משרד התחבורה והבטיחות בדרכים . הרפורמה בנמלי הים נמצא כי עד לאחר מועד סיום הביקורת, ינואר 2009 , טרם יושמה החלטת הממשלה בדבר חיזוק מודל הלנדלורד. 2. בדוח שלה ציינה הוועדה הציבורית בראשות עו"ד יהודה טוניק12 , בין היתר, כי מודל הלנדלורד, שעליו התבססה הרפורמה שנועד ה ליצור הפרדה בין הבעלות לתפעול השוטף , לא יושם דיו , דבר אשר גורם לתופעות בלתי ראויות, המחייבות השלמה מהירה של הליך הרפורמה. 3. גם הבנק העולמי13 .ביקר את הרפורמה שנעשתה בנמלים בישראל בין היתר קבע הבנק כי בשל המבנה הניהולי החדש שיצרה הרפורמה נעשה כל אחד מהנמלים מונופול אזורי, וכאשר יתחילו לפעול בהם משרד מבקר המדינה העלה כי בששת החודשים שחלפו ממועד חקיקתו של החוק עד מועד כניסתו לתוקף מנהלי רשות הנמלים לא פעלו להכנת דוחות כספיים מבוקרים למועד הפסקת פעילותה של רשות הנמלים - 16.2.05 . לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החשיבות הרבה שיש להכנת דוחות כספיים מבוקרים במועד, משרד התחבורה, משרד האוצר ורשות החברות היו צריכים לקבוע את יתרות הפתיחה מהר ככל האפשר ואף לשקול להורות למנהלי חברת הפיתוח והנכסים, ששימשו גם מנהלי רשות הנמלים, להגיש להם דוחות כספיים של רשות הנמלים מבוקרים וחתומים על ידם. הביקורת העלתה כי לרספ"ן אין מידע השוואתי על מדדי השירות המקובלים בנמלי העולם, ובכלל זה בנמלי אגן הים התיכון, אף על פי שמידע כזה נוגע לתחרות של נמלי ישראל בנמלים אחרים בכל הקשור לטיפול במטענים שבשטעון20 . ממילא רספ"ן אינה מפרסמת דוחות כאלה לציבור בכלל וללקוחות הנמלים בפרט. משרד מבקר המדינה העלה כי תמורת ההטבות וההתחייבות שנתנו לעובדים בהסכמים שנחתמו אתם ברפורמה, ובכלל זה בהסכמי רשת הביטחון, הם לא התחייבו לעמוד ביעדים כלשהם, כגון התייעלות הנמלים, שיפור השירות בהם, הגברת התפוקה וכיו"ב. על כן מוטלת בספק התועלת שב -1.2 מיליארד ש"ח, שעל פי אומדן של חברת הפיתוח והנכסים, נתנו לעובדים, תמורת מימוש הרפורמה וההתחייבות לשמור על האיתנות הפיננסית של חברות הנמל. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת בס פטמבר 2008 , טרם הקימו ודאגו לאישורן של קופות גמל מרכזיות לקצבה בכל אחת מן החברות האמורות, ואת הכספים המיועדים לתשלומי הפנסיה כל אחת מהן מנהלת בחשבון נאמנות. משרד מבקר המדינה מעיר כי רשות החברות, משרד האוצר, משרד התחבורה, חברת הפיתוח והנכסים וחברות הנמל לא פעלו בנחרצות מאז שנת 2005 ,להקמתן של קופות הגמל לקצבה, כמתחייב על פי החוק הצווים וההסכמים. מן הראוי שהגורמים ש לעיל ישלימו את הקמתן ללא דיחוי. כאמור, לפי חוק החברות היה על חברות הנמל וחברת הפיתוח לערוך את הדוחות הכספיים בתוך שישה חודשים מתום השנה המדווחת. נמצא כי חברת הפיתוח והנכסים טרם הגישה דוחות כספיים מבוקרים לשנים 2005 -2007 ; חברת נמל חיפה בע"מ הגישה דוחות כספיים