מפעל הפיס . סדרי מינהל וארגון - מפעל הפיס עולה חשש כי מעורבות היו"ר, אם ישירה ואם באמצעות המז כיר וראש מטה המנכ"ל, בנושא חוות הדעת שהוזמנה על ידי מנהלת אגף משאבי אנוש, נועדה לסכל בירור שחובת מפעל הפיס הייתה לעשותו בעקבות חוות דעת זו, אך לא נעשה. חוות הדעת שהוזמנה עוסקת בעניין אישי ורגיש, אולם למען הסדר התקין וכדי למנוע קבלת החלטה לא שקולה או ממניעים זרים, היה על היו"ר להעביר את חוות הדעת לעיונה ולבחינתה של מנהלת אגף משאבי אנוש, שהזמינה אותה. יש להעיר ליו"ר שבחר לשמור את חוות הדעת אצלו מבלי שנימק את החלטתו, ומבלי שלכל הפחות התייעץ בעניין זה עם מנהלת משאבי אנוש. בכך נהג בחוסר שקיפות. . משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר כי לא ניתן לקבל את הסבריו, הנשענים על נימוקים טכניים. מטרת חוות הדעת המשפטית שהזמינה מנהלת אגף משאבי אנוש הייתה לבחון את נחיצות ההליכים שיש לנקוט נגד היועמ"ש; מניעת הגישה אל חוות הדעת של כל הנוגעים בדבר, לרבות מנהלת אגף משאבי אנוש, מנעה מהם לבחון את האפשרות להגיש תלונה. ראוי היה שהיו"ר ימנע עצמו ממעורבות בהליך במיוחד לאור העמדה שנקט לגבי המשך העסקת היועמ"ש. .בביקורת נמצא כי היו"ר הציג את הפרויקט למועצה, אך לא הציג לה נתונים בסיסיים אודותיו, כמו למשל : מספר השנים שהפרויקט אמור להימשך, היקף תקציבו הכולל, כמו גם היכרותו המוקדמת עם הגורם שאמור להוביל את הפרויקט. נוסף לכך המועצה לא עמדה על כך שייקבעו גבולות ההתקשרות לביצוע הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר הדירקטוריון על שביקש לאשר את הפרויקט ולא ציין את היכרותו והפגישות הקודמות עם הפרויקטור, ולוועדת המכרזים, על שלא בדקה א ם אכן הכרחי להתקשר עמו והאם לא ניתן לקבל הצעות מכמה מציעים, כך שתיבחר ההצעה הטובה מכולן. בהעדפת הפרויקטור, ללא בחינה המצדיקה צורך זה, יש פגיעה בשקיפות ובעקרון שוויון ההזדמנויות, ודרך זו אינה ראויה לגוף שמטרותיו ציבוריות. עולה חשש שההיכרות המוקדמת של היו"ר עם הפרויקטור עמדה ברקע החלטת היו"ר לקדם את הפרויקט בכלל ובאמצעותו בפרט. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת המכרזים כי אישרה תקציב גדול לפרויקט ניסיוני, קצר טווח יחסית, הנדרש גם להשקעת משאבים בפיתוח טכנולוגי עתידי של יישום דיגיטלי; בכך נפתח פתח להתקשרות הניסיונית להפוך עד מהרה להתקשרות קבועה תחת הכותרת "התקשרות המשך", דבר שאמנם קרה. בביקורת עלה שהיו"ר לא הציג גילוי נאות ולא ציין שהוא כבר החל לעבוד עם חברת הספרים לקידום הפרויקט, ולמעשה כבר קבע שהיא תהיה החברה שתוביל אותו ושממנה ירכוש מפעל הפיס את הספרים שיחולקו לחיילים. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת המכרזים של מפעל הפיס על שאישרה את ההתקשרות, שיועדה לניסיון ולתקופה קצרה ובסכום ראשוני של מיליון ש"ח, מבלי שקבעה יעדים לעמידה בניסיון ומבלי שהבהירה כי אישור ההתקשרות הניסיונית אינו מחייב התקשרות ארוכה עם אותה חברה. עולה מכך שההתקשרות לתקופת הניסיון הייתה פתח להתקשרות קבע ארוכה עם החברה. הוועדה גם לא דרשה ממנהל הפרויקטים לנמק את דרישתו להתקשר עם החברה ולוותר על עריכת מכרז, ולא דרשה ממנו לקבל הצעות מכמה ספקים לבחירת החברה שתספק שירות זה. בכך נמנע מתן הזדמנות שווה לחברות נוספות להתמודד על הפרויקט. ביוני 2011 דיווח היו"ר לדירקטוריון בעל פה על עיסוקיו הנוספים . נמצא כי הדיווח של היו"ר לדירקטוריון היה חלקי וחסרו בו כמה מעיסוקיו הנוספים . כמו כן הוא לא דיווח על הכנסותיו מהעיסוקים הנוספים46. הדירקטוריון לא דן בכך ולא נתן אישורו לעיסוקיו הנוספים של היו"ר. יצוין כי הבדיקה עצמה נערכה כשלושה שבועות לאחר שהמנכ"ל הקודם כבר סיים את תפקידו. כאמור, בביקורת נמצא שהמזכיר לא מילא את ההנחיות שקיבל בכל הנוגע לדיווח הנוכחות שלו: הוא לא הקפיד על חתימה יום -יומית באמצעות שעות הנוכחות, לעתים דיווח בדיעבד, לעתים באופן לא ישיר (באמצעות מזכירתו) מבלי שהוא עצמו אישר את הדיווח, ולא תמיד אישר היו"ר, כמנהלו הישיר, את הדיווחים כנדרש (כאשר דיווח באופן ידני). עוד נמצא ש המזכיר הורה לאגף משאבי אנוש להזין במערכת הנוכחות, מראש, את מלוא שעות העבודה שלו לפי היקף משרתו (וללא קשר לדיווחי הנוכחות שלו). המזכיר הודיע למנהלת אגף