המשרד לשירותי דת . מינוי הרכבי מועצות דתיות ובחירת רבני עיר .התערבותו של עוזר השר בעבודת ועדות הבחירות לרבני עיר לא זו בלבד שהיא מנוגדת לכללים הנוגעים לעובדים המועסקים במשרות אמון, אלא היא עלולה לפתוח פתח להתנהגות בלתי הולמת של עובדי ציבור הפועלים לטובת עניינים פוליטיים ולא לטובת הציבור, ולפיכך יש לעקור אותה מן השורש. על השר לשירותי דת לוודא כי עוזריו ויועציו האישיים לא יתערבו בעבודת הוועדה, לרבות במשימות המוטלות על מרכז הוועדה. ביצוע שלבים מרכזיים בהליך בחירת רב עיר בידי יועץ השר או עובדי לשכת השר , במקום חברי הוועדה, ובכלל זה מרכז הוועדה, פוגע בשקיפות ההליך, אינו ממצה את היכולות המקצועיות ואת הניסיון בטיפול מינהלי בהליך שהצטברו במשרד ועלול לפגוע ביעילותו. יתר על כן, התערבותו של יועץ השר בהליכי בחירת רב עיר מעביר מסר על הימצאות שיקולים לא עניינים, ובכללם שיקולים פוליטיים המשפיעים על הליך הבחירה, וזאת מעצם מינויו של יועץ השר במשרת אמון האמון על טיפול בעניינים פוליטיים. בהקשר של הזהירות שראוי לשלטון המרכזי לנהוג בהליך בחירה של רב עיר, ראוי להביא מדברי כב' השופט יצחק עמית, בעתירה שנדונה לא כבר ושעניינה הליך בחירת רב העיר לטבריה40: "בחירת רב עיר היא עניין בעל אופי מקומי, אשר תלוי באופייה של הרבנות המקומית ותושביה ... בהקשר זה גובר "עקרון האוטונומיה", שיש בו להסיג את מעורבותו של השלטון המרכזי ... תופעה זו של התערבות פוליטית מצד גורמי השלטון המרכזי אינה ראויה ... התערבות שר כזה או אחר או ניסיון להשפיע על ה ליך בחירת רב עיר יש בה כדי להכתים את טוהר הבחירות, והדבר גם עומד בניגוד למושכלות היסוד של המשפט המינהלי". היות והשר נושא באחריות כוללת לנעשה במשרדו, לרבות בלשכתו , ראוי שהשר ינחה את יועצו באופן ברור וחד -משמעי מהם גבולות גזרתו, לרבות היעדר סמכויות לביצוע או למתן הנחיות לדרג המקצועי במשרדו, או לוועדות לבחירת רב עיר41. .זאת ועוד, משרד מבקר המדינה מציין כי העבודה המינהלית של ליווי ועדות הבחירות לבחירת רבני ערים מתנהלת זה שנים ביחידת מנהל תחום נישואין ורבנים, לרבות בדיקה והכנה של טבלאות ספירת המתפללים בבתי הכנסת לצורך הרכבת האסיפה הבוחרת. מדובר בהליכי בחירות שבהם משולבים מאבקים פוליטיים ויעידו על כך העתירות לבג"ץ לפני ואחרי ביצוע מערכות הבחירות שנערכו בשנתיים האחרונות בכל הרשויות המקומיות (לוד, בית שמש, טבריה, בת ים, מבשרת ציון). בהתאם יש להקפיד על הפרדה ברורה בין המטלות שהדרג הפוליטי בלשכת השר יכול לבצע ובין מטלות של הדרג המקצועי במשרד. הבדיקה העלתה כי לשכת השר דוד אזולאי לא פעלה בהתאם להנחיית המשנה ליועץ המשפטי לממש לה: היא לא ערכה מיפוי של היישובים שבהם לא מכהן רב עיר ובכלל זה שלבי הטיפול, לא הכינה תכנית עבודה לבחירת רבני עיר ולא הנחתה את מחלקת רבנים לערוך מיפוי של היישובים שבהם אין רב עיר או תכנית עבודה; השר לא פרסם עם כניסתו לתפקיד הודעה ברשומות על הצורך לבחור רבני עיר בכל היישובים שבהם אין רב עיר; הודעות השר בנוגע לצורך לבחור רב עיר פורסמו רק בנוגע למחצית היישובים שבהם לא מכהן רב עיר, ולעתים באיחור של חודשים או שנים מהמועד שבו התפנתה הכהונה. רק ביוני 2017 , במהלך הביקורת, החל השר לפרסם ברשומות, בהתאם להנחיות היועץ המשפטי, גם הודעות בדבר הצורך לבחור רב עיר ביישובים שבהם מכהנים רבני עיר העומדים לפרוש מתפקידם43. עלה כי שלושה ממונים מכהנים כממונים על כמה מועצות דתיות וכי היקף המשרה הכולל של כל אחד מהם גדול מהמותר על פי חוזר מנכ"ל וממה שקבע הממונה על השכר באוצר, וכי אין הוא מתיישב עם היקף השכר שאמור להיות משולם להם בגין מספר התושבים שהם משרתים. להלן הפירוט: בדיקת משרד מבקר המדינה במחלקת רבנים העלתה כי לא ברור על מה התבססה טענת יועץ השר בנוגע לעומס מיוחד על המחלקה שמנע את קיום הפגישה. משרד מבקר המדינה מעיר ליועץ השר, מר דוד עמר, כי הוועדה לבחירת