משרד הביטחון . ניהול תוכניות המחקר והפיתוח במערכת הביטחון - ביקורת מעקב .בביקורת המעקב עלה כי מפא"ת ריכז נתונים חלקיים לגבי תוכניות המו"פ שהסתיימו בהצלחה טכנולוגית, בהן כאלו שלא קודמו לפרויקטי פיתוח מלא בצה"ל, ללא ניתוח שיטתי של הסיבות שהביאו לאי-הקידום של תוצרי המו"פ שהגיעו לבשלות טכנולוגית. יצוין כי מפא"ת מבצע לעיתים תחקירים פרטניים לגבי תוכניות מו"פ גדולות אשר הבשילו ולא קודמו על ידי צה"ל לפרויקטי פיתוח מלא. עם זאת, לא הוגדרו קריטריונים לפיהם יוחלט באילו מקרים יש לבצע תחקירים. כמו כן, עלה כי מחלקות מסוימות מציגות במסגרת סיכום שנת העבודה דוגמאות לתוכניות מו"פ מוצלחות (פריצת דרך טכנולוגית; מעבר לפרויקט פיתוח מלא משמעותי) וכן דוגמאות ללמידה מכישלונות (קושי ב"העברת מקל" לצה"ל). בביקורת המעקב עלה כי מפא"ת פעל לשדרוג ושיפור מערכות המידע שבשימושו. עם זאת עלה כי במועד סיום ביקורת המעקב, נותרו פערים בתחום זה, ובהם: מערכות המידע אינן מנהלות נתונים מהותיים, כגון סכומי ההשתתפות של התעשיות ושל גופי צה"ל בתוכניות המו"פ של מפא"ת; מערכות המידע במפא"ת אינן תומכות בפעילות הנעשית במינהלותיו; ואין במפא"ת מערכת מידע לשימור ידע טכנולוגי. מומלץ כי מפא"ת ימשיך בפיתוח מערכות מידע ממוכנות לניהול פעילויותיו, הן תוכניות המו"פ והן פרויקטי הפיתוח המלא, לרבות הפעילויות הנעשות במסגרת המינהלות שבאחריותו. הדבר יתרום לניהול אפקטיבי של תחום המחקר והפיתוח במעהב"ט ולקבלת תמונה רחבה ומלאה לגביו, וכן לשימור הידע הניהולי והטכנולוגי שנצבר במהלך פעילותו של מפא"ת. כמו כן, מומלץ כי מפא"ת יבחן את אפשרות שיתופם של הגופים העוסקים במו"פ ובפיתוח מלא במעהב"ט במידע שיצטבר במערכות המידע, במגבלות המתחייבות. יש לציין לחיוב את השיפור בממשק ובשיתוף הפעולה בין מפא"ת לצה"ל, כפועל יוצא מהתהליכים המתקיימים בצה"ל לחיזוק יכולתו של המטכ"ל להכווין את בניין הכוח, לרבות המו"פ, ומהתהליך האסטרטגי ביחידת המו"פ במפא"ת, שיזם ראש היחידה, בין היתר לצורך שיפור יחסי הגומלין והשותפות עם צה"ל. עם זאת, לא גובשו כללים שמבטיחים כי יקוימו קשרי עבודה מיטביים בתחום המו"פ ואופי הממשק בין מפא"ת לגופי צה"ל נקבע בעיקר על פי שיקול דעתם של הגורמים השונים בגופים אלה. בביקורת המעקב עלה כי השינויים שהוביל המטכ"ל בתהליכי בניין הכוח מתבטאים גם בהעמקת מעורבותו בפעילות מפא"ת - בעיקר בפרויקטי פיתוח מלא והצטיידות, בדגש על הפרויקטים הרב-זרועיים, ובפרויקטי GTG - וכן בהכוונת המו"פ לתחומים והיכולות הנדרשים. עם זאת, הכוונת המו"פ כוללת מגוון