משטרת ישראל . סגירת תיקי חקירה בשל היעדר עניין לציבור ,לנוכח ההסדר החדש בחוק המתוקן ולפיו הסמכות לסגור תיקים אלה בעילה של היעדר עניין לציבור תהיה בידי ראש יחידת תביעות, ראוי שהמשטרה תבחן עם היועץ המשפטי לממשלה והפרקליטות, כגורמים האחראים למדיניות התביעה, וכן עם גורמי הרווחה את ההנחיה הקיימת על מנת לוודא את עדכניותה. חיוני שהנחיה בנושא רגי ש ומורכב זה תשקף גישה עדכנית המוסכמת על הן על גורמי האכיפה והן על הגורמים המטפלים. .בביקורת עלה שהיועץ המשפטי לממשלה לא פעל לייסוד מנגנון שיבחן באופן שיטתי, מקיף ומקצועי את הצרכים של החברה ושל גורמי אכיפת החוק ובהת אם יקבע מדיניות כללית ואחידה להעמדה לדין ולסגירת תיקים בעברות נפוצות ובעייתיות - לא במתכונת שהומלצה בדוח פרקליטות 2000 .ולא בכל דרך אחרת משרד מבקר המדינה שב ומטעים את החשיבות של קביעת מדיניות חקירה ותביעה בעברות בעייתיות או נפוצות וכן בעברות חמורות שלגביהן קיים לעתים טעם כבד משקל להימנע מההליך הפלילי. זאת לשם מימוש העיקרון של שוויון בפני החוק וסיוע לתובע בבואו לקבל החלטה. מדיניות כזו צריכה להיקבע באמצעות מנגנון שיבחן ב אופן שוטף, שיטתי, מקיף ומקצועי את הצרכים של החברה ושל גורמי אכיפת החוק. לנוכח חשיבות הנושא יש לתת לו קדימות במסגרת עבודת היועץ המשפטי לממשלה והפרקליטות, ואין זה סביר שהנחיות לא ייקבעו או יעודכנו במשך שנים. על היועץ המשפטי לממשלה ועל הפרקליטות לגבש את ההנחיות בתיאום עם המשטרה. בד בבד עליהם לוודא כי הנחיותיהם, המחייבות את יחידות החקירה והתביעה במשטרה, יבוצעו כלשונן. לשם כך עליהם לפקח על עבודת התובעים בקביעות ובשיטתיות, וראוי שיקימו מנגנון קבוע למטרה זאת (ראו גם להלן). משרד מבקר המדינה סבור כי לנוכח אי -יכולתם של מנכ"לי המשרדים הרלוונטיים לקדם את הנושא עליהם להביא את הנושא לדיון בפני השרים הנוגעים בדבר, ובמידת הצורך להעלותו לדיון בממשלה. זאת לנוכ ח העובדה שכל הגורמים המעורבים מודים בכך שיישום התכנית יסייע להפחית את הסיכון שמבצע העברה יחזור ויבצע עברות נוספות, יקל את העומס המוטל על בתי המשפט ועל גורמי התביעה, יחסוך עלויות למערכת אכיפת החוק וייעל את תהליכי העבודה. בבדיקת תיקי המדגם עלה כי ב -83% (342 מבין414 ) מתיקי המדגם שבהם היה סיכום חקירה כללו הקצינים הממונים על החקירה המלצה לגבי אופן סיום הטיפול בתיק: מהם ב-29% להעמיד את החשוד לדין, ב- 48% לסגור את התיק בשל היעדר עניין לציבור; ב-6% לסגור את התיק מעילה אחרת. מבדיקת תיקי המדגם עלה כי בכרבע מהתיקים (143 מבין557 ) לא נמצא סיכום חקירה. לדעת משרד מבקר המדינה השיעור הגבוה של תיקים שבהם החקירה לא סוכמה או שנכללה בהם המלצה, על אף קיומן של הוראות ברורות