משרד הבינוי והשיכון . דירות דיור ציבורי שהושכרו שלא לזכאי דיור ציבורי ממסמכי המשרד עלה כי המשרד לא קיים עבודת מטה מסודרת לבחינת מכלול ההיבטים הנוגעים לעסקה, לרבות האופן להערכת שווי הנכסים, כדאיותה הכלכלית של העסקה ושאלת היקף ההיטלים שעל המשרד לשאת בהם. הביקורת העלתה כי על אף ההגבלה בחוזה, שלפיה יתגור רו בדירות רק חברי הקיבוץ או המועמדים לחברות בו, התגוררו בהן לאורך השנים גם דיירים אחרים. במועד סיום הביקורת התגוררו דיירים כאלו ב -32 דירות שהקיבוץ שוכר מהמשרד. זאת ועוד, עלה שעד סוף שנת 2009 לא בדקו המשרד וחברות האכלוס עמידר ופרזות מי מתגורר במתחם ולא נתנו דעתם לכך שברוב הדירות מתגוררים גורמים פרטיים שאינם חברי קיבוץ או מועמדים לחברות בו, ולכן אין הם זכאים לגור בהן. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח הזמן שחלף מאז הוקצו לקיבוץ דירות דיור ציבורי, רצוי שהמשרד ישקול בשנית את החלטתו מאפריל 1994 להמשיך ולאשר לקיבוץ לשלם שכר דיר ה סוציאלי בעבור הדירות, בייחוד בעבור אלה שאינן משמשות למגורים של חברי הקיבוץ. הזכות לשכר דירה סוציאלי ניתנת למי שעמד בכללי המשרד הנוגעים לזכאות לדיור ציבורי, ועל המשרד להקפיד שמהטבה כלכלית זו ייהנו רק אלה הזכאים לה. 723 ,דירות מכלל הדירות המושכרות ליעדים ציבוריים אינן משמשות למגורים אף שיועדו לכך מלכתחילה. משרד מבקר המדינה בדק כ -70 מתיקי נכסים אלו. התברר כי לאף לא אחד מהנכסים נתנה הוועדה המקומית היתר לשימוש חורג, לכן מדובר בשימוש שאינו בהתאם לדיני התכנון והבנייה. בביקורת עלה כי השוכרים - רשויות מקומיות, בתי כנסת, קופות חולים, מוסדות חינוך, חברות אכלוס ועוד - לא פנו לוועדה המקומית בבקשה לקבל היתר לשימוש חורג בנכסים ששכרו; חברות האכלוס לא עמדו על הצורך להסדיר את השימוש בדירות כדין; והמשר ד, שהקצה את הדירות שלא למגורים, לא דרש מהשוכרים להציג היתר לשימוש חורג והעלים עין מהעובדה שנעשה בנכסים שימוש שאינו על פי דין. החלטה על מתן אפשרות לחתימה על חוזה ישיר והקניית זכויות של זכאי דיור ציבורי למי שלא נבחן על פי הקריטריונים של המשרד לזכאות היא החלטה כבדת משקל ובעלת השלכות כלכליות, לכן ראוי שתוכרע בדרג הממשלתי. משלא נעשה כן, ראוי שתונח עתה על שולחן הממשלה לבחינה מחודשת . מהלך כזה ימנע מצב שבו ייחתמו חוזי שכירות ישירים עם מי שאינו זכאי לדיור ציבורי, ובוודאי ימנע גם את רכישתן של הדירות שלא על ידי זכאים. אין להמעיט בתרומתם החיובית של קיבוצים עירוניים לקהילות שהם פועלים בהן. פעילותם הביאה לידי שיפור איכות החיים בשכונות ולקידום דייריהן, ובכך הושגה מטרת הקמת ם. אולם, לדעת משרד מבקר המדינה, אין למכור דירות למי שאינו מוגדר זכאי דיור ציבורי ויש לשקול את השבתן של הדירות לקהילה, לפחות את חלקן ובאופן הדרגתי, לטובת זכאי הדיור הציבורי. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את החלטתו של המשרד לאשר לחברי הקיבוצים לשכור באופן אישי את דירות הדיור הציבורי כאילו עמדו הם בתנאי הזכאות המחמירים, וזאת למרות גילוי הדעת של היועצת המשפטית של המשרד, שלפיו נדרשת הכרעת ממשלה בעניין זה . יודגש כי בזכות לקבל דירה בדיור הציבורי גלומה הטבה כלכלית בולטת - גם מגורים בתנאי שכירות מוזלים וגם אפשרות רכישה הניתנת לדייר, בתנאים מסוימים, לרכוש בעתיד את הדירה במחיר נמוך יותר. החלטתו של המשרד חריגה והיא נוגדת את נוהלי המשרד. בהתנהלותו זו עולה החשש שהמשרד ביקש לפתוח פתח לחברי הקיבוצים לרכוש את הדירות בלי שיעמדו בקריטריונים הנדרשים, וזאת על חשבון הזכאים בירושלים הממתינים לדירות דיור ציבורי זמן רב. בביקורת עלה כי הנספח האמור לא צורף לחוזה ואין הוא מצוי לא במשרד ולא בפרזות. יודגש כי נושא זה כבר עלה בדוח שנתי 53 ב בעניין פרזות59, ושם צוין כי "לא נמצא שהאגודה ]הקיבוץ[ הגישה לחבר ]פרזות[ התכנית להפעלה חברתית כמתחייב מההסכם ב יניהן". עוד עלה בביקורת הנוכחית כי עד 2009 לא העביר הקיבוץ בכל שנה תכנית פעילות שנתית כפי שנדרש ממנו בחוזה השכירות, והאגף לשיקום שכונות חברתי במשרד לא הקפיד לדרוש זאת ממנו. רק משנת 2009 החל הקיבוץ להמציא תכניות פעילות שנתית למשרד ולחברות האכלוס. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד השיכון כי היה עליו להיות ער לעובד ה שבעניין זה הכלים העומדים לרשותן של חברות האכלוס מוגבלים ביותר. אין בכלים אלה די כדי לחייב את משרדי הממשלה ואת הרשויות המקומיות להחזיר דירות שקיבלו לשימושיהם לידיהן של חברות האכלוס. לפיכך, היה עליו להיכנס לעובי הקורה ולסייע בידי עמידר, ובמקרים דומים גם לח ברות אכלוס אחרות, להתמודד עם גופים שלטוניים שאינם עומדים בכללים שקבע המשרד. אם לא הצליחו הצדדים לבוא לידי הסכמה, עליו להביא את הסוגיה לפתחו של היועץ המשפטי לממשלה, כנדרש בהנחיה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהימנעותו של משרד השיכון מלנקוט צעדים נחושים להחזרת הדירות למאגר הדיור הציבורי, יש משום הפרת חובתו כנאמן המופקד על ניהול נכסי מדינה המיועדים למתן פתרון הולם למצוקת הדיור של אוכלוסייה חלשה. המשרד, שאחראי לניצול הנכסים לטובת זכאי דיור ציבורי, אינו רשאי לוותר עליהם. היה עליו לפעול עם עמידר, ביחד ולחוד, לגיבוש חו זה שכירות מסודר עם עיריית ירושלים ולקביעת שכר דירה הוגן בעבור הדירות וכן לפעול בנחרצות להכנת תכנית להשבת הדירות למאגר הדיור הציבורי. בהשכרת הנכסים ליעדים ציבוריים ובאי -מסירתם לזכאי דיור ציבורי המשרד פוגע באוכלוסייה חלשה הנזקקת לסעדו , ובכך גם עלולה להיפגע ה זכות החוקתית של הזכאים למינימום של קיום אנושי בכבוד . מצוקת הדיור הציבורי בירושלים מחייבת את המשרד לפעול בדחיפות להשבת דירות למאגר הדיור הציבורי לטובת הזכאים. הביקורת העל תה כי חלמיש והמשרד לא באו בדברים עם העירייה כדי לבדוק אם אכן צרכיה הציבוריים קודמים לצורכיהם של תושבי העיר הזכאים לדיור ציבורי וכדי לגבש תכנית תחומה בלוח זמנים לפינוי הדירות או לחלופין למצוא דיור הולם אחר לאותם זכאים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד ולחלמיש כי התור הארוך מאוד של זכאים הממתינים לדירות בעיר והנוהל משנת 2012 הנותן עדיפות לאכלוס זכאים מחייבים את המשרד ואת חלמיש לפעול בכל הדרכים, בנחרצות ובנחישות, כדי להשיב את הדירות למאגר הדיור הציבורי. אף אם השימוש נחוץ וראוי והוא נעשה לטובת הקהילה, על העירייה לאתר פתרונות אחרים שלא יבואו על חשבון הזכאים. משרד מבקר המדינה מדגיש כי אל מול האינטרסים הציבוריים המגולמים בשימוש שעושה העירייה בדירות עומדות , בראש וראשונה, זכויותיהם החוקתיות של הזכאים למינימום של קיום אנושי בכבוד. לדעת משרד מבקר המדינה, מוטב להן לרשויות המקומיות שיפעלו למציאת פתרונות לצורכיהן ולמילוי משימותיהן בשוק החופשי, ולאו דווקא בדירות היכולות לשמש קורת גג לזכאים, והמהוות מרכיב חשוב ב"רשת המגן" ש המדינה פורשת לשם הבטחת זכויותיהם החוקתיות של הזכאים. במקרים שיימ צא, בהתאם לנוהל, כי קיימים נימוקים כבדי משקל להמשיך ולהשכיר את הדירות לגופים שאינם זכאי הדיור הציבורי, יש להבטיח כי שכר הדירה שישולם בעבורן יהיה הולם וכלכלי וישקף את ערכן וייעודן. סירוב הרשויות המקומיות, ובהן עיריות ירושלים ותל אביב-יפו, לפנות את הנכסים למ רות פניות חוזרות ונשנות אליהן אינו עולה בקנה אחד עם מחויבותן לדאוג לתושביהן, בייחוד למעוטי היכולת שבהם. על משרד השיכון ועל חברות האכלוס לבחון מול השוכרים - משרדי הממשלה והרשויות המקומיות - בנוגע לכל דירה ודירה אם היא עומדת בתנאי ההקצאה שנקבעו ואם עדיין קיימת הצדקה לכך שהיא תמשיך לשמש ליעדים ציבוריים ולא למגורי זכאים. דירות שלא נמצאה הצדקה לשימושן לצורך יעדים ציבוריים, יש להשיב למאגר הדיור הציבורי. ההסכם שהתגבש בין המשרד ובין מינהל הדיור מצביע על תהליך בלתי תקין בכל הנוגע לעסקה להעברת הדירות לידיו של מינהל הדיור. המשרד הסכים לתנאי העסקה בלי שהכין תחשיב שילמד על כדאיותה הכלכלית ובלי שהיו בידיו נתונים מבוססים שלפיהם יש לחשב את הערכים הכלכליים של העסקה וכן קריטריונים מעוגנים בהסדר לקביעת גובה ההנחה שיש לתת. המשרד הסתפק בנימוק שמדובר בנוהג בן שנים רבות. לדעת משרד מבקר המדינה , העברת זכויות ב נכסי מדינה הוא תהליך כלכלי מהותי שצריך להיעשות באופן שיטתי שישקלל את מכלול המרכיבים העשויים להשפיע על הכדאיות הכלכלית של העסקה, שבסופו של תהליך תובא לאישורה של הנהלת המשרד. היות ומדובר בעסקה רחבת היקף בעלת השלכות כלכליות משמעותיות, שאינה מתרחשת כבדרך של שגרה, ראוי היה להכלילה בסדר יומו של המנכ"ל על מנת שיהיה שותף בגיבושה וכל שכן באישורה המוקדם. על המשרד לעגן בנוהל את הכללים שלפיהם מועברים נכסי מדינה לגורמים ממשלתיים; בין היתר יש לקבוע את האופן להערכת שווי הנכסים, למשל האם יש צורך להסתייע בשמאי ה ממשלתי או להסתפק בתחשיב של היוון תשלומי שכר הדירה; אם ה אופן להערכת שווי הנכסים מתבסס על היוון של זרם התקבולים משכר דירה, יש לקבוע את הפרמטרים המשליכים על התמורה בגין ההיוון, דהיינו מהו שכר הדירה הבסיסי שלפיו יחושב ההיוון ומה שיעורה של הריבית