חוות דעת . הטיפול בקטינים חסרי מעמד אזרחי יוצא אפוא כי הנערות אינן זוכות למידת החופש לנוע במתקן ולקיים פעילות גופנית, שלה זוכים הנערים במתקן מת"ן שהותאם לקטינים; גם מספר השעות שבמהלכן הן מועסקות בלימודים או בפעילות אחרת מצומצם במידה ניכרת. למצב זה עלולות להיות השפעות שליליות קשות על הנערות. על שב"ס לוודא שהפעילות לקטינים בכל מתקני המשמורת, לרבות החינוכית והגופנית, תינתן על פי דרישות הנוהל הבין-משרדי, הן לנערים והן לנערות. כמו כן יש לוודא שמידת החופש שלו זוכים הקטינים במתקנים תותאם לצרכיהם. תופעת הבייביסיטרים טעונה טיפול בדחיפות: על ההנהלות של משרד התמ"ת ושל משרד הרווחה מוטל לפעול לאלתר כדי שלא יושמו עוד ילדי זרים במסגרות מסכנות, בכלים העומדים לרשותן, לרבות איתור מסגרות מסכנות. על מנכ"ל משרד התמ"ת ועל מנכ"ל משרד הרווחה להורות לקיים ללא שיהוי עבודת מטה משותפת למציאת דרכי הפעולה, אם באמצעות שיפור המסגרות הקיימות ופיקוח עליהן, תוך כדי הקפדה על ביקורים תכופים של הגורמים המוסמכים ותיקון הליקויים, כדי לוודא שלא יהיו מסוכנות לילדים, ואם באמצעות סגירת המסגרות האלה ומציאת מסגרות חלופיות. ככל שימצאו המנכ"לים שאין בידיהם כלי פעולה מספקים, עליהם להביא את הסוגיה, ללא שיהוי, לפני השרים הנוגעים בדבר. כמו כן, על משרדי הממשלה הרלוונטיים להקפיד שדרכי הפעולה שיינקטו יעלו בקנה אחד עם מחויבויותיה של מדינת ישראל על פי האמנה בדבר זכויות הילד. (ב) למרות דרישתו זו של המשרד נמנעה עיריית אילת משנת הלימודים התשס"ח ( 2007 -2008 ) ועד שנת הלימודים התשע"ב מלרשום ילדי משפחות השוהות בישראל באופן בלתי חוקי, ואשר הגיעו מארצות אפריקה, דרך הגבול הדרומי, בבתי הספר הקיימים. ילדים ונערים הופנו לבית ספר א', ובו למדו רק ילדי חסרי המעמד ולא שובצו בו ילדים ישראלים. התברר שמשרד החינוך השלים הלכה למע שה עם עמדתה של עיריית אילת, ואף העמיד תקציבים מיוחדים לפעילותן של מסגרות חינוכיות ייעודיות נפרדות לילדים חסרי מעמד המתגוררים בעיר - גן א' ובית ספר א'. משרד החינוך העסיק את עובדי ההוראה בהם ומימן באופן מלא את הסעת התלמידים מאילת לבית הספר. בירור שעשה משרד מבקר המדינה בלשכת שר הרווחה ובעיריית איל ת מלמד ששר הרווחה לא השיב בכתב לראש העירייה. פרטי המקרה הזה מלמדים ע ל מצוקה חמורה ביותר של נערה, ועל עמדתם של אנשי מקצוע בדבר המסגרת המתאימה לה. אנשי המקצוע מצאו שהיא זקוקה לטיפול מקצועי מעמיק וארוך טווח, אולם טיפול כזה לא ניתן לה: הטיפול שניתן היה מצומצם יותר, והופסק משחלפה לדעתם של גורמי הרווחה - משרד הרווחה ועיריית אילת - הסכנה המידית. ממצאי הבדיקה על הטיפול בקטינים חסרי מעמד באילת, שהובאו בפרק זה מלמדים על מענה חסר וחלקי הניתן לקטינים חסרי מעמד בתחום שירותי הרווחה, וזאת אף בשעה שאותם קטינים נמצאים במצבים קשים ומורכבים ובמצבי סכנה ממשיים. כמו כן הם מלמדים על הקשיים של העירייה להעניק שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד אזרחי. מציאות זו מחייבת בחינה והערכה של היערכות עיריית אילת לספק שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד השוהים בתחומה. על עיריית אילת להציג לפני מנכ"ל משרד הרווחה הערכה בדבר היקף שירותי הרווחה שיש להעניק לאוכלוסיית הקטינים חסרי המעמד בעיר, ולאמוד את עלותם. על מנכ"ל משרד הרווחה לבחון את מידת יכולתה של העירייה לספק שירותים, כנדרש, בהתחשב גם במשאבים שהוא מקצה לה. עוד על מנכ"ל משרד הרווחה להבטיח שיהיו בידי העירייה הכלים הדרושים לשם מתן שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד, וכן שיחידת הרווחה שבה תפעל בנושא זה, על פי מדיניות המשרד. הנוהל הבין -משרדי קובע כי קטין לא יוחזק במשמורת מעבר לנדרש לצורך עריכת בדיקות רפואיות ומציאת חלופת משמורת. אם הוחלט על החזקת קטין במשמורת, הוא יוחזק עד לתקופה של 60 ,יום ברציפות אשר לאחריה ישוחרר לאחת מחלופות המשמורת המוזכרות בנוהל. קטין או קטינה שהוחזקו במת"ן או בגבעון, בדרך כלל הוחזקו קודם לכן בסהרונים, ולכן יש לצרף לגביהם את שתי תקופות החזקתם במתקנים (כל אחת מתקופות אלה חורגת, בממוצע, ממשך הזמן המרבי המותר על פי הנוהל הבין-משרדי). פועל יוצא מצירוף התקופות הוא, שככלל, הוראות הנוהל בעניין זה אינן מיושמות. על משרד החינוך לוודא שיינתנו הכלים המתאימים