משטרת ישראל . הליכי מינוי קצינים במשטרת ישראל 1. נמצא כי לגבי מאות תפקידים בדרגת רפ"ק, במגוון מגזרים ותחומי פעולה, המשטרה לא גיבשה ספר תפקידים ולא קבעה הגדרות תפקיד ודרישות תפקיד ספציפיות. קביעה כזאת נדרשת גם לדברי המפכ"ל כאמור. 2. עוד נמצא שעם תחילת יישום שיטת המינויים החדשה בתחילת שנת 2016 .פסקה המשטרה להשתמש בספרי התפקידים לדרגות סנ"ץ ונצ"ם המשטרה החלה לגבש ספר תפקידים חדש, אולם בתחילת שנת 2018 טרם סיימה לגבשו, ולמותר לציין שלא השתמשה בו במסגרת הליכי הקידום והשיבוץ. זאת על אף ההסכם שבין המשטרה למשרד לבט"פ, ולפיו ספר התפקידים ימשיך להיות "עוגן ארגוני" מתעדכן, שבו מפורטים תנאי סף ודרישות תפקיד נוספות. בביקורת נמצא כי המשטרה לא קבעה כללים לאיתור מועמדים מחוץ למשטרה לתפקידים בכירים ולבחינת התאמתם לתפקיד, וכל הקצינים הבכירים מחוץ למשטרה (למעט קצין אחד) גויסו בהליך לוקה בחסר וטעון הסדרה צופה פני עתיד , כמפורט להלן. הקצין התשיעי גויס באמצעות פרסום מכרז פומבי שכלל פרסום דרישות למילוי התפקיד, מינוי ועדה לבחינת התאמת כל המועמדים (פנים-משטרתיים וחיצוניים) לתפקיד ולאחר מכן דיון וקבלת החלטה בפורום ספ"כ. משרד מבקר המדינה מדגיש כי ממצאי הביקורת בדבר ליקויים בהליך איתורם וגיוסם של הקצינים האמורים נוגעים לפעולות המשטרה, וכי אין בממצאים כדי להעיד כי המתמנים אינם ראויים לתפקידם וכי לא נמצא ליקוי או פגם בהתנהלותם של הקצינים עצמם בהליך המינוי. ואולם, כפי שיצוין להלן, על פי הפרוטוקולים של דיוני השיבוצים, בחלק מהמקרים הספ"כ לא דן בכל המועמדים בהקשר למועמדותם לתפקיד הספציפי, וממילא לא מנומקות העדפות המפקדים בעניינם. 2. נמצא כי לא הותוו אמות מידה לצורך דיון בפורום ספ"כ וגיבוש המלצות המפכ"ל לשר לבט"פ בדבר שיבוצי קצינים. אמות המידה האלה נחוצות מכמה סיבות: פורום זה הוא היחיד מהפורומ ים העוסקים בהליך המינויים שתפקידו לדון בהתאמת קצין לתפקיד ספציפי (זאת להבדיל מהתאמתו לקידום בדרגה), ולעתים הוא נדרש להכריע בין כמה מועמדים לכל תפקיד; הפורום דן במגוון תפקידים מתחומי פעילות שונים של המשטרה, כגון חקירות, בילוש, מחשוב, לוגיסטיקה וניהול משאבי אנוש. 3. על פי פרוטוקולי הדיונים של הספ"כ בנוגע לשיבוצי מאות קצינים בתפקידים שונים בדרגות סנ"ץ עד תנ"ץ בשנים 2016 ו-2017, ממגוון מגזרים ותחומי פעילות של המשטרה, לגבי חלק ניכר מהשיבוצים לא נבחנה מידת ההתאמה בין תחומי האחריות ודרישות התפקיד הספציפי ובין כישוריו של הקצין המועמד. ולמותר לציין כי בהיעדר ספרי תפקידים מוגדרים כאמור, בחינה זו לא מתבצעת באופן סדור ואחיד. כמו כן, על פי הפרוטוקולים האמורים, לעתים הספ"כ לא דן בכל המועמדים לתפקיד בהקשר לתפקיד הספציפי אליו היו מועמדים, וממילא הוא לא דן במקרים האלה בהשוואה בין המועמדים לתפקיד ובחירה מביניהם. כמו כן, בחלק מהמקרים המפכ"ל מאשר את הצעת אמ"ש לאיוש התפקיד בלי שספ"כ כלל דן במועמד שע ליו המליץ אמ"ש או ביתר המועמדים. כך עלה לדוגמה ב דיון שיבוצים לדרג נצ"ם מאפריל 2016 שבו התקבלו החלטות בדבר כ-90 שיבוצים; בדיון