רשות שדות התעופה . הסכמים עסקיים - רשות שדות התעופה . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי היא לא נערכה כראוי להשפעת העלייה הצפויה במספר הנוסעים. בפועל, לא נערכה הרשות לגידול במספר הנוסעים, לא צירפה לנוסחאות ההצמדה של דמי ההרשאה את ההשפעות האפשריות של הגידול בכמות הנוסעים ושינוי התמהיל שלהם, ולא שקלה את האפשרות לשנות את תמהיל החנויות כדי להתאימו להרגלי הקנייה של הנוסעים. הבעיות שהתעוררו עם זכייני הדיוטי פרי מצביעות על חלוקת סיכונים לא מידתית בין הזכיינים ובין הרשות. במכרזים שפרסמה לטרמינל 3 לא דאגה הרשות ליציבות החוזים עם הזכיינים בטרמינל 3 , אלא למקסום ההכנסה הקבועה של הרשות בעיקר. פתיחת חנויות דיוטי פרי נוספות בשטח נתב"ג היא ההזדמנות הקרובה והקלה ביותר בעבור הרשות להביא לידי פתיחת תחרות בין הזכיינים. כמו כן, על פי תקנות חובת המכרזים על הרשות להעדיף ביצוע התקשרויות בדרך של מכרז פומבי רגיל על פני תהליכים לא תחרותיים ובפטור ממכרז, וזאת גם במקום שהחוק מאפשר לה שלא לפרסם מכרז פומבי . הרשות לא תיקנה את תנאי המכרז כפי שהמליצה הביקורת הפנימית, ואכן לא התקבלו הצעות והמכרז נכשל. משנת 2013 עד שנת 2017 חולש בנק א ' לבדו על כל שוק המרת המט"ח בנתב"ג. זאת - למרות פרסומם של ארבעה מכרזים כשבשלושה מהם לא היה אף מציע, ובאחד מהם נכשלה ההתקשרות לאחר כשנה בלבד. הרשות לא בדקה אפשרויות של הקלה בתנאי הסף של המכרז ובגובה דמי ההרשאה. מכאן עולה שהרשות לא פעלה דיה למצוא מודל התקשרות ראוי שיאפשר הכנסת זכיין נוסף שההתקשרות עמו תוכל להימשך לאורך זמן. משרד מבקר המדינה מעיר כי למרות הסבריה של הרשות, מהנתונים עולה כי מלבד הפגיעה בתחרות פגעה הפעלתו של זכיין אחד לעומת שני זכיינים גם בהכנסות הרשות. אף שטרמינל 1 כבר משמש זה כמה שנים את נוסעי טיסות ה- LOW COST ומספרם הולך וגד ל, לחטיבת המסחר לא הייתה תכנית מגירה מוכנה להפעלת הדיוטי פרי. משרד מבקר המדינה מעיר כי הרשות החליטה לפתוח את טרמינל 1 לתהליך נוסע -יוצא מלא, כולל דיוטי פרי ושירותי הסעדה, בלי שביצעה תכנון מוקדם בנושא. .בעניין הטענה האחרונה מעיר משרד מבקר המדינה כי בחוזה עם חברה א' נקבע כי נוסף על שירותי מסירת הקניות שמספק המפעיל ללקוחותיו, הוא יעניק שירות זה גם לבעלי הרשא ה נוספים, וזאת בכפוף להסדרים ולנהלים תפעוליים שייקבעו בין המפעיל ובין בעלי ההרשאה. מהביקורת עולה כי בחוזה ההרחבה עוגן כי לבנק א' אין זכות לבלעדיות בטרמינל 3 , ולרשות יש סמכות להכניס לטרמינל 3 מפעיל נוסף. לפיכך- הטענה שהוצגה לפני ועדת המכרזים שלפיה תיגרם פגיעה קשה בהכנסות של בנק א' אם יוכנס לטרמינל 1 מפעיל חדש למסירת מט"ח שהוזמן ללקוחות פרטיים של בנקים, בעקבות חוזי התקשרות עם ארגונים - אינה מתיישבת עם האמור בחוזה ההרחבה. המצב שבו נשאר זכיין בלעדי אח ד, במקום שניים כפי שתוכנן, במשך כשבע שנים, הביא לידי גידול ממשי בהיקף הכנסותיו של הזכיין. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי היה עליה לנהל משא ומתן עם בנק א' ולהתאים את דמי ההרשאה שלו למצב של מפעיל אחד בשוק המרת המט"ח בכל טרמינל 3 . .