מטלות רוחב . אבדן מזון - השלכות חברתיות, סביבתיות וכלכליות לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה ועל המועצה לביטחון תזונתי לתת את הדעת להיבטים משפטיים המונעים מגופים שונים לתרום עודפים של מזון מחשש לתביעות, ולבחון גם את הצעת משרד המשפטים באשר לקביעת נהלים בתחום המזון והבריאות, שינחו את פעולת הגופים תורמי המזון. בהנחיות אלו ניתן אף להבהיר לגופים התורמים את ההיבטים המשפטיים, ובכלל זה את ההגנות העשויות לעמוד לצדם אם יפעלו בהתאם לאותם נהלים. מוצע אפוא לבחון דרכי פעולה שונות אשר יסירו או יקטינו את החסם הקיים כאמור בתחום זה, מחד גיסא, ויעלו בקנה אחד עם מדיניות משרד המשפטים כפי שעולה מתשובתו, מאידך גיסא. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולותיהם של המשרד להג "ס ומשרד החינוך לחינוך ילדי הגן ותלמידי בית הספר להפחתת הצריכה ולצריכה נ בונה במסגרת החינוך לקיימות בכלל ולהפחתת הפסולת בפרט. עם זאת, התכנית עוסקת במידה מועטה בבזבוז מזון ואינה מהווה חלק מתכנית הלימודים הרשמית של משרד החינוך, אלא נתונה כאמור לבחירת מוסדות החינוך, וכתוצאה מכך רובם הגדול של ילדי ישראל טרם נחשף אליה. בביקורת נמצא כי במשרד הכלכלה, האחראי גם לנושאי צרכנות ומסחר, בין היתר באמצעות הרשות להגנת הצרכן והסחר ההוגן (להלן - הרשות להגנת הצרכן), וכן במועצה הישראלית לצרכנות - לא גובשו תכניות לחינוך הציבור להפחתה בצריכת המזון ולצמצום בזבוזו. התופעה של מכירת פרי בוסר מסבה אפוא אבדן תוצרת כפול: פעם אחת בכך שפירות וירקות נקטפים טרם זמנם ולרוב סופם להיזרק; ופעם שנייה עקב הימנעות הצרכנים מקנייה חוזרת של אותו סוג פרי או ירק למשך תקופה מסוימת. כתוצאה מכך נפגעים החקלאים והצרכנים כאחד. לפי מועצת הצמחים תופעה זו חוזרת על עצמה מדי עונה, והדרך היעילה ביותר למנוע שיווק פרי בוסר ואבדן תוצרת עקב כך היא למנוע את הקטיף המוקדם. בביקורת נמצא כי הפיקוח על מכירת פרי בוסר במועצת הצמחים מקיף רק את הפירות שאינם הדרים ולא את ענפי הירקות ופרי ההדר. כתוצאה מכך מינים כמו אבטיחים, מלונים ותותים, המסווגים בענף הירקות, וכן פירות הדר, אינם בפיקוח מבחינת מידת הבשלתם. משרד מבקר המדינה מציין כי העיכוב הרב בהתקנת התקנות לחוק הסטנדרטים גורם נזק לטיפול בקטיף מוקדם ובשיווק פירות בוסר, הן בכך שהנושא אינו מטופל ואינו נאכף על ידי משרד החקלאות כפי שקובע החוק, והן בכך שמועצת הצמחים המטפלת בו באופן וולונטרי אינה בודקת את כלל המינים, ואינה מפקחת למשל על אבטיחים, על מלונים, על תותים ועל כל סוגי ההדרים. מבחינת האכיפה נמצא גם כי חוק הסטנדרטים וטיוטת התקנות אינם מגדירים .את סמכויות הפקחים מטעם משרד החקלאות לעניין פרי שנפסל עקב סכנה .בריאותית או עקב איכות ירודה, כמו פרי בוסר 76 , ואינם מתייחסים לטיפול .הראוי בהם מהבחינה הסביבתית. .