המועצה להשכלה גבוהה . פיקוח ות_ת על העסקת הסגל האקדמי הבכיר ומורים מן החוץ_ משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ת שמצב שבו חלק מהסגל הבכיר אינו ממלא את מכסת שעות ההוראה המחייבת פוגם בחישוב היחס סגל-סטודנט במודל התקצוב החדש (ראו להלן - דיווח המוסדות לוות"ת על מספר חברי הסגל האקדמי הבכיר), שבאמצעותו מקבל המוסד תקציב עבור מרכיב ההוראה, והמשמעות היא תקצוב יתר של המוסדות. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטאות, ובמיוחד לאוניברסיטת בן גוריון ולאוניברסיטה העברית שנבדקו - כי הצורך בשמירה על החופש האקדמי ועל האיזון בין הכמות והאיכות המחקרית לבין כמות שעות העבודה, אינו מייתר את חובתן להקפיד על כללי מינהל תקין. מאחר שמדובר גם בשיקול כלכלי כבד משקל, אשר לו השלכות על איתנותן הכספית של האוניברסיטאות, היה על הוועד המנהל של כל מוסד לדון ולאשר הוצאות אלה. משקבעה המל"ג כי עניינים אלה יידונו בוועד המנהל, חובה לקיים את הנחיותיה ואין מקום לטענה בדבר התערבות בחופש האקדמי. משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג כי היעדרן של הנחיות העסקה ברורות לחברי הסגל הבכיר באוניברסיטאות מחד גיסא, ומתן חופש ניהולי מאידך גיסא, הביאו לכך שהאוניברסיטאות פעלו ללא מסגרת שעות הוראה מינימלית מחייבת. מן הראוי שהמל"ג תקבע הנחיות העסקה ברורות וחד -משמעיות לאוניברסיטאות, בכל הקשור לחובת ההוראה של הסגל הבכיר תוך שמירה על האיזון הראוי בין קידום המחקר במוסד ות ובין צ ורכי ההוראה של הם. ראוי גם ש וות"ת תדרוש מהאוניברסיטאות לקבוע את ההנחיות בתקנון שלהן או בנוהל מתאים, וכי תקיים בקרה על קיומן. נמצא כי בדוחות מאגר נתוני הסגל שהגישו כלל המוסדות לוות"ת בשנת הלימודים התשע"ג, הועסקו 20 איש במעמד של חבר סגל בכיר ביותר ממוסד אקדמי אחד, בהיקף העסקה כולל החורג מ - 100% , וזאת בניגוד להנחיות ההעסקה של המל"ג, שלפיהן מעבר ל- 100% משרה יש להעסיקםכמורים מן החוץ. יודגש כי העסק ה כזו משמעותה דיווח של שני המוסדות לוות"ת על אותו חבר סגל כחלק מהסגל האקדמי של כל אחד מהם, והיא מגדילה, בסופו של דבר, את תקציבם של שני המוסדות. נמצא כי ות"ת אמנם העירה למוסדות על החריגה מההנחיות, אולם היא לא מנעה מצב זה ותקצבה את שני המוסדות כאילו היה מדובר בשני אנשי סגל שונים. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטת בן גוריון, כי מאחר שצומצמו היקפי המשרות של הסגל הבכיר נדרש להעסיק במקומם אנשי סגל אחרים למילוי השעות, דבר שבהכרח מוביל לגידול במיליוני שקלים בשנה בהוצאות האוניברסיטה, ולכן היה עליה להביא את הנושא לאישור הוועד המנהל. כמו כן, על אוניברסיטת בן גוריון, כמו גם יתר המוסדות, להקפיד כי בעלי התפקידים במוסד לא יקבלו החלטות אשר נוגעות להם באופן אישי. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה העברית כי בהיעדר הנחיות מהמל"ג לגבי שעות ההוראה של חברי הסגל הבכיר, היא אפשרה לכל ד יקן להחליט בעצמו משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג כי עליה לתקן את ההנחיות שנקבעו לתנאי העסקת מורים מן החוץ, לוודא שהן ברורות ומלאות ולעמוד על יישומן. ראוי גם כי ות"ת תבדוק באופן מדגמי פירוט של חוזי העסקה, כתבי מינוי ותלושי שכר, על מנת לוודא שההנחיות מיושמות כנדרש. בשנת הלימודים התשע"ד היו במכון לב 106.9 ,משרות של חברי סגל אקדמי בכיר אשר מתוכן 44.8 משרות היו של סגל הוראה במינוי מיוחד וסגל הוראה חדש. אף שחברי סגל אלה לא קיבלו אישור של ועדת המינויים המוסדית, כנדרש בהנחיות ההעסקה של מל"ג, הם הובאו במניין חישוב היס"ס. בשל כך גדל מרכיב ההוראה של מכון לב בצורה משמעותית - בכ- 25% - והמכון תוקצב ביתר של כ-13 מיליון ש"ח בשנה זו26 . משרד מבקר המדינה מעיר לנשיא ולרקטור של מכון לב כי הליך המינוי של חבר סגל הנו מורכב ודורש בחינה מע מיקה של המועמד, פרסומיו האקדמיים ומידת התאמתו לסגל הקיים במוסד. לכן, על הנהלת מכון לב לוודא שקבלה של חברי סגל חדשים נעשית רק לאחר אישור ועדת המינויים המוסדית בהתאם לדרישות המל"ג. מכללת ספיר לא המציאה תיעוד המאשר את טענתה בדבר פעילות ועדת המינויים, לרבות הרכבה ודיוניה, ואף לא נמצא תיעוד לתקנון אקדמי במכללה. משרד מבקר המדינה מעיר למכללת ספיר, כי חשיבות הפרוטוקולים בתהליך רגיש ומשמעותי כמו מינויי ם של חברי סגל בכיר מחייבת אותה להקפיד על תיעוד הדיונים ו על ניהול הפרוטוקולים ושמירתם, כך שימולא עקרון השקיפות בהחלטות ותתאפשר בקרה על יישומן. על ות"ת לוודא כי הסכם ההעסקה בין המכללה למורה הנו הסכם ברור ומפורט. בהקשר זה משרד מבקר המדינה מוצא לנכון לשבח את מכללת תל-חי בכל הנוגע להעסקת המורים מן החוץ - נמצא כי המכללה מקפידה על מילוי הנחיותיה של המל"ג. עוד נמצא כי הסכם ההעסקה אשר נחתם בין המורים למכללה מספק הסבר ברור ביותר לדרך שבה מחושב שכרו של המורה, מפרט את זכויותיו של המורה על פי חוק ומשקף את הנחיות המל"ג בנושאים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שוות"ת תבחן את הפערים בתנאי שכרם של המורים מן החוץ במכללות לעומת האוניברסיטאות, ותבדוק את הדרכים שיבטיחו העסקת מורים איכותיים הן במכללות והן באוניברסיטאות. נמצאו מקרים רבים נוספים של נתונים חסרים או לא נכונים, אשר פגמו ביכולתה של ות"ת לנהל בקרה נאותה על התנהלות המוסדות. כמו למשל, היכולת להשוות בין הנחיותיה בנוגע להעסקת הסגל הבכיר לבין מספרם של אלו המלמדים בפועל בכל תכנית לימודים. על ות"ת מוטלת החובה לוודא שהנתונים שמעבירים לה המוסדות הם שלמים ואמינים וכי ניתן לשייכם לסמסטר או לשנה הנכונים. משרד מבקר המדינה מעיר לו ות"ת כי מאחר שדיווחי המוסדות הם התשתית העובדתית