מטלות רוחב . אבדן מזון - השלכות חברתיות, סביבתיות וכלכליות לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה ועל המועצה לביטחון תזונתי לתת את הדעת להיבטים משפטיים המונעים מגופים שונים לתרום עודפים של מזון מחשש לתביעות, ולבחון גם את הצעת משרד המשפטים באשר לקביעת נהלים בתחום המזון והבריאות, שינחו את פעולת הגופים תורמי המזון. בהנחיות אלו ניתן אף להבהיר לגופים התורמים את ההיבטים המשפטיים, ובכלל זה את ההגנות העשויות לעמוד לצדם אם יפעלו בהתאם לאותם נהלים. מוצע אפוא לבחון דרכי פעולה שונות אשר יסירו או יקטינו את החסם הקיים כאמור בתחום זה, מחד גיסא, ויעלו בקנה אחד עם מדיניות משרד המשפטים כפי שעולה מתשובתו, מאידך גיסא. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולותיהם של המשרד להג "ס ומשרד החינוך לחינוך ילדי הגן ותלמידי בית הספר להפחתת הצריכה ולצריכה נ בונה במסגרת החינוך לקיימות בכלל ולהפחתת הפסולת בפרט. עם זאת, התכנית עוסקת במידה מועטה בבזבוז מזון ואינה מהווה חלק מתכנית הלימודים הרשמית של משרד החינוך, אלא נתונה כאמור לבחירת מוסדות החינוך, וכתוצאה מכך רובם הגדול של ילדי ישראל טרם נחשף אליה. בביקורת נמצא כי במשרד הכלכלה, האחראי גם לנושאי צרכנות ומסחר, בין היתר באמצעות הרשות להגנת הצרכן והסחר ההוגן (להלן - הרשות להגנת הצרכן), וכן במועצה הישראלית לצרכנות - לא גובשו תכניות לחינוך הציבור להפחתה בצריכת המזון ולצמצום בזבוזו. התופעה של מכירת פרי בוסר מסבה אפוא אבדן תוצרת כפול: פעם אחת בכך שפירות וירקות נקטפים טרם זמנם ולרוב סופם להיזרק; ופעם שנייה עקב הימנעות הצרכנים מקנייה חוזרת של אותו סוג פרי או ירק למשך תקופה מסוימת. כתוצאה מכך נפגעים החקלאים והצרכנים כאחד. לפי מועצת הצמחים תופעה זו חוזרת על עצמה מדי עונה, והדרך היעילה ביותר למנוע שיווק פרי בוסר ואבדן תוצרת עקב כך היא למנוע את הקטיף המוקדם. בביקורת נמצא כי הפיקוח על מכירת פרי בוסר במועצת הצמחים מקיף רק את הפירות שאינם הדרים ולא את ענפי הירקות ופרי ההדר. כתוצאה מכך מינים כמו אבטיחים, מלונים ותותים, המסווגים בענף הירקות, וכן פירות הדר, אינם בפיקוח מבחינת מידת הבשלתם. משרד מבקר המדינה מציין כי העיכוב הרב בהתקנת התקנות לחוק הסטנדרטים גורם נזק לטיפול בקטיף מוקדם ובשיווק פירות בוסר, הן בכך שהנושא אינו מטופל ואינו נאכף על ידי משרד החקלאות כפי שקובע החוק, והן בכך שמועצת הצמחים המטפלת בו באופן וולונטרי אינה בודקת את כלל המינים, ואינה מפקחת למשל על אבטיחים, על מלונים, על תותים ועל כל סוגי ההדרים. מבחינת האכיפה נמצא גם כי חוק הסטנדרטים וטיוטת התקנות אינם מגדירים .את סמכויות הפקחים מטעם משרד החקלאות לעניין פרי שנפסל עקב סכנה .בריאותית או עקב איכות ירודה, כמו פרי בוסר 76 , ואינם מתייחסים לטיפול .הראוי בהם מהבחינה הסביבתית. .מהאמור לעיל עולה כי אף שהתופעה של שיווק פרי בוסר חוזרת על עצמה מדי עונה, פוגעת בחקלאים ובצרכנים ומביאה לאבדן תוצרת, משרד החקלאות ומועצת הצמחים לא עשו די במהלך השנים כדי למגרה. בחוק הסטנדרטים ובטיוטת התקנות יש ניסיון לטפל בה, אולם גם הוא חלקי וכאמור טרם יצא לפועל. על משרד החקלאות, ביחד עם מועצת הצמחים, לבחון מחדש את טיפולם בתופעת שיווק פירות הבוסר ולתת לה מענה הולם ומהיר, אם בתקנות לחוק הסטנדרטים ואם באופן אחר. משרד מבקר המדינה מצא כי אין בידי המשרד לשירותי דת, הרה"ר, משרד החקלאות או מועצת הצמחים נתונים כלשהם על אודות כמות התוצרת המושמדת או אובדת מטעמי כשרות, אם כמעשר, אם כערלה ואם בשנת שמיטה, כמה מתוכה מועבר להאכלת בעלי חיים וכמה להשמדה. כך גם אין בידם נתונים על איכות התוצרת המושמדת - כמה מתוכה באיכות גבוהה, כמה באיכות נמוכה יותר וכמה אינו ראוי למאכל אדם. בביקורת נמצא כי המשרד להג "ס לא הפיץ עד כה הנחיות מפורשות לגופים המייצרים עודפי מזון - ציבוריים ופרטיים כאחד - כיצד לטפל בעודפים לפי מדרג עדיפויות, אף שהמדרג שנקבע משלב כאמור התייעלות וחיסכון עם עקרונות הקיימות, ואלה מגלמים בתוכם דאגה לחברה, לסביבה ולכלכלה. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד להג"ס לאמץ, בדומה למשרד להג נת הסביבה האמריקני, מדרג לצמצום עודפי המזון ולניצולם המיטבי, ולפעול להטמעתו אצל יצרני המזון, ספקיו וצרכניו בישראל. מן הראוי גם שהמשרד להג"ס ינחה את הרשויות המקומיות המיישמות את תכנית הפרדת הפסולת, באמצעות מרכז השלטון המקומי, לקבוע סדרי עדיפויות שיקדמו הכנת תשתית מתאימה להפרדת פסולת אורגנית אצל היצרנים הגדולים של פסולת מזון, כמו מפעלי מזון, רשתות שיווק, מלונות, גני אירועים ומסעדות. על המשרד גם לשקול, על פי מדידה או הערכה של כמויות הפסולת האורגנית שייאספו מגורמים אלה, לעודד יֹזמות לייצור אנרגיה וקומפוסט, אם ב מתקנים מקומיים צמודים ליצרן הפסולת, ואם במתקנים אזוריים. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את היזמה האמורה של המשרד להג"ס ועיריית תל אביב-יפו וממליץ לשלב בה, כאמור, גם את מדרג העדיפויות לטיפול בעודפי מזון וכן הדרכה מעשית כיצד ליישמו. עוד ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד להג"ס להרחיב את היזמה לרשויות מקומיות נוספות. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרד הרווחה, המועצה לביטחון תזונתי, המשרד להג "ס ומשרד האוצר יבחנו בהקדם, כל אחד בתחומו, תמר יצים שונים לתרומת מזון, לרבות אלה המפורטים לעיל, וינקטו פעולות ליישום התמריצים שיימצאו מתאימים. כמו כן מוצע כי המועצה לביטחון תזונתי, בהתייעצות עם הגורמים הרלוונטיים, תמליץ על התמריצים ועל הפעולות שעל הגורמים השונים לנקוט כדי ליישמם. .גופים רבים נמנעים מתרומת מזון עודף או מגבילים אותה משיקולים שונים - משפטיים, כלכליים או אחרים. הסרת החסמים לתרומת מזון וקביעת תמריצים כלכליים ואחרים עשויות להגדיל משמעותית את הכמויות שיוצלו וייתרמו לנזקקים. .מזון הוא משאב רב-ערך שיש לייצרו ולצרכו ביעילות המרבית. כל עוד הוא ראוי למאכל בני אדם, יש לנצלו לכך. מרגע שאינו ראוי למאכל אדם, מוטב לנצלו למגוון שימושים על פי מדרג של תועלת כלכלית וחברתית. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החקלאות להביא לידיעת הציבור דרכים יעילות לשימור פירות וירקות ולאחסונם כדי להאריך את חייהם ולמנוע את השלכתם. בנוסף על הפרסום המתוכנן בחוברות ובאתר המינהל, על המשרד להרחיב את אמצעי הפרסום באופן שהמידע יגיע למספר רב ככל האפשר של צרכנים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה להרחיב את המלצותיה לעניין הצלת תוצרת חקלאית ולגבש, בתיאום עם משרד החקלאות, עם מועצת הצמחים ועם עמותות לאיסוף התוצרת, מנגנון אשר יאפשר קבלת מידע מהימן בעוד מועד על עודפי תוצרת - ממועצת הצמחים, מארגוני החקלאים, מבתי האריזה ומהחקלאים עצמם. במסגרת זו ממליץ משרד מבקר המדינה לבחון את האפשרות למתן תמריצים כלכליים ואחרים לחקלאים לדווח על עודפים ולעשות בהם שימוש מועיל, כפי שיפורט להלן. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח כמות הנזקקים למזון במדינה, יהודים ושאינם יהודים, על המשרד לשירותי דת, הרה"ר, משרד החקלאות ומועצת הצמחים לשתף פעולה לצורך גיבוש דרכים להפניית תוצרת חקלאית האובדת או מושמדת מטעמי כשרות לנזקקים, בהתאם לדרישות ההלכה; מוצע כי פעולות אלה יבוצעו בשיתוף עם המועצה לביטחון תזונתי ועם עמותות להצלת מזון. באשר לתוצרת חקלאית שאינה ראויה למאכל אדם, על המשרד לשירותי דת ועל הרה"ר לפעול בשיתוף עם משרד החקלאות ועם המשרד להג"ס לניצול יעיל של תוצרת זו באופן שיתרום גם לצמצום היקפי הטמנת הפסולת83 . המפתח להפחתה משמעותית בכמויות המזון האובד והמבוזבז נמצא בידי הציבור הרחב. מודעות הציבור לערכו של המזון ולמשמעויות בזבוזו, כמו גם חינוך הציבור לצמצום הבזבוז ונכונותו לשנות הרגלי צריכה והרגלי שימוש במזון, עשויים להפחית בעשרות אחוזים את כמויות המזון הנזרק לאשפה, הן במשקי הבית והן בגופים המספקים מזון, ולהוות חיסכון כספי משמעותי עבורם. בביקורת נמצא ש"ריבוי הכשרויות" מביא לעתים גם לכפל מעשר, כאשר גוף כשרות אחד אינו סומך ידיו על תעודת הכשרות שהנפיק גוף כשרות אחר כגון הרה"ר או בד"ץ "מהדרין" אחר. התוצאה במקרים כאלה היא הכפלה של התוצרת החקלאית המושמדת, לרבות תוצרת איכותית, שכן המעשר הנוסף נלקח מתוצרת שהופרש ממנה כבר מעשר. לדוגמה, לפי מדריך כשרות שמפרסמת המועצה הדתית ירושלים, בשוק הסיטוני בעיר קיימת "הקפדה מכל התוצרת ללא הסתמכות על שום הפרשה קודמת או כל קולא אחרת" 82 . יצוין כי גם צה"ל נוהג לדרוש מכל ספק תעודת כשרות, דבר הגורר לעתים הפרשת מעשר נוסף. בביקורת נמצא כי אף שכיום ירקות ופירות רבים, לרבות צמחי