מטלות רוחב . הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית רק כעבור כשנה וחצי, בדצמבר 2011, הגיש שרהכלכלה לוועדת שרים לענייני חקיקה הצעה לתיקון החוק, והוועדה אישרה את טיוטת ההצעה. הצעת החוק אושרה בקריאה ראשונה ב מרץ 2012 והועברה לוועדת העבודה לקראת קריאה שנייה וקריאה שלישית. בסופו של יום התקנות, שתכליתן הצלת חיים, הותקנו ופורסמו ברשומות באיחור גדול במיוחד של כשש שנים, המשקף חריגה גסה מלוח הזמנים שנקבע בחוק. אף שהחוק פורסם ברשומות ב יולי 2008 , התקנות מכוחו הותקנו ופורסמו ברשומות רק כשש שנים אחרי שנחקק החוק. להלן הפרטים. אי-התקנת התקנות שנקבעה חובה להתקינן מפרה את הוראות החוק. אמנם קביעת נהלים פנימיים מאפשרת את יישום החוק, אולם היא אינה חלופה הולמת להתקנת תקנות כשהדבר נדרש על פי החוק. זאת בשל המעמד של הנהלים במדרג הנורמטיבי והאפשרות לסטות מהם, בשל היעדר מנגנוני הפיקוח על קביעת הנהלים, ובשל כך שעיקר הנהלים אינם מפורסמים ברשומות, והדבר מקשה על הציבור לבחון את אמות המידה שלפיהן מופעלת הסמכות, ואת האופן שבו הרשות מפעילה את סמכותה. במקרים חריגים שבהם לדעת המשרד אין צורך בהתקנת תקנות מטעמים מהותיים ומשמעותיים והוא סבור כי עדיף להסדיר נושא מסוים באמצעות הנחיות מינהליות, עליו ליזום תיקון חקיקתי מתאים. רק שנה לאחר פרסום החוק, באוגוסט 2009, התקיים דיון בנושאהתקנות בהשתתפות נציגי משרד הכלכלה ומשרד הבריאות. משרד הבריאות הציע שמגן דוד אדום (להלן - מד"א) יקיים הדרכות ויפקח על המכשירים. בדצמבר 2009 התקיים דיון עם נציגי מד"א, ובו הוחלט להקים מודל משותף ולפיו מד"א ישמש זרוע ביצועית לעניין החוק. במאי 2010 מסר מד"א את הצעתו לתקנות בנושא. מן המקובץ עולה כי לעתים לא מתקיימת התייעצות בין-משרדית, ולעתים היא אינה מלאה ולכך יש השפעה גם על טיבן של התקנות ועל אופן יישומן. משרד מבקר המדינה מעיר כי התקנת תקנות ללא תיאום עם המשרדים הרלוונטיים פוגעת ביכולת לגבש את התקנות המיטביות מתוך קבלת מלוא המידע ושקילת כל השיקולים הראויים לבחינה לפני קביעת הנורמות המחייבות. התקנת תקנות כנדרש בחוק המסמיך נועדה להגשים את רצון המחוקק, ומכאן שאי- התקנתן פוגעת בשלטון החוק, בעקרונות הדמוקרטיה ובציבור הרחב. פניותיהם של מתלוננים לנציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה מלמדות כי במקרים מסוימים אי-התקנת התקנות פוגעת במישרין בציבור. לפיכך על משרדי הממשלה היועצים המשפטיים של הגופים הממשלתיים דיווחו בתשובותיהם על .השאלונים כי באוגוסט 2014 יש133 תקנות שהחוק קבע כי השרים חייבים .בהתקנתן, אך טרם הותקנו. לפחות כ-%32 מהן תקנותראשונות20 , שכאמור .