רשות האוכלוסין וההגירה . עובדים זרים בתחום הסיעוד .מגבשי השיטה החדשה הב יאו לידי ביטול הסדר הכבילה, שפגע בעו"ז בענף הסיעוד, והדגישו שיש להגן על זכויותיו. ראוי שרשות ההגירה ומשרד התמ"ת יקפידו על יישום ההוראות שנקבעו בנהלים ויפעלו להסדרת העניינים שטרם באו על פתרונם, כדי שיהיה אפשר להוציא מהכוח אל הפועל יעד מרכזי זה של השיטה. .הועלה שעוד במהלך שנת 2009 ,החלה רשות ההגירה להקים את המאגר אך היא לא הייתה ערוכה די הצורך, והדבר לא עלה בידה. בתחילת 2010 .היא החלה להקימו בשנית מנתוני רשות ההגירה עולה שבסוף אוגוסט 2010 היו רשומים במאגר 118 עו"זים בלבד, ואילו 1,860 עו"זים לא מועסקים אחרי ם שעל פי הנוהל עמדו בקריטריונים להרשמה למאגר, לא נרשמו; כן לא נרשמו למאגר עוד 1,121 עו"זים שעל פי הנהלים היו רשאים להירשם עד סוף אוגוסט 2010 ., אך משלא נרשמו נשללה מהם האפשרות ממועד זה ואילך יוצא אפוא שעד סוף אוגוסט 2010 נרשמו למאגר רק מעטים מהעו"זים הלא מועסקים שעמדו בקריטריונים. על רשות ההגירה לפעול לאיתורם של כל העו"זים שאינם מועסקים בסיעוד אף שאשרות הכניסה לארץ ניתנו להם לצורך עבודה זו, ולהחליט כיצד לנהוג הן במי שעדיין עומדים בקריטריונים להרשמה למאגר ולמרות זאת לא נרשמו, והן במי שכבר אינם עומדים בהם. משרד מבקר המדינה מעיר שגם מיוני 2010 , מועד הפעלתו של יעד ההשמה, אין הוא אמור לפגוע במטופלים אלא הוא אמור להביא להפעלת הלשכות ביעילות ולוויסות מספר העו"זים שיובאו מחו"ל כל עוד מצויים עו"זים בני השמה בארץ. לכן גם הפעלת יעד ההשמה מוקדם יותר לא הייתה אמורה לפגוע במטופלים. בעת עריכת הביקורת לא נמצאו החוזים האמורים אצל הממונה, וממילא ברור שרשות ההגירה לא וידאה באופן שיטתי שעורכי דין מטעם הלשכות אכן בדקו ואישרו שהחוזים תואמים את דיני העבודה בישראל ואת הנהלים האחרים הקשורים לנושא. עולה אפוא שעד מועד סיום הביקורת טרם השלימה רשות ההגירה את הסדרתם של מכלול הנושאים שנועדו להבטיח את התאמתו ואת הכשרתו של העו"ז לעבודה בתחום הסיעוד עוד לפני השמתו לטיפול בקשיש. על רשות ההגירה להשלים את הסדרתם של נושאים אלו. על פי החלטת הממשלה היו התקנות אמורות לעבור לאישור ועדת העבודה לא יאוחר מתחילת יוני 2010, ואולם עד מועד סיום הביקורת הן לא הוגשו לאישורה. אף כי אחת המטרות המרכזיות של השיטה החדשה בסיעוד, לפי נוהל הלשכות, היא להגן על זכויות העו"ז, ואף כי בית המשפט העליון קבע בנובמבר 2009 כי על המחוקק להסדיר את מכלול הבעיות הקשורות לתבנית ההעסקה הייחודית של העו"ז בסיעוד - למרות זאת הועלה שעד מועד סיום הביקורת נתקל משרד התמ"ת בקשיים בבואו להסדיר את הנושא. אשר לרשות ההגירה, זו לא הסדירה נושאים אחרים הנוגעים לזכויות העו"ז, שעליהם הורתה הממשלה בהחלטתה מינואר 2010 , בהם הסדרת תשלום שכרו של העו"ז בשנה הראשונה לבואו לארץ במימון הלשכה, אם הוא לא עבד בשנה זו. .