המחושבת. כמו כ ן, יש לקבוע אם תינתן הנחה לרוכש ו באילו תנאים . יש גם לקבוע את המתכונת שתבטיח כי התמורה בגין העברת הנכסים תוקצה לטובת הדיור הציבורי לצורך הרחבת מאגר הדירות שתאפשר מתן מענה לצורכיהם של הזכאים. הביקורת העלתה כי אף שמשרדי הממשלה והרשויות המקומיות לא פינ ו את הדירות כמתחייב גם מהחוזה שנחתם ביניהן לבין חברות האכלוס, נמנע משרד השיכון מלנקוט צעדים משפטיים נגד השוכרים. יתר על כן, הנהלת המשרד לא באה בדברים עם הרשויות המקומיות ומשרדי הממשלה, לרבות הנהלותיהם, ועם שר הפנים הממונה על השלטון המקומי כפי שנדרש בהנחייתו של היועץ המשפטי לממשלה (להלן - הנחיית היועץ המשפטי לממשלה) 43 , כדי להשיב לידיה את הדירות שהרשויות המקומיות מסרבות לפנותן. הביקורת העלתה כי המשרד לא פנה להנהלת העירייה ולא ליועץ המשפטי לממשלה בניסיון להסדיר את המחלוקת שייתר את הצורך בהגשת תביעה למיצוי זכויותיו בדירות ואף לא נקט צעדים משפטיים כלשהם נגד העירייה. המשרד גם לא וידא כי הנחייתו לעמידר למצות את ההליכים להחזרת הדירות למאגר הדיור הציבורי, לרבות נקיטת צעדים משפטיים, אכן מיושמת. הביקורת העלתה כי על אף הודעת החברה כי משנת 2012 היא מבצעת ביקורים שנתיים בכל הדירות, אין הנוהל הפנימי שלה, המעודכן לאוגוסט 2012 , מחייב לבצע ביקורי מעגל בכל הדירות המושכרות בחוזה עמותה אלא "ביקור מדגמי של לפחות 5% ."מהמושכרים משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את אי -העמידה של עמידר בתנאים שקבע המשרד ואת החלטתה להסתפק בביקורי מעגל מינימליי ם ב-5% בלבד מ -850 מהדירות הנתונות לפיקוחה בשעה שעליה לבקר בכל שנה בכולן. בהתנהלותה זו לא עשתה עמידר מלאכתה נאמנה והתנערה מאחריותה בנושא זה. המספר הנמוך של הדירות שנעשו בהן ביקורי מעגל ממחיש את הבקרה הרופפת של עמיד ר על השימוש בפועל שנעשה בדירות המושכרות לקיבוץ, לרבות זהות הדיירים המתגוררים בהן. על עמידר להקפיד ולמלא את הנחיות המשרד כלשונן ולעדכן את הנהלים שלה בהתאם. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום ששוכרים, כמו רשויות מקומיות, בתי חולים וגרעיני התיישבות, ישלמו שכר דירה מופחת בעבור דירות המשמשות לצורכיהם הישירים ולא לצרכים סוציאליים - מדובר בסבסוד בדמות הנחה בשכר הדירה. ראוי שהמשרד יסדיר את המנגנון לקביעת גובה שכר דירה הולם וראוי לשוכרים שאינם זכאים, ויתחשב הן בשימוש הישיר שנעשה בדירות והן במידת הצורך בדירה בעבור זכאי דיור ציבורי. דרכי הבקרה, המעקב והפיקוח של המשרד, של עמידר ושל פרזות על אכלוס דירות הקיבוץ היו לקויות והביאו לידי מצב שבו 32 דירות ממאגר הדיור הציבורי מוחזקות שנים רבות, ואף במועד הביקורת, בידי מי שאינו זכאי דיור ציבורי ואף לא נכלל בכללים למסירת דירות דיור ציבורי ליעדים ציבוריים, דהיינו דיירים שאינם חברי קיבוץ או מועמדים לחברות בו. עד שנת 2010 הדבר נעשה ללא אישור של המשרד ומשנת 2010 - באישורו, אישור גורף שלד עת משרד מבקר המדינה ניתן כאמור בדיעבד, ללא בחינה פרטנית של מצבם הסוציו-אוקונומי של אותם דיירים ובלא שההחלטה התקבלה על בסיס עבודת מטה מסודרת. אף אם פעילותם של הקיבוצים העירוניים מבורכת ורצויה ונעשית לטובת הקהילה, היה על המשרד לשקול באופן תדיר את החיוניות ו ההכרח במסירת דירות דיור ציבורי לצרכים אלה מול צורכי אוכלוסיית הזכאים בירושלים, המונה כאמור כ - 170 זכאים, הממתינה שנים רבות לקורת גג. מאחר שהחלטה על הקצאת דירה טומנת בחובה הטבה כלכלית משמעותית למקבלה, ראוי שהמשרד יפעל להשבת דירות שהוקצו בניגוד לנוהל למאגר הדיור הציבורי לטובת זכאי הדיור הציבורי. לשם כך עליו להכין תכנית למיפוי דירות אלו, לקבוע לוח זמנים לפינוין ולפתח מנגנון הולם לבחינת בקשות חריגות שיובאו לאישורה של הנהלת המשרד. על המשרד להקפיד ולפעול על פי הכללים שהוא בעצמו קבע בכל הקשור להקצאת דירות שלא לזכאים. בטרם יקצה דירה או יאשר הארכת חוזה שכירות למי שאינו זכאי, עליו בראש ובראשונה לוודא כי אין היא נדרשת למגורי זכאי דיור ציבורי, וזאת על פי הקבוע בנוהל משנת 2012 . משרד מבקר המדינה מעיר לעמידר כי היא חרגה מהכללים בכך שלא הורתה למפעל להגיש בקשה חדשה לאחר שהסתיימו שלוש שנות שכירות ולא נתנה את דעתה לכך שמשנת 2004 לא נחתם חוזה שכירות הנוגע לדירה. עמידר לא הסבה את תשומת לבו של המשרד כי בדירה מתגוררת, ללא אישור, משפחה שאינה זכאית דיור ציבורי. יתרה מזאת, המשפחה התגוררה בדירה אף שהמפעל נסגר, ובוודאי שאין ההקצאה למגורים שלא לזכאים מוצדקת עוד. בסופו של דבר, רק בדצמבר 2011 , כשלוש