משרד הרווחה והביטחון החברתי . התכנית הלאומית לילדים ובני נוער בסיכון – תמונת מצב משרד מבקר המדינה מעיר כי על אף שההיערכות לביצוע התכנית הייתה מורכבת, כשם שעולה מתשובת משרד הרווחה, הרי שפער הזמן בין המועד המתוכנן להפעלת התכנית (סוף שנת 2007 ) ובין הפעלתה בפועל (תחילת שנת 2010 ) אינו סביר. אמנם לוח הזמנים המקורי שנקבע בשלב התכנון האסטרטגי ניתן לעדכון עם התווספות מידע רלוונטי, אולם לנוכח פער כה גדול בין שלב זה ובין הביצוע בפועל ספק אם התכנון האסטרטגי הוא אכן אפקטיבי. אמנם ועדת ההיגוי הארצית החליטה שלא להציב יעדים כמותיים בשנה הראשונה ליישום התכנית, אול ם גם במועד סיום הביקורת - קרוב לשנתיים מאז תחילת יישום התכנית ברשויות המקומיות - לא הוגדרו לתכנית יעדים כאמור. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי מאחר שהתכנית הלאומית מיועדת לילדים המוגדרים כילדים בסיכון, ומשנערך מיפוי של אוכלוסייה זו, היה על מינ הלת התכנית לרכז מידע על מספר הילדים בסיכון המשתתפים בכל אחד מהמענים - גם במענים שבהם ניתן שירות לאוכלוסייה רחבה יותר. מידע זה חיוני למדידת האפקטיביות של התכנית לגבי אוכלוסיית הילדים בסיכון. נמצא כי במועד הביקורת רוב פעילות התכנית הלאומית באגדים נעשתה ביישובים עצמם וכי במועד סיום הביקורת לא הקימו היישובים שבאגדים מענים משותפים. משרד מבקר המדינה סבור כי יש בכך משום החמצה של המטרה שלשמה הוקמו האגדים. בפועל נמצא כי רק בספטמבר 2010 אישרה ועדת ההיגוי הארצית הצעה לתכנית עבודה באגדים, שבכללה פרסום קול קורא ליישובים להשתתף בתכנית האגדים, על פי מתווה שאישרה הוועדה, והקצאת סכום של 100,000 ש"ח לכל אגד שיפעיל מענהמשותף לכיסוי הוצאה חד -פעמית של המענה. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011 , לא יושמה תכנית העבודה באגדים הלכה למעשה, והאגדים שנבחרו לא החלו להפעיל מענים משותפים. (ב) זאת ועוד, מאחר שבמועד הביקורת היו הנתונים בתמ"י חלקיים וטרם הוחל בביצוע מחקר מלווה, לא היה בידי מינהלת התכנית מידע מרוכז שאפשר ללמוד ממנו על איכות הפעלת המענים ועל מגמות בדבר הצלחת התכניות ברשויות המקומיות. לפיכך מקור המידע העיקרי על איכות ההפעלה היה המפקחים הייעודיים. אף על פי כן לא פותחו כלים לדיווח של המפקחים למינהלת התכנית על הבקרה שהם מבצעים, והם לא נדרשו לדווח בכתב על תוצאות הבקרה. בהיעדר מנגנון דיווח של המפקחים הייעודיים לא היה למעשה בידי מינהלת התכנית מידע על מספר המענים שיש עליהם פיקוח מסודר, מספר המענים הפועלים על פי הסטנדרטים שנקבעו, שלמות הפעולות במענה, איכות כוח האדם מבחינת ההכשרה והניסיון, איכות המבנים והתאמתם לצורכי המענה, התמדת המשתתפים בפעילות המענה ומידת הסיוע של המענים לאוכלוסיות שלהן נועדו על פי התכנית היישובית. .