צבא ההגנה לישראל . ההיערכות לפגיעה במתקני חומרים מסוכנים באירועי לחימה הועלה כי במועד סיום הביקורת טרם השלימה רח"ל את עדכונם של איום ותרחיש הייחוס המצרפי לזירה האזרחית, בין היתר מכיוון שטרם אושר איום ייחוס צה"לי עדכני לעורף , שעליו רח"ל נשענת בעדכון של איום הייחוס המצרפי בהיבטים ביטחוניים ושל תרחיש הייחוס המצרפי לזירה האזרחית. על צה"ל להשלים את כתיבת איום הייחוס הצה"לי לעורף, ולאחר מכן על רח"ל לעדכן את איום הייחוס המצרפי ואת תרחיש הייחוס המצרפי ולהביאם לאישור הקבינט מדיני- ביטחוני, ובכך תתאפשר היערכותם של הגופים השונים. במועד סיום הביקורת טרם סיים המשרד להג"ס את השלב השני של סקר הסיכונים המצרפי למפרץ חיפה, שכאמור עוסק בין היתר בתרחיש מלחמתי. בשל חשיבות סקר הסיכונים המצרפי לפעילות הגופים בשעת חירום מומלץ כי המשרד להג"ס ישלים סקר זה בכל הנוגע לתרחיש מלחמתי, בשים לב למשך הזמן הצפוי עד למימוש החלטת הממשלה. על מנת לבחון השפעת תגובת שרשרת בתרחיש מלחמה מומלץ כי יישום הנחיות המיגון של פקע"ר ייבחנו במסגרת הכנת סקר הסיכונים המצרפי לתרחיש מלחמה במפרץ חיפה, שעליו אמון המשרד להג"ס. על צה"ל לקדם את גיבושם של איום ייחוס עדכני לעורף ותרחיש ייחוס עדכני לעורף המגדירים סדר י עדיפויות, יעדים ואילוצים ברמה המטכ"לית . זאת כדי לאפשר לצה"ל ולפקע"ר לקבוע את סדרי העדיפות בבניין הכוח, לשם היערכות לאיומים על העורף. נוכח האיום המתעצם בתחום הרחפנים, ההתפתחות המהירה בתחום זה והאפשרות שהאויב יחזיק ברחפנים בעלי יכולות מתקדמות הכוללות אפשרות פגיעה גם במתקנים רגישים המכילים חומ"ס, מומלץ לפקע"ר לבחון מפעם לפעם את המידע על איום הרחפנים ואת המשמעות הנגזרת מאיום זה לגבי מפעלי חומ"ס באזורי הארץ השונים ובפרט של אלו המוגדרים על ידי פקע"ר כמחזיקי חומ״ס מסכני אוכלוסייה ואלו המוגדרים כבעלי פוטנציאל סיכון לאוכלוסייה. זאת כדי לקבוע את המיגון המתאים להם, ובכך לצמצם את הסיכון של אירוע חומ"ס עקב פגיעה ישירה של חימוש שהוטל מרחפן. משרד מבקר המדינה מציין כי נוכח ריבוי תקיפות הסייבר המתרחשות בזירה העולמית, ונוכח התגברות תקיפות הסייבר נגד תשתיות ומתקנים אסטרטגיים בישראל, ובכלל זה ניסיונות תקיפה של מתקנים המחזיקים חומ"ס, על אג"ת להשלים את פעילותו בנושא הגדרת איום הייחוס בנושא הסייבר ואת הנגזר ממנו בנוגע לאירועי חומ"ס, כדי לשפר את היערכותם של מפעלי החומ"ס נגד איום זה. בביקורת עלה, כי למעט תרחיש ייחוס שמערך הסייבר הלאומי מכין לגופי תשתיות מדינה קריטיות אחת לשנה (כפי שמסר למשרד מבקר המדינה), מערך הסייבר הלאומי והמשרד להג"ס לא הכינו תרחיש ייחוס לאיום הסייבר לגבי מפעלים המחזיקים חומ"ס ושאינם גופי תשתיות מדינה קריטיות. נוכח הסיכונים והאיומים הנשקפים מאירוע חומ"ס, על המשרד להג"ס לפעול להשלמת הקמתה של מחו"ל תוך קביעת אבני דרך ולוח זמנים להשלמת ההקמה, ולבחון את שילובה של כב"ה במערכת זו. הבדיקה העלתה כי יש הבדלים זניחים בין הנתונים הקיימים במאגרי המידע של המשרד להג"ס לאלו הקיימים במאגרי המידע של פקע"ר לגבי 39 מחזיקי חומ"ס63 , וכי הבדלים אלו אינם משפיעים על הצורך במיגון של המתקנים. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את תוצאות השוואת בדיקת המאגרים. בביקורת עלה כי היעדר שיתוף אוטומטי ומקוון במידע בין המשרד להג"ס לפקע"ר בנוגע להחזקת חומ"ס עלול למנוע עדכון של פקע"ר בזמן אמת בשינויים בנתונים המעודכנים הנוגעים לסוג החומ"ס ולכמותם. נוכח החשיבות הרבה שבהעברת המידע בין הגופים בנוגע לטיפול בהיתרי הרעלים, וכדי למנוע פערים במיגון מפעלי החומ"ס, מומלץ למשרד להג"ס ולפקע"ר לשלב באופן מקוון את מערכות המידע הממוחשבות שלהם, ובכך להשיג את מימוש היעד שעלה בתוכנית האב להתגוננות אזרחית של פיקוד העורף. הדבר יסייע גם לקיצור זמנים ולייעול ניכר של קיום חובת הדיווח על ידי מחזיקי החומ"ס לפקע"ר. משרד מבקר המדינה מציין כי נתונים אודות כשירות הגדודים במתאר של הצלה באירוע חומ"ס לפי כל מרכיבי הכשירות נדרשים כדי לקבוע את היקף האימון והתרגול של הכוחות לשם שמירה על כשירותם המבצעית. מומלץ כי פקע"ר ינתח את כשירות הגדודים למתאר של הצלה מאירוע חומ"ס לפי כל מרכיבי הכשירות, ויוודא כי גדודי החילוץ מבצעים אימונים ותרגולות על פי מרכיבים אלו לרבות אימון לפינוי נפגעים עם מיגון כדי לשפר את יכולת עמידת הגדודים במשימתם. ממכלול הדברים עולים פערים במוכנות כב"ה למתן מענה מיידי ומספק לארועי חומ"ס, ובפרט בחירום ובהלימה לתרחישי הייחוס. מומלץ כי כב"ה בשיתוף המשרד לבט"פ תבחן את כלל היערכותה כך שהיא תוכל לתת מענה באירועי חומ"ס בדגש על אירועים בעת לחימה. בביקורת עלה כי בשנת 2018 81% ממחזיקי החומ"ס (2,986 מתוך 3,686 ) מילאו אחר חובת הדיווח לפקע"ר, וכי בשנת 0192 ירד שיעור המדווחים ל-%7568 . משמעות הדבר היא שרבע ממחזיקי החומ"ס לא מילאו אחר החובה ולא דיווחו לפקע"ר על מלאי החומ"ס שברשותם, ועקב כך לפקע"ר עלול להיות מידע חסר בנוגע לחומ"ס שבמתקנים והאפשרות שהם יסכנו אוכלוסייה ויש לתת לגביהם הנחיות מיגון בשעת חירום מלחמתית. יצוין כי שישה ממפעלי החומ"ס שלא דיווחו לפקע"ר הם מסכני אוכלוסייה ממוגנים הממוקמים באזורים שונים בארץ. מומלץ כי המשרד להג"ס יבחן את שיתוף המידע המקוון בנושא החומ"ס עם כב"ה ועם גופי חירום רלוונטיים נוספים, כדי לטייב את עבודתה של כב"ה במתן המענה לאירוע חומ"ס. הטיפול של המשרד להג"ס בהקמת מחו"ל נמשך כ-14 שנים ממועד פרסום דוח שפיר בשנת 2007 אשר אומץ על ידי המשרד להג"ס ובעת סיום הביקורת, טרם הושלמה הקמת המערכת, וטרם נקבע לוח זמנים לסיום הקמתה. נמצא כי בשנים 2020-2015 הגיש פקע"ר למשרד להג"ס עשר בקשות לשימוע למתקני