רשות האוכלוסין וההגירה . ניהול משאבי האנוש ברשות האוכלוסין וההגירה ניהול כוח האדם של רשות האוכלוסין הוא כאמור משימה מורכבת ובלתי שגרתית בשירות המדינה. לצורך מילוי משימה זו נדרש מערך מנוסה ומיומן בתחום ניהול כוח האדם בשירות המדינה, שבראשו עומד סמנכ"ל למינהל. משרד מבקר המדינה מעיר כי הצורך בפעולות לתיקון ליקויים שהועלו בביקורת בניהול משאבי האנוש של רשות האוכלוסין, כגון תקן כוח האדם השגוי והלא רלוונטי, חוסר הבהירות בנוגע לגורם הנושא באחריות הכוללת לניהול מינהל האוכלוסין ואי איוש משרות בכירות, גובר לנוכח נתוני הרשות על רמת השירות לציבור בלשכות מינהל האוכלוסין. על כן יש לנקוט לאלתר בפעולות לתיקון ליקויים אלה, שיש בהם כדי לפגוע ביכולתה של הרשות לעמוד במשימותיה. על מנכ"ל הרשות ועל נש"ם להמשיך ול פעול לביטול הפערים אשר פורטו לעיל, ולוודא שהתקן יותאם לפריסה בפועל של המשרות ברשות ולתפקידי העובדים. ביולי 2009 מונה סמנכ"ל למינהל לרשות האוכלוסין והוא כיהן בתפקיד זה במשך שנתיים, עד יולי 2011 . נמצאכי במשך יותר משלוש שנים, מאז יולי 2011 , לא אוישה משרת הסמנכ"ל. רק כעבור שלוש שנים מיום שהתפנתה המשרה, ביולי 2014 , פרסמה הרשות מכרז לשם איושה, ובנובמבר 2014 נבחר במכרז סמנכ"ל חדש. נמצא כי רוב הבקריםשהועסקו במשרה שהיקפה 50% עבדו בקביעות לכל הפחות שלושה או ארבעה ימים מלאים בשבוע מתוך שבוע של חמישה ימי עבודה, כלומר, היקפי משרותיהם בפועל היו 60% או 80% . מכך עולה שבאופן מובנה וקבוע שיעור המשרה שבה הועסקו ע ובדים אלה היה גבוה יותר מזה שבתקן משרתם. בביקורת נמצא כי בפועל עומדים בראש המינהל שני מנהלי אגפים וכי שוררת אי בהירות באשר לגורם הנושא באחריות הכוללת לניהול המינהל: משרד מבקר המדינה מעיר לרשות האוכלוסין ולנש"ם כי המצב השורר בהנהלת מינהל האוכלוסין אינו מאפשר להבין מיהו ה גורם הנושא באחריות הכוללת לניהול המינהל. על הרשות ועל נש"ם לפעול בדחיפות לתיקון מצב זה. נמצא כי התקן במחלקת האשרות באגף המרשם והמעמד כולל 28 משרות במבנה ארגוני שטוח: כל העובדים כפופים למנהל המחלקה; בעוד שבפועל יש למחלקה מבנה מדורג: שלושה מנהלי תחום שכל אחד מהם אחראי לכמה עובדים. מינהל האכיפה ו הזרים : בכל אחד מארבע ת המרחבים של מינהל האכיפה ו הזרים קיים תחום אכיפה. לעומת זאת בתקן כוח האדם מוצג תחום האכיפה כאגף שכפוף ישירות למנהל המינהל, בנפרד מהמרחבים; על פי התקן כל העובדים בכל אחד מהמרחבים כפופים ישירות למנהל המרחב, ואילו בפועל קיים מדרג מורכב יותר אשר לא בא לידי ביטוי בתקן. : מינהל מעברי הגבול המינהל מחולק לאזורים, ו למנהלי האזורים כפופים אחראי המשמרת, ואליהם כפופים בקרי הגבול. לעומת זאת על פי התקן בקרי הגבול כפופים ישירות למנהלי האזורים. עובדי הלשכה המשפטית , המשתייכים למטה הרשות , נרשמו בתקן כעובדי מינהל השירות למעסיקים ולעובדים הזרים (להלן - מינהל השירות למעסיקים); עובדי אגף מרשם ומעמד , המשתייכים למינהל האוכלוסין, נרשמו בתקן כעובדי מינהל השירות למעסיקים; חלק מעובדי יחידת ביקורת הגבולות, המשמשים כיחידת מטה העוסקת באשרות במטה הרשות , נרשמו בתקן כעובדי מינהל השירות למעסיקים; חלק מעובדי היחידה לאכיפת חוקי העבודה , המשמשים כעובדים במינהל השירות למעסיקים, נרשמו בתקן כעובדי מינהל האכיפה ו הזרים. : מינהל השירות למעסיקים ולעובדים הזרים אגף מדור התשלומים ואגף ההיתרים למעסיקים פרטיים במינהל זה מוצגים בתקן כוח האדם כבעלי מבנה ארגוני שטוח, שלפיו כל עובדי האגף כפופים למנהל האגף. בפועל, בשני האגפים מבנה ארגוני מדורג. עוד נמצא בתקן כי במינהל זה משרת מנהל המחלקה לתאגידים וללשכות הפרטיות, ללא כפיפים. על פי המבנה הארגוני שמנהל המינהל מסר למשרד מבקר המדינה, מאז ינואר 2013 מנהלת את האגף עובדת הרשומה בתקן כעובדת בלשכה המשפטית של הרשות, וכפופים לה עובדים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות האוכלוסין, כי לצורך ניהול תקין של משאבי האנוש, עליה לפעול לתיקון תקן כוח האדם שלה, על מנת שייצג נאמנה את המבנה הארגוני. רשות האוכלוסין מעסיקה אפוא עשרות בקרי גבול על פי תיאור תפקיד של בקר, ואילו בפועל הם משמשים כאחמ"שים. ההבדל בין שני התפקידים ובין רמת בכירותם של הממלאים אותם עשוי להתבטא גם בתנאי שכר שונים. מלבד היבטים אלה של העסקת העובדים, הועלה גם קושי תפעולי, שכן על פי דברי מנהל המינהל, המחסור בכוח אדם במעברי הגבול יצר בעיה מבצעית קשה. נמצא כי עד למועד סיום הביקורת לא נוספו כאמור משרות לאגף הביטחון, והמנב"טים המקומיים היו עדיין עובדי חברות פרטיות, ומילאו לעתים תפקידים שאותם הם אינם מוסמכים למלא, בניגוד להוראות נש"ם. נמצא שרשות האוכלוסין לא איישה את כל המשרות הפנויות שבתקן כוח האדם שלה. גם לאחר שהרשות פעלה לעדכון התקן לאחר סיום הביקורת, נותרו 143 .משרות פנויות על פי מסמכי נש"ם עד דצמבר 2013 , סגן הנציב היה מופקד כאמור על הנחיה ובקרה של משרדי הממשלה ו של יחידות הסמך באשר לאופן הטיפול במשאב האנושי. נמצא כי במשך יותר משנתיים, מאז סיים הסמנכ"ל לשעבר את תפקידו, סגן הנציב לא פנה בכתב למנכ"ל רשות האוכלוסין בכל הנוגע לאי-איוש משרת הסמנכ"ל למינהל, לא דרש לקבל הסברים בנושא, לא דרש לאיישה ולא התריע בכתב לפני נציב שירות המדינה על שהמשרה אינה מאוישת במשך שנים. על נציב שירות המדינה להבהיר מה הם תחומי האחריות המוטלים על הגורמים השונים בנש"ם בכל הנוגע לאיוש משרות במשרדי הממשלה, לרבות משרות בכירות. נמצא כי עד ינואר 2016 , שנתיים מאז נקבע שיש צורך במשרת מנהל תחום חירום ברשות, לא הקצתה הרשות משרה למנהל תחום חירום, וממילא לא החלה