משרד החינוך . פעילות כפרי הנוער .משרד מבקר המדינה מעיר למינהל כי תנאי הכשירות שהוא קבע נועדו להבטיח כי כפר אשר קולט חניכים יעמוד בתנאים הכרחיים להענקת סביבה מוגנת ועוטפת לחניכים. העובדה שהמינהל אינו מוודא שהכפרים עומדים בדרישות באופן שוטף וקבוע מאיינת אותן, והדבר עלול לפגוע בחניכים שזהו מקום מבטחם וחינוכם. על המינהל לקבוע מנגנון פיקוח ובקרה אחר עמידת כפרי הנוער בתנאי הכשירות ולקבוע למפקחים תוכנית עבודה מסודרת לאופן ביצועו. עליו לכלול במנגנון זה גם דרכי אכיפה מתאימות, בלי לפגוע בחניכים. בביקורת עלה כי על אף הליק ויים שמצאו בעניין זה המפקחים ועל אף המלצות המחקר שערך המינהל עצמו ב -2012 , אגף חינוך והדרכה במינהל עדיין לא גיבש תוכנית מובנית לחניכה וליווי של מדריכים חדשים. הוא לא קבע מי איש הצוות שילווה את המדריך החדש, באיזו תדירות יפגוש אותו, באילו נושאים ילווה אותו וי חפוף אותו, מי גורמי המקצוע (בכפר ובמטה) שילוו אותו בשנותיו הראשונות וכיו"ב. העובדה ש-30% ומעלהמכפרי הנוער לא מ גישים בקשות למימון קורסי הכשרה שוטפים מחייבת את המינהל לעמוד על הסיבות לכך ולנתח את היקף ההכשרה המוענק למדריכים בפועל, אולם הוא לא עשה כן. בשל החשיבות של הנושא, המינהל צריך להיות יוזם ולא רק מגיב, ועליו לשקול לחייב את הכפרים לקיים קורסי הכשרה שוטפים. על המפקחים, המאשרים את הבקשות לפני הגשתן למטה המינהל, ועל אגף חינוך והדרכה למפות את הצרכים המקצועיים שהצוותים החינוכיים נדרשים להשתלם בהם ולוודא כי סוג מסלולי ההכשרה שבוחרים הכפרים מתאים לוותק אוכלוסיית המדריכים בכפרם. המינהל לא קבע תוכנית הכשרה מחייבת לתקופת עבודת המדריך לאחר הקורס הבסיסי. הוא לא קבע אילו קורסי חובה יעברו המדריכים ומה יהיה תוכנם, והבחירה נותרה בידי הכפרים בלבד ובהתאם לשיקול דעתם. כתוצאה מכך, אי אפשר להבטיח כי קורסי ההכשרה השוטפים מכשירים את המדריכים להתמודד עם כל הסוגיות והקשיים האופייניים לחניכי כפרי הנוער. מדריכי כפרי הנוער עובדים עם אוכלוסייה צעירה ופגיעה ונדרשים להתמודד עם המורכבות הרגשית והחברתית שלהם. לכן קבע המשרד כי על המדריכים לעמוד בכמה תנאי סף הכרחיים. ואולם העובדות מצביעות על כך שלמעלה ממחצית המדריכים אינם עומדים בדרישות שנקבעו או שהמפקחים לא בדקו את עמידתם בדרישות אלו. המינהל אחראי על החינוך החוץ ביתי במשרד החינוך ולטיפול בבני הנוער המתחנכים בכפרי הנוער אך אינו מספק את המעטפת הטיפולית הנדרשת להם. על המינהל לפעול לכך שלכל חניכי כפרי הנוער תהיה תוכנית טיפול אישית אפקטיבית שתספק את הטיפול המתאים לכל חניך. . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי הוא לא התייחס בתשובתו לתוצאה השלילית הנגרמת מהשמה לא מתאימה, מהיעדר תוכניות טיפול אישיות ומהיעדר מענה טיפולי לחניכי כפרי הנוער והשפעתם על נשירת חניכים מכפרי הנוער. על משרד החינוך להגביר את מעורבותו בהליך הקליטה וההשמה של חניכים בכפרי הנוער. עליו לוודא כי הקליטה מתבצעת מתוך שיקולים של טובת החניכים בלבד, ומתוך התאמת הכפר לחניך ולצרכיו. על המשרד להסדיר את אופן העבודה בין היחידות השונות האחראיות והמטפלות בנוער זה באמצעות נהלים ארגוניים ושגרת עבודה, אשר תיצור מחויבות של כלל היחידות להשגת המטרה של פעולותיהן המשותפת ועליו לפעול לצמצום הנשירה הנובעת מקליטה לא מתאימה או היעדר טיפול מתאים לצורכי חניכי כפרי הנוער. על המינהל ואגף הקליטה להגדיר יעדים לשיעור הנשירה הסביר ולקבוע את הצעדים והכלים שיש לנקוט כדי לעמוד ביעד זה. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל כי המעקב אחר תופעת הנשירה אינו שיטתי ואינו ס דור. בביקורת עלה כי אין תיעוד לפעילות המעקב אחר הנשירה בכפרי הנוער שבהם קיים סיכון מוגבר לנשירה, במינהל אין דוחות ונתונים שיטתיים וסדורים באשר לכך. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הקמת הוועדה. פיתוח כלי אחיד עשוי לענות על הכשלים המתוארים במעקב אחר נשירת חניכים מכפרי הנוער. עם זאת, אין להותיר את הכלי ככלי עצמאי המופעל על ידי הקב"סים בכפרי הנוער, ועל המינהל לפקח על הכלי והפעלתו ולעקוב אחר נתוני הנשירה, גם באמצעות גורם מתכלל אחד במטה המינהל. קביעת המינהל כי הצוות החינוכי הבכיר ישלים או יחליף את המעורבות הטיפולית והמקצועית הנדרשת מהעו"ס, בלי לקבוע אילו כישורים נדרשים לשם כך, מי מהצוות מתאים לכך, אילו הכשרות עליו לקבל ולאיזה ליווי הוא נדרש לשם מילוי משימה זו, פותחת פתח לטיפול לא מתאים, דבר שעלול לא רק שלא לקדם את החניך אלא אף לפגוע בו. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל על שלא דן בהמלצות הוועדה לבחינה ועידכון תקינת כוח אדם ובהמלצות הצוות. כתוצאה מכך לא רק ירדו לטמיון כספי ציבור, אלא גם נגרם נזק ערכי של היעדר התייחסות המינהל לעבודתם של אנשי מקצוע. על מנכ"ל משרד החינוך להיות ער לכך שהיעדר דיון בתוצרים של ועדות שמוקמות במשרדו ושל פעילויות מקצועיות אחרות שמתקיימות בו פוגע באפקטיביות שלהן49 . על מנכ"ל המשרד לדרוש מהמינהל לדון בהמלצות הוועדה לבחינה ועדכון תקינת כוח אדם והתוכנית האסטרטגית. כפי שעלה בביקורת ויפורט בהמשך, מדובר בסוגיה קריטית לתפקוד התקין של כפרי הנוער. לכן ראוי שהמנכ"ל ידרוש כי המסקנות וההחלטות מדיונים אלו יוצגו בפניו לשם קבלת החלטה. על המשרד לגבש תוכנית עבודה שתמפה את הצרכים והמענים של חניכי כפרי הנוער. בנוסף לכך, על המשרד לקבוע לצד תוספת המשאבים את היעדים, המשימות, לוחות הזמנים ומדדי ההצלחה. התקן הקיים נקבע לפני למעלה מ-40 שנה ומאז נעשו בו עדכונים קלים בלבד. השינוי שחל במאפייני החניכים המאכלסים את כפרי הנוער הפך את המענה הנדרש לטיפול בהם למורכב יותר, והוא מחייב את משרד החינוך ומשרד האוצר לבחון אם התקן הקיים מתאים לצורכי החניכים וכן לעדכנו ככל שנדרש. ראוי לסיים בהקדם את הדיון המתמשך בצורך לעדכן את סל לאור, על מנת שחניכי הכפרים יוכלו לקבל מסגרת חינוכית וטיפולית איכותית. נוכח העמדות שהציגו כפרי הנוער המעידות על אי מתן מענה טיפולי מלא מצד העו"סים ונוכח תגובת המשרד ולפיה הסיבה לכך היא חוסר בתקני עו"סים, על המינהל לגבש תוכנית פעולה להתמודדות עם חוסר זה. לשם כך, עליו לגבש תמונת מצב מעודכנת של המענה הטיפולי הקיים. על בסיס תמונת המצב שתגובש, עליו להכין תוכנית שתגשר על הפער הקיים; להעריך את התוספת התקציבית הנדרשת; לקבוע סדר עדיפות ליישום התוכנית; ולפעול לאיתור תקציב מתאים - אם ממקורותיו ואם באמצעות הצפת ה בעיה לדרג הניהולי הבכיר של המשרד. ללא מתן מענה טיפולי מתאים לכל החניכים חוטא המשרד לתפקידו ולא ממלא את אחריותו. משרד החינוך מאפשר לכפרים להעסיק אימהות בית בתפקידי הדרכה ומתקצב אותן. בהתאם, עליו לבחון את תקני אימהות הבית ודרישות הסף שעליהן לעמוד בהן. אף שעברו כשנתיים מאז פרסום דוח הביקורת "ילדים ובני נוער בסיכון בפנימיות של משרד הרווחה", משרד הרווחה והמינהל לחינוך התיישבותי עדיין לא קבעו מודל לשיתוף פעולה והסדרת הטיפול בנוער בסיכון. בביקורת עלה כי האגף לנוער בסיכון אינו משולב כלל בשיבוץ חניכים בכפרי הנוער. כיוון שמדיניות האגף היא לתת לנערים אלה מענה בקהילה כך שימשיכו להתגורר בחיק משפחתם, הוא אינו מציע שיבוץ בכפרי נוער כפתרון לילדים ונוער בסיכון. יתרה מכך, כשחניך נקלט באחד מכפרי הנוער של המינהל, המינהל לא מיידע את האגף לנוער בסיכון על כך. כתוצאה מכך, לאגף לנוער בסיכון אין תמונה מלאה על כלל הילדים המוגדרים בסיכון, הוא אינו מודע לכלל המענים הניתנים להם, ואינו יכול לאפיין אותם כראוי ולייצר להם מערך פתרונות שלם. על אף העובדה שבפועל כפרי הנוער הפכו לפתרון לנוער בסיכון ובקצה הרצף, משרד החינוך לא גיבש מדיניות באשר לתפקיד כפרי הנוער ובמיוחד בכל הנוגע להיותם מסגרת הקולטת נוער בסיכון ונוער המצוי בקצה הרצף. על המשרד, באמצעות המינהל והאגף לנוער בסיכון, לגבש מדיניות באשר לתפקיד כפרי הנוער ועל בסיסה לבנות תוכנית עבודה שתכלול איתור של בני נוער בסיכון והפנייתם לכפרי הנוער ולהטמיעה בקרב הקב"סים ברשויות; בכך גם יינתן מענה להמלצת ועדת העשור להפעיל תוכנית לאומית לצמצום הפערים והנשירה מבתי-הספר, באמצעות הפנייה יזומה לכפרי הנוער. במסגרת זו, על המינהל והאגף