ולדווח על כל שינוי בתוך שבעה ימים, אבל פיקוח שיטתי וסדור באמצעות בדיקה פרטנית היה אמור, בין היתר, לבחון אם אכן הן עמדו בכל ההתחייבות האלה, ובעקבות זאת - להחליט בנוגע להארכת ההיתר. פיקוח כזה נמנע בשל ההארכה הגורפת של ההיתרים. הועלה שבמועד סיום הביקורת טרם הסתיים הטיפול בחקיקת תקנות אלו, ורק ביולי 2010 , כחצי שנה לאחר החלטת הממשלה, העבירה הלשכה המשפטית של רשות ההגירה הצעת תקנות לאישורו של שר הפנים. נוסף לסמכויות הבלעדיות שנקבעו לכל משרד, לשני המ שרדים הוקנו בחוק סמכויות פיקוח מקבילות, לפיהן הם יוכלו לפקח על אותם הנושאים, בהם פיקוח על העמדת מגורים הולמים לעו"ז ועל הסדרת ביטוח רפואי. בדיון של ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת בנובמבר 2009 ,במסגרת הליך התיקון של החוק האמור הביע היועץ המשפטי של הוועדה שליווה את הליך החקיקה בנושא, את חששו מפיצול הסמכויות בחוק. השירותים האחרים שרשות ההגירה נותנת לציבור, בהם שירותים הקשורים למעמד ולאזרחות, למרשם, לדרכונים ולמתן אשרו ת, ניתנים באמצעות כ -30 לשכות (להלן- לשכות רשות ההגירה) הפזורות ברחבי הארץ, ואילו הטיפול בהיתרים להעסקת עו"זים ניתן רק בארבעה מוקדים, מה שמקשה על הקשישים מיישובי הפריפריה. יתרה מזו, מוקדים אלו שוכנים במקומות שונים ממקומות משכנן של שאר לשכות רשות ההגירה (שבהן ניתנים שירותיה האחרים של רשות ההגירה). מיעוט המוקדים פוגע בנגישות הפיזית אליהם. הנפגעים מכך הם מי שמעדיפים לזרז את ההליך ולהגיע פיזית אל המוקדים, ולא להסתייע בשירותי הדואר (בשליחת הבקשה ובקבלת תשובתה של רשות ההגירה). על רשות ההגירה להבטיח שהליך מתן ההית ר יהיה יעיל ונגיש לכל הנזקקים במידה שווה. לשם כך עליה, בין השאר, להרבות את מספר המוקדים המטפלים בנושא ולדאוג ששירות זה יינתן באותם המקומות שבהם ניתנים שירותיה האחרים. רק כתשעה חודשים לאחר מכן, ביונ י 2010 , עוגנו הקריטריונים המחמירים בנוהל הקריטריונים, והוועדה המקצועית החלה לפעול לפיהם. משרד מבקר המדינה מעיר שהחלטת הממשלה בנוגע להחמרת הקריטריונים התקבלה במאי 2009 , והיא הורתה במפורש כי על הוועדה המקצועית לפעול על פיהם כבר מאוקטובר 2010 , אבל הם עוגנו בנוהל רק כתשעה חודשים לאחר מכן. אשר להורא ת הממשלה בעניין חובת ההפקדה של שכר העו"ז בחשבון בנק על שמו - הוראה זו התקבלה רק בינואר 2010 , כלומר רבע שנה לאחר שהוועדה המקצועית כבר הייתה אמורה לפעול על פי הקריטריונים המחמירים. מנתוני רשות ההגירה עלה שבתחילת אוגוסט 2010 לא היו רשומים