משרד הפנים . היבטים בתפקוד משרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי נמצא כי במחוזות שנבדקו כמעט שאין משתמשים באופן שוטף ושיטתי בדוח המדדים, כדי להעריך את מצבן הכספי של הרשויות. בדרך כלל מתמקדת הבדיקה במחוזות בפער שבין התכנון לביצוע כפי שהוא משתקף בדוחות הכספיים. גם במטה המשרד אין גורם המופקד על ניתוח מצבן הכספי של הרשויות בהתאם למדדים האמורים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי העיכובים בהשלמת הביקורת על הדוחות הכספיים אינם עולים בקנה אחד עם הוראות התקנות בעניין זה, ועם ההנחיות שהוא עצמו פרסם. על משרד הפנים לפעול לקיצור לוחות הזמנים להשלמת הד וחות המבוקרים, כדי להשיג את המטרות של הפיקוח והבקרה - שהליכי קבלת ההחלטות יתבססו על מידע אמין ועדכני. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה לבקש מחברת הייעוץ להכין דוח כתוב המסכם את הליך הבחינה, את הממצאים ואת ההמלצות, משום שהמידע במצגת הוא מידע חלקי, ואינו כולל הסברים משלימים שניתנו בעל פה למספר מצומצם של אנשים שנכחו במהלך הצגתה. כתוצאה מכך נפגע שימור הידע בארגון. מאז הגישו ועדת ברנע וועדת אמרני את המלצותיהן, לפני למעלה מעשור, ההמלצות לא יושמו. הרשויות המקומיות ממשיכות לדווח במתכונת הקודמת שנמצאו בה ליקויים. שיטה זו עלולה לגרום לקבלת החלטות מוטעות, מאחר שהיא אינה מאפשרת לתת לגורמים המוסמכים דין וחשבון מלא, בהיר ומהימן על מצבן הכספי של הרשויות. לפיכך עלול הדבר לפגוע בעקרון הנשיאה באחריות של הגורמים המופקדים על ניהול הכספים והנכסים ובעקרון השקיפות לציבור - החיוניים למינהל ציבורי תקין. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים על תפקודו הלקוי שהתאפיין בסחבת ממושכת ובמחדל ביישום השינוי שנמצא חיוני לתהליכי קבלת החלטות תקינים ולשקיפות בענייני הכספים והנכסים של הרשויות המקומיות. משרד מב קר המדינה מציין, כי ביזור חלקי של הסמכויות למחוז עשוי לייעל רק את העסקאות שיטופלו במחוז, אך בהליך אישורן של שאר העסקאות עדיין יישארו הליקויים שמצאה החברה בהליך הקיים - ריבוי גורמים המטפלים בתיק, כפילות בהליך הבדיקה ומשוב שניתן לרשות המקומית מכמה גורמים. ,על משרד הפנים להדק את הפיקוח בנוגע לאישור עסקאות המקרקעין כדי שימולאו הוראות החוק בעניין זה. יש מקום לשקול את שילובה של בדיקת הנושא בתכנית העבודה של אגף הביקורת, ולרענן את ההנחיות לרשויות המקומיות. מהאמור לעיל עולה שהליקויים שהצביע עליהם דוח מבקר המדינה בעבר - לא תוקנו. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי ראוי לבחון את הליקויים הארגוניים והמינהליים המביאים לידי כך שתהליכי אישור התקציב מתמשכים זמן רב וחלקם אינו ממוצה, כדי להפכם ליעילים ומועילים. על משרד הפנים לבחון אפשרות לפשט את תהליך אישור התקציב, ולנקוט פעולות נגד רשויות שאינן פועלות על פי הנחיות הממונים בנוגע לתקציביהן. .מכאן שחלק ניכר מהרשויות המקומיות (למעלה ממחציתן), לא הגיש למשרד הפנים בקשות לאישור פעולות במקרקעין זה שלוש שנים; אמנם, ייתכן כי חלק מהרשויות האלה לא ביצעו כל פעולות במקרקעין, ואולם המשרד אינו נוהג לברר את הסוגיה. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לבחון את האפשרות לשפר את תהליך אישור הבקשה של עסקאות מקרקעין באמצעות מחשובו, כלומר - מתן אפשרות להגשה מקוונת של טפסים ומסמכים. כך יוכלו הרשויות לקבל משוב מהיר אם הגישו את הבקשה באופן תקין, או לתקן את הנדרש במהירות. הדבר עשוי ליעל גם את הטיפול בבקשה, משום שכך יוכלו כל הגורמים העוסקים בנושא במשרד הפנים לראות את הבקשה בשלמותה בו-זמנית. מכל האמור לעיל עולה, כי גם הליכי התכנון של היישוב וגם ההליכים לשינוי תחום השיפוט (שלעתים כרוכים אלה באלה) נמשכים שנים רבות ואינם מושלמים, והנימוקים לעיכובים אינם תמיד ברורים; משנת 2005 ועד ינואר 2012 חלפו כשבע שנים, ובכל זאת לא נפתרה סוגיית המחסור בשטחים ביישוב. כתוצאה מכך מתעורר חשש כי פיתוחו של היישוב אינו נעשה בהתאם לצרכיו. בשל העובדה שליישובים רבים אין תכניות מתאר תקפות, ולעתים חלים עיכובים בהכנתן, על משרד הפנ ים לגבש מדיניות בנוגע לדרך הפעולה הראויה לקביעת תחומי שיפוט בתנאים כאלה, וכן לקבוע כללים בנוגע לזיקה שבין תכנון מתארי לקביעת תחומי השיפוט. משרד מבקר המדינה העיר למ שרד הפנים, כי עליו לגבש הנחיות מינהליות בנוגע להליכי קבלת ההחלטות על חלוקת הכנסות בין רשויות מקומיות, כדי לייעל הליכים אלה ולהבטיח שההחלטות יתקבלו בהתאם לכללי מינהל תקין ולעקרונות השוויון והשקיפות. .אמות מידה ברורות לחלוקת משאבים הן אבן פינה למינהל תקין. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי עליו לגבש אמות מידה ברורות, הוגנות וגלויות לקבלת החלטות בנוגע להסדרי חלוקת הכנסות, ולא להסתפק בקביעה כללית של הנושאים שיובאו בחשבון. על משרד הפנים להבטיח שההחלטות יתקבלו תוך איזון בין הצורך לבססן על אמות מידה ברורות ובין הצורך ליחס משקל גם לעניינים מקומיים וייחודיים. למשרד הפנים יש סמכויות לחולל שינויים מבניים בחלוקת ההכנסות של הרשויות המקומיות; עקב מדיניותו המוצהרת של משרד הפנים על כוונתו לשפר את איתנותן הכספית של הרשויות המקומיות, לחזק את עצמאותן ולפעול למניעה מוקדמת של משברים כספיים ברשויות - עליו לגבש מדיניות מושכלת להפעלה של סמכויותי ו החוקיות בתחום חלוקת ההכנסות. .משרד הפנים מופקד על הפיקוח על תפקודן של הרשויות המקומיות ועל ניהול כספי הציבור והנכסים שמופקדים בידיהן. הדוחות הכספיים הם הבסיס לפיקוח תקין ותכליתי, ולצורך הביקורת החשבונאית עליהם מקצה המשרד עשרות מיליוני שקלים בכל שנה. על אף המשאבים הרבים המושקעים בהכנת הדוחות ובביקורת עליהם, העיכובים בהשלמתם מביאים לכך שאין בידי הגורמים המקצועיים במשרד הפנים מידע עדכני על מצבן של הרשויות המקומיות. מתעורר חשש שבהיעדרו מתקבלות ההחלטות שאינן מיטביות ואינן רלוונטיות. יתר על כן, מאחר שההחלטות על התערבותו של משרד הפנים בניהולן של הרשויות המקומית מתבססות על הדוח הכספי המבוקר, הרי שעיכוב ים במסירתו מביאים לשיהוי בנקיטת פעולות ההתערבות. 