משרד החינוך . הבקרה על התמיכה במוסדות לימוד תורניים_ הועלה כי ועדת התמיכות האגפית הודיעה לרשם העמותות על החלטות שקיבלה בעקבות ממצאי ביקורות עומק בלבד, ואולם, למעט מקרים מעטים, לא הודיעה על החלטות שקיבלה בעקבות ממצאים שהועלו בביקורות השטח. במצב זה לא היה באפשרות רשם העמותות לפעול באחת מהדרכים שבסמכותו כדי להבטיח את פעילותן התקינה של העמותות. נמצא כי עד למועד סיום הביקורת לא יידע האגף את המוסדות בדבר הכללים לפריסת הקיזוז וגם לא הודיע לעמותות על האפשרות לפרוס חובות - ובכך נהג בחוסר שקיפות. מאחר שאין מישק עדכון אוטומטי בין מערכת ניהול המלגות ובין מערכת תלמו"ד, השינויים המעודכנים בתלמו"ד אינם מתעדכנים במערכת ניהול המלגות. ואכן, בבדיקה השנתית שמבצעת מחלקת מלגת לימודים מול נתוני מערכת תלמו"ד, נמצא כי קיימים אברכים שעזבו את הישיבות אך המשיכו לקבל מלגת לימודים, מכיוון שהם לא דיווחו על כך למחלקה. יצוין כי מחלקת הישיבות באגף אינה מדווחת בכל דרך אחרת ליחידת מלגת לימודים על אברכים שעזבו את הלימודים או על אברכים שהאגף הפסיק להכיר בהם כתלמידים. למשל, בבדיקה שעשה האגף באפריל 2014 נמצא כי178 אברכים הפסיקו את לימודיהם בשנת 2013, .אך המשיכו לקבל מלגותתשלומי היתר ששולמו להם עבור שנה זו הסתכמו ב- 877,000 .ש"ח בתיקון למבחני התמיכה נקבע כי התמיכה מטעם משרד החינוך מותנית באי-זימונו של התלמיד לשירות צבאי. לעתים צה"ל מזמן תלמיד להתייצב למבדקים או להתגייס, אולם התלמיד אינו מתייצב, ועקב כך אינו עומד בתנאים הנדרשים כדי לקבל דחיית שירות52 . במקרים אלה, בשל אי-העברת המידע מצה"ל לאגף, המוסד ממשיך לקבל תמיכה בעבור אותו תלמיד; נמצא כי האגף, ובכלל זה חשבות האגף והלשכה המשפטית שלו, לא טיפלו באופן סדור ו שוטף ב גביית החובות הלכה למעשה, ובהם חובות שנוצרו עקב כספים ששולמו ביתר, למעט ביצוע הפחתה מתמיכה שוטפת ומתמיכה עתידית, כמפורט להלן: הביקורת הנוכחית העלתה כי תופעת כפל התמיכות עדיין נמשכת, כי החלטת הממשלה, שצוינה לעייל, לא יושמה, וכי ההבטחה לתיקון הליקויים שהועלו בעקבות ביקורת קודמת משנת 1998 לא קוימה- לא הוקמה מערכת ממוחשבת לבקרה כוללת על תלמידים שנתמכים על ידי משרדי ממשלה. על מטה התמיכות בחשכ"ל, משרד החינוך ומשרד הרווחה לפעול ליישום החלטת הממשלה ולקדם הקמת מערכת בקרה למניעת כפל תמיכות. ואולם בבדיקה עלה כי יו"ר ועדת התמיכות האגפית של משרד החינוך ויו"ר ועדת התמיכות של משרד הרווחה לא תיאמו ביניהם את מתן התמיכות למוסדות שתומכים בהם יחידות אחרות במשרד הרווחה (למעט מוסדות שתומכת בהם המחלקה למוסדות ציבור), כנדרש בנוהל. במצב זה נמנעה מהם האפשרות לבחינת כפל תמיכה בין האגף לבין כלל יחידות משרד הרווחה. משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל שהוא בעצמו קבע הן בנוהל שר האוצר והן בהוראת התכ"ם את היעד הכמותי הנדרש בביצוע ביקורות העומק על המוסדות הנתמכים, ולא הכפיף זאת לשיקולים אחרים. זאת ועוד, לא נמצאו מסמכים שלפיהם קבע מטה התמיכות בחשכ"ל