משרד האוצר . מאזן המדינה ליום 31.12.16 - חייבים ויתרות חובה מהביקורת עולה כי לא הוכן מצע לדיון וכי הנושא נידון רק באוגוסט 2017 . סגן החשב הכללי, האחראי לרשות מקרקעי ישראל, נדרש להכין את המצע לדיון, אך נעדר משתי הישיבות אף שהוא חבר בוועדה. נמצא כי אף שבסיכום משנת 2013 נקבע מדרג סמכויות למחיקת חובות שונה מזה שנקבע בהוראת התכ"ם משנת 2008 , ועל אף הוראת החשבת הכללית דאז להתקין הוראת תכ"ם חדשה התואמת את הסמכויות החדשות שקבעה, עד מועד סיום הביקורת בדצמבר 2017 לא נקבעה הוראת תכ"ם כאמור. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף החשכ"ל כי פרק זמן בן למעלה מארבע שנים מהמועד שבו הורתה החשבת הכללית דאז לשנות את מדרג הסמכויות למחוק חובות ועד שההוראה הייתה מוכנה לפרסום ארוך מכפי הסביר. מהמידע שמסרה מחלקת אשראי, גבייה וביטוח ממשלתי באגף החשכ"ל למשרד מבקר המדינה עולה כי אף אחד מהחשבים של משרדי המשפטים, הבינוי והשיכון, קליטת העלייה, הבריאות, הגנת הסביבה, החקלאות, החינוך, הפנים והתקשורת, אשר אישרו מחיקת חובות בשנת 2016 , לא העביר לחשב הכללי דיווח על המחיקות כנדרש. בדצמבר2017 פנה אגףהחשכ "ל לחשבי משרדי ממשלה בבקשה להעביר דיווחים על מחיקת חובות בשנת 2017 עד סוף ינואר2018. על משרדי הממשלהלהעביר דיווחים הנדרשים לפי הוראות התכ"ם בלא להמתין לפנייה מהחשב הכללי. נמצא כי עם פרישתו של היועץ המשפטי למשרד האוצר דאז, בראשית שנת 2016 , לא מינה החשב הכללי חבר אחר לוועדה. יצוין כי בדיוני הוועדה העליונה שהתקיימו בשנת 2016 השתתפו חמישה עורכי דין שונים מאגף הייעוץ המשפטי במשרד האוצר. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא פנה משרד המשפטים לוועדת המחיקות העליונה כנדרש. על מינהלת היישום שנקבעה בהחלטה 545 , על כל חבריה- לרבות נציג מנכ"ל משרד ראש הממשלה ונציג אגף התקציבים, וכן נציגי החשב הכללי ונציגי רשות האכיפה והגבייה - לפעול באופן מסודר כדי לגבש מסקנות רוחביות העולות מהפעולות שבוצעו במשרדי הממשלה עד כה וכדי להמשיך ולהעמיק את הגבייה בכלל משרדי הממשלה. מריכוז המידע העולה מהדוחות שהושלמו במשרדים השונים ומטיוטות שונות בגופים שטרם הסתיימה בהם העבודה עולים ליקויים דומים והמלצות דומות בעניין רישום החובות והטיפול בהם, ובהם: יש לבנות ממשקי מחשב ומערכות מ חשוב חדשות לניהול החובות והגבייה, יש לערוך שינויים ארגוניים במשרדים כדי לייעל את הגבייה, יש ליצור מנגנון שיעודד את משרדי הממשלה להשקיע מאמצים רבים יותר בגביית חובות, יש לשנות את החקיקה, יש לקבוע קביעה נורמטיבית בנוגע לאחריות לביצוע הגבייה במשרדי הממשלה ועו ד. למשל, בדוח ההמלצות הנוגע למשרד הכלכלה והתעשייה נכתב: "יש צורך גם בשינוי מערכתי הקשור למשרד הכלכלה וביחסי הגומלין בינו לבין משרדי הממשלה האחרים, לרבות קביעת מדיניות ממשלתית אחידה בנושא". קיומם של ליקויים דומים במשרדי הממשלה בנושא הגבייה והמלצות דומות לתיקונם מחייבים את כלל הגופים המעורבים ביישום החלטה 545 לבחון כיצד ניתן לייעל את הגבייה באופן מערכתי, להביא לשימוש יעיל יותר במשאבים שהממשלה עושה בהם שימוש לצורכי הגבייה ולשתף מקורות ידע וממשקים הנדרשים לצורך הגבייה. מלוח 10 עולה כי עד סיום הביקורת של משרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 , יותר מארבע שנים מאז החליטה הממשלה להעמיק את פעילות הגבייה בממשלה, החלה פעילות מכוח ההחלטה ב-13 גופים בלבד מבין כלל הגופים הממשלתיים שמתבצעת בהם פעילות גבייה, וכי השלב הראשון בפעילות הסתיים בת שעה גופים. מבין תשעת הגופים האלה, השלב השני בפעילות החל בארבעה גופים בלבד, במקצתם באופן חלקי ומצומצם מאוד. נמצא שאגף החשכ"ל אינו עוקב אחר יישום ההחלטות שהתקבלו בדיונים אלו, ורבות מהן אינן מקוימות במועד שנקבע להן או בכלל. עוד נמצא שחסר לאגף מידע רב בנוגע לפעולות שהתבצעו בשנת 2016 , כיוון שעובדי האגף שעסקו בנושא באותו מועד אינם עובדים עוד באותו תפקיד. כמו כן, נמצא כי באגף החשכ"ל לא נעשתה עבודת מטה לסיכום הממצאים העולים מכלל הדוחות וההמלצות במשרדים השונים, ולא נבחנה האפשרות להסיק מסקנות עקרוניות ורוחביות בדבר גביית חובות למשרדי ממשלה. להלן דוגמאות: .