משרד התחבורה והבטיחות בדרכים . הסכם ההפעלה עם אגד והשינוי המבני שלה .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התחבורה ומשרד האוצר לבחון את השפעותיה של .הענקת מניות החברה ללא תשלום למייסדים על מצבה הפיננסי של אגד, ובשים לב .לתשלומים שהעבירה המדינה לאגד. כמו כן מומלץ לבחון את המעורבות הנדרשת .בתהליכים של שינויים במבנה ההתאגדות או במבנה הארגוני של אגד כדי לוודא כי לא .ניתנת תמורה עודפת למייסדים ללא בחינת השפעותיה. כאמור לעיל, אחד הנושאים שלגביהם ביקשה המדינה להגיע עם אגד להסכמות ברורות .בהסכם 2010 היה קביעת התמורה שתש ולם על ידי החברים בגין המניה בחברה . .בביקורת עלה כי בהסכם ההפעלה לא הייתה כל התייחסות לנושא , והליך פדיון מניות .האגודה והענקת מניות של החברה לחברים בוצע ללא מעורבותם של משרד התחבורה .ומשרד האוצר. על פי הערכת השווי של אגד, שווי המניות שניתנו לחברים הוא כ-1.3 . מיליארד ש"ח, זאת ללא בחינת השלכותיה של התמורה הנוספת על מצבה הכספי של .אגד, ובלי שהובאו בחשבון התשלומים שהעבירה המדינה לאגד לש ם שיפור מצבה .הפיננסי. .יוצא מכך כי כל אחד מחברי אגד במועד אישור השינוי המבני קיבל התחייבות לתשלום .מלוא שווי המניה של ו באגודה - 450,000 ,ש"חוכן קיבל ללא תשלום מניות בחברה .ששוויין הוערך ב-2018 .בכמיליון ש"ח .משרד מבקר המדינה ממליץ שאגד תרחיב את התחזית הפיננסית שהציגה למשרד .התחבורה כך שתכלול גם היבטים מאזניים ותזרימיים וכן תרחישים שונים לגבי תחזית .הפרישה והתחזית התפעולית ותאפשר להגדיר את הצעדים שיש לנקוט כדי שבסוף .תקופת ההסכם מבנה ההוצאות של החברה יאפשר לה להתמודד בשוק התחרותי בלי .להזדקק לכך שהמדינה תממן את עלויותיה העודפות. עוד מומלץ כי משרדי התחבורה .והאוצר יעקבו באופן עיתי אחר עמידת אגד ביעדים השונים. משרדמבקר המדינה ממליץ למת"ח להמשיך לפתח את הבקרות כך שיתאפשר לו לקיים .בקרה על עמידתם של מפעילי התח"צ בכלל הדרישות התפעוליות שנקבעו בהסכמים .עימם. יש לציין כי נתונים לגבי תפוסה באוטובוסים ועמידתם של האוטובוסים בלוחות .הזמנים לאורך המסלול חשובים לא רק לצורך מדידת רמת השירות, אלא גם לצורכי תכנון .ופיתוח של התח"צ. ההשוואה העלתה כי עלות ההפעלה לק"מ נסועה של אגד גבוהה במרבית האשכולות .מאלה של המפעילים התחרותיים , ו הפער בולט במיוחד בקווים העירוניים : באשכולות .העירוניים שנבדקו, ממוצע העלות לק"מ73 של אגד היה גבוה בכ- 30% בתחילת שנת2019 .לעומת ממוצע העלות לק"מ באשכולות דומים של המפעילים התחרותיים. באשכולות .הבין-עירוניים שנבדקו, הפער היה כ -10% . .על פי האומדן שערך משרד מבקר המדינה, העלויות העודפות של אגד ביחס למפעילים .התחרותיים מוערכות בכ-467 מיליון ש"ח74 לשנה בסובסידיה השוטפת, המשולמת על פי .