משרד החינוך . שירותי חינוך ורווחה הנתונים על הנשירה הגבוהה מתכנית מיכאל חרגו מהסיכום משנת 2002 . בישיבת הנהלה של אגף שחר שהתקיימה באוקטובר 2006 , עלו טענות על שיעור הנשירה הגבוה מהתכנית ומנהל האגף סיכם והשיב ש"ניתן לבדוק ביולי 2003, בדיון בוועדת החינוך והתרבות של הכנסת בעניין תכנית מיכאל, מסרה מנהלת גף הערכה ומדידה, שהערכת התכנית שהחלה בשנת 2001 לא הסתיימה. מתברר שאף לא גורם אחד במשרד דרש להשלים את הערכת התכנית . רק עם חידוש הפעלת תכנית מיכאל במשרד בשנת 2006 , העלתה ועדת הרכישות שהמחקר האמור משנת 2001 הופסק. הוועדה דרשה שהמחקר יושלם כדי לקבל ממצאים מובהקים המעידים על התרומה החיובית של הפרויקט לתלמידים; אולם היא חזרה בה מדרישתה נוכח הסברו של מנהל אגף שחר שאין טעם .להמשיך במחקר משנת 2001 . יוצא אפוא שהמשרד המשיך את מימון התכנית ללא שעשה מחקר הערכה מטעמו. על אף שמדובר בניסוי שערכה המפקחת בקבוצה של 61 ,תלמידים בלבד שכאמור אינו מדגם מייצג ושלא ניתן להסיק ממנו מסקנות על הישגי התכנית, מנהל האגף הסתייע בו וטען שתוצאות הניסוי מלמדות על תרומת התכנית לחיסכון ויעילות בתקציב המשרד. ביוני 2008 הוא כתב למנכ"לית המשרד, כי מהניסוי "עולה בבירור כי תלמיד המשתתף בתכנית מיכא"ל חוסך השקעה משמעותית בתקציב משרד החינוך בשל העדר נחיצות השתתפותו בתכניות טיפוח מתמשכות". אמירות אלה לא לוו בנתונים מספריים וכמותיים. הניסוי הוצג גם בפני ועדת הרכישות אך היא לא יזמה בדיקה לאימות מסקנותיו. המשרד לא השלים מעולם מחקר הערכה עצמאי כדי לבדוק האם תכנית מיכאל משיגה את יעדיה. הוא גם לא ריכז נתונים שמהם היה ניתן לעקוב אחר התפתחות התכנית והשפעתה. נתוני האגף על הצלחת התכנית התבססו בעיקר על מחקרים שנערכו ביזמת ספק התכנית. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להפריד באופן מוחלט בין האינטרסים שלו . כרוכש שירותים מחברה פרטית לבין האינטרסים של חברת מיכאל המספקת שירותים אלה למשרד. על המשרד לערוך מחקר עצמאי ולבדוק האם תכנית מיכאל משיגה את יעדיו. משרד מבקר המדינה מעיר, שתיאור התפקיד של נציבות שירות המדינה שפורט לעיל ציין במפורש שהתפקיד כולל ריכוז, הכנה וטיפול במסגרת התקציבית של האגף, ולא רק של מחלקות בודדות. זאת ועוד, ההגדרה משנת 2000 היא חלוקה פנימית שעשה האגף אך היא לא הובאה לאישור הנציבות. בכל מקרה, עובדת החוץ עוסקת בפעילות השוטפת של האגף. אם מנהל האגף נזקק לעזרה במשימות ייחודיות עליו להעסיק עובד משרד בתקן ולא עובד של חברה חיצונית. משרד מבקר המדינה העלה שההתעלמות ממעמדה כעובדת חיצונית הייתה מוחלטת עד כדי כך שבפברואר 2008 ,, בישיבה של הנהלת האגף שהתקיימה בהשתתפות עובדת החוץ, הציעה מנהלת מחלקה באגף שעובדת החוץ תהיה יו"ר של ועדת השתלמויות. מנהל האגף לא התריע בפני הנוכחים בישיבה שהיא אינה יכולה לשמש בתפקיד זה, מאחר שהתפקיד אינו בגדר סיוע אלא כרוך בקבלת החלטות ובקשרי עבודה עם יחידות