משרד התקשורת . עצמאות גופי הרגולציה בתחום השידורים אי-העברת שמות כל המועמדים כמקשה אחת לבחינת ועדת המינויים עלולה לפגוע באפשרות הוועדה לוודא שהרכב המועצה אכן משקף את מגוון הדעות הרווחות בציבור, כדרישת החוק. ציין שר התקשורת 2014 בהקשר זה יצוין כי בעת מינוי המועצה בשנת דאז לפני ועדת המינויים כי "על פי החוק המועצה מתמנה כיחידה אחת, ויש חשיבות לראייתה כמכלול אחד בעת המינוי, בשים לב להרכב כלל חבריה", ועל כן ביקש כי הדיון בכלל המועמדים יבוצע בעת ובעונה אחת. אומנם דובר אז במועצה שמונתה ולא בממלאי מקום לחברים שחדלו לכהן. עם זאת, הדברים רלוונטיים גם לענייננו, שכן מדובר בשיעור גבוה של חברי מועצה שנדרש למנות. מוצע כי בעתיד שמות מועמדים יועברו לוועדה, ככל הניתן, כמקשה אחת. מהאמור לעיל עולה כי להבדיל ממינוי חברי מועצת הרשות השנייה, מינויָם של נציגי הציבור במועצה אינו טעון הליך היוועצות כלשהו. כאמור, על פי הוראות החוק, השר ממנה כנציגי ציבור למועצת הכבלים והלוויין את מי שלדעתו מייצגים את הצרכנים ואת האומנים והיוצרים. עוד יצוין כי בהתאם לחוק החברות הממשלתיות ולהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מינוי נציגים של גופים או ארגונים המנויים בחוק, שבהם אין לשר או לממשלה מעורבות במינוי, ובכלל זה מינוי נציגי מרכז השלטון המקומי, אינו טעון אישור ועדת המינויים. במקרים אלו לפי ההנחיה ניתן להסתפק בבדיקה מקדמית המוגבלת לשיקולים של טוהר המידות ולשיקולים ודרישות המנויים במפורש בהוראות החקיקה שהקימו את הגוף. על כן, גם מועמד בעל זיקה פוליטית אינו נדרש להיות בעל כישורים מיוחדים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התקשורת ולמשרד המשפטים כי תכלית הקמת המועצות הייתה בין היתר להבטיח את עצמאות הרגולציה בתחום השידורים. מוצע לבחון אם המבנה הארגוני שבמסגרתו פועלת מועצת הכבלים והלוויין בהיבט התקציב והתפעול, ואם מודל מינוי נציגי הציבור למועצה, אשר מתמנים ללא הליך היוועצות כלשהו, אכן מאפשרים את מידת העצמאות הנדרשת מרגולטור ייעודי-עצמאי. מהאמור עולה כי מבין ששת המועמדים שהועברו לבחינת ועדת המינויים, ארבעה הם מועמדים מטעם השר, ולכולם זיקה או זיקת עבר ): לשלושה 67%( לשר התקשורת דאז, למפלגתו או לשר אחר בממשלה זיקת עבר לשר הממנה או למפלגתו ולמועמד אחד זיקה לשר אחר משרי הממשלה. שני מועמדים נוספים הוצעו על ידי הגופים המייעצים, ומהשאלונים שמילאו ומקורות החיים שהגישו אין עולה זיקה כאמור. בסופו של דבר הוועדה אישרה שלושה מועמדים, מהם שני מועמדים מטעם השר ומועמד נוסף שהציעו הגופים המייעצים. להלן תרשים הממחיש את הזיקות האמורות: פעולתה של מועצת הרשות השנייה הושבתה בעיתוי רגיש במיוחד, משום שמספר חבריה היה נמוך מהקוורום הנדרש על פי החוק לקבלת החלטות. עובדה זו אף אילצה בהמשך את ועדת המינויים לקבל החלטות בתוך סד זמנים קצר ביותר. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התקשורת לבחון את האפשרות לגבש מבעוד מועד רשימת מועמדים אפשריים (בהתבסס על התהליך שנקבע בדין), באופן שיאפשר מינוי מהיר יותר של חברי מועצה מתוך רשימת המועמדים האמורה, במקרה שאחד מחברי המועצה יסיים את כהונתו לפני המועד שנקבע לכך, ושרשימה זו תבחן מדי פעם בפעם. מהאמור לעיל עולה כי מועצת הכבלים והלוויין תלויה בהיבטים רבים ומשמעותיים לפעולתה במשרד התקשורת, ובין היתר בהיבטי תקציב וכוח אדם. מוצע לבחון את דרך הסדרת תקציב המועצה, באופן שיבטיח את עצמאותה התפקודית לרבות בגיבוש תוכנית עבודתה, וביכולתה לקבל החלטות ולהוציאן אל הפועל כנדרש בשוק משתנה זה. המשפטית חיוותה את דעתה כי הוא אינו עומד בדרישות המועמדים הכישורים והניסיון הקבועות בחוק. החלפת מועמד באחיו בלא הנמקה כלשהי זמן קצר ביותר לפני שליחת הרשימה מעוררת חשש לקיום הליך שאינו נשען על שיקולים ענייניים בלבד. של הליך מינוי חברים למועצת הרשות השנייה העלו כי הגם שפעולות השר במסגרת הליך המינוי עמדו בתנאים שנקבעו בהנחיית היועמ"ש לעניין זיקות עבר של מועמדים, תוצאות ההליך הניבו מצב שבו שיעור גדול של מועמדים בעלי זיקת עבר כלולים ברשימת המועמדים. לאור החשיבות הנודעת למועצת הרשות השנייה ולמהות תפקידיה, נוכח חשיבות ההקפדה היתרה על דרך קיום ההיוועצות בדבר מינוי חברי המועצה ונוכח הממצאים שפורטו בדוח זה העיר משרד מבקר כי מן הראוי שמשרד התקשורת יבחן דרכים לטייב 2018 המדינה ביולי את הליך המינוי, באופן שיבטיח את השגת תכלית החוק. כמו כן העיר משרד מבקר המדינה לשר התקשורת דאז כי נוכח העובדה , 2018 שמועצת הרשות השנייה צפויה לסיים את תפקידה באוקטובר ראוי כי הליקויים וההערות הנוגעים להליך ההיוועצות, לחובת ההנמקה, לצורך בתיעוד ולאיסור בדבר שקילת שיקולים פוליטיים, יעמדו לנגד עיניו כבר בעת ההליכים למינוי המועצה שתבוא תחתיה. משרד מבקר המדינה בחן את המסמכים הקיימים במשרד התקשורת הנוגעים להליך מינוי המועמדים למועצת הרשות השנייה. בביקורת לא נמצאו מסמכים כלשהם המלמדים על הליך בחינה של המועמדים שהציעו הגופים המייעצים ועל השיקולים שעמדו בבסיס הכללת מיעוטם או אי-הכללת מרביתם ברשימת המועמדים שגיבש השר. משרד מבקר המדינה ממליץ לבחון מהו המשקל הראוי שיש לתת להמלצות הגופים המייעצים בעת גיבוש רשימת המועמדים על ידי השר בדרך שתביא לידי ביטוי הולם את דרישות החוק והנחיות היועץ המשפטי לממשלה בדבר יישומו, כך שחברי המועצה יהיו אנשי ציבור בעלי רקע תרבותי הולם, ניסיון וידע בתחומי התמחותם וניסיון והבנה למצב החברתי בישראל והרכב המועצה ישקף, במידת האפשר, את מגוון הדעות הרווחות בציבור. העביר כאמור השר שישה