משרד האוצר . מאזן המדינה ליום 31.12.18 - השקעות בפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי משרד מבקר המדינה מציין כי לנוכח מקרי העבר בחינה כאמור אינה מספקת, על כן ראוי לחדד לוועדות המכרזים את ההנחיה לבצע בחינה של רצינות ההצעות ויכולתם של המציעים לעמוד בתקציב ובלוחות הזמנים כפי שהתחייבו. בפרט, במקרים שבהם נמצא פער של ממש בין האומדנים להצעות השונות. כמו כן מוצע לבחון מנגנונים לקביעת מחיר מינימום לפני קיום הליך המכרז בפרויקטים מתאימים. חשוב להבטיח שמהלך העסקים התקין של הגופים האמורים לא ייפגע ולהגביר את הוודאות בתחום האסדרה לשם חיזוק נכונותם של הבנקים ממדינות חוץ להיכנס להשקעות בישראל, לרבות בתחום התשתיות. בתוך כך מומלץ כי רשות שוק ההון תמשיך ותבחן את נושא הפטור לבנקים זרים מחובת הרישוי למתן אשראי ואת השלכותיו, לרבות הצורך באסדרה קבועה של הנושא. חלופות ביצוע שונות יוצרות הוצאות שונות, ולכן התעלמות ממקצתן עלולה להטות את תוצאות המודל הפיננסי. על חטיבת תשתיות ופרויקטים לבחון בעת ביצוע בדיקות ההתאמה את עלויות הפרויקט הרלוונטיות אשר נקבעות על פי שיטת הביצוע הנבחנת ולתת להן ביטוי הולם בבדיקה. נמצא כי בכלל משרדי הממשלה אין מתודולוגיה אחידה לקביעת שיעור ההיוון הן לפרויקטים בחלופה התקציבית והן לפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי. בעקבות זאת, גופים האמונים על ביצוע בדיקות ההתאמה ליישום המתווה משתמשים בהנחות שונות במהותן בעת חישוב שיעורו של ההיוון הנדרש, ולכן התוצאה המתקבלת תלויה בזהותו של עורך החישוב. היעדר מתודולוגיית הערכה אחידה לשיעור ההיוון פוגע באמינותו של המודל הפיננסי של הפרויקטים השונים ומעלה חשש להטיה של תוצאותיו. על החשב הכללי כמרכז התהליך המתודי לפעול לכינון מתודולוגיה אחידה לקביעת שיעור ההיוון עבור פרויקטים תקציביים ופרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי עבור כלל משרדי הממשלה. לדעתו של משרד מבקר המדינה, ראוי כי כל ניתוחי הרגישות המשמעותיים יופיעו בבדיקות ההתאמה טרם קבלת ההחלטה אם . אם יידרשו ניתוחים נוספים PPP לבצע את הפרויקט במתווה של לאחר מכן, עליהם להיות תולדה של השינויים שנעשו בשלבים המתקדמים או של בחינת פרמטרים בעלי משקל נחות. לאמוד את טיבה של הקמת הפרויקט בשיתוף המגזר הפרטי ולבסס את הבחירה בחלופה זו. בדיקתו של משרד מבקר המדינה העלתה כי המודל הפיננסי שבדיקת ההתאמה של חטיבת תשתיות ופרויקטים מסתמכת עליו, אינו מקיף את כל העלויות הייחודיות הנובעות מהקמת הפרויקט בשיתוף המגזר הפרטי. בפרט אין במודל ביטוי לעלויות אינהרנטיות הנוספות על ההוצאות הנובעות ממימון הפרויקט בשיטה זו, לרבות עלויות הביטוח, התקורה של חברת הפרויקט והעסקת יועצים חיצוניים. אף ששיעורן הוא אחוזים ספורים מתקציב הפרויקטים, היעדר שיקופן עלול להטות את תוצאת בדיקת ההתאמה במקרים שבהם אין פער מהותי ביחס לשיטה התקציבית. לדעתו של משרד מבקר המדינה, ההנחה