המשרד לשירותי דת . סוגיות הנוגעות לשנת השמיטה התשע_ה - משרד לשירותי דת בביקורת עלה שממועד הקמתה של ועדת השמיטה בשנת 2010 ועד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2015 , היא התכנסה שלוש פעמים בלבד. בדיונים גיבשה הוועדה הצעה לתכנית תקציב לשנת השמיטה התשע"ה, אולם לדיונים אלו לא היה המשך. עוד עלה כי בתקופה האמורה הכינה ועדת השמיטה דוח מסכם על פעילותה בשנת 2012 בלבד, ולא בכל שנה משנות פעילותה כנדרש בחוק. זאת ועוד, הדוח לשנת 2012 .לא הוגש לוועדת הכלכלה של הכנסת כנדרש בשל כל אלה נמנע מהכנסת להתעדכן בעוד מועד בדבר תהליך ההיערכות לשנת השמיטה ולמלא את תפקידה כמפקח על פעולות הרשות המבצעת. פעילותה המצומצמת של ועדת השמיטה לא תאמה את מטרות הקמתה על פי החוק בכל הנוגע להיערכות מוקדמת לקראת שנות שמיטה בעתיד, לרבות בנוגע לקידום פעילות מחקר בתחום החקלאות ובתחום ההלכה. זאת ועוד, בשנת השמיטה העלו דוחות הפיקוח מטעם מינהלת השמיטה סוגיות עקרוניות וסוגיות בעלות היבטים הלכתיים שנדרש שוועדת השמיטה תנקוט עמדה בעניינן ותעביר את המלצותיה, כנדרש בחוק, להכרעת הרה"ר. אולם הדבר לא נעשה. נמסר למבקר המדינה שוועדת השמיטה ההלכתית התכנסה פעמים אחדות ודנה בבעיות שהעלתה מינהלת השמיטה בפעילות הפיקוח שלה, אולם לא נמצאו מסמכים המתעדים את הישיבות האמורות מלבד אחת. לפי תשובות המשרד לשירותי דת למשרד מבקר המדינה, בשנת השמיטה קיימה מינהלת השמיטה שיחות עם רבני ועדת השמיטה ההלכתית לצורך קבלת ה חלטות שקשורות לסוגיות הלכתיות בנושא פעילות הפיקוח בשטח. יצוין כי שיחות אלו לא תועדו וכי לא הופצו בעקבותיהן הנחיות, אף שלפי תשובות המשרד התקבלו בהן החלטות שהשפיעו על אופן והיקף הפיקוח (ראו להלן). משרד מבקר המדינה העיר לרה"ר כי אף שמועד שנת השמיטה ידוע מראש, רק בתחילת שנת השמיטה היא גיבשה הנחיות הלכתיות המחייבות את החקלאים והמשווקים של תוצרת חקלאית לקבל "היתר שיווק". העיכוב בקביעת הדרישות ההלכתיות כאמור פגם ביכולת הפיקוח של מינהלת השמיטה. העיכוב השפיע גם על יכולתו של המשרד לשירותי דת לאמוד בעוד מועד את התקציב הדרוש לו לביצוע הפעולות הנדרשות בשנת השמיטה ולפיקוח על מילוי הנחיותיו. על הרה"ר לפעול בעוד מועד כדי שלקראת שנת השמיטה הבאה יהיו בידיה הנחיות הלכתיות על בסיס הידע שנצבר בשנות השמיטה הקודמות. אף על פי כן, מועצת הרה"ר הותירה את מינויו של הרב יוסף על כנו, ולצדו מונו שני רבנים פוסקים נוספים. מועצת הרה "ר לא נימקה את החלטתה למנות בין שלושת הרבנים את הרב יוסף בניגוד לעמדת היועץ המשפטי לרה"ר, שלפיה יש במינוי משום פגם משפטי בשל חשש לניגוד עניינים. בשל העיכוב באישור התמיכות לא היה אפשר לבדוק את נוכחות החקלאים במוסדות הלימוד בחודשים הראשונים של שנת השמיטה כדי לבדוק אם המוסדות והתלמידים עומ דים באמות המידה שנקבעו. רק בחודשים פברואר -מרץ 2015 , ,כחמישה חודשים אחרי תחילת שנת השמיטה וכחודשיים לאחר אישור התמיכות עשה המשרד ביקורות פתע במוסדות הלימוד שאושרה להם תמיכה. מהביקורות עלה שמוסדות אלו לא הקפידו לקיים את הדרישות שקבע המשרד כתנאי לתמיכה, לרבות בכל הנוגע להיקף הפעילות ולמספר המשתתפים. כך למשל, בביקורת פתע שערך המשרד בפברואר 2015 נמצא כי ב-13 מוסדות לימוד לא התקיימה פעילות לימוד כלל, וכי ב -14 מוסדות היה מספר המשתתפים קטן - שלושה עד שמונה תלמידים - במקום 15 .