משרד החינוך . היעדרויות עובדי הוראה והעסקת ממלאי מקום בהוראה ככלל, מניתוח נתוני מחקרי הלמ"ס 2018 בחתכים לעיל בנקודת זמן נתונה, וכן מניתוח נתונים קודמים של הלמ"ס ומממצאי המחקרים שיזם משרד החינוך בנושא, מצ טיירת תמונת מצב מערכתית מקיפה ועדכנית בנושא היקף ההיעדרויות בחתך של שלבי החינוך, סוגי הפיקוח והמגזרים. בהתבסס על נתונים אלו, היה על המשרד לגבש תוכנית עבודה סדורה, שתכלול פיתוח כלים שיאפשרו לצמצם את תופעת ההיעדרויות המרובות של עובדי הוראה. בייחוד היה עליו לזהות את מוקדי ההיעדרויות החריגות ולנקוט פעולות מיוחדות לטיפול בהם. במסגרת המהלך היה עליו להקים מערך ממלאי מקום נגיש ואיכותי, שיטפל בנושא היקף ההיעדרויות ומאפייניהן על פי שלבי החינוך, סוגי הפיקוח ומגזרי החינוך השונים, כפתרון מרכזי להתמודדות עם ההיעדרויות. כן היה עליו לקבוע את המסגרת הארגונית לקידום מיטבי של הנושא - אם על ידי יחידה ייעודית לנושא (דוגמת היחידה להיעדרויות) ואם באמצעות חלוקת האחריות לנושא בין יחידות אגף כא"ב. ואולם בביקורת עלה כי המשרד, ובייחוד אגף כא"ב, לא תכנן מערך לאיוש משרות ההוראה של הגננות והמורים הנעדרים. משרד מבקר המדינה רואה בכך ליקוי חמור בדפוס הפעולה של המשרד. עלה שאומנם מנהלי בתי הספר מדווחים לצורך תשלום השכר במערכת המדב"ס או באופקית על ההיעדרויות של עובדי ההוראה בחינוך הרשמי, אולם אגף כא"ב כלל אינו בוחן את הדיווחים, ולפיכך אינו מנצל מסד נתונים זה כמנגנון מעקב שיש בו כדי לשפוך אור על מאפייני ההיעדרויות של עובדי ההוראה: לאתר בהן מגמות, סיבות וסוגיות חריגות. בעניין בתי הספר בחינוך המוכש"ר ושל הבעלויות, הביקורת העלתה כי מנהלי בתי הספר בסטטוס זה כלל אינם מדווחים על ההיעדרויות של עובדי ההוראה בבתי הספר שבאחריותם, והמשרד אינו אוכף עליהם חובת דיווח זו. .מכאן שהמשרד אינו מנצל את הכלים העומדים לרשותו כדי לרכז נתונים על היקף שעות ההיעדרות של עובדי ההוראה, הן בבתי הספר של החינוך הרשמי והן בבתי הספר של החינוך המוכש"ר והבעלויות, להפיק מהם תמונת מצב ממצה ועדכנית ולקבוע את השפעותיה הצפויות על מערכת החינוך. בדיקה זו נדרשת, וממצאיה אמורים לשמש בסיס להקמת מערך הולם של ממלאי מקום שיאפשר להתמודד עם התופעה האמורה. . מחקרי למידה והערכה מלמדים על קשר ברור בין הזמן המושקע בלמידה לבין ההישגים הלימודיים במישור המערכתי, ומכאן שחיוני לבחון את סוגיית ההיעדרויות של עובדי ההוראה ואת השפעותיה על הזמן המושקע בלימודים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי אף שזה שנים רבות סוגיית ההיעדרויות של עובדי הוראה במערכת החינוך, על כל היבטיה, ידועה היטב לכל הגורמים הנוגעים בדבר בתוך המשרד, במשך השנים לא ייחס המשרד לסוגיה זו את החשיבות הראויה לה. המחדל המתמשך בטיפולו של המשרד בתופעת ההיעדרויות של עובדי הוראה בשלבי החינוך השונים משפיע גם על אופן טיפולו הכושל של המשרד בקליטתם ובהעסקתם של ממלאי מקום במוסדות החינוך לפי זמינותם והצורך בהם, כמפורט להלן. לנוכח היקף ההיעדרויות ובשל השפעתן על תפקוד בית הספר או גן הילדים, על המשרד לגבש דרכים לצמצום היקף ההיעדרויות; ובייחוד עליו לפעול בדחיפות להסדרת סוגיית ההיעדרויות של עובדי הוראה בבתי הספר הממלכתיים-דתיים ובבתי הספר שבמגזר הערבי - בתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים - שבהם שיעורי ההיעדרויות גבוהים ביותר. בכלל אלה, על המשרד לבחון מהו היקפו הנדרש של מערך ממלאי המקום שיאפשר למלא את הצרכים שמקורם בתופעת ההיעדרויות. מעיבוד נתונים שביצע משרד מבקר המדינה על בסיס נתונים שהתקבלו מחשבות המשרד ביולי 2018 בנוגע לשעות מילוי מקום שביצעו בפועל ממלאי המקום הקבועים והשעתיים, עלה כי היקף שעות מילוי המקום שבוצעו בפועל בשנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח הסתכם בכ-5.3 ו-4.2 מיליון שעות, בהתאמה. עלות השכר ששולם לממלאי המקום הקבועים והשעתיים בגין שעות מילוי מקום בשנים אלו הסתכמה ב-314 ו-209 מיליון ש"ח, בהתאמה. .