משרד התיירות . מורי דרך בישראל_ הועלה כי רק ביולי 2014 , במהלך הביקורת בנושא, הגיש משרד התיירות לנוגעים בדבר במשרד המשפטים הצעה לתיקון תקנות מורי דרך. את ההצעה לתיקון חוק שירותי תיירות טרם הגיש המשרד למשרד המשפטים. הצורך בתיקון החקיקה והתקנות עלה בין היתר משום שההסדרים החוקיים והמינהליים שהמשרד פועל לפיהם בכמה תחומים אינם ברורים או מפורטים דיים, והתעוררו ספקות לגבי הפרשנות הנכונה שלהם. הועלה כי רק בספטמבר 2012 , כשנתיים וחצי לאחר הדיון האמור, העבירה הלשכה המשפטית של משרד התיירות למנכ"ל המשרד דאז מסמך שנושאו "סיכום הדרישות לחוק או לתקנות לשם הסדרת תחום מורי הדרך", שכלל גם את רשימת הפטורים מרישוי ובה כל סוגי המדריכים שהומלץ שלא יחויבו להחזיק ברישיון מורה דרך. לדעת משרד מבקר המדינה, הגדרת המונח "שירותי מורה דרך" היא מהותית ויסודית וחשוב שתהיה ברורה, על מנת שכל סוגי התיירים יקבלו הדרכה על ידי מורי דרך מורשים ולצורך הפיקוח על תחום זה. ספקות בנושא עלו כאמור במהלך השנים במשרד התיירות וב - 2008 אף החל המשרד בתהליך לתיקון חוק שירותי תיירות ותקנות מורי דרך לצורך הסדרת הנושא. הגם שעמדת הלשכה המשפטית של המשרד כיום היא שהנושא מוסדר בחוק באופן ברור, מוצע כי נוכח הספק שהתעורר בעבר, ועלול להתעורר שנית, ישקול המשרד להבהיר בתיקון לחוק את ההגדרה של המונח "שירותי מורה דרך". הביקורת העלתה כי ההדרכה בטיולים ובסיורים מסוגים מסוימים נעשית על ידי מדריכים שאינם מורשים; וכי הם פועלים בהתאם לפטור שאינו מעוגן לא בחוק שירותי תיירות, לא בתקנות מורי דרך ולא בנהלים של משרד התיירות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי התיירות והתחבורה ועל רשות המסים להסדיר ללא דיחוי את הנושא כפי שנקבע ולהחזיר לפעולה את ועדת אשכול כדי שתוכל לקיים פיקוח בתחום זה. בדיקת דיווחי המבקרים בעניין 13 ,המדריכים שסירבו להזדהות העלתה כי המבקרים לא ציינו בדיווחיהם אם פעלו לפי הנחיית המנכ"ל האמורה ואם ביצעו פעולות כלשהן בעניין זה, ואם כן - אילו פעולות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות, כי עליו לוודא שהמבקרים מקפידים לפעול לפי הנחיית המנכ"ל האמורה. על משרד התיירות גם לפעול, בתיאום עם המשרד לביטחון הפנים, להסדרה ולהגברה של שיתוף הפעולה עם משטרת ישראל במהלך הביקורות בנושא מניעת ההדרכה הלא חוקית. זאת כדי שמבקרי המשרד יוכלו להיעזר במשטרה, במקרים הדרושים, לשם הגברת האפקטיביות של פעולות האכיפה ולמניעת עברות על הוראות החוקים והתקנות הנוגעים למורי דרך. הועלה כי מבין שבעת הקנסות שניתנו כאמור בשנת 2013 למי שנחשדו .בהדרכה לא חוקית, עד אוגוסט 2014 שולם רק קנס אחד. ארבעה קנסות בוטלו .בידי היועץ המשפטי של המשרד 29 , והליכי הגבייה של שני קנסות טרם .הסתיימו. .