משרד החינוך . יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך לגיל הרך_ אף שתהליך היישום המלא של החוק הביא לכךשמשנה"ל התשע"א עד שנה"ל התשע"ד נפתחו כ - 1,747 גנים רשמיים חדשים (לכל שלבי הגיל הרך), מהם כ - 1,339 גנים רשמיים שמשמשים אכסניה לכ - 40,000 ילדים בני 4-3 , הקצה המשרד רק 7 משרות פיקוח נוספות לגיל הרך, שהן פחות משליש מ-17 משרות הפיקוח הנוספות שאישר משרד האוצר עד כה . אשר לבעלי תפקידים נוספים במערך המסייע, לקראת יישום החוק, בתחילת 2012 , ציינה מנהלת האגף שעם פתיחת גנים חדשים יש להוסיף גם ימי הדרכה ושעות ייעוץ חינוכי. אולם המשרד לא דן בהצעותיה ולא הגיע לכלל סיכום על תוספת ימי הדרכה ושעות ייעוץ חינוכי לבני 4-3 . הגננת והסייעת, הצוות החינוכי בגן, עובדות במידה מסוימת של בדידות (למשל בהשוואה למורה בבית ספר), ונדרשות להתמודד עם מספר ילדים גדול מן המספר המיטבי לחינוך ילדים בגיל הרך ועם היקף הולך וגדל של משימות. משרד החינוך הקצה להן לשם כך במסגרת אופק חדש רק 40 דקות נוספות לעבודה בגן. כוונת המשרד במסגרת אופק חדש ותהליכים שנלוו לו הייתה להגדיל את המערך התומך בגנים בהובלת המפקחות ולהבנות את עבודתו מחדש. אולם בפועל שינויים אלה לא בוצעו. ראוי שהנהלת המשרד תקבע תקנים מחייבים למשרות המפקחת והמדריכה, שייתנו ביטוי למיקום תפקידים אלה בסדרי העדיפויות של המשרד; בה בעת על האגף עם כל היחידות הנוגעות בדבר לשקוד על הטמעת דפוסי עבודה חדשים (כמו אשכולות גנים), לפקח ולהעריך את האפקטיביות של תהליכי הפיקוח, הייעוץ וההדרכה ואת השגת יעדיהם. אולם האגף לא גיבש כלים למעקב אחר יישום יעדי התכנית הנוגעים לגיל הרך, לא עקב אחר יישומם ולא העריך את השגתם. לפיכך לא הייתה ברשותו תמונת מצב על היקף היישום, ובכלל זה על צמצום הפערים בתשתיות, בחלוקת משאבי ההוראה והתהליכים הפדגוגיים וכן בשירותים של המערך המסייע. ראוי היה שהמשרד יפעיל מנגנון לפיקוח מובנה אחר ביצוע מרכיבי התכנית ויאתר את הפערים שנוצרו בין יעדיה למצב בפועל, כדי לתת את המענה הנדרש בעוד מועד. ואכן במועד הביקורת נותרו פערים ניכרים במענה של המשרד למגזר המיעוטים במכלול היבטי החינוך לגיל הרך, בהשוואה למענה הניתן למגזר היהודי. להלן פירוט: משרד מבקר המדינה מעיר למינהל הפיתוח כי לנוכח היעד שהציב לעצמו, לצמצם את מספר כיתות הגן השכורות בכלל הרשויות ובפרט ב רשויות המגזר הבדואי, היה עליו לפעול עם הרשויות המקומיות ומשרדי הממשלה האחרים למציאת פתרונות שיהיו מקובלים על כלל הגורמים ויאפשר ו מימושו של יעד זה. מדובר בפער בתשתיות לרעת הרשויות הבדואיות שעליו הצביעו תכניות המשרד והממשלה כבר בעבר. כאמור, חתירה לשוויון הזדמנויות וצמצום פערים חברתיים הם מהיעדים המרכזיים של המשרד. למרות זאת מצביעים הממצאים לעיל על כך שדווקא ילדים ביישובים חלשים במיוחד נהנים פחות מהיתרונות של המדיניות הממשלתית