משרד התיירות . הקמת בתי מלון בישראל - חסמים ותמריצים משרד מבקר המדינה מעיר למשטרת ישראל ולמשרד התיירות כי עליהם להשלים בהקדם האפשרי את הפעולות לבחינת נושא הקמת "מתחמי מלונאות" ולפעול ליישום המסקנות וההמלצות שתעלה בחינה זו. על משרד התיירות ו על משרד הפנים לסכם בהקדם את אופן יישום החלטת הממשלה בנושא הסמכת שני עובדי משרד התיירות לביצוע חקירות לפי חוק התכנון והבנייה, ל עריכת סקר שימושים בקרקעות שייעודן מלונאות ולאכיפת שימוש ן אם קיימים מקרים הדורשים זאת. מהממצאים בפרק זה עולה כי אף שחלפו כארבע שנים מאז פרסום דוח הוועדה להוזלת מחירי הנופש ומהחלטת הממשלה שהתקבלה בהמשך לכך, בחלק מהנושאים העיקריים שבהם עסקה הו ועדה - שלחלקם יש היבטים כספיים ניכרים המשפיעים על הרווחיות - חלה התקדמות חלקית בלבד. משרד מבקר המדינה מעיר על התנהלותם של משרד התיירות ושל הגורמים הממשלתיים הנוספים שצוינו בהחלטת הממשלה מנובמבר 2012 , שהונחו כאמור בהחלטת הממשלה מנובמבר 2012 לבצע פעולות שונות שמטרתן להוזיל את מחירי הנופש ולא סיימו את ביצוען כנדרש. סוגיית רווחיותם של בתי המלון עלתה כחסם מרכזי המעכב בניית בתי מלון חדשים וגורם למחירי הנופש הגבוהים. הדבר גורם לאי-כניסת משקיעים ויזמים לתחום המלונאות, בגלל חשש מהיעדר רווחיות ומהחזר השקעה נמוך. הוועדה להוזלת מחירי הנופש קבעה כי הגדלת הרווחיות והגדלת התשואה על ההשקעה הן רכיבים מרכזיים המושפעים ישירות מהפחתת הרגולציה וככל שהפחתה זו תבוצע הלכה למעשה היא תביא בטווח הקצר להגדלת ההיצע ובטווח הארוך לירידת מחירים בענף. כאמור הממשלה אימצה את עיקרי המלצות הוועדה וקבעה את אופן ביצוען. על משרד התיירות ועל יתר הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר לפעול ללא דיחוי נוסף לקידום הנושאים שבאחריותם בהתאם להחלטת הממשלה משנת 2012 ולהשלמת יישומם. פעולות אלה נחוצות כדי לסייע לצמצם ככל האפשר את הרגולציה העודפת ובכך להביא להפחתת עלויות ההקמה וההפעלה של בתי המלון, לעידוד יזמים להשקיע בתחום המלונאות, להגדלת היצע חדרי בתי המלון ויגרום להורדת המחירים בענף. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי היה עליו לפעול ליישום הסעיפים בהחלטת הממשלה בעניין הפחתת הרגולציה בענף המלונאות מיד לאחר קבלתה בנובמבר 2012 , וכי מממצאי הביקורת עולה כי גם לאחר מינוי של גורם מקצועי לנושא במשרד במאי 2013 , לא הסתיים ביצוע החלטה זו כנדרש. משרד מבקר המדינה העלה כי הגורמים הממשלתיים האמורים לא הקימו את הצוות המשותף, וממילא עד אוקטובר 2016 לא הוגשו לממשלה המסקנות וההצעות שהתבקשו בעניין עלות הארנונה. משרד מבקר המדינה מציין כי הצורך לבחון לעומק את עניין מתן רשת ביטחון או חלופה אחרת עלה גם מדוח מבקר המדינה הקודם ומהחלטתה של הממשלה בנושא בשנת 2012 . הענקת ערבויות מדינה לקבלת אשראי היא דרך אפשרית וחשובה שעשויה לתמרץ יזמים המעוניינים בהקמת בתי מלון ולעזור להם. על משרד התיירות ועל משרד האוצר לבחון אם מתן ערבות מדינה או רשת ביטחון נותנים מענה