שירות בתי הסוהר . הקמת מערכת מידע בשירות בתי הסוהר - פרויקט קידמה לדעת משרד מבקר המדינה, התוצאות מלמדות ביתר שאת כמה חשוב היה לקיים בדיקות קבלה מלאות ופיילוט רחב קודם ההחלטה על העלייה לאוויר של תת-מערכת מש"א. הביקורת העלתה כי כל הסיכונים שחברה ו ' התריעה עליהם התממשו. אופן ניהול הפרויקט הביא לפגיעה קשה ב תכולתו, בלוח הזמנים שלו ובתקציב ו. תקציב הפרויקט הלך וגדל, ולוח הזמנים הלא ריאלי פגע באיכות המערכת. בדיקות הקבלה החלקיות וההחלטה להפסיק את השימוש במערכת משאבי אנוש הישנה ולהחליפה בתת-המערכת החדשה ללא כל יכולת חזרה אילצו את שב "ס לעבור לעבודה ידנית בתחומים שהמערכת החדשה לא נתנה להם מענה. משרד מבקר המדינה העיר לשב"ס כי אי -כינוסה של ועדת ההיגוי בראשותו של רמ"ט שב"ס מאז מאי 2010 יש בו כדי לפגוע ביכולת של שב"ס לבצע פעולות יסודיות הקשורות בפרויקט קידמה, ובהן פיקוח ההנהלה על התקדמות הפרויקט ועל עבודת הצוות המקצועי, בדיקה אם המערכת שפותחה מתאימה לצורכי המשתמשים בה ודיון בבעיות עקרוניות הקשורות בפרויקט. בשל אי -כינוסה של ועדת ההיגוי הוטל למעשה ניהול הפרויקט על ראש מנ "ט, בלא שהתקיים בעניין פיקוח מספיק של הדרגים שמעליו. הביקורת העלתה כי שב "ס לא אמד את עלות התכולות שוויתר עליהן בנספח ח' ולא דרש לקזז את העלויות שנחסכו לספק בשל אי-פיתוחן. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס כי היה עליו לבצע אומדן כזה ולק זז על פיו את עלויות התכולות שוויתר עליהן מעלויות השו"שים שהזמין. יוצא אפוא שבשנים 2004 -2012 גדל תקציב הפרויקט מכ-43 מיליון ש"ח ל-144 מיליון ש"ח, יותר מפי שלושה מהתקציב המקורי. על פי נתוני מנ"ט עד יוני 2012 הושקעו בפרויקט כ-102 מיליוןש"ח. משרד מבקר המדינה מעיר כי הרחבת משימות שב"ס נוכח הפיכתו לארגון כליאה לאומי יש בה הסבר לחלק מתוספת העלות של הפרויקט, כמו הגדלת מספר הסוהרים שנדרשו לקבל הדרכה במערכת מש"א או תוספת של תהליכים במערכת. אולם עיקר העלויות שנוספו הן עלויות המשך הפיתוח של תת-מערכות מש"א ומודיעין על ידי שב"ס ופרויקטים נלווים לפרויקט קידמה, כמו הקמת חדר מחשב, פעולות שבחלקן לא נצפו בשלב התכנון כאמור בתשובת שב"ס. הביקורת העלתה כי אף שבאותו מועד הסתמן כי חברה א' אינה צפויה לעמוד בהתחייבויותיה על פי לוח הזמנים שנקבע, שב"ס לא התריע על כך לפניה ולא הפעיל את מנגנון הקיזוזים או הקנסות לאחר שהחברה, לטענת שב"ס, חרגה מלוח הזמנים. לא נמצאו מסמכים המלמדים שנעשתה בחינה מעמיקה של כדאיות המשך ההתקשרות עם הספק ושל כדאיות המשך הפרויקט קודם החתימה על נספחים ו' ו-ח'. משרד מבקר המדינה מעי ר כי נוכח העובדה שהספק שקל לבטל את הפרויקט לאור ההפסדים הצפויים לו, כאמור בתשובת שב"ס, ונוכח היקף התכולות הניכר והקנסות שעליהם ויתר שב"ס, לטענתו, בנספחים