מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה - פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית הנתונים הקשים דלעיל, שלא השתנו בשנים האחרונות, עמדו בבסיס יזמה של ראש אכ"א ממאי 2011 להכין עבודת מטה (ל הלן - עבודת המטה), שתכליתה להשוות את נתוני השירות של חיילים יוצאי אתיופיה בכל התחומים לאלה של כלל חיילי צה"ל. התכנית אושרה בידי ראש אכ"א בראשית 2012 .והיא עשויה לשאת פרי בשנים הקרובות היקף עבודת המטה מלמד כי הצבא פועל נמרצות לקדם חיילים יוצאי אתיופיה לשירו ת משמעותי ולפיקוד ומנסה למצות כל הזדמנות לסייע בידיהם. הסקירה שלהלן היא בגדר תמונת מצב של יישום עבודת המטה עד אוגוסט 2012 ., על פי נתוני צה"ל עד אוגוסט 2012 היה המדור החדש עדיין בהקמה (נבחרו מפקדת וקצינים). לדעת משרד מבקר המדינה, הקמת גוף מטה חדש באחריותו של קצין בכיר, אשר יתכלל את כל פעולות הצבא בעניין יוצאי אתיופיה, עשויה לשמש מודל למחויבות הנדרשת גם ממשרדי הממשלה. מכלל האמור יוצא שמשרד הקליטה לא מילא כיאות את תפקידו כמתכלל תכנית החומש, ובמקום שהתכנית תשמש מנוף לתכלל את התקציבים הממשלתיים ואת תקציבי המגזר השלישי, כך שיוקצו ביעילות, היא הפכה הלכה למעשה למקבץ תכניות נוסף. לדעת משרד מבקר המדינה לקחים אלה של מש רד רה "ם ראוי כי יהיו חלק מתורה כתובה לניהול תכניות רב-שנתיות. . נמצא כי למרות הפערים הניכרים בשיעורי הזכאות לתעודת בגרות ובפרט לתעודת בגרות איכותית, רק כ-40% מהתלמידים יוצאי אתיופיה בכיתות ז-יב השתתפו בתכניות התגבור לבגרות בשנת הלימודים התשע"ב ( 2012- 2011)54. תלמידים אלה למדו בכ -200 מוסדות חינוך ב -38 .יישובים השכלה גבוהה משפרת את הסיכויים לתעסוקה, מצמצמת פערים ותורמת להשתלבות חברתית. בהקשר של יוצאי אתיופיה יש משנה חשיבות לכך, שכן בעלי תארים אקדמיים ישמשו מודל לחיקוי לצעירים. אשר על כן סטודנטים יוצאי אתיופיה זוכים לטיפול, להעדפות ולתמיכה רבה יותר מכל סטודנט עולה אחר או יליד הארץ בכל המסגרות העל -תיכוניות. התחייבות של סטודנט יוצא אתיופיה למשרד הקליטה בתמורה למימון לימודיו האקדמיים היא 120 שעות התנדבות במסגרת שירות חברתי - קהילתי. לנוכח הכספים הציבוריים הרבים המוקצים לסטודנטים אלה, על מינהל הסטודנטים לשקול דרכים להרחיב את מחויבות הסטודנט הן לדרישות בתחום ההישגים האקדמיים ו הן להשלמת הלימודים כדי להגביר את הסיכויים להצלחת הסטודנטים הן בתקופת הלימודים עצמה והן בעתידם האישי והתעסוקתי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרדים התומכים בלימודים אקדמיים של סטודנטים, לרבות יוצאי אתיופיה, לשקול להרחיב את איגום המשאבים (הקיים במכינות) באמצעו ת גוף מתכלל גם לגבי הלימודים האקדמיים, מאותם השיקולים שכוחם יפה למכינות הקדם -אקדמיות: מניעת כספי תמיכה כפולים; קביעת אומדנים לסיוע על פי מגוון הזכאויות (למשל: עולים, חיילים משוחררים וחתך סוציו -אקונומי); אסדרת הסיוע שמקורו בכספי ציבור בצוותא עם הדיקן בכל מוסד. כך יוכל הגוף המתכלל לקבוע את התשלומים הדיפרנציאליים באופן שיביא לאחידות בכספי התמיכה וימנע אפשרות לכפל תשלומים או לחוסר איזון בהקצאתם. יוצא אפוא שנש"ם לא פעלה די כדי ליישם במלואה את החלטה 2506 לגבי ייעוד 30 משרות בשירות המדינה לאקדמאים יוצאי אתיופיה, ולא פעלה די לפרסום מכרזים למשרות יוקרתיות המיועדים ליוצאי אתיופיה ולאיושן על ידם. נמצא כי ב- 2011 , שש שנים לאחר חקיקת התיקון לחוק המינויים, עדיין היו משרדי ממשלה ויחידות סמך שלא היה בקרב עובדיהם ייצוג ליוצאי אתיופיה או ששיעורם של יוצאי אתיופיה מכלל העובדים היה נמוך הרבה יותר יחסית לשיעורם במשרדים וביחידות סמך אחרים ולשיעורם באוכלוסייה הכללית. .נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא הגישה רשות החברות דוח כאמור לגבי 2011 . נמצא כי 170 תלמידים היו רשומים ברשימות התלמידים ללא מספרי תעודות זהות או תחת מספרי תעודות זהות שגויים. כמו כן נמצא כי 44 תלמידים היו רשומים ברשימות התלמידים תחת מספרי זהות זהים, יותר מפעם אחת. נמצא כי משרד החינוך לא ביצע מיפוי צרכים ארצי לכל אוכלוסיית התלמידים הרלוונטית, ועל כן לא יכול היה לקבוע את רשימות התלמידים שישתתפו בתכניות השונות, לאור הישגיהם בלימודים ובהתאם לצרכיהם. במקרים רבים הו פעלו תכניות התגבור לבגרות ברשויות מקומיות, שאליהן פנו הגופים המפעילים והגופים המְרַכְזִים, ומנהלי בתי הספר באותן רשויות היו אלה ששיבצו את התלמידים בתכניות. בכמה יישובים אחרים, למשל בבית שמש, פנו גופים מפעילים וגופים מְרַכְזִים ישירות למנהלי בתי הספר ללא תיאום עם הרשות המקומית. אמנם נמצא כי בשנים האחרונות בוצעו מחקרי הערכה ספציפיים לשתיים מבין ארבע התכניות - תכנית ספייס ותכנית אופק - אולם נמצא גם כי משרד החינוך לא ביצע הערכה אובייקטיבית ואחידה לכלל התכניות אשר מומנו בכספי המדינה. לפיכך נבצר ממנו להשוות את האפקטיביות של הקצאת המשאבים לכל אחת מארבע התכניות, כלומר להעריך את השיפור בהישגי התלמידים שהשתתפו בהן בהשוואה לעלותן. נמצאכי לא היה מִתאם 79 בין שיעור התלמידים יוצאי אתיופיה, שהשתתפו בתכניות התגבור לבגרות ביישובים השונים, לבין דירוגם החברתי-כלכלי של היישובים. כך, לעתים היה שיעור התלמידים יוצאי אתיופיה שהשתתפו בתכניות התגבור לבגרות ביישובים מבוססים פחות (למשל נתיבות) נמוך יותר משיעור התלמידים יוצאי אתיופיה שהשתתפו בתכניות התגבור לבגרות ביישובים מבוססים יותר (למשל קריית ביאליק). נמצא כי משרד החינוך ומשרד הקליטה לא תיאמו ביניהם את הקצאת התכניות ולא העבירו ביניהם רשימות תלמידים יוצאי אתיופיה שהשתתפו בתכניות תגבור לבגרות, שכל אחד מהם מימן. כך נמצאו מקרים שבהם מימנו שני המשרדים הללו כמה תכניות באותו יישוב, באותו מוסד חינוכי, באותה שכבת כיתות ואף את שיתופו של אותו תלמיד בכמה תכניות. להלן פרטים: כך נוצרו תקורות "כפולות", וחלק מהכספים שיועדו לתכניות התגבור לבגרות שימשו למימון שכרם של בעלי תפקידים נוספים, בלי שמשרד החינוך בחן אם אפשר לצמצם תקורות אלו ולהפנות עוד משאבים להוראה. להלן דוגמאות: נמצא כי אף לא רשות מקומית אחת הגישה לשר הפנים דוח כאמור ל - 2011 , וכי רק בסוף אוגוסט 2012 , לאחר פניית משרד מבקר המדינה למשרד הפנים, קבע האחרון הוראות לגבי אופן הגשת הדוח, לגבי מועד הגשתו ולגבי הפרטים שייכללו בו. כך שעד מועד סיום הביקורת לא הגיש שר הפנים דוח שנתי כנדרש בתיקון לפקודות הרשויות המקומיות. הביקורת העלתה כי במשך ארבע שנים - ממועד קבלת החלטה 3116 בפברואר 2008 ועד לפברואר 2012 - מומשו רק שתי משכנתאות מתכנית המשכנתאות. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת טרם קבע שר המשפטים מיהו הגורם במשרדו שירכז את הדוחות של התאגידים, מהם הנתונים שעל התאגידים למסור, וכיצד עליהם לעשות זאת. כמו כן נמצא כי אף לא מועצה אחת של תאגיד דיווחה לשר המשפטים כנדרש. כך שעד מועד סיום הביקורת טרם הגיש שר המשפטים דוח לגורמים הרלוונטיים כנדרש בתיקון לחוק החברות הממשלתיות. הביקורת העלתה כי עד מועד סיום הביקורת, פרט לפרסום חוזר הרשות, טרם פעלה רשות החברות לקידום ייצוג הולם, וטרם קיימה עבודת מטה לגיבוש פעולותיה בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין די בהפצת חוזר הרשות. ראוי כי בהסתמך על עבודת מטה תפעל הרשות להטמיע בחברות הממשלתיות את החשיבות שבשילובם של יוצאי אתיופיה, ואף תיתן בידיהן כלים לכך. אחד הכלים האפשריים הוא מיסוד הקשר בין עמותות העוסקות בקידום העסקתם של יוצאי אתיופיה לבין החברות הממשלתיות, כך שהחברות יוכלו להפיץ בעזרת העמותות מכרזים רלוונטיים ליוצאי אתיופיה, ולקבל מהן מידע רלוונטי בדבר היצע העובדים יוצאי אתיופיה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשויות המקומיות לשלב יוצאי אתיופיה בקרב עובדיהן, כך ששיעורם בקרב עובדי הרשות יהיה שווה לפחות לשיעורם באוכלוסיית הרשות. לשם השוואה, על פי נתוני למ"ס 100 ,לשנת הלימודים התשס"ח %4.3 מהסטודנטים לתואר ראשון היו מיישובים שדורגו באשכולות החברתיים- כלכליים 1-2 ,)(הנמוכים ביותר, בדרך כלל יישובים ערביים וחרדיים ומשקלם באוכלוסייה היה כ-10% ; כרבע מהסטודנטים לתואר ראשון היו מיישובים מאשכולות 1-4 שהם כ-40% מהאוכלוסייה. יוצא אפוא כי שיעור הלומדים במוסדות להשכלה גבוהה מבין יוצאי אתיופיה גבוה רק מעט משיעור הסטודנטים יוצאי היישובים משני האשכולות הנמוכים ביותר. יצוין כי על פי נתוני למ"ס ל - 2010 , שיעור גבוה של תלמידי תיכון יוצאי אתיופיה לומדים בנתיב הטכנולוגי בחטיבה העליונה, כ -46% , לעומת 33% בשאר האוכלוסייה. מנגד, רק 194 תלמידים יוצאי