למוסדות פנימייתיים לשם טיפול הולם בקטינים חסרי מעמד, ולוודא שייעשה המאמץ הדרוש להסרת חסמים לקליטתם המוצלחת. אם הדבר כרוך בהקצאת משאבים נוספת, מוטל על משרד החינוך להביא את הנושא גם לפני משרד האוצר, לשם מציאת המקורות התקציביים. בירור עם עו"ס ארצית לחוק הנוער העלה כי העו"ס במתקן מת"ן לא קיבלה מענה למכתבה. חוק הנוער קובע כאמור כיקטין הוא נזקק , בין השאר, כאשר האחראי עליו אינו מסוגל לטפל בו או להשגיח עליו או שהאחראי מזניח את הטיפול בו או ההשגחה עליו; "אחראי על קטין" - לרבות מי שהקטין נמצא במשמורתו או בהשגחתו . במציאות החיים של משפחות זרים חסרי מעמד, האחראי במשך חלק נכבד משעות היממה הם, פעמים רבות, אנשי הצוות במסגרת שבה הוא שוהה. בחינת מצבו של הקטין, לנוכח ההגדרות בשני החוקים האלה, צריכה אפוא להיעשות על פי תכליתם של החוקים, ולהביא בחשבון את מאפייני המסגרת שבה הוא שוהה וכן את מאפייני משפחתו. . השלכות השהייה בבייביסיטרים ומאפייניהם מלמדים אפוא על סיכוי רב לפגיעה של ממש בהתפתחותם התקינה של פעוטות ושל ילדים, ולעתים על סכנה ממשית לחייהם . לפעוטות אלו לא ניתנו ההגנה והטיפול הנדרשים לטובתם ולא הובטחו "עד מירב המידה האפשרית" הישרדותם והתפתחותם, כנדרש על פי האמנה בדבר זכויות הילד. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית אילת ולעיריית ערד כי עליהן לבדוק אם קיימות בתחומיהן מסגרות לפעוטות זרים, ואם כן - עליהן לבדוק מהו טיבן. הבייביסיטרים הוקמו בשל הצורך במסגרת לילדים להורים זרים, אשר עובדים שעות רבות ביום. עצם קיומן של משפחות עם ילדים צעירים מלמד שיש סבירות גבוהה לקיומן של מסגרות כאלה. לנוכח מאפייניהם של הבייביסיטרים שתוארו לעיל והסכנות שעלולות להיות בהם לפעוטות, מוטל על רשויות מקומיות שבהן חיה קהילה של משפחות זרים חסרי מעמד, למצוא דרכים לבדוק באילו מסגרות נמצאים הפעוטות, ובמידת הצורך ללמוד כיצד בדקו ז את במקומות אחרים. אם יתברר שקיימות מסגרות כאלה, ויש חשש שהן מסכנות את השוהים בהן, שומה על העיריות לפעול לשיפור מצבן הפיזי ולשיפור הטיפול הניתן בהן ככל שנדרש או לפעול לסגירתן. בד בבד עליהן להציג את המידע במלואו למשרד התמ"ת ולמשרד הרווחה. על משרדי הממשלה האלה לבחון את המידע הזה ולמצוא דרכי פעולה אשר יבטיחו שלא יושמו פעוטות במסגרות מסכנות. הבדיקה העלתה כי עד אוגוסט 2010 ביקרו נציגי אגף מעונות יום בארבע מסגרות בייביסיטרים בשני מועדים, באוגוסט 2005 ובפברואר 2008 . נציגי האגף לא בדקו אם תוקנו הליקויים שהם העלו בביקורים אלו. מתשובת משרד התמ"ת עולה כי בכל הנוגע לסמכותו השלטונית בתחום איתור המסגרות המסכנות הוא בחר להסתמך רק על פניות שהוא מקבל בעניין זה, ולא לקיים פעולה יזומה ועצמאית לצורך כך. בתחום זה נשען המשרד בעיקר על פעילותו של ארגון מסיל"ה, הפועל, כאמור, במסגרת יחידת הרווחה של העירייה והנשען בחלקו על מימון שמקורו בתרומות. על הנהלות הגופים המופקדים על מילוי הוראות הנוהל הבין -משרדי: מנכ"ל משרד הרווחה, מנכ"לית משרד החינוך ומנכ"ל רשות האוכלוסין, לבחון לאלתר דרכים להסרת החסמים העו מדים בפני מתן טיפול הולם לקטינים בלתי מלווים, ולפעול ליישומן המהיר בהתאם. ככל שייוותרו מחלוקות בין הנהלות המשרדים, מוטל על העומדים בראשם לפנות למשרד ראש הממשלה לשם גיבוש פתרונות מתאימים. המענה המערכתי לבעיית השוהים חסרי המעמד האזרחי בישראל מחייב התמודדות עם כמה היבטים, מעבר למניעת כניסתם ל ישראל. היבטים עיקריים בהם: הטיפול הראשוני באלו מהם שנכנסו לישראל, והשבת אלו אשר ניתן להשיבם על פי הדין; וטיפול בחסרי המעמד השוהים בישראל, אשר אי-אפשר בשלב זה להשיבם לארצות מוצאם או לארצות אחרות. בדיון צ יינו נציגי משרד המשפטים כי אין אמות מידה ברורות לבחירת המשמורנים; עברם הפלילי של המשמורנים אינו נבדק קודם מסירת הקטין לידיהם; אין כל פיקוח על הקטין מרגע מסירתו. בדיון נטען כי כל אלה עלולים "להביא לסיכון הקטין וחשיפתו לניצול על ידי המשמורן... עם זאת, מציאת משמורן לקטין נתפשת כפתרון נוח, יחסית, לכן קטינים רבים נשלחים למשמורנים, אף שמצד הדין דומה שראוי כי השליחה למשמורן תיעשה רק במקרים חריגים". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי כדי שתהיה תכלית לפנייתם של העובדים הסוציאליים במתקני הכליאה למינוי אפוטרופוס, היה על מטה המשרד להשלים את עבודת ההכנה באשר להסדר האפוטרופסות האפשרי כקבוע בנוהל, ולהודיע על כך לעו"ס במתקני המשמורת. אם אכן אין מניעה למנות אפוטרופוסים כאמור, על משרד הרווחה לפנות בהקדם האפשרי לעו"ס במתקני המשמורת ולהנחותם בדבר הליך המינוי, לרבות המסמכים הנדרשים מהם. קטינים בלתי מלווים הם נערות ונערים שהגיעו לישראל באופן בלתי חוקי, דרך הגבול הדרומי, ללא ליווי של מבוגר, ובסך הכול - כ-170 בשנה. רבים מהם חוו אירועים טראומתיים שהם לעתים מזעזעים בחומרתם. קטינים אלה חשופים לסכנות, וזקוקים להגנה ולטיפול. עוצמת המשבר שבו הם נתונים מחייבת גיוס אמצעים בידי רשויות המדינה וטיפול שלהן בקטינים במהירות האפשרית. שהייתם של קטינים בלתי מלווים במתקני משמורת מתמשכת, בין השאר, בשל מגבלת המכסות לקליטתם בפנימיות ובשל עיכוב בהליכי בדיקת גילם. עד מועד סיום הביקורת לא נקבע ויושם הסדר אפוטרופסות מתאים לקטינים שהוחלט על שחרורם ממשמ ורת; שעה שהקטינים משוחררים לידי משמורן בקהילה, לא נערכים מעקב ובקרה על המשמורנים ועל הקטינים. כל אלה עלולים להביא לסיכון הקטין ולחשיפתו לניצול על ידי המשמורן. לפיכך, על משרד המשפטים להבהיר למשרדי הממשלה הנוגעים בדבר את המגבלות המשפטיות, גם על פי הדין הבין-לאומי, להחזקה במשמורת של קטינים בלתי מלווים. על משרדי הממשלה האלה לפעול בדרך שלא תותיר ספק לגבי עמידת המדינה בתנאי האמנה וכן להבטיח כי לא יוחזקו קטינים בלתי מלווים במשמורת, אלא כאמצעי אחרון ו"לפרק הזמן המתאים הקצר ביותר". על פי התיעוד של מתקן יהלו"ם, הנוגע לביצוע הליכי מעצר והחזקת המשפחות, רק במחצית מהמקרים שנבדקו, 11 מ-22 תיקים, פגשה המשפחה בעו"ס; על פי יומן הביקורים של המתקן, מתוך 35 ,משפחות שהורחקו במחצית הראשונה של 2012 , רק15 .פגשו בעו"ס משרד מבקר המדינה מעיר כי יישומה של הבחנה זו במציאות שבה הפיקוח על המסגרות הקיימות לוקה בחסר, מעורר קושי רב. הבסיס לשימוש בכלי הסבסוד כדי למנוע את שהותם של הילדים במסגרות מסכנות מחייב פיקוח ממשי שיכלול איתור יזום של מסגרות כאלה בתל אביב-יפו ובשאר היישובים, בדיקה פרטנית שלהן, ונקיטת פעולות ממשיות לסגירת מסגרות שהוכרו כמסכנות. בסיס זה לא הונח, כמפורט בממצאי הבדיקה שלעיל. על הנהלת משרד התמ"ת לקיים עבודת מטה סדורה לצורך גיבוש מדיניות מעשית שתאפשר השמה פעוטות חסרי מעמד השוהים במוסדות מסכנים במעונות מוכרים ומימון שהותם שם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התמ"ת כי במצב שבו אין מענה באכיפה מינהלית, יש לבחון פעולה במישור הפלילי, ככל שנדרש, על מורכבותו. בדיונים הבין-משרדיים הועלו אפוא שוב ושוב השגות על החזקת קטינים בלתי מלווים במתקני משמורת של שב"ס. כדי ליישב עניין זה וכדי להסדיר החזקת קטינים באופן התואם את האמנה בדבר זכויות הילד יש, על פי סיכומי אותם הדיונים, לנקוט כמה פעולות: להקים מתקן משמורת לקטינים בלתי מלווים, אשר יותאם לצרכיהם או למצוא דרך להחזקתם בקהילה; לקבוע חלופות משמורת ולעגן אותן בנוהל הבין-משרדי. בדיונים הועלה גם הצורך להעביר את החזקת המתקן המיועד לקטינים בלתי מלווים לגורם שאינו שב"ס. ואולם, ממצאי הביקורת העלו שהפעולות האמו רות צלחו במידה חלקית בלבד: מתקן מת"ן, שנפתח באוגוסט 2010 , הוא מתקן כליאה שמופעל בידי שב"ס; כיוון שיש בו רק 60 מקומות ומספר הקטינים הבלתי מלווים במתקני המשמורת גדול מ-60 , הוחזקו קטינים במתקני משמורת אחרים של שב"ס, על חסרונותיהם בכל הנוגע לאוכלוסייה זו: נערים היו כלואים גם במתקן סהרונים, והקטינות הבלתי מלוות נותרו כלואות במתקן גבעון. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות לפעול למציאת הסדר הולם לסוגיה זו, אשר יאפשר לבתי החולים ה ציבוריים להעניק שירותי בריאות, כנדרש בחוק זכויות החולה, לקטינים חסרי מעמד. עם זאת, יש לתת את הדעת גם להסברו של משרד הבריאות בדבר גורמים שהם מחוץ לתחום שליטתו, לרבות היעדר מדיניות ממשלתית ברורה בנושא ומחסור בתקציב. אם נתקל משרד הבריאות בחסם כזה המונע יישום הסדר הולם, מוטל עליו להביא את הנושא לפני הממשלה, באמצעות שר הבריאות, לשם קבלת החלטות. לדעת משרד מבקר המדינה, על היועץ המשפטי לממשלה לשקול למנות נציג מטעמו לבחינת תנאי המשמורת ויחס לעצירים במתקן יהלו"ם, וכן לבחון את האפשרות להסדיר זאת בדין. ואולם, באחד המקרים צירפה רשות האוכלוסין לתגובתה לעתירה, שהוגשה לבית משפט, את חוות דעתה של עו"ס מתקן יהלו"ם אשר פגשה במשפחה במתקן, לשם סתירת טענות המשפחה 58 . על הרשות להקפיד כי חוות דעת ומידע שנמסר לעו"ס לא ייחשפו, אלא בנסיבות הנזכרות בחוק. ליווי של עו"ס במתקן יהלו"ם צריך שיינתן גם לילד במשפחה שעומדת לפני הרחקה. זאת באמצעות עו"ס מנוסה בטיפול בילדים, שיעניק את הטיפול המקצועי המסייע, ככל הניתן בנסיבות אלה, כאשר לנגד עיניו עומדת טובת הילד. על רשות האוכלוסין להעמיד לרשות מתקן יהלו"ם איש מקצוע מתאים, לאלתר. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות האוכלוסין, כי עליה להגדיר בבירור את מטרות הליווי של העו"ס, הפעולות שעליו לבצע, תחומי אחריותו והיקף סמכויותיו. עוד על הרשות לקבוע כיצד תתועד פעילות העו"ס, לרבות תיעוד ההנחיות לצוות המתקן, אם הן נדרשות, בדבר הטיפול בקטין. ביוני 2011 , כשלושה חודשים אחרי שהחלה רשות האוכלוסין בפעולות להרחקת משפחות, הופצו לעובדי הרשות, לרבות הפקחים, הנחיות כתובות בדבר מעצר המשפחות. בדצמבר 2011 , כתשעה חודשים אחרי שהחלה הרשות בפעולות להרחקת משפחות, סיימה הרשות לגבש נוהל להפעלת מתקן יהלו"ם, שבו הושמו משפחות שנעצרו עד יציאתן מהארץ (להלן - נוהל הפעלת מתקן יהלו"ם), וכן נוהל בעניין סמכויות הפקח, וסמוך לאותו מועד החלה הרשות בהכשרת פקחים מטעמה להרחקת משפחות; ההכשרה ניתנה לפקחים במסגרת של ימי עיון. על משרד החינוך לפעול בהתאם לעקרונות שנקבעו בפסיקה ולהבטיח שלא תתקיים הפליה פסולה של קטינים חסרי מעמד במערכת החינוך. לשם כך נדרש משרד החינוך למנוע הקמה של מסגרות נפרדות המיועדות רק לתלמידים חסרי מעמד. משרד החינוך באמצעות המינהל לחינוך התיישבותי שיבץ 100 קטינים בלתי מלווים בתשעה כפרי נוער רגילים, שלדבריו הם בעלי "החוסן החינוכי היותר טוב"; בכל אחד מהם הוא שיבץ לכל היותר 12 קטינים בלתי מלווים. מסגרת נוספת, שהקים במיו חד עבור 50 קטינים בלתי מלווים, על קשייהם יוצאי הדופן, לא גובתה בניהול מקצועי מספק, בהדרכה וליווי מספקים ובמתן תמיכה באמצעות הכלים העומדים לרשות כפרי הנוער הרגילים. על המינהל לחינוך התיישבותי לקיים פיקוח מקיף על הפנימייה בניצנה, המשמשת גם כבית ספר, ולוודא שהתנהלותם תואמת את כללי ההפעלה של כפרי נוער אחרים. עוד עליו להנחות את הנהלתם מהבחינות המקצועית והמינהלית, ולהעמיד לרשותה את הסיוע הנדרש לשם טיפול בנערים שבו. שילובם של תלמידים שאינם דוברי עברית במוסדות החינוך דורש, בראש ובראשונה, לימוד השפה. על משרד החינוך לקבוע כללים בדבר הקצאת שעות ללימוד עברית לתלמידים חסרי מעמד, ולהקצותן בהתאם. משרד התמ"ת עושה אפוא הבחנה בין מדיניות כללית שלפיה הסבסוד אשר נועד להביא לשילוב עובדים במעגל העבודה, לא יינתן למי שאינם תושבים או אזרחים ישראלים, ובין הענקת סיוע כספי להורים של ילדים חסרי מעמד שהוצאו ממסגרות מסכנות שנסגרו. על מחוז דרום של משרד החינוך ועל עיריית אילת לפעול לאלתר להפעלת גן א' במתכונת שבה פועלים כל שאר הגנים העירוניים באילת, לרבות שעות הפעילות והקפדה על תנאיו הפיזיים של המבנה. . קטינים חסרי מעמד מתגוררים ביישובים שונים בארץ ולומדים בבתי הספר ובגני הילדים שבהם. מטבע הדברים, קליטת קטין זר היא משימה שאינה שגרתית ברוב היישובים וברוב מוסדות החינוך. עם זאת במהלך השנים, ולפחות מאז 2006, צברו משרד החינוך ומוסדות חינוך מסוימים ניסיון בקליטתם. . ממצאי פרק זה מעוררים ספק משמעותי באשר לעמידת המדינה בדרישות האמורות: קטינים בלתי מלווים נכלאים במתקני משמורת; המעצר עם הגעתם הוא האמצעי הראשון, השגרתי והיחיד ואינו משמש אמצעי אחרון; לא נערכה בד יקה מקדמית של אמצעים חלופיים שהם פוגעניים פחות כלפי הקטין; הכליאה ממושכת ואינה מוגבלת למתקן המותאם לקטינים. עצם קיומם של בייביסיטרים, על מגרעותיהם ולעתים אף על הסכנות הטמונות בהם לפעוטות ולילדים, ידוע זה כמה שנים להנהלות של משרדי הממשלה הרלו ונטיים: משרד התמ"ת, משרד הרווחה ומשרד ראש הממשלה וכן לרשות האוכלוסין. אף על פי כן ממשיכות לפעול עשרות מסגרות כאלה, שעות רבות ביממה. סוגיית סגירת הבייביסיטרים מורכבת: הם ממלאים צורך ברור של הורים זרים, אשר עובדים שעות רבות ביום; באין מסגרת אחרת, ניתן להניח שסגירת מסגרת כזו תוביל להקמה בסתר של מסגרת חלופית, משום שההורים קשי היום הנאבקים כדי להתפרנס, יסתפקו בכל מסגרת שבה ישהה ילדם עם מבוגר. .