נציבות שירות המדינה . מינוי עובדים בכירים בשירות המדינה יוצא אפוא שדווקא במכרזים פנימיים נציג המשרד בוועדת הבוחנים, שהיכרותו עם המועמדים ועם פועלם המקצועי עשויה להיות טובה יותר מזו של שאר חברי הוועדה, כיוון שהם עובדים באותו משרד, מקבל יותר זמן ללימוד מסמכי המועמדים. לצורך התנהלות תקינה, הוגנת ושוויונית של המכרז הנהיגה אפוא נש"ם כלל לפיו מסמכי המועמדים מועברים לחברי הוועדה רק חצי שעה לפני הדיון. את הכלל הזה לא החילה על נציג המשרד שבו תאויש המשרה. לדעת משרד מבקר המדינה, חצי השעה שניתנה לרוב חברי הוועדה לצורך עיון במסמכי המועמדים, שחלקה מיועד כאמור להדרכת חברי הוועדה, אינה מספיקה לבחינה מעמיקה של המסמכים ואין זה סביר להניח כי בפרק זמן זה יוכלו חברי הוועדה להכיר את נתוני המועמדים. כיוון שכך עולה חשש כי ועדות הבוחנים מחליטות מיהם הזוכים במכרזים שלא על סמך היכרות טובה מספיק עם נתוני המועמדים שהוצגו במסמכים, תוך שיש יתרון בולט ומובנה לנציג המשרד, ומופר האיזון שעמד בבסיס הרכב. העברה מוקדמת של מסמכי המועמדים לנציג המשרד עלולה לפגוע במידת ההוגנות של המכרז כלפי כלל המועמדים. משרד מבקר המדינה מעיר לאב "ם על שהוא מאפשר לנציג המשרד לקבל את מסמכי המועמדים זמן רב טרם כינוס הוועדה, בייחוד משום שיתר חברי הוועדה אינם מקבלים אותם. על מנת להגביר את האפקטיביות של עבודת ועדות הבוחנים ולהבטיח שהן יבחנו באופן מעמיק את נתוני המועמדים אשר הובאו במסמכים, על נש"ם לקבוע פרק זמן מספק לצורך היכרות טובה עם נתוני המועמדים שמוצגים במסמכים ולהקפיד להקצות פרק זמן זה לכל חברי הוועדה. בחינת 19 ועדות האיתור האמורות העלתה שחברי ועדות האיתור לא השתמשו בכלי מיון אלה אף לא פעם אחת, והסתפקו בעיון בתיקי המועמדים, בראיון ולעתים בקבלת המלצות בעל פה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי ההחלטה של ועדת איתור שלא לזמן לראיון מועמד שעמד בתנאי הסף, כמו גם ההחלטה לזמן מועמד לראיון, בהיותן חלק מרצף ההחלטות שמקבלת ועדת איתור במהלך עבודתה, יהיו מנומקות בפרוטוקול הוועדה. הדבר נדרש גם על מנת שהחלטותיה בנוגע לזימון מועמדים מסוימים ואי-זימונם של אחרים לא יפורשו כשרירותיות ולא שוויוניות. כמו כן תיעוד הנימוקים להחלטה נדרש לצורך בקרה ו הצגת הנימוקים לפני מי שמערער על ההחלטה, במגבלות שנקבעו בעניין זה ב נוהל העבודה. תיעוד ההנמקות יכול להיעשות בכל דרך המשקפת את נימוקי הוועדה להחלטותיה. לנוכח ממצאי הביקורת, תשובותיהם של משרדי הממשלה ובייחוד של נש"ם וההוראות שנקבעו בנוהל העבודה בנוגע למסמכי הוועדה שיוצגו לפני מועמד שערער על ההחלטה, מוצע כי נש"ם תקבע את היקף ההנמקה בדבר הזימונים לראיונות בפרוטוקול. נמצא שכל 12 ועדות האיתור שזימנו לראיון רק חלק מהמועמדים (שהגישו מועמדות ועמדו בתנאי הסף), לא נימקו בפרוטוקולים את הנימוקים להחלטותיהן. בחלק מהמקרים נרשמו נימוקים בניירות עבודה שלא היו חלק מהפרוטוקול. מכאן שאי -אפשר לדעת מדוע זימנו הוועדות האלה מועמדים מסוימים לראיון ולא זימנו אחרים. להלן פירוט של 12 ועדות האיתור האלה: לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון שוועדות האיתור אינן משתמשות בכלי הסינון שהוצעו להן, על נש"ם לשקול, במקרים המתאימים, להכניס כלי מיון מובנים המתאימים להליך המיון בוועדה, כדי להבנות את שיקול הדעת שלה ואת הליך החלטתה. לדעת משרד מבקר המדינה, קיים חשש לניגוד עניינים מוסדי מובנה במקרים בהם מנכ"ל החבר בוועדת השירות דן ומחליט בבקשה של משרדו, ויש חשש שעמדתו של חבר ועדה שבקשת משרדו נדונה בוועדה, נקבעת מראש, מעצם גיבוש הבקשה. על נש"ם לקבוע בתקנון ועדת השירות באיזה אופן מותר למנכ"ל המשמש כחבר בוועדה להיות מעורב בדיונים הנוגעים לענייני משרדו, לדוגמה בקשה לפטור משרה בכירה ממכרז. על משרד הפנים להקפיד לתת ביטוי מלא וממצה להחלטות של ועדת איתור בפרוטוקול, במגבלת השמירה על צנעת הפרט של המועמדים, ולשקף בו במדויק את החלטת הוועדה. נמצא כי הוועדה לא תיקנה את הפרוטוקול, לא ציינה בו את עמדתם של שני חברי הוועדה אלא רק את דעת המיעוט של החברה, ולא תיקנה את החלטתה. הפרוטוקול הועבר כפי שהוא לשר הפנים, ובו המלצה של ועדת האיתור גם על מועמד א'. השר בחר לתפקיד במועמד אחר. נש"ם מסרה כי אין אסמכתאות באשר להחלטת הוועדה לאשר את שבע המועמדויות שהועברו להחלטתה או לפסול אותן, והיא העריכה כי הוועדה החליטה שהם עומדים בתנאי הסף ובכל זאת החליטה שלא לזמנם. ואכן