משרד החוץ . העסקת עובדים מקומיים בנציגויות ישראל בחו_ל . יצוין כי בשות"ש יש הוראה בעניין "סולם דרגות" התקפה מאוגוסט 2009 . הוראה זו כוללת את ההגדרה של תפקידי עמ"י ומתח הדרגות שלהם, ההוראה לא עודכנה על אף שהממונה על השכר גרס שלגבי העמ"י לא קיימת תקינה מסודרת. ב. השות"ש מחייב לכלול את כל מרכיבי השכר בתלוש המשכורת של העמ"י, לרבות תוספת חו"ל. אולם בתלושי המשכורת של העמ"י רכיב תוספת חו"ל אינו מפורט, ותלושי השכר כוללים את השכר הסופי וחישוב רכיב השכר הישראלי הכלול בו. לדעת משרד מבקר המדינה נכון יהיה ש"תוספת חו"ל" תורכב ממרכי בים מדידים, שיפורטו בתלושי המשכורת של העמ"י. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על השכר כי על מנת שמנגנון השכר החדש יהיה מיט בי, עליו להחיל בו את השינויים הנדרשים לשיפור מנגנון השכר הקיים. כמו כן עליו לשתף בגיבוש מנגנון השכר החדש את כלל משרדי ממשלה המעסיקים עמ"י, שלהם ידע רב וניסיון בהעסקתם לאורך שנים, והם חשופים לבעיות רוחביות ונקודתיות בנציגויות. משרד מבקר המדינה מעיר כי לאחר שתושלם עבודת צוות ההסדרה, על נש"ם, משרד החוץ והממונה על השכר לדאוג לכך שהוראות הנוהל יוטמעו בשות"ש ככל שהדבר נדרש. יוצא אפוא שבמשך 50 יום, אזור חדר הדודים לא היה אטום, אלא היה נגיש לכניסת העובדים. המפגע חשף ככל הנראה חלק מעובדי הנציגויות, ובפרט את העמ"ז שנדרשו לשהות באזור ביצוע עבודת השיפוץ, לאסבסט פריך; אך להנהלת השגרירות לא ידוע כמה עובדים ביקרו במקום במהלך התקופה הא מורה, באילו עובדים מדובר וכמה זמן הם שהו במקום. בנסיבות האמורות נגרם נזק נוסף לנציגויות בבריסל - תדמיתי ומשפטי, שטרם ניתן להעריך את היקפו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו לפעול על פי החקיקה, התקנות והנחיות נש"ם בנושא ההטרדה המינית, המחייבות את כל משרדי הממשלה. במקרים בהם מתקבל מידע על חשש לה טרדה מינית יש להעבירו לאגף החקירות בנש"ם לאחר התייעצות עם ראש אגף החקירות או הממונה על התביעות בנש"ם. האמור בחוות הדעת המשפטית על תחולת חוק המשמעת על העמ"י לא הוטמע בשות"ש ובתקנון שירות החוץ ובמסמכי ההתקשרות של הנציגויות עם העמ"י לרבות בחוזה ההעסקה. מדוחות של קציני מינהלה אזוריים ושל מפכ"ל המשרד עולה כי ישנם קציני המינהלה אינם מודעים לעילות החוקיות המצדיקות לנקוט הליכי פיטורים כנגד ה עמ"ז, ולעתים אינם מודעים לשלבים הנדרשים לקיום ההליך גופו. על אגף מש"א להסדיר את תהליך ההתקשרות עם העמ"י ולוודא כי המידע הנדרש יימסר להם במלואו טרם גיוסם. נמצא כי משרד החוץ ומשרדי ממשלה נוספים, בהם משרד הביטחון, משרד האוצר ומשרד הכלכלה, האריכו את תקופת העסקתם של עמ"י מעבר לתקופה המרבית שנקבעה לכך בהוראות ובנהלים. ביולי 2016 העסיקו משרד החוץ ומשרד הביטחון 35 עמ"י מעבר לתקופת העסקה של חמש שנים. בין השנים 2016-2014 אישרה ועדת חו"ל להאריך את העסקתם של שמונה עמ"י במשלחות הכלכליות מעבר לחמש שנים. יצוין כי כ -50% מהארכות של משרד החוץ מעבר לחמש שנים אושרו לעובדות מכוח חוק עבודת נשים. נדרש אפוא שהמשרד יאמץ לאלתר הליך שוויוני, הוגן ושקוף לגיוס העמ"י בנציגויות, כדי למנוע מצבים של העדפה פסולה או של מועמדים מקורבים. שינויים אלה של המוסד לביטוח לאומי אינם באים ל ידי ביטוי בהוראות השכר, בתקנון שירות החוץ ובהודעות נש"ם בנוגע לתקופת עבודתם המרבית של עמ"י. ועדת ברגר המליצה לנציב שירות המדינה לשפר את תנאי העסקתו של עמ"י בן זוג רב-פעמי ו"להתחשב בתקופת שירותו הקודם לצורך שיבוצו, קידומו וחלק מההטבות המוענקות להם", אולם ההמלצה לא נבדקה ולא יושמה. .בבדיקה שנערכה בנציגויות בלונדון, בפריס ובבריסל ביוני 2016 עלו קשיים בנוגע לניהול עמ"י בני זוג, בעיקר במצבים שבהם הם הועסקו במשרות חלקיות. על רקע הצורך להעסיק בני זוג של שליחים בנציגויות, ראוי שצוות ההסדרה יקבע כללים מנחים למתכונת ההעסקה המיטבית של קבוצת עמ"י זו. נמצא שהמשרד לא מקיים הדרכות תקופתיות לעובדים המקומיים המועסקים בנציגויות בנוגע להוראות החוק למניעת הטרדה מי נית ולהוראות הדין המקומי בעניין זה החלות על העמ"ז. יתר על כן, הנציגויות אינן מודעות לחובות המוטלות עליהן בדין המקומי בנוגע למניעת הטרדות מיניות ולטיפול בעובדים המעורבים בחשדות למעשים כאלה. נמצא כי בין השנים 2016-2011 הועברו