תלמידים לפחות, כנדרש ממונה שמיטה לא סיכם את הנתונים הכלולים בדיווחים החודשיים ולא ניתח אותם כדי לוודא שהתמורה ששולמה למינהלת השמיטה תואמת את שיעור עמידתה במחויבויותיה. מסקירת הדיווחים החודשיים על ביקוריהם של מפקחי מינהלת השמיטה בשלושת השווקים הסיטונאיים בחודשים נובמבר 2014 - יולי 2015 עולה שתדירות הביקורים ומשכם לא התאימו לדרישות המשרד לשירותי דת. בתקופה זו ביקרה מינהלת השמיטה 85 פעמים בלבד בשווקים הסיטונאיים אף שהיה עלי ה לבקר בהם 112 ( פעמים 76% .)59 ( מהביקורים 69% ) ארכו פחות מן הנדרש- ארבע שעות. המשרד לשירותי דת לא התאים את התמורה ששילם לחברה א לשיעור הביצוע של ביקורי הפיקוח בשווקים הסיטונאיים ושילם לה תמורה מלאה תמורת פיקוח חלקי בלבד. לפי חישובי משרד מבקר המדינה שולם לחברה א תשלום יתר בסך 16,200 .ש"ח בעבור הפיקוח בשווקים הסיטונאיים הדיווחים החודשיים של מינהלת השמיטה לא כללו מידע על הביקורות שנערכו בשווקים המקומיים, וממילא לא דווח על תוצאותיהן. מכאן שאי- אפשר לדעת אם נערכו ביקורות בשווקים המקומיים, באיזו תדירות, ואם התאימו לדרישות. יוצא אפוא שהמשרד לשירותי דת שילם את מלוא התשלום עבור ביקורי הפיקוח בשווקים המקומיים בלא שווידא שהעבודה נעשתה על פי דרישותיו המפורטות. רק באוגוסט 2015 עשה המשרד לשירותי דת ביקורת שנייה במוסדות הלימוד כדי לעקוב אחר מידת עמידתם בדרישות המשרד. מדיווחי המשרד לשירותי דת עולה כי במועד זה, דהיינו בסוף שנת השמיטה, הוא החל לשלם תמיכות למוסדות שקיימו מסגרות לימוד בעבור חלקה הראשון של שנת השמיטה (שנת 2014.) רק במרץ 2015 ,, דהיינו באמצע שנת השמיטה אישרה ועדת התמיכות את זכאותן של ארבע עמותות המפעילות אוצר בית דין ואישרה להן תשלום תמיכה בסכום כולל של 2 מיליוןש"ח. אפשר לנהוג בגמישות ולהתאים את תכנית הפיקוח לנסיבות המשתנות, אך זאת יש לעשות אך ורק על פי מתווה מוסכם מראש. לפיכך היה על המשרד לשירותי דת לקבוע עוד במסמכי המכרז "נוהל שינויים" המסדיר את הליך ביצוע השינויים בדרישות. הקביעה בחוזה ההתקשרות שלפיה "פירוט הפעילות המוצעת בהסכם כפופות להנחיות הרבנות הראשית ולשיקול דעתו של הממונה" אינה יכולה לבוא במקום נוהל שינויים מפורש, הכולל הסכמה מראש של הצדדים על גבולות השינויים - תמחורם, ואופן אישורם. נוהל כזה לא נקבע במסמכי המכרז ואף לא בהסכם עם החברה. יתר ה מזו, לא נמצא במסמכי המשרד לשירותי דת והרה"ר אזכור כלשהו של השינויים שהוסכם עליהם בין הצדדים. במצב זה, התשלומים