המרכז הישראלי לאפוטרופסות . הקרן לטיפול בחסויים - משרד המשפטים - ממצאי מעקב ,עד מועד סיום ביקורת המעקב לא התקיימו דיונים בהשתתפות השרים הרלוונטיים ובפועל לא הוכרע נושא מקור המימון לטיפול בחסויים חסרי אמצעים. כמו כן לא הוקם צוות יישום כאמור בהמלצות צוות הבדיקה. לדעת משרד מבקר המדינה, בשים לב להתמשכות הדיונים הבין-משרדיים שהחלו עוד בפברואר 2011 בעקבות דוח הביקורת הקודם, על משרד המשפטים, משרד הרווחה והמוסד לביטוח לאומי להשלים ללא עיכובים נוספי ם את בחינת הנושא וליישם בו פתרון מעשי. הדברים מקבלים משנה תוקף שכן מדובר בנושא שהטיפול בו נדרש ביזמתה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, במסגרת הפיקוח הפרלמנטרי על הרשות המבצעת. על פי מסמכי הקרן, במאי 2013 היא ניהלה909 חשבונות של חסויים ושל זכאים לגמלה שנפטרו: 429 מהם חסויים ו-480 זכאים לגמלה. סך הכספים של חסויים שנפטרו שהחזיקה הקרן ביולי 2013 היה כ -59 מיליון ש"ח. למעלה מ - 90% מהחשבונות היו שייכים לחסויים שנפטרו בשנים 2008 -2013 , והיתר היו שייכים לחסויים שנפטרו בשנים 1989 -2007 ,. אשר לחשבונות של זכאים לגמלה שנפטרו חשבונות שבהם כאמור לעיל מוגבלות סמכויותיה של הקרן לניהולם, כולם שייכים לזכאים לגמלה שנפטרו בשנים 1989 -2013 (בין5 ל-50 חשבונות בכל שנה). נוסף על הכספים, על פי הדוחות הכספיים של הקרן, בסוף שנת 2012 נמצאו בניהול הקרן כ-70 .תיקים של חסויים שנפטרו כשבחזקתם דירות על משרד המשפטים, משרד הרווחה ומשרד האוצר לפעול לאלתר ליישוב המחלוקת באופן שיבטיח את יישום ההסדר שעליו המליץ צוות הבדיקה. משרד מבקר המדינה הביא את הדברים לידיעת שרת המשפטים גב' ציפי לבני, שר הרווחה מר מאיר כהן ושר האוצר מר יאיר לפיד, כדי שיפעלו למציאת הסדר לאלתר. אם לא יימצא הסדר מוסכם, עליהם לפעול במהירות לפתרון המחלוקת בסיוע משרד ראש הממשלה. נמצא כי עד מועד סיום ביקורת המעקב לא נעשתה כל פעולה של משרד המשפטים או של משרד הרווחה, בשיתוף אגף התקציבים במשרד האוצר, למימון של עלויות הטיפול הנדרשות לחסוי ים חסרי אמצעים כאמור בהמלצות צוות הבדיקה. אף שתוספת המימון הדרושה נדונה בדיונים השונים, לא פתרו המשרדים את המחלוקת ביניהם מזה כשנתיים. במועד סיום ביקורת המעקב נמצא שמשרד הרווחה לא נקט צעדים ליישום המלצות צוות השולחן העגול. התוצאה היא כי הלכה למעשה לא נעשה שינוי במעמדה של הקרן כמקבלת גמלה עבור זכאים לגמלה. משרד מבקר המדינה סבור כי הפער שהוצג לעיל בין עלות הטיפול בחסוי על פי צוות הבדיקה לבין עלותו על פי טיוטת התמחיר של הקרן אכן מחייב בירור. על הגורמים האחראים במשרד המשפטים לשקול ביצוע תמחיר מתואם ומבוקר של עלות הטיפול בחסוי בשיתוף עם הקרן. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי אמנם "סבסוד צולב" הוא הסדר מקובל במערכות גבייה שונות במדינת ישראל, ובבסיסו העיקרון של העלאת מחירו של שירות לפלח אוכלוסייה אחד לצורך הוזלת מחירו לפלח אוכלוסייה אחר, על מנת לסייע לו מטעמים שונים. אולם התוצאה של יישום הסדר זה בקביעת שכר הטרחה של החסויים היא פגיעה בחלק ניכר מן החסויים. מאחר שמדובר בתחום הנוגע לסוגיות ערכיות של מדיניות, ראוי שמודל זה שבבסיס הסדר שכר הטרחה יובא לתשומת לבו של בית המשפט, לכשיידרש לאשר הסדר זה, כפי המוצע על ידי האפוטרופוס הכללי. משרד מבקר המדינה סבור כי לאחר יישום המלצות צוות הבדיקה בנושא מימון הטיפול בחסויים חסרי אמצעים על משרד המשפטים לשקול את צמצום השימוש במודל זה בדרכים שייקבע. העובדות שפורטו בפרק זה מצביעות על כך שהגורמים הממשלתיים שהיו שותפים לצוות הבדיקה מסכימים ביניהם על עצם הצורך להעניק מימון ציבורי להוצאות הטיפול בחסויים חסרי אמצעים, ולו כמימון ביניים. ואולם מחלוקת בין המשרדים בנוגע לזהות הגורם שיישא במימון ההוצאה מונעת את יישום המלצות הצוות. בביקורת המעקב אכן נמצא כי הקרן פעלה להטמיע בעבודת רכזי הטיפול את החובה להכין תכנית טיפול ותכנית כלכלית לחסויים, והדגישה את החש יבות שבתיעודן של התכניות בטפסים אחידים. אולם עד תום ביקורת המעקב האחריות ליישומם של הנהלים וההנחיות הייתה מוטלת רק על כתפיהם של רכזי הטיפול, העמוסים ממילא, והנהלת הקרן טרם השלימה את הקמתה של תשתית ממוחשבת המובנית לבקרה על יישום הנהלים וההנחיות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הדחייה של כשנה בתחילת השימוש בתכנת המחשב הייעודית - ועד אשר תפותח תשתית מספקת לבקרה על קיומן של הוראות סל הטיפול במלואן, לרבות על מילוי חובות הביקור של נציגים ועל הכנת תכנית טיפול ותכנית כלכלית לחסויים - על הקרן לקבוע וליישם בהקדם דרכים לפיקוח ובקרה, למשל באמצעות שירותי בקרה חיצוניים. מכל מקום, משרד מבקר המדינה מבהיר כי מחובתה של הקרן לקיים בקרה שוטפת על תהליכי ההטמעה והיישום של הנהלים החדשים במחוזותיה, בדרכים שתקבע. ממצאי פרק זה מעלים כי עם פקיעת האפוטרופסות במותו של חסוי, יש מצבים שבהם נותרים בהחזקתה של הקרן סכומי כסף גבוהים, נכסי מקרקעין וחפצי ערך הדורשים שמירה וטיפול. במצבים מסוימים ממתינה הקרן להשלמת הטיפול המשפטי בהוצאת צווי ירושה או צווי קיום צוואה, ועל כן בפועל ממשיכה הקרן להחזיק בנכסים בלי שהיא מתוגמלת עבור פעולותיה, מעבר לתגמול הקיים. אמנם נראה כי התיקון בסעיף 7 לחוק האפוטרופוס הכללי באוגוסט 2013 מסייע לקרן להעביר לאפוטרופוס הכללי בהדרגה ובמקרים המתאימים את ניהול עיזבונותיהם של חסויים וזכאים לגמלה. עם זאת, בידי הקרן נותרים עיזבונות הן של חסויים והן של זכאים לגמלה הכוללים נכסים בסכומים גבוהים שאינם נכנסים לגדרו של סעיף זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על האפוטרופוס הכללי בשיתוף הקרן לבחון דרכים לזירוז הטיפול גם במקרים אלה ולפעול לכך שגם בהם יועברו העיזבונות בהקדם האפשרי מן הקרן. לדעת משרד מבקר המדינה על המוסד לביטוח לאומי לקיים מעקב בראש ובראשונה אחר מקרים שבהם לא מינתה הקרן נציג עבור זכאים לגמלה, כדי לוודא שהקרן עומדת בהתחייבויות שנקבעו בהסכם. הדרישה מהמוסד לביטוח לאומי לקיים בקרה על פעולות הקרן נובעת מן ההסכם שחתם עמה, ואין לעניין זה קשר למקום שהייתו של הזכאי לגמלה. משרד מבקר המדינה סבור כי מעקב