לשכת עורכי הדין בישראל . לשכת עורכי הדין .טרם הוסדרה החלתן המלאה בלשכה. המעקב אחר ביצוע התקציב נעשה בוועד המרכזי ובחלק מהמחוזות בתדירות גבוהה יותר מאשר במחוזות אחרים; מידת שקיפותם של תקציבי המחוזות כלפי חברי הלשכה נמוכה ביותר. הועלה כי עד מועד ס יום הביקורת, דצמבר 2010 , לא חלה התקדמות בנושא האחדת מערכות המידע בלשכה. חלק מהמחוזות הסתייגו, ואצל חלק לא התגבשה עמדה ברורה. משרד מבקר המדינה סבור כי על הוועד המרכזי ועל המחוזות לכונן פורום שידון בסוגיות העולות מהאחדת מערכות המידע, יטפל בבעיות ובהסתייגויות שיועלו בידי הצדדים השונים ויקדם ברציפות את הנושא עד השלמתו. משרד מבקר המדינה מוסיף כי אף שיש בלשכה מוסדות שונים - ארציים ומחוזיים, הרי שעיקר עיסוקם אמור להיות בתחום המקצועי, ואילו בתחום .המינהלי ראוי היה להחיל דפוסים אחידים של סדרי עבודה ותקינת משרות. אין זה ראוי שיהיו הבדלים כה גדולים בין מוסדות הלשכה בתחומי פעילותם המינהליים - הבדלים אשר עלולים לפגוע בפעולותיה של הלשכה כגוף המאגד את כל עורכי הדין. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעילות המכון לגידול בהיקף ההשתלמויות שהוא מקיים במחוזות; עם זאת עליו לוודא כי גם למחוזות הפריפריאליים ניתן מענה מספק. .התפלגו כך: 32 במחוז ת"א, תשע במחוז צפון, שבע במחוז חיפה, חמש במחוז ירושלים והשתלמות אחת במחוז דרום. לדעת משרד מבק ר המדינה, על המחוזות הממעטים לארגן השתלמויות להגדיל ככל יכולתם את פעילותם זו, ועל המכון לבדוק את צרכיו של כל אחד מהמחוזות ואת האמצעים העומדים לרשותו, ולסייע למחוזות המתקשים בכך לקיים השתלמויות לחבריהם. מצב זה מדגים את הצורך בסיוע של המכון בהוספת השתלמויות ארוכות וקצרות למחוזות הממעטים בארגון השתלמויות. בבחינת המצרף של ההשתלמויות שארגן המכון במחוזות ושל ההשתלמויות שהם ארגנו בעצמם עולה כי בשנת 2008/9 התפלגו ההשתלמויות הארוכות כך: 21 במחוז ת"א, חמש במחוז חיפה, שתיים במחוז צפון, השתלמות אחת במחוז דרום והשתלמות אחת במחוז ירושלים. ההשתלמויות הקצרות משרד מבקר המדינה מציין כי ההשתהות רבת השנים של הלשכה ומשרד המשפטים בכל הנוגע לפרסום שכ ר בעלי התפקידים הבכירים בלשכה פוגעת בשקיפות הנדרשת בהתנהלות הלשכה כלפי חבריה, ומדגיש את הצורך להתקין בהקדם את הכללים הנדרשים בנושא זה. הביקורת העלתה כי פעולות אלה לא קיבלו את השקיפות הראויה בדוחות הכספיים של המכון. בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין המכון שבכל אחת מהשנים 2006 -2009 חויבו סעיפי הוצאות השכ ר וההוצאות המשרדיות בגין החזרי הוצאות הקשורות לכנס השנתי. החיובים הללו בוצעו כהפחתה של הוצאות המכון לעומת גידול בהוצאות הלשכה. משרד מבקר המדינה מציין כי גורם חיצוני שקורא את הדוחות הכספיים של המכון, ולא נכנס לרישומי הנהלת החשבונות הפרטניים שלו - לא יכול ללמוד ממנו כלל על ההסדר הכספי הנוהג בין המכון ובין הלשכה. מן הראוי לתת להסדר זה את השקיפות הראויה בדוחות הכספיים עצמם. הועלה שהוועד המרכזי והמחוזות אינם מבצעים תכנון ארוך טווח ותכנון שנתי, ולפיכך אינם מכינים תכניות עבודה רב-שנתיות ותכניות שנתיות. בהיעדר תכניות עבודה ויעדים שנתיים, לא ניתן ללמוד מדוח הפעילות השנתי של הלשכה מהי מידת האפקטיביות בפעילותה של הלשכה. משרד מבקר המדינה סבור שהיעדרם של תכנון ארוך טווח ותכנון שנתי יוצר אי -ודאות מתמשכת בנוגע למידת האפקטיביות במילוי תפקידי החובה והרשות של הוועד המרכזי והמחוזות. עובדי המחוזות ועובדי הוועד המרכזי הם כולם עובדי הלשכה שהיא גוף ציבורי הממומן מכספי חבריה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הלשכה, תוך שיתוף פעולה בין הוועד המרכזי ובין כל המחוזות, לגבש מדרג שכר אחיד לוועד המרכזי ולמחוזות. ניתן לקבוע בו סולמות שכר לבעלי תפקידים שונים כדי לאפשר גמישות, אך יש להימנע מפערי שכר בלתי סבירים בין בעל י תפקידים דומים במוסדות הלשכה השונים, ומקביעת רמות שכר חריגות לבעלי תפקידים בכירים. זאת לפי תקינת כוח האדם הנדרשת בוועד המרכזי ובמחוזות שבה ייקבעו תיאורי התפקידים, דרישות המשרה והשכר. המתואר לעיל מלמד על פגמים שהיו בהליך הבחירה של מרכז ההשתלמויות: הפניה לקבלת הצעות ובחינתן היו צריכות להתבצע בידי ועדת מכרזים ולא בידי יו"ר ועדת ההשתלמויות. אולם, כאמור, למחוז אין ועדת מכרזים; הגורם שראיין את המועמדים לא היה קבוע - חלק מהמועמדים ראיינה יו"ר ועדת ההשתלמויות, חלק - סגניתה, וחלק ראיינו שתיהן יחד - כך שלא נוצרה ראיה אחידה וברת השוואה של מכלול המועמדים; לא נקבעו הכישורים הנדרשים למילוי התפקיד לצורך בחירת נותן השירותים וגם לא נמצאו נימוקים בכתב להחלטה על בחירת עו"ד ב' לתפקיד ולא סיכומים בכתב של הראיונות שנערכו למועמדים. אמנם לטענת מנכ"לית המחוז נערכו סיכומים כאלה, אולם הם אבדו. גם בכך יש מחדל, כי יש בכך להצביע על הליכי מינהל בלתי תקינים, תוך אבדן של מידע חיוני. לדעת משרד מבקר המדינה פגמים אלה ביחד ע ם ניסיונו של יו"ר ועד מחוז ירושלים, עו"ד אשר אקסלרוד, להתקשר עם עו"ד ב' כמרכזת השתלמויות זמנית, אף כי בסופו של דבר הוא לא יצא לפועל, עלולים לעורר חשש בקשר לתקינותו של ההליך מתחילתו. .כמו כן לא נעשתה הבחנה, בין ברמת המחוז ובין ברמת הלשכה כולה, בין תפקידי ליבה שהממלאים אותם צריכים להיות עובדי המחוז (ועובדי לשכת עורכי הדין), ובין תפקידים שניתן לבצע באמצעות התקשרות עם נותני שירותים. הבחנה זו נחוצה לחיזוק עקרון הנשיאה באחריות שהוא עיקרון מרכזי בממשל תאגידי. לפי עיקרון זה מילוי תפקידים מהותיים בפעילות הלשכה דורש רמה גבוהה של נשיאה באחריות כלפי הלשכה וכלפי הציבור שאותו היא משרתת. מאחר שקשה יותר לדרוש זאת מנותן שירותים חיצוני מאשר מעובד של הלשכה, סבור משרד מבקר המדינה כי יש להקפיד שאת התפקידים הללו ימלאו עובדי הלשכה. הבדיקה העלתה כי המחוזות לא קבעו תקנים למשרות הכלולות במנגנוניהם ולא הגדירו באופן רשמי, מפורט ומחייב כל אחת מהמשרות הללו. עוד הועלה כי קיימים הבדלים ניכרים באופן העסקת עובדים במשרות מסוימות בין מנ גנוני כוח האדם במחוזות: (1 ) ניהול: במחוזות ת"א, ירושלים, חיפה וצפון המנכ"ל הוא עובד המחוז במשרה מלאה, ואילו במחוז דרום תפקיד המנכ"ל אינו מוגדר ככזה, וממלאת מקום המנכ"לית מועסקת במיקור חוץ בהיקף משרה חלקי. (2 ) כספים: במחוזות ת"א, חיפה וירושלים מנהל החש בונות הוא עובד המחוז; במחוז דרום הוא מועסק במיקור חוץ; במחוז צפון אין מנהל חשבונות והמחוז מקבל את שירותי הנהלת החשבונות מהוועד המרכזי. (3 ) השתלמויות: במחוז ת"א רכזת ההשתלמויות (מחלקת תרבות) היא עובדת של המחוז; במחוז ירושלים רכזת ההשתלמויות מועסקת במיקור חוץ בהיקף משרה חלקי; במחוז הצפון רכז ההשתלמויות משמש גם מזכיר בית הדין המשמעתי; במחוז הדרום ממלאת מקום המנכ"לית משמשת גם רכזת השתלמויות. (4 ) אתיקה: במחוזות ת"א, חיפה וצפון פרקליט ועדת האתיקה הוא עובד המחוז (גם פרקליטת ועדת האתיקה של הוועד המרכזי היא עוב דת הוועד המרכזי); במחוזות ירושלים ודרום פרקליט ועדת האתיקה מועסק במיקור חוץ. המצב המתואר לעיל נובע מאי -הסדרת המבנה של מנגנוני המחוזות ותפקודם, הן ברמת המחוז והן ברמת הלשכה: הלשכה לא בחנה את סוגי המשרות הנחוצים למחוזות ואת היקפן ולא קבעה אמות מידה לנושא; גם המחוזות עצמם לא קבעו תקני כוח אדם למנגנוניהם. משרד מבקר המדינה סבור שהיעדר תקנון ואי -הגדרת המשרות בוועד המרכזי ובמחוזות עלולים לפגוע באפקטיביות פעולתו של המנגנון המינהלי וביעילותו בשל חוסר בהירות בחלוקת העבודה הפנימית שמצב זה עלול לגרום, ולהביא לידי חוסר שוויון, בזבוז משאבים, אי -מניעת מצבים שבהם קיים חשש לניגודי עניינים ולשקיפות נמוכה בפעילות המנגנון המינהלי של הלשכה. .ואולם הביקורת העלתה שעד מועד סיום הביקורת לא תוקנו החוק והתקנות ולא שונתה מתכונת הבחינות. (א) הליכי גניזת תלונות: נמצא כי הקובלים במחוז חיפה ות"א - ועדות האתיקה לפי התיקון בחוק - אינם פועלים על פי כללי הדין המשמעתי בכל הנוגע להחלטה על גניזת תלונה: במחוז ת"א, המטפל ביותר ממחצית התלונות המוגשות ללשכה, לפי נוהל פנימי, רשאי יו"ר ועדת האתיקה להחליט בעצמו או עם חבר ועדה נוסף על גניזת התלונה ללא צורך להודיע למליאת הוועדה ולקבל את אישורה, אף כי לפי תשובת המחוז הוא נוקט בהליך זה רק במקרים נדירים. במחוז חיפה הוקמו צוותים מקרב חברי ועדת האתיקה, והם מחליטים אם להגיש קובלנה או לגנוז תלונה ללא צורך להעבירה להחלטת מליאת הוועדה. רק במקרים שבהם מתעוררת מחלוקת בתוך הצוות או שאלה עקרונית או תקדימית - מועברת התלונה להחלטת המליאה. (ב) הודעה למתלונן על גניזת תלונה: נמצא כי בפועל, הקובלים של מחוזות ת"א וחיפה אינם מודיעים למתלוננים שתלונתם נגנזה על האפשרות לפנות לקובל נוסף, בעוד שהקובלים של הוועד המרכזי, מחוז