משרד הכלכלה והתעשייה . בטיחותם של העובדים ובריאותם - משרד הכלכלה והתעשייה משרד מבקר המדינה מעיר כי בשל חיוניותו של משלח היד ככלי עזר לאבחון מחלות תעסוקתיות ראוי לקדמו ביתר שאת. הביקורת העלתה כי על אף חשיבות המחקר ואחריותו של המוסד לעסוק בו על פי החוק, המשאבים שהקצה לכך היו דלים ופעילותו בנושא היתה מועטה. הגורם האחראי לפעילות המחקר במוסד היא מחלקת המחקר המונה עובד אחד בלבד המועסק בחצי משרה. ההוצאה של המחלקה בשנת 2014 (בניכוי שכרו של העובד) הסתכמה בכ- 30,000 ש"ח שהם פחות מעשירית האחוז מהוצאות המוסד באותה שנה, והיקף פעילותה היה מחקר אחד בממוצע לשנה46 . עוד נמצא כי את מחקריו המוסד עורך רק בתנאי שהוא מקבל מימון חיצוני, דהיינו הוא אינו מממן מחקרים מתקציבו, והם עוסקים רק בתחום הגיהות התעסוקתית ולא בתחום הבטיחות בעבודה. ,נמצא כי אף שהסיוע בהקמת ועדות הבטיחות הוא אחד מתפקידיו של המוסד .הוא לא פעל באופן יזום כדי לאתר מקומות עבודה שלא פעלו בהם באופן סדיר .ועדות בטיחות, אף שהם מחויבים על פי חוק בהקמה ובהפעלה של ועדה .כזאת, כדי לעודד אותם ולסייע להם להקים ועדת בטיחות ולהפעילה. .יתרה מזאת, אף שבידי המינהל רשימה של מפעלים החייבים בהקמת ועדת בטיחות, לא פעל המוסד כדי לקבל מהמינהל את הרשימה לצורך עידוד הקמתן של ועדות בטיחות. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהמוסד ימפה את התחומים שבהם קיים "כשל שוק", דהיינו תחומים שגופים פרטיים אינם נותנים להם מענה, ו ימקד את פעולותיו בתחומים אלה, בשים לב לנדרש בחוק ארגון הפיקוח. משרד מבקר המדינה מעיר כי על המוסד לגבש את הכללים האמורים ברוח הוראות תזכיר חוק התאגידים בנדון, וזאת כדי למנוע היקלעות של נושאי משרה בתאגיד למצב של ניגוד עניינים. נמצא כי המוסד התקשר עם חבר במועצת המוסד, ומכוח אותה התקשרות הוא החל להרצות בהדרכות של המוסד באוקטובר 2013 . מדצמבר 2013 עד תחילת ספטמבר 2015 שילם לו המוסד כ- 5,600 .ש"ח עבור הרצאותיו נמצא כי נכון למועד סיום הביקורת טרם העביר ביטוח לאומי לרשם את תשובתו בנושא זה. הביקורת העלתה כי רק בסוף אוקטובר 2013 העביר ביטוח לאומי לרשם קובץ ובו כ - 4,000 רשומות בנוגע לתביעות משנת 2011 ואילך, וגם אז התברר שהנתונים שהועברו לא התאימו לצורכי הרשם. מגעים נוספים שהרשם קיים מאז עם ביטוח לאומי לא נשאו כל פרי. בהקשר זה יש לציין כי הצורך בעיבוי בסיס הנתונים של הרשם בעזרת העברת נתונים מביטוח לאומי נדון כמעט בכל ישיבות ועדת ההיגוי של הרשם משנת 2012 .ואילך, שבה כאמור חבר גם נציג של ביטוח לאומי יוצא אפוא כי בחלוף שש שנים מאז הועלה הצורך בהעברת נתונים מביטוח לאומי לרשם, טרם עלה בידי גורמים אלה להסדיר ביניהם כראוי את הדבר, וכפועל יוצא טרם התאפשר לרשם שימוש במידע שהוא מצא אותו חיוני לעבודתו. עוד העלתה הביקורת כי השימוש שהרשם עושה בממצאי הבקרות הוא פרטני בלבד, דהיינו כל מקרה נבדק לגופו והכשל מתוקן לפי הצורך, אך לא מעבר לכך. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שלצד התיקונים הפרטניים של הכשלים שהתגלו במרפאות התעסוקתיות במסגרת הבקרות שלו, ירכז הרשם את נתוני כל הכשלים שנמצאו וינתחם לצורך הפקת לקחים ואיתור בעיות רוחב בנוגע לדיווחיהן. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הרשם להשלים את פעולות ההסברה וההדרכה במכונים ובמרפאות המומחים (ריאה, עור ואונקולוגיה) שטרם ביקר בהם, ובד בבד לפעול ביתר שאת בקרב רופאי משפחה שהם כאמור קהל מטרה חשוב בנדון. משרד מבקר המדינה מעיר כי על המוסד להידרש לעניין זה, בשים לב ללשון החוק. נמצא כי בשנים האחרונות המוסד מבצע עם התאחדות התעשיינים וההסתדרות, ללא קריטריונים ברורים וגלויים, פעולות על חשבונו, בעיקר בתחום ההדרכה, שככלל מגופים אחרים הוא גובה עליהן תשלום. למשל, בשנים 2014 -2013 הוא עשה עמן פעולות שאותן תמחר בכ- 130,000 ש"ח. לדעת משרד מבקר המדינה, בביצוע הפעולות האמורות על חשבונו לא פעל המוסד לפי עקרון השוויון, שהוא מחויב לו כתאגיד ציבורי, משום שעשה אותן שלא על פי קריטריונים גלויים, ולא ביצע פעולות כאמור עם גופים דומים אחרים במשק51. מועצת המוסד, שבאחריותה לדון מדי שנה בהצעת התקציב של המוסד, אשר בה מופיע בין היתר סעיף הנוגע לפעולות אלה, לא נתנה את דעתה לעניין זה וממילא לא העירה לו בדבר האי-תקינות שבפעולתו. מכל האמור עולה כי מועצת המוסד אינה ממלאת באופן אפקטיבי את תפקידיה - דיון מהותי בתקציב המוסד מתוקף תפקידה כמועצת המוסד, וכמועצת תאגיד גם פיקוח על פעילות התאגיד. אשר לאתרי בנייה, משרד מבקר המדינה מעיר כי מדובר בתוספת של 120 אתרים לעומת השנה הקודמת. התוספת האמורה היא שיפור זעום ביחס להיקף אתרי הבנייה הגדול פי עשרה בערך ממספר האתרים שבהם מתוכננים ביקורי ייעוץ . לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח הסיכון הגדול יותר לתאונות במקומות העבודה הקטנים ובאתרי הבנייה ראוי שהמוסד יגביר את טיפולו בהם באופן ניכר יותר. משרד מבקר המדינה מעיר כי כל עוד ביטוח לאומי הוא הגורם המתקצב את המוסד ראוי שנציגיו יהיו חברים גם בגופים המפקחים על פעילותו השוטפת, כגון ועדת הכספים וועדת הביקורת. הביקורת העלתה כי במשך שנים המוסד אינו מקבל הקצבה מארגון המעסיקים ומארגון העובדים, שנציגיהם יושבים במועצת המוסד - התאחדות התעשיינים בישראל (להלן - התאחדות התעשיינים) והסתדרות העובדים הכללית החדשה (להלן - ההסתדרות), בהתאמה. יתר על כן, במהלך השנים המוסד לא פעל כדי לקבל מארגונים אלה את ההקצבה האמורה, והמועצה והמינהלה אף לא דרשו ממנו לעשות זאת. מכל האמור עולה כי תפקודן של המועצה ושל המינהלה בכל הנוגע להסדרת פעילותו של המוסד והפיקוח עליו לקה בחסר רב. המועצה לא קיימה דיון מהותי בתקציב המוסד, לא קבעה סדרי עבודה לוועדות שמינתה ולא קיימה את דיוניה בתדירות הנדרשת על פי החוק. המינהלה לא קבעה את סדרי דיוניה ואת סד רי עבודתה וגילתה