ששולמו לחברה א בוצעו ללא בדיקה וביסוס נאותים. מתשובותיהם של המשרד לשירותי דת ושל הרה"ר עולה בבירור היעדר תיאום, שהוא חיוני לביצוע מוצלח של פרוי קט שמעורבים בו כמה גורמים. אי-אפשר לבצע התקשרות חוזית ללא התחשבות בהיבט התקציב, ואי-אפשר לנהל פרויקט של הפעלת שנת שמיטה ללא קביעה ברורה ומראש של הדרישות ההלכתיות. הביקורת העלתה שמספר הביקורות שביצעה מינהלת השמיטה (בארבעת החודשים שנבדקו) היה קטן מזה שנקבע בהסכם ושגם משכן היה קצר מהנדרש. למרות זאת, המשרד לשירותי דת שילם את מלוא התשלום. מהאמור ל עיל עולה כי בשל העיכוב בגיבוש מבחני התמיכה ובפרסומם אישרה ועדת התמיכות של המשרד לשירותי דת את מתן התמיכה בדצמבר 2014 (ולא לפני תחילת שנת השמיטה) גם בשנת השמיטה התשע"ה. לנוכח העיכובים בגיבוש מבחני התמיכה שב משרד מבקר המדינה ומעיר למשרד לשירותי דת שעליו להיערך לשנת השמיטה בפרק הזמן שבין שנות השמיטה. הבדיקה ברה"ר העלתה כי רק מאפריל 2015 העבירה ממונה שמיטה לאגף הכשרות דוחות של מינהלת השמיטה בנוגע לביקורות שעשו מפקחי מינהלת השמיטה בשווקים הסיטונאיים. רק בחודשים אפריל -יולי, בעקבות ממצאי הדוחות, פנה מנהל המדור למצוות התלויות בארץ שבאגף הכשרות לרבנים המקומיים ולמנהלי מחלקות הכשרות של המועצות הדתיות וחידד את ההנחיות למשגיחים המקומיים בשווקים. מהדיווחים החודשיים למאי -יולי 2015 עולה שהליקויים שמנהל המדור למצוות התלויות בארץ דיווח עליהם למחלקות הכשרות ולרבנים המקומיים חזרו ונשנו, ובהם היעדר משגיחים בשוק ושיווק תוצרת חקלאית ללא היתר שיווק. בעקבות ממצאי הביקורת לשנת התשע"ה משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד לשירותי דת ולרה"ר לשוב ולשקול את האפשרות לשלב את הפיקוח על יישום ההנחיות ההלכתיות בשנת השמיטה בתפקידי המחלקה המקצועית ברה"ר - המדור למצוות התלויות בארץ. שילוב ז ה עשוי לאפשר גם פיקוח הדוק ומקצועי יותר של המשגיחים במועצות הדתיות. מהאמור לעיל עולים ליקויים של ממש בהתנהלות המשרד לשירותי דת בכל הקשור למעקב אחר מידת עמידתה של מינהלת השמיטה בדרישות ההסכם בינה ובין המשרד לשירותי דת. המשרד לא ניתח בצורה סדורה את תוצרי עבודתה של מינהלת השמיטה, לא השווה בינם ובין מה שנקבע בהסכם ולא התאים את התמורה ששילם לה בעבור תוצרי הפיקוח שהתקבלו. זאת ועוד, בדיווחים החודש יים לא נמצא ביטוי לפיקוח שמינהלת השמיטה הייתה אמורה לבצע בשווקים המקומיים. משרד מבקר המדינה מדגיש כי הפיקוח על יישום ההנחיות של הרה"ר בסוגיות הלכתיות הנוגעות לשנת שמיטה הוא נדבך חשוב בבניית אמון הציבור המקפיד לצרוך תוצרת המותאמת להגבלות של שנת השמיטה ולפתרונות ההלכתיים הקיימים, ומכאן החשיבות בהקפדה על הבטחת יעילותו. לדעת משרד מבקר המדינה הפעולות שביצע ממונה שמי טה באמצעות המערכת הממוחשבת אינן יכולות להחליף סיכום מסודר של פעילות הפיקוח מטעם חברה א לצורך בחינת עמידתה במפתח שנקבע במסמכי ההתקשרות. רק באוגוסט 