עלות לק"מ נסועה. יש לציין כי הסובסידיה השוטפת של אגד אינה כוללת תשלום בגין .הצטיידות, שמשלמת לה המדינה באמצעות סעיף נפרד, ואילו התשלום בגין עלות .ההפעלה עבור המפעילים התחרותיים כולל גם את מרכיב ההצטיידות75. התשלום לאגד .עבור הצטיידות היה בשנים 2016 - 2020 בממוצע כ-181 ,מיליון ש"ח בשנה. נוסף על כך .הממשלה מממנת לאגד חלק מעלויות הפרישה של העובדים הוותיקים. עלות זו הסתכמה .בשנים 2016 - 2020 בממוצע בכ-57 .מיליון ש"ח בשנהעל כן, הפער בין עלויות ההפעלה .של אגד לבין המפעילים התחרותיים ומוערך בסך הכל בכ -705 .מיליון ש"ח בשנה ניתן לראות בתרשי ם 25 כיבכל אחת מהשנים 2016 - 2019 הייתה ירידה עקבית בתפוקה .הממוצעת לנ הג באגד, ואילו עלות השכר הממוצעת לעובד הייתה תנודתית. כלומר, .המגמות של עלות השכר בשנים אלה אינן עקביות ביחס לתפוקות. עוד ניתן לראות .בתרשים 24 כי עלות השכר השנתית הממוצעת של עובד מייסד באגד גבוהה בשיעור .ניכר מזו של עובד שכיר, ושב -2018 נרשמה על ייה חדה בעלות השכר הממוצעת של .עובדים מייסדים. עלייה זו נובעת מעלייה בשכר הנהגים בכלל הענף ומחתימה על הסכם .קיבוצי חדש באפריל 2018 שבמסגרתו הועלה שכר הנהגים, ובגינו גם שולמו הפרשי שכר .לשנת 2017 . בשנה שבה מסתמנת כמות תיקופים נמוכה (לדוגמה ב-2020 , בשל מגפת הקורונה) מנגנון .תמריץ הוולידציות שנקבע אינו אפקטיבי כתמריץ למפעילים להעלות נוסעים רבים ככל .האפשר ולהקפיד על תיקוף הנסיעות, וכך להגדיל את התקבולים שלהם באמצעות מנגנון .זה. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התחבורה כי בשנים שבהן יגדיר מצב חירום .שמשפיע באופן קיצוני על מתן שירותי תח"צ, תיבחן האפשרות לבנות תמריץ אחר אשר .יהיה אפקטיבי ויתרום להשגת יעדי המשרד. .משרד מבקר המדינה מציין כי דיווח על עשרה נוסעים ומעלה בעמידה בשירות הבין- .עירוני בלבד אינו משקף את מקדמי המילוי שנקבעו בהסכם ההפעלה. בפועל אין בידי .מת"ח נתוני תפוסה באוטובוסים ונתונים על נוסעים שהושארו בתחנות בשל צפיפות .באוטובוסים. לפיכך, הבקרה המתבצעת כיום על עמידתה של אג ד במקדמי המילוי .שנקבעו ועל עמידתה בדרישות להוספת נסיעות בשירות העירוני במקרה של צפיפות .גבוהה באוטובוס או במקרה של השארת נוסעים בתחנות איננה בקרה מיטבית. .מומלץ כי משרד התחבורה יפעל להגברת אמינות המערכת לספירת נוסעים ובכך יטייב .את הבקרה המבוצעת על ידו. .בביקורת עלה כי למרות הפעלתה של הבקרה האלקטרונית, הבקרה לאורך המסלול .מתבצעת באופן מדגמי באמצעות פקחים: זמני ההגעה לתחנות לא נבדקים באופן .אלקטרוני, וגם אין בידי מת"ח אפשרות לוודא שהנהג אכן ביצע את המסלול במלואו, .אלא באמצעות פקח. זאת אף שבאוטובוסים מותקנים מכשירי GPS אשר ניתן להשתמש .בנתוניהם לצורך בקרות אלה ואחרות. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התחבורה להמשיך לעקוב באופן שוטף אחר .