משרד האוצר . הסדרת הביטוחים הסיעודיים הקבוצתיים נמצא כי עוד לפני שניתנה הוראה זו של המפקח על הביטוח כ-1,500 מבוטחים מבוגרים נותרו ללא ביטוח סיעודי, מאחר שהביטוח הסיעודי של הקבוצה שבה היו חברים לא חודש29. הוראת המפקח לא כללה פתרון לבעייתם של המבוטחים שהביטוחים הסיעודיים שלהם לא חודשו, לא מנעה צירופם של מבוטחים חדשים לפוליסות קיימות, ויצרה חוסר ודאות בקרב המבוטחים בפוליסות הקיימות ובקרב כלל העוסקים בתחום הביטוחים הסיעודיים. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף שוק ההון כי החשש שהוא העלה בדבר חתימה מזורזת של בעלי הפוליסות על חוזי ביטוח ארוכים מבעוד מועד כדי לעקוף את הוראת המפקח, למרות האזהרות החמורות של אגף שוק ההון בדבר הסכנות הנשקפות למבוטחים עקב כך, משקף ספק של ממש בדבר היכולת להסתמך על כך שבעלי הפוליסות, יועציהם וחברות הביטוח שהנפיקו את הביטוחים פעלו לטובתם של המבוטחים. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף שוק ההון כי עליו לבחון באופן שוטף ורציף את אופן תפקודן של חברות הביטוח בעניין זה, ואת שיעור ההצטרפות של המבוטחים הזכאים לביטוחים של קופות החולים. כמו כן, יש מקום לבחון, בכפוף לכל דין, את האפשרות להעברת רשימות הזכאים לידי קופות החולים על מנת שכל אחת מהן תודיע למבוטחיה - כי הם זכאים להצטרף לביטוח הסיעודי בתנאים שנקבעו. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף שוק ההון כי עליו לבחון ביסודיות אם די במידע שחברות הביטוח מציגות למבוטחים במסגרת חובת הגילוי שחלה עליהן לפי כל דין, ואת האפשרות ששיעור ניכר מהציבור אינו נוהג לקרוא את הדיווחים השנתיים הנשלחים אליו מחברות הביטוח, ועל כן הוא אינו ער לנתונים מהותיים הנדרשים לצורך קבלת החלטה מושכלת בנושא. כמו כן על אגף שוק ההון לבחון אם ייתכן שחלק מהציבור, אף אם הוא קורא את הדיווחים הנשלחים אליו, מתקשה להבין את הדיווח ולהסיק ממנו מסקנות. נושא זה, החורג מתחומי הביטוח הסיעודי הקבוצתי, והנוגע לתחומים רבים אחרים שאגף שוק ההון אחראי להם, אינו בא לידי מיצוי בבחינת השאלה המשפטית בדבר אחריות חברת הביטוח להביא לידיעת ציבור המבוטחים את המידע שקבע המפקח על הביטוח, או בדבר מידת אחריותם של מבוטחים שאינם מתעניינים במידע הנשלח אליהם. לנוכח העובדה שתופעות חברתיות אלו עלולות לגרום לתקלה ציבורית בהיקף נרחב ואף לגרום נזק גדול לחלק מהמבוטחים, על אגף שוק ההון להביא בחשבון במסגרת גיבוש ההסדרה גם את ההיבטים החוץ -משפטיים הנוגעים בדבר. על אגף שוק ה הון להביא בחשבון, במסגרת קביעת סדר הטיפול בנושאים שבאחריותו, כי הציבור הרחב מתקשה להבין כנדרש נושאים מסויימים, כגון הביטוח הסיעודי, ולפיכך עליו לתת לנושאים אלו עדיפות ממשית בקביעת סדר הטיפול בנושאים שבאחריותו, ובמקרים המתאימים להתערב בהם במהירות ראויה. אף שהאגף השלים את הפעולות הנדרשות