ובקרה של המוסד לביטוח לאומי נחוץ גם בעניין הזכאים לגמלה הזוכים לביקור עתי של נציג. על המוסד לביטוח לאומי לבחון את היערכותו בעניין ולקבוע סדרי עדיפויות בקיום פעולות המעקב הכוללות על כלל הזכאים לגמלה. הנתונים האמורים מצביעים על כך שבשנת 2012 עלות הפעילות נמוכה מהתמחיר שחישבה הקרן עצמה לטיפול בחסוי: בכ - 38% לחסוי השוהה במוסד ובכ - 54% לחסוי המתגורר בקהילה. למעשה החסויים מקבלים טיפול שעלותו נמוכה מהנדרש בסל הטיפול על פי חישובי הקרן. יתרה מזו, מקורן של הכנסות הקרן הוא בדמי הטיפול שמשלמים החסויים על פי התעריפים הקבועים בהסדר שכר הטרחה. חלק מתעריפי שכר הטרחה לחסויים עולים במידה ניכרת על עלותו החודשית של הטיפול שניתן להם. כך, למשל, התעריף המרבי של דמי הטיפול לחסוי השוהה במוסד ( 517 ש"ח) ודמי הטיפול הנגבים מחסויים המתגוררים בקהילה ( 443 -1,038 ש"ח) גבוהים עד פי3.5 מעלות הטיפול החודשית הממוצעת בחסוי שחישב צוות הבדיקה ומעלות הטיפול שפורטה בלוח לעיל. משמעות הדברים היא שחלק מהחסויים משלמים שכר טרחה בשיעור הגבוה בהרבה מע לות הטיפול שהם מקבלים, כדי שאפשר יהיה לתת טיפול ראוי לכלל החסויים. מצב דברים זה מצביע על "סבסוד צולב" בפועל: כך, חסויים שהכנסתם החודשית עולה על שכר המינימום משלמים דמי טיפול בשיעור מרבי ( 1,038 -944 ש"ח) עבור שירות שמחירו מסתכם בכשליש מסכום זה. הפער הקיים בי ן סכום התשלום לבין עלות הטיפול בפועל מסייע לממן את הטיפול בחסויים שיכולתם לשלם פחותה. עובדה זו מחזקת את הצורך ליישם את המלצות צוות הבדיקה ולמצוא מקור למימון דמי הטיפול עבור חסויים חסרי אמצעים. צוות הבדיקה הגדיר את תופעת ה"סבסוד הצולב" בנסיבות אלו כ"התנהלות בעייתית". נמצא כי מאז אותה ישיבה ועד מועד סיום ביקורת המעקב לא נדונו או התקבלו החלטות בדבר המספר המרבי של מטופלים אשר להם יהיה אחראי כל רכז טיפול. זאת, על אף הפער בין הגדרת תפקידיהם של רכזי הטיפול לבין יכולתם למלא תפקידים אלה בפועל, כפי שנכתב במסמך מתכונת עבודת רכז הטיפול. מהנתונים עולה כי במאי 2013 , כל רכז טיפול היה אחראי לטיפול ב-172 חסויים וזכאים לגמלה בממוצע. במחוז ירושלים של הקרן הוטל על כל רכז טיפול העומס הרב ביותר - טיפול ב-247 חסויים וזכאים לגמלה, אף שהמספר הכולל של חסויים וזכאים לגמלה שבהם טיפלו הרכזים במחוז זה היה הקטן ביותר. מצב זה נבע מכך שמספר רכזי הטיפול שהועסקו במחוז זה היה מועט ביותר (פחות משלוש משרות). בביקורת המעקב נמצא כי ביולי 2013 18 מ-87 נציגים15 היו מופקדים על ביקורים אצל למעלה מ -60 ,חסויים לכל נציג, בתדירות של אחת לשבוע או לשבועיים בהתאם לאמור בסל הטיפול. מתוך 18 נציגים אלה, שבעה הופקדו על ביקורים אצל למעלה מ-80 .חסויים גם לאחר שהקרן הוסיפה תקנים למשרות רכזי טיפול עדיין קיים פער ניכר בין תקן הטיפול האמור בטיוטת הנוהל לתאגידים לבין המצב הנוהג, שלפיו נדרשים רכזי הטיפול להיות אחראים למספר חסויים וזכאים לגמלה הגדול בממוצע פי שלושה מהאמור בטיוטת הנוהל. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם לאחר השיפור שהקרן הציגה בתחום איוש תקני משרות רכזי הטיפול ובמסגרת המשאבים הכספיים הקיימים בר שותה עליה לפעול להקטנת הפער בין התקן הקיים לבין הצרכים והמשימות שבאחריותו של כל רכז טיפול. כמו כן על הקרן לוודא כי המחוזות מקיימים מנגנונים לתעדוף המטלות שבאחריות רכזי הטיפול על פי מצב החסויים, מורכבות הטיפול, דחיפות המטלות ופרמטרים נוספים שייקבעו. בנוסף, עליה לפעול לאזן בין העומסים המוטלים על ארבעת המחוזות. בביקורת המעקב עלה כי בעקבות הביקורת הקודמת אישרה מועצת הנאמנים בדצמבר 2010 את מסמך "מתכונת פעילות הנציג", שבו נקבעו כללים בדבר תדירות הביקורים ומשך הזמן המז ערי לביקור. בין היתר נקבע כי תדירות הביקורים ומשכם לא יפחתו מהקבוע בסל הטיפול, וייקבעו על פי מקום מגורי החסוי - בקהילה או במוסד: ארבעה ביקורים בחודש לחסוי המתגורר בקהילה ושני ביקורים בחודש לחסוי השוהה במוסד. בהתאם לכך, עדכנה הקרן באותו החודש נוהל בשם "ביקור אצל חסוי" (להלן - נוהל הביקור). בנוהל הביקור פורטו כללים לביקור של נציג אצל החסוי על פי הנסיבות השונות ונקבעו הנחיות בעניין תוכן הביקור ומקום הביקור. בביקורת המעקב נמצא כי מאז הביקורת הקודמת פעלה הקרן למנות נציגים לחסויים שלא מונה להם נציג, וכי אחת לחודש מקבלים מועצת הנאמנים ומנהלי המחוזות של הקרן עדכון בדבר מצבת הנציגים. על פי נתונים ממאי 2013 , חל שיפור בתחום מינוי הנציגים לחסויים ביחס לביקורת הקודמת, ומונו נציגים ל - 2,604 חסויים השוהים במוסד או בקהילה, כלומר לכ- 96% מכלל החסויים שהקרן מונתה אפוטרופסית לענייני גופם ורכושם. הקרן מינתה נציגים ל-423 מתוך492 חסויים המתגוררים בקהילה- כ- 86% ; ועדת החריגים החליטה שלא למנות נציג ל-6% מתוך החסויים המתגוררים בקהילה. לדעת משרד מבקר המדינה עומס כה רב למשך זמן ארוך על הנציגים עלול לפגוע באיכות השירות שהם נותנים לחסוי. לפיכך, על הקרן לבחון מהו המספר המרבי הסביר של חסויים שיהיו בטיפולו של כל נציג ומהו מספר הביקורים המרבי שניתן לבצע ביום על מנת להבטיח את ביצוע התפקיד במסירו ת ובאחריות כפי שנקבע בטיוטת הנוהל, ובהתאם לכך לקבוע תקן ראוי לנציגים. בביקורת המעקב נמצא כי תוקף הסדר שכר הטרחה הוארך עד 31.12.11 , אולם מראשית שנת 2012 ועד יוני 2013 - משך שנה וחצי- לא היה הסדר תקף של שכר הטרחה. רק ביוני 2013 , במועד ביקורת המעקב, אישר בית המשפט לענייני משפחה הסדר שכר טרחה מעודכן אשר יעמוד בתוקף "עד ליום 31.12.16 או עד לכניסת תקנות חדשות לעניין זה לתוקף, לפי המוקדם" (להלן - הסדר שכר הטרחה המעודכן). הבקרה על עבודת הנציגים חיונית למילוי נאות של תפקידי הקרן. ממצאיו של מבקר הפנים בדוח מנובמבר 2010 מצביעים על חסר בתחום הבקרה. אמנם הקרן קבעה בראשית שנת 2012 כי רכזי הטיפול יבקרו את עבודת הנציגים, אך דוחות מבקר הפנים משנת 2012 .