מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . הסדרת השימוש באופניים ובכלים דו-גלגליים חשמליים במרחב העירוני תקציב .הרשות הלאומית תקציב ההעברה .לגופי ביצוע שיעור תקציב .ההעברה לגופי ביצוע .מסך תקציב הרשות נמצא כי הרשות הלאומית לא קיימה דיונים העוסקים בגיבוש מדיניות בנושא הרכיבה על אופניים ועל כלים דו-גלגליים חשמליים לצורך הכנת תכניות העבודה לשנים 2014 עד2017. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות הלאומית לבטיחות בדרכים על כך שמשנת 2014 ועד מועד סיום הביקורת היא לא גיבשה מדיניות כוללת בנושא הגברת הבטיחות בקרב רוכבי האופניים והכלים הדו-גלגליים החשמליים, אף שקידומן וקיומן של פעילויות הסברה להגברת מודעות הציבור לנושא הבטיחות בדרכים הוא אחד מתפקידיה העיקריים, ואף שחלק מתקציבה מיועד, בין היתר, לחינוך ולהסברה. היעדרה של מדיניות בנושא הביא לאי-שילוב תכניות פעולה משמעותיות בנושא בתחום החינוך וההסברה במסגרת תכניות העבודה השנתיות של הרשות. על הרשות הלאומית לגבש בהקדם מדיניות כוללת בנושא, בייחוד נוכח הגידול שחל במספר הנפגעים משימוש בכלים הללו. .נוכח שיעורם הגדול של הנפגעים בתאונות של אופניים וכלים דו-גלגליים חשמליים, ונוכח השיעור הגדול של ילדים שנפגעו בתאונות אלה, על כל הגורמים העוסקים בנושא - המשטרה, משרד התחבורה, הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים ומשרד החינוך - לפעול בתיאום בניהם ולנקוט את כל האמצעים העומדים לרשותם להקטנת מספר התאונות ומספר הנפגעים בהן. על המשטרה לשקול להגביר את האכיפה בקרב רוכבי הכלים הדו- גלגליים החשמליים. כמו כן על הגורמים הנוגעים בדבר, ובפרט משרד החינוך, משרד התחבורה והרשות הלאומית לבטיחות בדרכים, להרחיב את פעולות החינוך וההסברה הן בקרב הרוכבים והן בקרב הולכי הרגל על מנת להפחית את הסיכון למעורבותם בתאונות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי מאחר שמינהל התנועה נמנע מלהעלות לפני הנהלת המשרד את הקשיים הכרוכים בקיום מבצעי האכיפה ואת תוצאות המבצעים, מבצעי האכיפה הופסקו כליל, הלכה למעשה, מינואר 2016 , בלי שהנהלת המשרד קיימה הליך מתאים וסדור של קבלת החלטות. כפועל יוצא מכך לא הוגברה האכיפה על מכירת כלים דו -גלגליים חשמליים, אף שלפי הנחיית מנכ"ל משרד התחבורה דאז מנובמבר 2015 היה צורך לקיים מבצעי אכיפה במלוא המרץ. נמצא כי משרד החינוך לא חייב את המורים המלמדים את התכנית לשלב בה את נושא האופניים החשמליים באותה שנת לימודים. עוד נמצא כי אין בידי משרד החינוך נתונים בדבר מספר כיתות ט' שבהן נלמד בפועל נושא הרכיבה על אופניים חשמליים. מן הראוי כי משרד החינוך ישקול לחייב את לימודי הרכיבה על אופניים חשמליים בתכנית החינוך לבטיחות בדרכים לכיתות ט'. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי היה עליו להיערך ליצירת תכנים ייעודיים בנושא הרכיבה על כלים דו -גלגליים חשמליים ולשלבם בתכניות "החינוך התעבורתי", וכן היה עליו ליזום פעולות להגברת מודעות התלמידים לנושא זה ולסכנות הטמונות בו. משרד מבקר המדינה כב ר הדגיש כי החשיבות " לחינוך התעבורתי" מתעצמת נוכח העובדה כי משרד החינוך הוא הגורם היחיד שאחראי ללמד את התלמידים והנהגים הצעירים את כללי ההתנהגות בכביש ובמדרכה ולהזהירם מפני הסכנות בדרכים72 . הדברים מקבלים משנה חשיבות נוכח הקשיים בהפעלת פיקוח ואכיפה יעילי ם, ונוכח הסכנות הגלומות ברכיבה על כלים דו-גלגליים חשמליים, משום שרכיבה זו אינה מותנית בהוצאת רישיון נהיגה או ברכישת הכשרה מקדימה, והקטינים שעלולים להיפגע או לפגוע באחר73 בעקבות רכיבה שאינה בטיחותית או שאינה כדין, אינם בוגרים דיים כדי להבחין תמיד בין רע לטוב ובין מותר לאסור. משרד מבקר המדינה מדגיש לפני משרד התחבורה את החשיבות שבריכוז ובהפק ה של מסקנות כלליות מהטיפול בבעיות שהעלו רשויות מקומיות, על מנת שיתאפשר לטפל בהן באופן מקיף. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי אף על פי שהכיר בחשיבות של הסדרת השימוש באופניים חשמליים בתחומי בתי הספר ושל מעטפת הבטיחות (הנוגעת להגעה אל מוסדות החינוך ולחזרה מהם) - דבר שבא לידי ביטוי בפרסום הנחיותיו ובחוזרי המנכ"ל מיד לאחר התיקונים שבוצעו בתקנות התעבורה מ-2014 ומ-2016 - לא עקב המשרד אחר יישום ההנחיות ולא וידא כי מנהלי בתי הספר פעלו בהתאם לנקבע בהן. הדבר מעורר חשש כי הנחיותיו של המשרד לא קוימו במלואן בכל בתי הספר, וכי מטרותיהן החשובות של הנחיות אלה לא הושגו, ובכללן שיתוף הורי התלמידים. יתרה מזו, בשל אי-קיום מעקב אחר יישום ההנחיות לא הייתה בידי משרד החינוך תמונת מצב מלאה ועדכנית בדבר אופן הטמעתן, שהייתה יכולה לשמש בידיו כלי להפקת לקחים לצורך היערכות נכונה להגברת בטיחות התלמידים במערכת החינוך ולקבלת החלטות בנושא. יוצא אפוא כי רק לאחר שהוחל בקידום מיזם ה "אופני-דן", וחודשים מעטים בלבד לפני תחילת העבודות (שאמורות היו להתחיל בשנת 2017) , פנה משרד התחבורה לרשויות המקומיות וביקש מהן לבחון אם ביכולתן להקים שבילים מזינים למיזם, ואף ביקש מהן להכין תכניות אב לשבילי האופניים שיוקמו בשטחן במסגרת המיזם. מניתוח נתוני המרכז הלאומי לחקר הטראומה עולה כי פחת ב-11% מספר הפצועים עקב תאונות של אופניים - מ- 1,653 פצועים בשנת2013 ל- 1,477 פצועים בשנת 2016 . לעומת זאת, חל גיד ול חד במספר הפצועים עקב תאונות של אופניים חשמליים וגלגינועים - מ-75 פצועים בשנת2013 ל- 661 פצועים בשנת2016 , דהיינו גידול של כ- 781% , כמתואר בלוח 2 .לעיל .השנה מספר הפצועים .בתאונות אופניים מספר הפצועים .בתאונות אופניים .חשמליים וגלגינועים סך הכול .