רשות המיסים בישראל . פרויקט _שער עולמי_ להקמת מערכת סחר חוץ חדשה ברשות המסים לדעת משרד מבקר המדינה, הליך תכנון יסודי ומעמיק לשם קביעת לוח זמנים הוא נדבך בסיסי בכל פרויקט. בתכנון לוח הזמנים המקורי של הפרויקט, שהתבסס על ביצועו בפעימה אחת בתוך 34 חודשים, לא הביאה הרשות בחשבון את השפעתם המלאה של גורמי הסיכון המרכזיים בפרויקט, כגון מורכבותו, חדשנותו הטכנולוגית ומעורבותם של משתמשי חוץ רבים. משרד מבקר המדינה מעיר כי משגיבש המכס ב-2012 לוח זמנים חדש לפרויקט, בעקבות הכשל המשמעותי ביישומו בשנים 2011-2009 , מצופה היה כי לוח זמנים זה יתבסס על ניתוח מפורט ומעמיק של הסיכונים והקשיים הצפויים במימושו. אולם גם בלוח הזמנים החדש לא הובאה בחשבון השפעתם המלאה של גורמי סיכון מרכזיים בפרויקט. הדבר גרם לכך שפיילוט הרשות ופיילוט החובה, שתוכננו להימשך כשלושה חודשים כל אחד, נמשכו בפועל זמן רב בהרבה: פיילוט הרשות נמשך כעשרה חודשים, ופיילוט החובה, שהחל ביולי 2015, אמור להימשך כשנה וחצי, עד ספטמבר 2016, המועד המתוכנן לעלייה לאוויר של שלב ב'. הועלה כי התמשכות הפרויקט כשבע שנים לאחר מועד הסיום שנקבע בהסכם המקורי הצריכה את הגדלת היקף ההתקשרות עם חברה א' כמה פעמים בעלות של מאות מיליוני ש"ח בנוסף על העלות שצוינה בהסכם המקורי (ראו להלן). זאת בשל הצורך בהמשך תחזוקת המערכת הישנה במשך כמה שנים לאחר המ ועד שתוכנן, לרבות עדכונה בשינויים ושיפורים הכרחיים, וכן מסיבות נוספות שיפורטו בהמשך, הנוגעות לפיתוח המערכת החדשה ולתחזוקתה העתידית. בנסיבות האמורות נעשו הליכי הגדלת היקף ההתקשרות עם חברה א' בפטור ממכרז. קביעת לוח זמנים ריאלי בהסכם המקורי הייתה מאפשרת להעריך באופן מיטבי את עלויות הפרויקט ולקבל החלטות על סמך נתוני תשומות זמן ומשאבים שמשקפים את המציאות. כמו כן היה בכך כדי לצמצם את הצורך בהגדלת היקף ההתקשרויות עם חברה א' במסלול של פטור ממכרז - מסלול שאינו המועדף על פי תקנות חובת המכרזים (על כך ראו להלן בפרק "ניהול ההתקשרויות עם חברה א'"). .משרד מבקר המדינה מעיר כי הערכה ריאלית של לוח זמנים ותקציב בפרויקט זה, היה בה כדי להשפיע על מכלול ההחלטות שהתקבלו בנושא, ובכללן גם על נתיב ההתקשרות בתחום התחזוקה. בפסקי הבוררות נכתב כי התברר שהפרויקט התנהל ללא תכנית עבודה מוסכמת בין הצדדים. .מהתרשים עולה כי אף שב-2012 נקבעבבוררות לוח זמנים חדש שלפיו סיום ה פרויקט ידחה בארבע שנים וחצי - לדצמבר 2015, על פי לוח הזמנים המעודכן במועד סיום הביקורת, הפרויקט יימשך כשלוש שנים נוספות, ובסך הכול יסתיים באיחור של כשבע שנים ממועד הסיום המתוכנן של הפרויקט על פי ההסכם המקורי . משרד מבקר המדינה מעיר כי תכנית עבודה העוסקת במפורט בכל מרכיבי הפרויקט היא כלי עבודה בסיסי ומרכזי בפרויקטים בכלל, ובפרויקט זה על מורכבותו וריבוי משימות יו בפרט. מאחר שהפרויקט התנהל עד אפריל 2012 ללא תכנית עבודה מוסכמת לביצועו, הכוללת לוח זמנים מעודכן, לא היה ניתן לפקח על התקדמותו כיאות. הביקורת העלתה כי ההחלטה בדבר דחיית העלייה לאוויר של שלב ב' בארבעה חודשים בלבד - לנובמבר 2015 ,החלטה שגם הוצגה לרשות התקשוב במאי 