משרד החינוך . קרנות השתלמות לעובדי הוראה השינוי המבני נועד להסדיר נושאים שונים במערך הפעילות של הקרנות ובתקנוניהן. בחלוף כשנתיים מאז נכנס השינוי המבני לתוקפו ר אוי שהקרנות ומשרד האוצר יקיימו בחינה מקצועית של השפעת השינוים שנעשו על זכויות העמיתים ובהתאם לתוצאות בחינה זו יפיקו לקחים. משרד החינוך מחשב את התקציב לבעלויות לגבי כלל עו"ה לפי הפרשה של 8.4% משכר עו"ה לקרנות ההשתלמות. במצב זה, בעלויות שמפרישות עבור עובדיהן רק 7.5% מהשכר נהנות ממימון עודף של 0.9% .מסך שכרם של עו"ה אלה מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה 23 שממועד הנחיית החשכ"ל בפברואר 2011 ועד יוני 2012 נקלטו במשרד החינוך 2,739 עו"ה. במועד זה24, ל - 1,317 מהם לא הייתה קרן השתלמות. עולה אפוא כי על אף הנחיית החשכ"ל שלא יחל עובד בעבודתו בטרם הצטרף לקרן השתלמות, כמחצית מעובדי ההוראה ( 48% ) שנקלטו בתקופה האמורה לא צורפו לקרנות ההשתלמות. מהאמור לעיל עולה שכ-10% מעובדי ההוראה המועסקים במשרד החינוך וכמחצית ממי שהחלו את עבודתם מפברואר 2011 ועד יוני 2012 , לא מימשו זכות המעוגנת בהסכמים הקיבוציים להצטרפות לקרן השתלמות. על משרד החינוך מוטלת האחריות לנקוט לאלתר את הפעולות הדרושות לתיקון הליקויים. עליו לשנות את תהליך קליטת עו"ה בסעיפים הנוגעים להצטרפותם לקרן ההשתלמות ולוודא שהוא עומד בדרישות החוק ובהנחיית החשכ"ל. כמו כן עליו לוודא כי הזכות בדבר ההצטרפות לקרן ההשתלמות ידועה, ברורה וממומשת לגבי כל עובדי ההוראה. .משרד מבקר המדינה מעיר לתשובת הבעלויות כי אי -הצטרפות עו"ה לקרן אינה גורעת מחובת הבעלות לפעול בנמרצות כדי שכל עו"ה שטרם הצטרף לקרן השתלמות יעשה זאת. על הבעלויות לוודא כי הזכות בדבר ההצטרפות לקרן ההשתלמות ידועה, ברורה וממומשת לגבי כל עובדי ההוראה המועסקים על ידן. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך והב עלויות להעביר לכל עובדי ההוראה המתקבלים לעבודה בהם ולעו"ה המועסקים בהם ואשר טרם צורפו לקרנות ההשתלמות מידע מפורט ובהיר על הסכומים הממוצעים שנצברים בכל שנה בקרנות של עו"ה בעלי נתוני העסקה שונים (ללא מרכיב התשואות). מידע זה עשוי להבהיר לעובדים במפורט אילו הטבות כלכליות מגלמת בתוכה זכות זו. משרד מבקר המדינה העיר לממונה על השכר כי עליו לבחון את טענת הבעלויות שלפיה ההצטרפות לקרן היא זכות וולנטרית שאפשר לוותר עליה ואת האסמכתאות שהציגו, להכריע בעניין ולהודיע לכל הנוגעים בדבר מהם הכללים המחייבים בעניין זה. בתשובה מינואר 2013 מסר הממונה על השכר כי טרם ביצע את הבדיקה האמורה, וכי אין זה מן הנמנע שניסוח הסכם קיבוצי יעלה אפשרות של ויתור על הזכות, ולפיכך יש לבדוק כל הסכם באופן פרטני. משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובה זו מדגישה את הצורך בבחינה כוללת ופרטנית כאחת. מכל מקום, לדעת משרד מבקר המדינה, כל עוד לא הוחלט אחרת, על משרד החינוך והבעלויות לטפל בנושא לפי החיקוקים וההנחיות האמורים, מהן עולה כי המדובר בזכות מוקנית לעובד שאינה ניתנת לוויתור, ולפעול לצירוף כלל עובדי ההוראה לקרנות. פעולות הפיקוח שמבצע משרד החינוך, בהן ביקורות יזומות והליך הטיפול בליקויים שנמצאו, נועדו להבטיח את עמידתן של הבע לויות השונות