מועמדים לבחינת ועדת 2018 עד אפריל המינויים. ארבעה מהם מועמדים מטעמו ושתיים בלבד הן מועמדות שהמליצו עליהן הגופים המייעצים. בכך יש להעצים את הקושי האמור. מועצת הכבלים והלוויין הוקמה מתוך תפיסה ששר התקשורת אינו אמור לעסוק במישרין בהסדרת התכנים, ועיקר ההסדרה והפיקוח על הגופים המשדרים מתבצעים באמצעות מועצות ציבוריות, שאמורות להיות עצמאיות ולפעול ללא השפעות פוליטיות. במועד ביצוע הביקורת ההסדרה והפיקוח על הערוצים הייעודיים היו בעיקרם באחריות מועצת הכבלים והלוויין. החוק והתקנות מגדירים באילו מקרים רשאי השר לשנות את החלטת המועצה, ובאילו מקרים הוא רשאי לפזרה או להשעות את חבריה. אף בלי לבחון את הסוגיה אם המקרה הנידון הוא בגדר המקרים שנמנו בחוק ובתקנות, יש להקפיד כי היחסים בין השר למועצה ישקפו מערכת יחסים תקינה וראויה בין שר לבין מועצה ציבורית עצמאית שצריכה לפעול בהתאם לשיקולים מקצועיים ועניינים, ולא לפי שיקולים פוליטיים צרים. הגם שבסופו של דבר המועצה לא פוזרה, הליך בחינה והחלטה של שר בעניין פיזור מועצה אם נדרש, נכון שיתקיים בשיח ישיר ומקצועי תוך כדי הבהרת הטענות שבגינן נערכת הבחינה, הנובעות מהוראות החוק. לאור התמשכות תהליכי הקמת ועדת האיתור, מוצע לבחון את נושא מינוי ועדות האיתור, בפרט בוועדות שבהן נדרש ריבוי נציגים ותהליכי ההיוועצות, במטרה להבטיח כי אלו ימונו בתוך פרק זמן סביר ובאופן שיוכל לתת מענה לצרכים הנדרשים. בשל מאפייניהם הייחודיים של השידורים ובשל היותם כלי חשוב להבטחת חופש הביטוי, נקבע שיוקמו מועצות בתחום השידורים. הקמתן נועדה ליצור חיץ בין הסדרת התוכן לבין שיקולים פוליטיים ולהבטיח מתן ביטוי להשקפות ולדעות השונות הרווחות בציבור. אחד ממאפייני העצמאות של הרגולטור הייעודי, דוגמת מועצות השידורים, נוגע למעורבות הדרג הנבחר במינוי חברי המועצות ובמידת הזיקה הפוליטית או האישית של המינויים. הוראות הדין, המחייבות בין היתר הליך היוועצות עם גופים מייעצים, נועדו להבטיח שהמועמדים המתאימים ביותר ייבחרו לתפקיד. זיקתו הפוליטית של מועמד, אם היא קיימת - צריכה להיות גורם ניטרלי בהליך הבחירה. על פי הנחיית היועמ"ש פרק הזמן הנדרש לניתוק הזיקה בין השר לבין המועמד המוצע על ידו הוא בין שנה אחת לשלוש שנים. בהנחיה נקבע כי הצעת מועמדים בעלי זיקה לא תהיה עניין שבשגרה אלא בבחינת חריג המלמד על הכלל, וכי באותם מקרים חריגים יהיו אלו מינויים ראויים למעלה מכל ספק, בעלי תרומה ייחודית ונכבדה ביותר. תוצאות הבחינה מהאמור עולה כי במשך כשני עשורים המליצו ועדה אחר ועדה על הצורך בשינוי המבנה הרגולטורי בתחום התקשורת בכלל ובתחום השידורים בפרט. המלצות אלה עוגנו בהחלטות ממשלה, האחרונה שבהן בשנת . הצורך ביישום ההחלטות בתחום זה 31, אולם לא הוצאו אל הפועל 2015 .