משרד החקלאות ופיתוח הכפר . תמיכות הממשלה בענף החקלאות והשפעתן על מחירי התוצרת החקלאית מהתרשים עולה כי בשנים2014 עד2016 היה השיעורהממוצע של התמיכות מעוותות הסחר והייצור מכלל התמיכות בחקלאים בישראל - 91% . שיעור זה גבוה במידה ניכרת משיעורי התמיכות מעוותות הסחר והייצור במדינות ה- OECD ובאיחוד האירופי באותן שנים, שהיו 51% ו-27% .בהתאמה הביקורת העלתה כי בשני מקרים כללו נוהלי התמיכה של שתי יחידות במשרד את אותו נושא תמיכה: הנושא "תמיכה במפעלי עיבוד תוצרת חקלאית" הופיע במינהלת ההשקעות וגם באגף לתכנון ופיתוח הכפר71 ; הנושא "תמיכה לרכש מיכון חקלאי" הופיע במינהלת ההשקעות וגם באגף לשימור קרקע72. במצב שבו אין בידי המשרד בסיס מידע אחוד לטיפול בתמיכות, עלולות יחידות שונות במשרד להעניק תמיכות כפולות לאותו גוף ולאותה מטרה. אף שלגבי שני המקרים האמורים לא נמצא כי ניתנה תמיכה כפולה, על משרד החקלאות לוודא שנוהלי התמיכה השונים במשרד לא יעסקו באותם נושאי תמיכה. עוד עלה כי מינהלת ההשקעות, הממונה על מחצית מנוהלי התמיכה במשרד, לא דיווחה על נתוני התמיכות במודול תמיכות במרכב"ה, כנדרש בהוראות תכ"ם, אף שהיא מעניקה אלפי מענקים בשנה בסכומים של מאות מיליוני ש"ח (בשנת 2016 נתנה מינהלת ההשקעות 2,700 מענקים בסכום כולל של345 .)מיליון ש"ח יוצא אפוא שאף שמשרד החקלאות מעניק 54 סוגי תמיכות לגופים אחרים בסכום של מאות מיליוני ש"ח בשנה, לא היה בידיו בסיס נתונים שבו מרוכז המידע על כל התמיכות שהוא נותן ועל אופן מימושן. לפיכך, אין לגורמים המפקחים במשרד תמונה מלאה של נתוני התמיכות. הד בר פוגע בשקיפות, ביכולת לאגור נתונים ולנתח אותם וביכולת לבצע בקרות ולאתר כפילויות בתמיכות. מהתרשים עולה כי משנת 2014 עד ספטמבר2017 היה המחיר המקומי של ביצים (למגדל) יקר בכ-18% בממוצע ממחיר היבוא שלהן47 . זאת על אף שהממשלה מפקחת על מחיר הביצה. פער זה במחיר מבטא את חוסר היעילות בענף. עוד נכתב במסמך התכנית כי משנת 2007 נעשו ניסיונות לבצע רפורמה כוללת בענף ההטלה, אך הם לא נשאו פרי. .משרד מבקר המדי נה מעיר כי נוכח העולה ממסמכי משרדי החקלאות והאוצר בנוגע לחוסר היעילות שמעודד תכנון הייצור בענף ההטלה וההשפעות שיש לכך על מחיר הביצים לצרכן, על משרדי האוצר והחקלאות לבחון את השינויים הנדרשים במדיניות התמיכות בענף זה ולפעול ליישומם. יודגש כי הרפורמה בענף ההטלה נחוצה הן לצורך התייעלות הענף והפחתת המחירים לצרכן והן מטעמים הנוגעים לבריאות הציבור, לרווחת בעלי החיים ולאיכות הסביבה. הביקורת העלתה כי אף שהקושי בניה ול של התמיכות היה ידוע למשרד החקלאות עוד משנת 2014 , עד מועד סיום הביקורת, שלוש שנים לאחר מכן, לא יישם המשרד פתרון ממוחשב לריכוז התמיכות, לייעול הליך מתן התמיכות ולבקרה עליו. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שמשרד החקלאות מטפל מדי שנה בשנה באלפי בקשות לתמיכה בהיקפים כספיים גדולים מאוד, עליו להשלים בהקדם את פעולתו לפתרון ממוחשב לניהול מרכזי של התמיכות. הדבר ייעל את הלי ך מתן התמיכות, יגביר את השקיפות של ההליך וישפר את הבקרה עליו, ובכלל זה יאפשר לאתר כפל תמיכות, וכן יאפשר לאגור נתונים ולנתחם. פתרון כזה גם יאפשר למקבלי התמיכה - חקלאים ורשויות מקומיות - להפיק מידע על כל סוגי התמיכות ועל מצב הטיפול בבקשות התמיכה. על כך יוער כי על פי פסק הדין האמור, נקודת המוצא היא עדיפות לפעולה באמצעות מערך המיסוי הכללי, וכי לעיתים יש תכליות שמצדיקות שימוש בתמיכות בעלות אופי רגרסיבי. מהתרשים עולה כי על פי מסמך הייעוץ לרפורמה, תמהיל התמיכות בשנים 2013 עד2015 בממוצע, היה מורכב מ-65% תמיכות עקיפות (2.6 מיליארד ש"ח בשנה), ומ-35% ( תמיכות תקציביות1.4 מיליארד ש"ח בשנה). תמהיל זה שונה באופן מהותי מתמהיל התמיכות המוצע - 85% ( תמיכות תקציביות3.4 מיליארד ש"ח) ו-15% בלבד תמיכות עקיפות (0.6 .)מיליארד ש"ח במועד סיום הביקורת נמצא כי כל אחת מיחידות המשרד ניהלה את הליך מתן התמיכות במערכת מידע ייעודית ונפרדת וכי כמה מהתמיכות אף נוהלו שלא באמצעות מערכת מידע, אלא באמצעות גיליונות אלקטרוניים. זאת על אף ממצאי חברה א' משנת 2015 בעניין השונות הרבה באופני הטיפול ובמערכות התומכות בכל סוג תמיכה והמלצתה לאחד כמה שיותר סוגי תמיכות במערכת מידע אחת מרכזית. מהלוח עולה כי בשנים 2014 עד2016 היו המענקים המינהליים 88%-83% .מההוצאה של מינהלת ההשקעות על מענקים אף שבשנת 2012 העיר משרד מבקר המדינה למשרד החקלאות על שיצר מסלול עיקרי למתן מענקים שלא בהתאם להוראות החוק ובכך הפך את המענקים על פי החוק למשניים, ליקוי זה לא תוקן. זאת ועוד, אף שבשנת 2013 פרסם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקלי) חוות דעת ולפיה קביעת מסלולים מינהליים מכוח סמכותה השיורית של הממשלה ראוי שתישמר למקרים מוגבלים בהיקפם, בשנים 2014 עד2016 נתנה מינהלת ההשקעות מענקים בעיקר במסלול המינהלי, והשימוש במסלול זה אף הורחב - מ-70% מהתקציב בשנים2009 עד2011 ל-88% בשנת2016 . הביקורת העלתה כי אף שחוות הדעת משנת 2013 קבעה כי התוספת המינהלית הקבועה למענקי החוק מעוררת קושי משפטי מהותי ומפרה את האיזון שקבע המחוקק, המשיך משרד החקלאות להעניק תוספת זו גם בשנים 2014 עד2016. עולה אפוא כי אף שהצורך ברפורמה במדיניות התמיכות בחקלאות שב וצוין במסמכי משרדי האוצר והחקלאות, ואף שבמדינות רבות בעולם קיימת מדיניות כוללת ורב שנתית לתמיכות בחקלאות, משרדי האוצר והחקלאות לא הצליחו לגבש מתווה מדיניות מוסכם וארוך טווח לשיפור מבנה התמיכות בכל ענפי החקלאות, הכולל הפחתה הדרגתית של התמיכות