משרד הפנים . תהליך מתן היתר לקבלן להעסיק עובדים זרים משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על יחידת ההיתרים כי כשמדובר בעובדים זרים הנחוצים לביצוע פרויקט תשתית שהזמינו המדינה, תאגיד ממשלתי או גוף אחר הכפוף לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992 , על הממונה לברר תחילה עם הגוף המזמין אם לצורך ביצוע אותו פרויקט זקוק הקבלן לעובדים זרים ובכלל זה סוגם ומספרם. על מנהל רשות ההגירה להנחות גופים אלה לתאם עמו מראש את התנאים להעסקת עובדים ז רים, כל אימת שנדרשת העסקה כזאת, כדי שהתנאים ייכללו במכרז ויהיו ידועים לכלל המציעים. .אף שגם לפי בקשות הקבלן היו דרושים לו פחות מ-300 עובדים זרים לעבודות המנהור באמצעות ה - TBM , בפנייתו של הממונה על יחידת ההיתרים אל שר האוצר בנובמבר 2009 הוא ביקש להתיר לקבלן להעסיק עד 630 עובדים זרים ברבעון, על פי תרשים מפורט שהכין הקבלן בנוגע להתקדמות ביצוע העבודה בכל רבעון. . משרד מבקר המדינה מעיר כי דבר זה מעיד על כך שההיתר להעסקת עובדים זרים לעבודה בטכנולוגיה ובמיכון ייחודיים שאינם בנמצא בישראל בשיעור החורג מהמכסות שנקבעו לענפים השונים - שניתן מתוקף החלטת הממשלה מדצמב ר 2005 - שימש בפועל להעסקת עובדים בעבודות שלביצוען לא נדרשים טכנולוגיה או מיכון ייחודיים. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה כי אם הוא סבר שנדרשים שינויים בתנאי ההיתר, היה עליו לקבל לכך את הסכמת שר האוצר ושר התמ"ת כנדרש. ממסמכי רשות ההגירה עולה כי בפברואר 2011 דיווח הקבלן שהוא מעסיק בפרויקט 57 עובדים זרים ו-109 עובדים ישראלים, דהיינו פחות משני עובדים ישראלים כנגד כל עובד זר. יצוין כי בבדיקה נוספת של משרד מבקר המדינה ברשות ההגירה במאי 2012 נמצא שהקבלן דיווח כי העסיק באפריל 2012 105 עובדים זרים ו- 246 עובדים ישראלים, כלומר2.3 .עובדים ישראלים כנגד כל עובד זר משרד מבקר המדינה מעיר לרשות ההגירה כי עליה להקפיד לעקוב ולאכוף מילוי התחייבותו של הקבלן בעניין העסקת עובדים ישראלים. מהאמור לעיל עולה כי לדעת יועץ משפטי במשרד הא וצר, ראוי היה כי בהיתר ייקבעו תנאים הנגזרים מהתנאים החלים בענף הבניין, אולם אג"ת לא העביר חוות דעת זו לשר ולרמ"ט. ראוי היה כי משהוגשה לשר חוות הדעת של היועצת המשפטית ברשות ההגירה תובא לפניו גם התייחסות היועץ המשפטי של משרדו לחוות הדעת. ואולם התייחסות היועץ המשפטי כאמור, לא הובאה לפני השר, וגם בכך ניתן לראות פגם מהותי בתהליכי קבלת ההחלטות. הביקורת העלתה כי רשות ההגירה נתנה אשרות כניסה מבלי שהוצגו לפניה תצהירים של העובדים הזרים, כאמור. 3. בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה במאי 2012 נמצא כי בלשכת פתח תקווה שאמורה להנפיק את אשרות הכניסה בהתאם להיתר שניתן לקבלן, לא מצוי ההיתר האמור. הלשכה מנפיקה אשרות כניסה בהתאם לנתונים שהוזנו למערכות הממוחשבות של רשות ההגירה, אשר לפיהם ניתן לקבלן היתר להעסיק 655 עובדים זרים. באותם נתונים לא פורט מספר העובדים הזרים בחלוקה לרבעונים, המצוין בהיתר. בהיעדרם של ההיתר ושל פירוט החלוקה לרבעונים עלו לה הלשכה להנפיק אשרות כניסה עודפות על הנקבע בהיתר. . בחישוב של משרד מבקר המדינה עולה כי כל הפרש של 1,000 ש"ח בשכר החודשי של עובד משמעותו הפרש של כ-30 מיליון ש"ח בעלויות ההעסקה של העובדים הזרים במשך תקופת ההיתר. לדעת משרד מבקר המדינה, נושא תנאי ההעסקה הראויים להיקבע בהיתר הוא סוגיה מהותית שהיה צריך להכריע בעניינה על סמך דיון מעמיק במאפייני העבודה, לרבות באמור בעניין זה בחוזה ובחוות הדעת של הגורמים המקצועיים. ניתן לכאורה לטעון כי קו הרכבת הוא במהותו פרויקט בתחום התשתיות והבניין, המתאים להגדרה של עבודות הנדסה בנאיות20 . יתרה מזו, גם הממונה על יחידת ההיתרים הסביר בתשובתו ממאי 2011 כי אישור התוספת (של 15% ) למספר חודשי העבודה שביקש הקבלן ניתן מכיוון " שבכל פרוייקט בניה ובכלל זה במשרד השיכון, יש... סטייה מקובלת... הנובעת מחוסר הוודאות והיכולת לצפות את העתיד, בעבודות מעין אלה" (ההדגשות של משרד מבקר המדינה). דהיינו נראה כי אף הממונה על יחידת ההיתרים ראה בפרויקט עבודות בנייה. מכל מקום, משהתגלעה המחלוקת בין אג"ת ובין הרמ"ט בעניין זה היה מקום לקיים בעניינה דיון כאמור. יודגש כי על פי בקשת הקבלן מפברואר 2008 .", רק חלק קטן מהעובדים יועד לעבוד ב"מפעל משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על יחידת ההיתרים כי ההיתר לקבלן להעסיק עובדים זרים לא רק לכריית המנהרה אלא לקו הרכבת לירושלים כולו - וממילא גם לעבודות שאינן מצריכות מומחיות מיוחדת שאין לעובדים בישראל - ניתן שלא בהתאם לאישור שר האוצר, ויש בו משום מתן הטבה לקבלן. ביצוע השינויים בהיתר כמתואר לעיל אינו עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה ועם כללי המינהל התקין. (ב) עוד העלתה הביקורת כי לשכת השר לא עשתה מעקב כדי לוודא שההיתר שניתן אכן תואם את התנאים שקבע השר. משרד מבקר המדינה מעיר כי סדרי מינהל תקין מחייבים כי לפני קבלת החלטה יידונו ויובהרו כל חילוקי הדעות בעניינה. ואולם בבדיקה חוזרת של משרד מבקר המדינה עולה כי במאי 2012 עדיין לא תוקנה התקלה וכי רשות ההגירה לא גבתה את החובות שנוצרו, אף שבאותה עת כבר עברה יותר משנה מאז הועלה הליקוי. רשות ההגירה הודיעה באותו חודש למשרד מבקר המדינה כי תפעל לגביית החו בות האמורים. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שלהחלטות אלו יש השפעה כלכלית על שוק העבודה בתחום הרלוונטי ועל המציעים במכרז, ראוי שהתנאים לקבלת ההיתר - אופן ההעסקה של העובדים הזרים והאגרות וההיטלים שיוטלו על הזוכה במכרז - יובאו לידיעת המציעים במסמכי המכרז, לאחר שייקבעו בשיתוף הגורם המוסמך, מנהל רשות ההגירה 21. .