חברת החשמל לישראל בע"מ . פיתוח רשת החשמל ותחזוקתה על משרד האנרגייה , על רשות החשמל ועל חח"י לנתח את הצרכים העתידיים של משק החשמל נוכח מועדי ההשבתה הצפויים של יחידות הייצור באורות רבין ובאתר רידינג. עליהם לפעול יחדיו לגיבוש תוכנית אשר תיתן מענה לצרכים הנגזרים מהשבתת התחנות, לפעול בהתאם לביצוע ההשקעות הנדרשות ברשת החשמל, ולוודא שהרשת תוכל לעמוד באתגרים הצפויים לה בשנים הבאות. משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י, למשרד האנרגייה ולרשות החשמל כי רמת ההשקעות במקטע החלוקה משקפת אף היא תהליך של תת-פיתוח משמעותי המסתכ ם בכ-900 מיליון ש"ח בשנה. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי חח"י תקצבה גם את פיתוח מקטע החלוקה בהיקף של כמחצית מרמת ההשקעות שנדרשה בתוכנית הפיתוח הפנימית שלה כבר מ-2013. לנוכח תת-ההשקעות של חח"י ברשת החשמל, ולאור האתגרים העומדים לפני משק החשמל בעשור הבא, נראה שתידרש השקעה כספית ניכרת כדי להמשיך את פיתוח התחרות במשק החשמל וכדי לשפר את רשת החשמל כנדרש. .גיל הרשת מתח גבוה מתח נמוך .שיעור מסך .אורך הרשת רשת מיועדת .להחלפה, .כשיעור מהרשת .בטווח הגיל שיעור מסך .אורך הרשת רשת מיועדת .להחלפה, .כשיעור מהרשת .בטווח הגיל משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגייה כי אין להשלים עם הפערים הגדולים בין היעדים בתוכנית הפיתוח לבין רמת ביצועם. פערים אלו מעידים כי הפיקוח הרגולטורי בהקשר של תכנון משק החשמל ויישומו לקה בחסר. יש לוודא שתוכניות הפיתוח מציבות יעד שיקדם את משק החשמל ובד בבד שיעד זה אינו מנותק מן היכולת לממש את התוכניות. נוסף על כך, על משרד האנרגייה לוודא כי תוכניות הפיתוח ישקפו בבירור אילו מהפרויקטים יבוצעו בסבירות גבוהה ואילו לא. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את העולה מתגובות משרד האנרגייה ורשות החשמל, ולפיהן ננקטו צעדים לגיבוש כלי בקרה יעילים. עליהם לוודא כי כלים אלה אכן משיגים את מטרתם. השינוי המבני בחברת החשמל נחוץ, בין היתר, גם כדי להפחית את המונופול על הידע בתחום תכנון תשתיות החשמל וסדר העמסת יחידות הייצור, אשר משמש את מקבלי ההחלטות והמאסדרים לצורך קביעת מדיניות, ונתון כיום בידי חח"י, שהיא גוף מפוקח ושחקן עיקרי במשק החשמל. קיימים פערים מהותיים וממושכים בין העלויות המוכרות בתעריף לבין העלויות של חח"י בפועל במקטעי הרשת השונים. פערים אלה, שמקורם הוצג לעיל, שימשו בסיס לתת-השקעות ברשת החשמל. מגמת ההשקעות במשך השנים הייתה יציבה ולא תאמה את צורכי הפיתוח של משק החשמל בישראל. יצוין כי, היקף הפערים שעליו מצביעה חח"י, בסך כ -8 מיליארדש"ח, נמוך בהרבה מיתרת ההשקעות הנדרש ות במקטע י החלוקה וההולכה - יתרה העומדת על כ-23 מיליארדש"ח59. משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י, למשרד האנרגייה ולרשות החשמל כי מקטע החלוקה נתון בתהליך של תת-השקעות ניכר. על פי נתוני חח"י היקף ההשקעות הנדרש לפיתוחו עמד בדצמבר 2012 על כ-12.6 מיליארד ש"ח וההשקעות הנדרש ות לחידושו עמדו ב-2013 על9.4 מיליארד ש"ח. עד 2017 השקיעהחח"י במצטבר כ-4.6 מיליארד ש"ח