החברה הממשלתית לתיירות . מכרזים והתקשרויות - החברה הממשלתית לתיירות בע_מ בביקורת נמצא כי למעט במכרזים אחדים, לא פרסמה החמ"ת ב טופסי המכרזים את המשקל היחסי של אמות המידה שהוצגו ואת אופן שקלולן. משרד מבקר המדינה מעיר כי עקרון ההגינות מחייב רשות ציבורית לפרסם בצד כל אמת מידה שנקבעה בטופסי המכרז גם את המשקל היחסי שלה, כדי לאפשר למציעים להכין הצעה מיטבית. פרסום זה אמור לבטא את סדרי העדיפויות ואת הצרכים של החמ"ת, ויש בו כדי לשפר את שקיפות ההליך, להבטיח שוויוניות בעת בחינת ההצעות ולאפשר בקרה יעילה יותר על עבודתה של ועדת המכרזים. יתר על כן, שקיפות יכולה לעודד את ההשתתפות במכרז, וכך לשפר את הסיכוי להתקשרות יעילה ולשאת גם ערך כלכלי7. משרד מבקר המדינה מעיר לחמ"ת כי משבחרה לקבוע במכרזיה אמות מידה לבחינת ההצעות - וראוי שתנהג כך תדיר כדרך המלך, למעט במקרים מיוחדים וחריגים שנמצא בהם נימוק ענייני שלא לעשות כן - עליה להידרש בשיטתיות לכל אמות המידה האלה בהליך הבחינה והבחירה של המציעים. התעלמות מהן או בחינתן באופן כללי בלבד אינה תקינה ועלולה לפגוע באינטרס ההסתמכות של המציעים. כדי שתוכל הוועדה לבחור בהצעה המבטיחה את מרב היתרונות לעורך המכרז, כקבוע בסעיף 21 (ב) לתקנות חובת המכרזים, היא מחויבת להשתית את החלטותיה על השוואה סדורה ומלאה בין כל המציעים לפי אמות המידה שקבעה במסמכי המכרז. מהפרוטוקולים של ישיבות ועדת המכרזים בשנים 2013 -2011 עולה כי הצעות המחיר של קבלנים שזכו ב-16 מכרזים היו נמוכות ב- 21% עד 48% מהאומדן. ברוב המקרים האלה זומן הקבלן הזוכה לשיחת הבהרה כדי לוודא שהוא אכן נאמן להצעתו, ואף התחייב על כך בכתב. יצוין כי באחת הישיבות העלה אחד מחברי ועדת המכרזים ספקות ושאל "אם העובדה שההצעות ]מהאומדן[ נמוכותבלמעלה מ- 20% ."אינה מעוררת קשיים משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי עליה לקבוע בנוהל איך צריכה לפעול ועדת המכרזים כאשר הצעות המחיר שהתקבלו במכרז נמוכות מהאומדן, וכן לבחון אם יש מקום לקבוע פער שבגינו אפשר לבטל את המכרז במצבים כאלה. בשני מכרזים נמצא שההצעות הזוכות היו גבוהות מהאומדן ביותר מ- 25% : במכרז אחד זכתה הצעת מחיר שהייתה גבוהה בכ- 27% מהאומדן, ובמכרז אחר זכתה הצעה שהייתה גבוהה בכ- 67% מהאומדן. כן נמצאו כאמור 16 מכרזים שההצעות הזוכות היו נמוכות מהאומדן ב- 21% עד 48%. לדעת משרד מבקר המדינה כאשר יש הפרשים ניכרים בין ההצעות הזוכות ובין האומדן, על החמ"ת לשקול לבדוק את הסיבות להפרשים, לברר אם נפלו פגמים בהליך הכנת האומדן ולהפיק לקחים לטיוב הליך המכרזים בעתיד. באשר ל שירותי התקשורת , יצוין כי החמ"ת אינה חברה עסקית המתחרה בשוק הפרטי ואינה זקוקה לשיווק לצורך הבטחת פעילותה השוטפת או לשם קידום של תוצרי פעילותה. עיסוקה העיקרי הוא לפתח פרויקטים תיירותיים לפי החלטת משרד התיירות, ומסוף שנת 2012 היא רשאית לפתח פרויקטים תיירותיים גם עבור יתר מש רדי הממשלה. כל הוצאות התפעול של החמ"ת (מינהלה ושכר) מתוקצבות בידי משרד התיירות, וגם עבודות הפיתוח של הפרויקטים נעשות במימון חיצוני, בעיקר של משרד התיירות. נוסף על כך, אחד מיעדיו העיקריים של משרד התיירות הוא לשווק את המוצר התיירותי, ובכלל זה פרויקטים