מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . נסיעות שרים וסגני שרים לחו_ל במימון שאינו ממשלתי לדעת משרד מבקר המדינה, רא וי להשוות את החובות המוטלים על השרים ועל סגני השרים בכל הקשור לעניינים של טובות הנאה ושל ניגוד עניינים, אף אם סמכויות סגן השר פחותות מאלה של השר. לדעת מבקר המדינה, הגדרה שלפיה כל נסיעה בעניין שבו עוסקת הממשלה בכללותה היא נסיעה במסגרת התפקיד, היא הגדרה רחבה יתר על המידה, שעלולה להכשיר כמעט כל נסיעה במימון שאינו ממשלתי ולאפשר את הגדרתה כ נסיעה במסגרת ה תפקיד. לפיכך יש לבחון בדקדקנות ובזהירות את תפקידי המשרד ותפקידים נוספים שהוטלו על השר כחבר בממשלה למול תכליתה של הנסיעה הצפויה. היעדר מדיניות ברורה, הקש ה על היועצים המשפטיים לסווג את הנסיעה כנדרש. משרד מבקר המדינה סבור כי על היועץ המשפטי לממשלה לקבוע מדיניות אחידה ואמות מידה שיסייעו בהבניית שיקול הדעת המקצועי של היועצים המשפטיים בבואם לבחון אם נסיעתו של שר נעשית במסגרת תפקידו. לדעת משרד מבקר המדינה בקשות ל אישור נסיעות של שרים לחו"ל צריכות להיבחן על פי מכלול שיקולים רלוונטיים, לרבות מטרת הנסיעה, תרומתה לפעילות הממשלה וכלל העלויות המושתות על תקציב המדינה הכרוכות הן בנסיעות במימון ממשלתי והן בנסיעות במימון שאינו ממשלתי. משרד מבקר המדינה מעיר שנסיעה לחו"ל למטרה שמהותה אינה ענייניו הפרטיים-אישיים של השר אינה יכולה להיחשב נסיעה פרטית. על מזכיר הממשלה להביא לפני הממשלה לא חר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, הצעה לתיקון תקנון הממשלה שתבהיר מהי נסיעה פרטית, שכן בהיעדר הגדרה אחידה עלולים השרים למסור למזכירות הממשלה דיווחים מוטעים. על מזכירות הממשלה להבהיר לשרים כי כל נסיעה במימון שאינו ממשלתי , גם אם השרים מגדירים אותה "נסיעה ל צרכים פרטיים", מחייבת חוות דעת של היועצים המשפטיים במשרדים ושל הוועדה למתן היתרים או של ועדת המתנות, לפי הצורך. ככלל, שרים וסגני שרים אינם מוגדרים בחקיקה עובדי מדינה או עובדי ציבור. חוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספית), התשי"ט - 1959 , .והתקשי"ר בכללותם חלים על עובדי מדינה אך אינם חלים על שרים וסגני שרים נמצא כי אף שהדינים החלים על עובדי מדינה הסדירו את האפשרות לגיוס כספים עבור קרן היסוד וקק"ל, לגבי שרים אין הסדר כזה. לדעת משרד מבקר המדינה נוכח השכיחות הגבוהה של נסיעות מסוג זה, יש מקום שהיועץ המשפטי לממשלה יקבע הנחיה כללית מיוחדת לעניין נסיעותיהם של שרים וסגני שרים לאירו עי גיוס כספים והתרמה שמקיימים הגופים האמורים בחו"ל ובמימונם. זאת כדי להבטיח שהבקשות לנסיעות אלה ייבדקו בידי היועצים המשפטיים במשרדים האמורים על בסיס אחיד , וכי ייבחנו מכלול הזיקות בין פעילותם של גופים אלו לבין תפקידו ותחומי אחריות של השר. למרות האמור , אם יוחלט במקרים מסוימים כי יש מקום שנסיעותיהם של שרי הרווחה לחו"ל יהיו במימון הג'וינט, קודם אישור הנסיעה יש לבחון את הזיקות שבין השר לבין