משרד החינוך . הפיתוח המקצועי של עובדי ההוראה לדעת משרד מבקר המדינה, שימוש מיטבי במשאבים המוגבלים המוקצים לתהליכי הבקרה מחייב את המשרד לת עדף את נושאי הבקרה, זאת מתוך קביעת קריטריונים שישקפו את מדיניותו ויאפשרו קבלת תמונה מהימנה על מרב נושאי ההשתלמויות בכל שנה. כמו כן נדרש שתהיה שקיפות בתהליך קבלת ההחלטות. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי מרכזי הפסג"ה עושים הערכות על ההשתלמויות שבתחומם בהיקף העולה פי חמישה על היקף הבקרות שעושה החברה החיצונית46 . על אף ההיקף הנרחב של ההערכות במרכזים לא גיבש האגף מתווה עבודה המסדיר את ביצוען מתוך תיאום עם תהליכי הבקרה הנעשים בחברה החיצונית. יצוין כי לקראת ביצוע הבקרות בשנת הלימודים התשע"ד החליט האגף כי כל מרכז פסג"ה יעבוד עם נציג של החברה החיצונית, ולפי דיווחי מרכזי הפסג"ה השתפרה איכות העבודה המשותפת. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאגף יגבש לתהליך ההערכה שמבצעים מרכזי הפסג"ה מתווה ברור שיחדד את הערך המוסף שלו, לרבות הסדרת ממשקי העבודה עם השותפים לתהליך והעמקת שיתוף פעולה ביניהם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי לנוכח חשיבות הנושא ראוי לגבש תקן ייעודי למרכזי הפסג"ה ולאיישו על פי סדרי עדיפות הנסמכים על המשאבים הקיימים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי לנוכח המקצועיות הנדרשת ממנהלי מרכזי הפסג"ה ומורכבות משימותיהם, על המשרד לשקול הכנת תכנית הכשרה מסודרת שתקנה להם את הכלים הדרושים לכך ותאפשר למרכזי הפסג"ה למצות את הפוטנציאל הגלום בהם כגוף מקצועי ובעל ערך מוסף לעובדי ההוראה ולמנהלי בתי הספר בתחום מקצועיותו. זאת ועוד, לדעת משרד מבקר המדינה, כדי להבטיח יישום מיטבי של התכנית על האגף: להגדיר יעדים לכל אחת ממטרות התכנית וכן מדדים להשגתם; להגדיר את הקריטריונים לצירוף בתי הספר לתכנית; להגדיר את תפקידיהם של הגופים השונים המעורבים בה, בהם המפקחים על הפיתוח המקצועי במחוזות, מרכזי הפסג"ה ומ נהלי בתי הספר; לבסס תהליכי הכשרה, ליווי ותמיכה בבתי הספר המפעילים את התכנית. מהאמור לעיל עולה כי מתן מקום מרכזי למרכזי הפסג"ה בפיתוחם המקצועי של עובדי ההוראה אינו עולה בקנה אחד עם היעדר הסדרה של העסקת הצוות המקצועי-פדגוגי במרכזים אלה. משרד מבקר המדינה סבור כי משהכיר המשרד בחשיבות מרכזי הפסג"ה כמומחים בתחום הפיתוח המקצועי וכממונים על יישום מדיניות המשרד בשטח, ולנוכח הקשיים במצב הקיים, עליו לקבוע מהו תקן הצוות המקצועי הנדרש למרכזי הפסג"ה ולהסדיר את אופן העסקת הצוות כך שיתאפשר לו לעמוד במשימות ובאתגרים ולספק שירות מקצועי ומועיל לעובדי ההוראה ולמוסדות החינוך שבתחום אחריותו. למרות האמור לעיל, נמצא כי המשרד לא נקט פעולות כלשהן להכנת מרכזי הפסג"ה ובתי הספר לשינויים הצפויים במערך הפיתוח המקצועי. בכלל זה, לא נבנו תכניות הכשרה לגופים הרלוונטיים, ולא נעשו פעולות הסברה והכוונה למנהלי מוסדות החינוך בדבר שיתוף הפעולה והסיוע שיוכלו להפיק ממרכזי הפסג"ה. המשרד גם לא בחן את ממשקי העבודה ואת שיתוף הפעולה בין בתי הספר למרכזי הפסג"ה, וממילא לא קבע יעדים לשיפור בתחומים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, השינוי בתפקידיו של מרכז הפסג"ה מחייב היערכות ותכנון במרכז ובמוסדות החינוך. במרכז הפסג"ה - על המשרד לבנות תכנית