נושאים מערכתיים . משטר איסור הלבנת הון בישראל בחינת פעולות ההסברה של הגופים המפוקחים לציבור: המפקח על הבנקים, .רשות ניירות ערך, רשות שוק ההון, המפקח על היהלומים (בנוגע לענף אבנים יקרות .ובנוגע לענף היהלומים המשובצים ויהלומים מעשי ידי אדם) והממונה על הנש"עים .לא בחנו אם הגופים המפוקחים מסבירים לציבור את התהליכים והדרישות הנוגעים .למשטר הלבנת ההון באופן שמאפשר ללקוח שמעשיו לגיטימיים ותקינים, להציג .את הטיעונים והאסמכתאות הנדרשות כדי שפעולותיו יאושרו ויבוצעו על ידי הגוף .המפוקח. .בביקורת עלה כי אף שצו התאגידים הבנקאיים נכנס לתוקפו בשנת 2002 ,ועל אף העלות .הניכרת של יישום הצו שהמגזר הבנקאי נדרש לשאת בה, בהיותו מחויב להשקיע בכוח .אדם ובפיתוח מערכות מידע הכרוכים בכך, וכן על אף העלויות שעשויות להיות מושתות .בגין כך על הציבור - המפקח על הבנקים שבבנק ישראל לא בחן את העלות שהמערכת .הבנקאית נושאת בה בגין משטר הלבנת ההון, ואת העלות המגולגלת בגין כך על .הלקוחות. כמו כן נמצא כי רשות ניירות ערך, רשות שוק ההון, משרד התקשורת, הממונה .על נותני שירות עסקי והמפקח על היהלומים לא בדקו את העלויות של המשטר על המגזר .שהם מפקחים עליו, מאז כניסתו לתוקף של הצו המגזרי. יצויין כי בדיקת עלויות המשטר .וזיהוי כפילויות או חוסר יעילות ברגולציה, אינם עומדים בהכרח בסתירה להשגת מטרות .הרגולציה. .נמצא כי על אף העקרונות שנקבעו בהחלטות הממשלה האמורות שעניינן הקלת .הרגולציה, הערכת ה רגולציה וקביעת רגולציה חכמה, ועל אף החלטת הממשלה משנת .2013 כי מנכ"ל משרד ראש הממשלה יפנה לתאגידים ציבוריים ובכללם ל מפקח על .הבנקים ורשות ניירות ערך על מנת שישקלו לבצע תהליכים מקבילים בהתאם לעקרונות .החלטתה, ועל אף הודעת רשות שוק ההון על כוונתה לפעול ברוח החלטת הממשלה .האמורה - המפקח על הבנקים, רשות ניירות ערך, רשות שוק ההון, משרד התקשורת, .הממונה על נותני שירות עסקי והמפקח על היהלומים לא ביצעו הליך להערכת השפעות .הרגולציה לבחינת העלויות הנובעות מהמשטר המושתות על הגופים המפוקחים, ולא .הליך להערכת השפעתן של עלויות אלו על העלות הנגבית מהלקוח. יצוין כי גם המלצות .הצוות הבין- משרדי בעניין רגולציה חכמה משנת 2021 ,מלמדות כי המפקח על הבנקים .רשות ניירות ערך ורשות שוק ההון יכולים היו לבצע הליך RIA ולפרסמו לציבור בלי לפגוע .בעצמאותם ובגמישותם של הגופים המפקחים. הותרת רגולציית הלבנת הון שכבר קיימת כשני עשורים, ללא בחינה מחדש, אינה רצויה .לנוכח ההשפעה המהותית של הרגולציה על הפעילות הפיננסית והחוץ-פיננסית. בחינה .שכזאת יכולה להיעשות תוך המשך פעולה בהתאם להמלצות ה -FATF לפעול בגישה .מבוססת סיכון להכלה פיננסית, למניעת הדרה פיננסית ול צמצום הימנעות מסיכון (על .מונחים אלו יורחב בהמשך). לפיכך, מוצע לפעול בהתאם להמלצות הצוות הבין-משרדי .בעניין רגולציה חכמה מיולי 2021 , התומכות בהחלת הליכי RIA גם על המפקח על .הבנקים, על רשות ניירות ערך ועל רשות שוק ההון, בשינויים המחויבים כמבואר לעיל .(בלי לפגוע בעצמאותם ובגמישות הנדרשת לפעולתם), ובהתאם לעקרונות המנחים בחוק .