משרד האוצר . מינויים וסדרי העסקה - משרד האוצר . במוסד אקדמי חייב להעביר לנש"ם אישור מטעם המוסד האקדמי ובו פירוט מלא של תנאי העסקתו, לרבות שכר ומועדי ההרצאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי הגבלת מספר השעות הקבועה בהוראות התקשי"ר מתייחסת למספר שעות העבודה בפועל ולא למספר הנקוב בבקשה להיתר. כמו כן, בניגוד להוראות התקשי"ר, משרד האוצר לא לדעת משרד מבקר המדינה, יש לקבל את עמדת נש"ם באופן חלקי. כפי שציינה נש"ם, המרחק ממקום העבודה בשירות המדינה למקום העבודה הפרטית הוא שיקול רלוונטי כאשר הבקשה מגיעה להכרעת הרשות. ואולם הוא צריך להיות רלוונטי גם באותם מקרים שבהם הבקשות אינן מגיעות להחלטת הרשות אלא מוכרעות בידי האחראי במשרד. על מנת לשמור על אחידות בהפעלת שיקול הדעת של האחראים במשרדים השונים, על נש"ם ליידע אותם כי עליהם להביא בחשבון את עניין המרחק ולקבוע באיזה אופן יש לשקללו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוסח תשובת הנציב שהוא מאשר את הבקשה עפ"י הקריטריונים המקובלים בעייתי, שכן עצם העברת הבקשה לטיפול הרשות מעידה שלא התאימה לקריטריונים הקבועים בתקשי"ר, ועל כן תמוה שהבסיס לקבלת הערר ולאישורה היה "על פי הקריטריונים המקובלים". לדעת משרד מבקר המדינה, תקינות ההליך מחייבת גם בדיקה יסודית של מסמכים נלווים, ובפרט חוזי ההעסקה שנחתמו עם המעסיק הפרטי וצורפו לבקשה. הדברים ראויים להדגשה מיוחדת נוכח אי-ההתאמות בין הצהרות העובד בבקשתו ובין הסכמי ההעסקה שלו. יתרה מזו, עמדת הנציב שנמסרה למשרד מבקר המדינה, סותרת את ההוראות שפרסם סגן הנציב בחוזר מיום 7.2.99 , שעובד בחוזה בכירים המבקש היתר להרצות לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העובדה שהמדינה הקימה את סוכנות הנסיעות, בין היתר, במטרה לרכז את הטיפול בנסיעות עובדי המדינה לחו"ל, אין בסיס לדברי החשכ"ל כי למדינה אין יכולת להתמודד בעצמה עם שינויים מידיים בנסיעות של עובדיה הנשלחים לחו"ל. תשובה זו תמוהה, בין היתר, לאור העובדה כי אגף החשכ"ל תיקן באוגוסט 2008 ,את התכ"ם והוראת תכ"ם חדשה אוסרת על טיפול של גורם זר מממן בנסיעות לחו"ל (ראו בעניין זה בהמשך). בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצאו ארבעה היתרים לעבודה פרטית שלא ניתן היה לפרט בהם מראש את שמות מקבלי השירות. העובדים מקבלי ההיתר לא דיווחו על מקבלי השירות, כנדרש בתקשי"ר, והסמנכ"לית הבכירה למינהל במשרד האוצר לא דרשה לקבל דיווחים כאלה. לכן לא נבדקה האפשרות של ניגוד עניינים או של סתירה אחרת להוראות התקשי"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח תשובתה של היועצת המשפטית כי מדובר ב"מעקף תקציבי", היה על אגף החשכ"ל לפעול לשקיפות ההצגה של הוצאות הנסיעה. כמו כן, על אגף הייעוץ המשפטי לתת את הדעת לכך שחלק מהנוסעים למסע החשיפה במימונם של החתמים משתתפים בהליך