותי דת לוועדת הפנים של הכנסת. מכירת חלקות הקבר הללו הניבה לח"ק ראשל"צ, על פי המחירון המעודכן למועד הביקורת, הכנסות בהיקף שנאמד ביותר מ-76 מיליוני ש"ח64. עולה מכך שבט"ל התבסס על הנתונים שח"ק ראשל"צ הציגה לפניו, שהתברר שלא היו מדויקים; הוא עשה זאת על אף הסתייגות הרשות המקומית, שטענה כי יש בבית העלמין עתודות קרקע לקבורה. הבדיקה העלתה כי חמישה משמונת גופי הקבורה שנבדקו גובים עבור התכריכים המיוחדים סכומים גדולים בהרבה מ-200 ש"ח, וההפרש מגיע עד כדי פי שלושה מהפער הסביר. בכך שישנם גופי קבורה שגובים מהציבור תשלומים אסורים עבור יסוד מצבה וכן תשלומים גבוהים מהמותר עבור תכריכים מיוחדים הם פועלים שלא בהתאם לכללי מינהל תקין ולהסכמים של בט"ל עם גופי הקבורה. זאת בייחוד נוכח המצב הנפשי הרגיש במיוחד שבו שרויות המשפחות וסד הזמנים הדוחק לקבורה. יתרה מזו, מאחר שבמרבית הרשויות המקומיות יש מונופול דה -פקטו של גוף קבורה אחד שמספק את שירותי הקבורה, הרי שלעיתים אין למשפחות הנפטרים חלופות169 . על המשרד לשירותי דת לקבוע כללים לאופן שבו יש לתמחר את יסוד המצבה. כמו כן, על המשרד ועל בט"ל לפקח באופן שוטף על גופי הקבורה כדי לוודא שהם הפסיקו לאלתר לגבות תשלומי יתר שלא בהתאם לכללי מינהל תקין. נמצא כי הקובץ שמשמש את מוקד השירות חלקי ואינו מעודכן. למשל, חסר בו מידע על היישובים ביתר עילית, מודיעין עילית וקריית יערים (טלז -סטון). עוד נמצא שבקובץ נכללים גופים העוסקים בקבורה שאינם מחזיקים ברישיון קבורה זה שנים רבות, למשל: קיבוץ כפר מסריק, קיבוץ עינת, מושב שורש וקיבוץ החותרים. עקב כך השירות הניתן לציבור לקוי ואף עלול לעודד פעילות בלתי חוקית לכאורה של גופי קבורה. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל התכנון כי הוא האחראי לעבודת המטה הנוגעת להכנה ולעדכון של תמ"א 19 ולהבאת עבודתו לאישור המועצה הארצית; משכך נדרש שיהיה בידיו מידע הנוגע למידת היישום של הוראות תמ"א 19 וכן לפעילותן של הוועדות המקומיות. על מינהל התכנון להשלים תוכנית למיפוי הסטטוס התכנוני של כלל בתי העלמין שבהם מתבצעת קבורה, מתועדפת, בין היתר, על פי גודל בתי העלמין והיקפי הקבורה בהם. עליו לבחון אם לבתי עלמין שבהם נדרשת תוכנית מפורטת אכן יש תוכנית כזאת; ואשר לבתי עלמין שעדיין חלה עליהם תוכנית ישנה, עליו לבדוק אם תוכנית זו מתאימה לצורכי הציבור, בכלל זה מבחינת הנגישות. עלה כי מתחילת ההתיישבות באיו"ש, לשכת התכנון איו"ש לא הפעילה את סמכותה לביצוע סקרים בנושא הקבורה באיו"ש. רק במאי 2017 החלה הלשכה לפעול להשלמת המידע החסר באמצעות מיפוי. במועד סיום הביקורת עדיין לא היו בידי הלשכה סקרים שהמידע שבהם מאפשר תכנון תחום הקבורה בראייה כוללת. מבחינת ממצאי המיפוי עולה שבמסגרת הליך המיפוי לא נאספו נתונים חיוניים לצורך תכנון פתרונות קבורה באיו"ש, למשל מידע על מלאי חלקות הקבר שפותחו, על יתרות הקרקע המאפשרות פיתוח חלקות קבר חדשות, על בתי העלמין שנפטרי היישובים נקברים בהם, על מספר הנפטרים המשוער בכל יישוב בעתיד ועל הסדרי הקבורה הקיימים עבור נפטרי יישובים שבהם לא פועל בית עלמין. יוצא אפוא שללשכת תכנון איו"ש חסר מידע הנחוץ לתכנון הקבורה באיו"ש. בחינת הנוהל המתוקן העלתה כי אינו כולל נושאים הנחוצים להסדרת התהליך לקבלת רישיון קבורה, למשל התייחסות לכלל שלבי התהליך וקביעת פרקי הזמן המרביים הנדרשים לכל אחד מהשלבים, וכי לא אושר כנוהל משרדי בידי שום גורם מוסמך במשרד, לא פורסם כנוהל ולא הובא לידיעת גופי הקבורה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת על שבמועד סיום הביקורת, כעשור לאחר מועד סיום הביקורת הקודמת, הוא טרם הסדיר את התהליך לחידוש רישיון קבורה בנוהל שלם, סדור ומחייב. בהיעדר נוהל סדור כאמור, עבודת אגף הקבורה מתבצעת שלא על פי סדרי עבודה קבועים, ללא הגבלה של פרק י הזמן לכל שלב ובלי שגופי הקבורה יוכלו להיערך כראוי לקראת הגשת הבקשה. ההליך חסר שקיפות ואינו מאפשר לבחון את אופן קבלת ההחלטות בנוגע לבקשות שהוגשו. על המשרד להשלים את הכנת הנוהל לאישור בקשות לקבלת רישיון קבורה וחידושו, ולהביא לתיקופו כנוהל מחייב. מבדיקת משרד מבקר המדינה בנושא הפעולות הנדרשות לקבלת רישיון קבורה וחידושו עולה כי מדובר בתהליך לא יעיל שבמסגרתו מתבצע כפל בדיקות -הן אגף הקבורה והן אגף הסדרה מבצעים לפחות חלק מבדיקות של אותם המסמכים. לדוגמה, ברשימות התיוג של שני האגפים נדרש לבדוק אם לגופים מסו ימים יש הסכם עם בט"ל, אישור לניהול תקין, ביטוחים ומסמכי זיקה לקרקע. עוד יצוין כי חלק מהמסמכים שהמשרד דורש מגופי הקבורה להמציא לו לצורך הסדרת הרישיון מצויים ממילא במרשתת או במאגרים של גופים ציבוריים אחרים, הם זמינים לכול ואין צורך לדרוש שהגופים ימציאו אותם במיוחד. אף שמדובר בכפל פעולות שמבצעים שני האגפים עלה שלעיתים הבדיקה אינה תקינה ושלמה. למשל, בבדיקה אקראית שביצע משרד מבקר המדינה בנוגע לשבע בקשות לקבלת רישיון קבורה, נמצא כי לפני שאגף הקבורה העביר ארבע מהן לבדיקת אגף הסדרה הוא לא וידא שגופי הקבורה צירפו אליהן את כל המסמכים הנדרשים. רק בשלב בדיקת הבקשה על ידי משרד רואי חשבון מטעם אגף הסדרה נמצא כי חסרים מסמכים, ולכן הוא נאלץ לפנות לגופי הקבורה לצורך השלמתם. מהלך זה מטבעו מאריך ומסרבל את הליך קבלת הרישיון, והוא היה אמור להימנע לו בדיקת אגף הקבורה הייתה מדויקת ויעילה יותר. סרבול ההליך עלול להוביל גופים נוספים, על הרבים הקיימים, לקבור ללא רישיון, דבר הנאסר בחוק. להבדיל מגופי הקבורה היהודיים, שעליהם חלים הסדרים חוקיים, המחוקק והממשלה לא קבעו הסדרים מובנים המבטיחים את מימון צורכי הפיתוח והתחזוקה של בתי הקברות של העדות הלא-תיות. הביקורת העלתה כי יהודיות, למעט כספים שמקורם בתמיכות ממשל האגף לעדות לא בחן את ההיקף התקציבי של צורכי הפיתוח של בתי קברות המשרתים את העדות הלא-יהודיות ואף לא בחן אם התמיכות הממשלתיות מספיקות למימון צרכים אלו, אף שבפועל, כפי שתואר לעיל, מצב התחזוקה שלהם בכי רע. על משרדי הממשלה, לרבות משרד האוצר, האגף לעדות במשרד הפנים ובט"ל, להגדיר את צורכי הקבורה של העדות הלא-יהודיות ולהעריך את עלותם, וכן עליהם לבחון אם המנגנון התקציבי הקיים יכול לאפשר את מילוים של צרכים אלו. אם יימצא שאין די במנגנון התקציבי האמור למילוי אותם צרכים, ראוי לבחון אילו צעדים יש לנקוט לשם מילוים. על הגופים האמורים להביא בחשבון גם את החסמים המונעים את ניצול התקציב הממשלתי שמוקצה לצורכי הפיתוח של בתי קברות אלו. כמו כן עליהם להביא בחשבון את ההשפעות הצפויות של אסדרה חוקתית של הקבורה בקרב העדות הלא -יהודיות, לרבות החלת החובה שרק גוף שקי בל הרשאה לכך יוכל לבצע קבורה, והקצאת דמי קבורה לגופים אלה, כדי לסייע להם במימון פעילותם. בט"ל וחלק מגופי הקבורה שנבדקו לא פעלו באופן פרו-אקטיבי כדי לוודא שגופים אלה ממצים את זכותם לקבלת דמי קבורה. המערכת הממוחשבת החדשה שמפעיל בט"ל היא צעד ראשון וחיובי שנועד לאפשר לו ולגופי הקבורה לעקוב אחר אופן הטיפול בבקשות לקבלת דמי קבורה. אחריות רבה מוטלת על גופי הקבורה בכל הנוגע למיצוי זכותם לקבל את דמי הקבורה, שכן אלו משמשים מקור הכנסה שמטרתו להבטיח כי הציבור יוכל לממש את זכותו לקבורה נאותה ובחינם, ולאפשר תחזוקה ראויה של בתי העלמין ואת פיתוחם. על גופי הקבורה לפעול בשיטתיות ובשיתוף בט"ל למיצוי זכותם לקבל את דמי הקבורה. על בט"ל לאתר את המקרים שבהם גוף קבורה לא קיבל דמי קבורה, לבחון את היקף התופעה, לזהות את החסמים למיצוי הזכות ולגבש תוכנית אופרטיב ית למיצוי הזכות. בכלל זה על בט"ל לפנות בעצמו לגופי הקבורה על מנת שימצו את זכויותיהם. על בט"ל וגופי הקבורה להקפיד על התאמה שנתית בין מספר הנפטרים לבין תשלום דמי הקבורה. בכל מקרה של פער עליהם לעמוד על הסיבה לכך ולקבוע מנגנון שימנע תקלה כזו. המועצה הדתית באר שבע עשתה בדיקה בנושא נפטרים שלא התקבלו עבורם דמי קבורה, ובדיקתה העלתה כי היא דיווחה על רובם לבט"ל, אך מסיבה שאינה ידועה לה לא התקבלו דמי הקבורה עבורם. להערכת המועצה מדובר באובדן הכנסות של כ-3.5 מיליון ש"ח. המועצה ציינה כי בט"ל מסר לה שיהיה מוכן לשלם תשלום רטרואקטיבי של דמי הקבורה רק בעבור חלק מהתקופה. מכאן שגופי הקבורה אינם מקבלים מבט"ל דמי קבורה עבור שיעור ניכר ( 7.5% ) מהנפטרים. גם בהינתן העובדה שחלק מהנפטרים נקברו בידי גופי קבורה הפועלים ללא רישיון, עדיין קיימת תופעה של אי-ה, כפי שיפורט להלן.מיצוי הזכות לקבלת דמי קבור יש לראות בחיוב את פעולת המשרד לשירותי דת לקביעת תעריף מרבי למכירת חלקות קבר לתושבי חו"ל שנעשתה במהלך הביקורת. כעת, משנקבע תעריף כזה, על גופי הקבורה להקפיד שלא לחרוג ממנו, ועל המשרד לשירותי דת לקיים פיקוח ובקרה בנושא זה. המשרד מסר בתגובתו מנובמבר 2019 כי ישים דגש על בדיקת הנושא במסגרת ביקורות. משרד מבקר המדינה השווה בין נתוני קובץ רשות האוכלוסין, המעודכנים ליולי 2018 , בנוגע לנפטרים בשנים2015 - 2017 , לבין נתוני תשלומי דמי קבורה של בט"ל ששולמו בעד שנים אלה; הבדיקה העלתה כי בט"ל שילם דמי קבורה ל -64 תושבים הרשומים אצלו כ"נפטרים", ואילו בקובץ רשות האוכלוסין הם רשומים כתושבים "חיים". עלה כי רוב הנפטרים האמורים (43 מכלל64 הנפטרים) הם ישראלים, אשר רובם ככולם נפטרו בחו"ל וגופתם הועברה לקבורה בארץ. משרד החוץ קיבל את מסמכי הנפטר ואישר את הבאת גופתו לקבורה בארץ, אך הדיווח על כך לא הגיע למרשם האוכלוסין; הודעה על הפטירה התקבלה גם מבני המשפחה או מבית החולים; שאר הנפטרים האמורים הם זרים אשר שהו בארץ, בהתאם לאשרות שניתנו להם. אומנם מדובר רק בכמה עשרות מקרים של אנשים הרשומים חיים אך שולמו בעדם דמי קבורה, אולם פער זה מעיד על חוסר תיאום בין רשות האוכלוסין, בט"ל ומשרד החוץ בשל ליקויים ברישום תושבי ישראל שנפטרו בחו"ל. להיעדר התיאום האמור השפעות אפשריות על מידת תקינותן ועדכניותן של מערכות בעלות חשיבות, כגון מרשם האוכלוסין, פנקס הבוחרים, מערך תשלומי הגמלאות על ידי המוסד לביטוח לאומי ומערך הנתונים של רשות המיסים. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית נס ציונה כי היעדר האכיפה הוא ליקוי המנציח את המצב הבלתי תקין. היעדר היתר הבנייה מחמיר את העבירה ומחדד את הצורך באכיפה. .משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית יהוד כי שלא כטענתה, בשינוי 5 לתמ"א19 שאישרה הממשלה בשנת 2014 ;לא סומן בית עלמין אלא סומן אזור לאיתור שטח לבית עלמין סימון זה לא קבע כי לקרקע ייעוד לקבורה בתוכנית סטטוטורית כנדרש. היעדר תוכנית והיעדר אכיפה משמעם כי הקבורה בשטח בית העלמין ביהוד מתבצעת שלא כדין ובאין מפריע, תוך ריבוי עבירות המתמשכות שנים. בית העלמין הוד השרון: הועלה כי בהוד השרון בוצעה קבורה בשטח חקלאי, וכי נוסף על כך הוקמו מבנים ללא היתר בשטח שייעודו קבורה (ראו בתמונה 5 .)