המשרד להגנת הסביבה . פליטת מזהמים מכלי רכב משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית תל אביב-יפו כי תשובה זו אינה מתיישבת עם העובדה שהמשרד להג"ס מצא לנכון לפנות אלי ה בשנת 2009 בדרישה להכין תכנית תחבורה לצמצום זיהום האוויר בתחומה, על פי המתווה שנקבע בפקודת התעבורה, ולא הסתפק בתכנית שקיבלה אישור עקרוני בשנת 2006 . משרד מבקר המדינה מעיר גם למשרד להג"ס כי לנוכח היותו של גוש דן מטרופולין תחבורתית אחת, ספק אם היה מקום לפנו ת רק לכמה מהרשויות המקומיות בו ולחייבן בהכנת תכנית תחבורה, ולפטור למעשה את הרשויות האחרות במטרופולין מהחובות ומהעלויות הכרוכות בכך. עבודת המטה המקצועית שסוכמה לצורך הכנת התכנית הלאומית ע סקה רבות בצורך להרחיב את מערך הניטור של המזהמים. נושא זה נכלל אף בהצעת ההחלטה שהוגשה לממשלה בסוף שנת 2011 . מצב שבו הדגימות המעטות שנעשו אינן יכולות לשמש בסיס לחישוב ממוצעים שנתיים לצורך קביעת הערכים ומעקב אחר העמידה בהם הוא בעייתי ומשקף פער יסודי אל מול הה מלצות המקצועיות שהגישו המומחים בנושא זה. אי-עמידת המשרד להג"ס ביעדים המופחתים שקבע בעצמו משקפת גם כן את הבעייתיות האמורה. נוכח חשיבות הנושא והשפעותיו על בריאות הציבור ורווחתו, על המשרד להג"ס לבחון את הדרכים לייעול תחנות הניטור התחבורתיות ולהרחבת פריסתן, ול נקוט את הצעדים הנדרשים לצורך כך ולצורך ביצוע דגימות בתדירות גבוהה יותר כדי שיהיו בידיו נתונים מהימנים לביצוע תפקידו על פי חוק. 1 . למזהם1,3 בוטדיאן, הנפלט במידה ניכרת מכלי רכב, ולמזהם כספית - המופיעים בתוספת הראשונה לחוק - טרם נקבעו ערכי סביבה 43 . כל עוד מצב זה יימשך, פליטה מוגברת של המזהמים הללו לא תיחשב הפרה של החוק ואי-אפשר להטיל בגינה עונש. 2. לשמונה מזהמים - בנזן, קדמיום, ארסן, כרום, ניקל, בנזו -א-פירן, טטראכלורואתילן ו-2,1 דיכלורואתאן- לא נקבעו בתקנות אוויר נקי ערכי סביבה קצרי טווח אלא רק ערכי סביבה ארוכי טווח. לפיכך ועקב עלותן הגבוהה של הדגימות הנדרשות לבחינת עמידה בערכים ארוכי טווח לא מתאפשרת בדיקת עמידתם של מזהמים אלה בערכי הסביבה. 3. לשמונה מזהמים אחרים- אוזון, טריכלורואתילן, סטירן, פורמלדהיד, פחמן חד-חמצני, תחמוצות חנקן, מלחי גפרה וונדיום - נקבעו בתקנות אוויר נקי ערכי סביבה קצרי טווח בלבד, ולא נקבעו להם ערכי סביבה ארוכי טווח, המ שקפים במדויק יותר את השפעת שישה ממזהמים אלה46 על בריאות הציבור, בשל מיעוטן של המדידות הנעשות. יצוין כי גם מזהמים אלה נכללו בתכנית הלאומית הראשונה ברשימת המזהמים שיש למקד בהם את מרב המאמצים לצמצום הפליטות. מהאמור לעיל עולה כי למרות החשיבות הרבה של קביעת ערכי איכות אוויר לכל המזהמים המצוינים בחוק, עד אוקטובר 2013 , יותר מחמש שנים מאז נחקק החוק וכשלוש שנים מאז מועד תחילתו, לא קבע המשרד להג"ס ערכי סביבה למזהמים לא מעטים, בהם כאלה שריכוזים גבוהים שלהם באוויר נמצאו בבדיקות שונות שעשה המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל ההשפעות