משאבי אנוש, בדוא"ל, כי אינו מתכוון לדווח על שעות העבודה שלו ו אף דרש כי הדבר לא יפגע בשכרו. ראש מטה המנכ"ל השיב לה כי העביר את פנייתה לידיעת יו"ר הדירקטוריון, וזה החליט כי יש לקבל את דיווח השעות הידני של מזכיר המפעל כפי שהוצג עד לאותו מועד, ובמקביל הודיע כי יבקש מהמזכיר להסדיר את דיווחי השעות שלו. נמצא כי עד למועד סיום הביקורת לא החתים המזכיר את שעון הנוכחות ודיווח על שעות עבודתו באופן ידני ובדיעבד. מפעל הפיס המשיך לשלם למזכיר את מלוא שכרו בהתאם לדיווחיו אלו. משרד מבקר המדינה מעיר למזכיר המפעל כי הוא בעל תפקיד בכיר במפעל ואמור לשמש מופת לשמירה על סדרי המינהל התקין, אולם תחת זאת הוא כפה הנחיות פסו לות על הדרג הביצועי: הורה לעובדי אגף משאבי אנוש לבצע פעולות שמשמעותן תשלומי שכר ללא בקרה, תוך פגיעה בסדרי המינהל התקין. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין מדובר רק בהטמעה של התיקונים בנוהל - לכאורה פעולה של מה בכך, אלא בהגדרה מחודשת של תהליכי העבודה בתחום הרכש ובמעורבות עמוקה של המזכיר בתהליכי עבודה מקצועיים של המפעל, שעשה זאת תוך מתן הנחיות ישירות לדרג הביצוע הזוטר עד שהנוסח הסופי הניח את דעתו. בכך התערב המזכיר באופן בלתי תקין בעבודת דרגי העבודה במפעל. על הממונה על השכר לבחון את כל ההסכמי ם הקיימים של בכירים המועסקים במפעל, ואם יימצאו חריגות מהנחיותיו עליו לדרוש שישיבו כספים אלה. כמו כן עליו לקיים שגרה קבועה של בקרת שכר הבכירים במפעל. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על השכר על שלא פיקח כראוי על שכר הבכירים במפעל. יו"ר הדירקטוריון עדכן את החברים שהנושא נדון בוועדת המכרזים של המפעל ונדחה ברוב קולות, אולם הוא לא פירט את הסיבות שבגללן דחתה ועדת המכרזים את בקשת הדירקטוריון ולא ציין כי החליטה לפתוח בהליך רכש של קבלת שלוש הצעות מחיר. הוא גם לא עדכן את חברי הדירקטוריון כי למעשה המפעל כבר החל לעבוד עם משרד עורכי הדין האמור. משמעות הדבר כי לפני הדירקטוריון, שהיה אמור לקבל החלטה מהותית וחריגה, לא עמד מלוא המידע, לרבות מדוע מדובר במקרה מיוחד. .משרד מבקר המדינה מעיר כי הליך אישור של פטור ממכרז בוועדת המכרזים אינו הליך פורמלי אלא מהותי , ובהתאם היה מצופה ש המזכיר יניח לפני הוועדה את מלוא המידע הנוגע לבקשה, כמו לדוגמה מהי המומחיות הייחודית שיש רק למשרד זה, ויעדכנה שהמפעל כבר החל לעבוד עם משרד עורכי הדין עוד לפני הדיון בוועדת המכרזים. בבדיקה נמצא כי עוד לפני הדיון בוועדת המכרזים העבירו היו"ר והמזכיר חומר ומסמכים לאותו משרד עורכי דין שהחל לעבוד איתם, ונוסף לכך חברי הוועדה הדירקטוריונית 50 אף נפגשו עם משרד זה. למרות זאת המזכיר והיו"ר לא יידעו את הוועדה בדבר העובדה שלמעשה המפעל כבר החל לעבוד עם אותו משרד. משרד מבקר המדינה מציין כי בניגוד לתשובת המפעל, במסמך הסיכום של הוועדה הדירקטוריונית, שאושר על ידי הדירקטוריון ביולי 2015 , נקבע כי: "התקשרויות אלו לא יבוצעו בפיקוח הרכש ויהיו באחריות מלאה ובלעדית של הגורם המתקשר". מפרוטוקול הדיון עולה כי הדירקטוריון אישר את המינוי מבלי שדן בעניין; הוא לא בחן את תנאי העסקת המזכיר, לא בחן אם עיסוקיו הנוספים לא יפריעו לו למלא את תפקידו באופן מלא לטובת המפעל, ולא בחן את היתכנותם של ניגודי עניינים העלולים לעלות בין עיסוקיו הנוספים לבין תפקידו כמזכיר המפעל. משרד מבקר המדינה מעיר לדירקטוריון כי על אף הערתו הקודמת בדוח מ-2006 , גם בבחירת המזכיר המכהן מ-2011 שב הדירקטוריון ופעל באופן זהה מבלי להפעיל שיקול דעת עצמאי ובלי לבחון את הסכם העסקת המזכיר, את עיסוקיו הנוספים ואם קיים חשש שיהיה נתון בניגוד עניינים. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר כי היה עליו להציג לפני הדירקטוריון את מלוא המידע על המועמדים שהציע, ובכלל זה למסור גילוי נאות להיכרותו המוקדמת עמם, אם הייתה כזו, ולאפשר לדירקטוריון לקיים דיון על השפעתם של קשרים אלה וזאת ללא קשר לאופיים. משרד מבקר המדינה מעיר גם לחברי הדירקטוריון כי היה עליהם לדרוש מהיו"ר להביא לפניהם את מלוא המידע על אודות המועמדים לתפקיד חברי ועדת הביקורת של קרן ספיר, וכן היה עליהם לדרוש פירוט של כישוריהם הייחודיים של המועמדים, ואף לקבל חוות דעת משפטית בנוגע להסדרת מניעה של ניגודי עניינים אם יתעוררו. מן האמור עולה כי הדירקטורים נעדרו מישיבות רבות שקיים הדירקטוריון, במקרים שנבחנו החליטו החלטות ללא שדרשו שמלוא המידע יהיה בידיהם, או אישרו את החלטות יו"ר הדירקטוריון ללא דיון מעמיק. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר כי הסמכות להחליט בנוגע לקיום של קשרים שעלולים להגיע לכדי ניגוד עניינים והצורך להסדיר את מניעתו אינה מסורה למי שהוא בעל הקשרים, קרי במקרה זה - היו"ר, אלא לגורם אובייקטיבי אחר. לכן היה על היו"ר למסור גילוי נאות על היכרותו המוקדמת עם המועמדים לפני התכנסות האסיפה הכללית ולא אחריה, בטרם התקבלה ההחלטה על מינוי חברי ועדת הביקורת, כדי שהאסיפה תוכל לקבל החלטה שקולה ומבוססת. משרד מבקר המדינה מעיר גם לאסיפה הכללית, כי היה עליה לדרוש מהיו"ר להביא לפניה את מלוא המידע על אודות המועמדים, לברר האם יש ליו"ר היכרות מוקדמת עם המועמדים שהציע וכן לדרוש פירוט של כישוריהם הייחודיים לתפקיד חברי ועדת הביקורת, דבר שלא עשתה. .על כך כבר העיר מבקר המדינה בדוח קודם כי מסירת עבודות לעורכי דין חיצוניים בתחומים רבים הנוגעים לליבת העשייה עלולה לפגוע בעצמאות החברה, והיא מגבירה את תלותה בגורמים חיצוניים37. יועץ משפטי חיצוני אינו נושא בחובות המוטלות על עובדי המפעל, לרבות החובות כ"שומר סף". משרד מבקר המדינה מעיר למזכיר כי הגם שביקש לחשוף עבירה, לכאורה, כנגד המפעל, הסבריו אינם מצדיקים עקיפה של הנוהל ואי העברת בדיקת הנושא למנהלת משאבי האנוש של המפעל. .משרד מבקר המדינה מעיר גם לחברי הדירקטוריו ן על שלא דרשו מהיו"ר לפרט את יתרונותיו ומעלותיו של המועמד שהציע ולא עמדו על קבלת קורות החיים המורחבים של המועמד שהיו בידי היו"ר, כדי שיוכלו לקבל החלטה מושכלת בעניין מינוי יועמ"ש הדירקטוריון, וכדי שיוודאו שאכן אפשר לוותר על הליך בחירת יועץ משפטי מבין כמה מועמדים. הדבר מקבל משנה תוקף לנוכח העובדה שהם סברו שנדרש להם מידע נוסף אודות המועמד. בבדיקה נמצא כי המלצה זו יושמה רק בשנת 2014 במסגרתעדכון נוהל תנאי כשירות וב-2015 במסגרת עדכוןנוהל הגיוס . מינוי המזכיר בדצמבר 2011 נעשה כמינוי של משרת אמון בטרם הוסדר העניין בנוהל, חמש שנים לאחר שמבקר המדינה העיר על כך, ובהליך נמצאו פגמים. להלן הפרטים: משרד מבקר המדינה מעיר למפעל הפיס כי ניכר מהמסמכים שברשותו שהוא פעל לכאורה במהלך העבודה השוטפת על פי הכללים שנקבעו בהנחיית הממונה, ואין כל הצדקה להתנערותו כעת מתחולתה במפעל. משרד מבקר המדינה מעיר לחברי הדירקטוריון כי התקנון מאפשר מינוי דירקטור חליף רק במקרים של היעדרות מן הארץ והיעדרות בשל מחלה, וזאת באמצעות הליך מסודר של מינוי דירקטור חליף. לא כך פני הדברים במקרה שנבדק. משרד מבקר המדינה מעיר למנהלים כי כיוון שהם רשומים כמנהלים ודירקטורים בחברות, היה עליהם לדווח על כך ללא קשר להכנסותיהם מהחברות או לטובות הנאה אחרות שיכלו לקבל מהן. מצופה שהמנהלים של המפעל, על אחת כמה וכמה אלה שבתפקיד שומרי הסף, ישמשו דוגמה לשמירה על כללי המינהל. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת מפעל הפיס כי אף על פי שהנחיותיו של הממונה על השכר בדבר עבודה נוספת ניתנו כבר בשנת 2004 , והאמור הודגש גם בנהלים פנימיים של המפעל ובהסכמי העבודה של העובדים, בקרתּה בנושא זה רופפת; חלק מעובדי המפעל והמנהלים הבכירים לא דיווחו על עיסוקיהם הנוספים ולא קיבלו אישור כנדרש בעת שהתקבלו לעבודה. משרד מבקר המדינה מעיר גם לאגף משאבי אנוש כי הוא התרשל בפיקוחו על עיסוקיהם הנוספים של עובדי מפעל הפיס. משרד מבקר המדינה מעיר כי הדרישה הגורפת לאישור היו"ר בפעולות הנוגעות למשאבי אנוש, לרבות בנוגע לעובדים זוטרים שאינם בכירים, כשלעצמה אינה ראויה, גם אם כבר נעשתה בתקופות קודמות. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר הדירקטוריון כי דרישתו הגורפת לאשר כל פעולה ופעולה הנוגעת לניהול כוח האדם, לרבות גיוס עובדים זוטרים וקליטתם, ומתן הנחיות ישירות לדרגים המבצעים של המפעל, היא בניגוד לנהלים ולתקנון; הדעת נותנת כי הפיקוח הדירקטוריוני תפקידו לוודא שהמפעל מנוהל על פי הכללים הראויים, אך הוא לא יתבטא בהתערבות בפעולות הניהול השוטפות ובביצוע עצמו . דרך זו עלולה גם לפגוע באחריותם המקצועית של דרגי הניהול והביצוע עצמם. אף שתפקידו של המזכיר, כפי שנקבע במסמך מרכיבי התפקיד, הוא להסדיר את עבודת הדירקטוריון ו להקל על חברי הדירקטוריון את עבודתם, נמצא כי היו"ר הטיל על המזכיר משימות ותפקידים שמשמעותם התערבות בניהול השוטף של המפעל; מאחר שתפקיד המזכיר הוגדר כמשרת אמון של היו"ר, משמע ות הדבר היא לכאורה שההתערבות בניהול השוטף היא של היו"ר עצמו - דבר העומד בניגוד לתקנון שמכוחו פועל מפעל הפיס. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר ולמזכיר כי יש לראות במסמך מרכיבי התפקיד את המסגרת הקובעת את תפקיד מזכיר המפעל ותוחמת את גבולות אחריותו וסמכויותיו. תפיסה זו עולה בקנה אחד עם התקנון ולפיה נדרשת הפרדה בין הדרג המנהל המבצע לבין הדירקטוריון. תפקיד מ זכיר המפעל הוא תפקיד מפתח בקשר שבין הדירקטוריון להנהלת המפעל, ולא בכדי הוא בתווך שבין שתי ישויות אלה - בין זה המנחה והמפקח - הוא הדירקטוריון, לבין זה המבצע והפועל - הוא ההנהלה; בהתאם לתפיסה זו גם גובש מסמך מרכיבי התפקיד. המעבר שעשה המזכיר, בידיעה ובאישור היו"ר, כאשר פסע אל עבר הישות הביצועית ופעל בה, הוא חריגה מתחומי אחריותו ומהמצופה ממנו. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר כי חרף עמדתה הבלתי מנומקת של היועמ"ש, היה עליו היה למנות לתפקיד ניהולי ז ה את ראש מטה המנכ"ל, אשר על פי נוהלי המפעל עליו מוטל להחליף את המנכ"ל בהיעדרו, או לכל הפחות, היה עליו להטיל תפקיד זה על אחד מחברי ההנהלה. בביקורת עלה כי באוקטובר 2011 , אף שבאותה תקופה כיהן במפעל הפיס סמנכ"ל הכספים כממלא מקום המנכ" ל, הורה היו"ר ישירות למנהלת אגף משאבי אנוש כי "כל פעולה בהתייחס לקליטה, פיטורין, שינוי בדרגה, איוש תקנים שהתפנו ושינוי בשכר, תתבצע אך ורק באישור היו"ר מראש". הנחיה זו עמדה בניגוד לנהלים ולתקנון. בהמשך לדרישת היו"ר האמורה מאוקטובר 2011 שינתה מנהלת אגף משאבי אנוש את הטופס לאישור קליטת עובד והוסיפה בו מקום לחתימת היו"ר. כמו כן, מוסדה הוראת היו"ר בנוהל הגיוס המעודכן מ-2015 . דרך זו היא בבחינת התערבות בשגרת הניהול השוטפת של המפעל, הנתונה בסמכותו ובאחריותו של המנכ"ל ושל דרגי הביצוע הכפופים לו, היא חורגת מסמכותו של יו"ר הדירקטוריון ופוגעת באחריותו ובאחריות הדירקטוריון כגורמים המפקחים על הדרג הניהולי והביצועי. על היועמ"ש היה לנמק את ההחלטה ולהבהיר את הצורך לסטות מהנוהל. אולם היא לא נהגה כך. החלטת היו"ר למנות את המזכ יר לתפקיד העסקת היועצים המשפטיים החיצוניים לא נומקה. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר כי הוא קבע נוהל עבודה במפעל תוך עקיפת ועדת הנהלים, מבלי שהמסמך ודרכי הפעולה שנקבעו בו יאושרו כנדרש על ידיה. משמעות ה"נוהל" החדש היא חיזוק מעמד המזכיר והפיכתו לגורם בעל משקל באחד מתהליכי העבודה הביצועיים של המפעל, דבר שאין לו מקום בתפקיד המזכיר. אם מצא היו"ר, בתפקידו כממלא מקום המנכ"ל, כי צריך לעדכן את המבנה הארגוני ואת תפיסת ההפעלה של הייעוץ המשפטי שניתן במפעל, היה עליו להעביר את מסמך האפיון שהציע המזכיר לוועדת הנהלים כדי שהיא תערוך עבודת מטה לגיבוש נוהל מתאים שיעמוד בכללי המינהל התקין. אשר להחלטה עצמה, מעיר משרד מבקר המדינה ליו"ר, כי המלצת המזכיר הייתה ש המנכ"ל ימנה אחראי להעסקת כלל גורמי הייעוץ המשפטי החיצוני למפעל. הדעת נותנת שהמינוי יהיה של גורם שיבצע זאת כחלק מהניהול השוטף של המפעל, ובמקרה זה אף מן ההיגיון שיהיה זה בר -סמכא בתחום המשפט, ובראש ובראשונה היועץ המשפטי של מפעל הפיס. הפקדת האחריות לייעוץ המשפטי על המזכיר כמוה כהפקדת התחום בידי הדירקטוריון, לרבות היו"ר עצמו. היות שמדובר בפעולות ביצועיות הדרושות לתפקודו השוטף של מפעל הפיס שאינן בתחום אחריותם, שגה היו"ר בהחלטתו. יצוין כי על מנת להסדיר את הקריטריונים להקצאת התקציבים לפרויקטים במסגרת המועצה לתרבות, החליט הדירקטוריון עוד בפברואר 2013 להקים ועדה מקצועית עליונה במפעל הפיס בראשות היו"ר, שתדון בהצעות לתמיכה במסגרת תקציב ה - 7.5% המיועד לפרויקטים שאינם מלגות או קשורים באופן מובהק לתחום ה תרבות והאמנות, תקבע את סדר העדיפות למימושם ותביא את המלצותיה לאישור הדירקטוריון. בבדיקתנו נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, ועדה