משרד האנרגייה . היבטים סביבתיים בשיקום מחצבות .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד להג"ס להגביר את מעורבותו בתחום שיקום .המחצבות לנוכח ההשפעות הסביבתיות של הנושא ולקבוע הנחיות בנושא הטיפול .הנדרש של מחוזות המשרד להג"ס במחצבות נטושות, ובכלל זה בעניין ביצוע סדיר של .סיורים והקמה ותחזוקה של מאגרי מידע לגבי התנאים הסביבתיים של המחצבות. נתוני .מאגר זה ישמשו את נציגי המשרד בקרן לשיקום מחצבות כתשומה לדיונים המתקיימים .בקרן על סדרי עדיפויות בשיקום מחצבות, וניתן יהיה לשלבם במאגר מידע אחוד של כלל .הגורמים הרלוונטיים. משרד מבקר המדינה ממליץ לקרן לאמץ את עקרונות התכנון והדיווח של מדריך התכנון .הממשלתי, לבחור את המחצבות אותן היא רוצה לשקם ולגבש לשם כך תוכניות עבודה .שנתיות ורב-שנתיות הניתנות למדידה והערכה במדדי תפוקה אופרטיביים שיוצמדו .למטרותיה, יעדיה ומשימותיה, כך שניתן יהיה לעקוב אחר ביצוע הפרויקטים שנבחרו, .להעריך באיזו מידה הושגו מדדים אלה ולפעול בהתאם. ראוי גם שהקרן תפרסם מידע .חשוב זה באתר המרשתת שלה כדי להגדיל את שקיפותו כלפי הציבור. התייחסות לחובה פוזיטיבית לשיקום מחצבה שניצולה הסתיים או מחצבה שהחציבה בה .לא מוצתה אולם המשכה אינו כלכלי, תוך כדי קביעת אמות מידה ברורות בדבר אופן .ביצוע חובה זו ; יציקת תוכן ל מונחים "שיקום" ו"תוכנית שיקום" וקביעת איזו ן ראוי בין .ערכים שונים, כמו הצורך בשמירה על משאבי טבע ועל מערכות אקולוגיות, אל מול צורכי .פיתוח ושימושי קרקע חלופיים - בשים לב לנעשה בעניין זה בעולם, לאתגרים הייחודיים .לישראל ולמאפיינים כמו שטח גיאוגרפי קטן וצפיפות אוכ לוסין גבוהה; בחינת הצורך .בקביעת חובות שיקום לגבי סוגי מחצבות נוספים, ולא רק מחצבות להפקת חומרי בנייה; .ומתן מענה כּולי (הוליסטי) לטיפול בהיבטים סביבתיים של מחצבות, לרבות שיקומן, עוד .בשלב רישוי המחצבה ותכנון העבודות בה - כמקובל במדינות שנסקרו. .מוצע לבחון את המערך התפקודי של כל הגורמים הרלוונטיים לענף המחצבות: המפקח .על המכרות, רט"ג, הקרן, המשרד להג"ס (שהוא כיום הנושא העיקרי באחריות על נושאים .סביבתיים), משרד הבריאות (הנושא באחריות על בריאות הציבור), בעל המחצבה וגופי .התכנון; וכן גופים נוספים שיכולים להיות רלוונטיים לעניין, כגון בעלי הקרקע, קרן קימת .לישראל והרשויות המקומיות שבשטחן שוכנות המחצבות. בהתאם לבחינה האמורה, .מוצע להגדיר את סמכויותיהם ואת תחומי אחריותם. בתוך כך מוצע לקבוע מיהו הגורם .הממשלתי הנושא באחריות כוללת על מערך שיקום המחצבות בישראל, לרבות המחצבות .הנטושות אשר לא הוכרזו כטעונות שיקום, אשר ינהל מערך זה ויתפעלו. .מוצע גם לה גדיר הליך לאיתור ו למיפוי מחצבות נטושות או מחצבות שהחציבה בהן .הסתיימה; להגדיר הליך ואמות מידה לשיקומן של מחצבות אשר יביאו בחשבון, בין היתר, .את לוחות הזמנים הנהוגים בהליכי התכנון והבנייה בישראל ; לבחון קביעה של מנגנון .כספי שיבטיח את ביצוע השיקום ואת היכולת לממנו; וכן לתת את הדעת לגיבוש מנגנון .בקרה של הרשות המוסמכת על ביצוע כל אחד מהליכי השיקום. .אם יוחלט לערוך אסדרה מחודשת בתחום שיקום המחצבות ראוי שהדבר ייעשה בשים .לב: לנעשה בתחום זה במדינו ת אחרות בעולם; לשינויים שחלו בעשורים האחרונים .בתחום ההגנה על הסביבה, לרבות הקמתו של המשרד להג"ס; למאפייניה הפיזיים של .ישראל -שטחה הקטן וצפיפותה הניכרת; לצורכי הבנייה העתידיים של ישראל אל מול .שמירת השטחים הפתוחים וערכי טבע; ולעקרונות הקיימּות שלהם מחויבת מדינת ישראל .ואשר נתנה להם תוקף בהחלטת הממשלה משנת 2003 בעניין התוכנית האסטרטגית .לפיתוח בר קיימה 125 .ולעקרונות הקיימות של האו"ם שלהם שותפה ישראל במשרד להג"ס, ברמ"י וברט"ג, שנציגיהם חברים בקרן, מתקבל לעיתים במהלך עבודתם .השוטפת מידע חלקי או נקודתי על מחצבות נטושות הנוגע לתחומי עיסוקיהם ואחריותם. .ואולם עולה כי לא נקבעו הסדרי דיווח שיבטיחו שיתוף במידע לצורך העשרתו ועדכונו .של מאגר מידע כולל בנושא המחצבות. לדוגמה, מחוז דרום של המשרד להג"ס קיבל .תלונות על מחצבות לא פעילות בשטח שבאחריותו שהן מפגע סביבתי (מחצבת הר מרבץ, .מחצבת פיוניר ומחצבת הר שחר), מאחר שהפכו לאתרי הטמנת פסולת פירטיים. ואולם .