נוספות במשרד, והתפקיד שה וצע הוא בניגוד לאמור בנוהל העסקת עובדים בעבודה בלתי צמיתה בשירות המדינה. הנהלת המשרד לא התמידה בדרישתה להפסיק את עבודתה של עובדת החוץ, ובין השנים 2004 -2008 המשיכה עובדת החוץ לעבוד באגף במעמד של עובדת חברת כוח אדם. הנהלת המשרד גם לא פעלה בהתאם למכתבה של המנכ"לית מינואר 2002 , לא נקטה אמצעים להפסקת מצב בלתי חוקי זה, והסמנכ"ל לא עמד על כך שעבודתה תופסק. י וצא אפוא, שהנהלת המשרד, כולל החשבות ולשכת היועץ המשפטי, התעלמו מהוראות התקשי"ר ומהחלטות קודמות של הנהלת המשרד. .של ניגוד עניינים בין עבודתו של מנהל הגף כאחראי על נושאי תרבות ובין עיסוקו כאמן יוצר, הדבר לא הובא לידיעת המנכ"לית. התקנות קובעות, ש"היה לחבר ועדת המכרזים, לקרובו, או לתאגיד שהוא בעל עניין בו, עניין אישי בנושא הנדון בוועדה, לא ישתתף בדיון, ובמקומו ימונה חבר אחר לאותו נושא". מנהל הגף, שהיה יוזם המופע, אחד ממלחיני המופע והשתתף בשירה, ודאי שהיה בעל עניין אישי לכל הקשור במופע. השתתפותו כיו"ר הוועדה לקידום פרויקטים שאישרה את ההתקשרות עמדה אפוא בניגוד לתקנות. הביקורת העלתה, שהטיפול במרבית סעיפי התקציב של האגף וכן הטיפול במכרזים ובחוזים הקשורים לפעילות האגף נעשה בפועל בידי עובדת חברה קבלנית (להלן - עובדת חוץ), שהועסקה באגף שחר מאז שנת 1996 והמשיכה להיות מועסקת בו במועד סיום הביקורת בספטמבר 2008 . העסקתה נעשתה באמצעות חברות כוח אדם שהתחלפו מעת לעת, והיא כיהנה בתפקיד של תקציבנית האגף. בתפקידיה היא הייתה בקשרי עבודה שוטפים עם מינהל התקציבים, הכספים והחשבות, עבדה מול ועדת הרכישות של המשרד, ועסקה בהכנת מכרזים וחוזים, בין היתר גם בהכנת החוזה של הקבלן שדרכו היא הועסקה. יוצא אפוא, שאת המטלות שאמורה לבצע עובדת האגף המועסקת בו על פי תקן, מבצעת למעשה עובדת של חברת כוח אדם. עוד העלתה הביקורת, שהמשרד הקצה לעובדת החוץ מחשב שמעת לעת הוחלף ושודרג לצורך עבודתה, קוד משתמש לעבודה במערכת התקציב וכתובת דואר אלקטרוני של המשרד להתכתבות עם גורמים בתוך המשרד ומחוצה לו. לכל אלה נדרשה נוכחותה במשרד והיא ישבה באופן קבוע באגף, בחדר הספרייה. כמו כן היא השתתפה בהשתלמות ממושכת מטעם המשרד ללימוד התוכנה "מרכב"ה" שנכנסה לשימוש במשרד במהלך 2008. נמצא שהוועדה לא פנתה לוועדת הרכישות בבקשה שתיתן לה פטור מבירור מחירים ולא קיבלה אישור להתקשרות בדרך של פניה ישירה לספק אחד. הוועדה גם לא הסבירה מדוע בחרה פרויקטים מסוימים ולא נימקה את הסכמתה להשתתף במימון מופעים אלה, וכן לא בדקה מראש כמה מהצופים יהיו מתושבי שכונות או מערי הפיתוח. החלטת הגף לערוך את הסקרים מתקציב שיועד לתרבות ואמנות בשכונות לא נדונה בהנהלת המינהל הפדגוגי ובהנהלת האגף. זאת ועוד, החלטת הוועדה לקידום פרויקטים התקבלה בידי מנהל הגף ועוזרו (רכז הפרויקטים), בלא שהם התייעצו תחילה עם בעלי הסמכות המקצועית לנושא סקרים ומחקרים וביניהם המדען הראשי של המשרד. .