בלבד בפיתוח רשת החלוקה. התוכנית לחידוש הרשת לא בוצעה, למעט ביצוע חלקי של רכיב תוכנית הבטיחות. פערים אלה בין ההשקעות המבוצעות להשקעות הנדרשות מהווים נטל כבד על משק החשמל וצרכניו , לנוכח הפגיעה באמינות האספקה. משרד האנרגייה, שהוא הגורם האמון על תכנון משק החשמל, היה מודע לכך שסיכויי ההתממשות של תוכנית הפיתוח אינם גבוהים. עם זאת, המשרד לא גיבש מענה לחוסר המתאם הניכר בין התוכנית לבין יכולות מימושה, עובדה שרוקנה מתוכ ן את משמעות התוכנית. לצד קידום יעדים חשובים כגון שילוב יצרנים באנרגיות מתחדשות, מתחייב היה כי משרד האנרגייה ייתן את הדעת גם לפער בין יעדי תוכנית הפיתוח לבין היכולת לממשם. מן הראוי שמשרד האנרגייה יגביר את הפיקוח על ביצוע תוכניות הפיתוח שהוא מאשר ויגבש כלים שיאפשרו לו לאכוף את יישומן ביעילות. .משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י כי את המקדמות הייעודיות שקיבלה היה עליה לנתב להגדלת השקעותיה ברשת החשמל ולא לצמצום ההפסדים או הגדלת רווחים או להוצאות שאינן השקעות במקטעי הרשת השונים. המשמעות הנובעת מאי-ניתוב הכספים להגדלת ההשקעות ברשת היא פגיעה במשק החשמל, בפיתוח הרשת ובתועלת של צרכני החשמל. משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י בהתייחס לתשובת ה, כי היא ספק שירות חיוני ומונופול במקטעי הרשת, והיא האחראית לתכנון ולהוצאה אל הפועל של תוכניות הפיתוח. כמו כן, חח"י היא גוף דו-מהותי, ומתוקף כך חלה עליה החובה לפעול לטובת הציבור, בצד שקילת שיקולים עסקיים ומציאת ה איזון בין שניהם. לאור זאת היה עליה לפעול להגדלת ההשקעות ברשת ולהביאה, לכל הפחות, לרמה המינימלית שהיא עצמה קבעה. ממצאי הדוח מלמדים כי לא כך היה. לעמדת משרד מבקר המדינה, נוסף על האפשרות לצמצם את הפערים בין עלויות החברה לתעריף החברה היא קיבלה סיוע מצד הרגולטורים ומקדמות לטובת הגדלת השקעות ברשת. אלו העניקו לחח"י גמישות מסוימת בהקצאת משאבים לטובת ההשקעה ברשת. משרד מבקר המדינה מציין כי היקפי ההשקעות שלא בוצעו משקפים את הפערים בין צ ורכי משק החשמל לבין היקפי הביצוע בפועל. סוגי ית מקורות המימון שהעלתה חח"י אינה מורידה או מעלה מהעובדה שצ ורכי המשק לא קיבלו מענה הולם בשנים אלה, ובכלל זה הפערים הניכרים בתחום חידוש הרשת. משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י כי על פי דוחותיה הכספיים והפנימיים, כבר ב -2012 ועוד בטרם אישר שר האנרגייה דאז את תוכנית הפיתוח המעודכנת מ-2014 , היא תכננהלצמצם את הוצאותיה על פיתוח רשת החשמל, וידעה מראש שלא תעמוד ביעדי ם שהיא עצמה הציבה. בעת הכנת תוכנית הפיתוח כיוונה חח"י לתרחיש שלפיו יבוצעו כ -70% מתוכניות הפיתוח, אך רמת התקצוב שקבעה עמדה על כ-40% בלבד מהתוכנית המלאה. יתר על כן, היא אף לא תיקנה את תוכנית הפיתוח שהגישה לאישור שר האנרגייה. מובן, שגם אילו התקבלו האישורים התכנוניים לכל הפרויקטים בתוכנית הפיתוח מ-2014, אי-אפשר היה לבצעם מאחר שהיא לא הקצתה משאבים לכך. חייבת להיות הלימה גבוהה בין תוכנית הפיתוח לבין הקצאת התשומות הדרושות לביצועה. . מן הראוישמשרד האנרגייה ומשרד האוצר יוודאו כי התועלות