צפון, מחוז ירושלים ומחוז דרום עושים זאת. בכך נוצר אי - שוויון בין המתלוננים במחוזות ת"א וחיפה שלא קיבלו מידע על יכולתם לפנות לקובל נוסף, ובין שאר המתלוננים שקיבלו את המידע. האמור לעיל מצביע על כך שההסדרה של הליך הטיפול בתלונות על עברות משמעת טרם הושלמה. משרד מבקר המדינה מעיר שלהודעה למתלונן על אי-הגשת קובלנה יש תוצאה מעשית בכך שהיא מאפשרת לו לעמוד על זכותו הקבועה בחוק לפנות לעיון נוסף בהחלטה שלא להגיש קובלנה, ולמנוע תחושה של פגיעה בזכויותיהם של מתלוננים. על הלשכה להשלים בהקדם את גיבוש ההצעה לכללי סדר דין משמעתי חדשים, להבטיח שהם יספקו פתרונות למכלול הנושאים הנוגעים לטיפול בתלונה ובקובלנה, כגון עילות לגניזת תלונה על הסף, ולהעבירה לאישור משרד המשפטים. עלה כי לא נקבעו אמות מידה לסינון ומיון ראשוני של המועמדים למשרת הפרקליט, וכל מחוז ביצע אותו על פי שיקול דעתו, ובמרבית המקרים אף לא נימק את הבחירה או הפסילה. להלן פירוט: אמנם בתחומי מחוז ת"א נמצאים רוב עורכי הדין, והדבר מסביר את הצורך בקיום חלק ניכר מההשתלמויות בתחומו. ואולם, תפקידו של המכון כגוף שמטרתו להקנות ידע מקצועי לעורכי הדין הוא להבטיח שגם לחברי הלשכה מהמחוזות המרוחקים ממרכז הארץ יינתן מגוון של השתלמויות ארוכות (המקנות גם תעודה המוכרת לגמול השתלמות) והשתלמויות קצרות. משרד מבקר המדינה סבור שעל המכון להגדיל את מספר ההשתלמויות בשאר המחוזות ולספק לחברי הלשכה במחוזות אלה מגוון רחב של השתלמויות. עד מועד סיום הביקורת, דצמבר 2010 , טרם הוסדרה הוספת רכיב פנסיית השארים לחברי הקרן, על אף הכרתם של מנכ"לי הלשכה והקרן בחשיבותו של רכיב פנסיוני זה. לדעת משרד מבקר המדינה - העובדה שחברי הקרן חויבו על פי חוק לבטח את עצמם בקרן זו מחייבת את הלשכה, הן כבעלים של הקרן והן כגורם הרשמי שאמור לדאוג לאינטרסים של חבריה, לפעול לתיקון המצב שבו הם מבוטחים בביטוח פנסיוני נחות ביחס לחלופות הפנסיוניות הנפוצות בשוק הביטוח הפנסיוני, שרובן כוללות מסלול של פנסיה מקיפה ובו ביטוחי נכות ושארים. הועלה כי על אף שהמכון החל לפעול בשנת 2004 , רק באפריל 2010 - כשש שנים לאחר התחלת פעילותו של המכון- מונתה לו ועדת ביקורת שהחלה לבדוק את פעילותו. זאת, למרות חשיבותה של ועדת הביקורת לשמירת תפקודו התקין של המכון והדירקטוריון שלו. משרד מבקר המדינה מציין כי הלשכה והקרן עמדו כבר לפני כמה שנים על הבעייתיות שבהיעדר מסלול פנסיה הכולל ביטוח שארים והסכימו שיש צורך להוסיפו, אך הן לא סיימו את הטיפול בנושא. היעדרו של מסלול פנסיה מקיפה כאופציה לבחירת העמיתים תמורת פרמיה מתאימה (או הפחתת הקצבה העתידית כנדרש) - הותיר את העמיתים ללא יכולת לבחור את המסלול הרצוי להם. משרד מבקר המדינה סבור כי על הלשכה ועל הקרן לבדוק מבחינה מקצועית את האפשרות להוסיף מסלול פנסיה כזה בקרן, ולאחר שיקבלו החלטה בנושא עליהן לבחון עם משרד האוצר את האפשרות ליישמו. מכאן עולה שהוועד המרכזי מיעט לדון בענייני קרן הגמלאות גם לאחר ההחמרה במצבה הכספי והפגיעה בזכויות העמיתים. בפעמים הספורות שבהן דן הוועד בעניינים הנוגעים לקרן בעשור האחרון, לא הוצגו בפניו דוחותיה הכספיים והאקטואריים של הקרן ולא נדונו אופן ניהולה ומצבה הכספי והאקטוארי. משרד מבקר המדינה מעיר כי מיעוט הדיונים על מצב הקרן נמשך במשך כל העשור, ולא רק בשנים האחרונות, וגם בשנים שבהן ניסתה הלשכה למכור את הקרן היה עליה להמשיך ולפקח עליה כראוי באמצעות דיונים סדירים במוסדותיה. דיונים סדירים במצב הקרן ובדוחותיה הכספיים במוסדות הלשכה הם כלי חשוב לפיקוח על הקרן ולשמירה על שקיפותה כלפי הלשכה וחבריה. ההימנעות מהעלאת נושא שבאחריותה של הלשכה למרות הדחיפות שבשינוי מערך ההתמחות וההסמכה הקיים חוזרת ועולה תופעה של "גרירת רגליים", לפעמים במשך שנים, בהסדרת העניין. בכך יש פגם ניהולי, פגיעה באוכלוסיית עורכי הדין והמתמחים ואף בציבור כולו. משרד מבקר המדינה סבור כי על הלשכה ומשרד המשפטים לפעול עתה במשנה מרץ להשלמת ההליכים לתיקון החוק בנושא ההתמחות וההסמכה לכל מרכיביהם, כנקודת מוצא ליצירת תשתית ראויה להכשרה, אימון ובחינה של המצטרפים למקצוע עריכת הדין בעתיד. משרד מבקר המדינה בדק את תהליכי יישומה של הרפורמה. בשנה שחלפה מכניסת התיקון לתוקף ועד סיום הביקורת מונתה ועדת מינויים בראשות שופט; הוועדה אישרה את הרכבי בתי הדין המשמעתיים - הארצי והמחוזיים