משרד החוץ . פתיחת השגרירויות בזאגרב, בבלגרד ובברטיסלבה וניהולן .מן המתואר לעיל עולה שהמשרד אמנם החל את פעולות איתור המבנה למשרדי השגרירות כשנה וחצי לפני שהשגרירות החלה לפעול, אך הוא נאלץ לשכן את המשרדים בבית מלון למשך כמה חודשים ולשלם על כך עשרות אלפי דולרים. כמו כן, המבנה שנשכר עבור השגרירות אוכלס לפני שהיה מוכן לכך. לא נמצא תיעוד ולא ניתנו הסברים מדוע שנה לאחר איתור המבנה הראשון חזר בו המשרד מהכוונה לשכור אותו, אף שאילו נשכר, סביר להניח שהיו נמנעות הוצאות מיותרות, השגרירות הייתה מתחילה את פעילותה במקומה הקבוע, והיה נחסך מעובדי השגרירות הצורך לפעול בבית מלון במשך חמישה חודשים, ולפעול במבנה השגרירות קודם שתוקנו כל הליקויים שהיו בו. .דוח איוש התקן אמור להתעדכן בזמן אמת כדי שישקף את מצבת העובדים בשגרירות. קצינות המינהלה בזאגרב ובבלגרד, שעליהן מוטלת האחריות לניהול תקין של תקן העובדים המקומיים, לא עדכנו במשך שנתיים את דוח איוש התקן. לדעת משרד מבקר המדינה היה ראוי שהמשרד יעקוב אחר השינויים בנציגויות וידאג לעדכון הדוחות. נמצא כי השגרירות בזאגרב מימנה חלק מההוצאות על הופעת להקת המחול מתקציב המשרד שיועד לקבלת הפנים ולא למימון אירוע תרבותי, בניגוד לתקנון. עוד נמצא, שהשגרירות לא הפרידה ברישומיה בין התרומות שגויסו לקבלת הפנים לבין אלה שגויסו לאירוע התרבות, ולכן לא ניתן לעקוב אחר ההכנסות וההוצאות הקשורות לכל אירוע. יתר על כן, אסור היה לשגרירות לאסוף תרומות שלא באמצעות ארגון ציבורי ולהפקיד אותן בחשבון הבנק שלה; העמותה הוקמה לאחר שהשגרירות גייסה את התרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על השגריר לדעת כי אין לקבל תרומות מחברות שאין להן זיקה לישראל ולהנחות את עובדי השגרירות בהתאם. זאת גם משום שהחזרת התרומות עלולה לפגוע בתורמים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם ההיתר לגיוס תרומות לאיר ועי תרבות לרגל יום העצמאות אינו ראוי ואינו יאה למדינת ישראל, ועל המשרד להסדיר עניין זה בכללים ולאכפם. לדעת משרד מבקר המדינה, במקום שבו ההתקשרות עם עורך דין היא על בסיס קבוע, על השגרירות לבחון מפעם לפעם אם ההתקשרות עדיין נחוצה ולשקול את הפסקתה. (ב) באוקטובר 2004 .ביקרו המפכ"ל ומנהל מבדק הפנים בשגרירות בבלגרד בסיכום הביקור המליץ המפכ"ל שקצין המינהלה שיחליף את קצין המינהלה דאז יתאים לדרישות התפקיד ויהיה מנוסה דיו. נוסף על כך, לאחר מינויה אך בטרם נכנסה קצינת המינהלה המיועדת לתפקידה, התריע קצין המינהלה האזורי היושב בפריז, במכתבו למנהל מחלקת מבדק פנים באפריל 2005 ,, כי היא חסרת ניסיון ובלי הכשרה מתאימה לבצע את התפקיד של קצינת מינהלה. לדעת משרד מבקר המדינה השגרירות פעלה בניגוד לתקנון בכך שגייסה תרומות ללא אישור מראש של המשרד. זאת ועוד, השימוש בכספי תרומות שלא למטרה שלשמה נתרמו וללא קבלת הסכמתם של התורמים אינו תקין. המשרד ידע, גם אם בדיעבד, על גיוס התרומות בניגוד לנהלים, ולמרות זאת אישר להעביר את יתרתן לשימוש שוטף של השגרירות, ובכך פעל בניגוד לנוהל שהוא עצמו קבע. משרד מבקר המדינה כבר התריע לפני משרד החוץ על אופן השימוש בתרומות, בדוח הביקורת על השגרירות בלונדון 13 . משרד החוץ השיב אז למשרד מבקר המדינה כי "יחדד את ההנחיות הקיימות בנושא". מן המתואר לעיל עולה כי השגרירויות בזאגרב ובבלגרד הוציאו כספים למימון קבלת הפנים לרגל יום העצמאות עוד בטרם