רשות שדות התעופה . הסכמים עסקיים - רשות שדות התעופה . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי היא לא נערכה כראוי להשפעת העלייה הצפויה במספר הנוסעים. בפועל, לא נערכה הרשות לגידול במספר הנוסעים, לא צירפה לנוסחאות ההצמדה של דמי ההרשאה את ההשפעות האפשריות של הגידול בכמות הנוסעים ושינוי התמהיל שלהם, ולא שקלה את האפשרות לשנות את תמהיל החנויות כדי להתאימו להרגלי הקנייה של הנוסעים. הבעיות שהתעוררו עם זכייני הדיוטי פרי מצביעות על חלוקת סיכונים לא מידתית בין הזכיינים ובין הרשות. במכרזים שפרסמה לטרמינל 3 לא דאגה הרשות ליציבות החוזים עם הזכיינים בטרמינל 3 , אלא למקסום ההכנסה הקבועה של הרשות בעיקר. פתיחת חנויות דיוטי פרי נוספות בשטח נתב"ג היא ההזדמנות הקרובה והקלה ביותר בעבור הרשות להביא לידי פתיחת תחרות בין הזכיינים. כמו כן, על פי תקנות חובת המכרזים על הרשות להעדיף ביצוע התקשרויות בדרך של מכרז פומבי רגיל על פני תהליכים לא תחרותיים ובפטור ממכרז, וזאת גם במקום שהחוק מאפשר לה שלא לפרסם מכרז פומבי . הרשות לא תיקנה את תנאי המכרז כפי שהמליצה הביקורת הפנימית, ואכן לא התקבלו הצעות והמכרז נכשל. משנת 2013 עד שנת 2017 חולש בנק א ' לבדו על כל שוק המרת המט"ח בנתב"ג. זאת - למרות פרסומם של ארבעה מכרזים כשבשלושה מהם לא היה אף מציע, ובאחד מהם נכשלה ההתקשרות לאחר כשנה בלבד. הרשות לא בדקה אפשרויות של הקלה בתנאי הסף של המכרז ובגובה דמי ההרשאה. מכאן עולה שהרשות לא פעלה דיה למצוא מודל התקשרות ראוי שיאפשר הכנסת זכיין נוסף שההתקשרות עמו תוכל להימשך לאורך זמן. משרד מבקר המדינה מעיר כי למרות הסבריה של הרשות, מהנתונים עולה כי מלבד הפגיעה בתחרות פגעה הפעלתו של זכיין אחד לעומת שני זכיינים גם בהכנסות הרשות. אף שטרמינל 1 כבר משמש זה כמה שנים את נוסעי טיסות ה- LOW COST ומספרם הולך וגד ל, לחטיבת המסחר לא הייתה תכנית מגירה מוכנה להפעלת הדיוטי פרי. משרד מבקר המדינה מעיר כי הרשות החליטה לפתוח את טרמינל 1 לתהליך נוסע -יוצא מלא, כולל דיוטי פרי ושירותי הסעדה, בלי שביצעה תכנון מוקדם בנושא. .בעניין הטענה האחרונה מעיר משרד מבקר המדינה כי בחוזה עם חברה א' נקבע כי נוסף על שירותי מסירת הקניות שמספק המפעיל ללקוחותיו, הוא יעניק שירות זה גם לבעלי הרשא ה נוספים, וזאת בכפוף להסדרים ולנהלים תפעוליים שייקבעו בין המפעיל ובין בעלי ההרשאה. מהביקורת עולה כי בחוזה ההרחבה עוגן כי לבנק א' אין זכות לבלעדיות בטרמינל 3 , ולרשות יש סמכות להכניס לטרמינל 3 מפעיל נוסף. לפיכך- הטענה שהוצגה לפני ועדת המכרזים שלפיה תיגרם פגיעה קשה בהכנסות של בנק א' אם יוכנס לטרמינל 1 מפעיל חדש למסירת מט"ח שהוזמן ללקוחות פרטיים של בנקים, בעקבות חוזי התקשרות עם ארגונים - אינה מתיישבת עם האמור בחוזה ההרחבה. המצב שבו נשאר זכיין בלעדי אח ד, במקום שניים כפי שתוכנן, במשך כשבע שנים, הביא לידי גידול ממשי בהיקף הכנסותיו של הזכיין. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי היה עליה לנהל משא ומתן עם בנק א' ולהתאים את דמי ההרשאה שלו למצב של מפעיל אחד בשוק המרת המט"ח בכל טרמינל 3 . .