מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל - דוח מעקב ואולם מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי אופן ניסוח המידע באתר המרשתת של הרשות בעניין העסקת זרים, המיועד למעסיקים פוטנציאליים, משמר את חוסר הבהירות: משרד מבקר המדינה מעיר למשרד רה"ם כי על פי כתב המינוי של הצוות, בסמכותו למפות את קבוצת הזרים שאינם בני הרחקה המצויים במצב חברתי-כלכלי קשה, כך שאין במינויו תחליף לקביעת מדיניות ממשלתית בדבר הטיפול הסוציאלי בזרים שאינם בני הרחקה. מסע ההסברה של רשות האוכלוסין משמר אפוא את העמימות בדבר חוקיות ההעסקה של זרים שאינם בני הרחקה, מאחר שגם בו לא מובהר כי קיימת מדיניות אי -אכיפה של איסור העסקתם של זרים כאמור. פרסום זה עלול ליצור קשיים לזרים שאינם בני הרחקה למצוא עבודה כדי להתקיים בכבוד. אף שעברו יותר משלוש שנים מפרסום הדוח הקודם, טרם פעלו רשות האוכלוסין ומשרד המשפטים לתיקון הליקוי שעלה בו בדבר הותרת הסדר אי-אכיפה שהוצג כזמני על כנו משך שנים. כמו כן, גם לאחר פרסום הדוח הקודם המשיכה רשות האוכלוסין ליישם את הסדר אי- האכיפה באופן המערים מגוון קשיים על זרים ועל מעסיקים פוטנציאליים כמפורט לעיל. גם היועץ המשפטי לממשלה לא בחן את הסדר אי-האכיפה ואת אופן יישומו, ולא בדק אם המצב לגבי העסקת זרים כאמור עולה בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ועם הדין הבין-לאומי. נוכח ממצאי הביקורת בדבר עמימות הסדר אי האכיפה, על היועץ המשפטי לממשלה לבחון לאלתר את המשך החלתו של הסדר אי- האכיפה, שהוצג מלכתחילה לבית המשפט העליון כהסדר זמני. כל עוד הסדר זה ממשיך להתקיים, על רשות האוכלוסין לפעול לאלתר להסרת הקשיים והעמימות באופן יישומו. מאז פורסם הד וח הקודם, לפני יותר משנתיים, לא השלים היועץ המשפטי לממשלה את בחינת הסוגיה, וממילא לא הנחה את משרדי הממשלה בהתאם לתוצאות בחינתו. מששב והועלה הנושא במשרד המשפטים בסוף שנת 2016 , ונקבע כי הנושא ייבחן על ידי צוות בין- משרדי, התגלעו חילוקי דעות בשאלה מי יעמוד בראש הצוות. עקב כך התעכב הטיפול הממשי בסוגיה בעוד חצי שנה, ובכלל זה לא נבחן אם פעולות הממשלה לאספקת אמצעים חומריים שיאפשרו לנזקקים ולחלשים מבין הזרים להתקיים בכבוד עולות בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כפי שפורש ו בפסיקת בית המשפט העליון, ועם הדין הבין -לאומי. . בשים לב לקביעות מבקר המדינה בדוח הקודם, שממועד פרסומו עברו ש לוש שנים, ובשים לב לעמדת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט בין-לאומי) ולעתירה התלויה ועומדת בנוגע לטיפול סוציאלי לזרים, על שר הרווחה, סגן שר הבריאות, שר הפנים ושרת המשפטים - שנציגי משרדיהם חברים בצוות הבין -משרדי - לגבש בהקדם האפשרי הצעת החלטה עקרונית שיישומ ה יבטיח קיום מינימלי בכבוד של כלל ה זרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין . על השרים להביא את ההצעה לדיון בממשלה , בהתאם לנקבע בדוח הקודם. יוצא אפוא כי באוגוסט 2017 עדיין מנפיקה רשות האוכלוסין רישיונות המנוסחים בלשון עמומה. לזרים שהאיסור על העסקתם אינו אמור להיאכף אין אפוא מעמד ברור או מסמך המאשר כי מותר להעסיקם. אף שחלפו שלוש שנים ממועד פרסום הדוח הקודם, משרד הבריאות