לנוער בסיכון לקבוע מתכונת לשילוב האגף בהליך קליטת חניכים בסיכון בכפרי הנוער, ובליווים במשך שהייתם בכפר, על מנת לוודא שהם מקבלים את הטיפול המתאים לצורכיהם. שלושה גורמים שונים בשני משרדי ממשלה עוסקים באותו סוג אוכלוסייה ונותנים מעני ם לצרכיה ללא תיאום ביניהם. זהו פתח לחוסר יעילות מבחינת התשתיות, התשומות והמשאבים המושקעים. על שלושת הגורמים - משרד הרווחה, משרד החינוך ובו האגף לנוער בסיכון והמינהל לחינוך התיישבותי, לבחון את הדרכים לקידום אוכלוסיית כפרי הנוער. על המשרדים והמינהל לגבש מודל הפעלה משותף ומתואם שימנע בזבוז משאבים ויביא לראייה מערכתית וכוללת של הסוגיה על מנת לתת לה פתרון איכותי. תשובת משרד החינוך בנוגע לצורך למסד ולהבנות מדיניות משותפת ותשובת משרד הרווחה בנוגע לכישלון ליצור מתכונת עבודה משותפת מדגישות את היעדר התיאום בין המשרדים. על אף שכבר בתגובה לדוח "ילדים ובני נוער בסיכון בפנימיות של משרד הרווחה" 27 , כתבו משרד החינוך ומשרד הרווחה למשרד מבקר המדינה, כי הם החלו לפעול לגיבוש מתכונת עבודה משותפת, בביקורת זו עלה כי המשרדים עדיין לא הסדירו את תחומי האחריות של כל אחד מהם. על משרד החינוך ומשרד הרווחה לפעול לאלתר להסדרת תחומי האחריות של כל אחד מהם ולקביעת אופן ההשמה המיטבי של בני הנוער בפנימיות שבאחריות משרד הרווחה ובכפרי הנוער. אם לא יצליחו שני המשרדים ו השרים העומדים בראשם ליישב את המחלוקות ביניהם בנושאים אלה, עליהם לפנות לראש הממשלה על מנת שיכריע במחלוקות, כדי למנוע בראש ובראשונה פגיעה בבני הנוער השוהים בכפרי הנוער. בבדיקה נמצא כי המינהל לא מיפה את מאפייני כפרי הנוער והחניכים, וממילא אין לו מידע מספק על אודותם ועל אוד ות מידת ההתאמה ביניהם. להלן הפרטים: על משרדי הממשלה בכלל ועל שר החינוך בפרט, האחראים מתוקף חוקים ותקנות לחינוך נוער בסיכון ובקצה הרצף, לפעול לקידום הסדרה של פעילות כפרי הנוער, וזאת כדי להבטיח מתן מענה הולם לבני הנוער המתחנכים בכפרים כך שיוכלו להשתלב בחברה כבוגרים עצמאיים, בדומה לכל ילד ונער הגדל בבית הוריו. אגף הקליטה גיבש טופס ייעודי שבו נדרש כל כפר נוער לדווח מדי שנה על פעילותו, מאפייניו והמענים שהוא מספק; ואולם המינהל אינו כולל בטופס, ולא בכל דרך אחרת, דרישה מהכפרים ל התייחס לנושאים מהותיים המאפשרים לבחון התאמה של הכפר לחניך, למשל יכולות ונכונות הכפר להתמודד עם בעיות שעשויות להיות חלק ממאפייני החניך - כגון בעיות אלימות, התנהגות מינית חריגה, צריכת סמים ואלכוהול ועוד; חלוקת הקבוצות בפנימייה (לדוגמה הפרדה בין קבוצת בנים לבנות 29 ;) צוות ההדרכה בכפר הנוער - מספר המדריכים והכשרתם וכדומה. היעדר התייחסות למרכיבים מהותיים כגון אלו שצוינו אינו מאפשר לוודא שכפר הנוער מתאים לצורכי ה חניך, בהתאם ליכולת של הכפר לתת לחניך את המענה המיטבי שהוא זקוק לו. המינהל לא עמד על כך שכפרי הנוער ידווחו לו כפי שדרש, ואכן בפועל, דיווחי הכפרים לא היו מלאים. כך למשל, בשנות הלימודים התשע"ז והתשע"ח (ספטמבר 2016 עד אוגוסט2018 )חלק מכפרי הנוער לא דיווחו על תוכניות מיוחדות, כיתות לבעיות התנהגות, פתרונות ללי קויי למידה, הצוות הטיפולי, הסעות לחניכים, וחוגים, וזאת אף שהיה עליהם לפרט אותם. עוד נמצא שאגף הקליטה לא אימת את המידע ולא טייב את הנתונים המדווחים. הוא גם לא הזין את המידע למערכת ממוחשבת שתאפשר יצירת מסד נתונים סדור . לכן הנתונים והמידע שדווחו לא הפכו למאגר מידע איכותי שהאגף יוכל להשתמש בו לצורך אפיון הכפרים. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת המינהל ולאגף הקליטה כי היעדר מסד נתונים מלא וסדור על אודות מאפייני כפרי הנוער הוא ליקוי תשתיתי שמונע מהם לנהל ביעילות את המשאב שהופקד באחריותם ופוגע ביכולתם לספק לחניכים בכפרי הנוער את המענה ההולם והמיטבי שלו הם זכאים. על אגף הקליט ה לטייב את מסד הנתונים באופן שיכיל את מלוא המידע הנדרש אודות כפרי הנוער ולדרוש מכפרי הנוער את המידע מדי שנה. אומנם המינהל קבע קריטריונים למאפייני חניכים הנזקקים למסגרות החוץ ביתיות שהוא מפעיל, אך הוא לא קבע בהתאמה לכך, אילו מאפ יינים, כלים ואמצעים נדרש שיהיו לכפרי הנוער כדי שיוכלו לתת מענה מתאים לצרכים הייחודיים של החניך. המינהל לא חייב את כפרי הנוער לקבוע לעצמם מאפיינים ייחודיים שיגדירו את קהל היעד שלהם וממילא לא דרש מהם להעביר לאישורו את המאפיינים שעל פיהם הם מחליטים אילו מועמדים לקבל. יצוין כי ועדת העשור המליצה למסד את ההבחנה בין כפרי הנוער השונים על ידי קביעת קריטריונים שיבדילו ביניהם. השונות בתנאי הקבלה של כפרי הנוער והמענים הייחודיים שהם מספקים, יכולה לאפשר התאמה מרבית של הכפר לצורכי החניכים השונים, ואולם, היעדר הגדרה ובקרה של המינהל, פותחת פתח לקבלה לא מבוקרת של חניכים בלי להבטיח התאמה של ה כפר לחניך ואת יכולת הכפר לתת מענה לצרכים הייחודים של החניך. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל ולאגף הקליטה כי העובדה שהוא אינו מסווג את כפרי הנוער ואינו בוחן את מאפייני הקבלה הייחודיים שהם קובעים פוגעת בראייתו המערכתית. המינהל אינו יכול להבטיח כי החניכים יושמו בכפר שבו הם יקבלו מענה מתאים לצורכיהם. על המינהל והמפקחים מטעמו לפעול בהתאם לנהליו ולהסכם הפעלת הכפרים המודרכים, ולחייב את הכפרים לעמוד בדרישה ללינת המדריכים בכפר. עליו לבדוק מהן הסיבות לכך שהכפרים לא מקיימים חובה זו ולבחון דרכים כיצד להבטיח שהיא תקוים וכל המדריכים ילונו בכפרים. כמו כן, עליו לפעול למניעת פגיעה בחניכים, באמצעות התייעלות ואיזון בין מספר החניכים למספר המדריכים שיכול הכפר להכיל. יוצא אפוא כי לא כל החניכים זוכים למענים טיפוליים אישיים ולא לכולם גובשה תוכנית טיפולית כזו. הסברי כפרי הנוער עצמם, שהם לא הכינו תוכניות טיפול אישיות לחניכים, תואמים עובדה זו. גיבוש תוכנית טיפול אישית לחניך הוא צורך קריטי לקידומו. הדעת אינה סובלת שתוכנית כזו לא תוכן לכל חניך וחניך. על משרד החינוך בכלל ועל המינהל בפרט לבחון את הסיבות לכך שכפרי הנוער אינם מכינים תוכניות טיפול אישיות לכל חניך ולפעול לתיקון מצב זה לאלתר. על המינהל למפות את תוכניות הטיפול הקיימות לחניכים ולדרוש ממנהלי הכפרים להשלים את החסר, עליו גם לגבש מתכונת סדורה למעקב אחר תוכניות הטיפול, בקרתן ויישומן. .חניך כפר נוער זקוק למעגל טיפולי שלם, הכולל גם טיפולי ם רגשיים ייחודיים, כפי שפורט לעיל. בכוחם של טיפולים אלו לסייע בקידומו ובהתפתחותו של החניך ולכן הם חיוניים ביותר. ואולם מהביקורת עולה כי לא כל החניכים מקבלים את הטיפולים שלהם הם זקוקים. בדוח "טיפולים בתחום התפתחות הילד"44 הדגיש מבקר המדינה את החשיבות של הטיפולים הייחודיים וציין כי "עיכוב בטיפולים עלול לגרום להחמצת 'חלון הזדמנויות' עלולים להעמיק את הפערים בחברה". ]העיכובים[ ...לטיפול אפקטיבי נוכח זאת, על המינהל למפות את המענים הטיפוליים הקיימים שניתנים לחניכי כפרי הנוער ואת החוסר בהם, ולהכין על בסיס תמונת המצב תוכנית מדורגת להשלמת הפער. טיפוליים אלו חיוניים ביותר לצורך קידום החניכים. .נמצא כי אף שהמינהל מצא כי יש לבחון את תקני כוח האדם בכפרי הנוער ולכן הקים ועדה מקצועית שתעסוק בכך, הוא לא דן בהמלצותיה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אם בית המשמשת בתפקיד הדרכה נושאת באחריות של גורם הדרכה, ובהתאם ראוי שיחולו עליה כל הכללים והחובות החלים על המדריכים. כאמור, על המינהל לתת את הדעת בנוגע לתקני אימהות בית המשמשות בתפקידי הדרכה, והדרישות מהן. . משרד מבקר המדינה מעיר למינהל כי מקום מגורים אשר לא ראוי דיו למדריכים פוגע בצורכיהם ובמוטיבציה הנדרשת לעבודה המורכבת עם חניכי כפרי הנוער. פגיעה זו מביאה לתחושת תסכול ותורמת לתחלופתם הגבוהה של המדריכים. התחלופה הגבוהה משפיעה לרעה על חניכי הכפרים ופוגעת במענה החינוכי הניתן להם. על המינהל לבחון את מצב המבנים של הצוות החינוכי בכפרים ולוודא שהם ראויים למגורים. על המינהל לשקול לחייב את הפיקוח לבדוק גם את מצב תחזוקתם של מבני המדריכים והיותם ראויים למגורים, ואף לשקול לשלב בהסכמים עם הכפרים מחויבות לתחזוקה סבירה וראויה של מבני המדריכים. על הנהלת המינהל, ואגף חינוך והדרכה בפרט, להסדיר את