רב עיר היא ועדה עצמאית בראשות שופט או דיין, האמורה לפעול בהתאם לשיקול דעתה העצמאי, ותיאום פעילותה נעשה באמצעות מרכז הוועדה - מנהל מחלקת רבנים במשרד. לפיכך היה עליו להימנע מלהתערב בסדרי עבודתה המקצועית של הוועדה לבחירת רב עיר. משרד מבקר המדינה חוזר ומציין כי משהוקמה ועדה בראשות שופט או דיין, אל ליועץ שר, שהוא מינוי במשרת אמון, להתערב בעבודתה ולקבוע את סדרי עבודתה. ראש העיר פנה ליו"ר הוועדה, שהוא גם הממונה על סדרי עבודתה, ומעורבות יועץ השר בסדרי עבודת הוועדה היא אסורה ומנוגדת להוראות התקשי"ר. 1. מהניתוח שעשה משרד מבקר המדינה עולה תמונה בעייתית בנוגע לפעילות השר דוד אזולאי בקידום הליכי הבחירה של רבני ערים ולפעולתן של ועדות לבחירת רב עיר. רק בארבע רשויות מקומיות נבחרו רבני עיר 50 ואילו באשר ליתר 26 ,הרשויות המקומיות נכון לדצמבר 2017 ,, שאין בהן רב עיר פרסם השר ברשומות הודעות על הצורך בבחירת רב עיר הנוגעות ל -16 רשויות בלבד51. בפועל הוא הקים רק שבע ועדות לבחירת רב עיר52, מתוכן רק ארבע פעילות. 2. בדיקת פעולות השר בעניין מינוי רבני עיר מצביע על כך כי ביישובים אחדים הוא החל לנקוט פעולות לשם כך, אך אלו הופסקו מסיבות לא ברורות. בין היתר, מדובר ביישובים הבאים: חיפה, אשקלון, גדרה, חריש, קריית ארבע, קריית ביאליק, קריית מלאכי ושדרות. לא נמצאו תשובות לשאלה מדוע ברשויות מקומיות שעליהן הכריז השר עוד בשנים 2015 ו-2016 כי יש צורך לבחור בהן רב עיר, טרם הקים השר ועדות בחירות53 . כמו כן לא נמצאו הסברים בנוגע לפרק הזמן הרב שחלף מאז הודעת השר ברשומות עד הקמתה של ועדת הבחירות - לעתים שנה או שנתיים. מינוי ממונה מספר 2 כמורשה חתימה שני מטעם המועצה הדתית נועד לשמש לבקרה ולפיקוח אפקטיבי על עבודתו ועל חתימתו של הממונ ה הראשון בכל הנוגע לשימוש בכספי ציבור, כנהוג לפי כללי מינהל תקין. מצב המתואר לעיל מעלה חשש לפגיעה באיכות הבקרה והפיקוח, ועלול להוביל לפגיעה בקופה הציבורית ואף למצב של חשש לניגוד עניינים. ואולם, הבדיקה העלתה כי ב-12 הרשויות המקומיות שנבדקו ובהן התגלו חילוקי דעות בין הצדדים המעורבים בהליך לא מיצה השר את הכלים העומדים לרשותו: הוא לא הפעיל את סמכותו שנקבעה בתקנות, ולא מינה בעצמו את בעלי התפקידים בוועדת הבחירות או באסיפה הבוחרת. המשרד מסר בתשובתו מינואר 2018 (להלן- תשובת המשרד) כי יבחן אם יש צורך לשנות את החוק ולחסוך את הצורך בהסכמה הדדית מצד שלושת הגורמים המעורבים בבחירת הנציגים להרכב המועצה הדתית. .מהבדיקה ומתשובות הרשויות המקומיות עולה כי בשש רשויות מקומיות (באר שבע, רמת גן, מטה בנימין, עפולה, מטולה ויבנאל) מתוך 12 שנבדקו, ביצעו הרשויות המקומיות את הפעולות שדרש המשרד כדי להביא לידי הקמת הרכב מועצה דתית ובכלל זה בחרו את נציגיהן במליאת מועצת הרשות המק ומית. למרות זאת בארבע מתוכן (רמת גן, מטה בנימין, עפולה ומטולה) לא קידם השר את מינוי הרכב המועצה הדתית. באשר לרשויות המקומיות באר שבע ויבנאל, הלשכה המשפטית של המשרד קבעה כי המועמדים לתפקיד יו"ר לא עמדו בתנאים הנדרשים לתפקיד. אשר לשש הרשויות המקומיות האחרות (חיפה, קריית יערים, גדרה, מבשרת ציון, בית שאן ואליכין) ראשי הרשויות כלל לא הביאו לפני מליאת הרשות המקומית את דרישת המשרד לשירותי דת לבחור את נציגי הרשות להרכב המועצה הדתית. חמש מתוכן – רשויות מקומיות קטנות יחסית (קריית יערים , גדרה, מבשרת ציון, בית שאן ואליכין) אף הודיעו ללשכת השר כי המצב הנוכחי של ניהול המועצה הדתית באמצעות ממונה היא הדרך המועדפת עליהן בעת הזו. חלקן אף השיבו באופן דומה למשרד המבקר. מקרים אלו מצביעים על הצורך לבחון את ההצעות שהועלו בעבר לאיחוד מועצות דתיות קטנ ות או לשינוי מבנה המועצות הדתיות (בעניין זה, ראו להלן בפרק "גרירת רגליים של המשרד לשירותי דת בפתרון סוגיית מינוי הרכב למועצות הדתיות"). .