כי עלויות המכרז עבור המגזר הציבורי הן אותן העלויות על אף העסקת יועצים חיצוניים מקצועיים ולתקופה ארוכה, אינה תואמת את מאפייני המתווה המובהקים. לפיכך על חטיבת תשתיות ופרויקטים לשקף במודל הפיננסי את עלות העסקתם של היועצים החיצוניים של שני הצדדים, אם בהגדלת התשואה להון הנדרשת מצד הזכיינים ואם בהכללתה בתקציב הפרויקט. מומלץ כי חטיבת תשתיות ופרויקטים, מנהלת הבינוי ומשרד הביטחון יקפידו לתעד את בסיס הנתונים, את ההנחות ואת אופן ניתוחם. זאת כדי שיתמכו בהעברת הידע הנצבר, בבחינת נכונותו והאפשרות ליישמו בפרויקטים הבאים. הביקורת העלתה כי מקדם ההתייעלות שהמנהלת השתמשה בו בכל בדיקות ההתאמה שביצעה נקבע בלא בדיקה פרטנית מקדימה, וכי הוא . מאחר שהפרויקטים 113OECD אינו עולה בקנה אחד עם המלצות ארגון בתחום הבינוי הם פשוטים ורכיב התפעול והתחזוקה בהם קטן ביחס לתחומים אחרים שבהם מיושם המתווה, חשוב מאוד לדרוש ממנהלת הבינוי להוכיח את ההתייעלות ואת שיעורה ולבסס אותה היטב בטרם ייעשה שימוש בהנחות אלה בבדיקות התאמה לפרויקטים. לדעתו של משרד מבקר המדינה, על מנהלת הבינוי לבחון לעומקן את ההנחות שבבסיס השימוש במקדם ההתייעלות ואת אופן השימוש בו. עיגון הפטור של בנקים ממדינות חוץ מחובת רישוי למתן אשראי עלול 2019 בדצמבר 31 באמצעות הוראת שעה שתוקפה הוא עד ליום לעורר בגופים אלו חוסר ודאות ולמנוע את השתתפותם במכרזים אף טרם פקיעת תוקפה של הוראת השעה. מאחר שהוראת שעה מוגבלת בזמן, לא ברור אם יוארך תוקפה אם לאו. אי-ודאות זו מעלה חשש שמא יירתעו בנקים ממדינות חוץ לתת אשראי לעסקים בישראל ובכלל זה .PPP להשקעה בתחום התשתיות במסגרת פרויקטים של משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הנגשת התוכנית במרשתת ומדגיש את החשיבות של הצגת מידע מלא ומעודכן כדי לשמש כלי אפקטיבי לכניסתן של השקעות מהמגזר הפרטי מישראל ומהעולם. במהלך הביקורת פורסם למשרדי הממשלה מדריך שירותים ממשלתי , אולם טרם יושם הליך הטמעה PPP-לקידום פרויקטים במתווה ה מחייב. היעדר הליך הטמעה מחייב גרם בין היתר לחוסר אחידות באופן בממשלה. יתר על כן, PPP בדיקת ההתאמה להקמת פרויקטים בשיטת בשל היעדר הליך זה, חלק ממשרדי הממשלה, ובהם משרד התחבורה PPP ומשרד האנרגיה, אף לא ביצעו בחינת התאמה לשיטת ביצוע מיליוני ש"ח, כפי שעולה מתוכניות 250-לפרויקטים שעלותם גבוהה מ התשתית שפורסמו. נמצא כי בעת עריכת הביקורת אין משתמשים במסמכי מכרז סטנדרטיים שמנהלים גופים שונים בממשלה. עוד נמצא כי גם PPP במכרזים בשיטת בין שתי היחידות הכפופות לחשב הכללי - חטיבת תשתיות ופרויקטים ומנהלת הבינוי - אין שיתוף פעולה מוסדר המקבל ביטוי בין היתר בתהליך למידה ובניהול של עיתוי פרסום המכרזים, העשוי להפחית את .42העלויות תכלול הידע שנצבר בגופים הממשלתיים באמצעות התוויית קווים הוא הבסיס לניהול מיטבי של חוזי PPP מנחים לאפיון פרויקטי ההתקשרות. לפיכך, בהתאם להחלטת הממשלה, על צוות הליווי והמעקב לקדם בהקדם תכלול של ידע זה באמצעות הליך הטמעה מחייב . מתוך כך, יש לפעול לשימוש במסמכי מכרז 43לכל משרדי הממשלה סטנדרטיים שישמשו את כל מנהלי ההתקשרויות וליישום הידע שנצבר בממשלה בנושא. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את כוונתו של שר האוצר להכריע מטעם PPP בדבר זהותו של הגורם שינהל את ההתקשרות במכרזי המדינה. מומלץ כי בבואו לקבל החלטה יבחן השר את עמדות כל הגופים הרלוונטיים, טרם קבלת החלטה. במסגרת ההחלטה ראוי להגדיר את תחומי האחריות והסמכות של הגורם המאסדר ומנהל הפרויקט. - על משרד ראש הממשלה - בשיתוף משרדי הממשלה הרלוונטיים להשלים את הנתונים החסרים המוצגים בתוכנית התשתיות. כמו כן על התוכנית לכלול את כל משרדי הממשלה, יחידות הסמך והחברות הממשלתיות. משרד מבקר המדינה ממליץ לחשב הכללי לקבוע תקן אחיד לכל משרדי הממשלה להתקשרות עם זכיינים פרטיים בפרויקטים בשיטת , הכולל קווים מנחים לטיפול במקרים שבהם עולה החשש לניגודי PPP עניינים של היועצים המקצועיים. התקן ישפר את ההתמודדות של הממשלה עם מקרים אלו. כמו כן ראוי לבחון את הערכות התפקוד של יועצים מקצועיים אלה המבוססות על פרויקטים קודמים כדי להשיא את תועלת ההתקשרות עימם בעתיד. יתרונות וחסרונות שונים, אשר מחייבים PPP למימון פרויקטים בשיטת בחינה מעמיקה בכל מקרה לגופו בטרם בחירת מתווה זה לביצוע פרויקט. תקצוב פרויקטים באמצעות התחייבויות קשיחות רב-שנתיות בהיקף נרחב, משמעותו הקשחת התקציב לשנים הבאות. לשם כך, ראוי כי בעת , ייבחנו המשמעויות הכלכליות PPP-בחינת התאמת פרויקט למתווה ה והתקציביות הנגזרות מפריסת החזר ההתחייבויות הנקבעות לפי התזרים של כל אחד מהפרויקטים, לאורך כל תקופת ההתקשרות, ובהתחשב בכלל ההתחייבויות הנגזרות מפרויקטים המוקמים במתווה זה. לנוכח הגידול הצפוי בהיקף ההשקעה בפרויקטים אלו למען קידום התשתיות בישראל, נודעת חשיבות לשקיפות מלאה ככל הניתן של סכום ההתחייבויות ושל פריסתן למשך כל תקופת ההתקשרות בפני מקבלי ההחלטות, ובהם הגופים האמונים על ניהול ההתקשרויות, אגף התקציבים והגורם היוזם את הפרויקט. משום כך על אגף התקציבים ואגף החשכ"ל לבחון את האפשרות להחיל כללים להגברת שקיפותה של ההשקעה, ובכלל זה לקבוע את אופן הצגת הנתונים המצטברים של כל ההתחייבויות הנגזרות מכל הפרויקטים. כמו כן עליהם לבחון את האפשרות לפרסם את תשואת המשקיעים תוך שמירה על חסיון סוד מסחרי, כנהוג במדינות אחרות. היעדר הגדרה של מדדי שירות עלול להוביל לחילוקי דעות עם הזכיינים, לפגיעה בטיב השירות ולפגיעה באיכות ביצוען של עבודות הפיקוח והבקרה. לפיכך על מנהלי ההתקשרות לשפר את ההגדרה של מדדי השירות הרלוונטיים בכל אחד מהפרויקטים שבאחריותם. ראוי כי חטיבת תשתיות ופרויקטים תבצע עבור כל פרויקט בחינה פרטנית של פוטנציאל ההתייעלות הגלום בו, תוך שקלול המאפיינים והסיכונים הייחודיים לו בתנאי השוק הרלוונטיים במועד הנבחן. לדעתו של משרד מבקר המדינה, ראוי להגדיר בנוהל