משרד החקלאות ופיתוח הכפר . היבטים בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב - משרד החקלאות ופיתוח הכפר בדיקת מיקום הקרקעות שבהן הצליחה הרשות להגיע ע ם תובעי בעלות להסכמי פשרה באותן שנים, מעלה כי רוב השטח שהוסדר נמצא מחוץ לתחומי היישובים המוכרים (מחוץ לקו הכחול ) ובמקומות שאינם מיועדים להתיישבות. יוצא אפוא, כי גם להתקדמות המעטה שהושגה בהסדרת תביעות הבעלות באותן שנים לא הייתה לכאורה, לפחות על פי תמונת המצב הנוכחית של היישובים המוכרים, תרומה ממשית לקידום נושא הסדרת ההתיישבות הבדואית בנגב. יש לזכור בעניין זה כי הסדרת תביעות הבעלות היא אמנם יעד חשוב כשלעצמו אך הוא גם אחד האמצעים המרכזיים להשגת מטרת -העל: הסדרת ההתיישבות של הבדואים בנגב לפיכך הסדרת תביעת בעלות על קרקע שאינה נמצאת בתחום של יישוב מוכר, ככל שגם בעתיד לא תהיה במסגרת של יישוב מוכר, אין בה כדי לקדם את מטרת-העל. על פי נתוני הרשות להסדרה, מינואר 2008 עדיולי 2015 נחתמו669 הסכמים בין המדינה ובין תושבים בפזורה, ומהם הוסדרו סופית 430 תיקים, כלומר הוסדרו מגוריהן של 430 .משפחותבהנחה שמשפחה (יחידה ולא מורחבת) בפזורה מונה כשמונה נפשות 70 הרי שהוסדרה התיישבותם של כ - 3,400 בני אדם - אלפים ספורים בלבד, שהם 5%-3% מכלל תושבי הפזורה. אם כן, בשנים מאז שהגישה ועדת גולדברג את המלצותיה לא חלה התקדמות ממשית בהסדרת התיישבותם של תושבי הפזורה הבדואית בנגב, ורובם המכריע נותר להתגורר מחוץ ליישובים מוכרים. יתרה מזו, הואיל ושיעור גידולה השנתי של האוכלוסייה הבדואית בנגב נאמד בשנת 2008 ב-%5.571, ובהינתן ש שיעור הגידול בשנים האחרונות הוא כ -5% , הרי שמשקל ההישג המזערי הזה בטל בשישים עקב הריבוי הטבעי. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות להסדרה ולמשרד, כי אין מקום למאבקי כוח בין גופים שהמדינה הפקידה בידיהם את הטיפול בסוגית הסדרת התיישבות הבדואים בנגב. סוגיה שהיא בעלת משמעות לאומית ועומדת לפתחה של המדינה כבר שנים רבות. על משרד החקלאות והרשות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב להסדיר לאלתר את קשרי העבודה ביניהם בתחומים השונים ולפעול בשיתוף פעולה תוך שילוב ידיים לצורך השגת המטרה המרכזית בעלת החשיבות הלאומית - הסדרת התיישבות הבדואים בנגב. מתברר אפוא כי בשיטה שהמדינה פעלה בה עד כה ביישובים הבדואיים בנגב, באמצעות הרשות להסדרה, קיימים חסמים לפיתוח התשתיות. חסמים אלה לא הוסרו ופיתוח היישובים מוסיף ומתעכב. במציאות הנוכחית נפגעת זכותם של תושבים בדואים בחלק מהיישובים המוכרים לנגישות ראויה לתשתיות חיוניות. הביקורת העלתה, כי הרשות אינה רשאית לפתח תשתיות ביישובים שאין בהם תכניות בניין מפורטות. כפי שצוין לעיל, בפרק על התכנון, לשכונות בכמה מיישובי המועצות האזוריות נווה מדבר וא ל-קסום אין תכניות מפורטות, ועל כן אין ביכולתה של הרשות להסדרה לפתח תשתיות ביישובים הללו. מדוח הביצוע לסוף שנת 2014 ,של תכנית הפיתוח שהכין משרד החקלאות עולה כי רוב משרדי הממשלה ניצלו חלק נכבד מן התקציב שהוקצה להם במסגרת התכנית לשנים 2014 -2012 . מקצתם אף ניצלו חלק מן התקציבים שהוקצו להם לשנים הבאות במסגרת תכנית זו. לעומת זאת, משרד הבריאות