העקיפות והחלפתן בתמיכות ישירות כפי שה- OECD ממליץ, בין היתר מכיוון שהמשרדים האמורים ונציגי החקלאים לא הגיעו להסכמות בעניין זה. יודגש כי על פי מסמכי משרדי החקלאות והאוצר, המעבר מתמיכות עקיפות לישירות נחוץ במטרה להבטיח הקצאת מקורות יעילה לחקלאי ולמשק, לאפשר שקיפות ובהירות בנוגע לסכום התמיכה הניתנת לכל ענף, לסייע בהפחתת מחירים לצרכן, וכן על מנת ליצור ודאות בענף החקלאות, שמאופיין בסיכונים ו באי-ודאות רבה כתוצאה מהשפעות טבע ותנודתיות בשווקים. עולה אפוא כי עד למועד סיום הביקורת, לא הבשילה החלטת הממשלה משנת 2015 על ביטול התכנון בענף הצאן לכדי ביצוע תיקוני החקיקה הנדרשים ליישומה, בין היתר עקב אי-הסכמות בין משרדי האוצר והחקלאות לבין נציגי החקלאים על המתווה שהוצע בעניין זה. הביקורת העלתה כי בשנים 2014 עד2016 חתם רק מנהל מינהלת ההשקעות על כתבי אישור למענקי חוק בסכום מצטבר של כ-40 מיליון ש"ח בשנה. הדבר מנוגד להחלטת הממשלה בנושא הרשאות לנושאי משרה במשרד החקלאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי נושאי משרה במשרד החקלאות אינם מורשים לחתום לבדם על מסמכים הנוגעים לעסקות בנכסי מדינה, ולכן יש להקפיד כי גם חשב משרד החקלאות יחתום על האישורים למענקי החוק. הדבר מקבל משנה תוקף נוכח העובדה שנחתמו מאות כתבי אישור בשנה וכי היקפם נרחב - עשרות מיליוני ש"ח. . היחידה .במשרד .החקלאות מספר נוהלי .התמיכה בשנת .2016 סכום התמיכות .שאושרו בשנת 2016 .)(במיליוני ש"ח מספר בקשות .התמיכה שאושרו .בשנת 2016 הביקורת העלתה כ י שיעורי המענקים שנתנה מינהלת ההשקעות במסלולים המינהליים בשנים 2014 עד2016 היו גבוהים במידה ניכרת משיעור המענק המירבי שנקבע בחוק (20% ). למשל, שיעור המענק במסלול המינהלי "עידוד השקעות בחקלאות ביישובי עוטף עזה" היה 40% ; שיעור המענק "תמיכה למגדלי פלפל ליצוא באזורי עדיפות לאומית" היה 70% "; ושיעור המענק "הסכם המים65 היה80%. .על פי תשובות הגורמים הרלוונטיים שצוינו לעיל, בשנים האחרונות חלה ירידה במחירי התוצרת החקלאית בעולם , בעוד שהמחירים בישראל כמעט לא השתנו. בעניין זה יצוין כי הירידה שחלה במחירי התוצרת החקלאית בעולם הדגישה את הבעיה הקיימת בישראל ממילא בנוגע לשיעור התמיכות מעוותות הסחר והייצור מסך התמיכות בחקלאים. ההשפעה של גורמים חיצוניים כגון זה מדגישה את הצורך בהובלת מדיניות עקבית ואפקטיבית שתביא להקטנת שיעור התמיכות מעוותות הסחר והייצור בענף החקלאות בישראל. .מהתרשים עולה כי על פי הדיווחים של משרד החקלאות לארגון הסחר העולמי (המבוססים על אומדן תמיכה מצרפי), בשנת 2008 ובשנים2011 עד2014 היה סכום התמיכות מעוותות הסחר והייצור בישראל גבוה מהתקרה השנתית המותרת לפי הסכם החקלאות, ובשנים 2015 ו-2016 היה סכום זה95% ו-88% .