יעד אחר עבור השנים 2013 -2011 , כנדרש בנוהל ובהוראת התכ"ם. הביקורת שהאגף מבצע בישיבות לגבי התלמידים שקיבלו דחיית שירות מצה"ל אינה מבוססת על מידע מעודכן המצוי בידי צה"ל, אלא על דיווחי הישיבות; רשימות התלמידים שלא נכחו בשתי ביקורות רצופות כדי ללמוד מהן על מספר התלמידים שעל פי רשימותיו, בהתאם לדיווח המוסדות, הם דח ויי שירות. בדרך פעולתו זו ויתר למעשה צה"ל על האפשרות לנקוט את הצעדים הנדרשים לאתר ולאמת דיווחים של תלמידים דחויי שירות שלא רשומים במוסדות תורניים נתמכים ובשל כך אינם זכאים לדחיית שירות, ול זמנם לשירות צבאי. לאי-העברת מידע מצה"ל לאגף ומהאגף לצה"ל עלולות להיו ת תוצאות כבדות משקל: משרד מבקר המדינה מציין כי נוהל שר האוצר הוא המסמך המחייב את הגורמים המעורבים בנושא התמיכות, ועליהם לפעול על פיו. בגיבוש נוהל שר האוצר מעורבים גם שומרי סף ממשרדים אחרים, ולפיכך חוות דעתה של היועצת המשפטית של האגף או הסתייגויותיה בעניין זה אינן יכולות לשנות את הקבוע בנוהל, כל עוד לא הוסכם על שינוי כאמור על ידי כל הנוגעים בדבר או שונה הנוהל במפורש. נמצא כי אף על פי שהאגף יכול לפעול לקיזוז כספי התמיכות שמגיעים למוסד מיחידות אחרות במשרד החינוך או ממשרדי ממשלה אחרים, הוא אינו עושה כן ואף אינו מפעיל אמצעי גבייה אחר, מלבד הפחתה מתמיכה שוטפ ת או עתידית. בכך האגף אינו ממלא את חובתו לאכוף את גביית החובות. הועלה כי במשך שנים לא טיפלה חשבות האגף כראוי בכספים שלא הושבו תקופה ארוכה: לא נשלחו מכתבי התראה למי שלא השיב כספים. היעדרו של טיפול שוטף בחיובים ישנים שעל המוסדות להשיב מעלה את הסבירות להגדרתם ככספ ים אבודים. חשבות האגף גם לא פנתה לוועדה העליונה בחשכ"ל לצורך מחיקת החיובים במקרים בהם האגף לא נקט במשך מספר שנים פעולות לגביית הכספים. נוכח היקף הכספים שעל המוסדות להשיב, העומדים כאמור על כ-25 מיליון ש"ח, משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את אי -הטיפול של חשבות האגף בגבייתם במשך שנים. על חשבות האגף לקבוע תכנית לגביית הכספים שיש להשיב ולפעול למשלוח מכתבי התראה. יוער כי על אף פניות חוזרות ונשנות של משרד מבקר המדינה, לא התייחס צה"ל באופן ענייני לממצאי הביקורת ולא מסר את תגובתו בנוגע לרשימות התלמידים שהועברו לו. משרד מבקר המדינה מציין כי על משרד הכלכלה לבדוק אם התלמידים שנמצאו רשומים ללימודים במוסד תורני בעודם לומדים במקביל בקורסים מטעם האגף להכשרה מקצועית, קיבלו מימון לימודים גם ממשרד הכלכלה, כדי למנוע כפל תמיכה. הועלה שמיוני 2010 לא יזמה יחידת הבטחת הכנסה באגף הצלבת נתונים נוספת עם נתוני המוסד לביטוח לאומי, לבדיקת קיומם של מקרים דומים. הבדיקה העלתה שנכון לדצמבר 2013 קיבלו184 אברכים מלגת לימודים חודשית מהאגף במשרד החינוך וכן קצבה שוללת מלגה מהמוסד לביטוח לאומי: 135 ;אברכים קיבלו קצבת נכות כללית 27 - קצבת הבטחת הכנסה; ו- 22 - .