משרד המשפטים . פיתוח והטמעה של מערכת מחשוב לתכנון, ניהול ובקרה בפרקליטות המדינה (תנופ"ה) משרד מבקר המדינה מצא שבמועד סיום הביקורת הפריסה הגיאוגרפית והטמעת המערכת במחוזות וביחידות הפרקליטות טרם הושלמו. הנה הפרטים: נמצא כי הפרקליטות והאגף למערכות מידע לא עמדו בחלק מכריע ממסגרת לוחות הזמנים המעודכנת שנקבעה לפרויקט בשנ ת 2009 . הם גם לא עמדו בקביעה של ועדת ההיגוי משנת 2011 ולפיה יש להשלים את הפרויקט בתוך שנתיים. בארבעה מחוזות היה עיכוב של כשנה, בשתי יחידות היה עיכוב של כשנתיים, ביחידה אחת היה עיכוב של כשלוש שנים, ובשתי יחידות נוספות היה עיכוב של כחמש שנים. במועד סיום הביקורת , פרויקט תנופ"ה עדיין רחוק מסיום - לפי מסמכי היסוד תכולתו עדיין לא הושלמה והפרויקט עדיין נמצא בעיצומו של שלב ב'. נמצא כי במחוז תל אביב (אזרחי), במחוז צפון (מדור אזרחי) וב -12 מתוך19 יחידות מטה 40 לא עלתה המערכת לאוויר כלל עד אוגוסט 2017 , אף שעל פי לוח הזמנים שעודכן בשנת 2009 , המערכת הייתה אמורה לעלות לאוויר ביחידות האלה במאי 2012. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף למערכות מידע ולפרקליטות כי גם כיום הפרויקט מתנהל ללא מסגרת לוחות זמנים מתכללת הקובעת אבני דרך למסירת יתרת תכולת הפרויקט, וכי הם לא קבעו מועד לסיומו, זאת בניגוד לנוהל מפת"ח, להנחיות רשות התקשוב ולנוהל ניהול פרויקטים של האגף. בהיעדר לוח זמנים פרויקטלי לא ניתן לקיים עליו בקרה ראויה. על האגף ועל הפרקליטות לקבוע לוח זמנים מקיף לפרויקט עד סיומו. ועדת ההיגוי והוועדה המשרדית למחשוב נדרשות להגביר את הבקרה על אופן ביצוע הפרויקט כדי שהפרויקט יעמוד בלוחות הזמנים ובאבני הדרך שנקבעו לו וכדי שהוא יגיע לסיומו41. הביקורת העלתה כי הפרויקט נוהל במשך השנים ללא תקציב ייעודי, כולל ומאושר המאפשר לעקוב אחר ההוצאות ואחר חריגות מהתקציב המאושר ולפקח עליהן . בפועל, בכל שנה הוקצו לפרויקט תקציבים, בעיקר מתקציב האגף למערכות מידע ומתקציב הפרקליטות, שלא על בסיס תכנון תקציבי רב-שנתי, וללא יכולת להעריך את ההוצאות בכל שנה למול מסמך תקציבי כולל לביצוע הפרויקט על כל מרכיביו. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף למערכות מידע, למנכ"לית משרד המשפטים, לחשב המשרד וליחידת הניהול כי אין בידיהם אומדן של העלויות הצפויות להשלמת הפרויקט לפי התכולה שהוגדרה במסמכי היסוד שלו. מאחר שפרויקט תנופ"ה הוא פרויקט מורכב וגדול מאוד ונמשך שנים רבות, עליהם להכין לאלתר מסמך אומדן עלויות פרויקטלי מלא, ולפעול לכך שתוכן לפרויקט תוכנית תקציבית רב-שנדתית כוללת עד לסיומו 53 . כמו כן עליהם לוודא שהוועדה המשרדית למחשוב וועדת ההיגוי יקיימו בקרה על התקדמות הפרויקט וידווחו להם על כל בקשה להגדלת התקציב ועל כל חריגה ממנו וממסמך העלויות. נמצא כי הממשק הממחושב בין הפרקליטות לשב"ס לא הוקם בשום נושא מן הנושאים האמורים, למעט "ממשק הכספות", אשר נכון לאוקטובר 2018 טרם הפך למבצעי ומצוי בהליכי בדיקות. .נמצא כי מרבית הממשקים בין מערכת תנופ"ה ובין מערכות המידע של גופים אלה לא הוקמו וכי הפרקליטות לא דנה כלל עם רובם כדי לקדמם 79. אבני הנגף שעלולות לפגוע ביישום תוכנית ענן אכיפה בכלל ובפיתוח ממשק בין מערכת תנופ"ה לנט - המשפט בפרט, מהותיות ומקצועיות. חילוקי הדעות המונעים את ביצוע הממ שק בין תנופ"ה לנט -המשפט עניינם מחלוקות משפטיות הנוגעות לתחומי האחריות של גורמי אכיפת החוק ולחלוקת התפקידים ביניהם. לנוכח העובדה שעבר זמן רב מאז זוהה הצורך בממשק ממחושב בין המשטרה לבין הפרקליטות, ולנוכח ההתקדמות המועטה שחלה בנושא, הן נדרשות לרכז מאמץ ומשאבים ארגוניים כדי להביא להשלמתו המלאה בלא דיחוי של תיק חקירה דיגיטלי. לצורך כך על מפכ"ל המשטרה ופרקליט המדינה לתת עדיפות לפרויקט של יצירת תיק חקירה דיגיטלי ולקדם את השלמתו בהקדם, ואם הדבר נדרש, עליהם לשתף בנושא גם את השר לביטחון הפנים ואת שרת המשפטים. משרד מבקר המדינה מעיר להב"ה ולפרקליטות כי הטמעתן של מערכות מידע והמעבר לממשקי עבודה ממוחשבים מחייבים גיבוש הסכמות ארגוניות בנוגע לתהליכי עבודה ולחל וקת האחריות ביניהן. על פרקליט המדינה ומנהל בתי המשפט לדון בחילוקי הדעות ביניהם ולחתור להסכמות ארגוניות ומשפטיות שיאפשרו את פיתוח הכלי המחשובי הנחוץ לשיפור עבודת גופי האכיפה. אם לא יעלה בידם להגיע להסכמות עליהם לפנות לגורם שמוסמך להכריע בכל אחת מהמחלוקות. הוספה הדרגתית של תהליכי עבודה מקצועיים למערכת תנופ"ה חשובה כדי לעדכן את מערכת המחשוב בשינויים ארגוניים בתהליכי עבודה. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת הפרקליטות כי הוספה כזו אינה יכולה להוות תחליף למהלך מובנה של מיפוי כל הכללים המקצועיים בעבודת ה פרקליט ותעדוף של שילובם במערכת תנופ"ה, הליך שראוי היה שיקדים את שלב אפיון המערכת. נמצא כי עד אוגוסט 2017 הב"ה ושב"ס לא החלו לבצע הליך דומה של התאמת הגדרות וקידוד סעיפי העבירות אצלהם לקובץ החיקוקים האחיד. היעדר הנגישות של מסמכים מרכזיים, הנוגעים לתקציב, לתכולה ו ללוחות זמנים, לבעלי תפקידים בפרויקט, מונעת אפשרות אמיתית לשמור על מסגרת הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים, לאגף למערכות מידע ולבעלי התפקיד בפרויקט כי תיעוד שיטתי וסדור של פרויקט, במיוחד בסדר גודל של תנופ"ה, הוא כלי הכרחי לניהולו התקין של פרויקט. נוסף על כך, היכולת לבקר, להפיק לקחים, להעריך ולבחון מהלכים ותוכניות שמשרד המשפטים החליט לבצעם תלויה בנגישות לרשומות ולמסמכים. על כן, על האגף ועל בעל י התפקיד בפרויקט להכין ללא דיחוי תיק פרויקט מלא כנדרש במהלך ניהול פרויקטים גדולים מסוג זה, אשר יכלול את כל המסמכים הרלוונטיים, לרבות מסמכים מהעבר. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף למערכות מידע כי עצם קיומה של מתודולוגיה לניהול סיכונים ורשימת סיכונים אינו מעיד בהכרח על ביצועו של הליך כולל וסדור לניהול סיכונים. ממסמכי המשרד עולה שהאגף לא ביצע ניהול סיכונים מלא של הפרויקט בהתאם להוראות נוהל מפת"ח, הנחיות רשות התקשוב ומתודולוגיית האגף. הדיונים המועטים שעסקו בסיכונים היו נקודתיים ועסקו רק בסיכונים הקשורים לליבת העשייה של האגף ולא במכלול הסיכונים שעולים בפרויקט. ניהול סיכונים מתודי, כמקובל בפרויקטים מסוג זה, וכן בקרת סיכונים ראויה על מכלול היבטי הפרויקט, היו חושפים את הקשיים הרבים שעלו במשך השנים, את הדרכים שננקטו כדי להתגבר עליהם ואת הבעיות הצפויות לשנים הבאות. האגף למערכות מידע נדרש לערוך סקר מקיף של כל הסיכונים להמשך מימוש הפרויקט, להציגם לוועדת ההיגוי ולנהלם כנדרש עד להשלמתו של הפרויקט. מן האמור לעיל עולה כי אף שהתעורר צורך לגבש את הידע המקצועי בפרקליטות, לאחד אותו, לנהל אותו ולהזינו למערכת ממוחשבת, הרי שבמשך השנים נעשו רק פעולות נקודתיות להסדרה חלקית של הנושא, וכיום הפרקליטות אינה מייעדת את תנופ"ה לניהול מקיף של מידע מקצועי כלל. גם במועד סיום הביקורת, 18 שנים לאחר שבכירי הפרקליטות הסבו את תשומת הלב לצורך לבצע הסדרה כוללת של הנושא, הדבר לא נעשה ואף לא הושלם פרויקט הסדרת הנחיות פרקליט המדינה שהוחלט לבצעו כבר בשנת 2015 . רק בשנת 2017 החלה הפרקליטות בהקמת התחום המקצועי ביחידת הניהול, אולם במועד סיום הביקורת נמצא כי התחום עדיין נמצא בהליכי הקמה וכי אין בפרקליטות מאגר ידע מקצועי. .על הנהלת משרד המשפטים לוודא כי מסמך התפיסה האסטרטגי והתוכנית הרב -שנתית יכללו: מטרות ויעדים שמערכת תנופ"ה צריכה לממשם; מסגרת לוחות זמנים עם אבני דרך עיקריות ומועד משוער לסיום הפרויקט; תכולות למסירה - לרבות יחידות שבהן תעלה תנופ"ה, השלמת מודולים ויכולות של המערכת וכן יצירת ממשקים עם גורמים חיצוניים לפרקליטות; תקציב רב-שנתי להשלמת המערכת; מדדים ברורים למעקב אחר התקדמות הפרויקט ולהטמעתו. עוד עליה להחיש את השלמת הפריסה של המערכת בכל המחוזות והיחידות בפרקליטות, ולזרז את השגת יתר המטרות והיעדים שלשמם היא הוקמה. משרד מבקר