משרד האוצר . היערכות הממשלה לביטוח רכוש ותשתיות מפני אסונות .מבירורים שעשה משרד מבקר המדינה עולה, כי פירוט המקורות והשימושים שעליהם הצביע החשכ"ל בתשובתו, והכוללים בין השאר התייחסות לאירועי לחימ ה מוגבלים בהיקפם כדוגמת: מלחמת לבנון השנייה ומבצע עופרת יצוקה, אינו מספק. לדעת משרד מבקר המדינה, היערכות החשב הכללי צריכה להיות מבוססת בין השאר גם על התאמת יתרת הנזילות הנדרשת לתרחישי אסון הכוללים פגיעה משמעותית בעורף המדינה ומתקניה כתוצאה ממלחמה כוללת, ול היכלל בחישובים של המקורות והשימושים שהוא עושה בעת ביצוע ניהול סיכונים. בדרך זו ניתן יהיה לצמצם את הצורך של הממשלה להגיב בדיעבד ולהשתמש בכלים כלכליים קיצוניים. זה למעלה מעשור לא עדכנה חברת מקורות את סקר הסיכונים שלה להיקף הנזק לרכוש החברה והמפא"ר באירוע רעידת אדמה לצורך ביטוח. החברה רכשה פוליסת ביטוח ללא ביצוע סקר של ערך כלל הרכוש לצורך כינון. זאת ועוד, החברה לא ביצעה הערכה שמאית עדכנית לרכוש המפא"ר ולרכוש תחנות שאיבה זה כשני עשורים. משכך, לדעת משרד מבקר המדינה, עולה חשש כי החברה חשופה לביטוח חסר. לדעת משרד מבקר המדינה, לאחר קבלת ההחלטה על מתן אפשרות לביטוח רטרואקטיבי, היה על רשות המס ים לבחון את ההשפעות השליליות של החלטתה עקב הקטנת התמריץ של האזרחים לרכוש ביטוח מראש - ולפעול לצמצומן. עוד עולה כי החלטת רשות המסים על מתן אפשרות לרכוש ביטוח רשות רטרואקטיבי נעשתה באופן שאינו מתיישב עם הוראות החוק, והיה עליה לקבל לכך את אישור שר האוצר וועדת הכספים של הכנסת. מתברר כי אף שמתקציב משרד התחבורה ממומן פיתוח כבישים עירוניים וגשרים עבור הרשויות המקומיות בהיקף של מיליארדי ש" ח בשנה, המשרד אינו מתנה את העברת התקציבים לרשויות המקומיות בהתחייבותן להכליל את הפרויקטים המבוצעים ברשימת הנכסים המבוטחים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי אף שתחום הביטוח אינו בתחום הליבה המקצועית של המשרד, אין הדבר פוטר אותו מאחריות לוודא כי קיים כיסוי ביטוחי הולם בגין הפרויקטים הממומנים מתקציבו. עוד מתברר כי הסכם התפעול והמימון של החברה הלאומית לדרכים עם הממשלה אינו כולל התייחסות לתחום הביטוח ואינו מגדיר את אח ריות החברה הלאומית לדרכים בתחום זה. משרד מבקר המדינה מציין כי בלי להוריד מאחריות רשות החברות להגביר את הפיקוח והבקרה על מדיניות הביטוח של החברות הממשלתיות, גם על משרד התחבורה, האחראי לפרויקטים התחבורתיים ולהעברת כספים בגינם מתקציבו, ושותף בכיר בחתימה על הסכם התפעול והמימון, מוטלת האחריות לוודא כי בהסכמים מסוג זה יובא לידי ביטוי ההיבט הביטוחי. נמצא כי למרות האמור בתקנות, משנת 2006 ועד מועד סיום הביקורת- ינואר 2012 , לא פורסמו ברשומות הסכומים המעודכנים שנקבעו לחפצים הביתיים. כמו כן, פרמיית הביטוח לחפצים ביתיים לא עודכנה ממועד התקנת התקנות בשנת 1973 . על משרד האוצר לבחון את הצורך לעדכן את התקנות הנובעות מהחוק, ובכללן את שיעורי הפרמיות בגין הביטוחים השונים שמציעה הקרן לציבור, ולהתאימן לתקופה זו. מתברר כי לא זו בלבד שקיים ספק אם היקף היתרות הצבורות בקרן הפיצויים במתכונתה הנוכחית יוכל לשמש מקור מספיק לפיצוי האזרחים כאמור, ספק זה אף מתגבר נוכח השאלה אם יתרה זו תוכל לשמש גם לפיצוי גופים וחברות תשתית ממשלתיות חיוניות למשק שהיקף הנזקים הצפוי בהם בהתממשות מלחמה כוללת הוא בהיקפים ניכרים לאין שיעור. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המסים כי ההחלטה על שינוי בשיעור ההפרשה של מס רכישה לקרן הפיצויים בשנת 2008 נעשתה באופן שאינו מתיישב עם הוראות החוק. על הרשות היה לקבל את אישור שר האוצר וועדת הכספים של הכנסת בהתאם להוראת סעיף 2 א לחוק. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר ייזום תיקון של התקנות כך שכל שינוי בשיעורי ההפרשה יבוצע בהתאם לחוק ולתקנות. לדעת משרד מבקר המדינה, ניהול כספי קרן הפיצויים ללא ייחוסם לנכסים מזוהים אינו מותיר בידי המדינה מקור מימון מזוהה שיכול לשמש למימון פיצויים בגין נזקים הצפויים במלחמה כוללת על פי החוק. על משרד האוצר לפעול למציאת כלים מתאימים על מנת להבטיח מקורות מימון מזוהים לתשלום פיצויים כמתחייב מהחוק. כאמור לעיל, נמצא כי למרות תשובת החשכ"ל על דוח 58ב48 טרם נקבע שיעור היתרות הנזילות שעל החשכ"ל להחזיק בגין קרן הפיצויים. כפי שנאמר גם לגבי הקרן הפנימית, ניהול מדיניות הנזילות של החשכ"ל צריך להיות מבוסס בין השאר גם על יתרת הנזילות הנדרשת לתרחישי אסון גדולים ועליה להיות חלק בלתי נפרד מחישוביו בעת ביצוע ניהול סיכונים. אף שעברו כ-15 שנה מפרסום דוח47 , הליקוי שעליו הצביע משרד מבקר המדינה בדוח עדיין לא תוקן. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המסים כי על יה לבחון דרכים להגברת מודעות הציבור והנגישות שלו לרכישת ביטוח רְשות לחפצים ביתיים, לרבות שינויי חקיקה ושימוש בתמריצים כלכליים על מנת לממש את הכלי שנתן המחוקק בחוק ככלי ביטוח אפקטיבי מפני נזק לחפצים ביתיים באירועי מלחמה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי ב יטוח הרשות ינוהל על פי עקרונות המקובלים בעולם הביטוח. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הקשיים שהוצגו בתשובת החשכ "ל ונוכח המידע שבידי משרד מבקר המדינה על אודות קיום של אפשרויות לביטוח כנגד סיכוני מלחמה וטרור בשוק הבין-לאומי, מן הראוי שהחשכ"ל יבצע עבודה מקיפה ומקצועית שבה יבחן בין היתר אפשרויות לשילוב המגזר הפרטי וחברות בין-לאומיות בהוצאת הסיכון מחוץ לממשלה, גם אם באו פן מוגבל, בהתאם לכדאיות כלכלית. העבודה צריכה להיעשות כחלק מהצורך לבחון את מכלול האפשרויות על מנת להיערך מראש ולגדר את מרחב הסיכונים ככל האפשר. יצוין כי הגדלת שיעור ההפרשה לקרן הפיצויים ל -45% בשנת 2010 בוצעה על ידי תיקון תקנה 1 לתקנות לעניין שיעור ההפרשה מ - 1991 , בעוד שכאמור התקנה קובעת את שיעור ההפרשה ממס רכוש בלבד (25% ), שכן ההפרשה לקרן הפיצויים ממס רכישה נקבעה רק בתיקון לחוק משנת 1999 ולכן היא לא הייתה קיימת ב- 1991 . עוד נמצא, כי עד סיום הביקורת, ינואר 2012 , התיקון בשיעור ההפרשה לקרן הפיצויים בשנת 2010 לא פורסם ברשומות; זאת בניגוד לס"ק 2 א(ב) לחוק. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח אי -ההתאמות כאמור, מן הראוי שמשרד האוצר ייזום תיקון של התקנות כך שכל שינוי בשיעורי ההפרשה יבוצע בהתאם לחוק ולתקנות שיתוקנו. .לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הממצאים שהועלו לעיל בדבר השינויים שחלו בקרן הפיצויים והשימושים שהיא נדרשת לתת להם מענה על פי חוק, על החשכ"ל ורשות המסים לבצע עבודת מטה יסודית שתבחן את השינויים בהפרשות וביתרות הקרן על פי החוק ומטרות הקרן, ולפעול על מנת להתאים בין התקנות, החקיקה והיתרות הנדרשות בקרן. לדעת משרד מבקר המדינה, הנתונים דלעיל מצביעים על כך שספק אם יתרת הקרן, אשר באוגוסט 2011 הגיעה לכ-3.4 מיליארד ש"ח, תספיק לפיצוי נזקים עקב התלקחות מלחמה כוללת שהיקפי הנזקים בה צפויים להיות גבוהים בהרבה מהנזקים לעורף במלחמות העבר. .נמצא כי בשונה ממפעל הפיס, משרד החינוך אינו מתנה הקצאת כספים לרשויות המקומיות עבור הקמת כיתות לימוד וגני ילדים בביצוע ביטוח. לדעת משרד מבקר המדינה, לא מן הנמנע כי עם התממשות אירוע ביטוחי, ובפרט רעידת אדמה הרסנית, יפנו הרשויות המקומיות בקשות לשיקום והקמה מחדש של המבנים שלא בוטחו בכיסוי ביטוחי מתאים אל משרד החינוך. משום כך על משרד החינוך לוודא שהרשויות המקומיות מבטחות באופן הולם את הרכוש שהוקם בתקציב זה. יוצא אפוא שלחברות התשתית שנבדקו אין פוליסת ביטוח הולמת לכיסוי החשיפה שלהן לנזק ישיר בגין טרור ומלחמה, וכי גופי התשתית הממשלתיים פועלים בדרכים שונות לעניין זכאותם לפיצוי מקרן הפיצויים. חלק מהגופים מסתמך באופן מוחלט על קרן הפיצויים כמקור לפיצוי בגין נזק ישיר בעוד שכפי שיובא להלן, מדיניות הנהלת קרן הפיצויים היא שלא לפצות גופים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, ניהול הפיצויים מנזקי בצורת צריך להתבצע על פי עקרונות המקובלים בעולם הביטוח - עקרונות הכוללים גם גביית דמי ביטוח. משרד מבקר המדינה מציין כי ניהול הפיצויים על פי עקרונות הביטוח אינו מונע מהממשלה, ככל שתמצא לנכון ועל פי שיקוליה, להשתתף בהוצאות. אם תימצא מדיניות זו כדאית, אפשר יהיה ליישמה גם בקרן לביטוח נזקי טבע בחקלאות. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שקרן הפיצויים אינה מנהלת דוחות כספיים. אי-קיומם של דוחות כספיים אינו מאפשר למקבלי ההחלטות ולציבור לקבל מידע מלא ואמין על פעילות הקרן ונכסיה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הקרן להכין לאלתר דוחות כספיים מלאים על פי כללי החשבונאות המקובלים כדי להגדיל את השקיפות הנדרשת מגוף ציבורי המנהל כספים לצורכי הציבור בהיקף ניכר. הדבר נחוץ שבעתיים נוכח השינויים כאמור במנגנון ההפרשות והשפעת המנגנון על הכנסות המדינה הפנויות. נמצא כי סכומי הביטוח בפועל אינם תואמים את החלטת דירקטוריון החברה לבטח את הרכוש