משרד החינוך . התקשרות עם החברה למתנ_סים מרכזים קהילתיים בישראל בע_מ לשם מתן שירותים לנוער מנותק מסיכום נתוני המדגם עולה כי ב -41 ,קורסי המיומנויות התעסוקתיות החברתיות והשכלתיות שנדגמו דיווחה החברה למשרד על 5,986 שעות בעוד שמספר השעות בפועל היה רק 4,009 , ובסך הכול דיווח יתר של 1,977 שעות שהן כ-49% מהשעות בפועל; בששת קורסי ICDL דיווחה החברה למשרד על 699 שעות בעוד שמספר השעות בפועל היה רק538 , ובסך הכול דיווח יתר של 161 שעות, כלומר דיווח יתר של כ -30% מן השעות בפועל. מנתוני המשרד עולה כי בסך הכול אושרו לביצוע 245 קורסי מיומנויות ו- 62 קורסי ICDL בשנת הלימודים התש"ע. הרחבת ממצאי המדגם לכלל אוכלוסיית הקורסים יכולה להוות בסיס להערכה לפיה דיווחי היתר של החברה באותה שנה הסתכמו בכ - 11,800 שעות של קורסי מיומנויות תעסוקתיות, חברתיות והשכלתיות ובכ - 1,600 שעות של קורסי ICDL , ובסך הכול כ- 13,400 שעות ששוויין כ-1.7 .מיליון ש"ח חוק מניעת העסקה של עברייני מין נועד בין השאר להגן על ילדים ובני נוער במוסדות חינוך מפני ביצוע עברות מין. אף על פי שמדובר בנושא רגיש בעל חשיבות עליונה, לא קיימה החברה למתנ"סים את חובותיה שפורטו בתנאי המכרז בעניין זה, ומינהל חברה ונוער לא תבע ממנה לפעול כנדרש. על המינהל ועל החברה לוודא שלכל עובד עם בני נוער בתכנית היל"ה יש אישור של משטרת ישראל, כנדרש בחוק, ולפעול לאלתר להפסקת העסקתם של עובדים שאין להם אישור כזה. על הנהלת המשרד לשוב ולהבהיר ליחידותיו שאין לאפשר לעובדי קבלן להשתמש במשרדיו של המשרד ובציודו. על המינהל לקבוע אמות מידה ברורות לתשלום שכר למדריכים המלווים את המיומנויות ולוודא את יישומן. משרד החינוך ערך מכרז שלפיו עליו לקבל מדי שנה 44,000 שעות של קורסי מיומנויות. כחודש אחרי שזכתה החברה למתנ"סים במכרז היא פנתה למשרד בבקשה לשנות את המודל שלפיו ייקבעו תשלומי המשרד לחברה תמורת ביצוע הקורסים בהתקשרות זו, ובסופו של יום קיבל המשרד, על פי האומדן, רק כ- 31,000 שעות. נציג האגף אישר את השינוי במודל ההתחשבנות. ההליכים שהובילו להחלטה זו לוקים בכמה היבטים: הבקשה אושרה בדרג נמוך במשרד בלא שנבחנ ה בידי גורמי הניהול הבכירים, בידי גורמי המטה המקצועיים ובידי ועדת המכרזים המוסמכת לבחון שינויים מהותיים בתנאי מכרזים; הבקשה והאישור שניתן לחברה לא תועדו בכתב; השינוי היסודי במודל ההתחשבנות, במועד סמוך להחלטת ועדת המכרזים על זכייתה של החברה במכרז, ייתכן שיש בו כדי לפגוע בעקרון השוויון בניהול הליך המכרז שהתקיים חודש קודם לכן. החברה למתנ"סים נתלית בתשובתה בהסכמתו של המשרד למתכונת ההתחשבנות שהיא הציעה, שהייתה מנוגדת בתכלית לתנאי המכרז. הצעתה של החברה והסכמת המשרד הן בבחינת חריגה גסה מתנאי המכרז ומהחוזה שחתם המשרד עם החברה, ומשום כך הסכמתו לאמצה הייתה פסולה. בנסיבות האמורות נדרש המשרד לערוך בדיקה באמצעות אגף הכספים של המשרד, כדי לוודא שהשינוי במודל ההתחשבנות לא פגע במשרד