משרד הבריאות . סוגיות בפיקוח על מזון - משרד הבריאות על אף ההסכמות עלה, כי המעבדות לבריאות הציבור אינן עומדות בדרישות של תקנות ההתגוננות האזרחית הנוגעות להן, והן אינן ממוגנות כנדרש, ולכן אם ייפגעו - לא יוכלו להעניק שירות ראוי. נוסף על כך התברר לדוגמה, שבמרחבים המוגנים במעבדה בתל אביב ובמקלט הקטן בבאר שבע אין די מקום להכיל את כל העובדים. בפועל לא הניבו פעולות אלו כל שינוי, ועד מועד סיום הביקורת בנובמבר 2015 לא השתנה המבנה הארגוני של מעבדות בריאות הציבור. מצד שני, המשרד גם לא החליט לבטל את תפיסתו בדבר הצורך באיחוד המעבדות. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הבריאות שהותרת המצב על כנו מסוף שנת 2007 .משאירה את עתיד המעבדות לבריאות הציבור לוט בערפל תקצוב חסר : המעבדות לבריאות הציבור אינן מתוקצבות במסגרת תקציב .המדינה לפי הפעילות הצפויה, וכאשר יש פער בין התקציב הנדרש לזה .המוקצה, הוא מכוסה באמצעות הכנסות מביצוע בדיקות לגורמי חוץ. בביקורת .עלה, כי תקציב תפעול המעבדה לבריאות הציבור בתל אביב על פי התקציב .המתוכנן לשנים 2013 ו- 2014 היה צפוי להיות 6.6 מיליון ש"חבכל שנה . .בפועל הי ה תקציב התפעול גבוה יותר והסתכ ם בכ-11.9 מיליון ש"ח בשנת .2013 ובכ-16.7 מיליון ש"ח בשנת 2014 . זהו פער של יותר מחמישה מיליון .ש"ח ( 75% )וכ-עשרה מיליון ש"ח ( 150%) , ,בהתאמהמזה שנקבע בתקציב .המתוכנן, כשתוספת התקציב לא הגיעה מהכנסות המעבדה לבריאות הציבור .בתל אביב אלא מתקנה אחרת באותה תכנית - "הכנסה מבדיקות שירות .המזון". בשלוש מעבדות - בתל אביב, בחיפה ובבאר שבע - הונחו מכשירים במעברים ובמסדרונות. הצפיפות בבאר שבע ובתל אביב אינה מאפשרת עבודה יעילה, והיא גם עלולה להיות מפגע בטיחותי. הגישה החופשית למרתף המעבדה בשיבא היא סכנה בטיחותית. למשרד אין תכנית מעשית לשיפור המצב הפיזי של המעבדות שמלווה שתקציב. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לקבוע בדיקה תקופתית לבחינת תכנית הדיגום למוצרים המיובאים לפי רמת הסיכונים שבאותם המוצרים כדי לייעל ולפשט את תהליכי הבקרה. זאת כדי שההליך יהיה יעיל, אפקטיבי ומגובה בבדיקה מדעית רלוונטית שתוכיח שאכן מדובר בתהליך אופטימלי. בשל העובדה שהמשרד הוא המאסדר של בדיקות המזון והוא גם מפעיל את אחד הגופים הראשיים בתחום זה ללא הגדרה נורמטיבית ברורה תחת איזה "כובע" הוא פועל - מתעורר חשש לפגיעה בשיקול דעתו האובייקטיבי ולקבלת החלטות מוטות . הדבר אף עלול לאפשר התנהלות שונה במקרים דומים. משרד מבקר המדינה המליץ למשרד שישקול את השימוש באמצעי להפצת מידע שבו כל עדכון יישלח ישירות גם לגורמים הרלבנטיים כגון יבואנים, יצרני מזון ואיגודי מזון לפני המועד המחייב כדי שיוכלו להיערך בהתאם. בביקורת עלה, כי מחלקת המעבדות לא הסדירה את נוהלי תהליכי הבקרה על פעילות המעבדות. כמ ו כן נמצא שבמעבדות הממשלתיות לבריאות הציבור לא עשתה המחלקה בקרות, לעומת שמונה המעבדות הפרטיות שבהם עשתה המחלקה בקרה כל שלוש שנים, אך אף אחת מהן לא הייתה בקרת פתע65 . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד שכדי להסדיר את פעילות המעבדות ולהבטיח את איכות פעילותן עליו לקבוע נוהל מתאים ולוודא שבקרות המחלקה למעבדות נעשות לפיו. לדעת משרד מבקר המדינה, התוצאות הסותרות שעלו בבדיקות של שתי מעבדות שבדקו את אותה דגימה ממחישות את הצורך לברר את הסיבה לסתירות שבהן ולקבוע מאפיינים שנדרשים לכל בדיקה, למשל - מהו סוג המצע שיש להשתמש בו. הסתירות האלה גם ממחישות את הצורך להסדיר בדיקות אימות שוטפות באופן שגרתי לצורך הבקרה על אמינות הבדיקות. למשל - באמצעות ביצוע בדיקות צולבות של כמה מעבדות לאותה דגימה. בנושא כוח האדם של המעבדות לבריאות הציבור העלתה הביקורת את הבעיות האלה: המשרד לא קבע מפתח תקינה ולּו מזערי של כוח האדם שלהן; כמחצית מן העובדים הם עובדים ותיקים בני 55 ומעלה, אך המשרד לא הכין תכנית לקליטת כוח אדם חלופי לקראת פרישתם; עובדים בעלי השכלה גבוהה במיוחד מבצעים עבודות זוטרות. למשל: עובדת שעשתה פוסט -דוקטורט במכון וייצמן חותכת במעבדה דגימות מבשר עוף, ובמקרים אחרים מבצעים מנהלי מעבדות בעצמם בדיקות מעבדה רבות. המשרד גם לא הנחה לקיים חפיפה לקראת פרישת עובדים, ואף לא הקצה לכך תקציב. באחת המעבדות (חיפה) פרש לגמלאות כמעט דור שלם של עובדים בשנים האחרונות, ואולם העובדים שפרשו לא יכלו לבצע חפיפה עם העובדים החדשים כיוון שאלו עדיין לא גויסו, ובכך אבד ידע רב שעובדים מנוסים יכלו להנחיל לדור העובדים הבא. לכך יש לה וסיף שמכרזים לקליטת עובדים חדשים מתפרסמים לפחות כמה חודשים לאחר פרישת העובדים, והליך המכרז לקליטת עובד חדש נמשך זמן רב. לדוגמה: משרת עובדת מעבדה שהתפנתה בדצמבר 2012 בעקבות שיבוצה לתפקיד אחר עדיין לא אוישה כשלוש שנים לאחר מכן, בנובמבר 2015 . לדעת משרד מ בקר המדינה, ראוי שהמשרד יטמיע ב מעבדות לבריאות הציבור תרבות של למידה הדדית, הפקת לקחים ושיתוף בידע שלהן. על המשרד להנחות את המעבדות לבריאות הציבור לשתף פעולה זו עם זו כדי לייעל את עבודתן , ולגבש עם מנהלי המעבדות תכנית מתאימה שתסייע להצלחת התהליך . כך י וכל המשרד לממש את מעמדו וסמכותו כמאסדר של תחום המעבדות הרפואיות והמעבדות לבריאות הציבור בישראל 72. בביקורת עלה שמחלקת המעבדות לא הטמיעה תרבות של שיתוף ידע בין המעבדות לבריאות הציבור ולא הנהיגה תהליכי הפקת לקחים ממקרים שבהם לא שותף הידע. לכן, הלקחים של ההתנסויות הרבות של המעבדות והמסקנות שהוסקו מאירועים שונים, אינם הופכים נחלתן של כל המעבדות, אלא נותרים ברשותה הפרטית של כל מעבדה. למשל: ב- 2008 קיבלה אחת המעבדות לבריאות הציבור הכרה מן המשרד לבצע בדיקה לאיתור החיידק ליגיונלה71 המצוי במים חמים, לפי שיטה שהמעבדה פיתחה כמה שנים קודם לכן. לאחר ההכרה בשיטה זו ביקשו מעבדות אחרות לבריאות הציבור מאותה מעבדה לשתף אותן בידע המקצועי שצברה בזמן איתור החיידק, ואולם היא סירבה. התנגדותה גרמה לכך שכל מעבדה נאלצה "להתחיל מבראשית" ולפתח שיטה משלה או להטמיע שיטה אחרת שכבר פותחה בינתיים. בביקורת עלה שחלק מהמכשירים במעבדות לבריאות הציבור הם ישנים - יש מכשירים שפועלים 25-15 ,שנהוכמה מהם פועלים כבר 40 שנה תוך תקלות רבות שעלות תיקונן היא גבוהה. לעתים יש צורך בהמתנה ממושכת עד תיקון המכשיר (מכמה ימים עד שבועיים), וכך כל הציוד במעבדה מושבת עד אז. הדבר פוגע בזמינות המכשירים ומשפיע על פרק הזמן הנדרש לקבלת תוצאות הבדיקות. עוד עלה בביקורת שלמחלקת המעבדות במשרד אין תכנית של הצטיידות מערכתית מקיפה למעבדות, וממילא לא גיבשה את צורכי התקציב העתידיים להחלפת הציוד המיושן ואת פירוט המועדים לכך. רכש המכשירים החדשים נעשה מתוך יתרות תקציב שנתיות, באופן בלתי מתוכנן וללא קביעת סדרי עדיפות. הביקורת העלתה שהמשרד מתבסס על מיפוי חומרים העלולים להזיק שערכו ארגונים בין-לאומיים, אולם הוא לא מיפה את יכולת המעבדות לבדקם, ולא פירט מהם אותם רכיבים שאין למעבדו ת יכולת לבדוק אותם; מכאן עולה שהמשרד אינו ערוך, למשל, לבדוק אותם רכיבים בבשר מעובד שעלולים להזיק. הביקורת העלתה ששירות המזון לא פעל לפתור בעיה זו , אם באמצעות פיתוח יכולת בדיקה או באמצעות הסדר חלופי לבדיקת אותם רכיבים במעבדות בחו"ל או בארץ שעמן אין לו קשרי עבודה. יודגש בעניין זה, שלמשרד אין מיפוי מלא של הידע והיכולות של מעבדות , ובהן גם מעבדות מחקר במוסדות אקדמיים , בנוגע לאפשרויות הבדיקה של כל סוגי הרכיבים במזון. בביקורת עלה כי שירות המזון לא קבע מהן בדיקות החובה הנדרשות כשגרה לאיתור חיידקים בעופות, ולכן בדיקות המזון אינן כוללות בהכר ח איתור של חיידקים אלו. כמו כן, על האריזות של מזון העלול להכיל חיידקים אלה אין סימון לחשש הימצאותם והנחיות לצריכתם ולטיפול בהם57 . הנחיות מסוג זה מופיעות רק באתר משרד הבריאות. משרד מבקר המדינה מעיר בנוגע לשיווק עופות נגועים בחיידק הסלמונלה, כי נוכח השוני בהנחיות המשרד לעומת הנעשה בארצות מערביות, על משרד הבריאות לבחון מחדש עניין זה. אשר לחיידק הקמפילובקטר, משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח היקף התחלואה בשל החיידק בשנת 2013 , ראוי שמשרד הבריאות יבחן את הדרישות בנושא ויקבע דרישות מיקרוביאליות שמוצר המזון צריך לעמוד בהן כדי למנוע או לפחות לצמצם את התחלואה. כמו כן, ראוי שעל אריזות של מוצר מזון שעלולים להכיל חיידקים אלה תהיה אזהרה לציבור והנחיות לצריכתם ולטיפול בהם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד, כי מתשובתו עולה שבפועל אכן אין ביכולתו לבדוק רעלנים, אך הוא נדרש לנקוט בכל הפעולות שיאפשרו לו לגבש מדיניות בנוגע לבדיקות שיבטיחו שכל מוצרי המזון נבדקו כראוי. בביקורת עלה, כי אין למשרד תכנית ניהול סיכונים סדורה המתבססת על ריכוז וניתוח של תוצאות הבדיקות שנעשו בעבר, שבה מפורטים המצבים והדרישות לבדיקת סוגי המוצרים, לרבות מוצרים רגישים. אין לו ריכוז של תוצאות המדגמים והפקת הלקחים מהם או תכנית דיגום עדכנית שתתחשב