הטלת קנסות משמעותיים בסמוך למקרים של הפרת הוראות הקבועות בחוק שירותי תיירות ובתקנות מורי דרך והקפדה על גבייתם עשויה להרתיע מדריכים שאין להם רישיון מורה דרך תקף מלהפר את החוק. ממצאי פרק זה מצביעים על קשיים בביצוע פעולות אכיפה הפוגעים באפקטיביות האכיפה. על משרד התיירות לבחון בהקדם את השינויים הנדרשים כדי שפעולות האכיפה יהיו אפקטיביות יותר. על המשרד להנחות את המבקרים בדבר נסיבות שבהן ניתן להטיל קנסות, על מנת לצמצם את שיעור הקנסות המבוטלים מטעמים משפטיים. לא נמצאו מסמכים המלמדים שהסוכנויות השיבו למשרד התיירות. הועלה כי המשרד לא המשיך את טיפולו בנושא וממילא לא ק נס אף אחת מארבע הסוכנויות האמורות. מנתוני המשרד עולה כי מדצמבר 2012 ועד אוגוסט 2014 ניתנו הודעות קנס רק לשתי סוכנויות, וכי עד אוגוסט 2014 לא שולם אף אחד מהקנסות, ומסתמן כי אין בכוונת המשרד לגבות אותם. נמצא כי בעת פעילותה לא דיווחה ועדת אשכול לרשות המסים על בעלי רכבי אשכול שלא מסרו לה דיווח שנתי כנדרש או על אלה שלא עמדו במכסה, ויו"ר הוועדה שלח את מכתביו האמורים לבעלי רכבי אשכול (שעליהם לשלם את המס על הרכב) בלי לכתב את רשות המסים להודעתו זו. כתוצאה מכך רשות המסים, שהסתמכה על פיקוחו של משרד התחבורה על השימוש ברכבים, לא ידעה על בעלי רכבי אשכול שלא מילאו את הדרישה של הדיווח כדי להיות זכאים להטבת המס, ואפשר שההטבה ניתנה למי שלא היו זכאים לה. לדעת משרד מבקר המדינה, לכשיחודש הפיקוח בנושא, על רשות המסים לקבוע עם משרד התחבורה הסדרי דיווח שנתיים שוטפים בעניין מהותי זה. בדיקת אתר האינטרנט של משרד התיירות בשפות אנגלית וצרפתית העלתה כי אין בו מידע על רכבי אשכול. באתר יש רק הפניה לסוכנויות נסיעות המציעות לתייר החוץ טיול "תפור על פי מידותיו", וברשימת מורי הדרך יש סימון לאיזה מורה דרך יש רכב אשכול. בדיקה שביצע משרד מבקר המדינה בעניין פרטיהם של 4,187 מורי הדרך שהופיעו באתר האינטרנט של המשרד במאי 2014, העלתה כי ל -286 מהם (כ - 7% .) לא היה באותו מועד רישיון תקף לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התיירות לבחון את האופן שבו הוא משתמש בכלי ם העומדים לרשותו כדי לאכוף על סוכנויות הנסיעות את החוקים והתקנות העוסקים בהדרכת קבוצות באמצעות מורי דרך. הועלה כי בספטמבר 2014 טרם תוקן צו תעריף המכס, ומשרדי התיירות והתחבורה ורשות המסים טרם גיבשו הסדר שיביא להחזרת הפיקוח על העמידה בתנאים לקבלת פטור ממס, כפי שהוצע במכתבה האמור של הרשות מאוקטובר 2013 . נמשך אפוא מתן הפטור ממס על רכישת רכבים אלה ללא פיקוח על השימוש בהם. על משרד התחבורה להקפיד כי לחברי הוועדה יינתנו כתבי מינוי לפני כניסתם לתפקידם. משרד מבקר המדינה מעיר כי מדובר בליקוי מתמשך אשר אינו תואם סדרי עבודה תקינים, ועל הוועדה יהיה לוודא את תיקונו ללא דיחוי נוסף. משרד מבקר המדינה העלה כי במשרד התיירות לא נעשה רישום מסודר ושיטתי של מקרים שבהם נמצאו מורי דרך שלא ענדו כנדרש את רישיונם, ועל כן המשרד אינו יכול לדעת אם מדובר בעברה הראשונה וליישם את הנוהל בעניין זה. כן הועלה שמינואר 2013 ועד אוגוסט 2014 , פרק הזמן שבחן משרד מבקר המדינה, לא הטילו מבקרי משרד התיירות כל קנסות בגין אי - ענידת הרישיון על ידי מורי דרך במקום בולט. לדעת משרד מבקר המדינה, לענידת רישיון מורה הדרך במקום בולט לעין יש חשיבות