משרד החינוך . מעורבות המגזר השלישי והמגזר העסקי במערכת החינוך המשרד לא יישם את המלצות הוועדה. עם זאת, הוא אימץ הצעה של יו"ר הוועדה לשתף פעולה עם המכללה האקדמית בית ברל, לשם השלמת תהליך המיפוי והרישוי של גורמים חיצוניים במערכת החינוך, ובספטמבר 2007 חתם המשרד על הסכם עם המכון ליזמות בחינוך במכללה לצורך זה (ראו להלן). נמצא כי מכלל היחידות והמחוזות במשרד, רק שני אגפים במינהל הפדגוגי ומחוז הצפון העבירו למשרד רשימות כנדרש. המנכ"ל דאז לא שב ודרש לקבל את הנתונים מכל המנהלים ולא עמד על כך שהוראתו תבוצע במלואה. במועד תחילת הביקורת, אפריל 2011 , עדיין לא דרש המשרד מהמכון ליזמות בחינוך להעביר לו את מיפוי הגורמים החיצוניים שפעלו בבתי הספר שנסקרו. רק דוח ממצאי הסקר הועבר למשרד, ואילו מיפוי הגורמים החיצוניים הועבר אליו רק לאחר שמשרד מב קר המדינה פנה אליו בנושא. כלי מחקר מרכזי בסקר בית ברל היה משלוח שאלונים למנהלי בתי ספר. הגם שמדובר בסקר שהמשרד יזם ומימן, שיעור ההיענות לו היה קטן: רק 180 (כ-40% ) מ-440 מנהלי בתי הספר שאליהם נשלחו שאלונים השיבו עליהם. החוקרים אף ציינו בדוח כי עשו מאמצים ג דולים לעודד את המנהלים להשיב על השאלונים, ואלו נשלחו אליהם שוב ושוב. .ממסמכי המשרד עולה כי גם לאחר שניתנה הוראה זו לא הוגש למנכ"לית המידע המבוקש בדבר הגורמים החיצוניים. על פי מסמכי המשרד, המנכ"לית לא שבה ודרשה לקבל את המידע ולא עמדה על כך שהוראתה תבוצע. מכאן שמשרד החינוך יזם ומימן סקר ארצי רחב היקף, שבו נשלחו שאלונים למאות בתי ספר, אולם לא עשה שימוש בממצאי הסקר; לפני שהוגשו לו ממצאי הסקר, הוא כבר הניע מהלך אחר ומינה ועדת היגוי כדי שתעסוק באותה הסוגיה ממש32 . .יוצא אפוא כי שוב נעשה ניסיון למיפוי פעילותם של הגורמים החיצוניים נמצא כי במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011 , עדיין לא הושלם מיפוי הגורמים החיצוניים. מינהל ההכשרה קיבל פרטים על פעילותם של גורמים חיצוניים ב -714 (כ-23% ) מבין כ - 3,100 בתי ספר בפיקוח ממלכתי או ממלכתי דתי בשנת הלימודים התשע"א. למרות האמור לעיל, לא קבע המשרד בחוזר ההסדרה באילו תחומים לא תותר מעורבות של גורמים חיצוניים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת המשרד להבהיר לע ובדיה במחוזות ולמנהלי בתי ספר את האיסורים הנובעים מתקנות הגנת הצרכן כדי למנוע חשיפת פרטים אישיים על תלמידים בידי גורמים חיצוניים הפועלים בבתי הספר, למעט במקרים שבהם הסכימו לכך ההורים במפורש. .במערכת החינוך פועלים כ- 3,100 בתי ספר רשמיים. כאמור על פי סקר המדען, ב- 100% מבתי הספר פעלו גורמים חיצוניים. יוצא אפוא כי מדי שנה בשנה פועלים במוסדות החינוך אלפי גורמים חיצוניים המפעילים תכניות. מהסקרים עלה כי 36.5% מהגורמים החיצוניים הם גורמים מסחריים. מכאן שהמשרד לא קיבל בקשות לאישור פעילותם של חלק ניכר מהגורמים המסחריים שפעילותם בבתי הספר מותנית באישור של ועדת פרסומות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך שהעמדה העולה מתשובתו אינה מתיישבת עם הוראות חוזר המנכ"ל; כי על יחידותיו השונות להקפיד להעביר לבדיקת ועדת פרסומות כל בקשה לתכנית שבה יש שיתוף פעולה עם גורם חוץ -מוסדי, לרבות גוף עס קי, לצורך פעילות במערכת החינוך, הן במסגרת התקשרות עם המשרד, הן בהיעדרה, כאמור בחוזר המנכ"ל; וכי עליו לפעול על פי החלטותיה של