משרד החינוך . המאבק בתופעת הבריונות ואירועי האלימות במוסדות החינוך .ואת תוצאותיה. הנהלת המשרד לא דנה בתכנית ובאפשרות להחילה על כל מוסדות החינוך. הביקורת העלתה שהתכנית הוחלה בלי שהיה בידי המינהל ניטור או מיפוי של האלימות ביישובים שנבחרו, והרשויות אף לא נדרשו להכין מיפוי כזה. המינהל לא נערך להחלת התכנית, לא הכין שאלון מיפוי יישובי ושאלון מיפוי בית -ספרי, ואף לא השתמש בשאלון האח"מ לצורך זה. כתוצאה מכך, לא היה אפשר לעשות מעקב שיטתי אחר שינויים בתופעות של אלימות ביישובים השונים ולא היו למינהל כלים לדעת באיזו מידה הצליחו היישובים שהשתתפו בתכנית להוריד את רמת האלימות. .יתר על כן, אין במינהל חברה ונוער ובאגף הכספים של המשרד פירוט של הכספים שהשקיע המשרד בפועל בתכנית. הרחבת התכנית ליישובים נוספים נעשתה בלי שנבדקה יעילותה, ובלי שבמשרד היו נתונים כספיים ונתונים אחרים המלמדים אם יישומה היה מוצלח. למשרד הגיעו פניות ותלונות של מורים, מנהלים ובתי ספר שטענו כי הליך הערר בוועדת שימוע, הקבוע בסעיפים 6 ו-7 לחוק זכויות התלמיד, פוגע בכללי הצדק הטבעי, בזכויות אנשי הצוות החינוכי, בזכויות של תלמידים נפגעי בריונות ואלימות ושל הוריהם, ובכושר ההרתעה של בית הספר כלפי תלמי דיו. ואולם המשרד לא קיים דיון בנושא זה, ולא בחן את האפשרות לתקן את תקנות ההרחקה ואת הנהלים שנקבעו בעקבותיהם בחוזר סג/2.)(א המשרד לא קבע תכנית לפיתוח יחידות לימוד במכללות להכשרת מורים, המקנות מיומנויות להתמודדות עם בעיית הבריונות והאלימות. הנושא לא נכלל במסגרת חובות הלימוד לשם קבלת תעודת הוראה. המשרד גם לא הכין תכנית שתאפשר לכל מנהל ומחנך לעבור השתלמויות בנושא האמור. מן הממצאים עולה, שהמשרד אינו מחייב לימודים בתחום ההתמודדות עם בעיות התנהגות של תלמידים, אינו מכשיר מורים להתמודד עם תופעת הבריונות ואירועי האלימות, ואינו מפקח על הכשרת מורים ועל השתלמויות בנושא. בסקרים הא רציים שעשו בנבנישתי ועמיתיו בשנת הלימודים התשנ"ט ( 1998 - 1999 ( ) והתשס"ה 2004 -2005 ) נמצא כי רוב המנהלים אינם סבורים שעבודת המפקחים מסייעת להם בעבודתם בתחום מניעת האלימות. גם מחקרם של גומפל וזוהר משנת 2002 מאשש את הממצא, שהמדיניות שנקבעה בחוזרי מנכ"ל בקשר לטיפול באלימות מינית איננה מיושמת בבתי הספר. על פי גומפל וזוהר, רק 26.6% מהמורים שמעו על פרסום חוזר מנכ"ל בנושא, ורק 13% מהמורים שמעו עליו בבית הספר. זאת ועוד, אף על פי שהיועצות החינוכיות בבתי הספר יודעות על החוזר האמור המורה להן כיצד לפעול בתוקף תפקידן, הן אי נן בקיאות בסעיפיו ובפרטי ההליכים שעליהן לנקוט כשנודע להן על פגיעה מינית בתלמיד או בתלמידה. הביקורת העלתה, שעד היום אין לשפ"י נתונים המלמדים באיזו מידה יודעים בבתי הספר את הנהלים והוראות חוזרי מנכ"ל. המשרד לא הקים מנגנון לאכיפת נוהלי ההתמודדות עם תופעת הבריונות והאלימות במוסדות החינוך, ואילו המפקחים במחוזות, שעליהם מוטלת האחריות לכך, אינם ממלאים כראוי את תפקידיהם בתחום זה. בדיונים שהתקיי מו במשרד על הסטנדרטים הועלה, שמסמך הסטנדרטים חסר רכיבים רבים ובהם: פירוט של דרכי הביצוע; סטנדרט לאמצעי הפעולה; הבטחה של המשרד לספק הדרכה