בהתחייבויותיהן כלפי עו"ה. אולם הלכה למעשה, פעולות אלו לא הובילו להשבת זכויותיהם של חלק ניכר מעו"ה שנפגעו. פעולת הקיזוז, למשל, נועדה להסדיר את מחויבות הבעלות כלפי משרד החינוך, אך אין בפעולה זו כדי להסדיר את חוב הבעלות לעו"ה שלא הופרשו עבורם כספ י קרן ההשתלמות המגיעים להם. גם בנסיבות שבהן ביצעה הבעלות השבה, חושבו זכויות עו"ה בקרן מיום ההשבה ולא ממועד תחילת זכאותם לקרן השתלמות, ובכך נותרה הפגיעה בעו"ה על כנה. ראוי שמשרד החינוך ירחיב את מתכונת הביקורות שהוא מבצע בבעלויות ויערוך ביקורות שכר גם בבעלויות הגדולות, בכלל זה ברשויות המקומיות. עוד ראוי שהמשרד יבחן דרכים נוספות לתיקון ליקויים מחוץ לקיזוז על מנת להבטיח שזכויות עו"ה יישמרו במלואן. משרד מבקר המדינה מעיר שהעובדה שמשרד החינוך לא הפריש לקרנות השתלמות עבור שיעור ניכר של עו"ה המועסקים על ידו גרמה לפגיע ה מתמשכת בזכויותיהם של עובדים אלו. לפי הערכת משרד מבקר המדינה, הסכום המצטבר שלא הועבר הגיע למאות מיליונ י שקלים21 . על משרד החינוך לפעול כדי שכלל עו"ה שהוא מעסיק יקבלו את זכויותיהם במלואן. .תופעת הירידה המתמשכת בשיעור עו"ה היוצאים לשנת השתלמות מעלה ספק בדבר מימוש יעדן המקורי והעיקרי של הקרנות - יציאת עו"ה לשנת השתלמות. על משרד החינוך ועל נציגי המורים לתת את דעתם לתופעה זו, לבחון כיצד ניתן לשנותה ולשקול דרכי ם לעידוד יציאה לשנת השתלמות בקרב עו"ה. במהלך השנים התרחב הפער בין ייעודן של הקרנות - העשרה מקצועית של עובדי ההוראה , לבין השימוש שנעשה בהן בפועל - תכנית חיסכון. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך וקרנות ההשתלמות לבחון מגמה זו במסגרת בחינה מחודשת של התנהלות הקרנות במתכונת הזאת. משרד מבקר המדינה מעיר כי מדי שנה נצברים בקרנות עשרות מיליוני ש"ח מתקציב משרד החינוך המשמשים רק בחלקם ליעד העיקרי שלשמו הופרשו - מימון יציאתם של עו"ה לשנת השתלמות. משרד מבקר המדינה מעיר שדווקא כשלהחלטה מסוימת יש השפעה ישירה על הדירקטור, צריך להקפיד הקפדה יתרה כי ההצבעה תצא אל הפועל רק לאחר שבעל אמצעי השליטה ייתן את הנחייתו, אישורו וייפוי כוחו לקבלת ההחלטה. רק בנובמבר 2012, יו תר משנה לאחר סיום שנת ההשתלמות, שולמו היתרות לעו"ה הזכאים. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הקרנות לשלם יתרה זו סמוך לסיום שנת ההשתלמות. משרד מבקר המדינה מעיר כי מסתמנת אי -בהירות בעניין זכאותם של עו"ה לבחור בקרן השתלמות רגיל ה ובשאלה אם קרן השתלמות רגילה וקרן השתלמות לעו"ה הכוללת זכות לשנת השתלמות מיועדות "לאותה מטרה" כפי שקובע חוק הפיקוח. על הממונה על אגף שוק ההון להידרש לשאלה זו בשיתוף הממונה על השכר במשרד האוצר ומשרד החינוך, במגמה להשוות מחד גיסא ככל האפשר את זכויותיהם של ע ו"ה לאלה של העמיתים בקרנות ההשתלמות הרגילות, ומאידך גיסא להבטיח את הזכות של עו"ה המעוניינים בכך לצאת לשנת השתלמות, ליצור תמריצים לכך ולהביא את החלטתם לידיעת כל הנוגעים בדבר. . החרגַת עמיתי קרנות ההשתלמות לעו"ה מההוראה האמורה בתקנות הפיקוח נגזרת משאלת זכאותם לבחור בקרן השתלמות רגילה. החרגה זו פוגעת ביכולתם של עו"ה לנהל את כספם בתנאים שנקבעו לעמיתי הקרנות הרגילות. לדעת משרד מב קר המדינה, בכפוף