חברת החשמל לישראל בע"מ . הסדר הנכסים עם חברת החשמל לישראל והשפעותיו על עלויות הרפורמה לעמדת משרד מבקר המדינה, פרק זמן של שני עשורים שבהם משרד האוצר ורשות החברות לא הצליחו להביא לסיום מחלוקת משפטית עם החברה על זכויות על נכסים, פגע הן בתועלות המדינה והן בתועלות החברה. לפיכך, עלויות אי -ההגעה להסכם רחבות יותר, וראוי שבעתיד יילקחו בחשבון במסגרת צעדי המדיניות של הממשלה בכל הקשור לעריכת הסדרים דומים עם גופים אחרים. לעניין החלופה שמשרד האוצר וחח"י מציגים בדבר הצורך של החברה לרכוש נכסים ולהשית עלויות אלה על הציבור, הרי קיימים פתרונות אחרים, שהמדינה כבר יישמה בעבר, כדוגמת מתן הרשאה לחח" י לשימוש בנכסים לפרקי זמן ארוכים תמורת תשלום סמלי והשבת הבעלות על הנכסים למדינה, והיה עליה לבחון יישום פתרון זה בהסדר הנכסים עם חח"י. כך, יכולתה של החברה להמשיך ולפעול לא הייתה נפגעת. פתרון זה אף אינו סותר את תיקון החקיקה שבוצע. יוצא מכך כי הקשיים ביישום הוראות חוק משק החשמל וחוות דעת שגיבשה המדינה בעקבותיו, כמו גם חוסר היכולת להגיע להסכמות על הסדר נכסים במשך יותר משני עשורים, הביאו לגיבוש הסדר הנכסים הנוכחי, המשקף שינוי של ממש בעמדת המדינה המקורית, אשר באה לידי ביטוי בחוות הדעת המשפטית והייתה בתוקף הלכה למעשה 14 שנים, עד להמלצות צוות ההיגוי בשנת2014 . מן הראוי כי משרד האוצר יבחן את הצורך בגיבוש מנגנון בוררות, שיכריע במקרים של מחלוקות מתמשכות בין עמדת החברות הממשלתיות לעמדת משרד האוצר בהסדרי נכסים עתידיים ובעסקאות בין המדינה לבין חברות ממשלתיות, וימנע התמשכות ארוכת שנים של מו"מ בין הצדדים לנוכח המחלוקות העמוקות בין המדינה לבין החברות הממשלתיות. אפשר לראות כי גם במקרה זה של תום תקופת הזיכיון שניתן למפעלי ים המלח, עמדת הממשלה כי הנכסים יושבו לידיה עלולה להיתקל בהתנגדות משפטית להשבת הנכסים, כמו במקרים של בז"ן וחח"י. משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל כי לא גיבש מדיניות מסודרת לאופן השבת הנכסים לידי המדינה במקרים של סיום תקופת זיכיון. ניסיון העבר מראה כי המדינה מתקשה להשיב לידיה את הנכסים בהתאם להוראות הזיכיון, והיעדר אסטרטגיה להשבת הנכסים - כמו גם מכלול הוויתורים שביצעה המדינה ביחס לנאמר בזיכיון חח"י - יוצרים תמריץ למחזיקי הזיכיונות לערער על עמדת המדינה לצורך השאת רווחים. הדבר יכול לפגוע ביכולת המדינה לשמש באופן מיטבי כנאמנת הציבור במימוש זכויות יו הקנייניות על הנכסים. על החשכ"ל לפעול לגיבוש אסטרטגיה, אשר תגובה בחוות דעת משפטיות ובצעדים אופרטיביים, לטיפול בנכסים עם תום תקופת זיכיון או במקרים שבהם המדינה מבקשת לממש זכויות על נכסים, תוך הבחנה בין חברות המיועדות להפרטה לחברות המיועדות להמשך החזקה. .