בבדיקת פרוטוקול ועדת האיתור לא נמצאו אסמכתאות כאמור. כדי לוודא שוועדת איתור קובעת אמות מידה לבחינת המועמדים, שלא בזיקה לנתוני מועמד ספציפי במטרה להגדיל את סיכוייו להיבחר, קבעה נש"ם שחברי הוועדה יקבלו את מסמכי המועמדים רק לאחר שיקבעו את אמות המידה. משרד המשפטים חרג אפוא, באישור נש"ם, מהעיקרון הזה בהליכים לבחירת ארבעה משפטנים בכירים ביותר. בכך סוכלה תכלית העיקרון שנועד להבטיח הליך אובייקטיבי, הוגן ושוויוני. מבדיקת המסמכים עלה כי בארבע ועדות איתור שנוהלו במשרד המשפטים בשנים 2013 ו- 2014 לתפקידים של משפטנים, מהבכירים בשירות המדינה, נמסרו מסמכי המועמדים, ובהם שאלונים שמילאו ואסמכתאות נלוות, לחברי הוועדות לפני שהוועדות קבעו את אמות המידה לאיוש המשרה. משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח עמדתו של היועמ"ש לנש"ם, עליה לקבוע אם ובאילו מקרים יש לאפשר מינוי עובדים בכירים לשעבר כחברים בוועדות איתור. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם אם יש ממש בטיעונים שהביאו את משרד המשפטים ונש"ם לקבוע כי בשני ההרכבים האמורים של ועדות איתור ישתתפו משנים ליועמ"ש לממשלה כחברים, מן הראוי שהרכבים אלה יידונו בוועדת השירות ויועברו לאחר אישורה לאישור הממשלה, כפי שנעשה בנוגע להרכבים בוועדות איתור אחרות. משרד מבקר המדינה מעיר לנציב שירות המדינה, כי יש מקום לבחון ולוודא שאצילת הסמכות למשרדי הממשלה נשענת על בקרה ממשית שבאמצעותה תבטיח נש"ם כי הליכי האיתור והמינוי הנעשים הלכה למעשה מתקיימים בהתאם לסדרי המינהל התקינים. הביקורת העלתה ליקויים בפעילותן של ועדות איתור שפעלו בשנים 2014 -2013 , .חלקם חמורים משרד מבקר המדינה מעיר למשרד רה"ם כי אמנם ישנם שיקולים שונים בהחלפת נציגי הציבור, אולם יש להקפיד לפעול על פי תכלית הוראות חוק המינויים, ובין השאר לוודא שחבר ועדה לא ישמש בתפקיד שנים ארוכות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד רה"ם לממש את תכלית חוק המינויים כאמור, ובין היתר להחליף את החברים בוועדת השירות גם כדי שיתרעננו שורו תיה. מינוי נציג ציבור כחבר ועדה למשך יותר מחמש שנים אינו עולה בקנה אחד עם תכלית זו של החוק. נוסף על כך, הגם שבשנים האחרונות, עקב חילופים תכופים של ממשלות ישראל, התחלפו גם מנכ"לי המשרדים ובהם גם אלה המכהנים כחברי ועדת השירות, הרי שיש לקבוע באילו מקרים יש לה חליף מנכ"לים, אם בשל משך השירות ואם בשל היענות נמוכה של חברי ועדה שהם מנכ"לים להשתתף בדיוני הוועדה. עד מועד סיום הביקורת, לא הגיש משרד רה"ם הצעת החלטה בנושא לאישור הממשלה בדבר המנגנון לחילוף של נציגי הציבור בוועדת השירות. הוראת השעה הוארכה מאז ארבע פעמים. על פי מסמכי נש"ם, ההארכות האלה נעשו מבלי שהיה לנציב מידע לגבי האופן שבו נוהלו ועדות האיתור במשרדים. הוראת השעה העבירה את האחריות לניהול ההליך בהיבט הריכוזי והלוגיסטי ולמימושו מוועדות האיתור אל המשרדים, ובכך גבר במידה ניכרת הצורך שנש"ם תעקוב אחריו ותוודא שהוא נעשה בתקינות ועל פי הנהלים המחייבים. על נש"ם לפנות ללא דיחוי למשרד רה"ם בכל פעם שיש למנות חבר חדש בוועדת השירות, ואם אינה נענית, עליה לשוב ולהתריע על כך. על משרד רה"ם להחיש את הטיפול הנדרש במינוי חברים בוועדת השירות בסמוך ככל האפשר לפניית נש"ם, כדי להבטיח שהוועדה תפעל באופן שוטף. לנוכח ממצאי הביקורת, על נש"ם להקפיד שוועדות האיתור יפעלו על פי הכללים שקבעה ולהגביר את הפיקוח והבקרה עליהן. בד בבד על נציב שירות המדינה לשקול ליטול ממשרדים שכושלים באופן עקבי בניהול ועדות האיתור את סמכויות הניהול והביצוע שהועברו אליהם על פי הוראת השעה (על הארכותיה). בהתייחס לתשובתה של המשנה ליועמ"ש מעיר משרד מבקר המדי נה כי הזיקה הטעונה בחינה בשאלת קיומו של חשש לניגוד עניינים מוגדרת בנוהל העבודה של ועדת האיתור כ"היכרות אישית". כמו כן מעיר משרד מבקר המדינה כי נוסחה המפורש של הנחיית היועמ"ש ממרץ 2013, לפיו "על הוועדה מוטלת חובה לרשום פרוטוקול אשר ישקף את עיקרי המידע שהובא לפניה ואת ההחלטות שהתקבלו בעקבות אותו מידע" , חייב פרוטוקול שיכלול את הפרטים הנוגעים להודעה בדבר הזיקה שמסר לוועדה היועמ"ש לממשלה ולבירור שנערך במהלך הדיון באשר להודעתו ולהחלטה שהתקבלה בעניין. בעניין זה יודגש כי התרשומת שהכינה הסמנכ"לית אינה תחליף לפרוטוק ול הוועדה, שהוא המסמך שנבחן אם מערערים על החלטת הוועדה. בעניין זה יוער כי מן הראוי היה שחוות הדעת המשפטית, המכריעה