מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . תמיכות משרדי ממשלה במוסדות ציבור לדעת משרד מבקר המדינה יש טעם לפגם בכך שמי שכיהן באותה עת כיועץ של שר הבינוי והשיכון נתן הנחיה הנוגעת למתן תמיכות לנתמכים יחידים במשרד החינוך, ובכך שהדרג המקצועי של משרדי האוצר והחינוך ביצעו את הנחיותיהם של פעילים פוליטיים. זאת בייחוד לנוכח העובדה שעל פעילים פוליטיים אלה לא חלים כללים שנועדו להבטיח את תקינות פעילות המינהל הציבורי ואת טוהר המידות. הביקורת העלתה כי עוה"ד השתתפה בדיונים של ועדת התמיכות שעסקו באישור מקדמות38 על חשבון כספי התמיכות למוסדות הציבור השונים, ובכלל זה למכון וינגייט. לדעת משרד מבקר המדינה, דווקא מאחר שאין אמות מידה כמותיות ומדידות לחלוקת התמיכות כמתחייב מהנחיות היועמ"ש ל ממשלה ומפסיקת בג"ץ, חשוב במיוחד שוועדת התמיכות תנמק באופן ברור ומפורט כיצד חושב סכום התמיכה לכל עמותה ולא תאשר תמיכות "כמו בשנה הקודמת", שאם לא כן עלולה התמיכה להתפרש כתקצוב. יוצא אפוא שהחלטת ועדת התמיכות להגדלת סכום התמיכה לא התבססה על מדדים ברורים אלא על דרישת עמותה ג' לקיום "נוהג". משרד מבקר המדינה מעיר כי אישור תמיכה לחברה בע"מ מכספי תמיכות המיועדות למוסדות ציבור אינו עולה בקנה אחד עם התכלית של סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, משום שתקציבים אלו היו אמורים להיות מוענקים למוסדות ציבור שהיו זכאים לכך על פי אותו מבחן. הביקורת העלתה כי בעקבות סיכום עם מר ישראל מלאכי העביר המשרד לשירותי דת מיליון ש"ח בסוף שנת התקציב לעמותות האמורות. לדעת משרד מבקר המדינה אופן זה של העברת תוספת תקציב לתמיכה רק בתום השנה, ובפרט כאשר מדובר בתוספת כה משמעותית, עלול לפגוע פגיעה קשה בעקרון השוויון שעליו מתבסס הליך מתן התמיכות. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד התרבות והספורט להקפיד שכחברי הוועד המנהל בווינגייט ימונו רק מי שאינם חברים באותה עת גם בוועדות התמיכה והמכרזים, וזאת על מנת שלא יהיה חשש לניגוד עניינים בפעילותם, ולו למראית עין. בביקורת נמצא כי לא הוכן הסדר למניעת ניגוד עניינים עבור סגן ראש המינהל, אף שהוא נושא בשני תפקידים - חבר הוועד המנהל של מכון וינגייט מחד גיסא, וסגן ראש מינהל הספורט וחבר ועדת תמיכות של משרד התרבות והספורט מאידך גיסא. לדעת משרד מבקר המדינה, על עוה"ד לפעול לפי ההסדר למניעת נ יגוד העניינים שגובש בעניינה ולהימנע מקבלת כל החלטה הנוגעת למכון. בביקורת לא נמצא כי שר החינוך לשעבר 35 או סגנו 36 קיימו דיונים עם הדרג המקצועי לקביעת צרכים וסדרי עדיפות להקצאת תקציבים לתמיכות מתוך העודפים שהצטברו במשרד החינוך בסוף שנת 2013 ובסוף שנת 2014. " הביקורת העלתה כי על פי המסמךרשימ ות שר - 2013 " " ועל פיבקשות סגן [ השר" חולקו ] העודפים בשתי השנים גם לתקנות תמיכה שמכוחן תומך המשרד בנתמכים יחידים. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש טעם לפגם בכך ששר, סגן שר או יועץ שר מנחה לתקצב תקנת תמיכה שמכוחה נתמך מוסד ציבור יחיד, בלי שהתקיימה במשרד עבודת מטה לקביעת סדרי העדיפויות לחלוקת העודפים. יוצא אפוא כי 67% מהתמיכות של המשרד לשירותי דת שחולקו בשנים 2014 - 2011 .חולקו לחמישה מוסדות ציבור בלבד הביקורת העלתה כי אף שבשנים 2014 -2011 שיעור גדול מהתמיכות ניתן לחמישה מוסדות ציבור בלבד, הנהלת המשרד לא ביצעה בחינה מעמיקה כדי לוודא ש אין במבחני התמיכה כדי להדיר מוסדות ציבור אחרים העוסקים באותם תחומים. מהלוח דלעיל עולה כי בשנים 2013 ו- 2014 כשני שלישים מתקנות התמיכות של משרד הביטחון תמכו בנתמכים יחידים, ואותם נתמכים נתמכו בכ - 70% מסכום התמיכה הכולל שאושר. . מהלוח דלעיל עולה כי סכומן של כמה תקנות תקציביות גדלו במאות עדאלפי אחוזים במשך כל אחת מהשנים האמורות. לדעת משרד מבקר המדינה, העברות תקציביות בסכומים ניכרים המתבצעות במשך השנה עלולות לגרום לקושי בקביעת סדר העדיפויות של חלוקת תקציב התמיכות במשרדי הממשלה, שכן החלוקה מתבצעת בתחילת השנה, לפני שיש בידי המשרדים מידע מלא על היקף תקציב התמיכות בכללותו. הדבר עלול להקשות אף על מוסדות הציבור (המספקים כאמור שירותים חשובים לציבור) בגיבוש תקציביהם ובביצועם. זאת משום שבסיס תקנת התקציב שבהתאם לו מפרסם המשרד מבחן תמיכה הוא לכאורה התקציב שעליו אמורים מוסדות הציבור להתבסס כדי לתכנן את הפעילות שבגינה יבקשו תמיכה מן המשרדים הממשלתיים. מהביקורת עולה כי לא פורטו בפרוטוקול הנימוקים וההסברים להמלצות האגף המקצועי ולהחלטת ועדת התמיכות, זאת שלא לפי הנדרש בנוהל שר האוצר. משרד מבקר המדינה מעיר כי תקציב התמיכות אינו נועד רק לעמותות שפעילותן מוכרת, וכי מכוח עקרון השוויון על האגף המקצוע י לבחון את פעילותן של כל העמותות שמגישות בקשות לתמיכה לפני הדיון של ועדת התמיכות. זאת על מנת שחברי ועדת התמיכות יוכלו לקבל החלטה מושכלת ומבוססת בנושא. הביקורת העלתה כי מהות הפעילות הנתמכת במבחן זה אינה מוגדרת ולפיכך לא היה ניתן לקבוע פרמטרים לחלוקת התמיכה. אף שמשרד מבקר המדינה העיר זה מכבר23 למשרד הביטחוןכי בפרוטוקולים של דיוני ועדת התמיכות יש להציג את התחשיב שלפיו נקבעו סכומי התמיכות שאושרו למוסדות הציבור השונים וכן את הנימוקים למתן התמיכות, ואף שהדבר מתחייב מנוהל שר האוצר, בביקורת הנוכחית נמצא כי גם בשנים 2014 -2012 לא הוצג המידע האמור בפרוטוקולים. משרד מבקר המדינה רואה זאת בחומרה. מהלוח דלעיל עולה כי בשנים 2013 ו- 2014 למעלה ממחצית מתקנות התמיכות של משרד החינוך שימשו לתמיכה בנתמכים יחידים, ושיעור התמיכה באותם מוסדות היה כ- 25% .