מרכז השלטון המקומי בישראל . פיתוח אזורי תעשייה ברשויות מקומיות במגזרי המיעוטים .מבקר המדינה שם דגש מיוחד על שמירת זכויותיהם של אוכלוסיות חלשות במדינת ישראל, ובכלל זה אוכלוסיות המיעוטים. חשוב מאוד כי מדינת ישראל תפעל לקידומם של המגזרים הלא יהודיים בכל תחומי החיים, זאת כדי לקיים שוויון הזדמנויות מלא ולשלב את כלל הקבוצות בחברה הישראלית כאזרחים שווי זכויות. דבר זה עולה בקנה אחד עם ערכי מדינת ישראל ועם הנאמר במגילת העצמאות כי מדינת ישראל "תקיים שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת, גזע ומין". קיימת חשיבות רבה להקמה והפעלה של אזורי תעשייה בתחומי השיפוט של הרשויות המקומיות במגזרי המיעוטים, משום שבכוחם לתרום לרווחת התושבים ברשויות אלה, לקידום כלכלי וחברתי של מגזרי המיעוטים ולצמיחת המשק הישראלי כולו. תרומתם של אזורי התעשייה יכולה לבוא לידי ביטוי בין היתר בעידוד התעסוקה ובצמצום ממדי האבטלה, בהגדלת ההכנסות העצמיות של הרשויות המקומיות במגזרי המיעוטים ובהוצאת עסקים שיוצרים מטרד מאזורי המגורים לאזורי תעשייה מוסדרים ביישובים או מחוצה להם. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המועצות המקומיות כיסרא -סמיע ופקיעין לפעול להקמת מינהלה לאזור התעשייה המשותף, כפי שנקבע בתקנון התכנית. עיכוב בהקמת המינהלה עלול לעכב את הליך שיווק המגרשים באזור התעשייה, שכן המינהלה היא אחד הגופים האמור ים לאשר את הקצאת המגרשים. עיכוב נוסף בשיווק הקרקעות באזור התעשייה עלול לעכב את העברתם של בתי מלאכה שיש בהם מטרד אל אזור התעשייה וכן להביא לאבדן הכנסות מארנונה. הקמת מינהלה לאזור התעשייה נועדה בין היתר להבטיח כי העבודות לפיתוחו והפעילות העסקית שתתקיים בו לאחר מכן ייעשו בהתאם להוראות התכניות המאושרות. משרד מבקר המדינה העיר לעיריית נצרת על שטרם מינתה מינהלה כאמור, דבר העלול לפגוע בהקמת אזור התעשייה ובהפעלתו. משרד מבקר המדינה העיר למהנדס העירייה על הליקוי שבמתן אישור אשר ממנו השתמע כי אישר ביצוע עבודות באזור התעשייה הטעונות היתר כדין. מתן אישור כאמור ראוי שינוסח בבהירות מרבית על מנת למנוע טעויות מן הסוג שתואר. ביצוע עבודות עפר ללא קבלת היתר בנייה עלול לגרום לכך שהעבודות שבוצעו לא יהיו תואמות את העבודות שאמורות להתבצע על פי בקשה להיתר בנייה בהליך המקובל, דבר העלול לגרום נזק לקידום הפרויקט ולהגדלת עלותו. . לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שעיריית כפר קאסם ראתה צורך בפיתוחו של אזור התעשייה המערבי אשר יאפשר להגדיל את ההיצע של שטחים לתעשייה, היה עליה לקדם באופן נמרץ את התכניות עבורו בהתאם להנחיות הגורמים המקצועיים. יש לציין כי ממשלות ישראל העלו על סדר יומן במשך השנים את נושא הפיתוח של מגזרי המיעוטים והעצמתו בתחומים שונים, ובכללם הפיתוח הכלכלי והתעסוקתי. בהתאם לכך