רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע_מ . התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע_מ עם מומחים משרד מבקר המדינה העלה כי לכל הדיונים שנבדקו, ל מעט אחד 17 , של ועדות המכרזים לבחירת מומחים בחמ"ח, במנור, בחט"ל ובהנהלת רפאל, לא הוגשו בקשות לקבל פטורים ממכרזים להתקשרויות או בקשות להתקשר עם ספק יחיד; וזאת בניגוד לנדרש בנוהל הרכשה ובנוהל בחירת ספק. ממילא חברי הוועדות לא חתמו על טופסי בקשות, המאשרים מתן פטו ר (בעניין פטורים ממכרזים בחמ"ח ראו גם בהמשך). זאת ועוד, בכל הפרוטוקולים של הוועדות שלעיל לא נכתבו הנימוקים וסעיפי התקנות למתן פטורים ממכרזים להתקשרויות. משרד מבקר המדינה מעיר כי ככלל, היעדר דיון בוועדת מכרזים בעילות הפטור ממכרז מהווה ליקוי משמעותי, היורד לשורשו של עניין, בפעילותה של הוועדה. זאת כיוון שמהות מרכזית של התקנות הינה הדיון בבחינת האפשרות לערוך מכרז או במתן פטור ממנו. בהיעדר בקשות למתן פטורים ממכרזים ובהיעדר דיונים בוועדות שלעיל בסוגיית מתן פטורים ממכרזים, לרבות העילות להם, הוועדות לא פעלו כוועדו ת מכרזים כנדרש בתקנות, בנוהל הרכשה ובנוהל בחירת ספק למתן פטורים ממכרזים להתקשרויות עם מומחים, וממילא לא נתנו פטורים כאלו. לפיכך יש לראות בחומרה יתרה את האמור בפרוטוקולים של הוועדות לבחירת מומחים בחמ"ח ובהנהלת רפאל כי הוועדות פעלו גם כוועדות מכרזים, כיוון שאינו משקף נאמנה את העובדות לאשורן. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי על אף שוועדות המכרזים לבחירת מומחים במנור ובחט"ל לא פעלו כוועדות מכרזים, התקשרה רפאל באמצעות חטיבות אלו על פי אישור הוועדות האמורות עם המומחים18 ללא קבלת פטור ממכרז. כך גם ב- 11 (%4419) מההתקשרו יות בחמ"ח שלגביהן ועדת מכרזים כלשהי בחמ"ח לא נתנה פטור ממכרז, ובהתקשרויות עם מומחים תפעוליים בהנהלת רפאל 20 . בכך פעלה רפאל שלא על פי התקנות, נוהל מומחים, נוהל הרכשה ונוהל בחירת ספק. משרד מבקר המדינה מעיר בעניין מתן פטור תקופתי, כי ו עדת המכרזים בהנהלת רפאל עשתה שימוש בלתי סביר בתקנות: במקום לאשר בוועדות המכרזים פטור ממכרז לכל מומחה ומומחה בהתאם לעילות שנקבעו בתקנות, ולפי הצורך לקבוע את תוקף האישור, דהיינו את משך ההתקשרות עם המומחה, לתקופה של עד שלוש שנים, נתנה הוועדה מראש "אישורים", המהווים לדברי רפאל פטורים תקופתיים ממכרזים, לכל העסקות להתקשרות עם מומחים לביצוע עבודה מקצועית הדורשת ידע, מומחיות או כישורים מיוחדים ועוד, שיתקיימו במשך שלוש שנים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי ה"אישורים" שנתנה ועדת המכרזים בהנהלת רפאל הינם גורפים ואינם תקינים. זאת כיוון שבעת מתן ה"אישורים" לא ידעה רפאל מי הם המומחים שלגביהם יידרש לתת פטור ממכרז, מה סוג