רכבת ישראל בע_מ . רכישת קרונות - רכבת ישראל בע_מ לדעת משרד מבקר המדינה, עניינים הנוגעים לרכישת קרונות אינם צריכים להיות נושא לפרשנות, אלא צריכים להיות ברורים ומובנים לכל. במרץ 2012 הגיעה הרכבת להסכמה עם ועד העובדים ולפיה בין היתר תבוצע התחזוקה של הקרונות הדו-קומתיים החדשים בידי עובדי הרכבת, ואילו חלק מהצי הנייד הישן יתוחזק במיקור חוץ. בעקבות זאת, הודיע המנכ"ל הנוכחי של הרכבת, מר בועז צפריר, לנציגות חברה א' באיטליה ב - 28.3.12 על ביטול ההסכם עמה. כפי שנקבע בהסכם, שילמה הרכבת לנציגות חברה א' באיטליה סכום של כ -2 מיליון אירו, שהם 55% מהתשלום המקורי שנקבע לצורך ההתארגנות. למעשה מדובר בכסף שירד לטמיון. 3. עוד נמצא כי בשום שלב לא קיבל הדירקטוריון דיווח מפורט בנוגע להבדלים שבין המפרט בהסכם שנחתם למפרט המכרז ובנוגע לשינויים בתנאים החוזיים של ההסכם. משרד מבקר המדינה מעיר כי במהלך שנות השימוש בציוד שנרכש עלולים שינויים אלה לגבות מחיר, הן במונחים כספיים והן במונחים של רמת שירות, ולהקשות את תחזוקת הקרונות. נמצא אפוא כי ההקצאה של התקציב, שלכאורה נועדה לממן את תוספת הציוד הנגזר מתכנית "נתיבי ישראל", לא תאמה את הסכום שהוחלט עליו בהחלטת הממשלה, לא נידונה בהליך מסודר ולא נסמכה על עבודת מטה שבחנה את צורכי ההצטיידות של הרכבת הנגזרים מהחלטת הממשלה. הביקורת העלתה כי יותר מעשר שנים אחרי החלטת הממשלה, עדיין לא גובשה אסדרה לרכבת, ולא קיימים בארץ תקנים מחייבים בכל הנוגע לרכש של ציוד נייד לרכבת. הרכבת מאפיינת את הציוד הנייד שתרכוש על דעת עצמה, וקובעת על פי אפיון זה את הדרישות מספקי הציוד, ובכלל זה את התקנים שעליהם לעמוד בהם. היעדרם של אסדרה ופיקוח עלולים להשפיע על בטיחות הנסיעה ברכבת. 2. נמצא כי הפיקוח והבקרה בנושא רכש הקרונות- לרבות מתן האישור לפרסום המכרז, אישור המימוש של כל אחת מהאופציות, פיקוח ובקרה על התהליך וביצוע בקרה תקציבית - פוצל בין כמה גורמים במשרד התחבורה. כל אחד מהגורמים האלה טיפל בנושא נקודתי הנוגע לרכש, ולפיכך לא פיקח משרד התחבורה על כל התהליך של רכש הקרונות מתוך ראייה כוללת ומקיפה. המחלקה המק צועית במשרד התחבורה המטפלת באישור עסקאות הרכש ברכבת ומאשרת את התשלומים בגינן היא מינהל תשתיות ותיאום תחבורתי יבשתי, זאת אף שלא מדובר בפרויקט תשתיתי. אגף רישוי מסילתי, לעומת זאת, הוא חלק ממינהל היבשה. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל ההיבט העקרוני וההשפעות הכספיות הצפויות של השינויים שחלו בהליך המכרז, היה מקום להביא לבחינתו של הדירקטוריון את עיקרי השינויים שבין המפרט והתנאים החוזיים שפורסמו במכרז, לעומת אלה שסוכם עליהם בהסכם. משרד מבקר המדינה העיר לרכבת, כי דירקטוריון הרכבת קיבל את ההחלטה לאשר את מימוש הסכם רכישת הקרונות על סמך מידע חלקי, ובלי שהובהרו לו הוויתורים שעשתה הנהלת הרכבת במהלך המשא ומתן עם חברה א' ותוצאותיהם האפשריות תמורת קיצור זמני אספקת הקרונות. משרד מבקר המדינה מעיר כי המנכ"ל דאז לא הציג לדירקטוריון את הדברים הצגה מדויקת: הקו שהנחה את נציגי הרכבת במשא ומתן עם חברה א' היה הכנסת שינויים הכרחיים בלבד בהשוואה לקרונות הקיימים. מכאן שהאמירה שלו שממנה משתמע כי רק העיצוב של הקרונות שהוזמנו היה כמו בקרונות הישנים, אך המפרט הטכני נכתב מחדש והוכנסו בו כל הדרישות הטכניות של חברת הרכבת "ושהן עומדות בכל התקינה החדשה" - לא שיקפה נאמנה את המצב. משרד מבקר המדינה העיר לאגף החשכ"ל ולאגף התקציבים, כי כאשר מצד אחד אין תקציב הרשאה להתחייב, ומצד שני נרשם ביצוע בפועל של הרשאה להתחייב - פוגע הדבר בסדרי הבקרה של התקציב, והוא נוגד את הכללים שמשרד האוצר פועל לפיהם. יתרה מכך, נוכח האמור לעיל, ולאור סעיף 43 (ב) לחוק יסודות התקציב, מתעוררים ספקות באשר לתקפות חלק זה של הסכם הפיתוח, שנחתם בין משרד האוצר ומשרד התחבורה לבין הרכבת. מתפקידם של אנשי החשבות של משרד התחבורה, אגף החשב הכללי, אגף התקציבים ומשרד התחבורה היה לדאוג לכך שיוקצה תקציב הרשאה להתחייב בהתאם להסכמים שבין הרכבת ובין הממשלה, ולמנוע מצב שבו נוצרות חריגות בתקנות התקציב. על אגף התקציבים ועל אגף החשב הכללי לבחון לעומק את השתלשלות העניינים שהביאה להיווצרותן ולפעול כדי למנוע את הישנותן. .מהטבלה עולה, כי בפועל לא הקצה משרד האוצר בתקנות התקציב המיועד ות לרכש של ציוד נייד לרכבת תקציב הרשאה להתחייב התואם את הסכומים שנקבעו בהסכם הפיתוח ובתכנית "נתיבי ישראל": בשנת 2010 לבדה הקצה משרד האוצר בתקציב משרד התחבורה הרשאה להתחייב בסכום של כ -1.76 מיליארד ש"ח לצורך רכישת ציוד נייד עבור הרכבת. הרשאה זו נוצלה במלואה בשנה זו. ביתר השנים לא הוקצה תקציב של הרשאה להתחייב כלל. בביקורת הנוכחית נמצא כי באגף רישוי מסילתי עדיין קיים מחסור בכוח אדם מקצועי וברגולציה בענייני הרכבת מטעם משרד התחבורה. היעדר של תקינה ופיקוח בין היתר הם שאפשרו לרכבת לסגת מהתקנים המתקדמים שדרשה בתחילת התהליך, לתקנים של קרונות שאופיינו לפני כעשור. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את היעדר הטיפול של משרד התחבורה ומשרד האוצר בנושאים אלה במשך יותר מעשר שנים. זאת על אף הערות חוזרות ונשנות של משרד מבקר המדינה בנושא, והבטחותיו של משרד התחבורה לטפל בליקויים האמורים. לדעת משרד מבקר המדינה, חברה המבצעת רכישות בהיקף של מיליארדי שקלים על חשבון הקופה הציבורית נדרשת לבחון כיאות, לפני המכרז, את הצרכים שלה לטווח הקצר ולטווח הארוך, ואם אכן נוצר צורך דחוף ברכישה מהירה של קרונות, היה עליה להתאים את המכרז לצרכים אלה מלכתחילה. למעשה שינתה הרכבת באופן