ועריכת תהליכי בקרה, מלמד על אי -הקפדה גורפת של הקצינים הממונים על החקירות; על אי -הטמעת ההנחיות המקצועיות; ועל אי -הסקת מסקנות מתהליכי הבקרה שמבצעות המחלקות המקצועיות. משרד מבקר המדינה סבור כי לנוכח החשיבות הטמונה בסיכום החקירה - הן להבטחת מיצוי החקירה והן לשם בקרה על טיבה ועל מסקנותיה - יש להקפיד על מילוי ההנחיה בנושא כלשונה. עוד סבור משרד מבקר המדינה כי יש לשוב ולרענן את ההנחיות בדבר אי -כלילת המלצות בסיכום החקירה, להטמיען בקרב הגורמים האחראים על החקירות ולפקח על יישומן. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את היוזמות של היועץ המשפטי לממשלה, של פרקליט המדינה ושל המשטרה להגדיל את "ארגז הכלים" שבידי גורמי התביעה לטיפול בפשיעה שיהיה בו כדי לתרום לשיפור אכיפת החוק. עם זאת עליהם להמשיך לפעול לקידומן ולהיערך ליישומן. גורמי האכיפה זיהו אמנם זה מכבר את הצורך בגיבוש ובקידום הסדרים חלופיים להליך הפלילי במקרים מסוימים שההליך הפלילי ה"קלסי" איננו מתאים בהם, ואף החלו לפתח אמצעים חלופיים, אולם לא הצליחו להביא אף לא אחת מהיוזמות לפיתוח אמצעים אלה לידי גמר. משרד מבקר המדינה מעיר כי על גורמי האכיפה לפע ול להביא את האמצעים החלופיים שפותחו לידי גמר. כמו כן עליהם לקדם אמצעים חלופיים נוספים אשר יקטינו את העומס על מערך התביעה ובתי המשפט, זאת בלי לפגוע בגורם ההרתעה. עליהם גם לפתח ולהרחיב את הכלים השיקומיים של מערכת אכיפת החוק שמטפלים במבצעי עברות קלות או במבצעי עברות בנסיבות מקלות. כל זאת בדרך שתגביר את אמון הציבור במאמצי המדינה לשרש תופעות עברייניות, להגן על הפרט, ולהשקיע באמצעים שימנעו תופעות עברייניות בעתיד. מהבדיקה עלה שבתהליך גיבוש ההנחיה החדשה בידי היועץ המשפטי לממשלה לא שותפו אנשי מקצוע בתחום ניתוח תהליכי עבודה וקביעת פרקי זמן מחייבים ולא כל הגורמים הנוגעים בדבר, ובהם כאלה שיש להם עניין מהותי בהנחיה וכאלה שיכלו לתרום לדיון הציבורי ולהבטיח הבאת מלוא השיקולים הרלוונטיים בחשבון: הסנגוריה הציבורית המעניקה ייצוג משפטי בשיעור ניכר של ההליכים הפליליים; לשכת עורכי הדין המייצגת את ציבור עורכי הדין; נציגים של נפגעי עברה ואנש י ציבור או אקדמיה רלוונטיים למשפט הפלילי ועוד. יתר על כן, הנושא הוסדר בהנחיית יועץ משפטי לממשלה על אף שוועדת שרים לענייני חקיקה החליטה להסדירו בחקיקה - הליך המבטיח דיון ציבורי שקוף וסדור. עוד עלה שבמסגרת עבודת המטה שנעשתה בלשכת היועץ המשפטי לקראת גיבוש ההנחיה לא נאספו כל הנתונים הרלוונטיים, ואלה שנאספו לא היו שלמים: למשל, לא נאספו נתונים מהפרקליטות על שיעור תיקי פשע שדין העברות בהם הוא מעל עשר שנות מאסר, שהם בסמכותה הבלעדית ושנקבע לגביהם