בביקורת גם עלה כי אף שבמבנה אגף כא"ב הוגדרה יחידה ייעודית לטיפול בנושא זה - היחידה להיעדרויות - הלכה למעשה, יחידה זו אינה מרכזת את הטיפול בהיעדרויות ואין יחידת מטה אחרת כלשהי שעושה זאת. למעשה, הטיפול בנושא זה נזנח ונדחק לשולי העבודה השוטפת של אגף כא"ב, וכמעט שאינו בא לידי ביטוי בדיוניו ובמסמכיו. מצב זה מקשה לגבש ולקדם מדיניות מערכתית, לרבות קביעת נהלים העוסקים בכלל היבטיו של נושא ההיעדרויות ובדרכים האפשריות להסדרת הנושא. .התרשימים מעלים פער משמעותי בכל מחוזות המשרד בין מספר שעות ההיעדרות לתקופה קצרה של עובדי ההוראה לבין מספר שעות מילוי מקום שבוצעו לפי דיווחי המנהלים: היקף שעות ההיעדרות לתקופה קצרה עמד על כ -5.3 ,מיליון שעות היעדרות לעומת כ-3.2 שעות מילוי מקום בשנת הלימוד התשע"ז; וכ-5.7 מיליון שעות היעדרות לעומת כ-3.3 מיליון שעות מילוי מקום בשנת הלימוד התשע"ח. משמעות הדבר כי שיעור שעות ההיעדרות שלא היה בהם מילוי מקום הסתכם בכ -40% וכ-42% בשנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח, בהתאמה. בחלק מהמחוזות הפער היה כמעט פי שניים32 . יש להדגיש את הפער הגדול, בשיעור של49% (כ- 670,000 שעות וכ- 740,000 שעות בשנים התשע"ז והתשע"ח), שנמצא בין מספר שעות ההיעדרות למספר שעות מילוי המקום בגין היעדרות לתקופה קצרה במחוז דרום. .מניתוח נוסף של אותו מסד נתונים, הבוחן את הפערים ביחס לשלבי החינוך, עולה כי בחינוך הקדם -יסודי הפער בין מספר שעות ההיעדרות לתקופה קצרה של עובדי ההוראה לבין מספר שעות מילוי המקום שבוצעו היה בשנת הלימוד התשע"ז 5% , ואילו בשנת הלימו ד התשע"ח היה בשיעור של 9% ; ובבתי הספר היסודיים הפער ביניהם היה בשיעור של 46% בשנת הלימוד התשע"ז ו-47% בשנת הלימוד התשע"ח. עולה מכך שעל פי הדיווחים למשרד התבצע מילוי מקום עבור רוב שעות ההיעדרות בחינוך הקדם -יסודי. לעומת זאת, בבתי הספר היסודיים כמחצית משעות ה היעדרות אוישו על ידי ממלאי מקום, ולגבי המחצית השנייה - אין דיווח. הפערים בנתונים לעיל מצביע ים על כך שהמשרד לכאורה לא סיפק פתרון במישור הלימודי להיעדרויות הממושכות, וזאת אף שההיעדרויות של עובדי ההוראה לתקופה ממושכת צפויות בחלקן הגדול מראש. עולה כי במקרה הטוב, ורק בחלק קטן מאוד מתקופת ההיעדרות, מילאו את מקומם של עובדי ההוראה הקבועים עובדי הוראה אחרי ם במערכת החינוך, על חשבון קידומם של נושאים חשובים אחרים, ובמקרה השכיח לא ניתן להם תחליף חינוכי הולם כלל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי אין לו נתונים מדויקים המסבירים את הפער לגבי מילוי מקום בגין היעדרות ממושכת המשולמת באמצעות שעות תקן. אין לו גם הסברים באשר להיקף ההיעדרויות לטווח קצר - קיים פער של כ -2.1 ו-2.4 מיליון שעות ב שנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח, בהתאמה, שאין דיווח בגינם על מילוי מקום, והמשרד לא הציע הסבר לאותן שעות. רק כשלוש שנים לאחר הרשעתו, בעקבות מבצע יישור הקו ביולי 2017 , נחסם העובד במערכות המשרד, עניינו הוצג בוועדה המייעצת והוועדה המליצה לפטרו. ואולם, עד מועד סיום הביקורת, ערב תחילת שנת הלימוד התשע"ט ובניגוד למתוכנן, טרם התחיל המשרד להפעיל את מאגר ממלאי המקום. זאת ועוד, לפי שלבי העבודה ולוחות הזמנים שנקבעו במכרז החדש, מאגר ממלאי המקום יהיה מוכן ונגיש למוסדות החינוך, בכפוף לעמידה דווקנית בלוחות הזמנים שנקבעו, רק לקראת אמצע שנת הלימוד התשע"ט. המכרז החד ש הוא הצעד המשמעותי ביותר שנוקט המשרד להסדרת הטיפול באיתור ובהעסקה של ממלאי מקום. על המשרד בכלל ועל אגף כא"ב בפרט לנתח בהקדם את הפגמים והחסרים במתכונת הנוכחית של המכרז להפעלה ולניהול של מאגר ממלאי מקום של עובדי הוראה ולתקנו בעוד מועד; ובכלל זה, על המשרד לו ודא שיגובשו בהקדם מנגנונים לפיקוח על אופן הפעלתו של המאגר ולקביעת הגורם האחראי להבטחת פעילותם התקינה של מנגנונים אלה. עולה מכך שביצוע החסימות תלוי במועד ה דיווח במערכות המשרד על קליטת ממלא המקום השעתי. היות שאין מניעה במערכת המבטאת התניה לכך שממלא מקום יחל עבודתו רק לאחר דיווח שיאפשר את השלמת רישומו במערכת הממוחשבת כנדרש, הרי ש לכאורה ממלא המקום השעתי יכול להתחיל בעבודתו לפני סיום ביצוע הבדיקה הפלילית ולפני שניתן היה, בעוד מועד, לחסום את האפשרות להעסקתו אם הבדיקה העלתה מניעה לכך. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה לאגף כא"ב ולמחוזותיו כי בנסיבות אלו נפתח פתח להעסקת ממלאי מקום שעתיים שיש להם רקע פלילי, וחמור שבעתיים - הרשעת מין - אשר אמורים למנוע את העסקתם; מצב זה על המשרד למנוע באופן מוחלט. על אגף כא"ב לפעול לתיקון התקלה ולמנוע באופן מוחלט העסקתם של ממלאי מקום לפני ש יתקבל אישור ממשטרת ישראל בדבר היעדר הרשעות פליליות בכלל והרשעות מין בפרט. על מנת להבטיח הצלחת מהלך זה, על מנהלי בתי הספר לשתף פעולה בנושא. ביוני 2017 , בעקבות מבצע יישור הקו, נחסמה האפשרות להעסקת העובד, ואולם הדבר לא מנע את העסקתו כממלא מקום החל בספטמבר 2017 (תחילתשנת הלימוד התשע"ח) בבית ספר שבפיקוח מ ינהל החינוך ההתיישבותי, וזאת אף שהמינהל לא קיבל אישור העסקה. דוגמאות אלה מעידות על טיפול לקוי ולא אפקטיבי של משרד החינוך בעובדי הוראה ובממלאי מקום שהורשעו בביצוע עבירות מין, שלגביהם קיים חשש מיוחד במגע עם ילדים, וזאת אף שהתקבלה החלטה בעניינם. כן מעידות הדוגמאות על אי -הקפדה מספקת על הוראות החוקים והנהלים, וכן שבהסדרה הנוכחית אין כדי למנוע, ברמה גבוהה של ודאות, את הישנותם של מקרים חמורים של העסקת עובדי הוראה אשר מוטב אילו לא היו במגע עם ילדים ובני נוער. נוכח הדרישות המזעריות, ההסדרה החסרה וחוסר האכיפה, יש משנה תוקף לחשש זה להעסקת ממלאי מקום בעלי רקע פלילי בהוראה בבתי ס פר; למשל עקב חוסר תיאום בין הגורמים השונים במשרד האחראים למניעת העסקתם של עובדי הוראה בעלי רקע פלילי - אגף הביטחון, אגף כא"ב והממונים המחוזיים. אף שהמסקנות וההמלצות שנכללו בדוח האירוע הן מקיפות ותכליתיות, עלה בביקורת כי לצד ביצוע מבצע יישור הקו, המתואר בהמשך, רובן לא יושמו. יתרה מכך, עלה שהמשרד לא דן בדוח ולא בחן את המלצותיו: בפועל, לא הוקמה ועדה כפי שהומלץ, נהלים לא תוקנו ולא הוסדר הליך המונע העסקת מועמד אשר תלוי ועומד כנגדו חשד לביצוע עבירות מין, אף שהוא לא גובש לכדי אישום בבית המשפט. אין בחוק ובהנחיות האמורים חובה לבצע בדיקת רקע פלילי לממלא מקום שעתי שאינו עובד הוראה לפני העסקתו, למעט החובה הקבועה בחוק למניעת העסקה של עברייני מין, החלה כאמור גם על עובדים אלו, המועסקים במוסדות החינוך של המוכש"ר והבעלויות. המשרד גם לא הסדיר חובה לבצע בדיקת רקע פלילי בכל דין אחר. עולה מכך כי פניית העובד עצמו לקבלת שכרו היא שהסבה, בד יעבד ובאקראי, את תשומת ל יבן של היחידות המפקחות על הנושא לעצם הדבר שבמשך עשרה חודשים הוא המשיך לעסוק בהוראה בבית ספר על אף המניעה שהושתה עליו מלעשות כן עקב הרשעתו בביצוע עבירות מין. אירוע הפדופיל חמור מאוד והוא בבחינת אירוע מכונן שאמור לחייב את המשרד לבצע שידוד מערכות ולקחת לידיו את השליטה - לקבוע תהליכי עבודה ברורים ומחייבים המפרטים במדויק את אופן הקליטה וההעסקה של ממלאי מקום שעתיים; לתת אישור פרטני לכל העסקה של ממלא מקום שעתי; לקבוע את מועדי הדיווח על קליטת ממלא מקום ועל ביצוע החסימות, אם בוצעו; ובכלל זה לבצע סינכרון בין אגפי המשרד הרלוונטיים. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2018 , עדיין לא ביצע המשרד תהליך זה, וכך נפתחה שנת הלימוד התשע"ט מבלי שתהליך זה הוסדר. נוכח מיליוני שעות מילוי מקום שעתיות המתבצעות מדי שנה, מדובר בסיכון משמעותי ועל המשרד לטפל בו מידיית בכל מוסדות החינוך. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך בחומרה על אוזלת ידו בבדיקות שהוא עושה. מתברר שהחסימות במערכות המשרד אינן מונעות העסקת ממלאי מקום בעלי רקע פלילי. חמור מכך שגם במסגרת מבצע יישור הקו לא בדק המשרד 12 ממלאי מקום שעתיים שהועסקו קודם למבצע בהתשע"ז ו-36 שהועסקו לאחריו בהתשע"ח, אף על פי שתכליתו העיקרית של המבצע הייתה לאתר מקרים אלה. על משרד החינוך לבדוק כיצד ייתכן כי מבצע - חסר תקדים באופיו ובהיקפו - לבדיקת מידע פלילי על כלל עובדי ההוראה וממלאי המקום במערכת החינוך אינו כולל את פרטיהם של כל ממלאי המקום השעתיים שהועסקו ב שנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח . יתרה מזאת, על המשרד להוסיף ולבדוק מה גורם לכך וכיצד הדבר מתאפשר, שמנהלי בתי ספר מעסיקים עובדי הוראה שלא נעשתה להם בדיקת מידע פלילי. על המשרד להסדיר בנוהל את האחריות האישית של מנהלי בתי הספר להעסקת ממלאי מקום בטרם נעשתה להם בדיקה פלילית השוללת קיומו של מידע המונע את העסקתם במערכת החינוך, לרבות עיצום שיושת בגין הפרת הנוהל. משרד מבקר המד ינה מעיר למשרד החינוך כי המצב בדין, שעל פיו ממלאי מקום שעתיים בבעלויות, שאינם עובדי הוראה, לא נדרשו לאורך שנים לעבור בדיקה של רישום פלילי, הוא חמור ועשוי היה להעמיד את תלמידי בתי הספר במוסדות אלו בסכנה. נכון עושה המשרד שהוא מתכוון להסדיר זאת במסגרת מאגר ממ לאי המקום, אבל אין די בכך. ראשית, המשרד לא קבע כי ניתן יהיה להעסיק ממלאי מקום שעתיים אך ורק אם הם רשומים במאגר; שנית, המאגר אינו זמין עדיין; שלישית, המאגר אינו מיועד להעמיד מידע על מועמדים למילוי מקום בבתי הספר של המוכש"ר והבעלויות. עולה מכך כי הצעדים העתידיים שאליהם מכוון המשרד בתשובתו אינם יכולים להבטיח, במידת ודאות גבוהה כנדרש במקרה זה, אי-העסקת ממלאי מקום שעתיים שעלולים לסכן את תלמידי בתי הספר במוכש"ר ובבעלויות (ובכלל זה כל החטיבות העליונות). .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי אף שלמעשה המכרז החדש מעביר לגורם פרטי שמחוץ למשרד את האחריות לנהל ולהפעיל את תחום ממלאי המקום השעתיים במערכת החינוך, מתברר שלמעט הצהרת הכוונות שנקבעה במכרז, המשרד לא גיבש את מנגנוני הפיקוח על הפעלת המאגר באופן שתובטח איכות ממלאי המקום שייקלטו במוסדות החינוך. על המשרד לגבש בהקדם נוהלי בקרה, להקים מנגנון פיקוח ולהטמיע את אלה מיד עם תחילת השימוש במאגר. הבדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה כי בשנת הלימוד התשע"ז העסיק המשרד כממלאי מקום בבתי ספר ובגני ילדים שונים 56 מתוך575 :העובדים החסומים במערכות המשרד שהיו בעלי רישום פלילי33 מהם הועסקו כממלאי מקום שעתיים. כן העלתה הבדיקה כי ב שנת הלימוד התשע"ח המשרד העסיק 52 עובדים כאלו, ו -40 מהם הועסקו כממלאי מקום שעתיים. הביקורת העלתה כי רק משנת 2017 החלה הוועדה המייעצת לרכז את תיקי השימוע שמובאים לפניה, ולכן עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2018 , היו בידיה פרטים על201 תיקי שימוע. בדיקת משרד מבקר המדינה את החלטות הוועדה בחלק מבין תיקי השימוע האמורים העלתה תמונה מדאיגה של תקלות, שבעטיין הועסקו עובדי הוראה וממלאי מקום בעלי רקע פלילי, ובהם מי שהורשעו בביצוע עבירות מין והעסקתם אסורה על פי חוק איסור העסקת עברייני מין. להלן דוגמאות להעסקתם כממלאי מקום של מורשעים בעבירות מין, שעל פי הדין היא מבין החמורות בנסיבות העניין: משרד מבקר המדינה בדק אם כל ממלאי ה מקום הקבועים והשעתיים שהעסיק משרד החינוך בשנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח נבדקו במסגרת מבצע יישור הקו. נמצא כי ב שנת הלימוד התשע"ז העסיק המשרד 12 ממלאי מקום שעתיים שהיו חסומים על ידי מערכות המשרד, בלי לבצע לגביהם בדיקת מידע פלילי במסגרת המבצע. ב שנת הלימוד התשע"ח העסיק המשרד 36 עובדים כאלה (שלא היו בהכרח עובדים שפרטיהם אינם מצויים במערכות המשרד), וגם לגביהם הוא לא ביצע בדיקת מידע פלילי במסגרת המבצע. משרד מבקר המדינה העביר את פרטי אותם ממלאי מקום שעתיים לידיעת המשרד ולבדיקתו . הביקורת העלתה כי אף שהנתונים על ההקצאה של מכסת שעות למילוי מקום לבתי הספר ועל היקף ניצו לם מדווחים במערכות המשרד, ואף שבתי הספר חרגו במידה ניכרת ממכסת שעות מילוי המקום שהוקצו להם, המשרד לא ניתח את הסיבות לכך. עוד עלה כי אף שהמשרד מתנה את האישור לחריגות בכך שבתי הספר יגישו למנהל המחוז בקשה מראש לחרוג ממכסת השעות , בפועל הדבר לא נעשה; יתרה מזו, רבים מהאישור ים לביצוע החריגות ניתנים כדבר שבשגרה ובדיעבד , לאחר שמכסת שעות מילוי המקום כבר נוצלה. היות שהמשרד מחויב לשלם לכל עובד את שכרו, היעדר הבקרה על העסקת מורים ממלאי מקום גורם להוצאה חריגה של מאות מיליוני ש"ח למימון שעות מילוי מקום. ואולם, לצד המלצות המשרד בכל הנוגע לעדיפות בהעסקה ולמעט הסדרת כמה מתנאי ההעסקה של ממלאי המקום השעתיים, כגון קביעת מספר שעות מילוי המקום המותרות, ההיקף והאופן של תשלום השכר וכן החובה המוטלת עליהם, כעל שאר עובדי ההוראה, לעבור בדיקה בעניין עברם במישור הפלילי או המשמעתי (ראו להלן), לא קבע המשרד תנאי סף מחייבים להעסקת ממלאי מקום שעתיים. בכלל זה, דרישות השכלה מינימליות, ניסיון קודם והתאמה פדגוגית לשמש כממלא מקום - כל אלו לא באו לידי ביטוי לא בחוזר מילוי מקום ולא במכתבים הנוגעים להעסקת ממלאי מקום שעתיים שהפיצו מנהלות אגף כא"ב ותחום משכורות מורים. הביקורת העלתה כי על אף ההיקף הגדול של ממלאי המקום השעתיים המועסקים במערכת החינוך, אגף כא"ב ונציגיו במחוזות אינם רואים את עצמם כאחראיים להיבטים מרכזיים הנוגעים למילוי מקום שעתי. בהתאם לתפיסה זו בנוגע לתפקידו של אגף כא"ב, לא עסק האגף בהסדרה כוללת של הנושא, ובכלל זה לא הפיץ לממונים על כוח האדם במחוזות מטעמו הנחיות לטיפול בקליטה ובהעסקה של ממלאי מקום שעתיים - הוא לא קבע את מי ניתן להעסיק ואם יש לקבוע דרישות או תנאי סף כלשהם להעסקה. בפועל, גם המחוזות לא עסקו בנושא ממלאי מקום שעתיים כלל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי אין די בהפצת שני המכתבים האמורים (מיוני ומדצמבר 2017 ) למנהלי בתי הספר היסודיים ושל חטיבות הביניים - שנועדו לעדכן ולחדד את הנהלים להעסקת ממלאי מקום שעתיים בעקבות אירוע ספציפי - כדי להבטיח שכל ממלאי המקום במערכת החינוך יעמדו בסטנדרטים הנדרשים לעמידה מול כיתה או לניהול גן כמחליפיהם של עובדי ההוראה הקבועים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשרד כי אין בתנאי הסף שי ידרשו ממועמדים למילוי מקום במסגרת המאגר החדש, שטרם הוקם (בדיקת עבר פלילי כולל עבירות מין ועבר משמעתי; אזרח או תושב ישראל בגיר בעל תעודת גמר של 12 שנות לימוד), כדי להוסיף על תנאי הסף הקיימים והלא מספקים לממלאי מקום שעתיים. דהיינו, נדרשים תנאי סף שיהיה בהם כדי להבטיח את התאמתם לתפקיד, כגון תעודת הוראה, השכלה וניסיון כלשהו בתחום החינוך או ההדרכה, וזאת מבלי לפגוע בביטחון התלמידים. עלה כי בפועל, בדרך כלל קולטים בתי הספר ממלאי מקום שעתיים ללא ניסיון בהוראה, ללא נגי עה בתחום ההוראה ולעיתים קרובות אף ללא השכלה בתחום. עוד עלה כי המשרד אינו מבצע בדיקת התאמה לפני קליטתם והעסקתם בבתי הספר וגם אינו מכשיר אותם לכך; אינו בוחן ולא מעריך את איכות ההוראה והעשייה החינוכית שהם מבצעים; ואינו מבצע כל בקרה לאיתור בעיות בתפקודם. מאחר שהמשרד אינו פועל כדי להבטיח שממלאי המקום השעתיים יהיו בעלי הכישורים וההשכלה הנדרשים למילוי תפקידם, יכולים למעשה בתי הספר להעסיק בתפקיד כל מבוגר הרוצה בכך. הדבר מעורר חשש כי המשרד מועיד למעשה לממלא המקום השעתי תפקיד של מעין שומר, ולא של עובד הוראה הנדרש לנהל וללמד כיתת ילדים במקצועות לימוד שונים בשלבי חינוך שונים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי היות שהיקף ההיעדרויות של עובדי הוראה הוא רחב, והמשרד נדרש להקצות מיליוני שעות הוראה בשנה למילוי מקום בעלות של מיליוני ש"ח, עליו לבחון מחדש אם האופן שבו הוא מסדיר את תחום מילוי המקום השעתי אכן מבטיח את המשך התפקוד הסדיר של כיתת הלימוד ומספק רמת לימודים ראויה: עליו למפות ולנתח את הנתונים לגבי ממלאי המקום שבתי הספר מעסיקים ולהעריך את איכות ההוראה ואת תרומתם החינוכית, ובהתאם לכך לקבוע תנאי סף שיבטיחו שממלאי מקום יהיו בעלי כישורים וניסיון המאפשרים להם להחליף את עובד ההוראה הנעדר. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת משרד החינוך כי עליה להבהיר היטב את היקף האחריות של אגף כא"ב בתחום העס קת ממלאי המקום השעתיים כמו גם הקבועים, ולא להותיר זאת לפרשנות המצמצמת של האגף. אחריות מנהל המוסד, בכל הנוגע לגיוס ממלא המקום, מטבעה מוגבלת ונוגעת לאיתורו, לבדיקת התאמתו לתפקיד ולדיווח על נתוניו למחוז. בכל הנוגע לאחריות הכוללת לתחום זה, לרבות קביעת תנאי הסף הנדרשים מממלאי מקום, אופן העסקתם והעסקתם בפועל - כל אלו הם תחומים שבאחריות אגף כא"ב. כדי להבטיח את ההסדרה והאכיפה של מכלול ההיבטים הנוגעים לממלאי מקום שעתיים, על המשרד לגבות בנוהל את אחריות אגף כא"ב לנושא, ובמסגרת זאת להגדיר את מכלול תפקידיו ותפקידי נציגיו במחוזות. עשויים להיות כמה הסברים לפער הניכר בין מספר שעות ההיעדרות לבין מספר שעות מילוי המקום. אחד מהם הוא קושי של המנהלים לאתר ולגייס ממלאי מקום שעתיים ולמצוא פתרונות פנים-מוסדיים להיעדרות המורים או הגננות. למשל - הסטת שעות הוראה פרטניות (כאלו המיועדות לילדים הזקוקים לסיוע) ושעות שהייה33, או הגדלה של היקף משרות המורים34 , איחוד כיתות לימוד, ביט ול או השהיה של תוכניות העשרה ייחודיות 35 בבתי הספר ושליחה מוקדמת של התלמידים לביתם. הדבר עלול לפגוע, במישורים שונים, באיכות ההוראה, בהספקת מכסת שעות ההוראה המחייבת, במוטיבציה בקרב התלמידים, ואף עלול לגרום לפגיעה בהישגים הלימודיים. על המשרד לטייב את הנתונים על היעדרויות עובדי ההוראה ועל ממלאי מקום, באופן שישקפו תמונת מצב אמינה ומדויקת, ובכלל זה לעמוד על כך שמנהלי בתי הספר ידווחו כנדרש על היעדרויות עובדי ההוראה ועל מילוי מקום. על המשרד לנתח את הפער הגדול שבין מספר שעות ההיעדרות לבין מספר שעות מילוי המקום, כפי שעולה מהנתונים; ועליו ללמוד אם מקור הפער הוא דרכים חלופיות שבוחרים לנקוט מנהלי בתי הספר והגננות בנסיבות מסוימות, במקום להעסיק ממלא מקום, בפרט לנוכח היעדרות בלתי צפויה. על המשרד להעריך את איכותן ועלותן של דרכים אלה בהשוואה להעסקת ממלאי מקום שעתיים או קבועים. מכל מקום, בהיעדר הסבר מניח את הדעת, ניתן להסיק כי לפחות 2.1 ו-2.4 .מיליון שעות היעדרות בשנים אלה, בהתאמה, לא אוישו בממלאי מקום עולה חשש שבאותן שעות התלמידים לא היו במסגרות האורגניות שלהם ולפיכך הם נאלצים לשוטט בחוסר מעש בבית הספר או לעסוק בפעילויות מאולתרות. ואולם מאז אין למשרד מאגר של ממלאי מקום אפשריים שאליהם יוכלו מנהלי בתי הספר לפנות בשעת הצורך. הוא גם לא הסתייע באופן רשמי במאגרים חיצוניים המרכזים מידע על כוח אדם בהוראה. אף שלטענת המשרד, התפיסה בנוגע למאגר מילוי מקום הוצגה בפורום שולחן עגול המתקיים עם הבעלויות, בהליך גיבוש המכרז החדש לא שותפו בשום דרך נציגים האחראי ים לבתי הספר במוכש"ר ובבעלויות (ובהם כל בתי הספר התיכוניים). הסתייגותם באשר להחלטה של המשרד שלא להנגיש את מאגר ממלאי מקום למוסדות אלו לא נשמעה בהליך גיבוש המכרז, והוא גובש בלא שנדרש שייתן מענה לצורכי מילוי המקום של מוסדות חינוך אלה, ובכלל זה בלי שיספק להם מידע על ממלאי מקום כשירים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי היות שמאגר ממלאי המקום שעתיד לקום במסגרת המכרז החדש לא יאפשר להסדיר את סוגיית ממלאי המקום בבתי הספר במוכש"ר ובבעלויות, והוא לא קבע לגבי בתי הספר בחינוך הרשמי כי ניתן יהיה להעסיק ממלאי מקום שעתיים אך ורק אם הם רשומים במאגר, מתברר שפתרון זה הוא לכל היותר חלקי ואינו מיטבי. על המשרד לשקול להעמיד את המנגנון שיוקם גם לטובת בתי הספר האלה, וכן לאסור העסקת ממלאי מקום שעתיים שאינם כלולים במאגר. ואולם נמצא שלמרות הצהרת הכוונות בדבר הפעלת מנגנון פיקוח על ממלאי המקום, המשרד עדיין לא גיבש את מנגנו ן הפיקוח על רשימות המועמדים וכן לא גיבש את השיטה והמנגנון לביצוע הפיקוח והבקרה. .