ניצל 57% ומשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה) ניצל 20% בלבד מן התקציב שהוקצה לכל אחד מהם לביצוע פעולות במסגרת התכנית באותן שנים. התברר מהביקורת, כי עובד יחיד מתקשה לבצע את משימת הפיקוח והמעקב על פעולות של כתריסר משרדי ממשלה המשתתפים בתכנית, משימה הכוללת מגעים בכתב ובעל פה עם אנשי המקצוע במשרדי הממשלה, עם ראשי רשויות מקומיות ועובדיהן, ועם חברות ועובדיהן הפועלים במסגרת התכנית, ובהם מהנדסים, אנשי חינוך, עובדי רווחה ובריאות. נמצא כי הוועדה המקצועית -אזורית התכנסה פעם אחת בלבד, ביולי 2012 , פגישה שהוקדשה להצגת ציפיות החברים מן התכנית. מאז עד מועד סיום הביקורת ספטמבר 2015 , אף שחלפו שלוש שנים ויותר, לא התכנסה עוד הוועדה. משרד מבקר המדינה העלה עניין זה במהלך הביקורת לפני משרד החקלאות, והעיר כי הואיל ומשרד החקלאות הופקד על כינוס הוועדה המקצועית-אזורית, היה עליו לפעול להבטחת פעולתה. . כפי שעלה בפרק זה, על גיבוש הצעה למדיניות הנוגעת לסדרי עדיפויות באכיפה על בנייה בלתי חוקית של תושבים בדואים בנגב שקדו הנוגעים בדבר, ובהם גופי אכיפה ומשרד המשפטים, מאז 2013 ,; הם ניסחו בעניין מסמך המלצות, עם זאת עד מועד סיום הביקורת טרם התקבלה החלטה בקשר להמלצות שהוגשו. יש להמשיך לקדם את הטיפול בנושא, כדי שניתן יהיה להתחיל ליישם בהקדם, לאחר אישור הגורמים המוסמכים, מדיניות בעניין זה. עוד עלה, כי לצד הצורך לבצע פעולות של אכיפה נגד בנייה בלתי חוקית יש צורך גם להגדיל את היצע פתרונות הדיור לתושבים הבדואים בנגב, כיוון שהריסת מבנים במקרים שאין לצד פעולה כזו מתן פתרונות לדיור אין בה מספיק כדי להועיל; מה גם שהיא עלולה להגביר תחושות של ניכור מצד תו שבים כלפי המדינה ומוסדותיה. ביישובים שבתחומי שתי המועצות האזוריות הללו הוקמו מרכזי שירותים שפועלים בהם מוסדות חינוך לילדים ומרפאות ובקצתם גם שירותי רווחה. מרכזי שירותים כאלה שוכנים במבנים המחוברים לרשתות חשמל ומים והביוב מפונה מהם. אולם למעט במרכזי השירותים, אין בתחומי היישובים עצמם תשתיות - אין כבישים אלא דרכי עפר ובתי המגורים אינם מחוברים לרשתות חשמל ומים ואינם מוסדרים מהבחינה התכנונית, חוץ מן היישוב תראבין א- צענא (להלן - תראבין), שהוקם כיישוב חדש. דוח הוועדה של משרד הפנים מלמד כי הוועדה ראתה את הרשות להסדרה אחראית במידה רבה לפיתוח החסר של תשתיות ביישובים הבדואיים שנכללו במועצה האזורית אבו בסמ ה, וכי המועצה האזורית תלויה הייתה ברשות להסדרה ולא היו בידיה סמכויות לקדם בתחום שיפוטה מהלכים של ממש בעניין. בירורים שעשה משרד מבקר המדינה עם הרשות להסדרה, במהלך הביקורת, העלו כי היא רואה את אחריותה באור שונה - על פי הרשות להסדרה היא אחראית לפיתוח התשתיות רק של שכונות שהיא משווקת בהם מגרשים למגורים ואין לה אחריות כוללת לפיתוח התשתיות של היישובים. בתשובת הרשות מדצמבר 2015 למשרד מבקר המדינה צוין עוד כי פעולות במסגרת תיק שיווק אינן מאפשרות הוצאה כספית "ללא צפי להכנסה משיווק המגרשים"; "הרשות אינה רשאית לפתח תשת יות ביישובים שאין בהם תכניות בנין מפורטות". על פי נתונים שהציגה למשרד החקלאות מועצה אזורית נווה מדבר במרץ 2015 ועל פי מסמך שהציגה למשרד המועצה