מהאמור לעיל עולה כי אף שהתופעה של שיווק פרי בוסר חוזרת על עצמה מדי עונה, פוגעת בחקלאים ובצרכנים ומביאה לאבדן תוצרת, משרד החקלאות ומועצת הצמחים לא עשו די במהלך השנים כדי למגרה. בחוק הסטנדרטים ובטיוטת התקנות יש ניסיון לטפל בה, אולם גם הוא חלקי וכאמור טרם יצא לפועל. על משרד החקלאות, ביחד עם מועצת הצמחים, לבחון מחדש את טיפולם בתופעת שיווק פירות הבוסר ולתת לה מענה הולם ומהיר, אם בתקנות לחוק הסטנדרטים ואם באופן אחר. משרד מבקר המדינה מצא כי אין בידי המשרד לשירותי דת, הרה"ר, משרד החקלאות או מועצת הצמחים נתונים כלשהם על אודות כמות התוצרת המושמדת או אובדת מטעמי כשרות, אם כמעשר, אם כערלה ואם בשנת שמיטה, כמה מתוכה מועבר להאכלת בעלי חיים וכמה להשמדה. כך גם אין בידם נתונים על איכות התוצרת המושמדת - כמה מתוכה באיכות גבוהה, כמה באיכות נמוכה יותר וכמה אינו ראוי למאכל אדם. בביקורת נמצא כי המשרד להג "ס לא הפיץ עד כה הנחיות מפורשות לגופים המייצרים עודפי מזון - ציבוריים ופרטיים כאחד - כיצד לטפל בעודפים לפי מדרג עדיפויות, אף שהמדרג שנקבע משלב כאמור התייעלות וחיסכון עם עקרונות הקיימות, ואלה מגלמים בתוכם דאגה לחברה, לסביבה ולכלכלה. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד להג"ס לאמץ, בדומה למשרד להג נת הסביבה האמריקני, מדרג לצמצום עודפי המזון ולניצולם המיטבי, ולפעול להטמעתו אצל יצרני המזון, ספקיו וצרכניו בישראל. מן הראוי גם שהמשרד להג"ס ינחה את הרשויות המקומיות המיישמות את תכנית הפרדת הפסולת, באמצעות מרכז השלטון המקומי, לקבוע סדרי עדיפויות שיקדמו הכנת תשתית מתאימה להפרדת פסולת אורגנית אצל היצרנים הגדולים של פסולת מזון, כמו מפעלי מזון, רשתות שיווק, מלונות, גני אירועים ומסעדות. על המשרד גם לשקול, על פי מדידה או הערכה של כמויות הפסולת האורגנית שייאספו מגורמים אלה, לעודד יֹזמות לייצור אנרגיה וקומפוסט, אם ב מתקנים מקומיים צמודים ליצרן הפסולת, ואם במתקנים אזוריים. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את היזמה האמורה של המשרד להג"ס ועיריית תל אביב-יפו וממליץ לשלב בה, כאמור, גם את מדרג העדיפויות לטיפול בעודפי מזון וכן הדרכה מעשית כיצד ליישמו. עוד ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד להג"ס להרחיב את היזמה לרשויות מקומיות נוספות. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרד הרווחה, המועצה לביטחון תזונתי, המשרד להג "ס ומשרד האוצר יבחנו בהקדם, כל אחד בתחומו, תמר יצים שונים לתרומת מזון, לרבות אלה המפורטים לעיל, וינקטו פעולות ליישום התמריצים שיימצאו מתאימים. כמו כן מוצע כי המועצה לביטחון תזונתי, בהתייעצות עם הגורמים הרלוונטיים, תמליץ על התמריצים ועל הפעולות שעל הגורמים השונים לנקוט כדי ליישמם. .גופים רבים נמנעים מתרומת מזון עודף או מגבילים אותה משיקולים שונים - משפטיים, כלכליים או אחרים. הסרת החסמים לתרומת מזון וקביעת תמריצים כלכליים ואחרים עשויות להגדיל משמעותית את הכמויות שיוצלו וייתרמו לנזקקים. .