דמי אבטלה לדעת משרד מבקר המדינה, מניעת פגיעה בערך השוויון מחייבת למנוע כל מצב של כפל תמיכה או מימון כפל - באמצעות תמיכות או תקצוב או קניית שירותים או מתן שווה כסף וכל כיוצא באלה לאותה תכלית או עבור אותה אוכלוסיית נהנים - מאחר שכל אלה פוגעים בשוויון ובמאמץ להקצות את התקציבים על פי אמות מידה, בשקיפות ובאופן הוגן, כנדרש לגבי כספי ציבור. יותר משלוש שנים לא נעשות ביקורות שטח במרבית המוסדות הבינוניים והגדולים, ובמקביל התמעט מספרן של ביקורות העומק על העמותות המפעילות מוסדות תורניים. עקב כך הפיקוח על המוסדות התורניים הוא חסר - הן בהיבט של נוכחות התלמידים והן בהיבט של תפקודם הכספי-תפעולי. הדבר מחייב את משרד האוצר ומשרד החינוך להגביר את הפיקוח על השימוש של מוסדות אלה בתמיכות, הניתנות להם מכספי הציבור. משרד מבקר המדינה בדק את המשמעות הכספית של כפל התמיכה. אשר ל-67 התלמידים שלגביהם היה קיים לכאורה כפל תמיכה בשנת 2012 , מדובר ב - 702 חודשי כפל תמיכה באומדן כספי מזערי 41 של177 אלף ש"ח בקירוב; אשר ל-21 התלמידים שלגביהם היה קיים לכאורה כפל תמיכה בשנת 2013 , מדובר ב -147 חודשי כפל תמיכה באומדן כספי מזערי בסך 37 אלף ש "ח. מדובר אפוא ב-88 מקרי כפל בסך הכול המסתכמים בכ-214 .אלף ש"ח משרד מבקר המדינה מעיר למנהל האגף במשרד החינוך ולמשרד הרווחה על שלא קבעו נוהלי עבודה מחייבים בנוגע להצלבות ולא הנהיגו הצלבות סדורות בין רשימות התלמידים שתומך בהם האגף ובין רשימות התלמידים שתומך בהם או מתקצב אותם משרד הרווחה, לצורך בדיקת קיומו של כפל תמיכות. במקרים שבהם נעשתה הצלבה עם נתוני המחלקה למוסדות ציבור, לא מסר משרד הרווחה את תוצאותיה לאגף. מנהל האגף מצדו לא פנה למשרד הרווחה כדי לקבל את תוצאות ההצלבה ולכן לא יכול היה להביא את תוצאות ההצלבה בפני ועדת התמיכות האגפית, על מנת שזו תדון בצעדים שיש לנקוט, נגד המוסדות שקיבלו כפל תמיכה. מבדיקת הרשימות עולה כי 494 תלמידיםשלמדו בלימודי בוקר בקורסים שמכיר בהם האגף להכשרה מקצועית, במקביל ללימודיהם במוסד התורני - בניגוד להנחיות האגף . מדובר אפוא בתשלום שווא למוסדות תורניים עבור תלמידים שלמדו גם במסגרות לימודיות של משרד הכלכלה. נמצא כי חלק מהתלמידים שנמצאו רשומים בשני מוסדות במקביל - כתלמיד במוסד תורני וכתלמיד במוסד להכשרה מקצועית - למדו בקורסים כגון מכינות טכנולוגיות או קורסים אחרים הנמשכים עד שנה, או במסלול לקבלת תואר הנדסאי הנמשכים שנתיים ואף יותר. עוד העלתה הבדיקה כי 34 מבין תלמידי המוסדות שמשרד החינוך תומך בהם קיבלו מטעמו גם מלגת לימודים, אף שלמדו במקביל בקורסים המוכרים על ידי האגף להכשרה מקצועית במשרד הכלכלה. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל האגף במשרד החינוך על שלא הנהיג הצלבות סדורות, מדי פעם בפעם , לצורך מניעת רישום כפול ותשלום כפול. זאת נוכח מאות מקרים של רישום מקביל, בלימודי בוקר, של תלמידים הן במוסדות התורני ים והן בקורסים שמכיר בהם האגף להכשרה מקצועית. בהיעדר הסדרת הדיווח של צה"ל לאגף על סוגי המוסדות, אי -אפשר לוודא שכל מוסד מקבל תמיכה על פי מספר שעות הלימוד הנדרש מתלמיד