משרד החינוך . ניצול משאבי ההדרכה במערכת החינוך מהאמור עולה כי נש"ם הייתה ערה לחשש שימי ההדרכה יכולים לשמש "דלת מסתובבת" להגדלת כוח האדם במשרד, אבל לא עמדה איתן מול המשרד כדי לקבל את כל הנתונים שיכולים היו לחשוף את היקף הבעייה. בכך נש"ם לא מילאה את תפקידה. .לדעת משרד מבקר המדינה על נש"ם להקפיד לקבל ממשרד החינוך את כל הנתונים על העסקתם של עובדי הוראה כמדריכים ועל התפקיד ים שהם ממלאים בפועל. עליה גם לוודא שמסגרת שיא כוח האדם של המשרד תשקף באופן מלא גם את הנתונים של המדריכים הפועלים בשירות המשרד. .לדעת משרד מבקר המדינה, כאשר משרד החינוך בוחן בקשה לאשר העסקת מדריכים באופן חריג, לרבות העסקה במשך שבע שנים רצופות או יותר, צריך שיובאו בפני ועדת החריגים הארצית נתונים מלאים על כל אחד מהם, לרבות הכשרתו ועמידתו בתנאי הסף, וכן נימוקים רלוונטיים לבקשה כדי לבחון את מידת נחיצותו ואם יש הצדקה לאשר העסקה באופן חריג. הכול ייעשה מבעוד מועד כדי לאפשר לגורמים המחליטים לבדוק כל מקרה לגופו ולקבל החלטות מושכלות. 1. הביקורת העלתה כ י המשרד לא הגדיר בתכנית עבודה יעדים אופרטיביים, כמותיים ומדידים לצורך השגת מטרות ההדרכה בתחומים השונים. באין הגדרת יעדים כאלה, חסר המשרד כלי ניהולי חיוני שיסייע בידו להחליט אם קיימת הצדקה להמשיך ולהשקיע בתשומות הכרוכות בתחום זה. לדעת משרד מבקר המדינה, השימוש בתשומות ההדרכה, כבכל תשומות ציבוריות אחרות, דורש הגדרת מטרתן, יעדיהן ודרכים למדוד את מידת העמידה בהם. הכול כדי שיהיה אפשר לדעת אם השימוש שנעשה באותן תשומות יעיל או שמא יש לאתר שימושים חלופיים. בדיקת מסמכי לשכת ההדרכה הארצית בנוגע ל-84 המדריכים העלתה כי רק מדריך אחד הגיש דוח עבודה חצי שנתי ושני מדריכים הגישו דוחות עבודה שנתיים. כאשר המשרד אינו מרכז דוחות עבודה שנתיים של מדריכים הכוללים נתונים על תוצרי ההדרכה ועל הקשיים שנתקל בהם, כנדרש בחוזר .)(א נמצא שבלשכת ההדרכה הארצית היו דוחות חודשיים לשני המועדים רק ל -69 מ-84 ( המדריכים שנבדקו82% .) . ויפרסמם במשרד כדי לאפשר בקרה פרטנית על כל החלטת הקצאה שהתקבלה. כמו כן מן הראוי כי תבחינים אלה ייבחנו מדי פעם בפעם כנדרש בחוזר המנכ"ל. משרד מבקר המדינה ניתח את מצבת המדריכים של המשרד לשנת הלימודים התשס"ט ואת המקור התקציבי לרכישתו של כל יום הדרכה. נמצא כי באותה שנה הקצה המשרד 318 ימי הדרכה מבסיס התקציב ל- 31 יחידות מטה. נוסף על כך הוא אישר להן לרכוש 1,685 ,ימי הדרכה 90% .מהם נרכשו בחריגה28 מתוך31 יחידות המטה רכשו מספר ימי הדרכה גבוה מהמותר לפי הכלל המופיע בחוזר המנכ"ל. ל-16 מהן כלל לא הקצה המשרד ימי הדרכה מבסיס התקציב, אבל אפשר להן לרכוש ימי הדרכה. ל -4 יחידות- אגף שח"ר, שפ"י, אגף א אר גון לימודים ומינהל חברה ונוער - הוא אפשר לרכוש 846 ימי הדרכה, מספר הגדול פי 13 .