משרד הבריאות . הסדרים כלכליים בין קופות חולים לבתי חולים הכלליים והשפעתם על המבוטחים ,לדעת משרד מבקר המדינהמערכת ההנחות אי נה סבירה: היא מצביעה על העיוות במערכת המחירים של המשרד (קביעת מחירים ריאליים הייתה מצמצמת את ההנחות); משקפת את חוסר השכלול במערכת הבריאות, ואת הכוח שבצד הביקוש; גלומה בה תמיכה סמויה של המשרד בקופות החולים; ההנחות שניתנות בגין ההסכמים הגלובליים גבוהות מההנחות שהיו מתקבלות בשיטת תקרות הצריכה, כך שהדבר משול למעשה לביטול תקרות הצריכה; מגמת העלייה בהיקף ההנחות גוררת בעקבותיה גם עלייה בהיקף הסבסוד של המדינה לבתי החולים הממשלתיים; נוצרים מצבים בלתי סבירים כלכלית, כאשר בתי חולים שאינם מאוזנים תקציבית ואף גירעוניים, מעניקים הנחות בשיעורים גבוהים רק כדי לשמור על היקף פעילות גבוה של בית החולים, ובכך מגדילים את גירעונם. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי לבחון את מערכת ההנחות כחלק מבחינת שיטת תקרות הצריכה ובחינת מערכת ההתחשבנות בין הקופות לבתי החולים. ראוי שבחינה זו תתייחס בין היתר גם לנושא שיעורי ההנחות שיתנו המרכזים הרפואיים ועל היקפן. בביקורת הקודמת בשנת 2003 העלה משרדמבקר המדינה כי תקרות הצריכה וההסכמים הגלובליים, והיעדר הסכמים בין הצדדים, גרמו לכללית להסיט מבוטחים מבית חולים אחד למשנהו, ובכך פגעו במבוטחים הנזקקים לבתי חולים באזור מגוריהם. דבר זה גם עלול לפגוע בבתי החולים שהקופה לא מפנה אליהם חולים במידה מספקת, בעיקר בפריפריה, שכן רופאים המעוניינים בהתמחות מקצועית עלולים לעזוב בית חולים כזה ולעבור למרכז הארץ. הסטת חולים אף מקטינה את הכנסות בית החולים שממנו מוסטת הפעילות. במקרה כזה הנזק למשק נוכח מכלול החסרונות שתוארו לעיל, ובעיקר נוכח טענת המשרד שהשיטה הנוכחית משפיעה לרעה על איכות הטיפול הרפואי במאושפזים בבתי החולים, ראוי שמשרדי הבריאות והאוצר יבחנו מחדש את הנושא על כל היבטיו. הפיילוט בוצע בשנת 2004 .בשיבא, שהעביר את תוצאותיו למשרד המשרד קיים דיון בתוצאות הפיילוט, אולם לא קיבל החלטות אופרטיביות . משרד מבקר ה מדינה מעיר כי בשש השנים שחלפו ממועד הביקורת הקודמת אמנם נוספו כמאה פעולות נבחרות, אולם יחד עם זאת רוב הכנסות בתי החולים מחולים מאושפזים נובעות עדיין מימי אשפוז ולא מפעולות דיפרנציאליות. רבים במערכת הבריאות סבורים שהשיטה הראויה לתגמול בתי החולים היא הפעילות הדיפרנציאלית, ולכן ראוי לשקול להגביר את קצב הרחבת רשימת הפעולות האלה ואת תדירות עדכון מחיריהן. יש לציין כי במדינות מערביות יש אלפי פעולות שמתומחרות בשיטה זו. 1. מערך נתונים: למשרד אין מערך נתונים מלא על עלויות בתי החולים (ראו לעיל). אף שנתונים אלה מצויים בכמה בתי חולים, ובהם ממשלתיים, למשרד אין גישה ישירה אליהם, והוא תלוי בבתי החולים שמעבירים לו אותם. עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2009 , לא הוקמה ועדת היגוי, לאהוכנה רשימה של שירותים רפואיים המהווים שירותי ליבה ולא נשכרה