מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה הועלה כי היעד שנקבע בהחלטה 2579 לאהושג במלואו אף שלוש שנים לאחר תאריך היעד, שכן בנובמבר 2015 שיעור העסקתם של העובדים הערבים בשירות המדינה היה כ- 9.6%. יודגש כי אמנם היה בקביעת יעד זה כדי לתרום לגידול בשיעור העסקת עובדים ערבים בשירות המדינה, אולם אין בו כדי לממש את עקרון הייצוג ההולם. הבדיקה העלתה כי רק בספטמבר 2011 - ,עם כניסתו של נציב שירות המדינה עו"ד משה דיין, לתפקידו - הוא שלח מכתב לכלל מנהלי משרדי הממשלה ויחידות הסמך ולמנהלי בתי החולים הממשלתיים, ובו ציין את החלטה 2579 והצורך בייעוד תקנים לשם עמידה ביעדיה. עוד הועלה כי לראשונה במכתב זה הנחה הנציב את משרדי הממשלה ויחידות הסמך להכין (בשיתוף אגף בכיר לתכנון ובקרה בנש"ם ) תכנית מפורטת לקידום ייצוגם ההולם של בני האוכלוסייה הערבית ועמידה ביעד כפי שנקבע בהחלטת הממשלה. מכל האמור לעיל עולה כי אף שחל שיפור משמעותי ושיעור האוכלוסייה הערבית בקרב עובדי המדינה גדל, הרי שגידול זה אינו מקיים את הוראות חוק המינויים, ועדיין אינו עומד ביעדים שנקבעו בהחלטות הממשלה. בבדיקה עלה כי על אף ההשקעה הרבה במרכזי ריאן לעומת ההשקעה בלשכות שירות התעסוקה, בריאן ברהט הדבר אינו בא לידי ביטוי בשיעורים גדולים יותר של ההשמות בעבודה. שיעור ההשמה בשלושה מרכזי ריאן אחרים גדול פי 1.5 עד פי 2 משיעור ההשמה בלשכות התעסוקה באותם היישובים. משרד מבקר המדינה מעיר כי ניתוח ראשוני זה מדגיש את הצורך בביצוע המחקר המלווה, בייחוד נוכח רמת האפקטיביות של הריאנים לעומת שירות התעסוקה , אשר המשאבים שברשותו לצורכי השמה מצומצמים יותר במיוחד ב קרב האוכלוסייה הערבית כמתואר בדוח זה. הבדיקה העלתה כי אף שחל שיפור משמעותי בשיעור העסקתה של האוכלוסייה הערבית בשירות המדינה, הרי שעדיין שיעור העובדים הערבים בה קטן לעומת שיעורם של הערבים באוכלוסייה, ועל כן לא ניתן לקבוע כי בכך יש מענה לדרישת החוק לייצוג הולם. להלן פירוט: מכל האמור לעיל עולה כי אף שחל שיפור משמעותי בשיעור העסקתם של העובדים הערבים בשירות המדינה, הרי שיש שונות רבה בין משרדי הממשלה, ובחלקם שיעור ההעסקה של ערבים קטן מאוד ואף אפסי. . מכל האמור לעיל מצטיירת תמונה קשה בכל הנוגע לייצוגה של האוכלוסייה הערבית במגזר הציבורי, עד כדי כך שלאוכלוסייה זו א ין כלל ייצוג בחלק מהחברות והתאגידים המרכזיים. ראוי היה כי מנהלים, דירקטורים וחברי מועצה בחברות ותאגידים אלה יפעלו כדי לממש את עקרון הייצוג ההולם גם אם אין חובה חוקית מפורשת לעשות כן. לדעת משרד מבקר המדינה, על כל גוף במגזר הציבורי לפעול למימוש עקרון הייצוג ההולם86 לגבי האוכלוסייה הערבית ולאמץ מדיניות וכלים אשר יעודדו את העסקתם של עובדים ערבים בכל הדרגות, תוך קביעת יעדים מוגדרים ומדידים. אמנם משנת 2010 חל גידול ניכר בשיעורם של הערבים המשתתפים בתכניות התעסוקה של