נושאים מערכתיים . מבנה השכר וההעסקה בשירות הציבורי .מתשובות המשרדים עולה כי ב-15 מ-16 המשרדים שנבדקו לא בוצעה בדיקת .אפקטיביות. במשרד אחד נבחנה אפקטיביות המודל בנוגע לרכיב הנוכחות בלבד, .ולא בנוגע לרכיבי הביצועים, התפוקות וקידום היעדים. הממצאים האמורים מעלים ספק בנוגע לאפקטיביות שיטות התגמול הדיפרנציאלי .ותרומתן להנעת העובדים ולשיפור ביצועיהם ואיכות עבודתם, ולגבי השאלה האם הכלי .מופעל על ידי המשרדים בהתאם לעקרונות שנקבעו. רבים מ מנהלי היחידות במשרדים .שבהם פועלות שיטות תגמול דיפרנציאלי מטילים ספק באפקטיביות השיטות וסבורים כי .השיטות יעילות במידה מועטה או מועטה מאוד 98 , לרבות בהיבטים של הגברת המוטיבציה .(17% ( ), שיפור תפוקות27% ( ) וקידום יעדי הארגון28% ). מנהלים רבים נוספים סבורים .כי השיטות יעילות במידה בינונית (38% ,42% ו-30% , בהתאמה); מתשובותיהם של חלק .מהמנהלים לשאלה פתוחה עולה כי מדדי הביצוע האישיים אינם דומיננטיים מספיק .בחישוב התגמול (כ-15% ), הוא נתפס כתוספת שכר ולא כתשלום על מאמץ מיוחד (כ- .11% ), ואופן חישובו אינו ברור מספיק לעובדים (כ -10% ); כמו כן נמצאו אינדיקציות .לקביעת תגמולים לעובדים בסבב, לכאורה שלא על פי איכות ביצועי העובד. .מומלץ שאגף השכר, בשיתוף עם המשרדים שבהם מונהג תגמול כזה, יבדוק באופן שיטתי .את אפקטיביות השיטות לתגמול דיפרנציאלי, לרבות חשש לחלוקת התגמול ב"סבב", .ובמידת הצורך יפעל לעדכון השיטות ביחידות ובמשרדים שבהם התגמול מופעל. מומלץ .עוד כי אגף השכר יביא בחשבון את ממצאי בדיקת האפקטיביות בעת אישורו להפעלת .שיטות תגמול דיפרנציאלי ביחידות ובמשרדים נוספים. .מומלץ שאגף השכר ישקול להנהיג פרסום של שמות העובדים שנכללו בקבוצות האיכות .הגבוהות לצורך תגמול דיפרנציאלי, במטרה לעודד מצוינות ולהגביר את שקיפות חלוקת .התגמול. יוצא אפוא כי בעוד שככלל, במודלים של אגף השכר לתגמול דיפרנציאלי נקבע כי .התגמול לא יינתן לעובדים הזכאים לשכע"ד, אגף השכר ונש"ם לא קבעו כלל אחיד .בדבר האפשרות לכפל תגמולים דיפרנציאליים: אגף השכר קבע בנוגע למחצית .מהמשרדים כי אין להתיר כפל תגמול, בנוגע לרבע מהמשרדים הוא התיר זאת .בתנאים מסוימים, ולגבי רבע מהמשרדים לא קבע כלל בנושא; נש"ם לא קבעה כלל .אם משרד רשאי להעניק לעובד כפל תגמול דיפרנציאלי. . מהלוח עולה כי ההוצאה הממשלתית הכוללת על שלוש תוספות השכר הגדולות .בשירות המדינה (בשכר ברוטו של העובדים, לא כולל הפרשות סוציאליות של .המעסיק) בשנת 2020 הסתכמה בכ-334 .מיליון ש"ח .מהתרשימים עולה כי קיימת שונות רבה בין ההוצאה הממוצעת למשרה על תוספות .השכר שחלות על כל עובדי המדינה או על רובם הגדול: תוספת 2001 ותוספת2011 . מחושבות כאחוז מהשכר, ולכן השונות האמורה משקפת את השונות הקיימת ממילא .בגובה השכר הממוצע למשרה במשרדים השונים. לדוגמה, ההוצאה השנתית .הממוצעת למשרה על תוספת 2011 נעה בין 2,923 ש"ח ל- 9,659 ש"ח; ההוצאה .השנתית הממוצעת למשרה על תוספת שקלית 2016 נעה בין 2,575 ש"ח ברשות .האוכלוסין ל- 6,414 ש"ח במשרד החוץ; ההוצאה השנתית הממוצעת למשרה על .תוספת 2001 נעה בין 96 ש"ח במשרד הדתות 72 ל-62912, ש"ח במשרד הפנים. .ההוצאה על תוספת 2016 , שהיא תוספת שקלית, ושווייה הכספי משתנה לפי .דירוגים, משקפת שונות קטנה יותר אך עדיין בולטת מאוד. ממצאי הביקורת משקפים תהליך רב-שנתי של שינויים בשכר עובדי השירות הציבורי, .ובמוקד - עובדי שירות המדינה. השכר נבנה באמצעות הסכמים אשר קבעו תוספות שכר .- שכבה על גבי שכבה, ובסיס השכר מהווה לע יתים חלק קטן מהשכר הכולל (28%) . .מאות תוספות השכר , ובעיקר הגדולות שבהן שפורטו לעיל, אשר סוכמו וניתנו במשך שני .עשורים, העצימו למעשה את מורכבות השכר. לתהליך זה היו השלכות שליליות .משמעותיות על תחום העסקת העובדים במערכת הציבורית בכמה היבטים: ניידות .תעסוקתית נמוכה של עובדים בשירות הציבורי וקושי בגיוס עובדים חדשים מתאימים; .הבדלי שכר בין עובדים ללא הצדקה אובייקטיבית; קשר חלש בין גובה השכר לתפוקת .העובד; וחוסר שקיפות של השכר. ממצאים אלה והנתונים העומדים ביסודם, כמפורט .בפרק זה, מדגישים את הצורך בכך שהממשלה תקבע מדיניות כוללת בתחום התעסוקה .והשכר במערכת הציבורית ותפעל ליישומה. במסגרת מדיניות זו, יש להביא בחשבון את .השלכות מורכבות השכר על השונות שבין המשרדים בגובה תוספות השכר הממוצעות. .לעניין נושא הגמישות הניהולית בשירות הציבורי יצוינו פערים בין השירות הציבורי למגזר .הפרטי: כאמור לעיל, על פי נתוני אגף השכר, 1.5% מעובדי השירות הציבורי ב-2016 .הפסיקו את עבודתם, ובמגזר הפרטי - 3.5%; מבין העובדים שהפסיקו את עבודתם פוטרו .שלא בגלל צמצומים 5% בשירות הציבורי ו-18% במגזר הפרטי. על פי נתוני האגף ל-2018 , .5% מהעובדים שהועסקו בשירות המדינה במשך10 שנים לפחות, עברו מהמשרד שבו .הם עובדים למשרד אחר . .מכל האמור עולה כי אגף השכר קידם את סוגיות היסוד ואת יעדיו בתחום מבנה השכר .וההעסקה במסגרת הסכמי שכר באופן חלקי: קידום ארבע מסוגיות היסוד הושג במידה .מצומצמת, והשינויים חלים על 0.6% עד10% מעובדי השירות הציבורי. ובסוגיה אחת .(צמצום פערי שכר הנובעים מוותק) השינויים חלים על כ-86% ,מעובדי השירות הציבורי .אולם ברובם (99% ) אינם כוללים שינוי אסטרטגי, שכן לא מדובר בצמצום בפועל של פערי .השכר בין עובדים ותיקים ומתחילים, אלא במיתון הגידול בפערים אלה. כמו כן, בכל .סוגיות היסוד האמורות קודמו שינויים אסטרטגיים ושיטות מתקדמות בהיקף מצומצם, .ואלה חלים במצטבר על כ -2% מעובדי השירות הציבורי. עוד עולה כי השינויים .האסטרטגיים שקידם אגף השכר חלים בעיקר על גופים ציבוריים: הם חלים על כ- 7,940 .עובדים בגופים ציבוריים ורק על כ- 2,190 מעובדי שירות המדינה33. .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולות אגף השכר לגיבוש מדיניות בתחום מבנה .השכר וההעסקה ואת מאמציו לקידומה, לרבות הקמת יחידה העוסקת בכך ומשמשת .מוקד ידע בנושא. .ואולם שיעור ההטמעה הנמוך של יעדי המדיניות שהוביל אגף השכר כמפורט לעיל מדגיש .את הצורך בעיגון היעדים, שיבטאו שינוי אסטרטגי במבנה השכר וההעסקה בשירות .הציבורי, בהחלטת ממשלה שתקבע גם את הפעולות הדרושות ליישומה של מדיניות .ותתעדף אותן. .נמצא כי אגף השכר פעל לביטול החזר הוצאות על החזקת רכב רק בהסכם אחד - .