לשנים 2005 - .2007 רק באוגוסט 2008; חברת נמל אשדודבע"מ הגישה דוחות כספיים מבוקרים לשנת 2005 רק בסוף אוגוסט 2007, ורק בתחילת אפריל 2008 היא הגישה את הדוחות לשנת 2006 . באוגוסט 2008 , שמונה חודשים לאחר תום שנת הדיווח, הגישה חברת נמל אשדוד את דוחותיה הכספיים לשנת 2007; חברת נמל אילת בע"מ הגישה דוחות כספיים מבוקרים לשנים 2005 ו- 2006 רק במאי וביולי 2008 , בהתאמה, ואת הדוחות לשנת 2007 הגישה באוגוסט 2008. 3. התברר כי חברת הפיתוח והנכסים וחברות הנמל חלוקות בעניין יתרות הסגירה של רשות הנמלים ל - 16.2.05 , וכדי להכריע בעניין התקיימו דיונים בנושא יתרות הפתיחה אצל מנכ"ל משרד התחבורה. אולם, רק בינואר 2007 .הכריע מנכ"ל משרד התחבורה בנושא בדיונים שערך משרד מבקר המדינה במרס 2008 עם רשות החברות הממשלתיות ובאותו החודש גם עם חברת הפיתוח והנכסים עלה, שעם פירוקה של רשות הנמלים סמכותם של בעלי התפקידים בה פקעה, וכי המדינה לא נערכה מבעוד מועד לטפל בדוחות הכספיים של רשות הנמלים ליום פירוקה, בד בבד עם הליך חקיקת החוק. לדעת משרד מבקר המדינה היה על משרד האוצר ומשרד התחבורה לבחון את הצורך להכין הצעת תיקון חקיקה או לפעול בדרך אחרת כדי שיהיה אפשר לקבוע במפורש מיהם המוסמכים לחתום על הדוחות הכספיים של רשות הנמלים ליום התחילה. . שתושתת על יסודות כלכליים ועל העלות הריאלית של השירותים הניתנים בנמלים. זאת כדי שתוכל לשמש תמריץ להעלאת רמת השירות בנמלים ולהפחתת הכוח המונופוליסטי של חברות הנמל. כאמור לא הוקמו ואושרו קופות גמל מרכזיות לקצבה ובפועל חברת הפיתוח והנכסים וחברות הנמל אינן מנהלות את הכספים המיועדים לתשלומי פנסיה בקופת גמל לקצבה אלא בחשבונות נאמנות. זאת ועוד, חלף גם המועד - 30.9.06 - שבו היה רשאי המנהל, כהגדרתו בפקודת מס הכנסה, לפטור את החברות שלעיל ממס המוטל על הכנסה מהכספים המיועדים להפקדה בקופת גמל מרכזית לקצבה. התברר כי ליום שהופסקה פעילותה של רשות הנמלים לא היו לה דוחות כספיים מבוקרים. עוד התברר כי משרדי האוצר והתחבורה לא הורו לרשות הנמלים להיערך להכנת דוחות כאמור אף שממועד קבלת החוק ועד כניסתו לתוקף עברה יותר מחצי שנה. מהמתואר לעיל עולה כי גם לאחר שחלפו כארבע שנים מתחילת הרפורמה בנמלים טרם הונהגה רפורמה בתעריפים. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי לקבוע תע ריפים חדשים לשירותים הנמליים. על משרדי האוצר והתחבורה לפעול בהקדם ולקבוע מערכת תעריפים שתתבסס על עקרונות כלכליים ועל העלות הריאלית של השירותים הנמליים, תאפשר גמישות ניהול, תייעל את הפעילות הנמלית, תשפר את רמת השירות ותגביר את התחרות בין הנמלים. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד האוצר, משרד התחבורה ורשות החברות ליישב בהקדם את המחלוקות שבין חברת הפיתוח והנכסים לחברות הנמל ו לפתור את ה בעיה המבנית של הנמלים כדי שיהיה אפשר להוציא אל הפועל את ה הפרטה על פי ה מתווה שנקבע וסוכם עם העובדים. התעריפים שהיו בתוקף עד השינוי המבני בנמלים נקבעו לפני שנים רבות ולא הותאמו לשינויים הטכנולוגיים, הכלכ ליים והמסחריים שחלו בשנים האחרונות. כך למשל, כמחצית מהכנסותיהם של הנמלים מקורן באגרות הרציף, ששיעורן, כאמור, תלוי בערך המטענים ולא בנפחם או במשקלם. כך, תעריף האגרה אינו מתחשב בעלות הריאלית של השירות הניתן לסוגים השונים של מטענים. בביקורת התברר כי במבנה התעריפים הקיים יש מרכיב גבוה של סבסוד צולב, והדבר מעוות את הקצאת המקורות; תעריף היבוא הגבוה מסבסד את תעריף היצוא הנמוך, האניות הגדולות מסבסדות את הקטנות ומטען המכולות מסבסד את המטען הכללי. .מניתוח נתוני מדדי השירות שפרסמה רספ"ן עולה כי רמת השירות בשנת 2007 הייתה נמוכה ביחס לרמת השירות שהייתה בשנים 2003 -2004 שלפני הרפורמה וזאת על פי כל ה מדדים שפרסמה רספ"ן, חוץ מכמה מדדים יוצאי דופן. רמת שירות נמוכה זו שלוש שנים לאחר הרפורמה בנמלים אינה עולה בקנה אחד עם מטרות הרפורמה, שהן, בין היתר, התייעלות הנמלים, קיצור זמני ההמתנה של אניות, הוזלת העלויות של השירותים הניתנים ללקוחות הנמל ועוד. עד ינואר 2009 , לאחר מועד סיום הביקורת, טרם השלימו משרדי האוצר והתחבורה את הליכי התקנת התקנות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרדים שלעיל ועל רשות החברות לפעול להשלמת הליכי ההתקנה של התקנות האמורות ללא דיחוי. אי-התקנת התקנות, כארבע שנים לאחר יום התחילה, יוצרת אי-ודאות רבה באשר להיקף חבותן במסים על ההכנסה של חברות הנמל ועל התוצאות העסקיות שלהן. כאמור לעיל עד לאחר מועד סיום הביקורת, בינואר 2009 , טרם יושמה החלטת הממשלה בנושא זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר ומשרד התחבורה להסדיר את מבנה הביטחון בכל שטחי נמלי ישראל מהר ככל האפשר. עליהם לקבוע בבירור על מי מוטלת האחריות למתן שירותי הביטחון בכל שטח הנמל ולרמתם, מי מוסמך להורות לגופים המונחים כיצד לנהוג בעניין זה, ומה חלקם של התאגידים המפעילים בהוצאות הביטחון בנמלים. . נמצא כי עד לאחר מועד סיום הביקורת ינואר 2009 , כארבע שנים לאחר תחילת הרפורמה, חברות הנמל טרם החלו בפעולות ההכנה הדרושות לשם הכנת תשקיף לקראת הפרטתן, על פי המועדים שנקבעו במתווה האמור. לאחר שיצאה הרפורמה אל הפועל היה על משרד האוצר ומשרד התחבורה לבחון ולהתאים את תפקידיו וסמכויותיו של מנהל הנמל למבנה החדש ולמודל הלנדלורד, ולהחליט אילו תפקידים וסמכויות יישארו בידי חברות הנמל ואילו תפקידים יועברו לחברת הפיתוח והנכסים או לרספ"ן. קביעה זו ראוי היה לשקול לעגן בחקיקה או בתקנות. בבואם לקבל החלטה בעניין קביעת סמכויותיו ותפקידיו כאמור היה על משרד האוצר ומשרד התחבורה להתחשב בשיקולים שונים, כגון תחרות הוגנת בין המפעילים, הטיפול היעיל של מרחב הנמל בהספקת השירותים המשותפים ועוד. משרד האוצר ומשרד התחבורה לא עשו את כל .