שתי ידיעות על חשד להטרדה מינית כלפי עמ"י בשתי נציגויות שונות לאגף מש"א, מבלי שהוגשה בעניין זה תלונה רשמית. המידע על אותם מקרים הועבר על ידי בעלי תפקידים שונים בנציגויות לגורמי המטה הרלוונטיים. אולם הן נבחנו בי די מפכ"ל המשרד ולא כפי שנקבע בתקנות ובתקנון. הקוד האתי מתייחס להתנהגותם ולהתנהלותם הראויה של השליחים, ואינו מטיל חובות אתיות המותאמות לתנאי העסקתם של העובדים המקומיים. ראוי אפוא כי ייבחן מעמדו המשפטי של הקוד כלפי העובדים המקומיים, ובמידת האפשר הוא יוחל גם עליהם. בבדיקת משרד מבקר המדינה בשגרירויות בפריס ובבריסל עלה כי הנציגויות לא תרגמו את הקוד האתי לשפת המקום. ככל שהקוד האתי יוחל גם על העמ"ז - על המשרד לוודא תרגומו של הקוד לשפת המקום ולפרסומו בקרבם. בדיקה של דוחות תקן ומצבה שונים שהפיקה המערכת הממוחשבת של אגף מש"א בשנת 2016 .העלתה סתירות בין הנתונים הנתונים שעליהם מתבסס אגף מש"א הם אומדנים משוערים של מצבת כוח האדם בנציגויות. יוצא אפוא כי עד מועד תום הביקורת באוגוסט 2016 לא ניתן היה להפיק מהמערכת הממוחשבת של אגף מש"א דוחות מפולחים ומדויקים על אודות התקן והמצבה של העובדים המקומיים בכלל הנציגו יות, לרבות דוחות רוחביים לפי נושאים, כגון איוש תקנים ביתר ואיוש התפקידים השונים שממלאים העובדים המקומיים - מדיניים, הסברתיים, קונסולריים ומינהליים. משרד מבקר המ דינה מעיר למשרד החוץ כי היעדרה של מערכת מידע מהימנה, המסוגלת לספק את הנתונים הדרושים לעבודה, ובהם סך התקינה של המשרות המיועדות לעובדים מקומיים בנציגויות והמצב העדכני של היקף איושן, מקשה על האגפים הגאוגרפיים ועל אגף מש"א לתכנן את משאבי העובדים המקומיים ולפקח על ניהולם בנציגויות. לפיכך, על אגפי התקשוב ומש"א לקדם את הקמתה של מערכת מידע חדשה, שתיתן מענה מהיר ומועיל לפערים שנמצאו כדי לחזק את יכולת הבקרה, ההכוונה והפיקוח של אגפי המטה בעניין איוש תקני העובדים, אופן פעילותם וניצול התקציב. א. תוספת חו"ל היא מרכיב מרכזי בשכרם של עמ"י, אולם מעולם לא נוצק תוכן לרכיב זה: לא נקבע מה י הדרך שיש לחשב אותה באופן שתיתן מענה ראוי לשינויים ב יוקר המחיה במדינות השונות ואין נתונים בעניין ההשפעה עליה הנובעת מתופעות כלכליות מקומיות או גלובליות. לפיכך תוספת חו"ל אינה מגיבה לשינויים מקומיים. במקרים ובהם ישנה עמימות לגבי תכנם של מרכיבי שכר שיש לכלול בתלושי המשכורת של עמ"י, על המשרד לפנות אל הממונה על השכר ולהבהיר את המידע הדרוש ואת הצורך לשלבו בתלושי השכר של עמ"י. .על בסיס הודעות נש"ם, הוראות השות"ש ותק נון שירות החוץ, לעמ"י שגויסו בארץ (שלא כבני זוג של שליחים) מגיעים תנאים מועדפים בשל הוצאות מיוחדות הכרוכות במעברם למדינות השירות. אף על פי כן, בשנת 2016 רק כ-21% מהם הועסקו בתנאי עמ"י מועדף, ביתר המקרים היה על העמ"י לשאת בעצמם בהוצאות הנוספות הנובעות מהעסקתם. .בעשור האחרון דנה ועדת חו"ל בראשותו של הממונה על השכר בבקשות למצוא פתרון לקשיים הנובעים מהפער בין יוקר המחיה ובין גובה שכרם של עמ"י. כאמור יש נציגויות שמתקשות לגייס עובדים, ולגרום להם להתמיד בעבודתם ובכך אף נפגעת פעילותן של נציגויות ישראל בחו"ל. להלן הפרטים: .3. כן הועלה כי המשרד, אף שטען כאמור בתגובתו כי הנציגויות כפופות לדין המקומי, לא ת מיד היה בקיא בחובות הרלוונטיות החלות על הנציגויות מכוח הדינים המקומיים השונים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ כי לא ניתן להפלות בין קבוצות שונות של עובדים המועסקים על ידו ואין להדיר את הפרט מקבלת מענה למצוקותיו. ראוי אפוא שהמשרד יבחן חלופות לטיפול ברווחת העובדים המקומיים. ממסמכי הנציגויות, מתלונות העובדים המקומיים למשרד מבקר המדינה ומדוחות קציני המינהלה האזוריים עולה כי במקומות מסוימים הנציגויות אינן נוהגות בשקיפות מלאה בנוגע למידע שעליהן למסור ל עובדים המקומיים על זכויותיהם ועל חובותיהם. בבדיקה בנציגויות בלונדון, בפריס ובבריסל אף עלה כי קציני המינהל ה אינם מתדרכים מעת לעת את העובדים המקומיים בנוגע לזכויותיהם ולחובותיהם בנציגות. השגרירות לא יישמה את המלצות דוח המפכ"ל מאוגוסט 2014 ואת המלצות דוח קצינת המינהלה האזורית ממרץ 2016 בנוגע לבחינת האפשרות להעניק לעמ"ז נוספים בשגרירות את ה- CADRE . השות"ש והתקנון אינם כוללים את מלוא הזכויות