משרד החינוך . דרכי מינוי והכשרה של מנהלים חדשים לבתי ספר .מומלץ כי המשרד יקבע פרמטרים לבחינת היקף הצורך במנהלים במגזר הערבי על תת- .מגזריו, ישלים הכנת תחזיות מבוססות בעניינם ויתאים לכך את חלקם של הלומדים .בתוכנית ההכשרה שהם בני מגזר זה. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך לנתח מידע אודות עובדי הוראה המכהנים .כמנהלים אשר מוינו בשלב השני משנת התשע"ט ובהתאם לבחון את החלטתו לוותר על .שלב המיון במחוז בכל הנוגע למנהלים שכבר מכהנים. .מהתרשים עולה כי החל משנת התשע"ג שיעורם של המתקבלים לתוכנית אשר כבר .שימשו כמנהלים בעת המיון לתוכנית נמצא במגמת עלייה, ו בהתש"ף הגיע לכדי רבע .מהם. משמעות הדבר היא כי התוכנית הופכת להיות לא רק תוכנית המכשירה מועמדים .פוטנציאליים לניהול כדי לייצר עתודה ניהולית, אלא משמשת יותר ויותר להכשרת .מנהלים שכבר מכהנים בפועל. יצוין כי נתוני אבני ראשה שנמסרו לביקורת מצביעים על .כך שתופעה זו - הכשרת מנהלים שכבר מכהנים בפועל - שכיחה יותר במגזר הערבי .(37% ) מאשר במגזר היהודי (21% .) .מומלץ שהמשרד ואבני ראשה יביאו נתון זה בחשבון בעת שהם קובעים את מכסות .הלימודים, את דרכי המיון ואת תוכניות ההכשרה. .הנתונים מצביעים על כך שרק 41% מהמנהלים שמונו בתקופה שנבדקה הם בוגרי .התוכנית. נוכח זאת מוצע שמשרד החינוך יבחן את החלטתו לקבוע את תוכנית ההכשרה .כדרישת סף ויבחן אם יש מקום לאפשר, לצד התניה זו, אפשרות להשלמת ההכשרה .לאחר המי נוי בתוך פרק זמן שהוא סבור שיכול להתאים לכך . אם המשרד סבור .שהתוכנית אכן נחוצה כדרישת סף, עליו לפעול להמשך ה גברת ההשתלבות בניהול של .בוגריה ולשקול פתרונות לחוסר במועמדים לניהול שהם בוגרי התוכנית - באמצעות .הגדלת מכסת הלומדים או בכל דרך אחרת שימצא לנכון. בפועל , לפי נתוני המשרד מיוני 2020 , מתוך 2,320 בוגרי התוכנית שסיימו את לימודיהם .בשנים התשע"א -התשע"ט, רק 18 ( מוגדרים כשייכים לפיקוח חרדי 4 מהם סיימו את .לימודיהם בהתשע"ט), ומתוכם רק 5 כיהנו כמנהליבי"ס בשנת התש"ף. .מכסת ההכשרה שנקבעה עבור מועמדים חרדים רחוקה מלהלום את חלקו של המגזר .החרדי במערכת החינוך (תלמידי החינוך החרדי הם כ -30% מתלמידי מערכת החינוך .העברי בישראל 32.) .משרד מבקר המדינה ממליץ ל משרד להגדיל את שילוב ה מועמדים מהמגזר החרדי .בתוכניות ההכשרה - שהגדירה כתשתית הנדרשת לשם מילוי איכותי של תפקיד מנהל .בי"ס ובהתאם לבחון דרישות סף למוסדות החינוך החרדי. מומלץ שהמשרד יפעל לקדם .משימה זו בשיתוף הבעלויות החרדיות ותוך רתימתן לעניין וכי יקבעו האמצעים, ההתאמות .ולוחות הזמנים שיאפשרו את קידום המשימה במסגרת אבני ראשה או במסגרת ייעודית .אחרת שתיקבע. .מהנתונים עולה כי אף ששיפור חל בקרב חלקם של בני המגזר הערבי מכלל מסיימי .תוכנית ההכשרה לכ- 13.4% בשנת2019 ,עדיין חלקם אינו תואם את שיעורם מכלל .מערכת החינוך - כ-17%. .עלה שכ-12% מהבוגרים שלא כיהנו כמנהלים לפני סיום ההכשרה שימשו כמנהלים רק .שנה או שנתיים לאחר תום הלימודים ולכן מוגדרים "מנהלים עוזבים". .נמצא כי מכסות הלומדים שאבני ראשה והמשרד קבעו לא היו בהלימה עם תחזיות .המשרד ועם מספר המינויים בפועל. זאת ועוד, לפני קביעת המכסות לא בדק המשרד .בקרב שתי הקבוצות שעליהן התבסס - קבוצת בוגרי התוכנית וקבוצת בעלי התואר השני .הזכאים לגשת למכרזי ניהול - כמה מתוכם בחרו שלא לגשת למכרזי ניהול , כמה מתוכם .מעוניינים להתמנות כמנהלים ואם ההערכות שקיבלו על תפקודם עד כה מתאימות למינוי .כזה. .כפי שיפורט להלן, בפועל לא הוגדר תפקידם של המנהלים באופן מלא, סמכויותיהם .הורחבו באופן חלקי41 ,ומערכת החינוך נותרה ריכוזית. כפי שצוין לעיל, קיים פער בגורמים .המקבלים את ההחלטות הנוגעות למערכת החינוך בישראל אל מול מדינות ה - OECD .