הפעולות האמורות ו לא בחנו את השתייכותו הארגונית של מנהל הנמל ואת מקורות המימון של פעולותיו. . לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חילוקי הדעות המהותיים והזמן הרב שחלף מיום התחילה, על משרד האוצר, משרד התחבורה, ממ"י וחברת הפיתוח והנכסים לפעול לכינוס הוועדה כדי לגבש הסכם חכירה כנדרש על פי החוק והצו האמור. . לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח אי ההתאמה של תפקידיו וסמכויותיו של מנהל הנמל בניהול התווך הציבורי למבנה החדש ולמודל הלנדלורד, ועקב מעמדו המעורער במבנה הניהולי החדש, על משרד האוצר ומשרד התחבורה, לבחון את תפקיד מנהל הנמל, ולפעול לשם התאמת סמכויותיו, תפקידיו והשתייכות ו הארגונית למבנה הניהולי החדש. 2. התברר כי חברת הפ יתוח והנכסים וממ"י חלוקים בדעתם בעניין סעיפי טיוטת ההסכם. על פי מסמכי חברת הפיתוח והנכסים ועל פי הסברי המנכ"ל שלה למשרד מבקר המדינה אלה חילוקי הדעות העיקריים: (א) מבדיקה יסודית שעשתה חברת הפיתוח והנכסים בעזרת יועץ בין- לאומי עולה כי השטחים שברשותה אינם מספיקים להתרחבות העתידית של הנמלים. ממ"י, לעומת זאת, מבקש לקבוע כי שטחי עתודה שעדיין לא נעשה בהם שימוש יוחזרו למינהל; (ב) מנכ"ל חברת הפיתוח והנכסים ציין כי אף על פי שהחוק הסמיך את חברת הפיתוח והנכסים להשתמש במקרקעין שבתחום הנמלים שימוש שאינו נמלי, בטיוטת ההסכם נשללה מחברת הפיתוח והנכסים זכות זו; (ג) מנכ"ל חברת הפיתוח והנכסים הסביר כי החברה מבקשת לקבוע מפורשות בהסכם החכירה כי ממ"י לא יהיה זכאי לתשלום כלשהו ממנה, מלבד התמלוגים שנקבעו בחוק, לרבות תשלום בגין העמדת המקרקעין לשימושו של צד שלישי או תשלום בגין שימוש שאינו נמלי, מפני שחברת הפיתוח והנכסים רשאית לעשות כן על פי החוק. נמצא כי עד ינואר 2009 לאחר מועד סיום הביקורת, כלומר ארבע שנים מיום התחילה, טרם נחתם הסכם בין חברת הפיתוח והנכסים ובין המדינה בעניין זכויות המקרקעין שחברת הפיתוח והנכסים משתמשת בהם, דבר שאינו עולה בקנה אחד עם הוראת צו העברת זכויות במקרקעין. הדבר מלמד שהוועדה שלעיל שהוקמה על פי הצו האמור אינה עושה את שהוטל עליה. אף על פי שהוועדה האמורה כונסה ואף הכריעה בכמה מחלוקות , ואף על פי שחלפו יותר מארבע שנים מיום התחילה, טרם נחתמו הסכמים בין חברת הפיתוח והנכסים ובין כל אחת מחברות הנמל בנוגע לנכסי המקרקעין שהועמדו לשימוש החברות האלה; ועדיין נותרו מחלוקות שלא הוכרעו, המונעות את החתימה על ההסכמים. . מפעילים נוספים, תתאפשר רק תחרות מוגבלת ביניהם; על חברות הנמל הוטל לנהל את התעבורה הימית, והדבר יעורר ניגוד עניינים בעתיד; המבנה הניהולי החדש של הנמלים יעורר מחלוקות בנושא חלוקת הסמכויות; הרפורמה שנעשתה לא תאפשר תחרות הוגנת. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר ומשרד התחבורה לפתור את הקונפליקטים הנוגעים לחלוקת האחריות והסמכויות בין חברת הפיתוח והנכסים ובין חברות הנמל מהר ככל האפשר. עליהם לתקן את הכשלים המבניים ואת כשלי השוק שיצרה הרפורמה, שכן אלה פוגעים בתחרות ההוגנת בין המפעילים והמכבידים על היכולת להכניס מפעילים חדשים לנמלים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הסכומים העצומים האלה מן הראוי שנושא דמי השימוש יוסדר בהסכמים מפורטים בכתב בין החברות. 5. מהמסמכים ומההסברים שקיבל משרד מבקר המדינה במהלך הביקורת עולה כי יש מחלוקות מהותיות בין חברת הפיתוח והנכסים ובין כל אחת מחברות הנמל בעניין היקף דמי השימוש, הפרשנות שיש לתת לחוק ולצווים בגינם, אופן הניהול של נכסי המקרקעין והשטחים התפעוליים של הנמלים והזכויות הנובעות מהם. על פי הדוחות הכספיים של חברת נמל חיפה ושל חברת נמל אשדוד לשנה שהסתיימה ב- 31.12.07 היו הס כומים (בגין דמי שימוש) השנויים במחלוקת עם חברת הפיתוח והנכסים 66.9 מיליון ש"ח ו -98.5 מיליון ש"ח, בהתאמה. חברת נמל חיפה לא יצרה הפרשה בגין סכומים אלה מפני שלדעתה ולדעת יועציה המשפטיים היא לא תחויב לשלמם. על סמך חוות הדעת של יועציה המשפטיים רשמה חברת נמל אשד וד הפרשה שלדעתה מספיקה, אך זו אינה כוללת את מלוא הסכום השנוי במחלוקת. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר, משרד התחבורה ורשות החברות הממשלתיות לכנס את הוועדות שנקבעו בהסכמים בין חברת הפיתוח והנכסים ובין כל אחת מחברות הנמל ליישב מהר ככל האפשר את המחלוקות בכל הנוגע להסכם המפורט. 2. בהסכמים האמורים התחיי בו העובדים לשמור על שקט תעשייתי ולהימנע משביתות. מנתונים שמסרו חברות הנמל למשרד מבקר המדינה עולה כי מאז נעשתה הרפורמה נקטו העובדים שביתות ועיצומים רבים, שלא על פי ההסכמים, ואלה הזיקו למשק. .חקיקת חוק רשות הספנות והנמלים, התשס"ד - 2004 , והשינוי המבני שנעשה בנמלים בעקבותיו, נועדו ליצור רפורמה מקיפה בתפקוד של נמלי הים בישראל. הם נועדו לייעל את הפעילות הנמלית ולהגביר את תפוקתה, וכך להוזיל את העלויות של השירותים הניתנים בנמלים, לשפר את רמת השירות, להגביר את התחרות בין הנמלים ובתוך הנמלים, ואף לשפר את יכולתם של נמלי ישראל להתחרות בנמלים אחרים הפועלים באגן הים התיכון. הליקויים הרבים שהוצגו בדוח זה מוכיחים שעניינים רבים לא נבחנו בקפידה בטרם יצאה הרפורמה בנמלי הים אל הפועל. לא נעשתה עבודת מטה מסודרת הואיל ומשרד האוצר ומשרד התחבורה לא בחנו כל ההיבטים והקונפליקטים הצפויים בשל הרפורמה ונוצרו כשלים מבניים ופגמים ביישום הרפורמה, בקצב התקדמותה ובהשגת יעדיה, והדבר היה אחד הגורמים העיקריים לאי-הצלחת ה עד כה. .5. מבדיקה של משרד מבקר המדינה עולה כי בין היתר בשל הסיבות שתוארו לעיל רשות הנמלים טרם הגישה דוחות למס הכנסה לצורכי מס לשנים 2003 -2005 . גם חברת