משרד החינוך . ‏ניהול עצמי בבתי ספר יסודיים על משרד החינוך לפעול במשותף עם הרשויות ומרכז השלטון המקומי ולהגדיר באופן פורמלי את מרחב הפעולה ומידת המעורבות הרצויה של הרשות במסגרת הניהול העצמי, בהיותה רשות חינוך מקומית ואחרא ית למתן חינוך חובה; זאת בכפוף לשמירת מעמד המשרד כקובע את התכנים הפדגוגיים ואת יעדי החינוך במישור הארצי, ובכללם יעדי הניהול העצמי ומתן אוטונומיה לבתיה"ס שבתחום הרשות. ראוי שהמשרד ישקול את הצעת מרכז השלטון המקומי לכונן ועדת היגוי עליונה בשיתופו, שתדון ביחסי הגומלין ובתחומי האחריות כפי שעלו בדוח זה. בכלל זה על המשרד להסדיר את מארג הסמכויות - ובפרט בתחום הפדגוגי - של הרשות המקומית, מנהלי בתיה"ס והמפקחים הכוללים. מהאמור לעיל עולה כי בעקבות יישום המעבר לניהול עצמי בבתיה"ס היסודיים חל שינוי ברמת המעורבות של הרשויות המקומית בנעשה בבתיה"ס וביכולתן להתערב ולהשפיע גם על נושאים ניהוליים, תפעוליים ופדגוגיים; זאת במקביל לצמצום מעורבות המשרד בכל אחד מההיבטים האלה. אין להתעלם מיתרונותיה של מעורבות הרשות המקומית בתחום החינוך, ואולם מעורבות יתר אינה עולה בקנה אחד עם מטרות הניהול העצמי. אין היא משקפת את חלוקת התפקידים שבין המשרד (האחראי לפדגוגיה) לבין הרשות (האחראית למינהל) ואין היא מתיישבת עם כוונת המשרד, במסגרת הניהול העצמי, להעביר ממנו ומהרשות המקומית לבתיה"ס סמכויות, משאבים ואחריות, כדי ליצור את התנאים המיטביים לניהולם. מאחר שמרבית הרשויות המקומיות אינן מקצות באופן דיפרנציאלי את תקציבי סל התלמיד לבתיה"ס שבתחום שיפוטן, עולה ספק אם ההסדר הקיים, המשאיר נושא זה לשיקול הדעת של הרשות, נותן מענה מספק לצרכים הייחודיים של כל בית ספר. הימנעות משרד החינוך מאכיפת הנהלים וההסדרים בעניין הניהול העצמי החלים על הרשויות המקומיות מרחיבה את מעורבותן של הרשויות גם להיבטים חינוכיים -פדגוגיים המיושמים בבתיה"ס, היבטים שלפי תפיסת הניהול העצמי אמורים להיות נתונים בידי מנהלי בתיה"ס. .עיריית קריית אתא קבעה סל תלמיד אחיד לב תיה"ס היסודיים לשנה"ל התשע"ו (589 ( ש"ח) והתשע"ז584 ש"ח), למרות השונות הרבה בנתונים בין בתי"ס אלה - בין היתר בשטחם הבנוי (הנע בין כ - 1,800 לכ- 4,600 מ"ר), בגיל מבניהם (בין60 שנים ל-12 שנים) ובמספר תלמידיהם (בין180 בביה"ס הקטן ל-530 בגדול); עיריית נצרת קבעה בשנה"ל התשע"ו ל-13 בתיה"ס היסודיים שבאחריותה סל תלמיד דיפרנציאלי לפי מספר תלמידיהם83, אך לא על פי פרמטרים נוספים שקיים בהם שוני רב בין בתיה"ס, דוגמת שטחי מגרש ביה"ס (בין 2 דונם ל -12 דונם), השטח הבנוי (בין 1,800 ל- 7,000 מ"ר) וגיל המבנה (בין48 שנים ל-6 שנים); גם עיריית שפרעם (בשנות הלימוד התשע"ו והתשע"ז) והמועצה המקומית עספייא (בשנה"ל התשע"ז) קבעו סל תלמיד אחיד לכל בתיה"ס היסודיים בתחומן למרות השוני הרב ביניהם מבחינת השטח הבנוי84, מספר התלמידים85 וגיל ביה"ס ומצבו הפיזי86. משהמשרד תומך בקביעת סלים דיפרנציאליים ברשויות המקומיות שבניהול עצמי, ובשים לב לכך שהוא האחראי לקביעת גובה הסל המינימלי - מצופה ממנו ליזום, בשיתוף