המדינה מעיר לפרקליטות ולמשטרה כי תפקידה של ועדת ההיגוי לפקח על אופן ניהולו של פרויקט תיק חקירה דיגיטלי ולהכריע בסוגיות השנויות במחלוקת בקרב חברי צוות האפיון. על הוועדה להתכנס באופן סדיר על מנת למלא את תפקידה, בייחוד לנוכח העובדה שמדובר בפרויקט מורכב הדורש ניהול ותכנון קפדניים, מעקב אחר לוחות זמנים ויכולת הכרעה. נמצא כי שיתוף הפעולה בין המשטרה לפרקליטות לא היה מלא, וכי נציגי הפרקליטות נדרשו לדון בכל מערכת מחשוב במשטרה בנפרד מול נציג אחר של המשטרה שלא הוסמך כלל לקבל החלטות. רק באוגוסט 2016 מינתה המשטרה גורם אחראי מטעמה שירכז את הטיפול בנושא. עוד נמצא כי מיוני 2015 (המועד שבו הוחלט להקים את צוות האפיון) ועד דצמבר 2016 לא נקבעו מועדים סדורים לפגישות עבודה של הצוות, ועד יולי 2017 ., ועדת ההיגוי לנושא תיק חקירה דיגיטלי לא התכנסה לפיהתוכניות לעיל, עד סוף שנת 2015 אמורה הייתה המשטרה להעביר לפרקליטות תיק חקירה דיגיטלי מלא, ועד סוף 2016 השלב הראשון של "ענן אכיפה" לממשק בין הפרקליטות למשטרה, להב"ה ולשב"ס אמור היה להיות מושלם, אולם במועד סיום הביקורת אף אחת מהתוכניות עדיין לא הגיעה לקו הגמר. למשרד המשפטים תפקיד משמעותי בהובלת יוזמות דיגיטליות המצריכות סנכרון בין גורמי אכיפה שונים ובקידומן, אולם קשיים ברתימתם של גורמי האכיפה ויצירת שיתוף פעולה ביניהם מהווים חסם בפני קידומן של יוזמות אלו. להלן הפרטים. נוכח ההתפתחויות הטכנולוגיות של השנים האחרונות, נוכח המעבר לעבודה במערכות מחשוב, נוכח הזמינות הטכנולוגית של רשתות אלחוטיות ושכיחותן במרחב הציבורי ונוכח מטרו ת-העל של התוכנית האסטרטגית של רשות התקשוב - פיתוח מערכת מחשוב מתקדמת בעידן הנוכחי לציבור באי בתי המשפט ולכאלף פרקליטים שאינה מנגישה את המידע הנחוץ להם אינה מתקבלת על הדעת. על הב"ה למצות את הכלים העומדים לרשותה לקידום מיזם הקמת הרשת האלחוטית בבתי המשפט. על מנהל בתי המשפט, פרקליט המדינה ומנכ"לית משרד המשפטים לפעול בהקדם לזיהוי המכשולים המקשים את פריסת הרשת האלחוטית, ולהעלות פתרונות הולמים שיאפשרו להסירם, ובהתאם לצורך אף לפנות למשרד האוצר לקידום המכרז האמור. משרד מבקר המדינה מצא כי במועד סיום הביקורת טרם הושגה המטרה ולפיה מערכת תנופ"ה תהיה מערכת אחודה. להלן הפרטים: 1. המערכתאינה ממלאת את כל צורכיהם של כלל ה דרגים בפרקליטות ושל כלל יחידותיה, ובמועד סיום הביקורת היא מאפשרת בעיקר ניהול של תיק בית משפט אלקטרוני (פלילי ואזרחי בלבד) וניהול יומן פרקליט. .עולה אפוא כי מערכת תנופ"ה לא פותחה כמערכת אחודה המספקת את הצרכים המחשוביים לכל מערכות התפקוד שבפרקליטות, אף שמלכתחילה הוגדרה תוצאה זו במסמכי היסוד כתוצאה נדרשת. משום כך יש יחידות בפרקליטות שמשתמשות במערכת תנופ"ה ובד בבד במערכות מקבילות. המסמכים העיקריים המתעדים את הפרויקט נשמרו בתיבות הדואר האלקטרוני ובתיקיות האישיות של העוסקים בהקמת המערכת במקום בתיקיות משותפות, ולבעלי תפקיד בפרויקט אין גישה לכל מסמכי הפרויקט. לפיכך מסמכים של גורמים שניהלו בעבר את הפרויקט ועזבו את משרד המשפטים (כמו מנהלי האגף למערכות מידע לשעבר בשנים 2015-2009 ) אינם זמינים עוד לגורמים שבמועד סיום הביקורת אמונים על הפרויקט, ואלה אף לא ביקשו לעיין בהם. הביקורת העלתה כי במועד סיום הביקורת עדיין לא החל מהלך של פריסת רשת אלחוטית בבתי המשפ ט בישראל. מדיוני ועדת ההיגוי עולה כי במשך השנים התנגדה הב"ה למיזם רישות בתי המשפטי ברשת אלחוטית. גם בדיון ועדת ההיגוי שהתקיים בפברואר 2016 , כמעט שנתיים לאחר שהחלו שרת המשפטים ומנכ"לית המשרד להיות מעורבות בנושא, עלה כי הב"ה עדיין לא קידמה את המהלך. עולה אפוא כי רק בשנת 2018 הופעל פתרון המאפשר לפרקליטים גישה מקוונת לתנופ"ה. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת בתי המשפט, כי במצב הקיים נפגע האינטרס הציבורי של גיוס הטכנולוגיה לשיפור עבודת המגזר הציבורי וכן לשיפור השירות שנותנת הב"ה לציבור המתדיינים ולציבור שפוקד את בתי המשפט. כל זאת, בלי שהב"ה העלתה נימוקים של ממש המסבירים את העיכוב ארוך השנים בהקמת רשת אלחוטית באולמות בתי המשפט. עולה אפוא כי הפרקליטות מטפלת בהיבטים המקצועיים בתחום הפלילי של עבודת הפרקליטים שבהם תתמוך מערכת תנופ"ה בעיקר בתגובה לבקשות מהשטח שעולות במסגרת פורום הרפרנטים או ועדות ההיגוי. אף שמדובר במנגנון חיוני לעדכון צרכים שעולים מהפרקליטים ומהמזכירויות, הפרקליטות אינה מקיימת תהליך סדור ומובנה של בחירה על בסיס סדרי עדיפויות שנקבעו בתהליך שיטתי ומושכל. . ערב עליית המערכת לאוויר במרץ2011 , התגלעו בין האגף למערכות מידע לבין הפרקליטות מחלוקות קשות בנוגע לאופן הטמעתה של מערכת תנופ"ה ולאופן פריסתה. עלייתה לאוויר של מערכת תנופה בפרקליטות מחוז ת"א (פלילי) נעשתה מבלי שהייתה תוכנית הטמעה מוסכמת. בחמש מבין היחידות שעלתה בהן המערכת לאוויר בוצעה עלייה מחודשת לאוויר והטמעה חוזרת. הטמעות אלו בוצעו רק לאחר שוועדת ההיגוי החליטה לבצען בספטמבר 2015 , ומכאן שעד אותו מועד המערכות לא היו בשימוש כנדרש. משרד מבקר המדינה העלה כי במועד סיום הביקורת, 13 שנים לאחר שהחלה הקמת מערכת תנופ"ה, עדיין לא בוצעו פעולות ממשיות לפיתוח רוב הממשקים המרכזיים שתוכננו למערכת. רק במחצית הראשונה של שנת 2018 בחנהרשות התקשוב את המתודולוגיה של משרד המשפטים לניהול פרויקטים ואישרה שהיא עומדת בדרישותיה בנושא מחזור החיים של מערכת מידע. עולה מכך כי האגף למערכות מידע פעל במשך שמונה שנים לפי מתודולוגיה שלא אושרה. נמצא כי משנת 2009 ,הפרויקט אינו מנוהל על סמך תוכנית פרויקט וכי האגף למערכות מידע והפרקליטות כלל לא הכינו תוכנית עבודה רב-שנתית לביצועו, אף שהדבר נדרש לפי נוהל מפת"ח ולפי הנחיות רשות התקשוב ונוהל ניהול פרויקטים של האגף. גם מסמך החלופות אינו מהווה תחליף לתוכנית פרויקט מלאה, בין היתר משום שהוא אינו כולל מידע בסיסי על החלופה שנבחרה. זאת ועוד. מסמך החלופות כלל לא נמצא בידי האגף, וממילא הוא לא הסתמך עליו בניהול הפרויקט. יוער לבעלי התפקיד בפרויקט כי תוכניות עבודה שנתיות מוגבלות להשגת יעדים שנתיים של האגף ואין בהן די לניהול פרויקט מורכב בהיקף גדול כמו פרויקט תנופ"ה. לעומתן, תוכנית פרויקט מכוונת להשגת כלל המטרות והיעדים של הפרויקט, ועל כן מאפשרת פרספקטיבה פרויקטלית רחבת טווח על תכולת הפרויקט, על מסגרת לוחות הזמנים שלו, על עלויותיו ועל יחסי הגומלין ביניהם, מתוך שמירה על גמישות בכל הקשור לסדר מסירת יחידות הפרויקט. לא מן הנמנע שהיעדר תוכנית פרויקט רב שנתית תרמה לאי השלמתו. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלות משרד המשפטים ו הפרקליטות כי בהיעדר תוכנית פרויקט, הרי שגופי ההיגוי, מנכ"לית המשרד ופרקליט המדינה אינם יכולים לפקח עליו ביסודיות. לפיכך, מאחר שלפרויקט תנופ"ה היקף גדול ועלויות משמעותיות, עליהן לוודא שתוכן תוכנית רב- שנתית להמשך הפרויקט, ושהיא תובא לאישורן של הנהלת המשרד ושל הפרקליטות. תחומי האחריות של בעלי התפקידים בפרויקט וסמכותם לא הוסדרו. כמו כן, במסמכי המשרד לא נמצאו כתבי מינוי למנהל הפרויקט מטעם הפרקליטות ולמנהלת הפרויקט מטעם האגף למערכות מידע. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף למערכות מידע כי כתבי המינוי נועדו להגדיר לכל בעל תפקיד בפרויקט את תחומי אחריותו, את סמכויותיו ואת חובותיו בפרויקט תנופ"ה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי גם אם סבר שנוהל מפת"ח אינו רלוונטי עבורו, לא היה בסמכותו להחליט לזנוח את הנוהל ולפעול בניגוד להחלטת הממשלה. ועדת ההיגוי של הפרויקט פעלה ללא כתבי מינוי ובלא שהוגדרו תחומי אחריותה, סמכויותיה וסדרי עבודתה . במצב זה לא ברורה גם חלוקת האחריות בין ועדת ההיגוי ובין מנגנוני ההיגוי והבקרה האחרים של הפרויקט הנדונים בפרק זה. נמצא כי לוועדת ההיגוי לא מונה יושב ראש, לא מהאגף למערכות מידע ולא מהפרקליטות. הביקורת העלתה כי ועדת ההיגוי לא התכנסה בתדירות