התמחותם ומה הן החלופות למתן השירותים על ידיהם או ההצעות מספקים שונים לעניין זה. משרד מבקר המדינה העלה כי בכל ההתקשרויות שנבדקו בחמ"ח, בחט"ל ובהנהלת רפאל 27 ושנערכו בשנים 2011 ו- 2012 , לפני עדכון נוהל מומחים בנובמבר 2012 , החטיבות האמורות וההנהלה לא קיבלו מהמומחים פוליסות ביטוח או לפחות אישור על עריכתן. בכך הן לא וידאו כי המומחים ערכו את הביטוחים כנדרש בנוהל מומחים. משרד מבקר המדינה מעיר כי התנאים הכלליים שקבעה רפאל בהזמנות הרכש להתקשרויות עם ספקים, לרבו ת מומחים, הנוגעים לאחריות הספקים לנזקים האפשריים ולביטוח הנדרש מהם אינם עולים בקנה אחד עם הביטוחים שעל המומחה לערוך כנדרש באישור על קיום הביטוחים. מן הראוי כי רפאל תתאם את הדרישות האמורות בין המסמכים השונים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מועד תחילת עבודת מומחה י"ב באפריל 2014 , על פי סיכום המנכ"ל, לא בא לידי ביטוי בפרוטוקול של ישיבת הוועדה לבחירת מומחים תפעוליים, בהסכם ההתקשרות עם המומחה ובהזמנת הרכש: בפועל אישר הסמנכ"ל למשא"ן וארגון לשלם לחברה סך של 45,000 ש"ח בגין מתן שירותי מומחה החל מאפריל 2013 , על אף האישור של הוועדה לבחירת מומחים תפעוליים שבראשות הסמנכ"ל עצמו, להתקשר עם המומחה החל מתחילת מאי 2013 , על אף האמור בהסכם ההתקשרות כי תו קפו החל מתחילת מאי 2013 , ושלא לפי האמור בהזמנת הרכש. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי התשלום האמור התאפשר נוכח כשל בבקרות הפנימיות בהנהלת רפאל, לרבות אצל הסמנכ"ל למשא"ן וארגון, שאישר תשלומים לחברה. משרד מבקר המדינה מעיר כי קיים פגם בכך שמנכ"ל רפאל החליט להתקשר עם חברה ז' ואף קיבל לכך את "ברכת" הדירקטוריון לפני שהוועדה לבחירת מומחים תפעוליים דנה בחלופות לשירותי המומחה. משרד מבקר המדינה מעיר כי ביצוע התשלומים שלעיל מעיד על כשל בפיקוח ובבקרה של הגורמים בחמ"ח ובהנהלת רפאל שאישרו אותם, ושל יחידות החשבות שביצעו אותם ללא הזמנות, ועלול להצביע על פתח לזליגת כספים מרפאל. משרד מבקר המדינה העלה כי במרבית ההתקשרויות שנבדקו 30 ,בחמ"ח במנור ובהנהלת רפאל, הוציאה רפאל באמצעות החטיבות וההנהלה הזמנות להתקשרויות עם המומחים שבהן נרשם מועד תחילת העסקה מוקדם יותר למועד הוצאתן; זאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי יש לראות בחומרה תופעה זו המאפשרת לרפאל לקבל שירותי מומחים לפני הוצאת הזמנה ולהסדיר בצורה לא תקינה, בדיעבד, את התשלום למומחים. הוועדות לבחירת מומחים בחמ"ח, במנור, בחט"ל ובהנהלת רפאל לא פ עלו כוועדות מכרזים לבחירת מומחים, ולגבי ועדת המכרזים בחמ"ח או ועדת ההרכשה נמצאו ליקויים בפעילותן הנוגעים להיעדר נימוקים למתן פטורים ממכרזים ולמועדי הדיונים, ובמרבית המקרים התקשרה רפאל עם המומחים ללא