נושאים מערכתיים . מבנה השכר וההעסקה בשירות הציבורי .מתשובות המשרדים עולה כי ב-15 מ-16 המשרדים שנבדקו לא בוצעה בדיקת .אפקטיביות. במשרד אחד נבחנה אפקטיביות המודל בנוגע לרכיב הנוכחות בלבד, .ולא בנוגע לרכיבי הביצועים, התפוקות וקידום היעדים. הממצאים האמורים מעלים ספק בנוגע לאפקטיביות שיטות התגמול הדיפרנציאלי .ותרומתן להנעת העובדים ולשיפור ביצועיהם ואיכות עבודתם, ולגבי השאלה האם הכלי .מופעל על ידי המשרדים בהתאם לעקרונות שנקבעו. רבים מ מנהלי היחידות במשרדים .שבהם פועלות שיטות תגמול דיפרנציאלי מטילים ספק באפקטיביות השיטות וסבורים כי .השיטות יעילות במידה מועטה או מועטה מאוד 98 , לרבות בהיבטים של הגברת המוטיבציה .(17% ( ), שיפור תפוקות27% ( ) וקידום יעדי הארגון28% ). מנהלים רבים נוספים סבורים .כי השיטות יעילות במידה בינונית (38% ,42% ו-30% , בהתאמה); מתשובותיהם של חלק .מהמנהלים לשאלה פתוחה עולה כי מדדי הביצוע האישיים אינם דומיננטיים מספיק .בחישוב התגמול (כ-15% ), הוא נתפס כתוספת שכר ולא כתשלום על מאמץ מיוחד (כ- .11% ), ואופן חישובו אינו ברור מספיק לעובדים (כ -10% ); כמו כן נמצאו אינדיקציות .לקביעת תגמולים לעובדים בסבב, לכאורה שלא על פי איכות ביצועי העובד. .מומלץ שאגף השכר, בשיתוף עם המשרדים שבהם מונהג תגמול כזה, יבדוק באופן שיטתי .את אפקטיביות השיטות לתגמול דיפרנציאלי, לרבות חשש לחלוקת התגמול ב"סבב", .ובמידת הצורך יפעל לעדכון השיטות ביחידות ובמשרדים שבהם התגמול מופעל. מומלץ .עוד כי אגף השכר יביא בחשבון את ממצאי בדיקת האפקטיביות בעת אישורו להפעלת .שיטות תגמול דיפרנציאלי ביחידות ובמשרדים נוספים. .מומלץ שאגף השכר ישקול להנהיג פרסום של שמות העובדים שנכללו בקבוצות האיכות .הגבוהות לצורך תגמול דיפרנציאלי, במטרה לעודד מצוינות ולהגביר את שקיפות חלוקת .התגמול. יוצא אפוא כי בעוד שככלל, במודלים של אגף השכר לתגמול דיפרנציאלי נקבע כי .התגמול לא יינתן לעובדים הזכאים לשכע"ד, אגף השכר ונש"ם לא קבעו כלל אחיד .בדבר האפשרות לכפל תגמולים דיפרנציאליים: אגף השכר קבע בנוגע למחצית .מהמשרדים כי אין להתיר כפל תגמול, בנוגע לרבע מהמשרדים הוא התיר זאת .בתנאים מסוימים, ולגבי רבע מהמשרדים לא קבע כלל בנושא; נש"ם לא קבעה כלל .אם משרד רשאי להעניק לעובד כפל תגמול דיפרנציאלי. . מהלוח עולה כי ההוצאה הממשלתית הכוללת על שלוש תוספות השכר הגדולות .בשירות המדינה (בשכר ברוטו של העובדים, לא כולל הפרשות סוציאליות של .המעסיק) בשנת 2020 הסתכמה בכ-334 .מיליון ש"ח .מהתרשימים עולה כי קיימת שונות רבה בין ההוצאה הממוצעת למשרה על תוספות .השכר שחלות על כל עובדי המדינה או על רובם הגדול: תוספת 2001 ותוספת2011 . מחושבות כאחוז מהשכר, ולכן השונות האמורה משקפת את השונות הקיימת ממילא .בגובה השכר הממוצע למשרה במשרדים השונים. לדוגמה, ההוצאה השנתית .