שהטיפול בהם יסתיים בתוך שנתיים, ולא על משך הטיפול השכיח בהם. אשר לנתונ י התביעה המשטרתית המטפלת בכ-75% מהתיקים הפליליים- נאספו רק נתונים על שיעור התיקים מסוג פשע ועוון שהטיפול בהם הסתיים בתוך 12 ו-18 חודשים בהתאמה, ולא על משך הטיפול השכיח בהם124 . כמו כן התייחסו הנתונים שנאספו לזמן שחלף מקבלת התיק ביחידת התביעות ועד קבלת החלטה. הם לא התייחסו למשך הזמן שבו ממתין התיק עד שתובע מתחיל לטפל בתיק בהשוואה למשך הזמן הדרוש לגיבוש החלטה בדבר העמדה לדין או בדבר סגירת תיק. כמו כן, לא נעשתה מדידה מבוקרת של משכי הזמן הדרושים לגיבוש החלטה בדבר סיום הטיפול בתיק לפי חומרת העברה, מורכבותה והגורם המטפל בה. בהמשך לכך גם לא מופו ולא הובאו בחשבון חסמים שעלולים לפגוע בעמידה בפרקי הזמן שנקבעו, כגון: מספר התיקים הממתינים להחלטה; מספר התיקים המורכבים; שינויים מתוכננים בחלוקת העבודה בין הפרקליטות לבין התביעה שהתנהלו באותה עת והשפעתם על העומסים בכל אחד מגופי התביעה; תהליכי עבודה לקויים או תשתיות טכנולוגיות בלתי מספקות של כל אחד מהגופים. לבסוף גם לא נעשה פיילוט לבחינת ישימות המתווה החדש וניתוח תוצאותיו לפי מטרות ההנחיה - קיצור משך הטיפול בתיקים. נמצא כי בכ -45% (249 מבין557 ) מתיקי המדגם לא פורטו הנימוקים לסגירת התיק בשל היעדר עניין לציבור, או שנומקו בצורה לא מספקת. משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח החשיבות הטמונה בתיעוד החקירה ובפירוט נימוקי הסגירה כמפורט לעיל, על גורמי האכיפה לפעול להטמעת ההנחיות האמורות. הדבר יסייע לגורם הסוגר בבואו להפעיל שיקול דעת, יגביר את השקיפות ואת האחידות בקבלת ההחלטות ויסייע לקיים פיקוח על תהליך קבלת ההחלטות. הביקורת העלתה כי הלכה למעשה לא בוצע הפיילוט, ולכן יתרונותיה האמורים של התכנית לא נבחנו עד כה במציאות. הפיילוט לא בוצע חרף העובדות שהוחלט עליו כבר ב - 2005 בעת גיבוש התכנית ושמאז שבו הגורמים הנוגעים בדבר והביעו את תמיכתם המחודשת בתכנית. .אשר לסיבת קביעת ההסדר בהנחיית יועץ משפטי לממשלה - משרד מבקר המדינה מטעים כי כבר במקביל לגיבוש הצעת חוק ההתיישנות, מסוף 2007 , הוחל בגיבוש ההנחיה החדשה. לפיכך לא נמצא שההחלטה לעגן את פרקי הזמן לטיפול בתיק בחקירה בהנחיית היו עץ המשפטי לממשלה, נובעת בהכרח מהעיכוב בקידום הצעת חוק ההתיישנות בכנסת. זאת ועוד פרקי הזמן שנקבעו בהנחיה החדשה שונים משמעותית מאלה שנקבעו בטיוטת הצעת החוק מנובמבר 2007 : בעברות מסוג עוון וחטא נקבעו בהנחיה פרקי זמן ארוכים יותר באופן ניכר מאלה שנקבעו בטיוטת הצ עת החוק 126 ובעברות מסוג פשע נקבעו בהנחיה פרקי זמן קצרים יותר באופן ניכר מאלה שנקבעו בטיוטה האמורה127 . משרד מבקר המדינה מעיר כי תוצאות ניתוח נתוני המדגם, גם אם הן מתייחסות רק לתיקים שנסגרו מעילה של היעדר עניין לציבור, שהם כרבע מהתיקים שנפתחו באותה שנה, יש בהן כדי לספק אומדן כללי לגבי משך הטיפול בתיקים בתביעה או בפרקליטות. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את חובת הדיווח ליועץ המשפטי לממשלה בדבר מספר האישורים להארכת פרקי הזמן לרבות הנימוקים לכך ואת כוונתו לבחון בתום תקופה את אפקטיביות ההנחיה. עם זאת, בחינה כוללת כאמור צריך שתיעשה על סמך ניתוח כולל ומקיף של משך הטיפול בתיקים לאחר יישום ההנחיה בהשוואה לתקופה שקדמה לה. נמצא שכ-18% (99 מבין557 ;) מתיקי המדגם הוחזרו להשלמות חקירה ב-33% (33 מבין99 ) מהם לא ביצעו יחידות החקירה את השלמות החקירה הנדרשות, וסגרו את התיקים בשל היעדר עניין לציבור; כשליש מהתיקים שלא בוצעו בהם השלמות נסגרו ביחידות החקירה ללא סמכות משום שמדובר בעברות מסוג פשע. בנסיבות אלה נעשה שימוש לא ראוי בעילת הסגירה של היעדר עניין לציבור. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם אם יש מקום להותיר מרחב לשיקול דעת הגורם המקצועי, שיקול הדעת חייב להיות מובנה בהנחיות ומגודר, בייחוד כאשר מדובר במקבלי החלטות רבים, במשטרה ובפרקליטות. כאמור, הפעלה ראויה של ההליך הפל ילי מבוססת על אמון הציבור ברשויות התביעה ועל האמונה כי הן מקבלות החלטות מתוך שוויון. מכאן החשיבות לפעול במסגרת המדיניות שגובשה בהנחיות השונות אחרי שהגופים הרלוונטיים בחנו את השיקולים הרלוונטיים. ההנחיות נועדו להבנות את שיקול הדעת של מקבלי ההחלטות בסוגי עבר ות אשר משפיעות על איכות החיים של הציבור ומשכך לאכיפת החוק נגד חשודים בביצוען יש חשיבות החורגת מעבר לחומרתן הפורמאלית ועל כן ראוי להבנות את שיקול הדעת של התובע בהחלטה על העמדה לדין או על סגירת התיק בשל היעדר עניין לציבור; הן מודיעות מראש על עמדתה של התביעה ומבטיחות כי הפעלה שוויונית של כוח התביעה לא רק תיעשה אלא גם תיראה. משרד מבקר המדינה מייחס חשיבות להטמעת המדיניות וההנחיות שהותוו בגופי האכיפה ולווידוא שהן מיושמות באחידות ובשוויון על ידי המשטרה והפרקליטות, בכל המחוזות והדרגים. .1. הסמכות להחליט על העמדה לדין או על סגירת תיק בהיעדר עניין לציבור היא מן החשובות ובעלות העוצ מה שהקנה החוק לפקיד ציבור. בשל מורכבות ההחלטה בדבר סגירת תיק בגין היעדר עניין לציבור, הגדיר המחוקק מדרג של גורמים המוסמכים לכך, בהתאם לסוג העברה ולמידת מורכבותה. כמו כן המחוקק, בית המשפט העליון והיועץ המשפטי לממשלה קבעו מהם השיקולים והאיזונים שעל תובע לשקו ל בהחלטתו שלא להעמיד לדין חשוד בשל היעדר עניין לציבור אף שנמצאו ראיות מספיקות לאישום כנגדו. זאת כדי להבטיח שההחלטה בנושא תתקבל בזהירות ובאופן שייטע בציבור אמון בכך שכולם שווים בפני החוק ובכך שגורמי האכיפה שוקדים על שירוש תופעות עבריינות, נותנים את דעתם להגנת הפרט שנפגע מן העברה וערים לאמצעים שנועדו למנוע תופעות עבריינות. 