משרד המשפטים . טיפול האפוטרופוס הכללי בנכסים עזובים משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי בכל מקרה שבו יחליט לבצע פעולות דומות בעתיד באמצעות מיקור חוץ, עליו לוודא שביכולתו לספק את כל האמצעים הדרושים עבור חקירה ודרישה בשקידה סבירה. עליו לשלב את רשימת הפעולות כחלק מדרישות ההתקשרות ולבצע פעולות בקרה ופיקוח עתיים במהלך תקופת ההסכם. על היחידה לבחון את הסיבות שהביאו לפער האמור, לקבוע דרכי פעולה שיאפשרו לה לשפר את יכולותיה בתחום זה ולהנחות את הגורמים המקצועיים ביחידה כיצד לפעול. 2. תקנים ייעודיים למימוש תכניתהעבודה : אחת הסיבות העיקריות לאי-עמידה של היחידה ביעדי תכניות העבודה בהשוואה למספר התיקים שטופלו הייתה אי -הסדרה של התקנים שהוקצו ליחידה למימוש התכנית. להלן הפרטים: מחלקת האיתור סובלת לטענתה ממחסור חמור במשאבים ובמערכות מחשוב לביצוע עבודתה. עקב המחסור במשאבים, על היחידה לקבוע כללים לסינון המידע המדּווח, לרישומו, למיונו ולתיעודו. על היחידה גם לגבש הנחיות בכתב הקובעות את סדרי העדיפויות לטיפול בדיווחים שמתקבלים במחלקת האיתור, כדי למנוע פגיעה בשקיפות ההחלטות הניהוליות המתקבלות במחלקה בנושא זה. על האפוטרופוס הכללי ובנק ישראל להסדיר את שיתוף הפעולה הרצוי בין הבנקים לבינו במסגרת יישום חובת הדיווח הקבועה בחוק האפו"כ. על בנק ישראל להמשיך ולקדם שינויי חקיקה בנושא זה, אם יגיע למסקנה שהנחיותיו לא השיגו את התוצאה הרצויה. משום כך ראוי שהיחידה תפנה לבנק ישראל כדי שהוא יוכל להסדיר בנוהל מתואם את סינון המידע הראשוני, שיכלול את הפעולות שהבנקים יורשו לבצע לאיתור בעלי הזכויות באמצעות מרשם האוכלוסין ומקורות מידע נגישים נוספים; הנוהל יכלול מתן הכשרה ייעודית לבנקים לבצע פעולות איתור בסיסיות באמצעים הנגישים להם. במידת הצורך ראוי גם שבנק ישראל ישקול ליזום תיקוני חקיקה שיאפשרו לבנקים לקבל מידע ממאגרי מידע רלוונטיים לשם איתור פרטיהם של בעלי הזכויות בפקל"ת. בחלוף שנה מהדיון האחרון שהיה באפוטרופוס הכללי בנוגע לדיווחי הבנקים, טרם התקבלה החלטה כמפורט לעיל לגבי ניהול עשרות אלפי הדיווחים הבנקאיים שקיבלה היחידה, המצריכים איתור של בעלי הפקל"ת. המידע הכלול בדיווחים אלה אינו מסונן על ידי הבנקים באמצעות מאגרי מידע נגישים לאיתור בעלי הזכויות, וליחידה אין המשאבים הממוחשבים והאנושיים לטפל בהם. ראוי אפוא שהאפוטרופוס הכללי ובנק ישראל ידונו במתווה שהציע הצוות שכונס לגבש המלצות בנושא זה, ויקבלו החלטות אופרטיביות שיסירו את החסמים הקיימים המונעים איתור יעיל של בעלי הפקל"ת וחליפיהם. נמצא כי היעדים הכמותיים שנקבעו בתכנית הושגו חלקית בלבד עקב מחסור במשאבים. היעדר סנכרון מלא של המידע בין "הר הכסף" ובין מערכת המחשוב של היחידה מעכב את איתור בעלי הזכויות בנכסים עזובים ומכביד על עבודת מחלקת האיתור. כדי לייעל ולשפר את מלאכת האיתור, על האפוטרופוס הכללי ועל משרד האוצר לשקול להרחיב את הממשק הממוחשב החלקי הקיים בין שתי המערכות האמורות, בכפוף לדיני הגנת הפרטיות ולחובת הסודיות המעוגנת בפקודת הבנקאות ובתיאום עם הרשות להגנת הפרטיות. . מספר עובדים .במחלקה מספר תיקים בשנה .לעובד (בממוצע) מספר תיקים בשנה .לכל העובדים .(בממוצע) .מהנתונים בלוח עולה כי ה סְפק הטיפול המרבי של 15 עובדי המחלקה והנציגים להעברת נכסים מוגבל בממוצע ל -247 תיקים בשנה אחת. תכנית העבודה לשנים 2020 -2017 קבעה יעד, ולפיו עד סוף דצמבר 2020 יטופלו כ -1,550 תיקי נדל"ן 47 , אולם בהתחשב בתפוקת המחלקה להעברת נכסים בשנים האחרונות ובכוח האדם שהוקצה למשימה - היא תוכל לטפל בכ-1,000 .תיקים בלבד בשנים האמורות לפי דוח ועדת אברהמי לנציגים זמניים אין תמריץ להתמיד בעבודתם, ובשל כך נבצר מהאפוטרופוס הכללי לטפח סגל הצובר ידע, מיומנות וניסיון. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס כי קי ים חשש שהסתמכות על נציגים המועסקים לתקופת זמן קצובה תביא לתחלופה גבוהה שלהם ותחייב זמן רב להכשרות כל שנה מחדש. מציאות כזו עשויה למנוע עמידה ביעדי תכנית העבודה של האפוטרופוס הכללי. מבין תיקי הנדל"ן שטופלו ונבדקו בשנים 2017 -2010 העבירה היחידה רק 37 דירות ו-14 קרקעות לקניין המדינה. זאת ועוד, אף שבתכניות העבודה לשנים 2010 עד2016 נקבע כי יושלם הטיפול ב-1,000 תיקי מקרקעין, במועד ביצוע הביקורת הושלם הטיפול רק ב-288 תיקים (כ-30% ). נתונים אלה מלמדים על פער גדול בין היעדים שהציבה היחידה בתכניות העבודה שלה במשך השנים לבין תוצאות פעילותה בתחום זה. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי הסכמי העבודה שנחתמו עם הנציגים קצובים ל-12 חודשים בלבד, ולא צוינה בהם תקופת העסקה אחרת. תקופה שכזו בוודאי מבטאת תחלופה גבוהה ומחייבת הכשרות רבות. עד למיצוי הליכי החקיקה שיזם האפוטרופוס הכללי בעניין זה, על נוהלי האגף לבטא את החובה הסטטוטורית הקיימת המטילה עליו לפעול לסיום ניהול הנכס, גם אם הזכאים עצמם לא פעלו להשבתו. זאת במקרים שבהם סיום הניהול לא יגרום לפגיעה בסדר הציבורי. השיקולים שהוועדה לבדיקת זכויות שוקלת בבואה לאשר או לדחות את בקשות ההשבה אינם שקופים לציבור. בנוהלי האגף לא נקבעו כללים להבניית שיקול דעתה של הוועדה. בהיעדר מאגר נתונים ממוחשב מתקשה מחלקת האיתור לְאַגֵּם ולאחזר מידע על אודות תכולת הכספות. יתר על כן, תכולת כספות הכוללת חפצים נטולי ערך כלכלי מובהק - אך שעשוי להיות להם ערך אישי, היסטורי או תרבותי - אינה מטופלת בדרך כלל, גם במקרים שבהם הבנק מעביר אותה לרשות האפוטרופוס הכללי. מחלקת האיתור אינה מטפלת במידע בדבר עשרות אלפי נכסים שיש יסוד להניח שהם עז ובים. נכסים אלה אינם נבדקים ואי ן נעשות לגביהם פעולות איתור וניהול. בשים לב לכך שהתכתובות והדיונים הבין-משרדיים בדבר ניהול תעודות המלווה נמשכים כבר יותר מעשור, על בנק ישראל, על משרד האוצר ועל האפוטרופוס הכללי לגבש מתווה מוסכם שיביא לאיתור בעלי המלוות הנעדרים, ואשר ישחרר בסופו של דבר את המדינה מהתחייבויותיה הלא מוגבלות בזמן כלפי בעלי תעודות מלווה, שלא פדו אותן בהתאם לחוקי המלוות. ראוי שהמתווה יכלול, במידת הצורך, תיקוני חקיקה. .משרד מבקר המדינה הצליב בין נתונים ומידע לגבי פלישות לקרקעות משלושה מקורות - מחלקת הניהול, המחלקה המשפטית ומסד הנתונים - ומצא פער בנתונים. בעוד שלפי מסד הנתונים של האפו"כ יש 182 קרקעות שפלשו אליהן, לפי נתוני היחידה יש רק70 קרקעות כאלה (פער של כ-160% ); כמו כן לפי נתוני המחלקה המשפטית היא מטפלת רק ב -35 קרקעות שפלשו אליהן, אך לפי נתוני היחידה מטופלות 39 .קרקעות על ידי המחלקה המשפטית משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי מציאות שבה חלק ניכר מהקרקעות אינן מושכרות אינה מתיישבת עם מטרת ניהול הנכסים בעבור בעליהם הנעדרים, ומקשה לפקח ולשמור על הנכסים הללו. בדיקת מבקר המדינה העלתה כי עד ספטמבר 2010 (תום תקופת ההתקשרות הראשונה עם הספק) הועברו לטיפול הספק 1,062 תיקים38 ,ומהם המליץ הספק להעביר לקניין המדינה נכסים כספיים שנוהלו במסגרת 712 תיקים. התיקים שהומלצו להעברה לקניין המדינה נבדקו בידי עובדי המחלקה להעברת נכסים, וב-81 מהם (כ- 11% )שונתה המלצת הספק להעביר נכסים לקניין המדינה. כאמור, התיקון לחוק האפו"כ משנת 2013 מורה לאפוטרופוס הכללי להתמיד בביצוע פעולות איתור של הנעדרים או יורשיהם גם בתקופת ניהול נכס עזוב, לנוכח הזמן הרב שחלף ממועד מתן צווי ניהול הקרקעות ביישוב (כ -30 שנים) וממועד הסכם הפשרה (כשמונה שנים), על האפוטרופוס הכללי לפעול כדי לאתר את בעלי הזכויות בקרקעות אלה. בדיקת מבקר המדינה העלתה כי האפוטרופוס הכללי אינו מבצע פעולות כדי לאתר את בעלי הזכויות בקרקעות שפלשו אליהן ביישוב האמור. מבקשות ההשבה שמגיש הציבור ליחידה ניתן לדלות מידע מלא או חלקי על מידת נגישותו של המבקש למסמכים הנדרשים להוכחת בקשתו. אולם מחלקת ההשבה ביחידה אינה מעבדת את המידע ואינה מפלחת את הנתונים. לאור תשובת האפוטרופוס הכללי, ראוי כי מחלקת ההשבה תאסוף מידע רלוונטי, תוך הצגתו בחתך האמור של מידת נגישותם של המבקשים לראיות, באופן שיאפשר לה במקרים המתאימים להפעיל שיקול דעת בדבר המסמכים שיידרשו מהמבקשים לצורך הוכחת בעלותם בנכס. לנוכח תפקיד הליבה שמועיד החוק לאפוטרופוס הכללי בנושא ההגנה על זכויות הקניין הפרטי, ראוי שבמקרים שבהם אסף האגף די ראיות לביסוס זהותם וזכותם של בעלי זכויות שלא פעלו בעצמם, ובנסיבות שבהן הם יתקשו לעמוד בדרישות הפורמליות לקבלת הנכסים, הוא ישקול לנקוט פעולה יזומה להשבת הנכסים אליהם. זאת למעט במקרים שבהם סירב בעל הזכויות לקבל את הנכס, ואז יועבר הנכס לקניין המדינה. הסמכויות הייחודיות שהקנה המחוקק לחברה להשבה – שהועברו בינואר 2018 לאפוטרופוס הכללי למשך חמש שנים - היו עשויות לסייע לו גם באיתור בעלי זכויות בנכסים עזובים אחרים שהוא מתקשה לאתרם, שעליהם אינו חל חוק נכסי נספים. ראוי אפוא שהאפוטרופוס הכללי ישקול ליזום הרחבה של סמכויות החקירה הקבועות בחוק האפו"כ לגבי נכסים שאין אפשרות לאתר את יורשיהם עקב חסמים בלתי עבירים, בשים לב לנסיבות המיוחדות של כל נכס שהוכח לגורמי היחידה שהוא עזוב. . תשובת האגףאינה עולה בקנה אחד עם הוראות החוק ותכליתו - למצות את אפשרויות החקירה לאיתור בעלי זכויות בנכסים עזובים ולהגן על זכות היסוד של הקניין הפרטי. היעדר אכיפת החובות הנוגעים לנכסים עזובים עלול לגרום לפגיעה בנכסים עזובים ובסביבתם, לתפיסת הנכסים בידי מי שאינם מורשים לכך, לסחר אסור בהם ולהתעשרות שלא כדין. נוהלי העבודה של האפוטרופוס הכללי מתייחסים רק לאופן שבו חברת ניהול א' נדרשת לנהל את הנכסים. הנהלים מתייחסים לחובות שהוטלו בעבר על חברה א', אף על פי שבהסכמים שנחתמו עם חברות ב' וג', הוגדרו חובות נוספים שאין להם ביטוי בנהלים הקיימים. מתוך 29 דירותללא דיירים הראויות למגורים, 18 דירותהיו ריקות במשך יותר מחצי שנה: דירה אחת כשש שנים, 3 ,דירות כשנתיים7 דירותכשנה אחת ו-7 .דירות נוספות כחצי שנהמצב זה, שבו דירות הראויות למגורים אינן מושכרות, מחטיא את מטרות ניהול הנכסים והעסקת חברות הניהול, שכן הדירות אינן מניבות הכנסה ועלולות למשוך פולשים אליהן. ראוי כי בנק ישראל יוודא שהבנקים יקבעו נהלים בנושא הכספות, שיש יסוד להניח שתכולתן היא בגדר נכס עזוב, וכי הנהלים יתואמו עם האפוטרופוס הכללי. . הנכסים המועברים כוללים סוגים שונים של נכסי נספים המצריכים תכנון רב-שנתי להקצאת משאבים דיפרנציאלית. אי לכך, על היחידה להקפיד על אפיון תיקי הנכסים שתקבל לאחריותה מהחברה להשבה ועל סיווגם המדויק, כדי למנוע עיסוק מיותר בנכסים שכבר טופלו בעבר, ואשר החברה להשבה סבורה כי פחת הסיכוי לאתר את יורשיהם. כמו כן, על היחידה לאפיין נכסים עזובים שהועברו בעבר לטיפול החברה להשבה, ואשר התברר ו כנכסים שאינם נכסי נספים, ולכן עליה להמשיך לנסות לאתר את בעלי הזכויות בהם. חוק ההעברה מקנה את סמכויות החברה להשבה לאפוטרופוס הכללי, אך אינו קובע הוראות מפורשות לגבי איתור נכסי תרבות ואמנות שנבזזו מנספי שואה הנמצאים בחזקתם של גופים שונים בישראל, ובייחוד לגבי נכסים הנמצאים ברשות מוזאונים ומוסדות תרבות. נוכח העובדה שטרם נקבעו בחקיקה מיהותו של הגורם המטפל ומנגנון הטיפול כאמור, ראוי