גופי האכיפה ומייצגי המדינה בערכאות . מעצרים פליליים בישראל - התנהלות מייצגי המדינה בערכאות בתיקי מעצרים משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את התיקון בהנחיית פרקליט המדינה, המטיל את היוזמה להגשת בקשות לשחרור בתנאים מגבילים על גורמי התביעה. תיקון זה תומך במסקנות צוות התביעה שנועדו ליצור את השינוי התפיסתי לגבי תפקידו של התובע במערך השיקום ומניעת החמרת הפשיעה. מוצע לבחון תיקון דומה גם בהנחיית פרקליט המדינה מעצר באמצעות פיקוח אלקטרוני פוגע פחות בחירותו של העצור לעומת כליאה בבית מעצר, והומלץ בידי צוות התביעה על מנת לתת מענה למסקנות הוועדה הציבורית. נתוני יחידת מעוז מלמדים כי הטיפול באירועי ההפרה הוביל לצמצום הפרות חוזרות, וכי לא נרשם שיעור הפרות שונה מצד מפוקחים הנאשמים בעבירות חריגות לעומת מפוקחים אחרים. נוסף על אלה, עלות החזקת עצור בפיקוח אלקטרוני מעלות כליאת עצור מאחורי סורג ובריח. 50%-קטנה בכ נוכח האמור לעיל, מוצע כי גורמי התביעה ינתחו את הגורמים לניצול החלקי של חלופה זו, וינקטו פעולות שיהיה בהן כדי לממש חלופה זו בהרחבה, על פי הנסיבות בתיקים השונים.  הדיונים בבקשות למעצר ימים ולמעצר עד תום ההליכים מכריעים בתחום הרגיש של פגיעה בחירותו של אדם שהוא בחזקת חף מפשע. על משרד הרווחה לדאוג בתקופת הביניים, עד שיושלמו ההליכים המשפטיים, להארכה מסודרת ועקבית של ההסכם הזמני, בכפוף לדיני נמצא שהמערכת הממוחשבת של שירות המבחן אינה מאפשרת איסוף נתונים ופילוח סטטיסטי של המפוקחים במסגרות הטיפול המגוונות שהשירות מפקח עליהן. נמצא כי עד לסיום עבודת הביקורת לא הושלם גיבוש נוהל המסדיר את סדרי העבודה בין היחידות החוקרות בתחנות ובין יחידת מעוז. במצב דברים זה הצדדים מתנהלים לפי טיוטה שטרם אושרה. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את עבודת יחידת מעוז, העוקבת אחר אירועי ההפרה ומפקחת עליהם. עם זאת, על כלל הגורמים שבמערך הפיקוח האלקטרוני לפעול להסדרת הממשק עם משרד הרישום כדי לצמצם את חיוויי ההפרה הנובעים מפער בעדכון משרד הרישום. מוצע לבחון הקמת מערכת ממוחשבת, או למצוא פתרון מסוג אחר שיקל על העברת הדיווחים. מסגרת ממשלתית לשחרור בתנאים מגבילים השופט הדן בבקשה לשחרור בתנאים מגבילים הוא בעל הסמכות לבחון את חלופת המעצר ואת המפקחים המוצעים. לעיתים השופט מבקש משירות המבחן לבחון חלופות מעצר מתאימות לנאשם. בית המשפט הגדיר את התנאים הנדרשים לפיקוח במסגרת שחרור בתנאים מגבילים: "תפקיד הפיקוח איננו 'טכני', המפקחים אינם נדרשים אך לשהות במחיצתו של הנאשם אלא עליהם להציב גבולות אפקטיביים לנאשם. הצבת גבולות זו מצריכה מהמפקחים הבנה של הבעייתיות בהתנהגות הנאשם ושל ההשלכות הנובעות נמצא כי יש תת-איוש במשרות של קציני המעצרים, וכתוצאה מכך שירות המבחן מתקשה להגיש את תסקירי המעצר בטווח הזמנים שקובע בית המשפט. איחור בהגשת תסקיר המעצר על ידי שירות המבחן משמעו הארכת משך החזקת העצור במתקן כליאה במעמד של עצור עד החלטה אחרת. יש למצוא פתרונות לבעיית גיוס כוח האדם, לרבות בחינת האפשרות להשוואת תנאי ההעסקה של קציני שירות המבחן בתחום המעצרים. מוצע כי אגף השכר במשרד האוצר ושירות המבחן יפעלו יחד כדי למצוא פתרונות מוסכמים. דוח הוועדה הציבורית המליץ על חלופות שיקומיות כבר