התעשיות הביטחוניות הממשלתיות . היבטים בקשרי הגומלין בין התעשייה האווירית לישראל בע"מ למשרד הביטחון בדגש על פרויקטי הפיתוח .מפא"ת לא מרכז נתונים לגבי סכומי ההשתתפויות של התעשיות בפרויקטי הפיתוח שהן .מבצעות, ואינו מנהל רישום של היקפ ן 88 . התע"א אף היא אינה מנהלת רישום של סכומי .ההנחות שנתנה. מנתוני התע"א עולה כי כ-85% מההוצאה השנתית הממוצעת שלה על .מו"פ עצמי במסגרת השתתפותה בפרויקטי פיתוח בשנים 2016 - 2020 הייתה עבור .פרויקטי פיתוח למשהב"ט. יצוין כי מנתוני רפאל עולה שכ-92% מהוצאותיה הרב-שנתיות .על מו"פ עצמי בגין פרויקטי פיתוח היו בגין פרויקטים למשהב"ט. .בביקורת עלה כי משהב"ט לא קבע ב הוראות יו כללים בנוגע להיקף ההשתתפות ולגובה .ההנחה המסחרית שהוא דורש מספקיו. יצוין כי התעשיות הביטחוניות משתתפות בעלויות .פיתוח בפרויקטים ל משהב"ט בסכומים ניכרים המסתכמים במאות מיליוני דולרים, .כמפורט בהמשך. .מהאמור לעיל, כמו גם מדברי גורמי משר ד האוצר, עולה כי במועד סיום הביקורת, הליך .הבקרה של משרד האוצר לרבות בקרת חשב משהב"ט על ההתקשרויות של משהב"ט .לא איפשר לוודא את קיומם של מלוא המקורות התקציביים לתשלום התחייבויותיו .במועדן. .על אגף החשכ"ל ואכ"ס, בתיאום עם אגף התקציבים במשרד האוצר ועם את"ק .במשהב"ט, לפעול לשיפור ולחיזוק של מנגנוני הבקרה על התקשרויות משהב"ט, כדי .לוודא שהיקפן ותנאיהן תואמים את היקף תקציבו, ושיש ביכולת המשרד לבצע את .התשלומים בגינן במועדם. .מנתוני התע"א עולה כי הפרויקטים שהיא מבצעת למשהב"ט הם בעלי מרכיבי פיתוח .גדולים יותר מאשר הפרויקטים ללקוחות זרים, ולפיכך הסיכונים לחריגה מהעלויות .המתוכננות בפרויקטים אלה הם גבוהים יותר; מה שיכול להשפיע גם על הרווחיות שלהם .יחסית לפרויקטים ללקוחות זרים. .בשנים 2016 - 2020 ההיקף השנתי הממוצע של ההכנסות מפרויקטי פיתוח מרכזיים של .התע"א עבור משהב"ט ועבור לקוחות זרים היה מאות מיליוני דולר ומאות רבות של מיליוני .דולר בהתאמה. .משרד מבקר המדינה ערך ניתוח בנושאים הבאים: רווחיות בפרויקטי הפיתוח המרכזיים .של תע"א למשהב"ט וללקוחות זרים, לרבות פרויקטי פיתוח הפסדיים, ורווחיות בפרויקטי .פיתוח של רפאל למשהב"ט וללקוחות זרים; והעלה ממצאים בנושאים אלו. .בין היתר עלה כי חלק מסוים מפרויקטי הפיתוח המרכזיים שביצעה התע "א בשנים .2016 - 2020 למשהב"ט הסתכמו בהפסד תפעולי. זאת לעומת חלק קטן יותר .מהפרויקטים שביצעה ללקוחות זרים. בביקורת עלה כי נוכח האיחור בתשלומי חובות של משהב"ט בשנים2019 ו-2020 נטלה .התע"א אשראי בנקאי והמחתה לנותן האשראי את זכותה לקבל תשלומים ממשהב"ט .בהיקף כולל של כ-1.1 מיליארד ש"ח. במסגרת המחאת הזכות קיבל משהב"ט אשראי .