ממספר ימי ההדרכה שהוקצו להם מבסיס התקציב כאמור, הבדיקה העלתה שיחידות המטה לא נדרשו להגיש תכניות עבודה שנתיות בכתב והאישור לרכישת ימי הדרכה לא יכול היה להינתן על פי נתונים כתובים וברורים הנוגעים לצורכיהן. לדעת משרד מבקר המדינה, בהתנהלות כזאת של אישור לרכישת ימי הדרכה עולה חשש שהם יינתנו ללא הקפדה על שוויוניות וחלוקה צודקת. אם המשרד סבור שלא ניתן לאשר רכישת ימי הדרכה על פי הכלל הקיים בחוזר המנכ"ל, עליו לקבוע כלל אחר, ידוע וברור, ולשנות את הכתוב בעניין זה בחוזר המנכ"ל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי תשובתו מדגישה ביתר שאת את הצורך להגדיר אמות מידה להקצאת ימי הדרכה ולקבוע תבחינים ברורים להקצאתם ליחידות השונות. על המשנה למנכ"ל היה להימנע מהקצאת ימי ההדרכה באופן שתואר. על הסמנכ"לית היה לדרוש מהנהלת המשרד להקצות את ימי ההדרכה לפי תכניות עבודה שנתיות שמגישות יחידות המטה ובהן הן מגדירות את צורכיהן. על הנהלת המשרד להגדיר אמות מידה להקצאת ימי הדרכה ולקבוע אילו גורמים רשאים להקצותם. עוד עליה לקבוע תבחינים ברורים להקצאתם של ימי ההדרכה ליחידות המטה ולמחוזות ולרכישתם. על הנהלת המשרד להפיץ את אמות המידה ואת התבחינים המאושרים למחוזות וליחידות המטה, כדי שאלה יוכלו לבחון ולעקוב אחר הקצאות ימי ההדרכה שאושרו להם. 1. המשרד לא הקים ועדת היגוי, כאמור, ואת אישור המטה להוצאת כתבי מינוי נותן המשנה למנכ"ל. 2. בדיקת דוחות המדריכים הארציים שנבדקו העלתה ש -17 מ-84 ( המדריכים20% ) דיווחו שהם עבדו ביום הבחירות לכנסת השמונה עשרה, ב - 10.2.09 , שנקבע כיום שבתון - 3 עבדו באגף לחינוך יסודי ודוחותיהם אושרו בידי מנהלת האגף לשעבר; 3 ,בגף ניסויים ויזמות בחתימתה של מנהלת הגף; 2 ביחידתו של המשנה למנכ"ל; 2 באגף לחינוך קדם-יסודי, בחתימתה של מנהלת האגף; ו -2 בשפ"י. שאר המדריכים עבדו באגף המפמ"רים, באגף לתכנון ופיתוח תכניות לימודים, באגף לחינוך על -יסודי ובגף תכניות חפציב"ה. בכל המקרים אישרו הממונים בחתימתם את נכונות דוחות המדריכים. נראה שאותם ממונים חתמו על הדוחות החודשיים של המדריכים בלי שביצעו בקרה נאותה. לשכת ההדרכה הארצית לא נתנה דעתה לדיווחים הלא-סבירים של המדריכים, לא התריעה עליהם ולא דחתה אותם. 1. הבדיקה במחוזות שנבדקו העלתה כי רק 51 מתוך61 המדריכים המחוזיים שדוחותיהם נבדקו ( %84 ) דיווחו שעבדו בהדרכה במועדים אלה. כלומר, כ-16% מהמדריכים המחוזיים לא דיווחו על עבודתם, כנדרש בחוזר המנכ"ל. כאשר מדריכים מכינים תכניות עבודה שנתיות שלא לפי תכנית עבודה ארצית להדרכה, הן עלולות להתגבש על פי השקפותיהם ועמדתם של המדריכים עצמם ולא על פי מטרות ההדרכה של המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד להכין תכנית עבודה ארצית להדרכה ולהנחות את לשכת ההדרכה הארצית ולשכות ההדרכה המחוזיות לגזור מיעדי המשרד את יעדיהן וליישמם