רשות מקרקעי ישראל . שמירה ופיקוח על מקרקעי ישראל הועלה כי רב ים ממפקחי רמ"י אינם מקיימים קשרים עם המפקחים של הרשויות המקומיות לצורכי תיאום והעברת מידע, ועקב כך נגרע מהם מידע רב ערך על פגיעות במקרקעי הציבור. עוד הועלה כי הטיפול ברוב התיקים מעוכב לזמן לא סביר. התרשים שלהלן מציג את התפלגות התיקים שבמעמד "לפני התביעה" על פי השנים שהם הועברו לטיפולה של המחלקה המשפטית ברמ"י. רמ"י והעירייה לא בדקו את נפח עודפי העפר שיש לפנות מהמתחם, אף שמדובר בצעד ראשון ומחויב המציאות שהיה עליהן לנקוט לפני חידוש ההרשאות לחברה מפעם לפעם, ואף שכמויות העפר שבהן נקבה החברה בבקשותיה היו בלתי סבירות. בשנת 2012 הושלמה המסילה לאשדוד בתוואי אחר, ולא במתחם, ולא היה עוד צורך בפינוי עודפי העפר מפרויקט המסילה. אף על פי כן רמ"י והעירייה אפשרו לחברה לפעול במתחם עוד כשנתיים וחצי (עד סוף שנת 2014 ) ולהעמיק את כריית החול שלא כדין בשטחים של יותר ממאה דונם ובעומקים משתנים של יותר מ-20 מטר. רמ"י לא הפעילה אמצעי פיקוח ואכיפה קפדניים כגון: מדידות תכופות של גובה הקרקע במתחם, חילוט ערבויות ופיקוח הדוק ותדיר יותר. מסוף שנת 2012 עד סוף שנת 2014 רמ"י לא שלח ה מפקחים למתחם, אף שידעה על גנבת החול ואף שתוקף ההרשאה שנתנה לחברה פג כבר באמצע שנת 2013. מפקחים ומנהליהם במחוז המרכז של רמ"י (משנת 2013 - במרחב השמירה מרכז - תל אביב ) לא פעלו להפסקת הכרייה הבלתי חוקית ואף אישרו לחברה מפעם לפעם להמשיך לעבוד במתחם, בלי שהיו מ וסמכים לכך. הממונה על המפקחים במחוז המרכז של רמ"י פעל לה כשיר את הכרייה הבלתי חוקית באמצעות המרתה ל עסקות לפינוי עודפי עפר ולכריית חול . ואכן, ועדת העסקות של מחוז המרכז של רמ"י אישרה מפעם לפעם, בדיעבד, את כריית החול הבלתי חוקית, נוסף על פינוי של עודפי עפר . בעלי תפקידים בכירים במרחב, "שומרי סף", היו אחראים למתן אישורים אלה. האישור ים של ועדת העסקות לכרות חול נית נו ללא אישור של המפקח על המכרות, ללא מכרז, וללא תכנית מפורטת כמתחייב מדינים, ואף בלי שהחברה ביקשה זאת במפורש. באפריל 2011 ביקשה החברה מרמ"י להאריך אתההרשאה שלה לפעול במתחם במשך ארבעה חודשים בלבד להשלמת כל העבודות. במקום זאת הממונה על המפקחים במחוז המרכז אישר לחברה לעבוד עוד שישה חודשים , וועדת העסקות של המרחב אישרה לה לעבוד שנה נוספת. גם לאחר שפגה הרשאה זו פנתה החברה לרמ"י בבקשה להארכות נוספות ותמיד נענתה בחיוב. מרחב השמירה המרכז -תל אביב מסר לעיריי ת ראשון לציון כי נקט צעדים משפטיים נגד החברה בעקבות כריית החול שלא כדין , אולם בפועל באוקטובר 2015 , ,לאחר מועד סיום הביקורת מרחב השמירה עדיין לא נקט כל צעדים משפטיים נגד החברה ולא תבע תקבולים ופיצויים בגין הנזקים שגרמה, המסתכמים בעשרות מיליוני ש"ח. משרד מבקר המדינה מע יר למשטרה כי מתפ"א