להלן לפי נתוני המשרד, לעיריית מעלה אדומים וגם למועצה הדתית מעלה אדומים לא היה רישיון קבורה במועד ההקצאה. למועצה הדתית היה רישיון שת וקפו פג ביוני 2008 ושחודש באוגוסט2015. רמ"י לא פנתה למשרד כדי לקבל ממנו מידע הנמצא בידיו בדבר גופי קבורה הפועלים ללא רישיון; המשרד לשירותי דת מצידו לא פנה לרמ"י על מנת להעביר לה את המידע האמור. על רמ"י והמשרד לשפר את מידת התיאום ביניהם בעניין העברת המידע על רישיונות קבורה שניתנים לגופי הקבורה. משרד מבקר המדינה מציין לפני בט"ל כי מיולי 2017 , בעת שאישר את בקשתה של ח"ק ראשל"צ להקמת חלקות חריגות בבית העלמין "גני אסתר", הוא לא בדק אם החברה אכן פיתחה את חלקות הקבר על פי המיפוי שהציגה לו, ובהתאם לא עמד על הצורך לעדכן ולהפחית את מספר חלקות הקבר שאישר. על בט"ל לקיים בקרה מלאה על יישום האישורים שהוא נותן לחברות הקבורה בנוגע לחלקות חריגות ולקבוע האם נדרש טיפול במקרים שבהם היתר הבנייה ניתן במנות. בניגוד למדיניות שנקבעה בהחלטת הממשלה מאוגוסט 2004 , ולפיה רמ"י תאס ור על הרחבת בתי עלמין מקומיים ועל תכנון בתי עלמין חדשים בתחומי היישובים החקלאיים, וכי תעודד הקמת בתי עלמין אזוריים, רמ"י אישרה בתחילת שנת 2016 לוועדה המקומית זבולון לקדם את תוכנית הקבורה והרחבת בית העלמין הקיים; זאת במקום לעודד שימוש בבית העלמין האזורי "תל רגב". גם לאחר הרשעת החברה, ואף שדבר פעילותה הבלתי חוקית הובא לידיעת משרד החוץ, המשיך משרד החוץ לאשר לה להביא נפטרים מחו"ל לקבורה בארץ. אי-רישום של גוף הקבורה שמביא ארצה נפטרים מחו"ל: לפי רשימות משרד החוץ, נציגויותיו אישרו בשנים 2015 - 2017 להביא לארץ עוד מאות נפטרים, ובמקום המיועד לרישום פרטי גוף הקבורה נרשם שם של אדם פרטי; באופן זה לא ניתן לזהות את גוף הקבורה, וממילא לא ידוע אם תהליך הקבורה התבצע בידי גורם שיש בידיו רישיון לכך. עולה מכך כי מאחר שמשרד החוץ אינו בודק אם גוף הקבורה שמתחייב לקבור את הנפטר בארץ אכן מחזיק ברישיון קבורה בתוקף, הוא מאפשר לגופים שאינם מורשים לכך לבצע עבירה של קבורה ללא רישיון. על משרד החוץ להקפיד על רישום פרטי גוף הקבורה ברשימותיו. על הגורמים העוסקים בקבורה בישראל -המשרד לשירותי דת, משרד החוץ, הרשות המקומית ורשויות החוק -וכן המשטרה והפרקליטות לפעול להפסקת הפעילות הבלתי חוקית של החברה. במועד הביקורת, אוגוסט 2018 , המשרד לשירותי דת עדיין לא מסר למשרד החוץ את הרשימה הנדרשת, וזאת אף שהמשרד לשירותי דת היה ער לתופעה של הבאת נפטרים מחו"ל לקבורה בארץ באמצעות גופי קבורה הפועלים ללא רישיון ולנזקיה של תופעה זו. יצוין כי בדיקת הרשימה המפורטת באתר המרשתת של המשרד העלתה כי אינה מעודכנת ומופיעים בה גופי קבורה שמזמן אין בידם רישיון, וכן לא מופיעים בה גופי קבורה שבידם רישיון בתוקף105. משרד מבקר המדינה מציין כי מהנדס הוועדה לא הציג לצוות הביקורת מסמך התומך בטענתו כי רשויות המדינה אישרו ל קבור בשטח הגן הלאומי. מכל מקום, תוכניות סטטוטוריות המאושרות בידי מוסדות המדינה הרלוונטיים קבעו לגבי השטח שבו מתבצעת הקבורה כי ייעודו הוא "שטח נוף פתוח" ולא "קבורה". בביקורת עלה כי בוצעה קבורה מחוץ לשטח שהוקצה לבית העלמין של כפר חסידים המופעל בידי ח"ק כפר חסידים, ובוצעה פלישה לקרקע שיועדה לחקלאות, למגור ים, לדרך ולמבני ציבור. חלק מהקרקע שנפלשה הוא בתחום היישוב כפר חסידים, וחלקו בתחום היישוב רכסים -שניהם יישובים הנכללים בתחום סמכותה של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה זבולון (להלן -הוועדה המקומית זבולון). על משרד החוץ לוודא עוד לפני מתן האישור להבאת נפטר לארץ, כי יש למבקש רישיון קבורה בתוקף מאת המשרד לשירותי דת, לכל הפחות עד הסדרה מלאה של מערכת "שירת הים", שתקנה למשרד החוץ נגישות למאגר גופי הקבורה המורשים. על המשרד לשירותי דת לוודא את עדכניותה ושלמות של הרשימה המתפרסמת במרשתת, ומוצע כי משרד החוץ יבחן חלופה של בחינה עצמית למול הרשימה המתפרסמת באתר המשרד לשירותי דת על מנת לייעל את תהליך האישור. . מצב המבנים והשירות הנלווה לקבורה בירושלים, עיר הבירה של מדינת ישראל, כמתואר לעיל, טעון שיפור. בנסיבות אלו נפגעת רמת השירות שמקבל הציבור, עלולות להיפגע זכויות המת ובני משפחתו ואף עלולה להיגרם פגיעה בכבודו ובכבודם. על הגורמים המאסדרים -מועצת בתי העלמין בירושלים, עיריית ירושלים והמשרד לשירותי דת -יתנים בבתי העלמין בירושלים למפות את השירותים הנלווים לקבורה שנ ולקבוע תוכנית להשלמת הפערים. אף שלא הוגדרו בדין תחומי סמכותו ואחריותו של האגף לעדות לעניין הטיפול בקבורת בני העדות הלא-יהודיות, ואף שמשרד הבריאות הוא הגוף האחראי לבריאות הציבור, על האגף -מתוקף אחריותו למתן שירותי הדת לעדות הלא -יהודיות, וכפי שפעל המשרד לשירותי דת לגבי קבורת יהודים -אמה ולהטמעה של ההסדרה הקיימת לפעול להת בנושא בריאות הציבור, בתאום עם משרד הבריאות, בכל הנוגע לקבורת בני עדות לא- יהודיות. על האגף לעדות במשרד הפנים לגבש עבור גופי הקבורה הנחיות בנושא, בהתאם להוראות שנקבעו בחוזר מנכ"ל משרד הבריאות. כמו כן, על האגף לעדות, בשיתוף משרד הברי אות והרשויות המקומיות, לקיים עבודת מטה כדי לקבוע מנגנון לפרסום ההנחיות וההוראות בעניין הטיפול בנפטר בקרב הקהילות השונות של העדות הלא - יהודיות. על משרד הבריאות והאגף לעדות לקבוע מנגנון מוסכם לביצוע בקרה על אופן ביצוע ההנחיות. נמצא כי משפחותיהם של כ- 2,800 (כ-18%) מכ- 16,000 הנפטרים הלא-יהודים שנקברו בתקופה שנבדקה לא מיצו את זכאותם לקבלת דמי הקבורה. ניתוח שיעור אי -מיצוי זכאות בני העדות הלא -מעלה כי יהודיות לקבלת דמי קבורה ביישובי הבדואים השיעור גדול יחסית ליתר היישובים: בין 30% ל-59% . ככלל, שיעור אי- מיצוי הזכות לדמי קבורה קטן יותר ביישובי הצפון יחסית ליתר היישובים. זאת ועוד, ככלל ביישובים שבהם פועלים גופי קבורה מאושרים שיעור אי-מיצוי הזכות לדמי קבורה קטן יחסית ליישובים שבהם לא קיימים גופי קבורה מאושרים. בג'לג'וליה השיעור של אי -מיצוי הזכות לדמי קבורה חריג במיוחד - 74%. עלה שהאגף לעדות במשרד הפנים לא הביא את ההנחיות שבחוזר מנכ"ל משרד הבריאות לידיעתם של הגופים העוסקים בקבורה בקרב העדות הלא -יהודיות. למותר לציין כי האגף לא קבע כל מנגנון פיקוח ובקרה כדי לוודא כי העוסקים בקבורה מיישמים את הנחיותיו. כל אימת שגופי הקבורה אינם מעורבים בקבורה ובהכנות לה, האחריות לקבורה היא בידי המטפלים בנפטרים -בדרך כלל בני המשפחה. במקרים אלו, שום גוף מוסמך אינו מנחה את המשפחה ומורה לה אילו אמצעי זהירות עליה לנקוט כדי להבטיח את בריאותה. למותר לציין כי כאשר המשפחה היא המטפלת בקבורה אי אפשר לבצע בקרה כדי לוודא שהיא ממלאת את הוראות חוזר משרד הבריאות. למרות החשיבות של יישום ההנחיות של משרד הבריאות בנושא אמצעי זהירות שיש לנקוט בטיפול בנפטרים, בקבורה של בני העדות הלא-ההנחיות אינן מקוימות. יהודיות הדבר עלול לפגוע בבריאות הציבור בשל חשיפה של העוסקים בקבורת הנפטרים למחלות ולזיהומים. על רט"ג, האחראית לשטח הגן הלאומי, לקיים עבודת מטה בשיתוף כלל הנוגעים בדבר, כדי לגבש דרכי פעולה למניעת קבורה אסורה בגן הלאומי סביב חומות ירושלים, ועל מנת שהפעולות למניעת קבורה אסורה יהיו אפקטיביות. מהתיאור לעיל של התכנון במחוזות השונים עולה כי מינהל התכנון לא הנחה את כלל לשכות התכנון המחוזיות להשלים תכנון כלל-מחוזי של פתרונות קבורה לטווח הארוך, ולמותר לציין כי הוא לא קבע לוח זמנים שבמסגרתו המחוזות יסיימו את התכנון המחוזי בתחום הקבורה. יתר על כן, בשטחי מחוזות התכנון תל אביב ומרכז צפוי מחסור חמור ביותר בשטחי קבורה, ואילו בנוגע למחוז ירושלים -אין נתונים מלאים על הצורך בשטחי קבורה, לא למועד סיום הביקורת ולא לטווח הארוך. רק בינואר 2018 הנחה מינהל התכנון את מתכנני הלשכות המחוזיות מרכז ותל אביב להתייעץ עם מחוז חיפה כדי לבצע עבודה דומה לזו שנעשתה בחיפה. נכון לאוקטובר 2018 , היו מחוזות תל אביב, המרכז וירושלים בשלב הכנת "קול קורא" לביצוע העבודה. בעקבות זאת שלושת המחוזות הללו נמצאים בשלבים מוקדמים מאוד של תכנון ועדיין אינם ערוכים להסדיר מההיבט התכנוני את צורכי הקבורה של כלל האוכלוסייה בטווח הארוך. למועד סיום הביקורת מדינת ישראל עדיין אינה ערוכה לטפל בצורכי הקבורה באזורים שבהם שורר המחסור החמור ביותר בשטחי קבורה. על מינהל התכנון לפעול כדי למנוע מחסור בשטחי קבורה בהווה ובעתיד. לשם כך עליו לקבוע אבני דרך להשגת יעדי ביניים לתכנון הקבורה באזור גוש דן בפרט, ולפעול לקידום תוכניות לבתי עלמין מטרופוליניים ואזוריים בכלל הארץ ולעקוב אחר יישומן. אשר לאזור ירושלים -על מינהל התכנון להשלים את המידע החסר בנוגע לצורכי הקבורה, ועליו גם לגבש עמדה, בשיתוף המשרד לשירותי דת, בנוגע לביקוש לקבורת שדה בקהילות מסוימות, בהתאם למנהגיהן, וכן לגבש מתווה להתמודדות עם צורכי הקבורה של העדות הלא -יהודיות במחוז ירושלים. עלה שמינהל התכנון לא אסף מידע על הסטטוס התכנוני של בתי העלמין הפעילים ערב אישור תמ"א 19 , ולא של אלו שהוקמו לאחר מכן; לכן אין בידיו תמונת מצב בנוגע לסטטוס התוכניות המפורטות של בתי העלמין בארץ ובנוגע להתאמת תכנון בתי העלמין לצורכי הציבור, לרבות נגישותם. בפועל, ההוראה שבתמ"א 19 ולפיה קרקע תשמש לצורכי קבורה רק בתנאי שהשימוש יוסדר בתוכניות מפורטות, מולאה באופן חלקי ביותר -רק ל -23% מבתי העלמין יש תוכנית מפורטת המסדירה את פעולתם. בהיעדרן של תוכניות מפורטות לא ניתן להגן על שטחים לצורכי ציבור בתוך בתי העלמין מפני שימוש בהם לקבורה, ואכן, רבים מהם הפכו בסופו של דבר לחלקות קבר. בעקבות זאת פנה משרד מבקר המדינה, עוד במהלך הביקורת, לאגף הקבורה והסב את תשומת ליבו למצבם של חדרי הטהרה. יש לראות בחיוב את העובדה שבעקבות הביקורת הסדירה המועצה הדתית בית שמש את חדר הטהרה ואף המציאה למשרד מבקר המדינה בתוך זמן קצר תצלומים המעידים על תיקון הליקויים. ואכן, בבדיקה חוזרת של משרד מבקר המדינה נמצא כי חל שינוי מהותי לטובה במצב חדר הטהרה. גם ח"ק אור עקיבא וראשון לציון פעלו לתיקון הליקויים שנמצאו בחדרי הטהרה. 1. בביקורת נמצאו ליקויים חמורים בחדרי הטהרה בבתי העלמין בבית שמש, בראשון לציון ובאור עקיבא, ובהם השארת ארונות קבורה שהגיעו מחו"ל בחדר הטהרה, הימצאות ציוד כגון סד ינים שעליהם הונחו נפטרים שהובאו מבית החולים בחדרי הטהרה, ובעיות ניקיון. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את העובדה שטהרנים אינם מחוסנים. הדבר עלול לגרום להדבקה של הטהרנים ואף של השוהים בסביבתם במחלות מסוכנות. על שני המשרדים -דת ומשרד הבריאות המשרד לשירותי -היה לוודא כי קוימו ההנחיות בדבר הצורך בחיסון כל הטהרנים, ללא תלות בגורם המעסיק אותם, שכן בכך נגרם סיכון בריאותי לטהרנים וכן לקרוביהם, לקהילתם ולכל מי שבא במגע עימם. אולם הם לא עשו כך. יש לראות בחיוב את הפעולות שעשו המשרד, משרד הבריאות, וחלק מגופי הקבורה עוד במהלך הביקורת; על המשרד לשירותי דת להקפיד לקיים את החלטתו להתנות את מתן הרישיון בהתחסנות עובדי הטהרה וכן בהקפדה על כל כללי הזהירות הבריאותית והתברואתית שקבעו הוא ומשרד הבריאות. ואולם אין די בכך: על המשרד לדרוש מכל גופי הקבורה לוודא כי הטהרנים שהם מעסיקים ישירות או באמצעות גורמים אחרים יחוסנו כנדרש, עוד לפני שמתעורר הצורך בחידוש הרישיון. על משרד הבריאות לפעול בשיתוף פעולה עם המשרד לשירותי דת על מנת לוודא כי הפיקוח על התחסנות העובדים והשמירה על כל כללי הבריאות והתברואה מתבצעים על פי הנחיותיו. מתשובות גופי הקבורה על השאלון עלה כי בחדרי הטהרה לא נמצאים המתקנים לטיפול בנפטרים אשר בחוזר מנכ"ל המשרד לשירותי דת נקבע כי נדרשת הימצאותם בחדרים: רק ב-10% מבתי העלמין שגופי הקבורה האחראים להם השיבו על השאלון נמצא מנוף להרמת נפטרים במשקל עודף במהלך הטהרה; רק ב -42% מבתי העלמין נמצא מזגן בחדר הטהרה; רק ב -17% מבתי העלמין נמצא מתקן קירור לשמירת הנפטרים בחדר הטהרה או בקרבתו. על המשרד לשירותי דת להידרש לסוגיית המחסור במתקנים לטיפול בנפטרים בחדרי טהרה: עליו למפות את המצאי הקיים של המתקנים בחדרי הטהרה ולהכין תוכנית פעולה להשלמת המצאי, בהתאם לנדרש. בתגובתו מנובמבר 2019 המשרד מסר כי יחדד את חשיבות העניין מול ח"ק, וימשיך בפעילותו לב קרה על מצב חדרי הטהרה ולשיפורו. קבורה בשטח שהוא גן לאומי -הגן הלאומי ברעם: הועלה כי בשטח נוף פתוח הסובב את הגן הלאומי ברעם 146 , שאף הוא שטח מוגן בתוכנית הגן הלאומי, בוצעה קבורה בשטח שהוא גם בית עלמין עתיק אך הקרקע ש לו אינה מיועדת לקבורה; מתצלומים עלה כי במקום בוצעה קבורה לפחות משנת 2005 , והיא נמשכה גם בשנת 2018. נוכח מספרן המועט של חלקות המיועדות לקבורת שדה בירושלים, על המשרד להנחות את גופי הקבורה לקבוע אמות מידה לחלוקתן לציבור, כך שישמר עקרון השוויון ותימנע הפליה של מי שאינו נמנה עם הקהילות שהם משרתים. על המשרד ומועצת בתי העלמין בירושלים לקיים מעקב אחר יישום ההנחיה. משרד מבקר המדינה מציין כי ועדת ההיגוי יכולה לפעול לצד המועצה אך אינה יכולה לשמש תחליף למועצה, לנוכח העובדה שהחובה להקמת המועצה נקבעה בתקנות. אומנם סעיף 3 ,ב לתקנות המועצה מאפשר פתרון למצב ביניים שבין שני ההרכבים באופן שהמועצה תמשיך לתפקד לצורך מילוי מטלותיה השוטפות, אך איננו מאפשר למועצה לפעול בהרכב חסר במשך כעשרים שנה. נוכח העמדות שהציגו עיריית ירושלים, המועצה וח"ק הגדולות בדבר האפקטיביות הפחותה של מועצה נרחבת מדי, ראוי שהמשרד יבחן סוגיה זו ויקבע את ההרכב הרצוי של המועצה, וכי השר יפעל למינוי חבריה. לפי הנתונים המעודכנים לאוקטובר2018 , משנות התשעים של המאה העשרים לא מונו חברי המועצה וההנהלה, ולמותר לציין כי הרכבים אלה, המתחייבים על פי התקנות, אינם קיימים ואינם פועלים. על השר לשירותי דת לפעול בהתאם לתקנות ולמנות את מועצת בתי העלמין בירושלים ואת הנהלת המועצה, בהתאם להרכב הנדרש בתקנות, ולהקפיד לחדשו מדי ארבע שנים כנדרש. .1. הטהרנים והטהרניותשבכל גופי הקבורה שנבדקו לא קיבלו חיסונים כנדרש. 2. מבדיקת הנתונים שמסרו גופי הקבורה למשרד מבקר המדינה במסגרת השאלון על חיסוני הטהרנים נגד חצבת, צהבת מסוג B וכיו"ב, עלה כי רק ב-12% מבתי העלמין (שנענו השאלות לגביהם) הטהרנים חוסנו בחיסונים הנדרשים למניעת הידבקות עקב חשיפה לדם ולנוזלי גוף. מכאן שמדובר בשיעור זניח מכלל המטפלים בנפטרים. 3. מהתשובות על השאלון עולה כי לא קוימו גם הנחיות אחרות בדבר אמצעי בטיחות תברואתיים למטפלים בנפטרים שנועדו לשמור על בריאות הטהרנים, קרוביהם, קהילתם וכל מי שבא איתם במגע: רק במעט יותר ממחצית בתי העלמין הטהרנים משתמשים בכפפות ( 58% ) ובסינרים חד -פעמיים ( 56% ); בפחו ת ממחצית ( 39% ) בתי העלמין הועמד לרשות הטהרנים מתקן עם סבון אנטי -בקטריאלי לרחיצת הידיים בחומר חיטוי, ורק במקצתם ( 19% ) הועמדה לרשות הטהרנים מקלחת לשימוש בסיום הטהרה. משרד מבקר המדינה מציין לפני המשרד לשירותי דת כי היות שהרשימות שבידיו ובידי המוקד אינן שלמות ואינן מעודכנות, המידע שמוסר המוקד לפונים אליו הוא חלקי וחסר, ולעיתים הדבר מאלץ חלק מהציבור לפנות לבתי עלמין רחוקים שלא לצורך. בכך נפגע השירות שהמשרד מעניק לציבור. על המשרד לשירותי דת לעדכן את הרשימות שבידו ושבאתר המרשתת שלו באופן שוטף. מוצע כי המשרד יבחן אפשרות לספק לציבור באתר המרשתת שלו מפה אינטראקטיבית של גופי הקבורה. בסיורים שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה ב -12 בתי עלמין שמפעילות מועצות דתיות וחברות קדישא נמצא כי בתשעה מהם קיימות חלקות מסופקים ומחוסרי דת, אשר לא נכללו ברשימה המשמשת את מוקד השירות. למשל, הרשימה לא כללה גופים אלה: חברה קדישא גחש"א קהילת ירושלים, המועצה הדתית בית שמש, המועצה הדתית באר שבע וחברה קדישא גחש"א ראשון לציון. מכאן שהמידע שמוסר המשרד לפונים לא מציג את מלוא אפשרויות הקבורה למסופקים וחסרי דת בפריסה גיאוגרפית רחבה יותר. נמצא כי בין גופי הקבורה הרשומים בקובץ כבעלי רישיון לקבורה אזרחית נכללות גם מועצות דתיות שאין בהן כלל בית עלמין לקבורה אזרחית, לדוגמה: המועצה הדתית עכו והמועצה הדתית עפולה. בבתי עלמין אלו יש חלקת "מסופקים170 /חסרי דת" ובה נקברים גם בני הדת הנוצרית ואחרים, ולא מי שבחר להיקבר בקבורה אזרחית. בדיקת מצב הנגישות בבתי הקברות לעדות הלא-יהודיות שבהם סיירו נציגי משרד מבקר המדינה העלתה כי יותר ממחציתם אינם נגישים כלל לאנשים עם מוגבלות פיזית - המעברים בהם צרים, קברים חוסמים שבילים, יש מדרגות ללא כבש לצידן וקברים רבים נמצאים במקומות שאנשים עם מוגבלות אינם יכולים להגיע אליהם. ביתר בתי הקברות ההנגשה חלקית -אדם עם מוגבלות יכול להגיע רק לחלק מהקברים. יצוין כי כשלושה רבעים מבתי הקברות שמנהלים גופי קבורה מאושרים במגזר הלא - יהודי, שבהם ביקרו נציגי משרד מבקר המדינה, ואלו שגופי הקבורה שמילאו את השאלון השיבו על שאלות בעניינם, מונגשים לאנשים עם מוגבלות. .ברוב בתי הקברות של העדות הלא-קבורה, יהודיות שנבדקו, ושאינם מנוהלים על ידי גוף נמצא כי התחזוקה טעונה שיפור מהותי. תופעת עבירות התכנון והבנייה בתחום הקבורה בירושלים נמשכת. לתופעה זו השפעות שליליות נרחבות -קבורה בשטחים אסורים עלולה לשבש תוכניות פיתוח עתידיות באותם אזורים וכן לפגוע באיכות החיים של תושבי העיר, שכן שטחים המיועדים לשמש שטחים ציבוריים פתוחים לטוב ת הציבור נגזלים לטובת מי שמבקש להפיק רווחים על חשבון משאבי הציבור. על כל הגופים הנוגעים בדבר לפעול במתואם, בהתאם לכלים שמקנה החוק, ולהמשיך לטפל כנדרש בפולשים ובכל מי שמבצע קבורה בלתי חוקית. בד בבד עליהם לפעול להפסקת התופעה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת כי הקבורה בבית העלמין "שיח' באדר" אסורה על פי חוק, שכן מדובר בשטח שייעודו שטח ציבורי פתוח; יתרה מכך, בית העלמין אף אינו נמנה עם בתי העלמין המפורטים ברישיון שהעניק המשרד לגחש"א קהילת ירושלים. זאת ועוד, ההיתר שלטענת המשרד נותן לעיתים משרד הבריאות לגוף הקבורה, אינו מכשיר קבורה ללא רישיון, מה גם שהסמכות למתן רישיון קבורה מסורה למשרד לשירותי דת בלבד. כמו כן מעיר משרד מבקר המדינה לגחש"א קהילת ירושלים, כי אף שניתן להבין את המניעים של בקשה להיקבר בסמוך להורים, יש לעשות זאת רק במסגרת החוק. על כל הנוגעים בדבר -עיריית ירושלים, המשרד לשירותי דת, מועצת בתי העלמין 145 , רמ"י ומשרד הבריאות -לנקוט את כל הדרכים העומדות לרשותם כדי לעצור את הפעולות האסורות של גחש"א קהילת ירושלים, ולבחון את האפשרות והצורך לפעול נגד הגורמים שביצעו קבורה שלא כדין בבית העלמין האמור בשנים האחרונות. אף שבית העלמין נסגר ומעמד השטח נקבע בתוכנית סטטוטורית כ"שטח ציבורי פתוח" והוחכר לעיריית ירושלים, גחש"א קהילת ירושלים ממשיכה לקבור בו ש לא בהתאם לייעוד הקרקע. למשל, בסיור מנובמבר 2017 של יחידת הפיקוח ברמ"י בליווי מפקח מטעם היחידה הארצית לאכיפה, נמצא כי עובדים מטעם גחש"א קהילת ירושלים עסקו בעבודות להכשרת שטחים לקברים במקום. כמו כן נמצאו שני קברים שבהם נקברו נפטרים באותה שנה. מפקחי רמ"י הורו לגחש"א קהילת ירושלים להפסיק מיד את העבודות. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף לעדות שבמשרד הפנים כי באישור שהוא מנפיק עבור גופים לעסוק בקבורה, עליו לציין במפורש כי מחובתם למלא את ההוראות שבחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות ובתקנותיו. מניתוח המידע שאסף משרד מבקר המדינה ומוצג בלוח 11 שלעיל עולה תופעה של עבירות בנייה הקשורות לפעולות של קבורה, חלקן בהיקפים נרחבים של אלפי חלקות קבר, המשתרעים על מאות דונמים (כגון ביהוד, בנס ציונה ובירושלים), בקרקע שייעודה אינו קבורה ונמצאת מחוץ לשטח בית העלמ ין. עוד עולה כי ב -45 רשויות מקומיות יש אתרי קבורה שבהם התבצעו עבירות תכנון ובנייה, ובחלקן העבירות ממשיכות לכאורה להתבצע; בחלק מהרשויות נמצאו עבירות ביותר מאתר אחד, ובחלק ניכר מאתרי הקבורה מדובר ביותר מסוג עבירה אחד. ב-41 מהרשויות מדובר בבית עלמין שהקבורה בו חרגה משטחו לקרקע שייעודה אינו קבורה; ב -11 מהרשויות מדובר בבית עלמין שכולו נמצא בקרקע שייעודה אחר -חקלאי, מגורים, תעשייה, גן לאומי, שטח נוף פתוח, שמורת טבע, נחל, יער; ב-12 מהרשויות נמצאו בתוך בית העלמין מבנים שייעודם אינו קשור לקבורה או שנבנו בלא היתרי בנייה; וב -8 מהרשויות נמצאו ליקויים בנגישותו של בית העלמין. כמו כן, לעיתים אושרה בדיעבד תוכנית ששינתה את ייעוד השטח לקבורה. חלק מהשטחים שפלשו אליהם הם בהיקף ניכר של אלפי חלקות קבר, שהשווי של כל אחת מהן באזורי הביקוש (לדוגמה בירושלים, ביהוד, בנס ציונה, בפתח ת קווה ובהוד השרון) עשוי להסתכם בעשרות אלפי ש"ח. מדובר אפוא בעבירות שפוטנציאל הניצול הכלכלי שלהן גדול. נזק נוסף נגרם מכך שלעיתים הפלישות מונעות או בולמות פיתוח אחר שתוכנן לקרקע או שהיה בשלבי תכנון, ובכלל זה פיתוח של תשתיות תחבורה, תעשייה או מגורים. על רשויות האכיפה המקומיות ועל שאר הגופים האחראים לאכיפת דיני מקרקעין לתת את הדעת גם על ההפסדים הכלכליים שמקורם בהזנחת האכיפה בתחום רגיש כקבורה. .