החדשה ונפגעת זכותם לשוויון בחינוך. משאיתר את הסיבות לפערים שבין בקשות היישובים הבדואיים לבין האישור התקציבי, על מינהל הפיתוח, בשיתוף משרדי ממשלה אחרים, לסייע ליישובים אלה ולמצוא להם פתרון בהקדם, כדי למנוע מצב שבו ילדים הזכאים לחינוך חינם ייוותרו מחוץ למערכת החינוך. על המשרד לגבש תכנית עבודה מלווה בתכנית תקציבית מתאימה ובלוח זמנים שתביא למתן מענה שלם לצורכי ילדי הגן במגזר המיעוטים, הן מבחינת מספר הגנים, הן מבחינת התשתיות הפיזיות של הם והציוד החסר בהם. כמו כן ראוי שהמשרד יבחן אם התקצוב הנוסף הניתן במסגרת מענק האיזון נותן מענה הולם ליישום מדיניותו לצמצום הפערים. השונות הרבה בחלוקת הגנים בין המפקחות מעלה חשש לחוסר הלימה בין מערך הפיקוח לבין מספר הגנים הזקוקים לליווי מקצועי, תמיכה ופיקוח. ראוי שהמשרד יעגן במסמך בכתב את התקן להיקף המשרה למפקחת, ובתוך כך יווסת, באופן שוויוני יותר, את עומס העבודה המוטל על כלל המפקחות. מהנתונים המוצגים בתרשים עולה שונות רבה בין המחוזות במספר הגנים שבאחריות כל מדריכה: במחוזות חיפה ומרכז כל מדריכה אחראית ל-78 ו-76 ,גנים בהתאמה, ואילו במחוזות תל אביב וצפון ל-30 ו-28 גנים בלבד, בהתאמה. גם אם מביאים בחשבון את ההבדלים במבנה המחוזות ובפיזור הגנים בהם56 , אין בכך כדי להסביר את גודל הפערים. עוד עולה מהנתונים שונות רבה בין המחוזות בשיעור הגננות שקיבלו הדרכה בשליש האחרון של שאלון המעקב לשנה"ל התשע"ג, שהוא המועד האחרון שבו נאספו נתונים בנושא זה, וכן שההדרכה מוגבלת בהיקפה בכל המחוזות (בין שליש לשני שלישים מהגננות בכל מחוז). ההדרכה היא הכלי המרכזי לליווי הגננת בתחומים הפדגוגיים. רפורמת אופק חדש וכניסתם של בני 3 לגנים עם היישום המלא של חוק לימוד חובה לגיל זה הגבירו את הצורך של הגננות בסיוע מקצועי. על האגף לקבוע תקן של מספר גנים למדריכה המתבסס גם על שיקולים של פי זור גאוגרפי של הגנים ושל צרכים מיוחדים של אוכלוסיית הילדים והגננות, כדי להבטיח את הניצול הנכון של משאב זה ולוודא שכל הגנים מקבלים סיוע והדרכה באופן שווה. חשוב שהמשרד ייצור מנגנון שיעודד גננות מנוסות ובעלות הישגים גבוהים לעסוק במסגרת משרתן גם בהדרכה, ובהקשר זה ראוי לשקול להחיל גם עליהן את ההסכם הקיבוצי של אופק חדש. לפיכך, מתווה הייעוץ אפשר בשנה "ל התשע"ד מתן ייעו ץ רק לחמישית מכלל הגנים שבאחריותן של 105 המפקחות: לכ-150,359 (%19 )מבין 16,507 גנים; או לכשליש ( 28% )מ- 11,423 גנים, אם המכסה מיועדת לגנים רשמיים בלבד. ראוי לציון ההיקף הגדול של רשויות מגזר המיעוטים שעמן מפעיל האגף את תכנית מעגן להתמודדות עם הילדים בעלי הצרכים המיוחדים שאותרו. עם זאת נמצא כי האגף אינו מקצה ימי הדרכה ייחודיים לליווי תכנית מעגן ברשויות מגזר המיעוטים , וכי המדריכות המלוות את התכנית בהן אינן מדריכות ייחודיות למגזר, השולטות בערבית ובקיאות במאפיינים חברתיים