נושאים מערכתיים . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות - דוח מיוחד .מ-32 הרשויות המקומיות החתומות על הסכמי גג צפויות ליר ידה ביכולתן הכספית לספק .את רמת השירות לתושב בעקבות תוספת יחידות הדיור ובהיעדר תוספת מספיקה של .ארנונה עסקית עקב מימוש שטחי מסחר ותעסוקה בהיקף קטן מהנדרש 90. עוד עולה .מהדוח כי סיכום הע רך הכספי של תוספת העלויות השנתית לתקצי ב הרגיל של 26 .מהרשויות המקומיות שחתמו על הסכם גג 91 ,שאינן מ כוסות מתוספת שטחי תע סוקה, .הוא כ-329 מיליון ש"ח בטווח של חמש השנים שבהן עסק הדוח (2020 - 2024 ,) שהוא .שווה ערך למימוש היקף של כ -2.9 מיליוןמ״ר שטחי תעסוקה הנדרשים ל כיסוי תוספת .עלויות לכ לל הרשויות שעליהן נסב הדוח. .בפועל, עד יוני 2020 שווקו בהצלחה רק כ-7% מהקרקעות למסחר ותעסוקה שנכללו .בתוכניות שבהסכמי הגג, במונחי מ"ר בנוי. .מהנתונים עולה כי שווקו כ-1.3 מיליון מ"ר (כ-7% ) מכלל17.6 מיליון מ"ר של שטחי מסחר .ותעסוקה הנכללים בתוכניות שבהסכמי הגג. עוד עולה כי ב-13 (כ-52%) מ-25 הרשויות .שחתמו על הסכמי הגג עד סוף שנת 2017, שיעור הקרקעות למגורים ששווקו בהצלחה .(לפי מס' יח"ד) מכלל הקרקעות הנכללות בתוכניות שבהסכם היה גדול בכ-10% ויותר .משיעור הקרקעות למסחר ותעסוקה ששווקו בהצלחה (לפי מ"ר של שטח בנוי בהתאם .לתוכניות) מתוך כלל הקרקעות למסחר ותעסוקה הנכללות בתוכניות שבהסכם 94 . לעומת .זאת, ב -5 (20% ) מהרשויות שיעור הקרקעות למסחר ותעסוקה ששווקו בהצלחה (לפי .מ"ר של שטח בנוי ל פי התוכניות) מתוך כלל הקרקעות למסחר ותעסוקה הנכללות .בתוכניות שבהסכם היה גדול משיעור הקרקעות למגורים ששווקו בהצלחה (לפי מס' .יח"ד) מתוך הקרקעות הנכללות בתוכניות שבהסכם95. . בביקורת עלה כילא מומשה החלטת הממשלה לעידוד שיווק ומימוש של קרקעות למסחר .ולתעסוקה , וכי לא הוקצה ה תקציב שנקבע כי יוקצה לסבסוד עלויות הפיתוח של קרקעות .אלה בשום שנה מהשנים 2016 - 2020. מכאן עולה כי אף שהממשלה ייחסה חשיבות .לעידוד השיווק והמימוש של שטחי תעסוקה ומסחר ברשויות מקומיות, לרבות כאלה .החתומות על הסכמי גג, שבהן הדבר נדרש במיוחד, בפועל הדבר לא נעשה. בביקורת עלה כי בשש הרשויות שנבדקו שווקו בהצלחה קרקעות שניתן לפי התוכניות .שחלו עליהן לבנות כ- 24,000 יח"ד מתוך קרקעות לכ- 29,500 יח"ד שנעשה ניסיון לשווקן .(כ-81% ). אשר לקרקעות ששיווקן לא צלח- כ-19% מהקרקעות שכללותוכניות לבניית .כ- 5,500 יח"ד- רמ"י או משרד הבינוי, לפי העניין, הציעו אותן ליזמים, לאחר שהתכנון .הושלם ונפתרו הסוגיות הנוגעות לפיתוח הקרקע באופן שמאפשר את שיווקן, אולם שום .