משרד הכלכלה והתעשייה_ . פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך_ לקבוע לוח זמנים מעודכן לסיום פיתוחה והטמעתה של המערכת הממוחשבת ולוודא כי עומדים בו. נכון למועד סיום הביקורת משרד הכלכלה אמנם מציע באתר האינטרנט שלו מידע על הזכויות, אך כל זכות מוצגת בנפרד, באופן מורכב ובלתי -בהיר, ללא התייחסות להסכמים קיבוציים, ובעברית בלבד, כך שלא מתאפשר לעובד הרוצה לדעת מהן זכויותיו לעשות זאת בצורה קלה וידידותית למשתמש. זאת ועוד, למרות תוספת התקנים וכלי האכיפה שקיבל מינהל הסדרה ואכיפה בשנתיים מאז כניסתו לתוקף של החוק לה גברת האכיפה, הנהלת המינהל טרם מצאה את הדרך לבצע אכיפה יעילה ואפקטיבית של זכויות עובדים: "צווארי בקבוק" באכיפה המינהלית גורמים להימשכות הליכים בטיפול בתיקים - בין היתר ייתכן שהדבר נובע מקשיי התארגנות בהפעלת ההליך המינהלי החדש יחסית - כך ש- 30% מהתיקים מטופלי ם משך שנה ויותר, והזמנים הולכים ומתארכים, עד שעולה חשש שיגיעו למשכי הטיפול שהיו נהוגים בעבר באכיפה הפלילית; ניתוח התיקים המינהליים שהושתו בהם סנקציות מעלה כי בקרוב למחציתם לא הוטלו סנקציות על עברות שכר; והאכיפה אינה מממשת את הפוטנציאל שמגולם בחוק להגברת האכיפה, בין היתר בכך שלא קיימו בדיקות חוזרות ושממעטים באכיפה על מזמיני שירות. אמנם חל שיפור לאורך השנים באופן התנהלותו של המינהל, אך בהיבטים מסוימים עודנו מצוי בשלבי התארגנות. הליקויים המוצגים עשויים לפגום באפקטיביות של פעולת האכיפה ובהרתעה שהיא יוצרת. במצב זה לא רק נפגמת ההגנה על עובדים בשכר נמוך, אלא גם חולשת מערכת האכיפה עלולה כשלעצמה להזין את אי-הציות לחוק, בבחינת "צדיק ורע לו, רשע וטוב לו"56. בביקורת על ה שהמינהל לא קיים הליך הפקת לקחים מובנה ומתועד לגבי מבצעי אכיפה בשנתיים מאז נכנס לתוקפו החוק להגברת האכיפה, אף שכמחצית פעילות המינהל מבוססת על פעילות יזומה הכוללת מבצעי אכיפה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל להטמיע הליך מובנה של הפקת לקחים ממבצעים, כדי לאתר בעיות באופן תפעול המבצעים ולסייע בהערכת עבודת המודיעין והמחקר שהייתה בבסיסם (אם הייתה) ובתכנון מבצעים עתידיים. אמנם המשכ"ל מפעילה כלי בקרה מגוונים לשם שמירה על זכויות העובדים של קבלני השירות שעמם היא מתקשרת, לרבות מנגנון של קנסות חוזיים; אך בביקורת עלה כי המשכ"ל אינה פועלת כחשכ"ל, ואינה דורשת מהקבלן בתום הבדיקה לתקן את ההפרות ולהחזיר כספים גם לעובדים שלא נבדקו במדגם, וממילא אינה דורשת הצהרות לעניין זה ממנהלי החברה ורואי החשבון שלה כפי שדורש החשכ"ל. בביקורת עלה כי מאז הקמתו לפני כעשור, לא ביצע המינהל מחקר בעצמו או באמצעות גופים תומכים (כגון מינהל מחקר וכלכלה במשרד הכלכלה) ולא עיבד נתונים קיימים כדי לזהות את הענפים, משלחי היד ותתי-המגזרים שבהם השיעורים הגבוהים ביותר של עובדים בשכר נמוך ושל הפרות זכויות עובדים. יוצא שתכנית העבודה של המינהל מתבססת ברובה על הניסיון המקצועי וההתרשמות הכללית של הגורמים המקצועיים במינהל, ולא על נתונים מחקריים. הביקורת העלתה כי בהיעדר תכנית המבוססת על נתונים