הגו'ינט ואת החשש לניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה כל עוד הדרישה לקבלת אישור לנסיעת שר מהממשלה עומדת בעינה, ראוי שהחלטות הממשלה יתקבלו על בסיס בחינה מהותית של הנסיעות. משכך, על מזכירות הממשלה להביא לפני הממשלה את כל פרטי הנסיעה, ובכללם מטרתה המדויקת. מבדיקה במזכירות הממשלה ואצל חשבי משרדי הממשלה עולה כי הוצאות אלו אינן מרוכזות ואינן מוצגות לגורמים הרלוונטיים לרבות לשר עצמו קודם הנסיעה. משרד מבקר המדינה מעיר כי הנתונים בדבר ההוצאות הנוספות המשולמות מתקציב המדינה חייבים להיות מפורטים ומוצגים בכל שלב של ת הליך הבחינה והאישור של הנסיעה במשרד הממשלתי, בממשלה ובוועדות שיידרשו לנושא. על החשכ"ל לבחון קביעת נהלים המנחים את החשבים במשרדי הממשלה לשקף את כלל ההוצאות הכרוכות בנסיעה במרוכז, כדי שאלה יוצגו לכל הנוגעים בדבר. לדעת משרד מבקר המדינה, אף על פי שהחלטת הממשלה בדבר צמצום הוצאות המגזר הציבורי על נסיעות לחו"ל לא חלה על השרים, ראוי היה כי גם שרי הממשלה יפעלו ברוח זו. הגידול בהיקף נסיעות השרים אינו עולה בקנה אחד עם העקרונות שעמדו בבסיס החלטה זו. עוד מעירמשרד מבקר המדינה כי נוכח הקשרים המתקיימים בין המשרד להגנת הסביבה לבין קק"ל, וכן במקרים דומים במשרדי ממשלה אחרים, ראוי שהיועץ המשפטי לממשלה יקיים דיון עקרוני בסוגיות של ניגוד עניינים העשויות להתעורר בנוגע לגופים שמשולבים בעבודה השוטפת של משרדי ממשלה, וינחה את משרדי הממשלה בהקדם. הוצאות שרים בנסיעותיהם לחו"ל במימון ממשלתי מסתכמות בעשרות עד מאות אלפי ש"ח לנסיעה. היעדר כללים ותקרות למרכיבי ההוצאה השונים מאפשר הוצאות לא סבירות ולא מבוקרות, והדבר עלול לפגוע במימוש עקרון היעילות והחיסכון בשימוש בכספי ציבור. יתרה מזאת, בהי עדר כללים, שר או סגן שר המעוניינים לפעול לפי אמות מידה ברורות אינם מונחים כיצד לעשות זאת. לדעת משרד מבקר המדינה, על החשכ"ל ומזכירות הממשלה להכין בהקדם הצעה לכללים ברורים ותקרות לכלל מרכיבי ההוצאה בנסיעות השרים ופמליותיהם לחו"ל, שתביא בחשבון את מעמדם של השר ים ו את חובת הייצוג הנאות של המדינה. יש להגיש הצעה זו לממשלה לאישור. 1. חלק מ חוות הדעת האמורות לא עסקו ב שאלה אם נסיעתו של השר נעשית במסגרת תפקידו. משרד מבקר המדינה מעיר כי תנאי מקדמי ליישום נאות של נוהל היועמ"ש הוא קביעה ברורה בחוות הדעת בדבר ה שאלה אם נסיעתו של השר נעשית במסגרת תפקידו . התייחסות זו צריכה להיות מושתתת על בחינת תפקידי המשרד ותפקידים נוספים שהוטלו על השר כחבר בממשלה למול תכליתה של הנסיעה הצפויה. בהיעדר אמירה מפורשת בדבר מסגרת תפקידו של השר, לא ניתן לדעת אם בחנו היועצים המשפטיים את השאלה קודם מתן חוות הדעת. 2. הבדיקה העלתה מקרים שבהם התעוררו אצל היועצים המשפטיים דילמות וקשיים בבואם להכריע אם הנסיעה היא במסגרת תפקידו של השר. במקרים אלו נהגו היועצים המשפטיים להתייעץ במשרד המשפטים. להלן הפירוט: עקב הקשיים שהתעוררו במהלך הביקורת באיתור מסמכים בחלק ממשרדי הממשלה, נעשה ניסיון לאתר מסמכים אשר הועברו לארכיון המדינה מלשכות שרים על פי נוהלי הטיפול האמורים. המידע שהתקבל בבדיקת השלמה זו היה חלקי בלבד, מאחר שחלק מהמסמכים לא נמצאו גם בארכיון המדינה. 