נציבות שירות המדינה . מינוי עובדים בכירים בשירות המדינה יוצא אפוא שדווקא במכרזים פנימיים נציג המשרד בוועדת הבוחנים, שהיכרותו עם המועמדים ועם פועלם המקצועי עשויה להיות טובה יותר מזו של שאר חברי הוועדה, כיוון שהם עובדים באותו משרד, מקבל יותר זמן ללימוד מסמכי המועמדים. לצורך התנהלות תקינה, הוגנת ושוויונית של המכרז הנהיגה אפוא נש"ם כלל לפיו מסמכי המועמדים מועברים לחברי הוועדה רק חצי שעה לפני הדיון. את הכלל הזה לא החילה על נציג המשרד שבו תאויש המשרה. לדעת משרד מבקר המדינה, חצי השעה שניתנה לרוב חברי הוועדה לצורך עיון במסמכי המועמדים, שחלקה מיועד כאמור להדרכת חברי הוועדה, אינה מספיקה לבחינה מעמיקה של המסמכים ואין זה סביר להניח כי בפרק זמן זה יוכלו חברי הוועדה להכיר את נתוני המועמדים. כיוון שכך עולה חשש כי ועדות הבוחנים מחליטות מיהם הזוכים במכרזים שלא על סמך היכרות טובה מספיק עם נתוני המועמדים שהוצגו במסמכים, תוך שיש יתרון בולט ומובנה לנציג המשרד, ומופר האיזון שעמד בבסיס הרכב. העברה מוקדמת של מסמכי המועמדים לנציג המשרד עלולה לפגוע במידת ההוגנות של המכרז כלפי כלל המועמדים. משרד מבקר המדינה מעיר לאב "ם על שהוא מאפשר לנציג המשרד לקבל את מסמכי המועמדים זמן רב טרם כינוס הוועדה, בייחוד משום שיתר חברי הוועדה אינם מקבלים אותם. על מנת להגביר את האפקטיביות של עבודת ועדות הבוחנים ולהבטיח שהן יבחנו באופן מעמיק את נתוני המועמדים אשר הובאו במסמכים, על נש"ם לקבוע פרק זמן מספק לצורך היכרות טובה עם נתוני המועמדים שמוצגים במסמכים ולהקפיד להקצות פרק זמן זה לכל חברי הוועדה. בחינת 19 ועדות האיתור האמורות העלתה שחברי ועדות האיתור לא השתמשו בכלי מיון אלה אף לא פעם אחת, והסתפקו בעיון בתיקי המועמדים, בראיון ולעתים בקבלת המלצות בעל פה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי ההחלטה של ועדת איתור שלא לזמן לראיון מועמד שעמד בתנאי הסף, כמו גם ההחלטה לזמן מועמד לראיון, בהיותן חלק מרצף ההחלטות שמקבלת ועדת איתור במהלך עבודתה, יהיו מנומקות בפרוטוקול הוועדה. הדבר נדרש גם על מנת שהחלטותיה בנוגע לזימון מועמדים מסוימים ואי-זימונם של אחרים לא יפורשו כשרירותיות ולא שוויוניות. כמו כן תיעוד הנימוקים להחלטה נדרש לצורך בקרה ו הצגת הנימוקים לפני מי שמערער על ההחלטה, במגבלות שנקבעו בעניין זה ב נוהל העבודה. תיעוד ההנמקות יכול להיעשות בכל דרך המשקפת את נימוקי הוועדה להחלטותיה. לנוכח ממצאי הביקורת, תשובותיהם של משרדי הממשלה ובייחוד של נש"ם וההוראות שנקבעו בנוהל העבודה בנוגע למסמכי הוועדה שיוצגו לפני מועמד שערער על ההחלטה, מוצע כי נש"ם תקבע את היקף ההנמקה בדבר הזימונים לראיונות בפרוטוקול. נמצא שכל 12 ועדות האיתור שזימנו לראיון רק חלק מהמועמדים (שהגישו מועמדות ועמדו בתנאי הסף), לא נימקו בפרוטוקולים את הנימוקים להחלטותיהן. בחלק מהמקרים נרשמו נימוקים בניירות עבודה שלא היו חלק מהפרוטוקול. מכאן שאי -אפשר לדעת מדוע זימנו הוועדות האלה מועמדים מסוימים לראיון ולא זימנו אחרים. להלן פירוט של 12 ועדות האיתור האלה: לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון שוועדות האיתור אינן משתמשות בכלי הסינון שהוצעו להן, על נש"ם לשקול, במקרים המתאימים, להכניס כלי מיון מובנים המתאימים להליך המיון בוועדה, כדי להבנות את שיקול הדעת שלה ואת הליך החלטתה. לדעת משרד מבקר המדינה, קיים חשש לניגוד עניינים מוסדי מובנה במקרים בהם מנכ"ל החבר בוועדת השירות דן ומחליט בבקשה של משרדו, ויש חשש שעמדתו של חבר ועדה שבקשת משרדו נדונה בוועדה, נקבעת מראש, מעצם גיבוש הבקשה. על נש"ם לקבוע בתקנון ועדת השירות באיזה אופן מותר למנכ"ל המשמש כחבר בוועדה להיות מעורב בדיונים הנוגעים לענייני משרדו, לדוגמה בקשה לפטור משרה בכירה ממכרז. על משרד הפנים להקפיד לתת ביטוי מלא וממצה להחלטות של ועדת איתור בפרוטוקול, במגבלת השמירה על צנעת הפרט של המועמדים, ולשקף בו במדויק את החלטת הוועדה. נמצא כי הוועדה לא תיקנה את הפרוטוקול, לא ציינה בו את עמדתם של שני חברי הוועדה אלא רק את דעת המיעוט של החברה, ולא תיקנה את החלטתה. הפרוטוקול הועבר כפי שהוא לשר הפנים, ובו המלצה של ועדת האיתור גם על מועמד א'. השר בחר לתפקיד במועמד אחר. נש"ם מסרה כי אין אסמכתאות באשר להחלטת הוועדה לאשר את שבע המועמדויות שהועברו להחלטתה או לפסול אותן, והיא העריכה כי הוועדה החליטה שהם עומדים בתנאי הסף ובכל זאת החליטה שלא לזמנם. ואכן בבדיקת פרוטוקול ועדת האיתור לא נמצאו אסמכתאות כאמור. כדי לוודא שוועדת איתור קובעת אמות מידה לבחינת המועמדים, שלא בזיקה לנתוני מועמד ספציפי במטרה להגדיל את סיכוייו להיבחר, קבעה נש"ם שחברי הוועדה יקבלו את מסמכי המועמדים רק לאחר שיקבעו את אמות המידה. משרד המשפטים חרג אפוא, באישור נש"ם, מהעיקרון הזה בהליכים לבחירת ארבעה משפטנים בכירים ביותר. בכך סוכלה תכלית העיקרון שנועד להבטיח הליך אובייקטיבי, הוגן ושוויוני. מבדיקת המסמכים עלה כי בארבע ועדות איתור שנוהלו במשרד המשפטים בשנים 2013 ו- 2014 לתפקידים של משפטנים, מהבכירים בשירות המדינה, נמסרו מסמכי המועמדים, ובהם שאלונים שמילאו ואסמכתאות נלוות, לחברי הוועדות לפני שהוועדות קבעו את אמות המידה לאיוש המשרה. משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח עמדתו של היועמ"ש לנש"ם, עליה לקבוע אם ובאילו מקרים יש לאפשר מינוי עובדים בכירים לשעבר כחברים בוועדות איתור. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם אם יש ממש בטיעונים שהביאו את משרד המשפטים ונש"ם לקבוע כי בשני ההרכבים האמורים של ועדות איתור ישתתפו משנים ליועמ"ש לממשלה כחברים, מן הראוי שהרכבים אלה יידונו בוועדת השירות ויועברו לאחר אישורה לאישור הממשלה, כפי שנעשה בנוגע להרכבים בוועדות איתור אחרות. משרד מבקר המדינה מעיר לנציב שירות המדינה, כי יש מקום לבחון ולוודא שאצילת הסמכות למשרדי הממשלה נשענת על בקרה ממשית שבאמצעותה תבטיח נש"ם כי הליכי האיתור והמינוי הנעשים הלכה למעשה מתקיימים בהתאם לסדרי המינהל התקינים. הביקורת העלתה ליקויים בפעילותן של ועדות איתור שפעלו בשנים 2014 -2013 , .