משרד הבינוי והשיכון . סיוע בדיור לזכאים_ משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הקליטה כי עליו לעדכן את רשימת הממתינים באופן עקבי כדי שייכללו בה רק זכאים העומדים בכל הקריטריונים שהוא בעצמו קבע. המשרד לא המציא מסמכים ונתונים המבססים דברים אלה, לרבות החוסר בדירות גדולות, וגם לא הציג את עומק מצוקתם של זכאים אחרים הממתינים בתור. בעניין זה יוזכר שבתשוב תו מדצמבר 2014 הדגיש משרד הבינוי שהמחסור קיים בדירות הקטנות. משרדי הקליטה והבינוי עוסקים שניהם במתן פתרונות דיור, האחד לוותיקים והאחר לזכאים עולים. מתכונת הסיוע בדיור אינה מגובשת באופן מערכתי וכל משרד פועל בנפרד על פי קריטריונים משלו. עקב כך יש ליקויים בניהול שתי רשימות הממתינים, ונוסף לחוסר היעילות שבניהול הרשימות, נוצר לעתים עיוות בלתי סביר בשל היעדר כללי זכאות אחידים בין לוותיקים ולעולים. להלן הפרטים: לדעת משרד מבקר המדינה בנסיבות המיוחדות של ההחלטה הנדונה, מן הראוי היה שהשר דאז יוודא שהתבקשה חוות דעת משפטית וזו תוצג בפניו. השר נושא באחריות מיניסטריאלית לכל הנעשה או לכל שהיה צריך להיעשות אך לא נעשה בתחום משרדו, ולכן לא ניתן לקבל את תגובתו המעבירה את האחריות להחלטה לדרג המקצועי במשרדו. עד מועד סיום הביקורת המלצות הוועדה לא נידונו בממשלה וממילא לא אושרו על ידה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבינוי לבצע עבודת מטה לאפיון צורכי הדיור של אוכלוסיית הזכאים לדיור ציבורי ולקביעה של מגוון המענים שהמשרד יספק לצרכים אלה. במסגרת זו ראוי שהמשרד יתחשב בהמלצות של הוועדות בנוגע לסיוע בדיור לזכאים. תוצריה של עבודת מטה שכזו צריכ ים להביא לידי גיבוש תכנית עבודה רב -שנתית בעלת סדרי עדיפויות המביאים בחשבון התפתחויות כלכליות ואחרות , קביעה של מספר הדירות הנחוצות בהווה ובעתיד, מקומן הגאוגרפי, גודלן ואפיונן, וקביעה של מגוון פתרונות הדיור ומסגרת התקציב הנדרשת. עליו גם להצביע על מקורות התקציב, אם ממשאביו הפנימיים, לרבות הכנסות ממכר דירות, אם כתוספת תקציבית ייחודית. מאחר שמדובר בתכנית בעלת אספקטים לאומיים ראוי לשקול הבאתה לאישור הממשלה כולה כדי שזו תקבע את הקצאת התקציב ההולמת על פי סדר העדיפות הלאומי. הביקורת העלתה כי עד 2013 לא קייםהמשרד עבודת מטה בנושא זה, וממילא לא גיבש תכנית כוללת מתוך ראייה מערכתית ארוכת טווח הנוגעת בצרכים, בחלופות האפשריות למתן המענים ובתקציב שיוקצה לשם כך. בכך ל א השכיל המשרד לספק מענה ראוי כדי להעניק סיוע הולם לאוכלוסיית חסרי הדיור מעוטי היכולת. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר ראי יה מערכתית והיעדר מענה מלא לצורכי הדיור הציבורי הן בין הסיבות העיקריות להגדלת הפער בין מספר הזכאים הממתינים לדיור כזה ובין מלאי הדירות המוצע להם. אם תימשך המגמה הנוכחית ולא ייעשו פעולות תכליתיות למתן פתרונות דיור לזכאים הממתי נים, יימשכו הגידול במספר הממתינים ו הדלדול במלאי הדיור הציבורי ומשך ההמתנה לדירות יתארך . במצב זה יש פוטנציאל רב לפגיעה בזכותם הבסיסית של הזכאים לסיוע בדיור לחיים בכבוד. לכן, יש לעשות את כל