משרד הרווחה והביטחון החברתי . ליקויים בתהליכי מינוי של בעלי תפקידים בכירים - משרד העבודה, הרווחה והשירותים והחברתיים והמוסד לביטוח לאומי .הגם שחוק הבט"ל מאפשר למנות לוועדות חברים שאינם חברי מועצה, העובדה שיותר ממ חצית חברי הוועדות אינם חברי מועצה מחייבת את המועצה לתת את דעתה לשאלה מה היחס הראוי בוועדות בין חברי מועצה למי שאינם חברים בה. הדבר הכרחי במיוחד מפני שלא נבדקת כלל כשירותם של יותר ממחצית חברי הוועדות. על המועצה לקבוע הליך בחירה לחברי ועדות שאינם חברים בה , להגדיר תנאי סף בסיסיים למינוי חברים בכל ועדה ולהגדיר בכל ועדה את שיעור החברים שאינם חברי מועצה. הביקורת העלתה כי בחוק הבט"ל, בתקנות המועצה, בתקנון המועצה ובתקנון הוועדות לא נקבעו דרישות סף של השכלה או של ניסיון מקצועי ממי שמתמנה לכהן כחבר ועדה; לא נקבע הליך סדור לבחירת חברי הוועדות, ובפועל לא נערכת כל בדיקה בדבר כשירותם של חברי ועדה שאינם חברי מועצה. על ועדת המינויים של המועצה, הממליצה על הרכב ועדות המועצה, לבחון אם השכלתו וניסיונו של כל מועמד רלוונטיים לוועדה שהוא מועמד אליה ואם יש בהם כדי לתרום ולסייע לעבודתה. כן על הוועדה לנמק בכתב את בחירותיה כדי שהליך המינויים יהיה שקוף. משרד מבקר המדינה מבקש להפנות את תשומת לב ועדת הרווחה של הכנסת לממצאי דוח זה ולהמלצותיו. בכללים לא הוגדרו תחומי האחריות של חברי המועצה - אם הם מחויבים לפעול להגשמת מטרותיו ויעדיו של הב ט"ל או לטובת הציבור שהם מייצגים ולטובת הארגון שמינה אותם למועצה. הביקורת העלתה כי תקנון המועצה ותקנון הוועדות נכתבו בשנת 1975 ולמרות התמורות שחלו מאז בהיבטים הנוגעים לפעילות הבט"ל, לא הוכנסו בהם שינויים44 . משרד מבקר המדינה ממליץ לשר הרווחה להקים ועדה בלתי תלויה, להעמיד בראשה שופט בדימוס ולמנות אליה נציגים מהבט"ל, ממשרד הרווחה, ממשרד האוצר וממשרד המשפטים. ועדה זו תצטרך לבחון מחדש את יעדי המועצה ותפקידיה; להגדיר את יחסי הגומלין שלה ושל הנהלת המוסד; לבחון אם, לאור השינוי שאושר בוועדת הכנסת בנוסח התקנות, הארגונים המיוצגים במועצה הם הארגונים הרלוונטיים ואם אין ארגונים נוספים שכדאי שיהיו מיוצגים בה; לתת את הדעת להיבטים הקשורים בעצמאות המועצה, ובכלל זה לצורך בייעוץ משפטי עצמאי למועצה; לעדכן את התקנון שלה ושל הוועדות הפועלות מכוחה, ובכלל זה לעדכן את הגדרת תפקידי הוועדות, הרכבי החברים בוועדות, תדירות כינוסן ודרך קבלת ההחלטות בהן. כל זאת יוכל לייעל את פעילות המועצה ולהבטיח שתפעל למען אינטרס הציבור ובהתאם לעקרונות הממשל התאגידי. הואיל ולא כל חברי הוועדות הם חברי מועצה, וכישוריהם של אלו שאינם חברי מועצה אינם נבדקים, יש קושי בתקנה המאפשרת לקבל החלטת ועדה כהחלטת מועצה בלי שתובא לדיון במועצה. מצב דברים זה עשוי להוביל לכך שסמכויות המועצה, שניתנו לה על פי חוק, יופעלו הלכה למעשה על ידי ה וועדות, וגורמים שלא עברו שום סינון ושאינם חברי מועצה יקבלו החלטות ביצועיות. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה ולהנהלת הבט"ל כי כאשר חבר בגוף המפקח משתתף בפעולות הביצוע השוטפות של המוסד, נפגעת ההפרדה בין סמכויות הפיקוח והבקרה ובין סמכויות הביצוע. לפיכך אין חבר מועצה יכול להשתתף בוועדות בוחנים של המוסד. בשל החשיבות הרבה שיש לפעילות המועצה, יש מקום שהשר יקבע בתקנות מהן דרישות הסף ואילו כישורים נדרשים מהמומחים השונים ולא להסתפק בקביעה כללית שלפיה יש למנות מומחים מתחומי מומחיות הרלוונטיים לבט"ל. הביקורת העלתה כי לכל אחד מששת המומחים שמינה השר כץ יש קשר אליו, עליו הצהיר המומחה : ארבעה מהמומחים כיהנו בתפקידים שונים בתע"א או בארגון עובדי התע"א 38" ; מומחית אחת פעילה בסיעת עוז" בהסתדרות, שהיא הסיעה שהקים השר כץ39 ; מומחה אחר, רופא, טיפל באביו המנוח של השר. להלן פירוט המומחים: הגם שמספרם של המומחים שהשר ממנה כחברי מועצה הוא שישה מבין 56 חברי מועצה, לדעת משרד מבקר המדינה יש טעם לפגם בכך שלכל ששת המומחים שהשר כץ מינה למועצה יש קשר ארוך שנים אליו גם אם לכלל המועמדים שהציע השר למנות יש כישורים מיוחדים. .,המועצה כמפקחת על פעולות הבט"ל והנהלתו, צריכה להיות בלתי תלויה. מינוי חברי מועצה שיש להם קשר לשר עלול לעורר בהם מחויבות לשר ולגרום להם לפעול לפי רצון השר ולא להפעיל שיקול דעת עצמאי לטובת הציבור בלבד. בביקורת עלה כי ל-37 מבין40 חוות דעת שנכתבו על מועמדים לכהונה לתפקיד חברי מינהלה או חברי מועצה ניתנה חוו ת דעת משפטית של היועץ המשפטי של הבט "ל, ואילו רק לשלושה מהם ניתנה חוות דעת משפטית של היועץ המשפטי של משרד הרווחה. עבור מועמד אחד בלבד ניתנה חוות דעת משפטית של שני היועצים המשפטיים. משרד מבקר המדינה מסב את תשומת לב היועצים המשפטיים של הבט"ל ושל משרד הרווחה לכך שעליהם לנהוג על פי הנחיית היועמ"ש לממשלה בעניין מינויים בתאגידים ציבוריים ועל פי נוהל הוועדה לבדיקת מינויים הקובעים כי על היועץ המשפטי של משרד הרווחה מוטלת האחריות לכתוב חוות דעת משפטית על מועמדים לכהונה של חברי מינהלה או של חברי מועצה בבט"ל. הביקורת העלתה כי לתפקיד סגן יו"ר המועצה מונו לאורך השנים מי שכיהנו כמנכ"לים של משרד הרווחה. תפקיד המועצה הוא לפקח על פעילות הבט"ל , הכפוף לשר הרווחה. משרת מנכ"ל משרד הרווחה היא משרת אמון של שר הרווחה, והנושא במשרת המנכ"ל מעורב בעיצוב מדיניותו. לפיכך, מנכ"ל משרד הרווחה המשמש סגן יו"ר המועצה עשוי למצוא עצמו במצב של ניגוד עניינים מוסדי בין תפקידו במשרת אמון של השר כמנכ"ל משרד הרווחה ובי ן מחויבותו לפקח על המוסד הכפוף לשר. הביקורת העלתה כי עד המועצה ה-15, כולל, מונו למועצה מומחיםבלי שנקבעו תבחינים הנוגעים למינוי ם, לתחומי מומחיותם או לדרישות סף שצריך לעמוד בהן כל אחד מהם. הלכה למעשה, ניתן היה למנות כל אדם ל"מומחה". כל ששת המומחים שפורטו לעיל ושהם מקורבים לשר כץ מונו לכהן כיושבי ראש ועדות במועצה. הביקורת העלתה כי לוועדות השונות מינתה ועדת המינויים 12 מקורבים של השר מקרב מרכז הליכוד, התע"א וההסתדרות על תקן של נציגי עובדים ושל נציגי ציבור, ובהם שבעה חברי מרכז הליכוד; חבר מועצת עיר מטעם הליכוד; חמישה עובדי תע"א בעבר (שניים מהם הם גם חברי מרכז הליכוד) וחבר הנהלת עוז בהסתדרות (שגם הוא עובד תע"א לשעבר). .תאריך הישיבה מספר חברי מועצה .שנכחו בישיבה שיעור המשתתפים בישיבות .