משרד החינוך . תכנית קרב – ההובלה, הפיקוח והבקרה של משרד החינוך על משרד החינוך להסדיר את יחסיו עם עמותת קרב. במסגרת זו ראוי שהוא יבחן חלופות אפש ריות לביצוע השירותים שמספקת עמותת קרב בידי גורמים אחרים, וכן עליו לבחון את הצורך והאפשרות לנקוט הליך תחרותי לבחירת הגורם אשר ינהל את תכניות ההעשרה במערכת החינוך. מהנתונים המובאים בטבלה עולה כי 31 מבין101 הרשויות המקומיות שהשתתפו בתכנית קרב במימון רגיל היו רשויות מבוססות ( 31% מהרשויות באותן קטגוריות), דהיינו מדורגות מתחת ל-5 במדד הטיפוח הרשותי. 2. בחינתההשתתפות הכספית של המשרד במסגרת המימון הרגיל של תכנית קרב על פי הטבלה, מלמדת כי ההוצאה בפועל של המשרד עבור השתתפות במימון התכנית ב -31 הרשויות המבוססות הסתכמה בשנת הלימודים התש"ע בכ-9 מיליון ש"ח, שהם18% מההוצאה בפועל על קיום התכנית בבתי הספר. מטרתה המרכזית של תכנית קרב היא לצמצם פערים חברתיים, בעיקר בפריפריה, אולם בפועל רשויות מקומיות בלתי מבוססות לא יכלו להצטרף לתכנית קרב במימון רגיל, בשל מגבלה תקציבית ואילו כשליש מהרשויות שהשתתפו בתכנית קרב היו מבוססות. הדבר מחייב בחינה והערכה של הנהלת המשרד בנושא הרכב הרשויות המקומיות המשתתפות בתכנית ואופן חלוקת המשאבים בין הרשויות המבוססות ובין הרשויות הבלתי מבוססות, אולם המשרד לא ביצע בחינה כאמור בעשור האחרון. .על הנהלת משרד החינוך לבחון את הרכבן של הרשויו ת המקומיות בתכנית, תוך התמקדות בחתך החברתי -כלכלי, ולבחון אם הוא עולה בקנה אחד עם מטרות התכנית ויעדיה. ראוי כי במסגרת בדיקה זו ייבחנו גם שימושים אלטרנטיביים בתקציב המשמש למימון רשויות מקומיות מבוססות. בחינה זו עשויה לסייע לתכנון התקציבי ולבחירה בהקצאה אשר תסייע להשיג את יעדי התכנית. במסגרת תכנית קרב פעלו כאמור תכניות משנה שאינן חלק מליבת העשייה שלה - תכניות העשרה בלבד - במימון חלקי של משרד החינוך, בלי שלמשרד היה מידע מלא על אודותן וללא אישור ועדת הכספים, לכל הפחות בנוגע לשנת הלימודים התש"ע. . משרד החינוך מפעיל את תכנית קרב בפריסה ארצית רחבה, בהיקף של כ-200 ,מיליון ש"ח. את ניהולה של התכנית הוא הפקיד, הלכה למעשה בידי עמותת קרב, אשר מעניקה לו באופן בלעדי שירותים אלה ללא תמורה כספית. במהלך שני העשורים שבהם פעלה תכנית קרב לא הסדיר המשרד את שיתוף הפעולה בינו לבין עמותת קרב במסמך משפטי. הוא הסתפק בציון עצם קיומה של השותפות ובפירוט תפקידי העמותה במסמכי המכרז. הדבר אינו עולה בקנה אחד עם נוהל היועמ"ש. לדעת משרד מבקר המדינה, בתנאים של מחסור תקציבי שבגללו לא התאפשר לרשויות מקומיות בלתי מבוססות להצטרף לתכניות ההעשרה, קיום תכניות משנה שאינן מכוונות למטרתה המרכזית של תכנית קרב ואינן בליבת העשייה שלה, כמו הרשת החברתית ותכנית המגשרים, טעון בדיקה יסודית של משרד החינוך וקבלת החלטה מפורשת אם לקיימן. על הנהלת המשרד לבחון אם התכניות האלה עולות בקנה אחד עם מטרותיו שלו לגבי תכנית קרב, ולבחון אם יש חלופות לתכניות האלה במוסדות החינוך. 