משרד התיירות . הביקורת הפנימית במשרד התיירות - משרד התיירות בינואר 2015 הגיש המבקר הפנימי למנכ"ל, בעקבות פניית משרד מבקר המדינה, מסמך שהגדיר "תכנית עבודה 2015 ." הביקורת העלתה כי גם הצעת תכנית העבודה הזאת הייתה כללית, דלה ולא מפורטת ולא הבהירה את תתי-הנושאים שייבדקו במסגרת כל נושא; לא נקבעו בה לוחות זמנים לביצוע הבדיקה בנושאים השונים ולא צוין מה מהם יבוצע בפועל באותה שנה. גם בהצעת תכנית עבודה זו פורטו נושאים לבדיקה שחלקם כבר נכללו בהצעות תכניות העבודה לשנים קודמות אולם לא בוצעו בפועל. בביקורת נמצא כי משרד התיירות לא עשה סקר סיכונים כנדרש על פי הוראת תכ"ם האמורה וכי גם המבקר הפנימי לא הכין מסמך הערכת סיכונים. למותר לציין כי נוכח האמור כל הצעות תכניות הביקורת לשנים 2015 -2012 שהכין כאמור המבקר הפנימי לא התבססו על מסמכים אלה. אין מסמכים שאפשר ללמוד מהם שהמבקר הפנימי התריע לפני הנהלת המשרד בשנים האמורות לעיל על אי-ביצוע הסקר על פי הוראת תכ"ם או שדיווח כי גם הוא לא הכין מסמך הערכת סיכונים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התיירות להחיש את פעולותיו להכנת סקר סיכונים משרדי כנדרש על פי הוראות תכ"ם. עד שיעשה כן, רצוי שהמבקר הפנימי יכין מסמך הערכת סיכונים שישמש בסיס לגיבוש הצעת תכניות העבודה העתידיות של יחידת הביקורת הפנימית. בעת שמנכ"ל המשרד יבחן את הצעת תכנית העבודה השנתית של יחידת הביקורת הפנימית ויקבע אם לאשרה, ראוי כי הוא יוודא שהיא גובשה, בין היתר, בהתחשב בממצאי סקר הסיכונים. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי שיחידת הביקורת תוכל לעמוד ביעדים שנקבעו בתכנית העבודה השנתית שלה, על המבקר הפנימי להקפיד להגיש למנכ"ל את הצעת תכ נית הביקורת לשנת העבודה הבאה זמן סביר לפני תחילתה; זאת כדי שהליכי אישורה ועדכונה של התכנית, אם אכן יהיה צורך לעדכנה, יסתיימו עד סוף שנת העבודה הנוכחית. כדי להסדיר זאת, על המשרד לכלול בנוהל המשרדי בעניין הביקורת הפנימית, שהומלץ לקבעו 10, לוחות זמנים מחייבים ל הליכי הגיבוש והאישור של הצעת תכנית הביקורת השנתית של יחידת הביקורת הפנימית. מהממצאים שבפרק זה עולה כי הוראות חוק הביקורת הפנימית בכל הנוגע לגיבוש הצעות של תכניות עבודה שנתיות בתחום הביקורת הפנימית, להגשתן ולאישורן לא קוימו במשרד התיירות בשנים 2010 עדאוגוסט 2015 , וכי למעשה בכל השנים האלה לא הייתה למבקר הפנימי תכנית עבודה מאושרת. משרד מבקר המדינה מציין כי בהתחשב בהיקף כוח האדם ביחידת הביקורת - עובד אחד בלבד שהוא גם המבקר הפנימי - ספק אם יכלה היחידה לטפל בכל הנושאים שפורטו בתכניות העבודה האמורות שהגיש המבקר הפנימי. הועלה כי רוב הנושאים לבדיקה נרשמו באופן כללי ביותר ובלא לפרט את ההיבטים שייבדקו בכל נושא. כאמור, במסמך שהמבקר הפנימי הגדיר "תכנית עבודה לשנת 2013 " נרשמו רוב הנושאים לבדיקה שנכללו כבר