2015 , התקבלה בלי שישימותה נבדקה באופן מלא, ולמרות הערכת הצוות המקצועי שהסבירות למוכנות המערכת לעלייה לאוויר במועד זה נמוכה. ואמנם, בנובמבר 2015 נדחה שוב מועד העלייה לאוויר בכמעט שנה נוספת (ראו להלן). . יוצא אפוא כי במשך שנה אחת- שנת 2015 - נדחה מועד העלייה לאוויר של שלב ב' פעמיים, ב-15 חודשים בסך הכול (מ-1.7.15 ל-1.11.15 ואחר כך ל-30.9.16.) משרד מבקר המדינה מעיר כי כבר ברבעון השני של שנת 2015 - משהבחין אגף מערכות מידע כי בגלל הדרישות לשינויים בתוכנה , התקלות שהתגלו בבדיקות הקבלה והיעדר ה מוכנות של חלק ממשתמשי החוץ, שלב ב' אינו מתקדם על פי התכנון ולא יעלה לאוויר במועד שתוכנן - יולי 2015 , ,היה ראוי לפנות לוועדת ההיגוי העליונה של הפרויקט לעדכנה בנסיבות העיכוב ולהציג לפניה את לוחות הזמנים המעודכנים. ואולם הדבר נעשה רק בנובמבר 2015 . ההתנהלות האמורה מדגישה את הצורך בהפקת לקחים להמשך הפרויקט הן לעניין גיבוש לוח זמנים ריאלי והן לעניין ביצוע בקרה שוטפת על העמידה בו. הביקורת העלתה כי אף שהוחלט בינואר 2014 ליישם תכנית תמריצים לגבי בתי התוכנה, במטרה לקדם את תהליך הפיתוח וההטמעה של תכנת הממשק בקרב לקוחותיהם (ובהם סוכני המכס) ולאפשר בדיקת תהליך עסקי מלא54 בפיילוט הרשות, הקריטריונים שנקבעו לקבלת התמריץ (כגון היקף השידורים הנדרשים והגשת הצהרות יבוא עם צרופות סרוקות) לא תאמו את השלב שבו נמצאו בתי התוכנה במועד התחלת התכנית - יולי 2014 - מבחינת פיתוח התוכנה. לראיה, בינואר 2015 - שישה חודשים לאחר הפעלת התכנית- לא עמד אף אחד מבתי התוכנה בקריטריונים שהוגדרו לקבלת תמורה. הביקורת העלתה כי עד מועד סיום הביקורת לא הוציאה רשות התקשוב מסמך המתייחס לפרויקט במפורש ומסכם את מסקנות הבדיקה בנוגע אליו, בדגש על אירועי הכשל המרכזיים שזוהו בו וההמלצות ליישום, וממילא לא הציגה אותו לפני ועדת הפשרות, כפי שנדרשה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות התקשוב כי משביצעה הליך הפקת לקחים בדבר הפרויקט, היה מקום לרכז במסמך רשמי את הממצאים והמסקנות שהפיקה במסגרתו, כפי שנדרשה על ידי ועדת הפשרות. זאת על מנת שיהיה אפשר להבין לעומק את הסיבות לאירועי הכשל בפרויקט ולעיכובים החוזרים ונשנים בו , לנתחם וללמ וד אותם, הן לשם הפקת לקחים להמשך הפרויקט והן כדי להגיע למסקנות רוחביות בנוגע לפרויקטי מחשוב אחרים במערכת הממשלתית. . תקופת ההארכה תאריך אישור .ההארכה בוועדת .הפטור של .החשכ"ל סכום ההתקשרות .המאושר .לתקופה* .(במיליוני ש"ח, .כולל מע"ם) תאריך החתימה .על הסכם .ההארכה משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח קביעתו של המכס עוד בשנת 2010 כי אי- שיתוף הפעולה של משתמשי החוץ הוא סיכון מרכזי בפרויקט, וכי היעדר מוכנות בתי התוכנה עלול לגרום לעיכובים בביצוע הפרויקט; ונוכח התחלת פיילוט החובה במאי 2015 , במטרה לבדוק תהליכים עסקיים מלאים בהשתתפות כל משתמשי החוץ - היה ראוי לקיים ביולי 2014 , לפני הפעלת תכנית התמריצים, בחינה קפדנית של הקריטריונים שנקבעו לה ולתקף את יכולתם להביא להגברת שיתוף הפעולה וכך לגידור הסיכון. זאת ועוד, מן הראוי היה לבחון