משרד הפנים . הפיקוח על אגודות עות'מאניות - משרד הפנים על שר י הפנים והמשפטים בשיתוף משרד האוצר לגבש תכנית להעברת האחריות לנושא האגודות ממשרד הפנים למשרד המשפטים כדי שרשות התאגידים המפקחת על רוב התאגידים הקיימים בישראל תפקח גם על האגודות העות'מאניות. יש לכלול בתכנית הסדרת סמכויות, לוח זמנים מחייב ולקבוע במסגרתה את התקציב שיידרש למימון ביצועה . כמו כן יש לקבוע מפורשות בתכנית את הגורם האחראי לביצוע כל אחד ממרכיב יה. לנוכח העובדה שמשנת 2012 מנסה משרד המשפטים להסדיר חוק עמותות חדש וככל שיסתמן כי הליך החקיקה צפוי להימשך עוד פרק זמן נכבד, על משרד המשפטים לשקול אם לקדם את נושא האגודות העות 'מאניות שלא במסגרת קידום חוק העמותות החדש אלא במסגרת הסדר נפרד. .בתאגיד ש בו חברים רבים, שלכל אחד מהם חלק קטן בבעלות על התאגיד, אין בכוחו של כל אחד מהחברים לשלוט באופן אפקטיבי על ניהולו, ומנהלי התאגיד שולטים בו כראות עיניהם , ו גובר החשש כי מנהלי התאגיד יעדיפו לפעול לקידום מטרותיהם האישיות ולא לקידום מטרות התאגיד (להלן - בעיית הנציג). באגודות מרובות חברים "בעיית הנציג" מחריפה. .בחוק העות'מאני וכן בחוק העמותות לא נקבע הסדר לעניין פירוק אגודות עות'מאניות וחלוקת נכסי האגודה בעת פירוקה, ועל כן לרשם העמותות אין סמכות להגיש בקשה לפירוק אגודה עות'מאנית, וסמכותו מוגבלת למחיקת אגודה בהתאם לחוק העמותות. האמור לעיל מלמד שבמשך השנים לא מעט גורמים עמדו על הצורך בהסדרה של סוגיית האגודות העות'מאניות, ואף על פי כן לא חלה כל התקדמות בהסדרת הסוגיה ובנושא הפיקוח על האגודות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרדי המשפטים והפנים כי לא סביר שאגודות עות'מאניות ימשיכו לפעול ללא כל חובת דיווח ופיקוח אפקטיבי, בפרט שכמה מן האגודות העות'מאניות הפעילות כיום הן ארגונים מרכזיים במשק הישראלי. מה גם שבכל עת יש חשש שייגרמו נזקים בגין מצב זה, והראיה לכך היא שבמשך השנים נחשפו פרשיות המלמדות על כשלים בפיקוח על פעילותן של אגודות שונות. יתרה מזו, אף שהמשרדים מסכימים כי אי -הסדרת הפיקוח על האגודות משקפת כשל רגולטורי מתמשך, טיפולם בנושא מתמהמה יתר על המידה . ממסמכי רשות המסים עולה ששר האוצר החליט לאמץ את עיקר ההמלצות, ובהתאם לכך היא פרסמה בספטמבר 2015 אתחוזר מס הכנסה ואולם בחוזר זה אין התייחסות להמלצת הוועדה האמורה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המסים שעליה לפעול לתיקון פקודת מס הכנסה באופן שהיא תשקף את המלצת דוח הוועדה הציבורית בדבר הגופים שיוגדרו כמוסדות ציבור לעניין סעיף 46 לפקודה, ובכך יתומרצו האגודות להתאגד בהתאם להגדרות התאגידיות המקובלות. נמצא כי רק בספטמבר 2016 כתשע שנים לאחר שניתן פסק הדין ניתן צו של שרת המשפטים לצורך פירוק האגודה. .