בתכניות העבודה השנתיות שלהן ושל מדריכיהן. על המשרד להגדיר גם מועדים קבועים שבהם ייבחן עד כמה הושגו יעדיהם של המדריך, של המחוז או יחידת המטה ושל המשרד כולו. יוצא אפוא שתכניות העבודה השנתיות של המדריכים, שעל פי נתוני המשרד החלו לעבוד בתחילת שנת הלימודים התשס"ט ותכניות העבודה שלהם נמצאו בלשכת ההדרכה הארצית, הוגשו כמה חודשים לאחר תחילת שנת הלימודים, ויעדיהן ולוחות הזמנים לביצועם אושרו בידי הממונים על המדריכים לאחר תחילת השנה. כאמור, המשרד לא עמד בדרישת חוזר המנכ"ל למנות את המדריכים עד אמצע אוגוסט בכל שנה, והוא מינה אותם לעתים רק לאחר תחילת שנת הלימודים. ראוי שמדריך יקבל כתב מינוי במועד מתאים כדי שיוכל לגבש את תכנית העבודה השנתית שלו, לפי צורכי מוסדות החינוך ומאפייני האוכלוסייה שהוא עובד עמה, קודם לפתיחתה של שנת הלימודים, וכדי שיוכל לנצל היטב את זמן עבודתו. .יוצא אפוא כי הדוח החודשי, שהוא כלי הדיווח הקיים, אינו מציג מידע מספק על עבודת המדריכים בשטח. באין דיווח שיטתי אחר של כלל המדריכים, הרי הממונים על ההדרכה במשרד, ובראשם המשנה למנכ"ל, המקצים אלפי ימי הדרכה ליחידות רבות במשרד, לא יכולים לדעת מהי מהות הפעילות של מדריכיהן. על פי נתוני המשרד לשנת הלימודים התשס"ט, ל -23% מהמדריכים (549 ) היה ותק רציף של7 עד18 שנים. יוצא אפוא שאין מדובר במקרים חריגים שבהם מעסיק המשרד מדריכים במשך יותר משש שנים רצופות, כלשון החלטת הממשלה, אלא בדבר שבשגרה. על פי החלטות הממשלה נדרש המשרד להעסיק עובדי הוראה בתפקידי הדרכה שבצד ה הוראה בפועל. סביר להניח שכך יהיה אפשר להמשיך ולהפיק תועלת מעבודתם של המדריכים כמורים מקצועיים ומנוסים יותר ולהעמיק את הקשר המקצועי בינם ובין אלה הפועלים ב"שטח". לדעת משרד מבקר המדינה על משרד החינוך לערוך את השינויים הנדרשים במצבת המדריכים על פי החלטות הממשלה ועקרונותיהן. .מהאמור עולה שרק 22% .מימי ההדרכה הוקצו ישירות למוסד החינוכי המשרד מינה את רוב המדריכים לשם ביצוע משימות מחוץ למוסדות החינוך, שלא על פי מדיניותו כפי שהיא באה לידי ביטוי בחוזר המנכ"ל, שלפיה ההדרכה אמורה להיעשות בעיקרה בתוך הכיתה. המשנה למנכ"ל היה ער למצב זה לפחות מסוף שנת 2007 , אבל המשיך להקצות את רוב ימי ההדרכה לאותן המטרות גם בשנת הלימודים התשס"ט. 1. התברר כי בשנת הלימודים התשס"ט הקצה המשרד כ -32% מימי ההדרכה באותה שנה לסל מטה. דהיינו, חלקם של ימי ההדרכה בסך הימים שהקצה המשרד בשנה זו היה גדול פי שניים ויותר מהנקבע בחוזר המנכ"ל. בסך הכול מינה המשרד באותה שנה 789 מדריכים ארציים ב- 1,646 ימי הדרכה, ולפי מספר שעות העבודה הם שווי ערך ל -270 משרות מלאות. עוד התברר כי מדריך ארצי נמצא במעין מעמד ביניים בין עובד משרד ובין עובד הוראה במוסד חינוכי, והוא עובד בעיקר במשרד. הדיווח על נוכחותו במקום העבודה אינו נעשה כמקובל אצל