המשרד להג"ס לא מסר מידע זה לקרן ולגופים השותפים לשיקום מחצבות החברים בה, .כדי שיבררו אם מדובר במחצבות נטושות שפוטנציאל ניצול חומר הגלם בהן הסתיים ויש .מקום לשקול קביעת תיעדוף של שיקומן בתוכניות השיקום של הקרן, או שמדובר .במחצבות שפוטנציאל ניצול חומר הגלם בהן טרם הסתיים ויש מקום לבחון את חידוש .פעילותן. .כדי לקיים בסיס מידע משותף כולל ומעודכן עבור הגופים השונים החברים בקרן, עליהם .לחלוק ביניהם ועם הקרן עצמה את כל המידע שברשותם הנוגע למחצבות נטושות, כולל .מידע על היבטיהן הסביבתיים, כדי שהוא יהווה בסיס נוסף לתהליך קבלת ההחלטות של .הקרן ושל כל אחד מהם בנפרד במסג רת סמכויותיו ותפקידיו. משרד מבקר המדינה .ממליץ לקרן ולגופים השותפים לשיקום מחצבות החברים בה על הקמת מאגר מידע אחוד .עם ממשקים מקוונים על מחצבות נטושות והיבטיהן הסביבתיים, שישמש את כלל הגופים .- הקרן, המשרד להג"ס, משרד האנרגייה, משרד הפנים, משרד האוצר, משרד העבודה .והרווחה, רמ"י ורט"ג - ויעודכן בצורה עקבית וסדורה. מבירור שעשה משרד מבקר המדינה עם מחוזות צפון ודרום של המשרד להג"ס .עולה כי אף שבשטח שבאחריות של כל אחד מהם שוכנות, על פי מפת המחצבות .הנטושות שבאתר המרשתת של הקרן לשיקום מחצבות, מאות מחצבות נטושות, .הם אינם מנהלים מאגר מידע מסודר ומעודכן בנושא שיכלול, בין היתר, מידע על .מספר המחצבות ומיקומן. עוד עולה כי המחוזות האמורים א ינם עורכים סיורים .סדירים במחצבות נטושות, מפני שלדבריהם יש מחסור בכוח אדם המעורר צורך .לתעדף את משימותיהם. כמו כן עולה כי אופן טיפולם בנושא נעשה באופן שונה: .מחוז דרום טיפל בשלוש מחצבות נטושות רק אחרי שהתקבלו תלונות כי הן הפכו .למפגעים סביבתיים מאחר ששימשו אתר ים פירטיים לפסולת; ואילו מחוז צפון .מתמקד ביישום תוכנית האב האמורה משנת 2002 , ולפיה כאמור חמש מחצבות .נטושות במחוז שינו כבר את ייעודן לאתרי הטמנה מוסדרים לפסולת יבשה וארבע .נוספות נמצאות בשלבי תכנון לשינוי ייעוד כזה. . הביקורת העלתה שהקרן אינה מרכזת מידע בדבר הימשכות הליכי תכנון המחצבות .ושיקומן, וממילא אינה מנתחת את הסיבות לכך ואת החסמים הקיימים בעניין. ריכוז מידע .כזה על ידיה יאפשר לה להתמודד עם החסמים השונים בתהליך השיקום, ואולי אף לנקוט .צעדים שונים כדי למנוע אותם. במסגרת זו יש גם מקום שהקרן והגורמים הממשלתיים .השותפים בהנהלתה ישקלו לתת תמריצים שונים, כולל כספיים, על סמך קריטריונים .שייקבעו, לרשויות המקומיות ש ייטלו חלק בשיקום מ חצבות הנמצאות בשטח יהן; ניתן .לשקול אפשרות שתמריצים אלה יינתנו באופן דיפרנציאלי על בסיס האשכול החברתי- .כלכלי שאליו שייכת הרשות. כמו כן מוצע לבחון את תיקון תקנות הקרן, ולאפשר במקרים .חריגים, המאופיינים בשילוב של צורך נופי מיוחד ומצב כלכלי חלש במיוחד של הרשות .המקומית , השתתפות של הקרן גם במימון עלויות התחזוקה. .משרד מבקר המדינה ממליץ לקרן לעדכן באופן עיתי את הסקר האקטוארי על בסיס .הקמת בסיס מידע שיכלול נתונים על מספר המחצבות, שטחן ומצבן הסביבתי (לעניין זה .ראו גם להלן). בסיס מידע אמין ומתּו קף יאפשר הערכה מדויקת של התחייבויות הקרן .ומקורותיה הכספיים העתידיים. .כאמור, במשך השנים צברה הקרן יתרות כספיות ניכרות והשקיעה את רובן בניירות ערך. .מדוחות יה הכספיים של הקרן עולה כי תיק ההשקעות מנוהל מאוגוסט 2010 באופן רציף .על ידי חברה מסוימת152 ומוחזק בנאמנות מאוקטובר 2015 על ידי בנק מסחרי מסוים. עוד .עולה כי מדצמבר 2014 ועד דצמבר2019 הייתה התשואה על תיק זה כ-13% , דהיינו .תשואה נומינלית ממוצעת של כ- 2.6% לשנה. יצוין כי תשואות כלל קופות הגמל (לרבות .קרנות מרכזיות לפיצויים וקרנות ההשתלמות) עמדו בתקופה המקבילה (מדצמבר 2014 .עד דצמבר 2019 ) על20% - 22.5% . .בביקורת עלה כי הפרקטיקה הנוהגת בפועל בעניין תהליכי ביצוע השיקום שונה במידה .ניכרת מהנקבע בהוראות הפקודה ובתקנות. להלן כמה דוגמאות הממחישות את הפער .בין הוראות הדין והסמכויות בנושא שיקום מחצבות לבין הפרקטיקה שנוקטים שלושה .מהגורמים הקשורים בעניין, כפי שיתואר להלן. . ,בביקורת הנוכחית עלה שמצב זה לא השתנה. הרוב המוחלט של המחצבות הנטושות .על פי משרד האנרגייה, הן מחצבות שאין אפשרות כלשהי להפקה נוספת של חומרי .