מרכז השלטון המקומי, מהלך לקביעת סל דיפרנציאלי שיתבסס על קריטריוני ם מתאימים. ,מצופה מהרשויות שבהן הבדלים ניכרים בין בתיה"ס במספר התלמידים וסל התלמיד שלהן אינו דיפרנציאלי, לבחון את השלכות מדיניות זו, ובהתאם לתוצאות הבחינה לעדכן את שיטת הקצאת סל התלמיד לבתיה"ס. על משרד החינוך לשקול לעדכן את הקריטריונים לקביעת סל התלמיד, כך שגודל ביה"ס יהיה שיקול נוסף בהחלטה על קביעת גובה מרכיבי הסל לכל בי"ס ברשות. .מהתרשים עולה כי בשנים שנבדקו, יותר ממחצית הרשויות המקומיות בניהול עצמי שבהן יותר מבי"ס אחד לא קבעו סל תלמיד דיפרנציאלי82 . נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, אף שחלפו שש שנים ממועד כניסת בתיה"ס לניהול עצמי, משרד החינוך לא פרסם הנחיות לבקרה ולאישור של הדוחות. בפועל חלק מבתיה"ס מגישים דוחות כספיים שלא במתכונת שנקבעה, והנתונים שהם מוסרים למאגר המידע של המשרד אינם מבוקרים. על משרד החינוך לפרסם נוהל לרשויות וחוזר מנכ"ל מעודכן שיעגנו את הנחיותיו בנוגע לבקרה ולאישור של הדוחות הכספיים שמגישים לו בתיה"ס, פרסום כזה יסייע לקיים בקרה ופיקוח וינחה את הרשויות המקומיות ואת בתיה"ס. יתרה מזאת, על המשרד להבטיח שנושא זה יודגש בתוכניות ההכשרה הייעודיות למנהלים בתחום הנ יהול העצמי ובהשתלמויות למנהלים במכון אבני ראשה ובמרכזי הפסג"ה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי קיומו של פורמט אחיד יכול להיות בסיס לתיעוד הדיון, אולם כשלעצמו אינו מבטיח את התיעוד . על משרד החינוך להנחות את מנהלי בת יה"ס להקפיד על תיעוד מפורט כנדרש, עד שהדבר יתאפשר בעתיד באמצעות המערכת הממוחשבת. .משרד מבקר המדינה מעיר למ נהלי בתיה"ס כי כמרכזי הוועדה עליהם להקפיד על תיעוד שיטתי וממצה של דיוני הוועדות המלוות ולהטיל את האחריות על מי ממשתפי הדיון. תיעוד תורם לקיום הליכי חשיבה ותכנון סדורים, להבניה של שיקול הדעת, לעמידה בחובת ההנמקה, לפעילות על פי תכנון, לרציפות ולשימור הזיכרון הארגוני בטווח הקצר ו בטווח הארוך. בה בעת על הממונות המחוזיות והמפקחות הכוללות להנחות את המנהלים להקפיד על תיעוד זה, שנועד לשמש אותן למעקב אחר השגת היעדים שנקבעו ולהפקת לקחים. הבדיקה העלתה כי מרבית דיוני הוועדות המלוות לא סוכמו בכתב כנדרש, לרבות ציון ההחלטות שהתקבלו בהם; לכן אין אפשרות לעקוב אחר יישום החלטות אלה. גם כאשר נמצאו מסמכים המתעדים את הדיונים, לרוב הם היו קצרים וחלקיים, לא כללו החלטות לביצוע ולא הופצו למשתתפים בדיון. קיים חשש אפוא שהיפוך היוצרות בכל הנוגע לזהות הגורם האחראי לניהול הוועדות המלוות משפיע גם על זהות האחראי לתיעוד דיוניהן והחלטותיהן, ובסופו של דבר תכלית דיוני הוועדות נפגמת מאוד. בדיקת דוחותיהם הכספיים של 37 בתיה"ס ב-4 מהרשויות המקומיות שנבדקו (13 בנצרת, 10 בשפרעם, 10 בקריית אתא ו-4 בעספייא) לשנים התשע"ה-התשע "ז העלתה כי כל בתיה"ס הגישו דוחות כספיים לסוף שנה"ל, אולם הם לא היו מאושרים על ידי רואי חשבון. עוד עלה כי בתיה"ס הגישו את המאזנים הכספיים במתכונת שונה מזו שנקבעה בהסכם ובנוסח שלא סיפק מידע על