עד מועד סיום הביקורת במרץ 2017 לא פורסם מכרז חדש למתן שירותי פרסום ברשות שדות התעופה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי הארכת ההתקשרות באופן כזה פוגעת בעקרונות של השוויון, החיסכון והיעילות שאליהם חותרים להגיע דיני המכרזים. בניגוד לחוות דעתם של היועצים שטענו כי הצמדה לתנועת הנוסעים מנוגדת להיגיון הכלכלי בהתקשרות למתן שירותי פרסום, הצמידה רש"ת את דמי ההרשאה למשתנה זה. בפרוטוקול של ועדת המכרזים לא נמצאו נימוקים מקצועיים לסיבה שבגינה לא פעלו חברי הוועדה על פי חוות הדעת של היועצים. .הביקורת מציינת כי מסקירת הה תקשרויות בנושא המרת מט"ח משנת 2016-2011 עולה, כי חטיבת המסחר ברש"ת לא פעלה על פי מדיניות סדורה ועקבית. היא פרסמה מספר מכרזים שלא צלחו, אך לא בחנה לעומק את הסיבות לאי -הצלחת המכרזים ולא ניסתה לחפש דרכים לשיפורם. מן הראוי שלקראת ההתקשרויות העתידיות תפיק הרשות את הלקחים מכישלונותיה הרבים בעניין זה, ותבחן שנית את תנאי הסף ואת דמי ההרשאה המינימליים במכרז ותשנה אותם כדי להגדיל את מספר המציעים ולקיים תחרות בין הזכיינים להמרת מט"ח בנתב"ג. מהביקורת עולה כי הרשות פעלה בניגוד לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג -1993, בכך שהעבירה לשימושו של בנק א' שטחים מנכסיה ללא קבלת האישורים המתאימים מוועדת המכרזים או מוועדת הפטור, וללא חתימת חוזה בין הבנק לרשות. רק כחודש לאחר שהשטחים נמסרו אישרה וועדת המכרזים את הפעולה. משרד מבקר המדינה מעיר לחטיבה למסחר כי אף שוועדת המכרזים החליטה עוד באוגוסט 2016 שיש לפרסם מכרז בנושא זה – היא לא פעלה לפרסום מכרז כנדרש. למרות הדחיפות שבפרסום המכרז, חמישה חודשים לאחר ההחלטה וחמישה חודשים לפני מועד פתיחת הטרמינל, שוב פנתה החטיבה לוועדה כדי לקבל פטור ממכרז, ולמעשה לא השאירה לוועדה ברירה אלא לאשר את ניהול המו"מ להרחבת ההתקשרות הקיימת. החלטת הרשות לפצות את חברת הפרסום מצביעה על ליקויים שנפלו בחוזה ועל כך שלא ניתן בו מענה לש ינויים העשויים להתרחש במהלך תקופת ההתקשרות. על הרשות לשכלל את החוזים עם הזכיינים לקבלת שירותי פרסום כדי לתת מענה לשינויים אפשריים, ולמזער בכך את הסכנה של הגעה למשבר עם הזכיינים. .משרד מבקר המדינה מעיר כי בעת עריכת ההתחשבנות הסופי ת של הרשות עם חברת הפרסום לא היו בידי הרשות מדידות וחישובים של שטחי הפרסום בטרמינל 3 שערכה בעצמה. הרשות נאלצה לערוך את ההתחשבנות על פי נתונים שהעבירה לה חברת הפרסום, זאת - בניגוד לאחריות הניהולית המוטלת על הרשות לקיים מעקב אחר ביצוע ההתקשרות על פי החוזה ולחובתה לנהוג בחיסכון וביעילות. .קביעה של דמי הרשאה גבוהים ע"י הרשות מצביעה על כך שמקסום רווחיה הוא היעד העיקרי שלה, תוך התעלמות מהסיכונים הגבוהים שהיא מעבירה לזכיינים, ומהמחירים הגבוהים שהצרכנים נדרשים לשלם בחנויות הדיוטי פרי. על הרשות לשקול מחדש את המדיניות המנחה אותה בהקצאת שטחי המסחר בנתב"ג ובאופן החישוב של דמי ההרשאה. בין היתר, על הרשות לבחון דרכים שיגבירו את התחרות במכרזים, לבצע חלוקת סיכונים מאוזנת בינה ובין הזכיינים ולדאוג לכך שהבלעדיות שניתנה לזכיינים בדיוטי פרי לא תביא להעלאת מחירים לא מידתית שתפגע בנוסע. על הרשות לבדוק