הוועדה. נמצא כי לא ניתן לחברה היתר לקיום הפעילות הזאת. על המשרד לפעול על פי נהליו ולוודא כי לא תיעשה במערכת החינוך פעילות הכרוכה בפרסומת מסחרית, כהגדרתה בחוזר פרסומת מסחרית, בלא היתר של הגורם המוסמך לכך. משרד החינוך, על פי קביעת המנכ"ל, אוסר על פעילות של כתות במוסדות חינוך. אף על פי כן נמצא כי תכנית של גורם חיצוני, שהוגדר בעבר ככת, הופעלה בשני בתי ספר על -יסודיים ובמסגרתה השתמשו תלמידים בטכניקת המדיטציה הטרנסנדנטלית, ללא בדיקה מעמיקה של המשרד בנושא. על הנהלת המשרד לוודא שכל הצעה להפעיל תכנית חיצונית, אשר עולה ממנה חש ש להשפעה על מצבם הנפשי -רגשי של תלמידים, תיבדק בידי אנשי מקצוע מתחום בריאות הנפש של המשרד. . על משרד החינוך לקבוע קווים ועקרונות מנחים אשר יסייעו לגורמים המקצועיים בבואם לבחון תכניות כגון אלו שפורטו בפרק זה, בקבלת ההחלטות באשר למותר ולאסור בנוגע לפעילויות כאלה וזאת הן במישור של תוכן הפעילות, והן במישור של דרך הפעלתה. לנוכח ריבוי הגורמים אשר טיפלו כמתואר לעיל בבקשות להפעיל תכנית חיצונית, וכן לנוכח ממצאי הביקורת בנוגע לגורם המוסמך לאשר תכנית, מוטל על הנהלת המשרד להביא לידיעתם של מנהלי מוסדות החינוך מיהו הגורם א שר מוסמך לאשר הפעלת תכנית חיצונית במוסד. על הנהלת המשרד לשקול לקבוע דרכי פעולה נוספות על אלה שנוקטת ועדת הפרסומות, כדי שכל התכניות שדורשות את בחינתה יובאו לפניה. הדבר נועד להבטיח שפעילות גורמים מסחריים במוסדות חינוך עולה בקנה אחד עם המגבלות שנקבעו בתחום זה בדין ובהוראות המשרד. על מנהלת מינהל ההכשרה לרכז את הנתונים שבידה ולהעבירם ליו"ר הוועדה כדי שניתן יהיה להרחיב ולחז ק את פעולות המשרד לבחינה, להתרה או לאיסור של תכניות שמפעילים גורמים מסחריים בבתי הספר. ממסמכי המשרד עולה כי בשנת הלימודים התש"ע התקיימו 68 סיורים של תלמידי בתי ספר במרכזי המבקרים של חברות מסחריות גדולות. על פי מסמכי ועדת הפרסומות, לא ניתן היתר של הוועדה לפעילות זו. על הנהלת המשרד לגבש את עמדתה בכל הנוגע לבי קורי תלמידים במרכזי מבקרים של חברות מסחריות במסגרת של יום הלימודים ולהקפיד שפעילויות כאלה יתקיימו רק באישור המשרד. לעניין זה יש מקום כי ייקבעו אף קווים מנחים אשר יבטיחו צמצום המסרים המסחריים במסגרת סיורים אלו. . יוצא אפוא כי המשרד קיבל מידע ולפיו תלמידים מוחתמים על התחייבות שאינה מתיישבת עם עמדתה האמורה של לשכת המדען הראשי, ולפיה אמנם אפשר לבקש מהתלמיד שלא לגלות את ה מנטרה, אך לא ניתן להחתים אותו על התחייבות לכך. . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי עליו להפיץ לבתי הספר רשימה של תכניות של גורמים מסחריים שקיבלו היתר לפעול במוסדות חינוך ולהבהיר שאין להפעיל תכנית של גורם מסחרי ששמו אינו מופיע ברשימה. .מנהלת האגף לחינוך על-יסודי ומנהל אגף שח"ר מסרו כי תכנית תה"ל לא הועברה לבחינה פדגוגית של האגף לחינוך על-יסודי. נוסף על כך אגף שח"ר לא הגדיר את דפוס הפעולה בבתי הספר, לדוגמה הוא לא קבע אם המורים יהיו מצוות בית הספר או מורים חיצוניים. לשיטת האגף, הרשות המקומית היא המופקדת על פיתוח התכנית לתגבור ועל גיבוש תכניה. על המשרד להעביר לרשויות המקומיות את העקרונות שקבע האגף לחינוך על-יסודי בנוגע למטרות התכנית, ליעדיה ולדפוסי הפעלתה בבתי הספר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי עליו לבחון בקפדנות את