מצבם הכספי. מצב זה מקשה על הבנת הנתונים הכספיים, המיועדים לשקף באופן נאות את מצבו הכספי של ביה"ס. משרד מבקר המדינה מעיר למינהלה, וכן למנהלי בתיה"ס, למפקחים ולנציגי הרשות המקומית הרלוונטיים, האחראים לזימון חברי הוועדה, כי עליהם להקפיד על זימון כל חבריה הנדרשים על פי חוזר המנכ"ל. יש חשיבות גדולה לקיום דיוני הוועדה המלווה בהשתתפות כל הנציגים הקבועים בחוזר - הרכב המבטא את אופייה המייעץ, התומך, המשתף והמחויב במתן דין וחשבון. יצוין גם כי העובדה שלא נקבעה בנוהל זהות הגורם האחראי בפועל לתיאום מועד הדיון ול זימון המשתתפים עלולה לגרום לכך שלא יוזמנו כל חברי הוועדה האמורים להשתתף בדיון, ועל המינהלה לפעול לתיקון העניין. הדוח הכספי הוא כלי לבקרה ולפיקוח של הרשויות ומשרד החינוך על הפעילות הכספית של בתיה"ס. על בתיה"ס שבניהול עצמי והרשויות המקומיות לפעול בהתאם להנחיות משרד החינוך ולהסכם ההבנות ולדאוג שבדוחותיהם הכספיים של בתיה"ס יוצגו מלוא הוצאותיהם לפי המתכונת שנקבעה, כדי שהדוחות ישקפו נכונה את מצבם הכספי של בתיה"ס. הבדיקה העלתה כי עיריית נצרת לא ביצעה סקר בקרה פנימית וכי עיריית קריית אתא החלה בביצוע סקר רק במהלך ביקורת משרד מבקר המדינה במאי 2017 . בהיעדר סקר בקרה פנימיתלא היה לשתי העיריות מידע על איכות הנהלת החשבונות והניהול הכספי בבתיה"ס בתחומן. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריות קריית אתא ונצרת על שלא מילאו את חובתן לבצע את סקר הבקרה הפנימית בבתיה"ס. עליהן להקפיד לבצע משימה זו בקביעות מדי שנה, כדי לעמוד על איכות הנהלת החשבונות והניהול הכספי של בתיה"ס, לאתר את התחומים הטעונים שיפור ולפעול לשיפורם. .זאת ועוד, היות והיקף התקציב הרשותי לחינוך תלוי בשיקול הדעת ובהחלטה של הרשות המקומית, עולה חשש שרשויות המשתייכות לאשכולות חברתיים-כלכליים נמוכים לא יוכלו לתגבר את בתיה"ס שלהן בתקציבים תוספתיים. ברשויות אלו גם ההורים אינם יכולים לממן הוצאות חינוך נוספות. משמעות הדבר היא העמקה של פערי החינוך בין הרשויות. כל עוד למשרד החינוך אין מידע עדכני ומלא על היקף התוספות התקציביות שמקצות הרשויות המקומיות לביה"ס, אין ביכולתו לעמוד באופן מערכתי על המענה הנדרש להשלמה תקציבית דיפרנציאלית של הפערים בין בתיה"ס ברשויות השונות. על המינהלה והממונות המחוזיות במשרד החינוך, ועל הרשויות המקומיות קריית אתא, שפרעם, נצרת ועספייא להקפיד, כל אחד בתחום אחריותו, שכל בתיה"ס באותן רשויות ינצלו את מלוא התוספת הפדגוגית המועברת אליהם במסגרת סל התלמיד ליעדים פדגוגיים, כדי להעלות את רמת ההישגים החינוכיים של התלמידים. .