מגן דוד אדום . היבטים בפעילות מגן דוד אדום והמוסדות המנהלים שלו משרד מבקר המדינה מעיר כי אין זה סביר שהליך אישור כשירות חברי הוועד הפועל יימשך חצי שנה. במשך שנים ועד מועד סיום הביקורת לא הסדיר משרד הבריאות את סוגיית הקשר בין מד"א ובין הארגונים הנוספים. על המשרד להגדיר בצורה ברורה את מערכת היחסים בינו ובין מד"א ואת תפקידי נציגיו בארגון. משרד מבקר המדינה מעיר כי מדובר בנושא מהותי, יו"ר הוועד הפועל עצמו העיר שהדיון הוא ראשוני והוועד הפועל יצטרך להחליט בהמשך. נמצא כי יו"ר הוועד הפועל לא העלה הנושא לדיון מחודש בוועד הפועל. הביקורת העלתה כי נשיא מד"א משתתף בכל ישיבות הוועד הפועל. עם זאת בניגוד לדרישת התקנון, הוועד הפועל אינו קובע בדיוניו אילו נושאים יובאו לדיון במועצה ואינו מדווח למועצה על כל פעולותיו. משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שהוועד הפועל יכין דוחות למועצה כנדרש בתקנון מד"א וכן יקבע אלו נושאים יועלו בפניה, כמתחייב מהתקנון. על המועצה להקפיד על כך. לש ם המחשה להלן נושאים מהותיים שלא נידונו במועצה, והיה ראוי כי יובאו בפניה: הביקורת העלתה כי במהלך הביקורת נערכו שינויים במבנה מד"א, אולם הנושא לא הוצג בישיבות המועצה. כך למשל בדצמבר 2006 אישר הוועד הפועל את הקמת אגף הד"ס (הדרכה, דוברות, הסברה); עוד אישר הוועד הפועל באוגוסט 2008 המלצות של אחת מוועדותיו למבנה ארגוני חדש של מחוזות במד"א. שינויים אלו לא הוצגו בישיבות המועצה. הביקורת העלתה כי נציגי הוועד הפועל לא הציגו את תכנית העבודה השנתית של הארגון באף אחת מישיבות המועצה שנערכו בין השנים 2008 -2010 ., ולא הסבירו כיצד הם מפקחים על ביצועה .הבדיקה העלתה את הממצאים האלה: בשנת 2007 תשעה חברי מועצה לא נכחו בשלוש מארבע ישיבות המועצה: נציגי לשכת עורכי הדין ומועצת רואי החשבון, אחד מנציגי השלטון המקומי, נציג אחת מקופות החולים, שלושה מבין ארבעת נציגי משרד הבריאות ושני מתנדבים. אחד מנציגי השלטון המקומי לא נכח בשום ישיבה באותה שנה; בשנת 2008 שבעה מבין חברי המועצה המייצגים מגזרים שונים לא הגיעו לאף לא אחת משתי ישיבות המועצה; בשנת 2009 שניים מבין שלושת נציגי ההסתדרות הרפואית, נציג משרד החוץ, שני נציגי האוצר ושמונה חברי מועצה נוספים לא הגיעו לאף לא אחת משתי ישיבות המועצה. בניגוד לתקנון מד"א לא נמצא כי נשיא מד"א או מזכיר המועצה התריעו לפני חברי המועצה שלא הגיעו לישיבות; כך גם לא נמצא שננקטו צעדים להשעיית אותם נציגים או לסיום כהונתם (על היעדר חברי מועצה מישיבה חשובה ראו לעיל). במצב הנוכחי, שבו ישיבות המועצה מתקיימות כפעמיים בשנה והלכה למעשה הממשלה ממנה את נציגיה מעל שנה לאחר קיום הוועידה, הסעיף בתקנון הנוג ע לפקיעת כהונת חבר מועצה או השעייתו בעקבות