משרד האוצר . פרויקט מרכב_ה - יישומו וניהולו 1. אומדן העלויות הכולל של הפרויקט, שהסתכם ב-375 מיליון ש"ח באישור הממשלה, גדל מאוד, ולמעשה נוצרה סטייה מהותית מן התכנון. משנת 2004 עד יוני 2006 לא עמד אגף החשכ"ל ביעדים האופרטיביי ם ובלוחות הזמנים של הפרויקט. לפי התכנית החדשה, הפרויקט יימשך עד שנת 2010 , ואומדן העלויות הכולל עד למועד זה ( 2003 -2010 ) גדל לסך של כ-635 מיליון ש"ח. ראוי לציין שהאומדן שהציג אגף החשכ"ל בראשית 2006 היה אף גבוה יותר, אך הוא הקטין אותו כמה פעמים בעקבות דרישת אג"ת ודיונים שנערכו עמו. יוצא אפוא שלצורך ביצוע חלק גדול יותר של הפרויקט מיועד כוח אדם בהיקף קטן יותר יחסית (עלויות כוח האדם של הפרויקט הן החלק העיקרי מסך העלויות שלו. לפי נתוני אגף החשכ"ל שיעורן הוא כ - 75% מסך עלויות הפרויקט). כדי לעמוד ביעד זה יש לייעל את הפרויקט ולהגדיל את תפוקותיו והספקיו. יתר על כן, אגף החשכ"ל מתכנן בין דצמבר 2006 לסוף שנת 2009 להפעיל את מערכת מרכב"ה ב - 2421 יחידות ומשרדים נוספים. לפי הנתונים שבדוחות שהמציא אגף החשכ"ל באוקטובר 2006 עולה שמספר רישיונות המשתמשים במשרדים שיצורפו בשנים האלה גדול בשיעור של כ - 46% ממספר רישיונות המשתמשים במשרדים שכבר הטמיעו את המערכת, והוא מסתכם ב- 3,770 לעומת 2,590, בהתאמה. פרויקט מרכב"ה, כמו כל פרויקט מחשוב, אמור להתנהל על פי תכנית מאושרת שנקבעו לה לוח זמנים ותוצרים שיפותחו במהל ך הפרויקט. הפרויקט לא עמד בתנאי התכנית ובלוח הזמנים, ותהליכי הפיתוח התמשכו. הדבר גרם להגדלת עלות הפרויקט ולהעסקה של צוות הפרויקט למשך תקופה ארוכה יותר מן המתוכנן. כמו כן נדחתה הפקת התועלת מן הפרויקט. יוצא אפוא שבשש השנים שחלפו מאז יצא הפרויקט לדרך, בוצע רק חלק מזערי ממנו במשרדים הגדולים, ורוב הפעולות במשרדים אלה - כ- 75% מאומדן העלויות בהם - מתוכננות להתבצע בשנים 2007 -2010 . מהנתונים עולה כי בפרק הזמן שנותר לביצוע התכנית החדשה נדרש הספק גדול יותר מזה שהגיעו אליו מאז תחילת הפרויקט. לדעת משרד מבקר ה מדינה, כדי שהפרויקט יצליח לספק את התפוקות המתוכננות על פי אומדן העלויות ולוח הזמנים של התכנית החדשה, נדרשת היערכות מיוחדת לביצועה. בנוסף, יש לפעול בקפידה כדי לוודא שהתכנון נאות, שהאומדנים מבוססים ושהתפוקות מבוקרות, ונדרש פיקוח על ההוצאות ועל הביצוע לפי לוח הזמנים המתוכנן. הממצאים שהעלה משרד מבקר המדינה מצביעים על כך שיש להשלים את ההיערכות של מנגנוני הניהול של הפרויקט כדי לענות על הדרישות שתוארו. 