חברה חיצונית. המשרד גם לא עמד ביעדי החלטת הממשלה. עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט2009 , לא הסתיימה הבדיקה וגם לא הוחלט על הורדה של מחירי שירותים אמבולטוריים נוספים. אף שהורדו מחירי שבעה שירותים, הקופות נדרשו להשיב לבתי החולים את הסכומים שנגרעו מהכנסותיהם. יוצא שמחירים לשירותים אמבולטוריים במחירון המשרד עדיין אינם מעודכנים, שקיימים פערים גדולים בינם ובין עלויותיהם, ושלקופות יש עדיין תמריץ להוציא פעולות מבתי החולים לקהילה, גם אם שיקולי רפואה נכונה (ובין השאר רצף טיפולי) ויעילות כלכלית מחייבים השארתן בבתי החולים. .במצב שאין בו רשות לתמחור ושמרבית המלצות הוועדה לתמחור אינן מיושמות (ראו להלן), ראוי שהסוגיה בכללותה תיבדק מחדש. בכירים במערכת הבריאות סבורים ששיטת ההסכמים הגלובליים אינה מתאימה למשק הישראלי שכן אין זו מערכת של קונים מרצון מול מוכרים מרצון (ראו גם להלן בפרק על מבנה מערכת הבריאות). לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרדי הבריאות והאוצר יבחנו את כלל הסדרי ההתחשבנות בין הקופות לבתי החולים, בדגש על יצירת יחסי אמון בין השחקנים בשוק הבריאות, ובעיקר בין הקופות לבתי החולים, על חתימת הסכמים לטווח ארוך ככל האפשר, ועל צמצום אי -הוודאות. יש לשקול עיצוב "כללי משחק" חדשים. מתחייבת עבודת מטה שתתחשב בהמלצות הוועדות שפעלו בעבר בנדון ותבחן את החלופות. גם תידרש פעולה נחרצת של המשרד ושל משרד האוצר ליישום מסקנות והמלצות עבודת המטה שכבר נעשתה. יש לבחון נושאים אלה לא במסגרת חוק ההסדרים, שמטבע הדברים לא עומדת אחריו עבודת מטה ראויה. יצוין כי בבית חולים כללי שאין בו מחלקות לפסיכיאטריה וגריאטריה הותאמו מחירי יום אשפוז לשתי מחלקות בלבד - מחלקה פנימית ומחלקת טיפול נמרץ. במחלקות האחרות נותר המחיר האחיד, אף שהעלויות בהן שונות מהתגמול שהן מקבלות. .קביעת מחיר יום אשפוז, לרבות התעריפים החדשים שנקבעו, מבוססת על מחיר "היסטורי" שנקבע לפני שנים רבות, בלי שמשרדי הבריאות והאוצר בדקו מחדש את בסיס חישובו ואת השינויים שחלו במהלך השנים במוצר הנקרא "יום אשפוז". במהלך השנים נוצרו הבדלים במרכיבים הכלולים בנוסחת העדכון של מחיר יום אשפוז. גם הנוהל לעבודת ועדת המחירים, כאמור, לא קובע בפירוט על פי אילו מרכיבים יעודכן המחיר, פרט לאזכור רכיבי שכר וקניות. שיעור העדכון והרכיבים שיילקחו בחשבון נקבעים בדיון בוועדת המחירים. הקופות מקבלות מהמדינה כספים לפי נוסחת קפיטציה גלויה לציבור, שלוקחת בחשבון את מספר המבוטחים שלהן ורכיבים נוספים. אך מנגד, בהנחות שהן מקבלות מהמרכזים הרפואיים גלומה תמיכה (סובסידיה) ממשלתית נוספת, שאינה שקופה וגלויה. 