שעל בסיסה, בין השאר, נקבע תקצובם, עליה לוודא כי הנהלים הפנימיים של המכללות בכל הנוגע למינוי סגל בכיר עולים בקנה אחד עם הנחיותיה ועם החלטות המל"ג, ואף להסדיר את מנגנוני הבקרה ו הפיקוח שלה על הדיווחים ועל אמינותם. כמו כן, על ות"ת לבחון את האפשרויות העומדות לפניה לטיפול בכספים ששולמו ביתר. משרד מבקר המדינה מעיר למכללת ספיר, כי בשל מספרם הרב של מורים מן החוץ המלמדים בה ומהווים את עמוד השדרה של סגל ההוראה, נדרש נוהל שיסדיר את קליטתם על פי קריטריונים ברורים וגלויים. נוהל כזה יתייחס, בין השאר, לניסיונם המקצועי או לניסיונם בהוראה ויוודא כי יש להם הכשרה להוראה במכללה. עוד עלה כי על אף שדיווחי המכללות לוות"ת (דוח מאגר נתוני הסגל) מאפשרים לה קבלת מידע מדויק על משך ההעסקה של כל עובד במוסד ועל היקף העסקתו, ות"ת טרם ערכה בדיקה בנושא זה ולא עיבדה את המידע כדי לגלות העסקות חריגות. משרד מבקר המדינה מעיר ל וות"ת כי עליה לוודא שתוקפם של חוזי ההעסקה של המורים יהיה בהתאם לתקופה הנדרשת מהם למילוי הדרישות האקדמיות של המכללות השונות, וכי שכרם ישולם להם בצורה שתשקף את היקף העסקתם האמתי. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר מערכת ממוחשבת זמינה ואמינה נפגע ת יכולת הבקרה של ות"ת על הנתונים המדווחים לה. יודגש כי בקרה רופפת ולא אמינה עלולה ליצור תמריץ שלילי בקרב המוסדות, ולגרום להם לזלזל בחובת הדיווח המדויק. לדעת משרד מבקר המדינה, הממצאים שהועלו בנוגע למכון בחולון מחייבים את ות"ת לבצע בדיקה מעמיקה ורוחבית בכל הקשור להתנהלות ו. משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ת כי הפתרון שמוצע במסלול סגל עמית יעיל רק עבור אלה המועסקים לפיו, וכי מצבם של המועסקים במסלול מורים מן החוץ לא השתפר כתוצאה משינוי זה. יתרה מכך, לאור השונות הרבה בשכרם של המורים במכללות, הנובעת מחישוב תקופת המינוי והשכר, העסקה במסלול של סגל עמית - כדאית עבור מורים במכללות מסוימות וכדאית פחות עבור אחרים. במקרים שנבדקו במכון בחולון נמצאו מורים בעלי תואר ראשון שזו עבודתם היחידה, ולא נמצאה שום אסמכתא או חוות דעת בתיקיהם המצביעות על מומחיותם. מכללת ספיר : משרד מבקר המדינה העלה כי במכללה מועסקים 48 מורים מן החוץ כבר למעלה מ-10 שנים, ועוד187 מורים מועסקים בתקופה של10-6 .שנים משרד מבקר המדינה העלה כי על פי דוחות מאגר נתוני הסגל של כלל המכללות לשנת הלימודים התשע"ג, 224 מומחים הועסקו כמורים בהיקף משרה העולה על 12 ש"ש ועוד כ- 1,220 מומחים הועסקו כמורים בהיקף משרה שנע בין 7 ל-12 ש"ש. נמצא כי המכללות לא קיבלו את אישורה של יחידת השכר בוות"ת להעסקת מומחים מעבר למשרה מלאה (מעל 12 ש"ש) ולא דיווחו לה על המומחים המועסקים מעבר ל-6 ש"ש36 ,וזאת בניגוד להנחיותיה; עוד נמצא כי ות"ת העירה למכללות רק על חריגות