משרד הביטחון . השימוש של צה_ל בקרקעות המדינה .משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח ממצאי הביקורת בנוגע למספר הרב של מחנות צה"ל שננטשו ונזנחו ללא קבלת אישור מאג"ת, הבקרה ברמת-העל של אישור תכניות העבודה אינה מספקת. על כן, על אג"ת לבחון את התהליך של אישור פינוי מחנות המתקיים בגופי צה"ל ובאג"ת, ולנקוט צעדים שיבטיחו שבעתיד יחידות לא ינטשו מחנות ללא קבלת אישור לכך. .3 . תופעה רחבת היקף זו- שבמסגרתה צה"ל עוזב מחנות אך ממשיך להחזיק בשטחיהם אף שהם אינם משמשים עוד למטרה ביטחונית - אינה מתיישבת עם כללי מינהל תקין, בייחוד מאחר שהשטחים שפונו הוזנחו ורבים מהם הפכו לאתרים שיש בהם משום מטרד סביבתי. משרד מבקר המדינה סקר את ההיבטים הקשורים לתופעת המחנות הנטושים בצה"ל, ולהלן עיקרם: משרד מבקר המדינה מעיר כי המחנות הנטושים, שצה"ל לא מתכנן עבורם שימוש עתידי, פסקו למעשה מלשמש למטרה הביטחונית שלה הם נועדו ועל כן חדלו, מבחינה מהותית, מלשמש "מתקנים ביטחוניים" כהגדרתם בחוק. למרות זאת המשיך צה"ל להחזיק בשטחי המחנות משרד מבקר המדינה מעיר כי תהליך פינוי מחנות צה"ל, על כל מאפייניו ומשמעויותיו, תאם להגדרת "פרויקט לאומי" 38 . אולם בפועל, על אף המשמעויות הלאומיות של התהליך - מהבחינה המבצעית, הכלכלית והתכנונית - הוא לא הוגדר מלכתחילה ככזה ואף הצוות הבין-משרדי לא פעל בהמשך להגדירו כך; וממילא לא נקבעו אמצעים ייחודיים לקיד ום תכניות הנוגעות לו. בהיעדר הנתונים האמורים ולנוכח העובדה שמינהל התכנון וממ"י לא ליבנו ביניהם את נושא התמשכות הליך אישור התכניות, נבצר מגופים אלה לקיים מעקב ובקרה לגבי תהליך התכנון, לשם הפקת לקחים וייעול התהליך. משרד מבקר המדינה מעיר כי בלי להמתין להשלמת הרפורמה בממ"י והרפורמה ב תחום התכנון והבנייה, ראוי לפעול לייעול הליכי התכנון והשיווק של קרקעות שפינה צה"ל, תוך מתן קדימות - הן בממ"י והן במוסדות התכנון - לפרויקטים של פינוי מחנות, נוכח חשיבותם מהבחינה הלאומית. . משרד מבקר המדינה מעיר כי חוסר ההלימה, שנמשך שנים רבות, בין גבולות מחנות צה"ל שהוולמ"ב אישרה ושממ"י הקצה ובי ן גבולות המחנות שצה"ל גידר בפועל, התאפשר בראש ובראשונה נוכח החריגה של צה"ל מגבולות ההקצאה שאישר לו ממ"י, וכן, בין היתר, נוכח היעדר פיקוח ובקרה מצד ממ"י על השימוש של צה"ל בקרקעות שהוקצו לו. לחוסר הלימה זה משמעויות כבדות משקל, ובכלל זה: א. מהבחינה המשפטית יש משמעות לכך שצה"ל תופס שטחים שלא הוקצו לו או אינו מנצל שטחים שהוקצו לו; ב. ממ"י אינו יכול להקצות לגורמים אזרחיים את השטחים שהקצה לצה"ל, אף שבפועל הוא לא תפס אותם, ואף אינו יכול להקצות להם שטחים שצה"ל תפס בפועל, אף שלא הוקצו לו; ג. משהב"ט שילם לממ"י במשך שנים דמי שימוש שלא על פי היקף השטחים שצה"ל השתמש בהם בפועל. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי במשך כחמש שנים, פרק הזמן שעבר בין תחילתו של פרויקט המיפוי למועד סיום הביקורת, צה"ל היה ער לעובדה כי גבולות של מחנות רבים אינם תואמים לאלה שהקצה לו ממ"י, ובכל זא ת הוא לא פעל להביא לידיעת ממ"י את דבר ביצוע הפרויקט, ובכלל זה למסור לו דיווח על לוחות הזמנים לביצועו ועל השפעותיו הצפויות. במועד סיום הביקורת ממ"י לא היה ער לכך שחלק ממחנות צה"ל פרוסים על שטחים שאינם תואמים לאלה שהקצה ולכך שמשהב"ט משלם דמי שימוש שאינם תואמים לתפיסות הקרקע בפועל. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי מערכת הביטחון תשלים בהקדם את מיפוי גבולות מחנות צה"ל ותפעל ללא דיחוי לעדכון הגבולות בוולמ"ב הנוגעת בדבר ולשינויי הקצאות הקרקע מול ממ"י; על מנכ"ל משהב"ט, על ראש אג"ת ועל מנהל ממ"י לוודא כי יוסדר כל הדר וש בהקשר זה, ולנקוט צעדים כדי שהתופעה של חריגת צה"ל מגבולות שטחי ההקצאה למתקנים ביטחוניים לא תישנה. .משרד מבקר המדינה מעיר כי הוראת שטחי א ש, בהיותה הוראה של משהב"ט, מחייבת אותו ואת צה"ל בלבד118 ולא את ממ"י, שכלל אינו ער לקיומה וממילא אינו פועל על פיה. הוראת משהב"ט ולפיה מוטלות חובות על גורמים שמחוץ למערכת הביטחון - ממ"י במקרה דנן - בלא תיאום אתם, אינה ישימה. אי לכך, על משהב"ט, על צה"ל ועל ממ"י לפעול להסדרת תהליכי עבודה משותפים הקשורים לפיקוח ולבקרה על הנעשה בשטחי אש, ולעגנם בהוראות ובפקודות באופן שתהיה התאמה ביניהן. מנתוני אג"ת ומשהב"ט עולה כי בשנים 2001 -2009 ביצע צה"ל שינויים והתאמות בגבולות שטחי האש בדרום הארץ. בביקורת עלה כי שינויים והתאמות אלה לא הובאו לידיעת מחוז הדרום של ממ"י, ומכאן שבמשך התקופה האמורה הוא המשיך להסתמך על מפות שהיו מעודכנות לשנת 2001 . בביקורת עלה כי אין נוהל עבודה משותף לממ"י, לצה"ל ולמשהב"ט הקובע את סוגי המידע הגאוגרפי שמערכת הביטחון אמורה להעביר לממ"י ואת שגרת ביצוע העדכונים. לדעת משרד מבקר המדינה, הממ"ג שמפעילים צה"ל, משהב"ט וממ"י הן כלי חשוב לניהול הקרקעות שבידי צה"ל ולבקרה עליהן. על כן ראוי שכל הגורמים הנוגעים בדבר יבחנו את נכונות המידע המוזן במערכות אלו ויגבשו נוהל משותף לניהול מידע זה, שיעסוק בין היתר בשגרת העברתו ביניהם. על הדבר להתבצע בהתאם לצורכי הגופים ובהתחשב בביטחון המידע. . כ"פרויקט לאומי" והעמדת כלים ייחודיים לקידומו. כמו כן נדרשת הסדרת אופן פעולתו, לרבות גיבוש העקרונות