4. בבדיקה ביחידות החשבות במשרדים השונים נמצא שאין תקצ יב נפרד לנסיעות השרים, והוצאות נסיעותיהם מתוקצבות בתקציב ההוצאות של הנסיעות לחו"ל של עובדי המשרד. כך יוצא, שבתקציב המדינה אין פירוט נפרד של מסגרת ההוצאה בגין נסיעות השרים ושל מימושה. יצוין כי גם בנסיע ה במימון שאינו ממשלתי יש מרכיבים של הוצאות כספיות של משרדי הממשלה כמו הוצאות אבטחה (ראו להלן בפרק על אישור הממשלה). לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הרכב ההוצאות הכרוכות בנסיעת שרים לחו"ל והחשיבות בשקיפות ובמעקב אחר היקפן גם במישור הציבורי, מן הראוי שאגף התקציבים במשרד האוצר יציג בתקציבי המשרדים את מסגרת ההוצאה הכוללת המיועדת למימון הנסיעות לחו"ל של שרי הממשלה ושל סגני השרים. הטיפול בנסיעותיהם של שרים וסגני שרים לחו"ל, על כל שלביו ופרטיו, חייב להיעשות בתהליך סדור ולפי כללי מינהל תקין. לגבי נסיעות במימון שאינו ממשלתי אף נדרשת הקפדה יתרה. לצורך כך על ה חשכ"ל לקבוע בהקדם נוהל מפורט, בדומה לנהלים הנוגעים לנסיעותיהם של עובדי מדינה, שיסדיר את כלל הליכי הטיפול בנסיעות במשרדים הממשלתיים , לרבות הגדרת סמכויות האישור והביצוע וקביעת סדרי התיעוד. נוסף על כך הצורך בניהול מקצועי של המידע והידע המצטברים הוא צורך בסיסי הקיים בכל ארגון. אי -טיפול נאות בניהול המידע ושימורו עלול להקשות את הגישה אל רשומות ממשלתיות חשובות ולפגוע בזיכרון הארגוני, בתיעוד ההיסטורי, ובהשגת מטרות חוק הארכיונים וחוק חופש המידע26 . כך לגבי מסמכי נייר וכך גם לגבי רשומות אלקטרוניות, שבמהלך השנים מתרבה המידע הנמצא בהן בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור החשיבות של שמירת המס מכים הקשורים לנסיעות שמומנו על ידי גורם שאינו ממשלתי, חשוב ש גנז המדינה ינחה את הממונים על הרשומות במשרדי הממשלה בדבר הכללים לשמירת מסמכים גם אם אלה לא יישמרו לדורות. אשר לרשומות האלקטרוניות ראוי ש הגנז ינחה את הממונים על הרשומות לקבוע כללים לשימור מידע זה, ובכללו מידע העוסק בנסיעות השרים כפי שהעיר מבקר המדינה בעבר27 . נמצא, כי במהלך השנים גדל מספר הנסיעות השנתי הממוצע לשר במימון שאינו ממשלתי: בממשלה ה -32 (לגבי התקופה הנבדקת) היה המספר גדול ב כ- 43.5% לעומת הממשלה ה -30 וגדול בכ-%22.2 לעומת הממשלה ה -3129 . במהלך הביקורת , שנעשתה בכ -30 משרדי ממשלה , התברר כי מידע הנוגע לעשרות נסיעות שרים לא רוכז ולא נשמר באופן סדור ושיטתי. מסמכים ומידע בקשר לנסיעה מסוימת נמצאו במקרים רבים מפוזרים בתיקי כמה יחידות של המשרד או שלא נמצאו כלל. חלק מהמידע שהיה במחש בים לא נשמר (מדובר בהודעות דואר אלקטרוני, בכרטיסי טיסה אלקטרוניים וכד'). התיעוד הלא מסודר והחסר במשרדי הממשלה פוגע בהליכי הביצוע ומונע מעקב