צבא ההגנה לישראל . מערך האזרחים עובדי צה_ל (אע_צים)_ משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח אי -ההתאמה בין המבנה הארגוני של מרכז תע"ץ, כפי שנקבע בפקודת הארגון שלו, ובין מבנהו בפועל, וכן נוכח השינויים שחלו במשך השנים בהיקף העבודה במרכז ובאופיה, על אכ"א לבחון את סוגיית המבנה של המרכז, להציגו לאג"ת, להתאים את פקודת הארגון שלו למבנה שייקבע בסיכום עבודת המטה, וליישמה במרכז תע"ץ. משרד מבקר המדינה מציין, כי מניתוח התשובות לשאלות האמורות עולה פער משמעותי בין מידת שביעות רצונם של אע"צים מתפקידיהם ומעבודתם ובין שביעות רצונם מטיפוח המערכת הצבאית אותם, מתגמולם על ידי המערכת והוקרתם. שעה שאע"צים, ככלל, שבעי רצון במידה רבה מתפקידם ומעבודתם, הם מעריכים את יחס המערכת הצבאית אליהם כבינונית ומטה, ובמיוחד הם מעריכים באופן נמוך את התגמול וההוקרה המוענקים להם על ידי המערכת הצבאית. מן הראוי, שאכ"א ומרכז תע"ץ יעמדו על הסיבות להערכה הנמוכה שנתנו אע"צים לאופן שבו המערכת מתייחסת אליהם ומתגמלת אותם. זאת, על רקע הפער בין הערכה זו לבין מידת שביעות רצונם של אע"צים, ככלל, מתפקידם ומעבודתם. לדעת משרד מבקר המדינה, חשוב כי צה"ל יהיה ער להלכי הרוח בקרב האע"צים, וחיוני כי המפקדים יראיינו את המועסקים ביחידתם לפחות פעם בשנה, כדי לעמוד מקרוב על מכלול הבעיות המעסיקות אותם בקשר לעבודתם בצבא, ועל נושאי פרט רלוונטיים, וכן כדי לתת להם משוב על עבודתם, תוך פירוט היבטים הראויים לשימור או לשיפור. ההבדלים המשמעותיים בין הסמכויות בנושאים אלו, כפי שהשתקפו בניתוח השאלונים, ממחישים את הצורך בקביעת הנחיות אחידות לגביהם לכלל צה"ל. על מרכז תע"ץ להסדיר נושאים אלו באופן אחיד ומחייב בכלל צה"ל. מהאמור לעיל עולה, כי הן לפי גורמי מרכז תע"ץ והן לפי מפקדים וגורמי משאבי אנוש ברמות השונות, קיימים ליקויים שונים בתהליכי הטיפול בבקשות פרט של אע"צים, ובכלל זה עיכובים ממושכים וטיפול חסר בבקשות. גם ההערכ ות של אע"צים לגבי הסיוע שהם מקבלים ממרכז תע"ץ בנוגע למימוש זכויותיהם, כפי שהן עולות מהעמדות שהובאו בשאלונים שהופצו ביניהם, הן ברובן בינוניות ומטה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוהלי עבודה ברורים, מפורטים ומעודכנים הם גורם חשוב ביותר ביכולתם של האחראים לניהול משאבי אנוש ושל מפקדים ברמות השונות לתת את המענה המיטבי בתחום הטיפול בפרט, ולהוות כלי עבודה לטיפול בפרט ולשמירה על זכויותיו. המצב המתואר לעיל מעלה חשש, שהגורמים האחראים לטיפול באע"צים בצה"ל עלולים לעבוד בהסתמך על הוראות חלקיות או לא רלוונטיות, או לפעול בתנאי חוסר ודאות לגבי תוקף הוראות, רשימות וטפסים אלו, ולגבי יכולתם לפעול על פיהם. מצב זה יש בו כדי לגרום לחוסר בהירות בנוגע לכללים שעל פיהם חייבים לפעול הגורמים המטפלים באע"צים בצה"ל; ועלול אף לגרום לחוסר שוויון בכך שמקרים דומים יטופלו באופן שונה. על אכ"א ומרכז תע"ץ לפעול כדי שמכלול