סמכות מנהל המוסד חינוכי - מנהל בית ספר או גננת גן ילדים - למנות ממלא מקום לזמן קצר ולזמן ארוך, עקב היעדרות של עובד הוראה, היא כלי ניהולי חשוב שנועד לאפשר את המשך הני הול התקין והשוטף של המוסד החינוכי תוך שמירה על איכות הלימודים וביטחון התלמידים. מתחילת המאה העשרים ואחת מערכת החינוך מתמודדת עם תופעת ההיעדרויות רחבת ההיקף של עובדי הוראה, בפרט ההיעדרויות הקצרות והבלתי צפויות. לנוכח זאת נדרש המשרד להסדיר את נושא מילוי המקום של עובד ההוראה הנעדר מתפקידו, וחיוני ביותר להתאים את המאפיינים והכישורים של ממלאי המקום - במסגרת מערך ייעודי לנושא - הן להיקף הביקוש להם והן לשלבי החינוך, סוגי הפיקוח ואזורי הארץ השונים. עולה לכאורה כי רק לחלק משעות ההיעדרות מכוסות על ידי שעות ממלא מקום ובכך יש פגיעה מהותית ברמת ההוראה. ממצאי הדוח, ובמיוחד אלה הנוגעים לאי -קיום בקרה הדוקה המונעת העסקת ממלאי מקום בהוראה בעלי רישום פלילי, מעידים על כשל מתמשך של משרד החינוך בהסדרת מערך ממלאי מקום בהוראה שייתן מענה להיקף תופעת ההיעדרויות של עובדי הוראה בבתי ה ספר ובגני הילדים וימנע את תוצאותיה . בהיעדר הסדרה וכן בהיעדר פיקוח על העסקת ממלאי מקום בהוראה מתעורר חשש לפגיעה ברמת ההוראה ובנסיבות מסוימות אף לפגיעה בביטחונם האישי של התלמידים כתוצאה מהעסקת ממלאי מקום לא ראויים ובייחוד בעלי הרשעות בעבירות מין. על הנהלת משרד החינוך להקים מערך ממלאי מקום שיאפשר להתמודד כנדרש עם הצורך במילוי מקום על פי שלבי החינוך, בהתאם לסוגי הפיקוח והמגזרים השונים, וזאת בהתבסס על ריכוזם וניתוחם של הנתונים על ההיעדרויות לפי חתכים אלה. בכלל זה על המשרד להגדיר את הגורם האחראי לנושא ממלאי המקום , לקבוע בנהלים את מכלול ההיבטי ם הנוגעים לממלאי מקום שעתיים, לרבות הדרישות המינימליות מממלאי התפקיד מבחינת ההשכלה ומידת התאמתם מהבחינה הפדגוגית לשמש ממלאי מקום בהוראה. ככל שיידרש על מנכ"ל המשרד להתערב על מנת לקדם את הצעדים להסדרת מערך ממלאי מקום ובכלל זה הש למת הקמת מאגר ממלאי המקום, להתאימו ולהנגישו לכל מוסדות החינוך שבפיקוחו, לפי שלבי החינוך של התלמידים. וכן עליו להידרש להקמה בהקדם של מנגנון פיקוח על הפעלת המאגר באופן שתובטח איכות ממלאי המקום שיועסקו באמצעותו במוסדות. ככלל, מידת התקינות, האפקטיביות, התועלת הפדגוגית וכן ביטחון הילדים שיספקו ממלאי מקום הקיימים או המערך החדש של ממלאי המקום תלויה במידה רבה באופן שיפקח המשרד על אופן העסקתם של ממלאי מקום בבתי ספר ובגני הילדים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי תשובתו מתייחסת לנתונים המעודכנים למועד התשובה, ינואר 2019 , ולא למועד ההעסקה שלגביו נערכה הבדיקה. נתונים אלו גם אינם סותרים את ממצאי משרד מבקר המדינה לגבי 66 מהעובדיםמבין 108 העובדים שהועסקוכממלאי מקום בשנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח, לגביהם אין כל התייחסות בתש ובה. יתרה מכך, תשובתו לגבי 42 העובדים מחזקת אתהממצאים החמורים של הביקורת כי בעת ההעסקה של ממלאי מקום אלו התעלם המשרד מהעובדה כי הם אכן היו חסומים באותם מועדים במערכות המשרד בגין חשד לרישום פלילי, ולכן הייתה מניעה להעסיקם עד לבירור עניינם. ממצאי הבדיקה של משרד מבקר המדינה מלמדים על כשל מתמשך בהעסקת ממלאי מקום במערכת החינוך, גם של כאלה שהם בעלי רקע פלילי. למעשה, במקרים מסוימים המשרד ממשיך להעסיק כממלאי מקום עובדים אשר הוא עצמו חסם בשל היותם בעלי רישום פלילי המערער את כשירותם לשמש כממלאי מקום בהוראה. הדבר עלול להעמיד את התלמידים בסיכון. על כן המשרד נדרש להשלים בהקדם את ביצוע הבדיקה לגבי כלל המועסקים החסומים - מהלך שמצד אחד נדרש על מנת