בינואר 2015 - עםהפסקת התכנית - שינוי בקריטריונים שלה או יישום תכנית תמריצים חלופית. בחינה כזו נדרשה על מנת לצמצם את הסיכון שהיה ידוע באותו המועד - שבשל העיכוב של חלק מבתי התוכנה בפיתוח תהליכי יבוא מרכזיים ובהטמעתם בקרב לקוחותיהם, לא יהיה ניתן יהיה לבדוק תהליכים אלו בפיילוט החובה - סיכון שהתממש לבסוף. הביקורת העלתה כי אף שהצורך בביצוע תיקוני חקיקה חזר ועלה בישיבות הרשות בשנים 2015-2014 , רק ביוני2015 פרסמה הרשות את תזכיר החוק לתיקון פקודת המכס, התשע"ה-2015 ., לשם קבלת הערות הציבור נמצא כי התשלום לחברה א' בגין תחזוקת שלב א' הסתכם במועד סיום הביקורת בכ -7.4 מיליון ש"ח 44, והוא צפוי לגדול בכ -1.4 מיליון ש"ח לכל הפחות. עוד נמצא כי אף שהסכם ההרחבה הוא הסכם תחזוקה משולב לשתי המערכות, לא עוגן בו התשלום לחברה א' בגין תחזוקת שלב א' של המערכת החדשה. .מהלוח עולה כי מיולי 2011 ,ועד למועד סיום הביקורתמרץ 2016 , הוארכה ההתקשרות עם חברה א' לתחזוקת המערכת הישנה שבע פעמים, בסכום כולל של כ-127 מיליון ש"ח. עוד עולה כי הליך אישור הארכת ההתקשרות עם חברה א' בפטור ממכרז הסתיים בשלושה מקרים באיחור - לאחר שהתחילה התקופה שעבורה התבקש הפטור. הביקורת העלתה כי אף שאגף מערכות מידע כלל בהזמנת הפיתוח של המערכת החדשה פירוט של הסכומים שישולמו בהתאם לאבני הדרך על פי ההסכם משנת 2008 , סכומים אלו אינם מעודכנים, מאחר שהם אינם כוללים את השינויים שנעשו באבני הדרך ובתנאי התשלום בזמן ביצוע הפרויקט, לרבות בעקבות פסיקת הבורר. לפיכך לא ניתן לייחס את ההוצאות בפועל לאבן הדרך המתאימה בהזמנה במערכת מרכב"ה, ולא ניתן לוודא שפרטי החשבונית תואמים את פרטי ההזמנה במרכב"ה, כנדרש בהוראת תכ"ם. משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שהזמנת הפיתוח של המערכת החדשה תעודכן במערכת מרכב"ה ותכלול נתוני הצמדה ופירוט מעודכן של אבני הדרך ותנאי התשלום, כנדרש בהוראות תכ"ם. מלוח 3 עולה כי עקב העיכובים ביישום הפרויקט - שנגרמו בשל התכנון המקורי הלא ריאלי שלו - ועקב הפערים בין התכנון לביצוע, נדרשו הוצאות נוספות: תשלום עבור המשך תחזוקת המערכת הישנה בד בבד עם הפעלת המערכת החדשה, עקב העלייה המדורגת לאוויר; והתשלום החד -פעמי לחברה א' בשל העיכוב בפרויקט. משרד מבקר המדינה בדק את פרטי ההתקשרות בין הרשות לבין חברה א' בהסכם ההרחבה והעלה את הליקויים האלה: נמצא כי הסכם ההרחבה לא כלל הסדרי תמרוץ לשלב ב' של הפרויקט. זאת למרות שבמסמך חברת הניהול מיוני 2013 בנושא ניתוח גורמי סיכון והיערכות להמשך ביצוע הפרויקט נכתב כי שלב ב' הוא השלב החשוב ביותר בפיתוח המערכת החדשה, וסיומו המוצלח ישקף הצלחה של כל הפרויקט. .