דחוי שירות; יוער כי ההצלב ות בין תלמידי מוסדות לימוד תורניים שתומך בהם האגף במשרד החינוך ובין תלמידים שתומכת בהם המחלקה למוסדות ציבור במשרד הרווחה נעשו ביזמת מנהלת המחלקה למוסדות ציבור . האגף לא קבע נוהלי עבודה מחייבים וגם לא הנחיות לגבי תדירותן ואופן ביצוען של ההצלבות מול משרד הרווחה ומשרדי ממשלה אחרים , לבחינת קיומו של כפל תמיכות. משרד הרווחה לא דיווח לאגף על תוצאות ההצלבות שעשה בעניין זה, ומנהל האגף במשרד החינוך לא פנה למשרד הרווחה לקבלת תוצאות ההצלבות, וממילא הן לא נדונו בוועדת התמיכות האגפית של משרד החינוך . האגף ומשרד הרווחה לא הפיקו אפוא לקחים מהצלבות אלה וכן לא דנו בדרכים למניעתו של כפל התמיכות. משרד מבקר המדינה מציין כי מועד זה חלף ב - 28.7.14 , אולם החלטת הממשלה בנושא זה לא בוצעה. על צה"ל ועל האגף להתאים את בסיסי הנתונים שבשימושם, כדי שתהיה להם אפשרות להש וואת נתונים ולשיתוף מידע. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה דרך פעולה זו של מטה התמיכות, המרוקנת למעשה מתוכן את מערך ביקורות השטח על המוסדות, מונעת ממנו למלא את ייעודו וסוטה מהדרך שהותוותה על פי חוק יסודות התקציב, פסיקת בג"ץ ונוהל שר האוצר. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה גם את דרך פעולתה של חשבות משרד החינוך, שלא חידשה את ביצוען של ביקורות השטח על המוסדות הבינוניים והגדולים גם לאחר שהועברה לה האחריות לכך. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל האגף - שמשנודע לו, לפחות ביוני 2012 , דבר אי-קיומן של ביקורות השטח במוסדות הגדולים והבינוניים וכן נודע לו שנוהל שר האוצר לא נאכף הלכה למעשה - היה עליו להתריע ולהצביע בפני מנכ"ל המשרד ושר החינוך ובפני הממונה על מבחני התמיכות במשרד המשפטים על המשמעויות הנלוות לכך - דבר שהוא לא עשה במשך תקופה נוספת ש ל כשנתיים. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על מבחני התמיכות במשרד המשפטים שהוא נציג היועץ המשפטי לממשלה, שהיה עליו לגלות יותר מעורבות בהליך שהיה שותף לו, בהיבטים של פיקוח ובקרה על התמיכות במוסדות התורניים, ולדרוש ממטה התמיכות לקבל עדכון בעניין אופן עריכתן של ביקורות השטח, מה שהיה מאפשר לו להתריע בפני מטה התמיכות ובפני היועץ המשפטי לממשלה על הפסקת הביקורות האמורה. משרד מבקר המדי נה רואה בחומרה את החלטת מטה התמיכות בחשכ"ל, שנתנה בעל פה, להפסיק את ביקורות השטח על המוסדות הבינוניים והגדולים ואת התמשכות התהליך לקביעת המתודולוגיה לעריכת ביקורת מדגמית (ראו להלן); כתוצאה מכך לא נעשית במשך יותר משלוש שנים ביקורת על הימצאותם של תלמידים ברו בם של מוסדות גדולים ובינוניים. לדעת משרד מבקר המדינה לא ניתן לקבל את טענתו של סגן החשבת הכללית כי מדובר ביישומו של נוהל בלבד, ולפיכך לא היה צורך בהיוועצות עם היועץ המשפטי לממשלה. בפועל בוטלו ביקורות השטח על מוסדות גדולים ובינוניים או למצער הותלו למשך כמה שנים. מדובר בשינוי מהותי שהצריך לפעול באותה דרך, כנקבע