והאיחוד האירופי: בעוד שבישראל משרדי הממשלה מקבלים כ -69% ,מההחלטות .ב- OECD ובאיחוד האירופי הממשלה המרכזית מקבלת כ-24% מההחלטות. .משרד מבקר המדינה בדק את כלל המינויים שביצע משרד החינוך במוסדות החינוך .הרשמי בשנים התשע"ז -התש"ף . הנתונים מוצגים בתרשים 6 :להלן .מנתוני התרשים עולה כי בשנים התשע"ז -התש"ף היה מספר המכרזים שפורסמו גבוה ב - .82% .ממספר המשרות הפנויות .מהתרשים עולה כי בשנים התשע"ז-התש"ף היו 1,572 משרות ניהולשהתפרסם עבורן .מכרז. המשרד פרסם מכרז יחיד רק עבור 933 משרות (כ-60%); עבור 639 ( משרותכ- .40% ) המכרז פורסם יותר מפעם אחת, מתוכן 86 משרותפורסמו לפחות חמש פעמים, 6 ..משרות פורסמו יותר מעשר פעמים .משרד מבקר המדינה בחן את הסיבות לכך ששיעור ההצלחה במינוי מנהלים באמצעות .הליכי מכרזי נמוך, דבר המחייב פרסום מכרז יותר מפעם אחת, וכן מינוי בפועל של .מנהלים. להלן הפרטים: .מהתרשים עולה כי בשנים התשע"ז-התש"ף חלה ירידה במספר המועמדים הממוצע .שהגישו את מועמדותם למכרזים למשרות ניהול פנויות במוסדות החינוך הרשמי, ונראית .עלייה מתונה בשנה"ל התש"ף. בסך הכול בתקופה זו חלה ירידה של כ-32%: בחינוך .הממלכתי יהודי הירידה הייתה בשיעור של כ-35% (מ-5.84 ל-3.78 ;)מועמדים בממוצע .בחינוך הממלכתי דתי ירידה של כ-31% (מ-3.39 ל-2.34 ;)מועמדים בממוצע ובחינוך .הממלכתי הערבי ירידה של כ-23% (מ-6.68 ל-5.16 )מועמדים בממוצע. יצוין כי בממ"ח .חלה עליה בשיעור של כ-26% (מ-1.43 ל-1.80 )מועמדים בממוצע , הגם שמספרם .המוחלט של המועמדים בממ"ח היה הנמוך ביותר והסתכם ב-1.8 מועמדים בממוצע .במכרזים שפורסמו בשנת התש"ף. .מומלץ כי במסגרת ניתוח ההליכים למינוי מנהלי בי"ס והפקת לקחים מכך, שעושה .המשרד בכל שנה, הוא יבחן את החסמים הגורמים ל ירידה במספר המגישים את .מועמדותם לתפקידי ניהול ויפעל להסרתם כדי שיותר מועמדים יגישו מועמדותם. משרד מבקר המדינה מציין כי מטרת ההליך המכרזי היא לבחור את המועמד הטוב .והמתאים ביותר לביה"ס וכי מיעוט מועמדים בכל הליך מכרזי פרטני עלול לפגוע בהשגת .מטרה זו. עוד יצוין כי ניתן לאפשר לבוגרי תכנית ההכשרה להתמודד במספר מכרזים .ובדרך זו ההתאמה המיטבית בין המנהל לבי ה"ס תושג. עם זאת, המשאבים שיידרשו .לצורך הכשרת מספר גדול יותר של מועמדים המתמודדים בהליכי מכרז הוא אכן שיקול .שיש להביאו בחשבון, בשם לב לכך שמדובר בתפקיד ליבה חשוב ומרכזי ביותר במערכת .החינוך. מומלץ כי משרד החינוך במסגרת בחינתו ישקול האיזון הנדרש בין העלות .הכלכלית ובין טיוב המינוי והתאמת המנהל לביה"ס בו הוא מתמנה. .מהאמור לעיל עולה שבבתיה"ס החרדיים לא נבדקת העמידה בתנאי הסף שנקבעו בנוהל .מינוי מנהלים ובכללם השכלה אקדמית והכשרה לניהול בי"ס. .עוד עולה מהאמור לעיל שמשרד החינוך א ומנם קבע שחלה עליו אחריות לוודא את .השכלתם, הכשרתם וכ ושרם המקצועי של כל סגל עובדי החינוך, לרבות מנהלים, ואולם .שלא כמו בחינוך הרשמי ובחטיבות העליונות שבחינוך המוכש"ר, שלגביהם קבע במפורש .את תנאי הסף לתפקיד מנהל בי"ס, לא קבע המשרד תנאים ייחודיים לבתי הספר בחינוך .החרדי (שבחינוך המוכש"ר ). בתמצית המקדימה לנוהל מינוי מנהלים ובהגדרת תחולת .הנוהל הובאה אמירה כללית ולפיה מנהלי בתי"ס במוכש"ר צריכים לעמוד בתנאי הסף .של מנהלי בתיה"ס בחינוך הרשמי. ואולם מאחר שהנוהל מיועד לבתי"ס בחינוך הרשמי, .ספק אם מוסדות החינוך החרדיים ערים לאמור בו. יתרה מזו, ספק אם התנאים החלים .על מנהלי בתי"ס רשמיים אכן מתאימים לבתיה"ס החרדיים. .מומלץ שמשרד החינוך י בחן את סוגיית מנהלי בתיה"ס במגזר החרדי ובכלל זה את .בחירתם, את מינוים ואת הכשרתם, ובהמשך לתוצאות הבחינה יסדיר את תהליך הבחירה .