מקרב כלל חברי המועצה נמצאו ליקויים הנוגעים לממשל התאגידי בבט"ל, כמפורט להלן: הביקורת העלתה כי חבר מועצה משתתף בפעילות סדירה של המוסד. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה לשר כי הוא מינה לתפקיד בכיר ביותר - מ"מ מנכ"ל משרד הרווחה - עובדת שלא נשאה קודם למינויה זה בתפקידים בכירים, ושיש ספק רב אם היא עמדה בתנאי הכשירות הנדרשים בתפקיד, וזאת אף שבתקופה שקדמה למינויה של העובדת היא עברה עבירות משמעת חמורות שבעטיין היא ננזפה וקיבלה התראה, חרף העובדה שעונש של התראה הוטל עליה ימים מעטים בלבד קודם לכן, ועל אף התנגדותו הנוקבת והנחרצת של נציב שירות המדינה למינוי. הגם שגב' אלול כיהנה כמ"מ מנכ"ל משרד הרווחה למשך תקופה הקצרה מחודש ימים, בהתחשב בנסיבות האמורות ובהתחשב בהשפעה האפשרית של נסיבות אלה על אופן מילוי התפקיד ועל התנהלות משרד הרווחה כולו, המינוי לא היה ראוי. משרד מבקר המדינה מעיר לשר כי הליך ההיוועצות הקבוע בחוק המינויים איננו רק הליך פרוצדורלי, הפיכתו לכזה, כפי שמשתמעת מתגובת השר, מרוקנת אותו מתוכן. יש טעם לפגם בכך, ששבוע לאחר כניסתו של מר קפלן לתפקיד מנכ "ל משרד הרווחה, וכחודש לאחר שההליך המשמעתי שהתנהל כנגד גב' אלול בגין דיווחים כוזבים הסתיים בהתראה, מר קפלן מינה אותה ליו"ר ועדת המכרזים ולחברה בוועדת התמיכות המשרדית. מהביקורת עלה כי התכנסות הוועדה נדחתה שוב ושוב, בין היתר כיוון שהנהלת משרד הרווחה נמנעה מטעמיה היא מלהוציא את מכתב ההתראה לגב' אלול. משרד מבקר המ דינה מעיר למשרד הרווחה על כך ששלח את מכתב ממצאי השימוע - מכתב שהחשיב כהתראה - כמעט שנה לאחר שהוחלט לתת לעובדת התראה, ורק לאחר שאגף המשמעת פנה אליו פניות חוזרות ונשנות. בסופו של דבר, מכתב ההתראה נשלח רק כשהדבר מנע את קביעת מועד כינוס ועדת הבוחנים במכרז שגב' אלול התמודדה בו, ועל כך יש להצר. .משרד מבקר המדינה רואה ב חומרה רבה את התנהלותו של מר קפלן, מנכ"ל משרד הרווחה. הוא שוחח עם גב' אלול ערב המכרז שהיא התמודדה בו ושהוא היה חבר בו בוועדת הבוחנים; הוא גילה באוזניה מראש שבכוונתו לבחור בה לתפקיד, ומדבריו אליה השתמע גם שהוא יהיה חבר בוועדת הבוחנים. כך הוא פגע בשוויוניות ה הליך המכרזי. ממסמכי ועדת הבוחנים עולה אף כי מר קפלן פעל בעניין זה בקרב חברי הוועדה. כל זאת עומד בניגוד להוראות התקשי"ר, להנחיית היועמ"ש לממשלה ולסדרי מינהל תקין. בלי להידרש לטענתה של גב' אלול אשר ל רקע שהוביל להליכים המשמעתיים, בסופו של דבר הגורמים המוסמכים בחנו את ההליכים המשמעתיים ומצאו שהיא עברה עבירות משמעת וננקטו כלפיה צעדים כאמור לעיל. משרד מבקר המדינה מעיר למר קפלן כי גם אם מניעיו שהיו חיצוניים לסוגיית המכרז, ולטענתו נועדו לשמירה על תדמית המשרד נאמרו כדי לשכנע את גב' אלול לסגת מתביעתה, טוהר המכרז ועקרון השוויון מחייבים את חבר הוועדה לא להתבטא בפני מועמדת בנוגע למכרז ולעמדתו ביחס לתוצאותיו. משרד מבקר המדינה מעיר למר קפלן כי ניסיון לשכנע מועמד במכרז להסיר תביעה משפטית, תוך קשירה בין הסרת התביעה לבין גילוי דעתו על עמדתו הצפויה בוועדת הבוחנים אינו ראוי. ניסיון זה מהווה