חברת דואר ישראל בע_מ . עניינים כספיים בחברה - חברת דואר ישראל בע_מ 3. על פי סעיף 11 לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה - 1975 , יש לקבל את אישורה של הממשלה בין היתר ל"זכות שהעניקה חברה או התחייבות שנטלה על עצמה חברה אשר יכול שיהיה בה כדי להגביל, במישרין או בעקיפין, את הממשלה, בין בתפקידה השלטוני ובין במעמדה כבעלת מניות בחברה". הביקורת העלתה כי אישור כזה לא ניתן לחברת הדואר. כמו כן, בהסכם שנחתם בין החברה ובין החשב הכללי ביום 25.3.10 סוכם כי ב"תוך שמונה עשר חודשים מההנפקה הפרטית למוסדיים תבצע החברה רישום למסחר". הועלה כי החברה לא יישמה סעיף זה בהסכם. הועלה כי על אף הצורך בבדיקה מעמיקה של תמחיר החברה, כפי שכבר הועלה במסקנות דוח חברת הייעוץ בספטמבר 2003 , רק בספטמבר 2011 החל משרד התקשורת, באמצעות משרד רואי חשבון חיצוני, לבחון ולמפות את מערכת התמחיר של קבוצת הדואר. מערכת תמחיר, שנכון לספטמבר 2012 ,טרם הושלמה היא תנאי מקדים להכנת התשתית הכלכלית והעובדתית לצורך קביעת תעריפים עדכניים לשירות י הדואר ולשירותי בנק הדואר, ובלעדיה יקשה על ועדת התעריפים לתמחר באופן מלא את כלל מוצרי חברת הדואר ושירותיה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברת הדואר כי לנוכח מצבה הכספי, היה עליה להתייעץ עם אגף התקציבים ועם הממונה על השכר, שניהם במשרד האוצר, ועם הגורמים המפקחים עליה במשרד התקשורת כדי לשקול חלופות לתוספת המשרות, כמו ניוד עובדים או הקלה בתנאים של תקני השירות והחלוקה הקבועים ברישיון החברה. מן הדברים עולה, כי החלטת הדירקטוריון בעניין תוספות השכר לעובדי החברה לא תאמה את הצורך לעמוד ביעדי תכנית הייצוב שגיבשה החברה באותה עת. לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה להכין תכניות לטווח המידי ולטווח הארוך לשיפור תזרים המזומנים העתידי של החברה. תכנון תזרים מזומנים עתידי נדרש כדי לסייע לחברה בהתמודדותה עם מצוקת אשראי העלולה לאיים איום של ממש על יכולת שרידותה. כפי שצוין, כחברה עסקית, אין חברת הדואר עושה די כדי לגבש תכנית ריאלית לשינוי תמהיל הכנסותיה שתאושר על ידי הגורמים המאסדרים וכדי להתאים את התקציב העתידי של הוצאותיה לצפי הכנסותיה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברת הדואר כי מאחר שהנדבך המרכזי בתכנית הייצוב שהיא הכינה הוא פרישת עובדים, היה על החברה לממש את אותו חלק של התכנית שהיה באפשרותה לממן ממקורותיה העצמיים בלי להמתין לסיוע חיצוני ממשרד האוצר, ולכלול את הכספים המיועדים למימון תכניות פרישה מוקדמת של עובדים בחבות האקטוארית ובתיק הנכסים האקטוארי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התקשורת כי עקרונות התמחור של ועדת שגיא נקבעו על בסיס מסד נתונים של פעילותה של רשות הדואר בשנת 2004 . בתקופה שחלפה מאז חלו שינויים רבים בתמהיל ההכנסות של החברה, חלו תמורות רבות בשירותי הדואר הקיימים ונוספו שירותים חדשים רבים. נמצא כי משרד התקשורת לא הפעיל את סמכותו לצורך קביעת חובת ההפרדה החשבונאית בין מגזרי הפעילות השונים בחברת הדואר. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות החברות ומשרד התקשורת כי דבריו אלו של המפקח על בנק הדואר מחזקים את הצורך בהפרדה הונית בין שתי החברות. הפרדה שתמנע מלקשור את יכולתה של חברת בנק הדואר לערוב לכספי פיקדונות הציבור, אך ורק בהסתמך על הונה ומצבה הכספי של חברת הדואר. לדעת משרד מבקר המדינה, העיכובים הרבים בקידום הליכי ההפרדה המבנית בין חברת הדואר לחברת בנק הדואר פוגעים בפוטנציאל למנף את פעילותו של בנק הדואר שתסייע לשמירה על יציבותה של חברת הדואר; וזאת לנוכח הירידה הקיימת, וזו הצפויה, בהיקף הפעילות ובכדאיות הכלכלית של הפעילות בשירותי הדואר המסורתי. על כל הגופים המוסדיים הנוגעים בדבר לדון בהאצת התהליכים המתבקשים לשם השגת מטרת הפיתוח של בנק הדואר. אולי בכך טמון הפוטנציאל האמיתי לשמירת איתנותה של קבוצת הדואר. זאת ועוד, פיתוח בנק הדואר יכול להוות עוד נדבך חשוב בהפחתת הריכוזיות בתחום הבנקאות הקמעונאית, בייחוד באזורי הפריפריה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברת הדואר כי לבקרות הפנימיות בקבוצת הדואר חשיבות רבה, בייחוד בנ וגע לבנק הדואר שבו מוחזקים פיקדונות הציבור בהיקף של יותר ממיליארד ש"ח, ומתבצעת מדי שנה בשנה סליקה בסכומי עתק של כ- 185 מיליארד ש"ח (על פי נתונים שצוינו בדוח הדירקטוריון של חברת בנק הדואר לשנת 2011 ). על חברת הדואר ועל בנק הדואר להקים מערך בקרה פנימי אפקטיבי לשתי החברות ולפעול לצמצום החולשות המהותיות שהתגלו במערכי הבקרה. הועלה כי המלצותיו אלו של המומחה לא יושמו, אף שתמך בהן הממונה על חשבונאות מיסוי והערכת חברות ברשות החברות. בדוחותיה הכספיים של חברת בנק הדואר הוצגו רק הכנסות הבנק. הוצאותיה של חברת בנק הדואר לא נרשמו בדוחותיה הכספיים אלא הוצגו, ולא בטור נפרד, בדוח הרווח וההפסד של חברת הדואר. יוצא אפוא שבדוחותיה הכספיים של חברת בנק הדואר המבוקרים בידי רואה חשבון, לא מוצגות הוצאותיה ורווחיותה של החברה בכלל ושל כל אחד ממגזרי פעילותה בתחום השירותים הפיננסיים בפרט. הביקורת העלתה כי אין בידי משרד התקשורת נתונים עדכניים 47 על נתחי השוק במגזרי הפעילות של הדואר הכמותי, ולכן לא ניתן להעריך את חלקה של חברת הדואר במגזרים אלו ולא נשקל אפוא הצורך במתן גמישות תעריפים לחברה בתחום (כאמור זהו גם המצב בהתייחס לבסיס המידע העומד לפני ועדת רייך הבוחנת את שיטת אסדרת שוק הדואר בכללותו). בהקשר זה יוער כי משרד התקשורת מפקח רק על התחום המוסדר. לפיכך, גם אם תיפתר בקרוב שאלת ההון העצמי הדרוש לפעי לותו הנוכחית של בנק הדואר, אין כל תכנון עתידי למקורות המימון בנוגע להון העצמי הנדרש לו כתאגיד בנקאי. ניתוח הנתונים מעלה כי מגמת ההתפתחות הרב-שנתית בחברה מלמדת על ירידה מתמשכת ברווחיותה ובנזילותה הכספית. סימנים אלו חייבו היערכות של החברה ושל הגופים המפקחים עליה בעוד מועד, אך כאמור הדבר לא נעשה. בשנת 2010 הנפיקה כאמור החברה איגרות חוב בכ -400 מיליון ש"ח. כספים אלו אמנם שימשו בחלקם להוזלת עלויות המימון של החברה בגין המרת חוב יקר למדינה בחוב זול יותר לרוכשי איגרות החוב, אך גם כספי ההנפקה נטו (בניכוי פירעון החוב למדינה) לא שימשו את החברה לפיתוח מנועי צמיחה שיפצו על הירידה הצפויה בנפח הפעילות בשירותי הדואר המסורתי. כאמור לעיל, החברה לא הכינה תכנית אסטרטגית שבה היא מתווה את שינוי תמהיל פעילותה שייצר הכנסות מתחומים חדשים, אשר יפצו על אבדן ההכנסות משירותי הדואר המסורתי. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התקשורת, בתיאום עם הרשות להגבלים עסקיים, לערוך בדיקה מקיפה בשאלת הסבסוד הצולב הגלום בתעריפי הדואר. לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון החברה, על ועדות הכספים והביקורת של דירקטוריון החברה ועל רשות החברות להעמיק את בדיקת הדוחות הכספיים של החברה; וזאת כדי לבחון אם החברה עומדת בכללי התקינה החשבונאית ומיישמת את החוזרים המקצועיים של רשות החברות. .לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות החברות ועל דירקטוריון החברה לדון במתכונת הראויה להצגת דוחות כספיים מלאים של חברת בנק הדואר, ברוח המלצותיו של המומחה לתקינה חשבונאית, בעיקר בשל כניסתו לתוקף של תיקון מס' 11 לחוק הדואר ביולי 2012. יוצא אפוא כי העיכובים הרבים ביישום מתווה ההנפקה, לרבות חילוץ החברה ממצבה הכספי הבעייתי, פגעו בדירוג האשראי של החברה וביכולת גיוס ההון והאשראי שלה. חברת הדואר צפתה כי גם אם תיושם תכנית הבראה שהגישה למשרד האוצר (ראו להלן), תהיה החברה ביתרת מזומנים שלילית בשנת 2016 ; משרד האוצר לא אישר את תכנית ההבראה. אי-יישום עיקריה של תכנית ההבראה מעלה את החשש כי החברה תיקלע למצוקת מזומנים ולקושי אמתי בפירעון איגרות החוב, אם לא יינקטו הצעדים הנדרשים. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח מצבה הכספי הנוכחי של החברה יש צורך לבחון אם התועלות ברישום איגרות החוב למסחר (כמו הגדלת סחירות איגרות החוב, הגדלת השקיפות בפעולות החברה ובתמריץ שלה להתייעל) עולות על הסיכונים הטמונים בו, כגון הורדה נוספת של דירוג האשראי של החברה ופגיעה חמורה ביכולת גיוס האשראי שלה במחיר הון סביר. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח היעדר הסכמות בעבר בין הגורמים המאסדרים (ראו גם להלן) ולנוכח החשיבות המהותית הכרוכה בייצוב חברת הדואר על אלפי עובדיה, מן הראוי לשקול הקמתו של פורום שיורכב מנציגי הגורמים המפקחים על חברת הדואר, ולו יוענקו סמכויות אל מול שוק הדואר בכלל. פורום זה יעסוק בקביעת כללים בנוגע לשוק הדואר בכלל ולחברת הדואר וחברת בנק הדואר (להלן - קבוצת הדואר) בפרט, בכל הנוגע לקביעת תעריפים, לאמות מידה לשירות, להמשך פתיחת השוק לתחרות וכד', ובכך יוכל להסיר חסמים בדרכה של חברת הדואר לקראת עתיד חדש של פעילות מאוזנת ורווחית. בניגוד לאמור במסמך רשת הביטחון, לא נערכה כל בחינה של הנחות העבודה שעל פיהן נקבעו תעריפי חברת הדואר. במצב זה הלך והידרדר מצבה הכספי של החברה. יוצא אפוא שחברת הדואר קיבלה סקירה על הנעשה בעולם ועל חלופות לפעולה בכל תחום, אך לא הכריעה בנוגע לאפשרויות