בעניין של חשש לניגוד עניינים, תופנה לוועדה בכתב. בעניין הגורם המשפטי המתאים לבחינת הזיקה סבור משרד מבקר המדינה כי על ועדת האיתור היה להקפיד לפעול על פי הנוהל ולהעביר את הנושא לבחינת היועמ"ש בנש"ם , שהוא הגורם המוסמך על פי נוהל העבודה של ועדת האיתור לבחון אם מתקיים חשש לניגוד עניינים ולהנחות את הוועדה כיצד לנהוג. משרד מבקר המדינה מעיר כי על נציב שירות המדינה לשקול להשתמש באפשרות זו במקרים שבהם הוא מעריך שיהיה קשה לבחון את המועמד על רקע הכישורים הנדרשים לתפקיד, וכי חברים נוספים בעלי ידע ומומחיות ייחודיים יכולים לסייע בבחינת ההתאמה המקצועית של המועמד. מהאמור לעיל עולה שהיועמ"ש לממשלה פעל שלא על פי הכללים שנקבעו לוועדת איתור: לפי נוהל עבודת ועדת האיתור, היה על היועמ"ש לממשלה לדווח על היכרותו עם המועמדת - השניים נפגשו מעת לעת והמועמדת ביקרה בביתו - מיד לאחר ששקלו בוועדה לפנות אליה, ב- 18.6.15 , ובוודאי לאחר שבאותו היום שוחחה עמה הוועדה בטלפון וקיבלה ממנה הסכמה עקרונית. דיווח מידי של היועמ"ש לממשלה היה מאפשר לוועדה לקבל מהגורם המוסמך חוות דעת כתובה בדבר דרך הפעולה הראויה נוכח הזיקה, ולהיערך מבעוד מועד לריאיון ולדיון המסכם כעבור שבוע. נמצא כי בפרוטוקול החלטת ועדת האיתור לא תועד דבר ההיכרות שעליה דיווח היועמ"ש לממשלה, ולא תועדה הת ייעצות הוועדה עם המשנה שלו. כיוון שכך, ועדת האיתור נהגה שלא כנדרש על פי עקרונות היסוד של הליכי קבלת החלטות ברשות מינהלית ופסיקת בג"ץ בדבר השיקוף הנדרש כאמור של עיקרי הדברים בפרוטוקול. משרד מבקר המדינה מעיר כי פרסום אמנת השירות וקביעת זמני התקן חשובים כשלב ראשון לקיצור משך זמן המכרזים. עם זאת, אמנת שירות זו אינה נותנת מענה כלל למכרזים פנימיים ובין-משרדיים , וכן אינה נותנת מענה למכרזים פומביים שבהם יותר מ-200 מועמדים. כמו כן, אמנת השירות איננה נותנת מענה לכל שלבי המכרז, ובכללם השלב שטרם פרסום המכרז, שאורך לעתים זמן רב. משרד מבקר המדינה מעיר לנש"ם כי עליה להשלים את התקן המחייב שבו יוגדר משך הזמן המרבי לכל שלב בהליך איוש המשרה, מהשלב שבו עולה הצורך באיוש המשרה ועד איושה, ולהשלימו עבור כל סוגי המכרזים . על נציב שירות המדינה לוודא שנש"ם ומשרדי הממשלה עומדים בתקן שייקבע. כמו כן, על נש"ם לקצר בכל האמצעים העומדים לרשותה את משך הזמן של כל שלב במכרז, להקים מאגר מידע שיכלול אסמכתאות של הפעולות לאיוש המשרה, לרבות בשלבים שטרם פרסום המכרז, ולהיעזר במאגר כדי לעקוב אחר המכרזים בשירות המדינה ולבקר אותם. נמצא כי נש"ם לא קבעה הנחיות לאופן שבו יש לבחון ולתעד את בקשות המשרדים, וכן לא קבעה הנחיות בנוגע לבדיקות שנעשות בה ולשיקולים שמנחים את הרפרנטים בבואם לאשר או לדחות את הבקשות. בחינה עיתית של תיאור תפקיד, בין היתר, לאור שינויים בסביבת העבודה ושינויים בתחומי אחריות וסמכות, עשויה להידרש לשם איוש מיטבי של המשרה. עם זאת משרד מבקר המדינה מעיר כי הבחינה של נוסח הגדרות תפקיד במכרזי כוח אדם וההחלטה בעניינו הן רגישות, שכן הן עלולות לשנות הגדרות קיימות משיקולים זרים ולקדם מועמדים מסוימים. על כן, על נציב שירות המדינה לקבוע כללים לבדיקת בקשות לשינוי תיאורי תפקיד ולתיעודן, ולוודא שהרפרנטים מיישמים אותם. כללים אלה נחוצים כדי לוודא שיבחנו את בקשות המשרדים באופן מקצועי ושיטתי, כדי לוודא שנחוץ שינוי שאינו נועד לשם מתן יתרון לא הוגן למועמד מסוים במכרז, וכדי לפעול בשקיפות, כנדרש מכללי המינהל התקין. על הממשלה למנות בהקדם חברים חדשים לוועדת השירות במקום ארבע חברות הוועדה האלה. על משרד רה"ם להקפיד בעתיד להעביר לממשלה הצעה למנות חברים לוועדה במועדים אשר יבטיחו עמידה בהוראות חוק המינויים. נמצא כי בשישה מתוך 13 דיונים של ועדות השירות בשנים אלה אשר עסקו בבקשות לפטור ממכרז לבכירים, השתתפו מנכ"לים חברי הוועדה . הדיונים האלה עסקו בבקשות שהם עצמם הגישו לוועדה ל פטור משרות ממכרז במשרדיהם, ואף לקחו חלק בקבלת ההחלטות. ,נמצא כי במועד סיום הביקורתיולי 2015, ארבע חברות בוועדת השירות ששימשו נציגות ציבור כיהנו בתפקידן מאוגוסט 2009 , דהיינו כשש שנים, אף על פי שמאז נדרש להחליף שלוש מהן, בהתאם להוראות חוק המינויים. בשני המקרים שיפורטו להלן, התקבלו החלטות ממשלה שיש בהן כדי לפגוע באופן ממשי במעמדה של הוועדה וביכולתה לפעול באופן מקצועי, עצמאי ובלתי תלוי ולבחון באופן אובייקטיבי את מידת הצורך בפטור ממכרז למשרות בכירות. משרד האוצר פעל