משרד הפנים . ניהול מקרקעין לאורך חופי הכינרת ושימוש בהם - ממצאי מעקב .בעניין זה ציין מבקר המדינה בדוח 11 וחוקי ]נוסח חדש [ : "פקודת התעבורה השלטון המקומי מתירים אמנם לרשות מקומית לקבוע במסגרת חוקי עזר מקומות חנייה מוסדרים, שבהם החנייה מותנית בתשלום. אולם רוחו ומגמתו של חוק הסדרת מקומות רחצה הן לאפשר לציבור נגישות נוחה, ללא תשלום, לחלק סביר מהחוף, ובכלל זה - ממגרש חנייה בו (או בקרבתו), אם בלעדיו אין לציבור גישה סבירה לחוף. על כן מן הראוי שמשרד הפנים ייתן דעתו ליחס שבין ההסדרים החקיקתיים, בהתחשב בכך שאין הלימה בין רוחו ותכליתו של חוק הסדרת מקומות רחצה לבין המצב השורר בחופי הכינרת". ביקורת המעקב העלתה, כי עד מועד סיומה (סוף נובמבר 2006 ) הוסיף לשרור בחופי הכינרת המצב שתואר בדוח, ואף לא באחד מהם הייתה הגישה לתחום החוף חופשית ללא תשלום כלשהו (תשלום דמי כניסה מכל נופש או דמי חנייה - כאשר הגישה הנוחה והסבירה היחידה היא באמצעות כלי רכב). יתרה מזו, במובן מסוים אף חלה החמרה, שכן במועד סיום ביקורת המעקב גם באותו חוף יחיד בכינרת (חוף "השקמים" בעיר טבריה) שבעת הביקורת הקודמת הכניסה אליו והשימוש בו לא הותנו בתשלום, נגבו תשלומים מבאיו. יוצא אפוא כי עד מועד סיום ביקורת המעקב עדיין לא הסדיר משרד הפנים את אי- ההלימה בין רוחו ותכליתו של חוק הסדרת מקומות רחצה (לאפשר לציבור גישה נוחה, ללא תשלום, לחלק סביר מהחוף), לבין המצב השורר בחופי הכינרת. 2 . עם זאת ראוי לציין לטובה כמה פעולות שמשרד הפנים החל לעשות לאחר תום הביקורת הקודמת ובעקבות עתירה שהגישה עמותת "אדם טבע ודין" לבג"ץ ב- 2005 , בסמוך לאחר פרסום הדוח12 ; בכלל זה באשר לאמות המידה שלפיהן יבחן את בקשותיהן של רשויות מקומיות לקבל את האישור הדרוש לפי החוק מאת שר הפנים לגביית דמי כניסה למקומ ות רחצה שבתחומן, ובאשר לקביעת חלק סביר ממקומות הרחצה כמקומות שהגישה אליהם לא תהיה מותנית בתשלום. להלן הפרטים: (ב) יצוין כי בהודעת המדינה (שר הפנים באמצעות פרקליטות המדינה) מאפריל 2006 לבית המשפט העליון אימץ משרד הפנים את גישת מבקר המדינה בדוח שתוארה לעיל בנוגע לצורך לאפשר לציבור נגישות נוחה ללא תשלום לחלק סביר מהחוף, ובכלל ז ה ממגרש חנייה שבקרבתו - אשר השימוש בו לא יהא כרוך בתשלום - אם בלעדיו אין לציבור גישה סבירה לחוף. עם זאת התברר, כי למרות עמדתו המוצהרת של משרד הפנים כמתואר לעיל, עד מועד סיום ביקורת המעקב הוא טרם נקט צעדים מעשיים ליישום עמדה זו בחופים שבתחום המועצות האזוריות עמק הירדן וגולן, החולשות כאמור על רוב רצועת החוף של הכינרת. 