מפעל הפיס . סדרי מינהל וארגון - מפעל הפיס עולה חשש כי מעורבות היו"ר, אם ישירה ואם באמצעות המז כיר וראש מטה המנכ"ל, בנושא חוות הדעת שהוזמנה על ידי מנהלת אגף משאבי אנוש, נועדה לסכל בירור שחובת מפעל הפיס הייתה לעשותו בעקבות חוות דעת זו, אך לא נעשה. חוות הדעת שהוזמנה עוסקת בעניין אישי ורגיש, אולם למען הסדר התקין וכדי למנוע קבלת החלטה לא שקולה או ממניעים זרים, היה על היו"ר להעביר את חוות הדעת לעיונה ולבחינתה של מנהלת אגף משאבי אנוש, שהזמינה אותה. יש להעיר ליו"ר שבחר לשמור את חוות הדעת אצלו מבלי שנימק את החלטתו, ומבלי שלכל הפחות התייעץ בעניין זה עם מנהלת משאבי אנוש. בכך נהג בחוסר שקיפות. . משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר כי לא ניתן לקבל את הסבריו, הנשענים על נימוקים טכניים. מטרת חוות הדעת המשפטית שהזמינה מנהלת אגף משאבי אנוש הייתה לבחון את נחיצות ההליכים שיש לנקוט נגד היועמ"ש; מניעת הגישה אל חוות הדעת של כל הנוגעים בדבר, לרבות מנהלת אגף משאבי אנוש, מנעה מהם לבחון את האפשרות להגיש תלונה. ראוי היה שהיו"ר ימנע עצמו ממעורבות בהליך במיוחד לאור העמדה שנקט לגבי המשך העסקת היועמ"ש. .בביקורת נמצא כי היו"ר הציג את הפרויקט למועצה, אך לא הציג לה נתונים בסיסיים אודותיו, כמו למשל : מספר השנים שהפרויקט אמור להימשך, היקף תקציבו הכולל, כמו גם היכרותו המוקדמת עם הגורם שאמור להוביל את הפרויקט. נוסף לכך המועצה לא עמדה על כך שייקבעו גבולות ההתקשרות לביצוע הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר הדירקטוריון על שביקש לאשר את הפרויקט ולא ציין את היכרותו והפגישות הקודמות עם הפרויקטור, ולוועדת המכרזים, על שלא בדקה א ם אכן הכרחי להתקשר עמו והאם לא ניתן לקבל הצעות מכמה מציעים, כך שתיבחר ההצעה הטובה מכולן. בהעדפת הפרויקטור, ללא בחינה המצדיקה צורך זה, יש פגיעה בשקיפות ובעקרון שוויון ההזדמנויות, ודרך זו אינה ראויה לגוף שמטרותיו ציבוריות. עולה חשש שההיכרות המוקדמת של היו"ר עם הפרויקטור עמדה ברקע החלטת היו"ר לקדם את הפרויקט בכלל ובאמצעותו בפרט. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת המכרזים כי אישרה תקציב גדול לפרויקט ניסיוני, קצר טווח יחסית, הנדרש גם להשקעת משאבים בפיתוח טכנולוגי עתידי של יישום דיגיטלי; בכך נפתח פתח להתקשרות הניסיונית להפוך עד מהרה להתקשרות קבועה תחת הכותרת "התקשרות המשך", דבר שאמנם קרה. בביקורת עלה שהיו"ר לא הציג גילוי נאות ולא ציין שהוא כבר החל לעבוד עם חברת הספרים לקידום הפרויקט, ולמעשה כבר קבע שהיא תהיה החברה שתוביל אותו ושממנה ירכוש מפעל הפיס את הספרים שיחולקו לחיילים. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת המכרזים של מפעל הפיס על שאישרה את ההתקשרות, שיועדה לניסיון ולתקופה קצרה ובסכום ראשוני של מיליון ש"ח, מבלי שקבעה יעדים לעמידה בניסיון ומבלי שהבהירה כי אישור ההתקשרות הניסיונית אינו מחייב התקשרות ארוכה עם אותה חברה. עולה מכך שההתקשרות לתקופת הניסיון הייתה פתח להתקשרות קבע ארוכה עם החברה. הוועדה גם לא דרשה ממנהל הפרויקטים לנמק את דרישתו להתקשר עם החברה ולוותר על עריכת מכרז, ולא דרשה ממנו לקבל הצעות מכמה ספקים לבחירת החברה שתספק שירות זה. בכך נמנע מתן הזדמנות שווה לחברות נוספות להתמודד על הפרויקט. ביוני 2011 דיווח היו"ר לדירקטוריון בעל פה על עיסוקיו הנוספים . נמצא כי הדיווח של היו"ר לדירקטוריון היה חלקי וחסרו בו כמה מעיסוקיו הנוספים . כמו כן הוא לא דיווח על הכנסותיו מהעיסוקים הנוספים46. הדירקטוריון לא דן בכך ולא נתן אישורו לעיסוקיו הנוספים של היו"ר. יצוין כי הבדיקה עצמה נערכה כשלושה שבועות לאחר שהמנכ"ל הקודם כבר סיים את תפקידו. כאמור, בביקורת נמצא שהמזכיר לא מילא את ההנחיות שקיבל בכל הנוגע לדיווח הנוכחות שלו: הוא לא הקפיד על חתימה יום -יומית באמצעות שעות הנוכחות, לעתים דיווח בדיעבד, לעתים באופן לא ישיר (באמצעות מזכירתו) מבלי שהוא עצמו אישר את הדיווח, ולא תמיד אישר היו"ר, כמנהלו הישיר, את הדיווחים כנדרש (כאשר דיווח באופן ידני). עוד נמצא ש המזכיר הורה לאגף משאבי אנוש להזין במערכת הנוכחות, מראש, את מלוא שעות העבודה שלו לפי היקף משרתו (וללא קשר לדיווחי הנוכחות שלו). המזכיר הודיע למנהלת אגף משאבי אנוש, בדוא"ל, כי אינו מתכוון לדווח על שעות העבודה שלו ו אף דרש כי הדבר לא יפגע בשכרו. ראש מטה המנכ"ל השיב לה כי העביר את פנייתה לידיעת יו"ר הדירקטוריון, וזה החליט כי יש לקבל את דיווח השעות הידני של מזכיר המפעל כפי שהוצג עד לאותו מועד, ובמקביל הודיע כי יבקש מהמזכיר להסדיר את דיווחי השעות שלו. נמצא כי עד למועד סיום הביקורת לא החתים המזכיר את שעון הנוכחות ודיווח על שעות עבודתו באופן ידני ובדיעבד. מפעל הפיס המשיך לשלם למזכיר את מלוא שכרו בהתאם לדיווחיו אלו. משרד מבקר המדינה מעיר למזכיר המפעל כי הוא בעל תפקיד בכיר במפעל ואמור לשמש מופת לשמירה על סדרי המינהל התקין, אולם תחת זאת הוא כפה הנחיות פסו לות על הדרג הביצועי: הורה לעובדי אגף משאבי אנוש לבצע פעולות שמשמעותן תשלומי שכר ללא בקרה, תוך פגיעה בסדרי המינהל התקין. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין מדובר רק בהטמעה של התיקונים בנוהל - לכאורה פעולה של מה בכך, אלא בהגדרה מחודשת של תהליכי העבודה בתחום הרכש ובמעורבות עמוקה של המזכיר בתהליכי עבודה מקצועיים של המפעל, שעשה זאת תוך מתן הנחיות ישירות לדרג הביצוע הזוטר עד שהנוסח הסופי הניח את דעתו. בכך התערב המזכיר באופן בלתי תקין בעבודת דרגי העבודה במפעל. על הממונה על השכר לבחון את כל ההסכמי ם הקיימים של בכירים המועסקים במפעל, ואם יימצאו חריגות מהנחיותיו עליו לדרוש שישיבו כספים אלה. כמו כן עליו לקיים שגרה קבועה של בקרת שכר הבכירים במפעל. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על השכר על שלא פיקח כראוי על שכר הבכירים במפעל. יו"ר הדירקטוריון עדכן את החברים שהנושא נדון בוועדת המכרזים של המפעל ונדחה ברוב קולות, אולם הוא לא פירט את הסיבות שבגללן דחתה ועדת המכרזים את בקשת הדירקטוריון ולא ציין כי החליטה לפתוח בהליך רכש של קבלת שלוש הצעות מחיר. הוא גם לא עדכן את חברי הדירקטוריון כי למעשה המפעל כבר החל לעבוד עם משרד עורכי הדין האמור. משמעות הדבר כי לפני הדירקטוריון, שהיה אמור לקבל החלטה מהותית וחריגה, לא עמד מלוא המידע, לרבות מדוע מדובר במקרה מיוחד. .משרד מבקר המדינה מעיר כי הליך אישור של פטור ממכרז בוועדת המכרזים אינו הליך פורמלי אלא מהותי , ובהתאם היה מצופה ש המזכיר יניח לפני הוועדה את מלוא המידע הנוגע לבקשה, כמו לדוגמה מהי המומחיות הייחודית שיש רק למשרד זה, ויעדכנה שהמפעל כבר החל לעבוד עם משרד עורכי הדין עוד לפני הדיון בוועדת המכרזים. בבדיקה נמצא כי עוד לפני הדיון בוועדת המכרזים העבירו היו"ר והמזכיר חומר ומסמכים לאותו משרד עורכי דין שהחל לעבוד איתם, ונוסף לכך חברי הוועדה הדירקטוריונית 50 אף נפגשו עם משרד זה. למרות זאת המזכיר והיו"ר לא יידעו את הוועדה בדבר העובדה שלמעשה המפעל כבר החל לעבוד עם אותו משרד. משרד מבקר המדינה מציין כי בניגוד לתשובת המפעל, במסמך הסיכום של הוועדה הדירקטוריונית, שאושר על ידי הדירקטוריון ביולי 2015 , נקבע כי: "התקשרויות אלו לא יבוצעו בפיקוח הרכש ויהיו באחריות מלאה ובלעדית של הגורם המתקשר". מפרוטוקול הדיון עולה כי הדירקטוריון אישר את המינוי מבלי שדן בעניין; הוא לא בחן את תנאי העסקת המזכיר, לא בחן אם עיסוקיו הנוספים לא יפריעו לו למלא את תפקידו באופן מלא לטובת המפעל, ולא בחן את היתכנותם של ניגודי עניינים העלולים לעלות בין עיסוקיו הנוספים לבין תפקידו כמזכיר המפעל. משרד מבקר המדינה מעיר לדירקטוריון כי על אף הערתו הקודמת בדוח מ-2006 , גם בבחירת המזכיר המכהן מ-2011 שב הדירקטוריון ופעל באופן זהה מבלי להפעיל שיקול דעת עצמאי ובלי לבחון את הסכם העסקת המזכיר, את עיסוקיו הנוספים ואם קיים חשש שיהיה נתון בניגוד עניינים. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר כי היה עליו להציג לפני הדירקטוריון את מלוא המידע על המועמדים שהציע, ובכלל זה למסור גילוי נאות להיכרותו המוקדמת עמם, אם הייתה כזו, ולאפשר לדירקטוריון לקיים דיון על השפעתם של קשרים אלה וזאת ללא קשר לאופיים. משרד מבקר המדינה מעיר גם לחברי הדירקטוריון כי היה עליהם לדרוש מהיו"ר להביא לפניהם את מלוא המידע על אודות המועמדים לתפקיד חברי ועדת הביקורת של קרן ספיר, וכן היה עליהם לדרוש פירוט של כישוריהם הייחודיים של המועמדים, ואף לקבל חוות דעת משפטית בנוגע להסדרת מניעה של ניגודי עניינים אם יתעוררו. מן האמור עולה כי הדירקטורים נעדרו מישיבות רבות שקיים הדירקטוריון, במקרים שנבחנו החליטו החלטות ללא שדרשו שמלוא המידע יהיה בידיהם, או אישרו את החלטות יו"ר הדירקטוריון ללא דיון מעמיק. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר כי הסמכות להחליט בנוגע לקיום של קשרים שעלולים להגיע לכדי ניגוד עניינים והצורך להסדיר את מניעתו אינה מסורה למי שהוא בעל הקשרים, קרי במקרה זה - היו"ר, אלא לגורם אובייקטיבי אחר. לכן היה על היו"ר למסור גילוי נאות על היכרותו המוקדמת עם המועמדים לפני התכנסות האסיפה הכללית ולא אחריה, בטרם התקבלה ההחלטה על מינוי חברי ועדת הביקורת, כדי שהאסיפה תוכל לקבל החלטה שקולה ומבוססת. משרד מבקר המדינה מעיר גם לאסיפה הכללית, כי היה עליה לדרוש מהיו"ר להביא לפניה את מלוא המידע על אודות המועמדים, לברר האם יש ליו"ר היכרות מוקדמת עם המועמדים שהציע וכן לדרוש פירוט של כישוריהם הייחודיים לתפקיד חברי ועדת הביקורת, דבר שלא עשתה. .על כך כבר העיר מבקר המדינה בדוח קודם כי מסירת עבודות לעורכי דין חיצוניים בתחומים רבים הנוגעים לליבת העשייה עלולה לפגוע בעצמאות החברה, והיא מגבירה את תלותה בגורמים חיצוניים37. יועץ משפטי חיצוני אינו נושא בחובות המוטלות על עובדי המפעל, לרבות החובות כ"שומר סף". משרד מבקר המדינה מעיר למזכיר כי הגם שביקש לחשוף עבירה, לכאורה, כנגד המפעל, הסבריו אינם מצדיקים עקיפה של הנוהל ואי העברת בדיקת הנושא למנהלת משאבי האנוש של המפעל. .משרד מבקר המדינה מעיר גם לחברי הדירקטוריו ן על שלא דרשו מהיו"ר לפרט את יתרונותיו ומעלותיו של המועמד שהציע ולא עמדו על קבלת קורות החיים המורחבים של המועמד שהיו בידי היו"ר, כדי שיוכלו לקבל החלטה מושכלת בעניין מינוי יועמ"ש הדירקטוריון, וכדי שיוודאו שאכן אפשר לוותר על הליך בחירת יועץ משפטי מבין כמה מועמדים. הדבר מקבל משנה תוקף לנוכח העובדה שהם סברו שנדרש להם מידע נוסף אודות המועמד. בבדיקה נמצא כי המלצה זו יושמה רק בשנת 2014 במסגרתעדכון נוהל תנאי כשירות וב-2015 במסגרת עדכוןנוהל הגיוס . מינוי המזכיר בדצמבר 2011 נעשה כמינוי של משרת אמון בטרם הוסדר העניין בנוהל, חמש שנים לאחר שמבקר המדינה העיר על כך, ובהליך נמצאו פגמים. להלן הפרטים: משרד מבקר המדינה מעיר למפעל הפיס כי ניכר מהמסמכים שברשותו שהוא פעל לכאורה במהלך העבודה השוטפת על פי הכללים שנקבעו בהנחיית הממונה, ואין כל הצדקה להתנערותו כעת מתחולתה במפעל. משרד מבקר המדינה מעיר לחברי הדירקטוריון כי התקנון מאפשר מינוי דירקטור חליף רק במקרים של היעדרות מן הארץ והיעדרות בשל מחלה, וזאת באמצעות הליך מסודר של מינוי דירקטור חליף. לא כך פני הדברים במקרה שנבדק. משרד מבקר המדינה מעיר למנהלים כי כיוון שהם רשומים כמנהלים ודירקטורים בחברות, היה עליהם לדווח על כך ללא קשר להכנסותיהם מהחברות או לטובות הנאה אחרות שיכלו לקבל מהן. מצופה שהמנהלים של המפעל, על אחת כמה וכמה אלה שבתפקיד שומרי הסף, ישמשו דוגמה לשמירה על כללי המינהל. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת מפעל הפיס כי אף על פי שהנחיותיו של הממונה על השכר בדבר עבודה נוספת ניתנו כבר בשנת 2004 , והאמור הודגש גם בנהלים פנימיים של המפעל ובהסכמי העבודה של העובדים, בקרתּה בנושא זה רופפת; חלק מעובדי המפעל והמנהלים הבכירים לא דיווחו על עיסוקיהם הנוספים ולא קיבלו אישור כנדרש בעת שהתקבלו לעבודה. משרד מבקר המדינה מעיר גם לאגף משאבי אנוש כי הוא התרשל בפיקוחו על עיסוקיהם הנוספים של עובדי מפעל הפיס. משרד מבקר המדינה מעיר כי הדרישה הגורפת לאישור היו"ר בפעולות הנוגעות למשאבי אנוש, לרבות בנוגע לעובדים זוטרים שאינם בכירים, כשלעצמה אינה ראויה, גם אם כבר נעשתה בתקופות קודמות. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר הדירקטוריון כי דרישתו הגורפת לאשר כל פעולה ופעולה הנוגעת לניהול כוח האדם, לרבות גיוס עובדים זוטרים וקליטתם, ומתן הנחיות ישירות לדרגים המבצעים של המפעל, היא בניגוד לנהלים ולתקנון; הדעת נותנת כי הפיקוח הדירקטוריוני תפקידו לוודא שהמפעל מנוהל על פי הכללים הראויים, אך הוא לא יתבטא בהתערבות בפעולות הניהול השוטפות ובביצוע עצמו . דרך זו עלולה גם לפגוע באחריותם המקצועית של דרגי הניהול והביצוע עצמם. אף שתפקידו של המזכיר, כפי שנקבע במסמך מרכיבי התפקיד, הוא להסדיר את עבודת הדירקטוריון ו להקל על חברי הדירקטוריון את עבודתם, נמצא כי היו"ר הטיל על המזכיר משימות ותפקידים שמשמעותם התערבות בניהול השוטף של המפעל; מאחר שתפקיד המזכיר הוגדר כמשרת אמון של היו"ר, משמע ות הדבר היא לכאורה שההתערבות בניהול השוטף היא של היו"ר עצמו - דבר העומד בניגוד לתקנון שמכוחו פועל מפעל הפיס. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר ולמזכיר כי יש לראות במסמך מרכיבי התפקיד את המסגרת הקובעת את תפקיד מזכיר המפעל ותוחמת את גבולות אחריותו וסמכויותיו. תפיסה זו עולה בקנה אחד עם התקנון ולפיה נדרשת הפרדה בין הדרג המנהל המבצע לבין הדירקטוריון. תפקיד מ זכיר המפעל הוא תפקיד מפתח בקשר שבין הדירקטוריון להנהלת המפעל, ולא בכדי הוא בתווך שבין שתי ישויות אלה - בין זה המנחה והמפקח - הוא הדירקטוריון, לבין זה המבצע והפועל - הוא ההנהלה; בהתאם לתפיסה זו גם גובש מסמך מרכיבי התפקיד. המעבר שעשה המזכיר, בידיעה ובאישור היו"ר, כאשר פסע אל עבר הישות הביצועית ופעל בה, הוא חריגה מתחומי אחריותו ומהמצופה ממנו. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר כי חרף עמדתה הבלתי מנומקת של היועמ"ש, היה עליו היה למנות לתפקיד ניהולי ז ה את ראש מטה המנכ"ל, אשר על פי נוהלי המפעל עליו מוטל להחליף את המנכ"ל בהיעדרו, או לכל הפחות, היה עליו להטיל תפקיד זה על אחד מחברי ההנהלה. בביקורת עלה כי באוקטובר 2011 , אף שבאותה תקופה כיהן במפעל הפיס סמנכ"ל הכספים כממלא מקום המנכ" ל, הורה היו"ר ישירות למנהלת אגף משאבי אנוש כי "כל פעולה בהתייחס לקליטה, פיטורין, שינוי בדרגה, איוש תקנים שהתפנו ושינוי בשכר, תתבצע אך ורק באישור היו"ר מראש". הנחיה זו עמדה בניגוד לנהלים ולתקנון. בהמשך לדרישת היו"ר האמורה מאוקטובר 2011 שינתה מנהלת אגף משאבי אנוש את הטופס לאישור קליטת עובד והוסיפה בו מקום לחתימת היו"ר. כמו כן, מוסדה הוראת היו"ר בנוהל הגיוס המעודכן מ-2015 . דרך זו היא בבחינת התערבות בשגרת הניהול השוטפת של המפעל, הנתונה בסמכותו ובאחריותו של המנכ"ל ושל דרגי הביצוע הכפופים לו, היא חורגת מסמכותו של יו"ר הדירקטוריון ופוגעת באחריותו ובאחריות הדירקטוריון כגורמים המפקחים על הדרג הניהולי והביצועי. על היועמ"ש היה לנמק את ההחלטה ולהבהיר את הצורך לסטות מהנוהל. אולם היא לא נהגה כך. החלטת היו"ר למנות את המזכ יר לתפקיד העסקת היועצים המשפטיים החיצוניים לא נומקה. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר כי הוא קבע נוהל עבודה במפעל תוך עקיפת ועדת הנהלים, מבלי שהמסמך ודרכי הפעולה שנקבעו בו יאושרו כנדרש על ידיה. משמעות ה"נוהל" החדש היא חיזוק מעמד המזכיר והפיכתו לגורם בעל משקל באחד מתהליכי העבודה הביצועיים של המפעל, דבר שאין לו מקום בתפקיד המזכיר. אם מצא היו"ר, בתפקידו כממלא מקום המנכ"ל, כי צריך לעדכן את המבנה הארגוני ואת תפיסת ההפעלה של הייעוץ המשפטי שניתן במפעל, היה עליו להעביר את מסמך האפיון שהציע המזכיר לוועדת הנהלים כדי שהיא תערוך עבודת מטה לגיבוש נוהל מתאים שיעמוד בכללי המינהל התקין. אשר להחלטה עצמה, מעיר משרד מבקר המדינה ליו"ר, כי המלצת המזכיר הייתה ש המנכ"ל ימנה אחראי להעסקת כלל גורמי הייעוץ המשפטי החיצוני למפעל. הדעת נותנת שהמינוי יהיה של גורם שיבצע זאת כחלק מהניהול השוטף של המפעל, ובמקרה זה אף מן ההיגיון שיהיה זה בר -סמכא בתחום המשפט, ובראש ובראשונה היועץ המשפטי של מפעל הפיס. הפקדת האחריות לייעוץ המשפטי על המזכיר כמוה כהפקדת התחום בידי הדירקטוריון, לרבות היו"ר עצמו. היות שמדובר בפעולות ביצועיות הדרושות לתפקודו השוטף של מפעל הפיס שאינן בתחום אחריותם, שגה היו"ר בהחלטתו.
יצוין כי על מנת להסדיר את הקריטריונים להקצאת התקציבים לפרויקטים במסגרת המועצה לתרבות, החליט הדירקטוריון עוד בפברואר 2013 להקים ועדה מקצועית עליונה במפעל הפיס בראשות היו"ר, שתדון בהצעות לתמיכה במסגרת תקציב ה - 7.5% המיועד לפרויקטים שאינם מלגות או קשורים באופן מובהק לתחום ה תרבות והאמנות, תקבע את סדר העדיפות למימושם ותביא את המלצותיה לאישור הדירקטוריון. בבדיקתנו נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, ועדה כזו עדיין לא הוקמה. משרד מבקר המדינה מעיר למפעל הפיס כי המסלול שבו הוא פעל - תקצוב אותם פרויקטים, ללא קריטריונים ברורים לבחירתם אינו עולה בקנה אחד עם סדרי המינהל התקינים. מדובר בכספי ציבור שראוי שיוקצו במלוא השקיפות ובשוויוניות. יצוין, כי החל משנת 2017 מפרסם מפעל הפיס לרשויות המקומיות "קולות קוראים", המפרטים את אופן ההשתתפות בפרויקטים אלו. על הדירקטוריון להסדיר את הקריטריונים לפרויקטים שיתוקצבו במסלול זה, וכן את המסגרת הכספית המירבית למסלול כולו ולכל פרויקט בו בנפרד. על משרד האוצר, האמון על אישור תקצוב פרויקטים אלה, להתנות את המשך תקצובם בהגדרה ובפרסום של קריטריונים ברורים ושקופים, של דרך הפנייה לקבלת תמיכה ושל אמות המידה לתמיכה, כפי שנדרש בהיתר, בנוגע לתקצוב המלגות ובנוגע לנושאי התרבות.