משרד החינוך . היבטים בניהול כוח האדם בהוראה במערכת החינוך משרד מבקר המדינה מעיר כי ההליכים שמתקיימים הלכה למעשה - איתור המועמדים להוראה, בחינתם, מיונם ושיבוצם אינם מובְנים דיים ואינם נעשים על פי הנחיות מפורטות המבטיחות תהליך סדור ויעיל. על סמנכ"ל כא"ב לקבוע הליכים לבחינת המועמדים ולמיונם. עולה אפוא כי על פי הנתונים שמצויים בידי מנהל האגף לחינוך ערבי, לא ניתן לדעת במשך תקופת השיבוץ אם ישנם עו"ה ששובצו במוסדות החינוך הערבי הרשמי באמצעות "משכית שיבוץ" בלבד - דהיינו בלי לקיים את ההליך שנקבע לשיבוץ עו"ה בנוהל מועמדים. משמעות הדבר היא שאין בידי מנהל האגף נתונים שבאמצעותם אפשר לבקר את השיבוצים שנעשים במחוזות. על הנהלת משרד החינוך להבטיח כי בידי מטה המשרד יהיו כלים ניהוליים מספקים לשם בקרה על הליכי השיבוץ של עו"ה במוסדות החינוך הערבי הרשמי במחוזות השונים. מהתרשים עולה כי68% מעו"ה שלימדו מתמטיקה בחינוך הממלכתי-דתי העל-יסודי אף שמקצוע הכשרתם לא תאם לכך, הוכשרו ללמד את מקצועות היהדות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי עליו לוודא שלא יבוצע שיבוץ ידני של עו"ה, מאחר שהדבר פו רץ למעשה את שיטת השיבוץ שקבע משרד החינוך. שיטת השיבוץ במוסדות החינוך הערבי הרשמי שקבע משרד החינוך נועדה להבטיח כי שיבוץ עו"ה בהם יהיה הוגן ושוויוני. חשיבות ההקפדה על עקרונות אלו מתעצמת מכיוון שהביקוש למשרות הוראה בחינוך הערבי גדול במידה ניכרת מההיצע. נמצא כי המחוזות שבהם יישם המשרד את נוהל מועמדים לקראת שנת הלימודים התשע"ב הקפידו על מילוי הוראות משרד החינוך רק בשיבוצם של חלק מהמועמדים - ובכך נפגע עקרון השוויון בשיבוץ עו"ה במוסדות החינוך הערבי הרשמי. על מנהלי המחוזות לוודא כי המפקחים, מנהלי בתי הספר ויחידות כא"ב במחוז ימלאו אחר הוראות משרד החינוך בנוגע לשיבוץ עו"ה בחינוך הערבי. כמו כן, על משרד החינוך, ובעיקר על אגף כא"ב והאגף לחינוך ערבי, לבקר את תהליך השיבוץ - מהגשת המועמדות ועד לסיום השיבוץ של המועמדים. . נמצא כי משרד החינוך לא יישם את ההחלטות האלה. משרד החינוך מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 כי הוא בחן את הפעולות שעליהן הוחלט ומצא כי לא ניתן לממשן. בביקורת לא נמצאו מסמכים בנוגע לבחינה זו ולתוצאותיה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך, כי עליו להחליט על הפעולות שיש לנקוט לשם שיפור תשתית הנתונים הנוגעים לעו"ה ולמקצועות ההכשרה שלהם, וליישם פעולות אלה. .