משרד החינוך . מערכת לתקצוב המכינות הקדם-אקדמיות ולבקרה עליהן משרד החינוך בחר להפעיל את המערכת עוד בטרם פותחו הממשקים בין המערכת הקודמת למערכת החדשה ובינה לבין מערכות מחשוב אחרות. במצב זה לא יכלו המכינות להעביר את הנתונים והדיווחים הנדרשים מהן לצורך קביעת זכאות תלמידיהן למלגות לימודים ומלגות קיום בלי להידרש להקלדה כפולה. מהמתואר לעיל עולה כי נמצאו כשלים בפיתוח הממשקים בין המערכת הישנה למערכת החדשה כפי שנקבעו במכרז. המערכת החדשה הופעלה עוד לפני שפותחו ממשקים שהוגדרו במכרז כממשקי חובה ב מערכת הבסיסית, ולכן המכינות נדרשו לממן בעצמן ובעלות ניכרת את המשך הפעלת המערכת הקודמת לפרק זמן של ארבעה חודשים. גם לאחר פרק הזמן האמור, לאחר שהתברר כי פיתוח הממשקים טרם הושלם, החליט משרד החינוך להתחיל בהפעלת המערכת החדשה, ולכן נאלצו המכינות להקצות זמן, כוח אדם ותקציב לצורך הקלדה כפולה של נתונים והכנת קובצי אקסל לצורך דיווח למשרד החינוך ולקרן. במועד סיום הביקורת, יותר משנה לאחר הפעלת המערכת החדשה, ואף שהועברו הודעות ועדכונים על כך שפיתוח הממשקים עומד להסתיים, טרם הושלם פיתוחם של כמה מהממשקים, ולא נקבע מועד להשלמתם, אף שהייתה זו אחת הדרישות בתכולת המכרז. .עולה אפוא כי אף שבמכרז נקבע שיעמדו בפני המכינות שתי חלופות - להשתמש ישירות במערכת החדשה או להשתמש במערכות אחרות ולהפעיל ממשקים בינן לבין המערכת החדשה - הרי שמ"מ מנהל האגף החליטה שלא לפתח ממשקים עם מערכות אחרות ושכל המכינות יחויבו להשתמש ישירות במערכת החדשה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי ביצוע שו"שים בעלות כספית ניכרת בהיקף של כ -37% מסך התשלומים ששולמו לספק בעד פיתוח המערכת ובהיקף שעות גדול פי שלושה מהיקף השעות שהוקצו במכרז לביצוע שו"שים, יש בו כדי להעי ד שהאפיון של המערכת לקה בחסר. עניין זה הוא תוצאה, בין היתר, של אי -שיתופם של כלל מומחי היישום באפיון המערכת. יוצא אפוא כי משרד החינוך וות"ת אינם מתבססים על נתוני המערכת החדשה לצורך תשלום שכר הלימוד למכינות אלא על דוח תשלומים שמפיקה מינהלת הפרויקט ידנית, שאינו כולל פירוט של רשימת התלמידים שבגינם נדרש התשלום. זאת ועוד, המצב שב ו מינהלת הפרויקט מפיקה את חשבוניות שכר הלימוד של המכינות ובד בבד גם עורכת בקרה על הנתונים אינו תקין. לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שקובצי דרישות התשלום למשרד החינוך ולוות"ת אינם מופקים באופן ממוחשב על בסיס נתוני התלמידים במערכת אלא באופן ידני מלמדת שיש בה ליקוי של ממש, שכן היא נועדה לשמש נדבך מרכזי בתחום התקצוב והבקרה. יתר על כן, דרך עבודה זו פותחת פתח לטעויות בחישוב. במצב זה משרד החינוך וות"ת אינם עושים שימוש מועיל במערכת החדשה במטרה לממש בקרה מיטבית על פעולות המכינות. עולה אפוא כי המכינות נדרשות להעביר דיווחים חודשיים בדבר נוכחות ונשירה של תלמידים לגורמים המממנים - הקרן, משרד החינוך וות"ת (באמצעות מינהלת הפרויקט) - בפקס או בדוא"ל, ולא באמצעות המערכת החדשה, אף שנתונים ודוחות אלה הם בגדר מידע יסודי לצורך בקרה, ומצופה היה כי העברתו תיעשה באמצעות המערכת. עולה אפוא כי למרות הודעות חוזרות ונשנות ממשרד החינוך שניתנו מחודש אפריל ואילך בדבר היכולת לשלוח נתונים באמצעות ממשקים אל המערכת החדשה וממנה, ולמרות עדכונים דומים שנמסרו למנכ"ל משרד החינוך דאז בנושא זה, לרבות הדיווח של מנהלת מינהל התקשוב מספטמבר 2011 , הרי שבאוקטובר 2011 נאמר לוועדת המכרזים מפורשות שפיתוח הממשקים טרם הושלם ושיש לאשר התקשרות עם חברה א ' כדי למנוע עיכוב של מלגות לימודים ומלגות קיום לתלמידי המכינות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך שההחלטה לעצור את פיתוח השלב השני של המערכת החדשה, מערכת שהיא נדבך מרכזי בתפעול המינהלי של המכינות ושלהפעלתה יש השפעות כלכליות ניכרות, היא החלטה יסודית וחשובה. משום כך היה מקום כי החלטה כזו תושתת על תהליך בחינה נאות שיכלול דיון מערכתי עם כלל הגורמים הרלוונטיים (משרד הביטחון, ות"ת ונציגי מנ הלי המכינות); ניתוח של ההשפעות הכלכליות, המשפטיות והמינהליות של עצירת הפיתוח על ידי הגורמים המקצועיים במשרד החינוך; הבאת סיכום הדברים לאישור מנכ"ל משרד החינוך, שהחלטה זו נוגדת את החלטתו הקודמת; ולבסוף תיעוד ההחלטה בצירוף הנימוקים שהובילו לקבלתה. נמצא שלא הוקמה ועדת היגוי לפרויקט, והובלתו נותרה בידי משרד החינוך בלי שהגורמים האחרים שיש להם זיקה למערכת - הקרן, ות"ת ונציגות מנהלי המכינות - היו שותפים לפיתוח המערכת ולליבון הקשיים והבעיות שעלו בעניינה, כפי שיפורט להלן. לדעת משרד מבקר המדינה היה מקום להקים ועדת היגוי שתכלול את נציגי המשתמשים: נציג הקרן, נציג ות"ת ונציגּות של המכינות; שיתוף זה דרוש במיוחד נוכח הכוונה להעביר את המערכת ממשרד החינוך לגורם אחר. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך כי המסמך שהוצג כמסמך הקבלה של המערכת אינו כולל פירוט של בדיקות שבוצעו על פי התרחישים שנקבעו במכרז אלא רשימה של תקלות שתוקנו ודרישות לשינויים במערכת. כמו כן, לא צוין במסמך מי ביצע את הבדיקות והעלה את הדרישות הנוספות, ומי אישר מטעם משרד החינוך את המסמך האמור כמסמך קבלה. לא נמצא שמשרד החינוך קיים בדיקות קבלה נוסף על הבדיקות האמורות. עוד העיר משרד מבקר המדינה כי אישור התשלום לספק אינו יכול לשמש אסמכתה לכך שבדיקות הקבלה הסתיימו בהצלחה. יוצא אפוא שנציגיהם של משרד הביטחון ושל מנהלי המכינות - שהוגדרו במכרז כמומחי יישום וכמש תמשים מרכזיים במערכת - לא היו שותפים של ממש בתהליך האפיון ובאישורו. . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי בפגישות שהתקיימו עם מנהלי המכינות לא הובהר להם שמטרת הפגישה היא אפיון מערכת, והם רק התבקשו לתאר את תהליכי העבודה הקיימים במערכת הקודמת. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי משרד החינוך אמנם הוגדר לקוח של המערכת ומומחה יישום, אך במכרז הוגדרו כאמור על ידי משרד החינוך עצמו גורמים נוספים כמומחי יישום, ולפיכך היה עליו לשתף אותם באפיון. משרד מבקר המדינה מעיר עוד למשרד החינוך כי הטמעת צורכי המשתמשים בתהליך האפיון הוא מרכיב חיוני בהצלחת הפיתוח של המערכת וקליטתה, ומכאן החשיבות הרבה של שיתופם בתהליכי האפיון והפיתוח. היעדר שיתוף מלא וממשי של כל מומחי היישום באפיון המערכת החדשה פגע ביכולתה להשיג את המטרה שלשמה הוקמה. לעניין זה ראוי כי משרד החינוך יפיק את הלקחים הנדרשים ויחדד את הצורך לפעול על פי נוהל מפת"ח. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי למרות בקשתו לא הומצאו אסמכתאות המלמדות כי בדיקות הקבלה בוצעו כהלכה, ולא הומצאו מסמכי בדיקה לכל נושא ונושא כנדרש במכרז. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך כי ההסבר של מ"מ מנהל האגף אינו נתמך בתיעוד כלשהו. מהמתואר לעיל עולה כי אף שבספטמבר 2010 החליט מנכ"ל משרד החינוך דאז להמשיך לפתח את המערכת החדשה, כעבור זמן הוחלט במשרד שאין מקום להמשיך בפיתוחה. לא נמצאו מסמכים המתעדים את קבלת ההחלטה, ואף שהיא נוגדת את החלטתו הקודמת של מנכ"ל משרד החינוך, היא לא הובאה לאישורו. נמצא כי אף שבמכרז נקבע שהפיילוט אמור להימשך כחודש וחצי, מ"מ מנהל האגף החליטה בשיתוף נציגי מינהל התקשוב על קיצורו לשלושה שבועות, ובסופו של דבר הוא לא בוצע. עוד נמצא כי גם הפיילוט הנוסף שביצע משרד החינוך בהשתתפות מכינות אחדות לא סוכם במסמך מפרט את הערות המשתמשים ואת שביעות רצונם מהמערכת, ולא הופקו לקחים בדבר המשך הפיתוח של המערכת והכשרת המשתמשים. לדעת משרד מבקר המדינה, בהתחשב בהיקף הפרויקט, ומאחר שנקבע מלכתחילה במכרז שיתקיים פיילוט, הרי שאי -קיומו של פיילוט מלא כמתוכנן, וכן אי-ביצוע של תהליכי הפקת לקחים בעקבותיו ואי -הכנת דוח מסכם של הפיילוט, יש בהם כדי לפגוע ביכולת הקליטה וההטמעה של המערכת החדשה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי קובץ המתעד שינויים שנעשו במערכת אינ ו בגדר תחליף למסמך מסכם של הפיילוט ושל המסקנות שהוסקו ממנו. משרד מבקר המדי נה מעיר למשרד החינוך כי נוכח הקשיים שהתגלו לאחר שהחלה הפעלת המערכת, ונוכח השו"שים הרבים שנעשו בה ממועד קיום ההדרכות הקודמות לפני יותר משנה, היה ראוי שמשרד החינוך יבצע - בד בבד עם הוצאת המדריך למשתמש - גם הדרכות נוספות, ובכלל זה בנושא השו"שים שבוצעו במערכת, כדי להפיג את החששות מפניה ולעודד את המכינות להשתמש בה. יצוין כי הצלחתה של מערכת נמדדת בעיקר בתועלת המופקת ממנה ובשימוש המשתמשים בה. כפי שתואר לעיל, מכינות רבות הפסיקו להשתמש במערכת ומצאו חלופות, ומצב זה מעלה ספק בדבר התועלת של המערכת, הן לגורמים המממנים ולמכינות והן למשרד החינוך כגוף מבקר. .מערכות מידע ממוחשבות כגון המערכת לתקצוב המכינות הקדם - אקדמיות ולבקרה עליהן, נועדו לפשט תהליכי עבודה, לשפר את יכולות הבקרה, לאפשר שקיפות כלפי גורמי הביצוע והבקרה ולסייע למקבלי ההחלטות לבסס את החלטותיהם על נתונים עדכניים ומהימנים. הצלחת פיתוחה של המערכת החדשה נבחנת בסופו של דבר ביכולתה לשמש כלי עבודה משופר הן לגורמי הפיקוח והבקרה שבמשרד החינוך והן למשתמשים במכינות ובקרן. מתן מענה לצרכים של קבוצת משתמשים אחת בלא שניתן מענה שלם לקבוצת משתמשים אחרת פוגעים בהכרח ביעילותה של המערכת בכללותה. בפיתוח המערכת החדשה שנועדה לאפשר למשרד החינוך לתקצב את המכינות ולבקר את עבודתן נמצאו מספר ליקויים, כמה מהם יסודיים, אשר עיקרם בתהליך האפיון, בתהליכי החלטה בתחום הפיתוח וההטמעה ובטיפול בחולשות שהתגלו במערכת לאחר הפעלתה. מציאות שבה נאלצים משתמשים במערכת - הקרן והמכינות - לנקוט בפתרונות חלופיים כדי להמשיך ולתפעל כהלכה את המכינות ואת מערך התשלומים מחייבת ריכוז מאמץ של משרד החינוך בשיפור המערכת ובהשלמתה. על משרד החינוך למפות בשיתוף פעולה עם ות"ת, הקרן והמכינות את התקלות והחסרים במערכת החדשה ולפעול בדחיפות לתיקונם ולהשלמת המערכת כדי שזו תוכל לתת מענה מלא ולשמש כלי בקרה מהימן. מוצע כי משרד החינוך ייצמד למתווה ולעקרונות שנקבעו בנוהל מפת"ח, שיש בהם כדי להבטיח קיום תהליכים סדורים בניהול מיזמי מחשוב, בעיקר בשלבים מכריעים המחייבים החלטות מקצועיות. על משרד החינוך להפיק לקחים ממכלול הכשלים שעלו בדוח זה כדי שיוכל ליישמם בפרויקטים עתידיים של פיתוח מערכות ממוחשבות. נמצא אפוא כי במערכת החדשה קיימים נתונים לא נכונים על תלמידי המכינות, וכי לעתים עובדי המכינות נאלצים להקליד נתונים פיקטיביים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך כי עליו לרכז את מכלול המגבלות הקיימות בתחום הזנת הנתונים ולפעול לפתרונן כדי להבטיח שהמערכת תציג תמונה מלאה ומהימנה של המכינות ותלמידיהן. הזנת נתונים מלאים ומהימנים נדרשת כדי למצות את התועלת שאפשר להפיק מהמערכת. משרד מבקר המדינה מעיר כי בשל הבעיות במערכת החדשה ובממשקיה עם המערכת הקודמת, מכינות רבות לא הצליחו להנפיק חשבוניות שכר לימוד למשרד הביטחון ונאלצו להנפיקן ידנית ולהשקיע רבות בבקרה עליהן מתוך חשש לטעויות אנוש ולאי -דיוקים בחישוב. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשרד החינוך כי האיחור בהגשת החשבוניות הביא למחיקת כ -14 מיליון ש"ח מתקציב הקרן לסיוע נוסף שהיו אמורים להתווסף לתקציב שנת 2012 לצורך סיוע לחיילים משוחררים. לאי-ניצול תקציבי זה יש השפעות ארוכות טווח, לרבות הקטנת תקציב הקרן לסיוע נוסף ופגיעה בזכויות חיילים משוחררים ממעמד חברתי-כלכלי קשה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי העיקרון שהמערכת תאפשר שתי דרכי עבודה - ישירה ובאמצעות ממשקים - נקבע במכרז. ביטול אחת מדרכי העבודה במערכת (באמצעות ממשקים) הוא עקרוני ויסודי. ראוי היה שהחלטה בעניין זה תתקבל מתוך שיתוף של כלל הגורמים הנוגעים בד בר ועל יסוד הצגה מפורטת של כל ההשלכות והקשיים הנובעים ממנה. עולה אפוא כי כחצי שנה לאחר שהחליט משרד החינוך שלא לפתח את הממשקים, שונתה שוב החלטתו בלי שתועדו הליך ההחלטה והשיקולים שהביאו לקבלתה. יצוין כי לבסוף פיתח המשרד, כפי שיתואר להלן, ממשקים רק למערכת הקודמת אך לא פיתח ממשקים למערכות מחשוב אחרות. בדיקת תהליכי ההקמה של המערכת החדשה העלתה ליקויים בשלבי האפיון, הפיתוח וההטמעה. אף שהמערכת עדיין לא הייתה בשלה בעת הפעלתה, לא ניתן מענה של ממש לבעיות ולהתרעות שהעלו משתמשים מרכזיים במערכת, קרי מנהלי המכינות ועובדיהן, ורבות מהבעיות אכן התגשמו. ההחלטה לחייב את המכינות להשתמש במערכת החדשה בלבד היא החלטה יסודית וחשובה, והיה מקום לבחון אותה ביסודיות כבר בשלבים מוקדמים מתוך ניתוח של מכלול ההיבטים, אך בחינה כזאת לא נעשתה. לפיכך על משרד החינוך להפיק מאופן הקמתה של המערכת לקחים בדבר קיום הערכות מצב מקצועיות ומפורטות, בעיקר בשלבי האפיון, הפיתוח וההטמעה של מערכת מחשוב, כדי שיוכל לטפל בעוד מועד בליקויים ובקשיים שעתידים להתעורר ואף למנוע אותם. מבירורים שעשה משרד מבקר המדינה עם נציגי כמה מכינות בחודשים אפריל-יולי 2012 עלה כי רובן נתקלו בקשיים מאז הוחל בהפעלת המערכת החדשה, בין היתר בשל בעיות בממשקים בין המערכות שבהן מנהלות המכינות את נתוני תלמידיהן. עוד עלה כי לעתים גם מכינות שעובדות ישירות במערכת החדשה ממעטות להשתמש בה, מפני שהן אינן סומכות על הנתונים המנוהלים בה, ומשום שאינה ממלאת את מלוא צורכיהן. . מהמתואר לעיל עולה כי אף שכבר בסוף שנת 2004 התעורר במשרד החינוך הצורך באפיון מערכת לניהול המכינות, הוא התקשר עם ספק לאפיון ולפיתוח של המערכת, רק כעבור כחמש שנים, כחודשיים לפני המועד שבו הייתה חברה א ' אמורה להפסיק את התמיכה במערכת הישנה, ועקב זאת היה עליו לפעול בעניין זה בלוח זמנים קצר ועמוס.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי אם המערכת החדשה אכן פותחה כדי לתת מענה לצרכיו של האגף לחינוך מבוגרים ולא כדי לתת מענה לצורכי המכינות, הרי שהיה ברור לו כי המכינות תידרשנה להשתמש במערכות אח רות על מנת למצוא מענה מלא לניהול המכינה ומכאן שעל משרד החינוך הייתה מוטלת החובה לפעול לפיתוחם של הממשקים בעוד מועד, חובה שכאמור לא מולאה. הממשקים למערכת הקודמת פותחו רק כעבור זמן מה, וממשקים למערכות מחשוב אחרות לא פותחו עד מועד סיום הביקורת. כתוצאה מכך הוט לו על כתפי המכינות עבודה רבה ונטל תקציבי ניכר. זאת ועוד, עקב הכשלים בפיתוח הממשקים קיים חשש לפגיעה בשלמות הנתונים, בעדכניותם ובמהימנותם.