היעדרות מישיבות המועצה, חסר משמעות בנוגע לנציגי הממשלה. על מועצת מד"א לשקול את שינוי התקנון בעניין זה. עד אז מן הראוי שנשיא מד"א או מזכיר המועצה יתריעו בפני הגופים הממנים על אי -הגעת נציגיהם לישיבות כדי לאפשר להם להחליפם בנציגים אחרים. לצורך ביצוע פיקוח ראוי של הוועד הפועל על מנכ"ל הארגון מן הראוי שבכל מקרה בו עולים עניינים הנוגעים למנכ"ל הוא לא ישתתף בדיון. . הביקורת העלתה כי רק במרץ 2010 מזכיר מועצת מד"א ביקש מהגורמים השונים למנות נציגים למועצה החדשה, ואז החל הליך ממושך של מינויי חברים. עד דצמבר 2010 טרם מונו נציגי הממשלה, והמועצה מנתה 34 חברים בלבד במקום45 ( חברים כנדרש75% .) עד סוף אוגוסט 2011 , שנה וחמישה חודשים לאחר כינוס ועידת מד"א טרם מונו עשרה מבין 11 נציגי הממשלה49 במועצה החדשה. התנהלות זו מלמדת על סחבת במינוי חברי מועצה הגורמת לעיכוב ברענון המוסדות המנהלים של הארגון, מניעת האפשרות לשינויים. בגלל העיכוב במינויים, במשך שליש מתקופת כהונת המועצה לא היו בה נציגי ממשלה. עובדה זו פוגמת ביכולת הפיקוח הציבורי על פעילות מד"א. באותה תקופה נפגשה המועצה החדשה שלוש פעמים, שבמהלכן דנה בדוחות הכספיים של שנת 2009 , בחרה ביו"ר הוועד הפועל, בחרה ועדות למועצה החדשה ובהן ועדת ביקורת ובחרה ועדת איתור לנשיא מד"א. משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שמשרדי הממשלה יפעלו על פי האמור בנוהל גם לגבי תאגידים ציבוריים דוגמת מד"א כדי לאפשר לוועדה לבדיקת מינויים לבצע את תפקידה, למנוע טעויות בבדיקת המינויים ולהבטיח שמשרדי הממשלה ימנו את נציגיהם. הביקורת העלתה כי באוקטובר ובדצמבר 2010 , יותר מחצי שנה לאחר כינוס הוועיד ה שלח משרד הבריאות לוועדה לבדיקת מינויים בראשות עו"ד טנה שפניץ פרטים של שלושה מועמדים של שר הבריאות למועצה החדשה, ורק ביוני 2011 שלח פרטי מועמדת נוספת. עוד העלתה הביקורת כי רק במאי 2011 , שנה וחודשיים לאחר קיום ועידת מד"א ויותר מחצי שנה אחרי שמשרד הבריאות פנה לוועדה לבדיקת מינויים, מצאה הוועדה את שלושת נציגי משרד הבריאות כשירים לכהן במועצה. ביולי 2011 .אישרה הוועדה לבדיקת מינויים את כשירות הנציגה הרביעית עד מועד סיום הביקורת דן הוועד הפועל פעם אחת בלבד בחשיבות ביצוע שיטתי של ניהול הסיכו נים בארגון ופסל את הצורך בו, אף שיו"ר ועדת הכספים ביקש שידונו שנית בנושא; הוועד הפועל לא ביקש מהמנכ"ל לקבל מידע, מעבר למסמך ראשוני שהוגש לו בנושא שבנדון, ולא ביקש מיו"ר ועדת הכספים להופיע לפניו ולהציג את עמדתו בנוגע לניהול הסיכונים בארגון. לפיכך במד"א אין ניהול סיכונים ראוי שממנו נגזרת תכנית העבודה אגב מתן סדרי עדיפויות לפעילות גופי הניהול והבקרה וביניהם למבקר הפנימי, לרואה החשבון, ליועץ המשפטי ולגופים נוספים