עקרונות האסדרה שחוקק בנובמבר 2021 , ובלי לגרוע מהמלצות ה -FATF להתנהלות .מבוססת סיכון; דהיינו, מוצע כי כלל הרגולטורים יחילו הליך RIA על משטר הלבנת ההון .לטיוב האסדרה הקיימת, כל רגולטור במגזר שהוא אמון עליו ובהתאם לחובות הייחודיות .שהוטלו עליו, ובמקרים הרלוונטיים יפרסמו לציבור את עיקרי הממצאים. זאת כדי להעריך .את עלות הרגולציה שבה יישאו הגוף המפוקח ולקוחותיו, ובכל ל זה לבחון אם עלות .הרגולציה סבירה ומידתית יחסית לתועלת המופקת ממנה. כמו כן לשם שיפור הרגולציה .בתחום איסור הלבנת הון (שאינה באחריות תאגידים ציבוריים), מומלץ כי רשות האסדרה .המוקמת מכוח חוק עקרונות האסדרה, תבחן את הצורך בטיובה, ובהנעת פעולתם של .הרגולטורים הרלוונטיים . מומלץ כי סוגיות תקציביות או חוקיות שלדעת הרגולטורים .מעכבות ביצוע הליכי הערכת רגולציה ייבחנו במשותף על ידי כלל הרגולטורים, משרד .האוצר ורשות האסדרה שתוקם. .בביקורת עלה כי הגופים המפוקחים נדרשים, מכוח הצווים המגזריים, לשמור מסמכים .שכוללים הצהרה בחתימת מקור (חתימה פיזית) על קיומו של נהנה בחשבון או בפעולה. .מהמענה של גופים מרכזיים למשרד מבקר המדינה במסגרת ש יתוף הציבור עלה כי .שמירה פיזית של מסמכים כרוכה בעלויות גבוהות מאלו של שמירה מקוונת. .מוצע כי כלל הרגולטורים בשיתוף משרד המשפטים יבחנו חלופות שיאפשרו חתימה על .מסמכים באופן מקוון וכן שמירת מסמכים באופן מקוון, גם כאשר החתימה היא חתימה .פיזית-מקורית, וכי בהתאם לממצאי הבחינה הם ייזמו אסדרה ההולמת את המלצות ה - .FATF .ואת החלטת הממשלה בדבר רגולציה חכמה .שימוש בצדדים שלישיים לטשטוש מקור הכספים ולהסתרת זהות המשלם הוא אחד .הדפוסים המרכזיים ש ל הלבנת הון, והוא עלול, בין היתר, לשמש לתשלום כספים .שמקורם בעבירות שחיתות, להעלמת הכנסות או לתשלום סיבובי בעד פעילות פלילית .אחרת. העובדה כי בשנים 2019 - 2020 שולמו למגזר הממשלתי כ-550 מיליארד ש"ח .מבלי שהגופים שגבו את התשלום קיבלו לידיהם את פרטי הזיהוי של המשלם בפועל, או .שקיבלו את המידע אך הוא לא נשמר במערכות המידע שלהם, חושפת פרצה המאפשרת .ערוץ תשלום אנונימי אפשרי למלביני הון, המשמש נקודת תורפה במשטר איסור הלבנת .ההון בישראל. .מוצע כי משרד המשפטים יבחן, בגישה מבוססת סיכון, את סוגיית קבלת מידע על זהות .המשלם, שמירת המידע והעברתו לגוף מקבל התשלום, גם כשמדובר בתשלומים לגופים .ממשלתיים. כמו כן מוצע כי משרד המשפטים יקבע בהתאם לכך, תוך שיתוף הציבור .ובייחוד שיתוף של הגופים הנמנים עם המגזרים שיושפעו מכך, מנגנון לניטור תשלומים .שזהות הגורם המשלם אותם שונה מזהות החייב. מוצע לקבוע באילו נסיבות יידר ש הגוף .הממשלתי לדווח לרשל"ה על פעולות רגילות ובלתי רגילות שביצע משלם שאינו בעל .החוב, כדי שניתן יהיה לבחון את מקור הכספים וחוקיותם ולצמצם את החשש להלבנת .ההון. הסתפקות במנגנון דיווח וולונטרי, ללא קביעת משטר מחייב הכולל זיהוי הלקוח, .ניטור פעילות חריגה, מנגנוני דיווח אוטומטיים, מועדי דיווח סדורים ומחייבים - כל אלה .עלולים לפגוע באיכות המידע שיועבר למאגר המידע ומשכך גם ביכולת להפיק ממנו .