משרד הביטחון . אזורי תעשייה שבניהול ישראלי באזור יהודה והשומרון – היבטים באכיפת החוק משרד מבקר המדינה מעיר, כי על משהב"ט להקפיד על קיום הוראות חוק חובת המכרזים, וכי מימון פרויקטים וסיוע כספי יינתנו רק לאחר שהוצגו כל האישורים וההיתרים הנדרשים על פי החוק. העברת תקציב ממשלתי שייעודו עבודות תשתית, המבוצעות שלא על פי ההיתר הנדרש בחוק ולא לפי חוק חובת המכרזים, מהווה הפרה של העיקרון שלפיו על רשויות המדינה להימנע מלתמוך בפעילות שאינה חוקית. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בהתנהלותו זו בנוגע למפעלים באזור התעשייה "מסילה" פסח המנהא"ז על שתי הסעיפים: מחד גיסא לא ניפק היתרי עיסוק למפעלים באזור התעשייה "מסילה", ומאידך גיסא התיר את המשך פעילותם ללא היתרי עיסוק, ואף העניק להם היתרים להעסקת עובדים פלסטיניים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי פעילותם של מפעלים ללא היתרי עיסוק פוגמת בי כולתו של המנהא"ז לקיים פיקוח ובקרה על המפעלים. על המנהא"ז לאכוף את הוראות הצו בדבר איסור על עיסוק, ולקבוע את הקריטריונים שעל פיהם יונפקו היתרי העיסוק. באוגוסט 2011 :, כארבע שנים לאחר פסיקת בג"ץ, נותר המצב בעינו מקצת מהוראות החקיקה הישראלית בנוגע לדיני עבודה חלות רק על יחסי העבודה בין מעסיקים ישראליים לבין מועסקים ישראליים ורק בתחומי ההתיישבות הישראלית באיו"ש, ואינן חלות על יחסי העבודה בין ישראלים לבין פלסטינים. יצוין, כי מחוץ לתחומי ההתיישבות הישראלית באיו"ש לא הוחלו הוראות החקיקה הישראלית בנוגע לדיני עבודה על מעסיק ישראלי באיו"ש, ביחס לכלל עובדיו, ישראלים ופלסטינים כאחד 21 . משרד מבקר המדינה מעיר, כי למרות פסיקת בג"ץ בעניין "קו לעובד", שבה נקבע, כי האבחנה הקיימת בין עובד ישראלי לעובד פלסטיני המועסק באיו"ש היא, בנסיבותיה, פסולה, עבודת המטה הבין -משרדית בנושא בחינת הצורך בתיקון תחיקת הביטחון בנוגע לדיני עבודה נמצאת רק בתחילתה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה על התמשכות הכנתה של חוות הדעת בנושא הנדון אצל יועמ"ש איו"ש. לדעת משרד מבקר המדינה, מפאת חשיבות הנושא, רגישותו והמשמעויות המדיניות והכלכליות הנלוות לו ונוכח פסיקת בג"ץ, ראוי, כי מתאם פעולות הממשלה בשטחים, ראש המנהא"ז, משרד התמ"ת ויועמ"ש איו"ש, יפעלו בהקדם עם משרד המשפטים לבחינת הצורך בתיקון תחיקת הביטחון בנוגע לדיני העבודה באיו"ש, ויביאו להכרעת הדרג המדיני את דרכי הפעולה האפשריות ליישום השינויים. בביקורת עלה, כי המנהא"ז ומשרד התמ"ת לא הקפידו על עריכת ביקורות שוטפות במפעלים שבאזורי התעשייה שבניהול ישראלי באיו"ש, כדי לאכוף את חובת תשלום שכר המינימום על מעסיקים ישראליים באיו"ש. להלן הפרטים: משרד מבקר המדינה מעיר, כי בעקבות העברת האחריות לאכיפת חובת תשלום שכר מינימום באיו"ש לפי הצו בדבר העסקת עובדים באיו"ש מיחידת הסמך לאגף האכיפה, היה על קמ"ט תעסוקה לפעול לתיקונו של כתב המינוי של מפקחי העבודה מאפריל 2006 , כאמור, ולהתאי מו לשינויים שחלו. . בביקורת עלה, כי המנהא"ז לא פעל לאכיפת הוראות הצו על מפעלים הפועלים באזורי תעשייה שבניהול ישראלי הפועלים ללא היתרי