מסיכום הביקורים של נציגי משרד מבקר המדינה בחלק מבתי הקברות של העדות הלא- יהודיות עולה שחסרים בהם מתקנים בסיסיים לטובת המבקרים הפוקדים את המקום, תחזוקתם לקויה, מקום הצבתם של הקברים אינו מוסדר, ולעיתים הם מוצבים תוך בזבוז של קרקע והנגישות אליהם בעייתית -הן לכלל הציבור והן לאנשים עם מוגבלות פיזית. הדבר גורם לפגיעה בכבוד המתים ובני משפחותיהם החיים וכן לסיכון בטיחותי של באי בתי הקברות. ככלל, נמצא כי בבתי העלמין בחיפה מצב התחזוקה טוב יותר והניהול יעיל יותר -מדובר בבתי קברות שפועלים מתוקף הסכם שחתמו עם בט"ל, דבר המאפשר להם לקבל מבט"ל דמי קבורה. מאחר שבהסכם המחייב נקבעו תנאים המסדירים את הקבורה, נדרש גוף הקבורה לפעול לכך שבית הקברות יתוחזק ברמה נאותה וביעילות. לנוכח זאת מתחדד הצורך שמשרד הפנים ובט"ל יקדמו אסדרה של קבורת לא-יהודים באמצעות גופי קבורה מאושרים. נמצא כי בקרוב למחצית (כ -43% ) מבתי הקברות שבהם סיירו נציגי משרד מבקר המדינה לא היו נקודות מים שמישות כלל, וברוב בתי הקברות לא היו נקודות מים לשתייה. יודגש שמדובר בתשתיות שנודעת להן גם חשיבות דתית (בהיותן משמשות לשטיפת ידיים ורגליים) ואשר חיוניות לרווחת הציבור. רק בשני בתי קברות נמצאו חדרי שירותים, ורק באחד מבתי הקברות חדרי שירותים אלו היו תקינים. ברוב בתי הקברות היו סככות, ורק במקצתם היו ספסלים. נמצא כי המשרד לשירותי דת אינו מקיים בקרה כדי לוודא שחלקות הסמוכות לקברם של נפטרים יישמרו עבור בני משפחתם בפרק הזמן הסמוך לקבורה. הוא גם אינו דורש מגופי הקבורה למסור לו דיווח בנושא. החתמת המשפחות על ידי גופי הקבורה על טופס ויתור על שמירת החלקה הסמוכה בסמוך למועד הקבורה פוגעת בזכותן על פי חוק לשקול את הדברים ולהימלך בדעתן במשך 90 יום-ולמצער 45 יום-לאחר הפטירה, ובייחוד בהתחשב בכך שבאותה עת המשפחות, שלא מכבר קברו את יקיריהן, עדיין שרויות ביגון עמוק. עיון בממצאי הסקר מעלה כי רמת התשתיות והתחזוקה בבתי קברות רבים במגזר הלא- יהודי לקתה בחסר. באפריל 2012 הציג האגף למשרד האוצר את הממצאים, ובעקבות זאת שולש תקציב התמיכה לבתי קברות של העדות הלא-יהודיות -מכ -2 מיליון ש"ח לכ- 6 .מיליון ש"ח, וזאת למשך שלוש שנים על משרד הפנים ובט"ל לפעול במתואם להסדרת הקבורה בעדות הלא-יהודיות, בדומה להסדרה הקיימת בקבורת יהודים; בכלל זה עליהם להסדיר את חובת הקבורה רק באמצעות גופי קבורה מאושרים שיהיו אחראים לקבורה, לניהול ולתחזוקה של בתי הקברות, על בסיס מקורות המימון של בט"ל. אחד ממקורות הכנסו תיו העיקריים של גוף הקבורה הוא מכירת חלקות קבר חריגות. בהיעדר כללים מסדירים, ונוכח העניין שיש לגופי הקבורה למקסם את הכנסותיהם, אלה ממירים, באישור בט"ל, חלקות קבר פטורות בבתי עלמין מבוקשים פחות בחלקות קבר חריגות בבתי עלמין מבוקשים יותר. משרד מבקר המדינה מציין בתגובה לפרשנות בט"ל לגבי הסכם הפשרה והתקנות כי: (א) הסכם הפשרה אינו דן באפשרות להעביר "שטחים מוגדרים" בין בתי עלמין השייכים לאותו גוף קבורה; (ב) התפיסה שלפיה בתי עלמין המוחזקים בידי חברת קבורה אחת הם למעשה בבחינת בית עלמין אחד, ולכן ניתן לבצע ביניהם המרה של חלקות קבר מוגדרות, אינה עולה בקנה אחד עם ההגדרות שנקבעו בתקנות דמי קבורה; שכן לפי התקנות שטחי קבורה חדשים הם בבחינת "בית עלמין חדש", ובהתאם לכך יש להכין הסכם בעניינו של כל בית עלמין חדש, ולבצע עבור כל בית עלמין חדש חישוב של החלקות שבו שיוגדרו כחריגות. התקנות עסקו ב"בית עלמין" ולא באשכולות בתי עלמין או בחלוקה לפי גוף קבורה. הביקורת העלתה כי 1,073 (כ-20% ) מ - 5,416 הנפטרים בחו"ל שמשרד החוץ אישר להביאם לקבורה בארץ בשנים 2015 - 2017 היו נפטרים שעניינם טופל באמצעות שבעה גופי קבורה שאינם מחזיקים ברישיון קבורה. מכלל זה 531 נפטרים מחו"ל הובאו לקבורה בבית העלמין "ארץ החיים" הסמוך למושב נחם שליד בית שמש, שבו מחזיקה עמותה העוסקת בקבורה במקום; 481 מהנפטרים נקברו על ידי חברות אמבולנס פרטיות וגופים שונים; ו-61 נפטרים נקברו על ידי חברה מסוימת שפועלת ללא רישיון בירושלים. בשנים 2012 - 2016 הורשעה חברה זו כ מה פעמים בבית המשפט בעבירות הנוגעות לביצוע עבודות תשתית הקשורות לקבורה. .כאמור, הסדר הפשרה קבע למעשה "מודל מימוני" ולפיו הוטל על גופי הקבורה לממן את צורכי הפיתוח העתידי של בתי העלמין שלהם, רכישת קרקעות ותחזוקת בתי עלמין לאורך ימים, וזאת מתוך ההכנסות שהותר להם לגבות מהציבור. המודל המימוני הקיים, ולפיו על גוף הקבורה לממן מהכנסותיו את פיתוח בתי העלמין שבאחריותו, ממריץ אותו להגדיל את הכנסותיו. הממצאים שהעלה דוח ביקורת זה, בכל הנוגע להיעדר ביסוס לקביעת תעריפים לקבורה בחלקות סגורות וחריגות; לשונות הניכרת בין התעריפים שגובים עבורן גופי הקבורה; להיעדר תגובתם של הגורמים המאסדרים לעניין סבירות התעריפים שגובים גופי הקבורה; לתמריץ המובנה במודל המימוני המביא את גופי הקבורה להכביר את הכנסותיהם בהיותן מקור המימון העיקרי לפיתוח ולתחזוקה של קברים, לעיתים גם באמצעות הגדלה בלתי מבוקרת של מספר החלקות המיוחדות -כל אלה מביאים לגביית תשלומים ניכרים מהמשפחות ומעידים על הצורך לקיים בדיקה עדכנית של ההסדר המימוני. ובכלל יש לבחון אם נדרש לגבש הסדר כולל חלופי, ושמא נדרשים תיקונים והתאמות במודל הקיים באופן שיותאם לצורכי הקבורה כפי שהם כיום, נוכח מצוקת הקרקע, עלויות ביצוע קבורה רוויה כמתחייב מהחלטת הממשלה וכיוצא באלו שיקולים שלא היו קיימים בעת גיבוש ההסדר הקיים. לא ניתן להתעלם מכך שמשנת 1976 , המועד שבו התחילו המשרד לשירותי דת ובט"ל לגבש את עמדתם בנוגע להכרזה על בית עלמין כ"סגור" ולמתן היתר ל"חלקות חריגות", חלו התפתחויות בשיטות הקבורה וגם בתפיסת האפשרות לבצע קבורה רוויה על מנת למצות ביעילות את משאב הקרקע לקבורה. השיטות לקבורה רוויה נדרשות לפיתוח של הקרקע ולביצוע בנייה בהיקף ניכר -אלו הן פעולות הדורשות משאבים רבים, שאת רובם משקיע גוף הקבורה. בנסיבות אלו נדרשים גופי הקבורה להגדיל את הכנסותיהם כדי לאפשר את הפיתוח היקר של בית העלמין ולאפשר מילוי הולם של צורכי הקבורה. הם עושים זאת, בין היתר, באמצעות מכירת חלקות קבר בבתי עלמין שהוכרזו סגורים, וכן באמצעות מכירה של חלקות חריגות בכלל בתי העלמין, שמחירן גבוה ואינו מוגבל בחוק. פוטנציאל המכירות של החלקות המיוחדות משתנה בהתאם לביקוש וההיצע באותו בית עלמין; לכן באזורי פריפריה, שם אין ביקוש משמעותי לחלקות קבורה, ההכנסות בגין מכירת חלקות כאלו צפויות להיות נמוכות, ויכולת גוף הקבורה להפנות סכומים גבוהים לפיתוח היא מצומצמת. הדבר מחייב את המשרד לשירותי דת לקבוע מנגנון מאזן -מצד אחד המנגנון יאפשר להביא בחשבון את הוצאות הפיתוח להרחבת בתי עלמין, ומצד שני יבטיח מספר מספק של חלקות פטורות שיועמדו לרשות הציבור ויוקצו בהתאם לשיקולים ענייניים, לרבות מתן אפשרות למשפחה לקבור את י קירה קרוב לקברי בני משפחה אחרים או קרוב למגורי שאיריו העולים לקברו. כדי להבטיח איזון זה, חיוני שהחלטות בט"ל להמליץ כי בית עלמין יוכרז כסגור ולאשר הכרזה על חלקות חריגות יתקבלו על בסיס בחינה ותחשיב כלכלי ובמסגרת כללים ואמות מידה שייקבעו ויתחשבו בצורכי הפיתוח של בתי העלמין ובמאפיינים הייחודיים שלהם. למשל, ראוי להתחשב במקורות ההכנסה הצפויה הייחודיים של כל אחד מגופי הקבורה המושפעים מאזור הקבורה וממידת הביקוש שלו מבחינת מכירת חלקות בחיים; במספר החלקות החריגות המאושרות בבית העלמין; בהכנסות ממכירת חלקות קבר לתושבי חו"ל; בעתודות הכספיות שבידי גוף הקבורה; ובמבנה הטופוגרפי של הקרקע שנדרש לפתח. על תהליך זה להתבצע לאחר ביסוס כלכלי, בשקיפות ותוך שילוב של מנגנון בקרה ופיקוח, ותוך התחשבות ברצון של משפחות הנפטרים לרכוש קברים בבתי עלמין סגורים וגם ברצון של כאלו המבקשים לרכוש חלקות קבר עוד בחייהם באותם בתי עלמין. כפי שעלה בדוח זה, הגורמים המאסדרים האחראים למתן שירותי ה דת -המשרד לשירותי דת, בט"ל ומשרד האוצר -לא בחנו את התעריפים שגובים גופי הקבורה עבור חלקות חריגות תוך בדיקת מידת התאמתו של המודל המימוני לצורכי הפיתוח של גופי הקבורה. לפיכך ראוי שהגורמים המאסדרים יפעלו לאיזון המתחייב בין הכברת הכנסותיהם של גופי הקבורה לצו רך מימון פעולות הקבורה לבין האינטרס הציבורי המחייב מתן אפשרות לציבור הרחב לקבור את מתיו במחיר הוגן ושוויוני, במקומות המועדפים עליו, תוך התחשבות באילוצים אחרים, כגון המחסור בשטחי קבורה ובקרקעות זמינות. משרד מבקר המדינה מעיר לגופי האכיפה הנוגעים בדבר ובכלל זה לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, ליחידת האכיפה הארצית, לרט"ג ולרמ"י, ליחידה לאכיפת דיני מקרקעין שבפרקליטות המדינה -כי היקף עבירות הבנייה, אופן פריסתן והישנותן במשך שנים רבות מעידים על ליקויים באכיפת החוק על עברייני בנייה בתחום הקבורה. אשר לתשובת עיריית ירושלים בעניין הנגישות, משרד מבקר המדינה מציין כי נגישות בתי העלמין הוסדרה בתקנות, ולפיכך הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים הייתה יכולה לבחון את נושא אכיפת הדין על עבריינים בתחום זה בהתאם למועד כניסת התקנות לתוקף144. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הבדיקה שעשתה עיריית הוד השרון, בעקבות הביקורת, כדי לאתר עבירות בנייה בבית העלמין בתחומה; ועם זאת, משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית הוד השרון כי מדובר בעבירות חמורות, ולכן, כמי שאמונה על התכנון העירוני ועל הפיקוח על הבנייה בעיר, עליה לפעול בנחישות לאכיפת חוקי הבנייה בכל הנוגע לעבירות קבורה. משרד מבקר המדינה דוחה את ההסבר שנתנה המועצה הדתית הוד השרון לעיריית הוד השרון -המחסור במקומות קבורה אינו מצדיק פלישה לקרקע שייעודה אינו קבורה ולא הוקצתה לגוף הקבורה. גם אם רשות מקומית נתנה אישור לכך, אין בדבר משום תחליף להליכי התכנון וההקצאה. .הועלה כי בירושלים בוצעו כמה סוגי עבירות תכנון ובנייה בתחום הקבורה באתרים שונים: בשטח בית העלמין "הר הזיתים" הוקמו מבנים שאינם לצ ורכי קבורה בכמה מקומות; בבתי העלמין "הר הזיתים" ו"סנהדריה" בשנים 2012 - 2018 בוצעה קבורה במעברים בין חלקות קבר; בשלושה בתי קברות במזרח העיר נמצאו מבנים שאינם מיועדים לקבורה142. בבית עלמין נוסף בוצעה קבורה בשטח שאינו מיועד לכך143. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גליל עליון ולרמ"י כי מאחר שבתוכנית הגן הלאומי נקבע כי הקרקע מיועדת ל"שטח נוף פתוח" ולא לבית עלמין, היה עליהם לפעול כחוק נגד מבצעי הקבורה. אם מצא מי מן הגורמים הנוגעים בדבר כי ראוי שבמקום יתקיים בית עלמין פעיל, היה עליו להביא לפני מוסדות התכנון תוכנית המשנה את ייעוד הקרקע לקבורה, על כל המשתמע מכך. נמצא כי רמ"י אינה בודקת את זהות הנקברים בבתי עלמין ביישובים חקלאיים, אלא מסתפקת בבדיקת פרסומי חוצות של היישוב החקלאי או פרסומים במרשתת כדי לקבוע אם מתקיימת קבורה מסחרית. מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי נוכח המשמעות של הקבורה האסורה ביישוביים החקלאים, אשר מובילה לקבורה מסחרית בקרקע שייעודה אינו כזה, עליה לשקול להרחיב את פעולותיה בעניין זה ולהגביר את פעולות האכיפה. בביקורת עלה כי גוף קבורה בירושלים פועל באופן לקוי בכל הנוגע לתהליך מכירת חלקות קבר לתושבי חו"ל, בכך שהוא משתמש בגורם מתווך, ולמעשה מאפשר לגוף לא מורשה לפעול בתחום הקבורה בישראל, כמפורט להלן: משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת על שאינו מקיים הליכי פיקוח ובקרה על גופי הקבורה המורשים כדי למנוע מצב זה. הדבר עלול לפתוח פתח לביצוע פעולות בלתי ת קינות, למשל מסירת תחום הקבורה לגורמים לא ראויים או מכירת חלקות לתושבי חו"ל במחיר גבוה מתעריפי המחירון שמפרסמים גופי הקבורה. אומנם ההכנסות ממכירת חלקות מיוחדות הן מקור תקציבי לפיתוח בתי העלמין, אך עם זאת מדובר בשירות ציבורי ובמשאב ציבורי; הדבר מחייב שהתשלום בעד החלקות המיוחדות יהיה בגדר הסביר והמידתי, כפי שאף קבע בית המשפט בפסיקותיו. על כן, לכל הפחות על התעריף להתבסס על תחשיב כלכלי מנומק. יש לראות בחיוב את הפעילות בעניין הוספת חלקות שבהן מתאפשרת קבורה רוויה, במקומות בהם היא אכן נעשתה. משרד מבקר המדינה מציין כי אומנם חלק מגופי הקבורה פעלו בהתאם להחלטת הממשלה וקידמו קבורה רוויה, בהם כאלו הקוברים כך בהיקפים רחבים, כמו בירקון בתל אביב, בתל רגב הסמוך לחיפה ובהר המנוחות בירושלים; עם זאת נמצא כי המשרד לשירותי דת לא פעל, בתיאום עם גורמים אחרים, להביא ליישום מלא של החלטות הממשלה בעניין קבורה רוויה. מומלץ כי המשרד לשירותי דת ירכז את הנתונים בדבר קבורה רוויה ויפעל לי ישום החלטת הממשלה ולפיקוח בנושא. .המחסור בשטחי הקבורה בישראל מחייב תיאום בין כל הגורמים המאסדרים והמעורבים בנושא הקבורה, לרבות בט"ל. היות שלא חלה על בט"ל החובה ליישם את מדיניות הממשלה לעידוד הקבורה הרוויה, ראוי כי שר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים ישקול להנחות את בט"ל לכלול בתהליכי עבוד תו בדיקה שבאמצעותה יוודא כי גופי הקבורה פועלים בהתאם למדיניות הממשלה בעניין הקבורה הרוויה. מכלל מקורות המידע והבדיקות שעשה משרד מבקר המדינה עלה כי עשרות גופי קבורה פעלו בתקופות שנסקרו, בניגוד לכאורה לחוק, בלא רישיון בר תוקף מהמשרד לשירותי דת, לפי הפירוט שלהלן: מבדיקת התשובות על השאלון עולה כי 32% מגופי קבורה אלו כלל לא שמרו את הקברים הסמוכים לפרק זמן של 45 .יום כנדרש בחוק על המשרד לשירותי דת לקבוע את הכלים והדרכים לביצוע בקרה על אופן טיפולם של גופי הקבורה בנושא שמירת הזכות של קרובי נפטר לרכוש את חלקת הקבר הצמודה לחלקת הקבר של יקירם, לכל הפחות כפי שנקבע בחוק. בכלל זה, היות שלשון החוק אינה ברורה, על המשרד להנחות את גופי הקבורה בבירור בעניין תקופת שמירת החלקות הסמוכות, ויש לראות בחיוב את הנחיית המשרד שנע שתה במהלך הביקורת, בינואר 2019. משרד מבקר המדינה מעיר לבט"ל כי תשובתו אינה מתיישבת עם הנקבע בתקנות ובנוסח ההסכם האחיד שלו עם גופי הקבורה הוותיקים -שעל פיהם אסור לגופי הקבורה לגבות במישרין או בעקיפין תשלום עבור יסודות מצבה בחלקות פטורות, יהיה אשר יהיה הגורם שממנו ייגבה התשלום; שכן גבייה מקבלני המצבות עשויה לגרום, בסופו של דבר, לגלגול ההוצאה על המשפחות. על בט"ל לבחון את עמדתו בכל הנוגע לכספים שגובים גופי הקבורה בעד יסוד מצבה ולשקול אם גופים אלה עומדים בתנאי ההסכם בעניין זה. הכללים שנקבעו בחוק ובתקנות חלים רק על קבורת יהודים ואינם חלים על קבורת בני עדות אחרות. בתגובת משרד הפנים על ממצאי הדוח הקודם של מבקר המדינה, שפורסם במאי 2017192, צוין כי שירותי הקבורה לעדות לא-יהודיות אינם מעוגנים בחוק, באופן שקבורת בני העדות הלא-יהודיות לא הוזכרה בחקיקה ראשית או בחקיקת משנה. במצב דברים זה, זכויות היסוד של העדות הלא -יהודיות בתחום הקבורה אינן מעוגנות בדין, ואינן מתבססות על נורמת -ת משנה, ומכאן שגם הפיקוח על כגון חקיקה וחקיק הרגולטורי על החלטות אלה אינו יכול להתקיים כדבעי. בפועל בט"ל אישר את בקשת ח"ק חיפה ל- 4,054 חלקות קבר חריגות בשני בתי העלמין -אישור עודף של 691 ( חלקות חריגות לפחות23% יותר מהמותר על פי התקנות). מדובר בתוספת הכנסות פוטנציאלית בסך כ-15.5 מיליון ש"ח לח"ק חיפה77 , על חשבון חלקות קבר שהיו צריכות לעמוד לרשות כציבור כ"חלקות פטורות". מבדיקה נוספת שעשה צוות הביקורת נמצא כי בחודשים נובמבר 2018 עד פברואר2019 הועברו מחו"ל לקבורה בביתהעלמין 58 נפטרים נוספים. מכאן שהקבורה בבית העלמין הפועל ללא רישיון נמשכת. . זה שנים שעשרות גופי קבורה עוסקים בקבורה ללא רישיון וחלקם אף גובים תשלום מהציבור שלא כדין, אולם נמצא כי המשרד לא פעל דיו למול רשויות האכיפה בנושא והגם שהמשרד פנה בשנת 2016 למשטרה וע רך מפגש במשרד המשפטים -הוא לא הגיש למשטרה תלונות פרטניות בעניין ולא עדכן בנושא את רמ"י, את הרשויות המקומיות או את משרד המשפטים כדי שאלה יפעלו בעצמן לביטול הקצאת הקרקע לגוף קבורה המפר את כללי ההקצאה. קבורה ללא רישיון מונעת פיקוח ובקרה של המאסדרים על הנעשה בבתי העלמין, היא עלולה לפגוע בציבור -בבריאותו; בעידוד מסחור של פעולות הקבורה; ולמנוע העברת המימון שהמדינה הקצתה לטובת הציבור לצורכי קבורה. על המשרד להשלים, בשיתוף גופי האכיפה הרלוונטיים, תוכנית פעולה למיגור תופעת הקבורה ללא רישיון. לשם כך עליו למפות את גופי הקבורה שפועלים שלא כחוק ולפעול בתיאום עם הגופים האחרים -רמ"י, בט"ל, משרד החוץ ורשויות מקומיות -כדי שיפעלו להפסקת פעילות גופי הקבורה שפועלים ללא רישיון. בכלל זה על משרד החוץ לא לאפשר הבאת נפטרים מחו"ל לארץ באמצעות גורמים שאין להם רישיון קבורה; ועל הרשות המקומית ורמ"י לפקח על גופי הקבורה כדי לוודא שהם עומדים בכללי ההקצאה של שטחי הקבורה שמסרה להם רמ"י. על המשרד למצות את השימוש בכלים שעומדים לרשותו לצורך הסדרה מחד ופניה לגופי האכיפה מאידך. על פי נתוני המשרד לשירותי דת, בשנת 2018 הוא ביצע שמונה ביקורות לבחינת מידת עמידתם של גופי הקבורה בתנאי הרישיון (הביקורות בפועל התמקדו בחדרי טהרה), מתוך 6 ביקורות על פי יעדי התוכנית; ומתוך12 " ביקורות בתחוםיישום תקנות נגישות לנכים" בוצעו ביקורות בשלושה בתי עלמין. על המשרד לשירותי דת לפעול ליישום התוכניות השנתיות ולממש את הביקורות שנקבעו. מבדיקת נתוני בט"ל עלה כי 141 מהנקברים הם כאלו שנקברו בחלקות שנרכשו לאחר סגירת בית העלמין (כ- 1.4% ממספר הקברים במועד הסגירה). משמע מספר החלקות שנמכרו מאז סגירתו של בית העלמין חרג ב -41 ממספר החלקות שנותרו בו למכירה (100 )) בעת סגירתו. חריגה זו מגלמת הכנסה כספית ניכרת (בסך כמיליון ש"ח62 עבור המועצה הדתית קריית ים, דבר שבא על חשבון זכותם של תושבי קריית ים להיקבר בחלקות אלה על פי הכללים החלים על חלקות פטורות. עד שתוסדר החובה לקבורה של בני העדות הלא -יהודיות באמצעות גופים מאושרים, מצופה מהרשויות המקומיות שיחילו את סמכותן לפעול לכך שהקבורה בבתי הקברות שבשטחן תוסדר, שניצול הקרקע בה יהיה מרבי, ושיפעלו להסדיר את נושא ההנגשה כנדרש. על בט"ל לאתר את החסמים המונ עים את מיצוי הזכות לקבלת דמי קבורה ולפעול להסרתם. עליו גם לנקוט גישה פרו-אקטיבית כדי לאתר משפחות שלא מימשו את זכותן לקבלת דמי קבורה ולהביא לידיעתן כי הן זכאיות לקבלם. עליו לקבוע יעד לצמצום שיעורו של אי-מיצוי הזכות לדמי קבורה 204. היות שמרבית הקבורה של אזרחי ישראל הלא -יהודים מתבצעת שלא באמצעות גופי קבורה מאושרים, תמונת המצב שתתואר להלן מלמדת שבתי הקברות של העדות הלא-ורם האחראי לתחזקם ולנהלם. כפועל יוצא מכך יהודיות מוזנחים, שכן אין ג התחזוקה לקויה, יש מחסור במתקנים הכרחיים, ונוצרים קשיי נגישות ומפגעים בטיחותיים. מתשובותיה של המועצה בירושלים עולה כי דווקא בבית העלמין "הר המנוחות" שבירושלים, שבו היקף גדול ביותר של פעילות קבורה, השירות לציבור איכותי פחות מזה שבבתי עלמין אחרים. יתרה מזו, דווקא בירושלים, העיר שבה נהוג שלא להלין את המת, ולפיכך הלוויות רבות מתקיימות בה בשעות הלילה, אין בבית העלמין בהר המנוחות תאורת רחוב כלל, ולפיכך קבורת נפטרים בשעות החשיכה מחייבת אלתור. היעדר תאורה לקבורה בשטח חשוך מסכן את המלווים, פוגע בכבודו של הנפטר ואינו מאפשר לבני משפחתו לממש את הזכות הבסיסית לקבורה נאותה בתנאים סבירים. . הביקורת העלתה כי קיים פער בין יהודים לבין מי שאינם יהודים בכל הנוגע להסדרה של קבורת נפטרים -טיח שירות נאות לציבור, קבורת יהודים מוסדרת בחוק ובתקנות כדי להב קבורה באתרי קבורה מתוחזקים ושמירה על כבוד המת, ולהבדיל -היא מתבצעת תוך שמירה על קרקעות המדינה לפי ייעודן. לעומת זאת, קבורה של מי שאינו יהודי אינה מוסדרת חוקית. משרד הפנים הדגיש בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2019 כי היעדר חקיקה המסדירה את הקבורה הלא -יהודית עומדת ביסוד הליקויים שעלו בדוח משרד מבקר המדינה: אין הסדרה בחקיקה הראשית של הגופים המוסמכים לפעול בתחום הקבורה, ובמצב זה אחריות האגף לעדות לא הוסדרה בחוק. אשר לממצאים שעלו בהקשר של אי-(ראו להלן), משרד הפנים הדגיש ביצוע הוראות משרד הבריאות בקבורת בני העדות שוב שבהיעדר הסמכה חוקית איננו יכול לפנות בעניין לגופי קבורה או למשפחות הנפטרים. 1. נמצאו בתי עלמין שלא זו בלבד שאינם עומדים בנורמות הנגישות ולא שופר מצב הנגישות בהם בהתאם לדרישות נורמות הנגישות, אלא שחלה הרעה בנגישותם, משום שבמשך השנים נבנו חלקות קבר על שבילים (למשל בהר המנוחות בירושלים ובבני ברק). 