משרד התיירות . השתתפות המשרד במימון אירועים המשרד הודיע בתשובתו כי לא היה מודע לכתב השיפוי. עם זאת, עולה כי הגורמים המקצועיים במשרד ידעו ש הגורם שי בצע הלכה למעשה את פסטיבל הסטודנטים, הוא חברה פרטית , שעיסוקה פעי לות כלכלית לרווחת ציבור הסטודנטים, ושהיא בוודאי אינה מלכ"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, מכל האמור לעיל עולה כי כספי המשרד ניתנו כתמיכה בסכום כולל ולא כנגד הפעילויות שעליהן הוסכם ושבוצעו בפועל. הוצאת כספי המשרד נעשתה בלא שאיש מהמשרד יקפיד על הבקרה הנדרשת לנחיצות ההוצאה ולתקינותה. נמצאו שני פרסומים בלבד , בגיליונות שהתפרסמו ב - 5.8.10 וב- 12.8.10 , כלומר הפרסום בעיתון זה נמשך שבועיים בלבד, ולא שישה שבועות כמתחייב בהסכם . נמצא כי המשרד שילם להתאחדות עבור פרסומים ופעולות שיווק בלי שבדק אם אכן בוצעו. מהאמור לעיל עולה כי פעולות שיווק שהתחייבה ההתאחדות לבצע בוצעו רק בחלקן. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי החרגת הפסטיבל מדרך המלך, כלומר נוהל אירועים, על ידי המנכ"ל ועל ידי היועמ"ש, וקביעת דר ישות שונות מהמקובל באירועים דומים, הן שהביאו לכך שכספי המשרד הועברו בפועל לחברה פרטית, הפועלת למען השאת רווח. כל זאת ללא בדיקה נאותה, ואחרי שבדיעבד התברר כי אין מדובר בעלויות גרדא אלא בעלויות בתוספת העמסת רווח. הביקורת העלתה כי המשרד שילם להתאחדות בלי ש ביקש ל בדוק את מערכת החשבונות הנוגעת למיזם ובלי ש ביקש לקבל דוחות כספיים כקבוע בהסכם. בעקבות הביקורת פנה המשרד להתאחדות, וביקש את המסמכים האמורים. ואולם עד מועד סיום הביקורת, נובמבר 2011 ., לא קיבל המשרד את המסמכים מהטבלה עולה כי ההוצאות בפועל, בשלושת הסעיפים המוצגים בטבלה, נמוכות בהרבה מהדיווח למשרד. לדעת משרד מבקר המדינה אי-אפשר לפרש א ת ההתחייבות, שנתן המשרד בהסכם לממן פעולות מסוימות בשלושה תחומים ספציפיים, ככוללת את עלות המלונות; לפיכך הייתה חריגה גדולה ממימון 49% .המותרים לפי ההסכם מחישוב שערך משרד מבקר המדינה עולה כי שיעור השתתפות המשרד ( 936,000 ( ש"ח) מסך הוצאות ההפקה שהיו בפועל לחברה 1,185,478 ש"ח32) הוא כ - 79%. נמצא כי במסגרת הסכם אילת הוחלט , כאמור, לתמוך ב שני אירועים בסך של 200,000 ש"ח על פי הקריטריונים הקבועים בנוהל האירועים , וזאת למרות ההצהרה בוועדת המכרזים כי המשרד "התנתק" מנוהל אירועים לגבי אירועים באילת. לדעת משרד מבקר המדינה, משקבע המשרד בהסכם אילת כי אירועים באילת ייבחנו על פי נספח ג', הרי שאין זה תקין שאירועים מסוימים, שנערכים באילת בתקופת הזמן שעליה חל נספח ג', ייבחנו על פי נורמה אחרת - נוהל האירועים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו להקפיד שאירועים חדשים שהעירייה תיזום יעמדו בתנאי נספח ג' , ושהבקרה אחר הוצאת הכספים בגינם תיעשה על