רשות מקרקעי ישראל . הקצאת קרקעות להקמת מיזמי גולף - מינהל מקרקעי ישראל לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העובדה שעל סדר יומם של המינהל ומשרד התיירות נמצאים לאחרונה כמה מיזמים בענף הגולף שנדרשים להם משאבי קרקע ניכרים, יש מקום ששני הגופים יפעלו לקביעת מדיניות עדכנית בנושא תכנון ופיתוח אתרי גולף בישראל, שתכלול את כל הצדדים הנוגעים לנושא לרבות פיקוח ובקרה. כמו כן, בשל הצורך לנהוג במשנה זהירות בעת קבלת החלטות בקשר למיזמים כאמור ובהתחשב בהיבטים שפורטו לעיל, יש להקפיד לעשות בדיקה פרטנית בנוגע לכל מיזם ומיזם בהתאם למדיניות שתיקבע ולפי אמות מידה שייקבעו בה, ולא להסתמך על נתונים שהוצגו בידי היזמים, שמטבע הדברים מציגים נתונים המצביעים על כדאיות בקשתם. אשר לטענת המינהל בדבר החזרת המקרקעין . למדינה אם "לא תמומש מטרת ההרשאה", יש להעיר כי כפי שתואר לעיל, הדבר היה כרוך בתביעות משפטיות שנמשכות שנים. בנסיבות האמורות ובהיעדר מדיניות של משרד התיירות ושל המינהל בנוגע לענף זה שאמור למשוך תיירים, ספק אם בכלים שעמדו לרשותם יכלו שני הגופים הללו לבחון היטב את התכניות שהוגשו להם. לא נמצא שהמינהל הציג לפני ועדת החריגים נתונים כלליים בנוגע למגרשי גולף (כגון הגדלים המקובלים של מגרשים) ונתונים כלכליים בנוגע למיזם, שלפיהם היה אפשר לבחון אם יש הצדקה להקצאת קרקע גדולה ללא מכרז ולחריגה הגדולה שביקש המושב. (א) יוצא אפוא שבהחלטה 1050 אישרה המועצה חריגה נוספת מתנאי החלטה 949 , ואולם החריגה הקודמת אושרה בגין הסתמכותו של המושב על החלטה838 שאישרה לו את השטח בעבר, ואילו הפעם דובר בתוספת שטח שלא אושרה לו בעבר. .לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות אלה, ספק אם החלטת המועצה לא שר את החריגה הנוספת עולה בקנה אחד עם פסיקת בג"ץ האמורה ועם עקרונות החלטה 949. .(א) נמצא כי בהחלטה האמורה לא צוין גודל השטח. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן אישור להקצאת קרקע ליזם בלי לציין במפורש את גודל השטח, גם אם מדובר באישור מחודש או עקרוני בלבד, אינו מתיישב עם סדרי מינהל תקין, בייחוד נוכח העובדה שקודם לכן ביקשה החברה להגדיל את השטח שיוקצה לה. (1) בבדיקה לא נמצאה התייחסות של מתכנן מחוז הצפון של המינהל לתכנית ההרחבה. ממילא גם לא נבחן במחוז (שלא התנגד לתכנית כשהיא נידונה במוסדות התכנון) אם נחוץ לשנות את הייעוד של כ-600 דונם נוספים לגולף (ובסה"כ כ- 2,200 דונם), בשעה שלפי החלטת מועצת מקרקעיישראל השטח המיועד לגולף היה 865 .דונם בלבד משרד מבקר המדינה מעיר כי בתגובת מנהלת האגף היה כדי לחזק את הצורך בבחינת התכנית במינהל בהתחשב בהחלטת המועצה האמורה. יוצא אפוא כי בשנת 2007 עלה בידי המושב והיזמים להביא לשינוי ייעוד של שטחים נוספים לגולף, המסתכמים בכ-600 דונם, ובכללם שטחים בעלי ערך נופי שייעודם גן לאומי, למרות שארבע שנים קודם לכן הוחלט שלא לכלול את השטחים הללו בתכנית עקב ייעודם האמור. התברר שכאשר בקשת החברה להרשאה לתכנון נידונה מחדש בוועדה ב- 2006 , לא דרש המשרד מן החברה אישור מעודכן מן הבנק. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המשרד לעשות כן בייחוד בגלל הזמן הרב שעבר מאז ונוכח העובדה שבקשתה המתוקנת של החברה כוללת הקמת יחידות אכסון מלונאי מיוחד שהתמורה הצפויה ממכירתן קטנה משל יחידות מגורים. למרות האמור לעיל לא נמצא שנקבעו כללים בעניין זה. גם בנוהלי הוועדה המשותפת לא נמצאו כללים כאלה. לדעת משרד מבקר המדינה, משהוחלט לקיים מסגרת של ועדת משנה, היה ראוי שסמכויותיה יובהרו ויעוגנו בנהלים. יוצא שבעניין המיזם בבאר אורה דנה בין היתר ועדת המשנה בלי שנקבעו סמכויותיה. יש להעיר כי בכמה מהפרוטוקולים של הוועדות שדנו במיזם אין פירוט של הנוכחים בדיון ולפיכך אין לדעת אם הוועדה שדנה בהם הייתה הוועדה המשותפת או ועדת המשנה. .משרד מבקר המדינה מעיר כי מן האמור לעיל יוצא שההבחנה בין מסלולי הגולף לשטחים האחרים, שלפיה שטחים אלה אינם מיועדים לגולף, הייתה מלאכותית. על כן, לא היה על המינהל להנחות את השמאי הממשלתי לערוך את השומה בהתאם לאותה הבחנה, אלא לבחון אותה בהתאם למכלול הנסיבות ובהתחשב בייעודו של השטח כולו לגולף לפי התכנית המפורטת. משלא עשה כן, עולה החשש שההנחיה שנתן המינהל לשמאי הממשלתי לפעול בהתאם לבקשת היזמים לא ניתנה משיקולים ענייניים. משרד מבקר המדי נה מעיר כי לצורך קבלת ההחלטות האמורות היה ראוי גם שהגופים הנוגעים בדבר, ובעיקר משרד התיירות והמינהל, יבחנו בחינה מפורטת את עצם נחיצות ההרחבה ולא יסתמכו בעיקר על המידע שמסרו היזמים. משרד מבקר המדינה מעיר כי היה ראוי לקיים דיון מקיף בנושא זה גם בהתחשב בכך שמיזם גולף נוסף, שלישי, שהמינהל הקצה לו קרקע באזור אילת לא יצא אל הפועל, ובאותה העת היה העניין תלוי ועומד בבית המשפט 19 . זאת ועוד, נוכח עתודות הקרקע הגדולות הנדרשות למיזמי גולף, יש לריכוז מיזמים באזור אחד גם היבט תכנוני, ועל המינהל, המופקד על ניהול קרקעות המדינה, להתחשב בו. . לדעת משרד מבקר המדינה, היה אפשר להשתמש בנתוני ההסכם לצורך השומה אם הם היו בגדר מרכיב המשוקלל בה עם נתונים נוספים, אך לא היה ראוי להסתמך עליו כמרכיב יחיד בתחשיב השומה, בייחוד כשמדובר בהסכם בין צדדים הקשורים ביניהם בעניינים נוספים. לא נמצא שהמינהל דרש לקבל מהשותפות פירוט של כל אותם בני משפחה שמניותיהם הוחזקו בנאמנות, וממילא לא הוגשו הפרטים הללו לוועדת המשנה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המינהל לעשות כן ולא להסתמך על המידע הכללי שמסרו היזמים בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכחהעובדה שבסופו של דבר שונה ייעודם של כ - 2,200 דונם לייעוד גולף15, אף על פי שלהקמת המגרשים אושרה הקצאה של כ- 1,100 דונם, עולה החשש ששטחים נוספים שייעודם שונה יסופחו בהדרגה למיזם וישמשו לצורכי הגולף. . לציין כי הביקורת העלתה שלאחר שאושרה תכנית ההרחבה נעשו בהסכם בין המושב ליזמים שינויים שצפויים להגדיל את התמורות שיקבל המושב. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח כל האמור לעיל ראוי שהמינהל ומשרד התיירות יבחנו מחדש את סדרי עבודת הוועדה המשותפת ואת נהליה. הבדיקה העלתה כי למרות ההנחיות האמורות הביא המשרד את הנושא לדיונים בוועדה המשותפת והמליץ על מתן הרשאה עוד בטרם אישר את הפרוגרמה ובלי שיכולתה הפיננסית של החברה נבדקה בידי הבנק האמור, וכל זאת בלא שהובאו נימוקים לחריגה מההנחיות. לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות אלה לא היה מקום שהמשרד ימליץ לקדם את הטיפול