מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . הפיקוח על ריכוזיות אשראי והשקעות בקבוצות עסקיות נמצא כי על אף המגבלות של המפקח על הבנקים, המתייחסות לחשיפת האשראי של כל תאגיד בנקאי בנפרד ללווים גדולים וקבוצות לווים, כשלווים גדולים חסומים מנטילת אשראי בתאגיד בנקאי מסוים עקב המגבלות, הם עדיין יכולים לגייס אשראי בסכומים גבוהים מבנקים אחרים. לכשל של לווים גדולים ושל קבוצות לווים יש פוטנציאל פגיעה ניכר במערכת הבנקאית ובמשק כולו, גם אם החשיפה של תאגיד בנקאי ללווה יחיד גדול או לקבוצת לווים עומדת במגבלות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הפיקוח על הבנקים לבחון פתרון מאוזן וארוך טווח לריכוזיות האשראי לפי לווים כדי למנוע מחנק אשראי במשק38 . לכשל של לווים מערכתיים - הנוטלים אשראי מהמערכת הבנקאית והמגייסים מקורות בשוק ההון, וכל ז את בהיקפים גדולים - יש יכולת פגיעה של ממש במערכת הבנקאית ובמשק כולו. למרות פעילות הפיקוח וההסדרה של אגף שוק ההון ושל הפיקוח על הבנקים, כשלווים מערכתיים חסומים מנטילת אשראי בתאגיד בנקאי מסוים עקב מגבלות הפיקוח על הבנקים, הם עדיין יכולים לגייס אשראי בסכומים גבוהים מבנקים אחרים או משוק ההון. על הפיקוח על הבנקים ועל אגף שוק ההון לבחון אם היה די בצעדים שנקטו או שיש צורך בהסדרה ובצעדי פיקוח נוספים. משרד מבקר המדינה מעיר כי הוא אינו מתערב בשי קול הדעת של הפיקוח על הבנקים בעניין זה. עם זאת הוא מוצא לנכון להצביע על כך שלמרות פעולותיו של הפיקוח על הבנקים, רבות מקבוצות הלווים הגדולות עדיין לווות כמעט מכל הקבוצות הבנקאיות ובסכומים גבוהים מאוד. נוכח התופעה החוזרת ונשנית של לווים גדולים המבקשים אחר כך הסדרי חוב בהיקפים גדולים מאוד, על הפיקוח לבחון אם יש צורך בהסדרה ובצעדי פיקוח נוספים על אלה שנקט. יצוין שהפיקוח על הבנקים החמיר יחסית לסטנדרדים בין -לאומיים כאשר מצא לנכון לעשות זאת39 . לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח ממצאי הפיקוח על הבנקים כי בכמה קבוצות בנקאיות הקצאת ההון אינה הולמת את הסיכון, עליו לשקול להשית תמריצים נוספים כדי לצמצם את תוספת הסיכון שבאשראי הניתן ללווים גדולים ולקבוצות לווים, ובייחוד ללווים מערכתיים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי במרץ 2012 הייתה החבות נטו של עשר קבוצות הלווים הגדולות לשלוש הקבוצות הבנקאיות שביקר המפקח על הבנקים כ- 77 מיליארד ש"ח, שהם כ- 60% מהחשיפה של חמש הקבוצות הבנקאיות הגדולות לקבוצות לווים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חשיפה גבוהה זו והיעדר הקצאת הון הולמת של בנקים אלה בגין סיכון הריכוזיות לפי לווים, על המפקח לשוב ולשקול אם יש מקום לקבוע בהוראותיו תמריצים נוספים להקצאת הון הולמת. על בנק ישראל, על משרד האוצר ועל רשות ניירות ערך להשלים בהקדם את עבודת החקיקה להקמת הוועדה ליציבות פיננסית. נחוץ להקימה בהקדם כדי לאפשר התמודדות נאותה אם יתממש הסיכון לכשל של לווים מערכתיים שעלול להידרדר לכשל מערכתי בשוק. על הוועדה לשקול ריכוז עבודת מטה ובניית תכנית אסטרטגית להתמודדות עם הריכוזיות של לווים מערכתיים. במסגרת התכנית מן הראוי להביא בחשבון את הצורך לאזן בין צמצום הסיכונים לבין הצורך למנוע מחנק אשראי במשק, תוך כדי צמצום פערים רגולטוריים בין הגופים המאסדרים במערכת הפיננסית. נמצא כי למרות הערת משרד מבקר המדינה בדוח 54 ב ולמרות תשובת הממונה על אגף שוק ההון דאז, כי בכוונתו