משרד התרבות והספורט . מניעת אלימות בספורט ואולם המשרד לא דן בהמלצות המרכז לאתיקה להטמעת הקוד, ולא קבע מתווה חלופי לנושא כדי להבטיח את יישומו בכלל גופי הספורט באופן שיטתי ולאורך זמן. מהנתונים עולה שבעונה 2014 -2013 חלה עלייה תלולה בשיעור העברות של בעלי עניין בהשוואה לשתי העונות הקודמות עד כדי כך ששיעור זה הוכפל והגיע לכ- 73% . זוהי עליה ניכרת ביותר המחייבת נקיטת פעולות הסברה יזומות להטמעה של התנהגות נאותה בקרב בעלי עניין וכן פעולות הרתעה מפני התנהגות אלימה. אחת הדרכים לכך היא גיבוש, הסדרה והטמעה של כללי אתיקה לבעלי עניין. ואולם משרד התרבות והספורט, המועצה, ההתאחדות לכדורגל ואיגוד הכדורסל לא המליצו על קביעת סטנדרטים בסיסיים מוסכמים לתנאים במגרשי ספורט בליגות החובבים. ואולם, למעט הדרישה מגוף המבקש תמיכה לשלב את הקוד האתי בתקנון היסוד שלו ופעולות למניעת חשש להימצאות בניגוד עניינים של חברי ההנהלה בגופי הספורט- המשרד לא עמד על כך שגופי הספורט ידווחו לו על פעולות התאמה והטמעה בהתאם לפנייתו מיולי 2013 , ולא יזם פעולות מעקב נוספות בנושא, ואף אין ברשותו נתונים על טיב ההתאמה של הקודים האתיים, לרבות הוראות הטמעה, אופן הטמעתם והפרות של כלליהם. ואולם המשרד, המועצה, ה התאחדות לכדורגל ואיגוד הכדורסל לא גיבשו תכנית פעולה מקיפה לטיפוח האוהדים. יזמות אחדות שנקטו גורמים שונים באופן פרטני, לעתים בסיוע של המשרד, דוגמת המודל למניעת אלימות במגרשי כדורגל של המשרד לבט"פ, הופסקו. בנסיבות אלה לא ניתן מענה לצורך בקירוב האוהדים. להלן פירוט: שיפור הקשר עם אוהדים ומיסודו בדרכים שונות תורמים לשמירה על הסדר במגרש ולהפחתת האלימות, ובה בעת מעצימים את הקבוצה ואת הפן התרבותי והמהנה של האירוע כולו. אף כי הגופים הנוגעים בדבר, ובראשם ההתאחדות לכדורגל איגוד הכדורסל וכן המשרד, כגוף המתכלל, למדו את הנושא והכירו זה מכבר בחשיבותו, הם לא גיבשו שום כלי או מודל שיחייב את כל הקבוצות המקצועניות שיש להן קהל אוהדים גדול, והם אינם משתפים פעולה לקדם מהלכים בנושא. ראוי שגופים אלה יבחרו בהקדם את דפוס הפעולה המחייב ויפעלו להטמעתו בקרב האיגודים והקבוצות בתיאום עם ארגוני האוהדים. ואולם, המשרד לא הוביל ולא תיכלל עם המשטרה, הפרקליטות ומשרד המשפטים, ההתאחדות לכדורגל ואיגוד הכדורסל, עבודת מטה לקידום המתווה שהציע היועמ"ש לממשלה להתמודדות עם גילוי הגזענות לרבות הוספת אמצעים משמעתיים על ביטויי גזענות במצבי קיצון במהלך משחק בהתאם לסיכום של היועמ"ש לממשלה (ראו להלן). הביקורת העלתה שלרשות משרד התרבות והספורט או לרשות גוף שלטוני אחר אין מאגר נתונים של כלל אירועי האלימות וביטויי הגזענות בספורט. לפיכך אין הם יכולים לקבל תמונת מצב מלאה ומעודכנת על סוגי האירועים והעברות, דרגת חומרתם, מקומם על פי הליגות וענפי הספורט, ובכך נפגעת יכולתם לקבל החלטות מושכלות ולהפיק לקחים אופרטיביים. המועצה למניעת אלימות קיבלה נתונים של דוח ההגינות של הקרן ודנה בהם, וביוני 2014 אף יזמה, לראשונה, איסוף נתונים על א ירועים מהגופים שיש להם מידע חלקי בנושא - המשטרה, התאחדות הכדורגל ואיגוד הכדורסל והקרן. ואולם התהליך היה חד -פעמי, ומאז לא המשיכה באיסוף הנתונים באותה מתכונת או במתכונת אחרת. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה, כי סמכות ההרחקה על ידי קצין משטרה היא אחד הכלים שהוקנו לה כדי להתמודד עם מפרי סדר במגרשי הספורט, ויעילותה הוכחה בשימוש בה בעולם. גם אם אין חובה חוקית לחייב את המורחק להתייצב בתחנה עקב הפגיעה בחירותו - הנחיית המשטרה מקנה לשוטר את הסמכות להשתמש בכלי זה כאמצעי אפקטיבי יותר למניעת כניסתם של מורחקים מפרי סדר למגרשים בעת המשחק, ואולם קציני המשטרה כמעט שאינם משתמשים בו. על האח"ם לעקוב אחר האופן שבו מיישמים קציני החקירות את ההוראה לחייב את המורחקים להתייצב בתחנה המשטרה ולעדכנה או לגבש לה חלופה אם יהיה בכך צורך. לנוכח עמדת הגורמים המקצועיים במטא"ר ולפיה מערך טכנולוגי הוא אמצעי יעיל ונגיש לזיהוי המורחקים ולפתרון מכלול הבעיות בתחום זה, על המשטרה, כמתוכנן, להשתמש בפועל במערכת זיהוי הפנים עם הפעלתה בסוף 2015. משרד מבקר המ דינה מעיר, כי המחלוקת בין ההתאחדות למשרד החינוך בנוגע לקיום הצעה של תכנית אסטרטגית משותפת להתאחדות ולמשרד החינוך מצביעה, כשלעצמה, על היעדר שיתוף פעולה בין הגופים - באופן ישיר או במועצה למניעת אלימות בספורט. על משרד התרבות והספורט והמועצה להוביל את המערך המשותף למניעת אלימות בספורט. לשם כך עליהם, בין היתר, לעמוד על הפערים