משרד החינוך . שילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים במוסדות החינוך הרגיל מגבלות התקציב ליישום המלצות ועדת דורנר כפי שהובאו בכתב המינוי של הוועדה וכן הממצאים המסתמנים מהניסוי בדבר האפשרות שיתעורר צורך בתוספת תקציב לשם היישום - מעוררים ספק בדבר היכולת ליישם ללא תוספת משאבים את המלצות הוועדה בכל הנוגע לשילוב תלמידים במוסדות החינוך הרגיל. גם משרד החינוך עצמו מטיל ספק ביכולת ליישם את המלצות ועדת דורנר במסגרת התקציב הקיים. סוגיית התקציב עלתה כמה פעמים בדיונים במשרד אולם עדיין לא לובנה. על המשרד לבצע את השלב הבא בני סוי, בתנאים שיבטיחו את האפשרות להסיק מסקנות בדבר היכולת לפעול במסגרת התקציב הקיים. נמצא כי רק באמצע אוגוסט 2012 אישר המשרד את תקצוב הסלים האישיים לתלמידים, והודעה על כך נמסרה לעיריית חולון. בעקבות זאת קיבלו הורים לתלמידים שהשתתפו בניסוי א ת המידע המלא על סך התקציב האישי שאושר לילדיהם ימים ספורים בלבד לפני תחילת שנת הלימודים התשע"ג, ובמקרים מסוימים אף לאחר פתיחת שנת הלימודים. רק במועד זה היה בידי ההורים כל המידע הנדרש כדי לקבל החלטה בדבר מסגרת החינוך שבה ילמד ילדם - בית ספר לחינוך מיוחד, כיתה מיוחדת בבית ספר של החינוך הרגיל או שילוב בכיתה רגילה בחינוך הרגיל. במצב זה החלטות ההורים התקבלו במועד שאינו מאפשר הכנה של הילד למעבר ממסגרת למסגרת, ככל שנדרש. גם מנהלי בתי הספר והמורים המלמדים בהם לא היו יכולים לדעת באותה עת מי מהתלמידים עתיד ללמוד אצלם כדי להיערך לכך. על פי הערכה של המשרד משנת 2006, כ-8% מכלל התלמידים שלומדים במוסדות החינוך הרגיל נזקקים לשירותי החינוך המיוחד בדרך של שילוב על פי הקצאה סטטיסטית; ואולם המשרד קבע כי משאבים לשילוב בדרך של הקצאה סטטיסטית יינתנו למוסדות החינוך הרגיל בהיקף שיאפשר לתמוך באמצעותם בכ -6% מן התלמידים בלבד. החל באותה תקופה - בשנת הלימודים התשס"ו, צמצם המשרד את מכסת התלמידים הזכאים לשילוב בדרך של הקצאה סטטיסטית, כך שמוסד זכאי לקבל משאבים רק עבור 5.4% מתלמידיו ולא מעבר לכך, על פי 1.85 שעות שבועיות בממוצע לתלמיד. יוצא אפוא כי בכל הנוגע לשילוב ילדים בעליצרכים מיוחדים בעלי לקויות הנחשבות שכיחות באוכלוסייה (שילוב בדרך של הקצאה סטטיסטית), מתקצב המשרד את השילוב בבתי הספר בחסר וכתוצאה מכך אין באפשרות בתי הספר לספק את המענה הדרוש לכל התלמידים האלה. המשרד הטיל על מוסדות בחינוך הרגיל לשלב אלפי תלמידים בעלי הפרעות התנהגותיות ורגשיות, והוא מתקצב את הטיפול בהם בדרך של הקצאה סטטיסטית, שהיא כאמור הקצאה חסרה. מהמחקר של ראמ"ה ומדבריה של מנהלת אגף פסיכולוגיה מצטיירת תמונת מצב, לפיה המענה הניתן לתלמידים אלה מכוון בעיקרו לפן הלימודי ואינו מותאם לקשיי התלמיד בפן הרגשי. .