והמינוי של מנהלים בבתיה"ס של המגזר החרדי ויפרסם הנחיות ייעודיות בהתאם - לאחר .שיח עם הרשתות המפעילות - כדי להבטיח שמחד גיסא ה מנהלים ימלאו את תפקידם .בהצלחה ויביאו את התלמידים ואת בתיה"ס להישג ים, ומאידך גיסא הם יתאימו למסגרת .הלימודית של המוסד ולמאפייניו. .סיכום הנתונים מצביע על כך ש -31% עד37% (כ-33% בממוצע) מכלל המנהלים .שהתמנו לתפקידם בשנים תשע"ח-התש"ף ושנבחרו לתפקיד במכרז היו מנהלים שהתמנו .לתפקיד קודם לכן במינוי בפועל . ייתכן אפוא שהמינוי בפועל העניק להם יתרון שסלל .להם את הדרך לקבלת המינוי הקבוע. .מהלוח עולה כי בכ-40% ( מהמינויים בפועל520 מתוך 1,308 ) שבוצעובשנים התשע"ז- .התש"ף במוסדות החינוך הרשמי לא קדם למינוי פרסום מכרז לכלל עו"ה. .דרך המלך למינויים קבועים היא פרסום משרה פנויה, זאת כדי לתת הזדמנות שווה .למועמדים להגיש את מועמדותם למשרד ובכך לאפשר הליך שוויוני ותחרותי. נסיבות .שונות אינן מאפשרות קיום הליך מעין-מכרזי ומחייבות איוש המשרה במינוי בפועל. היות .שמינוי בפועל יכול להיות פתח למינוי קבוע בהמשך, חשוב לפעול בדרך של מינוי בפועל .בזהירות הראויה ולייחדה ככל הניתן למקרים שבהם ה משרה זמנית, או למקרים שבהם .אין אפשרות לפרסם מכרז. .יש לראות בחיוב את תוכניות המשרד ואת פעולותיו לייעול עבודת יחידותיו השונות .ולהקלת העומס על מנהלים. אולם הנתונים מצביעים על כך ש-76% מהמשימות עדיין .לא בוצעו או בוצעו חלקית. יש להביא בעניין זה בחשבון את ההשלכות ממשבר הקורונה. .מומלץ שהמשרד ישלים את ביצוע תוכניתו להקלת העומס על מנהלים. עולה שבתקופה התשע"ד-התש"ף הפער בין מכסות הלומדים שנקבעו לבין התחזיות .לצורך במנהלים חדשים עמד על 1,283 ,פרחי ניהול. אשר לתחזית עד לשנת התשפ"ב .הפער עומד על 1,701 .פרחי ניהול .מכך עולה שאף שהמשרד קבע שתוכנית ההכשרה היא תנאי סף למינוי מנהל בי"ס, אין .הוא מספק די מקומות ללומדים במסגרתה. כך הופ כת מגבלת מכסת הלומדים לחסם, .שבלית ברירה יש צורך לעקוף אותו כדי למלא את צורכי המערכת במנהלי בי"ס. .משרד מבקר המדינה ממליץ לאבני ראשה ולמשרד לשפר את תהליכי התכנון בנוגע .לצורך העתידי הצפוי במנהלי בי"ס. במסגרת זו מומלץ לבחון את העקרונות שלפיהם הם .קובעים את מכסת הלומדים באבני ראשה וליצור הלימה לצורכי המערכת. בכלל זה ראוי .שהמשרד יקבע תוכנית סדורה לתחזית ארוכת טווח שתותאם לצורך בתוספת מנהלי בי"ס .על פי המאפיינים הנדרשים, כגון מגזרים, ולמספר המועמדים הרצוי לכל משרה. בהתאם .לתחזית, נדרש שתיקבע מכסת לומדים כך שהיא תפיק פוטנציאל בוגרים גדול דיו, למתן .מענה איכותי ומתאים לכל צורכי המערכת במנהלים. אם המשרד ואבני ראשה בדעה שיש .להביא בחשבון את קבוצת בעלי התואר השני הזכאים לגשת למכרזי ניהול ואת קבוצת .בוגרי תוכנית ההכשרה שאינם מנהלים כמי שיכולים להיבחר למנהלים - מומלץ שהם .יפעלו לרכז נתונים כמותיים ואיכותניים על אודותם, ולאחר מכן יעמדו על פוטנציאל .השתלבותם בתפקידי ניהול הן מבחינת כישוריהם הן מבחינת כוונותיהם לעשות כן. .מהנתונים עולה כי בכל אחד מהמחוזות ממוצע פרחי הניהול שהוכשרו בכל שנה נמוך .מהצורך של אותו המחוז במנהלים חדשים ; גם מכסת פרחי הניהול שהוקצתה לכל אחד .מהמחוזות לשנה"ל התשע"ט קטנה מהממוצע השנתי של מספר המנהלים שנקלטו במחוז .בתקופה התשע"ג- התשע"ח. בסך הכול הפער עומד על 112 .מקומות ללומדים .עלה שהמשרד אינו מרכז ומנתח נתונים על עזיבת מנהלים חדשים ועל הסיבות לכך, והוא .גם לא קבע מהו שיעור נשירה סביר. .מהנתונים שבתרשימים עולה כי שיעורי העזיבה של מנהלים בכלל ושל מנהלים חדשים .בפרט גבוהים באופן ניכר בחינוך העל-יסודי מאלו שביסודי. עוד עולה כי שיעור העזיבה .של מנהלים חדשים בחינוך העל-יסודי בתוך 3 שנים ממועד מינוים כפול משיעור העזיבה .