משטרת ישראל . מינוי וקידום של קצינים בכירים במשטרה (א) קידום לדרגת תנ"ץ אגב חריגה מהפז"מ : על פי נתוני המשטרה, מתחילת שנת 2007 עד יוני 2008 קודמו20 קצינים לתפקידים בדרגת תנ"ץ. שלושה מהם קודמו אף ששימשו בתפקיד אחד בדרגת נצ"ם או שטרם עבר פרק הזמן המזערי לשהייתם בדרגתם. שניים משמונה קצינים שהוחלט כי יקודמו לדרג ת תנ"ץ במהלך 2009 אינם עומדים בתנאי הסף דלעיל. המפכ"ל המליץ על קידומם של כל הקצינים האמורים והשר לבט"פ אישר את ההמלצות אף שקידומם חרג מהכללים המחייבים שנקבעו. להלן פרטים על שלושה מקרים: בניגוד לנוהל החליט המפכ"ל לקדם בדרגה שני קצינים כמועמדים יחידים לתפקידיהם. קצינים אלה מילאו תפקידים במשרות שדרגות התקן שלהן גבוהות מדרגותיהם, והוחלט שהם יקודמו למשרות בדרגות התקן האמורות - האחד לדרגת סנ "ץ והשני לדרגת נצ"ם. להלן אחד משני המקרים: במחצית השנייה של שנת 2006 החליט המפכ"ל דאז למנות קצין לתפקיד נשיא בית הדין המשמעתי לערעורים (להלן - ביה"ד לערעורים) בדרגת תנ"ץ; הקצין, שגילו היה אז 5119 , ביקש לקבל אישור להתמחות במקביל בעריכת דין במשטרה. בנובמבר א ותה שנה אישר המפכ"ל דאז לקצין התמחות בעריכת דין בלשכת היועץ המשפטי של המשטרה, בשכר תנ"ץ ובמקביל להיותו נשיא בית הדין לערעורים. האישור ניתן בניגוד למדיניות המשטרה. יצוין כי ראש אמ"ש דאז, ניצב גבי גל, התנגד לאישור שנתן המפכ"ל לקצין, היות שסבר שהדבר ייצור תקד ים מסוכן, והוא חשש מתביעות של קצינים אחרים שיטענו לאפליה, בעיקר נוכח העובדה שמדובר בקצין בדרגה בכירה ביותר. יוער כי עוד קודם לכן - בינואר 2006 - קבע המשרד לבט"פ שאין צורך במשרה מלאה למילוי תפקיד נשיא ביה"ד לערעורים בגלל המספר המועט של תיקי הערעור, ולפיכך ה ודיע את"ב שהחל מאוקטובר 2006 יבוטלו התקן הזמני ודרגת התקן שהוקצו לתפקיד20 . למרות זאת, כחודש בלבד לאחר ביטול התקן, בנובמבר 2006 , החליטו השר לבט"פ והמפכ"ל לאשר שוב תקן זמני לתפקיד נשיא ביה"ד לערעורים כדי לאפשר למנות לתפקיד זה את הקצין, וזאת על מנת לפתור בעיה בין-אישית בין הקצין ומפקדו ביחידתו הקודמת. במהלך 2007 מונה הקצין לתפקיד זה. עם סיום התמחותו של הקצין, במרס 2008 , בוטל התקן שוב. יצוין כי עלות שכרו החודשי של הקצין כשהיה נשיא ביה"ד לערעורים הייתה כ- 40,500 ש"ח; מכאן שבמשך השנה שבה אויש תפקיד שלמעשה בוטל, נשא ה לכאורה הקופה הציבורית בעלות נוספת שהייתה נחסכת אם התקן היה מבוטל. מהמתואר לעיל עולה שבמקרה האמור חרגה המשטרה מכלליה, הן לגבי אישור זמני לתקן שבוטל והן לגבי חריגה מהמדיניות בעניין ההתמחות. זאת תוך מתן עדיפות לשיקולים, שנועדו להתגבר על בעיות בין-אישיות של בעלי תפקידים בכירים על פני שיקולים כלל ארגוניים ארוכי טווח. לדעת משרד מבקר המדינה, אף אם חריגה מכל אחד מן הכללים - אישור זמני לתקן שבוטל וחריגה מהמדיניות בעניין ההתמחות - היא בסמכות המפכ"ל, חריגה מנהלים שנקבעו לארגון המונה אלפי ממלאי תפקידים, לצורך מתן מענה לנסיבות הנוגעות לממ לא תפקיד מסוים, אינה ראויה וצריך היה להימנע ממנה. באשר לטענה כי ראוי שנשיא ביה"ד לערעורים יהיה עו"ד בהכשרתו, יצוין כי בעת שמונה הקצין לתפקיד נשיא ביה"ד לערעורים הוא היה מתמחה בלבד. לאור הערת בית המשפט מספטמבר 2007 בנוגע לבעייתיות ההסדר עם הקצין, ונוכח שיקו ל הדעת הנרחב והפיתוי לעשות בו שימוש למטרות שלא לשמן נועד, על המשטרה היה להפיק לקחים ממקרה זה: עליה להימנע מהסדרים מלאכותיים כאמצעי לפתרון בעיות בין-אישיות. .