תיירותיים, ולפיכך פועל במשרד התיירות מינהל שיווק האחראי לפעילות זו , בין היתר מול כלי התקשורת. כמו כן, למשרד התיירות יש אגף דוברות הממונה על הקשר עם כלי התקשורת. על רקע זה, מתעורר ספק בדבר הנחיצות והכדאיות הכלכלית של רכישת שירותי תקשורת ושל ליווי מול כלי התקשורת. משרד מבקר המדינה מעיר כי החמ"ת לא המציאה לו מסמכים המעידים כי בעת קבלת ה החלטה לבצע את ההתקשרות ובעת קבלת ההחלטות להאריכה נשקלו כהלכה נחיצותם של שירותי תקשורת וכדאיותם הכלכלית. יצוין כי בישיבות ועדת המכרזים שבהן הוחלט לאשרר את הארכות ההתקשרות בפטור ממכרז הועלו טעמים באשר להמשך קבלת שירותי הליווי האסטרטגי , אך לא נידונו שירותי התקשורת הכלולים בהסכם. משרד מבקר המדינה מעיר לחמ"ת כי עליה להשלים בהקדם את טיפולה ברשימות המציעים על פי תקנות חובת המכרזים כדי להבטיח למציעים בכוח שוויון הזדמנויות וכדי להבטיח לחברה התקשרות בתנאים מיטביים. משרד מבקר המדינה העלה כי בשנים 2013 -2011 לא דיווחה ועדת המכרזים לוועדת הביקורת בכלל על התקשרויות בפטור ממכרז שעליהן החליטו מנכ"ל החברה או הוועדה לבחינת נותני שירותים. בידי החמ"ת גם לא היה להמציא למשרד מבקר המדינה את סכומי ההתקשרויות שאושרו בפטור ממכרז בשנים האמורות על ידי המנכ"ל ועל ידי הוועדה לבחינת נותני שירותים. ועדת הביקורת גם היא לא וידאה כי היא מקבלת דיווח על כל ההתקשרויות שהוחלט לבצען בפטור ממכרז, ומכאן שבכל התקופה הנבדקת ועד מועד סיום הביקורת לא מילאה ועדת הביקורת את חובתה שבתקנות לקיים מעקב שוטף בנושא זה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על ועדת המכרזים להקפיד ולהעביר לוועדת הביקורת אחת לרבעון, באופן שוטף, דיווחים על כל ההתקשרויות לסוגיהן שהוחלט לבצע בפטור ממכרז, ועל ועדת הביקורת לוודא את קבלת הדיווח ולבקר את התקינות ואת הנאותות של החלטות אלה. משרד מבקר המדינה מעיר כי עצם הדבר שהתקשרות אינה טעונה מכרז על פי תקנות חובת המכרזים אינו פוטר גוף ציבורי מחובתו לנהוג בח יסכון ובאחר יות בכספי ציבור המופקדים בידיו בנאמנות. התקשרות לכתיבת נהלים אינה חלק ממהלך העסקים הרגיל של החמ"ת. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה כי בטרם תובא ההתקשרות בפני ועדת המכרזים, תבדוק החמ"ת חלופות ו תקבל הצעות מחיר נוספות לכתיבת הנהלים, כשם שקיבלה מהיועץ הארגוני. בחינה בסיסית זו יכלה לסייע לחמ"ת לשקול כראוי את מורכבות ו של תהליך כתיבת הנהלים ו את סבירותה של עלות ההתקשרות לכתיבתם בהתחשב , בין היתר , ביתרונות שבהתקשרות עם היועץ הארגוני. ואולם, הביקורת העלתה כי החמ"ת שילמה ליועץ הארגוני את מלוא התשלום בלי שהדירקטוריון אישר את הנהלים כנדרש בהסכם, ובעצם בלא שהסתיים תהליך גיבושם בחמ"ת. התשלום האחרון בגין התקשרות זו שולם במאי 2013 , ובמועד סיום הביקורת, דצמבר 2013 ., היו בחמ"ת רק טיוטות של הנהלים משרד מבקר המדינה מעיר לחמ"ת כי עליה להקפיד להוציא כתב מינוי לכל חבר בוועדת המכרזים מיד עם מינויו לתפקיד. על החברה גם לשקול לקצוב את תקופת כהונתם של החברים בוועדה, שכן הרוטציה בתפקיד זה נחוצה 11. הדיווח השנתי לדירקטוריון על כלהמתכננים, היועצים ונותני השירותים שהחמ"ת מעסיקה לפי הפילוח שנקבע בנוהל החברה נועד לאפשר לדירקטוריון