שקיימה מכרזים או ללא קבלת פטורים ממכרזים. בכך היא פעלה בניגוד לנדרש בתקנות ובנהליה, ונפל פגם חמור בהליכי ההתקשרויות שלה עם המומחים. כמו כן נפלו פגמים חמורים בתהליכי בחירתם של מרבית המומחים, שעיקרם פנייה למומחה יחיד מחוץ לרפאל בתחום המבוקש. בכך פגעה רפאל בעקרונות השוויון וההוגנות בתחום המכרזים שבין מתחרים פוטנציאליים, העולים מחוק חובת המכרזים ומהתקנות, וגרמה למתן עדיפות ולהתקשרות עם מומחים מסוימים שהייתה מעוניינת בשירותם על פני מומחים פוטנציאליים אחרים. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לראות בחומרה את התנהלות רפאל בכל הנוגע להתקשרויות עם המומחים. משרד מבקר המדינה מעיר כי שינויים בנוסח ההסכם ללא קבלת אישורים או חוות דעת של הגורמים המוסמכים עלולים לחשוף את רפאל לסיכונים. מן הראוי שחמ"ח תקפיד על פניות כאמור כדי להבטיח את בהירות ההסכם, למנוע פתח למחלוקות עתידיות ולשמור על מרב האינטרסים של רפאל. משרד מבקר המדינה מעיר כי כל המתואר לעיל נעשה בניגוד לאמור בנוהל מומחים. לפיכך בכל ההתקשרויות במנור לא עיגנה רפאל את תנאי ההתקשרות עם המומחים כנדרש בנוהל מומחים. מהמתואר לעיל עולה כי בסך הכול לא נמצאו בידי הנהלת רפאל 37 ( 95% ) הסכמי התקשרות תקפים עם מומחים וכתבי התחייבות לשמירת סודיות, החתומים על ידי המומחים, וזאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. לגבי מרבית ההתקשרויות עם מומחים תפעוליים שנבדקו, לא נמצאו במסמכי .רפאל סימוכין לכך שהנהלת רפאל פנתה לקבל הצעות ממספר מומחים ואכן .קיבלה אותן. אי -פנייה כאמור אינה עולה בקנה אחד עם הנדרש בתקנות .להתקשרות בעסקה לביצוע עבודה הדורשת מומחיות, עם הנדרש בנוהל .בחירת ספק, ועם הנדרש לפי ה"אישורים" התקופתיים שאישרה ועדת .המכרזים במת"ל באוקטובר 2009 ובנובמבר 2012 , שלדברי רפאל היוו .פטורים תקופתיים ממכרזים. זאת ועוד, בניגוד לנדרש בנוהל מומחים, גם אין .סימוכין לכך שהוועדה לבחירת מומחים תפעוליים בחנה סוגיה זו, הן בהיבט .המקצועי והן מהיבטי ועדת מכרזים. בכך קיים ספק רב אם רפא ל הבטיחה .לעצמה את מרב היתרונות להתקשרויות עם המומחים. נוכח המתואר לעיל מעיר משרד מבקר המדינה כי יש לראות בחומרה את ההתנהלות של מתן האישורים להתקשר עם מומחים בוועדה לבחירת מומחים תפעוליים בהנהלת רפאל ובוועדת המכרזים במנור; וכי ההתקשרויות עם מומחים לפני מתן פטור ממכרז על ידי ועדות אלו נוגדת את התקנות ואת נוהלי רפאל. על חברה ממשלתית לעמוד בהוראות החוק והתקנות כדי לשמור על עקרונות בסיסיים של מינהל ציבורי תקין, וכדי להבטיח כי ההכרעה בעניין התקשרות עם גורמי חוץ תהיה מבוססת על מספר עקרונות יסוד, וביניהם עקרונות השוויון וההוגנות, ולשם התקשרות שתבטיח את מרב היתרונות למזמין, לרבות קבלת שירות מיטבי. על