המשרד לביטחון פנים . הטיפול בתופעה של שתיית אלכוהול מופרזת - משטרת ישראל המגמה המשתקפת מהנתונים שהובאו לעיל מראה כי בשנים 2014 -2013 לא חלה ירידה בשיעור בני הנוער שאושפזו בעקבות צריכה מזיקה של אלכוהול. משרד מבקר המדינה מעיר כי המציאות המתפתחת מחייבת את הרשות למלחמה באלכוהול לעדכן את התכנית הלאומית ולהתאימה להתמודדות גם עם תופעות אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות והמשטרה לתת דגש לפיתוח כלים חדשים לאכיפה בכל הקשור למכירה ואספקה של אלכוהול לבני נוער הנעשית באמצעות האינטרנט. משרד הכלכלה ומשרד הבריאות אמנם מפרסמים לעתים אזהרות לציבור בדבר משקאות אלכוהוליים שנמצא בהם אחוז מתנול גבוה מהתקן או שנמצא בהם חומר רעיל אחר, אולם בירור עם מינהל התקינה העלה כי רק מקרים בודדים הועברו לחקירה בתוך משרד הכלכלה, ועד כה לא הוגש שום כתב אישום. מתוצאות מחקר הערכה המלַוֶוה עולה שאי -אפשר להכריע אם אכן התכנית הלאומית השפיעה על הרגלי השתייה המזיקה של אלכוהול, בין היתר בעקבות נוכחות של פעילות אינטנסיבית קודמת בנושא האלכוהול. יתרה מזאת, דווקא בקבוצות הנוער המוגדרות כאוכלוסיות בסיכון חלה עלייה בהיקפי שתיית האלכוהול והפעילויות היו פחות יעילות בקרב קבוצות אלה. בשנת2012 , לקראת ההחלטה על הארכת התכנית הלאומית, הציגה הרשות לממשלה נתונים ולפיהם ניתן לראות התחלת ירידה של ממש בשיעורי השתייה המופרזת. לדעת משרד מבקר המדינה, הנתונים הנוגעים לבני נוער שפנו לקבלת טיפול רפואי לאחר צריכת אלכוהול עשויים להעיד על מגמה הפוכה. על הרשות לבחון נתונים אלו ולפי זה לשקול את הפעולות שבאפשרותה לנקוט, ובכלל זה להגביר את פעילות ההסברה והמניעה בשיתוף גורמים רלוונטיים שונים ובהם משרד החינוך וצה"ל. מהביקורת עולה כי הולכת ומתפתחת תופעה ולפיה בני נוער רוכשים אלכוהול באמצעות רשת האינטרנט והרשתות החברתיות בלי שהם נדרשים להציג תעודה מזהה. נתיב זה עוקף את מסלול הרכישה הרגיל, ובכך הופך את ּכל י האכיפה הנוגעים לאיסור מכירה ואספקה של אלכוהול לקטינים לבלתי רלוונטיים. . מהנתונים בלוח1 עולה כי ככלל משנת2010 עושה המשטרה שימוש ניכר בסמכותה לתפוס אלכוהול ולהשמידו ובסיכום הכללי ניכרת עלייה של כ-65% במספר השפיכות בשנים 2013 -2011 . משרד מבקר המדינה מעיר כי הנתונים בדבר ריבוי מקרי שפיכת האלכוהול של בגירים מעלים את הצורך בבדיקת הנהלים ושיקול הדעת המופעלים במקרים של תפיסה והשמדה של האלכוהול המוחזק בידי בגירים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי על המשטרה להקפיד ששפיכת האלכוהול לבגירים תיעשה רק אם יש חשד סביר כי שתיית המשקה המשכר עלולה להביא להפרת הסדר הציבורי כדרישת החוק. על המשטרה לבחון את הגורמים לשיעור האכיפה הנמוך בקרב קטינים ולוודא כי פעולותיה בקרב אוכלוסייה זו עולות בקנה אחד עם הכוונה למקד את הפעילות בקרב קטינים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי ייתכן שהעובדה שרק אחוז