במסמך שהמבקר הגדיר "תכנית עבודה לשנת 2012 ", והם אף נכתבו באותה מתכונת - ניסוחם היה כללי ביותר ולא פורטו ההיבטים שייבדקו בכל נושא. מהאמור עולה חשש כי המבקר הפנימי לא השקיע מחשבה בהכנת ההצעות של תכניות העבודה השנתיות האמורות של יחידת הביקורת הפנימית, וכי רוב הנושאים לביקורת שפורטו בתכנית העבודה לשנת 2012 הועתקו לתכנית העבודה לשנת 2013 . לא נמצאו אסמכתאות שאפשר ללמוד מהן כי המנכ"ל הקודם אישר את מסמכי תכניות העבודה האמו רות שהגיש המבקר הפנימי או שביקש לעדכנם. על כן ניתן להסיק כי ליחידת הביקורת לא הייתה למעשה תכנית עבודה מפורטת ומאושרת לשנים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר למבקר הפנימי ולמנכ"ל דאז כי פעולותיהם בעניין הגשת הצעת תכניות העבודה של יחידת הביקורת לשנים 2013 -2010 ואישורן לא היו תקינות ולא עלו בקנה אחד עם חוק הביקורת הפנימית. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל הנוכחי כי לאחר שנוכח כי המבקר הפנימי לא יישם כנדרש את הערותיו בעניין מתכונת הגשת הצעת תכניות העבודה לשנים 2015 -2013 , היה עליו להנחותו מיד ובאופן ברור, כבר בתחילת המחצית השנייה של שנת 2013 , אילו נושאים מוגדרים הוא מציע למבקר הפנימי לבדוק בכל אחת מהשנים האמורות11 . עלהמבקר הפנימי היה לבקש ביזמתו מהמנכ"ל שיציע לו בשנים אלה נושאי ביקורת מוגדרים לביצוע. משנת 2010 עד אוגוסט 2015 לא הגיש המבקר הפנימי לשרים ולמנכ"לי משרד התיירות ולו דוח ביקורת סופי אחד המפרט את ממצאי בדיקותיו16 , כנדרש כאמור על פי חוק הביקורת; לא נמצא ו במשרד מסמכים שאפשר ללמוד מהם כי השרים שכיהנו בתקופה זו, סטס מיסז'ניקוב ועוזי לנדאו (להלן - השרים לשעבר) , והמנכ"ל הקודם מר נועז בר ניר התריעו על כך לפני המבקר הפנימי ונקטו צעדים כלשהם בעניין זה. ממסמכים שונים עולה כי רק ביולי 2013 , כחודשיים לאחר שנכנס לתפקידו המנכ"ל הנוכחי מר אמיר הלוי, החלה הנהלת המשרד לנקוט צעדים של ממש בעניין פעילותו הבלתי תקינה של המבקר הפנימי ואי-ביצועה של ביקורת פנימית נאותה במשרד (ראו להלן). יצוין כי גם בתקופתו של המנכ"ל הנוכחי לא השכילו המבקר הפנימי והמנכ"ל לשמור על מערכת יחסי עבודה נאותים. האווירה העכורה והחשדנות ההדדית בתקופה זו תרמה את חלקה למצבה העגום של הביקורת הפנימית במשרד. בדוח קודם של משרד מבקר המדינה 17 נאמר בעניין הגשת דוחות ביקורת שהושלמו כדלהלן: "נוסף על החובה החוקית החלה על המבקר הפנימי להגיש לשר הממונה על המשרד כל דוח ביקורת שלו, לדעת משרד מבקר המדינה, גם על השר הממונה על המשרד לדרוש מהמבקר הפנימי להמציא לו את דוחות הביקורת ולעיין בהם, כדי למלא את אחריותו המיניסטריאלית. נוסף על כך, תחזק הגשת הדוחות לשר את מעמדו של המבקר הפנימי במשרד". יצוין כי בביקורת הנוכחית לא נמצאה דרישה כזו בכתב של השרים לשעבר. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל המשרד כי הגשת תלונה לנש"ם נגד עובד של המשרד, בלא שהבסיס לתלונה ברור ומתועד כראוי כבר בשלב הגשתה, אינה תקינה, וכי הגשת תלונה לנש"ם ואי-ביצוע המלצותיה בעניין זה בתוך פרק זמן סביר גם הם אינם תקינים. משרד מבקר המדינה מציין כי מהמפורט בפרקים לעיל עולים הממצאים המשמעותיים האלה בעניין הביקורת הפנימית במשרד בשנים 2010 - אוגוסט 2015: (א) יחידת הביקורת הפנימית לא ביצעה הליך תכנון והכנה של הצעת תכנית עבודה והיא לא פעלה על פי תכנית עבודה מאושרת; (ב) לא היו למבקר הפנימי תוצרי ביקורת של ממש; (ג) על אף הפעולות הרבות שנקט מנכ"ל המשרד מיולי 2013 לשיפור אופן ביצועה של הביקורת הפנימית במשרד, עד אוגוסט 2015 .לא חל שום שיפור בביצועה לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שבמשך כשש שנים עבודת הביקורת הפנימית במשרד התיירות אינה מושתתת על תכנית עבודה שאושרה הכוללת הגדרה מפורטת של משימות ולוח זמנים לביצוען; כן יש לראות בחומרה את העובדה שה מבקר הפנימי אינו מקיים את הוראות המנכ"ל בעניין מתכונת הגשת הצעת תכניות עבודה והכנתם של דוחות ביקורת. על המנכ"ל לפעול לכך שבמשרד יתקיימו ההליכים הדרושים לקיומה השוטף של ביקורת פנימית תקינה וראויה על פי חוק הביקורת והתקנים המקצועיים המחייבים, ובכלל זאת להקפיד כי מדי שנה בשנה תוגש לאישור כנדרש הצעת תכנית עבודה במתכונת ראויה הניתנת לביצוע; כי תכנית העבודה השנתית תאושר ותבוצע באופן תקין; וכי דוחות וממצאי ביקורת שהוכנו על פי תכנית העבודה שאושרה יוגשו למנכ"ל ולשר , כנקבע בחוק הביקורת. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולותיו של המנכ"ל הנוכחי, מר אמיר הלוי, ואת ניסיונותיו להסדיר את אופן ביצועה של הביקורת הפנימית במשרד, וזאת אף שניסיונות אלה עדיין לא צלחו. משרד מבקר המדינה מציין כי פנה למבקר הפנימי במהלך הביקורת בבקשה שימציא אסמכתאות לטענותיו החמורות האמורות, אולם המבקר הפנימי לא מסר לו אסמכתאות כאלה. לדעת משרד מבקר המדינה, אם זו הייתה תחושתו של המבקר הפנימי - כי סביבת העבודה שלו אינה מאפשרת לו למלא כיאות את תפקודו - היה עליו לפנות מיד בנדון אל השר הממונה ולהתריע על כך באופן חוזר ונשנה ולא לאפשר מצב של שיתוק הביקורת הפנימית, כפי שעולה מדבריו. מבדיקה שביצע משרד מבקר המדינה באותו יום בלשכת המנכ"ל הועלה כי לשכת המנכ"ל כלל לא קיבלה דוח זה. כמה שעות לאחר הפגישה האמורה הודיע המבקר הפנימי למשרד מבקר המדינה כי תשובתו הייתה מוטעית ולאמתו של דבר לא הגיש למנכ"ל דוח סופי בנושא, וכי אינו יודע מה הסיבה לכך. עם זאת נש"ם מסרה למשרד מבקר המדינה כי מתחילת שנת 2005 ועד אוגוסט 2015 היא לא ביקשה מהמבקר הפנימי לבצע שום בדיקת משמעת כמשמעותה במשרד, וכי לעתים רחוקות בלבד הסתייעה בו, אך זאת רק לצורך קבלת נתונים ומסמכים שונים מהמשרד, שהיו דרושים לה במסגרת חקירות שניהלה. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח היקף תקציבו כאמור של משרד התיירות, פעילויותיו הרבות ומורכבותן וכן פריסתן הגאוגרפית של לשכותיו בארץ ובחו"ל - יש לבחון האם העסקת עובד אחד בלבד (המבקר הפנימי) ביחידת הביקורת הפנימית במשרד יש בה כדי לאפשר את ביצועם התקין של הביקורת הפנימית ושל שאר התפקידים שהוטלו כאמור, בניגוד לחוק הביקורת, על המבקר הפנימי. עם זאת אין להשלים עם העובדה שהמבקר הפנימי כמעט לא ביצע, במשך כשש שנים, שום פעילות ממשית ותכליתית הנוגעת לתפקיד הליבה של היחידה - ביצוע ביקורת פנים. על המבקר הפנימי לגבש בהקדם תכנית עבודה נאותה שתאפשר למלא את צרכיו המקצועיים של המשרד בתחום הביקורת הפנימית . תכנית זו צריכה לשמש, בין היתר, בסיס שלפיו יקבע משרד התיירות את צורכי כוח האדם של היחידה. על המבקר הפנימי להקפיד לציין בתכניות העבודה השנתיות שהוא מגיש לאישור מנכ"ל המשרד את משאבי כוח האדם הישירים והעקיפים והמשאבים החומריים הדרושים לצורך ביצוען, ובכלל זה עליו לציין את פעילויותיו ועיסוקיו הנוספים, אם יאושר לו לעסוק בהם, כדי שגם הם יובאו בחשבון. בדוחות אחדים שפרסם מבקר המדינה בשנים האחרונות פורטו כאמור ממצאים המעידים על מינהל לא תקין ופגיעה בטוהר המידות של עובדים בכירים במשרד התיירות. משרד מבקר המדינה שב ומציין כי הדבר מלמד ביתר שאת על חשיבותה של ביקורת פנימית נאותה במשרד זה, ועל חובתם של כל הגורמים הנוגעים בדבר - המבקר הפנימי, המנכ"לים והשרים בתקופה שנבדקה - לנקוט את כל הפעולות הדרושות להסדרת ביצועה של ביקורת פנימית ראויה. בדיקה שנעשתה באוגוסט 2015 העלתה כי מסיבות שלא הובהרו המשרד עדיין לא ביצע את ההליך שהציעה נש"ם, ולמותר לציין כי הוא לא עדכן את נש"ם בנושא אופן טיפולו בעניין. הועלה כי על אף הנקבע כאמור בחוק הביקורת והעובדה שהמבקר הפנימי הוא כאמור העובד היחיד ביחידת הביקורת של המשרד והוא אף לא הסתייע בגורמים מקצועיים חיצוניים לצורך ביצוע ביקורות, הוטל עליו לבצע פעולות ותפקידים נוספים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי לנוכח האמור בחוק הביקורת הפנימית וכן לנוכח העובדה שהמבקר הפנימי הוא העובד היחיד ביחידת הביקורת, אין מקום שהוא יבצע תפקידים אחרים במשרד, וכי רק אם ימלא המבקר הפנימי כנדרש את תפקידיו בתחום הביקורת, יהיה מקום לבחון אם ניתן להטיל עליו תפקיד נוס ף של ממונה על תלונות הציבור והעובדים. על מנכ"ל המשרד לקבוע את המתכונת שבמסגרתה ידווח לו המבקר הפנימי על אופן ביצוע תפקיד נוסף זה, ככל שיוטל עליו. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי שהמבקרים הפנ ימיים במשרדי הממשלה וביחידות הסמך יוכלו למלא כראוי את תפקידם על פי חוק הביקורת הפנימית, על נש"ם לפעול בהקדם ליישום מדיניותה בעניין המבנה הארגוני והתקנים של יחידות הביקורת בגופים האמורים. על נש"ם גם לפעול שהוראות מסמך ההנחיה בעניין תקינה ומבנה ארגוני ייושמו בהקדם על ידי גופים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על נש"ם ומשרד המשפטים לבחון במשותף ובהקדם, בין היתר נוכח ממצאי דוח ביקורת זה, את הדרך המיטבית לטיפול בהמלצה האמורה ולפעול ליישומה בהקדם. לדעת משרד מבקר המדינה, מבקר פנימי צריך לשמש דוגמה לכל העובדים בארגון; פעילותו מהבחינה האישית והמקצועית צריכה להיות תקינה ונקייה מכל רבב, ועליו להקפיד למסור דיווחים מהימנים. דרישות אלה הן בסיס ותנאי הכרחי למילוי תפקידו ולשמירה על מעמדו 31 . מהממצאים דלעיל עולה כי מהבחינה האישית, בכמה מקרים אופן תפקודו של המבקר הפנימי של המשרד לא עלה בקנה אחד עם דרישות מחייבות אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח האמור לעיל יש מקום שמפעם לפעם יבחנו המבקר הפנימי והמנכ"ל את האפשרות לכלול בהצעת תכנית הביקורת השנתית של יחידת הביקורת שהוא מגיש בדיקה בעניין הממשקים האמורים שבין המשרד לחברות הממשלתיות שבאחריותו וכן בדיקה בעניין מידת ביצוע ההתחייבויות ההדדיות. לדעת משרד מבקר המדינה, אין ספק שמספר הפעולות והתפקידים הנוספים, שחלקם כלולים במסגרת תפקידי יחידת הביקורת, שמבצע המבקר הפנימי כעובד יחיד ביחידת הביקורת מקשים עליו למלא את תפקידו העיקרי - ביצוע ביקורת פנים במשרד. יצוין כי במשרד התיירות לא נמצאו שום דיווחים שנתיים מסכמים שמסר המבקר הפנימי במשך השנים להנהלת המשרד בעניין מספר הפניות והתלונות מהציבור ומעובדים שקיבל מתוקף מינויו לנציב תלונות הציבור במשרד, מספר הפניות והתלונות שבהן טיפל, הנושאים שבהם הן עסקו וממצאי בירורן של הפניות והתלונות. לדעת משרד מבקר המדינה אי -מסירה מבעוד מועד של דיווח מלא וברור של המבקר הפנימי למנכ"ל הקודם ולמנכ"ל הנוכחי על התחלת ביצוען של שתי הבדיקות בנושאים האמורים ועל המועד המתוכנן להשלמתן אינה תקינה. באוגוסט 201518 העלה משרד מבקר המדינה בבדיקתו כי המבקר הפנימי טרם השלים את דוחות הביקורת בנושא אגף האירוח במשרד ובעניין קבלת פני התייר הימי באילת, וזאת אף שלפי תשובתו מספטמבר 2013 למשרד מבקר המדינה הן נמצאו כאמור, כבר במועד זה, בשלבי סיום מתקדמים, ו אף שבהצעת תכנית העבודה העדכנית לשנים 2014 -2013 הואציין כאמור כי בשנה זו הוא יגיש דוח סופי בנושא; על כן דוחות אלה גם לא הוגשו כנדרש, בנוסח הסופי שלהם, לשר התיירות ולמנכ"ל הנוכחי 19 . על אף פניות חוזרות של המנכ"ל הנוכחי למבקר הפנימי, המבקר לא הגיש למנכ"ל הצעת תכנית עבודה לשנת 2014 בהתאם למתווה ולפירוט שביקש ואף לא מסר לו את הדיווחים האחרים שהוא ביקש ממנו להגיש. הועלה שלאחר קבל ת הטיוטה לא דרש המנכ"ל מהמבקר הפנימי להשלים לאלתר את הפעולות המקצועיות הדרושות לגיבוש דוח סופי בנושא ולהגשתו לו. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את אופן טיפולו של המבקר הפנימי בעניין דוחות הביקורת האמורים ובייחוד את ההחלטה, שקיבל כאמור על דעת עצמו ובלא אישור הממונה עליו - מנכ"ל המשרד, שלא להשלים את דוח הביקורת בנושא אגף האירוח, שבו נחשפו כאמור, לדבריו, "ליקויים קשים אשר דרשו טיפול". משרד מבקר המדינה גם מעיר למנכ"ל הנוכחי כי היה עליו להנחות את המבקר הפנימי עוד בינואר 2015 , כשקיבל כאמור לעיונו את טיוטת הדוח בעניין אגף האירוח, להשלים ללא דיחוי את כל הפעולות המקצועיות הדרושות בעניין טיוטת דוח ביקורת זו. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח הממצאים שהועלו בדוח ביקורת זה בעניין הביקורת הפנימית במשרד התיירות וכדי לשפרה ולייעלה ולאפשר להנהלת המשרד להסתייע באופן מיטבי בכלי ניהולי חשוב זה, על המשרד לשקול לגבש נוהל משרדי מפורט בעניין אופן ביצועה של הביקורת הפנימית במשרד על כל שלביה, ובכלל זה בעניין אופן טיפולו של המשרד בדוחות הביקורת הפנימית. משרד מבקר המדינה העיר בתקופת הביקורת למבקר הפנימי, כמה פעמים, כי המסמכים שצירף לפניותיו אינם מבססים את טענותיו האמורות כלפי המנכ"ל הקודם וכלפי המנכ"ל הנוכחי, וכי היה עליו להקפיד לפעול על פי הנחיותיהם ועל פי כל המתחייב מחוק הביקורת הפנימית. משרד מבקר המדינה מעיר כי פעילות זו אינה משמשת תחליף לביצוע בדיקה מתוכננת, מסודרת ומ קיפה של יחידת הביקורת הפנימית בנושא הממשקים המשמעותיים שבין המשרד לחברות הממשלתיות שבאחריותו, בדיקה אשר כאמור לא בוצעה. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל ה נוכחי כי היה עליו להיענות לבקשות המבקר הפנימי להיפגש עמו, ככל שיידרש ובכפוף למגבלות לוח הזמנים שלו, ולברר עמו במישרין את טענותיו 22 כדי להסדיר בהקדם את ביצועה התקין והשוטף של הביקורת הפנימית במשרד. כדי לחזק את הביקורת הפנימית במשרד ולשפר את איכותה של ביקורת זו ראוי שהמנכ"ל יקיים פגישות שוטפות וקבועות עם המבקר הפנימי של המשרד.
בדיקה שנעשתה באוגוסט 2015 העלתה כאמור כי המנכ"ל לא אישר גם את מסמך הצעת תכנית העבודה של יחידת הביקורת לשנת 2015 , בין היתר, נוכח אי-שביעות רצונו ממתכונתו, מתכולתו ומתוכנו; לא נמצאו במש רד מסמכים שאפשר ללמוד מהם אם המנכ"ל ביקש מהמבקר הפנימי לעדכנה בהתאם להערותיו. מהאמור לעיל עולה כי גם בשנת 2015 פועלת יחידת הביקורת במשרד שלא על פי תכנית עבודה מאושרת, ועל כן לא ניתן לבדוק אם היחידה עומדת גם בשנה זו ביעדי עבודה כלשהם. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שבמשך פרק זמן כה ארוך ממשיך המבקר הפנימי לפעול שלא על פי תכנית עבודה שהמנכ"ל אישר כנדרש. מהאמור לעיל עולה כי מיולי 2013 , המועד שבו החל כאמור המנכ"ל הנוכחי בפעולותיו בעניין הביקורת הפנימית במשרד, טרם הוסדרו במלואם העניינים שבגינם לא מתקיימת במשרד התיירות, משנת 2010 לפחות, ביקורת פנימית סדירה ונאותה על פי חוק הביקורת הפנימית. לדעת משרד מבקר המדינה זו תופעה שמקומה לא יכירנה בגוף ציבורי.