הנורמות הנוגעות להעסקת אע"צים יהיו מעודכנות, מתואמות וזמינות לגורמים המקצועיים המטפלים באע"צים בצה"ל, למפקדים ולאע"צים עצמם. בביקורת נמצא, כי בחלוף כחמש עד שש שנים מאז הוחל בהסדרת נושא התקנים, עדיין לא הושלם תהליך התקינה האמור, ולמעשה לא באה תקינה זאת לידי מימוש. משרד מבקר המדינה מעיר, כי השלמת תהליך התקינה ומימושה הלכה למעשה דרושים לצו רך הניהול הנכון והשוטף של מערך האע"צים, ואמורים לתרום לייצוב המערך. על אכ"א ומרכז תע"ץ לפעול להשלמת תהליך זה ומימושו הלכה למעשה. בביקורת נמצא, כי בניגוד לאמור בפקודת שכר עידוד במערך אט"ל, במש"א שבבסיס תל השומר ובמר"ץ, שבהם מועסקים כ - 1,100 וכ-370 ,אע"צים בהתאמה, המהווים ביחד כ- 39% מכלל האע"צים העובדים תחת שיטות שכר עידוד באט"ל, נהוגות שיטות המתבססות על מדד אחד בלבד, מדד של תפוקה, בניגוד לקביעת אט"ל. על פי נתוני מרכז תע"ץ, נכונים לאוגוסט 2013 , באט"ל, בחה"א, בחה"י ובחמ"ן היו בסך הכל כ- 3,400 אע"צים בדירוג האקדמאים, בדירוג המנהלי או בדירוג המקצ"ט. 350 מהם (כ-%10 ) היו בעלי דרגה43 או מקבילותיה22. במועד זה, נמצאו עובדים רבים בדרגה העליונה בקידום השוטף ובמצב שלפיו הם עומדים לפחות באחת מאמות המידה שנקבעו בעבר בהסכמי העבודה לקבלת דרגה 43 ומקבילותיה, ואינם יכולים לקבל דרגה כזאת בהיעדר הסכם בנושא קידום לדרגה 43 .ומקבילותיה בשנים האחרונות מממצאי הביקורת עולה, כי אין בצה"ל אמות מידה קבועות ועקביות המעוגנות בכתב בנוגע לקידום אע"צים מעבר לדרגה המרבית בדירוג השוטף, והקידום נעשה מדי פעם בפעם ב מסגרת הסכמי עבודה ובאמצעות הקצאות מוגבלות בהיקפן, כאשר אמות המידה לקידום משתנות מהסכם להסכם. כמו כן, עד מועד סיום הביקורת קודמו מספר אע"צים היושבים על תקן צבאי בדרגת רס"ן, לדרגה 43 . לדפוס זה, שהחל כחריג שיצר ראש מרכז תע"ץ בעבר, אין עיגון בכתב בהוראה פנימית או בנוהל של מרכז תע"ץ, או במסמך חתום בין הצדדים במסגרת ההסכם הקיבוצי. לדעת משרד מבקר המדינה, במצב שנוצר ישנם אע"צים, אשר אינם יכולים להתקדם בדרגה וברמות השכר כפי שקודמו חבריהם לעבודה בעבר, גם אם הם עומדים באמות המידה שנקבעו בעבר בהסכמים, וזאת מהסיבה שבשני ם האחרונות לא נחתמו בין מעהב"ט ובין ארגון העובדים הסכמי שכר בעניין זה; נוסף על כך, העובדים אינם יודעים ואינם יכולים לדעת האם ובהתאם לאילו אמות מידה יוכלו להתקדם בעתיד. מצב הדברים האמור עלול לפגוע בנכונותם של עובדים לקחת על עצמם תפקידים בעלי מאפיינים ניהולי ים, הכרוכים באחריות ובמאמץ גדולים, באין לצדם גם קידום לדרגות שכר בכירות בגין זאת. ,משרד מבקר המדינה מודע לרגישות הרבה של הנושא הכרוך בהסכמי עבודה אולם המצב שנוצר עלול לעורר חשש לפגיעה ב עיקרון שוויון ההזדמנויות להתפתחות בעבודה, ועלול אף לגרום בפועל לאפליה בין עובדים. אלו עלולים גם לפגוע בהנעת עובדים, העשויים לחוש שאין להם אופק קידום. לפיכך, על אכ"א ומרכז תע"ץ, בשיתוף ובתיאום עם משהב"ט וארגון עובדי צה"ל, בכפוף להסכמי העבודה הקיימים, לבחון סוגיות אלו ואת השלכותיהן האפשריות, להסדיר אותן ולעגן את ההסדרה במסמכים הנדרשים, ובכלל זה בפקודות, בהוראות ובנהלים. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהגורמים המטפלים בנושא שכר עידוד במשהב"ט, במרכז תע"ץ ובאט"ל יפעלו לקדם את רענון השיטות המיושנות, ואת יישום פקודת שכר העידוד במערך אט"ל, באמצעות הכנסת מדדים נוספים, אשר יהלמו את יעדי אט"ל והיחידות הנוגעות לענ יין, וביניהם - מדדים הנוגעים לאיכות העבודה ולבטיחות בעבודה. בביקורת נמצא, כי נכון ליוני 2013, כ -30 פקודות מטכ"ל - המהוות כמחצית מכלל הפקודות, ובכלל זה פקודות המסדירות נושאים מהותיים כקליטת עובדים חדשים, יציאה לקורס או להשתלמות, שעות עבודה וכד', הן ישנות - בנות 15 ,20 ואף30 שנה- ואינן מעודכנות. למשל, אין בהן התייחסות להיבטים שונים של תעסוקת אזרחים הנוגעים לענייני הפרט של אע"צים, כגון: תקופת הניסיון של האע"ץ ואישור ביצוע של שעות נוספות. במסגרת הצגת נושא שכר העידוד לראש אט"ל בפגישת העבודה האמורה מינואר 2013 , צוין כפער "שימוש גורף בכלי שכר עידוד גם למצבים שבהם הוא אינו מתאים או כדאי", וכדוגמה הובא שם שכ ר עידוד לעובדי תקורה. יוצא אפוא, כי כחמש שנים לאחר סיכומו האמור של ראש מטה אט"ל דאז בנושא זה, עדיין ממשיך להתקיים מנגנון שכר עידוד לעובדי תקורה באט"ל באותה מתכונת, והנושא עדיין מוצג כבעיה שיש לטפל בה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח מרכזיותו של מש"א, הן במונחים של היקף האע"צים המועסקים בו (כ - 1,500 ,)אישוהן במונחים של עלויות שנתיות של תשלומי פרמיות שכר עידוד (כ-50 מיליוני ש"ח בשנה, שהם כ- 62% מהעלות השנתית של תשלומי שכר עידוד באט"ל), על אט"ל לשים דגש על קידום פיתוחן של שיטות תגמול, שאינן מתבססות על הישגי העובדים הישירים, גם לגבי עובדי התקורה במרכז זה. שיטות שכר עידוד בצה"ל נועדו להניע ולתמרץ אע"צים להשגת מטרות המפעלים שבהם הם מועסקים. מן הממצאים שהובאו לעיל עולה, כי בהפעלת שיטת שכר עידוד המבוססת על מדד אחד במש"א ת ל השומר ובמר"ץ שבאט"ל, ובשיטה הנהוגה ביחס לעובדי תקורה, בעיקר במש"א שבאט"ל, יש משום פגיעה ביכולת להעריך את יעילותן של השיטות, וכפועל יוצא מכך מוטלת בספק יכולתן להשיג את המטרות הגלומות בהפעלתן. נוסף על כך, בשֹונּות הקיימת בין תקרות הפרמיות במרכזי אט"ל השונים יש משום פגיעה בשוויון בין עובדים בעלי מאפייני עבודה זהים. לדעת משרד מבקר המדינה, על אט"ל, על מרכז תע"ץ ועל משהב"ט לערוך בחינה מקיפה והשוואתית של כלל שיטות שכר העידוד הנהוגות באט"ל, במטרה לשפר את יעילותן ואת השוויוניות בהפעלתן, וכדי להבטיח כי פעולותיהם תואמות לפקודות ולהוראות בנושאים אלה. כל זאת תוך תיאום עם הממונה על השכר במשרד האוצר, המופקד על נושא שכר העידוד בשירות הציבורי בכללותו החל משנת 2010 . משרד מבקר המדינה מברך על גישה זאת. במסגרת תהליך תיקון