משרד הפנים . היבטים בתפקוד משרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי נמצא כי במחוזות שנבדקו כמעט שאין משתמשים באופן שוטף ושיטתי בדוח המדדים, כדי להעריך את מצבן הכספי של הרשויות. בדרך כלל מתמקדת הבדיקה במחוזות בפער שבין התכנון לביצוע כפי שהוא משתקף בדוחות הכספיים. גם במטה המשרד אין גורם המופקד על ניתוח מצבן הכספי של הרשויות בהתאם למדדים האמורים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי העיכובים בהשלמת הביקורת על הדוחות הכספיים אינם עולים בקנה אחד עם הוראות התקנות בעניין זה, ועם ההנחיות שהוא עצמו פרסם. על משרד הפנים לפעול לקיצור לוחות הזמנים להשלמת הד וחות המבוקרים, כדי להשיג את המטרות של הפיקוח והבקרה - שהליכי קבלת ההחלטות יתבססו על מידע אמין ועדכני. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה לבקש מחברת הייעוץ להכין דוח כתוב המסכם את הליך הבחינה, את הממצאים ואת ההמלצות, משום שהמידע במצגת הוא מידע חלקי, ואינו כולל הסברים משלימים שניתנו בעל פה למספר מצומצם של אנשים שנכחו במהלך הצגתה. כתוצאה מכך נפגע שימור הידע בארגון. מאז הגישו ועדת ברנע וועדת אמרני את המלצותיהן, לפני למעלה מעשור, ההמלצות לא יושמו. הרשויות המקומיות ממשיכות לדווח במתכונת הקודמת שנמצאו בה ליקויים. שיטה זו עלולה לגרום לקבלת החלטות מוטעות, מאחר שהיא אינה מאפשרת לתת לגורמים המוסמכים דין וחשבון מלא, בהיר ומהימן על מצבן הכספי של הרשויות. לפיכך עלול הדבר לפגוע בעקרון הנשיאה באחריות של הגורמים המופקדים על ניהול הכספים והנכסים ובעקרון השקיפות לציבור - החיוניים למינהל ציבורי תקין. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים על תפקודו הלקוי שהתאפיין בסחבת ממושכת ובמחדל ביישום השינוי שנמצא חיוני לתהליכי קבלת החלטות תקינים ולשקיפות בענייני הכספים והנכסים של הרשויות המקומיות. משרד מב קר המדינה מציין, כי ביזור חלקי של הסמכויות למחוז עשוי לייעל רק את העסקאות שיטופלו במחוז, אך בהליך אישורן של שאר העסקאות עדיין יישארו הליקויים שמצאה החברה בהליך הקיים - ריבוי גורמים המטפלים בתיק, כפילות בהליך הבדיקה ומשוב שניתן לרשות המקומית מכמה גורמים. ,על משרד הפנים להדק את הפיקוח בנוגע לאישור עסקאות המקרקעין כדי שימולאו הוראות החוק בעניין זה. יש מקום לשקול את שילובה של בדיקת הנושא בתכנית העבודה של אגף הביקורת, ולרענן את ההנחיות לרשויות המקומיות. מהאמור לעיל עולה שהליקויים שהצביע עליהם דוח מבקר המדינה בעבר - לא תוקנו. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי ראוי לבחון את הליקויים הארגוניים והמינהליים המביאים לידי כך שתהליכי אישור התקציב מתמשכים זמן רב וחלקם אינו ממוצה, כדי להפכם ליעילים ומועילים. על משרד הפנים לבחון אפשרות לפשט את תהליך אישור התקציב, ולנקוט פעולות נגד רשויות שאינן פועלות על פי הנחיות הממונים בנוגע לתקציביהן. .מכאן שחלק ניכר מהרשויות המקומיות (למעלה ממחציתן), לא הגיש למשרד הפנים בקשות לאישור פעולות במקרקעין זה שלוש שנים; אמנם, ייתכן כי חלק מהרשויות האלה לא ביצעו כל פעולות במקרקעין, ואולם המשרד אינו נוהג לברר את הסוגיה. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לבחון את האפשרות לשפר את תהליך אישור הבקשה של עסקאות מקרקעין באמצעות מחשובו, כלומר - מתן אפשרות להגשה מקוונת של טפסים ומסמכים. כך יוכלו הרשויות לקבל משוב מהיר אם הגישו את הבקשה באופן תקין, או לתקן את הנדרש במהירות. הדבר עשוי ליעל גם את הטיפול בבקשה, משום שכך יוכלו כל הגורמים העוסקים בנושא במשרד הפנים לראות את הבקשה בשלמותה בו-זמנית. מכל האמור לעיל עולה, כי גם הליכי התכנון של היישוב וגם ההליכים לשינוי תחום השיפוט (שלעתים כרוכים אלה באלה) נמשכים שנים רבות ואינם מושלמים, והנימוקים לעיכובים אינם תמיד ברורים; משנת 2005 ועד ינואר 2012 חלפו כשבע שנים, ובכל זאת לא נפתרה סוגיית המחסור בשטחים ביישוב. כתוצאה מכך מתעורר חשש כי פיתוחו של היישוב אינו נעשה בהתאם לצרכיו. בשל העובדה שליישובים רבים אין תכניות מתאר תקפות, ולעתים חלים עיכובים בהכנתן, על משרד הפנ ים לגבש מדיניות בנוגע לדרך הפעולה הראויה לקביעת תחומי שיפוט בתנאים כאלה, וכן לקבוע כללים בנוגע לזיקה שבין תכנון מתארי לקביעת תחומי השיפוט. משרד מבקר המדינה העיר למ שרד הפנים, כי עליו לגבש הנחיות מינהליות בנוגע להליכי קבלת ההחלטות על חלוקת הכנסות בין רשויות מקומיות, כדי לייעל הליכים אלה ולהבטיח שההחלטות יתקבלו בהתאם לכללי מינהל תקין ולעקרונות השוויון והשקיפות. .אמות מידה ברורות לחלוקת משאבים הן אבן פינה למינהל תקין. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי עליו לגבש אמות מידה ברורות, הוגנות וגלויות לקבלת החלטות בנוגע להסדרי חלוקת הכנסות, ולא להסתפק בקביעה כללית של הנושאים שיובאו בחשבון. על משרד הפנים להבטיח שההחלטות יתקבלו תוך איזון בין הצורך לבססן על אמות מידה ברורות ובין הצורך ליחס משקל גם לעניינים מקומיים וייחודיים. למשרד הפנים יש סמכויות לחולל שינויים מבניים בחלוקת ההכנסות של הרשויות המקומיות; עקב מדיניותו המוצהרת של משרד הפנים על כוונתו לשפר את איתנותן הכספית של הרשויות המקומיות, לחזק את עצמאותן ולפעול למניעה מוקדמת של משברים כספיים ברשויות - עליו לגבש מדיניות מושכלת להפעלה של סמכויותי ו החוקיות בתחום חלוקת ההכנסות. .משרד הפנים מופקד על הפיקוח על תפקודן של הרשויות המקומיות ועל ניהול כספי הציבור והנכסים שמופקדים בידיהן. הדוחות הכספיים הם הבסיס לפיקוח תקין ותכליתי, ולצורך הביקורת החשבונאית עליהם מקצה המשרד עשרות מיליוני שקלים בכל שנה. על אף המשאבים הרבים המושקעים בהכנת הדוחות ובביקורת עליהם, העיכובים בהשלמתם מביאים לכך שאין בידי הגורמים המקצועיים במשרד הפנים מידע עדכני על מצבן של הרשויות המקומיות. מתעורר חשש שבהיעדרו מתקבלות ההחלטות שאינן מיטביות ואינן רלוונטיות. יתר על כן, מאחר שההחלטות על התערבותו של משרד הפנים בניהולן של הרשויות המקומית מתבססות על הדוח הכספי המבוקר, הרי שעיכוב ים במסירתו מביאים לשיהוי בנקיטת פעולות ההתערבות. 