נושאים מערכתיים . הטיפול במונופולין ובריכוזיות בענף המזון .משרד מבקר המדינה לא מצא תיעוד לעבודת הוועדות הפנימיות של רשות המיסים .המסביר מה הייתה מטרת הפחתת המכס על כל אחד מהמוצרים האלו או פתיחת המכסה .הפטורה ממכס לגביהם. עולה כי הפחתות מכסים ופתיחת מכסות פטורות ממכס לרוב אינן מתגלגלות ברובן329 . לצרכן. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרדי האוצר והכלכלה ולרשות התחרות לבדוק .שהפעולות שעשו לצורך הורדת יוקר המחיה משיגות את מטרתן, ו לבחון דרכים .שבאמצעותן ההטבה ליבואן (כתוצאה מהפחתת מכסים ופתיחת מכסות) תתבטא .בהפחתת המחירים לצרכנים. מהביקורת עולה כי המחירים של שבעה מהמוצרים שנבדקו ירדו (בשיעור של 1% - 20%) , . חמישה מהם באופן מתון בלבד (1% - 4%), בהשוואה לתקופה שלפני הפחתת המכסים .או פתיחת המכסות; והמחירים של ארבעה מהמוצרים אף עלו (בשיעור של 0.5% - .44.1%) ,אחד מהם באופן ניכר ( 44.1%) . .הפירות המפורטים לעיל גדלים בארץ בכמות זניחה ומיובאים בכמות קטנה מחו"ל .ומחיריהם בשוק גבוהים יחסית. כאמור, מטרתו העיקרית של המכס היא הגנה על הייצור .המקומי. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האוצר לשקול, בשיתוף משרד החקלאות .ומועצת הצמחים, אם ראוי שפירות הגדלים בארץ בכמות זניחה, ובכוחם לספק שיעור קטן .מהצריכה המקומית, וכן פירות שאין לגביהם נתוני גידול מדויקים, יזכו להגנה מכסית .בהיקפים של 20% - 94% . .כל זאת בהתחשב בשיקולים נוספים, כגון הגנה על חקלאים .משרד מבקר המדינה מציין כי מהלוח עולה כי רק חלק קטן מהמכסות שנבדקו הן מכסות .לתעשייה. אחת המטרות של מכסות היבוא היא הורדת המחיר לצרכן. מהלוח עולה כי .לחלק מהיבואנים המשמעותיים יש כוח שוק ולא ניתן לוודא כי כוח השוק שלהם יוביל .לכך שהרווחים שהם מפיקים מהמכסות הפטורות מתגלגלים לצרכן. בבואה לחלק .מכסות, משרד מבקר המדינה ממליץ לוועדת המכסות של משרד הכלכלה לשקול גם .במכסות שאינן בהליכים תחרותיים שיקולים הנוגעים להורדת יוקר המחיה ולהגברת .התחרות במשק, ולעודד כניסת יבואנים חדשים והתרחבו ת של יבואנים בעלי נתח שוק .קטן. .בין היתר, תכליתן של המכסות היא הגברת התחרות במשק וכפועל יוצא הורדת המחירים .לצרכן. זכייתם של יצרנים מקומיים במכסות יבוא של אותם מוצרים שהם מגדלים וזכייתם .של יבואנים הן במכסות של משרד החקלאות והן במכסות של משרד הכלכלה, כמו גם .מיעוט יבואנים של מוצר מסוים - הם מצבים העלולים לגרום לפגיעה בתחרות באותם .מוצרים, והרווחים שהיבואנים מפיקים מהמכסות הפטורות ממכס לא יתגלגלו ברובם .לצרכן. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות כי בבואו לחלק מכסות עליו .לשקול שיקולי תחרות וריכוזיות. כן מוצע כי משרדי החקלאות והכלכלה ישקלו לקבוע .בהוראותיהם אמת מידה המתייחסת גם לזהות הזוכים במכסות שפרסם המשרד .הממשלתי המקביל, וזאת במסגרת שקילת שיקולי תחרותיות. .הוראות חוק המזון בעניין הקצאת שטחי מדף לספקים גדולים מאוד נחקקו על מנת לחזק .את הספקים שאינם גדולים. הגם שרשות התחרות בחנה את הארכת הכללים לרבות .במסגרת השימוע הציבורי היא לא בחנה את יעילותו של האיסור על סידור מצרכים ואת .השפעתו על התחרות והמחירים. משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות התחרות לבחון את סוגיית הקצאת שטחי מדף, .השפעתה על התחרות והמחירים ולעקוב אחר עמידת הספקים הגדולים בתנאים שנקבעו .בכללים כתנאי לפטור מן האיסור על סידור מצרכים לשם התמודדות עם בעיית הריכוזיות .במקטע הסיטונאי. .נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, כשש שנים מיום כניסתו לתוקף של חוק המזון, לא בחנו .רשות התחרות והרשות להגנת הצרכן, כל אחת מהן בתחומה, את השפעתו הכוללת של .החוק על המחירים לצרכן ועל התחרותיות בענף המזון ובתחום מוצרי הצריכה ; כמו כן, .הן לא בחנו דרכים נוספות לקידום מטרות החוק. ב-2020 , במהלך הביקורת של משרד .מבקר המדינה, פרסמה רשות התחרות שני דוחות 287 שבוחנים את השפעתו של חוק המזון .במספר מצומצם של נושאים מתוך כלל הנושאים שבהם דן החוק. .משרד מבקר המדינה ממליץ כי הרשות תבצע בחינה עיתית של הצורך בפעולות לקידום .בחינת בעלי מונופולין והכרזה עליהם במקרים מתאימים כדי לרסן את כוחם. בפגישה של צוות הביקורת מאוקטובר 2020 עםהממונה לשעבר על התחרות הוא ציין כי .יש קושי רב לגורמים פרטיים להוכיח את קיומו של בעל מונופולין (הקושי הוא בהגדרת .