משרד הפנים . מענק שר הפנים ומענקים מיוחדים לרשויות מקומיות משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי הזכות לקבלת מענקים ממשרדי ממשלה אחרים אינה צריכה להיות שיקול בהקצאת מענק האיזון. הקצאת מענק איזון והתוספות לו לרשויות חזקות שאינן זכאיות למענק זה מעוותת את חלוקת המשאבים לא רק מתקציב משרד הפנים אלא גם מתקציבי משרדים אחרים והיא פוגעת ברשויות החלשות הזקוקות באופן ממשי לתמיכת המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי בדיוניו עם משרד הפנים בנוגע להיקף התקציב ולאופן התקצוב עליו לוודא שלא ישולמו מענק איזון ותוספותיו לרשויות שאינן זכאיות לו. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משרד הפנים כי מן הראוי שיבדוק את האפשרות להוסיף אמות מידה ממצות יותר לחלוקת הסיוע, כך שניתן יהיה להשתמש בכספים אלה לא רק לסיוע אלא גם כתמריץ לשיפור השירותים לתושבי יישובים המנוהלים בידי ועדה ממונה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי מענק פרס השר ניתן מתקנה ייעודית נפרדת לפי נוהל ואמות מידה מוגדרות כמענק עידוד או פרס על ניהול תקין. אם מצא השר לנכון לבטל את התקנה הייעודית ולהקצות את כספי פרס השר מתקנת מענק השר היה עליו להקצות את הכספים על פי אמות המידה שהיו קבועות במשרד ושהמשרד פעל לפיהן עד אותה שעה או לקבוע אמות מידה חדשות. מכל מקום, העברת התקציב אינה תקינה, שכן תוצאתה היא שכספים שהוקצו למטרה מסוימת על פי אמות מידה מוקצים לאותה מטרה שלא לפי אמות מידה אלא על פי שיקול דעת השר והצוות המקצועי, ובכך היא מונעת קיום הליך חלוקה סדור ושוויוני המושתת על כללי מינהל תקין. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי אף שהוועדה המוניציפאלית עוסקת במתן שירותים מוניציפאליים, היא אינה מוגדרת רשות מקומית. לפיכך, אם משרד האוצר יתקצב את התקנה הייעודית, על משרד הפנים להעביר סיוע תקציבי אך ורק מתוך תקנה ייעודית אחת ולהפסיק את העברת הכספים לוועדה מתקציבים שיועדו לרשויות המקומיות, בהם מענק השר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי יהא מעמדה של הוועדה המוניציפאלית אשר יהא, לא ניתן לאפשר העברת תקציבים ממשלתיים לכל גוף שהוא ללא פיקוח, ועל כן עליו לפקח על ניצול התקציב המועבר לוועדה. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי בהיותו גוף -על שבין תפקידיו הסדרה יעילה של תקציב המדינה, מחובתו להציג למשרד ממשלתי שאלות ולדרוש ממנו תשובות לגבי י יעוד הכספים שהוא מתקצב, ולגבי פעולות הנעשות לשם בדיקת ניצולם היעיל. נכונים הדברים בייחוד כשמדובר בגוף שמשרד האוצר מתקצב במשך שנים רבות כשאין לו מידע בסיסי על יעילות השימוש בכסף. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים ולמשרד האוצר, כי לאחר הבהרת ייעוד התקנה ולשם שקיפות הדיווח עליהם להתאים את שמה של התקנה למהותה. לדעת משרד מבקר המדינה חובתו של משרד הפנים לפרסם גם את הנתונים האלה: תקציב מענק האיזון המוקצה לכל רשות מקומית, ולא רק התשלום בפועל; התוספות למענק האיזון; ושיעורי מימוש מענק המודל לפני התוספות ולאחריהן. עליו להקפיד לפרסם נתונים ל פי פרמטרים אחידים, כדי שיהיו בני השוואה לאורך השנים. נוסף על כך, על המשרד לפרסם רשימה מלאה של הרשויות שאינן זכאיות למענק. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי אופן הקצאת כספי התוספות למענקי האיזון מנע במידה ניכרת את השגת היעד של האחדת שיעור המימוש של מענק המודל לכלל הרשויות המקומיות. זאת משום שמשרד הפנים נקט שתי פעולות מנוגדות - האחת, גר יעה של כספים מרשויות מקומיות במסגרת ההתאמות לצורך צמצום הפערים בשיעור לדעת משרד מבקר המדינה, אם מקובל על משרד הפנים שהנסיבות שפורטו לעיל מצדיקות מתן מענקים, הוא רשאי לקבוע אותן כאמת מידה לתשלום מענק, שתחול על כל הרשויות המקומיות, ולחלופין להגדירן כבעיה נקודתית שיש לפתור באמצעות מענק מתקנת מענק השר או באמצעות תקנת תקציב ייעודית. אם משרד הפנים סבור שנוסחת גדיש אינה מתאימה לצרכים של הרשויות המקומיות והוא מעוניין לבצע בה תיקונים משמעותיים, ראוי שהרשות המחוקקת או הממשלה תקיים דיון ותאמר את דברה בעניין זה או תמונה ועדה ציבורית לשם כך. זאת כדי להפחית את הסיכוי ששיקולים לא ענייניים ישפיעו על קביעת אמות המידה. העובדה שגורמים פנימיים מתשובתו של משרד הפנים עולה כי הוא אינו רואה עצמו מחויב ליישום מלא של נוסחת גדיש כל עוד קיימת מגבלת תקציב. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי כמו כל משרד ממשלתי, גם הוא ספג קיצוצים בתקציבו, אולם אלה אינם פוטרים אותו מאחריותו לבצע התאמה בהקצאת המענקים לפי המלצות גדיש בהתחשב במגבלת התקציב. משרד הפנים שינה את הנוסחה להקצאת התוספות משנה לשנה; המשרד שם דגש יתר על מניעת הפחתה גדולה במענק המשולם לרשות לעומת המענק שקיבלה בשנה קודמת משנה לשנה ולא התייחס דיו לצורך במעבר הדרגתי לשיעור מימוש אחיד. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר יתקצב את כספי התוספות עם כספי מענק האיזון שבתקנה הגדולה, כדי שמשרד הפנים יחלקם כפי שמחולק מענק האיזון, קרי לפי נוסחת גדיש. .במשרד הפנים הם הקובעים את אמות המידה ואת הנוסחה לחלוקת מאות מיליוני ש"ח, ובה בעת הם גם האחראים לחלוקת הכסף בפועל, מעלה חשש שיחסי הגומלין בין משרד הפנים ובין הרשויות המקומיות ישפיעו על קביעת אמות המידה. מהאמור לעיל עולה כי משרד הפנים החזיר לרשויות המקומיות ברמה חברתית-כלכלית 6 ומטה כמעט את כל הסכום שקוצץ ממענק האיזון שלהן במסגר ת ההתאמות לפי דוח גדיש. כלומר, מה שלקח ביד אחת, החזיר ביד השנייה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ולמשרד הפנים כי אמות המידה שנקבעו בנוסחאות שקבע משרד הפנים, הן לגבי הסכום של 165 מיליון ש"ח והן לגבי הסכום של 164 ,מיליון ש"חכבר קיימות בנוסחת גדיש ובנוסחת המעבר. כך למשל, נוסחת גדיש מעדיפה רשויות במצב חברתי-כלכלי נמוך ורשויות הגובות ארנונה ובכך מתמרצת אותן. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים ולמשרד האוצר כי לכך בדיוק נועד מענק השר לפי המלצות ועדת גדיש - לטיפול בבעיות נקודתיות שלא נפתרו במסגרת הנוסחה להקצאת מענק האיזון. קיומו של מענק השר מייתר אפוא את תקנת המענקים המיוחדים, ועל משרד האוצר לבטל תקנה זו. משרד מבקר המד ינה מעיר למשרד הפנים כי עליו לפרסם את אמות המידה לחלוקת מענקים מיוחדים גם בתקנות החדשות שנקבעו וכן את הקצאת הכספים כדי שכל רשות תוכל לבדוק בעצמה אם היא עומדת בהן ומה הסכום שהיא זכאית לו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים ולמשרד האוצר כי הם התעלמו בתשובותיהם מן העובדה שהמשיכו לתקצב את תקנת המענקים המיוחדים ולהקצות לרשויות מקומיות כספים מתקנה זו גם לאחר הטיפול הנקודתי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי על פי החלטת הממשלה, כספי מענק האיזון יחולקו לפי המלצות ועדת גדיש, קרי נוסחת גדיש או נוסחת המעבר. אין מסמכותם של משרד הפנים ושל משרד האוצר לעשות שינויים מהותיים בהמלצות אלה שיסיטו כספים מהקצאה על פי הנוסחה שנקבעה בדוח גדיש לנוסחה אחרת, גם אם הנוסחה החדשה אינה שרירותית. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי מן הראוי שיגדיר את סכומי מענק האיזון המתוקצבים בתקנה הגדולה ברמה של תכנית תקציב ולא ברמה של תקנה כדי ששינויים בהם יהיו באישור ועדת הכספים או בידיעתה. כל כספי התוספות למענק האיזון וכספי מענק האיזון שבתקנה הגדולה מהותית הם בעלי ייעוד אחד - איזון כללי ושוטף של תקציב הרשויות המקומיות, ועל כן יש לתקצב כספים אלה באותה תכנית תקציב. גם בשל הסכום הגדול של מענק האיזון ותוספותיו ראוי שיוגדרו ברמה של תכנית תקציב: הבאת שינויים בתקציב בסכומים גדולים לעיונה של ועדת הכספים - אם לדיון ואם לידיעה - היא חיונית כדי לאפשר לרשות המחוקקת לממש את סמכות היסוד שלה לקבוע את סדר העדיפויות בתקציב המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי עליו לרכז את כל כספי מענק האיזון בפריט ייעודי אחד - ולמעשה רצוי בתכנית תקציב - ולהקצות את הכספים רק ממנו, ובייחוד אם הם הוקצו לפי אותה נוסחה או אותו עיקרון. פיזור הכספים בתקנות נפרדות מקשה לקיים בקרה ומעקב על סכומי ההקצאה המיועדים לכל רשות ורשות. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר ומשרד הפנים יקצו את מלוא סכום מענק האיזון על פי נוסחת המע בר, תוך שהם שואפים להחלה מהירה ומלאה של נוסחת גדיש. אמות המידה שנקבעו בנוסחת גדיש מוחלות באופן שוויוני על כלל הרשויות המקומיות, וההקצאה לפיהן תמנע מעורבות של גורמים שונים ושיקולים לא ענייניים בהקצאות כספים גדולות. אם סבור משרד הפנים כי יש רשויות הנזקקות לטיפול נקודתי, או רשויות היוצאות מקופחות בשל הפעלת נוסחת גדיש, ביכולתו להעניק להן תוספת סיוע ממענק השר שנקבע לשם כך, כשהוא מציין מהו העיוות הנגרם על ידי הנוסחה, או להעניק סיוע במסגרת מענק מיועד, הכול תוך הנמקה ראויה. .פיצול מענק האיזון לכמה סכומים המוקצים בדרך שונה ולקהלים שונים יוצר חוסר יעילות בהקצאה, שכן יש קושי גדול לרכז את הנתונים על כלל הסיוע הניתן לכל רשות מהמענקים השונים ולהשוותם לנתונים על הסיוע לרשויות דומות בצורכיהן ובשאר מאפייניהן. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ולמשרד הפני ם כי לא ייתכן שכללים להקצאה של סכומים בהיקף נרחב (עשרות מיליוני ש"ח בשנה ומעלה) ישתנו משנה לשנה בלי בחינה של תרומתם של השינויים להשגת לדעת משרד מבקר המדינה, ונוכח תשובתו לעיל של משרד הפנים, מן הראוי שהוא גם יפסיק את ההטבה לרשויות אלה הנכללת בהקצאת מענק האיזון. עם זאת, אם בעתיד יהיה סבור משרד הפנים שיש להקצות לרשויות מאוחדות תוספת תקציב, עליו לרכז את המענקים הניתנים להן בתקנה תקציבית ייעודית אחת, כדי שתהיה שקיפות בדבר היקף התקציב הציבורי המוקדש לנושא ותימנע כפל הקצאה. הקצאת כספים מכמה מקורות תמיכה לאותה מטרה מגדילה את החשש להקצאת יתר הגורמת בזבוז משאבי ציבור, או הקצאת חסר העלולה לפגוע ביכולתה של רשות מקומית נזקקת לספק שירותים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי יש לקיים בקרה אפקטיבית כדי לוודא שהקצאת המענקים לאוכלוסייה שלה הם מיועדים תיעשה לפי אמות מידה שוויוניות ולא יהיה מימון יתר לגוף מסוים בשל ריבוי מקורות התמיכה, בייחוד אם מדובר במענקים המיועדים לאותה מטרה ולאותה אוכלוסייה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי בסכום שהוקצה לעיריית רמת גן יש חריגה גסה גם מאמות המידה שנקבעו להקצאת כספים לרשויות מאוחדות. סכום ההקצאה אינו סביר לפי כל בחינה (שיעורו יותר מ-60% מהתקציב הכולל שי ועד באותה שנה ל -13 איחודים), ונראה כי ההקצאה התבססה על שיקולים שאינם