הועלה כי עד מועד סיום הביקורת, פברואר 2009 , לא הוסדרו מרכיבים מרכזיים במתכונת המינוי והקידום החדשה. למרות שכבר בשנת 1999 הקימה המשטרה צוות עבודה לפיתוח ספר תפקידים והתקיימו באמ"ש דיונים בעניין, הכנתו לא הושלמה, אלא גובשה טיוטה של הגדרות לתפקידים בדרגת נצ"ם בלבד. בנוסף, טרם נקבעה חובה לגבי קצינים במגזר המינהלי להיבחן במרכז הערכה כתנאי לקידום לדרגת סנ "ץ. עוד התברר כי למעט הבחנה בין המגזר המינהלי לייעודי לא הובחן בהליך המינוי והקידום החדש בין תפקידים בעלי מאפיינים שונים, כמו בין תפקידי ליבה 26 , שהם תפקידים מבוקשים שביצועם מגביר את הסיכוי לקידום בדרגה ובין תפקידים שקיים קושי אובייקטיבי למצוא להם מועמדים מתאימים, למשל עקב ריחוקם ממרכז הארץ. ממילא לא נקבעו לתפקידים המבוקשים תנאי סף גבוהים יותר או דרישה לניסיון והכשרה מיוחדים לאיושם (כגון ציון סף גבוה במיוחד במרכז ההערכה או בפו"מ). המתכונת החדשה של מינוי וקידום קצינים אכן הביאה לשיפור בהליכים אלה בכל הנוגע לגיבוש כלי מיון אובייקטיבים ולמתן הזדמנות לקצינים .להתמודד על תפק ידים. עם זאת, נוכח חשיבותו ומרכזיותו של ספר התפקידים בכל הנוגע להליכי הקידום של קצינים בכירים, ובשים לב לעובדה שעל הכנתו שוקדים במשטרה לסירוגין שנים רבות, על המשטרה לסיים בהקדם את הכנתו. .התייחסות למעורבותו של המפכ"ל בכל אחד מהשלבים האחרים הנוגעים להליך, הוא הסדר חסר שלא די בו כדי להסיר החשש מניגוד עניינים. אשר לטענה שההסדר שלפיו כאשר יש חשש שראש הארגון יימצא במצב של ניגוד עניינים בנושא מסוים, הטיפול באותו נושא מועבר לסגנו הכפוף לו, הוא נורמה מקובלת במערכות אחרות17 - משרד מבקר המדינה מעיר כי אחריותו של השר, שקבע את ההסדר, היא למנוע פגיעה במינהל תקין על ידי כך שיבטיח שסוגיות רגישו ת מעין אלו יטופלו לפי ההנחיות המקצועיות שקבעו הגורמים המקצועיים - ולענייננו היועץ המשפטי לממשלה. הקפדה על יישום הנחיות אלו עשויה במהלך הזמן גם לשרש נורמות פסולות, אם הן קיימות. אשר לטענה כי הסמפכ"ל הוא שהחליט על מינוי אחיו של המפכ"ל והמפכ"ל רק קבע את התפק יד המתאים עבורו - מעיר משרד מבקר המדינה כי בעצם ההכרעה על התפקיד המתאים לאחיו יש משום חריגה מסיכום השר. אשר לטענה שאי -אפשר להפריד את הדיון לגבי אחי המפכ"ל משאר ההחלטות על מינוי תנ"צים, מעיר משרד מבקר המדינה כי בהצמדות להנחיית היועץ המשפטי לממשלה היה כדי לס ייע בהתמודדות עם מורכבות זו. זאת הן על ידי התמודדות מראש של היועץ המשפטי, שנושא באחריות לקביעת ההסדר, עם הסוגיה האמורה, והן על ידי הצבת שומר סף שילווה את ההליך על כל שלביו. אשר לטענה כי חתימתו של המפכ"ל על טופס ההמלצה היא טכנית גרדא - מעיר משרד מבקר המדינה כי היה עליו להימנע מלחתום על טופס זה, שכן חתימתו משקפת מעורבות, גם אם אופייה פרוצדורלי, בהכרעה הסופית הנוגעת לאחיו. יוטעם כי אין בכל האמור לעיל כדי לפקפק בכישוריו של אחי המפכ"ל או להעלות ספק בכך שהיה מתאים לתפקידים אשר להם מונה. התברר שהמשטרה לא עשתה עבודת מטה לגיבוש המדיניות להכשרת עתודה לספ"כ: היא לא דנה בהתאמת המדיניות לפסיקת בג"ץ ולהסדר הפרישה שגובש בעקבותיו, ולא ניתחה מראש את השפעותיה על הליכי המינוי והקידום של כל הקצינים בדרגת תנ"ץ; לא בחנה דרכים חלופיות להשגת מטרותיה; לא ניתחה את כל הנתונים הרלוונטיי ם; לא קיבלה התייחסות של היחידה המקצועית של המשרד בנושא (להיבט התקציבי למשל); לא נסמכה על חוות דעת מקצועיות, לרבות חוות דעת משפטית, הבוחנות את השימוש בסימן 15 לדבר המלך למטרת יישום מדיניות זו בהתאם לעקרונות השוויון ואיסור האפליה מחמת גיל; ולא בחנה את ההשלכות התקציביות ארוכות הטווח שיש להוצאה של קצינים בכירים לגמלאות לפני גיל פרישה. היא גם לא פרסמה את המדיניות שגיבשה ערב דיוני התנועות ואף לא הציעה פתרון ל"דור המעבר", קצינים בכירים שאמורים היו להתקדם ולהיכלל בספ"כ, ערב גיבושה. 