השוק ולעיתים בהגדרת נתח שוק או כוח השוק) וכי בארבע השנים האחרונות הוגשו .בקשות לתובענות ייצוגיות בגין ניצול מעמדם לרעה כנגד שלושה בעלי מונופולין שהוכרזו .בעבר. .בביקורת עלה כי מאפריל 2019 עד יולי2020 פנה הציבור בבקשהלתשע שיחות ייעוץ, .ארבע מהן בתחומי המזון והטואלטיקה. .התמיכה הישירה בענף המדגה בהיקף של 80 מיליון ש"ח, שהחלה ב -2016 וצפויה .להימשך עד 2023 , השאירה את הפדיון הממוצע למגדל לק"ג דג ברמה דומה לזו שלפני .הרפורמה . מאז הרפורמה יש תחרות גדולה יותר בשווקים, עלייה בצריכת הדגים לנפש, .רמת המחירים לצרכן בענף המדגה ירדה עד 2018 בכ-7 ש"ח לק"ג (כולל מע"מ), ירידה .של כ-20%, וכפועל יוצא נרשמה ירידה גם ביוקר המחיה. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האוצר לבחון את יישום השיטה גם בענפים אחרים .בהתייחס להשפעתם על המחיר לצרכן, מחד, ועל המרווח הקמעונאי, מאידך. מהביקורת עולה כי לא קיים נוהל המסדיר את עבודת הוועדה ושיקוליה אינם שקופים .למגישי הבקשות. עוד עולה כי ממועד הגשת הבקשה ועד המועד שבו דנה ועדת ההיגוי .בבקשה חולף פרק זמן של כמה חודשים, ועד ארבע שנים, וכי הוועדה אינה מוגבלת .בלוחות זמנים בעבודתה. .בקשה הדורשת הליך PRA עלולה להמתיןחודשים ואף שנים בטרם תדון בה ועדת ההיגוי .ותחליט להכניסה לעבודה וייפתח הליך PRA . לעניין זה יש משמעות כלכלית, למגיש .הבקשה ולכלל הציבור, בנוגע להגברת התחרות ולהורדת יוקר המחיה. משרד מבקר .המדינה ממליץ למשרד החקלאות להכין נוהל שיסדיר את עבודת הוועדה, בו יפורט בין .היתר מהם השיקולים שעליה לשקול בבואה לתעדף בקשה זו או אחרת, וכן לתחום בפרק .זמן את מתן המענה ע"י הוועדה, ובכך לתת ודאות ושקיפות למגיש הבקשה. .משרד מבקר המדינה מציין את הפעולות שנקט משרד החקלאות להפחתת הנטל .הרגולטורי וצמצום פרק הזמן של הליך הערכת סיכונים. אולם פרק הזמן לטיפול בתיק, .לרבות פרק הזמן להשלמת הליך הערכת הסיכונים, נותר ארוך (לפחות שנתיים, ובמקרים .מסוימים - אף יותר מ-4 שנים). .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי עליו לבחון, בשיתוף משרדי האוצר .והכלכלה ומשרדים רלוונטיים נוספים, דרכים נוספות לייעול ההליך, לרבות צמצום פרק .הזמן הכולל לטיפול בתיקים וזאת כדי ליצור בקרב מגישי הבקשות ודאות לגבי סיום .ההליך. .הסתמכות על מקור אחד עיקרי לייבוא האננס לישראל, הרפובליקה הדומיניקנית, עלולה .לייצר גם במדינת המקור הסדרים כובלים שיקשו על יבואנים חדשים לייבא משם. .משרד מבקר המדינה מציין כי קיימת חשיבות לביצוע פעולות פיקוח יזומות לצד פעולות .אכיפה הנובעות מתלונות המגיעות לפתחה של רשות התחרות. בהתאם לכך, מומלץ כי .הרשות תבנה מודל מיטבי המשלב פיקוח יזום ופעולות אכיפה על בסיס תלונות. .עד מועד סיום הביקורת רשות התחרות לא בחנה את השפעתו של החוק על הריכוזיות .הגיאוגרפית ועל מחירי המצרכים באזורים אלו. על רשות התחרות לבחון מדי פעם בפעם .את דרך הפעולה למניעת ריכוזיות גיאוגרפית ואת השפעת הוראות החוק בהקשר זה על .התחרות הגיאוגרפית והמחירים. .משרד מבקר המדינה מציין את רשות התחרות על האופן שבו היא בוחנת את הבקשות .המונחות לפתחה, להקמת חנויות גדולות נוספות באזורי ריכוזיות גיאוגרפית גבוהה. לצד .זאת, באזורים שבהם יש ריכוזיות גיא וגרפית, על הרשות להמשיך ולבחון צעדים נוספים .להקטנתה כדי לקדם את התחרות ולהוריד את יוקר המחיה. .נמצא כי רשות התחרות לא עשתה שימוש בכלים שהעניק לה המחוקק בעניין קמעונאי .גדול שיש לו באותו אזור ביקוש לפחות שלוש חנויות והוא בעל שיעור מחושב העולה על .50% . .מומלץ כי הרשות תבחן את הצורך בקידום הוראת שעה חדשה ויישומה לשם חיזוק הכוח .ההרתעתי שיש להוראת השעה כנגד קמעונאים רלוונטיים לצורך התמודדות עם בעיית .הריכוזיות הגיאוגרפית. כדי לקבל תמונת מצב על השפעתה של שקיפות המחירים על התחרותיות ועל מחירי .מצרכי המזון, על רשות התחרות לאחר בחינת עמדת הרשות להגנת הצרכן לבחון דרכים .כדי לעקוב אחר השינוי ברמת התחרות והמחירים בעקבות כניסתו לתוקף של פרק זה .בחוק. כמו כן עליהם לבחון אם הקמעונאים מנצלים לרעה את חובת שקיפות המחירים .וקובעים את מחירי המצרכים לפי שינויי המחירים אצל המתחרים באופן שפוגע .בתחרותיות ובצרכן. עד מועד סיום הביקורת לא נבחן נושא זה. .בחלוף כשש שנים מכניסת חובת שקיפות המחירים לתוקף, משרד מבקר המדינה ממליץ .לרשות התחרות לבחון בשיתוף הרשות להגנת הצרכן את השפעת חובת שקיפות .