משרד החינוך מעסיק יותר מ - 100,000 עו"ה בחינוך הרשמי, וכמו כן מפקח על החטיבות העליונות שבהן מועסקים עשרות אלפי עו"ה אחרים ומתקצב אותן. מדובר במערכת כוח אדם מורכבת וסבוכה, שהיא עמוד התווך של מערכת החינוך בישראל. נ יהולה של מערכת כזאת מחייב, מטבע הדברים, לקיים הליכי תכנון נרחבים, שיטתיים ויסודיים. ואולם משרד החינוך מבצע את פעולות התכנון הנוגעות לעו"ה מבלי שהונחה התשתית הארגונית והמקצועית הנחוצה לכך כנדרש. לקיומה של תשתית כזאת דרושים בסיס מידע עדכני ומלא המנוהל באופן קבוע, כוח אדם ייחודי העוסק בקביעות בפעולות התכנון, והגדרה של תהליכים ניהוליים וארגוניים אשר יבטיחו תכנון שיטתי ויעיל - כל זאת במעורבותה הפעילה של הנהלת המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר כי על מנכ"לית משרד החינוך לקבוע תכנית מפורטת להנחת התשתית האמורה. כמו כן, עליה לקבוע את האחראים ליישומה של התכנית במסגרת לוח זמנים מוגדר ולעקוב אחר היישום. .עולה כי בכל המקצועות שצוינו בתרשימים קיימת מידה של אי -התאמה בין תחום ההכשרה של עו"ה ובין המקצוע שהוא מלמ ד, ויש מקצועות שכמחצית מעו"ה המלמדים אותם לא הוכשרו לכך. תשובתו של משרד החינ וך מלמדת על דרכי פעולה אפשריות להשגת התאמה בין מקצוע ההוראה של המורה לתחום הכשרתו, אולם על פי מסמכי המשרד, לא גובשה תכנית פעולה כוללת בעניין זה שקיבלה את אישור הנהלת המשרד. אם הנהלת משרד החינוך סבורה שיש ליישם את דרכי הפעולה שצוינו בתשובותיהם של גורמים שונים במשרד, עליה לקבל החלטה מתוך ראיה כוללת בעניין זה ולקבוע את הגורם האחראי לבצע אותה, וכן לוודא שתיערך תכנית עבודה מפורטת שבה ייקבעו לוחות זמנים מחייבים, אבני דרך לבחינת ההתקדמות ומדדי תפוקה מוגדרים. כמו כן, על הנהלת המשרד להקצות לתכנית את המשאבים המתאימים. נמצא כי מאגרי המידע של משרד החינוך בתחום כוח האדם בהוראה אינם מספקים למשרד את התשתית הנדרשת לניהולו, ובכלל זה את התשתית הנדרשת לזיהוי שינויים בהיצע של עו"ה, והמאפשרת לערוך תחזיות מקיפות ומהימנות בדבר היצע זה. להלן הפרטים: נמצא כי גישתו של משרד החינוך בנוגע למקצועות ההוראה שיכול ללמד מי שהוכשר ל"הוראה כוללת" אינה אחידה ושיטתית. על מינהל כא"ב והמינהל הפדגוגי לקבוע אילו מקצועות מוסמך ללמד עו"ה שהוכשר ל"הוראה כוללת". על הנהלת משרד החינוך לקבוע מנגנון בקרה שיוודא שמחוזות המשרד מקפידים לקלוט עו"ה שממלאים את דרישות ההכשרה ללימוד המקצועות שהם מיועדים ללמד. עם זאת, יש לתת את הדעת להשפעות שיש לפעולות אלה על עו"ה שכבר הוכשרו ל"הוראה כוללת" ועוסקים בהוראה במוסדות החינוך, ולהכשרה הנוספת שעו"ה אלה יידרשו לה במידת הצורך. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי במערכת "זיקות מקצוע" נקבעו כללים שלעתים אינם עולים בקנה אחד עם הכללים שנקבעו בחוזר מנכ"ל רישוי הוראה. כך למשל קובע חוזר המנכ"ל כי לשם קבלת רישיון הוראה קבוע לכיתות ז'-י"ב במתמטיקה על המועמד להציג תואר שני או שלישי במתמטיקה ממוסד להשכלה גבוהה או תואר מהנדס או תארים במקצועות פיזיקה וכימיה, וכן להציג תעודת הוראה במתמטיקה. ואולם על פי מערכת "זיקות מקצוע", רשאים ללמד מתמטיקה גם בוגרי כלכלה ומדעי המחשב, ואילו בוגרי כימיה אינם מורשים לכך. יצוין כי במאי 2011 הוצגה מערכת "זיקות מקצוע" לפני מנכ"ל המשרד דאז, אך בלי שנידון ההבדל בין מערכת הכללים שהוטמעה בה ובין הכללים שנקבעו בחוזר מנכ"ל רישוי הוראה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי הוא לא קבע אילו הוראות בעניין דרישות ההכשרה ללימוד מקצועות ההוראה הן הקובעות והמחייבות. כתוצאה מכך משרד החינוך יכול לקבוע, כי הכשרה של עו"ה מסוים היא הכשרה מתאימה, ובהכשרה זהה של חברו יראה הכשרה שאינה מתאימה. משרד החינוך נתן אפוא הרשאות למפקחים לצפות בנתונים ולנהל משרות במערכת ניהול מועמדים גם במחוזות שבהם לא יישם את נוהל מועמדים; הנתונים האמורים מעלים חשש כי הוא נתן הרשאות בלי שבחן בנוגע לכל מפקח בעל הרשאה, האם הרשאתו אכן נדרשת. מתן הרשאות למפקחים שאינם אחראים למוסדות בחינוך הערבי מביאה לחשיפה של נתוני המועמדים שלא לצורך, והדבר עלול לפגוע ביכולת לקיים הליך שיבוץ תקין ומבוקר, וכן לפגוע בפרטיותם של המועמדים. מתרשימים אלה עולה כי שיעור עו"ה בפיקוח הממלכתי -דתי אשר לא הוכשרו ללמד את המקצוע שהם מלמדים הוא גבוה במידה ניכרת משיעורם של עו"ה אלה בפיקוח הממלכתי -יהודי ובפיקוח הממלכתי - ערבי; כי כ-50% מעו"ה המלמדים ספרות, עברית- לשון והבעה, אזרחות, גאוגרפיה והיסטוריה בפיקוח הממלכתי-דתי לא הוכשרו לכך; כי גם שיעור עו"ה בפיקוח הממלכתי -דתי המלמדים מתמטיקה, ואנגלית אף שלא הוכשרו לכך גבוה משיעורם של עו"ה אלה בפיקוח הממלכתי -ערבי ובפיקוח הממלכתי -יהודי; וכי כרבע מעו"ה בפיקוח הממלכתי -דתי בחטיבות העליונות שלימדו מתמטיקה בשנת הלימודים התשע"ב לא הוכשרו לכך. היקף התופעה של עו"ה שמלמדים מקצוע שלא הוכשרו אליו ומורכבותו של הנושא בכללותו מחייבים את משרד החינוך לגבש תכנית כוללת בעלת יעדים מוגדרים, כדי להבטיח שיבוץ מורים לפי תנאי ההכשרה שהגדיר המשרד. יישומה של תכנית כזאת מחייב, בראש ובראשונה, ניתוח יסודי של הנתונים ומיפוי מפורט של נקודות התורפה, ובכלל זה נקודות תורפה הנוגעות למגזרים מסוימים או למקצועות לימוד. על המשרד להגדיר את הגורם האחראי להכנתה של התכנית וליישומה על פי לוח זמנים מוגדר. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי משרד החינוך לא קבע שיטה למיון המועמדים לתפקיד עו"ה לשם שיבוצם במוסדות החינוך המתאימים. להלן הפרטים: משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי ההרשאות שנתן לנציגי יחידות כא"ב אינן מוגבלות, וכתוצאה מכך הוא מאפשר להם לעשות שינויים ברשימת היישובים ובשעות העבודה המבוקשות של המועמד. נמצא כי למפקח על החינוך הערבי באחד מהמחוזות נתן משרד החינוך שתי הרשאות: הרשאת ועדת שיבוצים במערכת ניהול מועמדים והרשאת מאשר