המוקנות לעמ"י, שכן רבות מהזכויות קבועות בהחלטות של ועדת חו"ל מהשנים האחרונות שלא הוטמעו במסמכים האמורים. יתר על כן, השות"ש והתקנון אינם מפרטים את זכויות העמ"ז ואינם נגישים להם, היות שהם כתובים בעברית בלבד. אולם בבדיקה שהייתה בנציגויות בלונדון, בפריס ובבריסל עלה כי לעובדים המקומיים לא ניתן מידע על הגורמים המטפלים בענייניהם במשרד ועל זכויותיהם בעניין הגשת תלונות על התנהלות בלתי הולמת של הגורמים הממונים, על העסקה בלתי הוגנת ועל התנהגות פוגענית כלפיהם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ שעליו להחיש את סיום הטיפול בסוגיה זו, מאחר שלעמ"י הוצאות כספיות עקב המעבר, בין היתר כדי לפתוח חשבונות בנק ולהסדיר מקום לינה, ואין זה סביר שייאסר עליהם לקחת הלוואה פרטית בחו"ל מבלי שניתנה להם חלופה אחרת, בדומה לזו שניתנה לשליחים. אגף מש"א והנציגויות בחו"ל אינן מעדכנות את אגף ההדרכה בדבר העמ"י המתגייסים לנציגויות בחו"ל והתפקידים שהם ממלאים בהן, ובידי אגף ההדרכה מידע על עמ"י המגויסים בישראל בלבד. עוד נמצא כי למעט בתחום הקונסולרי, המשרד עדיין לא הכין מערך הדרכה והכשרה באמצעות לומדות או באמצעים אחרים לעמ"י המגויסים בחו"ל51. על אגף מש"א במשרד לעדכן את יחיד ת ההדרכה בפרטים הרלוונטיים על עובדי העמ"י בנציגויות בחו"ל, ובכלל זאת התפקידים שהם ממלאים והתחלופה שלהם. כמו כן, יחידת ההדרכה נדרשת לפתח כלי הדרכה גם באמצעות למידה מרחוק ובאמצעים מתקדמים אחרים, שיתאימו לכל העמ"י שגויסו בישראל או במדינת השירות. נמצא כי מענק ההתמדה אינו משולם לעמ"י אבטחה בפריס, ולעומת זאת ניתן לעמ"י אבטחה בלונדון. לא אחת, שכרם וההוצאות לדיור של עמ"י בנציגויות שנבדקו מקשה על גיוס כוח אדם לנציגויות ומקשה על יכולתם של העמ"י להתמיד בעבודתם. .על משרד החוץ לוודא שההסדר שהושג לגבי תוספת ההתמדה מוחל על כל העמ"י שאליהם נוגע ההסדר, לפי החלטת ועדת חו"ל. בכל מקרה שבו הוא מבקש להחריג סוג עובדים מההסדר הקיים, עליו לעשות זאת באמצעות ועדת חו"ל שאישרה אותו. על ועדת חו"ל לבחון אם אכן ראוי מצב הדברים הנוכחי, שבו מענק ההתמדה ניתן בשתי נציגויות בלבד, אף על פי שיש נציגויות נוספות שבהן קיימים קשיים דומים לאתר עובדים שיתמידו בעבודתם. האמור לעיל מלמד שנדרש שמשרד החוץ יבדוק את נקודות החולשה של מנגנון השכר, ויפרוס בפני הממונה על השכר תמונה מלאה שתכלול בין היתר את הקשיים הכלכליים שבהם נתקלים עמ"י בכל הנציגויות ויאבחן את ההשפעה שיש לכך על גיוס מועמדים ועל התמדתם בעבודה. כמו כן, עליו לקבוע תבחינים ברורים ומפורטים לבחירת הנציגויות ותפקידי הליבה המזכים בתוספות שכר. את הנתונים העדכניים עליו להביא בפני ועדת חו"ל במידת הצורך. סוגיית העסקת עמ"י מעבר לשנה החמישית מעלה שאל ות משפטיות וערכיות. ראוי שלאחר שצוות ההסדרה ישלים את עבודתו ויפרסם את נוהל העסקת עמ"י, יישקל אם ניתן יהיה להאריך את תקופת העסקת עמ"י מעבר לשנה החמישית. כמו כן ראוי שלאחר פרסום נוהל העסקת עמ"י ישולבו הוראותיו בתקנון שירות החוץ ובחוזי העסקת עמ"י. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על השכר כי לעתים נדרש לבחון את הבקשות המובאות בפני ועדת חו"ל או ועדת החריגים מנקודת מבט רוחבית, לגבי כל העמ"י המועס קים בכל הנציגויות ובנוגע לכל משרדי הממשלה. לפיכך ראוי שבנסיבות מסוימות, כפי שיוגדר מראש, החלטותיה של ועדת החריגים יהיו גלויות ושקופות, בדומה להחלטות ועדת חו"ל, כדי למנוע מצב שבו החלטה בנושא תוחל רק על העמ"י המועסקים על ידי המשרד שהגיש את הבקשה ולא על עמ"י אחרים, שמהות ההחלטה רלוונטית אליהם. בנסיבות האירוע מדצמבר 2015 ועקב החשש שהעלו העמ"ז מפני הימצאותו של אסבסט פריך במרתף בניין השגרירות, ראוי היה שקצינת המנהלה תסתמך על גורמי המטה ובראשם הממונה על הבטיחות, אשר תפקידו לסייע לה לטפל במקרים כאמור. אולם נמצא כי רק ב- 1.2.16 - כחודש וחצי לאחר קרות האירוע - דיווחה קצינת המינהלה לממונה על הבטיחות במטה המשרד על אודות הימצאות אסבסט פריך בבניין השגרירות. התברר למפרע כי לא ננקטו אמצעים מיידיים למניעת המשך המפגע או להפסקתו ולצמצום הסיכון הנובע ממנו, שכן רק ב- 3.2.16 נאטם חדר הדודים ונמנעה הגישה לקומת המרתף. . הועלה כי לאגף למשאבים חומריים ולשגרירות בבריסל לא היה ברור מהו הדין החל על הנציגויות בחו"ל בנוגע למניעת מפגעי אסבסט. .