התקבלו התרומות למימון ההוצאות בניגוד לתקנון. כאמור, החוק הקרואטי אינו מאפשר לדווח על העסקת עובדים ולשלם תשלומים סוציאליים, בדיעבד. משמעות האיחור בחתימה על החוזים ובדיוו ח לרשויות השלטון בקרואטיה על תחילת עבודתם בשגרירות היא אפוא כפולה. ראשית, העובדים איבדו זכויות סוציאליות בגין החודשים שבהם לא דיווחה השגרירות על עבודתם לרשויות ולא הפרישה עבורם תשלומים סוציאליים. שנית, השגרירות פעלה בניגוד לתקנון. לדעת משרד מבקר המדינה קצינות המינהלה בשתי השגרירויות פעלו באורח לא תקין בכל הנוגע לחוזים. זאת ועוד, המשרד ידע על הצורך בחתימה על החוזים, ואף שהיה בידיו המידע הנדרש להכנתם, הוא לא פעל די לזירוז החתימה. על המשרד להקפיד שהשגרירויות לא יעסיקו עמ"זים בלא לחתום עמם על חוזה העסקה ובלא לתת להם את כל הזכויות הסוציאליות המתחייבות על פי דין מקומי. מהאמור לעיל עולה שאף שהשגריר הודיע למשרד מראש על תרומות שגויסו עבור האירוע, התעלם המשרד מהודעתו; על אף זאת, בעקבות הודעת קצינת המינהלה הוא העיר לשגריר על שפעל בניגוד לנהלים. .בידי המשרד אין סיכום כולל של ההוצאות השנתיות של כל אחת מהשגרירויות. לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שיהיו בידיו נתונים על כל ההוצאות של כל שגרירות בנפרד כדי שישמשו לו כלי בקרה ופיקוח. מהאמור לעיל עולה שהתשלום עבור השימוש באולמות מומן מהתמורה שהתקבלה ממכירת הכרטיסים. השגרירויות לא דיווחו למשרד על מימון השימוש באולמות אף על פי שגם התמורה ממכירת הכרטיסים לקהל הרחב סייעה במימון האירועים. .לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החוץ לפעול ע ל פי התקנות והתקשי"ר ולמנות לאלתר ועדת מתנות שתפעל לפי ההוראות. במשרד החוץ יש חשיבות מיוחדת לקיומה של ועדה כזו, מאחר שלפני שליחים נקרות הזדמנויות רבות למפגשים שבהם אפשר שיינתנו להם מתנות. על המשרד להנחות את שליחיו בחו"ל לנהוג במתנות שקיבלו על פי כל דין ולדאוג לכך שהשליחים ידווחו לו על קבלתן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להפיק לקחים מהליקויים בתפקודן של שתי קצינות המינהלה בשגרירויות בזאגרב ובבלגרד ולמנות לנציגויות קציני לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החוץ לקבוע את הסכום המרבי שאפשר לצבור בקופה הקונסולרית. .מלבד תקציבים אלה המשרד מעביר לשגרירויות תקציב להוצאות חד-פעמיות כגון רכישת רהיטים ושיפוצים המפוצל בין תקנות תקציב שונות. הבדיקה העלתה כי .לא נמצא שהמשרד ניהל משא ומתן עם בעל הבית על סכום דמי השכירות, לאחר שהודיע על כוונתו לבטל את העסקה. ייתכן שאילו עשה זאת המשרד, הוא אמנם היה משלם דמי שכירות גבוהים יותר, כמקובל בשוק הנדל"ן, אך היה חוסך הוצאות ניכרות בעיקר על אכסון השגריר ומשפחתו בבית מלון יותר מחמישה חודשים (ראו להלן). זאת ועוד, המשרד ידע כבר בתחילת המשא ומתן עם בעל הנכס שדמי השכירות נמוכים, ולכן היה עליו למהר ולחתום על חוזה השכירות, כדי להקטין את הסיכויים שבעל הבית יתחרט ויבטל את העסקה. לדעת משרד מבקר המדינה, השהייה של השליחים ושל משרדי השגרירות בבתי מלון במשך חודשים גורמת להוצאות כספיות מיותרות, אינה יאה לנציגות רשמית של המדינה ואף פוגמת במהלך התקין של פעילותה. על המשרד להיערך בעוד מועד כדי שהשליחים ומשרדי השגרירויות ישוכנו מיד עם בואם במגורי קבע5 . לדעת משרד מבקר המדינה, היה חשוב במיוחד שהמשרד יעמוד על כך שבעלות התפקיד האמורות