התכניות שמציעות חברות מסחריות ולוודא כי הפעלתן אינה מעוררת קושי בהתחשב בהוראות תקנות הגנת הצרכן. ההחלטות בנושא זה חייבות להתקבל ברגישות ומתוך מודעות לפערים הכלכליים וליכולות המוגבלות של רבות ממשפחות התלמידים. על הנהלת ה משרד לנסח מדיניות ברורה בנוגע להפעלת תכניות אשר עלולות לעודד צריכה בבתי ספר, בייחוד תכניות מטעם חברות בעלות אינטרס מסחרי. יש לכרוך אישור תכניות כאלה בהקניית חשיבה ביקורתית לתלמידים. כמו כן על ההנהלה לפקח על יישום מדיניות זו במוסדות החינוך. ,כאשר המשרד מאפשר לגורמים חיצוניים להפעיל תכניות במוסדות חינוך הוא מאציל להם מסמכויותיו. ואולם אצילת סמכויות זו, על פי הפסיקה, יכולה להתבצע רק כשלמשרד יש אפשרות אפקטיבית לפקח עליהם; את אמות המידה לביצוע התכניות צריך המשרד לקבוע בעצמו. ממצאי הביקורת העלו חולשה ניכרת של גורמי הפיקוח במחוזות מבחינת הפיקוח על תכניות חיצוניות, ולעתים עד כדי היעדר פיקוח. לדוגמה, המשרד לא קבע אמות מידה לבחינת תכנית חיצונית ולקבלת החלטה אם לאשרה; במוסדות חינוך פעלו תכניות חיצוניות שהמשרד לא בדק כראוי ולא אישר. הצורך בקיום מערך פיקוח ממשי בתחום זה מתחזק בהתחשב בכך שבמכלול פעילותם של הגורמים החיצוניים במערכת החינוך ניכרים סממנים של הפרטה, הנעשית בלי שהמשרד החליט על כך ובלי שהבטיח כי מתקיימים התנאים לביצועה. יוצא אפוא כי עד למועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011 , עדיין לא השתמש מטה המשרד במידע שהעביר לו מנהל בית ספר ד' ולפיו הופעלה בבית ספר יסודי תכנית של גורם חיצוני שהמשרד אסר להפעיל תכנית שלו. ,'כפי שעולה מן הממצאים, אגף שפ"י התיר לבצע מחקר בבית ספר ג בידעו שהדבר כרוך בהפעלת תכנית שמבוססת על הטכניקה האמורה, על הסיכונים שיוחסו לה. כל זאת, ללא אישור של אנשי מקצוע מתחום בריאות הנפש ובלי שבדק את מהות התכנית. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת המשרד לוודא כי בכל הנוגע לתכניות הנוגעות לתחום הנפשי-רגשי של תלמידים, ייבדקו התכניות רק בידי אנשי מקצוע מתחום זה, והם שיחליטו אם לאשרה. התברר כי לאגף לחינוך על -יסודי אין מידע על כל התכניות לתגבור ההכנה לבגרות בבתי הספר. מנהלת האגף הציגה לנציגי משרד מבקר המדינה שתי תכניות שמפעיל האגף ביזמת המשרד ובמימונו וציינה שיש תכניות נוספות, גם הן ביזמת המשרד ובמימונו, אלא שלאגפה אין מידע על כולן. רק ב - 2.8.11 התבקשה ראמ"ה להציג את ממצאיה לפני שר החינוך ומנכ"ל המשרד. בדצמבר 2011 , אמצע שנת הלימודים התשע"ב, טרם אישר המשרד את חוזר ההסדרה. פירושו של דבר - שנת לימודים נוספת מתקיימת בלא שהמשרד הסדיר את הפעלת התכניות החיצוניות בבתי הספר ובלי שבחן את הגורמים ואת התכניות הרבות שהם מפעילים. . מן האמור לעיל עולה כי זה שנים שוררת עמימות בנוגע לזהות הגורם שתפקידו לבחון הצעה לתכנית חיצונית ולהחליט אם לאשרה. אמנם מתשובת משרד החינוך עולה כי הוא החליט לאחרונה שאישור תכניות יהיה בתחום סמכויותיו של המינהל הפדגוגי, אולם לא הובהרה חלוקת העבודה בין המטה ובין המפקחים הכוללים. מבדיקה משלימה שעשה משרד מבקר המדינה בדצמבר 2011 .