הפעולה המותאמות לחברה ולשוק הישראליים. היא גם לא הכינה תכנית אסטרטגית לטווח בינוני וארוך הכוללת פרויקטים שנבחרו לביצוע, כללים להרכב ועדות ההיגוי האמורות ליישם את הפרויקטים, לוחות זמנים ליישומם של הפרויקטים, מדדי הצלחה ומעקב אחר ביצועו של כל פרויקט ופרויקט. מכאן שהחברה אינה פועלת לפתח כיווני פעולה לתחומי פעילות שונים, שיפצו על אבדן נתחי השוק של הדואר המסורתי בגלל השינויים הטכנולוגיים ובשל פתיחת שוק הדואר לתחרות. יוצא אפוא שאין בידי משרד התקשורת, כגוף רגולטורי מרכזי, מידע בדוק על רמת השירות האוניברסלי כיום ועל העלויות הנדרשות כדי לשמור על רמת שירות אוניברסלי נאותה, וזאת לצורך גילומן בתעריפיה של חברת הדואר. נוסף על כך, אין בידי משרד התקשורת מידע על היקפי הפעילות של כל החברות הפועלות בשוק הדואר שממנו ניתן יהיה ללמוד על מידת התחרות בכל אחד מתחומי הפעילות בשוק זה. ועדת שגיא המליצה כי תקופת ההסדר שבה יוחלו התעריפים שעליהם המליצה, תהיה בשנים 2007 -2010 ולאחריה ייבחנו מחדש התעריפים. יישומן החלקי של המלצות הוועדה הוא אחת הסיבות לפער בין תחזיות הוועדה ובין הכנסותיה ורווחיותה של חברת הדואר בפועל. הוועדה העריכה כי הפעילות שבפיקוח תניב רווחים בכל אופק השנים שצפתה, עד סוף 2010 . בפועל, דיווחה החברה על הפסד כולל של 34 מיליון ש"ח בשנת 201025 . לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת קביעת משטר הרגולציה העתידי על חברת הדואר, מן הראוי שמשרד התקשורת יבדוק באופן שוטף את רכיבי העלויות של החברה, לרבות שכר, ויפעל לאי-גילומן של עלויות שאינן הכרחיות (כגון שכר או תנאי פרישה מופרזים), אשר אין להשיתן על לקוחות החברה בתעריפי החברה. לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה היה לפרוס לפני הממשלה את מתווה ההנפקה ולקבל את אישור ה, כנדרש בחוק, לרבות השלכות המגבלות על יצירת השעבוד. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על משרדי האוצר והתקשורת לבחון באופן כולל את תעריפי חברת הדואר בסמוך לתום תקופת המבחן שהמליצה עליה ועדת שגיא. העיכוב בבחינת תעריפי חברת הדואר פגעו באיתנותה של החברה ובקידום התחרות בשוק הדואר, שהרי לא ניתן לקדם את התחרות בשוק הדואר ולבחון חסמים רגולטוריים המוטלים על חברת הדואר ועל שאר השחקנים בשוק הדואר, בלי לבדוק את יכולתה של החברה לפעול בשוק תחרותי כשהיא מצוידת במבנה התעריפים שנקבע לה. במסגרת עבודתם בדקו היועצים את תחזית תזרים המזומנים של החברה וקבעו כי על פי תחזית זו החברה צפויה לירידה רציפה ביתרות המזומנים שלה לאורך השנים, עד לכדי יתרת מזומנים שלילית בסך 69 מיליון ש"ח בשנת 2016 . יצוין כי תחזית זו של תזרים המזומנים העתידי מותנית במימוש מידי של תכנית הייצוב בתחום איחוד מערך ההיסעים30 , דבר שלא בוצע עד כה. משמעות נתונים אלו היא כי ללא שינוי חד במבנה ההוצאות וההכנסות של החברה, היא צפויה להגיע למשבר תזרימי קשה בתוך שנים ספורות. תחום שירותי הדואר לאנשים פרטיים, לגופים ציבוריים ולעסקים מהווה כשני שלישים מפעילותה של חברת הדואר. תחום