אתיופיה מבין 22,000 למדו במוסדות שבפיקוח מה"ט בשנת הלימודים התשע"ב (כ - 0.9% ), כמחציתם בתחומי הנדסת תעשייה וניהול, אלקטרוניקה וחשמל. הגורם המעודד את הלימודים במוסדות הטכנולוגיים הוא המכללות עצמן בדרך כלל, אולם בהתחשב בכך שמקצועות הלימוד הללו מגדילים את אפשרויות התעסוקה יש מקום שמשרד החינוך ומשרד התמ"ת ישקלו דרכים לעודד את יוצאי אתיופיה ללימודים אלה, למשל באמצעות הגדלת מלגות הקיום והמעטפת. יודגש כי דוגמה זו ממחישה את הפגיעה ביעילות ואת השימוש הלא מיטבי במשאבים שנגרמו מחוסר התיאום בין משרדי הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי כי משרד החינוך יבחן את ערכם הפדגוגי של שיעורי תגבור הניתנים לאותו תלמיד באותו מקצוע על ידי כמה מורים. לדעת משרד מבקר המדינה, תשובות אלה ובייחוד הסתירה בנתונים שהתקבלו מהגורמים השונים (מספר התלמידות בבית ספר ב' שהיו רשומות בשתי תכניות במקביל, מספר השעות השבועיות במסגרת תכנית פלא, והשאלה אם כללה תכנ ית פלא פעילות חברתית) מעצימות את הספקות בדבר דיוק הדיווחים שהעבירו הגופים המְרַכְזִים והגופים המפעילים למשרדי הממשלה. הסתירה בנתונים אף מעלה חשש כי משרד הקליטה שילם עבור פעילויות שחלקן לא בוצעו. לדעת משרד מבקר המדינה כדי להביא לעלייה בשיעור הזכאים לבגרות, אשר תצמצם במידה ניכרת את הפער בתחום זה בין יוצאי אתיופיה ובין אוכלוסיית התלמידים הכללית, יש לפעול לניצול מיטבי של המשאבים הרבים המושקעים לצמצום הפער. לצורך כך, בין היתר, על משרד החינוך לעצב מדיניות פדגוגית בתחום התכניות לתגב ור לימודים תוך כדי התחשבות בצורכי התלמידים ובדירוגם החברתי -כלכלי של היישובים שבהם הם מתגוררים. ראוי שמשרד החינוך יממש את סמכותו בתחום תכניות התגבור לבגרות ויתכלל את הפעולות שעושים בתחום כל הגופים - גופים ממשלתיים, לרבות משרד הקליטה, וגורמים חוץ-ממשלתיים. כ מו כן, על משרד החינוך להעריך את האפקטיביות של התכניות ולבחור את התכנית או התכניות האפקטיביות ביותר; לחילופין עליו לאתר את הרכיבים המועילים ביותר והמוצלחים ביותר מכל התכניות, ולכלול אותם יחד בתכנית אחת. כמו כן, על משרד החינוך ועל משרד הקליטה ליצור מנגנונים לתיאום הפעלת התכניות לצורך מניעת תקורות כפולות. .הדרישה לאסדרת פעילות העמותות המכינות נוער לגיוס עלתה בדיונים רבים בשנים האחרונות, ללא תמימות דעים בדבר הגורם האחראי לכך - משרד החינוך, משרד הביטחון או קצין חינוך ראשי. לפיכך, על אף ריבוי העמותות הפעילות בהכנה לגיו ס זה שנים, בחלק מהמקרים בין כותלי בתי הספר99 , עד אוגוסט 2012 שלושת הגורמים טרם קיבלו אחריות על ניהול פעילותן של העמותות הפרטיות ועל השילוב ביניהן; וכן בנוגע להגדרת חלקם של משרדי הממשלה במימון הפעילות של כל עמותה כבסיס ליכולתם להשפיע על תכני תכניות ההכנה לגי וס של העמותות הפרטיות. להלן דוגמאות: לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי הממשלה התומכים בעמותות העוסקות בהכנה לגיוס למפות את הצרכים ביישובים השונים ולהתנות את המשך תמיכתם בעמותות הללו בפריסה שתהלום את הצרכים. לשם השוואה, עלות מכינה קדם -אקדמית לבגרות היא 20,000 -30,000 ש"ח לתלמיד לשנה. יודגש כי על פי נתוני למ"ס, במכינות של מסלולים דו-שנתיים להשלמת בחינות הבגרות - פחות מ -25% מהסטודנטים ממשיכים ללימודי תואר ראשון לאחר סיום המכינה. אי לכך הצוות שהוקם ליישום מסקנות ועדת אריאב114 המליץ לצמצם בהדרגה מסלול זה ולקדם את המסלול הייעודי במכינות (למעלה מ -80% מהסטודנטים במסלול זה ממשיכים ללימודי תואר ראשון). התוצאות הדלות של התלמידים, לרבות יוצאי אתיופיה, במכינות להשלמת בחינות הבגרות טומנות בחובן פוטנציאל לתסכול רב לפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לשקול לעודד, במקרים המתאימים, את הפניית התלמידים, לרבות מיוצאי אתיופיה, למסגרת של השלמת השכלה לבגרות והכשרה תעסוקתית באמצעות האגף לחינוך מבוגרים, אשר עשויה להוביל להצלחה רבה יותר הן במישור הלימודי והן במישור התעסוקתי, ועלותה אף נמוכה יותר. הביקורת העלתה כי נתוני מינהל הסטודנטים ומשרד הביטחון בדבר מימון שנת הלימודים הראשונה במוסדות להשכלה גבוהה בפריפריה אינם מוצלבים כדי למנוע כפל תשלומים מכספי ציבור. משרד מבקר המדינה השווה נתונים לשנות הלימוד התשע"א -התשע"ב והעלה כי מבין