נושאים מערכתיים . יישום החוק למניעת הטרדה מינית נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא הושלם חוזר המנכ"ל. אף שחלפו שנה מחקיקת החוק, טרם הושלם אפוא נוסח התקנון המותאם, 20 .2010 שנמצא בהליכי כתיבה שונים החל משנת על משרד החינוך לבחון קביעת אמות מידה לבחירת מקרים של הטרדות מיניות שבהם ייעשה שימוש בהליך פיטורים מחמת אי-התאמה. משרד מבקר המדינה שב וממליץ למשרד החינוך להשלים את הכנת חוזר המנכ"ל בעניין העברת המידע בין מוסדות חינוך. לצורך כך יש להשלים עבודת מטה שתקבע כללים ברורים בדבר חסיון המידע על ילדים המעורבים באירועים של הטרדות מיניות ובדבר התנאים להעברתו בין מוסדות החינוך תוך שמירה על סודיות לצורך ההגנה על פרטיותם, בלי לבטל את האפשרות לטפל בהם ולמנוע התנהגות פוגענית בעתיד. על משרד המשפטים לבחון את נושא העברת המידע לצורך הגנה על תלמידים. התמודדות בתי הספר עם מניעת הטרדות מיניות תלויה בעיקר בתפקודה של יועצת בית הספר, ולכן תפיסותיה וידיעותיה הן קריטיות לזיהוי נכון של ההתנהגות ולהגדרתה כהטרדה מינית או כהתנהגות שמשקפת התפתחות מינית תקינה וסקרנות טבעית. לפיכך מומלץ למשרד החינוך לבחון אם ניתן להרחיב את הכשרתן של יועצות בתי הספר בנושא ההטרדה המינית, כדי לוודא כי הנושא המורכב נלמד כהלכתו. הכשרה רחבה יותר תקנה ליועצות כלים לזיהוי אירועים כאירועי הטרדה מינית ותסייע להן להגדיר במדויק את ההתנהגויות האסורות על פי החוק, וכך למנוע הגדרה מצמצמת שרואה במעשי הטרדה מינית "מעשי קונדס", "הצקות", "בדיקת גבולות" וכד'. יוצא אפוא שנציבות השוויון מוסמכת לטפל באפליה אסורה על בסיס הטרדה מינית. נוסף על כך, החוק למניעת הטרדה מינית הוא אחד החוקים שבגין הפרת הוראותיו מוסמכת נציבות השוויון להגיש תביעות אזרחיות לבית הדין לעבודה או לערכאה אחרת המוסמכת לדון בהן. ואולם נציבות השוויון אינה יוזמת בקרות במקומות העבודה ואינה תובעת בגין עילה זו, אלא רק מטפלת בתלונות שהוגשו לה. התקן הוא מפרט טכני המוסיף על הוראות החוק והתקנות כללי "עשה" וקובע מהי מערכת הניהול הנכונה ומה הן הפעולות שיש לעשות כדי למנוע הטרדה מינית בעבודה, בדומה לתקן למניעת שוחד, המסדיר כללי התנהגות למעסיקים הנוספים על איסור השוחד הקבוע בחוק העונשין. התקן קובע מה הם האמצעים הסבירים שעל מעסיק לנקוט כדי למנוע הטרדה מינית או התנכלות ומקנה למעסיקים כלים מעשיים למניעתן. לאור החשיבות שבקידומו של תקן למניעת הטרדה מינית במקומות עבודה מומלץ כי משרד המשפטים, משרד הכלכלה ומכון התקנים יבחנו את קידום יוזמת התקן, שנועדה לחזק את האכיפה ולהבטיח ודאות בקרב מעסיקים לגבי חובותיהם ואחריותם. החוק למניעת הטרדה מינית חולל שינויים תהליכיים ותודעתיים רבים, אולם מגזר העבודה הפרטי נותר ללא פיקוח וללא