שהאפוטרופוס הכללי ישקול להמשיך את פעילות החברה גם בתחום האמור. במסגרת זאת על האגף להגדיר את המשמעויות המקצועיות הנובעות מהפעילות האמורה, ובייחוד את המשאבים העומדים לרשותו, ולהציג משמעויות אלה להנהלת משרד המשפטים. כל זאת בשיתוף עם שאר הגורמים העוסקים בעניין זה ובהתאם להמלצות דוח מבקר המדינה משנת 2016. על פי מסד הנתונים החדש 59 קרקעות נתונות בטיפול המחלקה וטרם עברו לבחינה משפטית. כמו כן עד יולי 2017 לא פעל האגף כנגד פולשים בחלק מהקרקעות שהוא מנהל, לרבות ההליך הראשוני של בירור זהות הפולש ושיהוי זה מקשה על הסדרת השימוש בנכס. במצב כזה קיים חשש שהאפוטרופוס הכללי ייאלץ לשאת בהוצאות הכרוכות בשינוי מצב הקרקע ובתשלום הוצאות גבוהות יותר בעת פינויו המאוחר של הפולש. הביקורת העלתה כי על אף האמור בתכנית העבודה שלה, היחידה אינה מבצעת במשך כל תקופת ניהול הנכס העזוב ועד לתקופה שלפני העברתו לקניין המדינה פעולות רציפות לאיתור בעלי הזכויות בנכס, ואינה מקיימת מחקר גנאלוגי מתמשך . על האגף לשקף בנהליו את המדרג הקיים של סוגי הקשיים שבהם נתקלים מבקשי השבת הנכסים, ולשנות את נטלי הראייה שבהם הם נדרשים לשאת, בהתאם למידת נגישותם של המבקשים למסמכים הנדרשים מהם. על פי החוק יש לאפוטרופוס הכללי סמכות לפעול לאיתור נכסים עזובים שנמצאים בחו"ל השייכים לישראלים, לאיתור בעלי הזכויות בהם ולניהולם . הלכה למעשה, האפוטרופוס הכללי מפעיל סמכות זו במקרים נדירים בלבד. אם האגף סבור שהעניין אינו בסמכותו, עליו לבחון את הנושא בהיוועצות עם היועץ המשפטי לממשלה. אם בחינת הנושא תוביל למסקנה שהטיפול הנדרש לאיתור נכסים בחו"ל אינו ישים או אינו כדאי בראי טובת הציבור וחובת ההגנה על זכות הקניין הפרטי, אזי ראוי שהאפוטרופוס הכללי ישקול להציע תיקונים להגדרת "נכס עזוב" בחוק האפו"כ. חוק האפו"כ מקנה לאפוטרופוס הכללי סמכות לטפל בנכסים עזובים של ישראלים גם בחו"ל. סמכות סטטוטורית זו אינה מתייתרת מכוח החלטות ממשלה המטילות על גורמים אחרים לטפל ברכוש יהודי של נספי שואה, אלא משלימה אותן. לאור עמדת האפוטרופוס הכללי בעניין זה כאמור עליו להפעיל את סמכויותיו גם לגבי נכסים עזובים של נספי שואה בחו"ל השייכים לאזרחי ישראל, לתושביה ולתאגידים הרשומים בה. הבדיקה העלתה כי לאפוטרופוס הכללי אין ממשק עבודה פעיל וסדיר עם כמה גופים שברשותם מידע חשוב על אודות נכסים עזובים. גופים אלה אף אינם מדווחים באופן רציף ושגרתי לאפוטרופוס הכללי על נכסים הנחשדים כעזובים, אלא בדיעבד. כל זאת למרות החובה שמטיל עליהם חוק האפו"כ בעניין זה. משרד מבקר המדינה העלה כי אף על פי שיש בידי רמ"י נתונים היכולים לסייע במיפוי נכסים עזובים ובאיתורם, היא לא דיווחה לאפוטרופוס הכללי על נכסים שבעלי הזכויות בהם חשודים כנעדרים. בנסיבות המתוארות לעיל וכדי לאתר נכסים עזובים, על האפוטרופוס הכללי ועל רמ"י לגבש מתווה משותף לאיתור קרקעות שבעלי זכויות החכירה בהן אינם ידועים או שלא נהגו בהן מנהג בעלים במשך תקופה שיגדירו שני הגופים האלה. א. היחידה אינה מנסה לאתר נכסי ישראלים בחו"ל, למעט במקרים בודדים שבהם נודע לה עליהם אגב איתור נכסים בארץ של נעדר מסוים. האפוטרופוס הכללי גם לא בחן את האמצעים המינהליים העומדים לרשותו לביצוע תפקידו האמור בהתייחס למשאבים החומריים והאנושיים הנדרשים לאיתור הנכסים הללו. זכות הייזום שמורה אך ורק לבעל זכויות בקרקע שחתם על הסכם השבה עם רמ"י במועד הקבוע בחוק, ולכן מסירת דיווח מאוחר לאפוטרופוס הכללי על אודות נכסי מקרקעין החשודים כעזובים עלולה לקפח את זכותם של בעלי זכויות לגבי הקרקע לפיצוי מוגדל חלף השבתה. לנוכח מציאות זו, על רמ"י למפות את הנכסים הרשומים במאגריה אשר אין לבעליהם סממני זיהוי כלל, טרם הגדרת קרקע כמתחם מועדף ולדווח על כך לאפוטרופוס הכללי מבעוד מועד. כך אפשר יהיה לאתר את הבעלים, והם יוכלו לממש את זכותם לפיצוי מוגדל חלף השבתה. התנהלות כזו גם תאפשר לרמ"י לשווק את המגרשים בלוח הזמנים שקבע החוק לקידום הבנייה. בדיעבד התברר כי חלק מהחוכרים האמורים היו תושבי חוץ שיוצגו בפני רמ"י על ידי עורך דין. אך מידע זה לא נמסר לאפוטרופוס הכללי. .משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי מרבית התיקים הכספיים שבטיפולו, ושיש לבדוק אותם טרם העברתם לקניין המדינה, ערכם נמוך מ-50,300 ש"ח. האופן שיש לנהוג בתיקים אלה נקבע בחוק, והימנעות מטיפול בתיקים אלה מעמיסה על מערך ניהול התיקים. על האפוטרופוס הכללי לשלב את בדיקת התיקים הכספיים האלה ב תכנית העבודה שלו להעברת נכסים לקניין המדינה. . הגדרת לוח זמנים למיצוי פעילות האיתור נדרשת, בין היתר, לשם העברת הנכסים העזובים לניהול האפוטרופוס הכללי באמצעות המחלקה האמונה על שמירת הנכסים, על שימור ערכם עבור בעלי הזכויות ועל אבטחת המידע הפרטי בנוגע אליהם, המוגן בדין. אולם נוהלי היחידה אינם מגבילים בזמן את פעולות מחלקת האיתור. אי- העברת הנכסים לניהול גורמת לעיכוב ניכר גם בנושא העברתם העתידית לקניין המדינה בהתאם לתנאים שנקבעו בחוק האפו"כ. 4. נמצא כי היחידה לא גיבשה נוהל להגבלת משך חייו של תיק גילוי פעיל טרם ניתן צו ניהול כאמור ולביצוע פעולות האיתור של בעלי הזכויות בתקופת ניהול הנכס. להלן הפרטים: לאור האמור לעיל, ראוי שהיחידה תשקול לקצוב את תקופת הטיפול הבלעדית של מחלקת האיתור בנכס, ולהסדיר בנוהל שיטת עבודה דו- שלבית שתכלול את המשך הפעולות לאיתור בעלי זכויות בנכסים עזובים, בד בבד עם ניהול הנכסים על ידי מחלקת הניהול. הפעילות המשולבת של איתור בעלי הזכויות וניהול הנכסים תאפשר לאפוטרופוס לממש את סמכותו על פי החוק לעשות בנכסים העזובים את כל מה שניתן ועשוי "להועיל למעוניינים בהם". הביקורת העלתה כי משרד החוץ מתקשה לסייע לאפוטרופוס הכללי לקבל מידע מהרשויות הזרות במדינות השירות במטרה לאתר את בעלי הזכויות בנכסים העזובים המתגוררים בחו"ל, והדבר מכביד על האפוטרופוס הכללי לאתר את בעלי הזכויות כאמור . רצוי אפוא שהאפוטרופוס הכללי ומשרד החוץ יבחנו במשו תף את האפשרויות המשפטיות לאיתור בעלי זכויות המתגוררים במדינות השירות, כדי למנוע נזק הן לקניינם הפרטי והן לקניין המדינה במקרים שבהם אין אפשרות לאתרם לאחר נקיטת הליכי החקירה ובדיקה סבירה, כפי שנדרש בחוק האפו"כ. במידת הצורך עליהם לפנות לקבלת הנחיית היועץ המשפ טי לממשלה בעניין זה. לצורך מימוש תכנית העבודה להעברת נכסים לקניין המדינה תוקצב האפוטרופוס הכללי ב-9 תקנים נוספים, אולם בפועל הוקצו לאפוטרופוס 6 תקנים בלבד. יוצא אפוא שקיים חשש שמשרד האוצר הקצה ותקצב תקנים ייעודיים למימוש התכנית, אך אלה לא הגיעו ליעדם במלואם. החסר בתקנים גרם לפגיעה במימוש יעדי התכנית. ואולם, תכנית העבודה לשנים 2020 -2017 עוסקת בתיקי נדל"ן בלבד ואינה כוללת את הטיפול באלפי תיקים כספיים, כאלה המטופלים על ידי היחידה וכאלה שטרם החלו לטפל בהם. יוער, כי מערכת ממוחשבת עדכנית הכוללת מסד נתונים תקף מאפשרת מעקב ובקרה על פעולות המשתמשים בה והפקת מידע ונתונים סטטיסטיים מדויקים ואמינים והינה כלי ניהולי חיוני. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף כי בעוד שכ -53% מהקרקעות החקלאיות וכ -41% מהקרקעות לבנייה מושכרות, רק כ -26% מהקרקעות המסווגות ב"סיווג כללי" מושכרות. על האפוטרופוס הכללי לבדוק את מצבן התכנוני של הקרקעות שבאחריותו, ובעיקר את אלה המסווגות ב"סיווג כללי". בהתאם לממצאים עליו לעדכן את סטטוס הקרקעות במערכות המידע שהוא מנ הל ולפעול למקסום הרווח מהן. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי במסגרת הכנת אוגדן הנהלים החדש עליו לוודא שהנהלים העדכניים יסדירו ויתעדו את כלל החובות: הן את אלה הנובעים מהנהלים הקיימים משנת 1998 לגבי חברה א', והן את החובות הנוספים החלים על חברות ב' וג' ואינם מופיעים בנהלים הקיימים. נמצא כי נכון ליולי 2017 ,היו בניהול האפוטרופוס הכללי 5,947 תיקים כספייםבשווי של עד 50,300 ש"ח (בסכום כולל של כ-64 מיליון ש"ח), יותר מ-15 שנים, ומהם כ-3,800 תיקים בסכום של עד 10,000 ש"ח, אך היחידה כלל לא החלה לטפל בהעברתם לקניין המדינה, בניגוד להוראות החוק ואף לא כללה נושא זה בתכניות העבודה השנתיות. נוהלי היחידה אינם מתייחסים לדרכי הפעולה הנדרשות באשר לתיקים האמורים, ולפיכך הנכסים ששוויים נמוך כלל אינם נבדקים. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי גם לאחר עדכון הנתונים נותרו קרק עות שפלשו אליהן שאינן מעודכנות ברישומיו: באחד היישובים, לפי מסד הנתונים היו 47 ,קרקעות שפלשו אליהן והאפוטרופוס הכללי עדכן את מספרן ל-38 קרקעות, אולם מהנתונים שבידי הביקורת עולה כי עדיין נותרו ביישוב קרקעות שפלשו אליהן שאינן מופיעות ברישום המעודכן. משרד מבקר המדינה מעיר כי הצורך לטפל באופן מיטבי בנכסים שפלשו אליהם מחייב לקיים מסד נתונים מפורט, אחיד אמין ומלא של הנכסים שיאפשר ליחידה לקבל החלטות לגבי הפעולות שיש לנקוט בנכסים אלה, לקבוע סדרי עדיפות ולקיים פיקוח ובקרה אחר הפעולות הננקטות. .הביקורת העלתה כי היחידה לא בחנה את הכדאיות הכלכלית הטמונה בניהול נכסים שבעליהם חדלי מעש בנוגע להשבתם אליהם, וכי אין ברשות מחלקת ההשבה מידע בדבר שווי הנכסים הנמצאים בהליכי השבה, היקף הפעילות הנדרשת לניהולם וגובה ההוצאות שהוצאו בגינה. ראוי אפוא כי מחלקת ההשבה תאסוף ותעבד נתונים אלה, העשויים לסייע להנהלת היחידה לקבוע במקרים המתאימים אם להמשיך לנהל את הנכסים במטרה להשיבם לבעלי הזכויות בהם, או אם עדיף בנסיבות שנוצרו לפעול להעברתם לקניין המדינה. .על היחידה לבדוק יחד עם חברות הניהול שהיא מפעילה את מספר החודשים שהנכסים עומדים ריקים, את הפעולות שנעשו להשכרת הנכסים הפנויים תקופות ממושכות ולבחון דרכי פעולה נוספות שאותן ניתן לנקוט, בייחוד באזורים שבהם הביקוש לדירות נמוך. בשים לב לכך שניהול הנכסים נועד, בין היתר, להגן על האינטרסים של הבעלים, על היחידה לשקול במקרים המתאימים אם להמשיך ולהחזיק בנכסי הנדל"ן שיש קושי להשכירם. נכסים אלו - הכוללים נכסים פיננסיים ונכסי מקרקעין - לא הועברו למחלקת הניהול , ולכן ערכם עלול להישחק. מאחר שלא ניתן לגביהם צו ניהול, הרי שמועד העברתם לקניין המדינה על פי ההליך שנקבע לשם כך בחוק האפו"כ, נדחה לזמן בלתי ידוע . במצב הקיים יכולה היחידה לטפל בכ-250 .)תיקים בשנה (כספים ונדל"ן לפיכך פעולות האיתור של הנכסים יימשכו שנים רבות ובחריגה ניכרת מהמועדים שהוגדרו בתכניות העבודה. ואכן, הגורמים המקצועיים ביחידה מעריכים כי הטיפול בתיקים הכספיים (מעל 50,300 ש"ח) ובתיקי הנדל"ן יימשך כתשע שנים, חמש שנים יותר מהמועדים הקבועים בתכנית העבודה. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי הוא ממשיך לנהל אלפי תיקים כספיים, לגבי חלקם הגדול , אף לא החל בפעולות לאיתור בעלי הזכויות בהם, כנדרש בחוק. מתברר אפוא כי האפוטרופוס הכללי נאלץ להשקיע משאבים בניהול נכסים שאינם בהכרח עזובים, רק בשל העובדה שבעלי הזכויות בהם אינם פועלים להשבת הנכסים אליהם. חוק האפו"כ קובע כי נכס עזוב הוא, בין היתר, נכס שבעליו אינו ידוע, ולכן במקרים שבהם רמ"י מתקשה לזהות את בעלי הזכויות בנכסי המקרקעין שהיא מנהלת, לרבות נכסים המועמדים להפקעה לטובת הציבור, עליה לדווח עליהם לאפוטרופוס הכללי. עם