נתיבי אילון בע_מ . ניהול פרויקטים והעסקת יועצים - חברת נתיבי איילון בע_מ משרד מבקר המדינה רואה בחומרה מקרים אלה ו מעיר לחברה כי על יה להקפיד על מינהל תקין ולדאוג לעגן במועד את ההתקשרויות שלה עם ספקים חיצוניים בהסכמים. חשוב בעיקר שאחריות מנהלי הפרויקטים כלפי החברה תהיה מעוגנת בהסכם משפטי מרגע תחילת העבודה של החברה עמם. הביקורת העלתה כי חלק מההסכמים שנת"א מאשרת את הארכתם מדי שנה בשנה נחתמו לפני שנים רבות - לעתים אף לפני יותר מעשר שנים. לגבי חלק מהם, השווי המצטבר של התקשרויות ההמשך שאושרו ברבות השנים מגיע למיליוני ש"ח, ובמקרים רבים עולה בהרבה על שווי ההתקשרות הראשונה, לעתים אף יותר מפי עשרה. אף שעל פי נוהל מסירת עבודות תכנון מאגר הספקים של החברה אמור לכלול גם רשימה של מנהלי פרויקטים, המאגר עדיין אינו כולל רשימה כזאת. החברה בוחרת מנהלי פרויקטים מרשימה אחרת שיש ברשותה, שלא נקבעו תנאי סף להכללת מנהלי הפרויקטים בה. כמו כן אין מתקיים הליך מוסדר לריענון הרשימה. מדובר בהליך בלתי תקין, שפוגע בשוויון הזדמנויות של מנהלי פרויקטים לקבל עבודות מהחברה. מהביקורת עלה כי חברות הבקרה שפועלות מטעם משרד התחבורה ואגף החשכ"ל לצורך בקרת תכנון בחברה אינן מלוות את תהליך התכנון כולו, אלא בודקות את תוצרי התכנון רק לאחר השלמת התכנון הסופי ולפני שלב פרסום המכרז. גם בשלב שבו נעשית בקרת התכנון, היא אינה כוללת בדיקה של כל המרכיבים שהוזכרו לעיל. על משרד התחבורה לבחון אם נדרש שחברות הבקרה יהיו מעורבות בפרויקטים בשלב מוקדם יותר על מנת לשפר את תכנונם ואת ההיערכות לביצועם. לדעת משרד מבקר המדינה, איסוף מידע על תנועת כלי רכב פרטיים וציבורי ים והולכי רגל בשטח הפרויקט עוד בשלב תכנונו היה מאפשר היערכות מותאמת יותר לסביבת הפרויקט, דבר שהיה עשוי לחסוך בעלויותיו. הדוגמאות שלעיל מצביעות על היערכות בלתי מספקת לביצוע פרויקטים. תכנון יסודי ומקיף יותר של הפרויקטים היה יכול למנוע עיכובים בביצועם, לסייע לקבלנים להיערך טוב יותר לשלב הביצוע, להקטין את השינויים בפרויקטים ובכך גם לחסוך תשלומים נוספים לקבלנים. משרד מבקר המדינה מעיר כי על נת"א לבחון דרכים לקצר את התהליך לאישור הוראות השינויים, וכמו כן עליה להקפיד על תקינות ההסכמים המשפטיים שלה עם הקבלנים. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי ועדת המכרזים אישרה בפועל את שינוי ההסכם לפאושלי לאחר שהאצת העבודות הייתה בבחינת עובדה מוגמרת. הסבה של הסכם לפאושלי לקראת סוף ביצוע הפרויקט, כאשר אי-הוודאות בנוגע לפרויקט כבר נמוכה, מפחיתה מהיתרונות שיש למזמין מהסכם כזה. בפועל, אף שנת"א עברה לעבוד עם הקבלן על בסיס פאושלי, הוסב ההסכם באופן רשמי לפאושלי רק בעקבות הרחבת הפרויקט לאזורים נוספים בינואר 2014. ,משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי מדובר בהתנהלות בלתי תקינה והמעבר לחוזה פאושלי נעשה באופן שאינו עולה בקנה אחד עם עקרונות דיני המכרזים. בביקורת נמצא כי בפרוטוקולים של ועדת החריגים לא מפורטים הסברים ונימוקים בנוגע לשינויים, למעט במקרים שיש לגביהם מחלוקת ובהם מציינים את