המועצה להשכלה גבוהה . היבטים כספיים בפעילות המוסדות להשכלה גבוהה .על ות"ת לפעול על פי החלטתה, החלטת הייעול מאוגוסט 2018 , ולבצע את ביקורות .העומק בדגש על מוסדות שהיא מצאה שיש חשש בנוגע לאיתנותם הפיננסית - המוסדות .ה"אדומים". עליה גם להציג לפני אג"ת את ממצאי הביקורות שביצעה. מומלץ שאג"ת .תעקוב אחר הדבר באופן שוטף. יצוין שאתר האינטרנט של ות"ת כולל את הדוחות הכספיים של המוסדות להשכלה .גבוהה 41, אך הוא אינו כולל ניתוחים ונתונים פרטנים ומצטברים על הדוחות הללו, על .המוסדות עצמם ועל מצבם, בשונה מאשר ב מערכת הקיימת באנגלייה. .מומלץ לוות"ת לשקול להרחיב את המידע שהיא מפרסמת כיום ולבחון לאמץ מודל דומה , .שבו המידע על הדירוג יפורסם למוסדות ולציבור. בפרט הדבר חשוב בנוגע למוסדות .שאינם מתוקצבים. . מדיווחי ששת המוסדות שנבדקו עולהכי ות"ת מיעטה לקיים דיונים סדורים שנתיים עם .המוסדות שנבדקו בנוגע ל תוצאות ה דוחות הכספיים השנתיים שלהם, לרבות בנוגע .למוסדות שלהם קשיים פיננסיים ייחודיים ולמוסדות שהיא סיווגה כ"אדומים", כאלה .שהתעורר חשש בנוגע לאיתנותם הפיננסית, ובהתאם מיעטה להנחותם לנקוט פעולות .נדרשות. .עולה גם כי ות"ת בחרה להשתמש במדד אלטמן להערכת האיתנות הפיננסית של .המוסדות ולאיתור מוסדות שיש חשש שייקלעו למצב של חדלות פירעון, אך היא לא .יידעה בכך את המוסדות באופן יזום ולא אפשרה להם להתייחס למודל זה. ות"ת גם .מיעטה לקיים פעולות סדירות אחרות לצורך ניתוח עמוק של הגו רמים שהביאו את .המוסדות הללו להגיע למדדים שליליים ולתוצאות שליליות, מדדים שמקצתם חוזרים על .עצמם מדי שנה, והמוסדות אינם נחלצים ממצב זה, זאת למעט בדיקות עומק מסוימות .שהיא מבצעת במוסדות (ראו להלן). .משרד מבקר המדינה ממליץ לוות"ת להסדיר את המתכונת לדיונים קבועים עם המוסדות .בנוגע לתוצאות הדוחות הכספיים השנתיים שלהם, ולכל הפחות לאלו שהתעורר חשש .לקשיים פיננסיים בתפעולם השוטף לאורך זמן, קשיים הבאים לידי ביטוי במדד שהיא .קבעה לבדיקת החוסן הכלכלי של המוסדות. דיונים אלו עשויים למנוע מצב גירעוני חמור .המחייב הזרמה של כספי מדינה. נדרש גם שוות"ת תקפיד לתעד את דיוניה ואת ההחלטות .שהיא מקבלת ולהפיצם לגורמים הרלוונטיים. עוד מומלץ שכאשר ות"ת מקבלת החלטות .הנוגעות למתכונת הפיקוח על התנהלות המוסדות, היא תיידע אותם על כך כחלק .מעבודת מטה סדורה טרם קבלת החלטה משמעותית וקביעת מדיניות. פעולה זו נחוצה .הן כדי לעמוד על כל הנסיבות וההשלכות של ההחלטה שיש לקבל הן כדי ליצור שיתופי .פעולה הכרחיים בינה ובין המוסדות. .עוד עלה כי לוות"ת אין נוהל פנימי המגדיר את סדרי הפיקוח והבקרה שהיא מפעילה על .המוסדות להשכלה גבוהה. מומלץ שוות"ת תגדיר נוהל בעניין זה. .בביקורת עלה שוות"ת לא עמדה ביעד שנקבע בת וכנית הרב-שנתית , וכי היא קיימה .שמונה בדיקות בתקופה זו, בשבעה מוסדות (שלוש בדיקות עומק וחמש סקירות פיננסיות, .