לבעיית האשראי כחסם. בעיית האשראי ליזמים היא כאמור חסם מרכזי ומהותי העומד בפני בניית בתי מלון. המלונאות היא תחום לא יציב, ולכן ההון העצמי שעל היזם להציג בפני מוסד פיננסי לשם קבלת אשראי הוא גבוה, ויש קשיים בקבלת אשראי. במהלך השנים הוצעו דרכים ואמצעים נוספים שיוכלו להקל בעניין מהותי זה על יזמים בתחום המלונאות, אולם הביקורת העלתה כי הפעולות בנושא חשוב זה טרם מוצו על ידי משרד התיירות. הועלה כי רמ"י לא ניתחה את תוצאות כל המכרזים למטרת מלונאות שבוצעו בשנים 2015-2000 ונכשלו ולא שווקו בגינם מגרשים, ולא עמדה על הסיבות לכישלונות, אף שהדבר התבקש כדי להפיק לקחים וכדי למנוע הישנות כישלונות כאלה. על רמ"י להקפיד לנתח, לאחר כל מכרז שיווק קרקע למלונאות שנכשל, את הסיבות לכישלונו ולהפיק את הלקחים המתאימים לגבי פעולות שיווק עתידיות שלו בתחום זה. הצורך לנקוט פעולה כזו עולה אף מהחלטת הממשלה משנת 2012 , שביקשה, בין היתר, לפעול להסרת חסמי נגישות להקמת בתי מלון חדשים. לנוכח חשיבותו של ענף התיירות ותרומתו הרבה לכלכלת המדינה, על מועצת רמ"י לדון בדחיפות בנושא שיווק הקרקעות להקמת בתי מלון ולתת לו ביטוי מתאים בתכניות העבודה ובמכרזים שתפרסם בעתיד. הביקורת העלתה כי רמ"י לא הכינה עד אוקטובר 2016 תכניות עבודה שנתית ורב-שנתית בנושא שיווק קרקעות לבניית בתי מלון. לא נמצאו מסמכים המעידים על כך שמשרד התיירות פנה לרמ"י בבקשה להכנת תכנית עבודה בהתאם לנתונים הנמצאים בידיו בדבר מקומות שלדעתו חשוב לשווק בהם קרקעות להקמת בתי מלון. קיימת חשיבות רבה ל הכנת תכניות עבודה שנתית ורב -שנתית בעניין שיווק קרקעות לבניית בתי מלון, מפני שלשיווק זה יש השפעה רבה על ענף כלכלי מרכזי במדינה. על רמ"י, בשיתוף משרד התיירות, לגבש בהתחשב בכל המשתנים הרלוונטיים תכניות עבודה שנתית ורב -שנתית מסודרות בנושא ולעדכנן באופן שוטף. מהנתונים בלוח עולה כי בשנים 2015-2011 (חמש שנים) פורסמו14 מכרזים לשיווק 17 מגרשים שייעודם בניית בתי מלון; מתוכם נקבעו זוכים במכרז רק לחמישה מגרשים ( 29.4% .). במרבית המכרזים לא הוגשו כלל הצעות מהנתונים האמורים עולה כי בממוצע ניסתה רמ"י לשווק 3.4 ,מגרשים לשנה ובפועל שיווקה מגרש אחד בלבד בממוצע לשנה. כדי שיהיה היצע מספיק של קרקעות להקמת מיזמי תיירות, לרבות בתי מלון בכמות ובאזורים הדרושים, על רמ"י ועל משרד התיירות לפעול ללא דיחוי בשיתוף פעולה. שיתוף פעולה זה יתרום רבות להגדלת מספר בתי המלון על כל המשתמע מכך. על משרד התיירות מצדו לוודא ביצוע פעולות הקשורות ישירות בהקמת בתי מלון חדשים. מהאמור עולה כי אף שמשרד התיירות היה מודע משנת 2010 ,לפחות מאז דוח החברה האסטרטגית, לבעיית קבלת האשראי להשקעות בתחום המלונאות המקשה להקים בתי מלון, הוא עדיין לא הביא לפתרונה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד התיירות, על אגף התקציבים ועל אגף החשכ"ל לפעול להשלמת יישום החלטת הממשלה האמורה משנת 2012 , ולהגיש ללא דיחוי את מסקנותיהם בעניין הכלים להסרת חסמי נגישות ואשראי