משרד העלייה והקליטה . הדיור לעולים – מקבצי דיור ומרכזי קליטה לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הקליטה לשקול לקצוב את תקופת חוזי השכירות עם בתי המלון. אם יחל יט המשרד להאריך את תקופת השכירות, סביר להניח שבמסגרת המשא ומתן הוא יצליח להפחית את עלויות השכירות. מתשובתו של משרד הקליטה עולה כי כאשר הוא האריך את תוקף החוזים עם בתי המלון בשנת 1995 לתקופה בלתי מסוימת הוא התכוון לסיים את תקופת החוזה במועד "מאוחר יותר". לדעת משרד מבקר המדינה העובדה ש -13 שנים לאחר הארכת תוקפם החוזים עדיין בתוקף אינה סבירה ואינה מתיישבת עם החובה ליתן הזדמנות שווה גם למציעים פוטנציאלים אחרים ופוגעת באפשרות לקבל הצעה מיטבית יותר שיכולה להתקבל בעקבות הליך תחרותי. ראוי היה ששלושת החוזים שנחתמו לפני כמעט 20 שנה יעברו הליך של בחינה מחדש, ו בכלל זה תיבחן נחיצותה של ההתקשרות עם אותם בתי מלון ותיבחן האפשרות לביצוע מכרז וכן יוערכו מחדש דמי השכירות הראויים באמצעות שמאים. יצוין כי התעריף שמשלם משרד הקליטה עבור המלון הוא גבוה במידה ניכרת מהתעריף של מקבצים אחרים שהוא שוכר בירושלים. לדעת משרד מבקר המדינה, אף שמשרד הקליטה ומשרד האוצר היו ערים כבר בשנת 2002 לעלות הגבוהה של מלון זה ולאפשרות שיצטרכו לפנות אותו, הם לא פעלו בשנים 2002 -2008 למציאת תחליף למלון. על אף יתרונותיו של המלון ראוי היה לדעת משרד מבקר המדינה לחפש תחליף זול יותר למלון בהתחשב בעובדה ששכירתו ממומנת מכספי ציבור. 2. בשלושת החוזים לשכירת בתי המלון נכלל סעיף המאפשר למשרד הקליטה לסיים את תקופת השכירות בכל עת, בהתראה של 60 ,יום בלבד אולם בפועל המשרד שוכר אותם למשך מעל ל -18 שנים. סביר להניח שהעובדה שהמשרד רשאי לסיים את ההתקשרות עם היזמים בכל עת ובהתראה קצרה בלבד הייתה אחת הסיבות לכך שהיזמים דרשו דמי שכירות גבוהים, שכן הם גילמו את אי -הוודאות לעניין תקופת השכירות בסכומם של דמי השכירות. הביקורת העלתה שלפחות אחד מבעלי בתי המלון בי קש ממשרד הקליטה לחתום על חוזה מקבצי דיור רגיל שמועד תפוגתו נקבע מראש, אך המשרד סירב לעשות כן. 1. הועלה כי22 מבין51 החוזים שנבדקו חודשו למפרע בשנים 2001 - 2008 באיחור של3-17 חודשים. בכך למעשה הוארכה תקופת השכירות ללא חוזה וללא אישו ר מראש מוועדת המכרזים. הועלה גם שהדיון בוועדת הפטור לאישור מימוש האופציה מתקיים חודשים רבים לאחר שהסתיימה תקופת החוזה ולאחר שהשכירות כאמור הוארכה למעשה. כך לדוגמא, תוקפו של אחד החוזים לשכירת מקבץ דיור פג בדצמבר 2005 , אולם החוזה המחודש נחתם רק במאי 2008 . הת ברר כי היזם הגיש תביעה נגד משרד הקליטה ועמידר בגין הנזקים שנגרמו לו משום שלא נחתם עמו חוזה במשך שנתיים וחצי. לדעת משרד מבקר המדינה מהמקרים הרבים של חתימה על חוזים למימוש אופציות למפרע אפשר ללמוד שהמשרד לא הקפיד על כללי מינהל