מפעל הפיס . הגרלות מפעל הפיס – ארגון, פיקוח ובקרה חרף העובדה כי הגורמים הממשלתיים ערים לזיקה בין הפעלת ההגרלות באמצעות זכיינים לבין גורמים עבריינים וארגוני פשיעה במשך כארבע שנים לא יושמה ה וראה מפורשת שנקבעה בהיתר. תחת זו הטילו הגורמים המעורבים את האחריות זה על זה בלי לנסות להביא לפתרון הבעיה. משרד המשפטים טען באופן נחרץ שעל מפעל הפיס לפנות למשטרה, המשטרה טענה שאין ביכולתה לבדוק את כשירות הזכיינים ומחתה על כך שלא התייעצו איתה בניסוח ההיתר, ומשרד האוצר, בעל הסמכות להכריע בנושא, התעלם מהסדרת התהליך. כל הגורמים הממלכתיים הנוגעים בעניין שותפים אם כן למחדל של אי-בדיקת רישומם הפלילי של הזכיינים. על משרד האוצר, על משטרת ישראל ועל משרד המשפטים לנקוט פעולה מיידית ומתואמת למציאת פתרון לבעיית בדיקת כל הזכיינים על פי דרישת ההיתר ולהבטיח פיקוח שוטף בתחום זה, לרבות בנוגע לזכיינים חדשים. .תשובת מפעל הפיס למשרד האוצר משקפת מדיניות של פיקוח רופף אשר אין בו להבטיח קיום של עקרונות שנקבעו בהיתר שנתנה המדינה למפעל הפיס. מפעל הפיס לא פעל אם כן לאכיפת הצבת שלטים כדי למנוע השתתפות קטינים בהגרלות. יתרה מזאת, גם לאחר שבדיקות הלקוח הסמוי העלו שהזכיינים אינם תולים את המודעות על איסור המכירה במקום בולט, מפעל הפיס לא נקט כל פעולה נגדם. משרד האוצר לא היה מודע למצב. משרד מבקר המדינה העיר שלמרות שנוסח ההיתר הח דש אכן מפורט יותר ביחס לקודמו (משנת 2000 ), היה על משרד האוצר- מכין ההיתר - לוודא שהוא יפורט די הצורך כדי למנוע אי-בהירות של סעיפיו השונים. כן . ראוי היה שמשרד האוצר היה מגדיר את המונחים המופיעים בו ומפרט אמות מידה ברורות לפרסום ולמרחקים רלוונטיים כדי שיהיה אפשר לקיים את הוראות ההיתר, לפקח על כך ולפרט את תנאי כל ההגרלות, נוסף על המתווה הכללי שאושר. גם על משרד המשפטים היה לפעול לכך שההיתר יהיה מפורט יותר. מאז פנייתו של היועמ"ש למשרד האוצר בנוגע להיתר ועד לחתימה על ההיתר החדש הייתה למשרד האוצר כשנה (בין ינ ואר 2006 לפברואר 2007 ); למרות זאת הוא השתהה ופעילותו להכנת היתר חדש התקיימה בעיקרה רק בחודש האחרון של אותה שנה. לכן ענה ההיתר רק על חלק מדרישות היועמ"ש, ולא על כל דרישות הגופים הרלוונטיים האחרים שמטרתן הייתה למזער את התוצאות השליליות של ההימורים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי מן הראוי שלקראת חידוש ההיתר בסוף 2011 הוא ייערך ויפנה לכל הגורמים המעורבים האחרים לאלתר כדי שבהכנת ההיתר החדש יילקחו בחשבון כל ההיבטים הנוגעים להגרלות ולהימורים. משרד מבקר המדינה העיר למפעל הפיס כי בכל פנייה שלו למשרד האוצר לאישור הגרלה חדשה או לאישור שינוי המתכונת של הגרלה קיימת על מנכ"ל מפעל הפיס לכלול את כל הנתונים הרלוונטיים, להציגם בבהירות ולהדגיש את השינויים המהותיים כדי לאפשר למשרד האוצר קבלת החלטה מושכלת בעניין. הגשת בקשה הכוללת נתונים חיוביים בלבד בהשמטת נתונים חשובים פוגעת בעקרון הגילוי הנאות ומקשה על משרד האוצר את בדיקת השינויים ואישורם. יצוין כי "השינויים במתכונת הגרלות הלוטו" שעליהם הודיע מפעל הפיס לאוצר לא היו שינויים במחיר ההשתתפות בהגרלות או בשיטות ובאופן שיווקן, אלא שינויים שבאופיים ובמהותם הם שינויים בתנאי ההגרלות, ועל כן היה מקום לבקש את שינויים לפי סעיף 1 .