2015 החליט השר לשירותי דת ח"כ דוד אזולאי לאשר את פרסומם של המבחנים בנוסח שיאפשר תמיכה גם בגופים קטנים. הביקורת העלתה כי רק בדצמבר 2014 גיבש המשרד לשירותי דת מבחנים לחלוקת כספי תמיכות למוסדות לימוד ולאוצרות בית דין. ב- 15.12.14 מינה השר לשירותי דת ועדת תמיכות בראשות מנכ"ל המשרד לקביעת זכאותם של מוסדות לימוד ושל אוצרות בית דין לתמיכה (להלן - ועדת התמיכות); ממונה שמיטה מונה למרכז הוועדה. אכן, לעיכוב בקביעת ההנחיות ההלכתיות לשנת השמיטה התשע"ה בידי הרה"ר הייתה השפעה ניכרת על איכות הפיקוח על יישומן של הנחיות אלה. אף על פי כן, הישנותם של הליקויים מעלה ספק בדבר נכונותם של משגיחי הכשרות ליישם את הנחיות הרה"ר בכל הקשור להסדר של היתר מכירה. גורמי הכשרות המקומ יים שלא מילאו את ההנחיות ההלכתיות שקבעה הרה"ר, הפרו את חובתם המקצועית ופגעו ביכולתה של הרה"ר לממש את אחריותה הארצית הכוללת על תחום הכשרות. משרד מבקר המדינה העיר בחומרה למועצת הרה"ר ולרב הראשי כי יש בדרך פעולתה משום התעלמות מחוות הדעת המחייבת של היועץ המשפטי לרה"ר. זאת ועוד, היועץ המשפטי של הרה"ר הבהיר במכתבו את ההבחנה העקרונית בין הסמכויות המוקנות לרב יוסף בחוק מכוח בחירתו לרב עיר ובין סמכויות שמוענקות לו בהחלטה מינהלית של מועצת הרה"ר בתחום השמיטה. אם התנגדה מועצת הרה"ר לעמדת היועץ במשפטי של הרה"ר, היה עליה לפנות ליועץ המשפטי לממשלה ולבקש את הכרעתו, כמצווה בהנחיה, אך היא נמנעה מלעשות כן. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת כי על פי החלטת הממשלה היה עליו להיערך בעוד מועד לבצע פיקוח נאות בשנת השמיטה עצמה, ולכן היה עליו לערוך מכרז גם לפיקוח ולא להותיר את דרישות הפיקוח לא ברורות ולהגדיר שלב זה "אופציה". משרד מבקר המדינה אינו חולק על הטענה שיש יתרונות לכך שהחברה שתיבחר לבצע את שלב ההכנה תבצע גם את שלב הפיקוח. אולם אין בכך משום סתירה לצורך לקיים מכרז לשני השלבים, שכן ממילא החברה הזוכה הייתה מבצעת את שני השלבים. אשר לטענות המשרד לשירותי דת על אי-בהירות בעניין דרישות הפיקוח והיקפו ועל חשש לאי-עמידה בלוח זמנים, משרד מבקר המדינה מעיר כי לפחות חלק מאי - בהירות זו נבע מכך שהגורמים האמונים על הנושא על פי חוק השמיטה לא נערכו במועד, אף שמועד השמיטה והצורך להיערך לקראתה ידועים זמן רב מראש. יתרה מזו, במקרים שבהם קיימת אי -בהירות יש להתמודד עם אי -הבהירות באופן מקצועי ולדרוש במכרז הצעות לכמה חלופות העומדות על הפרק. כך למשל, המשרד לשירותי דת היה יכול לדרוש במכרז הצעות בדבר "עלות ביקור " או "עלות שעת עבודה" של פקח כדי להשוות בין המציעים - ובעיקר כדי להגבילם מראש לסכום הצעתם הכספית בגין המרכיבים הפוטנציאליים של שלב הפיקוח . התנהלות כזאת הייתה מאפשרת למשרד ליהנות מיתרונותיו של הליך תחרותי לשלב הפיקוח, לקצר את ההיערכות לביצועו של שלב זה וגם למנוע את התלות בחברה שזכתה במכרז על בסיס הצעתה לשלב ההכנה