מכיוון שאין בדוחותיה הכספיים של חח"י ביטוי לשווי הנכסים שנותרו בידיה, מן הראוי כי רשות החברות והחשכ"ל יפעלו לגיבוש מנגנון חלופי להגברת הבקרה החשבונאית על נכסי החברה, שישמש גם לבקרה על התמורה המתקבלת בעת מכירת הנכסים על ידי החברה באופן שיפצה על היעדר השיקוף של ערך הנכסים בשווי הוגן בדוחות הכספיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי הדרך הראויה להליך גיבוש הסדר הנכסים צריכה להתבסס על חוות דעת כל כליות ומשפטיות מעודכנות, המנוסחות טרם גיבוש עמדת המדינה במו"מ. היעדר חוות דעת כתובה מסוג זה בעת גיבוש ההסדר מעלה חשש כי ההסכם גובש בלי שנבחנו כל ההיבטים וההשפעות שעשויות להיות לו. מן הראוי כי במקרים עתידיים תהיה בידי המדינה חו"ד משפטית מגובשת וכתובה, שלפיה יפעלו גורמי המדינה, וזאת עוד בטרם החל התהליך ולא בדיעבד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי משנת 2002 עד להליך המו"מ האחרון במהלך שנת 2018 , לא היתה כל חוות דעת חלופית כתובה, וזאת למרות הקשיים שעליהם מצביע משרד האוצר בתשובתו. חוות הדעת המשפטית הועלתה על הכתב רק כחצי שנה לאחר החתימה על ההסדר ולא בתחילתו . תשובת משרד האוצר אינה מסבירה מדוע לא הועלתה על הכתב חוות דעת משפטית זו בתחילת המו"מ כך שתשמש את כל הגורמים העוסקים במו"מ. כמו כן על משרד האוצר לגבש כללים לכתיבת זיכיונות עתידיים אשר לא יותירו מקום לספק או לפרשנות שונה בנוגע להסדרים שיחולו בתום תקופת הזיכיון. היעדר אסטרטגיה מונע את מקסום הזכויות הקנייניות של המדינה ומביא לפגיעה מהותית ביכולת לממש את זכויותיה, להתארכות הליכים אלה ולבסוף לוויתורים בלתי מבוטלים מצד המדינה, שמשמעותם פגיעה באינטרס הציבורי. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם אם קיימת שונות בין הה וראות הספציפיות של הזיכיונות השונים, הרי שאפשר לזהות במקרים רבים קושי של המדינה לממש את עמדתה בדבר הזכויות הקנייניות בתום תקופת הזיכיון, ומשום כך נדרש מהמדינה לגבש אסטרטגיה לטיפול בהסדרים השונים. אין הכוונה להחיל פתרון פרטני אחיד לכלל המקרים, אלא להעמיד דפוסי טיפול שיאותתו על עמידתה האיתנה של המדינה במימוש זכויותיה ויצמצמו את התשואה שמבקשים להשיג הגורמים השונים באמצעות קונפליקט. התנהלות המדינה במשך השנים הביאה להסכם שבמסגרתו מרבית הנכסים הועברו לחח"י, ומן הראוי להפיק מכך את הלקחים הנדרשים בראייה צופת פני עת יד עבור רפורמות עתידיות בכל הקשור לשמירה על זכויותיה הקנייניות של המדינה. אין חולק על כך שהסדר הנכסים איפשר לממן את הרפורמה ואת גיבושה בכלל. מכאן שהסדר הנכסים הוא נדבך מרכזי ברפורמה, והעלויות והתועלות ממנו צריכות להיכלל בסך העלויות והתועלות של הרפורמה, ולא כך הוצגו הדברים על ידי משרד האוצר, כפי שיורחב להלן. ,הסדר הנכסים מביא מחד, לסיום סוגיה מורכבת, שנמשכה על פני שני עשורים להסדרת הזכויות בנכסים שהוחזקו בידי החברה