רשות המיסים בישראל . היבטי מועילות של מערכת המס .בהחלטה שפורסמה 92 צוין: "אי דיווח על חשבון בנק ולא על הכנסות פסיביות שצמחו בו .בסכום לא ידוע, בשנים 2010 - 2013 . עבירות עפ"י סעיף220 לפקודתהמס". בפרסום .ההחלטה נומקה כך: "המלצת הפרקליטות, סכום העבירה ומצב בריאותי". .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2008 - 2019 היה פער המס המצטבר במע"ם כ-96 מיליארד .ש"ח. לדוגמה, בשנת 2019 היה פער המס10.6 מיליארד ש"ח, כ- 9.5% מפוטנציאל הגבייה .לשנה זו. .הועלה כי המסמכים הנוגעים להליכי הכופר מנוהלים ידנית ו בהיעדר מערכת ממוחשבת, .לא נסרקים המסמכים הרלוונטיים בכל תיק כופר ולעיתים אף אינם נמצאים בתיק הפיזי. .בכך, קיים קושי בהשוואה שוטפת בין בקשות כופר שנדחו לאלו שהתקבלו לפי סכום .ההכנסה שהועלמה, נסיבות ההעלמה, קיומן או היעדרן של נסיבו ת מקלות, סכום הכופר .במקרים שהתקבלה בקשת הכופר וכיו"ב. .נוכח היקף ורגישות המסמכים האמורים ובדומה לניהול מסמכים במסגרת הליכי שומה .ברשות, מומלץ כי רשות המיסים תפעל לנהלם במסגרת מערכת ממחושבת ייעודית .לנושא, שתוכל, בין היתר , להוות תשתית ראייתית להחלטות ו ועדות הכופר שהתקבלו ואף .בסיס לוועדות כופר שיעסקו במקרים דומים בעתיד. .מנתוני הלוח עולה כי נכון לאוקטובר 2021 מטופלים במחוזות הפרקליטות 2,047 תיקים .אזרחיים הנוגעים לסוגיות מס בתחומי מס שונים בהיקף של כ-17 מיליארד ש"ח. מרבית .תיקי המיסים האזרחיים במחוזות מטופלים בפרקליטות מחוז תל אביב (63% ), וההיקף .הכספי הגלום בתיקים אלו 15 ( מיליארד ש"ח88% .) . .מהמתואר לעיל עולה כי בפרקליטות קיים עומס עבודה העלול לגרום להימשכות הליכים .דבר זה, מביא לסכנה ביכולת ייצוג רשות המיסים בבית המשפט באופן הולם ומקצועי. . נוכח העומס הקיים בבתי המשפטובפרקליטות ממליץ משרד מבקר המדינה ל פרקליטות, .לרשות המ יסים, לנציבות שירות המדינה ו לאגף התקציבים במשרד האוצר לבחון את מצב .התקנים של המחלקה הפיסקלית בפרקליטות ואת מידת התאמתם לצרכים. עוד מומלץ .כי הנהלת בתי המשפט תפעל להקצאת שופטים ייעודיים לתיקי מיסים לריכוז התיקים .ביניהם בכדי לייעל הטיפול. ריכוז הטיפול בתיקי המס בידי שופטים שיתמחו בנושאי מס, .ולפיכך גם ידונו בהליכים דומים ובסוגיות דומות וחוזרות, עשוי לקצר את משך זמן השמיעה .של כל הליך ואת משך הזמן עד ההכרעה. הדבר עשוי להגביר את האפקטיביות של .ההליך ואת היכולת להיתלות בו כתקדים במקרים דומים; קידום של הלכות מנחות; זירוז .מתן פתרון לסוגיות משפטיות סבוכות ועוד. .הועלה כי סוגיות החשש לניגוד העניינים המובנה בפעילות ועדות הערר, כפי שהועלו .בפסיקה האמורה לעיל ובדוחות הביקורת הקודמים, לא הוסדרו. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד המשפטים, הנהלת בתי המשפט ורשות המ יסים .לבחון את מנגנון הערעור על הכרעות של משרדי מיסוי מקרקעין ואת הדרכים לשיפור .פעולתו. מניתוח נתונים חלקיים שהזינו בשנת 2021 מפקחי המס מ -18 משרדי שומה למערכת .הממוחשבת לניהול תהליך הביקורת הממוחשב, עולה כי עיקר הטיפול של מפקחי המס .במשרדי השומה מתרכז בסוגיות כמו ביקורת הוצאות והפרשות חשבונאיות ( 31.7% ), דיווח .על עסקת רווח הון ( 14.2% ), ביקורת הכנסות ( 11.2% ,)שינוי מודל עסקי / אקזיט ( 10.9%) .( וטיפול ביתרות חובה של בעלי מניות 5.6% .) .מומלץ כי הרשות תבחן הטמעת מנגנונים שיאפשרו לבדוק מדדים שונים הקשורים .לאיכות השומות: גבייה ריאלית של תוספת מס, הקדמת מס, תיקון טעויות וכיו"ב .אשר יסייעו בבחינת הטיפול ב סוגיות האמורות על ידי מפקחי המס ותבחן דרכים .להגברת הבדיקות של סוגיות מס מורכבות ע "י מפקחי המס, כמו חוק עידוד, מחירי .העברה ושינוי מבנה , בהתאם לתיעדוף שיקבע על ידה. נוסף על כך, מומלץ כי .הרשות תפעל לבנות מודל לאיתור אוטומטי של שומות הדדיות ולעיגון נוהל למעקב .אחר הטיפול בשומות אלו. .מן הדברים עולה, כי תקציב המדינה בשנים האחרונות כולל הטבות מס בהיקפים של .עשרות מיליארדי ש"ח, כך בשנת 2019 ההטבות הסתכמו בכ-67 מיליארדי ש"ח(כגון: .הטבות לחיסכון פנסיוני ולקרנות השתלמות, הטבות במסגרת חוק לעידוד השקעות הון, .הטבות מס על הכנסות מהימורים), אולם לא נערכה בדיקה בדיעבד אם ההטבות השונות .אכן ניתנו לקבוצות האוכלוסייה שהמחוקק התכוון כי יקבלו אותן, ואם הן קידמו את .היעדים שקבעה הממשלה. מרביתן של הטבות אלו הוכנסו לדיני המס לפני שנים רבות .ומאז לא נערכה בחינת עומק של יעילותן בכלל ויעילותן של הטבות אלו ביחס לחלופות .אחרות (למשל, עדכון מדרגות מס, מתן מענקים ישירים). לאור ריבוי סוגי הטבות המס .והיקפן, בדיקה כזו מחייבת ניתוח בסיסי נתונים מפורטים לכל סוג של הטבה לפי פילוח .של עשירוני הכנסה, מיקום גיאוגרפי וכיו"ב, בדיקת הפוטנציאל ביישום חלופות אחרות .ועוד. אולם הדבר לא נעשה במשרד האוצר או ברשות המיסים. .מהלוח עולה כי בין שנים 2015 ו-2020 חל גידול במספר התיקים הפלילייםהמטריאליים .שטיפלה בהם הלשכה המשפטית של מע"ם 72 ,231 תיקים בשנת2015 לעומת292 תיקים .ב-2020 (גידול של 26.4% ) וגידול של28% בהגשת כתבי אישום בין שנים אלו. עוד עלה .כי לרשות המיסים אין נתונים בדבר כמה מכתבי האישום המטריאליים, המוצגים בלוח .לעיל, כוללים עבירות של חשבוניות פיקטיביות, אך על פי הערכת הרשות, מדובר ברובם .של תיקים אלו. .בנוסף, עולה כי בשנים 2015 - 2020 הגישה רשות המיסים מדי שנה בין כ-414 - 538 כתבי .אישום בגין עבירות מס, רובם בגין עבירות מס בסיסיות73, שהןעבירות שמרביתן מוגד ר ות .עבירות מינהליות. הטיפול בהן אינו דורש רמת מיומנות גבוהה כמו זו הנדרשת לטיפול .בתיקי מס מטריאליים. .מומלץ כי רשות המיסים תגבש מדיניות אכיפה וטיפול לשילוב מגוון עבירות מס במע"ם .אשר יגבירו את ההרתעה בקרב העוסקים מעלימי המס, במקביל לטיפולה בעבירות של .חשבוניות מס פיקטיביות. .עוד מומלץ כי מינהל הכנסות המדינה במשרד האוצר יבחן גיבוש מודל פער מס לכלל .מכלולי המס בישראל. .עלה כי סך גביית המס בהמשך לשליחת כ- 197,000 מכתבים בשנים2014 - 2021 היה כ- .4.94 מיליארדש"ח - מתוכם כ-3.7 מיליארד בגין גביית מס שנרשמה לאחר מאי2017 , . כאמור לעיל- כ-800 מיליוןש"ח לשנה בממוצע, בתקופה יוני 2017 - דצמבר2021. עם .זאת, כ- 23,000 מקבלי מכתבים לא השיבווכן עלו פערים בבדיקת המענים שהתקבלו .ובניתוח אנליטי של פילוח תוצאות שליחת המכתבים לפי שנים. כן, עלה כי לרשות אין .נתונים כמה מהם טופלו במישור הפלילי או האזרחי . .הנתונים אודות מקבצי המכתבים שנשלחו עד כה ותשואת המס בגינם ממחישים את .פוטנציאל המס הגלום ביצירת מערכת מידע משוכללת של אנליטיקה, כריית מידע, מיצוי .מאגרי מידע פנימיים וחיצוניים והצלבה ביניהם ומערכות נוספות ייעודיות של בינה עסקית. .מומלץ כי הרשות תפעל למיצוי קבלת המענים מכלל מקבלי המכתבים ותפעל לפיתוח .מערכות מידע נוספות המבוססות על בינה עסקית אשר יסייעו בהרחבת בסיס המס. .עלה כי שלא בהתאם להנחיית היועמ"ש לממשלה משנת 2010 לפעול לסיום הטיפול .בתיקים בתקופות של עד 24 חודשים, בהתאםלחומרת העבירה, נכון לינואר 2019 כ-700 . תיקים מתוך 1,800 ממתינים יותר משלוש שנים. על רשות המיסים לעמוד בהנחיית היועמ"ש לממשלה בדבר משך זמן הטיפול בתיקי מס .ולפעול להשלמתם, בתקופה הרלוונטית בהתאם לחומרת העבירה עד 24 .חודשיםמומלץ .כי רשות המיסים תבחן את הקצאת כוח האדם הנדרשת ללשכה המשפטית למול היקף .התיקים המטופל על ידה וכן חלופות אכיפה אחרות, במקרים המתאימים, עפ "י תבחינים .שייקבעו, על מנת לצמצם התמשכות תהליכי הטיפול בתיקי עבירות מס ולעמוד בהנחיית .היועמ"ש לממשלה בדבר משכי הטיפול המרביים. .מנתוני הרשות עולה כי נכון לנובמבר 2021 היוסה"כ 1,252,377 תיקי נישומיםפעילים .החייבים בדיווח ו- 781,650 תיקים לא פעילים של עצמאים וחברות. בנוסף, היו1.25 מיליון .תיקי שכירים שאינם חייבים בדיווח - תיקים להחזר מס ששולם ביתר. .מע"ם הוא מס המוטל על מחזור ההכנסות שממנו מקוזז המע"ם הגלום בחשבוניות .ההוצאה. כיוון שכך, הגבייה ממנו עשויה לעלות מאוד בעזרת טכנולוגיות לאיתור חריגות, .וככל שנעשית בקרה דיגיטלית בבדיקת חשבונית ההכנסה או חשבונית ההוצאה. לצד .חיזוק הבקרה הדיגיטלית, מומלץ לבחון מחדש שיוך תיקי מע "ם למשרדים האזוריים בשים .לב לשינוי במיקום הגיאוגרפי של מוקדי הפעילות הכלכלית מאז שהוקמו משרדים אלו. .