גם את השפעת השינויים שחלים במחירי המוצרים על סך הפדיון של הזכיינים ולפעול בהתאם. החלטת הרשות קיבעה למעשה את הבלעדיות של זכיין ה - LTPCCD בדיוטי פרי ואת התלות שלה בו, ובכך פגעה באפשרות של תחרות ושיפור השירות לנוסע. משרד מבקר המדינה מעיר כי אי-פיצול הזיכיון מחייב את הרשות לאתר מציעים שיש להם היקפי פעילות ג דולים מאוד ושליטה בתחומי עיסוק רחבים מאוד, ובפועל יש בכך משום מחסום למציעים פוטנציאליים. על הרשות למצוא לכך פתרון, ובין היתר לשקול את פיצול ה- LTPCCD לתת- תחומים. פיצול זה עשוי להגדיל את התחרות בין המציעים וגם להקטין את התלות של הרשות בזכיין יחיד. בדיקת עבודות היועצים והדיונים שהתקיימו ברשות בעקבותיהן מעלה כי הבדיקה התמקדה בהיבטים הכספיים לטובת הרשות. בבדיקה לא נדונו התאמת מבחר המוצרים לנוסעים ורמת המחירים שלהם. תהליך קבלת ההחלטות לקביעת תנאי המכרז שהתקיים ברשות נעשה תוך חוסר איזון בין צורכי הרשות - מקסום רווחיה, ובין צורכי הנוסעים. בכך לא מילאה הרשות את תפקידה כגוף ציבורי המחויב לפעול לא רק על פי שיקולים עסקיים, אלא גם תוך התחשבות בטובת הציבור. מספר הנוסעים .היוצאים השינוי באחוזים .לעומת השנה הקודמת 70% מהשינוי .בתנועת הנוסעים למרות האמור לעיל, לא שונה מנגנון ההצמדה גם במכרז השני. משרד מבקר המדינה מעיר כי הרשות לא עדכנה את מנגנון ההצמדה של דמי ההרשאה המינימליים בתנאי המכרז השני בטרמינל 3 בשנת2013 , אף שכבר במועד זה ידעה על העלייה החריגה בתנועת הנוסעים, עוד בטרם כניסתו של הסכם השמיים הפתוחים לתוקף. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי מנגנון ההצמדה הקיים בחוזה גרם לכך שהיחס בין דמי ההרשאה ששילם הזכיין לרשות ובין הפדיון שלו בשנת 2015 הגיע לכ-58% , שהוא גבוה ב-7% מהיחס שהיה ב-2014. חוסר ההיערכות של הרשות לשינויים שחלו בעקבות הגידול במספר הנוסעים והשינוי בהרגלי הקנייה שלהם אילצו אותה לבצע שינויים מהותיים בחוזים עם הזכיינים ולהקדים את סיום החוזים עם חלק מהם (ראה להלן). מאחר שזוהי הפעם השנייה בשנים האחרונות שנוצרת בעיה מהותית הנובעת משינוי במספר הנוסעים ובתחשיב של דמי ההרשאה - על הרשות לבחון את הדבר לעומק כדי למנוע מצבים דומים בעתיד, ולגבש שיטת חישוב שתבטיח רמת הכנסה סבירה לרשות, יציבות לזכיינים ודאגה לטובת הנוסע. המצב המתואר דומה לסיטואציה שאליה הגיעה הרשות ב -2006 , וגם הפעם היא נאלצה לבצע שינוי מהותי בהתקשרות עם הזכיין א'. שני המקרים שבהם שונתה ההתקשרות עם הזכיין נבעו מעליה ניכרת בתנועת הנוסעים בזמן שהפדיון הממוצע לנוסע ירד ולזכיין נגרמו הפסדים. למרות ניסיון העבר, לא הפיקה הרשות לקחים מהתקשרותה הקודמת עם הזכיין ומהשינויים המהותיים שהיה עליה לערוך בהסכם הקודם עמו, ובודאי לא במידה מספקת. בין היתר לא שינתה במכרז החדש את מנגנון ההצמדה, ולא כללה את האפשרות לשנות את נוסחת ההצמדה לתנועת הנוסעים, כדי להימנע ממצב שעלול לגרום הפסדים לזכיינים ולהניעם להפסיק את ההתקשרות. משרד מבקר המדינה מעיר כי הרשות נוכחה לדעת שזכיין א' נקלע לקשיים כלכליים קשים עקב תשלום דמי הרשאה שהגיעו ל 58% מהפדיון, וברצונו להפסיק את החוזה מיד. ואולם, התלות