חציבה בהן. הפקודה קובעת שתנאי יסודי לשיקום מחצבה הוא הכרזת המפקח על .המכרות שהמחצבה היא אתר הטעון שיקום, וקיימת תוכנית שיקום מאושרת שניתן לעיין .בה. ואולם על פי רוב, המפקח על המכרות לא יוזם פעולות לאיתור מחצבות שאינן .מנוצלות עוד (באופן מלא או חלקי), ולא יוזם בדיקות כדי לקבוע אם ניתן להכריז על .מחצבה - אתר טעון שיקום, כפי שקובעת הפקודה. בפועל המפקח מחליט אם להכריז .על מחצבה כעל אתר הטעון שיקום רק בנוגע לאתרים שהקרן מביאה לפניו אחרי .שביצעה הליכים מקדמיים 34. כאמור, דרך פעולה זו הביאה לכך שרק כ-17% מהמחצבות .הנטושות בישראל שוקמו. כמו כן, לא נמצא כי המפקח הגדיר אמות מידה להכרזה על .מחצבות כאתרים הטעונים שיקום. .משרד מבקר המדינה ממליץ כי המפקח על המכרות ישלים בדיקה סדורה לגבי כ-800 . המחצבותהנטושות אשר טרם הוחלט לגביהן אם הן טעונות שיקום, יגדיר בכתב אמות .מידה להכרזה על מחצבות כטעונות שיקום וייזום תוכניות שיקום בתיאום עם מינהל .התכנון, רמ"י והרשויות המקומיות הרלוונטיות, לשם הסדרת מעמדן התכנוני העתידי .ולמען שיקומן. .מהאמור לעיל עולה כי במשך כל שנות קיומה, הפרקטיקה הנוהגת של הקרן היא עיסוק .נרחב בהיבטים מרכזיים של עבודות שיקום מחצבות שאינם כספיים 40. ,חלק מפעולותיה .אף שעוגנו במסמך פנימי שלה, אינן מעוגנות כנדרש בדין, וחלקן היה אמור להתבצע על .ידי גורמים אחרים: פקודת המכרות ותקנות הקרן אינן מסמיכות את הקרן לעסוק בהכנת .תוכניות שיקום מחצבות, בפרסום מכרזים41, בהוצאת פעולות שיקום לפועל, ובניהולן - .פעולות המסורות בדין למפקח על המכרות, לבעל המחצבה ולרט"ג. זאת ועוד, הסמכויות .אשר ניתנו לקרן מוגבלות - תקנות הקרן מסמיכות אותה לעסוק בהיבטים כספיים של .שיקום מחצבות, ובית המשפט פסק בהקשר זה כי יש לקרן גם סמכות לנהל את כספיה .ולבצע מגוון פעולות בתחום המשפט הפרטי הדרושות לה למילוי תפקידים אלו42. יצוין כיבדוח מ -2000 כבר העירמבקר המדינה לקרן לשיקום מחצבות על כך שהיא אינה .פועלת על פי "לשון התקנות", וכי "אם רוצים לייעד לקרן תפקידים נוספים - יש לעגן .זאת בתיקוני חקיקה מתאימים" 43 . .יצוין כי בביקורת הועלה כי אין בידי הקרן נתונים על השטחים של כל המחצבות ששוקמו .בפועל (בעניין זה ראו להלן). מומלץ כי הקרן תשלים את מיפוי כלל המחצבות ושטחן וכן .תגבש תוכנית להשלמת בדיקת כלל המחצבות, כבסיס לתוכנית שיקום כלל-ארצית . .נוכח חשיבות הנושא והשפעותיו הסביבתיות, משרד מבקר המדינה שב וממליץ למשרדי .הממשלה ולגופים בעלי הסמכויות בתחום שיקום המחצבות שנציגיהם חברים בהנהלת .הקרן כי יפעלו, במסגרת התיקון האמור לפקודת המכרות או במסגרת אחרת, לאסדרת .כלל הסמכויות שהם מבקשים שהקרן תפעיל כדי לקדם את תחום שיקום המחצבות. . מהנתונים דלעיל שמסרה הקרן עולה כי הדבר נמשך גם כיום . בשנים 2009 - 2018 , .שבמהלכן טיפלה הקרן ב -97 מחצבות, התמקדה פעילותה של רט"ג בתחום שיקום .המחצבות ב-13 מחצבות, וייעוד הקרקע ות שעליהן הן פעלו הוסב לגן לאומי או לשמורת .טבע. כל זאת אף על פי שרט"ג הוסמכה לעסוק בשיקום מחצבות ללא קשר לי יעוד החדש .של הקרקעות שעליהן פעלו המחצבות. תפקידה המרכזי של רט"ג לפי חוק הגנים .הלאומיים ושמורות הטבע החדש הוא שימור ערכי טבע ושיקומם, הן בשמורות טבע והן .מחוץ להן. המנגנון, הידע וכוח האדם שיש לרט"ג מכוח עיסוקה בת חומים שבאחריותה .יכולים לשמש אותה גם לטיפול בשיקום מחצבות בכלל אזורי הארץ ולאו דווקא במחצבות .שייעוד הקרקע שלהן הוסב לגן לאומי או לשמורת טבע. זאת ועוד, גם באותם פרויקטים .שבהם הייתה רט"ג מעורבת, לרוב היא לא הובילה את השיקום אלא מילאה בו תפקיד .משני ושיתפה פעולה עם הקרן שניהלה את הפרויקט בעצמה. .מומלץ כי עד שתתוקן כאמור פקודת המכרות תפעל רט"ג למימוש סמכויותיה בהתאם .לחוק ותגלה מעורבות נרחבת בשיקום המחצבות . מעורבות נרחבת של רט"ג תתרום .לחיזוק הצביון הסביבתי ולהדגשת שמירתם של ערכי טבע בהליכי שיקום המחצבות. מומלץ כי הקרן תשלים גיבוש קווים מנחים לעריכת דוחות אקטואריים ולחישוב .התחייבויותיה העתידיות על פי הדין, ובעקבותיהם ייערך דוח אקטוארי מעודכן, אשר .ישמש בסיס לגיבוש תוכנית ת זרים מזומנים ולמציאת מקורות מימון עבור הקרן לשנים .