המוערכות במתווה הרפורמה אכן יושגו, לרבות הפחתה ניכרת ב ניגוד העניינים המובנה שבו נתונה חח"י והסרת החסמים המעכבים את פיתוחו של משק החשמל, תוך כדי הבטחת מקורות מימון לפיתוחם של מקטעי הרשת השונים. עוד ב-2012 היה ידועלמשרד האנרגייה כי חח"י לא תוכל לעמוד בחלק נכבד מיעדי תוכנית הפיתוח המעודכנת שאושרה ב-2014, ואכן חח"י לא עמדה בהם. אי-ההתאמה בין התוכנית שאושרה לבין היקפי הביצוע שהיו ידועים למשרד האנרגייה מרוקנת מתוכ ן את המשמעות של תכנון חמש- שנתי, המשקף את הצרכים הנדרשים למשק החשמל. יש בכך עדות לפיקוח לקוי מטעם משרד האנרגייה על תכנון תוכנית הפיתוח ו על יישומה. .משרד מבקר המדינה מציין כי תשובת חח"י אינה עולה בקנה אחד עם העובדות האלה: (א) החלטות הרשות והמסקנות העולות מדוח הצוות מלמדות כי מטרתן של המקדמות לא הייתה לשפר את מצבה הפיננסי של החברה אלא לבצע השקעות ב רשת ואף להגדיל את היקפן ; (ב) המקדמות ניתנו לחברה כתוספת לתעריף שנקבע, ומשכך מדובר בסיוע חיצוני לתעריף. סיוע כספי מיוחד יכול ואף ראוי שיהיה מותנה בהשגת יעדים מסוימים שקבעו הרגולטורים באופן שיביא תועלת מֵרבית לציבור, בייחוד כאשר התוכנית ממומנת מתעריף החשמל. התניות שכאלה אינן פוגעות בפררוגטיבה הניהולית של הנהלת החברה. יצוין כי קיימות דוגמאות רבות להתניית סיוע כספי מצד הממשלה בייעוד הכספים להשגת מטרות מסוימות, דוגמת מתן מענקים כספיים להקמת מפעלים חדשים אגב התנייתם, למשל, בקידום יעדים לחיזוק הפריפריה וביצירת מקומות עבודה ; וסיוע למפעלים בסכנת קריסה. כך נעשה גם בהחלטות אחרות של הרשות. כך למשל , התנתה הרשות מתן תוספות לעלות המוכרת בתעריף, במסגרת מתן סיוע לתוכנית חירום במקטע הייצור בשנים 2008 -2007 ,בניצולן לביצוע תוכנית החירום בלבד60; (ג) חח"י היא גוף דו-מהותי61 , וספק שירות חיוני, ומתוקף כךמצופה ממנה לפעול לטובת הציבור, ובכלל זאת להגדיל את ההשקעות ברשת ולפתחה, כך שתגיע לכל הפחות לרמה המינימלית שהיא עצמה קבעה (ראו לעיל תרשים 8 .) משרד מבקר המדינה מעיר לרשות החשמל על שלא פיקחה על ניתוב המקדמות שנתנה לחח"י להגדלת ההשקעות, אף על פי שהיקפן הכספי עומד על כ-2.5 מיליארד ש"ח ואף שהתנתה אותן ביישום תוכנית הפיתוח. בכך, הרשות לא ביצעה את תפקידה. על משרד האנרגייה, על רשות החשמל ועל חח"י לפעול להגדלת ההשקעות ברשת החשמל, תוך כדי גיבוש מנגנון שיבטיח את השימוש בכספים למטרה זו, וזאת מהטעמים האלה: (1 ) פיתוח רשת החשמל חיוני לשמירה על רמה גבוהה של אמינות האספקה ו לצמצום עלויות עודפות הנגרמות למשק בעקבות ירידה באמינות האספקה; (2 ) על חח"י מוטלת החובה לפתח את רשת החשמל, מתוקף היותה מונופול טבעי במקטעי הרשת; (3 ) פיתוח הרשת ה וא תנאי הכרחי לחיבור יח"פים חדשים ולקידום התחרות במקטע הייצור ; (4) תת -השקעות מתמשך ברשת החשמל עלול להאט את קצב התפתחות התחרות במקטע הייצור. משנת 2002 ועד מועד סיום הביקורתלא בדקה רשות החשמל מהי רמת האמינות הנדרשת למשק החשמל, לא עדכנה את יעד 100 הדקות שקבעה, וממילא לא קבעה תוכנית להשגת יעד זה, על אף הערות מבקר המדינה בעבר. יעד זה נזנח הן על ידי הרשות והן על ידי חח"י, וחח"י אף פעלה בהתאם ליעד אחר שקבעה לעצמה. .