שיבוצים לדרג סנ"ץ מיולי 2016 שבו התקבלו החלטות בדבר למעלה מ-300 שיבוצים; ובדיון שיבוצים לדרג סנ"ץ מאוגוסט 2017 שבו התקבלו החלטות בדבר למעלה מ-230 שיבוצים. זאת בשלב מכריע בהליך המינויים המורכב והסבוך, בלי שהובהר בכתב מהו הבסיס להמלצת אמ"ש ומהם הנימוקים לה. משרד מבקר המדינה מעיר כי השונות שנמצאה במידת הפירוט בפרוטוקול בדבר השיבוצים השונים – לעתים נסקר בהרחבה עניינו של מועמד למילוי התפקיד, לרבות מידת התאמתו לתפקיד, ואילו לעתים רק נסקרים נתוניו - מלמדת על שונ ות גם בעומק הדיון במינויים השונים. על המשטרה לתעד את הדיונים וההחלטות תוך ציון השיקולים המובילים שהביאו לבחירות מועמד מסוים לתפקיד מסוים. שקיפות ההחלטות והנימוקים להן היא אחד מכללי המינהל התקין, כפי שנקבע בפסיקה ובספרות. חשיבות התיעוד גוברת כאשר הדיונים אינם פומביים. כמו כן, תיעוד מאפשר לוודא כי ההחלטה מושכלת ומנומקת, בין היתר משום שהנמקה דורשת מחשבה סדורה והגיונית לפני קבלת החלטה, ועצם הצורך לנמק מוביל לביקורת עצמית של המחליט, ומשום שביקורת כזאת מקטינה את החשש מפני החלטות שרירותיות או שגויות. בנקטה דרך פעולה לצורך גיוס קצינים בכירים מחוץ לארגון כמפורט לעיל, צמצמה המשטרה מלכתחילה את מאגר המועמדים הפוטנציאליים. נמצא כי פרט למקרה אחד מתוך ששת הקצי נים בדרגות סנ"ץ עד תנ"ץ שגויסו מחוץ לארגון בהליך חסר כאמור, המלצת המפכ"ל לגייס קצינים מחוץ למשטרה לתפקידים בתחומים מקצועיים בדרגות אלה, גובשה בלא שהתקיים דיון בפורום ספ"כ. היעדרו של דיון כאמור בולט אף יותר נוכח מרכזיותם ובכירותם של התפקידים שאוישו וכן נוכח העובדה שממילא בסיס המידע לגבי מועמדים חיצוניים, המשמש לקבלת החלטה בעניינם, מצומצם יחסית לבסיס המידע הקיים לגבי מועמדים פנימיים. . הליך השיבוץ והקידום של קצינים בכירים במשטרת ישראל תחרותי ביסודו ומאופיין בדינמיות ובבחינה שנתית של נתוני כל הקצינים בדרגות רפ"ק-תנ"ץ. בעשור האחרון ביצעה המשטרה כמה פעמים שינויים בהליך זה, והחל בשנת 2016 נקטה שיטת מינויים כלל-ארצית המשלבת שיבוצי רוחב וקידום ובכך הגדילה את מאגר המועמדים הפוטנציאליים. לצורך יישום השיטה המשטרה מיסדה הליך ובו כמה שלבים שרובם משמשים למעשה כלי סינון. בהליך הקידום והשיבוץ מתקבלות מדי שנה אלפי החלטות. לכל אחת מההחלטות האלה יש משקל בהחלטה הסופית לאותה שנה בעניין קידומו ושיבוצו של קצין לתפקיד , ולפיכך היא בעלת השפעה על מסלול הקריירה שלו במשטרה. בתהליך מושקעים משאבי כוח אדם ניכרים במטה ובמחוזות, ומעורבים בו המפכ"ל, הסמפכ"ל, מפקדים בדרגים שונים במטה ובמחוזות, גורמי אמ"ש, גורמי ממד"ה ועוד. ממצאי הביקורת מלמדים כי המשטרה השקיעה מאמצים ניכרים בפיתוח וביישום שיטת מינויים חדשה כדי להשיג אופטימיזציה בתחום מינויי הקצינים הבכירים ובהטמעתה בארגון, אך עדיין יש חסר יסודי בהליך מינוי הקצינים הבכירים כפי שבוצע בשנים 2016 ו- 2017 ,בשני מישורים והוא משקף חולשה בהליך הבחינה וההכרעה: האחד - הבניית שיקול הדעת של כל הגורמים המעורבים בהליך המינויים והמקבלים החלטות במסגרתו, בבואם לקבל החלטות שמשמען סינון המועמדים או דירוגם; והשני - הנמקה ותיעוד. 