משטרת ישראל . הקצאת שוטרים תמורת תשלום בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מס"ר אינה ממלאת את תפקידה בריכוז הטיפול בהיבטים השונים של הקצאת שוטרים בתשלום, כגון ניתוח המידע הקיים במשטרה, עיבודו, ותרגומו לדוחות ניהוליים שוטפים. במצב זה אין לראש אג"ם תמונה כוללת שמאפשרת לפקח באופן סדור ועקבי על מכלול ההיבטים של העסקת שוטרים בתשלום ועל הקצאתם בידי יחידות המשטרה בהתאם ל הוראות החוק והפסיקה בעניין זה. בהיעדר גורם מתכלל לנושא זה, למשטרה אין אפוא דוחות שוטפים של כל הנתונים על העסקת השוטרים בתשלום, על אופן הקצאתם, על אופי האירועים והפעולות שאליהם הוקצו ועל מהות הסיוע בהפעלת סמכויות אכיפה וגבייה. נדרש שבפני ראש אג"ם, הנושא לפי החוק באחריות המקצועית כגורם מטה להקצאת שוטרים בתשלום ולהפעלתם המבצעית, תהיה תמונת מצב עדכנית וסדורה על העסקת השוטרים בתשלום. עליו לקבל דוחות המרכזים את המידע והנתונים על כלל הגורמים והגופים המזמינים את שירותי המשטרה, ועל אירועים משולבים שבהם מופעלים שוטרים בתפקיד לצד שוטרים שהוקצו בתשלום. אחריותו לנושא זה אינה מאפשרת לו להסתפק בקביעת נהלים והנחיות ולהסתמך על אחריותם המבצעית-פיקודית של הגורמים הפיקודיים הטריטוריאליים ועל הימצאותם של נתונים במערכות הממוחשבות. המעקב של גורם מטה בכיר אחר הליכי הבחינה והאישור של יחידות המשטרה בנושא הקצאת שוטרים בתשלום והפיקוח עליהם נחוצים ג ם לאור פסיקת בג"ץ המצביעה על המורכבות העקרונית והמעשית הכרוכה בהחלטות המתקבלות בנושא זה. לדעת משרד מבקר המדינה, בפני מפקד טריטוריאלי הבא להחליט על אופן הסיוע המשטרתי קיימות כמה אפשרויות, והבחירה בהקצאת שוטרים בתשלום אינה מובנת מאליה ומצריכה מעורבות של גורמי מטה והנחיות מטעמם. לפיכך המשטרה מחויבת לקבוע לעצמה תבחינים שמטרתם העיקרית לוודא שההחלטה להיענות לבקשתו של גוף ציבורי להקצות לו שוטרים בתשלום מתבססת על בחינה של סמכות אותו גוף על פי הוראות הדין לקבל את השירות, ושהפעולה אינה פעולת ליבה כפי שהוגדרה בפקודת המשטרה. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שראש אג"ם ינחה את הגורמים האחראיים באג"ם לטיפול בנושא לרכז את כל המידע הדרוש לו כך שהוא יוכל להנחות את יחידות המשטרה בנושא הקצאת שוטרים בתשלום, לעקוב אחריהם ולפקח עליהם, וליישם את אחריותו לפי החוק. עולה אפוא כי קיימים שני מתווים המאפשרים לספק לגופים ציבוריים שירותי משטרה בתשלום - הקצאת שוטרים והעסקת שת"מים. המורכבות העקרונית והמעשית של מתן שירותי משטרה בתשלום מאפיינת גם החלטות בדבר הקצאת שת"מ לסיוע למשרדי הממשלה ולמוסדות ציבור. הגם שמבחינה מהותית שני המתווים משמשים למטרות דומות, המשטרה לא קבעה הנחיות ברורות המבחינות בין המקרים שבהם ניתן להקצות שוטרים בתשלום לצורך הפעלת סמכויות אכיפה או גבייה, לבין המקרים שבהם יש להעסיק שת"מים בסיוע לשמירה על הסדר הציבורי ולגביית החובות. לדעת משרד מבקר המדינה במקרים שהחוק מאפשר הן העסקת שת"מ והן הפעלת שוטרים בתשלום, על המשטרה לקבוע תבחינים תוך מתן משקל לשיקולים של יעילות וחסכון שיגדירו ויסייעו לה להחליט מה הם המקרים שבהם יש להעסיק שת"מים בגופים ציבוריים ומה הם המקרים שיש להקצות שוטרים ב תשלום. קביעת התבחינים תבטיח שהמשטרה תפעל בכל מקרה ומקרה בהתאם למדיניותה. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי עליה לקבוע מנגנון לע דכון שוטף של התעריפים, כדי להבטיח שלא יישנה המצב שתעריפים אינם מתעדכנים במשך שנים על שנים. ממסמכי המשטרה עולה כי הקצאת שוטרים בתשלום לבית המשפט בחולון הייתה לשם שמירה על הסדר הציבורי ולמניעת אלימות, ובוצעה במשמרות קבועות של כשמונה שעות. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי העסקת שוטרים בתשלום לצורך שמירה על הסדר הציבורי בבית המשפט לעניינים מקומיים בחולון, באופן קבוע בימים שמתקיימים בהם דיונים, אינה בגדר סיוע לפעולות אכיפה וגבייה ואינה בגדר אירוע בעל צביון פרטי. אם המשטרה נדרשת לתת שירותים אלה עליה לבחון את הדרכים שבהן היא יכולה לספקם בהתאם לחוק. בדיקת מבקר המדינה באשר להקצאת שוטרים בתשלום לגופים ציבוריים מצביעה על ליקויים בשני מישורים: האחד אופן התנהלותה של המשטרה, אשר בחרה פעם אחר פעם לדחות את יישום הפעולות המתבקשות בהתאם לחוות דעת משפטיות בעניין מתן שירותיה. בהקשר זה סבור משרד מבקר המדינה כי המשטרה מחויבת לקיים במלואן את הוראות הפקודה, החוק והנהלים. המישור השני הוא היעדר תבחינים שנועדו לסייע למשטרה להחליט מה הם המקרים שבהם יש להקצות שת"מים לגופים ציבוריים ומה הם המקרים שבהם יש להעסיק שוטרים בתשלום. קביעת הכללים חשובה במיוחד נוכח הפער בעלויות בין העסקת שוטרים בתשלום לבין העסקת שת"מים, פער שעלול להשפיע על הליך קבלת ההחלטות בעניין הסיוע לגופים ציבוריים. במועד הביקורת, יותר משנתיים לאחר שהוצגו בפני פיקוד המשטרה הממצאים שהעלה המבקר הפנימי, ולאחר שנקבע כי מס"ר תוביל את הנושא מול מנ"ט, עדיין מערכת עבודה בתשלום מאפשרת שיבוץ שוטרים לאירוע או לפעולה באופן שאינו עולה בקנה אחד עם התניות המשטרה הנוגעות לשוטרים עצמם. בבדיקה שערך משרד מבקר המדינה נמצא כי בשנת 2012 הועסקו שוטרים ממחוזות תל אביב וירושלים בתשלום בהיקף שעות חודשי הגבוה ממכסת השעות שנקבעה להם במערכת14 : במחוז תל אביב נמצאו88 מקרי חריגה של בין20 ל-73 שעות מן המכסה המותרת. סך חריגות אלה הסתכם בכ - 3,000 שעות- כ- 67% מעבר למכסת השעות המותרת. כ-8% מן החריגות היו בשיעור גבוה מ- 100% . במחוז ירושלים נמצאו 131 מקרי חריגה של בין 21 ל-71 שעות מעב ר למכסה המותרת. סך החריגות של שוטרים אלה הסתכם בכ- 4,500 שעות- כ- 67% מעבר למכסה המותרת. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי עליה לפעול להסדיר את המידע והתהליכים במערכות הממוחשבות שבאמצעותן מנוהלת העסקת השוטרים בתפקיד ובתשלום, כדי שניתן יהיה לוודא שהעסקת השוטרי ם נעשית לפי התנאים והמגבלות שקבעה. המערכת החדשה לניהול תחום העסקת שוטרים בתשלום נועדה לענות על כל הצרכים המבצעיים והמינהליים של המשטרה בתחום זה, ולאפשר לגורמי המטה והפיקוד לפקח על קיום ההוראות וההגבלות בעניין. המשטרה החלה בפעולות לפיתוח המערכת החדשה עוד בשנת 2011 , לאחר שהובהר כי המערכת הקיימת אינה עונה על צורכי המשטרה ולא ניתן לשדרגה. אף שהמשטרה העריכה כי הפיתוח יסתיים עד סוף שנת 2012 , היא לא עמדה בכך ובשנת 2013 הפיתוח אף הופסק. במועד סיום הביקורת - אוגוסט 2013 - המשטרה טרם החליטה על הדרך הטכנולוגית שלפיה הפיתוח יתחדש. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשטרה לפעול יחד עם המשרד לבט"פ לתיקון התקנות כך שיעגנו את המצב הקיים כדין. נמצא כי בתקנות לא נקבעו הוראות לעניין קבלת התשלומים במשטרה עבור העסקת שוטרים בתשלום בסיוע לגופים ציבוריים להפעלת סמכויות אכיפה וגבייה ולאופן חלוקתם. מהביקורת עולה כי במשך 15 שנה, מאז קביעת התעריפים בשנת 1998 , לא התקיימה במשטרה בחינה מחודשת של התעריפים בהתאם לשימוש באמצעים הנלווים, כדי לוודא כי הם משקפים נכונה את עלויותיה. לעומת זאת במהלך התקופה האמורה עדכנה המשטרה חמש פעמים את תעריפי שכר השוטרים. רק במהלך הביקורת הנחה סגן חשב המשטרה את מחלקת משאבים באג"ת לבנות לוח תעריפים חדש עבור השימוש באמצעים הנלווים לשוטרים. 2. משרד מבקר המדינה העלה כי המשטרה פעלה שלא בהתאם להוראות התקנות, הקובעות שהמבקש להעסיק שוטרים באירוע ישלם מראש לתקציב המשטרה את התשלום שנקבע לכיסוי שכר השוטר ולכיסוי הוצאות המשטרה. כן נמצא כי במשטרה לא הייתה חלוקת אחריות ברורה ומוסכמת באש ר לטיפול בגביית התשלומים מההתאחדות לכדורגל בין הגורם האחראי לגבייה לבין הגורם המחליט על הקצאת השוטרים. הדבר מקבל דגש מיוחד כאשר המקדמות אינן מכסות את התשלומים הנדרשים מן ההתאחדות, כמפורט להלן. נוהל החשבות פורסם בשנת 2003 . מאז פרסומו חלו במשטרה ובחשבות תמורות שהביאו לשינוי בתהליכי הטיפול בהקצאת השוטרים בתשלום ובאישור התשלומים בעבור עבודתם. נמצא כי שינויים אלה לא קיבלו ביטוי בנוהל מעודכן, וכי ניסיונות להכין נוהל חדש לא צלחו. הצעת נוהל "העסקה בתשלום של אנשי משטרה באירוע", שאינה נושאת תאריך, לא אושררה ולא קיבלה תוקף של נוהל תקני, כמפורט להלן. המשטרה פועלת בנושא חלוקת התשלומים שהתקבלו עבור הקצאת שוטרים בתשלום לסיוע בפעולות אכיפה וגבייה כפי שהיא מטפלת בחלוקת התשלומים עבור הקצאת שוטרים בתשלום לאירועים. משרד מבקר המדינה מעיר לה כי למרות זאת עליה ועל המשרד לבט"פ להסדיר זאת בתקנות בהתאם להוראת החוק, כפי שהודיע המשרד לבט"פ למשרד מבקר המדינה שיעשה. בפקודת המשטרה נקבע שהמשטרה תעסוק בין השאר בקיום הסדר הציבורי ובשמירה על ביטחון הנפש והרכוש, וכי תפקידו של כל שוטר הוא לשמור על הסדר בכל מקום שיש לציבור גישה אליו . תשובות המשטרה ועיריות בת ים ואשקלון מלמדות שאין תמימות דעים על מהות עבודת השיטור בחופים. לפי המשטרה אין מדובר בפעולות שמראש יכולות להיות מסווגות בגדר ליבת העשייה המשטרתית, ואילו העיריות סבורות שמדובר בפעולות אבטחה ושמירה על שלום הציבור וביטחונו, שהנן משימות ליבה של המשטרה. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי היא פועלת במצב של חוסר בהירות, ואף קיים חשש שהיא פועלת בהעדר בסיס חוקי בעניין זה. גם אם לדעתה לא כל ספק משפטי חייב להוביל להפסקת הפעולה, ומשום כך לא ניתנה הוראה להפסקת פעולות השיטור בחופים, היה על המשטרה לפעול ביתר נמרצות ולדרוש מהיועץ המשפטי לממשלה לקבל את הכרעתו בעניין - כדי לוודא שהיא פועלת בהתאם להוראות החוק. לאחר קבלת הכרעתו על המשטרה להגדיר במפורש אילו פעולות שיטור בחופים אינן פעולות ליבה הכרוכות בתפקידה, ועל כן ניתן להקצות עבורן שוטרים בתשלום. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי נוכח חשיבותה של המערכת החדשה והתפקיד המרכזי שנועד לה, עליה לתת לפיתוח המערכת את העדיפות המתבקשת, להקצות את המשאבים הנדרשים ולחתור לסיום פיתוחה ולהטמעתה. זאת כדי שיהיו בידיה הכלים להתנהל בהתאם לנדרש בחוק ובנהלים בנושא מורכב זה של העסקת שוטרים בתשלום. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה שבמסגרת פעולות החשבות לצמצום פערי המידע עליה גם לוודא שנגבו כל התשלומים המגיעים לה. היעדר התיאום בין הגורמים במשטרה בכל הקשור להקצאת שוטרים בתשלום להתאחדות לכדורגל הביא לכך שהיא פעלה בעניין גביית התשלומים מראש מן ההתאחדות שלא בהתאם לתקנות. עד לכיסוי החוב נאלצה המשטרה לשלם מתקציבה את שכר השוטרים שהוקצו למשחקים. משרד מ בקר המדינה העיר למשטרה כי עליה להסדיר את הטיפול בקבלת המקדמות מן ההתאחדות כדי שבכל נקודת זמן, הקצאת שוטרים בתשלום למשחקים תעמוד בדרישות התקנות. אף על פי שמס"ר הייתה מודעת לחוות דעתה של לשכת היועמ"ש, בחלוף שמונה חודשים מהמועד שנקבע לסיום ההסדר האריכה אותו המשטרה בלא להגביל אותו בזמן. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי כבר בשנת 2009 הדגישה לשכת היועמ"ש בפני מס"ר באג"ם כי אין להקצות שוטרים בתשלום לתפקידי זקיפות בסניפי המוסד, וכי לתפקיד זה יש להעסיק שת"מים. בשנת 2010 חזרה לשכת היועמ"ש פעם נוספת על קביעתה כי ההסדר להעסקת שוטרים בתשלום בסניפים "נעדר כבר מלכתחילה הבסיס החוקי הנדרש". חרף זאת מס"ר לא פנתה לראש אג"ם כדי שיפעל להסדיר את הנושא. החוק קובע כי ראש אג"ם הוא הנושא באחריות המקצועית כגורם מטה להקצאת שוטרים בתשלום ולהפעלתם המבצעית. סמכותו של ראש אג"ת לאשר את המשך העסקת השוטרים בתשלום בסניפים אינה מובנת מאליה. ראש אג"ת פעל בניגוד לעמדתה העקרונית והעקבית של ל שכת היועמ"ש כי להעסקתם של שוטרים בתשלום בסניפי המוסד אין מלכתחילה את הבסיס החוקי הנדרש. נמצא כי המשטרה לא בחנה את האפשרות להציב שת"מים בסניפי עמידר, למרות עמדת לשכת היועמ"ש מאוגוסט 2012 . עוד נמצא שהמשטרה המשיכה להקצות שוטרים בתשלום לשלושת סניפי עמידר בשנת 2013 , אף שהאישור החריג הוגבל עד לסוף שנת 2012 . הקצאת השוטרים נעשתה אף בניגוד לקביעת ראש אג"ם דאז ש"הקצאת השוטרים למשימה זו מהווה תקלה", בניגוד לחוות דעת משפטית של לשכת היועמ"ש הקובעת כי ההקצאה אינה עומדת בהוראות החוק. אף על פי שעמדת המשטרה הייתה כי נדרש ליישם באופן מיידי וללא דיחוי את גיוס השת"מים, היא לא פעלה בהתאם: היא המשיכה להקצות שוטרים בתשלום בסניפי המוסד, ולא הגבילה בזמן את הקצאת השוטרים בתשלום, עד לס יום ההיערכות להעסקת השת"מים בהתאם להזמנת השירות שהמוסד העביר למשטרה כבר באוקטובר 2011 . עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2013 , לא התקבלה תשובת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, והמשטרה פנתה אליו בתזכורת פעם אחת בלבד במאי 2013 . משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה - שתפקידה המובהק הוא להיות אמונה על אכיפת החוק - כי עליה לפעול בהתאם לחוות הדעת של היועץ המשפטי שלה, וכי הוא הפרשן המוסמך של החוק מבחינתה. מכל מקום, עליה להסדיר את כלל התהליכים הנדרשים לשם העסקת שת"מים בסניפי המוסד החל מסוף מאי 2014 , .