המנחים, דרכי קבלת ההחלטות וקיום מעקב אחר ביצוען, תוך קביעת נהלים ותכניות עבודה מפורטות. במשך השנים ניסה משהב"ט כמה פעמים לקבל לתקציב הביטחון לא את סך עלות ההעתקה של מחנות שיועדו לפינוי, אלא תמורה כספית על פי שווי הקרקעות המתפנות, כדי להשתמש בה לצורכי ביטחון שונים. הדברים אמורים במחנות אשר מעהב"ט העריכה כי עלויות העתקתם נמוכות משווי הקרקע המתפנה. .כיוון שסוגיית שיעור התמורה שתקבל מעהב"ט בגין פינוי מחנות צה"ל שבה ועולה מדי פעם בפעם, בין היתר לגבי מחנות שטרם פונו עד כה, משרד מבקר המדינה מעיר כי ההחלטה בנושא אינה נתונה בידי משרד האוצר, ממ"י ומשהב"ט, אלא בידי הממשלה, שקבעה את מנגנון פינוי המחנות. יש בהענקת תמורה הגבוהה מעלויות העתקתו של מחנה כזה או אחר כדי להשפיע על אופן הקצאת תקציב המדינה ולשנות את סדרי העדיפויות של דרג מקבלי ההחלטות, ק רי הדרג המדיני, תוך הגדלת מסגרת תקציב הביטחון. אשר על כן, רק הממשלה יכולה להחליט כי מעהב"ט תקבל בגין פינוי מחנות תמורה הגבוהה מעלויות ההעתקה. משרד מבקר המדינה מדגיש כי ראוי שהצוות הבין-משרדי יימנע מלסכם תנאי פינוי המאפשרים למשהב"ט לקבל תמורה העולה על עלויו ת ההעתקה, ללא החלטת ממשלה הקובעת זאת. משרד מבקר המדינה מעיר כי תר"ש תו"פ 2025 שינתה את סדרי העדיפויות לפינוי מחנות, תוך הפניית הקשב של הדרג הפיקודי ותכנון הפניית המשאבים התקציביים הנדרשים להעתקת יחידות מסוימות לנגב, ותוך דחיקה הצדה של שאר המחנות אשר פינוים נדון בצוות הבין -משרדי, ושצה"ל עדיין היה מעוניין בפינוים. .א) בביקורת עלה כי תכנית האשכולות שניסתה מעהב"ט לקדם, תוך פינוי מחנות ממרכזים עירוניים והעברת יחידות רבות לנגב, לא הגיעה לכלל מימוש. במועד סיום הביקורת, יוני 2010 , שינויי הפריסה שתוכננו בתר"ש טרם הבשילו לכדי סיכומים בין הצדדים, חוץ מאלה הנוגעים ל'עיר הבה"דים' ולבסיס ח"א הנ"ל. משרד האוצר דחה, ולמעשה הקפיא, את מעברן של יחידות ז"י, ח"א ואכ"א, שתוכנן במסגרת פינוי מחנות צה"ל ממרכזים עירוניים, כחלק מאשכולות אמ"ן ואגף התקשוב. אשר ליחידות אמ"ן ואגף התקשוב, שהן נדבך מרכזי בתכנית הלאומית - האסטרטגית לפיתוח הנגב - תהליך העברת ן מתעכב, וטרם הושגו סיכומים לגביו61 . עוד עלה בביקורת כי תכנית האשכולות לא צלחה מאחר שמעהב"ט לא דבקה במימושה כ"עסקת חבילה", וכן מאחר שהרכבת האשכולות לא התבססה כלל על ניתוח כלכלי. מאחר שספק אם יש מקורות מספיקים למימוש תר"ש תו"פ 2025 , ייתכן שהניסיון למימושה ל א יצלח, כמו הניסיון למימוש קודמתה 62 . עקב כך עלול צה"ל להיכשל בקידום הפריסה המיטבית לצרכיו בהתאם לתכניות הרב-שנתיות שגיבש, בין היתר