משרד החקלאות ופיתוח הכפר_ . ענף הלול - היבטים באסדרה, בטיפול ובפיקוח_ משרד מבקר המדינה מעיר כי על המועצה לענף הלול בשיתוף משרד החקלאות לקבוע נוהל לניודם של הווטרינרים המועסקים במשחטות, ובו קריטריונים וכללים לביצועו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי כדי לצמצם את ניגוד העניינים, מן הראוי שאת הניוד ינהלו השו"ט, ולא מועצת הלול. משרד מבקר המדינה מעיר כי מממצאי דוח החשכ"ל עולים ליקויים מהותיים בתחומים רבים. לפיכך על משרד החקלאות לסיים בדחיפות את כלל הפעולות שהתחייב לבצע בעקבות הדוח, ובהן הכנת נהלים, שיפור התהליכים, צמצום התשלומים באמצעות המעבר לשיטת חלף סובסידיות וניסוח הסכם בין המשרד למועצת הלול. עולה אפוא כי זה כעשרים שנה יושבים הגופים המעורבים על המדוכה בסוגיית ניגוד העניינים הקיים בפיקוח הווטרינרי על המשחטות, הנובע מעצם כפיפותם למועצת הלול של הווטרינרים המועסקים בפיקוח על המשחטות. אף שכבר ב-1995 התחייב משרד החקלאות ליישם המלצות ועדה שבחנה את נושא העברת הפיקוח לשו"ט, ועל אף דוחות, ועדות, חוות דעת והחלטת ממשלה בעניין, לא השתנה המצב עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי עליו לעשות בדחיפות את הפעולות הנדרשות להפסקת ניגוד העניינים הקיים בהעסקת הווטרינרים בכפיפות למועצת הלול. משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובת ראש המועצה, ולפיה לא הנחה שום גורם במועצה לפעול בניגוד לדין, אינה עולה בקנה אחד עם המסמכים ששלחה המועצה למשרד מבקר המדינה לעניין הוצאת רישיון עסק זמני ללול המצוי בבעלות אחיינו. משרד מבקר המדינה מעיר כי על השו"ט, על משרד החקלאות ועל רשויות הרישוי למפות את כל הלולים בארץ הפועלים ללא רישיון עסק או שרישיונם ניתן שלא כדין, ולפעול לכך שיעמדו בדרישות החוק והתקנות, שאם לא כן יישלל רישיונם, זאת כדי להבטיח שהביצים המשווקות לציבור לא יפגעו בבריאותו. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד החקלאות לבחון לאלתר אם ההחלטה על מתן סובסידיית חלף פטם נשענת על בסיס נורמטיבי מספק, ולהחליט בהתאם לממצאים אם להמשיך במתן סובסידיה זו. על המשרד לבחון גם: אם בהתאם להוראות הדין, מגדלים חדשים הנכנסים בנעלי מגדלים יוצאים זכאים לקבל סובסידיית חלף פטם, ואם מגדלים שאינם מתגוררים בפועל ברציפות ובקביעות במרום הגליל זכאים לקבל סובסידיה זו. על המשרד לפעול בהתאם לממצאיו. מלבד כל האמור לעיל, כדי להבטיח שהסובסידיות יינתנו רק לזכאים להן, על המשרד לדרוש מהמגדלים הצהרת מגורים על בסיס שנתי. משרד מבקר המדינה מעיר כי הטופס החדש, הממוחשב, הקיים במערכת המידע של מועצת הלול למעקב אחר תנועת עופות, שונה מהטופס המקורי המופיע בתקנה 9 )(בבכל הנוגע לבריאות בעלי כנף ולמידע הנדרש לאישור משלוח לשחיטה. כך למשל: בטופס הממוחשב אין הצהרה של מגדל העופות, הקיימת בטופס שבתקנה; בטופס הממוחשב נדרשים פרטי הלהקה המלאים, הכוללים תאריך בקיעה וגיל - דבר שאינו קיים בטופס שבתקנה. משרד מבקר המדינה העלה כי אף שחלפו יותר משבע שנים מאז החלטתה הראשונה של הממשלה לשדרג את ענף ההטלה ולמעלה מארבע שנים מאז החלטתה השנייה בעניין זה, נעשה מעט מאוד ליישום ההחלטות. טרם החלה אכיפה בתחומי בריאות הציבור, איכות הסביבה ובריאות בעלי החיים; טרם אושרו תקנות לרווחת בעלי החיים; טרם פורסמו נהלים למתן המענקים להקמת לולים חדשים, ולכן גם לא ניתנו מענקים כאלה; משרד האוצר טרם שב ותקצב (בשנת 2014 ) את תכנית השדרוג כמתחייב מהחלטת הממשלה; ניתן סיוע להקמת תשתיות ללולים חדשים במתחם אחד בלבד, אך גם במתחם זה טרם נבנו לולים על התשתית שהוקמה. משרד מבקר המדינה מעירכי על משרד החקלאות לפעול במרץ לקידום תכנית השדרוג וליישום החלטות הממשלה בעניין זה. כמו כן, היות שהממשלה התחייבה לפני בג"ץ7 שלא תקדם את תכנית השדרוג עד להתקנת תקנות לרווחת בעלי החיים, מן הראוי שהמשרד יקדם בדחיפות גם את הנושא הזה. במאי 2014 פוזרה מליאת המועצה, לפי הוראות החוק, בטרם מונתה מליאת מועצה אחרת תחתיה. משרד מבקר המדינה העלה כי מאז ועד למועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014 ,לא מונתה מליאת מועצה חדשה, וכי הייעוץ המשפטי של משרד החקלאות טרם הגיש את חוות דעתו לוועדה לבדיקת מינויים בדבר כשירות המועמדים החדשים, וזאת בגלל התעכבות כמה מן המועמדים בהגשת בקשתם על כל פרטיה כנדרש. בהיעדר מליאת מועצה, הממנה את הוועד הפועל ואת ועדות המועצה, אין פעילות בתחום ועדת המכסות, ואין יכולת לאשר תקציב, הנתון לסמכותה הבלעדית של מליאת המועצה. רק בדצמבר 2014 , כשבעה חודשים לאחר פיזור מליאת המועצה אחרי שהושלמה בדיקת כשירותם של המועמדים, מונתה מליאת מועצה חדשה. לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד והמועצה לבחון פתרון למצב שבו אינה פועלת מליאת מועצה עקב הימשכות הליכי הבדיקה של מועמדיה. בין היתר יש לבחון קידום הצעת חוק מועצת הלול האמורה. .משרד מבקר המדינה העלה כי המועצה לא הקפידה על קיום חלק מן ההוראות שבחוק מועצת הלול ובתקנות שהותקנו על פיו. נמצא כי בשנת 2011 מינתה המועצה ועדת ביקורת ללא אישור השרים, שלא כנדרש בחוק (ראו להלן). במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014 ,טרם הושגה הסכמה בין משרד החקלאות למשרד האוצר לתקצוב הרפורמה בענף ההטלה לשנת 2014. משרד מבקר המדינה מעיר כי במצב זה קיים קושי ממשי ביישום חלק ניכר מהמלצות צוות היגוי. נמצא כי מינואר 1998 הפסיקה ועדת הערר למכסות (שמונתה בשנת 1996 ) .את פעילותהמאז ועד למועד סיום הביקורת, או גוסט 2014 , במשך16 ,שנים לא מונתה במקומה ועדה חדשה (ראו להלן בפרק "נושאי תפעול במועצה"). נמצא כי כספי ההיטלים של ענפי המשנה מנוהלים בחשבון בנק אחד, כך שבפועל הגירעון של קרן היטלי ביצי מאכל מכוסה מכספי הקרנות אחרות, שלא כנדרש בחוק. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה כי ניהול כספי הקרנות בחשבון בנק אחד מאפשר כיסוי גירעון של קרן אחת על חשבון קרן אחרת, כפי שאכן קרה. כמו כן, ביצוע ההפרדה בדרך חשבונאית בלבד אינו יכול להבטיח כי תכלית החקיקה, הדורשת הפרדה מלאה בין הקרנות, תוגשם במלואה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לנהל את קרנות ענפי המשנה באופן שתישמר ביניהן הפרדה מלאה. משרד מבקר המדינה העלה כי בשנת 2013 יובאו לישראל כ-119 מיליון ביצי מאכל. ביצים אלה סומנו בתחנות המיון בישראל, ונכלל בסימונים אלו המידע על ארץ ייצורם, זאת למרות ההוראות המפורשות בצו הפיקוח על מצרכים ושירותים והנחיית המשרד מאוגוסט 2012 לסמן את ארץ הייצור כבר בחו"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבחון את כלל הדרכים שיאפשרו לו להמשיך ולאתר מגדלים המוסרים הצהרות שווא בעניין מקום מגוריהם, פעילות שהוכחה כיעילה ושהביאה לחיסכון בתשלומי הסובסידיות. על משרד האוצר לבחון על בסיס של שיקולי עלות-תועלת את תקצוב החוקרים. בחינה זו ראוי כי תיעשה למול בחינת חלופות פיקוח נוספות. כמו כן על המשרד לבחון, בשיתוף הייעוץ המשפטי, את כלל האמצעים העומדים לרשותו נגד מגדלים שהגישו הצהרות כוזבות למשרד, לרבות דרישה להשבת הכספים, כדי להרתיע את המגדלים וכך לצמצם תופעה פסולה זו. מהאמור לעיל עולה כי אף שמטרת הקצאתן של מכסות ההטלה היא ליישב אזורי עדיפות לאומית, הכללים שקבעה המועצה מאפשרים למגדל להפוך את תמריץ ההתיישבות להון. כלומר, הכללים מאפשרים לקבל תמורה עבור מכסת הטלה - כנכס כלכלי ששווי ו במועד הביקורת הוא כ-800,000 ש"ח- לאחר עשר שנות התיישבות באזור עדיפות לאומית. יצוין כי בתזכיר חוק מועצת הלול מיולי 2014 הוצע לשנות את המצב הקיים כך שהשר, ולא המועצה, הוא שיקבע בתקנות את דרכי העברת המכס ות ורישומן. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמשרד ינהל מעקב מקיף אחר השינויים בבעלויות, השכירויות ו השותפויות של בעלי המכסות, שיאפשר לדעת למי שייכת המכסה ולמי הושכרה ולקבוע הוראות שונות בנושא זה. כמו כן לדעת משרד מבקר המדינה, היות שלמכסת הטלה יש שווי כלכלי ניכר והיות שהיא נועדה לתת אמצעי ייצור למתיישב באזור עדיפות לאומית, מן הראוי שהמשרד יבחן גם כיצד ניתן לשייך את המכסה לנחלה, כך שיזכה להטבה זו רק מי ש יחזיק בפועל בנחלה באזור עדיפות לאומית. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין התאמה בין הדרישות שבתקנות רישוי עסקים ובין תקנות הסדרת הייצור, המיון והשיווק בעניין הטמפרטורה הנדרשת בתחנות למיון ביצים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות ו על משרד החקלאות לקבוע טמפרטורה מרבית אחידה לאחסון ביצה לאורך כל מחזור החיים שלה - מהלול ועד לשיווקה בחנויות - ולעדכן את התקנות בהתאם. משרד מבקר המדינההעלה כי את הווטרינר לבדיקת המשלוח ולסימונו בוחר משווק הביצים כראות עיניו מתוך כעשרה וטרינרים, שאישרו השירותים הווטרינריים לעניין זה. במצב זה עלולה להיפגע