ממשקי העבודה שבין גורמי המטה (נציגי האגפים המקצועיים) ובין גורמי השטח (המפקחים) ולוודא כי כל גורמי המקצוע, הרלוונטיים יקיימו עבודת מטה ופגישות עבודה סדורות. מעקב אחר הנשירה מכפרי הנוער, ניתוח הסיבות לנשירה והסקת מסקנות מערכתיות ונקודתיות עשויים לסייע בבחינת הליכי קליטת החניכים, השמתם והטיפול בהם בכפרי הנוער, ובכך לצמצם את תופעת הנשירה. בהתאם לכך על המינהל לגבש את המתכונת שלפיה ינותחו, באופן שוטף, נתוני הנשירה, הסיבות לה, והמענים הנדרשים לתיקון המצב. עליו גם לגבש עבור הכפרים כלי אחיד, יעיל ושיטתי לניתוח תופעת הנשירה, וזאת במטרה לשפר את תהליך קבלת ההחלטות של הכפר החל משלב קליטת החניך, ולאחר מכן לאורך תקופת שהייתו בכפר. דפוס שעות העבודה של המדריכים בכפרי הנוער מזרז את שחיקתם וגורם לתחלופה מוגברת שלהם. עובדה זו מחייבת את המינהל לנתח את השפעת דפוס העבודה של המדריך על איכות תפקודו ולספק מענה שיצמצם את ההשלכות השליליות של דפוס זה. .תקציב המודרכות - תקני מדריכים לפי שש רמות המלצת הוועדה - תקני מדריכים לפי שלוש רמות .רמת מורכבות .החניכים תקן המדריכים רמת מורכבות .החניכים תקן המדריכים .הפערים באיוש תקני הדרכה הופיעו גם בתיקי הפיקוח, אך על אף התקנים הלא מאוישים, בביקורת עלה כי המינהל מעביר לכפרי הנוער את תקציב המודרכות, עבור תשלומי שכר, בערך של מלוא תקני הצ וות החינוכי, אף שהוא חסר . המינהל גם לא הפעיל נגד אותם כפרים הפועלים בתקן לא מלא סנקציה כלשהי. בפרוטוקול של דיון שקיים המינהל ביוני 2016 , צוין כי איןלמינהל יכולת לעקוב אחר מצבת הצוות החינוכי וכיוון שהתשלום המועבר לכפרים הוא גלובלי ואינו מותנה במצבת המדריכים בפועל, הרי שהמינהל לא יכול לקזז ממנו את התשלום בעבור התקנים שאינם מאוישים. על המינהל לוודא כי כפרי הנוער יאיישו את כל תקני ההדרכה שהוא קבע כדי להבטיח מתן מענה הולם לרמת המורכבות של החניכים. אם הכפרים לא יעמדו בהתניה זו על המינהל לנקוט באמצעים העומדים לרשותו, כפי שנקבעו בהסכמים ובנהלים, ולשלול את כשירותם של הכפרים לקליטת חניכים נוספים, לא לשלם עבור תקנים חסרים ולמנוע מהם את תקציב המודרכות. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל כי כיוון שמתכונת התקצוב של כפרי הנוער במסגרת תקציב המודרכות שנקבעה בשנת 1993 , אינה לוקחת בחשבון פעילות בתקנים לא מאוישים, יש לבחון את יעילותה מחדש ולעדכנה על פי הצורך, ובהתאם לכך לעדכן את ההסכמים עם הכפרים. בביקורת עלה כי האגף לחינוך והדרכה לא הפיץ את הקווים המנחים לעבודת המפקחים וממילא גם לא הטמיע אותם בקרב המפקחים. בפועל, המפקחים לא מכירים את הנחיות האגף ופועלים בהתאם להבנתם ושיקול דעתם ועל פי "תורה שבעל פה" המועברת בין המפקחים. את מסמך הקווים המנחים שלעיל איתר אחד המפקחים במינהל רק בעקבות הביקורת ולבקשתה. עלה גם כי המינהל לא קבע תוכנית עבודה סדורה לפיקוח על כפרי הנוער ולא הגדיר כלי פיקוח ונושאים שעל המפקח לבדוק. בפועל כל מפקח פועל באופן עצמאי לפי שיקול דעתו. בקשר לכך, י צוין כי בדוח קודם של משרד מבקר המדינה בנושא משיק לנושא זה56 הודגש כי כלי יעיל, שבכוחו להבטיח שהמפקח (בפנימיות של משרד הרווחה) יבצע את בדיקתו באופן שיטתי, הוא הליך בקרה מובנה הכולל רשימת תיוג (צ'ק ליסט) לגבי כל הרכיבים שיש לבדוק בהתבסס על החוקים, התקנות, הנהלים והסכמי ההתקשרות שנחתמו עם הגופים המפעילים את כפרי הנוער. הדברים יפים גם לעניין המפקחים בכפרי הנוער. עוד נמצא בביקורת כי לאגף הפסיכו -סוציאלי אין מידע שלם ועדכני אודות החניכים והטיפול הניתן להם. מכאן שהאגף אינו יכול להסיק מסקנות בנוגע לאפקטיביות של תוכניות הטיפול האישיות והטיפולים הנדרשים והפער ביניהם. מסד נתונים מלא היה מאפשר למינהל לעמוד על החוסר בטיפולים אישיים. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל, כי על אף החשיבות הגדולה של התקופה שלאחר עזיבת כפר הנוער, ראוי שימלא בתוכן גם את המרכיב הראשון בתוכנית - תקופת השהייה בכפר. כך ייווצר רצף ראוי של הכנה לקראת השתלבות מוצלחת של בוגרי כפרי הנוער בחברה הישראלית. בפגישות שערך משרד מבקר המדינה במהלך הביקורת, וביניהן פגישות עם גורמי מטה באגף חינוך והדרכה וכן פגישות עם מדריכים ומנהלי פנימיות בכפרי נוער, נמצא כי אחת הסיבות לתחלופה הגבוהה, מלבד קבלת מדריכים שאינם מתאימים לעבודה ומלבד היעדר הכשרה וליווי ותמיכה מקצועיים, היא תנאי העסקתם (לרבות שעות עבודה מרובות) ומגוריהם בכפר: משרד מבקר המדינה בדק את תקן ומספר המדריכים בפועל ב-29 כפרים בשנת הלימודים ה תשע"ז (ספטמבר 2016 עד אוגוסט 2017) ,ומצא כי בהתאם לתקן הם נדרשו ל-575 תקני מדריכים. בפועל, מדיווחי אותם הכפרים למשרד מבקר המדינה עלה כי הם מעסיקים 437 מדריכים בלבד - פער של 138 (24% )תקני מדריכים שאינם מאוישים. בבדיקה עלה כי רק שישה מהכפרים הללו פעלו במצבת עובדים מלאה. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל כי המגבלות הטכניות והמבניות של המערכת הממוחשבת שלו אינן מאפשרות תמיכה בקבלת החלטות בנוגע לחניכים ולכפרי הנוער . היעדר מידע מלא - חלקו מידע בסיסי רלוונטי אודות החניכים - עלול לפגוע בהשמה המתאימה ל כל אחד מהם, וביכולת להתאים את כפר הנוער לחניך מבחינת המענה הטיפולי, הרגשי ו החינוכי שהוא זקוק לו. על המינהל לטייב את נתוני החניכים בכפרי הנוער - עליו להנחות את כפרי הנוער להשלים את הנתונים החסרים ולהקפיד על הזנת מלוא המידע עליהם. על אגף הקל יטה להבטיח שבשלב קליטת החניכים והשמתם יהיה בפניו מסד נתונים מלא ומעודכן. המערכת הממוחשבת של המינהל היא כלי עבודה חיוני. על המשרד, בהובלת המינהל ובשיתוף כלל הגורמים הנדרשים לטיפול בחניכי הכפרים (אגף הקליטה, האגף הפסיכו -סוציאלי, כפרי הנוער וכיו"ב), לעדכן את המערכת הממוחשבת ולוודא שהיא מתאימה לצורכי המינהל ויכולה לשמש כלי עבודה ניהולי יעיל, שיאפשר ניתוח נתונים והסקת מסקנות. הליך קליטת החניכים והשמתם בכפר נוער המותאם לצורכיהם נעשה לעיתים ללא מטפל מקצועי מטעם האגף הפסיכו-סוציאלי, וללא שיתוף האגף בהחלטה על קליטת החניך ובביצוע הקליטה עצמה. בפועל השמת החניכים בכפרי הנוער נעשית במקרים רבים על ידי הכפרים עצמם (ובחלק מהכפרים מרבית החניכים נקלטים ישירות דרך הכפר). כפי שעלה בביקורת, ההחלטה על קליטת החניכים מתבססת בעיקר על שיקול הדעת של כפרי הנוער, ולכן ההחלטה עלולה להתקבל מתוך ראייה צ רה ונקודתית החסרה את המבט המערכתי והכולל של משרד החינוך והמינהל. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל כי ביס וס תוכניות הקליטה בכפרי הנוער על מרכיבים כמותיים (תקציביים) בלבד, תוך התעלמות מהמרכיבים האיכותניים, פוגע ביכולתו (כמו גם ביכולת של כפרי הנוער) לבצע השמה המותאמת לצורכי החניכים ולמאפייני הכפרים. .על המינהל לבנות תוכנית קליטה עדכנית למערך המסגרות החוץ ביתיות שבאחריותו. תוכנית עדכנית זו תאפשר לו להגשים את ייעודו. תוכנית זו צריכה להתבסס הן על שיקולים תקציביים והן על התמהיל הרצוי של החניכים בכפר - מבחינה פדגוגית, חינוכית וטיפולית, מבחינת ארצות מוצאם, מבחינת מינם ומקום מגוריהם, מבחינת מורכבות הבעיות שלהן נדרש פתרון ומבחינת כל מרכיב אחר שיש בו כדי להשפיע על מפת ההשמה והקליטה של חניכים בכפרי הנוער. בבדיקת 23 תיקי הפיקוח39 נמצא רק מקרה אחד שבו דרש מפקח40 מכפר נוער להתייעץ עם האגף הפסיכו-סוציאלי ולקבל את המלצתו המקצועית בנוגע לקליטה. מדובר במקרה שארע בעקבות קליטה של חניכים שלא התאימו מבחינה טיפולית לכפר. שיתוף פעולה, בין משרדי ממשלה בכלל ובין יחידות בתחומים שונים שלהן מכנה משותף בתוך המשרד בפרט, מייעל את ניצול המשאבים של כל אחת מהיחידות ומסדיר את חלוקת האחריות. נוכח התרומה המקצועית שעשויה להיות לאגף לנוער בסיכון ולאגף הפסיכו -סוציאלי בכל הנוגע לטיפול איכותי בחניכי הכפרים, על המינהל להסדיר את שיתופי הפעולה בין אגף הקליטה ובין האגף לנוער בסיכון והאגף הפסיכו -סוציאלי בקליטה והשמה של חניכים בכפרי הנוער. על המינהל, בשיתוף כ פרי הנוער, לקיים עבודת מטה, מחויבת בלוחות זמנים, לגיבוש קריטריונים ייעודיים לקבלת חניכים לכפרי הנוער, לחלופין עליו לוודא כי הכפרים מגדירים את הקריטריונים, ולהבטיח כי