עיסוק, ולא קבע את הקריטריונים להנפקתם. עוד עלה בביקורת, כי החל מינואר 2008 כל המפעלים באזור התעשייה "מסילה" פועלים ללא היתרי עיסוק מהמנהא"ז, ולמרות זאת הנפיק להם המנהא "ז היתרי תעסוקה להעסקת מאות עובדים פלסטיניים, בניגוד לצו בדבר איסור על עיסוק, האוסר על ישראלי להעסיק עובדים ללא היתרי עיסוק. . בביקורת עלה, כי מאפריל 2006 ועד יוני 2010 קיימה יחידת הסמך במשרד התמ"ת ביקורות שוטפות בנושא תשלום שכר מינימום רק בארבעה מתוך כ-20 אזורי תעשייה באיו"ש: ברקן, אריאל-מערב, מישור אדומים ו"מסילה". יחידת הסמך וקמ"ט תעסוקה לא קבעו נוהל שהסדיר את חלוקת העבודה ביניהם ואת דרכי העבודה בכל הקשור לפעילות האכיפה באיו"ש, המשותפת למפקחי העבודה של יחידת הסמך ולקמ"ט תעסוקה, לרבות העברת מידע ביניהם. עוד עלה, כי יחידת הסמך וקמ"ט תעסוקה לא פעלו לקביעת מדיניות אכיפה משותפת ולקביעת סדרי עדיפויות לעניין פיקוח ואכיפה על הוראות הצו. אשר לפעילות אגף האכיפה עלה, כי החל מיוני 2010 ועד יוני 2011 לא ערך האגף ביקורות שוטפות בנושא חובת תשלום שכר מינימום במפעלי התעשייה שבניהול ישראלי באיו"ש, לפי הוראות הצו בדבר העסקת עובדים, ועיקר פעילותו בנושא זה נעשתה בעקבות תלונות. עוד עלה, כי קמ"ט תעסוקה ואגף האכיפה לא קבעו נוהל המסדיר את חלוקת העבודה ודרכי העבודה בכל הקשור לפעילות האכיפה המשותפת למפקחי העבודה של אגף האכיפה ולקמ"ט תעסוקה, לרבות לעניין העברת מידע בין שניהם, וכי שני הגופים טרם קבעו מדיניות אכיפה משותפת וסדרי עדיפויות לעניין הפיקוח והאכיפה על הוראות הצו. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה, כי בהיעדר הקפדה על קיום הביקורות הנדרשו ת באזורי התעשייה בניהול ישראלי על המעסיקים הישראליים בנושא תשלום שכר מינימום עלולה להיגרם פגיעה בשכרם של כלל העובדים המועסקים באיו"ש, וכעולה ממסמכי המנהא"ז, נגרמה פגיעה בשכרם של עובדים פלסטיניים ובזכויותיהם. בנוסף לכך, אי-אכיפת הצו בדבר תשלום שכר מינימום עלולה לגרום לתחרות בלתי -הוגנת בין מפעלים המקפידים על חובת תשלום שכר מינימום, לבין מפעלים המשלמים שכר הנמוך משכר המינימום. משרד מבקר המדינה מציין, כי אי-הקפדה על אכיפת החוק בנושאים אלה פוגעת בדימויה של מדינת ישראל ובמעמדה בדעת הקהל הבין -לאומית, ומציגה אותה כמדינה שאינה מקפידה על אכיפת החוק ועל שמירת זכויות העובדים הפלסטיניים המועסקים על ידי ישראלים באיו"ש. לדעת משרד מבקר המדינה, על המתפ"ש והמנהא"ז לפעול בתיא ום עם משרד התמ"ת לאכיפת הצו בדבר העסקת עובדים, כדי להבטיח כי שכרם של העובדים המועסקים אצל מעסיקים ישראליים באיו"ש לא יפחת משכר המינימום. בביקורת עלה, כי המועצה האזורית שומרון אינה אוכפת את דיני התכנון והבנייה באמצעות הוועדה המיוחדת (מקומית) לתכנון ובנייה שומרון. ראש המועצה כתב לקמ"ט איכות הסביבה במנהא"ז בפברואר 2010 , כי אזור התעשייה "נמצא ללא תב"ע ועל כן אין סמכות למועצה אזורית שומרון לאכוף באזור ה תעשייה. המצב כיום שאיש הישר בעיניו יעשה. המקום פועל ללא היתרים... תוך פיזור פסולת המזהמת את הקרקע וללא פתרונות ביוב למפעלים. במקום עובד מפעל... שבמקום לפנות את הפסולת הוא שורפה במקום ובכך מזהם את האוויר ומהוה סכנה לכל היישוב". בסיור שערך צוות הביקורת ביוני 2011 באזור התעשייה "עלי זהב" לא נמצא שחל שינוי במצב. באזור התעשייה אין תשתיות פיתוח וביוב ואין דרכי גישה סלולות למפעלים הנמצאים בו. . .