4. נוסף על כך, העלתה בדיקת הליכי הקידום והמינוי של קצינים בדרגת תנ"ץ על פי המתכונת החדשה, שהמדיניות שגובשה לא יושמה בעקביות ובשוויוניות: כמה שבועות לאחר מכן קיים המפכ"ל ראיונות לכל הקצינים בדרגת תנ"ץ, ובהם הודיע להם על החלטתו בדבר שיבוצם בשנת 2009 . לשלושה מתשעת הקצינים שבדיון התנועות נקבע שהם מיועדים לקידום לדרגת ניצב או יישארו בתפקידיהם, הודיע המפכ"ל שיהיה עליהם לפרוש פרישה מוקדמת, הואיל ואין להם אופק שירות של ארבע עד שש שנים ולכן הם אינם יכולים להשלים שתי קדנציות בדרגת ניצב. שניים אחרים ביקשו לפרוש בשל ההחלטה לא לקדמם בסבב המינוי והקידום לשנת 2009 . .לגבי שני קצינים נוספים בדרגת תנ"ץ סוכם כבר בדיון התנועות שיסיימו את תפקידם לפני הגיעם לגיל פרישה, אם משום ייחודיו ת תפקידם או הקושי למצוא להם תפקיד אחר. לגבי הקצינים שאולצו לפרוש בטרם עת, יודגש כי על פי פקודת הארכת השירות, ניתן היה להאריך את שירותם ולהעניק להם אופק שירות שיתאים למדיניות המפכ"ל. להלן דוגמה: .הליך של "סיכום דיון" נועד מלכתחילה להיות חריג, לאפשר למפכ"ל לחסוך זמן יקר של פורום ספ"כ, ולאשר בהליך מקוצר מינוי של קצין לתפקיד רוחב נוסף באותה דרגה מאחר שהוחלט כבר לקדמו לדרגה זו. ממצאי הביקורת שמפורטים לעיל מצביעים על שימוש יתר בו: לא תמיד הקפידה המשטרה שהמינוי ואף הקידום יהיו בהתאם לתנאים המפורטים בנוהל, ולעתים לא תועד גיבוש רשימת המועמדים למינוי בהליך זה. בנסיבות אלה מתעורר חשש שההליך שימש למעשה מסלול עוקף נוהל לאישור מינוי קצינים ואף להעלאה בדרגה ללא התמודדות בין מועמדים. מהאמור לעיל עולה שגם על פי מתכונת המינוי והקידום החדשה לא תמיד הקפידה המשטרה על קיום הנהלים: באשכול המועמדים שגיבשו ועדות האיתור לא תמיד נכללו המועמדים שקיבלו את ההערכה הגבוהה ביותר; אמ"ש לא תמיד הקפיד לפסול על הסף מועמ דים שבדיוני התנועות בעניינם הוחלט שאינם מיועדים לקידום; במקרים אחדים לא התקיים דיון שיבוצים, והובא לאישור הספ"כ מועמד יחיד שלא נכלל ברשימת המועמדים שהציעו מפקדי היחידות. העלאה לדיון שיבוצים של מועמדים שלא עמדו בתנאי הסף או לא נמצאו ראויים ביותר על ידי ועדות האיתור, מבלי לנמקה בכתב כך שיהיה ניתן ללמוד על השיקולים לכך ואם התקיימו לגביהם נסיבות מיוחדות המצדיקות זאת, מנוגדת לאופן הראוי של השימוש בסמכות לאישור חריגים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם תפקידו הקודם העניק לו יתרון, אין בכך לייתר את תנאי הסף של מילוי שני תפקידים בדרגה לפני הקידום. בחריגות מסוג זה, בעיקר בשעה שלא קיים תיעוד בדבר נימוקים מיוחדים אשר הובילו לחריגה, יש כדי לפגוע באמון הציבור והקצינים בתקינות ובהוגנות של הליכי הקידום. (ג) מספר התפקידים לפני קידום בדרגה : מניתוח קובץ הנתונים עלה שמינואר 2007 עד אפריל 2008 קודמו12 מ-139 קצינים (8% )- 3 לדרגת סנ "ץ ו -9 לדרגת נצ"ם - אף ששימשו בתפקיד אחד בלבד בדרגתם הקודמת. הקצינים קודמו מבלי שפורטו נימוקים לקבלת ההחלטות החריגות, כך שלא ניתן ללמוד אם התקיימו נסיבות מיוחדות המצדיקות זאת. .משרד מבקר המדינה מעיר כי ככלל קובע הנוהל ש"כל קצין מדרגת פקד ומעלה ישרת שתי קדנציות לפחות בכל דרגת מינוי". בנסיבות מיוחדות כאמור מאפשר הנוהל לחרוג מכלל זה, אולם בהיעדר נימוקים לחריגות אי אפשר לדעת אם הן היו מוצדקות. השר אישר את כל המלצות המשטרה למינוי או לקידום בדרגה, לרבות אלה שאת"ב ציין שהן בעייתיות ואינן תואמות את נוהלי המשרד והמשטרה, מבלי שנימק את החלטותיו. זאת ועוד, השר הסתפק בהמלצות המפכ"ל ולא דרש אף פעם לבחון כמה מועמדים לתפקיד ולבחור בעצמו את המתאים ביותר. 