בהיבטים הכספיים של ההתקשרות. על המשרד לנקוט את הפעולות הדרושות בהתאם לתוצאות הבדיקה ולבחון א ם ראוי בנסיבות העניין לדרוש להשיב תשלומי יתר. כמו כן, על המשרד להפיק לקחים מהליקויים שהועלו בעניין הליך הבחינה והאישור של המודל במקרה זה. ממצאי הביקורת העלו שהמינהל כשל הלכה למעשה בטיפולו בקורסי המיומנויות ובפעולות הבקרה עליהם. על המינהל, בשיתוף ועדת המכרזים, לוודא שהחברה תמלא את חובותיה במלואם, כנדרש במכרז. כמו כן על המשרד להקפיד לקבוע מהן חובות הקבלן בכל הנוגע לקיום קורסים והקפדה על איכותם, גם היקרים שבהם, לעגן חובות אלה בתנאי המכרזים שיפרסם בעתיד ולפרט במכרזים דרישות ברורות יותר בדבר הרכב הקורסים המבוקשים ומאפייניהם. על פי נתוני מינהל חברה ונוער, בשנת הלימודים התש"ע הועסקו בתכנית היל"ה מאות עובדים שהעסקתם טעונה אישור של משטרת ישראל על פי חוק מניעת העסקה של עברייני מין. מן התיעוד עולה שעד ראשית אוגוסט 2010 , כחודש לפני סיום שנת הלימודים התש"ע, לא היו בידי מינהל חברה ונוער אישורים של המשטרה לגבי עובדי החברה למתנ"סים שהועסקו בתכנית היל"ה. נמצא כי רק בעקבות שאלתו של נציג משרד מבקר המדינה ממאי 2010 דרש האגף לקידום נוער מהחברה להעביר לידיו את האישורים. בסוף אותו חודש השיבה החברה למתנ"סים לאגף: "בשלב זה אין בידינו אישור משטרתי לעובדים. בימים אלה פנינו לכול המורים להנפיק אישור כזה עד סוף חודש יוני". בתחילת אוגוסט 2010 מסר נציג האגף שטרם קיבל את האישורים מהחברה. 4. כאשר פרסם המשרד את המכרז ביולי 2008 , שבו זכתה שוב חברה א', ידעו מינהל חברה ונוער והחברה למתנ"סים שקיים חשש מהימצאותה של חברה א' במצב של ניגוד עניינים בין היותה קבלן של המשרד המבקר את התכנית, על הקורסים שבה, לבין היותה קבלן של החברה למתנ"סים, המספק לה שירות לשם הפעלת קורסים. למרות זאת לא יידע בכך המינהל את ועדת המכרזים במשרד אשר בחרה בסופו של דבר את חברה א' כזוכה. .א'. למשל לגבי קורס שנערך עבור היחידה לקידום נוער באום אל-פאחם דיווחה החברה על 83.5 שעות לקבלן- מתנ"ס א' - עבור קיום הקורס, ועוד 33.5 שעות עבור בחינות ההסמכה, ובסך הכול 117 שעות שהן שוות ערך ל- 14,000 .)ש"ח (מחיר קורס ובחינות הסמכה נמצא כי על אף שאלות הבהרה שהעבירו מציעים במכרז היל"ה 2009 למשרד לפני מפגש הקבלנים שנערך במסגרת המכרז, ניסח המשרד את הוראות המכרז לגבי תשלום שכרם של המדריכים המלווים קורסי מיומנויות באופן מעורפל שלא תאם את הנאמר בנוהל המיומנויות. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל ולוועדת המכרזים שעליהם לנסח בלשון ברורה וחדה את דרישות ה מכרז ולאפשר לכל מציע לקבל את מרב המידע הנחוץ לו לשם תמחור הצעתו. נמצא שהמינהל לא מסר לוועדת המכרזים על כוונתו לשנות את שיטת התשלום לחברה למתנ"סים בגין קורסי מיומנויות ולא ביקש את אישורה לכך. בכך פעל המינהל בניגוד לתקנות חובת המכרזים ולתנאי המכרז. .