משרד החקלאות ופיתוח הכפר . פעולות הממשלה לעידוד התחרות בשוק הפירות והירקות ולצמצום פערי התיווך .עוד ב-2001 החליטה הממשלה לפעול להקמת שוק סיטוני חדש, מודרני ואיכותי לתוצרת חקלאית למטרופולין תל אביב במתחם מסובים, כדי לקדם את התחרות ואת היעילות בשיווק התוצרת החקלאית, לצמצם את פער התיווך ולהביא לעלייה באיכות התוצרת, לרווחת הצרכנים והחקלאים. הממשלה אף תיק פה החלטה זו בשלוש החלטות נוספות: ההחלטה מאוקטובר 2010 על הקמת חברת השוק, וההחלטות מאפריל 2014 וממרץ2017 .על הארכת פעילותה במועד סיום הביקורת, 17 שנים לאחר החלטת הממשלה מ-2001 לפעול להקמת שוק סיטוני חדש, טרם הוקם השוק. השוק הסיטוני פועל כיום במתחם זמני שה וקם בצריפין ב -2006 , בתנאים של מחסור בשטחי אחסנה, צפיפות וחוסר יעילות, הגורמים בין היתר לרמת פחתים גבוהה של תוצרת חקלאית טרייה. בסופו של יום לא הושגה אף לא מטרה אחת ממטרות השוק הסיטוני שהגדירה הממשלה: לא קודמה התחרות ולא הוגברה יעילות מערכות שיווק התוצרת הח קלאית בארץ; לא חל שינוי בפערי התיווך; לא הוגבר הפיקוח על המסחר בתוצרת חקלאית; לא הוקמה מערכת מסחר סיטוני הוגנת ויעילה במוצרים צמחיים לתועלת המגדלים, הסוחרים והצרכנים; לא הוכח שמקוימים התקנים לשיווק ולהחזקה של תוצרת חקלאית, למען עלייה באיכות התוצרת ושמירה על בריאות הציבור. בשל אי הקמת השוק החדש, לא עודד השימוש בו ולא עודדה הפיכתו לנגיש. העובדות שנפרשו בפרק זה בדבר הטיפול בהקמת השוק הסיטוני ב -17 השנים האחרונות משקפות שורה של חולשות מקצועיות ותפקודיות בפעולת הממשלה, והתוצאה היא שמהבחינה המעשית מצב הדברים בשנת 2018 דומה למצבם ב-2001 . הטיפול הממשלתי רב השנים בנושא זה התאפיין בהתנהלות איטית שגבלה לעיתים בגרירת רגליים; בפעולה לא החלטית וקושי להכריע בסוגיות כלכליות ומשפטיות של הפרויקט; בהחלפת נתיבי היישום אחת לכמה שנים בשל חוסר יכולת להוציא לפועל החלטות; בחוסר יכולת להתמודד עם סירוב של רשות מקומית לפעול ליישום החלטת הממשלה, דבר שהוביל לסיכול היכולת ליישמה; בחוסר יכולת למצות את פעולותיה של חברה ממשלתית שהוקמה ליישום החלטת הממשלה, עד כדי החלטה על פירוקה וסגירתה; ובהוצאת משאבים ניכרים שרובם ירדו לטמיון. לא נמצא כי משרדי החקלאות והאוצר תיקפו באותה העת את האומדנים של התועלות למשק ואת הכדאיות הכלכלית של הפרויקט. .משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת המחירים כי עליה לקיים הערכת מצב ולקבוע אם בדיקת נתוני 2017 תוביל לתשתית נאותה של נתונים, שתאפשר קבלת החלטה בסוגיה רגישה זו בעתיד הקרוב. על ועדת המחירים לסיים בדחיפות את בדיקתה לגבי נתוני 2017 , כדי שתהיה לה התמונה הכוללת של נתוני שלוש השנים (2015 עד2017 ) ותוכל לקבל את ההחלטה המיטבית על דרך הפעולה הנדרשת להמשך הטיפול בפערי התיווך במחירי פירות וירקות טריים. ועדת קדמי המליצה עוד ביולי 2012 לקדם שוקי מזון מקומיים למכירה ישירה מהחקלאים לצרכנים, ובכך להגדיל את מספר נקודות המכירה, דבר שעשוי לתרום רבות לתחרות. רק באוקטובר 2017 , כעבור כחמש שנים, החל משרד החקלאות בהפעלת נוהל למימון שוקי איכרים ברשויות המקומיות. במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2018 , שש שנים לאחר שהוגשה המלצת ועדת קדמי בנושא, הופעלו שוקי איכרים בארבע רשויות מקומיות בלבד49 - .