3. כאמור, הכללית היא בעלת שמונה בתי חולים כלליים. הפערים בין מחירי משרד הבריאות ובין המחירים שהכללית מחייבת בהם את עצמה כקופה אינם רשומים כיום בדוחותיה הכספ יים, אלא בנספח לדוח השוואתי על קופות החולים שמפרסם המשרד. בפועל, כאמור, אישר המשרד הסכמים גם בספטמבר 2009 - בחלוף21 חודשים מתחילת שנת2008 . כמו כן, אף על פי שעד חתימת ההסכם חייבו בתי החולים את הקופות לפי מחירון המשרד, ללא הנחות, הרי שלאחר חתימת ההסכם הם תיקנו את החשבונות למפרע לפי ההסכם, משמע - למחירים מופחתים. לדעת משרד מבקר המדינה אין להשלים עם מצב שבו ההסכמים הגלובליים מוחלים רטרואקטיבית מתחילת שנת 2008 למרות שהם נחתמים מאוחר יותר. אף שחתימה על הסכמים אינה חובה, הרי שהיא הפכה לנורמה. על המשרד, בהיותו הרגולטור, לוודא שכל הצדדים המעורבים בחידוש ההסכמים יעמדו בעקרונות שפירט במסמך ממרס 2008. גם בבדיקה הנוכחית הועלה שכל הקופות שחתמו הסכמים עם בתי חולים שאינם ממשלתיים, כולל של הכללית, לא העבירו אותם לבחינת השרים. יוצא אפוא שהמשרד אינו מודע לקיומם של הסכמים שחתמו הקופות עם בתי חולים שאינם ממשלתיים. עובדה זו מקשה על המשרד לפקח על ההסכמים ולבדוק אם הם עולים בקנה אחד עם הוראות חוק ביטוח בריאות. גם בביקורת הנוכחית הועלה כי מלבד שבעה שירותים לא עודכנו מחירי השירותים האמבולטוריים (ראו להלן). ואכן, הממצאים עומדים בניגוד למטרת החוק להשיג תחרות "בונה" ורצויה בין הקופות. משרד מבקר המדינה פרסם בשנת 2006 ממצאים בנוגע לפעולות ישירות ועקיפות, בניגוד לחוק, שנקטו הכללית, מאוחדת ולאומית לגיוס מוגבר של מבוטחים, תוך שימוש בכספי ציבור המיועדים למטרות בריאות, וזאת בעיקר במגזר החרדי ובמגזר הערבי70 . גם משרד מבקר המדינה הצביע כאמור בביקורת הקודמת עלעיוותים רבים במערכת הקיימת של תגמול בתי החולים, והמליץ למשרד לשקול את המלצת ועדת אמוראי בכובד ראש. יש לציין כי בכלליתבולט מאוד עניין החלוקה למחוזות. כל מחוז פועל במסגרת תקציבית עצמאית, ויש לו הסדרי בחירה משלו עם נטייה להעדיף בתי חולים של הכללית. לדוגמה: מבוטח כללית שגר בנס ציונה אך היה רשום בסניף חולון ביקש להיות מנותח בבית החולים אסף הרופא הקרוב לביתו; הקופה סירבה לבקשה בנימוק שלמחוז אין הסדר עם בית חולים זה ; לאחר ששינה המבוטח את כתובתו בקופה לראשון לציון, אישרה הקופה את בקשתו, שכן ראשון לציון שייכת למחוז אחר, שיש לו הסדר עם בית החולים אסף הרופא. ראוי שהכללית תבחן את ההסדרים בין מחוזותיה כך שיקוצר ככל האפשר ההליך לקביעת המוסד שאליו יועברו מבוטחיה מבתי החולים הכלליים. . מנתוני המשרד עולה שההוצאות לניתוחים (עיקר הרכש בבתי חולים פרטיים) בשנת 2008 עלו ב -%19 בקירוב לעומת שנת 200745. ראוי שמשרדי הבריאות והאוצר יבחנו את זליגת המשאבים מהרפואה הציבורית לפרטית. יוצא שמחלוקת כספית בין הקופה ל נותן שירותים מטעמה גורמת לצמצום היצע נותני השירות למבוטחים, ויש בכך פגיעה בהם. הכללית גם לא הודיעה למשרד על מקרה זה של צמצום חופש הגישה לבית החולים הרצוג. כאשר מפנים פחות חולים לנותן שירותים במשך תקופה ממושכת, ראוי שהקופה תודיע על כך למשרד כדי שיבחן אם אין בכך פגיעה במבוטחיה. יוצא שהגבלות של קופה על בחירת נותני השירותים מביאות לעתים את החולים לנסות ולעקוף אותן בדרכים שונות. יוצא