עלה כי עיקר הבקשות שטופלו ב-3 הנציגויות בחו"ל (92% ) "נגעו לסוגיות של מכס ומעם . .בשנים 2017 - 2020 , רק20 .בקשות נגעו לבקשות לקבל מידע בתחום המיסוי הישירתחום .המכס אכן נדרש להיכלל במסגרת של שיתופי פעולה בין-לאומיים. עם זאת, גביית המכס .הניבה סך של 3.9 מיליארד ש"ח (כ- 0.98% ) מתקבולי המס לשנת2021 , וסוגיות מיסוי .ישיר אשר מניב כ-237 מיליארדי ש"ח בשנה זו, לא נכללובתחומי העיסוק של הנציגויות .בחו"ל. איחוד אגפי המס יאפשר ל רשות המיסים לייעל את עבודתה, לחסוך משאבים, לצמצם .הליכים כפולים בפנייה אל נישומים ומייצגים, לבסס את השומה על מידע הנמצא בשני .מערכי המס. כמו כן, מבחינת האזרחים, ראוי כי הטיפול בעניינם מול אגפי הרשות ייעשה .בנקודת שירות אחת, יצמצם עבורם את הנטל הבירוקרטי בניהול הליכי שומה מקבילים, .יחסוך זמן ומשאבים ויצמצם את אי-הוודאות שלהם מבחינת סופיות הליכי השומה. .מומלץ כי הרשות תיזום עבודת מטה לבחינת התועלות הגלומות במיזוג פעילות הגבייה: .ייעול המערכת והאחדת הטיפול וגם ח יסכון בבירוקרטיה ובנטל המינהלי המוטל על .משלמי המיסים. מהלך מעין זה יאפשר גם להקצות חלק מעובדי הגבייה לטיפול ביעדים .אחרים שנקבעו לרשות, ובכללם אכיפת החוק על איסור השימוש במזומן, תגבור מערכי .בקרת ניהול ספרים, תגבור כוח העזר ליחידת שומה בהתכתבות, תגבור מערכי השירות .וכיו"ב. .מומלץ לבחון את האפשרות להגביר את פעילות הנציגויות בחו"ל גם לתחומי המיסוי .הישיר , שזו ליבת הפעילות של רשות המס ושל מקבילותיה ברחבי העולם, זאת בפרט .לאור תהליכי הגלובליזציה, הדיגיטציה והפוטנציאל לשיתופי פעולה עם רשויות מס זרות. .הליכי גבייה נפרדים יוצרים לעיתים כפל מהלכי גבייה. כך, לדוגמה, עיקול המוטל על פי .חוק מע"ם אינו חל על חובות למס הכנסה. כך מתחייבת עבודה כפולה של הרשות כדי .להטיל עיקול נוסף גם במס הכנסה ולהפך. כך גם מאמצי גבייה אחרים: כפילות בשיחות .טלפון לחייבים, פעולות הוצאה לפועל, טיפול פרונטלי מול החייב, פריסת תשלומי החוב .וכיו"ב. .מנתונים אלו עולה כי בשנים 2019 - 2020 הוגשו14 כתבי אישום משולבים (מע"ם ומס .הכנסה) בעבירות בסיסיות בשני מערכי המס מתוך 677 כתבי אישום בעבירותבסיסיות .שהוגשו בשנים אלו, המהווים כ - 2.1% . עוד עלה כי בשנים אלו הוגשו 5 כתבי אישום .משולבים בעבירות מהותיות בשני מערכי המס, מתוך 377 כתבי אישום בגין עבירות .מהותיות שהוגשו בשנים אלו. דבר המהווה 1.4% מכתבי האישום בעבירות מהותיות בשנים .אלו. .מומלץ כי רשות המיסים תבחן את הצורך להגביר את הביצוע של חקירות מס משולבות .מס הכנסה ומע"ם, לשם ייעול פעילות החקירות, מיצוי המס ויצירת הרתעה בקרב נישומים ."מתוחכמים". .עלה כי הנתונים אותם אוספת הרשות אינם מאפשרים לה לאמוד את תשואת המס .הממוצעת והשעתית בתיקי מס הכנסה לפי סוגם, מורכבותם, שעות העבודה .שהושקעו בהם, באופן שיאפשר לה לנתח ולאתר בחירת תיקים לביקורת על בסיס .פרמטרים רחבים. .עוד עלה כי רשות המ יסים לא בדקה במודל אמפירי כמה מתשואות המס בגין .הפסדים אכן באות לידי ביטוי בגביית מס בפועל בשנים שלאחר מכן. כלומר, כמה .מהעסקים שצברו הפסדים נעשו רווחיים לאחר מכן והחלו לשלם מס. .מומלץ כי הרשות תאסוף באופן ממוחשב את כלל המידע הדרוש לה, וכי היא תנתח .מידע זה באופן שיביא לבחירה מיטבית של תיקים בעלי פוטנציאל חיוב וגביית מס .גבוהים, תוך מתן שיקול גם להגברת ההרתעה וציות על כלל הנישומים , ותעשה .שימוש במידע זה גם לצורך שיוך וטיפול בתיקים בהיבטים של סוגי נישומים, .פוטנציאל מס, הקצאת תשומות כוח אדם למשרדי השומה. .מנתוני הלוח עולה כי בשנת 2019 , הייתהתוספת המס בשלב א' כ-9.15 מיליארד ש"ח .מתוך סה"כ 15.1 ( מיליארד ש"ח תוספת מסכ-61% מתוספת המס) וכיבשלבי השומה .המאוחרים, תוספת המס הממוצעת גדולה יותר מאשר תוספת המס הממוצעת בשלב א'. .מכאן אפשר ללמוד כי חלק ניכר מערעורי הנישומים על שומת שלב א' נוגע לסוגיות שהמס .השנוי במחלוקת בהם בין הנישום לפקיד השומה גבוה יחסית. .משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות לבחון את היקף כוח האדם המאייש את היחידה .ובפרט אם מודל ההעסקה של סטודנטים במשרה חלקית מתאים לצורכי היחידה. בדוח חברת הייעוץ הומלץ להקים 15 - 20 צוותי עבודה ביחידה, ובהם 85 - 115 עובדים. .הערכה זו דומה להערכת מנהל היחידה משנת 2021 , שלפיה הפעלה מלאה של היחידה .דורשת כ-105 :איש80 סטודנטים ו-25 .קבועים .עלה כי שלא בהתאם להמלצת חברת הייעוץ, על הגדלת מספר העובדים ביחידה הארצית .לשומה בהתכתבות, נכון למרץ 2022, היחידה מונה 20 עובדים- חמישה סטודנטים ו-15 . עובדיםקבועים , מהם שלושה עובדים מקצועיים שאינם בתפקידי ניהול. .עוד עלה כי כיום לא מועסקים אנליסטים ביחידה הארצית לשומה בהתכתבות, זאת אף .שחברת הייעוץ המליצה לבסס את עבודת היחידה על ארבעה אנליסטים ולמנותם לשלוף .מידע איכותי ממאגרי הנתונים של שע"ם. בהיעדר אנליסטים, ל סוגיות מס שונות לא נעשית .אנליטיקה, ולכן הן אינן מטופלות, וסוגיות שנעשתה בנוגע להן אנליטיקה (למשל, זקיפת .שווי רכב) אינן מטופלות בשל האיוש החסר במספר עובדי היחידה. מומלץ כי הרשות תבחן את האפשרות ליצור מאגר ממוחשב של נתונים כלכליים מתוך .התדריכים של "קווי ההנחיה הכלכליים" הקיימים בידיה , וכך לתר ום לעבודת השומה .ולבחירת תיקים מושכלת לתוכנית העבודה , תוך הצפת חריגות בין השאר באמצעות .השוואה בין נתוני קווי ההנחיה לנתונים החשבונאיים המוצגים בדוחות הנישומים .הרלוונטיים. .עלה כי בשנת 2018 הייתה תשואת המס של היחידה כ-12 מיליון ש"ח; בשנת2019 - כ- .34 מיליון ש"ח; בשנת2020 - כ-56 מיליון ש"ח. נכון לנובמבר2021 , סך הגבייה ביחידה .בארבע שנות פעילותה היה כ -203 .מיליון ש"ח .עלה כי נכון ליולי 2021 , מכהנים חמישה יושבי ראש בוועדות ערר לענייני קבילות פנקסי .ניהול חשבונות - כולם אינם עובדי מדינה, ובסך הכול - 21 חברים פעילים, מהם שלושה .עובדי מדינה, ו-18 חברי ועדה העוסקים בפעילותעסקית במגזר הפרטי כיועצי מס, כעורכי .דין וכרואי חשבון פעילים. עוד עלה כי ה פעם האחרונה שמונו חברי ועדה הייתה לפני יותר .משני עשורים, למעט מינויים של חברי ועדה עובדי מדינה. .הועלה כי תיקוני שומה כתוצאה מחריגות אותן הציפה מערכת ה -BI , והנעשים באמצעות .משלוח מכתב ממוקד לנישום - כמעט ולא מבוצעים. התברר כי הדבר נעשה היות שסכום .החריגה הממוצע לתיק קטן יחסית לזמן הטיפול הנדרש, ואין מדובר בטיפול אוטומטי כגון .שליחת מכתבים אלא בטיפול ידני. בנוסף, הפעולה הנדרשת מן המפקח אינה באה לידי .ביטוי בשיטת שכר העידוד למפקחי המס. .חשיבותו של מודל שומה בהתכתבות נעוצה בהיותו כלי מרכזי ליצירת קשר שוטף עם .הנישום בבחינת שלמות ותקינות דוחות המס שלו, גם כשהוא לא כלול במדגם התיקים .הנבדקים שומתית ובכך הוא עשוי להגדיל את גביית המס לא רק מתיקוני השומה הנובעים .ממנו ישירות, אלא מעצם ההרתעה הנובעת מקשר שוטף כזה. מכאן נגזרת חשיבות איוש .היחידה, העמדת ה משאבים הראויים לתפקודה , ופיתוח הכלים הטכנולוגיים הנדרשים .שבעקבותיהם ניתן יהיה בעתיד להרחיב את ה מודל. .משרד מבקר המדינה ממליץ כי לאור הניסיון הבין-לאומי וכיוון שעיקר פוטנציאל המס .בתיקוני שומה מצוי בתיקי המס הגדולים, אשר אינם נבדקים ביחידת השומה בהתכתבות .ואינם מעוגנים בתוכנית העבודה במשרדי השומה במודל של תיקוני שומה, מומלץ לבחון .את האפשרות להרחיב את מודל תיקוני השומה בהתבסס על כלים טכנולוגיים. הדבר אף .עשוי לחסוך שימוש בשעות מפקח. נוסף על כך, מומלץ כי הרשות תפעל לאייש את .התקנים החסרים ביחידה, ובכלל זה לגייס אנליסטים קבועים, לוודא שהוכשרו בהתאם, .ולאחר מכן לקלוט אותם ביחידה. .מומלץ כי רשות המיסים תבחן את מיצוי הפוטנציאל לגביית מיסים, הגלום ביחידה הארצית .לשומה בהתכתבות בשים לב להמלצות חברת הייעוץ. .עוד מומלץ כי רשות המיסים תוודא כי סוגיות מס בתיקים גדולים, שאינן מטופלות .מלכתחילה ב מסגרת היחידה הארצית לשומה בהתכתבות, מטופלות במשרדי השומה .האזוריים. .מהאמור לעיל עולה כי תשואת מס שכר בפועל ממלכ"רים (24 מיליון ש"ח) מהווה כ-6% .מפוטנציאל המס המינימלי אותו ציינה חברת הייעוץ, הנאמד בכ-400 מיליון ש"חבגין מיצוי .גביית מס שכר . .עלה כי קווי ההנחיה לבחינת סבירות ההכנסה אינם ממוחשבים , ואינם מתממשקים .אוטומטית לתיק הביקורת הממוחשב ולטופס 6111 . .מומלץ לרשות לבחון דרכים להגב יר את היקף הגשת טופס 6111 כחלק מנספחי הדוח .