לבחינת השאלה אם לקרנות ההשתלמות לעו"ה ולקרנות ההשתלמות הרגילות אותה מטרה, יהיה על שר האוצר לבחון מחדש את החרגתם. זאת תוך מציאת האיזון המתאים בין הצורך בהשוואת הזכויות הכלכליות של עמיתי קרנות ההשתלמות לעו"ה לזכויותיהם של עמיתי קרנות השתלמות רגילות ובין הרצון לעודד עו"ה לצאת לשנת השתלמות. האספה הכללית היא אורגן המאגד את נציגי הבעלים של החברה המנהלת ובשל כך ניתנו לה סמכויות נרחבות, לרבות הסמכות לשנות את התקנון. הצבעת הדירקטורים בישיבות האספה הכללית, בלי שקיבלו כתב מינוי או ייפוי כוח, מנוגדת לתקנוני החברות ולחוק החברות הממשלתיות. על החברות המנהלות להקפיד שתיעשה הפרדה בין דיוני האספה לדירקטוריון, וכי הצבעתם של דירקטורים באספה הכללית תיעשה בכפוף לייפוי כוח או כתב מינוי מבעלי השליטה להצבעה זו. במשך שנים לא עמדה רשות החברות באופן מפורש על כך שלדירקטורים מטעם המדינה אין סמכות להשתתף ולהצביע באספות הכלליות. גם משעמדה על כך, לא אכפה את ההוראה בעניין זה במלואה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לשוב ולהנחות את החברות המנהלות ואת הדירקטורים בדבר סמכויותיהם, הן לגבי השתתפות באספות כלליות והן לגבי שאר פעולותיהם בחברה. כמו כן, על הרשות לפקח על השתתפות הדירקטורים באספות הכלליות ולנקוט צעדים להבטחת יישום הנחיותיה. על החברות המנהלות לעדכן את בעלי אמצעי השליטה מבעוד מועד על כינוס אספות כלליות וסדרי יומן. על השרים להעביר ייפויי כוח במועד על מנת שעמדת המדינה תיוצג באספה, בלי לפגוע בהתנהלות השוטפת של החברות המנהלות. הדירקטוריון הוא שמופקד על התוויית מדיניות החברות המנהלות והקרנות שבניהולן ועל פיקוח ובקרה על נושאי המשרה, והוא מורכב מנציגים של בעלי אמצעי השליטה. היעדר נציגות של המדינה מפר את האיזון הנדרש בין נציגי העובדים למעסיקים ופוגע בפעילותו התקינה והסדירה של הדירקטוריון. יש לראות בחומרה מציאות שבה הדירקטוריון פועל במהלך תקופות ממושכות בהרכב חסר. על משרד החינוך ומשרד האוצר להקפיד על מינוי דירקטורים מטעמם במועד. על הרשות לפקח על ביצוע המינויים ועל הפסקת כהונתם של הדירקטורים במועד הנקוב בכתב המינוי. ההסדר מ - 1990 , שלפיו משרד האוצר הוא שיממן את רכישת זכויות הפנסיה של עו"ה בשנת השתלמות במסלול של פנסיה תקציבית, נקבע על רקע מצבן האקטוארי הקשה של הקרנות באותה עת. מאז חלפו למעלה מ -20 שנה ומצב הקרנות השתפר, בייחוד מצבן של קרנות ההסתדרות, והן מציגות בדוחותיהן עודף כספי ניכר העומד על כ -3 מיליארד ש"ח. למרות השינוי בנסיבות, לא נבחן ההסדר מחדש. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר ומשרד החינוך לבחון מחדש את הסדר מימון הפנסיה התקציבית. נמצא כי בשנת הלימודים התשע" א ( 2011 ) החזירו הקרנות את חלק מרכיב כספי העובד שהופרשו עבור יותר מ - 150% משרה ל -204 עו"ה שיצאו לשנת השתלמות, או שמשכו את כספי החיסכון שהצטברו בקרנות. ההפרשות המקבילות של מרכיב כספי המעבידים, בסכום של 867,000 .