מקצועית, ייעוץ, שעות הוראה ייעודיות או כל משאב אחר; מדדים ברורים ומוסכמים להצלחה או לכישלון בתי הספר; חלוקה בין ערכים מוחלטים ואחידים לכלל המערכת לבין ערכים המותאמים לכל מוסד בנפרד; קביעה של מנגנוני הערכה, בקרה ופיקוח על תהליך הביצוע בכל מוסד; סטנדרטים של תיעוד, שקיפות, סמכויות המורה ומעמדו, התנהגות התלמיד וחובותיו כלפי אנשי הצוות החינוכי ושל חובות ההורים כלפי בית הספר והמורים. מן הראוי שהמשרד ישלים את מסמך הסטנדרטים, כך שיכלול את הרכיבים החסרים כאמור. הבדיקה העלתה, שחרף נתוני המחקרים שבידי המשרד, לא הופצו תכניות למניעת בריונות ואלימות לכל גני הילדים במערכת החינוך. בין נציגי המשרד לנציגי המשטרה בינואר 2006 עלו כמה בעיות ביישום המודל בחינוך העל יסודי: השוטרים הקהילתיים אינם מגיעים לבתי הספר באופן שוטף; . מספר השיעורים בכיתות בנושא הוא מצומצם; חלק ממערכי השיעור אינם רלוונטיים; הצוותים החינוכיים אינם מעורבים בתכנית; המודל אמור להיות חלק חשוב מהתכנית הח ינוכית הבית -ספרית למניעת אלימות והתנהגויות סיכוניות אך המורים אינם סבורים כך; חסרה הגדרת תחומי הטיפול של הצוות ושל השוטר; חסרה עבודה עם הורי התלמידים; לעתים אין שיתוף פעולה בין המשטרה ובין המנהלים. המשרד ממשיך להתחייב להשקיע בתכנית ואף להרחיב את הפעלתה במו סדות נוספים, אך בפועל, הוא מותיר את ההחלטה אם והיכן להפעיל את התכנית לשיקול דעתם של מנהלי בתי הספר. בנסיבות אלה ונוכח התכנית המערכתית החדשה משנת 2007 , על הנהלת המשרד להכריע בשאלה אם התכנית עומדת בסטנדרטים שהחיל המשרד על בתי הספר בתחום האקלים-הבית ספרי, ואם הדבר מצדיק את המשך ההשקעה בפיתוח התכנית ובהפצתה. מתשובת מנהלת פנ"צ עולה, שנוהלי פנ"צ אינם מותאמים לצורכי הטיפול בתלונות בנושאי בריונות ואלימות. בתלונות בנושאים האמורים אין להסתפק בברור התלונה אצל הגורם המקצועי, לשם קבלת חוות דעתו או תגובתו, אלא נדרשת התערבות מיידית ובלתי תלויה, הכוללת גם בקרה על פעולות הגורמים המקצועיים. לפיכך, הטיפול בתלונות אלו "כמו בכל התלונות האחרות" לא תמיד נותן מענה מלא לבקשות המתלוננים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לתת ביטוי לזכות המורה לעבוד בסביבה בטוחה ומוגנת במוסד החינוך. לשם כך ראוי שהמשרד יקבע נהלים המפרטים את הפעולות שמורה רשאי לנקוט כשהוא מותקף בידי תלמיד, ובכלל זה להפסיק מייד את הפגיעה בו באמצעים ממשיים. בכל שלושת החוזרים (ס/ 2 /(א), סא 4 (ג) ו -סג/2 (א)) ישנן הוראות העוסקות בסמכויות מנהל להשעות תלמידים לפרק זמן קצוב, אך יש ביניהם סתירות בנוגע למשך ההשעיה, לצעדים המקדימים שיש לנקוט, ממי יש לקבל אישור ואם ניתנת זכות ערר לתלמיד המושעה ולהוריו. יתר על כן, לפי חוזר סג/ 2 (א), על תלמיד שאינו מעורב דרך קבע במעשי אלימות מוטלים עונשים חמורים מאלה המוטלים על תלמיד שיש לו בעיית התנהגות מתמשכת. מחוזר מנכ"ל עולה שהשעיית תלמיד שפגע מינית בתלמיד אחר מותנית בקיום הליך ארו ך ומוגבל, עלולה לפגוע בזכויות התלמיד הנפגע וביעילות הענישה של התלמיד הפוגע. לדעת משרד מבקר המדינה, אם לא הוגשה תלונה למשטרה ולא נפתח הליך פלילי, אין כל הצדקה לעכב את השעיית התלמיד הפוגע. לפיכך, יש לבחון אם אין בהרחקה הכרוכה בתנאים מקדימים משום סתירה עם האמור בחוזר סא/ 4 ,)(ג .