היכלי הספורט תל אביב-יפו בע_מ . היכל הספורט ביד-אליהו – שיפוץ, שדרוג וייעוד .מהאמור לעיל עולה שאף כי בהסכם בין החברה למועצה עוגנה מערכת של בקרות שבאמצעותן הייתה המועצה יכולה לוודא שהחברה עומדת בהתחייבויותיה, בפועל לא בוצעה בקרה ראויה: לא ניתנה מראש ובכתב הסכמת המועצה לשינויים בתכנית ולסטיות ממנה; לא נמצאו מסמכים המעידים כי הוקם צוות היגוי, וכי הוצע למועצה לשלוח משקיף לישיבותיו; לא נעשתה בחברה ביקורת פנימית לבדיקת עמידתה בהתחייבויותיה כלפי המועצה, והמועצה לא נעזרה בליווי מקצועי בתחום הבנייה על מנת לעקוב אחר שלבי ביצועו של הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה, ביצוע בקרות ראויות הוא תנאי הכרחי שבאמצעותו ניתן לוודא שצדדים בהסכם עומדים בהתחייבויותיהם, מה גם שקיומן של בקרות כאלה עוגן מראש בהסכם. על כן על החברה היה להקפיד לקיים את חלקה בהסכם ולבצע את הבקרות המתאימות. על המועצה היה לעמוד על כך שהחברה תקיים את המוטל עליה ולהמשיך להקצות לה כספים רק לאחר שווידאה שהחברה מקיימת את חלקה בהסכם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהעקרונות לדרכי ההתקשרויות עם קבלנים נקבעו על ידי ועדת הכספים, ומאחר שוועדה זו אישרה, יחד עם ועדת המכרזים, גם את אופן ההתקשרות לביצוע עבודות במסגרת הפרויקט, ראוי היה כי כל חריגה מהם תובא לאישורה, ובכלל זה ההחלטה לקיים התקשרות שלא באמצעות מכרז פומבי. ואולם משרד מבקר המדינה העלה כי עד מועד סיום הביקורת לא גיבשה לשכת התאגידים תקנות או נוהל כאמור, לא העבירה הנחיות כלשהן לתאגידים בעניין העקרונות שעליהם צריכים להיות מושתתים סדרי התקשרויותיהם, ואף לא העבירה להם קווים מנחים באשר לדרך שעליהם לנקוט בעת ביצוע ההתקשרויות. הביקורת העלתה כי אף שמדובר היה בעמדה עקרונית, החלה לכאורה לא רק על ההתקשרות לקביעת נותן החסות להיכל אלא גם על התקשרויות אחרות שעושה החברה בנכס של העירייה, לא העבירו לשכת התאגידים או כל גורם אחר בעירייה הנחיות לחברה במהלך ביצוע הפרויקט ולפיהן חלים עליה דיני המכרזים. . עוד עולה כי ללשכת התאגידים לא היה ידוע אם בידי החברה היה קיים נוהל מכרזים והתקשרויות לפני שהחלה לנקוט צעדים מעשיים בעניין הפרויקט. יצוין כי בדוח בנושא "ביקורת פנים בחברות עירוניות" שהגישה בשנת 2005 ( המבקרת הפנימית של העירייה להלן - מבקרת העירייה) היא המליצה ללשכת התאגידים, בין היתר, "לבחון כתיבת נהלים משותפים לתאגידים העירוניים בנושאים שנדרשים במרבית התאגידים ומאפיינים תחומי פעילות משותפת". מהאמור לעיל עולה כי לפחות בעניין סדרי ההתקשרויות לא שעתה לשכת התאגידים להמלצת מבקרת העירייה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי האמור לעיל מעיד שלא נעשה תכנון מדויק ומפורט מספיק לפני שיצאה החברה במכרז ואף לפני שחתמה על ההסכם עם הקבלן, ולא נבחנו לעומק כל הסוגיות הרלוונטיות, ובהן הדרישות של הנהלת היורוליג, שהמשתמשת העיקרית בהיכל - מכבי ת"א - מחויבת לעמוד בהן. מהאמור לעיל עולה כי החברה נאלצה להתמודד עם מאות בקשות, הן של הקבלן הראשי והן של קבלנים אחרים, לאישור ת שלומים בגין עבודות חריגות שביצעו. אמנם לא כל הבקשות אושרו, אבל אושר חלק גדול מהן, בסכום מצטבר של כ -26 מיליון ש"ח; משמעות הדבר היא שעקב תכנון חלקי של החברה, נוצר פער ניכר בינו לבין הביצוע, במידה רבה מכיוון שהחברה לא הגדירה באופן ברור את הדרישות שלה מהפרויקט לפני שהתחילו העבודות ונחתמו החוזים עם הקבלנים. אמנם החברה טענה פעמים רבות כי הקבלן הראשי אינו עומד בלוחות הזמנים, אולם אין ספק כי חלק לא קטן מהפיגור נובע גם מתפקודה. הפרוטוקולים מהישיבות של ועדת החריגים שהוקמה במיוחד לצורך הפרויקט היו קצרים ותמציתיים ולא ניתן בהם מידע המשקף את מהלך הדיונים ואת המשמעות הכספית של ההחלטות. משרד מבקר המדינה מעיר כי האחריות לניהולו התקין של תאגיד עירוני מוטלת אמנם בראש ובראשונה על מוסדותיו המנהלים, הנעזרים לצורך כך, בין היתר, בוועדת ביקורת ובמבקר פנים, ואולם אין בכך כדי להסיר מהרשות המקומית את אחריותה לקיים מטעמה פיקוח ומעקב נאותים על פעילות תאגידיה. על הרשות המקומית לוודא שכל התאגידים, ובייחוד אלה המקיימים פעילות בהיקף כספי ניכר, פועלים על סמך נהלים נאותים, ברורים ומחייבים בכלל, ועל פי נהלים לעניין התקשרויות בפרט. מה עוד שמועצת העירייה החליטה כאמור כי על התאגידים לקיים מכרזים ועל לשכת התאגידים לגבש תקנות או נוהל מכרזים שיחייבו אותם, וכל עוד לא הוחלט אחרת, החלטה זו תקפה ומחייבת. מאחר שהחברה היא תאגיד עירוני ומאחר שלצורך הפרויקט ברור היה, הן לחברה והן לעירייה, כי החב רה תצטרך לבצע התקשרויות בסכומים ניכרים, ראוי היה שהגורמים הנוגעים בדבר בעירייה, ובכללם לשכת התאגידים, יבחנו את סדרי העבודה של החברה בנושא זה ויבטיחו כי ההתקשרויות הצפויות יתבצעו בהתאם לתשתית נורמטיבית נאותה ועל פי דיני המכרזים. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין להשלים עם מציאות שבה חברה עירונית שאמורה לפעול על פי אמות מידה ציבוריות ולשמש דוגמה לציבור, ושבמוסדות המנהלים שלה יושבים נציגי עירייה, מבצעת עברות על חוק התכנון והבנייה. לדעת משרד מבקר המדינה, על העירייה לפעול למיגור תופעה זו. . מהמסמכים עולה כי בניסיון לייצר הכנסות נוספות, ומאחר שכאמור התעריף לפעילויות ספורט בכלל ולאימונים בפרט נמוך במידה ניכרת מהתעריף לפעילויות אחרות כגון אירועי תרבות, העדיפה החברה להעמיד את ההיכל לשימוש לאירועים אלה על פני שימוש לאימונים וכתוצאה מכך התגלעו חילוקי דעות בינה לבין מכבי ת"א, כמפורט להלן: לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון שמדובר בנושא חשוב הקשור לליבת פעילותה של החברה, מן הראוי שהחלטת דירקטוריון בעניין סדרי העדיפויות לקיום פעילויות בהיכל תעוגן על ידי העירייה והחברה במסמך מחייב - מסמכי היסוד של החברה, הסכם בין העירייה לבין החברה או לכל הפחות נוהל מאושר של החברה. לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה, העירייה והקבוצות למצוא את הדרך הנאותה לשלב בין רצון החברה להגדיל את הכנסותיה לבין הצורך להעניק, ככל שניתן, לקבוצות ולנבחרות המשתמשות בהיכל את האפשרות להשתמש בו גם לצורך אימונים. ואולם הביקורת העלתה כי לא גובשה "אמנה ברורה בין החברה לעירייה" כפי שסוכם בפגישה שהתקיימה בספטמבר 2000 , וגם בחוזה החכירה לא נתנו העירייה והחברה את דעתן על הסוגיות החשובות שהועלו באותה פגישה. למעשה התברר כי החברה והעירייה לא קבעו מדיניות ברורה לגבי סדרי עדיפויות ואמות מידה לשימוש בהיכל לפי סוגי הפעילויות (פעילויות ספורט, אימונים, מופעי תרבות ובידור, תצוגות ותערוכות ועוד) למטרות שלשמן הוא הוקם. הביקורת העלתה כי לכאורה חלק מהודעותיו האמורות של המנכ"ל למשרד מבקר המדינה אינן משקפות את מצב הדברים כהווייתו: הביקורת העלתה כי בבחירת הקבלן הראשי נפלו פגמים רבים, וכי ספק רב אם היא עלתה בקנה אחד עם עקרונות דיני המכרזים ועם סדרי מינהל תקין, כמפורט להלן: מהסברי המנכ"ל עולה לכאורה כי ההליך שבמ סגרתו גובשה רשימת הקבלנים שאליהם פנתה החברה נעשה בשלבים ובהשתתפות גורמים הנוגעים לפרויקט. ואולם אף אחד מהשלבים האמורים לא תועד כהלכה, כמתחייב מסדרי מינהל תקין, ולמעשה אין בידי החברה סימוכין בכתב התומכים בהסברי המנכ"ל - אין פרוטוקולים מישיבות שהתקיימו ואין הסברים בכתב להחלטות שהתקבלו ולצעדים שננקטו בעקבותיהן. מהסברי המנכ"ל אף עולה כי בעלי תפקידים בחברה המליצו על כמה קבלנים, ובהם כאמור הקבלן שזכה בסופו של דבר במכרז, אף שספק אם לבעלי תפקידים אלה היה הידע הנדרש לכך. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שמדובר בתאגיד עירוני המתפעל נכס ציבורי ונמצא בבעלות מלאה של העירייה, ראוי היה שגיבוש רשימת קבלנים פוטנציאליים לביצוע פרויקט השדרוג יבוצע במסגרת הליך מובנה וסדור המאושר על ידי ועדת הכספים של החברה. במסגרת הליך כזה צריכה הייתה החברה להקפיד על כך שכל אחד מהשלבים יתועד כהלכה בשל רגישות העניין וחשיבותו, כך שנית ן יהיה לדעת מי מהגורמים ומבעלי התפקידים המליץ על כל אחד מהקבלנים שנכללו ברשימות השונות. החברה הייתה צריכה להקפיד גם על כך שכל המלצה כאמור וכל החלטה שתתקבל יתבססו על הסברים ברורים ומפורטים. ראוי היה גם שהמוסדות המנהלים של החברה יהיו שותפים אף הם להליך או למצער שההחלטה הסופית תאושר על ידם, ויש להצר על שהדבר לא בוצע. לו החברה הייתה נוקטת בעוד מועד הליך כזה, היא לא הייתה צריכה לנסות לשחזר את מה שהיה ולהניח הנחות כדי לתת הסברים להליכים שננקטו. משרד מבקר המדינה מעיר כי טענות החברה - שהובאו על ידי המנכ"ל ולפיהן מדובר ב"טעות", שכן החברה מיקמה את החנויות והמשרדים בהתאם "לתכנון המקורי" - תמוהות מאוד ואינן עולות בקנה אחד עם המסמכים המחייבים ועם הדיווח האמור של המנכ"ל לדירקטוריון החברה בספטמבר 2008 . חזקה על החברה ועל המנכ"ל שלה שנתנו את הדעת על נושאים חשובים כמו מיקום חנויות, משרדים ושטחים ציבוריים; ואכן כך הם עשו, ולדבר ניתן ביטוי בבקשה שהגישה החברה לקבלת ההיתר המקורי. על פי היתר זה, שהוא המסמך המחייב, ושעליו חתם גם מנכ"ל החברה, תכננה החברה שמשרדיה ימוקמו בצדו המזרחי של ההיכל ואף החלה לבנות אותם במקום זה, אך בסופו של דבר היא העדיפה משיקוליה (כפי שדיווח כאמור המנכ"ל בספטמבר 2008 ,), בניגוד למתחייב מההיתר למקמם בצדו המערבי. טענתה של החברה ולפיה עשתה כך על פי "המפרט הטכני" תמוהה עוד יותר, שכן מפרט טכני אינו אמור להצביע על מיקום מדויק ומפורט של חנויות, משרדים ושטחי ציבור, ואכן מסמך זה אינו מכיל נתונים אלה. ואולם נמצא כי אף שתוקף הארכה פג לא קיבלה החברה כל הוראה מהעירייה לסגור את ההיכל. ב- 1.2.09 , יותר מחודש לאחר הבדיקה של מחלקת הפיקוח וכחודש לאחר שפג תוקף הארכה, דיווח מנכ"ל החברה לדירקטוריון על הודעתו האמורה של מנהל מחלקת הפיקוח. הדירקטוריון קיים דיון בנושא, קיבל את הסבריו של המנכ"ל, ולפיהם יש לכאורה סתירה בין ההיתר לבין הנספח שצורף אליו, והחליט, בין היתר, "לעשות להגיש בקשה לארכה".]ו[ ...מאמץ להגיש היתר חדש משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לתמוה על כך שאף שמחלקת הפיקוח דיווחה על שימושים החורגים מהיתר, דהיינו עברות על החוק, לא פעל הדירקטוריון לקיום בדיקה מטעמו בנו שא על מנת לוודא כי ההסברים הניתנים מבוססים. 1. מיקום שטחים מסחריים : לאחר שמשרד מבקר המדינה החל לבדוק בדצמבר 2008 את נושא הפיקוח על ה בנייה בפרויקט, ביצעה מחלקת הפיקוח על הבנייה שבאגף לרישוי ופיקוח בעירייה (להלן - מחלקת הפיקוח) בדיקה בהיכל באותו החודש. ממסמכי האגף עולה כי בבדיקה "נמצאו שימושים שלא תואמים את היתרי הבניה", שכן חלק מהחנויות ואף משרדי החברה מוקמו במקום שהיה מיועד, על פי ההיתר, לשמש "מעבר לכלל הציבור" (ההדגשות אינן במקור). בסוף ינואר 2009 הודיע לחברה מנהל מחלקת הפיקוח כי לפי חוק התכנון והבנייה השימושים האמורים הם שימושים חורגים, וכי היא נדרשת להפסיקם, אחרת יינקטו נגדה הליכים משפטיים. מנהל המחלקה הבהיר לחברה כי היא רשאית אמנם ל הגיש בקשה להתרת השימוש החורג, אך "הגשת הבקשה לא תעכב את ההליכים המשפטיים". הביקורת העלתה כי החברה הגישה בשנת 2009 בקשה כאמור, אולם לא הפסיקה את השימושים החורגים. להלן הפרטים: (ג) הביקורת העלתה כי במרס 2010 אישרה הוועדה המקומית את הבקשה להיתר חדש שהגישה החברה, כך שבמשך יותר משנה נמשכו בהיכל השימושים החורגים מההיתר ואף נעשה כאמור שימוש פרטי בשטח שהיה מיועד לכלל הציבור. עוד נמצא כי אף שמנהל מחלקת הפיקוח הבהיר כאמור לחברה כי הגשת הבקשה להיתר חדש לא תעכב את ההליכים המשפטיים, לא נקטה העירייה כנגד החברה צעדים משפטיים כלשהם בגין השימושים החורגים. משרד מבקר המדינה מעיר כי לטענת החברה אין כל תימוכין בפרוטוקולים מישיבות ועדת החריגים, וספק אם ההחלטות האמורות של הוועדה עולות בקנה אחד עם הסמכויות והתפקידים שהוטלו עליה על ידי הדירקטוריון. ראוי היה שכל ההחלטות בעניין החריגים שעלותם הכספית עולה על 50,000 ש"ח יתקבלו על ידה ולא על ידי עובדי החברה, בכירים ככל שיהיו, כפי שקבע הדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שהחברה תציג לוועדה המקומית במפורש את כוונתה להשתמש בשטח לצרכים מסחריים (שלכאורה זו הייתה כוונתה מלכתחילה), ולא תפעל בשיטה שאפשרה לה להשיג את מבוקשה בהדרגה - בתחילה קיבלה מהוועדה היתר לכך ממסמכי החברה עולה כי הבקשה הראשונה להיתר בנוגע למרתף הצפוני (בקשה לדיפון וחפירה) הוגשה עוד לפני שהושלמה עבודת התכנון, ובכלל זה התאמת תכניות מוזאון מכבי לתכניות החברה, וכי בידי החברה לא הייתה תכנית אדריכלית מעודכנת ואף לא נקבע ייעוד המרתף במסמך מחייב כלשהו והוסדרו כנדרש השימושים העיקריים בו. גם בעת קבלת ההיתר ותחילת עבודות החפירה (פברואר 2006 ) טרם הוסדרו עניינים אלה. להלן שתי דוגמאות: .