1. ואולם, בביקורת נמצא, כי הליך הפיקוח והבקרה השוטף של משרד הפנים אינו כולל שימוש שיטתי בדוח ככלי לאבחון ולהערכה של מצבה הכספי של הרשות המקומית, אף שהדבר עשוי לסייע בגיבוש המלצות לפעולה שניתן ליישמן בהליך אישור התקציב או באמצעי אכיפה אחרים (כמו מינוי גובה ממונה). כתוצאה מכך פעולות הפיקוח והבקרה לעתים אינן אחידות ואינן עקביות. נמצא כי בשנים האחרונות הסתיים הליך הביקורת של הדוחות הכספיים באיחור ניכר מהמועד שנקבע בחוזרי המנכ"ל. כתוצאה מכך לא היה בידי משרד הפנים מידע מהימן ועדכני דיו לצורך בקרה תכליתית. משרד הפנים אינו מגבש הערכות מצב שיטתיות ומתועדות על מצבן הכספי של הרש ויות המקומיות; כמו כן, כאמור בפרק על היבטים ארגוניים, אין במשרד מערכת מידע משותפת המרכזת את המסקנות העולות מהדוחות הכספיים, את הפעולות שיש לנקוט ואת המעקב על ביצוען, כדי שכל העוסקים בנושא - במחוזות, במטה, במערך היועצים של המשרד ובהנהלה הבכירה שלו יהיו מתוא מים ויוכלו להשתמש במידע המשותף. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי עליו לבחון את הממצאים שהובאו לעיל, ולהפיק לקחים שיאפשרו לו לטפל ביעילות במשברים כספיים שרשויות מקומיות נקלעות אליהם. המקרה של דימונה ממחיש את הצורך בגיבוש מדיניות ברורה בנוגע לאישור הלוואות לרשויות מקומיות הנתונות במשבר כספי, ואת חשיבותו של תיאום הפעולות בין הגורמים השונים במשרד הפנים. לצד אחריותו של משרד הפנים - אין להתעלם גם מאחריותה של עיריית דימונה למשבר הכספי שנקלעה אליו. על העירייה לנקוט פעולות התייעלות ולגבש תכנית כלכלית לפתרון המשבר. ממסמכי משרד הפנים עולה, כי עיריית טבריה לא עמדה בי עדי תכנית הבראה שגובשה לה ב - 2006 , אך למרות זאת המשיך משרד הפנים להעביר לה מענקים. עוד עולה כי דיווחיה הכספיים הרבעוניים באותה שנה לא היו מהימנים. גם בדוחות הביקורת המפורטים של רואי החשבון מטעם משרד הפנים לשנת 2007 הובאו ממצאים חמורים על תפקודה הכספי של העירייה. כמו כן נמצא כי למשרד הפנים לא היה בסוף 2008 מידע מהימן על מצבה הכספי של העירייה, משום שהדוחות הכספיים המבוקרים טרם הוגשו (ראו לעיל בתת-הפרק על הדוחות הכספיים). משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי היה עליו לפעול בהתאם להחלטת הממשלה ליצור תשתית מבנית שתסייע בתפקודן התקין של הרשויות המקומיות, וכמו כן להשתמש, במידת הצורך, בסמכות שהוקנתה לו בתיקון לפקודת העיריות, כדי ליזום הסדר לחלוקת הכנסות שיביא לצמצום פערים בין רשויות מקומיות ויקדם את יציבותן הכספית. בביקורת נמצא כי משרד הפנים לא הכין הנחיות מינהליות פנימיות בנוגע לאמות המידה ולשיקולים שיש להביא בחשבון בתהליך קבלת ההחלטות על חלוקת הכנסות בין רשויות מקומיות. זאת - אף שמדובר בהחלטות המשפיעות על חלוקת העושר ויש בה ן כדי להשפיע על רווחתם של תושבים רבים שמסי הארנונה מיועדים לטובתם. מהטבלה עולה כי 12 הליכים (כ-54% ) לא הושלמו, רובם משום שהקמת הוועדה התעכבה או לא הסתיימה. חלק ניכר מההליכים שלא הושלמו החלו בשנים 2008 -2009 ., כלומר לפני למעלה משלוש שנים נוכח הממצאים שהובאו לעיל, על משרד הפנים לבחון את המבנה הארגוני של המינהל לשלטון מקומי ואת אופן תפע ולו (כמו הסתייעות ביועצים חיצוניים, תהליכי עבודה רצויים ואמצעי שליטה ובקרה נדרשים). מן הראוי כי בחינת ההיערכות הארגונית תיגזר מגיבוש מושכל של מדיניות האסדרה ויעדיה, מתוך ראייה כוללנית של יחסי הגומלין שבין המטה למחוזות. . לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים להגדיר בבהירות את תפקידיהם ואת משימותיהם של המחוזות בתחום האסדרה, ולאפיין בהתאם לכך את תחומי הייעוץ המקצועי הנדרשים להם לביצוע משימותיהם ביעילות המרבית, תוך תיאום עם מטה המשרד. ראוי שמשרד הפנים יבחן את המבנה הארגוני של המחוזות בתיאום עם משרד האוצר ונציבות שירות המדינה, ויקבע בהתאם לכך תקן כוח אדם שיביא בחשבון את המאפיינים של כל מחוז ואת צרכיו, ואת האמצעים שיש להקצות לכל מחוז לשם מילוי נאות של משימותיו. אמנם, לפי דיניהרשויות המקומיות, במהלך התקופה שאין לגביה תקציב מאושר נדרשות הרשויות לפעול על פי התקציב השנתי הקודם, ואולם משרד הפנים אינו אוכף הוראה זו. הדבר חמור משום שלעתים נעשות פעולות כספיות בלי פיקוח של המשרד, תוך קביעת עובדות מוגמרות שאינן ניתנות לשינוי, למשל, הוצאת כספים שלא היה ראוי להוציאם. אישור התקציב של הרשויות המקומיות הוא אמצעי מרכזי לפיקוח על ניהול כספיהן, ויש באפשרותו לסייע במניעת משברים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים על כך שתהליכי אישור התקציב נמשכים זמן רב, עד כדי פגיעה בתכליתם, ועל כך שאינו פועל לאכיפת ההוראות בעניין זה. .בפרק זה הובאו ממצאים בנוגע לפיקוח ולבקרה על ניהול כספי הרשויות המקומיות ומשאביהן, שהוא מנושאי הליבה שעליהם מופקד משרד הפנים כמאסדר. הממצאים מלמדים על כך שאף שיש שיפור מסוים במצב הכספי הכולל של הרשויות המקומיות, עדיין יש תופעות מדאיגות המצביעות על כך שמצבן הכספי של רשויות רבות חמור, ורשויות רבות נתונות בסכנה של הידרדרות כלכלית. נמצא כי התשתית העובדתית שעליה מב וססת הבקרה הכספית אינה מהימנה, ויש בה עיוותים של ממש בהצגת מצבן הכספי של הרשויות; מידע מבוקר על מצבן הכספי של הרשויות מגיע למשרד הפנים לאחר עיכובים ממושכים; גם כשמתקבל מידע על חריגות מהתקציב - הוא אינו נבחן לעומק באופן שיטתי, ובמקרים רבים הוא אינו מביא ליד י נקיטת פעולות מעשיות ומידיות לשיפור המצב; תהליך אישור תקציביהן של הרשויות המקומיות אינו מלווה בבדיקות מהותיות בנושאים כמו - יעילות השימוש בכספים והגדלת אפשרויות ההכנסות, והוא נמשך זמן רב; משרד הפנים אינו משתמש בסמכותו לאשר את התקציב, כדי לדרוש מהרשויות המ קומיות להתייעל ולכסות