ההסתייגות מהבקשה. כמו כן, תהליך הדיון לא מתועד בהם, אלא מובאת רק המלצת הוועדה. רואי החשבון המבקר ים העירו גם ה ם על ליקוי זה בפרויקטים שבדקו. לדעת משרד מבקר המדינה, על נת"א להוסיף בפרוטוקולים את הנימוקים להחלטות הוועדה על השינויים בפרויקטים, לפחות בנוגע לסעיפים הראשיים. מפרוטוקולים של דיוני הדירקטוריון של נת"א שהתקיימו משנת 2012 ועד מועד סיום הביקורת עולה כי נושא העסקת עובדים בחברה, ובכלל זה התקשרויות עם יועצים ומומחים, לא נדון כלל. עוד נמצא כי לא נקבעו בנ והלי החברה מנגנוני הפיקוח והבקרה הנדרשים על העסקה והתקשרות עם יועצים, מומחים ונותני שירותים שאינם עובדי החברה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי העברת הפרוטוקולים באופן שוטף לדירקטוריון אינה מספקת מידע ניהולי ואינה מהווה תחליף להצגה מרוכזת של התקשרויות שנעשו בפטור ממכרז לפני ועדת הביקורת של הדירקטוריון אחת לרבעון ולקביעה של נוהלי בקרה על ההתקשרויות. ממילא גם לא נמצא, כאמור, כי הדירקטוריון וועדת הביקורת דנו בנושא בשנים האחרונות. על הדירקטוריון וועדת הביקורת של החברה לייחד יותר תשומת לב לעניין זה. בנוגע לפרויקטים רבים נמצא כי עלות העבודות ההנדסיות שנקבעה על פי ההצעה שזכתה במכרז נמוכה במידה ניכרת מן האומדן של נת"א לעבודות אלה, שאושר על ידי משרד התחבורה באמצעות חברת הבקרה. במקרים מסוימים העלות שנקבעה על פי ההצעה שזכתה במכרז הייתה נמוכה אף ב- 30%-20% מהאומדן. יצוין כי נת"א אינה מתקנת את האומדן שלה ואת התחזית לעלות הפרויקט גם לאחר שנקבעת עלות ביצוע העבודות במכרז. לדעת משרד מבקר המדינה, על נת"א ומשרד התחבורה לבדוק ביסודיות אם הדבר נובע מתמחור לא נכון של העבודות ההנדסיות על ידי נת"א ולהפיק לקחים מבדיקה זו. יתרה מכך, אומדנים של עלויות נלוות רבות - כגון עלויות התכנון, עלויות המעבדה ועלויות המדידות - נקבעים כשיעור מסך עלות העבודות ההנדסיות. אומדן עלויות הבצ"מ והעמלה שגובה החברה מן הגוף המממן נקבעים כשיעור מסך עלויות הפרויקט. מכאן ש הקצאת תקציב גבוהה מדי עבור העבודות ההנדסיות מגדילה גם את התקציב המוקצה לעלויות הנלוות, לסעיף הבצ"מ ולעמלה שגובה החברה - ולכן מגדילה עוד יותר את התקציב העודף שמקצה משרד התחבורה לצורך הפרויקט. במצב זה גם אין לחברה תמריץ לחסוך ולייעל את ביצוע הפרויקטים. בביקורת נמצאו מקרים שבהם נחתמו ההסכמים עם מנהלי פרויקטים בשלב הביצוע, לאחר שכבר החלו העבודות הקבלניות, ולאחר ש מנהל הפרויקט כבר החל בעבודת הפיקוח על ביצוע העבודות. משרד מבקר המדינה מציין כי נת"א רשאית להחליט אילו פעילויות ייעשו במיקור חוץ ובאילו היקפים, אולם מעיר כי עליה להק פיד לקיים את דיני המכרזים ככתבם וכלשונם. בביקורת עלה כי בפרוטוקולים של דיוני ועדת הביקורת של הדירקטוריון שהתקיימו משנת 2011 ועד למועד סיום הביקורת אין כלל אזכור לנושא התקשרויות החברה בפטור ממכרז. מכאן שוועדת הביקורת לא מילאה את תפקידה כנדרש. תנאי הסף שהחברה מפרסמת במכרזיה לקבלנים נועדו להבטיח את יכולת הקבלן לעמוד בפרויקטים בתחום מסוים ובגודל מסוים, אולם אינם נוגעים לאיכות הביצוע של הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה, לגבי פרויקטים הנדסיים, על מנת להבטיח את איכות ביצוע העבודות ולמנוע התקשרות עם קבלנים שאינם מתאימים, יש לקבוע את הזוכים במכרזים לקבלנים על פי אמות מידה נוספות מלבד המחיר, כגון ניסיון העבר של נת"א עם הק בלן, עמידתו בעבר בלוחות הזמנים ובדרישות ל ביצוע פרויקטים דומים והאיתנות הפיננסית של ו. ואולם כמו לגבי עבודתה עם נותני שירותים אחרים, נת"א אינה מקיימת תהליך הערכה ורישום של מידת שביעות הרצון שלה מהעבודה עם כל קבלן, ועקב כך עלול להיבחר קבלן ששביעות הרצון משירותיו נמוכה. בוויתור על מתן ציון במכרזים למרכיבי איכות ולאיתנות הפיננסית פוגמת החברה ביכולתה לוודא שבחירתה תהיה מיטבית, ושייבחר הקבלן המתאים ביותר לביצוע העבודה. משרד מבקר המדינה מעיר לנת"א כי ממצאי הביקורת מצביעים על התנהלות לא תקינה. עליה לבחון את האופן שבו היא מבצעת התקשרויות עם נותני שירותים, בין היתר על מנת שלא ייווצר חשש שהיא מפצלת את התקשרויותיה כדי לעקוף את הוראות תקנות חובת המכרזים ולהימנע מביצוע התקשרויות בהליך תחרותי. נמצא כי ועדת המכרזים של נת"א מאשרת בפרויקטים רבים שינויים .בהסכמים עם קבלנים, ובפרט תוספות תשלום. במקרים רבים מדובר בתוספות .תשלום ששיעורן בכלל שווי ההסכם המקורי עם הקבלן הוא ניכר, כפי שניתן .לראות בלוח שלהלן: אף שחלפה כבר שנה מאז הכין משרד התחבורה את מסמך העמדה, הוא עדיין לא החליט אילו שינויים יבוצעו בחברה, מה הן הפעולות הדרושות להבראתה, ו באילו אזורים היא תפעל . לצורך קבלת החלטות אלה על משרד התחבורה לקיים הליך סדור של בחינת צרכיו ויכולות החברה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי מן הראוי שיבצע את עבודת המטה ביחס לתפקידי החברה, פעילותה והבראתה עוד בטרם הושלם תהליך הפיכתה לחברה ממשלתית מלאה, על מנת שיוכל לקדם את הטיפול בנושא על פי תכנית מסודרת מיד עם העברת הבעלות בחברה לידי הממשלה. אם תהליך העברת הבעלות לידי הממשלה יתארך, על משרד התחבורה ועיריית ת"א לבחון אפשרויות לבצע פעולות הבראה והסדרה של החברה גם במבנה הבעלות הנוכחי שלה. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התחבורה לבחון את מבנה ההוצאות של החברה ובהתאם לכך ליישם שיטת מימון שתקנה לחברה איתנות ושתתמרץ אותה לפעול ביעילות. לדעת משרד מבקר המדינה, באי -מינוי דירקטורים במספר המרבי הממשלה מוותרת על ייצוג עמדותיה בנוגע לפעילות החברה ועל פיקוח נאות מטעמה על החברה. משרד מבקר המדינה בדק את דוחות הדירקטוריון של החברה לשנים 2013 - 2011 ומצא כי הדירקטוריון ציין פרטים הנוגעים למבקר הפנימי של החברה, כגון השכלתו, הכשרתו המקצועית וניסיונו, וכן תקן השעות שהועמד לרשותו. אולם הדירקטוריון לא כלל בדוחות פירוט על הנושאים שהוזכרו לעיל, כגון מועדי ההתכנסות של ועדת הביקורת, הדיונים שקיים בנוגע לדוחות הביקורת, החלטות בנושאי ביקורת שהתקבלו בדירקטוריון ובוועדת הביקורת שלו , המלצות ועדת הביקורת, ודיווח על אי-תיקון ליקויים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי עליו להגדיר באופן