התעשייה האוירית לישראל בע_מ . תהליכי קבלת החלטות בתחום פיתוח וייצור מטוסי מנהלים - התעשייה האווירית לישראל בע_מ_ לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה שבעקבות ממצאי "הצוות האדום" התע"א הייתה פונה לחברה א' לבירור העניין, נוכח חשיבותו של הסקר לביסוס התכנית העסקית למטוס G-280 , לקראת אישורה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הנהלת התע"א לא התבססה על סקר שוק עצמאי ובלתי תלוי לבחינת הפוטנציאל של נתח השוק של מטוס ה- G-280 .בשוק מטוסי המנהלים, שנכלל בתכנית העסקית לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר נדרש נוכח הסיכונים השיווקיים הגבוהים שהיו גלומים בתכנית כפי שפורטו לעיל, הנובעים ממאפייני השוק, ושעלולים היו להשפיע על כדאיותה הכלכלית של התכנית. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מרכיב אי-הוודאות, הקשור למאפייני שוק מט וסי המנהלים, היה אמור למצוא ביטוי בתכנית העסקית שגיבשה התע"א בשנת 2005 , בין היתר בהגדלת שיעור ההיוון 10 לבחינת הכדאיות הכלכלית של ההשקעה, כדי שישקף את הסיכונים הגלומים בה; דבר שלא נעשה. יתר על כן, גם לאחר המשבר בסוף שנת 2008 ( , התע"א לא עדכנה את שיעור ההיוון בעניין זה ראו פירוט בהמשך). משרד מבקר המדינה מעיר, כי ניסיון העבר של התע"א וכניסת ה לתכנית פיתוח וייצור מטוס מנהלים חדש, המאופיינת בסיכונים ובהשקעה עצמית של עשרות מיליוני דולרים, חייבה את הנהלת התע"א להכין תכנית עסקית על בסיס הנחות יסוד ריאליות ועל הערכות תכולה מבוססות. ללא אלה, התכנית העסקית שהציגה ההנהלה לדירקטוריון בדצמבר 2005 הייתה חסרה ולא מבוססת דיה בכל הקשור להערכת עלויות הפיתוח. דבר שהיה בו כדי להביא להצגה מוטה של הכדאיות הכלכלית של התכנית העסקית. ממסמכי התע"א עולה, כי ניסיון העבר שלה בפרויקטים דומים בתחום פיתוח וייצור מטוסי המנהלים ( G-100 ו- G-200 ) הצביע על חריגות משמעותיות בעלויות הפיתוח, העולות על אלו שנלקחו בחשבון בעת ביצוע ניתוחי הרגישויות הנ"ל, כפי שאף הוצג בישיבה של ועדת הכספים מנובמבר 2005 )(בעניין זה ראו פירוט בהמשך . משרד מבקר המדינה מעיר, כי למרות זאת, התכנית העסקית לא התייחסה כלל לאפשרות של חריגה בעלויות הפיתוח בשיעור העולה על זה שנבחן בניתוחי הרגישות, כמו גם לאפשרות של חריגה בעלויות הייצור מעבר לשיעור שהוצג בהן; וממילא אפשרויות אלו לא הוצגו לדירקטוריון. ,זאת ועוד ראוי להדגיש, כי להשקעה של עשרות רבות של מיליוני דולרים בתקופה של כעשור בתחום מטוסי המנהלים, המאופיין בהפסדים, ישנה השפעה על מצבה העסקי של התע"א , ובכלל זה על יכולתה להשקיע בתחומי פעילות אחרים, בעלי פוטנציאל לתשואה גבוהה יותר, לרבות בתחומי ה מו"פ ופיתוח מוצרים. לדבר עלולה להיות השפעה שלילית על הפיתוח האסטרטגי של החברה בטווח הבינוני והארוך ; ומכאן על מצבה העסקי בעתיד. משרד מבקר המדינה