זה טומן בחובו איום על החברה, בעיקר בשל שינויים טכנולוגיים המהווים חלופה לדואר המסורתי ובגלל פתיחת שוק הדואר לתחרות. התרחבות השימוש בתחליפים טכנולוגיים (דואר אלקטרוני, מסרונים ופעילות באתרי האינטרנט) צפויה אף לצמצם עוד יותר את פעילות החברה בתחומים כמו ביצוע תשלומים ורכי שת מוצרים. על כן, לא ניתן לבסס תכנית עסקית ריאלית לחברה לטווח ארוך ללא פיתוח תחומי פעולה נוספים בבנק הדואר32 . יש גם לתת את הדעת לכך, שבשל המשקל הסגולי הרב של הוצאות השכר והאקטואריה במבנה ההוצאות של החברה, על חברת הדואר לשלב במסגרת תכניות העבודה ארוכות הטווח שלה בחינה מעמיקה של כדאיות פעילותה במבנה הנוכחי במגזרי הפעילות שהיא פועלת בהם כיום כדי למקד את פיתוחה העסקי במגזרים הרצויים לה. בבחינה זו מן הראוי לבחון גם את קשיחות מבנה ההוצאות בכל אחד מתחומי הפעילות. על חברת הדואר לקחת לתשומת לבה את תהליך פתיחת שוק הדואר לתחרות בשנים האחרונות בתחומים מסוימים, שייתכן שיורחב לתחומים נוספים בעקבות עבודתה של ועדת התעריפים. היבט נוסף של ליקויים אלה הוא ליקויים מהותיים בטיפול משרדי האוצר והתקשורת בשוק הדואר: אי-עדכון של שיטת הפיקוח על שוק הדואר בכלל ועל חברת הדואר בפרט; היעדר בדיקה מקיפה של תמחיר החברה; אי-מדידת עלויות השירות האוניברסלי מול התועלת לצרכן. נראה כי משרדי האוצר והתקשורת וחברת הדואר לא עושים די לפיתוחו של בנק הדואר הן לטובת החברה עצמה והן לטובת הציבור. על כל הגופים המוסדיים הנוגעים בדבר לדון בהאצת התהליכים המתבקשים לשם השגת מטרה זו. אולי בכך טמון הפוטנציאל האמתי לשמירת איתנותה של קבוצת הדואר. פיתוח בנק הדואר אמור להיות עוד נדבך חשוב בהפחתת הריכוזיות והגברת התחרות בתחום הבנקאות הקמעונאית, במיוחד באזורי פריפריה. לפתחם של הגורמים המאסדרים מונחים אתגרים כבדי משקל. אתגרים כמו סיוע לחברה בגיבוש הפתרונות להיחלצותה ממצבה הכספי הקשה, מיצוי פוטנציאל בנק הדואר הן כמנוע צמיחה לחברה הן כגורם להגברת התחרותיות במגזר הבנקאי, שמירת היקף השירות האוניברסלי ואיכותו והגברת התחרות בשוק הדואר. לנוכח היעדר הסכמות בעבר בין הגורמים המאסדרים ולנוכח החשיבות המהותית הכרוכה בייצוב חברת הדואר על אלפי עובדיה, מן הראוי לשקול את הצורך בקיום פורום של נציגי הגורמים המפקחים על חברת הדואר, שיוכל לעסוק, בין היתר, בקביעת כללים בנוגע לשוק הדואר בכלל וחברת הדואר וחברת בנק הדואר בפרט, ובכך יוכל להסיר חסמים בדרכה של חברת הדואר לקראת עתיד חדש של פעילות מאוזנת ורווחית. .חברת הדואר היא אחת החברות הממשלתיות הגדולות. החברה היא הספק העיקרי של שירותי הדואר במדינת ישראל והיא מספקת שירותים פיננסיים מסוימים באמצעות בנק הדואר. הדוח העלה ליקויים מבנ יים ותפעוליים מהותיים בתפקוד החברה ובתפקוד הגורמים המפקחים עליה. מהותם של ליקויים אלה היא שחברה מרכזית במשק הישראלי נמצאת במשבר כספי מתמשך אשר עלול להגיע עד כדי סכנת קיום ממשית. מצב זה הוא פועל יוצא מהזנחת הפיתוח העסקי של החברה המהווה תנאי ליכולותיה לפצות על הירידה בשימוש בדואר המסורתי. על משרד