הביקורת העלתה, שהמבחנים שחברת מיכאל עורכת אינם מתייחסים להשפעת התכנית על המקצועות הנלמדים בבית הספר אלא לתחומים הנלמדים בתכנית. מפקחי אגף שחר לא בדקו ביוזמתם את השפעת התכנית על הציונים במקצועות הנלמדים בבתי הספר. חברת מיכאל אף לא מתחייבת לשפר את הציונים, וראיה לכך - בהסכם שחותמת חברת מיכאל עם הורי תלמידים פרטיים המשתתפים בתכנית שלא באמצ עות המשרד נכתב, כי אין בהשתתפות בתכנית משום התחייבות מצד חברת מיכאל כלפי המשתתף לשיפור הישגים או כל הצלחה אחרת, ואין להטיל על החברה כל אחריות מלבד חובתה להעביר את התכנית על ידי מנחה מוסמך ולעשות מאמצים להצלחה לפי קנה מידה הנהוג במיכאל. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד היה לעשות מעקב בבתי הספר בסמוך לסיום התכנית, כדי לדעת אם לתכנית יש השפעה על ה ישגי התלמידים שהשתתפו בה. האגף לא פנה לבתי הספר שבהם פעלה התכנית כדי שיציגו לפחות השוואה בין התעודה של התלמידים לפני השתתפותם בתכנית לבין התעודה הסמוכה לסיום התכנית. במצב זה אין למנהל האגף על מה לסמוך בטיעוניו שהתכנית מביאה להעלאת רמת הציונים. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל האגף, שאין זה ראוי שמדידת התרומה של התכנית להישגי התלמידים תוטל על הגורם שמפעיל את התכנית. על אף ההסתייגות של יו"ר חברת מיכאל, האגף החליט להפעיל את התכנית ב-35 הכיתות האמורות למרות הידיעה שחברת מיכאל לא הייתה ערוכה להפעילה במתכונת זו, וגם לא יכלה להיערך לכך בתקופה קצרה. יצוין שבהתייחסות לאחת הכיתות כתבה חברת מיכאל למנהל המחלקה לשחר שאין היא אחראית לתוצאות והוסיפה ש"כדי לקיים סתם שיעורים בכיתה, אפשר לקחת סתם מורה במחיר הרבה יותר נמוך . לא חבל על כספי הציבור?". משרד מבקר המדינה מעיר, שהחלטת האגף על קיום התכנית במתכונת הרגילה בלי להתמודד עם האמור במכתבו של יו"ר חברת מיכאל מפברואר 2008 ., נידונה מראש לכישלון הביקורת העלתה, שהיעדים שהגף הציב לעצמו לא הבשילו לכדי תכנית עבודה מ גובשת. הגף הכין אמנם תכניות עבודה שנתיות, שבהן פורטו הפעילויות שבכוונתו לעשות במהלך השנה, אולם התכניות לא היו מלוות בקביעת יעדים ובדיווחים על השגתם או אי-השגתם, בהסברים על סדרי העדיפות ובנימוקים מדוע בחר הגף להתרכז ביעדים מסוימים על חשבון האחרים. הגף גם לא הכין דוחות ביצוע. משרד מבקר המדינה מעיר שדווקא בגלל שפעילות הגף שונה במהותה משאר פעילויות המשרד והאגף, היה על המשרד לבדוק חלופות למיקומו המתאים של הגף ולקבוע מנגנוני פיקוח על פעילותו. לדעת משרד מבקר המדינה, אין להסתפק בשיבוץ הגף באגף רק לצרכים מנהליים, ונדרשת מעורבות של מנהל האגף ושל הנהלת המינהל הפדגוגי הן בנושאים המינהליים והן בנושאים המהותיים. הביקורת העלתה שהדרישות במכרז היו גבוהות בהרבה מהביצוע בפועל בשנים האחרונות. תדירות האירועים שביצע הגף הייתה נמוכה מזו שנדרשה במכרז. כך למשל: במכרז נדרש לערוך כל פעילות מדי שנה בשנה שעה שלא כל האירועים אכן נערכים מדי שנה בשנה; מספר המשתתפים הן בתחרויות והן בסדנאות היה נמוך בהרבה מכפי שנדרש במכרז. בתחרות "כוכב נולד - קולות וצלילים", הדרישות במכרז התייחסו לכ- 2,000 משתתפים בממוצע שעה שבפועל השתתפו בשנת 2008 רק כ- 225 .