משרד הביטחון . מינהלת תכנית _חומה_ – ארגון וניהול כוח האדם - משרד הביטחון לדעת משרד מבקר המדינה, בנוסף לעמ"ט האמורה, ראוי כי ייעשה ניתוח ארגוני להגדרת תמהיל כוח האדם הרצוי למינהלת "חומה", לרבות המפתחים, ובחינת אופן ההעסקה המיטבי שלהם (על כך ראו גם בהמשך). . משרד מבקר המדינה מעיר, כי טשטוש הגבולות בין עובדי "חומה" ובין המפתחים גם עלול ליצור מראית עין של השתייכות המפתחים ל"חומה", כך שגורמים חיצוניים, ובהם התעשיות הביטחוניות, יקבלו רושם מוטעה, כי הם עובדיה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על מינהלת "חומה" לרכז ללא דיחוי את המידע הנדרש על חברות המפתחי ם ועובדיהן, כמתחייב מהנחיות היועמ"ש לממשלה, מהתקשי"ר ומהמ"ב, על מנת לאתר זיקות שעלולות לפגוע בפעילותם עבורה, לקבוע הסדרים למניעת חשש לניגוד עניינים במידת הצורך, ולהקפיד על קיום הנחיות אלו מעתה ואילך. כמו כן, עליה לנקוט צעדים שתכליתם למנוע העברת מידע עסקי ב ין התעשיות הביטחוניות באמצעות חברות המפתחים ועובדיהן. בביקורת עלה, כי סמנכ"ל וראש אמ"ש לא העביר לנש "ם מיפוי התקשרויות ואופני ההעסקה במשהב"ט כנדרש בחוזר, לרבות לא את אלו עם המפתחים העובדים במינהלת "חומה" זה שנים בהיקף שעות קבוע, אף שיש בהם סממנים שאינם עולים בקנה אחד עם הוראות החוזר. עוד עלה, כי נש "ם, מצדה, לא פעלה לאכיפת הוראות החוזר, ולא קידמה הצעדים להקמת הוועדה לבחינת צורות ההעסקה ולהסדרתן 57 ,. בפועל אף שחלפו ארבע שנים מהחלטת הממשלה בנושא, לא ביצעה נש"ם את שהטילה עליה הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על אמ"ש לרכז בידיו מידע מלא ועדכני של כל תקני כוח האדם הצבאי ב"חומה", כדי לאפשר, בין היתר, את תכנון כוח האדם בה בהתחשב גם במשאב אנושי זה. .בביקורת עלה, כי סוגיית החשש להיווצרות יחסי עובד ומעביד בין מינהלת "חומה" ובין המפתחים לא נבחנה על ידיה, כגוף דורש, וממילא היא לא טיפלה בה. עוד עלה, כי בהתקשרויות שהיא עושה עם חברות המפתחים אין היא כוללת סעיפים המבהירים, כי הזמנת השירות אינה יוצרת יחסי עובד ומעביד בינה ובין עובדיהן, כנדרש בהמ"ב. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מכל האמור לעיל עולה, שבכל הנוגע להעסקת מפתחים במינהלת "חומה", אף לא גורם אחד במשהב"ט בחן בשנים האחרונות, אם בכלל, את סוגיית יחסי עובד ומעביד (על כך ראו גם בהמשך). הנושא מקבל משנה חשיבות נוכח מאפייני עבודתם של חלק ניכר מהמפתחים, כמפורט לעיל. בביקורת עלה, כי מינהלת "חומה" לא עשתה בשנים האחרונות, אם בכלל, עבודה לניתוח המשמעויות התפקודיות והכלכליות של העסקת מפתחים לעומת העסקת אנשי קבע או עובדי משהב"ט. גם גורמי מטה במפא"ת לא נדרשו לנושא, וממ ילא הוא לא הוצג לגורמים הנוגעים במשהב"ט ובנש"ם. בביקורת נמצא, כי גם בכל הקשור לתפקידי "חומה" ולחלוקת הסמכות והאחריות בינה לבין צה"ל, אין התאמה בין הפק"א להוראת הארגון. משרד מבקר המדינה מעיר, כי חוסר התיאום בין הוראת הארגון לפק"א, בעניין מרכזי ומהותי כמו תהליך אישור תקציב "חומה", מדגיש את הצורך בהגדרה מתואמת של חלוקת הסמכויות