תבלין, נמכרים באריזות, אין תקן 1145 חל עליהם. כפועל יוצא לא חלה על היצרנים החובה לציין הוראות אחסון על גבי אריזות אלה. על משרד הבריאות לפקח על סימון ההוראות לאחסון מיטבי של מוצרי מזון, בין היתר כדי למנוע אבדן מזון ראוי למאכל. בה בעת, על מכון התקנים לבחון דרכים להרחיב את הוראות האחסון ולפרטן, כדי לחייב יצרנים לשפר את ההנחיות על גבי המוצרים ולאפשר לצרכנים לנצל את המוצרים טוב יותר ולהימנע משימוש במזון מקולקל. בביקורת נמצא כי למרות קיומו של הנוהל לחלוקת מזון ממטבחי המשטרה ומהספקים, ולמרות עדכונו החוזר, אין הנוהל מיושם ועודפי המזון של המשטרה אינם מועברים בצורה מסודרת לעמותות סיוע לנזקקים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח כמויות המזון הגדולות הנצרכות במתקניו, על השב"ס לבצע מדידה או הערכה של כמויות עודפי המזון שלו לאורך זמן ובהתאם לתוצאות לשקול אם יש מקום לקבוע נוהל להעברת העודפים לעמותות, בדומה לנוהל הקיים בצה"ל. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את פעולות צה"ל החל משנת 2014 לגיבוש נוהל מחייב למסירת עודפי המזון לנזקקים ולחידוש חלוקת המזון בפועל בהיקפים גדולים. על צה"ל לשקול להשלים מהלך זה בכל היחידות הרלוונטיות, וכן לבדוק אם ניתן להחיל את הנוהל גם על ספקי מזון במיקור חוץ מלא. בה בעת, מן הראוי שצה"ל ינקוט אמצעים נוספים להפחתת עודפי המזון הרבים, ובכלל זה ירכז נתונים על כמויותיהם, ינתח את הסיבות להיווצרותם ויבחן דרכים להפחיתם. משמעות הקצאת הכספים האמורה היא העברת רוב התמיכה הממשלתית בהצלת מזון מתקציב שנת 2014 לתקציב שנת 2015 ., ללא התחייבות לגבי השנים הבאות משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולות משרד הרווחה לתמיכה בהצלת מזון, כפי שהמליצה גם המועצה לביטחון תזונתי, אך מעיר לו כי מוטלת עליו החובה ללוות באופן שוטף, בסיוע המועצה לביטחון תזונתי, פעילות זו ולפקח עליה, ולוודא כי היא עולה בקנה אחד עם המלצות המועצה ומקדמת את יעדיה. בהתאם לכך, יה יה על משרדי המשפטים והאוצר לבחון שוב את אופן חלוקת כספי התמיכות בשנים הבאות בתחום זה. המונחים "עדיף להשתמש לפני" ו"לשימוש עד" 104 על אריזות המזון - הָבינו אותם כדי למנוע בזבוז מזון ולחסוך כסף. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות ומשרד הכלכלה, בשיתוף עם המועצה לצרכנות, לגבש בהקדם תכנית הסברה לצרכנים אשר תבהיר את משמעות התאריכים המסומנים על מוצרי המזון ותסייע להפיק מהם את המרב, תוך שמירה על בריאותם ואגב צמצום הוצאותיהם והפחתת הפגיעה בסביבה. נמצא כי תקן 1145 אינו מתייחס להיבט הצרכני של מניעת קביעת תאריכי תפוגה קצרים שלא לצורך, העלולים לגרור השלכת מזון ראוי לצריכה לאשפה. זאת למרות שהגנת הצרכן ואיכות הסביבה הן בין המטרות המנחות של מכון התקנים105 . גם שרי הכלכלה לא קבעו בצו פרטים שיש לסמן על גבי המוצרים כדי להגן על הצרכן ולמנוע הטעיה שלו לגבי תוקף המזון. אף שכאמור ישנם מוצרים רבים נוספים שמועד התפוגה שלהם למעשה בלתי מוגבל (כמו דבש וריבה 106) וסימון תאריך התפוגה על גביהם עשוי ל הביא לזריקת מזון מיותרת, מכון התקנים לא עדכן רשימה זו משנת 2000 , ולפי טיוטת התיקון של תקן 1145 .בכוונתו אף לצמצמה לדעת משרד מבקר המדינה, על מכון התקנים, במסגרת עדכון התקן כאמור, לשקול להוסיף עוד סוגי מזון לרשימה זו107. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לשירותי דת ועל הרה"ר לבדוק את תופעת ריבוי הכשרויות ואת השלכותיה על היקף השמדת פירות וירקות, ולבחון את האפשרות לקבוע תקן כשרות אחד לתוצרת חקלאית שיהיה מקובל על כל הנוגעים בדבר, וסמכות אחת להענקת תעודת הכשרות. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי תקן 1145 מספק הסבר כללי המיועד ליצרנים וליבואנים כיצד יש לסמן את תאריך הייצור ואת תאריך התפוגה של המזון, אך לא נמצא הסבר למשמעותם של מושגים אלה המופנה לצרכנים - לא על גבי אריזות המזון, לא ברשתות השיווק ולא בפרסומי משרד הבריאות, למעט הסבר קצר באתר האינטרנט שלו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי עליו להרחיב את ההסברה לגבי תאריכי התפו גה של המזון ומשמעותם לצרכנים, הן באתר האינטרנט שלו והן באמצעים אחרים, ובלבד שיהיו נגישים לצרכנים. בביקורת נמצא כי אף שבמינהל המחקר החקלאי קיים כאמור ידע שימושי