אזלת יד בכל הנוגע להסדרת פעילותה של ועדת הכספים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הכלכלה לקדם החלטת ממשלה שתוביל , לפי המלצות ועדת אדם, לשינוי מעמדו הסטטוטורי של המוסד כתאגיד עצמאי ולשילובו עם המינהל. בד בבד, ללא תלות בכך, על שר הכלכלה להסדיר בהקדם את פעילות המוסד ואת הגופים המנהלים אותו, תוך כדי תיקון הליקויים שפורטו בדוח זה, באופן שפעילות המוסד אכן תקדם באופן אפקטיבי את תנאי הבטיחות בעבודה ואת הגיהות המקצועית, כנדרש בחוק ארגון הפיקוח. בכלל זה, ראוי שעל מועצת המוסד יוחלו עקרונות תזכיר חוק התאגידים . יוצא אפוא כי כספי ציבור, דהיינו כספי ביטוח לאומי, מממנים פעולות של המוסד הניתנות ממילא גם בשוק הפרטי, בעוד פעולות אחרות, שאין גוף אחר מלבד המוסד המקיים אותן, נדחקו הצדה למרות חשיבותן הניכרת לקידום הבטיחות בעבודה. לדעת משרד מבקר המדינה, עד יישום המלצות ועדת אדם בנוגע למוסד, וכדי שפעילותו תהיה אפקטיבית, ראוי שהמוסד, כגוף ממלכתי, ימקד את פעולותיו בתחומים ש בהם יש "כשל שוק" , דהיינו תחומי ם שגופים פרטיים אינם עוסקים בהם, ובייחוד באלה שנקבעו לו בחוק ארגון הפיקוח; למשל, ניהול פעולות הסברה, עריכה ופרסום של מחקרים , סיוע בבחירת נאמני בטיחות והקמתן של ועדות בטיחות, הדרכתם ועידודם בפעולתם. יצוין כי גם ועדת אדם ציינה כי במסגרת הבחינה של אפקטיביות הפעולות של הגופים הממלכתיים העוסקים בבטיחות "ראוי לבחון ולהעריך מחדש מהו תמהיל העיסוקים הנכון למוסד כדי שימקד את משאביו לאותן פעילויות שאין לגורמים אחרים יכולות או סמכויות לבצען". הביקורת העלתה כי בכל הנוגע לרופאים מומחים בתחומים רלוונטיים החל הרשם ב - 2013 בפעילות של הסברה והדרכה בנדון, אך זו התמקדה עד כה בעיקר במכוני ריאה 70. אשר לתחומים רלוונטיים אחרים (עור ואונקולוגיה) הייתה הפעילות מועטה71 . עוד נמצא כי הרשם טרם החל בפעילות בקרב רופאי משפחה אף שכאמור הם קהל מטרה חשוב בעניין זה. הביקורת העלתה כי בחלוף כשנה מהמועד שנקבע, טרם הגיש משרד הכלכלה לממשלה הצעה בנדון. נכון למועד סיום הביקורת , אוקטובר 2015 (להלן- מועד סיום הביקורת), הוא גיבש טיוטה ראשונית בלבד שטרם תיאם אותה עם יתר משרדי הממשלה והגופים הרלוונטיים, כנדרש. הביקורת העלתה כי הלכה למעשה טרם קודמה המלצה זו. לצורך עדכון ועיצוב מחדש של מבנה החקיקה החליט המינהל כי נדרש תחילה למפות את החקיקה הקיימת, והמיפוי ייעשה רק בשנת 2016 והוא ישמש בסיס עתידי ליישום ההמלצה. בנוגע להמלצה בדבר הוספת קודים מקצועיים החליט המינהל כי עד סוף ספטמבר 2015 .