מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . הבאת ילדים לישראל שלא על ידי הוריהם הביקורת העלתה כי אף שתכנית המגמות היא תכנית של משרד החינוך ומתקיימת במוסדות חינוך רשמיים, המשרד אינו מעורב בתכנית הלימודים שלה, והיא מבוססת על תכניות הלימוד של ברזיל וצרפת, ולא על זו הישראלית; הלימודים אינם מתקיימים בעברית, ותעודות הבגרות שמקבלים מסיימי תכנית המגמות הן תעודות בגרות של המדינות הזרות ובשפתן. הועלה כי תכניות המגמות עברו מעליית הנוער של הסוכנות למינהל ללא החלטת ממשלה וללא מעורבות שר החינוך. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לבחון גם הוא את כל התכניות שהוא מתקצב שבמסגרתן מובאים לארץ בני נוער ללא הוריהם, לרבות את תוכני הלימוד והתאמתם לתכנים הנלמדים בישראל, את סדרי המיון והקבלה לתכניות ואת ליווין והפיקוח עליהן, ובכלל זה את מידת השגת המטרות שהוגדרו להן. משרד מבקר המדינה מעיר כי התנהלות משרד הרווחה הייתה מנוגדת להחלטת הממשלה מ-1992 , שקבעה כי ילדים שיגיעו לישראל ייקלטו במסגרת נעל"ה על ידי האגודה, שהייתה אז זרוע שהפעיל משרד החינוך לקליטת נוער בפנימיות. נמצא כי עמותות המנהלות מוסדות חינוך מביאות ילדים לישראל בלי שתיבדק זכאותם מבעוד מועד על ידי נתיב. משרד מבקר המדינה מעיר כי הבאת ילדים מחבר המדינות ללא קבלת אישור מנתיב על זכאותם על פי חוק השבות מבעוד מועד, ובטרם הגיעו לישראל, נוגדת את הכללים בעניין. נמצא כי תלמיד שהובא לפנימייה מפוקחת בישראל על ידי עמותה כאמור אינו רשום ברישומי התלמידים במינהל, ולכן המינהל אינו יודע את מספרם הכולל של התלמידים שלומדים בפנימיות שבפיקוחו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך, כמפקח על הפנימיות, כי עליו לדעת כמה תלמידים לומדים בפנימיות שבפיקוחו ומי הם. על המדינה לאתרם ולפקח על הטיפול בהם. הביקורת מצאה כי קיימות עמותות המביאות לפנימיות בישראל ילדים ללא הוריהם בלא לתאם עם משרד החינוך. יובהר כי משרד החינוך משלם שכר לימוד עבור התלמידים האמורים כפי שהוא משלם עבור כל ילד השוהה במדינת ישראל. משהתחייבה המדינה לפעול בהתאם להסכם לשיתוף פעולה עם ממשלות זרות בתחום החינוך, ומשידע משרד החינוך על הימצאותם של ילדים ללא הוריהם במסגרות חינוכיות בארץ מעצם העברת הכספים בגינם, היה על המשרד לדאוג לקיים את התחייבויות המדינה בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי נכון היה שמשרד הרווחה יעקוב אחר התנהלותה הכספית של העמותה באמצעות דרישה להגשת דוחות כספיים, ובפרט נוכח אי- הסדרים בהתנהלותה כפי שעלה בבדיקת רשם העמותות, ונוכח הישנות המקרים של אי-עמידתה בכללי הניהול התקין. כפועל יוצא מכך היה על משרד הרווחה לבחון את התקשרותו עם העמותה. נמצא כי מועמדים שנפסלו במיוני נעל"ה משיקולים מקצועיים כגון בעיות נפשיות קשות, סכנה אפשרית לקבוצה וסיכויים קלושים להסתגלות, הובאו לישראל על ידי העמותות. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה הבאת ילדים שנפסלו במבחני המיון בניגוד להחלטת הממשלה הקובעת כי הבאת ילדים ללא הוריהם לישראל תיעשה באמצעות תכנית נעל"ה, ובניגוד לכללי המיון החלים על התכנית. במשרד הרווחה לא נמצאו מסמכים המעידים שדרש מהעמותה לבטח את הילדים השוהים בה בביטוח רפואי, או המעידים שיש לילדים ביטוח רפואי כלשהו והם זוכים לטיפול הרפואי שהם זקוקים לו. נמצא כי עד מאי2010 לא חידש משרד הרווחה את ההסכם כנדרש, וזאת אף ששהו בפנימייה ילדים מטעמו ואף שהמשיך להתנהל מול העמותה כרגיל פרט לאי-העברת כספים (ראו להלן). משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה שילדי צ'רנוביל מובאים לארץ במשך שנים בלא שפעל לעצור תופעה זו או למצער להתנות את הסיוע במימון הפרויקט בקבלת הסכמתו מראש, לפני הבאת הילדים לישראל. יש לראות בחומרה את התנהלות המשרד בכך שא פשר את הבאת הילדים, הכרוכה בעזיבת מדינתם, ביתם וחיק הוריהם ומשפחתם - הגם שאלה נעשו בהסכמת ההורים ולעתים אף בהתאם לרצונם ובחירתם; ושאפשר לעמותה לקבל חניכים שלא הופנו אליה על ידיו או על ידי מי שהוא אישר כגורם מפנה, בלי שהחניכים עמדו בכללי המיון, האבחון וההשמה הנהוגים במשרד, ובלי שטובתם והשלכות המעבר שלהם לישראל נבחנו כלל בידי גורם מקצועי בלתי תלוי בעמותה. ההקפדה על טובת הילדים ובדיקת התאמתם לקליטה במסגרת זו בישראל היו הכרחיות גם נוכח העובדה שהמשרד מממן את הפנימייה. הביקורת העלתה כי משרד הרווחה לא וידא שהעמותה העבירה לנתיב את שמות ילדי צ'רנוביל לבחינת זכאותם על פי חוק השבות כדרוש, לא לפני הבאתם לישראל ואף לא לאחריה. משרד מבקר מדינה מעיר כי על משרד הרווחה היה להתריע לפני הגורמים הרלוונטיים כדוגמת רשות ההגירה, משרד החוץ ומשרד החינוך שהעמותה מביאה ילדים בלא שגורם כלשהו מטעם המדינה שותף להחלטותיה. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי ב"מצבת הילדים" כלולים בגירים שגילם מעל 20 שנה, וכי12 מה-42 .הם בעלי אזרחות ישראלית משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה על שא פשר החזקת ילדים בפנימייה שקיבלה את מימונו, ללא כל פיקוח על מצבת הילדים בה. על המשרד לתת דעתו על שהות הקטינים לצד בגירים בפנימייה שבפיקוחו. הביקורת העלתה כי משרד הרווחה ידע שבפנימייה שוהים ילדים נוספים על אלה שהעמותה דיווחה עליהם. למשל, מנהל השירות לילד ולנוער של המשרד דאז כתב בדצמבר 1997 ללשכת היועץ המשפטי של המוסד לביטוח לאומי: "הריני לאשר כי בפנימיית חב"ד (צ'רנוביל) בכפר חב"ד שוהים כיום 110 ...ילדים בממוצע ועדת ההחלטה האזורית... אישרה סידורם של 45 ילדים מתחת לגיל12 אשר אושרו להם מכסות". במאי 2004 :סיכם המפקח הארצי דאז ביקור בפנימייה וכתב "לדברי ההנהלה קרוב ל-2000 חניכים הגיעו לפרויקט. חשוב שנקבל דווחי מעקב או דוחות אחרים שקיימים בהנהלת הפנימייה לגבי קבוצות אלו או חלקם לפחות". נמצא כי אף שמשרד הרווחה אישר לעמותה מימון עבור 71 ילדים השוהים בפנימייה, הוא לא פיקח על שהותם של הילדים הנוספים שהעמותה הביאה לישראל ולא דרש ממנה לעמוד בהתחייבותה על פי ההסכם ולדווח על כל שינוי במצבת החניכים בפנימייה. במשרד הרווחה לא נמצאה חוות הדעת המשפטית האמורה, לא נמצאו מסמכים המאשרים שהמשרד וידא שהעמותה מונתה לאפוטרופסית על הילדים האמורים, ולא נמצא שהמשרד בדק אם הסכמות ההורים תקפות. כאמור, מתשובת המשרד אף עלה כי לגבי חמישה משבעת הילדים הנמצאים בפנימייה בשנת הלימודים התשע"ד ( 2014 -2013 .) לא הייתה הסכמת הורים תקפה כאמור, משרד הרווחה לא קיים בדיקה עצמאית של הצרכים הרפואיים המיוחדים של הילדים לפני פרסום פרטי המכרז. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי היה עליו לבדוק את העובדות בדבר מצבם הרפואי של הילדים וצרכיהם לפני הפרסום. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי התנהלותו בכל הנוגע לעמותה הייתה לקויה, משום שבמשך שנים המשיך לקבל את שירותיה בהשמת הילדים בלא שחידש את ההתקשרות עמה ואף שלא היה לה אישור ניהול תקין. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי הוראות התע"ס אינן נותנות מענה לטיפול בילדים שהובאו מחו "ל, ולפיכך משדרש המשרד מהפנימייה לעמוד בדרישות נוספות על אלה המופיעות בתע"ס, ולו רק לטובת הילדים שהובאו מחו"ל ומוחזקים בפנימייה, היה עליו לעגן אותן בהסכם ולאכוף אותן. יש לראות בחומרה את התנהלות משרד הרווחה בעניין זה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי עליו לשקול את האפשרויות החוקיות העומדות לפניו אשר לכספים ששולמו ביתר ושלא בהתאם להסכם עם העמותה, לרבות אפשרות של דרישה להשבת כספים. משרד מבקר המדינה מעיר כי משרד הרווחה לא צירף לתשובתו אסמכתאות להחלטה כזו ומסמכים המתעדים ועדות החלטה או תיאום עם ההורים כנדרש. מינהל תקין מחייב את המשרד לתעד החלטות כאלה , אם ניתנו, בידי הגורם המוסמך בו - דבר שלא קרה. הביקורת העלתה כי משרד הרווחה לא שייך את פנימיית ילדי צ'רנוביל למחלקה לשירותים חברתיים שתהא אחראית להשמת הילדים ולמעקב אחר הטיפול בהם. על כן לא היה גורם נוסף על הפנימייה שנדרש לדווח על מצבת הילדים העדכנית. הביקורת העלתה כי משרד הרווחה לא פיקח על יציאת הילדים לחו"ל. לא נמצאו מסמכים המתעדים הגשת בקשות כאמור לאישור המפקחת על הפנימייה, גם לאחר נובמבר 2006. יתרה מכך, נמצא כי המשרד שילם לעמותה בגין החזקה שנתית של הילדים בפנימייה אף שחלקם שהו בה רק כמה חודשים בשנה. נמצא כי לעתים נסעו ילדים לחו"ל וחזרו רק לאחר כמה חודשים, אך המשרד שילם לעמותה כספים עבורם גם בעת היעדרותם. להלן בלוח 2 פירוט דוגמאות של תשלומימשרד הרווחה וחודשי השהייה של ילדים אלה בישראל: נמצא כי רק בדיעבד, לאחר השמת הילדים בפנימייה, התכנסה ועדת החלטה41 לדיון שבו הוצגו חוות דעת עליהם מפי עובדי הפנימייה והוגדרו יעדים עבור כל ילד. בדיונים אלו לא התקבלה החלטה בעניינם, כנדרש בחוק ובתקנות: לא נבחנה המסגרת הראויה והמתאימה להשמתם ולהמשך הטיפול בהם, שכן ההחלטה בעניינם התקבלה עוד בטרם התכנסה הוועדה - וכל זאת בניגוד להסכם עם העמותה, שמשמעותו החלה של הוראות התע"ס. נמצא כי משרד הרווחה לא בדק אם חל שינוי במעמדם החוקי של הילדים במהלך השנים. עוד נמצא כי אף שחלק מהילדים ששהו בפנימייה במסגרת המכסות של המשרד התאזרחו וקיבלו מעמד של עולה חדש, המשיך המשרד להעביר לעמותה מימון עבור החזקתם. להלן בלוח 1 מפורטות דוגמאות לתשלומי הרווחה ושינוי המעמד החוקי של הילדים: .משרד מבקר המדינה מעריך את תשלום היתר בגין ארבעת הילדים שבטבלה לעיל בכ-539,000 ש"ח43 . עולה כי משרד הרווחה שילם לעמותה מאות אלפי שקלים ביתר עבור החזקתם של ילדים בפרויקט זה במשך שנים, גם לאחר ששונה מעמדם. על משרד הרווחה היה להתוות לעמותה את ההליך הנדרש להשמת הילדים בעת שינוי מעמדם לאזרחי ישראל. קרי: האפוטרופוס או מי שמחזיק בילד נדרש לפנות אל לשכת הרווחה במקום מגוריו של הילד לדיון של ועדת החלטה בעניינו - דבר שלא נעשה. עוד נמצא כי משרד הרווחה לא בדק את התיקים הרפואיים של הילדים, לא ביקש מידע מהעמותה