2. התברר שעל אף האמור במסמכי המכרז מ - 2009 , לא קבעה ועדת ההיגוי אמות מידה להפעלת התכנית במוסדות החינוך. מן המסמכים עולה גם כי במשך ארבע שנים, מאוגוסט 2007 ועד יולי 2011 , לא התכנסה ועדת ההיגוי, והיא התכנסה רק לקראת סיום הביקורת, בסוף יולי 2011 . יצוין כי בדיון זה היא החליטה להתכנס פעמיים בשנה. יוצא אפוא שהגוף שעליו הטיל המשרד לקבוע אמות מידה לצירוף רשויות מקומיות, אשר יוגשו לאישור החשבות והלשכה המשפטית במשרד, לא פעל למעשה. 3. (א) על פי החלטת המשרד פנתה הנהלת התכנית באוגוסט 2009 , לקראת שנת הלימודים התש"ע, ל-87 רשויות מקומיות המדורגות במדד טיפוח רשותי 5.0 ומעלה, אשר לא נכללו בתכנית במימון הרגיל, והציעה להן במכתב להצטרף. במסמכי המשרד לא נמצאה אסמכתה להחלטה בדבר אמת מידה כזאת לצירוף רשויות לתכנית. יוצא אפוא כי רשויות מקומיות נבחרו על פי אמת מידה אשר לא נקבעה בידי ועדת ההיגוי ולא אושרה בידי החשבות והלשכה המשפטית של משרד החינוך. המשרד לא פעל לצירוף הרשויות המקומיות בהתאם להליך שהוא עצמו קבע במכרז. מנהלת יחידת ההערכה מסרה גם כי דוחותיה אינם מועברים באופן שוטף למשרד החינוך, אלא רק על פ י דרישה. עם זאת, לעתים המשרד עצמו מזמין בדיקה מסוימת. . עולה אפוא כי אף שהעניין עלה כמה פעמים לא קיבל משרד החינוך החלטה בעניין הגורם שיעמוד בראש ועדת ההיגוי, ובפועל נותר העניין עמום, גם עם פרסום חוזר המנכ"ל המתוקן מספטמבר 2011 . משרד מבקר המדינה מעיר כי זהו עניין יסודי ואין להותירו עמום וללא הסדרה מפורשת, שכן יש בכך משום הנחת תשתית מינהלית בלתי תקינה אשר תשפיע על ההובלה והניהול של הפרויקט כולו. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שלוועדת ההיגוי, שהיא המוסד המרכזי של תכנית קרב, אשר ממומנת בעיקר מכספי ציבור - לרבות כספי המשרד עצמו - ימונה יו"ר מטעם המשרד. כמו כן יש לשמור על הרכב ועדת ההיגוי ולוודא שלחברי המשרד יהיה רוב בוועדה. כמו כן מוצע לקבוע גם את התדירות המינימלית שבה תתכנס ועדת ההיגוי. את כל אלה יש לקבוע במסמך רשמי אשר יעגן את השותפות בין משרד החינוך לעמותת קרב. על היועצת המשפטית של משרד החינוך לבחון אם קיים חשש לניגוד עניינים בעבודתו של המבקר הפנימי. על הנהלת המשרד לדון בממצאי בדיקתה ולהבטיח שהמבקר הפנימי של תכנית קרב יהיה בלתי-תלוי. חשב משרד החינוך, שהוא הנציג הבכיר של המשרד בוועדת הכספים, אמר לנציגי מבקר המדינה ביולי 2011 כי הוא לא ידע כלל שיש לתכנית קרב ועדת ביקורת, וממילא לא הכיר את הדוחות של המבקר הפנימי. מהאמור לעיל עולה כי נציגי משרד החינוך אמנם שותפו בוועדת הביקורת, אולם בפועל לא ביצעו את הפעולות הנדרשות: הם שותפו באופן חלקי בלבד בגיבוש תכנית הביקורת השנתית של המבקר הפנימי, והם לא קיבלו באופן שוטף את דוחות הביקורת. מנהל היחידה התריע על חלק מן הליקויים הללו לפני הנהלת המשרד, אולם לא קיבל מענה. . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי ראוי שיהיה שותף לקביעת הנושאים שיוערכו ויקבל את תוצאות הבדיקות שנעשות. מעורבותו זו נדרשת לצורך מילוי תפקידו כמוביל התכנית והמבקר אותה, הכולל בין היתר קיום של פעולות ההערכה האמורות, אשר אותן הוא מממן. (א) התברר כי בתחילת 2011 טרם גיבש משרד החינוך את התשתית הנדרשת לביצוע הערכה מקיפה של תכנית קרב: הוא לא הגדיר בבירור את מטרותיו ואת יעדיו בנוגע לתכנית; כמו כן, לא היו בידיו בסיסי