הממוצעת למשרה על תוספת 2011 נעה בין 2,923 ש"ח ל- 9,659 ש"ח; ההוצאה .השנתית הממוצעת למשרה על תוספת שקלית 2016 נעה בין 2,575 ש"ח ברשות .האוכלוסין ל- 6,414 ש"ח במשרד החוץ; ההוצאה השנתית הממוצעת למשרה על .תוספת 2001 נעה בין 96 ש"ח במשרד הדתות 72 ל-62912, ש"ח במשרד הפנים. .ההוצאה על תוספת 2016 , שהיא תוספת שקלית, ושווייה הכספי משתנה לפי .דירוגים, משקפת שונות קטנה יותר אך עדיין בולטת מאוד. ממצאי הביקורת משקפים תהליך רב-שנתי של שינויים בשכר עובדי השירות הציבורי, .ובמוקד - עובדי שירות המדינה. השכר נבנה באמצעות הסכמים אשר קבעו תוספות שכר .- שכבה על גבי שכבה, ובסיס השכר מהווה לע יתים חלק קטן מהשכר הכולל (28%) . .מאות תוספות השכר , ובעיקר הגדולות שבהן שפורטו לעיל, אשר סוכמו וניתנו במשך שני .עשורים, העצימו למעשה את מורכבות השכר. לתהליך זה היו השלכות שליליות .משמעותיות על תחום העסקת העובדים במערכת הציבורית בכמה היבטים: ניידות .תעסוקתית נמוכה של עובדים בשירות הציבורי וקושי בגיוס עובדים חדשים מתאימים; .הבדלי שכר בין עובדים ללא הצדקה אובייקטיבית; קשר חלש בין גובה השכר לתפוקת .העובד; וחוסר שקיפות של השכר. ממצאים אלה והנתונים העומדים ביסודם, כמפורט .בפרק זה, מדגישים את הצורך בכך שהממשלה תקבע מדיניות כוללת בתחום התעסוקה .והשכר במערכת הציבורית ותפעל ליישומה. במסגרת מדיניות זו, יש להביא בחשבון את .השלכות מורכבות השכר על השונות שבין המשרדים בגובה תוספות השכר הממוצעות. .לעניין נושא הגמישות הניהולית בשירות הציבורי יצוינו פערים בין השירות הציבורי למגזר .הפרטי: כאמור לעיל, על פי נתוני אגף השכר, 1.5% מעובדי השירות הציבורי ב-2016 .הפסיקו את עבודתם, ובמגזר הפרטי - 3.5%; מבין העובדים שהפסיקו את עבודתם פוטרו .שלא בגלל צמצומים 5% בשירות הציבורי ו-18% במגזר הפרטי. על פי נתוני האגף ל-2018 , .5% מהעובדים שהועסקו בשירות המדינה במשך10 שנים לפחות, עברו מהמשרד שבו .הם עובדים למשרד אחר . .מכל האמור עולה כי אגף השכר קידם את סוגיות היסוד ואת יעדיו בתחום מבנה השכר .וההעסקה במסגרת הסכמי שכר באופן חלקי: קידום ארבע מסוגיות היסוד הושג במידה .מצומצמת, והשינויים חלים על 0.6% עד10% מעובדי השירות הציבורי. ובסוגיה אחת .(צמצום פערי שכר הנובעים מוותק) השינויים חלים על כ-86% ,מעובדי השירות הציבורי .אולם ברובם (99% ) אינם כוללים שינוי אסטרטגי, שכן לא מדובר בצמצום בפועל של פערי .השכר בין עובדים ותיקים ומתחילים, אלא במיתון הגידול בפערים אלה. כמו כן, בכל .סוגיות היסוד האמורות קודמו שינויים אסטרטגיים ושיטות מתקדמות בהיקף מצומצם, .ואלה חלים במצטבר על כ -2% מעובדי השירות הציבורי. עוד עולה כי השינויים .האסטרטגיים שקידם אגף השכר חלים בעיקר על גופים ציבוריים: הם חלים על כ- 7,940 .