מהתקרה השנתית, בהתאמה מהתרשים עולה כי בשנים 2013 עד2015 היוהמחירים המקומיים הממוצעים של מוצרי חלב (לקמעונאי) גבוהים במידה ניכרת ממחירי היבוא שלהם. .עוד עולה מהתרשים כי על פי הדיווחים האמורים, התמיכות מעוותות הסחר והייצור בחקלאות בשנים 2007 עד2016 היו בשני ענפים31 : החלב (79% בממוצע) והביצים (21% בממוצע). התברר כי הצוות התפזר בלי שהשלים את עבודתו ואת המשימות שהוטלו עליו מכוח החלטת הממשלה משנת 2013 , מאחר שלא הגיע להסכמות מקצועיות. עולה אפוא כי הממשלה ראתה חשיבות בשינוי מדיניות התמיכות בחקלאות, ולכן מינתה בשנת 2013 צוות לטיפול בנושא. ואולם צוות זה לא השלים את עבודתו, מאחר שלא הגיע להסכמות על אופני הפעולה. הצוות לא פרסם מסמך מסכם סופי של עבודתו, לא גיבש תכנית פעולה מלאה לכל ענפי החי והצומח, וממילא לא הגיש אותה לשר החקלאות ולשר האוצר כפי שנדרש. צוות נוסף שהוקם בשנת 2014 וכלל הן את נציגי משרדי האוצר והחקלאות והן את נציגי החקלאים לא הגיע אף הוא להסכמות מקצועיות . משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שמשרדי החקלאות והאוצר נקטו צעדים למעבר מתמיכות עקיפות לתמיכות ישירות בכמה ענפים כאמור, הרי שהפעולה בתחום זה עדיין לא הושלמה. על משרדי החקלאות והאוצר להשלים את גיבוש ההמלצות ותכנית הפעולה בעניין שינוי מדיניות התמיכה בכל ענפי החקלאות, כדי ששרי האוצר והחקלאות יוכלו להביא את המלצותיהם לאישור הממשלה. כמו כן, על משרדי החקלאות והאוצר לבצע מעקב רב-שנתי אחר הפעולות שנעשו, ובכלל זה לעמוד על תרומתן לייעול ענפי החקלאות השונים. פעולות אלו נדרשות על פי החלטת הממשלה משנת 2013 , ולפיה יש לפעול לשיפור מבנה התמיכות בענף החקלאות, בהתאם להמלצות ה- OECD, כדי להוריד את יוקרהמחיה לצרכן וכדי לעודד חקלאות איכותית וצומחת בישראל. מהתרשים עולה כי בשנים 2010 עד2014 היה מחיר החלב למגדל בישראל38 גבוה מהמחיר למגדל במדינות האיחוד האירופי בכ -20% בממוצע (הפרש ממוצע של כ-35 אגורות לליטר חלב); בשנים2015 עד2016 היה המחיר בישראל גבוה בכ -44% בממוצע מהמחיר במדינות האיחוד האירופי (הפרש ממוצע של כ -59 אגורות לליטר חלב); ובחודשים ינואר עד נובמבר 2017 היה המחיר בישראל גבוה בכ-32% בממוצעמהמחיר במדינות האיחוד האירופי (הפרש של כ-47 אגורות לליטר חלב). כאמור, הפרש זה מסביר חלק מהפער בין המחירים של מוצרי חלב בישראל למחירים של מוצרי חלב באירופה. .