משרד האוצר . הפרטות ושינויים מבניים של חברות - רשות החברות הממשלתיות משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שההסכמות על המתווה הן בעל פה, אם מי מהצדדים יחזור בו מההסכמות יהיה קשה לאכוף אותן, ולכן יש לעגן אותן בכתב. קיימת מחלוקת רבת-שנים לגבי המקרקעין בנמל תל אביב. חברות אתרים ואוצר מפעלי ים, שהן חברות ממשלתיות, ורמ"י מחזיקות בעמדות סותרות לגבי הפקעת שטחי הנמל וזכויות אוצר מפעלי ים על המקרקעין בנמל. לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון שמדובר במחל וקת בין גופים ממשלתיים המחזיקים בעמדות ובאינטרסים מנוגדי ם, על הרשות להפנות את העניין אל שר האוצר על מנת שתינקטנה פעולות נמרצות ליישוב המחלוקת כשלב מקדים להפרטת החברות. מהתיאור לעיל עולה כי ב-15 השנים האחרונות שינתה הממשלה את עמדתה לגבי הבעלות על חברת נתיבי איילון פעמים מספר. שינויים אלה גורמים חוסר ודאות לגבי עתיד החברה ועלולים לפגוע בתפקוד החברה ובפיתוחה. .לדעת משרד מבקר המדינה היה על הרשות לקיים את החלטה 191 ולהביא לפירוק חברות חלד ושקמונה . אולם במשך ארבע השנים שלאחר ההחלטה כל שעשתה הרשות בעניין קידום פירוק החברות הוא קיום פגישה בודדת עם כל אחת מהעיריות פתח תקווה וחיפה. לדעת משרד מבקר המדינה, טרם קבלת ההחלטה היה על אג"ת להכין אומדן מבוסס לחוסר היעילות וליכולת הרפורמה המתוכננת לצמצמה, תוך הצגת תרחישים שונים למקבלי ההחלטות על מנת שהם יוכלו לשקול את תועלת הרפורמה לעומת עלותה. משרד מבקר המדינה מעיר לפרקליטות המדינה כי אם לא עלה בידה להביא את הצדדים לידי פתרון מוסכם במשך כתשע שנים, עליה לשקול להפנות את ההכרעה במחלוקת בנוגע לחובות אוצר מפעלי ים לרמ"י לבית המשפט או לטפל בה באמצעים אחרים, שהרי ניסיון לפתור את הבעיה בהסכמה בהתאם להנחיה ליישוב סכסוכים לא צלח. נמצא כי אף שהחלטת הממשלה על פירוק מכון היין התקבלה באוקטובר 2012 , רק במרץ 2014 אישר דירקטוריון המכון לחתום על הצהרת כושר פירעון על ידי הדירקטורים והתקבלה החלטה על זימון האספה הכללית של המכון לצורך קבלת החלטה מיוחדת על פירוק מרצון ועל מינוי מפרק. על אף מאמצי הרשות, עד יוני 2014 .טרם התכנסה האספה הכללית אף שהחלטה 191 הטילה על מנהל הרשות להגיש המלצות לביטול או הקטנת חלקה של הממשלה בחלמיש בתוך 120 יום, עד מועד סיום הביקורת - יותר מארבע שנים מקבלת ההחלטה - לא הגישה הרשות המלצות כאמור ולא הודיעה בכתב לשר האוצר על אי-ביצוע ההחלטה. משרד מבקר המדינה מעיר כי הרשות לא פנתה בכתב לשר האוצר להודיע על אי- הצלחתה לבצע את החלטת הממשלה והסיבות לכך, כדי שהשר יוכל להעלות את העניין לפני הממשלה ולקדם את תהליך ההפרטה. התנהלות דומה הייתה בחברות ממשלתיות נוספות (ראו להלן בפרקים על חלד - חברה ממשלתית עירונית לשיקום דיור ופיתוח בע"מ, שקמונה - חברה ממשלתית עירונית לשיקום הדיור בחיפה בע"מ וחברת פיתוח מזרח ירושלים). בבדיקת משרד מבקר המדינה לא נמצא כי אג"ת תיעד פגישות ושיחות שקיימו נציגיו עם נציגי חנ"א ונציגות העובדי ם שלה, למעט מסמך מאוגוסט 2013 המתאר בדיעבד את אירועי המפתח בעניין הרפורמה בנמלים ללא תאריכים מדויקים, פרוטוקול או סיכומי דיון. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על אג"ת לקיים תיעוד כאמור שכן הוא היה עשוי לשפוך אור על המחלוקות בי נה ובין נציגי חנ"א ונציגות העובדים. יתרה מזה, מאחר שמדובר על מחלוקות אשר באופן תדיר מגיעות לפתחי בית המשפט , מסמכים המתעדים את האירועים כאמור יכולים לשמש ראיה לקיום משא ומתן מצד המדינה או הפסקתו על ידי נציגי העובדים54. לדעת מ שרד מבקר המדינה, הקשיים בביצוע שינויים בתחומי המשטר התאגידי של קרנות ההשתלמות, פרק הזמן הממושך שבו נדון נושא הפרטת קרנות אלה והבעייתיות בדרך פעולתן של חלק מהקרנות - כל אלה מחייבים את הממשלה לבחון את סוגיית קרנות ההשתלמות שבבעלות חלקית של המדינה. כל עוד הקרנות מצויות גם בבעלות המדינה, יש לשפר את דרך פעולתן של הקרנות ולשמור על זכויות העמיתים כנדרש. יוצא אפוא כי מחד-גיסא לשיטתה של רמ"י היא אינה יכולה לקדם הסדרת זכויות של אוצר מפעלי ים על המקרקעין בנמל תל אביב כל עוד ההפקעה של אתרים בתוקף, ומאידך גיסא היא התנגדה לביטול ההפקעה. עמדות אלה של רמ"י אינן מאפשרות פתרון של הסדרת הזכויות על המקרקעין . לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח עמדתם של משרד התיירות והמשרד לירושלים והתפוצות לגבי הצורך להמשיך להפעיל את פמ"י, על הרשות לבצע עבודת מטה יסודית לשם בחינת פעילותה של פמ"י, כדי שיהיה בידי המדינה כל המידע הנדרש לקבלת החלטה בנוגע לעתידה של פמ "י. לאחר שתסתיים עבודת המטה, יש להביא את הנושא להחלטת הממשלה . המחלוקות שטרם יושבו ערב קבלת החלטת ההפרטה מעידות על הקשיים המהותיים שהיו צפויים להתעורר במהלך המשא ומתן עם נציגות העובדים. חלק מהמחלוקות אף נגעו למהלכים נרחבים יותר של תחרות בענף נמלי הים. למחלוקות אלו הייתה השפעה על יכולת המדינה להפריט את החברות ואף על פיתוח נמלי העתיד. על אף האמור לא הציגה ה רשות מחלוקות אלו לפני הדרג הנבחר ערב קבלת החלטת ההפרטה ו לא הציעה דרכים לפתור אותן . הצגת המחלוקות והשפעותיהן האפשריות על תהליך ההפרטה ל פני ה דרג הנבחר הייתה צריכה לסייע לו בקבלת ההחלטה לגבי דרך הפעולה המיטבית. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי המחלוקות עם העובדים הן על סוגיות מורכבות אשר היוו מכשולים וקשיים הצפויים במשא ומתן עם נציגות העובדים והיה בהן להשפיע על תהליך ההפרטה. לכן, גם אם כפי שעולה מתשובת הרשות מחלוקות אלו לא נבעו מרצון כן לפתור סוגיות במסגרת ההפרטה, היה על הרשות להציגן ואת הדרכים לפתור אותן לוועדת השרים שהיא ה דרג הנבחר. מהאמור לעיל עולה כי לאחר יו ני 2010 פעולות הרשות להפרטת חנ"א וחנ"ח פחתו ומאוחר יותר אף פסקו כמעט לגמרי. לדעת משרד מבקר המדינה היה על הרשות או שר האוצר לשעבר להודיע לממשלה ולוועדת השרים על אי-הצלחתם בביצוע ההפרטה של חנ"א וחנ"ח באמצעות מסמך שבו הם מפרטים את הפעולות שבוצעו, התהליכים שכש לו והסיבות לכך. כל עוד לא שונתה או בוטלה החלטת ועדת השרים היה על הרשות להמשיך בביצוע ההפרטה. כמו כן ראוי שתהליך כזה יבוא לסיומו באופן מסודר, תוך יידוע כלל הגורמים המעורבים. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שהמחלוקות עם נציגות העובדים נגעו בין היתר גם לנושאי תחרות בענף נמלי הים ופיתוח הנ מלים, שהם נושאים מקרו - כלכליים הנמצאים באחריות משרד האוצר והתחבורה, ניתן היה לצפות שיוקם צוות תיאום בין -משרדי כאמור, אשר יתעדכן ב משא ומתן ו בהתקדמות תהליך ההפרטה והקשיים העולים ממנו, תוך תשומת לב להש פעות תהליך ההפרטה על נושא התחרות בענף נמלי הים בכלל ופיתוח נמלי העתיד בפרט. כמו כן, בשל מורכבות המחלוקות עם נציגות העובדים ניתן היה לצפות כי יוקם צוות להתמודדות עם הקשיים הצפויים במשא ומתן עם נציגות העובדים. משרד מבקר המדינה מעיר כי הרשות לא הציגה אסמכתאות, אפילו בלתי רשמיות, להכנות מקדמיות בנושא משא ומתן עם העובדים42 ., ובכלל זה תרחישים והערכות כלכליות משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי אין מדובר רק בקיומן של פגישות בלתי פורמליות בודדות, אלא בסדרה של פגישות בין בעלי תפקידים שבהן נדונו העניינים הנוגעים למשא ומתן. בשל מרכזיותם של נושאי המחלוקות עם נציגות העובדים ובשל הצורך בשיתוף גורמים ממשלתיים רלוונטיים נוספים בפתרונן, היה ניתן לצפות כי יהיו בידי הרשות מסמכים המעידים על קיום משא ומתן אינטנסיבי עם נציגות העובדים לפתרון המחלוקות. מסמכים המתעדים את המגעים בין הצדדים הם חלק מהזיכרון הארגוני, מאפשרים להוכיח את קיום הפגישות והדיונים ומשמשים ראיה לכך בעת הצורך. הצורך בתיעוד נובע גם בשל חשיבות המגעים לתהליך ההפרטה, ומכיוון שהמחלוקות הן חסמים לתהליך. משרד מבקר המדינה מעיר כי נציגות העובדים חתמה על הסכם הרפורמה והתחייבה לשקט תעשייתי בכל הנוגע לביצוע ההפרטה, ואף נקבעה התמורה העתידית בגין ההפרטה. לכן, נוכח טענות הרשות שלפיהן נסוגה נציגות העובדים מהתחייבויותיה על פי הסכם הרפורמה, היה עליה לפעול בכל האמצעים החוקיים העומדים לרשותה , על מנת ל הוציא מן הכוח אל הפועל את התחייבויות נציגות העובדים בהסכם הרפורמה הנוגעות להשלמת ביצוע ההפרטה. עד מועד סיום הביקורת טרם נחתם הסכם המקרקעין בין חנ"י למדינה בעניין זכויות המקרקעין שחנ"י משתמשת בהן בנמל אשדוד ונמל חיפה. לדעת משרד מבקר המדינה , נוכח אי-ההכרעה במחלוקות האמורות לעיל , ובשל הצורך המידי בקידום הקמתו של נמל חדש והעלות הנגרמת בשל עיכוב בהקמה, עלולה יכולתה של המדינה להחזיק בעמדותיה במחלוקות אלה להיחלש בעת משא ומתן לקידום הקמת נמלים חדשים. מהאמור לעיל עולה כי נציגי אג"ת קיימו משא ומתן ממושך ואינטנסיבי בנושא תחרות תוך-נמלית וניסו להגיע להסכמה עם נציגי הנהלת חנ"א ונציגות העובדים, בין היתר על מתווה ההפרטה. נציגי אג"ת לא יידעו את הרשות במשא ומתן ולא שיתפו אותה בגיבוש מסמך העקרונות. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה ליידע את הרשות ואת הדרג הנבחר על אודות קיום משא ומתן על מתווה ההפרטה, ובמיוחד אם מדובר על מתווה שונה מהמתווה שעליו הסכימו הממשלה וועדת השרים. משרד מבקר המדינה מדגיש כי החלטה 196 והחלטת ועדת השרים קבעו מתווה מכירה בדרך של הנפקה בבורסה ומכירה של מניות למשקיעים מוסדיים של חלק ממניות המדינה, ורק בשנת 2020 - לכל המוקדם- מכירת יתרת מניות המדינה. התוצאה המתקבלת ממתווה זה שונה ממכירה למשקיע פרטי בהיבטי שליטה, אסדרה ושקיפות, ואין לראות בכך הקדמה בלבד של ביצוע החלטת הממשלה. לדעת משרד מבקר המדי נה, יזמת אג"ת לנסות ולגבש מתווה של תחרות תוך - נמלית היא לגיטימית. עם זאת, בשל קיומה של החלטת ממשלה ביצועית אחרת בדבר מתווה שונה של הפרטה, כשהיזמה עברה משלב של "גישוש ראשוני" בדרג הזוטר למשא ומתן ארוך ואינטנסיבי הכולל השתתפות הדרג הבכיר והחלפת טיוטות, היה על אג"ת לעדכן את כלל הגורמים הרלוונטיים בממשלה ואת ועדת השרים. כמו כן, היה ראוי להביא עניין זה לפני הממשלה, על מנת שתחליט אם לשנות או לבטל את החלטה 196 .ואת החלטת ועדת השרים הרשות ושר האוצר אינם מיידעים את הדרג הנבחר בדבר אי-הצלחתם לבצע את החלטות הממשלה וועדת השרים , ובכלל זה הקשיים שנתקלו בהם והפסקת הביצוע. התנהלות זו הופכת את החלטות הממשלה וועדת השרים ל"אות מתה" ומותירה את ההחלטה על ביצוע ההפרטה והשינויים המבניים לרשות ומשרד האוצר בלבד, ללא פיקוח ובקרה של הממשלה. אי-ביצוע החלטות הממשלה בנושאי הפרטות ושי נויים מבניים של חברות מחייב אותה לשפר את סדרי הפיקוח והבקרה על הדרג המבצע את החלטותיה על מנת שבמקרים הנדרשים תוכל להפעיל את מלוא השפעתה לקידום ביצוע החלטותיה. .הפרטת חנ"א וחנ"ח סוכמה ותמורתה נקבעה כבר בהסכם הרפורמה משנת 2005 . הממשלה אישרה את כוונתה להפריט א ת החברות הללו על פי מסמך ההפרטה בהחלטה 196 , וועדת השרים החליטה על ביצועה והסמיכה את הרשות לביצוע ההפרטה. ממצאי משרד מבקר המדינה העלו כי הרשות לא נערכה כנדרש ולא פעלה בנחרצות על מנת לאכוף את התחייבות נציגות העובדים בהסכם הרפורמה. כמו כן נמצא כי במשך שנים אר וכות, סוגיות שהעלתה נציגות העובדים בעניין מקרקעין בנמל חיפה, מועצות הייצור ופיתוח נמלי העתיד טרם נפתרו באופן מלא ולא הגיעו לידי הכרעה. נוכח אי-ההכרעה במחלוקות האמורות לעיל , ובשל הצורך המידי בקידום הקמתו של נמל חדש והעלות הנגרמת בשל עיכוב בהקמה, עלולה יכולתה של המדינה להחזיק בעמדותיה במחלוקות אלה להיחלש בעת משא ומתן לקידום הקמת נמלים חדשים. לדעת משרד מבקר המדינה, כאשר הממשלה וועדת השרים מזהות חברה ממשלתית אשר נדרש להפריט אותה, על הרשות וכ לל גופים השותפים לביצוע ההפרטה להתגייס באופן מתואם ולפעול ביתר שאת לביצוע מוצלח של ההפרטה, ובכלל זה להיערך מראש ולנקוט את כל הפעולות הנדרשות להצלחת ההפרטה. במרבית החברות שנבדקו בדוח זה, שלמדינה יש בהן החזקה משותפת עם גורם נוסף, המדינה מתקשה להעביר את חלקה בבעלות על החברות לצד שלישי, אף שהתקבלה החלט ת ממשלה לסיים את שותפות המדינה ב בעלות עלי הן. לדעת משרד מבקר המדינה, בבואה להקים חברות ממשלתיות, על המדינה לתת את דעתה על הדרכים לסיים בעת הצורך את בעלותה עליהן. .