משרד הבינוי והשיכון . דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע_ש חיים שיבא - תל השומר במאי 2011 , בניגוד לסיכום עם שר הבינוי והשיכון כי לא ייקבע דבר בעניין זכויות קנייניות, פרסמה הוועדה המחוזית לתכנון את דבר הפקדתה של התכנית שבה נקבעו באופן מפורש זכויות קנ ייניות למרכז הרפואי על 1,269 :דירות "מגורי המרכז הרפואי שיבא (מגורי סגל) יירשמו בלשכת רישום מקרקעין בבעלות ביה"ח ולא יותר פיצול בעלות או מכירה"23 . בהוראות התכנית נרשם כי בעלי העניין בקרקע הם רמ"י, משרד הבריאות והמרכז הרפואי; משרד השיכון כלל לא הוזכר בתור בעל עניין בתכנית. זאת ועוד, משנתגלעה מחלוקת בנושא הזכויות ובהיעדר רישומן, היה על רמ"י לנסות ולהגיע לידי הבנות או הסכמות בעניין זה עם בעלי הזכויות הפוטנציאליים. אם לא צלח הדבר, היה עליה להביא את הנושא לפני היועץ המשפטי לממשלה כמקובל בנוגע למחלוקות משפטיות המתעוררות בין גופים ציבוריים17 . באופן הזה ניתן היה להבטיח שבעלי זכויות פוטנציאליים, לרבות משרד השיכון, לא ייפגעו בעקבות החלטה שתוצאתה מביאה לידי שינוי זכויות במתחם. לאי-הבהירות בנוגע לבעלי הזכויות היו גם השלכות על גיבוש התכניות הנוספות שהתבצעו בהמשך (ראו להלן). הביקורת העלתה כי אף שהתכנית נדונה בוועדה המחוזית לתכנון כבר בשנת 2007 , משרד השיכון לא ידע על כך אלא רק לאחר שעמידר התוודעה לדבר מתוך כתבה שפורסמה בעיתון בינואר 201022 ובה תוארו השינויים המתוכננים במתחם דירות השירות. בעקבות הכתבה פנה באותו החודש מנכ"ל עמידר למנהלת אגף נכסים ודיור דאז במשרד השיכון: "הריני להביא לידיעתכם כי בוצע מחטף של מתחם תל השומר ודירות עמידר 'יי עלמו' עם אישורה של תכנית עיריית רמת גן ]הדגשה לא במקור[ ." משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי אף שמנכ"ל עמידר ומנהלת מחוז מרכז של משרד השיכון דאז הודיעו לה על התנגדותם לתכנית, שעיקרה לטענתם היא פגיעה אפשרית בזכויות של משרד השיכון בדירות, היא לא בדקה באופן יסודי את הטענות והסתפקה בעמדתה שלא מדובר בדירות השייכות למאגר הדיור הציבורי. בהתנהלותה זו תרמה רמ"י להבנה שהזכויות על מתחם דירות השירות הן של המרכז הרפואי ושלו בלבד. הבנה שנויה במחלוקת זו נמשכה גם במהלך דיוני הוועדה המחוזית לתכנון (ראו להלן). ברור, כמוטל עליה על פי חוק. גם משרד השיכון מצדו לא עמד על כך שזכויותיו בנוגע לדירות השירות יובהרו וכי המחלוקת בעניין זה תיושב. יודגש כי אין מדובר בהסדרה ניהולית ורישומית בלבד אלא בפוטנציאל כלכלי מהותי, באזור ביקוש גבוה, שבו יוגדל מספר הדירות בתכנית בכלל ובמתחם דירות השירות בפרט. מאחר שמדובר בדירות ש גם למשרד השיכ ון זכויות בהן, עסקה זו טומנת בחובה גם פוטנציאל להרחבת מאגר הדיור הציבורי שבו קיים מחסור ניכר, בעיקר באזור המרכז. משרד מבקר המדינה מעיר למרכז הרפואי כי טענותיו בדבר שיקוליה של עיריית רמת גן בקידום התכנית ובדבר התיישנותן של הדירות ומצבן הפיזי, אין בהן די כדי להצדיק את העובדה שהוא לא שיתף את משרד השיכון בתהליך קידום התכנית. כנדרש ממנה נהגה הוועדה המחוזית לתכנון להפיץ לכל המשתתפים לפני מועד הישיבות את סדר יומן. בביקורת נמצא כי נציג השר דאז לא השתתף לא בישיבת הוועדה שהתקיימה בפברואר 2010 שבה הוחלט על הפקדת התכנית ונקבעו תנאיה, ולא בישיבה שהתקיימה בינואר 2011 שגם בה נדונו תנאי התכנית. יוצא אפוא שבשתי הישיבות הרלוונטיות לא נכח נציג מטעם משרד השיכון שיכול היה להציג את עמדת המשרד ולפעול לטובתו בעניין הקביעות שהתקבלו באותן ישיבות, ובכלל זה ליידע את הוועדה בדבר זכויות המשרד בדירות האמורות. בסופו של דבר נפקד מקומו של משרד השיכון כבעל ע ניין בתכנית. מנתונים שהעביר המרכז הרפואי בתחילת 2012 ,למשרד מבקר המדינה עלה כי נכון לאותו מועד, 35 מיחידות הדיור במבנה בית שמעון שימשו באותה עת בעיקר למגורי תיירים - מתמחים מחו"ל או מטופלים מחו"ל ומלוויהם. יצוין כי גם בהערכת שמאי המקרקעין שעשה אגף