ולגיבוש רפורמה במשק החשמל. מאידך גיסא במבחן התוצאה העלתה הביקורת שתוצאות הליך גיבוש הסדר הנכסים שיקפו התרחקות ניכרת של המדינה מהעמדה שבה החזיקה משנת 2000 במשך יותר מעשור. ההסדר מקנה לחח"י הטבות כספיות לא מבוטלות ומותיר בידיה זכויות קנייניות על יותר מ -200 נכסים מהותיים ועל אלפ י נכסים תפעוליים משניים, ששוויים הכספי הכולל אינו ידוע. זאת בתמורה להשבת 16 נכסים לידי המדינה ששוויים נע בין1.6 - 2.5 מיליארד ש"ח ויש בהם תועלת ציבורית. הביקורת העלתה שהסדר הנכסים גובש מבלי שנעשו הפעולות האלו: מיפוי כל נכסי החברה, ביצוע הערכות שווי לנכסים המהותיים, בחינה עדכנית של זכויות המדינה על הנכסים וגיבוש דרכים למצות זכויות אלה באופן מיטבי, זאת באמצעות גיבוש חוות דעת משפטית עוד בטרם נחתם ההסכם. התנהלות המדינה עם תש"ן וקמ"ד להשבת נכסיהן מצביעה על דפוסי פעילות שונים מאלו שבהתנהלות עם חח"י. גם במקרה של קמ"ד לא ויתרה המדינה על זכויותיה על הנכסים (למעט בניין המטה), אלא המשיכה את פעילות החברות באמצעות הסכמי חכירה וגביית דמי שימוש, זאת בניגוד להתנהלותה עם חח"י, שבה ויתרה באופן מוחלט וסופי על זכויותיה על נכסים רבים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד ה אוצר כי הסדר הנכסים הוא נדבך בלתי נפרד ליישום הרפורמה ולפיכך, בעת הצגת ההסכמים בפני הממשלה לשם אישורם, היה על משרד האוצר לכלול את משמעויותיו הכספיות בתחשיב התועלות והעלויות מהרפורמה אשר נכלל בהצעת המחליטים לשינוי מבני במשק החשמל. משרד מבקר המדינה מעיר כי אי אפשר לטעון בוודאות כי הסדר הנכ סים כשלעצמו מגלם תועלת חיובית. ראשית, כפי שצוין לעיל, קיים חשש כי מרכיבי הסדר הנכסים מגלמים עלות נטו למדינה. שנית, קיימים מרכיבים חשובים בהסדר שעלותם או התועלת מהם למדינה אינם ידועים. במכלול רחב יותר, הבוחן את הסדר הנכסים והרפורמה כמקשה אחת, קיימת סבירות גבוהה יותר לתועלת ציבורית נטו מהסדר הנכסים והרפורמה יחד. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את השיפור במצבה הכספי של החברה בשנים האחרונות ואת תרומת הסדר הנכסים לשיפור דירוג האשראי שלה. משרד מבקר המדינה דוחה את עמדת האוצר נוכח העובדה שלחח"י נכסים מהותיים עם פוטנציאל שווי גבוה, ועמדתו היא שהערכת שווי היא מידע הכרחי לצורך ניהול מו"מ ושימוש במתודולוגיה של בחירת נכסים. ללא הער כות שווי, אין אפשרות לדעת אם הנכסים שבחרה המדינה הם המהותיים ביותר ומה שווי הנכסים הנותרים בידי החברה במסגרת ההסכם. הסברי משרד האוצר לאי-קיום הערכות שווי אינם מניחים את הדעת גם מכיוון שקיימים גופים ממשלתיים העוסקים בשמאות מקרקעין, אשר היה אפשר להיעזר בהם לצורך ביצוע הערכות השווי, וגם לנוכח חלוף הזמן של שני עשורים שבהם היה אפשר לאמוד את שווי נכסי החברה. כמו כן התפנית בעמדת המדינה עוגנה בחקיקה חדשה שתכליתה לאפשר אישור של הסכם שיש בו תועלת משקית, כך שלמעשה הערכות השווי חיוניות כדי לקבוע אם אכן קיימת תועלת משקי ת מההסדר וכדי למקסם את תוצאות ההסדר לציבור. מן הראוי היה לבצע הערכות שווי לכל הפחות לנכסים המהותיים של החברה. .