של הרשות בזכיין גרמה לכך שלא נותרה לה ברירה אלא לבוא לקראתו הן בפריסת תשלומים, והן בעריכת שינויים מהותיים בחוזה בדרך של מתן הקלות. על פי הפשרה שנרק מה בין הצדדים ימשיך זכיין א' להפעיל את החנות למשך שנה וחצי נוספות עד עריכת מכרז חדש וכניסת זכיין חדש. זאת - כדי למנוע את סגירת החנות לתקופה ארוכה תוך פגיעה חמורה בהכנסות הרשות ובשירות שהיא מספקת לנוסעים. תיאור ההתקשרות של הרשות עם זכיין א' ממחיש את הטענה שעל הרשות לבחון מחדש את המודל הקיים שלפיו כ-50% מהכנסותיההמסחריות תלויים בזכיין יחיד, וכן את מנגנון חלוקת הסיכונים בינה ובין הזכיין. בביצוע המכרז השני נפלו כשלים רבים, ביניהם: (א) אף שבמכרז הראשון לא היו מציעים, העלתה הרשות במכרז השני את דמי ההרשאה המינימליים ב-4 ;מיליון ש"ח (ב) הרשות לא קבעה הגבלות לגובה שערי ההמרה ואף לא כללים לפיקוח עליהם, ובכך אפשרה לחברת החלפנות להסתמך על העלאת שערי ההמרה כדי לממן את דמי ההרשאה ובאופן זה נגרמה פגיעה בטובת הנוסעים; (ג) הרשות שינתה את תנאי המכרז באופן מהותי לאחר סיום ההליך המכרזי ולאחר קביעת הזוכה, תוך פגיעה בתנאי מסחרי שהמציע הסתמך עליו; (ד) עם ביטול ההתקשרות עם חברת החלפנות, הופסקה למעשה התחרות שהתקיימה בין שתי הזכייניות להמרת מט"ח בנתב"ג. .הפעילות המסחרית של רשות שדות התעופה חיונית למתן שירות איכותי לנוסעים. מאחר שהרשות אינה ממומנת מתקציב המדינה, פעילותה המסחרית חיונית גם לצורך השגת מקורות כספיים לתפעול שוטף של שדות התעופה שבאחריותה - ובראשם נתב"ג - ולפיתוח תשתית ה תעופה בישראל. הרשות היא האחראית הבלעדית להקצאת שטחי המסחר בכל שדות התעופה ומעברי הגבול בישראל, משום שהיא המפעילה היחידה של כל שדות התעופה בארץ. יודגש כי בהתקשרויות של הרשות עם בעלי ההרשאה השונים כרוכים סכומי כסף גדולים מאוד שהסתכמו בשנת 2015 לכ-1.5 מליארדש"ח. הביקורת העלתה כי היעד העיקרי של הרשות במתן זיכיונות בנתב"ג הוא מקסום רווחיה מהפעילות המסחרית . תנאי סף מחמירים ודמי הרשאה מינימליים גבוהים שהיא קובעת במכרזים להקצאת שטחי מסחר בנתב"ג מקטינים את מספר המתמודדים במכרזים. דמי הרשאה הגבוהים מכבידים על בעלי ההרשאה ופוגעים במקרים רבים ביציבות ההתקשרויות של הרשות עמם. העלויות והסיכונים הגבוהים מולם ניצבים בעלי ההרשאה, והבלעדיות שמעניקה הרשות לחלק מהזכיינים בתחומים העיקריים בדיוטי פרי, עלולים להביא לקביעת מחירים גבוהים של המוצרים. הרשות לא התייחסה לנושא זה, למעט קביעת הגבלות מחירי שירותי ההסעדה. חשוב לציין כי בשטחי הדיוטי פרי לא מתקיים מצב תחרותי ומחיר המוצר אינו השיקול היחידי של הנוסע לפני ביצוע רכישה. כמו כן, ברוב החוזים שלה עם בעלי ההרשאה שנבדקו לא נערכה הרשות לשינויים צפויים, והדבר הביא לידי פגיעה ברווחיות הזכ יינים שאילצו אותה לבצע שינויים מהותיים בחוזים ואף הביאו לידי סיום של חלק מההתקשרויות טרם זמנן. היותה של הרשות תאגיד ממשלתי מחייב אותה לפעול בהגינות עסקית, ולצד הצורך להשיג מקורות למימון פעילותיה, עליה לפעול להרחבת התחרות בשטחי המסחר בנתב"ג, לפעול בהתאם לחוק הגבלים העסקיים ובאחריות המחייבת כל תאגיד ממשלתי, ולהעמיד את טובת הנוסעים