בשלב המעצר, אך נמצא כי בשלב זה גורמי התביעה אינם יוזמים בקשות לשחרור בתנאים מגבילים, גם לא למסגרות שיקומיות. כמו כן, הסיכום התקציבי שעליו חתמה פרקליטות המדינה עם משרד האוצר לא קבע יעדים ליישומן של המלצות הוועדה בנוגע למעצרים עד תום ההליכים. מוצע אפוא כי יגובש מענה מעשי גם לעניין זה. הנחיה מקצועית של טועני המעצרים וקביעת נהלים ברורים לעבודתם נדרשות כחלק ממילוי תפקידם כקצין בית המשפט. לנוכח העלייה בשיעור הגשת הבקשות למעצר עד תום ההליכים ובעקבות מיקומה הגבוה של ישראל במספר העצורים ביחס למדינות , על גורמי התביעה להפנות את תשומת ליבם למדיניות OECD -ה המעצרים ולבחון אותה לאור המלצות הוועדה הציבורית. יש להגביר את השימוש בחלופות מעצר, הפוגעות פחות בחירויות העצור ומאפשרות שיקום ומניעת חזרה לפשע. על משרד הרווחה לפעול להסרת החסמים המונעים את איוש משרות התקן של קציני המבחן בתחום המעצרים, ועל שירות המבחן לטייב את ממשק העבודה מול שירות בתי הסוהר, כדי למנוע עיכובים בהגשת תסקירי המעצרים. כמו כן, על שירות המבחן להמשיך ולקדם את המסגרת הממשלתית לשחרור בתנאים מגבילים, שתיתן מענה לעצורים הנותרים כיום במעצר מחמת היעדר חלופה מתאימה. נמצא כי גורמים שונים אינם מקפידים לעדכן את משרד הרישום על החלטות להוציא מפוקחים לצרכים שונים. למשל, מפקדת יחידת מעוז העירה למשטרת ישראל על הוצאת מפוקחים לחקירות ללא עדכון משל"ט היחידה, וכן הצביעה על היעדר הסדרה של הרשאות מתאימות למערכת נט המשפט, תופעות היוצרות פערים בין החלטות שיפוטיות ובין המידע המגיע למערכת המשל"ט. הסדרת פתיחת חלונות יציאה נדרשת גם משירות המבחן לצורך השתתפות המפוקחים בקבוצות טיפוליות. שירות המבחן גיבש אמות מידה לבחינת חלופות פרטיות למעצר, אך עד כה הוא לא מצא מסגרת פרטית העונה על אמות המידה שקבע. על אף חשיבות ההכשרה לטוענים, ההשתלמות שגובשה לא נקבעה כהשתלמות חובה לכל טוען מעצרים במשטרה. בפועל השתתפו בה בדרך כלל חוקרים, ואין נתונים על מספר הטוענים שהשתתפו בהכשרה הייעודית. זאת אף שטועני המעצרים עצמם העלו לפני מפקדיהם את הצורך בהעמקת ההכשרה המקצועית שלהם. הנתונים על אודות היקף הבקשות למעצר עד תום ההליכים משקפים את גישתם של גורמי התביעה בנוגע לחומרת התיקים המטופלים על ידם. לנוכח העלייה בשיעור הגשתן של בקשות למעצר עד תום ההליכים, ונוכח העובדה אלף איש גבוה לעומת שאר מדינות 100-שבישראל מספר העצורים ל , על גורמי התביעה לבחון את מדיניות המעצרים עד תום ההליכים OECD -ה וליישם את המלצות הוועדה הציבורית בנושא זה (כמפורט להלן). בהיעדר הזנת החלטות סדורה, עלולות יחידות הסיור של המשטרה לעצור משוחררים בתנאים מגבילים בניגוד להחלטות השיפוטיות. על יחידות התביעה להקפיד על הזנת ההחלטות השיפוטיות למערכת הממוחשבת. כמו כן, עליהן לערוך בקרות שוטפות על מנת לוודא את הזנת ההחלטות כנדרש. הפרקליטות נדרשת לערוך בקרות על תיקי המעצרים ולוודא כי ההחלטות המתקבלות בבית המשפט עוברות באופן שוטף לידי נציג המשטרה בפרקליטות. נמצא כי הן בפרקליטות המדינה והן במינהל התביעות לא מתבצעת הבחנה בניהול הנתונים הממוחשבים בין בקשות למעצר ובין בקשות לשחרור בתנאים מגבילים. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר הבחנה זו מונע את האפשרות לבקר ביעילות ברמה הארצית את הבקשות למעצר עד תום ההליכים. כמו כן, על פרקליטות המדינה לבחון את הקשיים המונעים הצגת נתונים מלאה בתחום המעצרים. , 2018 לשנת 2012 נמצא אפוא כי אין שינוי במגמות התביעה בין שנת ובקשות לשחרור בתנאים מגבילים שיוזמים גורמי התביעה הן מיעוט ניכר לעומת בקשות למעצר עד תום ההליכים. על פי נתוני המעצרים ומאגר ההחלטות של המשטרה, בעיבוד משרד מבקר המדינה הוכפל מספרם של 2018 , בשנת 2017- ו2016 מהלוח עולה כי לעומת תיקי עצורים עד תום ההליכים שלא הוזנה בהם החלטה שיפוטית על תיקי מעצר שנסגרו בלא שתועד בהם 1,358 נמצאו 2016 שחרור. בשנת עמד מספר התיקים שלא 2017 השחרור או הגורם המשחרר, ובשנת עמד 2018 תיקים; ואילו בשנת 1,535 תועדה בהם החלטת השחרור על תיקים. 2,919 מספר התיקים שלא תועדה בהם החלטת שחרור על מספר תיקי המעצר עד תום ההליכים שלא 2018 עוד נמצא, כי בשנת ממספר תיקי מעצר ימים שלא נמצא 16 תועד בהם שחרור, גבוה פי בהם מסמך של החלטת השחרור. בהיעדר אסמכתה לסיווג הבקשה, אין בידי גורמי התביעה כלים לבחון את נחיצות הגשתה במקרה הקונקרטי. סיווג הבקשות יסייע לתחקר באופן מסודר וברמה הארצית את הפערים בין עילות המעצר המפורטות בבקשה ובין הטעמים המפורטים בהחלטת בית המשפט. נמצא כי לא נקבעו נהלים ארציים לעבודת טועני המעצרים במטרה להסדיר את תנאי העבודה של הטוען, את סמכויותיו, את כפיפותו המקצועית והפיקודית ואת ממשקי העבודה בין הטוענים ובין היחידות החוקרות. גם ברמה המחוזית לא נמצאו נהלים המגדירים את עבודת הטוען, מלבד נוהל אחד שנקבע במרחב לכיש, הכפוף למחוז דרום. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החשש מפני פגיעה משמעותית בחירות העצור, על הפרקליטות לבקר את איכות הבקשות למעצר עד תום ההליכים וסבירות הגשתן לבית המשפט, הן ברמה המחוזית והן ברמה הארצית, כדי לוודא מדיניות אחידה ולאתר בקשות בלתי סבירות. בין עלויות החזקת העצורים 63% עד 46% נמצא פער בשיעור של בחלופות מעצר ובין עלויות החזקתם בבתי מעצר. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את עבודת צוות התביעה, אשר קיבל על עצמו אחריות לכל גורמי אכיפת החוק, ופעל לקידום מסקנות הצוות בקרב כלל הגורמים הרלוונטיים. ואין שימוש מספק בפיקוח ובבקרה מקצועיים; הנהלת בתי המשפט מגבילה את זמינותה בפני יתר הרשויות, לא הסדירה את אופן ניהול הדיון באולם בית המשפט ואינה פועלת באופן אחיד ברמה הארצית; תנאי ההחזקה בבתי המעצר, בתאי ההמתנה שבבתי המשפט ובעת הסעת העצורים טעונים שיפור והתאמה לתקנים ברוח בג"ץ תנאי מחיה; משטרת ישראל לא קבעה נהלים ארציים לעבודת טועני המעצרים. ככלל, נותרה מלאכה רבה בפני גורמי התביעה ליישום המלצות הוועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים, ובפרט בסוגיות צמצום הכליאה וההפניה לחלופות מעצר. צבר הליקויים מלמד שאין בידי הגורמים המעורבים די נתונים שיציירו תמונה מלאה ברמה הארצית על השימוש בסמכות המעצר והשחרור. בכלל זה, נתוני משטרת ישראל אינם מציגים אלפי מעצרים שבוצעו על ידה בכל שנה. יחד עם זאת, פתרונות כלל-מערכתיים, שמטרתם הברורה היא לשפר את תנאי החזקתם וזכויותיהם של עצורים, כגון בחינת תנאי ליווי העצורים לבתי המשפט באמצעות יחידת נחשון, היוועדות חזותית והסדרת החזרת כספי ערובה, לא קודמו