בחירתם. לדעת משרד מבקר המדינה, רוב הליקויים שפורטו לעיל נובעים מהיעדר מנגנון בקרה על מילוי הטפסים. על נש"ם לשקול לתקן את הוראות התקשי"ר וליצור מנגנון לבקרה על מילוי טופסי ההערכה ועל תקינות ההערכה עצמה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר ועל נש"ם לתת את דעתם לממצאים אלו, ליצור כלים לבחינת ההטיות האפשריות במילוי טופסי ההערכה ולפעול למניעתן. מן הראוי שנש"ם תבחן את האפקטיביות של המתכונת החדשה ושל פעולות ההכשרה שקיים משרד האו צר לממונים המעריכים. נמצא כי אף על פי שמשרד האוצר עושה שימוש במערכת ממוחשבת לשם הקלדת הנתונים מטופסי ההערכה, לא הופקו דוחות לשימושם של דרגי הניהול במשרד, ולא הוסקו כל מסקנות מתוצאות ההערכה. זאת, אף כי חלק ניכר מהתועלת שניתן להפיק מתהליך ההערכה מותנה בהסקת מסקנות מטופסי ההערכה ובביצוע פעולות בתחום ניהול משאבי האנוש על סמך תוצרי ההערכה והמשוב. הביקורת הנוכחית העלתה כי גם בשנים 2006 ו- 2007 , לאחר פרסום המתכונת החדשה, לא בדקה הנציבות את הליכי הערכת העובדים במשרד האוצר. לדעת משרד מבקר המדינה , חובתה של נש"ם לעקוב אחר יישום הליך הערכת העובדים בשירות המדינה נובעת מעצם אחריותה הכוללת לתהליכי עבודה תקינים בשירות המדינה. ביטול הוראת התקשי"ר אינו משחרר אותה מחובתה זו. דברים אלה עולים בקנה אחד עם מטרת המתכונת החדשה שהציג נציב שירות המדינה בחוזר נש"ם: חיזוק הטיפול המערכתי והאינטגרטיבי במשאב האנושי בשירות המדינה. 1. אי-רישום של פרטי הממונה המעריך הישיר או העקיף; 2. חתימה בלבד של הממונה העקיף על טופס ההערכה בלי מילוי טופס ההערכה עצמו; 3. רישום לא מדויק של התקופה שאליה מתייחסת ההערכה; 4. יותר מהערכה אחת לעובד במהלך השנה, בניגוד להוראות התקשי"ר; 5. רישום ההערכה על ידי העובד המוערך עצמו וחתימת הממונה לאחר מכן; 6. אי-השלמת ההערכה עד סוף חודש מרס; 7. ;שימוש בטופסי הערכה לא עדכניים 8. אי-מתן ציון לעובד המוערך במקומות שבהם יש למל א ציון הערכה; 9. אי-רישום פרטי שיחת המשוב, דברי המוערך ותגובת המעריך; 10. אי-מתן תשומת לב הולמת למתן הערכה מילולית בסעיפים הרלוונטיים. נמצא כי הגורמים שהיו אחראים במשרד האוצר במועדים שנבדקו, הסמנכ"ל הבכיר למינהל לשעבר והסמנכ"לית הבכירה למינהל, לא פעלו להפסקת התופעה הרווחת של הגשת הבקשות באיחור. לרוב לא נמצא כי האחראים העירו למבקש ההיתר על האיחור בהגשת הבקשה . בכמה מקרים נמצא כי נש"ם העירה על האיחור, אולם לא נקטה צעד נוסף בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על נש"ם ועל מש רד האוצר לבחון מדוע התמשך הטיפול בבקשות להיתרים ולקבוע הסדר שיבטיח את השלמתו בתוך פרק הזמן שנקבע בתקשי"ר, או לבחון את סבירותם של פרקי הזמן האלה ולשנותם במידת הצורך. משרד מבקר המדינה מצא מספר מקרים שבהם לא בחן האחראי במשרד אם בקשת ההארכה זהה לבקשה המקורית, ועל כן אישר את הבקשה בלי