ו' ו -ח', מן הראוי היה ששב"ס יקיים בחינה מעמיקה של כדאיות המשך ההתקשרות ושל כדאיות המשך הפרויקט קודם חתימתו על הנספחים האמורים. נמצא כי בחוזה ובנספחים שצורפו אליו התחייב שב "ס לשלם כ -56.2 מיליון ש"ח בעבור פיתוח המערכת, ואולם בנספח ח' צוין כי הסכום הכולל שהתחייב שב"ס לשלם הוא כ-57.9 מיליון ש"ח, כלומר כ -1.7 מיליון ש"ח יותר מהסכום שהתחייב לשלם בתחילה. התברר כי הנחה של כ -15% שנקבעה בנספח ו', לא הובאה בחשבון בחישוב שצורף לנספח ח', ומשום כך התחייב שב"ס לשלם כ-1.7 .מיליון ש"ח שלא היה עליו לשלם הפרויקט היה אמור להסתיים בתוך כשנתיים ממועד חתימת החוזה. עד מועד סיום הביקורת, כשלוש שנים לאחר הזמן שבו היה אמור הפרויקט להסתיים, עלתה לאוויר רק תת -מערכת מש"א בתצורה חלקית. שלוש תת -המערכות האחרות - אסירים, ניהול בתי הסוהר ומודיעין - טרם סופקו בשל המחלוקת בין שב"ס ובין חברה ב' על מידת מוכנותן. .משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שבאותה עת היו עיכובים בפיתוח הפרויקט, הזמין שב"ס מהחברה פיתוח תת -מערכת נוספת ובכך הגדיל את תכולת הפרויקט. מנספח ח' עולה כי שב"ס ויתר על פיתוח כשליש מהתכולה שהתחייבה חברה א' בחוזה לפתח, ולא קיזז את העלויות שנחסכו ממנה עקב כך. זאת ועוד, על אף צמצום התכולה, ועל אף העלויות הנוספות שיישא בהן שב"ס בשל התארכות הפרויקט, עלויות שהסתכמו על פי אומדנו בכ-2.4 מיליון ש"ח, הוא התחייב לשלם לחברה עוד2.23 מיליון ש"ח עבור פיתוח שו"שים. לדעת משרד מבקר המדינה, על שב"ס היה לנהל משא ומתן עם החברה בנושא קיזוז התשלום עבור שו"שים כנגד העלות שנחסכה לחברה בגין צמצום התכולה. הביקורת העלתה כי שב"ס לא התריע לספק על כך שהפרויקט נותר ללא מנהל פרויקט מטעמו במשך ארבעה חודשים. מן האמור עולה כי תת-מערכת משאבי אנוש החדשה שסופקה לשב"ס לא תפקדה כנדרש, והדבר פגע בפעילותו השוטפת של מינהל משאבי אנוש. הליקויים הניכרים לא באו על תיקונם למרות חלוף הזמן, וכדי להקטין ככל האפשר את הנזק העלול להיגרם בשל ליקויים אלה, נעשתה העבודה בחלק מהתחומים ידנית או באמצעות עזרים שפיתח מנ"ט. יוצא אפוא כי שב"ס לא מיצה את זכותו להיות נוכח בבדיקות הספק כמתחייב מהחוזה. . הבדיקה העלתה כי ועדת ההיגוי בראשות הנציב לא פיקחה על ניהול הפרויקט ברציפות, והמינהלה שבראשה עמד סגן הנציב פעלה כשנה בלבד - ממרץ 2010 עד אפריל 2011 . כמו כן, מנהל הפרויקט מונה לתפקיד זה לזמן קצר ולא במתכונת שקבע הנציב. התמונה המצטיירת היא כי שב "ס השקיע משאבים רבים בקבלת ייעוץ - הן מחברה ו ' והן מחברה ד ' - אך עד מועד סיום הביקורת, יותר משנתיים וחצי לאחר שהגישה חברה ד ' את המלצותיה, לא השתנה מצב הפרויקט באופן מהותי: לא הוכנה תכנית עבודה מפורטת לפרויקט, ולא מונה מנהל פרויקט ארגוני במשרה מלאה. חילוקי