נוסף לתקופות של בין שישה לתשעה חודשים, ובעקבות כך תשלום חלק מהחשבוניות .נדחה לתקופה של יותר משנה לעומת מועד התשלום המקורי. .האיחור בתשלומי החובות של משהב"ט לתעשיות הביטחוניות הגדולות אינו עולה בקנה .אחד עם כללי מינהל תקין, והוא גורם להן חוסר ודאות תזרימית, פוגע בתזרים המזומנים .שלהן מפעילות שוטפת, חושף אותן לסיכון של אי-עמידה באמות מידה פיננסיות מול .תאגידים פיננסיים ומחזיקי אג"ח, ופוגע במערכת היחסים בינן ובין ספקיהן. זאת נוסף על .עלויות מימון ופקטורינג אשר פגעו ברווחי התעשיות הביטחוניות הממשלתיות ובדיבידנד .שישלמו למדינה מרווחים אלה. התע"א אמדה את עלויות המימון בשנים 2017 - 2020 בגין .האיחור בתשלומים בעשרות מיליוני ש"ח123, מתוכם כ-42% בגין עלויות מימון למקורות .חיצוניים. .מומלץ כי ועדת המפתחים תקבל במסגרת הבקשות נימוקים בכתב להצדקת שיטת .ההתקשרות המבוקשת, לרבות הערכות לגבי רמת המורכבות הטכנולוגית של הפרויקט .העתידי, בין היתר בהסתמך על הערכות של התעשיות בעניין זה, ותדון בסיבות .להתקשרות בשיטה שהוצעה בבקשה, תוך תיעוד הדיון בנושא. .נמצא כי לא נקבעו במשהב"ט, לרבות במפא"ת, מדדים להערכת רמות הסיכון הטכנולוגי .של פרויקטים, דוגמת TRL , וזאת בין היתר לצורך התאמת שיטות ההתקשרות לרמות .הסיכון של הפרויקטים, בדגש על פרויקטי פיתוח. .מומלץ כי צוות כלכלה בראשות הכלכלן הראשי למעהב"ט יבחן להוסיף להמ"ב .הרלוונטיות הבחנה בין פרויקטי פיתוח מלא ברמות סיכון שונות, וכן שיקולים מנחים .לבחירת שיטת ההתקשרות לביצוע פרויקטים המתאפיינים ברמת מורכבות טכנולוגית .גבוהה, ולפיכך - שיש סיכון רב לאי-עמידתם ביעדיהם. .עוד מומלץ כי לקראת כניסה לפרויקטים של פיתוח מלא והצטיידות, מפא"ת יקיים תהליך .מובנה של בחינת סיכוני הפיתוח שיש בביצועם ויפעל להצגת תוצרי בחינה זו בפני ועדת .המפתחים, זאת כדי לאפשר את קידום ההתקשרות באמצעותה בהתאם לשיטות .ההתקשרות שתואמות את הסיכונים האמורים. .נמצא כי משהב"ט הגדיר בהוראותיו שיעורי רווח אחידים לכל ההתקשרויות שלו בכל .תחומי פעילותו ועם כל ספקיו, ולא הגדיר שיעורי רווח שונים לפרויקטי הפיתוח, על אף .מאפייניהם הייחודיים ובעיקר בשל הסיכונים הטכנולוגיים שיש ב ביצועם. להלן פירוט .פעילות משהב"ט בנושא: .עוד עלה ממסמכי משהב"ט כי עמדת שלוש התעשיות הביטחוניות הגדולות הייתה .שעליהן לקבל בהתקשרויותיהן עם משהב"ט תשואה גבוהה מכפי שהציע משהב"ט , .במיוחד בגין רכיבי הסיכון. .בביקורת עלה כי הבקשות המוגשות לוועדת המפתחים אינן כוללות נימוק בכתב בכל .הנוגע לשיטת ההתקשרות המבוקשת. .נמצא כי הבחינה שביצע משהב"ט ב-2018 לא הביאה לשינוי בשיעורי הרווח .שבהתקשרויות שלו עם ספקיו בהתאם לרמות הסיכון שבהן. נוכח הצורך לקבוע שיעורי רווח לתעשיות על בסיס כלכלי שיוצר קשר בין מידת הסיכון .