ובקרה. יש מקום אפוא כי ייקבעו סדרי התיעוד ו הריכוז של המידע הנוגע ל כל נסיעה. המידע שריכז משרד מבקר המדינה בנושא זהמלמד שב שנים האחרונות היה גידול ניכר בהיקף הנסיעות של שרים לחו"ל בכלל ובמימון שאינו ממשלתי בפרט. מגמה זו מדגישה את הצורך בבחינת ההיבטים השונים של הנושא ואת הצורך בקיום נוהל מפורט הקובע אמות מידה ותבחינים לאישור הנסיעות , קובע חובת תיעוד של המידע, ריכוז המסמכים ושימורם וכן מסדיר את ה בקרה על הפעילות בתחום הנסיעות לחו"ל בתפקיד, שהיא חלק מהפעילות הממשלתית הכוללת. משרד מבקר המדינה מעיר כי המימון שמעניק גורם שאינו ממשלתי לנסיעתו של בן או בת זוג המתלווים לנסיעותיהם של שר מגלם בדרך כלל מרכיב של טובת הנאה. בשל כך, במקרים שבהם בן או בת הזוג לא נתנו תמורה, ובה יעדר כללים המנחים באילו נסיבות רשאים השרים לצרף לנסיעתם את בני זוגם, היה על השרים האמורים לפנות לוועדת המתנות על מנת שתבחן אם אין במימון נסיעתם של בן או בת הזוג משום טובת הנאה אסורה , ואם ניתן להקנות לשרים את המתנה (מימון נסיעת בן הזוג) או שמא עליהם לשלם את שווייה. משרד מבקר המדינה סבור כי אף במקרים שבהם מתקיימת השתתפות פעילה של בני ה זוג במהלך הביקור, נדרשים השרים לקיים בירור משפטי מוקדם עם גורם מוסמך ולקבל את אישורו. מהאמור עולה כי לגבי בקשות לקבלת אישור לנסיעותיהם של שרים וסגני שרים שהם חברי כנסת במימון שאינו ממשלתי מתקיימים זה לצד זה שני מסלולי בחינה ואישור. יתרה מז ו, לאחרונה ועדת האתיקה דורשת שבקשות של שרים או סגני שרים יוגשו לה לאחר שאושרו לפי נוהל היועמ"ש. כדי למנוע מצב בלתי רצוי של בקשה ואף אישור כפול, על היועץ המשפטי לממשלה, בשיתוף היועץ המשפטי של הכנסת, להציע הסדר בעניין זה ולקבוע, על דעת מבקר המדינה, את מסלולי הטיפול ואת הגורם המתאים והמוסמך לקבלת החלטה בעניין נסיעות שרים במימון שאינו ממשלתי לסוגיהן. המשנה למזכיר הממשלה מסר למשרד מבקר המדינה כי בתחילת 2012 הופסקו הדיונים בעניין זה, הטיוטה לא הושלמה ולא נקבע נוהל. משרד מבקר המדינה מעיר שנדרש שהכללים בעניינם של השרים ייקבעו לאלתר גם כדי שיובהר מה הם הכללים החלים על הרבנים הראשיים. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי כי נורמה זו תחול גם על השרים וסגני שרים, וכי כללים ותקרות הוצאה שייקבעו למרכיבי הנסיעה יחולו גם על נסיעותיהם במימון שאינו ממשלתי. .השתתפותם של שרים וסגני שרים בפעילויות במדינות העולם דרושה, בין היתר, לשם יצירה ושמירה של קשר מתמיד עם מנהיגות העולם, הסברה מדינית, יצירה והידוק של קשרים עם ארגונים בין -לאומיים ושמירה וחיזוק של הקשרים עם ארגונים יהודיים ועם תפוצות העם היהודי. עם זאת, נסיעות של שרים וסגני שרים לחו"ל בכלל ואלה הממומנות על ידי גורמים שאינם ממשלתיים בפרט, מחייבות תשומת לב מיוחדת והקפדה על סדרי מינהל תקין ועל נורמות ציבוריות ראויות. בשנים האחרונות גדל בשיעור ניכר היקף נסיעות השרים וסגני השרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי, וכן