מטלות רוחב . הטיפול באלימות כלפי עובדי ציבור בשנת 2006 ערך תחום ארגון ומינהל מיפוי של מצב הבטיחות במחלקות לש"ח (להלן - "מיפוי מצב הבטיחות " או המיפוי). מנהלי המחלקות לש"ח התבקשו למלא שאלון הנוגע, בין היתר, להיקף תופעת האלימות במחלקותיהם . לפי תוצאות ה מיפוי, בשנת 2006 אירעו786 אירועי אלימות - פי ארבעה מהערכת משרד הרווחה ופי שישה מנתוני המשרד הרשמיים. עוד עולה מה מיפוי כי 249 מ-786 אירועי האלימות (כ -32% )מכלל האירועים דווחו למשרד הרווחה בשנת 2006 , אךעל פי נתוני המשרד דווח לו על 123 .אירועי אלימות בלבד בשנה זו מבדיקת 197 תיקי המדגם עלה ש המשטרה לא הוד יעה למתלוננים על סגירתם של 96 ( מהם49% ,)והדבר עלול לפגוע במימוש זכותם לערור על ההחלטה. עוד עלה שהמשטרה לא הודיעה לחשודים על סגירתם של 75 ( תיקים38%). הועלה כי רק בשנת 2008 החל משרד הבריאות להפעיל מערכת מידע ממוחשבת ייעודית לאירועי אלימות (להלן - מערכת קב"ט), המקשרת בין בתי החולים הממשלתיים ובין אגף הביטחון שבמשרד . מבדיקת הנתונים במערכת קב"ט עלה כי היא טרם הוטמעה בקרב בתי החולים ו לכן לא הוזנו אליה כל אירועי האלימות. נוסף על כך, הזנת האירועים אינה אחידה, ופרטים רבים של האירועים אינם מוזנים כלל או מוזנים באופן שגוי40. במצב זה אי-אפשר לקבל מנתוני המאגר הממוחשב תמונה מלאה ואמינה של היקף אירועי האלימות, הגורמים להם ומאפייניהם. זאת ועוד, משרד הבריאות לא השתמש בנתוני המאגר לפילוח תופעת האלימות ולזיהוי הבעיות המחייבות טיפול. יתר על כן, מערכת המידע הממוחשבת אינה מקושרת למוסדות הרפואיים שאינם ממשלתיים, וקופות החולים, חוץ מן הכללית, אינן מדווחות למשרד הבריאות על אירועי אלימות שהתרחשו בהן. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד הבריאות ימסד את הקשר עם מוסדות רפואיים שאינם ממשלתיים ויבטיח שיהיו לו נתונים מרוכזים ומהימנים על היקף תופעת האלימות בכל מערכת הבריאות. הביקורת העלתה כי במחוזות המשרד קיימו חברי ועדות אל -אלימות פגישות מעטות עם הגורמים הנוגעים בדבר במחוזות המשטרה וכי מטה משרד הרווחה כלל לא קיים פגישות ת יאום עם המשטרה ומשרד המשפטים. על משרד הרווחה ליזום פגישות עבודה קבועות עם הגורמים הנוגעים בדבר במשטרה ולרכז לקראתם את כל הבעיות שמעלים עובדי המחלקות לש"ח. . במהותה מהאלימות בבתי החוליםומן הראוי לייחד הנחיות מתאימות גם למוסדות אלה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי ההנחיות עוסקות בדרכי ההתמודדות עם תופעת האלימות בבתי החולים בלבד ולא במוסדות רפואיים בקהילה על מאפייניהם הייחודיים. אמנם סביר להניח שמרבית אירועי האלימות מתרחשים בבתי החולים, אך האלימות במוסדות הרפואיים בקהילה שונה ליישומן של המלצות אלו עשויה להיות תרומה ניכרת להפגת המתח ותחושת האי -ודאות בקרב הפונים לחדרי המיון ומלוויהם , ויש בכך כדי למנוע את התפרצותם של אירועי אלימות מסוימים. לפיכך על משרד הבריאות לוודא כי בכל בית חולים המפעיל חדר מיון יימצא חומר הסברה זמין כמומלץ. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח היקף פעילות זה מן הראוי שמשרד הבריאות יבוא בדברים עם המשרד לביטחון הפנים ועם המשטרה לשם בחינת הקמתה של נקודת משטרה43 בבתי חולים שבהם היקף הפעילות מצדיק זאת. אולם ב "מיפוי מצב הבטיחות ", שנעשה בשנת 2006 , הועלה שבמרבית המחלקות לש"ח לא מונה נאמן ביטחון כאמור. זאת ועוד, נאמני הביטחון שכבר משמשים בתפקידם במחלקות לש"ח לא השתתפו בהשתלמות מקצועית כנדרש. מהאמור לעיל עולה כי אף ש נושא הכשרת העובדים להתמודדות עם אירועי אלימות נדון בהרכבים שונים וגובשו המלצות בעניין זה, לא גיבש משרד הרווחה תכנית מעשית לכך. מבדיקת מועדי כינוס הוועדות בשלושת המחוזות עלה כי הוועדות לא התכנסו בתדירות הרצויה - אחת לחודש - לדיון בדיווחים על אירועי אלימות במחלקות לש"ח, אף שהצטברו דיווחים כאלה 35 ,. נוסף על כך ועדת אל -אלימות במחוז הצפון לא התכנסה כלל לדיון באירועי אלימות פרטניים שהופנו אליה. אמנם למקצת הדיווחים שנבדקו צורף מכתב תגובה שכתבה מרכזת הוועדה למחלקה לש"ח בשם הוועדה, אולם לא נמצא שהוועדה קיימה דיון בנדון. .בישיבות הוועדה (כ -54% ) התרחשו חודשיים עד כשישה חודשים לפני מועד הדיון בעניינם. .מגבילים שיבטיחו את ביטחונם של המותקפים ; מרבית התיקים שהתביעה דרשה כי תבוצע בהם השלמת חקירה נסגרו בלא השלמת החקירה; פעמים רבות חלפה חצי שנה ויותר ממועד סיום החקירה ועד מועד קבלת ההחלטה על המשך הטיפול בתיק. המשטרה מסרה בתשובתה מדצמבר 2009 כי מאז שנת 2003 לא ביצעה חטיבת החקירות ביקורת בנושא איכות הטיפול בעברה של תקיפת עובד ציבור משום שהיא נדרשת לפקח על מגוון תחומים. עוד מסרה המשטרה כי חטיבת החקירות מינתה רפרנט שאליו יכולים נציגי הרשויות השונות לפנות בתלונה על טיפול המשטרה בעברת אלימ ות כלפי עובד ציבור. הרפרנט מברר את התלונות, מנחה את היחידות כיצד לנהוג במקרים אלה, ומגבש נהלים וחוזרים לטיפול בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשטרה להפעיל אמצעי בקרה ופיקוח כדי לוודא שמדיניותה המחמירה בנושא הטיפול בעברות אלימות כלפי עובדי ציבור מיושמת. בין היתר, עליה להבטיח מיצוי מהיר של החקירה; לשחרר, במידת הצורך, חשודים בתנאים מגבילים שיבטיחו הגנה על המותקפים; לוודא שסגירת תיקי חקירה ב עילה של חוסר עניין לציבור תיעשה רק בידי הגורם המוסמך לכך; ולהגיש כתבי אישום ללא עיכוב. עם זאת, בדיקת תיקי החקירה העלתה כ י לעתים מבוצעות עברות התקיפה בידי אנשים שהעבריינות אינה אורח חייהם, וההליך הפלילי אינו הולם את נסיבות העברה. במקרים אלו, כדי לא לפטור אותם בלא כלום, ראוי לנקוט צעדים