חוות דעת . הטיפול בקטינים חסרי מעמד אזרחי יוצא אפוא כי הנערות אינן זוכות למידת החופש לנוע במתקן ולקיים פעילות גופנית, שלה זוכים הנערים במתקן מת"ן שהותאם לקטינים; גם מספר השעות שבמהלכן הן מועסקות בלימודים או בפעילות אחרת מצומצם במידה ניכרת. למצב זה עלולות להיות השפעות שליליות קשות על הנערות. על שב"ס לוודא שהפעילות לקטינים בכל מתקני המשמורת, לרבות החינוכית והגופנית, תינתן על פי דרישות הנוהל הבין-משרדי, הן לנערים והן לנערות. כמו כן יש לוודא שמידת החופש שלו זוכים הקטינים במתקנים תותאם לצרכיהם. תופעת הבייביסיטרים טעונה טיפול בדחיפות: על ההנהלות של משרד התמ"ת ושל משרד הרווחה מוטל לפעול לאלתר כדי שלא יושמו עוד ילדי זרים במסגרות מסכנות, בכלים העומדים לרשותן, לרבות איתור מסגרות מסכנות. על מנכ"ל משרד התמ"ת ועל מנכ"ל משרד הרווחה להורות לקיים ללא שיהוי עבודת מטה משותפת למציאת דרכי הפעולה, אם באמצעות שיפור המסגרות הקיימות ופיקוח עליהן, תוך כדי הקפדה על ביקורים תכופים של הגורמים המוסמכים ותיקון הליקויים, כדי לוודא שלא יהיו מסוכנות לילדים, ואם באמצעות סגירת המסגרות האלה ומציאת מסגרות חלופיות. ככל שימצאו המנכ"לים שאין בידיהם כלי פעולה מספקים, עליהם להביא את הסוגיה, ללא שיהוי, לפני השרים הנוגעים בדבר. כמו כן, על משרדי הממשלה הרלוונטיים להקפיד שדרכי הפעולה שיינקטו יעלו בקנה אחד עם מחויבויותיה של מדינת ישראל על פי האמנה בדבר זכויות הילד. (ב) למרות דרישתו זו של המשרד נמנעה עיריית אילת משנת הלימודים התשס"ח ( 2007 -2008 ) ועד שנת הלימודים התשע"ב מלרשום ילדי משפחות השוהות בישראל באופן בלתי חוקי, ואשר הגיעו מארצות אפריקה, דרך הגבול הדרומי, בבתי הספר הקיימים. ילדים ונערים הופנו לבית ספר א', ובו למדו רק ילדי חסרי המעמד ולא שובצו בו ילדים ישראלים. התברר שמשרד החינוך השלים הלכה למע שה עם עמדתה של עיריית אילת, ואף העמיד תקציבים מיוחדים לפעילותן של מסגרות חינוכיות ייעודיות נפרדות לילדים חסרי מעמד המתגוררים בעיר - גן א' ובית ספר א'. משרד החינוך העסיק את עובדי ההוראה בהם ומימן באופן מלא את הסעת התלמידים מאילת לבית הספר. בירור שעשה משרד מבקר המדינה בלשכת שר הרווחה ובעיריית איל ת מלמד ששר הרווחה לא השיב בכתב לראש העירייה. פרטי המקרה הזה מלמדים ע ל מצוקה חמורה ביותר של נערה, ועל עמדתם של אנשי מקצוע בדבר המסגרת המתאימה לה. אנשי המקצוע מצאו שהיא זקוקה לטיפול מקצועי מעמיק וארוך טווח, אולם טיפול כזה לא ניתן לה: הטיפול שניתן היה מצומצם יותר, והופסק משחלפה לדעתם של גורמי הרווחה - משרד הרווחה ועיריית אילת - הסכנה המידית. ממצאי הבדיקה על הטיפול בקטינים חסרי מעמד באילת, שהובאו בפרק זה מלמדים על מענה חסר וחלקי הניתן לקטינים חסרי מעמד בתחום שירותי הרווחה, וזאת אף בשעה שאותם קטינים נמצאים במצבים קשים ומורכבים ובמצבי סכנה ממשיים. כמו כן הם מלמדים על הקשיים של העירייה להעניק שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד אזרחי. מציאות זו מחייבת בחינה והערכה של היערכות עיריית אילת לספק שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד השוהים בתחומה. על עיריית אילת להציג לפני מנכ"ל משרד הרווחה הערכה בדבר היקף שירותי הרווחה שיש להעניק לאוכלוסיית הקטינים חסרי המעמד בעיר, ולאמוד את עלותם. על מנכ"ל משרד הרווחה לבחון את מידת יכולתה של העירייה לספק שירותים, כנדרש, בהתחשב גם במשאבים שהוא מקצה לה. עוד על מנכ"ל משרד הרווחה להבטיח שיהיו בידי העירייה הכלים הדרושים לשם מתן שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד, וכן שיחידת הרווחה שבה תפעל בנושא זה, על פי מדיניות המשרד. הנוהל הבין -משרדי קובע כי קטין לא יוחזק במשמורת מעבר לנדרש לצורך עריכת בדיקות רפואיות ומציאת חלופת משמורת. אם הוחלט על החזקת קטין במשמורת, הוא יוחזק עד לתקופה של 60 ,יום ברציפות אשר לאחריה ישוחרר לאחת מחלופות המשמורת המוזכרות בנוהל. קטין או קטינה שהוחזקו במת"ן או בגבעון, בדרך כלל הוחזקו קודם לכן בסהרונים, ולכן יש לצרף לגביהם את שתי תקופות החזקתם במתקנים (כל אחת מתקופות אלה חורגת, בממוצע, ממשך הזמן המרבי המותר על פי הנוהל הבין-משרדי). פועל יוצא מצירוף התקופות הוא, שככלל, הוראות הנוהל בעניין זה אינן מיושמות. על משרד החינוך לוודא שיינתנו הכלים המתאימים למוסדות פנימייתיים לשם טיפול הולם בקטינים חסרי מעמד, ולוודא שייעשה המאמץ הדרוש להסרת חסמים לקליטתם המוצלחת. אם הדבר כרוך בהקצאת משאבים נוספת, מוטל על משרד החינוך להביא את הנושא גם לפני משרד האוצר, לשם מציאת המקורות התקציביים. בירור עם עו"ס ארצית לחוק הנוער העלה כי העו"ס במתקן מת"ן לא קיבלה מענה למכתבה. חוק הנוער קובע כאמור כיקטין הוא נזקק , בין השאר, כאשר האחראי עליו אינו מסוגל לטפל בו או להשגיח עליו או שהאחראי מזניח את הטיפול בו או ההשגחה עליו; "אחראי על קטין" - לרבות מי שהקטין נמצא במשמורתו או בהשגחתו . במציאות החיים של משפחות זרים חסרי מעמד, האחראי במשך חלק נכבד משעות היממה הם, פעמים רבות, אנשי הצוות במסגרת שבה הוא שוהה. בחינת מצבו של הקטין, לנוכח ההגדרות בשני החוקים האלה, צריכה אפוא להיעשות על פי תכליתם של החוקים, ולהביא בחשבון את מאפייני המסגרת שבה הוא שוהה וכן את מאפייני משפחתו. . השלכות השהייה בבייביסיטרים ומאפייניהם מלמדים אפוא על סיכוי רב לפגיעה של ממש בהתפתחותם התקינה של פעוטות ושל ילדים, ולעתים על סכנה ממשית לחייהם . לפעוטות אלו לא ניתנו ההגנה והטיפול הנדרשים לטובתם ולא הובטחו "עד מירב המידה האפשרית" הישרדותם והתפתחותם, כנדרש על פי האמנה בדבר זכויות הילד. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית אילת ולעיריית ערד כי עליהן לבדוק אם קיימות בתחומיהן מסגרות לפעוטות זרים, ואם כן - עליהן לבדוק מהו טיבן. הבייביסיטרים הוקמו בשל הצורך במסגרת לילדים להורים זרים, אשר עובדים שעות רבות ביום. עצם קיומן של משפחות עם ילדים צעירים מלמד שיש סבירות גבוהה לקיומן של מסגרות כאלה. לנוכח מאפייניהם של הבייביסיטרים שתוארו לעיל והסכנות שעלולות להיות בהם לפעוטות, מוטל על רשויות מקומיות שבהן חיה קהילה של משפחות זרים חסרי מעמד, למצוא דרכים לבדוק באילו מסגרות נמצאים הפעוטות, ובמידת הצורך ללמוד כיצד בדקו ז את במקומות אחרים. אם יתברר שקיימות מסגרות כאלה, ויש חשש שהן מסכנות את השוהים בהן, שומה על העיריות לפעול לשיפור מצבן הפיזי ולשיפור הטיפול הניתן בהן ככל שנדרש או לפעול לסגירתן. בד בבד עליהן להציג את המידע במלואו למשרד התמ"ת ולמשרד הרווחה. על משרדי הממשלה האלה לבחון את המידע הזה ולמצוא דרכי פעולה אשר יבטיחו שלא יושמו פעוטות במסגרות מסכנות. הבדיקה העלתה כי עד אוגוסט 2010 ביקרו נציגי אגף מעונות יום בארבע מסגרות בייביסיטרים בשני מועדים, באוגוסט 2005 ובפברואר 2008 . נציגי האגף לא בדקו אם תוקנו הליקויים שהם העלו בביקורים אלו. מתשובת משרד התמ"ת עולה כי בכל הנוגע לסמכותו השלטונית בתחום איתור המסגרות המסכנות הוא בחר להסתמך רק על פניות שהוא מקבל בעניין זה, ולא לקיים פעולה יזומה ועצמאית לצורך כך. בתחום זה נשען המשרד בעיקר על פעילותו של ארגון מסיל"ה, הפועל, כאמור, במסגרת יחידת הרווחה של העירייה והנשען בחלקו על מימון שמקורו בתרומות. על הנהלות הגופים המופקדים על מילוי הוראות הנוהל הבין -משרדי: מנכ"ל משרד הרווחה, מנכ"לית משרד החינוך ומנכ"ל רשות האוכלוסין, לבחון לאלתר דרכים להסרת החסמים העו מדים בפני מתן טיפול הולם לקטינים בלתי מלווים, ולפעול ליישומן המהיר בהתאם. ככל שייוותרו מחלוקות בין הנהלות המשרדים, מוטל על העומדים בראשם לפנות למשרד ראש הממשלה לשם גיבוש פתרונות מתאימים. המענה המערכתי לבעיית השוהים חסרי המעמד האזרחי בישראל מחייב התמודדות עם כמה היבטים, מעבר למניעת כניסתם ל ישראל. היבטים עיקריים בהם: הטיפול הראשוני באלו מהם שנכנסו לישראל, והשבת אלו אשר ניתן להשיבם על פי הדין; וטיפול בחסרי המעמד השוהים בישראל, אשר אי-אפשר בשלב זה להשיבם לארצות מוצאם או לארצות אחרות. בדיון צ יינו נציגי משרד המשפטים כי אין אמות מידה ברורות לבחירת המשמורנים; עברם הפלילי של המשמורנים אינו נבדק קודם מסירת הקטין לידיהם; אין כל פיקוח על הקטין מרגע מסירתו. בדיון נטען כי כל אלה עלולים "להביא לסיכון הקטין וחשיפתו לניצול על ידי המשמורן... עם זאת, מציאת משמורן לקטין נתפשת כפתרון נוח, יחסית, לכן קטינים רבים נשלחים למשמורנים, אף שמצד הדין דומה שראוי כי השליחה למשמורן תיעשה רק במקרים חריגים". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי כדי שתהיה תכלית לפנייתם של העובדים הסוציאליים במתקני הכליאה למינוי אפוטרופוס, היה על מטה המשרד להשלים את עבודת ההכנה באשר להסדר האפוטרופסות האפשרי כקבוע בנוהל, ולהודיע על כך לעו"ס במתקני המשמורת. אם אכן אין מניעה למנות אפוטרופוסים כאמור, על משרד הרווחה לפנות בהקדם האפשרי לעו"ס במתקני המשמורת ולהנחותם בדבר הליך המינוי, לרבות המסמכים הנדרשים מהם. קטינים בלתי מלווים הם נערות ונערים שהגיעו לישראל באופן בלתי חוקי, דרך הגבול הדרומי, ללא ליווי של מבוגר, ובסך הכול - כ-170 בשנה. רבים מהם חוו אירועים טראומתיים שהם לעתים מזעזעים בחומרתם. קטינים אלה חשופים לסכנות, וזקוקים להגנה ולטיפול. עוצמת המשבר שבו הם נתונים מחייבת גיוס אמצעים בידי רשויות המדינה וטיפול שלהן בקטינים במהירות האפשרית. שהייתם של קטינים בלתי מלווים במתקני משמורת מתמשכת, בין השאר, בשל מגבלת המכסות לקליטתם בפנימיות ובשל עיכוב בהליכי בדיקת גילם. עד מועד סיום הביקורת לא נקבע ויושם הסדר אפוטרופסות מתאים לקטינים שהוחלט על שחרורם ממשמ ורת; שעה שהקטינים משוחררים לידי משמורן בקהילה, לא נערכים מעקב ובקרה על המשמורנים ועל הקטינים. כל אלה עלולים להביא לסיכון הקטין ולחשיפתו לניצול על ידי המשמורן. לפיכך, על משרד המשפטים להבהיר למשרדי הממשלה הנוגעים בדבר את המגבלות המשפטיות, גם על פי הדין הבין-לאומי, להחזקה במשמורת של קטינים בלתי מלווים. על משרדי הממשלה האלה לפעול בדרך שלא תותיר ספק לגבי עמידת המדינה בתנאי האמנה וכן להבטיח כי לא יוחזקו קטינים בלתי מלווים במשמורת, אלא כאמצעי אחרון ו"לפרק הזמן המתאים הקצר ביותר". על פי התיעוד של מתקן יהלו"ם, הנוגע לביצוע הליכי מעצר והחזקת המשפחות, רק במחצית מהמקרים שנבדקו, 11 מ-22 תיקים, פגשה המשפחה בעו"ס; על פי יומן הביקורים של המתקן, מתוך 35 ,משפחות שהורחקו במחצית הראשונה של 2012 , רק15 .פגשו בעו"ס משרד מבקר המדינה מעיר כי יישומה של הבחנה זו במציאות שבה הפיקוח על המסגרות הקיימות לוקה בחסר, מעורר קושי רב. הבסיס לשימוש בכלי הסבסוד כדי למנוע את שהותם של הילדים במסגרות מסכנות מחייב פיקוח ממשי שיכלול איתור יזום של מסגרות כאלה בתל אביב-יפו ובשאר היישובים, בדיקה פרטנית שלהן, ונקיטת פעולות ממשיות לסגירת מסגרות שהוכרו כמסכנות. בסיס זה לא הונח, כמפורט בממצאי הבדיקה שלעיל. על הנהלת משרד התמ"ת לקיים עבודת מטה סדורה לצורך גיבוש מדיניות מעשית שתאפשר השמה פעוטות חסרי מעמד השוהים במוסדות מסכנים במעונות מוכרים ומימון שהותם שם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התמ"ת כי במצב שבו אין מענה באכיפה מינהלית, יש לבחון פעולה במישור הפלילי, ככל שנדרש, על מורכבותו. בדיונים הבין-משרדיים הועלו אפוא שוב ושוב השגות על החזקת קטינים בלתי מלווים במתקני משמורת של שב"ס. כדי ליישב עניין זה וכדי להסדיר החזקת קטינים באופן התואם את האמנה בדבר זכויות הילד יש, על פי סיכומי אותם הדיונים, לנקוט כמה פעולות: להקים מתקן משמורת לקטינים בלתי מלווים, אשר יותאם לצרכיהם או למצוא דרך להחזקתם בקהילה; לקבוע חלופות משמורת ולעגן אותן בנוהל הבין-משרדי. בדיונים הועלה גם הצורך להעביר את החזקת המתקן המיועד לקטינים בלתי מלווים לגורם שאינו שב"ס. ואולם, ממצאי הביקורת העלו שהפעולות האמו רות צלחו במידה חלקית בלבד: מתקן מת"ן, שנפתח באוגוסט 2010 , הוא מתקן כליאה שמופעל בידי שב"ס; כיוון שיש בו רק 60 מקומות ומספר הקטינים הבלתי מלווים במתקני המשמורת גדול מ-60 , הוחזקו קטינים במתקני משמורת אחרים של שב"ס, על חסרונותיהם בכל הנוגע לאוכלוסייה זו: נערים היו כלואים גם במתקן סהרונים, והקטינות הבלתי מלוות נותרו כלואות במתקן גבעון. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות לפעול למציאת הסדר הולם לסוגיה זו, אשר יאפשר לבתי החולים ה ציבוריים להעניק שירותי בריאות, כנדרש בחוק זכויות החולה, לקטינים חסרי מעמד. עם זאת, יש לתת את הדעת גם להסברו של משרד הבריאות בדבר גורמים שהם מחוץ לתחום שליטתו, לרבות היעדר מדיניות ממשלתית ברורה בנושא ומחסור בתקציב. אם נתקל משרד הבריאות בחסם כזה המונע יישום הסדר הולם, מוטל עליו להביא את הנושא לפני הממשלה, באמצעות שר הבריאות, לשם קבלת החלטות. לדעת משרד מבקר המדינה, על היועץ המשפטי לממשלה לשקול למנות נציג מטעמו לבחינת תנאי המשמורת ויחס לעצירים במתקן יהלו"ם, וכן לבחון את האפשרות להסדיר זאת בדין. ואולם, באחד המקרים צירפה רשות האוכלוסין לתגובתה לעתירה, שהוגשה לבית משפט, את חוות דעתה של עו"ס מתקן יהלו"ם אשר פגשה במשפחה במתקן, לשם סתירת טענות המשפחה 58 . על הרשות להקפיד כי חוות דעת ומידע שנמסר לעו"ס לא ייחשפו, אלא בנסיבות הנזכרות בחוק. ליווי של עו"ס במתקן יהלו"ם צריך שיינתן גם לילד במשפחה שעומדת לפני הרחקה. זאת באמצעות עו"ס מנוסה בטיפול בילדים, שיעניק את הטיפול המקצועי המסייע, ככל הניתן בנסיבות אלה, כאשר לנגד עיניו עומדת טובת הילד. על רשות האוכלוסין להעמיד לרשות מתקן יהלו"ם איש מקצוע מתאים, לאלתר. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות האוכלוסין, כי עליה להגדיר בבירור את מטרות הליווי של העו"ס, הפעולות שעליו לבצע, תחומי אחריותו והיקף סמכויותיו. עוד על הרשות לקבוע כיצד תתועד פעילות העו"ס, לרבות תיעוד ההנחיות לצוות המתקן, אם הן נדרשות, בדבר הטיפול בקטין. ביוני 2011 , כשלושה חודשים אחרי שהחלה רשות האוכלוסין בפעולות להרחקת משפחות, הופצו לעובדי הרשות, לרבות הפקחים, הנחיות כתובות בדבר מעצר המשפחות. בדצמבר 2011 , כתשעה חודשים אחרי שהחלה הרשות בפעולות להרחקת משפחות, סיימה הרשות לגבש נוהל להפעלת מתקן יהלו"ם, שבו הושמו משפחות שנעצרו עד יציאתן מהארץ (להלן - נוהל הפעלת מתקן יהלו"ם), וכן נוהל בעניין סמכויות הפקח, וסמוך לאותו מועד החלה הרשות בהכשרת פקחים מטעמה להרחקת משפחות; ההכשרה ניתנה לפקחים במסגרת של ימי עיון. על משרד החינוך לפעול בהתאם לעקרונות שנקבעו בפסיקה ולהבטיח שלא תתקיים הפליה פסולה של קטינים חסרי מעמד במערכת החינוך. לשם כך נדרש משרד החינוך למנוע הקמה של מסגרות נפרדות המיועדות רק לתלמידים חסרי מעמד. משרד החינוך באמצעות המינהל לחינוך התיישבותי שיבץ 100 קטינים בלתי מלווים בתשעה כפרי נוער רגילים, שלדבריו הם