רשות מקרקעי ישראל . עבודות תכנון ברשות מקרקעי ישראל ובמשרד הבינוי והשיכון נוכח העובדה כי החלטות הממשלה והמועצה בעניין העברת התכנון מרמ"י לא יושמו, ונוכח הזמן הרב שחלף מאז התקבלו כמה מהן, ראוי כי הממשלה, באמצעות שר האוצר, והמועצה ישקלו לבחון שוב את נושא מדיניות תכנון הקרקע למגורים ויישומה, כדי להשיג את מרב התועלת לציבור ובשים לב לכלל פעולות רמ"י. בד בבד, כל עוד לא נקבע אחרת, מצופה מרמ"י ומהוות"פ לפעול ליישום אותן החלטות. במסגרת זו, על הוות"פ להסדיר את חלוקת העבודה בין רמ"י ובין משרד הבינוי, לרבות קביעת רשימת היישובים שבהם אחד הגופים יהיה אחראי לתכנון קרקע למגורים, ובהתאם לסדר העדיפות שנקבע בהחלטות הממשלה. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הבינוי ולמינהל התכנון להמשיך ולעקוב אחר מידת העמידה ביעדי התכנון בשנים הקרובות ולבחון את הצורך בעדכונם בהתאם לצרכים המשתנים של המגזרים השונים. יוצא אפוא כי בהליך של בחירת חברה מתכננת לעבודת תכנון, ועדות המכרזים - הן ברמ"י הן במשרד הבינוי - אינן פונות לקבלת הצעות מכל ספקי מכרז המסגרת כנדרש בתקנות. בפועל זהות החברה הנבחרת נקבעת על ידי משרד הבינוי בהתאם לסבב מחזורי, ועל ידי רמ"י בהתאם לעומס העבודה שהוטל על החברות, ובמקרים מסוימים בהתאם לשיקולים מקצועיים ומומחיות הנדרשת מהחברה בביצוע העבודה. נוכח היעדר אחידות דעים בין הגופים בכל הנוגע לסיווג המכרזים כמכרזי מסגרת, על משרד הבינוי, רמ"י והחשב הכללי לבחון את יישום ההליכים הקיימים אל מול התקנות. בבדיקת מסמכי המכרז של רמ"י נמצא כי התשתית העובדתית שהיא ריכזה מן המרחבים לצורך הערכת שביעות רצונה מהתקשרויות קודמות עם צוותי הליבה שהתמודדו במכרז הייתה דלה ביותר, ונעדרו ממנה אמות מידה שביכולתן לכוון את המעריכים לתחומים שחשוב להתמקד בהם. באופן זה הערכת שביעות הרצון אינה שיטתית, ולכן אינה יעילה. לדוגמה, בתיק המכרז נמצאו הערכות של שלושה מרחבים בלבד מתוך חמשת המרחבים של רמ"י, כלומר בשני מרחבים לא ניתנה הערכה כלל. אשר לשלוש ההערכות שניתנו - בשתיים מהן צוין מלל ובאחת - מספרים, ולכן לא היה אפשר להשוות ביניהן; ההערכות המילוליות כשלעצמן היו דלות ולא בנות השוואה. כמו כן, לא היה אפשר לדעת אם ההערכה התייחסה לכל בעלי התפקידים בצוות או רק לחלקם, ולמי מהם. בביקורת עלה כי אף שבהחלטה נקבע שהוות"פ תהיה הגורם האחראי למתן הרשאות התכנון לגורמים המתכננים, רמ"י נשארה הגורם האחראי לכך. לעניין אחריותה של הוות"פ לקביעת מדיניות לחלוקת הרשאות התכנון לצורכי מגורים בין הגורמים המתכננים, עלה כי רק באוקטובר , יותר משלוש שנים מקבלת ההחלטה בממשלה, גיבשה הוות"פ 2018 טיוטת מסמך "הסכם עקרונות לחלוקת האחריות לתכנון, שיווק ופיתוח קרקעות מדינה" (להלן - טיוטת ההסכם). מסמך זה היה אמור להסדיר בכתב את חלוקת העבודה בין רמ"י ובין משרד הבינוי, ונקבעה בו רשימת היישובים שבהם אחד הגופים יהיה אחראי