משרד הרווחה והביטחון החברתי . מערך שירותי הסמך של משרד הרווחה משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית באר שבע כי הליך דיווח זה מנוגד להנחיות האמורות ואינו תואם את מטרותיו של שירות סמך פרטני. זאת ועוד, דיווח לא מדויק ודיווח שאינו משקף את שיטת העבודה מביאים לידי כך שבידי מטה המשרד תמונת מצב חלקית ולא מדויקת בדבר מספר מקבלי שירותי סמך בעיר באר שבע. הביקורת העלתה כי משרד הרווחה ניסה לגבש פתרונות שונים להסדרת דיווח זה, לרבות קידום תעריף קבוצתי, אך אלו לא צלחו. למועד סיום הביקורת, עיריית ירושלים ממשיכ ה לדווח על חלק מעובדי הסמך באופן לא תקני זה, והדבר נעשה בידיעת משרד הרווחה. .מהאמור עולה כי משרד הרווחה כמעט ולא בודק את איכות הטיפול שמקבלת אוכלוסיית הנזקקים לשירותי הסמך, על אף שהדבר נדרש לצורך הבטחת איכות השירות. כדי להבטיח את איכות הטיפול הניתן, על המשרד, כבר במסגרת המכרז החדש המתגבש, להסדיר את תהליכי הבקרה, לרבות גיבוש אמות מידה לפיקוח עבור העו"סים של המחלקות, למשל באמצעות טופס ייעודי ואחיד לנושא, ולהסדיר את הנהלים בדבר תדירות הפיקוח של עו"ס מטעם חברות כ"א. נוסף לבקרה שעל המחלקות לעשות, בהיותן הגורם השלטוני הקרוב ביותר לעובדי הסמך (ראו להלן בפרק "חשש למהימנות הדיווחים"), על המשרד לקיים תהליכי בקרה באופן עצמאי, למשל לדרוש דוחות ביצוע באופן ממוחשב ישירות מהחברות כפי שבט"ל נוהג במסגרת הפיקוח שלו על חברות הסיעוד. אולם המשרד לא קבע בתע"ס אמות מידה לפיקוח עבור עו"ס המחלקה שיסייעו בידו במעקב אחר איכות הטיפול. הבדיקה העלתה כי כל מחלקה פועלת על פי שי טת עבודה משלה, למשל ישנן מחלקות שאינן דורשות מהעו"ס לתעד בתיקו האישי של מקבל השירותים את הפיקוח שנעשה. מחלקות אחרות מעדכנות את תוצאות בדיקתן בגיליון הטיפול המצוי בתיק האישי, אך מידת הפירוט וההתייחסות לכל פרמטר שנבדק נתון לשיקול דעתו של העו"ס. לעומת זאת, ישנן מחלקות שהעו"ס כלל אינו מעדכן את התיק האישי של מקבל השירותים ומלאכה זו נעשית בידי עובד הסמך המטפל בו. במצב זה עולה חשש כי המשרד העביר תשלומים עבור שירות שלא ניתן או שניתן במתכונת שאינה תואמת את קביעותיו המקצועיות. מהמתואר לעיל מתחדדת חשיבותה של ביקורת תקציבית, חיצונית, סדורה ושיטתית שתשמש גורם הרתעה ואמצעי לאיתור דיווחים כוזבים, על רקע נזקיה של בקרה תקציבית חלקית עד כדי היעדר בקרה בכלל. מן האמור עולה כי פיקוח המשרד על מערך תשלומי הסמך חלקי וחסר, ובניגוד לנדרש ממנו הוא אינו מוודא לפני העברת התשלום לחברות כ"א שהשירות אכן ניתן. חולשת הפיקוח של המשרד מעלה חשש כי חלק מהשירותים שהאוכלוסיות נזקקות להם והמשרד משלם עבורם אינם מגיעים ליעדם. מאחר שהמשרד אינו דורש מהחברות להעביר אליו דוחות ביצוע מסודרים, אין הוא יכול לעמוד על היקף התופעה ולזהות מקרים כאלו, לכן הוא גם אינו מטפל בכך. גם לאחר הביקורות החשבונאיות לא נקט המשרד פעולה מרתיעה כלשהי או דרש לקבל בחזרה כספים