אפוא בניגוד להנחי ית המשנה ליועמ"ש לממשלה ולהוראות התקשי"ר, ולא הביא את נושא תפקיד מנהל המינהלה, לרבות איושו בפטור ממכרז ומינוי ממלא התפקיד כראש רשות החשמל החדשה, לפני נש"ם בטרם הועברה הצעת ההחלטה לממשלה. מלשון החלטת הממשלה עולה חשש שהיא גיבשה את מנגנון המינוי של מנהל מינהלת ההקמה ושל ראש הרשות הראשון בפטור מלא ממכרז, מבלי שאלו נבחנו קודם על ידי ועדת השירות, והעבירה את פרטיו לאישור הוועדה כעובדה מוגמרת. משעה שהממשלה קבעה לראשונה את עמדתה ביחס לפטור ממכרז ולתקופת הכהונה, היא פגעה ביכולתה של ועדת השירות לבחון באופן אובייקטיבי ועצמאי את הנושא. כתוצאה מכך, החליטה נש"ם כי עדיף לוותר על בחינת הנושא בידי ועדת השירות, והותירה בידי משרדי האוצר והאנרגיה לקבוע את הכללים בנושא בחקיקה ייעודית. מכאן כי הזמן הממוצע שנדרש לאב"ם לכנס את ועדת הבוחנים היה כ- 60% ממשךהליך המכרז - ממועד פרסומו ועד כינוס הוועדה - במכרז פנימי וכ- 31% .במכרז פומבי במשך שנים עולות טענות רבות בדבר הזמן הנדרש לאיוש משרות באמצעות מכרזים. לצורך בדיקת טענה זו, וכדי שנש"ם תבקר את משרדי הממשלה בנושא זה, נדרש תקן המפרט את הזמן המרבי לכל אחד מהשלבים בהליך המכרזי, משלב זיהוי הצורך באיוש משרה ועד כניסת העובד לתפקידו. רק בשנת 2014 גיבשה נש"ם תקן כאמור, אולם זה אינו תקף למכרזים פנימיים ובין-משרדיים ואינו כולל את השלב שלאחר ההחלטה של ועדת הבוחנים, שבו מוגשות לעתים השגות על הבחירה. זאת ועוד, חלק מהשלבים הקודמים לפרסום המכרז, שהמשרד הממשלתי ונש"ם עושים במשותף - פניית המשרד לנש"ם לצור ך גיבוש המכרז, בדיקת תיאור התפקיד ובדיקת תנאי הסף ועדכונם - כלל אינם מתועדים, וממילא אי-אפשר לדעת כמה זמן ארכו. משרד מבקר המדינה בדק ומצא שבכל שלבי ההליך המכרזי שעליהם יש לנש"ם נתונים, הייתה חריגה (בממוצע) באופן ניכר מפרקי הזמן המרביים שקבעה. ככלל ההליך לאיוש משרה בכירה בשירות המדינה אורך בממוצע ארבעה חודשים אם האיוש נעשה באמצעות מכרז פנימי, וחמישה חודשים במכרז פומבי. מאחר שבכ - 40% מהמכרזים הפנימיים למשרות בכירות לא נבחר זוכה, ולכן מתקיימים גם מכרזים פומביים, אורך בממוצע הליך האיוש הכולל של משרה באמצעות מכרז פומבי זמן ניכר של כתשעה חודשים, בתוספת פרק זמן לא ידוע להכנת המכרזים האלה. על נש"ם לקבוע בכתב כללים ברורים למועד שבו יש להתחיל בהליך המכרזי, לפרסמם ולוודא שהמשרדים נוהגים בהתאם. כמו כן, עליה לקבוע בכתב מדיניות אחידה וברורה בדבר איוש משרות השמורות לעובדים בתקופת ניסיון. כ-25 שנים לאחר פסיקת בג"ץ בנושא העסקת עובדים במינוי זמני וכעשור לאחר שמבקר המדינה מתח ביקורת על תופעת המינויים הזמניים והמליץ לצמצם אותה ולייחדה רק למקרים חריגים, ממונים עשרות רבות של עובדים בכירים בשנה במינויים זמניים בשירות המדינה, לעתים למשך כמה שנים. תופעת העסקת עובדים בתפקידים בכירים במינוי זמני רווחת במשרד המשפטים וזאת, ביחס ליתר משרדי הממשלה. ניתוח הנתונים הסטטיסטיים עשוי ללמד על היתרון שמקנה מינוי כזה למי שמונה באופן זמני, שכן סיכוייו לזכות במכרז גבוהים. יתרון מובהק כזה ניתן, על פי ניתוח הנתונים הסטטיסטיים, לעובדים במינויים זמניים במערכת הבריאות ובמשרד האוצר. לדעת משרד מבקר המדינה, על נש"ם לנקוט פעולות מעשיות שיצמצמו באופן ניכר את השימוש במינויים הזמניים ויבטיחו כי מינויים כאלו ייעשו רק בנסיבות מיוחדות שבעטיין היה הכרח למנות אדם לתפקיד, עד עריכת המכרז. יש לפ עול מבעוד מועד לאיוש משרות ובאופן מתוכנן ומושכל כדי לא להיקלע למצב של דחיפות והכרח למינוי זמני. כמו כן, על משרד המשפטים לצמצמם מאוד את מספר המינויים הזמניים. שינוי ברוח זו ראוי שייעשה גם במערכת הבריאות ובמשרד האוצר. נמצא כי מינהל הסגל הבכיר אינו מרכז את האסמכתאות בנוגע לבקשות המשרדים ל אשר מינויים זמניים, ובכלל זה בנוגע לנימוקיהם בדבר חיוניות המינוי הזמני, ואין בידו אסמכתאות מרוכזות בדבר הטיפול של נש"ם בבקשות. כיוון שכך אי -אפשר לדעת כמה בקשות היו, מה בדק המינהל בעניינן ואיזה חלק מהן אושר ולכמה זמן, וכן אי -אפשר לברר על סמך מה החליט. כמו כן אי-אפשר לד עת כמה בקשות נענו בשלילה. כיוון שכך עולה חשש כי מינהל הסגל הבכיר אישר בקשות מבלי שבדק אותן לעומק ומבלי שנימק את החלטותיו. פעולות נש"ם בנושא זה אינן עולות בקנה אחד עם כללי המינהל התקין. משרד מבקר המדינה מעיר לנש"ם כי על מינהל הסגל הבכיר לפעול על פי כללי המינהל התקין, וכן עליו להקפיד שכל הבקשות