מפירוט נתוני המשרדים בלוחות שלעיל, וכנגזר מתיקוני חקיקה שבוצעו28 ומשיחות עם סמנכ"ל הגבייה הממשלתי ברשות האכיפה והגבייה, עם חשב הרשות ועם החשבים של משרדי ממשלה, מתבררת העובדה הבאה: מצד אחד, אגף החשכ"ל פעל עם רשות האכיפה והגבייה כמינהלת יישום מכוח החלטה 545 ,. מן הצד האחר רשות האכיפה והגבייה פעלה בשנים 2016 -2014 באופן עצמאי אל מול משרדי ממשלה או גופים שאינם כלולים בפרויקט שמבצעות החברות שזכו במכרז, כדי שהם יעבירו חובות לגבייה באמצעותה. פעילותה העצמאית ש ל רשות האכיפה והגבייה אינה מתיישבת עם הכוונה העולה מהחלטה 545 , שלפיה על מינהל הגבייה לגבות חובות ש"אופיינו וטויבו" בהתאם להחלטה. ייתכן שהדבר נגרם בשל היעדר פעולה סדורה של מינהלת היישום כגורם בעל האחריות העליונה לנושא הגבייה בממשלה. כך למשל, לא הוסדר מערך ה סמכויות והתיאום שבין תפקידיהם של החשב הכללי ורשות האכיפה והגבייה כחלק ממינהלת היישום ובין פעולתה של רשות האכיפה והגבייה במשרדי ממשלה ובגופים שלא פעלה בהם מינהלת היישום. בארבע מבין שבע ישיבות עבודה שהתקיימו בשנת 2016 ברשות האכיפה והגבייה לקידום נושאי הגבייה במשרדי ממשלה השתתפו בכירים ברשות האכיפה והגבייה (סמנכ"ל גבייה ממשלתית, חשב הרשות, מנהל המרכז לגביית קנסות), ואילו אגף החשכ"ל שלח אליהן רפרנט גבייה בדרג נמוך. עד מועד סיום הביקורת לא פרסם החשב הכללי הוראות תכ"ם כנדרש לפי החלטת הממשלה. יצוין כי חברי הוועדה העליונה שנעדרו מן הדיון חתמו על גבי הפרוטוקולים לאישור מחיקת החוב. ואולם, חתימה בדיעבד אינה מספקת כדי לרפא א ת הליקוי המהותי בכך שחברי ועדה אינם משתתפים באופן שוטף ורציף בדיונים עצמם. משרד מבקר המדינה כבר העיר לחשב הכללי בדוח קודם כי הפרקטיקה הנוהגת בוועדה אינה תקינה, אך ליקוי זה לא תוקן14 . נציגים מטעמם של חברי ועדה (למעט יועץ משפטי שרשאי למנות נציג על פי כתב המינוי) אינם חברי ועדה, אינם בעלי זכות הצבעה, וממילא קולם אינו נספר בהצבעות. גם הודעה של חבר ועדה על כך שלא ישתתף בדיון, כפי שצוין בתשובת אגף החשכ"ל, אינה דרך להצביע בעד החלטה שתתקבל בוועדה. משרד מבקר המדינה פנה לאגף החשכ"ל לקבל הודעות שנדרשו חברי הוועדה למסור ליו"ר על היעדרותם מהדיון. במענה לפנייה מסר אגף החשכ"ל כי "הודעות אלו נעשות במסגרת העבודה השוטפת של האגף והן אינן מתועדות". עקב התופעה הנרחבת של היעדרות חברי ועדה מהדיונים, ומאחר שמדובר בליקוי שמבקר המדינה כבר העיר עליו בעבר אולם לא תוקן, על החשב הכללי להקפיד שהוועדה תתכנס ותחליט בנוכחות רוב חבריה. נמצא כי ככלל, הוועדה העליונה אינה עוקבת אחר יישום הוראותיה, בניגוד לנוהל העבודה שלה, וכי במרבית המקרים הוראות אלו אינן מקוימות. להלן דוגמאות: יצוין כי הוראת התכ"ם החדשה אליה מתייחס אגף החשכ"ל בתשובתו עדיין לא אושרה. הפעולות שבוצעו כאמור בתשובת אגף החשכ"ל אינן מסבירות את אי קיום עיקר הרכיבים של החלטת הממשלה. למרביתן של פעולות אלו לא נמצא כל תיעוד. . בפעילות שקיימו אגף החשכ"ל ורשות האכיפה והגבייה כמינהלת היישום, ממועד החלטה 545 ועד תום הביקורת, לא נקבע מועד להחלת ההחלטה על כל אחד ממשרדי הממשלה, לא נקבעה לכל משרד תכנית עבודה הכוללת את הפרטים שנקבעו בהחלטה, ולא נקבעו הוראות למנכ"לים ש ל משרדי הממשלה כיצד להתאים את מערכות המחשוב לצורך לנהל את החובות ולהעבירם לגבייה. פורום הגבייה שהוקם, אשר לפי האמור בתשובת אגף החשכ"ל "מאפשר מתן כלים מקצועיים והעמקת ידע באמצעות הרצאות מקצועיות 'ושיחות מסדרון' שנערכו בין המשתתפים", אינו מהווה תחליף למתן הנחיות למניעת היווצרות חובות ולטיפול בהם בפעילות עתידית של המשרדים. הלכה למעשה, לא נמצא תיעוד כי במסגרת פגישות פורום זה ניתנו הנחיות כאמור. כמו כן, עבודתן של החברות שזכו במכרז הגבייה33 אינה בגדר הנחיה למשרדי הממשלה, ומכל מקום הנחיות כאלו לא