משרד המשפטים . הפיקוח על הקדשות יהודיים דתיים - משרד המשפטים איושן של שתי המשרות שאושרו לאחרונה אמור להניע תהליך לתיקון המצב ולשיפורו. לדעת משרד מבקר המדינה על ההנהלה ועל המשרד לפעול לאלתר ליישום הפיילוט שעליו הוסכם, ולפעול לכך שכבר בזמן הקרוב יוחל בביצוע הפיקוח הנדרש על ההקדשות הדתיים. על שרת המשפטים ועל הרב הראשי, יחד עם ההנהלה, לוודא את תיקון הליקויים שהועלו בתחום חשוב זה. משרד מבקר המדינה העלה כי זה כעשר שנים ההנהלה אינה נוקטת פעולות יזומות נוספות לאיתור נכסים לא ידועים של הקדשות. להלן דוגמה: בשנת 2001 נמסר לבית הדין הרבני האזורי בטבריה כי קיימת אפשרות שנכסים רבים של הקדשות שונים, שהיו בעיר, נמכרו והופקעו וכי אף נבנו על קרקעות ההקדש בתי מלון. למרות המידע האמור לא נעשו על ידי ההנהלה פעולות לבדיקתו. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלה כי עליה לבחון את נושא איתור הקדשות שאינם ידועים, ובכלל זה עליה לבדוק מהן הדרכים היעילות והממצות לאתרם, ובהתאם לכך ליזום פעולות לאיתורם. במהלך הביקורת, באפריל 2013 , אישרה נש"ם את שתי המשרות לתקופת ניסיון בת שנתיים והודעה בגינן פורסמה לציבור. ואולם עד ינואר 2014 טרם אוישו המשרות. העובדה שקיימת מחלוקת בין משרד המשפטים להנהלת בתי הדין הרבניים הביאה לפגיעה כוללת במנגנוני הניהול והפי קוח על תחום ההקדשות הדתיים. אף שהקשיים בהסדרת הפיקוח על ההקדשות היו ידועים כבר שנים רבות, חל עיכוב ניכר בהתמודדות עמם. כך, במשך שנים רבות, לא היה מפקח שיבטיח את מימוש מטרות ההקדשות ואת ניהולם התקין של הנכסים. לדעת משרד מבקר המדינה מדובר בחסר מהותי הפוגע קשות במילוי משימות הפיקוח והבקרה על ההקדשות הדתיים. )(ב משרד מבקר המדינה שב ובדק את טיבו של מאגר הנתונים של ההקדשות הדתיים ואת רמת עדכונו והעלה כי גם שמונה שנים לאחר הקמת המאגר, לא עודכן כלל המידע הנמצא בו, אף שבמהלך השנים התקיימו דיונים בבתי הדין והתקבלו החלטות בדבר הקדשות הרשומים בו. להלן הממצאים: (1) במאגר הממוחשב רשומים נכסים רבים שאי-אפשר לאתרם, כיוון שכתובתם שגויה או שאינה מלאה או מפני שלא צוינו מספרי הגוש והחלקה של הנכסים. בחלק מהמקרים נמצא בתיקי בית הדין מידע מלא על הנכס, אולם הוא לא עודכן במאגר. (2) במאגר חסרים עדיין שמות רבים של נאמנים להקדשות, ולגבי עשרות הקדשות עדיין רשומים נאמנים שהם חברה פרטית, שכבר לפני יותר מעשור חדלה מלפעול כנאמן. כמו כן נמצאו במאגר שמות נאמנים שנפטרו. נמצא כי כל המידע שבמאגר אינו נגיש לציבור, אף שהאינטרס הציבורי מחייב לחשוף את חלקו לפחות, ובעיקר את כתובות נכסי ההקדשות, את רשימת הנאמנים ואת רשימת המטרות הציבוריות שלשמן הוקדשו הנכסים. לדעת משרד מבקר המדינה כלי חיוני לפיקוח ראוי על נכסי ההקדשות הוא מאגר מידע מלא ומעודכן אשר יובא גם לידיעת הציבור. מאגר כזה אינו קיים כיום, ולהנהלה אין מידע מלא על כלל נכסי