1. דיווחי אגף החשכ"ל והבקרה שעשה אג"ת: עד אפריל 2005 לא נקבעה מתכונת לדיווח על התקדמות הפרויקט שתאפשר לקבוע אם אגף החשכ"ל עמד ביעדים של הפרויקט וסיפק את התפוקות. הביקורת העלתה כי בנוגע לשנים 2004 ו- 2005 היו בתיקי אג"ת רק שני דוחות רבעוניים על הפרויקט, האחד מאוגוסט 2004 והשנימאפריל 2005 . רק בעקבות דיונים שקיים אג"ת עם אגף החשכ"ל הוסכם, באפריל 2005 , על מתכונת הדיווח, אך הביקורת העלתה כי גם לאחר שנקבעה מתכונת הדיווח טרם הועברו דיווחים על הפרויקט עד יוני 2006 :במתכונת שהוסכם עליה. להלן פירוט הממצאים במשך שנה, עד סוף יוני 2006 , אגף החשכ"ל לא הגיש את הדוחות במתכונת שנקבעה (ראו פירוט להלן). אף שהעמידה בתנאים שנקבעו הייתה התנאי להמשך שחרור סכומי כסף מתקציב העתודה, שִחרר אג"ת סכומים מתקציב העתודה לפני שמולאו התנאים שנקבעו23. .בהגדרת תפקיד מחלקות השכר ומחלקות משאבי האנוש. הוועדה לא קבעה מי אחראי למנות את הצוות ואת לוח הזמנים לפעולתו. מ דוח שהעבירה הנהלת הפרויקט למשרד מבקר המדינה ביולי 2006 עולה כי נושא מישק השכר עדיין המתין להחלטות ועדת ההיגוי. עד מועד סיום הביקורת לא חזרה ועדת ההיגוי העליונה לדון בנושא. .יעדי הפרויקט, התקדמותו ועמידתו בתפוקות ובדרישות מוגדרות. הוראות מסוג זה היה ראוי שייכללו בהוראות תכ"ם. לדעת משרד מבקר המדינה, לשם המשך ניהולו התקין של פרויקט מרכב"ה ופרויקטים דומים, מן הראוי שאגף החשכ"ל ישקול לנסח נוהל במתואם ע ם הוראות רלוונטיות בנוהל מפת"ח32 , שישולב בהוראות התכ"ם, ובו כללים מחייבים לניהול פרויקט מחשוב, לרבות חובת קיום הבקרה עליו ודרכי יישומה; מעקב אחר התקדמות הפרויקט ודיווח על כך; עלויותיו, תוצריו והשגת המטרות והיעדים שנקבעו לו; פירוט הגופים המפקחים על הפרויקט - הגופים הפנימיים המנהלים אותו והגופים החיצוניים - ועל מי מוטלת החובה לוודא שהיעדים יושגו, ומהי מתכונת הדיווח על כך. זאת ועוד, נוכח מכלול התפקידים והפעולות הכרוכים בפרויקט מחשוב רוחבי דוגמת מרכב"ה, היה ראוי שאגף החשכ"ל יבחן ויקבע איזו היערכות ארגונית דרושה לניהול הפרויקט ולביצועו, ואילו תהליכי עבודה דרושים לשם כך. עוד התברר שהיקף כוח האדם החיצוני שהועסק בפרויקט גדל משנה לשנה. לפי נתונים מאמצע 2006 שמסר אגף החשכ"ל, מצבת כוח האדם החיצוני בסוף שנת 2003 הייתה86 עובדים; בסוף שנת 2004 - 130 עובדים; בסוף שנת 2005 - 186 עובדים; ובסוף יוני 2006 - 180 עובדים. למעשה יחידה מעין זו פועלת כבר שש שנים, ואמורה לפעול לפחות שלוש שנים נוספות בהתאם לתכנית החדשה שהתגבשה. עם סיום הפרויקט בשנת 2010 יימשכו הפעולות השוטפות של תפעול פרויקט מרכב"ה, שאף הן מצריכות כוח אדם, אך היקפו ומתכונת הפעלתו של מערך התפעול השוטף טרם נקבעו וטרם אושרו. סוגיות אלה כבר היו צריכות להיבחן, ומן הראוי היה שייפתרו. הביקורת העלתה כי רק ביוני 2006 הועלו בוועדת משאבי אנוש נושאים עקרוניים בנוגע לניהול נתונים על כוח אדם חיצוני הטעונים בירור וליבון נוסף, ובהם סוגיות משפטיות ומינהליות שחלקן שנויות במחלוקת בין גופי המטה הממשלתיים, אך לא התקבלו החלטות. בישיבת ועדת ההיגוי העליונה בדצמבר 2006 הוצג נושא "ניהול מאגר עובדי חוץ" כאחד הנושאים שעליהם יושם דגש בשנת 2007 , אך עדיין לא התקבלו החלטות מסכמות לגבי הנושאים העקרוניים. משרד מבקר המדינה העלה כי הפתרון של ניהול נתונים על כוח אדם חיצוני במשרד הבריאות פּותח ללא אישורן של ועדת ההיגו י העליונה והוועדות המקצועיות. עם זאת, משהתברר שהפתרון יושם, היה מקום לבחון אם כדאי להטמיעו במשרדים אחרים המעסיקים כוח אדם חיצוני. מעיון בפרוטוקולים של גופי ההיגוי עולה כי הם לא קבעו הגדרות קונקרטיות בנות מדידה למטרות האסטרטגיות הכלליות, לא קשרו אותן לתהליכי עבודה במשרדי הממשלה וגם לא קבעו מדדים שיאפשרו לכמת את השיפורים שיחולו בהם בעקבות הטמעת מערכת מרכב"ה. ועדת ההיגוי העליונה גם לא וידאה שמינהלת השינוי והוועדות המקצועיות יפעלו בעניין זה. כאשר לא נקבעים תהליכים שבהם יחולו שינויים, נפגעת היכולת למדוד שיפורים בביצועי הארגון ולכוון בהתאם לתוצאות המדידה את ההשקעות בהטמעת המערכת. הביקורת הנוכחית העלתה שעד אוקטובר 2006 ההטמעה של פרויקט מרכב"ה טרם החלה להתבצע על ידי ספקים חיצוניים, וטרם פורסמו מכרזים לרכישת שירותיהם. ועדת ההיגוי העליונה החליטה בנובמבר 2005 כי צוות משותף לנש"מ ולחשכ"ל יבחן את הדרך לקדם את נושא מישק השכר, כולל בחינת השלכותיו על השינויים מעיון בפרוטוקולים של שתי ועדות ההיגוי המקצועיות למשאבי אנוש עולה כי הן התמקדו בגיבוש פתרונות לבעיות שהתעוררו נוכח יישום מוֹדּול משאבי האנוש של מרכב"ה, אך הן לא יזמו פעילות שתכליתה לאפשר שיפור בתהליכי העבודה בתחום משאבי אנוש, תוך ניצול מערכת מרכב"ה והכלים שהיא מעמידה, ובכך לתרום להשגת המטרות האסטרטגיות של הפרויקט. . ועדת ההיגוי העליונה לא קבעה לוח זמנים לביצוע ההשתלמויות במשרדי הממשלה, ואילו ועדת ההדרכה, שהחלה לפעול במרס 2005 להכנת השתלמויות קצרות בנושא רכש, הכריזה על סיום פעילותה באוגוסט 2006 בלא שנערכו, עד מועד סיום הביקורת, השתלמויות כאלה במשרדי הממשלה. העסקת עובדים חיצוניים כה רבים בפרויקט מרכב"ה ובמשך תקופה כה ממושכת מחייבת בדיקה והיערכות שתבטיח פיקוח על התפוקה ועל איכות התוצרים. בשיטה של העסקת עובדים חי צוניים בפרויקט כל הסיכון הכרוך בתוצאות הפרויקט וכל האחריות לניהול כוח האדם, לערך התפוקה ולעלויות הפרויקט חלים על הלקוח, שהוא הממשלה. רמת הסיכון והאחריות גבוהים במיוחד כשמדובר בפרויקט גדול ומורכב הכרוך בהעסקת עובדים חיצוניים בהיקף גדול והמחייב מוטת שליטה רחבה. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, הממשלה אחראית גם לבחינת תפקודו ויעילותו של כוח האדם החיצוני ולקביעת המדדים לכך, ולשם כך עליה להפעיל מנגנוני בקרה ופיקוח הולמים על התפוקה בזמן אמת ובפרקי זמן קצובים וקבועים מראש. לחלופין קיימת האפשרות של התקשרות עם ספק שנבחר במכרז ומנהל בעצמו את הפרויקט. יציאה למכרז הייתה מחייבת הגדרה מפורטת של התוצרים המבוקשים, קביעת לוחות זמנים והגדרת עלויות. היא גם הייתה מאפשרת לממשלה