מחקריים למיקוד פעילות המינהל, קיים מתאם חלקי בלבד בין הענפים שבהם ביצע המינהל את מרב פעולות האכיפה המינהלית שלו בשנת 2013 , לבין הענפים שסומנו במחקרים שעשו גופים אחרים כענפים שבהם מתקיימות מרבית ההפרות של זכויות עובדים בשכר נמוך. למשל, על פי נתונים של הבט"ל, שיעור הפרות גבוה מצוי בענפים אלה: שירותים למשק הבית על ידי פרטיים 17; שירותי בריאות, רווחה וסעד; ותעשייה18 - אך מרבית פעילות האכיפה של המינהל ב- 2013 נעשתה בענפים אחרים19. לדעת משרד מבקר המדינה , לא ראוי שמינהל הסדרה ואכיפה , שבין תפקידיו מזעור הפגיעה בעובדים ואכיפת דיני העבודה, ושקיבל תקציבים ו משרות רבות מאז נכנס לתוקף החוק להגברת האכיפה, ימשיך לפעול - יותר מעשור ולמרות הערות חוזרות ונשנות של מבקר המדינה - ללא ניתוח המבוסס על נתונים, שעל פיו ייקבעו תכנית העבודה ופעילות האכיפה בפועל. על משרד הכלכלה להביא ללא דיחוי לכך שהנהלת המינהל תתקן ליקוי יסודי זה. למרות האמור, לאורך השנים כמעט שלא פעלה יחידת מודיעין במינהל: משרת מנהל תחום המודיעין אוישה רק באוגוסט 2013 , ובמועד סיום הביקורת שוב אינה מאוישת; אחת ממשרות מרכזי המודיעין אוישה למשך כ שנתיים בשנים 2012 -2010 ואוישה מחדש בפברואר 2014, ושתי המשרות הנוספות אינן מאוישות; ומשרות הסטודנט ים למודיעין אוישו רק ב- 2014 . משרד מבקר המדינה מעיר כי איסוף מודיעין והנגשתו הם חלק מהותי בכל פעילות של גוף אכיפה , והיעדרם משמעו פגיעה ביעילותו ובאפקטיביות שלו. המבנה הארגוני שהתווה המינהל בעבר היה אמור לתת מענה לצורך במודיעין איכותי לצורכי אכיפה, אך יחידת המודיעין לא אוישה כראוי, ובמועד סיום הביקורת עדיין אין במינהל גוף מודיעין אפקטיבי, זאת אף שהמינהל גייס כוח אדם רב ליחידות אחרות, ולמרות הערות מבקר המדינה עוד מ- 2008 . יוצא אפוא כי המינהל לא עמד בלוחות הזמנים שהותוו בהחלטת הממשלה מ- 2012 וביעד שהציב בתכנית העבודה בנושא זה , ועד מועד סיום הביקורת אין הליך מוסדר של העברת נתונים למינהל מהבט"ל ומרשות המסים - נתונים הדרושים למינהל כדי שיוכל להתמקד באכיפת זכויות עובדים בשכר נמוך בענפים שבהם יש חשש להפרת זכויות אלו ובקרב מעסיקים המועדים להפר אותן. אף שהתלונות משמשות בסיס לכמחצית פעילות האכיפה, בפועל יותר משליש מפעילויות החקירה שהסתיימו ללא אף ממצא, מקורן בתלונות25 . ,זאת ועוד %31 מהמתלוננים26 משתכריםיותר מ - 6,000 ש"ח לחודש ולכן אין הם מוגדרים על פי רוב כעובדים בשכר נמוך. מן האמור יוצא שמספר התלונות שמגיעות למינהל אינו מאפשר בסיס רחב דיו לאכיפה, והן אינן ממקדות את האכיפה בהכרח במעסיקי עובדים בשכר נמוך, לרבות עובדים מהאוכלוסייה הערבית, ובעברות המשפיעות על השכר. התוצאה היא שפעילות האכיפה המושתתת על תלונות מוסטת לכיוונים מרכזיים פחות, ובכך עלולה להיפגע האפקטיביות שלה. מתרשים1 עולה כי אמנם הייתה עלייה במספר הפעילויות היזומות שביצע המינהל בין 2010 ל- 2013 , אך שיעור הפעילות היזומה מכלל הפעילות ב - 2013 הגיע ל - 48% , והיה נמוך משמעותית משיעורי הפעילות היזומה ב - 2010 ו-ב- 2011 , שעמדו על 63% ו- 