חלקם חמורים משרד מבקר המדינה מעיר למשרד רה"ם כי אמנם ישנם שיקולים שונים בהחלפת נציגי הציבור, אולם יש להקפיד לפעול על פי תכלית הוראות חוק המינויים, ובין השאר לוודא שחבר ועדה לא ישמש בתפקיד שנים ארוכות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד רה"ם לממש את תכלית חוק המינויים כאמור, ובין היתר להחליף את החברים בוועדת השירות גם כדי שיתרעננו שורו תיה. מינוי נציג ציבור כחבר ועדה למשך יותר מחמש שנים אינו עולה בקנה אחד עם תכלית זו של החוק. נוסף על כך, הגם שבשנים האחרונות, עקב חילופים תכופים של ממשלות ישראל, התחלפו גם מנכ"לי המשרדים ובהם גם אלה המכהנים כחברי ועדת השירות, הרי שיש לקבוע באילו מקרים יש לה חליף מנכ"לים, אם בשל משך השירות ואם בשל היענות נמוכה של חברי ועדה שהם מנכ"לים להשתתף בדיוני הוועדה. עד מועד סיום הביקורת, לא הגיש משרד רה"ם הצעת החלטה בנושא לאישור הממשלה בדבר המנגנון לחילוף של נציגי הציבור בוועדת השירות. הוראת השעה הוארכה מאז ארבע פעמים. על פי מסמכי נש"ם, ההארכות האלה נעשו מבלי שהיה לנציב מידע לגבי האופן שבו נוהלו ועדות האיתור במשרדים. הוראת השעה העבירה את האחריות לניהול ההליך בהיבט הריכוזי והלוגיסטי ולמימושו מוועדות האיתור אל המשרדים, ובכך גבר במידה ניכרת הצורך שנש"ם תעקוב אחריו ותוודא שהוא נעשה בתקינות ועל פי הנהלים המחייבים. על נש"ם לפנות ללא דיחוי למשרד רה"ם בכל פעם שיש למנות חבר חדש בוועדת השירות, ואם אינה נענית, עליה לשוב ולהתריע על כך. על משרד רה"ם להחיש את הטיפול הנדרש במינוי חברים בוועדת השירות בסמוך ככל האפשר לפניית נש"ם, כדי להבטיח שהוועדה תפעל באופן שוטף. לנוכח ממצאי הביקורת, על נש"ם להקפיד שוועדות האיתור יפעלו על פי הכללים שקבעה ולהגביר את הפיקוח והבקרה עליהן. בד בבד על נציב שירות המדינה לשקול ליטול ממשרדים שכושלים באופן עקבי בניהול ועדות האיתור את סמכויות הניהול והביצוע שהועברו אליהם על פי הוראת השעה (על הארכותיה). בהתייחס לתשובתה של המשנה ליועמ"ש מעיר משרד מבקר המדי נה כי הזיקה הטעונה בחינה בשאלת קיומו של חשש לניגוד עניינים מוגדרת בנוהל העבודה של ועדת האיתור כ"היכרות אישית". כמו כן מעיר משרד מבקר המדינה כי נוסחה המפורש של הנחיית היועמ"ש ממרץ 2013, לפיו "על הוועדה מוטלת חובה לרשום פרוטוקול אשר ישקף את עיקרי המידע שהובא לפניה ואת ההחלטות שהתקבלו בעקבות אותו מידע" , חייב פרוטוקול שיכלול את הפרטים הנוגעים להודעה בדבר הזיקה שמסר לוועדה היועמ"ש לממשלה ולבירור שנערך במהלך הדיון באשר להודעתו ולהחלטה שהתקבלה בעניין. בעניין זה יודגש כי התרשומת שהכינה הסמנכ"לית אינה תחליף לפרוטוק ול הוועדה, שהוא המסמך שנבחן אם מערערים על החלטת הוועדה. בעניין זה יוער כי מן הראוי היה שחוות הדעת המשפטית, המכריעה בעניין של חשש לניגוד עניינים, תופנה לוועדה בכתב. בעניין הגורם המשפטי המתאים לבחינת הזיקה סבור משרד מבקר המדינה כי על ועדת האיתור היה להקפיד לפעול על פי הנוהל ולהעביר את הנושא לבחינת היועמ"ש בנש"ם , שהוא הגורם המוסמך על פי נוהל העבודה של ועדת האיתור לבחון אם מתקיים חשש לניגוד עניינים ולהנחות את הוועדה כיצד לנהוג. משרד מבקר המדינה מעיר כי על נציב שירות המדינה לשקול להשתמש באפשרות זו במקרים שבהם הוא מעריך