נוכח הקושי בפינוי המחנות. משרד מבקר המדינה מעיר כי ביסוס תהליך קבלת החלטות בנוגע למחנות אלה ללא ניתוחים כלכליים - אינו מספק , והדבר עלול להביא לקבלת החלטות שאינן מיטביות. על כן ראוי שמשרד האוצר יבסס את החלטותיו לגבי המחנות האמורים על תחשיבי עלות לעומת תועלת. ראוי שבתחשיבים אלה יובאו בחשבון כלל ההשפעות של המעבר הנדון על אזור היעד וכלל התועלות - הישירות והעקיפות - שמקורן בפינוי המחנות ממקומם הנוכחי, כאמור לעיל. זאת ועוד, על משרד האוצר להציג את תחשיביו לפני הצוות הבין-משרדי, וכל אימת שאין הסכמה לגבי תחשיבים אלה - יש מקום להעלות את הסוגיה לפני ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה, בהתאם להחלטת הממשלה לפינוי מחנות. משרד מבקר המדינה מעיר כי במסגרת עדכון ההוראות האמור, על אמו"ן לקבוע את צורכי הבקרה והפיקוח של משהב"ט, ובכלל זה את סוגי הדיווח של הגופים הדורשים למשהב"ט ואת תדירותם. כמו כן, עליו לגבש מתכונת לביצוע בקרה יזומה בנושא. משרד מבקר ה מדינה רואה בחומרה את העובדה שבמשך שנים רבות ממ"י אינו ער לשינויים שעושה צה"ל בגבולות של מתקנים ביטחוניים ושל שטחי אש, אינו מחדש את הקצאתם של שטחי האש ואינו מקצה קרקע למתקנים הביטחוניים במסגרת ועדת הקצאות כמתחייב בנהליו. מצב לא תקין זה נגרם בראש ובראשונה נוכח תפקודו הלקוי של ממ"י, ובכלל זה משום שלא ביצע ביזמתו פיקוח ובקרה על שטחי האש ועל שטחי המתקנים הביטחוניים, וכן נוכח ליקויים בפעילותם של צה"ל ושל משהב"ט בכל הקשור לחובתם לעדכן את ממ"י בנוגע לכל שינוי שנעשה בשטחי אש ולקבל את אישורו לשינוי הקצאת הקרקע בהתאם לכך. משרד מבקר המדינה מעיר כי המצב האמור התאפשר נוכח היעדר מערכת נהלים מתואמת המחייבת את כלל הגורמים הנוגעים בדבר - צה"ל, משהב"ט וממ"י, המגדירה את סדרי העבודה ביניהם והקובעת את תחומי הבקרה והפיקוח של הגופים האזרחיים על צה"ל. בהיעדר מערכת כזאת, נוצר חוסר תיאום בין ההוראות של הגופים השונים, שגרם לכשל מערכתי. עקב כך אין פיקוח ובקרה אזרחיים על ניהול הקרקעות שהוקצו לצה"ל, והדבר עלול להביא לסיכון חיי אדם ולפגוע באינטרס הציבורי. .להם, לא דרש מהם לקבל דיווחים על הסיורים שביצעו ולמותר לציין כי לא קיבל אותם. .אשר לנתונים שבממ"ג של אג"ת עלה בביקורת כי אלה אינם אחידים ואינם מתואמים, ועקב כך לעתים מוצגות תוצאות שונות במענה לאותה שאילתה. על כך מעיר משרד מבקר המדינה כי מדובר בנוהל פנימי של ממ"י, שאין בו כל התייחסות לשגרת העבודה של אמו"ן, ואינו יכול לשמש תחליף להוראות משהב"ט ולנוהלי אמו"ן. על כן, על אמו"ן לפעול לגיבושם של סדרי עבודתו בנוגע להקצאות קרקע למערכת