נמצא כי בהיתר שניתן לקבלן, שעליו חתום הממונה על יחידת ההיתרים, נקבע כי עליו להעסיק ישירות עובדים ישראלים כמפורט בנספח שצורף להיתר. בנספח צוין כי הקבלן יעסיק בממוצע 3.3 עובדים ישראלים כנגד כל עובד זר אף שמספר זה אינו עולה בקנה אחד עם המספר שנקבע באישורי שר האוצר ושר התמ"ת. מתשובת ממונה מחוז ירושלים באגף האכיפה למשרד מבקר המדינה ממאי 2012 עולה כי אף שהעובדים הזרים עברו להתגורר באתר חדש כארבעה חודשים לפני כן, עדיין לא בוצעה ביקו רת באתר. כמו כן, מספטמבר 2011 ועד מאי 2012 , במשך יותר מחצי שנה, לא בוצעה ביקורת בנוגע למספר העובדים הישראלים שהקבלן מדווח על העסקתם. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף האכיפה שעליו לקיים פיקוח תקופתי באתרי המגורים ובאתרי העבודה של העובדים הזרים, ובכלל זה לבצע ביקורות פתע נוסף על הביקורות המתואמות. .)(א הביקורת העלתה כי נוסח ההיתר שניתן לקבלן שונה מנוסח הטיוטה שנשלחה באפריל 2010 : בהיתר הושמטו המילים "מומחים לעבודות מנהור לביצוע 'קטע ג'", והנספח שצורף להיתר היה אך ורק למעקב אחר מספר העובדים הישראלים שהתחייב הקבלן להעסיק בכל רבעון. מכאן שהגדרת הפרויקט בהיתר הורחבה מעבר לקטע ג'. הביקורת העלתה כי באפריל 2010 גבתה רשות ההגירה מהקבלן עבור כל עובד זר אגרת בקשה בסך 833 ש"ח ולא בסך 1,110 ,ש"ח כקבוע בהיתר. משרד מבקר המדינה מעיר לחברת הרכבת כי תשובתה אינה עולה בקנה אחד עם ההסבר של מנהל מינהלת הקו המהיר, שניתן במהלך הביקורת, וכי אם עמדת הקבלן מקובלת עליה, היה עליה לתת לכך ביטוי בחוזה. מספר העובדים הזרים שהותר לקבלן להביא גדול אפוא מן המספר הדרוש לו על פי החוזה למנהור, וכולל בפועל עובדים חסרי ניסיון במיכון ובטכנולוגיה המיוחדים לכך. כמו כן, הממונה על יחידת ההיתרים לא וידא עם הגורם המקצועי בחברת הרכבת שמספר העובדים שביקש הקבלן אכן תואם את החוזה. .כאמור, לקבלן אושרה תוספת עובדים זרים בשיעור של 15% - דהיינו שיעור הגדול ב-5% אף מזה שציין הקבלן. בדיקת שני ההיתרים הקודמים להעסקת עובדים זרים - לכריית מנהרות הכרמל ולפרויקט התעשייתי - העלתה כי לא נכללה בהם האפשרות להוספת עובדים למספר שנדרש בבקשה. דהיינו, הממונה על יחידת ההיתרים, הרמ"ט והשר אפשרו לקבלן גמישות יתרה גם בעניין מספר העובדים הזרים שהותר לו להביאם לצורך הפרויקט הגדול מהנדרש. משרד מבק ר המדינה מעיר לשר כי ראוי שכל החומר שנועד לשמש תשתית לקבלת החלטתו יעמוד לרשותו לפני קבלת ההחלטה. כמו כן, ראוי שתהליך קבלת ההחלטה ילווה באסמכתאות ובהנמקה. נוסף על כך, כאמור, מספר חודשי העבודה של העובדים הזרים שאישר השר לקבלן היה גדול מזה שביקשו הן הקבלן והן הממונה על יחידת ההיתרים. משרד מבקר המדינה מוסיף כי מכל מקום, נדרש לבחון כל בקשה לגופה בהתאם לטכנולוגיה או המיכון שנדרשים לביצוע הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר לשר האוצר ולרמ"ט כי אם כוונת השר אכן הייתה שהתוספת תינתן לממונה על יחידת ההיתרים, היה עליו להבהיר זאת בכתב. מאחר שלא עשה כן, ניתנה התוספת לקבלן במסגרת ההיתר. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על יחידת ההיתרים ולשר האוצר כי אישור להוסיף עובדים זרים כאמור מנוגד למדיניות הממשלה שמטרתה צמצום ההיתרים להעסקת עובדים זרים ועידוד התעסוקה של עובדים ישראלים. בביקורת לא נמצאו באג"ת ובלשכת שר האוצר מסמכים המסבירים והמנמקים מדוע מספר העובדים הזרים שאישר השר היה שונה מזה שצוין בהמלצת הממונה על יחידת ההיתרים ובהמלצת אג"ת. רמ"ט השר לא הסביר למשרד מבקר המדינה כיצד קבע את מספר העובדים הזרים בכל רבעון שאותו אישר שר האוצר בסופו של דבר. להחלטת השר לא צורפו נימוקים בכתב. לדעת משרד מבקר המדינה, אם החליט שר האוצר שלא לקבל את המלצות הגורמים המקצועיים במשרדו, היה עליו לנמק ולהסביר את הסיבות להחלטתו, בייחוד מכיוון שהדבר היה עשוי להצמיח הטבה כלכלית ניכרת לגורם פרטי. מאחר ששר האוצר לא עשה זאת, לא ניתן לעמוד על השיקולים לביצוע השינוי שבפועל היטיב עם הקבלן. בתשובת הממונה על יחידת ההיתרים נמסר כי מספר העובדים הזרים המאושרים להעסקה בכל רבעון שמצוין במכתבו של שר האוצר לשר התמ"ת, נקבע לפי תרשים ששלח הקבלן לממונה ב- 14.3.10 , דהיינו לפני שהשר כתב את מכתביו לשר התמ"ת. .ואולם משרד מבקר המדינה מעיר כי מסמך זה לא נמצא בין מסמכי משרד האוצר, ועל כן לא יכול השר להתבסס עליו בקבלת ההחלטה. יתרה מזו, תרשים זה לא הובא לבחינת הגורמים המקצועיים במשרד, קרי אג"ת, לקבלת תגובתם. לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות אלו השתהות הממונה על אג"ת בהעברת הסתייגויותיו לגבי ההיתר אינה ברורה. אם הוא סבר שהחלטת שר האוצר "פוגעת ברוח המדיניות של עידוד העסקת עובדים ישראלים..." כאמור במכתבו לשר האוצר, ניתן היה לצפות כי יפנה לשר בזמן אמת ולא בדיעבד, כפי שנעשה. מהטבלה לעיל עולה כי באפריל 2010 אישר שר האוצר לממונה על יחידת ההיתרים לתת לקבלן היתר להעסיק עובדים זרים לפרק זמן כולל של 30,288 חודשי עבודה. מספר זה גדול בכ - 5,000 (כ-20% ) ממספר החודשים שעליהם המליץ הממונה על יחידת ההיתרים בנובמבר 2009 , ואף גדול בכ - 9,200 (כ-44% ) ממספר החודשים שעליהם המליץ אג"ת במרץ 2010 . יצוין ש- 9,200 חודשי עבודה הם כשמונה שנות עבודה של 100 .עובדים עוד עולה מהטבלה שמספר חודשי העבודה לפי המלצת הממונה על יחידת ההיתרים גדול ממס פרם לפי המלצת אג"ת ב - 4,158 ,חודשים שהם כ-3.5 שנות עבודה של100 .עובדים משרד מבקר המדינה מעיר כי משלא הוצגו לשר מסמכי עמדה וניתוחים כלכליים של אג"ת ושל הלשכה המשפטית ומשלא התקיים דיון מקצועי להכרעה בחילוקי הדעות בין רמ"ט השר ובין אג"ת, כהנחיית השר לפני שנתן את הסכמתו להיתר, עולה חשש כי תהליכי קבלת ההחלטות ועבודת המטה נעשו באופן לא תקין. הביקורת העלתה כי השר הסכים להתיר את העסקתם של העובדים עד לסוף הרבעון הראשון של שנת 2015 ועם זאת קבע שתוקף ההיתר יפוג ב- 30.6.15 . כלומר ההיתר ניתן ל -66 חודשים, כשנתיים יותר מכפי שנקבע בלוחות הזמנים של החוזה לביצוע הפרויקט 15 וכחצי שנה יותר ממה