כ- 1,010 סטודנטים יוצאי אתיופיה, שקיבלו בשנת הלימוד הראשונה שלהם מלגות לימוד, מלגות מחיה ודמי מעטפת ממשרד הקליטה, היו כ- 30 שקיבלו גם מלגות לימודים לשנת הלימודים הראשונה ממשרד הביטחון. התשלומים של משרד הביטחון לאותם סטודנטים שלימודיהם מומנו גם בידי מינהל הסטודנטים הסתכמו בסך של כ- 187,000 ש"ח. ההשוואה לא כללה את יתר הסטודנטים, שהם גם חיילים משוחררים, וייתכן שהיקף התופעה נרחב יותר. אמנם, מדובר בתופעה שולית בקרב סטודנטים יוצאי אתיופיה, אך אפשר היה למנוע אותה בנקל, לו התקיים תיאום בעניין זה בין שני משרדי הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מודל המחויבות והתרומה של הסטודנט בתום לימודיו בתכנית אופקים להיי -טק, ההופך אותו למשתתף במימון לימודיו לכשיסתייע בידו, יכול לשמש דוגמה לתכניות דומות. 4. סטודנטים יוצאי אתיופיה נהנים גם ממלגות נוספות, זולת מלגות שכר הלימוד ומלגות הקיום ממינהל הסטודנטים, הן ממקורות ציבוריים והן מקרנות ומתורמים פרטיים. ואולם, משרד הקליטה לא פעל לתיאום בידי גורם מתכלל כלשהו בדבר מלג ות לשכר הלימוד, לדמי קיום ולמעטפת מכספים שמקורם ציבורי: ממשרדי ממשלה, מרשויות מקומיות, ממפעל הפיס וממוסדות ההשכלה הגבוהה. לפיכך תיתכן שונות בתמיכות בסטודנטים יוצאי אתיופיה, אף אם נתוניהם הסוציו-אקונומים דומים. נכון לראשית 2012, כר בע מיוצאי אתיופיה המתגייסים לא קיבלו קורסי הכנה לשירות או הכשרה ייעודית אחרת. .יוצא כי אף שמשרד הקליטה נבחר בהחלטת ממשלה על תכנית החומש כגורם המתכלל, תפקידו בנושא ההכנה לגיוס שולי יחסית. הלכה למעשה, אין שיתוף פעולה בין מרכז מדעי התנהגות בצה"ל (ממד"ה)89 )לבין הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (ראמ"ה90 , ואין מסד נתונים אחיד ומסונכרן. קיימים כמה מאגרי מידע על מלש"בים יוצאי אתיופיה שאינם תואמים: בידי רכזי תכנית הכנה ל גיוס של עמותה פרטית, בידי מערכת החינוך ובידי לשכות הגיוס. את החסר בנתונים ממחישה העובדה כי במהלך דיון של ועדת היגוי לעלייה, שארגן חיל החינוך באוגוסט 2011 , הדגישה ראש מחלקת חינוך כי קיימת חשיבות רבה לפילוח נתוני עולי הפלשמורה "שכן כיום המערכת אינה יודעת את מספר ברי הגיוס מבין העולים". כרבע מהמכינות הקדם-צבאיות נתונות בקשיים כלכליים, ומחויבות להציג תכניות הבראה על פי בקשת משרד הביטחון ומשרד החינוך. אף על פי כן, בעבודת המטה של אכ"א נקבע, כי יש להגדיל ב-70 את מספר חניכי יוצאי אתיופיה במכינות בלי שנקבע מקור המימון שמחוץ למכינות עצמן. משרד מבקר המדינה מעיר כי בעקבות חוסר התיאום בין המשרדים, פעמים קיבלו תלמידים אחדים סיוע של יותר מתכנית תגבור אחת, ואילו אחרים לא קיבלו סיוע כלל. יוצא אפוא שהצבא יישם בתוך חודשים אחדים חלק גדול מהפתרונות העוסקים בתקופת השירות הצבאי, כפי שהוצעו בעבודת המטה. הביקורת העלתה כי ניצול תקציבי תכנית החומש שמעביר משרד הקליטה לצבא הוא קטן: ב - 2008 נותרו כ -20% מהתקציב; ב - 2009 כ-42% ; ב - 2010 כ-51% ; וב - 2011 כ-43% . מנגד, ב - 2012 גדל התקציב שמעביר משרד הקליטה לצבא מכספי תכנית החומש ל- 2,189,00 0 ש"ח, ובחודשים ינואר -מרס נוצלו כ -24% ממנו. עוד העלתה הביקורת כי כספי תכנית החומש, המיועדים ליוצאי אתיופיה בלבד, משמשים למימון קורסים צבאיים המיועדים גם לחיילים אחרים, כגון קורסי מדריכי נוער והכשרת נגדי משמעת. שיעור גיוסם של החיילים יוצאי אתיופיה גבוה, ועשוי להעיד על מוטיבציה גבוהה. ואולם, לאחר הגיוס חל שבר, והחיילים הללו נקלעים לליקויי שירות רבים, ונתוני השי רות הצבאי שלהם נמוכים. לפיכך יזמה ראש אכ"א עבודת מטה, שאמורה להשוות את נתוני השירות הצבאי של חיילים יוצאי אתיופיה לזה של יתר החיילים. מאחר שהתכנית קורמת עור וגידים במהלך שנת 2012 , מוקדם עדיין להעריך את תרומתה לפתרון הבעיות בטווח הקצר. ואולם, יש להעריך את מאמצי הצבא לשילוב חיילים יוצאי אתיופיה. לדעת משרד מבקר המדינה, הקמת גוף מטה חדש באחריותו של קצין בכיר, אשר יתכלל את כל פעולות הצבא בעניין יוצאי אתיופיה, עשויה לשמש מודל למחויבות הנדרשת גם ממשרדי הממשלה. בשנים האחרונות הוקמו שתי מסגרות א-פורמליות ברמה הארצי ת וברמה המקומית, היכולות להיחשב גורם מתכלל שינווט את ההכנה לשירות בצה"ל. ואולם, אופני עבודתן טרם גובשו סופית. בכל הנוגע ליוצאי אתיופיה, מתפקידן של המסגרות הללו לקבוע אילו פעולות יכשירו את יוצאי אתיופיה באופן המיטבי, ומהן הפעולות המינימליות החיוניות לשם כך. כוחם של הדברים יפה בייחוד לגבי השולחן העגול הרשותי האמור לטפל בחתך הצעירים המאפיין אותה רשות מקומית. באשר לנשירה מהשירות ולליקויי השירות, נתוני צה"ל מורים כי ב - 2010 נשרו יותר מ-20% .