לקבל את חוות דעתו של היועץ המשפטי של המשרד, אף שצוינו בה נתונים שונים מאלה שצוינו בבקשה המקורית בכל הנוגע לשכר או למקום העבודה הפרטית או להיקפה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על אגף החשכ"ל ועל נש"ם לפעול בשיתוף פעולה ביניהם לקביעת הקריטריונים להקמת חשבות עצמאית. אמות המידה המנהליות נועדו להנחות את מקבלי ההחלטות מראש ולא להצדיק אותן בדיעבד, על מנת שהחלטות יתקבלו ללא קשר ללחצים להקימן. .הפרטית או לאחר סיומה). מן הראוי שנש"ם תיתן את דעתה למצבים אלו ותסדירם. נמצא כי האחראים במשרד האוצר בתקופה הרלוונטית - הסמנכ"ל הבכיר למינהל דאז, והסמנכ"לית הבכירה למינהל - לא עמדו על כך שעובד בכיר לשעבר א' יגיש להם דיווח מאושר על ידי המוסדות האקדמיים, ובו פירוט של שעות העבודה הפרטית שלו, כפי שנדרש בחוזרי נש"ם הנוגעים למועסקים בחוזי בכירים. בדיקה כזו הייתה מעלה כי היקף עבודתו הפרטית של העובד חורג מהמותר וגדול פי כמה מזה שביקש בעבורו היתר. .אגף הייעוץ המשפטי במשרד האוצר לא התריע בפני האחראי במשרד ובפני נש"ם על כמה מהליקויים שבבקשת עובד בכיר לשעבר א'. כמו כן, האגף ונש"ם לא בדקו אם ההסכמים שחתם העובד עם מוסד אקדמי א' גורמים לחריגת העובד ממגבלות השכר שבתקשי"ר. האגף גם לא בדק את אי-ההתאמה שבין פרטי הבקשה של העובד ובין חוזי העבודה שלו עם מוסד אקדמי א'. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהדרגים המקצועיים לא הצליחו ליישב את חילוקי הדעות ביניהם, היה עליהם להביא את הנושא להכרעת דרגים בכירים יותר. העיכוב הבלתי-סביר בהשלמת הנוהל הביא לתוצאות שליליות נוספות: ( 1 ) בשל היעדר נוהל כתוב וברור ובשל העובדה שהנוהג באגף החשכ"ל לא היה ברור דיו ולא היה מקובל על כל החשבים, התגלעו בשנים 2005 -2007 מחלוקות בין החשכ"ל דאז ובין מספר חשבים כאשר נעשה ניסיון להעבירם לתפקיד במשרד אחר. חלק מהן הגיעו לבירור בערכאות משפטיות. (2 ) נוהג הרוטציה במינוי החשבים איננו מעוגן בחוזי העבודה של החשבים, המועסקים בחוזי בכירים. חלק מהחוזים האלה תקפים לכמה שנים נוספות, ולפיכך ספק אם ניתן יהיה להחיל על חוזים אלה את נוהל הרוטציה לכשיושלם. בדיקת המעקב של משרד מבקר המדינה העלתה כי רוב הליקויים שהצביע עליהם המשרד בנושא זה בדוח 56 ב לא תוקנו. על אף הודעת בקשה נוספת של עובד בכיר ב' אושרה בידי הנציב ללא נימוק מספק. טיפולה של נש"ם בעניינו של עובד בכיר ב' הביא לכך שבחלק מהתקופה הוא עסק בעבודה פרטית בלי היתר תקף. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לקבל את הסברי נש"ם. כאמור, בקשת עובד בכיר לשעבר א' לא עמדה בהוראות התקשי"ר ביחס לשעות העבודה ולשכר ששולם בגינה. על כן להיתר שנתן הנציב, שהותנה בקיום הוראות התקשי"ר, לא היה מקום מלכתחילה. כאשר הנציב מפעיל סמכות חריגה, עליו להקפיד על תיעוד והנמקה, ואילו בעניין הנדון לא נשמר התיעוד המלא ולא ניתנה הנמקה. . גם בביקורת המעקב הועלה שאגף החשכ"ל ונש"ם לא פעלו כנדרש לקביעת אמות מידה כאמור. נוכח תפקידו המרכזי של החשב כ"שומר סף", ראוי לקבוע בהקדם אמות מידה שלפיהן יוחלט על מינוי חשבו ת עצמאית ליחידת סמך לשם ניהול פיקוח ובקרה נאותים על השימוש בכספי המדינה ובנכסיה. לדעת משרד מבקר המדינה, אם נדרשים שינויים בסדרי הטיסה והלינה במהלך הנסיעה, יש להסדיר את הטיפול ב כך בהוראות בתקנון כספים ומשק (להלן - התכ"ם) ובחוזרי החשכ"ל. אם אין די בהוראות אלו, על משרד האוצר לדאוג לתקנן. משרד מבקר המדינה מעיר כי בתקשי"ר אין דרישה מפורשת לחוות דעת של היועץ המשפטי כאשר מנכ"ל משרד ממשלתי או עובד במעמד מקביל נוסע שלא על חשבונו הפרטי ושלא במימון תקציב המשרד31 . מן הראוי כי נש"ם תבהיר שגם נסיעה של בכירים במימון של גורם שאינו ממשלתי תאושר על ידי השר הממונה רק אחרי קבלת חוות דעת משפטית חיובית. .הקפיד שהבקשה תעבור לבדיקת אגף הייעוץ המשפטי ותינתן חוות הדעת של האחראי. הסמנכ"לית הבכירה למינהל לא דרשה לקבל את פירוט השכר של העובד במוסד אקדמי א' ואת זה שהיה צפוי לו במוסד אקדמי ב'. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי התקשי"ר אינו מתייחס למגבלות השעות והשכר כאשר היקף ההעסקה הפרטית והשכר המשולם עבורה אינם אחידים בתקופת ההיתר (למשל כאשר שעות עבודה רבות מרוכזות בחלק קטן מתקופת ההיתר או כאשר השכר המשולם חורג מהסכום המותר בתקשי"ר, אך משולם בתשלום אחד לפני תחילת העבודה . החשכ"ל לשעבר לא פרסם אגף החשכ"ל את אמות המידה לבחירת חשבים ליחידות סמך. אין נוהל לפעילותה של ועדת המינויים. הוועדה איננה רושמת בדרך כלל פרוטוקולים, ולכן לא ניתן ללמוד על הטעמים למינוי חשב ולהעדפת מועמד אחד על פני אחר. משרד מבקר המדינה מעיר כי עד מועד סיום הביקורת (אוקטובר 2008 ) לא פעלו מנכ"ל משרד האוצר והחשכ"ל להסדרת הנסיעות על חשבון החתמים בנוהל. כפי שהובהר לעיל, הנסיעות במימון החתמים, כפי שנהגו בשנים 2005 -2006 , אינן עולות בקנה אחד עם הנוסחהעדכני של הוראות תכ"ם, החל מיום 1.8.2008 ., ועם סדרי מנהל תקין בשל העובדה כי הוצאות מסע החשיפה נבלעות בעמלות החתמים והממשלה אינה נושאת בהן במישרין, הרי שבניגוד לשאר הוצאות הנסיעה לחו"ל של עובדי המדינה, הן אינן מתוקצבות ולא מקיימים לגביהן פיקוח ובקרה נאותים. לדעת משרד מבקר המדינה, בחוות הדעת של אגף הייעוץ המשפטי יש לציין כל ליקוי שבבקשה להיתר. תשובה זו של אגף הייעוץ המשפטי אינה עולה בקנה אחד עם הוראות התקשי"ר ועם טיפולו של האגף במקרים אחרים. התקשי"ר איננו מותיר בידי אגף הייעוץ המשפטי שיקול דעת בדבר העברת בקשות שאינן עומדות בתנאי התקשי"ר אל הרשות. נמצא כי בחלק ניכר מהבקשות יש אי -בהירות בדבר תנאי ההעסקה בעבודה הפרטית או שחלק מהפרטים הנדרשים אינם מצוינים בהן על ידי העובד. חלק מהמועסקים לפי חוזי בכירים לא הגישו אישור של