עלה כי חלק מבתיה"ס לא ניצלו את מלוא התוספת הפדגוגית, ולעיתים היא נוצלה לצרכים אחרים. להלן פירוט: . ממצאי הביקורת מצביעים על כשלים בהליך הכשרתם ופיתוחם המקצועי של מנהלי בתיה"ס. הועלה בין היתר כי המינהלה לא גיבשה תוכנית עבודה מסודרת שמפרטת את מסגרות הלמידה המתקיימות, מועדן, היקפן ומטרתן; לא ריכזה את הנושא ברמה הארצית; לא בחנה את היקף מסגרות הלמידה המתקיימות בפועל אל מול הצרכים; לא עדכנה את תוכנית ההכשרה בטרם כניסת המנהלים לתפקידם; לא מיסדה את מנגנון פורום המ"מים; ולא הקפידה על קיומם של מפגשי החשיפה וההתנעה. עלה כי במחוזות שנבדקו אין נתונים על ההכשרות למנהלי מחלקות חינוך ברשויות שבתחומיהם, וממילא אין מעקב אחר עניין זה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשויות המקומיות ולמינהלה כי עליהן לפעול בתיאום ולוודא שכל בעלי התפקידים ברשות הקשורים לתחום הניהול העצמי, ובכלל זה מנהלי מחלקות החינוך, הגזברים והחשבים, יעברו הכשרה מתאימה להטמעת עקרונות הניהול העצמי ומאפייניו. הבדיקה העלתה כי אין למינהלה מאגר נתונים על שעות הייעוץ שהקצתה למחוזות ולבתיה"ס, ולא נתונים על שיעור ניצולן ועל חוסרים, אם ישנם. מידע כזה לא נמצא גם במחוזות שנבדקו. יוצא אפוא כי תקציב של מיליוני ש"ח בשנה מוקצה ללא מעקב ובקרה, ובנסיבות אלו אי אפשר להעריך את האפקטיביות שלו. אופן ניהול הוועדות המלוות על ידי הרשויות המקומיות - בדיונים משותפים לכמה בתי"ס שמרוכזים ביום אחד וזמנם קצוב - אינו מאפשר בירור ממצה של מכלול הסוגיות הפדגוגיות והתקציביות של כל בי"ס. ליבת הניהול העצמי היא הקשר ההדוק בין התכנון הפדגוגי לתכנון התקציבי. העובדה שהעיסוק בהיבטים התקציביים הוא פחּות, אם בכלל קיים, מצביעה על בחינת תוכניות העבודה מזווית צרה, בהתעלם מהמשאבים שהוקצו לבתיה"ס ומתהליכי העבודה שהותוו. נוהג זה פוגע באפקטיביות התוכניות שהוכנו, כל שכן ביחס להגדלת היקף המשאבים שמוקצים לשם כך לבתיה"ס שבניהול העצמי להשגת מטרותיהם. בכלל זה אין מנתחים את האופן שבו יישם מנהל כל בי"ס את כלי הניהול העצמי שהוקנו לו, בעצם העובדה שניתנה בידו גמישות לניצול משאבי התקציב לצרכים הפדגוגיים. תפקידיה, סמכויותיה והרכבה של הוועדה המלווה הבית-ספרית, שנקבעו בחוזר המנכ"ל, מ צביעים על כך שהיא המנגנון המרכזי לניהול העצמי בבתיה"ס. בראש ובראשונה היא נועדה לתת למנהל ביה"ס כלי תכנוני לדיון, לייעוץ ולקבלת החלטות פדגוגיות ותקציביות, לשיתוף פעולה בין כל הגורמים המעורבים בעשייה הבית -ספרית ולהסרת חסמים. אולם ביקורת משרד מבקר המדינה ומחק ר ראמ"ה העלו כי הוועדות המלוות אינן ממלאות אף אחד מהתפקידים המרכזיים שיועדו להן; במידה רבה הן משמשות כלי לניהול חיצוני של ביה"ס ולפיקוח על הנעשה בו יותר משהן מוקד לעשייה עצמאית. הדבר מעיד כי המשרד לא ניתב כהלכה את פעולת הוועדות המלוות. על משרד החינוך והמינהלה לנתח את הסיבות לחולשת הוועדות המלוות ולהעריך את תרומתן הממשית לתפקוד עצמאי ואפקטיבי של בתיה"ס בניהול עצמי. פתרון סוגיית מפתח זו הוא אחד התנאים להצלחת מהלך המעבר לניהול עצמי - יצירת תשתית ארגונית ותרבות ארגונית חדשה במערכת החינוך, המעצימות את מנהל ביה"ס וצוותו ומעבירות את מוקד קבלת ההחלטות לביה"ס. על המשרד והמינהלה לפעול בשיתוף ראשי מינהלי החינוך ברשויות המקומיות לחיזוק מעמד מנהלי בתיה"ס: להנחותם לשלב בתוכניות עבודתם לוח זמנים לדיוני הוועדה המלווה, לדרוש מהם לקבוע את סדר יומה, לרבות נושאים מחויבים לדיון כמו ההיבטים התקציביים של תוכניות העבודה, ולהנחותם גם