ש"ח, נשארו בקרנות ונרשמו בחשבון העודף הכספי שלהן משרד מבקר המדינה מעיר לחברות המנהלות כי אין מקום לטענה בדבר "הנוהג שהשתרש", נוכח הודעת רשות החברות כבר ב - 2007 כי הדירקטורים המתמנים לקרנות רשאים להצביע באספה רק אם קיבלו לכך ייפוי כו ח. לאחר פניית רשות החברות אל הקרנות, היה עליהן להקפיד שהמשתתפים והמצביעים באספות הכלליות יהיו בעלי יפוי כוח כנדרש. באופן שבו פעלו הפרו את ההנחיה האמורה ואת הוראות התקנון. הפער בין התשלום ששילם בפועל משרד החינוך לעו"ה שהיו בשנת השתלמות בשנת הלימודים התשע"א ( 2011 ) בגין מענק היובל לבין חישובי המנהל התפעולי, לרבות מ ספר הזכאים למענק, הוא גדול, והנתונים מעלים תהיות לגבי אופן החישוב. על חשב משרד החינוך ועל המנהל התפעולי של הקרנות לחזור ולבחון את גובה מענקי היובל ששולמו בשנים האחרונות ואת רשימת הזכאים כדי לוודא מי זכאי להם ובאילו סכומים מדובר. במידת הצורך, עליהם לפעול לת יקון הטעויות שנעשו. משרד מבקר המדינה מעיר כי על חשב משרד החינוך בשיתוף הקרנות להכין נוהל לקביעת הזכאות לגבי עובדים שיצאו להשתלמות, לחישוב ולאישור תשלומי מענק היובל של עו"ה. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי לא רק שיש בעלויות שאינן מפרישות לעו"ה המועסקים אצלן כספים לקרן השתלמות אלא שהן גם לא מחזירות למשרד החינוך את הסכום שקיבלו עבור ההפרשה לקרנות, והן משאירות את הכסף בידיהן. הזכות לקרן השתלמות מעוגנת בהסכמים הקיבוציים. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד החינוך ומשרד האוצר לקבוע כללים ברורים בנוגע לחובת ההפרשות הכספיות עבור עו"ה המועסקים אצל יותר מבעלות אחת. מכל האמור עולה כי היות שנוסחת היציאה להשתלמות לעמית הזכאי לכך היא גירעונית, השלמת המימון נעשית בפועל מכספים שהפריש משרד החינוך מתקציבו ישירות לקרנות או באמצעות הבעלויות עבור עו"ה שלא יצאו להשתלמות. לדעת משרד מבקר המדינה, בהתחשב באמור ובשל מגמת הירידה במניין המשתלמים מדי שנה והקיטון בשיעורם מכלל הזכאים לכך, על משרד החינוך, משרד האוצר וקרנות ההשתלמות לחזור ולבחון מחדש את נוסחת היציאה להשתלמות. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שינותק הקשר בין מזכיר הקרנות להסתדרות המורים, ושכרו ישולם ישירות על ידי החברות המנהלות, ולו כדי למנוע מראית עין וזיקה כלשהי בין נושא משרה לבין אחד מבעלי אמצעי השליטה - הסתדרות המורים. נמצא כי גם לאחר הודעת רשות החברות, הוסיפו נציגי המדינה בדירקטוריונים של החברות המנהלות של קרנות ההסתדרות להשתתף ולהצביע באספות הכלליות, בלי שקיבלו ייפוי כוח לכך משולחיהם. . מענק היובל הוא אחד מרכיבי השכר של עו"ה והוא מעוגן בהסכמים הקיבוציים. אי-תשלומו במועד מהווה הפרה של זכויות עו"ה. למרות ההוראות שנקבעו בעניין זה בהסכמים הקיבוציים, פגע משרד החינוך בזכויותיהם של עו"ה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד החינוך לוודא שכל עו"ה שהיו בשנת השתלמות, לרבות עובדי הבעלויות, יקבלו את מענק היובל, ומכאן ואילך יש להסדיר את תשלומו במועד. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי על משרד החינוך לשלם לקרנות את כל חובותיו כדי למנוע פגיעה בהן ובזכויות העמיתים. .משרד מבקר המדינה מעיר לחברות המנהלות ולמשרד האוצר כי נושא יתרת הכספים צריך להיבחן בהתחשב במגמת הירידה המתמשכת בשיעור היוצאים לשנת ההשתלמות, לעומת השיעור המשמעותי של עו"ה המושכים את כספי החיסכון. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך ועל משרד האוצר לבחון מחדש את תכנית קרנות ההשתלמות, לרבות את מעמד הכספים שאינם משמשים לתכלית שלשמה נצברו. בתום בחינה זו יש לקבוע אם ראוי שבכל שנה יוותרו בידי הקרנות עשרות מיליוני ש"ח שמקורם ב -11% ,ממרכיב כספי המעביד, או שראוי להחזיר את הכספים לקופת המדינה במגבלות הוראות החוק החלות על קרנות ההשתלמות לעו"ה. בלא לקבוע מסמרות בעניין הנדון בהליך התלוי ועומד ולגבי מה שנעשה בעבר, ראוי כי מעתה ואילך קודם ביצוע שינויים מהותיים בתנאי הקרנות, שעשויים להשפיע על חסכונותיהם של העמיתים, יבהירו החברות המנהלות לעמיתים בצורה ברורה, מפורשת ובולטת את מהות השינוי ואת השפעתו האפשרית על חסכונותיהם. הבהרה זו תאפשר לעמיתים לקבל החלטה מושכלת בדבר חסכונותיהם לפי מגוון האפשרויות העומדות לפניהם. על אגף שוק ההון במשרד האוצר לוודא כי במקרים אלו זכויות העמיתים יישמרו. יצוין שלא בוצעה בדיקה דומה בקרן העל -יסודיים מאחר שהקרן אינה מתעדת במרוכז את הפניות ואת ההחלטות שהתקבלו בוועדת החריגים. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה המנהלת של קרן העל -יסודיים שבהיעדר אסמכתאות כאלה נפגעת יכולתה של ההנהלה לפקח ולבקר את פעולותיה של ועדת החריגים. עו"ה הם המגזר היחיד בקרב כלל העובדים בשירות המדינה שאינו יכול לפדות את חסכונותיו בקרנות ההשתלמות בתום תקופה של שש שנים על פי רצונו בלבד; הם נדרשים לפנות לוועדת חריגים ולהוכיח מצב כספי או רפואי קשה. לדעת משרד מבקר המדינה, עקב מגמת היציאה להשתלמות, על משרד החינוך בשיתוף החברות המנהלות ומשרד האוצר לבחון בין השאר את נוהלי משיכת הכספים מן הקרנות. ההודעה לא ציינה כי בכך יש משום שינו י של שיטת התשואה הקבועה שהייתה נהוגה עד אותה העת. זאת ועוד, בגוף ההודעה נכתב כי "זכויות העמיתים... יישארו ללא שינוי ולא יפגעו - ובכלל זה אין שינוי ואין פגיעה בשיעורי ההפרשות והחיסכון". מסלול אג"ח נחשב למסלול השקעה בעל סיכון נמוך, המקטין את רף הסיכונים שקיים במסלול המתנהל לפי תשואות השוק. מאחר שקרנות ההשתלמות לעו"ה שונות מהותית מקרנות השתלמות אחרות, בין השאר משום שלא ניתן לעבור מהן במהלך תקופת החיסכון לקרן השתלמות רגילה (ראו להלן בפרק על החיסכון בקרן השתלמות רגילה), מוצע שהחברות המנהלות יבחנו את המגבלות שנקבעו להצטרפות למסלול זה. מנתוני דוח האקטואר עולה שככל שיגדל שיעור העמיתים שימשכו את יתרת כספם מהקרן ב יחס למספר המשתלמים, כך יישמר האיזון האקטוארי של הקרנות, מאחר שכל משיכת כספים של עמית מהקרן מותירה בקופתה 11% .מהפרשות המעביד
העודף הכספי המשמש אומדן ליכולתן של הקרנות לעמוד בהתחייבותיהן, מבוסס על תחשיב שלפיו כלל העמיתים ימשכו את חסכונותיהם וישאירו בקרן 11% ממרכיב כספי המעביד. ואולם תחשיב זה אינו עומד במבחן המציאות; בשנת הלימודים התשע"א לדוגמה יצאו כ- 4,000 עו"ה לשנת השתלמות, שעלותה הממוצעת הייתה כ-%115 מחסכונותיהם44, ויותר מ- 3,000 עמיתים משכו את כספם וקיבלו 100% .ממרכיב כספי המעביד לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהעודף הכספי הוא המדד הקובע שעל פיו נקבע המועד לביצוע הבדיקה האקטוארית 45 , על קרנות ההשתלמות להתבסס על תחשיב ריאלי המבטא גם הערכות לגבי מספר המשתלמים ומספר המושכים.