להקמת בתי מלון חדשים. . משרד מבקר המדינה העלה כי על אף הנתונים המשמעותיים בדוח הביקורת הפנימית בעניין שיעורן הגבוה של אי -התחלות בנייה של מלונות, לא נקטה רמ"י עד אוקטובר 2016 צעדים כלשהם למול הזוכים במכרזים האמורים להקמת בתי מלון. אמנם ביטול החוזה הוא משימה מורכבת, כפ י שציינה רמ"י בתשובתה, אך כאמור על פי הקבוע בתנאי החוזה רמ"י רשאית לעשות זאת. למרות זאת נמצא כי עד אוקטובר 2016 לא בחנה רמ"י את האפשרות לבטל חוזים שחתמה עם זוכים במגרשים להקמת בתי מלון בשל אי-בנייה במועד שנקבע לכך. לדעת משרד מבקר המדינה, הסעיף המאפשר לבטל חוזים הוכנס במטרה שניתן יהיה לממשו בעת הצורך, ועל כן אין זה ברור מדוע רמ"י טרם עשתה בו שימוש, ולא דרשה החזרת קרקעות במקרים שלא מומשו מיזמים של בניית בתי מלון בפועל. התנהלות זו הופכת את הסעיף בחוזה לאיום סרק, ומונעת את תמרוץ היזמים לממש את הבנייה כפי שהתחייבו. שימוש בקרקע רק לצרכים שלשמם הוא נועד, ובמקרה זה שימוש מלונאי הוא חשוב ביותר. היה על משרד הפנים ו על משרד התיירות לפעול להסמכת שני עובדים שיבצעו חקירות לפי חוק התכנון והבנייה, לביצוע סקר שימושים בקרקעות שייעודן מלונאות ולפעול לאכיפת ייעודן אם קיימים מקרים הדורשים זאת. .ענף התיירות הוא ענף חשוב ומרכזי, ופיתוחו עשוי להניב תועלת רבה למדינה מהבחינות הכלכלית, הפוליטית והתעסוקתית. לבתי המלון מקום מהותי בענף זה, בשמשם תשתית חיונית לענף התיירות בכלל ולתיירות הנכנסת, המוגדרת ענף ייצוא מרכזי. כדי להפחית את עלויות הנופש וכדי להרחיב את היקף התיירות הנכנסת יש צורך להגדיל בהקדם את היצע חדרי בתי המלון בישראל. בהליכי ההקמה של בית מלון נדרש היזם להתמודד עם אתגרים ועם חסמים שונים, ובהם גיוס אשראי למימון הקמת ב ית המלון ודרישות אסדרה רבות הפוגעות ברווחיות ו של ב ית המלון. מבקר המדינה כבר העיר בעבר על קיומם של חסמים ביורוקרטיים וקשיים הניצבים בפני יזמים פוטנציאליים בתחום זה. משרד התיירות והממשלה זיהו כבר בשנים 2010 ו-2011 את הצורך בנקיטת פעולות לעידוד הקמת בתי מלון, בין היתר, כדי להביא להוזלת מחירי הנופש, בחלק מן ההיבטים הנוגעים לחסמים שנידונו בדוח זה. ואולם, במהלך השנים מאז לא ננקטו פעולות בכמה תחומים, ויישום מסקנות מקצועיות שאימצו המשרד והממשלה מתעכב ומתארך זמן רב. בשנת 2015 החל משרד התיירות לנקוט פעולות לסיוע בהקמת בתי מלון, והביא לתיקון בחוק התכנון והבנייה. המטרה הייתה להגדיל את מספר חדרי האכסון כדי להפחית את עלויות הנופש וכדי להגביר את התיירות הנכנסת, ובכך להגדיל את הכנסות המדינה מענף זה. בשנת 2016 אף תוקן חוק התכנון והבנייה באופן המאפשר קידום מטרה זו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את התחלת ביצוען של הפעולות האמורות, אולם בכל הנוגע לסדרת היבטים שנידונו בדוח זה - חסמים ביורוקרטיים, אשראי, שיווק קרקעות ופעולות להוזלת עלויות תפעול של בתי מלון - טרם נעשה מלוא השינוי הדרוש. על המשרד להרחיב את פעולותיו בנושא ולהשלימן על פי המלצות דוח ביקורת זה. לאחר