משרד הביטחון . השימוש של צה_ל בקרקעות המדינה .משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח ממצאי הביקורת בנוגע למספר הרב של מחנות צה"ל שננטשו ונזנחו ללא קבלת אישור מאג"ת, הבקרה ברמת-העל של אישור תכניות העבודה אינה מספקת. על כן, על אג"ת לבחון את התהליך של אישור פינוי מחנות המתקיים בגופי צה"ל ובאג"ת, ולנקוט צעדים שיבטיחו שבעתיד יחידות לא ינטשו מחנות ללא קבלת אישור לכך. .3 . תופעה רחבת היקף זו- שבמסגרתה צה"ל עוזב מחנות אך ממשיך להחזיק בשטחיהם אף שהם אינם משמשים עוד למטרה ביטחונית - אינה מתיישבת עם כללי מינהל תקין, בייחוד מאחר שהשטחים שפונו הוזנחו ורבים מהם הפכו לאתרים שיש בהם משום מטרד סביבתי. משרד מבקר המדינה סקר את ההיבטים הקשורים לתופעת המחנות הנטושים בצה"ל, ולהלן עיקרם: משרד מבקר המדינה מעיר כי המחנות הנטושים, שצה"ל לא מתכנן עבורם שימוש עתידי, פסקו למעשה מלשמש למטרה הביטחונית שלה הם נועדו ועל כן חדלו, מבחינה מהותית, מלשמש "מתקנים ביטחוניים" כהגדרתם בחוק. למרות זאת המשיך צה"ל להחזיק בשטחי המחנות משרד מבקר המדינה מעיר כי תהליך פינוי מחנות צה"ל, על כל מאפייניו ומשמעויותיו, תאם להגדרת "פרויקט לאומי" 38 . אולם בפועל, על אף המשמעויות הלאומיות של התהליך - מהבחינה המבצעית, הכלכלית והתכנונית - הוא לא הוגדר מלכתחילה ככזה ואף הצוות הבין-משרדי לא פעל בהמשך להגדירו כך; וממילא לא נקבעו אמצעים ייחודיים לקיד ום תכניות הנוגעות לו. בהיעדר הנתונים האמורים ולנוכח העובדה שמינהל התכנון וממ"י לא ליבנו ביניהם את נושא התמשכות הליך אישור התכניות, נבצר מגופים אלה לקיים מעקב ובקרה לגבי תהליך התכנון, לשם הפקת לקחים וייעול התהליך. משרד מבקר המדינה מעיר כי בלי להמתין להשלמת הרפורמה בממ"י והרפורמה ב תחום התכנון והבנייה, ראוי לפעול לייעול הליכי התכנון והשיווק של קרקעות שפינה צה"ל, תוך מתן קדימות - הן בממ"י והן במוסדות התכנון - לפרויקטים של פינוי מחנות, נוכח חשיבותם מהבחינה הלאומית. . משרד מבקר המדינה מעיר כי חוסר ההלימה, שנמשך שנים רבות, בין גבולות מחנות צה"ל שהוולמ"ב אישרה ושממ"י הקצה ובי ן גבולות המחנות שצה"ל גידר בפועל, התאפשר בראש ובראשונה נוכח החריגה של צה"ל מגבולות ההקצאה שאישר לו ממ"י, וכן, בין היתר, נוכח היעדר פיקוח ובקרה מצד ממ"י על השימוש של צה"ל בקרקעות שהוקצו לו. לחוסר הלימה זה משמעויות כבדות משקל, ובכלל זה: א. מהבחינה המשפטית יש משמעות לכך שצה"ל תופס שטחים שלא הוקצו לו או אינו מנצל שטחים שהוקצו לו; ב. ממ"י אינו יכול להקצות לגורמים אזרחיים את השטחים שהקצה לצה"ל, אף שבפועל הוא לא תפס אותם, ואף אינו יכול להקצות להם שטחים שצה"ל תפס בפועל, אף שלא הוקצו לו; ג. משהב"ט שילם לממ"י במשך שנים דמי שימוש שלא על פי היקף השטחים שצה"ל השתמש בהם בפועל. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי במשך כחמש שנים, פרק הזמן שעבר בין תחילתו של פרויקט המיפוי למועד סיום הביקורת, צה"ל היה ער לעובדה כי גבולות של מחנות רבים אינם תואמים לאלה שהקצה לו ממ"י, ובכל זא ת הוא לא פעל להביא לידיעת ממ"י את דבר ביצוע הפרויקט, ובכלל זה למסור לו דיווח על לוחות הזמנים לביצועו ועל השפעותיו הצפויות. במועד סיום הביקורת ממ"י לא היה ער לכך שחלק ממחנות צה"ל פרוסים על שטחים שאינם תואמים לאלה שהקצה ולכך שמשהב"ט משלם דמי שימוש שאינם תואמים לתפיסות הקרקע בפועל. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי מערכת הביטחון תשלים בהקדם את מיפוי גבולות מחנות צה"ל ותפעל ללא דיחוי לעדכון הגבולות בוולמ"ב הנוגעת בדבר ולשינויי הקצאות הקרקע מול ממ"י; על מנכ"ל משהב"ט, על ראש אג"ת ועל מנהל ממ"י לוודא כי יוסדר כל הדר וש בהקשר זה, ולנקוט צעדים כדי שהתופעה של חריגת צה"ל מגבולות שטחי ההקצאה למתקנים ביטחוניים לא תישנה. .משרד מבקר המדינה מעיר כי הוראת שטחי א ש, בהיותה הוראה של משהב"ט, מחייבת אותו ואת צה"ל בלבד118 ולא את ממ"י, שכלל אינו ער לקיומה וממילא אינו פועל על פיה. הוראת משהב"ט ולפיה מוטלות חובות על גורמים שמחוץ למערכת הביטחון - ממ"י במקרה דנן - בלא תיאום אתם, אינה ישימה. אי לכך, על משהב"ט, על צה"ל ועל ממ"י לפעול להסדרת תהליכי עבודה משותפים הקשורים לפיקוח ולבקרה על הנעשה בשטחי אש, ולעגנם בהוראות ובפקודות באופן שתהיה התאמה ביניהן. מנתוני אג"ת ומשהב"ט עולה כי בשנים 2001 -2009 ביצע צה"ל שינויים והתאמות בגבולות שטחי האש בדרום הארץ. בביקורת עלה כי שינויים והתאמות אלה לא הובאו לידיעת מחוז הדרום של ממ"י, ומכאן שבמשך התקופה האמורה הוא המשיך להסתמך על מפות שהיו מעודכנות לשנת 2001 . בביקורת עלה כי אין נוהל עבודה משותף לממ"י, לצה"ל ולמשהב"ט הקובע את סוגי המידע הגאוגרפי שמערכת הביטחון אמורה להעביר לממ"י ואת שגרת ביצוע העדכונים. לדעת משרד מבקר המדינה, הממ"ג שמפעילים צה"ל, משהב"ט וממ"י הן כלי חשוב לניהול הקרקעות שבידי צה"ל ולבקרה עליהן. על כן ראוי שכל הגורמים הנוגעים בדבר יבחנו את נכונות המידע המוזן במערכות אלו ויגבשו נוהל משותף לניהול מידע זה, שיעסוק בין היתר בשגרת העברתו ביניהם. על הדבר להתבצע בהתאם לצורכי הגופים ובהתחשב בביטחון המידע. . כ"פרויקט לאומי" והעמדת כלים ייחודיים לקידומו. כמו כן נדרשת הסדרת אופן פעולתו, לרבות גיבוש העקרונות המנחים, דרכי קבלת ההחלטות וקיום מעקב אחר ביצוען, תוך קביעת נהלים ותכניות עבודה מפורטות. במשך השנים ניסה משהב"ט כמה פעמים לקבל לתקציב הביטחון לא את סך עלות ההעתקה של מחנות שיועדו לפינוי, אלא תמורה כספית על פי שווי הקרקעות המתפנות, כדי להשתמש בה לצורכי ביטחון שונים. הדברים אמורים במחנות אשר מעהב"ט העריכה כי עלויות העתקתם נמוכות משווי הקרקע המתפנה. .כיוון שסוגיית שיעור התמורה שתקבל מעהב"ט בגין פינוי מחנות צה"ל שבה ועולה מדי פעם בפעם, בין היתר לגבי מחנות שטרם פונו עד כה, משרד מבקר המדינה מעיר כי ההחלטה בנושא אינה נתונה בידי משרד האוצר, ממ"י ומשהב"ט, אלא בידי הממשלה, שקבעה את מנגנון פינוי המחנות. יש בהענקת תמורה הגבוהה מעלויות העתקתו של מחנה כזה או אחר כדי להשפיע על אופן הקצאת תקציב המדינה ולשנות את סדרי העדיפויות של דרג מקבלי ההחלטות, ק רי הדרג המדיני, תוך הגדלת מסגרת תקציב הביטחון. אשר על כן, רק הממשלה יכולה להחליט כי מעהב"ט תקבל בגין פינוי מחנות תמורה הגבוהה מעלויות ההעתקה. משרד מבקר המדינה מדגיש כי ראוי שהצוות הבין-משרדי יימנע מלסכם תנאי פינוי המאפשרים למשהב"ט לקבל תמורה העולה על עלויו ת ההעתקה, ללא החלטת ממשלה הקובעת זאת. משרד מבקר המדינה מעיר כי תר"ש תו"פ 2025 שינתה את סדרי העדיפויות לפינוי מחנות, תוך הפניית הקשב של הדרג הפיקודי ותכנון הפניית המשאבים התקציביים הנדרשים להעתקת יחידות מסוימות לנגב, ותוך דחיקה הצדה של שאר המחנות אשר פינוים נדון בצוות הבין -משרדי, ושצה"ל עדיין היה מעוניין בפינוים. .