משרד האוצר . תהליכי קבלת החלטות במשרד האוצר: העמידה ביעד הגירעון בשנת 2018; תחזית ההכנסות לשנת 2019; תוספת שכר בגין היעדר ביטחון תעסוקתי משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שקבלת החלטות מקרו -כלכליות, היכולות להשפיע על כלכלת המדינה ועל סדרי העדיפויות של הממשלה, תתבסס על אדנים מקצועיים מוצקים ועל בחינת מכלול הנסיבות, מתוך ראייה ארוכת טווח ובהתבסס על המדיניות הכוללת. .נמצא, כי הממשלה עודכנה בתחזית ההכנסות וההוצאות והגירעון הצפוי לשנת 2019 כשבועיים לאחר תחילת שנת התקציב. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האוצר לבחון הסדרה משלימה להוראת סעיף 40 א לחוק לנסיבות שבהן מחליטה הממשלה לגבש את תקציבה בהתבסס על תחזיות מוקדמות. ראוי שההסדרה תגדיר הן את ההתנהלות הפנים-משרדית במשרד האוצר, והן את עיתוי הדיון בממשלה בדרך שתאפשר התמודדות לשם התכנסות ליעדי הגירעון. בשולי הדברים נציין כי מערכת היחסים במשרד האוצר, כפי שעלתה בפני צוות הביקורת, בכל הנוגע לאי-התכנסות הנהלת המשרד, בשל חששות מהדלפות ויחסי אנוש שאינם מיטביים ראוי שהיו לנגד שר האוצר, בבואו לבחון את מבנה משרדו ומתכונת הפעילות השוטפת (ראו להלן בהרחבה). . בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה נמצא כי הנתונים בדבר ההוצאות והגירעון בחודש פברואר 2019 היו גבוהים גם הם במידה משמעותית מנתוני חודש פברואר 2018 , והם פורסמו לציבור ביום 7.3.19 . .מתרשים 3 עולה כי בכל אחת מהשנים 2017-2015 גדלו ההוצאות ברבעון הרביעי באופן משמעותי לעומת השנה הקודמת, אולם בשנת 2018 חל קיטון ניכר בהוצאות לעומת השנה הקודמת. .בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אחת הסיבות העיקריות לירידה בהוצאות במהלך חודש דצמבר 2018 היא הנחייתו של החשב הכללי לחשבי המשרדים, באמצעות סגני החשב הכללי, להוציא רק את ההוצאות שחייבים על פי חוק, ולא להקדים כל הוצאה משנת 2019 לשנת2018 ., בניגוד לנהוג בשנים קודמות יצוין כי לעומת ההוצאות בחודש דצמבר 2018 שירדו כאמור, ההוצאות בחודש ינואר 2019 , שעמדו על26.4 מיליארד ש"ח, עלובאופן משמעותי על ההוצאות שהיו בחודש המקביל בשנת 2018 , שעמדו על21 מיליארד ש"ח (גידול של כ-26%.) נמצא אפוא כי הוראת החשב הכללי בדבר צמצום ההקדמות ואי -הקדמת תשלומי סל הבריאות הביאה ככל הנראה, לצמצום הוצאות (והיעדר הקדמות) בסכום של כ -2.5 מיליארד ש"ח, כשתינקודות אחוז תוצר 18 . משרד מבקר המדינה מציין כי לא נמצא שבעניין זה מי מהגורמים במשרד האוצר פעל בניגוד לדין או להוראות התכ"ם. מחד, יש הוצאות והכנסות שצריכות לחול בשנת תקציב מסוימת, למשל אם הדבר מתחייב על פי חוק, או בהתאם להתקשרות חוזית של הממשלה. לעומת זאת, יש הוצאות והכנסות שניתן להחליט לגביהן באיזו שנה יהיו, ונראה שלגבי חלק מהוצאות אלו קבע החשב הכללי כי יוצאו דווקא בשנת 