מהטבלה עולה כי בכל הנוגע לתלמידים בעלי הלקויות השכיחות באוכלוסייה, למעט לקות למידה, הרי שרובם לומדים במסגרות לחינוך מיוחד ואינם משולבים בחינוך הרגיל. מהטבלה עולה כי 99% מהתלמידים שהם בעלי פיגור קל נמצאים במסגרות לחינוך מיוחד, ורק אחוז אחד מהם משולב במסגרות החינוך הרגיל. .מצב שבו המשרד מתקצב בחסר את השילוב, כאמור לעיל בנוגע להקצאה הסטטיסטית, וכן ההיקף המצומצם של שעות אלה - 1.85 שעות שבועיות בלבד לתלמיד - עלולים לשמש תמריץ להשמת ילדים שסובלים מן הלקויות הללו במסגרות לחינוך מיוחד ולא לשלבם בחינוך הרגיל. הנתונים בטבלה 2 , המשקפים את התפלגות התלמידים בעלי הלקויות השכיחות באוכלוסייה בין מסגרות החינוך משני הסוגים, מעלים חשש שכך אמנם קורה. .ניתן היה לצפות שבעשר השנים שעברו מאז תוקן החוק, ובמהלכן הודגשה ביתר שאת חשיבותו של עקרון השילוב, יעלה חלקם היחסי של התלמידים המשולבים בחינוך הרגיל בכלל התלמידים שבחינוך המיוחד. גם החלת השילוב על תלמידים בחינוך המוכש"ר הייתה צפויה להגדיל את שיעורם של כלל התלמידים המשולבים. אולם נתוני טבלה 3 מלמדים כי לא כך הוא: שיעורם של התלמידים המשולבים בחינוך הרגיל (בחינוך הרשמי והמוכש"ר יחד) מכלל התלמידים בחינוך המיוחד (מסגרות לחינוך מיוחד ושילוב) ירד בין השנים התשס"ג והתשע"ב, מ-66% ל-54% . אשר לתלמידים שבשילוב מן החינוך הרשמי בלבד- מנתוני משרד החינוך עלה כי בין השנים התשס"ג והתשע"ב ירד מספרם מ- 74,000 ל- 72,000 . הירידה הכללית בשיעור של התלמידים בעלי הצרכים המיוחדים שלומדים בשילוב מכלל תלמידי החינוך המיוחד אינה מתיישבת עם העיקרון שמעוגן בחוק חינוך מיוחד - להעניק זכות קדימה לשילוב התלמידים בעלי הצרכים המיוחדים בחינוך הרגיל. . ממצאי המחקרים שהובאו לעיל מלמדים גם כי לצוותים החינוכיים בבתי הספר בחינוך הרגיל חסרים כלים לטיפול בתלמידים בעלי הפרעה התנהגותית-רגשית וכי הם מתקשים להתמודד עמם. באין טיפול מספק, שילובו של תלמיד בעל לקות כזו בחינוך הרגיל עלול להיכשל. מטבלה1 עולה כי בשנת 2011 חלקו היחסי (השיעור) של התקציב לשילוב בסך התקציב לחינוך מיוחד נותר בעינו, כפי שהיה כעשור קודם לכן, בשנת 2002 , שנה שבה ניתן פסק דין בבג"ץ ית"ד ותוקן חוק החינוך המיוחד. יוצא אפוא כי הדגשת ערך השילוב בחוק ובפסיקה לא באה לידי ביטוי בהגדלת שיעור המשאבים שהקצה המשרד לשילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל. על המינהל הפדגוגי, באמצעות האגף לחינוך מיוחד ושפ"י, לבחון את המענה הניתן במוסדות החינוך הרגיל לתלמידים כאלה וזאת בהתחשב בכלים שהמוסדות הללו מקבלים לצורך כך. במסגרת בחינה זו יש לקחת בחשבון גם את ממצאי המחקרים האמורים. על סמך תוצאות הבחינה מוטל על המינהל לגבש המלצות ולהביאן