שנים לאחרשהמפעל נסגר ולאחר שהביקורת בנושא זה החלה, פינתה עמידר את הדירה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד שהוא המשיך להשכיר דירה ממאגר הדיור הציבורי למפעל הטקסטיל, שהוא עסק פרטי, בלי שבחן אם דירה זו נדרשת בעבור זכאים, ולא עמד על כך שבעקבות סגירתו של המפעל תושב הדירה לאלתר למאגר הדיור הציבורי. זאת ועוד, האישור שנתן המשרד בשעתו למפעל לקבל לשימושו דירה ממאגר הדיור הציבורי, אף אם היה חיוני באותה עת ונעשה על סמך היעדר ביקוש לדירות ביישוב, הוא חריגה מנוהלי המשרד. לכן, ראוי היה להגבילו בזמן ולבחון מפעם לפעם אם ראוי ונכון להמשיך את ההקצאה החריגה. לאחר שהמפעל נסגר והדבר היה ידוע לכול, היה על המשרד להורות לעמידר לדרוש השבתה של הדירה לאלתר, דבר שלא נעשה. 3. : דירה במצפה רמון המושכרת לבית מלון מפברואר 2005 , ובמשך יותר משבע שנים, המשרד משכיר באמצעות עמידר דירה במצפה רמון לבית מלון. בדי רה ארבעה חדרים, שטחה 94 מ"ר והיא משמשת למגוריהם של עובדי בית המלון. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי הוא חרג מהוראותיו שלו בכך שאפשר להנהלת בית המלון להמשיך ולהשתמש בנכס השייך למדינה במשך כשבע שנים, בלי שהמשרד יבחן מפעם לפעם את האישור החריג שניתן כבר בשנת 2005 . העובדה שפרוטוקול ועדת ההקצאות והחומר הנלווה אינם בנמצא ולא ניתן לדעת מה היו הנימוקים למתן האישור החריג, אינה מאפשרת ללמוד על השיקולים שעמדו לעיני הוועדה כשאישרה את ההקצאה החריגה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את הרשלנות של המשרד בשמירה על מסמכיו. על המשרד ועל עמידר לפעול להשבת הדירה לאלתר, לטובת אכלוס זכאים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד השיכון כי כבר שנים ארוכות שהוא משכיר דירות לגופים עסקיים ופרטיים בניגוד ליעדים הציבוריים המותרים שהוא בעצמו קבע בנהליו. על המשרד לבחון מחדש את פרטיהם של שוכרי דירות הדיור הציבורי שאינם זכאים ולוודא שהם עומדים בכללי ההקצאה שהוא קבע. אם אין הם עומדים בכללים אלה, עליו לפנותם לאלתר. הקצאה שלא על פי היעדים המאושרים חורגת מהכל לים שקבע המשרד ופוגעת בזכויותיהם של זכאי דיור ציבורי הממתינים שנים רבות לדירות ונאלצים להתמודד עם הצורך למצוא לעצמם פתרון דיור המתאים פחות לצורכיהם וליכולותיהם. יתרה מזאת, המשרד לא מילא כיאות את תפקידיו וחובותיו בכל הקשור לנכסי המדינה שהופקדו בידיו. הוא לא הקפיד להקצות את דירות הדיור הציבורי רק על פי הכללים המותרים וממילא אפשר למי שאינו זכאי דיור ציבורי ליהנות מהטבות כלכליות לא לו. בפגיעה בזכויות זכאי הדיור הציבורי עלולה להיפגע גם הגשמת החובה החוקתית של המדינה להבטיח "רשת מגן" למעוטי האמצעים בחברה מכוח חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי קיומו של חוזה בר -תוקף, לרבות אישור מסודר להמשך תקופת השכירות, מחויב בשל חובת הנאמנות של המשרד לנהל את הרכוש הציבורי שבידיו באופן מיטבי ובשל החובה להקפיד על סדרי מינהל תקין. לכן, קיימת חשיבות יתרה לקיום דיון בטרם תאושר הארכת חוזה שכירות. הדיון הוא שלב הכרחי כשיש להחליט אם עדיין קיימת הצדקה לכך שדירות ממאגר הדיור הציבורי יושכרו למי שאינו מוגדר זכא י, דהיינו לצורך יעדים ציבוריים אחרים. בהיעדר דיון ענייני כזה, השכירות הזמנית הופכת לשכירות מתמשכת ללא כל תנאי וסייג ומשמשת לכל מיני מטרות, זולת מגורי זכאים. על המשרד לעקוב אחר פקיעת תוקף חוזי השכירות ולהקפיד ולדרוש מחברות האכלוס כי הגופים השוכרים יגישו בכל שנה בקשה להארכת חוזה השכירות שתידון במשרד. לכשניתן האישור, על המשרד לוודא כי הוא מגובה בחוזה בר-תוקף. לדעת משרד מבקר המדינה, הבטחתה של מנהלת סניף עמידר להעמי ד דירה חלופית לעובד העירייה בלתי תקינה וניתנה ללא כל סמכות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו לדרוש מחברות האכלוס לרענן מדי פעם בפעם את ההנחיות והכללים לעובדיהם הנוגעים לתהליכי הקצאת דירות דיור ציבורי והארכת חוזי השכירות ובדבר הסמכויות והאישורים הנלווים לכל שלב ושלב. על חברות האכלוס לוודא כי ההנחיות והכללים מוטמעים היטב בקרב עובדיהן ואלה מיישמים אותם. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לעמידר כי היא האריכה את חוזה השכירות בלי שהיה בידיה אישור בכתב מהמשרד , כפי שהנוהל מחייב. במשך שנים רבות העדיפה עיריית דימונה להקצות דירת דיור ציבורי לעובד בכיר שלה ולא לתושב נזקק הזכאי לדיור ציבורי, והגדילה לעשות כשסירבה להחזיר את הדירה כשהתבקשה לעשות כן. התנהלותה של העירייה כגוף שלטוני אינה ראויה ואינה עולה בקנה אחד עם מחויבותה לדאוג לתושביה, ב מיוחד למעוטי היכולת שבהם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד השיכון כי כגוף האחראי לבקרה ולמעקב היה עליו לוודא כי ייעשה שימוש מותר בדירות הדיור הציבורי, הוא לא עשה מלאכתו נאמנה בכך שלא עמד על כך כי הדירה מוקצית לעובד בכיר בעיריית דימונה במשך יותר מעשרים שנה, וזאת בניגוד לנוהליו שלו עצמו ואף בלי שבחן מדי פעם בפעם אם הקצאה זו מוצדקת או אם הדירה נדרשת למגורי זכאים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו לוודא שחברות האכלוס הפועלות מטעמו ובשמו מפעילות מנגנון שיטתי למעקב אחר תוקף חוזי השכירות ואחר הבקשות להארכת תוקפם, שיספק להם כלים שיאפשרו את יישומם של נוהלי המשרד. בהיעדר היישום כאמור הופכת השכירות הזמנית לשכירות קבע הבאה על חשבון זכאי הדיור הציבורי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי החלטה על הקצאת דירות שלא על פי כל הפרמטרים מעלה את החשש שצורכי הזכאים וזכויותיהם החוקתיות נדחקים והופכים משניים וההחלטות המתקבלות אינן מבוססות כנדרש. ראוי כי הח לטה כבדת משקל כמו הקצאת דירה למי שאינו זכאי דיור ציבורי תתקבל על סמך התייחסות לכל התנאים הנדרשים. יש להקפיד על הנמקה מלאה ועל תיעודן של ההחלטות שהתקבלו. תיעוד הולם הוא צורך חיוני העולה מסדרי מינהל תקין; הוא מתווה הליכי חשיבה ותכנון סדורים, הבניה של שיקול ה דעת ועמידה בחובת ההנמקה. כמו כן, הוא מאפשר רציפות הזיכרון הארגוני ושימורו בטווח הקצר והארוך. לכן, על המשרד לשוב ולרענן בפני ועדת ההקצאות את הצורך לפעול על פי סדרי מינהל תקין, לרבות החובה לתעד כהלכה את דיוניה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי תשובתו מצביעה על התנהלות בלתי תקינה - הקצאת דירות דיור ציבורי לאלה שאינם זכאים היא בעלת משמעות כבדה; מצד אחד מדובר בדירות העשויות להוות פתרון מגורים הולם לנזקקי הדיור הציבורי וזאת כחלק מחובתה של המדינה להבטיח "רשת מגן" לזכאים ושבהיעדרה עליהם למצוא חלופה פחות מתאימה, ומצד אחר מדובר בהטבה כלכלית למי שנהנה ממנה. לכן, אין די בדיון שבעל -פה ועל המשרד חלה החובה להעלות על הכתב את הנימוקים להחלטותיו בדבר הקצאת הדירות. על הנהלת המשרד לשוב ולרענן את כללי חובת הנאמנות של המשרד לניהול ראוי של הרכוש הציבורי שהופקד בידיו ולפעול ליישומם. במהלך הביקורת, במאי 2012 , ולאחר כארבעים שנה שהדירה שימשה דירת נופש לעובדי החברה, סוכם בין מנכ"ל עמידר למנכ"ל המשרד כי הדירה תוחזר למאגר הדיור הציבורי. משרד מבקר המדינה מעיר לעמידר ולמשרד שאפשרו לאורך עשרות שנים לנצל דירת זכאי דיור ציבורי בערד לטובת בילוי ופנאי של עובדי עמידר, וזאת בניגוד לכללים ולסדרי מינהל תקין. רק במהלך הביקורת מצא לנכון המשרד לדרוש את השבת הדירה למאגר הדיור הציבורי. מדובר בהפרת חובת הנאמנות שיש לעמידר כאחד מן הגופים המופקדים על נכסי מדינה ובשימוש לא ראוי במשאב שהופקד בידיה. לדעת משרד מבקר המדינה, שכר הדירה הנגבה מגורמים שאינם זכאי דיור ציבורי צריך לשקף ערך סביר וראוי של דמי שכירות. תשלום הולם בעבור הדירות ירחיב את סל התקציב שניתן לנצלו, בין השאר, לטובת זכאים. אם המשרד מבקש שלא לעדכן את גובה השד"ח על פי מחירי הדירות בשוק, כדי לא לפגוע בזכאים, עליו לקבוע זאת כהחלטת מדיניות ממשלתית, ובד בבד להפריד את מנגנוני העדכון של השד"ח באופן שיותאמו לאופי השוכרים - זכאי דיור ציבורי או מוסדות וגופים ציבוריים. בביקורת עלה כי פעולות המשרד להחזרת הדירות הניבו תוצאות דלות עד כה. כאשר המשרד וחברות האכלוס דרשו את פינוין של הדירות כדי להשיבן למאגר הדיור הציבורי, לרוב לא מילאו השוכרים את הדרישה והדיירים סירבו להתפנות; משנת 2009 ועד מועד סיום הביקורת הצליח המשרד להשיב למאגר הדיור הציבורי כ -100 דירות המהוות כ -4% בלבד מכלל הדירות המושכרות לגופים ציבוריים. משרד מבקר המדינה מדגיש את חשיבותן של דירות הדיור הציבור י ככאלה האמורות לתת פתרון לזכאי הדיור הציבורי כבעלי זכות עדיפה על פני שוכרים אחרים, כפי שקובע גם הנוהל משנת 2012 . משרד מבקר המדינה שב ומדגיש כי דירות הדיור הציבורי הן מרכיב חשוב בה גשמת החובה החוקתית של המדינה להבטיח את הזכות החוקתית למינימום של קיום אנושי בכבוד. על כן, בכל מתן אישור להארכת תקופת השכירות לטובת שוכרים שאינם זכאים, על משרד השיכון להקפיד ולבדוק אם הקצאת הדירה ליעדים ציבוריים עדיין חיונית ולוודא שאין הדירה נדרשת לזכאים העשויים למצוא בה פתרון הולם