חלופיים להליך הפלילי שיהיה בהם כדי להרתיע את החשוד מלבצע מעשה דומה בעתיד, כגון אזהרת החשוד , החתמתו על התחייבות כספית לבל יחזור ויבצע עברה דומה ומתן תרומה למוסד ציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, חשוב לקבוע מדיניות מרכזית שתנחה את גורמי החקירה והתביעה בטיפולם בחשודים אלו , וכן לבחון את הצורך להסדיר - ובמידת הצורך לעגן בדין - את השימוש ב אמצעים האמורים, המהווים "ארגז כלים" לטיפול חלופי בחשודים. בישיבה שכינס מנכ"ל משרד הרווחה באפריל 2008 לשם דיון באלימות כלפי עובדים סוציאליים הוחלט שצוות בראשות מנהל אגף הביטחון של המשרד והממונה על הביטחון במרכז השלטון המקומי יכין מסמך המפרט את תפקידי השומר, סמכויותיו ועלות העסקתו. אף על פי כן עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2009 , לא הוכן המסמך האמור, ולמעשה משרד הרווחה ומרכז השלטון המקומי לא הסדירו את נושא אבטחתם של עובדי המחלקות לש"ח, החשופים לאירועי אלימות . לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה ומרכז השלטון המקומי לפעול לאלתר להסדרת הנושא בשיתוף המשרד לביטחון הפנים והמשטרה. נמצא שאף על פי שהוועדה הייתה אמורה לפעול כוועדה מתמדת היא לא פעלה במשך פרקי זמן של שנים. בשנת 2008 נעשה ניסיון לחדש את פעילותה, והיא קיימה ישיבה אחת בלבד - בדצמבר באותה השנה. לפיכך במהלך השנים היא לא ריכזה את הנתונים ולא ניתחה אותם, והם לא שימשו מצע לדיון. . ,לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד לפעול להטמעת תרבות של דיווח על כל אירוע אלימות , ולבחון מהם החסמים שבגינם ממעטות המחלקות לש"ח לדווח על אירועי אלימות המתרחשים בהן. זאת ועוד, אם אחת הסיבות לאי-דיווח היא אכן חשש הרשות המקומית מתדמית אלימה, ראוי לרתום גם את ר אשי הרשויות המקומיות להתמודדות עם הנושא. יצוין כי קיומו של בסיס נתונים מהימן חשוב למדידת היקף התופעה ולהבנתה - הסיבות להתרחשותה, ניתוח מאפייניה, שינויים בדפוסי האלימות וכד' - והוא יאפשר למשרד הרווחה לפתח את הכלים המתאימים להתמודדות עם התופעה , ליזום פעילויו ת לצמצום היקפה, ולבדוק את תרומת הפעולות שננקטו לצמצומה. נמצא כי למרות ההנחיה והמלצת הוועדה, רוב בתי החולים החליטו שלא להציב שוטרים בשל עלותם הגבוהה (בערך פי שלושה מעלות מאבטח)42. .סגירת התיקים, ויחידות התביעה לא עקבו אחר הטיפול בתיקים שהוחזרו להשלמת חקירה. להלן דוגמאות: נמצא כי ב -27 מ-197 ( התיקים שנבדקו 14% ) כלל לא נכתב סיכום חקירה כמפורט לעיל והמשטרה לא נימקה זאת17. עוד הועלה כי ב -41 מ- 163 התיקים שנמצא בהם סיכום חקירה(25% ) איןאינדיקציה לעיונו של הקצין הממונה בסיכום החקירה, שכן בטופס סיכום החקירה לא מופיעה חתימתו כנדרש. . עוד עלה כיסיכום החקירה של כ-30% מהתיקים נעשה שלושה חודשים ויותר