שקבעה לעצמה ושנקבעה בנוהל . בין השנים 2017-2011 , התכנסה הוועדה 29 פעמים בלבד, פחות משליש ממספר המפגשים שהיו אמורים להתקיים בתדירות שקבעה לעצמה. במאי 2014 אף צוין באחד ממפגשי הוועדה כי תדירות מפגשיה לא הייתה מספקת וכך נוצר "צוואר בקבוק" של נושאים הממתינים לדיון בוועדה. זאת ועוד, לא נמצאו מסמכים שתועד בהם כי ועדת ההיגוי קיימה את התכנסויותיה ממאי 2009 , מועד ההחלטה על אופן ביצוע הפרויקט, ועד ינואר 2011. באוקטובר 2018 , יותר מ-15 שנים לאחר ייזום הממשקים הממוחשבים בין גורמי האכיפה השונים, השלב הראשון בהם - שימוש בתיק החקירה הדיגיטלי, עדיין נמצא בשלבים מוקדמים. במשך השנים לא גובשה תוכנית יישום מקצועית של פרויקט הממשק הממוחשב בין הפרקליטות למשטרה הכוללת תכולות ולוחות זמנים; סוגיות יסוד הנוגעות לנושא עדיין שנויות במחלוקת זה שנים וטרם הוכרעו. החסמים ביישום פרויקט הממשק לא הוצגו לפני השר לביטחון הפנים ושרת המשפטים. הביקורת העלתה כי הפריסה ביחידות המטה, אשר החלה בשנת 2012 נעצרה בשנת 2013 . הפעלת מערכת תנופ"ה החלה רק ב -4 מתוך19 ( יחידות מטה 21% )- במחלקה הפלילית, במחלקה הכלכלית, בלשכת ה משנה לפרקליט המדינה (פלילי) וביחידה לעיכוב הליכים. באוגוסט 2017 , אין תוכנית כוללת ומערכתית לפריסת המערכת ביחידות האחרות62 . עוד עלה כי אף שבפרקליטות מחוז חיפה (פלילי) המערכת עלתה לאוויר במרץ 2012 לא נעשה בה שימוש. במועד סיום הביקורת - הפרקליטים במחוז עדיין אינם משתמשים במערכת תנופ"ה. יצוין שבמחלקה הפלילית ובפרקליטות מחוז ת"א (מיסוי וכלכלה) המערכת עלתה לאוויר בשלישית. אף שמערכת תנופ"ה אמורה היתה לתמוך בעבודתו של הפרקליט בבית המשפט ולצמצם את הצורך שלו להשתמש בתיקים פיזיים על ידי יצירת גישה מרחוק למערכת הממוחשבת באמצעות רשת אלחוטית , נכון לנובמבר 2018 , מערכת תנופ"ה אינה תומכת בדיוני הפרקליטים בבתי המשפט ברחבי הארץ באמצעות רשת אלחוטית. משרד מבקר המדינה מעיר להב"ה כי הצורך בפיתוח ממשק ממוחשב בינה ובין הפרקליטות עלה כבר בשנת 2003 ושב ועלה לאורך השנים. אף שניתנה עדיפות גבוהה לפיתוח ממשק זה במסגרת אפיון מערכת תנופ"ה בשנת 2005 , במועד סיום הביקורת טרם החל הליך הפיתוח. גם הניסיון לקדם את הממשק במסגרת תוכנית ענן אכיפה לא צלח. . פרק זה מלמד שאחד היעדים החשובים ביותר של מערכת תנופ"ה- יצירת ממשקי עבודה ממוחשבים עם מערכות המידע של גורמי אכיפת החוק, צורך שעלה לראשונה כבר בשנת 2003 - .כמעט שאינו מקודם זה שנים הגורם העיקרי לכך הוא מחלוקות הדורשות הכרעה ונוגעות לשינויים שכל אחד מגופי אכיפת החוק נדרש לבצע בתהליכי העבודה שלו ובחלוקת תחומי האחריות והסמכויות ביניהם. מערכת תנופ"ה הביאה לשינוי בתהליכי עבודת המזכירות ביחידות בהן היא עלתה לאוויר, והיא תרמ ה לקידום האחדת דפוסי העבודה של הפרקליטים. בשנת 2009 אשרר האגף לערכות מידע את עיקרי תכולת מערכת תנופ"ה כפי שנקבעו במסמכי היסוד ועדכן את מסגרת לוחות הזמנים לביצוע הפרויקט ואת מסירת תכולותיו, תכנון שאישר מנכ"ל המשרד דאז. ואולם, משנת 2009 , במהלך התקופה השנייה של פרויקט תנופ"ה, נפרצה מסגרת הפרויקט שהוגדרה במסמכי היסוד, נפרצה מסגרת לוחות הזמנים שלו, ותכולת הפרויקט צומצמה במידה ניכרת. שינויים אלו לא בוצעו באמצעות תהליך סדור ומודע של עדכון המטרות ועדכון של לוחות הזמנים ושל תכולות המערכת כפי שנדרש בנוהל מפת"ח, בהנחיות רשות התקשוב ובנהלי האגף למערכות מידע. הם אף לא תוקפו מצד גורמי הניהול והבקרה, לרבות מנכ"לי משרד המשפטים. 2. מערכת תנופ"ה אינה יכולה למלא את כל הצרכים הנדרשים לניהול התיק האלקטרוני, מאחר שלא פותחו בה יכולות מסוימות. על אף מאמצי משרד המשפטים לאורך השנים, גם ביולי 2018 - המועד החדש שקבעה המשטרה להשלמת תיק החקירה הדיגיטלי - כמעט לא הושגה התקדמות ביצירת הממשקים האלקטרוניים בין הפרקליטות ובין המשטרה. ברי כי תנאי הכרחי להגדרת מנוע שיהיה מבוסס גם על חוקים עסקיים מקצועיים הוא שהפרקליטות תזהה, תמפה ותתעדף - במסגרת אפיון המערכת לפני שלב הפיתוח - את החוקים המקצועיים ואת תהליכי העבודה אשר ברצונה לכלול במערכת. לשם כך הפרקליטות נדרשת לבחון את המשקל שהיא מייחסת לחוקים ולתהליכי העבודה המקצועיים השונים, ולגבש לעצמה תפי סה מושכלת וסדורה שבהתבסס עליה תבחר אילו מהם ייכללו במערכת. .