התקבלו בשנים 2010 -2012 כמה החלטות ממשלה בהיקף של יותר משני מיליארד ש''ח שעניינן בין היתר השקעה בפיתוח אזורי תעשייה קיימים וחדשים ושילוב רשויות מקומיות במינהלות של אזורי תעשייה קיימים. אף על פי כן ממצאי הביקורת ברשויות המקומיות שנבדקו מלמדים כי פיתוח אזורי התעשייה נעשה בקצב אטי, בשל התמשכות הפעולות של השלטון המרכזי והשלטון המקומי לפיתוח אזורי תעשייה. על מנת להבטיח את השגת המטרות שנקבעו בהחלטות הממשלה בנושא פיתוח אזורי תעשייה במגזרי המיעוטים, על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, ובהם משרד ראש הממשלה ומשרד התמ"ת, להחיש את פעולותיהם ולקיים מעקב אחר הליכי יישום ההחלטות. כמו כן, על הרשויות המקומיות במגזרי המיעוטים לפעול אף הן למען קידום הקמתם של אזורי תעשייה בתחומי שיפוטן. משרד התמ"ת : יש להגדיר בהסכמים את חלוקת תחומי האחריות בין משרד התמ"ת ובין הרשויות המקומיות שבתחום שיפוטן פועל המשרד לפיתוח אזורי תעשייה. על משרד התמ"ת להחיש את טיפולו בחתימת הסכמי הפיתוח עם רשויות מקומיות אלה, בין היתר על מנת להבטיח את קיום ההתחייבויו ת שקיבלו עליהם הצדדים להסכם ולמנוע עיכובים אפשריים בפיתוח אזורי התעשייה הנובעים מאי -הסדרת האחריות לפיתוחם. זאת ועוד, יש חשיבות רבה שבעתיד יַתנה משרד התמ"ת את עבודות הפיתוח באזורי תעשייה חדשים בחתימת הרשויות המקומיות על הסכמי פיתוח. על משרד התמ"ת לפעול להכנת תכניות עבודה רב -שנתיות לפיתוח אזורי תעשייה. בתכניות העבודה יש לפרט את לוחות זמנים לפיתוח התשתיות ושיווק קרקעות, את המקורות התקציביים להשלמת פיתוח אזורי התעשייה ואת שלבי הביצוע עד מסירת אזור התעשייה לאחריות הרשות המקומית - כל זאת כדי להשיג את היעדים שלשמם הוחלט על הקמת אזורי התעשייה. כמו כן, על משרד התמ"ת לקיים פיקוח נאות על החברות המנהלות בעבורו את פיתוח אזורי התעשייה כדי להבטיח שהן פועלות בהתאם להוראות כל דין בביצוע עבודות הפיתוח. הרשות לפיתוח כלכלי : על הרשות לפיתוח כלכלי להשלים בהקדם את טיפולה בגיבוש מ ודל להקמת חברות כלכליות אזוריות או מינהלות לאזורי תעשייה ברשויות המקומיות שנכללו בתכנית החומש, על מנת למנוע עיכובים אפשריים במימוש יעדי תכנית החומש, הקצובה בזמן. כמו כן, על הרשות לפעול בהקדם להשלמת קביעת מדדי תוצאה הנוגעים לביצוע התכנית לפיתוח אזורי התעשיי ה שנכללה בתכנית החומש, כדי שבאמצעותם יהיה בידה לקבל החלטות מושכלות בנוגע למתווה הנכון לביצוע התכנית ולהשגת יעדיה. משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המקומית קסם על שהפיקוח שקיימה באזור התעשייה המערבי לא היה אפקטיבי, ועל שהיא לא פעלה במרץ לעצירת הבנייה הבלת י חוקית. על כך מעידים הנתונים שלפיהם הוכפל בשנים 2007 -2012 מספר המבנים הבלתי חוקיים באזור. יודגש כי טיפול חלקי זה עלול להקשות על הוועדה המקומית לקדם תכנית לאזור התעשייה המערבי שתתבסס על שיקולים תכנוניים גרדא, שכן היא תיאלץ להתמודד עם המצב הקיים בפועל באזור התעשייה. כמו כן, עלול טיפול כזה לפגוע במטרות שמייעדת הרשות המקומית לאזור התעשייה שיוקם. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי משרד התמ"ת יבצע את הליך שיווק המקרקעין בשיתוף מינהלה שתוקם לאזור התעשייה. משרד מבקר המדינה העיר למשרד התמ"ת על שלא הכין תכניות עבודה רב-שנתיות הנוגעות לאזורי התעשייה ל פני שהחל בפיתוחם, ובכללן לוחות זמנים לפיתוח התשתיות ולשיווק הקרקעות, פירוט המקורות התקציביים הדרושים לכך ופירוט של שלבי הביצוע עד מסירת אזור התעשייה לאחריות הרשות המקומית. היעדר תכניות עבודה עלול לפגוע בהשגת היעדים במרב היעילות. משרד מבקר המדינה העיר לרשות לפיתוח כלכלי כי נכון למועד סיום הביקורת עברו כשנתיים ממועד הה חלטה להכנת מודל להקמת חברות כלכליות אזוריות או מינהלות לאזורי תעשייה, אולם טרם אושר מודל כאמור לרשויות המקומיות שנכללו בתכנית החומש, דבר העלול להביא לעיכובים במימוש יעדי התכנית, הקצובה בזמן. משרד מבקר המדינה העיר לעיריית באקה על שאין ברשותה נתונים מפורטים ועדכניים על העסקים הפועלים במקומות לא מוסדרים ועל העסקים שהם בגדר מטרד. מחסור בנתונים יקשה על העירייה לקבוע את צרכיה האקטואליים בנוגע לשטחי התעשייה והמלאכה - הן לצורך פינוי המטרדים מתחומה והן לצורך הרחבת הפעילות העסקית בעיר - ועלול לפגוע בסיכויה לקבל סיוע ממשלתי בעניין. המחסור בנתונים אף יקשה על העירייה לבחון אם אזורי התעשייה שהיא מתכננת מספקים את צרכיה. משרד מבקר המדינה העיר לרשות לפיתוח כלכלי על שטרם סיימה את תהליך הגיבוש של מדדי התוצאה, דבר העלול לפגוע במעקב אחר ביצוע תכנית החומש, בתהליך פיתוח אזורי התעשייה ובהשגת יעדי הקמתם. .נמצא כי על אף מסקנות הבדיקה של היחידה לתכנון ומידע שצוינו במסמך משנת 2006 , לא הכינה העירייה מיפוי הכולל נתונים עדכניים על מצב העסקים בעיר ועל העסקים שיש בהם מטרד. משרד מבקר המדינה העיר לעיריית נצרת כי היא לא הכינה מיפוי עסקים חדש, אף שעברו כ-17 שנים מהמיפוי האחרון שעשתה, אשר במהלכן חלו שינויים במערך העסקים בעיר, ולמרות מסקנות היחידה לתכנון ומידע בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי עיריית נצרת תכין מיפוי מקיף שישמש את העירייה לקביעת צרכיה העדכניים בשטחי תעשייה ומלאכה, הן לצורך פינוי מטרדים מתחומה והעתקת פעילות עסקית בלתי מוסדרת והן לצורך הרחבת הפעילות העסקית בעיר ותכנון אזורי תעשייה חדשים. . לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שבכוונת עיריית באקה לרכז את העסקים בעלי פוטנציאל זיהום באזור מרוחק ממרכזי אוכלוסייה בעיר, ומאחר שאף הוועדה המחוזית חיפה והמשרד להגנת הסביבה הכירו בחשיבות פינוי המפגעים העלולים לסכן את הסביבה, על העירייה למפות