מהותי את הקריטריונים שעל פיהם קבל ה את החלטותיה בנוגע למכרז. החלטה זו הופכת רגישה יותר גם נוכח העובדה שנותר מציע יחיד במכרז, והדבר עלול להתפרש כמתן העדפה שלא כדין. עניין זה היה צריך לעלות לדיון ולאישור לא רק בוועדת המכרזים, אלא היה על הנהלת חברת הרכבת להציג גם לדירקטוריון החברה ולנציגי הממ שלה את השינוי, סיבותיו והשפעותיו הכספיות והתפעוליות לטווח הארוך תוך פירוט החלופות השונות - דבר שלא נעשה. הועלה כי בדיון של ועדת המכרזים שהתקיים ב- 11.8.10 הוצגו לה שני מסמכים בלבד - טבלת השקלול של הניקוד שניתן להצעתה של חברה א' ופניית מרכזת תחום רכש בין -לאומי מ - 9.8.10 לאשר את ניהולו של משא ומתן טכני הנוגע לתצורה הטכנית של הקרון. בפנייה זו לא הועלתה כל דרישה לקבוע מראש שהתצורה הטכנית תתבסס על המפרט הטכני המיושן. מכאן שההחלטה התקבלה בלי שהובאו לפני הוועדה מסמכים המבססים אותה. קביעתה של ועדת המכרזים מ- 11.8.10 היה בה לכאורה כדי לכבול את ידיהם של מנהלי המשא ומתן מטעם הרכבת, במקום לאפשר להם לנסות להגיע לעסקה המיטבית מבחינתה, מבחינת משלם המסים ומבחינת ציבור הנוסעים. 4. להחלטת ועדת המכרזים מ- 11.8.10 :לא נמצא הסבר המניח את הדעת (א) על פי הפרוטוקול של ועדת המכרזים, הנימוק היחיד שניתן להחלטה הוא הצורך בקיצור לוחות הזמנים לאספקת הקרונות. ואולם, לא נמצא כי לפני קבלת ההחלטה הגיעו לידי ועדת המכרזים מידע, ניתוחים או הערכות שלא היו ידועים קודם לכן בנוגע לפתיחת קווים חדשים, כמויות נוסעים צפויות וכדומה שעליהם ביססה את החלטתה. אף לא נמצא כי קדמו להחלטה דיונים שהובילו למסקנה כי יש דחיפות רבה בקבלת הקרונות, והפתרון הטוב ביותר למצוקה בציוד הנייד הוא הנסיגה מדרישות המפרט הטכני החדשני שהתפרסמו במכרז. (ב) נמצא כי חברת הרכבת לא הכינה מראש תחזית של לוח זמנים לאספקת הקרונות בהתאם לדרישות המפרט הטכני שפרסמה במכרז. לפיכך לא ניתן לדעת אם לוחות הזמנים שהציעה חברה א' במכרז אכן חרגו מהערכותיה הראשוניות של הרכבת והציבו לפניה בעיה אמתית בהיערכותה למתן מענה לביקושים החזויים ולפתיחת הקווים החדשים. כאמור, הדחיפות ברכישת קרונות נוספים הייתה ידועה לרכבת עוד לפני פרסום המכרז. לדעת משרד מבקר המדינה, אם ביצועה הדחוף של הרכישה היה כה חיוני היה על הרכבת להכין תחזית ללו"ז לאספקה של הקרונות בהתאם למפרט שהכינה טרם פרסום המכרז, ובמידת הצורך לשקול לבצע התאמות נדרשות במפרט, וכן לציין במפורש במסמכי המכרז את נושא הדחיפות שבאספקת הקרונות - דברים שלא נעשו. נמצא כי הרכבת לא הקפידה למלא אחר הוראות תקנות חובת המכרזים בעת שניהלה משא ומתן עם חברה א': 1. חלק מחברי צוות המשא ומתן שמינתה ועדת המכרזים השתתפו רק בחלק מהדיונים, וכמה דיונים אף נערכו בהשתתפות נציגים אחרים מטעם הרכבת, ללא נוכחות של איש מחברי צוות המשא ומתן. 2. היועץ המשפטי של הרכבת לא השתתף בדיונים כלל. בחלק מהדיונים השתתפה עורכת דין מהלשכה המשפטית של הרכבת ובחלקם השתתפו יועצים משפטיים חיצוניים של הרכבת. בחלק מהדיונים לא נכח אף נציג של היועץ המשפטי של הרכבת, וזאת בניגוד להוראות תקנות חובת המכרזים. 