הקיימים בין המצב המצוי והמצב הרצוי ולגבש תכנית כוללנית לחינוך ספורטאים בליגות הילדים והנוער שתאגד את כל הפעילויות המתבצעות בנושא לפי סדרי עדיפויות ויעדים משותפים, ולהפעיל מעקב אחר יישומה. ואולם התכנית האסטרטגית לא יצאה לפועל ולא מתקיים כל שיתוף פעולה בין ההתאחדות ואיגודי הספורט ובין משרד החינוך. הועלה שההתאחדות לכדורגל ואיגוד הכדורסל פנו למשרד החינוך בבקשה לשתף פעולה בביצוע הפעולות החינוכיות בענפי הספורט, ובכללן קי ום פעילויות בנושא בתוך בתי הספר, אך משרד החינוך לא דן בפניותיהם ולמעשה דחה אותן על הסף. על המשרד, המועצה, ההתאחדות לכדורגל וכן בעלי עניין בענפי ספורט אחרים - לקדם, בחוק או בדרכים אחרות, את הגבלת השידור וההפצה של אירועי אלימות במגרשים על ידי אמצעי התקשורת. לצד תיקונים כאמור על גופים אלה למצות את הכלים הקיימים בהסדרים ובהסכמים הקיימים ואף לבחון מנגנון אכיפה אפקטיבי דוגמת קנסות מינהליים. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את התגייסות הגופים לסיום משותף של גיבוש רשימת אמצעי העידוד והפצתה בהקדם. ואולם, בשנה שחלפה מאז לא גיבשו המשטרה והגופים האחרים רשימה של אמצעי עידוד שתהיה מקובלת על כל הנוגעים בדבר, ואין נוהל מחייב בנושא. בנסיבות אלה הבעיה שוועדת צור הצביעה עליה לפני כשנתיים וחצי - שמקורה בחוסר האחידות של מדיניות הכנסת אמצעי עידוד למגרשים -עדיין לא באה על פתרונה. ואולם, למרות היתרונות הגלומי ם בהנפקת כרטיסי אוהדים, ברישומם, וביצירת אפקט ההרתעה, נושא זה טרם הוסדר על ידי כלל הגורמים המעורבים, ובהם: המשרד, ההתאחדות לכדורגל, איגוד הכדורסל, המשטרה וגופים בעלי עניין נוספים. משרד מבקר המדינה מעיר שעל ההתאחדות לכדורגל, כארגון הגג של ענף הכדורגל בישראל, להשתמש בכל הכלים החינוכיים והמניעתיים העומדים לרשותה ואף לפתח כלים נוספים כדי להתמודד עם גזענות בכלל תחרויות הכדורגל בזירה המקומית. מן הראוי שהיא תשקול ל החמיר את הסטנדרטים הנדרשים מהקבוצות ולחייב בביצוע "תכנית עשר הפעולות" את כל הקבוצות הישראליות ולא רק את אלה שקיבלו רישיון להשתתף בתחרויות של אופ"א. על ההתאחדות, בין היתר, לעקוב אחר פעולות של הנהלות הקבוצות נגד התבטאויות גזעניות של אוהדים (למשל בדומה לפעולו ת של הקרן החדשה לישראל) ולוודא כי ההנהלות אכן פועלות בתחום זה ברוח תקנון היסוד של ההתאחדות, העוסק בפיתוח ערכי תרבות ומוסר בקרב קבוצות הכדורגל החברות בה והספורטאים שלה. על ההתאחדות להניע את הנהלות הקבוצות לקדם פעולות בתחום זה במסגרת פעילותה להטמעת כללי האתיקה המקצועית לבעלי עניין בספורט (ראו להלן), לשתף פעולה עם מינהלת הליגה ובמידת הצורך אף לבחון גיבוש סנקציות נוספות (כסנקציות כספיות) כנגד הנהלות המתעלמות לחלוטין מביטויי גזענות של אוהדיהן. ואולם, לצד צעדי האכיפה האמורים, המבטאים מידה של החמרה בפעולות האכיפה של ההתאחדות נגד התבטאויות גזעניות - עד מועד סיום הביקורת בדצמבר 2014 , היא לא מיצתה את השימוש בכלים שבסמכותה כדי להתמודד עם גילויי גזענות קיצוניים של אוהדים: היא לא נערכה בשיתוף המשטרה להסמיך את שופט המשחק להפסיק משחק מיד ולפנות יציעים בהתפרעויות חמורות, והיא אף אינה נוקטת לשם כך במתווה שלושת הצעדים האמור או בדרך אחרת; זאת - אף על פי שכל המעורבים בנושא עמדו על קוצר ידם של גורמי האכיפה בהתמודדות עם תופעת הגזענות במגרשי הכדורגל בישראל, ועל הצורך להשתמש בכלים אפקטיביים יותר. משרד מבקר המדינה מעיר להתאחדות לכדורגל שהיה עליה להיערך, זה מכבר, עם המשטרה והגופים האחרים הנוגעים בדבר, לקראת הפסקה של משחקים והרחקה של אוהדים במשחקים שבהם מתגלים ביטויי גזענות חמורים. זאת לנוכח הסיכומים שהיו בנושא מ - 2012 ואילך. על ההתאחדות בשיתוף גורמי האכיפה - המשטרה, הפרקליטות היועמ"ש לממשלה - וכן משרד התרבות והספורט והמועצה לפעול לקידום השימוש בכלי זה נגד התבטאויות גזעניות קיצוניות בעת משחק, ולהסתייע לשם כך גם במינהלת הליגות המקצועניות - הגוף המייצג קבוצות אלו. משרד מבקר המדינה מציין, כי יש לראות בחיוב את הפעולות שמבצעת ההתאחדות כדי להתמודד עם התבטאויות גזעניות במגרשי הכדורגל. עם זאת, כאמור לעיל, ההתאחדות עדיין אינה ממצה את השימוש בכל כלי המניעה והאכיפה העומדים לרשותה. עליה להיערך בשיתוף כלל הגופים הנוגעים בדבר להגברת השימוש בכלים הקיימים, לנתח את האפקטיביות שלהם ולפתח כלים חדשים אם יהיה בכך צורך. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה על התמשכותו של התהליך להקמת היחידה הייעודית לטיפול בהימורים בלתי -חוקיים בספורט , למרות הסכמת כל הגורמים בנוגע לתועלת הגלומה בה להתמודדות עם תופעות האלימות בספורט. על הפיקוד הבכיר של המשטרה להביא לידי גמר את התהליך הממושך המתנהל בעצלתיים של הדיונים במרכיבי היחידה ובפתרונות למימונה. עד השלמת התהליך על המשטרה לתת את המענה המודיעיני והמבצע י המיטבי להיבטים החמורים של האלימות בספורט ומחולליה לסוגיהם. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה, כי מספר תיקי החקירה וכתבי האישום המועטים עומדים ביחס הפוך להיקפם של גילויי הגזענות ביציעים, וספק אם המשטרה, כמובילה של מערך האכיפה, נקטה עד כה בכל האמצעים העומדים לרשותה כדי ליישם את המדיניות של "אפס סובלנות" בנושא. לאחר כשש וחצי שנים מאז חוקק החוק, ועל אף העובדה שהמפכ"ל, ראש אח"ם, המשנה לפרקליט המדינה והיועמ"ש לממשלה הדגישו שיש לתת עדיפות לחקירה ולתביעה של התבטאויות גזעניות - המעיטה המשטרה בטיפול אכיפתי והרתעתי בתופעות אלה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על המשטרה ליישם את נהליה ולפעול ביתר שאת נגד ההתבטאויות הגזעניות. עליה לשקול גם את האפשרות של שיתוף פעולה עם גורמים חוץ -משטרתיים שיכולים לסייע לה בכך, כמשקיפי ההתאחדות ואף משקיפי הקרן או התקשורת. ואולם הביקורת העלתה, כי ההתאחדות לכדורגל אינה מחייבת את כלל הקבוצות לקבוע תכנית חינוכיות להתמודדות עם התבטאויות גזעניות (למעט, כאמור בעת העברת הזכויות על הקבוצה); אינה מחייבת ככלל (למעט, כאמור, פעולות במסגרת נבחרת ישראל) את המאמנים ואת השחקנים להירתם לפעילות פומבית נגד גזענות ואף אינה דורשת מארגוני אוהדים לנקוט פעולות נגד תופעה זאת. בכל הנוגע להתמודדות עם הת נהגות אלימה בספורט בקרב ילדים ונוער - דור העתיד של הספורטאים, הגישה המנחה צריכה להיות ש"מה שניתן למנוע בתחילת הדרך או לתקן בקלות יחסית בגיל צעיר, הופך למשימה בלתי-אפשרית בהמשך" 44 . האחריות להשגת מטרה זו מוטלת על מערך הגופים הנוגעים בדבר שלרשותם מגוון של אמצעים חינוכיים ומניעתיים. הנתונים על היקף אירועי האלימות בקרב ליגות הנוער בכדורגל מצביעים על פעולות לא אפקטיביות של המשרד, משרד החינוך וגופי הספורט האחראים לחינוכם. על משרד התרבות והספורט, משרד החינוך, ההתאחדות לכדורגל ואיגוד הכדורסל לקיים מערך חינוכי משותף ש ל כל בעלי הזיקה לילדים ונוער הנוטלים חלק במשחקים, ולרתום אותו למשימה של החדרת ערכי כבוד והגינות במשחקי הילדים והנוער. עליהם לנקוט יד קשה כלפי כל ביטוי של אלימות מצד הילדים או הוריהם. כמו כן על ההתאחדות לכדורגל לתת בידי שופט המשחק כלים להתמודדות עם הורים המפגינים אלימות פיזית או מילולית, ומצד שני לנתב את ההורים לקחת חלק בפעולות מאורגנות למניעת אלימות ולהגברת ההגינות במשחקים אלה. משרד מבקר המדינה מציין, כי יש לראות בחיוב את הפעולות שעושים המועצה והמשרד לחיזוק הקשר עם גופים פרטיים ועמותות מהמגזר השלישי העוסקים במניעת אלימות בספורט. עם זאת, מכל האמור לעיל עולה שהמשרד לא נקט פעולות ארוכות טווח של תכלול, למידה, תכנון ופיתוח תכניות להגברת המודעות הציבורית לעלייה בגילויי הגזענות והאלימות בספורט והתוויית הכלים להתמודדות אתה. לפיכך עליו, בסיוע המועצה, לפתח ולקדם גם יזמות בין-משרדיות, בין -מגזריות ורב -תחומיות בנושאים אלו תוך התבססות על מחקרים ומודלים שפותחו בחו"ל. עליו לנקוט פעולות להגדלת מספר ארגוני האוהדים והעמותות מהחברה האזרחית שיפעילו בסיועו התקציבי פרויקטי ם חינוכיים שיביאו לידי מניעת אלימות וגזענות בספורט והקניית ערכים ספורטיביים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התרבות והספורט, כי הפעולות לשיפור הקשר עם אוהדים שהוא וגופים נוספים ניסו לקדם, נעשו לפני כשלוש שנים. הכיוון שבו פועלים המשרד והמועצה בכך שהם שבים ודנים בימים אלה (מאי 2015 ) בפתרונות כמו מודל מצילה- הוא הכיוון הנכון ליצירת דפוסי עבודה עם אוהדים וגיוסם לפעילות לצמצום האלימות. חלפו יותר מארבע שנים מאז הועלה הצורך לעדכן את תנאי הסף הנדרשים ממנהל אירוע ואת טיב הכשרתו, ומאז הצביעו המשטרה, המשרד, ועדת צור, המועצה וההתאחדות לכדורגל על הצורך בתיקון החוק, כדי שמנהלי אירועים יוכלו לשמש גורם מפתח בניהול יעיל של אירוע ספורט, תוך מזעור אירועי האלימות או מניעתם. למרות זאת, במועד סיום הביקורת ואף ביולי 2015 , טרם הסתיים שלב הגיבוש של ההצעה לתיקון החוק בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד, כי עליו להביא לידי סיום את גיבוש ההצעה לתיקון החוק כדי לאפשר את הכשרתם של בעלי התפקידים האלה בהתאם