4. עוד עלה מעיון בפרוטוקולים של דיוני הספ"כ ומסמכי ההחלטה של המפכ"ל כי החלטות המפכ"ל בדבר רובם המכריע של השיבוצים הספציפיים לא נומקו. יצוין כי הנימוקים האמורים נדרשים במיוחד כאשר יש כמה מועמדים לתפקיד. .על המשטרה והמשרד לבט"פ להקפיד לתעד באופן מלא את כל שלבי הליך המינויים ולנמק את החלטותיהם באופן שגורמי הבקרה המוסמכים יוכלו ללמוד על השיקולים לקבלתן. בביקורת נמצאו מקרים שבהם בתהליך מינוי קצינים המשטרה בחנה מועמדים לקידום או ליציאה להשתלמות - לצורך הכשרה מקצועית הנדרשת לצורך קידום - בהתייחס בין השאר לגילם. להלן דוגמאות ממסמכי המשטרה. . על המשטרה לוודא שלגיל הקצין לא יהיה שום משקל במסגרת קבלת ההחלטות בדבר קידומו או בדבר הכשרתו לצורך קידום עתידי. זאת להבדיל מהמשקל שיש לתת ל בחינת ההתאמה בין יכולותיו של הקצין ובין דרישות התפקיד (כגון כושר גופני). על אמ"ש להבטיח שלא יישנו בעתיד מקרים כדוגמת אלו שהובאו בפרק זה. על פי שיטת המינויים החדשה, החלטות השיבוץ של המועמדים לתפקידים מתקבלות בשיטה מטריציונית, הבוחנת בראייה רחבה (כלל-מגזרית או כלל -ארגונית) השמה כוללת של כמה קצינים לכמה תפקידים, ובסופה של הבחינה מתקבלות החלטות בדבר מינוי ושיבוץ של הקצינים לתפקידים השונים. משרד מבקר המדינה מעיר כי העובדה שהחלטות בדבר המינויים השונים מתקבלות בשיטה זו אין בה כדי לפטור את הארגון מהחובה לנמק את ההחלטות ולתעדן. במקרים אלו נימוקי ההחלטה יכולים לכלול שיקולים שנובעים מאילוצים ארגוניים. 1. ככלל, המפקדים מתעדים את סיכומי ר יאיונות הקצינים בכתב. ואולם נמצא כי המפקדים לא נדרשים לנמק את בחירת המועמדים המועדפים ואת דירוגם, זאת על אף המשקל הרב של החלטה זו בקביעת השיבוץ לתפקידים השונים. אמנם למשטרה יש סמכות לגייס קצינים מחוץ לשורות יה. עם זאת, קיום ההליך באופן המתואר לעיל עלול לפגוע ביכולת המשטרה לקבל החלטה מושכלת על בסיס מאגר מועמדים ומידע רחב לאיוש מיטבי של משרות בכירות. כמו כן איתור מועמדים באמצעות פנייה למועמד ספציפי בלבד עלול לפתוח פתח למינויים משיקולים שאינם מקצועיים. התהליך האמור של גיוס מועמדים לוקה בחסר, שכן גיוס מועמד מחוץ למשטרה שלא על סמך כללים ברורים וידועים פוגע בשקיפות ההליך ולכן מחייב הסדרה צופה פני עתיד. על אמ"ש לגבש כללים לאיתור, למיון ולשיבוץ של מועמדים חיצוניים לתפקידי קצונה בכירים, כדי להציב שורה של מועמדים ראויים ולבחור ממנה במועמד המתאים ביותר. כמו כן, שיקולי הוגנות ושוויון מחייבים כי יתאפשר גם למועמדים פנימיים להתמודד על תפקידים, לצד מועמדים חיצוניים, וכי מועמדותם תישקל בנפש חפצה על פי אמות מידה זהות. מינוי שלא על פי הליך סדור עלול לפתוח פתח לאיוש לא מיטבי ואף למינויים משיקולים לא מקצועיים לתפקידים הבכירים ביותר במשטרה והמשפיעים ביותר על המשרתים בה ועל ציבור האזרחים בכלל. כמו כן, יש במינויים המתבצעים באופן הזה כדי לפגוע בשקיפות הארגונית וייתכן שגם באמון המשרתים במשטרה והציבור בהנהגת המשטרה. קשיים אלה מתחדדים