האזורית אל -קסום ביוני 2014 - הן חסרות תשתיות חיוניות ביישובים שונים שבתחומן, ובכלל מלוח4 עולה כי אין כמעט כבישים סלולים ביישובים שבתחומי המועצה האזורית אל -קסום; כי יש יישובים שאין בהם כבישים כלל וכי יש יישובים שאין בהם כלל מדרכות, ואין בהם חיבור לרשתות מים, ביוב, חשמל ותקשורת. תוצאות פעולות שנעשו להסדרתן של תביעות בעלות בשנים 2 0 0 8 - 2 0 1 4: בשנים 2014-2008 הצליחה הרשות להסדרה להשיג הסכמי פשרה בין המדינה ובין תובעי בעלות על שטחים שהיקפם הכולל כ- 6,000 דונם מכלל כ - 590,000 דונם, שטחן הכולל של תביעות הבעלות - כלומר הסדרה של כ-1% בלבד מהשטח שאותו מכסות תביעות הבעלות; נוסף על כך באותן השנים, במסגרת תביעות נוגדות, הוסדר מעמדם של עוד כ - 10,000 דונם. יוצא שסך הכול במסגרת הסכמי פשרה ותביעות נוגדות הוסדרו, באותן שנים, כ - 16,000 דונם- כ-3% בלבד מכלל השטח שאותו מכסות תביעות הבעלות. במהלך אותן שבע שנים הושגה אפוא התקדמות זניחה בהסדרת הבעלות על הקרקעות שבמחלוקת. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החקלאות כי עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2015 , טרם גובשה תכנית להסדרה כוללת. מהאמור בפרק עלה, כי עדיין לא גובשה תכנית הסדרה כוללת להתיישבות הבדואית בנגב. עוד עלה כי ממועד קבלת החלטת ממשלה על הקמת יישוב בדואי מוכר בנגב ועד אישור תכנית מפורטת בתחומיו חלפו לעתים שמונה שנים ויותר; כך למעשה הלך לאיבוד זמן יקר שבמהלכו ניתן היה לפתח שכונות למגורים ביישובים לרווחת תושביהם וכן כדי להסדיר בתוך היישובים מגורים עבור תושבי הפזורה. על משרד החקלאות, על מוסדות התכנון במדינה ועל כל הנוגעים בדבר לפעול להחשת ביצוען של פעולות התכנון כדי שיבשילו בהקדם. במסגרת זו נחוץ להשלים את גיבושה של תכנית כוללת להסדרה שתציע פתרונות התיישבות לאוכלוסייה הבדואית במרחב הנגב. בחינת מצב התשתיות ביישובים מוכרים שבמועצות האזוריות נווה מדבר ואל - קסום עד מועד סיום ביקורת זו מעלה תמונה עגומה ומדאיגה: עשור ויותר אחרי שהכירה הממשלה ביישובים שבתחומי מועצות אזוריות אלה, עדיין ניכר בהם מחסור חמור בתשתיות בסיסיות כגון חיבור לחשמל ולמים וכבישי גישה מרכזיים. במציאות הנוכחית נפגעת זכותם של תושבים ביישובים אלה ליהנות מנגישות ראויה לשירותים בסיסיים. יתרה מזו, במצבם הנוכחי, אין יתרון ממשי, מבחינת רמת השירותים, למגורים בחלק מיישובים מוכרים אלה לבין מגורים בפזורה, לפיכך לא נראה שיש הבדל מעשי בין השניים העשוי לעודד תושב פזורה לעבור להתגורר ביישובים המוכרים. בתכנית עבודתה לשנת 2014 קבעה הרשות לעצמה יעד שיווק של 1,200 מגרשים. בפועל הצליחה הרשות להסדרה לשווק באותה שנה 329 מגרשים בלבד. עד דצמבר 2015 , עדיין לא התקבלה החלטה בנוגע לאמור במסמך ההמלצות לקביעת סדרי עדיפויות באכיפה88 . משנת 2007 קיבלה הממשלה כמה החלטות שעיגנו מדיניות שנועדה להסדיר את ההתיישבות הבדואית בנגב, לרבות קידום חקיקה כדי לפתור את המחלוקת שקיימת בין המדינה ובין אלה מן התושבים הבדואים שתבעו בעלות על קרקעות מסוימות בנגב, והחלטה על תכנית חומש כלכלית-חברתית לפיתוח היישובים הבדואיים בנגב ולקידום חברתי וכלכלי של האוכלוסייה. לצד קביעת