ידי המשרד. במצב הנוכחי לא ברור איזה גוף יהא מוסמך לבחון אם האירוע החדש עומד בתנאי נספח ג' ועל מי יוטלו הפיקוח והבקרה על אירוע כאמור - על המשרד או על העירייה, אם בכלל. על פי תקנות חובת המכרזים ניתן לאשר פטור ממכרז על פי תקנת המיזם לאירוע ספציפי ולגוף העומד בתנאי התקנה. אחריות זו מוטלת לבחינת ועדת המכרזים המשרדית, והיא אינה יכולה לאצול אותה לגוף אחר כגון העירייה. משרד מבקר המדינה אינו מקבל טענה זו. ההתקשרות על פי תקנת המיזם יכולה להתבצע רק עם מי שפועל ללא מטרת רווח. "מיזם" אינו גוף משפטי שניתן להתקשר את ו. לא סביר שחברה פרטית שמעצם הגדרתה מטרתה היא להשיא רווחים, תתקשר בפרויקט ללא כוונות רווח. פרשנות זו של המשרד אינה עולה בקנה אחד עם התנהלות המשרד לאורך השנים, אשר נהג במשך כל השנים להתקשר על פי תקנה זו רק עם מלכ"רים. (א) עד הפסטיבל ב- 2010 הייתה זו החברה שהפיקה פסטיבלי סטודנטים באילת בעשור האחרון. הביקורת העלתה כי בפרסומים לשיווק הפסטיבל, שהתפרסמו לפני הדיון ב- 21.7.10 באתרי האינטרנט של אגודות סטודנטים שונות, צורף הסמליל של החברה בצד הסמליל של חברת הפקות א' כמארגנות האירוע. באותם פרסומים לא הופיע סמליל של הה תאחדות, ואין אזכור שלה כנותנת חסות לאירוע. כמתואר לעיל, החברה היא גם זו שיזמה את הפנייה להשתתפות המשרד בפסטיבל. למרות זאת, ב- 21.7.10 קבע מנכ"ל המשרד ששותפות המשרד בהפקת הפסטיבל אפשרית, בין היתר, בשל כך ש"השותף להפקה איננו גורם עסקי". יתרה מכך, ב- 27.7.10 כתב יו"ר ההתאחדות דאז למשרד כי החברה היא המתפעלת והמפיקה היחידה של הפסטיבל, וכי בעלי המניות של החברה הם אגודת הסטודנטים של מכללה (המחזיקה ב - 15% )מהמניותוחברת בת של המכללה האמורה עצמה (המחזיקה ב- 85% )מהמניות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי הקביעה בדבר קיומו של ספק או יזם יחיד מחייבת קודם הגדרת המוצר שאותו מבקש המשרד לרכוש ובחינת קיומם של ספקים או מיזמים על פי הוראות החשכ"ל למוצר זה, ואינה מתמצית בפרסום בלבד. הפסטיבל , שבמהותו נועד להעניק נופש לסטודנטים, בוצע בשנים קוד מות, כפי שעולה מפרסומים שונים, על ידי החברה אך גם על ידי חברת הפקות א', העוסקת בהפקת אירועים. משום כך, ברור שההתאחדות איננה הגוף היחיד שיכול להפיק פסטיבלים לסטודנטים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי לא נעשה במקרה דנן שום הליך של בחינת התאחדות הסטודנטים כספק יחיד לפסטיבל, כפי שנקבע בתקנה 3(29 ) לתקנות המכרזים. הליך זה היה צריך להיעשות בתוך המשרד, ולא להיסמך על אישורים שנתנו גורמים חיצוניים בנושאים אחרים לגמרי. כמו כן, היעדר הפרסום מנע מגופים מתחרים לדעת על קיומה של ההתקשרות, ובכך להשיג על בחירת ההתאחדות להתקשרות או להציע עצמם לביצוע הפסטיבל. משרד מבקר המדינה העיר למשרד , במאי 2011, כי תקנה 3 