מזון הוא משאב רב-ערך שיש לייצרו ולצרכו ביעילות המרבית. כל עוד הוא ראוי למאכל בני אדם, יש לנצלו לכך. מרגע שאינו ראוי למאכל אדם, מוטב לנצלו למגוון שימושים על פי מדרג של תועלת כלכלית וחברתית. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החקלאות להביא לידיעת הציבור דרכים יעילות לשימור פירות וירקות ולאחסונם כדי להאריך את חייהם ולמנוע את השלכתם. בנוסף על הפרסום המתוכנן בחוברות ובאתר המינהל, על המשרד להרחיב את אמצעי הפרסום באופן שהמידע יגיע למספר רב ככל האפשר של צרכנים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה להרחיב את המלצותיה לעניין הצלת תוצרת חקלאית ולגבש, בתיאום עם משרד החקלאות, עם מועצת הצמחים ועם עמותות לאיסוף התוצרת, מנגנון אשר יאפשר קבלת מידע מהימן בעוד מועד על עודפי תוצרת - ממועצת הצמחים, מארגוני החקלאים, מבתי האריזה ומהחקלאים עצמם. במסגרת זו ממליץ משרד מבקר המדינה לבחון את האפשרות למתן תמריצים כלכליים ואחרים לחקלאים לדווח על עודפים ולעשות בהם שימוש מועיל, כפי שיפורט להלן. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח כמות הנזקקים למזון במדינה, יהודים ושאינם יהודים, על המשרד לשירותי דת, הרה"ר, משרד החקלאות ומועצת הצמחים לשתף פעולה לצורך גיבוש דרכים להפניית תוצרת חקלאית האובדת או מושמדת מטעמי כשרות לנזקקים, בהתאם לדרישות ההלכה; מוצע כי פעולות אלה יבוצעו בשיתוף עם המועצה לביטחון תזונתי ועם עמותות להצלת מזון. באשר לתוצרת חקלאית שאינה ראויה למאכל אדם, על המשרד לשירותי דת ועל הרה"ר לפעול בשיתוף עם משרד החקלאות ועם המשרד להג"ס לניצול יעיל של תוצרת זו באופן שיתרום גם לצמצום היקפי הטמנת הפסולת83 . המפתח להפחתה משמעותית בכמויות המזון האובד והמבוזבז נמצא בידי הציבור הרחב. מודעות הציבור לערכו של המזון ולמשמעויות בזבוזו, כמו גם חינוך הציבור לצמצום הבזבוז ונכונותו לשנות הרגלי צריכה והרגלי שימוש במזון, עשויים להפחית בעשרות אחוזים את כמויות המזון הנזרק לאשפה, הן במשקי הבית והן בגופים המספקים מזון, ולהוות חיסכון כספי משמעותי עבורם. בביקורת נמצא ש"ריבוי הכשרויות" מביא לעתים גם לכפל מעשר, כאשר גוף כשרות אחד אינו סומך ידיו על תעודת הכשרות שהנפיק גוף כשרות אחר כגון הרה"ר או בד"ץ "מהדרין" אחר. התוצאה במקרים כאלה היא הכפלה של התוצרת החקלאית המושמדת, לרבות תוצרת איכותית, שכן המעשר הנוסף נלקח מתוצרת שהופרש ממנה כבר מעשר. לדוגמה, לפי מדריך כשרות שמפרסמת המועצה הדתית ירושלים, בשוק הסיטוני בעיר קיימת "הקפדה מכל התוצרת ללא הסתמכות על שום הפרשה קודמת או כל קולא אחרת" 82 . יצוין כי גם צה"ל נוהג לדרוש מכל ספק תעודת כשרות, דבר הגורר לעתים הפרשת מעשר נוסף. בביקורת נמצא כי אף שכיום ירקות ופירות רבים, לרבות צמחי תבלין, נמכרים באריזות, אין תקן 1145 חל עליהם. כפועל יוצא לא חלה על היצרנים החובה לציין הוראות אחסון על גבי אריזות אלה. על משרד הבריאות לפקח על סימון