עוד נמצא כי עקב פניית הרשות לוועדת הפטור של החשכ"ל באיחור בשנת 2014 , אישרה לה ועדת הפטור את הארכת ההתקשרות רק לתקופה 31.12.14 -23.3.14 (הסכום שאושר היה 21.3 מיליון ש"ח, אף שהסכום המבוקש היה 28.5 מיליון ש"ח). ואולם הרשות התקשרה עם חברה א' למשך כל שנת 2014 ושילמה לה דמי תחזוקה בסך כ-25.4 מיליון ש"ח, אף שלא היה ברשותה אישור לכך מוועדת הפטור של החשכ"ל, כנדרש בתקנות. לדעת משרד מבקר המדינה נוכח הסמכות שניתנה לרשות התקשוב בהחלטת הממשלה מאוקטובר 2014 לליווי פרויקטי תקשוב משמעותיים ולבקרה עליהם, ונוכח העובדה שבפרויקט חלו קשיים ועיכובים רבים גם בשנת 2015 , לרבות דחיית מועד העלייה לאוויר של שלב ב' ב -15 חודשים, מן הראוי שרשות התקשוב תגדיל את התשומות הניהוליות שלה בפיקוח על הפרויקט ותיכנס בעובי הקורה, על מנת להבין לעומקם את הקשיים בביצוע הפרויקט ולסייע בפתרונם כדי להביאו לסיומו המוצלח בהקדם. הביקורת העלתה כי רק במאי 2016 הועבר למשרד המשפטים הנוסח המעודכן של תזכיר החוק שבו יושמו הערות הציבור, להמשך ההתדיינות בעניינו ולצורך קביעת ישיבה לקידום הצעת החוק. יצוין ששלב א' של הפרויקט - שלב המצהרים - עלה לאוויר כבר בנובמבר 2013 . יוצא אפוא שבמשך כשנתיים וחצי - מנובמבר 2013 ועדמאי 2016 - פעל שלב א' ללא תשתית מעודכנת של פקודת המכס, המגבה מהבחינה המשפטית באופן מלא את תהליכי העבודה החדשים שיושמו בו55 וכן את היכולת של הרשות לאכוף את השימוש בהם. הביקורת העלתה כי אף על פי שהרשות הזינה בהזמנות התחזוקה של המערכת הישנה והמערכת החדשה במרכב"ה את נתוני ההצמדה שלהן50 , היא לא הזינה את נתוני ההצמדה בהזמנת הפיתוח של המערכת החדשה, כנדרש בהוראת תכ"ם, ולכן הוצאות ההצמדה של התשלומים לפי ההזמנה זו לא חושבו באופן אוטומטי, ולא היה אפשר לבדוק אם פרטי התשלום מתאימים לפרטים המצוינים בהזמנה. יצוין שבמסגרת התשלומים בגין הזמנת הפיתוח של המערכת החדשה שילמה הרשות לחברה א' הפרשי הצמדה בסך כ-1.7 .מיליון ש"ח .לדעת משרד מבקר המדינה, המציאות שנוצרה בפרויקט, שבה חברה א' אחראית לפיתוח המערכת החדשה ולתחזוקתה ובד בבד היא ממשיכה לתחזק בתשלום את המערכת הישנה כל עוד לא עלתה המערכת החדשה לאוויר - היא מציאות בעייתית, מפני שהיא עלולה להשפיע על השיקולים של חברה א' לזרז או לעכב את פיתוח המערכת החדשה, כפי שציין הבורר. על אף עמדת רשות התקשוב העולה מהסיכום האמור, משרד מבקר המדינה סבור כי הדבר ראוי לבחינה חוזרת. מעבר לכך, לדעת משרד מבקר המדינה סוגיה זו ראויה לבחינה מערכתית למול מכלול של התקשרויות בהיקפים כספיים נרחבים המתקיימות במערכת הממשלתית לפיתוח פרויקטי מחשוב. במסגרת זו על רשות התקשוב לבצע הפקת לקחים אופקית, ו לבחון פתרונות מערכתיים להתמודדות עם נסיבות דומות ודרכי מניעתן בין היתר באמצעות מנגנונים חוזיים ואף ייזום תיקוני חקיקה בתחום דיני המכרזים תוך ייסוד מנגנונים שימנעו מראש "ספק בעל אישיות כפולה" ו"יחסי ספק לקוח שבויים" כגון על ידי מנגנונים של הערכת ספקים וקביעת תקופות צינון. זאת ועוד, המציאות המתוארת לעיל גורמת למצב בעייתי שבו הרשות היא "לקוח שבוי" של חברה א', מאחר שיש לה תלות גוברת והולכת בחברה זו, המרכזת ידע רב ויכולות לגבי שתי המערכות. הדבר מחייב את הרשות לפעול למזעור הבעיה האמורה, למשל באמצע ות הרחבת השימוש בהסדרי תמרוץ (ראו להלן). עוד עלה כי בדצמבר 2015 - שבעה חודשים לאחר תחילתו שלפיילוט החובה - עדיין היו תהליכי יבוא מרכזיים שלא עבדו במערכת החדשה (בהם תהליכים הנוגעים לכלי רכב, בלדרים ודואר), בין היתר בגלל עיכוב של חלק מבתי התוכנה בפיתוחם, ולכן לא