מכתבי השר אל המועצות הדתיות היו לקוניים וחסרים: הם לא פירטו את מספר החברים שעל מועצת הרשות לבחור, ואת התנאים הנדרשים לפי חוזר מנכ"ל, ואף לא הפנו אותם לחוזר המנכ"ל הרלוונטי . מעת לעת הוצגו לרשויות המקומיות, במכתבים מלשכת השר, דרישות חדשות ואחרות לבחירת נציגי הרשות, כמו נתינת ייצוג הולם לחברי מועצת הרשות (לרבות נציגי האופוזיציה), ייצוג לנשים, ולמיקום גיאוגרפי. בשל כך, וכן בשל דרישות נוספות הנוגעות למועמדים שהעלתה לשכת השר חדשות לבקרים, שתי רשויות מקומיות (באר שבע ומטה בנימין) נאלצו להביא לפני מועצת הרשות הצעה שבה שינו את המועמדים שכבר אישרה מועצת הרשות. הדרישות האמורות הגיעו טיפין-טיפין, ובין דרישה אחת לשנייה חלפו לעתים כמה חודשים. היעדר המידע המפורט בנוגע לדרישות הסף גרם לצורך בשינוי הרכבים גם ברשויות אחרות, דוגמת רמת גן. פעולות אלה האריכו עד מאוד את פרק הזמן הנדרש לגיבוש רשימת מועמדים העומדת בתנאי הסף, ותרמו לכך שעד מועד סיום הביקורת לא מונה הרכב למועצה דתית ביישובים אלה. כדי לייעל את הליך הגיבוש של רשימת המועמדים המומלצים לכהן בהרכב המועצה הדתית על המשרד, בפנייה הראשונית שלו לרשויות המקומיות להתנעת הליך בחירת הרכב למוע צה הדתית, להפנות את תשומת לבן לכללים ולדרישות שבחוזר מנכ"ל ולדרישות נוספות של המשרד, המפרטים את הליך הטיפול באישור רשימת המועמדים. הדבר יקצר הליכים וימנע סחבת, יחסוך התכתבויות רבות וכן את הצורך להביא שינויים במועמדי הרשות לאישור מועצת הרשות המקומית. 1. 'מלוח מס1 עולה כי ב-10015 מ-129 ( המועצות הדתיות78% ) הפועלות בישראל16 לא חודש הרכב המועצה בתוך שנה לאחר הבחירות האחרונות ברשויות המקומיות שנערכו ב- 22.10.13 - דבר המנוגד לנקבע בחוק. יתר על כן, נכון לאוקטובר 2017 , רק ל -59 ( מועצות46%) יש הרכב מועצה ויו"ר נבחר; וביתר 70 ( מועצות דתיות54% ) עדין אין הרכב נבחר, ובהן גם ערים גדולות כמו ירושלים, חיפה ובאר שבע. עוד עולה מלוח מס' 1 כימאז הבחירות לרשויות המקומיות באוקטובר 2013 , מינו השרים בנט ואזולאי 59 מועצות דתיות בלבד : ממועד הבחירות לרשויות המקומיות ועד 8.12.1417 מינה השר בנט 39 הרכבים(מהם 29 ,)הרכבים שמינויים חודש, ועשרה הרכבים שמינה ואילו חה"כ דוד אזולאי (שמכהן בתפקידו מ- 15.5.15 ), מינה20 הרכבי מועצות דתיות בלבד מ -90 מועצותשנותרו במועד כניסתו לתפקידו ללא הרכב נבחר: מהן 79 מועצותשבהן כיהן ממונה; ארבע מועצות שבהן כיהנה ועדה ממונה; ושבע מועצות שבהן כיהן מורשה חתימה. בכך לא עמדו השרים נפתלי בנט ודוד אזולאי בהוראות החוק. עולה מכך שהשרים אינם ממלאים כנדרש את תפקידם למינוי הרכבים למועצות דתיות, ותכ לית חוק שירותי הדת הנוגעת ל מינוי הרכבים למועצות דתיות לא הושגה. זאת, אף שהתקופה שנקצבה למינוי הרכב של מועצה הוכפלה בשנת 2008 משישה חודשים לשנה שלמה18. וגם אף שהחוק מקנה לשר כלים שונים להאצת התהליך למינוי הרכבים, לרבות הסמכות לפעול באופן חד -צדדי ולהציע מועמדים למועצה אם הרשות המקומית או הרבנות המקומית לא הציעו מועמדים והסמכות להביא מקרים שבהם היו חילוקי דעות להכרעה לפני ועדת שרים. 2. אשר ליתר70 ( המועצות הדתיות 54% ) אותן מנהלים אנשים שמינו השרים: במקום להביא למינוי הרכב נבחר מינו השרים ממונה (ב-59 מועצות דתיות), מורשי חתימה (ב -7 מועצות) או ועדה ממונה (ב -4 מועצות) המנהלים אותן. יצוין כי מבין59 הממונים מינויים של56 מהם חודש או בוצע לאחר הבחירות באוקטובר 201319 בידי השר נפתלי בנט; ושלושה מונו בידי השר המכהן דוד אזולאי. מספרן של המועצות הדתיות בהן מכהן הרכב נבחר הוא נמוך. באוקטובר 2018 אמורות להיערך הבחירותלרשויות המקומיות ועל פי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה לא יוכל השר לשירותי דת להרכיב מועצות דתיות בסמוך לבחירות אלה. על פי החוק עד תום שנה ממועד הבחירות לרשויות המקומיות יפוג תוקף הרכבן של כל המועצות הדתיות, שוב יהיה צורך לפתוח מחדש בהליך מורכב של הרכבת כל המו עצות הדתיות. מכאן שהמצב המתואר לעיל, שלפיו רק במיעוטן של הרשויות המקומיות במדינה מסופקים צרכי הדת היהודיים בידי מועצות דתיות הפועלות בהרכב שנקבע בחוק - מועצה דתית ויו"ר בראשה - אינו צפוי להשתנות בזמן הקרוב. משמעות הדבר היא, פגיעה בזכות האזרח לקבל שירותי דת איכותיים וייצוג הולם במועצות הדתיות. מצב זה מעלה את הצורך שהמשרד יבחן מחדש את הדרישה להסכמה הדדית של שלושת הגורמים - המשרד לשירותי דת, הרשות המקומית, והרבנות המקומית, כדי לאפשר את קידום ההליך לבחירת הרכב המועצה הדתית. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה למשרד לשירותי דת כי הוא לא פעל כנדרש לתקן את הליקויים שהועלו בדוחות קודמים של מבקר המדינה, שאף הם הצביעו על התופעה של אי-הרכבת מועצות דתיות במועד. הבדיקה העלתה כי החלטת הממשלה ממאי 2013 , שמטרתה הייתה להיחלץ מהמלכוד בעניין הקושי להרכיב את המועצות הדתיות, לא בוצעה: אמנם בתקופת השר נפתלי בנט החל הצוות בעבודתו, אך הוא לא השלים אותה ולא הגיש את המלצותיו. עם כניסתו של השר המכהן דוד אזולאי לתפקידו הצוות לא חידש את עבודתו. המשרד לשירותי דת גם לא פעל לשינוי החלטת הממשלה, ומכאן שההחלטה שרירה וקיימת והיא מחייבת את הממשלה ואת השר, ואולם אין מקיימים אותה. מתשובות המועצה המקומית גדרה והמשרד עולה כי שני הגופים מגלגלים אחריות מזה אל זה בכל הנוגע לעצירת הפעולות למינוי רב העיר. תוצאת הדבר היא שיתוק של פעילות הוועדה. .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולתו המהירה של המשרד לשירותי דת לתיקון הליקוי שעליו הצביע מבקר המדינה. עם זאת, משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת כי ההנחיות שלו עצמו ושל סגן הממונה על השכר מגבילות את היקף משרתו המצטבר של ממונה בעל סמכות הכרעה המכהן כ ממונה במועצה דתית נוספת ל - 130% משרה בלבד. על המשרד אפוא לעמוד במגבלה זו. כמו כן עליו לעשות עבודת מטה ולבחון את היקפי המשרות של כלל הממונים על המועצות הדתיות, בהתאם להנחיות האמורות לעיל ועל פי צורכי התפקיד. משרד מבקר המדינה מציין כי מאז סוף 2014 היה מספיק זמן לבצע מינויים ולמנוע מצב מתמשך של חשש לניגוד עניינים. על המשרד למפות את המקרים שבהם מתעורר מצב של הצלבה בין ממונים על המועצות הדתיות לקבוע סייגים שינטרלו חשש לניגוד עניינים ולפעול לאלתר להפסקת התופעה. על אף זאת, בביקורת הועלו שני מקרים שבהם התערב יועץ השר בעבודת ועדת הבחירות ובניגוד לכללים, לאחר שהוקמה: . מהנתונים לעיל עולה תמונה בעייתית של היעדר תוצאות מספקות בכל הנוגע למינוי רבני עיר גם בתקופתו של השר המכהן, דוד אזולאי, וגם בתקופת כהונתו של השר לשעבר, נפתלי בנט. מצב זה נובע מהליך בחירה מסורבל המורכב מכמה שלבים: שלב ראשון שבו מוקמת ועדת בחירות ושלב שני שבו ועדת הבחירות מרכיבה את האסיפה הבוחרת. בשלבים אלה מעורבים המשרד, הרשות המקומית והרבנות הראשית, והמינויים בכ ל השלבים כרוכים בהסכמה או בהיוועצות הדדית של כל הגורמים. הצורך בהסכמה הדדית גורם לעתים לעצירת התהליך כולו. בין שחוסר ההסכמה הוא על רקע פוליטי ובין שעל רקע אחר, בכל מקרה הוא משמש קרקע פורייה להימשכות ההליכים עד אין קץ. על השר לשירותי דת להוביל עבודת מטה לבחינת ההליכים למינוי רבני עיר ולהציע הצעות לייעול ולפישוט של ההליכים, ובכלל זה לבחון את הצורך בשינוי חקיקה. ראוי שבמסגרת זו יקבע השר לוחות זמנים להליך החל במועד שבו התפנתה משרת רב עיר עד לבחירה, בדומה ללוח הזמנים הנדרש בחוק לבחירת ראש עיר שהחליט לסיים את תפקידו. על השר גם להנחות את משרדו לגבש תכנית סדורה לקידום המינוי של הרבנים ביישובים שבהם הם חסרים, ולקבוע לוח זמנים להשלמת המשימה. כמו כן עליו לגבש מענה ליישובים קטנים שבהם לא מכהן רב עיר, ובכלל זה לקבוע קריטריונים בנוגע להיקף משרת הרב, כך שאותן רשויות יוכלו לשתף פעולה ביניהן למינוי רב עיר בהקדם. אין רב עיר ב-26 (24% ) מ-110 הרשויות המקומיות שאפשר לבחור בהן רב עיר. רק ב -84 ( רשויות מכהנים רבני עיר 76%)46 . חלק מהרשויות המקומיות שבהן לא מכהן רב עיר הן ערים גדולות או בינוניות, דוגמת תל אביב-יפו, חיפה, בית שמש, אשקלון, כפר סבא, מודיעין עילית, קריית ביאליק, לוד והוד השרון. .