עובדים בגופים ציבוריים ורק על כ- 2,190 מעובדי שירות המדינה33. .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולות אגף השכר לגיבוש מדיניות בתחום מבנה .השכר וההעסקה ואת מאמציו לקידומה, לרבות הקמת יחידה העוסקת בכך ומשמשת .מוקד ידע בנושא. .ואולם שיעור ההטמעה הנמוך של יעדי המדיניות שהוביל אגף השכר כמפורט לעיל מדגיש .את הצורך בעיגון היעדים, שיבטאו שינוי אסטרטגי במבנה השכר וההעסקה בשירות .הציבורי, בהחלטת ממשלה שתקבע גם את הפעולות הדרושות ליישומה של מדיניות .ותתעדף אותן. .נמצא כי אגף השכר פעל לביטול החזר הוצאות על החזקת רכב רק בהסכם אחד - .הסכם שנחתם בין ארגון העיתונאים בישראל - הסתדרות העובדים החדשה לבין .ועד עובדי תאגיד השידור הישראלי, מפברואר 2019 , שחל על כ-800 עובדים. בכל .הנוגע לשאר עובדי השירות הציבורי, לא חל שינוי. .מומלץ שמשרד האוצר ימשיך ויפעל לשינוי שיטת תגמול עובדי השירות הציבורי תמורת .החזקת רכב פרטי, באופן שיתרום להפחתת השימוש ברכב פרטי ולהקטנת הגודש .בכבישים. אם הפעולה נתקלת בהתנגדות של מי ממשרדי הממשלה או של צה"ל, מומלץ .לפעול כדי להביא סוגיה זו להכרעת הממשלה. . מן האמור עולה חשש כי משולמות לעובדים הטבות מכוח הסכם80 , שנים ארוכות לאחר .החתימה על ההסכם, אף שאינן מגשימות עוד את תכליתו המקורית - פיצוי עובדים .שמשרתם בוטלה בעקבות הסכם השלום עם מצרים. .מומלץ כי אגף השכר יאתר באופן רוחבי הטבות הסכמיות המיושמות שלא על פי ייעודן .המקורי ויפעל להסדרת הנושא. זאת בשים לב לזכויות העובדים ולדיני העבודה. מהתרשים עולה כי הפער בין שכ רו של מנהל אגף בכיר (טכנולוגיה דיגיטלית) אשר קיבל .את השכר הגבוה ביותר לבין שכרו של המנהל שקיבל את השכר הנמוך ביותר היה 29% ; . )בין שכרם של שני מנהלי תחום בכיר (טכנולוגיה- 47%; ובין שכרם של שני מנהלי תחום .בכיר (יישומים ) - 34%. מומלץ כי נש"ם תשלים את תהליך ניתוח העיסוקים של התפקידים שבגופים הממשלתיים, .ובכלל זה תפעל להקצאת התקציב הנדרש לצורך הזה. .יוצא אפוא כי 50% מתוספות השכר ( 4.5% מ-9%) המתחייבות מהסכםהסגל הבכיר היו .בתקופת ההסכם ו השקט התעשייתי (ובסך הכול 75.25 מיליון ש"ח מתוך עלות כוללת של .234.5 מיליון ש"ח לשנים2017 - 2021) . .יוצא אפוא כי 17% (1% מתוך 6% )מתוספות השכר המתחייבות מהסכם המורים היו .בתקופת ההסכם והשקט התעשייתי , וכי 83% מתוספות השכר ניתנו לאחר תקופה זו. .מומלץ כי במסגרת גיבוש מדיניות שכר ממשלתית כאמור, משרד האוצר יעלה לדיון את .סוגיית התחייבויותיה העתידיות של הממשלה למימוש הסכמי שכר, בשנים שלאחר .תקופות ההסכמים על ההיבטים השונים של הסוגיה, לרבות גידול בתוספות השכר בשנים .שבהן אין התחייבות לשקט תעשייתי ולרבות האפשרות לפעול מבעוד מועד לגיבוש .הסכמי שכר. זאת לצורך גיבוש מדיניות ממשלתית גם בסוגיה הזו, ומימושה בהסכמי שכר .