עולה כי ההחלטה טרם בוצעה משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח החלטתו האמורה של השר מאוגוסט 2011 , ראוי שהמשרד יפרסם בקרב יחידותיו הנחיה ברורה שתבהיר מיהו הגורם המופקד על בחינת התכניות ועל אישורן וכן תבהיר מי מוסמך לאשר הפעלת תכנית במוסד חינוכי זה או אחר. משנת 2003 בוצעו מחקרים, התקיימו דיונים ונאספו נתונים חלקיים על מספרן הרב של תכניות שמפעילים גורמים חיצוניים בבתי ספר. במשך השנים הוצגה לפני הנהלת המשרד שוב ושוב הבעייתיות שמקורה באי- הסדרת הנושא. כמו כן הוגשו לה המלצות מקיפות שיישומן נחוץ לשם טיפול נאות בנושא. אולם במשך אותן שנים לא השלים המשרד את פעולותיו כדי שהתכניות החיצוניות יופעלו באופן מבוקר; הוא לא קבע אמות מידה ועקרונו ת מנחים להגדרת גבולות הפעילות של הגורמים החיצוניים; ניסיונות שעשתה הנהלת המשרד למיפוי התכניות החיצוניות לא עלו יפה; ולא נוצר בסיס מידע שיהיה בו כדי לתרום גם לגיבוש מדיניות מושכלת לטיפול בתחום הנדון. יוצא אפוא כי במשך שנים, במקום שהנעשה בשטח בעניין התכניות החיצוניות יתבסס על מדיניות מוצהרת ומושכלת, הכתיבה המציאות במידה רבה את הנעשה בתחום זה. יש לתת את הדעת על כך שהמצב המתואר לעיל משקף מגמה של הפרטה סמויה של רכיבים במערכת החינוך, דהיינו הפרטה הנעשית שלא לפי מדיניות מכוונת ומפורשת, בלי שהמשרד הגדיר את גבולותיה ובלי שקבע כללים לביצועה. לדעת משרד מבקר המדינה, פעולותיו של המשרד להסדרת הפעלתן של התכניות החיצוניות מעידות על חולשה של ממש בניהול נושא זה. על שר החינוך ומנכ"לית המשרד לבצע לאלתר את הפעולות הנדרשות להשלמת גיבושה של מדיניות המשרד ולפרסם תכנית ליישומה ולהט מעתה במערכת החינוך. ברי כי במצב זה, שבו אין תמימות דעים בין גורמים שונים במשרד בדבר הגורם שתפקידו לאשר תכניות חיצוניות, הגורמים החיצוניים אינם יודעים למי עליהם לפנות בעניין זה. למשל, בסקר בית ברל נמצא כי גורמים חיצוניים פנו ל -62 גורמים שונים במשרד כדי לשלב את תכניותיהם במערכת החינוך. ואולם המפקח המרכז את מקצוע החינוך הגופני מסר לנציגי משרד מבקר המדינה ביוני 2011 כי לא הובאו לבחינתו ולאישורו תכניות חיצוניות הפועלות בתחום החינוך הגופני במוסדות החינוך. המשרד נד רש לבחון אלפי תכניות בשנה ולהחליט אם לאשרן. יש להבטיח שההחלטות בנוגע לאישור תכניות לא יהיו תלויות בזהות הבודק. לפיכך על מנכ"לית המשרד לפעול לגיבוש אמות מידה ועקרונות מנחים ובכך לתת את הכלים הנחוצים לגורמים אשר יידרשו לאשר את הפעלת התכניות. התברר שחוזר ההסדרה לא עסק בשאלת אי -השוויון שבהקצאת המשאבים של התכניות הח יצוניות. על המשרד לגבש מדיניות בנוגע לשוויון בהקצאת משאבי התכניות החיצוניות. ראוי שהמשרד יסתמך בעניין זה על המלצות הסקרים והוועדות שמינה לדבר.
ממצאי הריאיונות עם המפקחים מעוררים חשש שכמה מהם לא היו ערים לדבר קיומן של תכניות חיצוניות בבתי הספר שבפיקוחם. כמו כן עולה כי חלק ניכר מהם לא קיבלו מידע מלא וכתוב על התכניות המוצעות. מכאן שחסרה תשתית פורמלית ומעשית לבחינת תכניות, לאישורן ולתיעוד האישור. ההחלטה אם לאשר תכנית חיצונית מתקבלת לעתים על יסו ד מידע חלקי או מידע שנמסר בעל פה בלבד. זאת ועוד, בהיעדרה של אמת מידה לבחינה ולאישור מתקבלות החלטות בנושא על פי שיקול דעתו הסובייקטיבי של כל מפקח. בכך נפגעת גם היכולת להבטיח אחידות בבחינת התכניות המוצעות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי עליו לקבוע כללים לעניין תיעוד של הבקשות להפעיל תכניות חיצוניות ושל ההחלטות אם לאשרן. על מנהלת המינהל הפדגוגי ומנהלי המחוזות לוודא שהכללים יוטמעו בקרב עובדי המשרד וייושמו.