לשם הסדרת מתווה הביטוח הסיעודי הקבוצתי במועד סיום תפקידו של הממונה על הביטוח דאז, פרופ' עודד שריג, באוגוסט 2013 ,המתווה לא הופעל. לא נמצאה באגף שוק ההון שום אסמכתה שאפשר ללמוד ממנה מהו הטעם לכך. עולה כי במסגרת חוזר זה אימץ למעשה המפקח את כל ההוראות המהותיות שנכללו בטיוטת החוזר של אגף שוק ההון משנת 1998 , דהיינו15 שנים לפני כן. אגף שוק ההון חזר איפוא לנקודת המוצא בה עמד בשנת 1998 , אלא שמספר המבוטחים בפוליסות הסיעוד הקבוצתיות הלוקות בכשלים בסיסיים גדל באותה תקופה למעלה מפי 30, עד לכ-1.1 .מיליון משרד מבקר המדינה מעיר לאגף שוק ההון כי אף שטענותיו בנוגע למגבלות הקיימות במסגרת דיני הביטוח נכונות, הרי שלא הייתה כל מניעה לבחון את האפשרות להסדיר מקרים חריגים אלו, שלא במסגרת דיני הביטוח, על מנת לסייע למי שעברו אירוע סיעודי לאחר אי-חידוש הפוליסה. ראוי כי הסיוע במקרים כאלו יינתן באופן חריג ולאחר בחינה של מצבו הכלכלי האישי והמשפחתי של כל מבוטח לשעבר. בכל הנוגע לתשובת קופת החולים מכבי, יצוין כי למבוטחים מתחת לגיל 60 שאינם יכולים לעבור חיתום רפואי נתונה זכות ההמשכיות בביטוח פרטי בחברת הביטוח שביטחה אותם בביטוח הקבוצתי. נוכח המצוקה הממשית שנוצרה בקרב קבוצת אוכלוסייה זו, על רשות שוק ההון בשיתוף משרד האוצר ומשרד הבריאות למפות את היקפה של אוכלוסייה זו, ולבחון אפשרות למתן פתרון ייחודי למצוקתה אם יאותרו משאבים מתאימים לכך. 5. לפי חוזר אגף שוק ההון מינואר2016 , אם מבוטחים בפוליסות קבוצתיות שלא חודשו מעוניינים להצטרף לביטוחים בקופות חולים, עליהם לנקוט יוזמה ולהסדיר זאת בעצמם, וזאת לאחר שקיבלו מחברת הביטוח הודעה בדבר זכאותם לכך. על חברות הביטוח לשלוח הודעות כאמור גם לבעלי הפוליסה, וכמו כן נדרשות החברות לפרסם הודעה באתרי האינטרנט שלהן. חברות הביטוח גם מחויבות לתעד את כל ההודעות שנשלחו למבוטחים ולבעל הפוליסה. בהתחשב בניסיון העבר בעניין הביטוחים הסיעודיים הקבוצתיים, מתעורר ספק אם ניתן לסמוך על כך שהמבוטחים הזכאים להצטרף לביטוחים בקופות החולים אמנם יקראו את ההודעה שיקבלו, יבינו את המשתמע ממנה ואת תוצאותיה האפשריות ויקבלו החלטה מושכלת בעניין זה. ראוי היה שהמפקחת על הביטוח תנהג ביתר שקיפות בעניין זה בשים לב לחשיבות הנושא, לעובדה כי האגף השלים עוד בתקופת כהונתו של המפקח הקודם, פרופ' עודד שריג, את כל הפעולות הנדרשות מצדו לשם הפעלת המתווה, ולחוס ר הוודאות שנוצר בעקבות פעולותיהם של המפקחים על הביטוח בשנים אלו. נוכח תשובות קופות החולים, והפגיעה האקטוארית הנגרמת להן, ולנוכח הצורך למצוא פיתרון לבעיית המבוטחים הסיעודיים והנטל הכספי הכרוך בכך, ראוי כי אגף שוק ההון בשיתוף משרד הבריאות ומשרד האוצר יגבשו דרך מתאימה לטיפול בסוגיה זו. 2. ככלל על פי התקנות חבר קופת חולים זכאי להצטרף בכל גיל לביטוח סיעודי של קופת החולים בכפוף לחיתום