עובדה המשקפת יישום איטי ומזערי של המדיניות הביקורת העלתה כי מבין 255 רשויות מקומיות בישראל 50 , במועד סיום הביקורת רק 29 רשויות הגישו בקשה להשתתפות במימון אירועי שוק איכרים במסגרת הנוהל שפרסם משרד החקלאות; כלומר שיעור ההיענות של הרשויות המקומיות היה כ-11% .בלבד עוד עלה כי 14 מבין 27 הרשויות המקומיות שהחליטו להפעיל שוק איכרים בתחומן (52% ) שייכות לאשכול חברתי-כלכלי 51 הגבוה מ-5 ;10 ( רשויות37% ) שייכות לאשכול חברתי-כלכלי 5; ו-3 ( רשויות בלבד11% ) שייכות לאשכול חברתי-כלכלי הנמוך מ -5 . שיעור ההיענות הנמוך של הרשויות לנוהל שפרסם משרד החק לאות, והפעלת שוקי איכרים בארבע רשויות מקומיות בלבד, נכון לספטמבר 2018 , בשעה שוועדת התמיכות קבעה כי 21 הרשויות שאושרה להן תמיכה ב-2017 יקיימו את אירוע השוק הראשון עד יולי2018 - כל אלה משקפים הסתייגות של הרשויות המקומיות מהפרויקט במתכונתו הנוכחית. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת המחירים כי עליה לבחון את נתוני שנת 2017 בשים לב לנתונים שהועלו במסגרת בחינת הרווחיות לשנת 2016 (שהובאו בתרשים8 שלעיל), ובכלל זה הנתונים המצביעים על הרווחיות מפעילות שיווק פירות הגבוהה בהשוואה לרווחיות מכלל הפעילות הקמעונית. נתונים אלו ראוי שינותחו באופן מעמיק על ידי הגורמים הממשלתיים בראי מדיניות הממשלה לפעול להורדת יוקר המחיה. בהתאם למסקנות בדיקה זו יידרשו משרדי האוצר והחקלאות לקבל החלטות על אופן יישום הכלים העומדים לרשותם במטרה להביא לעידוד התחרות והיעילות לאורך שרשרת השיווק של הפירות והירקות ולצמצום פערי התיווך. בכלל זה על שני המשרדים לפעול לאסדרה של קשרי המסחר בין החקלאים למשווקים הסיטונאים והקמעונאים ולעידוד שוקי איכרים (מכירה ישירה מהחקלאים לצרכנים) והשוק הסיטוני. . מהמתואר לעיל עולה כי פעולות משרד החקלאות לאסדרת קשרי המסחר בין החקלאים לבין הסיטונאים והקמעונאים קודמו באיטיות וטרם מוצו. אף שהצורך באסדרה האמורה עלה במסגרת בחינה שביצע משרד החקלאות כבר ב-2015 , רק במרץ 2018 הבשיל הצורך לכדי החלטה לנסח הצעה לאמנה וולונטרית לכללי מסחר הוגנים בשיווק פירות וירקות טריים, לרבות הצורך בקיום חוזה בכתב בין הצדדים למסחר ובקביעת מנגנון בוררות. במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2018 , כשלוש שנים לאחר שהצורך באסדרה הועלה וכח צי שנה לאחר קבלת ההחלטה על גיבוש האמנה, טרם פרסם המשרד את טיוטת האמנה להערות הצדדים. כמו כן מ -2016 משרד החקלאות אינו מנפיק רישיונות סיטונאים בתחום הפירות והירקות הטריים, כנדרש בדין. יוצא אם כן כי בחינותיו של המשרד הן בקשר ליעילות השימוש בסמכותו להעניק רישיונות לסיטונאים ולקבוע תנאים להענקתם, והן בקשר לגיבוש אמנה למסחר הוגן, וכל זאת מתוך כוונה כי פעולה זו תתרום לצמצום פערי התיווך - אינן מגיעות לשלב הסיום, והשימוש בכלים אלו אינו ממוצה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד החקלאות להשלים בהקדם את פעולתו