השנתי. נוסף על כך, מומלץ כי הרשות תשקול לבנות כלי עזר ממוחשבים לניתוב ממוחשב .לעובדי השומה ולהגדיר בדיקות ממוחשבות קבועות כ בסיס לניתוח התיק, לעבודת .המפקח בעת הביקורת ולבדיקת חריגות, ככל שיש כאלה. . מנתוני הלוח לשנים2017 - 2019 עולה כי כשליש מהחייבים בהגשת דוח שנתי חייבים .בהגשת הטופס, וכי מקרב אלו החייבים בהגשת הטופס, כ -16% בממוצע אינםמגישים .אותו. .עלה כי ממשק הגישה לכל המסמכים הנלווים שצירף הנישום לדוח השנתי הוכנס לשלב .השני של הפיתוח ונכון למועד סיום הביקורת בינואר 2022 .לא הסתיים .מומלץ כי רשות המיסים תבחן דרכים לעידוד ביצוע ביקורות משולבות בתחומים .הרלוונטיים. .נמצא כי בשנים 2017 - 2019 נערכו שבעה קורסים למפקחי מס הכנסה חדשים. השתתפו .בהם במצטבר 228 עובדי אגף מס הכנסה, והועברה בהם השתלמות בנושאים מע"ם ומיסוי .מקרקעין. עם זאת, פרט למפקחי המס החדשים, לא נערכו השתלמויות כאלו למאות .מפקחי מס הכנסה. באופן דומה, על פי נתוני הרשות, באותן שנים עברו 19 מפקחי מסמ"ק .חדשים השתלמות בסיסית בנושאי מס ה כנסה ולא בנושאי מע"ם. הכשרת מבקרי .חשבונות במע"ם בשנים אלו לא כללה השתלמויות בנושאי מס הכנסה ומיסוי מקרקעין . .עוד עלה כי בכלל ההכשרות לעובדים חדשים של אגפי מס הכנסה, מיסוי מקרקעין ומע"ם .לא נכללה הכשרה בנושאי מכס. .על פי נתוני הרשות לשנים אלו, פרט להכשרות האמורות לעיל לעובדים חדשים, לא נערכו .הדרכות במסגרת ימי עיון והשתלמויות לעובדים מקצועיים של אגף מסוים (מס הכנסה, .מסמ"ק ומע"ם) בנושאים הקשורים לאגף אחר ברשות. .עיכוב בטיפול בצווי מס של עשרות מיליארדי ש"ח על פני שנים ארוכות גורם לפגיעה .באוצר המדינה, ביכולת ההרתעה של רשות המיסים ואף עלול לפגוע ביכולת האכיפה של .פסיקות בית המשפט - בפרט, בנסיבות בהם חברה נישומה עלולה להפסיק את פעילותה .ברבות השנים. .מומלץ כי הנהלת בתי המשפט תבחן אפשרות של ריכוז מאמץ ומתן תעדוף ל-26 תיקי .המס, בהם סכום המס השנוי במחלוקת גבוה מ-100 מיליון ש"ח ובהם סכום המס המצטבר .ועומד בערכאות הוא כ-24.4 .מיליארד ש"ח כן מומלץ כי הרשות תקים מאגר מידע אשר .תעקוב אחר "חיי התיק" של כל סוגי הטיפול בתיקים ביחידות הרשות ובערכאות המס .השונות. מאגר מידע מעין זה יאפשר ללמוד באופן שוטף מהם "צווארי הבקבוק" במערכת .המכתיבים טיפול מינימלי בתיקי מס. . עלה כי נכון ליוני2021 נדונים בערכאות משפטיות 2,108 צווי מס, בהם סכום מס הכנסה .אשר שנוי במחלקות בהליכים משפטיים אזרחיים הוא כ -28.1 מיליארד ש"ח, מתוכם 26 .תיקי מס שבהם סכום המס המצטבר הוא כ-24.4 מיליארד ש"ח, ובהם6.9 מיליארד ש"ח .בגין תשעה צווים אשר הוצאו לחברה אחת גדולה במשק בישראל. .עוד עלה מגיול המס השנוי במחלוקת כי 13.2 מיליארד ש"ח הם בגין שנות המס2011 - .2015 ,8.8 מיליארד ש"ח בין שנות המס2007 - 2010, ו-3.4 מיליארד ש"ח בגין שנות המס .2001 - 2006 . .עוד עלה כי בכלל הצווים האמורים לעיל נכללים תשעה צווים אשר הוצאו לאחת החברות .הגדולות במשק בישראל, חברה הזכאית לשלם מס מופחת מתוקף החוק לעידוד השקעות .הון, וזאת בגין השנים 2008 - 2016 . סכום המס בצווים לחברה זו היה כ-7.3 ,מיליארד ש"ח .וממנו שולמו כמס שאינו שנוי במחלוקת רק כ-0.4 מיליארד ש"ח. היתרה- כ-6.9 מיליארד .ש"ח, נידונה בבתי המשפט. .עלה כי נכון לנובמבר 2021 , שבע מתוך15 המלצות הוועדה יושמו במלואן. שאר ההמלצות .נמצאות בתהליכי יישום, יושמו חלקית או לא יושמו. בין היתר, לא הושלם יישום המלצות .הועדה בנושאים הקשורים ל מתן אפשרות צפייה בשאילתות או לפרסום הוראות ביצוע, .הרלוונטיות להגברת שיתוף הפעולה בין מערכי המס. .מומלץ כי הרשות תיישם את כלל המלצות הוועדה, לרבות בנושאים הקשורים למתן .אפשרות צפייה בשאילתות או לפרסום הוראות ביצוע הרלוונטיות להגברת שיתוף הפעולה .בין מערכי המס. להלן נתוני הרשות נכון לחודש יוני 2020 בנוגע ל ניהול תיקים בבתי משפט בשנים 2012 - .2019 : בתחילת שנת2012 היה מספר השומות שהוציא אגף מס הכנסה לאחר תחילת .הליך משפטי אזרחי (במהלך דיון בערעור שומות או לאחר מתן פסק דין, להלן - שומות .11 )- 3,578 שומות; בתום שנת2019 היו 2,207 שומות כאלו. סכום המס השנוי במחלוקת .בשומות אלו היה כ-22.5 ,מיליארד ש"חואילו בשנת 2012 הוא היה כ-16 .מיליארד ש"ח משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות להכין ולממש תוכנית הדרכה רב-שנתית במכלול .מערכי המס ולכלל עובדי הרשות , בהמשך להכשרות שנכללו בתשובת הרשות. זאת בשים .לב לראייה הוליסטית של הרשות כמכלול אחד, בו כל אחד מעובדי הרשות, הבוחן .התנהלות נישום בהיבט מס מסוים במסגרת מערך מס מסוים, אמור לדעת את השלכות .המיסוי של אותה בחינה גם במערכי מס אחרים ולהפנות את תיק המס להמשך טיפול, .בהתאם, ככל שיידרש. .מומלץ כי הרשות תפעל להפקת לקחים מהקמת המשרד המשולב שהינו שלב משמעותי .במסגרת איחוד אגפי המס, ותפעל לקדם בהתאם פעולות לאיחוד כלל יחידות השדה. .משרד מבקר המדינה בדק את יישום ההמלצות לתנאי סף אלו בהחלטות הכופר שניתנו .בשנת 2018 . בשנה זו ניתנו 216 החלטות: 127 בתחום מע"ם (שלוש מתוכן מכס ומע "ם) ו- .89 בתחום מס הכנסה ומיסוי מקרקעין. עלה כי ב-23 החלטות, מתוכן שבעה בתחום .מע"ם100 ו-16 בתחום מס הכנסה, חרג סכום ההעלמה או סכום המס מהכלל שקבע .פרקליט המדינה. .משכך, נמצא כי על אף החלטת הממשלה מ-2003 , לא הושלם איחוד של יחידות השדה .וכי השירותים לנישום מפוצלים בין יחידות הרשות (מס הכנסה, מיסוי מקרקעין ומע"ם). עוד הועלה כי הרשות לא כללה את איחוד יחידות השדה במסגרת התכנית האסטרטגית .שלה ולמעשה, פרט להקמת משרד משולב בעיר רעננה בינואר 2021, לא הוקמו יחידות .נוספות הפועלת במתווה דומה. יתר על כן, עד למועד סיום הביקורת לא הוצג מסמך .להצגת תוצרי הפיילוט שבהקמת המשרד המשולב כדי שישמש כתשומה להמשך פריסה .של משרדים משולבים נוספים. .מנתוני הלוח עולה כי האומדן של סך הטבות המס גדל בארבע השנים 2015 - 2019 בכ- .34% , מכ-50 מיליארד ש"ח בשנת2015 לכ-67 מיליארד ש"ח בשנת2019 .חלק משמעותי .מהגידול נבע בהטבות שניתנו לחיסכון פנסיוני ולקרנות השתלמות (כ-10 מיליארדש"ח). .בדוח משרד האוצר צוין גם כי בהיעדר בסיס נתונים מפורט ועדכני על ניצול הטבות המס, .עריכת אומדני הטבות המס כרוכה באי-ודאות גדולה, שכן האומדנים מחושבים על פי .נתונים חלקיים ובפיגור של כמה שנים ומקודמים לערכי שנת התחזית. .צמצום פער המס עומד בראש סדר העדיפויות של גופי מס בעולם ונמדד באופן רציף. .המידע על פער המס מאפשר לרשויות לאתר מקטעים שבהם גלום מרב פוטנציאל גביית .המס הנוסף, ובהם יש למקד את מאמצי הפיקוח והאכיפה של רשות המס. מומלץ כי רשות .המיסים תעשה שימוש בניתוח פערי במס המופק ע"י מינהל הכנסות המדינה על מנת .להפחית את פער המס בישראל וכי נתוני פער המס ילקחו בחשבון בעת גיבוש תכנית .הגבייה והאכיפה של הרשות על מנת להביא להגדלת אפקטיביות פעולותיה. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2017 - 2019 בוצעה בדיקת שומה לכ- 1.5% עד2% מתיקי .המס הפעילים שהוגשו בהם דוחות מס הכנסה שנתיים. מנתונים אלו עולה כי שיעור הטיפול השומתי נע בין כ-1% בתיקיעצמאים וכ-3% בתיקי .חברות וכי במשך השנים ירד מספר התיקים שטופלו מכ-19.7 אלפי תיקים ב-2017 ל-17 .אלפי תיקים ב-2019 .עוד עולים הנתונים הבאים: .על פי נתוני רשות המיסים, נכון ליוני 2021 , סכום מס ההכנסה בלבד אשר שנוי במחלוקת .והוא תלוי ועומד בהליכים משפטיים אזרחיים בבתי המשפט הוא כ-28.1 מיליארד ש"ח 62 . . סכום זה נובע מהפער בין סכומי המס שהוצאו בצווי שומה לאחר מיצוי הליך השומה .בשלבים א' ו -ב', בסך של כ -31.9 מיליארד ש"ח, ובגינם החליט הנישום לערער לבית .המשפט, ובין סכום המס שאינו שנוי במחלוקת בצווים אלו - כ-3.8 .מיליארד ש"חעלה כי .לרשות המיסים אין נתונים מרוכזים על האמור לעיל בנושאים, אשר יאפשרו לה לפקח .ולבקר אחר תהליך הטיפול האזרחי. כך לדוגמה: מועדי הוצאת הצווים, משך ההתנהלות .הממוצע של תיק בכל אחד מבתי המשפט המחוזיים, מספר התיקים שחל בהם עיכוב נוסף .בשל ערעור נוסף של הנישום לבית המשפט העליון, וכיו "ב. .עלה כי ועדת הערר לא פעלה בשנים 2016 - 2017 ומשנת2018 ,פועלת במידה חלקית .זאת בשל העיכוב בהליך הנדרש לאיוש הוועדות. כמו כן, בשנים 2018 - 2020 התנהלו .בממוצע שני דיונים בכל תיק שנידון בוועדות לקבילות פנקסים. .עלה כי נכון למועד סיום הביקורת לא הוספו על ידי הנהלת בתי המשפט תקני שופטים .ייעודיים לתיק מיסים בבית המשפט השלום בתל אביב ושופט ייעודי נוסף לבית משפט .השלום מחוז מרכז, ובהתאם ריכוז תיקי המס בבתי משפט אלה עלה. עלה כי ביולי 2015 החליט מנהל הרשות דאז לבטל את ועדות ערר לקבילות פנקסים .ולהעברת דיונים אלו לבתי המשפט, אולם הנושא לא קודם. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד המשפטים ורשות המ יסים לבחון את פעילות ועדות .הערר לקבילות פנקסים ומתכונת איושם הנוכחית ולפעול להסדרת הליכי הערעור על .קבילות פנקסים בהתאם לתוצאות בחינתם. .עוד עלה כי נכון ליוני 2021 ,לא הסתיים הטיפול בתיקי מסמ"ק בסכום של כ-34 מיליון .ש"ח, הנמצאים בהליך של ערעור, בהם המס שנוי במחלוקת ונובע משומות שנערכו בגין .עסקאות מקרקעין שנעשו בשנים 1987 - 2010, וכ-327 מיליון ש"ח נובע מעסקאות שנערכו .בשנים 2011 - 2016 . .מומלץ כי רשות המיסים תבחן את קידום הטיפול בתיקים גדולים בהם סכום המס השנוי .במחלוקת בין הנישום לרשות המיסים הוא גבוה במיוחד, בין היתר, בתיקים הכוללים .עבירות מע"ם, עבירות מס הכנסה או בתיקי מיסוי מקרקעין. וזאת, על מנת להשיא את .תוספת המס הנגבית, ולהגביר את ההרתעה. .עלה כי שלא בהתאם לבריטניה המודדת את פער המס על כל מערכי המס, בישראל - .מינהל הכנסות המדינה מנתח את פער המס בהקשר של מע "ם, כמקובל במרבית מדינות .אירופה וכי בשנים 2008 - 2019 היה פער המס המצטברבמע "ם כ-96 .מיליארד ש"חעוד .נמצא כי פער המס בכל הנוגע למע"ם נמצא במגמת גידול וכי שיעורו עלה מ- 8.1% בשנת .2008 ל- 9.5% בשנת2019. יצוין כי חציון פער במס במדינות אירופה עומד על 9.9% בשנת .2016 . עוד הועלה כי רשות המיסים אינה בוחנת ומנתחת את פער המס, באופן שיאפשר להשקיע .מאמצי פיקוח ואכיפה בהתאם, ובכך להביא להגדלת הכנסות המדינה. .מבדיקת משרד מבקר המדינה את נתוני התיקים שמשרדי השומה האזוריים בודקים עולה .פער בין מיקומם הפיזי של המשרדים, שכמעט כולם הוקמו לפני עשרות שנים, ובין אזורי .המסחר והתעשייה שהתפתחו בארץ מאז, בעיקר במרכז הארץ. שיעור של כשני שליש .מהתיקים הנבדקים מרוכז ב-12 משרדי שומה מסוימים (בעיקר באזור המרכז), מתוך סה"כ .26 .)משרדים (לרבות המשרד המשולב .מנתוני הלוח עולה כי המרכיבים העיקריים בהכנסות ממיסים עקיפים בשנים 2019 - 2021 . היו מע"ם בייצור מקומי בסך299 ( מיליארד ש"ח 53.6% ), מע"ם בייבוא בסך139 מיליארד .ש"ח( 24.9% ), מס קנייה בייבוא בסך56 ( מיליארד ש"ח10% .) מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2019 - 2021 הוחזרו כ-176 מיליארד ש"ח, מהם החזרי מע"ם .בארץ בסכום של 115 מיליארד ש"ח המהווים כ- 65.5% .מהמיסים שהוחזרו בתקופה זו .מנתוני הלוחות עולה כי בשנים 2019 ו- 2020 היה שיעור ההכנסות ממיסים ישירים מתוך .סך ההכנסות במיסים ישירים ועקיפים 51% ו-52% בהתאמה, ובכל אחת משנים אלו הייתה .ההוצאה ברוטו על אגפי המיסים הישירים כ-56% מסך ההוצאה השנתית על אגפי המיסים .הישירים והעקיפים (ללא שע"ם). .מומלץ כי הרשות תפעל למיצוי אפשרויות החקירה העומדות לרשותה, במקרים .הרלוונטיים. .מנתוני הלוח עולה כי ב-11 מתוך16 המקרים (כ-69% ) בהם הייתה חריגה מהכלל שנקבע .ביחס להחלטות כופר בתחום מס הכנסה שיעור החריגה מהכלל היה גבוה מ-20% . .מנתוני הלוח עולה כי ב-4 מתוך7 המקרים (כ-57% )שבהם הייתה חריגה מהכלל שנקבע .ביחס להחלטות כופר בתחום מ ע"ם שיעור החריגה מהכלל היה גבוה מ -20%. סכום .החריגה ב -4 מקרים אלו עמד על 792,212 ש"ח ומהווה כ -83% מסכום החריגות ב - 7 . המקרים שעמד על 956,914 .ש"ח .משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות לבחון עיגון כללים בדבר היקפי המ ס שהושמט .הנידונים בוועדה לאישור עסקאות כופר ופרסום כללים אלו לציבור. גיבוש ופרסום כללים .אלו יתרמו לשקיפות כלפי הפונים לוועדות הכופר וליצירת מדיניות עקבית לסכומי הכופר .בהקשר של היקף העלמת המס ונסיבות הביצוע של עבירת המס. עוד מומלץ כי חריגות .מכללי פרקליט המדינה תלווה בהנמקה שתשולב בפרסום החלטת הועדה לציבור . הנתונים מצביעים כי בין השנים 2012 - 2020 חלה ירידהשל 4.2% בסך מספר מפקחי מס .הכנסה, ניכויים ומיסוי מקרקעין. זאת אף שבשנים אלו הייתה עליה של כ-71% בדוחות .שמגישים חייבי דיווח למס הכנסה (חברות, עצמאים, שכירים ועוד כמצוין לעיל) וכן גדלה .הפעילות במשק ו התל"ג, ה ורחבה חקיקת המס, חל גידול דמוגרפי באוכלוסייה וכיו"ב. כן, .עלה כי מספר מפקחי מס ההכנסה (ללא ניכויים ומסמ"ק) בשנת 2020 היה 371 , וזאת .ביחס ל -467 מפקחים בשנת 2012 (ירידה של 20.6% ), ולכמות המוצעת של ה -600 .מפקחים שנכללה בהמלצת הוועדה המקצועית ב-2017 . .מנתוני התרשים עולה כי נוכח עלות הטבת המס השנתית בהיקף של כ-5 מיליארדי ש"ח .ומעלה בשנים 2008 - 2018 ,יש חשיבות מכרעת להגשמת יעדי חוק עידוד השקעות הון. .הועלה כי אחד מיעדיו המרכזיים - משיכת חברות תעשייתיות גדולות מחו"ל לארץ - לא .הושג. מעבר לארבע החברות הגדולות , אשר נהנות שנים רבות מעיקר ה טבת המס .שבחוק, לא נוספו בעשורים האחרונים חברות גדולות חדשות. .עוד הועלה כי מאז פעילותה של ועדת אנדורן, ועדה שפעלה בשנים 2014 - 201531 , לא .נערכה בחינת עומק של יעילותו של חוק עידוד השקעות. יצוין כי לעיתים נערכת בחינה .ספציפית להיבט מסוים בחוק, בתגובה להתפתחויות בתחום המיסוי הבין -לאומי המחייבות .את מדינת ישראל, ככל המדינות, לגבש את עמדתה ביחס להתפתחויות אלו32. מנתוני הלוח עולה כי עלויות התפעול של רשות המס בישראל , ביחס לגביית המס .בישראל, גבוהות מהממוצע ומהחציון מהמדינות שנסקרו (בשיעור של 1.1 לעומת חציון .של 0.7 וממוצע של0.8 בשנים2018 ו-2019 .) .מנתוני הלוח עולה כי שיעור עלויות השכר מסך עלויות רשות המ יסים בישראל נמו ך .מהשיעורים המקובלים בעולם. מנתוני הלוח עולה כי בשנת 2019 היה שיעור עלויות מערכות המידע מסך עלויות רשות .המיסים בישראל גבוה ביחס לשיעורים המקובלים בעולם, ואילו בשנת 2018 היה נמוך .ביחס לשיעור הממוצע בעולם. נתון זה הוא נתון משלים ללוח לעיל הנוגע לעלויות השכר. .עם זאת, יש לציין כי ההשוואה היא לסה"כ העלות ללא אבחנה בין פיתוח מיזמים .ולתחזוקה. .מנתוני הלוח עולה כי שיעור העובדים המוקצים לפעולות הליבה - ביקורות מס ויצירת .תשואת מס בשומה - נמוך מהשיעורים המקובלים בעולם. כך, בשנת 2019 , בישראל עמד .שיעור זה על 25% , בעוד שחציון כל המדינות שנסקרו (לרבות ישראל) עמד על30% . והממוצע עמד על31%. .מנתוני הלוח עולה כי בשנת 2019 היה שיעור העובדים המוקצים לפעולות שעניינן אכיפת .גביית המס נמוך מהשיעורים המקובלים בעולם, ( 7% בישראל לעומת 12% בממוצע .ו-11% )בחציון. .עלה כי אף שכל אגפי המס פועלים מכוח אותו מקור סמכות חקיקה - פקודת המיסים .(גבייה), ברשות המיסים מתנהל תהליך גבייה עצמאי של כל אחד ממערכי המס: מס .הכנסה, ניכויים, מע"ם, מיסוי מקרקעין ומכס, הנישום עשוי לקבל בה בעת כמה פנקסי .תשלום: פנקס מקדמות מס הכנסה, פנקס ניכויים מס הכנסה ופנקס מע"ם. עוד עלה כי .תהליכי הגבייה והסדרי התשלום באגפי המיסים השונים נעשים בנפרד מול המשרדים .השונים. ממצאי פרק זה מעלים כי במועד סיום הביקורת, קרוב ל -20 שנה לאחר החלטת הממשלה, .איחוד המשרדים האזוריים וחזון "שירות בנקודה אחת" רחוק ממימוש ושונה מהמקובל .ברשויות מס במדינות מובילות בעולם. בפועל, האגפים שאוחדו לרשות אחת ממשיכים .למעשה לפעול בנפרד במרבית ההיבטים התפעוליים, ולא מופקת התועלת המיטבית מן .האיחוד, לא בהיבטים תפעוליים, לא בהיבטי שיפור גביית המס ולא מבחינת שיפור השירות .לנישום וצמצום הנטל הבירוקרטי המוטל עליו במסגרת ניהול הליכים כפולים מול מערכי .המס השונים. רשות המיסים ומשרד האוצר לא הכינו תוכנית למימוש בפועל של איחוד .האגפים, כולל יעדי האיחוד ושלבי יישומו. בפועל, רשות המיסים אינה עוסקת כיום בהמשך .איחוד אגפי המס, ולמעט הקמת משרד משולב יחיד בעיר רעננה, לא ננקטים צעדים .ממשיים לקידום הקמת משרדים נוספים. .מימוש "איחוד אגפי המס" הלכה למעשה מחייב התייחסות למספר רב של היבטים בתחום .דיני המס, התפעול והשירות לנישום. מומלץ כי הרשות תערוך עבודת מטה ותוכנית רב -שנתית .לצורך השלמת מימושם של יעדי החלטת הממשלה בתחום איחוד אגפי המס, על מנת שתוכל .