הנחיות לאופן השימוש במקדמי התייעלות שתשקף את התועלות מהסינרגיה הקיימת בין השלבים השונים בפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי, וזאת לאחר בחינה פרטנית ומבוססת של שיעור פוטנציאל ההתייעלות בכל פרויקט. יישום מקדם התייעלות על עלות הפרויקט בשיטה התקציבית PPP עלול לגרור הטיה בתוצאת הבדיקה לטובת יישום מתווה של באמצעות מתן יתרון בגובה מקדם ההתייעלות שהונח. לדעתו של משרד מבקר המדינה על מנהלי המכרזים לשקול את הדרך , לרבות בדרך של PPP המיטבית לעבודות הפיקוח והבקרה בכל פרויקטי שילוב חברות ממשלתיות בפרויקטים הן לשם הפחתת עלויות הפרויקט באמצעות שימוש במערך תמיכה ממשלתי בר קיימא והן בהבטחת איכות הפיקוח והבקרה על פני זמן. ממצאים אלו מדגישים את הצורך בכינון מנגנוני בקרה ישימים ואפקטיביים שיעוגנו בהסכמי הזיכיון ואת ההכרח ברמה מקצועית גבוהה ובאי-התלות של גורמי הפיקוח והבקרה בביצוע עבודתם, לרבות בבדיקות יזומות ואקראיות המצליבות נתונים מגורמים שונים כדי לוודא שמולאו הדרישות המופיעות בחוזים. לפרויקטים עלויות הנובעות הן מההחלטה על יישום המתווה לרבות העסקת יועצים, והן מבחירת הטכנולוגיה המיטבית. לכן ראוי לבחון תוכנית מפורטת יותר של שיטת הביצוע הראויה בבדיקות ההתאמה העשויה לחסוך משאבים יקרי ערך בהמשך הדרך. משרד מבקר המדינה מציין כי לקביעת עיתוי התשלום תתכן השפעה מהותית על תוצאת הבחינה על פי המודל הפיננסי. בהעדר וודאות על מועד התשלום אין מקום להניח שיש הבדל בין חלופות הביצוע ובין תקופות ההיוון, בכדי למנוע את השפעותיו על תוצאת הניתוח. אף שמדדי השירות משולבים בכל אחד מחוזי הזיכיון של הפרויקטים השונים, מצא משרד מבקר המדינה בעבר מקרים אחדים שבהם חסרו מדדי שירות מסוימים והיעדרם פגע בטיב השירות הניתן. לדעתו של משרד מבקר המדינה, ראוי לבחון כינון נוהל אחיד שבו יעוגנו כלל המרכיבים שיש לבחון בביצוע בדיקות ההתאמה לשם קביעת השיטה המיטבית להקמת פרויקט ולתפעולו, לרבות אופן הכללתם בהתאם לפרויקט הנבחן. משרד מבקר המדינה מציין את תגובת הפיקוח על הבנקים וממליץ כי לנוכח הגידול הניכר הצפוי בהיקף ההשקעה בתשתיות והעדפת המערכת הבנקאית את ההשקעה בנדל"ן, הפיקוח על הבנקים ישלים את גיבוש מדיניותו בנושא. בד ובד מוצע כי משרד האוצר יבחן פתרונות נוספים להגדלת היצע מקורות המימון להשקעה בתשתיות ולגיוונם, ובכלל זה מקורות מחוץ למערכת הבנקאית המקומית לרבות גופים ובנקים וקרנות הון בין-לאומיים.145מוסדיים, קרנות השקעה לציבור לניתוחי רגישות חשיבות רבה הנגזרת מהתבססותו של המודל הפיננסי על הנחות ואומדנים. מסיבה זו על משרד הביטחון ועל מנהלת הבינוי לקדם מתכונת בדיקה מחייבת שתעגן את ביצוע ניתוחי הרגישות בביצוע בדיקות ההתאמה. כמו כן על שלושת הגופים, אשר אמונים על ביצוע בחינות ההתאמה, להגדיר בבירור ומבעוד מועד מהם הפרמטרים בעלי פוטנציאל ההשפעה הגבוה ביותר בכל פרויקט, למקד את ניתוחי הרגישות בפרמטרים אלה ולהציגם