ש"המחקר והניסיון מצביעים על כך, שיעילות ההרתעה גדולה יותר ככל שהתגובה על מעשה האלימות מהירה וצמודה יותר לאירוע". לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האיסור הגורף בחוק לנקוט ענישה גופנית כלפי תלמיד, נוהלי המשרד צריכים לפרט מה הם האמצעים המותרים כדי להפריד בין ניצים, אמצעים שבגינם יקבל איש הצוות גיבוי מלא של המשרד ומה ההבדל בינם לבין ענישה גופנית. במשרד לא נמצאו מסמכים המעידים על התקשרות חוזית בין השותפים השונים למיזם. כמו כן, מימון חלקו של המשרד במיזם המשותף אינו כלול בבסיס התקציב. משנת 2003 ואילך אישרה מנכ"לית המשרד לשעבר, ח"כ רונית תירוש, להעביר לצורך זה כחצי מיליון ש"ח בכל שנה; סכום זה אינו כלול בתקנה תקציבית אלא מוקצה אד -הוק. בפרוטוקול ישיבת ועדת ההקצבות של המשרד מנובמבר 2006 נקבע, כי "לקראת שנת 2007 יש לפתוח תקנה תקציבית לשם טיפול בפגיעה מינית". גם בתום שנת 2007 .לא נקבעה התקנה לפי הוראות התכ"מ 79 , הקצבות לרשויות מקומיות טעונות פרסום פומבי של הקריטריונים לקבלתן ושל דרך חלוקתן. הפרסום נועד ליצור שקיפות של תהליכים על פי כללי מינהל תקין. במרס 2006 מסר שפ"י את הקריטריונים שקבע לאישור הלשכה המשפטית במשרד, אך הם אושרו לפרסום רק בשנת 2007 . בשנים 2005 ו- 2006 לא ניצלו מרכזי הטיפול ברשויות המקומיות את מלוא התקציבים שהוקצו להם. לבקשת שפ"י אישר המשרד גרירת עודפי תקציב בסך 200,000 ש"ח משנת 2005 לשנת 2006 , ועודפים בסך 170,000 ש"ח משנת 2006 לשנת 2007 , כדי להבטיח רצף טיפולי ולמנוע פגיעה בתלמידים שהחלו לקבל טיפול. ואולם בכמה רשויות לא הושלמו כל הטיפולים בטענה של חוסר תקציב. באותן רשויות היה פער בין החשבונות שהוגשו למשרד בגין הוצאות הטיפול לבין הדיווחים על שעות הטיפול בפועל, ובמשרד אין רישום של מספר התלמידים שהטיפול בהם הושעה או בוטל. המיזם המשותף מספק מסגרת טיפולית רק לתלמידים שמצבם עונה לקריטריונים המפורטים לעיל. ואולם, המשרד לא פיתח אמצעי טיפול לכלל התלמידים שנפגעו ממסמכים שהמציא המשרד למשרד מבקר המדינה עולה, כי למנהלי בתי ה ספר, ליועצים החינוכיים ולמורים, האמונים על ריכוז הטיפול בתלמידים נפגעי בריונות מינית, חסר ידע מקצועי בתחום זה. הידע של בעלי תפקידים אלה בזיהוי ובאיתור תלמידים שנפגעו מינית הוא חלקי בלבד, ואין כמעט ידע על התערבות במצבי משבר בעת פגיעה. הביקורת העלתה כי במחוזות תל אביב, ירושלים ומנח"י אין עובד שממונה על מתן מענה למתלונן; בשאר המחוזות הטיפול בפרט נעשה בידי עובדים שמופקדים על טיפול בתחומים אחרים. . לדעת משרד מבקר המדינה, ראוילבחון מיסוד של קשרי עבודה בין המשרד ובין מרכזי הסיוע, כדי להגדיל את הזמינות והנגישות של מרכזי הסיוע לתלמידות ולתלמידים שנפגעו מהטרדה ומבריונות מינית במסגרת המוסד החינוכי. יוצא אפוא, שבתי ספר שידם משגת ומעוניינים להתמודד בהצלחה עם תופעות הבריונות ואלימות התלמידים, יוכלו לעשות זאת באמצעות רכיש ת תכנית התערבות פרטית, דוגמת תכנית רולידר או מודל "חוסן נעורים", המלווה בפיקוח והערכה שוטפים בידי מומחים בעלי שם. לעומת