המעסיק הנוסף, ובחלק מהאישורים שהוגשו חסרים פרטים. האחראי או עובד מטעמו אינו מקפיד לדרוש רישום מלא ומדויק של תנאי ההעסקה בבקשת ההיתר והמצאת אישורי המעסיק על ידי המועסקים לפי חוזי בכירים. . על האחראי לוודא כי בטרם יועבר הטופס לאגף הייעוץ המשפטי יפורטו בו כל הנתונים הנדרשים לצורך מתן חוות הדעת בצירוף המסמכים הרלוונטיים והמלצת מנהל היחידה. לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף משאבי אנוש במשרד האוצר לייעל את תהליך בדיקת הבקשות למתן היתרים לעבודות פרטיות על ידי שמירת מידע מרוכז, מלא ועדכני על הבקשות שהגישו עובדי המשרד ועל מצב הטיפול בהן. מידע כזה נדרש לצרכים שונים כגון אלה: בקרה על מספר מקבלי היתר; מעקב אחר הטיפול בבקשה, אחר מילוי תנאי ההיתר ואחר חידוש היתרים עם תום תוקפם; בחינת הצורך בעדכון תנאי ההיתר אם חל שינוי בתפקידו של העובד; שימוש בו כבסיס לבדיקת הצורך בתיקון הוראות התקשי"ר. משרד מבקר המדינה העיר לנש"ם כי עליה לשקול להסדיר את חובת השמירה של מידע מרוכז על אודות בקשות עובדי המדינה להיתרים ולהחילה על כל משרדי הממשלה. כמו כן על נש"ם לשקול להקים אצלה מאגר מידע הנוגע לבקשות המגיעות לטיפולה. לדעת משרד מבקר המדינה, על נש"ם לבחון את הצורך לתקן את התקשי"ר ולקבוע בו שכל עובד מדינה המבקש היתר לעבודה פרטית יצרף לבקשתו אישור בכתב של המעסיק הנוסף בדבר תנאי ההעסקה . כמו כן, על נש"ם לשקול לקבוע בתקשי"ר כי על העובד להגיש אישור של המעסיק על תנאי עבודתו בפועל בשנה שחלפה, לא רק כאשר ההיתר הוא למספר שנים, אלא גם כאשר מוגשת בקשה להארכת היתר שניתן לשנה. ראוי שנש"ם תדאג לכך שכל ההוראות הרלוונטיות שהובאו בחוזריה יעוגנו בתקשי"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, במקרה של בקשה להארכת היתר קיים על האחראי לבדוק בעצמו אם השתנו תנאי ההעסקה לעומת ההיתר שתוקפו פג, ואין מקום להסתפק בכך שהעובד לא הודיע במפורש כי חל שינוי בתנאי העסקתו. לדעת משרד מבקר המדינה, על נש"ם לבחון, לאור הטעמים שבאיסור האמור, אם ובאיזה אופן חל האיסור על רכישת מעמד של עובד קבוע גם במוסדות פרטיים להשכלה גבוהה המוכרים על ידי מל"ג, שהסדרי ההעסקה בהם שונים. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שתוקף היתר שניתן כחריג לתקשי"ר יוארך רק אם הנסיבות החריגות שבגללן ניתן מלכתחילה עודן קיימות. לשם בחינת הדבר יש להעביר כל בקשה להארכת היתר, כאמור, להחלטת הרשות. לדעת משרד מבקר המדינה, על נש"ם לשקול אם ועד כמה מרחק מקום העבודה הפרטית ממקום העבודה בשירות המדינה ומשך ההגעה אליו צריכים לבוא במניין השיקולים למתן היתר. .נש"ם לבחון אם ליקויים אלו קיימים גם במשרדים אחרים, ואם כן - עליה לדאוג שיתוקנו. .