3. בתאריכים 5.10.10 -10.10.10 התקיימו דיונים בחו"ל שבהם השתתפו מטעם הרכבת שני נציגים מחטיבת צי נייד, במטרה לסכם את המפרט הטכני של הקרונות. בעקבות זאת הגישה חברה א' את הצעתה האחרונה, ובה עדכנה את המחירים בעקבות הפחתת הדרישות הטכניות שעליה סוכם בדיונים הללו. הנציגים מטעם הרכבת תיעדו את הדיונים בפרוטוקול, ואולם הוא לא הוצג לוועדת המכרזים. (ג) בנוסחה המשקללת את הניקוד של ההצעות במכרז ניתן משקל של 3% בלבד לניקוד בסעיף הלו"ז של אספקת הקרונות. מכאן שהרכבת לא ייחסה לו מלכתחילה חשיבות רבה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי החלטת הרכבת לסגת מדרישות המפרט הטכני - שמלכתחילה יוחסה להן חשיבות רבה יותר ( 35% ) בנוסחת השקלול- כדי להקדים את זמני האספקה, הפכה את סעיף זמני האספקה לסעיף מהותי במכרז, העולה בחשיבותו ובמשקלו בפועל, אף על המפרט הטכני. גם בכך יש משום שינוי ממשי של תנאי המכרז ואמות המידה שנקבעו מראש לבחינת ההצעות; זאת, כאמור באופן שאינו עונה על דרישות השוויון והתחרות ההוגנת בין כל המציעים בכוח. (ד) בד בבד עם ניהול המכרז לרכישת הקרונות ניהלה הרכבת גם מכרז לרכישת קטרים שישמשו להסעת הקרונות החדשים. בעת קבלת ההחלטה על ידי ועדת המכרזים, עדיין לא היה ברור מה יהיה לוח הזמנים לאספקת הקטרים החדשים. מדיווח של מנכ"ל הרכבת דאז לדירקטוריון החברה ב- 17.10.10 עולה, כי מועדי האספקה שנקבעו במכרז לרכישת הקטרים היו ארוכים (כ-24 חודשים) ולא תאמו את מועדי האספק ה של הקרונות כפי שנקבעו בהסכם עם חברה א '. המשתתפים בדיון אף העלו חשש שהרכבת לא תוכל להסיע את הקרונות לכשיסופקו. המנכ"ל דאז העלה במהלך הדיון את האפשרות לרכוש קטרים במכרז מהיר כדי לקצר את לוח הזמנים לאספקתם. במשרד התחבורה וברכבת לא נמצאו מסמכים המעידים כי נבדקה השפעתם של הוויתורים הללו על השירות לנוסע, על תפעול הרכבות ועל התחזוקה של הקרונות. 3 . הועלה כי אין ברכבת מסמכים שיעידו כי לפני קבלת ההחלטה האמורה נבחנו כל האפשרויות העומדות לפניה, באופן שמבסס את המסקנה שהפתרון הטוב ביותר למצוקת הזמן הנטענת הייתה לסגת מדרישות המפרט הטכני שפרסמה במכרז, ולבקש מחברה א' בלבד הצעה לספק קרונות במפרט שגובש בשנים 1999 -2004 . יצוין כי הצורך הדחוף בקרונות נוכח הביקוש הגדל של נוסעים ברכבת ופתיחת קווים חדשים הייתה ידועה לחברה גם לפני הגיבוש והפרסום של המכרז. למרות זאת לא כללו מסמכי המכרז כל אמירה מפורשת בדבר הצורך לקבל את הקרונות בלוח