לצרכים שאותרו זה מכבר, ו להבטיח את אי -תלותם באינטרסים של הקבוצה המעסיקה אותם. מדובר בכלי חיוני ביותר לניהול אזרחי אפקטיבי יותר של אירועי ספורט רבי-משתתפים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד, כי הוא זה שעמד על הצורך לפצל את מסלולי ההכשרה למנהלי אירועים כבר בנובמבר 2011 . עוד מוסיף משרד מבקר המדינה כי על המשטרה שהייתה הראשונה להצביע על הצורך בתיקון החוק בנושא, להירתם לסיום תהליך החקיקה המתבסס על דרישותיה שהחל בו המשרד. על המשרד, שהשר העומד בראשו מסמיך, כאמור, את מנהלי האירוע, ואף הוא תומך בתיקון המוצע בחוק, לשוב ולהעלות לפני פורומים משותפים עם סגל הפיקוד הבכיר של המשטרה ומשרד המשפטים את החסמים והקשיים המעכבים מציאת פתרון מוסכם כדי לזרז את קבלתו. נמצא ש ככלל מנהלי אירועי הספורט אינם מכינים דוחות סיכום אירוע. גם המפקדים הטריטוריאליים - במחוז או במרחב - אינם מוודאים ש הם עשו זאת בתום כל משחק, כנדרש בהוראות אג"ם. לפיכך אין ברשות המשטרה והגופים האחרים תמונת מצב של כל אירוע ושל מכלול האירועים במשחקים כבסיס לקבלת החלטות ולהפקת לקחים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על המשטרה והמשרד, האחראי לביצוע החוק, להסמכת המנהלים ולטיב הכשרתם, לעמוד על כך שמנהלי האירועים ישתמשו בכל הכלים שהוקנו להם למעקב אחר האירועים האלימים באירועי הספורט ולמניעת הישנותם. עד מועד סיום הביקורת לא שינתה המשטרה את תכנית ההכשרה הקיימת של הסדרנים כך שיושם דגש מיוחד על יכולתם להתמודד עם הפרות סדר במגרשים, ובכלל זה לא בחנה את תנאי הסף הנדרשים מהם, את סיווג משימותיהם ואת הכשרתם, ולא ניסתה ליישם בתחום זה את ההמלצות שהעלו הגורמים השונים. המשטרה רק שבה והצהירה במאי 2014 על הצורך לבחון את הכשרתם של הסדרנים והתכנים שהם לומדים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על המשטרה לפתח תכנית הכשרה לסדרנים שתיתן מענה לנקודות התורפה בתכנית הקיימת ותקנה לסדרנים את המיומנויות המקצועיות הדרושות להם להתמודדות ע ם מכלול תפקידיהם, ובפרט עם אירועי אלימות. במשך כל שנות הפעלת החוק חוזר ועולה נושא תפקודם הלקוי של הסדרנים והימנעותם משימוש בסמכויות שהוקנו להם כדי לשמור על הסדר בעת אירועי ספורט - נקודת תורפה המעמידה בספק את תכלית ההסדר החדש - העברת הניהול של אירוע ספורט והאבטחה בו לבעלי תפקידים אזרחיים. תפקודם הלקוי משקף גם דרישות סף ורמה מקצועית בלתי-מספק ות של הסדרנים, וכן הקפדה בלתי-מספקת של הממונים על הפעלתם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על המשרד והמשטרה, יחד עם הגופים הרלוונטיים האחרים להשלים את גיבוש תיקוני החקיקה לשיפורם של תפקוד הסדרנים. בה בעת על המשטרה וההתאחדות לכדורגל ושאר איגודי הספורט הנוגעים בדבר לנקוט את האמצעים העומדים לרשותם, במסגרת ההסדר החוקי הקיים, כדי לשפר את תפקודם ואת יכולתם של הסדרנים להתמודד עם אירועי אלימות במגרשים, שכן הם חוליה מרכזית במערך האבטחה באירועי ספורט ולא ניתן להתפשר על איכות תפקודם. מתשובותיהם של יו"ר המועצה והמשרד, משתקף פער בין האופן שבו כל אחד מהגורמים רואה את מידת שיתוף הפעולה ואופן חלוקת תחומי האחריות ביניהם; כאשר לדעת יו"ר המועצה הם אינם מספקים ואינם ברורים דיים, ויש צורך בתגבור של כוח האדם כדי לשפרם, ואילו המשרד חושב ההפך מזה. לדעת משרד מבקר המדינה פער זה מחייב את הגורמים לקיים עבודת מטה משותפת לליבון הסוגיות השנויות במחלוקת שתביא לחידוד קו הגבול שבין תחומי האחריות של שני הגורמים, להסדרת תהליכי עבודה משותפים ולקביעת דרכים לייעול הטיפול במניעת אלימות בספורט. אף שהמשרד והמשטרה העלו את הצורך בהקמת מאגר סדרנים כבר לפני כחמש שנים, ונחיצותו הועלתה שוב ושוב במהלך השנים, לא הקימה המשטרה מאגר כזה ואף לא יזמה דיונים בנוגע למקורות המימון או להחלטה על טיב הפתרון הטכנולוגי הרצוי, עם מ שרד התרבות והספורט ומשרדי ממשלה אחרים הנוגעים בדבר, כפי שנקבע בהחלטת ועדת החינוך של הכנסת. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה, כי למרות העובדה שמתחילת 2010 הכירה בחשיבות ההקמה של מאגר סדרנים, היא לא קידמה את הקמתו ואף לא העלתה בפני המשרדים האחרים את הבעיות שמנעו זאת. שיהוי מתמשך זה ללא מתן הסבר כלשהו אינו ראוי. בנסיבות אלו נפגעת יכולתה של המשטרה ויכולתם של בעלי התפקי דים האזרחיים לשלוט במערך הסדרנות באירועי ספורט, לפקח על האירועים המתרחשים בו ולהבטיח שבאירועים יועסקו בפועל רק סדרנים שהוכשרו לכך ובמספר הדרוש. על המשטרה להקים את המאגר, שנתפס כאמצעי יעיל ונגיש לשיפור השליטה באירועי ספורט, וזאת ללא קשר להנפקה המתוכננת של פ נקסי הכיס. על המשטרה לרתום לכך גם גופים נוספים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי לנוכח השתהות המשטרה על המשרד לעקוב אחר הקמת המאגר וניהולו היעיל באופן שייתן מענה אפקטיבי לשמירת הסדר במגרשי הספורט. מן התרשים עולה, כי בפועל קבעו מפקדי המחוזות היקף כוחות אבטחה הגדול במידה ניכרת מהאמור בהנחיה למדרג 4 - במקרים מסוימים בכ - 31% יותר מהמקסימום שנקבע שם - 320 . עוד עלו פערים משמעותיים בין המחוזות בקביעת היקפי כוח האבטחה במדרג זה, פער המגיע לשיעור של כ - 33% . נתונים אלה סותרים את יעדי המשטרה לצמצם בכוחות האבטחה, במיוחד בנוכחותם של שוטרים ולהפחית את עלות האבטחה במגרשים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על המועצה להסדר ההימורים בספורט להציג לפני המועצה הלאומית לספורט את הבעיות המונעות ניצול מיטבי של תקציב הקרן למט רותיה ולהציע לכך מענה. על המשרדים השותפים למועצה הלאומית לספורט, ובהם משרדי התרבות והספורט, המשפטים, ההתאחדות לכדורגל, איגוד הכדורסל ונציגי הרשויות המקומיות לדון אף הם בפתרונות לניצול מיטבי של כספי הקרן. בלי להכריע בין הגרסאות בנוגע למידת שיתוף הפעולה המתקיים עד כה, מעיר משרד מבקר המדינה שעל כל הגופים הנוגעים בדבר שהם שותפים במועצה, לשתף פעולה עם משרד התרבות והספורט והמועצה ליצירת מאגר נתונים על אירועי האלימות בספורט. מאגר שישמש בסיס מהימן לקבלת החלטות ולהערכת היעדים שיושגו בהתמודדות עם תופעת האלימות בספורט. על המשרד, בסיוע כל הגופים, להוביל לגיבוש מתכונת מתאימה של המאגר והפעלתו. ואולם, אף שהמשטרה הציבה את הטיפול בגזענות כיעד מרכזי, היא לא גיבשה תכנית פעולה לריכוז מכלול המשימות והמדדים להתמודדות עם התופעה, הן במישור המבצעי והן במישור החקירה: היא לא גיבשה עם המשרד, ההתאחדות לכדורגל והגורמים הנוגעים בדבר, תכנית אסטרטגית משותפת שתביא לידי נקיטת פעולות נגד התבטאויות גזעניות ברוח הסיכום של היועמ"ש לממשלה (בין היתר); היא גם לא מיפתה את משחקי הכדורגל המועדים להתבטאויות גזעניות; המשטרה גם לא נערכה באופן מיוחד למשחקים אלה, לרבות הצבת שוטרים סמויים, שימוש באמצעי התיעוד הקיימים באצטדיונים (כגון מערכת מצלמות שיכולה לאתר תנועות חשודות, הפרות סדר, קטטות ומעשי ונדליזם), כדי ליזום ולמצות חקירות נגד צופים המתבטאים באופן גזעני או מסיתים לכך במגרשי הספורט. אף שמפקדי המשטרה שבו והעירו בדיונים שונים שהתבטאויות גזעניות ביציעים חוצות מגזרים, אין לכך ביטוי בדיווחים של מפקדי הכוח המשטרתי למדור רישוי על אירועים חריגים, בניגוד לפקודת ההיערכות המגדירות אותם ככאלה. חטיבת האבטחה גם לא ריכזה את הדיווחים המעטים על ביטויי גזענות, ויחידות המשטרה לא ערכו תחקיר מבצעי ולא הפיקו לקחים סמוך לסיום האירועים. מיעוטם הבולט של תיקי החקירה וכתבי האישום בשל התבטאויות גזעניות בכל העונות משקף חולשה מהותית ועשייה בלתי -מספקת של כל מערך האכיפה המשטרתי - המבצעי והחקירתי כאחד. ראוי שמשרד התרבות והספורט, בשיתוף המועצה להסדר הימורים בספורט ואיגודי הספורט, לצד קביעת כללים לתקינות ולבטיחות, ינקוט צעדים נוספים ויבצע עם הגופים הנוספים עבודת מטה לשיפור חוויית הצפייה. זאת - בהתאם לסטנדרטים אחידים בכלל מתקני הספורט וקביעת תנאי סף לקיום אירוע ספורט, בייחוד באלה של ליגות החובבים. צעד זה שעשוי לעודד צופים נוספים להגיע לאירועי הספורט, הוא נדבך חשוב בהפחתת האלימות באירועים אלה. מכאן שאין למשרד כל מידע על היקף ההתאמה של הקוד האתי וההטמעה שעשו גופי הספורט והקבוצות. בדיקת משרד מבקר המדינה בהתאחדות לכדורגל ובאיגוד הכדורסל העלתה שהם אף לא התאימו את הקוד האתי הגנרי לענפיהם ולא נקטו פעולות חינוכיות או אחרות להטמעת הקוד האתי בקרב בעלי העניין המעורבים בענפי ספורט מרכזיים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר ל איגוד הכדורסל, כי עליו לבחון דרכים להפחתת היסודות התחרותיים במשחקי הילדים כמו המשך פרסום טבלאות המיקום של משחקי הילדים בליגות הסדירות. עליו לפתח ולהטמיע גם אמצעים נוספים להגברת ההגינות במשחקי הילדים - אם לא באמצעות כרטיס ירוק אז בדרכים אחרות שיעילותן תיבחן. מתרשים6 עולה, כי ההתבטאויות הגזעניות קיימות בכל הליגות ובכל המגזרים - הן של בוגרים והן של נוער, ונאמרות על ידי פרטים וקבוצות. שיעור ההתבטאויות הגזעניות בליגות לנוער הוא כ- 49% (מ-94 .)