שבמקרים אלה רק בהתערבות של נציבת הקבילות שמרה הקופה על רצף טיפולי. ראוי שהכללית תקפיד על קיום ההוראות בנושא, כך שהרצף הטיפולי במבוטחים לא ייפגע, והם לא ייאלצו לפנות לנציבת הקבילות כדי לעמוד על זכויותיהם. ראוי שהמשרד וקופות החולים יקבעו במשותף אילו חולים יוכלו לקבל את כלל השירות הרפואי שהם נזקקים לו בבית החולים המטפל במחלה הכרונית העיקרית שלהם. במאוחדת ובלאומית אונקולוגיה כפופה להסדרי הבחירה שלהן, משמע - אין חופש בחירה. יוצא שרק הכללית ומכבי מאפשרות חופש בחירה מלא בתחום האונקולוגיה. ראוי שמשרדי הבריאות והאוצר, בשיתוף קופות החולים, יבחנו אם יש מקום לשנות את החוק כך שיתאפשר למבוטחי כל הקופות חופש בחירה בתחומי האונקולוגיה ומחלות קשות אחרות (ראו גם להלן בפרק "הצעות חוק"). לא נמצא שתת -הוועדה פרסמה נתונים על ההשלכות הכספיות של השינויים במחירים שהיא אישרה. כאמור, המשרד טוען שאין לו מסד נתונים לכך. לדברי נציבת הקבילות, מספר הפונים אליה גדל במידה ניכרת כאשר ההסכמים מצויים בשלבי המשא ומתן, ומזה משתמע שהקופות מפעילות לחץ על המשרד ועל בתי החולים באמצעות החולים. יוצא שברוב המקרים החולים הם הסובלים מחילוקי הדעות על ההסכמים. ראוי שהצדדים להסכם יפעלו לחתימת הסכם סמוך ככל האפשר למועד פקיעת ההסכם הקודם והמשרד יאיץ בצדדים לעשות כך, כדי למזער את הפגיעה בחולים. בבדיקה הועלה כי מרבית ההסכמים הגלובליים עם בתי ה חולים הממשלתיים נחתמו במחצית השנייה של שנת 2008 , והם אושרו בידי המשרד לאחר מכן, חלקם אף במחצית השנייה של שנת 2009 . תקופה ארוכה של משא ומתן גורמת לאי-ודאות בבתי חולים ובקופות, ואף פוגעת בחולים (ראו לעיל). נוכח בעלותו של המשרד על בתי החולים הממשלתיים, כאמור, עולה גם קושי בעובדה שהמשרד מאשר הסכמים שהוא עצמו היה מעורב בגיבושם. מבירורים עולה שהמשרד מתמחר פעולה בתהליך שנמשך כשנתיים, ובכל רגע נתון ממתינות כ-130-150 פעולות לתמחורן במשרד. סביר שקיומה של מערכת תמחיר ממוחשבת יכול לזרז את תהליך התמחור. התפלגות המבוטחים בין הקופות בשנים 2004 -2008 מעלה כי קופה אחת - הכללית - מבטחת כ -53% מהאוכלוסייה (אף שבמשך השנים מסתמנת בחלקה מגמת ירידה), ושתי קופות - הכללית ומכבי - מבטחות כמעט %80 מהאוכלוסייה98 . ראוי לקיים דיון בסוגי ת עדכון מחיר יום אשפוז בהשתתפות משרדי הבריאות והאוצר וקופות החולים. יש לציין כי בדרך כלל יש פערים גדולים בין הנתונים שמציג המשרד בדרישותיו לייקור מחיר יום אשפוז77 ובין הנתונים שמציגים משרד האוצר וקופות החולים, ושיעור העדכון נקבע למעשה בפשרה. הפערים קיימים הן ברשימת המרכיבים והן בשיעורי התייקרותם. עוד יש לציין כי עדכון המחיר נקבע כיום לפי התייקרות ה תשומות - שיטה שאינה מעודדת יעילות. עדכון התעריפים בשיטה זו משמר עיוותים קיימים ואף מעצימם. קופות החולים אף מתלוננות שהן לא מקבלות בזמן את פרוטוקול ועדת המחירים ואת התחשיבים, בניגוד לאמור בנוהל ועדת המחירים. .