ותרבותיים של המגזר. אולם עם השתהות המשרד בהגדרה מחדש של תפקיד המפקחת, האגף גם לא חזר ובחן את תפקידי המפקחות כדי להבטיח שמשאב זה מנוצל באופן מיטבי. בכלל זה האגף לא בחן את זמינות המפקחות לגורמים ולמשימות השונות ולא קבע סדרי עדיפויות במשימותיהן. יתרה מכך, האגף לא קידם ביחידות הרלוונטיות במטה המשרד את הצעותיו מ- 2013 לפעולות שיקלו על המפקחות להתמודד עם העומס המוטל עליהן ויפנו את זמנן למשימותיהן הפדגוגיות החדשות בהערכת הגננות. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף שהקצאת השעות להעשרה אינה תואמת את הנוהג שקבע - להקצות שעות לפי מספר הגנים במחוז. יתר על כן, הקצאה כזו אין בה כדי להבטיח את השגת היעד שקבע - צמצום פערים בין המגזרים; זאת משום שאינה מביאה בחשבון את חוזקן היחסי של הרשויות המקומיות, המתבטא ברמתן הסוציו-אקונומית. ראוי אפוא שהמשרד יעגן בכתב את המפתח להקצאת שעות ההעשרה, ובמסגרת זאת ייכללו בו גם קריטריונים המתבססים גם על הרמה הסוציו-אקונומית של כל רשות ועל המאפיינים הייחודיים לרשו יות המיעוטים (החסרות מרכזי העשרה ותשתיות אחרות לפעילות חינוכית בלתי -פורמלית). כך יבטיח העדפה בהשתתפות בפרויקטים לאותם ילדים שעבורם זהו מקור עיקרי (וייתכן שאף יחיד) להעשרת חינוכם ועולמם. עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014 , כשנה לאחר המועד שנקבע, האגף עדיין לא קיבל החלטה בסוגיות אלה, שנועדו לחדד את הנהלים ולהנחות את הגננות כיצד להשתמש בכלי המעקב והמשוב. זאת ועוד, אף כי על פי מסמך היסוד על הגננות היה לתעד, בין היתר, את המפגשים הפרטניים והקבוצתיים עם הילדים, וכן את מפגשיהן עם הוריהם של הילדים והצוות החינוכי32 , בפועל המעקבים33 אחרי יישום הרפורמה הצביעו על ח וסרים ניכרים בביצוע התיעוד. להלן בתרשים 1 ממצאי המעקב של השליש האחרון של שנה"ל התשע"ג: משרד מבקר המדינה מעיר שמיעוט הגננות המבצעות תיעוד ומיפוי, כפי שבא לידי ביטוי בממצאי המעקבים שביצע האגף ובמחקרי ראמ"ה בשנתיים הראשונות להפעלת הרפורמה, מצביע על היעדר שיטתיות והבניה בעבודתן ואף על היעדר הטמעה של תהליכי המעקב אחר טיב פעולותיהן בגן. בכך גם נמנע מגורמים חיצוניים, כמערך המסייע לגן, לקבל מידע ממצה וסדור על פעולות הצוות החינוכי בגן, בין היתר, כבסיס לאיתור חזקות וחולשות בפעילות הצוות ולגיבוש מענים הולמים. על האגף להוציא בהקדם הנחיות עדכניות לפישוט מתכונת המיפוי ולהתאמת דרישות המיפוי והתיעוד, בהתאם לסיכום הסטטוס המחוזי בנושא מאפריל 2013 . משרד מבקר המדינה מעיר לאגף שאף לשיטתו המיפוי נועד לאפשר לזהות את צורכי הילדים ולבנות תכנית עבודה בהתאם, וככזה הוא חלק מהמכלול הפדגוגי שעוצב במסגרת אופק חדש. לפיכך, ובהתאם לסיכום שגובש כבר באפריל 2013 , על האגף להוציא נהלים מעודכנים שיבהירו לגננות מהן דרישות התיעוד והמיפוי החדשות ולהבטיח את יישומן על ידן. משרד