אי-התלות הנדרשת מן הווטרינר הבודק, שכן מעסיקו הישיר הוא היבואן (המשווק), שהוא בעל אינטרס לאשר את כל הביצים שיובאו . זאת לעומת הפיקוח הווטרינרי במשחטות, שעושים וטרינרים מטעם מועצת הלול או מטעם הרשות המקומית, כדי להימנע מכל תלות בבעלי המשחטות. משרד מבקר המדינה מעיר כי על השו"ט לקבוע מנגנון למינוי וטרינר לַשְּׁל ב של קבלת מכולות הביצים מחו"ל, מנגנון שיבטיח את אי-תלותו של הווטרינר במשווק. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד ו על השו"ט לבחון בהקדם את המידע ואת ההמלצות שהניחו לפניהם אנשי המקצוע, ובהן העובדה כי בבמדינה הסמוכה אין חובת חיסון של תרנגולות להטלה נגד סלמונלה. בהתאם לממצאים שיועלו יש לקבוע כללים שיבטיחו איכות נאותה של הביצים המיובאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי אמנם לפי תקנות רישוי משקי עופות, נדרש אישור של נציג השו"ט על גבי התכניות להקמת לולים חדשים, אולם על פי נוהל היתרי בנייה הקיים של משרד החקלאות, אין נדרשת נוכחותו של נציג השו"ט כגוף מקצועי בדיונים הקשורים למבנים חקלאיים כגון לולים בוועדות תכנון ובנייה, כפי שהומלץ בדוח חוות גורן. הביקורת הנוכחית העלתה כי אמנם מועצת הלול, כמעסיקתם של הווטרינרים במשחטות, מיישמת בדרך כלל את ההמלצה ומניידת את רובם (בחמש השנים האחרונות נוידו 13 מתוך18 הווטרינרים העובדים במשחטות), ואולם עד למועד סיום הביקורת לא נקבע נוהל לניוד ובו קריטריונים וכללים לביצועו. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החקלאות לפרסם ולהביא לידיעת הצרכנים את ההנחיה לסמן את ארץ המוצא על ביצי מאכל, וזאת בהטבעת קוד בן שתי אותיות המייצג את ארץ המוצא. כמו כן וכדי להקל על ציבור הצרכנים, מן הראוי לסמן את ארץ המוצא גם על אריזות הביצים ובאופן בולט לעין. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לראות בחומרה את הוראתו של ראש מועצת מעלה יוסף לתת רישיון עסק לבעליו של עסק שאינו עומד בדרישות שבתקנות רישוי משקי עופות. עוד יש לראות בחומרה את התערבותו של ראש המועצה במתן רישיון עסק לאחיינו. התערבות זו היא בגדר פעולה מתוך ניגוד עניינים. משרד מבקר המדינה העלה כי בעת התפרצות מחלת ניוקסל, הווטרינרים הממשלתיים משתמשים במעבדות מועצת הלול כדי להדפיס ולהפיץ הודעות בדבר התפרצות המחלה בקרב בעלי הלולים שבאזור הנגוע. על ההודעות מודפסים סמלים וחתימות של השו"ט ושל המדינה, המובנים בתוך מערכת המידע שבמעבדות מועצת הלול, ובכללם חותמת הווטרינר הממשלתי וחותמת השו"ט שכיתובה: "מדינת ישראל, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, השירותים הווטרינריים ובריאות המקנה". לדעת משרד מבקר המדינה, יש לבחון את שימוש השו"ט במערכות המידע של מועצת הלול לאכיפת הסמכויות המוקנות להם בחוק, ובהתאם לממצאי הבחינה יש לקבוע כללים שיבטיחו את עצמאות השו"ט. זאת ועוד, חוסר היכולת של השו"ט להדפיס הודעות לבעלי הלולים באופן עצמאי