הדעות בין מנ"ט ובין הספק הביאו לידי נתק ביניהם, נתק הנמשך גם במועד סיום הביקורת. מהמסמכים עולה כי עד מרץ 2009 ניהלה חברה א' את הסיכונים כנדרש בחוזה, ושב"ס עקב אחרי פעילותה זו. במרץ 2009 חדלה החברה מלנהל את הסיכונים, ושב "ס לא דרש ממנה להמשיך בכך. שב"ס ניהל בעצמו את הסיכונים בהתאם לדרישות נוהל מפת"ח עד ספטמבר 2010 ומאז לא עשה זאת עוד. לדעת משרד מבקר המדינה, על שב "ס היה לדרוש מהחברה להמשיך לתכנן ולבצע במשך כל תקופת הפרויקט את התכנית לניהול סיכונים, כדי להבטיח את עמידת הפרויקט ביעדי האיכות, בתקציב ובלוחות הזמנים שנקבעו ואת הצלחת ההטמעה של המערכת החדשה בשב"ס. הביקורת העלתה כי אף על פי שהסיכונים האמורים אותרו בעוד מועד והוצע לנקוט פעולות כדי לנטרלם, פעולות אלה לא נעשו. הפיילוט בוצע באופן חלקי, הליקויים לא תוקנו, לא הוקפד על בדיקות קבלה, ולא נמצא כי הוגדל מספר הבודקים. משרד מבקר המדינה מעיר כי בהתחייבותו בנספח ח' לשלם 12 מיליון ש"ח בסיומו של שלב בדיקות המסירה ( FAT ), ולא בסיומו של שלב בדיקות הקבלה ( SAT ), המוגדר בחוזה כשלב המוכיח את מוכנות המערכת, חשף השב "ס את עצמו לאפשרות כי תימסר לידיו מערכת שאינה מתפקדת כנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס כי אישור על השלמת אבן הדרך של עליית מערכת לאוויר צריך להינתן רק לאחר שהמערכת סופקה במלואה ונמצא שהיא עומדת בבדיקות הקבלה. לאור מכתבו האמור של מנ"ט לחברה ב' מנובמבר 2011 ., המערכת לא סופקה במלואה משרד מבקר המדינה מעיר כי מתשובת ראש מנ "ט לעוזר היועמ"ש ומקשרי הגומלין ששררו בין מנ"ט לבין חברה ב' על פי מכתבו של ראש מנ"ט לרמ"ט, עולה כי הלכה למעשה לא התקיימה בקרה ניהולית מספקת על ביצוע הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס כי פיתוח שתי מערכות מודיעין בעת ובעונה אחת, האחת על ידי מנ"ט והאחרת על ידי חברה ב', משקפת דרך פעולה בלתי יעילה ויש בה בזבוז של כספי ציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה שהנציב יבחן מראש את ההחלטות שהתקבלו במנ"ט בעניין זה וינתח את משמעותן. החלטתו לאשר פיתוח של מערכת מודיעין נוספת מעוררת קושי מהותי הן משום שהתקבלה בדיעבד והן עקב חוסר היעילות הגלום בה. הוועדות שהוקמו בשב"ס לקידום פרויקט קידמה לא פעלו בסדירות במהלך כל תקופת ביצוע הפרויקט. כך למשל פעלה ועדת ההיגוי בראשותו של רמ"ט שב"ס בסדירות רק עד מאי 2010 , ואז חדלה לפעול במתכונת שנקבעה לה. במקום דיוניה התקיימו מדי פעם בפעם דיוני סטטוס בלשכתו של הנציב, בלשכתו של סגנו או בלשכתו של רמ"ט שב"ס. עוד הועלה כי דיונים של ועדות מומחי יישום התקיימו רק בשנת 2010 . לדעת משרד מבקר המדינה, היה על שב"ס לקיים דיון בנושא ולשקול חלופות שיינקטו אם תפסיק החברה את פיתוח הפרויקט. למרות