מבקר המדינה מעיר כי האגף עצמו בדק את יישום מפגשי הגננת עם ההורים במסגרת המעקבים שביצע על אף עיצומי המורים; משמע שהאגף סבר שעל הגננות ליישם רכיב זה על אף עיצומי הסתדרות המורים. משרד מבקר המדינה מוסיף ומעיר שלנוכח חשיבות הקשר עם ההורים ראוי שלאגף תה יה תמונה עדכנית ומדויקת לגבי היקף היישום של מרכיב זה. בשנת 2010 ,גיבש האגף השתלמות לגננות שעוסקת בעבודה בקבוצות קטנות בתיעוד התהליך ובהערכתו, כדי להקנות להן כלים ומיומנויות לכך. תכנית ההשתלמות לא תורגמה ולא הותאמה לגננות ערביות, משום שהיה קושי למצוא מרצה שיעביר לגננות ממגזר זה השתלמויות לעבודה בקבוצות קטנות (על מכלול הפערים בטיפול המשרד בגיל הרך במגזר המיעוטים ראו להלן). אף על פי כן בשנה"ל התשע"ד לא ביצע האגף כל מעקב על יישום מרכיבי הרפורמה. זאת ועוד, לא נמצא שהאגף הפיק לקחים מהממצאים שעלו במעקבים ובמחקרים שבוצעו עד סוף התשע"ג. עלה שבתחילת שנה"ל התשע"ה, מועד שבו היה על המשרד להתחיל לבצע הערכה לגננות במסגרת הרפורמה, טרם נבנו מרכיבים מרכזיים בתשתית ליישום מודל ההערכה החדש: הגננות המלוות לא אותרו ולא הוכשרו, והמפקחות עדיין לא התנסו בשימוש במודל החדש. נסיבות אלה מעלות חשש שהמפקחות לא יבצעו את ההערכה בדרך ובהיקף הנדרשים. אשר לעמדות הכלליות בנוגע לרפורמת אופק חדש, עולה ממחקר התשע"ג כי שיעור קטן יותר של כל המעורבים בעשייה בגן הביעו רצון להמשיך את הרפורמה עם שינויים, לעומת מחקר התשע"ב, כמפורט להלן בתרשים 4: אולם משרד החינוך לא הקים ועדת היגוי למהלך המורכב של יישום החוק, שעלותו מיליארדי שקלים, ולא גיבש תכנית עבודה מפורטת כאמור בהחלטת הממשלה; לא מינה גורם שיעקוב אחר יישום ההחלטה, יתאם בין הגורמים השונים וייתן מענה לקשיי היישום, אם ייווצרו; ולא קבע תהליכי ליווי ובקרה. בפועל לא בוצע תהליך בקרה ממצה. אמנם לקראת השנה הראשונה להפעלת החוק, התשע"ג, ריכז האגף הקדם יסודי לבקשת המנכ"לית נתונים על היבטים שונים של ההיערכות ליישום החוק: מספר הגנים שייפתחו, מספר הגנים החדשים שייבנו, מספר הגנים במבנים זמניים, מספר הגננות שנקלטו ומספר הגננות שיחסרו; אולם לאחר מכן רוכז מידע רק בנוגע למספר הגנים החדשים שנפתחו. בנסיבות אלה לא היו למשרד נתונים שוטפים על הליכי יישום החוק ועל קשיים, אם נוצרו. בהתאם להחלטת הממשלה ועל מנת להבטיח את ההיערכות המלאה ליישום החוק, הנוגעת לכמה יחידות במשרד החינוך, על המשרד למנות גורם מתכלל לנושא ולרכז באופן שיטתי נתונים מלאים הנוגעים למגוון היבטים של היישום, וכן לפתח ולהפעיל אמצעי בקרה ודיווח לנושא. אולם המשרד לא קידם יזמה זאת לכדי שינוי פורמלי בהגדרת תפקיד המפקחות שישקף את השינוי בזהותן המקצועית. שינוי כאמור גם לא בוצע עם יישום חוק לימוד חובה לבני 4-3 , שהביא לשינוי משימות הפיקוח ולגידול במשימות המפקחות. מודל האשכולות, שמחוז תל אביב מפעיל במידה רבה של