פעילות אגד על מנת להבטיח את יישום הסכם ההפעלה, בדגש על נושא פרישת .העובדים. .מומלץ כי משרד התחבורה יבחן מפעם לפעם את אפקטיביות התמריצים לעמידה ברמת .השירות. .מהתיעוד שהעביר משרד התחבורה במהלך הביקורת עלה כי אגד העבירה למשרד .התחבורה תחזית לתקופת ההסכם ובה הציגה את תוואי ההתייעלות שלה, ואת השלכות .תוכנית ההתייעלות והוצאת הקווים לתחרות על רווחיותה ועלות ההפעלה שלה. עם זאת, .התחזית לא הציגה את ההשפעות על הסעיפים המאזניים וצפי לתזרים מזומנים ולא כללה .ניתוחי רגישות. . בשנים האחרונות ענף התח"צ בישראל בצמיחה מתמשכת: בין2013 ל-2019 עלה מספר .הנסיעות באוטובוסים בשיעור שנתי ממוצע של כ - 2.6% , ומספר הנסיעות ברכבת - .בשיעור שנתי ממוצע של 7.3% , כלומר שיעור העלייה השנתית בשני סוגי כלי התחבורה .עלה על קצב גידול האוכלוסייה (כ- 1.9% בממוצע בשנה). עם זאת משרד מבקר המדינה .מציין בפני משרד התחבורה כי לנוכח גירעון מצטבר בתשתיות התחבורה בכלל .ובתשתיות התח"צ בפרט, ולנוכח יעילות נמוכה של התח"צ באזורי מטרופולין ישראליים .ביחס לאזורי המטרופולין במדינות המ ערב, השימוש בתח"צ בישראל עדיין מצומצם, .ופוטנציאל הצמיחה של הענף טרם הגיע למיצויו. .משרד מבקר ה מדינה מציין בחיוב כי מתחילת הרפורמה בענף התח"צ, במהלך שני .העשורים האחרונים, נכנסו לענף התח"צ באוטובוסים מפעילים חדשים, אשר מפעילים .קווי שירות מתוקף זכייה בהליכים תחרותיים. .משרד מבקר המדינה מציין בפני משרד התחבורה כי אם תימשך מגמה זו, גם בעתיד .צפויה אגד להפעיל קווים רבים שניתנו לה שלא בהליך תחרותי, תוך ירידה מתונה נוספת .בנתח השוק שלה. .משרד מבקר המדינה מצא כי עם ההתייעלות של אגד הוצאותיה יקטנו, ואילו הכנסותיה .לא יקטנו בהתאם, ועל כן צפויים להישאר בידי אגד עודפים. עודפים אלה אמורים לשמש .למימון המשך ההתייעלות של אגד, נוסף על הפקדות של הממשלה ואגד בקרן פרישה .וגמלאות המחויבות על פי ההסכם47. .השימוש בעודפים לא עוגן בהסכם ההפעלה .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרדי התחבורה והאוצר לוודא את יישום הסכם ההפעלה .בכל הנוגע להתייעלותה של אגד וליכולתה להתחרות כשחקן שווה בין שווים בשוק גם .באמצעות שימוש בעודפים המצטברים באגד. .סעיף 28.10 של הסכם ההפעלה מ -2018 עלול לחייב את הממשלה להמשיך לממן .מתקציבה את העלויות העודפות של העובדים הוותיקים באגד, כל עוד ייוותרו בידי אגד .לאחר תום תקופת ההסכם בסוף שנת 2029 .קווים שניתנו לה שלא בהליך תחרותי .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התחבורה להכין מבעוד מועד תוכנית רב-שנתית .מפורטת להוצאת יתרת הקווים שמפעילה אגד לתחרות, ולהיערך מבעוד מועד לעמידה .ביעדים שנקבעו בהחלטת הממשלה 4148 , על מנת ליישם במלואה את הרפורמה בתח"צ .