58% בהתאמה. שיעור הפעילות היזומה מכלל הפעילות אמנם עלה בשנת 2013 , אך לא הגיע לשיעור שהעריך המינהל (שני שלישים). משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שהתלונות אינן ממוקדות בהכרח בכיוונים שהותוו למינהל, ראוי שהמינהל יפעל לעודד ע ובדים בשכר נמוך מהמגזרים והענפים שבהם הוא מבקש להתמקד להגיש לו תלונות, למשל על ידי פעילות הסברה (ראו להלן)27 ; כמו כן, על המינהל ומשרד הכלכלה לשקול לקבוע קריטריונים לטיפול בתלונות, בהתאם לכיווני ההתמקדות שהותוו לו. מהביקורת עולה כי המינהל אינו פועל לקבל מידע על קבלנים מפרים ממזמיני שירות שהם גופים ציבוריים (לרבות רשויות מקומיות, תאגידים ציבוריים וחברות ממשלתיות). בביקורת נמצא שלהנהלת המינהל אין שיטות עבודה סדורות וקבועות לבקרת פעילות האכיפה, ואין ל ה מערכת בקרה המאפשרת שליפת נתונים והפקת דוחות מנהלים באופן עתי. מכלול הממצאיםשלעיל מצביע על כך שהנהלת מינהל הסדרה ואכיפה אינה מקיימת בקרה, מעקב ופיקוח קבועים וסדורים על פעילות האכיפה בו. משמעות הדבר כי היא חסרה כלי ניהולי מרכזי שאמור לסייע בהשגת מטרות המינהל, ובהן מזעור הפגיעה בעובדים ואכיפת דיני העבודה. עד מועד סיום הביקורת טרם הושלמה המערכת החדשה, ורק כמה מקטעים שלה הוטמעו בעבודה השוטפת של המינהל. בפועל מערכת המחשוב המרכזית של המינהל כיום עודנה המערכת הישנה שנבנתה בראשית שנות ה - 2000 , כאשר המינהל היה הרבה יותר קטן והתמקד באכיפה על מעסיקי עובדים זרים. יודגש כי המערכת הישנה מבוססת על תשתיות טכנולוגיות שכבר אינן נתמכות בשוק, אינה מותאמת לאופני העבודה הנוכחיים של המינהל ולצרכיו, ו אין באפשרות מטה המינהל להפיק ממנה נתונים עדכניים ושוטפים ודוחות מנהלים לשם בקרה על הפעולות והתפוקות של המינהל ולשם קביעת יעדים המבוססים על מידע אמין ושלם. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר מערכת ממוחשבת שמאפשרת ניהול של פעולות המינהל והפעלת בקרה ופיקוח עליהן הוא גורם מעכב במיצוי אפקטיבי של אכיפת זכויות עובדים, ובפרט עובדים בשכר נמוך. לכן על המינהל ומשרד הכלכלה בביקורת נמצא כי עקב מחלוקות הועברה לוועדת העבודה טיוטת התקנות בדבר רכיבי השכר ביוני 2014 - באיחור של שנה ותשעה חודשים; וטיוטת התקנות בדבר תוכן הבדיקות הועברה לוועדה באפריל 2014 - באיחור של יותר משנה. עד מועד סיום הביקורת טרם אושרו התקנות. משרד מבקר המדינה מעיר כי התקנות אמורות לשמש את מנגנון הרגולציה על מזמיני שירות, ובלעדיהן יש קושי ביישום הוראות מסוימות של החוק , הן מצד מזמיני השירות הן מצד גורמי האכיפה. בביקורת עלה כי משרד הכלכלה לא מיפה קבוצות נוספות של עובדים המועסקים בהעסקה עקיפה, בשכר נמוך ובחצרות המזמין, ולא בחן את האפשרות להרחיב את תחומי השירות המופיעים בחוק להגברת האכיפה ובחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם. ממצאי הביקורת מעלים חשש שתדירות הבדיקות של קבלני שירות והיקפיהן כיום, לפי הנחיות הבדיקה הפנימיות של המינהל, אינם מספיקים להפעלת מנגנוני תנאי הסף 54. כדי שה מנגנונים יהיו אפקטיביים, ירתיעו קבלנים ויתמרצו אותם לציית לחוקי העבודה, על המינהל להרחיב את בדיקתו בנוגע לעובדים בתחומי השמירה והניקיון. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שמשרד הכלכלה, האמון על תחום התעסוקה, ינגיש לעובדים מידע על זכוי ותיהם הבסיסיות באתר האינטרנט שלו, באמצעים טכנולוגיים מתקדמים45 ובאופן פשוט וברור ככל האפשר. כן ראוי שתהיה באתר הנגשה שפתית מתאימה למידע, מאחר שרבים מן העובדים בשכר נמוך הם דוברי ערבית, רוסית ואמהרית46 ולא בהכרח שולטים בעברית באופן מיטבי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהרגולטורים - החשכ"ל, משרד הפנים ורשות החברות הממשלתיות - ינחו את הגופים הציבוריים שתחת סמכותם כיצד לפעול לקבלת מידע על קבלני שירות הניגשים למכרזים בכל הנוגע להתנהלותם בעבר בשמירה על זכויות עובדים. מכלל האמור לעיל עולה כי למרות הערות מבקר המדינה, חלקן עוד משנת 2004 , לא עשתה הנהלת המינהל די כדי לפתור ליקויים יסודיים בפעולת המינהל, ובכלל זה: תכנית העבודה אינה מבוססת על נתונים, מודיעין והפקת לקחים; לא נקבעו יעדים כמותיים שיאפשרו בקרה על האכיפה, ולגבי יעדים שנקבעו - המינהל לא עמד בהם; כמחצית פעילות המינהל מבוססת על תלונות, אך זרם התלונות אינו מכוון את האכיפ ה בהכרח להתמקד במקומות הנחוצים ביותר, ואילו האכיפה היזומה אינה רחבה דייה ואינה ממוקדת דייה במגזרים מועדים להפרות שממעטים להתלונן, כגון האוכלוסייה הערבית. בביקורת נמצא כי קיימת שונות גדולה בין גופים ציבוריים מבחינת עומקה וטיבה של בדיקת תיקון הליקויים ובפרט של החזר הכספים - הן לגבי עובדים שנבדקו במדגם הן לגבי עובדים שאינם במדגם67 :, כמפורט להלן בביקורת נמצא כי מסלולי התלונה למינהל ברובם אינם מונגשים שפתית. למשל, ההסבר על האפשרות להגיש תלונה המופיע באתר האינטרנט של המינהל הוא בעברית בלבד, וכך גם הטופס המקוון להגשת תלונה; והמענה הטלפוני האוטומטי של המינהל אמנם מציע בשפות שונות הסבר על פרטי התלונה הדרושים, אך ההוראות הטכניות לשם השארת הודעה מושמעות רק בעברית. עובד יכול אמנם לכתוב למינהל בשפה אחרת, אך כאמור, כמעט שאין לו דרך להתוודע לאפשרות זו. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שתלונות יכולות להיות מקור מידע חשוב לפעולת אכיפה, ומאחר שעובדים בשכר נמוך מתקשים להתלונן ושרבים מהם אינם שולטים היטב בעברית, ראוי שהמינהל ינגיש שפתית את מסלולי התלונה שהוא מציע לציבור. כך יוכלו עובדים רבים יותר להיעזר בהם, לרבות עובדים מהאוכלוסייה הערבית, שכאמור ממעטים להתלונן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל לבחון דרכים להנגיש את האפשרות להתלונן לאותם עובדים מקרב העולים החדשים והאוכלוסייה הערבית שמועדים להפרת זכויותיהם, ושאינם בהכרח שולטים היטב בשפה העברית. בביקורת עלה כי המינהל לא עמד ביעדים שהציב לעצמו לשנת 2013 : הוא בדק 6,342 עובדים, ובכך עמד רק ב - 58% .מהיעד של מספר העובדים שייבדקו המינהל גם בדק רק 2.5 .