היה ניתן לבדוק אותם (או לבדוק באופן מלא תהליכים עסקיים המשיקים להם) במסגרת פיילוט החובה. עוד נמצא שבמועד סיום הביקורת - מרץ 2016 - טרם החלו בדיקות הקבלה של חלק מתהליכי היבוא, וכי הן יתחילו לאחר שכבר הסתיימו בדיקות הקבלה של תהליכים רבים. בעקבות הבדיקות של תהליכי היבוא שטרם נבדקו ייתכנו שינויי תוכנה נוספים, שיגרמו לעוד עיכובים בעלייה לאוויר. משרד מבקר המדינה מעיר כי בדצמבר 2015 , תשעה חודשים לפני המועד המעודכן לעלייה לאוויר של שלב ב', טרם הייתה לגורמים המפקחים - מנהל הפרויקט, מינהלת הפרויקט וועדת ההיגוי - התמונה המלאה בדבר משכן של כל המשימות שהמכס אמור לבצע לשם העלייה לאוויר, לרבות לוח זמנים לסיומן. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי נוכח העיכובים התכופים והניכרים בביצוע שלב ב' של הפרויקט נדרשים תחקור בנוגע לסיבותיהם והפקת לקחים לגבי הפעולות הנדרשות למניעת עיכובים נוספים. הביקורת העלתה כי אף שבכתב המינוי של ועדת ההיגוי העליונה נקבע שהיא תשמש הסמכות העליונה בכל הנוגע לקבלת החלטות הקשורות בפרויקט ולבקרה עליו, היא התכנסה בשנת 2015 פעמיים בלבד: בפברואר היא דנה בחקיקה הקשורה למערכת החדשה, אך לא דנה בפרויקט עצמו, ובנובמבר היא דנה במוכנות המערכת החדשה לעלייה לאוויר של שלב ב'. יודגש כי ועדת ההיגוי לא יכלה לתת את הדעת על העיכובים הניכרים בביצוע הפרויקט בשנת 2015 , מאחר שלא התכנסה בתדירות מספקת. מאחר שרק בנובמבר 2015 דנה הוועדה במוכנות המערכת החדשה לעלייה לאוויר, עד אותו מועד היא לא יכלה לנקוט צעדים ניהוליים ולקבל החלטות בנושא העיכוב בעלייה לאוויר של שלב ב', שהתהווה באותה שנה. עוד הועלה כי אגף מערכות מידע לא הציג בישיבת ועדת ההיגוי בנובמבר 2015 נתונים כספיים בנושא תקציב הפרויקט, לרבות נתוני תכנון וביצוע. לדעת משרד מבקר המדינה, ישיבות העבודה השוטפות אינן מייתרות את הצורך לקיים הליך סדור ומתועד להפקת לקחים בסיומו של שלב ב'. הליך כזה ישמש לבחינת הסיבות לעיכובים ולקשיים הרבים שחלו בשלב זה, לניתוחם וללימודם, ומסקנותיו ישמשו לשלבים הבאים בפרויקט. מהאמור עולה כי אף שמינהלת הפרויקט נדרשה להתכנס על פי כתב המינוי שלה אחת לחודש, ואף שבכל אחד מהדיונים שקיימה בשנת 2015 היא החליטה להתכנס אחת לחודש על מנת לעקוב אחר התקדמות שלבי הפיילוט, היא התכנסה באותה שנה שלוש פעמים בלבד. יודגש כי מצב הפרויקט בשנת 2015 , שבה היו תלונות רבות של משתמשי המערכת החדשה על ביצועיה בפיילוט וכן תקלות רבות, הצריך בחינה ומעקב אחר הגורמים לתוצאות אלו, פיקוח הדוק של מינהלת הפרויקט ותיאום שוטף בין הצדדים. אולם הדבר לא התקיים במסגרת דיוני מינהלת הפרויקט, משום שהיא לא התכנסה בתדירות הנדרשת.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי נוכח מתכונת העבודה שנקבעה למינהלת הפרויקט מלכתחילה, ונוכח הקשיים והעיכובים בפיילוט הר שות והחובה, היה על מינהלת הפרויקט להקפיד ו להתכנס בשנת 2015 בתדירות שנקבעה - בכל חודש - על מנת שתוכל לפקח ביעילות על התקדמות פיילוט הרשות ופיילוט החובה, לעמוד על הגורמים לקשיים בהתקדמות הפרויקט ולספק פתרונות לבעיות שעלו בו.