הוועדה לגיבוש תהליכי בקרה לתכנית בראשות סגן מנהל מינהל פדגוגי ומנהל האגף הבכיר לארגון למידה במשרד החינוך הייתה אמורה לקיים דיון בין -משרדי בנושא ולהביא לידי הסכמת כלל המשרדים בדבר המרכיבים שייכללו בכלי הבקרה המשותף. אלא שהוועדה, שחבריה מונו בדצמבר 2009 , קיימה שתי ישיבות בלבד ואינה פועלת מאז אמצע שנת 2010 . במועד סיום הביקורת טרם פותח כלי בקרה בין-משרדי המשותף לכל המענים הפועלים במסגרת התכנית הלאומית. . משרד מבקר המדינה מציין כי גם מתשובת המשרד עולה תמונה של חוסר איזון גדול בין היישובים בשי עורי הילדים המשתתפים בתכנית: מתוך קבוצה המונה 41% מהילדים שאותרו בסיכון, המרוכזת ב -18 ,יישובים7 (70% ) מתוך 10 ,ילדים משתתפים בתכנית; לעומת זאת מתוך הקבוצה המונה 59% מהילדים שאותרו בסיכון, המרוכזת ב -53 יישובים, רק3 (30% ) מתוך10 ילדים משתתפים בתכנית. משרד מבקר המדינה מדגיש כי אמנם התכנית היא תוספתית לשירותים הטיפוליים הקיימים ביישוב, והיישוב יכול להחליט מה יהיה היקף הילדים המשתתפים בתכנית, עם זאת המצב הרצוי הוא היעדר פערים ניכרים בין היישובים מבחינת שיעור הילדים בסיכון המטופלים בכל המסגרות הטיפוליות ביישוב . לפיכך על ועדת ההיגוי הארצית ומינהלת התכנית לבחון אם מתקיימים פערים כאלה בין היישובים בעקבות הפעלת התכנית הלאומית ובהתאם לכך לפעול לצמצומם באמצעות עדכון התכניות היישוביות. כמו כן סבור משרד מבקר המדינה כי מן הראוי שתכנית לאומית בין - משרדית ורב -שנתית לטיפול באוכלוסיית הילדים בסיכון בעשרות הרשויות המקומיות החלשות ביותר תיתן מענה לרובה של אוכלוסייה זו, וכי על ועדת ההיגוי הארצית לקבוע מדיניות ולהציב יעד מוגדר בנושא זה. 5. היקף ילדים בסיכון המטופלים בתכנית הלאומית : על פי נתוני מינהלת התכנית, במאי 2011 טופלו במענים 54,429 ,ילדים כשליש מן הילדים בסיכון שאותרו. כמו כן טופלו 18,968 הורים. בדיקת .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי הגדרתם של מענים הנמצאים בשלב הקמה ועדיין אינם נותנים שירות לילדים ולהוריהם כמענים פועלים אינה הגדרה מדויקת ואינה משקפת כראוי את תמונת המצב בנוגע להיקף יישומה של התכנית ביישובים. לשם יצירתה של תמונת מצב מדויקת, נכון יותר ליצור קטגוריה של "מענים ב הקמה" ולפרט בה את השלב הספציפי שבו נמצאת הקמת המענה. לדוגמה, בסוף אוקטובר 2010 דווחו649 (71% ) מ-918 המענים כמענים פועלים, אולם דווח גם כי ב-315 (כמעט מחצית) מאותם 649 המענים שדווחו כפועלים אין משתתפים. יוצא אפוא כי בפועל פעלו רק 334 (36% ) מ-918 המענים. בסוף ינואר 2011 דווחו 709 (77% ) מ -916 המענים כמענים פועלים, אולם צוין כי ב -99 אין משתתפים. לפיכך היקף המענים שבהם ניתן שירות לילדים ולהוריהם היה במועד זה רק 67% מתוך916 המענים. מכאן שהמידע שנאסף במחוזות ובמינהלת התכנית בעניין מספר המענים הפועלים אינו מלמד על ההיקף האמתי של יישום התכניות. (ג) גם לגבי מספר הילדים המשתתפים במענים לא נעשתה הבחנה בין הילדים שאותרו כילדים בסיכון ובין הילדים שלא אותרו ככאלה. למשל, לגבי כמה מענים דווח כי משתתפים בהם 300-1,400 ילדים. מדובר בעיקר במענים שנועדו לאתר ילדים בסיכון במסגרות החינוכיות שבהן הם נמצאים ולטפל בהם, או במענים שמטרתם להשפיע על הילדים בסיכון בתוך המרקם החברתי שבו הם גדלים ולפיכך משתתפים בהם כל הילדים השוהים במסגרת החינוכית שבה פועל המענה. מספר הילדים המשתתפים במענים אלו על פי הדיווח כלל את כל ילדי המסגרת החינוכית, אף שרק מי שאותרו כילדים בסיכון אמורים להיספר. להלן דוגמאות: רק בינואר 2011 - כשנתיים וחצי לאחר