מניתוח הנתונים של את"ן עולה כי מספר הפצועים עקב תאונות של אופניים פחת בכ-12% - מ-309 פצועים בשנת2012 ל-273 פצועים בשנת 2016 . לעומת זאת, חל גידול חד במספר הפצועים עקב תאונות של אופניים חשמליים וגלגינועים - מ-81 פצועים בשנת 2013 ל-283 פצועים בשנת 2016 , דהיינו גידול של כ- 250%. מהאמור לעיל עולה כי קיים פער ניכר בין נתוני המרכז הלאומי לחקר הטראומה ובין נתוני את"ן לגבי מספר הפצועים בתאונות שבהן מעורבים כלים דו -גלגליים: על פי הנתונים שבידי את"ן, מספר הפצועים לשנים 2013 עד2016 היה 2,151 , ולעומת זאת על פי נתוני המרכז הלאומי לחקר הטראומה מספר הפצועים היה 7,852 , דהיינו פער של כ- 365%. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי מהעובדה שיש פער כה גדול בין הנתונים שבידיה לבין נתוני המרכז הלאומי לחקר הטראומה, עולה כי אין בידי המשטרה נתונים מלאים ועדכניים בדבר מספר הפצועים בתאונות, ומשום כך עולה החשש כי תמונת המצב הכוללת שבידה אינה מלאה, והדבר עלול להשפיע על קביעת מדיניותה ועל היערכותה בכל הנוגע למאבק בתאונות הדרכים של אופניים וכלים דו -גלגליים חשמליים ולאכיפה בנושא. משרד מבקר המדינה מדגיש לפני המשטרה כי עליה לדאוג לכך שיהיו ברשותה נתונים עדכניים ומלאים על מספר הנפגעים בתאונות אופניים, אופניים חשמליים וגלגינועים, על מנת שתוכל לקבוע מדיניות במאבק בתאונות שבהן מעורבים כלים אלה על בסיס תמונת מצב מהימנה וכוללת. .השנה מספר הפצועים .בתאונות אופניים מספר הפצועים .בתאונות אופניים .חשמליים וגלגינועים סך הכול משרד מבקר המדינה מדגיש, כי לנוכח מה שנקבע בפקודה כאמור לעיל, לנוכח הגידול החד והרציף בשימוש באופניים חשמליים ולנוכח הסכנות הנשקפות לרוכבים מחד גיסא ולהולכי הרגל ולנהגים מאידך גיסא, הצורך בהסדרת השימוש באופניים חשמליים מקבל משנה תוקף. מכאן עולה שבמרץ 2011 הפכה הרכיבה על אופניים חשמליים בפועל לבלתי חוקית; זאת עד יולי 2014 :, כמפורט להלן יוצא אפוא שמשרד התחבורה לא פעל במשך תקופה ארוכה להסדרה הכרחית של השימוש באופניים חשמליים, בין באמצעות הארכת תוקפה של הוראת השעה, ובין באמצעות תיקון תקנות התעבורה. . משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית קריית ים כי עליה להקפיד על תחזוקת שבילי האופניים לטובת בטיחות הרוכבים והולכי הרגל. נמצא כי משרד החינוך לא הכין "תכנית התערבות מתוקשבת" בנושא האופניים החשמליים כפי שהצהיר, וממילא מורים ורכזי זהירות בדרכים לא הודרכו בנושא. נמצא כי יעד זה לא הושג, כך שגם בשנת 2016 הופעלההתכנית רק בכ-8% מכיתות ט', ובאותם בתי ספר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי העובדה שתכנית החינוך לבטיחות בדרכים נלמדה רק בשיעור קטן מאוד מכיתות ט' אינה עולה בקנה אחד עם הצהרתו ולפיה פעיל ותו מקיפה את כלל התלמידים במערכת החינוך במדינת ישראל. על משרד החינוך לבחון אם תקציב אגף זה"ב משמש ליעדים שלשמם הוקצה ולפעול לכך שהתכנית תיושם בכל בתי הספר. על משרד התחבורה בשיתוף עיריית תל אביב-יפו לבחון את הבעייתיות הנובעת משימוש בתמרור זה ולמצוא פתרון מתאים לכך. .