על רשות האוכלוסין לקיים בדיקה ממשית ומקיפה בדבר האפשרות ליישם כל אחת מהחלופות שהוצעו לה וליצור בכך "סל של חלופות" אשר ייבחנו בהתאם לנסיבות של כל מקרה ומקרה. רק במקרים שבהם אף לא אחת מהחלופות מתאימה, ייעשה שימוש במתקן המשמורת. דרך פעולה כזו נועדה להבטיח שמעצר הקטינים ייעשה, ככל הניתן, ברוח האמנה לזכויות הילד. חוק הנוער מגדיר מיהו קטין נזקק ומפרט, כאמור, שבעה מצבים שבהם הוא נזקק לסיוע ולהגנה של שירותי הרווחה. משמעות עמדת ו האמורה של המשרד היא מתן טיפול רק לחלק מהקטינים חסרי מעמד שניתן להגדירם "נזקקים" על פי החוק, ואי -מתן טיפול לאחרים, הגם שהם נזקקים על פי המצבים המנויים בחוק הנוער. משרד הרווחה הגביל, אפוא את המקרים שבהם יש להעניק שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד, באופן שהרשו יות המקומיות אינן מחויבות הלכה למעשה להעניק שירותים אלו לחלק מהקטינים הנכללים בהגדרה של "נזקק", על פי חוק הנוער. הגורם להגבלה זו היה, על פי תשובת משרד הרווחה, הוא מחסור בתקציבים לצורך זה. משמעות מדיניות זו של משרד הרווחה היא שיש הנחיה להעניק שירותי רווחה ל קטינים חסרי מעמד בהיקף מצומצם יותר מזה שיש להעניק לילד ישראלי. מדיניות זו אינה עומדת בדרישות חוק הנוער. כמו כן מתעוררים ספקות של ממש אם מדיניות זו עומדת בדרישות האמנה בדבר זכויות הילד. הבדיקה העלתה שבכל הנוגע לטיפול בקטינים חסרי מעמד לא פורסמו, בתע"ס או בכל מסמך רשמי אחר, הנחיות והוראות לטיפול בקטינים אלה, אף על פי שהצורך הזה עלה שוב ושוב על ידי רשויות מקומיות, על ידי גופים חיצוניים ואף על ידי עובדי המשרד עצמו. גם לאחר פנייתה האמורה של העו"ס הארצית לחוק הנוער ולאחר פניות נוספות כאמור בדבר הצורך לפרסם הנחיות, לא הפיץ מנכ"ל משרד הרווחה הנחיות לגבי מתן שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי תשובתו אינה מתיישבת עם הפניות אליו מ הגורמים המטפלים הלכה למעשה בקטינים חסרי מעמד, עם עמדתה של העו"ס הארצית המנחה אותם מהבחינה המקצועית, וכן עם פעולות מטה משרד הרווחה עצמו להפצת נוהל כאמור, אשר נבלמו לדבריו בשל מחסור בתקציבים. כל אלה מלמדים בבירור על הצורך בהנחיות ספציפיות. יחידות הרווחה נדרשו לעסוק באבחון מצבם של קטינים חסרי מעמד נזקקים ובטיפול בהם, ואף לתת מענה למחסור בצרכים קיומיים בסיסיים, כגון: מזון, של אוכלוסייה זו, שאינה נהנית מהביטחון הסוציאלי שמקנה המדינה. ואולם, חסרים בידיהן כלים מקצועיים למתן המענה הראוי לאוכלוסייה זו. הניסיון להעניק שירותי רווחה ללא כלים מתאימים עלול להותיר את הנזקקים הנתונים לעתים במצבי סכנה ממשיים, ללא טיפול מועיל. החלטה בדבר מתן שירותי רווחה שיוענקו לקטינים חסרי מעמד היא החלטה יסודית ומשמעותית, אשר צריכה להתקבל על סמך תשתית עובדתית מספקת ועל סמך בחינת חלופות ומשמעויותיהן התקציביות. החלטה כזו מחייבת גם בחינה משפטית, עם הגורמים ה מוסמכים לכך בממשלה, בדבר מחויבות המדינה על פי הוראות האמנה בדבר זכויות הילד. בחינה משפטית כזו נדרשה גם משום שהגורמים המקצועיים במשרד עצמו סברו, על פי מכתבו האמור של שר הרווחה, כי המשרד מחויב לטפל בכל אותם ילדים חסרי המעמד הזקוקים לשירותי רווחה, על פי הוראו ת האמנה. אולם משרד הרווחה לא קיים בחינה בטרם הכריע בנושא. הוא גם לא פעל כנדרש בהחלטת הוועדה לזכויות הילד של הכנסת, שלפיה תתקיים בחינה כזו. היקף הכספים שמקצה משרד הרווחה לרשויות המקומיות נקבע על פי נתונים, שאינם כוללים את חלק הארי של חסרי המעמד המתגוררים בהן. בכך נפגעת יכולתן של רשויות מק ומיות מסוימות להעניק שירותים לאוכלוסייה הנזקקת להתערבות ולטיפול באופן בולט ומשמעותי. . יוצא, אפוא שגם לגבי קטינים חסרי מעמד הנמצאים במצבי סכנה, ואשר על פי מדיניות משרד הרווחה נדרשת הרשות המקומית להעניק להם שירותי רווחה, בדרך כלל באמצעות הוצאה חוץ -ביתית, לא העמיד המשרד את המשאבים הדרושים לרשויות המקומיות לשם כך. עיריית ת"א אימצה, אפוא מדיניות של הענקת שירותי רווחה גם לקטינים חסרי מעמד, שאינם נמצאים בסכנה, ובחרה להעניק להם שירות גם כאשר לא הייתה מחויבת לעשות זאת על פי מדיניותו והוראותיו של משרד הרווחה. עד מועד סיום הבדיקה, ספטמבר 2012 , במשך למעלה מארבע שנים מאז פרס ום הנוהל, לא הסדיר משרד הרווחה את הסדר האפוטרופסות המתאים לקטינים שהוחלט על שחרורם ממשמורת כנדרש. על פי דברים שמסרה מנהלת אגף מעונות יום, עד מועד סיום הביקורת לא יזם האגף דיון כזה. משרד החינוך קבע אמות מידה להכשרה הנדרשת מעובד הוראה במוסדות חינוך. על המשרד לוודא שאמות מידה אלה הנהוגות במוסדות החינוך באילת יונהגו גם בכל הקשור לעובדי הוראה המלמדים קטינים חסרי מעמד. .)