בשעה שההכרעות בעניינם של מינויים אלה מתקבלות על ידי גורם מהמגזר הפוליטי (השר) לאחר התייעצות ב"ארבע עיניים" עם בעל תפקיד אחד בלבד (המפכ"ל). זאת בשונה מההליך למינוי קצינים בדרגות סנ"ץ-תנ"ץ ואף בשונה ממינוי מפכ"ל שכרוך כאמור גם באישורה המוקדם של ועדה חיצונית ובלתי-תלויה. ראוי כי קצין ימונה לתפקיד ניצב לאחר שפורום מתאים יבחן היבטים של כשירותו והתאמתו לתפקיד, וישמש ככלי עזר למפכ"ל בגיבוש המלצתו לשר. זאת לנוכח עמדת המפכ"ל בדבר הצורך לשפר את הליך המינוי של ניצבים ולשקול אף הסתייעות בגורם חיצוני, המלצת ועדת צדוק בדבר הצורך לקבל מוועדה חיצונית אישור מוקדם בדבר כישוריו של מועמד לתפקיד מפכ"ל לשם מינויו בידי הממשלה, והכללים הנהוגים בשירות המדינה למינוי עובדים בדרגים הבכירים ביותר, לרבות מפכ"ל המשטרה ומנכ"לים של משרדי ממשלה. על אף האמור בתשובת המשטרה, ממצאי הביקורת, המבוססים על פרוטוקולי דיונים והתכתבויות פנים -משטרתיות, מלמדים שבמקרים מסוימים ניתן לפרמטר הגיל משקל בדיונים המתקיימים במסגרת הליך המינויים בדבר קידומו של מועמד או בדבר הכשרתו לצורך קידום בעתיד. בחינת קידומו של קצין בהתייחס בין השאר לגילו אינה עולה בקנה אחד עם הוראות חוק שוויון הזדמנויות בעבודה האוסר על הפליה מטעמי גיל. המשטרה לא גיבשה אפוא הגדרות ודרישות לכלל תפקידי הקצונה בדרגות רפ"ק עד ניצב המאוישים על ידי כ -65% מכלל הקצינים במשטרה. זאת על אף נחיצותן לביצוע הליך מיטבי של איוש תפקידים, להגברת השקיפות הארגונית ולקידום שוויון הזדמנויות בין קצינים בבואם להתמודד על תפקיד פנוי. באין הגדרות תפקיד תקפות ודרישות תפקיד ספציפיות לתפקידי הקצונה בדרגות רפ"ק -ניצב, אין בידי אמ"ש מסגרת כללית של התפקידים ושל דרישותיהם, הגם שזו נדרשת אף לדברי המפכ"ל לצורך מינויי קצינים. כתוצאה מכך במשך שנתיים, בשנים 2017 -2016 , בוצעו מאות מינויים של קצינים והתקבלו אלפי החלטות בשלבים השונים של הליך השיבוץ שלא על בסיס הגדרות תפקיד ודרישות תפקיד לתפקידים השונים ולו כ"עוגן מנחה" כאמור בדברי המפכ"ל ובתשובת המשטרה בעת קבלת ההחלטות במסגרת שיטת המינויים החדשה. בכך גם פעלה המשטרה שלא על פי הסיכום בינה ובין המשרד לבט"פ. יוצא שככלל מיון מועמדים לתפקיד באמצעות מכרז פנים-משטרתי שלא במסגרת סבב המינויים השנתי יבוצע על בסיס תיאורי תפקיד מוגדרים ודרישות סף, ולעומת זאת מיון לאותו תפקיד בסבב שיבוצים יבוצע שלא בהתבסס על קריטריונים אלו. נמצא כי בפרוטוקולים שנבדקו פירוט ההתייחסות ל גבי חלק ניכר מהקצינים היה מצומצם. הוא כלל בדרך כלל אמירה כי הוצגו לפורום נתוני הקצין; כמה התבטאויות קצרות של המשתתפים בדיון; וההחלטה שהתקבלה. ככלל, בפרוטוקול לא נרשמו הנימוקים להחלטה שהתקבלה. להלן דוגמאות מפרוטוקולי הדיונים: . ניהול הליכי שיבוץ קצינים, גם באמצעות בחינה של התאמת הכישורים של מועמד למהות התפקיד ותחומי אחריותו וזאת על בסיס הגדרות ודרישות תפקיד, נדרש לצורך השגת תכלית הליכי המינויים - שיבוץ הקצינים המתאימים ביותר לתפקידים ולנשיאה ב אחריות הכרוכה במילוים. ניהול כזה עשוי