משרד הרווחה, ואולם שיעורם בקרב המשתתפים בתכניות אלה בשנת 2014 - 15% - עדיין היה קטן משיעורם בקרב אוכלוסיית הרווחה הסובלת בעיקר מעוני וקשיי תעסוקה ( 25% ). יצוין עוד שמקרב הערבים המוכרים לרווחה והמתמודדים עם עוני וקשיי תעסוקה רק 10% משתתפים בתכניות התעסוקה של משרד הרווחה; ולעומת זאת 24% מקרב היהודים המוכרים לרווחה ומתמודדים עם קשיים אלה משתתפים בתכניות תעסוקה. בשנת 2014 לא קיבל משרד הרווחה תקציב למתן שוברים להכשרה מקצועית עבור האוכלוסייה הערבית. מן האמור יוצא כי משרד הרווחה מציע תכניות וכלים תעסוקתיים רק לחלק קטן מאוכלוסיית הרווחה הערבית הזקוקה לכך. מהאמור לעיל עולה כי על אף חשיבותה של התח"ץ בכל הנוגע לשילוב בתעסוקה, ואף שמשרד התחבורה פעל ליישום החלטות הממשלה שצוינו לעיל בדבר שיפור והסדרה של תח"ץ ביישובים הערביים, נותרו פערים משמעותיים, המשפיעים על יכולתה של האוכלוסייה הערבית להשתלב בשוק התעסוקה. יתרה מזו, הבדיקה העלתה כי כאשר עיריית רהט פנתה אל משרד התחבורה וציינה לפניו את הצורך בשיפור התח"ץ בעיר, בקשותיה לא נענו. עוד יודגש כי משרד התחבורה אמנם ניצל את התקציב שניתן לו במסגרת התכניות הרב-שנתיות שצוינו לעיל, אך עולה כי לא די בכך, ויש צורך בהוספת קווים ובהגברת תדירותם של קווים קיימים. מקור תקציבי אפשרי ל שיפור נוסף של התח"ץ ביישובים הערביים יכול היה להיות באמצעות הסטה של חלק מתקציב התכניות הרב-שנתיות, אשר לא נוצל מסיבות שונות. הבדיקה העלתה כי קצב ניצול תקציב החלטה זו היה נמוך. עדסוף שנת 2014 - שלוש שנים לאחר שהוחל ביישומה - נוצלו 28% בלבד מהתקציב שהוקצה ליישום התכנית בשנים 2014 -2012 . שיעורו הקטן של המיצוי התקציבי ופרק הזמן שנותר לסיום התכנית, מעלה ספק אם תמוצה כלל ההקצאה התקציבית לביצועה. מהאמור עולה כי במועד סיום הביקורת שיעור ניצולם של חלק מהתקציבים שמטרתם לשפר את מצבה של האוכלוסייה הערבית היה חלקי בלבד, ולעתים אף קטן ביותר. לדעת משרד מבקר המדינה קשיי ניצול התקציב המוצגים לעיל מאפיינים את המורכבות הייחודית ביישום תכניות עבור האוכלוסייה הערבית, וממחישים את הצורך במנגנונים המשכיים אשר יבטיחו רציפות תקציבית, למשל על ידי שריון תקציבים שלא נוצלו במסגרת הזמן שהוקצתה בתכנית אחת לטובת תכנית המשך באותו התחום בפרט ולטובת האוכלוסייה שבה עוסקת התכנית בכלל. הועלה כי הרשות לפיתוח כלכלי הכינה טיוטת מסמך מדדים רק בנובמבר 2011 , כלומר כשנה לאחר המועד שנקבע בהחלטה; זאת ועוד, על אף האמור בהחלטה, המסמך לא הוגש לוועדת ההיגוי, והיא ממילא לא דנה בו. כך גם בנוגע לתכנית מעקב ובקרה, אשר הרשות לפיתוח כלכלי לא גיבשה. בכך לא אפשרה הרשות לפיתוח כלכלי לעקוב אחר יישום אחד היעדים המרכזיים של תכנית 12 היישובים- גידול בהכנסה לנפש באותם יישובים - ועל כן לא ניתן להעריך את תפוקותיה ואת יעילותה של התכנית. משרד מבקר המדינה סבור כי בתכנית