היא תוטמע במסגרת קול קורא של המשרד אולם המינהל טרם עשה זאת, כמו גם את פעולות ההכנה הנדרשות לשם כך. הביקורת העלתה כי הנושא האמור לא שולב בתכנית העבודה של המשרד אלא רק בטיוטת ההצעה להחלטת ממשלה. אולם הצעה זו כאמור טרם גובשה סופית וטרם תואמה עם גורמים רלוונטיים אחרים. נמצא כי לצורך קידום הנושא, שהשותף העיקרי לו אמור להיות משרד הבריאות, קבע משרד הכלכלה בתכנית העבודה שלו כי יש להקים צוות בנדון ולקיים פגישת התנעה עם מנכ"ל משרד הבריאות, עד סוף ספטמבר 2015 . נכון למועד סיום הביקורת הוא טרם עשה זאת. נוסף לכך, הנושא נכלל גם בטיוטת ההצעה להחלטת ממשלה (על פעולותיו של משרד הבריאות בנדון ראו להלן בפרק "היבטים בנושא הבריאות התעסוקתית "). נמצא כי בחלוף יותר משנה וחצי מהגשת דוח אדם יישם המינהל רק באופן חלקי את ההמלצות האמורות. המינהל תכנן להכשיר בהדרגה בשנים הקרובות 7,000 מנהלי עבודה לעבודה בגובה; עד ינואר 2016 הוכשרו כ- 1,100 מנהלי עבודה. כמו כן טרם תוקנו תקנות חדשות לגידור אתרים. בנוגע להגברת האכיפה מסר המינהל למשרד מבקר המדינה בפברואר 2016 כי הוא "מבצע עתה הגברת האכיפה תוך הסבת יחידת החקירות ומיקודה בנושא זה... יחד עם זאת, פועל המינהל לבחינה ולקביעה של דרכים ושיטות יעילות יותר להגברת האכיפה". יישום ההמלצות העיקריות בדוח אדם היה אמור לשנות מהיסוד את אופן הטיפול של המדינה בתחום הבטיחות בעבודה. ניתן היה לצפות כי משרד הכלכלה יפעל באופן נמרץ לקידום יישום ההמלצות האלה, בייחוד לנוכח היעדר שיפור בתחום. אולם בדיקת השתלשלות העניינים ממועד אישור תכנית היישום עד מועד סיום הביקורת העלתה כי יותר משנה פעל משרד הכלכלה בעצלתיים וטרם קידם באופן משמעותי את יישום המלצותיה העיקריות של ועדת אדם. .שיעור ההרוגים ל - 100,000 מועסקים18 בשנים 2012- 2014 נמוך ביחס לשיעור האמור בשנים 2008 -2004 , ומשנת 2012 התייצב על 1.65-1.6 הרוגים. לאחר ירידה בממוצע החמש שנתי של שיעור ההרוגים בתאונות עבודה ל - 100,000 מועסקים בשנים 2013 -2004 עד לכדי 1.58 הרוגיםבשנת 2013 , חלה עלייה במדד זה בשנת 2014 והוא הגיע ל-1.65 .הרוגים ההשוואה בין תמונת המצב בתחום הבטיחות בעבודה שהציגה ועדת אדם ובין תמונת המצב העדכנית, בהתבסס על הנתונים לעיל, מעלה כי בתחום תאונות העבודה לא חל שיפור. בביקורת נבדקו כמה היבטים מרכזיים בפעילותו של המינהל ונמצא כי פעילותו בתחום הפיקוח והאכיפה במקומות עבודה הייתה דלה. יודגש כי תמונת מצב דומה הועלתה גם בדוחות מבקר מדינה קודמים24 ואף בדוח אדם. .מהתרשים עולה כי בשנים 2014 -2009 ירדה תדירות ביקורי הפיקוח ב מקומות עבודה; בשנים 2010 -2009 - ביקור אחד אחת לכשלוש שנים; בשנים 2013 -2011 - ביקור אחד אחת לכארבע שנים, ובשנת 2014 .ירדה התדירות אף יותר .מהנתונים בלוח 2 עולה כי בשנים 2014 -2009 היחס בין מספר האתרים למספר הביקורים שערכו מפקחי המינהל נע בין ביקור פיקוח אחד לכל 2.18 אתרי בנייה לביקור פיקוח אחד לכל 2.69 אתרי בנייה. משמע, מפקחי המינהלביקרו בפחות מ- 50% מאתרי הבנייה שהיו מוכרים למינהל באותה עת. תדירות נמוכה של ביקורי פיקוח פוגעת באפקטיביות של הפיקוח ועלולה גם להקשות על המינהל במעקב אחר תיקון ליקויים שאותרו בעבר. לנוכח דברים אלה, על המינהל להעלות את תדירות ביקורי הפיקוח. נמצא כי נכון למועד סיום