למגורים. לדעת משרד מבקר המדינה , על משרד השיכון ו חברות האכלוס להכין תכנית סדורה לאיתור דירות דיור ציבורי המשמש ות ליעדים ציבוריים ואשר נדרשות לצורכי הזכאים ולהשיבן למאגר הדיור הציבורי . אף אם השימוש בדירות נחוץ וראוי ונעשה לטובת הקהילה, על השוכרים לאתר פתרונות אחרים שלא יבואו על חשבון הזכאים. בעניין פינוי ה דירות, על המשרד לפעול באופן מערכתי ולשלב בתהליך את חברות האכלוס ואת השוכרים , דהיינו הרשויות המקומיות ומשרדי הממשלה. לנוכח ההיקף הכספי, הרשויות הציבוריות המעורבות, ה סוגיות המשפטיות הצפויות והאינטרסים הציבוריים שיש לאזן ביניהם, ראוי שישולב בתהליך גם היועץ המשפטי לממשלה. כמו כן , על המשרד להסדיר מנגנון שיפקח על יישום התכנית והשגת יעדיה ; הכול כדי לספק פתרונות דיור הולמים ל זכאי הדיור הציבורי. במהלך הביקורת תיקנו אמנם המשרד ועמידר את העיוות בנוגע לדירה בערד, אבל דוגמה זו מצביעה על בקרה ומעקב לקויים ביותר של המשרד אחר אופן ניהולה של עמידר את הנכסים המופקדים בידיה. עמידר מנהלת את רוב נכסי הדיור הציבורי ומשמשת לעניין זה נאמן של המדינה ושל הציבור. ראוי שהמשרד יפעיל מערכת בקרה ומעקב יעילה בכל הנוגע לפעילותה של עמידר, כמו על יתר חברות האכלוס, וישמור על נכסי המדינה המופקדים בידיו. על המשרד להציב לנגד עיניו בראש ובראשונה את טובת זכאי הדיור הציבורי ולפעול למימוש זכותם לדיור הולם. בביקורת הנוכחית עלה שעדיין אין בידי המשרד מסד נתונים אמין ומרוכז הנוגע לנכסיו המנוהלים בידי חברות האכלוס. הביקורת העלתה כי האופן שהמשרד פועל לפיו להקצאת דירות ללומדים, לפחות לבגירים שבהם, מביא לידי חוסר שוויון וליחס שונה בין המגזרים. חלק מהדירות מושכרות ללומדים בתמורה לתרומתם לקה ילה, למשל סטודנטים, ואילו אחרים, כמו תלמידי ישיבות לסוגיהם, מקבלים את הדירות בלי שיידרשו לתרומה כלשהי לקהילה. המשך השכרת דירות דיור ציבורי לרשויות מקומיות באזורים מבוקשים, אף שהדירות נדרשות לטובת זכאי דיור ציבורי, וסירוב הרשויות המקומיות במשך שנים לפנות את הדירות מלמדים על כך שהמשרד מתקשה לאכוף את כלליו על השוכרים נכסי מדינה. כאשר חברות האכלוס ניסו ללא כל הצלחה להשיב את הדירות, היה על המשרד, כבעלים של הנכסים, להתערב ולנקוט את כל האמצעים להשבת הדירות, לרבות הידברות עם השוכרים ופנייה ליועץ המשפטי לממשלה. המשרד בחר להסתפק בהנחייתן של חברות האכלוס לרשויות המקומיות לפנות את הדירות ולהשיבן למאגר הדיור הציבורי, וזאת בלי לספק לחברות האכלוס פתרון לקשיים העלולים להתעורר. עובדה זו מתחדדת בעניין הדירות שבניהולה של חלמיש המושכרות לעיריית תל אביב-יפו. מאחר שחלמיש היא חברה בבעלותן של העירייה ושל מדינת ישראל, עולה בעיית ניגוד עניינים - העירייה מצדה מבקשת להמשיך ולשכור את הדירות לצרכיה ואילו המדינה מבקשת את פינוי הדירות לטובת זכאי הדיור הציבורי בעיר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי במשך כארבעים שנה פעל שלא כנדרש ואפשר לעמיגור להשכיר דירות ממאגר הדיור הציבורי לצרכים שעל מערכת הביטחון לתת להם מענה, על חשבון זכאי דיור ציבורי. יתרה מכך, גם כשדרשה עמיגור בשנת 1991 ,ממשרד הביטחון להשיב את הדירות והוא לא נענה לבקשתה לא נקט המשרד צעדים לאכיפת דרישת עמיגור ולא נכנס לעובי הקורה בעניין זה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי החלטתו לאשר מגורים בדירות דיור ציבורי לאלה שאינם חברי הקיבוץ ובלבד שיהיו בעלי תעודת זכאות כחסרי דירה, היא החלטה גורפת העומדת בניגוד לנוהלי המשרד המאפשרים רק לחברי גרעיני ההתיישבות לגור בדירות דיור ציבורי. האישור ני תן בלי שייבחן מהו היקף תרומתם של דיירים אלו לקהילה ואם מצבם הסוציו-אוקונומי מצדיק את העדפתם על פני הזכאים. יתרה מכך, מדובר בהחלטה שנעשתה בדיעבד, לאחר שאותם דיירים כבר התגוררו בדירות, בלי שקיבלו אישור מראש מהמשרד ובניגוד לחוזי השכירות שנחתמו עם הקיבוץ. במסמ כים של המשרד לא נמצאו אסמכתאות המלמדות על כך שהצורך בשינוי המדיניות ובהרחבת פוטנציאל הדיירים הרשאים לגור במתחם נעשה על בסיס עבודת מטה מסודרת. כמו כן, לא נמצאו מסמכים המעידים על מכלול השיקולים שהובאו בחשבון והביאו בסופו של דבר למסירת הדירות לאלה שאינם חברי קיבוץ ואינם זכאים לדיור ציבורי. משרד מבקר המדינה מעיר לעמידר כי בהיותה זרועו הארוכה והביצועית של המשרד וזו המנהלת מטעמו את הדירות חלה עליה החובה לשמור בנאמנות על הנכסים המופקדים בידיה ולהבטיח כי נעשה בהם שימוש מותר. א ין היא יכולה להתנער מחובתה זו ולהטילה על הקיבוץ, כמי