משרד האוצר . מאזן המדינה ל-31_12_07 – חבות הפנסיה התקציבית בדוח האקטוארי לא צוין מה הן אותן התאמות ומה היקפן ואף לא צוין אם הן הובאו בחשבון במסגרת חישוב החבות האקטוארית. הבדיקה העלתה כי גם בביאור לדוחות הכספיים לא ניתן על כך גילוי. מהאמור לעיל עולה כי יתרת החבות האקטוארית שהוצגה בדוחות הכספיים של הממשלה ל- 31.12.07 .אינה מדויקת ואינה שלמה . המקצועית המיוחדת והמחויבות כלפי הממשלה שנדרשים לנושא. כמו כן חשוב שאקטואר בוחן יבדוק באופן בלתי תלוי את החישוב שנעשה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אגף החשכ"ל לא ניהל שיטת תיעוד המאפשרת לקשר בין המסמכ ים ובין הנתונים שעל פיהם מתבצעים החישובים והבקרות. עקב כך לא ניתן לבצע בדיקה בלתי תלויה של הנתונים שעליהם מבוססים החישובים. משרד מבקר המדינה הסב את תשומת לבו של אגף החשכ"ל כדלהלן: (א) אגף החשכ"ל קבע בתכנית העבודה שלו שעניין זה יטופל בשנת 2009 ; (ב) מבקרת אגף הכספים במשרד הביטחון ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי "שנת 2008 תהווה שנת מעבר בה נציגי חשבות משרד הביטחון ילמדו את מערכת האקטואריה והחל משנת 2009 יפעלו באופן עצמאי", וכי "לאור מורכבות הנושא... יתכן ותידרשנה התאמות מיוחדות למערכת האקטואריה ולפיכך יתכן עיכוב בלוחות הזמנים שנקבעו". משרד מבקר המדינה העיר כי בנסיבות אלה על אגף החשכ"ל להיערך להכללת המידע שנדרש בעניין זה בביאור לדוחות הכספיים של ממשלת ישראל לשנת 2008. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח הבעיות באיכות הנתונים, ובייחוד הנתונים הנוגעים לגופים הגדולים כגון מערכת הביטחון ומשרד החינוך, חשוב מאוד שגופים אלה יבדקו את הנתונים לפני העברתם למערכת האקטואריה. כמו כן מן הראוי שההתאמות הנדרשות בין המשרדים יעוגנו בנוהל. מהאמור לעיל עולה כי בתהליך החישוב האקטוארי חסרים אמצעי ניהול ובקרה רבים, ולכן ספק אם תוצאת החישוב האקטוארי מבוססת כנדרש ואם היא מדויקת די הצורך. מתברר כי הדוחות האקטואריים של הממשלה על הפנסיה התקציבית שהוכנו בשנים האחרונות, ובכלל זה הדוח האקטוארי לשנת 2007 , אינם חתומים בידי אקטואר אלא בידי סגן החשכ"ל האחראי לנושא. עוד הועלה כי הדוחות האקטואריים לא נבדקו בידי "אקטואר בוחן", שהוא אקטואר עצמאי ובלתי תלוי. מתברר כי אגף החשכ"ל לא הכין תכנית עבודה שנתית מפורטת הכוללת את סדרת הפעולות הנדרשות להפקת דוח אקטוארי שיקבל את אישורו של אקטואר; לא מתבצע מעקב אחר הביצוע; חסר תכנון רב -שנתי לשיפורים ולביצוע סקרים שלפיהם יגובשו וייבחנו הנחות אקטואריות; ולא מתוכננות פעולות שיש לבצע בחודשים שבהם לא מתבצע החישוב השנתי. לדעת משרד מבקר המדינה, אף כי התקן החשבונאי אינו מחייב הצגה שכזו, רצוי להוסיף ולשקף בדוחות הכספיים (בביאור או בדוח על ביצוע התקציב) גם את יתרת החבות האקטוארית המלאה, ואת ההבדלים