משרד הביטחון . הליכים לאיוש משרות במשרד הביטחון משרד מבקר המדינה רואה כליקוי את העובדה שבמשך למעלה מארבע שנים לא פרסמה הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם, גב' איילה גונן-אושרי, את ההנחיה האמורה. מן הראוי שנש"ם תפרסם בהקדם האפשרי את הנוהל שאותו ציינה בהתייחסותה מנובמבר 2015 . משרד מבקר המדי נה חוזר ומוסיף על הערתו מהביקורת הקודמת, כי קיומם של מקרים שבהם הציונים בתחומי ההשכלה והניסיון אינם משקפים באופן הולם את נתוני המועמד בפועל, מעורר ספק, שמא בחלק מהמקרים ניתן הציון כדי לקדם מועמד מועדף. משרד מבקר המדינה מעיר, שגם אם הציונים בוועדת הבוחנים משקפים את עמדתם האישית של חברי הוועדה וחברי הוועדה האחרים אינם רשאים להתערב בכך, ראוי שפערים משמעותיים בציונים, בעיקר בתחומים אובייקטיביים כמו השכלה וניסיון, יתבררו במהלך דיוני הוועדה ויקבלו ביטוי מפורט בפרוטוקול. משרד מבקר המדינה מעיר, כי פיקוח ובקרה אינ ם פעולות הנעשות רק כאשר מתעורר צורך בכך. אלו פעו לות האמורות להתקיים במקביל לפעילות השוטפת, ומטרתן לאתר בין היתר פגמים, נקודות תורפה וצווארי בקבוק, על מנת להציע תיקונים ולטייב את תהליך העבודה. חשיבותם של הליכי הפיקוח והבקרה מתעצמים נוכח הליקויים שעלו בביקורת זו. כמו כן, לפיקוח ולבקרה של נש"ם על מכרזים במ שהב"ט חשיבות יתרה נוכח העובדה שמשהב"ט אינו מקושר למרכב"ה, ונוכח העובדה שהחל מפברואר 2014 אין כל בקרה של נש"ם על תהליכי המכרזים במשהב"ט באמצעות בקרים. כמו כן, טרם מוסדו הליכים חלופיים שיהיה בהם כדי לפצות על כך, שכן ב ירור שערכו נציגי משרד מבקר המדינה עם נש"ם העלה, שהיא טרם ערכה את ההתאמות הנדרשות לצורך הפעלת סמכויותיו של אגף הבקרה על משהב"ט. כתוצאה מכך, הגורם המפקח היחיד על משהב"ט בתחום הוא הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם, שגם בפעילותה בתחום הפיקוח על איוש משרות במשהב"ט נמצאו מספר ליקויים כאמור לעיל. על כן, הפיקוח והבקרה על ניהול הליכי איוש משרות במשהב"ט לוקים בחסר, ויש למצוא לאלתר פתרון למצב זה. משרד מבקר המדינה מעיר, שאמנם על פי ההוראה נוכחותו של נציג נש"ם בוועדה אינה נדרשת לצורך הרכבה החוקי של הוועדה, אך הדרך שבה נקטה הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם, הגב' איילה גונן-אושרי , כדי לפצות על היעדרותה, אינה תקינה. החלטתה של הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם להעביר את חוות דעתה בכתב ובלי שתתרשם ישירות מהמועמדים, אינה הולמת עקרונות של ניהול מכרזים. ראוי היה שהממונה על מערכת הביטחון בנש"ם הייתה נמנעת מהדרך שבה נקטה. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי בנסיבות מקרה זה, נוכח הבחירה החריגה במועמד על פני המועמדת, שאף דורגה ראשונה, סעיפי הפרוטוקול המתייחסים לסוגיית ההעדפה המתקנת אינם מנומקים ומפורטים כדבעי, ואין בהם תיאור כנדרש של תוכן הדיון שנערך בנושא ה העדפה המתקנת, ולכן ספק אם עומדים במבחני הסבירות והמינהל התקין במלואם. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הסעיפים שפורטו לעיל, לא היה מקום שנש"ם תאשר בשנת 2011 את ההליך למינוי משרות בחו"ל, שכן בכך ניתן היתר למשהב"ט להמשיך לפעול באופן שאינו תואם לעקרונות האמורים לעיל. משרד מבקר המדינה מעיר לנש"ם, כי שעה שהליך המכרז על היבטיו השונים מוגדר בתקשי"ר במפורט על כל שלביו, ומנחה את המשרדים בבירור אשר לסמכויותיהם בתחום באופן שמביא לידי ביטוי ראוי עקרונות של מינהל ציבורי שקוף, שוויוני ואובייקטיבי, הליך ניוד הרוחב אינו מוסדר בצורה מפורטת ומפורשת דיה, ובכך הוא מא פשר לכל משרד לקבוע לעצמו נוהל פנימי כראות עיניו. כמו כן, הגדרת מונח מעורפלת ורחבה כ"שונים תכלית שוני" במסגרת התקשי"ר, יש בה כדי ליצור חוסר אחידות ביישום, והדבר עלול לפתוח פתח לפרשנות רחבה שאינה עולה בקנה אחד עם כוונת התקשי"ר ועם המטרה שביקשה נש"ם לקדם באמצעותו. נוכח הרפורמה דלעיל שעורכת נש"ם וזו שמתכנן משהב"ט, שבעקבותיהן הליך ניוד הרוחב עתיד להפוך לשלב מרכזי בהליכי איוש משרות, על נש"ם לייחס משנה חשיבות להסדרה מפורטת יותר בתקשי"ר של אופן יישום הליך ניוד רוחב, וכן להגדירו באופן ברור וחד-משמעי. נמצא, כי משהב"ט לא פעל על פי נוהל משרתי קבע במלואו: ראשית, לא נמצא סיכום של הראיון שערך מנכ"ל משהב"ט דאז למועמד, בסמוך לאחר בחינת התאמתו למשרה. אמנם נמצא סיכום שכתב המנכ"ל דאז, כחודשיים לאחר הראיון, ובו ציין כי הוא בחן מועמדים נוספים למשרה, אך בידי משהב"ט לא נמצאו כל סימוכין לקיומו של הליך כלשהו מול מועמד אחר29 . שנית, המכהן במשרה במועד סיום הביקורת לא עמד בפני ועדה בהרכב של מכרז פומבי כנדרש על פי הוראות התקשי"ר. משרד מבקר המדינה מעיר לנש"ם, כי במצב זה, נוכח שינויים מהותיים שחלו במשך השנים בשוק העבודה - רפורמות בתנאי קבלה לעבודה, תמורות בתנאי העסקה ושינויים בנוהלי הפרישה מצה"ל, בד בבד עם אי -הבהירות הקיימת בנוגע למגמה שנש"ם שואפת לקדם באמצעות נוהל זה - ראוי שהיא תפעל לבחינה מחודשת של מידת התאמתו למציאות שהשתנתה. עם זאת, אף לא אחד מהמועמדים עמד בפני ועדת בוחנים בהרכב של מכרז פומבי, כפי שקבוע בתקשי"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות כליקוי חמור של אמ"ש ושל נש"ם, כגורם המפקח עליו, את העובדה שמשהב"ט קלט משך שנים רבות משרתי קבע רבים במסגרת נוהל זה, בלי שהקפיד ליישם את מלוא הוראות התקשי"ר בנוגע להעמדתם בפני ועדת בוחנים בהרכב של מכרז פומבי. משרד מבקר המדינה מעיר לאמ"ש, כי הנחייתה של הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם הדגישה את הקבוע בתקשי"ר ממילא זה עשרות שנים. אין המדובר ביידועו על אודות עדכון או שינוי נוהל י עבודה, ומשכך היה על אמ"ש לפעול בדרך זו גם בטרם ניתנה ההנחיה, כפי שהוא מיישם את יתר הוראות התקשי"ר. מעבר לכך, שעה שהובהר לאמ"ש ביוני 2014 שהוא אינו פועל על פי הוראת התקשי"ר, היה עליו ליישם את ההנחיה לאלתר, ועל הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם היה לוודא שאכן עשה כן. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משהב"ט, מר דן הראל, וכן לאמ"ש, כי הליך איוש משרה זו לא היה תקין ואף חרג מהוראות התקשי"ר. ראשית, ראש האגף המכהן השתחרר מצה"ל בדרגת אלוף משנה, ולפי חובת הקבלת דרגות הקבועה בתקשי"ר30 יכול היה לאייש משרות רק עד דרגה 44-42 בשירות המדינה. משרת ראש האגף היא בדרגה 45-43 , ואותה יכול לאייש קצין בדרגת תת-אלוף בלבד, ומשכך ההקבלה בדרגות, הנדרשת כתנאי חובה לפי נוהל משרתי הקבע, לא התקיימה. שנית, מלבד המועמד שנבחר לא בחן המנכ"ל מועמדים נוספים למשרה ; לא נמצא עותק של סיכום ראיון שנערך עמו; והוא אף לא עמד בפני ועדת בוחנים בהרכב של מכרז פומבי. יצוין שמדובר בהליך איוש שהתקיים בסוף שנת 2014 , חמישה חודשים לאחר הנחייתה של הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם למשהב"ט בדבר החובה לקיים ועדה שכזו. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי בהליך החלופי לאיוש משרות בחו"ל, המעגן בחירה על ידי גורם יחיד וחוסר איזון פנימי של הרכב הוועדה, אין ביטוי הולם לעקרונות של שקיפות, אובייקטיביות ושוויון הזדמנויות, והוא גם אינו ברוח מגמות הפסיקה דלעיל. מצופה היה ממשהב"ט להתאים את הסעיפים בהוראה לנורמות אלה כבר בשנת 2004 עם תחילתה של עבודת המטה. נכון למועד סיום הביקור ת, עד קבלת אישורה של ועדת השירות לעבודת המטה, מן הראוי שמשהב"ט יקפיד שהליך איוש משרותיו בחו"ל ייעשה בהתאם לעקרונות אלה. משרד מבקר המדינה מכיר בכך שבפני משהב"ט עמדה האפשרות לאייש משרות אלה בכמה דרכים, אך מעיר כי שעה שבחר לאייש משרה בדרך מסוימת, הוא מחויב להוראותיה ולדרישותיה ואין באפשרותו לחזור בו, לאחר מעשה, ולטעון כי פעל לפי דרך איוש אחרת - כפי שעשה במקרה זה. בניגוד לאמור בהתייחסות משהב"ט לממצאי הביקורת, במסמכי משהב"ט ונש"ם מיולי 2015 צוין במפורש כי שתי המשרות הללו אוישו על פי נוהל משרתי קבע. ,משרד מבקר המדינה מעיר למשנה למנכ"ל משהב"ט, מר רוני מורנו ולאמ"ש על התנהלותם באיוש משרה זו. לוח הזמנים בהליכי איוש המשרה עלול להצביע על כך שלא הייתה כוונה כנה לבחור מועמד באמצעות מכרז. התנהלות שכזו כמוה כסימון מטרה, ויש בה כדי להעלות חשש שמא המכרז היה למראית עין ונועד לשמש ככסות בלבד. לא כל שכן, כאשר סמיכות הזמנים בין סגירת המכרז לבין איוש המשרה בתקן קבוע לפי נוהל משרתי קבע, כבר למחרת, כלל לא אפשרה קיום של הליך ממיין, פנייה למינהל פרישה בצה"ל ואיתור מועמד ראוי לאיוש המשרה דרך קבע. כך מצטייר שמשהב"ט הקדים לכאורה את שלב איוש המשרה לפי נוהל משרתי קבע לשלב מיצוי הליך המכרז הפנימי באופן החורג מהוראות התקשי"ר33 . משרד מבקר המדינה מצא ליקויים חמורים בהתנהלות משהב"ט בהליכי איוש שלוש המשרות הבכירות דלעיל. משהב"ט התנהל שלא בהתאם לעיקרון השקיפות; הוא לא הקפיד על ניהול הליך אובייקטיבי ושוויוני; ופעל שלא ברוח עקרונות המינהל הציבורי התקין. בכך עולה חשש לפגיעה באמון הציבור בכלל ובאמון עובדי משהב"ט בפרט. משרד מבקר המדינה מעיר, כי יש מקום שאגף בחינות ומכרזים יבחן את ההנחיות לקביעת ד רישות הסף בתחום