היקף הנסיעות הכולל. היקף הנסיעות ומאפייניהן מחייבים הסדרה מקיפה של הליכי אישור הנסיעות , הקפדה על מילוי הוראות ובקרה ופיקוח על כל ההיבטים הנוגעים לנושא זה. בתחילת 2010 קבע משרד המשפטים נוהל העוסק בהליכי האישור של נסיעות שרים וסגני שרי ם לחו"ל במימון שאינו ממשלתי . הביקורת העלתה כי נוהל זה אינו מסדיר באופן מלא והולם את כלל הנושאים הכרוכים בנסיעת שר או סגן שר לחו"ל במימון שאינו ממשלתי, ואף יש בו הוראות הניתנות לפרשנות בדרכים שונות. יצוין כי הצורך בחידוד הנוהל חזר והועלה גם בתשובות השרים למ בקר המדינה. הממצא כי חלק ניכר מהנסיעות לא נבחנו כלל מהבחינה המשפטית מחייב שינוי מידי בהתנהלות השרים והסגנים בטרם נסיעתם לחו"ל: על השרים וסגני השרים להקפיד ולקיים את הדרישה היסודית שכל נסיעה במימון של גורם שאינו ממשלתי תיבחן על ידי גורם משפטי מוסמך. בחינת הנסיעה חייבת להיעשות באופן יסודי ועל סמך מידע מקיף שימסרו השרים. באופן זה יהיה אפשר להנהיג מדיניות בחינה ואישור אחידה. יודגש כי הבחינה המשפטית אינה גורעת מאחריותם האישית של השרים וסגני השרים ומחובתם להימנע ככל הניתן ממצב של ניגוד עניינים או ממראית עין של מצב כזה. ממצאיו של דוח זה מלמדים על הצורך בתיקון ובהסדרה של שורת נושאים. להלן פירוט עיקרי ההמלצות בשלושה מישורים: 1. על החשכ "ל שבמשרד האוצר לקבוע בנוהל מחייב את תהליכי הטיפול של המשרד הממשלתי לגבי נסיעות שרים וסגני שרים. 2. על משרדי הממשלה להקפיד על תיעוד תהליך הטיפול והאישור של כל נסיעה. 3. ראוי כי החשכ "ל יקבע כללים ותקרות למרכיבי ההוצאה השונים מתקציב המדינה (טיסות, לינה וכד') בנסיעות של השרים ופמליותיהם לחו"ל. משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על השרלהביא את ה מידע בדבר זיקתו האישית לעמותה שיזמה את ההזמנה לידיעת ה יועצת המשפטית של משרדו כדי שתבחן גם את זיקותיו האישיות בקשר לנסיעה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי לנוכח היק פם ומהותם של הקשרים שבין משרד הרווחה לבין הג'וינט, שמטבע הדברים גלומים בהם היבטים כלכליים נרחבים, ומאחר שנודע ת חשיבות לכך ש הנהלת הארגון תקבל סקירה בתחומי החברה והרווחה מ הדרג המיניסטריאלי , יש להעדיף כי הוצאות נסיעותיהם של שרים לכנסי הארגון ימומנו בעתיד מתקציב המדינה. בבדיקת 28 הבקשותשהוגשו לוועדת האתיקה בתקופה הנבדקת נמצא, כי בחמישה מקרים קבעה הוועדה שיש להחיל על הפונים נוסף על הנחיותיה גם את מערכת הכללים החלה על שרים וסגני שרים. מקרים אלה העידו על חוסר בהירות לגבי הליך הבחינה והאישור הנדרש לגבי מימון נסיעתו של שר המכהן גם כחבר כנסת. להלן פירוט המקרים: משרד מבקר המדינה מעיר, כי הצבעה על חשש לניגוד עניינים במימון נסיעתו של יועץ שר על ידי גוף שאינו ממשלתי עקב קשרים בעלי אופי כלכלי-עסקי וציבורי בין הגוף לבין משרדי הממשלה אינה עולה בקנה אחד עם אישור של נסיעת השר עצמו במימון אותו גוף. זאת מכיוון שהשר מוסמך, מתוקף תפקידו