משרד האוצר . מאזן המדינה ליום 31.12.05 - התחייבויות תלויות לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף החשכ"ל בשיתוף אגף התקציבים לבחון שיטה אחידה לתקצוב ולרישום של כל סוג של ערבות מדינה במטרה להחיל את כלי הבק רה והפיקוח התקציביים של משרד האוצר על ערבויות המדינה בשלבי התכנון והביצוע ולשפר את יכולת התכנון והשליטה בתקציב המדינה. .היתרות המוצגות בדוחות הכספיים הן היתרות הכוללות של כל ההלוואות והסכומים שלהם ערבה הממשלה. בדוחות לא כלול מידע על תוחלת עלות מימוש הערבות של המדינה הנגזרת מכל ערבות (כלומר ההסתברות שהנערב יהיה חדל פירעון משוקללת בגובה הערבות 10 ). לדעת משרד מבקר המדינה, על מחלקת ערבויות לחשב באמצעות גורם מקצועי מהי רמת הסיכון בגין כל ערבות הן לשם תקצובה הראוי והן לשם הצגתה הנאותה בדוחות הכספיים. בדוחות הכספיים לא הובאו הסברים לשינויים שחלו ביתרות, ולא הוצג בהם מידע בנוגע לנושאים אלה: הכנסות שהתקבלו, הוצאות שנגרמו בעבר בגין ניהול ותפעול של הערבויות ומימושן, הכנסות צפויות בשל יתרת הערבויות וההוצאות הצפויות בגין ניהול ותפעול של הערבויות ומימושן. לדעת משרד מבקר המדינה, על החשכ"ל להסדיר בהוראות התכ"ם את תשלום ההוצאות המשפטיות (לרבות פשרות ותשלום ליועצים חיצוניים) באופן אחיד בכל המשרדים כדי להגביר את השקיפות ואת הבקרה על ביצוע התשלומים. מבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי מחלקת ערבויות לא מנהלת את הפיקדונות, לא עושה התאמות בנקים ואף לא דורשת מהבנקים אישורי יתרות לפיקדונות. הואיל ויש הלוואות שניתנו לפני שנים רבות והפיקדונות בגינן רשומים במערכת בערכים נו מינליים, הפערים בין היתרות הרשומות במערכת ליתרות .המשוערכות בבנקים גבוהים. אף על פי שהפיקדונות אינם נכס ודאי של המדינה, קיים סיכוי שהלווה ישלם את חובו, והפיקדון יוחזר למדינה, ולכן יש להקפיד על רישום מדויק ומעודכן של סכומי הפיקדון. לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף החשכ"ל לקבוע נהלים ברורים לדרכי התנהלותה של הקרן בהתאם למהותה: על החשכ"ל לקבוע אם יש צורך בפיקדון ממשי שישמש "כרית ביטחון". אם יחליט בחיוב, אזי עליו לקבוע מי יהיו מנהל הקרן ומורשי החתימה, באיזה בנק היא תנוהל, באיזה אופן יושקעו כספיה כדי שתהיה לה תשואה מרבית, ומהו גובה היתרות שעליה להחזיק כדי שתהיה מאוזנת לטענת החשבונאי הראשי, אין מידע על סכום התביעות הכולל שמשולם מדי שנה. לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף התקציבים לקבוע דרך לתקצוב תשלום בגין פסקי דין והוצאות משפטיות. זקיפה של הוצאות לתקנות תקציב שאינן מתאימות עלולה לגרום לחריגה ממגבלת התקציב שאושר לתוכנית מסוימת ולדיווח לא נכון על העלויות של הפעילויות שתוקצבו. על אף הסכום הגדול שעלול ממ"י להידרש לשלם, תביעות אלה לא קיבלו ביטוי כלשהו בדוח הכספי של הממשלה אף לא באחת מהשנים 2000 -2005 . אילו פנה החשבונאי הראשי למשרדים או לאגף התקציבים היה מקבל נתונים