גורם לא הגיש הצעה לרכוש את הזכויות בהן. יוצא כי הבנייה של יח"ד על קרקעות אלה .מתעכבת. .מומלץ כי רמ"י ומשרד הבינוי יעקבו אחר מידת העמידה בקצב שיווק יחה"ד בהתאם .להחלטת הממשלה על הסכמי הגג, יקיימו במשותף עבודת מטה לצורך מיפוי החסמים .והקשיים בכל אחד משלבי מימוש הסכמי הגג ויפעלו יחד לגיבוש הצעות להסרת אותם .חסמים ו להתגברות על אותם קשיים. מומלץ כי בתהליך זה ישותפו נציגי הגורמים .הרלוונטיים לנושא, לרבות משרדי הממשלה והחברות הממשלתיות שנדרשת מעורבותן .בכך ונציגי השלטון המקומי. מומלץ כי תוצרי התהליך יוצגו לשר הבינוי, ייד ונו במועצה .ובמידת הצורך יגובשו פתרונות חלופיים לקידום יעדי הממשלה למתן מענה לצורכי הדיור. .מומלץ גם כי במסגרת תהליך קבלת ההחלטות בעניין היקף יח"ד שיש לקדם בכל רשות .ינותחו עלויות הפיתוח ושווי הקרקעות ותיבחן האפשרות לקביעת עלות בסיס לפיתוח בין .היתר בהתבסס על מקדמים הנוגעים לתנאי הקרקע ועל משתנים רלוונטיים אחרים. .מדוח משרד הפנים מספטמבר 2020 עולה כי בהתאם למודל החיזוי כאמור 24 (75% ) מהתרשים עולה כי משך הזמן הממוצע למתן היתר היה בין 132 יום בנתיבות ל-504 יום .בנתניה , ובממוצע 309 יום. יודגש כי משךהזמן למתן היתר תלוי בנסיבות שונות ובגורמים .שונים, לרבות במגישי הבקשה ו בעורכיה , ובכלל זה בנסיבות שאינן בשלי טת הרשות .המקומית או מוסד התכנון הרלוונטי. בביקורת עלה כי בשנים2013 - 2020 לא דנה המועצה בנושא אי-העמידה בקצב השיווק .בהתאם להסכמי הגג ובחסמים המונעים את העמידה בו. כמו כן עלה כי הדוחות השנתיים .לשנים 2013 - 2019 שהגישה רמ"י למועצה82 כללו דיווח על הסכמי הגג שנחתמו בשנים .הרלוונטיות, ולע יתים הם כללו פירוט של מספר יחה"ד ששווקו ודיווח על הסכמים שצפויים .להיחתם. אולם לא היה בהם דיווח על החסמים ביישום ההסכם או על הפער בין השיווק .בפועל לבין השיווק לפי קצב השיווק שנקבע. .יוצא שמענק הסכמי הגג בעלות של 129 מיליון ש"ח שניתן בשנים2019 - 2020 . לרשויות החתומות על הסכמי הגג היה לפי אמת מידה הנוגעת לגידול בהיקף .האוכלוסייה ברשות ולא לפי מספר היתרי בנייה שהנפיקה הרשות, אף שהתוכנית .של משרד הפנים הייתה "תוכנית לתמרוץ רשויות למתן היתרי בנייה ליחידות דיור". .עקב כך המענק לא שימש תמריץ להנפקת היתרי בנייה עבור רשויות אלה. .מהתרשים עולה כי עלות הפיתוח הממוצעת הנמוכה ביותר של תשתיות-העל והתשתיות .הצמודות ליח"ד היא ביישובים שבמחוז מרכז (כ - 88,000 ש"ח), והגבוהה ביותר- ביישובים .שבמחוז חיפה (כ- 150,000 )ש"ח- פי 1.7 .מהעלות ביישובים שבמחוז מרכז .מהתרשים עולה כי עלות הפיתוח הצפויה של כל יח"ד גבוהה ביישובים שבהם הדירוג .