החסר בפיקוח אפקטיבי על אגודות עות 'מאניות משמעותי אף יותר לגבי אגודות שהן ארגוני מעבידים או עובדים מאחר והן עדיין פטורות מהוראות חוק העמותות ומוסדרות רק בחוק העות'מאני משנת 1909 . ראוי שמשרד המשפטים ומשרד הפנים יבחנו את קידום הסדרת הנושא בחקיקה. נמצא כי משרד הפנים אינו בעל סמכות רגולטורית מכוח חוק איסור הלבנת הון, ולכן אינו נכלל בקבוצות העבודה של הפרויקט להערכת הסיכונים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים על שבמועד סיום הביקורת, כשש שנים לאחר שהתקיימה הפגישה האמורה, עדיין לא חלה כל התקדמות בטיפולו של משרד הפנים באיסוף, באיתור ובמיפוי של המידע הנדרש על האגודות. מנתוני רשות המסים עולה כי ביוני 2016 פעלו שמונה אגודות עות'מאניות הרשומות כמוסדות ציבור - אגודה אחת שהאישור שלה כבר לא היה בתוקף, ושבע אגודות בעלות אישור בתוקף לפי סעיף 46, המקנה לתורמים להן זכאות להטבות מס. יצוין כי אחת האגודות שיש לה אישור בתוקף נרשמה כעמותה כבר בשנת 1999 אך ממשיכה לקבל אישור כאגודה עות'מאנית. 3. מהדוגמה שתוצג להלן ניתן ללמוד כי מרשם האגודות העות 'מאניות במשרד הפנים אינו מעודכן, וכי יש צורך מידי בהסדרת הנושא ובתיאום מלא בין רשם העמותות ובין הממונה המחוזי במשרד הפנים בנוגע למרשם האגודות: מבקר המדינה מעיר כי על פי הדין משרד הפנים היה ועודנו הגורם בעל סמכויות הפיקוח על האגודות, וכי עד שהסמכויות והאחריות לטיפו ל בנושא זה יועברו למשרד המשפטים, הוא מחויב לפעול באופן שיבטיח כי הפיקוח עליהן יתבצע כנדרש. על הנהלת משרד הפנים לנקוט אפוא פעולות שיבטיחו את מהימנות מרשם האגודות, תוך בחינת האגודות הכלולות בו ומצבן המשפטי העדכני. ממכתבו האמור של היועץ המשפטי של משרד הפנים עולה כי רק ביולי 2008 התחוור למשרד הפנים כי האחריות לטיפול ב אגודות עות'מאניות נותרה בידיו ולא הועברה ל משרד המשפטים עם שאר תחומי האחריות של רשם העמותות. נמצא כי ההוראות לרישום כעמותה מקשות על אגודות המבקשות לעשות כן, מאחר שבקשותיהן מוגשות זמן רב לאחר הקמתן, בעת שרוב מייסדיהן כבר אינם בין החיים. להלן דוגמה לאגודה עות'מאנית שלמדינה היה אינטרס להסב אותה לעמותה, ואף שהחשב הכללי החליט לחייבה להירשם כעמותה היא התקשתה לקיים את הוראות החוק. משרד מבקר המדינה מעיר כי בהתחשב בכך שתכלית החוק היא לעודד את האגודות להירשם כעמותות, ולנוכח העובדה שלאורך השנים הולך ופוחת מספר האגודות המבקשות להירשם כעמותות, על משרד המשפטים לשקול דרכים להקל על רישום אגודות כעמותות. המלצת מבקר המדינה משנת 1989 להפעלת הסמכות למחיקת אגודות שאינן פטורות מ הוראות חוק העמותות ושלא הגישו בקשות לרישומן כעמותות לא בוצעה. פרויקט שהחל בשנת 2002 למחיקת אגודות עות'מאניות הופסק עקב קושי ממשי של הרשם להפעיל את סמכות הרשות שהקנה לו החוק לצורך כך. במועד סיום הביקורת, כעשור לאחר הפסקת הפרויקט, נמצא כי הרשם עדיין לא בחן דרכים חלופיות למימוש סמכותו למחיקת האגודות כגון תיקון חוק העמותות באופן שיקנה לו סמכויות עזר למחיקתן, ויאפשרו לו לממש את כוונת המחוקק בדבר הסבת אגודות לעמותות. אומנם משרד המשפטים ורשות התאגידים פועלים להסדיר את מעמד האגודות באמצעות חקיקת חוק עמותות