משרד החינוך . הפיקוח הכולל על בתי הספר מהאמור לעיל עולה כי קיים טשטוש בנ וגע לחלוקת האחריות והסמכות בין המפקחים הכוללים, הרשויות המקומיות ורשתות החינוך, אשר עלול לפגוע ביכולת המפקח הכולל למלא את תפקידו בבית הספר. יתרה מכך, במצב זה נאלץ מנהל בית הספר לפעול מול גורמים רבים ולתמרן ביניהם, בלי שתהיה לו כתובת אחת שיכולה לתת לו מענה מבוסס. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי על מנת להבטיח שהמפקח ימלא את תפקידו כגורם האחראי לפי החוק לפיקוח בבתי הספר, על משרד החינוך להסדיר, עם משרד הפנים ובשיתוף הרשויות המקומיות ומנהלי רשתות החינוך, את ממשקי העבודה בין מכלול הגורמים ואת האחריות והסמכות של כל אחד מהם. על משרד החינוך גם לספק למפקח הכולל את הכלים המתאימים, כדי שיתאפשר לו לפתור בעיות שמעלה לפניו מנהל בית הספר ולסייע בפתרון בעיות פדגוגיות ומינהליות שוטפות. השונות בין בתי הספר, וכן עומס המשימות המוטל על המפקחים המצריך לקבוע סדרי עדיפויות לפיקוח, מדגיש ים את הצורך בקביעת בסיס אחיד לעבודת הפיקוח בבתי הספר ולתיעודה, זאת לצד העצמאות ושיקול הדעת שלהם נדרשים המפקחים. על מנת שמשרד החינוך, ובכלל זה המינהל הפדגוגי , יוכל למצות ביעילות את המשאבים שהוקצו לו להשגת היעדים החינוכיים, עליו לקבוע במתכונת הפיקוח שיגבש את שיטות העבודה של המפקחים הכוללים, ובין היתר לפרט את הנושאים שחובה לבדוק, את תדירות הבדיקות ואת אופן הדיווח על התוצאות. תשובתו של משרד החינוך אינה סותרת את העובדה שלבד מהמחוז, מנחים את המפקח כמה גורמי מטה, כאמור לעיל. לפיכך מן הראוי כי משרד החינוך ימנה גורם אחד שיהיה אחראי לריכוז הדרישות של דרגי המטה מהמפקחים ולתיעדוף של משימות, על מנת לוודא כי זמן הפיקוח מנוצל ביעילות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי גם אם כל המשימות המפורטות הן חלק מתפקידי המפקח, מתבקש שיימצא האיזון הראוי בין היקף המשימות לבין מספר בתי הספר שלהם אחראי המפקח. בד בבד עם השגת איזון כאמור, ראוי שמשרד החינוך ימקד את תפקידי המפקח בתחומים שיש לו בהם מומחיות מקצועית ופדגוגית ויבחן אם ב משימותיו כלולות משימות טכניות שיכולות להיעשות למשל באמצעות כוח עזר מנהלי או כלים טכנולוגיים ייעודיים. גישת המשרד ולפיה המפקח הוא הכתובת לביצוע משימות בכל נושא ובכל תחום הנוגע לתפעול בית הספר עלולה להביא למצב של "תפסת מרובה לא תפסת". על משרד החינוך, ובכלל זה המינהל הפדגוגי, לאפיין את מרכיבי התפקיד בהתאמה למשרתם של המפקחים. על בסיס אפיון כאמור יוכל משרד החינוך לקבוע את כמות בתי הספר שמפקח אחד יוכל להיות אחראי להם. תהליך זה כולל קביעת מפתח תקינה מושכל לגבי מערך הפיקוח הכולל של מערכת החינוך (ראו להלן בעניין קביעת מפתח תקינה להקצאת משרות פיקוח). משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי מפתח תקינה אמור לשקף את מלוא המשימות המעודכנות, לרבות משימות שנוספו למפקח או הועברו לאחריות גורמים אחרים. מאז קבע משרד החינוך את מפתח התקינה חלפו כשמונה שנים, שבהן חלו תמורות במשימות שבאחריות המפקח. לפיכך על משרד החינוך לבחון אם יש בכוחו של המפתח הקיים להבטיח כי משימות המפקח הכולל יבוצעו במלואן ובאופן מיטבי. על בסיס תוצאות הבחינה יוכל משרד החינוך לגבש תכנית רב-שנתית ל השלמת הפערים בתקני הפיקוח, אם יהיה צורך בכך. יצוין כי העדכון שהמשרד מבצע בכל שנה אינו של מפתח התקינה עצמו, אלא של תקני