החברתי-כלכלי של האוכלוסייה נמוך יחסית לעלות הצפויה ביישובים שבהם הדירוג .גבוה. .מהתרשים עולה כי כ - 187,000 (כ-77% ) מיחה"ד הכלולות בתוכניות שבהסכמי הגג .שנחתמו לאחר שהתקבלה ההחלטה על התוכנית האסטרטגית נכללים ביישובים .המשתייכים למטרופולינים חיפה, תל אביב וירושלים, בהתאם להחלטה כאמור. אשר .למטרופולין באר שבע, יצוין כי הסכם הגג עם באר שבע נחתם לפני שהתקבלה החלטת .הממשלה משנת 2017 . .מהתרשים עולה כי כ - 119,000 (כ-50% ) מיחה"ד הכלולות בתוכניות שבהסכמי הגג .שנחתמו לאחר שהתקבלה ההחלטה על התוכנית האסטרטגית משתייכות לנפות באר .שבע, אשקלון וחיפה, וכי כ- 42,000 (17% ) מיחה"ד שוכנותביישובים המשתייכים למחוז .מרכז. .יוצא אפוא כי לפי יעדי התכנון הממשלתי לשנים 2017 - 2020 , התכנון בתחום ההתחדשות .העירונית יהיה בהיקף של כ- 76,000 יח"ד, כ-18% מיעד התכנון הכולל לשנים אלו (אשר .מרביתן מרוכזות במחוזות תל אביב ומרכז). לפי החלטת המועצה כאמור, בהסכמי הגג .התאפשר לרמ"י להקצות מגרש השלמה לעד כ- 44,000 (כ-10% ) מיח"ד שהקמתן תוכננה .בהסכמי הגג לטובת התחדשות עירונית. בהמשך לכך, עלה כי במחצית מהסכמי הגג .נידון מפורשות נושא ההתחדשות העירונית. עם זאת, בפועל, עד סוף שנת 2020 הוקצו .מגרשי השלמה רק באחד מהיישובים שלגביהם נחתם הסכם גג - ראשון לציון - בהיקף .של 460 יח"ד במסגרת הסכם להקמתן של 3,500 יח"ד (הסכם לגבי כ- 0.8% בלבד מכלל .יח"ד שבהסכמי הגג). כלומר, ההסכמים לא שימשו ככלי מרכזי ליישום פרויקטים של .התחדשות עירונית. .מומלץ כי משרד הבינוי ורמ"י יבחנו בשיתוף הרשות להתחדשות עירונית דרכים אפשריות .לקידום פרויקטים להתחדשות עירונית ברשויות המקומיות החתומות על הסכמי הגג, .ובפרט - במקרים שבהם ערך הקרקע נמוך מכדי שתהיה היתכנות כלכלית ויגבשו תוכנית .רב-שנתית שתאפשר לרשויות לעמוד ביעדי יח"ד לעניין תכנון בהתחדשות עירונית. מהתרשים עולה כי עלות הפיתוח הצפויה של תשתיות-העל והתשתיות הצמודות בגין כל .יח"ד היא בין כ - 48,000 ש"ח (באלעד) לכ - 215,000 ש"ח (בבית שמש), ובממוצע . עלה כי בינואר2021 , מועד סיום הביקורת, טרם חתמו משרד הבינוי או רמ"י על הסכם גג .עם רשות מקומית מיישובי המיעוטים, אף שהממשלה ייחסה חשיבות לכך ולקידום הבנייה .ביישובי המיעוטים, כפי שעולה מההחלטה בנושא הפיתוח עבור אוכלוסיית המיעוטים .ומההחלטה על התוכנית האסטרטגית 56. .מומלץ כי משרד הבינוי ורמ"י יפעלו עם משרדי ממשלה ורשויות מדינה אחרות ובשיתוף .הרשויות המקומיות הרלוונטיות לקידום החתימה על הסכ מי גג עם רשו יות מקומי ות .מיישובי המיעוטים, נוסף על ההסכם עם עיריית אום אל-פחם . .