בהעסקת מורים אשר היו גבוהות מ-18 ש"ש (שווה ערך ל- 150% משרה של חבר סגל במכללה), דבר הנוגד את הנחיות ההעסקה של מל"ג. משרד מבקר המדינה חוזר ומעיר כי על ות"ת לעמוד ביתר תוקף על קיומם של הכללים וה הנחיות לפעילות ם של המוסדות השונים, במיוחד אלה שיש להם השלכות תקציביות, ולפקח על התנהלות המוסדות בהתאם לכללים הללו. יצוין כי מבקר המדינה כבר קבע בעבר23 כי "ות"ת לא ניצלה את סמכויותיה ואת מעמדה כגורם המתקצב את המוסדות להשכלה גבוהה ומפקח עליהם". לדעת משרד מבקר המדינה, מציאות שבה חלק מן המוסדות מתעלמים ממכתבי ם של ות"ת על החריגות, וות"ת לא מטפלת בתשובות שקיבלה, משקפת את חולשת הבקרה שוות"ת מפעילה כלפי המוסדות האקדמיים ואת העובדה שהנחיותיה לא נאכפות, ומכאן שאי אפשר לוודא את קיומו של מינהל תקין במוסדות האקדמיים. על ות"ת לגבש מתכונת פעולה לחיזוק מעמדה, לשכלל כלים שבאמצעותם תוכל לממש כהלכה את תפקידה ולאכוף את הנחיותיה כגורם המפקח והמבקר, לרבות קביעת סנקציות כלכליות במקרים מתאימים בעקבות הפרתן. בדיווחי אוניברסיטת בן גוריון לשנים התשע"א-התשע"ג נכללו בסך הכול תשעה חברי סגל בכיר ששהו בשבתון פטמ"ה, ובכל זאת דווחו כחלק ממצבת הסגל הבכיר. דיווח זה הוריד את היס"ס, ולפי חישובים שערך משרד מבקר המדינה הוא תרם להגדלת מרכיב ההוראה של האוניברסיטה על פי מודל התקצוב החדש בסכום כולל של כ-3.2 מיליוןש"ח בתקופה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהמוסדות קובעים את שעות ההוראה של חברי הסגל לשנת לימודים מלאה, ובמקרים מסוימים אפילו לתקופה של שנתיים, על ות"ת לדרוש מהמוסדות להגיש לה את מלוא הנתונים השנתיים ולגבש את מסקנותיה על בסיס בחינתם כמקשה אחת, הן לגבי מילוי מכסת שעות ההוראה והן לגבי חריגות מהיקף ההעסקה של חברי הסגל. משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ת, כי מהסתמכות על נתוני סמסטר אחד אי אפשר להסיק מסקנות ולהעיר הערות על כל השנה. לכן ראוי כי בקרותיה יסתמכו על דיווחי המוסדות לשנה אקדמית שלמה. משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ת כי לבקרה שהיא מפעילה על חריגות בהעסקתו של הסגל הבכיר חשיבות עליונה בשמירה על מינהל תקין ועל ניצול יעיל של התקציבים. עליה לוודא שהכלים שעומדים לרשותה לצורך הפעלת הבקרה הנם אמינים ויעילים. כמו כן, עליה לתקן את הליקוי הטכני במערכת הממוחשבת שלה, שלא מאפשר קבלת דיווח אמין על שעות ההוראה. על ות"ת להקפיד שבדיקת החריגות במוסדות תקבל עדיפות ראויה בין המשימות המוטלות עליה, וכי הבדיקה ת יעשה כל שנה, על בסיס דיווחים שנתיים ולא סמסטריאליים. משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ת כי אף שיש בידיה דיווחים המאפשרים לה להצליב נתונים ולהפעיל בקרה הולמת, היא לא עושה כן, ולמעשה היא לא בודקת את הדיווחים גם בכל דרך