להיתר משרד מבקר המדינה העיר למפעל הפיס כי היה עליו להביא את השינוי לאישור משרד האוצר לפי סעיף 1 להיתר, ועד קבלתו- להימנע מלהפעיל את ההגרלה. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי כבעל הסמכות בעניין היה עליו לבדוק את פניית מפעל הפיס בעניין הלוטו החדש מיד עם הגשתה ולבחון אם הוגשה במתכונת המתאימה ואם היא מקובלת עליו. לו ה ייתה נערכת בדיקה כאמור, יש להניח כי הוא היה מבחין בכך שמדובר בשינוי המצריך את אישורו לפי סעיף 1 .להיתר משתיקתו של משרד האוצר ומשחלפו 30 יום, יכול היה מפעל הפיס להסיק שמדובר בהסכמה להליך האישור לפי סעיף 2 .להיתר ,נמצא כי, נוסח ההיתר אמנם עודכן אך למרות זאת הוא אינו מפורט דיו ולפיכך נתון לפרשנויות שונות. להלן דוגמאות: משרד מבקר המדינה העיר למפעל הפיס ולמשרד האוצר כי היות שמדובר בסוגיה עקרונית לגביה היה ברור כי יש מחלוקת, מן הראוי היה שמשרד האוצר יעביר למפעל הפיס את עמדתו המפורשת בכתובים. בנוסף ראוי היה לתעד הנאמר בפגישה, כנדרש על פי סדרי מינהל תקינים. כל עוד משרד האוצר לא שינה את החלטתו ממרס 2009 , היה על מפעל הפיס לפעול לפיה ולחדול לאלתר מקיום הלוטו החדש. בטיפולו בהגרלה זו נמנע משרד האוצר מלנקוט עמדה ברורה ומלפעול על פיה באופן נחרץ, ובכך נפגעה האפקטיביות של הפיקוח ורוקנו מתוכן התנאים שנקבעו בהיתר. הדברים משקפים פעולה נרפית של הגורם המאסדר(הרגולטור) שאפשרה המשך קיום הלוטו החדש. יוער בעניין זה כי כל עוד לא קיבל מפעל הפיס ממשרד האוצר אישור בכתב להפעלת הלוטו החדש היה עליו להימנע מלהפעילו. משרד האוצר היה צריך להימנע מאישור בקשות מיוחדות להגרלות לוטו נוספות עד הסדרת חוקיות הלוטו החדש. אישור מנכ"ל משרד האוצר לקיים את הלוטו החדש בהגבלת סכומי הפרסים תואם אמנם את מדיניותו השואפת לריסון הגידול בשוק ההימורים על ידי הקטנת סכום הפרס הראשון, אולם הקטנת הסיכוי לזכות בפרס הראשון עלולה לפגוע בציבור הצרכנים. ראוי שמשרד האוצר ייתן את דעתו לכך. . הצדדים מטיפול אמִּתי בנושא מאז חתימת ההיתר עלולה לפגוע במאבק המשטרה בגורמים פליליים. משרד מבקר המדינה העיר למפעל הפיס ולמשרד האוצר כי כתנאי להפעלת הגרלת הקינו עליהם לוודא שמערך הבקרה יהיה אפקטיבי על מנת שמפעל הפיס לא יחרוג מן המותר ויקיים למעשה משחק אסור, שסכנותיו לציבור ידועות. משרד מבקר המדינה העיר למפעל הפיס כי התייחסותו של משרד האוצר ליוזמה השיווקית הנזכרת לעיל קובעת באופן ברור כי מדובר במבצע שחורג מתנאי ההיתר. לפיכך ההחלטה, שקיבל לדבריו מפעל הפיס, הייתה שגויה והיה בה כדי להכשיר פעולה החורגת מההיתר. על