א(ג) לתקנות חובת המכרזים דנה במתן פטור מפרסום ב התקשרות עם ספק יחיד (מכוח תקנה 3(29 ) )לתקנות חובת המכרזים, בעוד שכל הליך ההתקשרות עם ההתאחדות נעשה על פי תקנת המיז ם (תקנה 3(30 )) לתקנות חובת המכרזים . תקנה זו (3(30 )) מחייבת פרסום הודעה בדבר ההתקשרות של המשרד לפי תקנה 3ב, והמשרד לא היה רשאי ל פטור אותה מפרסום, כפי שעשה . (1) מנוסח הסכם אילת עולה שבעת חתימת ו טרם הוחלט אילו אירועים ימומנו ב- 300,000 ש"ח האמורים . לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שוועדת המכרזים תאשר סכומי "רזרבה" לשימוש העירייה. על ועדת המכרזים חלה החובה לבדוק אירועים שמובאים לאישורה, על פי כל דין, ובכלל זה על פי הכללים הקבועים בתקנת המיזם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי תקנות ה מכרזים מאפשרות התקשרות במיזם אך ורק לפעולה מוגדרת ולא למיזם עלום. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת המכרזים כי היה עליה להקפיד על בדיקת נאותותם ושלמותם של המסמכים הנדרשים לבחינת הבקשה בעת דיון הוועדה. קיום המסמכים ותוכנם היו הכרחיים בעת בחינת הבקשה וקבלת ההחלטה בעניין, ואין להסתפק בבחינתם בדיעבד. תוצאות הבד יקה הנוספת של התקציב ובחינת המקורות התקציביים, שלטענת החשב הוצגו לפניו, לא הומצאו למשרד מבקר המדינה. אשר ללחץ הזמן, שטוען לו המשרד, הרי שהסכמת המשרד לדון בבקשה על אף לחץ הזמן היא הבעייתית. עם זאת, לּו בקשת החברה להשתתפות המשרד בפסטיבל הייתה מועברת מהשר לגורמים המקצועיים ומטופלת סמוך לקבלתה, או לכל המאוחר מיד לאחר הגעתה למנכ"ל בסוף יוני או בראשית יולי, הרי שלחץ הזמן היה פוחת. (א) נמצא כי הוועדה אישרה בקש ה שהוגשה לאחר המועד להגשת בקשות שנקבע בנוהל האירועים 10/2010 ( איירון מן - איש הברזל). כמו כן אישרה הוועדה בקשה לאירוע שהתקיים 20 יום לאחר תום התקופה שהוגדרה ב נוהל האמור (גביע הפדרציה בטניס). משרד מבקר המדינה מעיר כי ניסוח זה אינו ברור וכי אי -אפשר ללמוד ממנו אם כוונת המשרד הייתה לתמוך בעיריית אילת כדי שזו תפיק אירועים בעצמה, או שמא הייתה כוונתו להעביר לעירייה כספים, כדי שזו תוכל להעבירם לגופים שוועדת התמיכות של העירייה קבעה שיש לממנם. האפשרות השנייה מעלה חשש שהעירייה עלולה לשמש צינור בלבד להעברת כספים מהמשרד לגופים שלישיים. על המשרד לפקח על ביצוע האירועים, ולהעביר את הכספים למארגני האירועים ישירות, ולא לעירייה, וזאת על פי תנאי הסף והקריטריונים שקבע הוא עצמו. משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובת המשרד אינה מתיישבת עם התנהלות המשרד לגבי אירועים אחרים שהתקיימו באותה תקופה, שבהם כאמור התנה המשרד את השתתפותו בקבלת דוח ביצוע חתום בידי מנכ"ל הגוף מגיש הבקשה ובידי גזברו, בצירוף חשבוניות מקוריות המוכיחות את התשלומים לספקים עבור הפעולות