הסכם שנחתם בין ארגון העיתונאים בישראל - הסתדרות העובדים החדשה לבין .ועד עובדי תאגיד השידור הישראלי, מפברואר 2019 , שחל על כ-800 עובדים. בכל .הנוגע לשאר עובדי השירות הציבורי, לא חל שינוי. .מומלץ שמשרד האוצר ימשיך ויפעל לשינוי שיטת תגמול עובדי השירות הציבורי תמורת .החזקת רכב פרטי, באופן שיתרום להפחתת השימוש ברכב פרטי ולהקטנת הגודש .בכבישים. אם הפעולה נתקלת בהתנגדות של מי ממשרדי הממשלה או של צה"ל, מומלץ .לפעול כדי להביא סוגיה זו להכרעת הממשלה. . מן האמור עולה חשש כי משולמות לעובדים הטבות מכוח הסכם80 , שנים ארוכות לאחר .החתימה על ההסכם, אף שאינן מגשימות עוד את תכליתו המקורית - פיצוי עובדים .שמשרתם בוטלה בעקבות הסכם השלום עם מצרים. .מומלץ כי אגף השכר יאתר באופן רוחבי הטבות הסכמיות המיושמות שלא על פי ייעודן .המקורי ויפעל להסדרת הנושא. זאת בשים לב לזכויות העובדים ולדיני העבודה. מהתרשים עולה כי הפער בין שכ רו של מנהל אגף בכיר (טכנולוגיה דיגיטלית) אשר קיבל .את השכר הגבוה ביותר לבין שכרו של המנהל שקיבל את השכר הנמוך ביותר היה 29% ; . )בין שכרם של שני מנהלי תחום בכיר (טכנולוגיה- 47%; ובין שכרם של שני מנהלי תחום .בכיר (יישומים ) - 34%. מומלץ כי נש"ם תשלים את תהליך ניתוח העיסוקים של התפקידים שבגופים הממשלתיים, .ובכלל זה תפעל להקצאת התקציב הנדרש לצורך הזה. .יוצא אפוא כי 50% מתוספות השכר ( 4.5% מ-9%) המתחייבות מהסכםהסגל הבכיר היו .בתקופת ההסכם ו השקט התעשייתי (ובסך הכול 75.25 מיליון ש"ח מתוך עלות כוללת של .234.5 מיליון ש"ח לשנים2017 - 2021) . .יוצא אפוא כי 17% (1% מתוך 6% )מתוספות השכר המתחייבות מהסכם המורים היו .בתקופת ההסכם והשקט התעשייתי , וכי 83% מתוספות השכר ניתנו לאחר תקופה זו. .מומלץ כי במסגרת גיבוש מדיניות שכר ממשלתית כאמור, משרד האוצר יעלה לדיון את .סוגיית התחייבויותיה העתידיות של הממשלה למימוש הסכמי שכר, בשנים שלאחר .תקופות ההסכמים על ההיבטים השונים של הסוגיה, לרבות גידול בתוספות השכר בשנים .שבהן אין התחייבות לשקט תעשייתי ולרבות האפשרות לפעול מבעוד מועד לגיבוש .הסכמי שכר. זאת לצורך גיבוש מדיניות ממשלתית גם בסוגיה הזו, ומימושה בהסכמי שכר .בעתיד. .כמו כן מומלץ שמשרד האוצר יפעל לכך שיגובשו הסכמי שכר שעלויותיהם יתפרסו על .תקופות ההסכמים, בהלימה ככל הניתן לתקופת הנומרטור ותוך התחשבות במכלול .ההתחייבויות של הממשלה במהלך השנים שבהן ניתנות תוספות השכר , בדרך שבה .ישרור שקט תעשייתי במגזר הציבורי ברציפות; שכן בדרך זו להסכמי השכר יינתן ביטוי .מלא בתקציב התלת-שנתי (נומרטור). במצב הקיים, הממשלה דוחה הוצאות שכר לשנים .הבאות והדבר מייצר ניצול מקורות תקציביים שנועדו למטרות אחרות ושיעבוד מקורות .תקציביים עתידיים. בע קבות זאת אין לממשלה די משאבים ליישום החלטות בעלות .משמעות פיסקאלית רב - שנתית, והיא נאלצת להגדיל את הוצאותיה כדי לדחות את .התשלום בעבורן. כך קרה כאמור בעת שהוחלט לדחות מתן תוספות שכר, בתמורה .להרחבתן בעלות שנתית של 457 .מיליון ש"ח בשנה .2. על פי אגף השכר, העלות הכספית הכרוכה בהצמדת השכר בגופי הביטחון וביטחון .הפנים - משרתי קבע בצה"ל ועובדי שאר הגופים, לשכר בשירות המדינה, היא כלהלן: .העלות של כל תוספת שכר בשיעור 1% שנקבעת בהסכם מסגרת קיבוצית עם .ההסתדרות - שמייצגת בין השאר את עובדי המדינה, עובדי רשויות מקומיות ועובדי .סיעוד במוסדות בריאות (אחיות ואחים) - מסתכמת בכ-600 מיליון ש"ח בשנת 2021 , . ועלות ההצמדותהנובעות מתוספת כזו היא כ-270 מיליון ש"חנוספים (כ-45%.) .מהלוח עולה כי שווי ההוצאה השנתית הממוצעת על תוספת השכר בגין הסכם 2011 . בצה"ל, במשטרה ובשב"ס גבוה (בערכים נומינאליים) פי 1.85 ,2.27 ו-2.16 .)(בהתאמה משווי ההוצאה הממוצעת על תוספת שכר למשרה במשרדי הממשלה. .שווי ה הוצאה השנתית הממוצעת על תוספת השכר בגין הסכם 2009 ,בצה"ל .במשטרה ובשב"ס גבוה (בערכים נומינאליים) פי 1.8 ,2.2 ו-2.1 ( בהתאמה) משווי .ההוצאה הממוצעת על תוספת השכר בגין הסכם 2009 במשרדים. .1. בעקבות החלטת הממשלה מ-2016 מידת השקיפות של שכר משרתי הקבע בצה"ל .למשרד האוצר השתפרה בהדרגה, ובסך הכול הושג שיפור ניכר. עם זאת נמצא כי .אף על פי שאגף החשכ "ל לא הצליח לבדוק את דיוק החישובים של רוב רכיבי השכר .(73%) שבדק בביקורת השכר בצה"ל בשנים 2016 - 2017 ,והגם ש בשנים שלאחר .מכן קיבל מסדי נתונים שעשויים היו לאפשר את השלמת הביקורת , האגף לא ערך .ביקורת נוספת, ואף לא השלים את ביקורתו מאותן שנים. .מומלץ שאגף החשכ"ל יקיים ביקורת נוספת בנושא תשלומי השכר בצה"ל, גם כדי .לוודא שהם מחושבים ומבוצעים כנדרש. 2. על פי נתוניאגף ה חשכ"ל, במשך יותר מארבע שנים מאז הסתיימה ביקורת השכר .בצה"ל לא הובהרה התשתית המחייבת לתשלום, בהיעדר תיעוד מלא וחתום בעניינם .של 13 .רכיבי שכר, אשר עלו כאמור בביקורת עוד עלה כי קיימות שלוש מחלוקות .עקרוניות בין החשכ"ל לבין צה"ל: בדבר החזר הוצאות עבור קייטנות (עלות שנתית .24 מיליון ש"ח, כמפורט להלן); בדבר החזר הוצאות אישיות למשרתי קבע (עלות .שנתית 83 מיליון ש"ח); ובדבר הגדלת שיעור תוספת 2009 למשרתי קבע בדירוג .המינהלי ולמשרתי הקבע בדירוגים מסוימים (עלות שנתית 20 מיליון ש"ח). סך עלות .רכיבי השכר ששנויים במחלוקת - 127 .מיליון ש"ח בשנה .יוצא אפוא כי מעבר של עובד בין תפקידים דומים בתוך שירות המדינה (בעיסוקים ארציים .שממלאי התפקידים בהם עושים עבודה שוות ערך), ממשרד למשרד, עשוי להוביל לשינוי .ניכר בשכרו - להגדילו או להפחיתו. בשירות המדינה, ולכל הפחות בעיסוקים הארציים .שבו, לא נשמר אפוא העיקרון של תשלום שכר דומה עבור עבודה בעלת ערך דומה. מהתרשים עולה כי בשנת 2020 ,היו פערי שכר בין עובדים שמילאו את אותו תפקיד .כלהלן: הפער בין שכרו של מנהל אגף א' (משכורת) אשר קיבל את השכר הגבוה ביותר .לבין מנהל אגף א' (משכורת) שקיבל את השכר הנמוך ביותר היה 66% ; בין שכרם של .שני מנהלי אגף א' (רכש, נכסים ולוגיסטיקה) - 55% ; בין שכרם של שנימנהלי תחום .משכורת - 135% ; בין שכרם של שני מנהלי תחום(חשבונאות ודיווח) - 58% ;ובין שכרם .של שני ראשי ענף (נכסים ולוגיסטיקה) - 165% . בשאר התפקידים שבתרשים הפערים .נעו מ-27% ל- 119%. .