חדש, אולם מהליקויים שפורטו לעיל לגבי מחיקת אגודות עולה כי יש משנה חשיבות להחשת הפעולות להסדרת הנושא. עולה אפוא כי משרד הפנים אינו מקיים מערך פיקוח כנדרש על פעילות האגודות העות'מאניות, ועלולות להיות לכך תוצאות חמורות. במהלך שש השנים שחלפו לאחר שהיועץ המשפטי של משרד הפנים כתב את המכתב האמור למנכ"ל המשרד באוגוסט 2010 , שלח היועץ המשפטי של משרד הפנים להנהלת ה משרד כמה פניות נוספות - האחרונה שבהן בפברואר 2016 - ובהן טען כי נבצר ממשרד הפנים לפקח על האגודות אף שהוראות הדין וכללי המשפט המינהלי מחייבים אותו לפקח עליהן, והדבר מאפשר שימוש לרעה באגודות עות'מאניות להברחת נכסים או להפקת רווחים שלא כדין. אולם נמצא כי למרות זאת לא חל כל שינוי ברמת הפיקוח על האגודות. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא מתקבל על הדעת שמשרד הפנים אינו מרכז ומנהל מידע בסיסי על מספר האגודות העות'מאניות הקיימות ועל מספר האגודות הפעילות. היעדר רישום מלא ומבוקר של אלפי אגודות עות'מאניות הוא ליקוי מהותי, בייחוד נוכח העובדה שמדובר בגופים שמלכתחילה רמת הפיקוח עליהם הייתה מזערית. 2. יוער כי לפי חוק העמותות נדרשות עמותות לציין בכל מסמך, שילוט או פרסום לצד שמן המלא את עובדת היותן עמותות רשומות, ואילו האגודות הפעילות אינן חייבות לציין ליד שמן את עובדת היותן אגודות עות'מאניות. בהיעדר ציון כאמור לא ניתן לדעת אם מדובר באגודה, וכדי לברר זאת יש לנבור באתר האינטרנט שלה (במידה והוא קיים) והדבר מקשה על מיפוי האגודות הפעילות. כך לדוגמה, נמצא כי אחת האגודות חתמה על הסכם קיבוצי כללי מפברואר 2013 ולצד שמה נרשם "מס' עמותה" , זאת למרות שהיא איננה עמותה וציון שכזה עלול להטעות את הציבור. בעוד שלגבי העמותות מתקיים מערך פיקוח שבמסגרתו, בין היתר, הן נדרשות לדווח על פעילותן, בכלל זה במישור הכספי, ורשם העמותות מוסמך לברר תלונות שהוגשו נ גדן ולבצע ביקורות עומק בעניינן, הרי שלגבי האגודות העות'מאניות משרד הפנים אינו מקיים פעילות אפקטיבית של פיקוח בכל הנוגע לפעילותן וריכוז מידע עליהן לצורך הגברת השקיפות בעניינן. אי - הפעלת מערך פיקוח על האגודות בא לידי ביטוי בתחומים שונים, כמפורט להלן. .בעת חקיקת חוק העמותות נקבע כי החוק העות'מאני ימשיך לחול על אגודות שהן מפלגות, ארגוני עובדים או ארגוני מעבידים קיימים. עניין המפלגות הוסדר כבר בשנת 199227 , אולם במועד סיום הביקורת נמצא כי טרם בוצעההסדרה ייעודית בעניינם של ארגוני עובדים או מעבידים. להיעדר פיקוח אפקטיבי על אגודות עות'מאניות שהן ארגוני עובדים או מעבידים עשויות להיות השלכות ומשמעויות מאחר שמדובר בפעילות ייחודית, משמעותית ורחבת היקף, המחייבת פיקוח ממשי בתחום זה. 3. להלן דוגמאות לפניות שהתקבלו בנוגע לאגודות עות'מאניות שהן ארגוני עובדים או מעבידים, שמהן עלה כי למתלוננים ולציבור הרחב לא ברור מיהו המשרד הממשלתי שאמור לפקח על האגודות. מהתלונות עלה שרוב הפניות הופנו לרשם העמותות, והוא העביר אותן אל משרד הפנים. .