א) בביקורת עלה כי תכנית האשכולות שניסתה מעהב"ט לקדם, תוך פינוי מחנות ממרכזים עירוניים והעברת יחידות רבות לנגב, לא הגיעה לכלל מימוש. במועד סיום הביקורת, יוני 2010 , שינויי הפריסה שתוכננו בתר"ש טרם הבשילו לכדי סיכומים בין הצדדים, חוץ מאלה הנוגעים ל'עיר הבה"דים' ולבסיס ח"א הנ"ל. משרד האוצר דחה, ולמעשה הקפיא, את מעברן של יחידות ז"י, ח"א ואכ"א, שתוכנן במסגרת פינוי מחנות צה"ל ממרכזים עירוניים, כחלק מאשכולות אמ"ן ואגף התקשוב. אשר ליחידות אמ"ן ואגף התקשוב, שהן נדבך מרכזי בתכנית הלאומית - האסטרטגית לפיתוח הנגב - תהליך העברת ן מתעכב, וטרם הושגו סיכומים לגביו61 . עוד עלה בביקורת כי תכנית האשכולות לא צלחה מאחר שמעהב"ט לא דבקה במימושה כ"עסקת חבילה", וכן מאחר שהרכבת האשכולות לא התבססה כלל על ניתוח כלכלי. מאחר שספק אם יש מקורות מספיקים למימוש תר"ש תו"פ 2025 , ייתכן שהניסיון למימושה ל א יצלח, כמו הניסיון למימוש קודמתה 62 . עקב כך עלול צה"ל להיכשל בקידום הפריסה המיטבית לצרכיו בהתאם לתכניות הרב-שנתיות שגיבש, בין היתר נוכח הקושי בפינוי המחנות. משרד מבקר המדינה מעיר כי ביסוס תהליך קבלת החלטות בנוגע למחנות אלה ללא ניתוחים כלכליים - אינו מספק , והדבר עלול להביא לקבלת החלטות שאינן מיטביות. על כן ראוי שמשרד האוצר יבסס את החלטותיו לגבי המחנות האמורים על תחשיבי עלות לעומת תועלת. ראוי שבתחשיבים אלה יובאו בחשבון כלל ההשפעות של המעבר הנדון על אזור היעד וכלל התועלות - הישירות והעקיפות - שמקורן בפינוי המחנות ממקומם הנוכחי, כאמור לעיל. זאת ועוד, על משרד האוצר להציג את תחשיביו לפני הצוות הבין-משרדי, וכל אימת שאין הסכמה לגבי תחשיבים אלה - יש מקום להעלות את הסוגיה לפני ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה, בהתאם להחלטת הממשלה לפינוי מחנות. משרד מבקר המדינה מעיר כי במסגרת עדכון ההוראות האמור, על אמו"ן לקבוע את צורכי הבקרה והפיקוח של משהב"ט, ובכלל זה את סוגי הדיווח של הגופים הדורשים למשהב"ט ואת תדירותם. כמו כן, עליו לגבש מתכונת לביצוע בקרה יזומה בנושא. משרד מבקר ה מדינה רואה בחומרה את העובדה שבמשך שנים רבות ממ"י אינו ער לשינויים שעושה צה"ל בגבולות של מתקנים ביטחוניים ושל שטחי אש, אינו מחדש את הקצאתם של שטחי האש ואינו מקצה קרקע למתקנים הביטחוניים במסגרת ועדת הקצאות כמתחייב בנהליו. מצב לא תקין זה נגרם בראש ובראשונה נוכח תפקודו הלקוי של ממ"י, ובכלל זה משום שלא ביצע ביזמתו פיקוח ובקרה על שטחי האש ועל שטחי המתקנים הביטחוניים, וכן נוכח ליקויים בפעילותם של צה"ל ושל משהב"ט בכל הקשור לחובתם לעדכן את ממ"י בנוגע לכל שינוי שנעשה בשטחי אש ולקבל את אישורו לשינוי הקצאת הקרקע בהתאם לכך. משרד מבקר המדינה מעיר כי המצב האמור התאפשר נוכח היעדר מערכת נהלים מתואמת המחייבת את כלל הגורמים הנוגעים בדבר - צה"ל, משהב"ט וממ"י, המגדירה את סדרי העבודה ביניהם והקובעת את תחומי הבקרה והפיקוח של הגופים האזרחיים על צה"ל. בהיעדר מערכת כזאת, נוצר חוסר תיאום בין ההוראות של הגופים השונים, שגרם לכשל מערכתי. עקב כך אין פיקוח ובקרה אזרחיים על ניהול הקרקעות שהוקצו לצה"ל, והדבר עלול להביא לסיכון חיי אדם ולפגוע באינטרס הציבורי. .להם, לא דרש מהם לקבל דיווחים על הסיורים שביצעו ולמותר לציין כי לא קיבל אותם. .אשר לנתונים שבממ"ג של אג"ת עלה בביקורת כי אלה אינם אחידים ואינם מתואמים, ועקב כך לעתים מוצגות תוצאות שונות במענה לאותה שאילתה. על כך מעיר משרד מבקר המדינה כי מדובר בנוהל פנימי של ממ"י, שאין בו כל התייחסות לשגרת העבודה של אמו"ן, ואינו יכול לשמש תחליף להוראות משהב"ט ולנוהלי אמו"ן. על כן, על אמו"ן לפעול לגיבושם של סדרי עבודתו בנוגע להקצאות קרקע למערכת הביטחון ולעיגונם בהוראת משהב"ט, תוך התייחסות למכלול פעילותו בנושא - הן במערכת הביטחון והן מול גורמי ממ"י. לדעת משרד מבקר המדינה, על ממ"י ועל משהב"ט לפתור ללא כל דיחוי נוסף את הסוגיות שבגינן לא נחתמים הסכמי ההקצאה ולע גן את ההקצאות בכתב, באופן שיפורטו פרטי ההתקשרות בין הצדדים. כמו כן, על ממ"י להקפיד לאשר הקצאות קרקע לצורכי ביטחון במסגרת ועדת ההקצאות, בהתאם לנהליו. בביקורת עלה כי נוכח העיכובים הניכרים בחידוש הקצאות זמניות של קרקע בצה"ל ובממ"י כמתואר לעיל, משך שנים לא הגיש ממ"י למשהב"ט דרישות לתשלום דמי שימוש בגין קרקעות אלו, ועקב כך נוצר חוב של משהב"ט לממ"י. יצוין כי במועד סיום הביקורת, יוני 2010 , לא הייתה לאמו"ן ולממ"י הערכה בנושא ההיקף המצטבר של חוב זה. משרד מבקר המדינה מעיר כי עיכובים של שנים רבות בחידוש הקצאות זמניות של קרקע גורמים לשיבושים חמורים בגביית דמי שימוש, ויש בהם פגיעה חמורה בכללי מינהל תקין. לכן על מעהב"ט ועל ממ"י, כל אחד בתחומו, ליזום פעולות שיבטיחו את הסרתם של עיכובים אלה. בנסיבות אלו, מצד אחד צה"ל ממעט זה שנים להשקיע בתחזוקה ובבינוי חדש במחנות המיועדים לפינוי, כשייתכן שמוסדות התכנון לא יאפשרו לו בינוי חדש בעתיד, ומצד אחר הוא ממשיך את פעילותו בהם. תהליך פינוי מחנות צה"ל הוא פרויקט לאומי, שהוחל בביצועו כ-17 שנה לפני מועד סיום הביקורת, אשר מטרתו לפנות את מרכזי האוכלוסין ולאפשר את פיתוחם האזרחי. חלק מהמחנות פונו, אך עדיין נותרו מחנות גדולים במרכזים עירוניים, אף על פי שהצורך בפיתוח אזרחי שריר וקיים; אף שהימצאות המחנות בקרקעות אלו אינה מתיישבת לרוב עם ייעודי הקרקע שבתכניות המתאר; ואף שצה"ל מעוניין בפינוי אותם מחנות, כדי לחדש את המבנים והתשתיות המשמשים אותו בפעולתו. התהליך אינו מתקדם בקצב הנדרש, בעיקר בשל מחלוקות בין חברי הצוות הבין-משרדי, שהוקם מכוח החלט ת הממשלה לפינוי מחנות, בנוגע לכדאיות הכלכלית שבפינוים, ובייחוד בנוגע למרכיבי העלות שיוכרו במחנות החלופיים שיקים צה"ל. נוסף על כך לא השכיל הצוות הבין - משרדי ליצור מנגנונים לקיצור הליכי התכנון והשיווק של הקרקעות המתפנות; ועקב כך עוכבה השגת יעדי הפינוי, נגרמה שחיקה משמעותית במצב המחנות שיועדו לפינוי וסוכל מימוש שימושי הקרקע בהתאם לתכניות המתאר הארציות, המחוזיות והמקומיות. זאת ועוד, אי -מימוש תכניות הפריסה של צה"ל