פעל באופן חלקי ולא מספק: המשרד לא פעל בשיתוף עם משרד המשפטים ומשרד האוצר, לגיבוש מדיניות בריאות לגבי זרים שאינם בני הרחקה שתעמוד בדרישות הדין; לא גיבש תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות; ולא התריע על קיומם של חסמים המקשים לגבש מדיניות ותכנית כאמור. זאת ועוד, משרד הבריאות החל לאסוף נתונים לצורך גיבוש מדיניות כוללת רק בעקבות פניית הוועדה לענייני ביקורת המדינה אליו ביולי 2016 . גם הפעולות שנקט המשרד בשלוש השנים הללו הן חלקיות ולא מספקות, שכן אין בהסדר הביטוחי, שעל הפעולות לגיבושו דיווח משרד הבריאות, מענה למי שאינו יכול לעבוד למחייתו ובכך לממן את הביטוח. על סגן שר הבריאות ומנכ"ל משרד הבריאות לפעול באופן נמרץ ותכליתי לגיבוש מדיניות בריאות כוללת לגבי זרים שאינם בני הרחקה, לוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין, ואם נדרשת לכך הקצאת משאבים - עליהם לפנות למשרד האוצר על מנת להקצות לכך את המשאבים הנדרשים, וכן לפעול לגיבוש תכנית פעולה הנגזרת ממדיניות זו. אם יימצאו חסמים שיקשו לבצע פעולות אלה, על סגן שר הבריאות להציגם לפני הממשלה ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון. עולה אפוא כי רק בשנת 2016 , שנתיים לאחר פרסום הדוח הקודם, החל משרד הרווחה לפעול למיפוי צורכי הרווחה של זרים שאינם בני הרחקה. המיפוי לא היה שלם, שכן הוא לא כלל את צורכי הרווחה של זרים שאינם יכולים לעבוד ושל זרים שהיו קורבנות עינויים. נוסף על כך, בשל התקציב המצומצם שהוקצה למילוי צורכי הרווחה של הזרים, יינתן מענה רק לחלק מהצרכים הקיימים על פי משרד הרווחה. זאת למרות קביעת בג"ץ הנזכרת לעיל, ולפיה "שיקולים של כדאיות תקציבית ותכנונית, ככלל, אינם יכולים להצדיק החלטת מדינה הפוגעת בזכות יסוד". על שר הרווחה ומנכ"ל משרדו ועל משרד המשפטים - ואם יידרש - גם על משרד האוצר - לעשות את השינויים הנדרשים במדיניות הרווחה , כדי לוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין בכל הנוגע לקבוצות הזרים האמורות. על משרד הרווחה לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת ממדיניות הרווחה. אם יימצאו חסמים המקשים את ביצוע השינויים ואת גיבוש תכנית הפעולה , ובכלל זה חסם תקציבי, על שר הרווחה להציגם לפני הממשלה ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון. נמצא כי במשך יותר משנתיים, מדצמבר 2014 עד פברואר2017 , לא דנה ועדת המנכ"לים כלל ב נושא קורבנות העינויים שלא הוכרו כקורבנות סחר. .כאמור בדוח הקודם קבעה הממשלה מדיניות הכוללת עידוד עזיבה של זרים, אך לצד זאת זנחה את גיבוש המדיניות לטיפול בזרים שעודם שוהים בארץ. אף שעברו שלוש שנים ממועד פרסום הדו ח הקודם, נראה כי הממשלה נוקטת גישה פאסיבית אשר פוגעת בסופו של יום בעיקר בחלשים שבין הזרים. הממשלה טרם נקטה פעולות ממשיות להבטחת זכויות האדם הבסיסיות של הזרים כך שיעלו בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כפי שפורש בפסיקת בית המשפט העליון, ועם הדין הבין -לאומי: משרד רה"ם טרם גיבש מדיניות כוללת לטיפול בהם, ומשרדי הרווחה והבריאות לא השלימו את קביעת המדיניות בעניין זה, כל אחד בתחומו; אפשרות הזרים להתקיים בכבוד ולספק את צורכיהם המינימליים