ששילם. לנוכח ממצאי דוח זה, על משרד הרווחה והמחלקות לשירותים חברתיים להגביר את הפיקוח על מערך שירותי הסמך. ראוי שהמשרד והמחלקות ישקלו בין היתר שימוש באמצעי הבקרה האלו: (א) דרישה מהחברות לנהל את מערך שירותי הסמך באמצעות מערכת ייעודית שתאפשר להם לפקח אחר השירותים שניתנו ועל התשלום עבורם; (ב) בקרת עומק פרטנית במחלקות הרווחה, באמצעות משרד רו"ח חיצוני, על פי תכנית שתיקבע מראש או כביקורת לפי צרכים שיתעוררו. בביקורת עלה כי אין בידי משרד הרווחה נתונים על ההכשרות שחברות כ"א מקיימות לעובדי הסמך, ועקב כך אין ביכולתו לבצע בקרה על איכות ההכשרות והרמה המקצועית שלהם. יצוין לשם השוואה כי בט"ל קבע במסגרת הפיקוח על חוק הסיעוד כי על חברות הסיעוד למסור לו מדי חודש "קובץ מטפלות" הכולל את פרטי המטפלות הישראליות והזרות, לרבות פירוט של הכשרתן המקצועית. הביקורת העלתה כי משרד הרווחה לא קבע בהסכם חובת דיווח של חברות כ"א על ביצוע ההדרכה הזאת, והוא גם אינו מפקח בכל דרך אחרת על ביצועה. .בביקורת עלתה אי -התאמה בין הוראות ההסכם להוראות התע"ס מכיוון שהתע"ס קבע כי על עו"ס חברת כ"א למלא דוח פיקוח מקצועי אחת לחודש רק בנוגע ל -30% מכלל מקבלי השירותים שהמחלקה הזמינה עבורם שירות סמך, ולא עבור כל מקבלי השירותים כפי שקובע ההסכם כאמור. משמע, צמצום ניכר בדרישות הבקרה העצמית. יתרה מזאת, נוסח הוראת התע"ס מאפשר מצב שלפיו בכל חודש ייבדקו אותם מקבלי שירותים ואילו אחרים כלל לא ייבדקו לאורך תקופה ארוכה. על משרד הרווחה לבחון את הסתירה בין התע"ס להסכם, לתקנה ולהנחות את החברות בהתאם, ועליו לעשות כן כבר במסגרת ההסכם החדש המתגבש. .הבדיקה העלתה כי לשם גיבוש חוברת תקני האיכות האמורה פנה אמנם המשרד בשנים 2004 -2001 לכמה גורמים הנוגעים לעניין (דוגמת עו"סים במחלקות, נציגי חברות כ"א ועובדי סמך), אך בדיקה זו נגעה רק בחלק מתפקידי הסמך, ובכל מקרה מאז הבדיקה המצומצמת הזאת כבר חלפו למעלה מעשר שנים. מלבד בדיקה זו, המשרד לא בחן באופן שיטתי את איכות הטיפול על פי הערכת האוכלוסיי ה של מקבלי השירותים ו גורמי המקצוע , ו לכן אין הוא מחזיק במידע מהותי היכול להשפיע על האופן שבו הוא מפעיל את תכנית שירותי הסמך ולייעל את השירות, ובכך למצות את המשאבים המושקעים בנושא זה. לנוכח השנים שחלפו מאז החל המשרד לספק שירותי סמך , לנוכח חשיבות שירותים אלו למקבלי השירותים ולגורמי המקצוע ו לנוכח המשאבים הרבים שהקצה לכך (יותר מ-600 מיליון ש"ח בשנים 2016 - 2010 ,) על המשרד להנהיג באופן סדור ורציף שיטות לבדיקת האפקטיביות של השירותים שהוא נותן, ובכלל זה עליו לבחון את עמדותיה של אוכלוסיית מקבלי השירותים בנוגע לכך. .