ילדים משרד מבקר המדינה מעיר, כי מנוסח ההחלטה של ועדת הרכישות עולה, שההחלטה לא הייתה בבחינת "אישור עקרוני", אלא החלטה לביצוע שמנהל הגף לא היה מוסמך לשנותה. כאמור, הוועדה ציינה בהחלטתה שהצעת החברה למתנ"סים "אושרה ע"י ועדת המכרזים על כל רכיביה לרבות כוח אדם". יוצא אפוא, שמנהל הגף החליט על דעת עצמו לשנות את החלטת ועדת הרכישות. מנהל הגף הביא לכך שהחברה למתנ"סים החליפה את העובדים ששילבה בהצעתה במכרז, וזאת בלי להביא את הנושא לדיון חוזר בוועדת הרכישות. . גורמי ההנהלה הביאו לכך שאף לא אחד התריע שפעילות זו אינה עולה בקנה אחד עם כללי המינהל התקין. משרד מבקר המדינה מעיר, כי תקציב הגף נועד לרווחתם של אזרחים, שמלכתחילה חשופים פחות לאירועי תרבות ואמנות, ולא כדי להיטיב עם עובדי המשרד. יש לראות בחומרה שהגף השתמש בתקציב המשרד שנועד למימון פעולות תרבות בשכונות ובערי פיתוח לרווחתם של עובדיו. .משרד מבקר המדינה העלה, שהמשרד לא המשיך לדבוק בעמדתו בדבר הצורך בבדיקה כוללת של ספרי החברה, ולא פעל שבדיקה כזו תיעשה. לבדיקה כזו יש חשיבות במיוחד כאשר מדובר בהתקשרות בסכומי כסף ניכרים ובפטור ממכרז לאורך שנים. בסופו של יום, חתם המשרד על הסכם הארכה עם החברה בלא שבדק את ספרי החשבונות של החברה. זאת ועוד, על פרוטוקול הדיון של ועדת הרכישות מספטמבר 2006 , ,שאישרה את הסכם ההארכה בכתב יד, שחסרה דרישה לאישור של החשב הכללי ושצריך הסכם חדש ולא הסכם הארכה . במשרד התעלמו מהסתייגותה של סגנית החשב, ונחתם הסכם הארכה במקום חוזה חדש. כל הגורמים שהיו מופקדים במשרד על עריכת ההתקשרות לא עמדו מלכתחילה על הסתירות בין הקביעות השונות בהסכם של מספר התלמידים בקבוצת לימוד. גם בעת החתימה על ההסכם המשרד לא נתן דעתו לכך שבנספח א' העלות לתלמיד הוצגה בפניו באופן מוטה כלפי מטה. לא נמצא שהמשרד שקל במהלך המשא ומתן עם החברה ליישם סעיף כזה גם בהסכם שלו ולא קבע הסדרים דומים להחזרת תשלומים כאמור לעיל. בעוד שהמשרד הביא בחשבון נשירה בשיעור של 25% ,)(ראו לעיל ובעוד שלמעשה שיעור הנשירה היה הרבה יותר גבוה, התשלום לכיתה משרד מבקר המדינה מעיר, כי העובדה שלמנהל האגף הייתה נגישות למידע מסחרי של החברה מעלה את החשש של אי-שמירת מרחק נאות. מעורבותו של מנהל האגף בפיתוח התכנית ובשיווקה במשרד הייתה ידועה להנהלת המשרד, אך היא לא קבעה הסדר למנוע ניגוד עניינים בין מעורבותו בפיתוח התכנית לבי ן הפעלתה באגף שבניהולו ולא קבעה הסדר למניעת ניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד לבחון את הפעלת התכנית באמצעות מנהל אגף שחר, שקיים חשש ששיפוטו ביחס לתכנית והיעדים שהיא משיגה מושפעים ממעורבותו