לאחר קבלת התלונה: ב -29 ( תיקים18% ) נכתב סיכום החקירה שלושה חודשים עד חצי שנה לאחר קבלת התלונה, וב-20 ( תיקים12% ) נכתב סיכוםהחקירה יותר מחצי שנה לאחר מועד קבלתה. (א) מבדיקת 197 תיקי המדגם עלה כיהחשודים ב-19 ( תיקיםכ-10% ) שוחררו בתום חקירתם בלא שהוחתמו על כתב ערובה ובלא שהמשטרה נימקה זאת 18, וכי שחרורם של חשודים ב-46 תיקיםשהוחת מו על כתב ערובה ( כ-28% ) לא הותנה באחד התנאים הרלוונטיים לעברה הנדונה ובהם אי-כניסה למוסד הציבורי שבו בוצעה התקיפה ואי -יצירת קשר עם הנפגע. מהאמור לעיל עולה כי אף שמדובר בעברה חמורה הקצינים הממונים על החקירות אינם ממצים את הסמכויות שניתנו להם בחוק להטלת הגבלות על החשודים בתום החקירה ועם שחרורם מהמעצר לשם הגנה על נפגעי העברה. זאת ועוד, למרות ההנחיה לשקול את האפשרות להביא חשודים בעברה זו לפני שופט טרם שחרורם, משום שהוא מוסמך להטיל עליהם הגבלות חמורות מאלו שמוסמך להטיל קצין חקיר ות, רק מעטים מהחשודים בתיקים שנבדקו הובאו לפני שופט למטרה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי להבטיח את שלומם וביטחונם של עובדי הציבור ראוי שקציני המשטרה הממונים על החקירות ימצו את הסמכויות שהוקנו להם בחוק, ולפני כל שחרור של חשוד בעברת אלימות כלפי עובד ציבור ישקלו כיצד לעשות שימוש מיטבי בכלים העומדים לרשותם - בדרך של התניית תנאים שיבטיחו הגנה לעובד הציבור שהותקף או בדרך של הבאת החשוד לפני שופט לשם שחרורו. הועלה כי ב -13 מ-27 תיקי החקירה שהחזירו יחידות התביעה ליחידות החקירה לשם ביצוע השלמת חקירה (48% ) לא השלימו יחידות החקירה את החקירה כנדרש, וכולם, חוץ מתיק אחד, נסגרו ביחידות החקירה אף שאינן מוסמכות לכך. יחידות החקירה לא דיווח ו ליחידות התביעה על מן הראוי שהמשטרה תשקול את האפשרות לעדכן את קציני הביטחון של כל מוסדות הציבור לגבי תנאי הרחקה שהוטלו על חשודים בתקיפת עובדיהם ולא רק את קציני הביטחון של בתי החולים. הדבר יתרום לתחושת הביטחון וההגנה של כל עובדי הציבור ויעביר מסר שהמשטרה נקטה את האמצעים הדרושים כדי להבטיח את שלומם. למרות זאת, על פי נתוני המשטרה, תיקיהם של 563 חשודים מכלל 2,076 ( החשודים27%) שהטיפול בתיקי החקירה שנפתחו נגדם בשנים 2006 - 2008 )הסתיים (החשוד נדון או שהתיק נסגר בלא הגשת כתב אישום נסגרו בעילה של חוסר עניין לציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשטרה לבחון כיצד מתיישב שיעורם הגבוה של תיקי החקירה של עברות תקיפת עובד ציבור הנסגרים ב עילה של חוסר עניין לציבור עם הוראותיה שלא לסגור תיקים אלו מסיבה זו ועם מדיניותה. כאמור, מבדיקת טיפול המשטרה בתלונות על אלימות כלפי עובדי ציבור עלה כי יותר מרבע מהתיקים נסגרו בעילה של חוסר עניין לציבור; בתיקים רבים לא נחקרו כל המעורבים ולא מוצתה החקירה; וחלפה חצי