משרד החינוך . העסקת עובדי הוראה בידי גופים מתווכים (_מורי קבלן_)_ הועלה כי 123( 50% ) מהמורים שהועסקו בידי החברה העירונית בבתי ה"ס היסודיים ו-110 ( 77% ) מהמורים שהועסקו בבתי ה"ס העל-יסודיים לימדו מקצועות ליבה, בניגוד למדיניות משרד החינוך. הביקורת העלתה כי יש מגמה של יחס הפוך (רגרסיבי) בין מספר שעות ההוראה הנוספות במקצועות הליבה שניתנו בבתי"ס בידי עובדי הוראה בהעסקה בלתי ישירה לבין מדד הטיפוח של בתי"ס אלה. מהנתונים עולה ש- 36 בתיה"ס שנדגמו (כ - 54% ), לא "זכו" לתוספת של שעות הוראה ולא הועסקו בהם מורים בהעסקה בלתי ישירה, אף שהממוצע של מדד הטיפוח שלהם היה גבוה יותר, והם היו זקוקים לתגבור רב יותר מזה של 25 בתי"ס שנדגמו (כ - 33% ) שזכו לתוספת שעות הוראה בשיעור של יותר מ-5% משעות התקן שבהן הועסקו מורים בהעסקה בלתי ישירה. מכאן שלא זו בלבד שאין הלימה בין חוזקו החברתי -כלכלי של ביה"ס להיקף שעות ההוראה הנוספות שקיבל, אלא קיים יחס הפוך -בתיה"ס החזקים בדרך כלל מקבלים יותר. נתוני המדגם מצביעים, אפוא, על פגיעה בשוויון בין תלמידים הלומדים בבתי"ס שמדורגים במדד טיפוח גבוה וזקוקים לתגבור רב יותר, לאלה הלומדים בבתי"ס המדורגים במדד טיפוח נמוך יותר. האופן שבו מחשבים היום במשרד החינוך את התקצוב הדיפרנציאלי לא יוכל להביא לידי השגה מיטבית של יעדיו. הנתונים ממחישים את ההכרח לקחת בחשבון את כ ל מקורות המימון הנוספים בעת קביעת מדיניות התקצוב של משרד החינוך, שכן למכלול שעות ההוראה יש השפעה ישירה על איכות ההוראה בביה"ס ועל הישגי התלמידים. הבדיקה בעיריית רמת גן העלתה שזה שנים מעסיקה חברת "מפעלי בית עמנואל" מורים שמלמדים מקצועות ליבה במסגרת "שעות תגבור והעשרה" בניגוד למדיניות משרד החינוך. לא נמצא כי עיריית רמת גן ורשויות מקומיות אחרות הגדירו את ההבדל בתוכנן הפדגוגי של שעות אלה משעות הוראה רגילות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי העסקה זו נעשית ברמת גן בידיעתו של מחוז תל אביב במשרד החינוך, ויש בה "עצימת עיניים" של הפיקוח המחוזי לחריגה ממדיניות משרד החינוך, נוכח המציאות רבת השנים המתהווה בשטח. בדוח ביקורת זה בחר משרד מבקר המדינה למקד את בדיקתו במורים בבתיה"ס בחינוך הרשמי והמוכש"ר המלמדים מקצועות חובה. הם חלק מהצוות הקבוע של המוסד החינוכי, אך מועסקים באמצעות גוף מתוו ך - תאגידים עירוניים או עמותות (להלן בדוח זה - מורי קבלן). אין בבחירה זו כדי להמעיט מתרומתם של עובדי הוראה שאופן העסקתם אינו מתאים להגדרה זו. ועדת בר גיורא הכינה בדצמבר 2011 דוח ובו נכללו המלצות. במהלך הביקורת מסרה הלשכה המשפטית במשרד החינוך לנציגי משרד מבקר המדינה, כי "תוצר עבודתה של ועדת בר גיורא לא הבשיל לכדי דוח סופי, ואין להתייחס אליו כאל מסמך רשמי". עוד מסרה הלשכה המשפטית של משרד החינוך כי נושא עבודת הוועדה מורכב מבחינה משפטית ועובדתית, וטיוטת הדוח לא נדונה ביחידות המקצועיות של משרד החינוך. יוצא, אפוא, שהנהלת