ההקדשות. משרד מבקר המדינה מעיר כי על ההנהלה לפעול כדי להשלים את הנתונים הרשומים במאגר באמצעות פעילות יזומה של מיפוי כלל נכסי ההקדשות ותיעוד הממצאים באופן מלא במאגר המידע; כמו כן עליה לעדכן את המידע המובא בו בהתאם להחלטות בית הדין. על ההנהלה לפעול גם כדי להנגיש לציבו ר את המידע הרלוונטי לו. בכך ניתן יהיה לתרום לתועלת הציבור ולהבטיח את השימוש בנכסי ההקדשות למטרות שאותן הועידו המקדישים. ההנהלה לא אכפה על נאמני ההקדשות להגיש לה דוחות שנתיים כנדרש ואף לא הכינה טפסים ייעודיים לדיווח על פעולות ההקדשות לבית הדין. במצב זה הרוב המוחלט של נאמני ההקדשות שנבדקו לא הגישו בעשר השנים האחרונות דוח שנתי; לדוחות המעטים שהוגשו לא צורפו מסמכים תומכים כלשהם, ורק לדוחות ספורים צורפו דוחות מבוקרים על ידי רואה חשבון. עוד העלתה הביקורת כי במקרים שבהם הוגשו לבית הדין דוחות כאמור, בדרך כלל אישר בית הדין את קבלת הדוחות בחתימתו והורה לתייק אותם בתיק ההקדש בלי שהם נבחנו על ידי גורם מקצועי כמו רואה חשבון. במצב זה הדוחות הכספיים לא שימשו כלי בקרה על ניהול הנכסים. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלה כי עליה למפות את כל תיקי ההקדשות המתנהלים בבתי הדין הרבניים. בתיקים שבהם חסרים שטרי הקדש, עליה לבחון את הנסיבות, ובמקרים המתאימים לפע ול כדי לקיים כינון רשמי של ההקדש כהקדש דתי. כך יובטח שפעולות בית הדין בתחום ההקדשות ייעשו בסמכות. משרד מבקר המדינה העלה כי הנחיות עוז ר היועץ מ - 1999 לא יושמו, וכי לא נקבעו נהלים כנדרש. להלן הפרטים: 1. ,ההנהלה לא קבעה את דרישות התפקיד של נאמן ואת תנאי הכשירות ההשכלה וההכשרה הנדרשים מנאמני ההקדשות, כדי להבטיח את התאמתם ואת יכולתם למלא את התפקיד. 2. ההנהלה לא ריכזה מידע חיוני הכולל את שמות הנאמנים, את ההקדשות שלהם מונו ואת כתובותיהם של ההקדשות. לפיכך אין בידי בית הדין, בבואו למנות נאמן, מידע חיוני שעליו לשקול טרם המינוי. כך לדוגמה, המידע בדבר מספר ההקדשות שבהם מכהן נאמן חיוני כדי שבית הדין יוכל להתחשב בעומס המוטל על הנאמן, וכדי לבחון את הקשרים שבין ההקדש שבו הוא מועמד לכהן כנאמן לבין הקדשות נוספים הנתונים כבר בנאמנותו. גם בידי הציבור אין שום מידע בדבר זהות הנאמנים, כך שנמנעת ממנו האפשרות להשיג על מינויים של גורמים לא ראויים. 4. עוד נמצא כי ההנהלה אינה בודקת ביוזמתה אם בכל ההקדשות מכהנים נאמנים. לפיכך נותרים הקדשות שאין בהם נאמנים פעילים. כך למשל באחד ההקדשות בטבריה נפטרו הנאמנים לפני שנים רבות, ורק בשנת 2013 , בעקבות פניית הנהנים לבית הדין, מונו שלושה נאמנים להקדש. משרד מבקר המד ינה מעיר להנהלה כי עליה ליישם את הנחיות עוזר היועץ מ - 1999 ולפעול לאלתר לקביעת נהלים למינוי נאמנים ותנאי כשירותם, להכין מאגר נאמנים פוטנציאליים ולהעמיד לעיון הציבור רשימה של הנאמנים המכהנים שתעודכן באופן שוטף. כמו כן עליה