לבקר את תקינות פעילותה של החמ"ת בהתקשרויותיה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי עליה להקפיד על יישומו של נוהל זה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על החמ"ת היה להימנע מהעסקת מבקר הפנים בכתיבת נהלים. משרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר19 כי השתתפות מבקר הפנים בניסוח נהלים אינה מתיישבת עם האמור בחוק הביקורת הפנימית ועלולה להקשות עליו לבקר את הנאותות של הנהלים, את יעילותם ואת אופן יישומם, מכיוון שביקורת זו עשויה להיות על מעשיו הוא. על מבקר הפנים להעיר על ליקויים ולהמליץ על עקרונות שיש לפעול לפיהם, אך לא להיות שותף לתהליכי ביצוע בגוף שהוא משמש בו מבקר פנים. לדעת משרד מבקר המדינה, ההשתתפות של חשב משרד התיירות בדיונים מעטים כל כך של ועדת המכרזים של החמ"ת מחטיאה את המטרה שלשמה נקבע ההסדר: פיקוח חיצוני על פעילות הוועדה. על משרד התיירות לנקוט את הפעולות הדרושות כדי שנציגו ישתתף דרך קבע בישיבותיה של ועדה זו, שלהחלטותיה יש השלכות חשובות על ביצוע הפרויקטים, על תקינותם ועל תקציביהם. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי עליה לתקן בהקדם את נוהל "הכנה וביצוע מכרז" כדי שיעלה בקנה אחד עם תקנות חובת המכרזים. בביקורת נמצא כי מהנדס החברה אמנם השתתף בקביעּות בישיבות ועדת המכרזים, אך לא על תקן של חבר ו בלא זכות הצבעה, בניגוד לקבוע בנוהל. עוד נמצא כ י בפברואר 2013 מינה מנכ"להחמ"ת עובד נוסף של החברה, שאינו מוזכר בנוהל, עוד הועלה כי ניהול רשימות המציעים בחמ"ת נעשה ידנית ואינו ממוכן כנדרש בתקנות. כמו כן, בידי החמ"ת לא היה מידע מהימן בדבר נכונותם ועדכניותם של נתוני בעלי המקצוע שברשימות המציעים, ו לא צוין אם כל בעלי המקצוע שברשימות עומדים באמות המידה הקבועות בנ והלי החברה לעניין הכללת בעל מקצוע ברשימות מציעים. זאת ועוד, את הרשימות ניהלו שניים ממנהלי החברה ששימשו גם חברים בוועדת המכרזים, וועדת המכרזים עצמה, האחראית לפי התקנות לניהול הרשימות, לא הייתה מע ורבת בנושא ולא קיימה עליו בקרה. כאמור, ההחלטה להכין נהלים התקבלה בדירקטוריון, ואישור הדירקטוריון נקבע כתנאי בהסכם ההתקשרות לתשלום מלוא סכום ההתקשרות. לפיכך, גם אם סברה הנהלת החמ"ת בדיעבד שאין מקום להכין נהלים, היה עליה להביא לפני הדירקטוריון את הנהלים שקיבלה מהיועץ, להסביר מדוע לדעתה אין מקום לקבוע נהלים ולבקש את אישור הדירקטוריון לשלם את מלוא סכום ההתקשרות. לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון החמ"ת לנקוט צעדים שיבטיחו כי תשלומים ישולמו רק לאחר קבלת כל האישורים הנדרשים, וכן להבטיח כי החמ"ת תפעל ביעילות ובחיסכון ותוודא את נחיצותן של התקשרויות טרם חתימתן. משרד מבקר המדינה מעיר לחמ"ת כי קובץ נהלים של חברה נועד לתת ביטוי פשוט וברור לתהליכי הניהול והתפעול של פעילויותיה. על הקובץ להיות מעודכן, לתרום להבטחת פעילות תקינה של עובדי החברה ולעמידה בהוראות הדינים החלים עליה, למנוע טעויות בתהליכי עבודה ולשפר את החיסכון ואת היעילות בזמן ובעלויות. על הנהלים להיות מאורגנים ומנוסחים באופן שיאפשר לבקר את ביצועם ולפקח עליו כהלכה. על החמ"ת להשלים בהקדם את גיבוש הנהלים בעניין ביצוע התקשרויות