להסיר חשש לסיכון מצד עובדים בעלי רקע פלילי כלפי התלמידים, ומצד אחר כדי לאפשר את העסקתם של אלו שנבדקו ונמצא שאינם בעלי רקע פלילי. ככלל, על משרד החינוך לאכוף את החוק וההנחיות האוסרים על העסקת ממלאי מקום בעלי רקע פלילי, ולאסור על מנהלי בתי הספר והגננות את העסקתם של ממלאי מקום חסומים בשל עילה זאת . לשם כך עליו להגביר את האכיפה ואף לשקול לנקוט צעדים נגד מנהלים וגננות המפירים את ההוראות בנושא. בה בעת, עליו להקפיד ולוודא שהרישומים שלו בנושא מעודכנים, ובכך ימנע פגיעה אפשרית הן בתלמידים והן במי שמבקשים לשמש ממלאי מקום במערכת והחסימה התלויה ועומדת מונעת זאת. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את תשובת משרד החינוך, כיוון שהוא לא הקפיד לבדוק ולבחון בפועל את הפערים בנתונים של מבצע יישור הקו. משמעות הדבר היא היעדר מעקב אחר אופן טיפולו של המשרד בעובדי הוראה וממלאי מקום בעלי רק ע פלילי שפרטיהם היו חסרים. לנוכח היעדר ההסדרה של החובה לבצע בדיקת רקע פלילי לכל ממלא מקום שעתי (אף שאינו עובד הוראה) המועסק במוסדות החינוך של הבעלויות והמוכש"ר, מצב העשוי להעמיד בסיכון את תלמידי מוסדות אלו, על משרד החינוך לשקול להסדיר את הנושא בחקיקה ראשית, ועד אז לתת לכך מענה דחוף בהנחיות. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה למשרד החינוך כי אף שדוח האירוע הוא מסמך בדיקה ראשונית בלבד, עד מועד סיום הביקורת הוא לא נבדק בדיקה מקיפה בידי הגורמים המקצועיים והמשפטיים של המשרד. המשמעות היא שמשרד החינוך לא נתן ביטוי מעשי לדוח האירוע של קצין הביטחון, שנועדו להסדיר לטווח הארוך קליטה תקינה של ממלאי מקום שעתיים. מרבית הצעדים שנקט המשרד נעשו בסמוך לאירוע הפדופיל, במהלך 2017 , יש בהם מענה זמני בלבד בתחום זה והביקורת הנוכחית מצביעה על פגמים בהם. נוסף על כך, משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת המשרד, ובפרט למנהלת אגף כא"ב, כי אין די בהפצת מכתבי ההנחיות (מיוני ומדצמבר 2017 )ועוד- מה גם שהם לא הופצו למנהלי בתי הספר במוכש"ר ובבעלויות וגם לא לגננות בגני הילדים - כדי למנוע מלהמשיך בהעסקת ממלאי מקום שעתיים לפני הבדיקה אם העסקתם עלולה לגרור תוצאות מסוכנות. כדי לחולל את השינוי הנדרש בדפוסי העבודה הנהוגים במשרד, יש צורך לעגן את ההנחיות בחוזר מנכ"ל או בנהלים מחייבים. על אף תשובתו של המשרד שלעיל הוא לא תיקן את הנהלים להעסקת ממלאי מקום שעתיים בדרך שתביא למניעת הישנותם של אירועים חמורים כאירוע הפדופיל. .פער זה בין הרשימות מעיד על נתונים בלתי מדויקים, פוגע במהימנותם ומעלה חשש שבתי הספר ממשיכים להעסיק כעובדי הוראה וכממלאי מקום עובדים שנמצא כי הם בעלי רקע פלילי, אשר העסקתם מותנית בביצוע בדיקה. על מנת שקובעי המדיניות יקבלו תמונה מלאה, על אגף כא"ב ואגף הביטחון לבחון את המקור לפערים ולטפל בו. נוכח ההשפעות החמורות של היעדרויות עובדי ההוראה על רצף הלימודים ואיכותם ועל ההוצאה התקציבית, יזם המשרד מתחילת המאה העשרים ואחת כמה מחקרים המנתחים את תופעת ההיעדרויות כדי לפעול לצמצומה. ואולם, המשרד לא השכיל להטמיע את התובנות שהעלו ממצאי המחקרים. להלן פירוט:
הביקורת העלתה כי אף שהמשרד הזמין ומימן את שני המחקרים לצורך הסדרת הנושא, הוא לא בחן את המלצותיהם - לא דחה ולא אימץ אותן על יסוד נימוקים. עקב כך, לא זו בלבד שירדו לטמיון משאבי מדינה שהושקעו במחקרים, אלא שהמשרד לא השתמש בממצאי המחקרים שהוא עצמו יזם לצורך קידום תוכנית להתמודדות מערכתית עם תופעת ההיעדרויות של עובדי ההוראה ולצמצומה. בפועל עולה כי למשרד אין מדיניות ברורה בנושא - הוא לא קבע מהו שיעור ההיעדרויות שניתן לראות בו שיעור סביר בהסתמך על הסיבות השונות להיעדרות, וממילא לא קבע יעדים מדורגים להגעה לשיעור זה, וכן לא גיבש תוכנית מתאימה - לרבות מערך של כלים ותמריצים - שתביא לצמצום התופעה ותאפשר להתמודד עם ההיעדרויות באמצעות מי לוי מקום ובדרכים אחרות.