2. נמצא גם כי חלקות קבר שנבנו לאחרונה הוקמו שלא בהתאם לנורמות הנגישות החלות כיום. כך נמצא, למשל, בפתח תקווה, בבני ברק ובקריית ביאל יק (בבית העלמין "צור שלום"). מהבדיקה עלה כי לאגף הקבורה שבמשרד לשירותי דת אין נתונים על בתי העלמין שאינם פעי לים ועל מצב התחזוקה שלהם, וכי הוא לא הגדיר מיהו הגורם האחראי לתחזוקת בתי עלמין אלו ומה ראוי שיהיה המקור וההיקף של התקציב המוקצה להם. בכך הפקיר האגף את בתי העלמין העתיקים לפגעי הזמן, והדבר הקשה את השמירה על כבוד המתים הקבורים בהם. בביקורת עלה כי בט"ל מאפשר לגוף קבורה המחזיק בכמה בתי עלמין להמיר ביניהם את החלקות שהוגדרו חריגות: להחליף את המעמד של חלקות בבית עלמין א' שנחשב למבוקש מ"פטורות", שבהן אמורים להיקבר ללא תשלום, לחלקות "חריגות", שניתן למכורן במחיר גבוה; וזאת בתמורה להחלפה הפוכה בבית עלמין ב': הפיכה מחלקות "חריגות" לחלקות "פטורות". ההמרות נועדו למקסם את פוטנציאל הכנסות גופי הקבורה ממכירת החלקות החריגו ת תוך צמצום היצע החלקות הפטורות בבתי העלמין המבוקשים, זאת לשם מימון עלויות הפיתוח של בתי העלמין. על בט"ל לבחון מחדש את הפרשנות שבחר, שכן לפיה ניתן למכור לציבור חלקות קבר חריגות יק רות בבתי עלמין ותיקים, על חשבון חלקות קבר זולות המסומנות כחריגות בבתי עלמין חדשים או העתידים לקום, דבר המביא לצמצום ההיצע המצומצם ממילא של חלקות פטורות בבתי העלמין המבוקשים ומביא למתן עדיפות לבעלי אמצעים בקבורה בבתי העלמין המבוקשים, ותתכן בכך פגיעה בעקרון השוויון. על הגורמים המאסדרים (בט"ל, המשרד לשירותי דת, ומשרד האוצר), לפעול להבטחת האיזון בין שני אינטרסים של מערך הקבורה: מחד גיסא -האינטרס לאפשר פיתוח קרקע ופתרונות קבורה בבתי העלמין באופן שיאפשר למלא בעתיד את צורכי הציבור בתחום הקבורה, ומאידך גיסא -טרס לאפשר קבורה בחלקות פטורות, הסמוכות האינ למקום מגוריו של הנפטר ולמקום קבורתם של יקיריו, ללא עלות או בעלות מפוקחת. לשם כך מומלץ כי הגורמים המאסדרים יובילו מהלך לחידוד הכללים המסדירים את אופן קביעת החלקות החריגות, בין היתר בכל הנוגע להמרת חלקות חריגות בין בתי עלמין, לרבות באמצעות התקנת תקנות ייעודיות. . לפי נתוני ח"ק חיפה, ממועד ההכרזה על בית העלמין "שדהיהושע" כסגור ועד 30.9.18 , היא מכרה בו 2,034 חלקות קבר, פי6 ממספר חלקות הקבר שצפויות היה להימכר בעת ההכרזה על סגירתו. כלומר, מהיקף המכירות עולה כי הנתונים שהציגה ח"ק חיפה בדצמבר 2002 לוועדת הפנים של הכנסת, שעל בסיסם אושררה סגירת בית העלמין בהסכם בין בט"ל לח"ק, כלל לא שיקפו את הפוטנציאל האמיתי של המשך הקבורה במקום. משרד מבקר המדינה מציין כי הסעיף האמור בחוק התכנון והבנייה מתיר לרשות מקומית להפקיע קרקע לצורכי פיתוח, ואינו מתיר לה להפקיע קרקע שהשימוש בה אינו מתיישב עם תנאי ההקצאה. לא זו אף זו, רמ"י היא המקצה את הקרקע על פי הייעוד שנקבע לה, והיא גם הגוף היחיד המוסמך להשיב לרשותו קרקע של בית עלמין שנעשה בה שימוש שלא בהתאם לתנאי ההקצאה, ומכאן שמחובתה של רמ"י לבדוק את אופן השימוש בקרקע, ואם תמצא שהופרו תנאי ההקצאה עליה לפעול בהתאם לכך. עוד עלה כי לרמ"י אין מידע על גופי קבורה שהיא הקצתה להם קרקע אך אינם עומדים בתנאי ההקצאה. מידע כזה נחוץ לה כדי לאתר הפרה של תנאי ההקצאה וכדי לבסס תביעה להחזרת קרקע שהוקצתה; בהיעדר המידע רמ"י לא יכלה לפעול לביטול הקצאות קרקע לגופי קבורה שאינם עומדים בתנאי ההקצאה וההסכמים. מדובר בליקוי שמשרד מבקר המדינה העיר לרמ"י עליו כבר לפני שנים רבות, ולכן יש לפעול להסדרתו בהקדם. בבדיקה עלה כי ארבעת גופי הקבורה שנבדקו לא שמרו את הקברים הסמוכים לאחר הקבורה, אפילו לא במשך פרק הזמן המזערי (45 יום) שנקבע בחוק ובחוזר המנכ"ל. כמו כן עלה כי עוד לפני הקבורה או מיד בתום השבעה מחתימים גופי הקבורה את המשפחה על תצהיר ולפיו היא מוותרת על הזכות לרכוש את חלקת הקבר הסמוכה, או לחלופין מחתימים אותה על התחייבותה לרכוש אותה. אומנם החוק קובע שני פרקי זמן שונים הנדרשים לשמירה של חלקה צמודה, אך בחוזר מנכ"ל משנת 2009 בחר המשרד בפרק הזמן הקצר יותר, וציין כי "יש לשמור את החלקה הצמודה לחלקת הנפטר פנויה למשך 45 ימים לפחות מיום הקבורה" (ההדגשה איננה במקור)162 . גם בחוזר מנכ"ל העדכני ממרץ2018 , העוסק בין היתר בקבורת נפטרים 163 , .אין הבהרה בנושא זה . תמונת המצב המצטיירת לנוכח ממצאי בדיקת תחזוקתם של בתי העלמין העתיקים בישראל, אשר באה לידי ביטוי גם בתמונות המצורפות לדוח זה, היא קשה ונדרשת לתיקון. מדובר בפגיעה בכבוד המתים ובבני משפחותיהם החיים. על אגף הקבורה במשרד לשירותי דת לקבוע מדיניות בנושא תחזוקת בתי עלמין עתיקים, אם על ידי הרשויות המקומיות או על ידי גורמים אחרים שיקבעו, ולבצע פיקוח בנושא. במסגרת זו, עליו להגדיר את זהות הגופים האחראים לתחזוקה, וכן את סל האמצעים למימונה, ובכלל זה עליו לתאם גם עם הרשויות המקומיות וגורמים נוספים את נושא המימון. בהתבסס על המדיניות שתיקבע בנושא, על המשרד להכין תוכנית עבודה רב -שנתית לתחזוקת בתי העלמין העתיקים, תוך קביעת סדרי עדיפויות, על בסיס מידע מעודכ ן ומהימן על מצבם של בתי העלמין. משרד מבקר המדינה מסב את תשומת ליבה של רשות האוכלוסין, האחראית לרישום האוכלוסין, לכך שייתכן שיש נפטרים תושבי ישראל שנפטרו בחו"ל, גופתם הובאה לארץ באישור משרד החוץ, בט"ל שילם בעבור קבורתם דמי קבורה -אך הם עדיין רשומים במרשם האוכלוסין כחיים, לעיתים במשך כמה שנים. הדבר משפיע על מערכות שלטון שונות אשר מתבססות על מרשם האוכלוסין, ובכלל זה על פנקס הבוחרים. על משרד החוץ, רשות האוכלוסין ובט"ל לתאם ביניהם את הרישום והעדכון של נפטרים תושבי ישראל במערכות המחשוב שלהם, בזמן קצר. עם זאת, יש יישובים כמו מודיעין עילית שהרשויות המקומיות שלהם לא הגישו תוכנית להקמת בית עלמין עבור תושביהם, ולשכת תכנון איו"ש לא הפעילה את סמכותה להכין תוכניות במקומם או להגיש להם סיוע בהכנתן. בביקורת עלה כי אף שעבר זמן רב מאז קיבלה עליה לשכת תכנון איו"ש אחריות לכל תחומי התכנון באזור, היא טרם קבעה מדיניות תכנון לתחום הקבורה בו. הלשכה גם לא הכינה תוכנית מתאר לתחום הקבורה המקבילה לתמ"א 19 , ולמותר לציין שלא הביאה תוכנית כאמור לאישור מועצת התכנון העליונה. לשכת תכנון איו"ש גם לא קבעה היכן יוקמו בתי עלמין וגם לא קבעה הנחיות להכנת תוכניות מפורטות לבית עלמין. הודעת המינהל האזרחי כי יבחן דרכים לקידום תחום הקבורה היא חיובית, ואולם נדרש שיפעל לצד הרשויות המקומיות לגיבוש מדיניות תכנון לתחום הקבורה באיו"ש ולהכנת תוכנית מתאר לתחום הקבורה והנחיות להכנת תוכניות מפורטות לבתי עלמין. המינהל האזרחי נדרש להבטיח את שירותי הקבורה לכל תושבי האזור. במסגרת זו ניתן לשקול, בתיאום עם המשרד לשירותי דת, מיסוד הסכמים בין רשויות מקומיות שאין בשטחן בית עלמין לרשויות שיש בשטחן בית עלמין. . על המינהל האזרחי להשלים סקר אשר במסגרתו ייבחנו מלוא הצרכים בתחום הקבורה באיו"ש, המלאי הקיים של מקומות קבורה ופתרונות מעשיים בנושא, וכן עליו להכין תוכנית מתאר אזורית לבתי עלמין שתתאים לאופי התושבים באיו"ש ולצורכיהם הדתיים והתרבותיים. בד בבד על המינהל האזרחי לקדם תוכניות עבור יישובים שבהם תחום הקבורה אינו מוסדר כראוי. עד השלמת תכנון זה על המינהל האזרחי לבחון חלופות להסדרת נושא הקבורה, למשל בדמות גיבוש הסכמים בין רשויות מקומיות שאין בשטחן בית עלמין לרשויות שיש בשטחן בית עלמין. מחד, מכירת חלקות קבר לציבור בבתי עלמין סגורים נועדה גם לשמש מקור הכנסה לגופי הקבורה כדי להבטיח שיוכלו לממן את הוצאות הפיתוח של בתי העלמין, שבהן הם נושאים. ואולם מנגד, על מנת לשמור על האינטרס הציבורי שמטרתו לאפשר קבורה בחינם סמוך למקום המגורים של הנפטר, נקבעו כללים ונהלים בנוגע למספר חלקות הקבר שניתן למכור לציבור בבתי עלמין סגורים. על כן, נדרש שיתקיים איזון בין שני צרכים אלו. לפיכך על בט"ל לבצע מעת לעת מעקב ובקרה כדי לבדוק שחלקות קבר בבתי עלמין סגורים נמכרות על פי הכללים שנקבעו ולעמוד על מספר החלקות שעדיין פנויות בהם. אם תימצא חריגה בשיעור החלקות האמורות שנמכרו, או אם יימצא כי בבתי העלמין הסגורים קיים פוטנציאל לבצע קבורה מעבר לנקבע בנוהל, על בט"ל לבדוק אם יש מקום להמליץ בפני המשרד לשירותי דת והעומד בראשו לבטל את ההכרזה על בית העלמין כסגור על מנת למנוע את האפשרות שנתנה לגופי הקבורה לשווק חלקות קבורה בבתי העלמין שהוכרזו כסגורים תמומש בהיקף שיפגע באיזון בין האינטרס של גופי הקבורה לאינטרס הציבורי לקבורה חינם. המשרד מסר בתגובתו מנובמבר 2019 כי הוא יבחן את האפשרות לביטול ההכרזה. בדיקת המסמך שציין מינהל התכנון בתשובתו העלתה כי הוא נכתב לפני כעשור ואינו עוסק בצורכי קבורה ייחודיים של חלק מהעדות היהודיות, וכלל אינו דן בעדות הלא - יהודיות; אחת מהנחות היסוד של המסמך היא שבכל השטח תתבצע קבורה בצפיפות גבוהה, בלא שהובאו בחשבון שיקולים ומגבלות תכנוניות וכלכליות. לפיכך המסמך אינו ממלא את הצורך בבדיקה פרוגרמתית שעליה יכול להתבסס תכנון מחוזי ראוי. ואכן, גם מינהל התכנון וגם לשכת התכנון של מחוז ירוש לים החלו לפעול במהלך הביקורת לאיסוף מידע שבו מותנה תכנון מחוזי לקבורה. פתרונות הקבורה לתושבי איו"ש אינם מוסדרים : מניתוח ממצאי המיפוי של 60 יישובים עולה כי ל -18 מהם אין בתי עלמין. רק ב -12 מ-42 היישובים שבהם יש בית עלמין, פועל בית העלמין בשטח שתוכנית סטטוטורית אישרה בלא שהקבורה חרגה משטח התוכנית. על בתי עלמין בשלושה יישובים אחרים חלה תוכנית סטטוטורית, אך הקבורה בהם חרגה משטח התוכנית 127; וב -27 יישובים פועל בית עלמין ללא תוכנית סטטוטורית. לשכת תכנון איו"ש העריכה כי 13 מ-27 בתי העלמין הפועלים ללא תוכנית סטטוטורית ניתנים להסדרה, ארבעה ניתנים להסדרה חלקית, ופעילותם של 10 בתי עלמין קיימים אינה ניתנת להסדרה בתוכנית סטטוטורית. יצוין כי ב-18 היישובים שבהם אין בית עלמין מתגוררים רבים מתושבי איו"ש היהודים. הבעיה חמורה במיוחד בנוגע לתושבי שני היישובים הגדולים ביותר - ין עילית וביתר עילית, שבהן לבדןהערים מודיע מתגוררים כ- 130,000 .תושבים, שהם כשליש מכלל התושבים באיו"ש מהאמור לעיל משתמע כי לתושבים רבים המתגוררים באיו"ש אין בפועל פתרון קבורה בישוב או בבית עלמין אזורי המיועד להם, ולאחרים יש פתרון קבורה אך הוא אינו מוסדר כדין; יש יישובים שהוצע עבורם פתרון קבורה אך בדיקות שנעשו בהמשך העלו כי הוא אינו ישים, ובישובים אחרים הפתרון שהוצע טרם הגיע לשלב התכנון הראשוני. רבים מתושבי איו"ש נאלצים לאתר בעצמם פתרונות קבורה ליקיריהם שנפטרו, לעיתים בשעתם הקשה, והדבר כרוך בעוגמת נפש ואף בהוצאה כספית גבוהה. בביקורת עלה כי אין בידי רשויות האכיפה מידע מרוכז ועדכני בנוגע לעבירות התכנון והבנייה הקשורות לקבורה, או מערכת המאפשרת לאתר מבין כלל העבירות שאותרו את אלו הנוגעות לקבורה. לפיכך לא ניתן לעמוד על היקף התופעה ולקבוע פעולות אכיפה בהתאם לכך. היעדר מידע מרוכז מקשה גם על קביעת סדר העדיפויות לעניין הטיפול בעבירות מסוג זה בתחומי החקירה והאכיפה. מהתשובות לשאלון עלה שרוב המועצות הדתיות וח"ק שהשיבו עליו לא עדכנו את המחירון למכירת חלקות קבר לתושבי חו"ל בהתאם לחוזר של המשרד לשירותי דת ממרץ 2018 , והתעריף שלהן לקבורת נפטרים מחו"ל חורג מהתעריף המרבי שקבע המשרד. במועד סיום הביקורת המשרד טרם וידא כי גופי הקבורה פועלים על פי הנחיותיו שקבעו תעריף מרבי למכירת חלקות קבר לתושבי חו"ל. משרד מבקר המדינה חישב את דמי הקבורה ששילם בט"ל לגופי הקבורה הגדולים בשנת 2015 אל מול דמי הקבורה המופחתים לפי ההמלצות, וחישובו העלה כי היא הסתכמה בכ-61 ,מיליון ש"ח. על פי ההערכהההוצאה העודפת בגין חמש השנים 2013 - 2017 מסתכמת בכ-275 .