בכלל ומכרזים בפרט, שהם חלק מרכזי בפעילותה. ואולם, בניגוד לתקנות אלה קובע נוהל "הכנה וביצוע מכרז" של החמ"ת כי פרוטוקול ועדת המכרזים "ייחתם על ידי יו"ר הוועדה ומרכז הוועדה לאחר אישור היועץ המשפטי" . יתרה מזאת, בפועל חתם על הפרוטוקולים רק יו"ר ועדת המכרזים. הביקורת העלתה כי בפרוטוקולים של ישיבות ועדת המכרזים שבהן אושרו כמה מהתקשרויות ההמשך האמורות, לא הושוו תנאי התקשרות ההמשך עם תנאי ההתקשרות הראשונה כנדרש בתקנות חובת המכרזים, וממילא לא צוין אם תנאי התקשרות ההמשך זהים לתנאי ההתקשרות הראשונה או מיטיבים עםהחמ"ת. כמו כן, לא צוין בפרוטוקולים כיצד ועל סמך מה נקבעו סכומי .התקשרויות ההמשך כדי לוודא שלא ניתן בהן רווח חריג לקבלן, המכסה על .ההצעה הנמוכה המקורית שהגיש במכרז. .עוד הועלה כי באשר לכמה מהתקשרויות ההמשך לא צוין בפרוטוקולים מהן הנסיבות שבגללן התקשרות ההמשך נדרשת מטעמי חיסכון ויעילות, אף שלפי התקנות גם מידע זה הכרחי לקבלת ההחלטה. לא צוינו גם העבודות הנוספות הנדרשות, ולא הוסבר מדוע עדיף לבצען ב התקשרות המשך ולא באמצעות פרסום מכרז חדש. בביקורת הועלה כי ועדת המכרזים קיבלה את החלטתה על התקשרות ההמשך השלישית, בלא שהיה בידה תחשיב מפורט של סכום ההגדלה הנדרש בה: עד ינואר 2012 ,, במהלך כשנתיים ממועד הבחירה בהצעת הקבלן במכרז אישרה ועדת המכרזים להגדיל את היקף ההתקשרות עמו שלוש פעמים בפטור ממכרז. סך כל התקשרויות ההמשך הגיע לכ - 960,000 ש"ח, שהם כ - 36% ממחיר ההצעהשאישרה הוועדה במכרז. להלן נתונים על אישור התקשרויות ההמשך: כפי שעולה מהטבלה, באף אחד מהפרוטוקולים של ישיבות ועדת המכרזים שבהן אושרו שלוש התקשרויות ההמשך, לא הייתה התייחסות לתנאי התקשרויות ההמשך כנדרש בתקנות - דהיינו האם התנאים זהים לתנאי ההתקשרות הראשונה או מיטיבים עם החמ"ת. כמו כן, לא צוין מה היו הנסיבות ש בגללן נ דרשו התקשרו יות המשך עם אותו קבלן מטעמי חיסכון ויעילות. חסרונו של מידע זה בולט ב ייחוד בהתקשרות ההמשך הראשונה, שהיקפה מגיע כמעט לרבע מסכום ההתקשרות המקורי. עוד עולה מהפרוטוקולים, כי ועדת המכרזים אישרה את התקשרות ההמשך הראשונ ה, בסך של כ - 647,000 ש"ח, על סמך הסבר כללי בלבד - כי ה יא נדרשת להשלמת הפרויקט כהלכה - ובלי ל קבל פירוט מה הן העבודות הנוספות שיש לבצע, ומדוע לא הובאו בחשבון מלכתחילה. התקשרות ההמשך השנייה אושרה בלא שצוין בפרוטוקול אילו נסיבות השתנו מאז הישיבה שהתקיימה חודשיים קודם לכן, שבה נאמר כי לא צפויה הגדלה נוספת. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת החמ"ת היה להסביר לוועדה כי מדובר בנסיבות חריגות שהביאו להגשת בקשה שמתבססת על הערכה בלבד ולהציג בדיעבד לפני הוועדה את אופן החישוב. מקרה זה מלמד שוועדת המכרזים אינה מקפידה לקבל את מלוא המידע הנדרש לצורך קבלת החלטות על התקשרויות המשך בפטור ממכרז, ועליה לנקוט את הצעדים הדרושים כדי שליקוי זה לא יישנה. לפי נתונים שהעבירה החמ"ת למשרד מבקר המדינה, בשנים 2013 -2011 אישרה ועדת המכרזים פטור ממכרז ל -25 התקשרויות המשך ב -14 פרויקטים9 . כל ההתקשרויות הללו היו כרוכות בהגדלות תקציביות של סכום ההתקשרות המקורי שאושר לקבלן במכרז, וסכומן הכולל הגיע לכ- 9.831 מיליון ש"ח לא כולל