משרד האוצר . מאזן המדינה ליום 31.12.18 - השקעות בפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי משרד מבקר המדינה מציין כי לנוכח מקרי העבר בחינה כאמור אינה מספקת, על כן ראוי לחדד לוועדות המכרזים את ההנחיה לבצע בחינה של רצינות ההצעות ויכולתם של המציעים לעמוד בתקציב ובלוחות הזמנים כפי שהתחייבו. בפרט, במקרים שבהם נמצא פער של ממש בין האומדנים להצעות השונות. כמו כן מוצע לבחון מנגנונים לקביעת מחיר מינימום לפני קיום הליך המכרז בפרויקטים מתאימים. חשוב להבטיח שמהלך העסקים התקין של הגופים האמורים לא ייפגע ולהגביר את הוודאות בתחום האסדרה לשם חיזוק נכונותם של הבנקים ממדינות חוץ להיכנס להשקעות בישראל, לרבות בתחום התשתיות. בתוך כך מומלץ כי רשות שוק ההון תמשיך ותבחן את נושא הפטור לבנקים זרים מחובת הרישוי למתן אשראי ואת השלכותיו, לרבות הצורך באסדרה קבועה של הנושא. חלופות ביצוע שונות יוצרות הוצאות שונות, ולכן התעלמות ממקצתן עלולה להטות את תוצאות המודל הפיננסי. על חטיבת תשתיות ופרויקטים לבחון בעת ביצוע בדיקות ההתאמה את עלויות הפרויקט הרלוונטיות אשר נקבעות על פי שיטת הביצוע הנבחנת ולתת להן ביטוי הולם בבדיקה. נמצא כי בכלל משרדי הממשלה אין מתודולוגיה אחידה לקביעת שיעור ההיוון הן לפרויקטים בחלופה התקציבית והן לפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי. בעקבות זאת, גופים האמונים על ביצוע בדיקות ההתאמה ליישום המתווה משתמשים בהנחות שונות במהותן בעת חישוב שיעורו של ההיוון הנדרש, ולכן התוצאה המתקבלת תלויה בזהותו של עורך החישוב. היעדר מתודולוגיית הערכה אחידה לשיעור ההיוון פוגע באמינותו של המודל הפיננסי של הפרויקטים השונים ומעלה חשש להטיה של תוצאותיו. על החשב הכללי כמרכז התהליך המתודי לפעול לכינון מתודולוגיה אחידה לקביעת שיעור ההיוון עבור פרויקטים תקציביים ופרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי עבור כלל משרדי הממשלה. לדעתו של משרד מבקר המדינה, ראוי כי כל ניתוחי הרגישות המשמעותיים יופיעו בבדיקות ההתאמה טרם קבלת ההחלטה אם . אם יידרשו ניתוחים נוספים PPP לבצע את הפרויקט במתווה של לאחר מכן, עליהם להיות תולדה של השינויים שנעשו בשלבים המתקדמים או של בחינת פרמטרים בעלי משקל נחות. לאמוד את טיבה של הקמת הפרויקט בשיתוף המגזר הפרטי ולבסס את הבחירה בחלופה זו. בדיקתו של משרד מבקר המדינה העלתה כי המודל הפיננסי שבדיקת ההתאמה של חטיבת תשתיות ופרויקטים מסתמכת עליו, אינו מקיף את כל העלויות הייחודיות הנובעות מהקמת הפרויקט בשיתוף המגזר הפרטי. בפרט אין במודל ביטוי לעלויות אינהרנטיות הנוספות על ההוצאות הנובעות ממימון הפרויקט בשיטה זו, לרבות עלויות הביטוח, התקורה של חברת הפרויקט והעסקת יועצים חיצוניים. אף ששיעורן הוא אחוזים ספורים מתקציב הפרויקטים, היעדר שיקופן עלול להטות את תוצאת בדיקת ההתאמה במקרים שבהם אין פער מהותי ביחס לשיטה התקציבית. לדעתו של משרד מבקר המדינה, ההנחה כי עלויות המכרז עבור המגזר הציבורי הן אותן העלויות על אף העסקת יועצים חיצוניים מקצועיים