מפעל הפיס לבחון בעתיד את היוזמות ה שיווקיות של זכיינים ולוודא כי כל החלטותיו בנושא אינן חורגות מההיתר ועולות בקנה אחד עם מדיניות משרד האוצר והאינטרס הציבורי. עמדת מפעל הפיס אינה מתיישבת ע ם הוראות ההיתר, וגם אילו רצה להגיע להסדר פשרה שבגינו יצטרך לחולל שינויים בתכנית ההגרלות המאושרת, היה עליו להקדים ולבקש את אישור משרד האוצר לכך. משרד מבקר המדינה העיר כי העובדה שמפעל הפיס מציין שזו עמדתו גם לאחר קביעת היועמ"ש משקפת פער גדול בין פירושו להוראות הדין בנושא לבין עמדת משרד המשפטים ומשרד האוצר. מפעל הפיס אימץ אמנם את מדיניות "משחקים באחריות", אולם הביקורת העלתה שהוא לא נקט את הפעולות שעליהן הצהיר ע ל מנת ליישמה. בהעדר חשיפה של הציבור לעמותה ול"קו החם" נפגעת היכולת לממש את האחריות החברתית שמפעל הפיס התחייב לה - סיוע למתמכרים והקטנת ההתמכרות להגרלות. לדעת משרד מבקר המדינה, הפיקוח והבקרה של משר ד האוצר על הגרלות מפעל הפיס אינם מספקים. על משרד האוצר לקיים רגולציה יעילה על מפעל הפיס כדי שבקיום ההגרלות וההימורים לא יחרוג מפעל הפיס מן התנאים שנקבעו להם. מהטבלה עולה כי הלקוח הסמוי בדק בנוגע להגרלת הקינו ארבעה תנאים מתוך שמונה שנדרש, ובנוגע להגרלת ה -EIL - חמישה תנאים מתוך תשעה שנדרש41 . פעם אחר פעם שינה מפעל הפיס את תכניות ההגרלות בהתעלם מההגבלות בהיתר ובלי אישור משרד האוצר. שינויים אלה היו לכאורה הפרה של הוראות חוק העונשין. על מפעל הפיס, להקפיד להפעיל את משחקי ההגרלות וההימורים לפי ההיתר על כל סעיפיו ולהימנע משינויים ללא אישור משרד האוצר. על משרד האוצר להגביר את הפיקוח והאכיפה שהוא מקיים על ההגרלות של מפעל הפיס. פעולתו של משרד האוצר בעניין זה חייבת להיות עקבית ונחושה במטרה להבטיח כי ההגרלות ינוהלו בהתאם להוראות הדין. הדיונים בין הרשות ומפעל פיס לא התחדשו, ומשרד האוצר לא המשיך בטיפול שהחל הממונה דאז. משהטיל משרד האוצר על מפעל הפיס ועל הרשות לבחון את האפשרויות העומדות בפניהם, היה עליו לוודא שהנושא אכן מטופל, לעקוב אחר הטיפול ולדאוג לקידום דרישות הרשות ככל האפשר. ככלל משרואה הרשות שעניינים שדרשה לטפל בהם אינם מטופלים, עליה לבחון אם יש לשוב ולפנות למשרד האוצר ולדרוש את התערבותו. הואיל והנתונים העדכניים שבידי הרשות מלמדים על התגברות המגמה להלבין הון באמ צעות קניית זכיות, על משרד האוצר ועל מפעל הפיס לנקוט צעדים מיידיים להפחתת התופעה בעזרת גורמי האכיפה. הימנעות עד מועד סיום הביקורת לא נקבעה הדרך ליישום הסעיף המורה על בדיקת כשירותם של הזכיינים, ומפעל הפיס והמשטרה לא סיכמו את דרכי העבודה ביניהם. מאז מרס 2007 ועד תום הביקורת מפעל הפיס לא העביר למשטרה את רשימת זכייניו - אף לא פעם אחת נוספת - וגם לא העביר לבדיקתה את פרטי הזכיינים החדשים; יודגש כי מאז חתימת ההיתר ועד מאי 2010 חתם מפעל הפיס על הסכמי זכיינות עם 1,117 .