3. אחד מכללי היסוד במינהל הציבורי הוא תיעוד ממצה של החלטות, ובכך להבטיח את תקינות הליך קבלתן. הדיונים בארבע עיניים בין השר למפכ"ל בדרך כלל אינם מתועדים44 , ומהתיעוד הקיים לא ניתן ללמוד על השיקולים של השר בקבלת החלטותיו. לדעת משרד מבקר המדינה, על אף רגישות הדיון והצורך להגביל את הפצת תכניו, ראוי שהחלטות השר על מינוי הקצינים הבכירים ביותר יהיו מנומקות ומתועדות. מניתוח קובץ הנתונים של הקצינים שקודמו בדרגה בתקופה ינואר 2007- אפריל 2008 ;עלה כי המשטרה לא הקפידה על הערכה תקופתית עדכנית ל-45 קצינים מתוך137 (32% )- 29 שקודמו לדרגת סנ"ץ ו-16 לדרגת נצ"ם - היו הערכות תקופתיות ישנות, משנתיים עד חמש שנים לפני מועד הקידום. לקצין אחד לא היו הערכות מפקדים כלל (קצין זה גם קודם לדרגת תנ"ץ למרות שכיהן רק בתפקיד אחד בדרגתו הקודמת; ראו לעיל). הכללים שנקבעו בנהלים לעניין משך כהונה בתפקיד ומספר תפקידים שעל קצין למלא, נועדו להבטיח שימונו קצינים בשלים לקידום . בחריגה מהם יש כדי לפגוע ביכולתם של הקצינים למלא בהצלחה תפקידים בכירים יותר. אמנם, הנוהל מקנה למפכ"ל סמכות להמליץ לשר על קידום מועמד שלא עמד בתנאי הסף ואף מפרט מקרים אחדים בהם ניתן לעשות זאת, ואולם ראוי שהמפכ"ל ייחד ככל האפשר את השימוש בסמכות זאת לנסיבות חריגות ביותר שבהן אי-החלת הכלל עלולה לפגוע באינטרס של הארגון. הביקורת העלתה שאמ"ש לא תיעד את הליך המיון והשיבוץ של המועמדים לתפקידי רוחב בדרגת סנ "ץ על שלביו. לכן אי -אפשר לדעת מה היו השיקולים של אמ"ש בגיבוש רשימת השיבוצים הסופית. רשימות המועמדים לתפקידי רוחב בדרגת נצ"ם הוצגו בידי המפכ"ל בדיוני הפורום המשותף לו, לסמפכ"ל ולראש אמ"ש, ומפקדי המחוזות והאגפים (בסבב טלפוני) התייחסו למועמדים ואף העלו השגות בחלק מהמקרים. אולם בפרוטוקולים של דיוני הפורום לא פורטו הנימוקים לבחירת מועמדים שמינוייהם חרגו מהנסיבות המיוחדות הקבועות בנוהל או מתנאי הסף המחייבים. מניתוח קובץ הנתונים מינואר 2007 עד אפריל 2008 עולה כי20 קצינים הועלו בדרגה בעקבות העלאת דרגת התקן של תפקידם, חלקם בניגוד לנוהל: לעשרה קצינים ( 50% ) הועלו דרגות תקן התפקיד, אף ש לא נעשתה בעניין עבודת מטה מסודרת ואף שהעלאות דרגת התקן של התפקידים לא הובאו מראש לאישור המשרד לבט"פ; המינויים נעשו בהליך של "סיכום דיון" ואושרו בידי השר. לשני קצינים אחרים הועלתה דרגת תקן התפקיד והם קודמו בדרגה אף שלא עמדו בתנאי הסף לקידום. להלן אחד המקרים: "בסיכום דיון" שהתקיים ב- 21.1.08 הודיע המפכ"ל על מינוי שבעה קצינים שהיו מועמדים יחידים לתפקידיהם למשרות אמון ועל העלאתם בדרגה. הועלה כי חלקם מונו למשרות שעל פי הגדרתן ומהותן אינן משרות כאלה. להלן דוגמאות: (א) מניתוח קובץ הנתונים של הקצינים מהמגזר הייעודי שקודמו מינואר 2007 עד אפריל 2008 עלה כי2 קצינים מתוך17 קודמו לדרגת תנ"ץ, ו- 14 מתוך137 קודמו לדרגות סנ"ץ ונצ"ם, אף שלא נבחנו במרכז הערכה או למדו בקורס פו"מ, בלא שפורטו בכתב נימוקים שמהם ניתן ללמוד אם התקיימו לגביהם נסיבות מיוחדות המצדיקות חריגה מהנוהל. בפרוטוקולים של סיכומי ועדות האיתור לא הובהר או נומק מדוע לא נכללו באשכול המועמדים שקיבלו את הציונים הגבוהים יותר ובמקומם נכללו מועמדים שקיבל ו ציונים נמוכים יותר. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי לקבוע בכללים במפורש שעל ועדות האיתור להימנע מלכלול באשכול מועמד שלא נמנה עם מועמדים שקיבלו את ממוצע ההערכות הגבוה ביותר. הואיל והשר אישר את כל המלצות המשטרה למינוי או לקידום בדרגה של קצינים בכירים גם במקרים שהגורמים המקצועיים באת"ב הצביעו לפניו על עילה אפשרית למניעתם, והוא לא נימק את החלטותיו, הוא רוקן מתוכֶן את הפיקוח של המשרד על הליך המינוי והקידום של קציני המשטרה, שהוא מה ות הסמכות שהעניק לו החוק. חובת השר לבט"פ להקפיד שקציני המשטרה ימונו באופן תקין ועל פי הנהלים. כאשר המשטרה מקבלת החלטות החורגות מהנהלים, על השר לדרוש שתציג בפניו את הנימוקים להן או לחלופין לדרוש לשנותן. . על המשטרה לדון בסוגיות אלה במסגרת הפקת הלקחים מיישום מתכונת המינוי והקידום החדשה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום ל"גרירת" קידום עקב שינוי תקן של התפקיד הקודם. קביעת האסטרטגיה הארגונית בדבר קידום בכירים, וכפועל יוצא ממנה קביעת מדיניות בדבר אופק השירות של הסגל הבכיר, הם בגדר עניינים הנתונים להחלטת המפכ"ל ולקביעת מד יניות על ידי השר. עם זאת, קביעת מדיניות זו צריכה להיעשות כאמור במסגרת עבודת מטה סדורה בהתחשב במכלול השיקולים הרלוונטיים, ובהם פסיקת בג"ץ בעניין גיל פרישה והסדר הפרישה החדש שגיבשה המשטרה בעקבותיו, והחובה להכריז על שינוי כזה בטרם עריכתו. יש לבחון ולגבש מענה ל"דור מעבר", לבחון את אופק השירות שעומד לקצין לנוכח האפשרויות הקבועות בהוראות החוק והפקודה בעניין גיל פרישה במשטרה, ולהבטיח את זכויות הפרט. כל אלה לצד שיקולים הנוגעים לניצול מיטבי של קצינים ותיקים, מנוסים ובעלי הערכות גבוהות, ומניעת בזבוז כספי ציבור. אשר לטענה שאין מדובר במדיניות חדשה - תכנון ארוך טווח של הספ"כ הוא מהלך ארגוני בעל השלכות החורגות מעבר לגורלו של קצין זה או אחר, המחייב בין השאר פינוי של תפקידים בדרגת תנ"ץ על מנת להכשיר את הדור הבא של הפיקוד הבכיר במשטרה. ממילא חלים עליו העקרונות החלים על גיבוש מדיניות חדשה בגוף ציבורי. אשר ליישומה בהליך השיבוץ לשנת 2009 - היה על המפכ"ל לבחון את האפשרות לקדמם בהתחשב בהסדר הפרישה החדש, שנקבע בפקודת הארכת שירות, לפיו ניתן היה להאריך את שירותם ולהעניק להם את אופק השירות הנדרש, דבר שלא נעשה. .לדעת משרד מבקר המדינה, נ וכח המתואר לעיל על המפכ"ל ועל השר לשוב ולבחון את המדיניות בעניין המינוי והקידום של הקצינים הבכירים באופן המתואר לעיל. לאחר בחינת כל השיקולים הרלוונטיים יש לפרסם את המדיניות שתיקבע, להחילה באופן אחיד ומידתי, לצמצם את פוגענותה ככל הניתן, ולמצות כל אפשרות לשבץ את הקצינים המבוגרים בתפקידים ההולמים את כישוריהם וניסיונם ולא לאלצם לפרוש בטרם עת בניגוד לרצונם. אשר לתשובת השר לבט"פ, מר דיכטר, יצוין שבמסגרת מתכונת המינוי והקידום החדשה פעלה המשטרה להוסיף כלי הערכה מהימנים יותר, ובהם הערכת בכירים, ולשפר את השימוש בכלי הערכה הקיימים (ראו להלן). על כן גם אם לטענת השר ההערכות הכתובות על הקצינים אינן משקפות את רמתם האמיתית, הרי שכלי ההערכה החדשים נועדו להתמודד בין היתר עם תופעה זו, במידה והיא קיימת. משרד מבקר המדינה מעיר שעל המשטרה להקפיד להשתמש בכלי ההערכה החדשים ואלו שקיימים זה מכבר ועדין בתוקף, ולקבוע את המשקל שיש לתת להם במכלול השיקולים בהחלטות לקידום ולמינוי קצינים בכירים. בנסיבות האמורות עלול להתעורר חשש, ולו למראית עין, כי הוספת הדרישה בדבר תואר במדעי הטבע, שאין בו הכרח לתפקיד הנדון, נועדה לשרת את עניינה של אותה קצינה ולסלול את דרכה לתפקיד. בפרוטוקולים של דיוני הפורום לא פורטו הנימוקים לבחירת הקצינים גם במקרים שהם לא עמדו בתנאי הסף או היו להם הערכות בכירים נמוכות. הפורום לא דן בקידומם של קצינים לדרגת ניצב, אף שעל פי הנוהל היה אמור לדון גם בהם. לדעת משרד מבקר המדינה, אין להמליץ על קידום מועמדים שלא עומדים בתנאי הסף. במקרים שהמשטרה חורגת מכלל זה עליה לנמק בכתב את הסיבות לכך. הדבר יבטיח שקיפות ואחידות בהחלטות, וכן יאפשר לפקח עליהן. 