משרד האוצר . אישור הסכמי פשרה בדרישות ובהליכים משפטיים - משרד האוצר על אף תשובות חלק מהמשרדים כי הם מקיימים את ההוראות בעניין אישור הסכמי הפשרה, הרי שבדיקת האישורים מעלה כי ברבים מהמקרים לא קוימו הוראת התכ"ם והנחיית היועמ"ש. לדעת משרד מבקר המדינה, מפאת גובה הסכומים והחשיבות בשמירה על הקופה הציבורית, על משרדי הממשלה להקפיד על יישום הוראת התכ"ם והנחיות היועמ"ש בעניין פשרות ודרישות. עליהם להקפיד על קבלת כל האישורים הנדרשים, לרבות אישור בכתב של נציג הפרקליטות, כהגדרתו בהוראת התכ"ם, ועל שמירת האסמכתאות לכל האישורים באופן מרוכז. נמצא כי הן בהנחיות היועמ"ש והן בהוראת התכ"ם אין כל הכוונה, ולו כללית, של מי מהגורמים המ עורבים באישור הסכמי הפשרה, בדבר השיקולים שיש להביא בחשבון באישור ההסכמים. בכל משרדי הממשלה שנבחנו נמצא כי היועצים המשפטיים והחשבים לא עשו כל שימוש בהערכת הסיכון למדינה ובאומדנים למחויבותה, כפי שהועברו בסוף כל שנה על ידי הפרקליטים המטפלים בהליכים המשפטיים, לשם בחינת סב ירות הפשרה המומלצת בתיקים. לדעת משרד מבקר המדינה על היועמ"ש ועל החשבת הכללית לקבוע בהנחיותיהם במפורש את החובה לקבל את אישור נש"ם להסכמי הפשרה שבתחום אחריותה, ולתעד אישורים אלו. המצבים המיוחדים שעשויים להתעורר במקרים אלו, כגון במקרה שרק באחד המשרדים קיימת התנגדות לאישור הסכם הפשרה או במקרה שאופן חלוקת תשלום סכום הפשרה בין המשרדים טרם נקבע, ולכן הסמכות הנדרשת לאישור בכל משרד אינה ברורה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתשובתה של המשנה לעניינים אזרחיים עולה דווקא כי על אף השונות הרבה הקיימת בין העניינים המוסדרים בהסכמי פשרה, ניתן להצביע על השיקולים שראויים להישקל. כדי להגביר א ת מידת המעורבות של כלל הגורמים המוסמכים לאשר הסכמי פשרה, יש מקום להתוות, ולו באופן כללי, את השיקולים שעל כל אחד מהגורמים המוסמכים לשקול, כגון הסיכונים המשפטיים וההיבטים התקציביים, מאזן הסיכון והסיכוי, החשש מיצירת תקדים, היבטים בין-משרדיים ועוד. לדעת משרד מבקר המדינה, על היועמ"ש ועל החשבת הכללית לבחון את הטעמים לדרישה לאישור "נציג הפרקליטות" לפשרה, ולשקול באילו מקרים יש לקבל את אישורו ובאילו מקרים ניתן להסתפק באישור הפרקליט המטפל בתיק. כל עוד עומדות הוראות אלו בתוקפן, על חשבי משרדי הממשלה ועל היועצים המשפטיים במשרדים להקפיד כי אישורם יינתן על בסיס אישור בכתב של הגורם המוגדר כ"נציג הפרקליטות", וכן עליהם לדאוג לשמירת האסמכתאות לכך. לדעת משרד מבקר המדינה, בחינת האומדנים לקביעת ההפרשות וההת חייבויות התלויות עקב תביעות משפטיות, בהשוואה לנימוקי ההמלצה לפשרה, ובשים לב לנתונים שעשויים להשתנות בחלוף הזמן, עשויה לסייע ליועצים המשפטיים ולחשבי המשרדים בקבלת ההחלטה בדבר אישור הפשרה. נמצא כי אף שהליך אישו ר הפשרה במשרד הממשלתי מהווה הזדמנות לאיתור הכשלים בעבודתו שהביאו לכך שהמדינה נאלצה להתפשר ולוותר על כספי ציבור, רק במספר קטן של מקרים שלא הגיעו לאישור הוועדה העליונה נעשה ניתוח של הכשלים ושל הפקת הלקחים הנדרשים כדי להביא לתיקונם. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי כי כחלק מהדיווח של חשבי המשרדים לחשבת הכללית, יידרשו החשבים לדווח גם על הצעדים שנקט המשרד, או שבכוונתו לנקוט, כדי למנוע את הישנות האירועים שאילצו את המדינה לשלם לתובע או לוותר על כספים. נמצא כי הוראת התכ"ם והנחיית היועמ"ש בעניין פשרות אינן מתייחסות כלל לתביעות שמעורב בהן יותר ממשרד אחד, ואינן קובעות כיצד יש להתמודד עם לדעת משרד מבקר המדינה, הדרישה לקבלת אישור החשב הכללי נובעת מהוראות חוק נכסי המדינה, ומהחלטות ממשלה שקבעו כי אישור החשב הכללי או מי שמונה על ידו נדרש להרשאות מכוח חוק זה8. בסמכות החשב הכללי להתנות את אישור הכפופים לו להסכם פשרה בקיומם של תנאים, וממילא עלול להיווצר מצב שתנאים אלו אינם תואמים את האמור בהנחיות היועמ"ש. היועמ"ש קבע בהנחיה בעניין אחר שפרסם בדבר "הסמכות להתחייב בחוזה בשם המדינה"9 כי "משרדי הממשלה המבקשים להביא להחלטת הממשלה הרשאות, לפי סעיף 6 לחוק נכסי המדינה, יתאמו הצעותיהם מראש עם החשב הכללי. בהצעת ההחלטה, למתן ההרשאה, המוגשת לממשלה או לועדת השרים, יצוין כי תואמה עם החשב הכללי". מן הראוי כי היועמ"ש יבוא בדברים עם החשבת הכללית כדי לתאם בין הוראותיהם של הגורמים הנוגעים בדבר וכי השניים ישתפו ביניהם פעולה. עם זאת נמצא כי הוועדה העליונה אינה מקיימת מעקב מסודר אחר יישום ההמלצות וההוראות שנתנה לשם תיקון הכשלים. מינוי הוועדה העליונה והפעלתה נעשה בלא להסדיר בהוראת התכ"ם את .פעולות הוועדה ואת החלטותיה. בביקורת נמצא כי מתוך 38 הסכמי הפשרה שהוועדה דנה בהם, ב-16 מקרים נעדר על פי הרישומים חבר ועדה אחד, ב -14 ,מקרים נעדרו שני חברים ובמקרה אחד נעדרו שלושה חברים מהוועדה13 ,. לדעת משרד מבקר המדינה מעבר לפגיעה בעבודת הוועדה עקב היעדרות חלק מחבריה ממספר רב של דיונים, עולה כי 15 מתוך38 הסכמי פשרה שאישרה הוועדה התקבלו לכאורה ללא מניין חוקי, בניגוד להוראות התקשי"ר, ובאופן המעמיד בספק את תוקף החלטת הוועדה. משרד מבקר המדינה מעיר כי ההשתתפות של נציג מטעמם של חברי הוועדה בדיוניה אינה מוסדרת בנוהל העבודה של הוועדה ואף אינה מצוינת בפרוטוקולים של הוועדה. ללא אסדרה מתאימה אין מקום לניהול דיוני הוועדה בדרך של השתתפות נציגים מטעם חבריה במקום החברים עצמם, שמונו לכהן בוועדה מפאת בכירותם, ניסיונם ומקצועיותם. נמצא כי בהנחיות היועמ"ש, בהוראת התכ"ם בנושא פשרות ובנוהל העבודה של הוועדה העליונה אין כל אבחנה בהגדרת סכום הפשרה ובהגדרת הסמכות הנדרשת לאישורה בין המקרים שהמדינה היא התובעת לבין המקרים שהמדינה היא הנתבעת. בשני המקרים הסכום הקובע הוא הסכום לתשלום הפשרה. בנוסף אין בהנחיות ובהוראות האמורות התייחסות לסכום הפשרה במצב של תביעות הדדיות. לדעת משרד מבקר המדינה, לצורך קביעת הסמכות הנוגעת לאישור הסכמי פשרה, יש מקום להבחין בין המקרים שהמדינה נתבעת לבין המקרים שהיא התובעת: כאשר המדינה היא התובעת, תיקבע הסמכות לאישור הסכם הפשרה בהתאם לגובה הסכום שהיא מוותרת עליו