חלקיים בלבד על התביעות. על אגף החשכ"ל לדרוש מהחשבים להעביר אליו בסוף כל שנה את רשימת התביעות לפי שלבי הטיפול בהן ואת הסכומים המשוערים על פי הערכות היועצים המשפטיים והפרקליטים. רשימה כזו תהווה את תשתית הנתונים בדוח הכספי של הממשלה. למרות ההנחיות בנוהל, לדברי ראש תחום ערבויות, אין אפשרות לנהל את הנתונים על הערבויות לאשרא במערכת הקיימת, ולכן המידע היחיד על כך במשרד האוצר מגיע מהחברה אחת לרבעון. הנתונים המוצגים בדוח הכספי אינם נבדקים באגף החשכ"ל ואינם מבוקרים, אלא מוצגים כפי שהתקבלו מהחברה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוסף על אישור שניתן עם כל מ תן ערבות חדשה, יש לעקוב כל רבעון אחר ביצוע כתבי הערבות בצורה ממוחשבת כך שיהיה בידי המדינה המידע הנחוץ לגבי כל ערבות. .מבחינה אקטוארית ותפעולית. כמו כן עליו לקבוע את הרישומים החשבו נאיים שישקפו את פעילות הקרן. אם לדעת החשכ"ל אין צורך ליצור פיקדון בגין הקרן, עליו לקבוע בבירור שהקרן נועדה למידע בלבד ולקבוע לה נוהלי רישום חשבונאיים מדוקדקים לרבות רישומים של ההכנסות מהעמלות ושל ההוצאות בגין מימושי ערבויות כחלק בלתי נפרד מתקציב המדינה. . הואיל והחשביםותקציבני המשרדים לא מקבלים מידע על כל תביעה שמתקבלת במשרדיהם, אין ביכולתם לחזות תקצוב ותשלום בגין תביעות בשנים הבאות. אגף התקציבים במשרד האוצר לא ביקש שלשם תקצוב נכון יעבירו לו חשבי המשרדים מידע על תביעות שהוגשו כנגד משרדיהם וסכומים בגינם אמורים להיות משולמים בשנה העוקבת. התקצוב נעשה בשיטת "הטייס האוטומטי"30 בלי לקחת בחשבון את התביעות שתלויות ועומדות נגד המשרדים. בהיעדר מידע התקציב שמוקצה למשרדים בגין התביעות אינו משקף באופן נאות את העלות הצפויה של סילוקן אלא את הסכום ששולם בגין התביעות בשנה שחלפה. בהיעדר תק צוב מתאים נאלצים החשבים לפנות במהלך השנה לאגף התקציבים בבקשה לעשות שינויים תקציביים מהותיים (כדי לא לחרוג מתקנות התקציב שהוקצו לתשלום בגין התביעות), וכך פוגעים בתועלת וביעילות של התכנון התקציבי31 . נמצא כי היתרה לא הוצגה בדוחות הכספיים של הממשלה לשנת 2004 וגם לא לשנה הקודמת, אף שהמידע זמין לחשבונאי הראשי. רק במרס 2006 , בעקבות פגישה עם נציגי משרד מבקר המדינה, שבה הובהר לו חלקה של ענבל בנושא זה, פנה אליה החשבונאי הראשי לקבלת מידע בדבר יתרת התביעות נגד המדינה המטופלות בקרן. ואכן, בדוח הכספי ל - 31.12.05 פרסם החשבונאי הראשי לראשונה את יתרת התביעות המנוהלות על ידי ענבל שאינן מכוסות על ידי הקרן הפנימית; הסכום היה כ-2 .מיליארד ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, הואיל ולפשרה עשויה להיות השלכה על מהלכים נוספים, בפשרות בסכומים גבוהים במיוחד או בפשרות שעלולות להיות להן השלכות עקרוניות על החשכ"ל לשקול היוועצות בגורם מקצועי שמתמחה בניהול סיכונים. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום להשתמש בקרן שמיועדת למטרה ייחודית כמקור למימון פעילויות אחרות במסלול עוקף תקציב, ויש לראות התנהלות בלתי תקינה זו בחומרה. נמצא כי הבקרה שעושה החשכ"ל באמצעות החברות החיצוניות מיושמת רק בסיום התקופות הקצובות להחזרי ההלוואות, והמחלקה לא מקיימת בקרה שוטפת על ההליכים שמקיים הבנק בנוגע להחזר החוב של הלווה כדי להבטיח שהבנק נוקט את כל האמצעים העומדים לרשותו לשם גביית החוב כאילו לא ניתנה בעבור ההלוואה ערבות מדינה. לדעת משרד מבקר המדינה הצגת המידע המצוי בנוגע לתביעות נגד המדינה בדוחות הכספיים של הממשלה בציון העובדה שמדובר במידע חלקי עדיפה מאי- הצגתו כלל. יוצא אפוא שלשום גורם ממשלתי אין מידע או הערכה על העלות המשוערת לסילוק התביעות שהוגשו נגד משרדי הממשלה עד תאריך מסוים. לדעת משרד מבקר המדינה, על החשבונאי הראשי ועל פרקליטות המדינה לקיים בהקדם דיון בסוגיית המידע שיוצג בדוחות הכספיים של הממשלה; על הפרקליטות להיערך כנדרש כדי להעביר לחשבונאי הראשי אומדן של היתרות של התביעות התלויות ועומדות לשם הצגתן בדוחות הכספיים של הממשלה בהתאם לתקני חשבונאות. אי - הצגה נאותה של היתרות פוגמת בשקיפות כלפי הציבור ואינה עולה בקנה אחד עם כללי חשבונאות ועם כללי המינהל התקין. לדעת משרד מבקר המדינה, אי -קבלת הפוליסה חורגת מכללי מינהל תקין. על המדינה לדרוש את הפוליסה מבעל הפוליסה, ארגון הרופאים, כדי שתוכל לבחון אם הכספים שהיא משלמת משמשים למטרה שלשמה הם מיועדים. ראוי שהמדינה תבחן אם קיימים פערים בין המרכיבים שנקבעו בנספח להסכם ובין הפוליסה ותבדוק אם היא משלמת תשלומים כפולים - פעם אחת דרך ענבל ופעם נוספת באמצעות ארגון הרופאים. ראוי שכאשר יעלה שוב לדיון הביטוח לרופאים עובדי המדינה, ידאגו משרד הבריאות ומשרד האוצר לעגן בהסכם את קבלת הפוליסה לעיונם. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה התנהלות זו של משרד האוצר ומשרד הבריאות. מבקר המדינה העיר בעבר11 על פרטים חשובים הנוגעים לערבויות המדינה שלא מתפרסמים ברשומות (ולא בביאורים לדוחות הכספיים) וראוי שיפורסמו אף על פי שאין דרישה בחוק לפרסמם. לדוגמה, סכומי ההכנסות וההוצאות שנזקפו לתקציב המדינה ולקרן לכיסוי הפסדים (ראו להלן). .למרות זאת אותו גורם במחלקת הערבויות מאשר תקבולים (גביית עמלות בעבור הערבות, ראו להלן) ותשלומים (כגון הפקדות בבנקים בעת מימוש ערבות) ובמקביל מבצע גם את התאמת החשבונות הבנקאיים כך שאין הפרדת תפקידים. מצב זה מנוגד להוראות התכ"ם ופוגע בסדרי בקרה פנימיים ובכללי מינהל כספי תקין. משרד האוצר לא קבע מהו המידע שיש להציג בפני ועדת הכספים לשם קבלת אישורה: המשרד אינו נוהג לפרט את ההשלכות הכספיות של מתן הערבות הן בהיבט של ההכנסות והן בקשר לתוחלת עלות המימוש של הערבויות, אף שראוי שיעשה כן כדי שיציג בפני הוועדה תמונה מלאה ככל האפשר של הנושא הטעון אישורה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר לדאוג שמעבר המחלקה לעבודה במערכת ממוחשבת מתאימה ייעשה מוקדם ככל האפשר. נוכח ההיקף הגדול של ערבויות המדינה והתחלופה של