אכיפה, ובפועל לא מוגשות מספר רב של תלונות על הטרדה מינית במגזר זה. האמור לעיל מלמד שמשרד העבודה, האמון על אכיפת דיני עבודה ועל הפיקוח על מקומות עבודה, אינו ממצה את סמכויותיו לאכיפת החוק. יוזמות פרטיות לטיפול בנושא, אף שיש לברך עליהן, הן עדיין מעטות מאוד ולא הביאו לשינוי המיוחל. בפועל מעסיקים ואחראיות למניעת הטרדה מינית במגזר הפרטי נאלצים להתמודד לבד עם תופעת ההטרדה המינית, בהיעדר גוף רשמי המנחה, מייעץ ומרכז את הטיפול במניעתה. קיימים אמצעים שונים לטיפול בהטרדות ולאכיפת הוראות החוק במגזר העבודה הפרטי, ובהם קידום תיקון חקיקה שיטיל חובות פיקוח ואכיפה מפורטות על משרדי ממשלה שונים, בחינת הקמת נציבות ייעודית לטיפול בתלונות על הטרדה מינית במקום העבודה ועידוד יוזמות אחרות לאסדרה וולונטרית, דוגמת הקוד הוולונטרי ותו התקן למניעת הטרדה מינית. מומלץ כי משרד המשפטים, האמון על ביצוע החוק למניעת הטרדה , יבחן עם הגורמים הנוגעים בדבר במשרד העבודה ועם הרשות 69מינית לקידום מעמד האישה את האתגרים הייחודיים בטיפול בהטרדה מינית במגזר העבודה הפרטי ובמניעתה. בעת שקילת האפשרויות הכרוכות בעלויות כספיות, ראוי שתיבחן האפשרות לבצע תהליך - ורק לאחריו לקבל החלטה לגבי RIA - Regulator Impact Assessment70 .האפשרות הרצויה עובדים, אגף 25-נמצא כי אף שבכל משרדי הממשלה יש יותר מ המשמעת לא דרש מהמשרדים להכין תקנון המותאם למאפייניהם. התקנון האחיד של נש"ם נעדר התייחסות לעובדי קבלן ולמתנדבות השירות הלאומי, שהם חלק בלתי נפרד מעובדי המשרדים הממשלתיים. הוא אינו מותאם למשרדים גדולים שמעניקים שירות לאוכלוסייה אזרחית גדולה, שפעילותם מבוזרת ברחבי הארץ, שיש להם הרבה יחידות סמך ויחידות עצמאיות שהם מנחים מקצועית, ושיש בהם קשרי עבודה ומתן שירות ייחודיים המרחיבים את אירועי ההטרדה המינית האפשריים אל מעבר למישור יחסי העבודה שבין . 72עובדי המדינה עצמם משרד הבריאות לא כלל בנהליו הוראות הנוגעות להטרדות מיניות במהלך טיפול רפואי. להלן הפרטים. לעומת זאת, משרד הבריאות לא פרסם הוראות המסדירות את הטיפול של מערכת הבריאות ועובדיה בנושא ההטרדה והפגיעה המינית במהלך טיפול רפואי. יוער כי מנעד האפשרויות של פגיעה במטופלים ומטופלות בידי צוות רפואי הוא רחב ומגוון, ונדרשת התייחסות להיבטים הייחודיים של הטיפול רפואי ושל מערכת היחסים בין המטופל למטפל, ובהם: יחסי הכוח הקיימים ביחסי המטפל והמטופל; ההכרה שפגיעה מינית או אלימות שחווה המטופל בעברו עלולה להשפיע על תחושתו במהלך הטיפול הרפואי; הכרת הצרכים התרבותיים של מטופלים שונים; מתן הסברים ובכללם התייחסות למגע הצפוי במהלך הבדיקה, ובמיוחד בבדיקות הכוללות מגע חודרני או באזור אינטימי; נוכחותם של אנשים נוספים כדוגמת סטודנטים ואנשי הצוות הרפואי; הימנעות