נוגעים לצורכי התקציב של העירייה שנוצרו עקב צירופם של כפר אז"ר ורמת אפעל לתחום שיפוטה. . תקציב לרמת גן כ"פיצוי" על קליטת עובדים חדשים וותיקים, ולכן על מנכ"ל משרד הפנים לדרוש מהעירייה להחזיר את הכספים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי היה עליו להשתמש בתקנת מענק השר ככלי טכני להעברת העודפים המחו יבים משנה קודמת ולפתרון בעיות נקודתיות אחרות. קיומה של תקנת המענקים המיוחדים לצדה של תקנת מענק השר משמש נתיב נוסף להעברת כספים למטרה זהה, והוא מקשה את המעקב והפיקוח על הקצאת הסכומים. .לרשויות מאוחדות, המביאות בחשבון את החוסן הכלכלי של הרשויות השותפות למיזוג ואת השוני ביניהן47 . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי הדירוג החברתי-כלכלי אינו מעיד בהכרח על חוסנה הכלכלי של הרשות. כך ישנן רשויות בעלות דירוג חברתי-כלכלי 8 ומטה העומדות באמו ת המידה לסיוע שקבע משרד הפנים אולם הן בעלות חוסן כלכלי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי מענק האיזון אינו מסתכם בתקציב המקורי אלא כולל גם את התוספות המועברות כמענק כללי לאיזון לרשויות המקומיות במהלך השנה, וכי לא ייתכן לבחון את שיעורי המימוש על חלק ממענק האיזון. על משרד הפנים למלא את חובתו לפי החלטת הממשלה לחלק את כספי מענק האיזון לפי המלצות ועדת גדיש. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי הוא לא פירט לפני משרד האוצר את סכומי הסיוע הדרושים לוועדות הממונות והקצה את הכספים רק לפי גודל האוכלוסייה ומקומה בדירוג החברתי -כלכלי. לדעת משרד מבקר המדינה הסכום הגדול שמשרד הפנים מייעד לסיוע לוועדות ממונות מעניק משנה תוקף לצורך להכין תכנית שיפור רב-שנתית ולבחון את תפקוד הוועדה הממונה והישגיה כאמת מידה בעלת משקל בהקצאת הכספים. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משרד הפנים כי נתוני ההקצאה בפועל שהובאו לעיל לשנים 2007 -2008 מלמדים שהקצאת הכספים לרשויות המקומיות ששיעור המימוש שלהן היה קטן מהשיעור הכולל לא נעשתה באופן המיטבי לצורך השגת המטרה של שיעור מימוש אחיד. מצב שבו יש רשויות מקומיות שלאחר הקצאת התוספות מגיעות לשיעור מימוש גבוה בהרבה מהשיעור הכולל, ובה בעת רשויות אחרות נשארות לאחר קבלת התוספות עם שיעור מימוש נמוך משיעור המימוש הכולל, מבטא למעשה הקצאה בלתי שוויונית. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי היה עליו לבחון מראש את תוצאות הקצאת התוספות לפי אמות המידה שקבע. משהתברר לו ששיעורי המימוש של מקצת הרשויות גבוהים בהרבה מהשיעור הכללי, היה עליו להקטין את סכומי המענקים לאותן רשויות ולהקצות סכומים אלה לרשויות ששיעור המימוש שלהן נמוך, כדי לקרבו לשיעור המימוש הכולל. במעבר מהקצאה לפי נוסחת סוארי להקצאה לפי נוסחת גדיש אין מנוס מכך שרשויות מקומיות שקיבלו מענק איזון בסכום הגדול מהמגיע להן יספגו קיצוץ תקציבי משמעותי יותר. לנוכח השינויים המשמעותיים שנעשו בסכומי מענק השר, לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שמשרד האוצר ישקול לתקצב את מענק השר (המשמש כרזרבה למענק האיזון) בתכנית תקציב, שעליה יחול סעיף 12 .