ההשכלה מדי תקופה בהתאם לשינויים ולעדכונים בעולם התעסוקה ובעולם האקדמי. ללא התאמות עתיות אלה, עלולה להימנע ממועמדים ראויים ההזדמנות להגיש מועמדותם לתפקידים במגזר הציבורי מחד, ומאידך המערכת עלולה להפסיד הזדמנות לגייס מועמדים בעלי כישורים שיכולים לתרום לה. מבקר המדינה רואה בחומרה את הליקויים המהותיים שצוינו בביקורת זו בנוגע להליכים לאיוש המשרו ת הבכירות במשהב"ט. לדעת מבקר המדינה, ליקויים מהותיים אלה מחייבים נקיטת צעדים על ידי נציב שירות המדינה להידוק הפיקוח והבקרה על הליכי איוש משרות במשהב"ט. יש לראות בביקורת זו התראה ותמרור לעתיד, ועל משהב"ט ועל נש"ם ליתן דעתם לליקויים אלה ולהשלכותיהם, ולפעול ביתר שאת לתיקונם. הישנותם של מקרים דומים בעתיד תוביל להמלצה מפורשת של מבקר המדינה על נקיטת צעדים משמעותיים ואופרטיביים, עד כדי ביטול המינויים שבהם יתגלו ליקויים. יודגש כי קיימת חשיבות גדולה באיוש ראוי של משרות בשירות הציבורי בכלל, ושל משרות בכירות בפרט. זאת משום שהמכהנים במשרות אלה, מעצם בכירותם, מתווים את הדרך, קובעים את המדיניות ומובילים אחריהם עובדים רבים. משכך, חשוב לוודא את תקינות ההליכים לבחירתם ואת עמידתם בעקרונות של מינהל ציבורי תקין. זאת, על מנת לשמור על טוהר השירות הציבורי ועל מנת שלא ייפגע אמון הציבור בו. .תחום איוש משרות בשירות המדינה מוסדר בחוק, בתקשי"ר, בהוראות ובהלכה פסוקה של בתי המשפט, שנועדו להסדיר קבלת עובדים לשירות המדינה בהליך שקוף, תחרותי, הוגן ושוויוני במטרה לאייש משרות על ידי המועמד המתאים ביותר למשרה מבין כלל המועמדים. משהב"ט מאייש משרות רבות באמצעות מכרזים, כמו גם מספר לא מבוטל של משרות בהליכים חלופיים. משרד מבקר המדינה מציין לטובה את הצעדים שנקטו משהב"ט בכלל ואמ"ש בפרט בעקבות הביקורת הקודמת בתחומים הבאים: ביטול נוהל "דיון מקדים", הקמת מערכת ממוחשבת לניהול מכרזים, ושיפור בתחום רישום פרוטוקול בוועדות בוחנים. עם זאת, גם במסגרת ביקורת זו נמצאו ליקויים, חלקם חמורים, בהתנהלות גורמים במשהב"ט ובנש"ם, הן במסגרת איוש משרות בדרך של מכרז והן במסגרת ההליכים החלופיים. הליקויים הללו משקפים אי - הקפדה על עקרונות יסוד של אובייקטיביות, שוויוניו ת ושקיפות באיוש המשרות ובמקרים מסוימים גם אי-הקפדה על הוראות התקשי"ר. משרד מבקר המדינה מעיר, כי היה על הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם להביא את האישור של ההסתדרות בנוגע לנציג מטעמה בהרכבי ועדות בוחנים במשהב"ט לאישור נציב שירות המדינה, כנדרש בתקשי"ר. משרד מבקר המדינה מעיר, כי למעשה הנימוק לאי-התאמתם של מי מהמועמדים לתפקיד לא נבע מדרי שות המשרה, כפי שפורסמו במסגרת המכרז. הדרישות למשרה התמקדו כאמור בניסיון בניהול קשרים בין-לאומיים בתחומים המפורטים לעיל. על פי הפרוטוקול, החליטה הוועדה שלא לבחור במי מהמועמדים לא משום שלא היו בעלי ניסיון בניהול קשרים בין-לאומיים בתחומים כפי שפורטו במכרז, אלא משום שלא היו בעלי ניסיון בתחומים שאותם היא פירטה בפרוטוקול הוועדה. נציג ועד העובדים, שהיה