הביטחון ולעיגונם בהוראת משהב"ט, תוך התייחסות למכלול פעילותו בנושא - הן במערכת הביטחון והן מול גורמי ממ"י. לדעת משרד מבקר המדינה, על ממ"י ועל משהב"ט לפתור ללא כל דיחוי נוסף את הסוגיות שבגינן לא נחתמים הסכמי ההקצאה ולע גן את ההקצאות בכתב, באופן שיפורטו פרטי ההתקשרות בין הצדדים. כמו כן, על ממ"י להקפיד לאשר הקצאות קרקע לצורכי ביטחון במסגרת ועדת ההקצאות, בהתאם לנהליו. בביקורת עלה כי נוכח העיכובים הניכרים בחידוש הקצאות זמניות של קרקע בצה"ל ובממ"י כמתואר לעיל, משך שנים לא הגיש ממ"י למשהב"ט דרישות לתשלום דמי שימוש בגין קרקעות אלו, ועקב כך נוצר חוב של משהב"ט לממ"י. יצוין כי במועד סיום הביקורת, יוני 2010 , לא הייתה לאמו"ן ולממ"י הערכה בנושא ההיקף המצטבר של חוב זה. משרד מבקר המדינה מעיר כי עיכובים של שנים רבות בחידוש הקצאות זמניות של קרקע גורמים לשיבושים חמורים בגביית דמי שימוש, ויש בהם פגיעה חמורה בכללי מינהל תקין. לכן על מעהב"ט ועל ממ"י, כל אחד בתחומו, ליזום פעולות שיבטיחו את הסרתם של עיכובים אלה. בנסיבות אלו, מצד אחד צה"ל ממעט זה שנים להשקיע בתחזוקה ובבינוי חדש במחנות המיועדים לפינוי, כשייתכן שמוסדות התכנון לא יאפשרו לו בינוי חדש בעתיד, ומצד אחר הוא ממשיך את פעילותו בהם. תהליך פינוי מחנות צה"ל הוא פרויקט לאומי, שהוחל בביצועו כ-17 שנה לפני מועד סיום הביקורת, אשר מטרתו לפנות את מרכזי האוכלוסין ולאפשר את פיתוחם האזרחי. חלק מהמחנות פונו, אך עדיין נותרו מחנות גדולים במרכזים עירוניים, אף על פי שהצורך בפיתוח אזרחי שריר וקיים; אף שהימצאות המחנות בקרקעות אלו אינה מתיישבת לרוב עם ייעודי הקרקע שבתכניות המתאר; ואף שצה"ל מעוניין בפינוי אותם מחנות, כדי לחדש את המבנים והתשתיות המשמשים אותו בפעולתו. התהליך אינו מתקדם בקצב הנדרש, בעיקר בשל מחלוקות בין חברי הצוות הבין-משרדי, שהוקם מכוח החלט ת הממשלה לפינוי מחנות, בנוגע לכדאיות הכלכלית שבפינוים, ובייחוד בנוגע למרכיבי העלות שיוכרו במחנות החלופיים שיקים צה"ל. נוסף על כך לא השכיל הצוות הבין - משרדי ליצור מנגנונים לקיצור הליכי התכנון והשיווק של הקרקעות המתפנות; ועקב כך עוכבה השגת יעדי הפינוי, נגרמה שחיקה משמעותית במצב המחנות שיועדו לפינוי וסוכל מימוש שימושי הקרקע בהתאם לתכניות המתאר הארציות, המחוזיות והמקומיות. זאת ועוד, אי -מימוש תכניות הפריסה של צה"ל פוגע בו מהבחינה האופרטיבית, הלוגיסטית, הארגונית והתקציבית. כמו כן הוא פוגע ברווחת החיילים השוהים במחנות שמיועדים לפינוי, שמצב המבנים והתשתיות בהם ירוד. בנסיבות הקיימות, שבהן פינוי מחנות תואם את צרכיו המבצעיים והארגוניים