נמצאו גם בסיכום עבודתן. על מינהלת היישום, הכוללת את אגף החשכ"ל, לקיים עבודת מטה מקיפה לבחינת מעמדה של רשות האכיפה והגבייה ומקומה העקרוני במערך הגבייה הכולל של משרדי הממשלה. בכלל זה, יש לבחון אם לנוכח הקשיים של משרדי הממשלה לנהל את הגבייה בעצמם ולנוכח ריבוי היחידות המנהלות את הגבייה במשרדים, יש מקום לבסס את כלל פעילות הגבייה של משרדי הממשלה על רשות האכיפה והגבייה. אגף החשכ"ל לא קיים עבודת מטה ולא הנחה את משרדי הממשלה כיצד להסדיר פעילויות עתידיות וחדשות של המשרדים שבהן עלולים להיווצר חובות, אילו אמצעים עליהם לשקול כדי לצמצם את הסיכויים לכשלים בגביית חובות בפעילויות עתידיות וחדשות וכיצד לנהל את הטיפול בהם. אף על פי שחובות דמי הביטוח למוסד לביטוח לאומי גבוהים מ -5 מיליארד ש"ח, כאמור לעיל, ובחלוף יות ר מארבע שנים וחצי מאז החלטת הממשלה, לא נעשו פעולות שיאפשרו למרכז לגביית קנסות לגבות חובות למוסד לביטוח לאומי. על שרת המשפטים, רשות האכיפה והגבייה והמוסד לביטוח לאומי להסדיר את הנושא בהקדם. עד מועד סיום הביקורת לא קבע שר האוצר מודל תמריצים לגביית חובות אף לא לאחד ממשרדי הממשלה, ולא בוצעה כל עבודת מטה כדי לבחון אפשרויות לפעולה בנושא זה. יצוין כי הצורך לקיים מערכת תמריצים לגבייה אינו שולל את החובה המוטלת על משרדי הממשלה לעשות ככל הניתן לשם גביית החובות, אף בהיעדר התמריצים. נמצא כי הוועדה העליונה לא בחנה מדוע לא התקבלו אצלה דיווחים, כפי שהוחלט בדיונים בינואר 2016 , במאי 2016 וביולי 2016. ההתייחסות בתשובת אגף החשב הכללי להחלטות הוועדה שנועדו לתקן כשלים בפעולות משרדי הממשלה כ"המלצות" עומדת בניגוד לנוסחן של ההחלטות עצמן ובניגוד לנוהל העבודה של הוועדה. האחריות לתיקון הכשלים שהביאו לצורך במחיקת החובות היא של הנהלת משרדי הממשלה. ואולם, האחריות לעקוב אחרי יישום החלטות הוועדה היא של הוועדה עצמה, הן כיוון שנוהל העבודה של הוועדה קובע זאת במפורש, הן מפני שהוועדה עצמה קבעה בחלק מהחלטותיה כי על משרדי הממשלה למסור לה דיווחים, והן כיוון שבהיעדר קביעה בדבר גורם אחר שתפקידו לעקוב אחר יישום החלטות הוועדה, מצופה מהוועדה למלא תפקיד חשוב זה. זאת בייחוד לאחר שבביקורת של אגף החשכ"ל עצמו ובביקורת משרד מבקר המדינה עלה כי החלטות הוועדה אינן מקוימות. החלטותיה של הוועדה העליונה נועדו לתקן את הכשלים שפגעו בגביית החובות המגיעים למשרדי הממשלה ולמנוע יצירת חובות כאלו בעתיד. הותרת ההחלטות בבחינת "אות מתה" תסכל את היכולת להשיג מטרה זו. על החשב הכללי האחראי לניהול נכסי המדינה לנקוט את כל הפעולות הדרושות כדי לוודא שהחלטותיה של הוועדה העליונה יבוצעו, ושהוועדה תעקוב אחר קיום החלטותיה. נמצא כי בכל הנוגע למחיקת חובות שמקורם בהליכים משפטיים, מדרג הסמכויות הקבוע בהחלטת הממשלה מתבסס על גובה קרן החוב, ואילו מדרג הסמכויות שבהוראת התכ"ם מתבסס על סך החוב, הכולל ריבית והצמדה שנצברו. ייתכן אפוא שלעתים אין התאמה בין החלטת הממשלה ובין הוראת התכ"ם בנוגע לגורם המוסמך לאשר מחיקת חובות שמקורם בהליכים משפטיים. האחריות לפעול לגביית חובות קיימים ולמניעת הצטברותם של חובות נוספים מוטלת בראש ובראשונה על ההנהלות והדרגים המקצועיים הבכירים בכלל משרדי הממשלה, ואין בפעילות הנעשית בידי אגף החשכ"ל ורשות האכיפה והגבייה כדי לגרוע מהאחריות המוטלת על הנהלות משרדי הממשלה בעניין זה. משרד מבקר המדינה מעיר לחשב הכללי כי ההיעדרות של חברי ועדה ממספר רב של דיונים, ובייחוד חברי הוועדה שלהם ההיכרות הטובה ביותר עם המשרד הרלוונטי, פוגעת בעבודת הוועדה ואינה מאפשרת לקבל החלטה תוך שימוש בניסיונם ובכישוריהם של חברי הוועדה החסרים. בשונה מאישור פשרות משפטיות בהליכים תלויים ועומדים, שיש חשיבות לקבלן בתוך זמן קצר וקצוב, מחיקת חובות נעשית כמעט תמיד מבלי שיש בכך דחיפות מיוחדת, ובלא שיש הליך תלוי ועומד בפני בית משפט. בשנת 2016 מחק משרד המשפטים חובות בסכום מ צטבר של כ-119 אלף ש"ח ממשרדי ממשלה אחרים, חובות שמקורם בהשתלמויות שב יצע המכון להשתלמות פרקליטים במשרד המשפטים, בלא שדבר המחיקה נמסר לחשב הכללי. . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי בניגוד לנוהל שפרסם החשבונאי הראשי, משרד המשפטים לא העביר את החובות של משרדי ממשלה אחרים לבחינת החשבונאי הראשי, וכי על פי הוראת התכ"ם, אין בסמכותו של המשרד למחוק סכומי חוב בהיקף מצטבר של יותר מ- 100,000 .ש"ח משרד מבקר המדינה מעיר לשר האוצר ולשרת המשפטים כי כשהחלטת ממשלה מחייבת אותם לעקוב אחר יישום של החלטה או לכל הפחות לקבל דיווח על יישומה, יש לוודא כי דיווח זה יתקבל גם אם הגוף האחראי לדווח אינו עושה זאת מיוזמתו. לא נמצאה אסמכתה שקיימת תכנית ביקורת של מבקר הפנים של הרשות לזכויות ניצולי השואה הכוללת את תהליכי הבקרה שנדרשו, וממילא נמצא כי הסגן הבכיר לחשבת הכללית לא קיבל את התכנית ולא אישר אותה. דיווח בעניין זה לא נמסר לוועדה העליונה15. לפעילות שיזמה רשות האכיפה והגבייה תוצאה ברוכה - נגבו חובות שיש להניח שחלקם לא היו נגבים בדרך אחרת. אף על פי כן, פעילות זו משקפת את העובדה שהמינהלה שהייתה צריכה לקום לפי החלטת ממשלה 545 פעלה באופן לא סדור, בלאיד מכוונת ובלא להסדיר את מכלול הקשרים שבין משרדי הממשלה ובין רשות האכיפה והגבייה. פעילות סדורה של המינהלה הייתה עשויה להגדיל את היקפי הגבייה ולהאיץ את המהלך החשוב שיזם אגף החשכ"ל לשיפור הגבייה במשרדי הממשלה. ממידע שמסר מנהל תחום בכיר (חשבונאות) ברשות המסים למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2017 עולה כי מערכות המידע של רשות המסים אינן מאפשרות להפיק חלק מהמידע הניהולי הנדרש כדי לאמוד בצורה טובה יותר את הנתונים לצורך הרישום בדוחות הכספיים של רשות המסים. כך למשל, אי אפשר לבחון את ההכנסות שהתקבלו מגביית מסים ולא עמדו בכללי ההכרה כנכס בדוחות הכספיים, דוגמת חובות ששולמו אך לא נכללו מלכתחילה בסע יף החייבים במאזן מפני שהסבירות שישולמו הייתה נמוכה. ההסתייגות הנוספת בדוחות הכספיים בדבר קיומם של חובות נוספים ברשות המסים - שאינם רשומים כיוון שאינם ניתנים לאימות או שהם חובות בתיקים בלתי פעילים - מדברת בעד עצמה. שכן, בניגוד לתשובת רשות המסים, סכום החוב המוצג בדוחות הכספיים אינו מבטא את מלוא החובות כלפי רשות המסים. ההצגה החשבונאית של סעיף החובות לרשות המסים בדוחות הכספיים אינה מאפשרת לקבל מידע על היקף החובות הרשומים בדוחות הכספיים ואינם נמצאים בפיגור. העובדה שאי אפשר להציג בנפרד סכומים מהותיים אלו בדוחות הכספיים עלולה להטעות את הקורא. ההסתברות שחובות שאינם מצויים בפיגור ישולמו במועדם גבוהה באופן משמעותי מן ההסתברות לתשלום חובות שבפיגור. על מנת לשקף לקורא הדוחות איזה חלק מכלל החוב לרשות המסים אינו בפיגור ובשל מהותיות סכומים אלו שאינם בפיגור, על החשבונאי הראשי לשקול להנחות את רשות המסים להציג בדוחות הכספיים גילוי בדבר גיול החובות הרשומים בדוחותיה הכספיים. משרד מ בקר המדינה מעיר לרשות המסים ולחשב הכללי כי עליהם לפעול לשיפור מערכות המידע הקשורות לרישום החייבים והגבייה בה. עליהם לפעול לתיקון הליקויים, המביאים לכך שבמשך שנים ארוכות נרשמות בדוחות הכספיים של הממשלה הסתייגויות מהותיות הנוגעות לסעיף כספי הנאמד במיליארדי שקלים. נמצא כי במשרדי המשפטים, הבינוי והשיכון, התחבורה, העלייה והקליטה, הבריאות, הגנת הסביבה, החקלאות, החינוך, הפנים והתקשורת לא נבחנה בשנת 2016 רשימת החובות בתדירות ובפירוט הנדרשים בהוראת התכ"ם הרלוונטית, והמלצות כנדרש לא הועברו למנכ"לי המשרדים. בתשובת משרד התחבור ה לא נמצא תיעוד לפעולות הנזכרות, ונמצא תיעוד חלקי בלבד לפעולות אלה בתשובות משרד הבינוי והשיכון, משרד התקשורת ומשרד העלייה והקליטה. על כל משרדי הממשלה להקפיד על שמירת תיעוד לפעולות הנדרשות על פי הוראות התכ"ם ולבחון את כלל החובות ולא חלק מהם. על חשבי משרדי הממשלה להקפיד להעביר את ההמלצות בדבר טיפול בחובות לידיעת מנכ"לי המשרדים, על מנת לאפשר להם לעמוד באחריותם לטיפול בחובות וכדי שיוכלו להפעיל את