משרד מבקר המדינה מעיר לרשות החשמל כי לא בחנה את יעד האמינות באספקת החשמל ולא קבעה מהי רמת האמינות הנדרשת למשק החשמל במשך יותר מ-15 שנה. זאת, חרף העובדה שהאמינות באספקת החשמל היא אחת מאבני היסוד של חוק משק החשמל ואחת מתכליותיו העיקריות. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שבמשך שנים רבות לא קבעה הרשות יעד מעודכן לרמת האמינות הנדרשת לאספקת חשמל מצד חח"י ונמנעה משימו ש בכלים חשובים שיש ברשותה כדי להגדיל את אמינות אספקת החשמל לצרכני החשמל. הדבר מעיד על חולשת הפיקוח בתחום ואינו עולה בקנה אחד עם החובות המוטלות על הרשות על פי החוק. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות החשמל כי עליה לפעול לאלתר לגיבוש יעדים לרמת אמינות אספקת חשמל הנדרשת למשק, הנשען על אופטימיזציה כלכלית. משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י על כך שבשנים 2016 -2012 ככלל היא לא עמדה ביעד 140 הדקות שהיא עצמה קבעה, ורמת דקות אי-האספקה בשנים אלה הייתה גבוהה יותר מרמת דקות אי -האספקה הממוצעת בעשור הקודם. על חח"י לנקוט את הצעדים הנדרשים לשיפור אמינות אספקת החשמל. משרד מבקר המדינה מציין כי תוכנית פיתוח לא נועדה לשקף "מצב מיטבי שאליו יש לשאוף", אלא נועדה לשמש כלי לתכנונם ולביצועם של המטרות והיעדים בתחום פיתוח הרשת, בהתאם לצורכי המשק. לפיכך על חח"י לגבש תוכנית פיתוח אשר אמורה לשקף את צורכי המשק ב מקטעי ההולכה והחלוקה בטווח ים הקצר והבינוני ולהכין על בסיסה תוכנית עבודה ויעדים בני השגה בהתאם לצורכי המשק . משאישר השר את תוכנית הפיתוח כאמור ברישיון, היא הופכת למחייבת, ועל חח"י להוציאה אל הפועל. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות החשמל שההחלטה שהיא קבעה באוקטובר 2014 בעניין הפיצוי לצרכנים אינה מהווה תמריץ ראוי לחח"י לשפר את האמינות באספקת החשמל, שכן היא נותנת מענה ל פיצוי צרכנים עקב אירועי קיצון אשר מתרחשים פעם בכמה שנים בלבד. .משרד מבקר המדינה מציין כי יעד אמינות האספקה שקבעה חח"י לעצמה השתקף הן בדוחותיה הכספיים והן בדוחותיה הפנימיים, וכי טענת הרשות כי היא אינה מכירה יעד זה, מלמדת על רמת פיקוח שאינה מספקת. וממילא, הרשות עצמה לא קבעה יעד מחייב לאמינות האספקה. החישוב שעשה משרד מבקר המדינה היה ביחס ליעד 140 הדקות (ראו להלן), והוא כלל ניכוי של אירועי מזג אוויר קיצוני שהתרחשו במהלך שנות הבדיקה. מעבר לכך, גם לאחר ניכוי הסערות בעשור הנוכחי, עדיין ניתן להבחין במגמת הרעה באמינות האספקה. כמו כן, חידוש הרשת במועד הדרוש עשוי היה לצמצם את פגיעתן של סערות אלה באמינות האספקה. עם זאת, כפי שציינה הרשות כבר בתחילת העשור היא זיהתה עצירה של מגמת השיפור, וחח"י הגישה תוכנית לחידוש הרשת (רא ו להלן בנושא התעריף) על פי תחשיב שמרני שערך משרד מבקר המדינה, העלות הישירה המצטברת בשנים 2016 -2010 בשל העלייה בהיקף האנרגייה הבלתי מסופקת ברשת המתח הגבוה בלבד, נאמדת ב-3.5-3.3 מיליארד ש"ח41 , כתלות במאפייני הפסקת החשמל. כלומר, כ-0.5 .