הציבורי, לקבל החלטות ואחראי לפעולות משרדו בכל הקשור ליחסי הגומלין עם קק"ל , ואילו יועצו מכהן במשרת אמון והוא עוזר לשר אך אינו בתפקיד של מקבל החלטות. לדעת משרד מבקר המדינה קיים קושי רב להפריד בין חלק האירוע שהוקצה לנאומים לבין חלק האירוע העוסק בגיוס כספים, וההנחיה בנושא זה אינה ברורה דייה. ראוי שהיועץ המשפטי לממשלה יקבע כללים מפורטים בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שהיועץ המשפטי לממשלה יבחן בשיתוף היועץ המשפטי של משרד האוצר, אם יש בזיקות בין משרד האוצר לבונדס כדי לעורר חשש לניגוד עניינים , ויכריע אם נסיעות שרי אוצר יתקיימו במימון הבונדס, או שיש להעדיף שימומנו מתקציב הממשלה. מהממצאים שלעיל עולה שמזכירּות הממשלה השתמש ה באפשרות להגיש לראש הממשלה בקשות לנסיעות גם כאשר לא היו לכאורה נסיבות חריגות או דחיפות מיוחדת ש חייבו זאת. על המ זכירות להקפיד לעבוד על פי הנוהל ולהביא את הנסיעות לממשלה ל אישור מבעוד מועד, כדי שתוכל לתת דעתה על מטרת הנסיעה ועל הצורך בה בטרם תצא אל הפועל. 1. על השרים וסגני השרים להקפיד במילוי הוראות נו הל היועץ המשפטי לממשלה ולוודא כי מתקיימות הבדיקות וניתנים האישורים המשפטיים הנדרשים לגבי כל נסיעה. בתוך שכך על השרים להקפיד על גילוי מלא ומפורט של כלל הנתונים הקשור בנסיעה. 2. קודם שהממשלה מאשר ת נסיעה עליה לדרוש ולקבל מידע מפורט אשר למטרת הנסיעה, הגורם המ ממן וההוצאות הכוללות הכרוכות במימושה, כדי שאישורה לא יהיה טכני אלא יעשה על בסיס מלוא המידע הנדרש. 3. ראוי כי מזכירות הממשלה תשלב את הנחיות נוהל היועמ"ש לגבי סגני שרים בתקנון הממשלה. 4. על מזכירות הממשלה לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, להבהיר לשרים ול סגני השרים בתקנון את ההבחנה שבין נסיעה פרטית לבין נסיעה בתפקיד. משרד מבקר המדינה מעיר כי תקנון עבודת הממשלה כולל גם הוראות הנוגעות לסגני שרים , וכי הסדרת עניינם שלא בתקנון עלולה להביא לתקלה. לפיכך ראוי שמזכירות הממשלה תפעל לפי חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה ותמליץ לממשלה לתקן את התקנון ולקבוע בסעיפים העוסקים ב נסיעות לחו"ל במימון שאינו ממשלתי כי הם חלים גם על סגני שרים. ככלל, סבור משרד מבקר המדינה כי יש לנקוט במקרים אלו גישה ולפיה כאשר מתקיימות זיקות ארגוניות או אישיות בין השר לבין הארגון המממן, יש להעדיף כי נסיעה בתפקיד תמומן מתקציב המשרד הממשלתי. על היועץ המשפטי לממשלה לקבוע קווים מנחים ליועצים המשפטיים במשרדים כדי להבנות את שיקול הדעת שלהם וליצור אחידות ובסיס משותף לחוות הדעת.
משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על השרים להקפיד לנהוג לפי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה ולהעביר ליועצים המשפטיים של משרדיהם כל מידע בנושא הנסיעות על מנת שיתקיימו הבחינה וההיוועצות הנדרשת. כמו כן, על היועצים המשפטיים היה להפנות את תשומת לבם של השרים ושל עוזריהם לחובת ההיוועצות בנסיבות האמורות.