מלמדים על קשיים שבעטיים בקרה זו אינה נעשית משרד מבקר המדינה העיר לקרן כי מתכונת בקרה אפקטיבית מחייבת לא רק כי הנציגים יגישו את דיווחיהם בקביעות ובאופן מלא, אלא כי גורמים בקרן יקיימו בקרה ופיקוח על הנציגים באמצעות הדיווחים. על הקרן לבחון אפוא את היערכותה בתחום זה ולהבטיח כי מתקיימת בקרה ממשית ואפקטיבית על עבודת הנציגים. משרד מבקר המדינה העיר לקרן כי מאחר שעל פי נהליה נדרש רכז הטיפול להיפגש עם מטופל הנתון לאחריותו לעתים רחוקות, ומכיוון שבפועל, הנציג הוא הגורם היחיד שאמור להיות בקשר תדיר עם החסוי ולהתעדכן במצבו ובשינויים בצרכיו, למערכת בקרה יעילה על עבודת הנציגים נודעת חשיבות מיוחדת. הדברים מקבלים משנה תוקף לגבי נציגים האחראים למספר גדול של חסויים. נוכח דחיית המועד שבו יתחיל השימוש במערכת המחשוב החדשה, לינואר 2015 , על הקרן לגבש כלים יעילים לבקרה ולפיקוח על הנציגים עוד לפני שיוחל השימוש במערכת הממוחשבת.
הצורךבפתרון לבעיית מימון הטיפול בחסויים חסרי אמצעים הוא דחוף וחיוני. מן הראוי שמשרד המשפטים בשיתוף משרדי הרווחה והאוצר יפעלו באופן נמרץ ליישם את המלצותיו של צוות הבדיקה יחד עם בחינת החלופות למימון התוספת הנדרשת לתקציב. אם לא יימצא הסדר מוסכם, עליהם לפעול במהירו ת לפתרון המחלוקת בסיוע משרד ראש הממשלה. הפער בין עלות הטיפול בחסוי על פי צוות הבדיקה לבין עלותו על פי טיוטת התמחיר של הקרן מחייב בירור. על הגורמים האחראים במשרד המשפטים לשקול ביצוע תמחיר מתואם ומבוקר של עלות הטיפול בחסוי בשיתוף הקרן. הסדר שכר טרחה פועל ע ל פי מודל המגלם בתוכו "סבסוד צולב" של עלויות הטיפול בחסויים. אמנם, "סבסוד צולב" הינו הסדר מקובל במערכות גבייה שונות במדינת ישראל ובבסיסו העיקרון של מתן שירות זהה תמורת תשלום פרוגרסיבי הקשור ליכולת כלכלית, אולם, מאחר שמדובר בתחום הנוגע בסוגיות ערכיות של מדיניות, מן הראוי שיובא לתשומת ליבו של בית המשפט, בבואו לאשר את המודל שבבסיס הסדר שכר הטרחה כפי המוצע על ידי האפוטרופוס הכללי. משרד מבקר המדינה סבור כי לאחר יישום המלצות צוות הבדיקה בנושא מימון הטיפול בחסויים חסרי אמצעים על משרד המשפטים לשקול את צמצום השימוש במודל זה בדרכים שייקבע. על המוסד לביטוח לאומי לקיים מעקב ובקרה על מנת לוודא שהקרן עומדת בהתחייבויות שנקבעו בהסכם בין שני הגופים. בשים לב להתמשכות הדיונים הבין-משרדיים שהחלו עוד בפברואר 2011 בנושא מקבלי גמלה, על משרד המשפטים, משרד הרווחה והמוסד לביטוח הל אומי להשלים ללא עיכובים נוספים את בחינתם המחודשת וליישם פתרון מעשי בנושא זה. החסויים והזכאים לגמלה, שבהם מטפלת הקרן, הם מן הקבוצות המוחלשות בחברה הישראלית. ממצאי דוח זה מלמדים על התמשכותם של דיונים בין -משרדיים בנושאים שהועלו בו ועל אי -מימוש המלצותיהם של ועדות וצוותי עבודה מקצועיים. משרדי המשפטים והרווחה לא נקטו צעדים מעשיים מספיקים למציאת פתרונות בסוגיות שהועלו בביקורת הקודמת, וגם המלצות מעשיות שהונחו לפניהם לא יושמו. התארכות הליכים אלה במשך שנים יוצרת מצב בלתי נסבל שמשמעותו פגיעה בחסויים. במצב דברים זה נדרשת פעולה נמרצת ונחושה של מקבלי ההחלטות הבכירים במשרדים הרלוונטיים, ובמיוחד שר האוצר, שרת המשפטים ושר הרווחה. תיקון הליקויים שנמצאו במעקב זה יסייע בחיזוק התשתית למתן שירות אפוטרופסות ראוי ולהגנה על זכות היסוד של החסויים והזכאים לגמלה להתקיים בכבוד.