קריטריונים אלה תואמים ליכולות הכפרים ולדרישות המינהל. עליו לאפיין את היכולות הקיימות של כפ רי הנוער, לעדכנן ככל שנדרש ולספק לכפרי הנוער כלים למלא את יכולותיהם הייחודיות. עליו גם לפעול כדי להבטיח כי הכפרים יפרסמו את המאפיינים שהם קבעו, כך שהמבקשים להצטרף לכפרי הנוער יוכלו, לפחות בשלב המקדמי, לאתר בעצמם את אלו העונים לצורכיהם. עליו גם לקיים בקרה על קבלת החניכים הפונים ישירות לכפרי הנוער, כדי לוודא שהם מתקבלים רק לכפר המתאים לצורכיהם. מהבדיקה עלה שלמרות שמדובר ב החלטה המשפיעה על הליך מרכזי , אין תיעוד לכך שהמינהל ביצע הערכת מצב סדורה ומקיפה של ההליך הקיים ולא נבחנו ההשלכות האפשריות של השינוי, כמתחייב ממדריך התכנון הממשלתי. ההסתייגויות שעלו ממטה המינהל ומכפרי הנוער עצמם במהלך הטמעת השינויים בהליך הקליטה ובשאלון החניך מעידים על הצורך בקיומה של עבודת מטה מעמיקה טרם ביצוע שינוי מרכזי ומחזקים את הדרישה שקובע המדריך הממשלתי. על הנהלת המינהל החדשה לבצע, בשיתוף גורמי מטה ובשיתוף כפרי הנוער, הערכת מצב מעמיקה, ועבודת מטה מקיפה, שבה ייבחנו היתרונות, החסרונות והמשמעויות של כל אחת מהשיטות, ייבחנו יתרונותיו ומגבלותיו של שאלון החניך, ותגובש שיטת עבודה סדורה ויעילה לתהליך הקליטה וההשמה. .במסגרת הערכת המצב, על המשרד להביא בחשבון את מידת המעורבות הראויה של המינהל והאגף לנוער בסיכון בהחלטה על ההשמה והקליטה של החניך, שכן, משמעות קליטה ישירה לכפרי הנוער, ללא מעורבותם, היא שהשטח הוא המעצב את מערך כפרי הנוער - הכפרים קובעים את תמהיל החניכים ואת מאפייניהם בהתאם לשיקולים שונים, לרבות שיקולים כלכליים -תקציביים (שכן תקצוב כפרי הנוער נעשה לפי מפתח של מספר החניכים השוהים בפנימייה ומוצאם). ללא איזון נדרש, התוצאה עלולה להיות ראייה צרה ונקודתית שתחסר את המבט המערכתי והכולל של משרד החינוך. .ההורים הם האפוטרופוסים הטבעיים של ילדם ואצלם הוא יגדל. עם זאת במקרים מסוימים הדבר אינו מתאפשר או אינו רצוי; כפרי הנוער הם אחת ממסגרות החינוך החוץ ביתיות לילדים ונוער במצבים אלה, ומשמשים להם "בית שני". מכוח האמור, מוטלת על כתפי משרד החינוך בכלל ועל המינהל ל חינוך התיישבותי, פנימייתי ועליית הנוער בפרט וכן על כפרי הנוער אחריות כבדה לפעול לטובת החניכים בתחום חינוכם, רווחתם, ביטחונם והטיפול בהם; הדבר נדרש גם מכוח השמירה על זכויות האדם, ובא לידי ביטוי במטרות לפיתוח בר קיימא שאימצה העצרת הכללית של האומות המאוחדות ב -2015 , ואליו מחויבת גם מדינת ישראל. מתחילת שנות התשעים של המאה העשרים, חלו תמורות באוכלוסיית החניכים הנקלטת בכפרי הנוער - יותר ויותר חניכים משתייכים לאוכלוסייה המוגדרת כנוער בסיכון ונוער הנמצא בקצה הרצף. לפיכך נדרש להתאים את כפרי הנוער לצורכיהם הייחודיים של החניכים. ממצאי הביקורת מעידים על ליקויים של משרד החינוך בקליטת חניכים לכפרי הנוער ובטיפול בהם. הסיבה העיקרית לליקויים היא שהמשרד לא קבע מדיניות בכל הקשור לייעוד כפרי הנוער, לאופן שבו ינותבו אליהם בני הנוער והיחידות המקצועיות שיש לשלב בהליך. מכיוון שהמשרד רואה בכפרי הנוער גורם הקולט נוער בסיכון ומטפל בו, עליו לפעול להסדרת הנושא ולקבוע מדיניות מתאימה. כיוון שגם משרד הרווחה מפעיל פנימיות כמסגרות חוץ ביתיות נחוץ ששני המשרדים יגבשו מדיניות משותפת, במטרה להעניק את הטיפול המיטבי לאוכלוסייה זו. בביקורת עלה כי ה"ש טח" הוא שקובע את תמהיל החניכים בכל כפר, מבחינת מורכבות מאפייניהם ואת המענים הייחודיים שכל כפר מסוגל לספק; משמעות הדבר היא ראייה צרה של סוגיית כפרי הנוער והיעדר ראייה מערכתית-לאומית כוללת. ליקויים נוספים שעלו בדוח זה הם, בין השאר, מחסור בתוכניות טיפול אישיו ת לחניכים, מענים טיפוליים לא מספקים, אי-התאמה של תקן הצוות החינוכי והטיפולי לצרכים המשתנים של החניכים, הכשרה לא מספקת של מדריכים ותחלופה גבוהה שלהם בעקבות שחיקה בעבודה. על מנכ"ל משרד החינוך לנקוט צעדים נחושים ומעשיים להסדרת סוגיית החינוך והטיפול בחניכי כפרי הנוער, בדגש על נוער בסיכון ונוער בקצה הרצף. על המנכ"ל להבטיח כי כפרי הנוער