מעיר, כי במצב שבו הדירקטוריון אחראי, כאמו ר, לעקוב ולפקח על פעילותה העסקית של החברה, הדיונים ברמת ההנהלה, שבהם השתתף יו"ר הדירקטוריון, אינם מהווים תחליף לדיווח סדור של הנהלת התע"א לדירקטוריון על סטאטוס התקדמות התכנית העסקית של מטוס G-280 , כדי לאפשר לו לדון במצב הפרויקט ולהתערב במידת הצורך. אשר לטע נת התע"א, כי יו"ר הדירקטוריון העביר דיווחים שוטפים לחברי הדירקטוריון מדיונים אלה, יש להעיר, כי בביקורת לא נמצא שדיווחים אלו תועדו. בביקורת עלה, כי התע"א לא הצליחה להקדים את לוחות הזמנים להשלמת הפיתוח. יתר על כן, התע"א אף חרגה מאמדן לוחות הזמנים שאישר דירקטוריון התע"א ב דצמבר 2005 לרישוי המטוס . למרות זאת, הנהלת התע"א לא הציגה לוועדת הכספים ולדירקטוריון את סטאטוס לוחות הזמנים של הפרויקט, כנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על אף העלאה חלקית של סוגיית החריגות בפרויקט G-280 ,מפעם לפעם כמתואר לעיל, התע"א לא ערכה ניתוח מלא וממצה של הסיבות שהביאו לגידול בעלויות הפיתוח, ולדחייה בלוחות הזמנים שנקבעו לסיום הפיתוח. חריגות אלה היו בין הגורמים העיקריים לכך, שבמקום ערך נוכחי נקי חיובי בפרויקט , בהתאם להערכות התכנית העסקית שאישר הדירקטוריון ב דצמבר 2005 , הפרויקט במועד סיום הביקורת צפוי להסתיים בערך נוכחי נקי שלילי, בהתאם להערכות מיוני 2013 . בביקורת עלה, כי הרשות לא קיימה בקרה מספקת על פעילות התע"א בתחום מטוסי המנהלים, ולא העירה לה על התוצאות העסקיות של פעילות זו. זאת, למרות ההשקעות הניכרות, החריגות המשמעותיות מיעדיה העסקיים בתחום זה וההפסדים של עשרות מיליוני דולרים שנצברו בשנים 2012-2000 , שהרשות הייתה מודעת להם; ואף כי תחום פעילות זה השפיע על מצבה העסקי של התע"א והיה אחד הגורמים לרווחיות הנמוכה שלה. עד יוני 2013 הרשותלא דיווחה לשרים הממונים, קרי, שר האוצר ושר הביטחון, על פעילותה של התע"א בתחום מטוסי המנהלים. בכך, לא הפעילה הרשות את הבקרה והפיקוח על התע"א, כפי שהיה עליה לעשות על פי חוק. הרשותהיא חולייה המקשרת בין החברות הממשלתיות לבין הממשלה . משרד מבקר המדינה מעיר, כי על אף זאת, פעילות הבקרה והפיקוח שלה אחר תחום מטוסי המנהלים בתע"א, לא הייתה מספקת. משרד מבקר המדינה מעיר, כי חישוב הערך הנוכחי הנקיבתכנית לפי שיעור היוון האמור, שעשתה חטיבת כלי טיס אזרחיים, נָגַד את ההנחיה של הסמנכ"ל לכספים מדצמבר 2008 ,דלעיל. נוכח זאת ונוכח הסיכונים הש יווקים ואלה הנובעים מהחשיפה, שעדיין נותרו בתכנית, היה על החטיבה לבחון את הערך הנוכחי הנקי של התכנית גם על פי שיעור היוון גבוה יותר, דבר שלא נעשה . יצוין בהקשר זה, כי התכנית שהציגה החטיבה לא כללה כל ניתוח של הסיכונים שנותרו בה, המנמק את השימוש שעשתה בשיעור היוון זה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בתכנית העסקית שהוצגה לוועדת הכספים של הדירקטוריון