זמנים מזורז, ואף בהמשך לא תוקנו תנאי המכרז בנושא זה. אדרבה, הרכבת אף הסכימה לדחות את המועד האחרון להגשת ההצעות למכ רז, והדבר מצביע, לכאורה, על ייחוס חשיבות פחותה לנושא לוח הזמנים. לדעת משרד מבקר המדינה, השינויים האמורים, הן במפרט הטכני של הקרונות והן בתנאים החוזיים של ההסכם, הם רבים ומהותיים בהשוואה לדרישות במכרז, ולמעשה תאמו את דרישות הרכבת בעסקה הקודמת עם חברה א'. מכרז שמנוהל בדרך זו פוגע בעקרון שוויון ההזדמנויות שעליו מושתתים דיני המכרזים, משום שאינו מאפשר למציעים נוספים להגיש הצעות ולהתמודד בו בתנאים שווים. כמו כן, ניהול כזה מרע את תנאיו של עורך המכרז ופוגע באפשרות לקבל את ההצעה המיטבית. משרד מבקר המדינה מעיר כי ועדת המכרזים אישרה לנהל משא ומתן עם חברה א' לקיצור לוחות הזמנים לאספקת הקרונות, ואי לו יתר השיקולים שפירט המנכ"ל דאז בדיווח לדירקטוריון לא צוינו בהחלטת ועדת המכרזים. בנוגע לתאימות שבין הקרונות החדשים לקרונות הישנים - שיקול זה לא צויין לפני כן בוועדת המכרזים ואף לא במסמכי חטיבת צי נייד ברכבת כשיקול המצדיק ביצוע שינויים במפרט הקרונות. לדעת משרד מבקר המדינה, בדיון על אישור מימושו של ההסכם היה על המנכ"ל דאז להציג בפני הדירקטוריון את ההסכם וכן את מניעי ההחלטה לרכישת הקרונות הצגה מדוי קת ושקופה. זאת על מנת לאפשר לדירקטוריון לפקח על החלטות ההנהלה. גם אם בחר המנכ"ל לשתף את הדירקטוריון בתועלות וביתרונות שהושגו, לא היה נכון להציגם כתשומות בתהליך קבלת ההחלטה, שכן הם כלל לא עלו לדיון בשלב זה. .הביקורת על עסקת רכש של קרונות דו -קומתיים ברכבת העלתה ליקויים ממשיים בתהליך קבלת ההחלטות ובסדרי רכישת קרונות לרכבת, וכן בסדרי הפיקוח והבקרה על תחום זה בחברת הרכבת מטעם משרד התחבורה ומשרד האוצר. משרד מבקר המדינה העלה כי רכבת ישראל בע"מ פרסמה מכרז בין -לאומי ושינתה באופן משמעותי את המפרט של הקרונות ואת התנאים החוזיים שהתחייבו ממסמכי המכרז לאחר שנותרה עם מציע יחיד. בשינוי המפרט הטכני והתנאים החוזיים שפורסמו במכרז באופן משמעותי פגעה הרכבת בעקרונות התחרות ושוויון ההזדמנויות כלפי ספקי ציוד נייד פוטנציאליים, ולא מיצתה את היתרונות שמקנה מכרז פומבי כדי לקבל את ההצעה המיטבית לקרונות שרכשה. על חברת הרכבת, משרד התחבורה ומשרד האוצר להפיק את מלוא הלקחים מן הליקויים שהעלה משרד מבקר המדינה בדוח זה. זאת - לקראת הצטיידות הרכבת בשנים הבאות, להתאמת הצי הנייד שלה לפתיחת קווים חדשים ולמתן שירות מיטבי לציבור. על משרד התחבורה ומשרד האוצר לשפר את סדרי הפיקוח והבקרה שלהם על הנעשה בחברת הרכבת ולהשלים את האסדרה של פעילותה, שעליה כבר העיר משרד מבקר המדינה שוב ושוב. הביקורת העלתה, כי שיטת העבודה שהייתה נהוגה בין הרכבת ובין משרד התחבורה עד שנת 2012 לא אפשרה למעשה