למנוע מינוי קצינים שאינם מתאימים לתפקידים משיקולים שאינם מקצועיים. ראוי כי אלה ישמשו כעוגן וכקו מנחה בהליכי המינוי והקידום, בלי לפגוע ב גמישות הפיקודית שביקשה המשטרה להקנות באמצעות שיטת המינויים החדשה. על המשטרה לגבש ספרי תפקידים, לפרט בהם את התפקידים הרלוונטיים לדרגות השונות, את הגדרות התפקידים ואת האחריות הכרוכה במילוים, וכן את דרישות התפקיד, באופן שיאפשר להשיג את תכלית הליך המינויים בלי לפגוע ברציונל העומד ביסוד שיטת המינויים החדשה. כשיגובש ספר התפקידים, עליו להיות פומבי לכלל המשרתים במשטרה ולשמש עוגן מתעדכן לכל הליכי השיבוץ והקידום, הן במסגרת סבב שיבוצים כללי והן במסגרת מכרזים פרטניים. משרד מבקר המדינה מבהיר כי אמות מידה לצורך הבניית שיקול הדעת של פורום הדן באפשרות לקדם קצין וכן אמות מידה להתאמת קצין לתפקיד ספציפי עשויות לכלול ניסיון בתחום הרלוונטי, לדוגמה ניסיון פיקודי או ניסיון בתחום משאבי האנוש, מגוון תפקידים שבהם שימש הקצין וגם ציונים נדרשים במדדים שגיבשה המשטרה. סוגי הנתונים המפורטים בתשובת המשטרה, לרבות נתוני המדדים, עשויים לשמש לצורך קביעת מידת עמידתו של הקצין באמות המידה, וכן לצורך השוואה בין מועמדים שונים. 1. בחינת נוהל מינוי קצינים וכן פרוטוקולים של דיוני תנועות שהתקיימו בספ"כ הארצי, במחוזות ובאגפים שונים, העל תה כי המשטרה לא קבעה אמות מידה לקבלת החלטות במסגרת דיוני תנועות שקיימה בעניינם של אלפי קצינים בשנים 2016 ו-2017 . הקושי שמקורו בהיעדר אמות מידה שאמורות לסייע בהבניית שיקול הדעת מתגבר לנוכח העובדה שדיוני תנועות מתקיימים בפורומים שונים - בספ"כ, במחוזות ובאגפים. ריבוי הפורומים עלול לגרום לחוסר אחידות בהליכי הבחינה וההחלטה שמתקיימים בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי מכלול הנתונים שבידיה על הקצינים עשוי לשמש בסיס לתהליך המיון והשיבוץ של קצינים, ולצורך כך יש לגבש כאמור אמות מידה כגון ניסיון פיקודי וכושר מנהיגות, שלפיהן ייבחנו כל המועמדים ואף ניתן יהיה להשוות ביניהם. קבלת החלטות בדבר המשך שירות של קצינים שלא על בסיס אמות מידה, וללא תיעוד הנימוקים להחלטות, יוצרת קשיים כבדי משקל: ראשית - היא מעוררת חשש לקבלת החלטות שרירותיות או שגויות, ולעתים אף החלטות שאינן שוויוניות ואינן עולות בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין; שנית - היא מצמצמת במידה רבה את יכולתם של הקצינים המועמדים לבחון את מידת תקינותן של ההחלטות ולשקול לערער עליהן; ושלישית - היא מצמצמת את יכולתם של גורמי המטה במשטרה עצמה וכן של גורמי- חוץ לבצע בקרה אפקטיבית על ההחלטות שהתקבלו. יודגש כי במסגרת ההנמקה לקבלת ההחלטות יש לתת ביטוי גם לאמות המידה שלפיהן אלה התקבלו. 3. עוד נמצא כי המשטרה לא גיבשה הגדרות ודרישות תפקיד לדרג תנ"ץ. כמו כן היא לא גיבשה הגדרות תפקיד ותחומי אחריות לתפקידי ניצב (אשר למינוי לתפקידים אלה - ראו להלן).
בבדיקה נמצאו מקרים בהם המפקדים דירגו את הקצינים באופן שונה במידה ניכרת מדירוגם על פי נתוני המדדים של המשטרה, זאת ללא נימוק החלטותיהם.