עד מועד תום הביקורת הצעתו של מנהל מחלקת פרויקטים ואמצעים מיוחדים לא נידונה בהנהלת המשרד ולא קודמה לשלבי ביצוע. יתר על כן, נוהלי המשרד אינם כוללים דרישות כלשהן בנושא מניעת מפגעי אסבסט בנציגויות. נוהלי הבטיחות בנציגויות שקבע האגף למשאבים חומריים אינם כוללים הוראות בנוגע למבנים שבהם נדרש מיפוי אסבסט על ידי הנציגויות, ולאגף אין מיפוי של המתקנים שעלול להימצא בהם אסבסט. לנוכח זאת ראוי שאגף למשאבים חומריים לא יאשר לנציגויות לבצע עבודות בנייה או שיפוץ במתקנים כאמור טרם בדיקה לאיתור אסבסט, ואם הוא מצוי, מיפויו ונטרול הסיכון לפיזורו באוויר. עד מועד תום הביקורת לא גיבש משרד החוץ נוהל לבחירה ולסינון של מועמדים למשרות עמ"י בנציגויות. מבקר המדינה רואה בחומרה את ההשתהות הניכרת ביישום המלצות הדוח משנת 2005. נמצא כי במחצית 2016 פרסם משרד החוץ באתר המשרד במרשתת מודעת "דרושים" לעמ"י לתפקידי אדמיניסטרציה בנציגויות בחו"ל. עד אוגוסט אותה שנה השיבו למשרד החוץ כ -600 פונים המעוניינים להג יש את מועמדותם למילוי התפקידים האמורים. אולם, הטיפול במיון ובסינון המועמדים על ידי אגף מש"א הופסק, בין היתר, בשל העלות הגבוהה של תהליך המיון על ידי חברה חיצונית. איתור מועמדים פוטנציאליים לאיוש משרות עמ"י בנציגויות - שלא בתפקידי אבטחה - נעשה עד שנת 2017 באמצעים אקראיים ולא שיוויוניים, הכוללים פרסום בעל פה בקרב עובדי משרד החוץ וחוגי מכריהם או על בסיס היכרות אישית מוקדמת של השליחים עם המועמדים. לא פעם פרסמו הנציגויות באופן מזדמן ברשתות החברתיות ובאתרים מסוימים במרשתת את דבר קיומן של משרות פנויות. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החוץ ולמשרד ראש הממשלה בעבר על ליקויים בנושא זה19 , אך הםלא תוקנו 20. במנגנון השכר הקיים קושי שירות אינו בא לידי ביטוי בשכרם ובתנאי העסקתם של עמ"י. מוצע כי משרד החוץ יבצע מעקב אחר הנושא מול הממונה על השכר ויוודא את האופן שבו ניתן לתת לכך ביטוי בשכרם של העמ"י. יוער למשרד החוץ כי עליו לבחון דרכים נוספות שיאפשרו לו להתמודד עם כך ששכרם של העמ"י לא עודכן ולהעלות את מסקנותיו בפני הממונה על השכר, כפי שעשה כבר בעבר. .4. בסיסי השכר בנציגויות ישראל בחו"ל מפורסמים על ידי הממונה על השכר ומשמשים כבסיס לחישוב שכר השליחים ועמ"י. ממסמכי משרד החוץ עלה כי מאז שנת 2012 לא נקבעו בסיסי שכר חדשים למרבית הנציגויות. בסיסים חדשים נקבעו רק בתשע נציגויות חדשות ובנציגות שבה נקבע שבסיס השכר המקומי יהיה דולרי33 . יוער כי למצב שבו בסיסי השכר החדשים לא נקבעו בכל הנציגויות באופן סדיר השפעה ישירה על שכר העמ"י במדינות שונות. משרד מבקר המדינה מעיר כי חוזים שעליהם חתומים עמ"י אינם כוללים את השינויים והעדכונים בתנאי העסקתם כפי שאישרה ועדת חו"ל. ראוי שלפחות חוזי העבודה של עמ"י ישלבו את כל תנאי העסקתם וזכויותיהם. יצוין כי בחינה דומה לא התקיימה במרחבים נוספים. ראוי שאגף מש"א, אגף כספים ואגף משפט ינחו את הנציגויות לערוך בדיקה מעמיקה בנושא זה. הממצאים מלמדים כי העסקה בלתי מוגבלת של עמ"ז, ללא התנייתה בתפקוד מקצועי ראוי המותאם לצרכיה המשתנים של הנציגות, עלולה לפגוע בפעילותה לאורך זמן. האמור לעיל מדגיש את הצורך במציאות דרכים לשינוי מבנה העסקת העמ"ז. ראוי שהנהלת המשרד תשקול דגמים חלופיים לדגם הקיים, שיענו על הצרכים התפקודיים והתפעוליים של הנציגויות, כדי שניתן יהיה לגייס לעבודה בנציגויות מועמדים בעלי רמת השכלה גבוהה וניסיון מקצועי בתחומם ולשמר אותם כעובדי הנציגות לאורך זמן, על פי הצורך. עד מועד תום הביקורת לא נעשתה עבודת מטה בנוגע לקביעת בסיס השכר של העמ"ז ולהתאמות הנדרשות. אי לכך, על הנהלת המשרד להורות לנציגויות לעדכן באופן תדיר את אגף הכספים במשרד בעניין השינויים הנדרשים בתנאי השכר לפי אמות המידה המצוינות בהנחיות המפכ"ל מפברואר 2016 . חוסר הוודאות בעניין הימצאותו של אסבסט פריך במרתף בניין השגרירות במשך יותר מחודש וחצי גרם לתבהלה בקרב העובדים המקומיים ולמשבר אמון בינם ובין הנהלת השגרירות. האירוע אף פורסם בתחילת פברואר 2016 באמצעי התקשורת בישראל . התקנון אינו מחייב מתן הכשרה והשתלמויות מקצועיות לעמ"ז. לעובדים לא ניתן מידע לגבי הזכויות המוקנות להם להשתלם על חשבון הנציגויות מכוח הוראות הדין והנוהג המקומי. חלק מה עמ"ז גם אינם מקבלים תדרוכים מקצועיים שוטפים. . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ שעליו לפעול לחיזוק הקשר בין השליחים ו בין העובדים המקומיים ולקבוע הנחיות בנוגע למסרים ולמידע מהמטה שעל השליחים להעביר לידיעת העובדים המקומיים, ובפרט ב תחומי ההסברה, התרבות והמדע. מן הממצאים עולה כי דרך הסינון הקיימת של מועמדים למשרות עמ"י אינה משקפת הליך שוויוני, הוגן ושקוף, שאותו נדרשות הנציגויות לקיים מכוח עקרונות המשפט המינהלי ולאור החלטות נש"ם. בבדיקה שנערכה בנציגויות בלונדון ובפריס נמצא שבחלק מן התקנונים הללו לא הופיעו שמה של הממונה על שוויון מגדרי והדרך שבה ניתן ליצור עמה קשר. עוד נמצא שלא בכל לוחות המודעות ובמקומות גלויים בנציגויות נמצא עותק של התקנון שמפרסמת נש"ם. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על השכר, שללא עדכון השות"ש ופרסום החלטותיה של ועדת חו"ל, נפגעת שקיפות פעילותה של הוועדה וחובת ההגינות של ה כלפי המועסקים בחו"ל, ונמנעת האפשרות מה מעוניינים בכך לקבל מידע מעודכן על תנאי השכר והשירות של המועסקים בחו"ל. עליו לעדכן את השות"ש כך שיכלול גם את כל החלטותיה של ועדת חו"ל, על שלוחותיה השונות, מהמועד שבו הופסק עדכון השות"ש ב-2009 . ב. נמצא כי אין מדיניות אחידה לגבי שיתוף כל המשרדים בהחלטות של ועדת חו"ל. כך לדוגמה, ההשתתפות בשכר הדירה של עמ"י בנציגויות, שאושרה בפברואר 2015, נקבעהרק למשרד החוץ אך היא לא הועברה לידיעת משרדי ממשלה נוספים , ומשרד החוץ עדכן משרדים נוספים בנושא זה. ראוי אפוא שאגף מש"א יציג לפני הנהלת המשרד תמונת מצב עדכנית ושלמה של נתוני איוש כלל המשרות בחו"ל על ידי השליחים ועל ידי העובדים המקומיים, כדי שההנהלה תוכל לגבש מדיניות ארוכת טווח בנוגע לתכנון משאבי האנוש בנציגויות, לקביעת תנאי הכשירות למילוי תפקידי הליבה הייצוגיים ולמיסוד הליך הגיוס של המועמדים שיעמדו בתנאים אלה. .המשבר התפעולי שבו מצוי משרד החוץ עלול לפגוע ביכולתו לייצג באופן הולם את האינטרסים המדיניים, ההסברתיים, הכלכליים והקונסולריים של מדינת ישראל באמצעות נציגויותיה ברחבי העולם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ כי המשך העסקתם של עובדים מקומיים בתפקידי ליבה יצוגיים בחו"ל, הגם שעל פי נהליו הם בלתי כשירים לכך, אינו יכול להוות תחליף למילוי משרות אלו בידי עובדים שעברו הכשרות מקצועיות ייעודיות, ואף עלול להסב נזק תדמיתי משמעותי למדינת ישראל וליחסי החוץ שלה. בשנת 2016 העסיקמשרד החוץ 3,286 עובדים מקומיים בכ- 2,300 משרות ב- 103 נציגויות ברחבי העולם בצורות העסקה שונות. אולם לא נמצאו מסמכים המעידים על ניתוח הצרכים של הנציגויות בנוגע ליחס הנדרש בין התפקידים המיועדים לשליחים ובין התפקידים המיועדים לעובדים המקומיים, המסביר את הגידול במספר המשרות של העובדים המקומיים. להלן הפרטים: נתוני לוח 1 מעלים כי למעלה מ -80% בממוצע מכלל המועסקים בנציגויות ישראל בחו"ל הם במעמד של עובדים מקומיים. מ - 2014 עד 2016 חל גידול של כ -4% במשרות התקן של העובדים המקומיים בנציגויות, ובמשרות התקן של שליחי משרד החוץ חל קיטון של כ-2% . נמצא כי בשנת 2009 עלה הצורך לבחון את הרלוונטיות של מפתח התיקנון, אך אגף מש"א לא עשה זאת ולא גיבש קריטריונים ברורים לחלוקת משרות השליחים והעובדים המקומיים בין כל הנציגויות בחו"ל. במצב זה אין לאגף מש"א יכולת לקבוע אם הקצאת כוח האדם, פיזורו בין הנציגויות והיחס הרצוי בין כמות השליחים לכמות העובדים המקומיים אכן תואמים את יעדי משרד החוץ ואת ה יקף העבודה של כל אחת מהנציגויות. .2. כאמור, מילוי תפקידי ליבה ייצוגיים בנציגויות בידי עובדים מקומיים נובע בעיקר ממחסור בשליחים. לפיכך ראוי שהמשרד יגדיר מחדש את תקן המשרות של העובדים המקומיים, לרבות תיאורי תפקיד ודרישות תפקיד, על פי צורכי הנציגויות. במסגרת זו עליו לשנות את התקנון, כדי להתאים אותו לתנאי המציאות המחייבים העסקת עובדים מקומיים בתפקיד י עזר מקצועיים לשליחים ובתפקידי ליבה נוספים, ולהכשיר את העובדים באופן ייעודי, ההולם את דרישותיו של כל תפקיד ותפקיד. נמצא כי אגף מש"א לא הנחה את יתר הנציגויות הגדולות בחו"ל למפות את משרות העובדים המקומיים, כפי שנעשה בנציגויות בניו יורק ובוושינגטון. .