משרד מבקר המדינה מעיר לעירייה כי התפקוד של תאגידיה העירוניים ודרך טיפולה בממ צאים הנוגעים לתפקוד זה הם בהחלט מעניינו של הציבור, שכן אופן טיפולה בעניין יכול וצריך לשמש דוגמה עבורו. עוד יוער כי גם אם הייתה קיימת אי -בהירות מסוימת בנושא מסמכי ההיתר, אין מחלוקת על כך שהייתה כאן חריגה, ועל העירייה לפעול בכלים העומדים לרשותה על מנת להרתיע מפני ביצוע חריגות בעתיד ולמנוע אותן. הביקורת העלתה כי היו אי-התאמות נוספות בין הביצוע לבין ההיתר ואף חריגות בנייה שעליהן לא התריע האדריכל: ב- 11.3.10 קיבלה החברה את ההיתר המבוקש לביצוע שינויים, שכאמור הכשיר בדיעבד גם חריגות מההיתרים הקודמים. ואולם הביקורת העלתה כי לעניין הסדרת סגירת המעבר לשער 7 החברה פועלת בניגוד להיתר שניתן: בעוד שבהיתר אושר לחברה, על פי בקשתה, ועל בסיס אישור בטיחותי שניתן לה, לסגור את המעבר אל השער מקומת המסחר ומהזירה בלבד, ולעשות שימוש מסחרי-פרטי רק בחלק משטח המעבר, החברה מאפשרת באופן קבוע לעשות שימוש מסחרי-פרטי בכל שטח המעבר, ו יש לראות זאת בחומרה רבה. כאמור, ועדת הכספים הטילה על מבקר החברה לבחון את התרעות האדריכל על חריגות בנייה בפרויקט. בביקורת עולה כי עבודת המבקר הפנימי בבדיקה זו הושתתה בעיקר על הסבריהם של בעלי התפקידים בחברה, ובלא שהתקיים בירור עם האדריכל. כמו כן דוח הביקורת הפנימית לא בחן את טיפולה של הנהלת החברה בהתרעות האדריכל, ובייחוד את העובדה שהמנכ"ל דיווח עליהן לוועדת הכספים באיחור ניכר. .משרד מבקר המדינה מעיר כי קביעותיהם של מבקר החברה, הי ועץ המשפטי של החברה וועדת הביקורת עצמה, ולפיהן לא היו חריגות בנייה בהיכל, אינן עולות בקנה אחד עם הממצאים שתוארו לעיל. האישורים שנתנו בדיעבד הגורמים המקצועיים, הדרישות של העירייה מהחברה לתקן את החריגות, השינויים שביצעה החברה בחלק מהנושאים בעקבות התרעותיו של האדריכל והליך הרישוי מחדש שהחברה נוקטת ל"עדכון" ההיתר, יש בהם כדי להעיד על כך שבפועל נעשו חריגות בנייה ושימושים שאינם לפי ההיתר, שתיקונם התארך זמן ממושך, חלקם לא תוקנו עד מועד ישיבתה של ועדת הביקורת וחלקם היו קיימים גם במועד סיום הביקורת של משרד מבקר המדינה (ראו להלן). הועלה כי מינואר 2002 ועד מועד סיום הביקורת פעלו המזנונים ללא רישיון עסק כלשהו (גם לא רישיון זמני). לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שזה שמונה שנים פועלים בתחומי ההיכל תשעה מזנונים ללא רישיון עסק ואת העובדה שבמקום פועלת שלוש שנים מסעדה שאף לה אין רישיון עסק, בין היתר בשל בעיות תברואה. על העירייה והחברה לפעול בנחישות להסדרת עניין חשוב זה. הביקורת העלתה כי הדירקטוריון לא הנחה את ועדת החריגים להתחשב בהחלטותיה גם במצבה הכספי של החברה. מעיון בפרוטוקול ישיבת הדירקטוריון שהתקיימה ב- 10.4.06 עולה כי בהיעדר הנחיה כאמור ועדת החריגים התבססה בהחלטותיה בעיקר על המלצות מפקח הפרויקט ולא התחשבה כלל בתוצאות הכספיות העדכניות של הפרויקט. כך לדוגמה, הוועדה אישרה חריגים גם בעת שלוועדת הכספים דווח על גירעון משמעותי בפרויקט בסך של כ-13 .מיליון ש"ח לפי נתונים שהעבירה החברה למשרד מבקר המדינה ביוני 2009 , סך עלות החריגים השונים בפרויקט היה כ - 25.91 מיליון ש"ח. סכום זה מורכב מבקשות לתשלום בגין חריגים שהגישו הקבלנים (להלן - פקודות שינויים או פק"שים) ומתשלומים ששילמה החברה לקבלנים השונים בגין "תוספת עבודות" (מרתף צפוני ו"מרתף זירה"), שלא נכללו בחוזים שנחתמו עמם37. התשלומים ששולמו לקבלן הראשי בגין החריגים היו כ- 13.4 מיליון ש"ח (במחירי החוזה), שהםכ-%41 מהסכום שהייתה אמורה החברה לשלם לקבלן על פי החוזה שנחתם עמו. בסך הכול שילמה החברה לקבלן הראשי 53.1 מיליון ש"ח (כולל כ -8.5 מיליון ש"ח פיצוי בגין עליית מדד תשומות הבנייה). יצוין כי לקבלן הראשי מצדו היו טענות קשות נגד החברה - טענות שלא הוכחשו על ידה: בדצמבר 2006 כתב הקבלן לחברה, בין היתר: "מזה שנה אין התקדמות בעבודה, שלא באשמתנו, עקב מחסור בתכניות ביצוע, שינויים רבים". עוד ציין כי הוא נדרש "לבצע עבודות למערכות שונות וגמרים אשר יארי כו עוד את תקופת הביצוע", וכי לפי דרישת החברה שונתה שיטת העבודה במרתף ההיכל. לדבריו, "הפרויקט התארך מאד וצפוי להגיע לתקופת ביצוע של כמעט 3 שנים. כאשר החזקת תקורה לתקופה זו מהווה הפסד כספי ניכר עד כדי כך שנמחק לחלוטין כל הרווח שעשוי היה להניב הפרויקט". . לדעת משרד מבקר המדינה, חובתה של העירייה לעמוד בדרישות הדין ואף לשמש דוגמה לדרך התנהגות ראויה ומסודרת הנעשית על פי החוקים והתקנות, בייחוד במקרים שבהם מבצעי חריגות הבנייה הם חברות שבבעלותה, כדוגמת החברה. יש חשש כי התנהגותה האמורה עלולה לעודד את היזמים השונים ואת הציבור כולו לנקוט דרך של הפרת חוקים ותקנות כאמצעי להשיג את מטרותיהם. .מהאמור לעיל עולה כי הקבלן החל לעבוד קודם שהוכן לוח זמנים מפורט המוסכם על שני הצדדים כנדרש. דבר זה נבע, בין היתר, מכך שהחברה החלה בהליכים לבחירת הקבלן עוד לפני שהיו בידה המימון והאישורים הדרושים לפרויקט, ולכן עבר זמן רב מאוד ממועד בחירת הקבלן (אוגוסט 2002 ) עד מועד חתימתהחוזה עמו (פברואר 2004 ). מהאמור לעיל אף עולה כי לא נקבע בחוזה לוח זמנים מוסכם ומעודכן, וכי גם במהלך ביצוע העבודה לא נקבע לוח זמנים מפורט, אף שנדרש היה לעשות זאת, בייחוד נוכח השינויים הרבים שהחברה ביקשה מהקבלן לבצע. כתוצאה מכך התגלעו חילוקי דעות בין החברה לבין הקבלן באשר ללוח הזמנים המחייב ואף נוצרה אי-בהירות באשר למועד שבו התחילה העבודה. . בבסיסו של פרק זה עומדים שני פגמים עיקריים הנוגעים לפעילותה של החברה: היא החלה לבצע בפועל את פרויקט השדרוג טרם הושלם התכנון וטרם הייתה בידיה תכנית כוללת ומגובשת, וכתוצאה מכך, בין היתר, השתנה התכנון של מרכיבים בפרויקט במהלך ביצועו; בכמה מקרים התבצעה הבנ ייה תוך סטייה מהיתרי הבנייה או לחלופין קודם שהוצאו היתרי בנייה. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לברך על פעולות העירייה האמורות לעיל, אך התפקיד החשוב המוטל בעניין זה על הרשויות המקומיות, ובהן העירייה, מחייב אותן לשמש דוגמה לציבור הרחב, לפחות בכל הנוגע לפעולותיהן כיזמים בתחום הבנייה והפיתו ח. ואולם הממצאים העולים מדוח זה מעידים על כך שהעירייה לא מילאה את כל חובותיה בעניין פרויקט שדרוג ההיכל, וכי היא קיימה פיקוח לקוי על הפרויקט לאורך תקופת ביצועו. יצוין גם כי במקרים שבהם אותרו חריגות היא לא השלימה את ההליכים המשפטיים ולעתים לא החלה בהם כלל בש ל "חוסר עניין לציבור". משרד מבקר המדינה מעיר כי חזקה על החברה ועל ראשיה שידעו מבעוד מועד כי שערים בהיכל מוקמים על מנת לשמש פתחי יציאה ומילוט של באי ההיכל, וכי המעברים אליהם אמורים להיות פתוחים לשימוש הכול. האחריות לבנייה מוטלת בראש ובראשונה על החברה, שכן היא שנושאת באחריות כוללת למכלול הפעולות שנועדו לקדם את הפרויקט ואינה יכולה להיתלות באמירה או בפעולה כזו או אחרת של גורמים שהועסקו על ידה לצורך הפרויקט, ובהם גם האדריכל. משרד מבקר המדינה מעיר כי ההסברים האמורים של העירייה אינם עולים בקנה אחד עם דרישות התקנות ואף לא עם העובדות, שכן כאמור בוצעה בהיכל בנייה שלא כדין. על הוועדה המקומית למלא את ח ובתה ולדווח לוועדה המחוזית דיווח חודשי כנדרש, ובייחוד על בנייה שנעשתה שלא כדין, בין אם הוגשו כתבי אישום ובין אם לאו. משרד מבקר המדינה מעיר לעירייה כי חלק מהחריגות בוצעו עוד במהלך הבנייה ולפני הוצאת טופס 4 , וכי אין גם כל הוכחה שהשימוש החורג בוצע רק לאחר סיום הבנייה. על כן יש מקום לשקול קביעת אבני דרך נוספות להידוק הביקורות לבדיקת ההתאמה של היתר הבנייה למציאות כדי לאפשר את איתורן של אי-ההתאמות בשלבים מוקדמים יותר של הבנייה. .לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח התחייבויותיה של החברה כלפי המועצה שעוגנו בהסכם ביניהן, ולנוכח העובדה שהמועצה היא המממנת העיקרית25 של הפרויקט, לא ראוי היה שהחברה תערים קשיים לפני המועצה בעניין הבדיקות והבחי נות שהיא זכאית לבצען על פי ההסכם, והיה עליה לאפשר למועצה לבצען מיד כשהתבקשה לעשות כן. כמו כן בהתחשב בכך שהבדיקות העלו בדיעבד כי תחשיבי החברה אינם תואמים את חישובי המועצה ואת הנתונים שהיו בידיה, על החברה להכין ללא דיחוי תחשיב מעודכן ומהימן של עלויות פעילויות הספורט השונות ולוודא שתחשיב זה עולה בקנה אחד עם תחשיבי המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהחובה לפעול על פי דיני המכרזים היא נורמה ראויה לגופים ציבוריים כדוגמת התאגידים העירוניים, הממומנים גם מתקציבים ציבוריים, ומאחר שההליכים להחלת חוק חובת המכרזים על תאגידים עדיין לא הושלמו, ראוי שמשרד הפנים (שכאמו ר גם הוא סבור שתאגידים עירוניים צריכים לקיים התקשרויות במכרז) יפעל ללא דיחוי וימצא את הדרך המתאימה ליישום המלצתו האמורה לעיל של משרד מבקר המדינה, כגון על ידי הנחיה לרשות המקומית, בעלת השליטה בתאגיד העירוני, לדרוש מהתאגיד לפעול על פי דיני המכרזים בשינויים המחויבים. בעניין ההתקשרויות, בדצמבר 2003 אישרה אמנם ועדת הכספים של החברה עקרונות לדרכי ההתקשרויות השונות עם ספקים ונותני שירותים הקובעים באילו מקרים יש לקיים מכרזים (ראו להלן), אולם היא לא אישרה נוהל מפורט שיסדיר את כל הליכי ההתקשרויות. יודגש כי אישור העקרונות כאמור נעשה כאשר החברה כבר הייתה בעיצומו של תהליך הבחירה של קבלנים ונותני שירותים לפרויקט ולאחר שחלקם כבר נבחרו (ראו להלן). לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום להטיל על מבקר החברה דאז לכתוב בעצמו את הנהלים כפי שנעשה בשנת 2003 , ולא היה גם מקום להטיל על מבקר החברה הנוכחי להשתתף באופן פעיל בעדכון הנהלי ם כפי שנעשה בשנת 2008 . על מבקר החברה להעיר על ליקויים ולהמליץ על עקרונות שיש לפעול לפיהם. לכל היותר הוא היה יכול לתת הערותיו לנוסח הנהלים שנכתב, אך לא להיות שותף לכתיבתו. מן הראוי שמוסדות החברה יוודאו שמבקר החברה לא יעסוק בהכנת נהלים. נמצא כי העבודות בפרויקט הסתיימו במאי 2008 , אך מאז הדיווח מיוני 2006 לא דרשו ה דירקטוריון וועדת הכספים דיווחים נוספים על מצב העמידה בלוח הזמנים. מעיון בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה עולה כי מדובר בפרוטוקולים קצרים ותמציתיים שלא ניתן בהם מידע מספיק, ולפיכך אי-אפשר לדעת מה היו הנימוקים להחלטות הוועדה, וכי במקרים רבים גם לא ניתן לדעת באילו חריגים מדובר וממה הם נובעים. יתר על כן, בפרוטוקולים לא מצוינים הסכומים המבוקשים כחריגים, ולכן אי -אפשר לדעת מה המשמעות הכספית של החלטות הוועדה, אף שמדובר בבקשות שעלותן המצטברת כאמור הגיעה לכ -26 ,מיליון ש"ח. לא נמצא כי הדירקטוריון שנדרש לאשר את הפרוטוקולים ש ל הוועדה, התריע על כך שלא ניתן להבין מהם דבר, ויש לראות זאת בחומרה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על החברה להקפיד על כך שעבודה בהיקף נרחב כל כך תתבצע לאחר שסוכם לוח זמנים מפורט הכולל אבני דרך בביצוע ומאפשר הטלת קנסות על חריגה מהתנאים שסוכמו. היעדר לוח זמנים כזה היה פתח לחילוקי הדעות בין החברה לקבלן הראשי - חילוקי דעות שנמשכו למעשה לכל אורך עבודתו. כמו כן במצב זה לא ניתן היה להטיל קנסות על הקבלן כתוצאה מחריגה מקצב ההתקדמות כיוון שהוא לא סוכם מראש. .(ד) ממסמכי החברה עולה כי חלק גדול מהבקשות לאישור החריגים, בייחוד בקשותיו של הקבלן הראשי, נבעו משינויים וע בודות נוספות שבוצעו בפרויקט ביזמת החברה. בעיקר מדובר בעבודות ב"מרתף הזירה", שלדברי הקבלן הראשי "הוגדלו בכמעט פי 3 ," המקורי]ן[מהיקפ ובעבודות במרתף הצפוני, שלא נכללו במסגרת העבודות שהוצעו במכרז. כאמור, הקבלן טען שלא הייתה התקדמות בעבודה עקב היעדר תכניות ביצוע ושינויים רבים. .לדעת משרד מבקר המדינה, התקשרות פרטית של מנהל עם נותן שירות לגוף שהוא מנהל עלולה לעורר, בין היתר, חשש לניגוד עניינים וחשש לפגיעה בטוהר המידות. המגעים לקיום קשרים עסקיים של המנכ"ל עם קבלן י"ח בלא שהפרטים המלאים בעניינים אלו הובאו להכרעת הגורמים המוסמכים לא היו תקינים; בכל מקרה היה על המנכ"ל לקיים הליך מסודר ומתועד של היוועצות בעניין זה עם הגורמים המוסמכים בחברה טרם החלו המגעים עם הקבלן. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם ההתקשרות הפרטית של המנכ"ל עם קבלן י"ט היא בעייתית, וכי לא מדובר בכשל "פורמלי" בלבד. היה על המנכ"ל לדווח על כוונתו לבצע את ההתקשרות, ולו למניעת מראית עין, גם אם עברה יותר משנה מאז סיים קבלן זה את עבודתו בהיכל, מה גם שהמנכ"ל יכול היה להיות מעורב בהיבטים מסוימים בהעסקת הקבלן על ידי החברה. על אחת כמה וכמה היה על המנכ"ל לדווח על ההתקשרות ברגע שקבלן י"ט הגיש הצעה לבניית המשרדים וברגע שנודע לו כי הקבלן הגיש הצעות לביצוע העבודות באצטדיון "בלומפילד". ההתקשרות הפרטית והקשרים העסקיים של מר פרצלינה עם נותני שירותים לחברה והעובדה כי מר פרצלינה לא דיווח עליהם בעוד מועד בכתב למוסדות החברה מחזקים את הצורך בקביעת נהלים בהקדם על ידי מוסדות החברה בדבר מניעת ניגוד עניינים וחובת גילוי זיקות של עובדים ונושאי תפקידים בחברה לגורמים שיש להם קשרים עסקיים עם החברה. . בדוח שפרסם מבקר המדינה בשנת 200531 צוין כי עד מאי 2005 לא התקין שר הפנים את התקנות בעניין עסקאות של תאגידים עירוניים (מקומיים) כנדרש. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים בדוח האמור "כי מן הראוי שיחיש את התקנת התקנות כנדרש בהתאם לתיקון לחוק חובת המכרזים". גם בביקורת הנוכחית נמצא כי למרות ההערה בדוח מ- 2005 , עד מועד סיום הביקורת, יולי 2010 , לא התקין שר הפנים את התקנות כנדרש בתיקון לחוק. הביקורת העלתה כי עד יולי 2010 לא פעל משרד הפנים על פי ההמלצה האמורה ולא קבע בנוהל שהחובה לפעול על פי דיני המכרזים חלה על כל התאגידים העירוניים. משרד מבקר המדינה מעיר כי הצורך בידע מקצועי מיוחד אינו דבר חריג, שכן לרבות מההתקשרויות יש מאפיינים מקצועיים ייחודיים, אך אין זה אומר כי הן אינן צריכות להיעשות באמצעות הליך המנוהל על ידי ועדת מכרזים. ועדה כזו הוקמה במיוחד לצורך ביצוע התקשרויות, והיא אמונה על בחירת ספקים ונותני שירותים למיניהם, ולכן חזקה ע ליה שבעת הצורך היא תמצא את הדרך לקבל את הידע המקצועי הדרוש לבחירה מגורמים שונים בחברה או מחוצה לה. הועלה כי שלא כמתחייב מההסכם בין בנה"פ ובין החברה, לא כיסתה החברה ממק ורותיה העצמיים את החריגות האמורות מהתקציב, אלא לקחה לשם כך, כאמור, הלוואות נוספות. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם מהבחינה החשבונאית ניתן לרשום מיולי 2005 את הוצאות המימון בדוח רווח והפסד בעת היווצרותן ולא לזקוף אותן לעלות הפרויקט, היה על החברה לציין בדיווחיה למוסדות המנהלים שלה ולעירייה את העלות האמתית של הפרויקט. בעלות זאת צריכה הייתה החברה לכלול את הוצאות המימון האמורות. לפני שגוף ציבורי נוקט צעדים מעשיים לביצוע פרויקט בנייה, ובייחוד אם מדובר בפרויקט מורכב שעלותו גבוהה, הוא נדרש לבצע עבודת מטה יסודית ומקיפה שתוצאותיה ישמשו בסיס להחלטות בנושא. ממצאי הביקורת מלמדים כי לצורך קבלת ההחלטה על ביצוע הפרויקט לא עשו החברה והעירייה עבודת מטה נאותה, לא הגדירו את מהות הפרויקט והיקפו, ולא בחנו חלופות לפרויקט. בתקופת הפרויקט חלו שינויים רבים בתקציבו, ובעקבות כך נאלצה החברה לקחת הלוואות בסכומים ניכרים הגבוהים מאלה שתכננה מראש. דירקטוריון החברה לא קיים דיון יסודי בעניין השינויים שבוצעו בתכניות הפרויקט ובעניין השינויים הרבים באומדני העלות שבוצעו בעקבותיהם, והאישורים לתכניות ניתנו רק באמצעות אישור פרוטוקולים של ועדת הכספים. לא תמיד עדכנה הנהלת החברה את התכניות העסקיות לפני ביצוע השינויים, ולמותר לציין כי תכניות אלה לא אושרו מראש כנדרש על ידי הדירקטוריון. עדכון התכניות לא התבצע באופן קבוע ומסודר ועל פי לוח זמנים מתוכנן, ולעתים התכניות עודכנו רק בעקבות שאלות ובקשות של חברי דירקטוריון ונושאי תפקידים בעירייה. כמו כן לא תמיד עדכנה החברה את העירייה מראש על פרטי השינויים ועל השפעותיהם הצפויות על העלות הכוללת של הפרויקט, ולכן היא גם לא קיבלה את אישור העירייה לשינויים אלה כנדרש. מועצת העירייה לא דרשה שהחברה תגיש לה דיווחים ועדכונים שוטפים על היבטים שונים של התקדמות הפרויקט בכלל ועל היבטים כספיים ותקציביים בפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, אישור בדיעבד של התכניות העסקיות ושל תקציב הפרויקט אינו עולה בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין. ראוי היה שקודם לנקיטת צעדים מעשיים לקידום הפרויקט יתקיים במועצת העירייה דיון בכל ההיבטים העקרוניים של הפרויקט, וכי בעקבותיו תתקבל החלטה עקרונית של המועצה שתעלה בקנה אחד עם האינטרסים של העירייה. משרד מבקר המדינה מעיר כי המסמך היחידי שלפיו ניתן לקבוע אם הבנייה נעשתה באופן תקין או שקיימת חריגת בנייה הוא ההיתר שקיבלה החברה מהוועדה המקומית בנובמבר 2004 - ועל פי היתר זה חסימת שער 7 הייתה חריגת בנייה, ולכן נאלצה החברה להסיר את הקיר שהקימה. מאחר שהעירייה לא דיווחה למשרד מבקר המדינה על מועד ההריסה אין לדעת כמה זמן נמשכה החריגה. למרות האמור לעיל, רק בדצמבר 2008 ,, כשמונה חודשים מאוחר יותר הודיעה העירייה ליורוקום כי עליה להסיר את השלט באופן מידי. אולם הביקורת העלתה כי החברה לא דאגה שיורוקום תסיר את השלט, ובמקום זאת נקטה צעדים להכשרתו בדיעבד: בינואר 2009 היא קיבלה לבקשתה אישור בדיעבד מיועץ הנדסי, ולפיו שלט נוקיה "נמצא תקין ואינו מהווה סכנה בטיחותית". בסיכום דיון של ועדת הביקורת של החברה מ- 31.3.09 נקבע, בין ה יתר, כי באחריות החברה להאיץ את הטיפול בהיתר בעניין הצבת השלט (בעניין קבלת ההיתר בדיעבד, ראו להלן). משרד מבקר המדינה מעיר שגם אם החברה סבורה, מסיבותיה, שמיקום השלט וממדיו משרתים את צרכיה וגם אם בידיה חוות דעת ולפיה השלט אינו מהווה סכנה בטיחותית, היה עליה לפ עול על פי דרישת העירייה ולדאוג קודם כול להסרת השלט שהותקן בניגוד להיתר. הביקורת העלתה כי בפועל סיימה החברה (במאי 2008 ) את כל העבודות במרתף הצפוני, ובהן בניית הגלריה, חודש לפני שהגישה את הבקשה האמורה להיתר ואף השכירה חלק מהמחסנים לשוכרי שטחים מסחריים בטבעת המסחרית של ההיכל, אף שלא היה בידה היתר לעשות זאת והיא לא קיבלה לכך, כנדרש, את אישורה של מועצת העירייה. יתר על כן, כבר בינואר 2008 ,, כחצי שנה לפני שביקשה החברה היתר לביצוע השינויים דיווח מנכ"ל החברה לוועדת הכספים בעניין המרתף הצפוני כי "הביצוע לא תואם את התוכניות... בכל מקרה צריך להגיש תכנית שינויים למרתף". משמעות הדבר שהחברה ביצעה חריגת בנייה ושההיתר שניתן בינואר 2009 הכשיר בדיעבד בנייה ושימוש בלתי חוקיים שביצעה החברה. מהאמור לעיל עולה שלצורך מימון הפרויקט השתמשה החברה במקורות עצמיים בסך כ-8 מיליון ש"ח בלבד 26. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם לא חלה על החברה חובה חוקית לקיים מכרז בכלל ומכרז פומבי בפרט, הרי שנוכח ההיקף הכספי של ההתקשרות וחשיבותה, ראוי היה שהחברה תנקוט מלכתחילה הליך ראוי של מכרז פומבי שיאפשר לקיים משא ומתן לצורך בחירת נותן ה חסות. יתר על כן, מאחר שמדובר בשיפוץ נכס ציבורי הנמצא בבעלות העירייה, שמחויבת כאמור על פי חוק לקיים הליך של מכרז פומבי, והייתה שותפה לקבלת כל ההחלטות המהותיות בנושא הפרויקט, ומאחר שלצורך קיום ההסכם עם נותן חסות נדרשת העירייה לאשר את שינוי שם ההיכל, כבר בתחילת ההליכים לקידום הפרויקט היה על העירייה והחברה לעמוד על כך שההתקשרויות של החברה, ובהן ההתקשרות עם נותן החסות, יתבצעו רק לאחר שיתקיים מכרז פומבי; הדבר נדרש כדי שיהיה אפשר לתת הזדמנות שווה לכל המעוניינים לתת חסות להיכל, וכדי להבטיח שהחברה תשיג את התנאים הטובים ביותר. בהתחשב במוניטין הרב של היכל הספורט, בהיותו מזוהה יותר מכל אחד מהמתקנים בארץ עם הצלחה ספורטיבית בין-לאומית, סביר להניח שלו הייתה החברה נוקטת הליך של מכרז פומבי, כנדרש וכמתחייב, היא הייתה מקבלת פניות נוספות והצעות גבוהות יותר. .