את העסקים הללו, לרכז את הנתונים בנוגע אליהם, לקבוע את צרכיה בנושא זה, כדי שישמשו אותה בהליכים תכנוניים מסודרים. מחסור בנתונים עלול לפגוע בה יערכותה של העירייה לקדם את תכנון אזור התעשייה שייועד למפעלים עם פוטנציאל זיהום ועלול לפגוע בטיפולה של העירייה בהעתקת עסקים אלה לאזור התעשייה שיוקם. נמצא כי למשר ד התמ"ת אין תכניות עבודה רב -שנתיות וממילא אין לו תכניות עבודה שנתיות הנגזרות מהן, לפיתוח אזורי התעשייה ביישובים נצרת, כיסרא -סמיע ופקיעין, ובכלל זה לא הגדיר לוחות זמנים לפיתוח אזורי התעשייה ולשיווקם ולא קבע מהם המקורות התקציביים הדרושים לשם כך. בהיעדר תכניות עבודה החל משרד התמ"ת בעבודות הפיתוח באזורי תעשייה אלו בשלבים, על פי מידת הזמינות של התקציבים שהוקצו לעבודות ועל פי קצב התקדמות האישורים השונים הנדרשים בעניין זה, בלי שהתחייב התחייבות ברורה למועד סיום העבודות. להלן פירוט: לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח התמשכות הליכי התכנון להסדרת אזור התעשייה הדרומי, על עיריית נצרת והוועדה המקומית נצרת לפעול נמרצות כדי להביא לידי סיום את הטיפול בתכנית המפורטת הכוללת לאזור התעשייה. יודגש כי היעדר תכנית מפורטת המסדירה את פעילות העסקים באזור התעשייה עלול לפגוע בטיפול העירייה בעסקים, הן בנוגע ליישום הוראות חוק התכנון והבנייה והן בנוגע ליישום הוראות חוק רישוי עסקים ובפיקוח העירייה מתוקף חוקים אלה, דבר העלול להביא לגרימת נזקים לתשתיות וליצירת מטרדים סביבתיים. כמו כן, היעדרה של תכנית כזאת עלול לפגוע בהיערכותה של העירייה לשדרוג הת שתיות באזור התעשייה (ראו להלן) ולהרחבת פעילות העסקים שבו. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שמשרד התמ"ת והמועצות המקומיות יזמו יחד את תכנית המתאר לאזור התעשייה, מן הראוי כי הם יפעלו יחדיו בהקדם לאישור תכנית מתאר חדשה לאזור התעשייה או לשינוי פרק הזמן למימוש תכנית המתאר הנוכחית. יודגש כי לאי-עדכון תכנית המתאר יש השפעות על הקמת מבני התעשייה ושיווק המגרשים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההכרה של העירייה בצורך בפיתוח אזורי תעשייה חדשים, בין היתר לצורכי פינוי מטרדים משכונות המגורים, היה עליה להיערך לקיום הדרישות התכנוניות שהן דרישות סף להגשת התכנית להרחבת אזור התעשייה הדרום -מזרחי, על מנת למנוע עיכוב בהליכי התכנון בשל הגשת תכניות שאינן עומדות בדרישות אלה. משלא עשתה כן, עליה להחיש את הטיפול במילוי התנאים הנדרשים. נצרת : נוכח ריבוי העסקים הפועלים בנצרת באזורים שאינם מיועדים לכך, חשוב שהעירייה תנקוט פעולות שיקדמו את פיתוחם של אזו רי תעשייה חדשים. על העירייה לבצע מיפוי חדש של העסקים הפועלים בתחומה, לרבות עסקים הפועלים במקומות לא מוסדרים ובתחום שכונות המגורים. באמצעות הנתונים המפורטים והעדכניים שתקבל העירייה על אודות עסקים אלה היא תוכל לתכנן את צעדיה לפיתוח אזורי תעשייה חדשים ולהעתיק את העסקים שיש בהם מטרד למקומות מוסדרים. נוכח התמשכות הליכי התכנון להסדרת אזור התעשייה הדרומי בנצרת, על העירייה והוועדה המקומית נצרת לפעול במרץ כדי להביא לסיום הטיפול בתכנית המפורטת הכוללת הנוגעת לאזור התעשייה הדרומי שתאפשר להסדיר את הפעילות העסקית המתקיימת בו. על עיריית נצרת למנות מינהלה לאזור התעשייה הצפוני כדי להבטיח כי העבודות לפיתוחו והפעילות העסקית שתתקיים בו לאחר מכן ייעשו ללא עיכוב ובהתאם להוראות שבתכניות המאושרות. על עיריית נצרת והוועדה המקומית נצרת לוודא כי עבודות הפיתוח והבנייה באזור התעשייה יבוצעו לפי ההוראות המצוינות בחוקים ובתקנות ולפי היתרי בנייה מאושרים כדין. על העירייה לפעול בנחישות לקידום חתימה על הסכם פיתוח של אזור התעשייה הצפוני עם משרד התמ"ת. אזור התעשייה המשותף לכיסרא -סמיע ופקיעין : על המועצות המקומיות כיסרא-סמיע ופקיעין, בשיתוף משרד התמ "ת, לאשר תכנית חדשה לאזור התעשייה או לתקן את התכנית הקיימת וכן להקים לאזור התעשייה מינהלה ובכך לקיים את התנאים המקדמיים לשיווק הקרקעות באזור התעשייה המשותף. כמו כן, על המועצה המקומית פקיעין לפעול בהקדם לחתימה על הסכם פיתוח. באקה אל -גרבייה : על עיריית באקה לקבוע את צרכיה המפורטים בשטחי תעשייה ומלאכה, כדי לפתור את בעיית העסקים הפועלים בשכונות המגורים ובמקומות לא מוסדרים והעסקים שגורמים למטרד. מיפוי העסקים גם יאפשר לעירייה לרכז את הנתונים על עסקים עם פוטנציאל זיהום ולקבוע את צרכיה בנושא זה, דבר שישמש אותה בהליכים תכנוניים מסודרים. כמו כן, על העירייה להשלים את פיתוח התשתיות באזור התעשייה הדרום -מזרחי החיוניות לפעילותו התקינה, לרבות תשתיות הניקוז ותשתיות הכבישים, ולגבות לשם כך היטלי פיתוח מבעלי הנכסים באזור התעשייה. על העירייה להגיש את התכנית להרחבת אזור התעשייה הד רום-מזרחי על פי דרישות הסף התכנוניות, לשם קידומה במוסדות התכנון. כפר קאסם : על העירייה לפעול במרץ לקידום תכנון אזור התעשייה המערבי ובד בבד לטפל, בשיתוף הוועדה המקומית קסם, בבנייה הבלתי חוקית הקיימת בו אשר עלולה לפגוע בהליכי התכנון ולעכבם. .הרשויות המקומיות : על הרשויות המקומיות במגזרי המיעוטים לפעול לקידום הפיתוח של התשתיות הכלכליות בתחומי שיפוטן, ובכלל זה פיתוח אזורי תעשייה קיימי ם וחדשים והעברת עסקים ובתי מלאכה שיש בהם מטרד מאזורים שאינם מיועדים לכך אל אזורי תעשייה מוסדרים. לצורך כך על הרשויות המקומיות לקדם במרץ תכנון של אזורי תעשייה ואף לבחון בעניין זה אפשרויות לשיתוף פעולה עם יזמים פרטיים; לטפל בבנייה בלתי חוקית באזורי תעשייה פע ילים בכל האמצעים העומדים לרשותן; ולהגדיל את הכנסותיהן העצמיות מארנונה ומהיטלי פיתוח באזורי התעשייה, על מנת להקטין את תלותן בשלטון המרכזי. כפר קאסם, ממוקמת במרכז הארץ ובסמוך לעורקי תחבורה מרכזיים, כגון כביש 6 וכביש מספר5 . העירייה השכילה לנצל את יתרונה היחסי בתחום הנגישות והקימה בשיתוף יזם מקרב המגזר הפרטי אזור תעשייה לוגיסטי המושך אליו חברות ויזמים מחוץ ליישוב. אף שהקמת אזור התעשייה ואכלוסו טרם הושלמו, הצליחה העירייה להגדיל את הכנסותיה העצמיות ואף את היצע התעסוקה, עניין המהווה דוגמה לרשויות רבות במגזרי המיעוטים ועשוי להפחית את תלותן בסיועו של השלטון המרכזי. משרד מבקר המדינה העיר למשרד התמ"ת על כך שלא קיים פיקוח על החברה המנהלת שמטרתו להבטיח כי היא פועלת על פי כל דין ובהתאם להתחייבויותיה בהסכם. 2. נמצא, כי אף שעבודות הפיתוח אפשרו לשווק את הקרקעות זה יותר משנתיים, לא שווקה הקרקע באזור התעשייה המשותף, בין היתר בשל השוני במעמדן של המועצות המקומיות כיסרא -סמיע ופקיעין. במצב זה נגרם הרס חלקי של התשתיות, וממילא - בזבוז כספי ציבור. .לדעת משרד מבקר המדינה, על עיריית באקה לנקוט את הצעדים הדרושים לחיוב כל העסקים הפועלים באזור התעשייה להתחבר למערכת הביוב בהקדם האפשרי, ובכך להביא להפסקת הזרמת הביוב לבורות הביוב ולנחל חדרה. עיכוב בחיבור העסקים למערכת הביוב עלול לפגוע בפעילותם התקינה, וכן להביא לפגיעה בסביבה ולפגיעה במקורות המים בעיר באקה ובסמוך לה. הביקורת העלתה כי האחריות לתחזוקת התשתיות שהוקמו על ידי מינהל אזורי פיתוח באזורי התעשייה השונים הועברה לרשויות המקומיות בלי להסדיר זאת בהסכם, עניין שחשיבותו רבה להצלחתו ולהפעלתו התקינה של אזור התעשייה לאחר הקמתו. חתימה על הסכמי פיתוח בין משרד התמ"ת ובין רשויות מקומיות, לרבות הסכמים המסדיר ים את נושא האחריות לתחזוקת התשתיות, נועדה להסדיר את יחסי הגומלין ביניהם, להבטיח קיום מיטבי של התחייבויות הצדדים לממש את המטרות שלהן יועדו התקציבים להקמת אזורי התעשייה, למנוע השתהות בהקמתם של אזורים אלה ולהשיג את היעדים שנקבעו בהחלטה להקימם. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התמ"ת, עיריית נצרת והמועצה המקומית פקיעין להחיש את חתימת הסכמי הפיתוח ביניהם, זאת על מנת להבטיח את קיום ההתחייבויות שקיבלו עליהם הצדדים, את פעילותם הסדירה של אזורי התעשייה שהוקמו ואת תקינותן של התשתיות באזורי התעשייה ומניעת בלייתן.
הקמת תשתיות באזורי תעשייה היא תנאי הכרחי לפעילותם התקינה והסדירה של אזורי התעשייה, שהם אבן שואבת לעסקים ולמלאכות שונים ומקום שבו ניתנים שירותים זמינים ונגישים לתושבים. משרד מבקר המדינה העיר לעיריית באקה על שאפשרה במשך שנים הפעלה של אזור תעשייה בתחומה בלי תשתיות בסיסיות מתאימות של ביוב, ניקוז וכבישים, על כל הנזקים הסביבתיים הכרוכים בכך (בעניין זה ראו בהמשך). על העירייה היה להתקין חוקי עזר לגביית היטלי פיתוח מבעלי הנכסים, כדי לממן את הוצאות פיתוח התשתיות לפני אכלוסו של אזור התעשייה.