מהאמור עולה כי על אף הצורך בהקמת 200,000 יח"ד לאוכלוסייה החרדית בשנים .2016 - 2035 , נכון למועד סיום הביקורת עדיין לא שווקה שכונה חרדית בשום עיר .הטרוגנית שלגביה נחתם הסכם גג, וכי בשלוש רשויות נמצאות בשלבי תכנון שונים .שכונות המיועדות לאוכלוסייה החרדית - בהיקף של כ- 2,350 ,יח"ד ברמלה ונתיבות .וכן בעכו כחלק מהתוכנית "שערי עכו" הכוללת כ- 8,000 .יח"ד לכלל האוכלוסייה .במועד סיום הביקורת תוכניות אלו טרם קודמו לכדי שיווק. .על משרד הבינוי ורמ"י לקדם שיווק יח"ד לאוכלוסייה החרדית בכלל הרשויות .המקומיות הרלוונטיות שעימן נחתמו הסכמי גג, בהתאם לאמור בהחלטת הממשלה .לגבי הדיור לאוכלוסייה החרדית. כפי שעולה מהתרשים, קיימים פערים גדולים בין סכומי קדם-המימון שאושרו לרשויות .השונות עד שנת 2020 - בין2 מיליון ש"חבמגדל העמק ו-8 מיליון ש"ח בדימונהל-597 . מיליון ש"חבקריית ביאליק ו-431 מיליון ש"ח לאשקלון- ובממוצע 124 .מיליון ש"חיצוין .כי סכום קדם-המימון שניתן לקריית ביאליק ה יה חריג - לטענת רמ"י, קדם-המימון שניתן .לקריית ביאליק נועד לממן עבודות תשתית לקידום זמינות הקרקע על מנת לאפשר שיווק .ופיתוח של הקרקע. מדובר בפרויקט מורכב הנדסית, שנמצא באזור עם קרקע ביצתית. .לכן עוד קודם לשי ווק הקרקע נדרש היה לבצע עבודות פיתוח מקדימות מורכבות ויקרות, .ובהן עבודות להכשרת הקרקע בעלות של 200 מיליון ש"ח והטמנת קווי מתח עליון בעלות .של 100 מיליון ש"ח. .מומלץ ששר הבינוי והשיכון (להלן - שר הבינוי), בתפקידו כיו"ר ועדת השרים לענייני דיור .ותחבורה, יכנס את הוועדה כדי לבחון את האפשרות לקבוע מנגנון דיווח לוועדה או .לממשלה על יישום החלטת הממשלה על הסכמי הגג, תוך מיקוד הדיווח בקצב השיווק .של הקרקעות למגורים. .מומלץ שרמ"י תכלול בדוח השנתי למועצה נתונים ומידע מקיפים בנוגע לחסמים המונעים .עמידה בקצב השיווק לגבי הסכמי הגג. עוד מומלץ שיו"ר המועצה, דהיינו שר הבינוי, יכנס .את המועצה לדיון תקופתי בעניין יישום הסכמי הגג, תוך התמקדות בנושא קצב השיווק .של הקרקעות למגורים במסגרת הסכמי הגג ובנושא החסמים לשיווקן. .החלטת הממשלה על הסכמי הגג, שבמסגרתה ננקטו פעולות והושקעו משאבים כדי .להתמודד עם משבר הדיור, הייתה יוזמה נדרשת וחשובה נוכח ה תמשכות המשבר . .הסכמי הגג נועדו ליצור "ארגז כלים" המאפשר שיתוף פעולה בין משרדי הממשלה כדי .להאיץ את קצב שיווק הקרקעות לבניית יח"ד וכפועל יוצא מכך להאיץ את בנייתן. אולם .מהאמור לעיל עולה כי קשיים וחסמים שונים לאורך שלבי התכנון, הפיתוח והשיווק .מקשים את העמידה בקצב השיווק שנקבע בהחלטת הממשלה על הסכמי הגג, דהיינו .