הרשות בהליכים לאיושה. רשות האוכלוסין מתנה אפוא את הקצאת המשרה למנהל תחום חירום בתוספת משאבים של אג"ת. זאת בניגוד להוראה מפורשת של נש"ם המטילה על חלק ממשרדי הממשלה, ובהם רשות האוכלוסין, את החובה להקצות משרה ממקורותיהם לצורך יצירת משרת מנהל תחום החירום. על מנכ"ל רשות האוכלוסין לפעול ללא דיחוי ל הקצאת משרה זו . לנוכח ממצאי הביקורת בדבר משרות פנויות בתקן הרשות, לנוכח תשובת אג"ת שלפיה תקציב הרשות למימון כוח האדם לא מוצה ועמדתו כאמור, לפיה אפשר להסיט משאבים למימון משרה באופן נקודתי, במגבלות מסוימות, ולנוכח חוזר נש"ם, על הרשות למצוא משאבים למימון המשרה הזו במסגרת המשאבים העומדים לרשותה. נמצא כי במשך יותר משנתיים, עד למועד סיום הביקורת ביולי 2015 , לא אוישה המשרה חרף פניות חוזרות ונשנות של מנהלת היחידה לאגף משאבי האנוש לאייש את המשרה. יצוין כי ככלל לא נענו הפניות האמורות16. אולם בתקופה הקריטית לבניית הרשות, שבה נעשו שינויים יסודיים במבנה הרשות ונקלטו עובדים רבים מיחידות שונות, פעלה הרשות במשך שלוש שנים ללא סמנכ"ל למינהל - תפקיד המקנה סמכויות ותחומי אחריות רחבים שנקבעו בתקשי"ר, לרבות אחריות על ניהול תקן כוח האדם. מנכ"ל הרשות היה אמון על איוש המשרה. בהותרת מצב זה על כנו תקופה ממושכת כל כך נפגעה יכולת הרשות לנהל את כוח האדם שלה ביעילות, כמפורט לעיל בפרק על המבנה הארגוני ותקן כוח האדם, ובפרט לפגוע ביכולתה לבנות את יחידותיה כראוי. עד למועד סיום הביקורת ובירורי ההשלמה בינואר 2016 לא בוצעה ההחלטה האמורה בדבר תוספת המשרות לאגף הביטחון. במועד זה עדיין הייתה בתקן הרשות משרה אחת בלבד באגף הביטחון - משרת מנהלת האגף, ושלוש עובדות חברה א עסקו באותם התפקידים והחזיקו באותן ההרשאות. שמונה שנים אחרי שהוקמה רשות האוכלוסין וארבע שנים אחרי שהועברה אליה יחידה מהמשטרה, ראוי שתפעל הרשות עם תקן המשקף נכונה את משאבי כוח האדם שעומדים לרשותה, את המשימות שהיא הטילה על עובדיה ואת המבנה הארגוני שלה. כמו כן עליה להבטיח כי עובדי הרשות שנדרשו למלא תפקידים ניהוליים ימונו בהליך תקין תוך הסדרת העסקתם. ממצאי הביקורת מלמדים על ליקויים יסודיים בניהול מערך כוח האדם של הרשות ועל ליקויים בפעולותיה לאיוש משרות פנויות בתקן, ובהן משרות מפתח בניהול יחידות הרשות: סמנכ"ל למינהל ומנהלי לשכות האוכלוסין. הרשות אחראית לקיומם של ליקויים אלה ונש"ם אחראית לבקרה הלקויה על פעולות הרשות, אם כי בסוף 2014 החלה בפעולות שתכליתן גיבוש תקן כוח אדם רלוונטי. ה רשות מנהלת ומפעילה את מערך כוח האדם שברשותה בסטייה ניכרת מהתקן שאושר לה על ידי נש"ם. סטייה זו באה לידי ביטוי בשורה של תחומים, ביניהם: היקף כוח האדם המועסק ביחידות השונות; המבנה הארגוני של הרשות; התפקידים שממלאים העובדים בפועל. דבר זה אינו עולה