במלואו ואת הדיו וח לצוות לבחינת היערכות פיננסית וביטוחית לרעידות אדמה. משרד מבקר המדינה מעיר כי חברת נתג"ז לא ביצעה הערכה של ערך הכינון של הרכוש לצורך ביטוח ובסקר הסיכונים שעשתה היא לא כללה הערכת EML למתקני החברה עקב נזקי רעידות אדמה. החברה לא הציגה עבודה מק צועית שעל פיה ביססה את הערכותיה לעניין עלויות הקמה של המערכת מחדש. נמצא כי בארבע השנים האחרונות ההחלטות על מדיניות הביטוח בחברה הלאומית לדרכים מתקבלות בוועדת מכרזים בראשות מנכ"ל החברה, ופרט לביטוח דירקטורים ונושאי משרה ותאונות אישיות, הן לא נדונו בדירקטוריון או באחת מוועדותיו. זאת למרות שינויים משמעותיים כאמור בהיקפי הביטוח ובעלויותיו, ובניגוד להוראות חוזר רשות החברות מ- 1979 .בנושא מדיניות הביטוח נמצא כי הערכת ערכי הנכסים הקבועים של החברה לצורך כינון, ללא ציוד נייד מסילתי, בוצעה לאחרונה בשנת 2006 , וכי החברה לא ביצעה הערכה כמותית של ערך MPL כנגד רעידות אדמה לרכוש הקבוע ולציוד נייד מסילתי בחניה ובתנועה. משרד מבקר המדינה מעיר כי החלטת הדירקטוריון, המסתמכת על המדינה כמקור לגיבוי עקב התרחשות אסון, אינה מגובה בהתחייבות כתובה ממשרדי האוצר והתחבורה. ועל כן, כל עוד אין התחייבות כתובה כזו, על חברת הרכבת לבחון מחדש את החלטתה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברת הרכבת, כי שלא כמו פיצוי בגין נזקי מלחמה שבה החברה פנתה למדינה בבקשה לקבלת פיצוי במסגרת חוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א - 1961 , הרי שהביטוח כנגד רעידות אדמה הוא באחריו ת דירקטוריון החברה. משלא קיבלה חברת הרכבת התחייבות מהממשלה לכיסוי נזקים מעין אלה הרי שעליה לפעול בהתאם לאחריותה. .נמצא כי הערכת חברת נמלי ישראל והחלטתה להגביל את אחריות המבטח לא נתמכה בהערכה כמותית של ערך MPL לרכוש החברה בגין רעידות אדמה, לרבות נזקים הנובעים מפגיעת גלי צונמי. נמצא שבסקרי הסיכונים שביצעה החברה לא נכללה הערכת MPL למתקני החברה עקב רעידות אדמה. עוד נמצא כי משנת 2005 לא בוצעה הערכה שמאית עדכנית לער ך הכינון של הרכוש. הפוליסה שהופקה התבססה על נתוני חברת תש"ן ללא ביצוע סקר עדכני. נמצא כי בשנים 2007 -2009 מדיניות הביטוח הכללית בחברת נמל חיפה לא נדונה בדירקטוריון החברה או בוועדותיו. זאת למרות מכרז לבחירת חברת ביטוח שהתקיים בתקופה זו, ובניגוד לאמור בחוזר רשות החברות בנושא מדיניות הביטוח. נמצא כי רשות החברות אינה עוקבת אחר יישום החוזר. כאמור, הביקורת העלתה ליקויים שונים בתחום הביטוח של חברות תשתית ממשלתיות חיוניות למשק. מן הר אוי שהממשלה תפעל בכל האמצעים העומדים לרשותה, ובכלל זה באמצעות רשות החברות, על מנת להגביר את הפיקוח והבקרה על מדיניות הביטוח של החברות הממשלתיות בכלל, ושל חברות תשתית ממשלתיות חיוניות למשק בפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות החברות לתת דעתה לאירועים שבהם להחלטות הדירקטוריונים של החברות עשויות להיות השפעות על הקופה הציבורית והסתמכות עליה. משכך על רשות החברות להפעיל את הכלים הקיימים בידה ולהגביר את הפיקוח גם על מדיניות הביטוח הננקטת בחברות השונות ולוודא שהחברות לא יקבלו החלטות שעשויה להיות להן השפעה על קופת המדינה בלי שיש בידן התחייבות בכתב לביסוס החלטות מסוג זה. .