מתחדד לנוכח ההתפתחות הטכנולוגית והשינויים בהתנהגות הצרכנים מדברי הוועדות וכן מתמונת המצב בעולם עולה כי אחד המאפיינים העיקריים של גוף מאסדר בתחום השידורים הוא עצמאות ואי-תלות. הוועדות עמדו עוד על הצורך במדיניות ארוכת טווח, שתהיה מנותקת מאינטרסים פוליטיים ותאפשר ודאות רגולטורית לשחקנים בתחום. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התקשורת להשלים את גיבוש המדיניות בנושא והסדרתו באופן המיטבי. בעת קביעת המודל הראוי להסדרת התחום - רשות אחודה לשידורים או רשות אחודה לבזק ולשידורים - ובעת ההחלטה אם תהיה זו רשות פנים-ממשלתית או חוץ- ממשלתית, יש לתת את הדעת לתמורות בתחום ולעצמאות הרשות, שעל חשיבותה הצביעו כל הוועדות שעסקו בנושא. זאת במטרה לאפשר קביעת יעדים ארוכי טווח והתנהלות יעילה ומיטבית. כפי שעולה ממסקנות הוועדות ומדברי ההסבר להחלטת הממשלה , בשל הביזור הרגולטורי, כל אחד מהרגולטורים משקיף 2003 משנת על תחום השידורים מנקודת מבט צרה, המתמקדת בתחום שעליו הוא אמון. באופן זה, הרגולציה המתקבלת אינה פרי הסתכלות כוללת, המביאה בחשבון את השפעותיה ההדדיות של הרגולציה על השחקנים השונים בשוק ואת השלכותיה על התחום בכללותו. יוצא אפוא כי תחום השידורים המסחריים והרב-ערוציים מוסדר באמצעות שתי מערכות דינים שונות, העוסקות במנותק זו מזו במטרייה משיקה. מערכות הדינים קובעות כללי אסדרה שאינם בהכרח זהים, או שאינם מיושמים באופן זהה על ידי הרגולטורים, אף על פי שאין . חוסר האחידות האמור מתחדד נוכח השינויים 35הצדקה עניינית לכך הטכנולוגיים והמעבר לאספקת תוכני שידורים על גבי רשת האינטרנט, כמו גם שינויים אחרים בהתנהגות הצרכנים. הסדרת ענף התקשורת בכלל ותחום השידורים בפרט עוסקת במציאות של טכנולוגיות ודפוסי צריכה משתנים. בצד זאת, עליה להתמודד עם אינטרסים כלכליים ופוליטיים, בהיות ענף זה תחום עיסוק עתיר ממון ובעל השפעה על עיצוב דעת הקהל. הגוף המאסדר נדרש לגלות מומחיות רבה בתחום זה, שתאפשר לו לקבל החלטות מקצועיות, בלא השפעה של אינטרסים פוליטיים, וכן להגיב במהירות וביעילות לכל התפתחות. כמעט כל המדינות המפותחות הקימו במהלך השנים רשויות תקשורת. הקמתן באה לתת מענה, בין היתר, הן על הצורך ההולך וגובר במקצועיות ייחודית של הרגולטור בתחום התקשורת, והן על הצורך בהבטחת עצמאות וניתוק משיקולים פוליטיים. זה כשני עשורים נבחן בישראל המבנה הרגולטורי הראוי בתחום התקשורת בכלל והשידורים בפרט. הוועדות שעסקו בנושא זה עמדו על כך שיש צורך בהקמתה של רשות אחודה עצמאית. זאת לשם הבטחת יכולת פעולה מקצועית ונטולת שיקולים פוליטיים, המתבססת על שיקולים ארוכי טווח; לשם יצירת ודאות ואופק פעולה למגזר העסקי; לשם יכולת תגובה מהירה לשינויים וכשלים; ולשם יצירת כלים ואפשרות לביצוע אכיפה מהירה ויעילה. מגמת התלכדות תשתיות