הכנסת שיקול זר בהליך המכרזי. ממכלול ההתרחשויות לפני המכרז ובמהלכו עולה כי התנהלותו של מר קפלן הטילה פגם בהליך המכרז שגב' אלול נבחרה בו לתפקיד סמנכ"לית אגף תקון. משרד מבקר המדינה מעיר למר קפלן כי בפנייתו לגב' אלול עצמה לבחור את הגורם שישיב לנש"ם בעניין הנוגע להשגה על זכייתה, פעלו מר קפלן וגב' אלול בניגוד עניינים חמור. . מהאמור לעיל עולה תמונה קשה- מר קפלן, מנכ"ל משרד הרווחה, גילה לגב' אלול טרם המכרז שבכוונתו לבחור בה לתפקיד סמנכ"לית אגף תקון, הוא פעל לכך במהלכו ועירב אותה בהשגות שהוגשו לאחריו, בניגוד להוראות התקשי"ר , בניגוד לנוהל נש"ם, בניגוד להנחיות היועמ"ש לממשלה, בניגוד לכללי מינהל תקין ותוך ניגוד עניינים. משרד מבקר המדינה מפנה את תשומת לב נציב שירות המדינה לממצאי הביקורת האמורים. על נציבות שרות המדינה לבחון את תקינות המכרז לנוכח ממצאי הביקורת. .שינוי בהרכב ועדת המינויים: הביקורת העלתה כי השר, מר קפלן וסמנכ "ל מש"א פעלו יחדיו להחל יף את נציג המעסיקים החבר בוועדת המינויים, שעמדתו השלילית באשר להתנהלותו של סמנכ"ל מש"א, כסמנכ"ל מש"א וכמ"מ מנכ"ל הבט"ל, וכנגזר מכך באשר להתאמתו לשמש משנה למנכ"ל - הייתה ידועה לכול. נציג המעסיקים הוחלף בפועל זמן קצר לפני כינוס הוועדה ולאחר שכבר קיבל זימון להשתתף בה. כמפורט להלן: הביקורת העלתה כי בשנים 2015 - 2017 המועצה לא התכנסה ארבע פעמים בשנה, כפי שנקבע בתקנון, אלא פעמיים עד שלוש פעמים בשנה בלבד, וכי מספר המשתתפים בכל ישיבה היה מצומצם, כמפורט להלן: משרד מבקר המדינה סבור כי יוזמת השר כץ לצמצם את מספר חברי המועצה כדי לאפשר לה למלא את תפקידה באופן יעיל מבורכת. עם זאת על השר לקיים עבודת מטה כדי לבחון מהו התמהיל הרצוי של חברי המועצה ומה מספרם המיטבי. במצב הנורמטיבי הקיים, הוועדה לבדיקת מינויים נדרשת לבדוק את כשירותם של 14 מבין55 חברי המועצה בלבד- שהם כ-25% .מהחברים ל-75% ,מחברי המועצה האחרים ששר הרווחה מעורב במינוים , נכתבת כאמור רק חוות הדעת של יועמ"ש הבט"ל, הכפוף לשר הרווחה. משרד מבקר המדינה מעיר לשר כץ כי עיתוי השינוי בהרכב ועדת המינויים, בסמיכות לכינוס הוועדה הדנה בסמנכ"ל מש "א לתפקיד משנה למנכ"ל, מעלה תהיות, במיוחד מפני שעמדתו השלילית של נציג המעסיקים על מינויו של סמנכ"ל מש "א הייתה, כאמור, ידועה; מפני שהוא הוחלף בוועדת המינויים לאחר שהוא כבר הוחלף בוועדות אחרות, בהתאם לסיכום בין השר ובין יו"ר נשיאות הארגונים העסקיים ; לאחר שהוא כבר זומן להשתתף בוועדת המינויים וזמן קצר לפני שהוועדה התכנסה. יש פגם חמור בכך שסמנכ"ל מש"א היה מעורב, הלכה למעשה, בהשפעה על קביעת הרכב ועדת המינויים שדנה במינויו לתפקיד משנה למנכ"ל. במיוחד בנסיבות בהן עמדתו השלילית של נציג המעסיקים שהוחלף בנושא התנהלותו של סמנכ"ל מש"א הייתה ידועה לכול. משרד מבקר המדינה מעיר למר קפלן כי משכתב לסמנכ"ל מש "א המלצה - שעסקה באופן נקודתי וספציפי במידת התאמתו לתפקיד משנה למנכ"ל הבט"ל ושניתנה במועד סמוך ולפני כינוס ועדת המינויים שעסקה באישור מינויו של סמנכ "ל מש "א לתפקיד המשנה למנכ"ל שהוא עומד בראשה - הוא היה צריך לפסול את עצמו