כאמור, במשרד אין מערכת תמחיר ממוחשבת, ולא נעשה שינוי בשיעורי התקורה שנקבעו בעבר. הועלה כי גם בעת הביקורת הנוכחית מחירי הפעולות הנבחרות מעודכנים על פי שיעור העדכון של מחיר יום אשפוז, וקיים חשש שאם תישמר שיטת העדכון הנוכחית, בעוד מספר שנים מחיר י הפעולות הנבחרות יהיו רחוקים מאוד מהסביר . התאמת מחיר פעולה לעלותה בפועל יכולה להיעשות במדויק רק אם תהיה מערכת תמחירית ממוחשבת (ראו להלן). לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להגביר את קצב הרחבת רשימת הפעולות הדיפרנציאליות, להתחשב במרכיבים נוספים, הקשורים במאפייני החולה, באיכות ובמורכבות ביצוע הפעולה, ולבחון את שיטת העדכון הנכונה בתחום זה. לא נמצא שהמשרד בחן את היקף התשתיות הקיימות והנדרשות. כך נמשך חוסר יעילות בהקצאת המשאבים, ואף בזבוזם. עוד יש לציין כי שורר חוסר אמון בין הקופות למשרד ולבתי החולים, וגם אם יופחתו מחירי שירותים אמבולטוריים, הקופות יחששו שהם יועלו מחדש, ועל כן ימשיכו הקופות להחזיק תשתיות בקהילה גם אם לא יהיו כלכליות. יש לציין כי קיים מחסור ברופאים במספר מקצועות רפואיים87 , ולכן חשוב שיתוף הפעולה בין בתי חולים לקופות. כאמור, משרדי הבריאות והאוצר קבעו מחירי יום אשפוז מיוחדים לכמה מחלקות. ראוי לבחון אם יש צורך להמשיך ולקבוע תעריפי אשפוז למחלקות נוספות. יש לציין כי כיום נקבעים המחירים לפי נתונים שמוסרים בתי החולים למשרד, אולם התאמת המחיר לעלות בפועל יכולה להיעשות במדויק רק אם תהיה מערכת תמחירית ממוחשבת. מערכות .המדינה הוא כפול: מצד אחד - הגירעון של בית החולים שממנו מוסטת הפעילות עלול לגדול, והמדינה תצטרך להגדיל לו את הסובסידיה; מהצד האחר - הקופה עלולה לחרוג מתקרת הצריכה בבית החולים שאליו מוסטת הפעילות, ואז היא משלמת מחיר נמוך מאוד, ולעתים אף אינה משלמת כלל. בבדיקה הנוכחית עלה שהתופעה עדיין קיימת. כך למשל: שוק הבריאות בארץ אינו שוק משוכלל, שיש בו קונים ומוכרים רבים, ואין בו תחרות משוכללת. זהו שוק בעל מספר קטן של רוכשי שירותים (בעיקר הקופות) ומספר מצומצם אך גדול יותר של בתי חולים. המשרד, שהוא הרגולטור, הוא גם בעלים של בתי חולים. גם הכללית, שמבטחת את רוב האוכלוסייה, היא בעלים של בתי חולים ומעדיפה אותם. לכן נוצרים בשוק הבריאות עיוותים. במערכת מורכבת כזו קיימים הסדרי תגמול שונים בין הקופות המבטחות לבתי החולים נותני השירותים. על רקע הכשלים הרבים המאפיינים את מערכת הבר יאות יש מקום שמשרדי הבריאות והאוצר יבחנו את כל מערכות היחסים בין הקופות לבתי החולים הכלליים. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לא להמשיך ולפגוע בהליך התמחור של השירותים הרפואיים, ראוי שכל הצדדים הנוגעים לעניין - משרדי הבריאות והאוצר והקופות - יקיימו בהקדם דיון על מתכונת העבודה של תת-הוועדה ויגיעו להסכמות שיאפשרו את המשך עבודתה. מכאן שצמצום הפעילות האמבולטורית בבתי החולים אינו מוביל תמיד להפחתה בהוצאותיהם. . נוכח העובדה שחלק מהקופות לא יידעו את שר הבריאות בהסדרי הבחירה