בבחינות ההתאמה כדי לשקף למקבלי ההחלטות את מרווח הסטייה האפשרי. על חטיבת תשתיות ופרויקטים להשתמש במקדמי התייעלות מדויקים ככל שניתן, המבוססים על ניסיון בין-לאומי ועל מאפייני הפרויקט הייחודים, כדי לשקף נכונה את התועלת הכלכלית הצפויה (אם אכן צפויה בו תועלת) ביחס לתועלת PPP מיישום מתווה של הצפויה מחלופות ביצוע אחרות. על החטיבה להשתמש במקדם ההתייעלות באופן זהיר, פרטני ומדוד עבור כל פרויקט ולהימנע מההנחה השרירותית בדבר קיומו לנוכח עוצמת השפעתו על תוצאת הניתוח של המודל הפיננסי. מוצע כי שימוש מופחת במנגנוני הענישה הקבועים בהסכמי הזיכיון ובכלל זה הפחתת התשלומים על פי מנגנון הקנסות יעשה בדרך שלא תתמרץ הפרת הסכמים על ידי הזכיינים. משרד מבקר המדינה ממליץ כי מנהלי ההתקשרויות יקפידו לכלול בהסכמי הזיכיון התייחסות הולמת להרחבות העשויות להידרש לאחר בחינה של עלותם מול תועלתם, ובדומה לפרויקטים קודמים בהן ניתנה התייחסות לנושא. עוד מומלץ לבחון הטמעה של שימוש במחירונים מקובלים להצמדת עלויות הבנייה בביצוע ההרחבות כחלק מהסכמי הזיכיון. נוכח היקף הכספים הגדול המנוהל בגופים המוסדיים, מומלץ כי משרד האוצר יבחן יצירת כלים לעידוד השקעה בפרויקטי תשתית מקומיים, על מנת לאפשר השאת התועלות למשקיעים לצד תרומה לפיתוח המשק. מענקי ההקמה משפיעים במידה רבה על עלות הפרויקט ועל פריסתו התזרימית. לפיכך חשוב מאוד לבחון בכל פרויקט מהו התמהיל הרצוי בין מימון ציבורי באמצעות מענקי הקמה לבין מימון באמצעות המגזר הפרטי המעורב בפרויקט. על בחינה זו לכלול ניתוחי רגישות של מכלול הנושאים המשפיעים על הציבור, לרבות היקף ותזרים הפרויקט, הסיכונים הקיימים בו ומצב התחרות בשוק, לצד בחינה של השפעת השינויים על כדאיות הפרויקט למגזר הפרטי. על כן ראוי שבדיקות ההתאמה ישקפו בבירור בחינת חלופות שונות של גובה מענק ההקמה. לדעתו של משרד מבקר המדינה, יש מקום לבחון שיתוף נרחב יותר של המגזר הציבורי במימון פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי תוך הקפדה על אחריות רציפה להוצאותיו לכל אורך חיי הפרויקט ועל יצירת תמהיל מימון אופטימלי. לפיכך על הבדיקות לכלול באופן מובנה את האפשרות לשילוב הון ציבורי או כלים נוספים, לרבות ערבויות מדינה, כדי להוביל להפחתת עלויות הפרויקט ולהתייעלות כלכלית. לצד זאת, יש להקפיד כי הבחינה תבוצע לאחר בדיקה מעמיקה של מידת ההשפעה על מכלול פרמטרים, לרבות פרופיל הסיכון של המדינה ועלות גיוס החוב.
אף שבפרויקט להקמת מתקן התפלה נדרש ידע וניסיון שיש בידי המגזר הפרטי ולפיכך הוא בעל יתרון בתחום זה, יש מגוון של צורות התקשרות אפשריות, ובחינות ההתאמה נועדו לבחון אם שותפות בין המגזרים היא הצורה המיטבית. יתר על כן, אשר לגישה הגורסת שאין צורך בבחינה התאמה בפרויקטים דומים כמתקני התפלה, מוטב כי החטיבה תבחן את האפשרות לערוך לכל הפחות בדיקת התאמה מעמיקה אחת שתתמוך בקביעה זו בטרם תתקבל ההחלטה על אימוץ המתווה בפרויקטים האחרים.