העובדים הבכירים במחלקת הערבויות ועקב הקמת חשבות חדשה באגף החשכ"ל, ראוי כי החשכ"ל בשיתוף החשבונאי הראשי יקבעו נהלים ברורים בעניין הניהול הכספי והחשבונאי של ערבויות המדינה, לרבות הבקרה והביקורת עליהן. כחלק ממנגנוני הבקרה שהחשכ"ל מפעיל הוא קובע לעתים ללווים מגבלות ותנאים. אולם בפועל לא מבוצעת בקרה שוטפת ומקיפה על עמידת הלווים בתנאים אלה בתקופת הערבות; בהתאם לחלק מכתבי הערבות, הבנק המלווה אחראי באופן שוטף לבדוק שהלווים עומדים בתנאי הערבות. לדעת משרד מבקר המדינה, על החשכ"ל לקבוע בכתבי הערבות תנאים שניתנים לבדיקה פשוטה ולא מסורבלת או לחילופין להגדיר גורם שיהיה אחראי לקיום מעקב הולם אחר קיום תנאי הערבויות ולקבוע נהלים שינחו אותו בפעולותיו. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר לצרף לבקשה מידע מהותי שאינו, בהכרח, כתוב בכתב הערבות, למשל: ההשלכות הכספיו ת של מתן הערבות, הסיכונים הכרוכים בערבות זו, ציון ערבויות שניתנו לנערב בעבר ועוד. המידע חשוב כדי לאפשר לוועדת הכספים שקיפות מרבית וקבלת החלטות נאותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על החשכ"ל להציג בדוחות הכספיים של הממשלה יתרות מבוקרות של ערבויות המדינה ואת החשיפה הכוללת המחושבת בגינן. .לדעת משרד מבקר המדינה, על מחלקת ערבויות להשלים את בניית המודל לגביית עמלות שיושתת, מחד גיסא, על הסיכון הכרוך במתן הערבות, ומאידך גיסא, על מדיניות הממשלה לסבסוד או למניעת כשלי שוק במשק. לדעת משרד מבקר המדינה, על החשכ"ל להבטיח את קבלת העמלות גם כאשר הלווה אינו משלם לבנק את ההוצאות בגינה. לדעת משרד מבקר המדינה, עד לפיתוחה של מערכת שתפתור את הבעיות הללו, על המחלקה לדרוש מהבנקים חישוב תקופתי של העמלות העתיו ת המשולמות לחשכ"ל ולאמץ מנגנוני בקרה כגון בדיקות מדגמיות או לחילופין לגבותן מראש אם כתב הערבות מאפשר זאת. הטיפול החשבונאי והתקציבי בתביעות נגד המדינה, כפי שמנהלים החשכ"ל, אגף התקציבים ופרקליטות המ דינה לקוי ביותר. היעדר המידע בנוגע לתביעות המשפטיות במיליארדי ש"ח המתנהלות נגד משרדי הממשלה עלול להביא לאי - יעילות בטיפול בסילוק התביעות. התנהלות זו גם אינה עולה בקנה אחד עם עקרונות הגילוי הנאות והשקיפות לציבור. אם המדינה תחויב בתשלומים בסכומים גדולים בגין תביעות אלה, עלולה להיות לכך השפעה ניכרת על סדרי העדיפויות של הממשלה בהקצאת התקציבים למשרדים. על פרקליטות המדינה ועל משרד האוצר להקים מערכת מחשוב שתסייע לממשלה בניהול התביעות לשם הפקת לקחים ולשם מתן גילוי מלא בתקציב המדינה ובדוחות הכספיים של הממשלה לסכומי ה תביעות; רישום התביעות ומעקב אחריהן יאפשרו לאתר מוקדי סיכון ולהגביר את הנשיאה באחריות. הביקורת על ערבויות המדינה העלתה, כי המידע המוצג בד וחות הכספיים של ממשלת ישראל בנוגע לערבויות שנתנה המדינה אינו מלא ושקוף ואינו כולל מידע על אודות החשיפה האמיתית לסיכונים של המדינה. הוא אינו כולל מידע על ההשלכות הכספיות בגינן. לפיכך בעת מימוש