שהגישו לו המשרדים וכל תשובותיו למשרדים וכן סיכום החלטותיו בכתב והנימוקים להן יהיו ניגשים לו, כדי שיוכל לבקר באופן שיטתי ואפקטיבי את המינויים הזמניים. בדיקת 52 ועדות המינויים שכונסו בתקופה שנבדקה העלתה כי באף אחת מהוועדות לא מינה הנציב חברים נוספים בעלי ידע ומומחיות בתחומים הנוגעים למשרה שהוועדה התכנסה על מנת לבחור לה מועמד, והסתפק בוועדה שהורכבה משני נציגי ציבור מתוך המאגר הקיים ללא התחשבות בתחומי המומחיות ובמידת הניסיון שלהם. מבלי לקבוע מסמרות בדבר, משרד מבקר המדינה מתייחס בביקורתו זו לשיטתה של הוועדה שקבעה כאמור כי למועמדת יש ז יקה פוליטית לראש הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי לבסס החלטה בדבר התאמת מועמד לתפקיד מנכ"ל של משרד ממשלתי, שיש לו זיקה לשר משרי הממשלה לרבות זיקה פוליטית, על כישורים מוכחים בתחומי ההשכלה והניסיון הניהולי הבכיר ובהתאם לתנאי הסף הבסיסיים שנקבעו לתפקיד המנכ"ל. במקרה האמור, מצאה הוועדה כי לא הוכח שלמועמדת היה ניסיון ניהולי בכיר. יצוין כי הוועדה קיבלה את החלטתה על פי שיקול דעתה ובהתאם לסדרי העבודה שנקבעו לה. עם זאת מוצע כי באופן עקרוני, אם ישנה זיקה בין המועמד לשר משרי הממשלה, באופן שמצריך על פי פסיקת בג"ץ מש נה זהירות וקריטריונים מחמירים במיוחד, ראוי כי בעתיד תעדיף הוועדה להימנע מלבסס את החלטתה על הכרה ב"תחליפי ניסיון" הנדרשים עקב אי -עמידת המועמד בתנאי הסף. עמדה זו מתיישבת לדעת משרד מבקר המדינה עם פסיקת בג"ץ ועם נוהל העבודה של ועדות המינויים. נמצא כי הזמן הממוצע לניהול ועדת איתור בשנים אלה עמד על יות ר משבעה חודשים. הזמן הממוצע בוועדות שנוהלו בנש"ם עמד על כשמונה חודשים ובוועדות שנוהלו במשרדים על כשבעה חודשים. להלן בלוח 3 :פירוט הוועדות חמש הראשונות נוהלו בנש"ם, והשאר נוהלו במשרדים שבהם המשרה המיועדת לאיוש בהתאם ל הוראת השעה. בלוח מפורטות גם תשובות נש"ם ומשרדי הממשלה. מורכבים ורבי היקףוהובלת שינויים ארגוניים. על משרד המשפטים להקפיד שוועדות איתור שהוא מרכז ינמקו את החלטותיהן בשקיפות ובפירוט הנדרשים. .בכ- 67% מהמכרזים הפנימיים והבין-משרדיים ארך אפוא הטיפול במכרז לאחר פרסומו יותר משלושה חודשים, דהיינו פרק זמן ארוך מהרף העליון שקבעה נש"ם ב- 2006. עוד נמצא כי מספר הימים הממוצע של הטיפול ב מכרזים הפנימיים והבין-משרדיים לאחר פרסומם היה כ-123 ימים, שהם כארבעה חודשים - כ- 30% יותר מהזמן המרבי שקבעה נש"ם. לנוכח כל אלה, מוטל על הנהלות משרדי המשפטים, האוצר והבריאות לנקוט בהקדם בפעולות נחושות לצמצום המינויים הזמניים. על נש"ם לבקר באופן שיטתי ומעמיק את השימוש של משרדי הממשלה במינויים זמניים, לקבוע באילו נסיבות אפשר למנות עובד באופן זמני, ולהקפיד לאשר מינויים אלה רק אם מתקיימים התנאים לכך. בין השאר עליה לוודא שמינוי זמני יאושר רק אם המשרד פעל כנדרש לאיוש באמצעות מכרז. עוד עליה להקפיד שמשך המינוי הזמני יהיה קצר ככל שאפשר. בדיקת 303 מכרזיםלתפקידים בכירים - פנימיים, בין-משרדיים ופומביים - אשר ועדות הבוחנים החליטו בעניינם ממרץ 2013 עד מאי 2015 , העלתה כי במשרדים מסוימים מידת התחרות במכרזי בכירים, ובייחוד במכרזים פנימיים, היא מועטה, והדבר בא לידי ביטוי במועמדים מועטים שראיינו ועדות הבוחנים. בחלק מהמקרים ניגשו למכרז מלכתחילה מועמדים מעטים, ובאחרים רוב המועמדים שניגשו הסירו את מועמדותם בסמוך לכינוס הוועדה. .ב-12 מתוך19 מכרזים פנימיים במשרד האוצר ובחמישה מתוך תשעה מכרזים פנימיים במערכת הבריאות היה אפוא מועמד אחד בלבד, וכמעט בכל שאר המכרזים רק שני מועמדים. משרד האוצר (לרבות אג"ת), ומשרד הבריאות סבורים אפוא כי מיעוט מועמדים נובע מהיות התפקיד מקצועי וטעון הכשרה תוך כדי עבודה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין בתשובה זו כדי להסיר את החשש שמועמדים פוטנציאליים (שחלקם אף הגישו את מועמדותם ובחרו להסירה) סבורים שהבחירה אינה שוויונית ומניחים שהמשרה שמורה לעובד מסוים, ומשום כך אינם מתמודדים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ולממונה על האגף, כי לצד הטיפול במקרה זה, נודעת חשיבות לטיפול בבעיה היסודית - הטלת התפקיד כשלעצמה עשויה לתת יתרון למי שמונה ולהרתיע מועמד ים פוטנציאליים מלגשת למכרז. הנתונים דלעיל ביחס למשרד האוצר תומכים בסברה שכך אכן קורה. רמתם ואיכותם של עובדי הציבור, ובייחוד אלה הנושאים בעמדות בכירות, הן .תנאי להבטחת אמון הציבור בשירות הציבורי. קבלת עובדים לשירות המדינה .