2019 ולא בשנת 2018 . בטרם קבלת החלטה על ידי החשב הכללי, בהתאם לסמכותו, בכל הנוגע לתשלום הנדרש בשנת 2018 ודחיה שניתן לבצעה חוקית של הוצאות לשנת2019 היה ראוי לקיים הליך יידוע מתכלל בו היה משתתף גם החשכ"ל וגורמים מקצועיים נוספים. במסגרתו היה ראוי להציג את הגירעון המסתמן בשנת 2018 , הגירעון החזוי לשנת2019 , והמשמעויות הכלכליות וכל גורם היה מציג את צעדיו על מנת לקבל החלטות מיטביות בהתאם לסמכויות השונות. .מהאמור לעיל עולה כי התחזית המעודכנת לשנת 2019 לא אושרה בהנהלת האוצר עד שלהי 2018 , ולפיכך לא הוצגה לפני כניסת תקציב המדינה לשנת 2019 לתוקף, כולל ההשלכות שיש לדבר על האופן שבו הממשלה יכולה לפעול בתחילת שנת הכספים. משרד מבקר המדינה ממליץ כי החלטה עקרונית ומקצועית בדבר העדפת שנת תקציב על פני רעותה וזקיפת הוצאות או נקיטה במאמצי גביה המביאים להגדלת הכנסות לשנת תקציב מסוימת, ובפרט כאשר מדובר בהיקפים בעלי השפעה על עמידת הממשלה במסגרות הפיסקליות שנקבעות בחוק, צריכה להתקבל ע"י כל גורם, בהתאם לסמכויותיו, לאחר הצגת התמונה הכוללת בדבר המצב הכלכלי, ובכלל זה קבלת עדכון מכל הגורמים המקצועיים הנוגעים בדבר, והם הממונה על התקציבים, הכלכלן הראשי, החשב הכללי, ומנהל רשות המסים, ופרוט צעדיהם. הליך מתכלל זה מומלץ כי יתקיים מאחר והחלטה מעין זו על העדפת שנת תקציב משפיעה על הגירעון של שתי השנים, יכולה להחריף את הקיצוצים הנדרשים על מנת לעמוד במסגרות התקציב, ואף ייתכן שיהיו לה השלכות על דירוג האשראי של המדינה. מחד, ההכנסות ממסים ישירים עלו בדצמבר2018 לעומת התחזית ולעומת חודש דצמבר בשנים קודמות, ומאידך החזרי המסים בחודשים ינואר ופברואר 2019 , ובמיוחד במסים הישירים, היו גבוהים משמעותית משנים קודמות, הגם כפי שפורט החזרי המסים נובעים ממקדמות בגין שנת 2017 . ,משכך, נוכח העובדה שתקציב המדינה מתנהל במזומן ומאחר שבשלהי 2018 ובתחילת2019 היו זרמי תקבולים ותשלומים (בגין החזרים) גבוהים מהרגיל כאמור (אף כי לא בגין אותן שנות כספים), הדבר השפיע באופן מהותי על נתוני הגירעון בשתי השנים: עודפי התקבולים בשנת 2018 הקטינו את הגירעון באותה שנה, ואילו עודפי התשלומים בשנת 2019 מגדילים את החריגה המסתמנת מיעד הגירעון המתוכנן. .יודגש, כי לא נמצא שרשות המיסים חרגה מהוראות הדין משרד מבקר המדינה מציין, כי כפי שנכתב לעיל בצד ההוצאות, ואף כי הדבר נמצא בסמכותה של רשות המסים, ההחלטה בדבר העדפת שנה אחת על פני השנים הבאות היא החלטה של מדיניות כלכלית, וראוי שתתקבל, ע"י כל גורם בהתאם לסמכויותיו, בהליך יידוע מתכלל אשר יכלול הצגת תמונת מצב כלכלית שלמה ושמיעת עמדתם של כל הגורמים המקצועיים הרלוונטיים ופרוט צעדיהם. מעבר לעובדה כי ייתכן וחלק מסכומי תקבולי המס שנגבו בעקבות מאמצי הגבייה בשלהי 2018 הגיעו על חשבון שנת 2019 או2020 , קיים סיכון כי גביית סכומים ניכרים באופן מיידי, לרבות בפשרות, תבוא על חשבון תקבולי המס. בכל הנוגע להקדמות מס, יש לדבר עלות כלכלית ישירה שכן החזרי מס לנישומים מבוצעים בתוספת הצמדה וריבית שנתית של 4%. .