המחירים על הגברת התחרות והורדת יוקר המחיה, ובכלל זה לבחון את דרך הצגת .הנתונים בצורה מיטבית כדי להגביר את התחרות ולמנוע פגיעה בצרכנים. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את משרד הבריאות על קיצור תהליך הייבוא באמצעות .ההקלה ב בדיקות המדגמיות של מזון רגיש. משרד מבקר המדינה ממליץ שמשרדי .הכלכלה והבריאות ימשיכו לבחון מפעם לפעם את הנטל הרגולטורי המוטל על ייבוא מזון .רגיש, בשים לב לכך שהפחתתו תוכל להוביל להורדת יוקר המחיה. . ההגדרה של מזון רגיש ותהליך היבוא שלו אינם תואמים להגדרה המקובלת בארצות .הברית ובאיחוד האירופי, ואין התאמה לדרישות שעל פיהן פועלים יצרני המזון הבין - .לאומיים. דוח מבקר המדינה מ - 2016394 המליץ למשרד הבריאות למפות את הפערים בין .התקנים והנהלים הישראליים ובין אלו הנהוגים בעולם, לבחון אם ההחמרה אפקטיבית .ותורמת לבריאות הציבור ולעדכן את התקנים בהתאם לצורך. מזון רגיל משוחרר מהנמל לא יאוחר מיום העבודה שלאחר יום קבלת הבקשה וזאת על .סמך הבקשה שהיבואן מגיש באופן מקוון, למעט משלוחים שנבחרים באופן אקראי .ונשלחים לבדיקות מעבדה. היקף המשלוחים שנבדקים באופן זה הוא כ-5% מכלל .המשלוחים. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי רק שתי מדינות אושרו ליבוא אננס - הרפובליקה .הדומיניקנית וקניה. מהתרשים עולה כי פרק הזמן הממוצע לאישור יבוא היה יותר מארבע .שנים. פרק הזמן להחלטה עקרונית בתיק על אישור יבוא הוא יותר מעשר שנים. פרק .הזמן שתיק נמצא בעבודה הוא כשלוש שנים וחצי. פרק הזמן הממוצע שתיק נמצא .בהמתנה הוא כשנתיים וחצי. פרק הזמן הממוצע לסגירת תיק377 .הוא יותר מארבע שנים .אומנם תהליך היבוא של מזון רגיל התקצר בכ-93% ובעלויות היבוא חלה ירידה חדה של .כ-73%, אך המטרות העיקריות של רפורמת הקורנפלקס - הפחתת הנטל הרגולטורי .וצמצום התהליכים הבירוקרטיים והעלויות בנוגע לייבוא מזון רגיש - לא הושגו. לאחר .הרפורמה התייקרו בכ-47% העלויות של יבוא מזון רגיש, ומשך הזמן לקבלת אישורים .ממשרד הבריאות התארך ב- 140%. .פתיחת מכסות יבוא משפיעה על התחרות ועל המחירים בשוק. בדיקת ההשפעה של .פתיחת מכסות יבוא וולונטריות על התחרות בשוק היא כלי הכרחי להערכת יעילותן של .המכסות. בדיקה כאמור תסייע לבחון אם פתיחת המכסות מגשימה את מטרותיה - מענה .על מחסור של מוצרים מסוימים במשק והורדת המחיר לצרכן. .מהביקורת עלה כי בדיקת ההשפעה של פתיחת מכסות יבוא וולונטריות אשר נעשו בשנים .2016 - 2020 כללו7 מוצרים מתוך183 .מוצרים להם נפתחו מכסות בשנים הנ"ל .בביקורת עלה כי נוהל משרד החקלאות והנספח המצורף לו אינם קובעים תנאים נוספים .למכסות, בדומה לתנאי המכסות של משרד הכלכלה. .כמו כן, משרד החקלאות לא ערך דוחות בקרה על עמידתם של יבואנים בתנאי המכסות .ולא נעשו בדיקות בנקודות המכירה. .בביקורת נמצא כי רשות התחרות אינה בוחנת באופן יזום את ההתקשרויות בין קמעונאים .לספקים על מנת לבדוק אם הם עומדות בהוראות חוק המזון. .משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות התחרות להשתמש באופן עיתי בכלים העומדים .לרשותה על מנת לנקוט צעדים למניעת הפרת האיסורים, ובין היתר לבחון באופן יזום אם .מתקיימים הסדרים בין הספקים לקמעונאים, הנוגדים את הוראות חוק המזון ועלולים .להביא לפגיעה בתחרות ובמאמצים להורדת יוקר המחיה. .מומלץ כי הרשות להגנת הצרכן תבחן כלים לשיפור אמינות הנתונים המפורסמים בקובצי .המחירים, בין השאר באמצעות קביעת בדיקות שעל קמעונאים לבצע באופן ממוחשב .לפני פרסום הקבצים. עוד מומלץ כי הרשות תבחן דרכים כדי להבטיח ש היקף השגיאות .בקובצי המחירים, יצומצם ותבחן דרכים לשפר את חוויית המשתמש. .מהתרשים עולה כי ערך היבוא של עשרת מוצרי המזון המכניסים ביותר ב-2019 (בעיקר .מוצרי חקלאות), מתוך 284 פריטים בענף המזון, עמד על כ-1.4 מיליארד ש"ח, מתוך סה"כ .היבוא בענף המזון (בסך 23.8 מיליארד ש"ח). הכנסות המדינה ממכס בגין יבוא עשרת .מוצרי מזון אלה ב-2019 עמדו על כ-509 מיליון ש"ח שהם כ- 53% מסך ההכנסות ממכס .על מזון וכ-17% .מסך ההכנסות ממכס על כלל הענפים לשנה זו .משרד מבקר המדינה מציין את משרד הכלכלה על הגברת המודעות הצרכנית ועל .הבדיקות התקופתיות של המותגים בעלי נתח שוק גבוה ועל הבדיקות של פערי המחירים .בין הארץ לחו"ל והצגתן לציבור בשנים 2017 - 2018. אולם פערי המחירים בין ישראל .לחו"ל במוצרים שברשימה עדיין נותרו גבוהים (נכון לסוף 2018 - כ-49% - 115%) . על .