בקנה אחד עם סדרי המינהל התקין, ובשל כל אלה נפגעה במידה רבה היכולת לנהל את המשאב האנושי ברשות, לעקוב אחריו ולפקח עליו. על נש"ם ועל אג"ת לעמוד על ההבדלים המהותיים ש בין עבודה צמיתה לבין עב"ץ ולוודא שעובדים יועסקו במשרות עב"ץ רק אם הם עוסקים בביצוע משימה זמנית וחולפת, בהתאם להוראות התקשי"ר ולפסיקת בית הדין לעבודה כאמור. על נציב שירות המדינה לעקוב אחר הפעולות האמורות ולוודא את תיקון הנדרש בעניין זה. .מלוח 2 עולה כי משך הזמן לאיוש משרת מנהל לשכת בני ברק ארך שש שנים, ובלשכת רמת גן ארך הדבר כמעט שנה וחצי; רשות האוכלוסין פרסמה מכרז לאיוש משרת מנהל לשכת תל אביב רק עשרה חודשים אחרי שהתפנתה משרה זו, ורק כעבור עשרה חודשים נוספים היא כינסה ועדת בוחנים. כתוצאה מכך משך הזמן לאיוש משרה זו ארך כמעט שנתיים. על רשות ה אוכלוסין לאתר בתקן משרות שאין להן גיבוי בתקציב הרשות, אך חיוניות לשם תפקוד יחידות הרשות על פי חוות דעתם של גורמי המקצוע המתאימים. אם יימצאו משרות כאלה יש להעביר את המידע על כך, לרבות הנימוקים לצורך במשרות אלה, לנש"ם ולאג"ת במשרד האוצר, וזאת כדי לקבל החלטה משותפת בנוגע לכל משרה, האם יש לבטלה או להקצות בעבורה מהתקציב. במשך כמה שנים מועסקים באגף הביטחון עובדי חברות פרטיות, והם מבצעים פעולות ייעודיות שעל פי הוראות נש"ם אין להטילן על עובדי החברות הפרטיות. על מנכ"ל הרשות לוודא כי משימות שהן בתחום סמכויותיהם של עובדי המדינה לא יוטלו על עובדי חברות פרטיות. על פי מסמכי ההתקשרות של רשות האוכלוסין עם חברה א שלוש העובדות מועסקות על ידה כמוקדניות, ובין תפקידיהן ניהול התיקים האישיים של המאבטחים, ריכוז דיווחי המאבטחים וקיום קשר עם חברת האבטחה. נמצא כי בפועל מילאו שלוש העובדות תפקידים נוספים על אלה המצוינים בהסכמי ההתקשרות: לעובדת א ניתנה הרשאה לעסוק בפעולות רכש במערכת מרכב"ה כקניינית הרכש של אגף הביטחון, ובין השאר הוטל עליה לאשר תשלומים שמשלמת הרשות לחברה שמעסיקה אותה; לעובדת ב ניתנה הרשאה לשתי מערכות ממוחשבות אחרות של הרשות; לעובדת ג ניתנה הרשאה למערכת ממוחשבת של שירות הביטחון הכללי לצורך טיפול בבדיקות ביטחוניות וכן ניתנה לה הרשאה לקיום קשר עם משטרת ישראל לצורך בדיקת רישום פלילי, בין השאר של עובדי החברה המעסיקה אותה. בפברואר 2015 כתבה עורכת דין אשר ייצגה את העובדות מכתב למנכ"ל הרשות וציינה שהעובדות עסקו גם במשימות נוספות: סיווג ב יטחוני של עובדים ברשות; מתן תדרוכים שנתיים לעובדים שמ שרתם בסיווג ב יטחוני גבוה; עריכת ביקורות מטעם הרשות על חומר מסווג ברשת הממוחשבת של הרשות; ייצוג הרשות בפני גופי ביטחון ממשלתיים ומשרדי ממשלה אחרים. העובדות גם חתמו בחתימה אלקטרונית על מסמכים רשמיים של הרשות. עורכת הדין ציינה כי החברה שמעסיקה אותן באופן רשמי משמשת