שיהיה קשה לבחון את המועמד על רקע הכישורים הנדרשים לתפקיד, וכי חברים נוספים בעלי ידע ומומחיות ייחודיים יכולים לסייע בבחינת ההתאמה המקצועית של המועמד. מהאמור לעיל עולה שהיועמ"ש לממשלה פעל שלא על פי הכללים שנקבעו לוועדת איתור: לפי נוהל עבודת ועדת האיתור, היה על היועמ"ש לממשלה לדווח על היכרותו עם המועמדת - השניים נפגשו מעת לעת והמועמדת ביקרה בביתו - מיד לאחר ששקלו בוועדה לפנות אליה, ב- 18.6.15 , ובוודאי לאחר שבאותו היום שוחחה עמה הוועדה בטלפון וקיבלה ממנה הסכמה עקרונית. דיווח מידי של היועמ"ש לממשלה היה מאפשר לוועדה לקבל מהגורם המוסמך חוות דעת כתובה בדבר דרך הפעולה הראויה נוכח הזיקה, ולהיערך מבעוד מועד לריאיון ולדיון המסכם כעבור שבוע. נמצא כי בפרוטוקול החלטת ועדת האיתור לא תועד דבר ההיכרות שעליה דיווח היועמ"ש לממשלה, ולא תועדה הת ייעצות הוועדה עם המשנה שלו. כיוון שכך, ועדת האיתור נהגה שלא כנדרש על פי עקרונות היסוד של הליכי קבלת החלטות ברשות מינהלית ופסיקת בג"ץ בדבר השיקוף הנדרש כאמור של עיקרי הדברים בפרוטוקול. משרד מבקר המדינה מעיר כי פרסום אמנת השירות וקביעת זמני התקן חשובים כשלב ראשון לקיצור משך זמן המכרזים. עם זאת, אמנת שירות זו אינה נותנת מענה כלל למכרזים פנימיים ובין-משרדיים , וכן אינה נותנת מענה למכרזים פומביים שבהם יותר מ-200 מועמדים. כמו כן, אמנת השירות איננה נותנת מענה לכל שלבי המכרז, ובכללם השלב שטרם פרסום המכרז, שאורך לעתים זמן רב. משרד מבקר המדינה מעיר לנש"ם כי עליה להשלים את התקן המחייב שבו יוגדר משך הזמן המרבי לכל שלב בהליך איוש המשרה, מהשלב שבו עולה הצורך באיוש המשרה ועד איושה, ולהשלימו עבור כל סוגי המכרזים . על נציב שירות המדינה לוודא שנש"ם ומשרדי הממשלה עומדים בתקן שייקבע. כמו כן, על נש"ם לקצר בכל האמצעים העומדים לרשותה את משך הזמן של כל שלב במכרז, להקים מאגר מידע שיכלול אסמכתאות של הפעולות לאיוש המשרה, לרבות בשלבים שטרם פרסום המכרז, ולהיעזר במאגר כדי לעקוב אחר המכרזים בשירות המדינה ולבקר אותם. נמצא כי נש"ם לא קבעה הנחיות לאופן שבו יש לבחון ולתעד את בקשות המשרדים, וכן לא קבעה הנחיות בנוגע לבדיקות שנעשות בה ולשיקולים שמנחים את הרפרנטים בבואם לאשר או לדחות את הבקשות. בחינה עיתית של תיאור תפקיד, בין היתר, לאור שינויים בסביבת העבודה ושינויים בתחומי אחריות וסמכות, עשויה להידרש לשם איוש מיטבי של המשרה. עם זאת משרד מבקר המדינה מעיר כי הבחינה של נוסח הגדרות תפקיד במכרזי כוח אדם וההחלטה בעניינו הן רגישות, שכן הן עלולות לשנות הגדרות קיימות משיקולים זרים ולקדם מועמדים מסוימים. על כן, על נציב שירות המדינה לקבוע כללים לבדיקת בקשות לשינוי תיאורי תפקיד ולתיעודן, ולוודא שהרפרנטים מיישמים אותם. כללים אלה נחוצים כדי לוודא שיבחנו את בקשות המשרדים באופן מקצועי ושיטתי, כדי לוודא שנחוץ שינוי שאינו נועד לשם מתן יתרון לא הוגן למועמד מסוים במכרז, וכדי לפעול בשקיפות, כנדרש מכללי המינהל התקין. על הממשלה למנות בהקדם חברים חדשים לוועדת השירות במקום ארבע חברות הוועדה האלה. על משרד רה"ם להקפיד בעתיד להעביר לממשלה