בעלי "החוסן החינוכי היותר טוב"; בכל אחד מהם הוא שיבץ לכל היותר 12 קטינים בלתי מלווים. מסגרת נוספת, שהקים במיו חד עבור 50 קטינים בלתי מלווים, על קשייהם יוצאי הדופן, לא גובתה בניהול מקצועי מספק, בהדרכה וליווי מספקים ובמתן תמיכה באמצעות הכלים העומדים לרשות כפרי הנוער הרגילים. על המינהל לחינוך התיישבותי לקיים פיקוח מקיף על הפנימייה בניצנה, המשמשת גם כבית ספר, ולוודא שהתנהלותם תואמת את כללי ההפעלה של כפרי נוער אחרים. עוד עליו להנחות את הנהלתם מהבחינות המקצועית והמינהלית, ולהעמיד לרשותה את הסיוע הנדרש לשם טיפול בנערים שבו. שילובם של תלמידים שאינם דוברי עברית במוסדות החינוך דורש, בראש ובראשונה, לימוד השפה. על משרד החינוך לקבוע כללים בדבר הקצאת שעות ללימוד עברית לתלמידים חסרי מעמד, ולהקצותן בהתאם. משרד התמ"ת עושה אפוא הבחנה בין מדיניות כללית שלפיה הסבסוד אשר נועד להביא לשילוב עובדים במעגל העבודה, לא יינתן למי שאינם תושבים או אזרחים ישראלים, ובין הענקת סיוע כספי להורים של ילדים חסרי מעמד שהוצאו ממסגרות מסכנות שנסגרו. על מחוז דרום של משרד החינוך ועל עיריית אילת לפעול לאלתר להפעלת גן א' במתכונת שבה פועלים כל שאר הגנים העירוניים באילת, לרבות שעות הפעילות והקפדה על תנאיו הפיזיים של המבנה. . קטינים חסרי מעמד מתגוררים ביישובים שונים בארץ ולומדים בבתי הספר ובגני הילדים שבהם. מטבע הדברים, קליטת קטין זר היא משימה שאינה שגרתית ברוב היישובים וברוב מוסדות החינוך. עם זאת במהלך השנים, ולפחות מאז 2006, צברו משרד החינוך ומוסדות חינוך מסוימים ניסיון בקליטתם. . ממצאי פרק זה מעוררים ספק משמעותי באשר לעמידת המדינה בדרישות האמורות: קטינים בלתי מלווים נכלאים במתקני משמורת; המעצר עם הגעתם הוא האמצעי הראשון, השגרתי והיחיד ואינו משמש אמצעי אחרון; לא נערכה בד יקה מקדמית של אמצעים חלופיים שהם פוגעניים פחות כלפי הקטין; הכליאה ממושכת ואינה מוגבלת למתקן המותאם לקטינים. עצם קיומם של בייביסיטרים, על מגרעותיהם ולעתים אף על הסכנות הטמונות בהם לפעוטות ולילדים, ידוע זה כמה שנים להנהלות של משרדי הממשלה הרלו ונטיים: משרד התמ"ת, משרד הרווחה ומשרד ראש הממשלה וכן לרשות האוכלוסין. אף על פי כן ממשיכות לפעול עשרות מסגרות כאלה, שעות רבות ביממה. סוגיית סגירת הבייביסיטרים מורכבת: הם ממלאים צורך ברור של הורים זרים, אשר עובדים שעות רבות ביום; באין מסגרת אחרת, ניתן להניח שסגירת מסגרת כזו תוביל להקמה בסתר של מסגרת חלופית, משום שההורים קשי היום הנאבקים כדי להתפרנס, יסתפקו בכל מסגרת שבה ישהה ילדם עם מבוגר.
.על רשות האוכלוסין לקיים בדיקה ממשית ומקיפה בדבר האפשרות ליישם כל אחת מהחלופות שהוצעו לה וליצור בכך "סל של חלופות" אשר ייבחנו בהתאם לנסיבות של כל מקרה ומקרה. רק במקרים שבהם אף לא אחת מהחלופות מתאימה, ייעשה שימוש במתקן המשמורת. דרך פעולה כזו נועדה להבטיח שמעצר הקטינים ייעשה, ככל הניתן, ברוח האמנה לזכויות הילד.