בדעת מיעוט, סבר "שהמועמדים כולם עונים לתנאי המכרז בכל הפרמטרים נשוא מכרז זה". משרד מבקר המדינה מעיר לאגף בחינות ומכרזים בנש"ם, האמון על קביעת מדיניות בהליכי המיון והגיוס התעסוקתי בשירות המדינה, כי עליו להנחות ולחדד בפני חברי ועדות בוחנ ים שאין לפסול מועמדים במכרז בשל נימוקים שאינם מקבלים ביטוי בדרישות הסף של המשרה, שכן פסילה שכזו מנוגדת לעקרונות המכרזים ולכללי מינהל תקין. גם בביקורת הנוכחית עלה, כי במכרז מנובמבר 2013 לא נבחרה מועמדת שדורגה במקום הראשון. ועדת הבוחנים החליטה לבחור כזוכה במועמד שדורג שני, על אף שכל חברי ועדת הבוחנים העניקו למועמדת ציונים גבוהים יותר או שווים לאלה של המועמד שדורג שני, בלי שהדבר נומק כראוי בפרוטוקול. יתרה מכך, ועדת הבוחנים גם לא הפעילה העדפה מתקנת. הוועדה ציינה כי למועמד השני יתרון נוכח ניסיונו התעסוקתי, אך ניסיון זה כלל לא הוגדר בדרישות הסף למשרה. לא זו אף זו, ההערה בדבר היתרון של המועמד עלתה רק בשלב הסופי של המכרז, והיא אף לא קיבלה ביטוי בציונ ים שנתנו חברי הוועדה למועמדים ברכיב זה, שכן בדיקת הפרוטוקול העלתה כי כל חברי הוועדה העניקו לשני המועמדים ניקוד זהה ברכיב הניסיון. לדעת משרד מבקר המדינה, אם זו הייתה עמדתם של חברי הוועדה, מצופה היה שהיא תקבל ביטוי כבר בשלב מתן הניקוד לכל מועמד ברכיב זה, או לכל הפחות שתנומק כראוי בפרוטוקול, כפי שמנחים החוזר מטעם נציב שירות המדינה מיוני 2012 .ונוהל ועדת הבוחנים המשרדי בביקורת עלה, כי האישור שהעבירה ההסתדרות לנש"ם לא הועבר כנדרש לאישורו של נציב שירות המדינה, ואף אין בו הבהרה כי הוא מיועד למקרים חריגים בלבד. הלכה למעשה, מתן האישור החריג למשהב"ט מביא למצב שבאף לא אחת מוועדות הבוחנים קיים רוב לנציגים חיצוניים, כנדרש בתקשי"ר. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט ולנש"ם, כי הימשכותה של עבודת המטה זה כ-11 שנים אינה סבירה. מצב זה הביא לכך שמשהב"ט ממשיך לאייש גם לאחר שנת 2004 משרות רבות ל לא מכרז וללא הליך חלופי מעוגן בכתב (למעט בין השאר במשרותיו במשלחות חו"ל. בנושא זה ראו להלן). זאת על אף ההתפתחות בשנים האחרונות בתפיסה הציבורית בנוגע לעקרונות של שקיפות ומתן שוויון הזדמנויות. על משהב"ט ועל נש"ם לסיים את כל ההליכים הנדרשים לאישור טיוטת עבודת המטה כדי שניתן יהיה לפעול ליישומה בהקדם האפשרי. משרד מבקר המדינה מעיר, שאף שמשהב"ט אינו מחויב לקבוע הליך חלופי לאיוש משרות הפטורות ממכרז פומבי, ראוי שעד לאישורה של עבודת המטה הוא יקפיד לאייש משרות אלה באופן שיביא לידי ביטוי אובייקטיביות, שוויוניות ושקיפות, כך שניתן יהיה לעמוד על אמות המידה שעל פיהן הועדף מועמד אחד על פני אחר, ועל העקרונות שהנחו את מקבל ההחלטה.
משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על מערכת הביטחון בנש"ם ולראש אמ"ש במשהב"ט, כי עליהם לוודא שעובדי נש"ם, נציגי המשרדים האחרים ועובדי משהב"ט המשמשים כחברים בוועדות בוחנים, יקפידו לפעול בהתאם להוראות החוק, התקשי"ר והנחיות נש"ם בדבר העדפה מתקנת.