משרד האוצר . פרויקט מרכב_ה - יישומו וניהולו 1. אומדן העלויות הכולל של הפרויקט, שהסתכם ב-375 מיליון ש"ח באישור הממשלה, גדל מאוד, ולמעשה נוצרה סטייה מהותית מן התכנון. משנת 2004 עד יוני 2006 לא עמד אגף החשכ"ל ביעדים האופרטיביי ם ובלוחות הזמנים של הפרויקט. לפי התכנית החדשה, הפרויקט יימשך עד שנת 2010 , ואומדן העלויות הכולל עד למועד זה ( 2003 -2010 ) גדל לסך של כ-635 מיליון ש"ח. ראוי לציין שהאומדן שהציג אגף החשכ"ל בראשית 2006 היה אף גבוה יותר, אך הוא הקטין אותו כמה פעמים בעקבות דרישת אג"ת ודיונים שנערכו עמו. יוצא אפוא שלצורך ביצוע חלק גדול יותר של הפרויקט מיועד כוח אדם בהיקף קטן יותר יחסית (עלויות כוח האדם של הפרויקט הן החלק העיקרי מסך העלויות שלו. לפי נתוני אגף החשכ"ל שיעורן הוא כ - 75% מסך עלויות הפרויקט). כדי לעמוד ביעד זה יש לייעל את הפרויקט ולהגדיל את תפוקותיו והספקיו. יתר על כן, אגף החשכ"ל מתכנן בין דצמבר 2006 לסוף שנת 2009 להפעיל את מערכת מרכב"ה ב - 2421 יחידות ומשרדים נוספים. לפי הנתונים שבדוחות שהמציא אגף החשכ"ל באוקטובר 2006 עולה שמספר רישיונות המשתמשים במשרדים שיצורפו בשנים האלה גדול בשיעור של כ - 46% ממספר רישיונות המשתמשים במשרדים שכבר הטמיעו את המערכת, והוא מסתכם ב- 3,770 לעומת 2,590, בהתאמה. פרויקט מרכב"ה, כמו כל פרויקט מחשוב, אמור להתנהל על פי תכנית מאושרת שנקבעו לה לוח זמנים ותוצרים שיפותחו במהל ך הפרויקט. הפרויקט לא עמד בתנאי התכנית ובלוח הזמנים, ותהליכי הפיתוח התמשכו. הדבר גרם להגדלת עלות הפרויקט ולהעסקה של צוות הפרויקט למשך תקופה ארוכה יותר מן המתוכנן. כמו כן נדחתה הפקת התועלת מן הפרויקט. יוצא אפוא שבשש השנים שחלפו מאז יצא הפרויקט לדרך, בוצע רק חלק מזערי ממנו במשרדים הגדולים, ורוב הפעולות במשרדים אלה - כ- 75% מאומדן העלויות בהם - מתוכננות להתבצע בשנים 2007 -2010 . מהנתונים עולה כי בפרק הזמן שנותר לביצוע התכנית החדשה נדרש הספק גדול יותר מזה שהגיעו אליו מאז תחילת הפרויקט. לדעת משרד מבקר ה מדינה, כדי שהפרויקט יצליח לספק את התפוקות המתוכננות על פי אומדן העלויות ולוח הזמנים של התכנית החדשה, נדרשת היערכות מיוחדת לביצועה. בנוסף, יש לפעול בקפידה כדי לוודא שהתכנון נאות, שהאומדנים מבוססים ושהתפוקות מבוקרות, ונדרש פיקוח על ההוצאות ועל הביצוע לפי לוח הזמנים המתוכנן. הממצאים שהעלה משרד מבקר המדינה מצביעים על כך שיש להשלים את ההיערכות של מנגנוני הניהול של הפרויקט כדי לענות על הדרישות שתוארו. 1. דיווחי אגף החשכ"ל והבקרה שעשה אג"ת: עד אפריל 2005 לא נקבעה מתכונת לדיווח על התקדמות הפרויקט שתאפשר לקבוע אם אגף החשכ"ל עמד ביעדים של הפרויקט וסיפק את התפוקות. הביקורת העלתה כי בנוגע לשנים 2004 ו- 2005 היו בתיקי אג"ת רק שני דוחות רבעוניים על הפרויקט, האחד מאוגוסט 2004 והשנימאפריל 2005 . רק בעקבות דיונים שקיים אג"ת עם אגף החשכ"ל הוסכם, באפריל 2005 , על מתכונת הדיווח, אך הביקורת העלתה כי גם לאחר שנקבעה מתכונת הדיווח טרם הועברו דיווחים על הפרויקט עד יוני 2006 :במתכונת שהוסכם עליה. להלן פירוט הממצאים במשך שנה, עד סוף יוני 2006 , אגף החשכ"ל לא הגיש את הדוחות במתכונת שנקבעה (ראו פירוט להלן). אף שהעמידה בתנאים שנקבעו הייתה התנאי להמשך שחרור סכומי כסף מתקציב העתודה, שִחרר אג"ת סכומים מתקציב העתודה לפני שמולאו התנאים שנקבעו23. .