בינה ובין יתרת החבות האקטוארית היחסית המוצגת במאזן. זאת כדי להגביר את שקיפות הדיווח למקבלי ההחלטות. בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי בביאור לא נכלל המידע על מערכת הביטחון ועל משרד החינוך שבעניינם דרושה עוד עבודה מעמיקה להמשך טיוב הנתונים ובכלל זה הצלבה בין הנתונים האמורים לנתוני מערכות השכר שלהם, וכי "עלולות להיות להן השלכות מהותיות לגובה החבות האקטוארית המחושבת" - כפי שציין סגן החשכ"ל בדוח האקטוארי. . ,לדעת משרד מבקר המדינהראוי שאגף החשכ"ל יכלול יעד נוסף בתכנית העבודה שלו - למסור לעובדים הפעילים נתונים ומידע מסודר על תנאי זכאותם לפנסיה תקציבית, שאינם מופיעים בתלושי השכר 33 , באופן שוטף, כפי שנהוג בגופים מוסדיים 34 ,. במשך הזמן יוכל האגף לבחון בהתחשב בשיפורים במערכות המחשוב (בייחוד במערכת כוח האדם) ובתהליכי העבודה, אם התועלת שביישום היעד האמור מצדיקה את העלויות הכרוכות בכך. מתברר כי אג"ת לא הכין מסמכים על ניתוח כולל ומעמיק שדרוש בנושא הנטל העתידי על תקציב המדינה בגין תשלומי הפנסיה התקציבית. אג"ת אף לא צירף לדברי ההסבר להצעת התקציב לשנים 2008 ו- 2009 מידע בנושא זה, חוץ מאשר תיאור של היחס בין הגידול בהוצאה הפנסיונית ובין הגידול בתקציב המדינה בצירוף התחזית לגבי תשלומי הפנסיה שהוצגה גם בדוח האקטוארי. לדעת משרד מבקר המדינה תהליך המעקב אחר היקף הנטל העתידי שיוטל על תקציב המדינה בשל חבות הפנסיה התקציבית אינו שקוף וחסר תיעוד שעל בסיסו אמורות להתקבל החלטות. .עד מועד סיו ם הביקורת - ספטמבר 2008 - טרם הוקמה הוועדה וטרם יושמה החלטת הממשלה. עולה כי הממשלה חתמה על ההסדר בלי שנבחנו הדרכים להתמודדות עם היקף החבות על ידי ועדה ציבורית, אף שהדבר נדרש בהחלטת הממשלה. כפי שפורט לעיל וכפי שיפורט להלן, למשרד האוצר אין נתונים מלאים ומבוקרים על החבות האקטוארית של גופים אלה, וממילא נתונים כאמור אינם זמינים למקבלי ההחלטות ואף אינם זמינים לצורך ניהול מערך הסיכונים של הממשלה. נמצא כי במועד סיום הביקורת - ספטמבר 2008 - הייתה הצעה לחקיקה בעניין ההסדר בשלבי הכנה, והממשלה טרם קיבלה החלטה מתקנת בעניין מועדי עבודת הוועדה הציבורית. כאמור א ג"ת העריך כי יישום ההסדר יקטין את יתרת החבות האקטוארית בכ-72 .מיליארד ש"ח . משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד האוצר להגביר את פעילויות הביקורת והאכיפה בגופים הציבוריים, ובכלל זה לחייב גופים אלה למלא דרישות הנוגעות לניהול, לרישו ם ולדיווח בגין הפנסיה התקציבית ולהתנות העברת כספים מתקציב המדינה לגופים אלה במילוי הדרישות כאמור. לדעת משרד מבקר המדינה אין די בפעולות הבקרה והאכיפה שאג"ת ואגף השכר ציינו כי הן מתבצעות ומתוכננות להתבצע בגופים הציבוריים. על משרד האוצר לרכז את פעולות הבקרה על גופים אלה, להגבירן ולהפעיל מנגנוני פיקוח ואכיפה