הקביעה במכרז הוחלט שלא להפעיל את המערכת החדשה ואת מערכת משאבי אנוש הישנה בעת ובעונה אחת. הביקורת העלתה כי לפני העלייה לאוויר לא נקבעו דרכי נסיגה כלשהן שיינקטו אם יתרחשו תקלות חמורות במערכת החדשה, כפי שנקבע במכרז וכפי שנדרש בנוהל מפת"ח. מאחר שהמערכת החדשה שהותקנה לא הייתה תקינה, ולשב"ס לא הייתה כל דרך חזרה למערכת הישנה, נפגעה עבודת מינהל משאבי אנוש פגיעה ניכרת. מהגרף עולה כי מנ"ט הציג חמישה סיכונים והמליץ שהפעולה העיקרית לגידורם תהיה פ יתוח עצמי. להלן דוגמאות: לסיכון "קבלת תכולה לא שלמה" הוצע הפתרון "פיתוח עצמי של חלקים של התכולה ע"י מנ"ט"; לסיכון "אי -עמידה בלוחות זמנים של העברת גרסאות לשב"ס" הוצע הפתרון "צמצום העלות ע"י ביצוע תיקונים עצמאיים ע"י מנ"ט"; ולסיכון "כמות גדולה של שינויי תכנה כתוצאה מאי-התאמת המערכת המסופקת" הוצע הפתרון "מעבר לפיתוח עצמי ע"י מנ"ט". הביקורת העלתה כי מתחילת שנת 2009 עד מועד סיום הביקורת לא כיהן מנהל פרויקט ארגוני במשרה מלאה אשר היה כפוף לראש מטה שב"ס או לסגן הנציב. בזמן ביצוע הפרויקט התחלפו חמישה מנהלי פרויקט מקצועיים, ובמשך כחצי שנה אף לא אויש התפקיד כלל. מערכת "עין בוחנת", אשר הייתה אמורה ל עלות לאוויר במרץ 2011 , עלתה לאוויר רק ב- 15.7.12 ., יותר משנה לאחר המועד שנקבע מהאמור לעיל עולה כי מלכתחילה לא תכנן שב"ס לשתף באפיון המפורט של המערכת את המשתמשים המכירים באופן מעמיק את תהליכי העבודה בשב"ס. לדעת משרד מבקר המדינה, היה מקום לשתף גם באפיון המפורט של המערכת משתמשים המכירים באופן מעמיק את תהליכי העבודה בשב"ס, כדי לאפשר חשיפה מוקדמת ככל האפשר של המערכת המתוכננת למשתמשים, כנדרש בנוהל מפת"ח. מהדיון עולה כי הוחלט על ביצוע הפיילוט בלי שבוצעו בדיקות קבלה, החייבות להיעשות לפניו, ואף שחברה ב' לא השלימה את הסבת הנתונים, טבלאות המערכת, הדוחות, השאילתות והמכתבים במערכת החדשה. משרד מבקר המדינה מעיר לשב "ס כי הוא לא ביצע את כל ההכנות הנחוצות ולא הכשיר את עובדיו לשימוש במערכת תהליכית. הביקורת העלתה כי שב"ס לא בדק אם הספק השלים את הבדיקות של תת-מערכת מש"א . עוד העלתה הביקורת כי מומחי היישום של מערכת מש"א או עובדים אחרים ממינהל משאבי אנוש לא היו שותפים לבדיקות הקבלה של מערכת קידמה. כמו כן, לא בוצעו בדיקות קבלה מלאות של המערכת בשב"ס, והוא אישר את קבלתה ואת המעבר לשלב הייצור בלא שווידא שהיא מוכנה לעלייה לאוויר. .משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס על שלא ביצע בדיקות קבלה מלאות לתת-מערכת מש"א ואישר את קבלתה בלי שווידא שהיא מוכנה לעלות לאוויר. .