וכן את הרכבי ועדות האתיקה הארצית והמחוזיות לפי המלצות שהגישו הוועד המרכזי והוועדים המחוזיים בהתאמה. בנוסף הוועד המרכזי והוועדים המחוזיים מינו פרקליטים ליד ועדות האתיקה. עם זאת הבדיקה העלתה שטרם הושלמה הסדרתם ויישומם של כמה ממרכיבי הרפורמה. להלן פירוט: מהאמור לעיל עולה שהמחוזות קיימו סינון ומיון ראשוני של מועמדים בלי שנקבעו מראש אמות מידה אחידות ושוויוניות, ובחרו, ללא שקיפות ראויה, להמליץ בפני ועדת המכרזים על מועמדים ששימשו כבר בתפקיד. יתר על כן, העובדה שהמחוז הציע רק את המועמד ששימש בפועל בתפקיד רכז אתיקה או בא כוח הקובל במחוז, ואם הגיש יותר ממועמד אחד נבחר מי ששימש בפועל רכז אתיקה או בא כוח הקובל במחוז, מעלה חשש שהליך המכרז נעשה למראית עין בלבד. ההצעות שהגיש בנושא זה ראש הלשכה ליו"ר המועצה הארצית לא נדונו במועצה הארצית עד מועד סיום הביקורת והלשכה לא גיבשה הצעה לתיקון החוק הנוגע למימון הבחירות למוסדותיה כדי להגישה למשרד המשפטים. הלשכה אינה יכולה לבצע שינוי בחקיקה, אך היא יכולה וצריכה לגבש הצעה מתאימה ולפעול לקידומה, במיוחד כשמדובר בנושא עקרוני - שמירה על טוהר מידות בפעילות מרכזית - בחירות - המתקיימת במוסדותיה. משרד מבקר המדינה מציין כי בהתחשב בתקופה הארוכה שחלפה מאז הדוח הקודם של מבקר המדינה והמלצותיו בנושא הסדרת מימון הבחירות, ולמרות חשיבות הנושא וההסכמה הרחבה בלשכה ובמשרד המשפטים בדבר הצורך בהסדרתו - הפעולות שנקט משר ד המשפטים בעניין היו מועטות ואיטיות מדי, ולא הניבו תוצאות, והלשכה לא פעלה במידה הנדרשת לגיבוש הצעה לתיקון חקיקה לצורך הסדרה זו. משרד מבקר המדינה מעיר שהבדלי ההשקפות והדעות כפי שהובעו לעיל מדגישים את הצורך הדחוף בהסדרת סוגיית מימון הבחירות למוסדות הלשכה מבחינה משפטית לשם יצי רת שקיפות כלפי מבקר המדינה והציבור בכל הנוגע להוצאות, לתרומות ולתורמים. משרד מבקר המדינה מדגיש כי בשל ההשתהות הנמשכת של הלשכה ומשרד המשפטים בהסדרת הנושא וכן בשל הימנעות מוסדות הלשכה מחוז ירושלים התקשר עם עו"ד א' לקבלת שירותי מחשוב ללא מכרז, אף שהיקף ההתקשרות השנתי עמו - 60,000 ש"ח (לפי 5,000 )ש"ח לחודש - מחייב קיום מכרז. גם אם עבודתו הוגדרה כעבודה הדורשת מומחיות מיוחדת ופטורה מ מכרז, עדיין היה על המחוז לנהל הליך של קבלת הצעות. ואולם הליך כזה לא התקיים. משרד מבקר המדינה סבור כי אף שפעילותו ההתנדבותית של עו"ד א' במחוז והסיוע הרב שהעניק לו ראויים להערכה, דווקא בנסיבות אלה היה על המחוז להקפיד, בעת המעבר לשירותים תמורת תשלום, על הליך התקשרות העומד בתנאי חוק חובת מכרזים. לפיכך משרד מבקר המדינה סבור כי אין בתשובתו של ועד מחוז ירושלים בכדי לסתור את ממצאי הביקורת ומסקנותיה בדבר חשש לאי -תקינותו של הליך בחירת מרכז ההשתלמויות של המחוז. הצעות תקציב מפורטות ושקופות חיוניות כדי לקיים דיון פורה ותהליך של קבלת החלטות מושכלות במועצה הארצית. אף שמחוז ת"א חלק על תקפות הנוהל שבו נקבעה מתכונת התקציב החדש - לצורך דיוני התקציב במועצה הארצית היה עליו להגיש הצעת תקציב מפורטת ושקופה, התואמת את המתכונת האחידה שהתקבלה, ולפעול לשינוי ההחלטה לאחר מכן. משרד מבקר המדינה מדגיש כי על כל הגורמים הנוגעים בדבר - ומשרד המשפטים בפרט - להאיץ את טיפולם בנושא ולהביא להתקנת הכללים הנדרשים. ,הביקורת הנוקבת של בתי המשפט על הליך ההשגה שמפעילה הלשכה תשובת משרד המשפטים לדוח הביקורת הקודם והמלצותיה של ועדת גרסטל, לא הביאו את הלשכה ואת משרד המשפטים בעשור האחרון לתקן את הליכי ההשגה על בחינות ההסמכה. הם אף לא גיבשו הצעה לפתרון המצב הקיים הפוגע בזכות הנבחנים להשיג או לערער על תוצאות הבחינות. על שני הגופים לפעול להסדרת מנגנון השגה או ערעור באמצעות חקיקה או בכל דרך פורמלית אחרת כפי שיראו לנכון. בביקורת הנוכחית נמצא כי אף שחלף למעלה מעשור, מאז שנת 1999 , ולמרות ההתחייבות הציבורית של הלשכה לשפר את הפיקוח באמצעות מערכת ממוחשבת - גם במועד סיום הביקורת הנוכחית עדיין לא פועלת בלשכה מערכת ממוחשבת מתאימה, בעלת אמצעי פיקוח ובקרה מערכתיים. נמצא שהמערכת של הלשכה מאפשרת רק הפקת נתונים ספציפיים על מתמחה זה או אחר, אך לא ניתן להפיק ממנה נתונים כמותיים, באופן שוטף ומיידי, על כל הדוחות שהוזנו למערכת ועל כל אוכלוסיית המתמחים, כגון: מספר הדוחות שהוגשו במועד, מספר הדוחות שהוגשו באיחור ונתונים על גודל האיחור, מספר הדוחות שלא הוגשו כלל. יש בכך משום תת-ניצול של משאבי הפיקוח. חשיבו ת מיוחדת נודעת לריכוז מידע מדוחות המאמנים ועיבודו נוכח הוספת מרכיבים מהותיים שעליהם על המאמן לדווח ובהם תשלום שכר כדין ושמירה על זכויות המתמחה. האמור לעיל מבטא התחייבות ציבורית של הלשכה, ואמנם בביקורת עלה שהלשכה הקימה צוות שייצוק תוכן לדרך האימון הטובה והראויה, אך עד מועד סיום הביקורת לא גיבשה מסמך המעגן את דרכי האימון הראויות וסטנדרט המאמנים הנדרש. .משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולות הלשכה לקביעת סטנדרט מאמנים ראוי ואת פנייתה למאמנים לשמש מודל מקצועי למתמחה. עם זאת עליה לממש את יוזמתה עד תום - כלומר לקבוע מסמך המעגן את סטנדרט המאמנים ולפעול ליישמו. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שהלשכה תפרסם, ללא דיחוי, את רשימת בעלי ההיתר לאמן כך שתעמוד לרשות המתמחים והסטודנטים למשפטים. עיקרי ההמלצות הללו נכללות בתזכיר החוק, שנמצא עדיין בהליכי חקיקה. על הלשכה ומשרד המשפ טים לפעול בהקדם להסדרה של סמכויותיו ותפקידיו של המפקח על המתמחים. משרד מבקר המדינה סבור כי על הלשכה לפעול ברוח ההמלצות של המועצה לתאגידים ציבוריים ולהסדיר את נושא הייעוץ המשפטי, כדי לעמוד בנורמות המקובלות במשפט הציבורי ולהתאימם למאפייניה ולצרכיה הארגוניים. ביכולתה לבחור בין הקצאת משרה של יועץ משפטי ללשכה, או קביעת נוהל מתאים לקבלת שירותי ייעוץ משפטי מגורמים חיצוניים. עוד יוער כי קבלת ייעוץ משפטי וולונטרי מעורכי דין הפעילים במסגרות השונות של הלשכה אינה יכולה לשמש תחליף לגורם מקצועי ומנוסה שיתמחה במתן ייעוץ משפטי איכותי ללשכה תמורת תגמול הולם. נוכח הפער הגדול בין תקציב הביקורת הפנימית ובין ביצועו מתעוררת השאלה האם התקציב אכן משקף את צרכ י הביקורת הפנימית בלשכה. משרד מבקר המדינה סבור כי על הלשכה לגבש את צרכי הביקורת הפנימית ובהתאם לקבוע את תקציבה ולדאוג לביצועו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי על הלשכה לתקנן את תפקיד המבקר הפנימי כמשרה בשכר כחלק ממנגנון הלשכה. התפקיד של מבקר פנימי הוא אחד מתפקידי הליבה בארגון ציבורי, ובפרט בגוף סטטוטורי, וחשוב שהעוסק בו יוכל להקדיש לו את מרב זמנו. הטלת תפקיד זה על מתנדב, ראוי ככל שיהיה, אינה יכולה להבטיח שהתפקיד יבוצע בהיקף הנדרש לארגון לאורך זמן. תִקנון משרה זאת ייצור תשתית ראשונית הכרחית למערך ביקורת מספק בלשכה. לוועדות ההשקעות של הוועד המרכזי ושל מחוז ת"א יש נוהל המסדיר את סמכויותיהן ודרכי עבודתן בניהול ההשקעות, ואולם ועדת ההשקעות של מחוז דרום פועלת ללא נוהל. לוועדת הכספים המחוזית של מחוז חיפה יש נוהל לניהול השקעות המחוז, ואולם לוועדות הכספים המחוזיות של מחוזות ירושלים וצפון אין נוהל כזה. יש לציין כי אף שמבקר הלשכה ציין בדוחות ביקורת על ניהול כספים והשקעות שפרסם באפריל 2009 , כי למחוזות דרום, ירושלים וצפון של הלשכה אין נהלים לניהול השקעותיהם והמליץ על התקנתם, לא נמצא שהמחוזות עשו כן עד מועד סיום הביקורת בדצמבר 2010. על הוועדים של מחוזות דרום, ירושלים וצפון לגבש נהלים להסדרת פעילות ההשקעות של יתרותיהם הכספיות. משרד מבקר המדינה סבור, כי רצוי שגם במחוזות ירושלים, חיפה וצפון יפעלו, בנפרד מוועדות הכספים המחוזיות, ועדות השקעה שחבריהן עורכי דין בעלי רקע מקצועי בתחום ההשקעות, והן יתמקדו בניהול ההשקעות של המחוז. משרד מבקר המדינה סבור כי משך הטיפול הראשוני של משרד המשפטים בהצעת הלשכה לכללי הדיווח הכספי, מקבלתה ועד בקשת ההבהרות בעניינה, התארך יתר על המידה ועיכב את הסדרת הד יווח הכספי של הלשכה. למרות המנגנון המסועף שמפעיל הוועד המרכזי ותחומי פעילותו הרבים והמקצועיים, לא קבע הוועד תקנים למשרות הנדרשות לו ולא הגדיר בפירוט את תחומי הפעילות, הסמכות והאחריות של כל אחת מהמשרות הללו. כך למשל אין תקן למספר רכזי הוועדות ולסוגי הוועדות שכוללת כל משרת רכז. כבר ביולי 2007 הועלה בקרן הגמלאות החשש מגירעון האקטוארי הצפוי לה בשנה זו העלול לפגוע בזכויות העמיתים. למרות זאת היא פנתה לעמיתיה בסוף אותה שנה והציעה להם לרכוש יחידות גמול נוספות בלי להזכיר את הגירעון הצפוי. ולא זו בלבד, אלא שבפנייתה לעמיתים הציגה הקרן את עצמה כמאוזנת ובעלת עודף אקטוארי, ונתנה להם להבין שזהו העתיד הצפוי לה. סביר להניח כי אזכור החשש לגירעון צפוי היה משפיע באופן מהותי על שיקולי העמיתים ברכישת יחידות נוספות בקרן. כשהודיעה הקרן לעמיתיה על הגירעון האקטוארי ובתשובות שהשיבה לעמיתים שפנו אליה לאחר הודעה זו מתוך דאגה - לא הזכירה הקרן את האפשרות של הפחת ת זכויות העמיתים, ובכך לא נהגה כלפיהם בשקיפות הראויה. משרד מבקר המדינה מעיר ללשכה כי עליה לדאוג לכך שהקרן תאפשר לעמיתיה לקבל כיסויים פנסיוניים נאותים. כמו כן על הקרן לנהוג בשקיפות מרבית כלפי עמיתיה כשחל שינוי כ לשהו במצבה העשוי להשפיע על זכויותיהם, ועל הלשכה לחזק את הפיקוח שלה על הקרן. .