6 ( תנ"צים%15) ו -31 ( נצ"מים21% :) לא הוערכו הערכת בכירים 2 תנ"צים ו-4 ;נצ"מים לא הוערכו מכיוון שלא היו להם מספיק מעריכים12 נצ"מים לא הוערכו מאחר שלא שהו בתפקידם פרק זמן שאִפשר לגבש עליהם הערכה (מונו במהלך 2008 ). אין הסבר מדוע לא הוערכו השאר (4 תנ"צים ו-15 נצ"מים). אי-הערכת הקצינים הללו יש בה כדי לפגוע במיון האובייקטיבי של סגל הקצונה הבכיר ביותר של המשטרה. המתכונת החדשה של מינוי וקידום קצינים הביאה גם ל שיפור בהליכים אלה בכל הנוגע לקצינים הבכירים ביותר - הוספו כלי מיון והערכה, נקבעה מתכונת לדיון והחלטה וכן חובה לתעד את הדיונים האלה. עם זאת יישום המתכונת החדשה, לראשונה בסבב המינויים לשנת 2009 , שנועד להסדיר גם את הליך המינוי והקידום של קצינים אלה, היה חלקי בלבד: היא לא הוחלה, ככל שהדבר נדרש, על הליך הקידום לדרגת ניצב, לא נומקו החלטות חריגות, ולא תמיד נעשה שימוש בכלי המיון האובייקטיבים שנקבעו. כל אלה נועדו להבטיח את תקינות הליכי המינוי והקידום ואת בחירתם של המועמדים המתאימים. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהמשטרה בראשות המפכ"ל תקפיד על קיום מרכיבי הנוהל שיש בהם כדי להבטיח את בחירת המועמד המתאים ביותר לכל תפקיד ולהגביר את האמון של הציבור ושל הקצינים בארגון ובמפקדיו. הביקורת העלתה כי במקרים אחדים פרסמה מחלקת כ"א הודעה על תפקידים פנויים שיידונו בדיון שיבוצים בספ"כ; קציני אמ"ש ביחידות המשטרה העבירו למחלקת כ"א רשימות מועמדים, היא בדקה את התאמתם לתנאי הסף, ומפקדי היחידות שבהן היו התפקידים הפנויים ראיינו את המועמדים, אולם לאחר השלמת ההליך לא התקיים דיון שיבוצים בספ"כ. במקום זאת הובא לאישור הספ"כ מועמד אחד בלבד. בשני מקרים נמצא כי המועמד שהובא לדיון אף לא נכלל ברשימות המועמדים שהעבירו היחידות. להלן הפרטים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם השימוש בסימן 15 לדבר המלך משקף צורך לגיטימי להכשרת עתודה הולמת לספ"כ, עליו להיות זהיר ומידתי. זאת ועוד - עליו להיעשות ככל האפשר תוך התחשבות בעקרונות של שוויון ואיסור אפליה מחמת גיל, שעלי הם עמד בג"ץ ושבעקבות פסיקתו הוכנה פקודת הארכת השירות שנזכרה לעיל. שימוש לא מידתי בסעיף, שמשמעו תשלום הקצבה לפורשים עם פרישתם, פירושו בזבוז כספי ציבור, משום שבמקומם משרתים קצינים אחרים בשכר מלא, אף שהפורשים יכלו לשרת במשטרה שנים נוספות ולתרום לה מכושרם ומניסיונם. בסופו של דבר, במקום לקיים דיון שיבוצים פתוח ולבחור את המועמדים המתאימים ביותר, הוחלט למנות לכל אחד מהתפקידים, בהליך של "סיכום דיון", קצינים שלא נכללו ברשימות המועמדים לתפקידים, וכל אחד מהם היה מועמד יחיד לתפקיד. לדעת משרד מבקר המדינה, יש טעם לפגם במינויים אלה: משקיימה המשטרה הליך לבחירת מועמדים שבמסגרתו אף רואיינו מועמדים ונמסר להם כי נמצאו מתאימים ומועמדותם תידון, ראוי היה למצותו עד תום ולהימנע מלמנות מועמדים שלא היו שותפים להליך. ככלל קידום קצינים בדרך זו עלול לעורר חשש שפרסום התפקידים ובחירת המועמדים נעשו למראית עין בלבד. יצוין כי בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה על מינוי וקידום של קצינים בשנת 2009 , לפי המתכונת החדשה, לא היו מקרים דומים של שינוי הליך בחירת המועמדים או מינוי מועמדים שלא נכללו ברשימות. ברשימות הביניים שנבדקו נגרעו או הוספו מועמדים שהוצעו בידי יחידות המשטרה ועמדו בתנאי הסף, ואולם שינויים אלה לא תועדו ולא נומקו; גם השינויים שנעשו בעקבות הדיון המקדים בראשות ראש אמ"ש והדיון המקדים עם המפכ"ל לא תועדו ולא נומקו. בהיעדר תיעוד של פעולות אלה ושל הדיונים המ קדימים, אי אפשר לדעת מי אחראי להוספה או לגריעה של המועמדים ומה הטעמים לכך. עוד הועלה כי אמ"ש לא דירג את המועמדים כנדרש בנוהל הקודם. לדעת משרד מבקר המדינה, גריעת מועמדים שעומדים בתנאי הסף והומלצו לקידום בידי מפקדי היחידות, פוגעת ביכולתו של הספ"כ לבחון את כל המועמדים הראויים ולהחליט על המתאים ביותר לתפקיד. . על המשטרה לסיים בהקדם את גיבוש כל כלי המיון הנחוצים לשימוש במתכונת המינוי והקידום החדשה, לרבות אלה הדרושים לשיפור המיון לתפקידים במגזר המינהלי. ואולם בראש ובראשונה להקפיד ביישום נהליה לקידום ולמינוי קצינים בכירים, בין שהם חדשים ובין שנקבעו זה מכבר והם עדיין בתוקף. הקפדה זאת יש בה כדי להבטיח את בחירת המועמדים המתאימים ביותר ולחזק את אמון הציבור והקצינים בארגון ובמפקדיו. הנוהל אמנם מקנה למפכ"ל סמכות להמליץ לשר על קידום מועמד שלא עמד בתנאי הסף, אולם ראוי שהמפכ"ל ישתמש בסמכות זאת במשורה, וייחדה ככל האפשר לנסיבות חריגות ביותר, וכן יקפיד לנמק בכתב כל החלטה בעניין. שימת דגש על פיתוח והטמעה של תהליכים חדשים והקצאת משאבים לכך הן פעולות חשובות, אך אל להן להוות תחליף לקיום נהלים. השר לביטחון הפנים דאז אישר את כל המלצות המשטרה למינוי ולקידום קצינים בכירים גם במקרים שהגורמים המקצועיים במשרד לביטחון הפנים הצביעו לפניו על עילה אפשרית למניעתם, ובכך רוקן מתוכֶן את הפיקוח של המשרד על הליך המינוי והקידום של קציני המשטרה. .ביזמת השר לביטחון הפנים דאז, מר אבי דיכטר, והמפכ"ל, רב-ניצב דודי כהן, שינתה המשטרה ביוני 2008 את מתכונת המינוי והקידום של הקצונה הבכירה, גיבשה הליך מתוכנן מראש הפתוח ליותר מועמדים, הוסיפה כמה כלי מיון אובייקטיביים ומקצועיים, והגבירה את שקיפות ההחלטות בשלבי ם השונים של הליכי המינוי והקידום. כל אלה נועדו לשפר את תוצריו ולהבטיח כי ייבחרו ויקודמו המועמדים המתאימים, וכן להגביר את אמון הציבור והקצינים בהליכים אלה. המתכונת החדשה של מינוי וקידום קצינים אכן הביאה לשיפור בהליכים אלה בכל הנוגע לגיבוש כלי מיון אובייקטי בים ולמתן הזדמנות לקצינים להתמודד על תפקידים. עם זאת, במועד סיום הביקורת, פברואר 2009 , טרם הסתיים גיבושם של חלק מכלי המיון, ופעולתן של ועדות האיתור נמצאה לקויה בהיבטים שונים. נוסף על כך הממצאים המתוארים לעיל מצביעים על כך, שמינואר 2007 עד אפריל 2008 , ובמידה פחותה מיולי 2008 עד פברואר 2009 , חרגה המשטרה מהוראות הנוהל בנוגע לעמידה בתנאי הסף לקידום. אי-הקפדה על מילוי פרק זמן מזערי ב תפקידי סנ "ץ ונצ"ם לפני מינוי הקצינים לתפקידי רוחב אחרים, ומעבר מהיר של קצינים מתפקיד לתפקיד, מחטיאים את המטרה של התמקצעות הקצינים ויש בהם כדי לפגוע באיכות תפקודם ובאיכות התפקוד של המערך הכפוף להם. לעניין זה ראוי להבחין בין תפקידים בעלי מאפיינים שונים: בין תפקידים שיש בהם צורך ויתרון ביציבות שתובטח על ידי שהייה ממושכת יותר בתפקיד, ובין תפקידים שהמאפיינים הייחודיים שלהם מצדיקים חילופים תכופים. זאת ועוד, השיעור הגבוה של הקצינים שמונו לתפקידי רוחב אף שלא עמדו בתנאי