1. ואולם, בביקורת נמצא, כי הליך הפיקוח והבקרה השוטף של משרד הפנים אינו כולל שימוש שיטתי בדוח ככלי לאבחון ולהערכה של מצבה הכספי של הרשות המקומית, אף שהדבר עשוי לסייע בגיבוש המלצות לפעולה שניתן ליישמן בהליך אישור התקציב או באמצעי אכיפה אחרים (כמו מינוי גובה ממונה). כתוצאה מכך פעולות הפיקוח והבקרה לעתים אינן אחידות ואינן עקביות. נמצא כי בשנים האחרונות הסתיים הליך הביקורת של הדוחות הכספיים באיחור ניכר מהמועד שנקבע בחוזרי המנכ"ל. כתוצאה מכך לא היה בידי משרד הפנים מידע מהימן ועדכני דיו לצורך בקרה תכליתית. משרד הפנים אינו מגבש הערכות מצב שיטתיות ומתועדות על מצבן הכספי של הרש ויות המקומיות; כמו כן, כאמור בפרק על היבטים ארגוניים, אין במשרד מערכת מידע משותפת המרכזת את המסקנות העולות מהדוחות הכספיים, את הפעולות שיש לנקוט ואת המעקב על ביצוען, כדי שכל העוסקים בנושא - במחוזות, במטה, במערך היועצים של המשרד ובהנהלה הבכירה שלו יהיו מתוא מים ויוכלו להשתמש במידע המשותף. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי עליו לבחון את הממצאים שהובאו לעיל, ולהפיק לקחים שיאפשרו לו לטפל ביעילות במשברים כספיים שרשויות מקומיות נקלעות אליהם. המקרה של דימונה ממחיש את הצורך בגיבוש מדיניות ברורה בנוגע לאישור הלוואות לרשויות מקומיות הנתונות במשבר כספי, ואת חשיבותו של תיאום הפעולות בין הגורמים השונים במשרד הפנים. לצד אחריותו של משרד הפנים - אין להתעלם גם מאחריותה של עיריית דימונה למשבר הכספי שנקלעה אליו. על העירייה לנקוט פעולות התייעלות ולגבש תכנית כלכלית לפתרון המשבר. ממסמכי משרד הפנים עולה, כי עיריית טבריה לא עמדה בי עדי תכנית הבראה שגובשה לה ב - 2006 , אך למרות זאת המשיך משרד הפנים להעביר לה מענקים. עוד עולה כי דיווחיה הכספיים הרבעוניים באותה שנה לא היו מהימנים. גם בדוחות הביקורת המפורטים של רואי החשבון מטעם משרד הפנים לשנת 2007 הובאו ממצאים חמורים על תפקודה הכספי של העירייה. כמו כן נמצא כי למשרד הפנים לא היה בסוף 2008 מידע מהימן על מצבה הכספי של העירייה, משום שהדוחות הכספיים המבוקרים טרם הוגשו (ראו לעיל בתת-הפרק על הדוחות הכספיים). משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי היה עליו לפעול בהתאם להחלטת הממשלה ליצור תשתית מבנית שתסייע בתפקודן התקין של הרשויות המקומיות, וכמו כן להשתמש, במידת הצורך, בסמכות שהוקנתה לו בתיקון לפקודת העיריות, כדי ליזום הסדר לחלוקת הכנסות שיביא לצמצום פערים בין רשויות מקומיות ויקדם את יציבותן הכספית. בביקורת נמצא כי משרד הפנים לא הכין הנחיות מינהליות פנימיות בנוגע לאמות המידה ולשיקולים שיש להביא בחשבון בתהליך קבלת ההחלטות על חלוקת הכנסות בין רשויות מקומיות. זאת - אף שמדובר בהחלטות המשפיעות על חלוקת העושר ויש בה ן כדי להשפיע על רווחתם של תושבים רבים שמסי הארנונה מיועדים לטובתם. מהטבלה עולה כי 12 הליכים (כ-54% ) לא הושלמו, רובם משום שהקמת הוועדה התעכבה או לא הסתיימה. חלק ניכר מההליכים שלא הושלמו