הנוגע לאחסון פירות וירקות אצל הצרכן, משרד החקלאות לא דאג לפרסם את המידע לציבור הצרכנים, אף לא באתרי האינטרנט של המשרד ושל מינהל המחקר החקלאי, ולמעט כתבות אחדות שפורסמו בעיתונות 113 , הציבור לא נחשף למידע צרכני מהותי זה. בביקורת נמצא כי מוצרים רבים הנמכרים ברשתות השיווק אינם מסומנים בהתאם לתקן 1145 , דבר העלול להטעות את הצרכן בנוגע לתאריך התפוגה או להקשות עליו לפענחו. עד דצמבר 2014 טרם אושר על ידי שר הרווחה תקציב לפעילות המועצה 121 . בעניין זה לא חלה התקדמות מאז דוח מבקר המדינה האמור בנושא הביטחון התזונתי שפורסם באפריל 2014 , אשר העיר על כך שמשרד הרווחה לא הקצה למועצה אמצעים להפעלתה , והיא נשענת על אמצעים שהעמידו לרשותה גופים ציבוריים אחרים ועל פעילותם של מתנדבים. לפי הערכת הארגונים לקט ולתת, פוטנציאל הצלת המזון גדול לפחות פי עשרה מנתוני ההצלה הנוכחיים. לשיטתם, שיפור האמצעים הלוגיסטיים להצלת מזון, כדוגמת תוספת משאיות, מחסני קירור וכוח אדם, יאפשר ו הצלת מזון בכמויות בשווי שיעלה משמעותית על ההשקעה. בביקורת נמצא כי משרד החקלאות לא גיבש תכנית להפחתת עודפי גידול ולצמצום אבדן התוצרת, ובכלל זה ניצול מיטבי של העודפים. המשרד גם לא פעל לניצול מיטבי של עודפים מרגע שנוצרו, למשל על ידי שיפור הנגישות של אוכלוסייה הסובלת מחוסר ביטחון תזונתי לעודפי התוצרת החקלאית או על ידי שינוי הסטנדרטים של גודל התוצרת ושל מראה. לדעת משרד מבקר המדינה אין די בפעולות שמבצע כיום משרד החקלאות וראוי שהמשרד יגבש תכנית לצמצום עודפי הפירות והירקות, הן בשלב תכנון הגידולים והן בשלב הטיפול בעודפים שלא ניתן למנוע. לשם כך עליו להציב יעדים ברורים בתכניות העבודה השנתיות שלו. ראוי שתכנית פעולה זו תביא בחשבון את אבדן המשאבים הכרוך בייצור עודף ואת התועלת הכלכלית והחברתית שניתן להפי ק מעודפי התוצרת. בד בבד ראוי שהמשרד יגבש, בשיתוף המגדלים וארגוני המגדלים, ובהתייעצות עם משרד הרווחה והמועצה לביטחון תזונתי, מתווה פעולה לניצול עודפי תוצרת, בין היתר על ידי העברתם לנזקקים. בביקורת נמצא כי אף שמועצת הצמחים אימצה מדיניות שאינה מעודדת יצירת עודפים, ואף שהיא נוהגת להמליץ לחקלאים להימנע מהם, היא לא גיבשה כללים מנחים לחקלאים כיצד להימנע מעודפי תוצרת מלכתחילה. כך, המועצה גם לא יצרה מנגנונים לאיסוף מידע מהחקלאים על אודות קיומם של עודפי תוצרת, בין מטעמי חוסר רווחיות ובין מטעמים אחרים כמו נזקי מזג האוויר, איכות נמוכה ועוד. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לשקול לגבש כללים מנחים בכתב שיופצו לחקלאים ויסייעו להם לתכנן את הגידולים, להימנע ככל האפשר מעודפים ולהתמודד עם מקרים שנוצרו בכל זאת, ותציין את הגורמים שיוכלו לפנות אליהם במצבים אלה. בתוך כך, עליה גם לשפר את מ נגנוני איסוף הנתונים שלה מהחקלאים על עודפים מכל סוג שהוא. משרדמבקר המדינה רואה בחיוב את הסקר שמבצע משרד החקלאות לבדיקת אבדן תוצרת לאורך שרשרת הגידול והשיווק החקלאי. על המשרד לוודא כי הסקר מספק לו נתונים מהימנים ומקיפים די הצורך כדי לסייע לו לגבש תכנית להתמודדות עם האבדן ולהשלימו בהקדם. כמו כן, על הלמ"ס ועל משרד החקלאות לפעול בהקדם להקמת מרשם חקלאים שיאפשר ביצוע סקר חקלאי בנושא זה52 . נמצא כי משנת 2010 ועד מועד סיום הביקורת באוקטובר 2014 , לא היה הטיפול בעודפי תוצרת חקלאית באחריותה של אף מחלקה במשרד החקלאות. יצוין כי מתוך 7,000 טונות תפוחי האדמה ו - 8,000 טונות העגבניות האמורים הועברו לעמותות הסיוע באמצעות עמותת לקט רק כ-15 .טונות מכל סוג משרד מבקר המדינה מצא כי מועצת הצמחים ומשרד החקלאות אינם מקיימים סעיף זה באופן מתמשך לאורך שנים. מועצת הצמחים אף אינה נוהגת לפנות לשר או למנכ"ל המשרד כאמור בחוק לקבלת היתר להשמדת עודפים, וגם אינה פועלת די למיצוי האפשרויות לשימוש מועיל בעודפים, לרבות הפנייתם לנזקקים. עוד הועלה כי עד פברואר 2014 .לא היה למועצה נוהל להשמדת עודפים או לפינוים נמצא אפוא כי גם הנוהל החדש שגיבשה המועצה, העוסק בפינוי ירקות בלבד, אינו עולה בקנה אחד עם מנגנון קבלת האישור הקבוע בחוק, וכן אין בו כל התייחסות לאפשרות לתרום את התוצרת לנזקקים או להעבירה למטרות מועילות אחרות מלבד האבסת בעלי חיים. ,משרד מבקר המדינה מציין כי למרות נכונות חלק מהגופים הפרטיים לתרום מזון רוב המזון העודף הראוי למאכל עדיין מוצא דרכו לאשפה ולאתרי הטמנת הפסולת. הארגונים העוסקים בהצלת מזון מעריכים כי הם מצליחים להציל 10% בלבד מהמזון הניתן להצלה מיצרני המזון ומהספקים. על משרד הרווחה, על המועצה לביטחון תזונתי ועל המשרד להג"ס לתת דעתם לעניין זה, ולפעול להסיר חסמים המונעים את העברתו של מזון נוסף לנזקקים. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את נכונותו של משרד החינוך להירתם לנושא ואת מגוון ההצעות שהעלה לשם כך; בהתאם לכך, מן הראוי שינקוט בהקדם פעולות לשילוב התכנים להעלאת המודעות לאבדן מזון במערכת החינוך. בביקורת נמצא גם כי ברוב המוצרים אין מצוין תאריך התפוגה לפני פתיחת האריזה ולאחריה; זאת למרות שישנם מוצרים, כאמור, שכל עוד לא נפתחה אריזתם המקורית, קרוב לוודאי שיהיו טובים ובטוחים למאכל עוד שנים מספר ואף זמן רב לאחר התאריך המומלץ לשימוש המוטבע עליהם, ואילו מרגע פתיחתם טווח תפוגתם מתקצר משמעותית101. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות, האחראי לאכיפת תקן 1145 , לשפר את מנגנוני הפיקוח והאכיפה שלו באשר לסימון תאריכי התפוגה. על מכון התקנים, כחלק מהבחינה המחודשת של התקן כאמור, להבהיר את ההוראות ליצרנים בדבר אופן סימון התאריכים, הן מבחינת הדרישות הטכניות והן מבחינת ההבחנה בין תאריך התפוגה לפני פתיחת האריזה ולאחריה102. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי ניתן לפתור בעיה זו באמצעות מתן הנחיות אחסון על גבי המוצרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה והמועצהלביטחון תזונתי לבחון, כחלק מהתכנית לתמיכה בהצלת מזון, אפשרויות לתרומת מוצרי מזון הקרובים לתאריך התפוגה שלהם או מוצרים שטובים למאכל אף לאחר התאריך המומלץ לשימוש בהם. בביקורת נמצא כי משרד החקלאות והמשרד להג"ס לא פרסמו הנחיות לחקלאים כיצד לטפל בעודפי התוצרת הלא משווקת, לא זו הראויה למאכל אדם ולא זו המוגדרת כפסולת. כתוצאה מכך, פירות וירקות רבים הופכים לפסולת מזיקה לסביבה ואינם מתועלים לשימושים אחרים: אלה שניתן היה להאכיל בהם בני אדם אינם משמשים למטרה זו, ואלה שאינם ראויים למאכל אדם אינם מנותבים למטרות מועילות כמו האבסת בעלי חיים, ייצור אנרגיה וייצור דשן. משרד מבקר המ דינה מעיר כי על משרד החקלאות, בהתייעצות עם המשרד להג"ס, לפרסם הנחיות לחקלאים כיצד לטפל בעודפי התוצרת הלא משווקת שלהם, הראויה והבלתי ראויה למאכל אדם, על פי מדרג עדיפויות שבראשו האכלת בני אדם ולאחריו שימושים מועילים אחרים - האבסת בעלי חיים, ייצור אנרגיה וייצור דשן, ורק כמוצא אחרון הטמנה באתרי פסולת. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב מהלך זה שהחלו בו משרד הבריאות ומשרד החקלאות להארכת טווח השיווק של הביצים, אשר יסייע לצמצם את ההשלכה לאשפה של ביצים טובות למאכל. מן הראוי שהמשרדים ישלימו בהקדם את התקנת התקנות לשם כך. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את כוונת מכון התקנים להוסיף נספח כאמור וסבור כי על מכון התקנים, כחלק מהבחינה המחודשת של תקן 1145 , לשקול לחייב את היצרנים להימנע מסימון תאריכים קצרים במידה ניכרת מן הנדרש, ובה בעת לספק לצרכנים את מרב המידע וההנחיות כיצד להשתמש במוצר עד תום התקופה שבה הוא ראוי למאכל. לדעת משרד מבקר המדינה, על החשכ"ל, בהתייעצות עם המשרד להג"ס, לבחון את האפשרות להציב במכרזי הממשלה ובחוזי ההתקשרות של גופים ציבוריים עם חברות הסעדה תנאים שיחייבו את החברות לאמץ אמות מידה ידידותיות לסביבה, כגון מניעת בזבוז מזון וניצול מי טבי של עודפים 135 . ראוי גם לשקול לכלול בהתקשרויות עם החברות הוראות המנחות אותן כיצד להעביר עודפי מזון לנזקקים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החקלאות לשקול לכלול בדרישות הסימון של אריזות הפירות והירקות שבטיוטת התקנות לחוק הסטנדרטים גם דרישה לסימון הנחיות לאחסון; על מכון התקנים לשקול, במסגרת התיקון הנוכחי של תקן 1145 , להחיל את הורא ותיו גם על פירות וירקות ארוזים מראש. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החקלאות לשקול תמיכה במחקרים ויצירת שיתופי פעולה מחקריים ומסחריים גם בנושא אחסון תוצרת חקלאית במשקי הבית, ברשתות השיווק, במלונות, במסעדות ואצל צרכנים גדולים כמו צה"ל. בביקורת נמצא כי פיקוח משרד הבריאות אחר תוקף מוצרי המזון אינו כולל בדיקה אם התוקף שנקבע למוצרים מסוימים חורג מאמות המידה הקבועות בתקן 1145 , ואם הוא קצר באופן העלול להטעות את הצרכן לגבי איכות המוצר ובכך להסב נזק הכרוך באבדן המזון ונזקים סביבתיים נלווים. לדעת משרד מבקר המדינה, על כל הגורמים הנוגעים בדבר, ובהם משרד החינוך, המשרד להג"ס, משרד הכלכלה, הרשות להגנת הצרכן והמועצה לצרכנות, לגבש, בתיאום ביניהם, דרכי פעולה לחינוך ולהסברה לציבור כיצד להפחית את בזבוז המזון. עליהם גם לשקול לייחד לבזבוז המזון תכנית חינוך שתעודד מודעות בקרב הילדים והנוער לתופעה שלילית זו. עוד סבור משרד מבקר המדינה כי על המשרד להג"ס, בשיתוף עם משרדי החינוך והרווחה, לשקול לקיים מסע הסברה ציבורי מקיף להפחתת בזבוז המזון94 , שיציע גם דרכים מעשיות להפחתת הבזבוז. טיוטת מסמך המדיניות אינה כוללת מדרג שימושים מומלץ המבוסס על תועלת לחברה, לכלכלה ולסביבה, לרבות הפניית תוצרת טרייה לנזקקים, כדוגמת מדרג עדיפויות הטיפול בעודפי מזון האמריקני. אין בה גם הנח יות מעשיות למגדלים כיצד לנהוג בעודפים או בשאריות הנותרים בשטחיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים השותפים לגיבוש המסמך, ובראשם משרד החקלאות והמשרד להג"ס, לתת דעתם גם לנושאים אלה טרם חתימת המסמך הסופי. באשר להפניית תוצרת טרייה לנזקקים, מוצע כי הגורמים השו תפים לגיבוש המסמך יתייעצו עם המועצה לביטחון תזונתי. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את המאמצים לגבש מדיניות לטיפול בתוצרי הלוואי בחקלאות. עם זאת הכנתו של מסמך המדיניות, אשר החלה כאמור עוד ב- 2012 , נמשכת מעבר לזמן הסביר, וכל עוד לא הושלמה אין משרדי החקלאות והגנת הסביבה מקדמים תכנית פעולה לטיפול בתוצרי הלוואי, לרבות הקצאת התקציבים הנדרשים ליישומה. לפיכך על משרד החקלאות ועל המשרד להג "ס להשלים בהקדם את מסמך המדיניות. מהאמור לעיל עולה כי במוסדות ציבוריים רבים שקיימים בהם שירותי הסעדה בהיקפים ניכרים, אם בהפעלת המוסדות עצמם ואם באמצעות קבלני הסעדה חיצוניים, אין מדידה של עודפי המזון הנוצרים ובקרה אחריהם, ומרבית העודפים נזרקים לאשפה בלי לנסות להעבירם לטובת נזקקים. עוד נמצא כי בכל מוסד ציבורי מהמוסדות האמורים נוהגים אחרת בעודפי המזון; כי רק בחלק מהמוסדות נקבעו נהלים לטיפול בעודפים; וכי גם בין הנהלים שנקבעו יש שונות גדולה וחלקם אינו מבוצע בפועל. לדעת משרד מבקר המדינה, על גופים ציבוריים המספקים שירותי הסעדה בהיקפים גדולים כמ ו צה"ל, שב"ס, משטרת ישראל ובתי החולים הממשלתיים, לנטר באופן שוטף את כמויות עודפי המזון שלהם במטרה לצמצמן ככל האפשר. את עודפי המזון הראויים למאכל מן הראוי להעביר לנזקקים על פי נוהל מסודר, שיבטיח את מהימנות הגורם המקבל ואת בטיחות המזון. מן הראוי שמשרד הבריאות יסייע לגופים אלה וידריך אותם כיצד למנוע זריקת מזון ראוי למאכל ומה מהמזון הנותר ניתן להעברה לנזקקים. על פי הערכת חוקרי המחלקה לחקר תוצרת חקלאית לאחר קטיף במינהל המחקר החקלאי (להלן - המחלקה), בראש רשימת מקורות הפחת של הפירות והירקות בארץ, כמו ביתר המדינות המפותחות, נמצאים המרכולים והצרכנים. אף על פי כן, נמצא כי אין מתקיימים במינהל המחקר החקלאי מחקרים לשיפור שיטות אחסון של תוצרת חקלאית אצל גורמים אלה, בהיעדר עניין מצד גופים ציבוריים ופרטיים כאחד114 . משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את נכונות מועצת הצמחים להגביר את שיתוף הפעולה עם העמותות העוסקות באיסוף תוצרת חקלאית ובחלוקתה לנזקקים. על מועצת הצמחים לנקוט בהקדם פעולות כמו פתיחת ערוץ תקשורת לעמותות הרלוונטיות, וכן למסור להן נתונים על עודפים ולעדכנן בעוד מועד לגבי פעולות לוויסות עודפים. משרד מבקר המדינה מדגיש את חשיבות מעורבות ם של משרד החקלאות ושל מועצת הצמחים במציאת פתרונות לעודפים שנוצרו, מתוך ראייה מערכתית של התייעלות וחיסכון, שימור משאבים ושימוש מועיל בהם. על משרד החקלאות להשלים בהקדם את תהליך התקנת התקנות לחוק הסטנדרטים, באופן שיממש את מטרת החוק להבטיח הספקה של תוצרת חקלאית העומדת בתקני האיכות והבטיחות. בתוך כך על משרד החקלאות להציב לנגד עיניו גם מניעה של אבדן תוצרת חקלאית , בין היתר על ידי צמצום פערי התיווך והגברת היציבות במחירים לחקלאים, וטיפול בעודפי יבול המיטיב עם הסביבה71. הסעיף בחוק אינו קובע כיצד יופעל מנגנון זה כאשר החקלאים עצמם מחליטים