מפורש את תחומי פעילותה של החברה הן מהבחינה הגאוגרפית והן מבחינת סוגי הפרויקטים שבהם תעסוק, ולהעביר אליה פרויקטים בהתאם להגדרות אלה. הדבר גם נדרש על פי תקנות חובת המכרזים על מנת שמשרד התחבורה יוכל להתקשר עם החברה בהסכם מסגרת ולהזמין ממנה עבודות ושירותים בפטור ממכרז. הועלה כי הדירקטוריון ניהל את הליך האיתור והמינוי של המבקר הפנימי החדש של החברה באטיות; ההליך נמשך כשנתיים, ובסופו, בדצמבר 2014, מונה המבקר הפנימי הזמני למבקר פנימי קבוע במיקור חוץ. נציגי משרד מבקר המדינה עיי נו בדוחות ביקורת הפנים מהשנים האחרונות שעסקו בניהול פרויקטים ובהתקשרויות. נמצאו מקרים שבהם צוינו בדוחות הביקורת עובדות המצביעות לכאורה על ליקויים, אולם המבקר הפנימי לא בדק עובדות אלה לעומקן ולא העיר על הליקויים. להלן דוגמאות: מדוחות הביקורת שנבדקו עולה כי המבקר הפנימי לא בדק לעומק מרכיבים מרכזיים הקשורים בתחומים של ניהול פרויקטים והתקשרויות , כגון ניהול מכרזים לביצוע עבודות קבלניות, ביצוע שינויים בהסכמים עם קבלנים, תהליך מסירת עבודות למנהלי פרויקטים, הארכת התקשרויות עם נותני שירותים והגדלת היקפן. הסבת ההסכמים לפאושליים נעשית לרוב במשולב עם האצת לוח הזמנים של הפרויקט, או כאשר מתעורר הצורך לבצע במסגרת הפרויקט עבודות נוספות. לדעת משרד מבקר המדינה, על נת"א לבחון אפשרות לקבוע במסמכי המכרזים ובהסכמים שהיא חותמת עם הקבלנים מתכונת לחישוב של תוספת התשלום לקבלן, למקרה שיתעורר צורך להאיץ את ביצוע הפרויקט . הדבר עשוי להקטין את אי - הוודאות בהתקשרות עם הקבלנים ולצמצם את הצורך בניהול משא ומתן עמם בזמן ביצוע הפרויקטים. עצם ניהולו של משא ומתן עם קבלן לאחר שזכה במכרז - ועל אחת כמה וכמה בעיצומו של ביצוע פרויקט - מעבר להיותו בלתי תקין על פי דיני המכרזים, מקטין את יכולת המיקוח של המזמין, מכיוון שהוא כבר תלוי בקבלן, וקיים חשש שאי -הגעה לעמק השווה עמו ת גרום לעיכובים בפרויקט ולעלויות נוספות. נמצאו ליקויים בכל הנוגע למידע שנרשם בפרוטוקולים של ועדת המכרזים לגבי ההתקשרויות ולהבאת נימוקים לאישור התקשרות המשך בפטור ממכרז: במקרים רבים ועדת המכרזים אינה מקפידה לציין פרטי ם מלאים לגבי ההתקשרות הראשונה, ובפרט אינה מקפידה לציין מתי בוצעה התקשרות זו, מה היה שווייה, מה הייתה תקופת ההתקשרות, באיזה הליך היא נעשתה, ואם אושרו התקשרויות המשך נוספות עם אותו ספק ובאיזה היקף. מידע זה נחוץ לוועדת המכרזים כדי לקבוע אם הבקשה להתקשרות המשך עומדת בתנאים המאפשרים לה, על פי התקנה, לאשר את התקשרות ההמשך. כמו כן, ועדת המכרזים אינה מפרטת תמיד בפרוטוקול את ההצדקה לביצוע התקשרות ההמשך, ואם אכן היא נדרשת לשמירה על אחידות בביצוע העבודה או באספקת השירות. כאמור, בביקורת עלה כי במהלך העסקים השוטף של החברה מנכ"ל נת"א עושה שימוש בסמכות לאשר התקשרויות המשך שאינן עומדות בתנאים של תקנה 3(4 ,) לאחר שהגשתן לאישור ועדת המכרזים אושרה על ידי היועץ המשפטי של החברה. אישור התקשרויות ההמשך אינו מלווה בפירוט הנימוקים להחלטה למתן פטור ממכרז והנסיבות המיוחדות המצדיקות