פי התקנות, בחברה ממשלתית אשר שר הביטחון אחראי עליה, כגון רפאל, תפעלנה ועדות מכרזים, שתהיינה מוסמכות כוועדות פטור לפטור את החברה מחובת מכרז או להמליץ על פטור מחובת מכרז אם שוכנעו שנתקיימו אחת או יותר מהעילות לפטור מחובת מכרז המפורטות בתקנות. לא נמצאו בחמ"ח סימוכין לנימוקים למ תן הפטורים שאישר רפרנט הביטוח בפברואר 2013 מחובת עריכת הביטוחים; ואף לא נמצאו אישור או חוות דעת של הלשכה המשפטית בעניין זה; וזאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. משרד מבקר המדינה מעיר כי ללא פירוט הנימוקים והשיקולים כנדרש למתן פטור ממכרז בחמ"ח, במנור ובהנהלת רפאל בעילה של ספק יחיד, נפגעת השקיפות הנדרשת בכל הנוגע לפעילות ועדות המכרזים לבחירת מומחים, ועדות המכרזים או ועדות ההרכשה, וכן נפגעת היכולת לפקח ולבקר את פעילותן, לרבות על ידי הנהלת רפאל. זאת על אף שמדובר בפעילות הכרוכה בהוצאת משאבים כספיים רבים ובמידע חשוב להתנהלות העסקית התקינה של רפאל. משרד מבקר המדינה העלה כי בניגוד לאמור בנוהל מומחים, במרבית ההתקשרויות שנבדקו29 בחמ"ח, במנור ובהנהלת רפאל החלה רפאל להעסיק את המומחים לפני שמורשי החתימה אישרו את ההזמנות להתקשרויות. משרד מבקר המדינה העלה, כי מנכ"ל רפאל, אלוף (מיל') ידידיה יערי, לא אישר להעביר לדירקטוריון במועד הנדרש בנוהל מומחים את הדיווח על פעילות המומחים בחציון השני של 2011 . בפועל דיווח הסמנכ"ל בעניין זה לדירקטוריון רק במהלך הביקור ת, באוקטובר 2014 , בעיכוב ניכר של כשנתיים וחצי. בנוסף לכך, הדירקטוריון לא פעל כדי לקבל את הדיווח במועד הנדרש לפי נוהל מומחים. בכך נפגעו הפיקוח והבקרה של הדירקטוריון, הנדרשים לפי הנוהל שרפאל עצמה קבעה. משרד מבקר המדינה העלה, כי רק במהלך הביקורת, בספטמבר 2014 , ובעיכוב ניכר, דיווח הסמנכ"ל למשא"ן וארגון למנכ"ל רפאל על פעילות המומחים ברפאל ב- 2013 , ובאוקטובר 2014 דיווח זאת לדירקטוריון. המנכ"ל והדירקטוריון לא פעלו כדי לקבל את הדיווח השנתי במועד הנדרש לפי נוהל מומחים שרפאל עצמה קבעה. עוד העלה משרד מבקר המדינה, כי הנת ונים שדיווח הסמנכ"ל למשא "ן וארגון למנכ"ל רפאל ולדירקטוריון על מספר המומחים ברפאל ב- 2013 לקו בחסר בכול הנוגע למספרם בחט"ל: דווח על התקשרות עם חמישה מומחים בהיקף כספי של כ- 4.1 מיליון ש"ח, זאת שעה שרפאל התקשרה עם חמש חברות שכל אחת מהן העסיקה מומחים רבים. בנוסף לכך לא דווח על מספר המומחים שהועסקו בחט"ל בהיקף כספי של כ-7.5 .