השליליות של הימצאות מזהמים אלה באוויר על בריאות הציבור, וכדי למלא את דרישות החוק, על המשרד להג"ס להמשיך לעקוב אחר ההתפתחויות בעולם כדי להביא בהקדם האפשרי, אפילו לפני מרץ 2016 , לאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת ערכי סביבה קצרי טווח וארוכי טווח למזהמים שייקבעו להם ערכים אלה במדינות המפותחות בעולם. הביקורת העלתה כי המשרד להג"ס אינו מבצע רישום מרוכז של ממצאי הבדיקות במכוני ה רישוי ואינו עוקב אחריהם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לבצע מעקב ממוחשב רציף אחר פעולותיהם של מכוני הרישוי כדי שיוכל לעמוד על אופן תפקודם, ולנקוט בהקדם את כל הצעדים המתחייבים לכשיימצאו חריגות בפעולותיהם. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שהמשרד להג"ס אינו מבצע מעקב ממוחשב או ידני אחר מספר הביקורות במכוני הרישוי ואינו מנהל תיק נפרד לכל מכון שבו מתויקים דוחות הביקורת שנעשו בו, לא הייתה אפשרות לבחון את עמידתו של המשרד להג"ס במכסה שנקבעה בתכנית העבודה שלו לגבי כל מכון. יתרה מזאת, ביצוען של 103 ביקורות בלבד (כ - 10% מהמכסה השנתית) במשך ארבעה חודשים מלמד שבשנת 2013 יתקשה המשרד להג"ס לעמוד במכסה הכוללת של ביקורות שנקבעה בתכנית העבודה. באחדים מהטפסים צוינו ליקויים שנמצאו במכוני הרישוי השונים, אולם לא נמצאו מסמכים המלמדים שהמשרד להג"ס נקט פעולות כלשהן בעניינם של מכונים אלו. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-נקיטת צעדים בעניינם של מכוני רישוי שנמצאו בהם ליקויים פוגעת בהרתעה של המשרד להג"ס כלפי מי שהפרו את התקנות והוראות הנוהל לגבי בדיקת פליטת מזהמים מכלי רכב בעת ביצוע המבחן השנתי. על המשרד לבחון את הנושא ולנקוט את הצעדים המתאימים על פי הסמכויות שהוקנו לו לגבי מכוני רישוי שנמצאו ליקויים בהתנהלותם. הביקורת העלתה כי נוהלי המשרד להג"ס אינם עוסקים כלל בסדרי הדיווחוריכוז המידע על בדיקות כלי הרכב. על כן היה חוסר אחידות בדיווחיהם של המפקחים, וברוב הדיווחים אף חסר מידע חיוני בדבר סוגי כלי הרכב שנבדקו בכלל וסוגי כלי הרכב שנמצאו מזהמים בפרט. כמו כן הועלה שמחלקת זיהום אוויר מכלי רכב ומכוני רישוי אינה מבצעת רישום מרוכז ומסודר של כל הבדיקות שביצעה כל אחת מהניידות, אלא רק של הבדיקות שבעקבותיהן הוטלו קנסות על בעלי הרכב. לפיכך לא יכלה המחלקה למסור למשרד מבקר המדינה מספר מדויק של הבדיקות שנעשו אלא אומדן בלבד, ולא התאפשרה בחינת יעילותה של פעילותה. יצוין כי בעקבות הביקורת החל מנהל המחלקה לבצע מעקב חודשי אחר הבדיקות, אך הוא עדיין אינו ממוחשב. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לעגן ללא דיחוי בנהלים הקיימים או בנוהל חדש הליך מפורט של תיעוד הבדיקות ואופן רישומן שיספק למשרד את מרב הנתונים הנחוצים להפקת מידע שעשוי לסייע לו בשיפור הבדיקות. הרישום צריך להיות ממוחשב ומרוכז ולכלול, בין היתר, את מספר הבדיקות שבוצעו, מבצעיהן ומקום ביצוען וכן את סוגי כלי הרכב שנבדקו ואת סוגי כלי הרכב שנמצאו מזהמים. רישום ממוחשב כזה יאפשר ניתוח נתונים והסקת מסקנות לגבי סוגי כלי הרכב והאזורים שאליהם כדאי להפנות בעתיד את משאבי המחלקה. הביקורת העלתה כי בתכנית העבודה של המחלקה ובנוהלי המשרד להג"ס לא נקבעה חובה לתעד את הסיורים האמורים, ונמצא תיעוד של סיור אחד בלבד. מנהל המחלקה הסביר למשרד מבקר המדינה כי מאז ספטמבר 2012 , מועד כניסתן לתוקף של תקנות זיהום אוויר מכלי רכב, ביצעה המחלקה עוד סיור סמוי אחד בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי ליצור הרתעה שתבטיח כי בדיקות פליטת מזהמים מכלי רכב יבוצעו במכוני הרישוי על פי התקנות החדשות, על המשרד להג"ס לפעול לריבוי הסיורים הסמויים במכוני הרישוי, ולהקפיד שהם יתועדו. ,מהאמור בפרק זה עולה כי זה שנים ידוע למשרד להג"ס שבאזורים שונים בארץ ובייחוד בגוש דן ובירושלים, שורר זיהום אוויר גבוה, הנובע בעיקר מתחבורה. זיהום אוויר זה מסכן את הציבור ומחייב נקיטת צעדים דחופים. בתשובותיהן של רשויות מקומיות המוזכרות בדוח זה למשרד מבקר המדינה הן ציינו כי איכות האוויר בתחומן השתפרה בשנים האחרונות, בין היתר בעקבות צעדים שנקטו לצמצום זיהום האוויר. ואולם למרות זאת משנת 2009 מנסה המשרד להג"ס להשתמש בכמה מהסמכויות שהוקנו לו בפקודת התעבורה ובחוק אוויר נקי ולחייב את הרשויות המקומיות באזורים אלה להכין תכניות לצמצום זיהום האוויר בתחומן, אך עד אוקטובר 2013 אף לא תכנית אחת עברה את כל הליכי האישור הנדרשים. המשרד לא הסביר מדוע לא נעשות בדיקות אוראה לכלי רכב שיוצרו בשנים 2009 -2007 . כמו כן מאחר שכלי רכב כבדים מגבירים במידה ניכרת את זיהום האוויר, אין לסמוך על פעולת המנגנון האוטומטי האמור. על המשרד להג"ס להקפיד שמפעילי הניידות יבצעו את בדיקת האוראה בכל כלי הרכב הכבדים, ובייחוד באלו שיוצרו לפני שנת 2009 , כדי לוודא את עמידתם בתקנות זיהום אוויר מכלי רכב בדרך. ממכתביו האמורים של השר להג"ס עולה כי ראש אגף איכות אוויר במשרדו היה אמור לפנות לרשויות המקומיות הנזכרות ולהורות להן, על פי הסמכות שהוקנתה לו במפורש בפקודת התעבורה, להכין תכניות תחבורה להפחתת זיהום האוויר בתחומן. ואולם בבדיקה בתיקי המשרד להג"ס נמצאה פנייה כזאת לרשות מקומית אחת בלבד (בני ברק), ואף לא נמצאו מסמכים המעידים שראש האגף דאז התייעץ, כנדרש בע ניין זה, עם מינהל השלטון המקומי במשרד הפנים. יצוין כי משרד הפנים הודיע למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2013 כי "לא עסק כלל בנושא שבנדון". כמו כן לא נמצאו מסמכים המסבירים מדוע לא דרש המשרד להג"ס מרשויות נוספות במטרופולין גוש דן שנמדד בהן זיהום אוויר גבוה (גבעתיים , ראשון לציון ובת ים) להכין תכנית להסדרת התחבורה בתחומן. נמצא כי בפועל אף לא אחת מהרשויות המקומיות האמורות הגישה תכנית תחבורה לאישור השר להג"ס בתוך שישה חודשים ממועד שליחת מכתביו האמורים51 , ולא נמצא כל מסמך המעיד שבתקופה זו נקט המשרד להג"ס צעד כלשהו בעניין זה. אמנם ביולי 2010 נקט המשרד להג"ס יזמה