הפיתוח והנכסים וחברות הנמל טרם הגישו דוחות למס הכנסה לצורכי מס לשנים 2005 -2007 , בניגוד למתחייב מפקודת מס הכנסה30. החלופה הנהוגה כיום בנמלים היא החלופה הראשונה, שכל גוף מנחה יטפל בנפרד בכל נמל ובכל קצין ביטחון של תאגיד. בשל ריבוי התאגידים הפועלים בנמלים האבטחה והביטחון בגופים שאינם חברות נמל לקויה, וניהול הביטחון בגופים אלו אינו אחיד בימי שגרה ובאירועים. עד פברואר 2009 , לאחר מועד סיום הביקורת, מ שרד האוצר ומשרד התחבורה טרם גיבשו רפורמה מקיפה בתעריפי שירותי הנמלים; בביקורת עלה כי צוות התעריפים גיבש טיוטה ראשונה של רפורמה רק בספטמבר 2007 , יותרמשנתיים וחצי אחרי יום התחילה. 3. הביקורת העלתה כי התאגידים הפועלים בנמלים, שא מנם טרם הוגדרו תאגידים מורשים על פי חוק הספנות והנמלים אך פועלים על פי הוראות מעבר28 לעניין הסמכה לתאגיד מורשה, לא נכללו בצו האמור, ועל כן אינם כלולים בתוספות לחוק, שלא על פי סיכום השר. מן האמור עולה כי מאחר שתיקון חוק הביטחון לא הוסדר, אי-אפשר לפקח על האבט חה בתאגידים האמורים, שכן הם אינם מוגדרים גופים מונחים ועל כן אינם חייבים להישמע לנוהלי הגופים המנחים. יתרה מזו, על פי החלטת שר התחבורה לעיל הוטלה על אגפי הביטחון של כל אחת מחברות הנמל האחריות לאבטחה בכל שטח הנמל, אולם אין להם הסמכות להנחות תאגיד כלשהו הפועל בנמל או להורות לו לפעול בדרך מסוימת אם הדבר נחוץ משיקולי ביטחון. חברות הנמל אינן יכולות לגבות מהתאגידים את חלקם היחסי בהוצאותיהם על הביטחון בשטח הנמל. 1. מודל הלנדלורד שימש בסיס לשינוי המבני בנמלי הים אך טרם יושם במלואו. משום כך נוצרו בנמלים קונפליקטים בין חברת הפיתוח והנכסים ובין חברות הנמל באשר לחלוקת האחריות והסמכויות ביניהן ובאשר לניגוד העניינים העלול להתעורר בנושאים שונים.
מהחלטת הממשלה ומדברי ההסבר לאותה החלטה עולה כי למרות הרפורמה בנמלים יש כשל שוק: אף על פי שהדבר לא הוטל עליהן מפורשות בחוק, חברות הנמל הן המספקות בפועל שירותים חיוניים, כמו בנמל המנוהל בשיטת ה - Service Port . זאת מאחר וכוח האדם המקצועי והאמצעים לאספקתם הועבר לידי חברות הנמל, אף שלפי מודל הלנדלורד, את השירותים האלה, ובהם ניהול תנועת כלי השיט, ניהול שערי הכניסה המשותפים והביטחון ההיקפי בנמלים , אמור לספק התאגיד הציבורי (חברת הפיתוח והנכסים). יתרה מזו, האחריות לניהול כלי השיט בנמל, הנתונה בפועל בידי חברות הנמל, מאפשרת להן, לכאורה, להעדיף אניות הפוקדות את רציפיהן על אלה הפוקדות את רציפי המפעילים האחרים, וכך ליצור כשל שוק ולפגוע בתחרות עם המפעילים האחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, השליטה של חברות הנמל המיועדות להפרטה, על השירותים הבסיסיים האמורים, מעניקה לכל אחת מהן עצמה רבה ומגבירה את כוחן המונופוליסטי בנמלים - לעומת כוחו של כל תאגיד המבקש לשנע מטענים בתחום הנמל.