והאחריות בין משהב"ט לצה"ל בנושא זה, ובעדכון ההוראה והפק"א בהתאם. הוראת הארגון והפק"א הן שתי הוראות יסוד, שנועדו להגדיר את ייעוד מינהלת "חומה", את המבנה הארגוני שלה ואת חלוקת התפקידים והסמכויות בה, מתוך מטרה לאפשר את פעילותה המיטבית. ככאלו, עליהן להיות מעודכנות, תואמות זו לזו ומותאמות לנסיבות המשתנות. משרד מבקר המדינה מעיר לאמ"ש ולאג"ת, כי אי -עדכון ההוראה והפקודה, על אף השינויים המהותיים שחלו בפעילות "חומה", והיעדר התיאום ביניהן הביאו להתעלמות מהן, וגרמו לעמימות בשאלת הסמכויות, התפקידים וקשרי הגומלין של "חומה" עם גורמים אחרים במעהב"ט. משרד מבקר המדינה מעיר על כך, כי דוח תקן אינו תחליף להוראת ארגון המגדירה את ייעוד מינהלת "חומה", על יחידות המשנה שלה, וקובעת את תחומי הסמכות והאחריות של בעלי התפקידים בה ואת קשרי הגומלין שלה עם גופים אחרים בצה"ל ובמשהב"ט. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הוראת הארגון המעודכנת של מפא"ת אינה מתייחסת למבנה, לייעוד ולמאפייני מינהלת "חומה"26 , כך שביטול הוראת הארגון של "חומה" יביא למצב שבו אלה יוגדרו רק בפק"א של צה"ל. זאת, על אף היות "חומה" גוף משותף למשהב"ט ולצה"ל, המורכב, כאמור, מתקני כוח אדם צבאיים ואזרחיים. במצב זה יש כדי לפגוע באחריות ובסמכות של משהב"ט בכלל ושל אמ"ש בפרט, וכדי להביא לחוסר איזון בראייה כוללת של פעילות מינהלת "חומה". לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי אפוא, שאמ"ש, בשיתוף מפא"ת ובתיאום עם אג"ת, יפעל לעדכון הוראת הארגון של מינהלת "חומה", או לחלופין, ישלב את תכולתה המעודכנת במסגרת הוראת הארגון של מפא"ת. כן ראוי, שאג"ת יעדכן בהתאמה את הפק"א הנוגעת ל"חומה". נמצא, כי עדכון הפק"א נעשה ללא תיאום בין צה"ל ובין אגף אב"ם - לא לקראת עדכונה בשנת 2007 ולא לאחר מכן - כדי להביא להלימה בין הוראת הארגון ובין הפק"א. במצב זה, במועד סיום הביקורת קיימות בה בעת הוראה ופקוד ה שונות ולא מתואמות לארגון ולמבנה מינהלת "חומה", הפק"א כבר אינה מעודכנת (ראו בהמשך), וההוראה, כאמור, כלל אינה רלוונטית. נמצא, כי שלא כמו ההליך בוועדת יועצים, "חומה" אינה מציגה בפני ועדת מפתחים את שיטות ההעסקה של המפתחים, אשר כאמור מועסקים בחלקם הגדול דווקא לפי שעות ולא על פי תפוקות מדודות. בנוסף לכך, נמצאו מקרים שבהם מפתחים, המועסקים עבור "חומה" בהיקף שעות לא מלא, עבדו גם במסגרת "חבילות העבודה"; בניגוד לעיקרון שנקבע בהוראה בעניין היועצים. בביקורת עלה, כי בפניות מינהלת "חומה" לוועדת מפתחים בבקשה לאשר חברה מסוימת כ"ספק יחיד", אין התייחסות לחברות נוספות העוסקות בתחום הנוגע, אף שלעתים קיימות חברות כאלו. נמצא, כי ההוראה בעניין מפתחים אינה מחייבת הגשת נתונים, טפסים והצהרות כנהוג לגבי יועצים, וכי הבקשות להעסקת חברות מפתחים, שמינהלת "חומה" מגישה לוועדת מפתחים, אינן כוללות כל אלה. יתרה מכך, ועדת מפתחים מאשרת התקשרות עם חברת מפתחים בלי להידרש לנתוניהם האישיים והמקצועיים של כל אחד מעובדיה. בביקורת נמצא, כי נש"ם לא ריכזה נתונים על כוח האדם ה חיצוני שבמינהלת "חומה", כמו גם בשאר יחידות משהב"ט, ולא בחנה את הסדרת העסקתם או את אפשרות המרתם בתקני כוח אדם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי אם בכוונת מינהלת "חומה" להמשיך ולהעסיק מפתחים במשרדיה, עליה לפנות לגורמים הנוגעי ם ולקבל את אישוריהם, כנדרש. . בביקורת עלה, כי מינהלת "חומה" לא חייבה אתחברות המפתחים למלא שאלונים ותצהירים, לגביהן ולגבי עובדיהן, כנדרש בהוראה בעניין יועצים וכמתחייב מהוראות התקשי"ר ומהנחיות היועמ"ש לממשלה. כפועל יוצא מכך, לא היה בידיה מידע אודות עיסוקיהן של החברות ופעילות עובדיהן עבור גורמים אחרים במעהב"ט ומחוצה לה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מצבים כאלה עלולים ליצור ניגוד עניינים בעבודת המפתחים, אשר מצד אחד מהווים גורם פיקוח ובקרה של "חומה" אל מול התעשיות הביטחוניות, ומצד שני - אין מניעה שיהיו מועסקים באמצעותן. .בביקורת עלה, כי מינהלת "חומה" ומפא"ת לא יזמו קידום פנייה לנש"ם ולמשרד האוצר בבקשה להמיר עבודת יועצים ומפתחים לתקני כוח אדם ב"חומה", ואף סמנכ"ל וראש אמ"ש לא פעל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח צורכי מינהלת "חומה" ומאפייני התפקידים בה, על משהב"ט לבחון את היקף כוח האדם שלה ואת הרכבו בהתחשב בשיקולים מבצעיים ותפעוליים, ובשיקולי כדאיות כלכלית בביצוע משימותיה. עם הקמת אמ"ש, אמורה התמונה המלאה של כל כוח האדם שברשות מינהלת "חומה" להיות מצויה בידיו. כפועל יוצא מאחריותו וסמכותו, עליו לערוך, בתיאום עם מפא"ת וא ג"ת, בחינה מקיפה של צורכי מינהלת "חומה" נוכח משימותיה ובהתחשב בממשקי עבודתה מול התעשיות הביטחוניות, מול הממשל האמריקני ומול הגורמים השונים בצה"ל ובמשהב"ט. כמו כן, מן הראוי, כי נש"ם ומשרד האוצר יבחנו את המלצת משהב"ט בעניין, לכשתוגש, במטרה לאפשר תמהיל כוח אדם מיטבי במינהלת "חומה". . לדעת משרד מבקר המדינה, הליקויים שעלו בביקורת בנוגע לתהליכי בחירת המפתחים למינהלת "חומה" מהווים חריגה מכללי המינהל התקין. ראוי אפוא, שראש מפא"ת, מר אופיר שוהם; סמנכ"ל וראש אמ"ש, מר רוני מורנו; ומנכ"ל משהב"ט, אלוף (מיל') אודי שני, בראשם - יידרשו לנושא בהקדם, ויפעלו לבחינת המסלול הקיים לאישור מפתחים, ולהתאמתו, בתיאום עם נש"ם, למתחייב על פי התקנות, ההנחיות וההוראות הנוגעות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הסיכום האמור של מנכ"ל משהב"ט ממרץ 2011 , ולפיו, הטיפול במפתחים, לרבות חברות המפתחים, יישאר באחריות ועדת מפתחים ולא יועבר לאחריות אמ"ש, אינו תואם את הנחיות נש"ם, המטילות אחריות לכל התקשרויות משהב"ט, שבמסגרתן מועסקים ביחידות מעהב"ט עובדים שאינם עובדי המדינה, על סמנכ"ל וראש אמ"ש. אף על פי כן, נאצלה הסמכות של סמנכ"ל וראש אמ"ש, ללא אישור נש"ם. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי על נש "ם לממש את סמכותה ואחריותה, ולוודא קבלת נתוני כוח האדם החיצוני המועסק במשהב"ט, והחורג מאמות המידה המצוינות בחוזר שפרסמה, לרבות נתוני המפתחים. על בסיס מידע זה, עליה לבחון את אופני ההעסקה של כוח אדם זה, ולקבוע דרכים להסדרתם, כנדרש בהחלטת הממשלה משנת 2008. .