עיון בתיקי העירייה (במשרדיהם של מנכ"ל העירייה וגזברה) לא העלה כל מסמך שאפשר ללמוד ממנו מדוע העניקה העירייה למכבי זכות לשימוש מוזל בהיכל ואיך חושב הסכום הנמוך שבו חויבה הקבוצה כאמור לעיל כמו כן ממכתבו של גזבר העירייה עולה כי לנוכח ההתחייבות האמורה הוטל ע ל "אגף התקציבים שבמינהל הכספים לבצע בדיקה כלכלית מקיפה של היכל הספורט ותחזיות לשנים הבאות", אולם לא נמצא כי בדיקה כזו, אם אכן בוצעה, שימשה לגורמים המוסמכים בעירייה ובחברה בסיס לדיון במחיר שייגבה ממכבי תמורת השימוש בהיכל. משרד מבקר המדינה מעיר כי בביקורת הנוכחית לא נבדקו מערכת היחסים וההתקשרות הכוללת בין העירייה לבין האגודה. ואולם, מאחר שמדובר בהיכל ספורט שהוא נכס צי בורי שבבעלות רשות מקומית, שאמורים להתקיים בו מגוון אירועי ספורט של קבוצות ונבחרות שונות - ולא רק משחקיה ואימוניה של מכבי ת"א, ראוי היה כי כל החלטה וכל סיכום בעניין התשלומים שגובות העירייה או החברה מהקבוצה ילוו בהסבר מפורט על הסכום שנקבע, וכי סכום זה יהיה מבוסס על תחשיב מדויק שמביא בחשבון, בין היתר, את העלויות האמתיות של השימוש בנכס. מאחר שכאמור מכבי ממילא הייתה אמורה לשלם לחברה עבור השימוש בהיכל במסגרת ההסכם משנת 2000 , משמעות הסכם ההרשאה היא שתוספת הסכום שהחברה תקבל ממכבי בגין השימוש בהיכל המשודרג תהיה כ -5.26 מיליון דולר. יתרה מזאת, מאחר שמספטמבר 2000 עד אוקטובר 2003 נהנתה מכבי משימוש מוזל בהיכל, התוספת הראלית של התשלום (הסכום החדש בניכוי הסכום ששיקף את העלות האמתית של השימוש בהיכל) הסתכמה ב-3 מיליון דולר בלבד21. לא נמצא כי פרטים אלה הובאו לידיעת הגורמים המוסמכים בחברה ובעירייה. .לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי הי ה שבמסגרת אומדני התקציב והתכניות העסקיות שהוכנו יובאו לידיעת הגורמים המוסמכים בחברה ובעירייה כל הנתונים על התקשרותה של החברה עם מכבי והשפעותיה על מימון הפרויקט. ניתוח ובחינה של המקרים שבהם סטתה החברה מהיתרי הבנייה או בנתה ללא היתר ופנתה לקבלת ההיתר בדיעבד, מעלים ספק אם בפעולות אלו נשקלו השיקולים הציבוריים והתכנוניים הדרושים, לבד מאינטרסים כלכליים. ת פקוד זה אינו עולה בקנה אחד עם המצופה מחברה עירונית האמורה לפעול גם על פי אמות מידה ציבוריות. בפועל הושתתה העבודה בפרויקט על הליכי תכנון וקבלת החלטות לא תקינים שאין להם מקום במערכות ניהול ציבוריות. הממצאים העולים מפרק זה מעידים גם על כך שאף העירייה בהתנהלותה מול החברה לא פעלה כראוי ולא מילאה את חובתה: היא קיימה פיקוח לקוי על הפרויקט לאורך תקופת ביצועו, וגם במקרים שבהם אותרו חריגות היא לא פעלה במהירות ובהחלטיות על מנת להביא לתיקונן. פעילותן הנרחבת של חברות עירוניות בתחום התשתית והבנייה יוצרת מערכת יחסים ייחו דית שבה ממלאי תפקידים בגופי התכנון, הבנייה והאכיפה בעיריות אף נוטלים חלק בהנהלות של החברות העירוניות. מצב זה מגלם בתוכו מורכבות משמעותית המחייבת זהירות והקפדה יתרה בתהליכי קבלת ההחלטה והטיפול שמתקיימים. ראוי כי משרד הפנים יבחן היבטים תפקודיים הכרוכים בשילוב האמור. משרד מבקר המדינה מעיר כי טענת המנכ"ל ולפיה החברה אינה מקבלת סיוע מהעירייה אינה מתיישבת עם האמור במסמכיה ועם המידע שהועלה בביקורת ולפיו העבירה העירייה לחברה סכומים ניכרים במסגרת הלוואות בעלים לכיסוי הגירעונות שנוצרו במהלך פרויקט שדרוג ההיכל וכן נתנה ערבויות להלוואות שהחברה נטלה לצורך מימון הפרויקט. ,מהאמור לעיל עולה כי הבדיקה אם הבנייה בוצעה בהתאם לתנאי ההיתר לחוק ולתקנות נעשתה באופן חלקי בלבד ולא בכל שלבי הבנייה, על פי ההיתרים השונים שניתנו. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדה המקומית כי מאחר שדוחות האחראים לביקורת הם אמצעי חשוב לפיקוח על הבנייה ולאיתור חריגות בנייה מבעוד מועד, עליה לדאוג לכך שדוחות אלה יוגשו לה במועד שנקבע בתקנות וישקפו נאמנה את הבנייה שבוצעה בפועל על כל שלביה. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל חשיבות ומורכבות הנושא ובשל ההשפעות הרבות שיש לו על לוחות הזמנים וכתוצאה מכך גם על התוצאות הכספיות של הפרויקט, ולכל הפחות על תזרים המזומנים של החברה, ראוי היה שאת ההחלטה על שיטת בניית המרתף תבחן ותקבל ועדת הכספים, וזאת לאחר שיובאו לפניה החלופות השונות וההשפעות של כל אחת מהן על הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדה המקומית ולמחלקת הפיקוח כי הפיקוח על פרויקט שדרוג ההיכל שנעשה בשנים 2002 -2008 לא איתר חלק מחריגות הבנייה בסמוך למועד ביצוען. ראוי כי תוצאה זו תיבחן על ידי הגורמים המקצועיים לצורך הפקת לקחים. כמו כן יש לבחון את הצורך בגיבוש תכניות פיקוח סדורות למעקב אחר הבנייה בפרויקטים נרחבים כדוגמת פרויקט השדרוג. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי על מחלקת הפיקוח לבחון את סדרי התיעוד של פעולות הפיקוח ולהקפיד כי דוח הביקור באתר יכלול את כל המידע הרלוונטי, וכי מסמכי התיעוד יישמרו לפחות עד סיומו הכולל של הפרויקט. יתר על כן, מסמך אחר שנמצא מעיד לכאורה כי כבר ביולי 2007 , במהלך עבודתו של קבלן י"ח בהיכל, התקיימו מגעים בינו לבין המנכ"ל בעניין קיום פעילות עסקית משותפת במדינות שונות באפריקה ואירופה, ולכל הפחות מעיד המסמך כי היו ביניהם קשרים אישיים כבר אז. הביקורת העלתה כי המנכ"ל לא דיווח לדירקטוריון או לגורם אחר על קשריו עם קבלן י"ח במהלך עבודתו בהיכל, וכי רק עם סיומה, בסוף דצמבר 2007 , הוא דיווח על כך בעל פה ליועמ"ש החברה. בתיקי החברה לא נמצאו מסמכים המעידים כי מר פרצלינה דיווח בכתב, כמתחייב על פי סדרי מינהל תקין, על הקשרים הללו, ובכללם המגעים לקיום פעילות עסקית עם קבלן י"ח, לדירקטוריון או לגורם אחר בחברה, ובכלל זה היועץ המשפטי שלה, ולמותר לציין כי הדירקטוריון לא בחן עניין מהותי זה ואת המתחייב ממנו. הביקורת העלתה כי מאחר שהחברה לא דאגה שיהיה בידיה תכנון מפורט ומלא של הפרויקט טרם החלה לבצעו, היא תכננה את הפרויקט בהדרגתיות תוך כדי ביצועו ובעקבות זאת היא הפנתה לוועדה המקומית בקשות רבות לקבלת היתרים בגין הפרויקט41 , והוועדה נעתרה להן. עוד עולה כי מוסדות החברה (הדירקטוריון וועדת הכספים) והעירייה לא קיימו דיון עקרוני ומסודר בסוגיית היציאה לפרויקט מורכב ויקר כדוגמת פרויקט השדרוג ללא תכנית כוללת, ולא בחנו את התוצאות של מהלך כזה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת שהמועצה תוכל לבדוק ביסודיות אם החברה עומדת בתנאים שנקבעו בהסכם ואם הסיוע התקציבי אכן יועד לצורכי ספורט בלבד, היה על החברה להגיש לה מסמך ובו להפריד כראוי בין עלויות הקמת מתקן הספורט לעלויות הרכיבים שאינם רכיבי ספורט מובהקים. לדעת משרד מבקר המדינה, החברה הת חייבה בהסכם לקבל מראש ובכתב הסכמה בעניין כל שינוי מהותי בפרויקט, ולפי ההסכם הפרויקט כולל גם מתקני עזר שאינם מיועדים במובהק לשימוש לצורכי ספורט, ואין זה משנה כלל אם המועצה נדרשה להקצות כספים בגין השינויים אם לאו. יתר על כן, מנתוני החברה (במסגרת ההתחשבנות הסופית עם קבלנים) עולה כי חלק מהשינויים בתכנית שהוצגה למועצה ומהסטיות ממנה בוצעו ברכיבים שמיועדים בוודאות לצורכי ספורט, כגון מרתף זירה, מעקים ויציע עליון. .