נושאים מערכתיים . ההיערכות הממשלתית ליישום טכנולוגיות מתקדמות ברשויות המקומיות - מיזם ערים חכמות תמונת המצב המשתקפת מכל האמור לעיל מלמדת כי כמעט כל הגורמים שנוגעים לנושא מצביעים על קושי בתיאום וסבורים כי יש מקום להעמיד גורם אשר יתכלל את פעילות משרדי הממשלה והגופים הציבוריים השונים להטמעת טכנולוגיות מתקדמות ברשויות המקומיות. כפי שיפורט להלן, בעוד שבמגזר הממשלתי ישנו גורם מרכזי שאחראי על הנחלת סטנדרטים אחידים ליחידות התקשוב בממשלה, לקידום פלטפורמות רוחביות ולליווי ובקרה של פרויקטים דיגיטליים מרכזיים, אין לכך מקבילה בשלטון המקומי. לצד זאת, קיימים פערים ברמות הדיגיטציה של הרשויות המקומיות. זאת גם בשל השונות הקיימת באמצעים ובמשאבים של כל רשות ורשות, ונוכח העובדה שכל אחת מהן פועלת בתחום התקשוב באופן עצמאי. להלן פרטים: של משרדי הממשלה ובהבטחת סטנדרט גבוה ואחיד בתחומים שונים (כגון תשתיות, אבטחת מידע, שרידות והגנת הפרטיות). גם מרבית הגורמים שעימם נפגש משרד המבקר עמדו על הצורך להעמיד גורם מתכלל שירכז את כלל פעילות הממשלה בנושא. מהאמור לעיל עולה כי אף שמדובר במכרזים דומים במהותם, הרשויות . 56המקומיות יצאו במכרזים שונים, על כל המשאבים הכרוכים בכך דבר זה עלול להוביל לבזבוז משאבי ציבור, כגון כפילות בהשקעת משאבי זמן וכסף להכנת מכרזים, תשלום כפול לאותו ספק בגין אותה טכנולוגיה ועוד. עולה אפוא כי בעוד שבמגזר הממשלתי ישנו גורם מרכזי שאחראי על הנחלת סטנדרטים אחידים ליחידות התקשוב בממשלה, לקידום פלטפורמות רוחביות, לליווי ובקרה של פרויקטים מרכזיים, אין לכך מקבילה בשלטון המקומי. בהיעדר גוף מרכזי הפועל בתחום התקשוב מול הרשויות המקומיות נפגעת היכולת לנצל את היתרון היחסי של הכמות הגדולה של הרשויות המקומיות במשא ומתן עם הספקים השונים, נפגעת היכולת לערוך מכרזים אשר יספקו פתרונות טכנולוגיים לכלל הרשויות, נפגעת היכולת להבטיח כי הטכנולוגיות שנעשה בהן שימוש יעמדו בסטנדרט הנדרש ונפגעת היכולת ללמוד מניסיונן של רשויות מקומיות שונות ולהתאים את הפתרונות כך שישרתו את כלל התושבים. יתרה מזאת, ההתקדמות העצמאית של כל רשות מקומית במרוץ ל"עיר חכמה", למרות היתרונות שבה, עלולה להגדיל את הפערים הקיימים גם כך בין רשויות מקומיות שונות, בין המרכז לפריפריה, בין רשויות החולקות ביניהן גבול, ולעיתים אף בין תושבי אותה הרשות בשל פערים בנגישות לתשתיות ובמיומנויות דיגיטליות של קבוצות אוכלוסייה שונות. משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד הפנים יבחן אם יש מקום להקמת גוף מרכזי שיעסוק בתחומי הדיגיטציה והתקשוב ברשויות מקומיות, בדומה לרשות התקשוב הממשלתי או במסגרתה. גוף מעין זה יוכל לראות בצורה מתכללת את התקדמות הטכנולוגיה ברשויות המקומיות; ליצור פלטפורמות ארציות לשימוש הרשויות המקומיות; להעמיד פתרונות גם לרשויות מקומיות אשר אין בידן המשאבים הנדרשים; להעניק סיוע ותמיכה באופן שוטף ולפעול להכנסת טכנולוגיות חדשות תוך יצירת סטנדרטיזציה וניצול