הממוצע של מנהלים בכלל, ובתוך 5 שנים הוא גבוה מהם פי שלושה. עוד עולה כי .בממוצע כ-10% מהמנהלים החדשים עוזבים את התפקיד בתוך3 שנים, ובתוך 5 שנים .עוזבים כ-15% .בממוצע משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך ולאבני ראשה לשלב בדיקה לגבי מידת .הרצינות והכוונות של המועמד להשתלב כמנהל בי"ס, לא רק במסגרת המיון והסינון .לתוכנית , אלא גם לאחר שיסיים את לימודיו בתו כנית, וכך ניתן יהיה לבחון את מידת .תקפותה ולעדכנה ככל שנדרש. מגבלת מכסת הלומדים מחייבת מיצוי יעיל של מקומות .הלימוד בתכנית, כך שתניב את מירב המועמדים לתפקיד מנהל בי"ס. .יש לראות בחיוב את העובדה שהמשרד מכיר בכך שמכסות הלימוד באבני ראשה שקבע .קטנות מהתוספת השנתית הנדרשת של מנהלים, וכי נדרש לתת לכך מענה מיידי. המענה .שמאפשר מינוי מנהלים במינוי בפועל, ללא עמידה במכלול הדרישות - עלול לפגוע .בעקרון ההזדמנות השווה. הפתרון גם נותן פתח למינוי מנהלים שאינם עומדים בתנאי .הסף שהמשרד קבע כהכרחיים. .מומלץ ש המשרד ישקול לצד מיסוד המסלול למינוי בפועל אפשרויות נוספות שיחזקו .ויהלמו את תפיסתו בנוגע לאופן הבחירה של מנהל בי"ס במערכת החינוך - התמודדות .בהליך מכרזי של מועמדים העומדים בתנאי הסף שהוא קבע. אחת האפשרויות הראויות .להישקל היא הרחבת מכסת הלומדים באבני ראשה והתאמתה לצרכים הכמותיים, ארוכי .הטווח במנהלים; אפשרו יות נוספ ות הן גיבוש חלופה שקולה ללימודים בתוכנית אבני .ראשה או שינוי תנאי הסף הקובעים שרק בוגרי התוכנית יכולים להתמנות למנהלים, תוך .מתן אפשרות למועמדים להתחייב שישלי מו את ההכשרה לאחר המינוי. נוסף על כך היות .וקבוצת העתודה של מנהלים אמורה להצמיח את המנהלים הקבועים לביה"ס (לאחר .עמידתם במכרז), ראוי שהמשרד יקבע תנאי סף מתאימים לכניסה לעתודה שיאפשרו .למנהל בפועל להתמודד בהמשך על תפקיד מנהל בי"ס גם בהליך מכרזי. .נוכח זאת, מומלץ כי המשרד יבחן עמדות אלו בקרב כלל המנהלים, לרבות באמצעות .סקר שיבצע מטעמו, וככל שנדרש, ינקוט פעולות שיפחיתו את תחושת הקושי שהמנהלים .העלו. מומלץ כיהמשרד יוודא שמספר הלומדים בתוכנית שהם מהמגזר הערבי יהלום את הצפי .למספר המנהלים שיידרשו במגזר זה ולחלופות תעסוקתיות נוספות. .התוכנית אינה עונה על הצרכים לתוספת מנהלים, זאת מאחר שהמכסות שהמשרד קבע .למספר הלומדים בה (325 בהתשע"ט ) נמוכות באופן ניכר מהתחזיות לצורך במנהלים .(519 .)בהתשע"ט תחזיות אלו אף נמוכות מהצרכים בפועל , שכן בהתשע"ט מונו במוסדות .החינוך הרשמי בלבד 692 מנהלים. סיבה נוספת לכך שהתוכנית אינה עונה לצרכים היא .האפקטיביות החלקית שלה בכל הקשור למטרתה העיקרית - הכשרת מי שימונו ויכהנו .כמנהלי ביה"ס: כ-40% מבוגרי המחזורים התשע"א- התשע"ט לא כיהנו כלל כמנהלים .לאחר שסיימו את התוכנית . המשרד היה מודע לחוסר במועמדים לניהול שהם בוגרי .התוכנית, והפתרון שיישם הוא הקמת עתודה לצורך מינויים בפועל - מסלול מקל, החלופי .למסלול המרכזי שהוא קבע. .על המשרד לשקול פתרונות נוספים לחוסר במועמדים לניהול שהם בוגרי התוכנית , .לרבות הגדלת מכסת הלומדים השנתית ושינוי תנאי הסף למינוי מנהל בי"ס, בפרט בכל .הנוגע לעיתוי הכשרתו. כמו כן מומלץ שהמשרד יפעל להגברת האפקטיביות של התוכנית .ולהגברת השתלבות בוגריה בניהול. מומל ץ גם שהמשרד יבחן את הליך מיון המועמדים .להכשרה כדי לשפרו כך שתובטח התאמה של הלומדים לתפקיד מנהל בי"ס. עוד מומלץ .כי התוכנית תבחן מתכונת ומנגנון מתאימים להכשרת מנהלים במגזר החרדי. .משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את תהליכי ההערכה של ראמ"ה וממליץ לראמ"ה .ולמשרד לשקול להרחיב את הבדיקה ולכלול בה גם מנהלים שעזבו ומנהלים .שהשתלבותם לא צלחה, זאת כדי להפיק לקחים ולשפר את ההכשרה בהתאם . .