שנה ויותר ממועד סיום החקירה של תיקים רבים ועד מועד קבלת ההחלטה על המשך הטיפול בהם. נוכח ממצאי הביקורת על טיפול המשטרה בתלונות על אלימות כלפי עובדי ציבור ותחושתם של עובדי מערכת הבריאות שהגשת התלונות חסרת תכלית, על כל הגורמים המעורבים בנושא - משרד הבריאות, בתי החולים והמשטרה - לבחון דרכים שיביאו לידי הכרתם של עובדי מערכת מהאמור לעיל עולה כי משרד הרווחה לא הצליח להטמיע את חשיבות הדיווח בקרב העובדים, וחשוב לא פחות - הוא לא הצליח להגביר את נכונותם לדווח על אירועים מעין אלה. לפיכך העובדים ממעטים לדווח על אירועי אלימות שחוו. ב"מיפוי מצב הבטיחות ", שנע שה בשנת 2006 , התבקשו מנהלי המחלקות לש"ח, בין היתר, לפרט אילו אמצעי מיגון מצויים במחלקותיהם . התשובות בעניין זה תיארו את המצב ב -317 מבנים של מחלקות לש"ח ב-244 רשויות מקומיות, ועלתה מהן תמונה עגומה למדי: בכמחצית המבנים שבהם שוכנות המחלקות לש"ח (158 מ-317 )לא היו דלת ממוגנת ואינטרקום בכניסה למחלקה; בכ-55% מהמבנים לא הייתה יציאת חירום - פתח מילוט מהמחלקה, ובכ-46% מהמבנים לא היו פתחים לא נעולים - פתחי מילוט בין החדרים; ב -59% מהמבנים לא היו לחצני מצוקה; ב -88% מהמבנים לא הייתה טלוויזיה במעגל סגור; וב -88% .מהמחלקות לא היו בידי העובדים אמצעי מיגון זמינים . משרד מבקר המדינה מעיר כי ככלל מממן משרד הרווחה 75% מכלל הוצאות הרווחה של הרשויות המקומיות, והשאר ממומן בידי הרשויות המקומיות. בעבר ציין משרד מבקר המדינה33 שראוי לתת את הדעת על כך שרשויות מקומיות חלשות מן הבחינה הכלכלית עשויות שלא לנצל את מלוא ההקצבה בשנה מסוימת משום שאין באפשרותן לשאת בחלקן היחסי בעלויות. ככל הנראה שיקול זה לא נשקל בעת הקצאת המשאבים לצורך המיגון, שכן על פי ההסכם בין משרד הרווחה למשרד האוצר, על הרשויות המקומיות לממן 75% מעלויות"סל האבטחה המינימאלי", וספק רב אם הרשויות המקומיות שרמתן החברתית-כלכלית נמוכה יוכלו להשתתף במימון עלויות הסל. משרד הבריאות לא פעל לקביעת כללים לטיפול ב בעיה, ולא פנה אל המשטרה בבקשה שתנחה את השוטרים להישאר עם המטופלים פרק זמן מסוים בתיאום עם הרופא המטפל. להלן דוגמאות: נוכח האמור לעיל מן הראוי שמשרד הבריאות והמשטרה יקבעו במשותף דרכי פעולה להתמודדות עם אירועים אלו. . (ב) מסירת מידע לוועדות : עוד עלה כי הוועדות ביקשו פרטים נוספים לגבי מקצת האירועים, אך המחלקות לש"ח לא השיבו על פניותיהן והוועדות לא עקבו אחר הטיפול בפניותיהן. להלן דוגמאות: (א) משמ עויות העיכובים בקיום דיונים : מאחר שהדיונים אינם מתקיימים בתדירות הרצויה, לעתים דנות הוועדות במקרי אלימות כמה חודשים אחרי התרחשותם. מבדיקת הדיונים שהתקיימו במחוז ירושלים משנת 2007 עד אפריל 2009 עלה כי39 מ-67 אירועי אלימות שנדונו בישיבות הוועדה (כ-58% ) התרחשו חודשיים עד שמונה