התקשורת - טשטוש ההבחנות המסורתיות בין טכנולוגיות התקשורת השונות - ומגמת התלכדות חברות התקשורת לקבוצות הפועלות בכלל שוּקי התקשורת מחזקות צורך זה. הממשלה קיבלה במהלך השנים החלטות בנושא, אולם החלטות אלה לא יושמו. אף שיש הבדלים מסוימים בהמלצות הוועדות ובהחלטות הממשלה שהתקבלו במהלך השנים - ובכלל זה בשאלה אם ראוי להקים רשות תקשורת מאוחדת לתחום הבזק והשידורים או רשות תקשורת מאוחדת לתחום השידורים המסחריים והרב-ערוציים - הרי שכל העוסקים במלאכה הסכימו כי המודל הקיים אינו נותן מענה למכלול האתגרים העומדים בפני הרגולטורים בתחום השידורים. מוצע לבחון את המודל המבני של תחום התקשורת בכלל ותחום השידורים בפרט, ובכלל זה המודל המפוצל של שתי מועצות השידורים. זאת על מנת להבטיח שהאסדרה בתחום זה תהיה עצמאית, יעילה ואחידה ותוביל למימוש יעדים ארוכי טווח בתחום השידורים. משרד מבקר המדינה בחן את הליך מינוי חברי מועצת הרשות השנייה . הביקורת העלתה כלהלן: (א) 2018 למרץ 2016 כפי שנעשה בין נובמבר הליך המינוי נעשה בעיקרו בהתאם למתווה שנקבע ולשלבים המפורטים בו; (ב) בהליך המינוי ניתן משקל נמוך להמלצות הגופים שנקבע בחוק שעימם יש להתייעץ; (ג) הרקע הפוליטי של המועמדים היה גורם בהליך בחירת המועמדים על ידי השר. להלן הפרטים: מהאמור לעיל עולה כי מדינות רבות בעולם הקימו במשך השנים רשויות תקשורת כדי לספק את הצורך ההולך וגובר במקצועיות ייחודית של הרגולטור בתחום התקשורת ובד בבד להבטיח את עצמאותם של גופי התקשורת וניתוקם משיקולים פוליטיים. מהמפורט לעיל עולה כי משרד התקשורת פעל בהתאם להוראות הקיימות ושלח פניות לרשימת הגופים המייעצים. עם זאת, רק מעט גופים מתוך כלל הגופים המייעצים נטלו חלק פעיל בהליך: הביקורת גופים השיבו לפניית מנכ"ל 14 , הגופים המייעצים 74 העלתה כי מתוך (הפנייה הראשונה), והם המליצו על 2016 משרד התקשורת בשנת גופים השיבו לפניית מנכ"ל משרד 10 . חברים חדשים למועצה 17 חברים 21 התקשורת (בפועל) (הפנייה השנייה) והם המליצו על חדשים למועצה (על שבעה מהם הומלץ גם בסבב הקודם, שבעה מעשרת הגופים שהשיבו המליצו על מועמדים גם בסבב הראשון). הגופים המרכיבים 74 ) מתוך 23%( 17-התוצאה הנובעת מכך היא ש 45את רשימת הגופים המייעצים נטלו חלק פעיל בהליך ההיוועצות והציעו מועמדים מטעמם. עוד העלתה הביקורת כי חמישה גופים ). 7%( בלבד התייחסו לרשימת המועמדים ששלח השר הליך ההיוועצות שנקבע בחוק נועד בין היתר להביא לפני השר מגוון רחב של דעות מפי אותם גופים שנמנו בחוק, באופן שחברי המועצה יהיו "דווקא אנשים שאותם גופי-תרבות וגופי-תקשורת נתנו דעתם . העובדה שרק מיעוט מהגופים המייעצים 46"עליהם או המליצו עליהם נטלו חלק בהליך ההיוועצות פוגמת בהליך ההיוועצות הקבוע בחוק, וכפי שפורש בפסיקת בית המשפט העליון