ולמנוע המשך מימון העלויות העודפות של אגד מתקציב המדינה. זאת בייחוד לנוכח ירידת .חלקה של אגד בפעילות הענף והניסיון שצברו המפעילים התחרותיים בהפעלת קווי .שירות באוטובוסים. .משרד מבקר המדינה מציין בחיוב כי במסגרת הסכם ההפעלה שילבו משרדי התחבורה .והאוצר סעיפים שונים המגלמים הפקת לקחים מההסכמים הקודמים. .בעקבות העיכובים בחתימה על ההסכם, אגד התנהלה במשך כשלוש שנים בחוסר ודאות .לגבי הכנסותיה הסופיות. מצב כזה מקשה על התנהלותם של גופים עסקיים ומשפיע על .רמת השירות שהם מספקים. העיכוב בחתימה על ההסכם דחה בשלוש שנים את הוצאתן .לפועל של תוכניות התייעלות שנדרשו באגד, דבר שעלול לגרור עימו הוצאות מיותרות .מתקציב המדינה. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרדי התחבורה והאוצר להפיק לקחים מהעיכוב בחתימת .ההסכם שנמשך שלוש שנים, ולפעול להיערכות מבעוד מועד לקראת הסכמים בתחום .התחבורה הציבורית. .מומלץ כי משרדי התחבורה והאוצר יהיו מעורבים בתהליכים מהותיים כמו הכנת הערכת .שווי בחברות שלמדינה יש אינטרס כלכלי בהן. .משרד מבקר המדינה מציין כי במשך שנים רבות אגד לא הייתה רשאית לגשת למכרזים .להפעלת קווי שירות, ועל כן לא הייתה השפעה לציון הבקרה התפעולית על סיכוייה .לזכות במכרזים עתידיים; לפיכך התמריץ שסי פק לה הציון לעמוד ברמת השירות .שנקבעה לה היה חלש לעומת המפעילים התחרותיים. מצב זה נכון כל עוד אגד איננה .רשאית לגשת למכרזים להפעלת קווי שירות. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את המעבר לבקרה אלקטרונית של 100% ,, עם זאת .נכון למועד סיום הביקורת, תהליך המעבר לבקרה אלקטרונית מלאה על דיווחי .המפעילים על ביצועיהם התפעוליים עדיין לא הסתיים, והרשות הארצית לתח"צ במשרד .התחבורה מבצעת תיקונים ידניים על נתוני הבקרה האלקטרונית. .מומלץ כי משרד התחבורה יפעל להשלמת המעבר לבקרה אלקטרונית מלאה. .בביקורת נמצא כי בכ -30% מצי האוטובוסים הכללי בענף מופעלת מערכת לספירת .נוסעים, אשר מאפשרת בדיקה של כמות נוסעים במהלך הנסיעה. עם זאת, מת"ח עדיין .אינו משתמש במערכת זו לבקרה על הצפיפות באוטובוסים. נכון למועד סיום הביקורת, כשנה וחצי לאחר הפיכתה של אגד לחברה בע"מ, עדיין לא .מתקיימת בה הפרדת תפקידים על פי כללי הממשל התאגידי, ויו"ר דירקטוריון החברה .משמש גם כ מנכ"ל וגם כמנהל אגף הכספים. זאת ועוד, אגף הכספים בחברה כפוף .לסמנכ"ל הכספים וסמנכ"ל הכספים כפוף למנכ"ל החברה, שכאמור מנהל את אגף .הכספים. א ף שתקנון החברה מאפשר ליו"ר הדירקטוריון לכהן גם כמנכ"ל לתקופת .ביניים, התנהלות מעין זו איננה מתאימה כפתרון לתקופה ארוכה ואיננה מאפשרת פיקוח .של הדירקטוריון על תפקוד ההנהלה. מאחר שמועד כניסתו של משקיע חיצוני לחברה .