על ההשמדה ומוציאים אותה לפועל. מרגע שבוזר במלואו מנגנון שיווק התוצרת והועבר לחקלאים, נותר הטיפול במרבית עודפי היבול בישראל לשיקול דעת כל חקלאי וחקלאי: ירצה - יתרום לנזקקים או יתור אחר מטרות מועילות אחרות 58 , ירצה- ישמיד. ההשמדה של תוצרת חקלאית בישראל משיקולים של כדאיות לחקלאים אינה מוסדרת אפוא כיום באופן מלא. שאלות כמו למי הסמכות להשמיד יבול, אילו מקרים מצדיקים השמדה, האם נדרש ת הודעה מראש מצד החקלאי על עודפים המיועדים להשמדה ומהם סדרי העדיפויות לטיפול בעודפים אלה - נותרות ללא מענה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החקלאות לפעול בהקדם להסדרת נושא ההשמדה, בין באמצעות התקנת תקנות ובין באמצעים אחרים העומדים לרשותו. בנוסף, מומלץ כי המ שרד יבחן את האפשרות לקבוע יעדים כמותיים לניצול תוצרת עודפת שתיוותר אצל החקלאים. חוק הסטנדרטים נכנס לתוקף באוגוסט 2012 . כדי ליצוק תוכן בהוראותיו וליישמו, הוסמך בו שר החקלאות להתקין לו תקנות. למרות זאת נמצא כי טיוטת התקנות לחוק שהוכנה במ שרד החקלאות טרם הושלמה, ועד דצמבר 2014 לא הותקנו התקנות וכתוצאה מכך אין החוק מיושם69 . מבדיקת הנוסח האחרון של טיוטת התקנות ממאי 2014 עולה כי אף שהחוק הסמיך את שר החקלאות לקבוע סטנדרט בסיסי של איכות ולצדו סטנדרט משופר72 , וכן כלליםלהבחנה ביניהם, התקנות מגדירות סטנדרט בסיסי בלבד. מכאן שאם יתקבל הנוסח הנוכחי של התקנות, הן לא יקדמו את אחת המטרות העיקריות של החוק - קביעת דרגות שונות של איכות. משרד מבקר המדינה מעיר כי במקרים של השמדת עודפים ושל פינוי מרוכז על המועצה להקפיד לפעול על פי המנגנון הקבוע בחוק, וכן לתקן בהתאם לו את הנוהל לפינוי עודפי ירקות. על משרד החקלאות מצדו לוודא שאישורו אכן מהווה תנאי לפינוי עודפי תוצרת ולהשמדתם, ולתת את האישור אך ורק לאחר שנשקלו כל השיקולים הח ברתיים, בשיתוף משרד הרווחה, ונבדקו כל האפשרויות לניצול מיטבי של העודפים. מהאמור לעיל עולה כי כמויות גדולות של פירות וירקות הראויים למאכל אדם, ולעתים אף באיכות גבוהה מאוד, מושמדות או אובדות מטעמי כשרות, בלי שהמשרד לשירותי דת, הרה"ר, משרד החקלאות או מועצת הצמחים יחזיקו בנתונים לגביהן. עוד נמצא כי למרות הנחיית הרה"ר כי ניתן להעביר פירות וירקות מעשר למאכל בהמות של כהן, נעשה הדבר בהיקף מצומצם בלבד ביחס לכלל הכמויות המושמדות בישראל כמעשר. נמצא כי אף ששיעור משמעותי מהתוצרת הנפסלת למאכל או לשיווק בשל איסור ערלה או שמיטה ראויה למאכל אדם ולעתים אף הנה באיכות גבוהה - לא בחנו המשרד לשירותי דת, הרה"ר, משרד החקלאות ומועצת הצמחים את האפשרות להפנות תוצרת זו, בכפוף לדרישות ההלכה, להאכלת נזקקים, יהודים או שאינם יהודים. על כן רובה הגדול של תוצרת זו אובד או מופנה להטמנה באתרי פסולת - על כל ההשלכות החברתיות, הכלכליות והסביבתיות הכרוכות בכך. משרד מבקר המדינה העלה כי המעשר והפיקוח עליו, כמו גם פסילת תוצרת חקלאית בשל איסור ערלה, נעשים לעתים, כמו במקרה האמור, על ידי גופים פרטיים וללא כל פיקוח של הרה"ר. בנסיבות אלה יש קושי לרה"ר לדעת מה נעשה בתוצרת, אם הופרש כפל מעשרות אם לאו, אם נשלחה התוצרת להאבסת בעלי חיים ומה כמויות התוצרת הראויה למאכל אדם שנשלחו לאתרי הפסולת. ממצאי דוח זה מלמדים, בראש ובראשונה, כי בישראל הנושא של אבדן המזון לא זכה עד כה להתייחסות ממשלתית כוללת ולא הוכנה תכנית פעולה מערכתית להתמודדות עם התופעה. הביקורת העלתה ליקויים בפעילות הגורמים הממשלתיים בנושא איבוד מזון ובזבוזו ואי-עשייה מספקת, בעיקר בתחומים אלה: איסוף נתונים על אבדן מזון בשרשרת אספקת המזון מהחקלאי לצרכן; חינוך והסברה לציבור למניעת בזבוז מזון; אבדן תוצרת חקלאית; קביעת תוקף למזון - מינוח, תאריכי תפוגה והנחיות לאחסון; הצלת מזון לטובת נזקקים; וקביעת סולם עדיפויות לטיפול בעודפי המזון. על הגורמים הממשלתיים לפעול, כל אחד בתחומו, לתיקון הליקויים כפי שפורטו בדוח זה. לדעת משרד מבקר המדינה, טיפול ממשלתי כולל ומתואם בנושא אבדן המזון הוא הדרך הראויה והאפקטיבית ביותר להתמודד עמו. מבלי לגרוע מחובת הגורמים הממשלתיים לפעול כל אחד בתחומו לתיקון הליקויים כאמור, ממליץ משרד מבקר המדינה לממשלה לקבוע משרד ממ שלתי אחד או גוף מטה שיהיה ממונה על הנושא בכללותו ולהקצות לו לצורך זה את המשאבים הנדרשים. הגורם שעליו תוטל האחריות