משרד ה חינוך לא דנה בהמלצות הוועדה שהקימה, ולא גיבשה מדיניות כוללנית בנוגע להעסקת עובדים אלה, לתנאי העסקתם ולאופן הפיקוח עליהם. מבקר המדינה העיר אז כי אי-קיום דיונים בהמלצות אינו תקין, מוריד לטמיון את עבודת הוועדות ואת המשאבים שהושקעו בהן, ומונע את קידום הפתרון של הבעיה שבגינה הוקמו הוועדות. כמו כן יש בכך משום יחס לא ראוי כלפי עבודת המומחים שהשקיעו מזמנם וטרחו למלא את תפקידם כחברי ועדות, אך תוצריהם לא זכו להתייחסות ראויה. יש לראות בכך התנהגות לא -תקינה מבחינה מינהלית והתרשלות בטיפול בבעיות שהם עצמם הכירו בחשיבותן ובצורך למצוא להן פתרון. הביקורת העלתה כי משרד החינוך לא הגדיר את המושג עובדי קבלן, וכי בידי מטה המשרד ומחוזותיו אין מידע על אודות מורים אלו המלמדים מקצוע חובה, ועל אודות ממדי התופעה של פיצול כיתות באמצעות העסקת מורי קבלן. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך, כי קיים צורך ממשי לעצב מדיניות עקבית וברת פיקוח בנושא העסקתם של מורי קבלן. על מדיניות זו להתחשב במציאות הקיימת ללא עצימת עיניים והסתרת קיומה של התופעה. על משרד החינוך לשקול קביעת חובת דיווח על כלל עובדי ההוראה בבתיה"ס השונים, לרבות בחינוך הרשמי, ובכלל זה אלה שמועסקים בידי גופים מתווכים, ולהנהיג חובת אישור מראש להעסקתם. כך יוכל להכיר את מאפייניו של כוח האדם שהוראת ילדי המדינה מופקדת בידיו, לפקח עליו ולגבש מדיניות כוללנית להקצאת משאבי חינוך. משרד מבקר המדינה מעיר, כי משנת 2006 ואילך נדון מדי פעם בוועדת החינוך של הכנסת נושא העסקתם של מורי הקבלן, לרבות אלה המלמדים מקצועות חובה בניגוד להנחיות משרד החינוך. במהלך הדיונים הועלה שוב הקושי לקבל מידע בנושא ממשרד החינוך. ועדת החינוך דרשה ממשרד החינוך להמציא לה נתונים על מספרם של מורי הקבלן, על תנאי שכרם, ועל מספרם של המורים המלמדים מקצועות ליבה. כן דרשה הוועדה ממשרד החינוך להגביר את הפיקוח על העסקתם של המורים המלמדים מקצועות חובה בהעסקה בלתי ישירה. במהלך הדיונים בוועדת החינוך הצהירו שר החינוך דאז, מר גדעון סער (בנובמבר 2011 ,) ונציגי משרד החינוך (בהזדמנויות שונות), כי המשרד פועל לגיבוש מדיניות בנושא, והוא עומד לסיים את התהליך של מיפוי התופעה. ואולם, עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2014 , לא מיפה משרד החינוך את התופעה. במשך שמונה שנים ( 2014 -2006 ) לא פעל משרד החינוך להגברת הפיקוח על העסקת מורי קבלן המלמדים מקצועות חובה, כפי שנדרש בסיכום הדיון בוועדת החינוך. רק במהלך הביקורת, בפברואר 2014 , בעקבות פניית הממ"מ להבהרת הנושא, קיימה הנהלת משרד החינוך לראשונה דיון בנושא, ובסיכומו הוחלט להוציא הנחיות ברורות האוסרות העסקה של עובד הוראה שאינו מועסק על ידי משרד החינוך (במוסד רשמי) או הבעלות (במוסד שאינו רשמי) במסגרת תכנית הלימודים הרגילה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את אי -קיומה של התחייבות המשרד לפני הכנסת