על מצבם הרפואי ועל הטיפול הרפואי המוענק להם ולא ביצע מעקב אחר מצבם הרפואי, וזאת אף שעל פי הצהרותיו היו לילדים בעיות רפואיות בגין הקרינה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי בבסיס האישור של הממשלה להקצאת האמצעים לטיפול בילדים מאזור צ'רנוביל עמדו האסון והשפעותיו הרפואיות על הילדים, ואף על פי כן לא דאג המשרד בכל השנים שחלפו לבסס את הצהרותיו ולעקוב אחר מצבם הרפואי של הילדים ואחר הטיפול בהם, על כל המשתמע מכך. נמצא כי משרד הרווחה א פשר לעמותה להחזיק בפנימייה במסגרת פרויקט צ'רנוביל גם ילדים בני פחות מ-12 .שנה, בהם גם בני שש ושמונה משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנה לות משרד הרווחה, שא פשר לפנימייה שבפיקוחו להחזיק ילדים כה צעירים בניגוד לתקנות החזקת ילדים במעון ובניגוד להחלטת הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, דווקא במקרה זה, של אוכלוסיית ילדים שהובאו לישראל ללא הוריהם על ידי גורם פרטי, והנתונים לחסותו של משרד הרווחה בלא גורם נוסף המפקח עליהם או דואג לעניינם, היה על המשרד לקיים פיקוח רצוף והדוק על הפנימייה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות ההגירה כי האחריות לנכנסים בשערי המדינה וליוצאים ממנה מוטלת על הרשות, ומן הראוי שתפעל על פי נהלים מסודרים ולא תסתמך על הנחיות של חברות תעופה, שלהן אינטרסים ושיקולים שונים. מנתוני רשות ההגירה עולה כי בשנים 2012 -2009 שהו בישראל יותר מ-100,000 קטינים16 שאינם אזרחי המדינה ללא אשרה תקפה. הביקורת העלתה כי אין בידי הרשות נתונים על מספר הילדים שנכנסו לישראל ללא הוריהם, וכן לא ידוע מספר הילדים שהובאו לישראל על ידי גורמים שונים. נמצא כי אף שרשות ההגירה מנהלת רישום של הילדים הנכנסים לישראל, הנתונים עליהם במערכת אביב מועטים ביותר. כאמור, במקרה שבו נכנס הילד לישראל עם מלווה, לא מצוינים במערכת פרטי זיהוי ויצירת קשר של המלווה, זיקתו אל הילד והגורם שאישר את הליווי. כמו כן אין נתונים על המקום שבו צפוי הילד לשהות ועל אפשרויות יצירת קשר עמו, עם הוריו או עם מי שאמון על השמירה עליו. הביקורת העלתה כי נוהלי רשות ההגירה אינם כוללים חובת רישום של נתון זה, ולכן בפועל רשומים במערכת אביב ילדים רבים שהובאו בידי עמותות אך לא מצוין שם העמותה. נמצא כי בדוחות שהתקבלו מרשות ההגירה בדצמבר 2013 צוינו רק584 בני נוער בעלי אשרת תלמיד בסיווג נעל"ה, אף שעל פי נתוני מינהלת נעל"ה (ראו להלן) היו בישראל באותה עת 1,360 .תלמידי נעל"ה עוד עולה כי רק לגבי 299 בני נוער (פחות מרבע), צוין שם הפנימייה שהםלומדים בה. יוצא כי לגבי מאות בני נוער אין לרשות ההגירה מידע על המוסד החינוכי שאליו הגיעו. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות ההגירה כי מידע זה הנוגע לילדים הנכנסים לישראל נדרש לצורכי פיקוח המדינה על הבאים בשעריה, וחשוב מכך - הוא דרוש לרשויות הרווחה לצורך הגנה על הילדים. על המדינה להסדיר את איסוף המידע ורישומו בשלמותו ואת העברתו בין הרשויות בכפוף להוראות חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981 ., ותקנותיו משרד מבקר המדינה מעיר כי המצב הקיים מאפשר לגורמים שונים להביא ילדים לישראל אף שאינם בהכרח אחראים לדאוג לשלומם ולמחייתם, וזאת ללא ידיעת רשויות המדינה. על רשות ההגירה ומשרד הרווחה להסדיר דרכי עבודה ודיווח במקרים שבהם נכנסים ילדים לישראל ללא הוריהם19. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי רשות ההגירה בשיתוף עם משרד הרווחה יכללו בנוהל היבטים של טובת הילד, ובכלל זה התייחסות למקרים שבהם קטין מגיע עם אזרח ישראלי; הוראות בדבר קיום בדיקות, כגון האם ניתנה הסכמת האפוטרופוס שלו להגעתו לארץ, היכן הוריו או משפחתו והיכן וכמה זמן ישהה במהלך ביקורו בישראל; וכן הנחיות לפעולה במקרים שבהם עולה חשש לפגיעה בקטינים, כל זאת בכפוף לדין. הביקורת העלתה כי רק בדצמבר 2008 , כעבור כשנה מהישיבה האמורה, מינה ראש רשות ההגירה דאז את מנהל אגף מרשם ומעמד ברשות לעמוד בראש הוועדה הבין-משרדית שחבריה הם נציגים של משרדי ממשלה 21 ושל המועצה הלאומית לשלום הילד. הביקורת העלתה כי רק במרץ 2013 , כחמש שנים וחצי לאחר פניית יו"ר ועדת העלייה דאז (בדצמבר 2007 ), סיימה הוועדה הבין-משרדית את עבודתה, שנגעה לכניסה לישראל וליציאה ממנה של ילדים שהם אזרחי ישראל וילדים שאינם אזרחי ישראל 22. סיכום עבודת הוועדה הבין -משרדית הוגש למנכ"ל רשות ההגירה, מר אמנון בן עמי, וזה אישר עקרונית את המלצותיה, ביניהן: הכנת נוהל של הרשות המסדיר את הממשקים עם משרדי ממשלה, קביעת תקופת מבחן לבחינת הנושא והמלצה למשרד הרווחה לקבוע הנחיות לטיפול בקטינים במעברי הגבול. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העיכוב המתמשך בעבודת הוועדה הבין- משרדית ובקביעת הנהלים ואישורם, ומעיר לרשות ההגירה ולמשרדים הרלוונטיים כי עליהם לפעול ללא דיחוי נוסף לאישורם ולהטמעתם. נהלים כאלה הכרחיים למניעת ניצול לרעה של ילדים המוכנסים לישראל או מוצאים ממנה, לפיקוח ולהשגחה על קטינים המצויים במדינה ולהסדרת הנושא בידי הרשויות. יישומם יבטיח שהילדים יהיו בעלי זכויות ושיהיה מי שידאג לצרכיהם הבסיסיים ולזכויותיהם, כפי שהתחייבה המדינה בחתימתה על האמנה. נמצא כי משרד הרווחה לא דרש כלל ממנהלי העמותה המחזיקה בפנימייה להגיש לו דוחות כספיים כאמור. מהאמור לעיל עולה כי משרד הרווחה לא אכף על העמותה את דרישתו, לרבות את הוראות הנוהל, לפעול למנות לילדים אפוטרופסים בישראל, וכי המפקחים על הפנימייה לא דיווחו על אי-מינוי אפוטרופסים כנדרש. יוצא שאלפי ילדים שהגיעו לישראל כחלק מפרויקט צ'רנוביל שהו בארץ בלא שמונה להם אפוטרופוס כדין. כמו כן המשרד המשיך להעביר לעמותה כספים בגין חלק מהם. מתשובת משרד הרווחה אף עולה כי לחמישה משבעת הילדים הנמצאים בפנימייה בשנת הלימודים התשע"ד ( 2014 -2013 ) והממומנים על ידו, לא רק שלא מונה אפוטרופוס, גם אין הסכמת הורים תקפה. היעדר התיאום והדיווח משמעותם כשל בפיקוח משרד הרווחה על מילוי התנאים שקבע להשמת הילדים. יתרה מכך, המשרד נתן יד להחזקת ילדים בישראל על ידי העמותה ולא וידא שהסכמות הורי הילדים תקפות (ראו להלן בפרק על פרסום מכרז להתקשרות). )(א נמצא כי בשנת הלימודים התשע"ג, במרץ 2013 , אשרת שהייתם של שניים מתשעת הילדים ששהו בפנימייה במסגרת הפרויקט ובמימון המשרד, לא הייתה תקפה, ואילו אשרת שהייתם של שני ילדים נוספים לא הייתה תקפה במהלך שהותם למשך כמה חודשים.
בביקורת עלה כי משרד הרווחה לא בדק אם העמותה חידשה את אשרות השהייה של הילדים בישראל. בהיעדר חידוש הפכו חלקם לשוהים בלתי חוקיים, עד הפנייה לחידוש האשרה.