לקידום הנושא (ראו להלן), אך רק ביוני 2012 , כשנתיים וחצי לאחר שליחתם של מכתבי השר, הועברה לעיונו של המשרד להג"ס תכנית ראשונה (של עיריית תל אביב -יפו), וגם זאת רק בעקבות פעולות שנקט המשרד לאחר כניסתו של חוק אוויר נקי לתוקף (ראו להלן). תכנית נוספת (של עיריית ירושלים) הועברה למשרד להג"ס באוגוסט 2012 , ויתר התכניות שהכינו רשויות מקומיות בגוש דן הוגשו למשרד רק בשנת 2013 . הועלה כי התכניות האמורות לא הוגשו לממשלה בשל מחלוקת בין עיריית תל אביב-יפו ובין משרד התחבורה (ראו להלן). בלא לחוות דעה בעניין השנוי במחלוקת, משרד מבקר המדינה מציע למ שרד התחבורה לבחון את יעילות התכנית המשתקפת בצו, שכן רכב כבד נוסע בדרכים החיוניות גם בשעות הבוקר והערב העמוסות ולא רק ב- 14:00 -12:00 . מהאמור לעיל מצטיירת תמונת מצב עגומה שלפיה הצדדים, ובייחוד עיריית תל אביב-יפו ומשרד התחבורה, דבקים בעמדותיהם ולא נראה באופק כ ל פתרון שאמור להביא לידי שיפור איכות האוויר באזור. אמנם כמה מהצעדים הכלולים בתכניות התחבורה של עיריית תל אביב -יפו ושל רשויות מקומיות אחרות בגוש דן כבר מיושמים, אך אין בכך די. אם לא יצטמצמו הפערים ולא יימצא פתרון, לא יאושרו תכניות מלאות ויעילות לצמצום זיהום האוויר בגוש דן, והנפגע העיקרי מכך הוא הציבור המתגורר בגוש דן והציבור הרב המבקר בו. לדעת משרד מבקר המדינה, על כל הגורמים הנוגעים בדבר - משרד התחבורה, המשרד להג"ס והרשויות המקומיות - למצוא פתרון למבוי הסתום ללא דיחוי כדי לאפשר את אישורן של תכניות לצמצום זיה ום האוויר בגוש דן. אם לא יצליחו בכך, על המשרד להג"ס ומשרד התחבורה להביא בהקדם את הנושא לפני ראש הממשלה לצורך הכרעה, כמקובל בעניינים מעין אלה 59. בדצמבר 2011 נועדו שר התחבורה והשר להג"ס דאז ב"ישיבת עבודה" שבה נדונו כמה נושאים, בהם תכניתה של עיריית תל אביב -יפו, ואולם לא התקבלה הסכמה בעניין זה ולא חל כל שינוי בעמ דת הצדדים בנושא. לפיכך ההכרזה על הדרכים החיוניות בצו בעינה עומדת. הכרזה זו מונעת למעשה מן הרשויות המקומיות בגוש דן לקבוע הסדרי תנועה בכבישים המרכזיים בהן שיביאו לידי הפחתת זיהום האוויר, ולכן יכולתן לפעול בתחום חשוב זה מוגבלת מאוד. הביקורת העלתה כי בנהלים לא מוזכר כלל שפעילות הניידות, ובכלל זה צעדי הענישה שנוקטים מפעיליהן, מתבססת גם על חוק אוויר נקי ועל תקנות התעבורה. עוד העלתה הביקורת כי בנהלים לא מפורטים כלל צעדי הענישה שרשאים לנקוט מפעילי הניידות כשהם מוצאים כלי רכב הפולטים מזהמים בשיעור גבוה מהמותר ואמות המידה לשימוש בכל אחד מהם. בהיעדר הנחיה ברורה לא הייתה אחידות בטיפול: הועלה כי המפקח מטעם המחלקה שביצע את בדיקות גון העשן הסתפק פעמים רבות במתן אזהרה לנ הגים שפליטת המזהמים מכלי הרכב שלהם חרגה מהמותר, ואילו יתר המפקחים לא נקטו כלל צעד ענישה מקל זה; המפקחים מטעם המשטרה הירוקה העדיפו לתת לנהגים הודעות בררת משפט (קנס בלבד); ושוטרי משטרת ישראל העדיפו להוריד את כלי הרכב מהכביש, לעתים בצירוף קנס. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי בהיעדר נהלים ברורים בנושא אין לדעת אם הטיפול של המפקח מטעם המחלקה היה תקין, ומי מבין המפקחים האחרים והשוטרים נהג כהלכה. כדי שהמפקחים והשוטרים יאכפו את החוק והתקנות בצורה שוויונית על המשרד לפרט בנהלים את צעדי הענישה כלפי הנוהגים בכלי רכב שפליטת המזהמים מהם חורגת מן המותר על פי דין ואת אמות המידה לשימוש בכל אחד מהם. לדעת משרד מבקר המדינה, אי -ביצוען של בדיקות עשן בשני אזורים מרכזיים בארץ פוגע ביעילות האכיפה באמצעות בדיקות העשן. מכל מקום, על המשרד להג"ס לבחון שוב אם יש הצ דקה לדרישתו להקצות "סייר בוחן" לצורך ליווי המפקח מטעמו או שאפשר להסתפק בשוטר שאינו "סייר בוחן". הביקורת העלתה כי בתכנית העבודה לחודש פברואר 2013 שהעבירה משטרת ישראל למשרד להג"ס נכתב כי שתי יחידות משטרה (את"ן דן ואת"ן איילון) לא הקצו מאוגוסט 2012 שוטרים לליווי המפקח מטעם המחלקה בביצוע בדיקות גון העשן באזורים שבאחריותן. לפיכך לא בוצעו כלל בדיקות חשובות אלה בשני אזורים מרכזיים בארץ. הטלת מכסת בדיקות ללא הנחיה ברורה איזה כלי רכב לבדוק עלולה לגרום לבדיקות מיותרות של כלי רכב שהסיכוי למצוא בהם פליטת מזהמים חריגה קטן, כגון כלי רכב חדישים משנות ייצור אחרונות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לשקול אם הטלת מ כסה כוללת היא אכן הדרך המועילה ביותר להפעלת ניידות הבדיקה ולביצוע האכיפה, או שמא יש מקום למקד את הבדיקות בסוגים מסוימים של כלי רכב בעלי פוטנציאל זיהום גדול, שהסבירות למצוא ליקויים במערכות הפליטה שלהם גבוהה. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שכבר חלפו שנתיים ממועד שליחת מכתבו האמור של המשרד להג"ס וארבע שנים ממועד שליחת מכתביו האמורים של השר ואף לא תכנית אחת אושרה, ספק רב אם הושגה תועלת מספקת מהמהלך שהחל המשרד בכלל ומדחיית ההכרזה בפרט. על פי החוק, בהתקיים, לדעת השר להג"ס ומשרדו, הנסיבות המצדיקות הכרזה על אזור מסוים כאזור נפגע זיהום אוויר השר להג"ס "יכרי ז בצו" כאמור. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח לשון החוק והאינטרסים הציבוריים החיוניים שהחוק נועד להגן עליהם, אם השר ומשרדו באו לידי מסקנה שההכרזה מוצדקת, עליהם להימנע מעיכוב ממושך של הליך ה הכרזה, ובייחוד לאחר שנועצו במשרד הבריאות כנדרש והתברר כי לדעתו ההכרזה נ דרשת למען בריאות הציבור. משרד מבקר המדינה מודע להשפעות הרחבות שעלולות להיות להכרזה על אזור נפגע זיהום אוויר על רשויות מקומיות השוכנות באזור, בהן פגיעה בתדמיתן, אך השיקול העיקרי שצריך לעמוד לנגד עיניהם של מקבלי ההחלטות הוא החשש מפני פגיעה בבריאות הציבור וברווחתו. לעניין זה ניתן ביטוי גם בחוק אוויר נקי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לפעול בעקיבות לקידום ואישור של תכניות התחבורה של רשויות מקומיות השוכנות באזורים שנתוני הניטור בהם מעידים על זיהום אוויר חריג כדי להביא לידי צמצום זיהום האוויר. בשעה שמתקיימות הנסיבות המצדיקות