ד האוגדות הפועלות באיו"ש לא הוציאו נוהל מבצעי משלים כפי שנדרש בהוראת פקמ"ז בנושא נאמני ביטחון. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בנסיבות המתוארות לעיל קיימת סכנה ביטחונית משמעותית הן לשוהים באזורי התעשייה הישראליים באיו"ש והן לתושבי ישראל, ה עלולים להיחשף לניסיונות של החדרת אמצעי לחימה שמקורם באזורי התעשייה באיו"ש לתוך ישראל ולניסיונות לבצע פיגועים בישראל. משרד מבקר המדינה מציין, כי הדחיפות שבה התייחס מפקד פקמ"ז לצורך בהוצאת חקיקה שתסדיר את מינוים של נאמני הביטחון, כפי שפורט לעיל, אינה מתיישבת עם המצב המתמשך בנושא זה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי על פקמ"ז לקבוע את המפעלים שבהם קיים צורך למנות נאמן ביטחון ולוודא שימונו להם נאמני ביטחון, ולהסדיר את קיומו של נוהל להעברת מידע אודות מינוי נאמני ביטחון במפעלי התעשייה הישראליים באיו"ש מפקמ"ז למפעילי המעברים שבין איו"ש לבין ישראל. בביקורת עלה, כי היעדר הגדרה למונח סחורה שמקורה ב"אזורי תעשייה שבניהול ישראלי" בהודעה בדבר קביעת נקודות מעבר טובין, היעדרו של נוהל להעברת מידע מפקמ"ז למפעילי המעברים, וכן אי-מינוים, כאמור, של נאמני ביטחון במפעלים, הביאו להתרחבותה של תופעה שבה סחורה שמקורה פלסטיני עוברת לישראל דרך אזורי תעשייה בניהול ישראלי כסחורה שמקורה ישראלי, שלא במעברי "גב אל גב" - תופעה המכונה "הלבנת סחורה". להלן הפרטים: . משרד מבקר המדינה מעיר, כי ההבהרה האמורה של ראש תחום תשתית במנהא"ז בעניין הסמכויות הנתונות לראשי רשויות מקומיות לפיקוח ואכיפה הועברה לראשי המועצות המקומיות רק כשנתיים לאחר הוצאת חוות הדעת המשפטית מטעם יועמ"ש איו"ש בעניין זה. זאת, אף שהיה ידוע, כי המועצה האזורית שומרון אינה אוכפת את החוק באזור התעשייה "עלי זהב" במשך שנים, וכי ראש המועצה סבור שאין בסמכות המועצה האזורית שומרון לעשות כן. נוכח חוות הדעת האמורה של יועמ"ש איו"ש והנחיות ראש תחום תשתית, כאמור, בדבר סמכויות הפיקוח והאכיפה של הרשויות המקומיות באיו"ש, על המועצה האזורית שומרון לפעול בהתאם ועל המנהא"ז לוודא זאת. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הימשכותו לאורך שנים של מצב זה בו מפעלים פועלים באזור התעשייה "עלי זהב" שלא במסגרת תב"ע, ללא היתרי בנייה והיתרי עיסוק, מהווה פגיעה חמורה בסדרי שלטון ובאינטרסים ציב וריים. יתר על כן, המנהא "ז אף העניק למפעלים אלה היתרים להעסקת עובדים פלסטיניים. חמורה העובדה שבאזור התעשייה אין תשתיות פיתוח ותשתיות ביוב, דבר הגורם לפגיעה באיכות הסביבה. ראוי שראש המנהא "ז במעורבות מפקד פקמ"ז והמתפ"ש ובשיתוף יועמ"ש איו"ש והמועצה האזורית שומ רון יפעלו להסדרת פעילות אזור התעשייה ובמקביל יפעלו לאכיפת החוק בו. בביקורת עלה, כי הבנייה והתשתיות הקיימות באזור התעשייה "מסילה" אינן תואמות את התכנית שאושרה ב- 1994 , וכי מבנים הוקמו