כפי שיפורט להלן, הליך בחירת רב עיר הוא תהליך ארוך ומסורבל הדורש הסכמות הדדיות מצד כל הגורמים המשתתפים. מאחר שאינו מוגבל בזמן, הוא מתנהל לעתים במשך שנים. נמצא כי אצל מזכיר הוועדה, מנהל המחלקה לנישואין ו רבנים במשרד , התקבלו תצהירים ומסמכים מבתי הכנסת. ואולם מאז לא התכנסה הוועדה ואין לכך כל הסבר. מן הראוי שעם כניסתם לעבודה יגבשו השרים הממונים תכנית לבחירת רבני עיר שתביא בחשבון את התקופה שבה אי אפשר יהיה לעסוק בנושא בשל ה בחירות לראשי הרשויות המקומיות. יצוין כי השאלות שהציגו חברי מועצת הרבנות הראשית עולות בקנה אחד עם הממצאים העולים מדוח ביקורת זה בנוגע לכך שהמשרד לא קבע ס דרי עדיפויות, ואמות מידה ברורות לקידום בחירת רבני עיר בידי השר והמשרד. . ,משרד מבקר המדינה מציין כי בידי השר יש כלים, שנקבעו בתקנות ושמטרתם לסייע לו לקדם מינוי של רבני עיר במקרים שבהם ראשות מקומית מסרבת לשתף פעולה. ואולם, על פי הנתונים המפורטים בהמשך, השר לא מיצה אותם: השר פרסם הודעות על הצורך בבחירת רב עיר ברשויות מקומיות באיחור ניכר, ובנוגע לרשויות מקומיות אחרות שבהן לא מכהנים רבני עיר כלל לא פורסמה הודעה בדבר הצורך בבחירת רב עיר; והוועדות לבחירת רב עיר הוקמו באיחור ניכר, חלקן הגדול אינן פעילות. במבחן התוצאה תמונת המצב המצטיירת היא בעייתית, וכפי שיפורט להלן מספר רבני עיר ומספר הרשויות שבהן מכהן רב עיר בישראל הולך ופוחת. על השר והמשרד למנוע מצב זה בין שבדרך של זירו ז ההליכים ובין שבדרך של בחינת הצורך בשינוי חקיקה. מכאן שהיקפי המשרה שאישר המשרד לשירותי דת לממונים האמורים על המועצות הדתיות אינם מתיישבים עם כללי המשרד ועם קביעתו של סגן הממונה על השכר, ויוצרים עיוות של ממש בכך בהיקף השכר שמשול ם לממונים כאלה. שכר שאינו עומד ביחס להיקפי המשרה שאושרו ולמספרם הכולל של תושבי היישובים שהם משרתים. מכאן שבניגוד לנבחרי ציבור אחרים ועל פי המצב החוקי, כהונתם של רבני עיר אינה קצובה לתקופת זמן; בפועל הם יכולים לכהן עשרות שנים, עד הגיעם לגיל זקנה. לבד מכך שמדובר במינויים שאינם מתרעננים, מעת לעת, מצב זה עלול לעתים לגרום לתפקוד לא מספק של רבנים או לכך שרבנים שנבחרו לפני שנים רבות אינם מתאימים עוד לקהילתם שהתחדשה או שחפצה בהחלפתם. גם מבירורים שערכו נציגי משרד מבקר המדינה ביוני ובאוגוסט 2017 עם יו"ר הוועדה ועם מרכז הוועדה, מנהל תחום נישואין ורבנים במשרד, כמו גם עם גורמים אחרים במשרד, עלה שאין כל הסבר לסיבה להפסקת עבודת הוועדה. נכון לאוגוסט 2017 טרם נמסר על חידושה. מכאן מתעורר ספק אם אלה האמורים להוביל את עבודת ועדת הבחירות, יו"ר הוועדה ומרכז הוועדה, אכן עושים זאת. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד ולוועדת הבחירות לבחירת רב העיר טבריה כי הוועדה לבחירת רב עיר היא ועדה עצמאית בראשות שופט-דיין, האמורה לפעול בהתאם לשיקול דעתה העצמאי, ותיאום פעילותה נעשה באמצעות מזכיר הוועדה - מנהל מחלקת רבנים במשרד. לפיכך תמוהה העובדה שעבודת הוועדה הופסקה בלי שלחבריה ידועה הסיבה לכך. במהלך הביקורת, בספטמבר 2017 ,, חידשה הוועדה את עבודתה ובנובמבר 2017 .נבחר רב עיר לעיר טבריה .השר לשירותי דת נקט הליך מזורז לבחירת רב עיר בחדרה ובבני ברק - רשויות שבהן עדיין מכהן רב עיר; הדבר מבליט את העובדה שב-26 רשויות מקומיות אחרות, שבהן לא מכהן רב עיר תקופות ארוכות, נמשכים ההליכים לבחירת רבני הערים בעצלתיים, חיזוק לפער זה בפעולות השר היא העובדה שהשר מקדם גם בחירת רב עיר שני בראשון לציון וברחובות – רשויות שבהן יש רב עיר מכהן. הדבר מעורר תהיות בנוגע למניעי השר הקשורים לקידום הליך לבחירת רב עיר ברשות מסוימת ולעיכובו באחרות. על השר לשירותי דת לקדם את מינוי רבני הערים ולהציג בשקיפות את השיקולים המניעים אותו בתהליך זה. מאז דוח 57ב' של משרד מבקר המדינה משנת 2007 , לא נערכה בדיקה מקיפה בנושא מינוי ההרכבים למועצות הדתיות, וכל עוד ההליך של מינוי הרכבים לא עבר שינוי, הליך בחירת הרכב למועצות הדתיות ימשיך להיות בעייתי. בכנס שנערך בשנת 2016 בנושא המועצות הדתיות הודה בכך גם היועץ המשפטי של המשרד לשירותי דת, עו"ד ישראל פת, שמתוקף תפקידו עוסק רבות בסוגיית מינוי ההרכבים: "צריך להבין שיש גם את הנסיבות הפוליטיות, ככל שאנחנו עוסקים במועצות דתיות שמורכבות על ידי גופים פוליטיים, בעיקר כאשר השר הוא מאיזושהי מפלגה דתית או חרדית ואני כאן לא נכנס לפרטים. השר לא מכונן הרכב מועצה דתית אלא אם כן הוא יודע מראש מי ישב בראש המועצה הדתית"25. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי זה יותר מ -25 ,שנה שבה ועולה במשרד לשירותי דת על גלגוליו השונים, הבעייתיות המבנית בהליך המינוי של הרכב נבחר למועצות הדתיות - ועדה ציבורית התייחסה לכך ב דוח עוד בשנת 1993 , מבקר המדינה התייחס לכך בדוחות ביקורת שפרסם בשנים 2001 ו-2006 , הממשלה התייחסה לכך בהחלטתה משנת 2013 , וועדת הפנים של הכנסת בדיון שקיימה בסוף 2014 . על אף זאת, וכפי שעולה מדוח ביקורת זה, המשרד לא הביא לשינוי ההליכים. למרות זאת נמצא כי השר לשירותי דת, בעל הסמכויות בנושא, לא מינה צוות כזה; לעומת זאת קידם שר הפנים אריה דרעי, מינוי של מקורב פוליטי שלו לתפקיד הממונה, אך גם הוא לא צלח בסופו של דבר. להלן הפרטים: לאחר הקמת הממשלה ב-2015 לא חידש הצוות את עבודתו ומשום כך נותר הליך המינוי של הממונים בלתי מוסדר. 2. עוד עלה מבדיקת משרד מבקר המדינה כי הממונים שמינו השרים ב- 59 מועצות דתיות מונו בלא שהמשרד פנה לציבור כדי לאפשר למעוניינים להציג את מועמדותם לתפקיד, והמינוי לא נעשה בדרך של מכרז או ועדת איתור. 30 ממונים שכיהנו בתפקיד יו"ר לפני פיזור המועצות הדתיות מו נו מחדש לתפקיד לאחר שלא מונתה מועצה דתית, ובהמשך מינו השר נפתלי בנט והשר דוד אזולאי, בהתאמה, 26 ושלושה ממונים. שיטה זו פוגעת בעקרון השקיפות ובשוויון ההזדמנויות ואינה מבטיחה כי לתפקיד ייבחר המתאים והכשיר ביותר, והיא עלולה לשרת אינטרסים אישיים, לרבות אינטרסים פוליטיים. 3. נוסף על כך, עלה בבדיקה כי ממונים האמורים לשמש בתפקידם עד מינוי ההרכב הקבוע של המועצה, מכהנים בפועל בתפקיד זה שנים רבות: ב-26 ( מועצות דתיות20% מהמועצות הדתיות) מכהנים ממונים שמונו עוד בשנים 2004 עד2010 . מכאן שבפועל אין זה מינוי זמני או מינוי לטווח קצר. מינוי ממונים זמניים כביכול המכהנים בפועל שנים כה רבות, במקום בחירת הרכב למועצה הדתית, ושנבחרו ללא הליך תחרותי שוויוני, וזאת במקום לבחור הרכב למועצה הדתית, מנוגד לרוח החוק. על פי החוק מינוי של ממונים אמור להיות חריג המוגבל "עד לחידוש הרכב המועצה". יש בכך משום עשיית החוק פלסטר. 4. זאת ועוד, עקיפת דרך המינוי הקבועה בחוק עשויה גם לשמש פתח למינוי של מקורבים לשר ולמפלגתו. בהקשר לכך, יצוין כי שניים משלושת הממונים על מועצות דתיות שמינה השר אזולאי הם בעלי זיקה למפלגתו של השר: מר מיכאל אילוז - הממונה על המועצות הדתיות יבנאל ונצרת עילית, שכיהן בבחירות לכנסת כראש מטה ש"ס במגזר הערבי; ומר יהושע עמר - הממונה על המועצה הדתית ירוחם, שהיה מועמד מספר 17 מטעם ש"ס בבחירות לכנסת בשנת 2013 . יצוין כי מר אילוז הודיע על זיקתו למפלגת השר, ומינויו אושר בשל כישורים מיוחדים, ואילו מר עמר לא הודיע על זיקתו למפלגה, אך תיקן את השאלון לאחר פניית היועץ המשפטי למשרד, ומינויו אושר בשל הכישורים מיוחדים (כיהן בעבר כיו"ר מועצה דתית). הצעתו של שר הפנים למינויו של מר נסים דהן פסולה מעיקרה, וזאת ממספר טעמים. ראשית, כאמור, המועמד המוצע מר נסים דהן כיהן בעבר כשר