הביקורת טרם השלים משרד הבריאות את הכנת הנוהל האמור, ובפועל, חרף חובתו להבטיח אספקת שירותים איכותיים לציבור העובדים, הוא עדיין אינו מפעיל פיקוח ובקרה סדירים על שירותי הרפואה התעסוקתית שקופות החולים מספקות לעובד. נמצא כי המוסד מקיים אמנם קורסים להכשרת נאמני בטיחות אך הוא אינו מעודד מקומות עבודה להכשירם, למשל באמצעות תמחור קורסים אלה באופן אחר שיעודד מפעלים לשלוח עובדים לקורסים אלה. בפועל הוא מתמחר קורסים אלה כפי שהוא מתמחר את הקורסים האחרים. נמצא כי בתקופת הביקורת מנתה מועצת המוסד כ-40 .חברים לדעת משרד מבקר המדינה, ספק אם בפורום רחב כל כך ניתן לקיים דיון אפקטיבי שבמהלכו חברי המועצה יכולים להביע דעה במסגרת זמן סבירה ולקבל החלטות באופן ענייני ומושכל. בדיקת הפרוטוקולים של ישיבות המועצה שהתקיימו ממאי 2009 עדמועד סיום הביקורת העלתה כי על אף האמור, התשומות שהמועצה מקדישה לתפקידה זה מועטות. מדי שנה הציג אמנם מנכ"ל המוסד למועצה את התקציב, אך למעט כמה שאלות הבהרה שחבריה שאלו מפעם לפעם בנוגע למוצג לפניהם, לא נמצא שהמועצה קיימה דיון בסוגיות מהותיות הנוגעות לתקציב (כגון מהם סדרי העדיפויות באופן הקצאתו ואם וכיצד הוא מביא לידי מימוש את תפקידי המוסד על פי חוק). יוצא אפוא שהתקציב אושר כלשונו וללא הערות או המלצות כלשהן של חברי המועצה ובהם גם נציגי ביטוח לאומי שכאמור פעילות המוסד לבטיחות ולגיהות ממומנת מכספיו. הועלה כי רק ביוני 2015 נפגש מנהל המחלקה לבריאות העובד עם יו"ר המועצה הלאומית לבריאות העובד כדי לדון על נושא הכשרת רופאי המשפחה. בפגישה סוכם לברר עם רופאי המשפחה את מוכנותם לעסוק בתחום זה ולהעביר אליהם שאלון בנדון. בהמשך לכך, ביולי 2015 נפגש מנהל המחלקה עם נציגי איגוד רופאי המשפחה. מסיכום פגישה זו עלה כי לא התקבלו בה החלטות אופרטיביות כלשהן. מנהל המחלקה לבריאות העובד ביקש להיפגש עמם שוב, וסוכם כי "יימשך הקשר כדי לפתח הכשרות לרופאי משפחה בנושא". נמצא כי מאז לא חלה כל התקדמות נוספת בנושא. כאמור, המלצה נוספת של ועדת אדם בנושא הייתה לבחון פתיחת מסלול התמחות ברפואה תעסוקתית במימון חלקי של המדינה. נמצא כי משרד הבריאות לא דן בהמלצה זו. משרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר76 כי אף שאין חובה לאמץ המלצותיה של ועדה ציבורית, על משרדי הממשלה שהנושאים שנבדקו נמצאים בתחום אחריותם וסמכותם, לדון בהמלצות הוועדה בכובד ראש ולנמק את החלטותיהם ביחס להמלצותיה. אי-קיום דיון בהמלצות ועדה ציבורית יש בו משום יחס בלתי ראוי כלפי עבודת המומחים שהשקיעו מזמנם כחברים בוועדה בלי שתוצריה זכו להתייחסות ראויה, ויש בו כדי למנוע קידום פתרונן של הבעיות שבגינן הוקמ ה הוועדה. דברים אלה יפים גם לדוח זה. הביקורת העלתה כי למרות האמור לא קבע משרד הכלכלה56 תקופות כהונה לחברי המועצה. נמצא כי נכון לתקופת הביקורת כיהנו במועצה שני חברים (נציגי המעסיקים) לפחות 25 שנים - נציג א מכהן במועצת