מהתבטאויות בעלות אופי מיני או התבטאויות לא מכבדות. משרד מבקר המדינה מציין כי סקר בנושא של הטרדה מינית של מטופלים אינו שונה מסקרים אחרים שעורך משרד הבריאות, כדוגמת סקר שביעות רצון החולים מטיפולים ומהשהייה בבתי החולים לבריאות הנפש, שגם המענה אליו תלוי בנכונות של המטופלים לשתף פעולה ולמסור מידע. אשר על כן מומלץ לבחון עריכת סקרים גם בנושאים אלו באופן תקופתי. לא קיים הצוות ישיבות נוספות כדי לתת מענה 2018 מאז ינואר למכלול ההיבטים של הנושא ולהשלים את הכנת הנוהל. לנוכח האמור, ובשל החשש כי במציאות המורכבת גופים שונים אינם מיישמים את הוראות החוק בצורה אחידה, משרד מבקר המדינה סבור כי ראוי שנש"ם, שהיא האחראית על הממונות למניעת הטרדה מינית בבתי החולים הממשלתיים, תחדד את ההנחיות בעניין זה. באתר המרשתת של משרד הבריאות אין קישור לאתר הנציבות, גם לא תחת הקישור "פניות הציבור". לכן קיים חשש שנפגעות לא יהיו מודעות לקיומה של הנציבות. לא נמצא כי משרד העבודה פעל לפרסום ולהטמעה של הקוד הוולונטרי בקרב מעסיקים במגזר הפרטי. מוצע כי משרד העבודה, שכאמור תמך בהכנת הקוד הוולונטרי, יפעל לעידוד מעסיקים להטמיעו במקומות העבודה הפרטיים. כמו כן, מומלץ כי הרשות לקידום מעמד האישה תבחן את הצורך בתרגום הקוד לשפות אחרות ואת יכולתה לסייע בהפצתו בקרב מעסיקים. מאחר שיש משרדים ממשלתיים שבאים במגע עם הציבור במצבים שונים, מומלץ כי נש"ם תבחן את הצורך בתיקונים ועדכונים לאור מאפייניהם הייחודיים של המשרדים, ובהתאם יגובשו תקנים מותאמים. עוד מוצע לבחון את האפשרות לכלול בתקנוני הגופים הוראות הנוגעות לעובדי הקבלן, לבנות שירות לאומי ולמקבלי השירותים. הנתונים של איגוד מרכזי הסיוע וכן נתוני סקר הביטחון האישי, שאסף דיווחים על עבירות הטרדה מינית שאירעו בשנה האחרונה, יכולים ללמד על קיומה של תופעה חברתית רחבת היקף. פרסומים אלו הצביעו גם הם על כך כי התופעה של הטרדות מיניות רחבה בהרבה מהנתונים שעלו במחקרים האמורים לעיל. פרק זה מלמד על הקושי לגבש תמונה עובדתית עדכנית ומבוססת על היקף תופעת ההטרדות המיניות. מיעוט המחקרים שנעשו במשך השנים והנתונים שנאספו במשרדי הממשלה השונים הם ברובם מגזריים וחלקיים ואינם נותנים מענה מספק לשאלה מה היקף התופעה במישור המגזרי ובמישור המדינתי הכולל. שטף הדיווחים ברשתות החברתיות ומצרף הנתונים החלקיים שהוצגו לעיל מלמדים על קיומה של תופעה חברתית, והפערים בין הנתונים מלמדים על תופעה של תת-דיווח לגורמי הטיפול הרשמיים בעבירות של הטרדה מינית. כדי להבין את היקף התופעה ומאפייניה יש אפוא לבצע מחקרים רב-שנתיים מקיפים ועדכניים - בדומה לסקר הביטחון האישי שנערך שנה אחר שנה - שיבחנו את המגמות לאורך השנים, וממצאיהם ישמשו תשומה לקביעת מדיניות ממשלתית בנושא. הליך