תלויה עדיין ביכולתם להשיג עבודה ששכר בצדה, ואולם הסדר זמני שקבעה המדינה לצורך זה הוא כבר בן שבע שנים, הוא נותר עמום ומערים מגוון קשיים; והיועץ המשפטי לממשלה לא בחן אם ההסדר ואופן יישומו עולים בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו והדין הבין-לאומי. יש לראות בחומרה את ממצאי המעקב של דוח זה המעידים על תיקון חלקי בלבד של הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת על המשרדי ם הנוגעים בדבר. על הממשלה לנקוט פעולות שימנעו את הפגיעה במערך חייהם של אזרחי המדינה עקב כניסת הזרים לארץ, ובד בבד להבטיח את זכויות האדם הבסיסיות של הזרים , כמתחייב מהחוק ומהדין הבין -לאומי . כפי שצוין בדוח הקודם, אזרחי המדינה והזרים המתגוררים בה כרוכים אלו באלו , והזנחה של בני הקבוצה האחת בידי המדינה מרעה את תנאי החיים של בני הקבוצה האחרת ופוגעת בהם. אי יישום המלצות מבקר המדינה בתחום הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה השוהים במדינת ישראל זה זמן רב מאוד ואי סיפוק צורכיהם הבסיסי ים, אינה פוגעת רק בחובה הבסיסית של המדינה לספק את צורכיהם הבסיסים של הזרים עצמם, אלא אף באזרחי המדינה, ובייחוד באזורים שבהם מתגוררים זרים רבים. יש לראות בחומרה את ממצאי המעקב המעידים על תיקון חלקי בלבד של הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת בנוגע לדרך פעולתם של משרדי רה"ם, הבריאות, הרווחה והמשפטים בעניין הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה, ועל כך שמשרדי הבריאות והרווחה לא גיבשו מדיניות בעניין זה. שלוש שנים לאחר פרסום הדוח הקודם עדיין שוהים בישראל עשרות אלפי זרים שאינם בני הרחקה. למרות זאת טרם גובשה מדיניות לגבי זרים אלה בתחומי הבריאות והרווחה. זאת ועוד, הממשלה לא גיבשה מדיניות כוללת לטיפול בזרים, ומנכ"ל משרד ראש הממשלה שב וציין כי אין כוונה לעשות כן . היעדר מדיניות כוללת אף עלול לפגוע קשות בכל פעולה שינקטו משרדים שונים כדי להיטיב את מצבם של הזרים במקרים בהם הם מבקשים את סיוע משרד רה"ם, כפי שקרה בעבר כאמור. נוכח המשקל המצטבר של הפניות לגיבוש מדיניות ממשלתית כוללת בעניין הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה ונוכח חובת הממשלה לתת את הדעת לאמירות מפורשות של בג"ץ בעניין זה, ונוסף על כך נוכח הממצאי ם שצוינו בדוח מבקר המדינה על קטינים חסרי מעמד בישראל ובדוח הקודם, המלמדים על הצורך בקביעת מדיניות ברורה בנושא האמור, ג ובר הצורך במדיניות ממשלתית כוללת, שעליה יוכלו משרדי הממשלה להתבסס בטיפולם בתחום זה. יצוין כי הצורך בגיבוש מדיניות כאמור מתעצם בשל התמשכות המדיניות של אי-האכיפה , ההחלטה על סגירת מתקן השה ייה חולות וההערכה לגבי מספר הזרים ש יורחקו למדינה שלישית בכל חודש המלמדים כי עשרות אלפי זרים שהמדינה לא תדרוש את יציאתם מישראל, צפויים לשהות בה שנים נוספות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד רה"ם כי הצוות הבין -משרדי הוסמך למפות את הזרים שאינם בני הרחקה המצויים במצב כלכלי- חברתי קשה, על מנת שיהיה ניתן לשקול אם נדרשת בחינה מחודשת של סוגיית מתן השירותים הסוציאליים לזרים כאלה. סמכות זו אינה תחליף לקביעת מדיניות ממשלתית בדבר הטיפול הסוציאלי בזרים כאמור. ואולם, כאמור לעיל, על פי התכנית שהציג משרד הרווחה הוא ייתן טיפול רווחתי רק לנשים נפגעות אלימות, אנשים עם נכויות ודרי רחוב. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי לפי הנתונים המובאים לעיל של יחידת התיאום, גם בקרב קורבנות העינויים ניתן לזהות צרכים הדורשים טיפול רווחתי כגון הלם פוסט -טראומטי או ד יכאון ופגיעות פיזיות שנגרמו מהעינויים בסיני. הצרכים גדלים במיוחד בעניינם של אלו מהזרים שהם גם בעלי מוגבלויות, יחידים הסובלים מנידוי בתוך קהילת הזרים, הורים יחידנים או מי שמצוי בזנות. יודגש כי במיפוי שערך משרד הרווחה בדבר השירותים שבכוונתו ליתן לאוכלוסיית הזרים אין מענה לרוב רובם של הנמנים עם קבוצות אלו. עולה ספק אם הימנעותו של משרד הרווחה מטיפול רווחתי בקורבנות העינויים עולה בקנה אחד עם דרישות הדין הישראלי והדין הבין - לאומי בדבר מתן אפשרות לקיום בסיסי בכבוד. על היועץ המשפטי לממשלה לבחון בהקדם האפשרי אם דרך פעולה זו של משרד הרווחה עולה בקנה אחד עם הוראות הדין ועם העמדה שיגבש הצוות הבין-משרדי בסוגיית הקיום בכבוד של הנזקקים והחלשים מבין הזרים. בשנת 2012 העלתה ועדת המנכ"לים את הצורך לגבש מדיניות לטיפול בקורבנות העינויים. מאז, במשך כחמש שנים, לא גיבשה הוועדה המלצות בנושא, אף שבשנים האלה מתחו גורמים בזירה הבין-לאומית ביקורת על המענה שמספקת ישראל לזרים שאינם בני הרחקה שהיו קורבנות עינויים. פעולות ועדת המנכ"לים בנושא זה מלמדות כי היא לא חתרה בנמרצות ה נדרשת לגיבוש דרך פעולה לטיפול בקורבנות עינויים ובתקופות מסוימות אף התאפיינה פעולתה בתחום זה בגרירת רגליים. על היועץ המשפטי לממשלה לבחון אם דרך פעולה זו של משרד הרווחה עולה בקנה אחד עם העמדה שיגבש הצוות הבין-משרדי בסוגיית הקיום בכבוד של הנזקקים והחלשים מבין הזרים. הסדר אי-האכיפה ייוותר אפוא רלוונטי בשנים הבאות לגבי עשרות אלפי זרים שהמדינה לא תדרוש את יציאתם מישראל, וגם בשנים הבאות תידרש המדינה לתת מענה לטיפול בהם, ובכלל זה להבטיח את יכולתם להתקיים בכבוד. עם סגירת מתקן חולות לא יהיה למדינה פתרון שיבטיח לזרים שאינם בני הרחקה קיום מינימלי בכבוד. אם תחליט הממשלה לאכוף את האיסור על העסקת זרים בד בבד עם ההודעה על הרחקתם, יחריף הקושי של אותם עשרות אלפי זרים להתפרנס ולהתקיים קיום מינימלי בכבוד. נמצא כי גם בתחילת שנת 2018 נותר הסדר אי-האכיפה על כנו, אף בשנת 2010 .הציגה אותו המדינה כהסדר זמני שיופעל במשך חצי שנה בלבד משמעות הדבר היא כי אפשרות הזרים להתקיים בכבוד ולספק את צורכיהם המינימליים עדיין תלויה ביכולתם להשיג עבודה ששכר בצדה בהסדר ארעי, המיושם זה שבע שנים; יישום הסדר אי -האכיפה במשך זמן כה רב פוגע כאמור בעקרונות היסוד של שלטון החוק .
2. הועלה כי הליקוי בפעולותיה של רשות האוכלוסין לא תוקן: גם במועד סיום המעקב נותר הכיתוב על רישיונות הישיבה כשהיה, והרשות הנפיקה שני סוגי רישיונות ישיבה זמניים מסוג 2()(א5) - רישיון לזר אשר אין לאכוף את איסור העסקתו , שבו נכתב "ר ישיון זמני זה אינו מהווה רישיון עבודה" 34 (ראו להלן בתמונה 1); ורישיון לזר אשר יש לאכוף את איסור העסקתו35, שבו נכתב "אינו רשאי לעבוד", ו"יינקטו הליכי אכיפה כנגד העסקה לא חוקית" (רא ו להלן בתמונה 2 .)