הביקורת העלתה כי הפיילוט של תת-מערכת מש" א בוצע באיחור משום שתת-המערכת לא התיי צבה והיו בה תקלות רבות. עוד הועלה שביצועו של הפיילוט היה חלקי בלבד ומצומצם בהרבה מהמתוכנן. כמו כן, שב"ס לא ניתח את תוצאות הפיילוט על סמך המדדים שהוגדרו , ניתוח שהיה אמור לסייע לו להחליט אם המערכת מוכנ ה להפעלה מבצעית. כאמור, אף שזמן ביצוע הפרויקט נקבע ל-23 חודשים והוארך ל -40 חודשים, במועד סיום הביקורת, כחמש שנים (כ -60 חודשים) מתחילת הפרויקט, הוא טרם הסתיים. .מהמסמך האמור עולה כי אף על פי ששב"ס הניח תשתית לקיום תהליך ניהול השינוי - הוקם ענף קליטה והטמעה, שובצו קצינים וניתן תקציב - היה תהליך זה חלקי, מטרותיו לא הוגדרו כראוי, ולא היה פיקוח עליו. פעילותו העיקרית של ענף ק ליטה והטמעה התמקדה למעשה בסיוע לעובדי חברה א' בפיתוח המערכת ולא בניהול השינוי אצל המשתמשים. כאמור, מינהל משאבי אנוש לא היה מעורב דיו בבדיקת המערכת לפני העלייה לאוויר ובהכנות לקליטתה. כמו כן, לא הסתיימה הפעילות בנושא הסבת הנתונים, בדיקות המערכת היו כאמור חלקיות ולא בוצע פיילוט מסודר, וכן לא נעשה אחריו תהליך של הפקת לקחים ותיקון הליקויים. משרד מבקר המדינה מעיר כי עולה ספק אם ההחלטה בדבר העלאת מערכת מש"א לאוויר התקבלה לאחר שנבחנו כל הבעיות שהועלו, ואם נעשו כל פעולות התיקון וההשלמה הדרושות. בדיון האמור לא הוצגו ולא נבחנו כל הבעיות ש פורטו בטבלה שהכין מנ"ט חודשיים קודם לכן בספטמבר 2009 , כמו כן ההחלטה התקבלה בטרם נבחנו פעולות התיקון וההשלמה שהומלץ עליהן בחוות הדעת של חברה ו'. .מערכת קידמה אמורה לשמש בשב"ס כלי עיקרי לניהול האסירים, בתי הסוהר, המודיעין ומשאבי האנוש ולהחליף את מערכות המידע המשמשות את שב"ס למטרה זו, זאת בשל התיישנותן של אלה והסכנה לקריסתן - דבר שיפגע ביכולת שב"ס למלא את משימותיו. אף שמערכת קידמה הייתה אמורה להיות מסופקת בתוך כשנתיים ממועד חתימת החוזה עם הספק, עד מועד סיום הביקורת, חמש שנים לאחר החתימה, סופקה רק אחת מארבע תת-המערכות, וגם זו לא בשלמותה. ממצאיו של דוח ביקורת זה מלמדים על משבר של ממש שאליו נקלע הפרויקט, שעל עומקו ניתן ללמוד מניתוח שלושת המשתנים העיקריים של הפרויקט - לוח הזמנים לביצועו, תקציבו ותכולותיו: הדוח מצביע על פער גדו ל בין לוח הזמנים שנקבע לביצוע הפרויקט ובין התקדמותו בפועל; על חריגה ניכרת מהתקציב שתוכנן ואושר לפרויקט מלכתחילה; ועל כך שתכולותיו של הפרויקט במועד סיום הביקורת אין בהן כדי לתת את המענה הדרוש לניהול המערכים התפקודיים של שב"ס. מציאות זו התהוותה על רקע מחלוקו ת יסודיות שהתגלעו בין החברה המבצעת את הפרויקט ובין שב"ס. שב"ס נדרש לבחון את הליקויים והממצאים העולים בדוח זה בנוגע לשלושה תחומי תפקוד שלו - פעולתו בשלב הליך האפיון של המערכת; הפיקוח שקיים על ביצוע הפרויקט, ובכלל זה על התוצרים שהתגבשו במסגרתו; וניהול הסיכונ ים הכרוכים ביישומו. מכיוון ששב"ס והחברה החליטו באוגוסט 2012 לסיים את ההתקשרות ביניהם, ומכיוון