מהאמור לעיל עולה כי על פי הסכם ההרשאה נתנה החברה למכבי עם סיום הפרויקט, בגין התשלומים שהתחייבה לשלם, זכויות שלא נתנה לה על פי הסכמים שנעשו לפני תחילת הפרויקט. ואולם לא נמצאו מסמכים המעידים כי החברה הכינה אומדן כספי של זכויות אלו, ולמותר לציין שאומדן כזה לא הוצג למקבלי ההחלטות לפני שנחתם הסכם ההרשאה. עוד עולה כי בתקופת הסכם ההרשאה נתנה החברה למכבי זכות בלעדית לשימוש בחלקים מההיכל (תאי אירוח לצפייה) בכל האירועים המתקיימים בו, אף שמדובר בנכס בבעלות עירונית האמור לעמוד לשימוש כלל הציבור. .משרד מבקר המדינה מעיר כי דרך התקשרות זו, שבה נושא הקבלן בעלויות על חשבונו קודם שמובטח קיומו של הפרויקט בכלל וקודם שנחתם עמו חוזה בפרט, אינה תקינה ועלולה לפתוח פתח, ולו באופן תאורטי, לחילוקי דעות, אי-הבנות ואף תביעות מצדו. לדרך התקשרות זו אין מקום כאשר מדובר במזמין עבודה שהוא תאגיד עיר וני ובפרויקט לשדרוג מבנה ציבורי. מן הראוי היה להתחיל בצעדים מעשיים, ובכללם הכנה והתארגנות, רק לאחר שיוסדרו בחוזה חתום כל תנאי ההתקשרות בין הצדדים. הביקורת העלתה כי רק 11 ימים אחר כך, ב - 13.4.03 , דווח עניין זה לדירקטוריון החברה. נמצא כי אף שמדובר בנושא מהותי ורגיש לא התקיים בו דיון בדירקטוריון, ולמותר לציין כי הוא לא התבקש לאשר את המהלך החריג שנקטה החברה. מהאמור לעיל עולה כי הקבלן הראשי הת בקש להתחיל בעבודות הכנה לאחר חתימה על החוזה, אף לפני הוצאת צו תחילת העבודה; ואולם בפועל, החוזה עם הקבלן נחתם בפברואר 2004 בעוד שלפי מסמכי החברה היא ידעה שהקבלן התחיל בעבודות הכנה והתארגנות על חשבונו עוד קודם לכן. מהאמור לעיל עולה כי במשך כתשעה חודשים הייתה במקום חריגת בנייה. יצוין כי האישור בדיעבד שנתן יועץ הבטיחות לא היה יכול להכשיר חריגה זו כל עוד לא ניתן לכך ביטוי גם בהיתר הבנייה. במהלך הביקורת הועלו מקרים שבהם נעשתה בנייה שלא לפי היתר שניתן (להלן - חריגות בנייה או חריגות); לחלק מהחריגות היו גם השלכות בטיחותיות. להלן הפרטים: לדעת משרד מבקר המדינה, יציאה לפרויקט ללא תכנון כולל והשלמת התכנון תוך כדי ביצוע הפרויקט פוגעות ביכולתה של הוועדה המקומית לבחון כראוי את התכני ות שהוגשו ולשקול בצורה מעמיקה ויסודית את השפעותיהן על ההיכל ועל הסביבה. גם אם נוכח האילוצים האמורים החליטה הנהלת החברה לבצע את הפרויקט בשלבים, היה עליה להציג לפני מקבלי ההחלטות בחברה ובעירייה תכנית מלאה ומגובשת של הפרויקט ככל האפשר, על היבטיה האדריכליים וה תקציביים, ורק לאחר מכן לחלק אותה לשלבים ולבקש היתרים בהתאם. כך יכולים היו מקבלי ההחלטות לבסס את החלטותיהם על סמך תכנון כולל ומגובש, דבר שעשוי היה לייתר את ביצוע השינויים הרבים במהלך הפרויקט ובקשות ההיתרים עבורם. בהתקשרות עם הקבלן הראשי נפלו פגמים רבים, וספק רב אם היא עלתה בקנה אחד עם עקרונות דיני המכרזים, עם סדרי מינהל תקין ועם האינטרסים של החברה: החברה יצאה במכרז לבחירתו של הקבלן לפני שקבעה אמות מידה לבחירת הזוכה במכרז; הליך הכנת רשימת הקבלנים לא היה מסודר, מנומק ומתועד כנדרש. אשר להליכי הביצוע הועלה כי הקבלן הראשי החל לעבוד כשנה לאחר שנבחר ולפני שהוכן לוח זמנים מפורט ומסודר המוסכם על שני הצדדים כנדרש. עוד הועלה כי עקב תכנון חלקי של החברה (לדוגמה, בוצעו עבודות שלא תוכננו כלל בתחילה), נוצר פער ניכר בינו לב ין הביצוע, והחברה אישרה בקשות רבות מאוד, הן של הקבלן הראשי והן של קבלנים אחרים, לתשלומים בסכום מצטבר של כ -26 מיליון ש"ח בגין עבודות חריגות שביצעו. יצוין כי מעיון בדוחות שהכין מבקר החברה במהלך הפרויקט עולה כי גם בהתקשרויות עם קבלנים אחרים בפרויקט נפלו פגמים רבים. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שמנכ"ל החברה קיים מגעים לקשרים עסקיים פרטיים עם אחד הקבלנים שהועסקו על ידי החברה בפרויקט במהלך עבודתו של הקבלן בהיכל והסתפק בדיווח על כך בעל פה ליועמ"ש החברה, ואת העובדה שהוא התקשר באופן פרטי עם עוד קבלן לביצוע עבודה בביתו ועל כך לא דיווח כלל. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי מהאמור לעיל עולה שלא מדובר בניסיון לקבל אומדן תקציב ראלי בלבד, שכן בפועל היא המשיכה בהליך בחירת הקבלנים גם לאחר קבלת ההצעות ובסופו של דבר אף התקשרה עם אחד מהם, קבלן ט"ו, טרם סוכמו סוגיות המימון וטרם התקבל כאמור אישור העירייה לפרויקט (ראו גם להלן). כמו כן, הממצאים שהועלו בנוגע למסמכי המכרז מצביעים על הכנה לקויה של המכרז. יש לתת את הדעת על עניין זה, ובעיקר בכל הנוגע להוצאת המכרז ללא תכניות קונסטרוקציה ולפנייה לקבלנים קודם שסוכמו הסדרי המימון של הפרויקט. בתיקי החברה לא נמצא כל מסמך המעיד כי נעשתה בדיקה כלשהי בעניין איכות עבודתם של הקבלנים על סמך פרויקטים שהם ביצעו בעבר, לרבות עמידה בלוחות זמנים, ומיותר לציין כי לא הוגש דיווח בעניין זה לוועדת המכרזים של החברה. החברה לא מסרה למשרד מבקר המדינה מסמכים המעידים על ביצוע בדיקת איכות על ידי המפקח. הביקורת העלתה כי בעוד שיו"ר ועדת המכרזים ומנכ"ל החברה אישרו בחתימתם על גבי הטבלה את מסמכי ההגשה של הקבלנים בישיבת ועדת המכרזים שהתקיימה ב- 31.7.02 , לא הקפידה הוועדה שגם יועמ"ש החברה דאז יאשר בחתימתו את המ סמכים, אף שהוא נכח בישיבת הוועדה (לפי הפרוטוקול). בתשובתו מאוגוסט 2010 למשרד מבקר המדינה כתב יועמ"ש החברה שאי -חתימתו על המסמך האמור מקורה "בטעות בלבד". מעיון במסמכי החברה והמועצה עולה כי למרות חשיבותו ויוקרתו של היכל הספורט, ואף שחלקה של המועצה במימון הפרויקט לא נפל מחלקם של יתר המממנים ואף עלה עליהם, לא נבחנה האפשרות לקרוא להיכל על שמה או לפחות לשתפה בקביעת השם החדש. לא נמצאו בחברה אסמכתאות שמהן ניתן ללמוד על דרך קבלת ההחלטה להתקשר עם הקבלנים האמורים במכרז סגור ולא במכרז פומבי ועל הנסיבות שהצדיקו, לכאורה, קיום מכרז סגור במקרה זה. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שמוסכם כי החובה לפעול על פי דיני המכרזים היא נורמה ראויה לתאגידים עירוניים, ומאחר שהעיקרון המרכזי והיסודי של דיני המכרזים, בייחוד כאשר מדובר בהתקשרויות בסכומים גדולים, הוא קיום מכרז פומבי, המעניק הזדמנות שווה לכלל המציעים ומבטיח למפרסם המכרז התקשרות בתנאים מיטביים, ראוי היה שבבחירת הקבלן הראשי וקבלן החשמל תנקוט החברה הליך של מכרז פומבי, שהוא ההליך המתאים על פי דיני המכרזים ועל פי טיוטת נוהל ההתקשרויות שגיבשה החברה באותה עת, נוכח היקף ההתקשרות ואופייה. עוד עולה מהמסמכים כי בטיוטת החוזה שצורפה למסמכי המכר ז שהועברו לקבלנים הודגש כי "ביצוע העבודה מותנה במימון". יצוין כי במועד הפנייה לקבלנים לא היה בידי החברה ולו הסכם חתום אחד עם הגורמים המממנים (יורוקום, מכבי ת"א והמועצה, שהסכמים עמן נחתמו רק בשנים 2003 ו- 2004 ), וכי אף הגורמים המוסמכים בעירייה לא נתנו את אישורם לביצוע הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר כי המנגנון לפיצוי בגין עליית מחירים שעוגן בחוזה הוא מנגנון מקובל במשק בתחום הבנייה