זכיינים חדשים. משרד האוצר מצדו לא עמד על קיום דרישתו הוא הדרישה העקרונית שנקבעה בהיתר, בדיקת כשירות הזכיינים, לא מולאה אפוא. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר לקבוע בהיתר הן את נוסח האזהרה בדבר איסור השתתפות קטינים בהגרלות והן את גודל האותיות שבהן היא נרשמת כך שמגבלת הגיל תהיה ברורה וקריאה ממרחק סביר. רק כך יהיה אפשר להבטיח שההודעה תהיה יעילה ותוכל לסייע במניעת השתתפות של קטינים במשחקי הגרלה. בדיקת דוחות הביקורת של הלקוח הסמוי לשניים עשר חודשים, מפברואר 2009 ועד מרס 2010 (בשני חודשים במהלך התקופה לא קוימה ביקורת לקוח סמו י), העלתה כי באותה תקופה עשה מפעל הפיס רק 1,139 ביקורות לקוח סמוי אצל הזכיינים, כ -21% בלבד ממספר הביקורות המינימלי שבהן הוא מחויב על פי ההיתר. משרד מבקר המדינה העיר למפעל הפיס כי מן הראוי שיקפיד על עריכת ביקורת על פי הוראות ההיתר. ממצאי בדיקת משרד מבקר המדינה דומים לאלו שהעלתה המשטרה בבדיקתה הנזכרת לעיל שערכה לפני למעלה משנתיים. יוצא אפוא שלא חל שינוי בהתנהלות מפעל הפיס בכל הנוגע לעמידה בתנאי ההיתר. היה אפוא כשל ממשי בפיקוח של משרד האוצר על ניהול ההגרלות של מפעל הפיס, והיו מחדלים של מפעל הפיס עצמו בניהול ההגרלות. העובדה שהועלו ממצאים חמורים הן בידי המשטרה והן בידי משרד מבקר המדינה מלמדת שבדיקותיו של הלקוח הסמוי לא נעשות כראוי (עוד על הלק וח הסמוי ראו להלן). .האיסור הפל ילי שחל על ארגון הימורים והגרלות מבוסס על תפיסה הרואה בהשתתפות בהם פסול מוסרי וחברתי, הואיל וההתמכרות להם עלולה להסב לפרט ולחברה נזק חברתי וכלכלי קשה. ייעוד כספי ההגרלות למטרות ציבוריות הוא מעין "ערך ציבורי ּפ ֹודֶה" שנועד לאזן במידת-מה את הערך השלילי של הה גרלות וההימורים - אבל יש להקפיד שהוא לא יהפוך למטרה בפני עצמה. מפעל הפיס הוא גוף בעל אופי ציבור י, עליו לקיים איזון בין פעילותו כמארגן הימורים והגרלות לבין שמירה על טובת הציבור הרחב - כולל אותו חלק מן הציבור המשתתף בהגרלות ובהימורים העלול להיפגע מכך. ממצאיו של דוח זה מלמדים שמפעל הפיס לא פעל באופן נאות ליצירת האיזון כדי להבטיח את טובת הציבור: פעולותיו כוונו בעיקר להשגת הכנסה מְרַבִּית בדרך של הגדלת מספר ההגרלות ומשחקי ההימורים וסכומיהן; לשם כך שינה על דעת עצמו הוראות של תכניות הגרלות ללא אישור של משרד האוצר תוך הפרה שיטתית של חלק מסעיפי ההיתר. משרד האוצר - שלו הסמכות החוקית למתן ההיתר ובשל כך הוא מופקד על פיקוח ובקרה על ההגרלות שאישר - לא פיקח כיאות על עמידת מפעל על אף התפיסה של הממונה דאז כי ההוראות על הפרסום ניתנות לאכיפה, לא עשה משרד האוצר כל ניסיון לבחון אותן, לפקח עליהן ולאכוף אותן, לא נקבעו מדדים לפרסומות המותרות, ומשרד האוצר לא הפעיל בקרה על היקף הפרסום וסוגו. על משרד האוצר לקבוע מדדים לכימות הפרסום והיקפו, כדי שיוכל לקבוע אם אמצעי פרסום כמו שידור חי של הגרלות באזורים מרובי קהל ובני נוער ואמצעי פרסום אחרים הם הפרה של תנאי ההיתר. עד אז על מפעל הפיס להקפיד להפעיל את שיקול דעתו באשר לשאלה מהו פרסום מסיבי ולהימנע מפרסום כזה שיש בו כדי לעודד התמכרות להימורים. יודגש כי בעוד שלפי ההיתר חייב מפעל הפיס לציין בפרסומיו שחל איסור על השתתפות קטינים בהגרלות, הוא בחר שלא להדגיש זאת בפרסומים, והוא מסתפק בציון "המכירה לבני 18 ."