לתשואה ונוכח הפערים בנוגע לביסוס חלק מרכיבי הרווח, מומלץ כי משהב"ט יבחן .בראייה כוללת את מרכיבי הרווח בהתקשרויות שלו עם התעשיות אל מול הסיכון הגלום .בהן, בין היתר תוך ביצוע השוואה בין-לאומית וניתוח תשואות ענפיות מקובלות. בהקשר .זה מומלץ כי כאשר מדובר בפרויקטים בעלי מורכבות טכנולוגי ת רבה שמימושם כרוך .בסיכון רב ו שההתקשרות לביצועם היא בשיטת מחיר קבוע , תיקבע התשואה תוך .התחשבות בסיכונים הגלומים בהם. יש לדבר משנה חשיבות נוכח העובדה כי מרבית .ההתקשרויות של משהב"ט עם התעשיות הביטחוניות, לרבות התע"א, בפרויקטי פיתוח .הן התקשרויות במחיר קבוע, שבמסגרתן מושתים סיכונים על התעשיות. ממסמכי התע"א עולה כי סכום הבצ"ם שהיא קבעה בארבעה פרויקטים הפסדיים .מסוימים לא הספיק לכיסוי הגידול בעלויות שנצברו בהם עד לסוף שנת 2020 ולעמידה .ברווחיות התפעולית הצפויה. .בשנים 2019 ו-2020 רשם משהב"ט בדוח על הביצוע הכספיהוצאות מו"פ בהיקף של .מיליארדי ש"ח; ואת הוצאות הפיתוח וההצטיידות הראשונית של מעהב"ט בסעיף "הוצאות .רכש מלאי וצריכת ציוד מתכלה"134 . .בביקורת עלה כי משהב"ט אינו מהוון עלויות פיתוח לרכוש קבוע או לרכוש בלתי מוחשי .בהתאם לתקני חשבונאות ממשלתיים. .נמצא כי בשנים 2016 - 2020 מכירות של תע"א למשהב"ט בפרויקטי פיתוח מרכזיים .בהיקף של עשרות אחוזים משויכות על ידי התע"א לקטגוריית "דרישות משהב"ט"; .קטגוריה שכאמור קבעה לה רווחיות תפעולית בשיעור מינימלי מסוים. . נוכח המאפיינים של פרויקטי הפיתוח שבוצעו למשהב"ט, לרבות נתח הפיתוח הגדול בהם .והסיכונים הכרוכים בהם, מומלץ כי התע"א תבחן את ההערכות שעשתה לגבי רווחיותם .לפני אישורם ובכל שלבי ביצועם, בהתייחס בין היתר למידת הסיכון הטכנולוגי שלהם, .בייחוד כשמדובר בפרויקטים שרווחיותם מלכתחילה צפויה להיות נמוכה; וכן מומלץ כי .התע"א תגבש מתודולוגיה להערכת התועלת הצפויה מפרויקטים מסוג זה נוסף על .הפוטנציאל לרווחיות, על מנת שתוכל להציג נתון זה לקראת אישורם על ידי הגורמים .הרלוונטיים בחברה. .מורכבות הממשקים בין התעשיות הביטחוניות הממשלתיות ובין משהב"ט מחדדת את .הצורך ש ל התע"א לבחון את רווחיה בפרויקטי הפיתוח שהיא מבצעת למשהב"ט לצד .בחינת התועלות הנוספות מפעילותה מולו. .מהמתואר לעיל עולה כי הרישום החשבונאי של רכוש קבוע ורכוש בלתי מוחשי בדוחות .הכספיים של משהב"ט מתבסס על נתונים שמדווחות היחידות השונות, שאין ביניהם .אחידות מבחינת עלויות המו"פ הנזקפות לסעיפי רכוש, קרי - הרישום הינו חסר, ואינו .שיטתי ואחיד. .בביקורת עלה כי משהב"ט אינו רושם את כלל העלויות, לרבות בגין רכש בפרויקטים .מהתע"א, ובהם פרויקטי פיתוח, על בסיס מצטבר כנדרש לפי כללי החשבונאות .