רב -שנתית, שהיא מטבעה מתמשכת ומורכבת ליישום, יש חשיבות מיוחדת לביצוע מעקב ובקרה איכותיים המאפשרים את בחינת יעילותה, ואת זיהוי קשיי היישום והניצול התקציבי לשם סיוע בגיבוש תכנית המשך הולמת. על אף האמור סבלה האוכלוסייה הערבית במשך השנים דווקא מתת-תקצוב בתחומים שונים, ההשקעה בה הייתה מועטת ולא רציפה, וממשלות ישראל לא קיבלו החלטה אסטרטגית לטיפול בפערים. ב-20 השנים האחרונות החליטה הממשלה פעמיים על הפניית משאבים לטיפול מרוכז בצורכי האוכלוסייה הערבית למשך זמן קצוב - בסוף שנות התשעים של המאה העשרים הוחלט על כמה תכניות חומש שייוחדו לחלקים שונים באוכלוסייה הערבית48, ולאחר הפוגהארוכה נקבעו משנת 2010 התכניות הרב-שנתיות שבהן עוסק דוח זה. בין פרקי זמן אלה לא הוקצו משאבים ייחודיים לטיפול באוכלוסייה הערבית, ולא נעשה תכנון ממשלתי כולל בעניין זה. ה יעדר הרציפות משמעו לא רק הפסקות בהשקעת המשאבים, אלא גם טיפול לא עקיב ולא רציף בסוגיה שהטיפול בה דורש משכי זמן ארוכים ועקביות. כמו כן, בהיעדר מנגנון לקביעת תכניות המשך על פי מתווה-על שנקבע ב נושא, הסתיים יישום התכניות של סוף שנות התשעים, בלי שנבחן הצורך בהמשכתן או בקביעת תכניות חדשות49 . במועד סיום הביקורת הסתיימה גם תקופתן של חלק מהתכניות הרב-שנתיות שדוח זה עוסק בהן, ותקופתן של אחרות צפויה להסתיים עד סוף שנת 2016. מן האמור לעיל עולה תמונת מצב קשה של פערים גדולים בין האוכלוסייה הערבית לאוכלוסייה היהודית במגוון מדדי תעסוקה והיבטים תומכי תעסוקה. לדעת משרד מבקר המדינה, ההחלטות בדבר תכניות רב -שנתיות ובדבר הקצאה תקציבית ייעודית לאוכלוסייה הערבית הן מהלך מבורך. אולם נוכח עומק הפערים שהוצגו, והקשיים ביישום התכניות הרב-שנתיות ובניצול תקציבן, מתעורר חשש שבהיקף ההשקעה הנתון ובקצב ההתקדמות הנוכחי, אין ביכולתן של התכניות כדי לצמצם את הפערים במידה ניכרת. משרד מבקר המדינה סבור כי כדי לתת מענה אמיתי, מקיף ורציף לפערים בין האוכלוסייה הערבית לאוכלוסייה היהודית בתחום התעסוקה, יש לוודא את יישומה האפקטיבי של החלטת הממשלה מדצמבר 2015 , בלוח זמנים מוגדר, ובנוסף יש מקום לקבוע, על בסיס הערכת המצב האסטרטגית של המועצה הלאומית לכלכלה, תכנית ארוכת טווח (מעבר לחמש שנים) שתיוחד לסוגיה זו. בתכנית כאמור יש להבטיח את הטיפול בחסמים שנסקרו לעיל ואת ההמשכיות והרציפות של התקצוב הדרוש לכך. ניתן להשיג זאת בין היתר באמצעות כלים של גמישות תקציבית ותפעולית, למשל באמצעות הסטה של התקציב , או שריונו לטובת תכנית המשך54. למרות האמור לעיל, בהחלטות הממשלה שבהן עוסק דוח זה 61 לא הוקצו תקציבים ייעודיים לאוכלוסייה ש שירות התעסוקה מופקד על הטיפול בה, ולא צוין בהן כי יש לכלול נציג של שירות התעסוקה בוועדות הניהול של התכניות השונות שנקבעו בהחלטות אלה. נמצא כי עבודת המטה שביצע האגף למעונות יום, שעל בסיסה גובש הנוהל, הייתה