בלשכה כנדרש 1,260 (3% ) בעלי היתר תקף להעסקת עו"ז שהיו רשומים כמעסיקיו של עו"ז פעיל אחד לפחות. עוד עלה שבאותו מועד 1,605 מעסיקים בסיעוד בעלי היתר העסקה לא תקף היו רשומים ברשות ההגירה כמעסיקיו של עו"ז פעיל אחד לפחות. על רשות ההגירה לאתר את הקשישים בעלי היתר להעסיק עו"ז שאינם רשומים בלשכה כלשהי ולדאוג לרישומם כנדרש. כמו כן עליה לאתר את הקשישים המעסיקים עו"ז אך היתרם אינו תקף, ולדאוג לחידושו אם הקשיש זכאי לכך. ואולם משרד הבריא ות בתשובתו מנובמבר 2010 מסר למשרד מבקר המדינה, שאין זה סביר כי רשות ההגירה תקבע בנושא הכנסת גורם מטפל (עו"ז) למוסדות סיעודיים בטרם תיאמה זאת עם הגוף המפקח על המוסדות האלה, שהוא משרד הבריאות. המשרד הסביר שבהעסקת עו"ז במוסד יש בעיות מהותיות שאינן מוסדרות, למ של למי כפוף העו"ז מקצועית או ניהולית בעת שהקשיש שוהה במוסד, או על מי מוטלת האחריות כאשר מתעוררת בעיה בעניין העו"ז. משרד הבריאות העיר שיש לבחון באיזו מידה המטופל זקוק לטיפול נוסף על זה שנותן המוסד; ואף הוסיף שאם העסקת עו"זים במוסדות סיעודיים תהיה לתופעה שכי חה יהיה עליו לקבוע אמות מידה מקצועיות בנושא. אף משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה) בתשובתו מנובמבר 2010 מסר למשרד מבקר המדינה, שהאישורים החריגים האמורים ניתנו בידי רשות ההגירה בטרם התייעצו אתו. משרד הרווחה הוסיף שלדעתו אין צורך בעו"זים במו סדות מאחר שעל פי חוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה- 1965 , ועל פי תקנותיו, על המוסדות לטפל בקשישים השוהים אצלם ולהשגיח עליהם 24 .שעות ביממה משרד מבקר המדינה מדגיש כי השיטה החדשה להעסקת עו"ז נ ועדה להשתית את מתן הסיוע לקשיש בקהילה על יסודות חדשים ומשופרים. יתרונותיה וחסרונותיה של השיטה, כדברי בית המשפט העליון, צריכים להיבחן ביישומה, ולמרות זאת כשנתיים התעכב יישומם של חלק . נוכח כל זאת מן הראוי שרשות ההגירה תפנה בהקדם למשרד הבריאות ולמשרד הרווחה ותתאם איתם את נושא מתן האישורים החריגים האמורים. מרבית הקשישים המעסיקים עו"ז נמנים עם הקבוצה הראשונה, וכך ממועד שינוי הנוהל הצטמצמה החובה השנתית לביקורי עו"ס מטעם הלשכה בבתיהם לביקור בית אחד בלבד. אשר לקבוצה השנייה, זו אינה זוכה כלל וכלל לביקורי בית מטעם המוסד לביטוח לאומי, ולמרות זאת הופחת מספר ביקוריו של העו"ס מטעם הלשכה אצל קבוצה זו לפעמיים בשנה בלבד. השירות שהלשכה נותנת לקשיש צומצם אפוא גם בכמותו וגם באיכותו, אבל הועלה שלמרות צמצום זה, לא הופחת במקביל התשלום ב סך 70 .