בלבד. כאמור, רק בינואר 2014 , כחודש לאחר שהמשרד לשירותי דת פרסם אתהמכרז לניהול הפעילות בשנת השמיטה והפיקוח עליה, קבע הרב הראשי את עמדת הרה"ר בנוגע לשנת השמיטה, לרבות הנחיות הלכתיות. היות שהמשרד לשירותי דת הוא הגורם האחראי לשמיטה, היה עליו להתריע לפני מועצת הרה"ר ואף לפני הממשלה על העיכוב בהתארגנותה של הרה"ר בקביעת מדיניו תה לקראת שנת השמיטה התשע"ה. יתרה מזו, מיד לאחר שנקבעה עמדת הרה"ר היה באפשרותו של המשרד לשירותי דת, בתיאום עם הרה"ר, לקיים מכרז לביצוע שלב הפיקוח, ולא להמתין לחודש יוני 2014 .כדי לפתוח במשא ומתן עם חברה א לקבלת הצעתה הפעלת ה"אופציה" : כאמור, המשרד לשירותי דת כלל במכרז גם שלב של פיקוח, שכונה במכרז 'אופציה' – אך המשרד לא קבע מראש מחיר לשירותי פיקוח, ובעצם לא כלל פירוט כלשהו אודות "מהות" ו"תיאור" השירותים שיידרשו במסגרת 'אופציה' זו, כנדרש בתקנות המכרזים לגבי 'זכות ברירה'. מחיר נוסף זה של יותר מ-4.5 מיליון ש"ח לא בא לידי ביטוי כלשהו במסגרת הליך המכרז עצמו או בחוזה ההתקשרות הראשון שנכרת בעקבותיו. לא זו אף זו, ההתקשרות הכוללת עם חברה א התנפחה לכדי 8.5 מיליון ש"ח, אף שהחלטת הממשלה הקצתה לשני השלבים - ההכנה והפיקוח - 5 מיליון ש"ח בלבד, ואף שהמשרד עצמו אישר זאת בפרסום המכרז. בכך חרגה ההתקשרות ב -3.5 מיליון ש"ח ( 70% ) מהתקציב שאושר לשם כך. לדעת משרד מבקר המדינה, אין כל דרך לראות ב "אופציה " המוזכרת בחוזה המקורי עם חברה א "זכות בר ירה" הניתנת למימוש באישור ועדת מכרזים של המשרד. ה"אופציה" המוזכרת בהתקשרות המקורית לא כללה אף אחד מהמרכיבים הבסיסיים הנדרשים לצורך התקשרות , לרבות פירוט של "מהות" ו"תיאור" דרישות העבודה ומחיר צפוי ממימוש ה'אופציה'. לפיכך יש לראות בהתקשרות בין המשרד ובין חברה א לצורך ביצוע שלב הפיקוח לא הפעלה של 'זכות ברירה' על פי התקנות אלא התקשרות חדשה 16, על כל המשתמע מכך מבחינת האישורים הנדרשים ודרך ההתקשרות הנדרשת. משרד מבקר המדינה העיר למשרד לשירותי דת כי העברה לידי חברה א של שירותי פיקוח שלא פורטו כלל בהליך המכרז מרוקנת מתו כן את תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993 , אינה תואמת את רוח החוק ומטרותיו ועוקפת את החובה לקיים מכרז ולתת הזדמנות שווה למציעים פוטנציאליים. זאת ועוד, האופן שבו ניהל המשרד לשירותי דת את המכרז מנע ממנו להפיק את מלוא היתרונות מהליך זה, מפני שהחברות לא נדרשו להתח רות על ביצוע שלב הפיקוח - אף שהיה ברור שהוא נדרש, ואף שבפועל מרבית התמורה ששולמה לחברה א בעקבות ההתקשרות שולמה דווקא בגין שלב זה. אי-הכללת הפעולות הנדרשות לביצוע שלב הפיקוח בהתקשרות עם הזוכה לא זו בלבד שלא העניקה למשרד כל תועלת, אלא נהפוך הוא - הבחירה בחברה א על בסיס הצעתה לשלב ההכנה בלבד הביא ה לכך שהמשרד קיים עמה משא ומתן על התמורה שתקבל מתוך עמדת נחיתות , בין השאר מפני ש בעת ניהול המשא ומתן הוא נקלע ללוח זמנים צפוף ערב שנת