מודיעין לצורך אכיפת משטר הלבנת הון. .בביקורת נמצא כי על אף הסיכון המוגבר הכרוך בקבלת תשלומים עבור אישי ציבור, .הגופים הממשלתיים העיקריים המקבלים תשלומים בהיקפים משמעותיים, ובהם .ההוצל"פ, המג"ק, רשות המיסים ובט"ל, אינם מנטרים את פעילות אישי הציבור המקומיים .והזרים הקשורים לתשלומים ולתקבולים שהם מקבלים ואינם מנהלים את הסיכונים .הכרוכים בפעילות זו. מממצאי הביקורת והנתונים בטבלה עולה כי הגופים הממשלתיים אינם מחזיקים בפרטי .הזיהוי של המשלם לגבי מרבית אמצעי התשלום המאושרים לשימוש, וכי התשלומים .שהתקבלו בשנים 2019 ו-2020 ללא זיהוי המשלם ושמירת פרטיו מסתכמים ביותר מ-550 .מיליארד ש"ח. עוד עולה כי בחלק מהמקרים גם כאשר התקבלו פרטי המשלם, הם לא .הוזנו למערכות המידע של כל אחד מהגופים ולא נשמרו בהן. דהיינו, באופן רוחבי, אין .לגופים האמורים מידע על זהות המשלם לצורך בחינת דפוסים וזיהוי פעולות שמעוררות .חשש להלבנת הון. מהאמור עולה כי על אף הסיכון הניכר להלבנת הון בשימוש במזומן ואף שמדובר בשיעור .ניכר ממחזורי התשלומים של הגופים הממשלתיים המסתכמים במיליארדי ש"ח בשנה, .הם אינם פועלים על פי כללי משטר איסור הלבנת הון כמקובל במערכת הפיננסית .ובהתאם לרוח ההמלצות של הגופים הבין-לאומיים. .נוכח היקף התשלומים במזומן המתקבלים באמצעות בנק הדואר לתשלום חשבונות, מוצע .כי משרד התקשורת יקדם את טיוטת הצו החדש. .כמו כן, הואיל ולא הוחל משטר איסור הלבנת הון בגופים הממשלתיים וסף החובה לביצוע .זיהוי המשלם בתשלומים במזומן לגופים ממשלתיים בבנק הדואר מסתכם ב- 75,000 ,ש"ח .הרי שניתן לפצל תשלום חשבונות לסכומים הקרובים ל סף הזיהוי , ובנק הדואר לא יוכל .לנטרם, מאחר שאין לו נתוני זיהוי, וממילא לא יועבר בגין כך דיווח בלתי רגיל לרשל"ה. .כמו כן, בהיעדר הדיווח לרשל"ה על תקבולי מזומן בהיקפים של מיליארדי ש"ח פוחת .מספר הדיווחים במאגר המידע של רשל"ה ונפגעת איכותם, ועקב כך פוחת היקף המידע .המועבר מרשל"ה ללקוחות המידע - רשויות האכיפה - ונפגעת איכותו של מידע זה. .פרצה זו במשטר איסור הלבנת ההון בישראל עלולה לשמש עבריינים לצורכי הלבנת הון, .משום שלמעשה התשלומים במזומן למוסדות המדינה כמעט שאינם מנוטרי ם. .בביקורת נמצא כי ניתן לשלם חובות בשירות התשלומים הממשלתי, באמצעות העברות .בנקאיות ואשראי, תוך שימוש בחשבון בנק או בכרטיס אשראי שאינם של בעל החוב. כמו .כן נמצא כי לעניין תשלום באמצעות העברות בנקאיות, שירות התשלומים הממשלתי אינו .מקבל מהבנק את פרטי המשלם, ועקב כ ך פרטי המשלם אינם נשמרים במערכות המידע .של שירות התשלומים הממשלתי ואינם מועברים לגוף הממשלתי, מקבל התשלום. .לעומת זאת, בתשלום באמצעות כרטיס אשראי, שירות התשלומים הממשלתי מקבל .מחברת האשראי את פרטי המשלם אך אינו מעביר מידע זה לגוף הממשלתי. .מומלץ כי המפקח על היהלומים, במסגרת תפקידו כרגולטור לתחום מניעת הלבנת ההון, .ביחס לכלל הענפים במגזר האבנים היקרות, יפעל לבצע ניתוח סיכונים לבחינת היקף .הפעילות והסיכון הספציפי בכל ענף במגזר, ובהתאם לכך ימקד את הרגולציה בגישה .מבוססת סיכון. כן מוצע כי משרד המשפטים יבחן את השפעות תת-הפיקוח במגזר, וכי .תתקיים בחינה בין -משרדית של משרד הכלכלה והתעשייה, אגף התקציבים במשרד .האוצר ונציבות שירות המדינה כי הועמדו לרשות המפקח התקנים והתקציבים הנדרשים .למילוי חובותיו. .מומלץ כי הממונה על הנש"עים תפעל להגברת האפקטיביות של פעולותיה על .המפוקחים על ידה, לרבות ביצוע סקר סיכונים למיקוד הביקורת בסיכונים המהותיים .במגזר זה. כמו כן מוצע למנכ"ל משרד המשפטים לבחון את המשאבים המוקצים לפיקוח .על נש"עים ואת התפוקות הנדרשות מהם. עוד מוצע כי גם צוות- העל יבחן את הסיכונים .הדורשים מענה נוכח מגבלות הפיקוח במגזר זה, בהתאם לתחומי אחריותו לפי החלטה .הממשלה שמכוחה הוא פועל. אף שיש למשטר השפעה ניכרת על לקוחות המגזר הפיננסי והחוץ -פיננסי ובניגוד .למדיניות ה-FATF , המשתקפת גם בהחלטת הממשלה בדבר רגולציה חכמה- בביקורת .עלו ממצאים אלה בנוגע לתקופה שעברה מאז כניסתם לתוקף של הצווים המגזריים, .כמפורט להלן: בחינת איכות השירות ללקוח באופן רוחבי: המפקח על הבנקים, רשות ניירות .ערך, הממונה על הנש "עים, המפקח על היהלומים ומשרד התקשורת לא בחנו באופן .רוחבי את איכות השירות שניתן ללקוחות הגופים המפוקחים, לרבות את משך .יישומם של הליכי "הכר את הלקוח " שבוצעו בסוגי פעולות שונים, את מספר .הפעולות שעוכבו, את משך העיכוב, את מספר ה פעולות שבוטלו, ואת מספר .הניסיונות לבצע פעולות שלא הושלמו (כגון פתיחת חשבון קבלת הלוואה) - בהקשר .של יישום הוראות איסור הלבנת הון ומימון טרור. פעילות הסברה של הרגולטור לציבור : מאז הוחל משטר איסור הלבנת הון .בסקטורים הנתונים לאחריותם של המפקח על הבנקים, רשות ניירות ערך, רשות .שוק ההון והמפקח על היהלומים (בנוגע לענף אבנים יקרות ובנוגע לענף היהלומים .המשובצים ויהלומים מעשי ידי אדם), 118 הגורמים האמוריםלא הסבירו לציבור את .חובותיו וזכויותיו בנוגע למשטר להלבנת ההון . .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הממונה על הנש"עים על שבשנת 2016 הוא .קיים הסברה לציבור באמצעות כנסים, ראיונות לעיתונות ופרסומים בתקשורת. גם .משרד התקשורת פרסם מידע בנושא באתר המרשתת שלו.
.נמצא כי אין מרשם פומבי שיכול לשמש את הגופים הפי ננסיים המתעד לגבי חברות .שרשומות ברשם החברות שברשות התאגידים ושמוחזקות בנאמנות, מי הנהנים .מפירותיהן. זאת למרות החובה לזהות נהנים בפעולות פיננסיות בהתאם להמלצות ה- .FATF , החוק והצווים, ואף שיש בידי רשות המיסים מידע מסוים על נאמנויות ועל הנהנים .בנאמנויות אלו. לפיכך, הגופים הפיננסיים מתקשים לזהות את הנהנה הסופי מפעולה .שמבצעת חברה רשומה בישראל שמניותיה מוחזקות בנאמנות. .על משרד המשפטים, וכלל הגופים הממשלתיים הרלוונטיים לעניין זה להמשיך את בחינת .הדרכים להסדרת תחום זה אם באופן פרטני ואם באמצע ות הקמת מרשם נהנים .בנאמנויות, מרשם נהנים כללי ברשם החברות או בכל דרך אחרת שתאפשר לגופים .המפוקחים לזהות גם את הנהנה בנאמנויות בחברות. מומלץ כי בחינה זו תבוצע תוך שיתוף .רשויות האכיפה והציבור , ובייחוד הגופים הנמנים עם המגזרים שיושפעו מסוגיה זו.