עד מועד סיום הביקורת במרץ 2017 לא פורסם מכרז חדש למתן שירותי פרסום ברשות שדות התעופה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי הארכת ההתקשרות באופן כזה פוגעת בעקרונות של השוויון, החיסכון והיעילות שאליהם חותרים להגיע דיני המכרזים. בניגוד לחוות דעתם של היועצים שטענו כי הצמדה לתנועת הנוסעים מנוגדת להיגיון הכלכלי בהתקשרות למתן שירותי פרסום, הצמידה רש"ת את דמי ההרשאה למשתנה זה. בפרוטוקול של ועדת המכרזים לא נמצאו נימוקים מקצועיים לסיבה שבגינה לא פעלו חברי הוועדה על פי חוות הדעת של היועצים. .הביקורת מציינת כי מסקירת הה תקשרויות בנושא המרת מט"ח משנת 2016-2011 עולה, כי חטיבת המסחר ברש"ת לא פעלה על פי מדיניות סדורה ועקבית. היא פרסמה מספר מכרזים שלא צלחו, אך לא בחנה לעומק את הסיבות לאי -הצלחת המכרזים ולא ניסתה לחפש דרכים לשיפורם. מן הראוי שלקראת ההתקשרויות העתידיות תפיק הרשות את הלקחים מכישלונותיה הרבים בעניין זה, ותבחן שנית את תנאי הסף ואת דמי ההרשאה המינימליים במכרז ותשנה אותם כדי להגדיל את מספר המציעים ולקיים תחרות בין הזכיינים להמרת מט"ח בנתב"ג. מהביקורת עולה כי הרשות פעלה בניגוד לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג -1993, בכך שהעבירה לשימושו של בנק א' שטחים מנכסיה ללא קבלת האישורים המתאימים מוועדת המכרזים או מוועדת הפטור, וללא חתימת חוזה בין הבנק לרשות. רק כחודש לאחר שהשטחים נמסרו אישרה וועדת המכרזים את הפעולה. משרד מבקר המדינה מעיר לחטיבה למסחר כי אף שוועדת המכרזים החליטה עוד באוגוסט 2016 שיש לפרסם מכרז בנושא זה – היא לא פעלה לפרסום מכרז כנדרש. למרות הדחיפות שבפרסום המכרז, חמישה חודשים לאחר ההחלטה וחמישה חודשים לפני מועד פתיחת הטרמינל, שוב פנתה החטיבה לוועדה כדי לקבל פטור ממכרז, ולמעשה לא השאירה לוועדה ברירה אלא לאשר את ניהול המו"מ להרחבת ההתקשרות הקיימת. החלטת הרשות לפצות את חברת הפרסום מצביעה על ליקויים שנפלו בחוזה ועל כך שלא ניתן בו מענה לש ינויים העשויים להתרחש במהלך תקופת ההתקשרות. על הרשות לשכלל את החוזים עם הזכיינים לקבלת שירותי פרסום כדי לתת מענה לשינויים אפשריים, ולמזער בכך את הסכנה של הגעה למשבר עם הזכיינים. .משרד מבקר המדינה מעיר כי בעת עריכת ההתחשבנות הסופי ת של הרשות עם חברת הפרסום לא היו בידי הרשות מדידות וחישובים של שטחי הפרסום בטרמינל 3 שערכה בעצמה. הרשות נאלצה לערוך את ההתחשבנות על פי נתונים שהעבירה לה חברת הפרסום, זאת - בניגוד לאחריות הניהולית המוטלת על הרשות לקיים מעקב אחר ביצוע ההתקשרות על פי החוזה ולחובתה לנהוג בחיסכון וביעילות. .