למעשה רק צינור תשלום עבור שכרן. העסקת עובדים במשרות עב"ץ במשך תקופות כה ארוכות כאמור אינה מתיישבת עם הוראות נש"ם ועם פסיקת בית הדין הארצי לעבודה, בכל הנוגע להבחנה בין עבודה צמיתה לבין עבודה בלתי צמיתה. נמצא כי במשך ארבע השנים מאז אישרה נש"ם את המבנה הארגוני ועד למועד סיום הביקורת לא הגישה רשות האוכלוסין לנש"ם בקשה לכלול בתקן הרשות משרות של ראשי צוותים; מי נהל האכיפה והזרים לא פנה בעניין למטה הרשות, והמטה לא פנה בעניין לנש"ם. נמצא כי רשות האוכלוסין העסיקה הלכה למעשה בתפקיד של ראש צוות 50 מפקחי הגירה באופן קבוע ובמשרה מלאה, ללא שנבחרו לתפקיד זה בהליך המקובל בשירות המדינה. תנאי השכר של 50 עובדים אלה נותרו כשל מפקחי הגירה במתח דרגות 17-15 בדירוג המינהלי. רשות האוכלוסין מעסיקה אפוא עשרות מפקחי הגירה, אשר בפועל הם משמשים בתפקיד בכיר יותר, כראשי צוותים. ההבדל בין שני התפקידים ובין רמת הבכירות של העובדים עשוי להתבטא גם בתנאי שכר שונים. .הרשות החליטה למחוק מתקן כוח האדם שלה מאות משרות, יותר ממחצית המשרות הלא מאוישות בספטמבר 2015 . כאשר תקן כולל בתוכו מאות משרות שיש למחוק ממנו (על פי החלטת הרשות), פוחתת במידה ניכרת היכולת של הרשות להשתמש בו ככלי ניהולי ופוחתת היכולת של נש"ם להשתמש בו ככלי לבקרה. על מנכ"ל רשות האוכלוסין לבחון עם נש"ם את אופן העסקתם של מפקחי הגירה אלה כראשי צוותים שלא על פי הגדרת תפקידם בתקן, וכן לבחון את סוגיית הפער בשכר המשולם למפקחי הגירה המשמשים כראשי צוותים, אך על פי התקן הם מפקחי הגירה. מן הראוי כי בכל הסדר שיגובש לא תיפגענה זכויותיהם של מפקחי הגירה המשמשים כראשי צוותים. מנהל המינהל מסר שחלק מהעובדים במינהל עוסקים במשימות שאינן תואמות את תיאור תפקידם. למשל בתקן כוח האדם של מינהל השירות למעסיקים שתי משרות של מנה לי מחלקות, אולם העובדות שמאיישות משרות אלה מועסקות בפועל ביחידות אחרות. .מלוח מס' 1 עולה כי נמצא פער של יותר מ-600 משרות בין תקן כוח האדם של רשות האוכלוסין לבין מצבת העובדים שלה (המשרות המאוישות) והתקציב שעמד לרשותה. המשרות הלא מאוישות נחלקו למשרות שלא אוישו באופן זמני ( 119 ( משרות) ומשרות שלא אוישו באופן קבוע 525 .)משרות עולה אפוא כי 22% ( מהמשרות בתקן הרשות525 משרות) לא היו מאוישות באופן קבוע. כמו כן עולה כי הרשות לא ניצלה 68 מהמשרות שבגינן תוקצבה (בנוגע לעמדת הרשות בדבר היכולת לאייש משרות אלה - ראו להלן). תשובת רשות האוכלוסין מלמדת על שימוש לקוי בתקן כוח האדם שלה. גם אם בין המשרות הפנויות יש כמה משרות שנועדו לספק לה "גמישות ניהולית" כאמור בתשובת הרשות, הרי שאין בכך כדי להסביר מאות משרות לא מאוישות. תקן שאינו תואם את המבנה הארגוני הנדרש ואת המשאבים התקציביים העומדים לִרשּות רָשּות האוכלוסין, ואשר כולל