לתכנון קרקע למגורים. ואולם חברי הוות"פ טרם אישרו את ההסכם, ובפועל רמ"י ומשרד הבינוי אינם פועלים על פיו באופן מלא. לדוגמה, ביישובים קדימה-צורן, קריית שמונה וכוכב יאיר, שעל פי טיוטת ההסכם קידום פעולות התכנון בהם באחריות משרד הבינוי, רמ"י היא שיזמה תכנון תוכניות מפורטות. בביקורת עלה כי למרות הצורך החיוני בלמידה ארגונית, ואף שהערכת עבודות קודמות היא נדבך חיוני בהחלטה על בחירת החברה המתכננת, מבצעים רמ"י ומשרד הבינוי הערכה כזו לקראת המכרזים ולא באופן שיטתי רצוף. על רמ"י ומשרד הבינוי לבחון הסדרת תהליך עבודה להערכה שיטתית ומובנית של כל עבודה עם סיומה או באופן תקופתי רצוף. ראוי גם שבמסגרת זו ישקלו להכין טופס מובנה ובו אמות המידה להערכה ומדדי ההערכה והציונים לכל מדד. מידע זה יובא במלואו לכל מכרז שבו משתתפת החברה המתכננת ויתרום להחלטת ועדת המכרזים בבחירה בהצעה מיטבית הן מבחינת האיכות הן מבחינת המחיר. הנהגת מתכונת זו תייצר בסיס משותף להערכת ספקים במכרזים עתידיים בתחום התכנון, ובד בבד תבטיח שההערכות ייעשו בזמן אמת, קרי סמוך לסיום העבודה, ולא יתבססו על זיכרון המעריך, דבר שפוגע באובייקטיביות ההערכה ובאמינותה. משרד מבקר המדינה ממליץ כי מאחר שתחום התכנון ייחודי ודורש מומחיות כמפורט לעיל, והואיל ולשביעות הרצון מעבודות העבר יש משקל בבחירת הספקים, ראוי שהגופים העוסקים בקידום פעולות התכנון, ובהם רמ"י, משרד הבינוי, מינהל התכנון והחשב הכללי, ישקלו הקמת מאגר מידע ממשלתי גם בתחום זה; זאת בלי לפגוע באפשרות הכללת ספקים חדשים במאגר (ראו גם להלן בפרק "שיתוף מידע בין הגופים הממשלתיים העוסקים בתכנון"). ,החלטות מושכלות בדבר העלאת רמת ההתמחות של המתכנן, הורדתה שימורה או הוצאתו מהמאגר. על משרד הבינוי להקפיד על ביצוע ההערכות בהתאם למלוא אמות המידה שנקבעו בנהליו ולקיים בקרה על כך. מאותן תוכניות מצויות בשלבי "התנעה" 76%-מהתרשים עולה כי כ או "טרום הכנה" - כלומר בשלבים הראשונים של תהליך התכנון. נוכח החשיבות של קידום תוכניות של אלפי יח"ד, מומלץ כי משרד הבינוי יבחן את היקף המשימות של אדריכלי המחוזות כנגד כוח האדם הנדרש להן ואת הדרכים לייעול עבודתם. בבדיקה נמצא כי במערכת מעקב תכנון של המשרד מפורטים אבני דרך ולוחות זמנים לשלבי תכנון אחדים, כגון התנעת התכנון, עמידת התוכנית בתנאי סף לקליטה בוועדה סטטוטורית, החלטה להפקדה, פרסום הפקדה, החלטה למתן תוקף, פרסום מתן תוקף ובינוי מפורט לביצוע; אולם חסר בה מעקב אחר אבני הדרך לתהליכים הכלולים בשלב הכנת התוכנית כמתואר לעיל. בביקורת עלה כי מנהל המאגר טרם הגיש לוועדת המכרזים את הדוחות , וגם לא את הדוח החצי-שנתי של שנת 2018 המלאים הנוגעים לשנת שהיה עליו להגיש. 