משרד החינוך . קידום למידה משמעותית בבתי הספר בפברואר 2016 גיבש המינהל הפדגוגי לראשונה תכנית עבודה כוללת המחייבת את כל יחידותיו ואגפיו - תכנית העבודה לשנ ת הלימודים התשע"ו. בפועל, מרכיבים מסוימים בתכנית העבודה של המינהל הפדגוגי היו חסמים בקידום הלמידה המשמעותית. עוד נמצא כי קיים לעתים חוסר הלימה בין המשימות שקבע המינהל הפדגוגי בתכנית העבודה שלו והמשימות שקבעו יחידותיו ובין המשימות שנקבעו בתכנית האסטרטגית המשרדית והמשימות שקבעה ועדת ההיגוי. להלן דוגמאות: .גודש משימות בתכנית העבודה ואי-בהירות בנוגע אליהן: בתכנית העבודה של המינהל לשנת הלימודים התשע"ו היו יותר מ-400 ,משימות ומהן לא פחות מכ -100 משימות הנוגעות ללמידה משמעותית. בחינת המשימות מצביעה על כך שלא תמיד הן היו ברורות וחסרו בהן מרכיבים ופרטים; לכן, היה בהן די כדי להקשות את הטמעת תכנית העבודה באגפי המינהל, במחוזות ובבתי הספר. בנוגע לריכוז תמונת המצב על התקדמות הרפורמה העלתה הביקורת כי במסמכים של המשרד לא נמצאו פרוטוקולים המעידים על כך שהמנכ"לית לשעבר דנה בדוחות הסטטוס שוועדת ההיגוי העבירה אליה או מסמכים המעידים על זיהוי בעיות בהטמעה או על הנחיות ביצוע כלשהן ליחידות השונות וקבלת החלטות ניהוליות המבוססות עליהן. מחוז דרום: בסקר מיצ"ב התשע"ו נבחנו 103 בתי ספר יסודיים מ -20 רשויות מקומיות במחוז דרום . נמצא כי בכ -60% (62 מתוך103 ) מבתי הספר שיעור ההטמעה נמוך משיעור ההטמעה הארצי. בתי ספר ביותר ממחצית (13 מתוך20 ) מהרשויות המקומיות במחוז דרום בולטים בשיעור הטמעה נמוך של למידה משמעותית. עולה מכך כי ההלימה בין מרכיבי הלמידה המשמעותית שקבע מטה המשרד, ובהם ששת מדדי הלמידה המשמעותית שאותם הוא בוחן בסקר מיצ"ב, ובין המתכונת המעודכנת של תכניות העבודה של המחוז , דלה ביותר ולרוב מרכיבי הלמידה המשמעותית אין כל ביטוי בהן. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את התהליך האמור שבו לראשונה ישבו המינהלים המרכזי ים העוסקים בקידום הפדגוגי של למידה משמעותית סביב שולחן עגול כדי להגיע להסכמות קונספטואליות בנושא ההוראה האיכותית. אולם כדי להבטיח כי תוצריו של התהליך יהיו מעשיים חשוב כי יתלווה לו גיבוי מהותי של הנהלת המשרד שתפעיל גם מנגנון בקרה ומעקב אחר השגת היעדים ותקבע לוח זמנים וכן יעד לסיומו. מכל האמור לעיל עולה כי עם החלת הרפורמה בשנת הלימודים התשע"ה ובשנות הטמעתה הראשונות הותיר מינהל עובדי הוראה את המורים בבתי הספר ללא הכוונה שיטתית, ללא ידע וללא כלים שיסייעו בידם ליישם שיטות הוראה ולמידה חדשות, שכבר ניתן להן ביטוי בחומרי הלימוד ובחוזר המנכ"ל מאוגוסט 2014 שיחידות המטה השונות גיבשו במהלך ארבע השנים האחרונות. בנסיבות אלה, כל אגף בנפרד יזם וקידם פרויקטים בתחום אחריותו ועשה זאת ללא תכנית אחידה ולא מתוך ראייה מערכתית אחת כוללת על כל הרצף הפדגוגי של ההכשרה והפיתוח המקצועי; ללא תיעדוף ומטרות משותפות; ללא סינרגיה; וללא בחינת אפקטיביות של מיזם אחד על פני האחר. הנחיות ועדת ההיגוי לא הניעו באותה העת את מנהל מינהל עובדי ההוראה ליזום ולהוביל עבודת מטה של כלל הגורמים הנוגעים להכשרה ולפיתוח מקצועי של מורים שתבטיח שבכל אחד מהשלבים של ההכשרה והפיתוח המקצועי ישולבו עקרונות של הוראה משמעותית הנוגעים לדרכי הוראה, למידה והערכה. עבודה מטה שתתבסס על בירור והגדרה של מושגי יסוד , תאפיין את השינוי הנדרש בתפיסת תפקיד המורה והסטנדרטים המקצועיים המצופים ממנו ותכריע במגוון שאלות יסוד 59 . כמו כן, עבודת מטה שתגדיר יעדים ומטרות ארוכי טווח, מדדים לפיתוח מקצועי איכותי המקדם למידה משמעותית וקובע מפתח לדירוג דרכי פעולה וכן תכניות להכשרה ולפיתוח מקצועי של מורים. אף שמדובר בתוצרי יעד היכולים לשמש כלי תכליתי לקידום הפיתוח המקצועי וההכשרה של צוותי ההוראה כדי שיוכלו להפנים ולהטמיע את עקרונות תפיסת הלמידה המשמעותית, נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא מינה האגף לפיתוח מקצועי ועדה כמתוכנן, וממילא לא גובשה תכנית פיתוח מקצועי מערכתית עבור המורים. יצוין כי לא ידוע למי הגיש האגף את המתווה, אם מנהל המינהל דן בו ומה היו הגורמים או השיקולים לאי-מימושו. בפועל, מדובר במהלך אגפי שנקטע בלי שהביא לידי תוצאה אופרטיבית כלשהי. .אי-הפיכת החלטות ועדת ההיגוי הנוגעות הכשרת המורים למהלך מערכתי: אחת המשימות שבהן עסקה ועדת ההיגוי של למידה משמעותית, שכאמור הוקמה באוקטובר 2014 , היא הכשרת מורים ופיתוח מקצועי שלהם. אולם על אף החיוניות שאנשי מקצוע חיצוניים מתחום זה יהיו חברים בוועדת ההיגוי כגורמים מומחים, לא שיתף משרד החינוך בוועדת ההיגוי נציגים מתחום זה, למשל נציגים מהמל"ג, ממוסדות הכשרה אקדמיים58 ומרשויות מקומיות, וכן נציגים מגורמים הפועלים בשטח כמו מרכזי פסג"ה, מחוזות המשרד ובתי הספר. היעדר שיתופם של גורמים אלה הגביל מלכתחילה את יכולתה של הוועדה לקבוע מטרות ארוכות טווח ולהכריע בסוגיות ליבה הנוגעות לנושא זה. . משרד מבקר המדינה מציין שיש לראות בחיוב את היוזמה הזאת של המשרד שיש בה כדי לשפר את הנגשת חומרי המטה הנוגעים ללמידה משמעותית לדרגים השונים במשרד. עם זאת, תהליך ריכוז חומרים קיימים הנוגעים ללמידה משמעותית במסגרת תיק מקוון אין די בו, והוא אינו נותן מענה למכלול החסרים בניהול רפורמת הלמידה המשמעותית, בהיערכות לה ובדרכי הטמעתה ההכרחיות לביצוע שינוי עמוק וארוך טווח בתהליכי הלמידה וההוראה במערכת החינוך. למשל, אין בו מענה לשינוי עמוק הנדרש במסלול ההכשרה והפיתוח המקצועי החל מהכשרת הסטודנטים להוראה וכלה בפיתוח יכולות ההוראה ללמידה מקצועית בקרב כלל המורים; לשילוב היבטים המקדמים למידה משמעותית בתכניות הלימודים; לשינויים בתכנית ההיבחנות החדשה שיהפוך אותה לכלי מקדם ומעריך למידה משמעותי ת; למגוון קשיים בהטמעת הרפורמה שהעלו המורים והמנהלים; ולחסמים ארגוניים ותקציביים המעכבים את קידומה ויישומה המיטבי של רפורמת הלמידה המשמעותית. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת משרד החינוך כי אחת מנקודות התורפה המרכזיות של תכנית ההיבחנות החדשה בחטיבה העליונה נעוצה בהחלטתה להחיל אותה כבר משנת הלימודים התשע"ה, וזאת בלי שהכינה לכך את התלמידים לאורך כל הרצף הלימודי ובלי שהקנתה להם כלים שיאפשרו להם לעבור הערכה פנימית. על מטה המשרד ומחוזותיו לרכז נתונים מעודכנים וממצים על ההערכות הבית -ספריות בחטיבה העליונה ועל בסיסם לנתח את הקשיים והבעיות במתכונת תכנית ההיבחנות החדשה ויישומה, ובמידת הצורך לפתור אותם כדי לצמצם את השלכותיהם השליליות ולהפיק את מרב התועלת מתהליך זה. משקבע מטה המשרד שהמדריכים הכפופים למפמ"רים ישמשו כלי ההטמעה המרכזי של רפורמת הלמידה המשמעותית, היה עליו ערב החלתה לגבש תכנית רב-שנתית שבה ייקבעו כמות משאבי ההדרכה הנחוצים למפמ"רים לנושא ואופן חלוקתם בהתבסס על תחזית דרישות ההדרכה לכל בתי הספר בשלבי ההטמעה השונים. אולם המשרד לא גיבש תכנית כזאת ולא קבע קווים מנחים אחרים להקצאה וחלוקה של משאבי ההדרכה. יתרה מזו, מטה המשרד לא הסביר למפמ"רים מדוע משנת הלימודים התשע"ז הוא צמצם את היקף ההדרכה המיועדת להטמעת הר פורמה, ואף לא נמצאו מסמכים המלמדים מה היו הסיבות להחלטה זו. צמצום ימי ההדרכה לא התבסס על תשתית עובדתית בדבר היקף הטמעת הלמידה המשמעותית ואיכותה במקצועות הדעת השונים, ונעשה ללא בירור מעמיק בנוגע לצורכי ההדרכה הנדרשים בפועל בתחומי הדעת השונים. היעדר הנחיות למפקחים: נמצא כי עד מועד סיום הביקורת פעלו הנהלות המחוזות שנ בדקו - מחוזות תל אביב ודרום - באופן לא ממוקד ולא שיטתי. הם לא ייצרו כלים המנחים את המפקחים הכוללים שפעלו במחוז כיצד יש ליישם את מרכיבי הרפורמה ולא דרשו מהם משוב בנוגע ליישומה. בבדיקת תכניות העבודה לשנת הלימודים התשע"ו של המפקחים הכוללים במחוזות שנבדקו נמצא כי חלק גדול מהם לא מיקמו את הלמידה המשמעותית בראש סדר העדיפויות ולא נערכו להטמעתה בבתי הספר שבפיקוחם . מנגד, לא נדרשו המפקחים הכוללים לדווח להנהלת המחוז ולאגפי הגיל במינהל הפדגוגי שבמטה המשרד על הקשיים בהטמעת הלמידה המשמעותית בבתי הספר שבפיקוחם. בנסיבות אלה, קידום הלמידה המשמעותית בבתי הספר שבאחריות המחוזות היה תלוי במידה רבה במידת המוטיבציה האישית של כל מפקח ומפקח וברמת החשיבות שהוא רואה בלמידה משמעותית לעומת משימות אחרות שהוא מקדם. אכן, מתוך המפקחים במחוזות שנבדקו היו מפקחים שיזמו דרכי עבודה חדשות להטמעת מרכיבי הרפורמה בבתי ה ספר שבפיקוחם ויישמו אותן בפעולות משולבות עם הרשות המקומית ועם בעלי תפקידים שונים בבתי הספר. האגף לחינוך יסודי הפיץ את המסמכים הרלוונטיים אך לא בחן את טיב השימוש שעשו בהם המפקחים ואת תרומתם להטמעה. גם משהחלו מפגשי האגף עם המפקחים הכוללים הוא לא ביצע משוב כדי לבחון את מועילות המפגשים ואם יש צורך לפתח כלים נוספים אחרים כדי לשפר לעומק את שיטות העבודה של המורים ולהטמיע את הלמידה המשמעותית. עולה מכך כי בפועל התמקד האגף לחינוך יסודי בכתיבת מסמכים והפצתם אך לא סיפק למפקחים הכוללים שלו כלי עבודה מעשיים ליישומם. לא נמצאו מסמכים המעידים על דיוני סטטוס תדירים (למעט הדיונים הבודדים שצוינו לעיל) שהמנכ"לית קיימה וגם לא מסמכים המלמדים על החלטות והנחיות שהתקבלו בדיונים שכן התקיימו הנוגעות לניהול הרפורמה, קידומה ויישומה. ליקויים אלה מעידים על כך שלא בוצעה עבודת מטה כנדרש ובשל כך, לא הצליחו ליישם את המסרים וההכוונות של מטה המשרד ולגבשם לכדי פעילות פדגוגית אפקטיבית. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך להקים גוף ייעודי קבוע בעל סמכויות שינהל את ביצוע הרפורמה ויבטיח את הוצאתה אל הפועל. הקמת גוף כזה מצריכה את משרד החינוך לגבש כלים שיסייעו בידיו במלאכת הניהול, להעניק לגוף שליטה על משאבים מוגדרים ולאפשר לו נגישות למקורות מידע ולגורמי הערכה. נמצא כי משרד החינוך לא עדכן את הנהלים ואת התבחינים לכתיבת ספרי לימוד לפי עקרונות הלמידה המשמעותית הוא גם לא בחן אם יש צורך לעדכן את חומרי הלימוד שאושרו בעבר כדי שיתאימו לעקרונות הלמידה המשמעותית ולא קבע סדרי עדיפות להתאמת ספרי הלימוד וחומרי הלימוד שנדרש לעדכנם. יוצא אפוא שהשינויים במרכיבים המרכז יים של דרכי הלמידה, ההוראה וההערכה, שנעשו עד כה מינוריים ועליהם בלבד מבסס משרד החינוך את הטמעת הלמידה המשמעותית בבתי הספר. על פי הנחת היסוד של המזכירות הפדגוגית, כדי להוביל תהליך שינוי פדגוגי עמוק עליה לפתח, יחד עם יחידות המטה הנוגעות בדבר, תכניות לימודים חדשות וכן לעדכן את הנהלים, את התבחינים ואת חוזרי המנכ"ל שעניינם אישור ספרי לימוד, באופן שספרי הלימוד ייכתבו על פי עקרונות הלמידה המשמעותית, ובכך תיווצר תשתית אמיתית למכלול השינויים הנדרשים במוסדות החינוך. מהבדיקה במזכירות הפדגוגית ובמינהל הפדגוגי, מסקר הערכה של ראמ"ה את הרפורמה שפורסם בינואר 201736 (להלן- סקר ראמ"ה דיווח תלמידים בשנים התשע"ד -התשע"ו ) ומבדיקות השלמה בשני בתי ספר על-יסודיים עלו חסמים בנוגע ליישום תכנית ההיבחנות החדשה. חסמים אלה הגיעו עד כדי חוסר אמון בין בתי הספר ובין גורמי המטה במשרד. להלן הפרטים: .כדי להפוך את תכנית העבודה, במתכונתה החדשה, לכלי הטמעה כלל - מחוזי אפקטיבי על המחוזות להשתמש במסגרת זו להתוויה וליישום של דרכי פעולה בבתי הספר התואמות את מרכיבי הלמידה המשמעותית, לעקוב באופן שיטתי אחר יישומן ולבחון את התועלת הטמונה במנגנון זה. בעשותם כן, על המחוז לסייע לבתי הספר לנתח את הסיבות לממצאי מחקרי ראמ"ה בכל הנוגע ללמידה המשמעותית לצורך גיבוש והובלה של תהליכי שיפור אופרטיביים. על המחוז לנצל את יכולתו לתמוך בתהליכי שינוי מקומיים ולהופכם למודל כלל-מחוזי. עם זאת, אי -הבהירות הנוגעת לחלוקת תחומי האחריות בין המזכי רות הפדגוגית ובין האגף לחינוך יסודי במינהל הפדגוגי הפכה חסם לקידום הלמידה המשמעותית בשכבת גיל זו. בפועל, רוב תכניות הלימוד ים לבתי הספר היסודיים לא עודכנו לפי דרישות הלמידה המשמעותית32, לא הוגדרו ההישגים המעשיים הנדרשים מהרפורמה בבתי הספר היסודיים ולא גובשו תכניות לימודים סדור ות ומתאימות. כמו כן, לא ניתנו למורים בבתי הספר היסודיים לא הדרכה פדגוגית-דיסציפלינרית ולא פיתוח מקצועי בחמשת תחומי הדעת . הממצאים מעידים על קיומה של חולשה מהותית ביישום רפורמת הלמידה המשמעותית בחינוך היסודי. .