ש"ח שעל הקשיש לשלם ללשכה מדי חודש בחודשו עבור שירותיה יתרה מזו, הועלה שרשות ההגירה לא עשתה עבודת מטה מקדימה לבחינת העלויות המוטלות על הלשכות קודם שהחליטה להפחית ממחויבויותן למתן השירותים האמורים לקשישים הסיעודיים. רק כחודש לאחר שינוי נוהל הלשכות הנחה מנכ"ל רשות ההגירה את מרכז יחידת הסיעוד לבחון את הנושא עם יועץ כלכלי חיצוני. עד דצמבר 2010 , טרם הסתיימה בחינה זו. אחד ההסברים להפחתת הנטל מעל הלשכות היה שממילא חברות הסיעוד הפועלות מטעם המוסד לביטוח לאומי מחויבות לשלוח עו"ס כל 60 יום אל רבים מהמטופלים הסי עודיים. יצוין שגם עו"סים מטעם הלשכות לשירותים חברתיים של הרשויות המקומיות מבקרים בבתי הקשישים60 . ואולם הועלה שרשות ההגירה לא דאגה - קודם לקביעת ההסדר החדש בנוהל - להסדיר עם השירות לזקן במשרד הרווחה (המופקד על פעילותן של הלשכות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות) כיצד יועבר המידע מביקורי בית אלו אל רשות ההגירה לצורך מתן טיפול נאות לקשיש. משרד מבקר המדינה מעיר שטענות הלשכות היו ידועות לרשות כבר בשנה הראשונה להפעלת השיטה החדשה, ומן הראוי היה שהבדיקה הכלכלית האמורה תיעשה עוד בטרם עודכן הנוהל, ביוני 2010 , ולפיו צומצמו שירותי הלשכות למעסיקים הן כמותית והן איכותית. באוגוסט 2010 מסר הממונה על אכיפה מינהלית למשרד מבקר המדינה רשימה של 12 מעסיקים שהוא טיפל בהם בשנת 2010; ל -10 מהם הוחלט לבטל את ההיתר למשך שנה או יותר. ואולם בבדיקה שנעשתה במערכת "אביב" באוגוסט 2010 הועלה שבנוגע ל-5 מהם לא הוזן המידע על ביטול ההיתר, אף שבנוגע ל-2 מהם הוחלט עוד בינואר 2010 , ובנוגע ל-3 האחרים- בסוף יולי 2010 ., שבוע לפני הבדיקה במחשב .היועץ המשפטי הוסיף וציין שעם התמנותו של השר בן אליעזר לשר התמ"ת הוא קיבל את עמדתו העק רונית של קודמו והנחה את מנכ"ל משרדו לברר שוב, האם אפשר להשיג את הסכמת משרד האוצר לשפות את המעסיק הסיעודי כדי לקדם את החקיקה הנדרשת. ואולם משרד האוצר הוסיף להתנגד לכל שיפוי. לפיכך עדיין אין שר התמ"ת מאשר לקדם את הצעות החקיקה. יוצא אפוא שעד ינואר 2011 , שנה לאחר החלטת הממשלה, טרם הוסדר נושא תשלום השכר מן הלשכה לעו"ז, אם לא עבד בשנה הראשונה לבואו לארץ. הועלה שהחלטת ממשלה זו לא יושמה, והפקדת הפיקדון כפי שקבעה ועדת סובל לא הוסדרה. בנובמבר 2009 הודיעה השופטת בדימוס שעמדה אז בראש הוועדה כי היא מסיימת את כהונתה בה, ומא ז ועד מועד סיום הביקורת, במשך שמונה חודשים, לא התכנסה הוועדה. מאותו מועד הצטברו אצל הממונה על אכיפה מינהלית 27 תיקים נגד נכים שהטיפול בהם לא קודם בשל ההמתנה לדיון בוועדה זו. ועדה בראשות שופט בדימוס אמורה אפוא לבחון חשדות שהועלו נגד מעסיקים-נכים, ובשל נכותם הוועדה אמורה לבחון אותם בחינה זהירה יותר טרם שלילת ההיתרים. ואולם חשדות אלו דומים בעיקרם לחשדות שהועלו נגד מעסיקים-קשישים, ושלילת היתריהם עלולה לגרום להם נזק שאינו פחות מן הנזק לנכים. לכן לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהטלת סנקציות מינהליות על קשישים בעלי היתר להעסיק עו"ז תיעשה גם היא על בסיס המלצתה של ועדה כאמור. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם יש זכאים להיתר העסקה שבגלל התמריץ הכלכלי בחרו מלכתחילה שלא לבקשו, בכל זאת רק שיעור מועט של 3% מקרב הזכאים שהוציאו היתר בחרו להיעזר בתמריץ זה. בשל כך ובשים לב לתשובת משרד הרווחה (שאין התוספת מספקת למי שזקוק לסיוע במשך רוב שעות היממה) על הגופים המטפלים בנושא לבחון כיצד אפשר לעודד לניצול התמריץ המוצע גם את מי שבחר להוציא היתר, וזאת כדי לצמצם את מספר העו"זים. יוצא אפוא שעד יוני 2010 לא הפעילה רשות ההגירה את המגבלות הנזכרות בנוהל המאגר, שנועדו לצמצם את מספר העו"זים המובאים מחו"ל כל עוד אפשר להיעזר בעו"זים שכבר נמצאים בארץ, ובפועל לא הוגבלה כמות העו"זים שהלשכות הביאו מחו"ל. יתרה מזו, ממסמכי רשות ההגירה עלה שאי-הפעלת המאגר אף פגעה בעו"זים ששהו בארץ והיו בני השמה אך בשל אי -הפעלת המאגר התקשו להשתבץ אצל מעסיקים. משרד מבקר המדינה מעיר כי על פי השיטה החדשה, המאגר הוא המנגנון המרכזי שנועד לווסת ולהגביל את מספר העו"זים השוהים בארץ לפי הביקוש בענף הסיעוד. ראוי שרשות ההגירה תעשה את כל הנדרש כדי להפעילו באופן שיטתי ותגביל באמצעותו את מספר העו"זים שיביאו הלשכות הפרטיות מחו"ל. (א) הממונה על אכיפה מינהלית מסר לנציגת משרד מבקר המדינה, כי מגיעות אליו תלונות רבות הן מעו"זים והן מעמותות שונות המטפלות בעו"זים, והוא מעבירן לבדיקת מחוזות הפיק וח של רשות ההגירה. עם זאת נמצא שלצורך מעקב הוא לא עשה דבר, ובין השאר לא נמצא בידיו רישום מסודר שממנו היה אפשר ללמוד על היקף התלונות, על שלב הטיפול בכל תלונה ועל משך הטיפול בהן, וכן לא היה בידיו רישום בדבר העברת התלונות לטיפול במחוזות הפיקוח: אילו תלונות הו עברו לבדיקתן, מתי הועברו ולאיזה מחוז. (ב) בעת הביקורת באוגוסט 2010 נמצאו אצל הממונה על אכיפה מינהלית תלונות נגד מעסיקים בשלבי טיפול שונים, והועלה שהטיפול בהן התעכב לאורך זמן. במסמכים שנמצאו: משרד מבקר המדינה מעיר שחשוב לחדש את ההיתרים באופן פרטני, מתוך בחינתה של כל לשכה, ולא באופן גורף כפי שחזר ועשה הממונה, והדבר היה ברור גם לו. להלן כמה עובדות המלמדות על כך: ההיתרים ניתנו מלכתחילה לשנה אחת בלבד; הארכותיהם בדרך האמורה לוו בהסברי הרשות מדוע אין היא יכולה להאריכם שלא בדרך זו; לקראת חידוש ההיתרים בספטמבר 2010 נדרשו הלשכות ובעלי תפקידים בלשכה למלא מחדש סדרת טפסים ובהם התבקשו להצהיר ולהתחייב מחדש בנושאים