בהרשאה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האמור לעיל ובהתחשב בכך שבענף הגולף עלו לאחרונה יוזמות שונות שיש להניח ששמאי ממשלתי זה או אחר יידרש אליהן בעתיד, ראוי שהאגף לשומת מקרקעין במשרד המשפטים יבחן את נושא השומה בתחום זה בכללותו, בהתחשב בתקנים בין-לאומיים, ויקבע עקרונות להכ נת שומה בתחום זה. לדעת משרד מבקר המדינה העובדה שהחלטה 1050 בדבר הגדלת השטח הייתה ייחודית אין פירוש הדבר שהיא נדונה "בחלל ריק" ובמנותק מהחלטות קודמות הקשורות לעניין. היה על המינהל להדגיש לפני המועצה כי ההגדלה המבוקשת אינה עומדת בתנאי הוראות המעבר שנקבעו בעקבות פסיקת בג"ץ ובתנאי החלטה 949 כפי שצוין מפורשות בדברי ההסבר להחלטה 1009 , ואולם לא נמצא שהדבר נעשה. .(א) החלטה 949 שמכוחה הקצה המינהל את השטחים לעסקות האמורות (וכמוה גם החלטות 838 ו-717 שקדמו לה) עניינה שטחי משבצת היי שוב בלבד. אולם מבדיקת נתוני העסקות שאושרו עולה כי ההקצאות שהמושב ביקש כוללות גם שטחים שאינם במשבצת המושב (כ -100 דונם משטח כולל של כ - 1,100 דונם בעסקת מגרשי הגולף, וכ -10 דונם מ-101 דונם שהוקצו בעסקת המלונאות, מרביתם בעלי ערך נופי רב שכן הם משקיפים לכנרת). לפיכך היה על המינהל להביא עניין זה לפני המועצה, אך הוא לא עשה כן. יזם המעוניין שתאושר בקשתו, ולצורך זה נעזר במומחה מטעמו האמון על הנושא, טבעי שיציג נתונים המצביעים על כדאיות המיזם. על כן לדעת משרד מבקר המדינה, היה ראוי שהמשרד יגבש המלצה שלו רק לאחר שיבחן ביסודיות את דברי היזמים ויאמת במידת האפשר את מסקנות הנתונים שעליהם התבססו היזמים. אשר לגודל השטח שעליו חלה התכנית, יצוין כי לאחר שנגרעו חלקים מסוימים בעקבות דרישות של רשות הטבע והגנים ושל קק"ל, הוא הסתכם בכ- 1,600 ,דונם דהיינו כמעט כפליים מהשטח שאישרה המועצה. התברר כי אף על פי שהתכנית לא תאמה את החלטות המועצה בעניין גודל השטח שהותר לתכנון ואף חרגה מהן במידה ניכרת, לא הורה המינהל למושב לפעול לתיקון החריגה, הוא גם לא התנגד לכך בדיונים שהתקיימו בוועדות השונות או בעת שהתכנית הופקדה בוועדה המחוזית, ואף אישר אותה בחתימתו עליה לפני שפורסמה ברשומות. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלותו זו של המינהל אינה עולה בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין. אכן בשל אילוצים טופוגרפיים או אילוצים הנוגעים לתשתיות יכול להיווצר צורך לכלול בתכנית מוצעת גם שינויים בנוגע לשטחים שאינם עתידים להיכלל בהקצאה ואולם במקרה זה מדובר בחריגה ניכרת מהחלטת מועצה, חריגה שלא נמצא שהייתה הכרחית. יוצא לכאורה שהגופים האמורים גיבשו את החלטתם להמליץ על הבקשה במהלך הישיבות שבהן היא הוצגה לפניהם ובלי שעשו קודם לכן בדיקה מקיפה בנושא. .במידת הצורך היה ראוי גם לשכור שירותים של מומחה בתחום הנדון. אשר לרשות הטבע והגנים יש להעיר שלא נמצא במסמכים תיעוד בדבר הבדיקה שצוינה בתשובתה. לא נמצא שהמינהל הציג לפני המועצה ניתוח כלשהו בדבר הצורך בהגדלת השטח שהוקצה לגולף. זאת ועוד, בהיעדר נתונים מקצועיים בנושא גולף לא היו בידי המינהל והמועצה כלים לבחון היטב את הבקשה. (1) התברר כי למרות שתכנית ההרחבה חרגה אף היא מתנאי החלטות המועצה בעניין גודל השטח שאישרה לתכנון, גם הפעם לא התנגד לכך המינהל שנציגו נכח באותה ישיבה. מר מוטי דותן, שהוא