סמכויותיהם בנושא. בדוחות הכספיים של רשות המסים הוכרו חובות המס, שבג ינם קיימת קרוב לוודאי יכולת גבייה, בהתאם לתקני החשבונאות הממשלתית ולמתודולוגיה הנקבעת במערכי המס השונים ברשות המסים. מההסתייגות המופיעה בדוחות הכספיים של הממשלה ומהסברים שמסרה למשרד מבקר המדינה סמנכ"לית בכירה לאכיפת הגבייה ברשות המסים עולה, שכנראה יש פער גדול בין היקפי החובות לרשות הרשומים בדוחות הכספיים של המדינה ובין היקפי החובות המלאים והנכונים, האמורים להיות רשומים בהתאם לתקני החשבונאות. מאחר שכאמור בדוחות הכספיים נרשמו חובות לרשות המסים הנאמדים בכ -14.7 .מיליארד ש"ח, הפער יכול להגיע להיקף כספי ניכר .נמצא כי ההפרשה לחובות מסופקים, שמוצגת בדוחות הכספיים סולו 11 ( של משרד הכלכלה והתעשייה 479,149 אלפי ש"ח) ושל משרד הבריאות לשנת 2016 ( 259,284 אלפי ש"ח), שונה מההפרשה לחובות מסופקים של אותם משרדים, כפי שהיא מוצגת בדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה12 (משרד הכלכלה והתעשייה - כ- 596,000 אלפי ש"ח, ומשרד הבריאות - כ- 437,000 אלפי ש"ח). לאור הסברי משרד הכלכלה והתעשייה והחשבונאי הראשי, ראוי היה שגם בדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה תוצג ההפרשה לחובות מסופקים של משרד הכלכלה כפי שהוצגה בדוח סולו של המשרד, או לכל הפחות כי יינתן בדוחות המאוחדים גילוי בעניין זה, כיוון שההפרש בין הסכומים עומד על כ-117 מיליון ש"ח. גם את נתוני ההפרשה לחובות מסופקים במשרד הבריאות יש להציג בשיטה זהה הן בדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה והן בדוח הכספי של משרד הבריאות. . במשרדי המשפטים, התחבורה, הבריאות, הגנת הסביבה, העלייה והקליטה, והחינוך לא נמצא כי בשנת 2016 בחנו הנהלות המשרדים את ההפרשות לחובות מסופקים על בסיס התבחינים שנקבעו בהוראת התכ"ם בכלל ועל בסיס ניסיון העבר בכל הקשור לשיעורי הגבייה בפועל בפרט. יתר על כן, לא נמצא כל תיעוד כי הנהלות משרדי ממשלה אלו כלל דנו בנושא. במשרד הבינוי והשיכון חושבה ההפרשה לחובות מסופקים בהתאם להוראת התכ"ם רק בנוגע לחלק מהחובות. טענת אגף החשכ"ל כי פרויקט הגבייה מתייחס למשרדים שהחובות בהם הם כ-90% מסך החוב הממשלתי מתעלמת מכך שהפרויקט אינו מבוצע ברשות המסים, במוסד לביטוח לאומי ובחברות הממשלתיות, שהחובות אליהם מהווים כ-73% מכלל החובות לממשלה34 . נוסף על כך, מלוח10 שלהלן עולה כי בגופים שלהם החובות הגדולים ביותר מבין אלו שבהם מבוצע פרויקט הגבייה, הפרויקט נוגע רק לחלק מהיחידות באותו גוף ונתקל בקשיים משמעותיים. בקבי עת המשרדים שבהם יפעלו הספקים וסדר העבודה אין די בבחינת גובה החוב ואופיו, וראוי היה להביא בחשבון שיקולים נוספים, כגון מספר החייבים, גיל החובות ומידת החשש להתיישנותם, בחינה ראשונית של מידת המורכבות של הליכי הגבייה בגוף ועוד. ממידע שמסר חשב רשות מקרקעי ישראל למשרד מבקר המדינה עולה כי עד מועד תום הביקורת, דצמבר 2017 , לא נמחקו חובות אלו. הסיבות לאי המחיקה אינן ברורות, והדבר לא דווח לוועדה העליונה. .מפרוטוקול הדיון בוועדה העליונה עולה כי אף לא אחד מהנוכחים בישיבה לא העלה תמיהה על כך שבהקשר של נתוני החובות לרשות לניירות ערך הוצגו נתונים עצומים - 12,719 תיקים בסכום של כ -420 מיליון ש"ח, אף שנתונים אלה בלתי סבירים לחלוטין בהתחשב בהיקף פעילותה של ועדת האכיפה המינהלית של הרשות לניירות ערך. גם אם חברי הוועדה העליונה לא הכירו את מספר הקנסות שמטילה הרשות לניירות ערך ואת היקפם הכספי, נתונים כה גבוהים חייבו לכל הפחות בדיקה מעמיקה כדי לברר מה גרם להצטברות חובות כבדים אלו. נמצא כי רשות האכיפה והגבייה הציגה תוצאות ביניים של מבצע הגבייה כשביקשה להאריכו, אולם עם תום המבצע, לאחר שהוארך, היא לא הציגה לסגן החשבת הכללית תוצאות סופיות של המבצע כפי שנדרשה. יצוין שהפעולות שמבצעים משרדי הממשלה לגביית חובות לא נבדקו במסגרת ב יקורת זו. אם משרד הכלכלה והתעשייה או משרד הבינוי והשיכון חולקים על האמור בדוח האפיון של נושא