הפיקוח הכולל, זאת כדי להתאימם לשינויים שהיו במשך השנה במספר המפקחים או במספר בתי הספר במחוז. לכן אין בעדכון זה כדי לפתור על הבעיות הנובעות מהמפתח עצמו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי פיקוח דיפרנציאלי, כלומר פיקוח על פי סדרי עדיפויות, הוא כורח המציאות שנקבע על פי שיקול דעת מקצועי. אכן מצופה מהמפקח כי במסגרת המשאבים העומדים לרשותו - שעות עבודה - הוא יפעיל סדר עדיפות בטיפול במשימותיו הרבות. ואולם מאחר שהקשר של המפקח עם בתי הספר הוא לב ליבה של עבודת הפיקוח, אין המדובר במצב שיש לשאוף אליו שכן, בנסיבות אלו המפקח אינו עומד בתקנות הפיקוח החלות עליו והוא אינו יכול למלא את תפקידו כראוי. אשר לחוסר יכולתו של משרד החינוך לעקוב אחר שעות עבודת המפקחים, מדגיש משרד מבקר המדינה כי משרד החינוך הוא שאמור לקבוע את סדרי דיווח הנוכחות של עובדיו, ולכן יש לצפות ממנו כי יקיים מנגנון דיווח הולם. תשובת משרד החינוך מבטאת פער בין עמדת המטה ולפיה המצב הקיים מאפשר למפקח הסביר לבצע את מכלול המרכיבים של עבודתו, לבין עמדת המפקחים ולפיה המצב הקיים אינו מאפשר להם לבצע פיקוח ראוי ומ יטבי. בנסיבות אלה ראוי שמטה המשרד יהיה קשוב לקולות העולים מן השטח ויבחן עם המפקחים כיצד ניתן להסיר את החסמים המקשים עליהם בעבודתם. ,זאת ועודמרבית המפקחים הכוללים ציינו כי על מנת שיוכלו לבצע את מכלול תפקידיהם באופן מיטבי ומלא יש להפחית את מספר בתי הספר שבאחריות המפקח; לדעת 120 (כ-76%) מהמפקחים שהשיבו על השאלון, מפתח התקינה הרצוי הוא מפקח אחד לכל 20-10 .בתי ספר קביעת מפתח תקינה למפקחים בחינוך הרגיל בהתחשב רק במספר בתי הספר ובלי להביא בחשבון מאפיינים אחרים של סביבת הפיקוח - עלולה לפגוע באיכות הפיקוח של המפקחים. הדבר עלול לגרום לא רק לאי -שוויון בין מוסדות החינוך בכל הנוגע למתן שירותי הפיקוח, אלא גם להקצאה שאינה מושכלת של שירותים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי נוכח העלייה שחלה בשנים האחרונות במספר התלמידים המאובחנים כבעלי צרכים מיוחדים ונוכח מורכבות הטיפול בתלמידי החנ"ם, עליו לבצע ללא דיחוי, עבודת מטה בכדי לקבוע מהו מפתח התקינה הנדרש למפקחים בחינוך המיוחד. על בסיס עבודת מטה זו עליו לגבש תכנית רב-שנתית ל השלמת הפערים בתקני הפיקוח. בביצוע עבודת המטה עליו להביא בחשבון את היעדים, המשימות והמאפיינים הייחודיים של מערך הפיקוח בחנ "ם (פיקוח על רצף הגיל ועל רצף של לקויות, מעורבות בשיבוץ פרטני של תלמידים ועוד), כדי להבטיח שהפיקוח יבוצע באופן מיטבי. משתי הדוגמאות שהובאו לעיל עולה מצד אחד מעורבות מועטה מדי של המפקחים הכוללים בתהליכי עומק המתקיימים בבתי הספר ומאידך, החסם לכך - עומס המשימות המוטל על המפקח הכולל. סוגיית עומס המשימות המוטלות על המפקחים הכוללים ידועה כאמור למשרד החינוך זה שנים רבות; גם משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך בעבר כי אין ביכולתו של המפקח לעמוד בכל המטלות שעליו לבצע. בנסיבות אלה נוצר מצב שבו המפקח נדרש לבצע הכול מכול, בין משימות מתוכננות ובין משימות בלתי מתוכננות, בין משימות הקשורות לפיקוח על בתי הספר ובין משימות שאינן קשורות לכך, ובהן אף משימות מנהליות שאין להן נגיעה פדגוגית. מנהלת מחוז במשרד החינוך הגדירה זאת כך: "המפקח הכולל עושה את כל מה שהמערכת צריכה. זה מתבקש מעצם היותו מפקח". בביקורת נמצא כי אף שהמשרד אימץ את המלצות הוועדה