הבדיקה העלתה כי בפועל חלק ניכר מתקציב הסמך של עיריית ירושלים המיועד למשפחות במצוקה בקהילה מממן את עלות שירותי הסמך התיווכי. יודגש כי כבר משנת 2009 המשרד מודע לפער שבין החלטתו זו ובין יישומה בפועל (ניצול של קרוב ל -90% מהתקציב עבור סמך תיווכי). לא זו אף זו, בביקורת עלה שרוב תקציב הסמך עבור קשישים מופנה אף הוא לסמך תיווכי ולא לסמך פרטני, וכתוצאה מכך על פי רוב לא ניתן בעיר ירושלים מענה פרטני בביתם של הקשישים הזקוקים לכך. בפועל, בעיריות ירושלים ובאר שבע ישנה זליגה של שירותי סמך פרטניים לשירותי סמך בצורתם התיווכית. עולה חשש כי מקבלי שירותים הנזקקים לשירות סמך פרטני אינם יכולים לקבלו לנוכח סדר עדיפויותיה של הרשות להעניק שירות בעל טיב והיקף שעות מצומצם למספר רב יותר של נזקקים, שלשם נתינתו היא נעזרת בחלקו הארי של תקציב הסמך העומד לרשותה. המשרד משתהה בהסדרת תחום זה ואינו נותן פתרון לבעיות אלו שהוא מודע להן מזה כעשור. בביקורת עלה כי בשנת2015 ערך משרד הרווחה ביקורת חשבונאית נקודתית אד הוק באמצעות משרדי רו"ח חיצוניים. הביקורת נעשתה על דיווחי החברות בשש רשויות מקומיות בלבד שבהן עלה חשד למהימנות הדיווחים, אך הביקורות לא בוצעו באופן שיטתי, סדור ומדגמי. זאת ועוד, למרות תוצאות אלו, שיפורטו להלן, לא הרחיב המשרד את הביקורות החשבונאיות לרשויות נוספות ולא קידם את התהליך. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי העובדה שרשויות מקומיות מסוימות מודעות לחשיבות ולצורך שבהכשרת עובדי הסמך ומקיימות בעצמן הכשרות מקצועיות, אינה פוטרת אותו מאחריות כוללת לפקח על טיב השירות הניתן ולוודא שעובדי הסמך הוכשרו לתפקידם. על משרד הרווחה לדרוש מהחברות להמציא לו באופן שוטף וקבוע דיווח בנוגע להכשרת עובדי הסמך כדי לוודא שהכשרתם נעשית לפי הסכם ההתקשרות. הספקת שירותי סמך מקצועיים, זמינים וסדירים הכרחית להצלחת יישומן של תכניות התערבות טיפולית וליכולת לתת מענה הולם לצורכי הנזקקים. תמונת המצב שהעלו נציגי מחלקות הרווחה ברשויות המקומיות והמשתתפים בקבוצת המיקוד של הורים לילדים המאובחנים עם אוטיזם מצביעה על קושי משמעותי בגיוס עובדי סמך, ואוכלוסיות שנזקקו לשירותי סמך לצורך תפקוד יומיומי לא קיבלו את השירות או שהמענה שקיבלו היה חלקי ובלתי מספיק. הביקורת העלתה כי הסיבות העיקריות למצב זה הן קביעתו של משרד הרווחה תעריף שאינו מתאים לעבודת הסמך, הכשרה לקויה של עובדי הסמך וליקויים בפיקוח של משרד הרווחה על איכות הטיפול הניתן. משרד הרווחה היה מודע לעיקר הבעיות, אך במשך השנים ביצע פעולות מעטות לפתרונן, כפי שיפורט להלן. כאשר הם פנו לחברות כ"א כדי לקבל מטפח לילד אוטיסט לא נמצא כוח אדם מתאים, ובמקום זאת הציעו להם שירותי משק בית (שירותים הניתנים על ידי עובדים המתמחים בסיעוד). הם הוסיפו כי "כל מי שאותר על ידי חברות כ"א, לא מתאים לטפל בילדים אוטיסטים... רוב המשפחות נדרשות למצוא את המטפח בעצמן". עוד ציינו ההורים כי גם כאשר הם מצליחים לגייס עובד סמך מתאים, רובם אינם מוכנים לעבוד בשכר מינימום9, לכן "כל המשפחות משלימות כסף: או תשלום נוסף ישירות למטפחים10 ."או קיזוז בשעות .