משרד האנרגייה . חוות דעת על היבטים בפעילות משק החשמל משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י שזקיפת עלויות תכנון למיגון כל אחד מ-129,247 העמודים, במצב שבו קיימים הלכה למעשה חמישה סוגי עמודים בלבד, יש בה כדי להצביע על חוסר יעילות בעבודת התכנון ועל חוסר היעילות המובנה 178 בתכניות העבודה השנתיות שלה, שאותן אישר הדירקטוריון ב שנים 2010 -2006 שבמהלכן בוצע המיזם. משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י כיהיא לא הכינה תכולת עבודה למיזם מיגון העמודים , וכי בכללים הכתובים שהציגה אין משום תחליף לתכולת העבודה, משום שהם חסרים רכיבים מהותיים – כך שלא היה בסיס לזקיפת עלויות מתוכננות בגין המיזם. כן מעיר משרד מבקר המדינה, כי מאחר שמדובר רק בהתקנת מיגון ושילוט על עמודים קיימים, ולא בהצבת העמודים עצמם, לא הייתה מלכתחילה הצדקה לזקיפת עלויות מתוכננות של סימון ומדידות בשטח, סריקות ומיפוי עמודים, אישורים סטטוטוריים והיתרי בנייה180. ,יתר על כן לחח"י אין תיעוד לגבי אישורים סטטוטוריים שקיבלה מהוועדות המקומיות לתכנון ובנייה לגבי מיגון ושילוט כל אחד מהעמודים, כך שלהסבריה דלעיל אין תימוכין. משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י, כי גם אם היה זה מיזם ראשון מסוגו ראוי היה שחח"י כגוף כלכלי ועסקי תתחשב בשיעור למידה בתכנון כל פעולותיה החוזרות ונשנות, על בסיס הניסיון שלה בביצוע מיזמים קודמים באותו מקטע. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לחח"י , כי השונות במאפייני השטח של כל אחד מהעמודים התגמדה בהתחשב בכמותם הגדולה. משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י כי תקצוב תשלום שכר עידוד לכלל עובדי החברה ללא קשר לתפוקותיהם, גורם לנטל כספי על חח"י בלי שהיא מפיקה מכך תועלת ממשית, וגורם לחוסר יעילות מובנה מלכתחילה כבר בעת התכנון ואישור התקציבים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח הנסיבות הללו על רשות החשמל לפנות לשר האנרגיה לצורך מציאת פתרון של קבע לסוגיה זו , כפי שהמליץ משרד המשפטים, ובינתיים לנסות למצוא דרך להקנות לה כלי אכיפה על בסיס הדין הקיים שתוכל לנקוט במקרה של אי-מסירת נתונים וחוסר שיתוף פעולה עם הרשות. משרד מב קר המדינה מעיר לדירקטוריון חח"י כי מאחר שלא הוצגו לו התפוקות המתוכננות אל מול התשומות הנדרשות , לא היה ביכולתו לבדוק אם יש הצדקה להיקפים של תקציבי התשומות. משרד מבקר המדינה מעיר גם לרשות החברות הממשלתיות, כי בהיעדר הצגת נתוני התפוקות המתוכננות לצד התשומות, כאמור, נפגמה יכולתה לעקוב אחר פעילותה השוטפת של חח"י ומהלך עסקיה, כנדרש בחוק החברות הממשלתיות. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת חח"י כי היא אמנם הציגה לדירקטוריון לוחות זמנים ויעדי פעילות ותפוקות של חטיבותיה השונות במסגרת תכניות העבודה השנתיות וכן את התקציבים והתשומות הנדרשות, אולם היא לא הציגה לו מסמך אחוד וכולל המציג את הקשר בין היקפי התשומות המתוכננות לבין התפוקות המתוכננות למימוש באותה שנה בכל אחת מחטיבותיה - כדי שתקני כוח אדם י שקפו יעילות מיטבית. משרד מבקר המדינה גם מעיר לדירקטוריון על שאישר את התקציבים בלי לדרוש מי דע זה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה שהשרים דאז ישקלו לשתף בצוות ההיגוי גורמים המשקפים דעות ואינטרסים של מגזרים שונים, כגון נציגים של צרכני החשמל, ולא רק את נציגי הממשלה הפועלים מצד אחד כמאסדרים בתחומים שונים ומצד אחר כבעלים של חח"י. משרדמבקר המדינה מעיר לשר האוצר ולשר האנרגיה כי ראוי שבעת בחינת מעמדה העצמאי של רשות החשמל ינהגו זהירות על מנת שלא לפגוע בעיקרון שנקבע בחוק, ולפיו תעריפי החשמל ייקבעו על ידי גורם מקצועי בלתי תלוי. גורם זה יאזן בין האינטרס של צרכני החשמל לבין האינטרס של יצרניו, ויסייע ליצור תנאי תחרות במשק החשמל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה ולוועדת המכרזים שלו, כי חוות הדעת שנתן מינהל החשמל לוועדה אמנם קבעה שמדובר ביועץ ייחודי בשל הידע הרב שצבר לגבי משק החשמל ובזכות ניסיונו העשיר בניהול מו"מ. ואולם, היה על ועדת המכרזים לשקול לבצע הליך לאיתורם של יועצ ים נוספים, בעלי מגוון דעות הנוגעות למשק החשמל שאינן תלויות בגורם זה או אחר, כדי שאפשר יהיה לבחור מועמד מבין כמה הצעות חלופיות. משרד מבקר המדינה מוסיף ומעיר, כי הכרת משק החשמל וניסיון בניהול משא ומתן לא היו ייחודיים רק ליועץ זה, וניתן היה לאתר ולבחון הצעות נוספות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה, משרד האוצר ורשות החברות הממשלתיות כי הם טרם אמדו את מלוא עלות השינוי המבני במשק החשמל, וגם לא את מלוא התועלות העשויות לצמוח משינוי מבני שיגביר את תנאי התחרות בו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי ניתן היה לאמוד את התועלות הללו בהתבסס על עלויות המשק כתוצאה מאי-ההתייעלות בחח"י . כך למשל העלות העודפת בגין העסקת עובדים עודפים (ללא ניכוי תשלומי הפרישה לעובדים) הסתכמה בשנים 2008–2013 בכ-80.4 - 6 מיליארד ש"ח64 (ראו להלן בפרק על תכניות ההתייעלות בחח"י). אומדני העלות והתועלת יכולים היו לשמש כתשומות למקבלי ההחלטות במשק וכקו מנחה לניהול מו"מ עם חח"י ועם ארגון עובדיה. משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י כי בנסיבות הקיימות אף ש תכניות ההתייעלות לא יושמו, בין היתר, כתוצאה מהיעדר אישורים מצד הגורמים הממשלתיים, היה עליה לפעול להפחתת מספר העובדים הבכירים ולא להגדיל את מספרם על ידי העברת עובדים למעמד בכיר. כן מעיר משרד מבקר המדינה להנהלת חח"י כי אמנם מדובר בשינוי מזערי במספר העובדים מדרגת ממ"ח ומעלה (1.9% ), אולםשינוי זה היה כרוך בתוספות שכר למיניהן והגדיל את הוצאות השכר ל-37 עובדים במעמד בכיר בשנים 2013 -2008, בכ-5.6 מיליון ש"ח במצטבר. עוד מעיר משרד מבקר המדינה להנהלת חח"י, כי על מנת לוודא את התועלת משימור מנהלים בסביבה תחרותית, היה עליה להציג לדירקטוריון חישובי עלות -תועלת המצדיקים כדאיות אותו שימור, שעל בסיסם היה אמור הדירקטוריון לשקול את אישור