להסדיר את דרישות הדיווח בנושא קבוצת לווים כבר בשנת 2004 , הדבר לא נעשה, ואין בידי אגף שוק ההון מערכת "דגלים אדומים" למעקב שוטף אחר החשיפות ללווים גדולים ולקבוצות לווים. בשל הסיכונים המערכתיים הכרוכים בהשקעותיהם של גופים מוסדיים בלווים אלה, על אגף שוק ההון לעקוב תדיר אחר השקעות אלה של הגו פים המוסדיים הנתונים לפיקוחו. נמצא כי אין באגף שוק ההון הסדרה להגבלת השקע תם של הגופים המוסדיים הנתונים לאחריותו בתאגידים המאופיינים ברמות מינוף גבוהות, וזאת למרות ההערה בדוח מבקר המדינה 60 ב, למרות ההמלצות בדוח בנק ישראל ולמרות הסיכון הגבוה הגלום בתאגידים ריאליים בעלי חשיבות מערכתית, לרבות קבוצות עסקיות, המאופיינים ברמות מינוף גבוהות. עוד נמצא כי אגף שוק ההון אינו עוקב באופן שוטף אחר רמות המינוף של הלווים המערכתיים. לדעת משרד מבקר המדינה, למרות פעילות האגף לחיזוק הממשל התאגידי, רמות המינוף של התאגידים הגדולים ושל קבוצות התאגידים עדיין גבוהות. האגף קבע מגבלות כמותיות (לדוגמה מגבלות על השקעה בתאגיד יחיד ובקבוצת תאגידים), ולכן עליו לשקול את הידוק הפיקוח על השקעות הגופים המוסדיים בתאגידים המאופיינים ברמות מינוף גבוהות, לרבות קביעת מגבלות כמותיות. נמצא כי למרות הסיכון הגבוה הגלום בתאגידים ריאליים בעלי חשיבות מערכתית המאופיינים ברמות מינוף גבוהות, לרבות קבוצות עסקיות, אין בפיקוח על הבנקים הסדרה להגבלת החבות לבנקים ברמות המינוף של קבוצות אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהקבוצות העסקיות הגדולות הן הלווות הגדולות גם בשוק האשראי הבנקאי וגם בשוק החוץ -בנקאי, ההמלצה בדוח בנק ישראל שהוצגה לעיל - לשקול התניה של גובה מג בלות החשיפה (של הגופים המוסדיים) ברמות המינוף של הלווים - ראוי שתישקל גם לגבי תאגידים בנקאיים הכפופים להוראות של הפיקוח על הבנקים. ריכוזיות האשראי בחוג מצומצם של קבוצות עסקיות עדיין קיימת, והיא תוצר של ריכוזיות המגזר העסקי שהתפתחה לאורך השנים. לכשל של לווים מערכתיים, הנוטלים אשראי מהמערכת הבנקאית ומגייסים מקורות בשוק ההון בהיקפים גדולים, יכולת פגיעה של ממש במערכת הפיננסית ובמשק כולו. לדעת משרד מבקר המדינה, לצד ההתמודדות עם הריכוזיות במגזר העסקי יש להתמודד גם עם הסיכונים המערכתיים של ריכוזיות לווים במערכת הפיננסית ולשקול ביצוע עבודת מטה ותכנית אסטרטגית. תכנית זו צריכה לאזן בין הצורך לבחון הפחתה ניכרת של חשיפת המערכת הפיננסית ללווים מערכתיים לבין הצורך להיות ארוכת טווח ומאוזנת כדי למנוע מחנק אשראי במשק. הצלחתה של תכנית זו תלויה בין השאר במידת שיתוף הפעולה בין כל הגופים המאסדרים במערכת הפיננסית: בנק ישראל (לרבות הפיקוח על הבנקים), משרד האוצר (לרבות אגף שוק ההון) ורשות ניירות ערך. על גופים אלה להשלים בהקדם את הקמת הוועדה ליציבות פיננסית, כדי להיערך בהקדם להתמודדות נאותה אם יתממש הסיכון לכשל של לווים מערכתיים, שעלול להידרדר לכשל מערכתי במשק כולו, ולצמצום פערים רגולטוריים בין המאסדרים השונים. .