כזו עדיין לא הוקמה. משרד מבקר המדינה מעיר למפעל הפיס כי המסלול שבו הוא פעל - תקצוב אותם פרויקטים, ללא קריטריונים ברורים לבחירתם אינו עולה בקנה אחד עם סדרי המינהל התקינים. מדובר בכספי ציבור שראוי שיוקצו במלוא השקיפות ובשוויוניות. יצוין, כי החל משנת 2017 מפרסם מפעל הפיס לרשויות המקומיות "קולות קוראים", המפרטים את אופן ההשתתפות בפרויקטים אלו. על הדירקטוריון להסדיר את הקריטריונים לפרויקטים שיתוקצבו במסלול זה, וכן את המסגרת הכספית המירבית למסלול כולו ולכל פרויקט בו בנפרד. על משרד האוצר, האמון על אישור תקצוב פרויקטים אלה, להתנות את המשך תקצובם בהגדרה ובפרסום של קריטריונים ברורים ושקופים, של דרך הפנייה לקבלת תמיכה ושל אמות המידה לתמיכה, כפי שנדרש בהיתר, בנוגע לתקצוב המלגות ובנוגע לנושאי התרבות. משרד מבקר המדינה מעיר לחברי הדירקטוריון שנעדרו מהישיבות כי ההיעדרויות המרובות שלהם אינן מאפשרות להם למלא את תפקידם כראוי, ובכך הם פגעו בחובה המוטלת עליהם, לפקח על עבודת מפעל הפיס. מדובר בארגון שמחזור עסקיו הוא מהגדולים במגזר הציבורי, החלטותיו בעלות משקל רב ונוגעות פעמים רבות לציבור כולו. המינוי שקיבלו הדירקטורים אינו תואר כבוד, כי אם תפקיד הנושא בחובו אחריות כבדה. מצופה מהדירקטורים כי ימלאו את תפקידם במעורבות, במחויבות ובחתירה להגשמת יעדי המפעל באופן יעיל ותקין. היעדרויות עקביות מישיבות הדירקטוריון אינן עולות בקנה אחד עם ציפייה זו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ולנציגו בדירקטוריון, כי נוכחותו של נציג משרד האוצר המשמש כמאסדר של המפעל בישיבות הדירקטוריון משמעותית ביותר. משנכחו משרד האוצר והדירקטור כי הוא אינו יכול להתייצב לישיבות הדירקטוריון על בסיס קבוע, היה עליהם להחליפו בנציג אחר שיוכל למלא את התפקיד כנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר למפעל, למשרד האוצר ולמשרד המשפטים כי עליהם להבטיח כי תיקון זה אכן ייכנס לתקנון החדש המאושר. מבלי לערער על כישוריו המקצועיים של המועמד לתפקיד היועמ"ש החיצוני של הדירקטוריון, אשר למראית עין נראים מרשימים, מעיר משרד מבקר המדינה ליו"ר כי היה עליו להציג גילוי נאות ומלא לדבר היכרותו המוקדמת עם המועמד, ולאפשר לדירקטוריון לבחון את משמעויות ההיכרות הזו, על אחת כמה וכמה נוכח העובדה שהוא הציע מועמד אחד בלבד לתפקיד מבלי לנמק זאת. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה וליו"ר בראשה כי הספק בנוגע לזיקה שבין מטרות הפרויקט שעבורו ניתן האישור לבין יעדי התמיכה של המועצה, כמו גם הצורך בשקיפות ובשוויון הזדמנויות מלא, מדגיש את הנחיצות לקבוע קריטריונים לאישור תמיכה ב פרויקטים שאינם מלגות ואינם במסגרת התחומים שהוסדרו בתחום התרבות , והאמנות . משני המקרים שהובאו לעיל ניכר הנזק שנגרם בייזום פרויקטים בתחומים שלא הוסדרו במסגרת עבודת המועצה לתרבות ואמנות, ובלי שנקבעו קריטריונים ברורים וסדורים לאישורם ולתקצובם. על מפעל הפיס ל השלים את גיבוש הקריטריונים באופן שיעלה בקנה אחד עם יעדיה של המועצה לתרבות ואומנות ועם חובתה לנהוג על פי כללי המינהל התקין. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת מפעל הפיס כי הנחיית הממונה על השכר ברורה ואינה משתמעת לשני פנים. נוסף לכך ולא בשולי הדברים, יש לתהות על השיטה שנוקט מפעל הפיס, שהזמין חוות דעת כדי לחמוק מחובתו, פעמים גם בדיעבד; מדובר בדרך לא ראויה, ובשימוש לא נאות בכספי הציבור. על הממונה על השכר לדרוש ממפעל הפיס להעביר לאישורו את כל ההסכמים האישיים שעליהם חתם מאז שנת 2004 , לבחון אם הם עומדים בכללים, לדרוש את תיקונם לפי הצורך ואף לבחון אם צריך להשיב כספים במקרה ששולמו ביתר. היועץ המשפטי הוא "שומר הסף" של מפעל הפיס, ולשם מילוי תפקידו כראוי עליו לפעול מתוך עצמאות מקצועית . העברת סמכות הייעוץ המשפטי לעורכי דין חיצוניים מסירה באותם מקרים את האחריות ואת המחויבות מהיועץ המשפטי ומעבירה אותן לגורם שאינו חלק מהארגון, ובכך נפגע מנגנון "שומר הסף" המשפטי. מליאת המועצה אישרה תקצוב פרויקטים נוספים מהתקציב הכולל של המועצה, שנבחרו מבלי שפורסמו לציבור, בלי שנקבעו קריטריונים לבחירתם ואף מבלי שבחירתם נומקה. הדירקטוריון אישר את הפרויקטים לאור המלצות לא מנומקות של