המדיניות נעשתה עבודת מטה כדי שמשרדי הממשלה יהיו ערוכים ליישומה. עוד הקימה הממשלה גופים אחדים שתפקידם לפעול ליישום המדיניות. כלי החקיקה, אם כן, נמצא על ידי ועד ת גולדברג והממשלה כאמצעי ראוי מהבחינה הציבורית וגם יעיל להסדרתן של תביעות הבעלות על קרקעות בנגב בטווח זמן מוגדר . הסדרת תביעות הבעלות תסיר חסם משמעותי זה בדרכה של המדינה להסדרת התיישבות הבדואים בנגב. מכל האמור לעיל עולה כי משנת 2007 ועד לשלהי 2013 פעלה הממשלה במסגרת החלטות שקיבלה, ועשתה עבודת מטה לקביעת מדיניות ודרכי פעולה שנועדו בין השאר לסיום המחלוקת על קרקעות בנגב אשר עליהן הגישו תושבים בדואים תביעות בעלות. מחלוקת זו היא אחד החסמים הבולטים לפיתוח היישובים הבדואיים באזור. המדיניות שגובשה הצביעה על נכונות הממשלה להשקיע משאבי קרקע וכסף כדי להסדיר את המחלוקת בין המדינה לבין בדואים תובעי בעלות על קרקעות בנגב, כדי לקדם את תהליך העיור54 ביישובים הבדואיים וכדי להעלות את רמת החיים של האוכלוסייה. אולם בדצמבר 2013 , עם משיכת הצעת החוק, נעצר המהלך שגובש להסרת חסם זה. מאז ועד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2015 ., במשך כמעט כשנתיים, לא חודש הליך החקיקה הפלטפורמה להסדרת התיישבות הבדואים בנגב הוכנה עבור הממשלה על ידי ועדת גולדברג, שבחנה את הנושא ביסודיות על היבטיו השונים. הממשלה החליטה שהמלצות ועדת גולדברג יהוו תשתית למתווה להסדרה. פקיד ההסדר במ שרד המשפטים, מטה היישום לשעבר וכן הרשות להסדרה פעלו לטייב את הנתונים בדבר תביעות הבעלות שהוגשו עוד בשנות ה שבעים של המאה ה עשרים, כדי שיתאפשר לטפל בהסדרי פשרה בהיקף נרחב עם קבלת חוק בעניין זה. כל המערך שתואר לעיל, עומד לרשותה של הממשלה. על הממשלה לפעול להסדר ת תביעות הבעלות בהקדם האפשרי. במסגרת זו יש להבהיר לגופים העוסקים במלאכ ת ההסדרה ולציבור מהן הפעולות שהממשלה מבקשת לנקוט לקידום עניין זה ולהניע את גלגלי העשייה. סביר להניח, ויש להיערך לכך, שכל החלטה תתקבל בביקורת מצד גורמים שונים, פוליטיים ואחרים, ותיראה לאלה כנוטה לטובת תובעי הבעלות ולאלה כנוטה לטובת המדינה. לפיכך, ל אחר שהממשלה תקבע מהן הפעולות שתנקוט בהן לקידום הסדרת תביעות הבעלות בפרט והסדרת ההתיישבות בכלל, יש חשיבות שגופים הפועלים מטעם המדינה ייערכו להסברה בעניין לכלל הציבור ובפרט לאוכלוסייה הבדואית בנגב בשיתוף עם ראשי המגזר. בירורים שערכו נציגי משרד מבקר המדינה במשרד החקלאות וברשות להסדרה העלו, כי לאחר פרישת השר שמיר מתפקידו דעכו תכניות אלה - צוותי הסדרה והצעות פשרה במתכונת שביקש השר שמיר לקדם לא הגיעו לכדי מימוש. מן האמור לעיל עולה, כי מדיניות הסדרתה של ההתיישבות הבדואית בנגב, שגיבשה הממשלה במשך השנים האחרונות, לא הגיעה עדיין לכדי מימוש. זאת ועוד, העברת הטיפול בנושא ממשרד ראש הממשלה למשרד החקלאות , לאחר משיכת הצעת החוק, וחילופי השרים במשרד החקלאות - דרשו מכל שר חדש שהנושא הגיע לפתחו ללמוד אותו טרם יגבש דרכי פעולה בעניין. שר החקלאות הקודם, מר יאיר שמיר, שימש תקופה קצרה כאחראי לנושא, וכהונתו תמה קודם שהבשילו חלק מ המהלכים ש יזם; ואילו לשר אורי אריאל שנכנס לתפקידו במאי 2015 נדרש מטבע הדברים זמן מה ללימוד