בעתיד. .כמו כן מומלץ שמשרד האוצר יפעל לכך שיגובשו הסכמי שכר שעלויותיהם יתפרסו על .תקופות ההסכמים, בהלימה ככל הניתן לתקופת הנומרטור ותוך התחשבות במכלול .ההתחייבויות של הממשלה במהלך השנים שבהן ניתנות תוספות השכר , בדרך שבה .ישרור שקט תעשייתי במגזר הציבורי ברציפות; שכן בדרך זו להסכמי השכר יינתן ביטוי .מלא בתקציב התלת-שנתי (נומרטור). במצב הקיים, הממשלה דוחה הוצאות שכר לשנים .הבאות והדבר מייצר ניצול מקורות תקציביים שנועדו למטרות אחרות ושיעבוד מקורות .תקציביים עתידיים. בע קבות זאת אין לממשלה די משאבים ליישום החלטות בעלות .משמעות פיסקאלית רב - שנתית, והיא נאלצת להגדיל את הוצאותיה כדי לדחות את .התשלום בעבורן. כך קרה כאמור בעת שהוחלט לדחות מתן תוספות שכר, בתמורה .להרחבתן בעלות שנתית של 457 .מיליון ש"ח בשנה .2. על פי אגף השכר, העלות הכספית הכרוכה בהצמדת השכר בגופי הביטחון וביטחון .הפנים - משרתי קבע בצה"ל ועובדי שאר הגופים, לשכר בשירות המדינה, היא כלהלן: .העלות של כל תוספת שכר בשיעור 1% שנקבעת בהסכם מסגרת קיבוצית עם .ההסתדרות - שמייצגת בין השאר את עובדי המדינה, עובדי רשויות מקומיות ועובדי .סיעוד במוסדות בריאות (אחיות ואחים) - מסתכמת בכ-600 מיליון ש"ח בשנת 2021 , . ועלות ההצמדותהנובעות מתוספת כזו היא כ-270 מיליון ש"חנוספים (כ-45%.) .מהלוח עולה כי שווי ההוצאה השנתית הממוצעת על תוספת השכר בגין הסכם 2011 . בצה"ל, במשטרה ובשב"ס גבוה (בערכים נומינאליים) פי 1.85 ,2.27 ו-2.16 .)(בהתאמה משווי ההוצאה הממוצעת על תוספת שכר למשרה במשרדי הממשלה. .שווי ה הוצאה השנתית הממוצעת על תוספת השכר בגין הסכם 2009 ,בצה"ל .במשטרה ובשב"ס גבוה (בערכים נומינאליים) פי 1.8 ,2.2 ו-2.1 ( בהתאמה) משווי .ההוצאה הממוצעת על תוספת השכר בגין הסכם 2009 במשרדים. .1. בעקבות החלטת הממשלה מ-2016 מידת השקיפות של שכר משרתי הקבע בצה"ל .למשרד האוצר השתפרה בהדרגה, ובסך הכול הושג שיפור ניכר. עם זאת נמצא כי .אף על פי שאגף החשכ "ל לא הצליח לבדוק את דיוק החישובים של רוב רכיבי השכר .(73%) שבדק בביקורת השכר בצה"ל בשנים 2016 - 2017 ,והגם ש בשנים שלאחר .מכן קיבל מסדי נתונים שעשויים היו לאפשר את השלמת הביקורת , האגף לא ערך .ביקורת נוספת, ואף לא השלים את ביקורתו מאותן שנים. .מומלץ שאגף החשכ"ל יקיים ביקורת נוספת בנושא תשלומי השכר בצה"ל, גם כדי .לוודא שהם מחושבים ומבוצעים כנדרש. 2. על פי נתוניאגף ה חשכ"ל, במשך יותר מארבע שנים מאז הסתיימה ביקורת השכר .בצה"ל לא הובהרה התשתית המחייבת לתשלום, בהיעדר תיעוד מלא וחתום בעניינם .של 13 .רכיבי שכר, אשר עלו כאמור בביקורת עוד עלה כי קיימות שלוש מחלוקות .עקרוניות בין החשכ"ל לבין צה"ל: בדבר החזר הוצאות עבור קייטנות (עלות שנתית .24 מיליון ש"ח, כמפורט להלן); בדבר החזר הוצאות אישיות למשרתי קבע (עלות .