מלכהן כיושב ראש הוועדה, ואף כחבר בה . בהתנהלותו כאמור פעל מר קפלן בניגוד להנחיית היועמ"ש לממשלה בעניין ועדות בוחנים ובניגוד לכללי מינהל תקין. על המועצה לבחון מהו המספר המיטבי של חברים בוועדות ומה המספר המינימלי של חברי מועצה בכל ועדה ולקבוע זאת בתקנון המועצה. כך תוכל כל ועדה לבצע עבודה יעילה ומ ועילה. כמו כן, ראוי שהמועצה תקבע מהו המספר המרבי של ועדות שחבר מועצה יכול לכהן בהן. הדברים מקבלים משנה תוקף לעתיד לבוא, ממינויה של המועצה ה -16 (הצפויה להתמנות במאי2020 ), אז התקנות שיצמצמו במידה ניכרת את מספר חברי המועצה ייכנסו לתוקף. הביקורת העלתה כי גם חבר מועצה מטעם הה סתדרות שהשר נדרש לאשר את מינויו למועצה ה-15 .היה קשור לתע"א ולשר . משרד מבקר המדינה מעיר לשר כץ כי היה עליו לפנות אל הייעוץ המשפטי ולבדוק את הנושא מבעוד מועד, ולא לקבוע עובדה בשטח ולמנות ממלא מקום בלי לקבל את אישורה של הוועדה לבדיקת מינויים "רשאי ]השר[ כנדרש. זאת ועוד, בתקנון המועצה נקבע כי יו"ר המועצה להחליט בדבר קיום ישיבה דחופה". אם רצה השר למנות ממלא מקום למנכ"ל הבט"ל קודם לישיבתה הקבועה של מועצת המוסד ביוני 2017 , היה עליו לקיים ישיבה דחופה של המועצהלפני המינוי, ולא רק להביא את המינוי לידיעתה. משרד מבקר המדינה מעיר לשר כץ על כך שלא העביר מבעוד מועד לוועדה לבדיקת מינויים בקשה לבדוק את המינוי של סמנכ "ל מש "א לתפקיד מ"מ מנכ"ל הבט"ל, כמתחייב מחוק החברות הממשלתיות. מי שאינו חבר מועצה וכשירותו אינה נבדקת לא יכול להיות מעורב במינוי המשרות הבכירות ביותר בבט"ל, להמליץ על מינוי חברי הוועדות ולאשר את מינוים. משרד מבקר המדינה מעיר לשר כץ כי מינוי של חברי ועדות צריך להיעשות בשים לב לעקרונות שצוינו בהנחיית היועמ"ש לממשלה בעניין מינוי בתאגידים ציבוריים וכי, כאמור לעיל, לשכת השר כץ הייתה מעורבת באופן פעיל בשיבוץ חברים בוועדות. עוד נמצא בביקורת כי חברי הוועדות לא התבקשו לחתום על הסדרי ניגוד עניינים ולא התבקשו לדווח על זיקתם לשר, וממילא לא עשו זאת. . בביקורת נמצא כי מספר החברים בכל הוועדות האחרות לא נקבע בתקנון ומספרם נקבע באופן אקראי. משרד מבקר המדינה מעיר את תשומת לב יועמ"ש הבט"ל לכך שנוהל הוועדה לבדיקת מינויים מתייחס לכלל המינויים ששרים ממנים וש הוועדה לבדיקת מינויים בוחנת, ובכללם למינויים של חברי מינהלת הבט"ל. משרד מבקר המדינה מציין כי אין בפרוטוקול ועדת המינויים אזכור לכך שמר קפלן דיווח על היכרותו עם סמנכ"ל מש "א. מהביקורת עלה כי רק ב- 25.9.17 , כשבעה חודשים אחרי שמינה השר את סמנכ"ל מש "א לתפקיד מ"מ מנכ"ל הבט"ל, הוא ביקש את אישור הוועדה לבדיקת מינויים למינוי. מהאמור עולה כי השר כץ היה מעורב בשיבוץ חברים בוועדות. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את העובדה שרבים מהמתמנים לוועדות באישור השר מקורבים אליו בזיקה פוליטית או בזיקה אישית אחרת. זוהי תופעה פסולה, והיא פוגעת באמון הציבור בשירות הציבורי.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות גב' אלול. הלכה למעשה היא הורתה למנהל משאבי אנוש דאז לא לבצע את הוראת היועץ המשפטי לממשלה והנציב דאז.