2. הביקורת העלתה כי היועץ המשפטי לממשלה לא קבע מדיניות סדורה וכוללת להעמדה לדין או להימנעות מכך בכל העברות הנפוצות והבעייתיות שלדעתו היה צורך לקבוע בעניינן מדיניות אחידה וכי לא מיסד מנגנון לעדכונה ולאבטחת יישומה. עוד נמצא שהנחית היועץ המשפטי משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הבקרות שעשתה המשטרה בשנת 2010 ומבקש להדגיש את החשיבות שיש לפיקוח ולבקרה על ההחלטה לסגור תיקים בשל היעדר עניין לציבור; זאת בייחוד לנוכח החוק המתוקן שהעביר לבעלי תפקידים בתביעה המשטרתית את הסמכות לסגור תיקי פשע רבים, שעד לא מכבר נסגרו בפרקליטות. מונחת עדיין לפתחו של פיקוד המשטרה האחריות לעקוב אחר הליקויים ולטפל בהם כדי שהתופעה שתוארה תצומצם ולא תחזור על עצמה בבקרות עתידיות. מהנתונים של תיקי המדגם עלה ש -70% מהתיקים בעברות מסוג עוון נסגרו בתוך שלושה חודשים ו -85% מהם בתוך שנה. אשר לתיקים בעברות מסוג פשע - 77% מהם נסגרו בתוך שנה ו -85% בתוך18 חודשים. מכאן שמשך הטיפול של התובעים במרבית התיקים, הן מסוג פשע הן מסוג עוון, קצר הרבה יותר מזה שנקבע בהנחיה החדשה. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי היה לבצע בדיקה כוללת ויסודית של משך הזמן הדרוש להחלטת תובע להגיש כתב אישום או לסגור את התיק, לפי סוג העברה ומורכבותה והגורם הסוגר, ועל סמך תוצאותיה לקבוע את פרק הזמן שבו מסתיי ם הטיפול במרבית המקרים, למשל יותר מ -70% מהתיקים, כפרק זמן מחייב, ורק לגבי מיעוטם לאפשר חריגה ממנו. יצוין כי פרקי הזמן שנקבעו בהנחיה מתייחסים לתיק ממוצע וכי ייתכנו מקרים שבהם תידרש חריגה מפרקי זמן אלו. בכך היה כדי לקצר את משך הטיפול בתיקים. קביעת פרק זמן של 12 חודשים לטיפול בתיקי עברה מסוג עוון ו-18 חודשים בתיקי פשע בעברות שדינן עד עשר שנות מאסר ומתן אפשרות לחריגה מפרקי זמן אלו, עלולים להביא להארכת משך הטיפול בתיקים, ולא לקיצורו כמטרת ההנחיה החדשה. אשר לסגירת תיקים בשל היעדר עניין לציבור, לדעת משרד מבקר המדינה סגירת תיק בעילה זו, שאינה כרוכה בהשלמות חקירה או בחוות דעת של גורמים אחרים (דוגמת גורמי רווחה בתיקי אלימות במשפחה), ראוי שתיעשה סמוך ככל האפשר לסיום החקירה כדי למנוע עינוי דין ופגיעה בחשודים שלא לצורך. בייחוד אמורים הדברים לגבי עברות שאינן פשע (חטא ועוון), שהסמכות הזו הוענקה גם לקצין משטרה שהוסמך על ידי מפכ"ל המשטרה כתובע לעניין זה. הבדיקה העלתה שכ-21% (52 מבין244 ) מתיקי