ייצוגית רבה, ואכיפת ענידתם גם עשויה לסייע באיתור מדריכים לא מורשים, ולפיכך על משרד התיירות להקפיד לאכוף על מורי הדרך את הנקבע בתקנות בעניין זה. לנוכח דברי הסמנכ"לית במכתבה מדצמבר 2013 , כי יש תופעה של אי -ענידת הרישיון, מוצע כי המשרד יבחן את הצורך בהגדלת הקנס שנקבע בגין עברה זו, כדי להגביר את ההרתעה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התיירות לוודא כי בכל שנה תוכן מבעוד מועד תכנית עבודה שנתית מפורטת של הביקורת המתוכננת בתחום מניעת הדרכה לא חוקית. בהכנת תכנית זו יש להביא בחשבון, בין היתר, בעיות שעלו בביקורות קודמות; יש לתת בה דגש לאזורים ולאתרי תיירות שבהם כדאי להשקיע יותר תשומות ביקורת, ולקבוע בה יעדים בדבר מספר הביקורות שיבצע כל אחד מהמבקרים ומספר ימי העבודה שיושקעו בהן - ואין להסתפק בציון מכסה כללית של הביקורות שצפויות להיעשות בנושא זה. בביצוען של פעולות אלה יש כדי לייעל את הביקורת ולשפר את האכיפה בתחום חשוב זה. משרד מבקר המדינה מעיר כי פרסום מידע חיוני זה בעניין רכבי אשכול באתר האינטרנט של המשרד הכתוב בשפות זרות ומיועד לשימוש התיירים, עשוי לתרום להרחבת השימוש ברכבי אשכול. לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון שמשרד התיירות סבור שיש יתרונות בשימוש בשירותי רכבי אשכול, עליו לבחון דרכים להגברת השימוש של תיירי חוץ במוצר תיירותי חשוב ואיכותי זה. בין היתר, על המשרד לבחון בהקדם דרכים לשיווק רחב יותר של רכבי אשכול באמצעי פרסום שונים, לרבות אתר האינטרנט שלו, סוכני תיירות, בתי מלון ונספחי תיירות בנציגויות ישראל בחו"ל, כדי שתיירי חוץ יהיו מודעים למוצר תיירותי ייחודי זה, ליתרונותיו ולאופן הזמנתו. לדעת משרד מבקר המדינה, יש קושי לבחון אם הנחת המס על רכישת רכבי אשכול מגשימה את כוונת משרד התיירות ומוזילה את מחיר הסיור לתייר, זאת מאחר שהמשרד אינו מפקח על מחירי הסיורים ברכב אשכול. על משרד התיירות לפעול למציאת דרכים שיאפשרו לבדוק אם הטבת המס אכן מתבטאת במחיר שמשלם התייר; אם יימצא שאין הדבר כך, יהיה על המשרד לבחון כיצד ניתן להבטיח שההטבה תשפיע על המחיר לתייר, ולחלופין לשקול בשיתוף רשות המסים את הצורך בהמשך מתן ההטבה. גם בביקורת הנוכחית הועלה שלפני הוועדה לא הונחו תחזיות ונתונים סטטיסטיים כלשהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מדובר בליקוי מתמשך המצביע על חסר מהותי בעבודת הוועדה. על הוועדה לוודא שיומצאו לה מכאן להבא, לקראת כל ישיבה שהיא תקיים, תחזיות ונתונים כאמור כבסיס להחלטותיה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי כפי שנאמר במכתב התשובה של משרד התיירות לפונה, הדרכה ללא רישיון מורה דרך בתחומים שונים שפורטו בפרק זה עלולה להוות הפרה של הוראות החוק והתקנות. לאור זאת, יש צורך להגדיר באופן ברור וחד -משמעי את המקרים שבהם הדרכה ללא רישיון היא הפרה של הדין. על משרד התיירות לבחון סוגיה זו ולשקול אם יש מקום לאפשר הדרכה בידי מי שאינם מורי דרך, ואם כן - באילו מקרים ובאילו תחומים; את מי הם רשאים להדריך, ובאילו סוגי