הוקמה מכוח החלטות ממשלה למטרה מוגדרת, וכי יועד לה תפקיד חשוב בשדרוג ובתכלול של מערך אכיפת דיני המקרקעין . על כן, ניצול משאבי יחידה זו בעיקר למטרות אחרות וכן מניעת מתן סיוע לגופי פיקוח לממש צווים של פינויים והריסות פוגעים באכיפה בתחום המקרקעין. הביקורת העלתה כי המועצה לא גיבשה מדיניות ולא קיבלה החלטות בנושא הפיקוח והאכיפה, אף שבעקבות הנהגת הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל יש לחטיבת השמירה על מקרקעי ישראל חשיבות גדולה מבעבר , והיא אחת משלוש החטיבות המרכיבות את הרשות במתכונתה החדשה. לדוגמה, בדוחות השנתיים של רמ"י כמעט לא מוגדרת מדיניות של פיקוח ואכיפה: בדוח המסכם שלה לשנת 2013 ,נקבעה מדיניות של הסדרת השימושים בקרקע חקלאית אולם רק כפיילוט, ובדוח המסכם שלה לשנת 2014 נקבעה מדיניותרק לגבי תגובה מהירה לפלישות - מדובר בקביעות שאין לראות בהן מדיניות פיקוח ואכיפה כוללת של רמ"י. מאחר שהמועצה אינה קובעת עבור רמ"י מדיניות פיקוח ואכיפה, ראוי היה כי המדיניות, היעדים והמשימות שקבעה מתפ"א, ושגיבשה בשיתוף החטיבה, ינחו את פעילות הפיקוח של מרחבי השמירה של רמ"י, אולם בפועל ההלימה בין תכניות העבודה של המשטרה ורמ"י היא חלקית בלבד, כפי שי תואר בהמשך. במועד סיום הביקורת, כשש שנים לאחר שהצהירה המשטרה על כוונתה להקים מערכת ממוחשבת שמשלבת את מלוא המידע של כלל גופי הפיקוח והאכיפה בנושא עברות מקרקעין - מתפ"א עדיין לא הקימה את המערכת. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים שבמשרד האוצר, לרמ" י, אשר מתקצבת את פעילות מתפ"א, ולמשטרה כי נדרש מהם לפעול בתיאום ולקיים הידברות על מנת להביא בהקדם להקמת בסיס המידע המשולב לכלל גופי הפיקוח והאכיפה. עד להשלמת מערכת זו, על רמ"י, היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה והסיירת הירוקה לבחון שילוב של ממשקי המחשוב הקיימים ביניהם וכן בינם ובין מתפ"א. הועלה כי רק ביוני 2015 ,, באמצע שנת העבודה פרסמה רמ"י לראשונה תכנית עבודה מפורטת לפיקוח במרחבי שמירת הקרקע לשנת 2015 , שהוכנה בהתאם להנחיות מדריך התכנון הממשלתי. תכנית העבודה מפרטת יעדים כמותיים של איתורים, פינויים והליכים משפטיים המשמשים למעשה כמכסות וכמדדי הצלחה. אולם תכנית העבודה אינה מתייחסת ליעדים ולמשימות של המפקחים על פי הנפות שהם אחראים להן, אינה מפרטת את סדרי העדיפויות, את שלבי ההתארגנות לביצוע המשימות וגם לא את הגורמים האחראים והשותפים לביצוען. אין בתכניות העבודה הסברים המלמדים כיצד נקבעו המכסות ומהי זיקתן ומידת התאמתן לתכניות עבודה ולפעילות המשותפת עם גופי אכיפה כגון הסיירת הירוקה, מתפ"א והיחידה הארצית לפיקוח על הבנייה. למשל, בתכנית העבודה לשנת 2015 הוטל על מרחב השמירה מרכז-תל אביב לאתר 100 עברות במקרקעין במושבים ובקיבוצים במרכז הארץ. יעד