המועצה להשכלה גבוהה . תכניות לימודים מיוחדות באוניברסיטאות משרד מבקר המדינה העלה כי בניגוד להנחיות מל"ג, להוראותיה האמורות מנובמבר 2004 ולהוראות ההנהלה של האוניברסיטה, לא ביקשה האוניברסיטה את אישורה של מל"ג לפתיחת התכנית למהנדסים. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי עליה להתאים את נהליה בנושא זה לכללים שקבעה ות"ת. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי ות"ת תקבע בכלליה דרישה ולפיה האישורים שניתנים לחברי הסגל יוגבלו בזמן, וכי גם פרק הזמן שייקבע יותנה בכך שלא יחולו כל שינויים בתנאי ההעסקה שלהם (שעות הוראה, תפקידים נוספים). לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהגדרת "העסקה נוספת" בנוהל העסקה נוספת באוניברסיטה מתייחסת ל"העסקה של חבר סגל - המועסק באוניברסיטה במשרה שלמה - בעבודה אקדמית נוספת, באוניברסיטה" (ההדגשה אינה במקור), הרי שהיה על האוניברסיטה להחיל נוהל זה על חברי סגל המלמדים בת כניות הלימודים החוץ - תקציביות, שכן הן מתבצעות באוניברסיטה, מיועדות לסטודנטים שנרשמו לאוניברסיטה ומופעלות על ידה. על פי נוהל זה היה על האוניברסיטה לדרוש מחברי הסגל לבקש אישור להעסקה זאת, לוודא שהעסקתם הנוספת בתכניות הלימודים החוץ -תקציביות אינה פוגעת בעבודתם הרגילה באוניברסיטה ולהקפיד על כך שישולם להם השכר המקובל במוסדות להשכלה גבוהה, ללא קשר למבנה התקציבי של התכנית. כמו כן, החלת הוראות שונות על חברי סגל אקדמי המלמדים בתכניות הלימודים החוץ -תקציביות, על פי הפקולטה שבה הם מועסקים, אינה סבירה, ועלולה אף ליצור אצל חברי הסגל האקדמי חוסר בהירות ביחס לצורך לבקש אישור על העסקתם הנוספת באוניברסיטה. . הביקורת העלתה כי מל"ג וות"ת לא פיקחו עלהאוניברסיטאות בעניין זה ולא נקטו צעדים כלשהם כדי לוודא שהם מבצעים את ההנחיה האמורה. עוד עלה כי על אף הנחיית מל"ג דלעיל, לא שינתה האוניברסיטה את תקנון הסנט שלה ולא התאימה אותו לדרישות הקבלה ללימודי תואר שני שקבעה מל"ג. בביקורת אף עלה כי ראשי תכניות הלימודים החוץ- תקציביות במחלקה למינהל עסקים באוניברסיטה פנו כמה פעמים לוועדה לתואר שני של האוניברסיטה בבקשה שתאשר קבלת מועמדים לתכניות אלה אף שהם חסרי תואר ראשון. נמצא כי הוועדה בדרך כלל אישרה את הבקשות בניגוד להנחיות מל"ג והתנתה את קבלת המועמדים האלה רק בלימוד של כמה קורסי השלמה. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי למל"ג סמכות על פי דין בתחומים האמורים וכי על האוניברסיטה לציית להנחיותיה, שהיו ידועות לה בלי קשר למתכונת שבה פורסמו. משרד מבקר המדינה מעיר גם למל"ג כי עליה לעשות כל הנחוץ כדי שהנחיותיה יפורסמו כהלכה ולא ניתן יהיה, ולו בדוחק, להטיל בהן ספק, וכן לבחון את אופן פעילותם של כל המוסדות להשכלה גבוהה, ובהם אוניברסיטת בר-אילן, ואת התאמת פעילותם להנחיות אלה. 2 . משרד מבקר המדינה מצא כי סף הקבלה שקבעה האוניברסיטה עבור מועמדים לכמה תכניות ייעודיות ותכניות חוץ -תקציביות היה נמוך מסף הקבלה שקבעה עבור מועמדים לתכניות הרגילות וזאת בלי לקבל לכך אישור ממל"ג ומוות"ת. להלן דוגמאות: . משרד מבקר המדינה העלה כי האוניברסיטה קבעה לתכניות מיוחדות ספי קבלה נמוכים מספי הקבלה לתכניות הלימודים