לפעול באופן יזום כדי להבטיח שבכל ההקדשות יכהנו נאמנים פעילים, שיפעלו באופן מיטבי לקידום מטרות ההקדש ולשימוש הולם בנכסיו. עד מועד סיום הביקורת, יולי 2013 , טרם הסתיימה סריקת התיקים בירושלים. כמו כן התברר כי חלק מהמסמכים שנסרקו נשמרו לפי מספר התיק בבית הדין, אך לא צוין בהם שם ההקדש, ולכן קשה לאתר את התיקים המתאימים כדי לתייק בהם מסמכים אלה. נמצא כי במקרים רבים התנהלו בבית הדין הרבני בירושלים כמה תיקים סרוקים הנוגעים לאותו הקדש, ששמם אינו זהה, ועקב כך המסמכים הנוגעים להקדש אחד היו מפוזרים בכמה תיקים בעלי שמות שונים. התופעה קיימת גם בתיקים הפיזיים. 4. ,עוד העלתה הביקורת כי בידי מזכיר בית הדין הרבני בירושלים כרכים ישנים שבהם מאוגדים שטרות הקדש בני עשרות שנים, וכי לא נעשו במזכירות בית הדין פעולות שיבטיחו שהעתקים של שטרות אלה יתויקו בתיקי ההקדשות הרלוונטיי ם. הממצאים שהועלו בפרק זה הם מהותיים, ויש בהם כדי לפגוע באופן ממשי ביכולתם של בתי הדין לנהל את כלל תיקי ההקדשות באופן סדור ותקין. לדעת משרד מבקר המדינה על ההנהלה להנחות את מזכירויות בתי הדין לרכז את המידע לגבי כל הקדש בתיק אחד, הן בתיק הפיזי והן בתיק הסרוק, כדי להבטיח כי כלל המידע הנחוץ יהיה מאוחד וזמין לדיינים ולהנהלת בתי הדין. כן יש לסיים בהקדם את סריקת כלל תיקי ההקדשות ולתייג את התיקים הסרוקים כך שאפשר יהיה לאתר, ללא קושי, את תיקי ההקדש - הפיזיים והסרוקים כאחד. 1. הביקורת העלתה כי בהנהלת בתי הדין הרבניים לא הוכנו נהלים המעגנים את החובה לוודא כי הנאמן אינו עלול להיקלע למצב של ניגוד עניינים עקב מינויו כנאמן, ובכללם טופסי הצהרה שבהם יפרט כל מועמד את קשריו המשפחתיים, העסקיים והאישיים ואת מכלול הנתונים הרלוונטיים למינויו כנאמן. משרד מבקר המדינה העלה כי לא נקבעו הנחיות מינהליות לניהול ההקדשות, ובכלל זאת בנושאים האלה: ניהול כספים ומקרקעין, רכישת שירותים, ביטוח נכסים, קיום אספות והגשת דוחות. משרד מבקר המדינה עיין בעשרות תיקי הקדשות, המתנהלים בבית הדין הרבני בירושלים, והעלה כי ברבים מהם אינם מתויקים שטרי הקדש, אשר כאמור מספקים הוכחה לכינונו של ההקדש בכלל ולכינונו כהקדש דתי בפרט. בהיעדר שטר הקדש עלול להתעורר ספק בדבר סמכותו של בית הדין לדון בענייני ההקדש. עם זאת, ההנהלה לא פעלה כדי לקיים כינון רשמי של ההקדשות במקרים המתאימים. כך לדוגמה, בית המשפט העליון קבע, בעניינו של הקדש קבר ר' שמעון בר יוחאי אשר אין לו שטר הקדש23, כי אף שבית הדין הרבני דן בעשרות השנים האחרונות בסוגיות שונות הכרוכות בניהול ההקדש , ואף שהצדדים לא כפרו בסמכותו לעשות כן, אין בכך כדי להקנות לבית הדין הרבני סמכות עניינית לגביו. הסמכות לבית הדין תינתן רק אם הוכח שההקדש אכן כונן מלכתחילה בפני בית דין רבני. בדיקת עשרות תיקי הקדשות העלתה כי בעוד שרוב הנאמנים אינם מקבלים שכר, אחרים מקבלים שכר בגובה משתנה מפירות ההקדש (לעתים כדי 15% .)