נתונים מספקים. ממסמכי ועדת הכספים של התכנית, וכן ממסמכי משרד החינוך עולה שנושא חלוקת ההוצאה על התכנית בין עלות ההדרכה במוסדות החינוך לבין מרכיבים אחרים בה לא נדונו בוועדת הכספים ובמשרד. הטיפול בגיבוש ובסיכום של מכרז להפעלתה של תכנית חינוכית ארצית, לרבות מתכונת הניהול שלה וקביעת חלקם של השותפים להפעלתה, הם בתחום אחריותו של משרד החינוך. ראוי כי המשרד ירכז את מכלול ההתייחסויות של הגורמים המעורבים בנושא בעת הטיפול במכרז. ואולם יש להדגיש כי המשרד הוא הגורם המוסמך לקבל החלטה באשר לנוסח המכרז ולבחירת הקבלן. על הנהלת המשרד להבהיר זאת לכל השותפים בתכנית קרב, ולהקפיד לנהוג באופן זה. המזה"פ והפיקוח הכולל מופקדים על אישור המדיניות הפדגוגית של משרד החינוך ועל תכניהן של תכניות חינוכיות במוסדות החינוך. מכלול הממצאים שהועלו בפרק זה מלמד שבפועל בכל הנוגע לתכנית קרב לא מילא המשרד את תפקידו כגורם שבודק תכניות המוצעות למוסדות חינוך ומאשר אותן. על הנהלת משרד החינוך לקבוע מה תפקידם של המזה"פ ושל המפקחים הכוללים בכל הנוגע לתכנית קרב. 2. משרד מבקר המדינה בירר מי הגורם אשר קבע את מתכונת ההנחות, כיצד נקבעו שיעוריהן ומתי הן אושרו. מנהל היחידה מסר ביולי 2011 כי לא ידוע לו מי אישר אותן, מתי וכיצד; הוא נכנס לתפקידו ב - 2007 ונמסר לו כי ועדת הכספים של התכנית אישרה אותן עוד קודם לכן, וכי מתכונת ההנחות היא "היסטורית". בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שגם שלוש שנים לאחר שפורסמו ממצאי המבקר הפנימי לא היה למשרד החינוך או להנהלת התכנית מידע בדבר חלוקת ההשתתפות הכספית בין הרשות המקו מית ובין ההורים, וממילא הם לא יכולים היו לדעת אם ההנחות שהעניק המשרד לרשויות המקומיות אכן הגיעו ליעדן - תלמידים שהוריהם מתקשים לממן את השתתפות ילדיהם בתכנית. מהתיאור לעיל עולה כי תפקידו של הקבלן בכל הנוגע לגיוס עובדים היה מצומצם ממה שנקבע במכרז, שכן הנהלת התכנית הייתה מעורבת בגיוס עובדים, במיונם ובקביעת תנאי עבודתם ובהחלטה הסופית על קבלתם. מתשובת הנהלת התכנית עולה כי הרכב ועדת ההיגוי בפועל אינו תואם את ההרכב שנקבע במכרז; לא נשמר רוב לנציגי משרד החינוך, ולא צורף אליה מנהל מחוז במשרד. יש חשש כי במצב כזה אין למשרד משקל משמעותי כנדרש בהתוויית מדיניות התכנית ובאישור התפיסה הפדגוגית שלה. על הנהלת המשרד לוודא שייעשו השינויים הדרושים בהרכב ועדת ההיגוי, כך שיישמר רוב לנציגיו, כפי שנקבע במכרז. 2. פירוט תפקידיה של ועדת ההיגוי מלמד על תפקידה המרכזי בהובלת תכנית קרב, בקביעת עקרונות הפעולה שלה ובניהולה. אף על פי כן נמצא שוועדת ההיגוי לא התכנסה במשך ארבע שנים. יודגש שבמשך השנים הללו המשיכו לפעול ועדות המשנה של ועדת ההיגוי. עוד הועלה כי חברי ועדת ההיגוי לא מונו באופן רשמי. בחוזר המנכ"ל החדש מספטמבר 2011 קבע המשרד מי יעמוד בראשן ש ל הוועדה הפדגוגית וועדת הכספים: נציג המינהל הפדגוגי וחשב המשרד, בהתאמה. אולם התברר כי הוא לא קבע בו מי יעמוד בראש ועדת ההיגוי, אשר הופקדה על מדיניות התכנית ועל עקרונות ניהולה והפעלתה. יוצא אפוא כי משרד החינוך לא יזם, ולפיכך גם לא יישם , הערכה לגבי הפעלתה של תכנית קרב במהלך 20 שנות