זאת, בתי ספר שאין ידם משגת ומעוניינים להתמודד עם בעיית האלימות צריכים להפעיל את תכנית האח"מ בסיוע מדריכי שפ"י. אולם רבים מבתי הספר הללו לא יוכלו להפעיל את תכנית האח"מ, בהיעדר תקצוב של מלוא ימי ההדרכה הנדרשים לכלל בתי הספר במערכת החינוך. בתי ספר שמתעלמים מבעיית האלימות אינם מחויבים להפעיל תכנית התערבות כלשהי המותאמת לצרכיהם, ולכן יש סיכוי קלוש שהאקלים החינוכי ורמת הבריונות והאלימות בהם ישתנו לטובה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לשקול מחדש את מדיניות הפצת תכנית האח"מ במערכת החינוך, באופן שתהלום את צרכיהם של בתי הספר השונים. מן הראוי גם לבחון את האפשרות לחייב בתי ספר להפעיל את תכנית האח"מ אם תוצאות המיצ"ב הראו שרמת הבריונות והאלימות בהם גבוהה. נמצא שהחלטת שפ"י לא הוצגה להנהלת המשרד. בנסיבות אלו קיים שוק פרוץ של תכניות התערבות למניעת אלימות במוסדות חינוך שהמשרד אינו מפקח עליו. המשרד אינו מיישם את המלצת דוח ועדת וילנאי להכין מאגר תכניות שיוערכו ויאושרו בידי צוות משותף למשרד ולגורמים מקצועיים חיצוניים. זאת ועוד, אין תקן מחייב לתכניות התערבות בתחום המניעה והטיפול באלימות. המשרד גם לא עדכן את רשימת התכניות שנמנו בנספח לחוזר סא/4 (ג) שמקצתן בוטלו ומקצתן אינן רלוונטיות עוד ולא פרסם תיקון לחוזר. למנהלי בתי הספר ניתנת אוטונומיה מלאה בתחום רכישת התכניות. לפיכך, מנהלי בתי הספר, שלפי חוזר סא/ 4 )(ג נדרשים להנהיג תכנית כאמור במוסדותיהם, צריכים לבחור תכנית מבין תכניות שלא עברו בקרה של גורמים במשרד ומחוצה לו. המשרד לא נתן הנחיות ברורות בנהלים להתמודדות הצוות החינוכי עם מצבי התנהגות אלימה ומסכנת, ואף לא קבע את גבולות התגובה הנדרשת לעצירת התפרצויות אקראיות של תלמידים. הביטויים "תגובה שקולה, מבוקרת ואסרטיבית", וכן "שיקול דעת", נתונים לפרשנויות מינהליות ומשפטיות מגוונות. בהתערבות של איש הצוות החינוכי באירועי אלימות-מסכנת לא זו בלבד שנשקפת לו סכנה פיזית, אלא הוא עלול לשאת באחריות עקב שיקול דעת מוטעה. אולם בחוזר אין הסבר כיצד ובאילו אמצעים רשאי המורה להפסיק מייד את הפגיעה בו, באופן שיזכה אותו בהגנת החוק ובגיבוי מצד המשרד. כל המדדים ש ל רמת הבריונות המינית בקרב תלמידים במערכת החינוך, לרבות הנתונים שבידי המשרד, הנתונים של המשטרה, של שירות המבחן לנוער במשרד הביקורת העלתה שעל אף החפיפה בפעילותן של כמה מיחידות המטה בכל הקשור לקליטת מידע מהציבור, אין תיאום ביניהן, אין מרכזים את הנתונים המתקבלים באמצעותן במאגר אחד, והנהלת המשרד אינה משתמשת במידע הנצבר בהן לצורכי ניטור מעשי הבריונות והאלימות בבתי הספר ולייעול המאבק בתופעה. זאת ועוד, בהקמת מערך ניטור - של סקרים מדגמיים, מבחנים ארציים ואבחונים מקומיים - הושקעו משאבים רבים אולם המערך אינו מתאים להמלצות דוח ועדת וילנאי, ולא הגשים את יעדיו. המשרד גם לא עשה את האיזון הראוי בין עקרון חיסיון תוצאות שאלון האח"מ, שבו דוגל שפ"י, ובין האחריות המוטלת על המשרד לבנות "מערכת ניטור לאומית", למפות את בתי הספר מרובי האלימות, לפקח על מוסדות החינוך ולעקוב אחר יישום מדיניותו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להשתמש