הפערים בשכר בין עובדים המבצעים עבודות בעלות ערך דומה ב משרדים שונים בשירות .המדינה מהווים, קרוב לוודאי, חסמים בפני ניידות עובדים בתוך שירות המדינה. יתר על .כן, פערים אלה עשויים להקשות על משרדים שבהם השכר נמוך יחסית לגייס עובדים .מתאימים, כיוון שהם יעדיפו לעבוד במשרדים שבהם השכר גבוה יותר. באופן הזה פערי .השכר בין המשרדים עלולים להשפיע על תפוקות של משרדים המצויים בעמדת נחיתות .בשל השכר הנמוך, ועל איכות השירות שהם מעניקים לציבור. .מומלץ שנש"ם ואגף השכר יפעלו לקביעת שכר דומה לעובדים בכל אחד מהעיסוקים .הארציים במשרדים, אשר העובדים בהם עושים עבודה דומה. זאת כדי לעודד גיוס עובדים .איכותיים לכלל המשרדים ולאפשר ניידות עובדים ביתר קלות. מתשובותיהם לשאלונים של 81 מנהלי יחידותב-15 מבין16 המשרדים שבהם פועלות .שיטות תגמול דיפרנציאלי עולה כי רבים מהמנהלים מטילים ספק באפקטיביות השיטות. .פחות ממחצית מהמשיבים (46% ) סבורים כי השיטה הדיפרנציאלית סייעה לקידום יעדי .היחידה במידה רבה או רבה מאוד; פחות ממחצית (45% ) סבורים כי השיטה מגבירה את .המוטיבציה של העובדים במידה רבה או רבה מאוד; 42% סבורים כי השיטה סייעה לקידום .יעדי הגוף הממשלתי במידה רבה או רבה מאוד; ופחות משליש (31% ) סבורים כי השיטה .שיפרה את תפוקות העובדים במידה רבה או רבה מאוד. כמו כן, כחמישית ( 21% ) .מהמשיבים הסכימו במידה רבה או רבה מאוד כי התגמול מחולק לעיתים לפי שיקולים .שאינם קבועים בשיטה, ויותר מרבע מהמשיבים (27% ) סבורים במידה מועטה או מועטה .מאוד שיש להמשיך להפעיל את השיטה גם בעתיד. .במסגרת השאלון, במענה לשאלה פתוחה, התייחסו 62 מ-81 מנהלי היחידות להיבטים .בשיטות התגמול הדיפרנציאלי הדור שים שיפור, לדעתם. 15 ( מנהלים19% ) ציינו את .הצורך בהגברת הגמישות הניהולית בהפעלת השיטה, ובין היתר עלה כי הדיפרנציאציה .הנדרשת בדירוג העובדים גוררת דירוג עובדים טובים במקום נמוך; מתשובות של 12 .( מהמנהלים15% ) עולה כי לעמדתם מדדי הביצוע האישיים אינם דומיננטיים מספיק .בחישוב התגמול; מתשובות של 9 ( מנהלים11% ) עולה כי התגמול נתפס בעיניהם או בעיני .העובדים כתוספת שכר ולא כתשלום על מאמץ מיוחד; 8 ( מהמנהלים10% ) ציינו כי נוסחת .התגמול מורכבת ואינה מובנת ושקופה לעובדים; מתשובות של 7 ( מנהלים9% ) עולה כי .לדעתם שיטת התגמול אפ קטיבית יותר דווקא בתמרוץ עובדים שביצועיהם גבוהים ממילא; .ו-4 ( מהמנהלים5% ) ציינו כי מודל התגמול אינו חל על עובדים העוסקים במשימות ליבה .של הארגון. מדברים שציינו מנהלים עולה כי לעיתים היעדים המשמשים לחישוב התגמול .אינם שאפתניים. .מומלץ כי נש"ם, בהתייעצות עם משרד האוצר, תפעל להגדיר מהי כוננות תפעולית ומתי .על המשרד להפעילה, ולגבש אמות מידה מחייבות להקצאת כוננויות, בשים לב למשימות .הגוף הממשלתי ולמצבים המצריכים העמדת עובדים בכוננות המזכה בת גמול כספי. .מומלץ לקבוע את כל אלה בכללים מחייבים, למשל בהוראות התקשי"ר, ולבקר את עמידת .המשרדים בהם. .למורכבות ולמבנה השכר בשירות הציבורי בישראל יש השלכות שליליות על היבטים .שונים של העסקת עובדים: היא מצמצמת ניידות תעסוקתית של עובדים ומוטיבציה לעבור .בין ארגונים או בין תפקידים; מקשה בגיוס עובדים מתאימים; משקפת הבדלי שכר ניכרים .בין עובדים המבצעים עבודות בעלות ערך דומה, ללא הצדקה אובייקטיבית; מטשטשת .את הקשר בין שכרו הכולל של העובד לבין תפקודו ורמת ביצועו ויוצרת חוסר שקיפות של .מרכיבי השכר. .מומלץ כי במסגרת פעולתו של משרד האוצר לגיבוש הצעת מדיניות שכר ממשלתית .והבאתה לאישור הממשלה, יוטמעו בה יעדים קונקרטיים לפישוט השכר בשירות הציבורי, .במטרה להגביר ניידות תעסוקתית, לחזק את הקשר שבין שכר לתפוקות ולהגביר את .שקיפות השכר. .נמצא כי בדצמבר 2021 גיבשה נש"ם מודל לסיווגם של כ - 11,000 העיסוקיםבשירות .המדינה ל-17 .אשכולות ידע מקצועייםעד מועד סיום הביקורת נש"ם לא השלימה את .תהליך ניתוח העיסוקים של אף אחד מ-17 האשכולות ולא גיבשה תוכנית עבודה מפורטת .להשלמת פרויקט זה. .ב-2019 היו בשירות המדינה כ - 68,800 עובדים בכ - 65,000 משרות; כ-85% מהם .הועסקו על פי כתב מינוי וכ-15% על פי חוזה אישי, וכך הייתה גם החלוקה של .המשרות. ככלל, השכר הממוצע של עובד שהועסק על פי כתב מינוי ב-2019 היה .נמוך מהשכר הממוצע של עובד שהועסק על פי חוזה אישי בכל אחד מהדירוגים .המקצועיים. .נמצא כי לאגף השכר אין רשימה מלאה וממצה של המשרדים והיחידות שבהם מונהג .מנגנון לתגמול דיפרנציאלי. .נש"ם בדקה בשנת 2018 ,את אפקטיביות המנגנון לתגמול דיפרנציאלי שהיא מפעילה .לרבות בדיקת אינדיקציות לסבבים כאמור בין העובדים הזכאים לתגמול95. נש"ם מסרה .כי בדיקה כזו מתוכננת להיעשות אחת לארבע שנים, ותיעשה גם בשנת 2022 . .מומלץ שמשרד האוצר יפעל לכך שמדיניות השכר הממשלתית שתגובש תכלול גם .את יעד אגף השכר והמלצת הצוות שאומצה כאמור, לפעול לביטול גמול .ההשתלמות בשירות המדינה ולנתק את הקשר בין הטבה שכרית ישירה לבין .השתתפות בהכשרה; ולצד זאת תגובש חלופה אשר תעודד מנהלים ועובדים ללמוד .ולהשתתף בפעולות הכשרה לאורך שנות עבודתם. .עלה כי אגף השכר החל לפעול ליישום מדיניותו בכל הנוגע לגמול ההשתלמות. עם .זאת כ-78% מעובדי שירות המדינה היו זכאים לגמול השתלמות במועד דוח מבקר .המדינה מ- 2018 . .מומלץ כי נש"ם ואגף החשכ "ל, יחד עם אג"ת, יפעלו לסווג את ההתחייבויות .התקציביות ואת ההוצאות הממשלתיות על פעולות ההדרכה בנפרד, באופן שיאפשר .לרכז נתונים על היקף ההוצאה הממשלתית לצורך הזה. כמו כן מומלץ שעל בסיס .הסיווג הזה נש"ם ואגף החשכ"ל יגבשו מסד נתונים מלא של ההוצאה הכוללת של .המדינה על מימון גמולי ההשתלמות לעובד, לרבות מימון הלימודים, ימי העבודה .המוקדשים ללימוד ותשלומי השכר הנובעים מתשלום גמולי ההשתלמות. עוד מו מלץ .כי נש"ם ואגף השכר יקבעו רשמית ובכתב את אימוץ המלצות הצוות האמורות, .כבסיס ליישומן. .נמצא כי נש"ם לא הגדירה בהוראות התקשי"ר מהי כוננות מבחינה תפעולית, דהיינו .מתי יש צורך להפעילה ומהם הכלים החלופיים לכוננות ו לא קבעה אמות מידה .לקביעת הצורך בכוננות. זאת למעט שינוי ש נעשה בהוראות בנוגע לאצילת נש"ם .את הסמכות לאשר כוננויות למשרדים. עלה כי ההוצאה הממשלתית על כוננויות .