אותה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי הסמכות שניתנה למנכ"ל של חברה ממשלתית על פי תקנה 3(4) מיועדת למקרים חריגים ומיוחדים בלבד , ולא כעניין שבשגרה. חשוב לציין כי לגבי משרדי ממשלה, סמכות זו אינה נתונה לגורם פנימי במשרד, אלא לחשכ"ל או למי שהוא הסמיכו לכך. לדעת משרד מבקר המדינה, המספר הרב של התקשרו יות ההמשך שמאשר המנכ"ל, תקופות ההארכה הארוכות וההיקף הגבוה של התקשרויות ההמשך מעידים על ניצול מופרז של הסמכות שניתנה למנכ"ל. התנהלות זו פוגעת בהזדמנות השווה להתמודד, העומדת בבסיס דיני המכרזים. משרד מבקר המדינה מעיר עוד כי שיטת העבודה הנוכחית גורמת לתלות של נת"א במספר ספקים מצומצם בכל תחום. ספקים אלה מפתחים במשך השנים התמחות בתחומי פעילותה הספציפיים של נת"א, באופן שאינו מאפשר לספקים אחרים להתחרות בהם באופן שוויוני. משרד מבקר המדינה מעיר כי תקנה 3(4 ) מאפשרת לבצע התקשרות המשך בפטור ממכרז רק כאשר היא נעשית "בתנאים זהים לתנאי ההתקשרות הראשונה או מיטיבים עם המזמין". מכיוון שהעבודות הנוספות שנמסרו לקבלן לא היו מוגדרות בהסכם המקורי, לא ניתן לדעת אם מדובר בתנאי ם זהים או מיטיבים לעומת ההסכם המקורי, ועל כן ועדת המכרזים ומנכ"ל נת"א לא היו רשאים לאשר במקרה זה את התקשרות ההמשך. משרד מבקר המדינה מעיר לנת"א כי הנתונים שעליהם התבססה ההחלטה חייבים לקבל ביטוי בפרוטוקול ועדת המכרזים ובחומר הרקע שהוגש לוועדה, וכי תהליך המשא ומתן עם הקבלן צריך להיות מתועד. כל זאת כדי להבטיח שהתקשרות ההמשך אכן עומדת בתנאים המפורטים בתקנה 3(4.) הפערים בין אומדני העלות שמגישה נת"א למשרד התחבורה ובין העלויות המעודכנות שמתגלות בשלב מאוחר יותר והעובדה שמשרד התחבורה מאפשר לנת"א לנהוג בדרך המתוארת לעיל פוגעים בבקרה של משרד התחבורה על ניצול התקציבים הממשלתיים המוקצים לנת"א, מסכלים שימוש יעיל וחסכוני בתקציבים ואינם ממריצים את החברה לשפר את רמת התכנון של הפרויקטים על מנת להקטין ככל הניתן את השינויים בהם לאחר שהוחל בביצועם. על בסיס האומדן של נת"א נקבע התקציב שמקצה משרד התחבורה לפרויקט. נמצא כי משרד התחבורה אינו מקטין את התקציב ששריין לפרויקט גם כאשר מתברר שעלות העבודות על פי ההצעה שזכתה במכרז נמוכה במידה ניכרת מן האומדן. ההפרש שנוצר בין האומדן לעלות (להלן - התקציב העודף) משמש למעשה סעיף נוסף של עלויות בצ"מ ומותיר לחברה מרחב תמרון גדול בכל הנוגע לאישור שינויים ותוספות בהסכם עם הקבלן (ראו להלן בפרק "אישור שינויים בהסכמים עם קבלנים "). כך נוצר מצב שבו התשלומים הנוספים לקבלן מובאים לאישור חברת הבקרה מטעם משרד התחבורה בדיעבד, לאחר שנת"א כבר אישרה אותם ולאחר ש הקבלן ביצע את העבודות בהתאם לאישור של נת"א, ולחברת הבקרה לא נותרת בררה אלא לאשר את התשלומים. בדרך זו מאבד משרד התחבורה כלי חשוב לניהול תקציבו ולבקרה על אופן ניצולו ועל אופן ביצוע הפרויקטים שבאחריותו.
משרד מבקר המדינה מצא כי הסבת ההסכמים לפאושליים הפכה לדפוס פעולה של נת"א בלא מעט פרויקטים. בדומה לשינויים אחרים שנעשים בפרויקטים, החברה אינה פונה למשרד התחבורה לקבלת אישורו להסבת הסכמים לפאושליים.