גירעונות שצברו, כנדרש על פי החוק. ;נכסי המקרקעין הופקדו בידי הרשויות המקומיות כנאמן של הציבור תפקידו של משרד הפנים הוא לפקח על ניהולם ועל נסיבות מכירתם, כדי לוודא שהמכירה מוצדקת גם מתוך ראייה רחבה וארוכת טווח. מכלל האמור לעיל עולה, כי הליך האישור של עסקאות מקרקעין אינו כולל בדיקה של היבטים מהותיים. משרד הפנים אינו בוחן אם מימוש נכס המקרקעין הוא מוצדק וענייני, ואינו בוחן לעומק את מה שעומד מאחורי הקלעים של הליך קבלת ההחלטות של הרשות המקומית בעניין העסקה - סיבותיה, מטרתה והשפעותיה על ניהול נכסי הרשות ועל צורכי הציבור. בהיעדר בדיקות מהותיות ומלאות של היבטים כלכליים, שמאיים ותכנוניים, ועקב הליקויים שנמצאו בהצגת חלק מהנתונים בבקשות של הרשויות המקומיות - מתעורר חשש שהליך הפיקוח על עסקאות מקרקעין אינו מיטבי ואינו משיג את יעדיו, וכתוצאה מזה עלולים להיגרם נזקים כלכליים ותפקודיים לרשויות המקומיות. .משרד מבקר המדינה מעיר, כי העמימות בעמדתו של משרד הפנים בנושא ואי-קבלת החלטות במשך זמן רב אינן עולות בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי מן הראוי שכגוף של טוני מרכזי יבחן סוגיות מבניות בראייה כוללנית ולא רק נקודתית, וינקוט יזמות לשינוי מערכתי בהתאם לכך, לפי הצרכים והיעדים שהמשרד מופקד על השגתם. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי עליו לבחון דרכים לייעול הליכים נפרדים אלה. למשל - באמצעות נקיטת יזמה לבחינה כוללת של תחומי השיפוט בהליך אחד. בדיקה מקיפה וכוללנית תשדרג את ההחלטות ואף תמנע בזבוז משאבים. על אף השינויים הרבים שחלו במדינה מאז הותוותה מפת השלטון המקומי, לא בחן משרד הפנים אם החלוקה הקיימת של תחומי השיפוט עולה בקנה אחד עם אינטרסים לאומיים מעודכנים, ואם יש צורך לחולל שינוי מערכתי בתחום. בביקורת לא נמצאו מסמכים של עבודת מטה הבוחנת את הבעיות שמתעוררות במצב הקיים, ומציעה להן פתרונות. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לבחון לעומק את מידת התאמתה של המפה הקיימת לצרכים הנוכחיים, בהתחשב ביעדים שנקבעו במדיניות הממשלה. זיהוי פערים ובעיות שמעורר המצב הקיים יאפשר לבחון אם יש צורך בשינוי מערכתי של החלוקה הקיימת ברמה האזורית, המחוזית או הלאומית ולהציע דרכי פעולה. עקב ריבוי הבקשות לשינוי תחומי שיפוט בעשורים האחרונים, והשינויים שחלו בחברה ובכלכלה, וחרף המורכבות והקשיים הכרוכים ביישום שינויים מקיפים - על קובעי המדיניות במשרד הפנים לתת את הדעת לצורך לבחון את מפת השלטון המקומי בראייה כוללת, כדי להשיג יעדים לאומיים בתחום החברה, הכלכלה והתכנון הפיסי. על משרד הפנים לגבש חלופות לשינוי מפת הגבולות, בהתחשב בשיקולים מוניציפליים, כלכליים וסביבתיים תוך שיתוף מרב הגורמים הנוגעים בדבר. בכלל זאת, יש מקום שמשרד הפנים יבחן מחדש את הצורך, במקרים המתאימים, באיחוד רשויות לשם התייעלות וחיסכון, כפי שכבר עלה פעמים רבות במהלך השנים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי ראוי שהליך קבלת ההחלטות בנוגע להקמת ועדת חקירה יתבסס על תבחינים ברורים ושקופים, שיבטאו את מכלול הנושא ים שיש להביא בחשבון בהחלטה מסוג זה, דהיינו - שיקולים סביבתיים, כלכליים וחברתיים. כתוצאה מכך, הפיצול בין המטה למחוז נותר על כנו, והעומס על המטה לא פחת. יתר על כן, חלק מעסקאות המקרקעין מאושרות על ידי הממונים על המחוזות, כאשר הייעוץ המשפטי, שהוא המרכיב הראשי בבדיקה של העסקאות, ניתן מרחוק (ובאופן מתומצת כמתואר לעיל), וללא אפשרות ללבן סוגיות ולבחון את חוות הדעת בהליך מהיר ויעיל. מכלל האמור לעיל עולה, כי בפועל לא הביאה אצילת הסמכויות למחוזות לשינוי במתכונת העבודה, והיא נמצאה לא יעילה ומסורבלת. הסמכה של ממונים על המחוזות בלי לתת בידיהם אמצעים למימוש סמכויותיהם היא ריקה מתוכן, ונקודות התורפה הארגוניות והמינהליות לא סולקו. הקשיים ביישומה של ההסמכה החלקית של המחוזות מעלים את הצורך לבחון את תפקיד המחוזות בתחום המוניציפלי, ואת כוח האדם המקצועי הנדרש למילוי התפקיד בראייה כוללנית, ולאפיין באופן ברור את חלוקת העבודה בין המטה למחוזות (ראו פירוט נוסף לעיל, בפרק על היב טים בהיערכות הארגונית). משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי נוכח המספר הרב של בקשות שלא הסתיים הטיפול בהן, עליו לבדוק את הדרכים לייעל את תהליך הבדיקה, ולבחון מדוע חסר בהן מידע למרות הבדיקה הראשונית במחוזות. במקרים שרשויות מקומיות מתעכבות במסירת מענה למשרד הפנים - עליו לשקול לקצוב להן לוחות זמנים לכך, ולבחון את האפשרות לדחות את הבקשות, אם המידע הנדרש לא נמסר בתוך פרק זמן סביר. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי בהיעדר פיקוח על השימוש בכספי התמורה נפגע יסוד חשוב בהליך הפיקוח על עסקאות מקרקעין. על משרד ה פנים לדרוש מהרשויות מידע על השימוש המיועד בכספי התמורה, ולשקול לבחון מדי פעם נושא זה, בביקורות שהוא מקיים ברשויות המקומיות. ריבוי הגורמים המטפלים בתיק והיעדר מערכת מעקב אחת מסרבלים את הטיפול בבקשות ואת ניהול התהליך. הקמת מערכת מעקב עשויה לשפר את התקשורת בין הגורמים הנוגעים בדבר, ולאפשר מדידה של התהליך לשם איתור "צווארי בקבוק". משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לשקול יצירת מסד נתונים מאוחד למעקב ובקרה אחר הליך הטיפול בבקשות, לבחינת משך זמן הטיפול בבקשות ולייעול הטיפול בהן. .לדעת משרד מבקר המדינה, בשל חשיבות הניתוח של הדוחות הכספיים לתהליכי הפיקוח והבקרה, ראוי שהנהלת משרד הפנים תיתן את הדעת למתכונת הבדיקה הרצויה של הדוחות הכספיים ולאופן ניתוחם. כשם שהנחתה את החשבים המלווים להשתמש בדוח המדדים ולה כין דוח אבחון של מצב הרשות - מוצע כי תשקול להוציא הנחיות דומות לגזברי הרשויות ולבעלי התפקידים במחוזות ובמטה. כך אפשר יהיה לקיים מתכונת שיטתית ואחידה של הערכת מצב, וייתכן שהדבר יביא לידי ייעול הדיונים ושיפור התיאום בין הגורמים השונים העוסקים בנושא. על משרד הפנים לגבש נהלים והנחיות בנוגע לשיקולים שיש להביא בחשבון בעת אישור התקציב. אין הכוונה להסדרה טכנית של ההליך בלבד, אלא לקביעת אמות מידה וכללים שיקנו לפיקוח ולבקרה של משרד הפנים תוכן ממשי, וישמשו כלי עזר מועיל להכנת התקציב ולאישורו. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי מן הראוי היה ששיקולים תכנוניים אלה יישקלו בעת הקמת הוועדה, ועל פיהם תתקבל ההחלטה אם יש מקום להקימה. מן האמור לעיל עולה, כי הרחבת תחומי השיפוט של באר יעקב בגבולה עם המועצה האזורית גזר נדון עוד באמצע שנות ה -80 של המאה העשרים, והסוגיה לא הוכרעה אז. לפני למעלה משלוש שנים שוב עלתה הסוגיה לסדר היום, ללא בדיקה מקדמית, ואף שהתקיים הליך של חקירה וגיבוש המלצות שהיה כרוך בהשקעת משאבים של הרשויות הנוגעות בדבר ושל משרד הפנים, הסוגיה טרם הוכרעה. משרד מבקר המדינ ה מעיר, כי גם הנתונים המעודכנים מלמדים על מקרים רבים שבהם לא מוצה הליך הבירור של תחומי השיפוט, וקבלת ההחלטות מתעכבת זה זמן רב. מכל האמור לעיל עולה, כי בשנים 2008 -2010 חל שיפור במצבן הכספי של הרשויות המקומיות בראייתן כמכלול אחד; עם זאת, הנתונים מצביעים על גירעונו ת שוטפים בסכומים גבוהים מאוד, על גירעונו ת מצטברים ועל חובות של הרשויות המקומיות שיש בהם כדי לסכן את יציבותן הכלכלית של חלק ניכר מהן. חרף השיפור נמצא כי ברשויות רבות ישנם נתוני גירעון וחוב המצביעים על צורך ממשי בפעולות להתייעלותן ולהבראתן. ממצאים אלה, והעובדה כי במשך שלוש השנים שנסקרו הידרדר מצבן הכספי של רשויות מקומיות רבות עד כדי מצב של סיכון כלכלי או משבר, מצביעים על כך שפעולות הפיקוח והבקרה של משרד הפנים אינן משיגות את מלוא יעדיהן, כפי שיפורט בהרחבה בפרקים שלהלן. משתמע מכאן ששיעור עומס המלוות היה גבוה מהרצוי בכמחצית מהרשויות המקומיות. .אי-אישור התקציב בידי משרד הפנים במועדו שומט את הבסיס לפיקוח הנדרש של המשרד על ניהול כספי הרשויות המקומיות, כפי שנקבע בדין. כמו כן, אישור תקציב חודשים ארוכים לאחר שהחלה שנת הכספים מרוקן מתוכן ממשי את סמכויות הפיקוח על ניהול הכספים בחלק ניכר של אותה השנה. אף על פי שתקציבן של רשויות רבות לא אושר על ידי הממונים על המחוזות, משרד הפנים לא עמד על יישום ההוראות ולא נקט פעולות, כדי להבטיח את יכולתו לקיים פיקוח ובקרה על תקציבי הרשויות הללו. למרות זאת לא יזם משרד הפנים בחינה מקיפה של תהליכי התקצוב ברשויות המקומיות ושל תהליכי האישור של התקציב שבסמכותו. המשרד לא בחן חלופות לתהליכי התקצוב הקיימים, כדי להתמודד עם הפגמים המובנים בתהליך הקיים שיש בהם כדי להביא לידי בזבוז משאבים, לניהול לקוי של כספי הציבור ולפגיעה בעקרון השקיפות. על משרד הפנים, כמאסדר של השלטון המקומי וכגורם שלטוני המופקד על הכוונת הרשויות ה מקומיות ועל הדרכתן, לתת את הדעת לליקויים המובנים בתהליך התקצוב הקיים ולבחון דרכים לשפר אותו. זאת - כדי שתהליך התקצוב והליכי אישורו יאפשרו למדוד ביצועים ולנקוט פעולות התייעלות בהתאם לצורך. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים, המרכז בידיו מידע כוללני על הפעולות של כל הרשויות המקומיות, ועל הכספים והתקציבים שלהן - להשתמש במידע הרב שצבר ולפתח על בסיסו כלים ומדדים שיסייעו לפיקוח ולבקרה על ענייני הכספים של הרשויות המקומיות. הדוגמאות שהובאו לעיל ממחישות את הקושי של משרד הפנים למנוע משברים כספיים בעודם בשלבים ראשוניים. גם כאשר המשרד ער לנתונים המצביעים על משבר כלכלי ועל תפקוד לא תקין של הרשויות המקומיות - הוא ממשיך לאשר להן הלוואות ולהעביר אליהן מענקים, אינו תובע מהן לפעול להתייעלות, ואינו נוקט כמעט פעולות אחרות שבסמכותו, וגם אז - פעולותיו אינן עקביות ואינן מתואמות. התנהגות זאת משפיעה על תפקודן של הרשויות ומחמירה את הידרדרותן הכספית. יצוין כי בביקורת נמצאו רשויות נוספות שמצבן הכספי חמור או מידרדר במשך שנים, ומקרים נוספים שמשרד הפנים לא נקט בהם פעולות מספיקות ואפקטיביות לשיפור מצבן של הרשויות. הממצאים מלמדים שמתכונת הפיקוח של משרד הפנים על הרשויות המקומיות אינה מגשימה במלואה את תכלית הפיקוח - להבטיח שניהול כספי הציבור על ידיהן יהיה תקין ויעיל. אמנם, המשרד מזהה חריגות וליקויים בתחום זה, ואף החל בגיבוש אמצעים למיגורם של חלק מהם. ואולם, במקרים רבים הם אינם מתוקנים, והפעולות שננקטות אין די בהם כדי להביא להתייעלותן של הרשויות ולשיפור מצבן הכספי. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי אופן הטיפול בחלוקת ההכנסות מאזור התעשייה מישור רותם היה לקוי. הייתה סחבת בתהליכי קבלת ההחלטות בניגוד ללוח הזמנים שנקבע בהוראות החוק, נגרם בזבוז משאבים, ולא הושגו היעדים שלשמם ננקטו ההליכים. מכל האמור לעיל עולה, כי טיפולו של משרד הפנים בנושא חלוקת ההכנסות ממתקנים באזור מצפה רמון ורמת נגב נמשך כשש שנים, ועדיין לא התקבלו החלטות בעניין. התיאור של השתלשלות האירועים מצביע על סחבת. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי אי -קבלת החלטות בזמן סביר גורמת בזבוז משאבים ואינה משקפת את היעילות המצופה מהמינהל הציבורי. חמור מזה, סחבת בקבלת החלטות עלולה לגרום נזקים כלכליים לרשויות המקומיות, לפגוע בשירותים הניתנים לתושביהן, ואף עלולה להנציח פערים ואי -שוויון. כמו כן יש בכך כדי לפגוע באמון הרשויות המקומיות ותושביהן בתפקודו התקין של משרד הפנים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי משך הזמן של הליכי קבלת ההחלטות בנושא חלוקת ההכנסות הוא ארוך מדי ואינו עולה בקנה אחד עם הוראות החוק. יש לפעול לקיצור פרקי הזמן הממושכים של הליכי האישור על ידי הגורמים השונים. נמצא כי משרד הפנים הקפיד על ייצוגן של נשים בוועדות שמונו, ואולם בקרב חברי הוועדות בארבע השנים האחרונות (עד ינואר 2012 ), לא היו נציגים של האוכלוסייה הערבית. נתון זה מלמד על פגיעה בייצוגה ההולם של האוכלוסייה הע רבית, שהיא כחמישית מאוכלוסיית ישראל, מה גם ששליש מהרשויות המקומיות הן רשויות ערביות76. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי אי-ייצוגה של האוכלוסייה הערבית בוועדות לשינוי גבולות שיפוט אינו עולה בקנה אחד עם הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בדבר החשיבות שיש למתן ייצוג הולם למגוון מגזרים ולהגשמת עקרון השוויון. בביקורת לא נמצאה הבקשה המפורטת לשינוי הגבולות והמסמכים המתעדים את בדיקת תנאי הסף. כמו כן לא נמצאו חוות דעת של מינהל התכנון ושל הממונה על מחוז חיפה בנוגע לסוגיה. לפיכך לא ברור אם הקמת הוועדה התבססה על בקשה מפורטת ומנומקת, ואם הליכי התכנון המתארי שהוחל בהם נלקחו בחשבון בבדיקה. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי גם עיכוב זה בהליך הטיפול בהמלצות הוועדה אינו עולה בקנה אחד עם דרישת החוק שהחלטות השר בנושא יתקבלו בתוך פרק זמן קצר. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי לאחר הבחירות היה עליו להמשיך בטיפול מהיר וענייני בהמלצות ועדת החקירה ולהביאן בפני שר הפנים בצירוף החלטות השרים שקדמו לו, כדי שיוכל לקבל החלטה מוקדם ככל האפשר. מידע מהימן ומקיף הוא תנאי לאסדרה יעילה ותכליתית. שיטת הדיווח הכספי של הרשויות המקומיות במתכונתה הנוכחית אינה מספקת תשתית עובדתית מהימנה לשם קבלת החלטות מושכלות, וכתוצאה מכך נפגעת יעילותן של פעולות הפיקוח והבקרה על מצבן הכספי של הרשויות המקומיות ועל נכסיהן. הדבר מקשה גם על נקיטת הפעולות הנדרשות לשם ניהול נאות של משאבי הרשויות המקומיות. נמצא כי משרד הפנים לא ביצע החלטה זו. הוועדות לא הוקמו, והמשרד לא מיפה את האזורים המניבים הכנסות, לא בחן את האפשרויות לחלוקת הכנסות על פי הצרכים המ וניציפליים והתכנוניים ולא גיבש מדיניות בנושא. רק בשנת 2010 הוחל בגיבושן של אמות מידה לחלוקת הכנסות, לאחר שהמשרד מינה שורה של ועדות חקירה לחלוקת הכנסות, בעקבות בקשות שהעבירו אליו רשויות מקומיות. משום כך נגרמו עיכובים ממושכים בטיפול בבקשות לחלוקת הכנסות, כפי שיפורט להלן. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את תפקודה הכספי של עיריית טבריה. על העירייה לפעול לתיקון הליקויים שנמצאו - לנקוט פעולות התייעלות ולהקפיד על דיווח מהימן על מצבה הכספי. לדעת משרד מבקר המדינה, על אף השיפור שחל בארגון של עבודת המחוזות, יש מקום לגבש דרכים נוספות לחיזוק התיאום ושיתוף הפעולה שבין המחוזות לגורמי המטה, ולבחון את האפשרות להרחיב את מנגנוני התיאום לדרגים מקצועיים נוספים. בכלל זה מוצע לבחון את האפשרות להכפיף את מנגנוני האסדרה במח וזות ובמטה לגורם מקצועי אחד במטה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים לבחון דרכים לשיפור תהליכי הפיקוח והבקרה ולהקים מאגר מידע משותף על הרשויות המקומיות. הדבר יסייע לגבש פתרונות לגבי כל רשות, ויקל על המעקב אחר יישומם, בדומה להמלצה שניתנה בדוח הקמת המינהל. בסופו של דבר לא יצא המכרז אל הפועל, והשינויים הארגוניים המקיפים הנדרשים לא נבחנו, משום שבאותה עת לא כיהן במשרד הפנים מנכ"ל. ואולם, גם כשמונה מנכ"ל, לא נבחן הצורך בשינוי ארגוני במינהל ובמחוזות. ראוי שמשרד הפנים יבחן את יחסי הגומלין שבין המינהל לשלטון המקומי ללשכות המוניציפליות במחוזות, ישקול את הצורך לקבוע באופן ברור את הגורם שיהיה אחראי לפיקוח על הרשויות המקומיות ולתוצאותיו, ולהגדיר, בשיתוף עם משרד האוצר ונציבות שירות המדינה, את האמצעים והסמכויות שיש לתת בידי הגורם האחראי. זאת - כדי שיוכל לקיים פיקוח מקצועי, תכליתי ואפקטיבי, ברוח המלצות ארגון ה - OECD .בעניין זה בשל חשיבותה של היערכות ארגונית ראויה להשגת אסדרה מקצועית, יעילה ואפקטיבית המושתתת על שקיפות - ראוי לבחון את המבנה הארגוני של מנגנון האסדרה הקיים, ולהבטיח שהיא תיעשה באמצעות גוף פיקוח מרכזי, מקצועי ובלתי תלוי. . לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת משרד הפנים ועל נציבות שירות המדינה לגבש את האפיון הרצוי של מנגנון האסדרה על השלטון המקומי במשרד הפנים, בשים לב להחלטת הממשלה ממאי 2009 ,שהוזכרה לעיל וליישם את השינויים הארגוניים הנדרשים. אגב כך ראוי לש קול הפרדה ארגונית בין הגורמים האחראים לתקצוב הרשויות המקומיות ובין הגורמים שיפקחו על ניהול הכספים והמשאבים שלהן. ממצאים אלה מלמדים על כך שמחקרי הערכה של פעולות האסדרה אינם מבוצעים כמעט, אף שהגורמים המקצועיים העלו את הצורך בהם ועל אף התועלת שאפשר להפיק מהם. ראוי אפוא שמשרד הפנים ירחיב את פעולות ההערכה של האמצעים שהוא נוקט להפקת לקחים ולהתייעלות. ואולם, על אף הגורמים הרבים העוסקים בהיבטים מסוימים של פיתוח כלכלי - אין במש רד הפנים גורם שמקדם הלכה למעשה, באופן מובנה ומושכל, תכניות כוללות ומשולבות לפיתוחן הכלכלי של הרשויות המקומיות, בתיאום עם הגורמים המקצועיים שבמוסדות התכנון. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרד הפנים יבחן דרכים לקדם פיתוח כלכלי של הרשויות המקומיות. עליו לבחון את הצורך להפקיד את האחריות לטיפול בנושא בידי מסגרת ארגונית ייעודית, שתפעל בשיתוף עם הגורמים הנוגעים בדבר במחוזות ובמינהל התכנון. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים על העיכובים ביישום התהליכים לקביעת נהלים פנימיים ולשיפור תהליכי עבודה מרכזיים. עיכובים אלה עלולים לפגוע במינהל התקין וביעילות תפקודו של משרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי. כמו כן, אי -מיצוים של תהליכים לשיפור ארגוני עלול להביא לידי כך שהמשאבים שהשקיע המשרד בהם וברשויות המקומיות ירדו לטמיון. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי ראוי שחוות הדעת המשפטיות שניתנות בעניין הבקשות לאישור עסקאות מקרקעין יהיו מפורטות ומנומקות, כך שישקפו את הנושאים שנבחנו, את הקשיים שהתעוררו ואת הנימוקים למסקנה שהתגבשה בסופו של דבר. בדרך זו יוכלו מקבלי ההחלטות לעמוד מקרוב על מורכבות העסקה שהם נדרשים לאשר, ויוכלו לבחון שוב, במקרה הצורך, את הסוגיות. מתן חוות דעת מפורטת עשויה גם לאפשר זיהוי של סוגיות חוזרות ולתרום לגיבוש ידע משותף בארגון. כמו כן מאפשר הפירוט לערוך ביקורת ובקרה על חוות הדעת שניתנות, ולצמצם מקרים של טעויות בשיקול הדעת. לדעת משרד מבקר המדינה, על אף השיפור, עדיין נמשכים ההליכים זמן רב. בייחוד פרק הזמן הממוצע של קבלת הכרעת שר הפ נים בעניין המלצות הוועדות, שהוא ארוך יותר מפרק הזמן הממוצע של עבודת הוועדה וגיבוש הדוח. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי עליו לפעול לקיצור הליכי קבלת ההחלטות בעניין שינוי תחומי שיפוט, ולבחון את הסיבות להתמשכותו של הליך קבלת ההחלטות לאחר שהוועדות הגישו דוח מסכם. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי היה עליו לבקש מהוועדה להציג את "מערכת השיקולים" באופן פרטני, לפרט את המשקל שנית ן לכל מדד ואת התחשיבים שלפיהם הומלץ על חלוקת ההכנסות, בייחוד משום שזו הפעם הראשונה שגובשו המלצות בנוגע לסמכותו של שר הפנים להסדיר חלוקת הכנסות. הדברים מקבלים משנה תוקף בשל החשיבות הרבה שיש לשקיפותם של הליכי קבלת החלטות ולהקפדה על עקרון השוויון בנושאים הנוגעים לחלוקת העושר. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי שלבי הטיפול הראשונים באישור המלצות הוועדה נמשכו חודשים ארוכים לאחר שהוגשו, והדבר אינו עולה בקנה אחד עם הוראות החוק. היה על משרד הפנים לגבש החלטה בעניין ההמלצות בתוך 30 יום, ולוודא מראש כי הסמכויות הנתונות בידי השר יועברו לשר אחר. .משרד מבקר המדינה מדגיש את החשיבות שיש לפיקוח על עסקאות מקרקעין; מן הראוי אפוא שמשרד הפנים ייערך באופן שיאפשר לו לממש כראוי את סמכויותיו בנושא. נוכח הליקויים שנמצאו בנוגע לרמת הפירוט של הנתונים בבקשות, והקושי לעמוד על השפעותיהם - על המשרד לבקש מהגורמים המוסמכים ברשויות לנמק את העסקאות ולמסור מידע מפורט ומהותי. בשל ריבוי העסקאות והשונות הגדולה ביניהן, על משרד הפנים לשקול קביעת מדרג של עסקאות, בהתאם למאפייניהן, ואגב כך לאפיין את היקף הבדיקות הנדרשות לכל עסקה. וזאת - כדי לאזן בין הצורך לייעל את הליך האישור ובין החשיבות של אישור העסקאות רק לאחר בדיקה מהותית של היבטיהן השונים. הביקורת העלתה כי משרד הפנים אינו בודק היבטים מהותיים בעת אישור עסקאות מקרקעין. המשרד אינו בוחן אם העסקאות מוצדקות וראויות מהבחינה הכלכלית והתכנונית, ואינו בוחן, ולו מדגמית, את תקינותן של ההערכות השמאיות ואת סבירותן. הבדיקה מתמ קדת רק בכשרות המשפטית של ההליך ובהתאמתן של העסקאות לתכנון התקף. מן הראוי אפוא לקבוע הנחיות פנימיות שייצקו תוכן בהליך האישור של עסקאות מקרקעין, ולשקול אגב כך קביעת מתכונות בדיקה שונות בהתאם למאפייני העסקאות, כדי לייעל את הליך האישור. למרות השיפור, סכומי הגירעון השוטף שנצברים בחשבונותיהן של הרשויות המקומיות גבוהים מאוד, חרף סמכויות הפיקוח של משרד הפנים על הדוחות הכספיים שלהן ועל תקציביהן (ראו פירוט בתת-הפרק על הדוחות הכספיים). בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה, כי בשנים 2009 -2010 גדל הגירעון השוטף של57 רשויות בכ-90 מיליון ש"ח, ואילו הגירעון השוטף של 44 רשויות הצטמצם בכ-150 מיליון ש"ח. מכאן שיש קבוצה גדולה של רשויות שמצבן הכספי מידרדר, אף שהנושא נמצא בפיקוחו של משרד הפנים. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לקבוע בנוהל כללים בנוגע להרכב הוועדה והמספר הרצוי של חבריה (לרבות מספר מזערי של חברים), ואגב כך לשקול מהו מספרם הרצוי של עובדי משרד הפנים בהרכבן של ועדות אלה. על שמשרד הפנים לשקול לשתף בוועדות נציגי מגזרים שונים (תוך הקפדה על איזון ביניהם), ולא רק מומחים, כדי להעמיק את שיתוף הציבור בהליכים אלה. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי עליו לקבוע באופן ברור ומפורש את מתכונת הבדיקה של עסקאות מקרקעין במחוזות, וא גב כך לתת את הדעת לשיקולים שעל המחוז להביא בחשבון בעת גיבוש חוות הדעת, ולהכשרתם של האנשים במחוז שעוסקים בכך. 2. הדוחות הכספיים אינם כוללים את מלוא המידע הרלוונטי המהותי לתיאור מצבה הכספי של הרשות המקומית - אין רושמים בהם את כל נכסיה, והם אינם מציגים את כל ההתחייבויות של הרשויו ת המקומיות. למשל - התחייבויות אקטואריות בגין סיום יחסי עובד -מעביד. לפי דוח מבקר המדינה בנושא מאזן המדינה וחבות פנסיה תקציבית92 - למשרד הפנים אין מלוא הנתונים על התחייבויות אלו, ואולם אומדן שהכין המשרד בנוגע להתחייבויותיהן של כ -80% מהרשויות המקומיות הסתכם בכ -42 מיליארד ש"ח (עד סוף שנת 2006 ). מדובר, אפוא, בהתחייבויות בסכומי עתק שאינן באות לידי ביטוי בדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות. הממצאים שהובאו לעיל בעניינה של עיריית טבריה מלמדים על כך שעל אף מצבה הכספי החמור של העירייה בשנים שנסקרו, והעובדה שהגורמים המקצועיים המליצו כמה פעמים למנות לעירייה חשב מלווה - לא נקט משרד הפנים שום פעולות של ממש בעניינה. על משרד הפנים להפיק מכך לקחים, ולשכלל את האמצעים שיש בידיו כדי שהפיקוח והבקרה ישיגו את תכליתם. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את העובדה שמשרד הפנים מפרסם מידע לציבור בנוגע להליכים האמורים. פרסום המידע המפורט כאמור, עולה בקנה אחד עם עקרון השקיפות והדיווח, ויש לו חשיבות בהליכ ים המעוררים עניין ציבורי כמו ההליכים לשינוי תחומי שיפוט ולחלוקת הכנסות. הדבר תואם גם את תפיסת היסוד של המינהל הציבורי כנאמן הציבור. עם זאת, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים כי יפרסם באתר האינטרנט מידע מרוכז על כל שלבי ההליך, ובייחוד מידע על השלבים שלאחר סיום עבודת הוועדה, כדי ליישם באופן מלא את עקרונות השקיפות ולאפשר שיתוף אפקטיבי יותר של הציבור. מניתוח כמותי של כל ההליכים לשינוי תחומי שיפוט יוצא שבחלק נ יכר מהם מתעכבת קבלת ההחלטות במשך זמן רב, ובמקרים רבים אף במשך שנים מספר. כתוצאה מכך הופכים הליכים רבים, שנמצאו ראויים לבחינה ולהכרעה, בלתי תכליתיים, ואינם משיגים את יעדיהם - התאמת מפת הגבולות לצרכים החברתיים והכלכליים ולצורכי הפיתוח של הרשויות המקומיות. נו סף על כך נוצרת עמימות ביחס לגורלם של הליכים שלא הסתיימו ולא הוכרעו. בבדיקה לא נמצאו נימוקים לעיכוב בקבלת ההחלטות. על משרד הפנים לפעול בכל הנוגע לשינוי תחומי שיפוט ביעילות, בתכליתיות וללא עיכובים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים על כך שבמקרים רבים הוא אי נו מקבל החלטות בתחום זה, אף שמדובר במקרים שנמצאו ראויים לבחינה על ידי גורמי המקצוע במשרד, ושהושקעו בהם משאבים הן של הרשויות המקומיות והן של משרד הפנים. הימנעות מקבלת החלטות בנוגע להליכים שנמצאו ראויים לבחינה ושהוגשו בעניינם המלצות מקצועיות, ללא נימוקים או הסברים, אינה תואמת את כללי המינהל התקין. גם הימנעות מקבלת החלטות ללא הנמקה עלולה ליצור רושם של סחבת או של עירוב שיקולים שאינם ענייניים, ולפגוע באמון הציבור ובאמון של הרשויות המקומיות בממשלה. הדברים מקבלים משנה תוקף כאשר מדובר בהחלטות המשפיעות על חלוקת העושר המרחבי בין הרשויות. אשר על כן, על משרד הפנים לגבש תבחינים לקבלת החלטות מושכלות בנושא, להגדיר לוח זמנים להשלמת התהליכים, לפרסמו ולפעול על פיו. .בדוח זה פורטו ליקויים מהותיים בתפקודו של משרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי. הממצאים מצביעים על כך שהמשרד אינו ערוך לקיים אסדרה יעילה ומועילה דיה, הדבר בא לידי ביטוי בתשתית החוקית שעליה מתבססת האסדרה, שזה שנים נדרש לחולל בה תיקון מקיף; במדיניות אסדרה לא בהירה ולא עקבית; בהיעדרם של נהלים פנימיים ואמות מידה להפעלת הסמכות, שהם אבן פינה לקיומו של מינהל תקין; ובליקויים של ממש בהיערכות הארגונית של משרד הפנים לביצוע משימותיו כמאסדר. משרד הפנים אינו פועל באופן יזום לחולל שינויים מבניים בתחום השלטון המקומי, ולמעשה בתחומים רבים הוא קופא על שמריו, אף שהסדרים רבים שהשלטון המקומי מתפקד לפיהם, התגבשו לפני כמה עשורים ולא עודכנו, על אף השינויים שחלו בצרכים ובנסיבות. כתוצאה מליקויים אלה, פעולות האסדרה מתאפיינות לא פעם בסרבול, בחוסר אחידות ובחוסר עקביות. חמור מכך, לעתים החלטות חשובות אינן מתקבלות או שיש שיהוי רב בקבלתן - דבר שעלול לעורר חשש לעירובם של שיקולים לא ענייניים. אי-קבלת החלטות כאמור, עלולה לגרום פגיעה בתפקודן התקין של הרשויות המקומיות ובאמון הציבור במשרד הפנים ובממשלה. על משרד הפנים להפיק לקחים מכך שהרפורמה החקיקתית בתחום השלטון המ קומי לא קודמה, ולפעול לגיבושן של חלופות פעולה, תוך שיתופם של הגורמים הנוגעים בדבר. על משרד הפנים לבחון את הצורך בשינויים כוללים במפת השלטון המקומי על יסוד ראייה כוללנית של הצרכים, ובהתחשב בשיקולים מוניציפליים, סביבתיים וכלכליים. בכלל זאת, יש מקום שמשרד הפנ ים יבחן מחדש את הצורך, במקרים המתאימים, באיחוד רשויות לשם התייעלות וחיסכון, כפי שכבר עלה פעמים רבות במהלך השנים. על המשרד לגבש תכנית כוללנית לחלוקת הכנסות, ולוודא שהבדיקה תהיה אחידה ושיטתית ולא נקודתית. זאת - במטרה להשיג את היעדים שהציבו המשרד והממשלה לשיפ ור איתנותן של הרשויות המקומיות, לחיזוק עצמאותן ולצמצום פערים חברתיים-כלכליים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי עקב מורכבותן של עסקאות מקרקעין וחשיבות הפיקו ח עליהן - היה עליו לקבוע הנחיות פנימיות למטה ולמחוזות, שינחו את שיקול הדעת, ייעלו את התהליך ויתרמו להשגת תכליותיו. הנהלים גם יאפשרו ליצור אחידות באופן הטיפול בעסקאות אלה. על משרד הפנים לאחד את ההנחיות הרבות שהוציא לרשויות המקומיות בתחום זה בקובץ אחד. .מהממצאים שהובאו לעיל עולה, כי משנת 2006 הולך ומידרדר מצבה הכספי של דימונה, תוך שהיא מ אזנת את תקציבה באמצעות הלוואות בהיקף גדול באישורו של משרד הפנים. למרות ההחמרה הגוברת במצבה הכספי, ומודעותו של משרד הפנים לעניין זה, לא נקט המשרד פעולות כדי להביא לידי הבראתה של הרשות, ולא עשה די למיצוי פתרונות, אף שבאחריותו ובסמכותו לפעול בנושא. יתר על כן, בשל כך גם לא יצא אל הפועל שיפורם של תהליכים חשובים בעבודת המינהל, ולא קודמו גם תהליכים לשינוי ארגוני הנדרשים לשיפור האסדרה ולעמידה ביעדי משרד הפנים. .מהאמור לעיל עולה, כי למעלה משנתיים לא כיהן באגף לביקורת מנהל שזהו עיסוקו היחיד. כתוצאה מכך נפגע תפקודו של האגף, והדבר התבטא בעיכובים של חודשים רבים בהשלמת הדוחות על חשבונותיהן של הרשויות המקומיות (ראו פירוט נוסף להלן בפרק על הדוחות הכספיים). .ההחלטות בתחום מפת השלטון ה מקומי מתקבלות, אפוא, בלי שנעשה תכנון כולל של גבולות השיפוט ברמה הארצית או ברמה המחוזית, ובלי שנקבעו עקרונות מנחים בתחום. בהיעדרה של מדיניות מוניציפלית מקיפה וללא הצבת יעדים, אי -אפשר לבחון אם ההחלטות הפרטניות המתקבלות בנוגע לשינוי גבולות שיפוט עולות בקנה אח ד עם הצרכים, בייחוד בשל העובדה כי לרשויות מקומיות רבות אין תכניות מתאר תקפות. הממצאים הנוגעים לאיוש של משרות בכירות מצבי עים על כך שבמשך תקופות ממושכות פעלו יחידות מרכזיות במשרד הפנים ללא מנהל שזהו עיסוקו היחיד, וכתוצאה מכך משימות רבות לא בוצעו, לעתים תוך בזבוז משאבים שהושקעו בתהליכי עבודה שלא מוצו או שהתעכבו במשך זמן רב. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים ולנציבות שירות המדי נה כי העיכובים הממושכים בהליכי איוש של משרות בכירות פוגעים בתפקודו של המשרד ובאפקטיביות של תהליכי האסדרה. ממצאי הביקורת מצביעים על כך שמשרד הפנים לא גיבש מדיניות אסדרה כוללת, לא קבע יעדים ארוכי טווח שעל האסדרה להשיג ואינו פועל כמעט להערכת תוצאות האסדרה . המשרד אף אינו ערוך מבחינה ארגונית לבצע באופן מיטבי את פעולות האסדרה הרבות שבתחום סמכותו על פי הדין. גופי האסדרה במטה ובמחוזות אינם מאורגנים במבנה ארגוני בהיר, ולא הוגדר גורם אחד שיתאם בין כל היחידות שעוסקות באסדרה. סמכויות האסדרה מפוצלות בין כמה גורמים ואין גוף מקצועי אחד האחראי לה. הפעלת סמכויות רבות נעשית בלי שגובשו נהלים פנימיים ונקבעו שיטות עבודה. מנגנוני התיאום בין הגופים השונים אינם מוגדרים דיים, ואין מערכת מידע ומעקב המשותפת לכל הגורמים הנוגעים בדבר במשרד. אין תקינה מושכלת של כוח אדם ומשאבים, ונוסף על כך - משרות לתפקידים בכירים בתחום האסדרה לא היו מאוישות במשך תקופה ארוכה. על משרד הפנים לגבש מדיניות אסדרה ברורה ולהגדיר באופן מושכל את סמכויות האסדרה ואת יעדיה. בהתאם לזה עליו לבחון שינויים ארגוניים מהותיים ברוח החלטת הממשלה בנושא, ולדאוג לכך שפעולות האסדרה יהיו מקצועיות ובלתי תלויות. הפעלת הסמכויות ראוי שתיעשה על יסוד נהלים והנחיות פנימיות ברורות תוך שימור הידע הארגוני המצטבר. נוכח המשמעויות הכלכליות, החברתיות והסביבתיות הגלומות בהחלטות הנוגעות לתחומי שיפוט - על משרד הפנים לבסס את ההחלטות בנושא על מדיניות ברורה וכוללנית. קביעת המדיניות תאפשר להציב יעדים שיש לחתור להשגתם, ולנסח עקרונות וקווים מנחים שעשויים לייעל את הליך קבלת ההחלטות שבו יינתן המשקל הראוי לעניינים השונים, בשקיפות ובאופן שוויוני, כמתחייב מתפקידו של גורם שלטוני מרכזי. נמצא כי משרד הפנים לא קבע מדיניות כוללנית בנוגע לחלוקה המרחבית של השלטון המקומי. המשרד לא הכין תכנית אב בתחום זה (כנגזרת של מדיניות הממשלה, מדיניות התכנון ומדיניות מוניציפלית) ולא קבע קווים מנחים או עקרונות פעולה שיבטיחו השגת יעדים לאומיים. לדעת משרד מבקר המדינה, בתפקידו של משרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי בעניין זה, עליו לגבש מדיניות כוללת בנוגע לשינוי תחומי שיפוט כדי לייעל את הליך קבלת ההחלטות, ולצמצם חשיפה לה טיות ולחוסר אחידות בשיקולים בעת קבלת החלטות במקרים פרטניים. קביעת עקרונות מנחים בתחום זה ופרסומם יאפשרו להגביר את השקיפות של תהליכי קבלת ההחלטות, ואף לבחון אם ההחלטות המתקבלות משיגות את היעדים והמטרות הלאומיות הכוללניות. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את הקמת המאגר של חוזרי המנכ"ל וממליץ למשרד הפנים לבחון את האפשרות לתיקון (רביזיה כוללת) של מאגר חוזרי המנכ"ל ולהקים קובץ חדש של הנחיות מינהליות בנושאים שונים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים לגבש בנוהל את רשימת הגורמים המקצועיים במשרד שמהם יש לקבל חוות דעת בשלב הבדיקה המקדמית של הבקשות, עוד לפני הקמת הוועדות, ואגב כך לשקול בחיוב לשלב חוות דעת מקצועיות בנוגע למצבן הכספי של הרשויות ולתקינות תפקודן, כדי להביאן בחשבון השיקולים על הקמת ועדה. מהטבלה עולה (עמודה ח') כי מספר ההליכים שהיה צורך להשלים את בירורם ולקבל הכרעה בעניינם הוא 53 , ומהם לא הושלמו 31 הליכים (58% ). עוד עולה כי כמחצית מההליכים שלא הושלמו התעכבו משום ששר הפנים לא הכריע לגביהם, לאחר שהוגשו המלצותיהן של ועדות החקירה. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי כתוצאה מכך שחלק ניכר מההליכים לא הוכרעו - ירדו לטמיון המשאבים שהשקיעו הרשויות בהכנת הבקשות, והמשאבים שהשקיע משרד הפנים בטיפול בהן. יתר על כן, ההליכים לא השיגו את יעדיהם, והבעיות שבגינן ננקטו לא באו על פתרונן; נוסף על כך, אי -קבלת החלטות עלולה לפגוע באמון הציבור בממשלה. להלן דוגמאות: על משרד הפנים לבחון באופן מקיף את היערכותו הארגונית לביצוע פעולות האסדרה, על פי הממצאים שהובאו בדוח זה ובשים לב להחלטת הממשלה בנוגע להקמתה של הרשות לבקרת הרשויות המקומיות. על המשרד להבטיח שפעולות האסדרה על השלטון המקומי ייעשו במקצועיות, על ידי גוף מרכזי עצמאי שיישא באחריות לתוצאותיה. על משרד הפנים לגבש נהלים לפעולות האסדרה ולשקול לקבוע בהם רמות שונות של פיקוח ובקרה בהתאם לרמת התפקוד של הרשויות המקומיות. שינויים ארגוניים מהותיים וגיבוש של מדיניות בהירה ומושכלת לפיתוחו ולעיצובו של השלטון המקומי ע שויים ליעל את פעולות האסדרה, לקדם את המינהל התקין, לשפר את תפקודו של השלטון המקומי ולהעלות את רמת השירות שמקבלים התושבים. .על משרד הפנים לגבש שיטה מעודכנת לדיווח כספי שתאפשר לרשויות המקומיות להציג באופן נאות, מהימן ובהיר את מצבן הכספי. דיווח כספי נאות הוא תנאי לקיומה של בקרה אפקטיבית על ניהול כספי הצ יבור ולקיומה של ביקורת ציבורית על עניינים אלה. כמו כן עליו לתת את הדעת למתכונת הנכונה לניתוח הדוחות הכספיים ולקביעת שיטות עבודה לגיבוש מסקנות מעשיות, מתואמות ועקביות, כדי שהפיקוח ישיג את מטרותיו. על המשרד לבחון מדי פעם את תוצאותיהן של פעולות האסדרה ולהפיק מהן לקחים. .בביקורת נ מצא, כי משרד הפנים לא הכין נוהל פנימי כתוב המנחה את הגורמים המקצועיים במטה ובמחוזות בנוגע לאופן הפעלת הסמכות לאשר עסקאות מקרקעין ולהליך הבדיקה של בקשות לאישור עסקאות מקרקעין. נתונים אלה מצביעים על פער ניכר בין הרשויות המקומיות מבחינת חוסנן הכלכלי ובמידת תל ותן בשלטון המרכזי (ראו לעיל גם בתת -הפרק על חלוקת הכנסות בין רשויות מקומיות). הנתונים מלמדים גם כי לא חלו שינויים ניכרים בשלוש השנים האמורות בשיעור הכנסותיהן העצמיות ובמידת עצמאותן הכלכלית של הרשויות. כלומר, לכ-48% מהרשויות המקומיות הגירעוניות היה בשנת 2010 גירעון שעלול לסכן את יציבותן הכלכלית ולהקשות על תפקודן התקין. מכל האמור לעיל עולה, שבדיקת התקציבים של הרשויות המקומיות היא מצומצמת בהיקפה, ואינה מממשת את כל הפוטנציאל של משרד הפנים להביא לידי ניהול יעיל יותר של כספי הציבור ולצמצם משברים כספיים. משרד הפנים לא גיבש במסמך כתוב מדיניות אסדרה בהירה וכוללנית, ולא קבע יעדים מרכזיים וארוכי טווח שעל האסדרה להשיג; גם מדיניות כוללנית לפיתוחו של השלטון המקומי ולהסדרת מעמדו לא גובשה.
על משרד הפנים להעריך את התוצאות הנובעות מכך שהצעת החוק לא קודמה בכנסת ה-18 , ולבחון חלופות לפעולה בתחום זה כדי לייעלאת האסדרה ולהגביר את האפקטיביות שלה.