כפי שהורה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה שעליה להציב בסניפי עמידר שת"מים. כמו כן עליה לפעול בהתאם להצעת לשכת היועמ"ש ולערוך מיפוי ובחינה של הקצאות של שוטרים בתשלום למוסדות ולגופים ציבוריים, כדי לוודא כי השירות ניתן כדין ובאופן אחיד ושוויוני. משרד מבקר המדינה העלה שעל אף שהחוק, הפקודה והנוהל הגבילו את המשטרה לשתי מטרות להקצאת שוטרים בתשלום - הראשונה להבטחת הסדר הציבורי ושלום הציבור באירוע בעל גוון פרטי, והשנייה סיוע לגופים ציבוריים בהפעלת סמכויות אכיפה או גבייה - הקצתה המשטרה שוטרים בתשלום גם למשימות שאינן עונות על הגדרות אלה. להלן הפרטים. מן האמור לעיל עולה שהמשטרה הקצתה שוטרים בתשלום למשימות של סדר ציבורי ואבטחה בבתי החולים גם לאחר שלשכת היועמ"ש חיוותה דעתה כי אין להקצות באופן קבוע שוטרים בתשלום לתפקידי שמירה על הסדר הציבו רי ואבטחה. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי העסקה של שוטרים בתשלום בבתי החולים לשם שמירה על הסדר הציבורי, שעיקר מטרתה הייתה אבטחה, מניעת אלימות ושמירה על שלומו ובטחונו של הציבור, הם מתפקידיה המרכזיים והמובהקים של משטרת ישראל. העסקת שוטרים בתשלום בפעילות זו אינה עולה בקנה אחד עם החוק, עם פקודת מטא"ר ועם הוראות הנוהל. יוער כי מסקירה שהוצגה בפני סגן ראש אג"ם בספטמבר 2012 בנושא העסקת שוטרים בתשלום עולה כי אין תמימות דעים במשטרה לגבי הנושא. לפי המצגת שהוצגה בדיון, קצין אג"ם דאז של מרחב ירקון סבר כי המשטרה יכולה להתנהל על פי סדר העדיפויות שלה ולהציב שוטרים בתשלום גם במשימות נוספות (לאבטחת חופים ומועדונים), אף כי במצגת צוין שאין תימוכין בחוק להצבת שוטרים בתשלום בחופים. אג"ם נדרש לקבוע איזה מידע יש לרכז ולהציג בפני העומד בראשו כדי שימלא את אחריותו לפי החוק, להנחות את הליכי הבחינה והאישור במשטרה בעניין הקצאת שוטרים בתשלום ולפקח עליהם. נדרש בין היתר לבחון את המוסדות והגופים שלהם מוקצים שוטרים בתשלום, כדי לוודא כי השירות נית ן על ידי המשטרה כדין, למטרות שאינן בליבת העשייה המשטרתית ובהתאם לנוהלי המשטרה. על המשרד לבט"פ והמשטרה להסדיר בתקנות, בהתאם להוראת החוק, את אופן הטיפול בתשלומים ובהתחייבויות הכספיות שמתווספים לתקציב המשטרה בשל העסקת שוטרים בתשלום. על המשטרה להקפיד לעמוד בתקנות שלפיהן יש לגבות מראש את התשלום למימון שכר השוטרים ולמימון הוצאותיה. המשטרה נדרשת להסדיר את עבודת החשבות ולהכין נוהל מעודכן. על המשטרה לפעול להסדיר את המידע והתהליכים במערכות הממוחשבות באמצעותן מטפלים בהעסקת השוטרים בתשלום, כך שתוכל לוודא שהעסקת השוטרים נעשית לפי התנאים והמגבלות שנקבעו על ידה. עליה להקצות את המשאבים הנדרשים לסיום פיתוחה והטמעתה של המערכת החדשה לניהול תחום ההעסקה בתשלום, כדי שיהיו בידיה הכלים להתנהל בהתאם לנדרש בדין. .המשטרה היא זרוע ממשלתית האמונה על אכיפת החוק, ולפיכך מצופה ממנה במשנה תוקף להבטיח שהיא פועלת תמיד על פיו. עובדת קיומם של שני מתווים למתן שירותי שיטור בתשלום יוצרת מורכבות שעוררה לא אחת מחלוק ות בתוך המשטרה ובינה לבין גופים ציבוריים. לפיכך על המשטרה לקבוע תבחינים ברורים תוך מתן משקל לשיקולים של יעילות וחסכון, כדי להגדיר ולסייע בהחלטה לבחירה באחד משני המתווים לשירותי משטרה במוסדות ציבור: הקצאת שוטרים בתשלום או העסקת שת"מים. על המשטרה לפעול בהתאם לחוות הדעת של היועץ המשפטי שלה ובמקרים של ספק, כמו שירותי השיטור בחופי הרחצה לקבל חוות דעת מן היועץ המשפטי לממשלה.
מן הטבלה עולה שקייםפער ניכר, של עשרות מיליוני ש"ח, בין סכומי החשבונות לחיוב בשתי המערכות. משרד מבקר המדינה העיר למשטרה כי עליה לבחון את ההבדלים בין הנתונים, לבדוק את הגורמים להיווצרותם ולפעול למניעת הישנותם.