המועד שנקבע בתכנית הלאומית - פרסם משרד הרווחה מכרז לבחירת מבצע למחקר ובאפריל 2011 בחרה ועדת מכרזים של המשרד בחברה חיצונית לביצוע מחקר בנושא "הערכת התוכנית הלאומית לילדים ונוער בסיכון". משרד מבקר המדינה מעיר כי העיכוב הרב בפרסום המכרז לבחירת מבצע מחקר ההערכה התכנית פגע ביעדי המחקר: איסוף מידע וביצוע הערכה שיאפשרו לקובעי המדיניות, למחוקקים ולציבור הרחב להעריך את התקדמות התכנית ואת מידת השגת היעדים שנקבעו לה; מעקב אחר התקדמות התכנית לפי השלבים שהותוו לה; מידע שיוכל לשמש את מינהלת התכנית ואת ועדת ההיגוי לשם שינוי מרכיבים בתכנית תוך כדי הפעלתה. זאת ועוד, בחלק מתחומי ההערכה הבדיקה תיעשה מנקודת מבט רטרוספקטיבית וממצאיה בתחומים אלה יהיו בעלי ערך יישומי מוגבל. רק במרץ 2011 - כמעט שנתיים לאחר שהחברה הזוכה הגישה את הצעתה לאפיון המערכת - פרסם משרד הרווחה מכרז לפיתוח מערכת המחשוב של התכנית. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011 , עדיין לא הסתיימו הליכי המכרז. .התפלגות המשתתפים לפי יישובים העלתה כי רוב הילדים המשתתפים במענים - כ-%70 - מתגוררים ב -18 (כ-%25 ) מהיישובים 22 וכי כשליש מההורים המשתתפים במענים מתגוררים ב -3 (כ-%4 ) מהיישובים 23 , :כמפורט בטבלה שלהלן משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי לצורך ניצול מיטבי של המשאבים שהוקצו ממשאבי התכנית להרחבת תשתיות ההדרכה של תכניות המשרדים ראוי היה שמשרדי הממשלה השותפים בתכנית יגישו במהלך השנה א ת הצעותיהם המשקפות את כל צורכי ההדרכה שלהם, ולאחר מכן יבוצע תעדוף בין ההצעות האלה ובסופו ישמש התקציב למימון ההצעות הנבחרות. במצב הקיים אמור התקציב לשמש למימון שתי תכניות ההדרכה היחידות שהוגשו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי גם אם האחריות לפיקוח הייעודי על הפעלת המענים נתונה בידי ה משרדים, ראוי שמינהלת התכנית תקבל מהמשרדים מידע מרוכז על תוצרי הפיקוח שיאפשר לקבל תמונת מצב במישור הארצי על הבעיות העיקריות בהפעלת המענים שבאחריות כל משרד. מידע כאמור יכול לשמש תשומה חשובה בגיבוש המדיניות ובקבלת ההחלטות הנוגעות להמשך ההפעלה והפיתוח של המענים ביישובי התכנית. (ב) מבדיקת טופסי הדיווח על הפעלת המענים שמילאו הרשויות המקומיות הועלו מקרים שבהם בשלבי ההיערכות להפעלת המענה (איתור מבנה והתאמתו למענה, גיוס כוח אדם, איתור משתתפים וגיוסם) ציינו הרשויות המקומיות כי המענים פועלים אף שבפועל טרם הוחל במתן שירות במענה. .מערך הבקרה אמור להתבסס על מערכת מחשוב מרכזית של התכנית ועל "תשתית המידע היישובית" (להלן גם - תמ"י). אלא שבמועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011 , כשנתיים לאחר תחילת יישום התכנית הלאומית לילדים ובני נוער בסיכון, אין עדיין לתכנית מערכת מחשוב מרכזית ואילו תמ"י עדיין נמצאת בתהליך של הטמעה ואינה פועלת באופן מלא, כמתואר להלן: יוצא אפוא כי בחודשים אפריל 2009 - אפריל 2010 עלו בעיות הנוגעות למאגר התכניות ובכלל זה היעדר סטנדרדיזציה בהצגת התכניות והיעדר ניסיון בהפעלתן, ולכן ביוני 2010 הוחלט על יישום מתווה תלת -שלבי לעדכון המאגר. אולם במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011 , עדיין לא הושלם עדכון מאגר התכניות על פי המתווה. זאת ועוד, אף שחברי ועדת ההיגוי הארצית הסכימו שמוטב להתחיל בתכניות מוכר ות שכבר נוסו - הוכנסו למאגר התכניות גם תכניות שלא היה ניסיון רב בהפעלתן. מהאמור לעיל עולה כי היו מקרים שבהם רשויות מקומיות בחרו תכניות מן המאגר והתקשו ליישמן - אם משום שהתברר שהמשרדים אינם ערוכים לבצען, אם משום שאופן ההפעלה לא היה ברור דיו ואם משום שעלויות ההפעלה שנרשמו במאגר התכניות לא היו עדכניות. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את צמצום מספרן של הרשויות המקומיות הערביות שלא הצליחו להפעיל מעל 30% מהמענים- מתשע לשלוש בשנת 2011 . עם זאת, אשר לנתון המצוין בתשובת משרד הרווחה ולפיו שיעור המענים הפועלים במגזר הערבי הוא 74% , יש לציין כי לא חל בו גידול לעומת סוף שנת 2010 , והפער בשיעור המענים בין המגזר היהודי לבין מגזר הערבי הוא לפחות %1020 . משרד מבקר המדינה סבור כי על ועדת ההיגוי הארצית ועל מינהלת התכנית לפעול לצמצום פער זה. . לדעת משרד מבקר המדינה, אכן ראוי היה לאפשר לרשויות המקומיות לבחור תכניות לילדים בסיכון מתוך מגוון רחב. עם זאת כדי להקטין את הסיכון של כישלון ביישום תכניות בלתי מתאימות ביישובים - דבר הכרוך בבזבוז משאבי התכנית - ראוי היה לכלול בקריטריונים שנקבעו להכללת תכניות במאגר גם דרישות הנוגעות לניסיון המצטבר בהפעלתן, לממצאים בדבר הצלחתן ולקיומו של מידע מפורט וב רור על עלויות ההפעלה, המבנה הארגוני של התכנית ואופן הפעלתה. יצוין כי בנוהל מינהלת התכנית בנושא הפעלת תכניות שפותחו על ידי ארגונים מהמגזר השלישי, שפורסם במאי 2010 , נקבע, בין היתר, כי כדי להיכלל במאגר התכניות של התכנית הלאומית על תכנית מוצעת להיות מופעלת בשבעה אתרים לפחות ברחבי הארץ ובמהלך שלוש שנים לפחות. ראוי היה לאמץ הנחיה דומה לגבי כלל התכניות. זאת ועוד, מתשובת משרד הרווחה עולה כי רק בסוף שנת 2011 פורסם מאגר תכניות מעודכן, כלומר חל עיכוב של יותר משנה במימוש השלב הראשון של המתווה התלת-שלבי שנקבע לעדכון מא גר התכניות. יצוין כי קביעת סטנדרדים אחידים לכלל התכניות הכרחית הן לצורך בחירה מושכלת של תכניות על ידי הרשויות המקומיות והן לצורך פיתוח כלי בקרה על התכניות; כמו כן איחוד תכניות דומות ממשרדים שונים יסייע בגיבוש תכניות בין -משרדיות תוך איגום משאבים. לפיכך ראוי להשלים בהקדם את ביצוע השלבים האלה במתווה שנקבע לעדכון מאגר התכניות. . משרד מבקר המדינה מציין כי ביצוע תהליך מורכב של איתור ילדים בסיכון ומיפוים בפרק זמן קצר יחסית הוא אחד מהישגי התכנית הלאומית. לראשונה בוצע ביישובים רבים בעת ובעונה אחת איסוף מידע שיטתי ומקיף על ילדים בסיכון ועל מאפייניהם באמצעות כלים מובנים ועל פי הגדרה אחידה. עם זאת משרד מבקר המדינה מעיר כי אף על פי ששלב המיפוי נועד גם להגביר את המודעות לאוכלוסיות הנמצאות בסיכון ולצורכיהן, הרי שבראש ובראשונה מיפוין של אוכלוסיות אלו אמור היה לתת תמונת מצב מדויקת ככל האפשר עליהן. ראוי לפיכך שבעיצובו של המיפוי הנוסף המתוכנן במסגרת התכנית יובאו בחשבון הבעיות שפורטו לעיל וכן ייבחנו דרכים למפות, או לכל הפחות