ללא היתרי בנייה, לעתים תוך השתלטות על קרקעות. על פי מסמך של המנהא "ז מינואר 2011 , השתלטו בעלי המפעלים באזור התעשייה על כ -25 דונם אדמות פרטיות של פלסטינים ועל כ-25 ,דונם של אדמות מדינה. כן עלה כי בעלי מפעלים שחכרו את השטח מהממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש באיו"ש החכירו מבנים לאחרים (החכרת משנה) ללא אישורו של הממונה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי תופעת "הלבנת סחורה" מהווה סיכון לשוהים באזורי התעשייה וכן לתושבי ישראל, עקב החשש של הברחת אמצעי לחימה מאיו"ש לישראל במסגרת העברת הסחורה שלא באמצעות מעברי "גב אל גב". בנוסף לכך, לתופעה זו עלולים להיות גם היבטים מתחום המינהל התקין וטוהר המידות. לדעת משרד מבקר המדינה, מפאת חשיבותו הביטחונית של הנושא, ומאחר שהוא גם בעל היבטים של מינהל תקין וטוהר מידות, על מפקד פקמ"ז וראש המנהא "ז לתת דעתם לתופעה זו ולפעול למניעתה, בין היתר, באמצעות קביעת המפעלים באזורי תעשייה שבניהול ישראלי באיו"ש שנדרשת בהם העסקתו של נאמן ביטחון, ומינוי נאמני ביטחון במפעלים אלה. כמו כן יש להגדיר את המונח סחורה שמקורה ב"אזורי תעשייה שבניהול ישראלי" , ולקבוע את הגורם המוסמך לביצוע פיקוח ובקרה על עמידתם של המפעלים בכללים. בביקורת עלה, כי אף שהתכנית להקמת אזור התעשייה ב"עלי זהב" לא אושרה, במהלך השנים אפשרו הרשויות ליזמים ישראליים להקים שם מפעלי תעשייה ללא תב"ע וללא היתרי בנייה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי במועד סיום הביקורת, יוני 2011 , המנהא"ז טרם טיפל בממצאים שהועלו בדוח של קמ"ט איכות הסביבה, כולל אלה שצוינו כחמורים ביותר ושיש לטפל בהם בדחיפות. יתר על כן, כאמור, המנהא"ז העניק למפעלים ב"מס ילה" היתרים להעסקת עובדים למרות פעילותם ללא היתרי עיסוק וללא היתרי בנייה. על פקמ"ז, המתפ"ש והמנהא "ז לטפל באמצעות גורמי הפיקוח והאכיפה באיו"ש בנושאים הקשורים לאיכות הסביבה ב"מסילה" מוקדם ככל האפשר, כדי למנוע המשך קיומם של המפגעים. בביקורת עלה, כי משהב"ט לא דרש בהסכם כי יומצאו לו ההיתרים הנדרשים כדין לביצוע העבודות בדרך הגישה המערבית, כתנאי לתשלום, אלא הסתפק בדרישה מהעמותה להצהיר, כי "אין מבחינתה מניעה חוקית או אחרת לבצע את העבודות הנדרשות לשיקום הדרך , וכי העמותה מצהירה כי העבודות לשיקום הדרך תעש ינה רק לאחר קבלת כל ההיתרים, ההרשאות והאישורים הנדרשים לפי כל דין אשר יושגו על ידה ובאחריותה". משרד מבקר המדינה מעיר, כי היתר התעסוקה מהווה גם אסמכתה לכך שמחזיק ההיתר אינו מנוע מלהיכנס לאזור תעש ייה בניהול ישראלי מסיבות ביטחוניות. מסיבה זו, הכפיפות הכפולה האמורה של הרבש"צים, היוצרת אצלם קושי במילוי תפקידם, עלולה לגרום לכניסתם של עובדים פלסטיניים ולהעסקתם ללא היתרי תעסוקה. דבר זה הינו חמור ועלול להוות, בין השאר, סיכון ביטחוני. על פקמ"ז, כגוף הצבאי הנושא באחריות לביטחון באזורי התעשייה באיו"ש, לתת דעתו לנושא זה שחשיבותו הביטחונית מרובה, ולפעול בשיתוף המנהא"ז לאכיפת החוק, תוך התייחסות לקשיים העומדים בפני הרבש"צים במילוי תפקידם. ג. לאחר פרסום הצו בדבר מינוי נאמן ביטחון, לא קבע פקמ"ז את המפעלים שנדרש בהם מינויו של נאמן ביטחון. מנתוני חטמ"ר אפרים עולה, כי באזור התעשייה ברקן מונו נאמני ביטחון ב-27 מפעלים מתוך כ- 118 מפעלים הפועלים בו; באזור התעשייה קרני שומרון מונו נאמני ביטחון בשניים מתוך כ-30 .