אפקטיביים בנושא, שכן אם גופים אלה לא יוכלו לעמוד בהתחייבויותיהם עלול הנטל ליפול על הממשלה. מתברר כי בחישובי יתרת החבות האקטוארית שעשה אגף הביקורת עבור הרשויות המקומיות יש כמה בעיות: (א) האגף הוא זה שמבצע את החישובים ואמור גם לבקר אותם; (ב) האגף לא הכין דוח אקטוארי רשמי שכולל הסברים מפורטים על החישוב , ועל הפרמטרים שלפיהם מתבצע החישוב, לכן לא ניתן לבדוק את החישוב באופן בלתי תלוי; (ג) האגף לא ביצע חישובים אקטואריים לסוף שנת 2006 עבור52 רשויות מקומיות, ובמועד סיום הביקורת טרם הושלמו החישובים לכלל הרשויות לסוף שנת 2007. לדעת משרד מבקר המדינה, כל עוד הוראת החוק בתוקף, על משרד האוצר לקיימה. אם משרד האוצר מבקש לשנות את החוק, עליו לעשות זאת, כשם שיש לעשות בכל העניינים מסוג זה, תוך שמירה על זכויות העובדים והתמודדות עם החוב האקטוארי בכללותו. מהדוחות הכספיים המבוקרים של המוסדות להשכלה גבוהה ל- 30.9.06 עולה כי שלושה מהמוסדות הגדולים שבהם מונהגת פנ סיה תקציבית - האוניברסיטה העברית, אוניברסיטת תל-אביב והטכניון הציגו את החבות האקטוארית רק בביאורים לדוחותיהם הכספיים ולא בגוף הדוחות הכספיים כנדרש על פי כללי חשבונאות מקובלים. בביאורים הוצגו נתונים שונים שנלקחו מדוחות אקטואריים שמכינים עבורם מפעם לפעם אקטוארים חיצוניים. אולם נמצא כי גם בביאורים של מוסדות אלה אין אחידות. חוסר האחידות אינו מאפשר לשקף כראוי את הסכום הכולל של יתרות החבות האקטוארית של המוסדות להשכלה גבוהה בגין פנסיה תקציבית לעובדיהם. מתברר כי באגף החשכ"ל אין נוהל מגובש למיסוד תהליך החישוב האקטוארי, וכי ההחלטות ודרכי הפעולה של ועדת האקטואריה והידע שנצבר במסגרת תהליכי העבודה במשך השנים אינם מאוגדים בנוהל מגובש. לדעת משרד מבקר המדינה, חשוב מאוד שמשרד האוצר יגבש נוהל מסודר ומעודכן להגדרת תפקידיהם של כל הגורמים המעורבים בנושא חבות הפנסיה התקציבית. כמו כן על המשרד לקבוע הוראות . עבודה מפורטות עבור ועדת האקטואריה וצוות האקטואריה, הן לצורכי בקרה שוטפת והן כמדריך עבודה לכל בעלי התפקידים הרלוונטיים. .הביקורת העלתה כמה וכמה ליקויים בנוגע לתהליך חישוב יתרת החבות האקטוארית שנעשה באגף החשכ"ל ובנוגע לביסוס תוצאותיו. הנתונים שנמסרים למערכת האקטוארית באגף החשכ"ל אינם מלאים ואינם מטויבים די הצורך. עולה א פוא כי הנתונים המוצגים בדוחות הכספיים אינם מבוססים דיים ואינם יכולים לשמש כראוי את מקבלי ההחלטות. יתרת החבות האקטוארית בגין הפנסיה התקציבית של עובדי המדינה ושל עובדי גופים ציבוריים נאמדת במאות מיליארדי ש"ח, ויש לה השפעות ניכרות על תקציב המדינה, על סדרי קבל ת ההחלטות של הממשלה ועל סדרי העדיפויות שלה. על משרד האוצר לטפל בליקויים שהועלו בדוח זה ולהשלים את הנתונים ואת אמצעי הניהול והבקרה החסרים בתהליך החישוב האקטוארי כדי שתוצאות החישוב יהיו