כמותי זה נקבע בלא שרמ"י ביצעה ניתוח שיטתי של התופעה וללא מתודולוגיה מסודרת: על פי נתוני משרד הפנים, עד לשנת 2015 הצטברו כ- 15,000 עברות מסוג זה במרכז הארץ, ומכאן שאין הלימה בין היקף העברות ובין ההתמודדות אתן במסגרת תכנית העבודה של רמ"י. יתרה מזו, רמ"י הסבירה בתשובתה כי איתור העברות במגזר החקלאי הוא אחד משני היעדים הניצבים בראש סדר העדיפויות שלה בתחום הפיקוח והאכיפה. יוצא שגם בהיבט זה תכנית העבודה במרכז הארץ אינה משקפת את סדר העדיפויות של החטיבה לשמירה על הקרקע. עוד יצוין כי חלק מהמכסות שנק בעו ב תכנית העבודה לשנת 2015 נוגעות לעברות שטרם בוצעו ואי אפשר לחזות את היקפן מראש: למשל איתור 265 פלישות"טריות " ו-19 עברות של כרייה בלתי חוקית. מהאמור לעיל עולה אפוא כי כעשר שנים לאחר הקמת היחידה המבצעית במתפ"א המשטרה עדיין פועלת שלא בהתאם להחלטות הממשלה בנוגע להפעלתה, והדבר פוגע בתפקודה ובתכלית שלשמה הוקמה היחידה - התמודדות מערכתית עם תופעת הבנייה הבלתי חוקית ו עם תופעת הפלישה למקרקעי ישראל. יוצא אפוא כי תכנית העבודה במתכונתה הקיימת אינה משמשת כלי ניהול י מרכזי להשגת מטרות החטיבה, וספק אם היא תורמת במידה רבה לפיקוח ולאכיפה אפקטיביים במקרקעי ישראל. לטענת רמ"י הסיבה לכך שלא פעלה על פי תכניות העבודה המתכללות של מתפ"א בשנת 2013 היא שנבצר ממנה לעשות כן בשל השינוי הארגוני שעברה באותה שנה. הועלה כי תכנית העבודה של מרחב השמירה מרכז-תל אביב כוללת רק מקצת מהמשימות שבתכנית העבודה של מתפ"א - אין בה התייחסות לנושא תחנות הדלק, לשימוש הבלתי חוקי ב מקרקעי ציבור בערים ולבנייה הבלתי חוקית בחופים. גם כשיש התאמה בין שתי התכניות היא מועטה: למשל על פי התכנית של מתפ"א היה על מרחב השמירה להגיש בשנת 2015 תביעות כנגד מפעיליהם של גני האירועים הבלתי חוקיים ואילו בתכנית העבודה של מרחב השמירה נקבע יעד של הגשת שלוש תביעות בלבד בנושא זה. מכאן שרמ"י פועלת על פי סדרי עדיפויות משלה ואינה שותפה מלאה לריכוז מאמצים על פי סדר עדיפויות לאומי. הדבר עלול לגרום להיעדר תיאום, להפחתת האפקטיביות של מאמצי האכיפה של מנגנוני פיקוח ואכיפה אחרים, לחלוקת המשימות בין גופי האכיפה שלא בהתחשב ביתרון היחסי של כל גוף, ולאי-ניצולו של היתרון הגלום באכיפה מערכתית ורחבת היקף. על פי נתוני רמ"י , באוגוסט 2015 , כשנתיים לאחר שבוצעו הסקרים, מרחב השמירה עדיין לא מסר את ממצאי הסקרים ליועץ המשפטי של מרחב השמירה כדי שיגבש תביעות בעניינן של תשע נחלות במושב אמץ ועשר נחלות במושב קדרון שבהן נ ותרו שימושים לא חקלאיים שלא הוסדרו. עקב כך ייתכן שגם לאחר מועד סיום הביקורת ממשיכים החוכרים ליהנות מהשימושים הלא חקלאיים בלי לנסות להסדירם, ובלי לשלם את דמי השימוש ששיעורם 5% משומות הקרקע של המבנים החריגים, אשר סכומם המצטבר היה עשוי לשמש למדינה