במידע שיחידות המטה מקבלות מהציבור לשם ניטור תופעת הבריונות במוסדות החינוך. על המשרד לבחון הקמת מאגר נתונים בין -משרדי, שירוכז בו המידע שמנהלי בתי הספר מדווחים עליו למשטרה, לפקידי הסעד ולמשרד בנוגע לאירועי אלימות חמורים. המשרד נמנע מלחייב את בתי הספר לעבור את שלב הניטור בתכנית האח"מ, חרף המלצת דוח ועדת וילנאי. חיסיון תוצאות האח"מ, שנועד בעיקר לעודד את בתי הספר להצטרף לתכנית האח"מ באופן וולונטרי, לא הביא בשנים 2001 -2007 לגידול ניכר במספר בתי הספר המשתתפים בתכנית. כתוצאה משמירה על עיקרון החיסיון, לא היו למשרד נתונים מספיקים לצורכי ניטור. .עד מועד סיום הביקורת לא תקצב המשרד שעת חינוך נוספת לכל מוסדות החינוך ולכל שכבות הגיל ולא קבע לשם כך שעות "צבועות" במערכת. המשרד לא הקים מנגנון פיקוח ובקרה על דרכי הפעלתה של התכנית, כדי לוודא שבמוסדות החינוך בכל המגזרים ישולבו יחידות התכנית במלואן, לרבות בתחום מניעת בריונות מינית וניצול מיני. שפ"י אינו מעדכן את בתי הספר בדבר תכניות מניעה מומלצות, ואף אינו מקיים מסגרת למתן אישור או היתר פורמלי להפעלת תכניות כאמור. יתר על כן, הוא אינו רואה צורך בקיום תכניות לימוד או תכניות ייעוציות -חינוכיות נפרדות מתכנית המניעה "כישורי חיים", שהמשרד החליט בשנת 2007 להפעיל בכל בתי הספר בשנת הלימודים התשס"ח. דוח מחקר והערכה בנוגע לשבוע האמור, מפברואר 2007 , קובע כי כ- 27% מבתי הספר אינם עוסקים כלל בנושא, וכי בתי ספר קטנים, בתי ספר של החינוך הממלכתי דתי, בתי ספר במגזרי המיעוטים וכיתות הגיל הרך עוסקים פחות משאר בתי הספר בנושא זה74 . המשרד אינו מקצה לבתי הספר משאבים למימון הפעילות בתחום המניעה, ואין במערכת שעות הלימוד שעות המיוחדות להפעלת התכניות. שפ"י אינו עוקב אחר הפעולות שנוקט כל מוסד חינוכי לשם מאבק בתופעת הבריונות, אינו עושה רישום של תכניות המניעה המופעלות בבתי הספר ואינו מודד את תוצאותיהן. הביקורת העלתה, כי הנתונים שברשות פנ"צ וה"קו הפתוח" לא הושוו לנתונים שהתקבלו מיתר היחידות העוסקות בנושא האמור, לא הועברו למאגר מידע כלל- מערכתי, ולא עובדו לצ ורך הפקת מידע שימושי בידי היחידות המובילות את המאבק בבריונות, ובראשן אגף שפ"י. 3. ,הלשכה המשפטית במשרד מקבלת פניות ותלונות בכתב בנושאים שונים לרבות תלונות בנושאי בריונות ואלימות, החתומות בידי עורכי דין. הלשכה המשפטית אינה מרכזת את הנתונים בדבר פניות או תלונות כאמור, ואינה מפנה את התלונות ליחידות המשרד הרלוונטיות לצורכי ניטור התופעה. מהאמור לעיל עולה, שאף לא אחת מהיחידות המקבלות במסגרת עבודתן הרגילה מידע מהציבור בתחום האקלים הבית -ספרי העבירה לאגף שפ"י את הנתונים שברשותה. המשרד לא הפיק מהמידע שבידי יחידות אלה נתונים לצורכי ניטור ארצי של תופעת הבריונות והאלימות, מיפוי בתי ספר המתקשים להתמודד עם התופעה וקביעת סדרי עדיפויות להקצאת משאבים למחוזות, אכיפת נהלים ופיקוח על יישום מדיניות המשרד בשדה, ומעקב אחר הטיפול בפרט.
לא נקבע שהדיווחים הנמנים לעיל יועברו גם ליחידה למניע ת התעללות בילדים בשפ"י, ובכך נמנע ממנה לקבל תמונה רחבה על סוגי הפגיעות. רק הפניות להיוועצות מתועדות בשיטתיות בידי אגף שפ"י.