בנוהל, כלומר להתייעץ עם היועץ המשפטי לממשלה. תשובת הממונה על התמיכות במשרד המשפטים, שהוא נציג היועץ המשפטי לממשלה - בעל הסמכות המשפטית בעניין, לא חלקה על כך. זאת ועוד, משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל כי ביקורות השטח הן אמצעי בלעדי לבדיקת נוכחותם של תלמידים במוסדות התורניים, שהתמיכה להם ניתנת על פי מספרם של תלמידים אלה. על כן אי -ביצוען בחלק ניכר מהמוסדות מעקר את יעילותה של הבקרה על השימוש בכספי תמיכות אלה. אשר לביצוע ביקורות עומק במוסדות התורניים הנתמכים, לר בות בדיקת עמידתם בכל הוראות החוק והוראות המינהל הנגזרות מהיותם גופים נתמכים, משרד מבקר המדינה מציין כי דווקא בשנים 2013 -2011 חלה ירידה ניכרת בהיקף ביקורות העומק שביצע החשכ"ל במוסדות אלה25. זאת למרות תרומתן של ביקורות העומק לבקרה הכוללת על המוסדות האמורים. לדעת משרד מבקר המדינה דווקא הרגישות המיוחדת של חלוקת הכספים לעידוד הפעילות של מוסדות ציבור - שבעטיה נקבע בחוק תפקיד ייחודי ליועץ המשפטי לממשלה בכל הנוגע לקביעת מבחני התמיכה, לקביעת נוהל התמיכות, להיבטים נוספים של פיקוח ולמתן ייעוץ שוטף - וכמו כן עקרונות טוהר המידות, החיסכון והיעילות מחייבים גישה שונה. על הגורמים המעורבים בנושא התמיכות במשרד המשפטים למלא את תפקידיהם על בסיס גישה יוזמת ולא להסתפק בגישה תגובתית, המבוססת על המתנה לפנייה אליהם או למידע המגיע אליהם. בכך הם יוכלו למלא ביתר יעילות את תפקידיהם כשומרי הסף על תקינות ההוצאה הציבורית. בביקורת עלה שעד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2014, ויותר משלוש שנים מאז מועד הדיונים במטה התמיכות וההחלטות בנושא, לא קבע החשכ "ל כללים לביצוע ביקורת שטח מדגמית במוסדות הגדולים והבינוניים . מטה התמיכות גם לא דיווח על כך לממונה על מבחני התמיכות במשרד המשפטים. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על מבחני התמיכות במשרד המשפטים , שהיה עליו לגלות יותר מעורבות בהליך שהיה שותף לו, בהיבטים של פיקוח ובקרה על התמיכות במוסדות התורניים, וכי היה עליו לדרוש ממטה התמיכות עדכון בעניין קביעת השיטה המדגמית לעריכת ביקורות שטח עד לקבלת מענה מספק. מנהל האגף מצדו לא פנה לממונים עליו להתריע על אי קביעת כללים לביצוע ביקורת שטח מדגמית במוסדות הגדולים והבינוניים. ואולם עד למועד סיום הביקורת טרם הוחל בביצוע הניסוי לבחינת מערכת הנוכחות האמורה, אף שעברו יותר משלוש שנים מאז הוחלט במטה התמיכות על ביצועו. בשנת 2012 נעשו33 ביקורות שטח במוסדות גדולים ובינוניים שבהם למדו 8,726 תלמידים זכאים מכלל 71,583 התלמידים הזכאים במוסדות הגדולים והבינוניים ( 12.2% בלבד מהתלמידים במוסדות אלה). בשנה זו נעשו אפוא ביקורות שטח לגבי 51.5% .