קביעה של דמי הרשאה גבוהים ע"י הרשות מצביעה על כך שמקסום רווחיה הוא היעד העיקרי שלה, תוך התעלמות מהסיכונים הגבוהים שהיא מעבירה לזכיינים, ומהמחירים הגבוהים שהצרכנים נדרשים לשלם בחנויות הדיוטי פרי. על הרשות לשקול מחדש את המדיניות המנחה אותה בהקצאת שטחי המסחר בנתב"ג ובאופן החישוב של דמי ההרשאה. בין היתר, על הרשות לבחון דרכים שיגבירו את התחרות במכרזים, לבצע חלוקת סיכונים מאוזנת בינה ובין הזכיינים ולדאוג לכך שהבלעדיות שניתנה לזכיינים בדיוטי פרי לא תביא להעלאת מחירים לא מידתית שתפגע בנוסע. על הרשות לבדוק גם את השפעת השינויים שחלים במחירי המוצרים על סך הפדיון של הזכיינים ולפעול בהתאם. החלטת הרשות קיבעה למעשה את הבלעדיות של זכיין ה - LTPCCD בדיוטי פרי ואת התלות שלה בו, ובכך פגעה באפשרות של תחרות ושיפור השירות לנוסע. משרד מבקר המדינה מעיר כי אי-פיצול הזיכיון מחייב את הרשות לאתר מציעים שיש להם היקפי פעילות ג דולים מאוד ושליטה בתחומי עיסוק רחבים מאוד, ובפועל יש בכך משום מחסום למציעים פוטנציאליים. על הרשות למצוא לכך פתרון, ובין היתר לשקול את פיצול ה- LTPCCD לתת- תחומים. פיצול זה עשוי להגדיל את התחרות בין המציעים וגם להקטין את התלות של הרשות בזכיין יחיד. בדיקת עבודות היועצים והדיונים שהתקיימו ברשות בעקבותיהן מעלה כי הבדיקה התמקדה בהיבטים הכספיים לטובת הרשות. בבדיקה לא נדונו התאמת מבחר המוצרים לנוסעים ורמת המחירים שלהם. תהליך קבלת ההחלטות לקביעת תנאי המכרז שהתקיים ברשות נעשה תוך חוסר איזון בין צורכי הרשות - מקסום רווחיה, ובין צורכי הנוסעים. בכך לא מילאה הרשות את תפקידה כגוף ציבורי המחויב לפעול לא רק על פי שיקולים עסקיים, אלא גם תוך התחשבות בטובת הציבור. מספר הנוסעים .היוצאים השינוי באחוזים .לעומת השנה הקודמת 70% מהשינוי .בתנועת הנוסעים למרות האמור לעיל, לא שונה מנגנון ההצמדה גם במכרז השני. משרד מבקר המדינה מעיר כי הרשות לא עדכנה את מנגנון ההצמדה של דמי ההרשאה המינימליים בתנאי המכרז השני בטרמינל 3 בשנת2013 , אף שכבר במועד זה ידעה על העלייה החריגה בתנועת הנוסעים, עוד בטרם כניסתו של הסכם השמיים הפתוחים לתוקף. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי מנגנון ההצמדה הקיים בחוזה גרם לכך שהיחס בין דמי ההרשאה ששילם הזכיין לרשות ובין הפדיון שלו בשנת 2015 הגיע לכ-58% , שהוא גבוה ב-7% מהיחס שהיה ב-2014. חוסר ההיערכות של הרשות לשינויים שחלו בעקבות הגידול במספר הנוסעים והשינוי בהרגלי הקנייה שלהם אילצו אותה לבצע שינויים מהותיים בחוזים עם הזכיינים ולהקדים את סיום החוזים עם חלק מהם (ראה להלן). מאחר שזוהי הפעם השנייה בשנים האחרונות שנוצרת בעיה מהותית הנובעת משינוי במספר הנוסעים ובתחשיב של דמי ההרשאה - על הרשות לבחון את הדבר לעומק כדי למנוע מצבים דומים בעתיד, ולגבש שיטת חישוב שתבטיח רמת הכנסה סבירה לרשות, יציבות לזכיינים ודאגה לטובת הנוסע.
המצב המתואר דומה לסיטואציה שאליה הגיעה הרשות ב -2006 , וגם הפעם היא נאלצה לבצע שינוי מהותי בהתקשרות עם הזכיין א'. שני המקרים שבהם שונתה ההתקשרות עם הזכיין נבעו מעליה ניכרת בתנועת הנוסעים בזמן שהפדיון הממוצע לנוסע ירד ולזכיין נגרמו הפסדים. למרות ניסיון העבר, לא הפיקה הרשות לקחים מהתקשרותה הקודמת עם הזכיין ומהשינויים המהותיים שהיה עליה לערוך בהסכם הקודם עמו, ובודאי לא במידה מספקת. בין היתר לא שינתה במכרז החדש את מנגנון ההצמדה, ולא כללה את האפשרות לשנות את נוסחת ההצמדה לתנועת הנוסעים, כדי להימנע ממצב שעלול לגרום הפסדים לזכיינים ולהניעם להפסיק את ההתקשרות.