הממשלתיים והוראת תכ"ם. הדבר אף אינו עולה בקנה אחד עם האמור בביאור המדיניות .החשבונאית של משהב"ט ולפיו ההוצאות המוצגות הן הוצאות שנצברו בתקופה המדווחת, .דהיינו הוצאות שנרשמו על בסיס מצטבר. מומלץ כי משהב"ט, משרד האוצר ורשות החבר ות יפעלו למינוי ועדה לבחינת המדיניות .בעניין השתתפותן של התעשיות הביטחוניות (ממשלתיות ואחרות) במימון פרויקטי פיתוח, .ובכלל זה: השפעתה של מדיניות זו על פעילותן השוטפת של התעשיות, על חוסנן .הפיננסי ומצבן העסקי בטווח הבינוני והארוך, וכן על יכולתן לספק בעתיד מגוון פתרונות .טכנולוגיים שייתנו מענה לצורכי צה"ל. עוד מומלץ כי יקבעו ויפרסמו קווים מנחים ומודל .עסקי. .ההשתתפות של רפאל והתע"א בעלויות הפיתוח של ארבעת הפרויקטים שלעיל .למשהב"ט הייתה בסכום הגבוה פי שישה מסכום ההזמנות של משהב"ט בגין פרויקטים .אלה. השתתפות התעשיות הביטחוניות בעלויות של פרויקטי פיתוח למשהב"ט מגדילה .את היקף המקורות העומדים לרשותו למימוש נדבכי פיתוח והתעצמות צה"ל, מעבר ל אלה .שבתקציב הביטחון . מצד התעשיות הביטחוניות - ההחלטה לגבי היקף השתתפותן .בעלויות הפרויקטים למשהב"ט, נוכח דרישתו, תלויה במשתנים רבים, ובהם: אסטרטגיית .סל מוצרים, תחרות על פלח שוק, והערכה בנוגע לפוטנציאל המכירות בחו"ל של תוצרי .הפרויקטים שיאפשרו את החזר ההשקעה במו"פ והשגת רווח. ההחלטה על השתתפות .במימון הפיתוח, המתבצעת בין היתר מתקציבי המו"פ העצמי של התעשיות, משפיעה על .כיווני המו"פ שלהן, בהתאם לצורכי מעהב"ט. .בהמשך יישום המדיניות של משהב"ט, ולפיה יידרשו התעשיות הביטחוניות להשתתפות .ניכרת בעלויות הפיתוח בפרויקטים, יש כדי להשפיע על מצבן העסקי בטווח הארוך .וכפועל יוצא מזה - גם על יכולתן לספק בעתיד פתרונות טכנולוגיים מיטביים למעהב"ט. .במישור הלאומי מדובר בשיקולים ביטחוניים ובשיקולים כלכליים -משקיים, שנדרש .לבחנם בראיית-על. .יצוין בהקשר זה כי מימוש החלטת הממשלה בנוגע להנפקת המניות של התע"א תביא .לכך ששתיים משלוש התעשיות הביטחוניות הגדולות בארץ יהיו חברות ציבוריות, שעליהן .לתת דין וחשבון גם לבעלי מניותיהן מהציבור, והן נמדדות על ידי המשקיעים בשוק לפי .תוצאותיהן העסקיות ולפי מחיר המניות שלהן. . מומלץ כי אכ"ס ישלים את רישום הרכוש הקבוע בדוחות הכספיים של משהב"ט בהתאם .לכללי החשבונאות המקובלים. .מהנתונים עולה כי בתקופה שנבדקה (בשנים 2017 - 2020) משהב"ט לא פרע את מלוא .חובותיו לתע"א ולרפאל במועד110 ; מגמה שהחמירה בשנת2020 .בפברואר 2020 הסתכמו .חובות משהב"ט לתע"א ביותר ממיליארד ש"ח; ובמרץ 2020 הסתכמו חובותיו לרפאל .בכ-694 מיליון ש"ח. בביקורת עלה כי משהב"ט לא שילם ריבית בגין האיחורים בתשלומים .