תכנית היל"ה נוגעת לבני נוער הזקוקים לסיוע כדי לשפר את סיכוייהם לחיים בוגרים נורמטיביים ופוריים. לשם מתן שירותי חינוך והשכלה לבני הנוער, התקשר משרד החינוך עם החברה למתנ"סים ועם חברה א'. המשרד כרשות מנהלית מחויב לשמור על עקרונות דיני המכרזים הבאים להבטיח שוויון הזדמנויות לכל אחד מהמציעים האפשריים, להשיא את התועלת הכלכלית של המשרד ולשמור על אמון הציבור ביכולת המשרד לנהל את מכרזיו בהגינות ובשוויון. ממצאי דוח זה העלו ליקויים מהותיים וחמורים על פגיעה בשוויון ההזדמנויות שיש להעניק לכל אחד מהמציעים ועל חשש מפגיעה באמון הציבור. חלק מן הליקויים מעידים על חריגה גסה מכללי המכרזים בכלל ומהוראות המכרז שפרסם המשרד בפרט. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שעובדי מינהל חברה ונוער, אשר ניהלו את הפרויקט על מכרזיו באמצעות התקשרות עם קבלנים בהיקף של עשרות מיליוני ש"ח בשנה, פעלו בניגוד לדיני המכרזים. מינהל חברה ונוער שיתף את החברה למתנ"סים בניסוח המכרז שבו היא עתידה להשתתף, על אף הימצאותה בניגוד עניינים; המשרד שילם לחברה שלא על פי תנאי המכרז וההסכם, וללא קשר למספר שעות של קורסי מיומנויות שבוצעו הלכה למעשה. המשרד התקשר עם חברה א' אף על פי שהיא נמצאה במצב של ניגוד עניינים, כספקית של החברה למתנ"סים. חלק מממצאי הביקורת נוגעים במישרין לבני הנוער, ל משל הבטחת שלומם על פי החוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסוימים. על המינהל ועל החברה לוודא שלכל עובד עם בני נוער בתכנית היל"ה יש אישור של משטרת ישראל, כנדרש בחוק. החברה למתנ"סים, בהיותה חברה ממשלתית, כפופה לעקרונות המשפט המינהלי, שלפיהם עליה לפעול ב תום לב ובהגינות ולהימנע ממצב של ניגוד עניינים. ממצאי הביקורת מעלים שגם עובדי החברה פעלו בניגוד לדיני המכרזים. לנוכח חומרת ממצאי הביקורת, על מנכ"ל המשרד לנקוט את הפעולות הנדרשות לתיקון הליקויים בעבודת המשרד בהיבט של התקשרותו עם החברה למתנ"סים וגם בהיבט הנרח ב יותר של כלל ההתקשרויות של המשרד. עליו לוודא שעובדי המשרד העוסקים בהתקשרויות יפעלו כמתחייב מדיני המכרזים ולא יחרגו מהם. עליו גם לקבוע כללי התנהגות מפורטים וברורים לגבי היחסים שבין עובדי המשרד לבין עובדי הקבלנים, לרבות הכנת מכרזים וקבלת מידע מהם. כן עליו לוודא שהחברה ממלאת את דרישות המשרד כפי שמופיעות במכרז בנוגע לקורסי המיומנויות ולאיכותם. על המשרד לקבוע אמות מידה ברורות לתשלום שכר למדריכים המלווים את הקורסים ולוודא שהן ייושמו. מינהל חברה ונוער סבור שהענקת אפשרות לבני הנוער בתכנית להשתמש באתרי לומדות היא חיונית, ולכן כלל זאת במכרז. החברה למתנ"סים לא סיפקה הרשאות לאתרים כנדרש ולא העלתה את השגותיה לפני המינהל עד לקראת סיום שנת הלימודים, ובשל כך נמנע מהתלמידים להשתמש באתרי הלומדות במשך שנת לימודים שלמה. המשרד מצדו ידע ודן בעניין, ואף כתב על כך לחברה, אך עד סוף שנת הלימודים הוא לא עשה שימוש בכלי שעומד לרשותו על פי המכרז - קיזוז תשלום מהחברה בגין אי-הספקת