בהסתברות של קבלת מוצר פגום לעומת עלויות הדיגום וכל הקשור בהן. המשרד גם לא בדק מעת לעת אם שיטת הדגימה שבה נקט היא אכן השיטה המיטבית. בביקורת עלה כי מעבדות המשרד אינן עומדות תמיד בפרקי הזמן שקבעו לעצמן, וכן שמחלקת המעבדות אינה בודקת אם המעבדות אכן עומדות בפרקי הזמן האלה. בין הסיבות הגורמות לעיכוב - מחסור בכוח אדם, תקלות במכשור הישן שבמעבדות ומחסור בחומרים מסוימים הנדרשים לביצוע הבדיקות. עיכוב במסירת התוצאות מעכב הן שחרור מזון מיובא 52 והן אספקת מזון. כך עלול להיגרם נזק כלכלי ליבואנים, ליצרנים ולציבור כולו בעקבות מחסור במוצרי מזון ועלייה במחיריהם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לדרוש מהמעבדות לבחון את פרקי הזמן שקבעו לבדיקות המזון, ולדרוש שהם יעודכנו לפי הצורך ויחייבו את המעבדות. להתחייבות זו כלפי הציבור יש השפעה על הפעילות הכלכלית של יצרני המזון ושל היבואנים, ולפיכך על המחלקה למעבדות לוודא כי המעבדות אכן עומדות בהתחייבויותיהן כלפי הציבור. בביקורת עלה כי למשרד אין מידע כזה. יתר על כן, בביקורת עלה גם שהמשרד אינו דורש כלל מן המעבדות לנהל רישום ומעקב מסודרים של הבדיקות. עם זאת, יש לציין ששלוש מעבדות - בתל אביב, בירושלים ובבאר שבע - מנהלות רישום כזה לצורכיהן וביזמתן הפרטית. המעבדה בחיפה מסרה שמהתקציב שקיבלה לצורך מחשוב הנושא - תקציב שקיבלו גם שאר המעבדות לבריאות הציבור - יתאפשר גם לה לנהל את הרישום והמעקב בעתיד53. ללא רישום מ לא של פעולותיו נפגעת יכולתו של המשרד לנתח ולהעריך את ביצועי המעבדות, להפיק לקחים מהחריגות בביצועיהן ולהחליט אם יש לעדכן תהליכים. כך נפגעת יכולת המשרד למלא את תפקידו כרגולטור של תחום בדיקות המזון. על המשרד לגבש את דרישותיו בנוגע לאיסוף המידע על ביצועי המעבד ות, להנחות את המעבדות לגבש את בסיס נתוניהן לפיהן ולקבוע את המתכונת של העברת המידע למשרד לצורך ריכוזו, עיבודו וניתוחו. מכאן עולה כי המעבדות לבריאות הציבור פועלות אמנם כגופים ציבוריים, אך נוסף על כך הן מקיימות גם פעילות עסקית המצריכה פעילות שיווקית ומסחרית לשם איתור והרחבה של מאגר הלקוחות שלהן. בכך למעשה מתחרות המעבדות לבריאות הציבור במעבדות הפרטיות בלי שיש להן כלים מתאימים לכך. למשל, תקנים ייעודיים לשיווק וידע מקצועי מתאים. יודגש כי גם המעבדות הפרטיות נאלצות להתחרות במעבדות הממשלתיות בתנאי תחרות לא שוויוניים, משום שהמעבדות הממ שלתיות מתוקצבות, לפחות בחלקן, על ידי המדינה. בקביעת המדיניות להפעלת המעבדות לבריאות הציבור ראוי שהמשרד יידרש לסוגיה זו ויקבע את התמהיל הרצוי במקורות התקציב של המעבדות - איזה חלק יהיה מתוך תקציב המדינה ואיזה חלק מתוך שיווק ומכירה עצמיים. בביקורת עלה שמשרד הבריאות נשא בעלויות ההסמכה של חמש המעבדות הממשלתיות לבריאות הציבור בשנים 1998- 201249 ,ואולם משנת 2013 הפסיק לשאת בהן ולכן הסמכתן לא חודשה. בביקורת עלה, שמלבד הסיכום לבחון אפשרות זו לא התקבלו כל החלטות קונקרטיות נוספות המבהירות מי צריך לבצע את הבחינה, מה תכולת ה, מה ו לוח הזמנים להגשת תוצאותיה ולמי יש להגישה. בסופו של דבר, הבדיקה לא נעשתה ולא חל שינוי באופן הרכש של המעבדות. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת שירותי בריאות הציבור במשרד, כי הסיכום שגיבשה כדי למצות את משאבי המשרד - לא בא לידי מיצוי. נוכח האפשרות הגלומה בהתייעלות ובחיסכון בעזרת רכש מרוכז ראוי שהנהלת המשרד תנחה את שירותי בריאות הציבור לבחון את הדרך להתייעלות של מערך הרכש. לדעת משרד מבקר המדינה, הסדר גביית אגרת הבדיקה בעבור כל בדיקת מ ש נ ה של אותו מוצ ר בכניסה ליישובים, עלול ל "נפח" את תשלומי האגרה, והוא הליך בירוקרטי מסורבל ויקר שקשה להצדיקו. הסדר זה גורם נזק ישיר ליצרן הן בשל המחיר הגבוה שהוא נדרש לשלם ו הן בשל העיכובים בהובלת המזון. על שירות המזון ב משרד הבריאות , השירותים הווטרינרים במשרד החקלאות והרשויות המקומיות לבחון אפשרויות לייעול התהליך כדי להקל על הנטל הבירוקרטי ולהוזיל עלויות. מן האמור לעיל עולה, שהפיקוח על המזון בעת הביקורת ובשנים הרבות שקדמו לה נמצא באחריותם של שלושה גופים בו-זמנית: משרד החקלאות, משרד הבריאות והרשויות המקומיות כשכל אחד מהם אחראי לפקח על שלב או שלבים במהלך ייצור המזון, ייבואו, ייצואו או שיווקו לצרכן. גבולות האח ריות שבין שלושת הגופים והחפיפה ביניהם אינם ברורים דיים, ולכן חלק מהסדרי הפיקוח הם כפולים ודורשים אסדרה מחודשת. בביקורת עלה, כי במשך ארבע שנים - משנת 2011 ועד מועד סיום הביקורת - התכנסה המועצה שלוש פעמים בלבד, וזאת בין שנת 2011 ליוני 2013 . בסיכום הדיון מיוני 2013 נקבע, שהגורמים המקצועיים של משרדי הבריאות והחקלאות יגבשו הסכמות בנוגע לחלוקת הסמכויות "תוך חודש ימים", כלומר עד יולי 2013 ; למרות זאת לא גובשו הסכמות 21 . באפריל 2014 התפטר יו"ר המועצה משום שלדבריו "חשתי שאין ביכולתי לסייע", ומאז שני המשרדים האחראים למינוי יו"ר למועצה לא מינו לו מחליף. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות, למשרד החקלאות ולמועצה העליונה למזון, כי מאז הקמת המועצה לפני יותר מעשר שנים הייתה פעילותה חסרת תכלית - היא התכנסה פעמים מעטות ולא הסדירה את התיאום בין שני המשרדים בנוגע לפיקוח ו לבקרה על שרשרת הטיפול במזון, וגם לא עמדה ביעד שקבעה לעצמה ביוני 2013 בנוגע לגיבוש הסכמות בתוך "חודש ימים". כתוצאה מכך המשיך להכביד הנטל הבירוקרטי, ונגרמו הוצאות מיותרות בשל כפילות מנגנוני הפיקוח והכשל בפיקוח על איכות המזון. לדעת משרד מבקר המדינה הליקויים שעלו בדוח ביקורת זה ממחישים עד כמה חיוני להשקיע משאבים כדי להקפיד על אכיפתו של החוק החדש למזון כדי שתחום המזון יהיה מפוקח באופן סדור ומערכתי. משרד מבקר המדינה ממליץ לממשלה לבחון בחיוב את הצורך ב מרכוז סמכויות הבקרה והפיקוח על המזון בידי גוף אחד, למשל רשות מזון לאומית 31. חלוקת סמכויות בידי גורמים רבים פוגעת ביעילות, מייקרת את פעולות הפיקוח, מגבירה