בארגון. האמור לעיל מתחזק לנוכח פגמים מהותיים בבקרה ולנוכח חולשה מהותית בתפקוד מוסדות הבקרה, כפי שפורטו לעיל. ראוי היה שהוועד הפועל יבקש מהנהלת הארגון להכין מסמך מפורט לגבי כל אגף בארגון המגדיר את הסיכונים באותו אגף, אומד את הנזק הצפוי ומעלה הצעות לשיפור. כך יהיו בידי חברי הוועד הפועל כלים להעריך מחדש את הצורך בניהול סיכונים. . משרד מבקר המדינה מעיר לוועד הפועל שלאור בקשתו של יו"ר ועדת הכספים לדון בשנית בנושא ניהול סיכונים ולאור המגמה בשנים האחרונות של התייחסות גוברת לסיכונים בפניהם ניצב הארגון, מן הראוי שהוועד הפועל ידון בנושא שנית. הביקורת העלתה כי יו"ר הוועד הפועל לא עדכן את המועצה בהחלטה על יישום פיתוח סל השירותים בישיבת המועצה שהתקיימה לאחר ישיבת הוועד הפועל - בדצמבר 2010 - ואף לא בישיבת מועצה מאוחרת יותר שהתקיימה באפריל 2011 . . על חלק מן השינויים שהציעה ועדת התקנון המליץ מבקר המדינה עוד בדוח הביקורת הקודם, כגון: הידוק הפיקוח של המועצה על פעילות הוועד הפועל; והסדרה ברורה של מועד בחירת סגני נשיא. במועד הביקורת כהונת סגני הנשיאים אינה מוגבלת, ולפיכך הם יכולים לכהן במשך שנים רבות גם לאחר החלפת כלל המוסדות המנהלים של מד"א (ראו להלן בפרק "מינוי סגני נשיא למד"א"). עד מועד סיום הביקורת לא חלו שינויים בהיבטי הפיקוח של המועצה על פעילות הוועד הפועל (ראו להלן בפרק "סדרי דיווח הוועד הפועל למועצה") ולא תוקן התקנון בנושא משך כהונת סגני הנשיא. גם עו"ד הוכמן, מסר לנציגי משרד מבקר המדינה כי רוב השינויים שעליהם המליץ מבקר המדינה ב- 2002 לא נידונו במועצה ולא התקבלו החלטות לגביהם. על פי חוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 [ , על גוף מבוקר]נוסח משולב להקים צוות שידון בדרכים לתיקון הליקויים שהועלו בדוח ושיקבל החלטות בדבר תיקונם. לא נמצא כי הוקם צוות לתיקון ליקויים. לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שמשרד הבריאות ומד"א ישקלו אם יש מקום לתקן התקנון כך שתתווסף דרישה שגם ממלאי מקומו של נשיא מד"א יקבלו המלצה מאת השר לפני מינויים. 2. .התקנון קובע כי המועצה תבחר בסגן נשיא ראשון ובסגן נשיא שני ואולם, מאז קיום ועידת מד"א במרץ 2010 ועד מועד סיום הביקורת לא בחרה המועצה סגני נשיא חדשים. לפיכך מר יוחנן גור, שנבחר לתפקיד סגן הנשיא בנובמבר 2004 , ממשיך לכהן בתפקיד. סגן נשיא נוסף, עו"ד בצלאל הוכמן, שכיהן עוד בשנת 2003 הגיש במרץ 2008 מכתב התפטרות לנשיא, אולם הנשיא החזיר לו את המכתב. מד"א טוען כי התפטרות סגן הנשיא, עו"ד הוכמן, התקבלה. לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שבמסגרת הדיון על מבנה מד"א יידון גם עניין הצורך בנשיא, סגני נשיא ודרכי מינויים. . משרד מבקר המדינה מעיר