זאת, בסיכום ישיבה פנימית שהייתה ביחידה בפברואר 2017, נכתב כי הממשק בין האפוטרופוס הכללי ובין רשות המסים טרם קודם, וכי קידומו אינו כלול בעת הזאת בתכנית העבודה. לאור האמור בפניית בנק ישראל, ראוי שהאפוטרופוס הכללי יבוא בדברים עם איגוד הבנקים כדי להסדיר את קשריו השוטפים עם הבנקים, וכדי לבחון אם ניתן לעשות זאת באמצעות הרפרנט הייעודי שמינו הבנקים לטיפול בלקוחות בענייני הפקל"ת. סיוע מצד האפוטרופוס הכללי באיתור בעלי הזכויות "מנותקי הקשר" עשוי לקדם הן את גביית חובות מס רכוש והן את איתור בעלי הזכויות במקרקעין. אי לכך, על רשות המסים לוודא כי המערכת המקוונת החדשה תוקם ותופעל, ועל האפוטרופוס הכללי לוודא כי היחידה תעשה בה שימוש. ראוי גם ששני הגופים האמורים יקבעו מתווה לשיתוף פעולה סדור ביניהם, לצורך קבלה ומסירה של מידע הדרוש להם. נמצא כי רשות המסים נהגה בעבר לגבות חובות מס רכוש מנכסים עזובים בצל מחלוקת משפטית שהייתה לה עם האפוטרופוס הכללי בנוגע להיקף סמכותה החוקית מכוח פקודת המסים (גביה) בנושא זה. על רשות המסים מוטלת חובת דיווח לאפוטרופוס הכללי כנדרש בחוק. משום כך עליה לגבש עם האפוטרופוס הכללי נוהל משותף שיסדיר בבירור את התנאים לעיכוב הליכי הגבייה מנכסים עזובים בגין חובות מס רכוש, עד איתור בעלי הזכויות; וזאת בטרם מתן צו ניהול לאפוטרופוס הכללי על נכסים אלה. על רשות המסים להפיץ בקרב עובדיה הנחיות בנושא זה בהתאם לנוהל שיגובש כאמור. .ראוי אפוא כי האפוטרופוס הכללי ובנק ישראל יסדירו את דיווחי הבנקים על פקל"ת שהסכום המופקד בהם אינו עולה על 2,500 .ש"ח על אף הסכמת כל הגורמים הנוגעים בדבר לטיוטת ההוראות, היא לא אושרה, ומשום כך לא הוסדר אופן העברת הדיווחים של הבנקים לאפוטרופוס הכללי. במועד סיום הביקורת היחידה עדיין מקבלת מהבנקים מידע חסר על אודות הפקל"ת. עד מועד סיום הביקורת לא גיבשו רמ"י והאפוטרופוס הכללי מתווה משותף לאיתור נעדרים, שהם בעלי זכויות בנכסי מקרקעין. מציאות זו עלולה לפגוע בזכויותיהם של אות ם נעדרים. ניכר אפוא כי הפעלת המערכת המקוונת איננה מייתרת את חובתו של בנק ישראל לפעול בדרכים נוספות לאיתור בעלי הפקל"ת, לרבות באמצעות הנחיית הבנקים לשתף פעולה עם האפוטרופוס הכללי כמפורט לעיל. יתר על כן, כניסת 2.5 מיליון גולשים לאתר "הר הכסף" ו"הר הכסף 2 " במרשתת אינה מבטיחה שבסופו של דבר יושבו הנכסים העזובים לבעלי הזכויות בהם גם לאחר איתורם. אי לכך, על בנק ישראל ועל משרד האוצר לוודא כי אין חסמים, המונעים את השבת הכספים לבעליהם אחרי שאותרו באמצעות המערכות המקוונות האמורות. יוצא אפוא כי העברת הטיפול בזכויות שנובעות מתעודות המלווה מבנק ישראל לניהולו של האפוטרופוס הכללי מעלה קשיים משפטיים וכלכליים, ועד תום הביקורת לא נמצא פתרון לקשיים האלה. 1. הביקורת העלתה כי בנק ישראל אינו מפקח בשגרה על מילוי הנחיות המפקח על הבנקים בעניין הכספות, וכי אין ברשותו מידע על אודות הנהלים שקבעו הבנקים בנושא זה ועל אופן יישומם. .חוק האפוטרופוס הכללי, התשל"ח-1978 מטיל על המדינה את החובה לטפל בנכסים עזובים. לשם כך הופקד אגף האפוטרופוס הכללי במשרד המשפטים על איתור בעלי זכויות נעדרים בנכסים הידועים לו - כסף, שווה כסף, מקרקעין ומ יטלטלין - ולנהל אותם באישור בית המשפט. האפוטרופוס הכללי מנהל , מכוח תפקידו זה, נכסים עזובים הכוללים כ-4,000 נכסי מקרקעין וכן כספיםבסכום של כ-1.8 מיליארד ש"ח- עבור בעלי זכויות פרטיים ולטובתם. נמצאו ליקויים באופן בו מנהל האפו"כ את ה דירות, בתי עסק וקרקעות שבאחריותו. נהליו בנושא זה לא עודכנו זה שנים, וחלקם אף אינו רלוונטי עוד, בייחוד בכל הנוגע לניהול, לפיקוח ולבקרה על חברות הניהול של בתי הדירות ובתי העסק. מסד הנתונים