הסף מעלה חשש שלא נעשה שימוש בסמכות לחרוג מהכלל רק במקרים מיוחדים. מאחר שהשימוש בסמכות זו נעשה אף בלא לנמקה, אי-אפשר לבחון את סבירותה. לא תמיד הקפידה המשטרה להשתמש בכלי המיון וההערכה שקבעה בקידום לתפקידים במגזר הייעודי. לשימוש אחיד וקפדני בכלי מיון והערכה אובייקטיביים אלה חשיבות רבה לבחירת המועמדים המתאימים והראויים ביותר. מהממצאים עולה שבמשך כל התקופה שנבדקה, מתחילת 2007 ועד פברואר 2009 , לא תמיד הקפידה המשטרה שהקצינים הבכירים יעמדו בתנאי הסף לקידומם בדרגה. תנאי הסף המצטברים נועדו לסנן בכל אחד משלבי הליך המינוי והקידום את הקצינים הפחות מתאימים לתפקידים המתפנים. באי -ההקפדה על מילּויָם יש כדי להפלות מועמדים פוטנציאליים שלא הגישו את מועמדותם לאותם תפקידים מכיוון שידעו שאינם עומדים בתנאי הסף, והיא עלולה לעורר חשש למשוא פנים ולביסוס ההחלטות על שיקולים זרים, ולערער בשל כך את אמון הציבור והקצינים בהליכי הקידום והמינוי. המפכ"ל אישר במסגרת "סיכום דיון" בספ"כ למנות קצינים כמועמדים יחידים לתפקידי רוחב אחרים, אף ששהו בתפקידם הקודם פרק זמן קצר מהנדרש, כמפורט להלן: מסריקת קובץ הנתונים בדבר מינוי וקידום מינואר 2007 עד אפריל 2008 עלה כי 19 מבין 186 הקצינים בדרגות סנ "ץ-נצ"ם ( 10% ) מונו במהלך שנה וחצי פעמיים ואף יותר לתפקידים אחרים באותה דרגה. יוצא אפוא שקצינים אלה מילאו לפחות את אחד מתפקידיהם בדרגה פחות משנה. הסיכום שקבע השר ולפיו הסמפכ"ל יהיה הפוסק האחרון בעניין מינוי אחיו של המפכ"ל לא תאם את הנחיית היועמ"ש, הקובעת עקרונות לעריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים ולא נתן מענה שלם ונאות לניגוד העניינים של המפכ"ל בכל הנוגע לקידום אחיו. ראשית, השר קבע בעצמו את ההסדר למניעת ניגוד העניינים, זאת בניגוד להנחיית היועמ"ש, ולפיה האחריות לעריכת ההסדר תוטל על היועץ המשפטי של הגוף הנוגע בדבר. לפי הסיכום שקבע השר אמנם הועברה לסמפכ"ל סמכות ההכרעה הסופית בדבר המועמד שיובא לאישור, אך לא נאמר בו דבר בנוגע לכל אחד מהשלבים הקודמים של ההליך. כמו כן חסר בסיכום זה מרכיב מהותי, הכלול בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה, והוא שיתוף שומר סף בדיונים בראשות הסמפכ"ל. הועלה שהמפכ"ל לא עמד בסיכום השר והיה מעורב בפועל בהליכי המינוי של אחיו: המפכ"ל סיכם בספטמבר 2008 כי תוגש המלצה שאחיו ימונה לתפקיד סגן מפקד מחוז מרכז, וזאת משום שלא היה אפשר להפריד את הדיון במינוי לתפקיד זה מהדיונים על המינויים לשאר התפקידים בדרגת תנ"ץ. כמו כן חתם המפכ"ל ביוני 2007 על טופס ההמלצה לקידום אחיו לדרגת תנ"ץ ולמינויו לתפקיד מפקד מרחב ירקון. משרד מבקר המדינה מעיר כי האיסור להימצא במצב של חשש לניגוד עניינים והדרכים להימנעות ממנו הם מעקרונו ת היסוד של המינהל הציבורי והם חלים, כאמור, אף בהיעדר הסדר מפורש. יתר על כן, הסמכות למנות קצינים בכירים היא בידי השר, ואין חולק על כך שהנחיית היועמ"ש חלה על המשרד לביטחון הפנים. בנסיבות אלה ההסדר שקבע השר בסיכומו בלא שהתייעץ מראש עם היועץ המשפטי למשרד, ולפי ו תועבר הסמכות לבעל תפקיד הכפוף למפכ"ל, בלא שנשקלה האפשרות לצרף אליו שומר סף כקבוע בהנחיית היועמ"ש ובלא שנכללה בו
מהאמור לעיל עולה שהמשטרה השתמשה בהליך המיוחד של "סיכום דיון", שמאפשר מינוי וקידום קצינים ללא בחירה מבין מועמדים ובלא שניתנת אפשרות לכלל הקצינים שרוצים ומתאימים להתמודד על התפקיד, שלא על פי הנסיבות החריגות המפורטות בנוהל. בכך ניתנה העדפה פסולה לקצינים מסוימים ונמנעה מאחרים אפשרות התמודדות על התפקיד.