משרד מבקר המדינה מעיר, כי על צה"ל ועל משהב"ט להפיק לקחים ממקרה זה, ולוודא שבעתיד כל בחינה ארגונית שתיעשה בגופי מעהב"ט תתבסס על מידע מלא בכל הנוגע לכוח האדם בגופים אלה, לרבות כוח אדם חיצוני. .1 ) "בביקורת עלה, כי רישומי התקנים הצבאיים של מינהלת "חומה בדוח התקן שביחידת התקינה לא היו מעודכנים: שעה שבמאי 2012 היו ב"חומה" 34 תקנים צבאיים, דוח התקן ממאי 2012 כלל30 תקנים צבאיים. כמו כן, פרטי בעלי התפק ידים הנוגעים לתקנים אלה לא היו מעודכנים. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט ולצה"ל, כי נוכח האמור לעיל, עליהם להסדיר בהקדם את סוגיית סמכויות אמ"ש בכל הנוגע להקצאת תקנים צבאיים במשהב"ט, לרבות הגדרתן במתואם בהמ"ב ובפקודות הצבא. נמצא, כי בניגוד למתחייב מהתקשי"ר, גם ראש אכ"ס וחשב משהב"ט אינו עוסק בסוגיות של מניעת היווצרות יחסי עובד ומעביד ומניעת ניגוד עניינים בכל הנוגע להתקשרויות מינהלת "חומה" עם חברות המפתחים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על ראש אכ"ס וחשב משהב"ט לוודא את קיום ההוראות בעניין יועצים גם לגבי מפתחים, כמתחייב בתקשי"ר. ,נמצא, כי בשונה מההוראות 27 מפתחים עובדים במשרדי מינהלת "חומה" בקביעות, שם מוקצים להם שירותים ואמצעים לצורך ביצוע העבודה; ואף שמינהלת "חומה" נושאת בהוצאות בגין אחזקתם במשרדיה, היא אינה מקזזת הוצאות אלו מתשלומיה לחברות המפתחים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר, כי על מנת להגיע ליעי לות ארגונית, תפקודית וכלכלית של יחידה, יש לבחון אותה על מאפייניה, ולהעמיד את המשאבים המיטביים לתפקודה, בהתחשב בהיבטים השונים. קל וחומר כאשר מדובר בהמרת שירותי כוח אדם חיצוני בתקינה; פעולה שעשויה להשיא את התועלת הארגונית בתקציב נתון או אף בתקציב נמוך יותר, ושגם למשרד האוצר אמור להיות עניין רב בביצועה. .משרד מבקר המדינה מעיר, כי בהיעדר ניתוח של צורכי מינהלת "חומה" אל מול כל סוגי כוח האדם שיש ברשותה, וללא בחינת המשמעויות של החלופות השונות - הניתוח הארגוני שעשתה מחלקת ארגון באג"ת לוקה בחסר, ואינו יכול להוות בסיס מספק לקביעת היקף התקנים הצבאיים שראוי לאשר לה. 2 ) עוד עלה בביקורת, כי מפא"ת פעל ישירות מול אג"ת לגבי תוספת תקנים צבאיים ל"חומה", ולא באמצעות אגף אב"ם, בהתאם להוראת הארגון של האגף; וכי גם אגף אב"ם לא הפעיל מצדו את סמכותו בנושא. .,עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי בפניותיה לוועדת מפתחים על מינהלת "חומה" להציג את המידע המלא הנוגע לתחום עיסוקה של חברת המפתחים נשוא בקשתה, לרבות פירוט כל החברות הפועלות בתחום זה, ולרבות נימוקיה להעדפת חברה זו או אחרת, ועל הוועדה, מתוקף אחריותה וסמכותה, להחליט אם לקיים מכרז סגור מיוחד בין החברות הרלוונטיות או להעניק פטור ממכרז לחברה מסוימת. על כך מעיר משרד מבקר המדינה, כי אף שבדיקה זו דורשת מומחיות בתחום הנוגע, על אמ"ש ומפא"ת לבחון עד כמה מדובר בפעילות העונה על הגדרת "מפתח". לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ממצאי הביקורת, יש