ואת ההתעלמות מהחלטותיה של ועדת החינוך של הכנסת. גם הביקורת הנוכחית של משרד מבקר המדינה העלתה, כי עדיין אין בידי משרד החינוך מידע על אודות מורי הקבלן , לרבות אלו הנכללים בהגדרה שבדוח ביקורת זה. הבדיקה העלתה, כי במועד עריכת הביקורת באפריל 2014 , גם למחוזות של משרד החינוך לא היו נתונים על מורי קבלן שמלמדים מקצועות חובה בבתיה"ס שבתחום אחריותם. עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2014 , רק ארבעה מתוך ששת מחוזות המשרד (תל אביב, המרכז, הדרום והצפון) המציאו נתונים שאספו לבקשת משרד מבקר המדינה. הנתונים היו דלילים מאוד, ולא תאמו את הנתונים שאסף משרד מבקר המדינה בעצמו מרשויות מקומיות אחדות. כך למשל, דיווח מחוז תל אביב למשרד מבקר המדינה, כי בשנה "ל התשע"ד הועסקו בתחום המחוז בהעסקה בלתי ישירה 21 עובדי הוראה שלימדו מקצועות חובה. לעומת זאת - מנתוני מינהל החינוך שבעיריית תל אביב-יפו עלה שהעירייה העסיקה 276 מורים שלימדו מקצועות ליבה באמצעות חברת "יובל חינוך"23 ; כמו כן עלה מנתוני מינהל החינוך שבעיריית רמת גן שעירייה זו העסיקה באמצעות חברת "מפעלי בית עמנואל" 24 כ-100 מוריםשלימדו מקצועות ליבה. מחוז חיפה לא המציא למשרד מבקר המדינה נתונים על מורי קבלן שבתחום אחריותו כנדרש. מחוז ירושלים הודיע למשרד מבקר המדינה , כי ידועה לו תופעת ההעסק ה של עובדי הוראה כמורי קבלן כהגדרתם בדוח ביקורת זה על ידי אגודת רנה קאסן בירושלים , אך אין לו מידע על אודות מספרם של מורים אלו, הכשרתם, מקצועות ההוראה שלהם ומידת התאמתם לתפקיד. הבדיקה במשרד החינוך העלתה , כי עד סיכום הביקורת באוגוסט 2014 , לא השלים המשרד את תהליך ההבנייה המחודשת של כלי הניהול במערכת החינוך כנדרש בהחלטת הממשלה. קיימים הבדלים ניכרים בתעריף לשעה שמשלמים למורים המבצעים לכאורה עבודה דומה - הוראת מקצועות חובה. בירושלים נע השכר השעתי בין 30 ל-110 ש"ח; בתל אביב-יפו בין 23 ל-74 ש"ח; ברמת גן בין68 ל-120 משרד מבקר המדינה רואה בחיוב מהלך זה לצמצום הפערים וקידום השוויון במערכת החינוך. עם זאת, כדי שתוצב לפני משרד החינוך תמונה מלאה ועדכנית על מצב אי-השוויון , עליו למפות את המקורות להקצאת משאבים נוספים מחוץ לתקצוב שלו - רשויות מקומיות, הורים ועמותות . רק אם יתבסס על נתונים אלה יוכל המשרד לקבל תמונת מצב שלמה שתשקף נאמנה את המשאבים העומדים לרשות בתיה"ס ולהגיע לתקצוב דיפרנציאלי המתחשב במירב הגורמים המשפיעים הרלבנטיים. נמצא כי ברשויות המקומיות שבמחוזות הפריפריאליים - צפון ודרום - שיעור בתיה"ס שבהם מועסקים עובדי הוראה בהעסקה בלתי ישירה להוראת מקצועות חובה נמוך בהשוואה לבתיה"ס שברשויות מקומיות שבמרכז הארץ. עוד עלה שברשויות המקומיות שבמגזר הלא יהודי שיעור בתי ה"ס שבהם מועסקים עובדי הוראה בהעסקה בלתי ישירה להוראת מקצועות חובה נמוך בהשוואה לבתיה"ס שברשויות מקומיות במגזר היהודי. גם ממצאים אלו מצביעים על כך שדווקא בתי"ס בעלי מדד טיפוח גבוה