מהחיילים יוצאי אתיופיה במהלך השירות66% מהם בעיקר עקב מה שמוגדר בצבא "התנהגות רעה חמורה", והיתר עקב בעיות גופניות, נפשיות ואי -התאמה. מבין החיילים שנכלאו ב - 2010 היה שיעור מספרם של יוצאי אתיופיה יותר מכפול מזה של יתר חיילי צה"ל , וגם שיעור הנפקדות או העריקות בקרבם היה גדול פי שלושה ויותר מהשיעור בכלל צה"ל. על פי סקר כליאה של יוצאי אתיופיה שערך חיל החינוך ב- 2010 , 87% מבין הכלואים שנבדקו נכלאו לראשונה כבר בשנת השירות הראשונה, ומשך שהייתם בכלא של הכלואים היה כ-40% מזמן שירותם הכולל. גם בקרב חיילות יוצאות אתיופיה היו שיעורי הכליאה גבוהים פי שלושה-ארבעה מיתר החיילות, ושיעורי הנפקדות והעריקות בקרבן היו גבוהים בערך פי ארבעה. משרד מבקר המדינה מדגיש כי נתוני הכליאה של חיילים יוצאי אתיופיה נותרו יציבים במשך העשור האחרון, וכי הם מדליקים נור ת אזהרה חברתית. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הקליטה כי פעולות אלה אין בהן כדי למלא את הצורך במידע על תוצאות השקעותיו על מנת שיפיק לקחים וישפר את פעולותיו. 3. לנוכח שיעורי הנשירה הגבוהים של סטודנטים יוצאי אתיופיה מלימודיהם היה מקום שמינהל הסטודנטים יביא זאת בחשבון בהסכמים מול מוסדות הלימוד כדי למנוע תשלומי יתר. ואולם, מינהל הסטודנטים אינו יודע מהו המועד המדויק של פרישת סטודנט, ולכן הוא עלול לשלם את שכר הלימוד עבורו עד תום הסמסטר או עד תום שנת הלימודים לשווא. זאת, להבדיל מהמצב במשרד הביטחון ובמשרד החינוך המממנים לימודים של תלמידים במכינות, ומסתייעים בשירותי חברת הבקרה הפרטית המדווחת על פרישת כל סטודנט. .נמצא אפוא שהממשלה החליטה על קיצוץ ניכר בהיקף התכנית, בלי לקבוע מסגרת רב-שנתית שתאפשר את מימושה. יוצא אפוא שרק כעבור כשנתיים ממועד הפעלת התכנית, ורק לאחר הגשת עתירה לבג"ץ, יוצב ה תכנית החומש ותוקנו חלק מהליקויים הבסיסים שמנעו את הפעלת התכנית במתווה רב-שנתי, ובכלל זה נקבע תקציב רב-שנתי בהתאם למגבלת המשאבים. הבדיקה מעלה כי אין בידי משרדי הממשלה ובכלל זה בידי משרד רה"ם, שהוא, כאמור, המשרד המוביל את יישומן של תכניות לאומיות, תורה כתובה לניהול תכניות רב-שנתיות. זאת ועוד, לא נמצא כי משרד רה"ם פעל להעביר למשרד הקליטה את הידע אשר בידיו בכל הנוגע לניהול תכניות רב -שנתיות, למשל באמצעות ייעוץ, קבוצת דיון תקופתית או חניכה וליווי של משרד הקליטה, לפחות בשלביה הראשונים של הפעלת תכנית החומש. משרד רה"ם העביר ידע תוכני, חשוב כשלעצמו, שהיה באגף לתכנון מדיניות במשרד ועסק ברקע להכנת תכנית החומש, אך לא בהנחלת לקחים. יוצא אפוא כי הממשלה לא יזמה הכנת כלי ממלכתי -רשמי להדרכה, להעברת ידע ולבקרה בכל הנוגע להפעלת תכניות רב-שנתיות. אם יש כלי כזה בידי אחד המשרדים, הרי שהוא אינו מועבר ומונחל. זהו פגם יסודי המחייב אסדרה מצד הממשלה. משרד מבקר המדינה מדגיש כי חלק מהפרוטוקולים הכתובים, אשר לדברי המשנה למנכ"ל הם אלה שבהם הובאו החלטות מהותיות, עסקו בדיווח של משרדי הממשלה המשתתפים בתכנית ולא הציגו סיכומים ופעולות של תכלול והסקת מסקנות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לבצע מיפוי זה ללא דיחוי, שכן זהו תנאי יסוד להפעלה יעילה של תקציבי הממשלה המיועדים ליוצאי אתיופיה. משרד מבקר המדינה מ עיר כי מיפוי תקציבי הוא פרי של תכנון וקידוד בסיסי, והדבר נכון לא רק לעניין קליטת יוצאי אתיופיה אלא גם למגוון פרויקטים ותכניות. לשון אחר, זהו כלי הכרחי לתכנון, לחיסכון, לייעו ל ולשקיפות תקציבית. היעדרו הוא פגם מהותי. נמצא כי הממשלה קבעה בהחלטה 3116 שקצב ביצוע התכנית והמקורות למימושה יסוכמו בכ ל שנת תקציב בנפרד. דהיינו הממשלה לא הקימה מחויבות תקציבית רב-שנתית לתכנית החומש המאפשרת ניהול רב -שנתי של התכנית כפי שהיה ראוי. יוצא אפוא כי בידי משרד הקליטה היה בסיס נתונים חלקי, ולפיכך יכולתו למנוע כפילויות ולאתר חסרים הייתה מוגבלת. פגם זה נכון גם באשר