במשרדים בשנת 2020 הסתכמה בכ-179 מיליון ש"ח . על פי התרשים, נכון לשנת 2020, ב-23 (כ-%27) מ- 23 המשרדים שנבדקו 82 עודכנו שיטות .שכע"ד בממוצע לפני יותר מ-4 ,שנים וב-9 מהמשרדים (כ-28%) עודכנו השיטות בממוצע .ב-4 השנים האחרונות. הגיל הממוצע של השיטות היה גבוה במיוחד במשרדים שבהם .מספר רב של עובדים הנמדדים לצורך חישוב שכע"ד, ועל פי חישוב ממוצע משוקלל בכלל .המשרדים, אשר הביא בחשבון את מספר העובדים בהם, גיל שיטות שכע"ד בשנת 2020 .היה גבוה מ-8 שנים. .לדוגמה, במשרד הביטחון היו בשנת 2020 כ- 2,900 עובדים הזכאים לשכע"ד, והופעלו 246 .שיטות לחישוב הפרמיה. גיל השיטות נע בין 7.9 ל-29.9 ,שנים ועמד בממוצע על 16.6 ..שנים .נוסף על שיטות שכע"ד המפורטות בתרשים, עולה מנתוני אגף השכר כי בשנת 2020 היו .כמה שיטות בתהליך עדכון. הליכי העדכון התקיימו ב-14 משרדים, בנוגע לשיטות החלות .על 2,341 עובדים, שהם כ-7% מן העובדים שבשנת2020 שיטת שכע"ד שחלה עליהם לא .הייתה מעודכנת. לגבי 93% מן העובדים שהיו זכאים בשנת2020 לתשלום שכע"ד על .בסיס שיטה לא מעודכנת, לא התקיים תהליך עדכון83 . .מארבעת התרשימים שלעיל עולה עוד, כי בחלק מ-9 המשרדים שבהם ממוצע גיל השיטות .נחשב תקין ועמד על 4 שנים ומטה בשנת2020 , מדדי האפקטיביות שנקבעו על ידי אגף .השכר לא היו תקינים: מדד היעילות ב -7 משרדים היה גבוה מ - 150% , שיעור המוגדר .כ"יעילות חריגה", וב-2 משרדים היה המדד מעל טווח היעילות (מעל 142% ); מדד האיכות .ב-4 משרדים היה 0.95 ומעלה, וב -4 משרדים נוספים היה בין 0.9 ו-0.95 ; שיעור מיצוי .הפרמיה ב-4 משרדים היה גבוהמהממוצע ( 90% ). למשל, במשרד לביטחון הפנים ממוצע .גיל השיטות עמד בשנת 2020 על כ-3 שנים והיה תקין, אולם מדד היעילות בשנה זו עמד .על שיעור של 167% , המוגדר "יעילות חריגה"; מדד האיכות היה1 (כלומר 100% ) ושיעור .מיצוי הפרמיה היה 96% . מן התרשים עולה כי רמת השירות לציבור במשרדים הנמדדים דורגה, על פי דוח איכות .השירות לשנת 2020 , בציון הנע בין53 ו-82 מתוך100 ; על פי מדד היעילות הכמותית .במסגרת שיטות שכע"ד, רמת היעילות של המשרדים גבוהה מ- 100% באופן עקבי וחוצה .ברוב המקרים את הגבול העליון של טווח היעילות ( 142% ); ושיעורי מיצוי הפרמיה במחצית .מהמשרדים ( 7 ) הם90% ויותר. בדירוגי המשרדים לא נמצא מתאם בין רמת השירות לבין .מדד היעילות או שיעורי המיצוי. למשל, ברשות האכיפה והגבייה ציון רמת השירות נמוך .יחסית ( 55 ( ), ואילו מדד היעילות גבוה במיוחד 359% ) ושיעור מיצוי הפרמיה הוא 97% ; . ברשות המיסים (מס הכנסה) הנתונים הם 63 , 208% ו-89% , בהתאמה; ובשירות .התעסוקה 71 , 178% ו-87% ., בהתאמה .מכל האמור עולה כי מדידת ביצועי העובדים לצורך תשלום שכע"ד נעשית על פי שיטות .ש"גילן" הממוצע, נכון לשנת 2020 , היה יותר מ-8 שנים. ברוב המשרדים המדדים הקובעים .את פרמיית שכע"ד (מדד היעילות הכמותית ומדד האיכות) משקפים כפי הנראה דרישות .ביצוע נמוכות, שהעובדים משיגים באופן עקבי ללא השקעת מאמץ. בעקבות זאת השיגו .העובדים בשנת 2020 כ-90% מסך הפרמיה בממוצע משוקלל. בנסיבות אלו, תשלום .שכע"ד הוא למעשה מעין תוספת שכר קבועה ולא תמריץ לשיפור פריון העבודה, ומשכך .אינו אפקטיבי. מן התרשים עולה כי תשלומי שכע"ד במשרדים השונים אינם אחידים ויש ביניהם פערים .ניכרים. לדוגמה, במשרד להגנת הסביבה שכע"ד ממוצע לעובד הוא 620 ,ש"ח בחודש .ואילו ברשות המיסים (מכס ומע"ם) הסכום גבוה פי 3.3 ועומד על 2,040 .ש"ח בחודש . יוצאאפוא כי שיעור תחלופת העובדים בשירות הציבורי ( 7% ) קטן במידה ניכרת .משיעור התחלופה במגזר הפרטי (23% ). על אף החשיבות המערכתית שבמעברי .עובדים בין משרדי ממשלה, ואף שנש"ם קבעה נוהל אשר נועד להסיר חסמי מעבר, .רק 5% מהעובדים שהועסקו בשירות המדינה במשך עשר שנים לפחות, עברו .מהמשרד שבו הם עובדים למשרד אחר. על פי התרשים והנתונים שעליהם התבסס, מדד האיכות, הנע על פי הנורמה בטווח שבין .0.5 ל-1 , עמד ב-23 (64%) מ-36 המשרדים על ציון ממוצע של0.95 ומעלה. ב-9 משרדים .(25% ) היה הציון מ-0.9 עד0.95 (ולא עד בכלל), וב-4 ( משרדים11%) מ- 0.84 עד0.9 .(ולא עד בכלל). הממוצע המשוקלל של מדד האיכות בכלל המשרדים, בהתחשב במספר .העובדים הזכאים לשכע"ד בהם, עמד על ציון של 0.97 . ציון זה רחוק מתקרת המדד ב- .0.03 נקודות, שהן6% מטווח הנורמה. עולה אפוא כי עובדי המשרדים הנמדדים מגיעים .למיצוי כמעט מלא של מדדי האיכות שנקבעו להם באופן עקבי. תוצאה זו מעלה חשש כי .עובדים אלה מקבלים את מרכיב שכר העידוד המחושב על פי מדד האיכות, ללא השקעת .מאמץ מיוחד בהעלאת פריון העבודה. על פי התרשים והנתונים שעליהם התבסס, ב-16 (כ-44%) מ- 36 המשרדים שיעור מיצוי .הפרמיה הממוצע עומד על 90% - 100% . עם אלה נמנים משרדים שבהם מספר גדול של .עובדים הנכללים בחישוב שכע"ד, כגון משרד הבריאות, הנהלת בתי המשפט, משרד .הביטחון ומשרד החינוך ( 15,137 , 2,866 , 2,894 ו- 1,511 עובדים, בהתאמה); ב-10 משרדים .(כ-28% ) שיעור מיצוי הפרמיה הוא 80% - 89%; ב -5 משרדים (כ -14% ) שיעור מיצוי .הפרמיה הוא 70% - 79%; ב-4 משרדים (כ-11% ) שיעור מיצוי הפרמיה הוא60% - 69% ; .ובגוף אחד (כ-3% ) שיעור מיצוי הפרמיה הוא55% . בחישוב של ממוצע משוקללבכלל .המשרדים, בהתחשב במספר העובדים בהם, תקרת הפרמיה היא כ-24% וגובה הפרמיה .לצורך חישוב תשלום שכע"ד הוא כ-22% , נתון המגלם מיצוי של כ-90% .מסך הפרמיה .נתוני מיצוי הפרמיה הגבוהים מצביעים אף הם על שחיקת שיטות המדידה המופעלות .ביחידות השונות. .נמצא כי אגף השכר אינו בודק את אפקטיביות השיטות שהנהיג לתגמול דיפרנציאלי. .זאת שלא בהתאם לכללים שהוא עצמו קבע. .במשרדים, שבהם היו כ- 36,000 משרות בשנת2020 , היו320 תוספות שכר; במוסדות .הבריאות הממשלתיים היו כ- 31,000 משרות ו-190 תוספות שכר; במשטרה היו כ- .26,000 משרות ו-107 תוספות שכר; במערכת החינוך הממשלתית היו כ- 113,000 .משרות ו-102 תוספות שכר; ובשב"ס- כ- 8,500 משרות ו-67 .תוספות שכרכל אחת .מתוספות השכר חלה כאמור על כל העובדים בקבוצה הרלוונטית, על חלקם הגדול .או על מקצתם. .מומלץ כי אגף השכר ונש"ם, כשתי זרועות ביצוע של הממשלה, יפעלו בתיאום ובשיתוף .מידע, לקביעת כללים בדבר כפל תגמול דיפרנציאלי ומניעת מצב שבו עובד יתוגמל .כמצטיין ובו-זמנית ידורג בקבוצת איכות בינונית או נמוכה, ולהחלתם על כל המשרדים .