משרד הכלכלה לגבש פתרון כיצד לקבל את הנתונים לצורך עדכון רשימת המוצרים .ומחיריהם בחו" ל, כפי שמחייב הצו. .מהביקורת עולה כי משרדי החקלאות והאוצר לא ה שלימו את גיבוש המתווה לתוכנית .מפורטת בשל היעדר הסכמה ביניהם לבין החקלאים. .ערבות ביצוע בסכום מתאים ובתנאים מתאימים היא כלי הנתון בידי הרשות המוסמכת .להיפרע מהיבואן אם לא קיים את חובותיו. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד .החקלאות כי בד בבד עם בחינת הוספת תנאים לעמידה במכסות יבחן את האפשרות .להוסיף דרישה של הפקדת ערבות ואת גובה הערבות עבור מכסות רלוונטיות (כגון - .מכסות בהיקפים כספים ניכרים ). .נמצא כי נוהל משרד החקלאות והנספח המצורף לו אינם מתייחסים לאפשרות לדרוש .הפקדת ערבות בהקצאת מכסות. .מהביקורת עולה כי למינהל אכיפה אין סמכויות חקירה ותשאול במקרה של הפרת מכסה. .היעדר סמכויות כאמור פוגע בתפקודו של המינהל, ביעילותו וביכולת ההרתעה שלו. .נמצא כי מתוך 253 התלונות הסגורות שיש בידי רשות התחרות, נכון לפברואר 2020 ,89 . תלונות טופלו בתוך30 ( יום35%) וכי יתר התלונות טופלו בתקופה העולה מעל 30 יום .ובכלל זה 101 פניות אשר הרשות לא שמרה נתונים על מועד סיום הטיפול בהן. עוד נמצא .כי הרשות אינה מתייגת (מקטלגת) את כלל הפניות תוך אבחנה בין פניות שהן תלונות .על הפרת הוראות חוק התחרות הכלכלית והוראות חוק המזון ועל איזה סעיף בהם נעברה .עבירה לכאורה לבין תלונות שאינן כאלה. כמו כן, נמצא כי המערכת לא מעדכנת את .סטטוס הפניה במהלך הטיפול על ידי הרשות והיא אינה מלווה את התלונה עד לשלב .הטלת עיצום כספי או הרשעה בפלילים. .מומלץ כי רשות התחרות תפעל לטייב את מאגר נתוני הפניות שנתקבלו על ידה, כך .שיכלול את מלוא נתוני התלונה ואת התפתחות הטיפול בתלונה. מומלץ כי הרשות תבצע .מעקב סדור אחר הטיפול בכלל הפניות, בהתאם למשכי הזמן לטיפול בכל פניה. . ,סוגיית יוקר המחיה בישראל, ובכלל זה מחירי המזוןנוגעת לכל משק בית במדינה ועומדת .על סדר היום הציבורי זה זמן רב. ההוצאה על מוצרי מזון היא השלישית בגודלה מכלל .ההוצאות של משק הבית. על פי נתוני ה - OECD, בקטגורייתמזון ומשקאות שאינם .אלכוהוליים היו המחירים בישראל ב-2017 במונחי כוח קנייה גבוהים בכ-51% ובכ-37% .לעומת מדינות האיחוד האירופ י ומדינות ה - OECD בהתאמה. המשק בישראל מתאפיין .בריכוזיות על-ענפית יתרה בהשוואה לשווקים אחרים. מאז המחאה החברתית ומכניסתו .לתוקף של חוק המזון לא חל שינוי מהותי בנתחי השוק שמחזיקים חמשת ספקי המזון .הגדולים, רווחיות קמעונאי המזון הנסחרים בבורסה גדלה ומחירי המזון לצרכן עלו. .לרשות התחרות ניתנו סמכויות רבות על מנת לקדם את התחרות במשק ולמנוע את .הפגיעה בציבור מקיומם של מונופולין וקבוצות ריכוז. נוסף על כך, ניתנו לרשות כלי .אכיפה פליליים ומנהליים להרתעת המפרים את הוראות חוק התחרות הכלכלית. בביקורת .עלה כי במשך 20 ,השנים האחרונות לא הכריזה רשות התחרות על מונופולין בענף המזון .וכי פרט לאישור אחד שחודש במהלך 2018, מ-2014 הרשות לא הכריזה על קבוצות ריכוז .בענף המזון ובתחום מוצרי הצריכה ולא נתנה הוראות חלף ההכרזה. בשל כל אלה, נטל .הוכחת קיום מונופולין הוטל הלכה למעשה על כתפי הציבור בתהליך האכיפה האזרחי. ב-2014 נחקק חוק המזון- חוק ייחודי למדינת ישראל שמטרתו להגביר את התחרותיות .בענף המזון ובתחום מוצרי הצריכה ולאפשר שקיפות מחירים לצרכן לשם הורדת המחירים .לצרכן. לרשות התחרות ולרשות הגנת הצרכן ניתנו סמכויות שונות, כל אחת בתחומה, .ליישום הוראות החוק ולבחינת השפעתו על הענף והתחומים האמורים. במהלך הביקורת, .פרסמה רשות התחרות לראשונה שני דוחות שבחנו את השפעתו של חוק המזון, וזאת רק .במספר מצומצם של נושאים מתוך כלל נושאים בהן עוסק החוק. .החוק מחייב את שר הכלכלה לדווח לוועדת הכלכלה של הכנסת, אחת לשנה, על יישום .הוראות חוק המזון, ובכלל זה על השפעתו על הגברת התחרותיות בענף המזון ובתחום .מוצרי הצריכה ועל השינויים במחירי המצרכים, וכן על מספר היישומונים הפעילים לשם .השוואה עדכנית שוטפת של מחירי מצרכים וסלי מצרכים. בין היתר, דבר זה מחייב את .רשות התחרות לבחון את המצב מידי תקופה, ולצורך כך אף לערוך מחקרי שוק. ב-2020 . ערכה רשות התחרות שני מחקרים הנוגעיםבמספר מצומצם בלבד של נושאים שבהם דן .חוק המזון. בביקורת נמצא כי דיווחים כאמור הועברו לוועדת הכלכלה לגבי השנים .2016 - 2017 אולם לא נמצאו בוועדת הכלכלה דיווחים לגבי השנים 2018 - 2019 . .על רשות התחרות והרשות להגנת הצרכן ללמוד ממצאי והמלצות דוח זה ולבחון ביצוע .פעולות לתיקון הליקויים שהועלו בדוח. מהתרשימים עולה כי יש פערי מחירים בענפים שונים בין המחירים בארץ לבין המחירים .בעולם. משרד מבקר המדינה ממליץ לבחון את הסיבות לפערים בענפים השונים ואת .הצעדים הראויים לביצוע שיש לנקוט כדי להוריד את המחירים בארץ. משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות להגנת הצרכן לבחון הגדלת היקף הביקורות שהיא .עורכת כדי לשפר את הבקרה והפיקוח על אמינות המידע שהקמעונאים מפרסמים ומילוי .יתר הוראות החוק. .משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות התחרות לקבוע יעדים מדידים כדי שיהיה אפשר .להציג בפני מקבלי ההחלטות תמונת מצב עדכנית על השפעת חוק המזון, על התחרותיות .בענף המזון ועל מחירי מצרכי המזון. נמצא כי עד מאי 2019 פוזרו פניות הציבור שהגיעו לרשות התחרות בין הצוותים והאגפים .השונים ברשות ללא ניהול מעקב מרכזי כולל. בדרך זו הפקת מידע סטטיסטי וניהולי .העולה מהנתונים דרש מהרשות הקצאת משאבים ל איסוף הנתונים מהמחלקות השונות. .מהתרשים ומהלוח לעיל עולה כי שיעור מכס אפקטיבי גבוה מצמצם מאוד את היבוא של .מוצרי מזון מסוימים ועלול ליצור מצב של מונופול או קרטלים מקומיים 325 שמנהלים .מוצרים אלה בשוק. בפרט, שנמצא כי במוצרים בעלי שיעור מכס גבוה מ- 100% , המכס .הנגבה הוא בהיקף של כ-37 מלש"ח ומהווה 1.4% .בלבד מסך המכס שנגבה .משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד האוצר ורשות המיסים, בשיתוף משרדי הכלכלה .והחקלאות ורשות התחרות, יבחנו מפעם לפעם את ההצדקה הכלכלית וכל הצדקה .אחרת להטלת מכסים על מוצרים אלו כדי להגן על מוצרים מתוצרת מקומית. ככלל, .הפחתת מכסים עשויה לפתוח את השוק לתחרות, להוריד את המחירים לצרכן ולתמרץ .את היצרנים המקומיים להתייעל. .נמצא כי יישום הוראות סעיף זה בין השנים 2015 ל- 2020 לא תרמו להורדה של ממש .במחירים לצרכן וכי לצד ירידה של 1.1% במחיר הסיטונאי, חלה עלייה של 0.9% במרווח .הקמעונאי וירידה בשיעור מזערי של 0.3% במחירלצרכן . .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות לשקול לקבוע תנאים נוספים למכסות, .ובכלל זה תנאי של עמידה בשיעור ניצול מכסה מזערי, ולהקפיד שיבואנים יעמדו בתנאי .זה; הכול, כדי להבטיח שהמכסות ישמשו למטרתן. המחקר של הרשות להגנת הצרכן שפורסם ב-2019 הציג רמת ריכוזיות גבוהה בכ-40 . קטגוריות בענף המזון שבהן פועליםאוליגופולים 66 . רשות התחרותבחנה חסמי התחרות .בחלק מקטגוריות המוצגות במחקר67 . .בביקורת עלה כי, הגם שנבחנו מקרים של ריכוזיות בהסדרי ההפצה של מוצרי מזון וצריכה .שבהם עבר מוצר מהפצה עצמית או מהפצה על ידי ספק קטן להפצה על ידי ספק גדול .וההשפעה של מהלך זה על פרמטרים תחרותיים כמו היקף ה מכירות, נתח שוק, ההשפעה .על המחיר, על נתחי שוק ועל מגוון המוצרים המוצעים לציבור 69 , נמצא כי מאז פרסום דוח .ועדת קדמי ב-2012 ועד היום לא ביצעה הרשות בחינה אם ספקים גדולים שרכשו יצרני .מזון קטנים הפחיתו את התחרותיות בענף המזון. .לאור הקביעה של רשות התחרות שמקטע הספקים בתחום המזון הוא מקטע ריכוזי ועיקר .המיקוד של הרשות מתמקדת בו, משרד מבקר המדינה ממליץ כי רשות התחרות תבחן .את הריכוזיות במקטע זה ואת השפעתה על התחרותיות ועל יוקר המחיה ותציע לממשלה .דרכים להתמודד עם ריכוזיות זו. מהתרשים עולה כי שיעורו הממוצע של הרווח הגולמי גדל בכ- 8.5%85 , ושיעורו הממוצע .של הרווח התפעולי גדל בכ-90%86 בשנים2015 - 2019 . מהביקורת עולה כי רשות התחרות והרשות להגנת הצרכן, כל אחת בתחומה, לא בחנו .אם הקנייה המקוונת משמשת תחליף ראוי ותחרותי לקנייה פיזית בחנות90 , אם זכויות .הצרכן אינן נפגעות ו אם נתוני המלאי המוצגים לצרכן במהלך תהליך הרכישה אכן .משקפים את המצרך שיקבל, בין היתר מבחינת גודל ומחיר. .משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות התחרות לבחון את ההשפעה על התחרות בענף .מבחינת מגוון המצרכים המוצעים ומחיריהם ואם קנייה מקוונת מהווה חלופה ממשית .לקנייה הפיזית בחנות ולרשות להגנת הצרכן, לבחון אם מתקיים מסחר הוגן, שקוף ומהימן .כלפי הצרכנים בעת קנייה מקוונת, אם יש גילוי מלא של מידע רלוונטי בעת קנייה מקוונת .ולוודא כי זכויות הצרכן אינן נפגעות. .מהתרשימים עולה כי אצל ארבעה מתוך ששת הקמעונאים הנסחרים בבורסה היה גידול .בשיעורי הרווח הגולמי וגם התפעולי בחציון הראשון של שנת 2020 לעומת החציון הראשון .של 2019 . .מהתרשים עולה כי ב-2016 עמד הרווח הנקי לפני מס של עשר החברות שסקר הכלכלן .הראשי על כ-470 מיליון ש"ח. שיעור הרווח הנקי לפני מס מהמכירות בשנים 2006 - 2016 .עלה מכ-8% לכ-13% , בהתאמה - עלייה כוללת של כ-50% ;ומאז המחאה החברתית ב- .2011 עלה בכ-23%. .לאור הגידול בהיקפי הפעילות וברווחיות הקמעונאים הגדולים בעת הקורונה ובפרט לגבי .מוצרים שבהם נרשמה עלייה בולטת במכירות, משרד מבקר המדינה מציין א ת בדיקת .רשות התחרות בעניין ההשפעה על התחרות בענף ובחינת ההבדל במחירי מוצרי המזון .לעומת התקופה אשתקד, בתקופת הסגר הראשון והשני (פסח 2020 וחגי תשרי2020) . . משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות להמשיך ולבחון מעת לעת את השינוי במחירי .המוצרים המוצעים לצרכן בתקופת הקורונה. .נמצא כי יותר מ-20 שנים לא הכריזה רשות התחרות על בעל מונופול ין בשוק המזון, ומסוף .שנות השמונים (כ-30 שנים), כלללא הוכרז בעל מונופולין בתחום מוצרי הצריכה 119 . עוד .נמצא כי משנת 2016 ועד מועד סיום הביקורת הרשות לא הכריזה על בעלי מונופולין .וקבעה פעם אחת כי בעל מונופולין בתחום המזון (שהוכרז בעבר) ניצל את מעמדו .המונופוליסטי לרעה 120. . נמצא כי לרשות התחרות אין נוהל המסדיר את הישיבות שבהן היא מגבשת את עמדתה .בקשר לבקשות התמיכה בטרם בקשות התמיכה עולות לדיון בישיבות הקרן , ואין .תרשומות של ישיבות אלו. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרדי החקלאות והאוצר לאזן בין האינטרס של הגנת .הצומח לאינטרס של הורדת יוקר המחיה ולבחון לצד הקלות רגולטוריות וצעדים נוספים, .גם הקמת מתקני טיפול בנמלי הים, בדרך של "פיילוט", בהתאם להצעת משרד .החקלאות. מתקנים אלו יכולים לתרום לפתיחת השוק ליבוא מוצרים חדשים או ליבוא .ממדינות חדשות ולהוזלת עלויות היבוא, דהיינו, שימוש בהובלה ימית מול הובלה אווירית. .הדבר יביא להגברת התחרות בשוק המוצרים המיובאים, בינם לבין עצמם ובינם לשוק .המקומי. מומלץ כי לאחר ביצוע ה"פיילוט" האמור תיערך בחינה בנושא לשם קביעת .הפעילות בהמשך. .פרסום רשימות עדכניות ומלאות של הקמעונאים הגדולים והספקים הגדולים, בכל שנה, .הכרחי ליישום הוראות חוק המזון ולקיום תכליתו. על רשות התחרות להמשיך ולוודא את .שלמות הנתונים ונכונותם בעת קבלת הדיווחים מהקמעונאים והספקים, וכן עליה למצוא .כלים נוספים שיסייעו לה לאתר את כלל הקמעונאים והספקים הנדרשים לדווח על פי .חוק המזון. .בבדיקת צוות הביקורת נמצא כי נכון למועד סיום הביקורת לא נמצאו בוועדת הכלכלה .דיווחים כאמור לגבי השנים 2018 - 2019 . . נוכח החובה לדווח אחת לשנה לוועדת הכלכלה עליישום הוראות החוק, ובכלל זה על .השפעתו על הגברת התחרותיות בענף המזון ובתחום מוצרי הצריכה, ועל השינויים במחירי .המצרכים, מצופה מרשות התחרות, ככל שיידרש בשיתוף הרשות להגנת הצרכן, לערוך .מחקרי שוק ובחינת המצב מידי תקופה. .על רשות התחרות ועל הרשות להגנת הצרכן לגבש, כל אחת בתחומה, את הדיווחים .השנתיים הנדרשים לוועדת הכלכלה ולעדכן את השר בממצאים. על שר הכלכלה לרכז .את הדיווחים כאמור ולדווח לוועדת הכלכלה של הכנסת, אחת לשנה, בהתאם להוראות .חוק המזון. .משרד מבקר המדינה מדגיש את חשיבות הדיווחים אל ועדת הכלכלה של הכנסת, בשים .לב לכך שהדיווח יכלול בין היתר מידע בדבר השפעתו הכוללת של חוק המזון על .התחרות והמחירים, תוך הצפת קשיים וכשלים המונעים את קידום התחרות על מנת .שהוועדה תוכל להפעיל פיקוח פרלמנטרי בהתאם לצורך. .בשל המגבלות ליבוא אננס , נוסף על הטלת מכס, הוא מיובא מ שתי מדינות בלבד .ובהובלה אווירית. לפיכך, מחירו של האננס לצרכן בארץ גבוה ממחירו בשווקים בחו"ל פי .6 בממוצע. מתן הקלות בייבוא אננס לישראל עשוי להכניס שחקנים נוספים לשוק שיתחרו .על המחיר וינגישו את האננס ל אוכלוס יות נוספות. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות לבחון, בשיתוף משרדי האוצר והכלכלה .ומשרדים רלוונטיים נוספים, דרכים להוזלת מחיר האננס המיובא , בין השאר באמצעות .מתן אישורים ליבוא ממדינות נוספות . כל זאת בהתחשב בשיקול של בריאות הצומח .בישראל. משרד מבקר המדינה מציין את עדכון הרשימה על ידי משרד הבריאות. עם זאת, על .משרד הבריאות להמשיך בבחינה עיתית של רשימת המזונות הנחשבים רגישים. כפעולה .משלימה, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הבריאות למפות את הפערים בין התקנים .והנהלים הישראליים ובין אלו הנהוגים בעולם , לבחון אם ההחמרה אפקטיבית ותורמת .לבריאות הציבור ולעדכן את התקנים בהתאם לצורך. .משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות התחרות להמשיך לבחון חלופות ולגבש אמצעים .מתאימים לפעולה מול היבואנים הישירים לצורך מניעת פגיעה בתחרות; לבחון באופן .יזום אם בהתנהגות היבוא נים הישירים מתקיימות נסיבות המגיעות כדי השפע ה על .התחרות, ובכלל זה למפות ענפים עם חסמי כניסה משמעותיים למותגים חדשים או ליבוא .מקביל וענפים המאופיינים בנאמנות צרכנית גבוה ה למותג מסוים, ולבחון את הדרכים .להפחתת החסמים ליבוא מקביל, תוך התמקדות בענפים שבהם מחיר המוצר גבוה .בשיעור ניכר מהמחיר בחו"ל. .משרד הכלכלה מצא כי בסל מוצרים שנדגם 298 בקטגוריותמוצר מוטות יבוא 299 מחירי .המוצרים בישראל גבוהים בכ- 48% . לעומת זאת, בסל מוצרים שנדגם בקטגוריות מוצר .מוטות יצור מקומי300 מחיריהם בישראל זולים בכ-35% , אף שגם בהם מתקיים יבוא 301. .הביקורת העלתה כי נכון למועד סיום הביקורת, כארבע שנים מהמלצת משרד החקלאות, .טרם הוקם מתקן טיפול באחד מנמלי הים. . מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כישיעורי המכס על חלק ממוצרי החקלאות בענף .המזון גבוהים לעומת שאר הענפים שעליהם מוטל מכס. מומלץ כי משרד האוצר יבחן את .ההצדקה לקביעת שיעורי מכס אלו מפעם לפעם. מהלוח עולה כי 98 יבואנים מתוך 262 יבואנים שזכו במכסות בשנים 2016 – 2019 .(כ-37% ), רובן מכסות וולונטריות בביקוש גבוה, לא ניצלו את שיעור המכסה המזערי. כמו .כן, ועדת המכסות הקצתה לכ-40% מיבואנים אלה מכסות בשנה העוקבת, אף שלא .עמדו בניצול שיעור המכסה המזע רי. .מתן מכסות ליבואנים שלא עמדו בניצול המכסה המזערית בשנה הקודמת עלול לפגו ע .בשוויון בין היבואנים ולמנוע חלוקת מכסות ליבואנים ה עומדים בניצול המכסה ואף עלול .לפגוע בתחרות ובשוויון בין היבואנים. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי בהתאם להוראת המנכ"ל, מתן מכסה .נוספת ליבואן שלא עמד בניצול מכסה אמור להיות במקרים חריגים בלבד. יש להקפיד .שיבואנים ינצלו לכל הפחות את שיעור המכסה המזערי, ולחלק מכסות בשנה העוקבת .רק ליבואנים שעמדו בתנאי זה, כפי שנקבע בהוראת מנכ"ל 2.7 . .נמצא כי רשות התחרות אינה בוחנת באופן יזום אם בהתנהגות היבוא ן הישיר מתקיימות .נסיבות המגיעות כדי הסדר כובל, והיא אינה בוחנת את השפעת קיומו של יבואן ישיר על .התחרות. עוד נמצא כי רשות התחרות אינה דורשת, מהיבואנים הישירים העתקים של חוזי .ההתקשרות שלהם עם היצרנים בחו"ל, אף לא באופן מדגמי, כדי לבחון את תקינות .הפרקטיקות הנהוגות בהסכמים אלו. .משרד מבקר המדינה ממליץ כי בנוסף למדיניות הנוכחית בה נוקטת רשות התחרות כדי .לבחון את התנהגות הישירים יש לשקול לפעול מפעם לפעם באופן יזום כדי לבחון את .התנהגות היבואנים הישירים ואם יש בה כדי לפגוע בתחרות. מהביקורת עלה כי בשנים 2014 - 2019 פרסמה רשות התחרות בכל שנה רשימת .קמעונאים גדולים. עם זאת, הרשות אינה בודקת אם הפרטים שהקמעונאים מסרו נכונים .ומלאים. לדוגמה, בשנים 2014 ,2015 ,2018 ו-2019 פרסמה הרשות את רשימת .הקמעונאים הגדולים כפי שדווחה לה על ידם. אולם בעקבות מידע שהתקבל אצלה בין .היתר בעקבות פעילותה מכוח חוק התחרות הכלכלית שלא קשורה לחוק המזון, עדכנה .הרשות את הרשימה של הקמעונאי ם הגדולים והוסיפה עליה קמעונאים שלא דיווחו .כנדרש על פי חוק המזון. בעקבות כך, בשנים 2018 - 2019 ,הטילה רשות התחרות .בהסכמה, על ארבעה קמעונאים גדולים עיצום כספי בסך 60,000 ש"ח כל אחד264 משום .שלא דיווחו על היותם קמעונאים גדולים על פי חוק המזון. . הגדלת יבוא מוצרי מזון לישראל עשויה להוריד את מחירי המוצרים המיובאים ולהגביר .את התחרות בין היבואנים לספקים המקומיים. מהדוח עולה כי קיימות מגבלות לפתיחת .שוק המזון לייבוא המשפיעות על התחרות ועל יוקר המחיה בישראל. על רשות התחרות .להמשיך ולמפות ענפים עם חסמי כני סה מהותיים למותגים חדשים או ליבוא מקביל .ולבחון את הדרכים להסרת החסמים ליבוא מקביל. עוד עולה כי יש מכסים גבוהים .ומכסות ייבוא המייקרים את מוצרי המזון ומקטינים את היקפי היבוא. על משרד האוצר, .בשיתוף משרדי הכלכלה והחקלאות, רשות המיסים ורשות התחרות, לבחון את שיו וי .המשקל הנכון לענף המזון בין היבואנים ליצרנים והחקלאים המקומיים, ולשקול מהו גובה .