עלה שהמכסות ללומדים ש המשרד ואבני ראשה קבעו נמוכות באופן ניכר מהתחזיות מ- .2012 ומ-2018 לצורך במנהלים. המכסות נמוכות אףמהנתונים שהיו בעת חתימת ההסכם .הראשון, בשנת 2007, שלפיהם יש צורך ל הכשיר 400 מנהלים בכלשנה. בלוח 8 שלהלן .מוצגים ההפרשים בין התחזית למספר המנהלים שיידרשו לבין מכסות הלומדים בשנים .התשע"ד-התשפ"ג. המשרד השקיע מאמצים כספיים וניהוליים רבים בבוגרי התוכנית להכשרת מנהלים. עלה .כי המשרד אינו עורך הליך של בדיקה והפקת לקחים עם מנהלים חדשים שכיהנו .כמנהלים וחדלו בנוגע לסיבות לכך ; מומלץ כי המשרד י קיים הליך של הפצת שאלון .וניתוחו והפקת לקחים ממנהלים עוזבים בכלל וממנהלים חדשים בפרט. .משרד מבקר המדינה ממליץ ל משרד ה חינוך לנתח את נתוני עזיבת המנהלים החדשים .ולקבוע יעדים שיסייעו לצמצם עזיבה לא רצויה. .סיכום הדברים מצביע על קושי שמציגים מנהלים במילוי תפקידם ועל חוסר שביעות .רצונם. הקשיים שהוצגו עלולים לפגוע בהתמדה של מנהלים בתפקידם ולגרום ל נשירה .מוגברת, לפגוע במוטיבציה של עו"ה איכותיים ומתאימים להגיש מועמדותם לתפקיד .מנהל וכן עלול להעלות את שיעור עו"ה שהוכשרו לתפקיד אך אינם עוסקים בו. משרד מבקר המדינה ממליץ ל משרד ולאבני ראשה לבחון את העולה מ ה תרשימים .ומהנתונים שלעיל ולבדוק את האפקטיביות של תוכנית אבני ראשה בהקשר להשתלבות .של הלומדים בה בתפקידי ניהול. מגמת הנתונים מצביעה על כך שבשנים האחרונות עולה .היתכנות לכ ך ש לומדים ששימשו כמנהלים לפני הכשרתם בתוכנית ישמשו בתפקידם .לאחר מכן, ואילו שיעורם של מי שלא היה לפני הלימודים מנהל דווקא ירד בתקופה זו. .מהתרשים עולה שמתוך 53 מנהלים שמונו בפועל ונדגמו אקראית על ידי משרד מבקר .המדינה רק 17 עמדו בתנאי הסףהכשרה לניהול הנדרש בהליך מכרזי . משמעות הדבר .היא שהמנהלים שמונו לא עברו את ההכשרה לניהול הנדרשת , דהיינו חסרים תעודת סיום .(או אישור זכאות לתעודה) של התוכנית להכשרת מנהלים של אבני ראשה. עולה גם כי .לשליש מתוך 53 מנהלים שמונו בפועל לא היה תואר שני אקדמאי מוכר. אומנם בהליך של מינוי בפועל לאנדרש מהמועמדים לעמוד בתנאי הסף - שהיו נקבעים .למשרה לו הייתה מתפרסמת במכרז - אך יש להעדיף מועמד אשר עומד בהם. כתוצאה .מאי-העמידה בתנאי הסף נוצרו בפועל שני מסלולי מינוי התקפים בו -זמנית - האחד מסלול .מחמיר המחייב עמידה בתנאי סף גבוהים והשני מסלול מקל, שאינו מחייב עמידה בכלל .תנאי הסף, וכל שנדרש מהמועמד הוא להיות עו"ה, קרי בעל רישיון לעיסוק בהוראה; .מטבע הדברים חלק מהמינויים הם מינוים זמניים מחויבים, אך היות שחלקם הופך להיות .בהמשך מינויי קבע, ייתכן שיועדף המסלול המקל - מסלול המינוי בפועל - וכך יתאפשר .מינוי קבע של מנהלים שאינם עומדים בתנאי סף שהמשרד קבע כנחוצים לתפקיד החשוב .של מנהל בי"ס. .היות שהליך מינוי בפועל של מנהלים אינו מחייב עמידה בכל תנאי הסף הנדרשים .ממנהלים המתמנים בהליך מכרזי, מומלץ כי המשרד יוודא שמסלול המינוי בפועל ישמש .למקרים חריגים ומוצדקים, וכי תקופת הכ הונה של המנהלים שהתמנו בדרך זו תהיה .קצובה וזמנית כפי שנקבע בנוהל. מומלץ כי המשרד יבצע בדיקה של עמידת המנהלים .שמתמנים במינוי בפועל בתנאי הסף וינחה את המחוזות לציין זאת במסגרת טופס המינוי .בפועל, וכך נתונים אלו ייבחנו על ידי הגורם המאשר. .אגף תכנון ואסטרטגיה ב משרד החינוך מסר לצוות הביקורת ביוני 2020 כילא נערכה .השוואה בין התחזיות לבין הנתונים בפועל. .מינוי בפועל הנמשך לתקופה ארוכה ורצופה בלי סיבה מנומקת אינו עולה בקנה אחד עם .הנוהל המשרדי בעניין מינוי מנהלים שכן הוא פוגע ב מתן הזדמנות שווה למועמדים. על מחוזות המשרד לפעול לפי הנוהל ולהקפיד לנמק כנדרש כל הארכה של מינוי בפועל, .