כל עובד משרד, הנדרש להחתמת שעון נוכחות בתחילת יום עבודה ובסופו, אלא נעשה בדיווח ידני על גבי טופס דוח חודשי. יתרה מזאת, חוזר המנכ"ל קובע כי מספר ימי החופשה שהמדריך זכאי להם ייקבע באותו האופן שנקבע הדבר למפקח עובד המשרד ולא כמו שנקבע לעובד הוראה במוסד חינוכי. ההדרכה נועדה לעזור לעובדי ההוראה במוסדות החינוך ולסייע בקליטתם של עובדי הוראה חדשים ובקידומם. מן הראוי שמדריך יבנה תכנית עבודה שנתית לפני תחילת שנת הלימודים, יסייע כבר בעת ההיערכות לפתיחתה, בזמן חופשת הקיץ, ובוודאי יעמוד לרשות עובדי ההוראה כבר בימיה הראשונים של שנת הלימודים. כאשר המשרד ממנה מדריך באיחור של חודש או יותר והמדריך עובד גם קודם למינויו, הדבר פוגם ביכולתו וביכולת הממונים עליו לתכנן כראוי את עבודתו בחודשים הראשונים של שנת הלימודים. יתרה מזאת, המדריך יוצא אפוא כי לשכת ההדרכה הארצ ית הפיקה דוחות ממוחשבים של מדריכים שתנאי להמשך העסקתם על פי החלטת הממשלה מפברואר 1999 היה אישור של חשב המשרד, והוא ניתן רטרואקטיבית לאחר שהמדריכים כבר החלו את עבודתם באותה שנה. המשנה למנכ"ל אישר וחתם על הדוחות, חשב המשרד לא העיר על כך דבר וחתם גם הוא על הדוחות, ובכך אישר את העסקתם של אלה שכבר החלו בפועל בעבודה. יוצא אפוא שלשכת ההדרכה הארצית העבירה לאישור ועדת החריגים הארצית את כל שמות המדריכים הארציים, שהעסקתם מותנית באישור הוועדה ויחידות המטה והמחוזות היו מעוניינים להעסיק, ללא כל הליך של "סינון" ובלי לדון קודם לכן עד כמה נחוץ המשך העסקתם. ממצאי הביקורת מעלים כי המשרד לא יישם את החלטות הממשלה כנדרש וההליך שקיים כדי לאשר את המשך העסקתם של מדריכים היה ריק מתוכן. על פי מסמכי ועדת החריגים הארצית, בשנת הלימודים התשס"ט אישרה הוועדה את העסקתם של 246 מדריכים שאינם עובדי מדינה קבועים ושל 7 מפקחים שאת משרתם משלימים בימי הדרכה. השוואת נתונים אלה למצבת המדריכים של המשרד לשנת הלימודים התשס"ט העלתה כי 62 מ-246 המדריכים היו עובדי מדינה קבועים, לא היה כל צורך באישור הוועדה להעסיקם ולא הוסבר במסמכי ועדת החריגים מדוע מתבקש אישור כזה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להקפיד ולהעביר לחשב רק את פרטיהם של מדריכים שהעסקתם מותנית באישורו ולנמק את הבקשה להאריך את העסקתם. יוצא אפוא שוועדת החריגים הארצית אישרה שבעה מדריכים ארציים שלא עמדו בתנאי הסף, חשב המשרד אישר להעסיקם, והם עבדו כמדריכים בשנת הלימודים התשס"ט. בנסי בות אלה עלולים היו להפגע עובדי הוראה אחרים, גם הם אינם עומדים בתנאי הסף, וזאת משום שהם נמנעים מלהציע את עצמם לתפקיד מדריך לנוכח הוראות חוזר המנכ"ל. 2. כאמור, על ועדות החריגים הוטל לדון גם במקרים שבהם מדריכים לא עסקו גם בהוראה. נמצא כי ועדת החריגים הארצית לא דנה לקראת שנת הלימודים התשס"ט במקרים כאלה. .