אחרת. על שעות ההוראה של חברי הפקולטה שלו - מדיניות אשר לא אושרה על ידי המוסדות המנהלים (הסנאט והוועד המנהל) שלה. זאת ועוד, הסבריה בנוגע לחברי הסגל הבכיר שלא מילאו את מכסת שעות ההוראה שלהם אינם עולים בקנה אחד עם המדיניות שהיא קבעה לגבי חובת ההוראה החלה עליהם. נמצא גם כי בדוחות ממוצעי שכר ינואר לשנות הלימודים התשע"א-התשע"ד (המדווחים לוות"ת ו משמשים כאמור לחי שוב היס"ס), כלל המכון בחולון במצבת כוח האדם שלו בין 20 ל-30 חברי סגל זוטר, חברי סגל בכיר שהיו בשנת שבתון וחברי סגל בכיר אשר הועסקו בחוזה העסקה אישי, וזאת בניגוד להנחיות ההעסקה של המל"ג. בעשותו כן גרם המכון להגדלת התקציב שהועבר אליו בשנים אלה בגין מרכיב ההוראה, בסכום כולל של כ -30 מיליון ש"ח. עולה מכך חשש, שבשל כך שהדיווחים של המכון לוות"ת לא היו אמינים, הוא זכה לתקצוב יתר שלא הגיע לו. משרד מבקר המדינה מעיר ל וות"ת כי הליקויים שנמצא ו בדיווחי המכון בחולון משקפים באופן חד וברור את חובתה להפעיל מנגנוני בקרה על דיווחי המוסדות. דיווחים לא אמינים עלולים לזכות את המוסדות בתקציבי יתר שלא מגיעים להם, על חשבון משימות אחרות שעל ות"ת לתקצב. משרד מבקר המדינה מעיר עוד לוות"ת, כי עליה לבחון את האפשרויות העומדות בפניה לטיפול בכספים ששולמו ביתר. בפועל נמצאו חריגות ניכרות בהיקף שעות ההעסקה של חברי הסגל הבכיר, ומתברר שרבים מהם אינם ממלאים אותן כנדרש, לכן נדרשת השלמה של שעות ההוראה החסרות הנעשית באמצעות העסקת אנשי סגל נוספים, לא פעם כמורים מן החוץ, ותקציב נוסף. מצב דברים זה גורם לחוסר יעילות ולבזבוז כספי ציבור; ות"ת ידעה עליו אך לא נקטה צעדים למניעתו. על ות"ת להקפיד לדרוש מהמוסדות לתקן את החריגות שהתגלו אצלם ולשקול להפעיל אמצעי אכיפה, לרבות סנקציות כלכליות כלפי המוסדות שמתעלמים מהנחיותיה. לסגל האקדמי במוסדות להשכלה גבוהה תפקיד מרכזי בהכשרת כוח אדם איכותי ומתקדם לפיתוח הכלכלה, המחקר המדעי ולמוביליות החברתית במדינת ישראל. התגלו גם ליקויים רבים בהתנהלות המכללות בנוגע לתהליך מינוי חברי הסגל הבכיר, אשר נעשה ללא הליך מוסדר הכולל אמות מידה של איכות ומצוינות ואינו מבטא שקיפות, הוגנות ושוויון הזדמנויות בבחירה. על כן מוטלות על המל"ג ועל ות"ת החובה והאחריות לטפל ביעילות, בהוגנות ובשוויוניות בסגל האקדמי, במיוחד בכל הקשור למינויו של דור צעיר וסגל עתידי מוכשר במוסדות להשכלה גבוהה. הנתונים מצביעים על היקף העסקה ניכר של מורים מן החוץ במכללות, וכי בשנת 2012 הם היוו יותר מ- 40% מכלל משרות ההוראה במכללות המתוקצבות. דוח זה מצביע על ליקויים רבים בתקופת העסקתם במעמד זה ובדרכי מינוים. על ות"ת למלא את תפקידה כגוף המפקח והמבקר על מערכת ההשכלה הגבוהה, על מנת להבטיח מינהל תקין ולמנוע את החריגות שעלו בדוח זה. על מנת לשפר את הפעלת סמכותה עליה להבטיח שיהיה ב ידיה בסיס נתונים שלם, אמין וזמין על הסגל האקדמי במוסדות, אשר יאפשר לה להפעיל בקרה ראויה ולקבל החלטות בצורה אחראית ומושכלת. .מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל תלויה בראש ובראשונה באיכות המקצועית של הסגל האקדמי שלה; הקפאת התקציבים בשנים 2010 -2000 והורדת שכר הלימוד לסטודנטים יצרו מצוקה תקציבית שהביאה לצמצום היקף הסגל האקדמי הבכיר הקבוע. לכן חשוב לוודא שחברי הסגל הבכיר ממלאים אחר חובת שעות ההוראה שלהם ושהמוסדות להשכלה הגבוהה ממצים את המשאבים העומדים לרשותם. ב-14 מתוך 15 תיקי המורים שנבדקו חרגה תקופת ההעסקה מהרף העליון שקבעה המל"ג - שנה אחת - כאשר במקרים מסוימים היא אף הגיעה ל-15 שנים. יתרה מכך, חלק מהמורים מועסקים זה כמה שנים במשרות מלאות של 12 ש"ש. הצלבת הנתונים שעשה משרד מבקר המדינה העלתה למשל פער של כ -23 משרות בין דוח ממוצעי שכר ינואר לבין דוח מאגר נתוני הסגל שהגיש לוות"ת מכון לב בשנת 2013 . מדובר בפער בשיע ור של יותר מ - 20% במשרות המדווחות של חברי הסגל הבכיר במכון לב. נתון זה דורש בהכרח בדיקה יסודית של דיווחיו. משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ת כי עליה לפעול ליצירת מסד נתונים אחוד ומעודכן של חברי הסגל הבכיר ולבחון את הדיווחים העתיים של המוסדות מול מסד נתונים זה. נתונים אמינים וזמינים יאפשרו להפיק דוחות מנהלים לסוגיהם ולחשוף את המקרים החריגים והשגויים. על ות"ת לפעול לכך שהליקויים שהתגלו במערכת הדיווח שלה יתוקנו בטרם יתוקצבו המוסדות עבור שנת הלימודים הבאה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מל"ג לפרסם בהקדם הנחיות למכללות השונ ות לגבי הליך המינוי של מורים מן החוץ. על המכללות השונות לקבוע הליך מינוי הכולל אמות מידה לבחירה, ולוודא שההליך לבחירת המועמדים ייעשה בשקיפות, בהוגנות ומתוך שוויון הזדמנויות. משרד מבקר המדינה העלה כי החלטות האוניברסיטאות על היקף שעות ההוראה של חברי הסגל הבכיר לא הועברו לידי ות"ת, וממילא היא אינה מתייחסת לשונות הקיימת בין האוניברסיטאות בחובות הוראה אלו. משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג, כי לאחר שקבעה בהנחיותיה לאוניברסיטאות16 כי על הוועד המנהל לקבוע את תנאי העבודה והשכר של העובדים וכי החלטות בעלות משמעות כספית יובאו לאישורו, היא לא בדקה שההנחיות אכן מיושמות. בפועל, ות"ת מחשבת את שעות החוסר ומתעלמת מהנחיות ההעסקה של המל"ג, המחייבות אישור של הוועד המנהל להיקפי המשרות המצומצמים (ראו להלן בפרק זה - אוניברסיטת בן גוריון והאוניברסיטה העברית).
כאמור, בפועל חלק מהמורים מועסקים במכללות במשך שנים רבות בהיקף משרה גבוה, ורובם אינם מועסקים במוסדות אחרים. קבלתם להוראה נעשתה ללא הליך מוסדר, הכולל אמות מידה לבחירה ומבטא הוגנות, שקיפות ושוויון הזדמנויות בבחירה.