ההרשאות. נמצא כי לגבי קורסי ICDL לא שיקפו דיווחי החברה למתנ"סים למשרד את כל הנעשה בפועל: החברה דיווחה לו שהקבלן שקיים את הקורס הוא גם זה שסיפק לה את בחינות ההסמכה, אף שאלו סופקו לה בידי חברה על רשות מינהלית שמפרסמת מכרז חל כאמור איסור להתייעץ בעניין הכנתו עם מציע בכוח במכרז, מפני שההתייעצות עמו תעניק לו יתרון על פני שאר המציעים ואף ייתכן שעצותיו יהיו בהתאם לאינטרסים שלו ולא של המשרד. ההתייעצויות של עובדי מינהל חברה ונוער עם החברה למתנ"סים לגבי נוסח המכרז, כאשר היו ערים לכך שהחברה היא מציעה בכוח ועתידה להשתתף במכרז, פגעו במטרת המכרז הציבורי - עקרון השוויון שבין כל המציעים, ובכלל זה בחזות השוויון במכרז. לדעת משרד מבקר המדינה, מכלול המידע שבתיעוד האמור מלמד שהיה קשר ישיר בין המלצות החברה לבין השינויים במכרז שביקש לעשות האגף לקידום נוער. חלק מן השינויים הללו אף מצאו ביטוי בנוסח הסופי של המכרז שפורסם. מכאן שמקצת מסעיפי המכרז נוסחו בהשפעתה של החברה למתנ"סים, שהשתתפה בו, כך שגם יתאים לאינטרסים שלה. החברה התערבה באופן גס בהליכי הכנת המכרז, ועובדי המינהל אפשרו לה לעשות זאת. חלק מהשינויים שנעשו, לדוגמה פריסת רשתות מחשבים במחוזות המשרד, גרמו להגבהת מחסומי הכניסה הניצבים בפני מציעים בכוח במכרז. בלי לקבוע אם המלצות החברה היו ראויות ומכוונות לשיפור המכרז, ניתן לומר שעצם קיומם של דיונים והעברת מידע בין מציעה בכוח - החברה למתנ"סים - לבין המינהל פגעו בשוויון שבינה לבין מציעים אחרים ובחזות השוויון במכרז. ממצאי הביקורת העלו תמונה מדאיגה בדבר קיום קשר משמעותי בין מינהל חברה ונוער לבין החברה למתנ"סים, בכל הנוגע לשיתוף החברה בהכנת מכרז היל"ה 2009 , עד כדי טשטוש הגבולות שבין המשרד כמזמין השירות ועורך המכרז לבין החברה שידוע היה שתהא מציעה במכרז. כאשר התערבה החברה למתנ"סים בניסוח סעיפי המכרז שבו עמדה להשתתף, תוך כדי שיתוף פעולה עם עובדי המינהל, היא הייתה נתונה במצב של ניגוד עניינים שכן בהיותה קבלן מבצע ומציע במכרז היא עלולה להעלות הצעות שיש בהן כדי לעצב את התכנית ואת תנאי המכרז בהתאם לאינטרסים שלה. על פי התיעוד, ארבעה מציעים הגישו הצעה למכרז היל"ה 2009 , ובהם גם החברה למתנ"סים. גם אחרי שפורסם מכרז היל"ה 2009 שוחחו עובדי החברה למתנ"סים עם עובדי האגף לקידום נוער על נוסח המכרז. נמצא כי באמצע מאי 2009 , שלושה ימים לאחר פרסום המכרז, שאלה מנהלת הפרויקטים בחברה למתנ"סים את נציג האגף לקידום נוער לגבי המבנה הארגוני של מטה תכנית היל"ה במכרז, והוא השיב לה. מן התיעוד עולה כי להתכתבות היו שותפים עובדי המינהל ועובדי החברה למתנ"סים, בלי שיחידות אחרות במשרד או ועדת המכרזים היו שותפות לה. גם בלי להתייחס לסוגיית תנאי העסקתם של מנחים בתכנית, הרי תוכן ההודעה מעיד שהחברה התערבה בניסוח תנאי המכרז בעניין זה. מן האמור לעיל עולה שגם לאחר פרסום מכרז היל"ה 2009 המשיכו עובדי המינהל לקיים דו -שיח עם עובדי החברה