משרד הכלכלה והתעשייה . האגף לאיגוד שיתופי - משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה .בקיבוץ. אשר על כן מחובתו של הרשם המופקד על התנהלותן התקינה של האגודות ועל הגנת האינטרסים של חבריהן, לעשות לאכיפתן של תקנות הסיווג ותקנות הערבות ההדדית ולפקח על יישומן, כדי למנוע מצב של התנהלות שאינה תקינה לאורך שנים, כפי שהיה במהלך התקופה עד להתקנתן. חוות הדעת המצרפת דוח הכולל נתונים מלאים על מצבו של הקיבוץ חשובה מאוד, משום שהיא כוללת את הכנסות החברים, ובכך מאפשרת לאגף לבדוק אם הקיבוץ מקיים בפועל את דרישות תקנות הערבות ההדדית, שהיא תנאי לסיווגו כקיבוץ מתחדש על פי תקנות הסיווג. .לא סיכם את בדיקת התלונה וממצאיה, ולא הודיע בכתב למתלוננים על תוצאות הטיפול בתלונה. למעשה לא השיב האגף באופן קונקרטי על טענות המתלונן, והותיר חלקים מהותיים מטענותיו ללא מענה. ואולם, התברר כי חלק מהחקירות שניהל האגף לא הגיעו לכלל סיום על אף שחלף זמן רב מאז תחילתן, או שהסתיימו רק לאחר זמן ניכר: במהלך השנים 2005 -2007 הסתכם מספר החקירות שהאגף קיים או החל בהן (ביזמתו או על פי בקשה) ב -328 . הבדיקה העלתה כי נכון למועד סיום הביקורת, ספטמבר 2008 , לא הוגשו דוחות חקירה סופיים ל-28 חקירות (כ-9%.) יצוין כי 11 מתוכן החלו עוד בשנים 2005 -2006 , כלומר לפני שנתיים ומעלה. באשר ל-300 החקירות שהסתיימו- התברר כי 49 מהן יוצא, אפוא, כי רק לאחר למעלה משנה וחצי מיום קבלת התלונה סיים האגף את טיפולו בנושא רגיש זה, כאשר במהלך אותה תקופה כיהן בוועדת הביקורת חבר שהיה פסול מלכהן בה. זאת וע וד, למרות שהחקירה כשלעצמה לא הייתה מורכבת, ונדרש בה בירור עובדתי קצר בלבד, היא נמשכה שמונה חודשים תמימים - זמן בלתי סביר בנסיבות אלה. הביקורת העלתה כי אין אחידות בתיעוד של מסמכים הנוגעים לחקירה. בדוחות מסוימים יש פירוט של המסמכים ששימשו את החוקר והם מצורפים לדוח, בדוחות אחרים המסמכים מאוזכרים, אך אינם מצורפים, ולעתים אין אזכור של המסמכים כלל, וממילא הם אינם מצורפים. לפעמים מציינים החוקרים בדוחות כי החקירה כללה פגישה עם גורמים שונים, ואולם אין בתיק תרשומות של פגישות אלה. הביקורת העלתה כי האגף לא פרסם נוהל ובו הנחיות מחייבות וברורות בנוגע לאופן ביצוע הבדיקה, מתי יכול המפקח להסתפק בתשובת האגודה על התלונה, ומתי עליו לקיים בדיקה עצמאית משלו. יתרה מזו - המפקח אינו נדרש לכתוב דוח מסכם שידווח על מסקנותיו, על דרכי הבדיקה ועל הנתונים שהובילו אותו למסקנות שהגיע אליהן. מבדיקת תיקי האגודות עולה גם שבדיקת התלונות או הסיבות להימנעות מהבדיקה אינם מתועדים במסמכים. הדבר פוגע הן באיכות בדיקת התלונות, והן באמון הציבור בהליך הבדיקה. תשובת המפקח אינה מדווחת על הבדיקה שערך לבירור התלונה, ואינה מציינת מה היו מסקנות האגף לגבי התלונות הספציפיות. במקום זה הסתפק האגף בצירוף תשובתו של הוועד ושל מספר חברים, שלא השיבו באופן קונקרטי