פרסום מידע בדבר מקומם של השבילים ומצב תחזוקתם הוא פעולה חיונית שעשויה לסייע גם לרוכבי אופניים מחוץ לרשות המקומית המעוניינים להשתמש בשביליה. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולותיהן של עיריית תל אביב-יפו ועיריית מודיעין-מכבים -רעות לפרסום מידע לציבור בדבר שבילי האופניים בתחומן. ראוי שרשויות מקומיות שנמצאים בשטחן שבילי אופניים, ובכלל זה עיריות אשקלון וקריית ים, יפרסמו את המידע על שבילי האופניים בתחומן באתר האינטרנט שלהן כחלק מהשירות שהן נותנות לתושבים. .על משרד התחבורה לרכז נתונים בדבר מערך שבילי האופניים שהוקמו או שתוכננו עצמאית על ידי הרשויות המקומיות במדינה - לרבות נתונים בדבר מקומם וקישוריותם לשבילים אחרים בתחום כל רשות מקומית וקישוריות לרשויות מקומיות סמוכות. נתונים אלה עשויים לשמש את משרד התחבורה לצורך גיבוש מדיניות ודרכי פעולה הנוגעות לתכנון, למימון ולהקמה של שבילים חדשים וכן לצורך קבלת החלטות בנושא. ראוי גם שהמשרד יעדכן את המאגר שברשותו בדבר סטטוס ההקמה וקישוריותם של השבילים שהוא השתתף במימונם. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולותיה של עיריית תל אביב-יפו לקידום פעולות חינוך והסברה לשימוש בטוח באופניים. . משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית אשקלון כי שביל האופניים האמור לעיל אינו תקין ואינו בטיחותי ועלול לסכן את רוכבי האופניים והולכי הרגל. על העירייה לפעול להסדרתו לאלתר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי על מנת לסייע לרשויות המקומיות בהטמעת ההנחיות לתנועת אופניים, ראוי היה לרכז את הפניות של הרשויות המקומיות, לצורך מתן פתרונות אחידים לבעיות הנובעות מהחוסרים בהנחיות, ולהפיק מהם לקחים ומסקנות שיסייעו להחליט אם יש צורך בביצוע שינויים בהנחיות או בעדכונן. זאת ועוד, היה על המשרד ללוות ביוזמתו את הרשויות המקומיות ביישום ההיבטים המקצועיים של ההנחיות. עיקרון חשוב להצלחת מיזם ה"אופני-דן" הוא קישוריות בין שבילי המיזם לבין מערכות שבילי אופניים פנימיים שיתחברו אליהם (להלן - שבילים מזינים) בכל אחת מ-16 .הרשויות המקומיות שמשתתפות במיזם על מנת להבטיח את הקמת ם של שבילים מזינים היה על משרד התחבורה, בשלב הראשון, לברר מהי עמדת הרשויות המקומיות בנושא הקמת שבילים אלה ולוודא כי הן נכונות לממן את הקמתם, גם באמצעות השתתפות משרד התחבורה במימון התכנון וההקמה, ולאחר מכן לעודדן להיערך לתכנון ולהקמה של שבילים אלו, לרבות באמצעות תיאום ע ם המשרד בכל הנוגע להקמת השבילי ם המזינים. נמצא כי לפני שהחל משרד התחבורה לפעול לקידום המיזם הוא לא בדק את נכונותן של הרשויות המקומיות לתכנן שבילים מזינים ואת היערכותן לכך. להלן הפרטים: מהנתונים בלוח עולה כי שיעור הניצול התקציבי של הרשויות המקומיות מכלל המימון שאישר משרד התחבורה לרשויות המקומיות שעמדו בתנאי הנוהל