משרד העלייה והקליטה . תמיכות בפעולות לקליטת עולים בקהילה ומינויים במשרד העלייה והקליטה מכאן שעל אף מנגנון הבקרה, הלכה למעשה המידע שבידי המשרד בדבר התנהלות התכניות שהוא מממן - לוקה מאוד בחסר. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד הקליטה, כגורם המממן את התכניות האמורות, להסדיר את הליכי המעקב והבקרה אחר ביצוע התכניות, כך שהם יבוצעו במועדים קבועים ובצורה שיטתית, וישמשו את המשרד לצורך תיקון ליקויים, הפקת לקחים ושיפור התכניות בהתאם. בג"ץ קבע17 כי על חבר ועדת מכרזים לשקול ולבחון את המועמדים "בלב פתוח ובנפש חפצה", ואסור לו להימצא במצב שבו קיימת אפשרות ממשית למשוא פנים. בעניין אחר קבע בג"ץ 18 כי קיומה של אפשרות מ משית למשוא פנים של חבר בוועדה לא נקבע לפי תפיסתו הסובייקטיבית של חבר הוועדה, אלא נמדד באמת מידה אובייקטיבית. כלומר, השאלה היא אם הסתכלות מבחוץ על הוועדה, בהתחשב במכלול הנתונים, עלולה ללמד על אפשרות ממשית לכך שדעתו של חבר הועדה הייתה "נעולה". לדעת משרד מבק ר המדינה, לנוכח העובדה שקודם למכרז כבר ביקש מר פורר למנות לתפקיד את העובד ונפגש עמו לצורך כך, ספק ניכר אם היה באפשרותו להשתתף בהליך הפנימי, שקדם למינוי בפועל, "בלב פתוח ובנפש חפצה" ונטול פניות כמתחייב. על כן, בנסיבות המקרה, משהורתה נש"ם למשרד לקיים מכרז, היה על מר פורר לנקוט את הזהירות הראויה, ולהימנע מלהשתתף כחבר בוועדת הבוחנים. לחלופין, לפחות היה עליו להתייעץ בנידון עם היועצת המשפטית של המשרד לפני המכרז - דבר שלא עשה. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל המשרד דאז, מר פורר, כי מלשון ההסדר שנוגע לענייניו עולה כי אותם העניינים שההסדר קבע שעליו להימנע מלטפל בהם לא היו בגדר "רשימה סגורה"; יתר על כן, בהסדר גם נקבע כי בכל מקרה של ספק הנוגע ליישום ההסדר היה עליו להתייעץ עם היועצת המשפטית של המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה, במקרה הנידון, התעורר לפחות ספק בדבר חשש לניגוד עניינים, ועל כן חובה היה על מר פורר להיוועץ עם היועצת המשפטית. מכלל האמור עולה כי בכל הנוגע לקליטה בקהילה , משרד הקליטה אינו מתמקד דווקא בעולים חדשים שעלו לאחרונה אלא מתפרס על אוכלוסייה רחבה ביותר הכוללת עולים השוהים בארץ כ-25 שנה ויותר ואף בילדיהם שנולדו בישראל. על משרד הקליטה בשיתוף עם משרדי הממשלה האחרים לבחון אם יש יתרון לכך שהתמיכה באוכלוסיות אלה תיעשה דווק א על ידי משרד הקליטה ולא על ידי משרדי הממשלה השונים בתחומי עיסוקיהם; עוד עלה כי משרד הקליטה אינו בוחן את האפקטיביות של התכניות שהוא מממן, וכי הבקרה שלו על ביצוען לוקה בחסר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הקליטה, כי מהנתונים עולה כי למרות השינוי ההדרגתי שביצע מאז 2009 , הלכה למעשה לא חלו שינויים של ממש בשיעורי התמיכה ברשויות באופן המשקף את מגמות השינוי במספר העולים בהן. באשר לשינוי שערך המשרד בשנת 2015 , אין בו כדי להיטיב עם רשויות שקלטו עולים בשנים