משרד מבקר המדינה מעיר כי תשוב תו של המשרד מלמדת שהוא אכן פועל לתיקון הליקוי האמור. עם זאת עדיין משמשים מדריכים בתפקידים של מפקחים מקצועיים. לדוגמה, במרס 2007 כתב המשנה למנכ"ל למנהלת המינהל לתקשוב ולמערכות מידע במשרד על שמונה מדריכים שהיו ממונים על תחומים שונים, חמישה מהם הוגדרו ממונים על פיקוח בתחום כלשהו, דהיינו מפקחים מקצועיים. המשנה למנכ"ל ביקש לאפשר להם להשתמש במערכת המחשב של המשרד כדי שיוכלו להזין לתוכה נתונים הנוגעים לתחום הפיקוח ולאזור הפיקוח שעליהם הם ממונים. כעבור יומיים השיבה מנהלת המינהל שיש עובדים "המשובצים לתפקידי פיקוח, למרות שאינם מוגדרים כמפקחים", ועל פי הנחיות הסמנכ"ל דאז וחוות דעתה של סגנית היועצת המשפטית למשרד חל איסור על העסקת עובד בתפקידי פיקוח אם אינו רשום בתקן שירות המדינה כמפקח. יצוין כי בבדיקה נמצא שארבעה מחמשת המדריכים הממונים האלה שימשו מדריכים גם בשנת הלימודים התשס"ט באותם תחומים שבהם עבדו בשנת הלימודים התשס"ז. יוצא אפוא כי בניגוד לעמדת הלשכה המשפטית ועמדתו של הסמנכ"ל דאז ובניגוד לעולה מחוזרי מנכ"ל המשיך המשרד להקצות ימי הדרכה רבים לצורכי פיקוח. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי הכלל האמור בחוזר המנכ"ל, שעל פיו מוקצים ימי הדרכה לפיקוח, עומד בניגוד לעמדתה של הלשכה המשפטית ועל מנכ"ל המשרד לשקול לבטלו. (א) משרד מבקר המדינה השווה את מצבת המפקחים של משרד החינוך לשנת הלימודים התשס"ט עם רשימת המדריכים לאותה השנה. הבדיקה העלתה ש -74 מפקחים (כ -10% מהמפקחים במשרד) עבדו בפיקוח בהיקף של 41 משרות ושימשו גם מדריכים בהיקף השווה ל-27 משרות נוספות. נמצא אפוא שהמשרד העסיק מפקחים באמצעות ימי (ב) עוד העלתה הביקורת כי רק 115 ימי הדרכה מ-166 (69% ) שהוקצו להשלמת משרות פיקוח היו בסל פיקוח, ושאר 51 ,הימים היו בסל מטה בסל הדרכה בהקצאה ישירה אזורית, בסל תחומים חינוכיים -דידקטיים, בסל מקצועות הוראה ובסל מרכזי פסג"ה. דהיינו, המשרד הקצה ימי הדרכה לפיקוח גם מסלים שנועדו לצרכים אחרים. (ג) המשרד מבחין בין ימי הדרכה שמיועדים למפקחים לצורך השלמת משרות פיקוח ובין ימי הדרכה שמיועדים למדריכים שאינם מפקחים לשם ביצוע משימות פיקוח. גם בנוגע למשימות פיקוח הקצה המשרד ימי הדרכה מסלים שונים, ולאו דווקא מסל פיקוח. יוצא אפוא שסל פיקוח אינו משקף את ההיקף הכולל של ימי ההדרכה שהקצה המשרד לצורכי פיקוח. במהלך הביקורת ביקש משרד מבקר המדינה מלשכת המשנה למנכ"ל לקבל נתונים על מספר ימי ההדרכה שניתנו בפועל למוסדות החינוך באמצעות מדריכים מרכזים. נמצא כי למשרד לא היו נתונים כאלה. גם בתשובתו של משרד החינוך לא הובאו נתונים על ימי הדרכה שנ יתנו בפועל למוסדות החינוך, גם באמצעות מדריכים מרכזים. באין נתונים כאלה, לא ניתן לדעת אם מדריכים מרכזים עבדו במוסדות החינוך. במשך כמה שנים, לפחות משנת 2005 , הקצה המשרד ימי הדרכה כתחליף