הוא קטן, וכי הוא פחת משיעור של 70% בשנת2013 לכדי26% בממוצע לשנים2014 עד2016. בחינת נתוני המשרד והשוואתם לנאמר במכתב המנכ"ל מינואר 2016 העלתה כי אין ביניהם הלימה. הנתונים שהציג מנכ"ל משרד התחבורה דאז במכתבו על היקפי מבצעי האכיפה ונתונים על החרמת כלים והשמדתם לא תאמו את מה שבוצע בפועל, ומכאן שהמצג שהוצג לשר התחבורה ולוועדות הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, ולפיו משרד התחבורה מבצע אכיפה מוגברת בתחום מכירתם של כלים דו -גלגליים חשמליים, היה מצג שווא. לא מן הנמנע כי הצגת נתונים לא מדויקים כאמור לעיל השפיעה על החלטות שר התחב ורה וועדות הכנסת, ואף ייתכן שהיא פגעה ביכולתם לקבל החלטה מושכלת בנושא. נוכח מספרם המועט של מבצעי האכיפה שקיים משרד התחבורה בשנים האחרונות, על משרד התחבורה לבחון את הצורך בקיום מבצעי אכיפה בקרב בתי מסחר המשווקים כלים דו-גלגליים חשמליים ולקבל החלטות בהתאם לממצאי הבחינה. משרד מבקר המדינה מציין לשבח את עיריית תל אביב -יפו על ראייתה ארוכת הטווח ועל קידום פרויקט שבילי האופניים בעיר לטובת הציבור הרחב, כבר מאמצע שנות התשעים של המאה העשרים, בטרם החלו משרדי הממשלה השונים לעסוק בכך. הירתמותה המוקדמת של העירייה תרמה להגברה ולהעמקה של המודעות לשימוש באופניים ככלי תחבורה יעיל וזול התורם לאיכות הסביבה. פעולותיה של עיריית תל אבי ב-יפו לקידום השימוש באופניים והצבת תשתיות מתאימות לרוכבים בתחומה משמשות דוגמה ליוזמה עירונית צופת פני עתיד, החותרת למציאת פתרונות מתאימים ביעילות. . קיום תחזוקת שבילי אופניים בהתאם להוראות נוהל פנימי, שיכלול בין היתר הנחיות בדבר תדירות הסיורים לאיתור מפגעים בש בילים ותדירות הביצוע של פעולות תחזוקה (למשל חידוש סימוני צבע), יאפשר לאתר מפגעים ולטפל בהם ביעילות, בכללם מפגעים מסכני חיים, ובכך לשמור על בטיחות רוכבי האופניים בשבילים. על הרשויות המקומיות אשקלון, מודיעין-מכבים -רעות וקריית ים לגבש נוהל עבודה שיסדיר את תחזוקתם השוטפת של שבילי האופניים. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה על הצורך בקיום הליך סדור של קבלת החלטות הכולל גם תיעוד של דיונים וישיבות עבודה באגף לתכנון תחבורתי , לרבות תיעוד קשרי גומלין מקצועיים עם הרשויות המקומיות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה ולמשרד התחבורה כי התנערותו של כל אחד מהם מהאחריות לנושא מעוררת חשש לפגיעה בכוח ההרתעה של המשרדים כלפי חנויות הקצה והיבואנים. הנתק המתמשך בין שני המשרדים אינו מאפשר לקיים דו-שיח כדי להסדיר את נושא הפיקוח והאכיפה . פיקוח חלקי עלול לסכן את הציבור נוכח האפשרות שיימכרו אופניים חשמליים שאינם עומדים בתקן. על משרד הכלכלה ועל משרד התחבורה לדון במשותף - ובמידת הצורך לפנות להכרעה של היועץ המשפטי לממשלה - בכל הנוגע לסוגיית הצורך בתיקון צו יבוא חופשי המתייחס לאופניים חשמליים, באופן