בשנת 2018 , לאחר מו"מ שנמשך יותר משני עשורים, הגיעו המדינה וחח"י להסכמות בדבר הסדרת הזכויות הקנייניות על הנכסים המוחזקים בידי החברה ובדבר שינוי מבני במשק החשמל. שתי ההסכמות הללו גובשו בנפרד, אולם הסדר הנכסים הוא נדבך בלתי נפרד במימוש הרפורמה ומימונה בעוד שהוא עצמו אינו תלוי בקיומה. קיימים קווי דמיון בין הליך הסדרת הנכסים של בז"ן להליך הסדרת הנכסים של חח"י. בשני המקרים מדובר בחברות ממשלתיות - אם כי בשיעורי אחזקות שונים - אשר הגיעו לתום תקופת הזיכיון שניתן להן, ועל פי עמדת המדינה והוראות הזיכיון, היו הנכסים שבידי החברה אמורים לשוב לידי המדינה חינם. בשני המקרים התנגדו החברות להשבת הנכסים לידי המדינה, והמדינה לא הצליחה לממש לאורך שנים את הוראות הזיכיון. עם זאת דרך הפעולה של גורמי המדינה הייתה שונה בשני המקרים. במקרה בז"ן התנגדות החברה לא הובילה לוויתורים גורפים על זכויות על נכסים, ואילו במקרה חח"י הסדר הנכסים כלל ויתור של המדינה על זכויות על נכסים רבים. במקרה בז"ן, המדינה האריכה בפועל את תקופת הזיכיון תוך נקיטת פעולות להפרטת בז"ן שנים מספר לאחר הסדר הנכסים. בעניין בז"ן - שאותה דווקא התכוונה המדינה להפריט ולהביא למימוש שווי הנכסים בעת המכירה - הוויתורים שביצעה המדינה בכל הנוגע לנכסיה לא היו כה נרחבים. העלות הצפויה של הרפורמה מוערכת בכ - 2.8-2.5 מיליארד ש"ח מעבר לעלויות שהציג משרד האוצר, וזאת מלבד אלפי הנכסים שהותרו בידי החברה במסגרת ההסכם וששוויים אינו ידוע. סכום זה כולל את הפער בין השווי ההוגן של האג"ח הצמיתה לבין רישומיה בספרים, פער אשר היה גלוי בדוחותיה הכספיים של החברה. על משרד האוצר היה לשקף את העלויות נטו מהסדר הנכסים כחלק מעלויות הרפורמה בעת אישורם בממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי המו"מ על הסדר הנכסים התבסס על רשימה שהחברה הכינה וכללה נכסים מהותיים בלבד ולא את כלל הנכסים המוחזקים בידיה. גיבוש רשימת נכסים עצמית היא פעולה המתבקשת מגורמי המדינה לצורך קבלת החלטות וגיבוש עמדת המדינה בהסדר הנכסים. חשיבותה אף עולה נוכח הפערים בין עמדת המדינה ועמדת חח"י בנוגע לסיווג הנכסים האמורים להיכלל בהסדר, ולפיכך, הסתמכות על רשימת חח"י משקפת הלכה למעשה את אימוץ עמדת החברה בנוגע לסיווג הנכסים. חרף הזמן הארוך שבמהלכו היה אפשר לגבש רשימה, לא עשה זאת משרד האוצר. גיבוש רש ימה עצמית אינו כרוך בהשקעת משאבים מהותית מצד גורמי המדינה שכן אפשר לגזור רשימה זו מבסיסי הנתונים הקיימים במשרד האוצר. משכך, המדינה קיבלה החלטות על ביצוע