בפיתוחה. .1. ,בפניות של מנהל האגף, הן להנהלת המשרד והן לוועדת הרכישות בעניין חידוש תכנית מיכאל, הוא ציין ש"התכנית הינה תוכנית מובנית שפותחה, עוצבה וגובשה בשיתוף פעולה מלא עם האגף, בליווי צמוד של מפקחי שחר". משרד מבקר המדינה העלה שבאגף אין כל מסמך המורה על ליווי שכזה. האגף לא פנה אל המפקחים כדי שיעקבו אחר התכנית, ויציגו בפני הנהלת האגף את ממצאיהם. זאת ועוד, בשיחה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם מנהל המחלקה לשחר הוא טען שאין באפשרותו להקציב כוח אדם לפיקוח על התכנית. מנהל האגף לא השיב לפניות המנכ"לית ולא הציג בפניה את החלופות שנבדקו בעבר או בדיקות אחרות, שלדבריו נעשו באגף, המצדיקות את ההתקשרות עם חברת מיכאל. הוא גם לא הציג את מכתביה בפני ועדת הרכישות שתחל בהליך של פרסום קול קורא. יוצא אפוא, שרק ביולי 2008 בעקבות החלטה של ועדת הרכישות החל הליך פרסום ה"קול קורא", שנמשך מספר חודשים. במצב זה ועדת הרכישות אישרה הפעלה של התכנית בסכום של כ-4.5 מיליון ש"ח (כולל מע"מ), בלי שנוכחה לדעת שחברת מיכאל היא אכן ספק יחיד ליעדים שהמשרד מתכוון להשיג. . לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שגם הפרוטוקולים של הוועדה לקידום פרויקטים העוסקת בהקצאת משאבים, בדומה לפרוטוקולים של ועדת הרכישות המשרדית, יכילו פרטים שמהם ניתן יהיה ללמוד מה היו שיקולי הוועדה בעת שקיבלה את החלטותיה. על המשרד לקבוע כללים ברורים לעבודת הוועדה לקידום פרויקטים. הוועדה המשרדית לא צירפה לחוות דעתה את החלופות שבדקה, ולא הסברים מדוע אין הן עונות על הפרמטרים שקבעה ומדוע תכנית מיכאל כן עונה על פרמטרים אלה. לעומת זאת, לחוות הדעת צורפו מסמכים של חברת מיכאל על ממצאי מחקר מעקב על הישגי בוגרי מיכאל בבחינת הבגרות. התברר שאף לא גורם אחד במשרד בדק אם האגף הכין מחקרי הערכה משל עצמו כדי ללמוד על תרומת התכנית לתלמידי האגף (בעניין מחקרי הערכה ראו לעיל). תשובת המנכ"ל לשעבר סותרת את תשובתו של מנהל הגף ובידי משרד מבקר המדינה אין אפשרות להכריע בין הגרסאות המנוגדות. מכל מקום ממצאי הביקורת עולה, שכ- 50,000 ש"ח מתקציב הגף הועברו לנושאים שאין קשר בינם לבין פעילות הגף. חוסר המעורבות והיעדר פיקוח של .לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ממצאי המחקר של מכון פילת, ולפיהם היו בעלויות של בתי ספר שלא העבירו לכיתות אתגר את מלוא תוספת הש"ש שהמשרד מימן להן, על המשרד לערוך בדיקה מקיפה, האם כל תקציב הש"ש שהעביר לבעלויות של בתי הספר עבור תלמידי כיתות אתגר אכן הגיע לתלמידים. עוד על המשרד לבדוק, כיצד מנכות הבעלויות את חלקן מהתוספת האמורה. מבקר המדינה העיר כבר בשנת 200117 , כי מספר משרות הקב"סים שאוישו היה קטן בהשוואה לצרכים של מערכת החינוך. לפי התקן שקבע המשרד לשנת 2000 , נדרשו כ -780 משרות קב"סים ומספרם בפועל הסתכם בכ-240 בלבד שהיוו כ-31% .