הערכת העובדים מוטלת על כתפי המעביד, אולם היא אינה באה לשרת את המעביד בלבד, אלא גם את העובד, שיוכל לעמוד על הליקויים שבתפקודו ולתקנם. חשוב במיוחד להקפיד על נוהלי ההערכה והמשוב לעובדים במשרד האוצר, שהתחלופה שלהם גדולה יחסית. המגבלות על מתן ההיתרים לעבודה פרטית הקבועות בהוראות התקשי"ר ובנהלי נש"ם מיועדות למנוע ניגוד עניינים בין עיסוקם של העובדים בשירות המדינה ובין עבודתם הפרטית ולהבטיח שיקדישו את מלוא זמנם ותשומת לבם לעבודתם בשירות המדינה. ממצאי הביקורת בדוח זה מצביעים על כך שבמשרד האוצר ובנש"ם לא הקפידו על קיום כל הוראות התקשי"ר ונוהלי נש"ם; בכך נפגמת תכלית ההוראות למתן היתר לעבודה פרטית. השיטה הנוהגת בנסיעות למסעות חשיפה, שלפיה נוסעים עובדי המדינה על חשבון החתמים, מעוררת חשש לניגוד עניינים ולחריגה מכללי הנסיעות בשירות המדינה. על משרד האוצר ועל נש"ם לשקול הסדרים אחרים, שבהם ימומנו הוצאות מסע החשיפה על ידי משרד האוצר בנפרד מהעמלה המשולמת לחתם ויתוקצבו בדרך המקובלת בשקיפות ובהגבלת סכום ההוצאות על שהות ותנאי הטיסה, אך בהתחשב בגמישות הנדרשת. בדוח 56 ב הצביע משרד מבקר המדינה על ליקויים במינוי של חשבים למשרדים וליחידות הסמך ועל הצורך בתיקונם. בדיקת המעקב העלתה כי רק ליקויים מעטים תוקנו, ואחרים נמצאים בשלבים שונים של הסדרה ותיקון. על נציבות שירות המדינה ועל אגף החשכ"ל לפעול לתיקון הליקויים הנמשכים: לקבוע אמות מידה למינוי חשבים עצמאיים ליחידות סמך, להשלים את נוהל הרוטציה של החשבים ולעגנו בחוזים האישיים שלהם. מאחר שמשרד האוצר אחראי לניהול יעיל ותקין של תקציב המדינה, ניתן היה לצפות שישמש דוגמה למשרדים אחרים. הממצאים שהועלו בדוח זה מצביעים על סדרה של ליקויים שיש לתקנם ולמנוע את הישנותם. על לדעת משרד מבקר המדינה, אין לקבל את עמדת היועצת המשפטית דאז ואת עמדת החשכ"ל. במסגרת ההליך לבחירת החתמים הם נדרשים לפרט את סכום ההוצאות המשוער של מסע החשיפה ואת המקומות שבהם הם מציעים לקיים אותו. העובדה כי תנאי הנסיעה המדויקים אינם מפורטים לוועדה הבוחרת אין פירושה שהחתמים המתמודדים אינם מביאים בחשבון כי הטבת תנאי הנסיעה של בכירי משרד האוצר תשפר את סיכוייהם להיבחר כחתמים בהנפקות נוספות. מאחר שהבקשה לא עמדה בתנאי התקשי"ר, היה על משרד האוצר להעבירה להכרעת הרשות; אולם הבקשה אושרה בידי סגנית מנהל (מינהל הסגל הבכיר) בנש"ם, אף שאינה מוסמכת לכך. לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת אישורים מראש מהמוסד האקדמי בדבר גובה השכר והיקף העבודה, כפי שקובע התקשי"ר, מאפשרת לגורמים הנוגעים בדבר לבדוק את הצהרת העובד בדבר תנאי העבודה, לוודא כי אינם חורגים מהמותר ולהפנות בקשות החורגות מהמותר לקבלת היתר חריג.
בהיעדר אפשרות לבחון אם תנאי הנסיעה והשהייה חרגו מהמקובל בשירות המדינה, קיים חשש שהחתמים יודעים כי בחירתם בעתיד תלויה בעובדי המדינה שהם מממנים את נסיעותיהם; ידיעה זו יכולה להשפיע על תנאי הנסיעה שהם מממנים ועלולה לפגוע בשוויוניות ובהגינות. לפיכך ההתנהלות בעניין בלתי-תקינה.