התיקון בחוק שנועד, בין השאר, לשפר את מערך הפיקוח כדי להעלות את רמת ההכשרה של המתמחים. משרד מבקר המדינה מעיר שאין זה סביר כי במשך כעשר שנים לא תוקנו הליקויים במתכונת של בחינת ההסמכה. מכיוון שסוגיית הבחינות עלולה לעורר ספקות לגבי מידת התאמתם של המוסמכים לעריכת דין, על הלשכה ומשרד המשפטים לגבש בהקדם פתרון לנושא. .39% מהמתמחים, וגם בו רק 12% מהם במשרדי המאמנים; במחוז חיפה התקיים פיקוח רק על 45% מהמתמחים; במחוז דרום התקיים פיקוח רק על 8% ,מהמתמחים; במחוז צפון רוב הפיקוח התקיים במשרדי המאמנים אם כי הקיף פחות מ-60% .מהמתמחים מאז הקמתה של ועדת הביקורת ועד מועד סיום הביקורת לא התכנסה הוועדה שוב. יתר על כן, למרות ההסתייגויות שהעלו חברי ועדת הביקורת מפעילות הקרן בישיבתם הראשונה, לא התקיים בעניינן כל דיון בדירקטוריון הקרן, ולמותר לציין כי פעילות הקרן לא נבחנה מחדש. משרד מבקר המד ינה מעיר כי היה על הדירקטוריון לוודא כי ועדת הביקורת מתפקדת כראוי כדי להבטיח התנהלות תקינה של הקרן. על הלשכה, כבעלת הקרן, לשמור על קיום נורמות של ממשל תאגידי - פיקוח, בקרה ודיווח נאותים בניהולה של הקרן, לדאוג לכך שהדירקטוריון יחדש את פעילותה של ועדת הביקור ת, ויוודא כי היא פועלת כראוי וממלאת את תפקידיה בהתאם לנדרש בחוק. על הלשכה ודירקטוריון הקרן לוודא שהקרן מתנהלת באופן תקין ומשיגה את מטרותיה. הפיכת פעילות הלשכה למתן סיוע משפטי למעוטי אמצעים שאינם זכאים לסיוע משפטי מהמדינה לתפקיד חובה של הלשכה מטילה עליה את האחריות להבטיח, במידת יכולתה, מענה אפקטיבי למעוטי האמצעים הפונים אליה לקבלת סיוע משפטי. כדי להגדיל את שיעור מקבלי הסיוע המשפטי יש להרחיב את היקף הפרסום שלו, ולבחון מחדש את התאמתן של אמות המידה שנקבעו לקבלתו. משרד מבקר המדינה סבור כי לנוכח צבירת העודפים בקרן עליה להפריש, לאחר בחינה מקצועית, שיעור מוגדר מהם לצורך מימון עלויות פוטנציאליות של ה ליכים משפטיים במסגרת התכנית וביתרת העודפים לסייע, בדרכים נוספות, בהשגת מטרות התכנית. הועלה כי בוועד המרכזי ובוועדים המחוזיים מתבצע הליך הפנייה לקבלת הצעות, בהתקשרויות העומדות בקריטריונים הדורשים את ניהולו בידי ועדת המכרזים, בידי המנכ"לים (בסיוע העובדים האחראיים לתחומי הפעילות שבהם מבוצעות ההתקשרויות), ולא בידי ועדות המכרזים, והם אלו שבוחרים את ההצעה המועדפת144 . הועלה כי הוועד המרכזי ביצע כמה התקשרויות שלא באמצעות מכרז, אף שעל פי היקפן נדרש קיום מכרז לפי החוק כמפורט להלן: שדרוג מרכזיות הטלפונים במשרדי הלשכה בתל אביב ובירושלים בסכום של כ- 267,000 ש"ח; התקנת מערכת לגילוי אש במשרדי הלשכה בתל אביב בכ- 78,000 ש"ח; התקנת מערכת לניהול מסמכים בכ - 92,000 ש"ח; שירותי ניקיון במשרדי הלשכה ב"בית אופקים" בתל אביב ובמשרדי הלשכה בירושלים בכ- 189,000 ש"ח; שירותי קייטרינג עבור פעילויות שנעשו במתקני הלשכה בכ- 200,000 .ש"ח עוד הועלה כי להתקשרות של מחוז חיפה עם קבלן שיפוצים לצורך ביצוע עבודות שיפוץ במשרדי המחוז בכ - 147,000 ש"ח לא קדם הליך מכרזי התואם את דרישות החוק: ל א פורסמה בקשה פומבית לקבלת הצעות, והמחוז פנה לכמה קבלני שיפוץ כדי לקבל מהם הצעות; בחינת ההצעות והבחירה באחת מהן נעשו בידי חבר ועד שהוא יו"ר ועדת הכספים של המחוז שהוסמך בידי הוועד המחוזי לנהל את ההתקשרות. . המשפטי של ועד המחוז או נציג מטעמו (משום שמשרת יועץ משפטי אינה קיימת במחוז). משרד מבקר המדינה מעיר כי ביקורות שמקיימים משרד האוצר ואנשי מקצוע מטעם דירקטוריון הקרן אינן מייתרות פעולות ביקורת הנעשות מטעם הלשכה שהיא הבעלים של הקרן ומייצגת האינטרסים של עמיתיה. על לשכת עורכי הדין היה להנהיג פיקוח ובקרה נאותים על תפקוד הקרן, וכארגון המקצועי של עורכי הדין, וביניהם עמיתי הקרן, היה עליה לדאוג לאינטרסים שלהם. אולם הלשכה