בשירות המדינה. זאת בהתחשב בשיקולים של שימוש יעיל בכלי ו במשאבי הציבור. .מומלץ שמשרד האוצר יגבש הצעה למדיניות ממשלתית בדבר השכר וההעסקה בשירות .הציבורי ולמימושה, ובעת גיבושה יתחשב גם במדיניות אגף השכר , ויפעל להבאתה .לאישור הממשלה כמדיניות שכר והעסקה כוללת המחייבת את גורמי הממשלה, על .זרועותיה, גם לצורך פעולותיהם במסגרת משא ומתן על הסכמי השכר . מן האמור עולה כי החל ב-2016 קידם אגף השכר את פישוט מבנה השכר וההעסקה .במסגרת 11 הסכמיםמרכזיים מבין כ -150 הסכמים שנחתמו בשנים האמורות, בגופים .המעסיקים כ-10% מכלל עובדי השירות הציבורי. שינויים אסטרטגיים, הכוללים שינוי מבני .בשכר ותיקון עיוותים, באו לביטוי ב -8 הסכמים בגופים ציבוריים, המעסיקים כ-6% מכלל .העובדים בגופים שבוצע בהם שינוי וכ - 0.6% מכלל עובדי השירות הציבורי; שינוי במידה .בינונית קודם ב-2 הסכמים בגופים ממשלתיים המעסיקים כ-1% מהעובדים בגופים שבוצע .בהם שינוי וכ- 0.1% ,מכלל עובדי השירות הציבורי; ושינוי במידה מעטה קודם בהסכם אחד .החל על כ-93% מהעובדים בגופים שבוצע בהם שינוי ועל כ- 9.1% מכלל עובדי השירות .הציבורי. .מן האמור עולה כי משנת 2016 קידם אגף השכר את עידוד התפוקות במסגרת15 הסכמים .מרכזיים מבין כ-150 הסכמים שנחתמובשנים האמורות, בגופים המעסיקים כ - 1.5% מכלל .עובדי השירות הציבורי. ב-13 הסכמים, מהם10 בגופים ציבוריים, קודם הנושא באמצעות .החלת מנגנונים מתקדמים לעידוד תפוקות. אלה הוחלו על כ -85% מכלל העובדים .הנכללים בהסכמים לעידוד תפוקות, שהם כ- 1.3% מכלל עובדי השירות הציבורי. ב-2 . הסכמים נוספים נכלל מנגנון שכר עידוד, שנחשב מתקדם פחות. הסכמים אלה הוחלו על .15% מן העובדים שנכללו בהסכמים לעידוד תפוקות, שהם כ- 0.2% מכלל עובדי השירות .הציבורי. .מן האמור עולה כי החל ב-2016 קידם אגף השכר את צמצום פערי השכר הנובעים מוותק .ב-13 הסכמים מרכזיים מבין כ -150 הסכמים שנחתמו החלים על 86% מכלל עובדי .השירות הציבורי. ב-6 הסכמים, בהם הסכם המסגרת, קודם הנושאבאמצעות מתן תוספות .שכר שיש בהן העדפה מסוימת לעובדים מתחילים ובעלי שכר נמוך על פני עובדים ותיקים .ובעלי שכר גבוה. הסכמים אלה חלים על כ -99% מכלל העובדים ש -13 ההסכמים .האמורים חלים עליהם, שהם כ-85% מכלל עובדי השירות הציבורי. ב-7 הסכמים שנחתמו .בגופים ציבוריים מומשה המדיניות באמצעות שינוי מבני הכולל מנגנון קידום שכר המותנה .בביצועי העובדים ולא רק בוותק, ולכן הוא נחשב שינוי אסטרטגי; הסכמים אלה חלים על .כ-1% מכלל העובדים שמומשה לגביהם מדיניות צמצום הפערים, שהם כ-1% מכלל עובדי .השירות הציבורי. עם זאת יצוין כי הסכם המסגרת מ-2016, החל על כמחצית מהעובדים (כ- 300,000 ) .בשירות הציבורי, עיגן תוספת שכר כוללת בשיעור 7.9% , המורכבת מתוספת שקלית .( 4.025% ( ), אך גם מתוספת אחוזית 3.875% .), המגדילה את פערי השכר הנובעים מוותק .העלות השנתית של התוספת השקלית היא כ-2.4 מיליארד ש"ח, שהם כ- 2.2% מכלל .ההוצאה על השכר בשירות הציבורי ב-2015 ( , הרלוונטית להסכם109 )מיליארד ש"ח27 . . סכום זה כולל תשלום שווה לעובדים ותיקים ומתחילים. עולה אפוא כי ההסכם לא צמצם .בפועל את פערי השכר בין עובדים ותיקים ומתחילים, אלא מיתן את הגידול בפערים אלה. .בהיעדר מדיניות ממשלתית כוללת האמורה לתת מענה לסוגיות היסוד בתחום מבנה .השכר וההעסקה, בהיעדר תוכנית ממשלתית למימוש המדיניות ובהיעדר תיעדוף של .סוגיות היסוד שיש לקדם - המדיניות הקיימת בנוגע לנושאי הליבה היא מדיניות אגפית של .אגף השכר במשרד האוצר, אשר יתר נציגי הממשלה אינם מחויבים להתחשב בה. .מן האמור עולה כי החל ב-2016 קידם אגף השכר את התאמת תנאי השכר במקצועות .מבוקשים לעולם עבודה תחרותי ב-6 הסכמים מכ-150 ההסכמים שנחתמו, החלים על .0.6% מכלל עובדי השירות הציבורי. ב-4 הסכמים שנחתמו בגופים ציבוריים מומש יעד .המדיניות באמצעים מתקדמים, לרוב כדי להקל את גיוסם ושימורם של מהנדסים במערכת .הציבורית. הסכמים אלה חלים על כ-60% ,מכלל העובדים שמומשה לגביהם המדיניות .שהם כ- 0.4% מכלל עובדי השירות הציבורי. ב-2 הסכמים החלים על גופים ממשלתיים .וציבוריים במערכ ת הבריאות מומשה המדיניות באמצעות הגדלת תשלומי שכר עידוד .לעובדים פרא- רפואיים. הסכמים אלה חלים על כ-40% מכלל העובדים שמומשה לגביהם .המדיניות, שהם כ- 0.2% .מכלל עובדי השירות הציבורי מן האמור עולה כי החל ב-2016 קידם אגף השכר את הגמישות הניהולית ב-9 הסכמים .מבין כ-150 ,הסכמים שנחתמו6 מהם עם גופים ציבוריים ו-3 .עם גופים ממשלתיים9 . ההסכמים חלים על 0.6% מכלל עובדי השירות הציבורי, והם כוללים שינויים המגדילים .את הגמישות הנתונה למעסיק לסיום ההעסקה ושינויים המגדילים את הגמישות בקבלת .החלטות ניהוליות. .מומלץ כי משרד האוצר יפעל, על בסיס מדיניות ממשלתית כוללת כאמור, להטמעת עיקרי .המדיניות בפעולותיו להשגת הסכמי שכר, במטרה להתאים את השירות הציבורי בישראל .למציאות המשתנה, לרבות לשינויים טכנולוגיים, חברתיים-כלכליים ודמוגרפיים. זאת תוך .מתן הדעת גם לשיקולים כגון זכויות העובדים ודיני העבודה. 403 224 229 1 39 471 242 376 1 65 242 1 78 1 33 1 05 " ) ( ' ) ( ) ( ) ( ) ( מהתרשים עולה כי קיימת שונות ניכרת בין משרדי הממשלה, בכל הנוגע לתמהיל .השכר הכולל הממוצע למשרה: .א. רובד השכר המשולב מהווה 28% - 73% ( מהשכר הכוללשכרם של עובדי .משרד רשות המיסים ורשות מקרקעי ישראל, בהתאמה); .ב. רובד תוספות השכר מהווה 0% - 39% ( מהשכר הכוללשכרם של ע ובדי רשות .מקרקעי ישראל 69 ,ועובדי משרד הרווחה והביטחון החברתיבהתאמה); .ג. רובד העבודה הנוספת מהווה 5% - 22% ( מהשכר הכוללשכרם של עובדי .משרד הפנים ועובדי משרד הבריאות, בהתאמה). .מן התרשים עולה כי התשלומים בגין שלושת מנגנוני התגמול והתמרוץ בשירות המדינה .הסתכמו בשנת 2020 בכ-707 מיליון ש"ח, מתוך סך שכר ברוטו כולל בהיקף של107 . מיליארד ש"חבשנה ( 0.7%), וכי המנגנון המרכזי הואשכע"ד , ששיעור התשלומים בגינו .הוא 94% מסך התשלומים על מנגנוני התגמולוהתמרוץ . מן התרשים עולה כי ברוב המשרדים והיחידות שבהם נוהגת שיטת שכע"ד נמצא מדד .היעילות הכמותית בשנת 2020 בטווח הלא-אפקטיבי: ב -28 (כ-78% ) מבין36 המשרדים .