חריגים במערכת "משכית שיבוץ". ההרשאות האלה מאפשרות לו להחליט אם לשבץ את המועמד להוראה בחינוך הערבי; לאשר את השיבוץ; ואם השיבוץ נעשה בחריגה מנוהלי משרד החינוך - לאשר אותו באמצעות אישור חריג. בכל בית ספר נדרשת היערכות מורכבת ופרטנית לקראת פתיחת שנת הלימודים, אשר מחייבת בראש ובראשונה ידיעה בנוגע לצוות המורים שיעמוד לרשותו של בית הספר. ידיעה כזאת מאפשרת לבית הספר לגבש את מערכת הלימודים שלו בכללה ואת מערכת הלימודים של כל כיתה ומאפשרת לעו"ה להיערך מקצועית למילוי התפקידים שאליהם שובצו. מציאות שבה מרבית עו"ה החדשים משובצים לבתי הספר רק כמה ימים לפני תחילת שנת הלימודים או אף לאחר פתיחתה היא בעייתית, והדבר פוגע באופן ממשי בהיערכות הכוללת והפרטנית של בתי הספר לקראת תחילתה של שנת הלימודים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי עיכוב הטיפול בכ - 1,000 בקשות כאלה גורם לעיכוב בשיבוצם של 1,000 עו"ה או יותר במוסדות החינוך. יוצא אפוא כי אף שמערכת ניהול מועמדים עוסקת במספר קטן של עו"ה לעומת מערכת "משכית שיבוץ" (עו"ה בחינוך הערבי הם כ-23% מעו"ה בכלל החינוך הרשמי), מספר בעלי ההרשאות שבה גדול פי 1.8 ממספר בעלי ההרשאות במערכת "משכית שיבוץ". על משרד החינוך לבדוק בהקדם, מדי פעם בפעם, בנוגע לכל בעל הרשאה במערכת ניהול מועמדים אם ההרשאה שניתנה לו אכן נדרשת, ובמידת הצורך לבטל הרשאות שאין בהן צורך. במצב דברים שבו הביקוש של מועמדים לעסוק בהוראה במוסדות החינוך הערבי הרשמי גדול במידה ניכרת ממספר המשרות הפנויות, כמתואר לעיל, גוברת התחרות על כל משרה, ולכן קשה להתקבל לתפקיד עו"ה במוסדות אלה. בקושי זה ובעובדה שחלק ניכר מהנשים הערביות עובדות בתחום החינוך, ייתכן שיש כדי להסביר ב מידה מסוימת את שיעור ההשתתפות הנמוך של הנשים הערביות בכוח העבודה. נוכח הדברים שמסר מחוז דרום, על משרד החינוך לשקול ליישם את נוהל מועמדים גם במחוזות שבהם עודף הביקוש לעסוק בהוראה אינו גדול. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנכ"לית משרד החינוך לנקוט פעולות שנדרשות לשם הקדמת מועד אישור המכסות, בשיתוף פעולה עם משרד האוצר, על מנת לשפר את תהליך הקליטה והשיבוץ של עו"ה במערכת החינוך. מהנתונים שלעיל עולה כי שמונה מקצועות ההוראה נחלקים לשתי קבוצות: (א) המקצועות אזרחות, גאוגרפיה , היסטוריה, ספרות ועברית, לשון והבעה, שבהם כ-40%, או יותר, מעו"ה המלמדים את המקצוע לא הוכשרו ללמד אותו; (ב) מתמטיקה, אנגלית וחינוך גופני, שבהם שיעור עו"ה אשר לא הוכשרו ללמד את מקצוע ההוראה שהם מלמדים הוא לכל היותר 17%. משרד מבקר המדינה מעיר כי ככלל, מרחב הרשאות כגון אל ו שניתנו למפקח ומהותן מעורר קושי ממשי לקיים בקרה אפקטיבית על ההחלטות שמתקבלות בנושא זה, שכן קיימת האפשרות שהגורם שאישר שיבוץ באופן