שנתית 83 מיליון ש"ח); ובדבר הגדלת שיעור תוספת 2009 למשרתי קבע בדירוג .המינהלי ולמשרתי הקבע בדירוגים מסוימים (עלות שנתית 20 מיליון ש"ח). סך עלות .רכיבי השכר ששנויים במחלוקת - 127 .מיליון ש"ח בשנה .יוצא אפוא כי מעבר של עובד בין תפקידים דומים בתוך שירות המדינה (בעיסוקים ארציים .שממלאי התפקידים בהם עושים עבודה שוות ערך), ממשרד למשרד, עשוי להוביל לשינוי .ניכר בשכרו - להגדילו או להפחיתו. בשירות המדינה, ולכל הפחות בעיסוקים הארציים .שבו, לא נשמר אפוא העיקרון של תשלום שכר דומה עבור עבודה בעלת ערך דומה. מהתרשים עולה כי בשנת 2020 ,היו פערי שכר בין עובדים שמילאו את אותו תפקיד .כלהלן: הפער בין שכרו של מנהל אגף א' (משכורת) אשר קיבל את השכר הגבוה ביותר .לבין מנהל אגף א' (משכורת) שקיבל את השכר הנמוך ביותר היה 66% ; בין שכרם של .שני מנהלי אגף א' (רכש, נכסים ולוגיסטיקה) - 55% ; בין שכרם של שנימנהלי תחום .משכורת - 135% ; בין שכרם של שני מנהלי תחום(חשבונאות ודיווח) - 58% ;ובין שכרם .של שני ראשי ענף (נכסים ולוגיסטיקה) - 165% . בשאר התפקידים שבתרשים הפערים .נעו מ-27% ל- 119%. .הפערים בשכר בין עובדים המבצעים עבודות בעלות ערך דומה ב משרדים שונים בשירות .המדינה מהווים, קרוב לוודאי, חסמים בפני ניידות עובדים בתוך שירות המדינה. יתר על .כן, פערים אלה עשויים להקשות על משרדים שבהם השכר נמוך יחסית לגייס עובדים .מתאימים, כיוון שהם יעדיפו לעבוד במשרדים שבהם השכר גבוה יותר. באופן הזה פערי .השכר בין המשרדים עלולים להשפיע על תפוקות של משרדים המצויים בעמדת נחיתות .בשל השכר הנמוך, ועל איכות השירות שהם מעניקים לציבור. .מומלץ שנש"ם ואגף השכר יפעלו לקביעת שכר דומה לעובדים בכל אחד מהעיסוקים .הארציים במשרדים, אשר העובדים בהם עושים עבודה דומה. זאת כדי לעודד גיוס עובדים .איכותיים לכלל המשרדים ולאפשר ניידות עובדים ביתר קלות. מתשובותיהם לשאלונים של 81 מנהלי יחידותב-15 מבין16 המשרדים שבהם פועלות .שיטות תגמול דיפרנציאלי עולה כי רבים מהמנהלים מטילים ספק באפקטיביות השיטות. .פחות ממחצית מהמשיבים (46% ) סבורים כי השיטה הדיפרנציאלית סייעה לקידום יעדי .היחידה במידה רבה או רבה מאוד; פחות ממחצית (45% ) סבורים כי השיטה מגבירה את .המוטיבציה של העובדים במידה רבה או רבה מאוד; 42% סבורים כי השיטה סייעה לקידום .יעדי הגוף הממשלתי במידה רבה או רבה מאוד; ופחות משליש (31% ) סבורים כי השיטה .שיפרה את תפוקות העובדים במידה רבה או רבה מאוד. כמו כן, כחמישית ( 21% ) .מהמשיבים הסכימו במידה רבה או רבה מאוד כי התגמול מחולק לעיתים לפי שיקולים .שאינם קבועים בשיטה, ויותר מרבע מהמשיבים (27% ) סבורים במידה מועטה או מועטה .מאוד שיש להמשיך להפעיל את השיטה גם בעתיד. .במסגרת השאלון, במענה לשאלה פתוחה, התייחסו 62 מ-81 מנהלי היחידות להיבטים .