ששוכר ממנה את הדירות. ביקורי מעגל סדירים בדירות היה בהם בכדי להציף את העובדה שבדירות מתגוררים מי שאינו מורשה לכך על פי נוהלי המשרד. משעה שעמידר לא הקפידה על ביצועם הבקרה שלה על השימוש שנעשה בדירות הייתה פגומה. היעדר בקרה ואכיפה של עמידר ופרזות על זהות הדיירים אפשר לקיבוץ לעשות בדירות כרצונו ועל פי צרכיו, והכול על חשבון זכאי הדיור הציבורי בירושלים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד שהיה עליו לבחון את דיווחי ביקורי המעגל שביצעו עמידר ופרזות, ומתוך כך היה עליו להיות ער לכך שבמשך שנים ארוכות לא עמדו החברות בהנחיות המשרד ולא ביצעו כנדרש את ביקורי המעגל, הנחיות שהן מחויבות להן. בביקורת עלה כי עמידר הסתפקה בהודעה ששלחה לישיבה ולא נקטה צעדים נוספים כדי להשיב את תשע הדירות למאגר הדיור הציבורי. מבדיקת משרד מבקר המדינה עלה שלמרות הזינוק החדבמחירי הדיור, ובכלל זה מחירי השכירות , לא עדכן משרד השיכון את תעריפי השד"ח שקבע השמאי הממשלתי כבר בשנת 2005 , והם נותרו בעינם. אי -עדכון תעריף שד"ח מהווה הטבה כלכלית שממנה נהנים מוסדות וגופים ציבוריים, השוכרים דירות דיור ציבורי ומשלמים שכר דירה הנמוך בעשרות א חוזים מתעריפי השוק; הטבה זו אינה נובעת ממדיניות שקבע המשרד, אף לא מהחלטה מושכלת, אלא ממחדל של אי-עדכון גובה השד"ח. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי היעדר נתונים מלאים ושלמים על הדירות שבבעלותו, ובעצם בבעלות המדינה, משמעו פיקוח רופף וחסר על נכסי המדינה. להתנהלות המשרד ללא מסד נתונים אמין ומרוכז על נכסיו יש השלכות שליליות, בין היתר, על היעילות שבאופן ניהול הנכסים, על מיצוי פוטנציאל האכלוס שלהם ועל הבקרה על גביית תשלומי שכר הדירה ועל תשלומי דמי הניהול לחברות האכלוס. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי מאז קבע בית המשפט כי יש להשיב את הדירה למאגר הדיור הציבורי, לא פעל המשרד למימוש פסק הדין, ואף לא הסדיר את תנאי השכירות של הדירה, לרבות הצורך בשינוי הייעוד ממגורים לבית כנסת. בתי כנסת הם שירות קהילתי חשוב לחברה הישראלית. הגורמים המופקדים על מתן השירות הם המשרד לשירותי דת והרשויות המקומיות ובהן המועצות הדתיות המקומיות. אף שבעבר התיר המשרד בנהליו להקצות דירות דיור ציבורי להפעלת בתי כנסת, הוא ביטל שימוש זה בנוהל המעודכן משנת 2012 . מדובר ב-233 דירות שלפחות חלקן יכלו לשמש את הזכאים הממתינים לדיור ציבורי. על כן , על המשרד, בשיתוף עם משרד הפנים, המשרד לשירותי דת והרשויות המקומיות, לבחון בראייה מערכתית כוללת מהו הפתרון הראוי ביותר שיענה על צרכיה של הקהילה בלי לפגוע בזכויותיהם של הזכאים. עדכון הנוהל של המשרד משקף את ההנחה הבסיסית שעל דירות דיור ציבורי לשמש לייעודן המקורי, מגורים לזכאי דיור ציבורי, וכל שימוש אחר שאינו מותר בנוהל המשרד מהווה חריגה שיש להימנע ממנה. כמו כן, על המשרד להסדיר את תשלומי שכר הדירה, לרבות הסדרת החובות שהצטברו. משרד מבקר המדינה מעיר לפרזות כי על פי הנחיות המשרד היא זו שצריכה הייתה לבצע פיקוח ובקרה, באמצעות ביקורי מעגל שנתיים, על הדירות שהיא מנהלת מטע ם המשרד. אולם בניגוד להנחיות המשרד היא החלה לעשות כן רק משנת 2008 . עוד מעיר משרד מבקר המדינה לפרזות כי מהדיווחים שהיא קיבלה ומביקורי המעגל שהיא אמורה לעשות היה עליה לעמוד על כך שבדירות מתגוררים שלא על פי חוזה השכירות דיירים שאינם חברי הקיבוץ, ועל כן הם לא היו רשאים לגור בהן. כאמור, מנכ"ל המשרד אישר את מגוריהם בדירות בשנת 2010. משרד מבקר המדינה מעיר לעמידר על שלא יישמה את החלטת הוועדה ולא השיבה את הדירות למאגר הדיור הציבורי כבר בשנת 2006 , לאחר מועד קבלת ההחלטה, ולכל המאוחר בשנת 2007 .משהתברר שעסקת מכירת הדירות לא צלחה משרד מבקר המדינה מעי ר למשרד השיכון על שהעדיף למכור את הדירות ולא עמד על כך שמדובר בדירות ייחודיות המתאימות למגורי זכאים נכים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הביטחון, למשרד ולעמידר כי אין זה ראוי שבמשך יותר מ-17 .שנה הם לא הסדירו את יחסיהם בחוזה שכירותאין לקבל את השיהוי המתמשך וההזנחה בטיפול בחתימת החוזה. התנהלות מעין זו מעידה על זלזול מצדם של משרד הביטחון, של המשרד ושל עמידר בכל הנוגע להקפדה על סדרי מינהל תקין. על המשרד ועל עמידר לפעול בדחיפות לחתימת חוזה שכירות ביניהם לבין משרד הביטחון ולהקצות את הדירות למטרה זו רק לאחר שבחנו אם אין הן נדרשות בראש ובראשונה לזכאים. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את פעולותיו החד-צדדיות של מינהל הדיור - הפסקת תשלומי שכר הדירה והסירוב לעדכון שכר הדי רה. בכך נהג "מנהג בעלים" ברכוש לא לו. על המשרד לקדם הסדרת מנגנון ליישוב מחלוקות כספיות או אחרות הע ומדות תלויות בינו לבין גופים ציבוריים שאינם עומדים בתנאי חוזי השכירות. עליו לפעול לגביית התמורה ההולמת בגין השכרתם של נכסי המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר לעמידר ולעיריית ירושלים כי אין הדעת סובלת שבמשך שנים כה רבות תיגרר מחלוקת כספית ביניהן בלי שתבוא על פתרונה. הביקורת העלתה שלמרות הסיכום משנת 2009 המשיך מינהל הדיור לשלם שכר דירה שלא עודכן, ובאוקטובר 201234 עמד שכר הדירה בעבור דירת שלושה חדרים על 325 ש"ח. עוד עלה כי הסיכום בין הצדדים לא גובה בחוזה שכירות מעודכן. לדעת משרד מבקר המדינה, בכל הנוגע לעדכון שכרהדירה של הדירות במתחם נווה כנרת פעל משרד השיכון בחוסר נחישות וגילה אזלת יד. על המשרד היה לנקוט צעדים ברורים ונמרצים כדי לבוא לידי הסכמה עם מינהל הדיור בכל הנוגע לגובה דמי השכירות ולחתום עמו על חוזה שכירות מעודכן. אם לא באו הצדדים לידי הסכמה, היה עליו לפנות ליועץ המשפטי לממשלה בהקדם האפשרי כדי ליישב את המחלוקות; רק ביוני 2012 , במהלך הביקורת, הוא עשה זאת באמצעות עמידר. בחוסר המעש עד לביקורת הפר המשרד את חובותיו כנאמן על נכסי ציבור בכל הנוגע למתחם נווה כנרת, ובוודאי חרג מערכי החיסכון והיעילות בניהול נכסי מדינה. בביקורת עלה שהחלטת הוועדה לא יושמה. עד מועד סיום הביקורת, כשש שנים לאחר אישור הארכת החוזה בחצי שנה בלבד, לא נחתמו חוזי שכירות חדשים בנוגע לשתי הדירות והן עדיין משמשות את לשכת הרבנות המקומית, ואת שכר הדירה משלמת המועצה הדתית. עמידר, המנהלת את הדירות מטעם המשרד, לא דרשה את השבתן למאגר הדיור הציבורי כפי שנקבע, והמשרד מצדו לא עקב אחר יישום החלטת הוועדה ולא וידא כי הדירות יפונו לטובת זכאים. הביקורת העלתה כי התכנית גובשה והוגשה למינהל התכנון בלי לקבל את אישורו של משרד השיכון כבעלים של הדירות ושל עמידר כמנהליהן. הדרך שבה שונה ייעוד הקרקע של נווה כנרת מלמדת על מעורבות מצומצמת ביותר של המשרד ושל עמידר בפעולות הנוגעות למתחם, שאפשרה למינהל הדיור לפעול על פי רצונו ולהתעלם מסמכותם של בעלי הנכסים ומנהליהם. יוצא אפוא שהבקרה והפיקוח של המשרד ושל עמידר על הדירות האמורות במתחם נווה כנרת הייתה רופפת ביותר. בביקורת עלה שמנכ"ל משרד השיכון לא היה מעורב בעסקה, היא לא הובאה לאישורו ואף לא לידיעתו. עוד עלה כי למשרד אין נוהל או כללים מוסדרים כתובים בנוגע לניהול תהליך מכיר ה או העברה של נכסים של הדיור הציבורי למי שאינו מוגדר זכאי דיור ציבורי, והתהליך מתבצע על פי נוהג שבעל פה.
לנוכח המחסור החמור בדירות ממאגר הדיור הציבורי , על הגופים המעורבים - משרד השיכון, הרשויות המקומיות ואחרים - לפעול למציאת פתרון חלופי לבעיית אוכלוסיית הזכאים וליישומו. חיוני ביותר שהמשרד יבחן מחדש את מכלול ההקצאות שנעשו בעבר בעבור שוכרים שאינם זכאים, יאתר את ההקצאות שאינן עומדות בכללים העדכניים שקבע, ו ישיב את הדירות למאגר הדיור הציבורי. על הגופים האמורים לעיל להביא בחשבון את חובתה החוקתית של המדינה מכוח חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו לפרוס "רשת מגן" למעוטי האמצעים בחברה ; מתן דיור ציבורי לזכאים הוא מרכיב חיוני ומרכזי בקיומה של "רשת המגן" הזאת. על משרד השיכ ון לעדכן לאלתר את תעריפי שכר הדירה שהוא גובה מהגופים הציבוריים לפי שומה מעודכנת של ערך הנכסים ולהקפיד לעשות כן מדי פעם בפעם. כמו כן, עליו לבחון אם נכון וראוי להמשיך ולהשכיר נכסים בשכר דירה סוציאלי, הנמוך בשיעור ניכר מערכו הריאלי בשוק, למי שאינו זכאי דיור ציבורי. שכר דירה שאינו משקף את ערכו הריאלי של הנכס הוא הטבה כלכלית משמעותית שאינה נובעת ממדיניות שקבע המשרד, אף לא מהחלטה מושכלת , אלא ממחדל של אי-עדכון גובה השד"ח . הקצאת דירות לגורמים פרטיים שאינם מוגדרים זכאי דיור ציבורי, מתוך כוונה לאפשר להם לרכוש אותן, היא החלטה עקרונית בעלת ערך כלכלי רב ולה השלכות חברתיות וכלכליות מהותיות. לכן, ראוי שתוכרע בדרג הממשלתי שיבחן את כל השיקולים וההשלכות הכרוכים בקבלת החלטה כזאת. משנת 2010 ובמהלך הביקורת החל אמנם משרד השיכון לנקוט פעולות להשבת דירות למאגר הדיור הציבורי, אך הצלחתו הייתה דלה - הוא השיב כמאה דירות בלבד. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב פעולות אלו ומצפה כי משרד השיכון יפעל ביעילות ובהקדם לתיקון יתר הליקויים.