השמיטה. אשר לדחיית העתירות בעניין המכרז, הן נגעו להליך המכרז והבחירה לפני התקשרות עם חברה א לביצוע שלב ההכנה ולא לאופציה שנקבעה בו. יצוין גם שמתשובת המשרד לשירותי דת עולה בבירור שעוד מלכתחילה לא הייתה כל כוונה לקיים מכרז נוסף לביצוע שלב הפיקוח; מכאן שהיה ידוע למשרד בעת פרסום המכרז שלא ב"אופציה" עסקינן א לא שהזוכה במכרז יקבל לידיו גם את ביצוע השלב השני. בעובדה זו יש כדי להוסיף חומרה להתנהלות המשרד בנושא. אשר לעתירה שאליה הפנה המשרד לשירותי דת בתשובתו, דובר בה בנסיבות שונות לגמרי. לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות המקרה הנוכחי נדרש היה לנסח מכרז או מכרזים הכול לים גם הצעות לשלב הפיקוח ובכך להגשים את המטרות העומדות בבסיס החובה לקיים מכרז פומבי. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על מועצת הרה"ר לקיים בעוד מועד הליך סדור ושיטתי של בחירת רבנים פוסקים, ובייחוד לאחר שבעבר בג"ץ העיר לרה"ר בחומרה על דרך קבלת ההחלטות. בהסכם ההתקשרות של המשרד לשירותי דת עם חברה א לא נקבע הליך לביצוע שינויים. נמצא, כפי שיפורט להלן, שהמשרד לשירותי דת אישר לחברה א לשנות את מספר הביקורים ואת תדירותם בלא שהיו בידיו נתונים על פרטי השינויים ועל משמעותם הכספית. ממונה שמיטה ובעלי תפקידים ברה"ר הנחו את חברה א בעל פה בנוגע לשינויים האמורים. חשבות המשרד לשירותי דת אישרה את התשלומים לחברה בלי שהיו בידה אסמכתאות לאישור השינויים ובלי שהיו לפניה מסמכים שמפרטים את מהות השינויים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת שיש לראות בחומרה את התנהלותו זו, המצביעה על פגיעה בכללי המינהל התקין במגזר הציבורי, ועל חוסר תיאום בין יחידותיו. עלה שהמשרד לשירותי דת דרש ממינהלת השמיטה לדווח לו רק על חריגות מן הכללים, ולא דרש דיווח מפורט על מהלך הפיקוח. משרד מבקר המדינה העיר למשרד לשירותי דת כי ההסתפקות בדיווח רק על החריגות פגמה ביכולתו לקיים בקרה על כלל עבודת הפיקוח ולגבש תמונה כוללת בנוגע למידת יישום הנחיותיו לחקלאים.
מסקירת הדיווחים החודשיים לתקופה נובמבר 2014 - יולי 2015 עלה כי הם לא כללו מידע על חקלאים שהודיעו למינהלת השמיטה שבכוונתם לבצע אחת מן המלאכות האסורות. לפיכך אי-אפשר לבדוק אם ביקורי השטח חפפו למועדי ב יצוע המלאכות האסורות כדי לבדוק אם החקלאים עמדו בדרישות המשרד. זאת ועוד, בדיווחים לא ציינו המפקחים מטעם מינהלת השמיטה מה היו תוצאות הביקורות בכל הקשור לדרישות הנוגעות לביצוען של המלאכות האסורות. מהמתואר לעיל עולה שהמידע הכלול בדיווחי מינהלת השמיטה אינו יכול לשמש את המשרד לשירותי דת כדי לאמת שהוראותיו בכל הקשור לביצוען של המלאכות האסורות מיושמות כנדרש. היעדר דיווח מלא לא מאפשר למשרד לשירותי דת לוודא שמינהלת השמיטה עומדת בדרישותיו בכל הקשור להיקף הפיקוח שנקבע בהסכם. זאת ועוד, במצב זה המשרד אינו יכול לוודא שהתמורה שקיבל תואמת את הסכום ששילם.