(ד אשר לשעות פעילות הגנים העירוניים הרגילים באילת: בשנת הלימודים התשע"ב כמקובל על פי רפורמת "אופק חדש" הסתיימו הלימודים בשעה 14:00 ; לעומת זאת, יום הלימודים בגן א' הסתיים כבר ב- 12:30 . הגננת של גן א' מסרה למשרד מבקר המדינה שרוב הילדים בגן הם ילדים בסיכון, רובם אינם חוזרים הביתה עם סיום פעילות הגן, אלא משוטטים ברחובות העיר שעות עד שאחד ההורים חוזר מעבודתו. מבירור עם עו"ס ארצית לחוק הנוער עולה כי העו"ס ממתקן מת"ן לא קיבלה מענה גם על מכתבה זה. כמו כן מסרה כי בהיעדר תקציב מיוחד ומיועד ברשויות המקומיות, לא נמצא מענה לבעיית המעקב אחר קטינים שהושמו במשמורת. תשובותיהם של ראש הממשלה ושל מנכ"ל משרד רה"ם לראש העירייה מלמדות כי ממשלת ישראל אכן גיבשה מדיניות וקיבלה החלטות בכל הקשור למניעת כניסתם של אנשים חסרי מעמד אזרחי לישראל והגברת האכיפה בנושא. ואולם, הממשלה לא קבעה מדיניות ברורה בכל הנוגע לטיפול בחסרי מעמד אזרחי השוהים בישראל ואשר אין אפשרות להשיבם בשלב זה לארצות מוצאם או לארצות אחרות. במצב זה קיימות סוגיות הנוגעות לטיפול בקטינים המחייבות החלטה. כמו כן, הממשלה לא נדרשה לפערים המסתמנים בתחום זה בין הצרכים ובין יכולתם של הגורמים הרלוונטיים לתת מענה לצרכים כמתחייב בדין. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי מאחר שאין בידי גורם ממשלתי אחר מידע מרוכז בדבר הקטינים חסרי מעמד אזרחי, עליו לרכז נתונים בכלים הקיימים בידיו לצורך הערכת מספר הקטינים שאינם מבוטחים בביטוח רפוא י. כך, למשל, הוא יכול לעשות זאת באמצעות הנתונים של בתי החולים המעניקים שירותים לאוכלוסייה זו. על פי ממצאי הבדיקה הזו, עליו לבחון אם יש מקום לערוך שינויים בהסדר מאוחדת, ולפעול בהתאם. הבדיקה העלתה שמשרד החינוך לא קבע כללים להקצאת שעות ללימוד עברית ולתגבור לימודי לתלמידים חסרי מעמד , ולפיכך גם לא הקצה שעות למטרה זו. הבדיקה העלתה כי ההחלטה לא בוצעה: משרד הרווחה לא הסדיר מינוי אפוטרופוסים לקטינים הבלתי מלווים. גם חלופות המשמורת שנקבעו בנוהל הבין-משרדי - מינוי אפוטרופסים, מינוי משמורנים והשמה בפנימיות - יושמו כך שלא נתנו מענה שלם ומספק לצורכי הקטינים, כפי שיפורט בהרחבה בפרק הבא. עמידה בדרישות הדין הבין -לאומי בנושא כליאת קטינים בלתי מלווים מותנית בקיום שני תנאים: כליאת קטין בלתי מלווה תשמש רק אמצעי אחרון ותיעשה, כלשון האמנה לזכויות הילד, ל"פרק זמן מתאים הקצר ביותר". נוסף על כך נקבע בהערה כללית מ ס' 6 לאמנה כי ככלל אין לעצור קטין בלתי מלווה. מצב שבו מוחזקים קטינים בלתי מלווים במתקני כליאה, גם אם מדובר במתקן שהותאם להם, ובהיעדר מענה ראוי של חלופות משמורת, ספק משמעותי אם הוא עולה בקנה אחד עם דרישות האמנה בדבר זכויות הילד. עמדה כזו נקטה, כאמור, נציגת היחידה להסכמים בין -לאומיים ותביעות בין-לאומיות במשרד המשפטים. האמנה בדבר זכויות הילד קובעת, כאמור, כי מעצרו, חבישתו, או מאסרו של ילד "ישמשו רק כאמצעי אחרון ולפרק זמן מתאים הקצר ביותר". עמידה בכלל זה דורשת בחינה ממשית של חלופות מעצר ושלילתן, קודם לביצוע המעצר, הן בנוגע למי שנכון לצאת מרצון והן לגבי מי שאינו מוכן לעשות כן. סוגיית מציאת החלופות למעצר משפחות אכן הועלתה לפני הנהלת רשות האוכלוסין, וזו מצאה שיש מקום לבחינתה. הבדיקה העלתה כי לא היו בידי משרד הבריאות הערכות בדבר שיעור הקטינים חסרי מעמד שאינם מבוטחים בביטוח רפואי. פגישה משותפת למשרד הרווחה ולמשרד התמ"ת לשם דיון בטי וטת הנוהל המוצע נקבעה ונדחתה פעמים מספר. רק בספטמבר 2012 , במהלך הבדיקה, התקיימה הפגישה. מדברים שכתבה נציגת אגף מעונות יום למשרד מבקר המדינה בסמוך לאותה הפגישה עולה כי נציגי שני המשרדים עוסקים עדיין בגיבוש הנוהל, וממילא הוא טרם אושר. במשך תקופה ממושכת נותרו סוגיות יסוד, הנוגעות בטיפול בילדי השוהים חסרי המעמד האזרחי בישראל, ללא מענה ממשי. משרדי ממשלה הנוגעים בדבר העלו את הסוגיות