ההיערכות הביטוחית של הממשלה להתמודדות עם נזקי רעידת אדמה או מלחמה כוללת אינה מניחה את הדעת. הביקורת העלתה שורה של ליקויים בהיערכות: משרד האוצר אינו מנהל מדיניות ביטוח מערכתית, ולמרות הערות מבקר המדינה בדוחות קודמים, אגף התקציבים, החשכ"ל ורשות המסים אינם מנהלים את הסיכונים האמורים. יכולת קרן הפיצויים ברשות המסים לכסות נזקים עקב התממשות מלחמה כוללת קטנה מאוד. בשל היתרה הנמוכה יחסית של קרן הפיצויים אין אפשרות לפצות את אזרחי המדינה, גופים ציבוריים וחברות תשתית חיוניות בגין נזקי מלחמה כוללת. עוד עולה חשש כי בקרות רעידת אדמה הרסנית, חלק מהביטוחים שנרכשו על ידי חברות תשתית חיוניות למשק יוגדרו כביטוחי חסר. החשיפה הניכרת של נכסי המדינה ואזרחיה בעת מלחמה כוללת ורעידת אדמה הרסנית, אשר אינה מגודרת מראש באופן ביטוחי ה ולם, מעלה חשש להשפעות כלכליות רוחביות קשות וארוכות טווח על המשק, כגון פגיעה ביעדי הממשלה ובתכניותיה לטווח הארוך ועליות מחירים של שירותים חיוניים עקב הצורך להקצות משאבים לשיקום הנזקים, אם חלילה ייגרמו. לדעת משרד מבקר המדינה, חשיפה להתממשות נזקי מלחמה עד כד י אסון במלחמה כוללת ופיצוי בגינם דומה בחלק ממאפייניה לניהול סיכונים בחברת ביטוח הנערכת לפיצוי בגין אסונות. לכן ראוי כי קרן הפיצויים תנוהל על פי עקרונות המקובלים בעולם הביטוח וכי משרד האוצר יפעיל, באמצעות הכלים העומדים לרשותו, מנגנוני פיקוח על פעילות הקרן. נוסף על כך על משרד האוצר להיערך באופן מערכתי לבצע אסדרה ולקבוע תנאים מזעריים לכיסוי ביטוחי כנגד אסונות בכלל, ורעידות אדמה ומלחמה כוללת בפרט. מדינת ישראל באמצעות ממשלת ישראל כרשות המבצעת היא בעלת השליטה בחברות תשתית ממשלתיות חיוניות למשק, והיא משתמשת בגופים וברשויות סטטוטוריות אחרות כזרוע ארוכה למימוש מדיניותה ואספקת שירותים חיוניים לציבור. הממשלה מקצה לכך משאבים רבים בין היתר באמצעות תקציב המדינה או באמצעות תשלומים הנגבים מהציבור עבור שירותים חיוניים. לכן, הממשלה בשם המדינה נדרשת לפקח, בכל האמצעים העומדים לרשותה, ובכלל זה רשות החברות הממשלתיות, על הגופים הפועלים מטעמה כדי לוודא שהם פועלים לגדר את החשיפה שלהם באמצעות מדיניות ביטוח שתיתן מענה על אירועים הרסניים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי מאז תום מלחמת לבנון השנייה ופרסום דוח 58 ב כבר לפני כארבע שנים, טרם הוסדר פתרון ביטוחי מערכתי לגידור נזקי מלחמה של גופים ציבוריים. הפעולות וההחלטות שהתקבלו עד היום בנושא אינן נותנות מענה הולם לכל הגופים הציבוריים ולחברות ממשלתיות בפרט. על מקבלי ההחלטות במשרד האוצר לפעול ביתר שאת להסדרת פתרון ביטוחי מערכתי שיאפשר שיקום נזקים לגופים ציבוריים עקב אירועי מלחמה