שיווק קרקע לבניית 2,000 יח"ד בשנה בכל אחת מהרשויות המקומיות החתומות על .הסכמי הגג. בפועל עד סוף ש נת 2020 שווקו קרקעות שניתן לבנות עליהן כ - 80,000 .(33%) מ- 241,000 יחה"ד שהיו אמורות להיות משווקות לפי קצב השיווק שנקבע. בכך לא .תוגשם היכולת של הממשלה לתת מענה לצורכי הדיור במדינה בהיקף של כ-1.5 מיליון .יח"ד בשנים 2017 - 2040 ,הצרכים שציינה הממשלה בהחלטתה על ה תוכנית .האסטרטגית. .מהתרשים עולה כי שיעור קדם המימון שאישרה הוות"פ לרשויות המקומיות מסך אומדן .עלויות הפיתוח הוא בין 0.2% לדימונה ומגדל העמק ועד 52% לקריית ביאליק, ובממוצע .7%. עולה גם שלמעט קריית ביאליק שלגביה ניתן קדם-מימון בשיעור של 52%, לגביכל .יתר הרשויות המקומיות ניתן קדם-מימון בשיעור של 14% ( לכל היותר בהרצלי יה) .ובממוצע ללא קריית ביאליק מדובר בקדם-מימון בשיעור של 5.4%. . ,מומלץ כי רמ"י ומשרד הבינוי, בשיתוף משרד האוצריבחנו מעת לעת את השימוש במנגנון .קדם-המימון, בהתאם להחלטת מועצת מקרקעי ישראל בעניין, ויפעלו לטייבו, לפי הצורך, .לשם מימוש מהיר ויעיל ככל הניתן של הסכמי הגג. עוד מומלץ כי המועצה תבחן מדי .שנה את יישום החלטתה בדבר קדם-המימון על ידי רמ"י. .מינואר 2008 עד דצמבר 2020 עלה מדד מחירי הדירות בכ - 103% במונחים ריאליים ; .ומאוקטובר 2013 , המועד שבו החליטה הממשלה על קידום החתימה על הסכמי גג עם .הרשויות המקומיות, עלה המדד בכ -34%. הסכמי הגג שנחתמו בשנים האחרונות הם .הסכמי שיווק ופיתוח קרקע מורכבים ועתירי משאבים, שמסדירים את ה מסגרת העיקרית .לפיתוח ו לבנייה למגורים בהיקפים נרחבים לשנים הקרובות . הסכמי הגג שנחתמו בשנים .2013 - 2020 נועדו ליצור "ארגז כלים" לבניית יח"ד בהיקף גדול - תוכניות ל- 475,000 יח"ד .עד סוף שנת 2020 - בקצב שיווק של 2,000 יח"ד בשנה בכל אחת מ-32 הרשויות שחתמו .עד סוף 2020 על הסכם גג, תוך הפחתת התמריץ השלילי של הרשויות המקומיות להגדיל .את מספר יחה"ד בתחום שיפוטן. למעשה, ניתן היה לצפות שהסכמי הגג יהיו אמצעי .מרכזי במילוי צורכי הדיור של האוכלוסייה בישראל, היות שלפי התוכנית האסטרטגית .לדיור נדרשים תכנונן של כ-2.6 מיליון יח"דובנייתן של כ-1.5 מיליון יח"ד עד לשנת 2040 . .בביקורת עלה כי קשיים וחסמים לאורך שלבי התכנון, הפיתוח והשיווק מקשים על .הרשויות לעמוד בקצב השיווק, ובפועל עד סוף שנת 2020 שווקו קרקעות בהיקף של .מהתרשים עולה כי משך המגעים הממוצע לחתימה על הסכם היה כ-20 חודשים, .והוא נמשך בין שישה חודשים (במגדל העמק ו בראש העין) ל -57 חודשים- כחמש .שנים (קריית אתא ). .נוכח ההבדלים שעלו מן הנתונים במשכי המשא ומתן בין הרשויות המקומיות .