למתנ"סים על נוסח המכרז. נראה כי לרשות החברה עמד נתיב ישיר ובלעדי להצגת שאלות והצעות ולקבלת מידע מהיחידה המקצועית במשרד, וזו השיבה לה שלא בהליך שקבע המשרד. הסבריהם של עובדי המינהל מלמדים שהם התעלמו מעקרונות יסוד של דיני המכרזים וממטרותיהם. הם לא הבחינו בין קשר שוטף עם הקבלן וקבלת נתונים ממנו במהלך עבודתו לבין שיתוף הקבלן - שהוא גם מציע בכוח במכרז - בניסוח דרישות המכרז. חלק מפעולותיהם שהועלו בביקורת פגע פגיעה חמורה במהות המכרז: נפגע שוויון ההזדמנויות שעל הרשות הציבורית להעניק לכל אחד מהמציעים, ולפיכך גם נפגמה התועלת שהמשרד יכול היה להפיק מפרסום מכרז. כמו כן בפעולות האמורות יש כדי לערער את א מון הציבור בניהול המשרד את מכרזיו בהגינות ובשוויון. לנוכח מקרה חמור זה, על מנכ"ל המשרד לקבוע לעובדים העוסקים בתחום הרכש של טובין ושירותים כללים הנוגעים ליחסי העבודה שבין עובדי המשרד לבין מציעים בכוח בדבר "האסור והמותר" בתקופת גיבושו של מכרז, לרבות האיסור ל שתף מתמודד בכוח בהכנת מכרז והדרכים התקינות לקבל ממנו את המידע הדרוש לשם כך. עוד עליו לדאוג שכללים אלה יוטמעו בקרב עובדי המשרד. עליו גם לוודא שהוראת התכ"ם בדבר שימור הידע תיושם במשרד בכלל ובמינהל בפרט, כדי שעובדי המשרד יקבלו מספקים ומנותני שירותים הערות והמ לצות לשיפור כבר במהלך העבודה השוטפת ויוכלו לערוך את השינויים הנדרשים. החברה למתנ"סים, בהיותה חברה ממשלתית, כפופה לעקרונות המשפט המינהלי שלפיהם עליה לפעול בתום לב ובהגינות ולהימנע ממצב של ניגוד עניינים. על מנכ"ל החברה למתנ"סים להבהיר לעובדיה את האיסור החל על מתמודד בכוח במכרז להתערב בהכנתו וכן לוודא שהחברה לא תתערב בעתיד בהכנת מכרזים שבהם היא מתעתדת להשתתף. תכנית היל"ה כרוכה בביצוע משימות חשובות ביותר של המשרד ונוגעת לבני נוער הזקוקים לסיוע כדי לשפר את סיכוייהם לחיים בוגרים נורמטיביים ופוריים. על פי תנאי המ כרז, תקופת ההתקשרות הראשונה עם החברה היא לשלוש שנים, אלא אם כן החליטה ועדת המכרזים על תקופה קצרה יותר. על מנכ"ל המשרד מוטל לפעול על פי עמדת היועצת המשפטית של המשרד ולכנס ועדת מכרזים אשר תבחן את המשמעויות ואת ההשלכות המשפטיות של ממצאי הביקורת, אשר מעלים חשש שהחברה למתנ"סים זכתה במכרז היל"ה 2009 בתהליך שנפל בו פגם מהותי. על המשרד לשקול, לנוכח נסיבות העניין, אם לקצר את ההסכם עם החברה, ולערוך מכרז חדש אגב הקפדה על העקרונות המחייבים שנקבעו בדין. 2. מן התיעוד האמור עולה תמונה של מסכת התייעצויות רציפה וכוללת של האגף לקידום נוער עם עובדי החברה למתנ"סים לגבי נוסח מכרז היל"ה 2009 :. להלן שלוש דוגמאות 3. נמצא שההתחשבנות בין המשרד לבין החברה למתנ"סים לא נעשתה על פי תנאי המכרז והחוזה שביניהם: החברה סיכמה את סך העלויות של קורס מיומנות, את הסכום חילקה ב-120 ש"ח (המחיר שאותו הציעה במכרז, בניכוי התקורה) ועל המנה שהתקבלה דיווחה למשרד כמספר שעות הפעילות של קורס המיומנות, ללא קשר למספר