מהפירות פעמים רבות, במקרים של מכירת נכס ההקדש נקבע שכר הטרחה כשיעור משתנה מקרן ההקדש (לעתים עד כדי 20% .)מהקרן לדעת משרד מבקר המדינה כדי לבחון מחדש את סוגיית המודל המתאים לדיון בתיקי הקדשות, על ההנהלה להציג לרב הראשי את כלל ההיבטים הנוגעים בנושא זה, ובהם את עמדת היועץ המקצועי מ - 2007 , את עמדת מנהל בתי הדין ואת ממצאי דוח זה. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלה ולמשרד המשפטים כי עליהם להחיש את פעולותיהם לאישור הכללים, המרכזים את ההוראות ההלכתיות ואת ההוראות המינהליות לפעולות הנאמנים בהקדשות הדתיים, להפיצם בקרב הנאמנים ולפרסמם ברבים. אף שחלפו כשבע שנים מההחלטה האמורה, לא נמצא כי נאמני ההקדשות נדרשו לדווח לבתי הדין או להנהלה על חשבונות הבנק המנוהלים על ידם. כמו כן במהלך השנים האמורות אי -אפשר להצביע על הגברת הפיקוח על ההקדשות, כמתחייב מהודעת הנהלת בתי הדין, שעל בסיסה ניתנה הסכמת משרד המשפטים למתן הפטור. לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד ועל ההנהלה לקיים עבודת מטה מקיפה לבחינת הדין החל על ההקדשות הדתיים והצורך בשינויו, בהמשך להסדר החוקי המוצע בנוגע להקדשות הציבוריים, ולפעול בהתאם למסקנות שיגובשו. מהאמור עולה כי אף שחלפו יותר משלוש שנים מאז הפניות להסדרת הנושא, טרם נקבע הסדר שיאפשר להקדשות דתיים לקבל אישור ניהול תקין. משרד מבקר המדינה מעיר לגורמים האחראים, ובעיקר למשרד המשפטים ולהנהלת בתי הדין, כי עליהם לפעול בהקדם לקביעת הסדר כאמור. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלה כי עליה להסדיר את נ ושא השכר לנאמנים בהקדשות, בין שבאמצעות קידום טיוטת כללי ההקדשות, ובהם הכלל הבסיסי הוא של אי-תשלום שכר, ובין שבהחלת ההוראות המתאימות מהתזכיר על ההקדשות הדתיים, ובהן הכלל הבסיסי הוא של תשלום שכר. על ההסדר שייקבע להבטיח את השמירה על נכסי ההקדשות, את עקרון השוויון בין הנאמנים להקדשות, ובמקרים המתאימים גם מתן תגמול הולם לנאמנים שימשוך בעלי יכולות מתאימות לשמש נאמנים בהקדשות. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלה כי במציאות, שבה נאמני ההקדשות אינם מגישים דוחות שנתיים על התנהלותם, והיא אינה אוכפת אותם לעשות כן, נמנע ממנה כלי חשוב אשר אמור להיות נדבך משמעותי בפיקוח על התנהלות ההקדשות. לפיכך על ההנהלה לקיים עבודת מטה כדי לבחון את סוגיית הדיווחים הנדרשים, ולקבוע נוהלי דיווח ובקרה על אופי פעילותם של ההקדשות. בכלל זה יש לשקול לקבוע מבנה אחיד להגשת הדוחות, לבחון את האפשרות לקבל דיווחים באופן מקוון ולקבוע אמצעי אכיפה של הנהלים, כמתחייב על פי כללי מינהל תקין. פעולות אלה יסייעו להנהלה לבצע פיקוח נאות על ההקדשות, ובכך להבטיח את הגשמת המטרה שלשמה הוקדשו. הביקורת העלתה כי קיימים נכסי מקרקעין של הקדשות דתיים אשר לא נרשמו על שם ההקדשות, ואף לא נרשמו