הליקויים הנדרש, סבור משרד מבקר המדינה, כי על אכ"א לבחון את הטיפול במערך האע"צים בכללותו, כדי להבטיח שבידי מרכז תע"ץ יש כלים ויכולות הולמים כדי לממש את יעדי המטכ"ל בכל הקשור למערך זה, ולנהל את המערך בפועל. כמו כן, על אכ"א לוודא כי בידי הגורמים המקצועיים ברמות השונות יש כלים מקצועיים ראויים לשם טיפול באזרחים, וכי ניתנת להם הכשרה מתאימה לכך; ועליו לתת דגש לקיום עקרונות של שוויון הזדמנויות בעבודה ושקיפות מול האע"צים עצמם. .מערך האע"צים בצה"ל הינו מערך מקצועי וחיוני המשולב בכלל מערכי כוח האדם בצבא, הן בשגרה והן בשעת חירום. המסד הנורמטיבי המסדיר את ניהול המערך ואת הטיפול בפרט במסגרתו הו א מורכב וייחודי בצה"ל. הוא נשען על הסכמי עבודה שגובשו במסגרת תהליכי משא ומתן כמקובל במשק האזרחי, ועם זאת, הוא מבוסס גם על פקודות, הוראות ונהלים, כמקובל בצה"ל. נוסף על כך, במרבית המקרים מדובר בעובדים המתמידים באותו תפקיד במשך שנים רבות, ורבים מהם אף עובדים עד שהם פורשים לגמלאות. בביקורת עלה, כי במערך האע"צים קיימים פערים במספר נושאים המשליכים במישרין על ניהולו ועל שמירת זכויות הפרט במסגרתו. בולטים בהקשר זה: חלק ממכלול הנורמות הנוגעות להעסקת אע"צים אינן מעודכנות, ולא תמיד זמינות לגורמים המקצועיים המטפלים באע"צים; לא קיים מנגנון קבוע לקידום אע"צים לדרגה בכירה; קיימים ליקויים באופן שבו מופעלות בחלק ממרכזי אט"ל שיטות שכר עידוד, ובמקרים מסוימים יש בהם משום פגיעה בשוויון בין עובדים בעלי מאפייני עבודה זהים; קליטת אע"צים, ובמיוחד כאשר מדובר בקליטה על בסיס חוזים אישיים, כדוגמת אזרוח יועצים למערך הסייבר, שהינו מערך חיוני ביותר, נמשכת זמן ארוך מאוד; קיימים ליקויים שונים בתהליכי הטיפול בבקשות פרט של אע"צים, ובכלל זה עיכובים ממושכים וטיפול חסר בבקשות; ולא קיימת כל תכנית הכשרה או הדרכה בסיסית כלל-צה"לית בנושא הטיפול באע"צים לגורמי משאבי אנוש המטפלים בענייני האע"צים, או למפקדים של האע"צים. בהתייחסות צה"ל לממצאי הביקורת צוין, כי דוח ביקורת זה מכיל ידע והערות "אשר לא רק שניתן ללמוד מהן, אלא מדובר בחובה מקצועית ראשונה במעלה ליישם את הדורש תיקון". עוד צוין בהתייחסות צה"ל, כי מרכז תע"ץ היה ועודנו גוף מקצועי המטפל באע"צים בנאמנות רבה, "ועושה מאמצים כבירים לשמר את הסכמי העבודה ולפעול למען עיצוב דמותו של צה"ל כמעסיק הוגן והגון בעיני כלל האע"צים. מתוך הבנה זאת פעלנו ונפעל על מנת לתקן את הדורש תיקון".
מניתוח התשובות לשאלות עולה, כי ככלל, מפ קדים מעריכים באופן בינוני בלבד את הכלים הניתנים להם בתחום העסקת האע"צים הנתונים לפיקודם. לדעת משרד מבקר המדינה, הכשרת המפקדים בכל הקשור לטיפול באע"צים עשויה לתת כלים טובים יותר למפקדים, לשפר את כישוריהם בתחום הטיפול באע"צים ולטייב בכך את הטיפול באע"צים. מן הראוי, שבמסגרת הסדרת תהליכי ההכשרה לגורמים המקצועיים המטפלים באע"צים על ידי אכ"א, תשולב גם מסגרת הכשרה למפקדים.