היה מדד היעילות גבוה מתקרת היעילות המר בית שנקבעה במסגרת שיטת שכע"ד .( 142% ). מצב זה, על פי אגף השכר, מצביע על כך שהיחידה הנמדדת מגיעה ליעילות .מרבית ללא השקעת מאמץ , ולפיכך תשלום שכע"ד לעובדיה אינו משיג את אחת .ממטרותיו - העלאת פריון העבודה. כמו כן, הממוצע המשוקלל של מדד היעילות בכלל .המשרדים, בהתחש ב במספר העובדים הזכאים לשכע"ד בהם, עמד בשנת 2020 על .167% . שיעור יעילות זה, הגבוה מ- 150% , מוגדר כמצב של "יעילות חריגה" הדורש כאמור .בדיקה. מהתרשים עולה כי הפערים בין השכר הגבוה לשכר הנמוך בעיסוקים האלה נעו מ-31% .ל-43%. .3. נמצא כי על פי נתוני אג "ת, נכון למרץ 2022 קיימות מחלוקות בין משרד האוצר לבין .צה"ל בדבר חלק מרכיבי השכר של משרתי הקבע, בעיקר לגבי רכיבי שכר שעלותם .השנתית מסתכמת בכחצי מיליארד ש"ח (כמעט אחוז מתקציב הביטחון לשנת 2021 ) : .גילום מס להחזר הוצאות רכב, החזר הוצאות אישיות, נופש למשפחות, חופשת פרישה .בתשלום והטבות מס שונות. .על אגף השכר לוודא ששיטות שכר העידוד שהוא מפעיל מעודכנות באופן תקופתי, שהן .משלבות מדדים מתחום השירות לציבור ושהן אפקטיביות, בהיבט של תרומתן להגברת .הפריון וההתייעלות. עוד עולה כי אין מתאם בין דירוג עבודת המשרדים במסגרת מדדי שכע"ד ובין דירוג רמת .השירות שהם נותנים לציבור על פי דוח איכות השירות. הפערים בין הדירוגים מחזקים את .החשש כי תשלום שכע"ד אינו משיג את מטרתו המרכזית - שיפור יעילותו ואיכותו של .השירות הציבורי. .מהתרשים עולה כי הפער בין שכרו של סמנכ"ל בכיר (הון אנושי ומשאבי אנוש) אשר .קיבל את השכר הגבוה ביותר לבין הסמנכ"ל שקיבל את השכר הנמוך ביותר היה 25% ; .בין שכרם של שני מנהלי אגף א' הון אנושי - 67%; בין שכרם של מנהלי תחום (משאבי .אנוש) - 40%; בין שכרם של שני מרכזים בכירים (משאבי אנוש) - 60%, ושל מרכזי משאבי .אנוש - 72% ); ובין שני ראשי ענף (משאבי אנוש- 57% . 403 מן התרשים עולה כי שני שלישים מהעובדים שהיו זכאים לתגמול דיפרנציאלי בשנת 2020 . הועסקובארבעה משרדים: משרד החקלאות ויחידת סמך שלו - מכון וולקני, משרד ראש .הממשלה ומשרד האוצר (523, 479, 461 ו-397 ,עובדים בהתאמה). המנגנון חל על מספר .קטן יחסית של עובדים במטה לביטחון לאומי , נתיב, רשות השירות הלאומי אזרחי ורשות .התחרות (18 ,25 ,27 ו-28 עובדים, בהתאמה). עוד עולה כי קיים פער בין המשרדים בנוגע .לסכום התגמול הממוצע לעובד. למשל, ברשות השירות הלאומי אזרחי סכום התגמול .הממוצע לעובד בשנת 2020 היה 5,540 ש"ח, ואילו בשירותים הווטרינריים הסכום היה גבוה .פי 2 בקירוב ועמד על 11,847 .ש"ח מן התרשים עולה כי 195 מבין405 עובדים ( 48%) שהיו זכאים לתגמול מצטיינים .במשרדים שבהם הונהג גם תגמול דיפרנציאלי, היו זכאים לכפל תגמול בשנת 2020 . .ההוצאה על כפל התגמולים ב -2020 הסתכמה בכ -2 מיליון ש"ח. עוד עולה .מהתרשים כי 73 מ-195 ( העובדים37% ) הם "מצטיינים כפולים" אשר סווגו לשתי .קבוצות האיכות העליונות על פי אגף השכר. עוד עולה כי 122 ( עובדים63% ) דורגו .באופן שונה בידי נש"ם ובידי אגף השכר: לפי נש"ם הוגדרו עובדים אלה כמצטיינים, .ואילו לפי אגף השכר הם סווגו לקבוצות איכות בינוניות ונמוכות. אי-ההתאמה הזו .עלולה להוביל לפגיעה באמון העובדים במדדים שבבסיס מנגנוני התגמול .הדיפרנציאלי, ובכך לפגוע באפקטיביות הפעלתם. על פי התרשים, שיעור שכע"ד מהשכר אינו אחיד בכל המשרדים, ונע בין 18% ברשות .המיסים (מס הכנסה) ו -7% במשרד להגנת הסביבה. העובדה כי שכע"ד אינו משולם .כשיעור אחיד מגובה השכר מלמדת כי גובה השכר אינו הגורם הבלעדי לפערים בגובה .תשלום שכע"ד בין המשרדים השונים, וכי נתונים נוספים הנכללים בנוסחת החישוב, כגון .גובה תקרת הפרמיה, גורמים גם הם לפערים. עולה אפוא שהפערים בתשלום שכע"ד .לעובדים במשרדים שונים נובעים אומנם מפערי שכר בין עובדי המשרדים, אך גם מפערים .בין רכיבי שיטות שכע"ד המונהגות בהם. מהתרשים עולה כי השכר המשולב (הנקבע כאמור על פי שכר הבסיס ומספר שנות .הוותק) מהווה 45% מהשכר השנתי הכולל של עובדי המשרדים, ורוב השכר שלהם .- 55% - מורכב מתוספות שכר למיניהן (25%), עבודה נוספת (13%) והחזר הוצאות .ותשלומים אחרים (9% )כל אחד מהם. במערכת הבריאות הממשלתית, במשטרה .ובשב"ס רובד השכר המשולב אף נמוך יותר - 25% ו-14% , .בהתאמה רק במערכת .החינוך הממשלתית השכר המשולב מהווה את רוב השכר הכולל - 72%. .✰ .קביעת הצוות הבין-משרדי בראשות צה"ל והחשכ"ל שתפקידו גם לקבוע את אופן הבקרה .של החשכ "ל על השכר בצה "ל, כפי שעולה ממסמך סיכום עבודתו מ-2017 , ולפיהסמכות .קביעת מדיניות השכר בצה"ל נתונה לרמטכ"ל - אינה עולה בקנה אחד עם הנורמה .המשפטית התקפה שבבסיסה חוות הדעת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה מ-1998 . .על פי חוות דעת זו, הסמכות לקביעת שכר משרתי הקבע בצה"ל נתונה בידי שר האוצר, .בכפיפות להחלטות הממשלה, ויישום שינויים וע דכונים בתנאי ההעסקה של עובדי המדינה .על משרתי הקבע ראוי שייעשה בידי משרד האוצר, לאחר שמיעת נציגיו המוסמכים של .הצבא ומתוך דיאלוג עימם. קביעת הצוות הבין - משרדי אף אינה עולה בקנה אחד עם .החלטת הממשלה 4088 משנת2012 , אשר קבעה כי מתחילת יולי2012 הנחיות ביצוע .שכר לאגף המבצע תשלומי שכר בצה"ל ייחתמו בידי אגף החשכ"ל וצה"ל, במשותף. .בעקבות החלטת ממשלה נוספת מ-2016 חל שיפור ניכר במידת השקיפות של נתוני צה"ל .למשרד האוצר, ואולם גם לאחר שיפור ניכר זה, קיימות עדיין מחלוקות עקרוניות בין משרד .האוצר לבין צה"ל בדבר חישוב כמה רכיבי שכר - מחלוקות הנוגעות לסכום כולל של יותר .מחצי מיליארד ש"ח בשנה , כמעט אחוז מתקציב הביטחון. אגף החשכ"ל וצה"ל לא פעלו .כנדרש לצורך הכרעה במחלוקות האלה. למעשה, אגף החשכ"ל מצליח לממש את .סמכות משרד האוצר המעוגנת בדין במידה חלקית בלבד, ושתי הנחיות ביצוע עקרוניות .שהעביר לצה"ל לא בוצעו, ונותרו כמחלוקת לא פתורה. .המחלוקות בין משרד האוצר לבין צה"ל בדבר רכיבי שכר מסוימים בצה"ל והיקף ההוצאה .הממשלתית המצויה עקב כך במחלוקת מחייבים בחינה, קבלת החלטה ויישומה, ובמידת .הצורך, יש להביא את הנושאים שבמחלוקת לפני הממשלה לצורך הכרעה. האחריות לכך .מוטלת על אגף החשכ"ל, בסיוע אגף השכר אם הדבר נדרש, ו כן מוטלת על משרד .