מקום שמנכ"ל משהב"ט יבחן אם העסקת המפתחים, המועסקים בקביעות על בסיס שעות עבודה, צריכה להמשיך ולהיות מאושרת באמצעות ועדת מפתחים, או שמוטב לאשרה באמצעות ועדת היועצים שבאמ"ש. משרד מבקר המדינה מעיר על כך, כי תפקידיה של ועדת מפתחים, כפי שאלה מוגדרים בהוראה בעניין מפתחים, אינם עולים בקנה אחד עם המצב, שבו היא מאשרת את התקשרויות מינה לת "חומה" עם חברות העוסקות בייצור ובתשתיות. על כך מעיר משרד מבקר המדינה, כי תחום הייצור והתשתיות אינו נוגע לפעילות מחקר ופיתוח שבטיפול ועדת המפתחים, וכי אין לוועדה זו יתרון בו על פני ועדת יועצים. אשר על כן, מן הראוי שפניית מפא"ת לעדכון ההוראה, כאמור, תישקל במשהב"ט בהתחשב בתחומי ההתמחות, האחריות והסמכות של כל אחת מהוועדות האמורות. משרד מבקר המדינה מעיר למפא"ת, כי המצב, שבו מסלול אישור חברות מפתחים נוצל גם לקבלת שירותים של מי שאינם עומדים באמות המידה הנדרשות - הוא פסול מן היסוד. . מכל מקום, כל עוד מתקיים הליך אישורם באמצעות ועדת מפתחים, מן הראוי, שמפא"ת ואמ"ש יבחנו את מאפייני העבודה של כל המפתחים המועסקים במינהלת "חומה", ויוודאו שזו תפנה את בקשותיה להעסקת כל אותם שאינם עורכים "מחקר או סקר בכל תחום מדעי או טכנולוגי", כהגדרת ההוראה בעניין מפתחים, לוועדת היועצים. זאת, תוך שימת דגש מיוחד על המפתחים העובדים בה בהיקף עבודה קבוע. בנוסף לכך, על ועדת מפתחים לקבוע, בשיתוף אמ"ש וללא דיחוי, מנגנוני בקרה על אופי השירותים, שמספקות חברות המפתחים והמפתחים ל"חומה". כמו כן, על סמנכ"ל וראש אמ"ש, מתוקף האחריות שהטילו עליו התקשי"ר ונש"ם, לקיים בקרה על הליך אישור המפתחים, כדי לוודא שהוא תואם את הכללים והעקרונות המחייבים. בנוגע לאופן בחירת מפתחים ואישורם מעיר משרד מבקר המדינה, כי על ועדת מפתחים לשלב אמצעי בקרה ופיקוח בדרכי פעולתה בכל הנוגע לבחירת חברות המפתחים ולאופן ההתקשרות איתן, בהתאם לדינים הרלוונטיים ובדומה לכללים שבהוראה בעניין יועצים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח עיסוקה העיקרי של ועדת מפתחים בבחירת ספקים (על פי רוב - התעשיות הביטחוניות) לביצוע פרויקטים של מחקר ופיתוח, ולא בבחירת "מומחים ספציפיים", הפועלים ככוח אדם הנדסי חיצוני ומסייעים ל"חומה" בעבודתה, מתחדד הצורך לבחון את העברת בחירתם של מומחים אלה למסלול שבאחריות ועדת יועצים. על כך מעיר משרד מבקר המדינה, כי בכל הנוגע למומחים - עובדי חברות המפתחים - המסייעים למינהלת "חומה" בעבודתה השוטפת, על פניו אין יתרון לוועדת מפתחים על פני ועדת יועצים; מה גם שאין בידיה הכלים והמנגנונים הנדרשים לבחינה ולאישור העסקתם בהתאם לכללי התקשי"ר ולהוראות נש"ם.
נמצא, כי שלא בהתאם לכללים אלה - ישנם מפתחים העובדים, כאמור, עבור מינהלת "חומה" שנים רבות ברציפ ות; יש בהם כאלה המועסקים בהיקף קבוע מדי שנה בשנה, זה שנים; ישנם מפתחים העובדים בזיקה ישירה למחלקות ולענפים מסוימים ב"חומה", והם שלובים בעבודתה, כמתואר לעיל; מפתחים מוציאים דרך קבע ובמישרין הנחיות לגורמים בתעשיות הביטחוניות, ואף משתמשים בשגרה בנייר רשמי של מינהלת "חומה".