לגביהם הערות על קיומו של הקדש בנכס. כך אי- אפשר להבטיח כי לא ייעשו בנכסים עסקות בלא אישור בית הדין. הביקורת העלתה כי הנחיית הרב הראשי דאז לא יושמה, וכי מזכירות בית הדין הרבני בצפת לא זימנה את נציגי היועץ המשפטי לממשלה כנדרש. לפיכך התקיימו הדיונים בנושא הקדש פקיעין בלא שהתאפשר למדינה להביע את עמדתה ולהציג את מכלול האינטרסים הציב וריים בסוגיות שעלו בדיונים אלה, למרות רגישותם והשלכתם על אתרים שהוגדרו מקום קדוש. משרד מבקר המדינה מעיר למזכירות בית הדין הרבני בצפת כי עליה להקפיד לזמן את נציגי היועץ המשפטי לממשלה לדיונים הקשורים להקדשות שהם מקומות קדושים. כן יודגש כי יש להקפיד על כך שהנחיית הרב הראשי תיושם גם בשאר בתי הדין הרבניים, ולגבי כלל הדיונים הנוגעים למקומות קדושים, כדי למנוע תקלות בתחום רגיש זה וכדי להבטיח את שמירת האינטרסים הציבוריים באתרים אלה. יצוין כי כבר בהצעה למבנה ארגוני של יחידת הפיקוח על ההקדשות ותפקידיה, שהגיש יועץ מקצועי להנהלת בתי הדין בשנת 2007 (להלן- הצעת היועץ המקצועי מ - 2007 ), הומלץ לסרוק את כל מסמכי ההקדשות ולוודא שבמרשם המקרקעין רשומות הערות בדבר קיומו של הקדש בכל נכס השייך להקדש, אולם הדבר לא בוצע על ידי ההנהלה. לדעת משרד מבקר המדינה אי-רישומן של הערות במרשם המקרקעין בגין קיומו של הקדש דתי על נכסי הקדשות רבים, אשר בשל מגבלות הדין לא נרשמו על שם ההקדשות, מעיד על כך שהחובה ההלכתית והמינהלית לשמירה על נכסי ההקדשות אינה מתמלאת כראוי. כבר כיום יש נכסי הקדשות שאינם משמשים עוד כהקדשות, אלא שנעשה בהם שימוש פרטי, ויש נכסים שנחשפו להשתלטות עליהם. בכך יש כדי להדגיש את המחדל שבאי-ניצול הכלים הזמינים והמקובלים להבטחת זכויות ההקדשות בנכסים. להלן דוגמאות:
מהדוגמאות האמורות עולה כי על א ף חשיבות העניין, אין הקפדה על רישום זכויות בנכסי מקרקעין של הקדשות על שם ההקדשות או למצער רישום הערות בפנקס המקרקעין על קיומם של הקדשות בנכסים. בהיעדר רישום כזה התאפשר לגורמים פרטיים לעשות פעולות בנכסי ההקדשות בלא אישור בית הדין, ובשל כך לעתים נכסי ההקדשות אינם משמשים עוד למטרה שלשמה הוקדשו. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת בתי הדין הרבניים כי עליה להבטיח את השמירה על נכסי המקרקעין של ההקדשות, לאתר את הנכסים שאינם רשומים על שם הקדש ושלא נרשמו הערות על קיום הקדש בהם, ולפעול לרישומן. כך יובטחו הזכויות של ההקדשות בנכסים אלה ויימנעו מקרי השתלטות מצד גורמים שאין להם שום זכויות בנכסים. כמו כן, מן הראוי לעגן בנוהל, שיתואם עם משרד המשפטים, את חובת רישומן של ההערות. במקרים שבהם יהיו בידי ההנהלה ראיות להשתלטות מצד גורמים זרים על נכסי הקדשות שלא כדין, עליה להפנות את הטיפול בהם לגורמים המוסמכים, ואף במקרים של חשש מעבֵרות פליליות - לטיפולה של משטרת ישראל, וזאת בד בבד עם מיצוי ההליכים האזרחיים המתאימים נגד הפולשים.