במקום גבוה בסדר העדיפויות שלה. כמו כן עליה לדאוג לכך שתנאי החוזים עם הזכיינים יהיו הוגנים ומציאותיים כלפיהם וכלפי לקוחותיהם , ולהיערך מראש לתרחישים ולשינויים צפויים, כדי להימנע ממשברים שיאלצו אותה לסגת מתנאי ההתקשרות מאוחר יותר ומביצוע שינויים מהותיים בחוזים. למרות השינויים הצפויים במספר הנוסעים באולם שחקים בעקבות הרחבת השימוש בטרמינל 1 , לא נערכה הרשות מראש כדי למנוע פגיעה בז כיינים באולם שחקים. טיפולה של הרשות בטענות הזכיינים החל רק לאחר שהם טענו שבתנאים הקיימים אין באפשרותם להמשיך את ההתקשרות. משרד מבקר המדינה מעיר כי הדבר מצביע על ניהול משברי ועל חוסר היערכות לתרחישים צפויים. . .בנספח התפעול לחוזה נכללו הנחיות והגבלות רבות על פעילות הזכיין משרד מבקר המדינה מעיר כי הרשות לא דאגה לקבוע פרקי זמן והנחיות להחלפת פרסומות במועדים קבועים, כדי שהזכיין ידע לתכנן את צעדיו כלפי לקוחותיו. היערכות בלתי מספקת מצד הרשות גרמה הפסדים ונזקים כבדים לחברת הפרסום, ופגעה בחנויות שמנעו מהם לפרסם באזורים שונים בנתב"ג. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי חטיבת המסחר לא הציגה לפני ועדת המכרזים את העובדה שבחוזה עם הזכיין להמרת מט"ח בטרמינל 3 צוין במפורש שלא ניתנת לו בלעדיות בתחום. כמו כן ראוי להזכיר כי הרשות פרסמה בשנת 2011 .בו זמנית שני מכרזים לשני זכיינים להמרת מט"ח משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי בכך שאישרה את הרחבת ההתקשרות שנעשתה ב שנת 2011 עם בנק א' לגבי טרמינל 3 גם לטרמינל 1 - קיבעה למעשה את הבלעדיות של מפעיל אחד ב שני הטרמינלים. זאת - במקום לפעול להכנסת זכיינים נוספים שימנעו תלות בזכיין אחד ויאפשרו לקיים תחרות ולשפר את השירות לנוסעים. ההתקשרות עם בנק א' כבר הורחבה בעבר בטרמינל 3 כשאישרו לו להשתמש בשטחים נוספים שנועדו במקור לזכיין נוסף שיתחרה בו. הרחבת החוזה לטרמינל 1 יוצרת למעשה הרחבה נוספת של פעילות הבנק והגדלה של הכנסותיו . מן הראוי שבנסיבות אלו הייתה הרשות שוקלת לפרסם מכרז חדש לאיתור מפעיל נוסף להמרת מט"ח. משרד מבקר המדינה מעיר כי התנאי שנקבע בחוזה מבטל את הקשר בין מספר מתקני הפרסום והשינויים שיחולו בהם ובין דמי ההרשאה. כמו כן לא נקבעה בו תקרה לגובה ההפחתה של שטחי פרסום מהזכיין. זאת ועוד, בחוזה לא נזכר שיפוי של הצדדים במקרה של נזק אחר שייגרם מגריעה של שטחי פרסום. היותה של הרשות המפעילה היחידה של כל שדות התעופה במדינת ישראל, הופך אותה לאחראית הבלעדית להקצאת שטחי המסחר בכל שדות התעופה ומעברי הגבול. בהתקשרויות אלה פועלת רש"ת כ-"מנהל עסקים", ולכן עליה לפעול בהקשר אליהן בהתאם לחוק ההגבלים העסקיים, בהגינות עסקית ובאחריות כנדרש מתאגיד ממשלתי, כאשר האינטרס העיקרי הוא זה של טובת הצרכן, ולא של מקסום הכנסותיה.
גובהם של דמי ההרשאה המינימליים שהרשות קובעת במכרזים שהיא מפרסמת בטרמינל 3 עלולים להיות אחד הגורמים לכך שמספר המציעים במכרזים רבים הוא מועט, וברוב המקרים יש מציע אחד או שניים בלבד. כתוצאה מזה כמעט שאין תחרות בין מציעים במכרזים, ולמעשה - הרשות אינה פועלת להגברתה - בניגוד להמלצות של ועדת טרכטנברג ולמדיניות הממשלה.