הגבייה שביצעו הספקים החיצוניים, או שקיימת אצלם אי בהירות ביחס לנושאים הכלולים בדוח, עליהם ללבן נושאים אלו עם החברה שהכינה את הדוח. ככל שיש למחלוקות אלו השלכות על אופן ביצוע שלב ב' של הפרויקט, יש להביאן בפני מנהלת היישום. האחריות ליישום החלטת הממשלה מוטלת על חברי מינהלת היישום שהוקמה בהחלטה ובמיוחד על העומדים בראשה - החשב הכללי ומנהל רשות האכיפה והגבייה. כפי שעלה מביקורת זו, קידום נושא הגבייה במשרדי הממשלה מתנהל באיטיות רבה, ואינו מתבצע באופן מתוכנן ובדרך שתהלום את החשיבות הרבה של הנושא. הקשיים ביישום התהליך, ובהם הצורך להכריע במחלוקות בין הגופים המעורבים, מצריכים לרתום גורם מרכזי בכיר, נוסף על החשב הכללי ורשות האכיפה והגבייה. כדי לפתור את הבעיות העמוקות שאובחנו במשרדי הממשלה ובגופים השונים נדרש שיתוף פעולה רב מצד מנכ"לי משרדי הממשלה. על כן צריך לבחון את האפשרות לשלב נציג מטעם מנכ"ל משרד ראש הממשלה ואת אגף התקציבים במהלך, וכך ליצור פתרון מלא וארוך טווח לטיפול בניהול החובות ובגבייתם, כפי שנקבע בהחלטה 545. תשובת אגף החשכ"ל לא העלתה נימוקים לאי הפעלתה של המינהלה ולאי קיום ההחלטה שהתקבלה בדיון הראשון שערכה בדבר הנושאים שתדון בהם בהמשך. לא נמצא כ ל תיעוד לדיון בפורום כלשהו בדבר הצורך או התועלת לסטות מהחלטת הממשלה. נוסף על כך, התיעוד שנמסר למשרד מבקר המדינה אינו תומך בטענה שהייתה מעורבות ממשית של נציג אגף התקציבים במרבית הפעילות שהתקיימה. אם החשב הכללי סבר כי מטעמים כלשהם יש מקום שלא לקיים את החלטת הממשלה שיזם הוא עצמו, היה עליו לנקוט את הפעולות המתאימות לתיקון ההחלטה. נמצא כי בש נים 2016 -2014 לא מסר המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות דיווח כנדרש בהוראת התכ"ם לחשבי המשרדים הרלוונטיים ולוועדה העליונה באגף החשכ"ל. באגף החשכ"ל לא נמצאה עבודת מטה למיפוי כללי של גופי הממשלה המקיימים פעילות גבייה, ואף לא ידוע כמה גופים כאלו יש. לא נמצא תיעוד המסביר כיצד הוחלט באילו משרדים וגופים יחלו לפעול ארבעת הספקים שנבחרו במכרז. בכמה מן המקרים לא נמצא באגף החשכ"ל תיעוד למיפוי מקדים של חובות המשרדים, שהזוכים במכרז נדרשו להכין. נמצא כי מינהלת היישום לא העבירה דיווחים שנתיים על ביצוע ההחלטה לשר האוצר ולשרת המשפטים, וכי שר האוצר ושרת המשפטים כלל לא פנו למינהלה בדרישה לקבל דיווחים כאמור. יצוין כי ככלל, אין כל תיעוד לפגישות ולדיונים בין אגף החשכ"ל ובין מינהל הגבייה הממשלתי ברשות האכי פה והגבייה. מפניית משרד מבקר המדינה לרשות האכיפה והגבייה עלה כי תועדו רק שתי פגישות, ששתיהן נערכו בשנת 2016 , ואין כל תיעוד לפגישות שנערכו בשנים 2015 -2014 . אף שהוסבר עד כמה דחוף לפעול כדי למנוע טענות שיהוי כנגד גביית חובות - לנוכח הוראת המעבר שבהנחיית היועץ המשפטי לממשלה - אגף החשכ"ל, שיזם את החלטת הממשלה והיה מעורב בניסוחה, לא הנחה את חשבי המשרדים לפעול מיד לאיתור ולמיפוי של החובות שבסכנת התיישנות או שיהוי ולהוצאת דרישות תשלום באופן שימנע מחייבים להעלות טענות שיהוי כנגד משרדי הממשלה. למעשה, אין כל דרך לדעת מהו היקף החובות שאבדה האפשרות לגבותם. נמצא כי הוועדה העליונה לא בחנה אם ממועד הדיון ואילך בוצעו פעולות לשיפור ניהול הידע בנוגע להחלטות המינהל. אף שחוק מבקר המדינה, התשי"ח -1958 , קובע כי שר ]נוסח משולב [ האוצר חייב להמציא דין וחשבון כולל על ההכנסות וההוצאות של המדינה באותה שנה לא יאוחר משישה חודשים לאחר תום שנת הכספים, הדוחות הכספיים של הממשלה לשנת 2016 פורסמו והומצאו למבקר המדינה רק ב- 21.8.17 . גם הדוחות הכספיים של הממשלה לשנים 2014 ו-2015 פורסמו והומצאו למבקר המדינה באיחור36. אי-פרסום ההכנסות וההוצאות של המדינה במועד הקבוע בחוק פוגע בהשגת מטרות הרפורמה בחשבונאות הממשלתית, בשקיפות המידע ובתועלת הנובעת מהצגתו לציבור. כאשר אגף החשכ"ל עורך מכרזים, עליו לשמור תיעוד של חומרי העבודה המרכזיים ששימשו לקראת הכנת המכרז, ולא ניתן לראות במכרז עצמו תחליף לכך. יצוין כי חלק מ הפעילות של רשות האכיפה והגבייה בשנים 2016 - 2014 אל מול משרדי ממשלה נעשה בלא נהלים פנימיים להתקשרות עם משרדי הממשלה, בלא להסדיר כללי התקשרות עם כל משרדי הממשלה על בסיס תבחינים זהים ובלא לתעד את ההסדרים עם כל משרד ממשלתי. לא נמצא כל תיעוד המסביר מדוע לא נרשמה הפרשה כללית בדוחות הכספיים של משרד התחבורה, כנדרש על פי הוראות התכ"ם, ולא נמצא כל תיעוד לדיון של הנהלת המשרד בנושא זה. על משרד הבריאות לוודא כי ההפרשה לחובות מסופקים תבוצע בהתאם להוראות התכ"ם, כלומר על בסיס גיול החובות כמופיע בהוראות התכ"ם ותוך התחשבות בניסיון העבר בגביית החובות. לא נמצא תיעוד כי משרד הבריאות פעל כנטען על ידו כאמור. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי על פי הוראות התכ"ם שיעור ההפרשה הנדרש לחובות מסופקים מחובות שגילם עד 7 שנים הוא גבוה מזה המוצג בדוחותיה הכספיים, וכי עליה לקבל את אישורו של החשבונאי הראשי לשיעור ההפרשה המוצג בדוחות. על משרד העלייה והקליטה לה שלים את הטיפול במחיקת החובות שלסברתו לא ניתן לגבותם. כמו כן, עליו להפיק לקחים ולנקוט את האמצעים הנדרשים על מנת לוודא שלא ייצברו חובות נוספים הנובעים מתשלומי יתר, וכי חובות ייגבו בטרם יתיישנו. על החשבונאי הראשי לבחון מעת לעת את שיע ור הגבייה שמבצעים משרדי הממשלה, בהתאם לגילי החובות הנגבים, כדי לשקול אם יש צורך להתאים את טווחי ההפרשה הנורמטיביים לחובות מסופקים הקבועים בהוראת התכ"ם לנתוני הגבייה בפועל. מהדוחות הכספיים של רשות האכיפה והגבייה לשנת 2016 עולה כי שיעור ההפרשה לחובות מסופקים מחובות שהועברו אליה לגבייה ממשרדי הממשלה היה 41% (למעט תיקי רשות המים, שלהם נרשמו הפרשות של 60% ). בדוחות נרשמה הסתייגות ולפיה לא היה באפשרות רואי החשבון המבקרים לבדוק את נאותות שיעורי ההפרשה, שנקבעו בהתאם להערכת ההנהלה, המתבססת על ניתוח גביית החובות לאור ניסיון העבר. . כיוון שאין מתאם מלא בין גיל החוב המצוי בטיפול רשות האכיפה והגבייה ובין מועד פתיחת התיק ברשות, על הרשות לבחון אם ניתן לחשב את ההפרשה לחובות מסופקים על בסיס נתוני גיל החוב, באופן שישקף בצורה טובה יותר את סיכויי הגבייה. כמו כן, עליה לבחון אם ניתן להגיע לחישוב טוב יותר של החובות המסופקים על ידי התחשבות בהבדלים בין סוגי חובות ובמקורם. על החשבונאי הראשי לשקול לקבוע בהוראות התכ"ם הנחיה, כי בכל הנוג ע לחובות העתידים להיות מועברים לרשות האכיפה והגבייה, על הנהלת המשרד הממשלתי להביא בחשבון בקביעת שיעור ההפרשה לחובות מסופקים את הניסיון הנצבר של רשות האכיפה והגבייה בגביית החובות הקשורים למשרד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי עליו לבצע הפרשה כללית לחובות מסופקים לכלל החובות למשרד שלא בוצעה לגביהם הפרשה ספציפית, ולשמור תיעוד המסביר כיצד בוצע החישוב. משלא מונה חבר אחר לוועדה עם פרישת היועץ המשפטי עו"ד בריס בראשית שנת 2016 , ומכיווןשמינויו של עו"ד בריס לחבר ועדה היה אישי, לא ניתן לראות בעורכי הדין שהשתתפו בדיונים לאחר מועד הפרישה "נציגים מטעמו" של עו"ד בריס. מהביקורת עולה כי בסיכום ממאי 2013 הגבילה החשבת הכללית דאז את סמכותה של הוועדה העליונה למחוק חוב לסכום של עד חמישה מיליון ש"ח - וזאת בשונה מהוראת התכ"ם - וקבעה כי מחיקה של חוב גדול יותר תובא לאישורה. עוד נקבע בשונה מהוראת התכ"ם, כי כדי להאציל לחשבים מסוימים סמכויות מחיקה נוספות, יש צורך באישורה של החשבת הכללית. קביעת מדרג סמכויות זה, השונה מזה המופיע בהוראת התכ"ם, נקבע גם בנוהל העבודה של הוועדה העליונה מיוני 2013. מבדיקת פרוטוקולים של 15 דיונים שקיימה הוועדה העליונה בשנת 2016 עולה כי ב -11 מהם נכחו שניים בלבד מבין ארבעת חברי הוועדה, וכי בארבעת הדיונים האחרים נכחו שלושה מבין ארבעת חברי הוועדה. במיוחד בלטה לרעה היעדרותם של החשבונאי הראשי (נכח בחמישה דיונים בלבד) ושל שלושת הסגנים הבכירים לחשב הכללי, המכהנים בוועדה כמינוי אד-הוק בהתאם לנושא הדיון: האחד נעדר מכל שבעת הדיונים שהוזמן אליהם, השני נעדר מהדיון היחיד שהוזמן אליו, ואילו השלישי נכח בדיון אחד מב ין ששת הדיונים שהוזמן אליהם. יצוין כי בדיוני הוועדה בשנת 2016 ,החליטה הוועדה או המליצה לחשבת הכללית דאז, למחוק חובות בסכום כולל של כ- 29 מיליון ש"ח. נוסף על כך, הוועדה המליצה לחשבת הכללית דאז למחוק סכומי חוב של עד 200 מיליון ש"ח במבצע גבייה של רשות האכיפה והגבייה. .היכולת של הממשלה להשיג את מטרותיה תלויה במידה רבה במקורותיה התקציביים. חלק ניכר מהכנסות המדינה מגיע מחייבים שונים, לרבות מסים, אגרות, קנסות וחובות מכוח התקשרות חוזית. היקף החובות הרשומים במאזן המדינה, בסך כ-55 מיליארד ש"ח, הוא רק חלק מכלל החובות למדינה, שב יקורת זו העלתה כי אין מידע מלא עליהם. היקף חובות גדול במיוחד יש לרשות המסים, למוסד לביטוח לאומי, למשרד הבריאות, לרשות מקרקעי ישראל, למשרד הכלכלה והתעשייה ולכמה חברות ממשלתיות. בשנים האחרונות החלה הממשלה לטפל בכשלים הרבים שיש בתחום גביית החובות במשרדי הממשלה. החלטת ממשלה 545 מיולי2013 קבעה שורת צעדים שנועדו לקדם את נושא הגבייה במשרדי הממשלה, ואולם חלק ניכר מההחלטה לא בוצע. אף שידוע שיש לטפל בדחיפות בגביית החובות, מפני שרבים מהם עלולים להתיישן ומפני שככל שחולף הזמן קשה יותר לגבות חובות מחייבים, התהליך ל שיפור גביית החובות בממשלה מתקדם באטיות. כשמשרדי הממשלה הממונים על נקיטת הליכים לגביית חובות אינם עושים כן, הדבר פוגע בהכנסות המדינה וכן בעקרון השוויון, מפני שמקצת החייבים אינם משלמים את חובותיהם רק בשל מחדלים של הרשויות הגובות ובשל חלוף הזמן, ולא מפני שאין ביכולתם לשלם. כדי לקדם במהירות וביעילות מרבית את הטיפול המערכתי והרוחבי הנדרש לשיפור גביית החובות למשרדי הממשלה, נדרשים כל הגורמים שהממשלה קבעה כי יידרשו לעניין - ובראשם אגף החשב הכללי ורשות האכיפה והגבייה - לגלות מעורבות עמוקה. שיתופם של מנכ"ל משרד ראש הממשלה ושל אגף התקציבים במשרד האוצר נדרש גם כדי לגייס את משרדי הממשלה לכך וגם כדי להביא לשינויים נדרשים בהתנהלותם. ההמלצות לשיפור נושא הגבייה במשרדי הממשלה ביטאו גם את האפשרות לשקול מתן תמריצים למשרדי הממשלה כדי להגביר את גביית החובות. הצלחת הפעילות המשולבת לגביית החובות לממשלה, תחזק את מעמדה של הממשלה ואת יכולתה לעמוד על זכויותיה, לשמור על נכסיה ולעשות בהם שימוש לטובת הציבור, ותתרום לשמירה על מוסר תשלומים מצד חייבים. . על שר האוצר ועל החשב הכללי לבחון מדוע חל איחור בפרסום הדוחות הכספיים של הממשלה בשנים האחרונות. אם אין יכולת לעמוד, כדרך קבע, במועד הקבוע בחוק לפרסום הדוחות, עליהם לשקול ליזום חקיקה לתיקון הוראות החוק בעניין זה, בתיאום עם הגורמים המתאימים. באגף החשכ"ל לא נמצא תיעוד לדיונים מקצועי ים אלו שבוצעו טרם פרסום המכרז. לא נמצאה כל ראיה לישיבה נוספת שקיימה מינהלת היישום. לפיכך עולה כי לא קוים סיכום הישיבה מאוגוסט 2013 , שבו נקבע כי המינהלה תתכנס אחת לשש עד שמונה שבועות, וממילא לא נדונו הנושאים שנקבע כי יידונו בדיוני המינהלה שנועדו להתקיים. התיעוד שהוצג למשרד מבקר המדינה העלה, כי בפעילות שניהל אגף החשכ"ל בש יתוף רשות האכיפה והגבייה מאוגוסט 2013 ואילך לא היו מעורבים מנכ"ל משרד ראש הממשלה והממונה על התקציבים במשרד האוצר. כפי שיפורט בהמשך, אי -שיתופם בפעילות לקידום נושא הגבייה במשרדי הממשלה פוגע ביכולת להשיג את המטרות של החלטה 545. מן האמור לעיל עולה, כי האחריות לאי כינוסה של מינהלת היישום ולאי שיתופו של נציג מנכ"ל משרד ראש הממשלה בפעילות בנושא העמקת הגבייה היא של אגף החשכ"ל. משרד מבקר המדינה מעיר לחשב הכללי, למנהל רשות האכיפה והגבייה, לר אש אגף תקציבים ולמנכ"ל משרד ראש הממשלה כי עליהם לפעול בהתאם להחלטת ממשלה 545 , בשים לב לפעולות שהתבצעו מאז קבלת ההחלטה, ולחלופין ליזום את תיקונה.
עד מועד סיום הביקורת לא פורסם תזכיר חוק לתיקון חוק המרכז לגביית קנסות כדי לאפשר למרכז לגבות חובות שיש לשלמם למוסד לביטוח לאומי, כנדרש לפי החלטת הממשלה.