לשפר את השירות לנישום, ולהפיק מכך שיפור תפעולי והעלאה של רמת גביית המיסים. .עלה כי, נכון למועד סיום הביקורת מטות האגפים אינם מאוחדים. בפועל למעט מנהל .הרשות ודרג סמנכ"לים הממונה על התחומים השונים, יתר הדרגים בכלל מערכי המס .הינם נפרדים ומתנהלים מקצועית בצורה עצמאית. .עוד עלה כי ככלל, הליכי השומה ובחירת התיקים אינם מבוצעים על בסיס מערכת לכריית .מידע. .עלה כי במועד הביקורת ברמת השטח, יחיד הפותח תיק מס נדרש לפתוח אותו בשני .משרדים אזוריים לפחות - במס הכנסה ובמע"ם - ולעיתים הוא נדרש לפתוח את תיק .הניכויים במשרד מס שלישי. כך גם במהלך השוטף של פעילות העסק - הגשת דוחות מס .ודיוני שומה נעשים בנפרד אל מול שלושת מערכי המס האמורים לעיל. כך גם מתנהלים .בנפרד מהלכי גבייה ועיקולים, דיוני שומה וסגירת תיק המס. בלוח לעיל מוצגות 265 שומות מס שהוצאו ב-102 תיקי מס. סך המס בערר וקנס אי- .הניכויים המצטבר הוא כ -1.8 מיליארד ש "ח, אולם כ-1.4 מיליארד ש"ח מתוכם (כ-78% ) .נובע משישה תיקים, שהמס בהם בערר היה כ-1.23 מיליארד ש" ח במצטבר , והקנס היה .כ-185 מיליון ש"ח במצטבר . עררי שש חברות אלו מתייחסים בעיקר לשנים 2007 - 201475 . .כך, בתיק אחד היה ערר המס כ-530 מיליון ש"ח, והקנס כ-79 מיליון ש"ח בגין השנים .2013 - 2014. ב-26 מתוך102 תיקי המס (כרבע מהתיקים) סכום המס בערר היה פחות מ- .00,0001 ש"ח, וסכום המס בערר המצטבר בהם הוא כ-1.976 מיליון ש"ח ערר מס וקנסות .בגין השנים 2011 - 2016 . בחמישה תיקי מס המתייחסים במצטבר ל-15 שנות מס77 וסכומי .הערר המצטברים היו כ-21 מיליון ש"ח, לא הוטלו קנסות בגין אי-ניכויים. מנתונים אלו .אפשר ללמוד כי האצת ההליכים המשפטיים במספר מועט של תיקים עשויה להאיץ את .גביית מיליארדי הש"ח ממס התלויים ועומדים בהליכים אלו. בנוסף, צוות הביקורת בחן פרסום של 10 .מקרים בהם התקבלו החלטות וועדות כופר .נבחנו שיקולי הוועדה בדיוניה אל מול פרסומי הרשות את שיקולי הוועדה. נמצא כי ב-5 .מקרים93 שיקולי הוועדה שפורסמו היו חלקיים ולא כללו את כלל שיקוליהוועדה שהופיעו .בפרוטוקול הישיבה, כגון: סכום מס נמוך, חומרת העבירה או מדיניות האגף, כוונה .ותחכום, ואף נסיבות מיוחדות שלא נכללו בפרסום הוועדה על אף שנכללו בשיקוליה 94 . . בשני מקרים נוספים95 .הפרסום לא תאם את שיקולי הוועדה מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2015 - 2019 נאמד סך הטבות המס לחיסכון ולשוק ההון בכ- .118 מיליארד ש"ח (כ-49% מכלל ההטבות במיסים ישירים), סך הטבות המס לגורמיייצור .נאמדו בכ-33.5 ( מיליארד ש"ח14% מכלל ההטבות במיסים ישירים) וסך הטבות המס .למטרות רווחה ופיזור אוכלוסייה נאמד בכ-28 מיליארד ש"ח (כ-12% ). בסעיף הטבות המס .לגורמי ייצור נכללו הטבות המס לפי חוק עידוד השקעות הון, אשר נאמדו בשנים אלו בכ- .32.8 ,מיליארד ש"חששיעורם כ- 13.7% .מכלל הטבות המס במיסים ישירים במצב זה לא ניתן לבחון את האפקטיביות והתועלות של הטבות המס ומידת מימושן. כך .גם נפגעת אמינות ההשווא ה בין השנים בנושא היקף הטבות המס ולא מתקיים הליך .לבחינת חלופות. .בנוסף, הצעות התקציב לשנים הללו לא כללו כמה הטבות אשר לא נאמדו מבחינה .כספית. לדוגמה : אומדן הטבת המס בגין מה שמכונה "חוק האנג'לים"26 , הטבות הניתנות .במסגרת חוקי עידוד לתעשייה, פחת מואץ, רווחי הון בבורסה, אופציות לעובדים במסלול .ההוני, מכלול הפטורים הניתנים למוסדות ציבור27 , פטור לעולים חדשים ולתושבים חוזרים .על הכנסות מחו"ל, קרנות וגופים מוטבים בהסדר מס מיוחד, מס רכישה לנכים ולעולים .חדשים. היעדרן הוסבר כך: בסיס הנתונים אינו מאפשר לאמוד את עלות ההטבה. .מנתוני הלוח עולה כי מספר הביקורות שבוצעו בשנת 2017 על חברות נמוך במידה ניכרת .מהממוצע במדינות שנסקרו אך גבוה מהחציון. עוד הועלה כי נכון ליולי 2022 , טרם נקבע והוטמע מודל תגמול חדש במשרד השומה .פשמ"ג תל אביב ויחידות פשמ"ג חיפה ופשמ"ג ירושלים שהן יחידות מרכזיות מבחינת .ההיקפים הכספיים של התיקים המנוהלים ותשואת המס המופקת בהם ופועלים לפי מודל .שכר העידוד הישן. . הועלה כי מינואר2016 ועד ינואר2020 , במשך4 שנים, עובדי משרד ת"א4 קיבלו שכר .עידוד מרבי וקבוע (ללא מדידה) בשיע ור של 25% . מספטמבר 2016 ועד ינואר 2020 , . במשך יותר משלוש שנים, קיבלו עובדי המשרדים כפר סבא, רמלה וירושלים2 שכר עידוד .מרבי וקבוע (ללא מדידה) בשיעור של 25%. . הועלה כיבשלוש מתוך 12 ההחלטות צוין כי סכום העבירה אינו ידוע ובכל זאת הוחלט .לאשר עסקת כופר. כלומר, רבע מעסקאות הכופר בפרשה זו נחתמו בשל היעדר שיתוף .פעולה מצד הנחקר מצד אחד, והיעדר מיצוי אפשרויות חקירה מן הצד האחר. כגון פניה .לממשלת שווייץ לשם קבלת מידע על הכנסות ויתרות חשבון בבנק השווייצרי. בבדיקת 50 פרסומים של החלטות וועדות כופר בשנת 2018 נמצא כיב-37 מקריםשיעור .הכופר על עבירות של העלמת מס עסקאות או ניכוי מס תשומות שלא כדין הוא בין 20% .ל-30%98 מסכום העבירה. עם זאת, מנימוקי הוועדה לא ניתן להבין מדוע במקרים מסוימים .נקבע 20% ובמקרים אחרים30% . כמו כן נמצא כיב-13 מקרים שיעור הכופר היה נמוך .מ-20% או גבוה מ-30% ". בשישה ממקרים אלו צוין כי מדובר ב"נסיבות מיוחדותושיעור .הכופר היה בין 10%-13% בשלושה מקרים ובין 38% ל-90% בשלושה מקרים נוספים. .בשבעה מקרים אשר חרגו משיעור הכופר של 20%-30% לא צוינו "נסיבות מיוחדות", .במקרים א לו שיעור הכופר היה 14%-15% בארבעה מהם ו -33%-35% בשני מקרים .נוספים. .עולה כי בארבעה מקרים מתוך ה-50 ישנו פער שאינו מוסבר במסגרת הפרסום של עד .יותר מפי 2 מהשיעור המקסימאלי של מרבית התיקים אף לא בנימוק לקוני 99 ,. בנוסף .הועלה כי ועדת הכופר אינה מתבססת על עקרונות כתובים ומחייבים אלא על נורמה .שהשתרשה במהלך השנים. .מומלץ כי הרשות תקבע עקרונות לצורך הבניית שיקול הדעת בעת קביעת סכום הכופר .או שיעורו ביחס לחומרת העבירה ולסוג העבירה. .מנתוני הלוח עלה כי מתוך 97 הבקשות שנדחו בשנים2016 - 2020, ב-55 (כ-57% ) הוגשו .כתבי אישום לבתי המשפט. 21 תיקים אחרים נסגרו מחוסר ראיות (כ-22% ;)ב-12 תיקים .נוספים ( 12.4% )כתב האישום בוטל, לאחר מכן בוטלה ההחלטה שלא להגיש עסקת .כופר , והתיק אכן נסגר בכופר ; שבעה תיקים נמצאים בשלבי טיפול בפרקליטות; בשני .תיקים ציינה הרשות כי לא הוגש כתב אישום. .עלה כי בהיעדר בסיס נתונים ממוחשב, אין לרשות דרך ממוחשבת להמציא את הנתונים .האמורים, ולכן אי אפשר לדעת מה היקף התופעה של עסקאות כופר שבוטלו או שלא .שולמו באופן מלא או חלקי, ובכמה מהן הוגש כתב אישום כנגד הנישום. .לנוכח המשמעות הרבה שיש להליך הכופר כתחליף להליך ה פלילי והצורך להגביר את .השקיפות של ההליך ואת יעילותו, מומלץ כי רשות המיסים תפעל למחשוב הליך הכופר .באופן שיכלול את כל המידע הרלוונטי על עסקאות הכופר ובכלל זאת מידע על עסקאות .כופר שבוטלו. .עלה כי רשות המיסים אינה יכולה לאתר את שחיקת המס, או לחלופין, את תוספות .המס, בשלבי השומה השונים לאותו נישום, זאת הואיל ונתוני הרשות בנוגע לכל .שומה סופית כוללים רק את שלב השומה האחרון. כך לדוגמה, אי אפשר להשוות .בנוגע לשומה שיצאה לאחר שהוגש ערעור לבית המשפט, כהסכם מס בין הרשות .לנישום, בין סכום המס בשומה הסופית ובין סכומי המס שנקבעו בנוגע לה בכל .אחד משלבי השומה הקודמים. .מומלץ כי הרשות תנתח ברמה רוחבית את תשואת המס בכל אחד משלבי השומה .השונים ותאתר שלבים בהם תשואת המס נשחקת, דבר זה יאפשר לה לייעל את .עבודת המפקחים, יחידות השומה ומשרדי השומה. שילוב ניתוחים אלו עשוי לתרום .למיקוד טיפול השומה בכל אחד מסוגי התיקים ומיצוי פוטנציאל המס הגלום בהם. .מומלץ כי הרשות תגבש מודלים נפרדים כדוגמת מודלים לטיפול בעסקים לפי גודלם או .לפי סוגי הפעילות שלהם, תוך השלמת מהלכים פנים -ארגוניים תומכי שומה, ובכללם .שדרוג מערכות כריית המידע והידוק הקשר התפעולי בין אגפי המס. על פי הנחיות הרשות55, "תיקי המטה" נדרשים להוות 20% מכלל התיקים שהמשרדים .נדרשים לטפל בהם. עלה כי לרשות המיסים אין נתונים זמינים על תיקי המטה שטופלו .בפועל במשרדי השומה, ואין לה מידע זמין על המיד ה שהטיפול בתיקי מטה עמד ביעדים ; .על תשואת המס בתיקי המטה ביחס לתיקי השדה וכיו"ב. לרשות גם אין נתונים זמינים ע ל .תיקי השדה שנכללו בתוכנית העבודה ולא טופלו. .על פי נתוני משרד האוצר במרשתת, בשנים 2015 - 2019 הסתכם אומדן הטבות המס .