על אגף מש"א למפות את כלל המשרות המיועדות לאיוש בידי העובדים המקומיים בחו"ל לפי המאפיינים הייחודיים של כל אחת מהנציגויות ובהתאם לצרכיה. במסגרת זו ראוי שהאגף ישקול להנחות את הנציגויות ברחבי העולם למפות בעצמן משרות אלה על פי עקרונות מנחים שיקבעו את צורכיהן ואת תקני המשרות הנדרשות, כפי שעשו הנציגויות האמורות בארה"ב. חרף הערתו של סגן הממונה על השכר במשרד האוצר בשנת 2008 , עד מועד תום הביקורת אין בתקן משרות העמ"י תיאורי תפקיד ודרישות תפקיד ההולמים את התפקידים שמבצעים העמ"י בנציגויות. משרד מבקר המדינה מעיר כי העובדה שחלק מ העמ"י בנציגויות שנבדקו מוציאים מהכנסתם עבור דיור הוצאה הגבוהה משכרם מחייבת את המשרד לבחון את הנושא. בסיכומו של דבר הועלה, כי במשך יותר משנה לא חקרה הנהלת משרד החוץ את אירוע מפגע האסבסט בשגרירות בבריסל לעומקו, לא אמדה את נזקיו ולא הפיקה ממנו לקחים, הן לגבי המעורבים בעניין זה בנציגויות ובאגפי המטה והן לגבי היערכות למניעת מפגעים סביבתיים ביתר הנציגויות ברחב י העולם. לפיכך, על הנהלת המשרד לבדוק באופן מערכתי את היבטיו המינהליים, הארגוניים והמשמעתיים של האירוע האמור, כדי ללמוד ממנו כיצד לספק לעובדי הנציגויות סביבת עבודה בטוחה ומוגנת. במסגרת הפקת הלקחים ראוי שהמשרד יעמוד על הצורך בחיזוק התקשורת הפנים -ארגונית בין העובדים המקומיים ובין השליחים בנציגויות, העשויה למנוע חוסר ודאות ולהגביר את האמון ביניהם. למשרד החוץ אין נוהל לגיוס עמ"ז. אף תקנון שירות החוץ אינו קובע הוראות מיוחדות לעניין זה, וכל נציגות מגייסת עמ"ז על פי שיקוליה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ כי עליו לבחון את החלתם של נוהלי גיוס העובדים לנספחויות הכלכליות -מסחריות על י תר היחידות בנציגויות, בשינויים המחויבים. בדרך זו יגדיל המשרד את סיכויי התאמתו של מועמד למשרת עמ"ז לדרישות התפקיד שהוא נדרש למלא ולאופי העבודה בנציגות, ויקדם את בחירת הראויים ביותר מקרב המועמדים לתפקיד. רק לחלק מתפקידי העמ"ז קבע אגף מש"א תנאי סף, ובחוזי ההעסקה שבין הנציגויות ובין העמ"ז אין תיאור תפקיד. החוזים גם לא מפנים להגדרת התפקיד בתקנון, ולעובד לא נמסר מידע כתוב ברור בנוגע לציפיות הנציגות מתפקודו. לנוכח זאת, ראוי שמשרד החוץ יכלול בחוזי ההעסקה של העובדים המקומיים את תיאור התפקיד הייעודי שהם ימלאו בהלימה לתפקידים המפורטים בתקנון. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ שעליו לקבוע תבחינים ברורים על פיהם יוחלט באילו נציגויות ובאילו תפקידים יש להשתתף בשכר הדירה. כן עליו לקבוע מנגנון בחינה עתי, שיוודא אם יש צורך לשנות את הרשימות שגובשו. סקר של משרד החוץ מ-2016 בקרב עובדים בנציגויות בדק בין היתר ידיעת שפות, ונמצא בו שפרט למדינות שבהן האנגלית היא שפת המקום, רוב העמ"י אינם דוברים את שפת המקום של הנציגות שבה הם מועסקים. נוהלי המשרד אוסרים העסקת עובדים מקומיים בשעות החורגות ממסגרת יום העבודה, אולם נציגויות המתקשות ליישם נהלים אלה מעסיקות בפועל עובדים בשעות נוספות, ללא תמורה. לנוכח זאת מעיר משרד מבקר המדינה להנהלת המשרד כי עליה לבחון את היקף התופעה בראי צורכי הנציגויות, ולקבוע נהלים המותאמים לכך. על כל פנים, על המשרד למנוע מצב ים שבהם עובדים מקומיים לא יקבלו תמורה עבור שעות עבודתם. הרגולציה על העסקת העמ"ז הוטלה בשות"ש על ועדת חו"ל, אולם ועדת חו"ל אינה עוקבת אחר אופן העסקת העמ"ז ואינה מקיימת פיקוח ובקרה על תנאי שכרם ועל תנאי עבודתם בנציגויות. בפועל ועדת שכר העמ"ז קובעת את השכר ותנאי השירות של העמ"ז, אך אינה מעדכנת את תנאי שכרם בתדירות הנדרשת על פי תנודות השכר בשוק העבודה המקומי והעלייה ביוקר המחיה במדינות השירות. מן המקובץ עולה שתנאי השכר של עמ"י לא הותאמו לשינויים ביוקר המחיה במדינות השירות, והדבר הביא לא אחת להעסקה שאינה שוויונית, ושמבנה השכר של עמ"י לא עמד במבחן הזמן לנוכח שינויים כלכליים בעולם ומול התרחבות מסגרת העסקתם והרקע ההשכלתי והתעסוקתי שלהם. נדרש שמשרד החוץ והממונה על השכר יבחנו את הדרכים להגיע להתאמה בין התפקידי ם שהעמ"י מבצעים בנציגויות לבין התמורה שהם מקבלים. בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בעשרות תיקים של עובדים מקומיים בנציגויות בלונדון, בפריס ובבריסל ביוני 2016 עלה שלא בכולם היו פרוטוקולים של ועדות קבלה. בתיקים שבהם נמצאו פרוטוקולים, לא היו רשומים קריטריונים בעניין הכשירות למילוי המשרה המוצעת ולא תבחינים אובייקטיביים כלשהם בין המועמדים, לרבות גיליון ציונים בנוגע לפרמטרים שנבדקו. לפיכך לא ניתן היה ללמוד באיזו דרך החליטה הוועדה על כשירותם של המועמד ים ומדוע המועמד שנבחר היה עדיף ממועמדים אחרים, ככל שהיו. א. נמצא שהשות"ש לא עודכן מחודש מאי 200925, והוראותיו אינן כוללות את כל ההחלטות של ועדת חו"ל, ובהן החלטות שמשנות חלק מתנאי ההעסקה ו הזכויות המגיעות לעמ"י. .