יתרון הגודל. גוף זה אף יוכל לרכז רשימה של כלל הפרויקטים שבוצעו ברשויות המקומיות, כך שרשות תוכל ללמוד מניסיונה של רשות אחרת. מוצע כי במסגרת הבחינה תיערך היוועצות עם מרכז השלטון המקומי, עם רשות התקשוב הממשלתי ועם מטה ישראל דיגיטלית, כדי ללמוד מניסיונם ומהידע הקיים ברשותם. דבר זה אף יוכל לסייע בבחינת אפשרויות לפיתוח ממשקים בין מערכות המחשוב הממשלתיות למערכות המחשוב ברשויות המקומיות כדי להקל על האזרחים (כגון בתחומי הרווחה, החינוך, התשתיות ועוד). כמו כן, מוצע כי במקביל לבחינה האמורה, מטה ישראל דיגיטלית בשיתוף משרד הפנים ובהיוועצות עם רשות התקשוב הממשלתי יבחנו אם במקרים מסוימים, ובעיקר כאשר מדובר בפלטפורמות תשתיתיות אשר כל רשות מקומית נדרשת להן, יש מקום להעמיד מענה כולל ושלם (מעין מוצר מדף הפתוח להתאמות) או פלטפורמות משותפות, אשר ביכולתן לתת מענה לחלק ניכר מהרשויות המקומיות. במסגרת הבחינה, יש להביא בחשבון גם את החסרונות הטמונים בדרך הפעולה הזאת, כגון חשש לתרומה לריכוזיות השוק וחשש לפגיעה בעסקים בינוניים וקטנים. וכיצד ניתן לסייע121העומדים לפניהן ומקשים על מימוש ההתחייבויות להן כדי שיושגו התכליות המרכזיות העומדות בבסיס קידום הנושא - הן ייעול תהליכי עבודה ושיפור השירותים הניתנים לתושבים והן צמצום הפערים וחיזוק הפריפריה הגיאוגרפית והחברתית. כמו כן ראוי כי התובנות אשר יעלו מהבחינה האמורה ישמשו את מטה ישראל דיגיטלית בכל פעולותיו למול השלטון המקומי, ובכלל זה ראוי כי תינתן הדעת אם המודל הנכון לקידום הטמעת טכנולוגיות מתקדמות ברשויות המקומיות הוא באמצעות פרסום קולות קוראים וחלוקת תקציבים לכלל הרשויות או שישנן חלופות אחרות (כגון מוצר מדף הפתוח להתאמות, יצירת מכרז מסגרת) שבאפשרותן לסייע בקידום הנושא בצורה טובה יותר. , עמדו OECD -ממשלות שונות בעולם, כמו גם האיחוד האירופי וה על הצורך במעורבות מצד השלטון המרכזי לשם קידום השימוש בטכנולוגיות מתקדמות בערים. זאת, בין היתר באמצעות קביעת מדיניות לאומית כוללת ל"ערים חכמות". רמת המעורבות של השלטון המרכזי משתנה ממדינה למדינה. להלן כמה דוגמאות מהעולם שמהן ניתן לעמוד על מעורבות השלטון המרכזי בנושא "ערים חכמות": מהאמור עולה כי מדינות רבות מקדמות את נושא הערים החכמות, הן באמצעות תוכנית אסטרטגית לאומית כוללת והן באמצעות הובלה ומעורבות ממשלתית בנושא. זאת מתוך הבנה כי מעורבותן בהכוונת השלטון המקומי היא הכרחית לשם יצירת מוכנות גבוהה יותר לאתגרים שיעמדו לפני הערים בעתיד. מהאמור עולה כי גם ממשלת ישראל עמדה על הצורך לקדם את השימוש בטכנולוגיות מידע ותקשורת ברשויות המקומיות במטרה לצמצם את הפערים החברתיים ולשפר את השירות לתושבים. עם זאת, החלטות הממשלה שהתקבלו כוללות משימות ופרויקטים אשר אין בהם כדי להוות תוכנית כוללת ברמה הלאומית שבה יש מיפוי של המצב הקיים, הגדרה של תמונת המצב הרצויה בתחום זה, וזיהוי אתגרים והזדמנויות לטווח הקרוב והרחוק כפי שנעשה במדינות אחרות. ההתמודדות עם נושא זה, המתפתח באופן