לרבות בדבר הנסיבות בהן לא פורסם הליך מכרזי במהלך שנת הכהונה. עליהם לתעד .את החלטותיהם כנדרש , וכן להמעיט בהארכת מ ינויים בפועל מעבר לשנה אחת, .ולצמצמה למקרים חריגים בלבד. על מנכ"ל המשרד, הגורם המאשר, לבחון נימוקים אלו .כדי להבטיח את המינוי הטוב ביותר עבור ביה"ס. אומנם על פי הנוהל יש מקרים שבהם יש צורך למנות מנהלים במינוי בפועל, והנוהל קובע .כי כאשר הדבר נדרש - המפקחים במחוז ימליצו על מועמדים פוטנציאליים שעל פי .היכרותם ראויים לשמש בתפקיד, למשל מועמדים שהרשימו אותם במכרזים קודמים. עם .זאת, ראוי לבצע בקרה על השימוש במסלול זה כדי לוודא שהמסלול אינו מאומץ לעקיפה .של דרך המלך - מינוי בדרך של הליך מכרזי - דרך המבטיחה הזדמנות שווה למועמדים, .וכי הוא אינו משמש אמצעי למינוי של מי שאינו עומד בתנאי הסף שהמשרד קבע. .תמונת המצב המוצגת לעיל (בתרשים 10 ) מאוששת את העובדה שהמסלול למינוי בפועל .של מנהלים אומנם מאפשר מינוי שייתכן שלא היה אפשרי לקדם בדרך של הליך מכרזי, .אך עם זאת הוא פותח פתח למינויים של מי שאינו עומד בתנאי הסף שמשרד החינוך קבע .אותם כנדרשים כדי למלא כהלכה את תפקיד מנהל בי"ס. במקרים שנבדקו נמצא שחסם .עיקרי לכך הוא אי-עמידה בתנאי הסף הדורש הכשרה מתאימה לניהול - לימודים באבני .ראשה או בתוכניות שנקבעו כשוות ערך. במקרים רבים מתוך אלו שנבדקו, מדובר במינוי .שחורג מתקופת היעד שאותה רואה המשרד כראויה למינוי כזה - שנה בלבד; .כמו כן נמצא כי כשליש מהמנהלים שנבחרו לתפקיד בהליך מכרזי היו מנהלים שהתמנו .לתפקיד קודם לכן במינוי בפועל , ומכאן עולה ה אפשרות שתקופת המינוי בפועל העניקה .להם יתרון על פני מועמדים אחרים; עוד נמצא שבכ-29% מינויים בפועל המנהלים שמונו .ניסו להיבחר לתפקיד מנהל בהליך מכרזי מעל פעם אחת, אך לא נבחרו, ובסופו של דבר .התמנו במינוי בפועל. .עולה מכך שיש מקום שמשרד החינוך יבדוק לעומק מהן הסיבות שבגללן כ-48% מכלל .המינויים שבוצעו בשנים התשע"ז-התש"ף הם של מנהלים שה תמנו לתפקידם באמצעות .מינוי בפועל. תמונת המצב מחזקת את הצורך שהמשרד יבחן את המינויים בפועל שבוצעו, .יפרסם מכרזים למשרות ניהול החורגות מתקופת היעד שאותה רואה המשרד כראויה .למינוי כזה (שנה כאמור) וינקוט צעדים לבקרה שוטפת אחר המינויים בפועל, כדי שהם .ישמשו רק למקרים חריגים. .מומלץ כי המשרד יבחן את תנאי הסף שקבע למכרזי ניהול בכל הנוגע להכשרת .המנהלים, שנמצא שהוא חסם שרבים אינם עומדים בו -האם על ההכשרה להיות תנאי .סף מקדים למינוי למנהל או שהמועמד יוכל להשלים לימודים אלו לאחר מינויו. כך יהיה .אפשר להרחיב את מעגל המועמדים לתפקידי הניהול, לחזק הליכים שוויוניים ופומביים .ולתת להם עדיפות על פני הליכי מינוי בפועל. מהתרשים עולה שהגידול הבולט ביותר של התחזית לתוספת מנהליםשתידרש ( 113% ) ..היה במגזר הלא יהודי כ-40% מהליכי המינוי בפועל לא נעשו בשקיפות בכך שלא קדם להם פרסום לציבור. .בהליך המינוי בפועל מפקח המחוז הוא שמציע את המועמד, וההחלטה בעניין מתקבלת .שלא באמצעות ועדת יועצים, כמתקיים בהליך מכרזי. ניתן להניח שאכן חלק מהמינויים .בפועל נעשה בדחיפות בשל סיבות בלתי צפויות מראש, ואולם בחלק גדול מהמקרים .הנסיבות איפשרו לכאורה היערכות מראש, ובכלל זה פרסום הודעה המאפשרת הגשת .מועמדות; למשל כשידוע שמנהל מסיים תקופת מינוי בפועל ( 19% ) או שהוא פורש .לגמלאות (4% ( ) או כשמוקם מוסד חינוכי חדש16% .) . מומלץ למשרד לחדד את הנחיותיו בנוגע למקרים הראויים למינוי בפועל בכלל וללא .פרסום הודעה על משרה פנויה בפרט. כך יהיה ניתן לצמצם את היקף המינויים בפועל .לכדי כך שישמשו למקרים המתאימים ולא יהיו בבחינת נורמה שגורה. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך לבחון את מידת ההתאמה בין תחזיותיו .