ויתורים על היקף נכסים רחב היקף בהסכם מבלי שיש לפניה תמונה מלאה של כלל הנכסים. משרד מבקר המדינה מציין כי בסיס הנתונים ששימש את הביקורת מקורו בנתונים שבידי רשות המסים. חישוב אומדן הנכסים נעשה באופן שמרני, כך שאפשר להניח שבפועל הוא אף גבוה יותר. בסיס הנתונים כלל את העסקאות שביצעה החברה באופן שבו עסקה בנכס המתפרס על כמה גושים מופיעה פעם אחת בלבד ללא כפילויות. משרד מבקר המדינה אף בחן את רשימת הנכסים העיקריים המוחזקים בידי חח"י והעלה כי רשימה זו מונ ה, כאמור, כ -220 נכסים על פני כ -240 גושים בלבד. יצוין כי הרשימה שהתקבלה מרשות המסים כללה למעלה מ- 2,500 גושים שונים והפערים בין הרשימות נובעים ככל הנראה מהעובדה שרשימת הנכסים שהתקבלה מרשות המסים כוללת גם נכסים תפעוליים משניים, אולם לא ניתן לקבוע בוודאות שבפער הקיים בין הרשימות לא נמצאים גם נכסים היכולים להיחשב כמהותיים בעיני המדינה. עוד מציין משרד מבקר המדינה כי העובדה שהרשימה הקיימת בידיו אינה כוללת נכסים שניתנו לחברה בעת הזיכיון ומלפני 1964 מעידה כי רשימת אלפי הנכסים שעליהם הצביע משרד מבקר המדינה אף היא בחס ר וכי ייתכן שקיימים נכסים נוספים שאינם ידועים. עובדה זו, המוזכרת בתשובת האוצר, דווקא מחזקת את הטענה בנוגע לקיום פער ניכר בין היקף הנכסים בפועל להיקף הנכסים ששימשו לגיבוש ההסכם. לעניין טענות משרד האוצר, שלפיהן קיימים אלפי נכסים שאינם רלוונטיים למתווה הסדר ה נכסים, הרי שבהיעדר בחינה שלהם אין אפשרות לדעת אם הם רלוונטיים להסדר או לא, ומה היקפם, זאת אף שמרבית הנכסים בקבוצה זו כוללים עמודי חשמל, חדרי טרנספורמציה וכדומה. יתר על כן, נכסים אשר בתקופה זו אינם רלוונטיים או ששוויים אינו מהותי עשויים להיות מהותיים יותר בעתיד. הסדר הנכסים שגיבש משרד האוצר עם חח"י כולל השבה של 10 נכסים שהיו בבעלות החברה מתוך כ-65 נכסים שזו הצהירה שהם בבעלותה ומתוך עוד אלפי נכסים תפעוליים משניים שאינם ברשימה. משמעות הדבר כי הסדר הנכסים שנחתם מותיר בידי חח"י נכסים רבים, ואילו המדינה מוותרת באופן סופי ומוחלט על כל זכות על נכסים אלה, גם אם יתברר בעתיד כי נכסים אלה אינם משמשים את החברה ואינם דרושים לה לפעילותה. משרד מבקר המדינה מציין כי הכללת סעיף בהסכם שבו החברה מצהירה כי למיטב ידיעתה הרשימה כוללת את נכסיה המהותיים, אינה מבטיחה אי -הכללה של נכסים מהותיים, שכן הגדרת המהותיות של נכס משתנה בין החברה לבין המדינה. במהלך הביקורת ציינו כלל הגופים המעורבים בהסדר הנכסים, לרבות חח"י, רשות החברות ומשרד האוצר כי אין בידם רשימה נוספת זולת רשימת הנכסים המהותיים שגיבשה חח"י. משרד מבקר המדינה מעיר כי בידי חח"י קיימת הרשימה המקיפה ביותר של נכסים המוחזקים בידה, ומן הראוי היה שבמו"מ בין הצדדים תציג רשימה שכזו. ערך הנכסים בראיית החב רה אינו זהה בהכרח לערך הנכסים