בספטמבר 2010 , עשתה חטיבת כלי טיס אזרחיים שימוש בשיעור ההיוון בו עשתה שימוש בתכנית העסקית מ- 2005 . הדבר אף נָגַד את ההנחיה שהוציא הסמנכ"ל הכספים של התע"א ב דצמבר 2008 ,לסמנכ"לים, למנהלי המפעלים ולמנהלי הכספים של התע"א ולפיה: בכל המקרים בהם נעשים חישובים כלכליים כמו בחינת השקעות ובחינת כדאיות, ייעשה שימוש בשיעור ריבית מינימאלי גבוה יותר (משיעור ההיוון בו נעשה שימוש בתכניות העסקיות); שיעור זה אינו כולל מרכיב בגין "סיכונים מיוחדים". עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי ניתוח הכדאיות הכלכלית שהתבסס על שיעור ההיוון האמור משנת 2005, הביא להצג ה מוטה כלפי מטה של ההפסד הצפוי בתכנית. יתר על כן, על פי ההנחיה האמורה של הסמנכ"ל לכספים, היה על החטיבה אף לעשות שימוש בשיעור היוון גבוה יותר מהשיעור המינימאלי שהוא קבע, וזאת נוכח הסיכונים המיוחדים בתכנית מטוסי מנהלים, שמקורם במאפיינים ייחודיים של שוק התעופה האזרחית, כמתואר לעיל; דבר שהיה מעלה את אמדן ההפסד הצפוי. יצוין בהקשר זה, כי התכנית העסקית לא כללה ניתוח של הסיכונים שנותרו בה, המנמק את השימוש בשיעור ההיוון שנלקח. כמו כן, עד מועד סיום הביקורת, כשלוש שנים לאחר הדיון בוועדת הכספים של הדירקטוריון מספטמבר 2010, לא התקיימו דיונים נוספים, שבהם דיווחה הנהלת התע"א לוועדת הכספים ולדירקטוריון על סטאטוס התכנית העסקית של הפרויקט G-280 . אף שבתקופה זו, המשיכו להצטבר בתע"א חריגות נוספות מלוחות הזמנים ומעלויות הפרויקט (ראו בהמשך). זאת, בניגוד לקביעת הדירקטוריון כבר בדצמבר 2005 , בדבר חובת דיווח תקופתי וכן דיווח חריג של ההנהלה כאשר תהיה סטייה מהתכנית. משרד מבקר המדינה מעיר, כי חברת הייעוץ האסטרטגי א' היא חברת ייעוץ מהגדולות בעולם, שביצעה עבודה ייעודית בהזמנת יו"ר דירקטוריון התע"א, במטרה לספק תשתית לתכנון אסטרטגי לכל תחומי הפעילות של התע"א, ובכלל זה ניתוח עומק של תחום מטוסי מנהלים, ומכאן חשיבותה. זאת ועוד, גם אם סברה הנהלת התע"א, כפי שעולה מתשובתה, שהדוח של חברת הייעוץ האסטרטגי א' אינו מספ ק מענה מלא, היה עליה לכל הפחות להציגו לדירקטוריון, לרבות את הפער בין תחזית המכירות שבדוח של חברת הייעוץ האסטרטגי א' לבין תחזית המכירות של חברת הייעוץ האסטרטגי ב' (בדומה לדוח של חברת הייעוץ האסטרטגי א', גם הדוח המלא של חברת הייעוץ האסטרטגי ב' לא הוצג לדירקט וריון), וכן לנמק את הסיבות שבגינן אימצה התע"א את התחזיות של חברת הייעוץ האסטרטגי ב'. זאת, כדי לאפשר לדירקטוריון לקבל תמונה מלאה של ההערכות הקיימות, ולשקול החלטה מושכלת בעניין. מהמתואר לעיל עולה, כי דירקטוריון התע"א אישר את האסטרטגיה של החברה בתחום מטוסי המנהלים על בסיס עבודת מטה לקויה וחסרה. ממסמכי התע"א עולה, כי במערכת הממוחשבת של התע"א אין דיווח כספי על פרויקט G-280 , המציג את כלל הנתונים הכספיים שנצברו בו, בדגש על