רשות החברות הממשלתיות . סדרי הפיקוח והבקרה של הרשות - רשות החברות הממשלתיות ביקורת המעקב לא מצאה תיעוד שצעדים אלו הוצאו מהכוח אל הפועל וכי הרשות העירה לחברות המעורבות. הפיקוח על החברות המעורבות נותר אם כך רופף. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לפעול באופן נמרץ לשיפור סדרי הפיקוח והבקרה שלה על החברות המעורבות. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי יש לפעול להחלת קוד אתי ברשות החברות הממשלתיות. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי ראוי היה שהחולשות המהותיות לא היו חוזרות בדוחות הכספיים בשנת 2010 לאחר שנחשפו בדוחות הכספיים בשנת 2009 . אמנם חל שי פור בדוחות הכספיים בשנת 2011 .אך הוא טרם הושלם משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי האחריות לנאותות הבקרות בתאגיד והדיווחים הכספיים אמנם חלה על דירקטוריון החברה והנהלתה; אך גם על הרשות לפעול לכך שהחברות יישמו את התקנות על פי חוק החברות הממשלתיות ואת הנחיותיה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי רצוי שתכנית הביקורת של רואי החשבון תאושר על ידי הרשות טרם קבלת דרישת התשלום על ידם ולא בדיעבד לאחר ביצוע הביקורת. הבדיקה העלתה כי במהלך ביקורת המעקב, באוקטובר 2010, בכ -20 מהחברות כיהנו משרדי רואי חשבון במשך תקופה העולה על 6 ,שנים בניגוד לכללים. נמצא כי רוב עבודות הביקורת בחברות הממשלתיות מבוצעות על ידי שישה משרדי רואי חשבון גדולים, והרשות לא פעלה לחלוקת עבודת הביקורת בין משרדים רבים יותר. עוד נמצא, כי חלק ממשרדים אלה מעניקים שירותים נוספים על שירותי ביקורת לחברות ממשלתיות, באופן המגביר את הריכוזיות בהעסקתם על ידי החברות הממשלתיות. לדעת משרד מבקר המדינה הבקרה על יישום סוקס 302 איננה בידי גורמי הבקרה של התאגיד (הפנימיים והחיצוניים) בלבד. על הרשות לפעול כדי להגביר את הנשיאה באחריות של מנהלים בחברות ממשלתיות שאינם מקיימים את הוראות התקנות בדבר סדרי הבקרה והדיווח כנדרש. לשם כך, בידי הרשות מספר אפשרויות, במקרים הראויים, ובהן פעולה לפי סעיף 33 ד(ב) לחוק בדבר העברה מכהונה של מנהלים בחברות הממשלתיות; וכן, היא יכולה ליזום, העברה מכהונה כאמור באמצעות נציגי הממשלה באסיפת בעלי המניות בחברה. .לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות והוועדה למינוי רואי החשבון לבחון את הצורך להחליף את רואי החשבון בחברות הגדולות בכפוף להוראות הכללים ולהתייחס למכלול השירותים וההתקשרויות של רואי חשבון אלה עם כלל החברות הממשלתיות. בכלל זה, עליהם להקפיד על חלוקת העבודה בין משרדי רואי החשבון המבקרים בצורה מיטבית, כך שתמנע ריכוזיות ותאפשר שוויון הזדמנויות תוך שמירה על טיב הביקורת. עוד, על הרשות לעמוד על קבלת הדוחות שנקבעו בכללים מהחברות ומרואי החשבון. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הרשות להיוועץ בוועדה, ולדון בהמלצותיה, ולקבל החלטה אם לאמץ אותן במלואן או בחלקן או אם לדחותן. נוסף על כך הרשות נדרשת להקפיד על תיעוד הדיון שהתקיים, ההחלטות שהתקבלו וההנמקות להן. נמצא כי רק חברות ממשלתיות ספורות הגישו דו ח זה לשנת 2010 , והרשות לא פעלה לקבלת הדוחות. מיתר החברות. בעניין זה ראו גם בפרק "אי-תלותו של רואה החשבון המבקר". בפגישה של עובדי משרד מבקר המדינה עם רכזת הבחינות בנציבות שירות המדינה ב- 9.12.11 היא ציינה כי לא היה מקום להעביר לחברי ועדת המכרזים דרישות מעבר לכתוב בתנאי המכרז כפי שפורסמו, כיוון שכל תוספת כזו פוגעת בשקיפות ובעקרון השוויון. עוד הסבירה הרכזת כי הייתה צריכה למנוע את הצגת המכתב של מנהל הרשות לחברי הוועדה וכי הוועדה טעתה כשהסתמכה בהחלטתה על המכתב שחרג מתנאי המכרז המקוריים. .לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לדרוש את טיוטת דוח ההתאמה למס, לבחון אותו ולהעיר עליו הערות, כנעשה על ידה בדוחות הכספיים השנתיים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות להנחות את החברות בדבר התקינה החשבונאית המתאימה ל כל חברה בהתאם לאופיי ה ולדאוג להצגה הנכונה של הדוחות הכספיים בהתאם לתקינה שנקבעה, בשים לב למטרות החברה ומטרת הדוחות (תוך שקלול כלל המאפיינים של החברה). כמו כן, נוכח השינויים בנוגע לכללי החשבונאות בישראל ובעולם, עולה הצורך לבחון את התקינה הייחודית הקיימת והמ תפתחת בעולם ביחס לחברות הממשלתיות. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות, כי מן הראוי שתקבע הסדרים למניעת ניגוד עניינים באשר לחברי הוועדה המייעצת, לרבות קביעת פתרונות ל"נטרול" מרבי של מצבים אלה. בפגישה של עובדי משרד מבקר המדינה עם רכזת הבחינות בנציבות שירות המדינה ביום 29.12 .11 היא ציינה כי לא ראוי לתת ניקוד אפס לשום אדם באשר הוא, ולפי הנחיותיה יש לתת ניקוד גבוה יותר לבעלי תואר ראשון ושני. גם הפעם לא פורסמו ולא הובאו לידיעת המתמודדים הדרישות הנוספות של מנהל הרשות. נציבות שירות המ דינה לא התייחסה לפגם המהותי בתהליך זה ולא בחנה את האפשרות לפרסם מכרז חוזר. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שהרשות תנהל מעקב ממוחשב ושוטף אחר היועצים המשפטיים המועסקים והתמורה השנתית שקיבלו, כדי לייעל את עבודת הרשות ואת עבודת הוועדה. . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות, כי כל אימת שמתעוררת סוגיה של חשש לניגוד עניינים, עליה לפנות ללשכה המשפטית לקבלת ייעוץ משפטי. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי יש טעם לפגם בהשתתפות יועץ חיצוני בוועדה המייעצת בנושאים הנוגעים במישרין לחברה ממשלתית שהוא נותן לה שירותים בתשלום. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות, למשרד האוצר ולנציבות שירות המדינה כי מדובר במהלך חריג, וכי לא היה שינוי באופי תפקידה של הממונה על יחידת השכר המצדיק הענקת תואר חדש של "סגן מנהל". ההחלטה על שינוי ארגוני מצויה בתחום הסמכות של המעסיק. עם זאת יש חשיבות רבה לכך שהשינוי ייעשה לאחר עבודת הכנה מקצועית ויסודית המגדירה את הבעיות שטעונות פתרון, את המטרות, את הגדרות התפקיד העתידיות של כל היחידות, ואת הדרך ליישום השינוי. ה שינוי נעשה ברשות ללא בדיקה ועבודת מטה מספקות, גיבוש תכנית שינויים מסודרת וכתובה עם מטרות, יעדים, לוח זמנים ליישום ומדדים להצלחה, וללא תיאום מספק עם משרד האוצר ונציבות שירות המדינה. כמו כן במסגרת השינוי רוכזו סמכויות ותפקידים רבים מדי סגנית מנהל הרשות; זהו מצב בלתי תקין היכול לפגוע בהפרדת התפקידים הנדרשת לשם שמירה על סדרי בקרה פנימיים נאותים. כפיפות ישירה של עובדים רבים לסגנית מנהל הרשות פוגעת במוטת השליטה של המנהל וכפועל יוצא - פוגעת ביכולת הטיפול במגוון הנושאים המצויים תחת טיפולה של הסגנית. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת הרשות, לסמנכ"לית למינהל במשרד האוצר ולנציבות שירות המדינה, כי מן הראוי היה ששינוי מבני מקיף מסוג זה שנעשה ברשות ייסמך על תכנון מקיף ועל הגדרה סדורה של צורכי הרשות והמבנה הארגוני המיועד. נוכח האופן שבו בוצע השינוי, מן הראוי לבחון לעומק את השינ וי הארגוני כפי שנעשה ולהפיק לקחים על מנת להבטיח שהרשות תפעל בצורה מיטבית. להערה זו משנה חשיבות בשל העובדה כי בקרב הנהלת הרשות דעות שונות בנושאים מהותיים הקשורים בשינוי המבני. נמצא כי דוח הרשות לשנת 2008 פורסם בתאריך 11 באפריל 2010 ; הדוח לשנת 2009 פורסם בתאריך 22 לפברואר 2011 ; והדוח לשנת 2010 פורסם בתאריך25 לאוגוסט 2011 . לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר יכלול בתכנית עבודת הביקורת עריכת ביקורת ברשות בכל שנה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה כי הרשות תבחן את קביעת הרכב הוועדה, לאחר היוועצות ברשות ניירות ערך. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי גם אם לא נתגלו ליקויים משמעותיים בדוחות כספיים של חברות על הרשות לרשום ולתעד את הבדיקות שקיימו ותוצאותיהן. 4. הרשות לא העירה הערות על טיוטת הדוחות לשנים 2009 ו- 2010 של החברות המעורבות40. משרד מבקר המדינה מעיר לנציבות ש ירות המדינה כי הליכי המכרז הבין-משרדי והחיצוני לתפקידים הבכירים ברשות נוהלו בצורה לקויה: ללא שמירה על שקיפות ההליך ותוך פגיעה בשוויון ההזדמנויות. ביוני 2012 קיימו עובדי משרד מבקר המדינה פגישה עם מנהל הרשות ובה הוא הודיע כי בכוונתו להמליץ על העברת האחריות לוועדת המינויים אל משרד המשפטים. יצוין שנושא זה טרם נדון ברשות. על הרשות להגיש את הדוחות האמורים לעיל כמתחייב על פי חוק, כחלק מחובתה לנשיאה באחריות לפעולותיה, וכמתחייב מחובת השקיפות לציבור. מן האמור לעיל עולה כי בשנים 2010 ו- 2011 לא עיגנה הרשות את הביקורת הבלתי תלויה של רואי החשבון המבקרים בחקיקת משנה או בנוהלים בהתאם לסוקס 303 . הצעת צוות המומחים לקידום עקרונות סוקס 303 שהוגשה באמצע פברואר 2010 להנהלת הרשות טרם נבחנו על ידה עד למועד סיום הביקורת (אפריל 2012 ). משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי מן הראוי לבחון בכל ההקדם את יישום ההוראות לחיזוק מעמדם של רואי החשבון המבקרים ואי -תלותם. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהרשות תנקוט צעדים המגבירים את המודעות של "עשה" או "אל תעשה" בקרב רואי החשבון המבקרים, תפעל לגיבוש מדיניות ברורה בכל הקשור לעריכת ביקורת בלתי תלויה בחברות ממשלתיות ולקשרי הגומלין בינן ובין משרד רואה החשבון ותקבע כללים בעניין אשר יובאו לידיעת החברות הממשלתיות ומשרדי רואי החשבון המבקרים אותן. כמו כן, על הרשות לדרוש מראש מכל רואה חשבון מבקר תכנית ביקורת והיקף שעות הביקורת הנדרש למימושה; ולאחריו לקבוע לכל חברה מסגרת שעות לעבודת הביקורת ומסגרת לשעות ביקורת המבוססת על התקנות לפי סוקס 404 , בתיאום עם רואה החשבון המבקר בטרם יחל את עבודת הביקורת. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות היה לקיים פיקוח הדוק ומתמשך על יישום החוזר תוך התמקדות בחברות עיקריות שבהיעדר ניהול סיכונים בהן עלול להיגרם נזק מהותי לציבור. בכלל זה, יש לוודא בין היתר, שכל דירקטוריון של חברה ממשלתית דן בחוזר ניהול הסיכונים וקיבל החלטות אופרטיביות ליישום; במקרים שהתקבלו ברשות סקרי ניהול סיכונים מהחברות, על הרשות להעיר את הערותיה בכתב, לבחון את התייחסות החברה להערותיה ולנהל מעקב שוטף אחר תיקון הערותיה. לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שגם הרשות תקדם תכנית לקיום בקרת איכות על עבודת רואי החשבון המבקרים. משרד מבקר המדינה מעיר כי אי מימוש המלצות משרד מבקר המדינה משנת 2007 לגבי יישום קוד אתי בכלל החברות הממשלתיות וכפי שעדכנה הרשות את ארגון ה - OECD , אינו הולם התנהגות תקינה של הרשות. משרד מבקר המדינה מייח ס חשיבות לקידום תיקון חוק החברות הממשלתיות בדבר איסור השתתפותו של יושב ראש דירקטוריון של חברה ממשלתית בישיבות ועדת הביקורת דרך קבע. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי במקביל לקידום התיקון לחוק, תוציא הרשות הנחיות ברורות לחברות כיצד לנהוג ותאכוף את הוראת הח וזר בדבר איסור השתתפותו של יושב ראש הדירקטוריון בישיבות ועדת הביקורת. הביקורת העלתה כי עד סוף 2010 , רק כ -30 חברות- שהן כ -38% מהחברות הממשלתיות- הגישו תכנית אסטרטגית לפיתוח בר קיימה. עד יוני 2011 לא שלחה הרשות מכתבי תזכורת לחברות שלא הגישו את התכנית; הרשות לא בדקה את כל התכניות שהוגשו לה, וממילא לא הגישה את הערותיה לחברות ולשרים, כנדרש. לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שהתקנות החדשות יחולו גם על מינויים בחברות הממשלתיות. כמו כן, מן הראוי, כי ייקבע רף דרישות גבוה למועסקים בכלל המגזר הציבורי כולל החברות הממ שלתיות, התאגידים הציבוריים, ולרואי החשבון המבקרים ונותני שירותים אחרים; על מנת לתרום לשמירה על טוהר המידות ולהבטחת אמון הציבור ברשויות. בפרט יש לכך חשיבות כאשר מדובר במשרות בכירים או בתפקידים שמעצם טיבם העוסקים בהם משמשים כשומרי הסף ונאמני הציבור. עד מועד סיום הביקורת לא פרסמה הרשות את התכניות האסטרטגיות של החברות באתר האינט רנט שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות, לעקוב בין היתר שהחברות הממשלתיות ישמרו על האינטרס הציבורי הרחב. בכלל זה שמירת משאבי קרקע ומים לדורות הבאים, שמירה על נופי הארץ, הפחתת נזקים ישירים ועקיפים לסביבה כגון הפחתת זיהום אוויר. .1. נמצאו חמש חברות שהגישו טיוטת דוחות לשנים 2009 ו- 2010 (להלן- דוחות), אך הרשות לא בחנה אותן וממילא לא שלחה לחברות את הערותיה. 2. נמצאו שמונה חברות שהגישו טיוטות, הרשות שלחה הערות, אך לא קיבלה תגובות מהן על הערותיה; הרשות לא פנתה לחברות אלה לקבלת תגובותיהן. 3. כאמור, חוק החברות הממשלתיות מחייב את החברות להגיש את טיוטת הדוחות הכספיים השנתיים חודש ימים לפני המועד של הדיון בדירקטוריון. נמצאו חברות רבות ששלחו טיוטת דוחות כספיים כמה ימים לפני מועד ישי בת הדירקטוריון, באופן הפוגע בפיקוח והבקרה של הרשות. בכמה מקרים הרשות שלחה הערות לטיוטת הדוחות הכספיים ימים בודדים ואף יום לפני ישיבת הדירקטוריון, כך שהחברה לא הספיקה להגיב על הערות הרשות. הרשות עשתה שינוי ארגוני משמעותי, שככל הנראה היה לו מקום, אך ללא עבודת מטה והכנה יסודית. בתקופת הביקורת נמצא שבתהליך היה פגם - מתן סמכוי ות רבות לסגנית מנהל הרשות. מאחר שהשינוי נמצא בעיצומו, מן הראוי לבחון אותו תוך התבססות על יעדים והצגת הבעיות שהשינוי אמור לפתור; יש לוודא שלא יתקיים המצב של ריכוז סמכויות ותפקידים רבים מדי בידי אדם אחד. לרשות החברות תפקיד מרכזי בסדרי הפיקוח והאסדרה של פעילו ת החברות הממשלתיות, ולכן על הנהלת הרשות לנקוט את הצעדים הדרושים כדי לתקן את הליקויים שעליהם הצביע משרד מבקר המדינה בדוח זה.
.מממצאי הביקורת עולה כי רשות החברות נקטה כמה צעדים לשיפור סדרי הניהול שלה. עם זאת, המדיניות של הרשות להגביר את הממשל התאגידי בחברות הממשלתיות אינה מיושמת במלואה: היא לא החילה נשיאה באחריות אישית על מנהלים ודירקטורים שלא קיימו את הוראותיה; הרשות קיבלה החלטות מהותיות ללא קיום דיונים ועבודת מטה יסודית עם הגורמים המקצועיים; הנהלת הרשות לא אימצה את המלצות הדרגים המקצועיים בה בדבר אימוץ כללים ונורמות מחוק הסוקס בארה"ב, כמו התקנת תקנות לחיזוק אי -תלותו של רואה חשבון המבקר, הנהגת כללי אתיקה בחברות, תכניות אכיפה וציות לכללים אלו, והטמעה ראויה של ניהול הסיכונים בחברות. ביקורת המעקב העלתה כי חלק מהליקויים שעליהם הצביע משרד מבקר המדינה בדוח 57ב בנוגע לפיקוח ולבקרה של הרשות על החברות הממשלתיות לא תוקנו, ועל הרשות לתקן ליקויים אלה לאלתר.