הכשרה לצוותים שבמסגרתה יתעדכנו בדבר הדגשים החדשים והשינויים בתפקיד המרכז. במוסדות החינוך - יש להכשיר את המנהלים לתפקידם בתחום הפיתוח המקצועי. בכלל זה על המשרד לספק למנהלי בתי הספר הכוונה ומידע בדבר הסיוע והתמיכה שמרכזי הפסג"ה ערוכ ים לספק להם, כדי להבטיח כי המנהל יסתייע בשירותיו המקצועיים של מרכז הפסג"ה וכי המרכז יהיה שותף מלא לעשייה החינוכית באזור הזנתו. בהמשך לכך יש לבחון באיזו מידה מנהלי מוסדות החינוך נעזרים במרכזי הפסג"ה בתכנון וביישום של תהליכי הפיתוח המקצועי בבתי הספר, ומה איכות תרומתם של המרכזים לתהליכים אלה. בביקורת נמצא כי שתי המסגרות לפיתוח המקצועי של מנהלי מרכזי הפסג"ה וסגניהם, ברמה הארצית וברמה המחוזית, מתנהלות במנותק זו מזו: בלי תיאום, בלי שיתוף ידע ובלי תכנון משותף של התכנים ושל הדגשים הנדונים במפגשים. הבעיה אף נדונה לא אחת בישיבות מפקחי הפיתוח המקצועי. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח העלייה שחלה בשנים האחרונות במספר עובדי ההוראה המשתלמים ובמספר ההשתלמויות במרכזי הפסג"ה ולנוכח האתגרים החדשים העומדים לפני צוותי הניהול של מרכזי הפסג"ה, על משרד החינוך לבחון את התאמת התקן הקיים לצרכים ולמשימות, זאת כדי להבטיח כי י היו למרכזי הפסג"ה הכלים הנדרשים להתמודדות עם אתגרי הפיתוח המקצועי באופן מיטבי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבדוק את הסיבות לתוצאות העולות מהסקר, בעיקר נוכח ממצאי הבקרות של החברה החיצונית, המציגים תמונה חיובית יותר. כמו כן, בנתוני הסקר מודגש הצורך שהאגף ייזום יצירת מנגנונים של ליווי והדרכה להטמעת הידע הנצבר בהשתלמויות בפרקטיקה של עובדי ההוראה. נמצא כי עד למועד סיום הביקורת באוגוסט 2015 לא בחן האגף את הממצאים ואת ההמלצות שהוצגו במחקר ההערכה, אף שמחקר זה הוא היחיד שנעשה על יישומה של תכנית הגמישות הפדגוגית בפיתוח המקצועי והיה יכול לסייע לו בהמשך יישומה של התכנית. משרד מבקר המדינה סבור כי לנוכח חשיבותה של סביבת למידה מכבדת ונגישה המספקת את הצרכים אין להשלים עם כך שבמשך שנים אין המבנים של מרכזי הפסג"ה מתאימים לפעילותם. לפיכך על האגף, במסגרת התקציב העומד לרשות המשרד, לפעול עם הגופים הרלוונטיים לשיפור התנאים הפיזיים של מרכזי הפסג"ה ולהתאימם ככל האפשר לצרכים. אף שהקשיים בשיתוף הפעולה בין מרכזי הפסג"ה למוסדות האקדמיים הועלו כבר בשנת 2011 במחקר מרכזי פסג"ה, האגף לא הסדיר כנדרש את יחסי הגומלין ביניהם. בעקבות זאת אין מרכזי הפסג"ה מקבלים במידה מספקת מהידע העדכני שבמחקרים ומהתמיכה המקצועית שיש למוסדות האקדמיים להציע בנושא. גם מרכזי הפסג"ה אינם תורמים למוסדות האקדמיים מידיעותיהם ומניסיונם ברמת השטח. ברי כי יש לכך השפעה על איכות השירותים שמרכזי הפסג"ה מספקים לעובדי ההוראה ולבתי הספר. משרד מבקר המדינה מעיר כי כדי שפעולות משרד החינוך לקידום שיתוף הפעולה בין הגופים השונים העוסקים בפיתוח מקצועי ישיגו את מטרתן, עליו להסדיר באופן שיטתי ומובנה את מערך קשרי הגומלין ביניהם. על הסדרה זו להתבסס על נוהלי עבודה ועל קביעת מסגרות ייעודיות לשיתוף פעולה וידע ברמת המטה והשטח. כך יהיה אפשר לקדם דיאלוג מתמיד עם כלל הגופים הנוגעים בדבר ולהבטיח כי מערך הפיתוח המקצועי יהיה מקצועי ורלוונטי וישקף את הצרכים ואת הדרישות של עובדי ההוראה במערכת החינוך. בהמשך לכך על המשרד לעקוב אחר מידת השגתם של היעדים שהציב. במועד הביקורת אין אפוא למשרד מסד נתונים ממוחשב המספק את הצרכים בתחום הפיתוח המקצועי של עובדי ההוראה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על המשרד לפעול ללא דיחוי לקידום מערכת מרכזית אחת שתאפשר לו ניהול כולל של מערך ההשתלמויות וריכוז המידע על תהליכי הפיתוח המקצועי ברמ ה הארצית. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנהל האגף ליזום בחינה של מידת האפקטיביות של תכניות הפיתוח המקצועי לשיפור הישגי התלמידים, כדי שיהיו בידיו מכלול הכלים לשיפור התכנון של מערך הפיתוח המקצועי, לעדכון תכניות העבודה ולבקרה עליהן. בחינה כאמור צריכה לכלול לא רק את ציוני התלמידים במבחנים סטנדרטיים, כדוגמת מבחני המיצ"ב25 או מבחני הבגרות, אלא גם מדדים כגון יחס התלמידים לנושאי לימוד ולנושאים אחרים, הרגלי הלמידה שלהם, מידת נוכחותם בכיתה, רמות הביצוע של מטלות ושל שיעורי בית והתנהגותם בכיתה26 . כך יהיה אפשר למצות באופן המיטבי שני משאבים יקרים ביותר - זמן המורים ותקציב המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף לפיתוח מקצועי כי עד מועד סיום הביקורת הוא טרם עשה עבודת מטה מסודרת בנושא וממילא לא הגדיר מדדים כאמור. על האגף להשלים בהקדם את תהליך הגדרת המדדים נוכח החשיבות שבבחינת האפקטיביות של הפיתוח המקצועי. בהיעדר מידע עדכני ומלא בנושאים מרכזיים שבתחום אחריותו של האגף נפגעת יכולתו לנתח את הצרכים, את הפערים ואת המגמות בתחום זה ולבנות על בסיסם מדיניות ארצית מועילה ורלוונטית, מדיניות שתשפר את איכות ההוראה ותסייע בקידום הישגי התלמידים והאקלים הבית ספרי. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב צעד זה, אבל מדגיש כי על המשרד לקדם בדחיפות המרבית את בניית המערכת החדשה מתוך קביעת לוח זמנים קצוב עד להשלמתה ומתוך הפקת לקחים מיישום מערכת הנתונים הקודמת. עד להשלמתה מומלץ שהאגף יפעל לאיסופם ולריכוזם של הנתונים הנדרשים לניהו ל ההשתלמויות וכן לאיסוף נתונים עדכניים ושלמים בנושאים מרכזיים שבתחום אחריותו. בביקורת נמצא גם כי חלק ממרכזי הפסג"ה אינם מקיימים קשרים שוטפים עם המוסדות האקדמיים, חוץ משכירת שירותיהם של מרצים מהאקדמיה להוראה במסגרות לפיתוח מקצועי במרכזים, ואילו מרכזים אחרים מקיימים עם המוסדות האקדמיים שיח מקצועי רציף, הן כיזמה עצמאית של מנהלי מרכזים והן במסגרת צוותי היגוי ברמת היישוב. השונּות בין מרכזי הפסג"ה הועלתה גם ב בקרה שביצע המשרד על תהליכי הפיתוח המקצועי בשנת הלימודים התשע"ג (ספטמבר 2012 - אוגוסט 2013 .) מבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי מאגר המרצים אינו מעודכן. רק כחמישית מן הרשומים בו מנחים בפועל מסגרות לפיתוח מקצועי בגופים המאושרים: במאגר רשומים כ- 18,00 0 מרצים, אבל רק כ- 3,500 (כ- 20% ,) מהם פעילים. נוסף על כך במאגר חסר מידע רלוונטי, כגון על ניסיון המרצה, בייחוד בהדרכת עובדי הוראה, על הכשרות רלוונטיות בנושאי ההתמחות ועל שליטה בטכנולוגיות של המאה ה- 21 . לפיכך אין המאגר יכול לשמש את הגופים המאושרים לצורך איתורם ובחירתם של המרצים המתאימים ביותר, וברי שאינו ממלא אחר ייעודו. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף כי עליו לפעול לשדרוג ולמיפוי של מאגר המרצים על ידי הגדרת הדרישות למידע הרלוונטי על המרצים והדרישות לעדכונו השוטף, כך שהמאגר יהיה יעיל יותר ויאפשר לגופים המאושרים בחירה מושכלת יותר של מרצים. כמו כן, מומלץ להשלים את גיבושו ואת פרסומו של מסמך המדיניות להסדרת פעילות המרצים בתהליכי הפיתוח המקצועי, כדי להתאים את דרישות הסף מן המרצים לצרכיו של עובד ההוראה במאה ה-21 . לדעת משרד מבקר המדינה, אין להשלים עם תופעה זו של עיכובים בתשלום שכר למרצים. על מנהל האגף לדרוש מהחברה החיצונית לפעול ללא דיחוי לתשלום מידי של שכר המרצים אשר ביצעו את עבודתם וטרם קיבלו את שכרם, ולוודא כי תופעה זו לא תישנה בעתיד. כמו כן, על משרד החינוך לבחון את הסיבות לעיכוב בתשלום שכר המרצים ולהסירן. .מערך הפיתוח המקצועי של עובד ההוראה נועד, בין היתר, לסייע לו לקדם תהליכי למידה משמעותיים במערכת החינוך, כדי לאפשר לתלמידים למצות את יכולתם ולקדם את הישגיהם. הצורך בשיפור תהליכי הפיתוח המקצועי קיבל משנה תוקף לנוכח הישגיהם הנמוכים של תלמידי מערכת החינוך בישראל ביחס למדינות ה- .OECD , כפי שמשתקף בבחינות הבין -לאומיות שישראל משתתפת בהן באופן קבוע בשני העשורים האחרונים. בעקבות זאת ובעקבות יישום הסכמי "אופק חדש" ו"עוז לתמורה" חלו בשנים האחרונות תמורות בתחום הפיתוח המקצועי. בין היתר, חלה עלייה במספר עובדי ההוראה הלומדים במסגרות לפיתוח מקצועי, וחל שינוי בתפיסות משרד החינוך בנושא. שינוי זה בא לידי ביטוי בהעברת מוקד האחריות לתהליכי ה פיתוח המקצועי ממרכזי הפסג"ה ל מנהלי מוסדות החינוך, וזאת משלב התכנון ועד שלב המעקב על הביצוע, ברמת הפרט וברמת הצוות. כדי להבטיח כי הפיתוח המקצועי ייעשה במקצועיות וביעילות, על משרד החינוך להתאימו לשינויים שחלו בתחום. המפתח לפתרון טמון במיסוד נוהלי שיתוף פעולה בין הגופים הרבים העוסקים בתחום הפיתוח המקצועי לצורך שיתוף הידע ועיצוב מדיניות על בסיס ראייה עדכנית וכוללת. על האגף לפיתוח מקצועי של עובדי הוראה לבחון את תרומתן של מסגרות הפיתוח המקצועי לשיפור הישגי התלמידים. עליו גם להבטיח כי משאבי הבקרה שלו מוקצים ביעילות ובשקיפות. על האגף גם לדאוג לכך שלמרכזי הפסג"ה יהיו הכלים הנחוצים לביצוע משימותיהם כגוף מתכלל ומסייע למנהלי מוסדות החינוך, כדי שאלה יוכלו לתכנן ולהוציא אל הפועל באופן מיטבי את הפיתוח המקצועי של צוותיהם. הביקורת העלתה כי האגף לא גיבש תכנית פעולה בעקבות ממצאי הסקר, ובכלל זה פעולות לשיפור איכות השירות במחוזות ולהנגשת פעולותיו לעובדי ההוראה, ולפיכך המשאבים שהושקעו בסקר עלולים לרדת לטמיון. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי האגף לפיתוח מקצועי גיבש את מטרות התכנית ואת העקרונות להפעלתה וקבע את מספר בתי הספר שעל כל מחוז לצרף לתכנית. עם זאת לא קבע האגף יעדים עבור כל אחת ממטרות התכנית ולא קבע מדדים לבדיקת השגתם. בהיעדרם אין לדעת אם הפעלת התכנית בבתי הספר אפקטיבית ומשפרת בהם את איכות הפיתוח המקצועי של עובדי ההוראה, ובאיזו מידה היא מספקת את צורכיהם.
לדעת משרד מבקר המדינה, מחוזר המנכ"ל עולה כי מרכזי הפסג"ה פועלים ללא תקן מחייב למדריכים שישמש בסיס לתפקוד מקצועי-פדגוגי. בהיעדר תקן כאמור גם לא הקצה המשרד תקציב ייעודי להעסקת מדריכים במרכזי הפסג"ה. בנסיבות א לה העסקת עובדי ההוראה המדריכים במרכז פסג"ה ממומנת ממשאבים המוקצים בכל שנה למרכז מ"סל" כללי של המחוז, בהתאם לשיקול דעתו ולתקציב העומד לרשותו של מנהל המחוז.