על טענות רבות שהועלו בתלונות. כן צורף לתשובה דוח מבקר הפנים שהשיב על עניין אחד בלבד שהועלה בתלונה, אך לא בנושאים האחרים. משרד מבקר המדינה העלה כי כבר באוגוסט 2008 הודיע הוועד הממונה לאגודה ולאגף כי החליט לסיים את תפקידו, ולהעביר את ניהול האגודה לידי וועד נבחר. בנובמבר 2008 , לאחר מועד שיגור טיוטת דוח הביקורת של משרד מבקר המדינה לתגובת האגף, הודיע מנהל יחידת הפיקוח לוועד הממונה כי כהונתו עומדת להסתיים, והורה לוועד לקיים אספה כללית לבחירת ועד חדש. ואולם האגף לא כרך את ההוראה בתלונות שהוגשו, ובכך שסיום כהונת הוועד מייתר את המשך הבדיקה. האגף גם לדעת משרד מבקר המדינה ראוי היה שהמידע האמור יהיה בידי האגף לצורך מעקב שוטף אחר התהליך וזירוזו. ראוי היה שהאגף יעשה שימוש בסנקציות העומדות לרשותו בחוק, וכן במ שלוח הערות ותזכורות לקיבוצים, או לבאי כוחם, בדבר התמשכות התהליך בשלביו השונים, דבר שלא נעשה. (ב) בשלושה מקרים נוספים דחה המפקח תלו נה על סמך תגובת האגודה, אך זאת בלי שבדק את נכונותה ואמינותה. יתרה מזו - בשניים מהמקרים לא השיבה האגודה באופן קונקרטי על טענות המתלונן, וחלקים מהותיים מטענותיו נותרו ללא מענה (ראה להלן - קיבוץ א). האגף לא קבע נוהל שיגדיר את הבדיקות שייעשו לצורך מתן חוות הדעת (למשל - הסתמכות על ההשקעות בקיבוץ ובתאגידיו; הרכב ההלוואות בקיבוץ ובתאגידיו והשפעתם על המצב הכספי בעתיד וכו'). האגף גם לא הורה על קיום מתכונת דיווח אחידה של חוות הדעת בעניין ההיתכנות הכלכלית. עולה מכאן כי האגף לא אכף את תקנות רשויות האגודה בדבר המצאת פרוטוקול אסיפה כללית שנתית, וזאת על אף שהנתונים הצביעו על התנהלות לא תקינה של רשויות האגודה (ראו גם להלן - ביקורי פיקוח שוטפים באגודות). . הביקורת העלתה כי עד נובמבר 2007 לא עשה האגף שימוש באופן שוטף ושיטתי בנתוני הנספחים לדוחות הכספיים שהועברו אליו ע"י האגודות. בנובמבר 2007 החל האגף בבדיקת נתונים אלה ב אמצעות מיקור חוץ (ראו להלן - המצאת דוחות כספיים מבוקרים לרשם ובדיקתם). משרד מבקר המדינה מעיר כי עקב חשיבותם של הנספח וסקירת המנהלים מן הראוי שהרשם ישקול להמליץ לשנות את תקנות רשויות האגודה ויגדיר את הנספח ואת סקירת המנהלים "דוחות החייבים אישור של האסיפה הכללית". 1. מנתוני המערכת הממוחשבת שבאגף עולה כי במרס 2008 היו 1,430 אגודות (כ-43% ,) שלא העבירו לאגף פרוטוקולים על בחירת ועדים במקום אלה שכהונתם הסתיימה עד יולי 2007 . עד מועד סיום הביקורת לא הוטלו על אגודות אלה קנסות מינהליים (ראו להלן - הטלת קנסות מינהליים). 2. עוד הועלה כי האגף אינו מקפיד לקבל את מלוא המידע מהאגודות על הבחירות כמתחייב מתקנות רשויות האגודה. ברוב המקרים בריתות הפיקוח אינן מעבירות לרשם את העתקי הפרוטוקולים, כפי שנקבע .