והציג אותן למפקחים במחוזות , הוא לא קבע לפיהן הנחיות לעבודת המפקחים. בפועל מרבית המלצות הוועדה אינן מיושמות: המינהל הפדגוגי לא קבע מנגנון לקביעת רמות פיקוח בבתי הספר על פי מאפייניהם השונים, ובדרך כלל המפקח הוא שקובע את רמת הפיקוח בהתאם לשיקול דעתו ועומס משימותיו. כמו כן לא מתקיימת תחלופה בין המפקחים במחוזות, אלא במקרים מעטים - 54 מפקחים שהשיבו על השאלון מסרו שהם מפקחים על אותם בתי ספר יותר מחמש שנים, 23 מהם ציינו שהם מפקחים על אותם בתי ספר בין 10 ל-22 שנים. זאת ועוד, מנהלי המחוזות אינם מבצעים הערכה של עבודת המפקחים לפי מדדי הביצוע שקבעה הוועדה. אשר להמלצת הוועדה כי לצורך פיקוח על עובדי ההוראה המפקח ידריך את המנהל בנושא הצפייה בשיעורים ולא יעסוק בכך בעצמו - 93% מהמפקחים ציינו כי הם צופים, בתדירות כז את או אחרת, בשיעורים בכיתות הלימוד במסגרת ביקוריהם בבתי הספר. נוסף על כך, ראוי לציין כי חלק ממשימות המפקח אמנם עברו לאחריות מנהל בית הספר, בייחוד במסגרת רפורמת הניהול העצמי, אולם הדבר לא יִיתר את הצורך שהמפקח ינחה וילווה את מנהל בית הספר ויפקח על ביצוע הפעולות החדשות שהוטלו עליו. בסופו של דבר, עומס העבודה על המפקחים הכוללים נותר רב ולא חל השינוי המצופה בעקבות אימוץ המלצות ועדת תומר. יצוין כי רובם המוחלט של בעלי התפקידים שעמם נפגש צוות הביקורת כלל לא הכירו את דוח הוועדה או לא ידעו כי הוא מסמך מנחה. יצוין כי פעילות המחוזות האמורה נועדה בעיקר לסייע להם לגבש תפיסה של תפקיד המפקח, והמסקנות שעלו ממנה לא הובאו לדיון במטה משרד החינוך. משרד מבקר המדינה מעיר למחוזות משרד החינוך כי המחוז הוא גוף ביצוע מרכזי האמור להגשים את מדיניותו ויעדיו של משרד החינוך, ובכוח ו לחולל שינוי ולהוביל מהלכים. לפיכך היה ראוי שהמחוזות ימציאו את מסקנותיהם למטה המשרד, כדי שישמשו מנוף להובלת השינויים הנדרשים בתפיסת תפקיד המפקח. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את יוזמת מנהלי המחוזות למנות מפקחים מתאמים. ראוי ש המינהל הפדגוגי ישקול למסד תפקיד זה, להגדיר אותו ולקבוע את סמכויותי הם ומעמד ם של המפקח ים המתאמים. .מערך הפיקוח הכולל הוקם לצורך הבטחת נוכחות המדינה והשפעתה על תהליכים, מטרות ויעדים של מערכת החינוך בבתי-הספר ולצורך ביצוע בקרה פדגוגית ומנהלית על יישומם; להכוונת משאבים על פי מדיניות המשרד וצרכים מקומיים, להעברת מידע בין גורמי המטה לגורמי השטח, לתמיכה וליווי של מנהל בית הספר ולניהול משברים. הקצאת כספי מדינה למערך הפיקוח הכולל מחייבת כי הוא יפעל באופן אפקטיבי ושוויוני וינהל ביעילות את המשאבים שברשותו - המשאב האנושי וכספי הציבור. מאז הוגדרו תפקידי הפיקוח בתקנות, התרחבה מערכת החינוך והפכה מורכבת יותר. חלו בה שינויים ניכרים הן ברמה התפיסתית-פדגוגית והן ברמה הארגונית-מבנית. בהמשך לכך, חל גידול במספר בתי הספר שבאחריותו של כל מפקח ובמספר הגורמים הפועלים בזירה החינוכית, ונוצר פער קשה לגישור בין המשימות המוטלות על המפקח לבין יכולתו לבצע אותם. בביקורת עלה כי עומס העבודה של המפקחים הכוללים הוא רב, כי לא הוסדרו תחומי האחריות והסמכות שלהם וממשקי העבודה בינם לבין הרשויות המקומיות ורשתות החינוך, וכי לא נקבעו שיטות עבודה מובנות וסדורות לביצוע הפיקוח בבתי הספר, שיבטיחו פיקוח מינימלי הכרחי ותיעוד על בסיס אחיד בד בבד עם מתן עצמאות ושיקול דעת למפקחים. במצב הדברים האמור, למרות כישוריהם