הפעלתה. גם כאשר החליט המשרד לקיים פעולת הערכה בסוף שנת 2009 ,באמצעות ראמ"ה התברר כי חסרים לו מטרות ויעדים מוגדרים על התכנית וכי חסר לו גם בסיס המידע הדרוש לקיומה של הערכה כזאת. על הנהלת משרד החינוך לקבוע את מטרות תכנית קרב ויעדיה, ולקבוע מדדים אשר יסייעו לבחון את האפקטיביות שלה. כמו כן, עליה להיות מעורבת בעבודתה של יחידת ההערכה של התכנית. את תוצאות פעולות ההערכה יש לבחון ולהסיק מהן מסקנות בהתאם, וכן יש להפיצן לכל עובדי המשרד אשר עוסקים בנושא. על המשרד לוודא שלא נמנעת ממנו האפשרות לעשות שימוש במידע ובנתונים שנאספים על תכנית קרב באמצעות יחידת ההערכה. (ג) שלושת המפמ"רים האמורים כיהנו בתפקידם עשר שנים או יותר. הם מסרו לנציגי מבקר המדינה שבמשך עשר השנים האחרונות הם לא זומנו לישיבות הוועדה הפדגוגית של התכנית; כמו כן הם לא נדרשו לחוות דעתם לגבי תכניות ההעשרה של התכנית. שלושתם הדגישו את החשיבות שיש בשיתופם בדיוני הוועדה הפדגוגית של התכנית. רק לאחר סיום הביקורת, בספטמבר 2011 , קבע המשרד בחוזר המנכ"ל המתוקן כי הפעלת תכניות במוסדות חינוך טעונה את אישורן בידי המשרד. אולם חוזר המנכ"ל המתוקן לא הגדיר מהו חלקה של המזה"פ ושל הפיקוח הכולל באישור התכניות. 5. האגף לחינוך קדם -יסודי אחראי בין השאר להתאים את מדיניות משרד החינוך לגני הילדים. בשנת הלימודים התשע"א פעלה תכנית קרב ב- 1,902 גנים, והשתתפו בה כ- 49,000 ילדים, המהווים כ -20% מכלל המשתתפים בתכנית. למרות זאת, לא היה נציג לאגף זה בישיבות הוועדה הפדגוגית של התכנית. . נמצא כי למרות ממצאי המבקר הפנימי לא בחנה ועדת הכספים את מערכת ההנחות ולא ערכה בה שינויים, כמפורט להלן. זאת ועוד, חשב משרד החינוך מסר ביולי 2011 כי הוא אינו מכיר כלל את ועדת הביקורת ואת תוצריה, כאמור לעיל. (ב) משרד מבקר המדינה מעיר כי גם במקרה זה דרש משרד החינוך מעשרות רשויות מקומיות להשיב על הפנייה בתוך 11 ימים, כלומר לעמוד בלוח זמנים צפוף לשם קבלת החלטה אם להצטרף לתכנית קרב ולמלא את ההתחייבות כנדרש. התברר ששתי הרשויות המקומיות שבקשתן להצטרף א ל התכנית נדחתה, לא קיבלו מענה בכתב. על המשרד, ובפרט על הסמנכ"לית כמנהלת המינהל הפדגוגי המופקד על תכנית קרב, לוודא שיינתן מענה בכתב לבקשות להצטרף לתכנית; אם תשובת משרד החינוך שלילית - יש לציין מהם הנימוקים לכך. (ד) מן המסמכים עולה כי ההחלטות לאשר את הבקשות של הרשויות המקומיות להצטרף לתכנית התקבלו על פי תנאים שלא נקבעו באופן רשמי ולא אושרו כנדרש: דירוג במדד טיפוח רשותי 7.5 או יותר, ורמות החינוך שבהן ביקשה הרשות לקיים את התכנית (למשל, גני ילדים). לשם פיקוח על תפעולה וניהולה של תכנית קרב, משרד החינוך מוכרח להשתמש באופן מושכל ושיטתי במאגרי המידע שבידי הקבלן והנהלת התכנית, אולם הוא טרם הסדיר את אפשרות הגישה של נציגיו למאגרים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי יש לבחון את הנושא בשני רבדים: בחינת מכלול התכניות אשר מיועדות לאוכלוסיות בלתי מבוססות, כדי לחלק את משאבי המשרד באופן היעיל והמיטבי, וכן בחינה של כל תכנית בנפרד. במסגרת בחינות אלה יש להביא בחשבון את יעדי המשרד לגבי כל תכנית ואמות מידה לחלוקת המשאבים. כמו כן יש לתת את הדעת למאפיינים השונים של התכניות, ולמטרות המשרד ב קיום התכניות, כמו למשל תכנית העשרה דוגמת תכנית קרב אל מול תכנית ההזנה שנועדה לסייע בפתרון בעיית חוסר הביטחון התזונתי של תלמידים בבתי ספר באמצעות אספקת ארוחה חמה. אישור אמות המידה אשר לפיהן ייקבעו הרשויות המקומיות אשר במסגרתן תפעל תכנית קרב פירושו אחריו ת בעלת מאפייני סמכות שלטונית המוטלת על משרד החינוך. ממצאי הביקורת האמורים מלמדים כי המשרד קבע הליך סדור אשר נועד להבטיח את קביעת אמות המידה לעניין זה בידי ועדת ההיגוי ואישורן בידי הלשכה המשפטית והחשבות שלו. אולם במשך שנים לא התקיים הליך זה, ובפועל צורפו רש ויות מקומיות לתכנית קרב ללא אמות מידה שנקבעו מראש ואושרו בידי המשרד. כל זאת בידיעת המשרד, אשר שימש גורם פסיבי בלבד. למעשה, נותרו על כנם הסדרים "היסטוריים" הראויים לבחינה מחודשת. משרד החינוך וועדת ההיגוי של תכנית קרב מופקדים על קביעת המדיניות של התכנית. אול ם ממצאי הביקורת מלמדים שהם לא ביצעו היטב את תפקידם: ועדת ההיגוי לא פעלה כלל במשך ארבע שנים; והמשרד לא היה מעורב באופן ממשי בהפעלה של הסמכות השלטונית העיקרית - גיבוש אמות מידה לצירוף רשויות מקומיות לתכנית קרב והפעלתן הלכה למעשה. על המשרד לשאוף להרחבת האפשרויות של רשויות מקומיות בלתי - מבוססות לממש את זכותן להצטרף לתכנית, וליהנות ממימון המשרד. הפעלת תכנית קרב כרוכה בהשקעה כספית של הרשות המקומית ובגביית כסף מהורי התלמידים, ולכן סביר להניח כי רשויות בלתי - מבוססות יתקשו לגייס כספים למימונה ויהססו להצטרף אליה. משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח המטרה המרכזית של תכנית קרב - לפעול לצמצום פערים חברתיים ולאפשר לתלמידים ברחבי הארץ, בעיקר ביישובי פריפריה , ליהנות מתכנית לימודים מועשרת , על משרד החינוך לבחון אם מערך ההפעלה הקיים והתנאים להצטרפות לתכנית מביאים לקידומה של המט רה האמורה. לעניין זה נדרשות בחינה והכרעה גם בנוגע לרשויות שהתכנית כבר מופעלת בהן. על הנהלת המשרד לבחון סוגיות יסודיות בהפעלת תכנית קרב: אמות המידה לצירוף יישובים חדשים וחלוקת התקציב הקיים בין השימושים האלטרנטיביים השונים - תכניות העשרה לעומת תכניות משנה, יישובים ותיקים ומבוססים לעומת יישובים חדשים בלתי מבוססים. נוסף על כך, עליה לוודא שהסמכויות לקבוע מדיניות ולקבל החלטות עקרוניות הנוגעות לניהול התכנית ולהפעלתה ייוותרו בידיו. מממצאי הביקורת עולה כי לעובדי משרד החינוך אין הרשאות למאגרי הנתונים של תכנית קרב. נציגת הקבלן מסרה לנציגי משרד מבקר המדינה במאי 2011 , כי המשרד מסר לקבלן מערכות מידע לצורך הפעלת תכנית קרב. אולם המשרד אינו מחובר למערכות המידע האלה, וכאשר הוא זקוק למידע הקשור בתכנית הוא מבקש אותו מהקבלן; אנשי הנהלת התכנית, שהם עובדי עמותת קרב, מחוברים למערכות המידע האלה ויש להם הרשאות כניסה.
משרד החינוך העביר למעשה לגורם פרטי, הנהלת התכנית, את הסמכות לנהל אותה. כדי לעשות זאת כהלכה היה עליו להפעיל פיקוח אפקטיבי על פעילותו של הגורם הפרטי. אולם התברר כי לא היה בידי המשרד מידע הכרחי לשם פיקוח, ולו בסיסי, על תכנית קרב (ראו להלן בפרק "בחינת האפקטיביות של תכנית קרב").