בתקנות רשויות האגודה, אלא רק אישור המפרט א ת שמות חברי ועד ההנהלה הנבחר. אישור זה אינו כולל פרטים שיכולים להצביע על תקינות ההליך של הבחירות, וחסר בו דיווח על בחירת רשויות נוספות כגון ועדת ביקורת. גם בפרוטוקולים של הבחירות לרשויות אגודה שמגיעים ישירות לרשם חסרים, במקרים רבים, פרטים הנדרשים בתקנות. .(1) בספטמבר 2002 התלוננה באגף ועדת הביקורת של מושב מסוים על כך שבשלוש השנים האחרונות לא התקיימה אסיפה כללית שנתית. יתר על כן, כמה שנים מאוחר יותר, ציין רואה החשבון של האגודה בעת מתן חוות דעתו על הדוחות הכספיים לשנים 2005 -2006 , כי לאגודה יש גרעון בהון, וכי לא נתקבל אימות יתרות של זכאים ושל הלוואה שהתקבלה מגורם חיצוני, וכן נתונים על פעילות ההרחבה של המושב. הערות אלה הן מהותיות ומצביעות לכאורה על התנהלות בלתי תקינה של ועד ההנהלה, ומן הראוי היה לדון בהן באסיפה הכללית. (2) הביקורת העלתה כי בינואר 2008 ציין רואה החשבון בחוות דעתו לדוחות הכספיים לשנת 2006 , כי לא הוגשו לאסיפה הכללית הדוחות הכספיים של האגודה לשנים קודמות וממילא לא אושרו. בביאורים לדוח הכספי צוין כי ייתכן שהאסיפה הכללית תורה על שינויים בדוחות הכספיים המבוקרים לשנים קודמות, ואלו ישפיעו על הצגת מצבה הכספי של האגודה ועל הנתונים הכספיים בדוחות אלה. הערות אלה יש בהן סימני התרעה המחייבים בדיקה של התנהלות האגודה. אולם האגף לא בדק א ת נתוני הדוח הכספי של האגודה ואת חוות הדעת של רואה החשבון שלה, וממילא לא קיים חקירה בעניין, כמתחייב מהתקנות. מנתוני האגף עולה כי עד ינואר 2008 הוא לא קיבל דוחות כספיים מבוקרים לשנת 2006 מכ-600 אגודות שניהלו פעילות כספי ת בשנה זו (כ-18% מכלל האגודות). עד מועד סיום הביקורת לא הוטלו על אגודות אלה קנסות מינהליים (ראו להלן - הטלת קנסות מינהליים). מנתוני האגף עולה כי מנובמבר 2007 עד נובמבר 2008 הועברו לרואי החשבון לבדיקת שלב א' 319 דוחות כספיים לשנת 2006 . עד נובמבר 2008 הסתיימה בדיקתם של109 דוחות (כ-34% מהם). באשר לשלב ב' - עד נובמבר 2008 אושרו לבדיקה יסודית100 דוחות כספיים מתוך אלה שנבדקו בשלב א'. משרד מבקר המדינה מעיר כי זהו צעד ראשון בתהליך חיובי של הפקת תועלת מנתונים המועברים לרשם על פי תקנות דוחות כספיים, ואולם יש להקפיד על העמידה ביעדים ובלוח הזמני ם כדי שהבדיקה תהיה אפקטיבית ותקיף אגודות רבות ככל האפשר. עוד יצוין כי סדר בדיקת הדוחות הכספיים, הנספחים וסקירת המנהלים שצורפו אליהם, נעשה לפי שם האגודה בסדר אלף-ביתי. האגף לא קבע את סדר בדיקת הדוחות הכספיים באופן שיקדם את הבדיקה לגבי אגודות שיש חשש שהן "בע ייתיות" לפי קריטריונים שייקבעו, כגון: תלונות בגין ניהול והתנהלות בלתי תקינים של רשויות האגודה, או ליקויים שהועלו בביקורי פיקוח. לדעת משרד מבקר המדינה, בגלל הקצב האיטי של בדיקת הדוחות קביעה זו חשובה כדי שניתן יהיה לאתר חריגים, ולהביא לידי כך שאגודות אלה יפעלו בצורה תקינה. 