לפרסום הצעה לאמנה וולונטרית, כפי שנקבע בסיכום הפגישה ממרץ 2018 עם נציגי החקלאים, הסיטונאים והקמעונאים. ככל שיתעוררו קשיים בהשלמת הפעולה בעניין זה, מוצע לערב את שר החקלאות ומנכ"ל המשרד בנושא. כמו כן על המשרד לקבוע מנגנון ליישום האמנה ומדדים ברורים לבחינת יעילותה. משרד מבקר המדינה מכיר בחשיבות היוזמה שנקט משרד החקלאות לעידוד מכירה ישירה של תוצרת חקלאית מהמגדלים אל הצרכנים, באופן מוסדר ומפוקח, באמצעות נוהל התמיכה במימון שוקי האיכרים. עם זאת סטטוס היישום הנוכחי מחייב פעולה מהירה של הפקת לקחים, לרבות בירור הסיבות לשיעור ההיענות הנמוך של הרשויות לנוהל ובירור החסמים העומדים לפני הרשויות שהמשרד אישר את השתתפותן בנוהל. על משרד החקלאות לבצע חשיבה אשר לצעדים ולתמריצים העשויים לעודד שימוש בכלי זה, בעיקר ברשויות שמשויכות לאשכול חברתי -כלכלי בינוני או נמוך. על המשרד לנתב את פעולתו בנושא זה ליישום אפקטיבי. אף שהבחינה של רואה החשבון לגבי נתוני הרווחיות בשנת 2016 הסתיימה עוד בדצמבר2017 - רק כחצי שנה לאחר מכן, ביוני2018 , ,התכנסה ועדת המחירים לדיון בממצאי הבחינהורק בנובמבר 2018 , לאחר עוד כחמישה חודשים (ולאחר שליחת טיוטת דוח ביקורת זה לגופים המבוקרים לקבלת תגובתם), פרסמה הוועדה לציבור את הדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2016 ואת סיכום הדיון שקיימה על ממצאיו33. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת המחירים כי משקיבלה ביוני2018 אתהחלטותיה בנוגע לממצאי הדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2016 , היה ראוי כי תפרסם לציבור כבר באותו המועד את הדוח ואת סיכום הדיון שהתקיים בעניינו, כפי שנעשה לגבי הדוח בשנת 201534 . פרסום כאמור היה מחזק את אמון הציבור בתהליכי הבחינה וקבלת ההחלטות של ועדת המחירים בנושא פ ערי התיווך במחירי הפירות והירקות, ומסייע לשקיפות המידע בנושא חשוב זה, שכן הנושא מצוי על סדר היום הציבורי. הממשלה החליטה עוד ב -2001 על הקמת שוק סיטוני חדש במתחם מסובים. א ף שהתוכנית לשוק החדש אושרה כבר בינואר 2007 , ואף שמשרדי החקלאות והאוצר הסכימו באותה העת על נחיצות השוק ועל דחיפות הקמתו, רק באוקטובר 2010 - כשלוש וחצי שנים לאחר מכן - החליטה הממשלה להקים חברה ממשלתית שתפעל להקמת השוק. בהחלטה האמורה נקבע כי המועד להפעלת השוק יידחה לדצמבר 2017 - כחמש שנים לאחר המועד שנקבע בהחלטה משנת2010 , שהיה אוקטובר 2012 . זאת אף שההחלטה על הקמת השוק, מתוך הכרה בחשיבותו ותרומתו האפשרית להפחתת יוקר המחיה, התקבלה כבר ב-2001. אף שהתנגדויות עיריית אור יהודה להקמת השוק הסיטוני בשטחה נדונו אצל הגורמים הרלוונטיים בוועדות התכנון ונדחו כדין, ואף שעוד בינואר 2007 אושרה התוכנית להקמת השוק במסובים, ביולי2014 - שבע שנים מאוחר יותר, ולאחר משא ומתן שנמשך שנה וחצי- הודיע ראש העירייה ליו"ר ועדת המכרזים כי הוא מתנגד להקמת השוק בשטח המוניציפלי של העירייה. .