בהגדרת תפקיד מחלקות השכר ומחלקות משאבי האנוש. הוועדה לא קבעה מי אחראי למנות את הצוות ואת לוח הזמנים לפעולתו. מ דוח שהעבירה הנהלת הפרויקט למשרד מבקר המדינה ביולי 2006 עולה כי נושא מישק השכר עדיין המתין להחלטות ועדת ההיגוי. עד מועד סיום הביקורת לא חזרה ועדת ההיגוי העליונה לדון בנושא. .יעדי הפרויקט, התקדמותו ועמידתו בתפוקות ובדרישות מוגדרות. הוראות מסוג זה היה ראוי שייכללו בהוראות תכ"ם. לדעת משרד מבקר המדינה, לשם המשך ניהולו התקין של פרויקט מרכב"ה ופרויקטים דומים, מן הראוי שאגף החשכ"ל ישקול לנסח נוהל במתואם ע ם הוראות רלוונטיות בנוהל מפת"ח32 , שישולב בהוראות התכ"ם, ובו כללים מחייבים לניהול פרויקט מחשוב, לרבות חובת קיום הבקרה עליו ודרכי יישומה; מעקב אחר התקדמות הפרויקט ודיווח על כך; עלויותיו, תוצריו והשגת המטרות והיעדים שנקבעו לו; פירוט הגופים המפקחים על הפרויקט - הגופים הפנימיים המנהלים אותו והגופים החיצוניים - ועל מי מוטלת החובה לוודא שהיעדים יושגו, ומהי מתכונת הדיווח על כך. זאת ועוד, נוכח מכלול התפקידים והפעולות הכרוכים בפרויקט מחשוב רוחבי דוגמת מרכב"ה, היה ראוי שאגף החשכ"ל יבחן ויקבע איזו היערכות ארגונית דרושה לניהול הפרויקט ולביצועו, ואילו תהליכי עבודה דרושים לשם כך. עוד התברר שהיקף כוח האדם החיצוני שהועסק בפרויקט גדל משנה לשנה. לפי נתונים מאמצע 2006 שמסר אגף החשכ"ל, מצבת כוח האדם החיצוני בסוף שנת 2003 הייתה86 עובדים; בסוף שנת 2004 - 130 עובדים; בסוף שנת 2005 - 186 עובדים; ובסוף יוני 2006 - 180 עובדים. למעשה יחידה מעין זו פועלת כבר שש שנים, ואמורה לפעול לפחות שלוש שנים נוספות בהתאם לתכנית החדשה שהתגבשה. עם סיום הפרויקט בשנת 2010 יימשכו הפעולות השוטפות של תפעול פרויקט מרכב"ה, שאף הן מצריכות כוח אדם, אך היקפו ומתכונת הפעלתו של מערך התפעול השוטף טרם נקבעו וטרם אושרו. סוגיות אלה כבר היו צריכות להיבחן, ומן הראוי היה שייפתרו. הביקורת העלתה כי רק ביוני 2006 הועלו בוועדת משאבי אנוש נושאים עקרוניים בנוגע לניהול נתונים על כוח אדם חיצוני הטעונים בירור וליבון נוסף, ובהם סוגיות משפטיות ומינהליות שחלקן שנויות במחלוקת בין גופי המטה הממשלתיים, אך לא התקבלו החלטות. בישיבת ועדת ההיגוי העליונה בדצמבר 2006 הוצג נושא "ניהול מאגר עובדי חוץ" כאחד הנושאים שעליהם יושם דגש בשנת 2007 , אך עדיין לא התקבלו החלטות מסכמות לגבי הנושאים העקרוניים. משרד מבקר המדינה העלה כי הפתרון של ניהול נתונים על כוח אדם חיצוני במשרד הבריאות פּותח ללא