משרד האוצר ממלא תפקיד מרכזי וחיוני בחיזוקה של כלכלת ישראל, ומשכך עליו לקבל החלטות באופן מוסדר ומתכלל, שיאפשרו לו להתמודד עם אתגרי העתיד. על הדרג המקצועי להעניק את התשתית הנדרשת כדי לסייע לדרג הנבחר ליישם את מדיניותו, ובכלל זה להפיק תחזיות רלוונטיות במועדן ולתכלל מאמצי גבייה ותשלומים מתוך בחינת ההשפעות על הגירעון בראייה מקרו-כלכלית. מן הראוי להפיק לקחים מטיפול הממשלה בהסכם תוספת השכר בגין היעדר ביטחון תעסוקתי, בראייה צופה פני עתיד, ולמפות הסכמים וחשיפות בעלי משמעות כלכלית ניכרת, לקיים דיון סדור בסוגיות אלו ולקבל החלטות בעוד מועד. משרד מבקר המדינה ממליץ לשר האוצר להשלים את בחינת מבנה הסמכויות של מנכ"ל משרד האוצר וראשי האגפים השונים, ולגבש את המבנה בדרך שתייעל ותטייב את פעילות משרד האוצר, מתוך שמירה על האיזון הנדרש בין האגפים. יצוין כי בשנים האחרונות מבקר המדינה הצביע כמה פעמים על חוסר שיתוף הפעולה בין אגפי האוצר ועל הצורך להסדיר נושא זה28 . הדבר מקבל משנה תוקף לאור תגובות המבוקרים האמורות לעיל. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האוצר להשלים הדיון וגיבוש ההמלצות בדבר גובה הריבית הנוהגת כיום במערכת המס, בשיעור של 4% כולל הצמדה, על רקע שיעורי הריבית הנמוכים הנהוגים במשק, וזאת תוך בחינת כלל המשמעויות לרבות היבטי תימרוץ חיובי ושלילי בעניין תשלומי מס והיבטי עיתוי. העברת כ -1 מיליארד ש"ח בשלהי 2018 , הקטינה את הגירעון באותה שנה, ויש בכך דוגמה נוספת להעדפת שנת תקציב אחת על פני השנה העוקבת, בלי שהתקיים דיון מתכלל בנושא. עולה מן האמור, כי עלות המתווה, אשר הסתכמה בכ-22 מיליארד ש"ח, הביאה לסיומו של תהליך אשר החל ב-2006 ונידון בבתי המשפט משנת2010 , וזאת בסד זמנים דחוק של כשלושה חודשים ובעלות כלכלית ניכרת. ההחלטה לּוותה בקיצוץ תקציבי לשם מימונה, הגם שמרביתו יהיה בעל משמעות בשנים הבאות. משרד מבקר המדינה ממליץ לממשלה באמצעות שר האוצר לק יים הליך של הפקת לקחים מהליך אישור ההסדר. כן ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד האוצר למפות רשימת סוגיות ונושאים המצויים בהליכים משפטיים או בעלי פוטנציאל לחשיפה כלכלית רחבה, לגבש לגבי נושאים אלו מצע לדיון על המשמעויות הכלכליות ודרכי פעולה אפשריים, ולהביאם לדיון באופן עתי בפני הממשלה לשם קבלת החלטות מדיניות ומתכונת מעקב אחר יישום החלטות אלו.
כאמור, הנומרטור מהווה צעד מבורך על מנת לשמור על קיימות פיסקלית, אך יש להקפיד על כך שלא יתקבלו החלטות אשר אינן עולות בקנה אחד עם העיקרון העומד בבסיס הנומרטור, ויוצרות הלכה למעשה התחייבויות עתידיות משמעותיות שאין להן מקור תקציבי.