רשות המיסים בישראל . הטבות המס הניתנות מכוח החוק לעידוד השקעות הון, התשי_ט-1959 לדעת משרד מבקר המדינה, בשל היקפן הניכר של הטבות המס, העלייה החדה בהיקף זה, אי-הוודאות שבאומדנים וחוסר מגבלה על ניצול ההטבות, על המשר דים האחראים, מתוקף אחריותם ליישום החוק30 , לפעול ליצירת מנגנון שיאפשר בקרה על עלות יישומו של מסלול הטבות המס למשק המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הסרת החסמים התקציביים והביורוקרטיים במסלול הטבות המס ונוכח ממצאי המשרדים האחראים, אין להסתפק בתיקון החוק בעקבות המלצות ועדת שני, ועל משרדים אלה ליצור מנגנון מעקב ובקרה אשר יבחן באופן שוטף את מתן הטבות המס ויסייע בהקצאתן לחברות, כדי להביא להשגת יעדי החוק. משרד מבקר המדינה מציין כי החברות המנצלות את הטבות המס הן חברות מגוונות אשר שוקלות שיקולים שונים בבחירת מקום מפעליהן, ושיקול המס הוא חשוב אך לא בלבדי. חוסר היכולת של משרד האוצר לקבוע אם צמצום ההטבות או ביטולן יביאו לגידול בהכנסות ממסים, אין פירושו שאפשר וצריך לתת הטבות ללא מגבלה על היקפן וללא בקרה מספקת על ניצולן. הבחינה שמבצעת הממשלה בנוגע לצמצום הטבות המס אל מול חלופות מיסוי אחרות נועדה להגדלת הכנסות המדינה בלבד. אין נעשית בחינה מול דרכים חלופיות להשגת מטרות החוק. כאשר הממשלה נותנת הטבות מס לפיתוח והקמה של מפעלים, היא מצפה להשיג מטרות ולהפיק ממתן ההטבות תועלת למשק. לכן עליה לבצע הערכה שיטתית של עלות מסלול הטבות המס ולבחון את תרומתו להשגת מטרות החוק לעומת עלות יישומו ואת יעילותו לעומת זו של חלופות אחרות. מתן הטבות בהיקף בלתי מוגבל, ללא בחינת העלות אל מול התועלת וללא בחינת חלופות אחרות הוא התנהלות לא כלכלית הפוגעת באינטרס הציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר יבחן לשנות את מדיניותו בדבר פרסום מידע בנוגע לחברות הנהנות מהטבות המס ולסכום ההטבות הניתנות. על משרד האוצר לקבוע את נקודת האיזון בין השקיפות הנדרשת ובין השמירה על חובת הסודיות החלה על רשות המסים, בהתחשב בתועלות ובנזקים האפשריים. משרד האוצר ומשרד התמ"ת הע לו כי מטרות החוק אינן מושגות במלואן, וכי חברות גדולות מנצלות הטבות מס בסכומים של מיליארדי שקלים ואילו המס המתקבל מהן מועט מאוד. היעדר גורם העוקב באופן שיטתי אחר האפקטיביות של הטבות המס, היעדר מנגנון בקרה הבוחן תחום זה באופן שוטף והיעדר מנגנון בקרה על עלות יישום מסלול הטבות המס תרמו ליצירת מצב זה. .תיקון 60 לחוק נועד ביןהיתר להקל על חברות המעוניינות לקבל מענקים והטבות מס, באמצעות צמצום ההליכים הביורוקרטיים הכרוכים בכך. לשם כך בוטל הצורך באישור המקדמי על כל תנאיו, ובוטלה המגבלה התקציבית במסלול הטבות המס. עם זאת, הסרת החסמים התקציביים והביורוקרטיים לא לוותה במנגנון מעקב ובקרה. ממצאי המשרדים האחראים מצביעים על ניצול הטבות המס בסך מיליארדי שקלים בידי חברות אחדות, וזאת ללא דרישות מיוחדות מאותן החברות וללא בחינה אם מתן ההטבות אכן מגשים את מטרות החוק. על