ראש המועצה האזורית גליל תחתון, הוא גם יו"ר הוועדה המקומית וחבר במושב כפר חיטים (להלן - יו"ר הוועדה). מפרוטוקול ישיבת הוועדה המקומית שבה אושרה תכנית ההרחבה עולה כי יו"ר הוועדה השתתף בה. משרד מבקר המדינה מעיר כי בעצם השתתפותו בישיבה היה יו"ר הוועדה במצב של ניגוד עניינים: בתור חבר המו שב היה לו עניין אישי בקידום התכנית היות שהמושב היה עתיד לקבל מן היזמים תמורות כלכליות בעד מסירת השטחים לצורכי המיזם בהתאם להסכם בין הצדדים. לפי ההסדרים הנוגעים לכינוס נכסי המושב, חלק מן התמורות שיקבל המושב מן היזמים מיועדות להחזר חובותיו של המושב ולהבטחת גמלה לחבריו. לפיכך היה על יו"ר הוועדה להימנע מלהשתתף בישיבה האמורה עקב החשש לניגוד עניינים כאמור. זאת ועוד, מאחר שהוא עמד בראש הוועדה היה עליו לנקוט משנה זהירות בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום להבחנה שעשה יו"ר הוועדה בין הדיון בתכנית המקורית לבין הדיון בתכנית ההרחבה - כפי שהוא מצא לנכון להימנע מלהשתתף בישיבה בעניין התכנית ה מקורית, כך היה עליו לעשות גם בנוגע לתכנית ההרחבה. אשר להשפעת תכנית ההרחבה על המיזם, יצוין כי נציגי היזמים טענו במפורש שמטרת ההרחבה היא להגדיל את סיכויי הצלחת המיזם. עוד יש .משרד התיירות מופקד על קביעת מדיניות התכנון והפיתוח של התשתיות לתיירות בישראל. על אף שמיזמים בתחום הגולף נמצאים על סדר יומו של המשרד, לא נמצא שיש לו מדיניות מבוססת בנוגע לתחום זה, אין לו מידע על הביקוש לענף זה בארץ, והוא גם לא קבע אמות מידה שלפיהן יוכל לבחון את הנתונים שמציגים לפניו היזמים. גם למינהל מקרקעי ישראל, שעל שולחנו מונחות בקשות להקצאת קרקע בפטור ממכרז למיזמים כאלה, אין כלים לבחינת הבקשות, ואף הוא לא מצא לנכון לגבש מדיניות בנושא למרות כישלונות שהיו להקצאות מסוג זה. אשר למיזם בכפר חיטים, הועלו ליקויים בתהליך קבלת ההחלטות להקצאת השטח למגרשי הגולף: גודל השטח שמועצת מקרקעי ישראל אישרה להקצות לצורכי המיזם לא עלה בקנה אחד עם החלטות שהיא עצמה החליטה בעקבות פסיקת בג"ץ; גודל השטח שאושר במוסדות התכנון לייע וד גולף היה כפליים בקירוב מזה שהקצה המינהל לשם כך, והמינהל לא התנגד לכך; כמו כן נמצאו ליקויים בטיפולו של המינהל בנוגע לשומת הקרקע ובעניין אישור הקצאה לנתינים זרים. כן לקה בחסר טיפולו של משרד התיירות בנושא תכנון הרכיב המלונאי של המיזם. אשר למיזם בבאר אורה, נמצאו ליקויים בעיקר בתהליך קבלת ההחלטות של הוועדה המשותפת למינהל ולמשרד. על משרד התיירות ועל מינהל מקרקעי ישראל לפעול לקביעת מדיניות מנחה בנושא תכנון ופיתוח אתרי גולף בישראל שיכלול את כל ההיבטים הנוגעים לנושא, לרבות פיקוח ובקרה, ולפיו ייבחנו אותם מיזמים. כמו כן ראוי שהמינהל והמשרד יעשו בחינה מחודשת של סדרי עבודת הוועדה המשותפת ושל נהליה. זה יותר מעשור מנסים יזמים להקים מגרשי גולף בישראל, בדרך כלל כחלק ממיזם תיירותי. מסקירה שנעשתה במשרד התיירות בשנת 2005 עולה כי במהלך השנים האחרונות הוגשו לו כעשר הצעות להקמת מיזמים תיירותיים הכוללים גולף ברחבי הארץ. למיזמים כאלה נדרשים משאבי קרקע גדולים המסתכמים במאות ואף אלפי דונמים. הביקורת העלתה ש המשרד לא פעל לפי נהליו: לא נמצאו מסמכים בדבר דיון שהתקיים בוועדה לאחר הצגת התכנית ולא נמצאו החלטה ופרוטוקול