ההוראות לאחסון מיטבי של מוצרי מזון, בין היתר כדי למנוע אבדן מזון ראוי למאכל. בה בעת, על מכון התקנים לבחון דרכים להרחיב את הוראות האחסון ולפרטן, כדי לחייב יצרנים לשפר את ההנחיות על גבי המוצרים ולאפשר לצרכנים לנצל את המוצרים טוב יותר ולהימנע משימוש במזון מקולקל. בביקורת נמצא כי למרות קיומו של הנוהל לחלוקת מזון ממטבחי המשטרה ומהספקים, ולמרות עדכונו החוזר, אין הנוהל מיושם ועודפי המזון של המשטרה אינם מועברים בצורה מסודרת לעמותות סיוע לנזקקים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח כמויות המזון הגדולות הנצרכות במתקניו, על השב"ס לבצע מדידה או הערכה של כמויות עודפי המזון שלו לאורך זמן ובהתאם לתוצאות לשקול אם יש מקום לקבוע נוהל להעברת העודפים לעמותות, בדומה לנוהל הקיים בצה"ל. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את פעולות צה"ל החל משנת 2014 לגיבוש נוהל מחייב למסירת עודפי המזון לנזקקים ולחידוש חלוקת המזון בפועל בהיקפים גדולים. על צה"ל לשקול להשלים מהלך זה בכל היחידות הרלוונטיות, וכן לבדוק אם ניתן להחיל את הנוהל גם על ספקי מזון במיקור חוץ מלא. בה בעת, מן הראוי שצה"ל ינקוט אמצעים נוספים להפחתת עודפי המזון הרבים, ובכלל זה ירכז נתונים על כמויותיהם, ינתח את הסיבות להיווצרותם ויבחן דרכים להפחיתם. משמעות הקצאת הכספים האמורה היא העברת רוב התמיכה הממשלתית בהצלת מזון מתקציב שנת 2014 לתקציב שנת 2015 ., ללא התחייבות לגבי השנים הבאות משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולות משרד הרווחה לתמיכה בהצלת מזון, כפי שהמליצה גם המועצה לביטחון תזונתי, אך מעיר לו כי מוטלת עליו החובה ללוות באופן שוטף, בסיוע המועצה לביטחון תזונתי, פעילות זו ולפקח עליה, ולוודא כי היא עולה בקנה אחד עם המלצות המועצה ומקדמת את יעדיה. בהתאם לכך, יה יה על משרדי המשפטים והאוצר לבחון שוב את אופן חלוקת כספי התמיכות בשנים הבאות בתחום זה. המונחים "עדיף להשתמש לפני" ו"לשימוש עד" 104 על אריזות המזון - הָבינו אותם כדי למנוע בזבוז מזון ולחסוך כסף. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות ומשרד הכלכלה, בשיתוף עם המועצה לצרכנות, לגבש בהקדם תכנית הסברה לצרכנים אשר תבהיר את משמעות התאריכים המסומנים על מוצרי המזון ותסייע להפיק מהם את המרב, תוך שמירה על בריאותם ואגב צמצום הוצאותיהם והפחתת הפגיעה בסביבה. נמצא כי תקן 1145 אינו מתייחס להיבט הצרכני של מניעת קביעת תאריכי תפוגה קצרים שלא לצורך, העלולים לגרור השלכת מזון ראוי לצריכה לאשפה. זאת למרות שהגנת הצרכן ואיכות הסביבה הן בין המטרות המנחות של מכון התקנים105 . גם שרי הכלכלה לא קבעו בצו פרטים שיש לסמן על גבי המוצרים כדי להגן על הצרכן ולמנוע הטעיה שלו לגבי תוקף המזון. אף שכאמור ישנם מוצרים רבים נוספים שמועד התפוגה שלהם למעשה בלתי מוגבל (כמו דבש וריבה 106) וסימון תאריך התפוגה על גביהם עשוי ל הביא לזריקת מזון מיותרת, מכון התקנים לא עדכן רשימה זו משנת 2000 , ולפי טיוטת התיקון של תקן 1145 .