פיטורים פדגוגיים זה אינו יכול לשמש הליך פיטורים בעקבות תלונות על הטרדה מינית. תקנון שירות עובדי הוראה אינו קובע תנאים מתאימים להליך פיטורים בשל הטרדה מינית. נמצא כי משרד החינוך נמנע משימוש בהליך פיטורים מחמת אי-התאמה. עולה מן האמור לעיל כי במקרה שבו תלונת הטרדה מינית של קטין כנגד עובד הוראה לא הגיעה לכלל הרשעה פלילית, נש"ם לא תחקור את הקטין ולכן לא תעמיד לדין את עובד ההוראה; משרד החינוך לא יפעיל את נוהל הפיטורים מחמת אי-התאמה; ולא יימצא מענה גם בתקנון שירות עובדי הוראה. רק אם עובד ההוראה הוא עובד בעלות יהיה אפשר לכנס את הוועדה המייעצת למנכ"ל לצורך ביטול אישור ההעסקה שלו. המצב הנוכחי, שבו מורים אשר חזרו והטרידו מינית תלמידות ותלמידים אך התלונה נגדם לא התגבשה לכדי הרשעה פלילית יכולים להמשיך בעבודתם, דורש הסדרה מטעם משרד החינוך, למניעת הישנות מקרים ולהגנה על התלמידים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי התיקים המתנהלים באגף המשמעת במשה"ח אינם מרוכזים במקום אחד: סגני מנהלי המחוזות מנהלים במחשביהם רישום של תיקי המשמעת המתנהלים במחוז, ואגף המשמעת מנהל רישום נפרד של התיקים. כדי לאתר תיקים ישנים יש לבצע חיפוש בכמה מקומות: המידע שבידי סגני מנהלי המחוזות; המידע שבתיקיות המחשב באגף המשמעת במשה"ח ואף המידע במערכת הדואר האלקטרוני. האמור לעיל מצביע על הצורך שמשרד החינוך יתאים את חוזר פגיעה מינית להוראות החוק, יבהיר אילו התנהגויות מוגדרות "הטרדה מינית" ואילו מוגדרות "פגיעה מינית" ויקשר את המונחים המשפטיים לחיי היומיום של התלמידים. כל זאת כדי לסייע לצוותים החינוכיים לזהות התנהגויות שהן בגדר הטרדה מינית ופגיעה מינית ולטפל בהן כראוי. בידי הרשות מידע רב שנאסף לאורך השנים בנוגע למניעת ההטרדות המיניות והטיפול בהן. מוצע לרשות לשוב ולפעול גם באפיקים הקודמים שבהם פעלה. הטרדות מיניות במרחב הציבורי הן תופעה חברתית שאין לראות בה התמודדות אישית של אישה זו או אחרת, ולכל אישה הזכות לבחור את המקומות שבהם תשהה ללא חשש מהטרדה מינית. החוק הישראלי מאפשר הגשת תביעה נזיקית לבית המשפט בגין הטרדה מינית במרחב הציבורי, אלא שמעטות הנשים שהשתמשו עד כה בכלי משפטי זה. שלא כמו בהליך הפלילי, להליך האזרחי אין הליכים חלופיים. בשנים האחרונות ניתן לראות פעילות של ארגונים, עמותות ומוסדות בארץ וברחבי העולם שמטרתם להתמודד עם הטרדות במרחב הציבורי ולהגביר את ביטחונן של נשים במרחב זה. להלן דוגמאות: ,הטיפול בנושא ההטרדות המיניות במרחב הציבורי טעון בחינה יסודית נוכח מספרן המצומצם של התביעות האזרחיות וקיומן של יוזמות פרטיות העשויות ללמד על היעדר מענה ממשי לתופעה של הטרדות מיניות במרחב הציבורי. מוצע כי משרד המשפטים ייזום איסוף נתונים ויבחן עם הגורמים הרלוונטיים את החסמים להגשת תביעות ויגבש הצעות להעלאת המודעות ולחינוך הציבור בדבר התנהגויות אסורות במרחב הציבורי, כדוגמת המלצת הרשות לקידום מעמד האישה למסע . 