(ד) לחוק יסודות התקציב משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי "סדרי העדיפויות" הם שם נרדף ל"רשימת הנושאים והצרכים שעליהם ישים השר דגש..." כפי שמחייב הנוהל, לכן היינו הך אם יפרסם השר את רשימת הנושאים או את סדרי העדיפוי ות. זאת ועוד, הנוהל מאפריל 2005 גובש במשרד על פי הסכמות שהתקבלו בעקבות העתירה לבג"ץ שהוגשה נגדו ובמהלך הדיונים בה, שעניינה, בין היתר, הצורך בקביעת כללים לחלוקת כספי מענק השר. אי-פרסום רשימת הנושאים או סדרי העדיפויות אינה הפרה של הנוהל בלבד אלא גם של ההסכמות שהתקבלו במהלך העתירה. משרד מבקר המדינה מעיר כי, חוב המים של ירכא לא נצבר ביום אחד, ודבר קיומו היה ידוע מראש, ולכן לא ניתן להגדיר את הצורך בתשלומו אירוע בלתי צפוי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי השימוש במענק השר כמענק כללי לא רק חורג מהמלצות ועדת גדיש, מהמדיניות ומהנהלים שקבע משרד הפנים לכך, אלא הוא גם מאפשר עקיפת ההליך שנקבע להקצאת מענק האיזון והקצאתו שלא על פי הנוסחה שאישרה הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי תשובתו אינה מתיישבת עם מהות מענק השר וייעודו המקורי. כספי המענק אמורים להביא להקלה של בעיה מסוימת, ולכן אין לאפשר לרשויות המקומיות להשקיע את כספי המענק במקום אחר ולהשאיר את אותה הבעיה לא מטופלת. לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום שמשרד הפנים יבדוק מפעם לפעם את אופן השימוש בכספי המענק ויוודא שהמענק שימש ליעד שאושר לו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי ההיתר להקצות סכומים ממענק השר ביזמתו לרשויות המקומיות לפי סעיף 11 לנוהל ממאי 2007 מטיל עליו גם חובה לקבוע נהלים לחלוקת הסכומים, לרבות אמות המידה לחלוקתם, ולפרסם הן את הנהלים והן את אמות המידה. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי הממשלה החליטה להפחית את מענק השר עד שנת 2010 . החלטה זו תואמת גם את המסגרת שנקבעה בהמלצות ועדת גדיש, ולפיה יהיה שיעור הרזרבה עד %5 ממענק האיזון המתוקצב בפועל, ולא מסכום המענק המחושב לפי המודל שקבעה ועדת גדיש, שאינו מתחשב במגבלת התקציב. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי הקצאת מענק השר לצורכי פיתוח היא למעשה עקיפת אמות המידה שנקבעו בנהלים לקבלת מענק פיתוח. לדעת משרד מבקר המדינה, אם בדק משרד הפנים את הבקשה ומצא לנכון לאשרה, היה עליו להקצות את הכסף מתקציב הפיתוח ולא ממענק השר, שמקורו הוא במענקי האיזון המיועדים לצרכים המתוקצבים במסגרת התקציב השוטף ולא לצרכים המתוקצבים במסגרת תקציב הפיתוח. מבקר המדינה כבר עמד על חוסר תקינותן של הקצאות מסוג זה, המאפשרות למשרד הפנים "לסייע במימון תקציבי הפיתוח של הרשויות המקומיות בניגוד לתכליתו של מענק השר"34. משרד מבקר המדינה מעיר כי בתקציב משרד הפנים נכלל גם תקציב ייעודי לתכנון תכניות. הקצאת הכספים למטרה זו אמורה להיעשות על פי אמות מידה מוגדרות ובכפוף לבחינה מקצו עית של מינהל התכנון שבמשרד הפנים. ההחלטה להקצות למטרה זו כספים מתקציב מענק השר ללא בחינה של הבקשה על פי אמות המידה שנקבעו לחלוקת התקציב הייעודי אינה עולה בקנה אחד עם עקרון השוויון, שלפיו אותו הליך הקצאה יחול על כל הרשויות המקומיות. . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי העברת תקציב נוסף לצורך כיסוי גירעון מתוך מענק השר היא בגדר עקיפה של תכנית ההבראה שגובשה לרשות המקומית.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי מעצם הגדרתו מעבר הדרגתי חייב להיות לינארי. שינויים גדולים בסכום המענק פוגעים ביכולתן של הרשויות להסתגל למעבר להקצאת המענק לפי נוסחת גדיש. מדיניות משרד הפנים לא הובילה אותו אל היעד שנקבע. יעד זה אינו יעד טכני גרידא אלא נועד להבטיח שכל הרשויות המקומיות בישראל יזכו לקבל את המגיע להן ממענק האיזון, על פי נוסחה קבועה, ולמנוע מצב שבו רשו יות מסוימות מקבלות יותר מן המגיע להן ואף יותר מן הדרוש להן על חשבון רשויות אחרות.