מנהלים שונים במשרד הרווחה העלו במהלך השנים את הצורך בקביעת תעריף דיפרנציאלי, דהיינו תמחור השירותים יהיה לפי דרישות התפקיד15 , ואת הצורך בגיבוש מכרז נפרד לשירותי הסמך שנועדו לאנשים עם מוגבלות, שייתן מענה ייחודי לאוכלוסייה זו ובמסגרתו ייקבע תעריף גבוה יותר; אולם המשרד המשיך לשלם תעריף אחיד לכל שירותי הסמך. קביעת התעריף לעבודת הסמך אינו תהליך טכני בלבד; הוא דורש בדיקה מעמיקה, ניתוח של הצרכים השונים, בחינת חלופות ותמחור מהימן שיביא למתן שירות איכותי, דבר שהמשרד לא עשה. תמונת המצב המצטיירת, המלמדת על מחסור בעובדי סמך איכותיים ועל תחלופה גבוהה שלהם, עד כדי מצב שהמשפחה נדרשת להשלים מכספה כדי לקבל שירותים שהיא נזקקת להם, מעידה לכאורה על תמחור נמוך מדי של חלק מתפקידי הסמך המקצועי. בביקורת נמצא כי המשרד לא עשה עבודת מטה סדורה שתכליתה לבחון ולקבוע את התעריף של עבודת הסמך, לרבות השיקולים ואמות המידה הנוגעים לכך. לא נמצאו מסמכים היכולים להסביר את קב יעתו של המשרד בדבר הצמדת תעריף שירותי הסמך לתעריף שירותי הסיעוד שבט"ל משלם למטפלים הסיעודיים; יש צורך להבהיר זאת, בייחוד לנוכח השוני הניכר בין מטלותיו של עובד סמך ובין מטלותיו של מטפל סיעודי, כפי שיפורט להלן. מתוך האמור עולה כי ההחלטה על קביעת גובה התעריף אינה נסמכת על כל המידע הנדרש. אין בנמצא חוות דעת של גורמי מקצוע רלוונטיים, המשרד לא ניתח את הצרכים ואת המשימות הנדרשות מעובדי הסמך ולא קבע אמות מידה שיסייעו לתמחר את השירות לפי המאפיינים הייחודיים של כל סוג אוכלוסייה. לכן לא ניתן להבטיח כי התעריף שנקבע משקף את עלות ההוצאה לאשורה. הבדיקה העלתה כי להבדלים אלו לא ניתן כל ביטוי בתעריף הסמך וכי המשרד קבע תעריף זהה לכל תפקידי הסמך. יוצא מכך שהתעריף המשולם לחברת כ"א עבור עובד סמך האחראי לבישול ולניקיון הבית זהה לתעריף המשולם למטפח אישי המסייע לילד המאובחן עם אוטיזם, וכך גם התגמול - השכר המשולם לכל בעלי התפקידים זהה, ואין הוא תלוי במורכבות התפקיד וברמת המקצועיות הנדרשת מהעובד; ככלל, מדובר בשכר מינימום לכל עובדי הסמך12. כאמור, התעריף של כל אחד מתפקידי הסמך זהה לתעריף שירותי הסיעוד של בט"ל, אך רק תפקיד סמך אחד - טיפול בקשישים - זהה בעיקרו לטיפול סיעודי בבט"ל. זאת ועוד, מניתוח נתוני משרד הרווחה עולה כי רק שיעור קטן של 12% משעות הסמך הוקצו לטיפול בקשישים13 , כפי שעלה מלוח1 ועולה גם מתרשים1 להלן המציג את שיעור שעות הסמך שיועדו לקשישים מתוך סך שעות הסמך ששולמו בשנים 2017 -201514: על משרד הרווחה לבצע עבודת מטה מסודרת שבה יאותרו החסמים לגיוס עובדי סמך והסיבות לתחלופה הגבוהה של העובדים. כמו כן, על המשרד להגדיר מהם המאפיינים השונים, ככל שישנם, הנדרשים מכל עובד סמך וזאת על מנת לתת מענה לצרכים המשתנים של מקבלי השירות. יש מקום לכנס את ועדת התעריפים כדי לדון בהקדם במנגנון לקביעת תעריף הסמך ועדכונו, באופן שיתאים לצרכים המשתנים של הנזקקים לשירות זה, היות שכאמור תמחור לא הולם עלול לפגוע בשירות שמקבלים הזקוקים לו. "אצל כל