לאמוד, אוכלוסיות יעד שנעדרו מהמיפוי הקודם. למרות האמור לעיל נמצא כי ועדת ההיגוי הארצית ומינהלת התכנית לא קבעו מתווה מוגדר לסיוע שייתן מענה לצרכים הייחודיים של הרשויות החלשות ביותר - רובן נמנות עם המגזר הערבי. לפי נתוני מינהלת התכנית, רשויות מקומיות מהמגזר הערבי התקשו להפעיל את התכניות ביישוביהן יותר מן הרשויות המק ומיות מהמגזר היהודי. מנתוני דצמבר 2010 - בסוף השנה הראשונה ליישום התכניות היישוביות - עולה כי 9 מ-30 (30% ) רשויות מקומיות מהמגזר הערבי לא הצליחו להפעיל במועד זה מעל 30% מהמענים שתוכננו בתכניות היישוביות לעומת 7 מ-41 (כ-17% .) רשויות מקומיות מהמגזר היהודי יצוין כי בידי מינהלת התכנית אין מידע מרוכז על הסיבות לקשיים בהפעלת המענים, ולכן אין לדעת באיזו מידה נבעו הקשיים בהפעלת המענים מהיעדר תשתיות פיזיות ומקצועיות ביישובים אלו. משרד מבקר המדינה מעיר כי משום שרק עבור 78 (כ-25% ) מ -315 המענים שלא פעלו צוינה הסיבה לאי-הפעלתם נפגעת היכולת ללמוד על המגוון וההיקף של החסמים שהקשו את הפעלת המענים. נו סף על כך, סביר כי הסיבות לאי-הפעלת המענים כפי שהוצגו לעיל תקפות גם לגבי חלק מהמענים שלא צוינו הסיבות לאי-הפעלתם. זאת ועוד, בהיעדר מידע מלא ומרוכז בנוגע לסיבות לאי-הפעלת המענים קשה לקבל תמונת מצב מהימנה שאפשר ללמוד ממנה אם מדובר בקשיים מהותיים או בקשיים שמקורם בשלבי התארגנות ראשוניים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה - שהוא המתכלל של התכנית הלאומית - כי על מנת להגדיר את מידת ההצלחה של התכנית היה עליו לקבוע מל כתחילה מדדים כמותיים להערכת השגת יעדי התכנית. בכלל זה היה צורך לבחון, מדי פעם בפעם, אם התכנית אכן משיגה את היעדים שנקבעו לה, ואם לא - אילו שינויים יש לעשות בה לצורך השגת היעדים, ולחלופין אם יש צורך לעדכן את היעדים. משרד מבקר המדינה מציין כי מתשובת הרשויות המקומיות עולה כי בעיית התשתיות הפיזיות אכן מקשה את יישום המענים. המחסור בתשתיות פיזיות ברשויות מקומיות חלשו ת וברשויות ערביות היה ידוע למינהלת התכנית, וגם העובדה שרשויות אלה הן בין הנזקקות ביותר בתחום הסיוע לילדים ובני נוער בסיכון. לפיכך, ובשים לב לתשובת משרד הרווחה כי במסגרת ה"תכנון מחדש" המתבצע לקראת שנת 2012 יתווספו מענים המחייבים תשתיות, ראוי לתת שוב את הדעת על השאלה כיצד ניתן לסייע באופן אופרטיבי בנושא זה (למשל באמצעות הקמת "קרן קידום תשתיות" שתאפשר לממן פעולות סיוע ליישובים חלשים במיוחד, כפי שהוצע בדיוני ועדת ההיגוי הארצית עוד בשנת 2007.) לדעת משרד מבקר המדינה, על מינהלת התכנית, בשיתוף משרדי הממשלה השותפים לתכנית, לבחון את האפשרות ליצור מאגר של אנשי מקצוע בעלי מומחיות ייחודית שדרושים להפעלת תכניות, בפריסה גיאוגרפית ומגזרית, לשימוש הרשויות המקומיות בכפוף לדינים המחייבים בעניין רכישת שירותים והעסקת עובדים.
נמצא כי במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011 , עדיין לא הגישו משרדי הממשלה בקשות להרחבת מערכי ההדרכה של תכניות שבאחריותם, לפי המתווה שהוצג לעיל; מינהלת התכנית מצדה לא פנתה למשרדים לקבלת בקשותיהם להרחבת מערכי ההדרכה של התכניות שהם מפעילים העומדות בקריטריונים.