מהנדרש לפי נתוני המשרד , בשנת 2008 נמצאו כ - 490,000 תלמידים במצב של סכנת נשירה והיו זקוקים לטיפולם של קב"סים. באותה שנה קבע המשרד תקן, שכל קב"ס יטפל בכ -150 תלמידים. כדי לענות לכל צורכי מערכת החינוך נדרשו כ- 3,290 קב"סים. אולם המשרד לא הגדיל את תקן משרות הקב"סים, ובאותה שנה הועסקו כ -480 קב"סים ב -415 משרות בלבד .שטיפלו בכ - 60,000 תלמידים. יוצא אפוא, שהם טיפלו בכ -12% בלבד מהתלמידים שנזקקו לטיפולם. מנתוני המשרד עולה, שבמעבר בין שנות הלימוד התשס"ז להתשס"ח נשרו כ - 25,000 'מתלמידי כיתות ז -יב'. עיקר הנושרים (כ -80% ) היו מהחטיבה העליונה. כמו כן נשרו כ- 3,500 'תלמידים בכיתות א -ו'. מנהל המחלקה לביקור סדיר העריך ש"בניתוח סטטיסטי בכל יום לימודים נושרים כ-100 ."תלמידים על המשרד הייתה מוטלת החובה ליצור את התנאים לכך שכל התלמידים ילמדו עד גמר כיתה י"ב תוך נקיטת אמצעים להקטנת הנשירה הגלויה והסמויה , והוא לא עמד בה . לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לפעול בנמרצות ש תלמידים הנושרים ממסגרות חינוכיות מקובלות, ישתלבו במסגרות לימודים מיוחדות; ותמומש האחריות הכוללת לחינוכם, השכלתם ורווחתם של כלל הילדים ובני הנוער . כבר בשנת 2001 אמר מבקר המדינה19" , החזקת תלמידים בבתי הספר היסודיים והעל-יסודיים עד גמר כיתה י"ב, ושילובם מחדש של הנושרים במערכת החינוך, הם כורח ו מעיקרי המדיניות החינוכית בישראל ". אחת הדרכים לצמצם את ממדי הנשירה היא מילוי התקנים של קציני ביקור סדיר. .היקף הפתרון שמציע המשרד לילדים בגיל בית הספר היסודי הוא זעום והוא מופנה רק לאחוז וחצי מהתלמידים הזקוקים למועדונית או לפתרון דומה. עמידה בדרישה להקמה של כ - 29,000 מועדוניות מחייבת את המשרד להשקיע כ -3.6 מיליארד ש"ח. אף שהשקעה בסדר גודל כזה נראית על פניה בלתי ריאלית, המשרד לא דן בתכניות חלופיות זולות יותר שיתנו מענה לקשת רחבה יותר של תלמידים. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שהמשרד יבדוק אם התכנית השיגה את כלל היעדים שהוא הציב. כך למשל עליו לבדוק, אם השגת תעודת בגרות אכן הביאה לשינוי בדימוי העצמי של התלמידים והגדילה את מספר התלמידים, בוגרי התכנית, שהתקבלו למוסדות להשכלה גבוהה. לפי נתוני השנתון הסטטיסטי, בשנת 2007 היו 51,330 ילדים בגילים0-3 מוכרים למחלקות לשירותים חברתיים . יוצא אפוא, שהאגף טיפל רק במספר זעום של ילדים בגיל הרך יחסית למספר הנזקקים.
.ליישום הרווחה החינוכית מציגה המחלקה שלל תכניות בנושאים ש ונים וביניהן: אוריינות, דרמה ואמנות, הפעלות הורים, חוגים ואירועי תרבות, חינוך מוזיקלי, טיפוח והעשרה, טיפול וריפוי, טכנולוגיה, לימודי סביבה וסיורים, מדעים, מוזיאונים ותערוכות, מנהיגות, מתמטיקה, ניהול ותקשורת. קשת רחבה זו של תכניות צריכה לעמוד בסד התקציב שמחולק ל -97 יישובים במגזר היהודי (כ -80% ), ול -23 יישובים במגזר הערבי (כ -20% ). יוצא, שבממוצע כל יישוב מקבל תקציב שנתי של כ - 166,000 ש"ח, וכ- 14,000 .לחודש