הצעה למנות חברים לוועדה במועדים אשר יבטיחו עמידה בהוראות חוק המינויים. נמצא כי בשישה מתוך 13 דיונים של ועדות השירות בשנים אלה אשר עסקו בבקשות לפטור ממכרז לבכירים, השתתפו מנכ"לים חברי הוועדה . הדיונים האלה עסקו בבקשות שהם עצמם הגישו לוועדה ל פטור משרות ממכרז במשרדיהם, ואף לקחו חלק בקבלת ההחלטות. ,נמצא כי במועד סיום הביקורתיולי 2015, ארבע חברות בוועדת השירות ששימשו נציגות ציבור כיהנו בתפקידן מאוגוסט 2009 , דהיינו כשש שנים, אף על פי שמאז נדרש להחליף שלוש מהן, בהתאם להוראות חוק המינויים. בשני המקרים שיפורטו להלן, התקבלו החלטות ממשלה שיש בהן כדי לפגוע באופן ממשי במעמדה של הוועדה וביכולתה לפעול באופן מקצועי, עצמאי ובלתי תלוי ולבחון באופן אובייקטיבי את מידת הצורך בפטור ממכרז למשרות בכירות. משרד האוצר פעל אפוא בניגוד להנחי ית המשנה ליועמ"ש לממשלה ולהוראות התקשי"ר, ולא הביא את נושא תפקיד מנהל המינהלה, לרבות איושו בפטור ממכרז ומינוי ממלא התפקיד כראש רשות החשמל החדשה, לפני נש"ם בטרם הועברה הצעת ההחלטה לממשלה. מלשון החלטת הממשלה עולה חשש שהיא גיבשה את מנגנון המינוי של מנהל מינהלת ההקמה ושל ראש הרשות הראשון בפטור מלא ממכרז, מבלי שאלו נבחנו קודם על ידי ועדת השירות, והעבירה את פרטיו לאישור הוועדה כעובדה מוגמרת. משעה שהממשלה קבעה לראשונה את עמדתה ביחס לפטור ממכרז ולתקופת הכהונה, היא פגעה ביכולתה של ועדת השירות לבחון באופן אובייקטיבי ועצמאי את הנושא. כתוצאה מכך, החליטה נש"ם כי עדיף לוותר על בחינת הנושא בידי ועדת השירות, והותירה בידי משרדי האוצר והאנרגיה לקבוע את הכללים בנושא בחקיקה ייעודית. מכאן כי הזמן הממוצע שנדרש לאב"ם לכנס את ועדת הבוחנים היה כ- 60% ממשךהליך המכרז - ממועד פרסומו ועד כינוס הוועדה - במכרז פנימי וכ- 31% .במכרז פומבי
במשך שנים עולות טענות רבות בדבר הזמן הנדרש לאיוש משרות באמצעות מכרזים. לצורך בדיקת טענה זו, וכדי שנש"ם תבקר את משרדי הממשלה בנושא זה, נדרש תקן המפרט את הזמן המרבי לכל אחד מהשלבים בהליך המכרזי, משלב זיהוי הצורך באיוש משרה ועד כניסת העובד לתפקידו. רק בשנת 2014 גיבשה נש"ם תקן כאמור, אולם זה אינו תקף למכרזים פנימיים ובין-משרדיים ואינו כולל את השלב שלאחר ההחלטה של ועדת הבוחנים, שבו מוגשות לעתים השגות על הבחירה. זאת ועוד, חלק מהשלבים הקודמים לפרסום המכרז, שהמשרד הממשלתי ונש"ם עושים במשותף - פניית המשרד לנש"ם לצור ך גיבוש המכרז, בדיקת תיאור התפקיד ובדיקת תנאי הסף ועדכונם - כלל אינם מתועדים, וממילא אי-אפשר לדעת כמה זמן ארכו. משרד מבקר המדינה בדק ומצא שבכל שלבי ההליך המכרזי שעליהם יש לנש"ם נתונים, הייתה חריגה (בממוצע) באופן ניכר מפרקי הזמן המרביים שקבעה. ככלל ההליך לאיוש משרה בכירה בשירות המדינה אורך בממוצע ארבעה חודשים אם האיוש נעשה באמצעות מכרז פנימי, וחמישה חודשים במכרז פומבי. מאחר שבכ - 40% מהמכרזים הפנימיים למשרות בכירות לא נבחר זוכה, ולכן מתקיימים גם מכרזים פומביים, אורך בממוצע הליך האיוש הכולל של משרה באמצעות מכרז פומבי זמן ניכר של כתשעה חודשים, בתוספת פרק זמן לא ידוע להכנת המכרזים האלה.