מיליארד ש"ח לשנה משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה לחח"י, למשרד האנרגייה ולרשות החשמל כי התנהלותם, לרבות יישום חלקי של תוכניות הפיתוח המחייבות את חח"י, פערים בין העלות המוכרת לבין הוצאות החברה, ופעולות פיקוח לקויות של הרגולטורים (ראו להלן) , תרמו לעלייה בהיקף האנרגייה הבלתי מסופקת. על משרד האנרגייה, על רשות החשמל ועל חח"י, לפעול בהקדם בשיתוף פעולה, לשיפור האמינות באספקת החשמל כדי למנוע נזק נוסף למשק ופגיעה בשירות לציבור. יוצא אפוא, כי יישומן של תוכניות הפיתוח לרשת ההולכה מ-2010 ו-2014 לשנים 2016-2010 היה חלקי בלבד. בחינת קווי המתח העליון ומתח -העל העלתה כי יש קיפאון בהקמת קווי מתח-על חדשים ועלי יה מתונה בקווי המתח העליון, לעומת עלייה עקיבה ומהירה יותר בצריכת החשמל. .נמצא שחח"י השתמשה בתקופה שבה עוסק הדוח ועד 2017 ביעד משלה, מתון יותר לרמת האמינות שקבעה רשות החשמל ושהשתקפה בבסיס התעריפים מיולי 2002. היעד שקבעה חח"י עמד על כ -140 דקות אי - אספקה ברשת המתח הגבוה34 (להלן - יעד 140 .)הדקותיצוין כי חח"י הבהירה למשרד מבקר המדינה כי בשנת 2017 היא עדכנה את היעד ל-157.2 דקות אי-אספקה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגייה, לרשות החשמל ולחח"י על הפער שהלך וגדל בשנים האחרונות בין קצב הגידול בצריכה לבין קצב הגידול הכמותי בקווי ההולכה. פער זה אמור היה להצטמצם באמצעות תוכנית הפיתוח אשר כמעט שלא יושמה. משכך, צורכי משק החשמל לא קיבלו את מלוא המענה הנדרש, העומס על הקווים הקיימים גדל וכך גם הסיכון לאירועי אי-אספקה. כ -22% מדקות אי-האספקה בשנת 2016 נבעו מהתיישנות הרשת. מצב זה צפוי להגדיל את העלויות המשקיות בגין אירועי אי-אספקה. על כלל הגורמים לפעול לצמצום הפער. .על חח"י לוודא כי רמת השקעותיה המצטברות במהלך תקופת תוכנית הפיתוח תתאים לרמת ההשקעות הנגזרות מהתוכנית, כדי שצורכי משק החשמל יקבלו מענה מתאים. משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י, למשרד האנרגייה ולרשות החשמל כי תת-פיתוח רשת ההולכה נובע, בין היתר, מצמצום ההוצאות עבור פיתוח מערכת ההולכה בהשוואה להשקעה הנדרשת בתוכניות הפיתוח: בשנים 2012 -2010 עמדהיקף ההשקעות בפועל על כ -55% מהיקף ההשקעות הנדרשות. אשר לשנים 2016 -2013 , אף על פי ש גובשה עבורן חלופת השקעות מינימלית, היו ההשקעות בפועל נמוכות אפילו ממנה, והיו 70% בלבדמחלופת ההשקעות המינימלית, וכ -40% בלבדמחלופת ביצוע מלא.
. פיתוח רשת החשמל וחידושּה הכרחיים לאספקת חשמל באמינות וברציפות לצרכני החשמל, ולהבטחת קיומם של תנאי תחרות במשק החשמל. העלויות הכבדות המושתות על צרכני החשמל בשל ירידה באמינות אספקת החשמל ממחישות כי אין להשלים עם הפערים הגדולים שנוצרו בין היעדים בתוכנית הפיתוח שגיבשה חח"י לבין היקפי ביצועם ועם תת-השקעות בתשתיות בכלל ובתשתיות חיוניות בפרט. פערים אלו מעידים כי הפיקוח הרגולטורי בהקשר של תכנון ופיתוח רשת החשמל ויישומו, הסרת חסמים לפיתוח וחידוש הרשת וחסמים תקציביים - לקו בחסר. על משרד האנרגייה, על משרד האוצר, על רשות החשמל ועל חח"י לנקוט צעדים לסגירת הפערים שנוצרו בין ההשקעות הנדרשות בתוכניות הפיתוח לבין ההשקעות בפועל .