התעכב, ראוי היה כי אגד תפעל להפרדה בין התפקידים המוזכרים על מנת לקיים את .כללי הממשל התאגידי. גם הממשלה, כבעלת עניין באגד, צריכה הייתה להידרש לסוגיה .זו. .משרד מבקר המדינה ממליץ כי הגם שתקנון החברה מאפשר ליו"ר הדירקטוריון לכהן .כמנכ"ל עד לכניסת משקיע חיצוני, תפעל אגד בהתאם לכללי ממשל תאגידי מקובלים .וליצירת הפרדה בין תפקיד היו"ר לבין מנכ"ל החברה. .עוד מומלץ כי משרד התחבורה יוודא כי פעילות אגד מתבצעת בהתאם לכללי הממשל .התאגידי המקובלים. . בביקורת עלה כי אגד לא הציגה למשרד התחבורה את התוכניתהעסקית שהכינה ואת .ה-VDD בהתאם למכתבה לוועדת המכרזים ממאי2020 , בבואה לאשר את הארכת המועד .להכנסת משקיע חיצוני. נכון למועד סיום הביקורת, מאי2021 , מצבת כוח אדם גדולה ושכר גבוה יחסית של עובדי .אגד הוותיקים הם הגורמים המרכזיים לחוסר היעילות היחסי של החברה. אגד השיגה .התייעלות מסוימת בעלויות כוח האדם על ידי שינוי הרכב העובדים - בשנים 2014 - 2020 .ירד מספר העובדים המייסדים (מ-27% מכלל המועסקים באגד ל-17% ) ועלה מספר .העובדים השכירים. כמו כן, בשנים אלה עלה שיעור המועסקים בתחום התנועה (מ-68% .מכלל המועסקים ל-74% ), במקביל לירידה בתחומי המינהל והמשק. בשנים2016 - 2019 .הרחיבה אגד את מצבת העובדים שלה בכ - 7.4% , אף שכאמור, זו הייתה גדולה ביחס .למפעילים אחרים בענף כבר ב -2015 . עם זאת, גם בשנים 2016 - 2019 ניכר צמצום .בשיעור העובדים המועסקים ביחידות המינהל והמשק (מכ-27% לכ- 22.5% ) - דבר המעיד .על התייעלות מסוימת. כן יצוין כי בשנים 2017 - 2018 ( 3.8% ו- 3.6% ) שיעור העובדים .הבלתי משובצים היה גבוה ביחס לממוצע בשנים 2014 - 2020 ( 3.3% ). על פי נתוני מת"ח .אגד ניצלה את כלי הרכב שלה ביעילות יחסית למפעילים אחרים ב-2015 , ושיפור נוסף .בהיבט זה הושג בשנים 2019 - 2020 . .משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את מאמצי ההתייעלות של אגד, ומציין בפניה כי היא .נדרשת להגבירם. המשך תכנון כוח האדם תוך בחינת צרכים קיימים ועתידיים של אגד, .לרבות צורכי התחרות העתידיים, עשוי לסייע לשפר את יעילותה ואת יכולת התחרות .שלה מול תאגידי תח"צ אחרים. .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את מגמת השיפור היחסי בהוצאות אגד לק"מ נסועה .בשנים 2010 - 2019 ,אולם כאמור לעיל, למרות השיפור, עלות ההפעלה של אגד לק"מ .נסועה בתחילת 2019 גבוהה במרבית האשכולות בהשוואה לממוצע באשכולות דומים .שבידי מפעילים תחרותיים בכ-10% עד30% . .משרד מבקר המדינה ממליץ לאגד לפעול להמשך מגמת השיפור בעלות לק"מ נסועה .כדי לאפשר לה להתמודד בסביבה תחרותית בכל האשכולות בבוא העת. .הביקורת העלתה כי אף שהמדינה זכאית לתשלום בגין 25% מהזכויות באגד, משרדי .התחבורה והאוצר לא היו מעורבים בהיערכות אגד לקראת הערכת השווי של החברה .