ועדה פנימית שהקים. יצוין כי כל הפרויקטים הנוספים אושרו על ידי משרד האוצר. . משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת מפעל הפיס ובפרט למנהלת אגף משאבי אנוש כי עליהם למפות בדחיפות את כל העיסוקים הנוספים של עובדי המפעל, להפסיק מיד עיסוקים אסורים ועיסוקים מרובים ולדווח מדי שנה על העיסוקים הנוספים של העובדים הבכירים לממונה על השכר. מהפרוטוקולים של דיוני הדירקטוריון, מאז העסקת המזכיר בשנת 2011 ,עולה כי היו"ר לא העלה את נושא העיסוקים הנוספים של המזכיר על סדר יומו של הדירקטוריון, ולכן הנושא כלל לא עלה לדיון במהלך ישיבות הדירקטוריון, והדירקטוריון לא ראה את הצהרת המזכיר ואת המסמך שהגיש ובו פירט את עיסוקיו, וכתוצאה מכך הוא לא דן בעיסוקיו הנוספים וממילא לא אישר אותם. משרד מבקר המדינה מעיר למזכיר כי לא פירט כנדרש את מלוא עיסוקיו, ולא פעל לאישור עיסוקיו כפי שהתחייב בהסכם העסקתו. הכהונה בתפקיד מזכיר של גוף הפועל למען הציבור מחייבת אותו לעמוד בכללי המנהל הציבורי, לרבות בצורך בשקיפות. משרד מבקר המדינה מעיר גם ליו"ר, שכמי שניצב בראש הדירקטוריון של מפעל הפיס מצופה ממנו לוודא כי כללי הארגון שאותו הוא משרת נשמרים בקפדנות, על כן היה עליו להעלות את תנאי העסקתו של המזכיר ואת נושא עיסוקיו הנוספים לסדר יומו של הדירקטוריון ולהביאם כנדרש לאישור הד ירקטוריון. ללא פירוט מלא של עיסוקי המזכיר ובהסתפקות בהצהרתו על היעדר ניגוד עניינים לא ניתן להבטיח שהמזכיר אינו פועל, או שלא יפעל, במצב של ניגוד עניינים. בכך לא מילא היו"ר את חובתו כלפי מפעל הפיס. כן ראוי כי חברי הדירקטוריון יתנו דעתם על הנושא ויבחנו אותו בשל חשיבותו הרבה. יש למנוע את העברת מרכז הכובד של העבודה המשפטית של מפעל הפיס לגורמים חיצוניים. על המפעל לחזק את היחידה המשפטית במפעל הפיס על מנת שתיתן מענה לצרכים המשפטיים השוטפים של הארגון, ותרכז את מלוא הטיפול בעניינים המשפטיים של המפעל, תוך איגום ידע ארגוני, צמצום השימוש ביועצים חיצוניים וחיסכון בעלויות הייעוץ המשפטי. ראוי כי התקשרויות עם משרדי עורכי דין ח יצוניים ייעשו רק במקרים ייחודיים שבהם נדרשת מומחיות מיוחדת, ורק על ידי הלשכה המשפטית. תפקיד היועץ המשפטי של ארגון הוא תפקיד מפתח המבטיח את פעולתו התקינה של הארגון. . משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר הדירקטוריון על שגיבה התנהגות לקויה זו של מזכיר המפעל והתיר לו להמשיך לחרוג מכללי דיווח השעות התקינים ולדווח באיזו דרך שחפץ בה. משרד מבקר המדינה מעיר גם לסמנכ"ל הכספים האמון על שמירת כספי המפעל ועל ניהולם על שבמשך כמה שנים אישר א ת דיווחי הנוכחות הלא תקינים של המזכיר, שאף לא אושרו על ידי המנהל הממונה שלו - היו"ר. נמצא כי עובדי המפעל שומרים קבצים רבים על גבי הכוננים המקומיים ולא ברשת של המפעל. בעשותם כן, הם לא מאפשרים לשרתי המפעל לגבות את הקבצים. המזכיר אף הגדיל לעשות ועבד על מחשב נייד פרטי שהיה ברשותו ובו שמר את כל המסמכים שלו הקשורים במפעל. עוד נמצא כי נושאי משרה בכירים בארגון, לרבות היו"ר והמזכיר , הרבו להשתמש בתיבות הדוא"ל הפרטיות שלהם, שהן מחוץ לרשת המפעל, לשם עבודתם השוטפת במפעל. באמצעות תיבות דוא"ל פרטיות אלה הם שלחו וקיבלו אלפי הודעות דוא"ל ומסמכים מגורמי המפעל עצמו ומגורמים חיצוניים בנושאים הקשורים למפעל. ככל שהעתק ים לא נשלחו לכתובת הדוא"ל הרשומה של הארגון, הרי שההודעות והקבצים המצורפים להן, העוסקים בענייני הארגון, לא היו מגובים ואף לא נמצאו להם עקבות במסמכי המפעל. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר ולמזכיר על שהחלו לעבוד עם משרד עורך הדין עוד לפני שהליך הפטור אושר, על פי החוק, בוועדת המכרזים של המפעל, ומציין כי אישור התקשרות על ידי ועדת מכרזים אסור שייחשב כהליך פורמלי. משרד מבקר המדינה מעיר גם לדירקטוריון על שלא דרש מהיו"ר להסביר את בקשתו ולנמק את המלצתו לנטול סמכות אד-הוק מוועדת המכרזים, ועל כך שלא נימק בעצמו את ההחלטה שקיבל. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר על שלא דיווח באופן מלא על עיסוקיו, לרבות על הכנסותיו מהם. על היו"ר לשמש דוגמה אישית לכל עובדי המפעל, והדרישה לדיווח כזה נועדה למנוע מצב שב ו בעיסוקיו הפרטיים הוא ייקלע למצב של ניגוד עניינים. אף אם עיסוקיו הנוספים של היו"ר אינם מעוררים חשש לניגודי עניינים, שקיפות בעניין זה היא כלי בקרה מהותי, העשוי למנוע מצבים בעיתיים ובלתי ראויים. משרד מבקר המדינה מעיר גם לדירקטוריון על שלא בחן אם העיסוקים הנוספים של היו"ר עומדים בהנחיות הממונה על השכר ובכללי המפעל לרבות הסכם העסקתו, ואם יש צורך בקביעת הסדר למניעת ניגודי עניינים בין העיסוקים הנוספים לבין תפקידו כיו"ר מפעל הפיס. חתימת ההסכם נעשתה מבלי לידע את המנכ"ל הקודם על מלוא תנאיו, מבלי שהיו"ר קיבל לכך היתר מהדירקטוריון, מבלי שביקש מהדירקטוריון לבטל את החלטתו הקודמת לערוך ליועמ"ש שימוע, ומבלי שמסר הודעה מקדימה על כך למשרד האוצר כמתחייב מהנחיות הממונה על השכר. היו"ר לא עדכן את הדירקטוריון ולא את משרד האוצר בדבר החלטתו, ועל פי המידע הקודם שהעביר להם הם סברו שהיא אמורה לסיים את תפקידה באוגוסט 2015 . משרד מבקר המדינה מעיר ליועמ"ש כי אם סברה שנוכח ההתנכלות האישית של המנכ"ל הקודם הוא אינו יכול לחתום עמה על ההסכם, היה עליה לפנות בעצמה או באמצעות ה יו"ר באופן מפורש לדירקטוריון, שהורה למנכ"ל הקודם לבצע לה שימוע, לדווח על כך, ולקבל את אישורו להליך שנוהל עמה. יודגש כי כיוון שהיו"ר הסביר לדירקטוריון שהיועמ "ש תסיים את עבודתה במפעל בתוך חודשים מספר , לא דן הדירקטוריון בשאלת תפקודה כשומרת הסף, כפי שדרשה החשבת הכללית, אלא דן רק בשאלה העקרונית בדבר קציבת הקדנציה לתפקיד היועמ"ש וכן במינוי יועמ"ש חדש למפעל לאחר הפסקת עבודתה של היועמ"ש המכהנת. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר כי הוא מנע את ביצוע החלטת הדירקטוריון לערוך ליועמ"ש שימוע; חתם על ההסכם שגיבש המזכיר מבלי ליידע את המנכ"ל הקודם על התנאים שנקבעו בהסכם, ואף מבלי ליידע את הדירקטוריון ואת משרד האוצר. במעשיו אלה עקף היו"ר את סמכות המנכ"ל הקודם; ביטל את סמכותו של הדירקטוריון כגוף המפקח על מפעל הפיס והמוסמך להחליט בענייני העסקה והפסקת עבודה של נושאי משרה, ונטל לעצמו את הסמכות לקבל החלטות באופן בלעדי. היו"ר גם לא הודיע למשרד האוצר על מהלכיו בטרם בוצעו, ולכן מנע גם ממנו להגיב להסכם שגיבש. . משרד מבקר המדינה מעיר גם לדירקטוריון על חוסר מעורבותו בעניין החלטת היו"ר שנגדה את החלטתו, ועל שלא הפעיל את שיקול דעתו בעניין זה והסתפק בדיווחים שהעביר לו היו"ר. בכך לא מילא הדירקטוריון את אחריותו כלפי מפעל הפיס. משרד מבקר המדינה מעיר למפעל הפיס ובייחוד ליו"ר, כי לא שמר כראוי על עותק חוות הדעת שבידיו. מדובר בחוות דעת רגישה וחשובה אשר היו"ר ביקש לקבלה בעותק אחד בלבד, קשיח, שנמסר לידיו בלבד. יש לראות בחומרה אי שמירה של מידע חשוב, רגיש ואישי. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר כי הסמכת המזכיר לטפל בהליך לגיוס העובדים ובמינויים ליחידה המשפטית היא בבחינת התערבות של הדירקטוריון בהחלטות ניהוליות של המ פעל. היה עליו להותיר הליך זה לאחראים לכך במפעל. .במהלך תקופת כהונתו של היו"ר, החל ב-2011 ועד מועד סיום הביקורת (בעת שהוא לא שימש כממלא מקום המנכ"ל), יו"ר הדירקטוריון חרג מסמכויות הפיקוח המוטלות על הדירקטוריון בכלל ועליו מכוח תפקידו כיו"ר הדירקטוריון בפרט, והיה מעורב באופן ישיר בניהול השוטף של המפעל לרבות בהנחיות שנתן לדרג הביצועי בעניין יועמ"ש מפעל הפיס, פעל היו"ר בניגוד להחלטת הדירקטוריון. בכך לא קיים היו"ר את האיזון הנדרש בהפרדה שבין הדירקטוריון לבין הדרג המנהל, וחטא לתפקידו העיקרי כמפקח על פעולות הנהלת המפעל. ראוי היה שהיו"ר יימנע ממתן הנחיות ישירות לדרג הביצועי ויימנע גם מלהטיל על מזכיר המפעל אחריות ניהול ביצועית, לרבות בעת ששימש כממלא מקום המנכ"ל. .