עברות בכ- 72% (מ-94 עברות) הועמדו הקבוצות לדין בגלל עברות של אוהדים. ישלציין כי מספר עברות האוהדים הולך וגדל; למשל בעונת 2012 -2011 השיתו בתי הדין המשמעתיים עונשים על 13 עברות, ובעונת הספורט 2014 - 2013 - על25 עברות (עלייה של כ- 92% .) נכון לנובמבר 2014 השתמשו בקרן לשדרוג חוויית הצפייה רק שמונה מתקנים, שישה בכדורגל ושניים בכדורסל. בשלוש שנות פעילות הקרן נוצלו רק כ - 36% (כ-16 מיליון ש"ח) מהסכום שהקצתה: בשנת 2012 כ- 24% (3.6 מיליון ש"ח) מהסכום, בשנת 2013 כ-2% ( 254,000 ש"ח) ובשנת 2014 כ- 82% (12.3 .)מיליון ש"ח עם זאת, עולה, כי שני הארגונים - ההתאחדות לכדורגל ואיגוד הכדורסל - לא אימצו חלק ניכר מהמלצות המועצה בנושא; ההתאחדות לכדורגל גם לא דנה בהמלצות של ועדת זליכה ולא העלתה את נושא ההתמודדות עם האלימות לקדמת סדר העדיפויות בהקצאת משאבים ליישום כלים חינוכיים ומניעתיים; היא גם לא פעלה עם משרד התרבות והספורט ליישום תכנית למניעת אלימות שהגישה למועצה כבר בשנת 2012 ולא נקטה פעולות ליישמה בשיתוף המשרד וגופים נוספים בעלי עניין. ואולם, אף שהכירו בצורך במודל לעבודה משותפת עם אוהדים והביעו ה ערכה והבנה של החשיבות הגלומה במודל מצילה - עד מועד סיום הביקורת בדצמבר 2014 , לא שבו וקיימו המשרד והמועצה דיון במודל זה ולא עודדו גופים נוספים- כמו המשטרה, משרד החינוך, איגודי הספורט והרשויות המקומיות - לבחון אותו בשיתוף עם אנשי מצילה וליישמו בקרב קבוצות נוספות. התגייסות גופים אלה היא תנאי ליצירת "מעגל חיצוני" של כלל הגורמים הממסדיים הרלוונטיים ולהשגת הסכמות ביניהם לביצוע משותף של התהליך. חינוך הילדים והנוער למניעת אלימות והקניית ערכים של סובלנות וכבוד הדדי הם כלים חיוניים להבטחת תרבות ספורטיבית שתשפיע על השחקנים הצעירים ותלווה אותם בבגרותם. כך סבורים גם בהתאחדות לכדורגל וגם בוועדת המשנה לליגות הילדים והנוער. למרות זאת - יותר מחמש שנים חלפו מאז הוקמה המועצה שאף דנה בכמה המלצות בנושא זה, ואולם - המועצה עצמה, משרד התרבות והספורט ומשרד החינוך לא גיבשו לכך תכנית חינוכית שמותאמת לילדים ונוער. למעשה, למעט המלצות והחלטה להוציא חו ברת הדרכה נוספת - חוברת שוועדת המשנה לליגות הילדים והנוער בכהונה השנייה הסתייגה מיכולתה לתת מענה לפעילות החינוכית הנדרשת - לא השכילו המשרד, המועצה ומשרד החינוך להפיק את המרב מהשתתפות נציגי משרד החינוך במועצה, ולרתום את הידע והמיומנות שצבר משרד החינוך בהתמודדות עם אלימות של תלמידים בבתי הספר - להתמודדות עם האלימות המתקיימת מחוץ לכתליו. מתרשים 5 עולה, כי בעונות הספורט 2014 -2011 קיימת מגמת עליה במספר פסקי הדין באירועי אלימות שניתנו בכל הליגות (למעט בליגות המקצועניות בעונת 2013 -2012 ). רובם (כ- 85% ) ניתנו בליגות החובבים (כ- 44% מהם בליגות הנמוכות וכ- 56% בליגות הנוער). בולטת העלייה החריפה (כ- 65% ) במספר פסקי הדין שניתנו בעונה 2013- 2014 ,בליגות המקצועניות 71 בסך הכול לעומת 43 פסקי דין שניתנו בעונה 2013 -2012 . משרד מבקר המדינה מעיר ששיתוף פעולה בין המשרד ובין גופי הספורט ליצירת קוד אתי הוא צעד מערכתי שנועד להגדיר ולהנחיל קווי יסוד להגינות בספורט הישראלי ולמאבק למניעת אלימות בספורט. ואולם, המשרד וגופי הספורט הגדולים שנבדקו - ההתאחדות לכדורגל ואיגוד הכדורסל - טרם השלימו את הטמעת הקוד בקרב כלל המעורבים בספורט. על המשרד עם האיגודים וההתאחדויות לגבש אמצעים להטמעה ולעקוב אחר יישומה, ובכלל זה עליו לחייבם לבצע פעולות חינוכיות בקרב הקבוצות למטרה זו. על ההתאחדות לכדורגל ואיגוד הכדורסל להוביל את תהליך ההטמעה בענפיהם, לקבוע הוראות מפורטות לכך בקודים האתיים שלהם, למנות גורם אחראי בארגון שיטפל בנושא ולהנחיל א ת המחויבות לכך למנהלי הקבוצות. על כל הגופים הרלוונטיים לנתח את הסיבות למעורבותם של בעלי עניין באירועי אלימות בספורט ולתת להם מענה בכלים הקיימים או על ידי יצירת כלים חדשים, אם יהיה בכך צורך. ראויה לציון הודעת משרד התרבות והספורט למשרד מבקר המדינה כי בכוונתו לבדוק גם את הפעולות שגופי הספורט מבצעים להטמעת הקוד האתי ולהרחיב את הפעולות שנקט בנושא הטמעה מעבר לסוגיה של חשש להימצאות בניגוד עניינים של חברי הנהלת איגוד או התאחדות ספורט. משרד מבקר המדינה מעיר כי על המשרד, וכלל הגופים בעלי עניין השותפים במועצה, לפעול ליישום המלצותיהן של ועדות צור וזליכה, להבטיח סביבה איכותית בכלל מתקני הספורט ולא רק במספר קטן של מתקנים חדשים או במשחקי נבחרת ישראל. בהקשר זה ראוי לציון הניסיון שהמשרד מבצע ועליו מסר בתשובתו - לרתום למטרה זו את מינהלת הליגות בכדורגל. ואולם, מרבית