ובהנחיית היועץ המשפטי לממשלה. כפי שיפורט להלן, הגם שוועדת המינויים אישרה את מינוים של חלק מהמועמדים (שלושה מתוך שישה), אף היא עמדה על מיעוט ההתייחסויות שהתקבלו במשרד התקשורת והועברו קוימה כנדרש, ]חובת ההיוועצות [ לבחינתה וציינה כי "ספק אם מאחר שאומנם נשלחו מכתבים ברשימת תפוצה לגופים הרלוונטיים, .47"אולם התשובות שנתקבלו והוצגו לעיון הוועדה היו מעטות לאור האמור, ראוי כי משרד התקשורת יבחן דרכים לטייב את הליך ההיוועצות ולהגביר את היענות הגופים המייעצים ואת השתתפותם בהליך מינוי חברי המועצה, בין היתר בדרכים האלה: פנייה לגופים המנויים ברשימה (ולמצער לגופים המנויים ברשימה בהתאם להוראות החוק) והסבת תשומת ליבם לחשיבות הליך ההיוועצות ולמתן התייחסותם כחלק ממנו; בירור מדוע בחרו מרבית הגופים שלא להשיב לפניות אליהם, ובראשם אלה שהחוק נקב בשמותיהם; שליחת תזכורות לגופים שאינם משיבים על פניות המועברות להתייחסותם; בחינה של רשימת גופי ההתייעצות במטרה לטייבה ולצמצמה כך שתכלול את הגופים הרלוונטיים ביותר לצורך ההיוועצות. כל זאת כדי לייעל את תהליך ההיוועצות. כפי שתואר לעיל, רשימת המועמדים ששלח השר להתייחסות הגורמים 31 מועמדים בלבד מתוך 4- מועמדים מטעמו ו 10 המייעצים כללה מהמועמדים 13%( המועמדים שהמליצו עליהם הגופים המייעצים מהמועמדים שברשימה היו מועמדים מטעם 70%-שהציעו). כלומר, כ השר. נתון זה נותר בעינו גם אם אין כוללים את המועמדים שהגופים בלבד 19% המייעצים המליצו עליהם בפנייה הראשונה. במצב זה נכללו ) מהמועמדים שהמליצו עליהם הגופים המייעצים 21 מועמדים מתוך 4( .ברשימת המועמדים שהעביר השר להתייחסות העובדה שברשימת המועמדים שיעור המועמדים מטעם השר היה גבוה ממספר המועמדים שהציעו הגופים המייעצים עלולה לעורר ספק אם התקיימה תכלית ההיוועצות. לאמצעי התקשורת נודעת חשיבות רבה במרקם החיים הדמוקרטי ובמימושו של חופש הביטוי. אמצעי התקשורת אמורים להיות מסוגלים . 81לסקר את רשויות השלטון ולבקר אותן ללא תלות וניגוד עניינים מכאן שלעצמאות התקשורת חשיבות מכרעת להבטחת ייעודה. ראוי שהמידע, הממצאים וההמלצות המובאים בדוח זה ישמשו לבחינה ולתיקון של ההסדרים הארגוניים והתפקודיים שמקשים את הבטחתה של רגולציה עצמאית בתחום השידורים. פעולות בחינה ותיקון בתחום זה עשויות לחזק את עצמאות הגופים ואת הסדרת תחום הפעילות בכללותו. יהיה בהן גם כדי לאפשר התמודדות עם האתגרים בכל הנוגע למערכת היחסים שבין הדרג הפוליטי לבין הרגולטורים.
זאת ועוד, אחת מתכליות הקמת המועצה היא לשמש חיץ בין הדרג הפוליטי לבין הסדרת תוכן השידורים. נוכח העובדה שפיזור המועצה מקנה לשר סמכות למלא את תפקידיה עד למינוי מועצה חדשה באופן המעורר חשש לאיון החיץ האמור, פיזור המועצה או איום בפיזורה צריכים להיעשות בזהירות המתחייבת.