של המפקחים הכוללים ומחויבותם הרבה לביצוע התפקיד, משימות הפיקוח בבתי הספר אינן מבוצעות במלואן ובאופן מיטבי, ומשאבי המשרד אינם מנוצלים ביעילות. על מנת להבטיח כי מערך הפיקוח הכולל יצליח לממש באופן מיטבי את ייעודו העיקרי - בקרה בבתי הספ ר, ליווים וסיוע להם - על משרד החינוך לאפיין את מרכיבי התפקיד של המפקח, למקד את תפקידיו בתחומים שבהם יש לו מומחיות מקצועית ופדגוגית ולקבוע סדרי עדיפויות ברורים בנוגע לביצוע משימותיו. בהמשך לכך, על המשרד לבחון מחדש את מפתח התקינה להקצאת מפקחים למחוזות. עליו גם להסדיר את דרכי ביצוע הפעולות שבליבת הפיקוח בבתי הספר ואת דרכי הדיווח על ביצוען וכן להסדיר, עם משרד הפנים ובשיתוף הרשויות המקומיות ומנהלי רשתות החינוך, את ממשקי העבודה בין מכלול הגורמים ואת האחריות והסמכות של כל אחד מהם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי הכשרת המפקחים וקיום מפגשי עבודה קבועים נועדו לקדם שיח ושיתופי פעולה בין המפקחים לנציגי הרשויות המקומיות ורשתות החינוך. ואולם אלה אינם תחליף להסדרת מעמדו של המפקח אל מול גורמים אלה. הדבר נכון בייחוד בנוגע למפקחים ב בתי הספר העל-יסודיים שאינם בבעלות המדינה. לרשויות המקומיות ו/או לרשתות החינוך יש סדר יום פדגוגי, הן מעסיקות את מנהל בית הספר וסגל ההוראה ולעתים אף מקיימות מערך פיקוח מקביל, העשוי לפי תפיסתם לייתר את תפקידו של המפקח הכולל. כמפורט לעיל, הסדרת מעמדו של המפקח חשובה במיוחד במגזר החרדי, שבו מרבית בתי הספר שייכים לרשתות חינוך בעלות סדרי יום חינוכי עצמאי, אשר אינן מעוניינות בהכרח בקיום דו-שיח ושיתופי פעולה עם המפקח או עם משרד החינוך. . מתכונת דיווח אחידה על ביצוע משימות הפיקוח מאפשרת השוואה בין פעולות הפיקוח והליווי שמבצעים המפקחים בבתי הספר, זיהוי חוזקות וחולשות בבתי הספר ונקיטת פעולות לשימור החוזקות ושיפור החולשות. היעדר מתכונת כזאת עלול אפוא לפגוע באיכות הבקרה של המשרד על עבודת המפקחים.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי אכן, יש לדרוש מהמפקח להיות בעל שיקול דעת מקצועי, לגלות גמישות במילוי תפקידו, להתאים את הפיקוח לצורכי המוסד החינוכי ולצקת תוכן לתפקיד לפי תפיסת עולמו, ניסיונו וסדרי העדיפויות שקבע. ואולם לא די בכך. שיקול הדעת והגמישות הנדרשים מהמפקח צריכים להתבסס על הגדרה סדורה של תפקידי הפיקוח, שתכלול לא רק אוסף של תחומים שהמפקח אחראי להם, אלא גם פעולות חובה שעליו לבצע, אמות מידה לרמות הפיקוח הנדרשות ומדדים שלפיהם תוערך עבודת המפקח, כל זאת על פי המלצות ועדת תומר, שאותן אימץ המשרד. הגדרה כזו גם תשמש בסיס לקביעת מפתח התקינה, כפי שהובהר לעיל, ולקביעת תכנית פעולה להשלמת פערי כוח האדם, אם יהיה צורך בכך. על מש רד החינוך לעדכן מדי פעם בפעם הגדרה זו. תשובת המשרד חושפת את הבדלי הגישות בין מטה המשרד ובין המפקחים במחוזות בנוגע לתפקידי המפקח הכולל. מטה המשרד מצדד בהגדרה רחבה של תפקיד המפקח, כפי שנקבעה בתקנות, ואילו עמדת המפקחים היא כי בלתי ניתן למלא את כל התפקידים המוטלים עליהם באופן מיטבי, ולכן נדרש צמצום ומיקוד שלהם . נוכח פערי הגישות אין מנוס מיצירת ערוץ תקשורת מקצועי בין המטה ובין המפקחים במחוזות, על מנת לגשר על פערים אלה. כמו כן, על המשרד לבצע עבודת מטה, בשיתוף הנהלות המחוזות, על מנת למפות את החסמים המקשים על המפקחים למלא את תפקידם באופן מיטבי ולקבוע דרכים לייעול תהליכי הפיקוח.