1. הטלת קנסות בגין אי -הגשת פרוטוקולי בחירות : (א) בספטמבר 2005 , קרוב לשנתיים לאחר התקנת התקנות, שלח האגף לראשונה התראות לכ- 1,700 אגודות. בהתראה צוין כי לפי הנתונים של האגף הסתיימה תקופת כהונת ועד ההנהלה של אגודות אלה, אך הן לא המציאו לו עד א ותו מועד פרוטוקולים של הבחירות לוועד ההנהלה, וכי אגודה שלא תמציא לאגף את פרוטוקול האסיפה הכללית שבה נבחרו מחדש רשויות האגודה תיקנס בקנס מינהלי. יודגש כי מדובר בכ -50% מכלל האגודות הפעילות6 . בהתחשב באמור לעיל מן הראוי היה שהקנסות יוטלו כ -30 יום לאחר ההתראה, כפי שצוין בהתראות. ואולם הועלה כי הקנסות המינהליים הוטלו רק כשנה וחצי לאחר מכן, בפברואר 2007 . זאת בשל בדיקת תגובות האגודות על ההתראות שארכה כארבעה חודשים, ואי-השלמת הפיתוח של המערכת הממוחשבת לעניין הטלת הקנסות. הוועדה עסקה במשך כמה שנים בגיבוש הצעת החוק. במרס 2005 גיבשה הוועדה את תזכיר חוק האגודות השיתופיות, התשס"ה - 2005 . .מאז דנה וועדת התחיקה בשינויים נוספים, אך אלה עדיין לא יושמו במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2008 , עדיין רחוקה הדרך לגיבוש טיוטת החוק המלאה. . )(א באגודה אחת לא נערכה בדיקה כלל במשך שנה וארבעה חודשים מיום הגשת התלונה ועד סיום הביקורת (ראה להלן - מושב א); בשלושה מקרים לא נבדקו התלונות עד תום: בשני מקרים לא בדק המפקח את רוב הנושאים שהועלו בתלונות והשיב בנושא קיום הבחירות באגודה בלבד; באגודה נוספת לא טופלה התלונה במשך חצי שנה, ובחצי השנה שלאחריה עמד המפקח בקשר עם האגודה ועם המתלוננים, אך בפועל עוכבה בדיקת התלונה משום שהאגודה לא נענתה לדרישת המפקח להגיב על התלונה. במשך חצי שנה נוספת, עד מועד סיום הביקורת, לא טופלה התלונה לאחר שהמתלוננים הביעו אי-אמון במפקח החוקר. תלונה חריפה זו אינה משקפת בהכרח את המציאות, ואולם מן הראוי היה כי תיבדק. בתיק האגודה לא נמצאה תשובתו של המפקח למתלוננים המאשרת את קבלת התלונה, או כל מסמך המעיד על בדיקתה, או הסבר מדוע לא טופלה. גם לא נמצא דוח המפקח שנכח באסיפה. למעשה נותרה התלונה ללא כל מענה או הסבר. הביקורת מעירה כי במקרה של תלונה כה חמורה, המלווה בהתפטרותו של חבר ועד במחאה על התנהלות בלתי תקינה של הוועד, מן הראוי היה שהרשם ישתמש בסמכותו (סעיף 43 .לפקודה) ויקיים חקירה בעניין משרד מבקר המדינה מעיר כי המפקח הועבר מתפקידו מיד לאחר קבלת התלונה האמורה, ואולם עקב חשיבות התלונה היה על האגף לטפל בה באמצעות מפקח אחר. משרד מבקר המדינה מעיר כי הליך חקיקתו של החוק מתנהל לסירוגין מאז שנת 1965 ., והיה ראוי שבפרק הזמן שעבר מאז תושלם הכנתו . עד מועד סיום הביקורת הנוכחית לא יושמה ההמלצה, ומספר האגודות השיתופיות הפעילות גדל מאז 1990 מכ- 1,900 אגודות לכ - 3,340 (ב- 76% ). היקף כוח האדם באגף לטיפול במשימות אמנם גדל, אולם לא במידה הדרושה, לדעת האגף, למילוי כל התפקידים המוטלים עליו. נמצא כי תפקידי הרשם שנבדקו אינם נעשים ביעילות גם בכוח האדם הקיים: ביקורי הפיקוח שהם חלק חשוב מפעילותו של האגף אינם אפקטיביים; בדיקת