הדרוש כדי לצמצם את הפער האמור, לגבש לאלתר מדיניות ארוכת טווח בנוגע לסיוע בדיור לזכאים, לקבוע בהתאם לכך תכנית עבודה ארוכת טווח ולהבטיח את הקצאת המשאבים הנדרשים לישומה וליישמה. יוצא אפוא שאף שמשרד הבינוי משמש מאסדר של תחום הדיור הציבורי, בפועל הוא אינו מנהל אותו ואינו משפיע על תפוקותיו. פעולותיו להקצאת הדירות לזכאים אינן מתוכננות והוא מגיב לצ ורכי הביקוש על פי היצע הדירות הקיים. מאחר שההיצע הולך וקטן ומספר הזכאים הממתינים הולך וגדל מתארכים גם זמני ההמתנה. במציאות כזאת ניטעת בזכאים תקווה למימוש זכאותם, אך לנוכח היעדר מלאי דירות זמינות אין לתקווה זו כל תוחלת ממשית. אי-מימוש הזכאות לדיור ציבורי וההמתנה הארוכה ללא כל תכלית עלולים לעורר בזכאים, נוסף לפגיעה בכבודם, גם תחושת תסכול ומרמור. צבר הממצאים שלעי ל מראה על היעדר עיקרון מנחה שיביא לידי הלימה בין הביקוש לדיור הציבורי ובין המלאי המוצע. כבר בשנת 2000 רשמה הממשלה את הודעת השר דאז כי התוספת השנתית לדיור הציבורי תהיה 2,200 דירות, אך מאז לא יישם משרד הבינוי החלטה זו. על המשרד לעמוד על היקף הביקוש לסיוע בדיור ולאפיין את הצרכים הייחודיים של הזכאים, ובהתאם לכך להחליט על מגוון הפתרונות שיש ביכולתו להציע להם במסגרת המשאבים העומדים לרשותו. הדעת אינה סובלת את התמשכותו של המצב הקיים המתעתע באוכלוסייה כה חלשה של זכאי הדיור הציבורי ופוגע בזכותה הבסיסית לחיים בכבוד. הביקורת העלתה שנכון למועד סיום הביקורת, מתוך 132 זכאים שהם נכים רתוקים הממתינים לדירת נ"ר נמצאו 73 ( 55% .) הממתינים יותר משנה משרד מבקר המדינה מציין כי ללא הרחבת מקורות התקציב לרכישת דירות, מעבר לתמורה שתתקבל בגין מכר הדירות הישנות, ימשיך להידלדל מלאי הדיור הציבורי ותצומצם האפשרות להקצות פתרונות כאלה לזכאים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי שיעור הזכאים לדירת נ"ר שלא מימשו את זכאותם במשך יותר משנה אומר דרשני ומעלה ספקות ניכרים בדבר יעילותו של הפתרון המוצע לאוכלוסיה נזקקת זו. על המשרד לנתח את הסיבות לאי מימוש הזכאות, לבחון אם הפתרון שהוא מציע מתאים לזכאים אלה, אם הזכאים נדרשים לסיוע ביישום הפתרון ואם אין בו חסמים המונעים את יישומו. כמו כן, על המשרד לבחון אם ניתן להרחיב את מגוון הפתרונות במטרה לקצר את משך ההמתנה למימוש הזכאות של נכים רתוקים ולספק להם פיתרון דחוף. מבדיקתרשימת הממתינים של משרד הבינוי מינואר 2014 עולה כי זמן ההמתנה הממוצע לדירה בקומה נמוכה בשל מגבלת תנועה הוא שנתיים וחצי. עם זאת, נמצאו אף מקרים שזמן ההמתנה ארוך עוד יותר; ב-57 מקרים זמן ההמתנה היה 10-5 שנים, ב-19 מקרים- 15-10 שנים וב-2 מקרים יותר מ-15 .שנים לדעת משרד מבקר המדינה אין להשלים עם המציאות שמשרד הבינוי אינו נותן מענה לזכאים הנזקקים לדירות מיוחדות המתאימות להם. הדבר מכביד במיוחד על זכאי הדיור הציבורי המוגבלים פיזית הנאלצים לגור שנים רבות בדירות שאינן מותאמות לצורכיה ם, וזכויותיהם הבסיסיות נפגעות בשל כך . בהיעדר תכנית ארוכת טווח לפתרון הבעיה אין מסתמן כי מצבם של זכאים אלה ישתפר בקרוב. הם ימשיכו להמתין זמן רב לדירה המותאמת לצורכיהם, ניידותם תוגבל ותמנע מהן זכותם הבסיסית לחיים בכבוד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי הדבר עומד בניגוד גמור להצהרתו בנוגע להצדקת המבצע לרכישת הדירות - מחסור בדירות גדולות עבור משפחות גדולות שהצדיק לטענתו התייחסות ייחודית לקבוצת זכאים זו. יש בכך משום ניסיון להכשיר בדיעבד את התוצאות שהתקבלו בעקבות ההחלטה ובניגוד לה. זאת ועוד, רכישת דירות קטנות והעדפתן לכאורה על פני דירות גדולות, היא פועל יוצא של היעדר היכולת של הזכאים לעמוד במחירי דירות גדולות יותר ולא של "בחירה" של הזכאים כפי שציין המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח העלייה החדה במחירי הדיור והכבדת נטל ההוצאות לדיור, ובייחוד על השכבות החלשות, ולנוכח מסקנות המחקר של הבט"ל ומסקנות הוועדות השונות שעסקו בנושא הסיוע בשכ"ד ובשל השחיקה בגובה הסיוע בשכ"ד, על משרד הבינוי, בשיתוף עם משרד האוצר, לגבש מתכונת לעדכון גובה ההשתתפות בשכר דירה באופן שתימנע שחיקה בלתי סבירה בסיוע זה, תוך כדי נגיעה במכלול ההשלכות של הצורך בקביעתה הנוגעות למשק בכלל ולאותן אוכלוסיות מוחלשות הנזקקות לסיוע בפרט לשם מימוש זכויותיהן הבסיסיות. במידת הצורך על משרד הבינוי להעלות את הסוגייה לדיון והחלטה בממשלה. אולם בעבודת המטה שקיים משרד הבינוי נכללו רק אלה שהוא קבע את זכאותם, אף שהצורך בעדכון גובה שכר הדירה רלוונטי גם לזכאים עולים. על פי מדיניות זו העריך משרד הבינוי את אומדן עלות התוספת שנדרשה בגין השינוי והגיש אותו לאישורה של הממשלה. הממשלה בהחלטתה האמורה אישרה את מתן ההגדלה ולא כללה בה את זכאי משרד הקליטה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש טעם לפגם בעובדה שניהול הממתינים לדיור ציבורי נעשה בנפרד, בשני משרדים שונים, על פי כללים נפרדים וללא ראייה מערכתית כוללת; הדבר עלול לפגוע בהקצאה יעילה של משאב המצוי במחסור, וכן לפגוע בעקרון השוויון. הניהול הנפרד אי נו מאפשר לגבש תכנית עבודה אחת מתוכללת הנוגעת לכלל הזכאים שעל בסיסה יוגדרו גם הצרכים התקציביים. לנוכח ממצאי הביקורת , ראוי שמשרדי הבינוי והקליטה יקיימו עבודת מטה משותפת לגיבוש מערך כללים אחוד שיחול על כלל אוכלוסיית הזכאים, ותיקים ועולים כאחד, כפי שנהוג בנוג ע ל סיוע בשכ "ד. באופן זה ניתן יהיה לייעל את ניהול מאגר הדיור הציבורי ולמנוע עיוותים בהקצאת דירות לזכאים. בגיבוש מערך הכללים יש להביא בחשבון את המאפיינים הייחודיים של כל קבוצת זכאים ולהתאימם אליה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתוך המקרים האלה עולה כי רמת הפיקוח והבקרה שהפעיל משרד הבינוי על רכישת ה דירות למשפחות ובהן שישה ילדים לפחות לקתה בחסר, ולכן התאפשרו אותן חריגות. דווקא בשל העובדה שמדובר בפעולה חריגה ובהוצאה כספית ניכרת המתבססת על כספי ציבור, היה על משרד הבינוי להקפיד ולפעול בקפדנות על פי הכללים המחייבים ולקיים מנגנון בקרה ופיקוח שימנע ליקויים וחריגות אלה. בביקורת עלה כי משרד הבינוי שלח הודעות למשפחות מרובות ילדים ובהן התחייב להטבות שיינתנו למשפחות אלה במעמד רכישת דירה, באופן שמגדיל את ההוצאה מעבר לתקציב המאושר כפי שמופיע בלוח 2 שלעיל, וזאת עוד בטרם הגיע לידי סיכום עם משרד האוצר בדבר המקורות העומדים לרשותו ל צורך כך. רק באוקטובר 2010 , לאחר שכבר נשלחו ההודעות, פנה מנכ"ל משרד הבינוי למשרד האוצר במכתב שכותרתו "מבצע רכישת דירות נ"ר", ובו הוא ביקש לאשר תוספת לתקציב הרשאה להתחייב49 .עבור רכישת דירות למשפחות מרובות ילדים הביקורת העלתה כי אף שמשרד הבינוי היה מודע לקיומה של תופעה שבה אזרחים הוכרו כזכאים לסיוע בשכ"ד אך לא מימשו את זכאותם, הוא לא בחן את הסיבות לכך כדי לצמצם את התופעה ולתת סיוע למי שהוכר כזכאי לכך. הביקורת העלתה כמה תחומים שבהם משרד הבינוי אינו מוודא מיצוי זכויות שהוא אחראי להענקתן. בשל העובדה שהמענק נקבע ללא כל תלות במחיר הדירה הנרכשת בפועל, ובעצם מדובר בסכום קבוע, נוצר לכאורה תמריץ למצות את מלוא המענק ולהקטין ככל האפשר את המימון העצמי מצד הרוכש. התמריץ הביא לידי כך שמשפחות מרובות ילדים רכשו דירות קטנות שאינן מתאימות לגודל משפחתן ויצרו בפועל בעיית צפיפות דיור. נמצא ש -8 משפחות מתוך 19 המשפחות שרכשו דירות לבעלותן ( 42% ;) רכשו דירות קטנות שאינן מותאמות למספר הנפשות במשפחה מחיר הדירות היה נמוך יחסית, והמענק שהם קיבלו ממשרד הבינוי אפשר לממן כמעט את מלוא מחירן וכמעט ללא כל מימון עצמי. למשל, שתי משפחות ובהן שמונה נפשות ותשע נפשות, רכשו בנפרד שתי דירות בנות שלושה חדרים בחולון, שטח כל אחת מהן 46 מ"ר. משפחה נוספת ובה תשע נפשות רכשה דירת שלושה חדרים באשדוד בשטח 64 מ"ר. בשני המקרים הראשונים הגיע שיעור המענק לכדי 95% ממחיר הדירה ובמקרה השלישי כיסה המענק 78% .ממחיר הדירה יוצא אפוא שההחלטה המעודכנת על גובה המענק יצרה מצב בלתי סביר; לא רק שהדירות נרכשו בניגוד לקריטריונים הקבועים בנוהל ההקצאה המפרטים את גודל הדירה שתירכש ביחס למספר הנפשות במשפחה, אלא נוצרה אגב כך צפיפות דיור הפוגעת באיכות חייהן של המשפחות. בביקורת עלה כי בטרם המליצה הנהלת המשרד לשר דאז להיטיב עם קבוצת האוכלוסייה הייחודית - משפחות שבהן לפחות שישה ילדים מתחת לגיל 18 - היא לא ניתחה את נתוני רשימת הממתינים, לא גיבשה חלופות לשימוש בתקציב ולא הציגה בפניו תמונת מצב שלמה בדבר הרכב רשימת הממתינים ומיפוי כל קבוצות הזכאים שמצוקתם קשה ביותר ושהסיכוי שלהם לקבל דירה בזמן הקרוב נמוך. למשל, לא נבחנה עומקה של מצוקת הזכאים הבודדים ושל המשפחות החד-הוריות, המתקשים לשכור דירה בשוק החופשי בגלל נטל ההוצאות הכבד שהם נושאים בו. גם מצוקתם של הזכאים להחלפת דירה בגלל מוגבלות פיזית (שאינם רתוקים) לא נבחנה ולא הוערכה, אף שלכאורה היא דומה לזו של נכים רתוקים. לדעת משרד מבקר המדינה מבלי להמעיט במצוקתן של משפחות קשות יום ושלהן שישה ילדים לפחות, היה צורך לבחון גם פרמטרים רלוונטיים אחרים העשויים לבוא בחשבון ; למשל, זמן המתנה ממושך ביותר, בעיות בריאותיות חמורות ומקרים קשים אחרים. התחשבות אך ורק בגודל המשפחה היא ראייה צרה ונקודתית של מצוקת הזכאים. יוזכר כי על פי נוהל ההקצא ה, הקריטריון של מספר ילדים במשפחה הוא קריטריון משני בתוך כל קבוצת זכאות; דהיינו, רק אם שני זכאים עומדים באופן דומ ה בכל הקריטריונים הקובעים לקבלת דיור הציבורי, הזכאי שיש לו יותר ילדים ידורג גבוה יותר. מאחר שמדובר בשינוי שבצדו מתן הטבה כלכלית ניכרת לקבוצת אוכלוסייה מסוימת מתוך העדפתה על פני זכאים אחרים, ומכיוון שמדובר בשינוי מהנוהל הקיים, ראוי היה לגבות אותו בחוות דעת משפטית ובקריטריונים למתן ההטבה המשקללים את נתוני הזכאים ומשקפים שוויון ביניהם; דבר שלא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר גם לשר דאז כי היה עליו לעמוד על כך שתוצג בפניו תמונת המצב המלאה של הזכאים הממתינים לדיור ציבורי. כמו כן, היה עליו לבקש מהדרג המקצועי של המשרד לבחון אם המלצה זו אינה פוגעת בזכאים אחרים שמצוקתם קשה אף היא. בביקורת עלה כי אין בידי משרד הבינוי נתונים על אודות קבוצת אוכלוסייה זו , ולכן הוא אינו יכול לפנות לאנשיה כדי לנסות להביא לידי מיצוי זכויותיהם. בפועל משרד הבינוי מגיב על פניות המגיעות אליו, אך אינו יוזם פניות למי שעשוי להיות זכאי40 .משום שאין בידיו הנתונים הנדרשיםמכאן שלא מתקיים בעניין זה תהליך של מיצוי זכויות , אף שיש בידי בט"ל נתונים שמאפשרים את איתורם של מי שאינם ממצים את הזכות לסיוע בשכ"ד. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לבחון דרכים לשיתוף משרד הבינוי במידע שברשות בט"ל, במגבלות הקבועות בחוק הפרטיות, כדי להגדיל את שיעור מיצוי הזכות לסיוע בשכר דירה. הביקורת העלתה כי משרד הבינוי אינו בוחן באופן קבוע את השינויים בגובה שכר הדירה ואת היכולת הפוטנציאלית של הזכאים לסיוע בשכ"ד להתמודד עם עלייה במחירי השכירות, ובולטת בהיעדרה מתכונת לעדכון גובה הסיוע בשכ"ד. משרד מבקר המדי נה מעיר כי למרות הסתייגותו של משרד האוצר מהפעולות שנקט משרד הבינוי הוא אישר את בקשתו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי על שהתעלם מהצורך לתקצב מראש וכנדרש את ההחלטה שעניינה רכישת הדירות. יצוין כי במכתבים ששלח משרד הבינוי במרץ 2010 למשפחות מרובות ילדים בדבר שני המסלולים לרכישת דירות נכללה הסתייגות, ולפיה "בשל מגבלה תקציבית שני המסלולים מופעלים על בסיס 'כל הקודם זוכה' ולא ניתן להתחייב כי ניתן יהיה להאריך את זכאותכם זו מעבר לתאריך 20.2.11 ." לדעת משרד מבקר המדינה, ברוח עיקרון השקיפות מן הראוי היה שמשרד הבינוי יפרסם את ההחלטה במלואה, לרבות הקריטריונים החדשים לקבלת ההטבה. באופן זה ניתן היה להביא לידיעת כל זכאי הדיור הציבורי את ההחלטה ולאפשר ביקורת ציבורית עניינית בנוגע אליה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי המלצתו של הדרג המקצועי של המשרד לקדם פתרונות למשפחות שבהן שישה ילדים לפחות לוקה בבסיסה. מדובר בהחלטה שמיטיבה באופן ניכר עם זכאים מסוימים ומאפשרת את קידומם לראש רשימת הממתינים הארוכה, וזאת בשל היותם בעלי משפחות גדולות. בביקורת עלה ש משרד הבינוי אישר החלפת דירה בדיור הציבורי בגלל צפיפות דיור23 ל-223 דיירים שנמצאו זכאים לכך אך טרם נמצאו להם דירות מתאימות. נמצא שזמן ההמתנה הממוצע להחלפת דירה קטנה בדירה מרווחת יותר הוא כשלוש שנים, ונמצאו אף זכאים הממתינים יותר מ-10 שניםואף 15 .שנים משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי הפער בין הנתונים שהעבירו עמידר ועמיגור למשרד מבקר המדינה (כ - 1,540 ( דירות) ובין הנתונים שהוא העביר860 דירות) מחייב את בדיקתו המדוקדקת כדי לעמוד על היקף המשפחות שאכן גרות בצפיפות דיור; היעדר נתונים מדויקים פוגם באיכות ההחלטות שהמשרד מקבל ובתקינות סדרי עבודתו. מתשובתו מינואר 2015 עולה גם הצורך שהמשר ד, בשיתוף עם עמידר ועמיגור, יבדוק מה גודלן של הדירות בפועל ואם אותן הרחבות נעשו באישורו ועל פי חוק ויעדכן בהתאם לכך את רישומיו. אשר למחסור בדירות קטנות, משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי בנושא דירות נ"ר (ראו להלן) ציין המשרד שהמחסור החמור ביותר הוא דווקא בדירות גדולות האמורות לשמש משפחות גדולות ואילו בתשובתו לעיל הוא ציין שדווקא דירות קטנות אינן מצויות במלאי. עולה אפוא שמשרד הבינוי הגדיר מדד לצפיפות דיור אך בפועל קיים קושי לממשו. לפיכך, מדד זה כמעט שאינו מעשי אם בגלל היעדר דירות גדולות דיין שיתאימו למשפחות המתגוררות בצפיפות דיור אם בגלל רצון הדיירים עצמם המסתפקים בדירות אלה על אף גודלן הקטן. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת הכנת תכניות העבודה של משרד הבינוי הנוגעות למתן מענים לצורכי הדיור הציבורי, עליו לכלול גם את השיקול של גודל הדירות ואת הצורך במניעת צפיפות דיור הפוגעת באיכות החיים של הזכאים. זכאים שמשפחתם קטנה המתגוררים בדירות גדולות או כפולות : מניתוח הנתונים על הדירות המנוהלות בידי עמידר ועמיגור עלה כי יותר מ- 26,000 דירות נמצאות בחזקתם של זכאים ש על פי נוהל ההקצא ה הם זכאים לדירות קטנות מאלה שהם מתגוררים בהן, ומדובר בכ - 43% מכלל דירות הדיור הציבורי; יצוין שבמקרים מסוימים מדובר אף בזכאים שהחזיקו בדירות כפולות . בדרך כלל, הדבר נובע מקיטון במספר הנפשות במשפחה הזכאית במשך השנים . כאמור, נוהל ההקצאה אינו מתייחס למצב זה ואינו דורש ממשרד הבינוי ומחברות האכלוס לנקוט פעולות להחלפת הדירה של זכאים אלה לדירה קטנה יותר האמורה להספיק לצורכיהם. בביקורת עלה ש כ- 1,200 דיירי דיור ציבורי מחזיקים בשתי דירות וחלקן אוחדו לדירה אחת. מתוך הדיירים האמורים, 647 דיירים המתגוררים בדירות שבניהול עמידר ו-115 דיירים המתגוררים בדירות שבניהול עמיגור, מחזיקים בשתי דירות נפרדות שלא אוחדו. עוד עלה כי שש משפחות, שבכל אחת מהן שלוש נפשות בלבד, מחזיקות כל אחת בשלוש דירות נפרדות שסך שטחן עולה על 140 מ"ר לכל משפחה. יצוין ש אחת מהמשפחות מתגוררת בזכרון יעקב ושם ממתינות שש משפחות זכאים לדיור ציבורי ושתיים מהן כבר ממתינות יותר משלוש שנים. נמצא גם מקרה בדימונה שבו משפחה ובה תשע נפשות מחזיקה בארבע דירות נפרדות בשטח כולל העולה על 200 .מ"רכמו כן, נמצאו מקרים של משפחות זכאים המתגוררות במרכז הארץ ובהן מספר נפשות נמוך (בין אחת לחמש) המחזיקות בשתי דירות נפרדות. למשל, דיירת בנתניה הגרה לבדה מחזיקה בשתי דירות , כ-70 מ"ר כל אחת; משפחה ובה שתי נפשות מחזיקה בשתי דירות ברעננה , 60 מ"ר כל אחת; משפחה ובה שלוש נפשות מחזיקה בשתי דירות בתל אביב , 64 מ"ר כל אחת; ומשפחה ובה שלוש נפשות מחזיקה בשתי דירות בירושלים, האחת 64 מ"ר והאחרת 52 .