קטן ממקרי שפיכת האלכוהול היה מכוון לקטינים מצביעה על כך ששתיית אלכוהול בקרב קטינים עברה מהמרחב הציבורי למרחב הפרטי. משרד מבקר המדינה מעיר כי חלק מהיעדים שנקבעו בתכנית הלאומית לא היו מדידים ולפיכך לא היה אפשר לבחון אם אכן הושגו. למרות זאת, סמוך לבקשה להמשך הפעלת התכנית הציגה הרשות למלחמה באלכוהול נתונים גם על עמידה ביעדים שלא נמדדו ושלא אספו נתונים עליהם. מדידה שיטתית של כל היעדים שנקבעו בתכנית הלאומית הייתה מסייעת בתהליכי קבלת החלטות ומאפשרת מעקב ו פיקוח אחר ביצוע התכנית. קביעת יעד בלי שאפשר למדוד אותו, משמעה השקעת משאבים ותשומות בלי יכולת לדעת מה הן התפוקות שיתקבלו. .מהתרשים עולה כי במשך השנים יש מגמת עלייה במספר הפניות של בני נוער בגילי 17-15 לחדרי מיון לאחר צריכת אלכוהול. המצב מחריף אצל בנות בקבוצת הגיל 17-15 : בשנים 2013 -2009 חל גידול של כ-276% בפניות של בנות לחדרי מיון בהשוואה לקבוצת הבנים, שבה הגידול היה כ -226% . מהנתונים עולה גם כי התופעה שכיחה ביותר בקרב בני קבוצת הגיל21-18 .שהוא גיל השירות הצבאי משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי מאמציה מתמקדים באכיפת עברות הנוגעות להגנה על קניין רוחני וכי מן הראוי שיתמקדו, בשילוב משרד הבריאות, גם באכיפת עברות הנוגעות להגנה על בריאות הציבור, בכל הקשור למשקאות מזויפים. נמצא כי במשטרה אין נתונים על כתבי אישום שהוגשו בגין אספקה, מכירה והפצה של משקה מזויף שהיווה סכנה לציבור. בכל הנוגע לפעולות האכיפה בעניין איסור מכירת אלכוהול לקטינים, הפעלת סוכנים קטינים היא כלי מרכזי שמשמש את המשטרה. משרד מבקר המדינה מציין כי מצב זה אינו עולה בקנה אחד עם דברי נציגת המשטרה בדיון הוועדה לזכויות הילד בכנסת, ולפיהם הפעלת קטינים כסוכנים היא חריגה מאוד . כאמור, סוגיה זו מורכבת ומחייבת בחינה מקיפה בהשתתפות גורמים מקצועיים מגוונים. לפיכך על המשטרה לקיים בחינה זו על סמך מידע מלא הן בדבר האפקטיביות של הפעלת סוכנים קטינים, וְהן בדבר ההשפעות הנלוות לכך, כל זאת תוך מתן דגש לסכנות שאליהן חשופים הקטינים בזמן הפעלתם ובתקופה שלאחר סיום הפעלתם. .למרות ההתייחסות המיוחדת לקטינים בחוק, מתרשים 5 עולה כי מרבית הפעולות של שפיכת אלכוהול (כ-86% מהן) שבוצעו במסגרת החוק ננקטו נגד בגירים ורק 14% מהפעולות היו נגד קטינים. בולט במיוחד מחוזחוף, שבו 93% מפעולות שפיכת האלכוהול ננקטו נגד בגירים ורק7% .נגד קטינים משרד מבקר המדינה מעיר לרשות למלחמה באלכוהול כי כגוף מתכלל וכמי שממונה על מרכז הניטור הלאומי16 עליה לאסוף את הנתונים בשיטתיות מכלל הגופים הרלוונטיים. על הרשות, בשיתוף המשרד לבט"פ, לבחון מחדש את תיעדוף הפעולות השונות שעליהן הם מופקדים, כך שתוכל, למרות המגבלות שעליהן היא הצביעה, להרכיב בסיס נתונים לאומי עדכני וממוחשב לצורך קיום הליכי ניתוח וקבלת החלטות מיטבית ולצורך ביצוע הערכה לגבי מדיניות הרשות. לאוכלוסיית העולים דפוסי התנהגות ייחודיים