לידיעת הנהלת המשרד. אם יימצא שבידי מוסדות בחינוך הרגיל אין כלים מספקים למילוי צורכי התלמידים והמוסדות גם יחד, מוטל על המשרד להכין תכנית פעולה מפורטת לגיבוש כלים כאלה ולפעול ליישומה. עוד בשנת 2002 נכתב בדוח מבקר המדינה שהנטל הכספי של השילוב נופל על כתפי משפחות הילדים בעלי הצרכים המיוחדים. גם בבג"ץ ית"ד ציינו השופטים עובדה זו וקבעו כי נפגע עקרון השוויון, היות שמשפחות שאינן מסוגלות לשאת בנטל המימון מוותרות על שילוב ילדי הן בחינוך הרגיל. ממצאי ביקורת זו שנעשתה בשנת 2012 , עשור לאחר פסיקת בג"ץ, העלו כי עדיין קיים חוסר שוויון, שעליו הצביע בג"ץ, בכל הנוגע להקצאת המשאבים לילדים בעלי צרכים מיוחדים בין מסגרות החינוך המיוחד ובין השילוב בחינוך הרגיל. עוד עלה כי משרד החינוך בחר לתקצב בחסר את שילוב התלמידים בעלי לקויות שנחשבות שכיחות באוכלוסייה (שילוב בדרך של הקצאה סטטיסטית). משרד מבקר המדינה מעיר כי מחסור בשירותים בחינוך הרגיל עלול לשמש חסם בפני משפחות שמעוניינות לשלב את ילדיהם בחינוך הרגיל. במחסור זה יש כדי להסביר את הירידה שחלה במה לך עשור בשיעור התלמידים בעלי הצרכים המיוחדים המשולבים בחינוך הרגיל, מכלל תלמידי החינוך המיוחד. בשנת 2009 הגישה כאמור ועדת דורנר את המלצותיה, ובהן נקבע העיקרון של "התקציב הולך אחר הילד", ולפיו תקציבו של כל ילד בעל צרכים מיוחדים יחושב לפי צרכיו הייחודיים וי ופנה למסגרת החינוכית שבה ילמד. באותה שנה החל המשרד לבחון את האפשרות ליישם את המלצות הוועדה. על פי ממצאי הביקורת בדבר לוח זמנים שקבע המשרד ליישום ההמלצות, ובדבר הספקות שעלו בנוגע ליכולת ליישם את ההמלצות, כפי שיתואר להלן, סיכוייהם של תלמידים שלומדים היום בבתי ספר ליהנות משינויים שייעשו בעקבות יישום ההמלצות - קטנים למדי. בביקורת עלה כי משרד החינוך החליט שיישום המלצות ועדת דורנר יחול על תלמידים במסגרות לחינוך מיוחד וכן על תלמידים משולבים, אך רק אלה מביניהם שאושרה זכאותם לשילוב בדרך של הקצאה דיפרנציאלית. משמעות הדבר היא שהמלצות הוועדה לא ייושמו לגבי כ - 80,000 תלמידים ששולבו בחינוך הרגיל בדרך של הקצאה סטטיסטית- תלמידים אלה היו כמחצית מתלמידי החינוך המיוחד (לרבות שילוב) בשנת הלימודים התשע"ב והיו רוב מכריע (כ-92% ) של התלמידים המשולבים. כלומר, לפי החלטת המשרד, רק כ -8% מהתלמידים המשולבים עשויים לזכות בתקצוב חדש בהתאם להמלצות ועדת דורנר. ממצאיו של דוח ביקורת זה מצביעים על כך שכעשר שנים לאחר חקיקת התיקון לחוק החינוך המיוחד לא מומש העיקרון האמור: שיעור התלמידים בעלי הצרכים המיוחדים ששולבו במוסדות החינוך הרגיל לא זו בלבד שלא עלה אלא הלך והצטמצם; חלקו של תקציב השילוב בשנת 2011 מסך התקציב לחינוך מיוחד נותר כפי שהיה כעשר שנים קודם