האחרונות שכן במקום המדד שבוטל, נקבע מדד אחר, המעניק משקל לנתוני העלייה בשנים 2004 -1989 , כלומר לעשורים קודמים. לפיכךמוצע לבחון מחדש את המדדים. על רקע זה מצופה היה כי משחלו שינויים ניכרים במאפייני העלייה, בעיקר בעשור האחרון ובהם, בין היתר, התחזקות העלייה מצרפת, יתאים המשרד את הכללים שקבע בהנחיותיו בנוהל התמיכות למאפיינים ולצרכים של העולים החדשים על פי ארץ מוצאם. אולם, הביקורת העלתה כי למרות האמור הדבר אינו בא לידי ביטוי בהנחיות המשרד ובדגשיו. משרד מבקר המדינה מעיר כי ברור ומובן שיש לתת מענה לאוכלוסיות כגון אלה הסובלות מניכור ומנשירה או שיש חשש שיימצאו בסיכון, אולם תשובתו של משרד הקליטה מדגישה ואף מחדדת את השאלה אם למשרד הקליטה יש יתרון בטיפול בבעיות אישיות של עולים השוהים אף עשרות שנים בישראל וכן בילדיהם שנולדו בארץ, בהשוואה למשרדי ממשלה אחרים, כמו משרד הרווחה, משרד החינוך או משרד הבריאות שזהו תחום מומחיותם ומקצועיותם - טיפול בבעיות הסתגלות ובבעיות על רקע אישי אחר של כלל האוכלוסייה, הוותיקה והחדשה כאחד. יוצא אפוא כי אף שהמשרד הנחה את הרשויות המקומיות לתת ביטוי לכלל אוכלוסיית העולים בכל רשות ורשות, ברשויות שנבדקו לא שיקפו דפוסי ההשתתפות בתכניות את תמהיל העולים ברשות. המשר ד לא בדק מהם דפוסי ההשתתפות של העולים בתכניות, וכן לא בחן את הסיבות לכך (לעניין זה ראו גם להלן בפרק "היעדר למידה ארגונית"). לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לוודא כי הרשויות יכללו תכניות שישקפו את תמהיל העולים בהן. אולם בכך אין די - ראוי גם שהמשרד והרשויות יבחנו את הסיבות למיעוט המשתתפים. במסגרת זו עליהם לבדוק אם התכנים בתכניות אכן מתאימים לעולים הממעטים להשתתף בהן, ואם לא - כיצד ניתן להתאימם. בדיקת נתוני המשתתפים בתכניות הללו בחמש רשויות מקומיות (אשדוד, בית שמש, מודיעין עילית, מעלה אדומים ונתניה) בשנים 2014 -2013 , על פי דיווחי הרשויות, העלתה כי בשתי רשויות היו רובם המכריע של הילדים שהשתתפו בתכניות ילידי הארץ: כ- 96% מהילדים במודיעין עילית וכ- 89% מהילדים במעלה אדומים. גם הוריהם עלו לפני כ-15 .שנה לפחות עוד העלתה הביקורת כי במסגרת התכניות לחינוך בלתי פורמלי באשדוד התקיימו פעילויות, אשר לא תאמו את הקריטריון שקבע המשרד בנוהל התמיכות בנוגע לגיל המשתתפים בתכנית (עד גיל 25 ). כך בתכנית לפיתוח מנהיגות בקרב בני נוער נערכו פעילויות אשר יועדו לתושבים ותיקים בגילאים 60-30 , ובתכנית להעצמת השפה העברית ליוצאי חמ"ע ניתנו שיעורי עברית לגילאי 55-35. מבדיקת נתוני העלייה והתמיכות בכמה רשויות מקומיות בשנים 1120- 20137 , :עלה כי שיעור התמיכה בכל אחת מהרשויותאשדוד , נתניה, פתח תקווה, ראשון לציון ותל אביב, מתוך סך תקציב התמיכות היה דומה מדי שנה, אף שבחלק מהרשויות (תל אביב, נתניה ואשדוד) הייתה מגמת עלייה ניכרת במספר העולים במשך תקופה זו, ובאחרות (ראשון לציון ופתח תקווה) הייתה דווקא מגמת ירידה או שלא חל שינוי ניכר. בתל אביב