החלו בשנים 2008 -2009 ., כלומר לפני למעלה משלוש שנים נוכח הממצאים שהובאו לעיל, על משרד הפנים לבחון את המבנה הארגוני של המינהל לשלטון מקומי ואת אופן תפע ולו (כמו הסתייעות ביועצים חיצוניים, תהליכי עבודה רצויים ואמצעי שליטה ובקרה נדרשים). מן הראוי כי בחינת ההיערכות הארגונית תיגזר מגיבוש מושכל של מדיניות האסדרה ויעדיה, מתוך ראייה כוללנית של יחסי הגומלין שבין המטה למחוזות. . לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים להגדיר בבהירות את תפקידיהם ואת משימותיהם של המחוזות בתחום האסדרה, ולאפיין בהתאם לכך את תחומי הייעוץ המקצועי הנדרשים להם לביצוע משימותיהם ביעילות המרבית, תוך תיאום עם מטה המשרד. ראוי שמשרד הפנים יבחן את המבנה הארגוני של המחוזות בתיאום עם משרד האוצר ונציבות שירות המדינה, ויקבע בהתאם לכך תקן כוח אדם שיביא בחשבון את המאפיינים של כל מחוז ואת צרכיו, ואת האמצעים שיש להקצות לכל מחוז לשם מילוי נאות של משימותיו. אמנם, לפי דיניהרשויות המקומיות, במהלך התקופה שאין לגביה תקציב מאושר נדרשות הרשויות לפעול על פי התקציב השנתי הקודם, ואולם משרד הפנים אינו אוכף הוראה זו. הדבר חמור משום שלעתים נעשות פעולות כספיות בלי פיקוח של המשרד, תוך קביעת עובדות מוגמרות שאינן ניתנות לשינוי, למשל, הוצאת כספים שלא היה ראוי להוציאם. אישור התקציב של הרשויות המקומיות הוא אמצעי מרכזי לפיקוח על ניהול כספיהן, ויש באפשרותו לסייע במניעת משברים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים על כך שתהליכי אישור התקציב נמשכים זמן רב, עד כדי פגיעה בתכליתם, ועל כך שאינו פועל לאכיפת ההוראות בעניין זה. .בפרק זה הובאו ממצאים בנוגע לפיקוח ולבקרה על ניהול כספי הרשויות המקומיות ומשאביהן, שהוא מנושאי הליבה שעליהם מופקד משרד הפנים כמאסדר. הממצאים מלמדים על כך שאף שיש שיפור מסוים במצב הכספי הכולל של הרשויות המקומיות, עדיין יש תופעות מדאיגות המצביעות על כך שמצבן הכספי של רשויות רבות חמור, ורשויות רבות נתונות בסכנה של הידרדרות כלכלית. נמצא כי התשתית העובדתית שעליה מב וססת הבקרה הכספית אינה מהימנה, ויש בה עיוותים של ממש בהצגת מצבן הכספי של הרשויות; מידע מבוקר על מצבן הכספי של הרשויות מגיע למשרד הפנים לאחר עיכובים ממושכים; גם כשמתקבל מידע על חריגות מהתקציב - הוא אינו נבחן לעומק באופן שיטתי, ובמקרים רבים הוא אינו מביא ליד י נקיטת פעולות מעשיות ומידיות לשיפור המצב; תהליך אישור תקציביהן של הרשויות המקומיות אינו מלווה בבדיקות מהותיות בנושאים כמו - יעילות השימוש בכספים והגדלת אפשרויות ההכנסות, והוא נמשך זמן רב; משרד הפנים אינו משתמש בסמכותו לאשר את התקציב, כדי לדרוש מהרשויות המ קומיות להתייעל ולכסות גירעונות שצברו, כנדרש על פי החוק. ;נכסי המקרקעין הופקדו בידי הרשויות המקומיות כנאמן של הציבור תפקידו של משרד הפנים הוא לפקח על ניהולם ועל נסיבות מכירתם, כדי לוודא שהמכירה מוצדקת גם מתוך ראייה רחבה וארוכת טווח. מכלל האמור לעיל עולה, כי הליך האישור של עסקאות מקרקעין אינו