ומעלה הביקורת העלתה שלמרות שעל פי ההיתר, חלה על מפעל הפיס חובה לקבל מראש את אישור משרד האוצר לכל שינוי בתנאי תכנית המנויים .(כמו לכל ההגרלות שמשרד האוצר התיר), הוא לא פנה למשרד האוצר לקבל את אישורו לשינויים אלו ואחרים לתכנית המנויים 2005 , והתכנית החדשה פורסמה ללא אישור מראש של משרד האוצר ובניגוד לתנאי ההיתר (על תגובת משרד האוצר ראו בהמשך). לדעת משרד מבקר המדינה, גישת מפעל הפיס, שלפיה בסמכותו לערוך כל שינוי בתכנית המנויים ללא אישור האוצר, לרבות שינוי מחיר ההשתתפות או סיכויי הזכייה, מרוקנת מתוכנה א ת סמכותו של משרד האוצר לפקח על ההיתר. אימוץ גישה זו עלול לאפשר שינויים נרחבים במתכונת ההגרלה, לרבות שינויים בסיכויי הזכייה, ללא כל בחינה, בקרה ופיקוח של משרד האוצר אשר לו ניתנה הסמכות המפורשת לאשר כל שינוי בתנאי ההגרלות, והוא הנושא באחריות לפיקוח הציבורי על פעולות מפעל הפיס בתחום זה. לדעת משרד מבקר המדינה, תכנית ההגרלה המופיעה בילקוט הפרסומים מהווה הסכם בין מפעל הפיס ללקוחותיו. לפיכך הפרשנות הראויה לאמור בסעיף 38 לילקוט הפרסומים היא שקיימת חובת פרסום של שינויים בתכנית המינויים. סעיף זה מסדיר את היחסים בין מפעל הפיס ולקוחותיו בהקשר זה בקבעו כי באין פרסום אין לשנות תכנית, אך אין ללמוד מכך שמפעל הפיס יכול לשנות תכנית בלי אישור מפורש של משרד האוצר לכך. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לקבל את תשובת מפעל הפיס לפיה נוצרה עם השנים הסכמה מתמשכת, שיש לתת לה משקל של נוהג פרשני. ראוי לציין כי בהגרלות אחרות שבהן יש סעיף מקביל לסעיף 38 נהג מפעל הפיס בחלק מהמקרים לבקש אישור לשינויים. יש להצר על כך שמשרד האוצר אפשר תיקון התכנית בדרך זו ולא נקט פעולות שבגדר סמכותו שנים רבות. אולם התנהגותו זו של משרד האוצר איננה מקנה למפעל הפיס זכות לפעול בדרך שתוארה לעיל. מן הראוי שמשרד האוצר יגביר את פיקוחו על השינויים בהגרלות מפעל הפיס. הביקורת העלתה שגם ההגרלה החפצית החדשה התקיימה על ידי מפעל הפיס בלא שביקש את אישור משרד האוצר, בניגוד לתנאי ההיתר. עוד העלתה הביקורת כי כבר בסוף פברואר 2008 , כחודשיים לפני שהתכנית החדשה נכנסה לתוקפה לפי ההודעה הרשמית של מפעל הפיס לציבור, בוטל הפרס השמיני והתקיימה הגרלה חפצית. לדעת משרד מבקר המדינה, הקטנת הסכום הכולל של הפרסים ויצירת פער בין הסכום שאושר לבין הסכום שחולק הם שינויים מהותיים, ולכן היה צורך בפנייה ובהצגת הנתונים המדויקים למשרד האוצר לקבלת היתר לשינויים. מהנתונים שבטבלה עולה, שבהגרלות המיוחדות זכו רק כ -18 עד160 כרטיסי מנוי בחודש בעוד שבהגרלות רגילות יש כ - 625,000 זכיות בחודש. מדובר אם כן בשינוי מהותי בשיטה ובמתכונת, שכתוצאה ממנו קטנה ההסתברות לזכייה בהגרלות המיוחדות לאין שיעור מההסתברות לזכייה בהגרלות הרגילות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שגם בשש ההגרלות שנתוניהן הובאו בטבלה לעיל לא ביקש מפעל הפיס את אישור משרד האוצר לשינוי ההיתר כנדרש, אף שמדובר בשינוי מוחלט של סל הפרסים בתכנית המנויים. .