לתוספת מנהלים ובין הצורך בפועל ולהפיק מכך לקחים. זאת כדי לשפר את יכולות .התכנון שלו וכדי שיוכל להכין את מערך הכשרת המנהלים בהתאם להיקף הנדרש. מנתוני התרשים עולה כי בשנים התשע"ז -התש"ף כמחצית מהמנהלים (729 מתוך 1,416 ) . שמונו בהליך מכרזיהיו בוגרי אבני ראשה. עו ד עולה מגמה של גידול של כ-48% במספר .המנהלים בוגרי אבני ראשה, מ -155 בהתשע"ז ל-229 .בהתש"ףבה בעת חלה ירידה של .כ-25% במספר המינויים שנעשו בהליך מכרזי של מי שאינם בוגרי אבני ראשה: מ-189 .בהתשע"ז ל-141 .בהתש"ף .מהנתונים ומהתרשים עולה כי בארבע השנים התשע"ז - התש"ף 52% ממינויי המנהלים .היו במכרז, ובשנת התש"ף ירד חלקם ל-48% . עוד עולה כי בעוד שבארבע השנים חלקם .של המנהלים שמונו בפועל לתפקיד, שהיו בוגרי ראשה, עמד על 30% , בהתש"ף הוא ירד .ל- 12% ;בלבדובסך הכול - שיעור בוגרי אבני ראשה מכלל המנהלים שמונו בארבע .השנים עומד על 41% , בשנת התש"ף הוא ירד ל-36% . . משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את מגמת העלייה במספר המנהלים בוגרי אבני ראשה .אשר מונו בהליכי מכרז בשנים התשע"ז-התש"ף. עם זאת מצב דברים זה יוצר שתי קבוצות .של מנהלים: מנהלים שהוכשרו בתוכנית וכאלו שלא. לשתי קבוצות אלו יש להוסיף עוד .כ-70% מהמנהלים שמונו במינוי בפועל ואינם בוגרי התוכנית. בסך הכול מתוך 2,724 .מנהלים שמונו בתקופה התשע"ז-התש"ף, אם במכרז ואם כמינוי בפועל, רק 1,130 (41% ) ..הם בוגרי התוכנית לתפקודם ולאיכותם של מנהלים יש השפעה מכרעת על התנהלות ביה"ס, על הישגי .תלמידיהם ועל מערכת החינוך בכללותה. מומלץ שהמשרד יבחן דרכים לשיפור הליכי .מינוי של מנהלי בתי"ס בכל המגזרים ובכלל זה המגזר החרדי . חשוב גם ש המשרד ואבני .ראשה ינקטו צעדים לשיפור היעילות של התוכנית כך שבוגריה ישתלבו בתפקידי ניהול . .זאת ועוד, ראוי שהמשרד יבחן את הסיבות לנשירת מנהלים חדשים ואת הקשר בין .העומס על מנהלי בתי ספר ותנאי העסקתם לבין העובדה שמנהלים מעטים מתמודדים .על משרות מנהלים. נוכח זאת מומלץ שהמשרד ישקול אפשרויות נוספות שיחזקו את .תפיסתו ו שיהלמו אותה ביחס לאופן הבחירה של מנהל בי"ס במערכת החינוך - .באמצעות הליך מכרזי שבו על המועמדים לעמוד בתנאי הסף שהוא קבע. אחת .האפשרויות הראויות להישקל היא הרחבת מכסת הלומדים באבני ראשה והתאמתה .לצרכים הכמותיים וארוכי הטווח במנהלים. אפשרות נוספת שראוי שתישקל היא גיבוש .חלופה שקולה ללימודים בתוכנית אבני ראשה או שינוי של תנאי הסף הקובעים שרק .בוגרי התוכנית יכולים להתמנות למנהלים וההכשרה תשולב לאחר המינוי. .המשרד ממנה ומעסיק את מנהלי ב תיה"ס במוסדות החינוך הרשמי, קובע את דרכי המינוי .ואת דרישות הסף לאיוש משרות הניהול בכל סוגי המוסדות. המשרד מפעיל באמצעות .אבני ראשה תוכנית להכשרת מנהלים, והשתתפות בה היא דרישת סף למינוי. .דרך המלך למינוי מנהלים היא ב אמצעות הליך מכרזי המאפשר התמודדות שוויונית .ותחרותית בין מועמדים העונים על דרישות הסף. בנסיבות ייחודיות ניתן למנות מנהל .במינוי בפועל לשנה אחת ללא עמידה בתנאי הסף. ואולם מינויים בפועל של מי שאינם .עומדים בדרישות הסף וללא פרסום המשרה הפנויה הפכו למחצית מה מינויים של מנהלים .במערכת החינוך הרשמית, והמשרד אף הקים עתודה לשם כך. בעבור המכהנים כמנהלים .בפועל נוצר הליך הפוסח על הליכי המיון לתוכנית ההכשרה שבהם האחרים מחויבים. .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את מגמת הגידול ב-50% במספר המנהלים בוגרי אבני .ראשה שמונו בשנים התשע"ז -התש"ף בהליכי מכרז. עם זאת עדיין קרוב ל -60% .מהמנהלים שהתמנו - אם בהליך מכרזי ואם כמינוי בפועל - אינם בוגרי התוכנית. עוד .עולה אפקטיביות טעונה שיפור של תוכנית ההכשר ה: כ-40% מבוגרי המחזורים התשע"א .