להיעדר מידע בידי גורמי הניהול והבקרה שבמשרד האוצר. לסיכומו של דבר, לממשל ת ישראל לא הייתה תמונה כוללת בדבר התכניות המוקדשות ליוצאי אתיופיה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין זה סביר שבתכנית לאומית חמש שנתית כה חשובה, בהיקף משאבים ניכר, ולאחר ארבע שנים של הפעלתה טרם נבחנו לפחות חלק מהתכניות הכלולות בתכנית החומש, בהתאם למדדי תוצאה כנדרש בהחלטת הממשלה. נמצא כי יותר ממחצית מהתלמידים יוצאי אתיופיה, שהשתתפו בתכניות התגבור לבגרות בשנת הלימודים התשע"ב, השתתפו בתכנית "ספייס" ( Space ; להלן - תכנית ספייס) 55 שמשרדי הממשלה מימנו במשותף עם גורם חיצוני - החברה. החברה הוסיפה למימון הממשלתי כספים ממקורות לא ממשלתיים - כספי תרומות. חלק הארי של המימון (לפחות עד שנת 2012- 2011 ) היה מכספי תרומות56. בעקבות משבר כלכלי החלה הפחתה ניכרת בתרומות; כך ב - 2008 העבירו הפדרציות של יהודי ארצות הברית (להלן - הפדרציות) כ -46.8 מיליון ש"ח לחברה למימון הפרויקט הלאומי, לעומת כ-15.5 מיליון ש"ח בלבד בשנת 2010 . בהיעדר מימון ממקורות אחרים 57 ,הוקטן התקציב והיקף הפעילות של החברה58 צומצם במידה רבה. כך, ב - 2008 שיתפה החברה 9,072 תלמידים יוצאי אתיופיה בתכניות לתגבור לימודי ובמרכזי נוער, אולם ב- 2010 פחת מספר התלמידים ב-32% . הביקורת הע לתה כי כשני שלישים מהחברות הממשלתיות לא הגישו לרשות החברות דוח כאמור לגבי 2011 . כמו כן, חלק מהדוחות שהגישו החברות לא כללו פרטים רלוונטיים, כמו דירוג המשרות שמאיישים יוצאי אתיופיה, והאופן שבו פעלו הדירקטוריון והנהלת החברה לקידום הייצוג ההולם בחברה בהתאם לתיקון לחוק החברות הממשלתיות. על רשות החברות לשקול לפרט בחוזר אילו פרטים על החברות הממשלתיות למסור בדוח, למשל: מהו שיעור יוצאי אתיופיה המועסקים במשרות אקדמאיות ובמשרות ניהוליות, ומהו היעד שקבע הדירקטוריון לקידום הייצוג ההולם. רק כך תקבל הרשות את המידע הרלוונטי ותוכל לבחון את יישום ההוראות בעניין ואת האפקטיביות שלהן וכן לאתר סוגיות הדורשות את מעורבותה. יודגש כי הבעיות שעמן מתמודדים יוצאי אתיופיה בעת הגיוס נובעות במידה רבה מחוסר הצלחת המערכות האזרחיות, כמתואר בדוח זה, לצמצם את הפערים בין נתוני הפתיחה שלהם לאלה של שאר המתגייסים. רובם המוחלט של המתגייסים יוצאי אתיופיה יעברו, אם כן, הכשרות שונות בראשית גיוסם. עם זאת, על צה"ל לנקוט את הצעדים הנדרשים כדי להבטיח שהקורסים החיוניים וההכשרות יימשכו ג ם במקרה שיהיה פיחות בשיעור התרומות החיצוניות. עד סיום הביקורת, אוגוסט 2012 , לא בוצעה תכנית ההעצמה ולא הועלו המכסות הקיימות ב-15% בקורסיםלפיקוד זוטר. כמו כן לא בוצעו קורסי התמ"ת שנועדו להכשיר 100 חיילים בתחילת השירות. זאת, אף שמשרד התמ"ת מפעיל חמישה מרכזים ארציים 87 בפריסה ארצית להכשרה למקצועות שיש להם ביקוש במשק, ואף שבמרכזים הללו כבר מתקיימות הכשרות מקצועיות לחיילים מאוכלוסיות ייחודיות. דיו נים, שהתקיימו בשנתיים האחרונות בעניין זה בין נציגי האגף הבכיר להכשרה ולפיתוח כוח אדם במשרד התמ"ת לבין נציגי חיל החינוך, לא הניבו תוצאות כלשהן, ועד סיום הביקורת לא שולבו חיילים יוצאי אתיופיה במסגרת הקורסים הקיימים. יצוין כי להפניית צעירים לחינוך הטכנולוגי יש חשיבות הנוגעת למשק כולו ולא רק לצבא, ומכאן חיוניות הנושא. מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שהמוסד לביטוח לאומי יפעל ביתר שאת לקידום הייצוג ההולם של יוצאי אתיופיה בקרב עובדיו, וכי על מועצת המוסד לביטוח לאומי לקבוע יעדים בעניין כנדרש בתיקון לחוק החברות הממשלתיות. .נמצא כי אף שמשרדי הממשלה הללו עמדו על כישלון תכנית המשכנתאות, הם לא פעלו כנדרש. כך, במשך ארבע שנים של כישלון צורם, הותירו משרדי הממשלה האחראים בנושא את תכנית המשכנתאות בתור "אות מתה", שכלל אינה מקדמת את האוכלוסייה ואת היעדים שלשמם נוצרה. ,התברר כי הגופים המשתתפים במימון העמותות כגון משרד הביטחון משרד הקליטה, משרד החינוך, הג'וינט והחברה אינם מתנים את תמיכתם בקיום מחקרי הערכה, ולא קבעו לעמותות מדדי הצלחה המחייבים אותן. הגופים המממנים הללו אינם בודקים את הפערים, אם קיימים, בתוצאות פעילותן של העמותות, למעט במקרים של שתי עמותות גדולות95. לפיכך אין ביכולתם לקבוע אילו מהעמותות יש להעדיף ולתקצב ומהי