הקרובות. בהתאם תגובש תוכנית עבודה רב-שנתית מקושרת תקציב לשם מיצוי פעילותה .בתחום שיקום המחצבות. בבואה להכין את הדוח האקטוארי המעודכן נדרשת הקרן לתת .את דעתה גם להערות שקיבלה בנושא ה דוח האקטוארי הקודם ועלויות הפיתוח של .המחצבות ששיקמה בשנים האחרונות. עוד מומלץ כי עם השלמת הדוח, ניתוח יתרות .הקרן וגיבוש תוכנית רב -שנתית, כלל הגורמים הנוגעים בדבר, ובהם המפקח על המכרות, .רמ"י, המשרד להג"ס והקרן, י יתנו את דעת ם לעניין היקף השתתפותה של הקרן בשיקום .כלל המחצבות שהוכרזו טעונות שיקום , ויבחנו את האפשרות להסדיר את פעילותה .בהלימה למטרותיה, למחויבויותיה ו למקורות העומדים לרשותה . לדברי הקרן, נתוניהסקר מ-2009 בדברשטחי המחצבות התבססו על סדרי גודל .בהתאם להתרשמות הסוקרים. משרד מבקר המדינה ממליץ לקרן להשוות, .במסגרת הסקר החדש, את כלל נתוני המחצבות שבידיה לנתונים שבתיקי רמ"י .ולנתוני אימות נוספים, כגון תצלומי אוויר, לשם גיבוש בסיס נתונים מעודכן ומאומת. עוד נמצא כי כרטיסי המחצבה שהקרן מנהלת אינם כוללים מידע על היבטיה .הסביבתיים של מחצבה נטושה המושפעים, בין היתר, ממיקומה (בקרבת יישובים .או במרחק מהם) ועל מפגעים סביבתיים שהיא יוצרת או עלולה ליצור עקב השימוש .שנעשה בה בפועל, כגון: זיהום מי תהום והתרבות מזיקים לחקלאות בעקבות הפיכת .המחצבה לאתר פסולת לא חוקי, או התרבות חרקים ויתושים בעקבות הפיכת .המחצבה למקווה מים. .מומלץ כי הקרן ת אסוף נתונים סביבתיים שונים הנוגעים למחצבות הנטושות ותשמור .מידע זה באופן שיאפשר לעבד נתונים אלה ולנתחם; מידע זה יוכל לשמש עבורה .תשומה חיונית בקבלת החלטותיה ובקביעת סדרי העדיפויות שלה לשיקום .מחצבות. .הביקורת העלתה כי ביוני 2020 טרם הסתיימו הפעולות המקדמיות בעניין הסקר החדש .וטרם הוחל בביצועו . הקרן מסרה למשרד מבקר המדינה כי "הוכן שאלון לפקח/סייר" , .וכי "התקיימו 2 סיורי פיילוט בצפון לפני היציאה לביצוע הסקר", שתוצאותיהם מחייבות ."חשיבה מחודשת והשלמת נתונים". .יצוין כי ב"ישיבת סטטוס" של הסקר החדש מדצמבר 2019 סוכם, בין היתר, "כי במידה .והמפקחים, תוך כדי עבודה, יתקלו במחצבה הטעונה שיקום ואינה נמצאת בסקר החדש, .הם יפנו את המחצבה לבדיקה". כלומר, במסגרת הסקר החדש ניתן גם לבחון קיומן של .מחצבות נטושות חדשות רק אם המפקחים ייתקלו בהן. .משרד מבקר המדינה ממליץ לקרן להשלים א ת עריכת הסקר החדש המהווה ע דכון לסקר .מ-2009 (שבמסגרתוכאמור אותרו כ-700 מחצבות נטושות חדשות שלא היה ידוע עליהן .קודם לכן) , בהתאם ללוח הזמנים שנקבע להשלמתו וכן לבחון שימוש באמצעים .מתקדמים שייבחרו (כגון תצלומי אוויר), לאיתור מרבי של כל המחצבות הנטושות .הקיימות. .הצוות הבין-משרדי המליץ ליצור תמריצים לצמצום הנזקים הסביבתיים שגורמות מחצבות. .מומלץ כי השר להג"ס יבחן את הנושא על היבטיו השונים ויקבל החלטה אם יש מקום .לקבל את המלצות הצוות, כולן א ו מקצתן, ובהתאם ינחה על מועדי ודרכי ביצוען. כמו כן .מומלץ כי יבחן את האפשרות להפנות חלק מההיטל, אם יוחלט לגבותו, לשם מימון שיקום .המחצבות לנוכח החסמים שפורטו לעיל. .בביקורת הנוכחית לא נמצא ו מסמכים ולפיהם הנהלת הקרן דנה בנושא שיטת גביית .התשלומים ובאפשרות לקבוע את סכומם על בסיס עלות השיקום המשוערת. .מתרשים 16 עולה כי214 מחצבות מתוך861 מחצבות שטרםשוקמו, שעל פי נתוני .הקרן ניתן היה לשייכן לאשכולות, שוכנות בשטחן של רשויות מקומיות השייכות .לאשכולות 1 - 5 . מאחר שרשויות אלה חלשות מן הבחינה הכלכלית ומאחר שהקרן .שוקלת על פי מדיניותה "באהדה השתתפות בהיקף גדול יותר, בפרויקטים שייעודם .החדש הוא ציבורי, ואשר אין צפויות מהם הכנסות כלכליות", קיימת אפשרות שייעוד .כזה ישית על רשויות אלה עלויות תחזוקה שהן יתקשו לעמוד בהן, לדוגמה: הקמת .פארק שעלויות ההשקייה והגינון בו עשויות להגיע לסכומים ניכרים , שרשויות .חלשות כלכלית יתקשו לשאת בהן. מן האמור לעיל עולה כי שיתוף הפעולה של .הקרן עם הרשות המקומית, שבתחומה שוכנת המחצבה המיועדת לשיקום, חשוב .מאוד להצלחת השיקום ושימורו לאורך השנים. .בביקורת עלה כי במהלך השנים 2011 - 2018 , הקרן לא הכינה ואישרה תוכניות עבודה .שנתיות או רב-שנתיות. בעניין זה ציינה הקרן כי תוכניות העבודה שלה מבוטאות במסמך .