שביקש הממונה על יחידת ההיתרים - זאת, ללא ביסוס ונימוק ראויים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות ההגירה, לממונה על יחידת ההיתרים ולשר כי לוח הזמנים לביצוע הפרויקט נקבע בחוזה בין הקבלן ובין הרכבת, וכי הגורמים המוסמכים לתת את ההיתר ולאשרו אינם יכול ים לבוא במקום הצדדים לחוזה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה שתקופת ההיתר תתאים ללוח הזמנים שנקבע בחוזה, ואם יתארך הביצוע מעבר לתקופת ההיתר, יוכל הממונה על יחידת ההיתרים לתת ארכה, כפי שעשה בנוגע לשני ההיתרים הקודמים (לפרויקט מנהרות הכרמל ולפרויקט התעשייתי). (ב) כאמור לעיל, המכונות היו צפויות להגיע לישראל בסוף שנת 2011 ולהתחיל לפעול רק באמצע שנת 2012 . לא נמצא הסבר מדוע נתן הממונה על יחידת ההיתרים לקבלן, בהסכמת שר האוצר ושר התמ"ת היתר להעסקת העובדים הזרים החל מאפריל 2010, כ-20 חודשים לפני הגעת המכונות לישראל. מן הראוי היה כי ההיתר ייכנס לתוקף בסמוך למועד הגעת המכונות לישראל. .מדיניות הממשלה, כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטותיה, היא שיש לצמצם את מספר העובדים הזרים ולעודד העסקה של עובדים ישראלים. בשל כך הגבילה הממשלה את מספר העובדים הזרים המועסקים בכל ענף באמצעות קביעה של מכסות העסקה. המדינה חרגה ממדיניות זו בהחלטתה להתיר העסקת עובדים זרים במקרים שבהם נדרשת עבודה בטכנולוגיה ובמיכון ייחודיים שאינם בנמצא בישראל, בכפוף לשיקול דעתו של הממונה על יחידת ההיתרים ולתנאים שיקבע לעניין זה בהסכמת שר התמ"ת ושר האוצר. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל אופן תפקודם של הגורמים המוסמכים שתואר לעיל, נתן הממונה על יחידת ההיתרים בהסכמת שר האוצר, ובהסכמת שר התמ"ת, היתר לקבלן להעסיק עובדים זרים במספר רב מן הדרוש, אף שהדבר מנוגד למדיניות הממשלה ולהחלטותיה. על מנת לתת הזדמנות שווה לכלל המציעים במכרזים לביצוע עבודות עבור רשויות המדינה ועל מנת שנושא זה לא יהווה חסם בקידום פרויקט, על הגוף הציבורי שמזמין את העבודה לסכם עם הרשות האמונה על הנושא את ה תנאים הכלליים לקבלת היתר להעסקת כוח אדם זר בפרויקט שהוא מבצע, ולהביא את הסיכום, בצירוף הפניות ללשון החוק ולתקנות המחייבות, לידיעת כלל המשתתפים במכרז. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן היתר להעסקת עובדים זרים המותנה בהסכמתם של שני שרים לאמור בו, מצריך לבחון את הבק שות בעניינו באמצעות עבודת מטה סדורה ומתועדת ששותפים לה שני המשרדים, ושבמסגרתה יובאו בחשבון מדיניות הממשלה וההשפעות הכלכליות של כל החלטה. 