רפואי. לעומת זאת, אדם שגילו 60 ומעלה במועד תחילת ההוראות, שהיה מבוטח בפוליסה קבוצתית לביטוח סיעודי שלא חודשה ומבקש להצטרף לביטוח סיעודי של קופת חולים (בלשון התקנות , "מבוטח זכאי") - פטור מחיתום רפואי. לפיכך, צירוף מבוטחים מבוגרים, שפוליסות הביטוח הקבוצתיות שלהם לא חודשו, לביטוחים הסיעודיים של קופות החולים, ללא חיתום רפואי, יוצר הבחנה בינם לבין אוכלוסיית מבוגרים אחרים, שכלל לא היו מבוטחים בשום ביטוח סיעודי. טיוטת המתווה פורסמה כאמור רק באפריל 2013 ,אף שהמפקח על הביטוח דאז עמד על חומרת הבעיה הקיימת במסגרת הביטוח הסיעודי הקבוצתי, ועל כך שיש לטפל בה בדחיפות, כבר בעת שגיבש את נייר העמדה בעניין הביטוח הסיעודי באפריל 2011. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף שוק ההון כי תפיסתו שלפיה הביטוח הסיעודי הפרטי והביטוח הסיעודי של קופות החולים הם חלופות לביטוח הסיעודי הקבוצתי המסחרי רק מדגישה את ההכרח לטפל בעת ובעונה אחת בכל החלופות הקיימות בשוק. יתרה מזו, הסדרת הביטוח הסיעודי הפרטי והביטוח באמצעות קופות החולים, תוך שיפור ההגנה על זכויות המבוטחים במסגרתו, הגדילה במידה ניכרת את הפערים בין הפרמיה בביטוח הפרטי לבין הפרמיה בביטוח הקבוצתי, שהתקיימו עוד קודם לכן, וייתכן שהסיטה את בחירת המבוטחים לטובת החלופה הזולה של הביטוח הסיעודי הקבוצתי24 . עקב כך הכשלים בביטוח הקבוצתי המסחרי פגעו במבוטחים רבים בהרבה 25. על אגף שוק ההון להביא במכלול שיקוליו וקביעת סדרי העדיפות, במסגרת כל הסדרה עתידית בכלל והסדרה של שוק הביטוח הסיעודי בפרט, את האפשרות כי ברבות הזמן הסדרת חלק מהשוק, ודחיית הטיפול ההכרחי בחלק אחר שלו עלולה לעוות את מבנה השוק, להשפיע לרעה על החלטות הצרכנים ולגרום לכך שבעיות וכשלים יחמירו במידה רבה ויקשו על האגף להתמודד אתם לאחר מכן. נמצא כי אגף שוק ההון לא פרסם נתונים מפורטים יותר בדבר תוחלת החיים במצב סיעודי בהתאם לגיל שבו הפך אדם לסיעודי, בדבר השונות בתוחלת החיים של אדם שהפך לסיעודי, ובדבר השינויים שחלו בנתונים אלו במהלך השנים. פרסום נתונים אלו עשוי לסייע לציבור לקבל החלטה מושכלת בדבר הסוג והמאפיינים של הביטוח הסיעודי שברצונו לרכוש, מבחינת ההיקף והמשך של הכיסוי של הביטוח ומבחינת גיל האדם בעת ההצטרפות לביטוח. 4. ההסדר אינו חל על אלפי מבוטחים שפוליסת הביטוח הקבוצתי שלהם לא חודשה, והם נקלעו למצב סיעודי לאחר שהסתיימה תקופת הביטוח. אוכלוסייה זו ספגה פגיעה קשה ביותר באשר היא נזקקת בפועל לסיוע סיעודי שעלותו גבוהה בלא כיסוי ביטוחי. מבוטחים אלו אינם זכאים להצטרף לביטוח הסיעודי לחברי קופת חולים בפטור מחיתום רפואי, והם נפגעו במישרין מהתמשכות הליכי ההסדרה שנקט אגף שוק ההון. בהיעדר יכולת לבטח מבוטחים שפוליסת הביטוח שלהם לא חודשה ולאחר מכן נקלעו למצב סיעודי, ראוי כי יימצא פתרון אחר שאינו מקפח את זכויותיהם