חודשים לפני מועד הדיון בעניינם; מבדיקת הדיונים שהתקיימו במחוז הדרום משנת 2007 עד יוני 2009 עלה כי 36 מ-67 אירועי האלימות שנדונו משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות שהתמודדות יעילה עם האלימות במערכת הבריאות מחייבת תכנון אופרטיבי. אי -יישומן של המלצות הוועדות והצוותים שהוקמו לעניין זה מייתר את פעילותם ומביא לידי דחיית ההתמודדות עם הבעיה. .משרד מבקר המדינה בחן את פעולותיו של משרד הבריאות בעשור האחרון לטיפול בתופעת האלימות במערכת הבריאות, ומצא כי אף על פי שהתופעה הייתה י דועה ונעשו פעולות לקביעת אבני דרך להתמודדות עמה, טרם יושמו נושאים מרכזיים הנוגעים לטיפול בה, כמפורט להלן: משרד מבקר המדינה בדק את יישומן של המלצות הוועדה הבין-משרדית והנחיות המנכ"ל, שהתבססו עליהן, ומצא כי במועד הביקורת, שנת 2009 ,טרם יושמו הנחיות רבות. להלן פירוט הממצאים: משרד מבקר המדינה מדגיש כי דיון באירוע אלימות אינו יעיל דיו אם הוא מתקיים כמה חודשים לאחר התרחשות האירוע. אמנם המלצות הוועדה יכולות להועיל במקרים דומים בעתיד, אך אין בהן כדי לתרום לקבלת ההחלטות לגבי המקרה הנדון, שכן חלף זמן רב מדי וה מחלקה כבר אינה יכולה לתקן את הטעון תיקון. למשל, אחד האמצעים שנוקטות המחלקות לש"ח בעקבות אירוע אלימות הוא הרחקת המטופל האלים מהמחלקה לפרק זמן מסוים. לעתים ממליצה הוועדה לשקול את משך ההרחקה לאחר שהסתיים פרק הזמן שבו הורחק המטופל. זאת ועוד, אם המחלקה לש"ח לא הגישה תלונה למשטרה בעת התרחשות האירוע והוועדה המליצה לעשות כן, סביר להניח שהמלצתה לא תיושם מפני שהתקבלה זמן רב לאחר המקרה. להלן דוגמאות: מן הנתונים שבטבלה עולה כי מחלקות לש"ח ממעטות לדווח על אירועי אלימות המתרחשים בהן, ויש שאינן מדווחות עליהם כלל.
כאמור, המתווה לטיפול בתופעת האלימות במערכת הבריאות הותווה עוד בשנת 2000 , עם פרסום דוח הוועדה הבין -משרדית וההנחיות שנסמכו עליו. עם זאת, טרם יושמו הנחיות רבות הנוגעות לטיפול בתופעה, בהן הנחיות שעניינן ריכוז נתונים, אבטחה , הכשרת הצוותים הרפואיים והאחרים להתמודדות עם התופעה וקשרי הגומלין עם משטרת ישראל. יישום ההנחיות לגבי כמה מהנושאים הללו דורש הקצאת תקציבים ייעודיים, אך הדבר לא נעשה. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי להתמודד עם תופעת האלימות בבתי החולים ולצמצמה דרושה פעולה בין -משרדית כוללת. יש לבחון את הצרכים של כלל המערכת ולגבש תכנית שיפורטו בה יעדים מדידים , מכלול האמצעים הנדרשים להשגתם ולוח זמנים לביצוע, וכן להבחין בין פתרונות מידיים לפתרונות ארוכי טווח. נוסף על כך, גיבוש תכנית יעילה מצריך ביסוס של מאגר נתונים מהימן למידע על הי קף התופעה , ובאמצעותו גם יהיה אפשר לבחון אם היא אכן הביאה לידי צמצום התופעה ואם הושגו היעדים שנקבעו לה בעניין זה.