כולל בדיקה של היבטים מהותיים. משרד הפנים אינו בוחן אם מימוש נכס המקרקעין הוא מוצדק וענייני, ואינו בוחן לעומק את מה שעומד מאחורי הקלעים של הליך קבלת ההחלטות של הרשות המקומית בעניין העסקה - סיבותיה, מטרתה והשפעותיה על ניהול נכסי הרשות ועל צורכי הציבור. בהיעדר בדיקות מהותיות ומלאות של היבטים כלכליים, שמאיים ותכנוניים, ועקב הליקויים שנמצאו בהצגת חלק מהנתונים בבקשות של הרשויות המקומיות - מתעורר חשש שהליך הפיקוח על עסקאות מקרקעין אינו מיטבי ואינו משיג את יעדיו, וכתוצאה מזה עלולים להיגרם נזקים כלכליים ותפקודיים לרשויות המקומיות. .משרד מבקר המדינה מעיר, כי העמימות בעמדתו של משרד הפנים בנושא ואי-קבלת החלטות במשך זמן רב אינן עולות בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי מן הראוי שכגוף של טוני מרכזי יבחן סוגיות מבניות בראייה כוללנית ולא רק נקודתית, וינקוט יזמות לשינוי מערכתי בהתאם לכך, לפי הצרכים והיעדים שהמשרד מופקד על השגתם. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי עליו לבחון דרכים לייעול הליכים נפרדים אלה. למשל - באמצעות נקיטת יזמה לבחינה כוללת של תחומי השיפוט בהליך אחד. בדיקה מקיפה וכוללנית תשדרג את ההחלטות ואף תמנע בזבוז משאבים. על אף השינויים הרבים שחלו במדינה מאז הותוותה מפת השלטון המקומי, לא בחן משרד הפנים אם החלוקה הקיימת של תחומי השיפוט עולה בקנה אחד עם אינטרסים לאומיים מעודכנים, ואם יש צורך לחולל שינוי מערכתי בתחום. בביקורת לא נמצאו מסמכים של עבודת מטה הבוחנת את הבעיות שמתעוררות במצב הקיים, ומציעה להן פתרונות. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לבחון לעומק את מידת התאמתה של המפה הקיימת לצרכים הנוכחיים, בהתחשב ביעדים שנקבעו במדיניות הממשלה. זיהוי פערים ובעיות שמעורר המצב הקיים יאפשר לבחון אם יש צורך בשינוי מערכתי של החלוקה הקיימת ברמה האזורית, המחוזית או הלאומית ולהציע דרכי פעולה. עקב ריבוי הבקשות לשינוי תחומי שיפוט בעשורים האחרונים, והשינויים שחלו בחברה ובכלכלה, וחרף המורכבות והקשיים הכרוכים ביישום שינויים מקיפים - על קובעי המדיניות במשרד הפנים לתת את הדעת לצורך לבחון את מפת השלטון המקומי בראייה כוללת, כדי להשיג יעדים לאומיים בתחום החברה, הכלכלה והתכנון הפיסי. על משרד הפנים לגבש חלופות לשינוי מפת הגבולות, בהתחשב בשיקולים מוניציפליים, כלכליים וסביבתיים תוך שיתוף מרב הגורמים הנוגעים בדבר. בכלל זאת, יש מקום שמשרד הפנים יבחן מחדש את הצורך, במקרים המתאימים, באיחוד רשויות לשם התייעלות וחיסכון, כפי שכבר עלה פעמים רבות במהלך השנים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי ראוי שהליך קבלת ההחלטות בנוגע להקמת ועדת חקירה יתבסס על תבחינים ברורים ושקופים, שיבטאו את מכלול הנושא ים שיש להביא בחשבון בהחלטה מסוג זה, דהיינו - שיקולים סביבתיים, כלכליים וחברתיים. כתוצאה מכך, הפיצול בין המטה למחוז נותר על כנו, והעומס על המטה לא פחת. יתר על כן, חלק מעסקאות המקרקעין מאושרות על ידי הממונים