רשות המיסים בישראל . ועדות מקצועיות ברשות המיסים משרד מבקר המדינה מעיר כי ליקוי זה אופייני גם לדוחות אחרים של ועדות מקצועיות שעסקו ב תחומים תפעוליים (לדוגמה, הוועדה לבדיקת מערך ניהול הספרים). על הרשות לקבוע בנוהל כי בכל רפורמה תפעולית יוגדרו מראש פרמטרים שלפיהם ניתן יהיה לבחון לאחר יישום הרפורמה , באמצעות מנגנון מעקב שיוגדר מראש, את יעילותה על ציר הזמן. בהקשר זה, בטיפולה ביישום הרפורמה לשיוך תיקים במשרדי השומה בכלל ולביטול משרדי פשמ"ג י רושלים 1 וחיפה בפרט, על הרשות לפעול להגדרת יעדים כאלו. הועלה כי חלק מהוועדות לא הוקמו, וגם אלו שהוקמו והמלצותיהן אושרו - טרם בוצע נדבך מרכזי מהמלצותיהן. להלן הפרטים: 1. לא הוקמה ועדה לשיתופי פעולה בין מערכי מע"ם ומס הכנסה. 2. אשר לו ועדה למודל אסטרטגי, ניהול סיכונים ו- 18BI- הועלה כי מערכת BI בניכויים ובמע"ם עובדת. במערך מס הכנסה עדיין אין מערכת כזאת, ובמערך מיסוי מקרקעין הרשות צופה כי לאחר דצמבר 2017 עת יוגש דוח מקוון במיסוי מקרקעין, תיבנה מערכת כזאת גם באגף זה. משרד מבקר המדינה מעיר כי בשל חשיבות הנושאים שהוועדות ברשות דנות בהם, ומאחר שמסקנותיהן עשויות להשפיע על ציבור רחב, מן הראוי שבנושאים המתאימים, לאחר שהוגשו המלצות של ועדה מקצועית והוחלט לאמצן, גם אם היא ועדה פנימית, הרשות תשקול לפרסם את ההמלצות לידיעת הציבור. כך תפעל הרשות להגברת השקיפות , וגם יגבר אמון הציבור ברשות, שהוא אחד מאבני היסוד לפעילותה. הועלה כי לעיתים אין מבוצע מהלך של התקנת תקנות וממילא לא ניתן להפעיל את הסעיף שחוקק בחקיקה הראשית, ועבודת הוועדה שמונתה לבחינת נושא המיסוי הרלוונטי יורדת לטמיון. הועלה כי רק בפברואר 2018 פרסמה רשות המיסים חוזר מקצועי15 בנושא "מיסוי פעילות במטבעות וירטואליים (דוגמת ביטקוין)". יצוין כי חוזר כזה אינו מחייב את הנישומים כל עוד הוא אינו מעוגן בחקיקה. משרד מבקר המדינה מעיר כי במקרים המתאימים, על הרשות לפעול, לקידום חקיקה של היבטי המיסוי שנדונו במסגרת ועדה בין- משרדית, ולגבש בנוהל את דרכי הטיפול בנושאים שטופלו במסגרת עבודתן של ועדות בין-משרדיות שהרשות נטלה בהן חלק. הועלה כי הרשות לא קבעה לוחות זמנים מומלצים לביצוע הטיוב, כיצד הוא ייעשה ובידי איזה גורם . .הועלה כי הרשות לא הפיקה לקחים מהכישלון של רפורמת פיזור תיקי המלכ"רים19, שטופלו בעבר במשרד אחד - פ"ש ירושלים 3 . תיקים אלו פוזרו בשנת 2008 בארבעה משרדי שומה נוספים ולמעשה כמעט שאינם מטופלים. משרד מבקר המדינה מעיר כי בשל הזמן הרב שחלף משנת 2013, שבה זוהו הבעיות המערכתיות והומלץ לבחון אותן באופן מעמיק כאמור, על הרשות לקבוע לוחות זמנים לבחינה זו במסגרת תוכנית עבודה רב -שנתית. מהלוח עולה כי בארבעה מקרים אין אסמכתאות של ממש ל תוצרי עבודתן של הוועדות. התנהלות זו אינה עולה בקנה אחד עם כללי מ ינהל תקין. מן הראוי כי כל ועדה או צוות שמונו ישבו על המדוכה, ינתחו את המצב הקיים ויציעו חלופות למצב הרצוי. עבודת מטה זו תתבצע בהליך מוסדר שבו תתועד אותה עבודת מטה, יתקיימו דיונים בהמלצות ויתועדו וכיו"ב. מצב שבו חלק ניכר מדוחות הוועדות אינו נדון ובסופו של דבר נגנז מהווה בזבוז משאבים והוא עלול לפגוע באמון הציבור ברשות. כך, עולה חשש כי מחד גיסא הרשות מזהה ליקויים במערכת המס, ומאידך גיסא היא אינה פועלת לתיקונם בלוח זמנים סביר. מן הראוי כי כל בחינה של נושא מקצועי שהרשות סברה כי הוא ראוי לבחינה תיעשה בעבודת מטה מסודרת. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי על הרשות לשקול להגדיר בנוהל את עבודתן של הוועדות הפנימיות ואת השתתפותה של הרשות בוועדות בין- משרדיות ובכלל זה: לקבוע גורם מרכז ברמת המטה לצורך מעקב של לשכת המנהל בין היתר אחר עבודת הוועדות ולקבוע את החובה להגיש דוח מסכם. נמצא כי לעיתים נערך דיון ראשוני בהמלצות ואין מתקיימים דיוני המשך, ולעיתים המנהל בוחר שלא לאמץ את המלצות הוועדה, כולן או חלקן. אולם הועלה כי אין לכך אסמכתאות המלוות בהנמקות מפורטות: מה הן המלצות הוועדה, אילו מהן התקבלו וא ילו לא, ומה הם הנימוקים לדחייה או לקבלה של כל אחת מההמלצות. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי אם אין מתקיים דיון בהמלצות הוועדות השונות, המשאבים שהושקעו בפעולתן יורדים לטמיון ולא מושגת התוצאה המקצועית הראויה. כדי למנוע מצב שבו עצם הדיון בהמלצות ועדה מקצועית יהיה תלוי אך ורק במנהל הרשות, מן הראוי לקבוע בנוהל כי כל ועדה תגיש את המלצותיה למנהל הרשות ובנושאים מסוימים גם לאגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר; כמו כן, על מנכ"ל משרד האוצר לקבוע בנוהל באילו ועדות מקצועיות בתחום ה מיסים תהיה נציגות גם של אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר. זאת ועוד, מן הראוי שבנוהל ייקבעו החובה לדון בהמלצות של ועדה מקצועית ; הפורום שבו ייערך דיון בהמלצות של ה וועדה וכן החובה לערוך פרוטוקול הכולל הנמקות מפורטות. לצורך הסדרת הנושא האמור הוקמו ברשות שתי ועדות שונות בהפרש של שלוש שנים. מאחר שהוועדה השנייה התחילה את עבודתה מ"נקודת האפס" ולא המשיכה את עבודתה של הוועדה שקדמה לה, ירדו לטמיון משאבי כוח האדם והידע שנצבר בעבודת הוועדה הקודמת . הועלה כי גם פעילות הוועדה השנייה הופסקה בשלב מסוים10. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי העיכוב של יותר מעשור בהסדרת הנושא נובע בין היתר מאי-שימור הידע הנצבר בעבודת ן של ועדות קודמות ומאי-קידום הדיון המקצועי בנושא. מקרה זה ממחיש את הצורך במעקב, פיקוח ובקרה של גורם מרכז ברשות על עבודתן של הוועדות. על הרשות לפעול להסדרת הנושא. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי יש צורך בפיקוח שיטתי וסדור על עבודת הוועדות כדי ש ראש הרשות יוכל לקיים מעקב אחר עבודתן , ובהתאם יוכל לשקול אם לבטל ועדות, להקים ועדות חלופיות, לערוך חילופי גברי בוועדות וכיו"ב. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות על העיכוב החריג בסיכום עבודתה של ועדה זו. יתרה מכך, לנוכח העובדה שהוועדה טרם סיימה את עבודתה, לא ברור מהי התשתית המקצועית שעל בסיסה פעלה הרשות לצורך קידום תזכיר החוק. .