במיסים ישירים בכ-240 ,מיליארד ש"ח, מהם הטבות המס לגורמי ייצור, חיסכון ושוק ההון .רווחה ופיזור אוכלוסייה והטבות למשפחה נאמדו בכ-203 מיליארד ש"ח (כ-85% מכלל .הטבות המס במיסים ישירים). סך הטבות המס לשנת 2019 הסתכם בכ-67 מיליארד ש"ח. .מנתוני הלוח עולה כי בשנת 2019 הסתכמה תוספת המס ב - 16,773 תיקי מס שערכו .משרדי השומה בכ- 14.78 מיליארדי ש"ח (ללא תיקים המוגדרים "אחרים"), וכי תיקי חברות .מהווים כ-37% מהתיקים שטופלו במשרדי השומה, אך תוספת המס בהם מהווה כ-66% .מסך תוספת המס. בעוד שתי קי העצמאים מהווים כ -38% מהתיקים שטופלו במשרדי .השומה, אך תוספת המס בהם מהווה רק 9% .מסך תוספת המס מנתוני התרשימים עולה כי 97% מהשומות אותןסגרה רשות המיסים מקורן בשומות על .פי הצהרת הנישום (45% ( ) ושומות בהסכם52% ). תוספת המס הממוצעת בשומות על פי .הצהרת נישום הייתה 1,186 ש"ח, ותוספת המס הממוצעת בשומה בהסכם בשלבים א' ו- .ב' הייתה 326,249 ש"ח ו- 473,265 ש"ח בהתאמה . תוספת המס הממוצעת הגבוהה ביותר .הייתה בשומות לאחר צו והסתכמה בכ-5.95 .מיליון ש"ח . ממצאי הפרק מעליםליקויים בתהליך הטיפול השומתי במשרדי השומה, הן בשל חוסר .בהנחיות של מטה הרשות, והן בשל אי-יישום הנחיות הרשות ודיני המס במשרדי השומה. .כך לדוגמה: (א) הרשות לא גיבשה מודלים נפרדים לטיפול בנישומים בהתאם לגודלם, .תחומי פעילותם ומאפייניהם. (ב) משרדי השומה אינם מטפלים במספר תיקי המטה .שהועמדו לטיפולם בהתאם להנחיות הרשות. (ג) הרשות לא בוחנת את הטלת קנס הגרעון .בכל השומות בהן נדרש להטיל קנס בהתאם לפקודה. (ד) הרשות לא העמידה לרשות .מפקחיה, כלים המציפים חשש להעלמת מס בסוגיות מורכבות, ואלו מטפלים בסוגיות מס .פשוטות שאינן מצריכות ידע והבנה מעמיקים ברזי הפקודה. (ה) בחלק ממשרדי הרשות .חלה ירידה בתוספת המס בשומה, אך, הרשות לא בחנה את תהליכי השומה בכלל .יחידותיה. (ו) הרשות לא הפעילה מודל שכר עידוד עדכני לכלל עובדיה ההולם את .הפיילוט שערכה עד לסוף שנת 2021 . מומלץ כי הרשות תפעל ליישום השיפורים הנדרשים .בטיפול השומתי במשרדי השומה לשם הגברת יעילות פעילותה. .מומלץ שרשות המיסים תשקול לפרסם מדי שנה את מספר החקירות הפליליות שב יצעה, .באילו ענפים כלכליים בוצעו ואת תוצאותיהן, וכן נתונים על היקף הגבייה בעקבות פעולות .אכיפה. .עוד מומלץ שמשרד האוצר והרשות יבצעו עבודת מטה ייעודית לבחינה והקצאה מתאימה .של תשומות כוח אדם וכלים טכנולוגיים לטיפול בתופעת הכלכלה השחורה. עלה כי בארה"ב ובאנגליה אי אפשר להשתמש בחלופת קנס להליך פלילי המתנהל בנוגע .לעבירות מס חמורות, וכי באנגליה שיעור הקנס קבוע מראש 90. .מומלץ כי לקראת חקיקת רפורמות מס תערוך הרשות כשגר ה בדיקה רוחבית של כלל .השלכות הרפורמה, לרבות על סיבוך מערכת המס, על עלויות הציות החלות על הנישום, .על העלויות הכרוכות בהתאמת המחשוב הנדרשת, על ההיערכות המינהלית הנדרשת .(למשל, הכנת טפסים נוספים ומחשובם). עוד מומלץ לרשות המיסים לשקול להקים ועדת קבע לבחינה סדורה של כל דיני המס, .התקנות, ההוראות, נוהלי הרישום, הדיווחים, הביצוע וכל הכרוך במערכת המס, זאת כדי .לקדם הליכים לפשט את מורכבות דיני המס ולהבהיר ם. מוצע כי נוכח הזמן שחלף ממועד רפורמת המס והבחינה הקודמת שעשו הגופים בנוגע .להגדרת התושבות, והפערים הקיימים במבחני התושבות השונים של משרדי ממשלה .ולצורך אחידות, שקיפות והוגנות, יבצעו רשות המיסים והמוסד לביטוח לאומי בחינה נוספת .של האחדת קריטריונים בעניינים מהותיים כמו מבחני התושבות, שכן הגדרות שונות אלו .עלולות להביא ליצירת פערים בין חבות המס של אזרחים במערכי המס השונים ובין .הזכויות הסוציאליות הניתנות בידי הביטוח הלאומי. .ממצאי הביקורת העלו כי הרפורמה בנוגע למיסוי פעילות 'תושבי ישראל' בחו"ל לא .הושלמה, ובכלים העומדים לרשותה - הרשות מתקשה לאתר את חייבי המס ולגבות את .מלוא המס אותו חייבים 'תושבי ישראל'. מומלץ כי הרשות תפעל להשל ים את תהליך הרפורמה בנוגע למיסוי פעילות 'תושבי .ישראל' בחו"ל. נוסף על כך, מומלץ כי הרשות תיזום, טרם גיבוש עמדתה והפצת מסקנותיה .למקבלי ההחלטות, פנייה אל הציבור בבקשה לקבל את עמדותיו בנוגע לנושאים שבתחום .המנדט שלה. זאת בשל השלכות הרוחב של הרפורמה במיסוי הכנסות מחו"ל, הנוגעת .למספר רב של סוגי הכנסות ו של סוגי נישומים (ובכללם למשל , מבצעי "רילוקיישן"; .נציגים של מוסדות ישראליים בחו"ל; י חידים בעלי הכנסות מחו"ל מנדל"ן או מפיננסים). .נמצא כי ישראל מדורגת במקום ה-17 בהיבט מס החברות, אך רק במקום ה-29 בהיבט .מס החל על יחידים. במע"ם ישראל מדורגת במקום ה-12 , ובמיסי נדל"ן ובמכסים ישראל .מדורגת במקום העשירי. מדידה זו נסמכת על שורה ארוכה של מדדי תפעול ושירות .המפורטים בדוח דירוג התחרותיות 11. . עוד נמצא כיבדוח דירוג התחרותיות צוינה חולשה של מערכת המס בישראל בכל הנוגע .למילוי טופסי דיווחים שנתיים של חברות: על פי תחשיב עורכי המחקר , הזמן הנדרש .בישראל למילוי טפסים אלו הוא בממוצע 110 שעות, הזמן הרב ביותר בכל 37 המדינות .ה- OECD , שהממוצע בהן הוא 44 .שעותדוח דירוג התחרותיות הצביע גם על חולשות .נוספות של מערכת המס בישראל ביחס למדינות ה- OECD , כך לדוגמה: מנתוני התרשים עולה כי בשנים 2019 - 2021 עמדו ההכנסות המיסים על כ- 1,170 מיליארד .ש"ח (נטו כ -993 מיליארד ש"ח), מה ן, 611 מיליארד ש"ח הכנסות ממיסים ישירים .(כ-52% ), בעוד שההכנסות ממיסים עקיפים עמדו בשנים אלו על 558 מיליארד ש"ח .(כ-48% ). החזרי המיסים עמדו בשנים אלו על כ-176 .מיליארד ש"ח .מנתוני הלוח עולה כי המרכיבים העיקריים בהכנסות ממיסים ישירים בשנים 2019 - 2021 . היו ניכוי מס הכנסה משכר בסך226 ( מיליארד ש"ח 36.9% ), מס הכנסה חברות בסך160 .( מיליארד ש"ח 26.1% ) וניכויי מסהכנסה שלא משכר בסך 94 ( מיליארד ש"ח 15.4% .) .מנתוני הלוח עולה כי חל גידול מתמיד במספר דוחות המס הנדרשים מחייבי הדיווח (ללא .דוחות להחזר מס) מ- 691,827 דוחות בשנת2012 ל- 1,185,349 דוחות בשנת2020 (המהווה .גידול של כ-71% ). כך לדוגמה חל גידול של כ- 130% בקרב השכירים , 75.5% בקרב .העצמאים ו- 44.3% .בקרב החברות .עלה כי קיימים פערים בין התפלגות חיובי השומה במשרדי מע"ם השונים, כך שב-13 .משרדים נגבים עד 2% (בכלאחד מהמשרדים) מסך החיובים לשנת 2019 ואילו ב -3 . משרדיםהוצאו באופן מצרפי כ -70% מסך החיוביםשהוצאו ע"י מע"ם לשנת 2019 . משכך, .פריסת המשרדים אינה משקפת את פוטנציאל הגבייה המיטבי. עלה כי רשות המיסים וגורמי האכיפה אינם מפרסמים באופן שוטף אומדני הפעילות בענפי .הכלכלה הלא חוקיים השונים. .כיוון שכך, אי אפשר לנתח את יעילות היקפי שיתופי הפעולה בין רשויות המס ובין גורמי .האכיפה האחרים בכל אחד ממוקדי הכלכלה השחורה. לדוגמה, אי אפשר לדעת מהו .ההיקף הכספי השנתי של שוק הסמים (כולל קנאביס לא חוקי) ועד כמה רשות המיסים, .אם בכלל, פועלת למסות את שוק זה. .מומלץ כי רשות המיסים ומשטרת ישראל ישתפו פעולה לצורך עריכת אומדנים בדבר .היקפי ההון השחור בישראל בתחומים ובענפי הפשיעה השונים ויפעלו לפרסמם באופן .שוטף. בחינה שוטפת עשויה לתרום לטיפול ממוקד, כזה שימקסם את גביית המס .והחילוטים מפעילויות כלכליות לא חוקיות. .כמו כן, רשות המיסים בישראל מפרסמת הודעות לעיתונות על חלק ממבצעי הביקורת .והאכיפה שלה, אך בשונה מארגונים מקבילים בעולם, דוגמת ה- IRS בארצות הברית וה- .HMRC ( Her Majesty's Revenue and Customs) בבריטניה, אי ן היא מפרסמת לציבור .סטטיסטיקה סדורה ובת -השוואה על היקפיה השנתיים של פעילות זו. כך לא ניתן .להתרשם ממידת היעילות של מבצעים אלו, וקיים קושי להשוות בין פעילות רשות המיסים .בישראל בתחומי האכיפה והגבייה לאלו של מקבילותיה בעולם. עלה כי ברשות אין כוח .אדם שמוקצה לטיפול שומתי בפשיעה חמורה לפי סיווג הפעילות הכלכלית הלא חוקית .כפי שפורט לעיל. כלכלה זו מצריכה טיפול משולב בסיוע גורמי אכיפה אחרים. .על מנת להקל את הנטל הבירוקרטי המוטל על האזרחים, להמשיך לשפר את השירות .לציבור , לחלק את הנטל המוטל על המשרדים באופן מידתי ולהשלים את מהלך שיוך .התיקים, מומלץ כי רשות המיסים תבחן את תחומי פעילות המשרדים לאור פיזור המשרדים .ותתאים את תחומי אחריותם ופעילותם לאופי הנישומים הפועלים בסמיכות אליהם, בלי .לפגוע בשירות הניתן בפריפריה. .