אישורן של ועדת ההיגו י העליונה והוועדות המקצועיות. עם זאת, משהתברר שהפתרון יושם, היה מקום לבחון אם כדאי להטמיעו במשרדים אחרים המעסיקים כוח אדם חיצוני. מעיון בפרוטוקולים של גופי ההיגוי עולה כי הם לא קבעו הגדרות קונקרטיות בנות מדידה למטרות האסטרטגיות הכלליות, לא קשרו אותן לתהליכי עבודה במשרדי הממשלה וגם לא קבעו מדדים שיאפשרו לכמת את השיפורים שיחולו בהם בעקבות הטמעת מערכת מרכב"ה. ועדת ההיגוי העליונה גם לא וידאה שמינהלת השינוי והוועדות המקצועיות יפעלו בעניין זה. כאשר לא נקבעים תהליכים שבהם יחולו שינויים, נפגעת היכולת למדוד שיפורים בביצועי הארגון ולכוון בהתאם לתוצאות המדידה את ההשקעות בהטמעת המערכת. הביקורת הנוכחית העלתה שעד אוקטובר 2006 ההטמעה של פרויקט מרכב"ה טרם החלה להתבצע על ידי ספקים חיצוניים, וטרם פורסמו מכרזים לרכישת שירותיהם. ועדת ההיגוי העליונה החליטה בנובמבר 2005 כי צוות משותף לנש"מ ולחשכ"ל יבחן את הדרך לקדם את נושא מישק השכר, כולל בחינת השלכותיו על השינויים מעיון בפרוטוקולים של שתי ועדות ההיגוי המקצועיות למשאבי אנוש עולה כי הן התמקדו בגיבוש פתרונות לבעיות שהתעוררו נוכח יישום מוֹדּול משאבי האנוש של מרכב"ה, אך הן לא יזמו פעילות שתכליתה לאפשר שיפור בתהליכי העבודה בתחום משאבי אנוש, תוך ניצול מערכת מרכב"ה והכלים שהיא מעמידה, ובכך לתרום להשגת המטרות האסטרטגיות של הפרויקט. . ועדת ההיגוי העליונה לא קבעה לוח זמנים לביצוע ההשתלמויות במשרדי הממשלה, ואילו ועדת ההדרכה, שהחלה לפעול במרס 2005 להכנת השתלמויות קצרות בנושא רכש, הכריזה על סיום פעילותה באוגוסט 2006 בלא שנערכו, עד מועד סיום הביקורת, השתלמויות כאלה במשרדי הממשלה.
העסקת עובדים חיצוניים כה רבים בפרויקט מרכב"ה ובמשך תקופה כה ממושכת מחייבת בדיקה והיערכות שתבטיח פיקוח על התפוקה ועל איכות התוצרים. בשיטה של העסקת עובדים חי צוניים בפרויקט כל הסיכון הכרוך בתוצאות הפרויקט וכל האחריות לניהול כוח האדם, לערך התפוקה ולעלויות הפרויקט חלים על הלקוח, שהוא הממשלה. רמת הסיכון והאחריות גבוהים במיוחד כשמדובר בפרויקט גדול ומורכב הכרוך בהעסקת עובדים חיצוניים בהיקף גדול והמחייב מוטת שליטה רחבה. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, הממשלה אחראית גם לבחינת תפקודו ויעילותו של כוח האדם החיצוני ולקביעת המדדים לכך, ולשם כך עליה להפעיל מנגנוני בקרה ופיקוח הולמים על התפוקה בזמן אמת ובפרקי זמן קצובים וקבועים מראש. לחלופין קיימת האפשרות של התקשרות עם ספק שנבחר במכרז ומנהל בעצמו את הפרויקט. יציאה למכרז הייתה מחייבת הגדרה מפורטת של התוצרים המבוקשים, קביעת לוחות זמנים והגדרת עלויות. היא גם הייתה מאפשרת לממשלה לצמצם את הסיכונים, משום שהייתה מחייבת את הספק, בהתקשרות חוזית הדדית, לעמוד בהתחייבויותיו כלפיה ולקיים את תנאי החוזה. שיטה זו לא יושמה בפרויקט מרכב"ה, ואף לא נמצא שהשיטה נבחנה והתברר שהיא נחותה מהשיטה של גיוס כוח אדם חיצוני.