הפרטת חברות ממשלתיות אשר פועלות בענף שבו מתקיימת תחרות, עשויה לא רק להביא להכנסה כספית מידית לקופת המדינה, אלא גם לתרום לכלל המשק לטווח הארוך, בין היתר באמצעות צמצום המעורבות הממשלתית במגזר העסקי , ייעול השירות ואספקת המוצרים והגברת התחרות . עיכוב בביצוע הפרטות טומן אפוא בחובו עלות למשק. בשנים האחרונות הטילה הממשלה על הרשות ביצוע החלטות ממשלה בנושאי הפרטה ושינויים מבניים. ממצאי דוח זה מעלים כי הרשות מתקשה בביצוע החלטות הממשלה. במקרים שבהם הרשות נתקלת בהתנגדות של שרים מסוימים להחלטת הממשלה או התנגדות של נציגות עובדים לביצוע הפרטה אין היא מצליחה לבצע את החלטות הממשלה וועדות השרים. העיכוב רב -השנים בהסדרת זכויות החב רה על המקרקעין גורם נזק לחברה ולמדינה. המשך ההתדיינות ללא פתרון על תשלום החוב בגין שימוש במקרקעין לשנים 2003 -1997 .עלול להקטין את הסיכויים לגבות את החוב במלואויתר על כן, היעדר פתרון כולל אף הוביל לכך שאוצר מפעלי ים עשתה דין לעצמה והפסיקה את התשלומים השוטפים לרמ"י. לדעת משרד מבקר המדינה, מצב אי -הוודאות שבו נמצאת חברת הדואר לאורך שנים ארוכות מאז החלטות הממשלה בקשר להפרטתה עלול להשפיע לר עה על ניהולה, על תכניות ההבראה ועל שווייה. על הרשות ומשרד התקשורת להמשיך בקידום החלטת הממשלה או לחלופין לפעול לשנותה, כל זאת בהתייחס למצבה הכספי של החברה ולתכניות ההבראה. מן האמור לעיל עולה כי דרך הטיפול בכספי המכר של הדיור הציבורי מקשה על פירוק חברת פרזות . משרד מבקר המדינה מעיר כי לו היו מקפידים ליישם את הערות מבקר המדינה מנובמבר 2012 ולהשתמש בכספי המכר של הדיור הציבורי כנדרש, היה ניתן לרכוש דירות להשכרה לעשרות זכאי הדיור הציבורי בירושלים, כנדרש על פי מטרות החברה, וגם לפעול למימוש החלטת הממשלה בדבר פירוק מרצ ון של החברה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר, משרד הבינוי השיכון וחברת פרזות לפעול ללא דיחוי כדי שכספי המכר של הדיור הציבורי ישמשו לרכישת דירות לזכאי הדיור הציבורי עוד לפני סגירת החברה, כדי לסלול את הדרך לפירוקה מרצון. אף שהחלטה 191 הטילה על מנהל הרשות להמליץ על דרך לביטול או הקטנת חלקה של המדינה באוצר מפעלי ים תוך 120 ,יוםעד מועד סיום הביקורת - יותר מארבע שנים לאחר החלטת הממשלה - לא הגישה הרשות המלצות כאמור ולא הודיעה לשר האוצר על העיכוב בביצוע החלטת הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי תפקידיה הם לייעץ לממשלה בעניינים הנוגעים לחברות הממשלתיות על מנת שזו תתווה את מדיניותה, ולחוות את דעתה בנוגע להפרטתן לפני ועדת השרים, שהיא כאמור הגוף המוסמך לאשר הפרטת חברה ממשלתית , ואת דרך ההפרטה. על כן היה על הרשות להציג לפני הדרג הנבחר את היבטי התחרות בענף באותה עת ואת החלופות למתווה ההפרטה. הצגה זו נדרשה בייחוד לאור הזמן שעבר מחתימת הסכם הרפורמה.
לדעת משרד מבקר המדינה , נוכח הזמן הרב שעבר מפרסום הצו ועד ערב ההפרטה ללא גיבוש טיוטת הסכם ולנוכח המחלוקות והצורך בעדכון סקר המקרקעין, היה על הרשות להציג לדרג הנבחר ערב קבלת החלטת ההפרטה את הצעדים הנדרשים לגיבוש טיוטת הסכם המקרקעין, המחלוקות העיקריות והדרכים לפתור אותן. זאת ועוד, לאחר שהרשות לא הצליחה לפעול לגיבוש הסכם בלוח הזמנים שנקבע, היה עליה להודיע על כך לדרג הנבחר.