נמצא כי במועד סיום הביקורת לא ננקטו הצעדים הנדרשים להשגת מטרה זו - לא פותחו ולא יושמו ממשקים ממוחשבים עם משתמשים מחוץ לפרקליטות ולא נקבע לוח זמנים לקידום הנושא. על משרד המשפטים להשלים את פיתוחה של המערכת באופן שי אפשר לשמור ולנהל בה את הקבצים הקשורים לתיק, לרבות קובצי קול ווידאו. נמצא כי באוגוסט 2017 לא הסתיימה הפריסה במחוזות האזרחיים, שהחלה תשע שנים לאחר השקת הפרויקט, ובפרקליטות מחוז צפון (מדור אזרחי) ובפרקליטות מחוז ת"א (אזרחי) המערכת לא עלתה לאוויר כלל. לא ניתן להשלים עם כך שחילוקי דעות בין גורמי אכיפת החוק ואי - הסכמות בנוגע לתהליכי העבודה השונים מונעים את הקמת הממשקים הממוחשבים. התבצרותו של כל צד בעמדתו משמרת תהליכי עבודה מיושנים הנהוגים אצלו ומסכלת כל מאמץ לקדם ממשק עבודה ממוחשב המתאים לתקופתנו - עידן טכנולוגיית המידע, ואף אינו עולה בקנה אחד עם מטרות-העל אשר בתוכנית האסטרטגית של רשות התקשוב. .5. גם בשנת2017 , במהלך העבודה המשותפת, שבו ועלו קשיים במימוש הפרויקט. בפגישת עבודה ממאי 2017 הודיעה המשטרה כי היא משדרגת את מערכת פל"א ועקב כך תשוב ותידחה השלמתו של ממשק תיק החקירה הדיגיטלי עד ליולי 2018 . מערכת תנופ"ה אפשרה לפרקליטות לעבור לשיטת ניהול מבוססת נתונים, אולם אי-ניהול הידע המקצועי במערכת תנופ"ה וביסוסו של מנוע חוקים על חוקים עסקיים שלא נבחרו ממכלול תורת ההפעלה מקשים לקיים בקרה על עבודתם המקצועית של פרקליטים. משרד מבקר המדינה מעיר לפרקליטות כי ראוי שתפעל בנחישות למיצוי יכולותיה של המערכת כדי שתתמוך בעבודתם של הפרקליטים ותשפר אותה. על הנהלת הפרקליטות למפות את ההיבטים הנוגעים לבקרה שברצונה לעשות בנושא עבודת הפרקליטים - על תחומיה השונים - באמצעות מערכת תנופ"ה, להכין תוכנית מוסדרת לשילוב בקרות אלו בתוכנית העבודה שלה ולשוב ולקיים בחינה עתית של מיפוי זה. .עד ינואר 2016 לא עסקה הוועדה המשרדית למחשוב בהתקדמות הפרויקט ובעיקרי הנושאים הנוגעים לאופן ניהולו כלל. גם בדיונים שהתקיימו בפברואר 2016 ובינואר2017 הוועדה לא קיימה דיון בנושאים יסודיים כמו מצב הביצוע הכולל של פרויקט תנופ"ה והתקדמותו לעומת התכנון שאושר, או בסוגיות העקרוניות כמו מסירת תכולת הפרויקט לפרקליטות, פריצת מסגרת לוחות הזמנים המצוינת במסמך החלופות ומקורות תקציביים לפרויקט. לפיכך על מנכ"לית משרד המשפטים - יו"ר הוועדה - ליזום דיון מקיף במכלול הסוגיות המהותיות הנוגעות לפרויקט תנופ"ה, לרבות מסירת תכולת הפרויקט, מסגרת לוחות הזמנים שלו ומקורותיו התקציביים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי ההנחיות המפורטות לעיל, הקשיים בקידום הפרויקט והגדרתו "מגה -פרויקט", מחייבים מעורבות מוגברת של הנהלת המשרד בפרויקט. המעורבות תסייע לקבל החלטות, לקיים בקרה על היבטים עקרוניים בפרויקט ותבטיח בחינה מתכללת של כל היבטי הפרויקט. לפיכך ראוי שוועדת המשנה העתידית תמונה בהקדם ותחל בעבודתה עוד בזמן הקרוב. עלה כי אף שהמועד המקסימלי לביצוע שלב א' היה מאי 2011 , שלבי הפריסה האחרונים ביחידות הפליליות הושלמו באיחור של כ -20 חודשים, בינואר 2013 , וכי אף שהמועד לביצוע שלב ב' היה מאי 2012 , נכון לאוגוסט 2017 , עדיין לא הוחל בהפעלת תנופ"ה בחלק גדול מיחידות הפרקליטות. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת ההיגוי ולוועדת המחשוב המשרדית כי מאחר שלא הוכנה לפרויקט תוכנית, שהיא הבסיס למעקב א חר התקדמות הפרויקט והכלי לבקרתו34 , אין בכוחן לקיים בקרה אפקטיבית על הפרויקט, לבחון את התקדמותו ולקבל החלטות בנוגע לעיכובים או מחסור בנושאים פונקציונליים ותקציביים ובעניין לוח הזמנים. לוועדת ההיגוי ולבעלי התפקיד בפרויקט יוער כי הם לא קבעו את סוגי הבקרות שנדרש לבצע לאורך חיי הפרויקט והם לא קבעו מדדי תפוקה ותוצאה לצורך בקרה על מידת השגתן של מטרות הפרויקט שיאפשרו להעריך את היקף השינויים שחלו בתהליכי העבודה בפרקליטות. לפיכך נבצר מהם ומוועדת המחשוב המשרדית לעקוב אחר מידת השגתם של היעדים והמטרות המרכזיים של המערכ ת. על בעלי התפקיד בפרויקט לגבש אפוא מדדים כאמור, לפעול לתיקופם בוועדת ההיגוי ולבצע בקרה על מידת השגתן של מטרות הפרויקט על בסיס מדדים אלו. הביקורת העלתה כי מסגרת לוחות הזמנים שנקבעה לפרויקט במועד התנעתו נדחתה כמה פעמים. רק ביוני 2009 , כמעט שנה לאחר שבוטל ההסכם עם הספק, קיבל משרד המשפטים החלטה בדבר חלופות לביצוע הפרויקט והחל לקדם את מימושו. נמצא כי במועד סיום הביקורת עדיין לא בוצעו שלבים ג' -ד', שהיו אמורים להסתיים כבר במאי 2013 ו-2014 . בביקורת נמצא כי הוועדה המשרדית למחשוב מעולם לא עסקה בנושא מערכת תנופ"ה לא בהיבטים של תכנון, גיבוש לוחות זמנים ועלויות, ולא בהיבטים של בקרה על ביצוע הפרויקט, אף על פי שהדבר היה בתחום אחריותה עד אוקטובר 2014 . לפיכך נותר הפרויקט כמעט ללא מעורבות של הנהלת משרד המשפטים בשלבי תכנון הפרויקט והבקרה עלי ו, אף שהיא זו שהגדירה את הצורך בהקמת מערכת תנופ"ה, החליטה להקימה ותקצבה אותה. מסמך הסיכונים כלל בעיקר סיכונים הנוגעים לתחומי אחריותו של האגף, כמו משאבי כוח האדם של האגף ונושאים מקצועיים כמו חומרה ועדכונים. לעומת זאת, כמעט לא זוהו סיכונים אחרים לפרויקט כמו עיצומי פרקליטים והיעדר שיתוף פעולה של גורמים חיצוניים לפרקליטות שעימם יש לקדם ממשקים ממוחשבים. נמצא כי אף שבשנים 2010 - 2011 זוהו סיכונים בודדים של קשיים בהטמעת המערכת, כגון היעדר מ חויבות לשינוי ארגוני ורתיעה מהמערכת, באף אחד מהמקרים לא נוצרה תוכנית להפחתת הסיכונים או לטיפול בהם, אף שחלקם הוגדרו סיכונים קריטיים, והם אף לא עלו שנית בשנים שלאחר מכן. .במסמך הסיכונים מפורטת רשימה מצומצמת של סיכונים שזוהו בפרויקט (שמספרם פוחת בכל שנה) ונקבעה מידת חומרתם וההסתברות למימושם. לא ניתן ללמוד מרשימה זו כיצד נוהלו הסיכונים וכיצד הם נוטרו בצורה מתמשכת, כיצד נערך האגף למערכות מידע להתמודד עם סיכונים עתידיים ואילו פ עולות הוא נקט למניעת מימוש הסיכונים או למזעורם. במסמך אף לא צוינו סיכונים שהתממשו, נזקים שנגרמו ולקחים שהופקו, אף שהיו סיכונים שהתממשו, כמו הטמעות שלא צלחו, עיצומי פרקליטים ודחיות בלוחות זמנים. בביקורת נמצא שהאגף למערכות מידע לא ריכז את מסמכי הפרויקט, והמסמכים נמצאו מפוזרים אצל גורמים רבים במשרד המשפטים ומחוצה לו. עוד נמצא שבאגף למערכות מידע אין רבים מהמסמכים הנוגעים לפרויקט, ובהם מסמכי יסוד שקדמו לתקופת כהונתו של מנהל האגף המכהן משנת 2015. .מערכת תנופ"ה הביאה לשינויים בתהליכי עבודת המזכירות ביחידות שהיא עלתה בהן לאוויר, תרמה לקידום האחידות בדפוסי העבודה של הפרקליטים ואיפשרה לפרקליטות לעבור לשיטת ניהול מבוססת נתונים. ואולם, בסוף שנת 2018 , שנים לאחר שהוחל בביצוע פרויקט תנופ"ה, רק חלק מהפרויקט הסתיים וחלק ניכר ממנו לא מומש. הדוח מציג שורה של ליקויים יסודיים בניהול הפרויקט שגרמו לתוצאה האמורה ובהם: הפרויקט חדל להתנהל על פי נוהל מפת"ח; האגף למערכות מידע לא גיבש תוכנית רב-שנתית לפרויקט; למשרד המשפטים אין אומדן רב -שנתי מלא ומעודכן של העלויות הצפויות עד להשלמתו ש ל הפרויקט, הטמעתו, תפעולו ואחזקתו; אין לפרויקט לוח זמנים רב-שנתי עם אבני דרך עד לסיומו ולא מדדי תפוקה ותוצאה לצורך בקרה על מידת השגת מטרותיו. המשותף להרבה מהליקויים הוא היעדר ניהול היבטים אלו במישור הפרויקטלי. משנת 2008 מערכת תנופ"ה אינה מנוהלת כפרויקט אחוד, ולכן אי אפשר לעקוב אחר מימוש כל תכולת הפרויקט ולא לבצע בקרה בנושא. ממצאי דוח זה מחייבים פעולה תכליתית, החלטית וממוקדת לתיקון הליקויים כדי לשפר את ניהול השלבים הבאים בפרויקט ולהבטיח שהמשך היישום