אגודות עות'מאניות הן ארגונים ללא כוונת רווח הפועלים למטרות ציבוריות ולטובת ציבור נהנים רחב, תוך שימוש בכספי ציבור, ובכלל זה הן מקבלות מהמדינה הטבות ובהן הטבות מס. אולם החוק העות'מאני, המסדיר את פעולתן של האגודות, מיושן ואינו כולל הוראות חוק שבאמצעותן ניתן לבצע פיקוח ואכיפה יעילה כדי לוודא שהאגודות פועלות באופן תקין. למשרד הפנים, האחראי לאגודות העות'מאניות, אין רישום מלא ומבוקר בעניינן, וזהו ליקוי מהותי, בייחוד נוכח העובדה שמדובר בגופים שמלכתחילה רמת הפיקוח עליהם הייתה מזערית. במועד סיום הביקורת, כ-36 שנים לאחר חקיקת חוק העמותות, חובות הדיווח והרישום הקפדניות ומנגנוני הפיקוח והרגולציה הממשלתיים החלים על שאר התאגידים הפועלים שלא למטרת רווח עדיין אינם חלים על האגודות העות'מאניות, אף שאין הבדל מהותי ביניהם. במשך השנים לא מעט גורמים עמדו על הצורך בהסדרת הנושא, אולם לא חלה כל התקדמות בסוגיית ההסדרה והפיקוח על האגודות. אף שמשרדי הפנים והמשפטים מסכימים כי אי-הסדרת הנושא משקפת כשל רגולטורי מתמשך, טיפולם בנושא מתמהמה יתר על המידה. היעדר פיקוח על האגודות המבצעות פעילויות בהיקפי ם של מיליארדי ש"ח הוא בגדר ליקוי של ממש ברגולציה הממשלתית. לא סביר שאגודות עות'מאניות יפעלו ללא כל חובת דיוח וללא פיקוח, בפרט שכמה מן האגודות הן ארגונים מרכזיים במשק הישראלי. המנגנון של פיקוח ממשלתי על הנעשה באגודות חיוני הן כדי שהציבור ידע כי כספי האגודות - שמקורן בכספים שהציבור תורם להן במישרין או בכספי ממשלה - אכן משמשים למטרה שלשמה ניתנו, והן כדי למנוע שימוש לרעה באגודות לשם הברחת נכסים, הפקת רווחים או חלוקת רווחים שלא כדין. מה גם שבכל עת עלולים להיגרם נזקים בגין מצב זה, והראיה לכך היא שבמשך השנים נחשפו פרשיות המלמדות על כשלים בפיקוח על פעילותן של אגודות שונות. לנוכח האמור לעיל על שרי הפנים והמשפטים לאשר בהקדם תכנית פעולה להעברת האחריות לנושא האגודות ממשרד הפנים למשרד המשפטים. מוצע כי תכנית זו תגובש בשיתוף משרד האוצר. על התכנית לכלול הסדרת סמכויות, לוח ז מנים מחייב ופירוט של המשאבים שיוקצו לביצועה, וכן ראוי שבתכנית ייקבע הגורם האחראי לביצוע כל אחד ממרכיביה. יוצא אפוא כי גם לפי ההמלצות הבין-לאומיות שמדינת ישראל מחויבת לפעול לפיהן, על הממשלה להחיל פיקוח על האגודות העות'מאניות, שהן ארגונים ללא כוונת רווח. לנוכח זאת ראוי שתוגש לממשלה הצעה מוסכמת בעניין הרשויות המוסמכות, הקובעת מנגנוני תיאום ושיתוף פעולה ביניהן, וזאת כדי להבטיח שבעלי שליטה ובעלי עניין באגודות לא ינצלו אותן לרעה ל מטרות הלבנת הון או מימון טרור.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרדי המשפטים והפנים שההודעות הסותרות בעניין הוועדה הבין -משרדית יכולות ללמד על כך ש הם אינם מייחסים חשיבות להסדרת הנושא . עקב כך ב סוף שנת 2016 עדיין לא גובשו הדרכים לצמצום מספר האגודות ולא הוחלט מי הוא ה גוף הממשלתי שעליו יוטלו סמכויות הפיקוח על האגודות.