שהיקפן מצומצם מזה של בדיקת עומק) אף שיעד לבדיקה היה 15 מוסדות. להלן הפירוט. .מהאמור עולה כי נכון לינואר 2018 , ולפני שבר-אילן הגישה את התוכנית הרב-שנתית .להתייעלות והבראה, תוכנית שהגשתה הייתה אמורה להיות תנאי לתמיכה, העבירה ות"ת .לבר -אילן תמיכה תקציבית בסכום של 30 מיליון ש"ח: 10 מיליון ש "ח כמקדמה על חשבון .התוכנית ועוד 20 מיליון ש"ח לתמיכה בפקולטה. בהמשך לכך, בתוכנית שהגישה בר - .אילן היא הביאה בחשבון תמיכה של ות"ת בסכום גדול הרבה יותר - 165.1 מיליון ש"ח - .בשנים התשע"ח - התשפ"ב. בפועל, על פי הדיווח של בר -אילן, ות"ת תמכה בה בשנים .התשע"ח - התשפ"א בסכום של 71 מיליון ש"ח (כולל התמיכה בפקולטה בצפת), ו כן .התחייבה להגדיל את מכסת הסטודנטים שהאוניברסיטה תקלוט החל משנה"ל התשפ "ב .בשווי של 17 מיליון ש"ח בשנה. .בביקורת עלה כי ות"ת אימצה את מדד אלטמן כאחד הכלים לבקרה פיננסית על .המוסדות, אך לא יידעה אותם באופן יזום על השימוש המסוים שהיא עושה במדד אלטמן .- למשל באמצעות הוצאת חוזר או הודעה למוסדות. כמו כן היא לא שיתפה את המוסדות .בתוצאות המדדים שחישבה. .עולה שהחלטות מליאת ות"ת מיוני 2019 התקבלו על רקע תשתית עובדתית חסרה- לא .הובאה בחשבון העובדה שעשרה חודשים קודם לכן, באוגוסט 2018 , הגישה בר-אילן .לצוות המקצועי בוות"ת תוכנית הבראה והתייעלות בהתאם להחלטת המליאה מינואר .2018 . מליאתות"ת לא הכירה את התוכנית שהוגשה, שכן היא לא הוצגה לפניה, והיא גם .לא דרשה שתוכנית כז את תוגש. מליאת ות"ת גם לא דרשה מהצוות המקצועי לדווח לה .על מצבה הכספי של בר -אילן בעקבות צעדי ההתייעלות שהיא התבקשה לבצע, ו זאת .אף שוות"ת כבר העביר ה לבר -אילן תמיכה תקציבית בסך עשרות מיליוני ש"ח על חשבון .תוכנית ההבראה. .כפי שהוצג לעיל, בתרשים 16, אומנם בשנים התשע"ז - התש"ף גדל הגירעון המצטבר .של בר - אילן מ-203 מיליוני ש"ח ל-262 מיליוניש"ח, אך שיעור הגידול התמתן בתקופה זו. .ואולם, אף שעל פי ההחלטה מיוני 2019 , לקראת שנה"ל התשפ"אהיה על הצוות המקצועי .לדווח למליאת ות"ת על ההתקדמות במצב ה כספי של בר -אילן עד הגעה לאיזון בבסיס .התקציב, הצוות לא עשה כן. למעשה, בתחילת שנת התשפ "א, בר-אילן לא הגיעה לאיזון .תקציבי. דיווח של הצוות המקצועי על המצב הכספי של בר -אילן נמסר למליאת ות"ת רק .במהלך הביקורת, ביוני 2021 , לקראת שנה"ל התשפ"ב. גם הנחיית ות"ת שהצוות .המקצועי יסיים את הליך בירור הממצאים בנושא השכר לא בוצעה, ולכן גם לא הוצגו .לממונה על השכר העובדות בנוגע לחריגות השכר, בהתאם לאחריותו ולסמכותו. .מליאת ות"ת אמורה לדון בתוכנית ההבראה של בר -אילן ולאשר תמיכה באוניברסיטה .מעבר לתקציבה המאושר . מליאת ות"ת היא המאשרת את תקציבי המוסדות ואת השינויים .בהם, לרבות תוספות תקציב, וככל שיש צורך לשנות מהחלטותיה, יש להביאן לפתחה. .