2019 אי-הגשת הדוחות יש בה כדי לפגוע בבקרה השוטפת של ועדת המכרזים על ניהול המאגר. על משרד הבינוי להקפיד על הגשת הדוחות התקופתיים במועד שנקבע. יצוין כי ההנחיות לתכנון דוגמת אלה שהפיצו משרד הבינוי ומשרד הביטחון משמשות את המתכננים מטעמם נוסף על ההנחיות שרמ"י ציינה בתשובתה, וזאת כדי לקבוע סטנדרטים מינימליים מחייבים לתכנון ולהנחות את המתכננים בדבר תהליך התכנון של תוכניות מפורטות על כל שלביו. לאור תכליתן הראויה של ההנחיות, ראוי כי גם רמ"י תשקול הטמעתן. ,משרד מבקר המדינה ממליץ לגופים הנוגעים בדבר - משרד הבינוי משרד האוצר, רמ"י וגופים נוספים, אם ימצאו לנכון - לשקול הקמת "שולחן עגול" לצורך ליבון סוגיית ייעול מנגנוני ההתקשרות לעבודות תכנון; זאת כדי לקדם פתרונות לבעיות שנוגעות לפעילותם של הגופים הממשלתיים בתחום התכנון. הבדיקה העלתה כי לשניים מהמתכננים לא היו כלל הערכות. יצוין כי מיליון ש"ח מאז 35- חוזים בסכום כולל של כ 16 עם אחד מהם נחתמו .2015 ספטמבר עוד עלה כי בנוגע לתשעה מתכננים שקיבלו הערכות, רישומן נכלל בטופסי ההערכה כציונים משוקללים בלבד, ללא פירוט גורמי השיפוט וההערכה כנדרש בנוהל. למתכנן אחד כלל לא ניתן ציון מספרי. מהמקובץ עולה כי משרד הבינוי העריך את המתכננים שלא בהתאם למלוא ההנחיות בנוהל המשרדי במקרים שנבדקו. היעדר הערכה שיטתית ומתועדת לפי אמות המידה שנקבעו להערכת המתכננים פוגע בתקפותן של ההערכות ובתועלת שאפשר להפיק מהן: בהיעדר פירוט לפי אמות המידה לא ניתן לדעת מה הבסיס והסיבות לשוני בציון הסופי שניתן, ועשוי להתעורר קושי בשימוש עתידי בהן. כמו כן בהיעדר הערכה, ובפרט הערכה מנומקת, נפגמת היכולת של המשרד לקבל ועדת 2011 בביקורת עלה כי מאז השינוי הארגוני במשרד הבינוי בשנת האישורים אינה פועלת, וכי אין החלטה עקרונית שהתקבלה בנוגע לכך. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הבינוי, נוכח הזמן הרב שחלף מאז חדלה הוועדה לפעול, ונוכח השינויים הארגוניים שבוצעו, לבחון את מכלול סדרי הליווי והבקרה של התוכניות שבאחריותו ואת התאמתם למבנה הארגוני הנוכחי. עלה כי היו פרויקטים שבהם משרד הבינוי קיבל לפיתוח מתחמים שתוכננו באמצעות רמ"י, ולא אחת הוא נאלץ לתכנן מחדש תוכניות שרמ"י כבר תכננה עקב קושי ליישמן מסיבות שונות, כגון: תכנון שאינו תואם לטופוגרפיה או דורש עבודות עפר בהיקפים שאינם כלכליים, תכנון תנועה לקוי כמו רדיוסי סיבוב או שיפועי כביש שאינם בטוחים, חוסר בפתרונות ניקוז או חניה, חוסר בשטחי ציבור, מתחמים הכוללים ממצאים ארכיאולוגיים שלא הובאו בחשבון ואי-בדיקה של קרינה מקווי חשמל. לקביעת לוחות זמנים לתכנון מתארי ומפורט ולעמידה בהם השפעה ניכרת בטווח הארוך על המלאי התכנוני הזמין של יח"ד, ומכאן גם על מחירי הדיור. הליקויים שעלו בביקורת מחייבים את רמ"י ומשרד הבינוי להקפיד על בקרה ומעקב הדוקים אחרי כלל התוכניות שבתהליכי עבודה, ובכלל זה אחר אבני הדרך העיקריות בשלב הכנת התוכנית, ועל העמידה בלוחות הזמנים שנקבעו. בתוכניות שתהליכי התכנון שלהן נמשכים מעבר לנקבע בהסכמים עם החברות המתכננות, על הגופים לערוך בירור מעמיק של הסיבות לעיכובים