למשרות של עובדי משרד ולא למטרות שנקבעו להם בחוזר המנכ"ל. כבר ב- 2005 החליטה הנהלת המשרד להפסיק את עבודתם של מדריכים שאינם עוסקים בהדרכה אלא במשימות ארגוניות -מינהליות, אבל היא לא יישמה החלטה זו. גם אגף התקציבים במשרד האוצר הורה למשרד החינוך לטפל בכך, אך המשרד לא מילא אחר ההוראה. מנתוני המשרד לא ניתן לדעת כמה מהמדריכים הארציים עובדים בפועל בתפקידים ארגוניים -מינהליים. הנתונים ש הציגה לשכת המשנה למנכ"ל על מדריכים הידועים לה כמועסקים בתפקידים ארגוניים-מינהליים נמצאו חסרים, ולא נכללו בהם נתונים על מדריכים שעסקו בכך והיו בתחום אחריותו של המשנה למנכ"ל עצמו. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד החינוך להימנע מהעסקת עובדי הוראה בתפקידים ארגונ יים-מינהליים באמצעות ימי הדרכה, משום אם כך, לנוכח הגדרת התפקידים של מפקח ומדריך יש להימנע ממצב שבו מפקח משמש גם מדריך. נמצא כי בשנות הלימודים התשס"ד - התשס"ט הקצה המשרד חלק מימי ההדרכה לסל פיקוח - 7% עד11% מכלל ימי ההדרכה, דהיינו430 .ימים בממוצע בשנה נמצא כי במהלך השנים אישר המשרד להמשיך ולהעסיק ללא מגבלת זמן מדריכים שצברו ותק רציף של יותר משש שנים, ונוצרה קבוצה גדולה של מדריכים בעלי ותק רב שנים בהדרכה. כדי להימנע מ"קביעות" בתפקיד החליט המשרד, בשנת הלימודים התשס"ח, לא להאריך באופן גורף את המינוי של כל המדריכים המגיעים לשנתם השישית. ממסמכי המשרד עולה כי הנהלת המשרד לא גיבשה תכנית לביטול העסקת מדריכים במשרות מינהליות, כפי שהתבקש, ומשרד האוצר מצדו לא וידא שהמשרד ימלא אחר הנחייתו. נציגי אגף התקציבים במשרד האוצר מסרו למשרד מבקר המדינה שאין בידיהם מידע על היקף ימי הדרכה ועל השימוש בהם. יוצא אפוא כי בכל הנוגע לגננות ולמדריכים מרכזים, הוראות חוזר המנכ"ל בעניין זה אינן עולות בקנה אחד עם החלטות הממשלה. נזכיר ש- 78% .מכלל המדריכים בשנת הלימודים התשס"ט היו מדריכים מרכזים המשרד חתם כאמור על חוזים עם 333 עובדי בעלויות. מאחר שלא ראה בהם עובדים בלתי צמיתים, הוא לא העביר לנש"ם מידע על מדריכים אלה, וזו גם לא אישרה את העסקתם.
כאמור, קיימת הפרדה ברורה בין הסדרים החלים על עובדי מדינה שהם עובדי הוראה ב"שטח" ובין הסדרים החלים על עובדי מדינה במטה המשרד. מדריכים הם בעלי מאפיינים מיוחדים, דהיינו רובם אינם עובדים ב"שטח" אלא עובדים גם, או בעיקר, במשרד או במחוזותיו (ראו ממצאי הביקורת להלן). תפקידיהם קבועים אף על פי שקיימת העדפה לרענן את השורות ולשמור על קרבתם לעבודת ההוראה בפועל. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח מהותם, היקפם ומאפייניהם של תפקידי ההדרכה, נדרש המשרד, בהתייעצות עם נש"ם, להסדיר את העסקתם של המדריכים באמצעות מנגנוני העסקה מקובלים ומוסדרים בשירות המדינה. על כל פנים אין לקבל מודל העוקף את מנגנוני ההעסקה המקובלים בשירות המדינה.