ות"ת לא עקבה אחר יישום החלטותיה ולא עקבה אחר השגת היעד שקבעה לתמיכה .בבר -אילן. פעולה זו עומדת בבסיסו של מינהל תקין. .משרד מבקר המדינה ממליץ למל"ג ולוות"ת לבחון לעומק את מנגנון המעקב של ות"ת .אחר החלטותיה, ובפרט לנתח את הליך היישום של ההחלטה להתנות את התמיכה בבר - .אילן בביצוע צעדי התייעלות ובגיבוש תוכנית הבראה - החלטה שלא שונתה ולא יושמה. .עוד מומלץ שוות"ת תבחן לעומק את מצבה הכספי של בר -אילן בראייה ארוכת טווח .ובהתחשב בכל השיקולים היכולים להשפיע על כך, לרבות בנוגע לפקולטה בצפת, .להתחייבויות האקטואריות שלה ולצעדים שבכוונתה לנקוט כדי להתמודד עם מצבה .הכספי כדי להגיע לאיזון. .עוד מומלץ שוות"ת תיישם את החלטתה מיוני 2019 שלפיה יש להמשיך בבירור הממצאים .בנושאי השכר מול הנהלת בר -אילן, וככל שיידרש, להעביר לידיעת הממונה על השכר .באוצר את הממצאים הרלוונטיים לתחום אחריותו ולסמכותו. .מהלוח עולה שבין השנים התש"ף להתשפ"א גדל מספר הסטודנטים המתוקצבים ב- .2.4% באוניברסיטאות וב -1% במכללות. מספר הסטודנטים בפועל גדל , בשנים אלו, .בשיעור של 5.9% באוניברסיטאותובשיעור של 7.3% במכללות. מספר הסטודנטים הלא .מתוקצבים גדל מכ - 1,000 בהתש"ףלכ- 9,300 בהתשפ"א. יצוין כי לקראת התשפ"ב .החליטה ות"ת על תוספת של כ- 2,600 מכסות להגדלת מספר הסטודנטים המתוקצבים. .מומלץ לוות"ת שבמסגרת דיוני ה בנושא תקצוב מכסות הסטודנטים ולפי מדיניות ה היא .תבחן את ההשלכות שיכולות לנבוע מהפערים בין מספר הסטודנטים המתוקצבים לבין .מספרם בפועל. כמו כן, מומלץ שתבחן את הפערים בהתאם לגידול בתחומי הלימוד .שאותם היא הגדירה בעדיפות לאומית - תחומי ההיי-טק. .מהתרשים אפשר ללמוד על מידת התלות של המוסדות המתוקצבים בתקצוב המדינה - .יותר ממחצית מהכנסותיהן (53% באוניברסיטאות ו-59% במכללות) בשנת התש"ף הגיעו .מהקצבות ות"ת, וגם על מידת התל ות של המוסדות הלא מתוקצבים בהכנסות .מסטודנטים. יצוין כי המדינה קובעת את גובה שכר הלימוד שהסטודנטים משלמים .במוסדות המתוקצבים, וה דבר מגביר את תלותם בה. מהתרשימיםעולה כי בשנים התשע"ט והתש"ף ההוצאה העיקרית של כל המוסדות .להשכלה גבוהה הייתה לצורכי הפעילות השוטפת, אך בעוד שבמוסדות הלא מתוקצבים .שיעורה הממוצע בשנים אלו הוא כ-80% , במוסדות המתוקצבים הוא גבוה יותר .(באוניברסיטאות כ-96% ובמכללות המתוקצבות כ-90% .)מנגד, השיעור הממוצע של .הוצאות הנהלה וכלליות במוסדות הלא מתוקצב ים (10% ) גבוהיותר מאשר במוסדות .המתוקצבים ( 4% באוניברסיטאות ו -7% במכללות המתוקצבות). גםהשיעור הממוצע של .ההוצאה על פרסום, שיווק וגיוס תרומות בשנים אלו גבוה יותר במ וסדות הלא מתוקצבים .(כ-7% ) מאשר באוניברסיטאות (2% ( ) ובמכללות המתוקצבות3%.) מהנתונים עולה כי יש מוסדות שסיימו כמה מחזורי פעילויות שנתיים בג ירעון (ג ירעון .