לקויה. לדוגמה, האגף למעונות יום אמנם מיפה את הצורך במעונות ביישובים ערביים במסגרת ההיערכות לנוהל החדש, אך עשה זאת באיחור ולא כלל מיפוי של קיומן של מסגרות פרטיות ביישובים אלה , דבר העשוי להפחית את הביקוש למעונות חדשים. נוסף על כך, האגף לא ביצע סקר צרכים והעדפות ביישובים הערביים. זאת ו עוד, בעת גיבוש הנוהל החדש לא קיים משרד הכלכלה פגישות התייעצות עם רשויות מקומיות ערביות או עם ארגוני מגזר שלישי בעניינם; ובהליך ההתייעצות שקיים המשרד עם מרכז השלטון המקומי ניתן ביטוי חלקי ביותר לרשויות ערביות. מנתוני האגף להכשרה מקצועית עולה כי בין יוני 2013 ליוני 2014 היו כמחצית ( 46% ) ממקבלי התשלום הראשון בגין השובר מקרב האוכלוסייה הערבית, אך רק 19% ממי שסיימו את ההכשרה והושמו בעבודה עד סוף יולי 2015 והושמו בעבודה היו ערבים. יוצא שתלמידים מהאוכלוסייה הערבית מתקשים לסיים את הקורסים ולהשתלב בעב ודה לאחר מכן יותר מעמיתיהם היהודים. לפיכך ספק אם הקצאת השוברים להכשרה מקצועית לאוכלוסייה הערבית היא אפקטיבית די הצורך. לדעת משרד מבקר המדינה, על האגף להכשרה מקצועית לבחון אם השובר הוא אמצעי המותאם לאוכלוסייה הערבית, אם יש מקום לשנות את תנאי קבלתו ואת מנגנו ן המימון במסגרתו, ואם יש צורך להקצות כלים תומכים נוספים לצד השובר, כדי להגדיל את האפקטיביות של השובר לגבי אוכלוסייה זו. עוד נמצא כי שלא כשיתוף הפעולה בין משרדי הכלכלה והרווחה בתחומים אחרים, לא הנחה משרד הכלכלה את הריאנים לקיים קשר עם המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות לגבי מקרים פרטניים, ומשרד הרווחה לא הנחה את המחלקות לשירותים חברתיים לעמוד בקשר עם הריאנים כאשר הדבר נדרש71 . קשרים כאמור מתקיימים בריאנים מסוימים על בסיס היכרות אישית ויזמות פרטיות או מקומיות, אולם אינם ממוסדים ואינם עקיבים. מכלל האמור יוצא כי אדם מהחברה הערבית הניצב לפני חסמים מורכבים המקשים את יציאתו לעבודה יתקשה לקבל פתרון תעסוקתי מותאם לצרכיו: המחלקות לשירותים חברתיים כמעט אינן פועלות בתחום זה ביישובים הערביים, שירות התעסוקה מתקשה לתת פתרון מספק לבעיה ביישובים אלה, מרכזי ריאן לא התאימו את שירותיהם לצורכי אוכלוסיית הרווחה ביישובים האמורים, ושיתוף הפעולה שלהם עם משרד הרווחה חלקי בלבד. הדבר חמור בייחוד נוכח השיעורים הגדולים של משפחות ביישובים ערביים המוכרות לשירותי הרווחה והמתמודדות עם עוני או קשיי תעסוקה. בביקורת עלה כי בהודעה שמסר משרד הכלכלה לרשויות המקומיות עם פרסום הנוהל החדש לא הודגשו ההוראות שהיו עשויות להקל על הרשויות המקומיות הערביות, וכי המשרד לא הוציא פנייה מיוחדת לרשויות אלה. אמנם האגף קיים כנס הסברה לגבי הנוהל החדש, אך הוא יועד לכלל הרשויות המקומיות במדינה, ולמשרד הכלכלה אין מידע על מספר הרשויות הערביות שנכחו בו. בפועל, רק אחת מהבקשות שהוגשו לוועדת החריגים בשל היעדר היתר בנייה הייתה