הביטחון וצה"ל. 353 257 379 482 21 3 331 460 21 1 281 1 44 589 308 202 41 4 ) ( ) ( ) ( ) ( .מהתרשים עולה כי בתקופה שבין ינואר 2019 ליוני2021, ב-6 מ-8 המשרדים נמצאו .פערי דירוג ניכרים לגבי שליש מן העובדים או יותר. בכל המשרדים נמצא "היפוך .מגמה" - עלייה של שתי קבוצות איכות לפחות, וסמוך לאחריה ירידה של שתי .קבוצות איכות לפחות (או להפך), אך שיעור המקרים נע מ-2% במשרד החקלאות .ל-20% ,במשרד התיירות. כמו כן ב-2 מ-8 המשרדים- משרד ראש הממשלה .והמשרד לביטחון פנים - נמצאה תחלופה גבוהה בקרב קבוצת העובדים המצטיינים. .במשרד ראש הממשלה נמצאה תחלופה גבוהה בשלושה חציונים, ובמשרד לביטחון .פנים נמצאה תחלופה גבוהה בשני חציונים. ממצאים אלה הם אינדיקציות לחלוקת .התגמול בסבב בחלק מן המשרדים, והם מחייבים בקרה שיטתית מעמיקה של אגף .השכר. .1. נמצא כי לאחר חתימת הסכם המסגרת באפריל 2016 , ובמסגרת הכנת תקציב .המדינה לשנים 2017 - 2018 , העלה משרד האוצר כי מימוש ההסכם יוביל לחריגה מן .המסגרת הפיסקאלית שנקבעה בהצעת התקציב. .על פי נתוני אג"ת, החלופה השנייה, דחיית תשלום תוספת שכר בשיעור 1% תמורת .הגדלת תוספת השכר ב- 0.25% , אקוויוולנטית להלוואה מן הציבור בריבית שנתית .של כ-14%42. .מומלץ כי החלטה הנוגעת לדחיית תשלום תוספת שכר בתמורה להגדלת שיעור .תוספת השכר, תכלול גם מידע מפורט בדבר עלות ההגדלה. .מומלץ שמשרד האוצר יוודא שהגדלת התחייבויות עתידיות במסגרת חתימה על כלל .הסכמי השכר , תיעשה בהתאם לעיקרון האמור העומד בבסיס הנומרטור . .3. משרד מבקר המדינה ביקש לבחון את אופן קבלת ההחלטות של אג"ת בנושא תיקוני .ההסכם הקיבוצי, אולם נמצא כי אין לאג"ת תיעוד של תחשיבים שבוצעו לקראת .החתימה על ההסכם הקיבוצי מאפריל 2016 ותיקוניו, באוגוסט2016 ובינואר2018 , . לרבות חוות הדעת והחלופות שהוצגו לפני ההחלטה על דחיית מועדי התשלום .בתמורה להגדלת תוספת השכר. עוד נמצא כי לאג"ת אין תיעוד הנוגע להערכת .הסיכונים שהוא מבצע לקראת סיום גיבוש הסכמים מרכזיים, לרבות הערכת העלות. .מנתוני אגף השכר עולה כי ההוצאה הממשלתית בגין תוספת 0.25% לתוספות .השכר שנקבעו מלכתחילה בהסכם המסגרת מוערכת ב-286 מיליון ש"ח בשנה. .2. נמצא כי כעבור כשנה וארבעה חודשים מ התיקון האמור של הסכם המסגרת, .במסגרת גיבוש ת קציב המדינה לשנת 2019 , העלהמשרד האוצר פעם נוספת כי .מימוש ההסכם יוביל לחריגה מן המסגרת הפיסקאלית שנקבעה בהצעת התקציב 43 .ולכן ביקש לדחות שוב חלק מתשלומי השכר. לפיכך נחתם בינואר 2018 תיקון נוסף .של הסכם המסגרת , שעיקרו הגדלת תוספת השכר האמורה ב- 0.15% ,מ- 7.75% ל- .7.9% , תמורת הסכמת ההסתדרות לדחות חלק ממועדי הקצאת העלות. .מנתוני אגף השכר עולה כי ההוצאה הממשלתית בגין תוספת 0.15% לתוספות .השכר שנקבעו מלכתחילה בהסכם המסגרת מוערכת ב-171 מיליון ש"ח בשנה. .תוספת זו, על פי התיקון להסכם המסגרת, ניתנה לאחר תום תקופת ההסכם, דהיינו .לאחר תום תקופת השקט התעשייתי. יוצא אפוא כי בעת שבה הממשלה חתמה על הסכם המסגרת באפריל 2016 . (באמצעות הממונה על השכר) היא קיבלה על עצמה התחייבות עתידית, אך בעת .גיבוש תקציב 2018-2017 (במהלך המחצית השנייה של שנת2016 ), התברר כי סך .התחייבויות הממשלה לשנים האלה גבוה מסך ההוצאה המותרת על פי חוק הפחתת .הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, תשנ"ב-1992 . בהמשך לחתימה על ההסכם .הממשלה לא נקטה פעולה מאזנת, כנדרש בחוק יסודות התקציב, באחת מהדרכים .הבאות: הקטנת סכום ההוצאה הממשלתית באותה שנ ה; הטלת מס, אגרה או .תשלום חובה אחר, או הגדלת שיעורם; או הגדלת הכנסות המדינה בדרך אחרת .ממקור שאינו מלווה . במצב זה בחר משרד האוצר באוגוסט 2016 להגדיל את .ההתחייבות העתידית הנובעת ממימוש ההסכם בכ -286 מיליון ש"ח בשנה, החל .במרץ 2019 , ובינואר2018 בחר להגדיל פעם נוספת את ההתחייבות ב-171 מיליון .ש"ח, החל בדצמבר 2019 , ובס ך הכול ב -457 מיליון ש"ח בשנה. פעולות משרד .האוצר שנועדו לשמור על מסגרת תקציב המדינה לשנים 2017 - 2018 ולשנת2019 . נדרשו לאחר שהחתימה על הסכם המסגרת המקורי באפריל2016 נעשתה שלא .בהתאם לעיקרון העומד בבסיס הנומרטור, ולפיו הגדלה של הוצאה ממשלתית .שגורמת לחריגה מס כום ההוצאה הממשלתית המותרת מחייבת נקיטת פעולה .מאזנת44. מהלוח ומהתרשים עולה כי הממשלה חתמה על הסכם המסגרת ב-2016 אולם דחתה .בכמה שנים את עיקר ההוצאה על מימושו, בכל הנוגע לשיעורי התשלום של תוספות .השכר. למעשה, 65%45 משיעור תוספות השכר בשנים2016 - 2020 המתחייבות מהסכם .המסגרת היו לאחר תום תקופת ההסכם והשקט התעשייתי (ינואר 2018 ), בהיקף כספי .כולל של 18.4 ( מיליארד ש"חמהם 14.7 מיליארד ש"חבשנים 2019 - 2020 ,לאחר תקופת .הנומרטור ). משכך, במשך שלוש שנים שבהן ההוצאה הממשלתית על תוספות שכר אלה .הייתה הגבוהה ביותר - 2018 - 2020 , לא הייתה למעשה התחייבות של ההסתדרות שלא .לנקוט נגד מי מהמעסיקים או יחידה מיחידותיהם אמצעי שביתה, מלאה או חלקית, או כל .פגיעה מאורגנת אחרת בהליכי העבודה ובסדריה. מימוש הסכם המסגרת נעשה אפוא תוך .ניתוק במידת מה של תקופת ההסכם והשקט התעשייתי מתקופת תשלום תוספות השכר. .למעשה, רוב תשלום תוספות השכר והנשיאה בנטל העמידה בהתחייבויות היו מאוחרים .יחסית, בעת שבה יש חשש לפגיעה מאורגנת בהליכי העבודה ובסדריה. מהאמור עולה כי ביולי 2021 פרסם משרד האוצר לציבור את תכנית התקציב הרב שנתית .לשנים 2022 עד 2025 תחת הנחה כי "בשנים 2022-2021 לא ייחתמו הסכמי שכר חדשים .בעלי משמעויות תקציביות בכלל המגזר הציבורי". עלה כי התגלעה מחלוקת בין אגף .השכר לבין אג"ת בדבר ביסוס תכנית התקציב הרב שנתית (הנומרטור) על הנחה זו. אגף .השכר היה בדעה כי ההנחה האמורה נכתבה ללא תשתית עובדתית איתנה וללא תאום .עימו ואג"ת היה בדעה כי ההנחה הייתה מבוססת. נמצא כי בפועל במהלך השנים 2021 - .2022 נחתמו כמה הסכמים עם ארגוני עובדים וכי במועד סגירת דוח הביקורת, תלוי ועומד .סכסוך עבודה עם הסתדרות המורים, הנוגע ליותר מ- 100,000 עובדים. .גיבוש הנומרטור מתוך הנחה כי לא ייחתמו הסכמי שכר חדשים בעלי משמעויות תקציביות .בתקופה הרלוונטית, צריך להתבסס גם על התייעצות מקצועית עם אגף השכר בדבר .הסכמי שכר צפויים בתקופת התכנית הרב שנתית. ויתור על התייעצות מקצועית כאמור .