חומ"ס שמוקמו באזורים שונים בארץ, מתוכם במועד סיום הביקורת נותרו שתי בקשות לביצוע שימוע. פקע"ר נושא באחריות להצבת דרישות מיגון למתקני החומ"ס ולפיקוח על מילוין, והוא נדרש לסיוע של המשרד להג"ס לביצוע פעולות אכיפה אפק טיביות. מומלץ כי פקע"ר יפעל מול המשרד להג"ס לקידום הטיפול בבקשותיו לאכיפה וכי המשרד להג"ס יסייע לפקע"ר בפעולות האכיפה הנדרשות בלוחות זמנים אפקטיביים. בביקורת עלה כי התמיכה של המשרד להג"ס בפעילות פקע"ר כגורם מקצועי שישתף אתו פעולה בעת לחימה לוקה בחסר, דבר העלול לפגוע ביכולת של פקע"ר לבצע ביקורות במפעלי חומ"ס בזמן לחימה. להלן הפרטים: על המשרד להג"ס להקפיד על יישום הנהלים ומילוי התחייבויותיו כלפי פקע"ר, כדי לטייב עמידת המפעלים בהנחיית פקע"ר ולמניעת נזקי נפש ורכוש. על המשרד להג"ס להקפיד לדווח לפקע"ר באמצעות ממוני החומ"ס המחוזיים בנוגע לכל הבקשות של המפעלים לשינוי סוג החומ"ס או לתוספות בכמותם ולהקפיד, כפי שנקבע בנוהלי העבודה שבין משרד להג"ס לבין פקע"ר, שלא לנפק היתר רעלים ללא התייחסות פקע"ר. עוד מומלץ כי המשרד להג"ס ופקע"ר יבחנו את הצורך בעדכון פקע"ר במקרים בהם המשרד להג"ס לא קיבל הנחיות פקע"ר לשם יידועו. משרד מבקר המדינה מציין כי בתרחיש מלחמתי שבו יש אפשרות שיהיו כמה אירועי חומ"ס חמורים בו-זמנית בד בבד עם הפרות סדר רב -זירתיות היכולות להימשך ימים רבים בשטחים שלמשטרה יש אחריות לביטחון הפנים בהם, עלול להיווצר מצב שבו באירועי חומ"ס הכוחות של המשטרה לא יהיו זמינים לחילוץ בלוח הזמנים הנדרש בפק"לי האופציות של פקע"ר. משרד מבקר המדינה מציין שהמשרד להג"ס החל בהטמעת התנאים בהיתרי הרעלים שיאפשרו אכיפה של דרישות פקע"ר במצב מיוחד בעורף כלפי מחזיקי חומ"ס. מומלץ כי המשרד להג"ס ישלים הטמעת עמידה בדרישות פקע"ר בהיתרי הרעלים וכי פקע"ר והמשרד להג"ס ייבחנו את הצורך באסדרת סמכות האכיפה של פקע"ר בפרט בחירום. נמצא כי במועד סיום הביקורת הושלמו דרישות פקע"ר למיגון בשלושה מתקני חומ"ס, ובשני מתקנים הופחתו מלאי החומ"ס המוחזקים בהם. אשר לעוד מתקן, מחזיק החומ"ס בו טרם השלים את כל הנחיות המיגון שניתנו לו בשנת 2014. עד מועד סיום הביקורת לא השלים מערך הסייבר את תיאום האסדרה בין משרדי הממשלה השונים, ולא נקבע המשרד המוביל בנוגע למתן הנחיות להגנה מפני איומי סייבר למפעלים המחזיקים חומ"ס. עקב כך עלול להתקיים כפל אסדרתי בנוגע למפעלים ומתקנים המחזיקים בחומ"ס, דבר העלול להאריך את משך הטיפול של מחזיקי החומ"ס במתן מענה להנחיות של משרדי הממשלה השונים. בשל פוטנציאל הנזק הנשקף מאירועי חומ"ס העלולים להיגרם גם מתקיפות סייבר, ונוכח ריבוי ההנחיות למפעלים הנובע מכפל האסדרה, מומלץ שמערך הסייבר ישלים את הטיפול בצמצום הכפל האסדרתי הקיים במשרדי הממשלה הנוגעים לתחום החומ"ס וייקבע מאסדר מוביל בכל הנוגע