הצלחה זה כעשור, ומודל "בונים שותפויות" של מחוז חיפה הם ביטוי ליזמות של הנהלות מחוזות להתאמת עבודת המפקחות למשימותיהן החדשות והתייעלותן תוך רתי מת הרשויות המקומיות. ראוי שהמשרד יחזור ויבחן את הרחבת השימוש בכלל המחוזות בפתרונות אלה ובמודלים חלופיים אחרים כדוגמתם, שהתקציב הנדרש ליישומם נמוך יחסית אל מול התועלת הגלומה בהם הן לפיקוח והן לגננות. משרד מבקר המדינה בדק את היחס בין מספר ימי ההדרכה לבין מספר הגנים משנה"ל התשע"א עד שנה"ל התשע"ד. נמצא שהמשרד עומד במפתח של מספר גנים ליום הדרכה שקבע (דהיינו יום הדרכה ל -25 גנים), ואולם, כעולה מדוח המעקב של השליש האחרון של שנה"ל התשע"ג, המחוזות נבדלים זה מזה מאוד מבחינת מספר הגנים שבאחריות כל מדריכה - מה שעלול להשפיע על יכולת המדריכה לבצע את משימותיה ועל איכות הדרכתה - וכן בשיעור הגננות שקיבלו הדרכה, כמפורט בתרשים 6: משרד מבקר המדינה בדק את היקף יישום החוק ובעקבותיו את שיעור הנהנים מחינוך חינם ברשויות המקומיות נכון לשנה"ל התשע"ד באמצעות קובץ שהמציא לו משרד החינוך בינואר 2015 ובונתונים על מספר בני ה-3 ובני ה- 4 בכל אחד מהגנים שברשויות המקומיות, אל מול מספרם בכלל השנתונים. משרד מבקר המדינה ניתח את נתוני הקובץ האמור בחלוקה לפי מגזר יהודי ומגזר ערבי, ועמד על שיעור הנהנים מחינוך חינם ברשויות המקומיות בעקבות יישום החוק. להלן הפירוט: ככלל, מהנתונים עלה כי בשנה"ל התשע"ד התקיימו פערים בין המגזר היהודי לבין המגזר הערבי בשיעור הנהנים מחינוך חינם: 86% מבני ה -3 במגזר היהודי לעומת 74% במגזר הערבי, ו- 93% מבני ה-4 במגזר היהודי לעומת 84% ,במגזר הערבי. עוד עלה מהנתונים כי קיימות לא מעט רשויות מקומיות הן במגזר ה ערבי והן במגזר היהודי , שבהן החוק לא יושם, כמפורט להלן בתרשים 9: מהנתונים ש בקובץ של משרד החינוך עולה כי גם לאחר שלוש שנים מאז התקבלה החלטת הממשלה בדבר יישום חוק לימוד חובה לבני 4-3 , קיימות לא מעט רשויות מקומיות, הן במגזר הערבי והן במגזר היהודי , שבהן החוק לא יושם. לדעת משרד מבקר המדינה, נתונים אלו מצביעים על הצורך שמשרד החינוך, בשיתוף הרשויות הרלוונטיות, יעמוד על הסיבות לאי-יישומו של החוק וינקוט לאלתר פעולות להשלמת היישום. אף כי עברו תשע שנים מקביעת היעד, האגף לא השלים את כתיבת כל תכ ניות הליבה (כך לגבי תכניות האמנויות וכישורי החיים). הוא אינו מחייב את הצוותים החינוכיים ליישם את תכניות הליבה שכתיבתן הושלמה, ואינו בודק את אופן הטמעתן בגני הילדים. זאת ועוד, תכניות לימוד שכתיבתן הושלמה לא הותאמו לתרבות ולשפה של מגזר המיעוטים. תכניות הלימו ד שנכתבו בעברית לא תורגמו לערבית, פרט לתכנית הליבה באוריינות ("תשתית לקריאה וכתיבה") והתכנית במתמטיקה, והתרגומים הקיימים אינם מדויקים ואיכותיים. כמו כן אין תכנית כתובה בשפה ה ערבית בתחום המורשת הערבית . המפקחת הארצית על המגזר הערבי נדרשת