את הנטל הבירוקרטי , ובסופו של דבר גם מעלה את מחירי מצרכי המזון. לדעת משרד מבקר המדינה, אמנם תכליתו של החוק החדש למזון להסדיר את הפיקוח על ייצור מזון, ייבואו לארץ ושיווקו , ואולם הוא אינו מייתר את הצורך שהטיפול עצמו יתבצע על ידי גוף מרכזי אחד - רשות לאומית למזון. רשות כזאת תרכז את סמכויות הפיקוח, תכין מאגר נתונים ומידע אחיד, תאציל סמכויות ניהול, פיקוח ואכיפה מתוך ראיי ה מקיפה של תחום המזון כולו , שהוא דינמי ומתפתח, ותבטיח בכך את השמירה על בריאות הציבור. מן הראוי שהממשלה תשקול את הצורך בהקמת רשות מזון לאומית במודלים אפשריים שונים 32 ,. זאת כדי להסדיר בין היתר, את טיפול המשרדים בבעיות שעלולות לעלות בעתיד, והחוק החדש למזון עדיין לא נתן דעתו עליהם. בדוח מבקר המדינה על "פיקוח על מוצרי מזון מן החי "19 ,צויןכי הווטרינרים הרשותיים בכמה יישובים בודקים את כלי הרכב המובילים תוצרת של מזון מן החי לתחומי היישובים בדיקה חלקית בלבד או שאינם בודקים אותם כלל, וכי אין גורם ממשלתי שבודק אם הווטרינרים הרשותיים מבצעים את משימת הפיקוח על המזון מן החי כנדרש. במסמך ממאי 2014 סיכם שירות המזון את הנתונים הנוגעים לביצוע היעדים שהוא קבע; בין השאר, שירות המזון הציג נתונים על שיעור הבקשות החורגות מהיעדים המצטברים מתחילת השנה כדלקמן: באותו חודש הוגשו כ- 1,200 בקשות לשחרור מזון רגיש וכ- 3,000 בקשות לשחרור מזון רגיל33 . לפי המסמך הסתיים הטיפול בכ-600 בקשות (כ- 50% ) לשחרור מזון רגיש באיחור ממוצע של5.1 ,ימים והטיפול בכ-950 בקשות (כ - 30% ) לשחרור מזון רגיל הסתיים בממוצע לאחר 3.1 ימים במקום יומיים. עיכוב בשחרור מזון מיובא גורם הפסדים כספיים ליבואנים עקב תשלום דמי החסנה, שינוע מכולות לנמל אחר (ראו בהמשך) וקיצור פרק הזמן שבו ניתן לשווק את המזון לפני שיפוג תוקפו. מר מנדי זלצמן, מנכ"ל חברת נמל חיפה, כתב במאי 2015 לשר הבריאות הרב יעקב ליצמן, בין היתר, על הצורך למ זער את הפערים הגדולים שבין רמת השירות של שלוחת המשרד בחיפה ובין רמת השירות של שלוחת המשרד באשדוד המתבטאים אף בפיגור של עשרה ימים. המנכ"ל הסביר שבעקבות מצב זה העבירו יבואנים שמשרדיהם נמצאים בצפון הארץ את מכולותיהם לפריקה בנמל אשדוד, כדי שיוכלו לשחרר את המזון המיובא לנמל אשדוד במהירות גדולה יותר. יבואנים קבלו בינואר 2015 בפני הנהלת המשרד על כך שמזון שיש לשחררו בתוך 48 שעות עדיין לא שוחרר על אף שחלפו כבר שבעה ימים. הם הדגישו בפנייתם שהעיכובים הממושכים גורמים נזקים ניכרים
בבדיקה עלה כי לכל המעבדות אין הסדרים לגיבוי בעת כשל נקודתי שיוכלו להבטיח את רציפות התפקוד שלהן. היעדר הסדרים אלו עלול לגרום עיכובים בייבוא ולפגוע במתן השירות ואולי אף בבריאות הציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות לדרוש מהמעבדות לבריאות הציבור לדאוג לקיומם של הסדרים לגיבוי שלהן למקרה של כשל נקודתי, כדי להבטיח את רציפות התפקוד. על המשרד לבדוק זאת בבקרות שהוא יעשה במעבדות.