על הנהלת המשרד ויחידות המטה המרכזיות שלו היה לבסס את תהליכי קבלת ההחלטות שלהן בנוגע לרפורמה גם על סמך ממצאי ההערכה הייעודית של ראמ"ה המאוחרים יותר שבחנו את האפקטיביות של תוצאות הרפורמה וקצב התקדמותה לאורך שלוש שנים. כמו כן, היה עליהן לקבל החלטות הנוגעות לממצאי דוח ההערכה של האגף לתכנון ואסטרטגיה, שעסק בקצב השינוי ובתפוקות שהושקעו ברפורמה. על המשרד לנתח את הצעדים שעל יו לנקוט בהמשך ולגבש בהתאם פתרונות להסרת החסמים שעלו בדוחות האמורים, להציע דרכים לשיפור הטמעת מרכיבי הרפורמה, ובכלל זה לחדד את יעדי התכנית האסטרטגית ולדייק ביישומן, כך שניתן יהיה למדוד את השגתם באמצעות מחקרי ראמ"ה. בעיקר היה עליהן לגבש פתרונות לחיזוק מנגנוני ההטמעה של הרפורמה אם באמצעות חיזוק המנגנונים הקיימים אם באמצעות יצירת מנגנונים חדשים ייחודיים; והכול כדי להפוך את הרפורמה לבת ביצוע באופן מערכתי בכל שכבות הגיל. בנסיבות אלה, איכות השינוי הפדגוגי תלויה במידה רבה ביוזמה, ביצירתיות ובחשיבה ביקורתית של הצוותים החינוכיים בבתי הספר, לצד משאבים וכלים שהם הצליחו לגייס ולפתח בעצמם; יכולות ומאפיינים אלה אינם מנת חלקם של רוב בתי הספר במערכת החינוך על זרמיה ומגזריה השונים. אופיו של תהליך יישום פרטני של עקרונות למידה משמעותית גורם גם ל הרחבת הפערים בין בתי הספר שרובם בקרב האוכלוסיות החזקות ובין שאר בתי הספר; הדבר מצריך מתן מענה דחוף להסרת החסמים בהטמעת הרפורמה והתנעתה מחדש. הטמעת הרפורמה והתנעתה מחדש צריכות להיעשות בידי הנהלת המשרד, כדי שתהפוך לרפורמה מועדפת ולא תידחק אל מול מטרות ויעדים חדשים, הן בקרב הדרגים הפוליטיים המתחלפים הן בקרב ד רגי השטח , וסיכויי הצלחתה ילכו ויפחתו. . ביסוס שיתופי פעולה בשדה המחקר עם מדינות אחרות בעולם, בייחוד כשחלקן כבר התקדם ביישום למידה משמעותית, הוא בעל ערך רב לבניית מפת ידע מחקרית בעלת פוטנציאל יישומי למערכת החינוך בישראל והבנת הצורך בתכנית שנועדה לשנות מהיסוד את המצב הקיים. על כן, לממצאים אלה משנה חשיבות ערב יציאה לרפורמה ציבורית מקיפה וארוכת טווח ובייחוד בשנים הראשונות ליישומה; המחקר הבין - לאומי שהוביל המדען לשעבר, בד בבד עם יציאת הרפורמה לדרך, יכול היה לסייע באיתור חוזקות וחולשות בניסיונות שצלחו לשינוי מערכתי של תהליכי ההוראה, הלמידה וההערכה, בהשב חת הלמידה ובביסוס מיומנויות הכרחיות לבוגרי מערכת החינוך הישראלי על פי סטנדרטים בין- לאומיים. עיתוי המחקר היה בו די כדי להשפיע על גיבוש המדיניות ועל התכנית ליישומה. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי ביצוע רפורמה בהיקף כה נרחב מחייב לקבוע אמות מידה ותבחינים ולעמוד על רפורמות דומות שנעשו בעולם. כמו כן, יש לתעד מחקרים לגבי רפורמות מסוג זה, כתשתית לעבודה מערכתית וכבסיס להפקת לקחים שיסייעו לגיבוש מושכל של הרפורמה. אשר לממצאים שנכללו במחקר של המדען הראשי לשעבר, נמצא שהם לא הובאו בחשבון בדיונים על עדכון עקרונות הרפורמה, אלא רק אוזכרו בדיונים אלה. לנוכח הקשיים ביישום הרפורמה כפי שעלו בביקורת (ראו בפרק "קשיים בהטעמת רפורמה למידה משמעותית"), על הנהלת המשרד לשקול לאמץ תפיסה של מחקר ולימוד מעמיתים ברמה הבין-לאומית. אכן יש להתייחס למחקרים השוואתיים באופן מבוקר, כעמדת משרד החינוך העולה מתשובתו, ולעשות את ההתאמות הנדרשות למערכת החינוך של ישראל. עם זאת, הפקת הלקחים ממערכות חינוך אחרות דומות יכולה לסייע בקידום רפורמות משמעותיות - זיהוי ה מרכיבים שיחוללו שינוי עמוק בפדגוגיה ו קביעת המדדים להערכת השגתו והתנאים הדרושים להתרחשותו. בהיעדר תמונת מצב ברמה הבית -ספרית לא עמדה לרשות המשרד, בשלבי תכנון הרפורמה ויישומה ההתחלתי, תשתית נתונים שתאפשר לו לסווג את בתי הספר על פי מידת מסוגלותם ומוכנותם להטמיע את הרפורמה; בכך גם נפגעה יכולתו לתכנן הקצאה נכונה ואפקטיבית של המשאבים לסיוע לבתי הספר לפי צרכיהם. הפגמים בביצוע שני השלבים הראשונים, דהיינו היעדר תהליך תכלול של התכנון באופן שכל בעלי העניין המרכזיים שותפים לו ואי-שימוש בתמונת מצב בתהליך התכנוני, אם הייתה כזאת, פגמו גם בגיבוש הסכמה על הכיוון האסטרטגי של הרפורמה וגם בהבהרת מושגי היסוד שלה. להלן הפרטים: ההחלטה על תכנית ההיבחנות החדשה שהמשרד יישם, לוותה באי - הסכמות. מלבד מסמך ההנחיות של צוות היישום האמור, לא נמצאו במשרד מסמכים המעידים על עבודת מטה כלשהי שנעשתה, כדי לבסס את ההחלטה המהותית לשינוי שיטת ההיבחנות. לא נמצאו מסמכים המלמדים על ניתוח השוואתי של מודלים שונים שאמורים היו להיבחן לפני קבלת ההחלטה, לרבות השיטה שהשר לשעבר ביקש לקדם. כמו כן, לא נמצאו מסמכים הנוגעים לבחינת עיתוי יישומה של תכנית ההיבחנות החדשה ולקשר שבינה לבין עקרונות הלמידה המשמעותית. מטה המשרד לא דן בממצאי הדוח שסיכם את חלקו הראשון של המחקר אף שהיה בכוחם למקד את עקרונות תכנון הרפורמה ולסייע לשלבי יישומה הראשונים. עוד יצוין כי עם סיום תפקידו של המדען הראשי לשעבר, בינואר 2016 , הופסק המחקר שהוא יזם ולא גובש מודל בין - לאומי לביצוע רפורמת למידה משמעותית שיכול היה לסייע לקידום הרפורמה בארץ. .גם אם אין הס כמות ומדובר בתכנית ארוכת טווח, בסופו של דבר, לא נעשה השינוי הנדרש במתכונת בחינות הבגרות21: הפעימה הראשונה, אליה התייחסות בהודעת הדוברות, לא שינתה למעשה את הדרישה מהתלמיד להיבחן בבחינות הבגרות, בדומה למתכונת ההיבחנות שהייתה נהוגה עד אז, דהיינו בחינת בגרות רגילה בכל אחד ממקצועות הדעת, לעומת "החלוקה לאשכולות" בשלב הראשון שהיא חלוקה צורנית בלבד הבאה לידי ביטוי רק באופן הצגת הציונים בתעודת הבגרות ואין לה כל השלכה אחרת. אשר לפעימה השנייה, נאמר בהודעת הדוברות כי טרם התקבלה החלטה בנוגע למתכונת הפעימה. על כל פנים עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2017 (להלן- מועד סיום הביקורת), הנהלת המשרד כלל לא תכננה ולא דנה במהות הפעימה השנייה, לא קבעה לוחות זמנים לתחילת ביצועה ולא גיבשה הנחיות בהתאם. יצוין כי גם המנכ"לית לשעבר אישרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה שהפעימה השנייה טרם תוכננה ובוצעה, וזאת אף שעל פי הודעת הדוברות היא הייתה אמורה להתבצע כבר בשנת הלימודים התשע"ז (ספטמבר 2016 - אוגוסט2017 ). המשרד בתשובתו לא התייחס לסיבות להיעדר תכנון הפעימה השנייה ולא ציין אם בכוונתו לבצעה. .