השונות, מומלץ כי משרד הבינוי ורמ"י יבחנו את תהליכי ניהול המשא ומתן .שהתקיימו עם הרשויות ויקיימו תהליך הפקת לקחים כדי לבחון אם בעתיד יתאפשר .לקצר את משכו בלי לפגוע בטיב עבודת המטה לחתימה על ההסכם. עקב ההסתמכות של הרשויות במידה רבה על ההכנסות הצפויות להן מגביית ארנונה .עסקית, הדבר עלול לפגוע במצבן הפיננסי של הרשויות עקב הצורך לממן מתן שירותים .לאוכלוסיות גדולות שיתווספו בלי שיהיו להן מקורות הכנסה נוספים מארנונה עסקית, .ואף עלול לפגוע ביכולתן לספק לתושביהן שירותים ברמה נאותה. לפי המודל של משרד .הפנים לגבי 9 (%69) מ-13 הרשויותהאמורות 96 שהאוכלוסייה בהן מדורגת במדד .החברתי-כלכלי 3 - 7 ,צפוי כי בתוך חמש שנים לא תכוסה ההוצאה בגין תוספת יח"ד .בהיקף שנתי של כ-135 מיליון ש"ח וצפוי כי תיפגע יכולתן של הרשויות לספק שירות .לתושב, כאמור. מהלוח עולה כי בעשרת המכרזים האמורים הושג חיסכון מצטבר של כ-152 מיליון ש"ח .(כ-24% .) מאומדן העלויות של העבודות בזכות הליכי המכרז .מהאמור לעיל עולה כי הבקרה על התכנון המפורט לפיתוח הקרקע וקיומו של מכרז .מפחיתים בשיעור ניכר את עלות הביצוע של עבודות הפיתוח יחסית לאומדן העלויות .שהציגה הרשות המקומית. .נוכח העלויות הניכרות של עבודות פיתוח מומלץ כי רמ"י ומשרד הבינוי יפיקו לקחים .מתהליכי הבקרה ופרסום המכרזים לביצוע העבודות כדי להגדיל את החיסכון בעלויות .הפיתוח ויישמו אותם בפרויקטים עתידיים. .מהתרשים עולה כי שיעור היתרי הבנייה מכלל יחה"ד הכלולות בתוכניות שבהסכמים היה .בין 7% בבאר יעקב ל-58% בראש העין, שהיאאחת הרשויות הראשונות שחתמו על .הסכם גג. בממוצע הונפקו היתרי בנייה עבור 23% מכלל יחה"ד הנכללות בתוכניות .שבהסכמי גג של רשויות אלה. מהתרשים עולה כי עד שנת 2018 משרד הפנים חילק לרשויות המקומיות החתומות .על הסכם גג מענקים לתמרוץ הנפקת היתרי בנייה בסך של עד כ-62 מיליון ש"ח .לרשות מקומית (בראש העין). .מומלץ כי משרדי הבינוי והאוצר , בשיתוף גורמים רלוונטיים נוספים, לרבות רמ"י ומשרד .הפנים, יבחנו יחד את התנאים שנקבעו לסבסוד עלויות הפיתוח של קרקעות למסחר .ותעסוקה. במסגרת זו מומלץ לבחון אם יש מקום לעדכנם באופן שיאפשר לעודד שיווק .ומימוש של קרקעות אלה ברשויות מקומיות הזקוקות לכך לנוכח מצבן הפיננסי, בהתאם .למטרה שלשמה הוחלט להקצות את התקציב.
. בהחלטת הממשלה על הסכמי הגג נקבע כי "ביצוע ויישום ההסכמים יפוקח ויבוקר על .ידי רמ"י או משרד הבינוי, לפי העניין, בהתאם לכללים המקובלים". ואולם לא נקבע .בהחלטה מנגנון למסירת דיווח לממשלה או לקבינט הדיור על אופן יישום ההחלטה.