המשרדים האחראים להגדיר יעדים בני מדידה להשגת מטרות החוק וליצור מנגנון אשר יאפשר מעקב ובקרה אחר השגת מטרות אלה. כמו כן, על המשרדים האחראים ליצור מנגנון שיאפשר בקרה על עלות יישום החוק למשק. נמצאו ליקויים בעבודת המטה שביצעה רשות המסים לקראת חקיקת חוק הרווחים הכלואים. זאת ועוד, הביקורת העלתה כי הצגת הנושא לפני ועדת הכספים של הכנסת לקתה בחוסר בהירות ובחוסר דיוק, וכי נתונים חשובים לא הוצגו. על רשות המסים להקפיד לבצע עבודת מטה שלמה על מנת למנוע את הישנות הליקויים שהועלו בדוח זה. משרד מבקר המדינה מעיר כי קודם קבלת ההחלטה על הכללת החברות בהוראת השעה, היה על רשות המסים להציג למשנה ליועמ"ש הערכה של סך הרווחים הכלואים ששימשו לרכישת חברות כאמור. וכן היה עליה להציג את תוחלת המס מהוצאת שומות בתיקים נדונים או בסוגיות פתוחות, שאפשר שתסתכם במיליארדי ש"ח, לעומת סכום המס שיתקבל אם ינצלו החברות את ההנחה הקבועה בהוראת השעה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי רשות המסים לא הציגה למש נה ליועמ"ש שומות ומסמכים המצביעים על הפרשנות האחרת שנקטה, וכן על אי -הבהירות שהייתה לדבריה בעניין הפקעת הפטור בשל רכישת חברות בנות. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על רשות המסים, אף שלא התבקשה לכך, לתמוך טענתה זו במסמכים המתאימים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המסים כי נוכח אי-הבהירות שנוצרה והפניות האמורות היה עליה לפעול להשגת מידע מפורט ומדויק בנוגע לרווחים הכלואים, ולהכין על פיו הערכה של סכום הרווחים הכלואים שהשאירו החברות ברשותן ושל השימוש שנעשה בהם, וכן הערכה של מספר החברות שהוציאו מרשותן את כספי הרווחים הכלואים ושל סכום הכסף שהוצא - ולהציג את כל אלה לפני מקבלי ההחלטות. מנתוני מינהל הכנסות המדינה עולה כי בדומה לריכוזיות הרבה בהטבות המס, גם מרבית הרווחים הכלואים מתרכזים במספר חברות מצומצם: בשנים 2003 -2010 נוצרו כ - 55% מהרווחים הכלואים (כ -52 מיליארד ש"ח) בארבע חברות גדולות בלבד, ושיעור הרווחים הכלואים שנוצרו בארבע חברות אלה בסך הרווחים הכלואים עלה מ - 31% בשנת 2003 ל- 73% בשנת 2010 . משרד מבקר המדינה מציין כי על פי חוות דעת משפטיות פנימיות ברשות המסים, הוראת השעה אינה אמורה להשפיע על תיקים אשר הוצאו בעניינם צווים, וכי עמדת רשות המסים בנוגע לתיקים אלו היא שמדובר בחלוקת דיבידנד. כמו כן, עולה מהצגת הדברים בוועדת הכספים של הכנסת ב- 6.9.12 על ידי משרד האוצר כי הוראת השעה תחול על חברות אשר המצב החוקי אינו מאפשר ל גבות מהם כספים. על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, היה על הרשות לתקן את אומדן הרווחים הכלואים בהתאם. לגבי חברות אשר הוצאו להן שומות אשר אינן סופיות, בסמכות פקיד השומה להחליט אם הן ייכללו בהוראת השעה, ועל הרשות היה להביא זאת בחשבון בעת ביצוע האומדן. לגבי חברה א', האומדן בוצע טרם התיקון בהוראת השעה המאפשר לחברות שביצעו השקעה בחברות בנות ליהנות מההנחה שנקבעה בהוראת השעה, והיה מקום להתחשב בכך בעת ביצוע האומדן. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המסים כי עבודת המטה שעשתה אינה מספיקה - היה עליה לפעול לאיסוף נתונים מבוססים, מדויקים ועדכניים יותר ולבצע פילוח של הרווחים הכלואים על פי השימוש שנעשה בהם. היה ניתן להגיע לממצאים של ממש לגבי הוצאת כספים מרשות החברות בדרכים המקובלות ברשות המסים, ולא היה צורך לבצע לשם כך ניתוח של כלל הדוחות הכספיים. פילוח הרווחים הכלואים על פי השימוש שנעשה בהם היה מאפשר לאמוד אומדן מבוסס יותר את סך הרווחים הכלואים שהוראת השעה חלה עליהם ואת המס הצפוי מהם, וכך להציג תמונת מצב מהימנה הכוללת את המחלוקות העיקריות, לצורך קבלת ההחלטה בדבר חקיקת הוראת השעה. כמו כן, גם אם לדעת משרד האוצר היה ניתוח מדויק של הנתונים מביא לאותה מסקנה, היה עליו להציג את הנתונים למקבלי ההחלטות. אחד מתפקידי הדרג המקצועי בשירות המדינה הוא ליצור תשתית הולמת לדרג הנבחר, מקבל ההחלטות, המבוססת על הידע, הניסיון, העובדות והשתלשלות העניינים בעבר ועל השיח העיוני הרלוונטי. תשתית כזו נדרשת כדי שהדרג הנבחר יוכל לבסס את החלטתו על אדנים מוצקים של יד ע מקצועי, עדכני ושלם, וכדי שיובטח שיונחו לפניו כל העובדות והשיקולים הרלוונטיים, חלופות אפשריות, יתרונותיהן וחסרונותיהן. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, על העובדים המקצועיים הבכירים בשירות המדינה להציג לדרג הנבחר, מקבל ההחלטות, באופן שלם ומלא את כלל המידע הנד רש לקבלת ההחלטות, ועליהם להנגיש למקבלי ההחלטות מידע מורכב ומסובך ולהבהירו להם, על מנת שיוכלו להפעיל את שיקול הדעת הנדרש. הממצאים דלעיל מצביעים על גידול חד בעלות החוק למשק ומלמדים כי משרד האוצר ומשרד התמ"ת (להלן - המשרדים האחראים) זיהו כי: חלק ממטרות החוק אינן מושגות; רוב הטבות המס ניתנות למספר מועט של חברות גדולות אשר משלמות מס חברות נמוך מאוד; אין כלל ודאות בדבר הערך המוסף של ההטבות לפיתוח התעשייה, בייחוד בפריפריה; מסלולים שנועדו למשיכת משקיעי חוץ מנוצלים להפחתת מסים שמשלמות חברות ישראליות. כדי להבטיח כי חוק העידוד ישיג את מטרותיו כפי שהוגדרו בחוק, על האחראים לביצועו להציב יעדים ברורים ומדידים, לאסוף נתונים עדכניים הנדרשים לצורך מעקב אחר השגת מטרות החוק ולכונן מנגנון בקרה אשר יאפשר לבצע שינויים כאשר הדבר נדרש. נמצא כי עם הסרת המגבלה התקציבית על הטבות המס וקביעת "המסלול הירוק" בתיקון 60 לחוק, לא הציבו המשרדים האחראים יעדים בני מדידה למסלול הטבות המס אשר יסייעו בהערכת האפקטיביות של ההטבות, לצורך השגת מטרות החוק.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אף שבידי רשות המסים יש מידע בנושא, ואף שמינהל הכנסות המדינה מבצע בדיקות כאמור, אין גורם העוקב אחר האפקטיביות של הטבות המס מעקב סדור ושיטתי ועל פי אמות מידה מוגדרות21 . על משרד האוצר בשיתוף משרד התמ"ת לקבוע מי הם הגופים האחראים למעקב אחר הנתונים הנוגעים לאפקטיביות של הטבות המס.