התכנית לקידום ממ"חים. משרד מבקר המדינה גם מעיר לחח"י כי לא היו בידה נתונים על החיסכון שיכול היה להיווצר כתוצאה מצמצום מוטת השליטה הניהולית בשיעור 15% ., אף שהיה ביכולתה להעריך עלות זו בעזרת אומדנים ,משרד מבקר המדינה מעיר לרשות החברות הממשלתיות כי אין פרוטוקולים מדיוניה הפנימיים בנוגע לתכנית מצפן (שחח"י הציגה לה כאמור במאי 2008 ובאפריל2009) , או בנוגע למתווה חלופי להתייעלות המתואם גם עם הנהלת חח"י וארגון עובדיה. היעדר התיעוד אינו מאפשר לוודא כי הרשות מילאה את תפקידה כנדרש כדי לסייע לחח"י להתייעל במסגרת שינוי המבנה הארגוני. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לרשות החברות הממשלתיות, כי מתוקף תפקידה בחוק החברות הממשלתיות, וכי נוכח החלטת ביה"ד מאפריל 2009 בדבר מעורבות גורמי המדינה בבחינת תכנית ההתייעלות, היה עליה לפעול בשיתוף עם הנהלת חח"י לקידומה תוך ניהול משא ומתן עם ארגון העובדים; עוד מעיר משרד מבקר המדינה לרשות החברות הממשלתיות, כי מתפקידה היה לוודא שהתועלת של תכנית התייעלות שחח"י מגישה לאישורה עולה על עלותה, ובמידה והיו לה ספקות לגבי תועלתה של התכנית, היה עליה להביא את הדברים לפני חח"י ולפעול בשיתוף עמה ועם וארגון העובדים לגיבוש מתווה חלופי בכפוף לבדיקת ההשלכות על כלל המשק. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות החברות הממשלתיות כי מתפקידה היה לוודא שהתועלת של תכנית התייעלות שחח"י מגישה לאישורה עולה על עלותה. אם סברה שמחירה של תכנית זו עולה על התועלת ממנה, היה עליה לסייע בגיבוש מתווה חלופי כדא י, בשיתוף הנהלת חח"י והדירקטוריון שלה , ותוך כדי ניהול מו"מ עם ארגון העובדים. הביקורת העלתהשההנהלה אישר ה העברת עובדים ארעיים למעמד קבוע בחלק מהמקרים שלא בהתאם לנוהל קביעות, ובלי שבחנה את ההשלכות על מצבה הכספי של חח"י בראייה לטווח הארוך. הביקורת העלתה כי במועד סיום הביקורת עדיין לא היה לרשות החשמל אומדן לגבי השפעת המתווים השונים לשינוי המבני שהוצעו בשנים 2013 - 2010 על התעריף, וגם לא אומדני עלויות ותועלות למשק. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת החברה על שהמנכ"ל הקודם נתן קביעות לעובדים ארעיים בניגוד לנוהל, ולדירקטוריון החברה על כי לא עמד על כך במועד, וכך נמנעה ממנו האפשרות לשנות את ההחלטות שהתקבלו, מאחר שהיה מעשה עשוי. עוד מעיר משרד מבקר המדינה שהתנהלות זו, וכן הסברי חח"י ממאי 2014, מ למדים שלדירקטוריון לא היו אמצעי פיקוח ובקרה נאותים על פעילות המנכ"ל הקודם, וזה הציב עובדות מוגמרות בלי שניתן אישור הדירקטוריון מראש. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות החברות הממשלתיות106, כיאם סברה שתכנית תנופת אור לא הבשילה לפנייה שניתן לאשרה, היה עליה לבחון את התכנית וליידע את חח"י כי היא אינה רואה בתכנית המוצעת תכנית מוגמרת שניתן לאשרה וכי יש לגבש את התוכנית ולהגיע להסכמות עם העובדים. כמו כן ראוי היה שהרשות תסב את תשומת לבה של חח"י לעניינים שבהם נדרשים שינויים בתכנית המוצע ת, ביודעה שנדרשת תכנית התייעלות בחח"י ושמועסקים בה כ-1,700 עובדים מיותרים. התנהלות זו של רשות החברות לא עלתה בקנה אחד עם תפקידה לסייע לחח"י להתייעל. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת חח"י, לדירקטוריון , לרשות החברות הממשלתיות ולממונה על השכר כי מדבריו של סמנכ"ל משאבי אנוש בחח"י ניתן ללמוד על פוטנציאל התייעלות שלא מומש. רשות החברות הממשלתיות השיבה לפניות חח"י רק לאחר פנייה חוזרת של חח"י, וחח"י מצדה, לא הגישה תכנית סדורה לרשות עד נובמבר 2012. ,לדעת משרד מבקר המדינה גם אם הסתייגותה של רשות החברות הממשלתיות לאשר את תכנית תנופת אור נבעה מאי-רצון לאשר תנאי פרישה חריגים110, היה עליה לסייע למצוא פתרונות למצב הכלכלי הקשה של חח"י - ביודעה כי קיימים 1,700 עובדים עודפים לפחות , אשר העלות העודפת בגין העסקת ם (ללא ניכוי תשלומי הפרישה לעובדים ) הסתכמה בשנים 2008-2013 בכ-4.08-6 מיליארד ש"ח111; וכי לחברה חובות שהגיעו באותה עת לכ-66.5 מיליארד ש"ח. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לרשות החברות הממשלתיות כי מתוקף תפקידה ונוכח אי-מימוש השינוי המבני , ובכללו תכניות ההתייעלות (תכניות מצפן ותנופת אור) מחד גיסא, וקיומם של עובדים עודפים מאידך גיסא, מן הראוי היה שהרשות תגלה מעורבות רבה יותר בסיוע לחיפוש אחר פתרון משותף לצמצום מצבת העובדים העודפים ולשיפור המצב הכספי של חח"י . היה עליה לעשות זאת בשיתוף הדירקטוריון, ארגון העובדים112 ושאר הגורמים הממשלתיים, כחלק מ תפקידה לסייע לח ברה ממשלתית בניהול עסקיה ובשינוי הארגוני שלה. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל רשות החברות הממשלתיות כראש צוות ההיגוי, שלנוכח טענתו בדבר מורכבות סוגיית הסדר הנכסים, היה על צוות ההיגוי לבדוק נושא זה בצורה מעמיקה יותר, ולמנות צוות ייעודי כפי שהודיע למשרד מבקר המדינה שבכוונתו לעשות. בטיוטת ההמלצות לא נקבע מהם הנכסים שאינם משמשים את חח"י. יתרה מזאת, במועד סיום הביקורת טרם הקים צוות ההיגוי את ועדת העתודות, וועדה זו ממילא לא החלה לפעול לבחינת לבחון את משמעויות הסדר הנכסים ולפעול לגיבוש חלופות לשיוך נכסי חח"י לכל אחת מפעילויותיה, לרבות אומדן העלות הכרוכה בהסדר הנכסים . פרי עבודת צוות ייעודי וועדת העתודות נדרש כתשומה להחלטות מושכלות של השרים בעניין השינוי המבני, והיעדרן עלול לעכב את ביצוע הסדר הנכסים והשינוי המבני. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה, כי בהתאם לפסיקת בג"ץ159, רשות החשמל אינה חייבת לבסס את קביעתה בדבר תעריפי החשמל רק על העלויות המוצגות בדוחות הכספיים של חח"י, והיא רשאית להכיר גם בעלויות אחרות שלדעתה ראוי לבסס עליהן את התעריפים. הכול לטובת הציבור תוך כדי הבטחת אמינות, זמינות, איכות, יעילות ויצירת תנאים לתחרות ולמ זעור עלויות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי רשות החשמל מחויבת לפעול בהתאם למדיניות כללית ולא ניתן לכפות עליה החלטה פרטנית הפוגעת בעצמאותה160 . משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת חח"י ולדירקטוריון שלה כי אכן הוצאות השכר של חח"י הסתכמו בשנים 2013 ו-2014 בכ-11% ,מכלל עלויותיה. עם זאת הן כ-30% מעלויותיה ללא עלויות הדלק, כך שהוצאות השכר הם אחד הרכיבים המהותיים בפערים בין מתווה התעריף לבין עלויותיה בפועל. עוד מעיר משרד מבקר המדינה להנהלת חח"י ולדירקטוריון ש לה כי ייש ום פעולות לצמצום הוצאות השכר שלה, בכפוף למחויבויות בהתאם לדין ולהסכמים, היה מקטין את הפערים ומשפר את מצבה הכספי. משרדמבקר המדינה מ עיר לרשות החברות הממשלתיות, כי אישור ההסכמים בידי הממונה על השכר אין פירושו בהכרח שקודם האישור נבחנו היבטים כספיים ומימוניים או כיסוי בתעריף. רשות החברות לא וידאה שהנהלת חח"י והדירקטוריון שלה בחנו את מקורות המימון לכיסוי התוספות שבהסכם השכר, אף שהיה בידי ה להעריך את יכולת המימון של חח"י , באמצעות ניתוח נתו ניה הכספיים. משרד מבקר המדינה גם מעיר לרשות החברות הממשלתיות שהיא לא עקבה אחר המצב הכספי הצפוי של חח"י, ובכך היא לא פעלה בהתאם לתפקידה כמוגדר בחוק החברות הממשלתיות. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור ריבוי גורמי האסדרה (רגולטורים) במשק החשמל, מן הראוי היה לתאם בין הגורמים השונים על מנת לסייע לחח"י לקבל החלטה כיצד לנהוג. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל רשות החברות הממשלתיות כראש צוות ההיגוי, כי היה עליו לתת את דעתו למורכבות סוגיית איתנותה הכספית של חח"י, וכי ראוי היה שצוות ההיגוי ידאג לגיבוש דוח על האיתנות הכספית ועל חיזוק חח"י בד בבד עם עבודתו, לרבות חלופות לטיפול בהתחייבויותיה, לקראת השלמת הדיונים עם הנהלת חח"י ועם עובדיה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לראש צוות ההיגוי, כי בשל מצבה הכספי של חח"י במועד סיום הביקורת, המלצות הדוח על האיתנות הכספית נדרשות למשרדי הממשלה כתשומה להחלטה מושכלת בעניין טיוטת "הצעת מחליטים" העוסקת, בין היתר, בהנפקת מניות חח"י. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שצוות ההיגוי ייתן דעתו על הצורך בהסדרת ה דיווח על הנוכחות ומבנה השכר בחח"י ועל היקף ההתייעלות הנדרש בה נוכח מספר העובדים שיפרשו וגובה הפיצויים שישולם להם. מן הראוי היה שהצוות יקבע את פעולות הגורמים הממשלתיים שיאפשרו מימוש של תכנית כזו ואת דרכי המעקב והפיקוח של הגורמים הממשלתיים על מימושה, כדי להבטיח את השגת יעדיה220. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת חח"י ולדירקטוריון כי חרף תהליכי הבקרה שציינו, היעדר נתוני תפוקות ב דוחות הביצוע של המיזמים והיעדר חישובים של ניתוחי סטיות יעילות תקופתיים, כמקובל בחשבונאות ניהולית, פוגעים ביכולתם להסיק מסקנות בנוגע ליעילות של כל אחת מהתשומות באותם מיזמים, ובכלל זה ברכיב העבודה . משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת חח"י ולדירקטוריון שלה, כי הם אישרו את תקציבי השעות הנוספות לעובדי חח"י, בלי שהתחשבו במידע שהיה להם על מקרים שבהם עובדי החוץ דיווחו על שעות נוספות שאותן הם לא בהכרח ביצעו. משרד מבקר המדינה מעיר לצוות ההיגוי כי הנחת היסוד בחלופה שהציג מחזקת את ההכרח לוודא שהשינוי המבני אכן יביא לחיסכון, ואת הצורך להציג לפני השרים את הכדאיות הכלכלית הנובעת מן החלופות השונות - כל זאת עוד לפני קבלת החלטות לביצוע. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, שבשל היעדר אומדן בדבר עלות השינוי המבני אי-אפשר לתכנן תכנון מושכל את המקורות למימונו. זאת ועוד, חסרונם של נתונים לגבי הכדאיות הכלכלית של השינוי עלול ליצור מצב שבו הצרכנים הם אלה שיידרשו בסופו של דבר לממן אותו ואת תכנית ההתייעלות. משרד מבקר המדינה גם מעיר כי בהיעדר תימוכין להמלצות הצוות, לא ניתן לוודא כי הוא אכן בחן חלופות למימון השינוי המבני. משרד מבקר המדינה מעיר לדרג המקצועי של משרדי האוצר והמשפטים, כי מן הראוי היה שבעקבות פניית היועץ המשפטי של משרד האנרגיה, ולנוכח משימות צוות ההיגוי הנוגעות במשק החשמל בכללותו (באשר הוא, ולא רק בחח"י) הם יבחנו בעקבות מינוי מר אורי יוגב כמנהל רשות החברות הממשלתיות, אם יש צורך במינוי גורם מקצועי חיצוני אחר במקומו כיו"ר צוות ההיגוי, על מנת שיהווה גורם מקצועי מאזן ובלתי-תלוי. משרד מבקר המדינה מעיר לחברי צוות ההיגוי כי נוכחותו של היועץ בישיבותיהם עוד בטרם אישרה ועדת המכרזים את מועמדותו לתפקיד, וכחודשיים וחצי קודם שחתם משרד האנרגיה עמו על חוזה התקשרות, אינה תקינה. מעשים אלה הפכו את החלטת ועדת המכרזים ל"חותמת גומי" שאישרה את ההתקשרות בדיעבד. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת חח"י כי עדכונן של חלק משיטות שכר העידוד הוא צעד מבורך, אך אינו עונה על הצורך בשינוי רוחבי של כלל שיטות שכר העידוד הנהוגות בחברה מאז שנות התשעים, ואין בו כדי להגביר את היעילות של כלל עובדי חח"י. לדעתמשרד מבקר המדינה, מן הראוי שמליאת רשות החשמל תבחן מחדש סוגיה זו ותחליט על השקיפות הראויה במתכונת עריכת הפרוטוקולים מדיוני הרשות ועל פרסומם באתר האינטרנט. לדעת משרד מבקר המדינה, על השרים לשקול ולבחון בהקדם, חלופות להמשך פעילות משק החשמל וחח"י, על השלכותיהן האפשריות, כדי להציגן להכרעת הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר לצוות ההיגוי כי מתשובת מנהל רשות החברות הממשלתיות מיוני 2014 עולה שהצוותגיבש את טיוטת ההמלצות בלי שהיו בידיו מלוא אומדני העלויות והחיסכון של השינוי המבני במשק החשמל. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לרשות החברות הממשלתיות, כי העבודה שהגישה חברת הייעוץ החיצונית כללה אומדנים המתייחסים רק לעלויות ולתועלות בעקבות פרישת עובדים, ולא כללה תחשיבים בדבר התועלת שעשויה הייתה לצמוח למשק ממעבר לשוק תחרותי ומהקטנת תלותו בחח"י כמונופול.
לדעת משרד מבקר המדינה, צוותהיגוי שייכללו בו בעלי עניין שונים וגורמים עצמאיים יתרום לא רק למגוון דעות רחב יותר ולהמלצות שתכליתן להגביר את התחרותיות במשק ו את פירוק המונופול של חח"י , אלא גם לאיזון האינטרסים מול בעלי עניין אחרים, לרבות צרכני החשמל.