שומת המקרקעין שבמשרד המשפטים, על פי הזמנת המרכז הרפואי בשנת 2010 משמש ]בית שמעון [ , צוין כי "המבנה בעיקר למגורי המלווים של המאושפזים שהינם תושבי מדינו ת זרות" וכן "כל דירה מכילה חדר, מקלחת עם שירותים ומטבחון". עוד עלה שאף שמשרד הבריאות ביקר מדי פעם בפעם במתחם דירות השירות וקיבל דיווח שנתי מהמרכז הרפואי בנוגע לדייריו, הוא לא ידע על השימוש החורג הנעשה בדירות לצורך מגורי תיירים, והתוודע לכך רק במהלך הביקורת. משרד מבקר המדינה מעיר למרכז הרפואי כי דירות השירות נועדו למגורים של עובדי המרכז הרפואי שנמצאו חיוניים לצרכיו , ואילו יחידות הדיור במעונות הסטודנטים נועדו לשיכון סטודנטים המתמחים במרכז . כל שימוש אחר בדירות וביחידות הדיור, כמו מגורים של מי שאינו עובד חיוני, לרבות מגורים של תיירים מחו"ל, הוא חריגה מהנוהל הפנימי של המרכז הרפואי ומנוהל משרד הבריאות, ואף ניתן לראות בכך חלק מפעילות עסקית ושיווקית של המרכז הרפואי. פעילות כזאת אינה עולה בקנה אחד עם ייעודן של דירות השירות ומעונות הסטודנטים, וכל עוד משרד הבריאות אינו רואה לנכון להסדירה ולאשרה, על המרכז הרפואי להפסיקה. אשר לטענת המרכז הרפואי כי הוא מימן את בניית הדירות במבנה בית שמעון באמצעות תרומות, וכי בשנות השישים של המאה העשרים נרשם המבנה "מסיבה לא ברורה" כ"משויך לעמידר", מדגיש משרד מבקר המדינה כי המרכז הרפואי לא המציא מסמכים כלשהם התומכים בטענתו. זאת ועוד, גם בפגישות שקיימו עם נציגי הביקורת ציינו נציגי הנהלת המרכז הרפואי כי הם כבר העלו טענה זו בעבר במסגרת דין ודברים עם עמידר בנוגע לחוזה השכירות של דירות השירות. אולם על אף טענתם לא שונה חוזה השכירות, והדירות במבנה בית שמעון המשיכו להיכלל במסגרת חוזה השכירות הקיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות ולמרכז הרפואי כי דירות השירות ומעונות הסטודנטים הן נכסי המדינה ומטרת השימוש בהן היא ציבורית, דהיינו לאפשר לעובדים חיוניים או לסטודנטים לגור בסמיכות למקום עבודתם לצורך זמינותם המידית כשעולה הצורך. הקצאת דירה לאדם שאינו חלק מצוות בית החולים, ובכלל זה תיירים מחו"ל, חורגת מהנהלים ומייעודן של הדירות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות על פיקוחו הלוקה בחסר בכל הקשור לשימוש החורג שהמרכז הרפואי עושה בדירות. הביקורת העלתה כי משרד הבריאות קיבל את הסבריו של המרכז הרפואי ואישר את הבקשות לשנת 2011 להארכת תקופות השכירות. האישור ניתן לכל הדיירים ללא כל הסתייגות וללא כל תנאי, אף שבמקרים מסוימים מדובר בתקופות שכירות ארוכות במיוחד. עוד עלה כי בניגוד לנוהל משרד הבריאות לא הגיש המרכז הרפואי בשנת 2012 למשרד הבריאות בקשה לאישור הארכת תקופות שכירות, אף שבאותה עת התגוררו דיירים בדירות השירות גם במשך תקופות העולות על שבע שנים. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את העובדה שבמהלך הביקורת פינה המרכז הרפואי כמה מהשוכרים הוותיקים, אך עם זאת עדיין מתגוררים במתחם כמה דיירים תקופות החורגות מהמותר. לא בכדי הגביל משרד הבריאות את תקופת השכירות המרבית. הגבלה זו מאפשרת לשמור על מאגר דירות פנויות ש יועמד לרשות המרכז הרפואי לצורך הקצאתן הזמנית לעובדיו החיוניים המתחלפים מדי פעם בפעם. מתן אפשרות לדיירים להתגורר בדירות השירות תקופות ממושכות, יותר משבע שנים, מעורר חשש שהדירות האמורות לתת פתרון מגורים זמני לעובדים חיוניים ולסייע "לעובד להיקלט בעבודה לה הוא נדרש" יהפכו למגורים של קבע, והמרכז הרפואי יתקשה להשיבן למאגר דירות השירות העומדות לצרכיו. נוסף על כך מדובר בהעדפה של עובדים מסוימים הנהנים מהטבה כלכלית מהותית ומתמשכת העלולה לבוא על חשבון עובדים זכאים אחרים. משרד מבקר המדינה מעיר למרכז הרפואי כי עליו להקפיד ולפעול על פי הנהלים ולהגיש בקשה למשרד הבריאות בכל מקרה שתקופת השכירות עולה על שבע שנים. על המרכז הרפואי ועל משרד הבריאות לבחון את המשך מגורי הדיירים הוותיקים, ואם לא תימצא