נת_ע - נתיבי תחבורה עירוניים להסעת המונים בע_מ_ . ניהול רכש ומכרזים וגיוס כוח אדם - חברת נת_ע - נתיבי תחבורה עירוניים להסעת המונים בע_מ הביקורת העלתה כי לגבי יתר שבע המשרות הבכירות הופסק הגיוס במחצית השנייה של שנת 2013 , אףעל פי שהוגשו קורות חיים של מועמדים שנדונו בוועדות האיתור. עד מועד סיום הביקורת גיוס הבכירים טרם חודש במלואו. המשרות ב אגף הרכש עלול לעורר חשש שפעילות הרכש אינה מתבצעת בצורה המיטבית . הביקורת העלתה כי בהתאם לטיוטת נוהל הרכש, הרכש בנת"ע אינ ו מנוהל על ידי אגף הרכש, אלא מנוהל באופן מבוזר על ידי כל גורם בנת"ע שי וזם אותו. בהתחשב בהיקף הפעילות הנרחב של נת"ע המגיע למאות מיליוני ש"ח, ניהול הרכש שלא באמצעות אגף הרכש, כגורם מוביל ומומחה בנושא זה, אינו יעיל , מבזבז משאבים ופוגע בבקרה הפנימית ובעיקרון של הפרדת תפקידים, המיועד לצמצם טעויות ולמנוע פגיעה בטוהר המידות. היעדר ריכוז מסמכים של הליכי מכרז ב אגף הרכש, הזמן הנדרש לאיתורם ולעתים אי -מציאת המסמכים המקוריים שהוצגו בוועדת המכרזים מצביעים על כשל בניהול הרכש שפוגע בבקרה הפנימית. משרד מבקר המדינה מציין כי למעשה אגף הרכש אינו הגורם המקצועי שמרכז ומוביל את הרכש מאחר שנת"ע טרם נערכה ארגונית לשינוי המשמעותי שחל בתפקידיה ובנפח הכספי של פעילותה בעקבות החלטת הממשלה מ- 2010. זאתאף על פי שחלפו יותר משלוש שנים ממועד ההחלטה האמורה. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לדאוג שהרכש יהיה יעיל, כדי לחסוך בזמן ובכסף ו כדי לחזק את הבקרה הפנימית, על חברות ממשלתיות דוגמת נת"ע להפריד את הרכש מהייזום באמצעות הפקדתו בידי אגף הרכש. כך ישמש אגף הרכש גורם מקצועי שיטפל ברכש ויהיה בקי בנהלים, בתקנות ובחקיקה הרלוונטית, ולו תימסר הסמכות והאחריות לרכז ולנהל את הרכש. לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה לנסח ולאשר בהקדם נוהל רכש המתאים לחברה מסוגה ולעקרונות היעילות, החיסכון וההתמקצעות החלים עליה. הביקורת העלתה כי לגבי רכישות עד 50,000 ש"ח, מחליטים על הצורך ברכש ועל אופן ביצועו באגף היוזם וללא מעורבות של גורם מקצועי מ אגף הרכש שיבחן ויפקח על הרכש מבחינות שונות כגון חיוניותו לחברה; עמידה בחוקים, בתקנות ובנהלים; פיצול הזמנות מכוון למניעת דיווח לוועדת המכרזים; וקיום הליך תחרותי. לדעת משרד מבקר המדינה, בהתחשב בהיקף הפעילות הכספית של נת"ע ובהיקף הרכש המגיע למאות מיליוני ש"ח בשנה, איוש כה מצומצם של הביקורת העלתה כי בניגוד לנקבע בתקנות, מאות פרוטוקולים של דיוני ועדת המכרזים משנת 2011 והלאהלא נחתמו על ידי חברי הוועדה. מבדיקת המכרזים ש ערך משרד מבקר המדינה עולה כי ועדת המכרזים מאשרת מסמכים של מכרז ושל יציאה למכרז בכפוף להחלטות ולהסתייגויות שהתקבלו בישיבת הוועדה, אך הפרוטוקול אינו מפרט מה הן ההחלטות וההסתייגויות (ראו להלן דוגמאות). לדעת משרד מבקר המדינה, על הפרוטוקולים לכלול את כל ההחלטות שהתקבלו בוועדת המכרזים ולא להסתפק בהחלטה כללית האומרת שמסמכי המכרז יתוקנו בהתאם להערות שניתנו בדיון. לדעת משרד מבקר המדינה, פרוטוקול ועדת המכרזים צריך לשקף את החלטות הוועדה והוא מסמך משפטי של ממש, וככזה הוא מחייב את עובדי החברה הנוגעים בדבר לפעול לפיו. כמו כן הפרוטוקול הוא מסמך משפטי מחייב כלפי חוץ, בין היתר כדי שמתמודד שלא זכה במכרז יוכל לממש את זכותו לעיין במסמכי המכרז. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שההערות שהעלו חברי ועדת המכרזים בדיון הראשון לא נרשמו בפרוטוקול אי-אפשר לדעת א ילו הערות היו צריכות להיות מוטמעות במסמכי המכרז הסופיים. במצב זה ספק אם הוועדה יכולה לבקר כיאות את השינויים במסמכי המכרז ולוודא ש אכן נעשו בהתאם להחלטו תיה. על הוועדה לוודא שכל השינויים במסמכי המכרז נעשים בהתאם להחלטותיה, ולצורך כך עליה להקפיד על רישום נאות של הפרוטוקולים, ההחלטות וההסתייגויות. הביקורת העלתה כי תיק הגיוס אינו כולל 16 קורות חיים מתוך 46 מועמדים. סדרי בקרה פנימיים מחייבים שמירה על מסמכים, ובכלל זה קורות החיים של כל המועמדים, וזאת כדי שיתאפשר שחזור מלא של ההליך. לדעת משרד מבקר המדינה, זכות הבררה שהוצעה במכרז נוסחה בתמצות ובאופן כללי, ללא פירוט וללא תכניות כמקובל בהסכמים דומים בכל הנוגע לתוספות ולשינויים באחוזים בודדים. זכות הבררה כפי שנוסחה במכרז לא אפשרה למשתתפים במכרז לכלכל את צעדיהם כיאות, להעריך נכונה את היקף העבודה הכולל, לכמת את התחייבויותיהם הפוטנציאליות ובהתאם להגיש את הצעותיהם באופן שייטיב עם נת"ע. תחת זאת הנוסח של זכות הבררה לא היה תחום וברור, ולדעת משרד מבקר המדינה הדבר אינו מאפשר לנת"ע לשנות ולהרחיב בהיקפים בלתי מוגבלים ובלתי סבירים, כפי שעולה ממקרה זה, שבו היקף ההרחבה עולה בשיעור ניכר על היקף החוזה המקורי. לדעת משרד מבקר המדינה, המגבלה הכספית שנקבעה בתקנות חובת המכרזים לגבי התקשרות המשך משליכה על הרחבת ההתקשרות בהתאם לאופציה, ועל כן מימוש זכות בררה בהיקף כספי של מאות מיליוני ש"ח ובשיעור של כ- 175% מסכום החוזה המקורי אינו עולה בקנה אחד עם התכלית שבבסיס תקנות חובת המכרזים. האפשרות לממש אופציה בסכום בלתי מוגבל עלולה לפגוע בשוויון ההזדמנויות ובתחרות, וליצור פתח להתנהלות בלתי תקינה. קופסת התחנה הוא פרויקט העומד בפני עצמו ואין לו זיקה ישירה לחוזה המקורי של ביצוע פיר השילוח באם המושבות. אם לדעת החברה ביצוע פרויקט פיר השילוח ופרויקט קופסת התחנה יהיה יעיל יותר אם יבוצעו בידי קבלן אחד, מן הראוי היה מלכתחילה לפרסם מכרז אחד לשני הפרויקטים. בדרך זו היה אפשר להגדיל את מספר המתמודדים במכרז, להגדיל את התחרות בין המתמודדים ולקבל הצעות המטיבות עם נת"ע. נמצא כי לאחר שהמועמד שנבחר הסיר את מועמדותו, החברה לא פנתה לאחד משני המועמדים האחרים שנמצאו מתאימים בשלב הראשון כפי שהתבקש, או לחלופין יצאה למכרז חדש בתנאי סף חדשים, אלא פנתה לשני מועמדים שלא עברו את תנאי הסף המקוריים. לא נמצאו אסמכתאות המסבירות התנהלות בלתי תקינה זו. מתיאור הליכי הגיוסלמשרה עולה כי החברה התנהלה בצורה לא תקינה. חוסר התיאום בין אגף משאבי אנוש ובין ועדת מנגנון והדרישות שהחברה שינתה רטרואקטיבית הובילו לחוסר יעילות ופגעו במשאבי החברה ובמועמדים שנענו לשווא לפרסום המשרה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על פי תקנות חובת המכרזים התפקיד של ועדת המכרזים הוא בין היתר "להחליט על עריכת מכרז ולאשר את לדעת משרד מבקר המדינה, בהתחשב בהיקפו הכספי של פרויקט קופסת התחנה ואי-התלות של ו בפרויקט פיר השילוח, אי -פרסום מכרז פומבי לביצועו פוגע בעקרון שוויון ההזדמנויות ובתחרות החופשית בין מציעים פוטנציאליים ואינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. משרד