המדגם בעברות מסוג פשע נסגרו בידי גורם שלא הוסמך לכך על פי החוק - יחידות החקירה. להלן דוגמה: משרד מבקר המדינה מתייחס בחומרה לעובדה שיחידות החקירה נטלו לעצמן סמכות שלא להן וסגרו תיקים מסוג פשע בעילה של היעדר עניין לציבור, ואת העובדה שאף על פי שנושאים אלה נלמדים בהשתלמויות, שיעור הליקויים מהסוג הזה הוא ניכר. בשל הצורך לקבל החלטה כזו, שבמהותה היא החלטת תובע, במנותק משיקוליהם של גורמי החקירות, על יחידות החקירה להקפיד הקפדה יתרה על קיום הוראות החוק בנושא. כמו כן נדרש לקיים מערך בקרה סדור ומובנה הן בידי גורמי אח"ם הן בידי הפרקליטות (ראו גם להלן בפרק על הבקרה על סגירת תיקים). משרד מבקר המדינה בדק בתיקי המדגם, שעניינם החזקה ושימוש בסמים לצריכה עצמית של בגירים, אם הנחיה זו מיושמת הלכה למעשה, ומצא כי כ -37% (31 מבין83 ) מהתיקים האלה נסגרו במשטרה בשל היעדר עניין לציבור, בניגוד לתנאים שנקבעו בהנחיה: משום שלא היה מדובר בחשודים שזו להם מעידה חד-פעמית אלא בחשודי ם שכבר נתפסו בעברה זו, והיה להם עבר פלילי בתחום הסמים. להלן דוגמה: הבדיקה העלתה שכ-%1094 (25 מבין244 ) מתיקי המדגם בעברות מסוג פשע נסגרו בשל היעדר עניין לציבור אף שלא היו ראיות מספיקות להגשת כתב אישום, וראוי היה לסגור אותם בעילה של חוסר ראיות מספיקות. להלן דוגמה: משרד מבקר המדינה מעיר שעמדת הפרקליטות והמשטרה, ולפיה ניתן במשתמע לסגור גם תיקי חקירה בעברה מסוג פשע בעילת היעדר עניין לציבור בלי למצות את החקירה או כאשר הראיות הן גבוליות, אינה עולה בקנה אחד עם הוראות החסד"פ. זאת כעולה מפסיקות ב ית המשפט העליון ולפיהן סגירת תיקי חקירה בעילה זו מחייבת כתנאי מקדים את מסקנת התובע שהראיות מספיקות לאישום אדם פלוני. לדעת משרד מבקר המדינה אין לעשות שימוש בעילת הסגירה של היעדר עניין לציבור, שתנאי לה הוא קיומן של ראיות מספיקות להגשת כתב אישום, בנסיבות של היעדר עניין בהשלמת חקירה. עם זאת ככל שהפרקליטות והמשטרה סבורות שעל מנת להיטיב עם האינטרס הציבורי ותכלית המשפט הפלילי ראוי לסגור מהיעדר עניין לציבור תיקים בעברות מסוג פשע גם אם לא מוצתה בהם החקירה ולא נאספו ראיות מספיקות להעמדה לדין, עליהן להביא את הסוגיה לדיון ולבחינה של היועץ המשפטי לממשלה על מנת לשקול אם יש צורך בהסדרתה בדרך של חקיקה. מממצאי הביקורת עולה שכ -14% (76 מבין557 ) מתיקי המדגם נסגרו בשל היעדר עניין לציבור, אף שלא עמדו בתנאי הנחיה ספציפית או בתנאי ההנחיה הכללית. להלן פירוט:
מניתוח נתוני המדגם עולה כי %43 מהתיקים100 שעניינם החזקה ושימוש בסמים לצריכה עצמית, עמדו בתנאי ההנחיה לסגירתם בשל היעדר עניין לציבור, אך המשטרה לא החתימה את החשודים על בקשה לסגירת התיק באזהרה.