עובדים בממוצע למעסיק ,משרד מבקר המדינה סבור כי נוכח תופעת הפרת הזכויות של עובדים בשכר נמוך על משרד הכלכלה לקיים בחינה מקיפה של הנושא, בהתאם להוראות האמ ורות, ולפעול לפיתוח תשתית הנתונים הדרושה לשם כך. לדעת משרד מבקר המדינה, על גופים ציבוריים לנקוט פעולות שיבטיחו שקבלני שירות יחזירו לכל העובדים את המגיע להם. השונות בהתנהלות בין גופים ציבוריים גורמת לכך שההגנה על זכויותיהם של עובדי הקבלן בהם אינה אחידה. מה גם ששיטת הבדיקה בגופים ציבוריים מעלה חשש שבמקרים מסוימים, כגון של הפרה שיטתית ורוחבית, לא יוחזרו כספיהם של עובדים שלא נבדקו במדגם, אף שקיימת אפשרות שהליקויים נוגעים גם להם. יודגש כי מדובר בסכומים אשר הגוף הציבורי כבר שילם לקבלן, אך יש חשש כי לא הגיעו לעובדים הזכאים להם. משרד מבקר המדינה סבור כי לאור החלטת הממשלה מ- 2007 שמכוונת לקביעת רף אחיד להתנהלות הגופים הציבוריים בשמירה על זכויותיהם של עובדי הקבלן, מן הראוי שגופים ציבוריים יפעלו לבקרה על תיקון ליקויים והחזר כספים לעובדים - הן לעובדים שנבדקו במדגם הן לעובדים האחרים - לכל הפחות בהתאם לאופן הפעולה של החשכ"ל בעניינים אלה. על משרד הפנים ורשות החברות הממשלתיות לוודא שהגופים שתחת סמכותם עושים כן, ברוח החלטת הממשלה מ- 2007 . בביקורת עלה כי גופים ציבוריים נבדלים זה מזה ברמת ההגנה עלזכויות עובדיהם של קבלני שירות בחצרותיהם, על אף החוקים, ההחלטות וההוראות המכוונים לקיומו של רף אחיד להתנהלות הגופים הציבוריים בשמירה על זכויותיהם של אלה. הפערים מתבטאים בעיקר בשלב תיקון ההפרות, ובפרט בנוגע להשבת כספים לכלל עובדי הקבלן שבוצעו כלפיהם הפרות; כן נמצא כי המידע על התנהלותו של קבלן בעבר בנוגע לשמירת זכויות עובדים הוא מוגבל, וכך גוף ציבורי שלא ידרוש מידע זה באופן יזום עשוי להתקשר מבלי דעת עם קבלן שהפר זכויות בצורה בוטה בגוף ציבורי אחר, בלא שהביא זאת במגוון שיקוליו טרם ההתקשרות. להלן פירוט הליקויים והפערים המרכזיים: מהתרשים עולה כי בקרוב למחצית התיקים לא ניתנו סנקציות על עברת שכר, ובאחד מכל ארבעה תיקים נמצאו רק עברות מסמוך. עוד עלה בבדיקה כי כ- 60% מכלל הסנקציות המינהליות שהשית המינהל בין דצמבר 2012 לבין יוני 2014 (לא לפי תיק) ניתנו על עברות מסמוך, וכי רק 25% מהסנקציות ניתנו על עברות שכר. לעומת זאת, הנתונים שעולים מבדיקת משרד מבקר המדינה שהוצגה לעיל מצביעים על היעדר התמקדות בעברות שכר, שהן שמשפיעות ישירות על כיסו של העובד, אף אם קיימת אכיפה של חוקים משפיעי שכר. מתרשים4 עולה כי פרק הזמן שבו תיק נמצא אצל ממונה העיצומים הולך ומתארך, הן בממוצע לכל המינהל - הוא עלה ביותר מפי שניים תוך שנה; ובייחוד במחוזות ירושלים ודרום - משלושה חודשים ליותר משבעה חודשים במחוז ירושלים, ומארבעה חודשים לכמעט עשרה חודשים במחוז דרום.
משרד מבקר המדינה מכיר כאמור בחשיבות אכיפתן של עברות מסמוך להבטחת זכויות, אך מעיר כי השיעור הגדול של תיקי חקירה שלא נמצאה בהם אף עברת שכר - למרות מדיניותו של המינהל - עלול להיות תוצאה של היעדר תכנון מבוסס נתונים ומודיעין אפקטיבי, ולהצביע גם על הסטת משאבי אכיפה לעברות חמורות פחות. תוצאה זו עלולה לפגוע בהרתעה בקרב מעסיקים ובאמון הציבור במערכת אכיפת זכויות העובדים של המינהל.