מנתוני הלוח עולה כי באזור תל-אביב מרכז מתגוררים כ - 40.7% מהאוכלוסייה, המשכורת .הממוצעת באזור זה מסתכמת בכ - 13,000 ש"ח ברוטו (לא מתוקננת) ומתוכם 44% .משלמים מס הכנסה. תושבי אזור זה משלמים כ -61% מתשלומיהמס הישיר ברמה .הארצית. לעומתם, תושבי אזור "פריפריה" מהווים כ -31% מהאוכלוסייה והכנסתם .הממוצעת ברוטו עומדת על כ- 8,800 ש"ח, רק32% ,מהם מגיעים להכנסה החייבת במס .והם משלמים 17% מסך תשלומיהמס הישיר שברמה הארצית. מנתונים אלו עולה כי לאורך השנים 2012 - 2020, מספר מבקרי החשבונות עלה וירד .חליפות, וכי מספר מבקרי החשבונות בשנת 2020 כמעט זהה למספר המבקריםב-2013 .הגם שהיקף התמ"ג עלה מ-2013 ל-2020. עלה כי על אף הוראת תכ"ם משנת 2012 המחייבת את משרדי הממשלה לערוך סקרי .סיכונים בכל תחומי פעילויותיהם, הרשות ערכה סקר כזה לראשונה במחצית השנייה של .שנת 2018 , על פעילויותיה ותהליכי העבודה המרכזיים בה, באמצעות חברת ייעוץ. .מומלץ כי הרשות תקבע ותפרסם הנחיות כאמור בנוגע להפעלת קנס הגירעון במקרים .המתאימים ותפעל לפתח אמצעים ממוחשבים למדידת השימוש בסנקציה זו. .שדרוג מערכות כריית המידע של הרשות יאפשר גם ליישם מודל "דיווח הצהרתי" שלפיו .הרשות מבצעת בעצמה בצורה ממוחשבת הליך טרום שומה לכלל אוכלוסיית הנישומים - .מקבלת את נתוני ההכנסות של כל הנישומים מכל הגופים הרלוונטיים, מעבדת אותם, .מחשבת את סכום המס לתשלום או להחזר ושולחת את השומה לכאורה לנישום, והוא .אמור להוסיף עליה הכנסות נוספות, שאינן מופיעות במאגרי הרשות, להשיג עליה או .לאשרה. .מס ערך מוסף הוא הרכיב המרכזי בגביית מיסים עקיפים, וסך גבייתו נטו (בניכוי החזרי .מע"ם) היה כ-98 מיליארד ש"ח בשנת 2018 וכ-101 מיליארד ש"ח בשנת 2019 . סך תשואת .משרדי מע"ם בגין עבודת השומה הייתה כ -4.35 מיליארד ש"ח בשנת 2018 וכ-4.89 . מיליארד ש"ח בשנת 2019. כ - 4.4% וכ- 4.8% ,מסך גביית מע"ם בכל אחת מהשנים .בהתאמה. הועלה כי העובדים במשרדי מע"ם שצורפו לפיילוט לפי שיטת מודל התגמול החדש, קיבלו .ממועד צירופם לפיילוט ועד דצמבר 2021 פרמיה קבועה בשיעור מרבי ללא הלימה ליעדי .הנהלת הרשות ותוצאות עבודתם. כך לדוגמה, בין השנים 2016 - 2021 , העובדים במשרדי .מע"ם בפתח תקווה ובנתניה שצורפו למודל התגמול החדש בינואר 2016, קיבלו פרמיה .קבועה בשיעור מרבי של 25% במשך6 .שנים יצוין, כי בפקודת מס הכנסה אין התניה של תשלום המס או הסרת המחדל כתנאי .להסכמה להליך הכופר. עם זאת, תשלום המס מהווה שיקול בהסכמת הוועדה להטלת .כופר במס הכנסה ובמע"ם. .מומלץ כי הרשות תפתח מדד מחשובי למעקב אחר תיקי המטה , ובכלל זה אחר הכנסתם .לתוכנית העבודה, טיפול השומה בהם הלכה למעשה ותוצאות הטיפול בתיקים אלו. בדרך .זו, ניתן יהיה גם לבדוק את יעילות בחירת תיקי המטה. מתן הטבות מס בהיקף של כ-67 מיליארדי ש"ח נכון ל -2019 (כ-20% מסך גביית המס), .ללא בדיקה עיתית של הלימה בין יעדי המחוקק לבין ההטבות שנתנו, עלולה לפגוע .במועילות מערכת המס בכללותה. שהרי ביטולן או צמצומן של הטבות מס שראוי לבטל .או לצמצם, או המרתן בעדכון מדרגות המס או במענקים ישירים, עשויים להרחיב את בסיס .המס ובכך לתרום לחיזוק מערכת המס, להגדלת גביית המס וכפועל יוצא אף להפחתת .שיעור המס בשל הרחבת בסיס המס. .מומלץ כי משרד האוצר, ורשות המיסים בשיתוף פעולה עם המועצה הלאומית לכלכלה .ומשרד הכלכלה והתעשייה, יבצעו הערכה מפעם לפעם, של ההטבות השונות הניתנות .במסגרת דיני המס בישראל והחלופות האפשריות , ככל שיש כאלה, במטרה לבחון את .השפעת ההטבות במשך השנים על השגת יעדי הממשלה ברא ייה של התועלת לכלל .המשק ובהתאם יגבשו הצעות לשינוי מדיניות ככל שאלו נדרשים. .בסקר מופו 129 סיכונים, לרבות סיכוני רוחב. מהתפלגות הסיכונים עולה כי36 סיכונים .שורשיים הם ברמה גבוהה מאוד או קריטית. ניתוח רמת הבקרה מעלה כי 18 מתוך36 . הסיכוניםנשארים ברמה גבוהה מאוד או קריטית כסיכון שיורי, ומכאן אפשר להסיק כי יש .להכין תוכנית להפחתת סיכונים מהם ולקבוע לשם כך יעדי תפעול ולוחות זמנים ליישומם. .עלה כי הליך בחינת הצהרת הון נעשה באופן ידני וכי מסמך האפיון ל"הצהרת הון מקוונת" .הוכן בשנת 2015 אךלא הושלם. עוד עלה כי פיתוח המערכת נכלל משנת 2016 בתוכנית .העבודה של מערך השומה ושע"ם, אך לא מומש במהלך השנים . עלה כי נכון ליולי 2021 לא הסתיים הטיפול ב-100 תיקי מע"ם לשנים2013 - 2019 שסכום .המס בערערים אלו מסתכם בכ-1.73 .מיליארד ש"ח .מנתוני התרשים עולה כי מצבת מפקחי מס ההכנסה קטנה בכ- 20.6% בשנים2012 - 2020 , .וזאת, על אף שבאותן שנים, היה גידול של כ-71% בדוחות אותם נדרשו להגיש חייבי .הדיווח והצורך לטפל גם במאות אלפי דוחות להחזר מס שהגישו שכירים ששילמו מס .ביתר. .עוד עלה כי נכון לשנת 2020 ,825 אלפי דוחות, המהווים כ-70% מהדוחות שנדרשו להגיש .לרשות המיסים, הם של עצמאים אשר המס הנגבה מהם מהווה 6% מסך גביית המיסים .הישירים והעקיפים בשנה האמורה. .מומלץ כי רשות המיסים תבחן את העלייה בהיקף הדיווחים הנדרשים של המגזרים השונים .למול משאבי הפיקוח העומדים לרשותה ומועילותם לגביית המס בישראל. עוד מומלץ .לבחון היקף ופישוט הדיווחים הנדרש ממגזרים, כגון: עצמאים אשר תרומתם לסך גביית .המיסים נמוכה. .מנתוני הלוח עולה כי תוספת המס שנובעת מעריכת שומות במס הכנסה מסתכמת בכ- .13 מיליארד ש"ח בממוצע בשנה. עוד עולה מנתוני הרשות כי בכל שומה נסגרות בממוצע .שלוש שנות מס. .מנתוני הלוח עולה כי מספר "העובדים המשוקללים" ברשות המס בישראל גבוה ביחס .לגודל האוכלוסייה בהשוואה לממוצע בכלל המדינות בשנת 2019 , כלומר, כל עובד .ברשות המיסים מטפל בפחות אוכלוסייה. בנוסף, בין השנים 2018 - 2019 ישנה ירידה של .כ- 2.6% בגודל האוכלוסייה בה מטפל עובד רשות המיסים בישראל למול עלייה בממוצע .( 1.5% ( ) ובחציון 3.3% ) ביתר המדינות שנבדקו. כאמור, סך הכנסות המדינה ממיסים ישירים ועקיפים היו כ -310 מיליארד ש"ח בשנת .201917 . מכלל זה נגבה מס הכנסה בסך כ-55 מיליארד ש"ח נטו (ללא ניכויים ומיסוי .מקרקעין), ונגבה מע"ם בסך כ -101 מיליארד ש"ח. תוספת המס של משרדי השומה במס .הכנסה הייתה כ-13 מיליארד ש"ח בממוצע, ושיעורה היה כ-24% ממס ההכנסהשנגבה . .תוספת המס של משרדי מע"ם הייתה כ-4.9 ,מיליארד ש"חושיעורה היה כ-5% מהמע"ם .שנגבה. משכך, תוספת המס בשנת 2019 שנובעת מעריכת שומות במס הכנסה ומע"ם .הסתכמה בכ-18 מיליארד ש"ח ושיעורה 11.5% מסך גביית מס ההכנסה ומע"ם בשנה זו .(156 מיליארד ש"ח), וזאת למול גבייה כוללת מכלל מערכי המס בסך של310 מיליארד .ש"ח. סך הגבייה האוטומטית במס הכנסה ומע"ם היה בשנת 2019 כ-138 מיליארד ש"ח, .ושיעורו היה כ- 88.5% מתוך הגבייה ממיסים אלו18 . רשות המיסים של ארצות הברית בוחנת באופן שוטף את עבודתה ואף מפרסמת את .בדיקותיה לציבור הרחב ולמקבלי ההחלטות. למול זאת, משרד האוצר בישראל מפרסם .באופן שוטף רק את היקף גביית המס ואת מידת העמידה בתחזיות המס, ללא נתונים .הנוגעים לתפעול עבודת הרשות מול הנישום. אולם נתונים אלה אינם משקפים בהכרח .יעילות של מערכת המס הואיל ו- 88.5% מגביית מס הכנסה ומע"ם היא אוטומטית ולרוב .בדרך של ניכוי במקור, בלא מעורבות של רשות המס, ומושפעת בעיקר מנתונים מקרו- .כלכליים. .פיתוח מתודולוגיות ל מדידת ביצועים אפקטיבית ובניית בסיסי נתונים להערכת עלויות .מנהליות ועלויות ציות, ו הבאתם בצירוף נתוני ם משווים בין-לאומיים, יאפשרו למקבלי .ההחלטות לדון בהם מבעוד מועד בטרם השלמת הליך לחקיקת מס חדשה. בנוסף, .שקיפות כזו עשויה לתרום להגברת אמון הציבור באכיפה השוויונית ולהפחתת המוטיבציה .להתחמקות מתשלומי מס. .מומלץ כי הרשות תשקול לבצע מדידת ביצועים אפקטיבית ותבחן את האופן שעליה .להביא את ממצאיה לפני הציבור. עוד מומלץ כי הרשות תפעל לפתח מתודולוגיות ולבנות .בסיסי נתונים להערכת עלויות מ ינהליות ועלויות ציות, עלויות שהן חלק בלתי נפרד .ממדידת יעילות של מערכת מס. .מחד עולה כי בכמה מדדים נמוך דירוגה של רשות המיסים למול מדינות ה- OECD , דבר .המשפיע על יעילותה בגביית מיסים. כך לדוגמה: (א) שיעור קטן מעובדי הרשות מטפל .בעסקים גדולים - דירוג 29 מתוך38 מדינות ה - OECD . (ב) שיעור קטן מעובדי הרשות .המוקצים לביקורת או לגבייה ואכיפת חובות המס - דירוג 23 . (ג) שיעור גבוה של עלויות .הרשות ביחס לגביית המס שלה - דירוג 29. מאידך, עולה כי בכמה מדדים דירוגה של .