נקבע בחוק מועד מרבי להתקנתן. מהתרשים עולה כי כ-30% מן התקנות טרם הותקנו אף שחלפובין שש לעשר שנים ממועד הסעיף המסמיך להתקנתן; כ-23% - אף שחלפו בין שנה לשנתיים; כ-18% - אף שחלפו בין שלוש לחמש שנים; וכ-18% אף שחלפו יותר מעשר שנים. לדעת משרד מבקר המדינה העובדה שכ-66% מתקנות חובה אלה עדיין לא הותקנו, אף שחלפו למעלה משלוש שנים, מדגישה את הצורך שמשרד המשפטים יבחן ויפתח כלים למעקב ובקרה בנושא התקדמות התקנת תקנות. כלים כאלה יאפשרו, כבר בשלבים מוקדמים, לקדם את תהליך התקנתן של תקנות אם הוא טרם החל או אם אינו מתקדם. בהנחיית היועמ"ש אין הנחיה המחריגה את משרד המשפטים מחובת ההתנהלות לפי ההנחיה לעניין חקיקת משנה. אולם הטיפול בהתקנת תקנות שבאחריות שר המשפטים אינו מופקד בידי היועצת המשפטית של משרד המשפטים אלא בידי מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד. מהתשובות על השאלונים עולה כיאחת הסיבות העיקריות לעיכוב בהתקנת תקנות היא הקושי ביישום חובת ההתייעצות והשיתוף הבין-משרדי, ואכן בכ- 56% מ-133 .התקנות שטרם הותקנו נקבעה חובת התייעצות עם משרד נוסף נוכח העובדה שהתקנת התקנות מכוחו של חוק חינוך חינם מתעכבת זמן רב לאחר המועד שנקבע להשלמת החלתו של החוק, משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות ולמשרד החינוך שעליהם לפעול באופן נמרץ ליישום הוראות החוק וליישוב המחלוקות ביניהם. אם לא יושגו הסכמות ביניהם, עליהם להסתייע בפתרון המחלוקת במערכות הממשלתיות הקיימות36 . המחלוקת בין שירות התעסוקה ומשרד הכלכלה נמשכה מאז שנת 2002 , ורק בסוף שנת2014 היא יושבה. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי היה שהלשכות המשפטיות יישבו את המחלוקת ביניהן באמצעות המנגנונים הקיימים לפתרון מחלוקות שכאלה, זה מכבר. יוצא אפוא שגם בחלוף 12 .שנים עדיין אין תקנות, ולפיכך יש להתקינן ללא דיחוי נוסף יצוין כי לעתים החוק והפסיקה קובעים שמות אחרים לתקנות כמו: צו, תקנון וכללים. עם זאת הליך התקנתם זהה להליך התקנת תקנות. לעתים משתמשים במונחים דומים, כמו כללים או הוראות, אולם אין כוונה שייקבעו בתקנות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים העוסקים בחקיקה להקפיד להשתמש במונחים קבועים ובאופן עקיב, כדי שלא ייוותר ספק בשאלה אם לחוק מסוים יש להתקין תקנות או שמא די בהוראות מינהל בעניינו. להלן דוגמאות למקרים שדווחו בשאלונים שבהם הגופים הממשלתיים לא החלו כלל בהתקנת התקנות, והנהלים משמשים חלופה זמנית לתקנות. מהתשובות על השאלונים עולה כי חלק מהגופים הממשלתיים בחרו שלא להתקין תקנות כנדרש בחוק, ותחת זאת קבעו נהלים וחוזרי מנכ"ל המסדירים את הנושאים שהמחוקק קבע כי יוסדרו בתקנות. בעקבות תהליך גישור שקיימה הנציבות הגיעו הצדדים להסכמות המסדירות את נגישות בית הספר לבת ולהוריה, אולם בירור התלונה העלה כי אף שהנושא אמור היה להיות מוסדר בתקנות בדבר נגישות פרטנית במוסדות חינוך לתלמיד ולהורה, כנדרש בחוק השוויון, טרם הותקנו התקנות. משרד מבקר המדינה מעיר כי הנחיות פנימיות פותחות, בין היתר, צוהר לאי- שוויון ולחוסר ודאות ואינן תחליף מלא להתקנת התקנות. עוד יוער שגם אם התמשך תהליך התקנת התקנות בשל מורכבותן ובשל ההתייעצויות שנדרשו עם גורמים רבים הנוגעים בדבר, עדיין יש פגם בכך שהדבר נמשך שנים כה רבות. עוד יוער כי בדצמבר 2012 העיר משרד מבקר המדינה למשרד הפנים כי "הוא רואה בחומרה רבה את העיכוב של כעשר שנים בפרסום התקנות המחייבות, וכי עליו להשלים בהקדם את פרסום התקנות בעניין חובת המכרזים"29. אולם גם לאחר דוח הביקורת לא הושלם