מבקר המדינה מעיר כי התמקדות במועמד אחד, שקיבל קדימות על פני האחרים ו ללא דירוג של יתר המועמדים, אינה עולה בקנה אחד עם עקרונות של שוויון הזדמנויות, תחרות הוגנת ושקיפות כלפי יתר המועמדים. מצוקת כוח האדם המתמשכת בנת"ע אינה יכולה להצדיק הליכי גיוס שאינם עולים בקנה אחד עם העקרונות האמורים ופוגעים באפשרות למנות את המועמדים המתאימים ביותר . לדעת משרד מבקר המדינה נוכח ממצאי הביקורת ובהתחשב בהיקף הכספי של הפרויקטים במתע"ן ובמורכבותם , על דירקטוריון החברה לוודא שהחברה והנהלתה פועלות בהתאם לתקנות חובת המכרזים ולנהלים ושומרות על יעילות, חיסכון וטוהר מידות. כמו כן, היות והפרויקטים של מתע"ן ממומנים במלואם על ידי המדינה, ובשל החשיבות שיש למתע"ן לרווחת הציבור, מן הראוי שמשרדי התחבורה והאוצר יפקחו באופן הדוק יותר על פעילות החברה ועל ביצועיה. הביקורת העלתה כי משרת מנהל אגף משאבי אנוש, שתפקידו להוביל את עבודת האגף בין היתר בהליכי גיוס כוח אדם, אינה מאוישת יותר משנתיים. כמו כן, ממסמכי החברה עולה כי מצד אחד יש בה מצוקה של כוח אדם ומצד שני היא אינה מצליחה לגייס מועמדים מתאימים. לדעת משרד מבקר המדינה אגף משאבי אנוש במתכונתו הנוכחית, ללא איוש מלא וללא מנהל קבוע, אינו ערוך דיו לגיוס של בכירים, של דרגי ביניים ושל כלל עובדי החברה. מצב זה ומצוקת כוח האדם עלולים להוביל לגיוס שלא בדרך המקובלת ולפגוע בעקרון השקיפות ובעיקרון של שוויון הזדמנויות. הביקורת העלתה כי בפרוטוקולים של ועדת המכרזים אין סימוכין לכך שהוועדה קבעה לפני היציאה למכרז כי ייבדקו רק מציעים שציון האיכות שלהם מעל 75 . זאת ועוד, בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אילו היה נקבע משקל של 60% לציון האיכות היה זוכה המציע שהגיע למקום השני. הדבר ממחיש את החשיבות בקביעת משקליהם של ציון האיכות ושל ההצעה הכספית בצורה מפורשת בהחלטותיה של ועדת המכרזים. הביקורת העלתה כי הסעיף של זכות הבררה שנכלל במכרז ותוספת התקציב הכרוכה במימוש זכות הבררה כלל לא נדונו בוועדת המכרזים בעת אישור המכרז המקורי לביצוע פירי השילוח, ועורכי המכרז מטעם נת"ע לא יידעו את חברי ועדת המכרזים באפשרות זו ובמשמעויותיה הכספיות. למעשה משום שלא התקיים אחד התנאים שקבע היועץ המשפטי החיצוני אי אפשר היה לאשר את ההתקשרות עם חברה ב' באמצעות מימוש זכות הבררה. משרד מבקר המדינה מעיר כי ההליך שתואר לעיל מצביע שוב על התנהלות בלתי תקינה של החברה בכל הנוגע לגיוס עובדים בהתאם לתקן שקבעה. לדעת משרד מבקר המדינה על החברה לשפר מיד את הגיוס בה ולפעול לתיקון הנוהל כך שהגיוס יהיה מקצועי, אובייקטיבי ומהיר ככל האפשר. יש מקום לתת ביטוי בגיוס לשיקול דעתם או לעמדתם של יוזם הגיוס או של גורמים מקצועיים אחרים בחברה, אך יש להביא את הדבר בחשבון בעיקר בסוף ההליך כאמת מידה נוספת ולא בלעדית. לדעת משרד מבקר המדינה, המחסור המתמשך בכוח אדם בחברה, ובכלל זה במקצועות הליבה ובשדרת הניהול, עלול לפגוע בהתנהלותה ולהקשות עליה לעמוד ביעדיה ובמשימותיה הבסיסיות. משרד מבקר המדינה מעיר כי אישור חברי ועדת המכרזים על סמך פנייה בדואר אלקטרוני אל הוועדה, בלי דיון, בלי בחינה של מסמכי המכרז ובלי הפעלת שיקול דעתם בשאלות הנוגעות לתנאי הסף, אינו תקין ואינו מהווה אישור כדין, ולמעשה מהווה אישור בדיעבד