הכרזה על אזור מסוים כאזור נפגע זיהום אוויר, נדרש השר להג"ס לפעול בהחלטיות כדי להביא לידי שיפור מהיר של המצב. לדעת משרד מבקר המדינה, אם בנסיבות שנוצרו ביקש המשרד להביא לידי הכנת תכניות ללא הכרזה, הרי היה עליו לפעול מול הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר, משרד התחבורה ומשרד הפנים לשם קביעת הליך מסודר וידוע מראש שבו יוכנו, ייבחנו וייושמו התכניות, שכן הכנת תכנית כשלעצמה, בלא נקיטת צעדים ליישומה בשטח, אין בה די לצמצום זיהום האוויר. לא נמצאו מסמכים המעידים שהמשרד להג"ס פעל באופן האמור מול הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר, משרד התחבורה ומשרד הפנים: הוא לא קבע במפורש, בין היתר, את הליך הכנת התכניות, ובכלל זה את הגורמים המעורבים, הליכי האישור והמעקב ולוחות הזמנים, ולא הבהיר אם יש לבצע את ההליך המעוגן בחוק אוויר נקי ובפקו דת התעבורה כמתבקש או הליך אחר. יצוין כי במדריך להכנת תכניות, שהפיץ כאמור המשרד להג"ס לרשויות המקומיות בינואר 2012 ,, נכתב בין היתר, כי הפצת התכנית ואישורה ייעשו על פי סעיף 77 א לפקודת התעבורה (שלפיו לא נדרש אישור השר להג"ס). ואולם ממסמך שהעביר המשרד להג"ס למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2013 וכותרתו "סטאטוס תכניות תחבורתיות לצמצום זיהום האוויר" עולה כי הליך אישור התכניות שונה ונדרשים בו אישורים נוספים, בהם אישור השר להג"ס ואישורים נוספים של המשרד להג"ס ושל מועצת הרשות המקומית. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס להסביר בהקדם לכל הגורמים הנוגעים בדבר את הליך הכנת התכניות, אישורן ויישומן, להבהיר להם מכוח איזו סמכות הוא דורש לבצע הליך זה ולקבוע לוחות זמנים לביצועו. הביקורת העלתה כי הרשויות המקומיות במטרופולין מפרץ חיפה שיתפו פעולה והכינו תכנית משותפת, ואילו הרשויות המקומיות בגוש דן לא עשו זאת וכל אחת מהן הכינה תכנית משלה. הביקורת העלתה כי המשרד להג"ס לא הכין נוהל עבודה בנושא, וממילא לא עוגן בכתובים הליך מסודר שיבהיר לכל אחד מנושאי המשרה ובעלי התפקידים במשרד מה נדרש ממנו לעשות ומתי. בין היתר, לא הובהרה חלוקת התפקידים בין השר, מנכ"ל המשרד וראש האגף לאיכות אוויר, ולא נקבעה דרך העבודה עם הרשויות המקומיות. כמו כן לא הובהר כיצד על המשרד לעקוב אחר ביצוע הוראותיו לרשויות המקומיות. הביקורת העלתה כי המשרד להג"ס התמהמה בטיפול בנושא, ורק כעבור חמישה חודשים, ביוני 2011 , פנה השר להג"ס דאז למנכ"ל משרד הבריאות, הציג לו טיוטה של ההכרזה וביקש לקבל ממנו חוות דעת "טרם ההכרזה כנדרש לפי הוראות החוק".
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי מאחר שנתוני הניטור המעידים על זיהום אוויר חריג באזורים האמורים היו ברשותו שנים רבות לפני הפנייה למשרד הבריאות, לא הייתה כל סיבה לעיכוב הנוסף בפנייתו למשרד הבריאות. מועד כניסתה לתוקף של סמכות ההכרזה היה ידוע למשרד להג"ס שנתיים וחצי קודם לכן, והיה עליו להיערך לקראתה בעוד מועד כנדרש.