וטרור. החרגת הגופים הציבוריים מקבלת פיצוי אינה מהווה פתרון מערכתי אלא יש בה משום הסרת אחריות של קרן הפיצויים ו משרד האוצר, כחלק מהאחריות הכוללת של הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר לשקול ליזום שינויי חקיקה על מנת להוציא את פיצויי הבצורת מקרן הפיצויים ולהעבירם לטיפול הקרן לפיצוי נזקי טבע בחקלאות. כך שהפיצויים בגי ן נזקי בצורת יהיו מבוססים על דמי ביטוח שישלמו המגדלים, כמו פיצויים בגין נזקי טבע בחקלאות. זאת בשקלול המטרות הכלכליות והלאומיות של עידוד הגידולים החקלאיים באזורים המועדים לבצורת. לדעת משרד מבקר המדינה, בעת שינוי שיטת הרישום על ידי החשכ"ל היה צריך משרד האוצר לחשב את היתרה שהייתה אמורה להיזקף לזכות הקרן על פי הוראות החוק, ולהגדיר תכנית פעולה שתאפשר לקרן לממש את ייעודה על פי החוק. באי -הגדרת ת כנית פעולה בעת ביצוע איפוס היתרה היה משום פגיעה ביכולת לפצות ניזוקים באמצעות הקרן עקב התממשות מלחמה. לדעת משרד מבקר המדינה, לא מן הנמנע שהתממשות מלחמה כוללת תלווה בירידה בהכנסות המדינה ובדרישות להגדיל את מסגרת התקציב. משכך, על משרד האוצר להיערך בעוד מועד לביטוח מפני אירועי מלחמה כוללת, אם באמצעות הקרן ואם באמצעות רכישת ביטוחים מסחריים אחרים ככל שניתן. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר לשקול ליזום שינוי חקיקה על מנת להעמיק א ת הזיקה הביטוחית בין מנגנון גביית התשלומים מהציבור ובין תשלומי הפיצויים בגין נזקי מלחמה. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי ועדת הקרן הפנימית לא קבעה יעדים למבנה ההון המיטבי של הקרן בהתאם לשימושים שלהם היא נועדה ולא קיימה דיון בנושא מאז מינויה ב- 2006 . עוד נמצא כי הוועדה לא קבעה מטרות לצבירה בקרן ולמותר לציין כי לא הגדירה את היתרות הנדרשות לצבירה. הוועדה אף לא הגדירה את מידת התחלופה הרצויה בין צבירת היתרות בקרן הפנימית ובין ביטוחי המשנה. נמצא כי אף שעברו כארבע שנים ממועד מתן תשובת החשכ"ל האמורה לעיל, מדיניות ניהול הנזילות של החשכ"ל אינה מתייחסת לרמת הנזילות הנדרשת בגין הקרן וטרם נקבע שיעור היתרות שעל החשכ"ל להחזיק בגין הקרן הפנימית. לדעת משרד מבקר המדינה, על החשכ"ל להגדיר את הרכב ה השקעות המיטבי בגין יתרת הקרן הפנימית ורמת היתרות הנזילות במסגרת ההיערכות לרעידות אדמה.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי הקרן תנוהל על פי עקרונות המקובלים בעולם הביטוח, ובכלל זה ביצוע ניהול סיכונים הכולל היערכות ביטוחית לתרחישי ייחוס לנזקי מלחמה, קביעת סכום היתרות הנדרש לצבירה בקרן לרבות רמת הנזילות הנדרשת, רכישת ביטוחי משנה בחו"ל, הסתייעות בשירותים מקצ ועיים של אקטואר ככל שניתן, הפקת כתבי כיסוי בהתאם לצורך, ותמרוץ התקנת אמצעים למניעת נזקים. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח הדמיון של פעילות הקרן לתחום הביטוח, על משרד האוצר להפעיל, באמצעות הכלים המצויים בידו, מנגנוני פיקוח על פעילות הקרן, כמקובל בתחום הביטוח.