תמידי והטומן בחובו סיכונים משמעותיים בתחומי הגנת הפרטיות, אבטחת המידע והגנת הסייבר, מחייבת בחינה רב-שנתית וביצוע הערכת מצב באופן שוטף. הצורך בהתוויית חזון, יעדים וכיווני פעולה מרכזיים שיקבעו לאן מועדות פניהן של המדינה והרשויות המקומיות בתחום זה מתחדד נוכח שטחה הקטן של מדינת ישראל וההערכה כי אוכלוסייתה צפויה להכפיל ואף לשלש את עצמה בעשורים הבאים, נוכח הפערים בין הרשויות המקומיות ונוכח חשיבות מיצוי התועלות הקיימות בתחום זה להנעת תהליכים מחוללי שינוי, התפתחות וצמיחה לאורך זמן. בהתייחס לתשובת מטה ישראל דיגיטלית, יצוין כי בכדי להבטיח מימוש של יעדים נדרשת בחינה ובקרה מתמדת. הצורך בבחינה זו מתחדד בעיקר לנוכח שיעור המימוש הנמוך של ההתחייבויות שניתנו לרשויות המקומיות ולאור העובדה כי המטה פרסם במהלך התקופה קול קורא נוסף. כאמור, שילוב טכנולוגיות מתקדמות ברשויות המקומיות מעמיד אתגרים וסיכונים רבים, לרבות בתחום הסייבר. ממשלת ישראל הכירה אף היא בסיכונים ובאיומים הטמונים בנושא ולפיכך קיבלה החלטה על גיבוש תוכנית שתיתן מענה לאתגרים האמורים ושתהווה מודל אשר יוכל לשמש כתשתית עתידית לרשויות מקומיות אחרות. מהאמור לעיל התקבלה החלטת ממשלה שלפיה על 2017 עולה, כי אף על פי שבינואר מערך הסייבר הלאומי בשיתוף עם המשרד לשוויון חברתי לגבש בתוך תשעה חודשים תוכנית אסטרטגית אינטגרטיבית בתחום ערים חכמות , כשנתיים וחצי לאחר שהתקבלה 2019 ומוגנות סייבר, נכון ליולי ההחלטה, טרם גובשה באופן סופי תוכנית זו. נוכח חשיבות הנושא, מוצע כי כל הגורמים השונים השותפים לו - מערך הסייבר הלאומי, מטה ישראל דיגיטלית ועיריית חיפה - יפעלו לקידומו, במטרה לתת כאמור, החלטת הממשלה בנושא "באר-שבע דיגיטלית" התקבלה בין היתר במטרה להעמיד מודל לעיר דיגיטלית אשר יוכל לשמש גם ערים צוין כי 2017 אחרות. גם בתוכנית הדיגיטלית הלאומית שאושרה ביוני . 106באר-שבע משמשת כניסוי חלוץ ארצי עבור מודל ערים דיגיטליות בהסכם בין מטה ישראל דיגיטלית לעיריית באר-שבע נקבע כי תקופת . מהמתואר לעיל עולה 2019 ההתקשרות תהיה עד סוף חודש אוגוסט כי חל עיכוב באישור וביישום הפרויקטים שאושרו לביצוע במסגרת יישום החלטת הממשלה, וכי ועדת ההיגוי לא התכנסה בהתאם לתדירות שנקבעה בהסכם לשם מילוי תפקידה כגורם מפקח אחר ביצוע התוכנית ועמידה בלוחות זמנים. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הפעולות שננקטות לאחרונה על ידי משרד הפנים ומטה ישראל דיגיטלית לשם גיבוש תוכנית אסטרטגית לאומית לדיגיטציה בשלטון המקומי. נוכח חשיבות הנושא והשלכותיו על צמצום הפערים החברתיים ושיפור השירות לתושב, ראוי כי עם סיום גיבושה תונח התוכנית על שולחנה של הממשלה במטרה להבטיח מהלך רחב וכולל בנושא שיזכה למעקב ולהערכת התקדמות לאורך זמן. כמו כן מוצע כי במסגרת גיבוש התוכנית האסטרטגית תינתן הדעת למערכת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי, ולמורכבות העומדת בבסיס הרצון לשמר את עצמאות השלטון המקומי מצד אחד לבין