בכוונתו אף לצמצמה לדעת משרד מבקר המדינה, על מכון התקנים, במסגרת עדכון התקן כאמור, לשקול להוסיף עוד סוגי מזון לרשימה זו107. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לשירותי דת ועל הרה"ר לבדוק את תופעת ריבוי הכשרויות ואת השלכותיה על היקף השמדת פירות וירקות, ולבחון את האפשרות לקבוע תקן כשרות אחד לתוצרת חקלאית שיהיה מקובל על כל הנוגעים בדבר, וסמכות אחת להענקת תעודת הכשרות. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי תקן 1145 מספק הסבר כללי המיועד ליצרנים וליבואנים כיצד יש לסמן את תאריך הייצור ואת תאריך התפוגה של המזון, אך לא נמצא הסבר למשמעותם של מושגים אלה המופנה לצרכנים - לא על גבי אריזות המזון, לא ברשתות השיווק ולא בפרסומי משרד הבריאות, למעט הסבר קצר באתר האינטרנט שלו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי עליו להרחיב את ההסברה לגבי תאריכי התפו גה של המזון ומשמעותם לצרכנים, הן באתר האינטרנט שלו והן באמצעים אחרים, ובלבד שיהיו נגישים לצרכנים. בביקורת נמצא כי אף שבמינהל המחקר החקלאי קיים כאמור ידע שימושי הנוגע לאחסון פירות וירקות אצל הצרכן, משרד החקלאות לא דאג לפרסם את המידע לציבור הצרכנים, אף לא באתרי האינטרנט של המשרד ושל מינהל המחקר החקלאי, ולמעט כתבות אחדות שפורסמו בעיתונות 113 , הציבור לא נחשף למידע צרכני מהותי זה. בביקורת נמצא כי מוצרים רבים הנמכרים ברשתות השיווק אינם מסומנים בהתאם לתקן 1145 , דבר העלול להטעות את הצרכן בנוגע לתאריך התפוגה או להקשות עליו לפענחו. עד דצמבר 2014 טרם אושר על ידי שר הרווחה תקציב לפעילות המועצה 121 . בעניין זה לא חלה התקדמות מאז דוח מבקר המדינה האמור בנושא הביטחון התזונתי שפורסם באפריל 2014 , אשר העיר על כך שמשרד הרווחה לא הקצה למועצה אמצעים להפעלתה , והיא נשענת על אמצעים שהעמידו לרשותה גופים ציבוריים אחרים ועל פעילותם של מתנדבים. לפי הערכת הארגונים לקט ולתת, פוטנציאל הצלת המזון גדול לפחות פי עשרה מנתוני ההצלה הנוכחיים. לשיטתם, שיפור האמצעים הלוגיסטיים להצלת מזון, כדוגמת תוספת משאיות, מחסני קירור וכוח אדם, יאפשר ו הצלת מזון בכמויות בשווי שיעלה משמעותית על ההשקעה. בביקורת נמצא כי משרד החקלאות לא גיבש תכנית להפחתת עודפי גידול ולצמצום אבדן התוצרת, ובכלל זה ניצול מיטבי של העודפים. המשרד גם לא פעל לניצול מיטבי של עודפים מרגע שנוצרו, למשל על ידי שיפור הנגישות של אוכלוסייה הסובלת מחוסר ביטחון תזונתי לעודפי התוצרת החקלאית או על ידי שינוי הסטנדרטים של גודל התוצרת ושל מראה. לדעת משרד מבקר המדינה אין די בפעולות שמבצע כיום משרד החקלאות וראוי שהמשרד יגבש תכנית לצמצום עודפי הפירות והירקות, הן בשלב תכנון הגידולים והן בשלב הטיפול בעודפים שלא ניתן למנוע. לשם כך עליו להציב יעדים ברורים בתכניות העבודה השנתיות שלו. ראוי שתכנית