מהימנות. לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שבדוחות הכספיים של כל יחידה ומשרד ממשלתי תיכלל יתרת ההתחייבות האקטוארית ב גין הפנסיה התקציבית של עובדיהם. הרישום חיוני לקבלת מידע עדכני למקבלי ההחלטות, לשם הגברת השקיפות ולשם הטמעת ניהול יעיל יותר של משאבי האנוש בכל יחידה או משרד ממשלתי בכפוף לסמכות שהוקנתה להם. מאחר שהחשכ"ל לא כלל נושא זה בתכנית העבודה שלו, עליו לכלול אותו בתכנית העבודה כדי לאפשר ביצוע מעקב ויישום בעת הצורך. .לדעת משרד מבקר המדינה על אגף החשכ"ל להשלים את המידע הנדרש בדוחות הכספיים בדבר חבות הפנסיה התקציבית בגופים ובחברות הממשלתיות שעומדים במבחני השליטה החשבונאיים. בנוסף, על משרד האוצר לרכז מידע גם על החבות בגין פנסיה תקציבית שנהוגה בחברות ממשלתיות שאינן עומדות במבחני השליטה החשבונא יים, כדי לצרפו למכלול המידע שנדרש בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שאקטואר של משרד האוצר ינהל את תהליך החישוב על כל היבטיו, יחתום על הדוח האקטוארי הסופי וימסור את כל ההצהרות הנדרשות, שכן הוא בעל הידע, המומחיות משרד מבקר המדינה העיר לאגף החשכ"ל כי היעדר מסמך כאמור מלמד כי תהליך הגיבוש של המערכת האקטוארית לא היה תקין. נמצא כי ההתחייבות האקטוארית בגין פנסיה תקציבית שמפורטת בביאור היא התחייבות של הממשלה בלבד, והיא אינה כוללת את הגופים האמורים. מכאן שהמידע בדבר החבות האקטוארית המוצג בדוחות הכספיים אינו שלם. לדעת משרד מבקר המדינה קביעת תקציב גמלאות לכל יחידה ומשרד ממשלתי תסייע לשפר ולייעל את ניהול משאבי האנוש שלהם. מאחר שלמקבלי ההחלטות יש גמישות מסוימת בתחום השכר המשפיעה על ההוצאה בגין תשלום הגמלאות, הכללת תקציב הגמלאות כחלק מתקציב המשרד תאפשר להם לנהל את התקציב הכולל של משרדם בהתחשב, בין היתר, בהוצאות אלו. כמו כן פיצול תקציב הגמלאות כאמור יגביר את השקיפות בפני מקבלי ההחלטות.
נמצא כי בניגוד להוראות התיקון לחוק כאמור, משרד האוצר אינו מנהל כספים בגין הניכויים האמורים בחשבון נפרד (יעודה) ואינו רושם את צבירתם כהתחייבות של המדינה לעובד, כדי לדאוג לכך שהכספים המנוכים מעובד פלוני ישמשו בבוא העת כאחד המקורות למימון (אם כי, לעת הזו, מקור חלקי מאוד) של כספי הפנסיה שהוא יקבל במועד פרישתו. מתברר כי עיקר הסכומים שנגבים מהעובדים מתוקצבים בסעיף התקציב "גמלאות ופיצויים" , כהכנסה מיועדת בתקנה ששמה "הכנסות מדמי ניהול". בדרך זו הניכויים מהעובדים הפעילים משמשים למימון חלק מההוצאה השוטפת על תשלום הגמלאות של כלל הפורשים. מהאמור לעיל עולה כי הסכומים המנוכים אינם נצברים לזכותו של העובד שממנו הם מנוכים. נוסף על כך, שם התקנה של ההכנסה המיועדת - "הכנסות מדמי ניהול" - אינו תואם את מהותה: מאחר שכספי הניכויים מיועדים למימון חלקי של גמלאות העובד שממנו נוכו הכספים, אין מקום לראותם כהכנסה מיועדת או דמי ניהול.