התכניות והפרויקטים המתוכננים שהציעה המועצה לא הוצאו לפועל ע"י המשרד וגופים נוספים, ומיעוטם שיושמו הופסקו, בין היתר בשל אי- יכולתו של המשרד והמועצה להובילם. להלן דוגמה: מפתח המדרגים שקבעה חטיבת האבטחה נועד להשיג יעדים הנוגעים להיקף כוח האבטחה, מרכיביו ועלותו, כאשר בכל העלויות נושאות הקבוצות, ובמקרים של חריגה ממספר השוטרים גם המשטרה נדרשת להסיט שוטרים ממשימותיהם לאבטחת המשחק. עד אשר ייבחן היקף כוח האבטחה שייקבע במ פתח המדרגים מחדש, על החטיבה לפעול על פי המפתח שנקבע. במקרים חריגים שיימצא מראש שהם מועדים לאירועי אלימות יש לבחון בדקדקנות מהו היקף כוח האבטחה הנדרש והרכבו המתאים. הגורמים המקצועיים קבעו כמדיניות שצמצום כוח האבטחה המשטרתי יש בו כדי למנוע מתח בקרב האוהדים ו להרגיע את הרוחות במגרשי הספורט, ולכן על המשטרה לנקוט צעדים כלפי יחידות שטח החוזרות ומפרות את המתווה שנקבע כמתווה האבטחה הרצוי. מצד שני - אם תיעשה הפקת לקחים שבה יתברר שהיקף הכוחות לפי המפתח אינו תואם את הצרכים בשטח, כפי שנמצא במקרה של מגרש נתניה, על המשטרה לגבש מפתח חדש שיתאים למקרים שבהם יש צורך אמתי בכוחות מרובים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי שיטת הפעולה של מרחב יפתח שמעודדת למעשה אי -הגעת צופים לאירועי ספורט בליגות החובבים, מנוגדת לתכלית המרכזי ת של אירועים אלה המיועדים בראש ובראשונה לקהל הרחב. אין לקבל את גישת המשטרה לאמץ את שיקול החיסכון בעלויות, שברובן נושאת המועצה להסדר הימורים בספורט, כשיקול המכריע בהנחיותיה. על מרחב יפתח לבחון באופן פרטני את האירועים, לרבות היקף כוחות האבטחה הדרוש, לפני כל אירוע או בתדירות אחרת ולהנחות לפיהם את הקבוצות. אם הקב וצות נתקלות ב קושי לשאת בעלויות כוח האבטחה, ראוי שהן יעלו קושי זה לפני כל הגורמים הרלוונטיים , ובהם ההתאחדות לכדורגל, מינהל הספורט והמועצה כדי שימצאו לכך מענה. על פי נתוני חטיבת החקירות מינואר 2015 בשלוש עונות הספורט 2014 -2011 נפתחו520 .תיקי חקירה 397 מהם (כ - 76% ,) נסגרו 226 מהם (כ - 56% מכלל תיקי החקירה וכ - 76% מהתיקים שנסגרו) נסגרו בשל חוסר עניין לציבור. להלן פירוט בתרשים: משרד מבקר המדינה מעיר לאג"ם, כי עליו להבטיח שכל היחידות הטריטוריאליות יקצו לכל משחקי ליגות החובבים כוחות אבטחה, לרבות שוטרים בשכר, בהתאם לצרכים ולה ערכות המצב. זאת בדרך שתעודד כמה שיותר צופים להגיע לאירועי ספורט אלה, ובה בעת תבטיח בהם את קיום הסדר ואת שלום הציבור. בהקשר זה ראוי שאג"ם ילמד את הנוהל של מחוז צפון, המבטיח הקצאת כוחות שיטור בהתאם לצרכים בכל הליגות ואף חוסך במשאבים. הביקורת אכן העלתה ש מדור רישוי מרכז דיווחים של יחידות השטח על היקף כוחות השיטור (סדרנים ושוטרים בשכר). ו אולם עד סיום הביקורת בדצמבר 2014,לא היה במדור מאגר נתונים ממצה ועדכני המתבסס על דוחות סיכום משחק המפרטים את התנהגות בעלי התפקידים והאוהדים במשחקים, לרבות אופן ההיערכות למשחק, האירועים החריגים שבו ודרך הטיפול בהם. בכך נפגעת יכולת המשטרה להפיק לקחים, גם ספציפית מכל משחק וגם באופן מערכתי מהמשחקים כולם ולקבל החלטות מטה. משרד מבקר המדינה מעיר לאג"ם, כי עליו לוודא שכל אחד מהגורמים במערך השיטור ישתמש בכלי הבקרה והפיקוח שהוקנו לו ויבנה מאגר נתונים מלא ועדכני על הנעשה באירועי הספורט. אם אמצעים אלה אינם מספקים, עליו לפתח כלים חדשים ישימים. למרות המדיניות המחמירה וההנחיות ה חוזרות למתן עדיפות לטיפול בעברות אלימות בספורט, העלתה הביקורת שלא חל שיפור בשום שלב של הליכי החקירה והתביעה. להלן פירוט הממצאים הנוגעים לפעולות החקירה והתביעה בשלוש עונות הספורט האחרונות - 2014 -2011 : מתוך397 ,התיקים שנסגרו226 (כ- 57% ) היו בשל חוסר עניין לציבור; חלק זה נשאר כמעט קבוע ביחס לחלקם מתוך כלל התיקים שנפתחו: 41% , 47% ו- 43% , בהתאמה לשנים 2014 -2011 . העובדה שאין שינוי מגמה בשיעור זה לאורך כל עונות הספורט והעובדה שמדובר בסיבה העיקרית והשכיחה לעילת הסגירה - אינן מתיישבות עם הנחיית ראש אח"ם שלא להשתמש בעילה זו אלא במקרים חריגים. אשר לסגירת תיקי אלימות בספורט על ידי יחידות התביעה - בשנים 2014 -2011 מ-228 תיקים שהועברו לתביעות, כ - 38% נסגרו בעילות שונות; כ - 59% מכלל התיקים שהועברו לתביעות נסגרו בשל חוסר ראיות וכ - 29% בשל חוסר עניין לציבור. מהתרשים עולה שמפקד תחנת עכו הקצה לכל משחקי הפועל עכו כוחות אבטחה - בעלי תפקידים אזרחיים ושוטרים בשכר - רבים מזה שנקבע במפתח המדרגים. במקרה אחד (במשחק שהתקיים ב- 1.3.14 ) היקף הכוח שנקבע היה גדול כמעט פי 4.5 מהנדרש על פי מפתח המדרגים. עוד עולה, כי היקף הכוחות שהופעלו בכל משחקי הקבוצה (911 ) גדול ביותר מפי שלושה מסך כל כוחות האבטחה שנדרשו על פי מפתח המדרגים בכל המשחקים (290 ). מכאן שכוחות האבטחה שנקבעו במפתח המדרגים על ידי חטיבת האבטחה להעסקת שוטרים בשכר וסדרנים אינו משמש למעשה את מפקדי המחוז והתחנה כמתווה מחייב לקביעת סדר כוחות האבטחה. כפועל יוצא מכך גם ה יעד של צמצום כוחות האבטחה אינו מושג. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה, כי יחידות החקירה והתביעה אינן מיישמות את המדיניות המחמירה ואת ההנחיות החוזרות של המפכ"ל וראש אח"ם בנוגע לפתיחת תיקי חקירה, הליכי החקירה וסגירת התיקים בתחום האלימות בספורט. בהקשר זה יוער שסגירה של כשליש מתיקי החקירה שנפתחו (או כ - 58% מהתיקים שנסגרו) בעילה של חוסר עניין לציבור, שיעור שאינו משתנה לאו רך השנים, אינה יכולה להיחשב כחריגה. על יחידות המטה והמחוזות לקיים מעקב ובקרה קבועים ולפעול ליישום הנהלים, להתמקצע בחקירתן ולהפיק את המרב מגורמי הבקרה שמונו לאחרונה לטיפול בנושא. מהתרשים עולה כי מ-34129 הרחקות של אוהדים מהמגרש באמצעות צו של קצין משטרה, כ- 86% לא חויבו בצו להתייצב בתחנת משטרה. לפיכך, ההוראה בפקודת היערכות אח"ם להקפיד על הטלת חובת התייצבות בתחנת משטרה, שהיא הסנקציה האפקטיבית ביותר למניעת כניסתם של אוהדים אלימים למגרש, כמעט שאינה מקוימת, ובכך לא מנצלת המשטרה כלי יעיל שעומד לרשותה שיכול היה למזער את נזקי האלימות במגרשי הספורט. עד מועד סיום הביקורת, כשנתיים וחצי לאחר פרסום המלצות ועדת צור בנושא, וכשבעה חודשים לאחר שהמשטרה גיבשה את המתווה - לא אישר המפכ"ל את המתווה להקמת יחידה לטיפול בהימורים בלתי-חוקיים בספורט , והטיפול בכך טרם הושלם. הפיקוד הבכיר של המשטרה לא דן בנושא, והוא גם לא נדון בדיונים פנימיים של שני האגפים הרלוונטיים - אג"ם ואח"ם. על משרד התרבות והספורט, בסיועה של המועצה למניעת אלימות בספורט, לתכלל ולהוביל את המערך להתמודדות עם אלימות בספורט תוך שיתוף פעולה עם המשטרה, המשרד לביטחון הפנים, משרד החינוך, ההתאחדות ל כדורגל ואיגודי הספורט, וכל גוף יטפל בהיבטים שבתחום אחריותו. בה בעת על שאר הגופים הנוגעים בדבר - כל גוף בתחום אחריותו - ליישם את הוראות החוק ואת המלצות הוועדות ולשתף פעולה עם משרד התרבות והספורט ועם המועצה למניעת אלימות בספורט כדי לקיים מערך אפקטיבי להתמודדות עם אלימות בספורט ולהעצים את היסודות ההוגנים והערכיים בספורט. לשם כך יש לקיים פעילות חינוכית, מניעתית ואכיפתית במגרשי הספורט, בקרב ילדים ובני נוער וכן בקרב האוהדים והציבור הרחב, פעילות אשר תתרום להפיכת הספורט לחוויה תרבותית ומהנה שכל רובדי האוכלוסייה ירצו להשתתף בה. .הספורט הוא מאבני היסוד של התרבות וזוכה לעניין ציבורי רב. עם זאת מתלווה לאירועי הספורט, בארץ ובעולם, אלימות בעצמֹות משתנות ובגוונים רבים. בדוח זה נמצאו ליקויים בתכלול המערך להתמודדות עם אלימות בספורט, בשיתוף הפעולה בין הגופים האחראים, כל אחד בתחומו, לטיפול בהיבטים מסוימים של המערך, בהפעלת הכלים הקיימים ובהסדרתם של כלים חדשים שנדרשים. משרד התרבות והספורט, בסיוע המועצה למניעת אלימות בספורט, לא תכלל את המערך ולא גיבש תכנית ארוכת טווח ליישום החוק לאיסור אלימות בספורט ולמימוש המלצות הוועדות שעסקו בנושא; המשטרה לא יישמה את הנהלים שקבעה לצורך ההתמודדות עם אלימות בספורט במישור המודיעיני, האכיפתי והחקירתי; המשרד, המשטרה וארגוני הספורט לא גיבשו תכניות פעולה, לא הטמיעו ולא יישמו נהלים מחמירים שנקבעו כדי להיאבק ללא פשרות בהסתה לגזענות ובביטויי גזענות. אשר לחינוך בליגות של ילדים ונוער - דור העתיד של הספורטאים - הגופים לא קבעו מדיניות ותכנית מגובשת בנושא, אף שהכירו בחשיבותו. המשרד, המועצה וארגוני הספורט לא גיבשו תכנית פעולה לשיתוף פעולה עם האוהדים ולהסדרת התנהגותם ואף לא קבעו סטנדרטים מחייבים לשיפור חוויית הצפייה במגרשים. אף שהמשרד גיבש והפיץ כללי אתיקה מקצועית לספורטאים, מאמנים ובעלי עניין נוס פים המעורבים בספורט - הוא וארגוני הספורט לא פעלו להטמעתם בקרב הקבוצות.
בפועל המושבים באצטדיונים מסומנים, אך אין אכיפה של הושבת האוהדים במקומותיהם, ולא הוספה סנקציה בעניין בכללי ההתנהגות; הכניסה למגרשי הספורט והיציאה מהם אינן נוחות; והקבוצות אינן מעודדות הגעת קהל של נשים וילדים למגרשים כדי להוביל לתמהיל מגוון יותר של צופים, שעשוי גם להפחית את תופעות האלימות והבריונות במשחקים.