שבוצעו. משרד מבקר המדינה מעיר שתקנות חובת המכרזים והוראות החשכ"ל מחייבות פרסום בזמן אמת - גם באתר האינטרנט של המשרד וגם באתר מינהל הרכש. לדעת משרד מבקר המדינה הצגת מצג מטעה לציבור, ולפיו ניתן להשיג על ההתקשרות אחרי שהסכם אילת כבר נחתם כשבוע קודם הפרסום , אינה עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקינים. לנוכח חתימת ההסכם יותר מחודש לפני כינוס ועדת הפטור, הרי שהדיון בוועדת הפטור היה הלכה למעשה מיותר. לעניין הפגיעה, הגם שלא היו פניות מצד עיריות אחרות, הרי שמתשובת המ שרד עלה שכן התקבלו פניות מצד מארגני אירועים אחרים. התנהלות כזו מערערת את אמון הציבור במשרד התיירות. (ב) הביקורת העלתה כאמור כי בפרסום ההתקשרות באתר מינהל הרכש הממשלתי, כחמישה ימים לאחר החתימה על הסכם אילת, ציין המשרד כי מדובר בפרסום "טרום החלטת ועדה", וכי ניתן להשיג על ההתקשרות עד יום 31.5.11 . ב- 2.6.11 התכנסה ועדת הפטור, ופטרה את ההתקשרות ממכרז אחרי שלא התקבלו השגות. לדעת משרד מבקר המדינה, נכון היה לפרסם את התוספת התקציבית בסך מיליון ש"ח לציבור, ולאפשר למארגני אירועים נוספים להתחרות על תקציב זה, תוך כדי מתן הזדמנות שווה גם להם. משרד מבקר המדינה מעיר שסדרי מינהל תקינים מחייבים כי חלוקת מיליון ש"ח על ידי משרד ממשלתי תיעשה לאחר קיום דיון מקצועי בדבר סדרי העדיפויות לניצול התקציב, שאושר טרם התחייב המשרד להעבירו לכל גורם באשר הוא. ,"משרד מבקר המדינה מציין כי במכתב ג' לא היה סעיף של "משכורות הפקה אלא רק של "עמלת הפקה", ששונתה במכתב ב' ל"משכורות הפקה". מכאן עולה שההבדל בשם הסעיף אינו מעיד על מהותו. יתרה מכך, "משכורות ההפקה" אשר במכתב ב' עמדו על 70,000 ש"ח, גדלו בתקציב המעודכן שהוגש ב - 22.7.10 למשרד ל- 300,000 .)ש"ח (ראו להלן הביקורת העלתה כי לא נבנתה תכנית משותפת בעזרת מינהל השיווק, וכי הבקשה שהובאה לאישור ועדת המכרזים, לרבות תקציבה, הוכנה במלואה על ידי החברה והוגשה לוועדה בלי שנבחנו התכנים והסעיפים השונים עם בעלי התפקידים הרלוונטיים במשרד. הביקורת העלתה כי המשרד לא בדק את הגידול שחל בין סעיפי התקציב הדרוש לבין סעיפי התקציב המעודכן. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי האישורים שהמציאה ההתאחדות לא זו בלבד שלא היו בתוקף במועד ההתקשרות עמ ה, אלא אף עסקו בפעילות הדרכה בנושא בטיחות בדרכים ובניהול מערך מלגות חונכות, נושאים שאינם רלוונטיים כלל להתקשרות המשרד עם ההתאחדות בעניין פסטיבל סטודנטים . בנסיבות האמורות, יש לראות בחומרה את קביעת היועמ"ש ּוועדת המכרזים כי ההתאחדות היא היחידה היכולה לבצע פסטיבל סטודנטים מסוג זה . אם המשרד אכן סבר שההתאחדות היא היחידה שיכולה להפיק את הפסטיבל, היה עליו לפתוח בהליכים הדרושים להכרה ב ה כספק או כ יזם יחיד , בהתאם לתקנת הפטור ממכרז ו על פי