מיליון ש"ח משרד מבקר המדינה מעיר לשרי הרווחה על שלא יישמו את החלטת הממשלה ולא עדכנו כנדרש את סכום דמי הקבורה. על שר הרווחה ועל בט"ל להשלים את הליכי העדכון של תעריפי דמי הקבורה, גם בהתחשב בשיטות הקבורה החדשות, ובהשלכות הכלכליות האפשריות של הוראות רגולטוריות שנוספו מאז הבחינה הכלכלית שנעשתה עוד בשנת 2007 , והחלטו ת הממשלה להעדפת הקבורה הרוויה. כפי שהמשרד עצמו זיהה, אי -השלמת החקיקה אינה מאפשרת לו לפעול מול גופי הקבורה, בין שהם פועלים ברישיון המשרד ובין שהם פועלים ללא רישיון. מספרם הרב של הגופים המעורבים בנושא, והעוסקים -כל אחד בתחומו -עים בהיבטים שונים הנוג לקבורה, דורש שיתוף פעולה ביניהם, לשם תיאום בעבודתם והגדרת האחריות והסמכות של כל אחד מהם. לדעת המשרד לשירותי דת, חקיקת חוק קבורה יהודית עשויה לאפשר את מילוי צרכים אלו. נכון לנובמבר 2019 טרם השלים המשרד את טיפולו בקידום הצעת החוק, וזאת בשל מחלוקות שהעלו גופים שונים בנוגע לקביעות בו, ובהם משרדי ממשלה, עמותות וגופי קבורה. על כן במועד זה טרם הונחה הצעת חוק לקריאה ראשונה. מצב הדברים במועד סיום הביקורת הוא שעל פי עמדת המשרד נדרש לקדם חקיקה שתסדיר עניינים רבים הנוגעים לקבורה; והוא אף החל לקדם הליכי חקיקה, אולם הדבר טרם צלח; על המשרד להביא בהקדם את המחלוקות שהתגלעו עם משרדי ממשלה אחרים לדיון ולהכרעה של השרים הנוגעים בדבר. אם המחלוקות לא ייושבו, עליו להביא את הנושא לפני היועץ המשפטי לממשלה, המוסמך להכריע בעניינן של מחלוקות בין משרדים27 . עד לסיום תהליך החקיקה, על כל הגורמים המעורבים בנושא הקבורה לנקוט את האמצעים העומדים לרשותם, ובכלל זה להגביר את שיתוף הפעולה ביניהם, על מנת לוודא שעבודתם מתואמת. המידע האמור העלה כי על בסיס הנתונים שנמסרו לבט"ל ב -20 בתי עלמין 32 בוצעה קבורה רוויה בשנים אלו. מהבדיקה עלה כי מאוקטובר 2018 , ועד לסוף אוקטובר 2019 הייתה באתר המשרד רשימה ובה שמותיהם של 19 יישובים33 שברשותם שט חים לקבורה רוויה, ורק בסוף אוקטובר 2019 , לאחר פנייה נוספת של משרד מבקר המדינה, תיקן המשרד רשימה זו והעמיד אותה על 63 גופי קבורה. אולם הרשימות האמורות שונות מרשימת הגופים שדיווחו לבט"ל שביצעו קבורה רוויה. 1. בדיקת נתוני בט"ל העלתה כי רק כ - 25,000 מתוך כ- 120,000 הנקברים בשנים 2017-2015 (כ-21% .) נקברו בקבורה רוויה 2. בדיקת30 בתי העלמין בהם נקברו המספר הגבוה ביותר של נקברים בשנים 2017-2015 העלתה כי ב -17 מהם לא בוצעה כלל קבורה רוויה בשנים האמורות (כמפורט בלוח 3 שלהלן). יצוין כי ב -30 בתי עלמין אלה נקברו בשנים האמורות כ-64% .מהנקברים בקבורה יהודית או אזרחית בעניין הממצאים שעלו בביקורת, בט"ל מסר כי "במהלך המפגשים היזומים שנערכו בין המשרד לשירותי דת והביטוח הלאומי, סוכם על דעת שני הצדדים לכונן ועדה משותפת שתבחן את מכלול הנושאים הרלוונטיים למערך הקבורה ובהם קורת הגג המתאימה ביותר לריכוז סמכויות, לנשי אה באחריות, לניהול הפיקוח והבקרה וכו'... נציגי שתי המסגרות הונחו לנתח את הכשלים שקיבלו ביטוי בממצאי הביקורת, לבחון את משמעותם ולגבש הצעה שתאפשר לנהל את מערך הקבורה במסגרת שתרפא את הכשלים, תיתן מענה מקצועי לצורכי הגורמים העוסקים בתחום ותייעל את מערך הפיקוח והבקרה המחויבים בהקשר לכך". גם מנכ"ל המשרד לשירותי דת עדכן את משרד מבקר המדינה בדצמבר 2019 כי סוכם עם מנכ"ל בט"ל על הקמת צוות של הגורמים הרלוונטיים. הצוות התכנס בפעם האחרונה ב- 13.1.19. 3. זאת ועוד: ב -30 בתי העלמין שבהם נקברו המספר הגבוה ביותר של נקברים - המרוכזים ברובם המוחלט באזורים עירונים צפופים שבהם מצוקת הקרקע היא הניכרת ביותר -שיעורם של הנקברים בקבורה רוויה הינה כשליש מכלל הקבורה המתבצעת בהם, בלבד. ביישובים מרכזיים לא מתבצעת כלל קבורה רוויה, לדוגמה: אשדוד, באר-, כרמיאל. עם זאת יש לציין לחיוב כי בבתי שבע, בית שמש, אשקלון עלמין אחרים המשרתים יישובים גדולים, כגון: ירקון, תל רגב, צומת מורשה, והרצלייה מתבצעת קבורה רוויה בשיעורים העולים על 60%. מכאן שבחלוף כ-15 ,שנה מאז קבלת החלטת הממשלה בדבר עידוד הקבורה הרוויה נעשו פעולות למימושה בפרט בבתי העלמין הגדולים. עם זאת ראוי לבחון את הדרכים להרחבת הקבורה הרוויה בדרך שתשיג את המטרה המהותית -קרי ניצול יעיל יותר של השטחים הקרקעיים לצורך קבורתם של אזרחי ישראל. להלן הפרטים: הבדיקה העלתה כי בחוזרי מנכ"ל המשרד לשירותי דת שהופצו במשך השנים, לרבות בחוזרים שפרסם המשרד מאז התקבלה החלטת הממשלה, המשרד לא הביא לידי ביטוי את החובה שנקבעה בהחלטות הממשלה לבצע קבורה רוויה בשיעור מסוים ולא הנחה את גופי הקבורה לפעול בהתאם לכך. המשרד גם לא "תרגם" את החלטת הממשלה להנחיות מעשיות לכלל גופי הקבורה בשאלות כמו אילו בתי עלמין וגופי קבורה מחויבים לעמוד בהחלטה (בהתאם למועד התכנון והפיתוח של חלקות חדשות, מצוקת הקרקע באזור, גודל בית העלמין ועוד), ולאיזו צפיפות הם צריכים להגיע בשטחים שיוחלט שהחלטת הממשלה מחייבת לגביהם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת כי פעולותיו ליישום החלטות הממשלה לעידוד הקבורה הרוויה מיושמות בעיקר בבתי עלמין גדולים. המשרד לא הנחה את גופי הקבורה מי מחויב לעשות כן ואף לא התנה את מתן רישיון הקבורה או את חידושו בפיתוח גושים חדשים בבתי העלמין בהתאם להחלטת הממשלה, באופן ששיעור השטח המשמש לקבורה הרוויה יגיע לכדי 50% מהשטח. בכך לא יושמה במלואה מטרת החלטת הממשלה -למצות ביעילות את משאב הקרקע המצוי במצוקה. 1. סקירת מודעות האבל העלתה כי ב -55 ,בתי עלמין הפועלים ביישובים כפריים וחמישה בתי עלמין נוספים הפועלים ביישובים עירוניים ואחרים קברו ללא רישיון קבורה מהמשרד. יצוין כי במגזר הכפרי מצויים כ -540 בתי עלמין שהקבורה בהם נעשתה על ידי גופי קבורה בעלי רישיון לקבור בהם. על פי נתוני המשרד, רישיונם של 60 גופים אלה לא היה תקף במשך שנה עד15 שנה36 . לדוגמה: חמישה קיבוצים קברו ללא רישיון משנת 2003 ; חברה א' קברה ללא רישיון משנת2001 ; חברה ב' לא החזיקה בעבר ואינה מחזיקה גם במועד סיום הביקורת ברישיון לקבורה; ועמות ה קוברת ללא רישיון משנת 1958. 2. לעשרות יישובים העניק המשרד רישיון קבורה לסירוגין; אף על פי כן הם ביצעו קבורה גם בזמן שלא היה להם רישיון. לדוגמה: קיבוץ א' לא החזיק ברישיון קבורה בין 1.1.16 ל- 31.11.17 ; לקיבוץ ב' לא היה רישיון בין 2.1.13 ל- 31.5.14 , וכן בין 1.6.16 ל- 30.11.17 .. אף על פי כן שני הקיבוצים המשיכו לקבור גם בתקופות אלו משרד מבקר המדינה מעיר לגחש"א ירושלים כי האופן שבו פעלה -מכירת שני קברי מכפלה צמודים לשני בני זוג, והרישום של אחד מכל שני הקברים שבקבר מכפלה שאינו לשימוש -מעיד שהיא מוכרת ביודעין חלקות קבר שיועדו לקבורת מכפלה לצורך קבורת שדה בלבד. על גחש"א קהילת ירושלים להפסיק למכור חלקות מכפלה אשר מראש ידוע שהן מיועדות לקבורה של נפטר אחד בלבד. על בט"ל ורמ"י לקיים פעילות פיקוח ובקרה כדי להפסיק נוהג זה. אישור המתחם המסוים כולו העניק לח"ק חיפה 88 חלקות חריגות יותר מהמספר שצוין במסמכים שעליהם התבסס בט"ל במתן אישורו. יתרה מזו, נכון למאי 2019 , ועל פי המסמכים שבידי ח"ק חיפה, במתחם המסוים הוקמו 1,616 חלקות קבורה: ח"ק חיפה הגדירה במסמכיה742 מהן כחלקות חריגות78 (ואת יתר 874 כחלקות פטורות בגינן זכאית ח"ק לקבל87 חלקות חריגות. מכאן שבמתחם המסוים האמור הקימה ח"ק חיפה 203 חלקות חריגות נוסף על המותר לה- 452 ). הקמת חלקות פטורות ללא דיווח לבט"ל, הקשתה עליו לבצע בקרה על מלאי חלקות הקבר הפטורות, שהוא משאב ציבורי. פוטנציאל ההכנסה הכספית הצפויה ממכירת 203 החלקות החריגות הנוספות מוערך בכ-5.9 מיליון ש"ח 79 . משרד מבקר המדינה מעיר לבט"ל כי בכך שאישר לח"ק חיפה להגדיר את כל המתחם המסוים כחריגה, הוא איפשר לה להגדיל את פוטנציאל ההכנסה מהחלקות החריגות מעבר למותר על פי ההסכם. המודל המימוני הקיים שלפיו פועלים גופי הקבורה התקבע כבר לפני יותר מ-40 .שנה נוכח תמונת המצב העולה מממצאי דוח ביקורת זה, עולה הצורך שכל הגורמים הרלוונטיים יקיימו בחינה מחודשת של המודל המימוני, ובמסגרת בחינה זו הם ישקלו אם הוא מתאים לצורכי השעה ושמא יש לשפרו ולהשלימו או אף להחליפו במודל אחר ומתאים יותר, אשר יהיה הוגן, מידתי, סביר ושוויוני, ויביא בחשבון את צורכי הציבור, צורכי המדינה ויכולותיהם של גורמי הקבורה. במסגרת זו מומלץ שהמשרד לשירותי דת יציע לשר העומד בראשו לשקול להפעיל את סמכותו החוקית לקביעת תעריף מרבי עבור החלקות החריגות והסגורות שיביא בחשבון הן את צורכי הציבור והן את צורכי גופי הקבורה. מנכ"ל בט"ל מסר בתגובתו מנובמבר 2019 כי בט"ל מקבל את המלצת משרד מבקר המדינה לבחון בשיתוף משרדי שירותי הדת והאוצר התקנת תקנות להסדרת כללים לקביעת חלקות חריגות ועלות רכישתן. המשרד מסר בתגובתו מנובמבר 2019 כי החל בהליך הכולל בדיקה כלכלית באמצעות מומחה בשני בתי עלמין גדולים ואשר יבוצע בשנת 2020. מינהל התכנון ולשכותיו המחוזיות אחראים לאתר שטחים להקמת בתי עלמין אזוריים ומטרופוליניים ולקדם את התכנון בהם בהתאם להוראות תמ"א 19 , אולם שום תוכנית מהתוכניות המפורטות להקמת בתי עלמין אזוריים שאושרו משנת 2010 אינה מיועדת לתת פתרון תכנוני לקבורה לריכוזי אוכלוסייה עירוניים גדולים במחוזות תל אביב ומרכז, שבהם שורר מחסור חמור במיוחד בשטחי קבורה. בהתאם לממצאי מינהל התכנון עד שנת 2065 צפוי חוסר של כמעט1.5 .מיליון מקומות קבורה במחוזות אלו קבורה שלא באמצעות גופי קבורה מאושרים עלולה להתבצע באופן לא מסודר, במקומות שאינם מותרים לכך או בבתי קברות מוסדרים אך בלי למצות את שטח הקרקע ביעילות; כמו כן לעיתים היא מטילה נטל כבד על משפחת הנפטר, הנאלצת להתמודד עם פעולות לוגיסטיות ולטפל בעצמה בקבורת יקיריה . בנסיבות אלו עלול גם להיפגע כבודם של הנפטרים ושל בני משפחותיהם, ולא פחות חמור מכך -עלולה להיות פגיעה בבריאות הציבור, עקב קבורה באופן לא מפוקח. על כן נדרש שמשרד הפנים ובט"ל ישקלו לקבוע כי קבורה של נפטרים בני העדה הלא -יהודית חייבת להתבצע -בדומה לקבורה היהודית -רק על ידי גופי קבורה מאושרים. עד שתצלח הדרך לחקיקה כאמור על האגף לעדות במשרד הפנים להמשיך במאמציו להביא להגדלת מספר גופי הקבורה המאושרים בקרב העדות הלא-יהודיות. משום שמדובר בכספי ציבור האמורים לכסות את הוצאות יום הקבורה וגם את תחזוקת בתי העלמין ל -25 שנה, משרד מבקר המדינה סבור שעל בט"ל לערוך מפעם לפעם בקרה כספית-תפעולית לבחינה אם הכספים המועברים לגופי הקבורה הפועלים במגזר הלא-דומה למתחייב במגזר היהודי.