הצורך להתוות מדיניות וסטנדרטים אחידים מצד השלטון המרכזי מצד שני. בחשבוניות שהגישו הרשויות המקומיות למטה ישראל דיגיטלית עולה כי בפועל כל רשות בחרה את הספק שברצונה להתקשר עימו, ולעתים נבחר אותו ספק בכמה רשויות. בכך נפגעה היכולת לייצר סטנדרטיזציה וכן נפגעה היכולת לנצל את היתרון היחסי של כמות הרשויות המקומיות . מוצע כי מטה ישראל דיגיטלית בשיתוף 120הגדולה אל מול הספקים משרד הפנים יבחנו, על בסיס מיפוי שייעשה, אם יש מקום במקרים מסוימים, ובעיקר כאשר מדובר בפלטפורמות תשתיתיות אשר כל רשות מקומית נדרשת להן, להעמיד מענה כולל ושלם (כגון מוצר מדף הפתוח להתאמות, יצירת מכרז מסגרת), אשר ביכולתו לתת מענה לחלק ניכר מהרשויות המקומיות.  בהחלטת הממשלה נקבע כאמור כי אחת מהתכליות של התוכנית לקידום תחום הערים החכמות היא צמצום פערים וחיזוק הפריפריה הגיאוגרפית והחברתית. תמונת המצב מלמדת כי שיעור גבוה של רשויות מקומיות, בכל אשכולות המדד, הגישו בקשה לתמיכה במסגרת הקול הקורא הראשון שפורסם. שיעור גבוה זה מלמד על רצון הרשויות המקומיות לקדם באמצעות כלים דיגיטליים את השירות לאזרח ואת ניהול תהליכי הליבה הפנימיים של הרשות. עם זאת, מניתוח הנתונים עולה כי קיימים קשיים של ממש במימוש ההתחייבויות 2019 נכון ליולי 44-שניתנו לרשויות המקומיות: מתוך סך התקציב שהוקצב לנושא - כ ); 8%( מיליון שולמו בפועל לרשויות המקומיות 3.4-מיליון ש"ח - רק כ מימשו אותה 49 רשויות מקומיות שקיבלו התחייבות רק 231 מתוך ); שיעור המימוש של הרשויות המקומיות הוא נמוך בכל 21%( בפועל האשכולות. נוסף על כך, לצורך מימוש ההתחייבויות על כל רשות מקומית לפרסם בעצמה מכרז לרכישת השירותים שנדרשים לה, דבר הפוגע ביכולת לייצר סטנדרטיזציה ולנצל את יתרון הגודל. , ונותר 2019 כפי שצוין, הבחינה של משרד מבקר המדינה נעשתה ביולי עוד פרק זמן של כשנה וחצי למימוש התחייבויות במסגרת הקול הקורא הראשון. נוכח הנתונים האמורים בדבר שיעורי המימוש, מוצע כי מטה ישראל דיגיטלית יבחן למול הרשויות המקומיות מהם הקשיים והחסמים משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הפעולות שננקטות על ידי מטה ישראל דיגיטלית לקידום תחום הדיגיטציה בשלטון המקומי. יצוין כי , יישום החלטת הממשלה 2019 נכון למועד סיום הביקורת באוגוסט נמצא בעיצומו ומדובר בתהליכים ארוכי טווח. משרד מבקר המדינה בחן במסגרת דוח זה את הפעולות שבוצעו על ידי מטה ישראל דיגיטלית לצורך קידום מהלך רוחבי להקמת תשתיות דיגיטליות בסיסיות (באמצעות הקול הקורא הראשון), ובהתחשב בכך שיש עוד פרק זמן ליישומו. להלן פרטים: מהתרשים עולה כי שיעור גבוה של רשויות מקומיות, בכל אשכולות המדד, הגישו בקשה לקבל תמיכה במסגרת הקול הקורא הראשון שפורסם. בשיעור גבוה זה יש כדי ללמד על רצון הרשויות המקומיות לקדם באמצעות כלים דיגיטליים את השירות לאזרח ואת ניהול תהליכי הליבה הפנימיים של הרשות. מוצע כי משרד הפנים יגבש באמצעות מדד זה תמונת מצב שממנה ניתן יהיה לעמוד על רמת הדיגיטציה של הרשויות המקומיות וישקפה לציבור. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הפעולות שננקטות לאחרונה על ידי משרד הפנים, מטה ישראל דיגיטלית ומערך הסייבר הלאומי לשם קידום הקמת מערכת לניטור אירועי סייבר ברשויות המקומיות. נוכח האתגרים והאיומים המתעצמים בתחום זה, וכדי להבטיח רציפות תפקודית של הרשויות המקומיות מוצע לנקוט בכל הפעולות הנדרשות לשם סיום הבחינה האמורה בהקדם וקבלת ההחלטות הנדרשות בהתאם. מענה לכלל האתגרים הניצבים בתחום זה לפני עיריית חיפה, ולפני הרשויות המקומיות בכלל. כמו כן, במטרה לתת מענה לקשיים המשפטיים שעלו, והיות שמדובר בקשיים שעלולים לעמוד גם מול רשויות מקומיות אחרות, מוצע כי אלו יובאו גם לפני הלשכה המשפטית במשרד הפנים, שתוכל לבחון את הסוגיה באופן רוחבי ולחוות דעתה. מהתרשים עולה כי רוב ההתחייבויות והמימושים בפועל ניתנו בגין כמה פלטפורמות עיקריות - אתר אינטרנט, מערכת לניהול פניות תושבים, ). בנתונים אלו יש כדי GIS( ניהול דף פייסבוק ומערכת מידע גיאוגרפית ללמד על הצרכים המרכזיים של הרשויות המקומיות. בהקשר זה, יש לתת את הדעת כי לשם העמדת פלטפורמות אלו נדרשת כל אחת מהרשויות המקומיות לצאת למכרז בפני עצמה. מעיון משרד מבקר המדינה בחן את המענה שנתנו הרשויות המקומיות לקול , שהוא נקודת 2019 הקורא הראשון ואת מידת מימושו נכון ליולי ):2020 - 2018( האמצע בהתאם ללוחות הזמנים שהוגדרו לקול הקורא האחריות להיבטי הגנת הפרטיות, אבטחת המידע והגנת הסייבר מוטלת על הרשות המקומית. כפי שיפורט להלן, הגורמים השונים - הרשות להגנת הפרטיות, מערך הסייבר הלאומי ומשרד הפנים - נוקטים פעולות שונות כדי לסייע בקידום הטיפול באיומים ובסיכונים הטמונים ביישומי העיר החכמה. עם זאת, תמונת המצב שעולה מלמדת כי בפעולות שננקטות אין כדי לתת מענה מספק למכלול הסיכונים. להלן הפרטים: משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את קיום הליך הפיקוח על ידי הרשות להגנת הפרטיות וממליץ על בחינת הממצאים שיעלו, הפקת לקחים והפצתם לכלל הרשויות. ומתן משקל ראוי ליתרונות הטמונים בהטמעת טכנולוגיות מתקדמות לרשות המקומית ולתושביה. בביצוע הערכות הסיכונים האמורות יש כדי לסייע בגיבוש המדיניות לצמצום הסיכונים. נוסף על כך, מוצע כי במסגרת גיבוש המדיניות האמורה תינתן הדעת לחסמים השונים, ובפרט בהיבטי תקציב וכוח אדם, ויישקלו חלופות להתמודדות עם חסמים אלו, כגון העמדת פתרונות כוללים בנושאים מסוימים. כמו כן, מוצע כי משרד הפנים ומטה ישראל דיגיטלית ישלבו את מדיניות צמצום הסיכונים האמורה בתוכנית האסטרטגית הלאומית לדיגיטציה בשלטון המקומי המגובשת בימים אלה על ידם (להרחבה בעניין זה ראו בפרק "קביעת מדיניות לאומית"). לצד זאת, מוצע כי הגורמים השונים - משרד הפנים, הרשות להגנת הפרטיות ומערך הסייבר הלאומי - יפעלו לשם העלאת מודעות הרשויות המקומיות לסיכונים הטמונים בהטמעת טכנולוגיות מתקדמות ולצורך בחשיבה מוקדמת ובגיבוש תוכנית להפחתת הסיכונים הללו טרם הטמעתן של טכנולוגיות