הפיקוח על הבנקים פעל בשנים האחרונות להידוק הפי קוח על לווים גדולים ועל קבוצות לווים, לחיזוק ההסדרה בתחום זה ולצמצום הריכוזיות. גם אגף שוק ההון פעל לעדכון מגבלות החשיפה ללווים אלה. משרד מבקר המדינה נמנע מלהתערב בשיקול הדעת של המאסדרים בעניין זה. עם זאת הוא מוצא לנכון להצביע על כך שלמרות פעילות זו, לווים מערכתיים החסומים מנטילת אשראי מתאגיד בנקאי מסוים יכולים לגייס אשראי ובסכומים גבוהים מבנקים אחרים או משוק ההון. נוסף על כך, אין בפיקוח על הבנקים ובאגף שוק ההון התניה של שיעור מגבלות החשיפה של הבנקים ושל הגופים המוסדיים ברמות המינוף של הלווים הגדולים ושל קבוצות הלווים, ואגף שוק ההון אינו עוקב אחר לווים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר לפיקוח על הבנקים כי קריטריון הדיווח של קרן המטבע הבין-לאומית מאפשר למדוד את ריכוזיות האשראי לפי לווים הן ביחס לבסיס ההון והן ביחס להון הרובד הראשון, המורכב ברובו מהון הליבה67 . משרד מבקר המדינה לא טען שיש לבטל את השימוש בהון המשני ככרית לספ יגת הפסדים במסגרת הלימות ההון של הבנקים, אלה העיר כי יש לשקול קביעת מגבלות על ריכוזיות ועל אשראי לרכישת אמצעי שליטה לפי הון הליבה. כאמור לעיל גם הפיקוח על הבנקים העיר למנכ"ל של בנק גדול כי "הציפייה הפיקוחית" היא שמגבלות הריכוזיות יוגדרו במונחי הון ליבה. יצוין כי לגיוס משמעותי של הון משני עתידי הניתן להמרה למניות רגילות יידרשו לבנקים כמה שנים. אשר על כן לדעת משרד מבקר המדינה, על הפיקוח על הבנקים לשקול שוב את מדיניותו בעניין קביעת מגבלות ביחס להון הליבה68. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שגם אשראים הניתנים ללווים גדולים ולקבוצות לווים במינוף גבוה מסכנים את יציבות המערכת הבנקאית והמערכת הפיננסית, הפיקוח על הבנקים צריך לשקול לקבוע מגבלות שיוטלו על לווים בעלי מינוף גבוה או לקבוע תמריצים להפחתת הסיכון הנובע מהם, כפי שקבע תמריצים ומגבלות בנוגע לאשראים הניתנים למשקי בית לרכישת דירות. משרד מבקר המדינה מעיר לפיקוח על הבנקים כי אין בתשובתו זו מענה על הסיכון הגבוה הכרוך בקבוצות לווים בעלי מינוף גבוה. נוסף על כך, פירעון מיידי של חוב עקב חריגה מאמות מידה פיננסיות לרבות חריגה ממגבלת מינוף מקובל ב עולם בשוק אגרות החוב. יצוין כי גם הפיקוח על הבנקים הנחה את התאגידים הבנקאיים לקבוע התניות פיננסיות המבטיחות יכולת לדרוש פירעון החוב61 . לדעת משרד מבקר המדינה, על הפיקוח על הבנקים לשקול לעדכן את מגבלות האשראי ללווים גדולים ולקבוצות לווים, וכן לאשראי לרכישת אמצעי שליטה כך שהן יתבססו על הון הליבה. מהנתונים שנבדקו עולה, כי למעשה לא זו בלבד שהמגבלות הישנות של אגף שוק ההון, שהיו בתוקף עד יולי 2012 , לא היו אפקטיביות בהקטנת הריכוזיות של ההשקעה בקבוצות תאגידים, אלא שגם המגבלות החדשות אינן אפקטיביות בהקטנת הריכוזיות בתחומים אלה; יתרה מזו, הן אינן יכולות למנוע עלייה ניכרת בריכוזיות בהשקעות של מסלולי השקעה גדולים שנבדקו בקבוצות תאגידים אלה. .בפועל, המגבלות החדשות לעניין ההשקעה בקבוצות תאגידים אינן אפקטיביות לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הסיכונים המערכתיים והעיוותים בהקצאת מקורות במשק, הנובעים מריכוזיות ההשקעה של הגופים המוסדיי ם במספר מצומצם של תאגידים גדולים וקבוצות תאגידים, על אגף שוק ההון לשקול לדון מחדש באפקטיביות של מגבלות ההשקעה החדשות, למרות ההבדלים בין הבנקים לבין אפיקי החיסכון הפנסיוני.
נמצא כי המגבלות שקבע הפיקוח על הבנקים בנוגע למתן אשראי בנקאי לרכישת אמצעי שליטה אינן מגבילות עסקאות לרכישת שליטה בתאגיד ריאלי המאופיינות בשיעור מימון גבוה מתוך עלות הרכישה של התאגיד, ואינן מגבילות את שיעור האשראי הניתן ללא זכות חזרה אל הלווה. זאת למרות שיעורי המימון הגבוהים לאורך חיי האשראי. לדעת משרד מבקר המדינה, הפיקוח על הבנקים צריך לשקול הסדרת מגבלות על אשראים מסוכנים אלה גם ברמת הלווה הספציפי.