לצמצם את הסיכונים, משום שהייתה מחייבת את הספק, בהתקשרות חוזית הדדית, לעמוד בהתחייבויותיו כלפיה ולקיים את תנאי החוזה. שיטה זו לא יושמה בפרויקט מרכב"ה, ואף לא נמצא שהשיטה נבחנה והתברר שהיא נחותה מהשיטה של גיוס כוח אדם חיצוני. התברר שאין בהוראות התכ"ם 31 נהלים הקובעים את סדרי הפיקוח והבקרה על הניהול והביצוע של פרויקטים של מחשוב בכלל, והחשכ"ל גם לא הוציא הוראות שעה מִשקיות לעניין פרויקט מרכב"ה בפרט. לעניין פרויקטים של מחשוב דרושים נהלים האמורים לכלול הגדרת סמכויות, כללי זרימת מידע וסדרי דיווח על השגת .מן הממצאים עולה כי חלו עיכובים משמעותיים ביישומן של מסקנות והמלצות בדבר השינויים הנדרשים במספר תהליכים בתחום משאבי אנוש. במקרים שבהם היו חילוקי דעות או התנגדות לשינויים התמשכו הדיונים, והצדדים לא הגיעו לפתרון מוסכם, אף על פי שבוועדת ההיגוי העליונה של מרכב"ה מכהנים זה כשנתיים כל גורמי המטה שבידם הסמכויות והמשאבים לקבל החלטות וליישם שינויים בתהליכי העבודה. .לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת ההיגוי העליונה לבחון דרכים להגברת יעילותן ותכליתיותן של פעולותיה ושל פעולת הוועדות המקצועיות למשאבי אנוש הכפופות לה. זאת על מנת לשפר ולקצר את תהליכי קבלת ההחלטות ולממש את השינויים הארגוניים הנדרשים בעקבות הטמעת מערכת מרכב"ה. .הדיונים ביישום הבקרה התקציבית התמשכו, הועלו בעיות ולא התקבלו החלטות, מה שעיכב את השלמת הפיתוח וההטמעה של נושא הבקרה התקציבית בשנתיים, ובמקום ב - 2004 , כפי שנקבע, היא החלה לפעול באמצע 2006 , וגם אז באופן חלקי: הבקרה התקציבית הופעלה רק על מספר המשרות ולא על השכר של המועסקים במשרות אלה, ורק בנושאים "שיא כוח אדם" ו"כמות חודשי עבודה". הפעלת הבקרה התקציבית על נוש א "שעות העבודה" נדחתה למועד אחר, לאחר שיוטמע במשרדי הממשלה נושא נוכחות העובדים. לא נבחן יישום הבקרה התקציבית באמצעות מרכב"ה על רכיבי שכר נוספים. מכל האמור לעיל עולה כי יתרונותיה של מערכת מרכב"ה, המאפשרת ביצוע נוח ומהיר של תהליכי עבודה, נוצלו אך מעט בתחום י ישום הבקרה התקציבית על משאבי כוח אדם ושכר. משרד מבקר המדינה העלה כי עד אוקטובר 2006 לא יזמה מינהלת השינוי את כתיבתן של הוראות שעה הנגזרות מן ההחלטות שהתקבלו לגבי תהליכי העבודה המרכזיים שהפרויקט השפיע עליהם. גם בנושאים שלגביהם קיימות כבר המלצות של ועדת ההיגוי המקצועית הכוללות שינוי תהליכים, כגון בתחום פעולת החשבות במשרדי הממשלה, טרם פורסמו נהלים ותקנות, כיוון שוועדת ההיגוי העליונה טרם אישרה את השינויים. הביקורת העלתה כי גם לאחר ההחלטה האמורה טרם הועברו דיווחים על הפרויקט במתכונת שהוסכם עליה. אף על פי שהפרויקט נמשך כבר כמה שנים, מ- 2001 , לא הציגו האחראים לפרויקט נתונים מפורטים ושלמים על הפרויקט, על עלויותיו ועל תפוקותיו ברמת ה פירוט הראויה. אף לא היה דיווח