שיש צורך של ממש בפיתוח מערכת מידע חדשה בשב"ס לניהול האסירים ובתי הסוהר, מן הראוי ששב"ס, המשרד לביטחון הפנים והממונה על התקשוב הממשלתי יעשו עבודת מטה יסודית לשם בחירת החלופה המיטבית להשלמת פיתוח תת -המערכות אסירים ובתי הסוהר. כמו כן יש לקבוע לוח זמנים מחייב לסיום הפרויקט, וכן למנות גורם בכיר בשב"ס שינהל את הפרויקט ויפקח פיקוח אפקטיבי על ביצועו ועל העמידה ביעדים שנקבעו לו. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס כי לנוכח דרך ניהול הפרויקט ובשל הפסקת ניהול הסיכונים על ידי הספק בשנת 2009 , היה עליו להמשיך לנהל את הסיכונים לפי נוהל מפת"ח. במהלך הפרויקט ניתנו חוות דעת של יועצים שתוכנן כלל מיפוי והערכה של סיכונים לפרויקט, אולם המעקב והפיקוח של שב"ס בתחום זה היו חסרים, וכתוצאה מכך לא תמיד ננקטו פעולות התיקון המתבקשות לנטרול הסיכונים. במאי 2010 , כחמישה חודשים לאחר הנחייתו הראשונה של הנציב, פרסם שב"ס בקשה להצעות מחיר על פי מכרז החשב הכללי במשרד האוצר "לשכירת שירותי מנהל פרויקט בתחום ה-IT"27 . ביולי 2010 החל מנהל הפרויקט שנבחר (להלן - יועץ א') למלא את תפקידו, ואולם היקף העסקתו היה כשליש משרה. עיסוקו התמקד בייעוץ לסגן הנציב בנושא סטטוס הפרויקט ולא בניהול הפרויקט, ובעצ ם הוא לא שימש מנהל פרויקט ארגוני במשרה מלאה, אף שלמטרה זו נבחר, וזאת בניגוד להנחייתו של הנציב. כמו כן, לטענת היועץ לא היה שיתוף פעולה בינו ובין ראש מנ"ט, והדבר התבטא לדבריו ב"חוסר שקיפות ובחוסר תיאום". משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס כי היה עליו לנהל משא ומתן עם הספק בטרם החליט לוותר לו על תכולות ותוצרים עליהן התחייב. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס כי עליו לנתח את התהליך כולו לצורך הפקת לקחים בעתיד. משרד מבקר המדינה מעיר כי לע נף הטמעת קידמה לא היו הידע והמיומנות הנדרשים להובלת הטמעת מערכת תהליכית, ומכאן שהוא לא יכול היה לשמש ארכיטקט ארגוני להובלת הטמעת מערכת קידמה. לדעת משרד מבקר המדינה, ניהול פרויקט מורכב וגדול בתכולתו ובהיקפו הכספי כמו פרויקט קידמה הצריך מינוי ארכיטקט ארגוני או מנהל פרויקט ארגוני במשרה מלאה, שיהיה כפוף למנהל בכיר בשב"ס, ותפקידו יהיה להוביל את הפרויקט בשב"ס. . הביקורת העלתה כי אומדן התקציב שנכלל במסמך האמור לא כלל את עלויות תחזוקתה של המערכת, המוערכת על פי נוהל מפת"ח בכ -30% .מעלות הפיתוח, ולפיכך היה חלקי בלבד
משרד מבקר המדינה מעיר כי תקציב הפרויקט שביקש שב "ס לאשר בוועדה האמורה, 43.2 מיליון ש"ח ועוד6.5 ( מיליון ש"ח15% ,) לרזרבה היה חלקי מכיוון שלא כיסה את כל העלויות על פי האומדן, שהסתכמו ב- 62.5 מיליון ש"ח. העלויות החסרות- ההפרש בין התקציב שאושר לבין האומדן - הן כמחצית התקציב שקיבל שב"ס לפרויקט.