6. יצוין כי לפי הנתונים שהיו בידי משרד מבקר המדינה בביקורת הקודמת מ- 20049 ), היו אותה עת בחופי הכינרת כמאה גדרות (בלתי עבירות להולכי רגל בתחום האסור לבנייה. בדוח של החברה להגנת הטבע שפורסם בסוף 2005 על מצב חופי ישראל אותה שנה צוין, כי בסקר גידור שערכה בחופי הכינרת נמצאו 121 ,גדרות בתחום האסור לבנייה97 מהן בלתי עבירות להולכי רגל. מכאן, שאף כי נעשתה פעילות חשובה בנדון, כמתואר לעיל, עדיין רבה מאד המלאכה ונדרשת פעילות אכיפה נמרצת ורחבת-היקף בנדון. בשיחות שקיים משרד מבקר המדינה עם יו"ר הצוות המצומצם ועם חלק מחברי הצוות הובעה תרעומת על כך של"פורום סובב כינרת" לא הוענקה סמכות חוקית לקבל החלטות אופרטיביות המחייבות את משתתפיו וכל הסיכומים בו טעונים הסכמה הדדית של כל החברים. לטענתם דבר זה מאריך ומסרבל את פעילות הפורום ומקשה על השגת תוצאות ממשיות בדיוניו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החשיבות הנודעת לשיתוף פעולה אזורי ולתיאום בין-משרדי ותרומתם לפתרון בעיות בסוגיות החוצות את תחומי הפעילות של כמה גופי שלטון (ממלכתיים או מקומיים) 21 , ראוי שמשרד הפנים ייתן דעתו לקשיים שבפעילות "פורום סובב כינרת" במתכונתו הנוכחית, לחילוקי הדעות שנתגלעו בין חבריו ולתוצאות המועטות שהושגו בפעילותו עד כה 22 , וישקול ייזום צעדים - ובהם העלאת הנושא על סדר יומה של הממשלה - במגמה להעניק סמכויות חוקיות לגוף זה. ביקורת המעקב העלתה, כי המינהל טרם נקט צעדים לאכיפת ההוראות האמורות שבחוזי ההרשאה, אף שהוראות אלה כלולות גם בחוזי ההרשאה החדשים שנחתמו מאז תום הביקורת הקודמת מ - 2004. המעקב העלה, כי משרד הפנים טרם קבע אמות מידה מוגדרות לפיהן יכריז מיוזמתו על חופים כאלה ואחרים כמקומות רחצה מוכרזים, למרות שידוע לו על חופים בלתי מסווגים לא מעטים (כגון חל ק מחופי הכינרת שבתחומי המועצות האזוריות עמק הירדן וגולן), שלגביהם הרשות המקומית הנוגעת לעניין נמנעת מלפנות אליו מיוזמתה בבקשה לקבעם כמקומות רחצה מוכרזים - הגם שנופשים ומתרחצים רבים פוקדים אותם - כדי לחסוך לעצמה את העלויות הכרוכות במתן שירותי הצלה בהם. .הכניסה לחוף אינה אפשרית מבחינה מעשית בלא שימוש במגרש החנייה המצוי בתחומו או בקרבתו), אך פעילות זו עדיין בתחילתה. מנגד, הרשויות המקומיות הגובלות בכינרת והוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה לא נקטו צעדים ממשיים לתיקון הליקויים בפעילותן שהועלו בביקורת הקודמת, ובכלל זה בעניין אי-מילוי חובתן החוקית של הרשויות המקומיות להתקשר עם מפעילי החופים מטעמן במכרז. גם מינהל מקרקעי ישראל (המינהל) לא פעל דיו לתיקון הליקויים הנוגעים לפעילותו. בין היתר, הוסיף המינהל לאפשר הפעלת חופים בלא חוזי הרשאה תקפים בינו ובין הרשויות המקומיות הנוגעות לעניין ולא פעל בקצב הראוי לחידוש חוזי ההרשאה שתוקפם פג או עומד לפוג במהלך שנת 2007 . לבסוף, ראוי לציין לטובה יוזמה שנקט משרד הפנים: בעקבות הביקורת הוא כונן פורום בין -משרדי רחב ("פורום סובב כינרת") לטיפול בבעיות הנוגעות לכינרת ולחופיה. אולם עד כה נתקלה פעילות הפורום בקשיים ולא הניבה תוצאות ממשיות, בין