להשקיע זמן רב בעריכת תיקונים בתרגום התכניות, דבר המעכב את הפצתן לגנים במגזר המיעוטים; זאת נוסף על משימותיה על פי התקן, לרבות ריכוז החינוך הערבי במחוזות צפון וחיפה וכן במחוזות מרכז ודרום, והיותה כתובת לכל מגזר דוברי הערבית בקשר עם כל הגופים החיצוניים השותפים בעשייה החינוכית; וכן נוסף על תפקידיה בתחום הניהולי, לרבות אחריות לקיום מפגשים ארציים משותפים לכלל המחוזות, לעריכת סיורים משותפים ולאירועים מחוזיים משותפים. מנתונים שהעביר האגף למשרד מבקר המדינה ביולי 2014 עולה כיבקבוצות הגיל הרך במגזר המיעוטים, שיעור הלומדים בגנים הרשמיים בשנים 2014 - 2010 היהנמוך משמעותית משיעור הילדים הלומדים בגנים הרשמיים במגזר היהודי. הפערים בין המגזרים אף הולכים וגדלים בחלק מהמקרים, כמפו רט להלן בתרשים 7: משרד מבקר המדינה אינו מפחית מחשיבות העשייה של משרד הכלכלה והתכלית שבגינה הוקנתה לו האחריות לתחום המעונות לפעוטות - עידוד יציאת הורים לפעוטות לעבודה. עם זאת משהועלה הנושא על סדר היום ולא מוצה בדיון מעמיק בין המשרדים הנוגעים בדבר, ולנוכח מרכזיות החינוך בגיל הרך והיותו התשתית הבסיסית לרצף הפדגוגי של התפתחות הילד, ראוי לדעת משרד מבקר המדינה שמשרדי החינוך והכלכלה יקיימו עבודת מטה משותפת לבחינת החלופות לחינוך מלידה עד גיל 3; לקביעת המתכונת המיטבית למסגרות ה חינוך לילדים בגיל זה, לרבות אופן ניהול המעונות והמשפחתונים והפעלתם; ולהבטחת רצף חינוכי ומערך של פיקוח והדרכה פדגוגיים הפועלים על פי סטנדרטים אחידים. אף שהאגף הגדיר את ההתמודדות עם ילדים בעלי צרכים מיוחדים ממגזר המיעוטים כאחת הבעיות המרכזיות של מגזר זה, הוא לא תעדף אותו בתכניות ההתערבות הייחודיות ( עתירות המשאבים) , ולא נתן פתרון מספק לילדים בעלי צרכים מיוחדים במגזר. להלן דוגמה: מבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי שעות ההעשרה למחוז לא חולקו לפי מפתח ההקצאה (מספר הגנים במחוז ביחס לכלל הגנים), כמפורט להלן בתרשים 8 : מאחר שבגני מגזר המיעוטים פחות ימים ושעות חינוך והוראה מבמגזר היהודי, גם התקצוב "פר ילד " הניתן ל רשויות מגזר זה נמוך באופן אבסולוטי מ תקצוב ילד ברשויות במגזר היהודי, הפער בין התקצוב לילד במגזר היהודי לבין התקצוב לילד במגזר המיעוטים עומד על כ -115 ש"ח בחודש. משמעות הדבר היא שהמשרד מתקצב ילדים במגזר המיעוטים פחות משהוא מתקצב את ילדי המגזר היהודי. כדי להבטיח שוויון הזדמנויות וחינוך איכותי לכול, על המשרד לחתור לשוויון מהותי במספר שעות החינוך וההוראה שמקבלים הילדים בכל המגזרים.
ייתכן שבנסיבות מסוימות יש הצדקה לאיוש משרת מפקחת במדריכה, כפתרון זמני, אך לא ניתן לקבל זאת כמצב קבוע. משרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר למשרד החינוך כי עליו להימנע ממצב שבו מדריך ממלא תפקיד של מפקח מקצועי, וכי זו גם עמדת הלשכה המשפטית של משרד החינוך51 .