תקין, ובמצב זה אישור ההתקשרויות בוועדת הפטור הוא למעשה בבחינת "חותמת גומי". על משרד הקליטה ומשרד האוצר להיערך יחד מבעוד מועד, לפני תום תקופת השכי רות של מקבצי הדיור, לבחינת החלופות העומדות בפניהם כדי שיוכלו לפעול באמצעות פרסום מכרז ולחלופין באמצעות פטור ממכרז, הכול בהתאם לתקנות חובת המכרזים ובכפוף לנסיבות המשתנות, הן כדי לממש את האופציה על פי התנאים שהובטחו להם בהסכם המקורי והן כדי להימנע מחשיפה לתב יעות משפטיות בשל התמשכות הטיפול בנושא. לפחות 20 מבין45 המקבצים שה תקבלו בשנים 2002 -2007 נמסרו לאכלוס מאוחר מכפי שנקבע בחוזים עם עמידר, כאשר משך האיחור היה בין חודשיים לארבע שנים. משרד מבקר המדינה בדק שבעה מבין המקבצים שהתקבלו באיחור והעלה כי אמנם ועדת המכרזים אשרה לדחות את קבלתם, אולם הם לא התקבלו במועד החדש. עוד הועלה שאף שבכל החוזים נכלל סעיף פיצוי מוסכם, בשלושה מקרים לא דרש משרד הקליטה מהיזמים לשלם לו פיצוי כלשהו, ומהיזמים המשכירים את יתר המקבצים הוא דרש לשלם לו פיצוי בסכום קטן בהרבה מהסכום המוסכם על פי תנאי החוזה, אם באמצעות דמי שכירות מופחתים או באמצעות תשלום פיצוי בעין. מהמסמכים לא ניתן ללמוד כיצד התקבלו ההחלטות בדבר הסכומים ששולמו כפיצוי. מהבדיקה עולה שלא תועד הליך קבלת ההחלטות במשרד הקליטה בכל הנוגע לתשלום הפיצויים, ולפיכך לא ניתן לבדוק את אופן קבלת ההחלטות בדבר סכומי הפיצויים. ויתור משרד הקליטה על זכויותיו לקבל מהיזם שטחים ציבוריים על פי ההסכם בשל דרישות העירייה מהיזם חייב אותו להמשיך לשלם שכר דירה גם עבור שתי דירות שהוסבו בהסכמתו לכיתות ולמשרדים. משנת 1990 עד סוף שנת 2005 חתמה עמידר, כשלוחתו של המשרד, עם יזמים על חוזים לשכירת מקבצי דיור בסכום כולל של כארבעה מיליארד ש"ח (סכום נומינלי לא כולל מע"מ). על פי תחשיבי משרד מבקר המדינה, סכום מס הבולים שהיזמים היו צריכים לשלם עבור חוזים אלה מסתכם בכ-18 ,מיליון ש"ח (כולל מע"מ). לפי חישובי משרד מבקר המדינה .הפסדה של קופת המדינה בשל מחדלי אגף המכס ומאחר שעמידר לא נתנה דעתה לעניין זה הסתכם ב-9.5 .מיליון ש"ח לפחות התברר כי הסיבה לאי -אכלוסן של יחידות דיור בחלק מהמקבצים היא שמשרד הקליטה שכר מקבצי דיור במקומות שבה ם יש עודף היצע של פתרונות דיור, בייחוד בפריפריה בצפון ובדרום. להלן כמה דוגמאות בולטות: התפשרותו של משרד הקליטה בעניין דרישתו להכשרת קומת המרתף בעת חתימת החוזה עם היזמים החדשים חייבה אותו להמשיך ולהפעיל שתי דירות בתור כיתות לימוד ומשרדים. ההפסד של המשרד בגין תשלום דמי השכירות עבור דירות אלה הסתכם בכ - 397,000 ש"ח לכל תקופת החוזה המחודש. מרכז קליטה ה' הוא מרכז קטן שעלויות הפעלתו גדולות יחסית למספר המשתכנים בו, בייחוד עקב סגירת יחידות דיור לטובת שטחים ציבוריים ובשל בעיות תחזוקה. לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד לבחון מחדש את כדאיות עלות ההפעלה לקראת תום תקופת החוזה וקודם שיחדשו שוב ולבחון חלופות אחרות במהלך התקופה. 3. הביקורת העלתה כי משרד הקליטה מחזיק בדירות ריקות גם באזור המרכז, אף שיש באזור זה עודף ביקוש לדירות. ביוני 2008 עמדו לרשות המשרד שישה מקבצים באזור המרכז ובהם היו 123 יחידות דיור פנויות במשך חצי שנה ויותר. להלן דוגמאות: (א) הביקורת העלתה כי המקבץ נמסר למשרד הקליטה בפברואר 2005 ואכלוסו החל רק בינואר 2008 , כשלוש שנים לאחר שנמסר. יוצא אפוא שמשרד הקליטה שילם ליזם מפברואר 2005 ועד יוני 2008 כ-14.9 מיליון ש"ח עבור דירות שאינן מאוכלסות, כ-14.6 מיליון ש"ח מהם עבור פרק הזמן שבין פברואר 2005 לדצמבר 2007 , שבמהלכו היה ה מקבץ ריק מדיירים. נוסף על כך שילם המשרד לעמידר תמורת פרק הזמן האמור כ- 300,000 ש"ח עבור ניהול ופיקוח ובסך הכול שילם משרד הקליטה עבור המקבץ הריק כ-15.2 .מיליון ש"ח התברר כי היזם חתם למעשה על החוזההמחודש בדצמבר 2004 , כחצי שנה לאחר שהסתיים החוזה המקורי, ומועד תחילת החלתו נקבע רטרואקטיבית ליוני 2004 . יוצא אפוא שוועדת הפטור אישרה את הפטור ממכרז שנה לאחר שהחוזה נכנס לתוקף בפועל ולפיכך מתן הפטור נועד לאשרר מעשה שכבר נעשה ולכן הנחיית הוועדה למשא ומתן להור דת המחיר כבר לא הייתה בת ביצוע. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי ביוני 2008 לא היו מאוכלסים88 מבין134 חדרי המלון, וכי46 מהם לא היו מאוכלסים יותר משמונה שנים ברציפות, אולם משרד הקליטה משלם גם בעבורם תשלום מלא. עוד נמצא כי בשנים 2007 -2008 התפוסה הממוצעת ב -88 מחדרי המלון המשמשים ללינת לילה הייתה כ-5% בלבד. על פי אומדן שעשה משרד מבקר המדינה, בגלל התפוסה הנמוכה ומאחר שהמשרד משלם עבור כל החדרים ללא קשר לתפוסה, עלות ממוצעת ללינת יחיד בחדרים אלה הייתה כ- 2,070 ש"ח ללילה. לדעת משרד מבקר המדינה לנוכח הצמצום בהיקף העלייה על משרד הקליטה לשקול את מדיניותו באשר לשמירת חדרים פנויים במלון בתל אביב ולהביא בחשבון שיקולים של עלות לעומת תועלת. יצוין שלמשרד יש חדרים פנויים בפריפריה בעלות נמוכה יותר (ראו לעיל), שאותם הוא אינו מצליח לאכלס, והם יכולים לשמש לו פתרון חלופי לאותן מטרות. על המשרד לבחון דרכים יעילות יותר למילוי הצורך בחדרים זמינים, לרבות ניצול של חדרים בפריפריה שממילא עומדים ריקים בלא שימוש. לחלופין על המשרד לשקול להפעיל את המלון כמקבץ פעיל ולשכן בו זוגות של עולים קשישים ובכך לנצל את החדרים הזוגיים במלון. . חדרים פנויים במשך שנים. העלות המצטברת של שכירת החדרים הפנויים בשני בתי המלון עד יוני 2008 הסתכמה בכ-21 .מיליון ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה ייתכן שתיאום בין משרד השיכון למשרד הקליטה והת אמת ההיצע לביקוש, דהיינו התאמת מספר יחידות הדיור שמשרד הקליטה העמיד לרשות הזכאים לצפי של מספר הזכאים, היה מונע מצב שבו במשך שלוש שנים מקבץ ו' עמד ריק. מהאמור לעיל עולה כי הבדלי הגישות בין רשות המסים לעמידר באשר לחוזים שנחתמו בשנת 2005 ולחוזים לתקופה בלתי מסוימת גרמו לכך שעמידר לא עמדה על כך שהיזמים ישלמו את מס הבולים, וממילא המידע על כך לא נמסר לאגף המכס. לפיכך יש חשש שנגרם לאוצר המדינ ה הפסד כספי ניכר במסגרת עסקאות שבוצעו עם המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שעמידר היא גוף ציבורי ושלוחה של משרד הקליטה והיא אמורה להיות אחראית לשמירת האינטרס הציבורי, היה עליה להיוועץ באגף המכס לפני שפטרה את היזמים מתשלום מס בולים. סביר להניח שהיזמים אף הביאו בחשבון את עלויות מס הבולים כאשר הגישו הצעת מחיר למדינה, ולפיכך הפסידה המדינה פעמיים - בכך ששילמה סכום גדול יותר ובכך שלא גבתה את המס. מאחר שהעולים היחידים לא זכאים למענקי דיור אין להם תמריץ לצאת ממרכזי הקליטה. השלמה עם המצב הקיים עלולה לגרום לכך שעם הזמן ישמשו מרכזי הקליטה לדיור קבע ולא יוכלו למלא עוד את ייעודם המקורי. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד הקליטה, בהתייעצות עם משרד האוצר, לבחון הצעת תמריצים שיעודדו את העולים היחידים לחפש דיור קבע מחוץ למרכז הקליטה ובכך לפנות את הדירות במרכזי הקליטה לקליטת עולים שזה מקרוב הגיעו. לדעת משרד מבקר המדינה יש לבחון מחדש את האפשרות לצמצם את מספר מקבצי הדיור בשל עלויותיהם הגבוהות ובשל הצמצום הטבעי בהיקף אוכלוסיית העולים הזקוקים לפתרונות דיור. מהאמור לעיל עולה שלמר ות הביקוש הרב לפתרונות דיור בקרב עולים באזור המרכז ולמרות דמי השכירות הגבוהים שמשלם משרד הקליטה, התפוסה במלון בתל אביב נמוכה מאוד ובמלון בבני ברק הוחזקו שבעה .מיליון ש"ח בגין האיחור במסירת הנכס. היזם סירב לשלם את הפיצוי ולאחר משא ומתן בין הצדדים הם הגיעו באוקטובר 2008 לידי פשרה ולפיה היזם ישלם למשרד הקליטה פיצוי של כ - 750,000 ש"ח, בכפוף לקבלת אישור מהחשכ"ל. 2. מקבצים ב', ג' ו -ד': המקבצים נמסרו באיחור של שנה וחצי (בחודש אפריל 2007 ,)20 חודשים (בחודש יוני 2006 ) ושלוש שנים (בחודש אוקטובר 2007 .) בהתאמה לאחר המועדים שנקבעו בחוזים נמצא כי במועד סיום הביקורת בספטמבר 2008 משרד הקליטה עדיין לא דרש כל פיצוי מהיזמים בגין האיחור במסירת המקבצים. על פי חישובי משרד מבקר המדינה הפסידה קופת המדינה מס בולים בסך כשמונה מיליון ש"ח עבור 45 .חוזים אלה מתחשיבי משרד מבקר המדינה עולה כי אומדן הפיצוי שמשרד הקליטה היה זכאי לדרוש מהיזם על פי החוזה בשל הפיגור בקבלת מרכז הקליטה לאכלוס הוא כ-1.7 מיליון ש"ח. מהמסמכים שעמדו לרשות הביקורת לא ניתן ללמוד אם סכום הפיצוי שעלי ו סוכם בחוזה והנזק שנגרם משיכון העולים בבתי מלון הובא לידיעת ועדת המכרזים. האיחורים הניכרים במסירת מקבצי הדיור לאכלוס אפשר שגרמו לכך שעולים קשישים הזכאים לדיור ציבורי נאלצו להמתין זמן רב יותר לקבלת פתרון דיור באותם מקבצים. משרד מבקר המדינה מעיר כי אמנם הפעלת הסנקציה של פיצוי מוסכם תלויה בגורמים ובהיבטים משפטיים שונים כאמור לעיל ומושפעת מהם, אולם עולה כי המשרד בחר פעמים רבות שלא להפעילה או הסתפק בפיצוי קטן בהרבה מזה שהיה זכאי לו. מאחר שנכלל סעיף כאמור בחוזה, שומה על משרד הקליטה, כמי שמופקד על כספי ציבור, לשקול בכל מקרה ומקרה אם יש מקום לעמוד על כך שיקבל את תשלום הפיצוי המוסכם, ובמקרים הראויים אף לדרוש תשלום זה . מן הראוי כי דרך פעולה זו תינקט באופן סדור ומתועד, באופן שיאפשר לבצע את הבקרות הדרושות על הליכים אלה. 1 . סכום מס הבולים ששילמו היזמים בגין45 מבין57 החוזים שהוחתמו על ידי אגף המכס היה קטן ב - 50,000 -570,000 "שח מהסכום שהם נדרשו לשלם על פי החוק. להלן דוגמאות: בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי במשר דים המחוזיים של אגף המכס החתימו בחותמת של האגף רק את העמוד הראשון של החוזה. מאחר שבמשרדי אגף המכס לא נוהגים לשמור העתק של החוזים שהוחתמו בחותמת המכס, לא ניתן לבדוק ולו בדיעבד אילו נתונים כספיים הנוגעים לחוזים הוצגו לפקיד המס ושימשו בסיס לחישוב התשלומים ששולמו. מכאן שגם לא ניתן לדעת מה מקור ההפרשים בין הסכומים שהיה על היזמים לשלם ובין הסכומים ששילמו. 1. מקבץ א': המקבץ הממוקם בצפון הארץ נמסר שנתיים וחצי לאחר המועד שנקבע בחוזה. משרד הקליטה דרש מהיזם פיצוי בסך כ -7.5 בנסיבות אלה פעלה המערכת לגביית מס בולים ללא בקרות מספיקות ועקב כך נגרם לאוצר המדינה הפסד גדול, ואף ייתכן, אם אכן כך פעלה השיטה, שמדובר בסכומים גדולים בהרבה מאלה שהעלתה הביקורת בדוח זה. לדעת משרד מבקר המדינה על אגף המכס להפיק לקחים מהממצאים שהועלו בדוח זה. עמידר, שחתומה על החוזים והייתה אחראית לנושא מטעם משרד הקליטה, יכלה להבחין בהפרשים הגדולים בין המס ששילמו היזמים ובין סכום המס שהיה עליהם לשלם ולהסב את תשומת לבם של משרד הקליטה ושל אגף המכס להפרשים אלה, אולם היא לא עשתה כן.
לפי חישובי משרד מבקר המדינה, סכום מס הבולים שהיה צריך לשלם עבור שלושת החוזים האלה מתחילת תקופת השכירות בשנת 1991 ועד סוף שנת 2005 מסתכם בכ- 335,000 ש"ח. משרד מבקר המדינה העלה כי היזמים שילמו חלק ממס הבולים עבור החוזים שנחתמו אתם בשנים 1991 -1995 , שהסתכם בכ- 35,000 ש"ח, ובעקבות כך נוצר לקופת המדינה הפסד מס בסך כ - 300,000 .ש"ח בגין חוזים אלה בתשובתה של עמידר למשרד מבקר המדינה נאמר כי לדעת היועץ המשפטי שלה אין צורך לשלם מס בולים על חוזה שלא נקוב בו סכום מסוים אף לאחר שניתן לקבוע את שווי החוזה. משר ד מבקר המדינה מעיר כי במקרה זה היה על עמידר לפעול כפי שפעלה רק לאחר שווידאה שעמדתה המשפטית בנושא מקובלת על הגורם המקצועי המוסמך לנושא ברשות המסים.