לדאוג לתעד את דיוני הוועדה בסיכום מחייב של עיקרי הדיון, לרבות פירוט ההחלטות שהתקבלו, להפיצו ולהשתמש בו למעקב ולהפקת לקחים. הבדיקה העלתה62 כי מרבית דיוני הוועדות מתמקדים בהצגת תוכניות העבודה באופן כללי, ובמסגרתה מוקרנת מצגת שהוכנה מראש. כאשר מתקיים שיח הוא מתמקד בהיבטים הפדגוגיים; הוועדה נמנעת מלדון בהיבטים הכלכליים-תקציביים. הביקורת העלתה שמנהלי בתי"ס רבים אינם מנצלים את מגוון האפשרויות לגמישות פדגוגית העומדות בפניהם, וספק אם הם יודעים כיצד לעשות זאת או מודעים ליתרונותיה לביה"ס. עוד נמצא שהמפקחים ה כוללים והממונות המחוזיות אינם מעודדים את מנהלי בתיה"ס למצות את הגמישות הפדגוגית שנתונה בידיהם ואינם נוקטים פעולות מספיקות כדי לסייע להם בהטמעתה בבתיה"ס. על כן ראוי שמנהלי בתיה"ס יבחנו את היתרונות הפוטנציאליים של הגמישות הפדגוגית שניתנה להם. להלן פירוט: על פי תפיסת הניהול העצמי המעוגנת בחוזר המנכ"ל, הגמישות הפדגוגית היא מאבני היסוד של הניהול העצמי. גמישות פדגוגית משמעותה העברת מרכז הכובד הפדגוגי למנהל ולצוותו, והיא מעודדת יצירת תרבות ארגונית וגיבוש דפוסים חדשים של ארגון הלמידה וההוראה בביה"ס. אי -ניצול הגמישות הפדגוגית על מרכיביה השונים מונע הלכה למעשה את פעילותם העצמאית של מקבלי ההחלטות בבתיה"ס, שהיא תנאי מרכזי לאוטונומיה פדגוגית. נוכח מחקר ראמ"ה ולפיו בתיה"ס שבניהול עצמי עושים שימוש מוגבל בגמישות הפדגוגית שניתנה להם , ונוכח ממצאי הביקורת בנושא זה כשלוש שנים לאחר המעבר לניהול העצמי - על המינהלה ועל הממונות המחוזיות והמפקחות הכוללות להדגיש בהדרכה ובייעוץ לבתיה"ס ובהכשרות למנהלי בתיה"ס ולצוותי החינוך את חשיבותו של כלי זה ולסייע בפיתוח מודלים ליישומו. בה בעת על המשרד לדבוק, להלכה ולמעשה, בעקרונות הניהול העצמי, ובכלל זה לעודד ולחזק את מיצוי מרכיבי הגמישות הפדגוגית ככל האפשר. במצב זה נוצר פער בין מסגרת האחריות של הרשות המקומית וביה"ס לבין מסגרת סמכויותיהם. כלומר, האחריות החוקית לניהול החשבון ולאופן הוצאת הכספים חלה על הרשות, ואילו הביצוע והפעולות בידי מנהל ביה"ס, שאינו כפוף לה, שכן משרד החינוך הוא המעסיק של רוב מנהלי בתיה"ס היסודיים. הסדר זה אינו מתיישב עם תכלית המעבר לניהול העצמי כפי שהוגדרה בחוזר המנכ"ל - להגביר את ההלימה שבין האחריות לבין הסמכות באופן שישפר את תפקוד צוותי החינוך בבתיה"ס; למעשה הוא מגביר את תלותם של מנהלי בתיה"ס ברשות המקומית.
משרד מבקר המדינה מעיר למינהלה כי לנוכח תפקידן המרכזי של המזכירות במערך בתיה"ס שבניהול העצמי, עליה להיות מעורבת בהכשרתן ולפעול, באמצעות המחוזות ולצד הרשויות, לכך שכל המזכירות יעברו את קורס המינהלניות. על המינהלה לפעול לצד מרכז השלטון המקומי ולברר מדוע הוכשרו רק מיעוט המזכירות , למצוא פתרון לכך ולגבש במשותף לוח זמנים לסיום הכשרת המזכירות לתפקיד מינהלניות. נוכח טענת המינהלניות שהובאה בפני צוות הביקורת, על תרומה מועטה של הקורס לתפקידן החדש, על המינהלה ומרכז השלטון המקומי לעמוד על אפקטיביות קורס זה ולעדכנו ולשפרו במידת הצורך כך שתושג מטרתו.