באמצעות מכרז היא גולת הכותרת של חוק שירות המדינה (מינויים), .התשי"ט- 1959 ,ומגלמת את תכליתו המרכזית, שהיא בחירת הטובים ביותר .לכל משרה, תוך שמירה על שוויון הזדמנויות ועל ה יעדר שרירות ומשוא .פנים ותוך ניתוק הבחירה משיקולים בלתי ענייניים ומהקשרים פוליטיים. הליקויים שנמצאו בהליכי המכרזים תואמים במידה רבה לממצאי דוח ביקורת .קודם של מבקר המדינה, מלפני כעשור. ממצאי הביקורת מלמדים על שורה .של ליקויים ביישום מכלול הכללים שקבעה נציבות שירות המדינה לצורך .יישום ההוראה של חוק המינויים בדבר קבלת עובדים לשירות המדינה .באמצעות מכרז. ליקויים נמצאו כמעט בכל שלבי הפעולה של נש"ם לאיוש .משרות בכירות. שלושה מהליקויים אשר בולטים בחומרתם כרוכים .ומשלימים זה את זה: האחד, פרק הזמן הארוך שנדרש להשלמת ההליך .המכרזי. השני, מינויים זמניים רבים הנובעים בחלקם מהתמשכות ההליך .המכרזי. תופעה זו בולטת במשרד המשפטים. והשלישי, מגמה של בחירה .לתפקיד במי שכיהנו במינוי זמני, בייחוד במשרד האוצר ובמערכת הבריאות. .לדעת משרד מבקר המדינה, שלושת הליקויים האמורים המתקיימים לאורך .זמן עלולים לפגוע ביסודות השיטה ולחתור תחת עקרון המינוי באמצעות מכרז .שוויוני והוגן. ועדה לאיתור מועמדים למשרה במשרד המשפטים החליטה באפריל 2014 להמליץ על אחד מארבעת המועמדים שראיינה. יו"ר הוועדה הייתה מנכ"לית משרד המשפטים. נמצא כי מועמד אחר שראיינה הוועדה השתייך לאחת מקבוצות האוכלוסייה הזכאיות לייצוג הולם. בפרוטוקול הוועדה לא הייתה כל התייחסות לנושא הייצוג ההולם, כנדרש על פי הנוהל. נמצא כי הוועדה לא התייחסה בנימוקיה לתפקידים הרלוונטיים שמילא המועמד, וכן לא התייחסה למידת הרלוונטיות לתפקיד של חוות הדעת וההמלצות שהציג, כנדרש בנוהל. כמו כן לא התייחסה לעמידתו באמות המידה שקבעה כמו ניסיון בהליכי חקיקה וליווי שלהם, ניסיון בקידום פרויקטים משרד מבקר המדינה מדגיש כי לא נמצא ליקוי בהתנהלות המועמדת שנבחרה לתפקיד, ואין בביקורת על הליך הבחירה בה, כמפורט להלן, משום הטלת דופי בכישוריה או בעצם הבחירה. הערת נש"ם לא התקבלה כאמור, והנציב נדרש להביא את עמדתו לפני שרי הממשלה לצד הצעת ההחלטה, ולשכנע במהלך הדיון בממשלה את הגורמים המתאימים שיש לשנות את נוסח ההחלטה לפיו הממשלה מנחה א ת ועדת השירות. הנציב עשה זאת והנוסח שונה, ורק אז הותאם לנוסח החלטה אחרת, שעליה כתב היועמ"ש במשרד האוצר. לדעת משרד מבקר המדינה יש להקפיד שתישמר עצמאות שיקול הדעת של ועדת השירות, הנדרשת על פי פסיקת בג"ץ לפעול על פי קריטריונים ללא קשר למועמד כלשהו, וזאת על מנת להבטיח החלטה עניינית ואובייקטיבית. כמו כן משרד מבקר המדינה רואה טעם לפגם בכך שבטרם מוצה הדיון בין נש"ם ובין משרד האוצר על האופן שבו על הממשלה לפעול מול ועדת השירות כדי להחליט בדבר הפטור למשרת יו"ר מטה הדיור מחובת מכרז , השתתף בדיון קבינט מי שכבר הוכתר לכאורה כיו"ר, וזאת בלא שהסתיימו ההליכים הנדרשים כדי לפטור את המשרה ממכרז וכדי לאיישה56. בהתנהלות זו עולה לחשש לקיומה של התופעה הפסולה של "יריית החץ וסימון המטרה לאחר מכן; בחירת המועמד המועדף פוליטית ושרטוט מעגל המשרה לאחר בחירתו" שבג"ץ הזהיר מפניה. לדעת משרד מבקר המדינה, על ראש הממשלה לשקול לשנות את מתווה עבודתה של הוועדה, בהתאם להצעתו של יו"ר הוועדה או בהתאם לחלופה אחרת, וזאת כדי לתת בידי הוועדה את הכלים הנדרשים לעבודה מיטבית. נמצא כי עד סוף 2015 לא היו זמני תקן של נש"ם לכל שלבי ההליך המכרזי מהשלב שבו התפנתה המשרה ועד פרסום המכרז , וכן מהשלב שלאחר ההחלטה ועד סיום הטיפול בהשגות על ההחלטה, המוגשות בחלק מן המכרזים. נמצא כי נש"ם לא הורתה למשרדי הממשלה לתעד במרכב"ה, המשמשת אותה לניהול כוח האדם בשירות המדינה ובכלל זה לבקרה על הליכי המכרזים, את שלבי הטיפול במכרז קודם לפרסומו. כיוון שכך, אין בידי נש"ם נתונים כגון מועד התפנות המשרה, המועד שבו המשרד גיבש את תנאי המכרז והעבירם לאישור נש"ם והמועד שבו נש"ם אישרה לפרסם את המכרז. כתוצאה מכך אי-אפשר לדעת מהנתונים שבידי נש"ם כמה זמן ארך הטיפול בשלבים אלה של ההליך המכרזי, ונש"ם אינה יכולה לבקר את השלבים האלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על נש"ם לבדוק את פרטי המכרזים האלה, ואם בעתיד יסירו רוב המועמדים את מועמדותם לפני הדיון בוועדת הבוחנים ומקרים דומים יחזרו על עצמם במשרד מסוים , עליה לבחון מהן הסיבות לכך ולפעול בהתאם לכלים העומדים לרשותה. נמצא כי במהלך 2011 פטרה ועדת השירות תשע משרות בכירות מחובת מכרז50 ; ב- 2012 היא פטרה שש משרות; ב- 2013 - משרה אחת; וב- 2014 ועד יול י 2015 - .