ההשקעה בפיתוח ובסדרות המטוסים. התוצאות העסקיות של פרויקט .G-280 מוצגות במבוזר, דבר המקשה על קבלת תמונה זמינה, מלאה וכוללת על התו צאות העסקיות של הפרויקט. נוכח זאת, על הנהלת החטיבה לפעול לריכוז הדיווח הכספי של פרויקט G-280 במערכת המחשוב של התע"א במסגרת אחת, שתאפשר זמינות בקבלת תמונת מצב הפרויקט. בביקורת עלה, כי ניהול הסיכונים על ידי הנהלת התע"א בפרויקט G-280 במשך שנות פעילותו בשנים 2013 -2005 היה חלקי, לא כלל את הסיכונים השיווקיים ואת הסיכונים הנובעים מהחשיפה בפרויקט, ומיוני 2011 אףנעשה שלא בהתאם לעולה מהנחיית רשות החברות הממשלתיות ; דבר שגרם לפגיעה בניהול הפרויקט. התממשות הסיכונים הייתה אחת הסיבות העיקריות להפסדים שנגרמו לה, בהיקף כספי של עשרות מיליוני דולרים. משרד מבקר המדינה רואהאת היעדר הדיווח של ההנהלה לדירקטוריון התע"א, כמתואר לעיל, כמצב לא תקין, במיוחד נוכח החריגות שהמשיכו להצטבר בתכנית G-280 , שהיא התכניתהמרכזית והעיקרית בתחום מטוסי המנהלים בתע"א. עוד עלה בביקורת, כי הדירקטוריון מצדו, לא עמד על דרישתו לקבל דיווחים מההנהלה, כנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הפסדיה של התע"א בתחום מטוסי המנהלים במשך כעשור הגיעו לעשרות מיליוני דולר ים. להפסדים אלה ולהשקעותיה בתקופה זו שהסתכמו בעשרות רבות של מיליוני דולרים עלולה להיות השפעה שלילית, מצטברת ומשמעותית, על מצבה עסקי של החברה בטווח הבינוני והארוך. נוכח זאת, מן הראוי כי הרשות תפעל להעמקת הפיקוח והבקרה שהיא מקיימת על הפעילות העסקית של התע"א, לרבות עמידתו של תחום מטוסי המנהלים ביעדים העסקיים שנקבעו לו. זאת, כדי לזהות מרכזי פעילות בעלי פוטנציאל להפסדים ולפקח על צעדי תיקון שנוקטת החברה. כמו כן, מן הראוי שאת מסקנותיה והמלצותיה בעניינים אלה תציג הרשות לשרים הממונים. בהקשר זה מעיר משרד מבקר המדינה, כי על אף שיו"ר הדירקטוריון היה מודע למסקנות הדוח של חברת הייעוץ האסטרטגי א', שהוצגו לו כיו"ר הוועדה, הוא ל א דרש להציגן לדירקטוריון, כדי שישמשו תשתית ובסיס נוספים לתהליך קבלת ההחלטות בנוגע לאסטרטגיה בתחום מטוסי המנהלים. לדעת משרד מבקר המדינה, היה בכך כדי לפגוע בתהליך קבלת ההחלטות של הדירקטוריון. משרד מבקר המדינה מעיר, כיהיעדר סיכומים מדיוני ההנהלה, כפי שטוענת התע"א כעת, אינו מתיישב עם כללי מינהל תקין. וזאת במיוחד נוכח הפגיעה ביכולת התע"א לקיים מעקב ובקרה על החלטות הנוגעות לניהול הפרויקט, לרבות הפגיעה ביכולת החברה לקיים תהליכי הפקת לקחים בפרויקטים מסוג זה ולנקוט צעדי תיקון נדרשים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לתע"א, כי מסירת דיווח לא נכון במהלך הביקורת, בנושא גריסה של המסמכים, הוא מעשה שלא ייעשה מצד גוף מבוקר כלפי הביקורת. משרד מבקר המדינה מעיר, כי התכנית העסקית של פיתוח וייצור מטוס .G-280 התאפיינה בסיכונים ייחודים וגבוהים