מסכום התמיכה שאושר מהביקורת עולה כי במשרד החינוך לא התקיים דיון עקרוני בנושא סכומי התמיכה שניתנו לנתמכים יחידים, היקפם מכלל סכומי התמיכה שאושרו, והאם התמיכה שניתנה לנתמכים אלה היא כורח המציאות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח שיעורם הגדול של התקנות התומכות בנתמך יחיד ושל היקפי התמיכה הניתנת מכוח תקנות אלו, על משרד החינוך ומשרד המשפטים לבחון מחדש את מבחני התמיכה של התקנות האמורות, בהתאם להנחיית מסמך היועמ"ש לממשלה בנושא שחיתות. לדעת משרד מבקר המדינה לא היה מקום שפקיד ציבור במשרד ממשלתי מסוים יקבל הנחיות מגורמים שאינם מכהנים במשרד שממנו הועבר התקציב או במשרד שהתקציב הוקצה לו . כאמור לעיל, עיקרון זה קיבל ביטוי גם בהנחיית היועמ"ש בנושא הסכמים פוליטיים ממרץ 2015. הביקורת העלתה כי במבחן ההנצחה לא פורטו סוגי הפעילות הזכאים לתמיכה, ולא נכללו אמות מידה ברורות ומדידות לחלוקת התמיכה. לעתים מתן תוספות תקציביות במשך השנה הוא כורח המציאות. עם זאת, לדעת משרד מבקר המדינה, ככל שהיקפן של התוספות התקציביות גדול יותר יחסית לתקציב הבסיס, מתקשים משרדי הממשלה לתכנן כיאות את תקציבם, ואם מדובר בתקציבי תמיכות - המשרדים עלולים להתקשות גם בתכנון התקציב למוסדות הציבור הנתמכים וכן בפיקוח על פעולות המוסדות שהתבצעו עוד לפני מתן תוספות התקציב. מקורן של תוספות תקציביות לתקנות תמיכה הוא, בין היתר, כספים קואליציוניים, ובמתן הוראות לביצוע התוספות מעורבים גם פעילים פוליטיים. לדעת משרד מבקר המדינה, יש טעם לפגם בכך שפעילים פוליטיים נותנים הנחיות להעברות תקציביות לפקידים במשרדי הממשלה השונים, ובייחוד הדבר בעייתי כאשר יש חשש שלאותם פעילים פוליטיים או למקורבים להם יש עניין אישי במוסדות הציבור הנתמכים בכספים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד המשפטים ומשרד האוצר לבחון את הנושא ולשקול אם יש מקום לקבוע תנאים המגבילים את העברת תוספות התקציבים לתקנות התמיכה לאחר מועד מסוים שייקבע, וכן תנאים המגבילים את שיעור התוספת יחסית לבסיס התקציב של התקנה, ובכל מקרה יש לאפשר העברת תוספות תקציב כאמור רק באופן חריג, בשקיפות מלאה ובכפוף לפרסום הולם לכך. מאחר שחשב המשרד הוא המופקד על העברת הכספים למוסדות ציבור, לדעת משרד מבקר המדינה על אגף התקציבים לנהל רישום של מי שנותן את ההוראה לבצע שינוי תקציבי ולהעביר מידע זה לחשב המשרד מקבל התקציב, על מנת שהוא יוכל לוודא שאין מדובר בכספים ייחודיים. לעתים כספי תמיכה, ובכלל זה כספים המתווספים במשך השנה כגון כספים קואליציוניים, מועברים במסגרת תקנות תמיכה לנתמכים יחידים הנכללים באותה תקנת תמיכה. לדעת משרד מ בקר המדינה, על החשכ"ל לקבל בכל שנה מחשבי המשרדים השונים דיווחים שנתיים על תמיכות הניתנות למוסדות ציבור שהם בגדר נתמכים יחידים, ולקיים בקרה מיוחדת על תמיכות אלה. לדעת משרד מבקר המדינה על היועץ המשפטי לממשלה לשקול לקבוע אילו בעלי תפקידים מוסמכים לתת לפקידי ממשלה הנחיות בנוגע להעברות תקציביות, וכן עליו להנחות את המשרדים בהתאם לכך. משרד מבקר המדינה מעיר כי מבחנים המנוסחים בלשון כללית בלא שנקבעו מדדים ברורים ומשקל יחסי לכל מדד עלולים לגרום לפגיעה בשקיפות כלפי מבקשי תמיכות פוטנציאליים וכן