של החלטת הדרג המקצועי. כמו כן על פי תקנה 20 (ב) ל תקנות חובת המכרזים, אסור לוועדת המכרזים לדון בהצעה שלא נמצאה בתיבת ההצעות במועד האחרון להגשת ההצעות. לדעת משרד מבקר המדינה ההסדר שאליו הגיעו נת"ע וחברה א', לפיו החל מהמועד הקובע יימסרו העבודות לחברה ב' ויתבצע גמר חשבון עם חברה א', משמעותו שהחל מהמועד הקובע הופכת למעשה חברה ב' לקבלן הראשי , אף על פי שהיא מוגדרת כקבלן משנה של חברה א'. משרד מבקר המדינה מעיר כי מפרוטוקול הדיון אי-אפשר לדעת מהן ההערות שעל פיהן יש לתקן את מסמכי המכרז וכי אין בו התייחסות לנושא הבונוסים. דבר זה מצביע כי פרוטוקול הדיון אינו משקף במלואו את תוכן הדיון בוועדת המכרזים. משרד מבקר המדינה מעיר כי יציאה למכרז ללא תכנון מלא טומנת בחובה אי-ודאות גבוהה באשר לעלויות וללוח הזמנים, ומעלה את רמת הסיכון לעיכוב בביצוע העבודה. הביקורת העלתה כי עד מועד סיום הביקורת בינואר 2014 העבודות לביצוע הפירים טרם הסתיימו, זאת אף על פי שדווח לוועדת המכרזים כי הן יימשכו שנה ויסתיימו בספטמבר 2012. בתשובתה למשרד מבקר המדינה לא מסרה החברה חוות דעת משפטית כתובה, כפי שמתבקש נוכח המשמעות המשפטית שיש בהחלטה זו מבחינת דיני המכרזים ונוכח ההיקף הכספי הגדול של פרויקט זה. לדעת משרד מבקר המדינה הסדר זה אינו עולה בקנה אחד עם חוק חובת המכרזים הקובע בין היתר כי תאגיד ממשלתי לא יתקשר בחוזה לביצוע עבודה או לרכישת שירותים, אלא על פי מכרז פומבי הנותן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את שינוי תנאי הסף לאחר דיון ועדת המכרזים ב - 26.4.11 ואת הוספת קטע זה לפרוטוקול, בלא שהשינוי נדון בוועדה, לא באותה ישיבה ולא בכלל. לדעת משרד מבקר המדינה, כל שינוי בתנאי הסף צריך להיות נדון בוועדת המכרזים, ובה יש לתת הסברים ולהציג מסמכים שיצדיקו אותו וישכנעו את חברי הוועדה שאכן הוא נדרש. משרד מבקר המדינה מעיר כי במהלך חודשיים נעשו ארבעה שינויים בתנאי הסף, שלושה מהם אף לאחר פרסום המכרז, באשר לסיווג הקבלנים שמסוגלים לבצע את העבודה. הדבר מצביע לכאורה על הכנה לקויה של המכרז. השינויים בתנאי הסף אמנם הפחיתו את הדרישות ואפשרו ליותר קבלנים להשתתף במכרז, עם זאת גדל הסיכון שלא תהיה התאמה לעלויות, לאיכות ולמועדים שנקבעו (דבר שהתרחש בפועל, ראו להלן). משרד מבקר המדינה רואה תופעות אלה בחומרה גם נוכח החשש שהן עלולות לשמש פירצה להתנהלות בלתי תקינה. משרד מבקר המדינה מעיר כי בפנייה ליועץ המשפטי החיצוני לא צוין שסכום ההרחבה הוא 205 מיליון ש"ח, לעומת מחיר החוזה המקורי שעמד על 117 מיליון ש"ח כאמור לעיל. הביקורת העלתה כי חוות הדעת של היועץ המשפטי החיצוני לא נדונה בוועדת המכרזים, ועל כן הוועדה לא בחנה אם התקיימו התנאים שציין היועץ המשפטי שמימוש האופציה כפוף להם. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת המכרזים היה לדון בחוות הדעת של היועץ המשפטי ובמשמעויותיה, לבדוק אם התקיימו שלושת התנאים למימוש האופציה שציין, ורק אז להחליט באשר להרחבה, דבר שלא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר כי הכללת חוות הדעת המשפטית בפרוטוקול דיון ועדת המכרזים, וההסתמכות עליה בנוסח ההחלטה, אף על פי שבמועד הדיון וההחלטה בוועדת המכרזים היא טרם
ניתנה, אינן תקינות ופוגעות בנוהל קבלת החלטות תקין בחברה ממשלתית המנהלת כספי ציבור.