ושונים, בחלק מהפרמטרים, מאוכלוסיית ילידי הארץ. היות שמדובר בתכנית לאומית ולמשרד הקליטה יש אינטרס לטיפול באוכלוסיית העולים, מצופה היה כי יתקיים שיתוף פעולה הדוק בין הרשות למלחמה באלכוהול ובין משרד הקליטה כדי שיהיה אפשר להגשים את יעדי התכנית הלאומית בקרב אוכלוסיית העולים שהוגדרה בה כאוכלוסיית יעד. שיתוף פעולה כזה חיוני הן בתכנון המדיניות והן ביישום התכנית. משרד מבקר המדינה מעיר כי היתרון הגלום בתכנית הלאומית הוא שיתוף הפעולה בין השותפים לתכנית וממנו נובעת חוזקתה. אי-שיתוף פעולה מעק ר מתוכן את מהות איגום המשאבים. אולם הוועדה לא קבעה כיצד יהיה אפשר למדוד יעד זה בהיעדר נתונים מדידים של נוכחות אלכוהול אצל המעורבים בעברות אלימות. משרד מבקר המדינה מציין כי בעיית השימוש הלא אחראי באלכוהול כוללת מרכיבי סיכון הן למשתמש והן לחברה ונדרשת אפוא התערבות רציפה לאורך זמן. לפיכך יש חשיבות לקבוע עבור התכנית הלאומית תקציב ייעודי לאורך השנים ולא להסתפק בשימוש בתקציב השוטף של המשרדים השותפים ולהסתמך על כך שהוא ישמש רק עבור יישום התכנית. אוכלוסיית היעד של התכנית הייתה כאמור צעירים. אף שהיה ידוע (סקר מ-2009 ) כי נוער מנותק או נוער שאינו לומד במסגרת החינוך הפורמלי משתייך לאוכלוסיות הנמצאות בסיכון מוגבר לצריכה מופרזת של אלכוהול24 , הסקרים בנושא שינוי עמדות בעקבות מסע הפרסום נעשו רק בקרב בני נוער הלומדים במסגרות חינוכיות. מכאן שנתוני ההצלחה שהוצגו למנכ"לים של המשרדים השותפים לתכנית הלאומית בדבר שיפור בעמדות ובתפיסות בעקבות מסע הפרסום היו חלקיים בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, החֶסר האמור בקיום הסקרים בקרב אוכלוסיית הנוער בסיכון עומד בסתירה למידע שפורסם בסקרי עבר, ואינו מתיישב עם תשובת הרשות שהובאה לעיל ולפיה בני הנוער המנותקים מצויים בסיכון גבוה יותר ויש צורך להתמקד בהם. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי ברישומי המשטרה אין נתונים על מספר מקרי האלימות תחת השפעת אלכוהול, אף שלדברי המשטרה עברות אלימות הן תוצאות מידיות של שימוש באלכוהול. אין גם מקור נתונים מהימן אחר לנושא זה. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה ולרשות למלחמה באלכוהול כי איסוף וניתוח של נתונים על מקרי אלימות שבוצעו בהשפעת אלכוהול נדרשים הן לצורך ביסוס הטענות והמסקנות שהעלו נציגי המשטרה והרשות והן לצורך הכוונת התכנית הלאומית ומיקודה לשם השגת תוצאות מיטביות מהפעלתה. משרדי ממשלה וגופים נוספים כמו משרד החינוך 15 , משרד הקליטה, משרד הבריאות, משרד הרווחה, המוסד לביטוח לאומי ומכוני מחקר, אוספים נתונים על אודות צריכת אלכוהול והנזקים שהוא גורם, אולם נתונים אלו הם חלקיים בלבד וכל גוף בוחן את הנתונים לפי תחומי האחריות שעליהם הוא מופקד. בישראל אין בסיס נתונים מקיף על אודות מקרי התחלואה והמוות הנגרמים - ישירות או בעקיפין - מאלכוהול. גם גופים שאוספים נתונים כמו משרד הבריאות, קופות החולים, בתי החולים, מרפאות הרפואה הדחופה והמכונים הפרטיים, אינם עושים זאת על מנת לבנות בסיס נתונים לאומי, ומשכך הנתונים מהגופים השונים אינם מתואמים ואינם יכולים לשמש למחקר והערכה. היעדר תשתית נתונים מקשה על עיצוב מדיניות מבוססת עובדות ועדכנית ואינו מאפשר מעקב, פיקוח ובקרה על אפקטיביות הפעולות שננקטו. יצוין כי קיים קושי בקביעת קשר ישיר וחד-ערכי בין שתיית אלכוהול לבין תחלואה. היעד לצמצום מקרי התחלואה הנובעים משימוש באלכוהול אשר נקבע בתכנית הלאומית נוסח באופן כללי ולא נקבעה צורת מדידה לבחינת השגתו. משרד מבקר המדינה מעיר כי במצב דברים זה מלכתחילה לא היה אפשר לבחון השגת יעד זה. יצוין כי הנתונים שבידי הרשות למלחמה באלכוהול אינם תואמים את הנתונים שבידי משרד הבריאות. עוד יצוין כי אין בידי הרשות נתונים על שיעורי התחלואה שנגרמו כתוצאה משימוש באלכוהול. בדיקתהתפלגות נתונים אלו העלתה את הממצאים האלה: (א) בקבוצות הגיל שהן מתחת לגיל 25 חלה עם השנים ירידה של כ-4.5% .בפניות לחדרי מיון (ב) מתוך קבוצה זו, הפניות לחדרי מיון של בני קבוצת הגיל 21-18 לאחר צריכת אלכוהול היו השכיחות ביותר. (ג) בקבוצת הגיל 17-12 חלה עלייה במספר הפונים לחדרי המיון לאחר צריכת אלכוהול - מ-670 נערים בשנת 2013 ל-714 בשנת2014 (עלייה של כ-7% .) .בשנת 2009 החליטה הממשלה להפעילתכנית לאומית לצמצום הצריכה המופרזת של אלכוהול ולצמצום נזקיו. חלק מהיעדים שנקבעו בתכנית הלאומית לא היו מדידים ולפיכך לא היה אפשר לבחון אם אכן הושגו. מתוצאות מחקר הערכה המלַוֶוה של התכנית עולה שאי-אפשר להכריע אם אכן התכנית השפיעה על הרגלי שתיית אלכוהול ועל הנזקים הנובעים ממנה. יתרה מזו, דווקא בקרב קבוצות נוער שהוגדרו כאוכלוסיות בסיכון נמצא כי פעילויות התכנית היו פחות יעילות ואף חלה עלייה בהיקפי שתיית האלכוהול שלהם. משנת 2010 פעלו המשטרה ומשרדי הממשלה בנושא המאבק בתופעה של שתיית אלכוהול מופרזת, בין היתר נעשו פעולות הסברה ופעולות אכיפה ובכללן שפיכת אלכוהול. עם זאת, נוכח המציאות המשתנה, יש לעדכן את יעדי התכנית הלאומית ולהתאימם למצב כיום. על הרשות והמשטרה לתת את הדעת להתפתחות תחומים חדשים בכל הנוגע למכירה ואספקה של אלכוהול לבני נוער הנעשית באמצעות האינטרנט וכן למעבר של אירועי שתיית האלכוהול של קטינים מהמרחב הציבורי למרחב הפרטי ולגבש דרכים נוספות להתמודדות עם התופעה. התכנית הלאומית סימנה את הצריכה הלא אחראית של אלכוהול כבעיה לאומית המחייבת הקצאת משאבים, הגברת מודעות ועידוד שיח מחקרי וציבורי בנושא. יש לשמר את המאבק בנגע האלכוהול כמשימה לאומית ולקדם שיתוף פעולה מלא של כל הגורמים שיש ביכולתם לתרום למאבק זה. הגורמים המפיצים אלכוהול מזויף עושים זאת להשגת רווח כלכלי, ולעתים קרובות תוך ניצול ערוצי המכירה וההפצה של פעילות מסחרית גלויה ולגיטימית, ובכך גורמים לסיכון בריאות הציבור בשל צריכת אלכוהול מזויף. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בפעולות שנעשות בנושא זה, ועל הגורמים המטפלים בכך ובהם המשטרה לפעול באופן נמרץ נגד הפצת אלכוהול מזויף הן בהיבט הנוגע לבריאות הציבור והן בהיבט הכלכלי הנוגע גם להגנה על קניין רוחני. מיגור תופעת מכירת אלכוהול לקטינים הוא יעד חברתי חשוב שנמצא על סדר היום הציבורי, והממשלה אף הקצתה משאבים ויזמה תכנית לאומית להשגתו. על המשטרה לבחון את תיקי החקירה שנסגרו בנימוק של "חוסר עניין לציבור", ובמידת הצורך להפיק לקחים לגבי אכיפה עתידית, שתעלה בקנה אחד עם המדיניות שנקבעה למאבק בתופעת השימוש המופרז באלכוהול. רק ביוני2015 הוגש דוח מסכם של המחקר לרשות. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי שלא בהתאם להחלטת הממשלה, המחקר החל רק שלוש שנים לאחר הפעלת התכנית הלאומית , וכי עד יוני 2015 - כחמש שנים לאחר שהתכנית הלאומית הופעלה לראשונה - לא היו בידי מקבלי ההחלטות נתונים על הצלחת התכנית. עד דצמבר 2015 טרם אישרה ועדת ההיגוי את הדוח המסכם של המחקר. עולה אפוא חשש שהשפעת תוצאות המחקר על המשך הפעלת התכנית עד סוף 2017 .תהיה מוגבלת ביותר במאי2012 החליטה הממשלה להמשיך וליישם את הת כנית הלאומית במשך שנתיים נוספות, ובאוגוסט 2013 החליטה להמשיך וליישם את התכנית בעוד ארבע שנים עד שנת 2017 . שתי ההחלטות התקבלו בלי שהמשרד לבט"פ והרשות למלחמה באלכוהול הציגו לממשלה תוצאות מחקר ההערכה שכאמור היה אמור לבחון את יעילות התכנית הלאומית מהבחינה המערכתית. מצב זה עומד בניגוד למתווה התכנית הלאומית, אשר קבע כי בהתאם לממצאי מחקר ההערכה שילווה את התוכנית ניתן יהיה להשפיע על מתווה התכנית, לעדכנו ולהתאימו לשנים הבאות. .מתרשים 7 עולה שמתוך1,908 תיקי חקירה שנפתחו בשנת2014 נגנזו1,071 תיקים, שהם56% מכלל התיקים שנפתחו בגין מכירת אלכוהול לקטינים: 480 ;מהתיקים נסגרו בעילה של חוסר עניין לציבור535 בשל חוסר ראיות; ו-44 .בגין עבריין לא נודע מנתונים שהתקבלו מהסנגוריה הציבורית לשנים 2014 -2011 עולה כי תיקי חקירה רבים נסגרים בעילות של חוסר עניין לציבור או בשל חוסר ראיות. בהשוואה ל סקרים שעשתה הרשות בשנים 2001 ו-2005 ניכרת עלייה בשתייה מרובה של אלכוהול בקרב הנוער, המאופיינת בשכרות וב"שתיית בולמוס"11 . הנתונים מצביעים על כך כי שתיית אלכוהול בולטת במיוחד בקרב הנוער המנותק.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי משנת 2009 לא נעשה סקר או מחקר מקיף בנושא היקף צריכת אלכוהול של כלל האוכלוסייה, ובשל כך אין נתונים על ההיקף של צריכה זו. הסקר מ-2011 נעשה רק בקרב תלמידים ולא כלל האוכלוסיות הנמצאות בסיכון כדוגמת נוער מנותק. מממצאי הסקר נראה לכאורה כי חלה ירידה בצריכת אלכוהול בקרב בני הנוער. אולם עקב היעדר נתונים עדכניים לגבי כלל האוכלוסייה, אי-אפשר למפות את התופעה, את היקף השימוש באלכוהול בקרב אוכלוסיות שונות ואת מידת חומרתה. כמו כן, אי-אפשר לקבוע יעדים מדידים להצלחת תכניות להפחתת השימוש באלכוהול (ראו להלן).