לא פעלה באחריות בעניין הקרן, ולא נהגה לפי העקרונות של ממשל תאגידי בכל הנוגע לפיקוח ובקרה על חברת הבת שלה. כמו כן לא פעלה כראוי למען האינטרסי ם של חבריה עמיתי הקרן: היא לא דאגה ליצירת מסלול של פנסיה מקיפה בקרן משרד מבקר המדינה מציין כי הבדיקות של משך הטיפול נעשו לפי פרקי הזמן המצוינים בכללים, ששיקפו בעת קביעתם את תפיסתם של הלשכה ומשרד המשפטים בדבר פרקי הזמן הראויים לטיפול בתלונות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי על כל ועדות האתיקה לצמצם את משך הטיפול בתלונות ולקרבם ככל האפשר לפרקי הזמן הנקובים בכללים. אם הלשכה סבורה שפרקי הזמן לטיפול בתלונות הנקובים בכללים צריכים לחול על הטיפול בתלונה משלב בקשת "התגובה הסטטוטורית" מהנילון עליה לפעול לתיקון הכללים. . התמשכות ההליכים גורמת עינוי דין לנילונים ופוגעת באמון של המתלוננים והציבור כולו במערך הדין המשמעתי של הלשכה. מן הראוי שמוסדות האתיקה של הלשכה בוועד המרכזי ובמחוזות ישכילו לקצר את הליך הטיפול בתלונות במסגרת הרפורמה במערך הדין המשמעתי. משרד מבקר המדינה מסכם כי המחוקק הקנה ללשכה את הסמכות הבלעדית לקיים שיפוט משמעתי לחבריה ולמתמחים שנחשדו בביצוע עברות משמעת כלפי עמיתיהם וכלפי הציבור הרחב. ועדת אלוני שבחנה בשנת 1995 אתמכלול ההיבטים של הנושא המליצה להשאיר את הדין המשמעתי במסגרת הלשכה בסברה שזוהי המסגרת המתאימה ביותר. עם זאת המליצה הוועדה לשנות מן היסוד את מערך הדין המשמעתי כדי שיהיה בלתי תלוי ומקצועי יותר. לאחר 13 שנה אומצו המלצותיה ועוגנו בחקיקה. ואולם הסדרת המערך החדש לא הושלמה; יישומם של כמה מרכיבים לוקה בחסר, ובפועל המערך עדיין לוקה בתחלואיו הישנים - חוסר אחידות בהחלטות על הגשת קובלנות ושקיפות בלתי מספקת. בשים לב לכך שלהטמעת השינויים הרבים הכלולים ברפורמה דרושים זמן, הסתגלות וסבלנות, מן הראוי שמוסדות הלשכה ישלימו את התקנתם של כללי המשמעת, יגבשו נוהל אחיד וממצה לטיפול בתלונות, יקצרו את משך הטיפול בתלונות ויישמו כראוי את מרכיבי הרפורמה במערך הדין המשמעתי. הביקורת העלתה כי הלשכה לא ניצלה במלואם את התקציבים שהוקצו מדי שנה לפרסום התכנית, אף שהיה ניתן להגביר באמצעותם את המודעות לקיומה ולמטרתה. בשנת 2006 היה שיעור הניצול של התקציב שהוקצה לפרסום התכנית 26% ; בשנת 2007 - 54% ; בשנת 2008 - 28% ובשנת 2009 - 63% . בשנים 2006 -2009 הוקצו בסך הכול 267,000 ש"ח לפרסום התכנית, ומהם נוצלו רק 113,000 ( ש"ח42% .) יתר על כן, בישיבת הדירקטוריון שה וזכרה לעיל ציינה מנכ"לית הוועד המרכזי כי "התקציב הזה של הפרסום לא ממומש כי לא היו תכניות ". דבריה מצביעים על כך שהלשכה אמנם הקצתה משאבים ]פרסום[ לפרסום התכנית, אך לא תכננה את המהלכים הפרסומיים הדרושים לפרסום אפקטיבי של התכנית תוך ניצול הולם של המשאבים שהוקצ ו לכך. משרד מבקר המדינה מדגיש כי מכל הממצאים עולה שהלשכה לא הפכה את הפיקוח באמצעות מפקחים לכלי יעיל להבטחת איכות ההתמחות: היא לא הסדירה בחוק או בנוהל את סמכויות המפקחים ואת אמצעי הפיקוח; לא שיכללה את מערכת המחשוב כך שתאפשר הפקת נתונים חיוניים באופן שוטף ומיידי למעקב אחר ליקויים; היא אינה מפקחת על כל אוכלוסיית המתמחים בכלל, וממעטת לפקח במשרדי המאמנים בפרט. ספק אם באופן שבו משתמשת הלשכה בפיקוח זה יש כדי לתרום לאיכות ההתמחות. לדעת משרד מבקר המדינה על הלשכה למצות את אמצעי הפיקוח שברשותה, לייעלם ולשכללם ובכלל זה: לגבש תכנית עבודה מסודרת לפיקוח; לש כלל את מנגנון הפיקוח ולהתאים את מערך הפיקוח, היקפו ומשאביו לשינויים במספר המתמחים; להגביר את הפיקוח כדי שיכלול את כל המתמחים; לשנות את אופן ביצועו ואת דרך השגת המידע על ההתמחות; לפקח יותר במשרדי המאמנים, ולבצע בהם ביקורי פתע ללא תיאום מוקדם, כדי לבדוק את שלמות המידע המתקבל ואת אמינותו. גם בעניין זה ראוי שהלשכה ומשרד המשפטים ישלימו את הליכי החקיקה של . התלונות שמשך הטיפול בהן עלה על פרק הזמן המרבי נע בין 44% במחוז צפון ל-88% במחוז ת"א ובמחוז דרום בתלונות שנגנזו, ובין76% במחוז צפון ל -97% .