לכן, בשנת 2002 ; הנטל הכספי של השילוב עדיין מוטל במידה ניכרת על הורי התלמיד. הקמתה של ועדת דורנר בשנת 2007 והמסקנות שהוגשו על ידה לשר החינוך בשנת 2009 היוו בסיס להובלת שינוי ולמימוש העיקרון המעוגן בחוק החינוך המיוחד והעקרונות שנקבעו בפסיקה. ואולם נכון למועד סיום הביקורת אין כלל ודאות שהמשרד אכן יחולל שינוי כ זה, וכי בשנים הקרובות תאפשר מערכת החינוך בכללותה להורים לילדים בעלי צרכים מיוחדים לממש את זכותם לבחור במסגרת החינוך שבה ילמד ילדם - בחירה בין שתי מסגרות חינוכיות שונות, שיעניקו לתלמיד שירותים על פי אפיון צרכיו החינוכיים. משרד החינוך החל בניסוי שנועד לבחון את יישום המלצות ועדת דורנר. עם זאת, פעולת היישום עדיין חסרה שני נדבכים יסודיים: האחד, תכנית הניסוי והיישום של דוח דורנר אינה נותנת מענה לכ - 80,000 תלמידים בעלי צרכים מיוחדים ששולבו במערכת החינוך הרגיל. המשרד מחויב לבחון אם גריעה כוללת של אוכלוסייה זו ממסגרת השינוי מתיישבת עם הוראות הדין; השני, משרד החינוך לא ליבן את סוגיית התקציב הכרוך ביישום התכנית במתכונתה המלאה, ברמה הכלל ארצית, ולשם כך יש צורך בעבודת מטה שלו, בשיתוף עם משרד האוצר. היעדרם של נדבכים אלו ולוח הזמנים שנקבע ליישום המלצות הוועדה - מעוררים ספ ק משמעותי בנוגע ליכולת של משרד החינוך להביא לשינוי הנדרש כדי לקיים את הוראות הדין על פי תכליתן וכן כדי ליישם את המלצות הוועדה. .בחוק חינוך מיוחד משתקף עיקרון לפיו יש לתת העדפה לשילוב ילד בעל צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל. בשנת 2002 עמד בג"ץ על המציאות המפלה הקיימת במערכת החינוך, שבה משיקולים תקצ יביים נמנע מילדים בעלי צרכים מיוחדים להשתלב במסגרת החינוך הרגיל. עוד באותה שנה תוקן חוק החינוך המיוחד, ונוסף לו פרק הדן בשילוב ילד בעל צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי ראוי היה להתחיל בהכשרת עובדי הוראה בחינוך הרגיל, במטרה לאפשר שילובם של תלמידים בעלי צרכים מיוחדים בכיתותיהם, קודם לקליטת התלמידים.
עם התלמידים המשו לבים בדרך של הקצאה סטטיסטית נמנים כאמור תלמידים בעלי פיגור קל, בעלי משכל גבולי, תלמידים הסובלים מעיכוב התפתחותי ושפתי וכן בעלי הפרעות התנהגותיות ורגשיות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לבחון אם השארת המצב על כנו, בלא שינוי כלשהו בהקצאת המשאבים לתלמידים אלה, מתיישבת עם תכלית חוק חינוך מיוחד כפי שמשתקף מדברי ההסבר להצעת החוק לתיקונו, שנעשה ב- 2002 . מההסבר עולה כי מטרתה של הצעת החוק היא "בעיקר לנסות ולסייע לאותם ילדים בעלי צרכים מיוחדים המסוגלים להשתלב במסגרות הרגילות, ולהימנע ככל האפשר מהפנייתם למסגרות החינוך המיוחד, כך שיפיקו את מירב התועלת הלימודית והחברתית".