הזקוקים להשלמת פערים ולתגבור למידה - מקבלים בפועל פחות שעות הוראה ממקורות נוספים. לפיכך, למרות הרכיבים הדיפרנציאליים הכלולים בה, שיטת התקצוב הנוכחית אינה מצליחה להעניק לתלמידים מרקע חברתי -כלכלי נמוך את ההעדפה המתקנת מהקצאת משאבי משרד החינוך. הכנסת תקציבי הרשויות המקומיות, העמותות וההורים לתוך המשוואה הופכת את הקצאת המקורות לרגרסיבית, מאחר שתלמידי האשכולות הגבוהים נהנים מתקצוב גבוה יותר במידה ניכרת מהתקציבים המועברים לאשכולות הנמוכים . יצוין כי על אף שממצאי המחקרים שהוזכרו לעיל הצביעו באופן חד-משמעי על העיוות שנוצר בעקבות הקצאת שעות התגבור - לא פעל המשרד לתיקון עיוות זה. על משרד החינוך למפות את שעות ההוראה הנלמדות בבתיה"ס על פי מקורות מימונן, מקצועות הלימוד וכוח ההוראה שבהן. רק בדרך זו יהיו לו הכלים הנחוצים לבניית כללים תקציביים שיסייעו לו ליישם את מדיניותו לצמצום הפערים, ולפתח מנגנון שיתחשב בשכבות החלשות כדי לגשר על הפערים ולהעניק להם הזדמנות שווה לחינוך ולהשכלה. ש"ח; ובראשון לציון בין87 ל-100 .ש"ח .בתל אביב נקבע השכר השעתי על סמך נתוניו האישיים של עובד ההוראה69 ; בראשון לציון השכר הוא קבוע ונגזר משכבת הגיל שעובד ההוראה מלמד בה - בחינוך היסודי או בחינוך העל-יסודי; ברמת גן נקבע שכרו השעתי של עובד ההוראה על פי הביקוש למורים במקצוע ההוראה; בירושלים לא נמצאו אמות מידה לקביעת שכרו השעתי של עובד ההוראה. בביקורת באגודת רנה קאסן שבירושלים הועלה שקיימים הבדלים בנוגע למשך תקופת ההעסקה: אצל חלק מהמורים כללה תקופת ההעסקה גם את חודשי הקיץ (יולי -אוגוסט). אצל מורים אחרים, ל עומת זאת, הופסקה ההעסקה לקראת חודשי הקיץ. מדיווחים שקיבלה מנח"י על אודות עובדי הוראה שהועסקו באמצעו ת אגודת רנה קאסן בבתי "ס יסודיים בירושלים עלה, כי מנח"י אישר העסקה של מורים על אף שדווח לו שהם מלמדים מקצועות ליבה שהוראות מנח"י אסרו במפורש. משרד מבקר המדינה מעיר למנח"י, כי האישור שנתן להעסקת המורים ללמד את מקצועות הליבה חורג באופן בוטה מהוראותיו שלו ומהוראות משרד החינוך. מנתוני האגודה עולה, כי בשנה"ל התשע"ד היא העסיקה 821 עובדים- .613 בבתי"ס יסודיים, ו-208 בבתי"ס על-יסודיים. ואולם אי -אפשר לדעת .מנתונים אלה מהו תחום העיסוק של העובדים, באילו בתי "ס הם .מועסקים, מהם המקצועות שהם מלמדים, מספר שעות ההוראה שלהם .ותחום הכשרתם. .גם במנח "י לא היה מידע על אודות מצבת המורים המועסקים בידי האגודה בבתיה"ס השונים ועל מקצועות הלימוד שלימדו. משרד החינוך קבע בהנחיותיו שמחובתו של המעסיק לשלם את שכר עובדי ההוראה המועסקים על ידו לפי הסכמי השכר הקיבוציים. ואולם הפיקוח הכספי על רשויות מקומיות ותאגידים עירוניים אינו נתון בידי משרד החינוך, אלא בידי משרד הפנים שהוא האחראי לפיקוח על התאגידים העירוניים. יצוין, כי בעניין אכיפת חוקי העבודה על ספקי שירותים לממשלה ועל גופים ציבוריים, נקבע מנגנון בקרה אחיד להגנה על זכויותיהם של עובדי