יהודי אכן משמשים למטרות שלשמן ניתנו, ב בביקורת עלה כי לפי נתוני המשרד, לרמת נגב לא היה רישיון קבורה בשלושת מועדי ההקצאה. המינהל האזרחי לא פעל ליצור מתאם בין גידול אוכלוסיי ת מודיעין עילית והבנייה למגורים לבין תכנון בית עלמין, ולא פעל להכין תוכנית מתאר עירונית במקום הרשות המקומית. הדבר גורם לפגיעה בזכות בסיסית של תושבי העיר מודיעין עילית לקבורה, ולכן הם נאלצים למצוא פתרונות דחוקים כדי לקבור את יקיריהם שנפטרו, לא פעם תמורת תשלום נכבד. עם הגידול הצפוי באוכלו סיית העיר והזדקנות תושביה, צפויה המצוקה בתחום הקבורה בעיר מודיעין עילית להחמיר. בבדיקה של מסד הנתונים של גחש"א קהילת ירושלים עלה, כי לפי הנתונים המעודכנים לאוגוסט 2018 , גחש"א קהילת ירושלים מכרה 1,279 חלקות קבורה בחיים או לאחר המוות, שעל פי ההסכם עם בט"ל יועדו לקבורת מכפלה, וברישומי החברה צוין במועד המכירה כי הקבר העליון שבכל אחת מהחלקות האמורות "לא לשימוש". עוד עלה כי 462 מחלקות אלה (שלמעשה מיועדות ל-924 נפטרים) הן חלקות סמוכות שנמכרו בה בעת לשני בני זוג או בני משפחה. משמע שבמקום שהקבורה בחלקות אלו תהיה כפולה, מתבצעת בכל אחת מהן קבורת שדה של נפטר אחד. בכך איפשרה גחש"א קהילת ירושלים לעקוף את ההסכם עם בט"ל, שקבע כי השטחים האלה מיועדים לקבורה רוויה, והבטיחה לרוכשים קבורת שדה בחלקות אלו. משרד מבקר המדינה מעיר לגחש"א קהילת ירושלים כי פעילותה לא הייתה תקינה, וזאת משתי סיבות: (א) היא גורמת לבזבוז מקומות קבורה באזור שיש בו מחסור חמור במקומות כאלה, ובכך גם פועלת בניגוד למדיניות הקבורה הרוויה על כל ביטוייה - בהחלטות הממשלה, בתוכנית המתאר הארצית (תמ"א 19 ;) ובהנחיות מינהל התכנון (ב) היא מוכרת את החלקה העליונה בלא שנקבע שם המיועד לקבורה, למרות החוק הקובע, כי לא ירכוש אדם חלקת קבר עבור אדם אחר שטרם נפטר אלא אם כן הוא בן זוגו או הורהו, אשר משתמע ממנו כי כל אימת שנרכשת חלקת קבר בחיים יש צורך לציין ברישומי גוף הקבורה את שמו של המיועד להיקבר בה. רמ"י מקצה לגופי קבורה, לרבות לרשויות מקומיות, קרקע ציבורית בהיקף גדול מאוד בתשלום סמלי בלבד. ואולם בפועל הקצאת הקרקע מתבצעת, לא פעם, בנסיבות שאינן עולות בקנה אחד עם התנאים שלפי הדין והחלטות מועצת מקרקעי ישראל, הקצאת הקרקע מותנית במילוים: הקרקע מוקצית לקבורה לאחר שכבר נקבעו עובדות מוגמרות שכבר אינן ניתנות לביטול, מאחר שגוף הקבורה כבר קבר בקרקע שלא יועדה לכך; וכן הקרקע מוקצית לגופי קבורה שאין להם רישיון קבורה כנדרש. על מנת להימנע מהקצאת קרקע לגוף קבורה שאין בידיו רישיון קבורה, על רמ"י והמשרד לשירותי דת למסד ביניהם מנגנון תיאום ועדכון. על המשרד לוודא עדכניותה ושלמותה של הרשימה המתפרסמת באתר המרשתת שלו, ומוצע כי רמ"י תבחן חלופה של בחינה עצמית למול הרשימה האמורה על מנת לייעל את תהליך הבדיקה. אף על פי כן, במועד סיום הביקורת נמצא כי שרי הרווחה שכיהנו מאוקטובר 2013 עדיין לא הפחיתו את תעריפי דמי הקבורה כנדרש בהחלטת הממשלה. רק במהלך הביקורת, בשנת 2018 , החל בט"ל לבצע בחינה כלכלית מחודשת בנושא עדכונם של תעריפי דמי הקבורה. עלה כי חמש מ -53 מהקרקעות שהקצתה רמ"י בעשור האחרון -הקרקעות שהוקצו למועצה הדתית אשקלון, למועצה האזורית חוף אשקלון, לח"ק פתח תקווה, לעיריית רעננה ולמועצה הדתית רמלה -הוקצו לגוף הקבורה (ישירות או באמצעות הרשות המקומית) לאחר שהוא כבר ביצע קבורה באותה קרקע. משמע שחמשת גופי הקבורה האמורים ביצעו קבורה בקרקע עוד לפני שהיא יועדה לקבורה ולפני שהוקצתה להם, וזאת בניגוד לחוק ולתוכניות החלות על הקרקע. באתר אחר, תל רגב, פלש גוף קבורה לקרקע לצורך קבורה, זאת לפני שאושרה תוכנית הקובעת שהקרקע תיועד לקבורה. בסופו של דבר הקצתה רמ"י את הקרקע למטרת קבורה לתאגיד שמנהל את תל רגב, ולא לגוף הקבורה שפלש לקרקע. שטח הקרקע שהקצתה רמ"י לגורמים שפלשו במקרים שתוארו לעיל מסתכם בכ-961 .דונם .זאת ועוד, בספטמבר 2018 , מועד ביצוע הביקורת, תועדו ברישומי מערכת המחשוב של ח"ק חיפה כ - 4,100 חלקות חריגות, נוסף על 4,054 החלקות החריגות שאישר בט"ל (אישור שכאמור כבר כלל 691 .)חלקות חריגות מעבר למותר .שירותי הקבורה לעדות לא-יהודיות אינם מעוגנים בחוק. בין היתר, לא נקבע לגבי המגזר הלא-יהודי האיסור לעסוק בקבורה ללא רישיון; בשנים 2015 - 2017 נקברו כ-84% מבני העדותהלא-יהודיות שלא באמצעות גופי קבורה מאושרים. אגב כך נגרם לעיתים נזק לציבור הלא -יהודי, הנאלץ להתמודד עם פעולות לוגיסטיות ולטפל בעצמו בקבורת יקיריו, לא פעם באתרי קבורה שלא מתבצעת בהם תחזוקה כנדרש. בעניין זה עלה בביקורת כי מצב התחזוקה והנגישות של חלק מבתי הקבר ות במגזר הלא -יהודי לוקה מאוד בחסר, בין השאר מאחר שבדרך כלל דמי הקבורה -המיועדים בחלקם לתחזוקת בתי הקברות -מועברים למשפחות, שכן לרוב אין הקבורה במגזר זה מתבצעת באמצעות גופי קבורה. אשר למיצוי הזכות לקבלת דמי קבורה בקרב העדות הלא - יהודיות, עלה כי שיעור אי-צויה של זכות זו גדול במיוחד. כמו כן עלה כי למעט כספים מי שמקורם בתמיכות ממשלתיות, המחוקק והממשלה לא קבעו הסדרים מובנים המבטיחים את מימונם של צורכי הפיתוח של בתי הקברות. ממצאי הביקורת מחדדים את הצורך להסדיר את האחריות לטיפול בקבורת בני העדות הלא-יהודיות ולהעבירה לידי גופי קבורה או גופים אחרים. על הממשלה ומשרדי הממשלה -לרבות משרד האוצר, האגף לעדות במשרד הפנים ובט"ל -לפעול להסדרת הנושא ולהבטחת מימון הקמתם, פיתוחם ותחזוקתם של בתי הקברות לעדות הלא - יהודיות. היעדר כללים לגבי המפרט והתמחור של יסוד מצבה עלול לפתוח פתח לגבייה לא מבוססת בעבור פעולה זו. על המשרד בשיתוף בט"ל לקבוע כללים אחידים בתחום זה, באופן שישקף את העלות לבניית יסוד מצבה, תוך התחשבות בשיקולים שונים המשפיעים על העלות. הממצאים בעניין היעד ר נגישות של בתי עלמין מחייבים פעולה של כל גופי השלטון המעורבים בתחום זה: על מינהל התכנון והוועדות המחוזיות לפעול לכך שלכל בית עלמין תהיה תוכנית מפורטת שתחייב את הקצאת השטחים והאמצעים לנגישות; על גופי השלטון המקומי לפעול לאכיפה בתחום זה, לשפר את הנגישות בהת אם לנורמות הנגישות ובוודאי למנוע הרעה של מצב הנגישות. על המשרד לשירותי דת, שהוא המאסדר של תחום הקבורה ליהודים ואף קבע הנחיות בעניין נגישות לבתי עלמין המבוססות על התקנות, לסקור את המצב הקיים, להביא לכך שגופי הקבורה יכינו תוכניות לשיפור הנגישות ולסייע ביישומן. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת כי הליך הבקשה וחידוש הרישיון של גופי הקבורה כרוך ברגולציית יתר ובבירוקרטיה מיותרת שגורמת להתמשכותו. בשל כך נאלץ המשרד, בלית ברי רה, להנפיק לגופי הקבורה רישיון זמני פעם אחר פעם ובכך הכביד את הנטל המוטל עליהם וגרם לבזבוז משאבים של גופי הקבורה ושל המשרד עצמו. . על המשרד לוודא כי התהליך להקלה בנטל הבירוקרטי יתקדם כמתוכנן. ובמסגרת זו מומלץ לבחון מחדש את היקף המסמכים שהוא דורש מכל גוף קבורה הפונה אליו לשם חידוש רישיון, להימנע מכפל דרישות למסמכים וכפל של בדיקתם במשך התהליך. עליו גם להשלים הבחינה בכל הנוגע לתקופת חידוש הרישיונות ובפרט ליישובים שפעילות הקבורה בהן מועטה. עליו לעשות כל זאת בלי להימנע ממילוי חובתו לעמוד בהוראות החוק והתקנות. בביקורת עלה כי החברה החזיקה ברישיונות קבורה לסירוגין, וכי תוקף הרישיון האחרון שהחזיקה פג בשנת 2001 ; לפיכך, לכאורה, משנת2001 .היא פועלת שלא כחוק .הבדיקה העלתה כי אף שהמשרד לשירותי דת הוא הממונה על תקנות חברות לענייני קבורה, המחייבות כי פעילותו של גוף קבורה תותנה בהחזקת רישיון קבורה, הוא לא עשה די על מנת לטפל בתופעה: בין ינואר 2010 ליולי2018 המשרד לא הגיש למשטרה ולו תלונה אחת על גופי קבורה הפועלים ללא רישיון; ולמעט פנייה יחידה משנת 2012 , .הוא אף לא פנה למשרד המשפטים ולרמ"י ממסמכי המשרד עלה כי לפחות משנת 2013 היה ידוע למשרד על פועלם של גופי קבורה הקוברים ללא רישיון מטעמו ובכלל זה בבני ברק. בשנת 2014 ביקש המשרד מאחד מאותם גופי קבורה לדווח לו על פעילותו לצורך קבלת רישיון, אולם הוא לא עשה זאת ולא פעל לקבלת רישיון קבורה. המשרד לא פעל להפסקת פעילותם של שני גופי הקבורה אף שהיה ער לפעילותם הנרחבת, ללא רישיון. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת ולבט"ל כי הם לא עשו די לטיפול בתופעה הפסולה של קבורה ללא רישיון בבני ברק; הם לא הגישו תלונה ממוקדת למשטרה48 ., לרשות המקומית או למשרד המשפטים על מנת שאלו ינקטו צעדי אכיפה במהלך הביקורת המשרד הוציא דרישה לעיריית בני ברק שתפעל לכך שגופי הקבורה יוציאו רישיון קבורה ויסדירו את פעילות בית העלמין במקום. על המשרד לעקוב אחר הסדרת הנושא. על המשרד לשירותי דת לפעול להסדרת הנושא של קבורה ברישיון, ובמקביל על המשרד לפעול למול גופי האכיפה בכדי למנוע קבורה ללא רישיון בין היתר גם בבני ברק; היות שחלק מהנקברים בבתי עלמין אלו הם נפטרים שהובאו מחו"ל, על המשרד להביא לידיעת משרד החוץ שלעמותות אלו אין רישיון קבורה. במועד סיום הביקורת ח"ק זו ממשיכה להביא לקבורה בארץ נפטרים מחו"ל, וכן היא ממשיכה לקבור במקום את תושבי הארץ הרוכשים חלקות קבר במקום. למעט פניותיו של המשר ד לשירותי דת להפסקת פעילותה בשנים 2014 ו-2016 הוא לא נקט שום פעולה אופרטיבית בעניין החברה, ובכלל זה לא הגיש במשטרה תלונה נגדה, וכן לא פנה לרמ"י לצורך בחינת האפשרות לביטול הקצאת הקרקע לחברה זו.
עלה שכבר במועד האמור הגישה העירייה את הבקשה באופן מקוון, אך המשרד דחה את הבקשה בטענה שהוא עדיין אינו ערוך לקלוט בקשות באמצעות המערכת המקוונת וביקש ממנה להגיש את הבקשה ידנית. ביוני 2018 ,דחה המשרד את בקשת העירייה בשל דרישתו שתשלים עוד ועוד מסמכים, ובכל פעם חידש אגף הקבורה את הרישיון לתקופה שונה של כמה חודשים, ובכל פעם נדרשה עיריית מודיעין להגיש מחדש את עשרות המסמכים שנדרשה לצרף לבקשת חידוש רישיון הקבורה. למשל, בפרק הזמן שבין ינואר 2015 לאפריל2018 , פרק זמן של כ-40 חודשים, חודש רישיון הקבורה של העירייה שש פעמים45.