למשרד התחבורה לקיים בקרה תקציבית על עסקאות ופרויקטים שביצעה הרכבת. מדובר בסכומים המגיעים למאות מיליונים ואף למיליארדי ש"ח בכל שנה, כשלמשרד התחבורה לא היה מידע בגין איזו התקשרות שולמו. משרד מבקר המדינה מעיר כי בתקציב הפיתוח של הרכבת לשנת 2009 עדיין לא נקבעה תכולתו של סעיף זה, אלא רק בתקציב הפיתוח לשנת 2010 . אף שבהסכם הפיתוח נקבע כי עד חלוקת ה סעיף לאבני דרך מפורטות לא יבוצעו התחייבויות ותשלומים בגינו, בוצעו כבר בשנים 2008 ו- 2009 התחייבויות חדשות בהיקף של כ-475 .)מיליון ש"ח (כפי שיפורט להלן 3. על פי התרשומת שהוכנה ברכבת בפברואר 2012 , החליטה הנהלת הרכבת ב- 18.2.12 כי עד 19.2.12 בבוקר יש לחתום עם חברה א' על הסכם במתווה שונה מזה שהוסכם עליו במשא ומתן: במקום מכתב הצהרת כוונות, הוטל על נציגי הרכבת לחתום עם חברה א', בתוך פחות מ-24 שעות, על הסכם המהווה "מטלה להתארגנות", שבגינה תשלם הרכבת סכום כספי שייקבע. "המטלה להתארגנות" נועדה לכך שחברה א ' תבצע את ההכנות הדרושות לאספקת שירותי התחזוקה במועד הנדרש. מנהל מחלקת רכש בין-לאומי ציין בתרשומת כי בעקבות ההנחיה לחתום על הסכם בתוך פרק זמן קצר ביותר, נוצר מצב שלא ניתן היה לקבוע "מטלה להתארגנות" מפורטת ולבחון את סבירות המחירים בצורה מדוקדקת. עד דצמבר 2012 עדיין לא הושלמה ההקמה של מתחם התחזוקה בבאר -שבע, בניגוד להנחיות שנתנו נציגי הממשלה לרכבת, ואת תחזוקת הקרונות החדשים מבצעת הרכבת בעיקר במתחם התחזוקה בלוד. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר ומשרד התחבורה לסכם עם הרכבת את התכנית הכוללת לרכש ציוד נייד, ולא להסתפק רק בבחינת הרכש של המנה השלישית בפני עצמה. סדרי מינהל תקינים מחייבים שבצד אישור הכמויות של הציוד יצוין גם גובה התקציב המאושר לרכישתו. הועלה שבשלב בו החליטה ועדת המכרזים לפנות חברה א' לצורך משא ומתן עמה, טרם נפתחה ההצעה הכספית של החברה, כך שהוועדה עדיין לא ידעה אם אכן מדובר ב"הצעה מתאימה" כנדרש לפי תקנה 7 לתקנות חובת המכרזים לשם פתיחת משא ומתן עם המציע. יתר על כן - עצם העובדה שחברי ועדת המכרזים עדיין לא ידעו מהם המחירים ולוחות הזמנים שהציעה חברה א', שנכללו כאמור בהצעה הכספית, מעלה את השאלה מניין לוועדת המכרזים שהצעת חברה א' בנושאים הללו לא תעמוד בדרישות של הרכבת, ושיהיה צורך בניהול מו"מ בנושאים אלה.
מהאמור לע יל עולה כי החלטת ועדת המכרזים קובעת שבמסגרת המכרז יירכשו קרונות שאינם עומדים במפרט הטכני שנדרש בו, אלא במפרט הטכני של קרונות שסופקו לרכבת בעבר - ולפיכך היא משנה את תנאי המכרז המקוריים. החלטה זו התקבלה לאחר שנותרה הצעה יחידה במכרז, ובלי שניתנה הזדמנות שווה לכל המציעים בכוח להגיש הצעות לאספקת קרונות העומדים בסטנדרדים נמוכים יותר, שאומצו לבסוף על ידי ועדת המכרזים.