שעות המיומנות שבוצעו הלכה למעשה. כל זאת בידיעתו ובאישורו של מינהל חברה ונוער, כמפורט להלן. מספר השעות שציינה החברה בחשבונות שהגישה לתשלום היה גדול יותר ממספר השעות האמִתי (ראו להלן), ויש חשש שהחברה עשתה זאת כפיצוי על מחיר נמוך שהציעה במכרז, לשעת פעילות בקורס. נמצא כי חברה א' אישרה את הדיווחים האלה של החברה למתנ"סים. בעקבות זאת שילם אגף הכספים של המשרד לחברה תמורת ביצוע הקורסים על פי דיווחים מאושרים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי מתכונת החיש וב של התשלום לקבלן בגין קורסי המיומנויות, כפי שקבע המשרד עצמו ודרש במכרז, הייתה ידועה לו היטב כבר במכרז היל"ה 2007 , כשנתיים לפני פתיחתה של שנת הלימודים התש"ע, וממילא עמד לרשותו הזמן הדרוש כדי לערוך את השינויים המינהלתיים הנחוצים להפעלת מתכונת חישוב זו. המי נהל קיבל את הצעתה של החברה למתנ"סים, אף על פי שמשמעותה שמיטת הבסיס התחרותי שבין המציעים במכרז על המחיר לשעת קורס. זאת ועוד, לו נענה האגף לקידום נוער להצעת החברה רק כדי לעבור את תחילתה של שנת הלימודים בהצלחה, הרי שהיה מתחיל ביישום השיטה שהוא קבע במכרז בהקדם האפשרי, אולם האגף החליט לשנות את השיטה רק ביוני 2010 , בעקבות שאלה של נציג משרד מבקר המדינה. החברה למתנ"סים הציעה במכרז היל"ה 2009 מחיר לשעה של קורס מיומנויות שהוא נמוך בכ-30% לפחות מהמחיר שהציעו שלושת המציעים האחרים. לא נמצא שוועדת המכרזים פקפקה באפשרות ל קיים קורסי השתלמויות במחיר שאותו הציעה החברה, והוועדה קיבלה את הצעתה. על פי מסמכי ועדת המכרזים, מחיר נמוך זה לשעת קורס הקנה יתרון לחברה על פני מתחריה. בפועל, נהנתה החברה מאותו יתרון אך בד בבד קיבלה תשלום גבוה יותר מהמשרד המכסה את עלויותיה לקיום הקורסים. כל זאת בידיעתו ובאישורו של מינהל חברה ונוער. על מנכ"ל המשרד מוטל לפעול על פי עמדת היועצת המשפטית של המשרד ולכנס ועדת מכרזים אשר תבחן את המשמעויות ואת ההשלכות המשפטיות של ממצאי הביקורת, אשר מעלים חשש שהחברה למתנ"סים זכתה במכרז היל"ה 2009 בתהליך שנפל בו פגם מהותי. על המשרד לשקול, לנוכח נסיבות העניין, אם לקצר את ההסכם עם החברה ולערוך מכרז חדש אגב הקפדה על העקרונות המחייבים שנקבעו בדין. .על מנכ"ל החברה למתנ"סים לוודא כי החברה תמלא את מלוא התחייבויותיה כנדרש ממנה במ כרז ולהבטיח שעובדיה לא יתערבו בהכנת מכרזים שבהם היא מתעתדת להשתתף. בדיקתנו העלתה שבמשך כל שנת הלימודים התש"ע לא סיפקה החברה למתנ"סים כלל את הגישה ללומדות, כנדרש במכרז ובהסכם.
(ב) לבקשת משרד מבקר המדינה העבירה החברה למתנ"סים, פעמיים במהלך שנת הלימודים התש"ע, את הנתונים האמורים גם לאגף לקידום נוער, אך האגף לא בדק מדוע לא שולם שכר למדריכים המלווים שהיו זכאים לו. ממצאי הביקורת מלמדים כי מדיניות המינהל לגבי תשלום השכר למלווים של קורסי מיומנויות אינה אחידה, אינה ברורה וחורגת מכללי המכרז. על המשרד לבחון את הסיבות לאי-התשלום ולהסדיר את הנושא בהקדם.