של צה"ל, יש הזדמנות למימוש של מכלול היעדים הלאומיים - הביטחוניים, התכנוניים, הכלכליים והסביבתיים. אם תוחמץ הזדמנות זו ויימשך העיכוב בפינ וי המחנות, ייתכן שצה"ל יידרש לשנות את תכניות הפריסה שלו, תוך חידוש תשתיותיו במחנות הקיימים והמשך הישארותו במרכזי אוכלוסין; מצב שינציח את אי -היכולת לממש יעדים אזרחיים בשטחים אלה. אשר על כן לדעת משרד מבקר המדינה, על הצוות הבין -משרדי לגבש בתוך פרק זמן קצר ככ ל האפשר תמונת מצב מלאה ועדכנית של כלל המחנות המיועדים לפינוי. זאת לרבות כלל עלויות ההעתקה הצפויות וכלל התועלות שהמדינה עתידה להפיק בטווח הקצר ובטווח הארוך מפינוי המחנות הישנים ממרכזים צפופי אוכלוסין ומהקמת מחנות חדשים במקומות חלופיים. תפקוד הצוות הבין -משרד י עד כה מלמד על הצורך בחיזוק האמצעים שבידיו לקידום תהליך פינוי מחנות צה"ל, לרבות ההכרה בתהליך 3 . .בחלק ניכר מהמחנות המיועדים לפינוי יש מבנים ותשתיות ישנים כיוון שבמשך שנים לא הקצה צה"ל את המשאבים הנדרשים לשמירה על הקיים, מצבם של מחנות אלה ירוד, והוא הולך ומידרדר משנה לשנה. עקב כך עלויו ת התחזוקה של הבינוי והתשתיות, שצה"ל נדרש לממן, הולכות וגדלות. למרות זאת, על פי נתוני אט"ל, התקציב שמקצה צה"ל לתחזוקה הולך ופוחת משנה לשנה.
.היקף שטחי האש של צה"ל הוא כ -7.4 מיליון דונם, ששיעורם כ-86% מסך השטחים שבחזקתו. ניהול משאב כה משמעותי מחייב קיום מסגרת נורמטיבית של אמות מידה שיבטיחו כי הוא ינוהל וינוצל ביעילות; הדבר נדרש כדי לאפשר לצה"ל לאמן את כוחותיו באופן המיטבי, תוך מתן אפשרות, ככל שניתן, לשימוש בשטחים גם למטרות אזרחיות. אף על פי כן עלה בביקורת כי בצה"ל אין מסגרת נורמטיבית כזאת ואף אין ברשותו מאגר נתונים ובו מידע המאפשר בחינה וניתוח של כלל השימושים בשטחי האש וניצולם. כמו כן, צה"ל אינו מקיים בקרה בנושא ניצול השטחים, אינו בוחן התפתחויות ארוכות טווח שיש בהן כדי להשפיע על יכולתו לנצלם ניצול מיטבי, ואינו עוקב אחר תהליך האישור של שימושים אזרחיים משניים בשטחים אלה. יתר על כן, זה יותר מעשור, מאז תחילת שנות האלפיים, צה"ל אינו מבצע עבודת מטה למעקב אחר השינויים בשטחי האש ולבחינת משמעותם, כדי להבטיח את יכולת אימון כוחותיו בעתיד. המשך מצב זה עלול, לדעת משרד מבקר המדינה, לגרום הן לפגיעה בבניין כוחו של צה"ל בעתיד, והן לפגיעה בלתי מידתית באינטרסים האזרחיים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האמור לעיל, ראוי שצה"ל יקיים בחינה יסודית בנושא אופן ניהול שטחי האש, לרבות צרכיו מבחינת כלי ניהול ובקרה בתחום זה, ויפעל לעיגון מסקנות בחינה זו בתשתית נורמטיבית מתאימה.