עלולים לגרום לפגיעה בשוויון. נמצא כי בשנת 2014 הקצה משרד התרבות והספורט באמצעות מבחני תמיכה לקויים תמיכות בסך כולל של כ -146 מיליון ש"ח (כ - 25% ) מהתקציב שאישר המשרד לתמיכות בשנה זו. יוצא אפוא שבמועד סיום הביקורת, כ -20 שנה לאחר שנכתב פסק הדין בעניין בג"ץ תיאטרון ארצי לנוער, עדיין יש במשרד התרבות והספ ורט מבחני תמיכה שטרם הסתיים הליך עדכונם. זאת אף שעבר זמן רב מאז התקבלה החלטת בג"ץ האמורה, חרף הערותיו של מבקר המדינה בנושא בשנת 2009 , ולמרות בקשות חוזרות ונשנות של גורמים בכירים במשרד המשפטים ממשרד התרבות והספורט לתקן ולעדכן את מבחני התמיכה כנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התרבות והספורט כי עליו לפעול לקביעת תכנית עבודה הכוללת לוחות זמנים ותאריכי יעד לתיקון כלל מבחני התמיכה שאינם עומדים בהנחיית היועמ"ש לממשלה וכן עליו ליישם תכנית זו. נוסף על כך, על משרד המשפטים להתנות את מתן התמיכות בביטול המבחנים הלקויים או בתיקונם, שאם לא כן התהליך המתואר לעיל ימשיך ויתארך שנים רבות. משרד מבקר המדינה ער למורכבות הכרוכה בעדכון מבחני התמיכה. אולם לדעתו, לנוכח העובדה כי פסיקת בג"ץ נקבעה כעשרים שנה לפני מועד סיום הביקורת, הרי שבפרק זמן כה ארוך היה אפשר להשלים את עדכון מבחני התמיכה. משרד מבקר המדינה מדגיש שיש חשש כי אי-תיקון המבחנים ואי-עמידה על יישומו של עקרון השוויוניות, כבר גורמים לפגיעה במוסדות ציבור. הועלה כי במועד סיום הביקורת 16 מבחני התמיכה במשרד הרווחה שנדרש לבטלם או להחליפם עוד בשנת 2010 - ששיעורם 41% מכלל מבחני התמיכה של המשרד - טרם בוטלו או הוחלפו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי עליו להשתמש במבחנים בעלי אמות מידה מדידות, שקופות ושוויוניות, וכי היה עליו לבטל את המבחנים שמשרד המשפטים קבע כי יש לבטלם. על סמך נתוני משרד התרבות והספורט מספטמבר 2015 , יש לתקן או לבטל 24 מבחני תמיכה של מינהל התרבות משנת 1992 ושלושה מבחני תמיכה של מינהל הספורט, כפי שקבע המשנה ליועמ"ש במכתבו משנת 2010 . זאת, מאחר שעדיין לא הוחלו עליהם ההנחיות שנקבעו בבג"ץ תיאטרון ארצי לנוער ובהנחיית היועמ"ש לממשלה, ומאחר שהם עמומים ונעדרי אמות מידה מדידות וברורות. במועד סיום הביקורת באוקטובר 2015 לא היו בידי משרד החינוך ומשרד המשפטים נתונים מעודכנים ומלאים בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לראות בחומרה את העובדה שלא היו בידי משרד החינוך - המופקד על מתן תמיכות שהסתכמו בשנת 2014 ביותר מ -326 מיליון ש"ח - נתונים עדכניים בנוגע לעדכונם (ביטולם או תיקונם) של המבחנים אשר כבר במכתבו של המשנה ליועמ"ש לממשלה משנת 2010 .