פוגע בו מהבחינה האופרטיבית, הלוגיסטית, הארגונית והתקציבית. כמו כן הוא פוגע ברווחת החיילים השוהים במחנות שמיועדים לפינוי, שמצב המבנים והתשתיות בהם ירוד. בנסיבות הקיימות, שבהן פינוי מחנות תואם את צרכיו המבצעיים והארגוניים של צה"ל, יש הזדמנות למימוש של מכלול היעדים הלאומיים - הביטחוניים, התכנוניים, הכלכליים והסביבתיים. אם תוחמץ הזדמנות זו ויימשך העיכוב בפינ וי המחנות, ייתכן שצה"ל יידרש לשנות את תכניות הפריסה שלו, תוך חידוש תשתיותיו במחנות הקיימים והמשך הישארותו במרכזי אוכלוסין; מצב שינציח את אי -היכולת לממש יעדים אזרחיים בשטחים אלה. אשר על כן לדעת משרד מבקר המדינה, על הצוות הבין -משרדי לגבש בתוך פרק זמן קצר ככ ל האפשר תמונת מצב מלאה ועדכנית של כלל המחנות המיועדים לפינוי. זאת לרבות כלל עלויות ההעתקה הצפויות וכלל התועלות שהמדינה עתידה להפיק בטווח הקצר ובטווח הארוך מפינוי המחנות הישנים ממרכזים צפופי אוכלוסין ומהקמת מחנות חדשים במקומות חלופיים. תפקוד הצוות הבין -משרד י עד כה מלמד על הצורך בחיזוק האמצעים שבידיו לקידום תהליך פינוי מחנות צה"ל, לרבות ההכרה בתהליך 3 . .בחלק ניכר מהמחנות המיועדים לפינוי יש מבנים ותשתיות ישנים כיוון שבמשך שנים לא הקצה צה"ל את המשאבים הנדרשים לשמירה על הקיים, מצבם של מחנות אלה ירוד, והוא הולך ומידרדר משנה לשנה. עקב כך עלויו ת התחזוקה של הבינוי והתשתיות, שצה"ל נדרש לממן, הולכות וגדלות. למרות זאת, על פי נתוני אט"ל, התקציב שמקצה צה"ל לתחזוקה הולך ופוחת משנה לשנה. .היקף שטחי האש של צה"ל הוא כ -7.4 מיליון דונם, ששיעורם כ-86% מסך השטחים שבחזקתו. ניהול משאב כה משמעותי מחייב קיום מסגרת נורמטיבית של אמות מידה שיבטיחו כי הוא ינוהל וינוצל ביעילות; הדבר נדרש כדי לאפשר לצה"ל לאמן את כוחותיו באופן המיטבי, תוך מתן אפשרות, ככל שניתן, לשימוש בשטחים גם למטרות אזרחיות. אף על פי כן עלה בביקורת כי בצה"ל אין מסגרת נורמטיבית כזאת ואף אין ברשותו מאגר נתונים ובו מידע המאפשר בחינה וניתוח של כלל השימושים בשטחי האש וניצולם. כמו כן, צה"ל אינו מקיים בקרה בנושא ניצול השטחים, אינו בוחן התפתחויות ארוכות טווח שיש בהן כדי להשפיע על יכולתו לנצלם ניצול מיטבי, ואינו עוקב אחר תהליך האישור של שימושים אזרחיים משניים בשטחים אלה. יתר על כן, זה יותר מעשור, מאז תחילת שנות האלפיים, צה"ל אינו מבצע עבודת מטה למעקב אחר השינויים בשטחי האש ולבחינת משמעותם, כדי להבטיח את יכולת אימון כוחותיו בעתיד. המשך מצב זה עלול, לדעת משרד מבקר המדינה, לגרום הן לפגיעה בבניין כוחו של צה"ל בעתיד, והן לפגיעה בלתי מידתית באינטרסים האזרחיים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האמור לעיל, ראוי שצה"ל יקיים בחינה יסודית בנושא אופן ניהול שטחי האש, לרבות צרכיו מבחינת כלי ניהול ובקרה בתחום זה, ויפעל לעיגון מסקנות בחינה זו בתשתית נורמטיבית מתאימה. בביקורת עלה כי על אף התמורות האמורות, בשנים 1999 -2010 לא עשה צה"ל עבודת מטה כדי לוודא שהיצע השטחים שיעמדו לרשות מערכת הביטחון בעתיד במרחב דרום תואם לצרכיו המעודכנים. עקב כך במועד סיום הביקורת, יוני 2010 , לא הייתה בידי צה"ל הערכה בדבר יכולתו להבטיח כי אימוני כוחותיו יתקיימו בעתיד בהיקף הנדרש, בייחוד לנוכח האפשרות שהוא לא יוכל לקיים אימונים באזורים מסוימים בגזרות אחרות. לדעת משרד מבקר המדינה, הבטחת יכולתו של צה"ל לאמן את כוחותיו היא סוגיית ליבה בפעילו ת צה"ל, שבה אמור לטפל בראש ובראשונה אג"ת, בהיותו הגורם המטכ"לי האחראי, בין היתר, לגיבוש עבודת המטה בתחום התשתית והפריסה. על כן, ראוי שאג"ת כגורם מוביל וז"י יגבשו במשותף תכנית עדכנית לשטחי האש בכל התחומים הרלוונטיים, ובכלל זה ינתחו את צורכי האימונים של צה"ל בטווח הבינוני והארוך; יבחנו מגמות בפיתוח אזרחי בנגב ויבדקו את השפעתן על היצע שטחי האש בעתיד; ימפו קונפליקטים שנוצרו עם גורמים אזרחיים, יעריכו את אופן התפתחותם בעתיד וינתחו את השפעתם על יכולתו של צה"ל לנצל את שטחי האש באופן המיטבי; ויאפיינו מערכת לניהול שטחי אש שתאפשר את הקצאתם ליחידות המתאמנות על פי מפתח של פרק הזמן הדרוש לביצוע אימון. בהיבטים הנוגעים לממשק עם הגורמים האזרחיים יש לבצע את האמור לעיל בתיאום עם משהב"ט. עם סיום עבודת מטה כאמור, ראוי שאג"ת יגבש מדיניות בכל הנוגע לניהול שטחי האש בצה"ל, לרבות בנו גע לאישור בקשות הגורמים האזרחיים לשימוש משני בקרקע וגריעת שטחים משטחי אש, לפתרון הקונפליקטים עם הגורמים האזרחיים ולהנהגת כלים חדישים לניהול שטחי האש כדי להבטיח את ניצולם המיטבי. פרויקט המיפוי העלה שיש פערים משמעותיים ביותר בין גבולות השטח של מחנות רבים בצה"ל, כפי שאושרו בישיבות הוולמ"ב וכפי שנקבעו באישורי הקצאות הקרקע של ממ"י, ובין הגבולות הללו בפועל. בחלק מהמקרים השטח שהוקצה היה קטן מהשטח שצה"ל תפס בפועל, בחלק אחר של המקרים המצב היה הפוך, ובמקרים אחרים נמצא כי שטחי המחנות חפפו רק בחלקם את השטחים שהוולמ"ב אישרה ושממ"י הקצה. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לראות כליקוי חמור את כישלון ממ"י להפעיל מערכת ממוחשבת ייעודית לניהול עסקות מערכת הביטחון. היעדרה גורם לחוסר יעילות בעבודתו, פוגע פגיעה משמעותית בניהול השוטף של תהליך הקצאות הקרקע למערכת הביטחו ן ובקיום פיקוח ובקרה על הקרקעות שבשימוש צה"ל. על ממ"י למצוא פתרון לבעיה ולפעול ללא דיחוי להקמת מסד נתונים ומערכת ממוחשבת לניהול הקרקעות לצורכי ביטחון. ממסמכי ממ"י עולה כי הנהלת ממ"י הייתה ערה לבעיה הכרוכה בהיעדר מערכת מידע ממוחשבת ולהשפעותיה כבר באמצע שנות התשעים של המאה העשרים, ולמרות זאת היא לא הצליחה להביא להקמתה. משרד מבקר המדינה מעיר כי העיכובים החריגים בייזום חידושן של הקצאות קרקע בפיקודים והיעדר יכולת מרכז בינוי לחייבם לעשות כן הם בבחינת ליקוי משמעותי. נוכח זאת, על צה"ל להסדיר את הסוגיה בפקודותיו, תוך קביעת פרקי זמן מחייבים. . בפקודת העבודה של צה"ל לשנת 2010 נקבע כי "מחנות בלתי מאוישים מהווים נטל כלכלי על צה"ל ופוגעים ביכולת המדינה לטייב את שימוש הקרקע הנמצאת במחסור". עם זאת צוין, כי "במסגרת תר"ש תפן לא הוקצה תקציב מרכזי למימוש התכנית לפינוי המחנות הבלתי מאוישים". משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה על הטיפול הכושל של צה "ל בתופעת המחנות הנטושים והפרוצים, הפרוסים בכל רחבי הארץ. היקפה של התופעה הולך ומתרחב בשנים האחרונות, ועל מעהב "ט למצוא את הדרך להסדרת סוגיה זו. נוסף על היותם של מחנות אלה נטע זר בסביבתם, יש בהם, כאמור, משום סכנה בטיחותית ומפגע סביבתי ותברואתי חמור, בעל השפעות מצטברות לטווח ארוך. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי בהתחשב בכך שלמחנות האמורים אין מטרה ביטחונית, שרובם נטושים במשך שנים רבות ושצה"ל ממשיך להחזיקם - הרי שהמצב הקיים גורם לפגיעה בלתי מידתית באינטרס הציבורי. עם זאת, לדעת משרד מבקר המדינה, בלי לגרוע מאחריות ו של צה"ל למצבם של המחנות הנטושים, נוכח השימוש שהוא עשה בעבר בשטחים אלה למטרות ביטחון המדינה, ונוכח המשאבים הניכרים שנדרשת מעהב"ט להשקיע בניקוים ובטיהורם על חשבון פעילות הביטחון, אמורה סוגיית החזרת שטחיהם לרשות ממ"י על כל המשתמע ממנה להיבחן על ידי כל הגורמים הנוגעים בדבר - בראש ובראשונה מנכ"ל משהב"ט וראש אג"ת, וכן גורמים בכירים בממ"י ובמשרד האוצר. ראוי שגורמים אלה יפעלו בהקדם לגיבוש תכנית משותפת להחזרת שטחי המחנות הנטושים לרשות ממ"י, ובה יוגדר לוח זמנים מפורט, ייקבעו עלויות הניקוי והטיהור של הקרקעות ויוסדרו המקורות למימונן. משרד מבקר המדינה מעיר כי היעדר שגרת גיבוי הנתונים במערכת לניהול שטחי אש הוא ליקוי חמור, בייחוד נוכח חשיבות נתונים אלה בכל הנוגע לניהול שטחים אלה, מחד, ונוכח קשיים בתפקוד המערכת בשנים האחרונות, מאידך. משרד מבקר המדינה מעיר כי השטחים שממ"י הקצה לצה"ל לצורך אימון כוחותיו הם משאב מוגבל ויקר ערך, שבחלקו ניתן לשימוש לצרכים אזרחיים, דבר המחייב מעקב ובקרה מדוקדקים בכל הנוגע לניצול יעיל של שטחים אלה. על כן נדרש צה"ל לוודא שהשטחים שהוא מחזיק בהם למילוי צרכיו בהווה ובעתיד98 .אכן מנוצלים באופן המיטבי בנוגע לאמור לעיל ראוי להוסיף ולציין כי צה"ל אינו משלם לממ"י בעד השימוש בשטחי האש (בנושא זה ראו גם בפרק הבא), ומכאן שאין לו כל תמריץ כלכלי לייעל את ניצולם. לפיכך חשוב מאוד להפעיל מערכות בקרה - בתוך מערכת הביטחון ומחוצה לה 99 - שמטרתן להביא לייעול בניצול השטחים. אי-ביצוע בקרה כנדרש על ניצול שטחי אש, הן בז"י והן ברמה המטכ"לית של אג"ת, אינו מתיישב עם פקודות צה"ל ולקוי ביסודו. גם העובדה שאג"ת, כגורם מטכ"לי, מאציל מסמכויותיו לגוף צבאי בתחום מסוים אך אינו עוקב אחר תפקודו של גוף זה בתחום האמור מלמדת על ליקוי בפעילותו. יודגש כי הדברים מקבלים משנה חשיבות בהתחשב בכך שצה"ל היה ער במשך שנים רבות לאי -תקינות המצב, אולם לא נקט כל פעולה ממשית כדי לתקנו: כבר בשנת 1993 עמד משרד מבקר המדינה ע ל פגמים בבקרה של אג"ת ושל ז"י בנושא מידת הניצול של שטחי אש, ועל היעדר כלים לשליטה בשטחים אלה100 . ממצאים דומים הועלו גם שנים לאחר מכן בדוח ביקורת של מבקר מערכת הביטחון מדצמבר 2002 בנושא "ניהול ורישום המקרקעין במערכת הביטחון", ובו הומלץ, בין היתר, "להגביר העניין של הגורמים המשתמשים הצה"ליים לשימוש מושכל יותר במקרקעין העומדים לרשותם: לבדוק באופן שוטף את מידת הצורך במקרקעין המוחזק, ואת אפשרות ניצולו באופן מיטבי"; ובדוח ביקורת שהכינה מחלקת הבקרה והמעקב במטכ"ל בדצמבר 2003 בנושא שטחי אש, ובו נקבע כי ז"י ואג"ת לא קיי מו בדיקה בנושא מידת הניצול של שטחי אש מעל חמש שנים, בניגוד להק"ם. לדעת משרד מבקר המדינה, מעקב ובקרה בנושא ניצול שטחי האש של צה"ל חיוניים לקבלת החלטות בנוגע לנחיצותם לצה"ל, בטווח הקצר והארוך, נוכח הצורך ההולך וגובר בשטחים לשימוש אזרחי. נוסף על כך, יש במעקב ובבקרה האמורים כדי להביא לשיפור בתכנון תכניות האימונים וההכשרות של צה"ל, תוך זיהוי שטחים שיש להם ביקוש רב לצורך ביצוע אימונים שאינם מנוצלים כהלכה (בנושא זה ראו גם בהמשך). משרד מבקר המדינה מעיר כי אין בהסברי מחלקת תו"פ כדי לשנות את העובדה שתהליך בח ינת הבקשות של גורמים אזרחיים לשימוש משני בשטחי אש מתקיים ללא מסגרת נורמטיבית ברורה ומחייבת, הקובעת אמות מידה אחידות ככל שניתן לקבלת ההחלטות על ידי בעלי התפקידים השונים. היעדרן של אמות מידה כאמור עלול להקשות על הגורמים השונים בבואם לקבל החלטה מידתית המתחשבת בין היתר בצורכי האימונים של צה"ל מחד ובאינטרס האזרחי מאידך. 4 . ,בשל העיכוב המתמשך בקצב פינוים של מחנות המיועדים לפינוי יידרש צה"ל במוקדם או במאוחר לחדש מבנים ותשתיות במחנות אלה. אם צה"ל ישקיע תקציבים ניכרים בשיפור מבנים ותשתיות במחנות המיועדים לפינוי - עלול פינוים להפוך לפחות כדאי בעיניו, באשר התמריץ העיקרי שלו לפינוי מחנות הוא חידוש מחנותיו, והוא עלול לחזור בו מהחלטתו בדבר פינוים. בביקורת עלה כי על אף זיהום הקרקע החמור באחד האזורים המרכזיים והמאוכלסים במדינה, שהולך ומתפשט עם הזמן, ועל אף ההשפעות הסביבתיות והבריאותיות החמורות של ה זיהום, מעהב"ט לא פעלה לפתרון הסוגיה: היא לא הכינה הערכה של העלויות הנדרשות לטיהור הקרקע, לא קבעה מקור תקציבי לנושא ולמותר לציין כי לא הכינה תכנית לסילוק המפגע. משרד מבקר המדינה מעיר כי מצב שבו מעהב"ט משלמת מדי שנה בשנה ארנונה בסך של מיליוני ש"ח, כיוון שאין ביכולתה להקציב מיליון ש"ח להשלמת פינוי מחנה קסטינה, אינו סביר ומחייב תיקון מידי. עוד עלה בביקורת כי נוכח החלטת הנהלת ממ"י מספטמבר 2002 בדבר הצורך בחתימת הסכמים בין ממ"י ובין משהב"ט, ונוכח סירובו של משהב"ט לחתום על הסכמים כאלה, הפסיק ממ"י בשנת 2006 , שלא לפי נוהל ההקצאות, לכנס את ועדת ה הקצאות, "תוך תקווה שניתן יהיה לערוך עסקאות כמקובל במינהל אשר תכלולנה חתימה על חוזים". נוכח אי-כינוסה של הוועדה משנת 2006 ועד מועד סיום הביקורת, יוני 2010 , אישר ממ"י עסקות הקצאת קרקע למערכת הביטחון באמצעות מסמך בחתימת הממונה לשימושי קרקע באגף החקלאי, שהועבר למשהב"ט. המסמך ניתן על פי המלצת המחוז בממ"י שבדק את בקשת משהב"ט להקצאת הקרקע, ובו נקבע כי למשהב"ט מאושרת עלייה על הקרקע "לאלתר", וכי "שאר תנאי ההקצאה יידונו בוועדת ההקצאות הקרובה". ראש תחום מקרקעין לתכנון פיזי באמו"ן מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2010 כיפרט לאישור זה "לא קיים כל מסמך חתום בין ממ"י לבין משהב"ט, המתעד ומתאר את ההסכם ביניהם בנוגע להקצאה, לרבות מטרתה". משרד מבקר המדינה מעיר כי כל הקצאה של קרקע בבעלות המדינה, לרבות למטרות שימוש ביטחוני, מחייבת הסדר פורמלי בין ממ"י ובין הגוף שמקבל אותה לרשותו. במסגרת הסדר זה ייקבעו תנאי ההקצאה וכן החובות והזכויות של כל הצדדים הנוגעים לעניין, לרבות אם אחד הצדדים אינו עומד בתנאי ההסדר. אי-קיומו של הסדר כזה אינו מתיישב עם כללי מינהל תקין ועלול לפגוע בניהול קרקעות המדינה על ידי ממ"י. אשר לאי-כינוסה של ועדת ההקצאות מעיר משרד מבקר המדינה כי במצב זה נבצר מהנהלת ממ"י לבחון את הקצאות הקרקע לצורכי ביטחון לעומת כלל הצרכים האזרחיים, והדבר מונע בקרה נאותה על ניהול הקרקעות במערכת הביטחון. בביקורת עלה כי במקרים רבים יציאת יחידות צה"ל מהמחנות לא לוותה בפעולות של סידור וניקוי השטח, שלא לפי פקודת מטכ"ל דלעיל, ולפיכך נותרו בהם מפגעים רבים, כגון מבנים הרוסים, בורות, פסולת וזיהומים מסוגים שונים (בנושאים אלה ראו בהמשך פרק זה), ולא בוצעה בהם סריקה מסודרת של נפלים. נוסף על כך נמצא כי השטח של רוב המחנות לא גודר, פעולה המתבקשת כדי להבטיח, בין היתר, שמיר ה ראויה על המקום, וכי הפיקודים, האחראים כאמור לשמור על שטח המחנות שעזבו, לא פעלו על פי הנדרש: לא הציבו בהם שמירה ולא קיימו סיורים בתחומם. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לראות בחומרה רבה את העובדה שהפיקודים לא הקפידו למלא את הוראות הצבא, ואפשרו ליחידות הכפופות להם לעזוב מחנות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי אג"ת, שהיה ער במשך שנים לתופעה של עזיבת מחנות ללא אישורו, לא בחן דרכים למיגורה, אלא השלים למעשה עם המצב והסתפק באיסוף מידע על המחנות שכבר ננטשו ובנקיטת צעדים להחזרת חלק מהם לממ"י. יתרה מזו, נטישתם של מחנות צה"ל כה רבים בלא ידיעתו של אג"ת ובלא בקרה שלו בנושא מלמדת על תופעה מערכתית, החורגת מתחום פעילותם של הפיקודים, שהתרחשה ללא ראייה כוללת ופיקוח מרכזי של צה"ל. ממילא, הדבר פגם ביכולת מעהב"ט לקבל החלטות לגבי המשך הטיפול במחנות אלה. .בביקורת עלה כי בצה"ל אין פקודות המגדירות את תחומי האחריות של הפיקודים בכל הנוגע לייזום חידושן של הקצאות זמניות של קרקע. עוד עלה כי במקרים רבים הפיקודים מעכבים במשך פרקי זמן ארוכים את ייזום חידושן של הקצאות הקרקע, על אף תזכורות בנושא של מרכז בינוי. להלן יפורטו כמה דוגמאות לקרקעות שאף כי מועד הקצאתן פג, במועד סיום הביקורת, יוני 2010 :, טרם פעלו הפיקודים לחידוש הקצאותיהן משרד מבקר המדינה מעיר כי על הצוות הבין-משרדי לקבוע נוהלי עבודה ועקרונות מוסכמים לפעולתו, לרבות בנושא תדירות פגישותיו, אופן קבלת ההחלטות ואופן המעקב אחר ביצוען. כמו כן, על הצוות לקבוע את רשימת המחנות המ יועדים לפינוי ולתכנן את תהליך פינוים בהתאם לתכנית עבודה מוסכמת מראש. .נוסף על כך, ראוי שהצוות הבין -משרדי, בהובלת היו"ר, יפעל להקמת בסיס נתונים עדכני ונגיש, החיוני לביצוע בקרה על התקדמות התהליך וכן לתחקור ולשיפור בנושא. הקמת בסיס הנתונים נועדה אף לסייע בשימור הידע הנצבר, אשר מקבל משנה חשיבות נוכח התמשכות תהליך פינויו של כל מחנה ומחנה; נוכח השתנות הנסיבות והמאפיינים של כל מחנה במשך השנים; ונוכח חילופי בעלי התפקידים בכל אחד מהגופים שנציגיהם משתתפים בצוות הבין-משרדי. משרד מבקר המדינה שב ומעיר כי כל פעולה שננקטת לקידום תהליך פינוי המחנות צריכה להתבצע בשיתוף כל חברי הצוות הבין-משרדי. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח הליקויים בתפקודו של הצוות הבין - משרדי, כמתואר לעיל, עליו להסדיר את פעולת ו ולחזק את האמצעים שבידיו להנעת תהליך פינוי מחנות צה"ל. על הצוות לגבש את עקרונות פעולתו ולסכם את המסגרת שבה יפעל, את דרכי קבלת ההחלטות ואת אופן המעקב אחר ביצוען. ראוי כי הצוות אף יקבע נהלים ותכניות מפורטות לעבודתו וכן את אופן חלוקת המשימות בין חבריו. כמו כן לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הצורך לקדם ביתר נמרצות את תהליך פינוי מחנות צה"ל, ובחלוף 17 שנה ממועד החלטת הממשלה ועד למועד סיום הביקורת, יש מקום כי הממשלה תדון בשאלה מיהו השר שיופקד על עבודת הצוות הבין -משרדי ושישמש גורם מדיני שיפעל לקידום התהליך. נושאים שלגביהם לא ניתן יהיה להגיע לסיכום, יובאו לפי הצורך להכרעה בוועדת השרים לענייני חברה וכלכלה שבראשות ראש הממשלה, בהתאם להחלטת הממשלה. בהקשר זה מעיר משרד מבקר המדינה כי כיוון שהרכבה הנוכחי של ועדת השרים האמורה אינו כולל את שר הביטחון, יש מקום שהממשלה תשקול לצרפו לדיוני הוועדה העוסקים בסוגיות הנוגעות לפינוי מחנות צה"ל. בביקורת עלה כי במהלך שנות עבודתו של הצוות הבין -משרדי התגלעו מחלוקות רבות בין ממ"י ובין משהב"ט לגבי הערכות החברה הבודקת, והדבר גרם לסחבת בתהליך פינוי המחנות. ברוב המקרים נקבעה עלות הפינוי בסופו של דבר בדרך של משא ומתן בין משהב"ט, ממ"י ומשרד האוצר, על בסיס הערכת העלות של החברה הבודקת. חלק מהמחלוקות הנוגעות לעלויות הפינוי לא יושבו, והדבר מנע את התקדמות פינוים של המחנות האמורים, דוגמת מחנות טירה32. . יתרה מזו, בחלוף תקופה של13 שנה מאז החלטת הממשלה למנות את נציג משהב"ט כממלא מקום קבוע ליו"ר הצוות הבין-משרדי ועד למועד סיום הביקורת, ראוי כי הממשלה תקבל החלטה אשר לגורם שישמש כיו"ר קבוע לצוות. משרד מבקר המדינה מעיר כי חוסר הבהירות בנוגע לעקרונות תמחור עלויות ההעתקה גרם במקרים מסוימים לעיכובים משמעותיים בתהליך פינוי מחנות צה"ל. כמו כן, סיכום עלויות ההעתקה באמצעות משא ומתן לא שיקף כיאות את עלויות העתקת מחנות צה"ל למקומם החדש. אשר על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, על הצוות הבין-משרדי לבחון ולקבוע מחדש את עקרונו ת התמחור, את מרכיבי העלויות, ואת הגורם שיעריך את עלויות ההעתקה, באופן שימנע שיהוי נוסף בתהליך נוכח המחלוקות שהתגלעו בנושא זה. .התמשכות תהליכי התכנון והשיווק של שטחי המחנות המיועדים לפינוי הביאה להקטנת ערכי השומות של הקרקעות המיועדות לפינוי, נוכח הצפי לדחיית התקבולים משיווקם, וגרמה לפגיעה בכדאיות הכלכלית של הפינוי. יודגש כי לשינויים בפריסה של מחנות צה"ל, שמקורם בין היתר בפינוי מחנותיו ממרכזים עירוניים והעתקתם לש טחים חלופיים, יש השפעות במישור הארצי, האמורות להיבחן מתוך הסתכלות רחבה, החורגת מהמישורים המקומיים והמחוזיים. אף על פי כן עלה בביקורת כי מינהל התכנון, המגבש המלצות למדיניות בתחום התכנון והבנייה במדינה, לא פעל לגיבוש המלצות למדיניות לגבי פינוי מחנות צה"ל, כד י להבטיח שגורמי התכנון של משרד הפנים בוועדות התכנון 49 יפעלו במסגרת תכניות המתאר השונות לא רק מתוך אינטרס מקומי, אלא גם מתוך ראיית התועלות של המהלך מהבחינה הלאומית. בנסיבות אלו לא התקיימה ראייה תכנונית כלל -ארצית בסוגיה זו, המתחשבת במכלול היתרונות והחסרונות שבהעתקת מחנות צה"ל ממקומם. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבותה של ראייה תכנונית כוללת בנושא פינוי מחנות צה"ל, ראוי שמינהל התכנון יפעל, בשיתוף גורמי התכנון האמורים, לבחינת אפשרויות פיתוחן של הקרקעות שיתפנו בעקבות העתקתם של כל אחד ממחנות צה"ל המיועדים לפינוי, בהתחשב בנסיבות העניין ומתוך ראייה לטווח הארוך. כמו כן ראוי כי מינהל התכנון יציג לצוות הבין-משרדי את תוצאות הבחינה לקראת גיבוש תכנית פעולה כוללת לפינוי מחנות צה"ל, לרבות סדרי קדימויות ולוחות זמנים לביצוע. בביקורת עלה כי הממ"ג של אמו"ן אינה מקושרת לממ"ג של אג"ת ושל מרכז בינוי. נוסף על כך אין באמו"ן נהלים הנוגעים לאופן תפעולה ולשילוב של מידע צה"לי בה. עוד עלה כי גם לאג"ת אין נוהל בנושא תפעול הממ"ג, ובכלל זה בנוגע לסוגי המידע שיש להזין בה, לאופן העברת נתונים בין הגורמים המשתמשים בממ"ג ולעדכון הנתונים. בפועל מועבר המידע בין צה"ל ובין אמו"ן, מפעם לפעם, באמצעות תקליטורים. לנוכח האמור לעיל לא ניתן לנצל באופן מיטבי את המידע המוזן במערכות השונות בצה"ל ובאמו"ן. .משרד מבקר המד ינה מעיר כי צה"ל גיבש את התכנית לפינוי המחנות הנטושים נוכח הערכת אג"ת בנוגע לנזקים העלולים להיגרם לצה"ל עקב הותרת המצב כמות שהוא, בראייה ארוכת טווח. יש לראות כליקוי הן את העובדה שצה"ל לא החזיר את השטחים של כל המחנות הנטושים שקבע כי יש להחזירם, והן את העובד ה שבמשך שנים לא בוצע מעקב בנושא מספר המחנות הנטושים והסיבות לאי-פינוים. . הנטושים, לעתים במשך עשרות שנים, בלי שפעל לביטול ההיתרים התכנוניים שניתנו להקמתם ולהחזרת השטחים לממ"י. . משרד מבקר המדינה מדגיש כי המחנות הנטושים, דוגמת אלה שפורטו לעיל, הם בגדר סכנה ממשית ומידית לשלום הציבור מהבחינה הבטיחותית, וכי אין להשלים עם המשך מצב זה. כל עוד שטחי המחנות לא הועברו מצה"ל לממ"י, מוטלת על צה"ל האחריות להם, לרבות האחריות למפגעים שבתחומם. על כן, על צה"ל לנקוט את כל הצעדים לתיקון ליקוי חמור זה. בביקורת עלה כי אמו"ן לא פרסם הוראות מפורטות בנושא השימוש בנדל"ן, לא וידא שהגופים הדורשים מקיימים סיורים בקרקעות שהוקצו .לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האמור לעיל, על האחראים לנושא ניהול הקרקעות בצה"ל, במשהב "ט ובממ"י לפעול בהקדם לתיאום ולגיבוש של סדרי עבודה ביניהם בכל הנוגע לטיפול במתקנים הביטחוניים ובשטחי האש, לבקרה עליהם ולעיגונם של ההסדרים שייקבעו במסגרת של הוראות מחייבות. . לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הנזק הכספי שגורמת תופעת הפלישות לשטחי אש ונוכח השפעתה על היכולת של צה"ל לאמן את כוחותיו, נוסף על הטיפול המערכתי הבין-משרדי שנדרש למיגור התופעה, ראוי שצה"ל יפעל לתיעוד ממדי הפלישות לסוגיהן ולניתוח של משמעויותיהן ושל מגמות התפתחותן בטווח הארוך. על התיעוד והניתוח דלעיל להתבצע הן בדרג ז"י והן בדרג המטכ"לי, כדי שיאפשרו לשפר את יכולת ההתמודדות עם פלישות אלו. .על אף החשיבות של קיום תשתית נורמטיבית לבדיקת בקשות של גורמים אזרחיים לשימוש משני בשטחי אש, עלה בביקורת כי אין בצה"ל הוראות העוסקות במכלול הסוגיות הנוגעות לנושא זה, כמפורט לעיל. עקב כך אין בצה"ל הגדרה סדורה של תפקידי הגופים הצבאיים ובעלי התפקיד בהם העוסקים בבדיקת הבקשות, ושל הגדרת סמכויותיהם וחלוקת האחריות ביניהם. כמו כן, אין בצה"ל כללים בנוגע להליך בחינת הבקשות, לוחות זמנים לביצועו ואמות מידה שעל פיהן יש לקיימו. משרד מבקר המדינה מעיר כי מידע בדבר היקף צווי הסגירה של שטחי האש ומקומם המדויק אמור לאפשר, בין היתר, בקרה של ממ"י על גבולות שטחים אלה. בקרה זו חיונית כדי למנוע הקצאת שטחים שנסגרו על ידי צה"ל אך רשומים בממ"י כפנויים, וכן כדי למנוע אי-הקצאת שטחים פנויים שרשומים בממ"י בטעות כשטחי אש. אי -העברת המידע האמור במועד סמוך ככל האפשר להוצאת הצו או למועד פקיעתו פוגע בבקרה זו ומאפשר, בין היתר, מקרים של אי -התאמות בגבולות של שטחי האש, כמתואר לעיל. על כן אין לקשור בין הצורך בעדכון של ממ"י בנוגע לגבולות שטחים אלה לאי-תשלום דמי שימוש. .בביקורת עלה כי על אף דרישת ממ"י ושלא כיתר משרדי הממשלה, משהב"ט מסרב לחתום על הסכמי הקצאה. משרד מבקר המדינה מעיר כי התנהלות ממ"י בתחום הפיקוח והבקרה על קרקעות המדינה שהוא הקצה לצה"ל, כפי שעולה מממצאי הביקורת ומתשובת מנהלת האגף החקלאי בממ"י, לקויה ביותר ויש בה כדי לפגוע פגיעה של ממש בניהול קרקעות המדינה. נוכח זאת, אף כי האחריות לתפיסת הקרקעות בהתאם לאישורי ההקצאה של ממ"י מוטלת על צה"ל, נדרש ממ"י - כגוף שמנהל את קרקעות המדינה ומקצה אותן לצורכי ביטחון - לוודא כי צה"ל אינו חורג מגבולות השטחים שהוקצו לו, וכי הוא משתמש בקרקעות באופן התואם לזה שאושר. הדבר נדרש לממ "י, בין היתר, כדי למנוע מצבים של הקצאת קרקע לצה"ל ולגורמים אזרחיים בו זמנית (ראו פירוט בהמשך), וכדי לאפשר לו לזהות חריגות בשימוש ולדרוש ממערכת הביטחון לתקנן. אשר למשמעות היעדר מסד נתונים רב -שנתי בנושא בקשות לשימוש משני בשטחי אש מעיר משרד מבקר המדינה כי הדבר אינו מאפשר שימור ידע ויצירת זיכרון ארגוני שיסייעו לניהול הבקשות ולבקרה עליהן. זאת ועוד, הדבר אינו מאפשר ניתוח בנושא התפתחויות רב -שנתיות בתחום הצרכים האזרחיים והשפעתן על פעילותו של צה"ל בשטחי האש בטווח הארוך. ליקוי זה בולט נוכח היקפן הגדול של הבקשות המוגשות מדי שנה בשנה לצה"ל, ובייחוד נוכח הקונפליקט המ ובנה בין הצורך לסגור שטחים באופן מוחלט לצרכים צבאיים ובין הצורך ההולך וגובר בשטחים לשימושי קרקע לפעילות אזרחית. .נוסף על כך, נוכח התמשכותו של תהליך פינוי המחנות עד כה, ובחלוף 17 שנה ממועד החלטת הממשלה, יש מקום כי הממשלה תדון בשאלה מיהו השר שיופקד להבא על עבודת הצוות הבין -משרדי וישמש כגורם מדיני שיפעל לקידום התהליך. הדבר נועד לאפשר את מיצוי התועלות הגלומות בתהליך ואת השגתם של יעדים לאומיים חשובים של מדינת ישראל. .