מאושרים בידי המשנה למנכ"ל, שלפיהם הייתה אמורה להיקבע עמדת המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח העובדה שמדובר בבקשה לפטור ממכרז, הנושא בחובו הטבה למקבל הפטור, היה ראוי להקפיד הקפדת יתר על קיום נהלים אלה. על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, שתי שומות נפרדות, כפי שביקש המינהל, אינן בהכרח משקפות יחדיו את ערך הקרקעות הכולל של המיזם. בנסיבות האמורות היה ראוי שהמינהל יבקש מן השמאי הממשלתי שומה אחת של המיזם כולו (כלומר המלון והגולף יחדיו), גם אם מדובר בשתי עסקות שונות (המלון בחכירה לדורות, ומגרשי הגולף בהרשאה המתחדשת כל עשר שנים). לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות אלה לא היה ראוי שהשמאי שצריך לאמוד את ערך הקרקע למינהל יעשה שומה על בסיס הסכם בין צדדים קשורים, שכן אין זה מן הנמנע שהתמורה שנקבעה ביניהם בהסכם האמור לא שיקפה את מלוא שווי הקרקע למינהל בגין הקצאתה לשימוש האמור. משרד מבקר המדינה מעיר כי משקבע המשרד תקנים היה ראוי שידבק בהם. אמנם לעתים תיתכן הצדקה עניינית לחריגת מה מתקנים, אולם חריגה כזאת צריכה להיעשות לפי הליך שייקבע בכללים. עוד יש להעיר כי הסכמה עם יזמים על גודל "ברוטו" בשעה שבתקנים הכוונה לגודל "נטו" יוצרת אי-בהירות ומקשה על קיום בקרה ראויה בעניין זה. הועלה כי במשרד לא נעשתה עבודת המטה האמורה, ולכן אין לו מידע בדבר הביקושים של תיירים (הן מהארץ והן מחו"ל) בנוגע לענף הגולף בישראל בהשוואה להיצע, אין לו אמות מידה לבחינת המיזמים כאמור, וממילא אין לו מדיניות סדורה בנושא הגולף. יצוין כי לפני כעשר שנים הוכן במשרד מסמך בנוגע לפריסה הארצית הראויה של מיזמים כאלה ולדברי המשרד נקבע בו כי יש מקום לייעד חמישה מגרשים לגולף, אולם התברר שהמסמך אינו בנמצא כיום ואף אם היה בידי המשרד, יש להניח שהנתונים שעליו התבסס אינם מעודכנים עוד. (ב) אשר למינהל - כאמור, הוא המופקד על הקצאת הקרקעות למיזמים ולכן דרוש שאף הוא יעשה עבודת מטה לצורך קביעת מדיניות כוללת בעניין זה, מה עוד שעל שולחנו מונחות כמה בקשות של יזמים והוא אף טיפל בעבר בבקשות דומות. למרות כל זאת הוא לא פעל בנדון. כך למשל, הוא לא קבע עמדה בנוגע לסוגיות כגון מספר אתרי הגולף הרצוי בהתחשב במגבלות משאב הקרקע, והמקום .המתאים להם. כמו כן, גם לו אין נתונים ואמות מידה שלפיהם הוא יוכל לבחון היטב את אשר מציגים לפניו היזמים, ובכלל זה נתונים כלכליים. דברים אלה נחוצים בייחוד נוכח האפשרות שהקרקע תוק צה ללא מכרז - הקצאה שיש בה משום הטבה ליזמים.
יוצא אפוא כי הנתונים שבהסתמך עליהם אושרו העסקות השתנו ואינם משקפים עוד את חלקם האמיתי של הזרים בחברה, שהוכפל מאז ספטמבר 2004 ועלה על 10% . בהתאמה גדל גם חלקם היחסי של הזרים בשותפויות עם המושב והוא גדול מ-5% בשותפות הנוגעת למגרשי הגולף וליותר מ - 7.7% בשותפות הנוג עת למלונאות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האמור לעיל ומאחר שגם בעבר נמצאו ליקויים בטיפולו של המינהל בנוגע להקניית זכויות במקרקעין לזרים18 , מן הראוי שטרם אישור של הסכמים מסוג זה, ידרוש המינהל לקבל מידע מעודכן על חלקם המדויק של הזרים בעסקות. כך יהיה אפשר להבטיח שהחלטות המינהל או המועצה בנוגע לעסקות כאלה יהיו מבוססות על נתונים עדכניים.