הרגילות ואף נמוכים מספי הקבלה שקבעה מל"ג בנושא זה בלי שקיבלה אישור מראש ממל"ג לעשות זאת, כנדרש. לא נמצא שהדבר נעשה כדי לקדם אוכלוסיות חלשות מהבחינה הכלכלית-חברתית ולא נמצאה כל אסמכתה המצביעה על כך שבאוניברסיטה התקיים דיון יסודי בעניין זה. להלן הפרטים: משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי כמוסד להשכלה גבוהה היא מחויבת לפעול על פי חוק זכויות הסטודנט ועל פי חוק מל"ג והכללים, ההוראות וההנחיות שנקבעו כדין על ידי מל"ג, והיא אינה יכולה להנהיג תנאי קבלה מיוחדים ללא אישורה של מל"ג. כמו כן, על הגורמים המוסמכים באוניברסיטה (הסנט ו/או הוועדה המרכזת) לבחון את תנאי הקבלה המקלים הנהוגים בתכניות המיוחדות ולבחון אם הם עולים בקנה אחד עם הוראות חוק זכויות הסטודנט, ומכל מקום יש לקבל את אישור מל"ג לכך. נמצא כי לא נחתם בין האוניברסיטה לבין צה"ל או משרד הביטחון הסכם המעגן את חובותיהם וזכויותיהם ש ל כל אחד מהצדדים בהתקשרות להפעלת תכנית חוץ-תקציבית מסוימת ובכלל זה בדבר התמורה שתקבל האוניברסיטה בגין הפעלת התכנית והתנאים המפורטים לקבלת תמורה זאת. עוד נמצא כי בהיעדר הסכם מפורט כאמור התגלעו בשנת 2010 חילוקי דעות בין הצדדים בנוגע לדרישת האוניברסיטה לקבל מצה"ל או ממשרד הביטחון מיליון ש"ח המגיעים לה לטענתה בגין שנות הלימודים התשס"ח-התש"ע. במועד סיום הביקורת טרם יושבו חילוקי הדעות כאמור. משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג ולוות"ת כי עליהן להפיק גם הן את הלקחים הנדרשים מאירוע זה ולהנחות את האוניברסיטאות לעגן בהסכמים את התקשרויותיהן להפעלת תכניות לימודים מיוחדות עבור גורמים שונים. . לדעת משרד מבקר המדינה, היה על האוניברסיטה לבחון אם התניית קבלה ללימודים בהתחייבות מראש של מעסיק לממן את לימודיו של המועמד אינה פוגעת בשוויוניות, בכך שהיא מונעת רישום לתכנית של סטודנטים שאינם יכולים להמציא התחייבות כזו ממעסיקים או סטודנטים שמוכנים לממן ממקורותיהם את שכר הלימוד. לדעת משרד מבקר המדינה, על הסנט והוועדה לתואר שני של האוניברסיטה היה לדון בכל המלצות ועדת הבדיקה ולבחון אם הפעלת התכנית במתכונתה המיוחדת עולה בקנה אחד עם עקרונות השוויון והשקיפות. משרד מבקר המדינה מעיר לרקטור האוניברסיטה כי מאחר שעל חברי סגל אקדמי המועסקים בתכניות הלימודים החוץ-תקציביות חלים כאמור שני נהלים: נוהל העסקה נוספת באוניברסיטה ונוהל עבודת חוץ, יש צורך לוודא שנהלים אלה עולים בקנה אחד עם כללי ות"ת, ובפרט עם הצורך לקבל את אישור הנהלת האוניברסיטה להעסקה האמורה. מהאמור לעיל עולה כי עד שנכנס חוק זכויות הסטודנט לתוקף, תנאי הקבלה לכל תכניות הלימודים, ובכלל זאת תנאי קבלה לתכניות מיוחדות השונים מתנאי הקבלה לתכניות הרגילות, היו צריכים לקבל מראש את אישור מל"ג; אישור כזה היה צריך להינתן, בין היתר, על בסיס כללי ההכרה במוסדות שלה. מעת שנכנס חוק זכויות הסטודנט לתוקף - יש גם להקפיד כי קביעת תנאי קבלה מקלים לא תגרום להפליה וכי העדפה של אוכלוסייה מסוימת תיעשה רק במקרים שהיא נועדה לקדם נגישות להשכלה גבוהה של אותה אוכלוסייה, בהתאם לאמור בחוק. בביקורת שנעשתה באוניברסיטת תל -אביב ובאוניברסיטת בר -אילן עלה כי ספי הקבלה שקבעו אוניברסיטאות אלה, ללא אישור מל"ג כנדרש, עבור מועמדים לכמה תכניות מיוחדות נמוכים מספי הקבלה שקבעו עבור מועמדים לתכנ יות הרגילות. כמו כן, התלמידים בתכניות אלה נהנים מתנאי למידה משופרים - מבנים מיוחדים, קבוצות לימוד קטנות, תקופת לימודים קצרה יותר ולימודים המרוכזים ביום או יומיים בשבוע כדי להקל על הסטודנטים העובדים. עוד הועלה כי מל"ג מצדה לא קיימה כל פיקוח ובקרה על האוניברסיטאות בעניין זה. .