כפי שתואר לעיל, ולכן שיעור ההיוון שבו נעשה שימוש בתכנית, היה אמור לשקף סיכונים אלה. על אף זאת, לא נמצאו בתע"א מסמכים הבוחנים את מידת ההתאמה של שיעור ההיוון שקבע הסמנכ"ל לכספים למאפייני התכנית העסקית. בתע"א לא נמצא הסבר לשימוש בשיעור ההיוון שנבחר לחישוב כדאיות השקעתה בפרויקט ה- G-280 ., נוכח הסיכונים שבומשרד מבקר המדינה מעיר, כי שיעור ההיוון האמור, שעל פיו חושבה הכדאיות הכלכלית להשקעה בפרויקט G-280 , לא נת ן ביטוי מספיק לסיכונים הכרוכים בפיתוח ובייצור מטוס המנהלים - שעיקרם סיכונים טכנולוגיים, סיכונים שיווקיים ואלה הנובעים מהחשיפה. סיכונים, שהיו אמורים למצוא ביטוי בפרמיית סיכון15 גבוהה יותר, שהיה בה כדי לפצות על סיכוני החשיפה והשיווק בפרויקט. כפי שעולה מדיון שהתקיים בנובמבר 2005 בוועדת הכספים, פעילות התע"א בפרויקטים G-100 ו- G-200 לא עמדה ביעדי התכניות העסקיות שלהם, והסבה לחברה הפסדים של עשרות מיליוני דולרים. על אף זאת, ועדת הכספים לא הנחתה את הנהלת התע"א לנתח את כלל החלופות העומדות בפני התע"א לפעילותה בתחום מטוסי המנהלים, נוכח האמור לעיל. גם הנהלת התע"א לא ניתחה את החלופות השונות בנוגע לפעילות החברה בתחום. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בתע"א לא נמצא ניתוח הבוחן את רמת הסיכון בפרויקט G-280 ,ביחס לרמות הסיכון בפרויקטים אחרים בחברה המצביע כי אכן מדובר בפרויקט ברמת סיכון ממוצעת. . תהליך קבלת ההחלטות בפרויקט פיתוח הנדסי ושיווקי מורכב, בהשקעה של עשרות מיליוני דולרים, אמור להיות מושתת על עבודת מטה יסודית, שתכליתה, בין היתר, לבחון ולהציג למקבלי ההחלטות מידע, המאפשר להם להגיע להחלטות מיטביות, לטווח הקצר והארוך. עבודת מטה זו אמורה לקדם את הראייה הכוללת בנוגע לפעילות בפרויקט, זאת בהתבסס על ניסיון העבר, תוך ניתוח החלופות השונות. איכות עבודת המטה מהווה אחד הגורמים המשמעותיים לקבלת החלטה מיטבית. הליקויים בעבודת המטה של הנהלת התע"א כפי שפורטו לעיל, פגמו בניתוח כדאיותה הכלכלית של התכנית המ וצעת, והביאו לכך, שהצגת התכנית לדירקטוריון בדצמבר 2005 הייתה חסרה ולא מבוססת דיה במספר תחומים מרכזיים. דבר שהיה בו כדי לפגוע בתהליך קבלת ההחלטות של הדירקטוריון. הדבר גרם, בין היתר, לכך שבמועד סיום הביקורת חרגה התכנית העסקית מהיעדים שנקבעו לה, והתוצאות העסקיות של פרויקט G-280 היו בפועל נמוכות מהמתוכנן (ראו פירוט בהמשך). לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הפגמים בעבודת המטה שקיימה הנהלת התע"א כמתואר לעיל, התמונה שהציגה הנהלת התע"א לדירקטוריון לא יכלה להוות תשתית מספקת לצורך קבלת החלטה מיטבית על ידי הדירקטוריון בנוגע להשקעה בפיתוח ובייצור מטוס ה- G-280. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הסברי התע"א בנוגע לטבעו של פרויקט פיתוח מטוס חדש, בעת בחינת הכדאיות הכלכלית של פרויקט G-280 היה עליה לקחת בחשבון את המשמעויות הנובעות מכך, לרבות בכל הנוגע לעלויות הפיתוח וללוחות הזמנים (ראו פירוט בהמשך). משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח הנתונים שהציג מנהל חטיבת כלי טיס אזרחיים ל וועדת הכספים בנובמבר 2005 בנוגע לאי -עמידה של התע"א בתכניות העסקיות הקודמות לפיתוח מטוסי מנהלים , היה על ועדת הכספים לדרוש לבחון מחדש את הנתונים שהוצגו לה בנוגע לתכנ ית העסקית של מטוס .G-280 , לרבות סבירות ניתוח הרגישות דלעיל בכל הנוגע ל סטיות מאמדני עלויות הפיתוח ועלויות הייצור הסדרתי של המטוס, וסבירות תחזית המכירות בתכנית נוכח מאפייני שוק מטוסי המנהלים; דבר שלא נעשה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את תהליך קבלת ההחלטות בוועדת הכספים בדצמבר 2005 ואת המלצתה לדירקטוריון לאשר השקעה ב פרויקט .G-280 - ללאליבון מכלול הסוגיות הנוגעות להמשך פעילותה של התע"א בתחום מטוסי המנהלים, וללא שוועדת הכספים הנחתה את הנהלת החברה להשלים פרטים בהצגתה כדי לאפשר לה לבחון האם המידע שנמסר לה מלא ומבוסס בנוגע לנושאים העקרוניים, לרבות תחזית המכירות ואמדני עלויות הפיתוח. משרד מבקר המדינה מעיר, כי פעילות התע"א בתחום מטוסי המנהלים, בדגש על תכנית הפיתוח והייצור של ה- G-280, יצרה מעמסה מימונית על החברה, בכך שהי יתה כרו כה בהשקעה של עשרות מיליוני דולרים ממקורותיה; בחשיפה בהיקפים של מאות מיליוני דולרים ובהוצאות מימון גבוהות בשל כך . דבר, שהגדיל את הסיכון העסקי של התע"א. למרות זאת, בעת אישור התכני ת העסקית של מטוס ה - G-280 בדצמבר 2005 , ניתוחי הרגישות שביצעה הנהלת התע"א לא כללו את מלוא הסיכונים השיווקיים בתכנית, את סבירות התממשותם ואת השפעתם על החשיפה בראייה רב-שנתית. כך בין היתר, בסיכונים שבתכנית לא באו לידי ביטוי השינויים האפשריים בשוק מטוסי המנהלים, לרבות האפשרות של ירידה משמעותית במכירות; שינויים, שהיה בהם כדי להביא להגדלת הסיכונים בתכנית. משרד מבקר המדינה מעיר, כי במועד סיום הביקורת, יולי 2013, התע"א טרם הסדירה את הסכם התפעול הנוסף וטרם חתמה על הסכם מעודכן ומפורט בעניין .G-280 עם חברה א', אף שעברו כשמונה שנים מאז שחתמה על "מכתב כוונות".
במסגרת חלוקת תכולות הפיתוח והסיכונים בין התע"א לבין חברה א', נטלה התע"א על עצמה את מרבית הסיכונים בתכנית הכרוכים בפיתוח ובייצור המטוס G-280. משרד מבקר המדינה מעיר, כי התע"א, בטרם החליטה להיכנס לפיתוח מטוס מנהלים חדש בשנת 2005 , לא ערכה עבודת מטה לניתוח הסיכונים וחלוקתם בינה לבין חברה א', תוך התייחסות לאופן חלוקת ההכנסות ממכירת המטוסים ביניהן, ולא בחנה אם חלוקת ההכנסות שנקבעה תואמת את מכלול מאפייני ההתקשרות שלה עם חברה א' - לרבות הסיכונים והחשיפה שנטלה על עצמה מחד, והיתרונות, כגון אלה שבהתקשרות עם תאגיד בין-לאומי בעל מוניטין, הפועל בתחום מטוסי מנהלים, מאידך.