חריג, הוא זה שהחליט עוד קודם לכן על השיבוץ ואישר אותו. על סמנכ"ל כא"ב ועל מנהלי המחוזות לוודא כי תיעשה בדיקה אם ההרשאה שניתנה במערכת ניהול מועמדים לכל אחד מבעלי ההרשאה אכן נדרשת, וכי ייעשו, לפי תוצאות הבדיקה, השינויים הדרושים בהרשאות. כמו כן, יש לוודא כי רשימת בעלי ההרשאות תיבדק פעם בשנה לפחות, על מנת שייערכו בה העדכונים הדרושים. קביעת הניקוד על פי "קריטריונים חריגים" שלא עוגנו באופן רשמי ושלא נכללו ב קריטריונים לניקוד שקבע משרד החינוך, מערערת את שיטת השיבוץ של עו"ה במוסדות החינוך הערבי הרשמי ועלולה להביא לקבלת החלטות באופן שאינו הוגן ושוויוני. על סמנכ"ל כא"ב לווד א כי מערכת ניהול מועמדים תפעל על פי נוהל מועמדים, וכי הניקוד יינתן רק לפי הקריטריונים שנקבעו בו. מהטבלה ומהתרשים עולה כי בשלושת המחוזות שבהם יישם משרד החינוך את נוהל מועמדים שובצו עשרות אחוזים מעו"ה במעמד שאינו קבוע, הן כאלה שהגישו מועמדות כנדרש בנוהל מועמדים והן כאלה שלא הגישו מועמדות, שלא בידי ועדת השיבוצים , אף שהדבר נדרש על ידי משרד החינוך; רבע מהשיבוצים במחוז מרכז וכעשירית מהשיבוצים במחוז חיפה נעשו בלי שהמועמדים אף הגישו טופסי מועמדות. 1. בכל מחוז יש יחידה העוסקת בכוח אדם בהוראה (להלן - יחידת כא"ב במחוז), הפועלת על פי הוראותיו של אגף כא"ב. אגף כא"ב לא קבע בכתב אילו פרטים על הכש רתו של עו"ה יזינו עובדי יחידת כא"ב במחוז למאגרי המידע של משרד החינוך. מנהלת המינהל לתקשוב ולמערכות מידע במשרד החינוך מסרה למשרד מבקר המדינה כי עד שנת 2003 ;לא הנחה אגף כא"ב להזין מידע על מקצוע ההכשרה של עו"ה בשנת 2003 נתן אגף כא"ב הנחייה להזין את מקצוע ההכשרה, אולם אם עו"ה הוכשר ללמד מקצוע נוסף, אין חובה להזין זאת. המידע המצוי אפוא במאגרי המידע של משרד החינוך בנוגע למקצועות ההכשרה של עובדי ההוראה הוא חלקי בלבד. נמצא כי כאשר עו"ה משובץ במקצוע הוראה שאינו תואם את הכשרתו, המערכת אינה מתריעה על כך. נמצא כי משרד החינוך אינו מצליב את הנתונים שבמאגרי המידע שלו עם הנתונים ששולחות לו המכללות להכשרת עו"ה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי הצלבה כזו עשויה לשפר את איכות הנתונים שבידי המשרד. כך למשל, אם נתוני המכללה יצביעו על שעו"ה הוכשר בשני תחומים או יותר, יהיה אפשר לוודא שהמידע הזה מצוי גם במאגרי המידע של המשרד.
המידע בדבר מידת ההתאמה בין הכשרת עו"ה ובין מקצועות ההוראה שהם מלמדים נחוץ בין השאר כדי לדעת באילו אזורים גאוגרפיים, שלבי חינוך, מקצועות לימוד וסוגי פיקוח יש מחסור בעו"ה שהוכשרו ללמד מקצוע מסוים. נמצא כי מאגרי המידע הממוחשבים של משרד החינוך אינם כוללים מידע מלא בדבר הכשרתם של כלל עו"ה ובדבר המקצועות שהם מלמדים, והמשרד חסר אפוא כלי חשוב לתכנון ולניהול של משאבי האנוש במערכת החינוך.