בלבד מהתלמידים הזכאים במוסדות התורניים הנתמכים בשנת 2013 נעשו87 ביקורות שטח במוסדות גדולים ובינוניים שבהם למדו 24,942 תלמידים זכאים מכלל 69,635 התלמידים הזכאים במוסדות הגדולים והבינוניים ( 35.8% בלבד מהתלמידים במוסדות אלה). בשנה זו נעשו אפוא ביקורות שטח לגבי 63.4% בלבד מהתלמידים הזכאים במוסדות התורניים הנתמכים. לדעת משרד מבקר המדינה, עקב הוראה זו עלולים המוסדות האמורים לנצל לרעה את מערך התמיכות. יתר על כן, ההוראה נוגדת את הכללים שנקבעו בנוהל שר האוצר, והיא ניתנה ללא היוועצות עם היועץ המשפטי לממשלה חרף היותה שינוי מהותי, התליה או ביטול, בלי שנקבע מערך בקרה חלופי הולם ובלי לשתף את מנהל האגף, האחראי להפעלה התקינה של האגף. זאת ועוד, גם לאחר העברת האחריות לביצוען של ביקורות השטח למשרד החינוך, לא חידשה חשבות המשרד את ביצוען של ביקורות השטח על המוסדות הבינוניים והגדולים. יתר על כן, מנהל האגף לא דרש מחשבות משרדו לחזור ולבצע ביקורות השטח על מוסדות אלה, ולא התריע בפני הנהלת משרדו ובפני היועץ המשפטי לממשלה על אי ביצוען. יוער כי לחלק מהמוסדות הגדולים והבינוניים יש כמה סניפים ברחבי הארץ, וביקורות השטח מבוצעות אפו א רק בסניפים הקטנים של מוסדות אלה . להלן דוגמאות: לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שאמצעי טכנולוגי יכול לסייע לפיקוח מלא או מדגמי, ראוי שמטה התמיכות, משרד החינוך ומשרד המשפטים יקדמו את ביצוע הניסוי ועל פי תוצאותיו יבחרו באמצעי לביצוע הביקורות במוסדות הגדולים והבינוניים. משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על החשכ"ל לסיים את הדיונים במציאת אמצעי טכנולוגי או למסור את הסוגיה לטיפולו ש ל משרד החינוך. אמצעי טכנולוגי יכול לסייע לפיקוח על נוכחותם של התלמידים במוסדות - תחום שהוא באחריותו של מטה התמיכות. החשכ"ל גם לא עדכן את האגף ואת היועץ המשפטי לממשלה, שהיו שותפים לדיונים אלה, על אי-הפעלת הניסוי לבחינת מערכת הנוכחות הביומטרית בקרב מוסדות שיהיו מוכנים לכך.
מהאמור לעיל עולה כי במשך יותר משלוש השנים האחרונות נתח נכבד מתמיכות האגף למוסדות הגדולים והבינוניים, שנאמדו בשנת 2012 בכ-500 מיליון ש"ח ובשנת 2013 בכ-275 מיליון ש"ח, אינו מבוקר באמצעות ביקורות שטח לבדיקת נוכחותם של התלמידים שבגינם זכאים המוסדות התורניים לתמיכה. מטה התמיכות החליט להפסיק את ביקורות השטח בלי שנועץ עם הממונה על מבחני התמיכות כנציג היועץ המשפטי לממשלה, כמתחייב מן הדין. משרד מבקר המדינה מעיר למטה התמיכות בחשכ"ל, לחשבות משרד החינוך, לממונה על מבחני התמיכות כנציגו של היועץ המשפטי לממשלה - האמורים לשמש שומרי הסף ולהבטיח כי הקצאת תקציבי המדינה לגופים נתמכים נעשית באופן תקין ואחראי, ועל פי חוק - כי במעשיהם ובמחדליהם הם אפשרו מצב של היעדר פיקוח מספק על רובם של מוסדות הלימוד התורניים במשך תקופה ארוכה. מבקר המדינה מעיר גם למנהל הא גף על כך שהוא לא גילה יותר מעורבות בתהליכים שהיה שותף להם. יודגש כי היעדר הבקרה באמצעות ביקורות השטח עלול להביא לבזבוז כספי ציבור, לפגיעה בעקרונות השוויון, ולחשש לפגיעה בטוהר המידות. משרד החינוך והחשכ"ל נדרשים לפעול לאלתר לחידוש ביקורות השטח במוסדות הגדולים והבינוניים. כמו כן, על הגורמים המעורבים - מטה התמיכות ומשרד