ולנקוט צעדים להסרתם. ) מעבודות 789 מבין 87( 11%-מהתרשים עולה כי הליך התכנון של כ התכנון נמשך כבר יותר משלוש שנים. בביקורת הנוכחית עלה כי עדיין לא הוקם מאגר מידע משותף של משרדי הממשלה ולא פותחו כללים להעברת מידע ביניהם בתחום התכנון. בפועל, בחישוב העומס על החברות המתכננות או המתכננים במאגרים, מביא כל משרד בחשבון רק את עבודות התכנון שהוא מסר לספק, ולא את העבודות שמסרו לו משרדים אחרים. לדוגמה, נמצא שחברה אחת קיבלה ממשרד הבינוי עבודות תכנון בסכום של 2019 - 2017 שבשנים מיליון ש"ח, קיבלה באותן שנים גם מרמ"י עבודות תכנון בסך של 21-כ מיליון ש"ח; חברה מתכננת אחרת, שבאותן שנים קיבלה ממשרד 42-כ מיליון ש"ח, קיבלה מרמ"י עבודות 14-הבינוי עבודות תכנון בסך של כ מיליון ש"ח. 34-תכנון בסך של כ לדעת משרד מבקר המדינה, ניהול מאגר משותף של מתכננים וחברות מתכננות לכל משרדי הממשלה, מאגר שמביא בחשבון את היקף ההתקשרויות של המתכנן ושל החברה עם כלל משרדי הממשלה, יוכל לממש באופן מיטבי את עקרון ההתקשרות בסבב מחזורי הוגן. יש לראות בחיוב את הפעולות שנעשו בדבר בחינת ההתמחויות במאגר. על משרד הבינוי להשלים את עדכון המאגר ולוודא את קיומם של תנאי סף פרטניים בהתמחויות שנמצאו מוצדקות ורלוונטיות לתחום התכנון. נוכח המשאבים הניכרים המושקעים בעבודות התכנון ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד הבינוי למפות את כלל התהליכים להעברת נתונים בין המערכות אשר מבוצעים כיום ידנית, ולקדם את ממשק המידע בין המערכות ואת האינטגרציה ביניהן באמצעות בניית בסיס נתונים אחוד. נמצא כי ועדות המכרזים ברמ"י ובמשרד הבינוי לא בחנו טרם פרסום , בהתאמה, 2015 ובשנת 2014 המכרזים למתן שירותי תכנון בשנת אם ההתקשרות מתאימה לביצוע בידי עסקים קטנים ובינוניים, כפי שנקבע בהוראת התכ"ם, ואם היקף ההתקשרות אינו חסם להשתתפותם במכרזים. נמצא כי גם במכרז זה ועדת המכרזים לא בחנה את התאמת ההתקשרות לביצוע בידי עסקים זעירים, קטנים ובינוניים, וממילא לא קבעה בהתאם לבחינה הנחיות להתאמת תנאי המכרז. עם זאת ניתן לראות בחלוקה לקטגוריות צעד קדימה בכל הנוגע להרחבת מספר הספקים וגיוונם. ) מעבודות התכנון שנבדקו 177 מבין 38( 22%-מהתרשים עולה כי כ ושרמ"י מסרה לחברות מתכננות לתכנון למגורים במסגרת המכרז, , מצויות 49ושלגביהן היו נתונים על אודות מועד תחילת התכנון בהליך התכנון כבר מעל שלוש שנים - פרק זמן החורג מהקבוע בהסכם לביצוע הכולל של התכנון. נוכח חשיבות שילובם של העסקים הקטנים, לא בכדי קבע המחוקק כי בטרם יציאה לכל מכרז ממשלתי יש לבחון את האפשרות לביצוע עבודה באמצעותם ובמידת הצורך לפעול להתאמת תנאי המכרז לכך. על רמ"י ומשרד הבינוי להקפיד על ביצוע הבחינה הנדרשת בנדון בטרם פרסום כל מכרז, ולהמשיך לנקוט צעדים להרחבת שילובם של העסקים הקטנים. על רמ"י ועל משרד הבינוי לשקול לנקוט יוזמה בדומה למשרד הביטחון במטרה להגביר באופן פרו-אקטיבי