אף ש"תפקודי לומד" הוא מושג יסוד - המבטא רעיון מחולל שאמור היה לשמש עוגן רעיוני מרכזי ברפורמה - לא הייתה הסכמה בנוגע למשמעותו בקרב יחידות מטה המשרד. כתוצאה מכך, הן מדברות מאז, כפי שעולה ממסמכיהן, בשפות פדגוגיות שונות בנוגע למהות השינוי שבמרכז הלמידה המשמעותית. אגפי הגיל במינהל הפדגוגי משתמשים במונח "תפקודי לומד", המזכירות הפדגוגית משתמשת במונח "מיומנויות חשיבה", שפ"י (שירות פסיכולוגי -יעוצי) משתמש במונח "כישורי חיים" ומינהל תקשוב טכנולוגיה ומערכות מידע משתמש במונח "מיומנויות המאה ה -21 " (להלן- ארבע השפות הפדגוגיות). השוני בשפות מבטא פער בהבנת התכלית של הלמידה המשמעותית ומשליך גם על התוצרים של כל אחת מיחידות המטה המובילות אותה ופוגע ברמת המובנות והבהירות של דרישות הרפורמה מהמורה בשטח. אולם עד מועד סיום הביקורת, כשלוש שנים לאחר תחילת יישום הרפורמה, עדיין לא הכריעה הנהלת המשרד בסוגיית המפתח של המושג "תפקודי לומד" ולא איחדה את ארבע השפות הפדגוגיות; משמעות הדבר היא שיחידות המטה מבינות באופן שונה את מושגי היסוד של הלמידה המשמעותית ואת מטרותיה והדרכים להשגתן. .הנחיות מוקדמות מדי לדרגי השטח (מנהלי בתי הספר) להכין תכניות לפיתוח מקצועי: כבר בסוף שנת הלימודים התשע"ד , ערב החלת הרפורמה, דרש מטה המשרד מכל בתי הספר לגבש תכנית תלת-שנתית לפיתוח מקצועי של מוריהם לפי עקרונות הלמידה המשמעותית. דרישתו הייתה מוקדמת מדי ונעשתה לפני שהוא יצר תשתית, ולו ראשונית, שתאפשר לבתי הספר לעשות זאת. הדרישה באה לפני שבעלי תפקידים בתוך בית הספר, שהיו אמורים להיות מובילי השינוי, רכשו ידע בתהליכי ההוראה, הלמידה וההערכה החדשים; לפני שהוטמעו ההתאמות לשילוב למידה משמעותית במתווים לפיתוח של המורים במסגרות מחוץ לבית הספר; לפני שניתנה למוסדות החינוך ההזדמנות להיערך לקיום דפוסי הוראה התואמים את עקרונות הלמידה המשמעותית; ולפני שהמערך התומך של המחוזות ומרכזי פסג"ה, דהיינו גורמים מחוץ למסגרת הבית- ספרית, נערך לנושא ונרכשו ידע ומיומנויות הנדרשים להובלת התהליך בבתי הספר. לכן, באותה העת לא יכלו בתי הספר ליישם את המתווה המרכזי לפיתוח מקצועי של המורים שקבע מטה המשרד. .משרד מבקר המדינה מעיר למינהל הפדגוגי כי כדי להתאים את התכנית "בתי ספר מובילי פדגוגיה" ליעדיה של רפורמת הלמידה המשמעותית, עליו למסד את הדרך שבה ניתן יהיה במסגרת התכנית להנחיל גם בבתי ספר אחרים את הפעילות הפדגוגית המצטיינת של בתי ספר חלוצים הנוגעת לחידושים בשיטות הוראה ולמידה וא רגונן, בפרט בבתי ספר המתקשים בזה. על הנהלת משרד החינוך להשלים את המהלך שהחלה המנכ"לית לשעבר בשנת 2015 הנוגע למקצוע העברית בבתי הספר- מקצוע יסוד שהמשרד הכיר בו כראשון במעלה. כל עוד קיים פיצול בין ההיבטים הנוגעים למדיניות ותכניות הלימודים של מקצוע העברית בבתי הספר היסודיים ובין המשאבים והסמכויות להטמעתו בשכבת גיל זו, ספק אם ניתן יהיה ליישם בהצלחה את עקרונות הלמידה המשמעותית במקצוע זה. לכן, על הנהלת המשרד לשקול לרכז במזכירות הפדגוגית את מכלול המרכיבים הדרושים לה לצורך מילוי תפקידה של המזכירות, וכל עוד קיים פיצול באחריות למקצוע העברית עליה להקים פורום משותף לשתי היחידות ובו ילובנו הקשיים בפיתוח הנושא ויגובשו פתרונות להטמעת עקרונות הלמידה המשמעותית במקצוע זה. עד מועד סיום הביקורת טרם החלה המזכירות הפדגוגית לשלב בתכניות הלימודים היבטים המקדמים למידה משמעותית שהם מרכיב בסיסי בתכנית הלימודים. כמו כן, עלה כי המזכירות הפדגוגית טרם החלה להיערך לשלב ארוך הטווח שקבעה לעצמה - תכנית מערכתית מקיפה של פיתוח תכניות לימודים חדשות שיהלמו ללמידה משמעותית , ואף לא קבעה לשם כך לוחות זמנים למפמ"רים ולוועדות המקצוע לפיתוחן. משרד מבקר המדינה מעיר למטה המשרד כי בשלבים הראשונים של הרפורמה, הקריטיים להיערכות לה ולהטמעתה, הוא לא ביצע את חובותיו כלפי המורים כאשר הוא הותיר לכל בית ספר להתמודד בכוחות עצמו עם תכנון הפיתוח המקצועי של צוותו החינוכי על פי עקרונות הלמידה המשמעותית ועם יישומו. מדיניות זו מעצם טבעה התאימה רק לבתי הספר שכבר לפני הרפורמה השכילו לקדם מתכונת פנימית של פיתוח מקצועי למוריהם והתנסו בהוראה משמעותית, אך היא לא התאימה לרוב בתי הספר שמוריהם מלמדים בשיטות ההוראה המסורתיות ונדרשים להכשרה מעמיקה ומקיפה בדרכי ההוראה החדשות ולליווי ביישומן. בשלוש השנים האחרונות, ממועד יציאת רפורמת הלמידה המשמעותית לדרך ועד סוף שנת הלימודים התשע"ז, מקיים האגף לפיתוח מקצועי דיונים על תהליכים ותכניות העוסקים בפיתוח מקצועי של המורים במטרה להביא את המורה לידי למידה מקצועית מתמשכת ולהפוך את הפיתו ח המקצועי של המורים לאפקטיבי יותר ומותאם לסטנדרטים של למידה משמעותית. אולם בפועל לא הניבו הדיונים תוצר אופרטיבי; האגף לא גיבש תהליך פיתוח מקצועי ארוך טווח, מקיף ומערכתי לקביעת דפוסי הוראה חדשים הנדרשים לקידום למידה משמעותית, והוא גם לא בחן את המסגרות התקצי ביות הדרושות לתהליך מעין זה. בפועל, התכניות והתהליכים המרכזיים לשיפור הפיתוח המקצועי והשבחת איכות ההוראה, שהאגף לפיתוח מקצועי מקדם, הם וולונטריים במתכונתם ומגיעים למספר קטן של מורים (או בתי ספר), שככל הנראה מלכתחילה היו בעלי מודעות, מוטיבציה ונטייה להתמודד עם אתגרים ואימוץ דפוסי הוראה חדשים; האגף לא הצביע על דרכים להגדיל את מספר המורים שישתתפו בהם בעתיד. להלן הפרטים: על משרד החינוך לקבוע תכנית ל הצטרפות מחוזות נוספים למהלך ולהגדיל את מספר בתי הספר ובעלי התפקידים בבתי הספר שישתתפו במהלך זה . על ה אגף לפיתוח מקצועי לקבוע לוחות זמנים ומדדים להתקדמות המהלך וליזום הערכה של תכנית ההכשרה לתפקיד האמור כדי לבחון אם אכן יש בה מענה למטרה העיקרית - שיפור ההוראה של כל הצוות החינוכי. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת המשרד, למינהל הפדגוגי ולמזכירות הפדגוגית כי מורכבות הטמעת הלמידה המשמעותית על כל היבטיה מחייבת קיום מניפת הדרכה אפקטיבית הנותנת מענה לצוותים החינוכיים של בתי הספר בכל שכבות הגיל, בכל תחומי הדעת ובכל המגזרים. על יחידות אלה להנחיל למדריכים המחוזיים את הכלים לגשר על הפער שבין הידע הגנרי והידע הפדגוגי הכללי שאינו מוגדר לתחום דעת מסוים, שאותם רכשו במסגרת הכשרתם לשמש מדריכים בלמידה משמעותית, ובין הצרכים הד יסציפלינריים והפדגוגיה הפרטנית של המורים בתחומי הדעת, העוסקים בתחום הלמידה המשמעותית. לנוכח הפער הקיים בין ההיקף המצומצם של ההדרכה המחוזית ומהותה הגנרית ובין הקושי של המורים לסגל וליישם תהליכי הוראה חדשים התואמים את עקרונות הלמידה המשמעותית, על מטה המשרד לבצע חשיבה מחודשת כיצד להפוך את מערך ההדרכה המחוזית לכלי מרכזי בקידום השינויים הפדגוגיים בבתי הספר. .