שלהן, ראוי שהמשרד ידון בצורך לשנות את החוק כך שיידרש אישור של שר הבריאות. לאומית פרסמה את ההסדרים באתר האינטרנט שלה רק במחצית השנייה של שנת 2009 ובמהלך הביקורת, אולםלא היה לכך קישור בולט לעין בדף הבית, אלא דרך דף ביניים "מכונים ובתי חולים". באתרי האינטרנט של הכללית, מכבי ומאוחדת היה קיים קישור לדף ההסדרים מדף הבית דרך הלשונית "מידע לחבר" או "זכויות החבר". יש לציין כי עד מחצית 2009 פרסמה הכללית באתר האינטרנט שלה מידע מפורט למדי על נותני השירותים שהמבוטחים יכולים לבחור בכל אחד ממחוזותיה. במחצית השנייה של 2009 היא צמצמה מאוד את המידע באתר שלה. בעניין זה התנהלו תכתובות בין האגודה לזכויות החולה ובין הכללית, שטענה שלהסדרי הבחירה יש חריגים רבים. באתר של מאוחדת לא היה פירוט של מרפאות החוץ שבהסדר אתה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבחון אם הפרסומים של הקופות באתרי האינטרנט שלהן עונים על הנדרש בתקנות הסדרי הבחירה ובהנחיות המשרד. מהאמור עולה שבשנים האחרונות יש מגמה לבחון את הסדרי הבחירה הקיימים ולשנותם, אולם טרם נעשה בהם כל שינוי. ראוי שהמשרד יקיים עבודת מטה ויבחן את העלויות לצמצום חופש הבחירה הניתן לקופות והרחבתו למבוטחים - באופן חלקי או מלא. ניתן לבחון את ההשלכות של חופש הבחירה, למשל באמצעות פיילוט אזורי. יש לציין כי לצורך שיפור יכולת הבחירה של המבוטחים ראוי שהמשרד יבחן הכנת מדדים להשוואה בין נותני שירותים, ויפרסמם בציבור. את עבודת המטה ראוי לעשות לאחר בחינת הנעשה בעולם. על המשרד להחליט אילו שינויים נדרשים בהסדרי הבחירה הקיימים, לגבש הצעת חוק לפי הצורך ולפעול בנמרצות לקידומה המהיר. ממועד התקנת תקנות הסדרי הבחירה בשנת 2005 עד תחילת הביקורת במרס 2009 הגדיר המשרד רק שלושהשירותים רפואיים מתמחים. רק בסוף תקופת הביקורת, אוגוסט 2009 , הוסיף המשרד עוד תשעה שירותים כאלה, לפי חוזר מנכ"ל מנובמבר 2007. יוצא שבמשך תקופה ארוכה עמד בפני המבוטח רק היצע קטן של מרכזים רפואיים מתמחים. מן הראוי שהמשרד יעדכן באופן שוטף את רשימת השירותים הרפואיים המתמחים לפי התפתחויות הידע והמומחיות במרכזים הרפואיים בארץ, באמצעות איסוף מידע מבתי החולים, מהמועצות הלאומיות העוסקות בנושאים רפואיים שונים52 ומהמועצה המדעית של ההסתדרות הרפואית בישראל (להלן - הר"י). כן ראוי שהמשרד יפרסם את המידע באתר האינטרנט שלו. פעולה כזו תתמרץ מצוינות במרכזים הרפואיים, תשפר את רמת השירות הרפואי לחולים, תייעל אותו ותוביל לחיסכון במשאבים. הצעתו של ח"כ אריה אלדד עברה לוועדת שרים לענייני חקיקה בתמיכת המשרד, ואף אושרה בה ביולי 2008 וקיבלה תוקף של החלטת ממשלה בסוף יולי של אותה השנה54, אולם שר האוצר הגיש התנגדות להצעה, והיא לא הגיעה לקריאה ראשונה בכנסת הקודמת (ה-17)55 . הצעת החוק הונחה שוב על שולחן הכנסת הנוכחית (ה-18 ) באפריל2009.
נוכח חשיבות הנושא ראוי שהמשרד ישקול לערוך תכנית חלוץ (פיילוט) באזורי הפריפריה שיינתן בה חופש בחירה נרחב יותר.