מע"מ. מנתוני החמ"ת עולה כי שיעור הפער בין סכום ההתקשרות לאחר ההגדלות ובין סכום ההתקשרות המקורי שאושר במכרז הסתכם בעשרה מהפרויקטים האמורים בכ- 25% עד כ - 40% , בשניים מהפרויקטים בכ - 50% , בפרויקט אחד בכ - 68% , ובפרויקט נוסף בכ- 83%. משרד מבקר המדינה מעיר כי סמכותה של ועדת המכרזים לאשר התקשרויות המשך עם קבלן שזכה במכרז צריכה להיעשות מתוך הקפדה על עמידה בתנאים הנדרשים לאישור שינוי כזה כקבוע בתקנות חובת המכרזים. כאמור, ביצוע עבודות נוספות על אלה שנקבעו במכרז הוא צורך שכיח בפרויקטים שהחמ"ת אחראית להם. לעתים ההיקף הכספי של העבודות הנוספות הוא ניכר ולעתים אף הופך את התקשרויות ההמשך לעיקר ואת ההתקשרות הראשונה לטפל. על ועדת המכרזים לוודא שהתקשרויות ההמשך יעילות מביצוע מכרז חדש, שהן חוסכות לחמ"ת כספים, ושאין בשינוי תנאי ההתקשרות משום מתן רווח חריג לקבלן, המכסה על ההצעה הנמוכה המקורית שהגיש במכרז. בד בבד, על החמ"ת להקפיד כי תהליכי האישור של התקשרויות ההמשך יתועדו בשקיפות מרבית. משרד מבקר המדינה העלה כי בניגוד למתחייב מהתקנות, עד יוני 2013 לא פרסמה החמ"ת באתר האינטרנט שלה את רשימות המציעים שהיו ברשותה ולא פרסמה הודעות בדבר האפשרות להגיש בקשה להצטרף לרשימות אלה. הועלה כי רשימות המציעים של החמ"ת גם לא עודכנו אחת לשנה לפחות כנדרש בתקנות, וכי הי א עדכנה את רשימות המציעים לאחרונה ב- 31.12.10. הוכחת היכולת המקצועית לבצע התקשרויות ומכרזים באופן מיטבי וכדין היא הכרחית לקיום פעילותה של חברה ממשלתית שתכלית עיסוקה היא פיתוח תשתיות ציבוריות. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הצעדים שנקטה הנהלת החמ"ת במהלך הביקורת ובעקבותיה לשיפור פעולותיה בנושא, יחד עם זאת עליה להמשיך ולנקוט צעדים נוספים כדי שכל ההתקשרויות והמכרזים שלה יבוצעו על פי דין ובבקרה נאותה, וכדי שיתוקנו הליקויים שעלו בביקורת זו. על משרד התיירות ועל רשות החברות הממשלתיות לעקוב אחר תיקון הליקויים בידי החמ"ת. פעולות אלה יסייעו להבטיח כי כספי הציבור הרבים המופקדים בנאמנות בידי החברה ינוהלו בחיסכון, ביעילות ובאחריות. .החברה הממשלתית לתיירות בע"מ היא זרוע ביצועית של משרד התיירות לפיתוח תשתיות ציבוריות לת יירות. את הפרויקטים שבטיפולה מבצעת החמ"ת במיקור חוץ באמצעות קבלני משנה שהיא מתקשרת עמם. בהסכם בינה לבין משרד התיירות מתחייבת החמ"ת לפעול במקצועיות, במיומנות, ביעילות, בחיסכון ועל פי הוראות חוק חובת המכרזים ותקנותיו. בעת טיפולה בהתקשרויות בשנים 2013 -2011 לא הקפידה החמ"ת לפעול על פי תקנות חובת המכרזים ובאופן שיבטיח את הגשמת תכליותיהן: שוויון הזדמנויות למציעים בכוח, יעילות כלכלית ושקיפות מלאה שתבטיח הליך תקין ותמנע פגיעה בטוהר המידות.
בין הנהלים שמסרה החמ"ת למשרד מבקר המדינה ואישרה שהם תקפים נכללו שני נהלים מתאריכים שונים הנושאים את אותו השם ועוסקים באותו הנושא. נהלים אלה כללו הוראות שאינן זהות, ולפיכך שוררת אי -בהירות באשר לדרך שבה מחויבת החברה לפעול בנושא זה16. עוד נמצאבביקורת פירוט יתר וריבוי של נהלים שיוצרים גם הם אי-בהירות באשר להסדרה בנושאים מסוימים. בין היתר, נמצאו הוראות דומות ב כמה נהלים הנושאים כותרות דומות אך מכוונים לאגפים שונים בחברה17 .