מטעם מפלגת ש"ס, מפלגתו של השר דרעי, ומכאן שהמינוי שהציע שר הפנים הוא של מקורב פוליטי של שר הפנים עצמו. יתר על כן, מדובר בפעולה שביצע השר דרעי תוך כדי חריגה לכאורה מתפקידו ומסמכויותיו כשר הפנים. יש לראות בכך התנהלות פסולה דווקא בגלל מעמדו ותפקידו של השר דרעי כשר הפנים, הממונה על הרשויות המקומיות, שלו השפעה מ כרעת על תקציביהן ועל החלטות עקרוניות ומרכזיות אחרות הנוגעות להן. נוכח האמור אי אפשר לראות את פנייתו של השר דרעי לראש העיר בתחום לא לו, כהצעה גרידא למינוי ממונה על המועצה הדתית, אלא נוצר חשש שמדובר בניסיון לנצל את מעמדו כשר בעל סמכויות רחבות הנוגעות לעירייה ולעומד בראשה. פניה מעין זו יכולה להתפרש כהפעלת לחץ פסול על ראש העיר, ואולי אף להתניית דבר בדבר, בין במפורש ובין במשתמע. מאז החלטת הממשלה ב -2013 והדיון בוועדה בנובמבר 2014 , נבחרה ממשלה חדשה, ואת השר נפתלי בנט החליף השר דוד אזולאי, אך דבר לא השתנה: כאז כן היום, המחלוקות בין הרשויות השונות בנוגע להרכב המוצע למועצה הדתית מונעות את הקמתן, והפתרון המוצע בחוק - הבאת המחלוקות להכרעת ועדת שרים - אינו מת קיים במקרים רבים. מצב זה מרוקן את הוראות החוק מתוכן. מצב זה נוח גם לשר המכהן, שכן הוא מאפשר לו למנות ממונה, שמינויו נעשה בהליך פשוט יותר, במקום ההליך המסורבל של בחירת הרכב מועצה, המותנה בהסכמת הרשות המקומית והרבנות המקומית שלא ברור מה יהיו תוצאותיו. לפיכך נדרשת מעורבות של המשרד, ואף של הממשלה כדי למצוא פתרון מהותי: עליהם לבחון את ביטול הצורך בהסכמה הדדית הנדרשת מצד שלושת הגורמים המעורבים בבחירת הנציגים להרכב המועצה הדתית (השר, הרשות המקומית והרבנות המקומית) ולאפשר לכל צד לבחור את נציגיו. יש גם מקום שגורמים אלה יבחנו את האפשרות שחברי מועצה דתית ימשיכו בכהונתם כל עוד לא מונו חברים חדשים במקומם כדין. כך עשוי להימנע מצב שבו אין למעשה הרכב נבחר של מועצה דתית במרבית היישובים במדינה. ראוי שגורמים אלה יבחנו גם פתרון של מתן שירותי דת על ידי הרשות המקומית שתהיה מעוניינת בכך, כפי שכבר נעשה בכמה מהן. מן הראוי שהשר לשירותי דת יוביל עבודת מטה בנושא זה . בסופו של דבר, עד אוקטובר 2017 טרם מונה ממונה וטרם חודש הרכב המועצה הדתית. היה ראוי שהשר אריה דרעי יקפיד שלא להתערב בהליך בחירת ממונה על מועצה דתית, שאינו מצוי בתחום סמכותו כשר הפנים. במעמדו זה כל התערבות עלולה להשתמע כהפעלת לחץ פסול על ראש העיר, ואולי אף להתניית דבר בדבר, בין במפורש ובין במשתמע. . מינוי של ממונה על המועצה הדתית נועד להחליף את פעולתו של גוף נבחר - הרכב המועצה הדתית - אך ורק בצוק העיתים. החוק קובע אמנם כי הסמכות למנות את הממונים ניתנת בידי השר, אך לא נקבע בו התהליך שלפיו ייבחר הממונה. היות שמדובר בתופעה נרחבת, ושבמקרים רבים הכהונות הן ארוכות טווח, על המשרד להסדיר את אופן המינוי של הממונים. דרך המלך לכך היא לאמץ מנגנונים שוויוניים ותחרותיים, בתיאום עם הרשות המקומית, כגון אלה שנקבעו בחוק המינויים, ובהם מכרז וועדת איתור. שיטת המינוי הנהוגה כיום פוגעת בעיקרון השוויון והשקיפות ועלולה לשרת א ינטרסים אישיים לרבות אינטרסים פוליטיים, ואף אינה מבטיחה כי המתאים והכשיר ביותר אכן ייבחר לתפקיד. .במועצות הדתיות הפועלות ללא הרכב נבחר, בלי שמתקיים פיקוח הדדי ושוטף של חברי מועצה, קיים חשש לעירוב שיקולים לא עניינים ואף פוליטיים באשר לניצול תקציב המועצה, ולמינויים במועצה. כמו כן, ניהול מועצה דתית ללא הרכב נבחר עשוי גם לפגוע בשיקוף רצון אוכלוסיית העיר ולפגוע בדמוקרטיה. ניהול שירותי הדת ללא רב עיר נבחר משאיר את תושבי העיר ללא מנהיג דתי שיוכל לסייע בהספקת צורכי הדת של תושבי העיר היהודיים, בין היתר, בהתאם למאפיינים הדתיים והדמוגרפיים המשתנים של תושבי העיר. מספרן של המועצות הדתיות שבהן מכהן הרכב נבחר הוא מועט . מאז הבחירות לרשויות המקומיות בנובמבר 2013 , מכלל129 ,המועצות הדתיות מינו השרים בנט ואזולאי 59 מועצות דתיות בלבד (46% ). מכלל 110 הרשויות המקומיות שבהן אפשר לבחור רב עיר, ב-26 רשויות מקומיות לא מכהן רב עיר וזאת בניגוד לחוק. בין השנים 2013 עד סוף2017 , תקופת כהונתם של השר לשעבר נפתלי בנט והשר המכהן דוד אזולאי, פחת ב-21 מספרם של רבני העיר המכהנים, ונוספו 13 רשויות מקומיות שבהן לא מכהן רב עיר אחד לפחות. זוהי מגמה שלילית, המנוגדת לכוונה המשתקפת בחוק לבחירת רב עיר ולהנחיות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה. אי מינוי הרכבי מועצות דתיות לאורך שנים, על אף הדרישה בחוק, נמשך כבר שנים רבות, ואוזכר כבר על ידי ועדה ציבורית, על ידי מבקר המדינה בשני דוחות ביקורת, על ידי הממשלה בהחלטה משנת 2013 , ובדיון בוועדת הפנים של הכנסת בסוף 2014 . על אף הזמן שחלף, המשרד לא הביא לשינוי הכללים. נוכח החסמים הקיימים המעכבים את מינוי ההרכבים יש צורך לבחון את התאמת ההוראות שבחוק, ולהציע מגוון פתרונות, לרבות כאלו שלא יהיו תלויים בהסכמות הדדיות של שלושת הגופים בעלי הסמכות - המשרד לשירותי דת, המועצות הדתיות והרשויות המקומיות. בכלל זה ראוי לבחון גם פתרון שיאפשר לרשות מקומית שמעוניינת בכך לספק בעצמה שירותי דת לתושביה, כפי שכבר נעשה בכמה מהן. על השר לשירותי דת להוביל עבודת מטה לבחינת ההליכים למינוי רבני עיר ולהציע הצעות לייעול ולפישוט ההליכים. ראוי שבמסגרת זו ייקבעו לוחות זמנים להליך, החל מהמועד שבו התפנתה משרת רב עיר עד לבחירה, בדומה ללוח הזמנים הנדרש בחוק לבחירת ראש עיר שהחליט לסיים את תפקידו . על השר להנחות את משרדו לגבש תכנית סדורה לקידום מינוי רבנים ביישובים שבהם הם חסרים ולקבוע לוח זמנים להשלמת המשימה. נוסף על כך יש לגבש מענה ליישובים קטנים שבהם לא מכהן רב עיר, ובכלל זה קביעת קריטריונים הנוגעים להיקף משרה, כך שאותן רשויות ישתפו פעולה לשם מינוי רב עיר בהקדם. יצוין כי, כשם שנקצבה כהונתם של הרבנים הראשיים לישראל, כך יש לבחון אם ראוי לקצוב את תקופת הכהונה גם לרבני עיר משרד מבקר המדינה מציין כי אין קשר בין בחירת רב עיר למינוי הרכב מועצה דתית וכי בערים רבות נבחרו ומכהנים רבני עיר הגם שאין באותן ערים הרכב מועצה דתית. .על בסיס הרישומים המצויים במשרד לשירותי הדת מיפה משרד מבקר המדינה את מצבת רבני הערים ברשויות המקומיות, והעלה כי על אף הנחיותיו הברורות של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה מספר הרשויות שבהן מכהנים רבני עיר הולך ופוחת. להלן הפרטים: עם תחילתה של כהונת השר בנט בפברואר 2013 כיהנו רבני עיר ב-97 מ-110 הרשויות המקומיות שאפשרלבחור בהן רב עיר; עד סיום כהונת השר בנט ותחילת כהונת השר אזולאי בתפקידו, במאי 2015 , היו ב -91 רשויות מקומיות רבני עיר; בסוף2017 , במהלך כהונת השר אזולאי, כיהנו רבני עיר ב-84 רשויות מקומיות בלבד. מספרם של כל רבני העיר, ובכלל זה יישובים שבהם כיהנו שני רבני עיר, פחת באותה תקופה ב -21 , כל זאת הגם שבאותם שנים נבחרו תשעה רבני עיר בשמונה יישובים. זוהי מגמה שלילית העומדת בניגוד לכוונה המשתקפת בחוק לבחירת רב עיר, ובניגוד להנחיות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה. השרים שכיהנו והמשרד לא פעלו בהתאם למצופה מהם, לא הקימו ועדות בחירות בכל היישובים שבהם התפנתה משרת רב עיר, או שהמשרה לא הייתה מאוישת עוד קודם לכן . בכך לא הצליחו השרים להשלים את המשימה שהוטלה עליהם בחוק - למנות רבנים לערים.
רק ביולי 2016 פרסם השר המכהן ברשומות הודעה בנוגע לצורך בבחירת רב עיר בחיפה, ואולם מאז לא הוא ולא המשרד נקטו פעולות נוספות כלשהן. לא נעשתה פנייה לרבנים הראשיים להתייעצות עמם על מועמד ליו"ר הוועדה, ואף לא נעשתה פניה לראש העיר כדי לקבל את הסכמתו ליו"ר הוועדה, וזה לא הוצע לבסוף. לא נמצא הסבר להפסקת ההליך מצד לשכת השר לאחר שביולי 2016 .פרסם השר הודעה ברשומות בנוגע לצורך בבחירת רב עיר