הוראות החשכ"ל, ולבחון את המיזם באובייקטיביות ובהליך המקובל - דבר שלא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר עוד כי על פי האסמכתאות שהוצגו לו, הבחינה אם ההתאחדות היא ספק יחיד התמצתה בדיון פנימי בקרב חברי הוועדה, שאין בה די כדי להכריע בנושא. על הוועדה הייתה מוטלת החובה לבחון אם ההתאחדות עומדת בכל הדרישות של ספק יחיד, על פי הכללים הקבועים בתקנה 3 א(א) לתקנות חובת המכרזים (היינו חוות דעת, פרסום, מתן זמן להתנגדויות גופים אחרים, ועוד). יוצא אפוא כי הן מהבחינה המהותית והן מהבחינה המינהלית, נושא היות ההתאחדות ספק יחיד לביצוע הפסטיבל, לא נבדק כראוי על ידי המשרד. מהאמור לעיל עולה בבירור כי החברה היא חברה כלכלית הפועלת למטרות רווח, אשר הייתה מפיקה את הפסטיבל, עם תמיכת משרד התיירות או בלעדיה, והיא אף שיווקה אותו באתרים שונים ללא חסות ההתאחדות. (א) נמצא כי ועדת המכרזים אישרה את ההתקשרות עם ההתאחדות על פי תקנת המיזם בלי שפרסמה הודעה בדבר בחינת קיומם של מיזמים באתרי האינטרנט המשרדי והממשלתי, וקודם שערכה דיון ב נושא סיווג ההתקשרות . הביקורת העלתה כי הגורם המקצועי לא כתב חוות דעת מנומקת , כנדרש בתקנות חובת המכרזים ו בהוראות החשכ"ל, המציגה בין היתר את הפעולות שננקטו לאיתור ספקים נוספים.
לדעת משרד מבקר המדינה יש לראות בחומרה שימוש בגוף אשר לכאורה המשרד רשאי להתקשר עמו, כדי להעביר מימון לגוף שהמשרד אינו רשאי להתקשר עמו. דבר זה מנוגד הן להנחיות היועמ"ש לממשלה, החלות על התקשרות בעלת מאפיינים של תמיכה, והן לתקנת המיזם ולנוהל אירועים, החלים על התקשרות הנעשית לפי תנאי תקנת המיזם. כמו כן, מאחר שמדובר בכספי הציבור, משרד ממשלתי צריך להימנע מלהעביר כספים לגוף שאין ביכולתו לפקח על פעילותו, ובכלל זה לבצע את פעולות הבקרה הנדרשות. זאת בייחוד לנוכח העובדה שהגוף שאליו הועבר המימון אינו עומד בתנאי הסף, ולא הוא הגוף שבחן המשרד. ד"ר עומר דקל, כותב בספרו כי "ועדת המכרזים רשאית לאסוף מיוזמתה מידע נוסף על זה שהומצא לה על ידי המציעים במסג רת הצעתם, וזאת מתוך רצון להעמיק ולברר את מידת עמידתם של משתתפי המכרז בתנאיו" 29 . משרד מבקר המדינה מעיר ליועמ"ש ולחשב כי במקרה זה לא היו לפני הוועדה מסמכים בסיסיים וחיוניים, אף שהחשב העיר על כך. הוועדה גם לא ביקשה אסמכתאות התומכות במצג שהציגו לה ההתאחדות והחברה. ואולם לגבי זהות הגורם המבצע כלל לא נדרשה הוועדה לחקור, שכן היה ידוע לה שהתמיכה שאושרה תועבר מההתאחדות לחברה. כאמור, ההתאחדות לא יזמה, לא תכננה ולא הפיקה את הפסטיבל , לא נשאה בהוצאות הכספיות ובסיכונים הכרוכים בו ולא פיקחה (ראו בהמשך) על הפקתו . מהאמור לעיל עולה חשש ש המשרד השתמש בהתאחדות כ"צינור" להעברת כספי המשרד לחברה פרטית , הפועלת למטרת רווח, אשר לא הייתה זכאית לקבל כספים ישירות מהמשרד.