הועלה כי ברשות לא קיימת מתודולוגיה סדורה למעקב אחר השלכות יישום המלצות ועדות מקצועיות, שיאפשר לה ללמוד על הערך המוסף שצמח לרשות ולאוצר המדינה מכל ועדה. מעקב כזה מצריך מינוי של גורם מרכז, הזמנת עיבוד סטטיסטי משע"ם (שירות עיבודים ממוכנים), ניתוח נתונים רוחבי ובדיקת התועלות שנצמחו, ולחלופין מכשולים שעלו בעקבות יישום המלצות אותה ועדה. במשך השנים זיהתה הרשות נושאים שוטפים מהותיים בעבודתה המקצועית שקיימים בהם ליקויים מהותיים ושבגינם הוקמו או הייתה כוונה להקים ועדות או צוותי עבודה כמפורט לעיל. מהלוח עולה כי לגבי כמחצית הנושאים לא הוקמה לבסוף הוועדה או שהרשות לא איתרה אסמכתאות לקיומה ולפעילותה. בבחינת כלל הנושאים שהרשות ראתה צורך לבחון באמצעות ועדות - טרם הושלם הטיפול במרביתם, וזאת בשל הפסקת הטיפול בנושא בשלב מסוים4 . ממצאים אלו מצביעים על כשלים בהליך קבלת ההחלטות ברשות בעניין הקמת ועדות, ועל הצורך לשוב ולבחון את אותם נושאים שבהם דנו הוועדות שפעילותן הופסקה. מהיקף הנושאים והרפורמות שהיו אמורים להיות מטופלים במסגרת הוועדות ואשר הטיפול בהם הופסק בשלב מסוים משתמע שהרשות אינה מייחסת חשיבות מספקת לנושאים שעמדו בבסיס הקמתן. ממצאי ביקורת אלו מחדדים את הצורך בהגדרתם של גורמים ברשות המיסים ובמשרד האוצר שיתכללו את עבודת הוועדות המקצועיות. גורמים אלו יוכלו, בין השאר, לעקוב אחר יישום המלצות ועדות שאומצו ולעקוב אחר מימוש היעדים שנקבעו. .במועד סיום הביקורת טרם החל משרד האוצר ביוזמת חקיקה על פי המלצות הצוות. כמו כן, הסמכתו של מנהל הרשות להוצאת האישורים פורסמה ברשומות רק בדצמבר 2017 , יותר מארבע שנים לאחר הקמת הוועדה. משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח חשיבות המלחמה בתופעת החשבוניות הפיקטיביות וההון השחור, על הרשות לפעול לקידום המלצות הוועדה וההחלטה מינואר 2017 .לפעול לחקיקה זמנית .קידום רפורמות מס הוא חלק מרכזי במדיניות הפיסקלית במדינת ישראל ובו יש לרשות חלק נכבד. כמו כן נבחנות ברשות רפורמות לשיפור תפעולי של מערכת המס בהיבטים של כוח אדם, אמצעים ושיטות עבודה. לרוב נעשית פעילות זו בתוך הרשות: לעיתים ב"צוותים", אשר פעילותם לא נקבעה מראש בכתב מינוי, ולעיתים בוועדות מקצועיות. בדוח זה הועלו סוגיות המשליכות בין היתר על מדיניות המס בישראל. לסוגיות אלה יש השלכות על היבטים אחרים במדיניות הכלכלית כמו הגדלת הצמיחה, צמצום אי -השוויון והגדלה או הקטנה של הכנסות המדינה. מן הראוי כי סוגיות אלו ילובנו בכל הדרגים הרלוונטיים: רשות המיסים, אגף התקציבים ואגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר והנהלת משרד האוצר, וייקבע גורם מתכלל לקביעת מדיניות המס במשרד האוצר. ממצאי הביקורת מעידים על ליקויים בהליכי העבודה ובמימוש ההמלצות של ועדות: אין תכלול של פעילות הוועדות המקצועיות ברשות המיסים, קיים אובדן "זיכרון ארגוני" הנוגע לפעילותן, חלקן אינן עומדות בלוחות זמנים שנקבעו לסיום עבודתן, חסר תיעוד של ההנמקות לדחייה או לקבלה של חלק מההמלצות