מספקים לחניכים מענים שיבטיחו את איכות חייהם, הן כצעירים והן כבוגרים לאחר שיצאו לחיים עצמאיים מחוץ לכפר. מסגרת חוץ ביתית היא חלופה למסגרת ההורית, לכן קיימת חובה לספק לחניכים את מלוא צורכיהם באופן האיכותי ביותר כמו כל בן נוער אחר; מענה מתאים ואיכותי לחניכי כפרי הנוער יאפשר את קידומם והשתלבותם בחברה, והוא נחוץ במיוחד כדי למנוע הידרדרות במצבם. בהיעדר תוכניות הכ נה לחניכים במגוון תחומים, ולא רק בהכנה לצה"ל החשובה כשלעצמה, ייתכן שבעת עזיבת החניכים את הכפרים יהיו חסרים להם מיומנויות וכישורי חיים הנדרשים להתמודדות עם המשימות העומדות לפניהם בחייהם העצמאיים. על המינהל לתת את הדעת על הסדרת ההכשרה בכל התחומים שבהם נמצאו קשיים אצל בוגרי כפרי הנוער בצאתם לחיים העצמאיים. עליו למפות את הצרכים של החניכים בכל אחד מכפרי הנוער לקראת עזיבתם את הכפרים, בעצמו או כהנחיה לביצוע של כפרי הנוער, ועליו להגדיר בהתאם את התכנים שאותם יעבירו כפרי הנוער לחניכיהם לפני יציאתם לחיים העצמאיים. על אגף חינוך והדרכה, בשיתוף המפקחים, לגבש תוכנית ליווי מסודרת ארוכת טווח למדריכי כפרי הנוער, אשר תיבנה לפי שלבי ההשתלבות של המדריכים והנושאים, האישיים והמקצועיים, שבהם נדרש הליווי, אנשי המפתח המלווים ועוד. בניית תוכנית שכזו, יש בכוחה לחזק את מערך התמיכה במדריך ולצמצם את היקף הנשירה של המדריכים מכפרי הנוער, כפי שיתואר בהמשך. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף חינוך והדרכה כי אי הסדרה של תהליכי הבקרה והפיקוח מונע מהמפקח לגבש תמונת מצב שלמה ועדכנית של כפרי הנוער שבאחריותו ולזהות תחומים הנדרשים לטיפול ממוקד. בהיעדר פיקוח מסודר ותמונת מצב שלמה, אין אפשרות לקיים מעקב מתמשך אחר קשיי החניכים וליצור רצף טיפולי מתאים. בבדיקה עלה כי בקובץ הנהלים לא נקבעה שיטת הבקרה והפיקוח על עמידת כפרי הנוער בקריטריונים שקבע המינהל ואת דרכי האכיפה בעניין זה, כתנאי לקליטת חניכים בכפר. בפועל, המינהל אינו מבצע פיקוח ובקרה עקביים ושיטתיים על עמידת הכפרים בקריטריונים שקבע. אף שאגף חינוך והדרכה במינהל עורך רישום מדויק של כל המדריכים שהשתתפו בהכשרה הבסיסית ושל כל המדריכים החדשים ומועד קבלתם, הוא אינו פועל בהתאם לנוהל, ואינו דורש שמדריכים אלו יעברו את ההכשרה הבסיסית במלואה במהלך שנת עבודתם הראשונה. על המינהל להקפיד לפעול על פי הכללים שהוא בעצמו קבע לוודא כי המדריכים שמתקבלים לכפרים יעמדו בתנאי הסף שנקבעו, ויקבלו הכשרה בסיסית במהלך שנת עבודתם הראשונה, על מנת שיהיו בידיהם כלים להתמודד עם עבודתם בצורה מיטבית. משרד מבקר המדינה מוצא לנכון לציין לחיוב את המחויבות ואת והמסירות של גורמי המטה והצוותים הפועלים בכפרי הנוער, אשר עושים מרב מאמציהם כדי לטפל בבני הנוער המתחנכים בכפרי הנוער ולקדמם. כפי שיתואר בהמשך, אף שחלף למעלה מעשור מאז פרסום המלצות ועדת העשור, רוב הבעיות שעלו טרם נפתרו. יתרה מכך, כפי שעלה בביקורת וכפי שהדגישה גם ועדת העשור, אוכלוסיית כפרי הנוער השתנתה וכעת כוללת בעיקר ילדים ונוער בסיכון, אולם, המשרד לא הגדיר את ייעוד הכפרים בהתאם. להגדרה מתאימה יש השלכות קריטיות, למשל: גודל הצוותים החינוכיים והט יפוליים, הכישורים המקצועיים והאישיותיים הנדרשים מהצוותים, המענה הטיפולי הייחודי שיש לספק לחניכים והיקפו, גודלם של כפרי הנוער והפנימיות ועוד. המינהל טרם השלים את הצעדים הנדרשים כדי להתאים את עצמו לשינוי שחל בכפרי הנוער ואופי החניכים. הוא חסר ראייה מערכתית על האופן שבו צריכה להיראות מערכת ההשמה החוץ ביתית בכפרי הנוער; וחסר כלים לפקח על כפרי הנוער, לרבות על אופן קליטת החניכים, ועל המענה הטיפולי הניתן להם. המינהל פועל על פי תכתיבי השטח, מגיב לאירועים ולא מתכנן את פעולותיו מראש בהתאם למדיניות סדורה. להלן פירוט הממצאים:
בבדיקה נמצא כי מדריכים נקלטים לעבודה בכפרי הנוער לא רק לקראת שנת לימודים חדשה אלא גם במהלך שנת הלימודים, כדי להחליף מדריכים שפרשו באמצע השנה או כדי למלא תקנים שאינם מאוישים. משמעות הדבר היא שחלק מהמדריכים החדשים מחמיצים חלק ניכר מההכשרה הבסיסית.