עד התשע"ט לא כיהנו כלל כמנהלים לאחר שסיימו את התוכנית. אף שהתוכנית נקבעה .כאחד מתנאי הסף למינוי מנהל בי"ס (יש חלופה לכך במקרים מוגבלים ומוגדרים), מכסת .הלומדים בתוכנית אינה עונה על הצרכים לתוספת מנהלים . גם בהתחשב בכך שכ-40% .מהבוגרים אינם מכהנים כמנהלים, מדובר בפער ההולך וגדל בין מספר בוגרי התוכנית .לבין הדרישה ל תוספת מנהלים מדי שנה. קיימת גם תופעה של עזיבה מוגברת של .מנהלים חדשים, אך ה משרד לא בדק את הסיבות לכך , לא הפיק מכך לקחים ולא קבע .מהו שיעור סביר לנשירה. על פי עמדות המנהלים, אחת הסיבות המעודדות נשירה של .מנהלים היא העובדה שהדרישות מהם רבות והיקף אחריותם רחב, ובה בעת מרבית .הסמכויות נתונות בידי המשרד . יתרה מזאת המנהלים נדרשים לפעול מול גורמים רבים .הן בתוך המשרד הן מחוצה לו. עובדה זו בולטת גם בהשוואה לזירה הבין-לאומית. ככלל, .תפקיד המנהל ותחומי אחריותו אינם מוסדרים במסמך מרכזי אלא נגזרים מחוזרי מנכ"ל .רבים, דבר המוסיף בירוקרטיה ו מכביד על ההתנהלות השוטפת של המנהלים. הפירוט לעיל מצביע על כך שלמשרד אין קודקס המאגד את כל ההנחיות, ההוראות .והדרישות מהמנהלים. כל אלו נכללו בכ - 6,500 חוזרי מנכ"ל במועד הביקורת. משרד .מבקר המדינה מציין לטובה את פעילות המשרד להפחתת העומס של מנהלים ולצמצום .מספר חוזרי המנכ"ל וממליץ לו לבחון הכנת קודקס, ובו יאוגדו כלל ההנחיות למנהלי בתי .הספר. .מנתוני אבני ראשה הנכונים להתש"ף עולה כי שיעור הבוגרים שלא כיהנו כמנהלים לאחר .סיום הלימודים עולה בהתמדה משנת התשע"ה (33%) להתשע"ט (46%) ; פחות מ-50% . מבוגרי המחזוריםבשנים אלו כיהנו כמנהלים בשנת התש"ף; ובממוצע, כ -40% מבוגרי .המחזורים בשנים התשע"א -התשע"ט לא כיהנו כלל כמנהלים לאחר שסיימו את התוכנית. .גם בהתחשב בכך שלבוגרי התוכנית בשנים האחרונות הייתה תקופה קצרה יותר .להתמנות למנהלים, מדובר על שיעור ניכר המחייב את המשרד ואבני ראשה לעמוד על .הסיבות לכך ועל הדרכים להתמודד עם תופעה זו. .מהנתונים שבתרשים עולה כי במגזר דוברי העברית עיקר הבוגרים מונו לניהול עוד לפני .שסיימו את לימודיהם בתוכנית (לפניה, במהלכה או מייד בסיומה). עוד עולה כי שיעור .בוגרי התוכנית דוברי הערבית שהתמנו למנהלים נמוך מזה שבקרב דוברי העברית. משרד מבקר המדינה ממליץ שהמשרד ישלים גיבוש המסמך שיגדיר באופן מלא את .תפקיד מנהל ביה"ס. .ממחקר טאליס ומלוח 1 לעיל עולה כי שיעור המנהלים בישראל שהם בעלי תואר שני .ושלישי (87%) גבוהמהממוצע במדינות ה - OECD (66%). עוד עולה כיגילם ה ממוצע של .המנהלים בישראל הוא 50 , והםצעירים ממרבית עמיתיהם במדינות ה- OECD (52.2 )שנה .שנבדקו במחקר טאליס. מלוח 2 עולה כירובם המוחלט של המנהלים בישראל (96% ) עוסקים בהוראה נוסף על .העיסוק בניהול, בשונה מה ממוצע במדינות ה - OECD (31% .)עוד עולה כי המנהלים .בישראל מקדישים מחצית מזמנם (50% ) לתכנון הלימודים וההוראה ולקשר עם תלמידים .ועם הוריהם, לעומת 39% מהזמן שמקדישים למטלות אלומנהלים במדינות ה- OECD . .נמצא שמנהלים בישראל מקדישים פחות זמן (41% )מזמנםלמשימות הנוגעות לניהול .הארגון ולמנהיגות בהשוואה לזמן שהמנהלים במדינות ה - OECD (51% מזמנם) מקדישים .לנושאים אלו. .פחות ממחצית מהמנהלים הישראלים שהשתתפו במחקר טאליס דיווחו כי הם מרוצים .מתנאי העסקתם (44% ), שיעור הנמוך ממקביליהם במדינות ה OECD - (66%). אי-שביעות .בולטת השתקפה במחקר בנוגע לשיעור המנהלים בישראל שה ביעו שביעות רצון .ממשכורתם (25%), שהיה כמעט מחצית מז ה של עמיתיהם במדינות ה - OECD (47% .)
.במסמך נקבע שהוא ישמש תשתית להמשך העבודה על תפקיד המנהל, אולם בפועל .נמצא כי לא הושלמה הגדרת תפקיד המנהל במסמך אחד מתכלל.