לאיומי הסייבר, אשר אליו יותאמו ההנחיות של שאר המאסדרים. זאת כדי לאפשר למפעלים להיערך בצורה יעילה כנגד איום הסייבר. בשנת 2018 הכין מערך הסייבר תזכיר חוק "הגנת הסייבר ומערך הסייבר הלאומי, התשע"ח 2018 ", והוא הופץ ביוני 2018 להתייחסותם של משרדי הממשלה, לרבות המשרד להג"ס וכן להתייחסות הציבור. נכון למועד סיום הביקורת, התקבלו הערות ממשרדי הממשלה השונים לתזכיר החוק, אך טרם הושלמה הכנת טיוטת החוק והיא טרם הועלתה לדיון בוועדת שרים לענייני חקיקה. בכמה עשרות בודדות של מפעלים, מתוך כמה מאות בודדות של מפעלים שבכוונת היחידה במשרד להג"ס להחיל עליהם אסדרה ומתוך כ-4000 מפעלים שהיא אמונה על הנחייתם51. מומלץ כי המשרד להג"ס יקדם את אסדרת המיגון מפני תקיפות סייבר במפעלי החומ"ס וישלים את התהליך שבו החל להטמעתו כתנאי בהיתרי הרעלים ב כלל המפעלים הרלוונטיים. בהתאם להחלטת הממשלה משנת 2014 על מערך הסייבר ומשרד המשפטים להשלים את גיבוש הצעת החוק ולהביא אותה לאישור הממשלה. עד מועד סיום הביקורת שולבו כמה מפעלי חומ"ס בניסוי משותף עם המשרד להג"ס בנושא יישום הוראות מדריך הסייבר, ואולם החובה לציית לו לא הוטמעה בהיתרי הרעלים של מפעלי החומ"ס אשר מפיק המשרד להג"ס. נמצא כי נכון לאוקטובר 2020 אסדרת המיגון בפני סייברוהטמעתו בהיתר הרעלים יושמה נמצא כי קיימות לפחות 13 החלטות ממשלה, חוקים ותקנות (ראו בנספח א') העוסקים בנושא חומ"ס אשר יש להם השפעה על הכוחות העשויים למצוא עצמם פועלים בעת ובעונה אחת באירוע חומ"ס. ריבוי זה של נורמות עלול ליצור קושי ואי-בהירות בהבנת גזרת האחריות של כל גוף ובהיערכות לחירום בתחום החומ"ס, בייחוד נוכח הגורמים הרבים שלהם יש נגיעה לתחום החומ"ס. משרד מבקר המדינה מציין כי לא קיימת תפיסה אחודה, בנוגע לאירוע חומ"ס, הכוללת הגדרה ברורה של תחומי האחריות והסמכות של הגורמים האחראים, לרבות יחסי הגומלין ביניהם, כדי להבטיח היערכות מיטבית למניעת אירועי חומ"ס. להלן הפרטים: מומלץ כי מערך הסייבר הלאומי יכין תרחיש ייחוס ברמה המדינתית ובהתאם לכך, המשרד להג"ס יכין תרחיש ייחוס בנושא תקיפות סייבר נגד מפעלי חומ"ס, כדי לאפשר להם להיערך באופן מיטבי לכך. במידת הצורך יסתייעו גם ברח"ל ובצה"ל לשם הכנת תרחיש הייחוס. משרד מבקר המדינה מציין כי במועד סיום הביקורת יש ריבוי הנחיות ונורמות להיערכות לאירועי חומ"ס במרחב האזרחי המתייחסות לכלל הגופים ומשרדי הממשלה שלהם יש אחריות וסמכות להתמודדות עם אירועי חומ"ס. מומלץ כי רח"ל והמשרד להג"ס יקדמו את השלמת גיבושו של מסמך הנחיות אחוד, לשם טיוב התיאום בין כלל הגופים הרלוונטיים ושיתוף הפעולה ביניהם בהתמודדות עם אירועי חומ"ס, ובמסגרת גיבוש המסמך הלאומי האחוד מומלץ לבחון הפחתת רגולציה ואיחוד סמכויות. בשנים 2018 - 2020 המשרד להג"ס קיבל מאות בקשות ממחזיקי חומ"ס שביקשו לעדכן את