למשל, חל בתקופה זו גידול במספר העולים שהגיע לכדי כ-%20 בשנת 2013 (בהשוואה לשנה קודמת8 ), אך שיעור התמיכה שקיבלה מתוך סך התקציב כמעט שלא השתנה ונע בין 4.5% ל- 4.9% . לעומת זאת בפתח תקווה, שיעור התמיכה נותר אף הוא כמעט ללא שינוי - 3.3%-3.1% - על אף ירידה הדרגתית במספר העולים שהצטרפו אליה9 . יוצא אפוא כי באופן הקצאת התקציב לרשויות המקומיותאין קשר הולם בין מספר העולים החדשים ברשות לבין שיעור התמיכה. הלכה למעשה הקצאת התקציב אינה משקפת את תמונת המצב של העלייה בערים הקולטות, ורשויות אשר נזקקות לתמיכה גדולה יותר בעולים אינן זוכות לה. נוכח השנים הרבות שחלפו מאז החל משרד הקליטה לתמוך ברשויות המקומיות, ולנוכח המשאבים הרבים שהקצה המשרד במהלכן, בהיקפים כספיים של מאות מיליוני ש"ח, ראוי היה שבחינה כזו תיעשה זה מכבר. אולם בביקורת נמצא כי המשרד לא פיתח מדדים לבחינת האפקטיביות של התכניות לקליטה בקהילה באמצעות מתן תמיכות לרשויות, וממילא לא בחן את האפקטיביות של שיטה זו. כך נבצר ממנו לעמוד על מידת הצלחתה של מדיניות התמיכות ולבחון את הצורך בעדכונה. כמו כן, המשרד לא בחן אם מגוון התכניות מביא לפיזור רב ולחריגה מתכליתן של התכניות לסייע בתחומים חיוניים לקליטת העולים. מה גם, שיש גופים אחרים המתמחים בתחומי הידע של חלק מהתכניות שאושרו. בדיקת אישורי הוועדה האמורה לשנים 2014 -2013 העלתה כי היא אישרה אותם רק במחצית השנייה של השנה (ב- 2013 באוקטובר וב- 2014 במאי). הסיבה לכך היא כי מזה שנים התקציב הבסיסי המיועד לתמיכות, הוא רק חלק קטן מסך התקציב המאושר בסופו של דבר. רוב התקציב מתבסס כאמור על עודפי ם ועל תוספות שמקורם בכספים קואליציוניים המתקבלים בהמשך השנה, ורק לאחר קבלתם מאושר התקציב. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הקליטה כי עיכוב במתן האישור מקשה על הרשויות להיערך כראוי להפעלת התכניות, יוצר בקרבן חוסר ודאות, ועלול להביא לכך שהן יפעילו תכניות בעיכוב ובמתכונת מצומצמת. זאת ועוד, רשויות שמתקשות להתחיל להפעיל את התכניות במימון עצמי מלא עד קבלת התקציב מהמשרד, עלולות שלא להפעיל את כל התכניות. הביקורת העלתה כי משרד הקליטה לא קבע הנחיות כיצד יש לבצע את בקרות השטח, מהי תדירות הביקורים הנדרש ת, לרבות ביקורי פתע, ומהם המדדים שעל יועץ הקליטה לבדוק. עוד עלה כי המשרד לא הנחה בדבר האופן שבו יש לתעד את הביקורים, וכל יועץ פועל בעניין זה אחרת. במצב זה אין אמות מידה אחידות לדיווחים ולבקרה , אי-אפשר לדעת אם כלל ההיבטים המחייבים בדיקה אכן נבדקו, ונפגעת היכולת לבצע מעקב ובקרה יעילים אחר ביצוע התכניות. .