לפני משרד ראש הממשלה בבקשה כי יפעל לקבלת החלטות ולקידום פתרונותיהן. משרד רה"ם דרש כי הטיפול ימוצה באמצעות הידברות בין המשרדים, לרבות הידברות עם משרד האוצר בעניינים המחייבים הקצאת משאבים. אולם בפועל חלק ניכר מן הסוגיות נותר ללא פתרון. סוגיות יסוד הועלו לאחר מכן שוב לפני משרד רה"ם. משרד מבקר המדינה מעיר כי שיח זה, המתקי ים זה כשנתיים, לא הניב תוצאות בחלק ניכר מן הנושאים שהעלו משרדי הממשלה, ולא חלה בהם התקדמות של ממש. על השרים הנוגעים בדבר לפעול באמצעות משרדיהם לפתרון הסוגיות שהועלו בממצאי הבדיקה, לרבות ליבון והכרעה בסוגיות המדיניות והתמודדות עם המחלוקות הבין-משרדיות שנותר ו. אפשר כי התמודדות עם מציאות זו, בדרך שתבטיח עמידה בהוראות הדין, תחייב הקצאת משאבים. אם ייוותרו חסמים בפני פתרונות כאלה, יש להביא את הסוגיות בהקדם לפני ראש הממשלה. על רשות האוכלוסין לפעול לזירוז הליכי בדיקות הגיל, ולהתקשר עם רופאים נוספים לצורך זה, ככל הנדרש. בדוח הסנגוריה הציבורית הומלץ למצוא פת רון שיאפשר לאוכלוסייה הפגיעה יותר (בעיקר התינוקות, הפעוטות והילדים) לשהות במגורי הקבע, שבהם התנאים טובים יותר לאין ערוך. בעת ביקור נציגי משרד מבקר המדינה במתקן, ביוני 2012 , עדיין הוחזקו הנשים, התינוקות והילדים באוהלים. משרד הרווחה קובע את מדיניות הרווחה, ומפרט אותה כהנחיות מחייבות, גם לרשויות המקומיות, בתע"ס. את המדיניות וההנחיות האלה יש לגבות בכלי עבודה מתאימים. אולם בכל הנוגע למתן שירותים לקטינים חסרי מעמד - לא עשה זאת משרד הרווחה, למרות פניות חוזרות ונשנות שבהן התריעו גורמים שונים בפני המשרד על יכולתם המוגבלת ביותר, בתנאים האלה, לספק שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד. .על מנכ"ל משרד הרווחה לפעול לאלתר ליצירת התשתית הנדרשת למתן שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד: גיבוש הנחיות מפורטות לגבי מתן שירותי רווחה לקטינים והפצתן בקרב יחידות הרווחה ברשויות המקומיות; התאמת כלי העבודה הקיימים בידי יחידות הרווחה למאפייני קבוצות אוכלוסיית הקטינים חסרי המעמד. עוד עליו לקבל מיחידות הרווחה מידע מלא ומפורט בדבר היקף השירותים שיש להעניק לקטינים האלה, לבחון אם יש בידיהם המשאבים הדרושים לשם מתן השירותים שחלה חובה להעניקם על פי הוראות הדין, ולוודא שיש בידיהם המשאבים המתאימים. הבדיקה העלתה שבשנים 2009 -2012 אירעו מקרי פגי עה חמורים, עד כדי מוות בבייביסטרים. להלן הפרטים: משרד הרווחה נוקט מדיניות הדוגלת במתן שי רותים בהיקף המצומצם האפשרי, לשיטתו, לקטינים חסרי מעמד. על פי ממצאי הבדיקה, מדיניות זו אינה עומדת בדרישות חוק הנוער המרחיב את עילות "הנזקקּות". על פי מציאות זו מתעוררים ספקות של ממש אם מדיניות זו עומדת בדרישות האמנה בדבר זכויות הילד, לרבות הדרישה ל הגן על הי לדים, לאפשר להם להתפתח וליהנות מ רמת חיים נאותה ו מביטחון סוציאלי , וכן להגן עליהם מפני אלימות גופנית ונפשית ומפני הזנחה, ניצול או התעללות. על שר הרווחה ועל מנכ"ל המשרד לשקול לערוך שינויים במדיניות משרד הרווחה תוך כדי עבודת מטה מול משרדי ממשלה אחרים, לרבות משרד המשפטים, כדי להבטיח שהיא תעמוד בדרישות הדין. ככל שיימצאו חסמים בפני השינויים הנדרשים, על שר הרווחה להביאם לפני ראש הממשלה ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד גיבוש פתרון הולם. התיעוד שנבדק מצביע על כך שבבייביסיטרים נמצאים הילדים בתנאים של הזנחה מתמשכת, כהגדרתה בתע"ס: הילדים שוהים בלולים במרבית שעות היום, ללא פעולות גרייה והעשרה; התנאים הפיזיים קשים - דלות, צפיפות, עזובה והזנחה; הטיפול, ההשגחה וסיפוק הצרכים ההתפתחותיים של הילדים לוקים בחסר, ומעכבים את ההתפתחות הקוגניטיבית והמוטורית של הילדים; במסגרות אלה מופקד לעתים מבוגר אחד על כ -30 ילדים. משמעות הדבר היא שילדים השוהים במסגרות בתנאים כאלה נתונים להזנחה פיזית ורגשית תמידית וסובלים מחסך חמור במגע פיזי ובתשומת לב. לכן הם סובלים גם מחסכים ומעיכובים התפתחותיים ניכרים בעת הגעתם למערכת החינוך הישראלית. מהתיאורים המובאים במסמכים של עיריית ת"א ושל משרד התמ"ת, עולה בבירור תמונה של הזנחה מתמשכת על כל היבטיה: פיזית, בטיחותית, רגשית וחינוכית. מלשון המסמכים, שניסחו אנשי מקצוע הרגילים בבחינת מסגרות לפעוטות, ניכר בבירור כי תמונת מצב