ההיתר בהיבט של כמויות או סוגים של חומר. בביקורת עלה כי מתוך בקשות אלו, המשרד להג"ס חידש 21 היתרי רעלים ובשנת2015 חידש היתר נוסף מבלי שקיבלו את התייחסות פקע"ר במקרים של תוספת כמות של חומ"ס או שינוי בסוג החומ"ס במפעל, המצריכים את בחינת דרישות המיגון מאותו מפעל, וזאת שלא בהתאם לאמור בנוהל קבלת מידע. להלן הפרטים: משרד מבקר המדינה מציין כי מקרים אלו מדגישים את החשיבות במתן היתר למפעל לאחר קבלת התייחסות פקע"ר בהתאם לנוהל קבלת מידע, זאת לצורך עמידה בדרישות המיגון וכדי להימנע מפערי מיגון, כפי שאירע למשל במפעל ב' כאשר שנה לאחר הגדלת כמות החומ"ס במפעל, המשרד להג"ס כלל דרישה לתוספת מיגון באמצעות מאצרה לנוכח דרישת פקע"ר למיגון המפעל. .במדינת ישראל קיימים כ-5,300 מתקני חומ"ס, אשר חלקם ממוקמים בסמוך לריכוזי אוכלוסייה צפופים. התרחשות של אירוע חומ"ס עקב אירוע מלחמתי מהווה סיכון ממשי לחיי אדם ולרכוש, וכמו כן היא עלולה לגרום לנזקים סביבתיים וכלכליים רבים ואף לפגיעה ברציפות התפקודית של המשק. תרחיש מלחמתי שבו ישוגרו עשרות אלפי רקטות וטילים לעבר העורף האזרחי של מדינת ישראל, נוסף על מתקפת סייבר, יוצר פוטנציאל לפגיעה נרחבת בתשתיות אזרחיות לאומיות, ובהם מתקני חומ"ס. ההיערכות לפגיעה במתקני חומ"ס באירועי לחימה מחייבת שיתוף פעולה והכנה מצד גורמים רבים. בביקורת זו נבחנה היערכות הגופים השונים לאירוע חומ"ס עקב פגיעה של אמל"ח סטטיסטי, פגיעה של חימוש מדויק, ובכלל זה רחפנים, ופגיעה שמקורה בתקיפות סייבר. בביקורת נמצאו ליקויים, הן לגבי ההיערכות של הגופים לאירוע חומ"ס בעת חירום, והן לגבי ההתמודדות עם אירוע חומ"ס בעת התרחשותו. בביקורת נמצא כי צה"ל לא עדכן את איום הייחוס לעורף משנת 2016 , ולפיכך רח"ל לא עדכנה את איום הייחוס ותרחיש הייחוס המצרפיים לזירה האזרחית עקב אירוע מלחמתי, דבר הפוגע בבניין הכוח של הגופים השונים. עוד נמצא כי ההסדרה של חובת המיגון כנגד תקיפות סייבר במפעלי חומ"ס לוקה בחסר; לא קיימת תפיסה אחודה לכלל הגופים ומשרדי הממשלה להיערכות לאירוע חומ"ס; יכולת האכיפה של פקע"ר וממשקי העבודה שלו עם המשרד להג"ס בכל הקשור לבקרה על המיגון במתקני חומ"ס המסכנים אוכלוסייה, דורשים טיוב; כב"ה אינה ערוכה לתת מענה מספק ובזמן הנדרש למספר רב של אירועים בעת לחימה, ובכלל זה אירועי חומ"ס; קיים חשש שכוחות המשטרה, שלהם תפקיד חשוב בחילוץ נפגעים מאזורים שבהם עלול להתרחש אירוע חומ"ס, לא יהיו זמינים; לא קיימת הסדרה של נושא ההכשרה של צוותי החירום המפעליים, שלהם תפקיד חשוב ככוח תגובה מיידי בהתרחשות אירוע חומ"ס. משרד מבקר המדינה רואה חשיבות בתיקון הליקויים שצוינו בדוח ביקורת זה בהקדם וביישום ההמלצות שפורטו בדוח, כדי לצמצם ככל שניתן את הסיכונים הנשקפים מאירועי חומ"ס שנגרמים מפגיעה מלחמתית ואת נזקיהם של אירועים