על התקדמותו ועל עמידתו "ביעדים ובתפוקות התכנית" כפי שחייבה החלטת הממשלה. בכך נמנע מעקב שיטתי על התקדמות הפרויקט. מידע במתכונת שנקבעה היה אמור להיות מדּווח לוועדת ההיגוי העליונה ולאג"ת ולהיבדק על ידיהם באופן שוטף, אך הדבר לא נעשה. (ג) אגף החשכ"ל הסביר ביוני 2006 למשרד מבקר המדינה שלא הייתה לו מערכת דיווח על תכניות מרכב"ה ועל ביצוען ההולמת את דרישות אג"ת. עוד הסביר האגף שבמהלך 2005 דרש אג"ת לקבל דיווח מפורט על עמידת הפרויקט ביעדים במתכונת של תכנון מול ביצוע, כמקובל במערך דיווח על פרויקטים; פסל את הדיווח שקיבל עד אז ואת מתכונתו; ואף החליט להקפיא את שחרור התקציב מתקנת העתודה. לפיכך במהלך שנת 2005 בנה אגף החשכ"ל מחדש את מערך התכנון והדיווח של הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה, האמצעים שנקט אגף החשכ"ל לא עמדו בדרישות הפיקוח על ביצוע הפרויקט ועל התקדמותו, ולא נעשו לפי מתודולוגיה שיטתית של בקרת פרויקטים. כדי לנהל פרויקט מִחשוב מורכב ועתיר עלויות החולש על פעילויות רבות במשרדי ממשלה ובגופים נוספים, יש לנהל מערך תכנון מפורט ומערך דיווח אמין ויעיל שיספק מידע מהימן ומלא על הפרויקט בזמן אמת. על אף ממצאי הביקורת הקודמת, שהצביעו כבר אז על היעדר מערך דיווח המכיל מידע אמין ומלא כנדרש, מערך כזה לא הוקם, דבר שאיפשר הוצאה של מיליוני ש"ח בלי לוודא שמושגות התפוקות הראויות. רק בעקבות דרישתו העקבית של אג"ת הוחל באיסוף הנתונים ובהכנה של תכנית עבודה מפורטת במתכונת שנקבעה בסיכומים מאפריל 2005 . פעולה זו נמשכהזמן רב - למעלה משנה - וביוני 2006 הגיש אגף החשכ"ל לראשונה את התכנית החדשה של הפרויקט ואת אומדן העלויות לביצועה. יוצא אפוא כי שש שנים לאחר שהוחל בביצוע הפרויקט ולאחר שהוצא סך של כ-200 .מיליון ש"ח, הוחל בדיווח עליו במתכונת מוסכמת הביקורת העלתה שאגף החשכ"ל לא תיקן את רישומי ההוצאות שהוצאו בעבר עבור הפרויקט מתקנות שלא יועדו לפרויקט, כדי לשקף את ההוצאה האמיתית בגין הפרויקט מתחילת הקמתו. כשלא מתקנים רישומים בתקנות התקציב, נוצרת הצגה מעוותת של הוצאות הממשלה: הוצאות בגין פרויקט מרכב"ה נותרו בתקנות תקציב אחרות, כך שהוצאות פרויקט מרכב"ה רשומות בחסר, ובתקנות האחרות שבהן השתמשו להוצאות פרויקט מרכב"ה, כגון פרויקט "ממשל זמין", ההוצאות גדולות מהביצוע בפועל. ב תשובתו לא ציין אגף החשכ"ל מה היו ההוצאות המתוקנות בשנים 2001 -2003 . יוצא אפוא שנתוני ביצוע התקציב של הפרויקט אינם משקפים את ההוצאה המצטברת האמיתית של הפרויקט מתחילת הקמתו. 2. אף על פי שמדובר בפרויקט ייחודי שעלותו גבוהה והיקפו נרחב, והוא אמור להימשך עשר שני ם, ניתנו דברי הסבר מועטים על אודותיו בהצעות התקציב לשנים 2006 ו- 2007 . בהצעות התקציב האמורות חסרו דברי הסבר חיוניים, כגון אומדן העלויות הרב-שנתי הכולל של הפרויקט; השינויים המהותיים שחלו בלוחות הזמנים ובתכולת תכנית העבודה; וכן ההוצאה המצטברת בפועל בגין הפרוי קט. ממצאים בעניין זה כבר הובאו בביקורת הקודמת 28 . מהממצאים הנוכחיים עולה שעל אף הערות הביקורת, משרד האוצר לא שיפר את אופן הצגת נתוני התקציב של הפרויקט, והמשיך להציג את תקציב הפרויקט בצורה שאינה משקפת את התכנית הרב-שנתית. הביקורת העלתה כי אף על פי שאגף החשכ"ל הקים מערך דיווח חדש ("פרימוורה") שנועד לאפשר דיווח ובקרה על נתוני הפרויקט, הוא לא הכין מילון מונחים. נוהל השינויים לא אושר בידי ועדת היגוי עליונה או גורם מוסמך אחר, ואין בנוהל הפרדה בין הגורם המאשר שינויים ותוספות לבין הגורם המבצע אותם. בנוהל השינויים לא מפורט אילו בקשות לשינוי יועברו לוועדת ההיגוי המקצועית ואילו להחלטה של הנהלת צוות הפרויקט. העובדים בצוות הפרויקט, להוציא מנהל הפרויקט, אינם עובדי מדינה. זאת ועוד, אין בנוהל השינויים אבחנה בין שינוי מזערי לבין שינוי שיש לו השפעה מהותית על המשאבים ועל לוח הזמנים, והוא אינו קובע דרכי טיפול המותאמות לגודל השינוי. לדעת משרד מבקר המדינה, לא תקין שהחלטות על שינויים שיש להם השפעה מהותית יופקדו בידי גורם הביצוע של הפרויקט, ומן הראוי היה שהחלטות כאלה יתקבלו על ידי גורם מוסמך. מן הראוי היה שגורם מוסמך יקבע נוהל לאישור שינויים ולביצועם ויפרט בו את סדרי הגשת הבקשה, הדיון בה והגורמים המאשרים. עוד יש לקבוע בנוהל שכל בקשה לשינוי או לתוספת תידון בהסתמך על נתונים מבוססים כמו אומדן העלויות שלה; השפעתה על לוח הזמנים של הפרויקט; והשפעתה הארגונית על תהליכי העבודה. זאת ועוד, נוהל השינויים מאפשר למעשה שינוי בתכולת הפרויקט, שעלול לגרום לחריגה בעלויות הפרויקט ולשינוי בלוחות הזמנים, ללא דיווח על המשמעות התקציבית של השינויים ומבלי לקבל אישור של אג"ת ושל ועדת ההיגוי העליונה. לפיכך התהליך שנקבע בנוהל השינויים מאפשר לכאורה חריגה מהחלטת הממשלה, שלפיה הגורם שיקצה את התקציבים לפרויקט בהתאם ל"עמידה ביעדים ובתפוקות התכנית" הוא אג"ת. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי עליו לעשות את כל הפעולות הנדרשות כדי להגיע לשקיפות ולהציג מידע אמין ומלא על הפרויקט: דיווח על ההוצאות במלואן, אומדן העלות הכוללת של הפרויקט, שינויים שחלו על פני זמן באומדני העלות וכן ההוצאה המצטברת שהוצאה בפועל בגינו - הן מתקציבו הייעודי והן מתקציבי המחשוב של משרדי הממשלה.
. הביקורת העלתה כי בהיעדר מתכונת אחידה לדיווח, הדיווחים של החשכ"ל לאג"ת לא סיפקו מידע המאפשר לעקוב אחר ביצוע הפרויקט ביחס לתכנון על פי יעדים, משימות, תפוקות, תשומות, תקציב ולוח זמנים. שני הדוחות היו תיאוריים והתייחסו לפרק הזמן הנדון, ולא אִפשרו השוואה בין ביצוע הפרויקט בפועל לבין התכנית המאושרת על שלביה השונים, ובין הביצוע לבין התכנון על בסיס משותף, וגם לא אִפשרו בחינה של התקדמות הפרויקט על ציר של זמן.