זו חריגה בחומרתה בהשוואה למצב השורר במסגרות מקבילות שבהן שוהים ילדים ישראלים. על מנכ"ל משרד הרווחה לבחון את מידת יכולתה של עיריית ערד לספק שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד, כדי להבטיח שיהיו בידיה הכלים הדרושים למתן שירותי רווחה לקטינים אלה. שיתוף פעולה בין משרד התמ"ת לארגון מסיל"ה חיוני ורצוי. עם זאת, אין משמעותו צמצום האחריות של המשרד לאתר מיזמתו מסגרות החשודות כמסכנות ולפעול בהתאם, והעברתה לידי גורם אחר. על משרד התמ"ת לפעול לאיתור מסגרות מסכנות ולטפל בהן, ככל שנדרש. הבדיקה העלתה כי משרד התמ"ת לא פעל במישור הפלילי לשם סגירת מסגרות מסכנות. הגורמים המקצועיים רואים בהדרכת צוותים בבייביסיטרים דרך פעולה יעילה להתמודד עם חלק מהבעיות במסגרות לקויות לקטינים זרים. מאחר שמשרד התמ"ת אינו נוקט דרך זו, עושה זאת ארגון מסיל "ה בעצמו, בחלק מן המסגרות, במימון תורמים. את חובתנו המוסרית והמשפטית לשמור על זכויותיהם של הזרים החיים בקרבנו היטיבו להביע בתי המשפט. בפסק דין של בית המשפט העליון כתבה הנשיאה לשעבר, כבוד השופטת דורית בייניש: "מבקשת אני להעיר כי אותה תפישה גורפת.. . לפיה מכח ריבונותה לא מוטלת על המדינה חובה משום סוג כלפי אדם בשל היותו זר אינה מקובלת עוד... בעידן הנוכחי הולכת וגדלה המודעות לזכויות האדם באשר הוא אדם ומדינות רבות כאשר הן דנות בהגבלות על הגירה מתמודדות עם בעיות הכרוכות בזכויותיהם של הבאים בשעריהן... גישה זו משליכה מטבע הדברים על מערכת האיזונים המחייבת את רשויות השלטון, הנדרשות לאזן בין זכויותיו של הזר לבין אינטרסים ציבוריים"67. יפים לעניין זה גם דבריה של כבוד השופטת רחל ברקאיבפסק הדין של בית המשפט המחוזי בבאר שבע שעניינו שילוב ילדים חסרי מעמד אזרחי במערכת החינוך : "הפחד מן הזר הינו פחד מוכר ולכן ניתן להבינו אך לא לקבלו... מחובתנו לזכור ולא לשכוח את דבר היותנו פליטים בגולה בעבר הלא רחוק, את עובדת היות מדינת ישראל בין המדינות הראשונות שחתמה על 'אמנת הפליטים', כמי שתקומתה מחיי פליטות ושואה"68. על הממשלה לפעול ביתר שאת בדרך שתבטיח את זכויות הקטינים בהתאם לאמנה בדבר זכויות הילד, ושתעלה בקנה אחד עם ערכי היסוד של מדינת ישראל. .סוגיית הטיפול הנדרש בקטינים חסרי מעמד אזרחי בישראל רגישה וסבוכה כלפי פנים, בהיות ה מדינה יהודית ודמוקרטית, וגם מהבחינה הבין-לאומית, לנוכח מחויבותה של המדינה, גם על פי אמנות בין - לאומיות. ממצאי הבדיקה מלמדים על צורך של ממש שהממשלה תקבע מדיניות ברורה בדבר הטיפול הנדרש של רשויות המדינה בקטינים חסרי מעמד, על פי הוראות הדין, ותבטיח שיהיו בידיה ן האמצעים למימושה. מדיניות זו תשמש תשתית לפעולתם של משרדי ממשלה ושל רשויות מקומיות בבואם לספק את המענים הדרושים בנושא זה. ממצאי משרד מבקר המדינה מלמדים על ליקויים חמורים בטיפול בקטינים חסרי מעמד אזרחי; על אי-העמידה של המדינה בהוראות חוק הנוער; ובמקרים מסוימים אף על הפרה של הוראות האמנה בדבר זכויות הילד. שהייתם הממושכת של קטינים בלתי מלווים במתקני משמורת, גם בשל קיומן של מכסות מוגבלות לקליטתם בפנימיות, מחייבת דיון מחודש של הגורמים שגיבשו את הנוה ל הבין -משרדי, לרבות משרד החינוך ומשרד הרווחה, וגיבוש דרכי פעולה שיאפשרו לשחרר קטינים ממתקני המשמורת במהירות. פעולות אלו יש לבצע בדחיפות כדי לשחרר מיד קטינים ממשמורת ולשכנם במסגרת מגורים הולמת אחרת. כך יימנעו השפעות שליליות על הקטין, הנובעות מהתארכות הכליאה. באין נתונים רשמיים על מספר הקטינים חסרי המעמד בישראל, האפשרות לקבוע מהו שיעור המבוטחים באמצעות הסדר מאוחדת מוגבלת ביותר. עם זאת, כפי שעולה מתרשים 1 לעיל, נרשמו בתחנות לבריאות המשפחה בתל אביב -יפו לבדה 2,556 ילדים; לתחנות האלה מביאים ההורים בעיקר ילדים עד גיל שש. כיוון שכך ניתן להניח כי 2,501 הילדים, שהיו מבוטחים בתחילת 2012 בהסדר מאוחדת, הם רק חלק מהקטינים חסרי מעמד, וכי מאות קטינים חסרי מעמד הם חסרי ביטוח רפואי. עד מועד סיום הבדיקה, ספטמבר 2012 , לא גובש פתרון כולל לסוגיות שהעלה מנהל המרכז הרפואי סוראסקי.
סיכומי הפגישות של העו"ס, בתיקי המשפחות שנבדקו, מעידים על שיחות עם ההורה; אין בהם מידע על שיחות עם ההורה בדבר התמיכה הרגשית בקטין בתהליך המעצר, הכליאה וההרחקה; רק במקרה אחד נרשמה התרשמותה של העו"ס לגבי מצב הילדה.