כאלה. על כלל הגופים הנוגעים בדבר לפעול לתיקון הליקויים שעלו בדוח זה כל אחד בתחומו, ועל המשרד להג"ס, כמנחה המקצועי הלאומי בנושא החומ"ס, לעקוב אחר הטיפול בכלל הליקויים שעלו בדוח זה. משרד מבקר המדינה מציין כי היות שפקע"ר מסתמך בפקודות שקבע על זמני תגובה של כוחות המשטרה האמורים להגיע לאירוע, על פקע"ר להיערך למלא גם את התפקיד שיועד למשטרה במענה לאירוע חומ"ס על פי פק"לי האופציות כעולה מתגובת צה"ל. זאת, במסגרת תרגילים משותפים לאירועי חומ"ס הכוללים תרגילים רב-זירתיים. משרד מבקר המדינה מציין כי המצב שבו אין התאמה בין הנתונים של פקע"ר לבין אלו של המשרד להג"ס לגבי אי-עמידת מפעלי חומ"ס בצווי המיגון של פקע"ר, ובייחוד בשעה שהם שותפים לעריכת ביקורות בעת לחימה, עלול להביא לאכיפה חסרה של פקע"ר בעת לחימה ולאחריה. . במועד סיום הביקורת טרם שונו התנאים הכלליים של היתר הרעלים שיש בהם כדי לשפר את יכולת האכיפה כלפי מחזיקי החומ"ס. עולה אפוא כי המשרד להג"ס עלול להתקשות למלא את תפקידו לבצע ביקורות על מחזיקי חומ"ס בנוגע למילוי צווי פקע"ר למיגון המפעלים בעת לחימה, כנדרש בנוהל השת"פ עם פקע"ר. בעיה זו מחריפה במחוז חיפה, שבו יש ריכוז גבוה של מתקנים המכילים חומ"ס אשר נמצאים בטווח האיום על פי איום הייחוס. משרד מבקר המדינה מציין כי על המשרד להג"ס לבחון באופן עיתי את יכולתו לעמוד בנוהל השת"פ עם פקע"ר בעת לחימה בכל הנוגע למפעלי חומ"ס, להסדיר את נושא העסקת העובדים בעיתות מלחמה, כדי לממש את התחייבותו למתן הסיוע לפקע"ר בעת לחימה. משרד מבקר המדינה מציין כי אכיפה יעילה היא כלי הרתעתי כלפי מחזיקי החומ"ס, לשם קיום הוראות החוק. על פקע"ר להסדיר בשיתוף המשטרה ופרקליטות המדינה את נושא הגשת התלונות במשטרה על מחזיקי חומ"ס, כדי שהטיפול בהם יהיה בהתאם לדרישות חוק הג"א. מומלץ כי פרקליטות המדינה ומשטרת ישראל יבחנו זאת תוך מתן דגש על החשיבות הרבה של הטיפול בתלונות פקע"ר בעניין הפרת חובות דיווח לשם מזעור הסיכונים הכרוכים בהחזקת חומ"ס. נמצא כי בשני סבבי לחימה בשנת 2019 עשרה מפעלי חומ"ס לא קיימו את צווי פקע"ר, וכן נמצא כי פקע"ר לא היה מודע לשבע הפרות. עוד עלה כי תחקיר המשרד להג"ס מחודש ינואר 2020 הצביע על קשיים באכיפה בשל היעדר תנאים לציות להנחיות פקע"ר בחירום במסגרת היתר הרעלים של המפעלים. במועד סיום הביקורת איום הייחוס לעורף שבתוקף היום הינו משנת 2016 . אג"ת טרם השלים את גיבוש איום הייחוס לעורף כנגזרת מאיום הייחוס המעודכן שלפיו הוכנה תר"ש תנופה. .נמצא כי פקע"ר נשען על איום ייחוס לעורף שאושר בשנת 2016 ואשר נסמך על הערכות מודיעין מהשנים 2014 - 2015 .
בביקורת עלו פערים בכל הנוגע למימוש דרישות פקע"ר בעת חירום. נוסף על כך, אי הטמעת החובה בהיתר הרעלים לציית לדרישות פקע"ר בזמן מלחמה הקשו על אכיפת צווי פקע"ר. להלן הפרטים: