מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . זרים שאינם בני הרחקה מישראל על שרת הבריאות ומנכ"ל משרדה , על משרד המשפטים, וגם על משרד האוצר אם יידרש, להבטיח שתגובש מדיניות בריאות לזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין ואם נדרש להעמיד לצורך זה משאבים סבירים. על משרד הבריאות לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות. אם יימצ או חסמים בפני ביצוע פעולות אלה , על שרת הבריאות להציגם לפני הממשלה, ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון. בהיעדר טיפול רפואי מספק בקהילה, מגיעים לבתי החולים זריםשאינם בני הרחקה שסובלים מסיבוכי מקרים פשוטים שהידרדרו, או לחלופין מקרים שבהם באופן רגיל היה מטופל החולה בעל הביטוח הרפואי בקהילה. בהינתן הטיפול הרפואי החלקי שמקבלים הזרים בקהילה, נתקל ים בתי החולים במגוון קשיים: אין אסמכתאות למצב רפואי קודם של הפונים אליהם; היעדר מעקב לאחר השחרור מסבך ומחריף את המצב הרפואי (למשל בהריונות); הצורך בשירותי תרגום לשם קבלת הפונה, הטיפול בו והנחיות להמשך הטיפול בקהילה; קושי לגבות תשלום עבור האשפוז והטיפול הרפואי עד לכדי צבירת חובות אבודים. המקרים האמורים של זרים שאינם בני הרחקה שהם חולים כרוניים ושל זרים הלוקים בהפרעות נפש מצביעים על מציאות שדורשת תיקון לאלתר: כיוון שהטיפול הרפואי בזרים בקהילה חלקי, חסר ומוגבל בעיקר לאזור המרכז, מוזנחים הצרכים הרפואיים שלהם . בשל ההזנחה, מידרדר לעתים מצבם עד לכדי מצב חירום. ב אחד המקרים נאלץ בית המ שפט להישען על פעולתם של גופים פילנתרופיים כדי להבטיח שהחלטותיו ימומשו. החלטת הממשלה האמורה משקפת מדיניות של עידוד העסקת ישראלים על פני מי שאינם ישראלים. מבחינתם של זרים שאינם בני הרחקה, האפשרות להשיג עבודה ולהתפרנס, מצטמצמת. הבטחת תנאי מחיה בסיסיים של זריםשאינם בני הרחקה השוהים בארץ מותנית, על פי רוב, ביכולתם לעבוד ולהתפרנס משכר עבודתם. תלותם ביכולת לעבוד ולהתפרנס מתעצמת לנוכח זכאותם המצומצמת לשירותים סוציאליים (בנוגע לטיפול בזרים בתחומי הרווחה והבריאות ראו להלן). קיים חשש כי ביישום ההסדר האמור, על מגבלותיו, באופן מתמשך ולאורך שנים, יש כדי להוביל לפגיעה ביכולתם של חלק מהזרים ליהנות מביטחון סוציאלי ומרמת חיים נא ותה, לרבות מזון, לבוש ודיור נאותים, כדרישת האמנה הבין -לאומית בדבר זכויות חברתיות . במצב הקיים נפגעת, במקרים מסוימים , יכולתם של זרים להיות מוגנים מרעב ולהתקיים קיום בסיסי בכבוד. על היועץ המשפטי לממשלה לבחון לאור ממצאיו של פרק זה את המצב הקיים והמתהווה בתחום זה וזאת על מנת להבטיח קיום הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו והדין הבין-לאומי. על שר הפנים ועל שרת המשפטים לגבש יחד בהקדם האפשרי הצעת החלטה עקרונית שיישומה יבטיח קיום מינימלי בכבוד של כלל הזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין . עוד עליהם , להביא את ההצעה לדיון בממשלה לשם גיבוש החלטה ונקיטת הפעולות הנדרשות לביצועה. לנוכח האמור לעיל, יש להשלים בהקדם האפשרי את המשימות האלה. מאז סוף 2008 ועד סוף 2013 חלו שינויים מפליגים בהיקף אוכלוסיית הזרים שאינם בני הרחקה בישראל. בשנים האלה מינה משרד הבריאות צוותים או ועדות שמטרתם לגבש מדיניות בעניין שירותי בריאות לזרים, ואף פעל לאספקה של חלק מהשירותים, אולם קביעת המדיניות לא הושלמה ואף לא ה ייתה בידיו תשתית הנתונים הנדרשת לשם גיבוש מדיניות כזו. קרבנות סחר הם החלשים והפגיעים בקבוצה החלשה והפגיעה של זרים שאינם בני הרחקה, והם הגיעו לישראל דרך גבול מצרים לאחר שעונו. אנשים אלה היו בסכנה קיומית ממשית, וחלקם נחטפו לישראל והגיעו שלא ברצונם. אנשים אלה זכאים לטיפול מסור ותומך ככל שיכולה מדינת ישראל להעניק, לרבות ליווי וטיפול בתחומי הרווחה והבריאות, ולכל הפחות ככל שצריך לקבל קרבן סחר שנכנס למקלט, על פי החלטת ממשלה. אמנם במשך כחצי שנה טופל במסירות עניינם של עשרות זרים שהוכרו כ נפגעי סחר, שהגיעו במהלך תקופה קצרה יחסית לישראל ולא נמצא להם מקום במקלט, אך משרד המשפטים וארגון א.ס.ף הם שטיפלו בה ם, ולא שירותי הרווחה של המדינה, שהם בעלי ההכשרה הנדרשת ובעלי הסמכות לעסוק בכך. בעקבות הצורך שעלה במקומות נוספים במקלט לקרבנות סחר, פתח משרד הרווחה מקלט נוסף. על הנהלת משרד הרווחה לוודא שטיפול וליווי בתחום רווחה שיש להעניק על פי הדין, יינתנו בידי גורמי הרווחה האחראים לכך מטעם המדינה. לנוכח מצבם המיוחד ומידת הפגיעות של קרבנות סחר, והמגבלות הקיימות על יכולתם לכלכל את עצמם מחוץ למקלט, מוטל על שר הפנים, שר הרווחה ומשרד המשפטים לגבש יחד דרך פעולה שתבטיח לזרים שהוכרו כקרבנות סחר קיום בסיסי בכבוד. במצב הקיים חלק מהזרים מחזיק ברישיון שהייה זמני, אך בידי אחרים, ששוחררו בהתאם לסעיף האמור בחוק, אין מסמך רשמי ומוכר שבאפשרותם להציג למעסיק פוטנציאלי. עולה חשש ממשי כיהמענה הניתן לקבוצות חלשות ופגיעות אלו כתוצאה מיישום המדיניות האמורה אינו עומד בהוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אינו מבטיח שמירה מפגיעה בגופו או בכבודו של הנמנה עם קבוצות אלו, ואינו שומר על זכותו לביטחון סוציאלי בסיסי. כמו כן קיים חשש כי המענה הניתן לקבוצות האלה אינו עומד גם בהוראות האמנה בדבר זכויות חברתיות, שנועדה להבטיח את שמירת זכותו של אדם לביטחון סוציאלי, לרמת חיים נאותה ולהנאה מרמת הבריאות הגופנית והנפשית הגבוהה ביותר שאפשר להשיגה, עד כדי מרב המקורות העומדים לרשות המדינה. מוצע לכן כי היועץ המשפטי לממשלה יבחן נושא זה לאור ממצאיו של פרק זה וינחה את משרד הרווחה בהתאם לתוצאות בחינתו. הבדיקה העלתה כי נושא תשתי ות הגז הפירטיות בשכונות דרום ת"א לא נדון בהנהלת המשרד. החיבורים הפירטיים למתקני גז בשכונות דרום ת"א משקפים נדבך בהשלכות הנובעות מהאכלוס הצפוף של השכונות בזרים. המצב המתואר בפרק זה טומן בחובו סכנה לשלומ ם ולבטיחותם של כלל האנשים המתגוררים בשכונות דרום ת"א. משרד האנרגיה אחראי לפיקוח על השימוש בגפ"ם. למשרד יש מידע על השימוש החריג בחומרתו בגז באמצעות מתקנים או חיבורים פירטיים בשכונות דרום ת"א שבהן מתגוררים זרים. התרעות הובאו לפני המשרד שוב ושוב. אולם המשרד הסתפק בפעולות פיקוח שגרתיות שנעשו מעת לעת, והסביר זאת במחסור בכוח אדם, ולא נקט פעולה ממשית וכוללת לתיקון המצב, כנדרש מהשימוש החריג בחומרתו בגז. על מנכ"לית משרד האנרגיה ל וודא ש תכנית הפעולה שיגבש המשרד, על פי תשובתו, תתמודד עם הצורך הדחוף לתקן את ליקויי הבטיחות החמורים הנוגעים לגפ"ם בשכונות דרום ת"א, ולוודא שהיא תיושם בהקדם האפשרי. אם יתעוררו בעיות, לרבות מחסור במשאבים או בכוח אדם, עליה להעלות את הנושא לפני שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים מר סילבן שלום. במידת הצורך, מוטל על השר להציג את הסוגיה לפני הממשלה לשם גיבוש פתרון. יוצא אפוא כי בידי עיריית ת"א היה מידע חלקי המלמד על בעיות בטיחות בתחום החשמל, לעתים חמורות, בשכונות דרום ת"א, והיא שיתפה בבדיקות שיזמה בכמה מבנים גם את נציגי חח"י. המידע שאספו גורמי השטח לא שימש את משרד האנרגיה וחח"י לצורך בדיקות מקיפות בשטח. כתוצאה מאלה, לא וידאו הגורמים המופקדים על בטיחות משק החשמל גם בשכונות דרום ת"א שאין בהן ליקויי בטיחות חמורים ושהתושבים בהן אינם חשופים לסכנות שכרוכות בליקויים כאלה. לשם טיפול בבעיות בטיחות בתחום החשמל בדרום ת"א, בשים לב להבחנה הנדרשת בין בעיות בטיחות החשמל עד הדקי המונה ובין בעיות שקיימות אחריהם, נדרשת תשתית מידע על בעיות הבטיחות הקיימות. על משרד האנרגיה לרכז מידע כזה מהגורמים העוסקים בתחום החשמל בשטח, לרבות חח"י ועיריית ת"א. על משרד האנרגיה לפעול בתחום החשמל, בדומה לפעולה הנדרשת בתחום הגז: עליו לוודא ש תכנית הפעולה שיגבש תיושם בהקדם האפשרי גם בתחום החשמל, ובמידת הצורך להעלות בעיות וקשיים מהותיים העמודים בפני היישום, לפני שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים. הנתונים מצביעים שכ- 75% מהדלקות בתל אביב-יפו פרצו בשטח המצוי בתחום אחריותן של שתי תחנות כיבוי האש האמורות, האחראיות לכשליש משטח העיר ( 40%-35% .). בשטח שבאחריות התחנות האלה נמצאות חמש שכונות דרום ת"א על העירייה האמונה על אכיפת חוק התכנון והבנייה בשטחה המוניציפלי, לאסוף את מכלול הנתונים הנחוצים לצורך טיפול בבתי עסק שפועלים לכאורה בניגוד לחוק, ולהתמודד בנחישות עם בתי העסק שפועלים לכאורה בניגוד לחוק. עולה אפוא כי מאפייני האכלוס של שכונות דרום ת"א- צפיפות אוכלוסייה, פיצול דירות מגורים ואכלוסן באנשים רבים - ואי-התאמה בין ייעוד המבנים לשימוש בהם, מגבירים את פוטנציאל הסיכון לדלקות. אפשר כי אלה הם כמה מההסברים לריבוי הדלקות בדרום תל אביב. על הגורמים הנוגעים בדבר, ובהם רשות כיבוי אש ועיריית ת"א, לנתח את הגורמים לריבוי הדלקות בשכונות דרום ת"א ולפעול באמצעים העומדים לרשותם ומול הגורמים המוסמכים, כדי להפחית את הדלקות ואת הסכנות הנשקפות לשלום הציבור בעקבותיהן. ,מציאות החיים בחמש שכונות דרום ת"א, שבהן גרים חלק ניכר מהזרים בישראל מורכבת ומרובת קשיים. תמונת המצב עגומה. כפי שיובא להלן, תושבי השכונות מביעים תחושה קשה של היעדר ביטחון אישי עקב מגורי הזרים שם. התנאים הפיזיים, הכוללים פיצולי דירות, חיבורים פירטיים של מתקני גז וחיבורים מסוכנים לרשת החשמל, מובילים, על פי הגורמים המקצועיים, לסכנות בטיחותיות ולעתים עד לכדי סכנת חיים ממשית. אין ספק כי איכות חייהם של התושבים המקומיים נפגעה בצורה ניכרת ביותר, ושכונות מגוריהם שינו את פניהן ללא היכר. בבג"ץ החוקתיות נכתב: "שהייתם בישראל של עשרות אלפי מהגרים שהפרוטה אינה בכיסם, במעמד ארעי ובלתי מוסדר, המתרכזים - משלא הסדירו הרשויות מסגרות אחרות לשיכונם - בשכונות מסוימות שלא היו שכונות מבוססות מלכתחילה - מציבה אתגרים רבים לפתח הרשויות ולפתחם של התושבים המקומיים... זעקתם של תושבי דרום תל אביב על המתחולל בשכונותיהם נשמעה בקול רם וברור... זוהי זעקה היוצאת מן הלב ונכנסת אל הלב. אין להקל בה ראש כלל ועיקר, ועל הרשויות מוטלת חובה לפעול כדי לסייע להם". כפי שיפורט להלן, עיריית ת"א העלתה במהלך השנים לפני ראש הממשלה את קשייה להתמודד בכוחות עצמה ובכלים שעומדים לרשותה עם הבעיות הקשות הנובעות ממציאות החיים בשכונות דרום ת"א. ראש העירייה אף כתב כי לעירייה אין כלים לקבוע את המדיניות כלפי הזרים, ו זהו תפקידה של הממשלה . המענה שקיבלה העירייה התייחס להחלטות מדיניות שקיבלה הממשלה בדבר מניעת כניסתם של זרים לי שראל, עידוד יציאתם ממנה והקמת מרכז שהייה לזרים. העירייה לא קיבלה מענה הנוגע לטיפול בזרים שנמצאים בעיר. על השרים הנוגעים בדבר - שר הפנים מר גדעון סער, שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמ ים מר סילבן שלום, ושר האוצר מר יאיר לפיד - לוודא, כל אחד בתחומו שיהיו בידי משרדי הממשלה ובידי עיריית ת"א האמצעים הנחוצים להתמודדות עם הבעיות האמורות. משימה זו רחבה ומורכבת, אולם לנוכח מצוקתם הקשה של תושבי דרום תל אביב והסכנה לשלומם ולבריאותם יש לעשותה ללא שיהוי. החלטות הממשלה האמורותהניחו את הבסיס למדיניות הממשלה שתכליתה בלימת ההסתננות הבלתי חוקית לישראל, צמצום מספר המסתננים השוהים במרכזי ערים ויציאה מרצון של מסתננים מישראל. ואולם מדיניות זו חסרה נדבך חשוב של מתן מענה בתחום הטיפול וסיפוק צורכיהם הבסיסים של זרים המתגוררים בארץ, שהרי רובם המכריע אינו מוחזק במרכזים שהוקמו 84 : במרכזים שהוקמו יש מקומות לאכלוס כ - 9,000 זרים, פחות מ- 20% ( ממספר הזרים השוהים בישראל על פי הערכת רשות האוכלוסין 54,000 איש). כמו כן עד מועד סיום הביקורת ניסיונות הממשלה להרחיק זרים למדינה שלישית, שהחלו עוד ב- 2008 , לא הגיעו לכלל מימוש. התכנית המשולבת של הממשלה אינה מייתרת אפוא את הצורך שהועלה שוב ושוב לקבוע מדיניות בנוגע לתנאי השהייה של זרים בארץ, ולתקצבה. המדינה מסרה לבית המשפט כאמור כי תימסר הודעה30 יום בטרם תחלבאכיפה . באתר האינטרנט של רשות האוכלוסין לא פורסם הסבר באשר לאי-אכיפת האיסור על העסקה של הזרים וכיצד הדבר משפיע על האפשרות להעסיקם. גילוי ופרסום של הוראות הרשויות ה וא עקרון יסוד של שלטון החוק 63 . לדעת משרד מבקר המדינה, בייחוד לנוכח התמשכות המצב, היה ראוי כי רשות האוכלוסין תבהיר את המדיניות הייחודית ל גבי זרים שאינם בני הרחקה, המאפשרת בפועל להעסיקם . לאי-הבהרת המדיניות בנוגע להסדרי ההעסקה של הזרים עשויה להיות השפעה על עצם יכולתם להשיג תנאי מחיה בסיסיים. המדינה התחייבה לפני בג"ץ עוד בתחילת 2011 כי לא תאכוף את איסור העסקת הזרים עד שיוקם מרכז שהייה, שבו יסופקו הצרכים הפיזיים הבסיסיים של הזרים. ההימנעות מאכיפה נועדה לאפשר לזרים לעבוד, להתפרנס ולספק בעצמם את צורכיהם הבסיסיים. הסדר זה, אשר טומן בחובו סתירה, מיושם, כאמור, כבר כמה שנים (לאחר שנועד מלכתחילה לשמש כהסדר זמני) באופן המערים מגוון קשיים: רשות האוכלוסין נמנעה מלהבהיר ולפרסם לציבור א ת ההסדר; מסמכים רשמיים שהונפקו לזרים נוסחו באופן מבלבל ומטעה. בצעדים אלו יש כדי לפגוע באפשרותם של חלק מהזרים להתפרנס ולהתקיים בכבוד. לדעת משרד מבקר המדינה, היות שהסדר אי-האכיפה נועד לאפשר לזרים שאינם בני הרחקה להתפרנס ולקיים את עצמם בכבוד, הרי נקיטה בפעולות שיש בהן כדי לפגוע במימוש ההסדר עלול להוביל לפגיעה ביכולתם של זרים רבים לעבוד , להתפרנס ולספק את צורכיהם הבסיסיים. על היועץ המשפטי לממשלה לבחון לאור ממצאיו של פרק זה את המצב הקיים והמתהווה בתחום זה וזאת על מנת להבטיח קיום הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו והדין הבין-לאומי. מקרים אלה, כמו גם מקרים אחרים שמוצגים בדוח זה, ממחישים את מורכבות מצבם של מי שקיומם הבסיסי בכבוד אינו מובטח ואינם זכאים ל"רשת ביטחון" כלכלית-חברתית בסיסית. . הטיפול הממשלתי בעשרות אלפי הזרים השוהים בישראל צריך להיות מושתת על מדיניות כוללת ברמה הממשלתית וברמת משרדי הממשלה הרלוונטיים. מדיניות כזו נדרשת לצורך גיבוש דרכי פעולה של כל אחד ממשרדי הממשלה הנוגעים בדבר ושל הרשויות המקומיות. במשך יותר מחמש שניםשבו ו פנו גורמים שונים לראש הממשלה, למשרד רה"ם, למשרד הפנים ואף ליועץ המשפטי לממשלה ולאגף התקציבים במשרד האוצר, וביקשו שתוגדר מדיניות שתכלול היבטים הנוגעים לטיפול בזרים השוהים בארץ, מחוץ למתקני המשמורת, ויוקצו משאבים ליישומה. נוסף על כך עלתה כמה פעמים הבקשה למנות גורם מתכלל בעל סמכות לעסוק בנושא ובקשר שבין משרדי הממשלה. התשובות לפניות הללו עסקו במרכיבי המדיניות שהממשלה גיבשה, אולם לא היה בהן מענה קונקרטי לדרישה לקבוע מדיניות ממשלתית בדבר הטיפול בזרים ששוהים בארץ ואינם במתקני משמורת או במרכז שהייה . הפתרונות שאימצה הממשלה, לרבות הרחקת זרים למדינה שלישית, יציאת זרים מהארץ מרצון והקמת מרכז שהייה, עשויים להקטין את מספר הזרים השוהים בארץ, אולם גם אם יתממשו, הרי בשנים הבאות עדיין ישהו בה עשרות אלפי זרים, מחוץ למתקני משמורת ולמרכז השהייה. בכך נותרים משרדי ממשלה, רשויות מקומיות ותושבי דרום ת"א במציאות קשה ומורכבת עמה הם נדרשים להתמודד לבדם. גיבוש מדיניות באשר לטיפול בזרים השוהים בארץ, מחוץ למרכז השהייה כרוך בכמה פעולות: על כל אחד ממשרדי הממשלה הנוגעים בדבר - משרד הבריאות, משרד הרווחה ומשרד האנרגיה - מוטל לקבוע מדיניות בתחומו, בהתייעצות עם משרד המשפטים, ולהביאה לאישור הממשלה. על המשרדים האלה, וכן על רשות האוכלוסין לגבש על בסיס המדיניות שאישרה הממשלה תכניות פעולה מפורטות אשר יבטיחו את יישום המדיניות. על הממשלה והעומד בראשה לעקוב אחר הפעולות האמורות ולפעול בנחישות להשלמתן לשם הסדרת הטיפול של רשויות המדינה בסוגיית הזרים השוהים בישראל על כל רבדיה, כפי שדרש גם בג"ץ. עולה חשש ממשי כי מתן גישה מצומצמת לשירותי בריאות לזרים שאינם בני הרחקה, הסובלים ממחלות נפש או ממחלות כרוניות מסוימות, ולעתים אף לזרים הזקוקים לשיקום וסיעוד, כמפורט בממצאי הביקורת, אינו עולה בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כפי שפורש בפסיקת בית המשפט העליון ועם תנאי האמנה בדבר זכויות חברתיות . יש אפוא מקום כי ינקטו פעולות כדי לוודא שמוענק השירות הרפואי הנדרש לקבוצות אלה על פי הדין. מוצע שהיועץ המשפטי לממשלה גם יבחן, לאור ממצאיו של פרק זה, אם הגישה המצומצמת לשירותי בריאות עומדת בתנאי דינים אלו הן בנוגע לקבוצות האמורות והן בנוגע לשאר הזרים הזקוקים לטיפול רפואי שאינו טיפול חירום ואינם שוהים במרכז השהייה. על היועץ המשפטי לממשלה להנחות את משרדי הממשלה בהתאם לתוצאות בחינתו. על שרת הבריאות ומנכ"ל משרדה, על משרד המשפטים, וגם על משרד האוצר אם יידרש, להבטיח שתגובש מדיניות בריאות לזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין ואם נדרש להעמיד לצורך זה משאבים סבירים. על משרד הבריאות לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות. אם יימצאו חסמים בפני ביצוע פעולות אלה , על שרת הבריאות להציגם לפני הממשלה, ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון.
ככלל נדרשים מוסדות הבריאות על פי חוק זכויות החולה להעניק לזרים טיפול רפואי במקרי חירום בלבד, אולם בכל הנוגע לזרים עומדים בתי החולים לפני פניותיהם לקבל טיפול גם במקרים שבדרך כלל המענה הטיפולי להם ניתן בקהילה. בתי החולים נענים לפניות אלו פעמים רבות, ומעניקים טיפול ללא מקור למימונו. כפי שיפורט להלן, המדיניות שגיבשה הממשלה בנושא הזרים שאינם בני הרחקה חסרה נדבך חשוב, הנוגע לטיפול הניתן לזרים, השוהים מחוץ למרכז השהייה. על רקע זה, ו בהיעדר תכנית פעולה סדורה של משרד הבריאות, נאלצת מערכת הבריאות להתמודד עם צורכי הזרים, ללא גיבוי תקציבי מתאים. היעדר מקורות תקציביים גם עלול לפגוע באיתנות הכלכלית של בתי החולים.