מיליון ש"ח משרד מבקר המדינה העלה כי עד למועד סיום הביקורת, נובמבר 2014 , הסמנכ"ל למשא"ן וארגון לא העביר למנכ"ל דיווח חצי -שנתי על פעילות המומחים לגבי שנת 2014 . גם המנכ"ל לא פעל כדי לקבל את הדיווח במועד הנדרש לפי נוהל מומחים שרפאל עצמה קבעה. נוכח המתואר לעיל מעיר משרד מבקר המדינה, כי הדירקטוריון לא מילא את תפקידו, כעולה גם מנוהל מומחים, לעקוב ברציפות, אחת לשנה, עם תום שנת העבודה, אחר ביצוע ההתקשרויות עם המומחים. בכך נפגעו הפיקוח והבקרה של הדירקטוריון, הנדרשים לפי הנוהל. משרד מבקר המדינה העלה כי בלשכת מנכ"ל רפאל לא קיי מים סימוכין למהלך הדיונים שער ך המנכ"ל בשנים 2012 ו- 2013 בנושאההתקשרויות עם ה מומחים. משרד מבקר המדינה מעיר כי היעדר התיעוד מהווה פגיעה בסדרי מינהל תקין , בין היתר, נוכח הפגיעה בשקיפות תהליך קבלת ההחלטות בדיונים אצל המנכ"ל ובאפשרויות המעקב והבקרה על התהליך, לרבות על ידי הדירקטוריון. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח מאות המומחים שאיתם מתקשרת רפאל מדי שנה בשנה, בהיקף כספי שנתי של עשרות מיליוני ש"ח, ונוכח חובתו של הדירקטוריון על פי כל דין, ראוי שהנהלת רפאל, באישור הדירקטוריון, תעגן בנוהל מומ חים הוראות הנוגעות לזימון ישיבות הדירקטוריון לדון מראש בתכניות השנתיות של רפאל להתקשרויות עם המומחים. הדבר גם יאפשר לדירקטוריון למלא את ייעודו כנדרש בחוק החברות הממשלתיות - לעקוב ברציפות אחר הגשמת התכניות של החברה הנוגעות להתקשרויות עם מומחים. במסמכי רפאל לא נמצאו אישורי המנכ"ל להמשך ההתקשרויות לתקופות העולות על חמש שנים של רפאל עם המומחים בחמ"ח ובמנור ועם כמחצית מהמומחים התפעוליים שנבדקו. במקרים אלו גם לא נמצאו ברפאל מסמכים שהוגשו למנכ"ל, המפרטים את הסיבות המיוחדות והחריגות להמשיך בהתקשרו יות ושבהם צוינו היעדר חלופות לכך. כל זאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. משרד מבקר המדינה מעיר כי אישורים אלה ניתנו בדיעבד, וכי הודעת חמ"ח לא התייחסה להיעדר התיעוד הנדרש לאישור ההתקשרויות לפי נוהל מומחים. משרד מבקר המדינה מעיר עוד כי סדרי מינהל תקין מחייבים לתעד החלטות שהתקבלו, לרבות השיקולים לקבלתן. זאת במיוחד במקרים שבהם מדובר באישור ים האמורים להינתן מסיבות מיוחדות וחריגות לפי נוהל מומחים. הדבר מצופה ככלל, ונדרש בפרט נוכח התקופ ות הארוכות שבהן מועסקים המומחים, סכומי הכסף הגדולים המשולמים להם, והצורך של רפאל במעקב ובקרה אחר העסקתם. תקופת ההיערכות שנדרשה ליישום התקנות בעניין הרכב ועדות המכרזים נקבעה בתקנות לחודשיים כבר בדצמבר 2012 . משרד מבקר המדינה מעיר, כי במשך כשנתיים עד למועד סיום הביקורת, נובמבר 2014 , רפאל לא נערכה כנדרש ליישום התקנות בנושא. על מנכ"ל רפאל להשלים בהקדם את מינוי ועדות המכרזים, לרבות אלו לבחירת מומחים, בהרכב שנדרש בתקנות, ולהביא את המינויים לאישור הדירקטוריון; ועל הנהלת רפאל לעדכן את נוהל מומחים בהתאם לאמור בתקנות. משרד מבקר המדינה מעיר כי הנימוקים שפורטו בבקשה להתקשר עם המומחה לשנת 2012 , וגם הרישום בפרוטוקול הוועדה לבחירת