יכינו את דוחות סיום השירות, משום ששגרירות חדשה זקוקה במיוחד למידע מוקדם ולסיוע ביצירת הקשרים הראשונים. הבדיקה העלתה כי במשך כשנה וחצי, מאוקטובר 2004 ועד מרס 2006 , ביקרו בזאגרב 13 צוותים של עובדי מטה במשרד, ובסך הכול 35 עובדים, ובמשך כשנה וחצי, מספטמבר 2005 ועד מרס 2007 , ביקרו בברטיסלבה שמונה צוותים, ובסך הכול 20 עובדים, כדי לטפל בעניינים הנוגעים לאיתור מבנים עבור השגרירויות ועבור מגורי השגרירים ובהכנתם לאכלוס. מקצת העובדים ביקרו בערים אלה יותר מפעם אחת. למרות מספר העובדים הגדול שנשלחו ומספר הביקורים הגדול שנעשו בתוך פרק זמן קצר, בסופו של דבר התקשה המשרד לשכור בית מתאים למגורי השגריר ולא רכש מגרש במחיר זול בזאגרב, ולא הצליח לשכור חדרים למשרדי השגרירות בברטיסלבה לפני בוא השליחים. לדעת משרד מבקר המדינה, פעולות איתור מבנים והכנת תשתית מתאימה צריך שייעשו בשלב מוקדם ככל האפשר לפני בוא השליחים, על ידי הנציג, כפי שנדרש בתקנון. פעולות הכנה והיערכות מרביות לפני בוא השליחים עשויות להביא לפתיחה מוצלחת של הנציגות בפרק זמן קצר יחסית, ב לי שיהיה צורך במגורי השליחים ובשיכון משרדי הנציגות בבתי מלון. כדי שהביקורים של המשלחות יהיו תכליתיים ויביאו לתוצאות ממשיות, יש מקום לקבוע באילו נסיבות ובאיזה שלב משלבי הקמתה של נציגות ישוגרו עובדים מהמשרד. יתר על כן, אם הנציג אינו יכול למלא את כל המשימות ה כרוכות בהקמת נציגות ויש צורך לשגר עובדים נוספים, מן הראוי שהדבר יוסדר בתקנון ותהיה הגדרה ברורה של בעלי התפקידים שיש לשגר ושל המשימות המוטלות עליהם. לדעת משרד מבקר המדינה, במקום שיחידות שונות במשרד יוציאו הנחיות מפעם לפעם, על המשרד לקבוע הנחיות ברורות להכנת תכנית עבודה שנתית ולדיווח על ביצועה, שיחולו על כל הנציגויות, ולהקפיד על ביצוען. מהמתואר לעיל עולה כי עקב היחסים העכורים שנוצרו בשגרירות בזאגרב שיגר המשרד לשגרירות עובדים מן הארץ לבחינת המצב, אך לא צייד אותם בהנחיות או בסמכויות לפעולות לשינוי המצב. הדיווחים שמסרו בעקבות ביקוריהם בשגרירות ציירו תמונה עגומה של מערכת יחסי העבודה בשגרירות, אך המשרד שהיה מודע לבעיה לא הביא לפתרונה במשך כשנה וחצי, הסתפק במעקב ולא נקט צעדים ממשיים. כבר בדוח קודם6 העיר מבקר המדינה על כך שבתנאים המיוחדים שבהם פועלים השליחים, יש משנה חשיבות לקשרים תקינים ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על משרד החוץ להביא בחשבון את התקלות שעלולות להיגרם מהשארת המצב על כנו, להיות נחרץ יותר בטיפולו במערכת יחסי העבודה הגרועים ששררו בשגרירות ולנקוט כל צעד אפשרי לשינוי המצב. מן המתואר לעיל עולה שהמשרד בזבז זמן רב בניסיון לשכנע את בעלי הנכס שאותר ביוני 2006 להשכיר שטח למשרדי השגרירות ובניסיונות רבים לאתר מבנה מתאים אחר. בעקבות זאת, השהייה בבית המלון התארכה מחצי שנה לכ-16 .חודשים, אף שכאמור המקום לא התאים לתפקוד השוטף של השגרירות לדעת משרד מבקר המדינה, הקמת הפורום היא פעולה חיובית, אולם לאחר כארבע שנים של פעילות משותפת לפורום ולשגרירות באותה מתכונת, רצוי שהשגרירות והמשרד יבחנו את מתכונת פעילותו וישקלו באילו דרכים אפשר לשפר ולהרחיב את שיתוף הפעולה בין אנשי העסקים לבין השגרירות לקידום ענייניה הכלכליים של ישראל. לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון ששגרירים נוהגים להיפרד מאישים ומבעלי תפקידים במקום שירותם עם סיום תפקידם, כל