קבלן; כבר בשנת 2007 הורתה הממשלה לחשב הכללי במשרד האוצר, להרחיב את פעולות הביקורת על אכיפת חוקי העבודה ולקבוע דרכי ענישה מינהלית כלפי מי שנמצא מפר אותם. עוד הורתה הממשלה למנכ"ל משרד הפנים, ליישם את כלי הענישה המינהלית ואת הכללים וההנחיות שיקבע החשב הכללי ברשויות המקומיות. כמו כן, על פי תקנות חובת המכרזים - על גוף ציבורי שאינו משרד67 לפעול בשים לב להוראות תקנון כספים ומשק (תכ"ם) שנקבעו לעניין תקנות אלה, ועל מנכ"ל של גוף ציבורי לקבוע הוראות בנוגע לשמירת זכויות של עובדים ולהבטחת קיומם של דיני העבודה68. לנוכח האמור לעיל, לדעת משרד מבקר המדינה יש להחיל מנגנון בקרה זה גם על תנאי עבודתם של עובדי ההוראה המועסקים באמצעות תאגידים עירוניים, ועל משרד החינוך לפנות בעניין זה למשרד הפנים לצורך הפעלת פיקוח יעיל על יישום הנחיותיו. הבדיקה העלתה, כי 276 מעובדי ההוראה (כ- 58% ) שהועסקו בידי יובל חינוך לימדו מקצועות ליבה (תנ"ך, מתמטיקה, אנגלית, היסטוריה וספרות) - 134 ,מהם בבי"ס יסודיים45 בחטיבות הביניים ו-97 בחטיבות העליונות. עוד עלה, כי ארבעה מהם שימשו מחנכי כיתות בחטיבות העליונות - כל זאת בניגוד להוראות משרד החינוך. 171 מהמורים שהועסקו בהוראת מקצוע ליבה (כ - 62% ) לימדו במסגרת שעות רוחב ששימשו לפיצול כיתות, בניגוד למדיניות משרד החינוך הקובעת, כאמור, שאת מקצועות הליבה ילמדו מורים המועסקים בהעסקה ישירה בלבד. בשנה"ל התשע"ד הועסקו בבתיה"ס ברמת גן 230 מורים לתגבור מקצועות לימוד שונים ולהעשרה באמצעות מפעלי בית עמנואל. עלה כי 107 ( 46% ) ממורים אלה לימדו מקצועות ליבה, בניגוד למדיניות משרד החינוך. יצוין כי 89 ( מהמורים 38% ) שהועסקו באמצעות מפעלי בית עמנואל הם מורים עובדי משרד החינוך המועסקים באמצעותה כעבודה נוספת. בדיקה אקראית בתיקיהם האישיים של 109 (כ- 13% ) מ -821 עובדי ההוראה שהעסיקה האגודה בשנה"ל התשע"ד במסגרת הניהול העצמי העלתה, כי 7355 ( מהם%67 ) לימדו מקצועות ליבה ו-18 (%17 ) היו גם מחנכי כיתות, בניגוד להנחיות משרד החינוך. נוכח ממצאי בדיקה זו ניתן להעריך שכ-560 מורים מועסקים באמצעות האגודה ומלמדים אחד ממקצוע הליבה בבתיה"ס היסודיים והעל-יסודיים. אופן הקצאת השעות הנגזרות מהתקצוב הדיפרנציאלי של משרד החינוך מביא בחשבון רק את המשאבים שמקצה המדינה (שעות תקן ומרכיבים תוספתיים מטעם משרד החינוך), ולא את שעות ההוראה שמקורן בתקציבי הרשויות המקומיות או בגורמים אחרים. לפיכך, מספר השעות הנלמדות בבתיה "ס בפועל לעתים גדול במידה ניכרת מאלו שקבע המשרד. הדבר עלול לסכל את השגת יעדי התקצוב הדיפרנציאלי שנועד לתיקון הפערים החברתיים - כלכליים, משום שבפועל דווקא הרשויות המקומיות החזקות מקצות משאבים נוספים לבתיה"ס, ובכך מופרת ההשפעה המקווה של תוספת השעות הנגזרות מהתקצוב הדיפרנציאלי. עובדי הוראה בהעסקה בלתי ישירה מועסקים מכספי המקורות הנוספים, בין היתר בהוראת מקצועות הליבה, לעתים בתנאי העסקה פחות טובים ובהיעדר