בראיית המדינה, ולפיכך היה צורך בגיבוש רשימה מלאה שכזו. ההנחה של החברה כי קיים רק פתרון הסדרה אחד ויחיד, ולפיו כל נכס שהבעלות עליו מוחזרת למדינה משמע פינוי הנכס תוך השתת עלויות גבוהות על צרכני החשמל אינה מתקבלת על הדעת, בפרט כאשר ההסדר שגובש דרש תיקון חקיקה. קיימים גם פתרונות אחרים כגון מתן הרשאה להשתמש בנכסים לתקופה מסוימת בלי שהמדינה תוותר על זכויותיה באופן מוחלט וסופי ובלי לפנות את הקרקעות, ובכך להימנע מפגיעה ביכולת החברה להמשיך ולפעול. הערך של נכס עשוי להשתנות על פני זמן, וזאת כתלות באופן השימוש בו ובהתפתחות הטכנולוגית. לפיכך, גם אם ערך נכס מסוים כיום אינו גבוה, ייתכן שבעתיד הנראה לעין יעלה ערכו. מן הראוי שתהיה בידי החשכ"ל ורשות החברות, כבדרך שגרה, רשימה מלאה של הנכסים המוחזקים בידי החברות הממשלתיות, הכוללת מידע אודות מהות הנכס ופרטיו, וכן פירוט על אופן השימוש בו. לצורך כך אפשר לבחון איתור מידע על נכסים באמצעות המאגרים הקיימים ברשות המסים. רשימה מלאה ומפורטת של הנכסים תאפשר לגורמי המדינה לבחון ולקבוע בעצמם את מהות הנכסים מבלי להיות תלויים בסיווג כזה או אחר שבוצע בידי גוף חיצוני, קל וחומר כאשר אין ביכולתו לבחון את מהות הנכסים בראיית המדינה. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולות חח"י להסדיר את הרישום של נכסיה ומעיר כי עליה להביאו לידי סיום בהקדם האפשרי, ככל שהדבר תלוי בידיה. מן הראוי לקדם במידת האפשר טיפול ברישום נכסים על פי קריטריונים של גודל ומיקום. .דוגמאות אלה, המלוות באומדן כללי של שווי הנכסים, מדגישות את הסיכון לעלויות סמויות וגלויות הנגזרות מהוויתור הגורף של המדינה על זכויות על יתרת הנכסים שלא הושבו לידיה. תוצאה זו היא פועל יוצא של קבלת החלטות על בסיס נתונים חלקי וללא מידע על ההיקפים הכספיים הגלומים בהסדר.
משרד מבקר המדינה מעיר כי עד להמלצות צוות ההיגוי בשנת 2014 , חוות הדעת המשפטית משנת 2000 הייתה חוות הדעת היחידה בחלוף כשני עשורים, ורק לאחר שגובש הסדר החתום בידי שני הצדדים בינואר 2018 , גובשה חוות דעת משפטית חלופית לזו שהייתה קיימת, ותוקן החוק. אולם, גם תיקו ני החקיקה לא ביטלו באופן גורף את הוראות הזיכיון וחוק משק החשמל משנת 1996 , אלא התוו מסלול מקביל וחלופי לגיבוש הסדר נכסים. שינויי החקיקה שבוצעו אינם סותרים את הוראות החוק הקודמות ואינם מבטלים אותן באופן גורף, אלא מאפשרים לתת תוקף להסדר נכסים שאינו תואם באופ ן מלא את הוראות החוק רק במקרה שקיימת תועלת משקית מההסדר, אשר קיומה והיקפה אינם ברורים. זאת ועוד, הסדר הנכסים שגובש, המשקף אימוץ כמעט מלא של עמדת חח"י המקורית, הותנה בשינוי חקיקה ולפיכך, אם ממילא קם הצורך לשנות את החוק, טווח הפתרונות יכול היה להיות רחב יות ר מהפתרון שגובש בין הצדדים וכך גם תיקון החקיקה הנגזר מהפתרון.