את המודעות של עסקים זעירים, קטנים ובינוניים לאפשרות להשתתף במכרזיהם, ובכלל זה במכרזים למתן שירותי התכנון. כמו כן, ראוי כי הם ישקלו שיתוף פעולה עם הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים בעניין זה. שילובם של עסקים כאלו יאפשר להם לצבור ניסיון ולהתפתח מקצועית, כדי שיוכלו להתמודד במכרזים בהיקף ניכר בעתיד. העבודות שנבדקו רמ"י קבעה בהסכם עם 177 . בביקורת עלה כי בכל 1 החברות המתכננות את פרק הזמן הכללי לביצוע התכנון, שעמד על שלוש שנים. נוסף על כך, במסגרת ישיבת ההתנעה של כל תוכנית נקבע לוח זמנים משוער לשלבי קידום התוכנית במוסדות התכנון עד אישורה. אולם רמ"י לא קבעה באותה מסגרת לוח זמנים כלשהו הנוגע לשלב הכנת התוכנית (עד הגשתה למוסדות התכנון). - מצויות בשלב 74% - מהתרשים עולה כי רוב העבודות המתעכבות ה"הכנה", קרי בשלב הראשון של התכנון. מעבודות התכנון שיזמה רמ"י ושנבחרו 24 . בדיקה פרטנית של 3 , מהן תהליך התכנון נמשך מעל שלוש שנים 12-באקראי העלתה שב בעוד שמונה מהן מצויות בשלב ה"הכנה". אולם רמ"י טרם בחנה את הסיבות לעיכובים ולא נקטה פעולות כלשהן כדי להסיר את העיכובים. נמצא כי במכרז של משרד הבינוי נקבע שהציון לאיכות ההצעה ייקבע גם על סמך ציוד טכנולוגי, ובכלל זה מערכות מחשוב ועזרים טכניים שעומדים לרשות המציע, אולם במכרזים של רמ"י אין כל התייחסות למרכיב זה. נוכח האמור ראוי כי רמ"י תבחן ותשקול את האפשרות לכלול פרמטר זה גם במכרזיה. משרד מבקר המדינה מציין כי הימשכות תהליכי התכנון מעבר לנקבע בהסכמים עם חברות מתכננות מחייבת בירור מעמיק, ניתוח הסיבות לעיכובים ונקיטת צעדים להסרתם. כמו כן, על מנת לזהות מבעוד מועד עיכובים וחסמים שעלולים למנוע עמידה בלוח הזמנים הכולל שנקבע, ראוי כי רמ"י תשקול לקבוע לוח זמנים משוער גם לאבני דרך עיקריות בשלב ההכנה. תוכניות שביוזמת רשויות מקומיות שהחלו 11 בדיקה פרטנית של וטרם אושרו, ואשר נבחרו אקראית, העלתה כי 2017 - 2014 בשנים בשש מהן רמ"י לא קיימה כלל פגישות מעקב. 2019 בשנת על רמ"י להקפיד על ביצוע מעקב שוטף אחרי כלל התוכניות שמצויות בתהליכי עבודה, ובפרט אחר תוכניות גדולות, ולהקפיד על פגישות מעקב, כנדרש בנהליה. תכנון קרקעות למטרת מגורים הוא שלב בסיסי וחשוב בשרשרת הייצור של פתרונות דיור לכלל האוכלוסייה. רמ"י ומשרד הבינוי הם הגופים הממשלתיים העיקריים שיוזמים את התכנון, והם מבצעים אותו בדרך של מסירת עבודות לחברות מתכננות ולמתכננים פרטיים. חשיבות התכנון ועובדת היותו מבוזר הן בין הגופים הממשלתיים והן בין הגופים הפרטיים שלהם נמסרו העבודות, מחייבות מעקב ובקרה שוטפים והדוקים אחר ביצוע העבודות, לצד ראייה כוללת. ממצאי דוח זה העלו כי רמ"י ומשרד הבינוי עמדו ביעדי התכנון שנקבעו , אך המעקב והבקרה שלהם על 2018 - 2016 בהחלטות הממשלה בשנים ביצוע עבודות התכנון טעונים שיפור, ונדרש מעקב הדוק ושוטף נוכח אי-עמידה בלוחות זמנים; רמ"י