ולתקופה ארוכה, אינה תואמת את מאפייני המתווה המובהקים. לפיכך על חטיבת תשתיות ופרויקטים לשקף במודל הפיננסי את עלות העסקתם של היועצים החיצוניים של שני הצדדים, אם בהגדלת התשואה להון הנדרשת מצד הזכיינים ואם בהכללתה בתקציב הפרויקט. מומלץ כי חטיבת תשתיות ופרויקטים, מנהלת הבינוי ומשרד הביטחון יקפידו לתעד את בסיס הנתונים, את ההנחות ואת אופן ניתוחם. זאת כדי שיתמכו בהעברת הידע הנצבר, בבחינת נכונותו והאפשרות ליישמו בפרויקטים הבאים. הביקורת העלתה כי מקדם ההתייעלות שהמנהלת השתמשה בו בכל בדיקות ההתאמה שביצעה נקבע בלא בדיקה פרטנית מקדימה, וכי הוא . מאחר שהפרויקטים 113OECD אינו עולה בקנה אחד עם המלצות ארגון בתחום הבינוי הם פשוטים ורכיב התפעול והתחזוקה בהם קטן ביחס לתחומים אחרים שבהם מיושם המתווה, חשוב מאוד לדרוש ממנהלת הבינוי להוכיח את ההתייעלות ואת שיעורה ולבסס אותה היטב בטרם ייעשה שימוש בהנחות אלה בבדיקות התאמה לפרויקטים. לדעתו של משרד מבקר המדינה, על מנהלת הבינוי לבחון לעומקן את ההנחות שבבסיס השימוש במקדם ההתייעלות ואת אופן השימוש בו. עיגון הפטור של בנקים ממדינות חוץ מחובת רישוי למתן אשראי עלול 2019 בדצמבר 31 באמצעות הוראת שעה שתוקפה הוא עד ליום לעורר בגופים אלו חוסר ודאות ולמנוע את השתתפותם במכרזים אף טרם פקיעת תוקפה של הוראת השעה. מאחר שהוראת שעה מוגבלת בזמן, לא ברור אם יוארך תוקפה אם לאו. אי-ודאות זו מעלה חשש שמא יירתעו בנקים ממדינות חוץ לתת אשראי לעסקים בישראל ובכלל זה .PPP להשקעה בתחום התשתיות במסגרת פרויקטים של משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הנגשת התוכנית במרשתת ומדגיש את החשיבות של הצגת מידע מלא ומעודכן כדי לשמש כלי אפקטיבי לכניסתן של השקעות מהמגזר הפרטי מישראל ומהעולם. במהלך הביקורת פורסם למשרדי הממשלה מדריך שירותים ממשלתי , אולם טרם יושם הליך הטמעה PPP-לקידום פרויקטים במתווה ה מחייב. היעדר הליך הטמעה מחייב גרם בין היתר לחוסר אחידות באופן בממשלה. יתר על כן, PPP בדיקת ההתאמה להקמת פרויקטים בשיטת בשל היעדר הליך זה, חלק ממשרדי הממשלה, ובהם משרד התחבורה PPP ומשרד האנרגיה, אף לא ביצעו בחינת התאמה לשיטת ביצוע מיליוני ש"ח, כפי שעולה מתוכניות 250-לפרויקטים שעלותם גבוהה מ התשתית שפורסמו. נמצא כי בעת עריכת הביקורת אין משתמשים במסמכי מכרז סטנדרטיים שמנהלים גופים שונים בממשלה. עוד נמצא כי גם PPP במכרזים בשיטת בין שתי היחידות הכפופות לחשב הכללי - חטיבת תשתיות ופרויקטים ומנהלת הבינוי - אין שיתוף פעולה מוסדר המקבל ביטוי בין היתר בתהליך למידה ובניהול של עיתוי פרסום המכרזים, העשוי להפחית את .42העלויות
תכלול הידע שנצבר בגופים הממשלתיים באמצעות התוויית קווים הוא הבסיס לניהול מיטבי של חוזי PPP מנחים לאפיון פרויקטי ההתקשרות. לפיכך, בהתאם להחלטת הממשלה, על צוות הליווי והמעקב לקדם בהקדם תכלול של ידע זה באמצעות הליך הטמעה מחייב . מתוך כך, יש לפעול לשימוש במסמכי מכרז 43לכל משרדי הממשלה סטנדרטיים שישמשו את כל מנהלי ההתקשרויות וליישום הידע שנצבר בממשלה בנושא.