משרד העלייה והקליטה משקיע משאבים רבים בקליטתם של העולים בקהילה, בין היתר באמצעות תמיכות ברשויות המקומיות, מתוך הבנה שקליטה מוצלחת ושילוב העולים בחברה הישראלית הם מפתח להישארותם של העולים בישראל. אף שמטבע הדברים, העולים החדשים יותר עשויים להזדקק לסיוע רב יותר בקליטתם בקהילה, נמצא שהמשרד אינו ממקד את תמיכתו דווקא בהם, וכי תמיכתו מתפרסת על אוכלוסייה רחבה הכוללת גם עולים השוהים בארץ כ-25 שנה. תמיכה זו אינה מבטאת באופן הולם את השינויים שחלו בתמהיל העולים בעשור האחרון, ובהם עלייה בשיעור העולים ממדינות צפון אמריקה וד רום אמריקה וממערב אירופה (בעיקר מצרפת), וירידה בשיעור העולים ממדינות ברית המועצות לשעבר. נוסף על כך, הבקרה של המשרד על התכניות שמפעילות הרשויות המקומיות מתבצעת באופן חלקי ובלתי מספק, וכן המידע שבידי המשרד בדבר התנהלות התכניות לוקה בחסר. עוד נמצאו ליקויים בכמה סדרי מינויים של בעלי תפקידים העוסקים בקליטתם של עולים בקהילה שמונו בתקופת כהונתו של מר עודד פורר כמנכ"ל המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה לאור כלל האמור, מומלץ כי משרד העלייה והקליטה יבחן מחדש את התבחינים לחלוקת התמיכות, ויעמוד על הצורך להתאימם לשינויים שחל ו בדפוסי העלייה ובהרכבה. כך עשויה התמיכה להיות אפקטיבית יותר. בה בעת, על הממשלה לבחון את סוגיית המשך טיפולו של המשרד גם במי שעלו ארצה לפני שנים רבות, לרבות בילדיהם, לנוכח החיוניות הנדרשת בהתמקדות בסיוע לעולים החדשים יותר ולנוכח השאלה אם למשרד הכלים הייחודיים והיתרון המקצועי הנדרשים לטיפול בהם. משרד מבקר המדינה מעיר כי בנסיבות המקרה אין מדובר בהיכרות מוקדמת עם מועמד גרדא, אלא במצב שבו קודם למכרז היה מר פורר כבר מנוי וגמור למנות את מועמדו לתפקיד, שכן הוא אף הורה לעשות כן. לפיכך לדעת משרד מבקר המדינה די היה בכך כדי להעלות ספק בדבר אפשרותו להשתתף בהליך המכרז כשהוא נטול פניות, ומכל מקום היה עליו להתייעץ על כך עם היועצת המשפטית. הביקורת העלתה כי על אף התחייבותו האמורה, מר פורר לא פנה ליועצת המשפטית של המשרד , לפני ההליך או במהלכו, כדי להתייעץ עמה בדבר החשש לניגוד עניינים עקב היכרותו הקודמת עם מועמד א'. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור הוראות ההסדר האמור, לא היה די בהצהרתו של מר פורר בפני ועדת הקבלה על ההיכרות עם מועמד א', אלא היה עליו לפעול כמתחייב מן ההסדר, כלומר לפנות תחילה ליועצת המשפטית של המשרד כדי שתחווה את דעתה כיצד עליו לנהוג במקרה זה. יש לציין כי מבקר המדינה כבר העיר בעבר בעניין של היכרות מוקדמת בין חבר בוועדת בוחנים לבין אחת המועמדות לתפקיד כי: "היה עליו להצהיר, לפני קיום המכרז, על היכרותו הקודמת עם... על מנת שתתקיים בדיקה משפטית שתקבע אם מתעורר חשש לניגוד עניינים וכיצד יש לפעול בעניין"15. בביקורת נמצא כי משרד הקליטה אינו מרכז את הנתונים הנמצאים בידיו, ולכן אין לו תמונת מצב כוללת בדבר מימוש הנחיותיו. להמחשת הדבר, בשנים 2014-2013 הנחה המשרד את הרשויות המקומיות להפעיל בין היתר תכניות לשילוב ילדים בתנועות נוער ולסיוע לעולים עם מוגבלות להתמודד עם משבר הקליטה. בדיקת משרד מבקר המדינה ברשויות אשדוד, בית שמש, מעלה אדומים ונתניה העלתה כי לא הופעלו בהן תכניות בתחומים האמורים בתקופה ה אמורה, למעט תכנית אחת לעולים עם מוגבלות שהופעלה בנתניה בשנת 2014 . ריכוז נתונים יכול היה להצביע גם על מיעוט השתתפותם של עולי צרפת בתכניות שתואר לעיל. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הקליטה, בהיותו הגורם המממן העיקרי של התכניות, לרכז את המידע בדבר התכניות שמפעילות הרשויות, ובכלל זה גם ליקויים עיקריים שעלו בבקרות השטח, ולעשות בכך שימוש לצורכי למידה והפקת לקחים לעתיד. משרד מבקר המדינה מעיר למר שקלאר כי היעדר החובה בשאלון לציין עיסוקים שאין להם נגיעה לתחומי הפעילות של המשרד מתייחס, לפי המפורט בשאלון, רק לעיסוקים בהתנדבות ולא לעיסוקים ב שכר שעליהם חובה לדווח בכל מקרה; וכי שאלת הרלוונטיות של עיסוקו האמור למשרתו הייתה אמורה להיבדק על ידי היועצת המשפטית של המשרד, אך כאמור דבר זה לא נעשה עקב אי-הדיווח של מר שקלאר כנדרש בהוראות התקשי"ר. בכך שמר שקלאר לא דיווח כראוי על עיסוקיו בשאלון הוא פעל שלא כנדרש וכמצופה מנושא משרה בכירה בשירות המדינה, וראוי כי המשרד ונציבות שירות המדינה ייתנו את דעתם על כך. משמעותו של תנאי הסף שצוין לעיל היא שאין כלל גריעה של עולים ותיקים ביותר ממדד התמיכה, אף שמטבע הדברים דווקא העולים החדשים יותר עשויים להזדקק לסיוע רב יותר בקליטתם בקהילה. מה גם, שכאמור גל העלייה הגדול היה בשנים 2001 -1989 , כך שאפשר שהתמיכה המועברת לרשויות שקלטו עולים בעיקר בשנים אלה תהיה גדולה יותר בהשוואה לתמיכה המועברת לרשויות שקלטו עולים השוהים בארץ זמן קצר יותר. משרד מבקר המדינה מעיר כי עדכון תנַאי הסף, היה מאפשר להעצים עוד יותר את התמיכה בעולים החדשים יותר, שמטבע הדברים עשויים להיזקק לסיוע רב יותר בקליטתם בקהילה. לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד לשוב ולשקול מחדש את תקופת הזכאות לתמיכה בעולה חדש, ולבחון אם יש הצדקה לכך שעולה בעל ותק של כ-25 שנה בארץ ייחשב עדיין עולה חדש, שהרשות תקבל בגינו תמיכה בעבור הפעלת תכניות לקליטה בקהילה. עוד על יו לבחון את המקרים החריגים, אם יש, של עולים שקליטתם מורכבת, ולהם נדרש מענה ייחודי המותאם לצרכיהם. יתרה מזו, החלטת הממשלה האמורה בדבר יוצאי אתיופיה 5 , שהתקבלה בעקבות מחאתם ונגעה, בין היתר, לשאלת זהות המשרד המטפל בהם, קבעה כי האחריות לטיפול ביוצא אתיופיה שנמצא בארץ יותר מ-15 שנה מיום עלייתו או שהוא יליד הארץ, בתחומים שהיו עד אז באחריות משרד הקליטה, תועבר לידי משרדי הממשלה הביצועיים הרלוונטיים. החלטה זו מחזקת את הצורך שהממשלה תבחן את סוגיית המשך טיפולו של משרד הקליטה גם ביוצאי יתר המדינות שעלו לפני שנים רבות (לרבות ילדיהם), במקום להתמקד בסיוע לעולים החדשים יותר.
הביקורת העלתה כי בשאלון לאיתור חשש לניגוד עניינים, שאותו מילא מר שקלאר בטרם החל את עבודתו במשרד, הוא לא דיווח כנדרש על כך שעבד כשכיר עבור רשימת "הליכוד ביתנו ". משלא עשה כן, פעל מר שקלאר בניגוד להוראות התקשי"ר, המתבססות כאמור על הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, ובכך נמנע מהיועצת המשפטית של המשרד לקיים בחינה נאותה ומלאה של ענייניו.