מצטבר מפעילויות בסוף השנה), בהם האוניברסיטה העברית בירושלים (להלן - .האוניברסיטה העברית), אוניברסיטת חיפה והאוניברסיטה הפתוחה; יש מוסדות שהיה .להם גירעון בנכסים נטו שלא חלה עליהם הגבלה במשך שנתיים רצופות - בסוף התשע"ט .וגם בסוף שנת התש"ף - אוניברסיטת בר -אילן והאקדמיה למוסיקה ולמחול; ויש מוסדות .שהיה להם בסוף התש"ף גירעון מצטבר מפעילויות - אוניברסיטת חיפה ( 1,013 )מלש"ח, .האוניברסיטה העברית (465 )מלש"ח, אוניברסיטת תל אביב (358 )מלש"ח, אוניברסיטת .בר -אילן (262 )מלש"ח, האקדמיה למוסיקה ולמחול (26 )מלש"ח ואוניברסיטת אריאל .(23 .)מלש"ח לכמה מהם הצטברו גירעונות גבוהים. כל המדדים האלה מעידים על קשיים .פיננסיים מתמשכים. .עולה כי לארבע האוניברסיטאות שנכללו בטווח האדום על פי מדד אלטמן (אשר יפורט .להלן): העברית, תל -אביב, חיפה ובר -אילן, גירעון מצטבר מפעילויות בהיקף של 11 .מיליארד ש"ח (כולל כ -8.9 מיליארד ש"ח בגין התחייבות פנסיונית); נכסים נטו שיועדו ע"י .ההנהלה בהיקף מצטבר של כ -1.3 מיליארד ש"ח ונכסים נטו ששימשו לרכוש קבוע .בהיקף של כ-11 "מיליארד שח. .מלוח 2 עולה כי בשנה"ל התשפ "א, ב-8 מתוך23 מכללות הייתה המכסה המתוקצבת .נמוכה ממספר הסטודנטים בפועל. הפער נע בין עשרות סטודנטים ( המכללות אורט .בראודה וסמינר הקיבוצים) למאות (עזריאלי - מכללה אקדמית להנדסה ירושלים, להלן .- מכללת עזריאלי). ביתר 15 המכללותמספר הסטודנטים בפועל היה גבוה מהמכסה .המתוקצבת, והפער נע בין סטודנטים יחידים ( האקדמיה למוסיקה ולמחול ומכללת כנרת) .לכ- 1,000 (המכלל ה האקדמית תל-חי). מומלץ שוות"ת תמשיך ותוודא שכלל המוסדות, מתוקצבים ולא מתוקצבים, יגיע ו לאיזון .בדוחותיהם הכספיים. בכלל זה מומלץ שהיא תבקש מהמוסדות להכין תוכנית שתביאם .לכדי איזון וכי היא תעקוב אחר ביצוע התוכנית. .עולה מהלוח כי נכון להתש"ף, סך ההתחייבויות לפנסייה תקציבית של ארבע .האוניברסיטאות לאחר ניכוי ההשתתפות של ות"ת, לפי דוחותיהן הכספיים, עומד על .למעלה מ-10.4 מיליארד ש"ח (יצוין שהיות שבפועל , למוסדות אין יעודות לכיסוי מלוא .ההתחייבויות, מוצגת בדוחות הכספיים העתודה נטו כהתחייבות). .מהתרשים עולה כי בנטל העיקרי של ההוצאות לפנסייה תקציבית י ישאו ארבע .האוניברסיטאות בעשור הנוכחי ובעשור שלאחריו, וכי רק לקראת שנת 2041 תחול ירידה .גדולה יותר בהיקף ההתחייבויות האקטואריות שלהן. בולטת האוניברסיטה העברית, .שהתחייבותיה האקטואריות הן הגבוהות מבין ארבעת המוסדות, ובעשור הקרוב הן ינשקו .ל-600 מיליון ש"ח. .עלה שכתב ההסמכה האחרון הוצא במאי 2011 וכיאף שחלף יותר מעשור מאז שהוא .נקבע, הוא לא עודכן, ויש צורך לבחון אם ההליך ומסגרות האשראי שנקבעו אז לכל מוסד .עדיין רלוונטי ים ולעדכנם, ככל ונדרש. יצוין שההיתר ניתן לשנה קלנדרית ולא לשנת .פעילות אקדמית, מסגרת הזמן שלפיה פועלים המוסדות , והדבר גורם לעיתים קושי .