הרשות הארצית לכבאות והצלה . ניהול ההון האנושי ברשות הארצית לכבאות והצלה על אף האמור לעיל, נמצא כי במועד סיום הביקורת - אוגוסט 2016 - טרם קבעה הנציבות הוראות ברורות ומחייבות בתחום הכושר הגופני, והנוהל משנת 2011 בנושא עדיין בגדר טיוטה ואינו תקף. כמו כן לא הותקנו תקנות בנושא הכשירות, ובכלל זה חובת קיום מבדקים תקופתיים. כשירות מקצועית תקינה היא תנאי בסיסי לתפקודם של לוחמי האש. על הרשות ובראשה הנציב לקבוע בהוראות מהי הכשירות הנדרשת מלוחמי האש ולגבש מדדים ברורים בכל תחום ידע, מיומנות או יכולת הנדרשים למילוי משימותיו. לאחר שיגובשו מדדים אלה, על הרשות להשתמש בהם להערכה תקופתית של כל לוחם אש ובכך יתאפשר גם להעריך את מידת מוכנותו המבצעית של מערך הכבאות בכל רגע נתון. לאור הממצאים שהועלו לעיל, על השר לבט"פ האחראי למערך הכבאות, לוודא כי יגובשו מדדים להערכת כשירותו המקצועית של לוחם האש, בין אם בהוראות ונהלים פנימיים של הרשות ובין אם בתקנות שיותקנו על ידו. בפועל, באוגוסט 2016 , הרשות עדיין לא הנהיגהחובה לבצע אימוני כושר גופני סדירים, לא מתקיים כל מעקב אחר כשירותם הגופנית של לוחמי המערך המבצעי, לא נבחן אם מצבם הגופני יאפשר ללוחמים למלא את משימותיהם, והם לא נדרשים לעמוד במבדקי כושר תקופתי כתנאי להמשך שירותם בתפקיד המבצעי. מכאן שלוחם האש הפועל בשטח יכול להמשיך לשרת בתפקידו במשך שנים רבות גם אם כשירותו הגופנית ירודה. .2. עוד העלתה בדיקת משרד מבקר המדינה שעל פי תכנית עבודה של מדור כשירות גופנית ברשות בתחנות אזוריות ובינוניות (31 תחנות מתוך כ-110 תחנות הכיבוי הפזורות ברחבי המדינה) מיועד לפעול חדר כושר. נמצא כי ב-13 (42% )מ-31 התחנות האמורות אין חדר כושר או שחדר הכושר שבהן אינו פעיל. לדוגמה, בבקרת נציב שהתקיימה בתחנה אזורית במחוז ירושלים בינואר 2014 נמצא כי חדר הכושר הוסב לחדר שינה עבור לוחמי האש. בביקורת של משרד מבקר המדינה באוגוסט 2016 נמצא כי חדר כושר זה עדיין לא פעיל בשל היעדר ציוד האימון הדרוש. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי אין מתאם בין הצורך הממשי בכושר גופני גבוה מ אוד של לוחם האש הפועל בשטח על מנת שיוכל לבצע את משימותיו - לעיתים קרובות אף משימות מצילות חיים - ובין העובדה שתחום זה טרם הוסדר על ידי הרשות. על הרשות לקבוע הוראות ברורות בכל הנוגע לכשירות הגופנית, בין היתר, בנוגע לתדירות אימוני הכושר, סוג האימונים הנדרש, מדדים לבחינת איכות האימון שנעשה, הליכי תיעוד, בקרה ופיקוח. בהקשר זה מעיר משרד מבקר המדינה כי על הרשות לדאוג לכך שלרשות העובדים יועמדו האמצעים הדרושים לשמירה על כושר גופני. נוסף על גיבוש תכנית סדורה בתחום כאמור, על הרשות לקיים מבדקי כשירות גופנית שוטפים, ולוודא כי לוחמי האש עומדים בדרישות הכושר הגופני לצורך ביצוע תפקידם בהצלחה לא רק עם גיוסם לרשות, אלא גם במהלך כל תקופת שירותם, ואינם מסכנים את עצמם או את חבריהם לצוות בשל כשירות גופנית לקויה. על השר לבט"פ לוודא שליקוי זה יתוקן וככל שיידרש הדבר, עליו להתקין תקנות בהתאם לסמכותו על פי חוק הכבאות בנוגע לכשירותם של לוחמי האש ולביצוע מבחנים תקופתיים. בד בבד, נדרש כי הרשות, המשרד לבט"פ, נציבות שירות המדינה ואגף הממונה על השכר במשרד האוצר יגבשו במשותף פתרונות סדורים ללוחמי אש שיימצאו בלתי כשירים למלא את תפקידם כמפורט להלן. מיפוי השכר בארבעת האיגודים, דוחות הביקורת וסקר הסיכונים העלו ליקויים מהותיים בחישוב הנוכחות של חלק מעובדי רשות הכבאות, והדבר משפיע על חישוב שכר ם. כמו כן על ה כי הרשות חשופה לסיכונים מהותיים בתחום תשלומי השכר. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות הכבאות, לחשכ"ל, למנכ"ל המשרד לבט"פ ולחשבות המשרד, כי עליהם לפעול בהקדם ליישום הפתרון ש ל מערכת נוכחות אחת שתבטיח חישוב אחיד של השכר כמקובל בשירות המדינה. כמו כן עליהם לפעול להשלמת המיפוי של חוקות השכר והנוכחות ברשות ולדאוג להזנתן באופן מלא ומדויק למערכת הנוכחות. בהיעדר מיפוי של כל חוקות השכר השונות הנהוגות ברשות הכבאות, אין בידי אגף הממונה על השכר וחשבות המשרד לבט"פ מידע מקיף ומלא על תנאי השכר של העובדים ברשות , ולפיכך אין באפשרותה של החשבות לקיים פיקוח ובקרה על שכרם של חלק מ עובדי הרשות כפי שנגזר מתפקידה. בהיעדר בקרה כאמור נפגעת באופן יסודי גם היכולת לאכוף כיאות את הוראות הדין של משפט העבודה 53 , והרשות חשופה לתביעות שכר מצד עובדים. היעדר הבקרה עשויה לפגוע גם בתקינות של מערך תשלומי השכר הפנסיוני של העובדים. .כאמור, לפני החתימה על הסכם הרפורמה לא בוצע מיפוי שכר. לאחר הקמת הרשות החל הליך של מיפוי בארבע תחנות כיבוי אזוריות, ועל אף שהמיפוי הצביע על חריגות בתשלומי השכר ועל סיכוני בקרה בהליך החישוב והתשלום של שכר עובדי רשות הכבאות, הוא בוצע בהיקף מצומצם ביותר ולא הושלם. אגף הממונה על השכר והחשכ"ל הם שתי זרועות רגולטוריות הפועלות באותו משרד ומשלימות זו את עבודתה של זו. כל אחד מהם סבור כי אין זה מתפקידו לערוך את המיפוי הנדרש על חוקות השכר של עובדי רשות הכבאות, והשלמת המיפוי צריכה להיערך על ידי הגוף השני. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על השכר ולחשכ"ל שעליהם לפעול באופן נמרץ להסדרת קשרי העבודה ביניהם ולהגדיר את הגוף האחראי למיפוי השכר54 . על שר האוצר והשר לבט"פ להידרש לענ יין - אם יהיה בכך צורך, כדי שמיפוי השכר ייעשה בהקדם האפשרי. הביקורת העלתה כי עם קבלת טיוטת דוח ביקורת רחובות החליט סגן הממונה על השכר להורות לחשב הבט"פ לתקן לאלתר את תנאי השכר ששולמו בחסר או לא שולמו כלל, והנחיה זו בוצעה. לעומת זאת, נמצא כי במועד הביקורת, שנתיים לאחר קבלת ממצאי דוח ביקורת רחובות, אגף הממונה על השכר הכולל את יחידת האכיפה, עדיין לא פעלו להשבת התשלומים ששולמו שלא כ דין, והממונה אף לא הנחה את חשבות הבט"פ להפסיק לשלמם להבא. בביקורת של משרד מבקר המדינה נמצא, כי על אף האמור בפקודת ההקמה והערת מבקר המשרד לבט"פ בשנת 2014 - במועד סיכום הדוח, ינואר2017 , עדיין לא פעל ברשות גורם שמתכלל באופן שיטתי וסדור את עבודות המטה של נציבות הכבאות וההצלה. כפועל יוצא מכך ישנם נושאים שבהם אין אחידות ותיאום בין כלל זרועות הרשות למרות הצורך בכ ך. למשל, ביצוע פרויקטים לאומיים כגון בניית קו רכבת מהירה תל אביב -ירושלים מצריכים היערכות של הרשות מבחינה לוגיסטית, הכשרות מתאימות, גיבוש פקודות מבצעיות מיוחדות לטיפול באירועים, בחינת הצורך בשינויים הנדרשים בכוננות המבצעית, מתן הנחיות בטיחות אש למבצעי הפרויקט ועוד. היערכות כאמור מצריכה תכנון וריכוז וכן סנכרון בין אגפי המטה השונים האחראים כל אחד לתחומו. החסר בתחום התכלול של עבודת המטה בולט בייחוד נוכח העובדה שתכלית הקמת הרשות וביצוע הרפורמה בשירותי הכבאות הייתה ליצ ור מערך אחיד שיש בו שליטה מרכזית. בשל העובדה שכארבע שנים לאחר הקמת הרשות טרם הושלם יישומו של נדבך חשוב בהסדרת ההתנהלות של מטה הרשות, ונוכח תשובת המשרד לבט"פ, על המשרד לוודא שכבר בעת הקרובה תתקבל החלטה ברורה מיהו הגורם שיקבל לידיו את האחריות לניהול עבודת המטה הכוללת ברשות. יוצא אפוא, כי שלא כמו בגופים הממשלתיים שבהם עובדי חשבות הגוף הממשלתי מחוללים את השכר באמצעות מערכת מחשב אחת - ברשות הכבאות מחולל השכר על ידי גורמים שונים ובשלוש מערכות מחשב שונות. במהלך השנים הועלו הליקויים והסיכונים הכרוכים באופן שבו מתבצע חילול השכר ברשות, כמפורט להלן. יצוין כי מאז שקיים אגף הממונה על השכר ביקורת בתחנות הכיבוי ברחובות בשנת 2014 ועד מועד סיום הביקורת של משרד מבקר המדינה באוגוסט 2016 - לא התקיימה כל ביקורת נוספת על תנאי ההעסקה והשכר של העובדים בתחנות נוספות ברשות. מערכת נוכחות אחידה ואמינה היא תנאי בסיסי לחישוב שכר לעובדים, ואולם, במועד סיום הביקורת, ארבע שנים לאחר כינון הרשות, מערך הכבאות עדיין משתמש בשמונה מערכות שונות לחישוב שעות הנוכחות של העובדים , שחוקות העבודה הוזנו בהן באופן שונה. לפיכך נעשים בפועל תחשיבים שונים, ובחלקם אף ידניים, בכל מערכת נוכחות. מהאמור עולה כי בדוחות הביקורת שנעשו במהלך השנים מאז הקמת הרשות נ מצאו ליקויים מהותיים רבים בחישוב שעות הנוכחות של העובדי ם שבמועד סיום הביקורת של משרד מבקר המדינה עדיין לא תוקנו. נוסף על כך - חוקות השכר והנוכחות של רבים מהעובדים אינן נמצאות בידי חשב המשרד לבט"פ, והדבר מונע מהחשבות לבצע בקרה על תשלומי השכר לעובדים אלו כנדרש. דוח הביניים וסקר הסיכונים הדגישו את הסיכונים - חלקם סיכונים קריטיים - שמערכת תשלומי השכר חשופה להם בתהליך חילול השכר המבוצע ברשות הכבאות. לנוכח סיכונים אלו והעובדה שתהליך החיל ול הקיים מונע מחשב המשרד לבט"פ למלא את תפקידו ולבצע בקרה ופיקוח על כמחצית משכר עובדי רשות הכבאות - על החשכ"ל, משרד הבט"פ ורשות הכבאות לפעול בהקדם ובנחישות במטרה לבצע שינויים בתהליך חילול השכר, כדי לנטרל את גורמי הסיכון ולאפשר לחשב המשרד לבצע את תפקידו כנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר, כי לנוכח העובדה שאגף מינהל ומשאבי אנוש וחשבות המשרד הכירו בצורך להבחין בבירור בין תפקידי אגף מינהל ומשאבי אנוש שבאחריות רשות הכבאות ובין תפקידי חשבות השכר שבאחריות חשב המשרד לבט"פ - חשוב שנוהל זה ייושם בהקדם. אי -יישום הנוהל במשך זמן כה רב והשארת נושא חילול השכר של חלק מהעובדים במתכונת שבה התקיים לפני ביצוע הרפורמה, מונעים מחשבות המשרד לבצע את תפקידה כראוי ומשקפים נדבך נוסף של הבעייתיות שבתפקוד ו של מערך החשבות האמון על ביצוע תשלומי השכר ברשות. אשר לטענה על מחסור בכוח אדם ביחידת האכיפה - מבקר המדינה כבר העיר בעבר בדוח בנושא הפיקוח והבקרה על השכר במגזר הציבורי,56 כי"על אגף השכר לפעול למילוי תפקידיו שנקבעו בחוק יסודות התקציב ובהחלטות הממשלה, ולהשתמש לשם כך בכלים שעומדים לרשותו". ככל שישנם פערים המונעים את מילוי תפקידיו של אגף הממונה על השכר - הרי שיש להעלותם בפני שר האוצר כדי שיינתן להם מענה, שכן לא ניתן להשלים עם מצב זה ולהשאירו ללא טיפול. טיוטת דוח ביקורת רחובות העלתה, כי לכאורה יש חריגות בשכר עובדי תחנת כיבוי אש רחובות, וכן תשלומים בחסר שיש להשלימם. על אף שתהליך תיקון ממצאי הביקורת הוא תהליך ארוך וסבוך, אין לקבל מצב שבו תהליך יישום המסקנות נמשך זמן כה ממושך. זאת בפרט לנוכח החשש שהדבר יוביל לאי- קיום הליך ממשי של בירור הליקויים ותיקונם, והתשלומים ששולמו שלא כדין לא יוחזרו לקופה הציבורית. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על אגף הממונה על השכר לפעול נמרצות ובהקדם האפשרי לתיקון הליקויים - כפי שהבטיח שיעשה. מסקנות הביקורת שנעשתה ברחובות, נוסף על המסקנות המדאיגות שהעלו ועדות וגורמים שונים בנוגע לסוגיית הטיפול בתחום השכר ברשות - מדגישות את הצורך הדחוף בקיום בדק בית בכל תחום הטיפול בשכר ברשות. למרות הממצאים החמורים שעלו בדוח הביניים, ובעיקר אלו שהועלו במיפוי ולפיהם משולמות תוספות שכר לא חוקיות העלולות להשפיע גם על הפנסיה העתידית, אגף הממונה על השכר וחשכ"ל לא עשו שימוש בממצאי הדוח לצורך תיקון הליקויים שהועלו בו. .ממסמכים שהתקבלו במשרד מבקר המדינה עולה כי הצעדים שננקטו כאמור גרמו, להערכת גורמים בכירים ברשות, פגיעה במערך הכבאות, בתפקודו התקין, במוכנותו המבצעית ובשירות שהוא נותן לאזרח. . .חשבות המשרד לבט"פ מופקדת על תשלומי השכר לעובדי רשות הכבאות למרות זאת העלתה הביקורת, כי כארבע שנים לאחר כינון הרשות, אחראית החשבות רק לחילול השכר של כמחצית מעובדיה. כתוצאה מכך היא מאשרת תשלומי שכר של כ-800 מיליון ש"ח לשנה, על אף שאינה יודעת מאילו רכיבי שכר נוצרה הזכאות לכמחצית מתשלומים אלו. על מנכ"ל המשרד לבט "פ, החשכ"ל ונציב רשות הכבאות לפעול באופן מידי ליישום החלטותיהם בנוגע להעברת האחריות המלאה ל חילול השכר של כלל עובדי הרשות לחשבות המשרד כמקובל בכלל המערכת הציבורית, תוך הקפדה על כך שהשכר יחושב באופן מדויק בהתאם לחוקות השכר שיאושרו. למרות העובדה שעל הנוהל חתמו גם החשב וגם סמנכ"ל הרשות, במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2016 , הוא עדיין לא יושם. אשר לעובדים ששכרם אינו מחושב במשרד לבט"פ - חשבי השכר של התחנות ממשיכים לטפל בנושאים שנקבע בנוהל שהם באחריותה של חשבות המשרד לבט"פ. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה, כי על אף מסקנות ועדת התקינה, לא הבשיל המהלך לכדי התקנת תקנות, בין היתר בשל היעדר הסכמה בקרב הנוגעים בדבר בנוגע לזהות הגורם שיישא בעלות הבדיקות. מציאות שבה לוחמי האש אינם נבדקים תקופתית למרות הסיכונים הבריאותיים הרבים שהם חשופים להם במהלך עבודתם והאחריות הכבדה המונחת על כתפיהם - משקפת נטילת סיכון בלתי אחראית לחיי אדם - הן לחיי הלוחמים עצמם והן לחיי האנשים שהם מופקדים על הצלתם. העובדה שסוגיה זו מונחת על שולחנם של האחראים למערך הכבאות זה כשני עשורים, והיא נדונה שוב ושוב בפורומים שונים ובכנסת ואף מבקר המדינה העיר בעניין זה - מעצימה את הכשל של הגורמים המעורבים באי-הסדרת הנושא. לאור הצורך המהותי בהסדרת סוגיה זו, על השר לבט"פ, שר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים ורשות הכבאות לפעול ללא דיחוי, כל אחד בתחומו ובמסגרת סמכויותיו ומתוך תיאום ביניהם - להסדרת סוגיית הכשירות הרפואית של לוחמי האש והמעקב הבריאותי אחריהם. בכלל זה קביעת סוג הבדיקות הנדרשות, תדירותן ואופן ביצוען בהתאם לסוג התפקיד, לגיל העובד ולמידת חשיפתו לסיכונים בריאותיים. בו בזמן יש לפעול, בשיתוף פעולה עם הגורמים הרלוונטיים, להסדרת פתרונות ללוחמי אש שלא יעמדו בדרישות הרפואיות כמפורט להלן. נוכח העובדה שהשירות בתפקיד לוחם אש הוא עד גיל 67 ונוכח המחקרים המלמדים על ירידה ככלל בתפקוד הגופני עם העלייה בגיל, מציאות שבה אין פיקוח ובקרה שוטפים כדי לוודא שלוחמי האש עומדים, במשך כל שירותם, בדרישות הגופניות והרפואיות לביצוע התפקיד אינה מתקבלת על הדעת. ליקוי זה מתעצם לאור הערכת המשרד לבט"פ כי כ -20% מהמשרתים במערך המבצעי אינם יכולים להיות כשירים מבצעית בנסיבות אלו. היעדר פיקוח כאמור אף אינו עולה בקנה אחד עם המלצותיהם של הגורמים המקצועיים והוועדות השונות בנוגע לצורך בביצוע מעקב רפואי בתדירות גוברת בהתאם לגיל. נוכח הדברים האמורים, על הרשות, המשרד לבט"פ , נציבות שירות המדינה ומשרד האוצר לבחון לעומק וללא דיחוי את נושא הכשירות המבצעית של לוחמי האש הוותיקים ולנקוט את הפעולות הדרושות - אשר יעוגנו בהסכם או בחקיקה, ככל שיידרש - שיבטיחו ניצול מלוא פוטנציאל כוח האדם המבצעי של הרשות לשם מילוי צרכיה בשגרה ובחירום, ובד בבד יצמצמו ככל הניתן את הפגיעה במי שאינם יכולים להמשיך לשרת בתפקידם המבצעי בשל אי- עמידה ברמת הכשירות הנדרשת. יש לשקול כמה דרכים לצמצום הפגיעה, ובהן שיבוצם של מי שאינם כשירים עוד לשמש בתפקידם המבצעי בתפקידים אחרים התואמים את כשירותם, את כישוריהם ואת ניס יונם המקצועי, למשל בתפקידי הדרכה ומינהל, זאת בהתאם לצורכי מערך הכבאות; התאמת גיל הפרישה של לוחמי האש לדרישות הכשירות ויצירת מנגנון מובנה שיאפשר ללוחמי האש הכשירים להמשיך את שירותם בתפקיד זה עד לגיל הפרישה המירבי המקובל בשירות המדינה, בד בבד עם ביצוע מעקב ה דוק אחר כשירותם. במועד סיום הביקורת עדיין לא אויש תקן הרופא ברשות הכבאות וההצלה, ושום גורם בעל השכלה רפואית, בתוך מערך הכבאות או מחוצה לו, אינו מלווה את הרשות בפעילותה הסדירה באופן שוטף. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין להשאיר מערך שחלק ניכר מפעילו תו כרוכה בחשיפת עובדיו לסיכונים בריאותיים ללא ליווי רפואי סדור וזמין של גורם פנים -מערכתי או חיצוני המכיר את עבודת הכיבוי, עוקב אחר ההתפתחויות בתחום ומנחה את הרשות. הערה זו מקבלת משנה תוקף לנוכח נתוני הפציעות ברשות בשנים 2015 ו-2016. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את ההתקדמות שחלה בנושא ומדגיש שעל רשות הכבאות וההצלה, נציבות שירות המדינה בשיתוף אגף הממונה על השכר במשרד האוצר להשלים את התהליך עד לפתרון הסוגיה של התמיכה הרפואית השוטפת במערך הכבאות - באמצעות איוש התפקיד של קצין הרפואה הראשי ברשות, או באמצעות מיקור חוץ או בשילוב של שניהם. .בהתחשב בכך שתפקידו של לוחם האש כרוך לעתים קרובות בהפעלת מאמץ גופני ניכר בתנאים סביבתיים קשים, היה ראוי ש הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים ייתנו את דעתם במהלך השנים על המחקרים שלפיהם מגיל 30 חלה ירידה עקבית ומתמדת בתפקוד הביולוגי של גוף האדם33 , וככל שמצבו הבריאותי ירוד יותר, הפגיעה הטבעית בתפקודו הביולוגי מתרחשת מוקדם יותר ועוצמתה רבה יותר34. ממצאי מחקרים אלו מחייבים ניתוח של הסיכונים הצפויים בעקבות המשך עבודתו של לוחם אש בגיל מבוגר - הן בעבורו והן מבחינת טיב ביצוע המשימה.
ממצאי פרק זה מצביעים על ליקויים מהותיים בנוגע להבטחת הכשירות הגופנית, הבריאותית והמקצועית של לוחמי האש שהיא אבן היסוד בפעילותה המבצעית של הרשות. על הרשות מוטלת האחריות והחובה החוקית לדאוג לכך שהעובדים, ובייחוד אלו המשרתים במערך המבצעי, יהיו כשירים בכל עת לביצוע תפקידם - מהבחינה המקצועית, הגופנית והרפואית - ולא יסכנו את עצמם או אחרים בשל כשירות לקויה. בשל חשיבות הנושא וחומרת הליקויים על השר לבט"פ ומשרד ו, הממונה על רשות הכבאות, להתערב בהסדרת הנושא בהקדם ולפעול ללא דיחוי בשיתוף רשות הכבאות לתיקון הליקויים. על רשות הכבאות והמשרד לבט"פ לקיים בהקדם עבודת מטה לקביעת מנגנון מובנה לבחינת מידת כשירותם של העובדים בהתאם לתפקידם. בד בבד, על הרשות, המשרד לבט"פ, נציבות שירות המדינה ואגף הממונה על השכר במשרד האוצר לגבש במשותף מנגנון מקיף וסדור, שיעוגן בהסכם או בחקיקה ככל שיידרש, לטיפול בעניינם של עובדים שבמהלך שירותם לא יימצאו עוד כשירים לבצע את תפקידם - זמנית או באופן קבוע - מפאת מצבם הבריאותי או כושרם הגופני. משרד מבקר המדינה מעיר כי אם יוחלט על העברת עובדים שלא נמצאו כשירים לפעילות מבצעית לתפקידים אחרים - יש לתת את הדעת, בין היתר, על מאגר המשרות הפוטנציאליות בהתאם לצורכי המערך.