אלו. מהתרשים לעיל עולה כי ברשויות מקומיות רבות שנבדקו קיימים פערים גדולים בתחומי אבטחת המידע והגנת הסייבר. מניתוח שביצע משרד מבקר המדינה עולה כי דירוגה של הרשות המקומית במדד אינו מהווה בהכרח סמן לציון במבדק שבוצע. כך 81החברתי-כלכלי במדד החברתי- 7 רשויות שנבדקו באשכול 14-לדוגמה, טווח הציונים ל .54 , כאשר הציון הממוצע היה 82.5- ל11 כלכלי נע בין השימוש בטכנולוגיות מתקדמות ברשויות המקומיות טומן בחובו לצד היתרונות גם סיכונים ואיומים משמעותיים לטווח הקצר ולטווח הארוך, חלקם בלתי הפיכים, בתחומי הגנת הפרטיות, אבטחת המידע והגנת הסייבר, עד כדי פגיעה ניכרת ביכולת של התושבים לקיים אורח חיים רגיל, פגיעה ברציפות התפקודית של הרשויות המקומיות והשבתת מערכות שלמות במדינה. תמונת המצב העולה מהמתואר לעיל מלמדת כי האחריות להתמודדות עם אירועי סייבר מוטלת על הרשויות המקומיות, וכי כל אחת מהן מתמודדת עם האתגרים והסיכונים בהתאם ליכולותיה ולמודעותה בדבר חשיבות הנושא. בפועל, חלק מהרשויות המקומיות אינן ערוכות להתמודד כראוי עם מתקפות סייבר, כפי שנדרש ומצופה מהן. כמה גופים של השלטון המרכזי - הרשות להגנת הפרטיות; מערך הסייבר הלאומי ומשרד הפנים - מסייעים לגופי השלטון המקומי בקידום הטיפול באיומים ובסיכונים הטמונים ביישומי העיר החכמה. עם זאת, בפעולות שננקטות אין כדי לתת מענה מספק למכלול הסיכונים והאיומים. יצוין כי מלבד הוראות חוק הגנת הפרטיות ותקנותיו המחייבות את הרשויות המקומיות, כל הפעילות הנעשית בתחום הגנת הסייבר על ידי משרד הפנים ומערך הסייבר הלאומי אינה מחייבת ויישום המלצותיהם נעשה בהתאם ליכולתה של כל אחת מהרשויות להתמודד עם הפערים שהוצפו על ידם. השימוש בטכנולוגיות מתקדמות ברשויות המקומיות והאתגרים בתחום מתפתח זה יתעצמו במהלך השנים. דבר זה מחייב את בחינת תפקידו של משרד הפנים בנושא, לרבות הגדרת אחריות וסמכויות, גיבוש מדיניות לצמצום הסיכונים וכן קיום בחינה מתמדת ובקרה במטרה לנהל את הסיכונים, להגביר את חוסנן של הרשויות המקומיות ולהגן בצורה יעילה וטובה על הציבור. מוצע כי כל אחד מהגורמים הרלוונטיים - משרד הפנים, הרשות להגנת הפרטיות ומערך הסייבר הלאומי - יבצע הערכת סיכונים, תוך איזון נוכח חשיבות הנושא, מוצע כי האגף לביקורת ברשויות המקומיות במשרד הפנים יכלול בביקורות השנתיות בחינה של מערכות המידע ברשויות המקומיות, לרבות היערכותן להתמודדות עם אירועי סייבר. התייחסויות הגופים השונים מלמדות על הקשיים הקיימים בנושא ומחדדות את הצורך לבחון אם יש מקום להקמת גוף מרכזי שיעסוק בתחומי הדיגיטציה והתקשוב ברשויות מקומיות. זאת, במטרה לשפר את רמת השירותים הניתנים לתושבים ברשויות המקומיות השונות ולצמצם את הפערים הקיימים.
לנוכח הסיכונים הטמונים בנושא זה, נוכח הפערים שהציף בעניין זה המינהל לשירותי חירום ולנוכח החסמים השונים המקשים על סגירת הפערים על ידי הרשויות המקומיות, מוצע כי האגף לביקורת ברשויות המקומיות במשרד הפנים ישוב וישקול אם יש מקום לשלב ביקורות