תהליך התקנת התקנות. הטיפול המתמשך בהתקנת תקנות אלה, אשר חרג במידה ניכרת מלוח הזמנים שנקבע בחוק, מקשה להחיל על התאגיד ים העירוניים את מלוא הנורמות הכלולות בחוק חובת המכרזים, המחייבות להתקשר בחוזה לביצוע עסקה או עבודה רק באמצעות מכרז פומבי. מטרת תקנות אלה היא שמירה על טוהר מידות, על שוויון הזדמנויות, על תחרות הוגנת ועל יתרון כלכלי לעורך המכרז. כל אלה נפגעים מאי-התקנת התקנות. בנסיבות האמורות שוררת עמימות בנוגע להסדרים המדויקים החלים על תאגידים אלה, ודבר המחוקק אינו נאכף ואינו מיושם. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים לפעול בדחיפות כדי להביא ליישומן המהיר של הוראות הדין שנקבעו בחוק חובת המכרזים ולהתקנת תקנות כנדרש וכמובטח. הביקורת העלתה שגם לאחר התערבות היועץ המשפטי לממשלה למען קידום הנושא השתהה הטיפול בהכנת התקנות, אף שבהיעדרן אי-אפשר להגשים את מטרת החוק במלואה. במשרד המשפטים המרכז את הטיפול בחקיקת משנה שעליה מופקד המשרד ועוקב אחריה. ראוי שמשרד המשפטים יבחן את סוגיית הטיפול בנושא חקיקת משנה במשרד המשפטים וימנה גורם אחראי לטיפול בנושא ולקידומו. טיוטה ראשונה של התקנות הועברה למחלקת חקיקת משנה בדצמבר 2004 .לאחר תהליך ארוך שארך כ -3.5 שנים של התייעצות ותיקון נוסחים, אושר נוסח התקנות ביוני 2008. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014, כ-12 שנים אחרי שפורסם התיקון לחוק, טרם הותקנו התקנות שתכליתן החלת מכלול די ני המכרזים על תאגידים עירוניים ומניעת התקשרויות שאינן עומדות בדרישות חוק חובת המכרזים והתקנות על פיו. זאת אף שבחוק נקבע שהתקנות יותקנו בתוך 90 יום מיום פרסום התיקון לחוק, דהיינו בפברואר 2003 . בשאלון נדרשו ה גופים הממשלתיים להשיב אם אירעו מקרים שבהם לפי כללי מינהל תקין נדרש תיאום עמם , אך הדבר לא בוצע. כמה מהם הלינו שאכן אירעו מקרים כאמור, ולהלן יובאו תשובותיהם. זכאים לפי חוק או ארגונים של זכאים כאלה, שנבצר מהם לממש את זכותם בשל היעדר תקנות, נאלצים לעתור לבתי המשפט כדי להביא להתקנתן. הדבר כרוך בעלויות ובמשאבים לעותרים, לגופים הממשלתיים ולבתי המשפט. כמו כן קיים חשש שהגופים הממשלתיים מפנים חלק ניכר מעבודתם לטיפול בהליך המשפטי ולא לקידום חקיקת המשנה. אי-התקנת תקנות ש חובה להתקינן מרוקנת לעתים מתוכ ן את החקיקה ופוגעת בשלטון החוק וביכולת הרשות המחוקקת להתוות את פעולות הממשלה באמצעות חקיקה, בעיקר כשמדובר בתקנות שבלא התקנתן אי-אפשר ליישם את החוקים המסמיכים. לאחר בחינת התלונות קבעה הנציבות כי אין לגבות דמי כניסה לפארק עירוני כל עוד לא ניתן היתר לכך משר הפנים על פי כללים שקבע. ריכוז מידע במשרד המשפטים: משרד המשפטים מלַווה מהבחינה המשפטית את תהליך החקיקה הראשית ואת תהליך חקיקת המשנה. נמצא כי מחלקת חקיקת משנה אינה מבצעת ריכוז שיטתי ומתמשך של מידע בדבר התקנות המוגשות לטיפול המחלקה או בדבר התקנות שתהליך התקנתן כבר הסתיים. לדברי מנהלת המחלקה, הנתונים על חקיק ת משנה אינם ממוחשבים, וכדי לדעת אילו תקנות הותקנו מדי שנה נדרש לחפשן בתוכן העניינים של ילקוט הפרסומים קובץ התקנות. נמצא