ערבויות מדינה עשויה הממשלה להידרש לשאת בעלויות גבוהות ובלתי צפוי ות. נוכח העובדה שסדרי התקבולים והתשלומים בגין הערבויות אינם מוסדרים ואינם אחידים ונוכח הסכום הגדול של ערבויות המדינה, על החשכ"ל לקבוע בהקדם נהלים ברורים לניהול הערבויות, לרישומן ולפיקוח עליהן. בניהול ערבויות המדינה ובקרן לכיסוי הפסדים נמצאו ליקויים רבים. הוא הדין בניהול הסיכונים שאליהם נחשפת המדינה עקב מתן הערבויות. על כן ראוי שהחשכ"ל יטפל בניהול הסיכונים שאתם מתמודדת המדינה באופן שוטף ובעתות משבר. כמו כן, ראוי שהחשכ"ל יקבע נהלים לקרן לכיסוי הפסדים וישפר את ניהולה. המדינה נותנת ערבויות להלוואות בסכומים גדו לים, והסיכונים שהיא לוקחת על עצמה אינם זניחים, ואם הקרן עלולה שלא לכסות כנדרש את ההפסדים - במידה שייגרמו - יש לתת לכך ביטוי בתקציב המדינה. מאגר מידע ש לם בנוגע לתביעות חיוני לצרכים תקציביים וחשבונאיים, לשם היערכות הממשלה וגם לצורך הפקת לקחים מתביעות קודמות כדי לטפל בנקודות תורפה ולמנוע הישנות של תביעות. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר רישום מדויק ועדכני בקרן מוליד הצגת יתרה לא נכונה של הקרן במהלך השנה ועלול להטעות. אי -רישום שיטתי מגביר את הצורך בקביעת כללים מחייבים ומדוקדקים לרישומים בקרן. נמצא כי לא נקבעו כללים המסדירים באיזה תיקים יטפל כל אחד מהגורמים האחראים (הפרקליטות וענבל). לדעת משרד מבקר המדינה, על הפרקליטות, על משרד האוצר ועל ענבל להגיע להסכם על בחירת הגורם המטפל בכל תביעה. כמו כן, על הפרקליטות לרכז את כל המידע בנוגע לתביעות הנזיקין לרבות אלו שהועברו לטיפולה של ענבל, וזאת - לשם קבלת מידע מלא על הסכומים שהמדינה עלולה לשלם בגין תביעות אלו. לדעת משרד מבקר המדינה, על פרקליטות המדינה ופרקליטויות המחוזות לנהל את התביעות באמצעות מאגר מידע ממוחשב שיהיו בו כל הנתונים הרלוונטיים. ראוי כי נתונים יהיו נגישים גם לגורמים נוספים (מחוץ לפרקליטות), אך המבנה שלהם ייקבע כך שכל גורם יהיה חשוף רק למידע שחיוני לו כדי למנוע דליפת מידע. לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה כי החשכ"ל מחשב את סכום הערבויות התקפות מן התקציב נטו על שינוייו אינה מלמדת בהכרח שכך אמנם יש לחשבו. על משרד האוצר לעגן בנהלים את שיטת החישוב של "סכום תקציב המדינה" כדי להבטיח עקביות בפרשנות החוק. לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף החשכ"ל להימנע ככל האפשר מערבויות על כל סכום החיוב בעת מתן ערבויות חדשות, ששיעורן בערבויות שנתנה המדינה גדול מאוד, גם לאחר תיקון החוק.
לדעת משרד מבקר המדינה, תהליך העברת תיקי התביעות בין פרקליטויות המחוז לפרקליטות המדינה באופן ידני לקוי. הזמן הרב שחולף ממועד קבלת כתב התביעה עד מתן פסק הדין מלמד שנחוץ לנהל את התביעות במערכת ממוחשבת, שתכלול אומדנים על התשלום העתידי ועל עלויות כגון ייעוץ משפטי חיצוני. דרך ניהול זאת מתחייבת מכללי חשבונאות מקובלים, מצורכי תקצוב ומסדרי מינהל תקין.