מומחים בחמ"ח מדצמבר 2011 , בשבתה לפי הכתוב בפרוטוקול הדיון גם כוועדת מכרזים, לא עסקו במתן פטור ממכרז להתקשרות. ממילא הוועדה לא נתנה פטור כזה. משרד מבקר המדינה מעיר כי האישור שנתן באוגוסט 2013 חבר ועדת הרכשה יחיד, ולא ועדה המונה לפחות שלושה חברים, נוגד את התקנות, את נוהל מומחים ואת נוהל הרכשה, ואינו מהווה פטור ממכרז. באישור זה אף לא צוינה התקנה, שלפיה ניתן פטור ממכרז והנימוקים למתן הפטור, זאת בניגוד לנד רש בנוהל הרכשה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי הנימוקים שצוינו בבקשה האמורה, כי מדובר בספק מוביל, בעל הניסיון הרב ביותר ועוד, אינם עולים בקנה אחד עם ההגדרה בתקנות לקביעת ספק יחיד. בכך מנור לא הבהירה שמדובר בספק יחיד. משרד מבקר המדינה הע לה כי ועדת ההרכשה בחמ"ח אישרה ארבע ( 33% ) מהבקשות להתקשרויות לאחר שרפאל באמצעות חמ"ח החלה להעסיק את המומחים. זאת ועוד, הגורמים הרלוונטיים בחמ"ח הגישו לוועדה שתי בקשות לאישור ההתקשרויות עם המומחים כספקים יחידים לאחר תחילת ההעסקה. משרד מבקר המדינה העלה כי ועדת המכרזים לבחירת מומחים במנור דנה ואישרה בדיעבד לפחות 11 ( 69% ) מהבקשות להתקשר עם מומחים או לביצוע שינויים בהתקשרות קיימת, לאחר המועד שבו החלה רפאל באמצעות מנור בהעסקתם. לגבי שלוש ( 19% ) בקשות נוספות לא ניתן לדעת ממסמכי רפאל האם הוועדה דנה בהן לפני תחילת העסקת המומחה או בדיעבד. זאת ועוד, הוועדה אישרה 13 ( 81% ) .בקשות, אף כי נכתב בהן מועד תחילת העסקה שקדם למועד ישיבותיה משרד מבקר המדינה מעיר כי גם הנימוקים שפורטו בטופסי הבקשות להתקשרות לשנת 2013 , שהוגשו לוועדות לבחירת מומחים בחמ"ח ובהנהלת רפאל בשבתן על פי האמור בפרוטוקולים של הדיונים כוועדות מכרזים, לא עסקו במתן פטור ממכרז להתקשרויות האמורות. ממילא האישורים להתקשרויות שנתנו ועדות אלו וגם האישור שנתנו ועדת המכרזים או ועדת ההרכשה בחמ"ח אינם עולים בקנה אחד עם הדרישה בתקנות ובנוהלי רפאל בדבר מתן פטור ממכרז, לרבות בעילה של ספק יחיד. נוכח האמור לעיל מעיר משרד מבקר המדינה כי ההתקשרויות של רפאל בנושא בטיחות עם מומחה י"ג בשנים 2013 -2011 אינן עולות בקנה אחד עם האמור בתקנות בדבר מתן פטור ממכרז, לרבות בעילה של ספק יחיד. רפאל גם לא פנתה לספקים פוטנציאליים נוספים.
אשר להתקשרויות עתידיות של רפאל עם מומחים המועסקים בתשלום חודשי קבוע ללא תלות במספר שעות העבודה שעבדו, מעיר משרד מבקר המדינה כי ראוי שהדירקטוריון ינחה את הנהלת רפאל לקבוע קווים מנחים ואמות מידה לגובה התשלום שישולם להם. הדבר גם יתרום להעמקת הפיקוח והבקרה של הדירקטוריון על ההתקשרויות עם מומחים ברפאל. עוד העיר משרד מבקר המדינה כי ראוי שרשות החברות הממשלתיות תיתן את דעתה לסוגיית קביעת ג ובה התשלום המשולם למומחים.