משרד מבקר ה מדינה מעיר לאוניברסיטאות כי הן כפופות למל"ג ולהוראותיה בנושאים הנמצאים בתחום סמכותה ובכלל זאת הסמכות להסמיך מוסד להשכלה גבוהה להעניק תואר אקדמי, אשר כוללת בדיקה של תנאי הקבלה לתכניות. על כן, כאשר נעשים שינויים בתנאי הקבלה הנוגעים רק לקבוצות אוכלוסייה מסוימ ות, יש צורך לפנות שוב למל"ג, להציג לפניה את כל העובדות ולפעול על פי החלטותיה. המשמעות של הוראה זאת היא תשלום שכר למרצים הגבוה ב -50% .מהשכר שנהוג לשלם בהעסקות מעין אלה 2. הביקורת העלתה כי האוניברסיטה פעלה מדי פעם בפעם על פי ההוראה, אך לא תמיד ניתן לדעת על פי האסמכתאות הקיימות אם הדבר נעשה על פי הקריטריונים שנקבעו: בסיכום ישיבת פורום הדקנים לא צוין באיזה קורס ובאיזו תכנית לימודים מדובר ולכן לא ניתן לדעת מהסיכום אם מינויים חריגים אלה עומדים אף בקריטריונים האמורים שקבעה האוניברסיטה. 3. יצוין כי מרצים בכירים בתכניות חוץ-תקציביות קיבלו לעתים, על סמך כללים שהתגבשו באוניברסיטה, שכר גבוה ב- 100% .מהשכר המאושר .משרד מבקר במדינה מעיר כי על ה אוניברסיטה היה להביא באישור ההעסקה ובכתב המינוי את כל הפרטים הנדרשים ולוודא כי אין בהם כל חריגה מהתנאים שנקבעו בהעסקה מסוג כזה. השימוש באותה דרך "טכנית-רישומית" אפשר תשלום של שכר חריג הגבוה ב- 100% .מהשכר המאושר למורה מן החוץ 4. הביקורת העלתה כי לאחד המרצי ם הבכירים אושרו כמה פעמים מינויים חריגים בתכניות המיוחדות, וכתוצאה מכך שולם לו שכר הגבוה אף מהשכר החריג הנהוג כאמור על פי כללי האוניברסיטה. להלן דוגמה: מהאמור לעיל עולה כי האוניברסיטה, באמצעות התקנון שהתקינה, מאפשרת לחברי סגל אקדמי לעבוד שעות נוספות בהיקף גבוה מההיקף שמתירה ות"ת. לדוגמה, בנובמבר 2009 אישרה הוועדה לעבודה נוספת בהתאם לתקנון בקשה לעבודה נוספת של אחד מחברי הסגל בהיקף חריג במיוחד של 11 ( ש"ש8 מהן באוניברסיטה). היקף העסקה חריג זה ממחיש את הצורך להגביל את מכסות שעות ההוראה הנוספות שרשאית הוועדה לעבודה נוספת לאשר, ולהתאימן לכללי ות"ת לעבודה נוספת. מהאמור בהסכם מאפריל 2006 בין האוניברסיטה לבין חברה א' עולה כי האוניברסיטה קבעה לתכנית למהנדסים תנאי קבלה מקלים ללא אישור כנדרש של מל"ג, ובכך הפלתה לטובה לכאורה את תלמידי התכנית בלי שהדבר נבחן ואושר: בעוד שרוב המועמדים לתכנית הלימודים הרגילה לתואר "מוסמך במינהל עסקים" חייבים כאמור לעמוד בהצלחה במבחן ה- GMAT (פרט לבעלי תואר שני בציון סופי 85 ,לפחות בחוג להנדסה בחוג לכלכלה, בחוג למדעים מדויקים, בחוג למדעי החיים או בחוג למדעי הניהול), המועמדים "הכשירים להתקבל" לתכנית למהנדסים אינם נדרשים לכך. 1 . בביקורת עלה כי האוניברסיטה לא ביקשה את אישור מל "ג לשום תכנית מ -21 תכניות הלימודים החוץ -תקציביות לתואר שני (ללא תזה) שפתחה כאמור בשנים 2002 -2010 . משרד מבקר המדינה מעיר כי החלטת מל"ג לאשר למוסד מוכר לפתוח תכנית לימודים מתבססת על בחינה יסודית של מרכיבים שונים, כגון סגל ההוראה, תנאי הקבלה וצורכי מערכת ההשכלה הגבוהה. אשר על כן לא היה מקום לנקודת ההנחה שממנה יצאה האוניברסיטה, שהאישור שניתן לפתוח תכנית לימודים בנסיבות מסוימות יינתן באופן אוטומטי גם לתכנית שנסיבותיה שונות, כגון שיש לה תנאי קבלה שונים. לפיכך היה על האוניברסיטה לפנות למל"ג וות"ת ולבקש אישור נפרד לכל תכנית חוץ-תקציבית שהיא רוצה לפתוח. משרד מבקר המדינה העלה כי על אף הנתונים האמורים לא הגישה האוניברסיטה כנדרש לאישור מל"ג וות"ת גם את תכניות הלימודים האלה. . לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שתכניות הלימודים האמורות פתוחות רק לאוכלוסייה ייעודית, ומאחר שתנאי הקבלה, ספי הקבלה וסגל ההוראה בתכניות אלה שונים מאלה שבתכניות הלימודים הרגילות באוניברסיטה, היה על האוניברסיטה לפנות למל"ג ולקבל את אישורה מראש לפתיחת כל תכנית לימודים חוץ -תקציבית. כמו כן, נוכח מסקנת ועדת הבדיקה כי לשתי תכניות לימודים אין כלל תכנית מקבילה תקציבית, וכי תכנית שלישית שונה מהותית מהתכנית הרגילה, לא יכולה הייתה האוניברסיטה להסתמך על אישור מל"ג שניתן לה בעבר לתכנית אחרת, והיה עליה לפנות למל"ג כדי לקבל את אישורה מראש להפעלת תכניות לימודים אלה. הועלה כי בניגוד להמלצת ועדת הבדיקה לא מינתה האוניברסיטה ועדות מעקב לתכניות הלימודים החוץ -תקציביות הוותיקות של פקולטה זו שנפתחו לפני שהוחלה ההוראה האמורה, שכן לדבריה "המוניטין שצברו התכניות והביקוש הרב להן מדברים בעד עצמם". לדעת משרד מבקר המדינה, מוניטין וביקוש לתכניות אינם מעידים בהכרח כי מומשו כל התנאים והדרישות שנקבעו כתנאי לאישורן. מן הראוי שהאוניברסיטה תיישם את המלצות דוח ועדת הבדיקה ותמנה כנדרש על פי הוראותיה ועדות מעקב גם לתכניות הלימודים החוץ - תקציביות הוותיקות של הפקולטה לניהול. לדעת משרד מבקר המדינה, הוצאת כתב מינוי להוראה בקורס לאחר התחלת העבודה בפועל, גם אם הדבר נעשה לאחר שנבדק כי יש כיסוי תקציבי לקורס, אינה עולה בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין; קל וחומר כאשר כתב המינוי הוצא לאחר סיום העבודה. הביקורת העלתה, כאמור, שהאוניברסיטה לא נקטה בעקבות מקרה זה פעולות למניעת רישום של מועדי הוראה חופפים למרצים בקורסים שונים, ולא תיקנה את האופן שבו היא רושמת את מועדי ההוראה בכתבי המינוי. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי אין לקבל מצב שבו רישומים אינם משקפים את המצב בפועל ועליה לרשום את שעות ההוראה של המרצים בסמינריונים ובקורסים מתוקשבים באופן שישקף את המצב לאשורו. מבדיקת תיקים של חברי סגל אקדמי מהפקולטה למדעי החברה באוניברסיטה המלמדים בתכניות המיוחדות עולה כי לעתים לא צוינו באישורי העבודה הנוספת שהוציא דקן הפקולטה למדעי החברה לשעבר, על סמך טופסי הבקשה ש הגישו חברי הסגל, פרטים חשובים הנוגעים לעבודה הנוספת שאישר, ובכלל זה שם החוג, התכנית, והקורס שבו תתבצע העבודה הנוספת. בהיעדר פרטים אלה אין אפשרות לוודא אם העבודה הנוספת הנעשית בפועל היא אכן זו שבגינה ניתן האישור. כמו כן נמצא מקרה אחד שבו ניתן האישור על ידי הדקן אף שהוא לא היה מוסמך לתת אותו, שכן האישור ניתן לעבודה נוספת שתבוצע שלושה ימים בשבוע בעוד שהדקן מוסמך כאמור לאשר עבודה נוספת שתבוצע יומיים בשבוע בלבד. מהאמור לעיל עולה כי התקנון אינו עוסק בחברי סגל אקדמי המועסקים במשרה חלקית, אף לא בכאלה המועסקים במעט פחות מ- 100% ,משרה ואין כללים מפורשים ומגבלות כלשהן ביחס להעסקה נוספת שלהם. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי עליה לתת את הדעת למצב דברים זה, שבו אין נהלים המסדירים העסקה של חברי סגל אקדמי המכהנים באוניברסיטה במשרה חלקית בעבודה נוספת. גם על ות"ת לדון בעניין זה ולתת לו ביטוי בכלליה. 4. הביקורת העלתה כי מינויים להוראה בקורסי קיץ בכלל, ובתכניות מיוחדות בפרט, ניתנו לעתים למרצים בדיעבד לאחר שכבר החלו ללמד; במקרים אחדים ניתנו המינויים אף לאחר שסיימו לעבוד. . נמצא כי מאז אישרה מל"ג את מסמך גרוסמן החלה האוניברסיטה להפעיל שלוש תכניות ייעודיות על סמך התקשרויות שלה עם משרד ראש הממשלה ועם משרד הביטחון בלי שדיווחה לוות"ת ולמות ר לציין שלא קיבלה לכך את אישורה. נמצא כי ההסכם שחתמה האוניברסיטה עם רואה החשבון אינו עולה בקנה אחד עם הנחיות מל"ג האמורות, שכן אין בו כל התייחסות להיקף משרתם באוניברסיטה של המורים בתכנית, ולא נק בע בו שלפחות שני שלישים מהם יועסקו על ידי האוניברסיטה במשרה תקנית. מעיון ברשימת מורי התכנית עולה כי בפועל אף אחד מהם אינו מועסק על ידי האוניברסיטה במשרה תקנית. ועדת הבדיקה של התכניות החוץ -תקציביות לתואר שני באוניברסיטה ציינה אמנם כי רמתן האקדמית של התכניות גבוהה למדיי, עם זאת מדוח הוועדה ומדוחות ועדות המעקב עולה כי התקבלו לתכניות אלה גם תלמידים שאינם עומדים בתנאי הסף לקבלה ללימודי תואר שני שנקבעו על ידי מל"ג ועל ידי האוניברסיטה, וכי ספי הקבלה שנקבעו לתכניות אלו ללא אישור כנדרש של מל"ג, נמוכים וגמישים יותר מאשר ספי הקבלה של תכניות הלימודים הרגילות לתואר שני שמפעילה האוניברסיטה, אף שלא ניתן לכך אישור של מל"ג. לדעת משרד מבקר המדינה, קביעה של תנאי קבלה וספי קבלה מקלים בתכניות הלימודים החוץ -תקציביות לעומת תכניות הלימודים הרגילות של האוניברסיטה, ללא הנמקה להבחנה זו, יש בה משום מתן העדפה לקבוצות אוכלוסייה שיכולות לשלם את שכר הלימוד הגבוה הנדרש עבור תכניות הלימודים החוץ -תקציביות. על כן ראוי שהאוניברסיטה תבחן עם מל"ג אם הדבר עולה בקנה אחד עם כללי הכרה במוסדות שלה, עם הנחיותיה ועם חוק זכויות הסטודנט, ואם אין בכך משום פגיעה בעקרון השוויון. ראוי כי הבחינות בעניינים אלו ייעשו על ידי מל"ג וות"ת וכי הן יעבירו הנחיות בעניין לאוניברסיטה. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי היה עליה לבקש אישור מראש ממל"ג להפעלת התכנית, שכן מנוסח ההוראה של מל"ג עולה בבירור שהיא חלה על כל סוגי התכניות לאוכלוסיות ייעודיות, ללא יוצא מהכלל; כמו כן מדובר בתכנית חדשה הפתוחה רק לאוכלוסייה מסוימת, ושתנאי הקבלה, ספי הקבלה וסגל ההוראה שלה שונים מאלה של תכניות הלימודים הרגילות באוניברסיטה.
מהאמור לעיל עולה כי שיעור התלמידים שלא עמדו בתנאי הקבלה הרגילים מסך התלמידים בתכנית זו היה כ -20% - שיעור כפול מהשיעור שקבעה כאמור הוועדה לתואר שני של האוניברסיטה.