עלול להוביל למצב בו הממשלה תמצה את מקורותיה, ולא תותיר מקורות מתאימים למימון .הסכמי שכר המונחים לפתחה. .מומלץ שמשרד האוצר יגבש את התכנית הרב שנתית (הנומרטור) גם על סמך התייעצות .מקצועית עם אגף השכר כאמור, ישקף לממשלה פרטים אודות הסכמי שכר הצפויים .בתקופת התכנית הרב שנתית ומקורותיהם, וכן יציין באופן מפורש בפני הגורמים .המקצועיים השונים במשרד האוצר את ההנחות בתחום הסכמי השכר ששימשו אותו לצורך .גיבושה. שילוב אומדן העלות הכספית בעת גיבוש הנומרטור יאפשר גם מימוש המלצת .דוח ה- OECD לקבועעוד ל פני תחילת המשא ומתן עם ארגוני עובדים מגבלת תקציב, כדי .לשפר את תהליך המיקוח ולשמור על זכותה של הממשלה להקצות הוצאות ציבוריות על .סמך סדרי העדיפויות שלה. .מהלוח עולה כי התוספת השקלית לשכר משרתי הקבע בצה"ל והמשרתים .במשטרה ובשב"ס שהם בדירוג המח"ר הייתה גבוהה פי 2.6 מהתוספת לעובדי .המדינה באותו דירוג; בדירוג המינהלי - פי 2 ; בדירוג המהנדסים- פי 2.6 ; בדירוג .ההנדסאים - פי 1.4 ; בדירוג המשפטנים - פי 2.7 ; בדירוג הפיזיותרפיסטים- פי 2.9 ; . בדירוגהרנטגנאים - פי 2.9 ; ובדירוג הרוקחים- פי 3.1 . יצוין כי הפערים בין ערך כלל .תוספת השכר האמורה - שקלית ואחוזית (בסה"כ 7.9%) בין שכר משרתי הקבע .והמשרתים במשטרה ובשב"ס קטנים יותר, כאמור - 960 ש"ח ו-740 ,ש"ח, בממוצע .דהיינו פער בשיעור של כ-30%55. .החלטת ה ממשלה ש/40 נועדה לקבוע מנגנון קבוע והוגן לעדכון שכרם של משרתי הקבע, .מכיוון שאינם רשאים להתאגד בארגון עובדים יציג ולנהל משא ומתן קיבוצי לגבי תנאי .שירותם, והחלטת הממשלה ש/ 33 נועדהלהגן באופן דומה על שכר ם של שוטרים .וסוהרים. בכל הנוגע לעדכון השכר על פי תוספות השכר שניתנו בשנים 2009, 2011 ו- .2016, המנגנון הופעל על פי החלטות אלה במקרים שבהם תוספת השכר חושבה כאחוז .משכר הבסיס. במקרה שבו ניתנה תוספת שקלית, שנועדה לצמצם פערי שכר, החליטה .הממשלה שהיא תחושב על פי בסיס השכר בצה"ל. בסיס השכר בצה"ל גבוה כאמור .בהשוואה לבסיס השכר שנקבע בהסכם המסגרת, באופן שהגדיל הלכה למעשה את .הפער בין השכר של המשרתים בצה"ל, במשטרה ובשב"ס ובין שכר עובדי המדינה. .מוצע כי במסגרת גיבוש המדיניות הכוללת במבנה השכר וההעסקה בשירות הציבורי , .וגיבוש החלטת ממשלה בנושא, תינתן גם הדעת לעקרונות שעל הממשלה לאמץ בכל .הנוגע ליישום מנגנוני ההצמדה, בהתאם לתכליותיהם. בכלל זאת , שימוש בהצמדות של .תוספות שכר שקליות על פי תכליתן - צמצום פערי שכר, באופן שלא יוביל להגדלת פערי .שכר בין קבוצות מועסקים המוצמדות זו לזו. .מהתרשימים עולה כי תלוש שכר מייצג של עובד מדינה המועסק על פי כתב מינוי הוא .מורכב ומרובה נתונים באופן שפוגע בשקיפות השכר וביכולת ניהולו ברמה המערכתית. .בתלוש חמישה רובדי שכר, לרבות מרכיב היסוד המשולב (כ-35% מהשכר), תשע תוספות .שכר, תשלום בעבור עבודה בשעות נוספות והחזר הוצאות. שכרו של עובד המועסק על .פי חוזה אישי פשוט יותר לחישוב ולהבנה: כ-70% מהשכר נכלל במרכיב אחד- היסוד .המשולב, ובכלל זה תשלום בעבור עבודה בשעות נוספות והחזר הוצאות, ואין הוא כולל .תוספות שכר. .ממצאי הביקורת והנתונים העומדים ביסודם מדגישים את הצורך בכך שהממשלה תקבע .מדיניות כוללת בתחום ההעסקה והשכר במערכת הציבורית ותפ על ליישומה. .במשך יותר משלושה עשורים עמדו גורמי מקצוע שונים, בהם גורמים שמונו על ידי .הממשלה, על הצורך לטפל בשורה של סוגיות יסוד הנוגעות למבנה השכר וההעסקה .בשירות הציבורי בישראל - שבו כ - 540,000 משרות של עובדים, אשר עלות העסקתם .השנתית הכוללת הסתכמה בכ-107 מיליארדש"ח (לא כולל משרות במערכת הביטחון). .דוח ביקורת זה מצביע על ליקויים בניהול תחום השכר וההעסקה בשירות הציבורי, בכמה .היבטים. .מהתרשים עולה כי בשנת 2020 היו פערי שכר בין עובדים שמילאו את אותו תפקיד, .כלהלן: הפער בין שכרו של יועץ משפטי אשר קיבל את השכר הגבוה ביותר לבין יועץ .משפטי שקיבל את השכר הנמוך ביותר היה 42%; הפער בין שכרם של שני סגנים ליועץ .משפטי - 39%; בין שכרם של שני ממונים ביחידות לייעוץ משפטי - 45%; בין שכרם של .שני מנהלי מחלקות בכירים ביחידות לייעוץ משפטי - 67% ; ובין שכרם של שני עוזרים .ראשיים - 78%. הפער בין שכרו של מבקר הפנים שקיבל את השכר הגבוה ביותר לבין .מבקר הפנים שקיבל את השכר הנמוך ביותר היה 27% . 353
מן התרשים עולה כי גם בהתפלגות לפי דירוגים מקצועיים המשותפים למשרדים, קיימים .פערים ניכרים בתשלומי שכע"ד בין המשרדים. בדירוג המינהלי, ממוצע שכע"ד לעובד .במשרד התקשורת הוא כ-90 ש"ח בחודש, ואילו ברשות המיסים (מכס ומע"ם) הממוצע .גבוה פי 20 בקירוב ועומד על 1,810 ש"ח בחודש. בדירוג המח"ר, ממוצע שכע"ד לעובד .במשרד התקשורת הוא כ-200 ש"ח בחודש, וברשות המיסים (מכס ומע"ם) הממוצע גבוה .פי 10 בקירוב ועומד על כ- 1,980 ש"ח בחודש. בדירוג המהנדסים, ממוצע שכע"ד לעובד .במשרד הבינוי והשיכון הוא כ-120 "ש"ח בחודש, וברשות המיסים (מכס ומעם) הממוצע .גבוה פי 24 ועומד על 2,920 ש"ח בחודש. בדירוג ההנדסאים והטכנאים, ממוצע שכע"ד .לעובד במשרד הבינוי והשיכון הוא כ-80 ש"ח בחודש, ובמדפיס הממשלתי הממוצע גבוה .פי 30 בקירוב ועומד על כ- 2,380 .ש"ח בחודש .✰ .שכע"ד הוא מנגנון התגמול והתמרוץ הכרוך בהוצאה הגבוהה ב יותר בשירות הציבורי .בישראל: בשנת 2020 עמדו תשלומי שכע"ד לעובדי המשרדים הממשלתיים על סך של .כ-667 מיליון ש"ח. סכומים אלה אינם כוללים את עלות הפעלת היחידות לתגמול ותמרוץ .במשרדים, את תשלומי שכע"ד בגופים הציבוריים ואת ההוצאה על שירותי ייעוץ לצורך .גיבוש ועדכון של שיטות שכע"ד. על אף עלותו הגבוהה, מסתמן כי מנגנון שכע"ד אינו .אפקטיבי. זאת לנוכח שיעורי מיצוי הפרמיה הגבוהים בקרב העובדים (כ -90% מתקרת .הפרמיה בממוצע משוקלל בשנת 2020 ), ובהתחשב בכך שברוב המשרדים שיטות שכע"ד .אינן מעודכנות בהתאם להנחיות הוועדה המרכזית למועצות ייצור. בנסיבות אלו שכע"ד .נושא אופי של תוספת שכר ואינו ממלא את ייעודו. עוד נמצא כי קיימים פערים ניכרים .בתשלומי שכע"ד בין עובדים במשרדים השונים (למשל 620 ש"ח בחודש במשרד להגנת .הסביבה מול 2,040 ש"ח בחודש ברשות המיסים, מכס ומע"ם), לרבות בין עובדים .המשתייכים לאותו דירוג מקצועי. פערים אלה נובעים בחלקם מחוסר שוויון בהגדרת מדדי .שיטות שכע"ד ובהפעלתן.