כי היות שתלונות יכולות להתקבל גם על אופן תפקודו של מנהל אגף הד"ס, ראוי שמד"א יכפיף את הממונה למנכ"ל כדי שיוכל לבדוק את כל האגפים שייתכן שיהיו לגביהם תלונות. הביקורת העלתה כי אף שכבר בדצמבר 2010 בחרה המועצה בחברי הוועד הפועל הנדרשים על פי התקנון לעבור בדיקה של הוועדה לבדיקת כשירות חברי הוועד הפועל (ארבעה נציגי מתנדבים, נציג העובדים, נציגי הציבור ויו"ר הוועד הפועל, ובסך הכול - תשעה מתוך 13 ), רק בפברואר ובמרץ 2011 העביר מד"א את הטפסים של המועמדים למשרד המשפטים, המלווה את עבודת הוועדה. הוועדה לבדיקת כשירות חברי הוועד הפועל התכנסה רק כעבור חצי שנה, ביוני 2011 , כדי לבדוק את כשירותם של תשעת חברי הוועד הפועל שנבחרו. בינתיים - שנה ושלושה חודשים לאחר כינוס הוועידה - כיהנו חברי הוועד הפועל הקודם. . הביקורת העלתה כי ממועד כינוס הוועידה הארצית התשע עשרה, במרץ 2010 , ועד יולי 2011 , אז הסתיימה כהונת הוועד הפועל, יותר משנה ושלושה חודשים, כיהן יו"ר ועד העובדים כחבר הוועד הפועל וחבר בשלוש מוועדותיו (ועדת ארגון ומינהל, ועדת מתנדבים ופורום נסיעות של הוועד הפועל), וזאת בגלל העיכוב במינוי ועד הפועל חדש. זאת למרות שבהתאם לתקנון ובהתאם לכללי מנהל תקין, היה צריך יו"ר ועד העובדים לסיים כהונתו בוועד הפועל כבר במרץ 2010 , או להתפטר מראשות ועד העובדים. לאחר מכן היה על עובדי מד"א לבחור נציג אחר שייצג אותם בוועד הפועל. לעיכובים במינוי נציגי הציבור ונציגי הממשלה למועצה יש אפוא השלכות נוספות, זולת עצם העיכוב במינוי ועד הפועל חדש, כמו המשך כהונת חבר ועד פועל שיכול להיקלע למצבים של ניגוד עניינים בין תפקידיו. . עד מועד סיום הביקורת לא פעל משרד הבריאות לשינוי חוק מד"א ולכן לא התאפשר לארבעת המתנדבים, לשלושת נציגי הציבור חברי הוועד הפועל, ליו"ר הוועד הפועל במד"א וליושבי ראש ועדות הוועד הפועל החיצוניים לקבל גמול והחזר הוצאות בהתאם למספר הישיבות שבהן הם משתתפים. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד הבריאות בשיתוף מד"א ועל הממונה על השכר לשקול לפעול לכך שחברי הוועד הפועל, ובראשם יו"ר הוועד הפועל ויושבי ראש ועדות הוועד הפועל החיצוניים, יוכלו לקבל גמול והחזר הוצאות כפי שמקובל במגזר הציבורי. מנהל אגף הכספים, מר עופר דן, דיווח בישיבת הוועד הפועל לאחר תום תקופת ההסכם, בשנת 2007 , כי ניתן להאריכו בשלוש שנים נוספות, ללא הליך בחירה חדש, וזאת בניגוד לאמור בהסכם שקבע את סופיות ההעסקה לסוף 2006 . בהסתמך על כך החליט הוועד הפועל להאריך את ההסכם עם משרד רואה החשבון בשלוש שנים, עד סוף דצמבר 2009 . תשובת יו"ר ועדת הכס פים מעלה תהיות לגבי תפקוד מערכת ניהול החובות בארגון (ראו גם להלן בתת הפרק "גביית אגרת הסעה מאזרחים"). ראוי שהוועד הפועל