שונים. עוד יוער, שאמנם הלשכות התחייבו מלכתחילה לקיים את כל החוקים, הנהלים, החוזרים והתקנות הרלוונטיים בנושא משרד מבקר המדינה מוסיף שוועדת סובל קבעה את המספר המרבי (המקורי) של המעסיקים והעו"זים היכולים להיות רשומים בלשכה מתוך דאגתה לאיכות השירות למע סיק ולעו"ז ולפיקוח הדוק של המדינה על הלשכות הפרטיות. הפעלת השיטה החלה רק בספטמבר 2008 ,, וכאמור טרם הושלמה ההיערכות ליישומה, ובכלל זה הנושאים: שיפור השירותים לקשיש, שמירה על זכויות העו"ז והפיקוח על הלשכות. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שצוות משותף יושב על המדוכה, יש מקום שהוא יבחן גם את ההשפעה של שינוי גודל הלשכות על השירות למעסיק, את יכולתן של לשכות קטנות לשרוד ואת יכולת הרשות לפקח בפועל על הלשכות - כל זאת בלי לפגוע במטרות השיטה וביעדי המדיניות הכלכלית והחברתית שבבסיסה, שהן שימור עקרון התחרות ומניעת קרטליזצי ה ושילובם של נותני שירותים קטנים ובינוניים. משרד מבקר המ דינה מעיר כי נוכח שיעורם הנמוך של בעלי ההיתר שבחרו לנצל את התמריץ הכלכלי האמור, מן הראוי שרשות ההגירה עם המוסד לביטוח לאומי ועם משרד הרווחה, המופקד על הטיפול הכולל בקשישים בקהילה, יבדקו את הסיבות לכך ויבחנו כיצד אפשר לעודד את בעלי ההיתר להעסיק עובד ישראלי במקום עו"ז. משרד מבקר המדינה מעיר שעל אף אי -הבהירות, הלשכות נדרשות להמציא נוסחי חוזים למעסיקים ולעו"זים. כדי שהרשות תבחן אם לא נקבעו בהם הלכות חריגות בנושאים שיש בהם בהירות, מן הראוי שהחוזים יוצגו לרשות כנדרש בנוהל. אשר להליך קבלת ההחלטות הנוגעות לביטול היתר להעסיק עו"ז בסיעוד, שר הפנים מר אלי ישי מסר בתשובתו למבקר המדינה כי בנובמבר 2010 מינה הממונה ועדה מייעצת בנושא ביטול היתרים להעסקת עו"ז בסיעוד. הוועדה מונתה לחצי שנה, ובראשה יעמוד מנהל מינהל אכיפה וזרים שברשות ההגירה. השר הוסיף כי ועדה זו תדון בכל המקרים שבהם עומד על הפרק ביטול היתריהם של מעסיקי עו"זים בסיעוד - אם קשישים ואם נכים. משרד מבקר המדינה מעיר כי היות שהבדיקה האמורה הסתיימה עוד בספטמבר 2009 והיות שהטיפול בממצאיה מתעכב, מן הראוי שרשות ההגירה תשקול בדיקה מחודשת בלשכה זו כדי לבחון כיצד היא פועלת בהווה. משרד מבקר המדינה מציין שעולה חשש שמהלך זה עלול להביא לידי יצירת מספר מצומצם של לשכות גדולות מאוד. אלה יזכו ליתרון רב בזכות גו דלן, ומנגד עלולה להיפג ע יכולת התחרות של יתר הלשכות, ובעיקר של הקטנות שבהן, המתקשות כבר כיום לעמוד בדרישת הסף לצורך קבלת היתר, וכתוצאה מכך גם פגיעה ביכולת הקשיש ובני משפחתו לבחור לשכה ולקבל שירותים ראויים.
.לביטוח לאומי מבצעות לצורכיהן שלהן ובין חובת הביקורים המוטלת על רשות ההגירה.