סולם הדרגות אינו עונה על צורכי הנציגויות. ממסמכי המשרד עולה כי עמ"ז בעלי השכלה אקדמית שויכו לקבוצה 300 , בלי קשר להגדרת התפקיד, ומעת שיוכם לקבוצה זו הם יתוגמלו בגין שנות ותק בלבד. יוצא אפוא כי אי-ידיעת הדין הבלגי הביאה לכך שהשגרירות לא מיפתה ולא הונחתה למפות את המתקנים ואת הציוד בבניין השגרירות שבהם עלול היה להימ צא אסבסט לפני הביצוע של עבודות השיפוץ. כפי שהודגם לעיל, לחוסר המודעות של השגרירות בבריסל היו השלכות מעשיות על תפקודה, לרבות בנוגע למניעת מפגע האסבסט. אי לכך, על משרד החוץ להנחות את 103 נציגויותיו ברחבי העולם בדבר תחומי הפעילות שבהם חל עליהן הדין המקומי ובד בר העניינים שעליהם יחול הדין הישראלי. ידיעת שפת המקום היא כלי חיוני, שמסייע לעובדים בנציגויות בחו"ל לבצע את עבודתם המקצועית טוב יותר. השפה מאפשרת תקשורת בינם ובין העובדים הזרים המועסקים בנציגויות, האוכלוסייה המקומית וגורמי מ משל ודיפלומטיה במדינות השירות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ כי אינו פועל על פי המדיניות שקבע, ועליו לבחון את נושא מתן הטבות המס במדינות השירות כדי לא להפלות בין העמ"י בנציגויות. הביקורת העלתה כי העסקת בני זוג של שליחים במשרות עמ"י בנציגויות (להלן - עמ"י בני זוג) מעוררת כמה קשיים. להלן הפרטים. משרד החוץ כבר מעסיק במשרות שליחים בנציגויות בחו"ל צוערים בשירות החוץ בתקופת הכשרתם. אולם עובדים מקומיים אינם צוערים המתלמדים בתחומי הדיפלומטיה לסוגיה. אי לכך, לא ניתן להשוות בין מעמדם המקצועי והתעסוקתי ובין מעמדם של הצ וערים המשרתים בחו"ל או של "מתמחים" בתחומים מקצועיים אחרים. מכל מקום, על פי תגובת משרד החוץ הם אינם נושאים באחריות לפעילותם הייצוגית, ולכן על המשרד להגדיר בבירור את תפקידי העובדים המקומיים, את דרישותיהם ואת תיאוריהם, ובתוך כך לפרט אילו משימות ניתן להטיל עלי הם ואילו משימות לא ניתן להטיל עליהם במסגרת העסקתם בנציגויות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ כי טיוטת הנוהל האמורה מקבעת את המצב הקיים ומאפשרת להלכה ולמעשה להעסיק עמ"י בתפקידי ליבה ייצוגיים. התקנון אינו מסדיר באופן מפורש את ביצוע הערכת העובדים המקומיים בנציגויות. בפועל, רוב השליחים, לרבות קציני המ ינהלה וראשי הנציגויות , אינם מקיימים הליך יזום של הערכות שנתיות לעובדים המקומיים. משרד מבקר המדינה העלה כי ההמלצות של מפכ"ל המשרד ושל קציני המינהלה האזוריים בנוגע לתכנון משאבי האנוש בחו"ל הן לרוב המלצות מקומיות, נקודתיות, הנוגעות לצרכים המסוימים של הנציגות שבה נערכה ביקורת הפנים של הגורמים האמורים. חלק ניכר מן ההמלצות בתחום זה מופנות לאגף מש"א לבחינה וליישום. אגף מש"א מופקד על ניהול כוח האדם ועל תכנון משאבי האנוש של כלל יחידות המשרד להיבטיהם השונים, אולם ממסמכי האגף לא ניתן ללמוד על הפעילות שהוא מקיים בעקבות דוחות המפכ"ל וקציני המינהלה האזוריים. התברר, כי המלצות המפכ"ל וקציני המינהלה להוסיף כוח אדם מקצועי של עובדים מקומיים לא הניעו את אגף מש"א לערוך בדיקה כוללת של צורכי הנציגויות ולווסת את עומס העבודה ביניהן; זאת בשים לב לכך שבחלק מהנציגויות יש תת-איוש של המשרות הקיימות בתקן. הגם שהמלצות ועדת ברגר אושרו בידי נציב שירות המדינה, הן לא עוגנו בתקשי"ר, בשות"ש ובנוהלי המשרדים הרלוונטיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ כי הערכת עובדים היא כלי ניהולי למדידת תפקודם, שנועד לשקף לממונים עליהם ולהנהלת המשרד את יכולותיהם המקצועיות בכוח ובפועל, את האפשרות לקדמם ולחלופין, את הצורך לסיים את העסקתם. לכן עליו לבחון כיצד ניתן ליישם את הוראות התקנון העוסקות בהערכת עו בדים גם באמצעים העומדים לרשותו. יוער, כי