התקציב שלה המוגש למשרד האוצר בהתאם לחוק 138 , וכי דוחות הביצוע מבוטאים .בדוחות הכספיים של הקרן המוגשים מדי שנה בהתאם לחוק. .משרד מבקר המדינה מציין כי מלשון סעיף 120 (3 ) בפקודת המכרות עולה כי הקרן אינה .חייבת לממן את כל העלויות הדרושות לשיקום מחצבות נטושות וכי היא יכולה לממן רק .את "מקצתן"; עניין זה עולה גם מסעיף 6 בתקנות הקרן, שבו נכתב כי "הוצאות השיקום, .כולן או מקצתן, יוחזרו לבעל מחצבה בהתאם לאישור שיינתן מראש מאת הנהלת הקרן". . ,בביקורת הנוכחית12 שנים מאז שהוגשה התוכנית ו-7 שנים מאז פורסם הדוח מ- .2013 , נמצא כי המחלוקת בין הרשויות המקומיות לא יושבה וכי מחצבת פוייר טרם .שוקמה. מן הנתונים עולה כי בכל השנים הללו, פרט לשנת 2018 , היה לקרן עודף הכנסות ניכר .על הוצאות, ועל פי הדוח הכספי שלה לדצמבר 2019 נצברה בה כ"נכסים נטו שלא קיימת .לגביהם הגבלה" יתרה בסך כולל של 641.8 מיליון ש"ח- גידול של 14% לעומת שנת .2014 . עוד עולה כי הוצאות הנהלה והוצאות כלליות מהוות רכיב משמעותי בהוצאות הקרן .ושיעורן הממוצע בשנים שנסקרו הוא 15% מסך ההוצאות; בולטת בעניין זה שנת 2017 . בה היוו הוצאות הנהלה וכלליות24% .מסך הוצאות הקרןמנגד, עלויות פעולות השיקום .שביצעה הקרן בשנים 2014 - 2019 היו נמוכות והסתכמו בכ -13 מיליון ש"ח בשנה .בממוצע. .מן הראוי שהקרן תבחן את הסיבות לניצול הנמוך של הכנסותיה ולשיעור הגבוה של .הוצאות ההנהלה שלה ותפעל לה רחבת פעולות השיקום שלה תוך שימוש ביתרות .שנצברות על ידה. .מלוח 1 עולה כי הליכי התכנון לשינוי ייעוד מחצבות נמשכים לעיתים זמן רב: בשנים .2014 - 2015 התחילו היזמים (הקרן, רשויות מקומיות ורמ"י) בהליכי תכנון לשינוי ייעודן .של תשע מחצבות, אך עד אוקטובר 2020 הסתיימו רק שישה מהליכי התכנון, ושלושה .הליכים נמשכים כבר יותר מחמש שנים; בשנים 2016 - 2017 חלה ירידה במספר הליכי .התכנון לשינוי ייעוד מחצבות שבהם הוחל, ושני הליכים, מתוך חמישה, טרם הסתיימו, .דהיינו נמשכו שלוש שנים ויותר; בשנת 2018 התחילו הליכי תכנון לשינוי ייעודן של שלוש .מחצבות, ורק אחד הסתיים. .כדי לקדם ככל האפשר את הליכי התכנון לאישור ייעודן החדש של מחצבות ואת שיקומן, .מן הראוי שכל הגורמים המעורבים בהליכי התכנון ובהם הקרן, מינהל התכנון ורמ"י, .ישתפו פעולה כדי לאתר את הסיבות ואת הגורמים לעיכוב הממושך בהליכים אלה וינקטו .בהקדם את הפעולות הדרושות לקיצור עיכוב זה. .מומלץ כי הקרן תפעל לריכוז המידע החסר בעניין היקף השטחים של המחצבות ששיקמה .עד שנת 2013 ותשמור אותו במערכת מידע ממוחשבת, כדי שתוכל להשתמש בו באופן .יעיל ואפקטיבי גם לצורך הסקת מסקנות, הפקת לקחים מההליכים שבוצעו לאורך .השנים, קבלת החלטות על שיקום מחצבות נוספות והיערכות לקראת השיקום. .שיטת תשלום לקרן בהתאם לעיקרון "המזהם ישלם" עולה בקנה אחד גם עם מסקנות .ועדת ששינסקי 2 בדבר היטל סביבתי על מחצבות והמלצות הצוות הבין-משרדי וגם עם .מטרתו האמורה של חוק הגנת הסביבה . נוכח ההתפתחויות שחלו מאז נוסדה הקרן, .מצבה האקטוארי של הקרן וריבוי המחצבות הנטושות, מומלץ שהנהלת הקרן תדון .בסוגיית שיטת התשלום לקרן, לרבות בחינה של התאמה תעריפית לעיקרון של "המזהם .ישלם" ושל ההשפעות האפשריות על עלויות תשומות הבנייה, ותציג את מסקנותיה לפני .הגורמים הממונים עליה בממשלה. .הקרן מסרה למשרד מבקר המדינה כי עלות השיקום "משתנה מפרויקט לפרויקט". .מלוח 4 ,שבו מפורטות עלויות מעודכנות של פרויקטים "לא מסחריים" עולה כי .אומנם יש שונּות בין הפרויקטים, ועלות שיקום המחצבות נעה בין 3,415 ש"ח לדונם .ל- 128,000 ש"ח לדונם, אךנמצא כי העלות הממוצעת לדונם של שיקום מחצבה ."לא מסחרית" בשנים האחרונות הייתה גבוהה יותר מן העלות הממוצעת שהתבסס .עליה כאמור הדוח האקטוארי (כ- 69,000 ש"ח לדונם לעומת 38,000 .)ש"ח לדונם .עוד יצוין כי עלויות השיקום הצפויות של מחצבת הבור בבאר שבע, שאותן התחייבה .כאמור הקרן לממן, גבוהות בהרבה - כ- 793,000 ש"ח לדונם. נתונים אלה מעידים .על כך שהגירעון האקטוארי המוערך של הקרן אינו מעודכן ואינו משקף כראוי את .התחייבויותיה . .לדעת משרד מבקר המדינה, על הגופים המטפלים באישור תוכניות חציבה , ובהם מינהל .התכנון, משרד ה אנרגייה, רמ"י, הקרן והמשרד להג"ס, לראות בהוראות שלוש תוכניות .אלה דוגמ ה לדרך פעולה עתידית בתחום אישור תוכניות כרייה וחציבה, ולפעול ככל .הניתן לקביעת הוראות שיקום במסגרת הוראות תוכניות אלה, כפי שקובעת גם תמ"א .14ב. מצב הדברים המתואר הוא שהדין בישראל אינו מטיל על גורם כלשהו חובה פוזיטיבית .לביצוע השיקום של מחצבה נטושה. המפקח על המכרות רש אי להכריז על מחצבה .כטעונת שיקום, אך אינו חייב לעשות זאת, ובפועל הוא עושה כן רק אחרי שהוכנה תוכנית .שיקום והקרן הוציאה מכרז לביצוע פעולות השיקום; בעל המחצבה אינו חייב לבצע את .השיקום; וגם רט"ג אינה חייבת לעשות כן. מצב דברים זה גורם לכך שביותר מ -800 .מחצבות נטושות פעולות השיקום אינן מבוצעות שנים רבות, והרוב המכריע של מחצבות .אלה ( 82.5% .) עדיין לא שוקם . בישראל פקודת המכרות וחוק התכנון והבנייה אינם מתייחסים לסוגיה של גיבוש ואישור .של תוכנית שיקום לקרקע שעליה שוכנת מחצבה. פקודת המכרות עוסקת בהליך אישור .בדיעבד של תוכנית שיקום, אם לא הייתה קיימת, אך לא קובעת עקרונות, תהליכ ים .ומתווה להכנתה. משכך, יותר מ-800 מחצבות לא הוכרזו כאמור כטעונות שיקום, ועדיין .לא גובשה להן, וממילא לא הוצאה לפועל, תוכנית שיקום. "The concept of exploitation encompasses a set of activities aimed at the exploitation, .preparation, concentration or benefit of a mineral resource, including the rehabilitation .of the natural space affected by mining activities, in accordance with the principles of .sustainable development and minimization of the effects caused by the tillage of the .mines"114. .הבדיקה העלתה כי בפועל ייעוד הקרקע העתידי שעליה שוכנת מחצבה כמעט אף פעם .לא נקבע מראש 93. .מן האמור לעיל עולה כי במקרים רבים ניכרים הבדלים בין הפרקטיקה הנוהגת בארץ .בעניין הליכי אישור תוכניות לשיקום מחצבות ובין הפרקטיקה הנוהגת במדינות שנבדקו: .(א) במדינות שנבדקו, אופן שיקום הקרקע שעליה שוכנים מחצבה או מכרה והתוכנית .לביצועו מוגדרים מראש וכחלק אינהרנטי מתוכנית הכרייה, בעוד שבישראל הם מוגדרים .לרוב רק בסוף ההליך המתניע את השיקום, ולעיתים אף שנים רבות לאחר הפסקת .פעילות המחצבה ; ( ב) ברוב המדינות שנבדקו שיק ום קרקע שעליה שוכנים מכרות .ומחצבות נתפס כנושא סביבתי מובהק, ובחלקן הוא מהווה היבט נוסף במכלול של תכנון .סביבתי נרחב יותר המוכוון לצמצום השפעותיהם השליליות, בעוד שבישראל השיקום הוא .נושא תכנוני בעיקרו ונידון בנפרד מהיבטים סביבתיים אחרים; ( ג) משום כל אלו, במדי נות .שנבדקו העיסוק בשאלת שיקום הקרקע וייעודה מתבצע פחות בכלים תכנוניים. אף שגם .במדינות אלו קיים היבט תכנוני, הדיון בשאלת השיקום מתקיים ברובו מחוץ לגופי .התכנון94, בעוד שבישראל הנושא חוסה תחת דיני התכנון והבנייה. לפיכך שיקום מחצבות .נידון בעיקר בכלים תכנוניים והוא נגזר מן הסוגיה העיקרית של ייעוד הקרקע. . מהדוגמאות שלעיל עולה כי על אף השונותבאופן שבו רואות המדינות שנסקרו את תחום .שיקום המכרות והמחצבות, כולן מגדירות בבירור בחוק ובמסמכים רשמיים מונחים בנושא .כמו שיקום, רסטורציה והשבחה, ויוצקות בהם תוכן מפורט. חלקן אף מגדילות ומפרטות .את תחולת החובה לשקם מכרות ואת היקפה הגיאוגרפי, וכן תנאים ודרישות לעמידה .בחובה זו. יתרה מכך, אף שחלק מן המדינות שנסקרו מאפשרות ייעודי קרקע חדשים .לאזורי מכרות וחציבה (לרבות מסחר ותיירות), כל המדינות שנסקרו מציבות בעדיפות .גבוהה את ההשבה של ערכים סביבתיים ואקולוגיים לאזור שהושפע מפעילות מכרה, .וחלקן אף רואות בשיקום מכרות ומחצבות חלק מהותי מעקרון -על של קיימות החל בכל .פעולות המדינה, כמו במקרה של ספרד: . הביקורת העלתה כי בפקודת המכרות ותקנות הקרן אומנם נעשה שימוש במונחים ."שיקום" ו"תוכנית שיקום", אולם בפקודה ובתקנות לא מוגדרים מונחים אלו, ועל כן הם .נתונים לפרשנות כלל הגורמים העוסקים בשיקום, בלי שיש פרשנות מחייבת. .מהאמור לעיל עולה כי אילוצים (בעיקר תכנוניים) וחובות המוטלות על הקרן מכוח דיני .מכרזים, וכן סוגיות קניינ יות, הם הגורמים לסדר הפעולות בפרקטיקה. מומלץ כי במסגרת .התיקון לפקודת המכרות שמקדם משרד האנרגייה או במסגרת אחרת יפעלו ה משרד .