לעומת מי שהשתתפו עמם באותה קבוצת מבוטחים. אופן האסדרה של תחום הביטוחים הסיעודיים, כפי שנקבע לבסוף בתקנות שמועד תחילתן הוא יולי 2016 :, מעורר, בין היתר, את הקשיים האלה 1. צירוף מבוטחים מבוגרים לביטוחים הסיעודיים של קופות החולים, בלא חיתום רפואי, גורם להטלת סבסוד הפרמיה בגין הסיכון הביטוחי העודף של מבוטחים אלו על יתר המבוטחים בביטוחים הסיעודיים של קופות החולים. אגף שוק ההון ביצע את עבודת המטה בנושא הביטוחים הסיעודיים הקבוצתיים בשלהי תקופת כהונתו של המפקח על הביטוח בשנים 1998-1995 , מר דורון שורר, ורק לאחר שאישר למכור אותם. ממצאי עבודת המטה, וטיוטת החוזר משנת 1998 מעוררים ספק רב אם היה מקום לאשר מכירת פוליסות אלו מלכתחילה. אימוץ ההסדרה שנקבעה בטיוטת החוזר משנת 1998 כחוזר מחייב, או לכל הפחות איסור למכור ביטוחים קבוצתיים חדשים לנוכח הסכנה החמורה הנשקפת למבוטחים, שעליה עמד אגף שוק ההון, היה יכול לצמצם במידה ניכרת את הפגיעה במבוטחים שהצטרפו לתכניות הביטוח הסיעודי הקבוצתי. ואולם, כמפורט להלן, צעדים אלו לא נעשו. נוכח האזהרות החמורות של אגף שוק ההון בדבר הסכנות הטמונות בפוליסות הביטוח הסיעודי הקבוצתי, ונוכח התמשכות המצב במשך שנים ארוכות, היה מקום כי חברות הביטוח ישקלו לנקוט בצעדים נוספים במטרה לקדם פתרון למשבר. מניתוח עמדותיהם של הגורמים המקצועיים באגף שוק ההון באוגוסט 1999 עולה כי הסכנות שנשקפו בגין המבנה הקיים של הביטוח הסיעודי הקבוצתי היו חמורות כל כך, עד שנשקלה האפשרות שלא להתיר כלל מכירת ביטוח סיעודי קבוצתי. מסמכי אגף שוק ההון מצביעים על כך שהוא היה ער לכ שלים הקיימים בביטוחים הקבוצתיים במתכונתם הקיימת ולצורך בטיפול יסודי בהם, ואף על פי כן הוא לא תיקן את הכשלים ואִפשר להמשיך לשווקם. ראוי היה כי כבר באותה עת, יחדל האגף לכל הפחות מלאשר פוליסות ביטוח קבוצתיות חדשות ויפעל לתיקון הכשלים הקיימים בפוליסות שכבר נמכרו. מסקירת הדוחות שפרסם אגף שוק ההון עולה כי לאחר שנת1998 לא חל שום שינוי בזיהוי ובניתוח של הכשלים העקרוניים בתחום הביטוח הסיעודי הקבוצתי. כל האזהרות בדבר הסיכונים הכרוכים בתחום זה היו ידועות אפוא לאגף שוק ההון בשלמותן ובמלוא חומרתן כבר בשנת 1998 , והן גם צוינו מפעם לפעם בדוחות השנתיים של האגף כמפורט לעיל. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף שוק ההון כי נוכח היותו הגורם המפקח על שוק הביטוחים, שאמור להבטיח את הניהול התקין והשמירה על עניינם של המבוטחים כמו גם את יכולתו של המבטח לקיים את התחייבויותיו, הרי שאם הוא סבור כי מוצר ביטוחי מסוים עלול להסב נזק לצרכנים, אין די בכך שהוא יסתפק באזהרות מפני רכישת הביטוח ושהוא יסתמך על כך שיועצים ובעלי פוליסה יימנעו מהתקשרות בחוזי ביטוח כאלו, אלא עליו למנוע מראש את האפשרות לשווק פוליסות בעייתיות ומזיקות. בפועל, התקיים פער ניכר בין האופן שבו חלק מציבור המבוטחים הבין את מהות הביטוח הסיעודי הקבוצתי לבין מאפייני פוליסות הביטוח הסיעודי הקבוצתי ששווקו. נוכח התמשכות המצב במשך שנים ארוכות, ראוי היה שחברות הביטוח ישקלו לנקוט פעולה אקטיבית יותר בנדון. המשך הנפקת הפוליסות במשך שנים תרם להמשך קיומו של מצב זה. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אגף שוק ההון לא עסק ביסודיות בתחום הביטוח הסיעודי הקבוצתי המסחרי עד שנת 1997 לערך, בסמוך למועד שבו בוצע תיקון בחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 , ולפיו נאסר על קופות החולים להציע ביטוח לשירותי סיעוד12. בלי לגרוע מחומרת המחדל של אגף שוק ההון, בכך שאִפשר את המשך שיווק פוליסות הביטוח הסיעודי הקבוצתי במשך שנים רבות, על אף הידיעה הברורה שאין הן משרתות את תכלית הביטוח, אחריות רבה מוטלת גם על אלו מבין בעלי הפוליסות, היועצים והסוכנים אשר לא הזהירו במפורש את המבוטחים מהסכנות החמורות שעליהן התריע אגף שוק ההון. בעלי הפוליסות פעלו לכאורה שלא לפי הוראות הדין, ושלא לפי חובתם לפעול מתוך נאמנות מלאה למבוטחים ומתוך שקידה על טובתם בלבד17. יועצים שסייעו לבעלי הפוליסות, כמי שעוסקים בתחום ואשר המידע נגיש להם, לרבות העמדות שפרסם אגף שוק ההון במשך השנים, פעלו ברשלנות חמורה באם לא התריעו לפני בעלי הפוליסות כי התקשרות עם חברות הביטוח בפוליסות ביטוח קבוצתיות אינה עולה בקנה אחד עם טובת כלל המבוטחים לטווח הארוך. לא נמצאו תימוכין לטענה כי במסגרת מעורבותם של סוכני ביטוח בהתקשרויות בפוליסות ביטוח קבוצתיות הם הזהירו את בעלי הפוליסה והמבוטחים מפני החסרונות והסכנות הכרוכים בביטוחים אלו.
משרד מבקר המדינה מעיר לאגף שוק ההון כי לא נמצאה כל אסמכתה התומכת בטענות ולפיהן המדיניות שגיבש האגף היא שיש לטפל תחילה בתחום הביטוחים הסיעודיים הפרטיים ובביטוחי קופות החולים ורק לאחר מכן בביטוחים הסיעודיים הקבוצתיים, ואף לא נמצאה כל אסמכתה המפרטת נימוקים לכך. רק בשנת 2010 הכין האגף מסמך הממפה את הבעיות בתחום ביטוחי הסיעוד, אשר עולה ממנו כי באותו מועד טיפול האגף בכשלים המרכזיים בביטוח הסיעודי הקבוצתי המסחרי נמצא רק בשלבים ראשוניים, והועלו כמה אפשרויות לטיפול בכשלים, אולם טרם הושלם מיפוי של הפוליסות הקיימות. יצוין כי כבר בשנת 2004 ציין אגף שוק ההון, במסגרת החוזר שהסדיר את זכות ההמשכיות בביטוח הסיעודי, כי מספר המבוטחים הגדול (שהסתכם באותה עת בכ-430,000 ) מקשה על הסדרת הביטוח הסיעודי הקבוצתי ומעכב את הטיפול בו. מתן עדיפות לטיפול בביטוחים הסיעודיים הפרטיים ובביטוחים הסיעודיים בקופות החולים, מבלי לעצור את הגידול במספר המבוטחים בביטוחים הקבוצתיים המסחריים, חרף חומרת הסכנה לציבור שהאגף עמד עליה כבר בשנת 1998 , מעוררת ספק רב בדבר אופן הפעלת שיקול הדעת של המפקחים על הביטוח, ובדבר עמידתם בחובתם כלפי ציבור המבוטחים.