קרקעות המדינה הן משאב לאומי, החיוני לפיתוחה ולבנייתה, אשר המחסור בו הולך ומחריף. ככל שמתפתחת המדינה וככל שגדלה אוכלוסייתה, גדלים הביקושים לקרקע בכל הארץ, ובייחוד באזורים מרכזיים וצפופי אוכלוסין, לצרכים שונים כגון מסחר, תעשייה ומגורים. בנסיבות אלו מחריף הקונפליקט המובנה בין צורכי המגזר האזרחי ובין הצרכים של צה"ל, המחזיק בכ-39% מכלל קרקעות מדינת ישראל ומטיל מגבלות שימוש על כ-40% נוספים. התשתית החוקית הקיימת מעניקה לצה"ל הקלות משמעותיות, הבאות לידי ביטוי בחוק התכנון והבנייה, בכל הנוגע להקמת מתקנים ביטחוניים ולהטלת מגבלות על שימושים אזרחיים בקרקע; ואף מאפשרת לו לסגור שטחים ולהחזיק בהם, בעיקר לצורכי אימון כוחותיו, בהתאם לתקנות ההגנה לשעת חירום. במצב הנוכחי הכרחי כי צה"ל יוודא שהוא מנהל ביעילות את הקרקעות שבהן הוא מחזיק, שהוא מנצל אותן באופן מיטבי, ושהיקפן אינו עולה על המתחייב מצרכיו המבצעיים. תפקיד הגורמים האזרחיים, ובראשם ממ"י ומשהב"ט, הוא לקיים פיקוח ובקרה מובנים, כדי להבטיח שהקצאת הקרקעות במישור הלאומי היא מיטבית ושאין פגיעה בלתי מידתית באינטרס הציבורי. על אף החשיבות של אופן ניהול הקרקעות שבידי צה"ל ושל הבקרה על השימוש בהן, עלה בביקורת כי במשך שנים פעילותם של כל הגורמים הנוגעים בדבר - צה"ל, משהב"ט וממ"י - בנושאים אלה הייתה לקויה. יתר על כן, בחלק מהמקרים פעילותם של צה"ל, משהב"ט וממ"י הייתה כושלת, לעתים תוך פגיעה מהותית בכללי מינהל תקין. בראייה כוללת נוצר מחדל מתמשך שתוצאותיו העיקריות הן בזבוז של משאבי הקרקע, בזבוז כספי ציבור ופגיעה באינטרס הציבורי. בביקורת שנעשתה בפד"ם הועלה כי על אף האמור בהוראה, אמו"ן אינו נוהג לפנות לממ"י בבקשות להארכת תקופות ההקצאה של שטחי האש. בביקורת עלה כי בפועל מחוזות ממ"י אינם מקיימים כל פיקוח ובקרה יזומים על ניהול הקרקעות שהוקצו לצה"ל. עוד עלה בביקורת כי מעהב"ט אינה מעבירה לממ"י כדרוש, באופן שוטף ושיטתי, דיווחים בנושא, ובכלל זה דיווחים על שינויים שצה"ל עושה בגבולות שטחי אש; על זיהוי אי - התאמות בין גבולות חלק ממחנות צה"ל ובין גבולות השטחים שהקצה ממ"י לאותם מחנות (בנושאים אלה ראו פירוט בהמשך); וכן על החזקת מחנות נטושים, אף כי הם חדלו מלשמש לצורכי ביטחון. לפיכך, אין לממ"י מידע על השימוש שצה"ל עושה בקרקעות שהוקצו לו. על כך מעיר משרד מבקר המדינה כי תהליך הפינוי החל שנים רבות לפני שננקטה היזמה להכנת תמ"א ביטחונית, ויש לקדם תהליך זה על פי החלטת הממשלה לפינוי מחנות. על כן ראוי כי מינהל התכנון לא ימתין לגיבושה של תמ"א ביטחונית, אלא יפעל ביתר מעורבות וביתר נמרצות לבחינת משמעות פינוים או הישארותם של המחנות המיועדים לפינוי מההיבט התכנוני, מתוך ראייה כלל-ארצית ומתוך הסתכלות ארוכת טווח. אשר להבאת סוגיות תכנוניות שונות, הנוגעות לתהליך פינוי מחנות, לפני המועצה הארצית לתכנון ולבנייה - הרי שלא הייתה מניעה למימוש אפשרות זו, וראוי לממשה, אם הדבר יסייע בקידום התהליך. לדעת משרד מבקר המדינה, על ממ"י ומשרד האוצר לקיים מעקב אחר ההכנסות שמקורן בשיווק הקרקע, בין היתר כדי להפיק לקחים לגבי מידת דיוקן של השומות שנערכות לשטחי המחנות המיועדים לפינוי, אשר לפיהן מתקבלות החלטות בנוגע לכדאיות הפינוי. לדעת משרד מבקר המדינה, על מעהב"ט לבצע תחשיבי עלות לעומת תועלת לגבי כל אחד מהמחנות המיועדים לפינוי, תוך הכללת צפי ההשקעות בבינוי ובתחזוקה של המחנה במקומו הנוכחי, לרבות צפי ההשקעות במיגון. נוסף על כך, נוכח מצבם הירוד של חלק מהמחנות המיועדים לפינוי (על כך ראו בהמשך), על צה"ל להתחשב, במסגרת בחינת הכדאיות שבפינוים, אף בהיבט של רווחת החיילים. כמו כן לדעת משרד מבקר המדינה, למען השקיפות ועל אף החשדנות השוררת בין חברי הצוות הבין-משרדי, ובייחוד בין נציגי מעהב"ט לנציגי משרד האוצר, ראוי שמעהב"ט תציג תחשיבים אלה לצוות הבין-משרדי, כדי שתתקבל תמונה מלאה לגבי תועלות הפרויקט ועלויותיו, הן במישור של מעהב"ט והן במישור הלאומי. משרד מבק ר המדינה מעיר כי אי -התחשבות במכלול התועלות למשק שמקורן בפינוי מחנות צה"ל ממרכזים עירוניים גרמה אף היא להקטנת כדאיות פינוים. על כן, ראוי שהצוות הבין -משרדי יבחן את הכללתן של תועלות אלו בתחשיב הכדאיות הכלכלית של הפינוי. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי אף לכלול, במסגרת השיקולים לפינוי מחנות צה"ל ממרכזים צפופי אוכלוסין, את השפעת הפינוי על הפחתת הסיכון הביטחוני לאוכלוסייה השוכנת בסמוך למחנות אלה, לעומת החלופות בהתאם למחנות היעד המתוכננים. עם זאת בביקורת עלה כי ממ"י לא ראה בפינוי מחנות צה"ל אמצעי להשגת עתודות קרקע לטווח הארוך. על כך מעיר משרד מבקר המדינה כי ראוי שממ"י, בשיתוף מינהל התכנון, יבחן את התרומה האפשרית של פינוי מחנות גם לתכלית זו. משרד מבקר המדינה מעיר כי בתחשיבי הכדאיות הכלכלית של הפינוי היה על צה"ל להתחשב גם בח סכונות שייווצרו. תחשיבים אלה עשויים ללמדו כי פינוי מחנותיו אכן כדאי לו מהבחינה הכלכלית, אף כי שווי הקרקע שבה הם נמצאים נמוך מעלויות ההעתקה, נוכח החיסכון בהוצאות הנדרשות להמשך תחזוקתם. ראוי אפוא כי ממ"י ומשרד האוצר ירכזו את נתוני כל ההכנסות שהתקבלו בפועל מהפרויקטים ששווקו על קרקעות מחנות שהתפנו, לרבות מוע די קבלתם; כדי לקבל את התמונה הכוללת של תהליך הפינוי עד כה, וכדי לקיים, כאמור לעיל, מעקב אל מול ההערכות שנעשו לפני פינוי כל מחנה. הדבר נועד לאפשר לבחון את כדאיות הפינוי של "סלי" מחנות, בהתאם להחלטת הממשלה, כדי שניתן יהיה לקדם את פינוים של מחנות רבים יותר. .על מינהל התכנון אף לקיים מעקב ובקרה אחר קידום היעדים התכנוניים שייקבעו. משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח המתואר לעיל, במועד סיום הביקורת, יוני 2010 , הנתונים שבידי הצוות הבין-משרדי, שאמורים לבסס את תחשיבי הכדאיות הכלכלית כחלק מרכזי מתהליך קבלת ההחלטות, לא היו מעודכנים. בנסיבות אלו הנתונים ברובם אינם יכולים לשמש למטרה שיועדו לה, ויש צורך לעדכנם. השתהות בפינוי מחנות הצבא בכלל וממרכזים עירוניים בפרט מונעת את מימוש ייעודי הקרקע בשטח המתפנה, כפי שקבעו מוסדות התכנון בתכניות המתאר. משרד מבקר המדינה מדגיש כי נוכח מצבם הירוד של חלק מהמחנות המיועדים לפינוי, על צה"ל לוודא כי יישמרו תנאי מחיה נאותים לחיילים כל עוד לא פונו המחנות. .