ה תלונות אינה סדורה ושיטתית. הרשם גם אינו משתמש בסמכויות שניתנו לו בפקודה ובתקנות למילוי תפקידיו, ואינו משמש גורם מרתיע כלפי רשויות האגודות. משרד מבקר המדינה מעיר כי רשימה זו ראוי שתהיה חלק מסקירת המנהלים המצורפת לדוחות הכספיים, ומן הראוי שתאושר על ידי האסיפה הכללית. הדבר יחייב את רשויות האגודה לקיים בקרה רציפה יותר על ניהול הפנקס. אורכן של חקירות אכן מושפע לעיתים ממשתנים שאין לחוקר שליטה עליהם, ואולם לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי לקבוע מסגרות זמן לביצוען של חקירות. קביעת מסגרת זמן ומתן דיווחי ביניים במקרה של חריגה ממנה, תאפשר לקיים בקרה טובה יותר על משך הטיפול ותזרז את השלמת החקירות. משרד מבקר המדינה מעיר כי מהתיקים שנבדקו עולה כי גם כאשר מצא האגף פתרונות לבעיות שהועלו בפניו, הם היו נקודתיים והושגו לאחר זמן רב. ראוי כי הרשם יבחן מחדש את נושא התנהלותן של אגודות השיכון כמכלול, ויפעל, בתאום עם הגופים הממשלתיים האחרים שצוינו לעיל, למצוא דרכים יעילות לפירוק מהיר של אותן אגודות שנמצא לנכון לפרקן. . לפעול נגדם על פי דין. עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2008 , קרוב לשלוש שנים לאחר התקנת תקנות הסיווג, לא נשלחו התראות נוספות ולא ננקטו צעדים נגד הקיבוצים ששינו את אורח חייהם ואת תקנונם ללא אישור הרשם. עד אוגוסט 2008 אישר הרשם את סיווגם של34 קיבוצים בלבד כקיבוצים מתחדשים לאחר שאישר את תקנוניהם; 137 קיבוצים נוספים שמתנהלים בפועל כקיבוץ מתחדש עדיין אינם מסווגים ככאלה. 2. האגף אינו מנהל מעקב אחר התנהלות המעבר לדפוס הקיבוץ המתחדש, ואחר השלב שבו נמצא כל קיבוץ בהליך אישור התקנון. הדבר גם לא נבדק בביקורי הפיקוח השוטף שמקיימים מפקחי היחידה בקיבוצים המתחדשים. לדעת משרד מבקר המדינה על הרשם להשתמש בסמכויות שניתנו לו בפקודה ובתקנות הערבות ההדדית, כדי להביא לידי כך שגם הקיבוצים המתחדשים שעדיין לא העבירו לרשם את בקשתם לשינוי סיווגם, על כל הכרוך בכך (שינוי תקנון, חוות דעת גורם מקצועי), יקיימו את הוראות תקנות הערבות ההדדית. כמו כן ממליצה הביקורת כי הרשם ישקול להנהיג מעקב שוטף ומקיף אחר עמידת הקיבוצים בתקנות הערבות ההדדית לכל אוכלוסיית הערבות ההדדית. מבדיקת נתוני האגף עולה כי כמות החקירות שנעשו בגין בעיות שנגעו לסוגיית פנקס החברים, נכונות הרישום בו, או הצורך לתקנו הגיעה לכדי כ-22% מכלל החקירות שהרשם הורה על קיומן בשנים 2005 -2007 (72 מתוך328 .) ריבוי החקירות בסוגיה זו מעלה את הצורך בניהול קפדני יותר של פנקס החברים בידי רשויות האגודה. יצוין כי לפי תקנות הדוחות הכספיים, נוסף על סמכותו של הרשם לדרוש מן האגודה את פנקס חברי האגודה בכל עת, נדרשות האגודות לציין בסקירת המנהלים המצורפת לדוח הכספי השנתי, בין היתר, את מספר החברים באגודה. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי כי הרשם ינחה את האגודות לצרף לצד נתונים אלה גם את לדעת משרד מבקר המדינה הנחיות הניתנות מדי פעם אינן תחליף ראוי לנוהל מסודר בכתב. הטיפול בתלונות שנבדקו בידי הביקורת (ראו להלן) מצביע על חיוניותו של נוהל כזה. מן הראוי שהמשרד יבחן את היקף תפקידי הרשם, ובתיאום עם יתר הגורמים הנוגעים לדבר, יבחנו את יכולתו למלא את תפקידיו במסגרת המשאבים העומדים לרשותו, ובמידת הצורך לשקול את השימוש בהטלת אגרות על האגודות. .בפני האגף הוצגו דוגמאות של תיקים שנבדקו ומהן עולה כי אי-תפקודן של אגודות השיכון ואי-התאמתן למציאות הקיימת כיום - מכבידים גם על הדיירים הנוכחיים, וגם על האגף שנאלץ להקדיש משאבי זמן וכוח אדם לצורך פתרון בעיות נקודתיות, אך מתקשה לספק להן פתרון מהיר. יתר על כן, לא אחת סבורים גם הדיירים וגם האגף כי יש מקום לפירוק האגודה, ואולם הדבר אינו מגיע לכלל מימוש מסיבות שונות (כגון - אי- שיתוף פעולה של חברים מסוימים, או היעדר גורם באגודה שיקבל על עצמו לטפל בפעולות הנוגעות לפ ירוק במשרד המשפטים ו/או במינהל מקרקעי ישראל). יצוין כי אף שמצב מתמשך זה ידוע לאגף זה שנים, לא נמצא שנעשתה באגף עבודת מטה כדי לבחון דרכים שיאפשרו למצוא פתרון מקיף. לטענת הרשם הוא קיים פגישה אחת בנושא (באוקטובר 2006 ) עם אנשי משרד המשפטים, מינהל מקרקעי ישראל ומשרד השיכון ובה השתכנעו כל המשתתפים כי יש להמשיך ולטפל בנושא, ואולם לא היה לכך המשך. מנתוני שנתון התנועה הקיבוצית לשנת 200811 עולה כי בשנת 2006 מנתה אוכלוסיית החברים בגיל פרישה (מעל גיל 65 - כולל בקיבוצים שיתופיים שעליהם לא חלות תקנות הערבות ההדדית) כ - 14,800 חברים (כ- 12.5% מכלל אוכלוסיית החברים), ומספר החברים שגילם נע בין55- 64 שנים המתקרבים לגיל הפרישה עמד על כ- 13,100 (כ-11% ). מדובר באוכלוסייה ותיקה גדולה, שיש לדאוג לכך שזכויותיה לא יקופחו. לגבי האוכלוסיות החלשות הנוספות אין בנמצא נתונים. לאגף אין מעקב שיטתי על כך שהקיבוצים ששינו את אורח חייהם עומדים בדרישות תקנות הערבות ההדדית, והוא מסתפק בתלונות המעטות של הגמלאים חברי הקיבוצים, כדי לאתר קיבוצים המפרים את תקנות הערבות ההדדית. .2. הטלת קנסות בגין אי -המצאת דוחות כספיים: הבדיקה העלתה כי מדצמבר 2003 עד ספטמבר 2008 , במשך למעלה מארבע וחצי שנים, לא הטיל האגף קנסות מינהליים בגין אי-הגשת דוחות כספיים במועדם. מנתוני האגף עולה כי בינואר 2008 שלחה היחידה 1,009 התראות על אי-הגשת דוחות כספיים לשנת 2006 (כ-31% מכלל האגודות השיתופיות הפעילות). לאחר שהאגף דן בערעורי האגודות נותרו עוד 480 אגודות (כ- 15% ) שהיו אמורות להיקנס על אי -הגשת דוחות כספיים. ואולם - עד מועד סיום הביקורת טרם נשלחו להן הודעות על קנסות.
לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התמ"ת היה להיערך מבעוד מועד ולהעמיד לרשות האגף את הכלים הנחוצים לצורך הטלת הקנסות המינהליים שנקבעו בתקנות. חוסר יכולת הטלת קנסות פוגעת בכושר ההרתעה והאכיפה של האגף.