שיאפשר הפעלת סמכויות אכיפה ופיקוח גם על ידי משרד הכלכלה. . זאת ועוד, על משרד הכלכלה ומשרד התחבורה להגביר את שיתוף הפעולה ביניהם בנוגע ליבוא ולשיווק של האופניים החשמליים ולפיקוח עליהם, ולקבוע את תחומי אחריותו של כל אחד מהם. זאת על מנת לשלול את האפשרות שייעשה שימוש באופניים חשמליים שאינם עומדים בהוראות התקן הרשמי שחל עליהם, מאחר שהדבר עלול לסכן הן את הרוכבים והן את הולכי הרגל. בלי לנקוט עמדה בנוגע לתוצאות הבחינה, משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי מתוקף סמכותו להתקנת תקנות התעבורה - ובכלל זה להתקנת תקנות בנושא רישוי ורישום של אופניים חשמליים - עליו להיערך לקביעת ציוני דרך ומועדים לבחינה מעמיקה של הצורך ברישוי וברישום, בשיתוף המשרד לבט"פ והמשטרה, בכפוף לסיומה של תקופת אכיפה אפקטיבית, כפי שהודיע שר התחבורה כבר בשנת 2015 . הדברים מקבלים משנה תוקף נוכח הליקויים באופן שבו קיבל משרד התחבורה החלטות הנוגעות לסוגיית רישוים של אופניים חשמליים, כמתואר לעיל. נוכח העובדה כי לפי החוק לייעול הפיקוח והאכיפה רשויות מקומיות רשאיות לפעול בתחום שיפוטן לאכיפת החוק על עברייני תעבורה בהתאם לשיקול דעתן, אך הן אינן חייבות להפעיל את סמכותן האמורה, ראוי שהמשרד לבט"פ יעקוב בשנים הקרובות אחר מידת יישומו של החוק בקרב הרשויות המקומיות, ובכלל זה יבחן את שיעור הרשויות המקומיות שבחרו להפעיל סמכות זו ואת האופן שבו הן מפעילות אותה, כדי להקנות להן בסיס לקבלת החלטות בנוגע לביצוע הפיקוח והאכיפה בתחום שיפוטן ולמידת יעילותו. החלטתו של מנכ"ל משרד התחבורה דאז לחייב את הרוכבים על אופניים חשמליים ברישיון נהיגה העידה על תפנית של ממש בעמדת המשרד בנוגע לאסדרת השימוש בכלים דו -גלגליים חשמליים. לשינוי האמור בעמדת המשרד היו השפעות ארגוניות וכלכליות אשר דרשו היערכות מוקדמת רחבת היקף של משרד התחבורה ומשרדי ממשלה רלוונטיים נוספים כגון משרד האוצר ומשרד המשפטים.
מהאמור לעיל עולה כי עמדת משרד התחבורה בסוגיה המהותית של רישוי ו רישום של אופניים חשמלי ים השתנתה כמה פעמים באופן משמעותי במשך פרק זמן של שנתיים (בשנים 2014 עד2016) . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה על דרך קבלת החלטותיו בנוגע לסוגיית רישוים של האופניים החשמליים, ולפיה בטרם גיבש המשרד את עמדתו הוא לא ביצע עבודת מטה מקיפה, יסודית ומתועדת לבחינת כלל ההיבטים הנוגעים לחיוב ברישיון נהיגה לטווח הקצר והארוך. על משרד התחבורה לגבש את עמדתו בנושא לאחר שיבחן את מכלול השיקולים הנוגעים להחלטה ואת השפעותיה על יישום מדיניותו של המשרד הרלוונטי ועל מטרותיו בנושא . ודוק, אין כל פסול בהחלטת המשרד לשנות את עמדתו או לנקוט עמדה הפוכה, גם אם ההחלטות האמורות מתקבלות בהפרשי זמן קצרים. אולם שינוי תכוף של העמדות ראוי שיהיה מושתת על אדנים של עבודת מטה מקיפה ויסודית ומלווה בהנמקה או בהסבר.