ומשרד הבינוי מבצעים הערכת חברות מתכננות לקראת מכרזים ולא באופן שיטתי רצוף; רמ"י לא קבעה דרישות, סטנדרטים או אמות מידה לאיכות התכנון ולא את הכלים להערכתו; ניכר חסרונה של ראייה כוללת, בהיעדר מאגר מידע משותף של משרדי הממשלה בתחום התכנון או כללים בנוגע לשיתוף מידע ביניהם בתחום התכנון, ובאי-הפקת לקחים משותפת לרמ"י ומשרד הבינוי במקרים של תכנון מחדש; וטרם יושמה הסדרה של מדיניות חלוקת ההרשאות לתכנון בין הגופים. לליקויים אלה עלולות להיות השלכות על איכות מרחב המחיה המתוכנן ועל המלאי התכנוני הזמין של יח"ד, ומכאן בסופו של דבר גם על מחירי הדיור ועל היכולת של המדינה לספק פתרונות לדיור נאות לכלל האוכלוסייה. על רמ"י ומשרד הבינוי לפעול לתיקון הליקויים שפורטו בדוח זה בראייה משותפת וכוללת. לצד זאת ראוי גם שהממשלה תשקול לבחון שוב את מדיניות התכנון ויישומה, כדי להשיג את מרב התועלת לציבור, לאור צורכי שוק הדיור ובשים לב לכלל פעולות רמ"י. משרד מבקר המדינה מציין כי לפחות בכל הנוגע למשרד הבינוי ולרמ"י, לא ניכרת שונות גדולה באופי פעילותם בתחום התכנון. ראוי על כן לבחון את האפשרות לקיים פיילוט של מאגר משותף או שיתוף מידע מוסדר ומובנה ביניהם כבר עתה. שיתוף המידע יכול שיתייחס להיבטים נוספים בתחום זה, כגון סטנדרטים לאיכות התכנון, סדרי ההתקשרויות, מעקב ובקרה והערכת ספקים - והתהליך יוכל להביא לייעולה ולשיפורה של העבודה ולבחירת דרך הפעולה המיטבית בכל סוגיה. נמצא כי בשלוש ההתמחויות שנבדקו ועדת המכרזים לא הגדירה תנאי סף פרטניים. הדבר עלול לפגוע בסדרי המינהל התקין ולהשפיע לרעה על ביצוע עבודות התכנון ועל איכותן. רמ"י: בביקורת עלה כי בשונה ממשרד הבינוי וממשרד הביטחון, רמ"י לא קבעה הנחיות תכנון ומדדי איכות שעל פיהם אמורות החברות המתכננות לתכנן, ולחלופין גם לא חייבה אותן לפעול על פי הנחיות קיימות של גורמים ממשלתיים אחרים. בפועל הסתפקה רמ"י בקביעה שלפיה על החברות המתכננות לבצע "פיקוח על איכות התכנון בהתאם לרמה המקצועית הנדרשת בכל תחום ותחום, ; אך 51"]רמ"י[ ולתוכנית כולה כמכלול, ובהתאם לדרישות הרשות היא לא קבעה מדדים לצורך כך או דרישות כלשהן. יש לראות בחיוב את פעולות רמ"י בכל הנוגע לעדכון המתכננים בתדריכים חדשים. ראוי כי רמ"י תבחן את השימוש בכלי עזר זה כאחד מהכלים לבחינת תוכניות שבאחריותה.
מן המתואר לעיל עולה כי הצורך בעדכון תוכנית עקב יושנה הוא רק אחת מן הסיבות לביצוע תכנון מחדש. ראוי על כן שרמ"י ומשרד הבינוי יסדירו ויקיימו תהליך משותף של הפקת לקחים, ובמסגרתו ייבחנו לעומקן כל הסיבות לתכנון מחדש, יוסקו מסקנות וייבחנו פתרונות. הפקת לקחים עשויה לצמצם את הישנות המקרים שבהם עולה הצורך לתכנן מחדש, ולהביא לחיסכון במשאבים. כמו כן, ראוי לבחון אפשרות ליצור מראש, בהסכמים עם החברות המתכננות, מנגנון שיסדיר המשך עבודה עם אותה חברה אם יידרש תכנון מחדש, דבר שעשוי לצמצם את ההוצאות עבור התכנון.