לריכוז הטיפול בנושא יגבש ויוביל תכנית לאומית לצמצום אבדן המזון, שבהכנתה ובביצועה ישתתפו משרדי החקלאות, הגנת הסביבה, הרווחה, הכלכלה, הבריאות וה חינוך, באמצעות צוות בין -משרדי שיפעל בסיוע המועצה הלאומית לביטחון תזונתי ובליווייה. על אותו גורם יהיה ליזום החלטת ממשלה לקידום הנושא. נוכח ריבוי הגורמים הממשלתיים בעלי הזיקה לנושא של הצלת מזון, ונוכח היעדר ניסיון בפעולה ממשלתית משולבת בתחום זה, מוצע גם כי האגף לתיאום, תכנון וארגון שבמשרד ראש הממשלה, האחראי לניהול ולתיאום של פרויקטים רוחביים שמטרתם, בין היתר, התייעלות כלכלית, יתאם את הפעולות לקידומה של תכנית כוללת בנושא, לרבות תיאום עם המשרדים הרלוונטיים, כדי שנושא זה יעלה בהקדם על סדר יומה של הממשלה. על פי הניסיון העולמי, מומלץ כי תכנית מסוג זה תכלול את אבני הדרך האלה: (א) מדידה והצבת יעדים - איתור מוקדים לאיבוד מזון ולבזבוזו, כימות העודפים והצבת יעדים להפחתת אבדן המזון, כל זאת תוך עידוד המחקר בתחום; (ב) הסברה לציבור - לשם יצירת שינוי תודעה ביחס לערך המזון ולצורך למנוע בזבוז שלו; (ג) הסרת חסמים וקביעת תמריצים לתרומת מזון - שימוש בכלים רגולטוריים לניצול מיטבי של עודפי מזון. בתיקון הליקויים וביישום ההמלצות שפורטו בדוח זה יהיה משום צעד משמעותי לצמצום אבדן המזון בישראל ולהקטנת שיעור חוסר הביטחון התזונתי והפגיעה בסביבה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי ממשלת ישראל תקיים בהקדם דיון יסודי ותגבש את מדיניותה בנושא זה, הטומן בחובו היבטים ערכיים, חברתיים, כלכליים וסביבתיים כבדי משקל. .אבדן מזון הוא בעיה כלל -עולמית שהשלכותיה על החברה, על הסביבה ועל הכלכלה מרחיקות לכת. בישראל, הסובלת ממחסור מתמיד במשאבים, משיעורים גבוהים של עוני ושל חוסר ביטחון תזונתי ומשיעורי הטמנת פסולת מהגבוהים בין המדינות המפותחות - הטיפול בבעיית אבדן המזון עשוי לחולל שינוי משמעותי בהיבטים רבים וחשובים. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי עליה לפעול על פי הנוהל הקיים לגבי המטבחים המופעלים על ידה ולהחיל אותו, לפי העניין, גם על עודפי מזון באירועים היא מקיימת. לגבי המטבחים המופעלים על ידי ספקים, מן הראוי שהמשטרה תבחן דרכים לרתום אותם להעברת עודפים לנזקקים ולאמ ץ נוהל בנושא, כפי שנעשה בצה"ל, ובמידת הצורך תבחן אפשרות לקבוע בהתקשרויות עתידיות עם ספקים חיצוניים הוראות מחייבות בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהתחשב באמור בפרק זה יש לשקול שוב אם יש הצדקה לקבוע אחריות פלילית למכירת מוצרים בקטגוריית "עדיף להשתמש לפני" לאחר חלוף התאריך המסומן עליהם. על משרד הבריאות, במסגרת תיקון פקודת בריאות הציבור, לבחון את מכלול המשמעויות הבריאותיות, הכלכליות-חברתיות והסביבתיות של קביעת האיסורים על מכירת מזון אחרי חלוף התאריך שסומן עליו. בביקורת נמצא כי במוצרים רבים שנחשבים ללא -רגישים לקלקול, אך עשויים להתקלקל במהרה לאחר פתיחתם אם יוחזקו בתנאי אחסון לא מתאימים, אין מצוינות על אריזותיהם הוראות לאחסון לאחר הפתיחה. למרות ההוראה להימנע מב זבוז מזון ככל האפשר, קיימים בצה"ל עודפי מזון בכמויות משמעותיות, כפי שניתן ללמוד הן מנתוני פסולת המזון בצה"ל 125 והן מהכמויות המועברות לנזקקים, כפי שיפורט להלן. כפי שצוין לעיל, אין בידי צה"ל נתונים רשמיים על כמויות העודפים126 . .בישראל לא נאמדו עד כה כמויות המזון האובד בשרשרת הספקת המזון מהיצרן לצרכן: משרד מבקר המדינה מעיר כי בכל הנוגע לעודפי המזון הנוצרים בשרשרת הספקת המזון, לא נאספו נתונים ומידע באופן שיטתי, והנושא בכללותו לא זכה להתייחסות משמעותית מטעם גופי השלטון. אשר לתחום הטיפול בפסולת, הן מבחינת מיפוי סוגי הפסולת והרכבּה והן בתחום ההפרדה והמיחזור, המשרד להג "ס הוביל להתקדמות חיובית בשנים האחרונות. משרד מבקר המדינה מציין, כי צורכי הכלכלה, החברה והסביבה של ישראל מחייבים ניצול מיטבי של משאבי המזון שלה. לשם כך נדרשת בדיקה של כמויות עודפי המזון ושל כמויות המזון האובד בשרשרת הספקת המזון מהיצרן לצרכן, ובחינה של הסיבות לאבדנו. בדיקה מסוג זה ראוי שתתבצע בד ב בד עם גיבוש המדיניות הממשלתית והכנת תכנית שתכליתה להתמודד עם התופעה.
בביקורת נמצא כי אין למועצה מידע על עודפי תוצרת חקלאית, וגם לא מנגנון לקבלת מידע זה לצורך הקמת מערך להצלת המזון.