רחב של נושאי מו"פ, ללא הגדרה של סדרי עדיפות, היקפי תקציב ולוחות הזמנים הנדרשים לקבלת המענה הטכנולוגי. כמו כן, הצגת תוכנית העבודה של המו"פ המרכזי לאג"ת אינה כוללת נתונים על התקציב שהושקע בכל אחד מהתחומים וטווחי הזמן המוערכים לקבלת פתרו נות טכנולוגיים בשלים להצטיידות. יצוין כי עד שנת 2018 אושרה תוכנית העבודה של מפא"ת על ידי סגן הרמטכ"ל, אולם בביקורת המעקב לא נמצא כי מתכונת אישור זו נמשכה בשנת 2019 .ואילך בביקורת המעקב עלה כי טרם נכתבו בצה"ל פקודות מטכ"ל העוסקות בתחום המו"פ או בקשרי הגומלין בין גופי צה"ל למפא"ת, לרבות פקודת מטכ"ל בנושא הפרויקטים בצה"ל. זאת אף שחלק מהוראות משהב"ט כוללות נושאים משותפים למשהב"ט ולצה"ל שבהם מוטלות חבויות על צה"ל. עוד עלה כי עד למועד סיום ביקורת המעקב (יולי 2021 ) טרם פורסמה פק"א מעודכנת למפא"ת, אף שבמרץ 2020 פרסם משהב"ט הוראת ארג ון מעודכנת למפא"ת, הנוגעת בין היתר לייעוד, לארגון ולהגדרת התפקידים של מפא"ת, נושאים שאמורים לבוא לידי ביטוי גם בפק"א. מומלץ כי מפא"ת ישלים את הסדרת המסגרת הנורמטיבית לפעילותו, לרבות פעילותו בתחום המו"פ, ובכלל זה ממשקי העבודה הנדרשים מול גופי צה"ל בתחום זה. עוד מומלץ כי בעקבות צמצום הגדרת האחריות של מפא"ת בנוגע לתכלול פעילות המחקר והפיתוח במעהב"ט ובנוגע לבקרה והמעקב עליה, מנכ"ל משהב"ט והרמטכ"ל יבחנו מינוי גורם אחראי לבקרה ומעקב על כלל הפעילות בתחום זה. מידת תיקון הליקוי - תוקן במידה חלקית. נוכח המשאבים הניכרים המושקעים בפעילות המו"פ המרכזי ונוכח חשיבותה של פעילות זו לתהליכי בניין הכוח של צה"ל, משרד מבקר המדינה ממליץ למפא"ת ואג"ת לגבש במשותף מדדים להערכת אפקטיביות תוכניות המו"פ, בייחוד התוכניות ש הבשילו לקראת מעבר לפיתוח מלא; ולקיים מעקב שיטתי אחר הביצועים הנוגעים למו"פ לפי המדדים שיסוכמו, לצורך תחקור והפקת לקחים. נוכח הדינמיקה המאפיינת את תוכניות המו"פ ומשכי הזמן של מימושן, מומלץ לבצע את המעקב ברמה רב-שנתית . כמו כן, מומלץ כי מנכ"ל משהב"ט יבחן הקמת פורום חיצ וני למפא"ת לבחינת פעילותו בתחום המו"פ, לרבות המתכונת לכינוסו. מידת תיקון הליקוי - תוקן במידה מועטה. בביקורת המעקב עלה כי בדומה לממצאים שצוינו בדוח הקודם, מפא"ת הציג את דרישותיו לגבי תקציב המו"פ המרכזי בהתייחס לפרמטרים שונים דוגמת גודלו של תקציב המו"פ המרכזי לעומת כלל תקציב הביטחון (לרבות רכיבים שאינם קשורים לבניין הכוח בצה"ל כגון הוצאות קיום שוטף, הוצאות בינוי והוצאות שיקום), ובלי שהציג נתונים ופרמטרים חיוניים לתמונת התקציב הכוללת כגון סך ההשתתפויות של התעשיות הביטחוניות בתוכניות המו"פ, היקף התמורות המתקבלות מהסכמי GTG ונדבכי המו"פ שנעשים במסגרתם, ופוטנציאל ההצטיידות של צה"ל מתוכניות המו"פ בהתחשב בתקציבו הפנוי למטרה זו. מומלץ כי משהב"ט וצה"ל יבחנו את גודל תקציב המו"פ המרכזי המיטבי על פי מטרותיו וייעודו ובהתחשב בצורכי צה"ל; בסדרי העדיפויות שלו בבניין הכוח; במגבלת המשאבים שיש ביכולתו להקצות לקידום פרויקטי פיתוח והצטיידות; בהיקף הכספי של כלל נדבכי המו"פ הביטחוני ומאפייניהם, לרבות שיתופי הפעולה של מפא"ת בתוכניות המו"פ שהוא מקדם בארץ ובחו"ל; ובפעילות של התעשיות הביטחוניות במסגרת המו"פ העצמי שלהן. נתונים אלה יתרמו להליכי קבלת ההחלטות ברמת המטכ"ל ומשהב"ט, וכן לדרג המדיני בבואו לקבל החלטות מהותיות על גודל תקציב הביטחון השנתי והרב-שנתי. מידת תיקון הליקוי - תוקן במידה מועטה. בביקורת המעקב עלה כי משהב"ט אינו מהוון את הוצאות הפיתוח וההצטיידות לנכס בלתי מוחשי, אלא רושם אותן בסעיף "הוצאות הצטיידות ופרויקטים"68 . רישום זה אינו תואם את התקן החשבונאי, ומשכך לא ניתן בדוחות הכספיים המידע המלא על היקף הפיתוח וההצטיידות הראשונית, ולו במסגרת הביאורים. בביקורת המעקב עלה כי עדיין אין בידי מפא"ת נתונים מרוכזים בנוגע לסכומי ההשתתפות של התעשיות הביטחוניות ושל גופי צה"ל בתוכניות המו"פ. לדברי מחלקת תוכ"ן, הדבר נובע ממגבלות של מערכות המידע שבשימוש מפא"ת (על כך ראו בפרק "ניהול ושימור של המידע במפא"ת"). מומלץ כי מפא"ת יפעל באמצעות אגף התקשוב במשהב"ט כדי שיהיה אפשר לרכז את כלל נתוני התקציב המופנה למו"פ המרכזי, לרבות השתתפויות התעשיות וגופי צה"ל, לצורך הפקת מידע זמין שיסייע לניהול כלל מקורות התקציב המשמשים למימוש תחום זה. מערכות המידע במפא"ת תומכות בתהליכי עבודתו, בדגש על תכנון תוכנית העבודה הכוללת מאות תוכניות מו"פ, לרבות מידע מסווג. נתונים לגבי השתתפות התעשיות הביטחוניות בתוכניות אלו נדרשים לצורך ניהול כלל המשאבים המופנים לתחום זה. מומלץ כי מפא"ת ואגף התקשוב במשהב"ט יגבשו פתרון שיאפשר למפא"ת לנהל את תוכנית עבודתו, לרבות תוכניות המו"פ, ובכלל זה - יאפשר לרכז את כלל נתוני התקציב המופנה למו"פ המרכזי, לרבות השתתפויות התעשיות וגופי צה"ל. זאת באופן שיאפשר הפקת מידע זמין במפא"ת שיסייע לו בניהול כלל המשאבים הכספיים המופנים למימוש תחום זה. מידת תיקון הליקוי - לא תוקן. השוואה של הנתונים על הוצאות הפיתוח וההצטיידות הראשונית לפער שבין הוצאות כלל המחקר והפיתוח במעהב"ט המצוינות בדוחות הכספיים ובין ההוצאות כאמור לפי הדיווחים ללמ"ס מעלה כי הוצאות הפיתוח וההצטיידות הראשונית מהווים את עיקר ההפרש שבין הדיווח החשבונאי לדיווח התקציבי. כדי שתיעשה מדידה אחידה ומתואמת של כלל הוצאות המחקר והפיתוח במעהב"ט , לרבות גילוי ודיווח של נתונים אלה בדוחות הכספיים, מומלץ כי אכ"ס יציג בדוחות הכספיים מידע מלא על היקף הפיתוח וההצטיידות הראשונית שמבצעת מעהב"ט מדי שנה בשנה. זאת כחלק ממתודולוגיה למיפוי כלל "ההשקעות במו"פ" במשהב"ט. .בביקורת המעקב עלה כי תקציב המו"פ המרכזי השקלי נותר בשנים 2018 - 2021 ללא שינוי, בסך של כמה מאות מיליוני ש"ח לשנה (לפני השתתפויות), וכי אג"ת ומפא"ת לא ביצעו עבודת מטה לבחינת גודלו הרצוי בהתחשב במכלול השיקולים הרלוונטיים לנושא, כפי שהמליץ משרד מבקר המדינה בדוח הקודם. להלן פירוט: משרד מבקר המדינה מציין כי נוכח רישום הוצאות פיתוח והצטיידות ראשונית בדוחות הכספיים בסעיף "הוצאות הצטיידות" ללא הבחנה בין הוצאות פיתוח והצטיידות שהן הוצאות מו"פ לבין אלה שהן נכס בלתי מוחשי - מומלץ כי עד ליישום המלא של התקינה החשבונאית, ייתן משהב"ט מידע בביאורים על הדוחות הכספים על היקף הפיתוח וההצטיידות הראשונית שמבצעת מעהב"ט מדי שנה בשנה , זאת לצורך קבלת תמונה מלאה של ההשקעה הכוללת במו"פ במעהב"ט. מידת תיקון הליקוי - תוקן במידה מועטה. בביקורת המעקב עלה כי קשרי הגומלין בין מפא"ת לצה"ל נמצאים במגמת שיפור מאז הסתיימה הביקורת הקודמת. שיפור זה נובע מהכרה הדדית בחשיבותם של קשרים אלה וכן משינויים שביצע צה"ל בתחום בניין הכוח ושינויים שביצע מפא"ת, כמפורט להלן:
בנוגע להסדרה הנורמטיבית של הממשק בין מפא"ת לצה"ל (המטכ"ל והזרועות), בביקורת המעקב עלה כי הנושא לא קודם. כמו כן, בהמ"ב שעניינה "תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת", אשר בוטלה כאמור, נקבע כי במסגרת עבודת המטה לאישור תוכנית המו"פ המרכזי של מפא"ת, עליו לרכז "בהתייעצות עם המטה הכללי ו/או הזרועות והגופים בצה"ל והתעשיות הצעה לנושאי מחקר ופיתוח מתקציבו" ; כי ההצעה תובא לפני סגן הרמטכ"ל ולאחר אישורו תובא לפני מנכ"ל משהב"ט, לקבלת אישורו. לפיכך עם ביטולה של הוראה זו נוצר חסר נוסף בהסדרה הנורמטיבית של ממשקי העבודה בין מפא"ת לצה"ל. כך גם בכל הנוגע להמ"ב בנושא מעקב אחר פרויקטים, ממנה הוסרה הקביעה כי ההחלטה לה יכנס לתהליך מחקר או פיתוח של נושא צריכה להתבסס על קיומו של צורך טכנולוגי או מבצעי מוגדר, ועל ההכרה כי ניתן לענות עליו בלוח זמנים נתון ובעלויות פיתוח והצטיידות מוגדרות (על כך ראו בפרק "המסד הנורמטיבי במשהב"ט לפעילות המו"פ").