של רשות מקומית ערבית. בביקורת עלה כי אף שהמנגנון שנקבע בנוהל החדש היה אמור להיות פשוט יותר מהמנגנון הקודם, התקשו רשויות מקומיות ערביות רבות בהבנת ההקלות הניתנות במסגרתו, בהבנת תהליך העבודה שהן נדרשות לו לפיו ובהבנת ההיבטים הטכניים של הגשת הבקשות במערכת "מרכבה". האגף למעונות יום הכיר בצורך להקצות עובד ייעודי לטיפול ברשויות מקומיות ערביות, אך במועד סיום הביקורת טרם הוקצה עובד כזה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שחובת הייצוג ההולם של האוכלוסייה הערבית (להוציא דרוזים) אינה מעוגנת בחוק החברות הממשלתיות, למעט בנוגע לייצוגם כחברי דירקטוריון, הרי שמן הנתונים עולה תמונת מצב קשה במיוחד שאינה מתיישבת עם עקרון השוויון, וראוי כי זו תיפתר ובהקדם; על רשות החברות להמשיך לפעול ביתר שאת ליישום עקרון השוויון בחברות הממשלתיות. עוד נמצא כי רק בינואר 2012 פרסמה נש"ם חוזר לכלל משרדי הממשלה ויחידות הסמך, שעניינו נוהל עבודה לסימון משרות לבני האוכלוסייה הערבית לרבות הדרוזית והצ'רקסית (חוזר 1/2012 ), וצירפה לחוזר את מכתבו של נציב שירות המדינה שצוין לעיל. יתרה מזו, חוזר זה היה החוזר הראשון שפרסמה נש"ם בנושא החלטה 2579, אף שחלפו כארבע שנים מקבלת ההחלטה; והוא פורסם בתחילת שנת 2012 - אף שהיעד היה אמור להיות מושג כבר בסוף אותה השנה. יודגש כי הכספים העודפים ששוריינו לרשויות המקומיות הערביות במסלול הבינוי ולבסוף לא הוקצו להן הועברו על פי הנוהל החדש לרשויות שאינן ערביות. רוב הבקשות שהגישו רשויות ערביות לתקצוב בנייתם של מעונות יום נדחו בנימוק שלא היה להן היתר בנייה מתאים, וזאת בין היתר עקב הקשיים התכנוניים שהוצגו לעיל. לגבי התקציב שהוקצה במסלול המעבר לשנת 2014 - לרשויות הערביות הוקצו %11 ממנו94 , ולגבי התקציב שהוקצה למסלולהתכנון - המתאים במיוחד לרשויות הערביות בשל החסמים שהוצגו לעיל - הוקצו לרשויות הערביות 42% ממנו. בסך הכול, הוקצו ליישובים הערביים רק 13% מהתקציב הכולל בסך205 מיליון ש"ח שהוקצה בשנת 2014 בשלושת המסלולים יחד. .יתרה מזו, בחינת שינוי המגמות בעניין זה במשך כמה שנים מעלה כי בחלק מהתאגידים חל שיפור מזערי בלבד - למשל, שיעור העסקתם של עובדים ערבים ברשות ניירות ערך בשנת 2008 היה 0%, וכעבור שש שנים - 1.5% בלבד, ואין שום מנהל ערבי בין 64 המנהלים המכהנים בארבע דרגות הניהול הבכירות. דוגמ ה נוספת היא רשות שדות התעופה, שבשנת 2008 שיעור העסקתם של עובדים ערבים בה היה %084 , ולאחר שש שנים - רק %.11 ;וגם ברשות זו אין ולו מנהל ערבי אחד מבין 84 המנהלים המכהנים בארבע דרגות הניהול הבכירות. נגידת בנק ישראל ד"ר קרנית פלוג ציינה בנאומה לפני ועדת הכספים של הכנסת ביולי 2014 כי שיעור העסקתה של האוכלוסייה הערבית בבנק ישראלקטן לעומת שיעורה של האוכלוסייה הערבית בכלל ה אוכלוסייה, והוסיפה כי "אני סבורה שעלינו להמשיך לעשות מאמצים בתחום