המשפחות יש פערים בזמני מתן השירות וכן תקופות שבהן אין כלל שירות". אחת האימהות אף ציינה כי "בגלל אי-איתור עובדים מטפחים, בתה... לא קיבלה שירות של מטפח, אף שזכאית לו, במשך 7-6 שנים". אולם בהסכם ההתקשרות האחרון עם החברות, התקף עד סוף 2018 , לא קבע המשרד מדדי איכות. עקב כך, המשרד אינו יכול להעריך את רמת השירות הניתן ולהבטיח כי זה יינתן על פי ההסכם. . לקראת המכרז החדש העתיד להתפרסם בשנת2018 , על משרד הרווחה לקבוע מדדי איכות שיבטיחו הספקת שירותים באיכות הנדרשת, כפי שמשרד מבקר המדינה כבר קבע בעבר וכפי שנקבע גם בהמלצותיה של ועדת פראוור, ושיהוו קריטריון לתשלום. איכות השירות מחוייבת במיוחד לעניין שירותי הסמך, על מנת לתת מענה לצרכי הנזקקים. בביקורת עלה כי המשרד לא יישם לא את תכנית החלוץ ולא את תקני האיכות שנקבעו. יוצא אפוא שמזה 16 שנה המשרד מבקש לכאורה ליישם מנגנון הערכה ומדידה של השירותים שהוא מספק, באמצעות קביעת תקני איכות, ואף שגיבש את התקנים כבר לפני כעשור הוא טרם השלים את יישומם. יתרה מזאת, גם תכנית החלוץ לא מומשה. .אחת החוליות החשובות בתכנית ההתערבות הטיפולית של העובדים הסוציאליים במחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות - מערך הסמך המקצועי - אינה נותנת את המענה הנדרש לאוכלוסייה הנזקקת להם. משרד הרווחה היה מודע לעיקר הבעיות, אך במשך השנים ביצע פעולות מעטות לפתרונן. משרד הרווחה אינו מפקח על מערך הסמך המקצועי, ולפני העברת התשלום לחברות כ"א הוא אינו מפעיל אמצעי בקרה נדרשים כדי לוודא שהשירות אכן ניתן. קיים קושי בגיוס עובדי מערך הסמך המקצועי והם אינם עוברים את ההכשרות הנדרשות לתפקידם, דבר המעלה ספק בנוגע לזמינות השירות ואיכותו. סיבה מרכזית לקשיים בהספקת שירותי סמך מקצועי ברמה נאותה היא הצמדת תעריף שירותי הסמך לתעריף שירותי הסיעוד של המוסד לביטוח לאומי; וזאת מבלי שוועדת התעריפים של משרד הרווחה בדקה וקבעה את ההתאמה הנדרשת בין התעריפים של המוסד לביטוח לאומי המיועדים לטיפול בקשישים סיעודיים ובין התעריפים המיועדים למגוון צרכיהם של מבוגרים, משפחות וילדים המטופלים בידי עובדי הסמך. התנהלותו הכושלת של משרד הרווחה בנושא זה מעלה חשש כי במקרים רבים בסופו של דבר שירותי הסמך כלל אינם ניתנים לאוכלוסיות הזקוקות להם, וכי הדבר יגרום לפגיעה נוספת באותן אוכלוסיות שממילא מודרות, מוחלשות ופגיעות. על משרד הרווחה להירתם לטיפול שיטתי במערך הסמך - שירות שניתן לאלפי אזרחים - ובכלל זה עליו לבצע בהקדם, בייחוד לקראת המכרז החדש המתגבש העומד להתפרסם במהלך 2018 , עבודת מטה סדורה שתכלול בין היתר הגדרת צרכיהן הייחודיים של האוכלוסיות הנזקקות וקביעת תעריפים מותאמים לצרכים אלו באמצעות ועדת התעריפים; לאכוף את תכנית ההכשרה של עובדי הסמך; ולהסדיר את מערך הדיווח והפיקוח על החברות המספקות את שירותי הסמך. על משרד הרווחה ליישם במכרז החדש את תוצאות עבודת המטה ולפעול בדחיפות ליישום תקני האיכות