וכן חסר מעקב אחר יישום ההמלצות. בוועדות המקצועיות ובצוותי העבודה הפנימיים הושקעו משאבים רבים: בכירי הרשות מקדישים עשרות ולעיתים מאות שעות מזמנם לוועדות אלו, זאת נוסף על אנשי מקצוע אחרים מהשירות הציבורי ומהמגזר הפרטי המוזמנים לוועדות. מצב שבו המלצות של ועדות אינן נדונות או שהן נדונות בצורה ראשונית ולא מעמיקה מהווה בזבוז משאבים ופוגע בהשגת יעדי הרשות. מהיקף הנושאים והרפורמות שהיו אמורים להיות מטופלים במסגרת הוועדות ואשר הטיפול בהם הופסק בשלב מסוים, משתמע שהרשות אינה מייחסת חשיבות מספקת לנושאים שעמדו בבסיס הקמתן. מן הראוי כי עבודת הוועדות המקצועיות תוסדר בכללותה: החל ממינוין ועד לדיון בהמלצותיהן, כולל פיקוח ובקרה על פעילותן ועל העמידה בלוחות הזמנים שנקבעו להן. על שר האוצר, בתיאום עם מנהל הרשות, לנקוט צעדים ראויים כדי לקדם את הסדרתן של הסוגיות שעלו בדוח זה ושבגינן הוקמו הוועדות המקצועיות. לצורך זה מן הראוי שגוף מתכלל של מדיניות המס אשר יפעל במשרד האוצר יכין תוכנית עבודה מפורטת לבחינת המלצות הוועדות המקצועיות. על משרד האוצר והרשות לפעול לשקיפות ולפרסום דוחות הוועדות המקצועיות בתחום המיסים, שכן הדבר עשוי לתרום לקבלת החלטות מושכלת ולהגברת אמון הציבור בפעילות הרשות. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הרשות להשלים בהקדם את עבודתו של צוות היישום שיבחן את כל היבטי היישום שהועלו בדוח זה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על החטיבה לארגון ומערכות מידע ברשות לבדוק את הצורך בהגדלת שטח הארכיונים במשרדים שצפוי בהם גידול במצבת התיקים, לשם אחסון התיקים המועברים אליהם. .במועד סיום הביקורת, כארבע שנים מיום חקיקת סעיף 100א1 , עניין זה טרם נקבע על ידי השר, כך שתיקון זה לא ניתן ליישום. בהיעדר כללים מחייבים, עדיין לא נסגרה פרצת המס בתחום המיסוי הדו- שלבי והדבר פוגע באוצר המדינה 16 . משרד מבקר המדינה מעיר כי כדי למצות את המיסוי על רווחי השיערוך, על הרשות להמשיך ליזו ם ולקדם מול שר האוצר את תיקון התקנות להגדרת הרווחים האמורים, שיאפשרו את יישום התיקון לחוק. הועלה כי הרשות לא קבעה מנגנון למעקב אחר התיקים שיועברו בין המשרדים, שיאפשר לבדוק אם תיקים אלו אכן מטופלים במשרדים החדשים, לכל הפחות ברמה שבה טופלו במשרדים שמהם הועברו (לדוגמה, במשרדי הפשמ"ג בירושלים ובחיפה טופלו כל תיקי הפשמ"ג בכל שנה, ואילו במשרדי שומה אחרים הנורמה היא טיפול בכ-2% - 3% בלבד מתיקי המס מדי שנה. בשל כך לא ברור כמה מתיקי הפשמ"ג אשר יועברו למשרדי השומה האחרים אכן יטופלו על ידי אותם משרדים).
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר על אי-תיקון הליקוי שבגללו, בהיעדר גורם מתכלל כאמור במשרד האוצר, נקבעים סדרי העדיפויות לביצוע שינויים במדיניות מס מסוימת או בפעילות הרשות "באופן מתגלגל" משנה לשנה ולא על פי תוכנית עבודה סדורה רב -שנתית. מן הראוי כי דרכי הפעולה של ועדות בתחום מדיניות המס ייקבעו ב משרד האוצר, ודרכי הפעולה של ועדות בתחומים תפעוליים ייקבעו על ידי הרשות.