מקו ר הכנסה ניכר. זאת ועוד, הועלה כי בעת שביצעה רמ"י את הסקר במושב אמץ לא היה לה מידע תכנוני על 11 ,מהנחלות שבמושב ובכלל זה על היתרי הבנייה, ולפיכך לא יכלה להסתמך על נורמה מחייבת כדי להשוות בין המצב הקיים למתוכנן, ואף לא יכלה לברר אם הוסדרו השימושים הלא חקלאיי ם בנחלות אלה. עקב כך נאלצה רמ"י לשלוח לחוכרים מכתבים בדרישה שימציאו לה את תכניות הבני יה. התברר כי החוכרים של שמונה מ -11 הנחלות האמורות לא המציאו את התכניות, ו עקב כך רמ"י אינה יכולה לקבוע אם נעשה בנחלות שימוש בהתאם לתכניות התקפות. מפקחי רמ"י למחלקה המשפטית במרחב השמירה מרכז-תל אביב במשך .שנים רבות אינן מ קודמות לתביעות: על פי נתוני רמ"י לסוף אוגוסט .2015 , במרחב השמירה המרכז-תל אביב יש 905 תיקים במ עמד של ."לפני תביעה" אשר 526 ( 58% )מהם כלל לא הועברו לתובע חיצוני. .כמו כן, לעתים הוגשו תביעות שהסתיימו בפסקי דין, אך לא מומשו. מהתרשים עולה כי 336 (כ- 37% ) מהתיקים הועברו לגיבוש ולהגשת תביעה משפטית בשנים 2005 -1998 , קרי לפחות עשר שנים לפני מועד סיום הביקורת, והם עדיין נמצאים בסטטוס של תיקים ש"לפני התביעה"; 385 (כ- 43% ) מהתיקים הועברו לטיפול המשפטי בשנים 2012 -2006 , כלומר לפני שלוש עד תשע שנים לפני מועד סיום הביקורת, וגם הם נמצאים במעמד של "לפני תביעה"; ו-184 (כ- 20% ) מהתיקים הועברו לגיבוש תביעות בשנים 2015 -2012 .", וגם אלה במעמד של "לפני תביעה משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי היה על היועצים המשפטיים בחטיבת השמירה ברמ"י לבצע מעקב שוטף אחר מצב התיקים שבמערכת המשפטית, להתריע מבעוד מועד לפני המפקחים ומנהליה ם על תיקים שהטיפול בהם מתעכב שנים רבות, ואף להנחות אותם בנושא. מאחר שהם לא עשו זאת, לא הועברו רוב התיקים לתובעים החיצונ יים לצורך הגשת תביעות לבית המשפט. משרד מבקר המדינה מעירלרמ"י כי אכיפה יעילה וא פקטיבית אפשרית רק לאחר מיצוי הליכי חקירתם של מפרי החוק והגשת תביעות נגדם. פעילותו של מרחב השמירה מרכז-תל אביב בנושא השימושים ה לא חקלאיים לוקה למצער בחסר, והדבר עלול לגרום לכך ששימושים חורגים רבים במושבים לא יופסקו ולא יוסדרו ומספרם אף יגדל. הדבר מוביל לפגיעה באמון הציבור במערכת האכיפה. הביקורת העלתה כי בשנים 2015 -2003 הצטברו במרחב השמירה מרכז-תל אביב 180 תיקים של תביעות לדמי השימוש בגין שימושים חורגים. כל התיקים האלה לא גובשו לכתבי תביעה ולמותר לציין כי לא הוגשו לבית המשפט. הסיבה לכך היא שרמ"י לא ביצעה את שומות המקרקעין שלפיהן ייקבעו סכומי התביעה . מקור העיכוב בהכנת השומות היה מחלוקת בין החטיבה העסקית לחטיבת השמירה בנוגע לזהות מזמין השומות. עוד עלה כי הטיפול המשפטי ב-139 ( 77% ) מהתיקים התחיל כבר בשנים 2013 -2003 , והטיפול המשפטי ב-16 (9%) מהתיקים התחיל בשנים 2006 -2003 , קרי כעשר שנים לפני מועד סיום הביקורת ואף למעלה מכך, והדבר מלמד על עיכובים בלתי סבירים בגיבוש ן ובהגשת ן של ה תביעות המשפטיות בגין דמי השימוש. העסקתם של המפקחים בתפקיד שאינו בליבת עשייתם משבש את פעילותם ופוגע במילוי תפקידם העיקרי . כבר בשנים 2001 ו- 200923 העיר מבקר המדינה לרמ"י כי "מפקחי המינהל משקיעים את רוב זמנם במתן שירותים ליחידות אחרות, דבר שפוגע במשימה העיקרית של יחידות הפיקוח, דהיינו השמירה על הקרקעות". בביקורת הנוכחית עלה כי גם ב שנת 2015 לא חל שינוי בסדר העדיפויות שלפיו פועלים מפקחי רמ"י , ויש לראות זאת בחומרה. הנושאים באחריות לכך הם מנהלי רמ"י ומנהל החטיבה לשמירה על הקרקע ברמ"י, מר ישראל סקופ. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי עליה לקיים בירור בנושא ולבצע לאלתר את השינוי המתחייב בדבר הסטת משאבי הפיקוח מפעולות של מתן שירותים לעסקות לפעולות של שמירה על הקרקע. נמצא, כי רמ"י קבעה בתכנית עבודתה לשנת 2014 שעל מרחבי השמירה להגיש בסך הכול 37 תביעות להשבת הוצאות הפינוי. בפועל, מרחבי השמירה הגישו רק 12 (כ- 32% )מהתביעות. מכאן שגם בנושא זה לא עמדה רמ"י ביעד שקבעה לעצמה. יתרה מזו, בביקורת עלה כי בשנת 2013 לאבוצע כל סקר בנושא; ובשנת 2014 בוצעו ארבעה סקרים, אולם ב ידי מרחב השמירה מרכז-תל אביב יש מידע רק על ממצאי הסקר ביישוב אחד (מושב בן זכאי) ואין כל מידע על שלושת הסקרים האחרים ש בוצעו לכאורה, ואפילו אינם יודעים את שמות שלושת היישובים . לפיכך לא ניתן ללמוד על הטיפול בעברות שאותרו בהם. יוצא אפוא שלא זו בלבד שמרחב השמירה לא עמד בתכנית העבודה שלו ולא ביצע את מכסת הסקרים שהוטלה עליו, הוא גם גרם לכך שירדו לטמיון משאבים שהושקעו בביצוע סקרים בשלושה יישובים. הדבר הוא בגדר בזבוז כספי הציבור ויש לראותו בחומרה. בפועל, בספטמבר 2015 , מועד סיום הביקורת, עדייןלא הוכנו נהלים חדשים, לא גדלה מצבת המפקחים, לא נמסרו למפקחים אמצעים טכנולוגיים חדשים, ולא הוקם מערך מודיע ין תומך (כפי שיתואר להלן). כמו כן, המידע שמסרה הנהלת רמ"י לוועדת הכלכלה של הכנסת בשנת 2014 על מכלול פעולותיה בשנת 2013 לא היהמדויק. עוד נמצא כי גם לאחר הנהגת הרפורמה שיעור ניצול התקציב של החטיבה לשמירת הקרקע היה קטן: על פי נתוני אגף התקציבים במשרד האוצר ל שנים 2013 ו- 2014 הוא היה כ-%63 וכ-%7024., בהתאמה, מכלל תקציבה משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי תפיסתה לגבי תפקיד ראש תחום המודיעין אינה ברורה ואינה עולה בקנה אחד עם תיאור תפקידו שאותו קבעה בעצמה, אשר בו נקבע, בין היתר, כי הוא אחראי ל עיבוד ולניתוח של כלל המידע שנאסף והתקבל כדי לזהות פוטנציאל להפרות דין במקרקעין בעתיד. מכאן שאין מדובר בסטטיסטיקה גרידא אלא בניתוח כמותי ואיכותי שבאמצעותו ניתן לגבש תמונת מודיעין של עברות פוטנציאליות ושל המעוולים. עוד קבעה רמ"י כי על ראש התחום להכין תמונת מודיעין חודשית, רבעונית ושנתית. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי איסוף מודיעין והנגשתו אמורים להיות חלק מהותי מכל פעילות של גוף פיקוח ואכיפה , וכי יש לצקת תוכן ממשי בתפקיד החדש. אי-מיצוי המידע פוגע ביעילות השמיר ה על הקרקע. המבנה הארגוני שהתוותה רמ"י בעקבות הנהגת הרפורמה היה אמור לאפשר את מילוי הצורך במודיעין, אך במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2015 ., עדיין אין ברמ"י גוף מודיעין אפקטיבי לדעת משרד מבקר המדינה, מטרת חיובם של הפולשים בהוצאות בגין הפינויים אינ ה מצטמצמת לכדי ענישת מפרי חוק. יש לה גם אפקט של פעילות מניעתית , שיש בה כדי לסייע ולעודד אכיפה עצמית ואגב כך לתרום לקופה הציבורית. אי לכך, כל אימת שיש לפנות פולש ממקרקעי ישראל על רמ"י לשקול להחיל בעניינו את סעיף גביית ההוצאות. הועלה כי תכנית העבודה השנתית של רמ"י חושפת רק את "קצה הקרחון" של הבעיה: מרבית העברות על דיני המקרקעין שעליהן דיווחו הביקורת העלתה כי ביולי 2010 שב וביקש הקיבוץ מרמ"י להכין עבו רו את השומה, שהרי בלעדיה לא ניתן ליישם את מתווה ההסדרה. אף על פי כן רמ"י הכינה את השומה המבוקשת רק לאחר חמש שנים - ביולי 2015 - ובמועד סיום הביקורת היא עדיין לא חישבה את סך דמי השימוש המחושבים מהשומה שעל הקיבוץ לשלם. יוצא אפוא כי זה חמש שנים רמ"י מונעת מהקיבוץ להסדיר את השימושים הלא חקלאיים בשטחו ואף פוגעת בהכנסות המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי אופן טיפולה בכל הנוגע להסדרת השימושים הלא חקלאיים בקיבוץ איל אינו עולה בקנה אחד עם תפקידה כמאסדר במקרקעי ישראל שאמור למנוע שימושים לא חוקיים בקרקע .
הביקורת העלתה כי המפקחים פועלים על פי תכנית עבודה כללית של הנהלת מרחב השמירה מרכז-תל אביב שבה הוגדרה מכסה כללית לאיתור שימושים לא חקלאיים וחורגים במושבים ובקיבוצים בכל המרחב . התכנית לא הוכנה על בסיס מידע ממוקד במישור היישובי ועל פי סדרי עדיפויות כלשהם, ואינה מפרטת את היקף הפעילות שעל כל מפקח לבצע בכל מושב. היעדר שיטתיות בעבודת המפקחים באה לידי ביטוי, בין היתר, בתת-הביצוע של היעדים שנקבעו ל מפקחים בתחום זה: על פי תכנית העבודה של מרחב השמירה המרכז-תל אביב לשנת 2014 היהעל מפקחי המרחב לאתר 160 שימושיםלא חקלאיים במושבים, אולם בפועל המפקחים איתרו רק 36 ( 24%) מהשימושים הללו . אשר לקיבוצים - תכנית העבודה כלל אינה מתייחסת אליהם. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי שומה על מרחבי השמירה לכלול בתכניות עבודה של המפקחים פרק שיטתי ומפורט בנושא איתור השימושים הלא חקלאיים והחורגים במושבים ובקיבוצים, לקבוע סדרי עדיפויות לטיפול בעברות מסוג זה, ולהגדיר מדדי הצלחה למפקחים.