זה ", ואולם על אף האמור לעיל, שיעור העסקתם של עובדים ערבים בבנק ישראל הוא %1 בלבד85, ובין 115 המנהלים המועסקים בבנק ישראל בארבע דרגות הניהול הבכירות יש רק מנהל ערבי אחד. הבדיקה העלתה כי במועד סיום הביקורת, ועל אף תמימות הדעים של כל הנוגעים בדבר כי הפעלת הקווים תסייע להנגשת מוקדי תעסוקה לתושבי רהט, משרד התחבורה עדיין לא הסדיר את הפעלתו של שום קו מהקווים המבוקשים. עוד הועלה כי עיריית רהט ביקשה במועדים שצוינו לעיל להגביר את תדירותם של קווי אוטובוסים שונים, ואולם במועד סיום הביקורת טרם נענו בקשות אלו. הבדיקה העלתה כי ייצוגה של האוכלוסייה הערבית (ללא דרוזים) בכל אחת מעשר החברות הממשלתיות העיקריות לוקה בחסר; הדברים אמורים הן לגבי משרות עובדים והן לגבי תפקידי ניהול. מנתוני שירות התעסוקה (הנוגעים רק לדורשי עבודה שהוא הפנה להכשרות) עולה כי שיעור ההשמות בעבודה של מסיימי קורסי הכשרה כאלה מקרב האוכלוסייה הערבית הוא כמחצית משיעור ההשמות של מסיימי קור סי הכשרה כאמור מקרב האוכלוסייה היהודית. לדעת משרד מבקר המדינה, על האגף להכשרה מקצועית לבחון את הסיבות לפער הגדול בשיעורי ההשמה ולוודא שכלי ההכשרה המקצועית שהוא מציע יתאימו גם לאוכלוסייה הערבית, הזקוקה להם מאוד. . מן האמור לעיל עולה כי על אף המלצות הוועדות הממשלתיות, החלטות הממשלה השונות וגיבוש הנוהל החדש לתקצוב בינוי מעונות יום, השימוש של האוכלוסייה ביישובים הערביים במעונות יום ובמשפחתונים לילדים בני שלוש ומטה עודנו מועט ביותר לעומת שאר האוכלוסייה, וכי גם היצע מעונות היום המוכרים ביישובים אלה קטן מאוד ובשנים האחרונות חל שיפור מזערי בתחום זה. דווקא המקומות הזקוקים ביותר למסגרות אלה נהנים מהן אפוא במידה המועטה ביותר, ועקב כך מדיניות הממשלה בנושא הגברת שילובן של נשים ערביות בתעסוקה, שוויון ההזדמנויות לנשים ערביות וצמצום הפערים, אינה מתגשמת. משרד מבקר המדינה סבור כי נוכח זאת, על משרד הכלכלה להגביר את קצב היישום של המלצות הוועדות ושל החלטות הממשלה השונות הנוגעות לנושא. כמו כן, נוכח נתוני התקצוב לשנת 2014 לפי הנוהל החדש, על משרד הכלכלה גם לבחון את התאמתו של הנוהל החדש לצורכיהם הייחודיים של היישובים הערביים והנגשתו להם, כדי לאפשר גם ליישובים אלה ליהנות מהתקציבים הגדולים המוקצים להקמת מעונות יום. לפי חישובים כלליים שעשה משרד מבקר המדינה, על פי מנגנון התקצוב .הנוכחי ובהנחה שיישומו יימשך בקצב הנוכחי, עדיין צפוי להיות פער גדול .בין מספר הילדים הערבים שישולבו במעונות יום ובמשפחתונים עד שנת .2020 ובין מספר הילדים היהודים שישולבו בהם (כ- 12% ,מהילדים הערבים .לעומת יותר מ - 23% .)מהילדים היהודים הדבר משפיע על מספר הנשים .הערביות שלהן ילדים קטנים שיוכלו להשתלב בשוק התעסוקה.
בהתאם לנתוני משרד התחבורה מנובמבר 2015 , במועד זה ל - 12% .מהיישובים הערביים המוכרים עדיין אין שירות של תח"ץ