ביטחון תעסוקתי. כלומר - הפגיעה אינה מתבטאת רק בשוויון שבין תלמידי הרשויות המקומיות החזקות שיש ביכולתן להקצות משאבים נוספים לחינוך ובין תלמידי רשויות מקומיות חלשות, אלא גם בשוויון בין המורים המועסקים בהעסקה ישירה לאלה המועסקים בהעסקה בלתי ישירה בניגוד למדיניות משרד החינוך. זאת על אף ששתי קבוצות המורים האלו מלמדות לא פעם אותם מקצועות. קיימים הבדלים באמות המידה שלפיהן מקצות הרשויות המקומיות את שעות ההוראה: בתל אביב-יפו ובראשון לציון נקבעת הקצאת שעות הלימוד על פי מצבם החברתי-כלכלי של בתיה"ס; לעומת זאת בירושלים וברמת גן נקבעת הקצאת השעות על פי גודל ביה"ס (מספר תלמידים) ואינה מתחשבת במצבם החברתי - כלכלי של בתיה"ס. התשלום לעובדי ההוראה המועסקים בבתיה"ס היסודיים ברמת גן באמצעו ת חברת "מפעלי בית עמנואל" על בסיס שעתי יוצר הפליה בין מורים המלמדים מקצועות חובה שונים, משום שהתעריף לשעת עבודה נקבע לפי הביקוש למקצועות ההוראה. הדבר עלול להביא לידי קביעת תנאי שכר מועדפים שאינם מבוססים על אמות מידה שקופות שניתנות לבקרה. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם יש צורך בחיזוק השוויון בחינוך בתוך הרשות המקומית, כפי שעלה מתשובותיהן של עיריית תל אביב ועיריית ראשל"צ, הדבר אמור להיעשות מתוך ראייה כוללנית ובתיאום עם מדיניותו הכוללת של משרד החינוך. בכך מחמיץ משרד החינוך הזדמנות לאסוף מידע על היקף התופעה הזאת, ואת האפשרות לפקח על איכות עבודתם של המורים ולאכוף את יישום הנחיותיו בנוגע לעובדי הוראה המועסקים באמצעות גופים מתווכים שמלמדים את מקצועות הליבה, לרבות פיצול כיתות. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שיש בידי משרד החינוך מידע על אודות מורים המועסקים בידי גורמים מתווכים המלמדים מקצועות ליבה, אך הוא אינו משתמש בו כדי לאמוד את היקף התופעה. בנסיבות אלה טענת המשרד, שהועלתה גם לפני הרשות המפקחת - ועדת החינוך של הכנסת - שאין באפשרותו לאמוד את היקף התופעה של העסקת מורים באמצעות גופים מתווכים - אינה מדויקת. על משרד החינוך לשקול את הזנת הנתונים הרלוונטיים שנאספו בבקרת התקן למערכת ממוחשבת שתאפשר את ניתוחם, כדי לעמוד על היקף ההעסקה הבלתי ישירה ולאכוף את מדיניותו בנושא. מהמסמכים עלה, כי במהלך עריכת ביקורת השכר נדרש רואה החשבון לבדוק את התאמת תשלומי השכר של עובדי ההוראה המועסקים באופן ישיר על ידי הבעלות, אך אינו נדרש לבדוק את התאמת שכרם של עובדי הוראה המועסקים בידי גורמים אחרים כגון תאגיד עירוני או עמותה. בכך מחמיץ משרד החינוך הזדמנות לאמוד את היקף התופעה, ולאכוף את יישום הנחיותיו בנוגע לתשלום שכרם של עובדי הוראה בהעסקה בלתי ישירה.
על בסיס הנתונים שנאספו במדגם 36 ניתן לקבוע ברמת ביט חון גבוהה, ובהתייחס לערכים הנמוכים ביותר שבתוצאות המדגם ברמת ביטחון של %9037 , כי בשנה"ל התשע"ג38 הועסקו בידי רשויות מקומיות ועמותות בין 3,585 ל- 4,381 עובדי הוראה שלימדו אחד ממקצועות החובה.