התכנית שהביאה לתוצאות המיטביות. קביעה כזו יכלה לעודד השקעה דווקא בתכניות המיטביות ולכוון את העמותות להתמחויות משלימות ביניהן. להלן דוגמה: נוסף על כך בשולחן העגול טרם עוגנו אופני פעולת המשתתפים בנוהל ולא נקבע מיהו הגוף שיוביל את פעולות המשתתפים; כמו כן אין זה ברור מי מהשותפים - משרד החינוך, משרד הביטחון או צה"ל - נושא באחריות כוללת לפעולות שעליהן הוחלט בשולחן העגול. כך, למשל, פעילות של עמותה פרטית, העוסקת בהכנה לגיוס, הממומנת הן על ידי משרד החינוך (לטובת תכנית אחת) והן על ידי משרד הביטחון (לטובת תכנית אחרת) נעשית בידי כל משרד בנפרד ואינה מתואמת. על רקע מציאות זו יש משנה חשיבות לקידום ייצוגם ההולם של יוצאי אתיופיה בחברות הממשלתיות על ידי הדירקטוריונים ועל ידי הנהלות החברות הממשלתיות בהתאם לתיקון לחוק החברות הממשלתיות. אחד האמצעים לכך הוא ייעוד משרות ליוצאי אתיופיה. רק סמוך למועד סיום הביקורת, באוגוסט 2012 , פרסם מינהל חברה ונוער במשרד החינוך נוהל אישור ואסדרה של כניסת גופים פרטיים למערכת החינוך בתחום "נכונות לשירות ומוכנות לצה"ל" לשנת הלימודים התשע"ג ( 2012 -2013 ). על פי נוהל זה, על הגופים המעוניינים לקחת חלק בפעילות ההכנה לגיוס בין כותלי בתי הספר להגיש את הצעותיהם עד סוף אוגוסט 2012 , ומשרד החינוך יפרסם את רשימת הגופים המאושרים בראשית ספטמבר, עם פתיחת שנת הלימודים החדשה. בנוהל זה נקבע כי התכניות החינוכיות שיציעו הארגונים יוספו על התכנית החינוכית שמפעילים משרד החינוך, משרד הביטחון וצה"ל; בחינת התכניות החיצוניות תיעשה על ידי שלושת הגורמים הללו; תוקף ההיתר שיינתן לכל גוף שיאושר יהיה לשנה אחת, וניתן יהיה להאריכו בעתיד; מנהלי מוסדות החינוך יוכלו לבחור תכניות חינוכיות רק מתוך התכניות החינוכיות שאושרו. כאמור, משרד הקליטה משלם בממוצע כ - 30,000 ש"ח למימון שנת לימודים לתלמיד יוצא אתיופיה במכינה וכ- 70,000 ש"ח לסטודנט למימון כל לימודי התואר הראשון. אף על פי כן משרד הקליטה אינו אוסף מידע על מספר בוגרי המכינות שהוא מימן, אשר ממשיכים ללימודי תואר ראשון וכמה מהסטודנטים שהחלו בלימודים לתואר ראשון מסיימים את לימודיהם. מכאן שמינהל הסטודנטים אינו יכול לבחון מהן תוצאות השקעתו. מנתונים ראשונים של מינהל חברה ונוער במשרד החינוך ומתשובות של רשויות מקומיות מנובמבר 2012 לדוח זה, עולה, כי בכל יישוב שהוקם בו מרכז רשותי של הכנה לגיוס גדלו שיעור י הגיוס, וקטן שיעור הבנות שהצהירו על דתיותן ונמנעו עקב כך מלשרת בצה"ל. אפשר, אם כן, ללמוד מכך שהמרכזים הללו תורמים במידה רבה לנכונות לשרת בצה"ל. על פי נתוני משרד החינוך, בכל היישובים שבהם יש ריכוז גבוה יחסית93 של יוצאי אתיופיה הוקמו מרכזי הכנה רשותיים אולם נותרו עדיין יישובים עירוניים ובהם ריכוז נמוך יותר, שבהם הדבר טרם נעשה. לדעת משרד מבקר המדינה, על רקע הצורך הייחודי של יוצאי אתיופיה בהכנה לגיוס, על המשתתפים בשולחן העגול לעודד את הקמתם של מרכזי הכנה רשותיים ביישובים שבהם מתגוררים יוצאי אתיופיה אך פעילות ה הכנה לגיוס (באמצעות עמותות פרטיות) אינה עונה על צרכיהם. צֶבֶר הממצאים שפורט לעיל מעלה ספקות בדבר דיוקם של הדיווחים שמסרו הגופים המְרַכְזִים והגופים המפעילים למשרדי הממשלה, דיווחים ששימשו, כאמור, א סמכתה לתשלום של משרדי הממשלה לגופים האמורים. צֶבֶר הממצאים אף מעלה חשש כי משרד הקליטה שילם עבור פעילויות שחלקן לא בוצעו. מממצאים אלה גם עולה כי משרדי הממשלה לא בדקו כראוי את הדיווחים שהעבירו להם הגופים המְרַכְזִים, וכי הגופים המְרַכְזִים לא בדקו כראוי את הדיווחים שקיבלו לידיהם. נמצא כי משרד רה"ם לא בדק מהו היקף האוכלוסייה שהמתווה בהחלטה 4624 ישים עבורו, ולא אם המתווה בהחלטה זו עונה על המטרה שקבעה הממשלה בהחלטה 3116. יוצא אפוא כי משרד רה "ם שינה את תכנית המשכנתאות באמצעות החלטה 4624 כמענה לפנייה פרטנית של כמה מיוצאי אתיופיה, בלי שהיו בידיו נתונים לגבי שיעור המשפחות הצעירות שהתכנית מתאימה להן, ובלי שבדק את תרומתה האפשרית למימוש מטרת הממשלה לאפשר למשפחות צעירות להשתלב בייש ובים ובשכונות בעלי חתך סוציו-אקונומי גבוה יחסית. תכנית המשכנתאות המעודכנת על פי החלטה 4624 מגדילה אמנם את סכום המשכנתה, אך אינה מספקת מענה לסיבות לאי-מימוש המשכנתאות. לכן מתעורר ספק אם היא תצליח לקדם באופן מועיל את השגת המטרה שקבעה הממשלה. עולה אפוא כי בחלק מהחברות הממשלתיות, למשל, חברת נמל אשדוד בע"מ וחברת נתיבי ישראל, אין כלל ייצוג ליוצאי אתיופיה או שהייצוג בהם אינו הולם. על פי הזמנת משרד מבקר המדינה עיבדה למ"ס נתונים לגבי לימודי יוצאי אתיופיה במכינות ובמוסדות להשכלה גבוהה. מעיבוד זה עלה כי ב- 2008 היה שיעור הנשירה של תלמידים יוצאי אתיופיה מהמכינות כ - %28.5 לעומת כ-%22.3 בשאר האוכלוסייה103 . עוד יצוין כי בשנים- 2002 2008 הייתה מגמת גידול בשיעור הנשירה מהמכינות הן בקרב יוצאי אתיופיה והן בקרב שאר האוכלוסייה. זאת ועוד, שיעור יוצאי אתיופיה בוגרי המכינות שלא המשיכו (בתוך שלוש שנים) בלימודים גבוהים לאחר המכינות היה ב- 2008 כ-59% , לעומת כ- 41.4% ביתר האוכלוסייה . יוצא אפוא כי מחד גיסא קבעה הממשלה כמטרה את העלאת שיעור הזכאות לתעודת בגרות בקרב יוצאי אתיופיה באופן משמעותי, ומשרד החינוך קבע את שיפור ההישגים הלימודיים ואת צמצום הפערים הלימודיים כמטרות עיקריות, ומאידך גיסא לא דאגו ה ממשלה והמשרד להבטיח תקצוב הולם ויציב של התכניות שנועדו להשיג מטרות חשובות אלו. יתרה מכך, עקב המשקל הרב של תרומות במימון הכולל של התכניות, רצון הגופים התורמים הפך אחד השיקולים בקביעת סדר העדיפויות של תכניות התגבור הלימודי, המיועדות למרבית התלמידים יוצאי אתיופיה, אשר השתתפו בהן. נמצא כי התכניות שמשרד הקליטה היה אחראי למימונן הממשלתי (פלא ואופק) לא פוקחו על ידי משרד החינוך מהבחינה הפדגוגית. זאת כאשר בתכניות אלו השתתפו בשנת הלימודים התשע"ב, על פי דיווח הגופים המפעילים, 35% מהתלמידים שהשתתפו באותה שנה בתכניות התגבור לבגרות. יוצא אפוא שכיוון שמשרד החינוך לא קבע תקן להפעלת תכניות התגבור לבגרות, היה הבדל ניכר בסל הפעילויות שכללה כל תכנית. שוני זה לא נבע מצרכיהם השונים של התלמידים אלא מהחלטותיהם השונות של הגופים שקבעו לעצמם מדדים לתכניות התגבור לבגרות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לקבוע תקן לרכיבי תכניות התגבור לבגרות - תכניות תגבור לימודי המופעלות במימון וביוזמה ממשלתיים, וברובן בתוך בתי הספר. משרד מבקר המדינה מעיר שראוי כי כל תכניות התגבור לבגרות אשר ממומנות על ידי משרד הקליטה יועברו לפיקוח פדגוגי מסודר על ידי משרד החינוך. כך יובטח כי החומר הנלמד בהן מתאים לתכניות הלימוד של משרד החינוך. נמצא כי משרד החינוך לא קבע תקן להפעלת תכניות התגבור לבגרות לתלמידים יוצאי אתיופיה69 ,, ובכלל זה לא הגדיר את תקן שעות ההוראה את גודל קבוצת התלמידים, את מספר שעות הפעילות החברתית, א ם התכנית כוללת הזנה ועלותה, ומהם תנאי הסף למורים. 1. : תקן שעות הוראה בהיעדר תקן לשעות הוראה לתכניות כאלו, הרי שמשרד הקליטה, החברה והג'וינט, שרשמית אינם אמונים על תחום ההוראה בכלל ועל תחום בחינות הבגרות בפרט, הם אלה שקבעו את מספר שעות ההוראה השבועיות בתכנ יות התגבור לבגרות שבהן היו מעורבים: כך, משרד הקליטה קבע כי מספר שעות ההוראה השבועיות בתכנית פלא יהיה שבע שעות. לעומת זאת, החברה קבעה כי בתכנית ספייס יהיו ארבע שעות הוראה שבועיות, ומספר זהה של שעות הקצה הג'וינט לתכנית אופק. מכאן שמספר שעות ההוראה בשבוע בתכנית פלא היה ב-75% .גבוה יותר ממספר שעות ההוראה בתכניות ספייס ואופק בבדיקה נמצא כי אגף קל"ע במשרד החינוך אמנם קיבץ פרטים של תלמידים יוצאי אתיופיה ברשימות ממוחשבות, אולם בדיקת הרשימות העלתה כי הן היו חלקיות - הן לא כללו את פרטי כל התלמידים הללו, ולא נרשמו בהן כל התכניות שבהן השתתפו. כך למשל, 56% מהתלמידים שהיו רשומים ברשימות הגופים המפעילים, כתלמידים שהשתתפו בתכניות התגבור לבגרות בשנת הלימודים התשע"ב, לא היו רשומים כלל ברשימות האמורות. יוצא אפוא כי למשרד החינוך לא היה מאגר מידע שלם ומעודכן, אשר באמצעותו הוא או משרד הקליטה יכלו להקצות ביעילות את משאבי התכניות לתגבור לימודים ולבדוק ביסודיות את הדיווחים על יישום התכניות שהגישו הגופים המְרַכְזִים והגופים המפעיל ים.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החלטת הממשלה האמורה והחשיבות שמייחסת הממשלה להעלאת שיעור הזכאים לבגרות, עליה לקבוע מנגנון שיבטיח תקצוב הולם ויציב לכלל תכניות התגבור לבגרות, כדי שיהיה אפשר לקיימן גם אם יקטן שיעור התרומות.