42פרסום לשינוי תפיסות חברתיות בנוגע להטרדה מינית המסלול לבירור משמעתי של הטרדות מיניות של עובדי המדינה מתקיים העובדים האחרים לרוב לא ניתן להתחקות 94% בנש"ם (ראו להלן). לגבי אחר אופן הטיפול בתלונות, ולא תמיד ניתן לבקר את איכות הטיפול בתלונות ולפקח עליו. משרד מבקר המדינה בחן היבטים הנוגעים לטיפול בתלונות על הטרדות מיניות במגזר העבודה הפרטי, להכשרת האחראיות למניעת הטרדה מינית במקום העבודה ולפיקוח ולבקרה של המדינה על הטיפול בנושא ההטרדות המיניות. האחראיות על מניעת הטרדה מינית בשירות הציבורי קרויות בדוח זה "ממונות", כיוון שתפקידן שונה מתפקיד האחראיות במגזר העבודה הפרטי, לפי החוק. מן הראוי כי המל"ג תנחה את האקדמיות לאומנויות להתאים את התקנון למניעת הטרדה מינית שלהן למאפיינים הייחודיים של חומרי הלימוד ושל הקשרים הבין-אישיים בין התלמידים והמרצים. על הנהלת בתי המשפט להכין תקנון מותאם שיבהיר לעובדיה אל מי עליהם לפנות במקרה של הטרדה מינית ויתווה הליך נגיש להגשת תלונות על הטרדה מינית בידי שופטים. כמו כן ראוי שהנהלת בתי המשפט תבחן מינוי של אחראית למניעת הטרדה מינית שתטפל בכלל התלונות על שופטים. משרד מבקר המדינה מעיר כי המחלוקת בשאלה אם בירור התלונות על הטרדות מיניות צריך להיעשות במשרד החינוך או בנש"ם אין בה כדי להצדיק עיכוב של שנים בהכנת חוזר המנכ"ל. על משרד החינוך לפרסם את תמצית החוק למניעת הטרדה מינית ולהפיצו לכל בתי הספר. כן עליו לסיים את הכנת החוזר המותאם, לאחר שיעדכן אותו, ככל שיידרש, לפי הוראות משרד המשפטים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי לנוכח גודלה של עובדי הוראה ועוד אלפי 167,000 -מערכת החינוך, החולשת על כ עובדי מינהלה ומטה, עליו לבחון את הצורך במינוי והכשרה של ממונות נוספות בהתאם לקבוצות האוכלוסייה השונות של העובדים, כדי שלנפגעות תהיה כתובת שיהיה להן נוח לפנות אליה. כן מוצע לבחון אם נדרש לשתף את נש"ם בהכשרה כדי שתיתן מענה אפקטיבי למגוון העובדות במערכת החינוך, וכן לבחון את האפשרות להנחות את העובדים בדבר הוראות החוק למניעת הטרדה מינית באמצעות לומדה מקוונת.
על המשרד להבהיר את המונחים המשפטיים המשמשים בעולם המבוגרים, כמו הטרדה מינית, יחסי מרות, הסכמה - כך שיהיו מותאמים לעולם התלמידים. כן על המשרד לעדכן את הוראות חוזרי המנכ"ל בדרך שתמנע סתירות בין החוזרים. עוד על המשרד לבחון אם נדרש לקבוע מדרג של אמצעי התמודדות עם התנהגויות ההטרדה המינית שיבטיח שאמצעי ההתמודדות יהיו מידתיים. מומלץ למשרד החינוך להטמיע את הוראות החוזרים באמצעות לומדה מקוונת.