על המחוזות, כאשר הייעוץ המשפטי, שהוא המרכיב הראשי בבדיקה של העסקאות, ניתן מרחוק (ובאופן מתומצת כמתואר לעיל), וללא אפשרות ללבן סוגיות ולבחון את חוות הדעת בהליך מהיר ויעיל. מכלל האמור לעיל עולה, כי בפועל לא הביאה אצילת הסמכויות למחוזות לשינוי במתכונת העבודה, והיא נמצאה לא יעילה ומסורבלת. הסמכה של ממונים על המחוזות בלי לתת בידיהם אמצעים למימוש סמכויותיהם היא ריקה מתוכן, ונקודות התורפה הארגוניות והמינהליות לא סולקו. הקשיים ביישומה של ההסמכה החלקית של המחוזות מעלים את הצורך לבחון את תפקיד המחוזות בתחום המוניציפלי, ואת כוח האדם המקצועי הנדרש למילוי התפקיד בראייה כוללנית, ולאפיין באופן ברור את חלוקת העבודה בין המטה למחוזות (ראו פירוט נוסף לעיל, בפרק על היב טים בהיערכות הארגונית). משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי נוכח המספר הרב של בקשות שלא הסתיים הטיפול בהן, עליו לבדוק את הדרכים לייעל את תהליך הבדיקה, ולבחון מדוע חסר בהן מידע למרות הבדיקה הראשונית במחוזות. במקרים שרשויות מקומיות מתעכבות במסירת מענה למשרד הפנים - עליו לשקול לקצוב להן לוחות זמנים לכך, ולבחון את האפשרות לדחות את הבקשות, אם המידע הנדרש לא נמסר בתוך פרק זמן סביר. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי בהיעדר פיקוח על השימוש בכספי התמורה נפגע יסוד חשוב בהליך הפיקוח על עסקאות מקרקעין. על משרד ה פנים לדרוש מהרשויות מידע על השימוש המיועד בכספי התמורה, ולשקול לבחון מדי פעם נושא זה, בביקורות שהוא מקיים ברשויות המקומיות. ריבוי הגורמים המטפלים בתיק והיעדר מערכת מעקב אחת מסרבלים את הטיפול בבקשות ואת ניהול התהליך. הקמת מערכת מעקב עשויה לשפר את התקשורת בין הגורמים הנוגעים בדבר, ולאפשר מדידה של התהליך לשם איתור "צווארי בקבוק". משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לשקול יצירת מסד נתונים מאוחד למעקב ובקרה אחר הליך הטיפול בבקשות, לבחינת משך זמן הטיפול בבקשות ולייעול הטיפול בהן. .לדעת משרד מבקר המדינה, בשל חשיבות הניתוח של הדוחות הכספיים לתהליכי הפיקוח והבקרה, ראוי שהנהלת משרד הפנים תיתן את הדעת למתכונת הבדיקה הרצויה של הדוחות הכספיים ולאופן ניתוחם. כשם שהנחתה את החשבים המלווים להשתמש בדוח המדדים ולה כין דוח אבחון של מצב הרשות - מוצע כי תשקול להוציא הנחיות דומות לגזברי הרשויות ולבעלי התפקידים במחוזות ובמטה. כך אפשר יהיה לקיים מתכונת שיטתית ואחידה של הערכת מצב, וייתכן שהדבר יביא לידי ייעול הדיונים ושיפור התיאום בין הגורמים השונים העוסקים בנושא. על משרד הפנים לגבש נהלים והנחיות בנוגע לשיקולים שיש להביא בחשבון בעת אישור התקציב. אין הכוונה להסדרה טכנית של ההליך בלבד, אלא לקביעת אמות מידה וכללים שיקנו לפיקוח ולבקרה של משרד הפנים תוכן ממשי, וישמשו כלי עזר מועיל להכנת התקציב ולאישורו.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי מן הראוי היה ששיקולים תכנוניים אלה יישקלו בעת הקמת הוועדה, ועל פיהם תתקבל ההחלטה אם יש מקום להקימה.