כחלק מהסדר הפשרה. כמו כן על היועמ"ש ועל החשבת הכללית לקבוע הוראות מתאימות לקביעת הסמכות לאישור הסכמי פשרה, המתייחסות לתביעות הדדיות של המדינה ושל הצד שכנגד. קיומן של שתי הוראות באותו נושא - של היועמ"ש ושל החשבת הכללית - שאינן תואמות ואף סותרות זו את זו, מקשה על מקבלי ההחלטות לדעת כיצד עליהם לפעול במקרים שההוראות מתייחסות אליהם. על היועמ"ש ועל החשבת הכללית לפעול במשותף כדי להסדיר את אי-ההתאמות בהוראות הנוגעות לאישור פשרות בדרישות ובהליכים משפטיים. בחינת הוראת התכ"ם בעניין פשרות ובחינת הנחיות היועמ"ש מעלות כי אין בהן כל התייחסות לאישורים הנדרשים לשם הסמכת בית המשפט לפסוק על דרך הפשרה בהתאם לסעיף 79 .)א(א הפער שבין תשובת המשנה לעניינים אזרחיים ותשובת סגן בכיר לחשבת הכללית מדגים את חוסר התיאום שבין היועמ"ש לחשבת הכללית. זאת ועוד, בחינת הנימוקים שניתנו במרבית המקרים להצדקת הסכמי פשרה שאינם לפי סעיף 79 א העלתה כי גם במקרים אלו ההכרה באחריות המדינה לאירוע שביסוד התביעה הייתה שיקול בהמלצה להתפשר. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הפער בתשובות, מן הראוי שהיועמ"ש והחשבת הכללית יבחנו יחדיו את הצורך לתקן את ההנחיה ואת ההוראות שהוציאו, ובכלל זה לחייב קבלת אישורים להסמכת בית המשפט לפסוק לפי סעיף 79 א(א) כמו בהסכמי פשרה רגילים. בבדיקת אישורי הפשרות בהליכים שהיו מעורבים בהם משרדי הממשלה השונים, לא נמצאו להסכמי הפשרה אישורים של "נציג הפרקליטות" כהגדרתו בהנחיית היועמ"ש ובהוראת התכ"ם, למעט בחלק קטן של המקרים. ברובן המכריע של הפשרות שנבדקו, אישור הפרקליטות ניתן בידי הפרקליט המטפל בתיק בפועל, ובלא כל אזכור כי הפשרה ותוכנה הם על דעתו של "נציג הפרקליטות". .הסכמי הפשרה שהמדינה מעורבת בהם נוגעים למספר רב של גורמים שבסמכותם ובאחריותם לבחון אם קיימת הצדקה לפשרה ובאילו תנאים. קיומן של הנחיות סותרות בעניין זה, של היועמ"ש ושל החשבת הכללית, מחדד את היעדר התיאום הקיים לעתים בין שני הגורמים, המשמשים שומרי הסף של הממשלה ושל רשויותיה, ומחליש את יכולת הפיקוח על קיום ההנחיות. על גורמים אלו לנהוג בשיתוף ובתיאום מרביים באישור הסכמי פשרה. הליקויים שהתגלו בביקורת זו מצביעים על כך שמרבית משרדי הממשלה אינם מקדישים את תשומת הלב הראויה לקיום ההוראות בעניין אישור הסכמי פשרה, ובכלל זה לקבלת כל האישורים הנדרשים לפשרה, לשמירת האסמכתאות להם, להפקת לקחים ולמעקב אחר תיקון הכשלים המתגלים אגב תהליך אישור ההסכמים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העובדה שהתשלומים בהסכמי הפשרה שמשרדי הממשלה חותמים עליהם מסתכמים בעשרות עד מאות מיליוני ש"ח בשנה, ישנה חשיבות יתרה להקפדה על הנהלים לאישור ההסכמים, כדי לנהוג בכספי המדינה באחריות. לניתוח הכשלים שהביאו להליכים המשפטיים שהמדינה מעורבת בהם, ובפרט אלו שהסתיימו בפשרה, תוך ויתור חלקי של המדינה על כספי ציבור, יש חשיבות לשם מניעת הישנותם של הכשלים. על כן מן הראוי לשפר את תהליך אישור הסכמי הפשרה ואת הסקת המסקנות