היתר משום שאין לו סמכות חוקית לקבל החלטות מחייבות, ופעילותו נשענת על הסכמה הדדית של כל חבריו. בעניין זה המליץ משרד מבקר המדינה לשקול נקיטת צעדים במגמה להעניק סמכויות חוקיות לגוף זה. הכינרת היא נכס טבע ייחודי, אחד ממוקדי המשיכה המרכזיים במערך התיירות והנופש בישראל. רובם של חופי הכינרת הם מקרקעי ציבור שבניהול מינהל מקרקעי ישראל (המינהל) המיועדים לתועלת הציבור. על רקע זה ניתן היה לצפות שגישת הציבור אליהם תהיה חופשית ככל הניתן, בלא מגבלות ש אינן מעוגנות בדין. אולם המציאות שנגולה בביקורת הקודמת מ- 2004 הייתה שונה: מהביקורת הקודמת למדים כי במהלך השנים הלכו חופי הכינרת ונסגרו, ונחסמה הגישה החופשית לחלקים ניכרים שלה, משום שלאורך חופיה הוקמו כמאה גדרות המגיעות עד קו המים בתחום האסור לבנייה, והן מונעות מעבר חופשי לאורך קו החוף. יתרה מזאת, התברר כי כל חופי הכינרת המשמשים לנופש ולרחצה (פרט לאחד) גודרו גידור היקפי עד קו המים (או בסמוך אליו) בלא היתרי בנייה כחוק, ונגבו תשלומים מבאיהם כתנאי לכניסתם לתחומיהם. המעקב העלה כי מאז הביקורת הקודמת גברה המודעות הציבורית לצורך לפעול להבטחת הגישה החופשית של הציבור אל החופים, ומסתמנת נקיטת צעדים מוחשיים ראשוניים לתיקון המצב - בעיקר מצד משרד הפנים ומחוז הצפון שלו. כך למשל, בתוקף צווים ופסקי דין של בית המשפט המוסמך, שניתנו בהליכים משפטיים בהם נקטה הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז הצפון וביוזמת יחידת הפיקוח המחוזית של המשרד, הוסרו גדרות שהיו חלק מהגידור ההיקפי של שמונה חופי נופש ורחצה פעילים בכינרת. כן הוסרו כעשרים גדרות אשר הוקמו ללא היתר במקומות אחרים בסמיכות לכינרת ושללו מהציבור תנועה חופשית באזור הכינרת. עם זאת, עדיין רבה מאד המלאכה שיש להשלימה. בעקבות הביקורת הקודמת החל משרד הפנים להיערך להסדרת התנאים ואמות המידה שלפיהם יאשר גביית תשלומים מבאי החופים בתנאי שבחלק סביר ממקומות הרחצה תאושר כניסה ללא תשלום (לרבות אי-תשלום דמי חנייה, כאשר המעקב העלה כי רק בנוגע לאחד מששת החופים הנ"ל נכרת בינתיים חוזה הרשאה עם המינהל לתקופה של שבע שנים, עד סוף 2012 . לגבי יתר החופים לא נמצא כי חל שינוי במצב. המעקב העלה כי לא חל שינוי במצב, ומאז תום הביקורת הקודמת מוסיפות המועצות האזוריות עמק הירדן וגולן להתקשר עם מפעילי החופים מטעמן שלא במכרז. להלן פרטים: יוטעם כי למרות מאמציה של המועצה האזורית גולן בנדון, כל עוד לא ניתן לה פטור ממכרז, בתוקף סמכותו החוקית של שר הפנים בנדון, מוטלת עליה חובת ההתקשרות על-פי מכרז פומבי. בה בעת על המינהל לסייע למועצה אזורית זו ככל יכולתו ובפרק זמן סביר, כדי לאפשר לה למלא את חובתה בנדון. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל, כי קצב פעילותו בחידוש ההרשאות לרשויות המקומיות הגובלות בכינרת אינו מניח את הדעת, ואם לא יחיש את קצב טיפולו אזי בסוף מרס 2007 יפוג תוקפם של יתר חוזי ההרשאה שיש למועצה האזורית גולן בנוגע לחופי הנופש והרחצה שבתחומה. בעניין זה העלתה ביקורת המעקב את הממצאים האלה: 1. מאז תום הביקורת הקודמת מ- 2004 ובעקבותיה הוסרו גדרות וקטעי גדרות שהיו חלק מהגידור ההיקפי של שמונה חופי רחצה ונופש פעילים שלאורך חופי הכינרת: שבעה חופים בתחום המועצות האזוריות עמק הירדן וגולן, וחוף אחד - בעיר טבריה. הדבר נעשה בתוקף פסקי דין וצווי הריסה שניתנו בידי בית המשפט המוסמך2 הודות לפעילות נמרצת של יחידת הפיקוח המחוזית על הבנייה של משרד הפנים במחוז הצפון (להלן - יחידת הפיקוח המחוזית), וכן - של הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה למחוז הצפון (להלן - הוועדה המחו זית), שהגישה כתבי אישום בגין עבירות על חוק התכנון והבנייה ונקטה הליכים נוספים בתוקף סמכויותיה לפי אותו חוק3 . 4. לא הובחן שיפור בפעולות האכיפה של הוועדות המקומיות ושל רשויות הרישוי והפיקוח המקומיות בעניין הגידור ועבירות הבנייה האחרות בחופי הנופש והרחצה7 . הדברים אמורים במיוחד לגבי המועצות האזוריות עמק הירדן וגולן החולשות על רוב רצועת החוף של הכינרת. אמנם המועצה האזורית גולן פנתה ביוני 2006 בכתב למפעילי חמישה מהחופים שבתחומה ודרשה מהם להסיר גדרות שהוקמו בלא היתרי בנייה, אולם בכך התמצתה פעילותה בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים, כנציג השלטון המרכזי האמור לפקח על פעילות השלטון המקומי ועל פעילות מוסדות התכנון והפיקוח המקומיים, ליתן דעתו לחוסר המעש המתמשך של רשויות הרישוי והפיקוח המקומיות ולנקו ט צעדים מתאימים כדי להניע אותן למלא את החובות המוטלות עליהן. 5. מאז תום הביקורת הקודמת ובעקבותיה הובחן שיפור בפעילותו הישירה של משרד הפנים בנושא, ובייחוד בזו של גורמי התכנון והפיקוח במחוז הצפון של המשרד, כדלהלן:
בעניין זה העלתה ביקורת המעקב את הממצאים האלה: (א) עד מועד סיום ביקורת המעקב (סוף נובמבר 2006 ) הוסדר מעמדם של שניים מחמשת החופים המנויים לעיל (חופים בתחום המועצה האז ורית עמק הירדן) בלבד, בחוזה הרשאה שנחתם בין המועצה האזורית ובין המינהל בנוגע אליהם, לתקופה של חמש שנים - עד סוף נובמבר 2010 . לגבי יתר שלושת החופים לא חל שינוי במצב. (ב) בסוף אוגוסט 2005 פג תוקף חוזה ההרשאה שבין המינהל ובין המועצה האזורית עמק הירדן בנוגע לחוף נוסף המופעל בידי מפעיל מטעמה, בלא שנחתם חוזה הרשאה חדש. (ג) בסוף מרס 2006 פג תוקף חוזה ההרשאה שבין המינהל ובין המועצה האזורית גולן בנוגע לקטע מרצועת החוף של הכינרת המכונה "כורסי צפון", שבו מצויים ארבעה חופי נופש ורחצה, בלא שנחתם חוזה הרשאה חדש. יוצא אפוא כי במועד ביקורת המעקב אפשר המינהל למועצה האזורית גולן להוסיף ולהפעיל חופים אלה בידי מפעילים מטעמה אף שאין לה זכויות חוזיות לגביהם30.