מפעלים .אזורי תעשייה בניהול ישראלי הוקמו על קרקעות המנוהלות על ידי הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש באיו"ש, אשר מקצה את הקרקעות לגופים העוסקים בהתיישבות באיו"ש. לאזורי התעשייה בניהול ישראלי באיו"ש יש לייחס, בין השאר, חשיבות כלכלית וביטחונית, בהיותם מספקים תעסוקה לישראלים ולפלסטינים. בביקורת הועלו ממצאים כבדי משקל שעניינם פגיעה בזכויות של עובדים המועסקים באזורי תעשייה שבניהול ישראלי. עניין זה בא לידי ביטוי בהיעדר הקפדה על קיום ביקורות שוטפות של המנהא"ז ושל משרד התמ"ת על המעסיקים הישראליים בנושא תשלום שכר מינימום, שהביא לתופעות של פגיעה בשכרם של עובדים פלסטיניים, בהיעדר פיקוח ואכיפה משמעותיים בנושא בטיחות וגיהות בעבודה, שיש בו כדי להעמיד בסכנה ממשית את בריאותם וחייהם של העובדים באזורי התעשייה, ובאי - הסדרת ביטוח לעובדים מפני פגיעות בעבודה. אי-הקפדה בנושאים אלה פוגעת בדימויה של מדינת ישראל ובמעמדה בדעת הקהל הבין -לאומית כמדינה המקפידה על אכיפת החוק ועל שמירת זכויות העובדים הפלסטיניים המועסקים על ידי ישראלים באיו"ש. במועד סיום הביקורת, יוני 2011 , פעל אזור התעשייה "עלי זהב" ללא תב"ע מאושרת, וכל המפעלים הנמצאים בו פעלו ללא היתרי בנייה וללא היתרי עיסוק; באזור התעש ייה אין תשתיות פיתוח ותשתיות ביוב, דבר המהווה פגיעה באיכות הסביבה. להלן הפירוט: . בביקורת עלה, כי דרך הגישה המערבית ששימשה במקור כדרך ביטחונית, אינה מופיעה בתב"ע, ואינה עומדת בקריטריונים תחבורתיים והנדסיים הנדרשים מנתיב תחבורה לאזור תעשייה. עוד עלה, כי משהב"ט העביר לעמותה המאגדת חלק מבעלי הזכויות שבאזור התעשייה "מסילה" (להלן - העמותה) תשלום עבור ביצוע עבודות לשיקום הדרך, שלא על פי הכללים הקבועים בחוק חובת המכרזים, התשנ "ב- 1992 (להלן- חוק חובת המכרזים), שבו נקבע, כי "המדינה, כל תאגיד ממשלתי... לא יתקשרו בחוזה לביצוע עיסקה בטובין או במקרקעין, או לביצוע עבודה, או לרכישת שירותים, אלא על פי מכרז פומבי הנותן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו". להלן הפרטים:
משרד מבקר המדינה מעיר למנהא "ז ולמשרד התמ"ת על המחדל הנמשך לאורך שנים של היעדר פיקוח ואכיפה משמעותיים בתחום הבטיחות והגיהות במפעלים ישראליים באיו"ש, שיש בו כדי להצביע על זלזול מתמשך בחיי אדם. התנהלות זו אינה עולה בקנה אחד עם סדרי שלטון תקינים, ויש בה כדי להעמיד בסכנה ממשית את שלומם, בריאותם וחייהם של העובדים באזורי התעשייה. על המנהא"ז, המופקד על שמירת זכויותיהם של תושבי איו"ש, במעורבות המתפ"ש ובמשולב עם משרד התמ"ת ומשרד המשפטים, לפעול בהקדם להחלתם של חוקים הולמים בתחום דיני הבטיחות בעבודה; ולהקפיד לאכוף באופן סדיר את החוק על המעסיקים הישראליים באיו"ש, בד בבד עם אבטחת פעילות הפיקוח, כדי להבטיח את שלומם ובריאותם של כל העובדים המועסקים באיו"ש - ישראלים ופלסטינים.