והקרן לביצוע אסדרה. במסגרת זו מוצע לבחון את הפרקטיקות הנוהגות שאימצה הקרן .במהלך השנים, בין היתר, לעומת פרקטיקות הנהוגות ברחבי העולם (ראו להלן ). .בשל הדומיננטיות של דיני התכנון והבנייה בישראל וריכוזיות התכנון, הפרשנות העיקרית .שמוחלת על המונח "שיקום מחצבה " בישראל היא פרשנות תכנונית. נתיב זה של טיפול .בסוגיית שיקום מחצבות בכלים תכנוניים, המכוונים בעיקרם למימוש תוכניות של יזמי .התוכנית, יוצר מצב מובנה שבו ההיתכנות של בחירה בחלופה של החזרת שטח המחצבה .לשימושו הקודם, כלומר לטבע, קטנה ב הרבה בהשוואה לחלופות פיתוח אחרות, גם אם .חלופות הפיתוח במסגרת הייעודים החדשים מאפשרים שימוש על ידי כלל הציבור. זאת .בעוד שמדינות העולם שנסקרו מדגישות את החזרת קרקעות המחצבות לטבע ו אף נותנות .לכך ביטוי בדין. .מן האמור לעיל עולה כי לצד שימושים בשטחי המחצבות המבטאים השבת ערכים .אקולוגיים, כגון ייעוד השטחים לשמורות טבע ויערות ( 16% ), נקבעו ייעודים לשימוש .הציבור המשנים את אופי השטח לפני הקמת המחצבות - שטח ציבורי פתוח, גן לאומי, .פארק עירוני או אזורי ואסדרה נופית. מומלץ כי בתהליך קבלת הה חלטה על ייעודים .חדשים לשטחי מחצבות, ובייחוד החלטה על ייעודים לשימוש הציבור, תיבחן גם .האפשרות לקבוע ייעודים הנוגעים להשבת הערכים הסביבתיים האקולוגיים שהיו באזור .לפני הקמת המחצבה, כפי שנהוג במדינות שנסקרו. . פרק זה העלה כי קיימים פערים בין הפרקטיקה הנהוגה בישראל בשיקום מחצבות ובין .הוראות הדין. עוד עלה כי יש הבדלים בין ההסדרים שנקבעו והפרקטיקות הנהוגות .בתחום זה בישראל ובין ההסדרים והפרקטיקות במדינות שנסקרו. באחרונות קיים מסד .נורמטיבי מפורט המסדיר באופן כּולי (הוליסטי) את תחום שיקום המחצבות שהוא בעל .השלכות סביבתיות ובריאותיות ניכרות על הציבור. .על רקע זה מוצע שמשרד האנרגייה - יחד עם יתר הגורמים הרלוונטיים ובהם הקרן, רט"ג .והמשרד להג"ס - ישקלו לבצע במסגרת התיקון לפקודת המכרות שמקדם משרד .האנרגייה, או במסגרת אחרת, אסדרה מחודשת של תחום שיקום המחצבות. מוצע כי .בעת שקילת אסדרת תחום שיקום המחצבות בישראל, תינתן הדעת על הפרקטיקה .הנהוגה בישראל ועל נורמות הנהוגות בעולם הרלוונטיות לישראל, וכן יישקל הצורך .לקבוע הוראות הנוגעות בין היתר לפעולות האלה: מן הראוי שכל הגורמים העוסקים בנושא סביבתי חשוב זה מן הבחינות הציבורית .והלאומית, ובייחוד הקרן והגופים החברים בה, יאתרו את החסמים והסיבות לכך שרוב ן .המכריע של המחצבות הנטושות טרם שוקם. עליהם לנקוט את כל הפעולות הדרושות .כדי להתגבר על החסמים הקיימים בעניין זה, לרבות סוגיות המימון, כדי לאפשר את .שיקום המחצבות הנטושות, או את רובן לפחות, ולצמצם בכך את הנזק הסביבתי ואת .הפגיעה הנופית שהן גורמות. .פעילות תחום החציבה והכרייה היא אחד ממנועי הצמיחה ה חשובים במשק המקומי, אך .יש לה השלכות סביבתיות ניכרות. מלבד מפגעי הרעש וזיהום האוויר ופגיעה במגוון .הביולוגי שיוצרות המחצבות הפעילות, בתום פעילות החציבה נותרים מפגעים סביבתיים .בלתי נמנעים. כגון: הפרת שטחים פתוחים ורציפותם, פגיעה בנוף, וסכנה להיווצרות .מפגעי סביבה נוספים בשל השלכת פסולת בלתי חוקית, התרבות מזיקים, היווצרות מוקדי .דגירה ליתושים, וגם סכנה בטיחותית של מפולות ונפילה. לנוכח חיוניותה של פעילות זו .למשק, מפגעי ה הסביבתיים הם בלתי נמנעים. עם זאת, ניתן באמצעים רגולטוריים .לצמצם את המפגעים ולפקח עליהם, ונדרש לטפל במחצבות בתום החציבה. .הביקורת הנוכחית העלתה כי אף שבמהלך השנים נעשו הליכים לאיתור מחצבות שסיימו .את פעילותן, להכרזתן כאתרים טעוני שיקום ולשיקומן בפועל - נדרש לקדם את הטיפול .בנושא. מצד אחד, הגורמים שהמחוקק ייעד להם תפקיד מרכזי בנושא זה, המפקח על .המכרות ורט"ג, נוטלים בהליך חלק מצומצם ולעתים פסיבי, ומצד אחר, הפעולות שמבצע .הגורם הדומיננטי בתחום, הלוא הוא הקרן, אינן מעוגנות כנדרש בדין; רק 283 (כ-25% ) .מכ- 1,100 המחצבות שאינן פעילות יותר הוכרזוכטעונות שיקום, ורק 197 (כ-70% ) מאלו .שהוכרזו שוקמו בפועל; המונחים "שיקום" ו"תוכנית שיקום" קיבלו הגדרה מחייבת רק .במסגרת תוכניות מתאר ארציות, ולא בחוק ובתקנות מחייבות; ההליכים לשיקום מחצבות .