העובדה כי התקנון מתיר ליו"ר להורות למנכ"ל "בעניינים בהם לא קיבל הדירקטוריון החלטה אחרת" אינה עומדת בפני עצמה אלא היא נוספת להוראות העקרוניות של התקנון, העולות בקנה אחד עם חוק החברות, ולפיהן "למנהל הכללי יהיו כל סמכויות הניהול והביצוע שלא הוקנו בחוק החברות או בתקנון זה לאורגן אחר של החברה" וכי "הדירקטוריון רשאי להורות למנהל הכללי כיצד לפעול לעניין מסוים". הוראות אלה שבתקנון עוסקות בסמכות שיש לדירקטוריון וליו"ר הדירקטוריון להנחות את המנכ"ל כיצד לפעול בעניינים מסוימים, אך אין הן מתירות להם לבצע בעצמם את העבודה הקשורה בכך, למעט במקרים בהם המנכ"ל אינו מבצע את הוראתם. מכל מקום, הממצאים בדוח זה אינם נוגעים להנחיות שנתן היו"ר למנ כ"ל, אלא לביצוע אותן פעולות בעצמו או באמצעות המזכיר. משרד מבקר המדינה מעיר גם לדירקטוריון כי אפשר ליו"ר לפעול כאמור ולא הבהיר לו שמדובר בכניסה לתחומי האחריות של הנהלת המפעל, באופן הפוגע בהפרדה המחויבת שבין ניהול המפעל לבין הפיקוח עליו. משרד מבקר המדינה מדג יש לפני משרד המשפטים ומפעל הפיס, ובמיוחד לפני האסיפה הכללית שלו, כי חיוני לוודא שהתקנון החדש יעלה בקנה אחד עם הנקבע בחוק החברות, ינחה איך לנהוג בסוגיות כגון אלה, ויבטיח שניהול המפעל יהיה מאוזן ובעל יכולת לבלום תהליכים לא רצויים בעת הצורך. משרד מבקר המדינה מעיר למזכיר כי היה עליו לפעול על פי נוהל המפעל ולהעביר את המידע שהגיע אליו למנהלת משאבי אנוש ולהימנע מלטפל בתלונה בעצמו. .למפעל הפיס מעמד ומאפיינים ציבוריים ותכליתו הציבורית היא להעמיד חלק מרווחיו לטוב ת הציבור ולרווחתו. ממצאי הביקורת מלמדים כי יו"ר הדירקטוריון ומזכיר המפעל פעלו במקרים רבים תוך טשטוש הגבולות בין דרג הניהול והביצוע במפעל לבין הדירקטוריון, שאמור לפקח על פעולותיו. במקרים מסוימים שנבדקו, הם יזמו התקשרויות בפטור מכרז, וגרמו להוצאת כספי ציבור ללא קריטריונים סדורים. יו"ר הדירקטוריון התערב באופן ישיר בניהול השוטף של המפעל והטיל על המזכיר תפקידים שאינם במסגרת סמכויותיו. המזכיר היה מעורב בניהול המפעל באופן חריג ו שיטתי, וכל זאת בידיע ת יו"ר הדירקטוריון ובגיבויו. דוח זה מצביע על ליקו יים בניהול מפעל הפיס; האחריות להם מוטלת בראש ובראשונה על דירקטוריון המפעל ועל היו"ר העומד בראשו. על הדירקטוריון ועל המועצה הציבורית המייעצת של המפעל לדון בממצאים העולים מדוח זה. הפיקוח על המפעל של הממונה על השכר היה רופף, ועל משרד האוצר כמאסדר להדק את הפיקוח על פעולות מפעל הפיס . . משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת מפעל הפיס על שלא הקפידה לוודא כי עובדיה יפעלו בהתאם לנוהלי המפעל וכי כל התכתובות הנוגעות לארגון ייעשו על הרשתות המשרדיות בלבד. השימוש בתיבות דוא"ל פרטיות פוגע לא רק בביטחון המידע המועבר באמצעותן, אלא גם ביכולתו של מפעל הפיס לתע ד את פעולותיו, לשקף אותן ולשמר את רשומותיו. נוסף על כך, שימוש כזה פוגע ביכולתו של מפעל הפיס, וכן של גורמי ביקורת חיצוניים - כמו משרד מבקר המדינה והממונה על השכר - לפקח על פעולות אלה ולבקרן, ומונע אפשרות ליצירת זיכרון ארגוני לטווח הארוך. כל אלה נחוצים לניהול השוטף ולקבלת החלטות מינהליות סדורות במפעל. משרד מבקר המדינה מעיר כי הנימוקים לפעולות היו"ר לרבות הטענה בדבר ניגוד עניינים לא הוצגו לדירקטוריון, וגם היועץ המשפטי של ועדת הביקורת לא העלה אותם שעה שאישר את ההחלטה בדיעבד. בבדיקת חלק מההסכמים האישיים שלא הועברו לעיונו של הממונה על השכר נמצאו חריגות מהכללים שנקבעו בנוסח ההסכם האישי, שנעשו ללא אישורו של הממונה. היות שהממונה קיבל מדי שנה ממפעל הפיס דיווח על העובדים החדשים שהתקבלו , לרבות תנאי העסקתם ושכרם , היה עליו לדרוש שהסכמי העסקתם של העובדים על בסיס חוזים אישיים יובאו לאישורו לפני שיחלו בעבודתם. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת המפעל כי לא הביאה את הסכמי העסקתם של העובדים בחוזים אישיים לאישורו של הממונה על השכר, בניגוד לאמור בחוק יסודות התקציב ובניגוד להנחיות הממונה. הדבר מקבל משנה חשיבות כשהמפעל עורך שינויים בנוסח המוסכם עם הממונה על השכר. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת מפעל הפיס ולפורום השכר כי בכל הנוגע לשכרם של בכירי המפעל, הם חרגו מהכללים שקבע הממונה על השכר, וזאת מבלי לדווח לו ולקבל את אישורו, ותוך שימוש בתירוצים שנועדו להצדיק את מעשיהם.
. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר ולמזכיר כי נוכח הנסיבות שהשתנו- המנכ"ל דאז כבר סיים את תפקידו - ונוכח רגישות הפעולה, ראוי היה כי ההחלטה לבצע את הבדיקה תישקל שנית, ואם יימצא בה צורך - הקב"ט הוא שיבצע את ההזמנה , ולא המזכיר. אם כך או אחרת, ראוי היה שהם ישתפו גורם נוסף במפעל בדבר ההחלטה לבצע את הבדיקה, כך שהחלטה הנוגעת להם עצמם לא תתקבל על ידם בלבד.