יבחן ביסודיות טענות אלו. בבדיקה עלה שהמבקר הפנימי במד "א ממלא תפקידים נוספים בתאגיד40: יו"ר ועדת ההיגוי למחשוב שירותי הדם 41 ויו"ר הוועדה לאישור עבוד ות/מחקרים לצורכי לימודים 42 . יתרה מזו, מתשובת מד"א עולה כי מנכ"ל מד"א הנחה את המבקר הפנימי לבקר באופן שוטף את סיכומי ועדת המכרזים ואת החלטותיה וכי המבקר נכח בישיבות הוועדה. עולה שהמבקר הפנימי עוסק בתפקידים נוספים בניגוד לחוק הביקורת הפנימית. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם אם המבקר הפנימי אינו שותף לקבלת החלטות בישיבות ועדת המכרזים, עצם נוכחותו פוגמת ביכולתו לעשות ביקורת בתחום המכרזים, כיוון שהוא היה נוכח בישיבות בעת קבלת ההחלטות. קיימת אפוא סתירה בין סמכות ועדת הביקורת לאשר את תכנית העבודה של המבקר הפנימי לפי נוהלי הוועד הפועל ובין החלטת הוועד הפועל כי ועדת הביקורת היא ועדה ממליצה בלבד ולכן אין לה סמכות לאשר. מן הראוי שהוועד הפועל יתאם בין נוהל הביקורת הפנימית לבין נוהלי הוועד הפועל. כמו כן מן הראוי שהוועד הפועל יבחן את המתכונת שקבע נוהל הביקורת הפנימית של מד"א ולפיה אדם אחד בלבד - יו"ר הוועד הפועל או יו"ר ועדת הביקורת של הוועד הפועל - מאשר את תכנית העבודה של המבקר, נוכח העובדה שאין בנוהל כל דרישה לקיים דיון בוועדת הביקורת או בוועד הפועל לפני אישורה וממילא הם אינם נדרשים לאשרה. בביקורת עלה כי בשנים 2008 -2010 לא אישרה ועדת הביקורת למבקר הפנימי את תכנית עבודתו מראש, אלא במהלך שנת העבודה ותכנית העבודה לשנת 2009 לא אושרה כלל. רק בדצמבר 2010 אישרה ועדת הביקורת את תכנית העבודה של המבקר הפנימי מראש לשנים 2011 - 2012 ;"), "לשנה הקרובה וזו שאחריה (בהתאם למשאבי יחידת הביקורת ואולם, הותירה חופש פעולה רב מדי בכך שלא דירגה את הנושאים שאותם ביקשה לבדוק על פי חשיבותם. על הוועד הפועל להסדיר ולהבהיר את החובה ואת האחריות לאשר את תכנית העבודה של המבקר הפנימי. על ועדת הביקורת להקפיד לאשר את תכנית עבודת המבקר הפנימי מראש, וראוי שהיא תדרג את סדר עדיפויותיה בבדיקת הנושאים. בביקורת עלה כי בשנים 2008 -2009 התכנסה ועדת הביקורת פעם בשנה בלבד ובשנת 2010 - .פעמיים משרד מבקר המדינה מעיר כי על ועדת הביקורת להקפיד להתכנס בתדירות שעליה החליטה ועל הוועד הפועל לוודא זאת. הבדיקה העלתה כי במקרים רבים הקושי לגבות חובות נובע מכך שאין הסכם בין מד"א לבין הרשויות המקומיות עבור שירותי נט"ן הניתנים להן. מד"א מסביר את אי -יכולתו לגבות חובות בכך שיש הסכמים שבהם יש פגם טכני, כגון חסרה חתימת הגזבר. במקרים רבים מקורות המימון הן כמה רשויות, ולעתים חלק מהן אינן משלמות. נמצא אפוא שמד"א נתקל בקשיים רבים בבואו לגבות את חובות הרשויות עבור שירותי נט"ן. עם זאת הוא מתקשה להפסיק מתן