צוין כי הם לקויים עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשרד החינוך על שבמועד סיום הביקורת הוא עדיין לא תיקן או ביטל 37 מבחני תמיכה הנעדרים אמות מידה מדידות, שקופות ושוויוניות. לדעת משרד מבקר המדינה, משרד החינוך אמור לפעול לאלתר לתיקונם או לביטולם, ולשם כך עליו לקבוע בהקדם תכנית עבודה ותאריכי יעד לביטול המבחנים בתיאום עם הממונה במשרד המשפטים. כמו כן, על משרד המשפטים להתנות את מתן התמיכות במשרד זה בביטול המבחנים הלקויים או בתיקונם, שאם לא כן ימשיך ויתארך התהליך המתואר לעיל שנים רבות. באוקטובר 2015 נותרו למשרד הביטחון שלושה מבחני תמיכה לקויים. בהתאם למבחנים אלה אישר משרד הביטחון בשנת 2014 תמיכות בסך כולל של כ-2 מיליון ש"ח. הביקורת העלתה כי בשנת 2014 לא בדק משרד הרווחה אם גופים נוספים מקיימים פעילות דומה לפעילות שלשמה בוצעה ההתקשרות. אף על פי כן ועדת המכרזים, כאמור לעיל, אישרה התקשרות נוספת עם עמותה ד' בסכום של 6 מיליון ש"ח החל בינואר 2015 . משרד מבקר המדינה מעיר כי לפני שהחליט משרד הרווחה לבצע התקשרות נוספת היה עליו לבצע בדיקה בנושא, בהתאם לדרישת הממונה במשרד המשפטים. הביקורת העלתה כי ועדת התמיכות של משרד הביטחון אישרה תמיכה לעמותה ג' בשנים 2013 ו- 2014 עוד לפני שקיבלה מהעמותה מסמכים המאפשרים לוודא שהיא עומדת בתנאי הסף של מבחן התמיכה, ולפני שאגף כוח אדם במשרד בדק את דיווחי העמותה. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת התמיכות של משרד הביטחון כי לא פעלה על פי הסדר הנכון: תחילה היה עליה לדון בבקש ה לתמיכה שהגישה עמותה ג' ולבדוק אם היא עומדת בתנאי הסף, ורק אם מצאה שהעמותה עומדת בהם היה עליה לאשר את הבקשה. הביקורת העלתה כי האגף המקצועי וועדת התמיכות לא נימקו את המלצותיהם או את החלטותיהם בדבר סכומי התמיכה במוסדות אלה, בהתאמה. משרד מבקר המד ינה מעיר לוועדת התמיכות במשרד הביטחון כי חלוקת התמיכות על ידי הקצבת סכום זהה לעמותות השונות "באופן מסורתי" נוגדת את התכלית של הענקת תמיכה למוסדות ציבור המעניקים שירותים מגוונים הנחוצים לציבור, על פי תעדוף ובהתאם לעקרון השוויון, ואף אינה עולה בקנה אחד עם הליכי הגשת הבקשות לתמיכה והדיון בהן שנקבעו בנוהל שר האוצר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התרבות והספורט כי היה עליו להתקין מבחן תמיכה שיתאים לאירועים מהסוג הנדון, ובכך היה נמנע מהקצאת כספים במסלול שאינו מתאים לכך. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן תמיכה במסווה של התקשרות בפטור ממכרז גורם להעדפת גופים מסוימים על פני גופים אחרים ובכך גורם לפגיעה בעקרון השוויון. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש להקפיד על יישום חובת הגילוי והפרסום גם לגבי הסכמים פוליטיים שמכוחם משרד האוצר מבצע במהלך השנה שינויים תקציביים והעברות תקציביות של תקציבי תמיכות, באופן שהנחה היועמ"ש לממשלה בהנחייתו בנושא הסכמים פוליטיים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הנתונים המוצגים בלוחות שלעיל, ועל מנת לאפשר את השגת התכלית שלשמה ניתנת התמיכה, כפי שנקבעה כבר בבג"ץ תיאטרון ארצי לנוער, על החשכ"ל והממונה במשרד המשפטים להנחות את