והכנסת משקיע. .יצוין כי עמדת מת"ח - כפי שעולה ממסמכים שהכין לקראת המשא ומתן על הסכם .ההפעלה - הייתה שכבר בהסכם 2005 התחייבה אגד לפעול בתקופת ההסכם ככל .הנדרש כדי להתייעל ולחסוך בהוצאותיה, ולהתאים את עלויותיה לעלות התחרות. .בביקורת עלה כי מספר המייסדים ועובדי דור א' שפרשו בפועל בארבע השנים הראשונות .להחלת הסכם ההפעלה תוא ם את מספר הפורשים שנקבע בהסכם, ואף גבוה ממנו .הביקורת העלתה כי לא חל שינוי בהיקף השכר הכולל של קבוצת אגד, אך חל שינוי .בחלוקת עלויות השכר בין העובדים המייסדים לבין העובדים השכירים. שינוי זה בא לידי .ביטוי, בין היתר, בירידה הדרגתית (כ- 1.5% בשנה בממוצע) בעלות השכר לק"מ בשנים .2010 - 2020 . מבקר המדינה רואהבחיוב את מגמת הירידה ההדרגתית בעלות השכר .לנסועה באגד. כמו כן חלה עלייה בשיעור הנהגים מבין כלל המועסקים באגד, ובהתאם .חלה ירידה בשיעור עובדי המינהל והמשק. גם נתונים אלה עשויים לתמוך במגמת .התייעלות של אגד. משרד מבקר המדינה מציין בפני אגד כי בשנים 2014 - 2020 הועסקו .באגד עובדים בלתי משובצים, בשנת 2017 הגיע שיעור עובדים אלה לשיא של כ- 3.8% .וב-2019 היה שיעורם כ- 3.3% ,. על פי נתוני משרד התחבורהכמו גם על פי ניתוחי דוח .ביקורת זה, עלות ההפעלה לנסועה של אגד גבוהה מזו של מפעילים תחרותיים .באשכולות רבים. .מהתרשים עולה כי סכום הקנסות ששילמה אגד ב-2016 (כ-3 )מיליון ש"חהיה נמוך .במידה רבה מסכומי הקנסות ששילמה בשנים 2017 - 2020 . בשנת2019 הגיעו הקנסות .לשיא של כ-21.6 .מיליון ש"חבשנת 2020 סכומיהקנסות היו נמוכים עקב שינויים בשירות .שסופק, על רקע מגפת הקורונה. .היות שהמדינה משתתפת בהוצאות התפעול של אגד במאות מיליוני שקלים בשנה, לרבות .מימון עלויות פרישה ורכש אוטובוסים, והיות שהמדינה זכאית ל -25% משוויהשל אגד, .מומלץ שמת"ח יוודא כי אגד מקדמת את ההליך כנדרש ויעקוב אחר השלמת התוכנית .העסקית להצגה למשקיעים וה-VDD .כנדרש .משרד מבקר המדינה מציין כי ראוי היה שעובר לחתימת הסכם ההפעלה יבחנו משרדי .התחבורה והאוצר את שיעור חלקה של המדינה בשווייה של אגד, אם יוחלט על הנפקה .עתידית, בשים לב לתשלומי הסיוע שהמדינה העבירה לאגד במשך השנים שחלפו .מהחתימה על הסכם 2000 . .משרד מבקר המדינה מציין כי הסכמת משרד התחבורה ומשרד האוצר להשתתף במימון .עלות הפרישה של עובדים אשר אמורים לפרוש לפנסיית חובה בתקופת ההסכם מגלמת .הטבה נוספת לאגד אשר איננה תמריץ להתייעלות.
לנוכח ההשלכות התפעוליות האפשריות של השתהות בחתימה על הסכמי הפעלה, על .משרד התחבורה ומשרד האוצר לחתום על הסכמים כאלה מבעוד מועד. עוד ממליץ .משרד מבקר המדינה לאגד לבחון פיתוח מנגנונים המאפשרים גמישות בביצוע צעדי .התייעלות, על מנת להגיע לרווחיות יציבה בשוק תחרותי.