שירותי נט"ן לתושבי רשויות מקומיות שאינן משלמות. המוסדות המנהלים במד"א דנו בנושא, ומד"א ומשרד הבריאות פעלו לקבלת החלטת ממשלה ואף ניסו להכליל את הצורך בהסדרת חובות הרשויות המקומיות למד"א במסגרת חוק ההסדרים לשנת 2007 ; למרות זאת לא הוסדר הנושא. לפיכך עד מועד סיום הביקורת טרם הוסדר מימון חלקן של הרשויות המקומיות. על משרדי הבריאות, האוצר והפנים להסדיר את מימון חלקן של הרשויות המקומיות, שכן שירותי טיפול נמרץ הם שירותים חיוניים. . מוצע כי הוועד הפועל ישקול לקבוע את תקופת ההתקשרות עם משרד רואי החשבון כך שמועד תום תקופת ההסכם יהיה כשנתיים לאחר הוועידה, המתקיימת מדי ארבע שנים. כך יימנעו עיכובים בבחירת רואה חשבון הנובעים מעיכוב במינוי נציגי הוועד הפועל. משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שהוועדה תציג לפני הוועד הפועל רשימת מועמדים ותדרג אותם לפי קריטריונים שתקבע. בביקורת עלה כי למרות שהמשרד אחראי לביצוע חוק מד"א ונציגים רבים של המשרד משולבים בפעילות מד"א לשם כך, המשרד לא הבהיר מה תפקידם של נציגים אלו במועצה ובוועד הפועל כלפי משרד הבריאות - על מה עליהם לדווח למשרד, באיזו תדירות, למי במשרד עליהם לדווח וכיצד אמור המשרד לפעול בעקבות דיווחים אלו. בנוסף לא ברור מה היקף תפקידו של משרד הבריאות כלפי מד"א, מה היקף אחריותו, ויש לצקת תוכן להגדרה שבחוק "אחראי לביצוע חוק מד"א". על נשיא מד"א, על סגניו או על מזכיר המועצה היה לפנות לגורמים הממנים נציגים למועצת מד"א מיד לאחר החלטת המועצה על מועד לקיום הוועידה, וזאת כדי שיוכלו להיערך מבעוד מועד למינוי נציגיהם למועצה החדשה. כמו כן מן הראוי שהממשלה, השלטון המקומי ושאר הגופים שיש להם נציגים במועצה ייערכו בהתאם כך שהליך בחירת נציגיהם יסתיים סמוך לכינון הוועידה. כך תוכל מועצת מד"א הנבחרת להתכנס בהקדם האפשרי ולבצע את תפקידה בהרכב מלא המייצג את המגזרים השונים, כפי שקובע תקנון האגודה. . הביקורת העלתה כי: (א) רק בנובמבר 2010 (יותר מחצי שנה לאחר כינוס ועידת מד"א) הוחלט על הקמת ועדת המינויים הממשלתית הממונה כאמור מכח תקנון מד"א; (ב) ועדת המינויים הממשלתית לא קיימה בירור לפני הדיון כדי לבדוק אם המועמדים שבהם דנה , כבר אושרו לכהונת חברים במועצה מטעם גורם אחר. כך, אחרי שוועדת המינויים הממשלתית בחרה ארבעה מועמדים והמליצה עליהם, התברר לה ששניים מהם כבר נבחרו לחברי מועצה כנציגי קופות החולים53 . עד ינואר 2012 .טרם מונו נציגי ועדת המינויים הממשלתית למועצה
. מכך הסתייג רואה החשבון המבקר של מד"א שציין בדוח שלו לדוחות הכספיים כי לא יושם כל המתחייב מההוראות הכלולות בתקן חשבונאות מספר 5 . יודגש כי הסתייגותו של רואה החשבון היא אמירה בעלת משקל רב והיא מחייבת דיון מעמיק בוועד הפועל.