נוסף של פרטים הקשורים לנושא, והוא החל בצעדים לקידום הטיפול בו . בשינויים שהתחוללו בגורמי הטיפול בנושא הסדרת התיישבות הבדואים ב שנתיים האחרונות היה כדי לעכב את הממשלה בגיבוש דרכי פעולה לקידום הטיפול בו. עולה אפוא שטרם הוסדר רובן הגדול של הקרקעות בנגב, שעליהן הגישו תושבים בדואים תביעות בעלות, עוד בשנות השבעים של המאה העשרים. הבעיות החברתיות והכלכליות של האוכלוסייה הבדואית בנגב נובעות בחלקן מאי-ההצלחה להסדיר את התיישבות התושבים הבדואים שבפזורה במסגרת יישובית מוכרת, ולחלץ מן המחלוקת על הקרקעות את השטחים הנדרשים לצורך מגורים ולצורך פיתוח תשתיות עבור התושבים. מצבה החברתי והכלכלי הירוד של האוכלוסייה הבדואית בנגב והתיישבותם של עשרות אלפי תושבים מקרב אוכלוסייה זו מחוץ לתחומי יישובים מוכרים, כשהם אינם שייכים למסגרת של רשות מקומית כלשהי, ומתגוררים במבנים שנבנו באופן לא חוקי, מעוררים סוגיות סבוכות הנוגעות בין היתר לנגישות של תושבים בדואים לשירותים בסיסיים, כמו כן מציאות מורכבת זו עשויה ליצור נתק של חלק מהם מן המדינה וממוסדותיה. מציאות זו אף מהווה קרקע פורייה לצמיחת תופעות של פשיעה ועבריינות העלולות לפגוע בכלל התושבים באזור הנגב. .ממסמכי ם ומפגישות שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם גורמים ברשות להסדרה, במשרד החקלאות, ברמ"י, במשרד המשפטים, במשטרה, ועם ראשי רשויות מקומיות בדרום מן המגזר הבדואי והיהודי, עלה כי מאז משכה הממשלה את הצעת חוק ההסדרה, בדצמבר 2013 , התושבים וכן הגורמים העוסקים בדבר נשארו מצפים להכרעה בעניין הצעת החוק. אי-הבהירות בנוגע לעתידה של הצעת החוק מקשה לפחות על חלק מהם לגבש דרכי פעולה כיוון שהם אינם יודעים אם הצעת החוק תקודם או לא, ואם היא תקודם - מה יהיה בסופו של דבר תכנה. בעניין זה ייאמר שאין עוררין על כך שלגורמים המוסמכים ברשות המבצעת יש סמכות להחזיק בעמדות שונות ובהמשך לכך להחליט, כל בעל סמכות בעת תקופת כהונתו, על מדיניות שונה מזו בה נקט קודמו. ע ם זאת, הגישות השונות שבהן החזיקו בעלי סמכות בממשלה, בכל הנוגע להצעת החוק בעניין הסדרת התיישבות הבדואים בנגב וחילופי הגברי שהתבצעו ביניהם הביאו לחוסר בהירות בנוגע לאופן שבו יוכרע העניין ולכך היו השלכות שליליות, כמפורט להלן:
מן האמור לעיל עולה, כי בשלהי 2011 , לנוכח קידום הליכי החקיקה להסדרת תביעות בעלות, הוגבל ואפילו הוקפא השימוש שעשתה המדינה בכלי המשפטי של תביעות נוגד ות. מנגד, בשלהי 2013 הוקפא גם קידום הליך החקיקה להסדרת תביעות הבעלות. במשך כשנתיים, משלהי 2013 ועד סיום הביקורת בספטמבר 2015 , בין השאר, על רקע נסיבות ועמדות שונות של בעלי הסמכות בממשלה בדבר קידום החקיקה אם לאו, תוכנה ועיתוי קידומה - שוב נעה המטוטלת - והנוגעים בדבר שקלו שתי חלופות הפוכות שעלו על הפרק באותו זמן, האחת - קידום החקיקה והגבלת השימוש בכלי התביעות הנוגדות, והשנייה - המשך הקפאת החקיקה והרחבת השימוש בכלי התביעות הנוגדות. נוכח המגמות המנוגדות בכיוונן בעניין זה שעלו בממשלה, אין תמה שכאשר בוחנים את תוצא ות הטיפול של המדינה בשנים האחרונות בהסדרת תביעות הבעלות ובהסדרת תושבי פזורה במסגרת יישובים מוכרים, נמצא שלא הייתה התקדמות של ממש.