כל הצדקה ברורה ומוכחת לכך, עליו לפעול לסיום תקופת השכירות ולפינוי הדירות כדי להקצותן לעובדים אחרים הזכאים לכך. באישור הבקשות. על הנהלת המרכז הרפואי להנחות את ועדת האכלוס לתעד כראוי את דיוניה ולפרט את הנימוקים להחלטותיה. עמידר לא חידשה את החוזים בינה לבין המרכז הרפואי אף על פי שתוקפם פג. משרד השיכון לא עמד על היעדר חוזים בני תוקף, ולא דרש מעמידר לעדכנם. משרד מבקר המדינה מעיר לעמידר ולמרכז הרפואי כי היה עליהם לחדש את חוזי השכירות במועד סיום ההתקשרות. משרד מבקר המדינה מעיר לעמידר כי פעלה בניגוד להסכם הניהול שחתמה עם משרד השיכון, המחייב אותה לחדש בכל שנה את החוזה עם הגוף השוכר. חידוש החוזה מאפשר לשני הצדדים - השוכר והמשכיר - לבחון מחדש את תנאי החוזה ואת התאמתם לנסיבות המתחדשות, לרבות הצורך בעדכון גובה שכר הדירה ובדיקה מקיפה של מצבן הפיזי של הדירות ושל השימוש הנעשה בהן. מדובר באחת הפעולות הבסיסיות שעל עמידר לעשות בתמורה לדמי הניהול שהיא מקבלת ממשרד השיכון. עליה להקפיד ולבצע את המוטל עליה מתוקף אחריותה כלפי המשרד וכדי להבטיח את זכויות שני הצדדים לחוזה - זכויות המדינה על נכסיה וזכויות המרכז הרפואי כשוכר הזכאי לשירותים שהמשכיר מתחייב לספקם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד השיכון כי קיומו של חוזה בר תוקף, לרבות הסדרת תנאי השכירות, הוא צורך מחויב הנובע מחובת הנאמנות שלו לנהל כראוי את הרכוש הציבורי שהופקד בידיו ומהחובה להקפיד על סדרי מינהל תקין. על המשרד לעקוב אחר פקיעת תוקף חוזי השכירות ולדרוש מעמי דר לפעול על פי נוהלי המשרד הנוגעים לבקשות להאריך את חוזי השכירות עם המרכז הרפואי. הביקורת העלתה כי על אף החלטתו זו של משרד השיכון המשיכו הוא ועמידר להעניק למרכז הרפואי את ההנחה האמורה ולא עדכנו את גובה שכר הדירה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין משרד השיכון מחזיק בניירות עבודה שעניינם הוא מהות הפיצוי שהמשרד דורש לקבל. כמו כן, המשרד לא ניהל פרוטוקולים או סיכומי דיונים שקיים בנושא, אם אכן התקיימו. יוצא אפוא שלא ניתן ללמוד על תהליך קבלת ההחלטות ועל סדרי בחינת החלופות והמידע ששימש בסיס לקבלת החלטתו. בהיעדר מסמכים רלוונטיים לא ניתן לוודא שהחלטה עקרונית על פיצוי המשרד, בלי להגדיר את מהותו של אותו פיצוי, היא אכן החלטה מיטבית המגִנה על זכויות המשרד ו שתכליתה לשפר את אפשרויות הדיור הציבורי. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י, לוועדה המקומית רמת גן ולמרכז הרפואי כי מן הראוי היה כי ישתפו את משרד השיכון בייזום תכנית הנוגעת לשטח שמצויים בו נכסים שלמשרד השיכון זכויות עליהם. היעדר שיתוף המשרד בתכנית וחוסר מעורבותו בה, מציאות שתוקנה במה לך הביקורת וגם בעקבותיה (ראו להלן), עלולים היו להביא לידי פגיעה ממשית בזכויותיו. למרות עמדה עקרונית זו, ממסמכים של לשכת התכנון עלה כי מתכננת מחוז תל אביב הורתה באופן מפורש לכלול בהוראות התכנית סעיף שלפיו מגורי סגל רפואי בתחום התכנית במרכז הרפואי יירשמו בלשכת רישום המקרקעין על שם המרכז הרפואי; דהיינו, התכנית אמורה הייתה להעניק למרכז הרפואי זכויות קנייניות על מרבית הדירות שייבנו במתחם. יודגש, כי במהלך הביקורת .ובעקבותיה תוקנו ההוראות בתכנית, כמפורט בהמשך .לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שלשכת התכנון תתערב בסוגיית רישום זכויות קנייניות, בייחוד בהיעדר רישום, כאשר מארג הזכויות על הקרקע עדיין היה שנוי במחלוקת. היה על לשכת התכנון ועל הוועדה המחוזית לתכנון לנקוט משנה זהירות ולהקפיד שלא לעסוק בקביעת זכויות קנייניות על הדירות, פעולה שאינה מצויה בתחום סמכותן. משרד מבקר המדינה מעיר כי בדצמבר 2013 הציג משרד השיכון את עמדתו בעניין ד ירות השירות לסגן החשבת הכללית במשרד האוצר, ולפיה "דירות נבנו כחלק ממלאי הדיור הציבורי ולפיכך הפיצוי נדרש ]דירות השירות[ אלו על מנת להשיבו לטובת זכאי הדיור הציבורי". משרד מבקר