כיבמועד סיום הביקורת, למעלה משלוש שנים לאחר תחילת הטמעת המערכת הממוחשבת במחלקת חקיקת משנה, עדיין אין במחלקה מידע מרוכז על היקף חקיקת המשנה המטופלת ומתפרסמת בכל שנה, ועל אותן תקנות שהטיפול בהן מתעכב אגב חריגה מהמועד שנקבע בחוק כמועד המאוחר ביותר להתקנתן. כמו כן המחלקה אינה מתעדת אילו תקנות הגיעו לטיפולה, והמשרד הרלוונטי מעכב את קידומן, ואילו תקנות כבר קיבלו את אישור המחלקה, ותהליך התקנתן לא הושלם. מעקב של המחלקה אחר הטיפול בתקנות שהונחו על שולחנה עשוי היה להביא לשיפור הטיפול בנושא. הממצאים מלמדים כי עד סוף שנת 2014 אין ריכוז של הנתונים על כלל התקנות שאושרו בוועדות הכנסת, אין מידע מרוכז וזמין על התקנות שהותקנו בכל שנה ועל סטטוס הטיפול באלה שטרם הותקנו. לדעת משרד מבקר המדינה היעדר מאגר מידע סדור בנושא קידום התקנות מלמד על ניהול לקוי של מערך התקנת התקנות, מעורר חשש מפגיעה בתכלית החקיקה ובשלטון החוק ופוגם ביעילות הפיקוח והבקרה על הנושא. משרד המשפטים נדרש להסדיר את הנושא ולהקים מאגר שיכלול את כל המידע בעניין החוקים והתקנות, ויאפשר מעקב ובקרה על כל התהליך מתחילתו ועד סופו. על המאגר לכלול בין היתר מידע על החוקים המחייבים התקנת תקנות, על המועד שנקבע להתקנתן, על משך זמן הטיפול בהתקנתן ועל תקנות שמצריכות עדכון. לדעת משרד מבקר המדינה לפרויקט מאגר החקיקה חשיבות רבה. לפיכך על משרד המשפטים לקבוע לוחות זמנים להשלמת הפרויקט שלדבריו אמור לתת מענה גם לטיפול בחקיקת משנה. עליו להחיש את השלמת הפרויקט כדי לסייע לקדם את ביצוע הוראות המחוקק וכדי שיוכל לקיים פיקוח ובקרה על פעילות הגופים הממשלתיים השונים העוסקים בהתקנת תקנות. מהתשובות על השאלונים עולה כי בשנים 2013 -2009 כשליש מהגופים הממשלתיים לא ניהלו רישום בדבר כלל החוקים הנמצאים בתחום אחריותם והמחייבים התקנת תקנות; חלק מהם ניהלו רישום ידני בנושא, וחלקם ניהלו רישום כללי במסגרת תכנית עבודה של הלשכה המשפטית או של המשרד. אי-התקנת תקנות פוגעת בשלטון החוק ומסכלת את הגשמת רצון המחוקק, המבטא את רצון העם. לעתים מדובר בפגיעה ממשית ביכולת ליישם את הוראות החוק, והן עלולות להישאר בגדר "אות מתה". משרד מבקר המדינה מעיר כי אי-התקנת התקנות עלולה להביא לכך שפעולת הרשויות המינהליות המופקדות על ביצוע החוק תיעשה בלא מדיניות וכללים לגבי דרכי ביצועו. הצורך בהסדרה, וכן הדרישה לאחידות ולשוויון, מחייבים את התקנת התקנות החסרות בהקדם. על כל אחד ממשרדי הממשלה להקפיד על רישום מפורט שיסייע בטיפול בתהליך התקנת התקנות ובקידומן, בביצוע הליכי פיקוח, דיווח ומעקב בנושא, וימנע מצבים שבהם הטיפול בתקנות אינו רציף וסדור ולעתים גם אינו מגיע לידי גמר בש ל תקלות. רישום כזה אף יסייע בידי היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה למלא אחר רצון המחוקק. מהתשובות על השאלונים עולה ששישה גופים ממשלתיים בלבד קבעו נוהל פנימי כפי שאפשרה ההנחיה, ו-27 לא קבעו נוהל כאמור 17 . מוצע שמשרד ממשלתי המטפל בכמה תקנות יכין נוהל שיסדיר את עבודת המטה הדרושה במשרד לטיפול בחקיקת משנה, ובכלל זה את נושא מעורבות השר והמנכ"ל