נמשכים זמן רב, ועד היום שוקמו רק חלק קטן מהמחצבות הנטושות ולא נעשתה פעולה .ייזומה לאיתור החסמים והסיבות לכך; פעולות השיקום השנתיות הסתכמו בכ-13 מיליון .ש"ח בלבד, ובקרן נצברה בסוף 2019 יתרה של כ-640 מיליון ש"ח; הא סדרה הקיימת .למימון השיקום לא נותנת מענה מספק לשיקום כל המחצבות הנטושות הקיימות במדינה, .ואף לא ברור אם הנכסים שצברה הקרן, ותצבור בעתיד, יוכלו לתת מענה לכל .התחייבויותיה הנוכחיות ולאלה שיוטלו עליה. יצוין כי בצל משבר הקורונה החליטה .הממשלה בספטמבר 2020 להעביר, באמצעות תיקון פקודת המכרות, 500 מיליון ש"ח .מקופת הקרן לקופת המדינה, וכי בשנת 2025 יוחלט מתי וכיצד להחזיר סכום זה. .במציאות זו יש מקום שמשרד האנרגייה, יחד עם יתר הגורמים הרלוונטיים ובהם הקרן, .רט"ג והמשרד להג"ס, יבחנו לבצע, במסגרת התיקון לפקודת המכרות שמקדם משרד .האנרגייה או במסגרת אחרת, אסדרה מעודכנת של תחום שיקום המחצבות אשר ת צמצם .את הפערים הקיימים כיום בין הדין ובין הפרקטיקה הנהוגה בנושא . במסגרת זו ראוי .שיוגדרו המונחים "שיקום" ו"תוכנית שיקום" ויוצק בהם תוכן, שיאזן באופן ראוי בין צורכי .שמירת הטבע והמערכות האקולוגיות למול צורכי פיתוח ושימושי קרקע חלופיים, יוגד רו .תפקידיהם של הגורמים העוסקים בשיקום מחצבות והממשקים ביניהם, ותוגדר סמכותם .כך שזו תתאים לתפקידיהם ול תחומי אחריותם. כמו כן ראוי שייקבע גורם מוסמך הנושא .באחריות כוללת על מערך שיקום המחצבות בישראל, לרבות מחצבות נטושות אשר לא .הוכרזו כטעונות שיקום, אשר ינהל ויתפעל מערך זה. עוד מוצע כי הקרן לשיקום מחצבות .תכין תוכנית רב-שנתית למימוש היתרות שנצברו ברשותה וטרם מומשו וכי תפעל לעדכון .הדוח האקטוארי כדי לבחון את המקורות הנדרשים לשם שיקום כלל המחצבות הנטושות .בישראל. .הביקורת העלתה שהנהלת הקרן לא דנה בהערותיו של האיגוד שהובאו כאמור .בדוח החלופי משנת 2007 , לא הבהירה אם היא מקבלת את הערותיו, כולן או .מקצתן, וממילא גם לא נקטה צעדים כלשהם בעקבותיו. .מתרשים 15 ,עולה כי אף שמדי שנה נמצאות עשרות מחצבות בתהליכי שיקום .מספר המחצבות ששיקומן הסתיים בכל אחת מהשנים הנסקרות היה נמוך מאוד: 3 .- 8 מחצבות בלבד מדי שנה. הבעייתיות במצב הקיים, שבו אין חובה פוזיטיבית על .שום גורם לשקם את המחצבות הנטושות הדורשות שיקום, מתחדדת נוכח העובדה .שקיימות בארץ כ-900 מחצבות נטושות לפחות, שלחלק ניכר מהן עלולות להיות .השפעות סביבתיות. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הפעולות שנקטה עיריית באר שבע בשנים .האחרונות לשיקום מחדש של מחצבת הבור ואת העובדה שהקרן הצטרפה .לתהליך. מן הראוי שרשויות מקומיות נוספות ישקלו דרכים לאימוץ הדרך שבה נהגה .עיריית באר שבע לצורך שיקו מן ותחזוקתן של המחצבות שבשטחן למען רווחת .תושביהן, ומן הראוי שהקרן תעודד מהלך כזה ותשתתף ביוזמות שיקום אלה. .בהסתמך על הנחות יסוד ועל נתונים אלה נכתב בדוח האקטוארי כי הג ירעון .האקטוארי שנובע משיקום כלל המחצבות מסתכם בכ-5.2 מיליארדי ש"ח בערכים .מהוונים, וא ילו הגירעון שנובע רק משיקום חלק מהמחצבות שייעודן לשטחים שאינם .לשימוש מסחרי מסתכם בכ-900 .מיליוני ש"ח בלבדבדוח צוין כי משמעותם של .נתונים אלה היא שהקרן יכולה לשקם את כל המחצבות ששטחן קטן מ-500 ,דונם .אך לגבי כלל המחצבות שאינן מיועדות למטרות מסחר - גם אם הקרן תתמקד רק .בשיקומן - יהיה ביכולתה לשקם פחות מרבע משטחן הכולל. מסקנה נוספת של .הדוח הייתה שכדי לאפשר לקרן לשקם את כל המחצבות שאינן מיועדות למטרות .מסחר יש להגדיל את דמי הקש"ם ולהקטין את עלויות השיקום; וכי ניתן יהיה לשקם .את כל המחצבות האלה רק אם תעריפי הקרן יגדלו ב-50% ועלות השיקום של .מחצבות ששטחן מעל 500 ,דונם תקטן ב -72% . . הביקורת העלתה כי הנהלת הקרן, שאישרה כאמור בישיבתה מאפריל2006 את .הדוח האקטוארי ואת נתוניו וממצאיו, לא התייחסה בישיבה זו להמלצות דוח זה .בדבר הצעדים שיש לנקוט כדי לצמצם את הגירעון האקטוארי שצוין בו, וגם לא .קיימה מאז 2006 דיונים בנושא.
. ,שיקום המחצבות על פי הדין הישראלי תחום אפוא למכרות שבהם נחצבים מינרלים אלה .שייעודם העיקרי הוא לענף הבנייה, והוא אינו חל על סוגים אחרים של מכרות שבהם דנה .הפקודה.