האוצר - ובמיוחד רשות החברות הממשלתיות - ומשרד התקשורת בשיתוף חברת הדואר לבחון את הצורך בעריכת שינויים מבניים בחברת הדואר, בשים לב לניסיון העולמי בתחום, לקבוע מתווה פעולה ליישום מלא של החלטת הממשלה בקשר לחברה וליצור אופק פעילות חיובי בעבורה. במסגרת זו, על חברת הדואר לגבש בהקדם תכנית אסטרטגית עסקית המפרטת את היערכותה לתמורות הרבות הצפויות בשוק הדואר ובמעמדה בשוק דינמי זה הכפוף לשינויים מתמידים. על התכנית לכלול דרכי פעולה לשיפור תזרים המזומנים העתידי של החברה, שבלעדיו היא עלולה להיקלע למחנק תזרימי שאף יאיים על יכולת שרידותה. בגיבוש תכנית זו מן הראוי למצוא את האיזון בין צורכי החברה ובין האינטרס החיוני לשמירה על רמה סבירה של שירות אוניברסלי. נוסף על כך, על משרדי האוצר והתקשורת לקבוע מתווה פעולה ליישום החלטות הממשלה להנפקת מניות החברה לציבור. למרות האמור בדוח הדירקטוריון, המשקף את עמדתה של החברה ממועד פרסום מסקנות ועדת שגיא בספטמבר 2006 , נרשם נכס מס נדחה בניגוד לכללי החשבונאות ובניגוד לדבריו של רואה החשבון המבקר דאז כאמור. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות החברות ומשרד התקשורת כי עליהם לקבוע את האומדן להון העצמי הנדרש לחברת בנק הדואר לשם הרחבת פעילותה בתחום השירותים הפיננסיים, עד כדי הפיכתה לתאגיד בנקאי מסחרי, ואת דרכי מימונו של הון זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלות חברת הדואר וחברת בנק הדואר, על משרד התקשורת, על רשות החברות ועל דירקטוריון חברת הדואר להשלים בהקדם את ההפרדה ההונית בין חברת הדואר לבנק הדואר ולגבש דרכים ליצירת ההון העצמי הנדרש לבנק הדואר ולהבטחת פיקדונות לקוחותיו. יוצא אפוא כי עד מועד סיום הביקורת טרם יושמו הוראות החוק הנוגעות למתן היתרים למפעילי דואר כדי ליישם את השלב השלישי בתהליך פתיחת שוק הדואר לתחרות. אי-הוודאות בנוגע למועד השלמתו של התהליך מקשה על התכנון העסקי של חברת הדואר.
בספטמבר 2006 החליטה הממשלה13 להסדיר את פעילותה של חברת הדואר ולקדם את מהלך הפרטתה. על פי החלטה זו, היה על רשות החברות להגיש הצעה למכירת מניות החברה, וזאת עד סוף 2006 . נמצא כי הצעת רשות החברות הוצגה לשר התקשורת רק בדצמבר 2009 . האיחור בהצגת ההצעה נבע, בין השאר, מעיכובים בהגדרת מבנה פעילותו של בנק הדואר ותחומי פעילותו, עקב מחלוקת בין הגורמים הרלוונטיים - משרד האוצר, בנק ישראל ומשרד התקשורת. המחלוקת נסבה על נקודות מהותיות כמו שיטת הפיקוח על בנק הדואר והצורך בהפרדה מוחלטת בינו לבין חברת הדואר, לפני קידום מתווה הפרטת החברות. בסופו של יום, לא אימצו משרדי האוצר והתקשורת את ההצעה של הרשות. על אף היעדר הסכמה בין המשרדים על מתווה ההפרטה, לא גובשו חלופות אחרות למתווה מוסכם של הנפקת מניות החברה לציבור. עקב כך נמנעו מהחברה כמה מהיתרונות הגלומים בהנפקת מניות חברה, כמו שיפור מבנה ההון ונזילות החברה בא מצעות גיוס הון עצמי לקידום תכניות הפיתוח וההשקעות שלה, הוספת ערך לחברה באמצעות מיתוגה כחברה "ציבורית" ושיפור יכולתה לגייס הון זר.