מחנות צבא נטושים ופרוצים רבים פרוסים בכל רחבי הארץ ויש בהם סכנה בטיחותית ומפגע סביבתי ותברואתי חמור, עקב היעדר טיפול של צה"ל. בלי לגרוע מאחריותו של צה"ל לנושא, על מעהב"ט, ממ"י ומשרד האוצר לפעול בהקדם לגיבוש תכנית משותפת לטיהורם ולהשבת הקרקע שעליה הוקמו לרשות ממ"י. עם זאת, כל עוד שטחי המחנות לא הועברו מצה"ל לממ"י, מוטלת על צה"ל האחריות להם, ועל כן עליו לנקוט את כל הצעדים כדי להבטיח ששטחים אלה לא ימשיכו להיות בגדר סכנה בטיחותית לציבור. כמו כן, נוכח המספר הגדול של המחנות שננטשו ונזנחו בלא שאג"ת אישר זאת כנדרש, עליו לנקוט צעדים שיבטיחו שהתופעה תמוגר. צה"ל מחזיק בכ-33% משטח המדינה (לא כולל איו"ש) כשטחי אש, ללא בקרה מספקת על יעילות ניצולם. על צה"ל לפעול לחיזוק הבקרה על ניצול שטחי האש, תוך גיבוש מדיניות בכל הנוגע לניהולם, לרבות בנוגע לאישור בקשות של גורמים אזרחיים לשימוש משני בקרקע. כמו כן עליו להנהיג כלים שיבטיחו את ניצולם המיטבי. אשר לתופעת הפלישות לשטחי האש, על הנזק הכספי הכרוך בה ועל השפעותיה על יכולתו של צה"ל לאמן את כוחותיו, נוסף על הטיפול המערכתי הבין-משרדי שנדרש למיגור התופעה, ראוי ש צה"ל יפעל לתיעוד ממדי הפלישות ולניתוח מגמות התפתחותן והשפעותיהן בטווח הארוך, כדי לשפר את יכולת ההתמודדות עם פלישות אלו. נוסף על כך, על צה"ל לעדכן את תכנית האב לשטחי אש, שהכין עוד בשנת 1999 ולא עדכן מאז, אשר נועדה להבטיח כי היקף השטחים בעתיד יספיק לצרכיו בכ ל הנוגע לאימון כוחותיו. לנוכח העובדה כי במועד סיום הביקורת עדיין ישנם מחנות צבא גדולים במרכזים עירוניים המיועדים לפינוי, יש לפעול להחשת פינוים, תוך הקניית הכלים הנדרשים לשם כך לצוות הבין -משרדי, ובכלל זה להכיר בתהליך הפינוי כ"פרויקט לאומי". על הצוות לגבש את עקרונות פעולתו ולסכם את המסגרת שבה יפעל, את דרכי קבלת החלטותיו ואת אופן המעקב אחר ביצוען. כמו כן יש מקום כי הממשלה תדון בשאלה מיהו השר אשר יופקד על עבודת הצוות הבין -משרדי וישמש כגורם מדיני שיפעל לקידום התהליך. הדבר נועד לאפשר את מיצוי התועלות הגלומות בתהליך פינוי מחנות צה"ל ממרכזים עירוניים ואת השגתם של יעדים לאומיים חשובים, ובהם מימוש ייעודי קרקע אזרחיים בשטחים המתפנים וחידוש מתקנים ותשתיות של צה"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הליקויים שהועלו בביקורת, על כל הגורמים הנוגעים בדבר לפעול ללא דיחוי לתיקונם בתחומים השונים, תוך שיתוף פעולה ועיגון תהליכים שייקבעו במסגרת נורמטיבית סדורה ומחייבת. בכל הנוגע לסוגיות בעלות משמעויות לאומיות, ובראשן סוגיית פינוי מחנות צה"ל ממרכזים צפופי אוכלוסין, ראוי כי השרים המופקדים על הגופים הנוגעים בדבר, קרי - שר הביטחון, שר האוצר, שר הפנים ושר הבינוי והשיכון - יפעלו ליישוב המחלוקות ולהסרת החסמים שעלו בדוח, ולפי הצורך יש להעלות את הבעיות גם לפני הממשלה. כל זאת, כדי להבטיח כי ייעשה שימוש מיטבי בקרקעות המדינה. . ,ממ"י אינו מקיים בקרה נאותה על הקרקעות שהקצה לשימוש צה"ל ומעהב"ט אינה פועלת כיאות לעדכנו לגבי שינויים שנעשו בשטחים אלה. כדי שיהיה אפשר לטפל במצב זה, על הנהלת ממ"י לוודא שמחוזותיו מקיימים פיקוח ובקרה על הקרקעות שבידי צה"ל, ולפעול ללא דיחוי להקמת מסד נתונים ומערכת ממוחשבת לניהול הקרקעות שבידי צה"ל; על מעהב"ט להשלים בהקדם את מיפוי הגבולות של מחנות צה"ל ולפעול ללא דיחוי לעדכון הגבולות מול הוולמ"ב הנוגעת בדבר ולשינויי הקצאות הקרקע מול ממ"י. כמו כן עליה להעביר לממ"י דיווחים שוטפים לגבי שטחי האש שבידיה, לרבות השינויים שביצעה בהם בהשוואה לשטחים שהוקצו לה. על משהב"ט לקבוע את נוהלי הבקרה והפיקוח שלו על אופן השימוש של צה"ל בקרקעות, ובכלל זה את אופן הדיווח שיקבל מגופי צה"ל הנוגעים בדבר. נוסף על כך, על ממ"י ומשהב"ט לקיים ביניהם הסדר פורמלי בכל הנוגע להקצאות הקרקע לצה"ל. משרד מבקר המדינה מעיר כי על צה"ל להביא לידיעת ממ"י את השינויים שהוא מבקש לבצע בגבולות שטחי האש ולקבל את אישורו לכך מראש. העובדה שבמשך שנים שררה אי -בהירות לגבי גבולות שטחי האש מלמדת כי המצב לקוי מיסודו ואף יש בו משום סיכון לחיי אדם ולבטיחות הציבור. אף על פי כן, הנושא לא תואם בין כל הגורמים הנוגעים בדבר, וגרסאותיהם דלעיל של נציגי ממ"י, אמו"ן ואג"ת בנוגע לשינויים בגבולות של שטחי אש מלמדות על חוסר שיתוף פעולה מוחלט ביניהם. ראוי אפוא שלא רק הגורמים העוסקים בפועל בשטחי אש יפעלו לתיקון מצב לקוי זה, אלא שגם ראשי הגופים האחראים לנושא - ראש אג"ת, ראש אמו"ן ומנהל ממ"י - יוודאו כי הנושא יטופל. בביקורת עלה כי בדומה לתופעת גנבת המתכות, למרות ממדי התופעה ההולכת ומחריפה של פלישות עדרים ולמרות השפעותיה הקשות, הידועות לגורמים בצה"ל הן בדרג של פד"ם וז"י והן בדרג המטכ"לי של אג"ת, אין בצה"ל מידע רב-שנתי מרוכז אשר להיקפיה, למאפייניה ולאופן השפעתה על יכולתו להמשיך ולאמן כוחות בהתאם לצרכיו המשתנים (בנושא הצרכים של צה"ל בשטחי אש בעתיד ראו בהמשך). 1 ) על אף האמור בתכנית האב ועל אף המשתמע ממסקנותיה דלעיל עלה בביקורת שמאז אישר ראש אג"ת את התכנית בשנת 1999 לא פעלו אג"ת וז"י למימושה מבחינת שינוי שיטת ניהול שטחי אש והמעקב אחר התפתחות הקונפליקטים עם הגורמים האזרחיים. במועד סיום הביקורת, יוני 2010 , רוב שטחי האש במרחב דרום עדיין הוצמדו בקביעות ליחידות צה"ל ולא פעלה מערכת ניהול שתאפשר את הקצאתם ליחידות המתאמנות בהתאם למאפייני האימונים, על פי מפתח של פרק הזמן הדרוש לביצוע כל אימון ואימון. יתר על כן, ז"י ואג"ת אף לא אפיינו מערכת כזאת ובכלל זה את ביצועיה, את תכולתה הטכנית, את לוחות הזמנים לפיתוחה ולהטמעתה ואת עלותה. אשר לפתרון קונפליקטים עם הגורמים האזרחיים, מחלקת תו"פ לא ידעה להציג למשרד מבקר המדינה אם מאז שנת 1999 חלו בהם שינויים לעומת המצב שזוהה בתכנית האב, ובכלל זה בהיקף שטחי האש שבהם צה"ל מוגבל בביצוע האימונים בהווה בהשוואה לעבר. כמו כן, המחלקה לא ניתחה את השפעת הקונפליקטים בהווה ואלה הצפויים בעתיד על יכולתו של צה"ל לנצל באופן מיטבי את שטחי האש - הן במצב הקיים והן במצב שבו כלל כוחות צה"ל יתאמנו במרחב דרום. מנתוני ממ"י עולה שהרוב המוחלט של המידע האמור מנוהל בממ"י באופן ידני והדבר מונע את אחזורו, ובכלל זה את האפשרות לשלוף נתונים הדרושים לממ"י לצורך ניהול שוטף של תהליך הקצאות הקרקע, חידושן והתחשבנות בגינן עם משהב"ט. .לאחר שב -12 שנות פעולתו הראשונות של הצוות נחתמו כ -35 ,הסכמי פינוי בשנים 2005 -2009 חלה האטה בתהליך ונחתמו רק חמישה הסכמים לפינוי, ובהם פינוי חלקו האחרון של מחנה כורדני ופינוי מחנה שנלר, המוזכרים לעיל.
בעניין זה ראוי להדגיש כי בשל אי-זימונו של נציג מי נהל התכנון לפגישות הצוות הבין-משרדי במשך שנים נבצר מהמינהל לתרום באותן שנים את תרומתו בתחום התכנון, וכי בהיעדר ראייה הכוללת את היבטי התכנון במישורים השונים (המקומי, המחוזי והארצי), עבודת הצוות הבין-משרדי המצומצם לא הייתה מיטבית. משרד מבקר המדינה מעיר כי השינויים שחלו בפועל בהרכב הצוות הבין - משרדי הפרו את האיזונים בין הגורמים השונים שמונו לצוות, תוך חיזוק השפעת מעהב"ט על פעילותו. אשר על כן, ראוי כי בעבודת הצוות ישתתפו כל הגורמים שעליהם הוטל להשתתף בו בהתאם להחלטות הממשלה, ובהם נציג מינהל התכנון ונציג משרד הבינוי והשיכון.