אלה, וזאת שלא בהתאם להוראותיו. .על משהב"ט לעמוד במועדי התשלום שקבע בהוראותיו, ולשלם הפרשי הצמדה וריבית .לספקיו במקרים שבהם הוא אינו פורע את חובותיו במועדם. .עלה כי תע"א ביצעה פקטורינג של חובות משהב"ט בשנים 2019 - 2020 בסכומים של .1,080 מיליון ש"ח ובעלות של מיליוני ש"ח. .למתן רישיונות לשיווק וליצוא ביטחוני, לרבות התנאים הנכללים בהם, יש השפעה מהותית .על פוטנציאל המכירות של התעשיות בעולם, ומכאן - על התשואה הצפויה להתקבל .מהשקעותיהן בפיתוח; דבר המשפיע על נכונות התעשיות להשתתף במימון פרויקטי .פיתוח למשהב"ט. בהתאם לכך, למתן הרישיונות יש גם השפעות אפשריות משמעותיות .על המשק בהיבטי תעסוקה ותוצר, וכן על הכנסות המדינה מדיבידנד מהחברות .הביטחוניות הממשלתיות. .משרד מבקר המדינה מציין את הקמת צוות יצוא ואת הפעולות שנוקט משהב" ט, על פי .הנחיית המנכ"ל, לטיוב ההליכים בנושא רישיונות היצוא ובפעילות GTG. . ,נוכח מסקנות צוות יצוא והחשיבות של הנושא כמפורט לעילמומלץ כי מנכ"ל משהב"ט .יוודא את מימוש המלצות הצוות בנוגע לקביעת מדיניות ברורה וקריטריונים אחידים למתן .רישיונות יצוא; כי אלה ייושמו באופן ענייני ושוויוני, וכי ההחלטות בנושא זה ומכלול .השיקולים הנלווים אליהן יובאו לידיעת התעשיות הביטחוניות, על מנת שהן יוכלו להפיק .מהם לקחים במסגרת התנהלותן העסקית. כמו כן, מומלץ שהקריטריונים האמורים .יתייחסו בין היתר לפוטנציאל היצוא ולתועלות לתעשיות ולמשק ל צורך קידום היצוא .הביטחוני. לא נמצא כי התע"א הגדירה מנגנון בקרה לצורך וידוא כי שיעור הרווחיות המאושר באופן .פרטני עבור כל פרויקט שבקטגורית "דרישות משהב"ט" אכן מביא לעמידה ביעד .הרווחיות המצרפי המינימלי שנקבע עבור כל קטגוריה, כאמור. .מומלץ כי התע"א תבחן, על בסיס תחשיבים, את שיעור הרווח התפעולי המינימלי הנדרש .בפרויקטי פיתוח עבור מעהב"ט, שיאפשר לה להגיע לרווח נקי בהתקשרויות איתו, ותעגן .יעדים בתחום זה בתוכניתה האסטרטגית המתעדכנת. כמו כן מומלץ כי ייקבעו כללים .לאישור כל פרויקט גם בהתאם לקטגוריה אליה הוא שייך; וכן ייקבע מנגנון שיעריך את .השפעת רווחיותו הצפויה של הפרויקט על הרווחיות הכללית של הקטגוריה כאמור. עוד .מומלץ כי התע"א תבחן מיסוד מנגנון לאישור התקשרויות עם משהב"ט, בהיקף כספי .שייקבע, אשר רווחיותן נמוכה משיעור הרווחיות המינימלי שנקבע באסטרטגיה של .החברה. .בביקורת נמצא כי ההתאמות לרישום על בסיס מצטבר יכולות להסתכם במאות מיליוני .ש"ח. לפי נתוני התע"א, סכום הפעילויות שביצעה עבור משהב"ט עד 31.12.20 ובגינן היא .טרם הגישה חשבוניות הוא כ -150 מיליון דולר, וסכום החשבוניות שהיא הגישה עד .31.12.20 וטרם ביצעה את הפעילויות בגינן הוא כ-350 .מיליון דולר .