השינויים שהכניס מפעל הפיס בתכנית ללא אישור משרד האוצר הם הפרה של הוראות ההיתר, ויש בהם גם משום הפרה לכאורה של הוראות חוק העונשין. יחד עם זאת יש להדגיש כי מפעל הפיס אמנם לא ביקש את אישור משרד האוצר מראש לשינויים, אך הוא פרסם אותם ברבים (בפרסומים רשמיים) באופן נרחב. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר שלא השתמש במידע שפרסם מפעל הפיס ברבים כחלק מהליכי הפיקוח. מפברואר 2009 עד אוקטובר 2009 קיים מפעל הפיס את הגרלת הלוטו החדש ללא אישור משרד האוצר מראש, גם לאחר שהאחרון הביע - אם כי באיחור - את התנגדותו החד-משמעית לכך. בפעולתו זו חרג מפעל הפיס ממסגרת ההיתר שלו לקיום הגרלות, פעולה שהיא לכאורה הפרה של הוראות חוק העונשין. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי לו הגיב לפניית מפעל הפיס מיד והיה מבהיר לו כי השינויים שהוא מבקש לעשות בלוטו מצריכים בדיקה ואישור של משרד האוצר, הוא לא היה נאלץ לקבל החלטות בדיעבד, לאחר שמפעל הפיס כבר החל לקיים את ההגרלות החדשות. בהתנהלות זו של משרד האוצר יש משום פגיעה בסמכותו. על משרד האוצר להפעיל את כל סמכויותיו כדי לוודא שההגרלות יתקיימו כדין ויישמר האינטרס הציבורי בקיומן. מחובתו של מפעל הפיס להקפיד ולקיים את ההגרלות לפי תנאי ההיתר ובהתאם להנחיות משרד האוצר. למרות חומרת ממצאי הבדיקה, משרד המשפטים לא העביר את המלצות המשטרה למשרד האוצר - לבחינת הצורך בעדכון ההיתר ולמשרד הרווחה - לבחינת השפעת ההגרלה על פוטנציאל ההתמכרות. אף .שההחלטה על בדיקת המשטרה התקבלה בישיבה בראשות הממונה דאז ובהשתתפות נציגים נוספים של משרד האוצר, ואף כי הסמכות להתיר את הגרלות הקינו (כמו את שאר ההגרלות) היא בסמכותו הבלע דית של משרד האוצר שום גורם במשרד לא עקב אחר תוצאות בדיקת המשטרה.
המתואר לעיל מלמד כי הפיקוח והמעקב של הגורמים הממשלתיים על הגרלות הקינו רופף, ופעולת הפיקוח לא הושלמה לצורך תיקון הליקויים וקבלת ההחלטות הדרושות. החשש שהקינו יהפוך להגרלה אסורה הביא לקביעת הוראות נפרדות וייחודיות בהיתר, ומשרד האוצר השאיר בו כאמור פתח לשינויים נוספים. לפיכך חשוב ביותר שהגורמים המעורבים בהפעלת ההגרלה משלב מתן ההיתר עד שלב הפיקוח על התכנית בשטח ישתפו פעולה כדי שהיא לא תחרוג מהגבולות שנקבעו לה: מפעל הפיס יפקח באופן הדוק על המפעילים המורשים ויוודא שהתכנית מתבצעת לפי ההיתר; משרד האוצר יפעל בהתאם לסמכותו על מנת לאכוף את תנאי ההיתר וישנה אותם במידת הצורך בהתאם להמלצות המשטר ה ובתיאום עם משרד המשפטים.