טיוטת נוהל העסקת העמ"י אינה כוללת הגדרות של "תפקידי העזר" האמורים. יתר על כן, בטיוטת הנוהל נכתב כי "עמ"י מבצע עבודתו בהתאם להוראות הדיפלומט הממונה עליו", ללא הגבלת הוראות הממונה לתפקידים שאינם תפקידי ליבה ייצוגיים. משרד מבקר המד ינה מעיר למשרד החוץ כי נדרש שקציני המינהלה בנציגויות יביאו לידיעת העובדים המקומיים את הפירוט המלא של זכויותיהם ואת הדרכים לממשן, בין היתר באמצעות אגף מש"א. לאור הודעת המשרד כאמור, על קציני המינהלה ליידע את העובדים המקומיים מהו התהליך להגשת תלונה למפכ"ל בנו גע לפגיעה בזכויות המוקנות להם מכוח הוראות כל דין ונוהל. מן הראוי שאגף המפכ"ל יעקוב אחר יישום המלצות הבדיקה בשגרירות בפריס ואחר מידת מועילותן. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ כי עליו לספק לראשי הנציגויות ולקציני המינהלה הדרכה וכלים מקצועיים לניהול מיטבי של עובדים מקומיים זרים, שעשויים לתרום באופן משמעותי לגישור על פערי שפה, תרבות ומנטליות הקיימים בינם ובין העובדים. רק בתחילת פברואר 2016 ערכה השגרירות בבריסל בדיקה מקיפה לליקויי אסבסט בבניין בעקבות מפגע שאירע במקום בדצמבר 2015 . ממצאי הבדיקה העלו כי היו קיימים מוקדי חשיפה לאסבסט שקדמו לאירוע האמור, אשר המשרד לא טיפל בהם. להלן הפרטים: .נציגויות ישראל ב -103 מדינות ברחבי העולם מתמודדות עם אתגרי השעה בזירה הבין -לאומית, בין היתר, באמצעות העסקת אלפי עובדים מקומיים ישראלים וזרים המבצעים תפקידים מגוונים בתחומי האבטחה, המינהל והתקשוב, וחלקם מבצעים אף תפקידי ליבה ייצוגיים. עובדים אלה מהווים את התשתית האנושית שעליה נשענת הפעילות הדיפלומטית, הקונסולרית והמינהלית של הנציגויות בחו"ל. הממצאים מלמדים כי הייצוג בתחומי הליבה שבהם פועלות הנציגויות - מדינאות, משפט בין -לאומי, הסברה, כלכלה ומסחר - מצוי במשבר מתמשך, וכי זה זמן הנציגויות נסמכות במילוי התפקידים האמורים על העובדים המקומיים. על רקע זה, נדרשת רפורמה מבנית בנוגע להעסקת העובדים המקומיים בנציגויות, שתכלול הגדרה של גב ולות מקצועיים ומינהליים ברורים של התפקידים שבהם ניתן להעסיק אותם , תוך שמירה על זכויותיהם. בד בבד, ראוי שהנהלת משרד החוץ תקבע מדיניות ארוכת טווח בנוגע לאיוש המשרות הפנויות של כלל העובדים בחו"ל אשר תכלול קביעת תנאי כשירות למילוי תפקידי ליבה ייצוגיים, מיסוד תהליך גיוס המועמדים לתפקידים אלה והסדרת מעמדם במדינות השירות. בשים לב לכך שהמתכונת הקיימת של העסקת העמ"י בנציגויות מעלה ליקויים רבים הן בנוגע למעמדם התעסוקתי והן בנוגע לתנאי העסקתם, וכי ההחלטות הרגולטוריות בעניינם אינן שקופות, ראוי שהצוות הבין -משרדי שהוסמך להסדיר את נושא העסקת העמ"י, יחולל שינוי מהותי בנושא זה שיסייע בפתרון מצוקת כוח האדם המתמשכת שעמה מתמודדות נציגויות ישראל בחו"ל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו לחזק את נקודות התורפה במערך ההכשרה של עמ"י ולוודא כי הוא כולל את כל ההיבטים הנדרשים למילוי התפקידים שעמ"י מבצעים בנציגויות, ובכלל זאת לימוד שפות בתפקידים המתאימים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד שעליו לפעול לצמצום התופעה ולהקפיד עד כמה שניתן שיינתנו תנאי העסקה דומים לעובדים מקומיים שגויסו בנסיבות דומות ומבצעים תפקידים זהים בנציגויות, כדי שהעסקתם תעלה בקנה אחד עם עקרונות השוויון. מדיווחי סגן חשבת המשרד עולה כי ישנן נציגויות שאינן פועלות על פי הדין המקומי בנוגע לתשלומים הנלווים לשכר העבודה ולהטבות הסוציאליות המגיעות לעובדים. להלן הפרטים: .משרד מבקר המדינה שב ומעיר למשרד החוץ כי עליו לוודא שבכלל הנציגויות יישמו את הוראות הדין המקומי בכל הקשור לניכויי מס והפרשות סוציאליות משכר העמ"ז. במנגנון ה שכר הקיים של העמ"י אין התייחסות להשכלה, אף על פי שחלק ניכר מהעמ"י בנציגויות הם בעלי תואר אקדמי ובעלי הכשרה מקצועית. מומלץ שהממונה על השכר ומשרד החוץ יבחנו את הנושא, ויקבעו אם ראוי לכלול במנגנון השכר את מרכיב ההשכלה.
1. ממסמכי הנציגויות ומהבדיקה שנעשתה בחלק מהן עולה, כי הן מעסיקות מאות עובדים מקומיים בתפקידים הדורשים התמחות מקצועית בנושאי הליבה וכרוכים בניהול קשרי חוץ עם גורמים בפרלמנט7 , בממשל, בתקשורת, במגזר העסקי ובחברה האזרחית במדינות השירות (להלן - תפקידי ליבה ייצוגיים).