בעניין. מוצע כי את הנוהל יאשר מנכ"ל המשרד, וכי יפורטו בו בין היתר השלבים הנדרשים להתקנת תקנות, אופן שילובם של הגורמים הרלוונטיים במשרד בהתקנתן, לוחות הזמנים לקבלת התייחסויות פנים - משרדיות לגבי התקנות וקשרי הגומלין עם משרדים אחרים בכל הנוגע להתקנה. להלן דוגמאות שדווחו בשאלונים למקרים שבהם משרדי ממשלה החלו לקדם את תהליך התקנת התקנות ועד התקנתן משמשים הנהלים פתרון זמני. בתשובות הגופים הממשלתיים על ה שאלונים הועלו עוד סיבות לעיכוב בהתקנת התקנות שחובה להתקינן לפי חוק, ובהן - סדרי עדיפויות של המשרד או של גורמים אחרים המעורבים בתהליך; לא נקבע פרק זמן מרבי להבאת התקנות לדיון ועדת הכנסת ו להכרעתה; הגורמים המקצועיים במשרד מתקשים לגבש עמדה מקצועית שתתבטא בתקנות, ומציגים עמדה לא מגובשת. משרד מבקר המדינה סבור כי עלמשרד המשפטים לקדם עבודת מטה שבמסגרתה ינותחו הקשיים והחסמים שגורמים במשך שנים לאי-התקנת חלק ניכר מהתקנות שהחוק קבע חובה להתקינן. מוצע כי בחינה זו תיעשה בתיאום עם הכנסת, ובמסגרתה ייבחנו הדרכים לטיפול בהם ולהסדרת הנושא. נמצא כי תהליך ההתייעצות האמור נמשך כשנתיים. משרד הפנים לא תחם בזמן את המועד למתן התייחסות בנושא ולא קבע מסגרת זמן לשלב ההתייעצויות כדי לעמוד בלוחות הזמנים שקבע המחוקק. מהתרשים עולה כי27 תקנות הותקנו לאחר חצי שנה עד שנה מהמועד שנקבע בחוק46 ,30 הותקנו באיחור של עד שלוש שנים ו-25 תקנות הותקנו באיחור של 8-3 שנים, תוך כדי הפרה גסה של הוראות החוק שבהן נקבע המועד האחרון להתקנתן. נמצא שמשך הזמן הממוצע שעבר בין המועד שנקבע בחוק להתקנת 82 התקנות האמורות ועד מועד התקנתן בפועל ופרסומן ברשומות הוא כ-869 ימים (כ-2.4 שנים). משרד מבקר המדינה מעיר כי נוסף על העיכוב בהתקנת התקנות ועל השפעותיו, הדבר הוא בגדר פגם עקרוני ומהותי מבחינת שלטון החוק וחובת הציות לחוק, שכן אם התקנות נקבעות לאחר המועד הקבוע בחוק, ההתקנה המאוחרת היא ללא סמכות בדין, ובסופו של יום מתעלמים משאלת הסמכות ומתייחסים לתקנות ככשרות. 35 ,מן התקנות שהותקנו באיחור נוגעות לנושאים מינהליים24 לנושאים חברתיים, 18 לנושאים כלכליים, ארבע נוגעות לנושאים משולבים ואחד לנושא ביטחוני. להלן דוגמה לתקנות, הנוגעות לתחום החברתי, שהעיכוב בהתקנתן פגע במישרין בשגרת החיים היומיומית של משפחות רבות: במועד סיום הביקורת, יותר משמונה שנים לאחר המועד שנקבע להשלמת החלתו של חוק חינוך חינם, טרם הוסדרה בתקנות הפעלתן של המסגרות החינוכיות בבתי החולים. להלן הפרטים. .מהלוח עולה כי במועד הביקורת, תשע שנים לאחר קבלת התיקון לחוק ושמונה שנים לאחר המועד שנקבע לסיום התקנתן של התקנות מכוחו, הושלמה התקנתן של כמחצית מהתקנות בלבד. להלן הפרטים:
משרד החינוך דיווח בשאלון כי הוא אינו פועל להתקנת תקנות אלה, אך נקבע חוזר מנכ"ל בנושא. הוא הוסיף כי לדעתו "הגמישות הרבה יותר של האמצעי של חוזר מנכ"ל מתאימה יותר להסדרת עבודתן של וועדות שילוב מאשר הכלי של התקנת תקנות". משרד מבקר המדינה סבור שאם לדעת המשרד אין צורך בהתקנת תקנות ועדיף להסדיר נושא זה באמצעות חוזר מנכ"ל, עליו ליזום תיקון חקיקתי מתאים.