המכסים שראוי להטיל על הענף, בד בבד עם בחינת האפשרות של תמיכה ישירה בהם. .על משרד הכלכלה לבדוק, בשיתוף רשות התחרות, את ההשפעה לכל הפחות של .פתיחת מכסות יבוא במוצרים עם ביקוש גבוה על השוק. .למשל, מחירו של האננס גבוה בישראל במאות אחוזים לעומת מחירו במדינות המפותחות, .והוא אינו נגיש לאוכלוסיות רבות; גם לגבי פירות נוספים המצב דומה. על השירותים .להגנת הצומח במשרד החקלאות, בשיתוף משרדי האוצר והכלכלה ומשרדים רלוונטיים .נוספים, לבחון דרכים נוספות לקיצור פרק הזמן הכולל לטיפול בבקשות ליבוא צמחי .ולשקול דרכים להקל על יבואנים שקיבלו אישור יבוא, כגון ניהול סיכונים ביבוא תוצרת .טרייה. .למשרד הבריאות תפקיד מרכזי בשמירה על איכותו של המזון המיובא ועמידותו .בסטנדרטים בריאותיים מחמירים. לאחר רפורמת הקורנפלקס התייקרו מאוד עלויות יבוא .מזון רגיש ומשך הזמן לקבלת אישורים ממשרד הבריאות התארך באופן ניכר. כמו כן, .משרד הבריאות לא התאים את ההגדרה של מ זון רגיש ואת תהליך היבוא למקובל .בארצות הברית ובאיחוד האירופי, וא ין התאמה לדרישות שעל פיהן פועלים יצרני המזון .הבין-לאומיים. .הביקורת העלתה כי עד מועד סיום הביקורת עדיין נבדקים 100% מהמשלוחים של תוצרת .טרייה, משום שעמדת השירותים להגנת הצומח לא השתנתה - תוצרת טרייה נמצאת .ברמת סיכון גבוהה לחדירת נגעים. .צמצום זמני ההמתנה בנמלים והוזלת העלויות הישירות ליבואנים ביבוא תוצרת טרייה .עשויים לסייע בהורדת המחירים לצרכן ולהגביר את התחרות בשוק. משרד מבקר המדינה .ממליץ לשירותים להגנת הצומח במשרד החקלאות לבחון אפשרות לאמץ מדיניות של .ניהול סיכונים ולהגדיר יעד ניהולי להפחתת שיעור המשלוחים הנבדקים, לפי ההמלצות .בתוכנית להפחתת הנטל הרגולטורי. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הכלכלה לבדוק, בשיתוף רשות התחרות, את .ההשפעה של פתיחת מכסות וולונטריות לכל מוצר על השוק, או לכל הפחות את .ההשפעה של פתיחת מכסות מבוקשות. .הימנעות רשות התחרות מלהכריז על בעל מונופולין כחלק מהליך אכיפה ציבורי הלכה .למעשה מעבירה את הנטל החל בעניינם על הציבור. העברת נטל ההוכחה כאמור לציבור .עשויה להטיל עליו הקצאת משאבים ניהוליים וכספיים ניכרים, כמו איתור בעלי מקצוע .רלוונטיים והשגת נתונים הנדרשים לצורך ניהול הליך משפטי ומימונו. הקצאת משאבים .אלה עשויה להקשות על חלקים מהציבור כדי להוכיח ניצול כוח שוק לרעה. .נמצא כי בשנים 2018 - 2019 6 מתוך13 הבקשות הסיוע מהקרן נענו. מומלץ כי משרד .המשפטים יקיים הליך הפקת לקחים מפעילות הקרן למימון תובענות ייצוגיות בנושאי דיני .תחרות ויבחן חסמים לפעילותה, . נמצא כי פרט לאישור הצו המוסכם בין הממונה על התחרות לחברות התמ"ל ב-2014 .שחודש ב-2018 מ-2014 לא ע שתה רשות התחרות שימוש נוסף בכלי זה, דהיינו היא לא .הכריזה על קבוצות ריכוז ולא נתנה הוראות במקום ההכרזה ע ל קבוצת ריכוז בשוק המזון .במטרה למנוע פגיעה או בשל החשש לפגיעה מהותית בציבור או בתחרות בעסקים בין .חברי הקבוצה או בענף שבו הם פועלים או כדי ליצור תנאים להגברה ניכרת של התחרות .בענף. .משרד מבקר המדינה ממליץ כי הרשות תמשיך לקיים דיונים עתיים בכל הנוגע לתכניות .האכיפה הפליליות והמנהלתיות וכי ככל שהרשות בוחרת לפעול בהליך מנהלי חלף הליך .משפטי פלילי. מומלץ כי בכדי להגביר את השקיפות, יפורסמו לציבור השיקולים שהביאו .את הרשות להחלטה על הליך האכיפה. .משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות התחרות לבחון מה הם הענפים שבהם פועלות .קבוצות ריכוז ואת הדרכים שבהן הן פועלות לצמצום התחרות בענפים אלו. כמו כן, עליה .לבחון את החסמים לפתיחתם של ענפים אלו למתחרים נוספים ובהתאם לבחון שימוש .בכלי שנקבע בתיקון החוק מ-2011 בדבר הכרזה על קבוצות ריכוז בענף המזון או הסדר .חלף ההכרזה לשם קידום התחרותיות בענף. .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי במהלך הביקורת, בשנים 2019 - 2020 , פרסמה .רשות התחרות ארבעה מחקרי שוק. לצד זאת, מומלץ כי הרשות תערוך מחקרי שוק .נוספים הרלוונטיים לאפקטיביות של חוק המזון, ותעקוב א חר יישום המלצותיה בענפים .שכבר בחנה בעבר בין השאר כדי שניתן יהיה לבחון את מידת ההשפעה על התחרות.
נמצא כי בכל המקרים שהרשות בוחרת לפעול בהליך מנהלי חלף ההליך הפלילי, היא .נוהגת לפרסם בעיתונות את סכום העיצומים הכספיים ואת הנוסח המוצע לצו המוסכם. .עם זאת, נמצא כי הרשות אינה מפרסמת לציבור שיקולים וטענות שעלו בפניה בעת גיבוש .טיוטת הצו.