לגבי קרקעות במערכות המחשבים של היחידה הארצית אינו עדכני, וקרקעות רבות אינן מושכרות. נוסף על כך, האפוטרופוס לא הצליח לממש את כל היעדים שקבע בתכניות העבודה שהציג בשנים 2017 -2010 , להעביר נכסים כספיים ונכסי נדל"ן לקניין המדינה והוא ממשיך לנהל אלפי תיקים כספיים, דירות וקרקעות גם אחרי שחלפה תקופת הניהול הקבועה בחוק. חשיבות פעילותו של האפוטרופוס הכללי בטיפול נאות בנכסים עזובים היא כפולה: בתחום זכויות הפרט - איתור הבעלים והגנה על רכושם מפני פעולות שלטוניות ואחרות העלולות לפגוע בהם או בפירותיהם, ובתחום זכויות הכלל - מניעת שימוש לרעה בנכסים אלה העלול לפגוע בסדר הציבורי והעברתם במקרים המתאימים לקניין המדינה ולתועלת הציבור. אך ממצאי דוח זה מעלים כי יש ליקויים בפעילות היחידה , וכי נדרש אפיון מחדש של יעדיה ושל דרכי פעולתה בעיקר בנושאים אלה: טיפול בדיווחים שהיא מקבלת בדבר חשד לנכסים עזובים ; הפעלת סמכויות האכיפה המוקנות לאפוטרופוס הכללי בחוק ; מניעת פלישה לנכסי מקרקעין; קידום הליכי ם להשבת הנכסים לבעלי הזכויות ו להעברת מקרקעין עזובים לקניין המדינה. לאור ההמלצות המנויות בדוח זה, על האפוטרופוס הכללי להסדיר את פעילותה הכוללת של היחידה כדי למנוע את הזנחת הנכסים העזובים, הפקרתם ונפילתם לידיים זרות, זאת לצד השמירה על זכות הקניין הפרטי. במסגרת זאת, ראוי שהיחידה תפעל, בין היתר, לתגבר ולתחזק את ממשקי העבודה שלה עם גופים במערכת הממשלתית; לגבש מדיניות ברורה לגבי הפעלת סנקציות במקרים שבהם נמנע ממנ ה מידע על נכסים החשודים כעזובים; ולייעל את מנגנון העברתם לקניין המדינה בהתאם להוראות החוק. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי עליו להתאים בין היעדים והמשימות שנקבעו בתכנית העבו דה לבין המשאבים שהוקצו לביצוע כלל המשימות והיעדים של המחלקה להעברת נכסים. ככל שתכנית העבודה של היחידה נשענת על פער בין שני רכיבים אלה הרי שהדבר פוגע בכלל הליכי התכנון והביצוע של היחידה ומחייב פעולות תיקון. על האפוטרופוס הכללי להכין תכנית רב-שנתית שתסייע לו לעמוד בהוראות החוק להעביר לקניין המדינה נכסים שתקופת ניהולם הסתיימה ולא הושבו לבעליהם. .מן התרשים עולה שהטיפול הסתיים רק בכ -9% .מן התיקים מתוך התיקים האלה רק כ-2.3% (186 תיקים) נמצאו מתאימים להעברה לקניין המדינה. 1. נמצא כי סיווג הקרקעות במערכת הניהול הממוחשבת של האפוטרופוס הכללי נעשה בעת פתיחת תיק הניהול של הקרקעות, וכ-46% מהקרקעות סווגו תחת "סיווג כללי", שייעודן אינו ברור. משרד מבקר המדינה מעיר כי לגבי השכרת דירות נקבעו בהסכמים שנחתמו עם חברות ב' וג' כללים כיצד עליהן לפעול כדי להשכירן, אך האפוטרופוס הכללי לא קבע כללים ודרכי פעולה שיש לנקוט כדי להשכיר קרקעות פנויות. האפוטרופוס הכללי נדרש לבחון ולהגדיר את דרכי הפעולה שיש לנקוט להשכרת הקרקעות בהתאם לסיווגן המתאים ולשלב א ת הממצאים בנוהלי העבודה. כן עליו לפעול ככל הניתן לצמצום מספר הקרקעות הפנויות. .כבר בדוח משנת 199133 העיר מבקר המדינה לאפוטרופוס הכללי בעניין הצורך להסדיר באופן פרטני את הטיפול בנכסים עזובים במזרח ירושלים, לשם הבטחת זכויות הנעדרים בעלי הנכסים. נמצא כי האפוטרופוס הכללי לא קבע עדיין כללים ייחודיים בנושא זה . משרד מבקר המדינה מעיר כי על האגף להידרש לעניין זה.
ממסמכי היחידה עולה כי היא ביצעה מיפוי חלקי של חלקות מקרקעין שיש יסוד סביר להניח שהן בגדר נכסים עזובים וכן יזמה גילוי של נכסי מקרקעין בהיקף מצומצם ביחס לתכניות העבודה שהציגה להנהלת האגף, וזאת מחמת היעדר משאבים. הועלה כי בשנים האחרונות ביקש האגף מהנהלת משרד המשפטים מדי שנת כספים להגדיל את מערך איתור נכסי המקרקעין באמצעות גילוי יזום אולם בקשתו לא נענתה בחיוב.