סיורים או מקומות, וככל שהדבר יידרש בהתאם להחלטותיו - ליזום תיקון של הוראות הדין. הביקורת העלתה כי היתר תו התקן אינו מעוגן בהסדר נורמטיבי כלשהו שהוציא משרד התיירות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש להסדיר נושא תו התקן ולקבוע הוראות ברורות ומפורשות בנושא זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התיירות לוודא שיהיו בידו נתונים מסודרים באופן שיאפשר לו לדעת כמה נבחנים ניגשו למועד נוסף, וכמה פעמים כבר נבחן כל אחד מהם. בעזרת נתונים אלה יהיה אפשר לבחון את הנושא על היבטיו השונים ולהחליט אם להגביל את מספר מועדי הבחינה שניתן לגשת אליהם. נתונים אלה גם יאפשרו למשרד לחשב את העלות הכספית הכוללת של בחינות הרישוי החוזרות, והדבר יוכל לשמש בסיס להחלטה בדבר הטלת אגרות בגין ההשתתפות במבחנים. על משרד התיירות גם לבחון את הדרכים לצמצום התופעה של נבחנים הנרשמים לבחינות אך אינם מגיעים אליהן ולהסדיר את הנושא בתקנות או בנוהל של המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה, שיתוף הפעולה בנושא בין משרד התיירות ומשרד החינוך הוא חשוב, והשיח בין שני המשרדים צריך להמשיך ולהתקיים באופן שוטף כדי למנוע שימוש לא תקין בהיתר תו תקן. עם זאת, הענקת היתרים למדריכי תו תקן טעונה הסדרה בהסדר נורמטיבי הולם. בפועל, על אף האמור בתקנות מורי דרך, משרד התיירות מנפיק זה כמה שנים רק סוג אחד של רישיון והוא רישיון ארצי. משרד התיירות כתב למשרד מבקר המדינה ביוני וביולי 2014 כי "סוגי רישיונות שונים כבר לא ניתנים זה למעלה מ-10 ."שנים לדעת משרד מבקר המדינה, היות שכיום ניתנים רק רישיונות ארציים, יש לוודא שהפקחים מטעם משרד התיירות ערים לקיומם של הרישיונות המחוזיים והמקומיים ובודקים אם מי שקיבל בעבר רישיון כזה מדריך אך ורק בהתאם לקבוע ברישיון. נמצא כי אף על פי שהנושא הועלה על ידי גורמים במשרד, המשרד עדיין לא גיבש עמדה, בשיתוף הלשכה המשפטית, בשאלה האם יש מקום להגביל את מספר הפעמים שבהן נבחן יכול לגשת למבחן, והאם יש מקום לגבות אגרה עבור השתתפות בבחינה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הנהלת משרד התיירות לבחון את הנושא, בשיתוף הלשכה המשפטית שלו ולהחליט אם יש מקום לקבוע כללים בנושא. מהמתואר בפרק זה עולה כי גורמים במשרד התיירות ומחוצה לו מסכימים שנדרש לתקן ולעדכן את חוק שירותי תיירות ואת תקנות מורי דרך, או להסדיר בדרכים אחרות עניינים הטעונים הבהרה ופירוט, אולם הטיפול בנושא נמשך זמן רב ביותר. בבדיקה שביצע משרד מבקר המדינה באתרי אינטרנט המציעים סיורים עלה, שיש היצע רב של סיורים שמתקיימים בארץ המיועדים הן לתיירי פנים והן לתיירי חוץ. בטבלה שלהלן מפורטות דוגמאות של סיורים מסוגים שונים הנערכים בחלקם על ידי מומחים לתחומם שאינם מורי דרך מורשים: משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי אף שהצורך בתיקון החוק ובתיקון התקנות עלה כאמור כבר לפני כשש שנים, עד היום לא גובשה הצעה סופית לתיקון התקנות, לא הושלמה היזמה להגיש הצעת חוק מסודרת מטעם המשרד, ואין לדעת כמה זמן עוד יימשך הטיפול בכך. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התיירות לנקוט בהקדם את כל הצעדים הדרושים להשלמת הפעולות הנחוצות להגשת ההצעה לתיקון חוק שירותי תיירות ותקנות מורי דרך ולעדכון הנהלים בנושא. הסרת אי-הוודאות בנושאים הטעונים הבהרה תסייע להסדיר את התחום , ויהיה בה גם כדי להשפיע באופן חיובי על פעילותם של מורי הדרך עצמם, מעסיקיהם והציבור הנעזר בשירותיהם. משרד מבקר המדינה העלה, כי משרד התיירות לא הכין תכנית עבודה שנתית מפורטת לביקורת למניעת הדרכה לא חוקית לשנים 2014 -2013 . השימוש במוצר התיירותי "רכב אשכול" עשוי לשפר את חוויית התייר בעל האמצעים הכלכ ליים והתייר המעוניין בסיור פרטי, והוא יכול לשמש כלי חשוב להכנסת מטבע חוץ למדינה. על משרד התיירות, משרד התחבורה ורשות המסים לפעול בהקדם לתיקון הליקויים בנושא המפורטים בדוח ביקורת זה ולדאוג לפיתוח מוצר ייחודי זה. על משרד התיירות לבחון דרכים לשיווק רחב יותר של מוצר זה באמצעי פרסום שונים, לרבות באתר האינטרנט של המשרד, סוכני תיירות, בתי מלון ונספחי תיירות בנציגויות בחו"ל. ראוי כי משרד התיירות יקיים דיון יסודי בנושא מורי הדרך, ונוכח מרכזיותו בענף התיירות יעקוב באופן שוטף אחר ההתקדמות בתחום זה ויוודא כי הוא מתנהל כראוי. תיקון הליקויים ויישום ההמלצות שפורטו בדוח ביקורת זה על ידי משרד התיירות, משרד התחבורה ורשות המסים עשויים להיות צעדים משמעותיים להסדרת נושא מורי הדרך ולקידום תפקודם, ותהיה בכך תרומה חשובה לענף התיירות ולפעילות הכלכלית בארץ. .בישראל נמצאים אתרים היסטוריים, ארכיאולוגיים ודתיים מהחשובים בעולם, ולכן היא מהווה מוקד משיכה לתיירים שבאים לטייל בה, לנפוש, לעלות לרגל ועוד. ענף התיירות בישראל הוא ענף תנודתי המושפע מגורמים רבים, ובהם, המצב הגיאופוליטי והיציבות באזורנו והמצב הביטחוני בארץ. ענף התיירות תורם רבות לכלכלת המדינה, ולתיירות החוץ יש גם חשיבות בהיבטים של תדמיתה של ישראל בעולם. שיווק נכון והסברה יעילה עשויים לתרום למשיכת תיירים לביקור בארץ, ומורי הדרך הם גורם חשוב בקידום תיירות החוץ והפנים בארץ. מורי דרך בישראל הפוגשים את התיירים עם הגיעם ארצה ומלווים אותם לאורך ביקורם בארץ, מהווים מתווכים בין אותם תיירים ובין המדינה, אזרחיה ותרבותה ומשפיעים רבות על חווית התייר בביקורו בארץ. המדינה ראתה לנכון שלא לאפשר לכל אדם לשמש כמורה דרך, אלא רק ל מי שהורשה לכך על ידי משרד התיירות, לאחר שעמד בבחינות רישוי. העסקת מורי דרך מורשי ם בלבד נועדה להעמיק את מקצועיותם ומיומנותם של מורי הדרך, והדבר משרת את טובת ענף התיירות כול ו ותורם להגברת שביעות הרצון של התיירים ובכך להעצמת חווייתם בשהות בישראל. חשיבות רבה יש למורה דרך גם בתיירות הפנים, שבאמצעותה נחשף הציבור הישראלי לארץ ולאתריה. תפקידו של מורה דרך בתיירות פנים, לעומת תיירות ה חוץ, הוא ליצור זיקה ואהדה בקרב הציבור הישראלי לאתרי מורשת ולאתרים היסטוריים ולחבר אותו לארץ ישראל ולמורשת. על משרד התיירות לעשות את כל הנדרש על מנת לייעל ולשפר את פעולות האכיפה שהוא מקיים בנוגע לעבודתם של מורי הדרך. כמו כן עליו לפעול לתיקון תקנות מורי הדרך ובמידת הצורך ליזום הצעות לתיקון חוק שירותי תיירות על מנת לחזק את הפיקוח והאכיפה בעניין מורי דרך לא חוקיים, ולהעלות את מעמדו של מורה הדרך. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המסים כי גם אם כל התנאים שהופיעו בצו תעריף המכס הקודם ובהם הותנתה קבלת הפטורים, אכן קבועים בצו הפיקוח על מצרכים ושירותים, היה על רשות המסים לפעול בתיאום ובשיתוף עם משרד התיירות ומשרד התחבורה, והיה עליה ליידע אותם על השינוי שנעשה בצו ולוודא כי כל הפרמטרים שהיו בצו הקודם נבדקים על ידם. כמו כן היה על רשות המסים ליידע את משרד התיירות ומשרד התחבורה כי אם יש להם ספק אם כל התנאים למתן הפטור שהיו בצו תעריף המכס נמצאים בצו הפיקוח על מצרכים ושירותים, עליהם להסדיר את דרישת התנאים ולוודא את עמידתם של הנהגים בהם. על רשות המסים היה גם להסדיר את דרכי עבודתה מ ול משרד התיירות ומשרד התחבורה, כדי שמתן פטור ממס על ידי הרשות יותנה בהצגת אישור ממשרד התיירות שהנהג עומד בתנאים לקבלת הפטור. משרד מבקר המדינה העלה, כי מאז ספטמבר 2012 דיווחי המבקרים על פעולות האכיפה נעשים באמצעות מערכת ממוחשבת, ונתוניהם נשמרים במסד נתונים מרוכז. סקירת דיווחים אלה העלתה, כי לא כל המבקרים ציינו בדיווחיהם כנדרש את שמות מורי הדרך בעלי הרישיונות התקפים שנבדקו. דיווחי המבקרים גם לא כללו כאמור פרטים לג בי מורי דרך שלא ענדו את הרישיון כנדרש. מבין 29 הדיווחים שמסרו המבקרים בשנת 2013 ,ובהם דיווח על מורי דרך לא מורשים בשישה מהדיווחים לא נכתבו שום פרטים בשדה "אופן הטיפול". בשניים מהדיווחים על מדריכים לא מורשים נכתב כי ניתנה להם אזהרה, ואולם לא צוינו פרטיהם של המדריכים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי על מנת להפיק את מרב התועלת מהביקורות בנושא הדרכה לא חוקית ומהמאגר הממוחשב של הדיווחים על ביקורות אלה, עליו להקפיד כי כל המבקרים יגישו דיווח אחיד ומפורט הכולל את כל הנתונים הדרושים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי עליו לקבוע מתכונת לעדכון שוטף של הרשימה שבאתר האינטרנט, כדי שיצוינו בה תמיד רק מורי דרך בעלי רישיון תקף. כלילת שמותיהם של מורים שאינם בעלי רישיון תקף באתר המשרד עלולה להטעות ולהכשיל את הציבור ולגרום לתיירי חוץ, לתיירי פנים ולחברות תיירות לשכור בשוגג את שירותיהם של מדריכים שאינם מורשים, בניגוד לחוק. בעקבות חוות דעת משפטית זו הפסיקה ועדת אשכול בינואר 2013 את פעילותה, ומאז ועד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2014 ,, במשך כשנה וחצי נרכשו הלכה למעשה רכבי אשכול בפטור ממס ללא בקרה של הוועדה.
ממסמכי משרד התיירות עולה, כי זה שנים מספר נדונות במשרד הצעות לתיקון חוק שירותי תיירות ותקנות מורי דרך, הנדרש כתוצאה משינויים והתפתחויות שחלו בענף התיירות. משרד התיירות אף גיבש הצעות לתיקון החוק, ואולם במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2014 ., טרם תוקנו החוק והתקנות