הצבת המפקח הכולל כסוכן שינוי מרכזי בהובלת השינוי העמוק הנדרש להשגת יעדי הלמידה המשמעותית, כאשר קיים קושי מהותי לרתום אותם למשימה זו, ולו בשל עומס המשימות המוטל עליהם, מטילה ספק במידת ההיתכנות להצלחת המשימה. .על המל"ג ועל אגף ההכשרה, בשיתוף נציגי מוסדות ההכשרה האקדמיים, להרחיב את התאמות המתווים להכשרה להורא ה גם להכשרה להוראה בבתי הספר העל -יסודיים, ולהפוך את המהלך שהחל עם הקמת ועדת המתווים לפני כשנה, והמשיך בגיבוש נייר העמדה, לתהליך מקיף של שילוב עקרונות הוראה משמעותית בכל מרכיבי ההכשרה להוראה התאורטיים והמעשיים. על שני הגופים לוודא שבכל מסלולי ההכשרה הוועדה אכן תיתן משקל ראוי לעקרונות הלמידה המשמעותית הנדרשים בבתי הספר, כביטוי לאחת ממגמות השינוי המרכזיות בתחום ההכשרה להוראה וחינוך בעשור האחרון. נוסף לכך, על מינהל עובדי הוראה לשקול להבנות שיתוף פעולה עם מכללות החינוך והרשויות המקומיות למתן עדיפות ללמידה המשמעותית, וכן להרחיב את ההיבטים של הפעילות עם המל"ג תוך שימת דגש על הוראה איכותית בקרב הסטודנטים וסגל המרצים. על ראש מינהל עובדי הוראה בשיתוף עם המל"ג לדרוש דיווח עתי על התקדמותה של ועדת המתווים, ובכלל זה לוודא שהיא אכן תגיש את המלצותיה בחודשים הקרובים על פי לוח הזמנים שהציבה לעצמה. .היערכות מחוז דרום ליישום רפורמת הלמידה המשמעותית: גם במחוז דרום נמצאה הלימה דלה בין מרכיבי הלמידה המשמעותית שקבע מטה המשרד ובין המתכונת המעודכנת של תכניות העבודה של המחוז, ולרובם אין כל ביטוי בתכנית העבודה המחוזית לשנת הלימודים התשע"ו; התכנית כללה רק שניים מתוך ששת היעדים הרלוונטיים ללמידה משמעותית. במסמך מספטמבר 2016 פירט המחוז, בנ וגע לכל אחד מיעדי תכנית העבודה המחוזית, את הפעולות שעל בתי הספר שבתחומי המחוז לבצע לצורך השגת יעדי התכנית. אולם עד מועד סיום הביקורת לא ליווה המחוז את הנחיותיו שבתכנית העבודה בסטטוס ביצוע. אי לכך, המחוז לא יכול לדעת אם הפעולות שהוא קבע בתכנית העבודה אכן בוצעו ואכן הובילו לשינוי המיוחל. לקראת גיבוש תכנית העבודה המחוזית לשנת הלימודים התשע"ח אסף המחוז נתונים על מדדים שהוא קבע בתכנית העבודה לשנת הלימודים התשע"ז. אולם בנוגע למדדי הלמידה המשמעותית הוא התבסס רק על המדד הארצי של הלמידה המשמעותית שעלה מסקר המיצ"ב הת שע"ו של ראמ"ה, ולא גיבש מדד מחוזי מאותו הסקר. דרך פעולה חסרה זו אינה מאפשרת לגבש משנת הלימודים התשע"ח ואילך תכנית עבודה מחוזית מדויקת ולנטר את שיעורי השיפור במדדי הלמידה המשמעותית של בתי הספר שבאחריות המחוז. כאמור, בינואר 2016 ,, כשנה וחצי לאחר תחילת יישום הרפורמה ביצע אגף תכנון ואסטרטגיה האחראי לגיבוש התכנית האסטרטגית של המשרד, הערכה של התכנית. דוח הערכה זה הצביע בין היתר על חסמים רבים בהיערכות לרפורמה בבתי הספר ובהטמעתה תוך שימת דגש על התפוקות שהושקעו. בין החסמים שהועלו בדוח: עומס לימודים רב שלא איפשר לתלמידים לפנות זמן ללמידה והיעדר זמן ייחודי לחקר והעמקה; היעדר ידע וכלים בקרב המורים שיסייעו בידם להטמיע את עקרונות הרפורמה והיעדר הכשרה מתאימה למורים ולמנהלים בנושא; קושי של המורים ליישם את עקרונות הלמידה המשמעותית בכיתה גדולה ומגוונת של תלמידים; מטה המשרד והמחוזו ת מרבים להפיק מסמכים שאינם מובנים למנהלים ולמורים; סדירויות עבודה (ארגוניות ) ישנות להוראה ומורים בעלי קביעות החסרים את המוטיבציה לבצע שינוי פדגוגי; ה יעדר אחידות וסטנדרטים כאשר כל בית ספר פועל כראות עיניו ; וחסרים בתשתית פיזית שאינם מאפשרים לבתי הספר ליצור ס ביבה מעצימה ללמידה משמעותית. נמצא כי הנהלת המשרד וועדת ההיגוי לא בחנו, לנוכח ממצאי הדוחות האמורים, את הנחות היסוד של הרפורמה ושל המדיניות ליישומה. הן לא בחנו מחדש לא את טיב מנגנוני היישום ולא את קצב השינוי ומיקודו, שלביו וחלוקת האחריות לביצועו. הן גם לא קבעו דרכי מעקב אחר ביצוע ההחלטות שעלו בדיון אצל המנכ"לית לשעבר שנסב כאמור על ממצאי דוח ראמ"ה התשע"ד. בדומה להחלטה על מכסת משאבי ההדרכה למפמ"רים קבע מטה המשרד גם את מכסת ההקצאה של משאבי ההדרכה למחוזות ללא עבודת מטה מסודרת וללא התבססות על תמונת מצב עדכנית בנוגע לצורכי ההדרכה של בתי ה ספר לצורך הטמעת הרפורמה. קל וחומר, מטה המשרד לא קבע מפתח להקצאת משאבי ההדרכה וממילא לא נקבע הצורך בצמצום היקף ההדרכה. זאת ועוד, מטה המשרד לא הגדיר לא את תפקידי המדריך המחוזי בכל הנוגע להטמעת למידה משמעותית בבתי הספר, לא את תנאי הסף, הכישורים והניסיון הנדרשים מהמדריכים ולא את מתכונת ההדרכה שיש להקנות להם לשם הכשרתם לתפקיד. מיעוט משאבי ההדרכה שהקצה המשרד להטמעת הרפורמה פגע מלכתחילה ביכולתו של המשרד לשנות מהיסוד את תהליכי ההוראה והלמידה בבתי הספר בקנה מידה גדול כנדרש במטרות הרפורמה. אולם אף שהמינהל הפדגוגי הצביע על החסמים העומדים בפניו בביצוע תכנית העבודה לשנת הלימודים התשע"ו, ואף שמדובר באחד המינהלים המשמעותיים והמובילים של המשרד, הוא לא נקט פעולות להסרתם - לא הוא בעצמו ולא בשיתוף הנהלת המשרד ויחידות רלוונטיות אחרות. פרט לכך שתכנית העבודה של המינהל הפכה הלכה למעשה לבלתי מעשית, אי-יכולתו לקדם מגוון של משימות שבאחריותו הנוגעות לרפורמה פגעה גם ביכולתו לשמש גורם מרכזי ביישום הרפורמה וגורם המתכלל את עבודתם של 18 האגפים ו היחידות שבמסגרתו, ובהם גם אגפי הגיל שלהם תפקיד מרכזי בקידום הרפורמה. . משרד מבקר המדינה מעיר למינהל עובדי הוראה שהתוויית תהליך עמוק של פיתוח מקצועי מקיף, החל משלב ההכשרה של פרחי הוראה דרך תקופת ההתמחות של בוגרי ההוראה ובמהלכה וכלה בליווי מקצועי לכל המורים במערכת החינוך, היא תנאי להטמעת תהליכי ההוראה והלמידה החדשים. אין די בגיבוש חומרי לימוד חדשים והתוויית מתודות הוראה במסמכי מטה. עליו לתכנן באופן פרטני את מסגרות הפיתוח המקצועי ותכניו, לקבוע את דרישות הפיתוח המקצועי לכל מורה בשכבו ת הגיל השונות, את המדדים להשגתן ואת לוחות הזמנים הנדרשים ליישומן וכן להגדיר את הגורמים האחראים לביצועו. רק ביולי 2017 , כשלוש שני ם לאחר החלת הרפורמה, עשה האגף להכשרה צעד ראשון לשינוי המתווים להכשרה להוראה והתאמתם לתפיסה החדשה של הרפורמה ולשיפור דרכי הוראה של סגל המכללות לחינוך. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל עובדי הוראה ואגף ההכשרה ולמל"ג כי הם השתהו במשך תקופה ממושכת עד שהחלו לפעול להתאמת תכניות ההכשרה של סטודנטים להוראה, עיוניות ומעשיות, לעקרונות הלמידה המשמעותית. בהמשך ועד סיום מועד הביקורת פרסמה ראמ"ה עוד שני דוחות הערכה ייעודית של הרפורמה - דוח תפיסות של תלמידים, מורים ומנהלים בשנים התשע"ד-התשע"ה שפורסם במרץ 2016 וכן בסקר ראמ"ה דיווח תלמידים בשנים התשע"ד-התשע"ו. ממצאי שני המחקרים הצביעו על כך ש רוב בתי הספר התקשו בהטמעת ה רפורמה בחלק ניכר ממרכיבי ה המרכזיים וכי לא חל שיפור בטיב ההטמעה במהלך שלוש השנים מאז החיל המשרד את הרפורמה בבתי הספר. ככל שעולים ב שלבי הגיל (מבתי הספר היסודיים לחטי בת הביניים ובהמשך לחטיבה העליונה) רוב התלמידים מדווחים שחלק הארי של מרכיבי הלמידה המשמעותית אינם מתקיימים. המחקר האחרון שפורסם בינואר 2017 ,המתבסס על איסוף נתונים מתלמידים בשנת הלימודים התשע"ו ועל ניתוח השוואתי תלת -שנתי בשנות הלימודים התשע"ד-התשע"ו, רק 43% מתלמידי בתי הספר העל- יסודיים סברו שהלימודים רלוונטיים עבורם ובית הספר מעודד אותם לממש את יכולותיהם הייחודיות ומלמד אותם להתמודד עם מצבים חברתיים שונים48; רק 31% מהם דיווחו על שימוש בפרקטיקות הוראה, למידה, והערכה מגוונות49; ורק 40% מהםחשים כי דרכי ההורא ה בבית הספר מותאמות דיין למאפיינים של הלמידה המשמעותית 50. אשר לסביבה מעצימה, רק 43% מהם מדווחים על קשר אישי טוב עם מוריהם51 . נתונים אלה אינם משקפים מגמה של עלייה ב היבטים השונים של הרפורמה שנבדקו במחקר. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת משרד החינוך כי אם מטה המשרד היה מבסס, כבר בשלב התכנון, עקרונות ברורים למהותה של רפורמת הלמידה המשמעותית, הוא היה יכול לגייס לה הסכמה ותמיכה רחבה יותר ולאורך זמן מצד גורמים בתוך המשרד ומצד בעלי עניין מחוצה לו. מנגד, ביטוי למשמעות של אי-ההסכמה והחשש שעדיין מרחף על עתידה וכיווניה של הרפורמה, כשלוש שנים לאחר יציאתה לדרך, עולה גם מאי- הסכמה של שני המנכ"לים - המנכ"ל הנוכחי והמנכ"לית לשעבר - החלוקים בדעותיהם בדבר מושגי היסוד של הרפורמה; מצב זה הוא עדות נוספת לאי-הבהירות הקיימת בנוגע למושגי היסוד ולהיעדר הבניה אחידה ובהירה שלהם כבר משלב התכנון הראשוני של הרפורמה, ואי-הבהירות מחלחלת לשטח ומעכבת את המשך הטמעת מרכיביה של הרפורמה בשטח. אולם נמצא כי גם בשלב זה בתהליך התכנון, דהיינו תרגום המדיניות למרכיבים אופרטיביים, החסיר המשרד מרכיבים מרכזיים והוא גם לא עיגן אותה בהחלטת ממשלה. להלן הפרטים: אי-קביעת לוחות זמנים: לבד מחוזר המנכ"ל מאוגוסט 2014 ומסמכי הצהרת כוונות וכיוונים של יחידות המטה יצאה הרפורמה לדרכה ללא מסמך פעולה שקבע יעדים, משימות לטווח קצר ו ארוך, לוחות זמנים לביצוען ומנגנון דיווח ובקרה. הנהלת המשרד אף לא בחנה אפשרות ליישום הדרגתי של הרפורמה ולא קבעה לשם כך סדרי עדיפויות (נושאים או שלבים ברצף החינוכי שראוי להתחיל בהם). היא החליטה להחיל את הרפורמה כמקשה אחת על כל בתי הספר בכל שכבות הגיל, מתחילת שנת הלימודים התשע"ה, וזאת בלי שתחזיק בתמונת מצב הנוגעת למידת הבשלות והמוכנות של כל בתי הספר למהלך זה. . ראוי היה, בייחוד ברפורמה מורכבת וארוכת טווח, שערב היציאה ליישום יבוצע תהליך תכנון שיטתי הבנוי נדבך על נדבך ומלווה בלוחות זמנים ובמנגנון מעקב ומשוב, כדי להג דיל מבעוד מועד את סיכויי הצלחתה. לפיכך, הנהלת המשרד, בראשות המנכ"לית לשעבר, נדרשה מיד עם הכרזת שר החינוך לשעבר על הרפורמה ועד ערב החלת הרפורמה על מערכת החינוך, להשתמש בארגז הכלים של המדריך הממשלתי המנחה כיצד יש לבצע מהלכים ממשלתיים דומים שנועדו לחולל שינוי עמוק; ובכלל זה, לקבוע אילו מרכיבים מתוך התכנית הגדולה יש לבצע כשלב ראשון וליישם אותם כבר בשנת הלימודים המתחילה ומה יהיו השלבים הבאים ליישום. נוסף למדריך הממשלתי עמדו לרשות הנהלת המשרד הידע והניסיון הקודמים שהיא צברה לאורך שנים בתכנון רפורמות ויישומן; אולם היא לא השתמשה בכלים שעמדו לרשותה כאמור ולא קבעה תכנית סדורה ליישום הרפורמה. מאחר שהשינוי העמוק במערכת החינוך נוגע לא רק ליחידות מטה המשרד, המחוזות ובתי הספר אלא גם לגופים ציבוריים אחרים ולבעלי עניין רבים, כמו המועצה להשכלה גבוהה (להלן - המל"ג), מרכז השלטון המקומי, רשתות החינוך וארגונים של החברה האזרחית, שהירתמותם למהלך יכולה לתרום להצלחתו, ומכיוון שהשינוי נדרש גם למשאבים ותקציבים ייעודיים, על משרד החינוך לשקול לעגן את הרפורמה בהחלטת ממשלה; מהלך זה עשוי לעלות את הרפורמה גבוה יותר בסדר העדיפות הלאומי ולהעני ק לה גיבוי ארוך טווח ומחויבות רחבה יותר מצד בעלי העניין וגם מבחינת הצרכים התקציביים והצורך בשיתוף פעולה שיביא לידי הסרת חסמים ביישומה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמנכ"לית לשעבר כי לביצוע רפורמה כה רחבת היקף נדרש תכנון רב -שנתי וקביעת לוחות זמנים לביצוע שלביה השונים. תכנון רב -שנתי וקביעת לוחות זמנים כאמור יאפשרו לגזור את התקציבים וכוח האדם הנדרשים ולעקוב אחר ההתקדמות בהשגת יעדי הרפורמה. . אולם במסגרת גיבוש התכנית לקידום הלמידה המשמעותית בחר משרד החינוך להתבסס על דרכי הביצוע הקיימות, דהיינו בעיקר על המדריכים ועל המפקחים הכוללים במחוזות ועל שגרת עבודתם (ראו להלן בפרק "חסמים בהטמעת הלמידה המשמעותית בבתי הספר"); והכול בלי שקבע קריטריונים להערכתם, ניתח את מידת האפקטיביות שלהם לקידום הלמידה המשמעותית, בחן חלופות להשגת יעדי הרפורמה ושיתף בהחלטה גורמי מחוז ושטח האחראים ליישום הרפורמה. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"לית לשעבר כי ההסכם האמור אינו נותן מענה לעיגון התקציב הנדרש לרפו רמת הלמידה המשמעותית באופן שיאפשר את ניהולה כהלכה לאורך זמן. מהסכם השכר מפברואר 2014 ,שעליו חתומים הממונה על השכר, המנכ"לית לשעבר ויו"ר ארגון המורים עולה כי הגמולים שפורטו בהסכם מבטאים שינויים, תוספות ועדכונים להסכם השכר הקיבוצי למורי החינוך העל -יסודי לפי הרפורמה "עוז לתמורה"; תמורתם, התבקש ארגון המורים העל -יסודיים לאשר את הלמידה המשמעותית ותכנית ההיבחנות החדשה ללא תוספות שכר. אין בהסכם מענה למכלול הסוגיות התקציביות הנגזרות ממרכיבי הרפורמה - לא ניתנו תמריצים למורים לשיפור דרכי ההוראה, לא הוקצו תקציבים לפיתוח מקצועי בנושא למידה משמעותית ולפיתוח מרחבי למידה ותשתיות פיזיות המאפשרות למידה משמעותית. משמעות הדבר היא כי לא הוקצה תקציב ייעודי שיאפשר לנהל את הרפורמה כהלכה ולהבטיח את יישומה. בנוגע לתשובתו של המשרד יוער כי מדובר בהקצאה תקציבית שלא במסגרת תקנה תקציבית י יעודית, כמומלץ במדריך הממשלתי לתכנית ייעודית ארוכת טווח כרפורמה, אלא בהקצאה לפעילות השוטפת של המשרד. המנכ"לית לשעב ר ריכזה, הובילה וניהלה את הרפורמה. כמו כן היא קיימה פגישות עם גורמים שונים במשרד. אולם בביקורת עלו כמה חסמים שהקשו את ניהולה ויישומה. להלן הפרטים: מהאמור לעיל עולה שמשרד החינוך המשיך לקדם את יישום הרפורמה בלי שהתמודד במידה מספקת עם הנושא ובלי שצלח את אחד השלבים החשובים בתכנון רפורמת הלמידה המשמעותית - הגעה לידי הסכמה בין כל בעלי העניין בנוגע להגדרת מטרות הרפורמה ומושגי היסוד העומדים בבסיס השינוי הפדגוגי שהרפורמה אמורה לחולל. כך נוצר היעדר מיקוד וטשטוש המשמעויות של מטרות הרפורמה ושל האופן שבו יש להשיגן. אי-הסדרת מעמדה של ועדת ההיגוי וסמכויותיה: הנהלת המשרד לא הקנתה לוועדת ההיגוי סמכויות ושליטה על משאבים כדי להוביל את תהליך השינוי העמוק. היא לא גיבשה נוהל המסדיר את עבודתה ולא הגדירה את משך כהונתה. יתרה מזו, הוועדה לא הגדירה לעצמה את מתכונת עבודתה, למשל תדירות מפגשיה, לוחות הזמנים לשלבי היישום וההטמעה של הרפורמה ואבני הדרך להשגה, שיסייעו במעקב אחר התקדמות הרפורמה. הנהלת המשרד גם לא התוותה את מערך הדיווחים לוועדה - אילו נתונים יוצגו ומה תהיה תדירות הצגתם ומי יהיה אחראי לאיסופם, לניתוחם ולהצגתם בפני הוועדה. מלכתחילה הגבילה מתכונת זו את יכולתה של ועדת ההיגוי לשמש גורם משמעותי בניהול והובלה של הרפורמה עד להטמעתה המלאה והשגת יעדיה. נמצא כי בפועל לא התמקדה הוועדה במשימות שלתכליתן היא הוקמה. היא לא עסקה במשימות האלה שנקבעו בכתב מינויה: יצירת תמונת מצב כוללת על הה תקדמות ביישומה; קביעת מדדים ל רפורמה; דיון בסוגיות אסטרטגיות הנוגעות לקידום למידה משמעותית, ובכלל זה דיון בחסמים המונעים את קידומה ועדכון של המסמכים של מד יניות ה למידה המשמעותית בהתאם. במקום זאת הסתפקה הוועדה, בעיקר בקביעת משימות לתהליכי ההטמעה במינהלים השונים ובמחוזות, שחלקן אף לא בוצעו, ובמעקב אחר ביצוען. משימות אלה אמנם חיוניות אך אין בהן די, משום שבהתנהלותה לא מילאה ועדת ההיגוי את משימתה לשמש גורם- על המנווט את יישום הרפורמה, משלב בין מפעיליה ומתאם ברציפות את תהליכיה. עם הפסקת פעילותה של ועדת ההיגוי לא עמד לצד המנכ"לית לשעבר גורם אחד שהיה אחראי לניהול הרפורמה. כל יחידת מטה במשרד התמקדה בעשייתה שלה ופעלה בנפרד לפי יעדים ומשימות שהציבה לעצמה, ועשתה כן ללא ערוץ קבוע לדיון, ללא תיאום עם הגורמים הרלוונטיים האחרים וללא קביעת סדרי עדיפויות. מאז הפסקת פעילותה של הוועדה גם לא נאסף באופן מובנה מידע בנוגע ליישום הרפורמה, ואף שמדובר בעשייה מרכזית של המשרד החובקת את כל יחידותיו, מטה המשרד אינו מחזיק בבסיס נתונים מלא היכול לשקף כהלכה את תוצרי המשימות שקבעה הוועדה. אשר לדיונים שקיימה המנכ"לית לשעבר עם מטה המשרד בנושא למידה משמעותית, עלה מיומן פגישותיה כי ב מהלך 2016 היאקיימה שש ישיבות בלבד בנושא זה; עד סוף מרץ 2017 , המועד שבו סיימה את תפקידה, היא קיימה פגישה אחת בלבד שעסקה בנושא בחינות הבגרות. עוד עלה כי גם המנכ"לית לשעבר, כמו ועדת ההי גוי, לא דנה בשאלות יסוד הנוגעות לקידום הרפורמה, כיווניה הרצויים, יעדיה, טיב יישום משימותיה והמדדים להערכתה. יצוין כי מצב זה בא לידי ביטוי אף ביתר שאת בתקופת כהונתו של המנכ"ל הנוכחי מר שמואל אבואב שבה אף פחתו דיוני ההנהלה בנושא. .בעקבות מגמות כלל-עולמיות במערכות החינוך ולנוכח מרכזיותו של תחום החינוך בחברה, בכלכלה ובערכיה של מדינת ישראל, הניע שר החינוך לשעבר הרב שי פירון את רפורמת הלמידה המשמעותית במערכת החינוך בישראל. הרפורמה רואה בשיפור איכות תהליכי הלמידה ושיטות ההוראה מפתח ליצירת מדיניות חינוכית עדכנית וחדשנית אשר תוכל לעמוד באתגרים שעמם מתמודדת מערכת החינוך במאה העשרים ואחת. תרגום תפיסה זו לשפת המעשה חייב את מטה משרד החינוך לתכנן ולהיערך לשינוי עמוק "חובק כול" - שינוי הנוגע לתחום החינוך על כל רבדיו ולכל המעורבים בעשייה החינוכית המערכתית בתוך משרד החינוך ומחוצה לו. אולם מממצאי הדוח עולה שהנהלת המשרד, לרבות ראשי יחידות המטה המרכזיות, לא הובילו את מערכת החינוך לשינוי של ממש ולאורך זמן בכל הנוגע להיבטים המרכזיים של רפורמת הלמידה המשמעותית. יחידות המטה המרכזיות וכן גורמים אחרים רלוונטיים פעלו אמנם לקידומה של רפורמת הלמידה המשמעותית, אך לא היה בזה די לצורך יצירת תשתית מספיקה להטמעה ממשית ולאורך זמן של מרכיבי הרפורמה. בנסיבות אלה, איכות השינוי הפדגוגי תלויה במידה רבה ביוזמה, ביצירתיות ובחשיבה ביקורתית של צוותי החינוך בבתי הספר לצד משאבים וכלים שהצליחו לגייס ולפתח בעצמם. לנוכח חשיבות הלמידה המשמעותית למערכת החינוך בישראל, על הנהלת משרד החינוך לחזור ולבטא את מחויבותה ארוכת השנים לקידום רפורמת הלמידה המשמעותית, שעליה הצהירה זה מכבר, ולהובילה עד ליישומו המלא של השינוי בתהליכי הלמידה, ההוראה וההערכה. בכלל זה עליה לבחון מחדש את התנאים שיגדילו את סיכויי הצלחתה של הרפורמה ולנקוט פעולות אפקטיביות הנגזרות מכך לשם יישומה. עליה למפות ולנתח את החסמים והבעיות שפגעו בקידום מרכיבי הרפורמה ובהתבסס על כך להגדיר את אבני היסוד ההכרחיים להגשמתה, כך שכל גורמי המשרד יפעלו על פי תובנות משותפות ואחידות; עליה לקבוע גורם שיוביל את הרפורמה ולהקנות לו סמכויות וכלים לפעול לאורך זמן. בנוסף, על הנהלת המשרד לבח ון האם, כפי שהניח המשרד בתחילת הדרך, ניתן לקדם את הרפורמה במסגרת שגר ת העבודה, המבנים והמשאבים הקיימים. בנוסף עליה לשתף בתהליך, באופן מובנה, גופים נוספים שהם בעלי עניין והשפעה כרשויות המקומיות והמוסדות להשכלה הגבוהה. על משרד החינוך גם להבטיח כי שינוי עמוק וארוך טווח מסוג זה יגובה ברציפות במדיניות ממשלתית ובהשרשת תרבות עבודה משרדית שתאפשר את יישומה למען השגת שינוי בעל ערך מוסף גבוה למערכת החינוך בישראל. .תכנית אסטרטגית היא אמנם צורך חיוני אך אין די בה. על מינהל עובדי הוראה בשיתוף האגף לפיתוח מקצועי לקדם מענה פרטני לשאלות היסוד הנוגעות להוראה משמעותית, כמו טיב הפיתוח המקצועי , דמות המורה והמשקל שיש להכשרה במוסדות האקדמיים. התפיסה צריכה להיות מוסכמת על כל אגפי המינהל ועל יחידות מטה אחרות שלהן נגיעה לנושא (כמו מכון אבני ראשה 68 ), המינהל הפדגוגי והמזכירות הפדגוגית ולקבל את אישור הנהלת משרד החינוך. בין היתר, היעדים והמשימות של האגף לפיתוח מקצועי ושל אגף ההכשרה צריכים להיגזר מהתכנית האסטרטגית. באופן הזה יהיה ניתן להבטיח לאורך זמן את קיומה של מדיניות פדגוגית המותאמת ללמידה המשמעותית, דהיינו מדיניות עקבית ואחידה שתתמקד ביעדים משותפים לכל הנוגעים בדבר ותמצה את אמצעי ההדרכה ואת אמצעי הפיתוח המקצועי בתוך בית הספר ומחוצה לו בשלבים השונים של ההתפתחות המקצועית של המורים. תכניות חלוץ אלה נועדו להניע תהליך ראשוני במכללות לצורך קידום למידה משמעותית. האגף קיבל דיווח על תכניות חלוץ שהופעלו במכללות חינוך ותקצב אותן ואף הפיק את החוברת "בימת דיון" 62 . עם זאת, התכניות נשארו נקודתיות והופעלו רק במכללות שהשתתפו בתכנית החלוץ. האגף לא מינף, עם המל"ג ועם מוסדות ההכשרה האקדמיים, את תכניות החלוץ לכדי מהלך מערכתי מחייב של שילוב עקרונות ויעדי למידה משמעותית בתכניות הלימודים ובדרכי הוראה של מוסדות ההכשרה האקדמיים. האגף גם לא ניתח באופן שיטתי את תכניות החלוץ של המכללות לפי סטנדרטים אחידים התואמים את עקרונות הלמידה המשמעותית, לא בחן את אופן הטמעתן בתכניות הלימודים של המכללות והגידול שחל בהן, אם בכלל, וגם לא פעל להרחבת יישומן של אילו מהן שהתגלו כאיכותיות ומתאימות למגוון אוכלוסיות. .על אף קשיים אלה לא הסדירו אגפי הגיל במינהל הפדגוגי בהנחיות את עבודת המדריכים המחוזיים ללמידה משמעותית. הם לא קבעו את הדרכים להובלת התהליך בבתי הספר, לא יצרו עבור המדריכים המחוזיים מגוון שיטות ומודלים לעבודה, לא הגדירו את מעגלי עבודתם ואת השותפים לה, לא קבעו את היקף המשאבים העומדים לרשותם וטיבם, לא הגדירו את התוצאות המצופות מהם ולא העמידו לרשותם כלים ומחוונים שיוכלו לסייע בידם להגיע לכמה שיותר בתי ספר. זאת ועוד, מודל ההדרכה הגנרי שהמשרד מפעיל אינו מספק למורים את הידע ואת הכלים הנדרשים להם לתרגום והתאמה של עקרונות הלמידה המשמעותית להוראת תחום הדעת שהם מלמדים בכיתה. מחוז תל אביב: בסקר מיצ"ב התשע"ו נבחנו 86 בתי ספר יסודיים מעשר רשויות מקומיות במחוז47. נמצא כי בכ -63% (54 מתוך86) מבתי הספר היה שיעור ההטמעה נמוך. בהקשר זה עלה שהעיר תל אביב-יפו בולטת בשיעור הטמעה נמוך של למידה משמעותית - כ-73% (19 מתוך26 ) מבתי הספר היסודיים (כיתות א '-ו') שנבחנו ב סקר מיצ"ב התשע"ו. מכאן , ההטמעה של הלמידה המשמעותית בבתי ספר אלה לקתה בחסר. היערכות מחוז תל אביב ליישום רפורמת הלמידה המשמעותית : כשנתיים לאחר תחילת יישום הרפורמה הציב המחוז במסגרת תכנית העבודה שלו לשנת הלימודים התשע"ו את קידום הלמידה המשמעותית כמטרה ראשונה וקבע יעדים ודרכי פעולה ליישומה. אולם בשנת הלימודים התשע"ז הוא לא בחן את ביצוע ה ולא החזיק בתמונת מצב בנוגע לשאלה אם בתי הספר קידמו יעדים אלה ומה הייתה תרומתם של כל אחד מבעלי התפקידים במחוז ל ביצוע התכנית. המחוז ממילא גם לא ניתח את הסיבות להצלחת ההטמעה של הרפורמה בבתי הספר או לאי- הצלחתה. בכך הפכה התכנית של המחוז לאמירה הצהרתית בלבד של הגדרת יעדים בלי לבדוק את יישומם. תוצאות מדדי ראמ" ה שבדקו את טיב ההטמעה בשנ ת הלימודים התשע"ו משקפים את חוסר התכליתיות של תכנית העבודה שהכין המחוז והפעיל אותה בשנים הראשונות ליישום הרפורמה. אולם אף שבוועדה נכחה נציגות משני מוסדות להוראה חסרו במתו וה התייחסות לשלב ההכשרה של סטודנטים במוסדות להוראה (להלן - פרחי הוראה) ועקרונות אחידים של פיתוח מקצועי הנדרשים הן לשלב ההכשרה האקדמי הן לאורך חייהם המקצועיים של המורים העוסקים בהוראה - נושאים המצויים גם ב תחום אחריות ם של שני הגורמים שלא שותפו, האגף להכשרה והמל"ג . הועלה כי מסמך המדיניות שהכין המינהל הפדגוגי בשלבים הראשוניים של גיבוש הרפורמה - המתווה את מהות השינוי הנדרש במסגרת הלמידה המשמעותית - לא שיקף את העמדות והתפיסות של כל יחידות המשרד הרלוונטיות בנוגע לרפורמה; כי דוח המצב שהוגש למנכ"לית לשעבר לא נתן תמונת מצב מלאה של היקף הפעולות ההיערכות לרפורמה שבוצעו ולא כלל לוחות זמנים לגבי הפעולות שטרם בוצעו; וכי ארבעת הצוותים שהקימה המנכ"לית לשעבר פעלו בנפרד, בלי לתאם את עבודתם. נוסף על כך לא שותפו בתהליך התכנון בעלי עניין מרכזיים הן מקרב דרגי השטח של המשרד והן גורמים מחוצה לו שהיו אמורים להיות מעורבים ביישום הרפורמה. עקב כך לא גובשו תשתית מושגית משותפת והסכמה משותפת על כיווניה האסטרטגיים של הרפורמה, כפי שיפורט להלן. מטה המשרד, בהובלתה של המנכ"לית לשעבר, קיים מהלכים מואצים של תכנון והיערכות להטמעת רפורמת הלמידה המשמעותית כדי להחילה בתחילת שנת הלימודים התשע"ה, על פי המועד שהציב השר לשעבר, אך זאת בלי שקיים תהליך מובנה וממצה של חשיבה ותכנון והחסיר מרכיבים מרכזיים שיבטיחו את הצלחתה לאורך זמן. הבניית המושגים החפוזה שנעשתה בעיקר במינהל הפדגוגי עד נובמבר 2013 , ואחר כך במסגרת ארבעת הצוותים שפעלו בנפרד וללא תכלול, לא אפשרה תיאום בין הגישות של כלל גורמי המטה בנוגע לאבני היסוד של הרפורמה לפני שיתקבלו החלטות בנוגע לכך. יצוין בהקשר זה כי בלשכת המנכ"לית לשעבר וביחידות המטה הרלוונטיות (המינהל הפ דגוגי והמזכירות הפדגוגית) אין מסמכים המעידים על עבודת מטה שנעשתה לאחר נובמבר 2013 , מועד כניסתה של המנכ"לית לשעבר לתפקיד, וגם לא מסמכי עמדה הנוגעים למרכיבי חוזר המנכ"ל מאוגוסט 2014 ולדרכי יישום התכנית או טיוטה לתכנית פעולה.
. מאחר שהייתה זו יוזמה של מנהל האגף לפיתוח מקצועי ולא של מנהל מינהל עובדי ההוראה האחראי על כל מערך הפיתוח המקצועי של עובדי ההוראה, הדבר הגביל מלכתחילה את היקף המהלך לרמת האגף; דווקא בכוחו ההיררכי של מינהל עובדי הוראה היה לרתום ולשתף את כל הגורמים הרלוונטיים במינהל ולוודא את מחויבותם לתוצאותיו; אולם הוא לא עסק בכך. בנסיבות אלה קבע האגף את הרכב השותפים והוא לא שיתף בו גורמים חיוניים, בייחוד נציגי האגף להכשרה שבמינהל עובדי הוראה ונציגי המל"ג.