החשבים והיועצים המשפטיים במשרדים האמורים לבחון את קבוצות השוויון25, שהוגדרו במבחני התמיכה שמכוחם תומך המשרד בנתמכים יחידים, ולוודא שאין בהם כדי לשמר את התמיכה בגופים שכבר נתמכים ולהדיר מוסדות ציבור אחרים. מחוות הדעת עולה כי מדובר בפעילות שעמותה ד' יזמה ושהיא קיימה כבר כמה שנים לפני שהתקשרה עם המשרד. בחוות הדעת לא הובאו נימוקים בהתאם להבחנה שנקבעה בהנחיית היועמ"ש לממשלה בדבר קיום חובה כלשהי של המדינה, בדבר מקור היזמה לפעילות ובדבר הא ינטרס לביצועה. משרד מבקר המדינה מעיר כי תיאור אופי הפעילות של עמותה ד' והבאת נתונים בחוות הדעת אינם יכולים לשמש תחליף לבדיקה מראש של אפיון הפעילות כמיזם משותף או כתמיכה. לדעת משרד מבקר המדינה, בביצוע ההעברה התקציבית במשרד לשירותי דת על פי סיכום עם מי שאינו מכהן במשרד שהוקצה לו התקציב, ובמועד העברתה - סוף ה שנה - יש כדי לפגוע פגיעה קשה בעקרון השוויון שעליו מתבסס הליך מתן התמיכות. הביקורת העלתה כי הרמ"ט ביקש להעביר תקציב בסך 2 מיליון ש"ח לתקנה התקציבית דלעיל, בקשה שמשמעה בפועל היה שהוא העביר תמיכה ישירות לקרן חרו"ת, שמייסדה נמנה עם חברי סיעתו. לדעת משרד מבקר המדינה, יש חשש שהעברות תקציביות לעמותות המזוהות עם בעלי תפקידים במפלגה פותחות פתח למצב שיועדפו עמותות הקשורות למפלגה. חשש זה גובר כאשר מדובר בנתמכים יחידים. לדעת משרד מבקר המדינה, במקרה זה ובנסיבות המתוארות לעיל יש חשש כי מדובר בהקצאת כספים ייחודיים במסווה של תמיכה. מהביקורת עלה כי בדצמבר 2013 אישרה ועדת התמיכות של משרד החינוך תמיכה לפעילות שבוצעה באותה שנה קודם לאישור מבחן התמיכה וקבלת התקציב לתקנה. משרד מבקר המדינה מעיר כי כאשר ועדת תמיכות מאשרת תמיכה למוסד ציבורי בגין התוספת התקציבית שהתקבלה בסוף השנה, הדבר עלול לעודד את מוסדות הציבור לדווח על פעילות שביצעו קודם לקבלת אישור ועדת התמיכות כפעילות שמזכה בכספי תמיכה. לדעת משרד מבקר המדינה, מהבחינה המהותית למעשה מדובר בשיפוי בגין פעילות אשר בזמן ביצועה טרם החליטה המדינה לתמוך בה. בנסיבות העניין, משרד החינוך גם לא יכול היה לפקח על הפעילות הנתמכת. משרד מבקר המדינה מעיר לסגן הבכיר לחשבת הכללית ולמשרד החינוך כי פרסום מבחן תמיכה בסוף שנת התקציב אינו עולה בקנה אחד עם מטרת התמיכה ועם עקרון השוויון. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי לפי נוהל שר האוצר, סדר הדברים צריך להיות הפוך: תחילה יש לקבל החלטה מושכלת בנושא התקצוב ורק אחרי כן יש לבצע את הפעילות. כמו כן , תמיכה למפרע ניתנת בהתאמה לפעילות המבוצעת לפי החלטת המוסד הציבורי הנתמך ולא לפי החלטת המשרד התומך, ומכאן שהיא מתאימה עצמה בפועל למידת פעילותו של מוסד הציבור.
לדעת משרד מבקר המדינה, יש להקפיד על בחינה מחודשת בכל שנה בנוגע לסכום שיש להקצות לכל עמותה ולהיזהר מיצירת מצב שמתן התמיכה יתבסס על "נוהג", הנוגד את העיקרון שלפיו ניתנות תמיכות, או אף יהפוך לתקצוב.