אחד על פי דרכו, מן הראוי שהמשרד יבחן עניין זה ויחליט אם מימון מסיבת הפרדה ייעשה מתקציבו בלבד או מותר לגייס תרומות לשם כך, ואם כן, ממי ומה הסכום המרבי שמותר לגייס. על המשרד להסדיר זאת בהנחיות מפורטות. נמסר למשרד מבקר המדינה כי השגרירה הקודמת קיבלה מהמשתתפים במסיבת הפרדה מתנות רבות, בהן כדורי קריסטל, תמונות, כלי חרס וכלי עץ. השגרירה מסרה למשרד מבקר המדינה כי לדעתה פעלה על פי הוראות התקנון. בבדיקה לא נמצאו מסמכים המעידים כי השגרירה והמשרד פעלו לפי הוראות חוק המתנות. משרד החוץ לא קבע נוהלי עבודה מפורטים הנוגעים לכל שלבי ההקמה של נציגויות חדשות. על המשרד להפיק לקחים מהשתלשלות האירועים בהקמת השגרירויות שנבדקו, לתעדם וליישמם בהקמת נציגויות חדשות. עליו לקבוע נוהל הכולל את כל שלבי הקמתה של נציגות חדשה. מינוי קציני מינהלה שאין להם הכישורים והניסיון הדרושים עלול לפגוע בפעולת הנציגות, ובמיוחד בנציגויות הנמצאות בתהליכי הקמה. על המשרד למנות לתפקיד זה עובדים בעלי היכולות הדרושות לביצוע התפקיד. כמו כן עליו לטפל באופן נחרץ בבעיות הנוגעות למערכות היחסים בין השליחים ולהבטיח שתפקוד השגרירות לא ייפגע. הקשרים שנרקמים בין השגרירות לבין אנשי עסקים ישראלים הם חשובים לקידום היחסים הכלכליים עם מדינת השירות אולם על השגרירות להקפיד על הפרדה מוחלטת בין פעולותיה לקידום אינטרסים של חברות ישראליות לבין גיוס תרומות מהן למימון אירועים. השגרירויות הן שלוחות המדינה בחו"ל, ומחובתו של המשרד להיות מעורב בכל הנעשה בהן. המשרד לא פיקח דיו על ניהולן בעיקר בתחומי המינהל והכספים וניהול כוח האדם. מבקר המדינה כבר העיר בדוחותיו הקודמי ם על ליקויים דומים לאלה שהועלו בדוח זה. מן הראוי שהמשרד יפיק לקחים מהערות המבקר בדוחות אלה ויישמם לגבי כלל השגרירויות. .מינהלה בעלי ניסיון וכישורים מתאימים, שיוכלו להתמודד עם המשימות הכרוכות הן בהקמת נציגות חדשה והן בניהול השוטף של נציגות. רצוי שהלקחים שיופקו יבואו לידי ביטוי בנוהל להקמת נציגות חדשה. בעקבות ההנחיות שנתן המשרד נוצר אי -סדר ברישומי ה נהלת החשבונות של השגרירות, ולא ניתן לבדוק את ההוצאות בכל תחום פעילות בהשוואה לתקציב שהוקצה לתחום פעילות זה. .מן המתואר לעיל עולה ששתי קצינות המינהלה לא דייקו בדיווחיהן למשרד. לדעת משרד מבקר המדינה דוחות הסיכום, ככל דוח כספי, אמורים להיות מדויקים ולתעד את הפעילות הכספית של השגרירות, כדי שישמשו כלי בקרה בידי משרד החוץ. לכן היה על המשרד להעיר על הליקויים בדוחות לשגרירויות ולדרוש את תיקונם גם כדי למנוע חזרה על הטעויות בדוחות הסיכום הבאים. הביקורת העלתה שבגלל מערכת היחסים שתוארה לעיל, לא הודיע השגריר לקצינת המינהלה על גיוס התרומות, ונודע לה עליהן רק כשהן הופקדו בחשבון הבנק של השגרירות. מקרה זה משמש דוגמה להשפעה של ה נתק בין השגריר לקצינת המינהלה על תפקוד השגרירות.
מהנתונים שהובאו לעיל עולה שהמשרד המשיך להעביר לשגרירויות סכום קבוע בכל חודש בלי להתחשב ביתרות שנוצרו בחשבונות הבנק שלהן. יתרה מזו, היתרות בחשבונות הבנק של השגרירויות בזאגרב ובברטיסלבה גדלו משנה לשנה. יוצא אפוא שהמשרד מימן את השגרירויות בסכומים גדולים מהנדרש לפעילותן. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החוץ לבדוק מפעם לפעם את היתרות בחשבונות של השגרירויות כדי שישמשו בס יס לקביעת היקף המימון על פי צורכיהן, כפי שקבע עם הפעלת המימון הקבוע.