שקבע להערכת טיב שירותי הסמך המקצועי, בין השאר באמצעות שיפור הפיקוח של המחלקות לשירותים חברתיים על שירותים אלו. כאחראי להתווייתה של מדיניות הספקת שירותי סמך וכבעל הסמכות הרגולטורית לקבוע כיצד שירותים אלו יסופקו, על המשרד להכריע בהקדם אם יש צורך בהפעלת מודל של סמך תיווכי אם לאו. אם כן, עליו להסדיר את הנושא על כלל היבטיו ולקבוע תקציב נפרד לנושא כדי למנוע זליגה מסמך פרטני לסמך תיווכי. אולם בביקורת עלה שמשרד הרווחה אינו דורש מהחברות לנהל את המידע באופן סדור באמצעות מערכת ייעודית. הוא גם אינו דורש מהחברות לספק לו דוחות עם מלוא הפרטים שיאפשרו לו לבצע בקרה על התשלומים ולוודא ששירותי הסמך ניתנים. בפועל, החברות מעבירות למחלקות יומני עבודה אישיים של עובדי הסמך אך מתכונת זו אינה מאפשרת בקרה אפקטיבית, כיוון שבאופן הזה למשרד הרווחה אין תמונת מצב עתית ומעודכנת בנוגע לשירותי הסמך הניתנים; הוא אינו יכול להבטיח כי השירות שהוא משלם עבורו אכן ניתן וגם אין לו מידע מי בסופו של דבר לא קיבל שירות. בנסיבות אלו הוא אינו יכול לעמוד על החסמים לאי-מתן השירות ולפעול להסרתם. מדובר אם כן בכ-100 ,מיליון ש"ח מכספי המדינה, דהיינו כספי ציבור שאינם מבוקרים ומפוקחים כראוי25. במסגרת המכרז החדש המתגבש על משרד הרווחה לדרוש מהחברות להקים מערכת ממוחשבת ייעודית לניהול מערך שירותי הסמך. על המערכת לאפשר להציג דוחות ביצוע שיאפשרו בקרה אפקטיבית על השירותים שניתנו ועל התשלומים ששולמו עבורם26 . למרות החיוניות שבהבטחת תקינות השירות עלה בביקורת שמשרד הרווחה אינו דורש מחברות כ"א להעביר לו דוחות ביצוע. יצוין כי עקב כך חסר המשרד מידע חיוני הנועד להבטיח את עצם מתן השירות. מידע זה אמנם קיים לעתים במחלקות עצמן, אך הדבר אינו מוסדר ומנוהל ברמה המשרדית המאפשר לנתח אותו ולבדקו באופן שיימצאו פתרונות נקודתיים וכלליים לבעיות העולות מהשטח. כאמור, דרישה דומה קיימת גם במכרז שירותי הסיעוד של בט"ל מול אותן חברות המספקות את שירותי הסיעוד לקשיש, מתוקף הוראות פרק י' ב, התשנ"ה ]נוסח משולב[ חוק הביטוח הלאומי-1995 (להלן - חוק הסיעוד); אולם במקרה זה החברות מעבירות לבט"ל את דוחות הביצוע. עובדה זו מצביעה על כך שמדובר בדרישה שבהחלט ניתן ליישמה.
1. בביקורת עלה כי משרד הרווחה הסתפק בכך שקבע בהסכם ההתקשרות כי החברות יבצעו הכשרה מקצועית, על פי ה דרישות שהוא קבע, רק ל-35% מעובדי הסמך המועסקים אצלן, אך הוא לא קבע אילו מהם. אשר ליתר העובדים, הוא קבע כי על חברות כ"א להכשירם אך לא הגדיר את היקף ההכשרה הנדרשת ותוכ נה. משמעות הדבר היא שהמשרד לא וידא שעובדי הסמך שהוא מפעיל יהיו בעלי הכשרה מתאימה לעבודה עם אוכלוסיות פגיעות וחלשות. יתרה מכך, אף שהוא חייב את החברות להכשיר כשליש מעובדי הסמך בהכשרה מקצועית הוא לא הכווין לכך שהכשרה זו תיועד לעובדי סמך העובדים עם אוכלוסיות שלהן בעיות מורכבות ונדרשות לשירות מקצועי יותר, למשל ילדים הזקוקים לסייעות שילוב.