המוסד ובמינהלה מנובמבר 1986 ונציג ב מכהן במועצהמיולי 1990. נמצא כי מינואר 2009 עד מועד סיום הביקורת כינסו השרים או היו"רים של המועצה את מועצת המ וסד תשע פעמים, כלומר אחת לשנה בממוצע, וזאת שלא על פי תקנות המועצה. יצוין כי בישיבה שהתקיימה בדצמבר 2013 , לאחר שהמועצה אישרה ללא כל התנגדות את תקציב המוסד לשנת 2014 , ציין אחד מחברי המועצה כי הוא נמנע בהצבעה משום שהרגיש קושי לאשר את תקציב המוסד, כאשר המועצה מתכנסת רק פעמיים בשנה לדיונים. הוא ביקש כי חברי המועצה ישותפו יותר בקבלת ההחלטות בנוגע למוסד. הביקורת העלתה כי בשנים 2011 -2010 קיימה הוועדה האמורה שלושה דיונים בנושא שבמסגרתם טרם גיבשה רשימה עדכנית. בשנים שלאחר מכן לא התכנסה עוד הוועדה והנושא לא טופל וממילא לא עודכנה הרשימה. אולם הביקורת העלתה כי לא זו בלבד שמועצת המוסד או ה מינהלה לא בחנו וממילא גם לא הגבילו את משך כהונתם של רואה החשבון המבקר ושל היועץ המשפטי, אלא שהלכה למעשה המוסד מעסיק את אותו משרד רואי החשבון מינואר 1988 , דהיינו במשך יותר מ-28 שנה ברציפות, ואת היועץ המשפטי הוא העסיק ברציפות בשנים 2013 - 1990 , דהיינו במשך 23 שנה, ושב להעסיקו בשנת 2015 . במצב עניינים כזה עלולה להיפגע אי -תלותם של רואה החשבון ושל היועץ המשפטי, וכפועל יוצא עלול הדבר להשפיע גם על תפקודו התקין של המוסד. בהתאם, ובייחוד לנוכח המודעות הנמוכה בקרב הרופאים לחובת הדיווח על חשד למחלה תעסוקתית, מצופה היה שמשרד הבריאות יביא באופן דומה לידיעת הרופאים את הסעיף הרלוונטי בפקודה, אך לא נמצא שהדבר נעשה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות לשקול מתן הנחיה בנדון. נמצא כי מינהלת המוסד לא קבעה את סדרי דיוניה ו את סדרי עבודתה, ומועצת המוסד לא קבעה את סדרי הדיונים וסדרי ה עבודה של הוועדות שמינתה, ובהן ועדת הכספים העוסקת בין היתר במעקב שוטף אחר ביצוע התקציב. כאמור, 5,862 מפעלים ברחבי הארץ חייבים בהקמת ועדת בטיחות. נמצא כי בשנים 2015 -2013 פעלו מדריכי המוסד להקמת ועדות בטיחות או השתתפו בישיבות של ועדות בטיחות רק ב-565 מפעלים. דהיינו, המוסד היה מעורב בפעילות של ועדות בטיחות בפחות מ - 10% .מהמפעלים שבהם חייבת לפעול ועדה כאמור
נמצא כי בדיון שקיים על המלצות דוח אדם לא דן משרד הבריאות בהמלצה זו. עוד נמצא כי משרד הכלכלה קבע בתכנית העבודה שלו כי עד סוף ספטמבר 2015 יוקם צוות משותף לקידום הנושא, אך הדבר טרם נעשה. בד בבד שילב משרד הכלכלה את ההמלצה בטיוטת ההצעה להחלטת ממשלה, שהיא כאמור טיוטה ראשונית בלבד שטרם תואמה עם משרד הבריאות. יוצא אפוא כי במשך כשנה וחצי מאז הוגש דוח אדם לא קודם הטיפול בהמלצה זו קידום של ממש. משרד מבקר המדינה מוסיף ומעיר כי ראוי שלנגד עיניהם של מקבלי ההחלטות במשרדי הכלכלה והבריאות תעמוד העובדה שכבר לפני כעשור הוקם צוות משותף לשני המשרדים לצורך קידום הנושא78, אך כפי שעלה מדוח אדם לא קודם הנושא בסופו של דבר.