דיים. על המדינה לפעול ביתר שאת על מנת לעמוד בדרישות בג"ץ תנאי מחיה ולשפר משמעותית את מרחב המחיה ואת תנאי המעצר והכליאה, וכן לטייב את השימוש בסמכות המעצר והשחרור, תוך הקפדה על זכויות עצורים. על כל הגורמים המעורבים לפעול בשיתוף פעולה ולהכריע בסוגיות המצויות במחלוקת בתחום זה, בפרט שמחלוקות אלו פוגעות בראש ובראשונה בזכויות העצורים. לא בכדי איגד מבקר המדינה את שלושת הפרקים שהובאו לעיל בדוח מערכתי זה. על הגורמים המעורבים להפנים כי השינוי המשמעותי הנדרש בתחום המעצרים בישראל מחייב הסתכלות כוללת ומשותפת על הנושא כמקשה אחת. כמו כן, על הגורמים לפעול בתיאום כדי ליישם את סמכויותיהם בהתאם לחוק, להבטיח את זכויות העצורים ולהפחית את המשאבים הנדרשים מכל גורם. סמכויות המעצר הינן מהחריפות שבסמכויות המסורות לידי רשויות החוק, ולשימוש נרחב בהן מתלווה סכנה חריפה לחירות הפרט ולצביונה של החברה הישראלית. השימוש בסמכות המעצר גורר אחריו שרשרת חוזרת של תהליכים שבהם מעורבים גורמים רבים - יחידות החקירה במשטרת ישראל, יחידות התביעה (במשטרה או בפרקליטות), שירות בתי הסוהר, שירות המבחן והנהלת בתי המשפט. כל אחת מההחלטות המתקבלות אצל אחד מן הגורמים משפיעות במישרין על זכויותיו החוקתיות של העצור לחירות ולכבוד. יתרה מכך, כל אחת מההחלטות האלו אף משפיעות במישרין על פעילות הגורמים האחרים ועל המשאבים הנדרשים מכל הנוגעים בדבר. הנחת יסוד זו חייבת לעמוד לנגד עיניהם של כל הגורמים המעורבים בבואם לעסוק בנושא המעצרים. דוח זה מצביע על ליקויים בעבודת כלל הגורמים המעורבים בהליכי מעצרים ובממשקי העבודה ביניהם, בין השאר: פערים בין יחידות המשטרה ברמה המקצועית - זכויות העצורים אינן נשמרות בהקפדה ) 150 - (כ25% ) נמצא כי בממוצע 2019 - 2016( בבדיקה על פני זמן מאמצעי הפיקוח האלקטרוני לעצורים אינם מנוצלים. כאמור, שירות המבחן אינו מצליח לאייש את משרות התקן שברשותו, ולכן לצד התקצוב של משרות תקן נוספות יש לבחון הנושא בכללותו, תקשורת סדירה בין שירות בתי הסוהר ובין שירות המבחן תתרום לצמצום העיכובים בהשלמת התסקירים ותמנע בזבוז זמן עבודה יקר של קציני המעצרים, שממילא מצויים בעומס עבודה רב עקב המחסור המתמשך בכוח האדם. מוצע כי שירות בתי הסוהר ושירות המבחן יפעלו ליצירת ממשק ממוחשב או פתרון יעיל אחר שיאפשר לקציני המעצרים לאתר את מיקומו של עצור, ייעל את ביקורי קציני המעצרים וימנע נסיעות מיותרות שלהם לבתי המעצר, ובאורח זה יקצר את תקופת משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את עבודת שירות המבחן למבוגרים להקמת מסגרת ממשלתית לשחרור בתנאים מגבילים. עם זאת, מוצע ששירות המבחן יבחן מחדש את מתכונת הפיקוח עבור המסגרות הפרטיות, ובכלל זה יבחן מהם החסמים לאישור המסגרות הפרטיות ואם ניתן להסירם. נמצא כי חרף העובדה שעשרות טועני מעצרים פועלים וממלאים תפקיד ייחודי שלא כחלק מתפקיד החוקר, משטרת ישראל טרם הגדירה את טוען המעצרים כתפקיד בדף המקצועות. כיום תפקידו של טוען המעצרים מוגדר כחלק ממגוון התפקידים המוטלים על החוקר.
עבודת טועני המעצרים מובילה להכרעה בתחום הרגיש של פגיעה בחירותו של אדם שהוא במעמד של חף מפשע. ראוי כי ההתנהלות המצופה מהטוענים בבית המשפט תובהר במסגרת נוהל מסודר, שבו יונח בסיס אתי ומקצועי לעבודתו.