מאות משרות שיש למחוק ממנו, עלול לפגוע באופן ניכר ביכולת הרשות לנהל כראוי את כוח האדם שלה ולהקשות על נש"ם לקיים בקרה ראויה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות האוכלוסין שעליה לפעול לגיבוש תקן כוח אדם עדכני ומהימן התואם את המשאבים שהוקצו לה, ולהביאו לאישור נש"ם. על מנכ"ל רשות האוכלוסין לבחון עםנש"ם את אופן העסקתם של עובדים אלה כאחמ"שים, שלא לפי הגדרת תפקידם בתקן, וכן לבחון את סוגיית הפער בשכר המשולם לעובדים המשמשים כאחמ"שים, אך על פי התקן הם בקרי גבול. מן הראוי כי בכל הסדר שיגובש לא יפגעו זכויותיהם של בקרי הגבול המשמשים כאחמ"שים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות האוכלוסין ולנש"ם, כי היעד ר מסמכים המתעדים החלטות מהותיות בתחום משאבי האנוש יש בו כדי לפגוע בסדרי המינהל התקין וביכולת הבקרה על תהליכי בניית הרשות ועל ניהול משאבי האנוש שלה. זאת ועוד, בהיעדר מסמכים מתעדים כאמור אי אפשר לדעת מה היו נימוקי הרשות אשר הוצגו לנש"ם לקיום אותה תפיסה ארגונית אשר השלכותיה ניכרות בממצאי הביקורת, כגון העסקה על פי הגדרת תפקיד שאינה תואמת את התקן ומדרג שאינו תואם את התקן, וכן הימנעות מבחירת מנהל למינהל האוכלוסין. כמו כן אי אפשר לדעת האם נש"ם אישרה לפעול כך ומה היו נימוקיה. הליכי מדידה והערכה שוטפים לצורך ריכוז מידע מקיף וכולל המגובה בנתונים סטטיסטיים על השירות שמעניקה רשות האוכלוסין לציבור הם חיוניים כדי שיהיה אפשר לבחון את צורכי כוח האדם של הרשות ולקבל החלטות בדבר שינויים במבנה הארגוני ובהיקף כוח האדם העומד לרשות היחידות השונות. החלטות כאלה, יש בכוחן להשפיע על הציבור המקבל את השירות מרשות האוכלוסין. על מנכ"ל הרשות לפעול לריכוז מידע כזה בנוגע לארבעת מינהלי הרשות, גם כתשתית לקבלת החלטות בדבר תקן כוח האדם שלה.
מעיבוד זה, כמפורט בלוח מס' 1 עולה כאמור כי התקציב העומד לִרשּות רָשּות האוכלוסין לצורך מימון כוח האדם ( 1,854 משרות) אינו יכול לממן את המשרות שבתקן שלה ( 2,430 משרות), וזאת גם לאחר שהרשות הפחיתה ממנו280 משרות כאמור. לאחר ההפחתה נותרו בתקן 2,150 משרות, ואילו התקציב מספיק למימון 1,854 משרות בלבד. כמו כן נמצא כי נש"ם, אשר מתפקידה לבקר את השימוש בתקן, הותירה על כנו במשך כמה שנים תקן כוח אדם שגוי שאינו הולם את צורכי הרשות, ולא ביקרה אותו כנדרש. עם זאת החל בנובמבר 2014 נש"ם התריעה על הפערים בין התקן לתקציב הרשות, דרשה ממנה לערוך את התיקונים הנדרשים ואף הגבילה את יכולתה לקלוט עובדים חדשים. הבקרה שערכה נש"ם בכל הנוגע למדרג שגוי של התקן הייתה לקויה, ובכך לא מנעה מהרשות לנהל את משאבי האנוש שלה באופן לקוי. האחריות על אישור תקן רש ות האוכלוסין ועל הבקרה על השימוש בתקן הוטלה על סגן הנציב, וזה לא פעל על פי הנדרש מתפקידו.