רשות המיסים גבוה יחסית למול מדינות ה- OECD . כך לדוגמה, לפי נתוני 2016 - 2017 , היא .דורגה חמישית - מתוך מדינות ה- OECD שדיווחו בנושא- במספר הביקורות שהיא עורכת .על כל 100 .חברות פעילות .מנתוני הלוח עולה כי מספר "העובדים המשוקללים" ברשות המס בישראל הינו גבוה ביחס .למספר התושבים בגיל העבודה (האוכלוסייה הנמצאת בגיל העבודה) בהשוואה לממוצע .ולחציון ביתר המדינות שנסקרו. כך, לדוגמה, בשנת 2019 היה עובד רשות משוקלל לכל .622 תושבים בגיל העבודה, בעוד שביתר המדינות שנסקרו היההממוצע - עובד על כל .1,671 תושבים והחציון עמד על עובד לכל728 תושבים. יתר על כן, בין השנים2018 - .2019 גדל שיעורם בישראל, בעוד שבמדינות שנסקרו (הממוצע והחציון) קטן מספרם של .עובדי רשויות מס על כל תושב בגיל העבודה. .מנתונים נוספים שסיפקה הרשות, עולה כי בכלל אוכלוסיית חייבי ההגשה , ממוצע שיעור .דוחות המס שלא הוגשו לשנים 2017 - 2019 הוא כ-4% וכ-13% במוסדות הציבור. .מנתוני הלוח עולה כי כמחצית מעובדי הרשות הם עובדים ותיקים, שצברו ברבות השנים .ידע וניסיון, שיעור גבוה ביחס למקובל בעולם (בשנת 2019 היו כמחצית מעובדי הרשות .בעלי ותק של 20 שנה ויותר, בעוד שבשאר המדינות שנסקרו עמד על כ-40%). .מנתוני הלוח עולה כי שיעור עובדי הרשות העוסקים בעסקים גדולים נמוך מהשיעורים .המקובל ים בעולם. .מנתוני הלוח עולה כי בשנים 2016 - 2017 היהמספר הביקורות על יחידים בעלי עסק נמוך .מאוד ביחס לממוצע במדינות שנסקרו ודומה לחציון. .עולה כי ביחס למדינות שנסקרו, רשות המיסים בישראל, מקצה פחות תשומות ואמצעים .לפעילות הליבה - שומות, ביקורות ואכיפה, בהשוואה למדינות שנסקרו. כך, בשנת 2019 .היה שיעור העובדים המוקצים לפעולות שעניינן אכיפת גביית המס נמוך מהשיעורים .המקובלים בעולם, (7% בישראל לעומת 12% בממוצע). כמו כן, שיעור נמוך יותר מעובדי .הרשות מוקצים לביקורות בעסקים גדולים (ב-2019 - 1.2% מתוך כלל עובדי הרשות למול .ממוצע של 4.5% ב-50 מדינות שנבדקו). .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האוצר ולרשות המיסים לסקור את המקובל בעולם .ולבחון את ההבדלים הרלוונטיים בין המדינות וללמוד ככל הניתן לקחים ותובנות לגבי .השינויים הנדרשים ברשות המיסים לשם הגברת יעילותה. נתוני המחקר המפורטים, .המציגים את נתוני כל מדינה בנפרד, עשויים ללמד על מדינות שמאפייניהן הייחודיים ביחס .לנתון מסוים, עשויים להוות "סרגל" (" benchmark ,"), לרשות המס בישראל אם בשל דמיון .בהיקף האוכלוסייה, במבנה הדמוגרפי, במשקל סוגי המס השונים ביחס לתוצר המקומי .הגולמי וכיו"ב. .יעילותה ומועילותה של מערכת המס נקבעות על פי יעדיה: גביית מס אמת; אכיפה ראויה; .קידום השירות לציבור והפחתת בירוקרטיה ; מניעת הפליית מס; קידום יעדי מדיניות .חברתית ועוד. ליקויים במערכת המס משפיעים ישיר ות על כלל הציבור . .דיני המס בישראל הם מורכבים וכוללים הרבה הוראות חוק, תקנות ותקדימים. הדבר .מחדד את הצורך לבסס את כללי המס על עקרונות קצרים, חד- משמעיים וקלים ליישום .באופן שימעיט את הצורך בפרסום הנחיות מינהליות משלימות. כמו כן יש צורך לאחד את .אגפי המס מעבר לרמת המטה; לקדם תהליכי דיגיטציה, ובכללם ליצור תיק ביקורת .ממוחשב ושומות מקוצרות עבור עסקים קטנים יחסית; לקצר הליכי ערעור על שומות מס; .לקדם את האכיפה השיוויונית בין נישומים. .בנוגע לכלכלה השחורה, עלה כי אומדני הפעילות בענפי הכלכלה הלא חוקיים, אינם .מפורסמים באופן שוטף. מומלץ כי הרשות ומשטרת ישראל ישתפו פעולה לצורך ער יכת .אומדנים כאלו ובחינת הדרכים לטיפול ממוקד, זאת כדי למקסם את גביית המס ו את .החילוטים מפעילויות כלכליות לא חוקיות. .סכום המס השנוי במחלוקת שנידון בער רים בבתי המשפט הוא עשרות מיליארדי ש"ח. .נתון זה מחייב בחינה מחדש של יישום ההמלצות של ועדות מקצועיות אשר דנו לאורך .השנים בעומס עררי המס ובצורך לייחד שופטים ייעודיים לשם כך. .עוד מומלץ לרשות לערוך סקר סיכונים באופן עיתי ולהטמיע תהליך מובנה של ניהול .סיכונים בכל מערכי הרשות, ובכלל זה לקבוע בכל מערך את הגורמים האחראים לניהול .הסיכונים. .בדוח גם מובאים ממצאים על הטבות מס שניתנות לאורך השנים ללא בדיקה עיתית של .הלימה ליעדי המחוקק. מומלץ כי משרד האוצר, ורשות המיסים בשיתוף פעולה עם .המועצה הלאומית לכלכלה ומשרד הכלכלה והתעשייה, יבצעו הערכה מפעם ל פעם, של .ההטבות השונות הניתנות במסגרת דיני המס בישראל ו החלופות אפשריות, ככל שיש .כאלה, במטרה לבחון את השפעת ההטבות במשך השנים על השגת יעדי הממשלה .בראייה של התועלת לכלל המשק ובהתאם יגבשו הצעות לשינוי מדיניות ככל שאלו .נדרשים. .עוד מומלץ לרשות המיסים לשקול להקים ועדת קבע לבחינה סדורה של כל דיני המס, .התקנות, ההוראות, נוהלי הרישום, הדיווחים, הביצוע וכל הכרוך במערכת המס, זאת כדי .לקדם הליכים לפשט את מורכבות דיני המס ולהבהיר ם. ועדה מעין זו, ככל שתכלול נציגים .ממשרדי הממשלה הרלוונטיים לנושאים הנידונים, עשויה לסייע ליצור מדיניות מס אשר .תשתלב בכלל יעדי הממשלה בנושאים החברתיים -הכלכליים . הועלה כי מעבר למהלך מיפוי הסיכונים האמור לעיל, לא בוצע ברשות מהלך המשך .לביטול או להפחתת הסיכונים. עוד עלה כי מאז שנת 2018 , לא ביצעה הרשות סקר .סיכונים מעודכן. .משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות לערוך סקר סיכונים באופן עיתי ולהטמיע תהליך .מובנה של ניהול סיכונים בכל מערכי הרשות, ובכלל זה לקבוע בכל מערך את הגורמים .האחראים לניהול הסיכונים. גורמים אלו יופקדו על איסוף ודיווח של מידע באמצעות כלי .ניהול ובקרה מתאימים, ובכלל זה מאגרי מידע, לצורך בקרה שוטפת ובחינת העמידה .במגבלות הסיכונים התפעוליים שתקבע הנהלת הרשות. .עלה כי במועד סיום הביקורת, תיקי הנישומים מנוהלים בצורה ידנית. תהליך הפיתוח של .מערכת תיק ביקורת ממוחשב במס הכנסה החל ב - 1.1.19. נכון לחודש ינואר2022 הושלם .פיתוח של כ-64% מהפרויקט ותאריך השלמתו נדחה ליוני2023 . עלה כי בהליך השומה המתבצע ברשות המיסים, מטה הרשות אינו מבצע בדיקות של .היקף קנסות הגירעון בהשוואה להיקף הגירעונות ואינו בוחן את הסיבות שבגינן לא הוטלו .הקנסות באותם מקרים שבהם התקיימו התנאים להטלת קנס גירעון . .כן עלה כי רשות המיסים לא קבעה הנחיות למפקחי המס ולכלל המייצגים והנישומים .באילו מקרים תיחשב התנהלות הנישום כזאת העולה לכדי התרשלות. .מנתוני הטבלה עולה כי בחלק מהמשרדים ( 4 מתוך7 ) נרשמה עלייהניכר ת בתוספת המס .שנאמדה בכ-1.4 מיליארד ש"ח בהשוואה בין שנת 2015 לשנת 2021 ,אולם במשרדים .ירושלים 1 ,תל אביב 4 וכפר סבא חלה ירידה בתוספת המס שנאמדה ב-512 מיליון ש"ח. .סה"כ הסתכמה תוספת המס ב-7 משרדים אלו בכ-904 מיליון ש"ח המהווים גידול של כ- .19.7% בין השנים 2015 - 2021 .עם זאת, יובהר כי הליכי העבודה בשומה אינם הגורם .היחיד שהשתנה בין השנים, ויתכן שחלק מהגידול נעוץ בסיבות אחרות, כמו גידול בתוצר .הלאומי הגולמי 57. .מומלץ כי ככלל ועדת הכופר תפרסם לציבור את מכלול שיקוליה למעט במקרים חריגים. .ממצאי הביקורת מעלים כי בישראל אין גורם ממשלתי המוגדר לביצוע עבודת מטה סדורה .לקראת חקיקת רפורמות מס שתכלול, בין היתר , את השלכות הרפורמה על סיבוך מערכת .המס, על עלויות הציות החלות על הנישום, על העלויות של ההתאמות הנדרשות במחשוב .ועל ההיערכות המנהלית הנדרשת (למשל , הכנת טפסים נוספים ומחשובם). .עוד מעלים ממצאי הביקורת כי לא בוצעו ארגון, כינוס ופישוט של דיני המס, לרבות .התאמתם למציאות הנוכחית (קודיפיקציה) למ רות: (א) השינויים המרחיבים שנעשו .ברפורמות בדיני המס בשנים האחרונות; (ב) מורכבותם של דיני המס; (ג) ריבוי החלטות .מקדמיות, הנחיות וחוזרים; (ד) שינויים בדיני מס של מדינות אחרות המשפיעים על דיני .המס בישראל; (ה) חוסר בהירות הקיימת גם בנושאים שהוסדרו בעבר בחקיקה, בפסיקה .ובעמדת הרשות, עליהם הצביעה גם החטיבה המקצועית ברשות. חוסר בהירות זה מגביר .את החיכוך של האזרח למול רשות המיסים ומגביר את הנטל הבירוקרטי המוטל עליו.
.כדי לשנות מן היסוד את המצב הנוכחי, שבו דיני המס הולכים ומסתבכים עם השנים, .מומלץ כי רשות המיסים תשקול לשנות את אופן הגיבוש של כללי המס - לבסס את פקודת .המס על עקרונות קצרים, חד-משמעיים וקלים ליישום באופן שיפחית את הצורך בפרסום .הנחיות מינהליות משלימות.