שבעקבותיהם, ולהקדיש לנושא זה את תשומת הלב הנדרשת. לדעת משרד מבקר המדינה על היועמ"ש ועל החשבת הכללית לשוב ולבחון את הגדרת ה"דרישה" בהנחיות ובהוראות הנוגעות לאישור הסכמי פשרה , באופן שיבהיר אילו מקרים אמורים להיות מטופלים בהתאם להן. נמצא כי אף אחד מבין חשבי משרדי הממשלה שנבדקו18 לא העביר בשנים- 2014 2012 דיווחים על הסכמי הפשרה שאושרו במשרד. אף אחד מבין סגני החשב הכללי הממונים, שהיו אמורים לקבל את הדיווחים מחשבי המשרד ים, לא פנה וביקש את הדיווחים שלא הועברו, וממילא לא פיקח על הסכמי הפשרה שאושרו במשרדים. יצוין כי רק בחודש ינואר 2015 , במהלך הביקורת, ובעקבות בקשת משרד מבקר המדינה מחשבי משרדי הממשלה לקבל את הדיווחים שהיה עליהם להעביר לחשב הכללי בשלוש השנים הקודמות, העבירו כ מה חשבים לחשבת הכללית דיווח בדיעבד. בדיקת הסכמי הפשרה שאושרו במשרדים השונים העלתה כי במרבית משרדי הממשלה שנבדקו מספר הסכמי הפשרה שלא נמצאו להם כל האישורים הנדרשים עולה על 50% .מכלל הסכמי הפשרה נמצא כי הליקוי טרם תוקן, וכי אישור נש"ם עדיין אינו נדרש לפני חתימת הסדר הפשרה. מהמסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה עולה כי רק בכחמישה הסכמי פשרה הנוגעים לתחומי אחריותה של נש"ם הייתה הנציבות מעורבת באופן כלשהו בתיק, ובאף לא אחד מהסכמי הפשרה שנבחנו נמצאה אסמכתה כלשהי לאישורה להסכם. .נמצא כי מאז הדוח הקודם ועד לביקורת הנוכחית לא תוקנה הנחיית היועמ"ש הסכמי פשרה בסכומים גבוהים, עד כדי עשרות מיליוני ש"ח, לא הובאו לאישור היועמ"ש ופרקליט המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר ליועמ"ש כי עליו לפעול לתיקון הליקוי בהק דם האפשרי, וכי עליו לקבוע בהנחיותיו מהו סכום הפשרה המזערי המחייב את הבאת ההסכם להחלטתם של היועץ המשפטי לממשלה ושל פרקליט המדינה. נמצא כי בהיעדר הסכמה בין כל הגורמים הנוגעים לאישור הפשרה, הגורם המוסמך להכריע לפי הוראת התכ"ם הוא סגן החשב הכללי הממונה על פשרות, ואילו לפי הנחיית היועמ"ש הגורם המוסמך הוא היועמ"ש עצמו, או מי שהתמנה על ידו להכריע בעניין. משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובת המשנה לעניינים אזרחיים אינה עולה בקנה אחד עם לשונה המפורשת של הוראת התכ"ם, המאפשרת, בניגוד להנחיית היועמ"ש, את אישור הפשרה בסכומים העולים על מיליון ש"ח אף בהיעדר הסכמה בכתב של כמה מהגורמים הנזכרים בהוראה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי חלוקת האחריות בין המשרדים נקבעת ברובם המכריע של המקרים לאחר אישור הסכמי הפשרה בבית המשפט, ועל כן האמור בהוראת היועמ"ש אינו מתייחס לנושא זה. זאת ועוד, אין הוראת היועמ"ש מבהירה במפורש מיהם הגורמים המוסמכים לאשר סכום פשרה המתחלק בין כמה משרדים, שכן הסמכות הנדרשת לאישור הסכום הכולל עשויה להיות שונה מהסמכות הנדרשת לאישור הסכום שישולם על ידי משרד אחד. על היועמ"ש ועל החשבת הכללית לפעול בתיאום ביניהם ולתקן את הנחיותיהם באופן שיתייחסו לתביעות הנוגעות ליותר ממשרד ממשלתי אחד ולמצבים המתעוררים בתביעות כאלו.