סוגיית יוקר המחיה בישראל, ובכלל זה מחירי המזון, לרבות מחירי הפירות והירקות, עומדת על סדר היום הציבורי זה זמן רב. ההוצאה על פירות וירקות טריים היא חלק נכבד מסל ההוצאה על מזון של משקי הבית , ובפרט אלו שהכנסתם נמוכה. ועדת קדמי שהוקמה ביוני 2011 כדילגבש המלצות להגברת התחרותיות ולהורדת יוקר המחיה בשוק המזון ומוצרי הצריכה, עמדה על כך שאין פתרון יחיד שיוביל להורדת מחירי המוצרים, ויש צורך ביישום כלים משולבים. הוועדה המליצה ב-2012 על צעדים שמטרתם עידוד התחרות בתחום שיווק הפירות והירקות והורדת יוקר המחיה, לרבות קידום שוקי מזון מקומיים (מכירה ישירה מהחקלאים לצרכנים) והשלמת התהליכים להקמת השוק הסיטוני לתוצרת חקלאית, שיגלם פיקוח ממשלתי על זירת מסחר מרוכזת ושקופה. חרף החלטת הממשלה מ-2001 לפעול להקמת שוק סיטוני חדש במתחם מסובים, שנועד להביא להפחתה בפער התיווך ולעלייה באיכות התוצרת החקלאית, לרווחת הצרכנים והחקלאים, במועד סיום הביקורת - 17 שנים לאחר מכן, החלטה זו לא יושמה. השוק הסיטוני עודנו פועל במתחם הזמני שהוקם בצריפין ב -2006 ,, בתנאים של מחסור בשטחי אחסנה צפיפות וחוסר יעילות, הגורמים בין היתר לרמת פחתים גבוהה של תוצרת חקלאית טרייה. משהחליטה הממשלה על הקמת שוק חדש, עליה לפעול להסרת החסמים העומדים בפני קידום הפרויקט, שכן השוק הקיים אינו נותן מענה מספק. בד בבד, על משרדי האוצר והחקלאות לבחון את חלופת ההקמה של זירת מסחר דיגיטלית, במטרה לחזק את התחרות במקטע הסיטוני. משרד החקלאות אומנם נקט פעולות לריכוז הנתונים על הרווחיות בשרשרת שיווק הירקות והפירות הטריים ולניתוחם, לבירור הצורך באסדרת קשרי המסחר בין המגדלים לבין הסיטונאים והקמעונאים ולעידוד מכירה ישירה מחקלאים לצרכנים באמצעות שוקי איכרים; אולם הפעולות מקודמות באיטיות, ואינן מגיעות לשלב הסיום, והשימוש בכלים אלו אינו ממוצה. על משרדי החקלאות והאוצר לבחון את החסמים הגורמים לעיכוב בביצוע הוראות מסוימות ולאי ביצוען של הוראות אחרות, ולפעול להסרתם. נוכח חשיבותו הרבה של הנושא והשפעתו על יוקר המחיה, ונוכח נתוני משרד החקלאות המעידים על גידול בריכוזיות בשיווק פירות וירקות טריים, על משרדי החקלאות והאוצר לפעול בדחיפות לבירור התמונה המלאה של פערי התיווך בפירות וירקות, וליישום כל הכלים העומדים לרשותם שיכולים להוביל לעידוד התחרות והיעילות לאורך שרשרת השיווק של מוצרים אלו. משרד מבקר המדינה מעיר כי משהחליטה הממשלה על הקמת שוק סיטוני חדש, עליה לפעול להסרת החסמים העומדים בפני קידום הפרויקט, ולהוציא את החלטתה אל הפועל, שכן השוק הקיים הפועל בשנים האחרונות במתחם צריפין אינו נותן מענה מספק. בד בבד, על משרדי האוצר והחקלאות לבחון את חלופת ההקמה של זירת מסחר דיגיטלית, במטרה לחזק את התחרות במקטע הסיטוני. בחינה זו היא מחויבת המציאות, נוכח נתוני משרד החקלאות המעידים על גידול בריכוזיות במקטע זה.
עולה אפוא כי אף שבמרץ 2017 החליטה הממשלה להאריך את פעילותה של חברת השוק ולדחות את מועד הקמת השוק לדצמבר 2020 , פחות משנה לאחר מכן- בינואר 2018 - הנחה משרד החקלאות את חברת השוק לפעול לסגירתה בהקדם האפשרי. משרד מבקר המדינה מעיר כי משרד החקלאות חרג מסמכותו בכך שהנחה את חברת השוק לפעול לסגירתה בלא החלטת ממשלה על סגירת החברה, כנדרש על פי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- 1975.