המדינה מדגיש כי משרד השיכון משכיר את דירות השירות למרכז הרפואי ו התקבולים בגין השכרתן מופנים לטובת הדיור הציבורי. לפיכך, לפגיעה בנכסים אלו עלולה להיות השפעה שלילית על זכאי הדיור הציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, האופן שבו ניהל משרד השיכון את התהליך הנוגע לסיכום על מהות הפיצוי בעבור דירות השירות לוקה בחסר ועלול לפגוע בזכויותיו פגיעה שלא ניתן יהיה לתקנה. מדובר בתכנית שמנכ"ל המשרד הגדירה כ"בעלת סיכויי הצלחה גבוליים", כלומר רמת הסיכונים שבה רבה ויכול שיהיה קושי ליישמה באופן מוצלח. אף על פי כן, המשרד לא דרש לבחון את המודל הכלכלי של התכנית לפני שהסכים לקבל "פיצוי על חלקו בדירות". הוא גם לא ביקש להבהיר מהי מהות הפיצוי ומהו המנגנון לחישובו, ולא עמד על כך שהמודל הכלכלי יהיה כזה שיבטיח תמורה הולמת בגין זכויות המשרד על דירות שייהרסו לצד השגת מטרות התכנית לטובת הציבור כולו, לרבות זכאי הדיור הציבורי והמרכז הרפואי. במקום זאת, המשרד הגיע לידי הסכמה עקרונית, בעל פה, המתמצה בהצהרה מעורפלת ומלווה באי -ודאות ובהיעדר מסגרת של תנאים לקיומה. הסכמה מעין זו אין בה די כדי לשמור על נכסי המדינה ולהבטיח כי המשרד ימלא כראוי את תפקידו כנאמן על נכסי ציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שמדובר בנושא עקרוני הנוגע לפגיעה אפשרית בזכויות המשרד על נכסים שהופקדו בידיו, היה על מנהלת המחוז במשרד לעמוד על כך שתתקיים הפגישה הנחוצה עם נציגי רמ"י; במקרה של היעדר שיתוף פעולה מצדם היה עליה להעלות את הנושא לפני הנהלת המשרד ולוודא כי יינקטו צעדים למניעת הפגיעה האפשרית. זאת ועוד, על אף היעדר שיתוף הפעולה מצד רמ"י היה על הנהלת המחוז במשרד השיכון להגיש לוועדה להתנגדויות את התנגדותה לתכנית המופקדת כדי להציג לפניה את עמדת המשרד ולהסב את תשומת לבה לצורך להגן על זכויותיו . הדבר לא נעשה. יצוין כי עד מועד סיום הביקורת ל א התקיימה הפגישה הנוספת שאמורה הייתה להסדיר את עניין הזכויות. בביקורת עלה כי עמדת מנכ"ל משרד השיכון גובשה בלי שהמשרד קיים עבודת מטה מסודרת לבחינת מכלול ההיבטים הנדרשים לקבלת החלטה בדבר מהות הפיצוי שהוא זכאי לו בתמורה לוויתור על זכויותיו בדירות. בין היתר לא בחן משרד השיכון את החלופות לקבלת התמורה בגין הדירות, דהיינו קבלת פיצוי כספי או קבלת דירות במתחם עצמו או קבלת דירות שלא במתחם. המשרד גם לא בחן את המתכונת להערכת שווי הנכסים לצורך חישוב הפיצוי, כלומר על פי ערכם כיום או על פי ערכם העתידי. יתרה מזאת, המשרד לא בדק אם התכנית במתכונת שגובשה אכן כדאית מהבחינה הכלכלית ומהם התנאים שיבטיחו את ישימותה. בתכנית המקורית נקבע כי 1,269 מתוך 1,680 דירות שייבנו ייועדו למגורי סגל רפואי, והן יירשמו בלשכת רישום המקרקעין על שם המרכז הרפואי; בתכנית המעודכנת דירות אלו 24 ייבנו ל"השכרה בלבד, לרבות מגורי סגל רפואי". כמו כן הוסר הסעיף הנוגע לרישום דירות המרכז הרפואי בלשכת רישום המקרקעין על שמו. בעלי העניין המוזכרים בתכנית הם רמ"י, העירייה, משרד הבריאות, המרכז הרפואי וגורמים פרטיים; משרד השיכון אינו מוזכר בה כבעל זכויות או בעל עניין. במרץ 2013 אישר שר הפנים את התכנית והיא קיבלה תוקף, וזאת בלי שהוגדרו בה זכויות של משרד השיכון ובלי שהוא מוזכר בה כבעל עניין. הביקורת העלתה כי אף שרמ"י מודעת זה עשרות שנים לעובדה שד ירות השירות מושכרות למרכז הרפואי על ידי משרד השיכון באמצעות חברת עמידר, ובמהלך הביקורת אף התוודעה לחוזי שכירות שנחתמו בין עמידר ובין המרכז הרפואי הנוגעים לאותן דירות, היא טרם הסדירה זכויות אלו באופן בביקורת עלה כי גם נציג השר דאז וגם הנציגה הנוכחית נשאו בכפל תפקידים, במינויו של המשרד, וזאת ללא אישורו של שר הפנים ובניגוד להוראות החוק. לעובדה זו משמעות יתרה הנוגעת לתכנית האמורה, בייחוד לנוכח הליקוי שעלה בביקורת זו בדבר היעדרו של נציג מטעם משרד השיכון מדיוני הוועדה המחוזית לתכנון ובדבר אי -הגנה על זכויות המשרד במתחם דירות השירות במרכז הרפואי. הביקורת העלתה כי אף שמשרד השיכון ידע על התכנית, ונציגיו אף הודיעו לרמ"י ולעירייה ע ל התנגדותם מאז הופקדה התכנית במאי 2011 ועד אוגוסט 2012 , הוא לא הביע לפני הוועדה להתנגדויות את הסתייגותו בנוגע לקביעות שבתכנית ולא הגיש התנגדות לתכנית, לרבות בקשר לעובדה שזכויותיו במתחם עלולות להימחק. עוד עלה בביקורת כי נציגת רמ"י ומהנדס העירייה, שהשתתפו ב דיון בוועדה להתנגדויות והיו מודעים למעמדו של משרד השיכון כבעל עניין במתחם, לא הזכירו את העובדה שמדובר בדירות שגם למשרד השיכון יש זכויות בהן. הביקורת העלתה כי התכנית גובשה וקודמה ללא ידיעתו וללא מעורבותו של משרד השיכון המחזיק בזכויות על הדירות. להלן הפרטים: לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד השיכון לשפר את טיפולו בעסקאות הנוגעות לנכסי המדינה שהופקדו בידיו כדי שייעשה באופן שיטתי ומקצועי. לשם כך עליו לגבש כללים סדורים שיעוגנו בנוהל עבודה מתאים שיתייחס למכלול ההיבטים שהוזכרו לעיל. אין להתעלם מהפוטנציאל הגלום בעסקאות אלה שיאפשר את המשך הקצאת הדירות למגורי סגל של המרכז הרפואי ואף את הרחבתו של מאגר הדיור הציבורי ההולך ומידלדל לעומת אוכלוסיית הזכאים לדיור ציבורי ההולכת וגדלה. על המשרד לבחון, בשיתוף משרד האוצר ורמ"י, את המתכונת הראויה לשיווק הקרקע על פי התכנית שאושרה באופן שיאפשר לשמור על האינטרס הציבורי בכל היבטיו. על תיקון סיכום הפגישה, כפי שהוחלט בדיוןשהתקיים בינואר 2013 , ויוודא שהנחייתו בוצעה. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדה המחוזית לתכנון כי הצורך להבטיח שדירות השירות לא יהפכו לנכס סחיר למכירה ויהיו מקשה אחת כחלק מהשימושים הנלווים של המרכז הרפואי אינו מצדיק התערבות בקביעת הזכויות במתחם לטובת המרכז הרפואי. מאחר שמדובר בתכנית המתבססת על תפיסה שלפיה מתחם רחב היקף הכולל יותר מ - 1,100 דירות ייועד להשכרה, ומאחר שמדובר בהחלטה עקרונית הנגזרת ממדיניות דיור ממשלתית חדשה שטרם נוסתה בארץ, היה מקום לבחון את ההיתכנות הכלכלית של התכנית ולקבוע את התנאים שיבטיחו את יישומה; והכול ללא כל תלות במקור המימוני של התכנית - ציבורי או פרטי. משרד מבקר המדינה מעיר למרכז הרפואי כי טענתו בדבר "הבעלות" על הדירות הועלתה כאמור בעבר, ולמרות זאת הטענה לא התקבלה ומעמד הדירות נשאר בתוקפו. המרכז הרפואי לא הציג אסמכתאות לביסוס טענתו בעניין הבעלות על הדירות. אם המרכז הרפואי דָּבֵק בטענתו, ראוי שיביאה לפני היועץ המשפטי לממשלה, המופקד על פתרון מחלוקות מעין אלה. עד אז עליו לנהוג ככל שוכר. כאמור, בינואר 1983 סוכם שהמרכז הרפואי יקבל הנחה בשיעור של כ - 26% מגובה שכר הדירה בתמורה להתחייבותו לתחזק את הנכסים בעצמו וכי באפריל 2004 ביטל משרד השיכון את האפשרות לתת הנחה זו; עם זאת שכר הדירה שמשלם המרכז הרפואי לא עודכן. יצוין כי, מדוח ההוצאות וההכנסות של המרכז הרפואי עולה כי נרשמו בו הוצאות שאינן מתייחסות לתחזוקה, שיפוץ ושיפור המבנים ובהן: שכר דירה לעמידר, משכורות ותנאים סוציאליים, ארנונה, מים, חשמל וביצוע גן משחקים. בביקורת עלה כי רמ"י לא הסדירה את עניין חכירת הקרקע שעליה נבנו בין השאר דירות השירות. היא לא חתמה על חוזה חכירה לא עם משרד השיכון, לא עם עמידר ולא עם משרד הבריאות או עם המרכז הרפואי, וממילא לא גבתה דמי חכירה או דמי שימוש ראויים 14 . גם משרד השיכון לא פעל להסדרת חכירת הקרקע. הביקורת העלתה כי בהמשך להודעה זו שוב פנתה עמידר למרכז הרפואי בנובמבר 2013 , והפעם לעומד בראשו, בדרישה לעדכן את גובה שכר הדירה ל - 197,000 ש"ח לחודש. אולם גם המרכז הרפואי ו גם מנהלו התעלמו מהדרישה, והמרכז הרפואי המשיך לשלם שכר דירה לפי התעריף הישן. משרד מבקר המדינה מעיר למרכז הרפואי ולמנהלו כי התעלמותם מדרישתה של עמידר לעדכן את גובה שכר הדירה , שתכלית תקבוליו לטובת הדיור הציבורי, נוגדת מינהל תקין. אם המרכז הרפואי מתנגד לדרישה זו עליו לפנות לעמידר או למשרד השיכון כדי להביע את עמדתו ולפרט את נימוקיו להתנגדותו, ואין הוא יכול לעשות דין לעצמו. המרכז הוא גוף ציבורי המחויב לפעול על פי סדרי מינהל תקין, והתעלמותו מהדרישה שקיבל היא הפרה של חובתו זו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד השיכון ולעמידר כי במשך שנים רבות לא מילאו תפקידם כגופים המופקדים על נכסי המדינה ועל ניהולם. בניגוד לסיכום ממרץ 2000 הם לא עדכנו את גובה שכר הדירה שהיה על המרכז הרפואי לשלם בעבור השימוש בדירות השירות. יתרה מזאת, הוויתור על עדכון שכר הדירה נעשה ללא כל דיון או החלטה מסודרת והביא לידי הפסד בהכנסות המדינה הנאמד במיליוני שקלים שהם יכלו להעבירם לטובת הדיור הציבורי. התנהלות זו היא תוצאה ישירה של כ של במערך המעקב של משרד השיכון ושל עמידר אחר התשלומים ובפיקוח ובבקרה עליהם. מדובר בליקוי חמור של שני הגופים האמורים, שבסופו של דבר אפשר למרכז הרפואי לנצל לטובתו את הפער שבין דמי השכירות ששילם בעבור הדירות ובין הכנסותיו מהשכרתן. לדעת משרד מבקר המדינה, משהחליט לבסוף משרד השיכון לעדכן את גובה שכר הדירה ונתקל בהתעלמותו של המרכז הרפואי מהחלטתו היה עליו לפעול בעניין. כדי לפתור את המחלוקת המתמשכת בין הצדדים ולהסדיר מנגנון מוסכם לעדכון גובה שכר הדירה, היה עליו ליזום פנייה להנהלת משרד הבריאות ולהנהלת משרד האוצר הממו נה על נכסי המדינה ועל הכנסות המדינה, ואף ליועץ המשפטי לממשלה שבסמכותו לטפל במחלוקות בין גופי הממשלה. אולם לא הוא ולא עמידר פעלו בנחישות מספיקה כדי לאכוף את ההחלטה או למצוא פתרון למחלוקת בינם לבין המרכז הרפואי. על משרד השיכון לעגן את היחסים בינו לבין המרכז הרפואי בחוזה חדש ומעודכן ולגבות שכר דירה על פי שומה מעודכנת. כמו כן, עליו לבחון את האופן שיאפשר לו לפקח באופן מיטבי על קביעת גובה שכר הדירה שהמרכז הרפואי גובה משוכריו, ולוודא כי שכר הדירה הולם את ייעודי השימוש בדירות, ואין הדבר הופך לפעילות עסקית רווחית. משרד מבקר המדינה מעיר למרכז הרפואי כי עליו להימנע מלנצל את השימוש בדירות השירות ובמעונות הסטודנטים ולהפכו למקור הכנסה, משום שאין זה ייעודן. כגוף ציבורי מצופה ממנו לפעול על פי סדרי מינהל תקין ולמלא את חובותיו כשוכר של נכסי המדינה. עליו להגיע לידי הסכמות עם עמידר בנוגע לגובה שכר הדירה שהוא משלם ובנוגע למנגנון לעדכונו. אף שהחוק מטיל על רמ"י אחריות לקידום רישום זכויות במקרקעין ואף שהדיון משנת 2002 העלה שקיימות מחלוקת ואי -בהירות בין הצדדים בנוגע לחכירת הקרקע ולזכויות בדירות השירות שעליה, לא פעלה רמ"י לבירור העניין ולהסדרתו. כפי שיתואר בהמשך, סבך הבעיות הבלתי פתורות בנוגע לזהות בעלי הביקורת העלתה כי משנת 2000 לא עדכנו משרד השיכון ועמידר את גובה שכר הדירה, לא לפי הסיכום בין הצדדים ולא על פי מדד המחירים לצרכן, והוא נותר בעינו, דהיינו כ- 146,000 ש"ח. על פי תחשיב שערך משרד מבקר המדינה, לּו עודכן גובה שכר הדירה כפי שסוכם במרץ 2000 , היה גובה שכר הדירה במועד סיום הביקורת כ- 213,000 ש"ח12 . יצוין כי בשנת 2010 ביצע המרכז הרפואי שומה מטעמו לצורך קביעת גובה שכר הדירה שישלמו דייריו. שומה זו הייתה גבוהה ב -62 מיליון ש"ח מהשומה משנת 2000 ועמדה על 136 מיליון ש"ח. לּו חושב שכר הדירה לפי השומה המעודכנת משנת 2010 והוצמד למדד המחירים לצרכן, היה גובה שכר הדירה במועד סיום הביקורת כ- 523,000 ש"ח לחודש, דהיינו 377,000 ש"ח יותר משכר הדירה החודשי שהמרכז הרפואי משלם בפועל. הזכויות במתחם, ובעיקר בנוגע למשרד השיכון, שב ועלה גם בעניין ייזום תכניות בינוי חדשות באזור. הביקורת העלתה כי בסופו של דבר לא התוודע משרד השיכון לתכנית, וממילא לא היה שותף לה. אף שעמידר ציינה בפגישה כי משרד השיכון "עשוי להיות צד בעניין", היא לא עמדה על כך שמעמדה ושיתופה בתהליך נובעים מעצם העובדה שהיא מנהלת את הנכסים מטעם משרד השיכון ומשמשת זרוע מבצעת שלו. לכן, היה עליה להודיע על כך באופן מפורש למשתתפים בפגישה ובד בבד ליידע את משרד השיכון בנוגע להתפתחויות. עמידר גם לא הציגה לרמ"י את חוזי השכירות שחתמה עם המרכז הרפואי ואת חוזי ההפעלה שחתמה עם משרד השיכון, שיש בהם כדי לחזק את הטענה בדבר זכויותיו של משרד השיכון בנכסים. גם רמ"י, שהייתה מעורבת בגיבוש התכנית, לא שיתפה את משרד השיכון בהליך התכנוני אף שהייתה מודעת להערת עמידר בדבר האפשרות ש"משרד השיכון עשוי להיות צד לעניין". כמו כן, אף שהייתה ערה לכך שקיימות מחלוקת ואי - בהירות בנוגע לזכויות בדירות המיועדות להריסה במסגרת התכנית, התעלמה רמ"י מסוגיה זו ולא עמדה על הצורך לבררה, בייחוד מול משרד השיכון. בהקשר זה משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי אין די בהסתמכות על השקיפות הציבורית הנדרשת בהליכי התכנון. משידעה כי סוגיית הזכויות בדירות השירות אינה פתורה, היה עליה לשתף בתהליכי גיבוש התכנית את כל ב עלי הזכויות הפוטנציאליים בשטחי התכנית, בייחוד כשמדובר בזכויות של המדינה שרמ"י משמשת זרועה הארוכה. מאחר שמדובר בנכסי מדינה המופקדים בנאמנות בידי משרד השיכון עליו לוודא כי אלו ינוהלו באופן מיטבי. לשם כך עליו להגביר את מעורבותו בניהול מתחם דירות השירות במרכז הרפואי, דהיינו חידוש חוזי השכירות, שמירה על השימוש המותר בדירות אלה וגביית שכר דירה הולם. זאת ועוד, חוסר מעורבותו ונפקדותו של משרד השיכון עולות גם בקשר להליכי התכנון החדש במתחם דירות השירות ולגיבוש התכנית החדשה החלה באזור. על משרד השיכון לפעול להסדרת הפיקוח והבקרה על הנכסים שיש לו זכויות בהם. מאחר שמדובר באזור ביקוש גבוה, אין להתעלם מהפוט נציאל הכלכלי הגלום בתכנית החדשה העשוי להניב פירות ש גם מאגר הדיור הציבורי יכול ליהנות מהם. מן הראוי שהגופים המעורבים בהחזקת נכסי המדינה, ובהם רמ"י, משרד השיכון ומינהל הדיור הממשלתי, יגבשו את המתכונת הראויה לשיווק הקרקע ולקביעת ייעודה תוך שמירה על האינטרס הציבורי בכל היבטיו. .דירות השירות הנמצאות במתחם המרכז הרפואי על שם שיבא שבתל השומר הן דירות ששוכר המרכז הרפואי ממשרד השיכון ועמידר מנהלת אותן מטעמו. ייעודן לתת מענה למגורי צוות המרכז הרפואי או סטודנטים המתמחים בו שזמינותם הכרחית וחיונית לצורכי המרכז. הביקורת העלתה כשלים הנוגעים לסדרי הניהול של דירות השירות, להליכי התכנון החדש במתחם ולאישורו הסטטוטורי. הליקויים מיוחסים למשרד השיכון, לעמידר, למשרד הבריאות, למרכז הרפואי, לרמ"י, לוועדה המקומית רמת גן ולוועדה המחוזית לתכנון. על המרכז הרפואי לפעול מתוך הנחה בסיסית שדירות השירות ומעונות הסטודנטים לא נועדו לשמש למגורים של מי שאינו עובד חיוני, לרבות תיירים מחו"ל או מטופלים המגיעים במסגרת תיירות מרפא. עליו לפעול לפינוין של הדירות שנעשה בהן שימוש חורג המחטיא את ייעודן. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שרמ"י הסכימה ש"המשרד יקבל את חלקו", חשוב להסדיר את העניין ולקבוע מהן אותן זכויות שיש למשרד השיכון במתחם שעל פיהן ייקבע "חלקו". בד בבד ראוי שמנהל רמ"י ינחה בביקורת נמצא כי המנהלת הנוכחית של מחוז המרכז במשרד השיכון (להלן - מנהלת המחוז במשרד), שהתמנתה לתפקידה באוגוסט 2011 , פנתה באוגוסט 2012 ליו"ר הוועדה המחוזית לתכנון במכתב משותף עם מנהל מחוז תל אביב ברמ"י, ובו ציינה כי "התכנית מגדירה שטחים המיועדים ל'מגורים מיוחדים' וקובעת שימוש לשטחים אלו כדלהלן: 'מגורים לשימוש בית החולים. מעונות ומגורי סגל רפואי'. יובהר כי קביעה זו, המתייחסת לבית החולים כאל בעל הקרקע הרשאי לנהוג בה כרצונו, יוצרת עיוות שהן מינהל מקרקעי ישראל, כבעל הקרקע והן משרד השיכון/חב' עמידר, שהופקדו בשעתו על בניית מגורי הסגל וניהולן יתקשו עד מאוד לתקן". הביקורת העלתה כי למרות המכתב המשותף של מנהלת המחוז במשרד ושל מנהל מחוז תל אביב ברמ"י מאוגוסט 2012 , שהופנה ליו"ר הוועדה המחוזית לתכנון, ולמרות סיכום הפגישה מאוקטובר 2012 - לא הגיש משרד השיכון מטעמו, באמצעות מנהלת המחוז, התנגדות כתובה ומפורטת לתכנית כפי שחוק התכנון והבנייה מתיר לעשות. תיאור השתלשלות הדברים מעיד על התנהלות בלתי תקינה של משרד השיכון ועל פסיביות יתרה שלו בכל הנוגע לחובתו לשמור על הנכסים שהמדינה הפקידה בידיו. התנהלותו זו אפשרה את קידום התכניות במ שך שנים רבות ללא שיתופו כבעל זכויות פוטנציאלי במתחם ובלי לקבל את אישורו. ראוי היה שהמשרד, כגורם בעל עניין ובעל זכויות במתחם, יפעל להבהרת זכויותיו וישתלב בתהליך התכנון כבר בתחילתו כדי לוודא שהתכנון המבוקש יעלה בקנה אחד עם מדיניות התכנון והדיור הלאומיים וגם ייתן מענה לצורכי הציבור, לרבות צרכיו של המרכז הרפואי. משרד מבקר המדינה מעיר למרכז הרפואי כי אופן תיעוד החלטות הוועדה כפי שמופיע בפרוטוקולים האמורים אינו עולה בקנה אחד עם הנדרש על פי סדרי מינהל תקין ועם הוראות הנוהל שקבע המרכז הרפואי בעצמו. לדעת משרד מבקר המדינה, אין בנימוקי הבקשות של המבקשים כדי לפטור את ועדת האכל וס מלפרט את התייחסותה לבקשות ומלנמק את החלטותיה. תיעוד תהליך קבלת ההחלטות מלמד על שיקוליה של הוועדה ועל מכלול הנסיבות והאילוצים שהיא פעלה על פיהם, לרבות שיקוליה הנוגעים לסדר העדיפויות
הביקורת העלתה כי במאי 2010 , כשלושה חודשים לאחר החלטת הוועדה המחוזית לתכנון להפקיד את התכנית, התקיימה פגישה בנושא "שיכון הרופאים בתל -השומר", ובה השתתפו, בין היתר, מנכ"ל עמידר, מהנדס העירייה ונציג השר דאז. מסיכום הפגישה עולה כי משרד השיכון אכן ידע על זכויותיו בדירות השירות הנכללות בתכנית, ואף התנגד לכל תכנון כל עוד לא יוסדרו זכויותיו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד - להנהלתו ולהנהלת מחוז מרכז - כי נפל פגם מהותי במינוי נציג שר לוועדה המחוזית לתכנון, אשר גרם, לפי הסבריו של נציג השר דאז, להיעדרותו מישיבות הוועדה בהן נדונה התכנית. המשרד מינה את אדריכל המחוז שישמש גם נציג השר בוועדה, וזאת בניגוד לדרישות החוק כי יהיה זה תפקידו הבלעדי או שקיבל לכך אישור משר הפנים. כפל תפקידים עלול לפגוע ביכולתו של הנושא בהם למלא כנדרש את תפקידו בוועדה המחוזית לתכנון. לא בכדי דרש החוק התמסרות לתפקיד זה כתפקיד בלעדי, זולת מקרים חריגים שהשר יאשר. אין לקבל מצב שבו, על אף הוראות החוק, נציג המשרד בוועדה המחוזית לתכנון אינו יכול להשתתף בדיוניה, בשל הנטל הרב שהוטל עליו כנושא בשני תפקידים בעת ובעונה אחת. נוסף על כך על הנהלת המשרד ועל הנהלת המחוז לוודא כי נציג השר מחזיק בכל המידע הרלוונטי הדרוש לו למילוי תפקידו כמייצג האינטרסים של המשרד בוועדות המחוזיות. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה שנציג השר דאז בוועדה המחוזית לתכנון יעקוב אחר הטיפול בתכנית במסגרת דיוני הוועדה ובמסגרת דיוני ועדת ההתנגדויות שלה. מאחר שנציג השר דאז השתתף בדיון שהתקיים במאי 2010 , הוא אמור היה לדעת שמשרד השיכון מתנגד לאישור התכנית כל עוד לא הובהרו מארג הזכויות בפרויקט והפוטנציאל הכלכלי הטמון בו. היה עליו לוודא כי עמדה זו תיושם ולפעול לכך שהוועדה המחוזית לתכנון תעדכן את התכנית באופן שיגן על זכויות המשרד במתחם. משרד מבקר המדינה מעיר לנציג השר דאז כי משזיהה כי אין הוא יכול למלא באופן נאות את תפקידו כח בר בוועדה המחוזית לתכנון תל אביב, היה עליו להתריע על כך לממונים עליו כדי שיימצא פתרון שיעלה בקנה אחד עם הוראות החוק ותכליתו, פעולה שלא עשה . כדי למנוע הישנות מקרים כאלו, על המשרד לפעול להסדרת הפיקוח והבקרה על הנכסים שעשויות להיות לו עליהם זכויות. הסדרה זו תאפשר לנציגי המשרד בוועדות התכנון לעקוב אחרי נכסי המשרד הקשורים לתכניות שהוועדות דנות בהן במטרה לשמור על נכסי המדינה. לנוכח חשיבות תפקידו של נציג השר במוסדות התכנון בכלל ובוועדה המחוזית לתכנון בפרט, ראוי שמשרד השיכון יסדיר את עבודתם של נציגי השר בוועדות הת כנון, לרבות שיתוף ההנהלה בקשיים, אם קיימים כאלה, ודיווח שוטף על אופן התקדמות התכניות בוועדות השונות.