בלוחות הזמנים. .מהתרשים עולה שככלל , תוצאות החישוב של ות"ת מראות שיפור באיתנות הפיננסית של .המוסדות הלא מתוקצבים - בשנת ה תש"ף אין אף מוסד לא מתוקצב שהסבירות לאיתנותו .הפיננסית נמוכה. ות"ת מצאה שרק מוסד אחד, איתנותו אינה מצביעה חד-משמעית על .מסלול בדיקה מתאים. .אומנם ות"ת מעורבת פחות במוסדות הלא מתוקצבים מאשר באלו המתוקצבים, אולם .לנוכח החשיבות שיש לאיתנות הפיננסית של המוסדות למערכת ההשכלה הגבוהה .ואחריותה של מל"ג כלפי הסטודנטים במוסדות אלה, וכדי להבטיח שהמוסדות יעמדו .בהתחייבויותיהם כלפי התלמידים , מומלץ שוות"ת תשקול לבחון באופן שוטף את .ההיבטים הפיננסיים של מוסדות אלו באופן מעמיק. .עולה מכך שוות"ת שילבה כמה מרכיבים כדי לבחון את הסבירות לרמת האיתנות .הפיננסית של המוסדות: מדד אלטמן, איזון תקציבי בשלוש השנים האחרונות ושיקול דעת .נוסף שלה בהתבסס על מכלול הנסיבות בנוגע לכל מוסד. ואולם, מאחר שגם לפי תפיסת .ות"ת מדד אלטמן אינו נותן מענה מספק, משרד מבקר המדינה ממליץ לוות"ת לבחון .שימוש בכלים נוספים, איכותיים דיים בעיניה, שיאפ שרו לה לבדוק את איתנותם של .המוסדות ואת מצבם הפיננסי בזמן אמת. בעניין זה מומלץ לוות"ת לפעול בשקיפות כלפי .המוסדות, שכן הדבר יכול לסייע להם לתת דגש על המרכיבים המהווים אבן בוחן .להערכת איתנותם הפיננסית, וכך לשמר מרכיבים התורמים לאיתנותם הפיננסית ולשפר .את אלו הפוגעים בה. .עלה כי ות"ת לא ניתחה את הגורמים שהביאו את המוסדות למדד שלילי ולא דנה עם .המוסדות שנבדקו בתוצאות המדדים וב דוחות הכספיים שהם מגישים לה , כדבר .שבשגרה. .מומלץ שמשרד האוצר , בהתייעצות עם ות"ת, ישקול לפשט ולייעל את התהליך כדי למנוע .עיכוב טכני בהפקת האישורים. .מומלץ למשרד האוצר ולוות"ת להשלים את בחינת ההליך למתן היתרי אשראי ואת הצורך .לעדכנו כדי שיענה על הצרכים ויבוסס על תבחינים מקצועיים. .עלה כי אף שוות"ת אישרה לבר -אילן את בקשתה, את ה תוכנית ה אסטרטגית להתייעלות .כלכלית הגישה בר - אילן באיחור של שנה - באוגוסט 2018. בביקורת עלה כי בפועל, בשנים התשע"ט - התשפ"א נבדקו בבדיקת עומק שני מוסדות .- מכללת צפת ואוניברסיטת בר -אילן, מהם מוסד אחד אדום (בר -אילן). עוד שבעה .מוסדות אדומים לא נבדקו, ובהם האוניברסיטאות חיפה ותל אביב, מכללת כנרת .והאקדמיה למוסיקה ו למחול. עוד עלה שאף שנקבע בסיכום התוכנית הרב -שנתית .שוות"ת תציג לאג"ת את ממצאי הביקורות שהיא עשתה, הדבר לא בוצע.
.אחריותה של ות"ת לפיקוח ולבקרה התקציביים של המוסדות מחייבת אותה לנקוט צעדים .להבטחת תפקודם התקציבי השוטף והסדיר של כל המוסדות לאורך זמן . מומלץ .שבמסגרת המעקב של ות"ת אחר מצבם הכספי של המוסדות היא תיתן דגש למוסדות .שיש בנוגע להם סיכונים המצביעים על קושי כלכלי- פיננסי ותוודא יישום של החלטותיה .בנוגע לתוכניות ההתייעלות שעל המוסדות היה ליישם בהתאם להנחיותיה.