מומלץ כי אכ"ס יפעל לרישום של העלויות בגין רכש בפרויקטים, לרבות בפרויקטי פיתוח, .בספרי משהב"ט ובדוחותיו הכספיים, תוך הפרדה נאותה בין סעיפים מאזניים 137 - רכוש .קבוע ורכוש בלתי מוחשי, לסעיפים תוצאתיים 138 ; וזאת על בסיס מצטבר, בהתאם .לתקופה שבה בוצעה הפעילות ונוצרה המחויבות לתשלום בגינן, בפרט לגבי פרויקטים .בהיקף כספי גדול. זאת בהתאם למתחייב מהתקינה החשבונאית הממשלתית, על מנת .לספק למשתמשים בדוחות הכספיים מידע אמין, שימושי ובר -השוואה למשרדי הממשלה .האחרים, ולצורך אחידות הדיווח בדוחות הכספיים של המדינה. יצוין כי רישום כראוי של .הנכסים, המוחשיים והבלתי מוחשיים, יאפשר למשרד גם מעקב מתכלל אחר נכסיו 139. .בביקורת עלה כי במשהב"ט אין מודול 132 של ניהול רכוש קבוע במערכת הממוכנת לתכנון .משאבי ארגון (ERP133 .) .בדוח הכספי של משהב"ט ל- 31.12.20 נכתב לגבי יתרות החוב של המשרד לספקים .ולנותני שירותים בישראל כי בגין סך של כ -1.25 ל- 31.12.19 וכ-1.2 מיליארד ש"ח .ל- 31.12.20 נעשו שינויים בתנאי התשלום בתיאום עם שלוש התעשיות הביטחוניות .הגדולות, לרבות כ -0.38 וכ-0.3 מיליארד ש"ח ל - 31.12.19 ול- 31.12. 20 בהתאמה .באמצעות פקטורינג. .מומלץ כי משהב"ט יבצע עבודת מטה , בשים לב לעמדות התעשיות הביטחוניות, לבחינת .הדרך המיטבית להכללת מר כיבי עלויות בלתי צפויות מראש בהתקשרויותיו עם התעשיות .הביטחוניות לביצוע פרויקטים עבורו, ובייחוד פרויקטי פיתוח בהם גלומים סיכונים ניכרים; .ובהתאם לממצאי בחינתו יעדכן את הוראותיו בנושא. זאת כדי לאפשר , בין היתר, .התנהלות שקופה בנושא הבצ"ם בינו לבין התעשיות הביטחוניות, לרבות התע"א . .בהתאם להמ"ב, קביעת תעריפי השעה צריכה להתבצע על בסיס" Audit" אחת לשלוש .שנים. בביקורת עלה כי ה "Audit" האחרון שביצעה יחידת הכלכלן הראשי למעהב"ט .בתע"א, נכון למועד סיום הביקורת (ספטמבר 2021 ), שהתבסס על דוחותיה הכספיים .של החברה לשנת 2015 , הסתיים בשנת 2019 , ועל בסיסו נקבעו תעריפי השעה .בהתקשרויות של התע"א עם משהב"ט מתחילת שנת 2020 ואילך, זאת לאחר שמנכ"ל .משהב"ט דחה את החלת תעריפי ה" Audit" מאפריל2019 לינואר2020 במענה לבקשת .התע"א; וכי ה" Audit" שקדם לו בוצע בשנת2004 . .נמצא כי משהב"ט אישר לתע"א שיעורים שונים מ-1% בגין מו"פ עצמי בתעריף השעה .בחלק ממפעליה, בלי שקבע ועיגן בהוראותיו קריטריונים לשיעורים השונים. להלן .הפירוט:
.עוד עלה בביקורת כי ה" Audit" האחרון ברפאל הסתיים בשנת 2010 וזה שלפניו בוצע .בשנת 2000 . ."מהאמור לעיל עולה כי ביצוע הAudit " בתע"א וברפאל אינו נעשה בהתאם לקבוע בהמ"ב .ובהגדרת התפקיד של ראש היחידה לתעשיות ביטחוניות, שלפיהן עליו לקבוע תעריפי .שעה לתעשיות אחת לשלוש שנים.