והפיתוח, והיה צריך לעגן את האפשרות לקבוע, במידת הצורך, גם מנגנון אחר, שבו יינתן למעשה משקל רב יותר לאחת מתשומות הבנייה השונות, דוגמת הברזל, עוד לפני הפנייה לקבלנים, וודאי שלפני החתימה על החוזה עם הקבלן. בקשות הקבלן למתן פיצוי בגין התייקרות הברזל ולוויתור החברה על קבלת הערבות הבנקאית, גם אם נראו מוצדקות לחברה, מהוות שינוי משמעותי הן בתנא י החוזה והן בתנאי המכרז ויש בהן כדי לפגוע בעקרון השוויון שבין ההצעות השונות, בייחוד לנוכח הפער הקטן מאוד בין הצעת הקבלן הראשי לבין הצעת קבלן ב'. לצורך ביצוע הפרוי קט קיבלה החברה סיוע כספי משלושה גופים. הביקורת העלתה פגמים רבים בהתקשרותה של החברה עם שניים מגופים אלה: ההליכים לבחירת נותנת החסות - יורוקום - לא התבצעו על פי עקרונות דיני המכרזים וספק אם הם עלו בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין; נראה כי פנייתה של החברה לציבור ל קבלת הצעות יש בה חשש ליצירת מכרז למראית עין כדי לצאת ידי חובה בלבד, לאחר שלמעשה נותנת החסות כבר נבחרה. בכך לא הושגו התנאים הטובים ביותר שהחברה הייתה יכולה לקבל במסגרת ההתקשרות. גם הליך התקשרותה של החברה עם מכבי ת"א לקה בחסר. בין היתר לא הוכן, לפני החתימה על ההסכם, אומדן כלכלי של התנאים וההטבות שהעניקה החברה לקבוצה. עוד העלתה הביקורת כי אף שבהסכם בין החברה ובין הגוף השלישי - המועצה - עוגנה מערכת של בקרות שבאמצעותה הייתה המועצה יכולה לוודא שהחברה עומדת בהתחייבויות, בפועל לא בוצעה בקרה ראויה. התחזיות של החברה והעירייה משנת 2002 בעניין עלות הפרויקט והתקדמותו לא התממשו, בין היתר עקב חריגות מהתכניות ותוספות לפרויקט ועקב הזמן הרב שנדרש לביצועו. עלות הפרויקט גדלה במידה ניכרת, והחברה נאלצה לקחת הלוואות בסכום כולל של כ -154 מיליון ש"ח, כך שעלותו, כולל הוצאות מימון ששול מו עד סוף שנת 2009 , הגיעה לכ- 216.8 מיליון ש"ח (לא כולל מע"ם). אם בתחילה סברה החברה כי לא תזדקק לסיוע של העירייה, או לפחות לא ציינה זאת במפורש, הרי שלאחר סיום הפרויקט היה אפשר ללמוד מתוצאות הפעילות של החברה כי היא התקשתה לפרוע את ההלוואות, נזקקה לקבלת הלווא ות בעלים תוך שימוש בכספי ציבור וסבלה מגירעונות כספיים ומקשיים בתזרים המזומנים. .החברה בחרה את כל הקבלנים באמצעות מכרזים סגורים - גם בהתקשרויות בהיקף כספי ניכר, דוגמת ההתקשרות עם הקבלן הראשי - אף שראוי היה לבחור בהם באמצעות מכרזים פומביים, שהם ההליכים המתאימים על פי דיני המכרזים ועל פי טיוטת נוהל ההתקשרויות שגיבשה החברה באותה עת כאשר מדובר בהתקשרויות בהיקף כספי ניכר. כתוצאה מכך שלא היה פרסום פומבי, הגבילה עצמה החברה למספר מוגבל של קבלנים בהזמנה להציע הצעות, וגורם התחרות נפגע. אין המדובר בעניין פורמלי או טכני, אלא בלב לבו ומהותו של הליך ראוי לבחירת הצעה לביצוע עבודה על ידי גוף ציבורי. . מהאמור לעיל עולה כי האומדנים של עלות הפרויקט השתנו בפרקי זמן קצרים ביותר, לעתים בתוך ימים אחדים. עוד ע ולה כי בתוך שנה אחת בלבד (יולי 2001 - יולי 2002 ) גדל האומדן הראשוני החלקי, שלא התבסס על תכנית כלשהי, ביותר מפי שלושה, וכי מיולי 2002 עד אפריל 2004 ;עדיין חלו שינויים תכופים בעלויות הפרויקט שהוצגו לנוגעים בדבר דירקטוריון החברה קיבל רק בדיעבד דיווח על שינויי ם אלה ועל הפער בתקציב. מהמסמכים לא ניתן ללמוד ממה נובעים השינויים האמורים, והאם הם בוצעו על סמך תחשיבים מדויקים שעודכנו גם בהתאם לשינויים בתכנון ולנעשה בשטח. כמו כן בביקורת לא נמצא כי החברה דיווחה לעירייה מבעוד מועד על השינויים ועל הגידול באומדן העלות וכי העירייה נתנה לכך אישור מראש. לדעת משרד מבקר המדינה, שינויים אלה מלמדים שמלכתחילה לא בוצע תכנון ראוי המבוסס על הערכות ונתונים ראליים התואמים, ככל האפשר, את התכניות שגובשו. עוד העלתה הביקורת כי עוד לפני שגובשו תכנית ואומדן תקציבי המוסכמים על דעת הגופים הנ וגעים לפרויקט החלה החברה לנקוט צעדים לבחירת קבלן ראשי, ובמאי 2002 היא פנתה לקבלנים שונים בבקשה לקבל הצעות מחיר לביצוע הפרויקט (ראו להלן). מהאמור לעיל עולה כי העירייה, בעלת החברה ובעלת ההיכל, דרשה שתוכן תכנית עסקית מפורטת לפרויקט רק לאחר שהחברה כבר החלה לנקוט צעדים מעשיים לקידומו (כגון פנייה לקבלת הצעות מקבלנים). הביקורת העלתה כי אף שבסוף שנת 2002 טרם אישרה מועצת העירייה את הפרויקט, הודיע באותו מועד יו"ר הדירקטוריון לדירקטוריון החברה כי הוא אינו רוצה לדחות את ביצועו של הפרוי קט בשנה נוספת, וכי הוא ומנכ"ל החברה הגיעו למסקנה ש"צריך ללכת קדימה". יצוין כי החלטה זו לא התבססה על מסד נתונים הכולל את כל הנתונים הרלוונטיים הנדרשים ועל אומדן תקציבי מפורט ומאושר. עוד הועלה כי אף שהחלטת מנכ"ל העירייה מאוגוסט 2002 להגיש תכנית עסקית וכלכלית בתוך 14 יום לא בוצעה, ואף שכאמור מועצת העירייה לא אישרה את הפרויקט, הודיע מהנדס העירייה באוקטובר 2002 לאגף התקציבים כי "בקשה להיתר לבניית קומת מרתף ומנהרה להכנסת ציוד בתחום ההיכל... אושרה כבר על ידי ועדת המשנה". לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום לקדם את הפרויקט, לרבות הליך רישויו, לפני שבעל הנכס (העירייה) נתן את הסכמתו לכך. על העירייה היה ל הקפיד ש כל פעולותיה בעניין הפרויקט יבוצעו במסגרת הליך מסודר של קבלת החלטות תוך התבססות על נתונים, ניתוחים ותכניות עסקיות מפורטים ובדוקים, שיוגשו לאישורה מבעוד מועד, כנדרש על פי סדרי מינהל תקין. נמצא כי אף שמהבהרה זו עולה שעלות הפרויקט עשויה להיות גבוהה יותר מעלותה לפי הערכת מנכ"ל החברה, החליטה ועדת הכספים של החברה להמשיך בפרויקט ולא דרשה מהנהלת החברה להציג לה הערכות וניתוחים מדויקים ומפורטים יותר, שלפיהם היא תשקול אם כדאי להמשיך בביצוע הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה שקודם לביצוע צעדים מעשיים לקידום הפרויקט (ובהם בחירת קבלנים על ידי החברה , כמפורט להלן) בכלל ולקבלת החלטה של ועדת הכספים של העירייה בעניין הערבות בפרט, יתקיים במועצת העירייה דיון יסודי בכל ההיבטים העקרוניים והחשובים של הפרויקט, וכי בעקבותיו תקבל המועצה החלטה עקרונית בנושא שתעלה בקנה אחד עם האינטרסים של העירייה.
2. במרס 2005 דיווח מפקח הפרויקט לוועדת הכספים של החברה כי "סה"כ החריגה מהתקציב על פי תחשיב האומדנים השונים הינה 5 מיליון ש"ח". מכיוון שיו"ר הדירקטוריון דאז הודיע בישיבה כי אין אישור לחרוג מהתקציב הוחלט ש"התקציב במסגרתו המאושרת לא ייפרץ וכל חריגה יימצא לה מקור במסגרת התקציב ע"ח סעיף אחר". יומיים אחר כך גם גזבר העירייה הודיע לחברה כי "אין אישור לחריגה כל שהיא בתקציב הפרויקט". ואולם הביקורת העלתה כי החריגות התקציביות בפרויקט לא פסקו ואף הגיעו לסכומים גבוהים הרבה יותר: