מטלות רוחב . שיתופי פעולה של ממשלת ישראל עם הסוכנות היהודית .מהתרשים האמור עולה כי רוב המימון הממשלתי הניתן לפרויקטים משותפים עם הסוכנות מיועד לחיזוק הזהות היהודית בתפוצות ולדיור ציבורי . אם תוגש בעתיד בקשה לפטור לתכנית מסע הנסמכת על תקנה 3(19 ,) יהיה על משרד רה"ם ואגף חשכ"ל לבחון בקשה זו ולקבל החלטה בעניינה לנוכח חוות הדעת של היועצת המשפטית של משרד רה"ם. במסגרת בחינה זו יהיה צורך לשקול אם יש מקום לפטור את ההתקשרות ממכרז לביצוע פעולות המכוונות בעיקר ליהדות התפוצות, תוך שימוש בפטור הסוכנות או בפטור ממכרז לפי תקנה אחרת בתח"ם - אם בנסיבות העניין ממלאת הסוכנות את התנאים שנקבעו בתקנות, ולחלופין יש לבצע את ההתקשרות באמצעות הליך תחרותי. מהאמור לעיל עולה כי המשנה ליועמ"ש קבעה כי יש לפרש את המונח "מטרות ציבוריות" בתקנת פטור הסוכנות בפרשנות מצמצמת. קביעה זו מחייבת אפוא את משרדי הממשלה לבחון בקשות לפטור התקשרויות עם הסוכנות מחובת מכרז ולקבל החלטות בעניינן על פי הפרשנות המצמצמת הזאת. אשר לפרשנות לעניין תפקידי הסוכנות על פי האמנה ניתנה חוות דעתה של היועצת המשפטית של משרד רה"ם, ולפיה בעניין זה יש לאמץ פרוש דווקני. היועץ המשפטי לממשלה או מי מטעמו טרם נקטו עמדה בסוגיה זו. יצוין כי במהלך הביקורת וגם לאחר סיומה עסק בסוגיה זו צוות בין-משרדי בראשות סגן החשבת הכללית במשרד האוצר (ראו להלן). בדוח זה יפורטו כמה מההתקשרויות של משרדי הממשלה עם הסוכנות שלגביהן ניתן פטור מחובת מכרז על סמך תקנת הפטור לסוכנות באופן שמעניק פרשנות מרחיבה של תפקידי הסוכנות שבאמנה. לנוכח חוות הדעת של היועצת המשפטית של משרד רה"ם וההנמקות המפורטות בה - על היועץ המשפטי לממשלה להכריע בהקדם איזו פרשנות יש לתת לתפקידי הסוכנות על פי חוק המעמד והאמנה, כדי להנחות את משרדי הממשלה כיצד לנהוג כשהם נדרשים לבחון בקשות לפטור כאמור. יודגש כי אין הכוונה לבחון את מידת נחיצותן של תכניות כאלה או אחרות, אלא רק לשקול אם לצורך ביצוען יש להתקשר עם הסוכנות בהתאם לפטור הסוכנות . תכנית חפציב"ה ותכנית חי"ל מיועדות אפוא לבתי ספר יהודיים בתפוצות, ותכנית "מורשה" מיועדת לסטודנטים יהודיים בתפוצות. אחד מתפקידי הסוכנות על פי האמנה הוא ארגון פעולות עלייה לישראל בתפוצות. הרחבה של התפקיד הזה גם לפעולות לקירוב יהודים מהתפוצות למדינת ישראל ולעם היהודי, ובכלל זה החזקה של מוסדות חינוך בחו"ל ותמיכה בהם, היא הרחבה ניכרת של תפקידי הסוכנות לפי האמנה. לפיכך, וכן לנוכח חוות הדעת האמורה של היועצת המשפטית למשרד רה"ם, לפיה יש לפרש את לשון האמנה בדבר תפקידי הסוכנות באופן דווקני, ספק אם התכניות האלה תואמות את תפקידי הסוכנות על פי האמנה. אם משרד החינוך יחליט להתקשר בעתיד עם הסוכנות לצורך המשך הפעלת תכניות חפציב"ה, חי"ל ומורשה בהתאם לפטור הסוכנות, עליו לתת את הדעת קודם לקבלת ההחלטה לספק האמור בדבר היות שלוש התכניות תואמות את תפקידי הסוכנות על פי האמנה. במידת הצורך, עליו להתייעץ בנושא זה עם היועץ המשפטי לממשלה לצורך הכרעה אם יש מקום לפטור את ההתקשרויות האלה מחובת מכרז לפי פטור הסוכנות. העמקת הזהות היהודית בקרב חיילים משוחררים אינה נמנית עם תפקידי הסוכנות על פי האמנה, והיא משקפת הרחבה ניכרת יתר על המידה של תפקידי הסוכנות, ו בעקבות כך את הרחבת תחולת תקנת הפטור האמורה מחובת מכרז. על המשרד לשירותי דת להקפיד להימנע מלאשר התקשרויות עם הסוכנות בפטור הסוכנות, לצורך ביצוע תכניות שאינן תואמות את תפקידי הסוכנות על פי האמנה. ספק אם מתן שירותי שיפוץ ותחזוקה של מבנים לצורך שיכון גרעיני התיישבות ביישובים עירוניים מתאים להגדרה של תפקיד הסוכנות באמנה "לבסס או להרחיב ישובים קהילתיים, כפריים או חקלאיים" או לאמור בחוק המעמד בדבר "פיתוח הארץ ויישובה". על המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל להקפיד על מתן פטור להתקשרויות כאלה לפי תקנ ת הפטור לסוכנות. אם הדבר נדרש, עליו לפנות בנושא זה ליועץ המשפטי לממשלה לצורך הכרעה אם יש מקום לפטור התקשרויות אלה מחובת מכרז לפי פטור הסוכנות. ואולם, נמצא כי אגף החשכ"ל לא הפיץ הוראת תכ"ם או כל הנחייה אחרת למשרדי הממשלה להסדרת הנושא, ולו רק בהיבט הכספי שלו. במקום זה מינתה החשבת הכללית במאי 2015 , כמעט שלוש שנים לאחר שהאגף סיכם את ממצאי בדיקתו על ההתקשרויות, צוות נוסף לבחינת הנושא, כמפורט להלן. .נמצא כי משרד הקליטה לא פרסם את הפטור ממכרז שהעניק בשנת 2015 לשש התקשרויות שלו עם הסוכנות כנדרש, והמשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל לא פרסם את הפטור שניתן להתקשרות אחת כאמור29. ,משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הקליטה ולמשרד לפיתוח הפריפריה הנגב והגליל כי עליהם לפרסם כל החלטה על התקשרות עם הסוכנות בפטור ממכרז כנדרש. .שם .התכנית שם המשרד .שהתקשר עם .הסוכנות או עם .חברת בת שלה מספר השנים .שבהן מופעלת .התכנית סך ההוצאה .שאושרה למשרד .הממשלתי בגין .התכנית .בשנים 2015 -2011 .)(במיליוני ש"ח האם נקבעו .יעדים .מדידים .לתכנית המועדים .שבהם נבדקה .האפקטיביות .של התכנית .לאחרונה אגף הגיור הגדיר את מטרות התכנית והציב יעדים מדידים להשגתן, אולם לא כלל בין היעדים האלה יעד מרכזי הנוגע למספר המתגיירים. מהאמור לעיל עולה כי אגף החשכ"ל שב ובחן את סוגיית ההתקשרויות של משרדי הממשלה עם הסוכנות ואף הגיע למסקנות מסכמות המחייבות לכאורה נקיטת פעולות של הסדרה והנחיה. ואולם, על אף שחלפו מאז כבר כארבע שנים עדיין לא עשה אגף החשכ"ל בתחום זה שום פעולות אופרטיביות לקביעת דפוסי פעולה ולהפצת הנחיות ברורות למשרדי הממשלה ל פעולה ולבקרה הנדרשת בתחום זה. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף החשכ"ל כי עליו להפיץ בדחיפות כללים בנוגע להתקשרויות של משרדי הממשלה עם המוסדות הלאומיים, ובכללם הסוכנות, ולוודא שמשרדי הממשלה פועלים לפיהם. 2. מנתוני רשות המסים עולה שהיא לא עמדה על כך שהסוכנות תגיש את הדוחות הכספיים כסדרם, במהלך השנים 2011-2003 וכן בשנת 2013 כנדרש בפקודת מס הכנסה. עוד עלה כי מדוחות התקציב שהגישה הסוכנות לרשות המסים לא ניתן היה לדעת אם היו לה הכנסות שבגינן היה עליה לשלם מס על פי האמנה. .נמצא כי מלבד היעד המדיד בנוגע למספר המשתתפים בתכנית מדי שנה, לא קבעו משרד רה"ם וחברת מסע יעדים מדידים בנוגע למטרות האחרות של התכנית, לרבות חיזוק הזהות היהודית של משתתפיה והקשר שלהם לישראל. בהיעדר יעדים מדידים נפגעת ה אפשרות למדוד את מידת האפקטיביות של התכנית. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אגף הגיור לא קיים את הבחינה האמורה. אף על פי כן, אישר המשרד לשירותי דת את המשך ההתקשרות עם הסוכנות בשנים 2014 ו-2015 . לאחר מכן עבר אגף הגיור למשרד רה"ם. על משרד רה"ם לוודא שאגף הגיור יקיים את הבחינה הנדרשת , וכמו כן עליו להתנות את חידוש ההתקשרות עם הסוכנות בביצוע הבחינה ובכך שממצאיה יעידו שהאפקטיביות שלה עד אותה עת מספקת. כמו כן על המשרד לקבוע יעדים מדידים לאגף הגיור בנוגע למספר המתגיירים. נמצא כי אגף החשכ"ל לא העביר לידיעת חמשת משרדי הממשלה שנבדקו את ממצאי הביקורת, לתיקון הליקויים שנמצאו. בשנת 2015 העבירו הממשלה והסוכנות סכום של כ-100 מיליון ש"ח כל אחת למימון התכנית. חשבות משרד רה"ם נוהגת לערוך בקרה כספית על דרישות התשלום של חברת מסע. נמצא כי אגף תקציבים ופרויקטים במשרד אישר את תשלומי המשרד לחברה ב-2016 בלי שבדק את נכונות הנתונים והדיווחים אפילו באופן מדגמי. ראשת אגף תקציבים ופרויקטים מסרה למשרד מבקר המדינה כי המשרד לא ביקר את איכות התכניות שמפעילה חברת מסע, כי החברה עושה את הבדיקות האלה בעצמה. כמו כן נמצא כי במשך כשנה וחצי, מינואר 2015 עד מאי 2016 , חברת מסע העבירה רק חלק מ הדוחות המילוליים הנדרשים על פי ההסכם, ומשרד רה"ם אף לא דרש לקבל את הדוחות שלא הועברו. בשל הפעלתה הממושכת של התכנית והסכומים הגבוהים ששולמו לחברה - גובר הצורך בבקרה מקיפה של משרד רה"ם על תכנית מסע, ובכלל זאת קבלת כל המידע הנדרש ובדיקתו גם לצורך ביצוע התשלומים. על משרד רה"ם לבצע את כל אלה, ולהקפיד לפעול על פי הוראות התכ"ם. .נמצא כי משרד החינוך לא קבע מהם יעדי התכנית "פותחים עתיד", וכיצד יש למדוד את מידת העמידה בהם ואת מידת האפקטיביות של התכנית בכללותה. עו ד נמצא כי המשרד החליט להרחיב את התכנית מארבעה יישובים ל-23 יישובים בשנת 2014, אף על פי שלא בחן את מידת האפקטיביות שלה. עוד נמצא כי משרד החינוך קבע מטרות לתכנית חפציב"ה, ואולם לא קבע יעדים מדידים למימוש מטרות התכנית. מכאן שאי אפשר לדעת מהי מידת האפקטיביות של תכנית חפציב"ה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי, למשרד רה"ם ולמשרד החינוך כי במקרים שבהם מבוססת ההחלטה לפטור בין היתר על ההנחה שהסוכנות היא ספק יחיד, על ועדת הפטור לוודא שאין ספקים אחרים שיכולים לבצע את ההתקשרות , ובכך יוגשמו העקרונות שעליהם מתבססת חובת המכרז הפומבי. 4. הביקורת העלתה כי מינהל הכנסות המדינה ורשות המסים האמונים על הכנת תחזית הטבות המס , לא אמדו את שווי הפטור ממסים שניתן לסוכנות ולמוסדותיה. גם בידי אגף התקציבים לא היה אומדן כזה. משרד מבקר המדינה מציין לטובה את הפעולות של משרד החינוך לתיקון הליקוי. על משרד החינוך לפתח כ לי בקרה שיטתיים שיאפשרו לו לקבל מידע כוללני על יישום התכנית. משרד רה"ם לא בדק את כל המידע שהעבירה אליו חברת מסע במסגרת דרישותיה לתשלום, לא עמד על קבלת כל המידע שהיה עליה להעביר אליו וסמך על הבקרה העצמית שהיא עשתה בכל הנוגע לאיכותן של מאות התכניות החינוכיות. לנוכח עמדת משרד המשפטים, יש מקום שהמשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל והרשות לפיתוח הגליל יקפידו שהתקשרויות עם הסוכנות באמצעות פטור הסוכנות יתבצעו רק אם התכניות האמורות תואמות את תפקידי הסוכנות על פי האמנה. על היועץ המשפטי לממשלה להבהיר למשרדי הממשלה ולתאגידים הציבוריים באיזה אופן חלות הנחיותיו בנושא זה על התאגידים. תפקידי הסוכנות שנמנו באמנה אינם כוללים מתן הלוואות לבעלי עסקים או תמיכה בהם. בשל כל העובדות שתוארו לעיל, על משרד המשפטים, משרד האוצר ומשרד רה"ם לפעול בהקדם להבהרתם של תחומי הפעילות שבהם יינתן לסוכנות או למוסדותיה פטור ממכרז לפי התקנות האמורות . זאת - באופן שיעלה בקנה אחד עם חוות הדעת המשפטית האמורה של המשנה ליועמ"ש ועם השינויים שחלו במהלך השנים. עד השלמת ה של הפעולה הז את יש להקפיד שהפרשנות למונח "מטרות ציבוריות" בקבלת החלטות על התקשרויות עם הסוכנות בפטור ממכרז תהיה בהתאם לתפקידיה על פי חוק המעמד והאמנה ולא יותר מכך. ההתקשרות להקמת קרן הלוואות לעסקים בירושלים אינה תואמת את תפקידי הסוכנות לפי האמנה. לפיכך לא היה מקום שהרל"י ת אשר התקשרות זו בפטור ממכרז לפי תקנת פטור הסוכנות. לנוכח עמדת משרד המשפטים בדבר תחולת הנחיותיו על תאגידים ציבוריים, על הרל"י לקבל החלטות בדבר התקשרויות כאלה גם בהתאם להנחיות המשנה ליועמ"ש. פרשנות מרחיבה יתר על המידה לעניין התקשרויות של משרדי הממשלה עם הסוכנות היהודית בהתאם ל פטור הסוכנות עלולה לפגוע ביכולתם של גופי המגזר השלישי להתחרות על אספקת שירותים לממשלה . פגיעה כאמור ביכולת התחרות של גופים אלה עלולה לגרום גם לפגיעה ביכולתם של משרדי הממשלה להשיג את המטרות שעליהן מתבססת החובה לקיים הליך של מכרז שנקבעה בדין. .מהאמור לעיל עולה כי שמונה התקשרויות של משרדי ממשלה או גופים מטעמם עם הסוכנות בוצעו בפטור הסוכנות , ורובן ככולן משקפות פרשנות מרחיבה יתר על המידה של תפקידי הסוכנות שנקבעו באמנה. שלוש מההתקשרויות של משרדי ממשלה או גופים מטעמם אף לא תאמו את תפקידי הסוכנות לפי האמנה. לפיכך לא היה מקום לאשר התקשרויות אלו בפטור ממכרז לפי פטור הסוכנות. 3. נמצא כי משרד הבינוי והחשכ"ל לא בדקו לעומק את האפשרות לבצע את ההתקשרות באמצעות מכרז, כלומר בהליך תחרותי . בכלל ז ה לא בדקו את האפשרות ל התקשר באמצעות גורמים אחרים, ואת החיסכון הכספי הנובע משימוש בקרקעות מוחכרות לעומת החיסכון האפשרי מקבלת הצעות במסגרת תחרותית, וכן את העלויות הכלכליות הגלומות בחלופות - בטרם החליטו לאשר את ההתקשרות עם הסוכנות. זאת - אף על פי שפרויקט דומה נעשה ב -2011 באמצעות התקשרו ת של משרד הקליטה, באישור ועדת הפטור של החשכ"ל, עם ארבע רשויות מקומיות ועם חברת עמיגור להקמת כ - 1,100 דירות, ו ממנו ניתן ללמוד שגורמים נוספים עשויים להתחרות על ביצוע הפרויקט. חיזוק של חבל ארץ מסוים ושל מערכת הבריאות שבו, וכן מתן מלגות לסטודנטים - אינם תואמים את תפקידי הסוכנות על פי האמנה. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף החשכ"ל ולמשרד הבינוי כי בחינת האפשרות לערוך את ההתקשרות בדרך של מכרז, מחייבת גם בדיקת חלופות לתכנית המוצעת, ואין להסתפק בבדיקת פרטי התכנית המוצעת בלבד. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי עליו להבטיח שהמדינה לא תרכוש מהסוכנות בעתיד את הדירות הנכללות בפרויקט האמור, כולן או חלקן, בשעה שהיא עצמה מימנה את רוב העלויות של הקמתן ותחזוקתן, באופן שבו המדינה תשלם שוב עבור נכסים שהיא מימנה. .האמור לעיל מעלה ספק אם ההליך שקיימו משרד הבינוי ואגף החשכ"ל הבטיח את השאת היתרונות הכלכליים למדינה, משום שלא נערכה בחינה מעמיקה של האפשרות לבצע את ההתקשרות באמצעות הליך תחרותי בין כמה מציעים, ולא נבחנו חלופות אחרות והעלויות הכלכליות הגלומות בהן, בטרם החליטו ועדות הפטור של משרד הבינוי ואגף החשכ"ל לאשר את ההתקשרות עם הסוכנות. בחינת חלופות כאמור נדרשה ביתר שאת בהתחשב בהיקף הפרויקט - הן מבחינת תקופת ביצועו, והן מבחינת עלותו לאוצר המדינה, מאפייני הדירות והאזורים שבהם יוקמו, והרווחים הצפויים ממנו. על משרד הבינוי ומשרד האוצר להקפיד שהחלטות בנוגע להתקשרויות עם הסוכנות בפטור ממכרז ייעשו רק לאחר בחינת החלופות והאפשרות לקיים מכרז, כדי להבטיח השאת היתרונות הכלכליים והשגת המטרות של דיני המכרזים. .עוד לפני קום המדינה, ואף לאחר שקמה, נוטלת הסוכנות היהודית לארץ ישראל חלק פעיל בקליטת העלייה, בבניין הארץ ויישובה ובתחומי פעילות רבים ומגוונים. מאז חקיקת חוק המעמד ב-1952 וחתימת הממשלה על האמנה עם הסוכנות ב -1979 , חלו שינויים מפליגים הן באיתנותה של המדינה וביכולתה לספק שירותים שונים, הן בחקיקה בתחום המכרזים שנועדה, בין היתר, גם לעודד תחרות ושוויון בין מתחרים, והן בפעולות הממשלה לעידוד מעורבותם של מאות גופים בקרב החברה האזרחית בפרויקטים משותפים עם הממשלה. בשנת 1952 העניקה המדינה לסוכנות מעמד ממלכתי ייחודי שבא לידי ביטוי גם במתן פטור ממכרז בהתקשרויות שלה עם משרדי הממש לה בתחומים שנמנו עם תפקידיה לפי האמנה, וכן במתן פטור מתשלום מסים ותשלומי חובה ממשלתיים מסוימים. הביקורת העלתה כי משרדי הממשלה התקשרו עם הסוכנות לביצוע תכניות בתחומים רבים ומגוונים, בהם תחומים שספק אם הם תואמים את תפקידי הסוכנות שפורטו באמנה, וכי כמה מההתקשרויות אף לא היה מקום לאשר בפטור ממכרז על פי תקנת הפטור הייחודית לסוכנות. הרחבה כזאת של מגוון ההתקשרויות הפטורות מחובת מכרז עלולה לפגוע בתכלית פעולות הממשלה כאמור - לעודד מעורבות של החברה האזרחית בפרויקטים בשיתוף הממשלה , והיא אף עלולה למנוע ממשרדי הממשלה להשיא את היתרונות הגלומים במ כרזים פומביים. המשך התקשרויות של משרדי ממשלה עם הסוכנות, ובהן התקשרויות החוזרות והנשנות זה שנים רבות וכן אלו שהממשלה השקיעה בהן משאבים ניכרים - מחייב לבדוק באופן סדיר ושיטתי את מידת האפקטיביות של התכניות שנכללות בהן. ואולם בכמה מק רים לא נעשו בדיקות כאלה, והמשרדים ממשיכים בהתקשרויות בלי לבדוק לעומק את התועלת שהן מביאות לציבור. אגף החשכ"ל במשרד האוצר היה מודע עוד בשנת 2012 לחלק מהממצאים שעלו בביקורת הנוגעים לפיקוח על ההתקשרויות, והחל בפעולות ראשוניות להסדרת אופן ביצוע ההתקשרויות של משרדי הממשלה עם הסוכנות, ואולם במשך ארבע השנים שחלפו מאז לא גיבש מערכת הנחיות לפעולה ובקרה על סמך המידע והתובנות שהעלה. על היועץ המשפטי לממשלה להכריע בהקדם איזו פרשנות יש לתת לתפקידי הסוכנות על פי האמנה, כדי להנחות את משרדי הממשלה כיצד לנהוג כשהם נדרשים לבחון בקשות לפטור כאמור. על אגף החשכ"ל במשרד האוצר, להפיץ בדחיפות כללים להתקשרויות של משרדי הממשלה עם המוסדות הלאומיים, ובכללם הסוכנות, ולוודא שמשרדי הממשלה פועלים לפיהם.
יש מקום לחשב את שווי הפטור ממסים שניתן לסוכנות ולהציג את היקף הפטור בתחזית הטבות המסים שתצורף לחוק התקציב השנתי. הדבר מתחייב נוכח הצורך בשקיפות ההוצאות וההכנסות של הממשלה, ובכלל זה היקף ההטבות במסים, וכן נוכח הוראות חוק יסודות התקציב החל על כל הטבות המס לסוגיהן. על משרד האוצר לערוך תחשיב זה ולהציגו כאמור. יודגש כי אין באמור כדי להביע דעה בדבר עצם הפטור שעליו החליטה המדינה.