5. בעקבות חקירה שביצעה רשות ההגירה בנוגע לעמידת הקבלן בתנאי ההיתר, ולאחר ששקל את נסיבות המקרה ואת טענות הקבלן בתגובה לשימוע שנערך לקבלן, לרבות את טענות הקבלן בדבר הקשיים המשמעותיים והמהותיים שהוא נאלץ להתמודד עימם, החלי ט מנכ"ל הרשות מר אמנון בן עמי (להלן - המנכ"ל) לאחר סיום הביקורת, בדצמבר 2012 ,, להקפיא התרת הגעת עובדים זרים חדשים מחו"ל לפי ההיתר "מלבד במקרים חריגים וחיוניים... עד לקבלת החלטה על מכסה מצומצמת יותר של עובדים זרים לפרויקט, על סמך בדיקה של צוות בינמשרדי, וכן לקבוע תנאים נוספים להיתר שמטרתם הבטחת זכויות העובדים הזרים". המנכ"ל קבע עוד: "הנני מוכן להניח, לצורך החלטתי זו, כי כוונת החברה... הייתה להביא צוות אורגני מיומן בהתאם להצהרותיהם לרשויות, וכי הדבר נמנע מהם מחמת עיכובים בלתי צפויים". בנוסף, המנכ"ל הטיל על הק בלן להפקיד ערבות נוספת בסך מיליון ש"ח להבטחת זכויות העובדים; להעביר את תשלום שכר העובדים הזרים לחשבונות בנקים שייפתחו על שמם; ולשלם פיקדון חודשי בסך 700 .ש"ח עבור כל עובד לדעת משרד מבקר המדינה, היה על הממונה על יחידת ההיתרים להודיע לשר כי לא ניתן להטיל על הקבלן להפקיד את הערבות שדרש השר להבטחת יציאתם של העובדים מהארץ, להביא לידיעתו כי יש חלופה חוקית לכך - הפקדת פיקדון - ולאפשר לשר לקבל החלטה בנושא. משרד מבקר המדינה סבור כי השר אינו יכול להסתמך על היתר קודם שניתן בעניין. כל היתר כפוף לחקיקה ולהסכמים הקיבוציים הרלוונטיים לאותה עת. על הגורמים המקצועיים לבחון בעניין כל בקשה למתן היתר להעסקת עובדים זרים את העבודות שנדרשים העובדים לבצע בהתאם לחוזה, וכן את הנסיבות ה מיוחדות, המיכון והטכנולוגיה הייחודיים לכל בקשה. משרד מבקר המדינה מעיר כי מכיוון שהממונה על יחידת ההיתרים והשרים קבעו - הן בהתכתבות שקדמה למתן ההיתר והן במסגרת ההיתר עצמו - כי ההיתר יינתן בהתאם לתנאים המקובלים בענף התעשייה, אף שלכאורה מדובר בעבודות תשתית המוגדרות בהסכם הקיב וצי עבודות בניין, הם קבעו למעשה את תנאי השכר של העובדים הזרים, מאחר שבהיתר לא צוין שהשכר ייקבע לפי ההסכם הקיבוצי החל על מהות ההעסקה. מהאמור לעיל עולה כי הממונה על יחידת ההיתרים ידע שאינו יכול לדרוש מהקבלן להפקיד ערבות להבטחת יציאתם של העובדים הזרים מהארץ, וכי אין חובת תשלום פיקדון בענף התעשייה, ואף על פי כן הוא לא מצא לנכון להודיע לשר האוצר כי התנאי למתן ההיתר שקבע בהסכמת שר התמ"ת ולפיו נדרש הקבלן להפקיד ערבות להבטחת יציאתם של העובדים הזרים מהארץ, אינו ישים. כאמור, במרץ 2010 המליץ אג"ת לשר האוצר לאשר לקבלן להעסיק עובדים זרים בהתאם לתנאי ההעסקה הנהוגים בענף הבניין. במקרה זה היה על הקבלן להפקיד במשך תקופת ההיתר פיקדון חודשי בסכום של 700 ש"ח לכל עובד, להבטחת יציאתם של העובדים הזרים מהארץ ולהבטחת תשלום זכויותיהם הסוציאליות. מחישובים שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי במצב זה היה מסתכם סכום הפיקדון הכולל בכ -21 מיליון ש"ח 23. מאחר שלשם העסקת עובדים זרים ב ענף התעשייה לא נדרש פיקדון, לא חויב הקבלן בהפקדת הפיקדון, ובכך הוגבלה היכולת להבטיח את יציאתו מהארץ של העובד הזר במועד.
נמצא כי השר נתן את הסכמתו למתן ההיתר בלי שהתקיים דיון ליישוב חילוקי הדעות בין רמ"ט השר ובין אג"ת, כהנחיית השר (ראו להלן).