שתי משרות בכל שנה בחינת מאות המשרות שהוחלט כי חובת המכרז אינה חלה עליהן, מעידה כי לא כולן עומדות באמות המידה שנקבעו בהחלטה 345 - משרותשהנושאים בהן מופקדים על מימוש מדיניות הממשלה ועל יישומה, והמחייבות בשל כך מידה גבוהה של אמון ותיאום בין נושאי המשרות לחברי הממשלה. כך למשל משרות שאינן בעלות אופי רגולטורי ושאינן דורשות יחסי אמון ותיאום בין נושא המשרה לחברי הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, תשובת נש"ם, לפיה " בתקופה זו מונ חת על שולחן הדיונים הרחבה דרמטית של מגמת הפטור ממכרז, ונש"ם נמצאת ב'קרבות בלימה' בהקשר זה", דווקא מחזקת את הצורך בבחינה מקצועית כאמור ובהצגת ממצאיה לפני הממשלה. על נציב שירות המדינה ועל ועדת השירות לבחון את כל המשרות הפטורות ממכרז, ולקבוע לכל אחת מהן אם היא עומדת באמות המידה למתן הפטור ומהו המנגנון הנדרש לאיוש המשרה. לאחר מכן, על הנציב להביא את ממצאי הבחינה לפני הממשלה לצורך שינויים, אם יידרשו, לרבות החלה של חובת המכרז על משרות שעל פי הממצאים אין לפטרן מחובה זו, או החלה של חובת האיוש על סמך המלצה של ועדת איתור. בהתייחס לתשובת נש"ם לפיה "מונחת על שולחן הדיונים הרחבה דרמטית של מגמת הפטור ממכרז" ונש"ם נמצאת ב"קרבות בלימה" , מעיר משרד מבקר המדינה כלהלן: הרחבה משמעותית של היקף המשרות הבכירות הפטורות ממכרז עלולה לערער את היסודות שעליהם הוקם שירות המדינה בישראל, ועלולה לשנות מהותית את אופיו כשירות ממלכתי, מקצועי ונטול זיקה פוליטית שנשמרת בו ההפרדה בין קובעי המדיניות ובין הסגל המקצועי המממש אותה. אשר על כן, לדעת משרד מבקר המדינה הרחבה משמעותית של מגמת הפטור היא סטייה מהעקרונות שעליהם מושתת שירות המדינה בישראל, ומגלמת בתוכה חשש לגידול בהיקף המינויים הפוליטיים בשירות המדינה. מינוי שני נציגי ציבור ממאגר של שמונה חברי ועדה, כפי שהחליטה הממשלה, משקף תחלופה בין חברי הוועדה, כך שכל אחד מהם יהיה מעורב בכרבע מהחלטותיה. הועלה כי אחת מחברות הוועדה השתתפה בכמחצית הדיונים, היקף כפול מזה שכיוונה אליו הממשלה בהחלטתה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד רה"ם כי עליו למנות לאלתר נציגי ציבור לוועדת המינויים כנדרש, כדי לאפשר לנציב שירות המדינה להרחיב את מעגל מקבלי ההחלטות בוועדה. אם יימצא שחבר ועדה שמזומן לדיונים אינו נענה לחלק ניכר מהם או מבקש לפרוש מתפקידו זה, על נש"ם להציג לפני משרד רה"ם את המידע הזה מיד, ולבקש למנות תחתיו נציג ציבור אחר. עד מועד סיום הביקורת, טרם אייש משרד רה"ם את כלל נציגי הציבור בוועדת המינויים, כך שלוועדה חסרים ארבעה נציגי ציבור - שניים מהם בעלי סיווג ביטחוני מתאים ושניים במקומם של אלה שמונו בשנת 2009 .וחדלו לשמש כחברי ועדה נמצא כי רק כעבור כשנה, ביוני 2015 , במהלך הביקורת, הושלם מינויים של שני נציגי ציבור בעלי סיווג ביטחוני מתאים לוועדת המינויים. משרד מבקר המדינה מעיר כי על ראש הממשלה להביא לפני הממשלה הצעה כנדרש ובהתאם לעמדת היועמ"ש לממשלה, בדבר הגבלת כהונתה של הוועדה המייעצת. במסגרת גיבוש הצעה זו יש לבחון האם מינוי עד לנבצרות, עומד בעיקרון זה. משרד מבקר המדינה שב ומדגיש כי על נש"ם להנהיג פנייה למ מליצים ולמעסיקים קודמים אשר הציג המועמד, בייחוד במכרזי בכירים, לצורך השלמת המידע בעניינו וכתשתית להחלטת ועדת הבוחנים. על נש"ם לגבש את התפיסה האמורה, שבמסגרתה ראיון מובנה של המועמדים, לקבל החלטות ולהטמיע אותן בעבודתם של משרדי הממשלה ושל יחידות הסמך. משרד מבקר המדינה מצא כי עד מועד סיום הביקורת, נש"ם לא פירטה בתקשי"ר את היקף חובת ההנמקה. על נש"ם ליישם את הנחיית היועמ"ש לממשלה ולקבוע במסגרת התקשי"ר וכנדרש על פי החלטת היועמ"ש לממשלה, פרטים בנוגע להיקף חובת ההנמקה. בד בבד נדרשת נש"ם להדגיש בהדרכות של חברי ועדות הבוחנים את החובה לפרט את כלל הנימוקים שעמדו ביסוד החלטותיהם ואת החובה לשקף את יתרונותיו של המועמד הנבחר מול שאר המועמדים, בהתייחס לתנא י המכרז, בכל המכרזים. הנמקה מפורטת כזו תשקף כראוי את שיקולי ועדת הבוחנים, כנדרש מכללי המינהל התקין. היא גם תסייע לבחון את ההחלטה לאחר מכן: אם היא סבירה, אם אינה שרירותית ואם לא התקבלה משיקולים זרים. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח ממצאי הביקורת והטענות האמורות בדבר משך הזמן הנדרש לאיוש משרות, מוצע כי נש "ם תגדיר עבור משרדי הממשלה ויחידות הסמך את המונח "בעוד מועד" ותוודא שלא ייוותר עמום. עוד עליה לקבוע לוחות זמנים לתהליכים הנדרשים טרם פרסום המכרז, ובכללם בדיקת פרטי המכרז ועדכניות תיאור התפקיד. נמצא כי נש"ם מקיימת תדריך לחברי הוועדה בעל פה, ובו נכללים הכללים הרלוונטיים לעבודת הוועדה. לתדריך בעל פה ולבחינת מסמכי המועמדים (כמפורט להלן), מקצה נש"ם כחצי שעה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין בפרק זמן כזה כדי להבטיח התמצאות טובה של יו"ר הוועדה ושאר חבריה בכללים לעבודה של ועדת הבוחנים, בייחוד אם ר בים מנציגיה אינם מהסגל הקבוע של נש"ם. על פי דבריה של מנהלת אב"ם למשרד מבקר המדינה ממאי 2015 , גם היום, כעשר שנים לאחר שפורסם הדוח הקודם, נש"ם והמשרדים אינם פונים אל ממליצים לפני הדיון של ועדת הבוחנים, ולעתים הוועדה פונה לממליצים במהלך הדיון. עד סוף שנת 2015 ,כשנה וחצי לאחר שפנה נציב שירות המדינה למשרד רה"ם, לא מונו נציגי ציבור חדשים לוועדת השירות. משרד מבקר המדינה בדק ומצא כי בשנת 2015 בוטלו שלושה דיונים של ועדת השירות בגלל היעדר קוורום. הדיון הראשון של ועדת השירות שכונס בשנה זו היה ביולי 2015 , באיחור של כחמישה חודשים מהמועד המקורי שבו אמור היה להתקיים. .בכשליש מהמכרזים הפומביים שפורסמו מאז מאי 2014 ועד דצמבר 2014 , נש"ם לא עמדה ברף העליון שקבעה בעניין בדיקת עמידתם של מועמדים בתנאי הסף. אף כי ע ברו כשנתיים ממועד ההחלטה האמורה ועד מועד סיום הביקורת ביולי 2015, .טרם הובאה הצעה כאמור לממשלה לצורך הבקרה על משרדי הממשלה בכל הנוגע למינויים זמניים, על נש"ם לטייב את נתוניה בדבר המינויים האלה, ולהבחין בין משרות שהתפנו באופן זמני ובין משרות שיש לאייש באמצעות מכרז. במשך שנתיים וחצי אישרה אפוא נש"ם בקשות של משרד החינוך למנות ולהאריך מינוי בפועל, בהן שנתיים שבהן בחנה כנטען מנכ"לית משרד החינוך את ההצעה לפצל את תפקיד הסמנכ"ל למינהל ולמשאבי אנוש במשרד לשני תפקידים. טענות חוזרות ונשנות של המשרד שנבחן הפיצול התקבלו בנש"ם ללא עוררין. השתלשלות הדברים מעלה חשש שבמהלך שנתיים אלה ל א נבדקה כראוי הצעת הפיצול ואישורי נש"ם ניתנו שלא על בסיס צורך של ממש. העסקת עובד לפני מכרזבאמצעות מינוי זמני מקנה לו כאמור יתרון שעלול לפגוע בתנאי השוויון במכרזים. יתרון זה עשוי להתקיים בעיקר כאשר מדובר במשרה שיש לאייש במכרז ולעיתים, כאשר מדובר במשרה שהתפנתה באופן זמני. היערכות מראש לאיוש משרות ו צמצום ניכר של משך הזמן שנדרש לאיוש, עשויים להפחית במידה ניכרת את תופעת המינויים הזמניים. לפיכך מוטל על נש"ם ועל משרדי הממשלה לצמצם באופן מרבי את מספר המינויים הזמניים ולקצר את משך זמן הכהונה הזמנית. מנתוני נש"ם על המינויים הזמניים של עובדים בכירים עולה ש-65 עובדים (כ- 22% ) מהעובדים שמונו בפועל למשרות בכירותבשנים 2014 -2011 מונו ליותר משנה, ומהם כרבע מונו ליותר משנתיים. כ- 35% מהעובדים הבכירים שמונו בפועל ליותר משנה ( 23 מתוך65 )עובדיםעבדו במשרד המשפטים, וכ- 15% עבדו במערכת הבריאות ( 10 מתוך65 .)עובדיםכ-20 עובדים ( 74% ) מהעובדים שמונו במילוי מקום, מונו ליותר מחצי שנה, מהם מחצית ליותר משנה. יצוין כי שמונה מתוך עשרת המינויים הזמניים במשרד הבריאות היו ליותר משנה וחצי, ולכן אין בהחלטה להקפי א את המכרזים בתקופת הבחירות כדי להסביר משך זמן זה. כמו כן, בפועל הטיפול במכרזים הוקפא בתקופת בחירות לכנסת גם כאשר לא הייתה מניעה לקיימן. נוסף על כך, עשרת המינויים האמורים כללו מינויים באמצעות מכרזים פנימיים, שעליהם לא חלה ההקפאה. ההחלטות האחרות שציין משרד הבריאות התקבלו בשלהי שנת 2014 ובתחילת שנת 2015 , ואילו ממצאי הביקורת נוגעים לשנים קודמות, ולכן אין בהן כדי להסביר את הממצאים האמורים. משרד מבקר המדינה מעיר כי דרגות המשרות שהגדיר משרד המשפטים כמשרות בדרג ביניים, כאמור בתשובתו, מוגדרות על ידי נש"ם כמשרות בכירות, ובהתאם ממלאי אותן משרות מתוגמלים בשכרם. העובדה שבמשרד המשפטים ישנם עובדים בכירים רבים ברמות משרה שונות אינה משנה את היותם עובדים בכירים ואינה משנה את ריבוי המינויים הזמניים במשרד.
נמצא כי בכ - 68% מהמכרזים (44 מתוך65 ) לאיוש משרות בכירות שבהם השתתף מועמד שהועסק במינוי בפועל באותה המשרה, ה וא זכה בתפקיד; ובכל ששת המכרזים שבהם היה מועמד שהועסק במילוי מקום באותה משרה, הוא זכה בתפקיד.