בשיטות התגמול הדיפרנציאלי הדור שים שיפור, לדעתם. 15 ( מנהלים19% ) ציינו את .הצורך בהגברת הגמישות הניהולית בהפעלת השיטה, ובין היתר עלה כי הדיפרנציאציה .הנדרשת בדירוג העובדים גוררת דירוג עובדים טובים במקום נמוך; מתשובות של 12 .( מהמנהלים15% ) עולה כי לעמדתם מדדי הביצוע האישיים אינם דומיננטיים מספיק .בחישוב התגמול; מתשובות של 9 ( מנהלים11% ) עולה כי התגמול נתפס בעיניהם או בעיני .העובדים כתוספת שכר ולא כתשלום על מאמץ מיוחד; 8 ( מהמנהלים10% ) ציינו כי נוסחת .התגמול מורכבת ואינה מובנת ושקופה לעובדים; מתשובות של 7 ( מנהלים9% ) עולה כי .לדעתם שיטת התגמול אפ קטיבית יותר דווקא בתמרוץ עובדים שביצועיהם גבוהים ממילא; .ו-4 ( מהמנהלים5% ) ציינו כי מודל התגמול אינו חל על עובדים העוסקים במשימות ליבה .של הארגון. מדברים שציינו מנהלים עולה כי לעיתים היעדים המשמשים לחישוב התגמול .אינם שאפתניים. .מומלץ כי נש"ם, בהתייעצות עם משרד האוצר, תפעל להגדיר מהי כוננות תפעולית ומתי .על המשרד להפעילה, ולגבש אמות מידה מחייבות להקצאת כוננויות, בשים לב למשימות .הגוף הממשלתי ולמצבים המצריכים העמדת עובדים בכוננות המזכה בת גמול כספי. .מומלץ לקבוע את כל אלה בכללים מחייבים, למשל בהוראות התקשי"ר, ולבקר את עמידת .המשרדים בהם. .למורכבות ולמבנה השכר בשירות הציבורי בישראל יש השלכות שליליות על היבטים .שונים של העסקת עובדים: היא מצמצמת ניידות תעסוקתית של עובדים ומוטיבציה לעבור .בין ארגונים או בין תפקידים; מקשה בגיוס עובדים מתאימים; משקפת הבדלי שכר ניכרים .בין עובדים המבצעים עבודות בעלות ערך דומה, ללא הצדקה אובייקטיבית; מטשטשת .את הקשר בין שכרו הכולל של העובד לבין תפקודו ורמת ביצועו ויוצרת חוסר שקיפות של .מרכיבי השכר. .מומלץ כי במסגרת פעולתו של משרד האוצר לגיבוש הצעת מדיניות שכר ממשלתית .והבאתה לאישור הממשלה, יוטמעו בה יעדים קונקרטיים לפישוט השכר בשירות הציבורי, .במטרה להגביר ניידות תעסוקתית, לחזק את הקשר שבין שכר לתפוקות ולהגביר את .שקיפות השכר. .נמצא כי בדצמבר 2021 גיבשה נש"ם מודל לסיווגם של כ - 11,000 העיסוקיםבשירות .המדינה ל-17 .אשכולות ידע מקצועייםעד מועד סיום הביקורת נש"ם לא השלימה את .תהליך ניתוח העיסוקים של אף אחד מ-17 האשכולות ולא גיבשה תוכנית עבודה מפורטת .להשלמת פרויקט זה. .ב-2019 היו בשירות המדינה כ - 68,800 עובדים בכ - 65,000 משרות; כ-85% מהם .הועסקו על פי כתב מינוי וכ-15% על פי חוזה אישי, וכך הייתה גם החלוקה של .המשרות. ככלל, השכר הממוצע של עובד שהועסק על פי כתב מינוי ב-2019 היה .נמוך מהשכר הממוצע של עובד שהועסק על פי חוזה אישי בכל אחד מהדירוגים .המקצועיים.
.נמצא כי לאגף השכר אין רשימה מלאה וממצה של המשרדים והיחידות שבהם מונהג .מנגנון לתגמול דיפרנציאלי.