של הפרויקט בשנים הבאות יעלה בקנה אחד עם התוכניות והתכולות שאושרו, וכדי להתאים את האופן בו מנהלים תיקים משפטיים בישראל לעידן המידע הממוחשב. לתיקון הליקויים נודעת חשיבות גם מאחר שבשנים הקרובות ימשיך משרד המשפטים לנהל פרויקטים מורכבים לפיתוח מערכות מחשוב. היבטים רבים בחייהם של אזרחי המדינה מושפעים מיכולתן של הרשויות לפעול בשיתוף פעולה. אחד התחומים שבהם מתבטא הדבר הוא יצירת ממשקים ממוחשבים בין גורמי אכיפת החוק. דבר זה טומן בחובו פוטנציאל לעיצוב תהליכי עבודה רוחביים, לשיפור הליכי אכיפת החוק, לקיצור זמן הימשכותם, לשיפור שירותי המשפט לציבור ולשיפור השמירה על זכויות האדם ב הליכים אלו. על גורמי אכיפת החוק לשלב בין האינטרס הציבורי לבין צורכי הארגון שהם מייצגים, ועליהם להפעיל את הכלים העומדים לרשותם כדי לקדם צרכים אלה, ובעת הצורך להביא את המחלוקות ביניהם להכרעת השרים הממונים עליהם. משרד מבקר המדינה מעיר לכל גורמי אכיפת החוק כי הטמעתם של תהליכי עבודה ממוחשבים מחייבת גיבוש תהליכי עבודה מוסכמים וברורים. עליהם להגיע לפתרון מוסכם בעניין המחלוקות ביניהם, ובמקרה הצורך אף להביאם להכרעת המנכ"לים או שרת המשפטים והשר לביטחון פנים הממונים על משט רת ישראל, על הפרקליטות, על הב"ה ועל השב"ס. עליהם לבחון בין היתר אם נדרשת החלטת ממשלה שתסדיר את שיתוף הפעולה בין גורמי אכיפת החוק, וככל שנדרש ינחו אותם להקים צוות בין-משרדי ייעודי. ואכן, רק בינואר 2017 החל צוות האפיון לעבוד בצורה סדורה, אחת לחודש. אי-קידומה של פעולת אפיון סדורה עד שנת 2017 הביא לעיכוב של שנים רבות ביישום הממשק בין הפרקליטות למשטרה. . עליית תנופ"ה לאוויר לוותה, כאמור, בקשיים טכנולוגיים ובבעיות ניכרות בהטמעה. מפרק זה עולה כי בחלוף השנים לא הושגה המטרה הבסיסית שהציבה הפרקליטות במלואה - מעבר מלא ומחייב לניהול תיק אלקטרוני, וכי חלק מהתיקים עדיין מתנהלים בתיק פיזי. עוד עולה כי יש בפרקליטות מחוזות ויחידות מטה שעדיין לא עברו לעבוד עם מערכת תנופ"ה, ובכך המטרה לסייע לעבודת הפרקליטות ולייעל אותה לא קודמה די הצורך. משרד מבקר המדינה מעיר לפרקליטות ולאגף למערכות מידע כי פריצות מסגרת לוחות הזמנים וצמצומי תכולות המערכת הצטברו לשינויים שהיו כה משמעותיים, שראוי היה לתקפם במסמכי ייזום חדשים, שיגדירו מחדש את מטרות המע רכת, את יעדיה, את מסגרת לוחות הזמנים שלה ואת תכולותיה. משלא הוגדרו מחדש מסמכי יסוד למערכת, בשום שלב, ובהיעדר תהליך קבלת החלטות סדור בדבר שינוי היבטים אלו, אין אלא להסתמך על האמור במסמכי היסוד של הפרויקט ובמסמך החלופות. .בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי 12 שנים לאחר שהמשטרה והפרקליטות החלו לדון ביצירת ממשקים ממוחשבים ביניהן, עדיין לא הסתיימו הדיונים וטרם פותחו ממשקים משמעותיים, למעט כריכת תיק דיגיטלי74 . במשך השנים תהליכי העבודה והדיונים בין הפרקליטות ובין המשטרה בנוגע לממשקים ביניהן לא היו רציפים ועקביים, והם התקיימו במסגרות שונות ונקטעו לתקופות ממושכות. הנה כמה דוגמאות:
נמצא כי במועד סיום הביקורת, פרויקט תנופ"ה עדיין לא הושלם. בתקופה השנייה הפסיק משרד המשפטים לנהל את משימת פיתוח מערכת תנופ"ה כפרויקט אחוד, הכולל הגדרות פרויקטליות של תכולה, משאבים ולוחות זמנים. תנופ"ה עברה מניהול פרויקט לניהול משימות פיתוח פרטניות במסגרת תוכנית העבודה השנתית של האגף למערכות מידע. המעבר נעשה בלא שניתן מענה תכנוני ניהולי ובקרתי לפרויקט בכללותו, תוך ויתור על חלק משמעותי ממטרותיו המתוכננות של הפרויקט. בפועל, הפרויקט אינו מנוהל על פי תוכנית פרויקט; הוא מתנהל ללא מסגרת של לוחות זמנים מתכללת הקובעת אבני דרך למסירת כל תכולת הפרויקט; אין לפרויקט תקציב ייעודי, כולל ומאושר, והמשרד אינו מנהל מעקב עלויות רב-שנתי; חלקים ניכרים מתכולות הפרויקט טרם נמסרו. מניהול פרויקט עברה תנופ"ה לניהול של משימות פיתוח פרטניות במסגרת תוכנית העבודה השנתית של האגף למערכות מידע. להלן הפרטים.