במחוז ת"א בתלונות שהסתיימו בהגשת קובלנה משך הטיפול הממוצע בתלונות שנגנזו נע בין 113 יום במחוז צפון ל-272 יום במחוז דרום, ובתלונות שהסתיימו בהגשת קובלנה - בין 178 יום במחוז צפון ל -567 יום במחוז ירושלים. סך הכול, פרק הזמן הממוצע לטיפול בתלונה (ממוצע משוקלל של הוועד המרכזי והמחוזות) היה ארוך מפרק הזמן המרבי שנקבע בכללים ב- 113%. יש תלונות שהטיפול בהן מתארך בשל נסיבות המחייבות זאת, ובכללים ניתנת אפשרות להאריך את פרק הזמן לטיפול בתלונה, כאמור לעיל - בין אם בהארכת משך הזמן הניתן לעורך הדין על מנת שימסור את תגובתו לתלונה ובין אם בהארכת משך זמן הטיפול בתלונה לאחר קבלת תגובתו; ואולם מקרים אלה אמורים להיות יוצאי דופן. עם זאת, מהנתונים עולה כי המצב השכיח של טיפול בתלונה הוא של חריגה ניכרת מפרק הזמ ן הנדרש בהתאם לכללים. משרד מבקר המדינה מציין בתגובה לתשובת המכון, כי המכון לא קיים בדיקה כלשהי שתצביע על גודל "כרית הביטחון הפיננסית" שיש לשמור מתוך העודפים המצטברים בשנות פעילותו, לצורך המימון של הגידול הפוטנציאלי בהוצאותיו מעבר לגידול הפוטנציאלי בהכנסותיו. משרד מבקר המדינה סבור כי דירקטוריון המכון היה צריך לקבוע מדיניות לשימוש בעודפים הצבורים לשם קידום מטרותיו כחברה לתועלת הציבור כמצוין בתקנונו, ולייעד שיעור מסוים מהם ל"כרית ביטחון פיננסית" לפעילותו השוטפת של המכון. על הלשכה היה לוודא שאכן נעשה שימוש כזה בעודפי המכון, לקבל דיווחים מהמכון בנושא ולדון בהם במוסדותיה, תוך שמירה על עצמאותו ועל סמכויותיו של דירקטוריון המכון. העלאת הנושא לדיון במוסדות הלשכה הייתה יכולה לסייע בקביעת מדיניות ברורה מצד המכון. .מעלים סימני שאלה בנוגע לטיבן, תכליתן ותרומתן של ההתמחות ובחינות ההסמכה במתכונת הקיימת למתמחה שיוסמך לעסוק בעריכת דין. אף שיש הסכמה בלשכה ובמשרד המשפטים בדבר הצורך לתקן את מערך ההתמחות הקיים, לא הביאו הלשכה ומשרד המשפטים לידי תיקון החוק בהתאם להמלצות הוועדה או לידי שינוי בדרך אחרת. משרד מבקר המדינה סבור כי מן הראוי היה שהקרן תשתף פעולה עם הלשכה ותאפשר לה לפקח באמצעות מבקר הפנים - כפי שדרשה הלשכה. זאת משום שקרן הגמלאות נמצאת בבעלותה המלאה של הלשכה, ועמיתיה הם חברי הלשכה על כל המשתמע מכך. אשר לאחריות הלשכה לפיקוח - גם אם היא העדיפה בסופו של דבר שלא לקיים ביקורת בקרן, מן הראוי היה שתבחן את מסמכיה הרשמיים של הקרן ל שם הפיקוח המתבקש על הקרן - אך היא לא עשתה זאת. משרד מבקר המדינה סבור כי התמשכותה של המחלוקת בין הוועד המרכזי ובין מחוז ת"א בעניין הסמכויות עלו לה לפגוע קשות בתפקוד הלשכה ובמעמדה הציבורי, ולמנוע יישום של שינויים בהרכב מוסדות הלשכה, שישפרו את השירות לעורכי הדין ויגבירו את מעורבותם בפעילות הלשכה. כדי להבטיח יישום תקין של שינויים מבניים בלשכה יש להשקיע את מירב המאמצים בהשגת הסכמה בין הצדדים בנוגע לחל וקת הסמכויות ביניהם, ואף להיעזר בתיקוני חקיקה מתאימים, אם יהיה בכך צורך. על הלשכה לפעול לכך בהקדם, כדי שתוכל למלא כראוי את תפקידיה. כדי להבטיח את צביונה הדמוקרטי של הלשכה יש צורך במניעת מצבים שנושאי המשרה הנבחרים של הלשכה יעדיפו את האינטרסים של מי שתרמו למימון התמודדותם במערכת הבחירות על פני האינטרסים של ציבור חברי הלשכה. משרד מבקר המדינה סבור כי הפתרון המיטבי למניעת מצבים כאלה הוא הסדרה של מימון הבחירות למוסדות הלשכה בחוק ובכללי הבחירות של הלשכה; אך גם בהיעדר הסדרה כזאת ראוי שהלשכה תקבע כללים שי חייבו את המועמדים ואת רשימות המועמדים .בדיווח על התרומות וההוצאות שלהם, בכסף ובשווה כסף, למימון פעילותם במערכת הבחירות. מאז התקיימו כמה מערכות בחירות למוסדות הלשכה 49 , ואולם נושא המימון של מערכת הבחירות של המועמדים למוסדות הלשכה לא הוסדר, כמפורט להלן. בשנת 2003 ניסתה מחלקת ייעוץ וחקיקה לקדם את הטיפול בתיקון החוק באמצעות הידברות עם הלשכה, אך מאחר שלא ז כתה לשיתוף פעולה מצדה חדלה מניסיונותיה. משרד מבקר המדינה מדגיש את הצורך לפתור בהקדם את המחלוקת המתמשכת באמצעות הסדרה כוללת של נושא חלוקת הסמכויות, ואם יהיה צורך בכך אף בא מצעות תיקוני חקיקה במעורבות של משרד המשפטים. לא נמצא שמשרד המשפטים המשיך לקדם את התיקון לחוק, אשר ייצור שקיפות של מקורות המימון של המועמדים בבחירות למוסדות הלשכה; למרות שבשנת 2005 שב משרד המשפטים והודיע ללשכה כי יקדם תיקון חקיקה לצורך יצירת שקיפות של מקורות המימון במערכת הבחירות, הוא לא הביא לידי ההסדרה הדרושה.
ההצעות האמורות לעיל הועלו בשנים 2006 -2007 על סדר יומה של המועצה הארצית, אך הדבר לא הביא לגיבוש עמדה של הלשכה בדבר אופן ההסדרה הרצוי של מימון מערכת הבחירות של המועמדים בבחירות למוסדות הלשכה.