מועד סיום הביקורת, בדצמבר 2016 , החליטה ועדת שרים לרגולציה על סדרת פעולות ושינויי חקיקה שיישומם אמור להפחית חסמים ורגולציה בתחום המלונאות, ואשר אמורים לעודד הקמת בתי מלון חדשים ו להביא ל הוזלת מחירי הנופש. ביצוע משולב של פעולות להוזלת עלויות ההקמה של בתי המלון, להפחתת האסדרה, להסרת חסמים ולייעול הליכי התכנון של תשתיות תיירותיות - יש בו כדי להגדיל את כדאיות הקמתם של בתי מלון ולהביא להוזלת מחירי הנופש בישראל. על משרד התיירות להמשיך ולהוביל את הסרת ה חסמים המעכבים את הקמתם של מלונות חדשים בשיתוף כל הגורמים הנוגעים בדבר; כן עליו להמשיך ולפעול כדי ל הפחית במידת האפשר את האסדרה בתחום זה במטרה להגדיל את רווחיותם של בתי המלון ואת הכדאיות שבהקמתם, וכן כדי להוזיל את מחירי הנופש . יש לנקוט צעדים אלה בהקדם , מפני שלדבר זה חשיבות עליונה לפיתוח ענף התיירות כולו. .מוצע כי מ שרד התיירות יעקוב באופן שוטף אחר יישום החלטת הממשלה והתיקון לחוק האמורים ויוודא כי הם אכן תורמים להשגת יעדים של גידול בהתחלות הבנייה של מלונות, הורדת מחירים והגדלת מספר התיירים המגיעים לארץ. הביקורת העלתה כי עד שנת 2016 טרם הציגה הוועדה לבחינת חוק שעות עבודה ומנוחה במשרד הכלכלה והתעשייה את מסקנות בדיקתה בנושא. רק במהלך שנת 2016 חלו שינויים בהיתרים על פי חוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א-1951 אשר מתוקפם הורחבה האפשרות להעסיק עובדים בתחום המלונאות שעות נוספות רבות יותר51 , וכן הורחבה העסקת עובדים במגוון תפקידים בתחום המלונאות בעבודת לילה52 . משרד מבקר המדינה העלה כי עד אוקטובר 2016 , לא הגישו המשרדים האמורים והרבנות הראשית, כנקבע בהחלטת הממשלה, את מסקנותיהם ואת המלצותיהם בעניין הוזלת עלויות הכשרות של בתי המלון. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת, לרבנות הראשית ולמשרד התיירות כי עליהם לפעול ללא דיחוי למציאת פתרון ליישום החלטת הממשלה בעניין הפחתת עלויות הכשרות, להשלמת הבחינה בנושא זה, שיש לו היבטים כספיים ניכרים, ולהגשת המלצותיהם. משרד מבקר המדינה העלה כי עד אוקטובר 2016 ,לא הוצעו לממשלה כנקבע בהחלטתה, החלטות להתאמת שירותי ההצלה בבריכות שבבתי המלון לדרישות הנהוגות במדינות ה - OECD ולא הועלו שינויי החקיקה הדרושים לשם כך. הועלה כי אף שמשרד התיירות אימץ את דוח החברה האסטרטגית, הוא לא קידם את כל התחומים שצוינו בדוח שעשויים לסייע להגדלת היצע חדרי בתי המלון. לדוגמה, מתן ערבויות מדינה להלוואות להשקעות במלונות15. הועלה כי גם לאחר החלטת הממשלה מנובמבר2012 , לא פעל משרד התיירות להשלמת כל הפעולות הנדרשות ליישומה. חלק מן הפעולות לא בוצעו בפועל על ידי המשרד ועל ידי הגופים הממשלתיים הקשורים בעניין22.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים, למשרד התיירות, למשרד האוצר ולמרכז לשלטון מקומי כי עליהם לפעול ללא דיחוי נוסף ליישומה בהקדם של החלטת הממשלה בנושא זה, להקים את הצוות ללא דיחוי ולהגיש לממשלה את מסקנותיו ואת המלצותיו.