עוד עולה מהתרשים כי לא די בכך ששיעור התמיכות מעוותות הסחר והייצור בישראל גבוה במידה ניכרת מהשיעורים במדינות ה - OECD ובאיחוד האירופי, בשנים2014 עד2016 מגמה זו אף החריפה- שיעור התמיכות האמורות בשנים 1995 עד1997 היה85% , ובשנים2014 עד 2016 עלה ל -91% . זאת בזמן שבמדינות ה - OECD הוא ירד מ -74% בשנים1995 עד1997 ל-51% בשנים2014 עד2016 , ובאיחוד האירופי הוא ירד בשנים אלו אף יותר - מ-63% ל-27% . על כן ניתן אפוא לומר כי מדינת ישראל מצויה בעניין זה במצב בעייתי, הן בהיבט של נקודת המוצא והן בהיבט של המגמות המתקיימות בעניין זה בשנים האחרונות. . בשנת2016 הסתיים יישומו של מתווה ההתייעלות המואצת שנקבע בהסכם החלב משנת 2012 ; עלות היישום של המתווה הסתכמה בכ - 200 מיליון ש"ח. המתווה נועד לייעל את הענף, להפחית את העלות הממוצעת לייצור חלב ולהוזיל את מוצרי החלב לצרכן. בשנת 2017 הסתיים יישומו של מתווה ההמשך; עלות היישום של מתווה זה הסתכמה בכ-65 מיליון ש"ח. למרות השלמת המתווים כאמור, חלה בשנת 2017 עלייה של6% במחיר המטרה לעומת שנת201641 . זאת לאחר שבשנים 2015 עד2016 חלה ירידה במחיר המטרה לחלב (לעומת השנים הקודמות). אומדן התמיכה המצרפי של ארגון הסחר העולמי מודד בין היתר את ההפרש בין מחיר המטרה לחלב למחיר הקבוע בהסכם החקלאות. עלייה במחיר המטרה לחלב עלולה לקרב את ישראל לתקרה השנתית שקבע ארגון הסחר העולמי לתמיכות מעוותות סחר וייצור ואף לגרום לחריגה ממנה. כמו כן, עלייה במחיר המטרה לחלב עלולה לייקר את מוצרי החלב לצרכנים. על משרד החקלאות לעקוב מקרוב אחר מחיר המטרה לחלב, ואם יעלה מהנתונים כי מגמת העלייה במחיר זה נמשכ ת (כפי שמסתמן מהנתונים לגבי מחיר המטרה לחלב בשנת 2017 ), יש להיערך ליישום מתווה פעולה שייתן מענה אפקטיבי בעניין זה. על משרד החקלאות ומשרד האוצר לבחון ב יסודיות את השינויים שנעשו עד כה ו את השינויים הנוספים הנדרשים במדיניות התמיכה בענף הבקר לחלב, כדי להשיג את המטרות שנקבעו עוד בהסכם החלב משנת 2012 :ייעול הענף והוזלת מחיר מוצרי החלב לצרכן. השינויים נדרשים גם כדי לאפשר לישראל לעמוד בהתחייבויות שלה לארגון הסחר העולמי. יוזכר כי על פי הדיווח של ישראל לארגון הסחר העולמי, רובן המכריע של התמיכות מעוותות הסחר והייצור בחקלאות היו בענף החלב (79% בממוצע בשנים2007 עד2016.) במצב דברים זה יש מקום כי הגורמים הרלוונטיים במשרדי החקלאות והאוצר יבחנו את ממצאי פרק זה, ובכך יהיה כדי לשכלל את הליך החלטתם בעניין מדיניות התמיכה בענף החלב, לרבות בחינת מנגנון לקביעת מחיר המטרה לחלב; על מנגנון זה לענות על המטרות שבחוק החלב, ובהן הבטחת אספק ה סדירה של חלב ומוצריו והבטחת מחירים נאותים ליצרנים, למחלבות ולציבור.
.החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות נועד לעודד את המגזר החקלאי כגורם חלוצי, ביטחוני וחברתי. היקף הסיוע שנותנת מינהלת ההשקעות באמצעות המסלולים המינהליים שנועדו לשרת מטרות הדומות למטרות החוק, גדול בהרבה מהיקף הסיוע הניתן באמצעות המענקים הקבועים בחוק, ובכך עוקף למעשה את אמות המידה שנקבעו בחוק . על משרדי החקלאות והאוצר לפעול במרץ גם להסדרת נושא זה.