מבליט את טשטוש הגבולות ועירוב התפקידים בין מועצת הלול לשו"ט ואת הצורך להציב גבולות ברורים ולטפל בבעיית ניגוד העניינים המובנה ביניהם (ראו לעיל בעניין זה). למרות הצהרתו זו של משרד הבריאות, שניתנה כבר לפני 12 שנים, עד למועד סיום הביקורת באוגוסט 2014 לא תוקנו התקנות, ולא נאסר בהן במפורש שיווקן של ביצי רבייה למאכל אדם. במצב זה לא מן הנמנע שביצי רבייה המכילות קוקצידיוסטט קלופידול משווקות לציבור הרחב. משרד מבקר המדינה העלה כי למרות האיסור לשווק ביצי רבייה כביצי מאכל בתקנות הסדרת ייצור, מיון ושיווק תפסו פקחי מועצת הלול בשנת 2013 בשלושה מקרים8,640 .ביצי רבייה שיועדו לשיווק למאכל אדם משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד הבריאות ליתן קדימה ודחיפות לתקן תקנות שיאסרו לשווק ביצי רבייה למאכל אדם, תקנות שהתחייב להתקין לפני 12 שנה, שכן שיווק זהעלול לפגוע בבריאות הציבור. ממרץ 2013 ועד דצמבר 2013 אותרו 43 מגדלים שאינם גרים ביישוב המזכה בסובסידיה, בניגוד להצהרתם. שווי הסובסידיה ששולמה להם הייתה בסך של כ-1.4 מיליון ש"ח, ובניכוי של עלות העסקת החוקרים נחסכו למדינה כ- 576,000 ש"ח. עולה אפוא כי ההסכם לחלוקת שוק הפטם בין קבלני הרבייה הוא בגדר קרטל בחסות הדין. אמנם גם בתחום ביצי המאכל קיים קרטל בשל חלוקת שוק הביצים בין מגדלים שונים, ואולם בתחום זה קיימת מערכת לאיזון בין האינטרסים של המגדלים לבין האינטרסים של הצרכנים: הפיקוח על המחירים, דבר שאינו קיים בשוק הפטם. מנתוני משרד האוצר41 עולה כי מאזחתימתו של הסכם ענף הפטם באוגוסט 2012 ועד לאפריל2014 עלו מחירי הפטם ביותר מ-25% ,ולעומתם עלה מדד המחירים לצרכן באותה התקופה בכ-3% בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמשרד יבחן אם נדרשת תכנית בקרה לגילוי סלמונלה בביצי מאכל המשווקות בשוק המקומי כפי שהיא מבוצעת בביצי רבייה המיועדות לשוק האירופי. תכנית כזו תוכל למנוע שיווק ביצי מאכל הנגועות בסלמונלה ולתרום לשמירה על בריאות הציבור. בנוגע לביצים ולעופות המשווקים לציבור, המעוררים חשש מנגיעּות בחיידקים כגון סלמונלה וקמפילובקטר - מן הראוי שהמשרד ומשרד הבריאות יחייבו לסמן על אריזותיהם עובדות אלה בבירור ולפרט הנחיות צריכה וטיפול במזונות אלה. נמצא כי לא נחתם בין מועצת הלול לשו"ט הסכם המסדיר את גישתם של השו"ט למאגר המידע כנדרש בחוק הגנת הפרטיות. בביקורת עלה כי מאז שנת 2007 פועל משרד החקלאות לקידוםתיקונו של החוק, אך ללא הצלחה. משרד מבקר המדינה העלה כי משרד החקלאות ומשרד האוצר טרם הגיעו להסכמה בדבר תזכיר החוק שפורסם. עולה אפוא כי זה כשבע שנים, מאז עלה הצורך בתיקון החוק ועד למועד סיום הביקורת באוגוסט 2014 , לאהסתיימו ההליכים לתיקונו. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החקלאות ועל מועצת הלול לבדוק, נוסף על נושאים שהעלתה היועצת המשפטית של המשרד במכתבה האמור מיולי 2014 ,את התאמתם של סעיפי החוק ושל התקנות לנדרש לפעילות המועצה כיום ולתקנם בהקדם. לדעת משרד מבקר המדינה, על מועצת הלול לקבוע לוועדת הביקורת נוהל עבודה ברור שיבטיח את מילוי תפקידה החשוב ושיכלול, בין השאר: מועדים קבועים לכינוס הוועדה; קביעת המספר המזערי של חברי ם הנחוץ לקיום דיון ולקבלת החלטות; הסדרה של הליך קבל ת ההחלטות ויישומן; מעקב על הטיפול בדוחות המבקר הפנימי, ובכלל זה: דיון בדוח, קבלת החלטות ליישום, קביעת תכנית לביצוע, מעקב אחר תיקון הליקויים. משרד מבקר המדינה מעיר כי על המועצה להקפיד לפעול בהתאם להוראות הדין, הן בנוגע למינוי ועדת הביקורת וועדת הערר למכסות והן בנוגע לאופן ההחזקה והשימוש בכספי ההיטלים. ביזמֹות לתיקון חוק המועצה והתקנות על פיו יש כדי לשפר ולטייב את התנהלות המועצה, ולכן עליה לפעול כדי לקדם תיקונים אלה. משרד מבקר המדינה העלה כי בניגוד להוראות נוהל הביקורת אישרה ועדת הביקורת את תכניות הביקורת השנתי ות בשנים 2014 -2011 בלישום דיון. עוד נמצא כי בפברואר 2011 מינתה המועצה חמישה חברי ועדת ביקורת, אף שלא קיבלה את אישור השרים לכך כנדרש בחוק. כמו כן נמצא כי בנוהל הביקורת לא נקבעו תדירות הדיונים של ועדת הביקורת והמניין החוקי לקיום ישיבותיה, ובפועל התקיימו הישיבות בממוצע פעם בארבעה חודשים. מן הפרוטוקולים של ועדת הביקורת מינואר 2011 ועד לפברואר2014 עולה כי עבור שום דוח ביקורת לא הוכנה תכנית לתיקון הליקויים שהועלו בדוחות מבקר הפנים, וממילא לא עקבה הוועדה אחר מצב תיקונם. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל אגף התכנון על שהשיב למבקש בחוסר סמכות הן בשם ועדת המכסות והן ב שם ועדת הערר למכסות, אף שהן המוסמכות היחידות בחוק ובתקנות להשיב לפניות בנושא הקצאת מכסות. היעדר ועדת ערר פוגע בזכויות המגדלים, שכן למבקשי מכסות ייצור של ביצי מאכל אין ערכאת ערעור מינהלית על החלטות ועדת המכסות. ערכאה כזו, שנדרש להקימה על פי החוק, אמורה לשמש גוף זמין, מהיר וזול לבקרתן של החלטות ועדת המכסות. משרד מבקר המדינה מעיר כי על השרים למנות לאלתר ועדת ערר למכסות במועצה, כנדרש על פי החוק, כדי שזו תדון בעררים על החלטות ועדת המכסות. כמו כן מן הראוי להודיע בתשובת ועדת המכסות למבקשים כי הם רשאים לערער על החלטת הוועדה. נמצא כי אפרוחים מגזעי עופות קלים וכבדים גם יחד מושמדים כל העת ללא פיקוחם של מבקרי המועצה, שלא על פי תקנות הסדרת הייצור, המיון והשיווק. משרד מבקר המדינה העלה כי על פי תקנות מכסות הביצים, אין המבקש חייב להצהיר שאינו פושט רגל, ולכן ניתן לעקל את המכסות במסגרת כינוס נכסים בהליך של פשיטת רגל.
משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שהמכסה לגידול ביצי מאכל היא נכס כלכלי שנועד לסייע בפרנסתם של מתיישבים באזורי עדיפות לאומית, מן הראוי שהמועצה תיזום תיקון לתקנות מכסות הביצים, כך שיהיה אפשר למנוע אפשרות לעקל הקצאת מכסה למגדלים שמונה להם כונס נכסים או נאמן לנכסיהם או שהם בהליכי פשיטת רגל.