פעולה זו תביא בחשבון את אבדן המשאבים הכרוך בייצור עודף ואת התועלת הכלכלית והחברתית שניתן להפי ק מעודפי התוצרת. בד בבד ראוי שהמשרד יגבש, בשיתוף המגדלים וארגוני המגדלים, ובהתייעצות עם משרד הרווחה והמועצה לביטחון תזונתי, מתווה פעולה לניצול עודפי תוצרת, בין היתר על ידי העברתם לנזקקים. בביקורת נמצא כי אף שמועצת הצמחים אימצה מדיניות שאינה מעודדת יצירת עודפים, ואף שהיא נוהגת להמליץ לחקלאים להימנע מהם, היא לא גיבשה כללים מנחים לחקלאים כיצד להימנע מעודפי תוצרת מלכתחילה. כך, המועצה גם לא יצרה מנגנונים לאיסוף מידע מהחקלאים על אודות קיומם של עודפי תוצרת, בין מטעמי חוסר רווחיות ובין מטעמים אחרים כמו נזקי מזג האוויר, איכות נמוכה ועוד. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לשקול לגבש כללים מנחים בכתב שיופצו לחקלאים ויסייעו להם לתכנן את הגידולים, להימנע ככל האפשר מעודפים ולהתמודד עם מקרים שנוצרו בכל זאת, ותציין את הגורמים שיוכלו לפנות אליהם במצבים אלה. בתוך כך, עליה גם לשפר את מ נגנוני איסוף הנתונים שלה מהחקלאים על עודפים מכל סוג שהוא. משרדמבקר המדינה רואה בחיוב את הסקר שמבצע משרד החקלאות לבדיקת אבדן תוצרת לאורך שרשרת הגידול והשיווק החקלאי. על המשרד לוודא כי הסקר מספק לו נתונים מהימנים ומקיפים די הצורך כדי לסייע לו לגבש תכנית להתמודדות עם האבדן ולהשלימו בהקדם. כמו כן, על הלמ"ס ועל משרד החקלאות לפעול בהקדם להקמת מרשם חקלאים שיאפשר ביצוע סקר חקלאי בנושא זה52 . נמצא כי משנת 2010 ועד מועד סיום הביקורת באוקטובר 2014 , לא היה הטיפול בעודפי תוצרת חקלאית באחריותה של אף מחלקה במשרד החקלאות. יצוין כי מתוך 7,000 טונות תפוחי האדמה ו - 8,000 טונות העגבניות האמורים הועברו לעמותות הסיוע באמצעות עמותת לקט רק כ-15 .טונות מכל סוג משרד מבקר המדינה מצא כי מועצת הצמחים ומשרד החקלאות אינם מקיימים סעיף זה באופן מתמשך לאורך שנים. מועצת הצמחים אף אינה נוהגת לפנות לשר או למנכ"ל המשרד כאמור בחוק לקבלת היתר להשמדת עודפים, וגם אינה פועלת די למיצוי האפשרויות לשימוש מועיל בעודפים, לרבות הפנייתם לנזקקים. עוד הועלה כי עד פברואר 2014 .לא היה למועצה נוהל להשמדת עודפים או לפינוים נמצא אפוא כי גם הנוהל החדש שגיבשה המועצה, העוסק בפינוי ירקות בלבד, אינו עולה בקנה אחד עם מנגנון קבלת האישור הקבוע בחוק, וכן אין בו כל התייחסות לאפשרות לתרום את התוצרת לנזקקים או להעבירה למטרות מועילות אחרות מלבד האבסת בעלי חיים.
,משרד מבקר המדינה מציין כי למרות נכונות חלק מהגופים הפרטיים לתרום מזון רוב המזון העודף הראוי למאכל עדיין מוצא דרכו לאשפה ולאתרי הטמנת הפסולת. הארגונים העוסקים בהצלת מזון מעריכים כי הם מצליחים להציל 10% בלבד מהמזון הניתן להצלה מיצרני המזון ומהספקים. על משרד הרווחה, על המועצה לביטחון תזונתי ועל המשרד להג"ס לתת דעתם לעניין זה, ולפעול להסיר חסמים המונעים את העברתו של מזון נוסף לנזקקים.