מ"ר משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי הדעת אינה סובלת שמשפחות זכאים קטנות יגורו בדירות גדולות ואף יעמדו לרשותן שתי דירות ויותר, בשעה שזכאים אחרים ממתינים עד בוש לאותן דירות. מדובר במאגר גדול ביותר של מאות ואף אלפי דירות שבניהול יעיל ניתן לשחרר מתוכו דירות לטובת הזכאים הממתינים. על המשרד לבצע אחת לתקופה מעקב אחר מספר הדיירים הגרים בדירות הדיור הציבורי, ואם יתברר שקיימות חריגות מהקבוע בנוהל ההקצאה יש לבצע התאמות העולות בקנה אחד עם הנוהל. על המשרד להקים מנגנון שיבחן, יעקוב ויעודד את התאמת הדירות לגודל המשפחות הזכאיות במשך כל תקופת המגורים. הדבר יביא לייעול ולמיצוי מיטבי של משאב הדיור הציבורי. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעילותו זו של משרד הבינוי במטרה לייעל את ניהול הדיור הציבורי, אך מדובר בצעדים ראשוניים בלבד. על המשרד להשלים את הפעולות הנדרשות לצורך זה; עליו לקבוע את מדיניותו בנוגע לאכיפת הנחיותיו להשבת הדירות הגדולות שבהן מתגוררות משפחות קטנות ולהקצות את הדירות המתפנות לזכאים הממתינים. ראוי גם שהמשרד יפעל לתיקון הנוהל באופן שייקבעו בו מנגנון להתאמה של גודל הדירה לגודל המשפחה גם לאחר האכלוס וכן מנגנון פיקוח על הוראותיו ואכיפתן. על פי הנוהל, זכאים המתגוררים בצפיפות דיור בדירות דיור ציבורי רשאים להחליף את דירתם אם המשפחה גדלה למשל. לעומת זאת, הנוהל אינו מתייחס למשפחות שקטנו, דהיינו משפחות שבעבר בשל גודלן היו זכאיות לדירות גדולות, ולעתים אף קיבלו שתי דירות, ובחלוף הזמן, לאחר ש הילדים גדלו, המשיכו ההורים הזכאים להתגורר באותן דירות גדולות. מצב זה משקף חוסר יעילות בניצול הדירות ואי-מיצויו של משאב זה המצוי במחסור תמידי. מנתוני עמידר הנכונים למרץ 2014 עולה כי 471 דירות, מתוך 609 הדירות הריקות, מוגדרות על ידי משרד הבינוי כמיועדות לאכלוס. חלק מהדירות נמצאות באזורי ביקוש במרכז הארץ שבהם תור ארוך של ממתינים, למשל בראשון לציון, ברעננה, בהרצליה, בהוד השרון ובבית שמש. מתוך 471 הדירות146 מהןאינן מאוכלסות כבר יותר משנה: 2 דירות אינן מאוכלסות מאז שנות החמישים והשישים של המאה הקודמת, 9 אינן מאוכלסות יותר מ -20 שנים, 24 דירות- 20- 10 שנים, 9 דירות- 10-5 שנים ו-102 דירות ריקות בין שנה ל-5 שנים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי טיפולו ב-40 דירות הוא זניח לעומת הטיפול המתבקש, דהיינו טיפול בכ-600 דירות העומדות ריקות. המשרד לא בחן באופן פרטני את הסיבות לכך שמאות דירות עומדות ריקות, חלקן שנים רבות , וזאת בשעה שמנגד קיים מחסור חמור בדירות לזכאים, אשר ממתינים תקופה ארוכה ביותר למימוש זכאותם. עליו היה למפות את הסיבות לאי -אכלוס הדירות ולבחון אלו מהן ניתן להשיב למאגר הדיור הציבורי ואלו מהן נדרשות להחלטה אחרת, למשל מכירתן בשוק החופשי. אשר לדירות שניתן להש יבן למאגר, עליו לפעול להשבתן למצב תקין ולהתאימן לזכאים הממתינים לדיור ציבורי. מיפוי הסיבות לאי-האכלוס הוא כלי מהותי היכול לסייע בניהול תקין ויעיל של משאב לאומי ונתון לאחריותו של המשרד. ממצאי הביקורת מראים שמשאב זה של מאגר הדיור הציבורי לא נוהל באופן יעיל במשך זמן רב. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה מצב שבו דירות אינן מאוכלסות במשך שנים רבות ואף לא נעשה בהן כל שימוש יעיל או מניב אחר, בעוד הביקוש לדיור ציבורי הולך וגדל כל הזמן. חמורה במיוחד הסוגיה ב נוגע ל-146 דירות שמשרד הבינוי הגדירן כ"מיועדות לאכלוס " והן עומדות ריקות יותר משנה. רק במהלך הביקורת החל משרד הבינוי לעמוד על אי -מיצוי פוטנציאל הדירות הריקות וקבע בתכנית העבודה מאפריל 2014 כי המשרד יבצע "מעקב שוטף של דירות (ונכסים) פנויים והחשת אכלוסן על-ידי זכאים לדיור ציבורי. נכסים שאין עניין לאכלסם בדיירי דיור ציבורי יפעיל המשרד לחץ מתמיד על החברה המאכלסת ועל רשות מקרקעי ישראל למכור נכסים אלו". כדי למקסם את הכנסות משרד הבינוי שישמשו אותו לצורכי הזכאים הוחלט גם שהמשרד יבצע "מעקב רציף והדוק מול עמידר ורשות מקרקעי ישראל למכירת דירות חד קומתיות פנויות באזורי ביקוש". עוד הוחלט כי יש להרוס או למכור דירות שאינן ראויות לשמש דיור ציבורי. בתשובתו מדצמבר 2014 כתב המשרד כי כ -40 מהדירות הועברו למכירה, באמצעות עמידר; ממסמכי עמידר עולה כי 31 מהן נמכרו במכרז בשוק החופשי. משרד מבקר המדינה העיר ל משרד הבינוי כי עליו למפות בהקדם את הנכסים האמורים ולפעול ככל הנדרש כדי לייעל את השימוש בהם בין באמצעות שיפוצם ואכלוסם מחדש בין באמצעות מכירתם בשוק החופשי אם לא ימצא להן ביקוש, והכול לטובת זכאי הדיור הציבורי. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לבחון את הדרך הראויה להסדרת נושא הסיוע בדיור באמצעות שכ"ד מתוך ראייה מערכתית ועקרונית, ועל משרד הבינוי ומשרד האוצר לשקול לעגן תחום זה, הנוגע למימוש זכויות בסיסיות של אוכלוסיות חלשות, בחקיקה. יודגש כי הגמישות המיוחסת להליך מינהלי לא באה לידי ביטוי בפועל, ובמשך שנים רבות לא עודכנו תעריפי הסיוע בשכ"ד על פי ההתפתחויות במשק. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה שמשרדי הבינוי והאוצר יבחנו את הדרכים כיצד למזער את רמת א י-הוודאות המלווה את מדיניות הסיוע בדיור באמצעות השתתפות בשכ"ד כדי שהזכאים לו יוכלו לתכנן את פתרונות הדיור הזמינים להם בשנים הקרובות. אולם בביקורת עלה שמשרד הבינוי לא קיים עבודת מטה לצורך גיבוש האסטרטגיה הרצויה והמתאימה לסיוע זה. אולםנמצאו ליקויים ניכרים בטיפול של משרד הבינוי בתחום הסיוע בדיור לנזקקים. המשרד לא ביצע עבודת מטה ראויה בנוגע ל רוב המרכיבים של תחום זה, וממילא לא גובשה מדיניות הקובעת כיצד ומתי יינתן מענה לזכאים לסיוע בדיור. בהיעדר תכנית ארוכת טווח בנוגע לסיוע בשכ"ד ובהיעדר עיגונה בהסדר מפורט, הזכאים שרויים באי -ודאות ובחוסר ביטחון נוסף לפגיעה בכבודם. אף ש קיימת מצוקה קשה ש ל דירות דיור ציבורי זמינות, משרד הבינוי אינו מנהל תחום זה ביעילות, לעתים אף מזניח את הטיפול במשאב יקר זה. המשרד גם לא נקט פעולות כדי למנוע את אי-מיצוי הזכויות של הזכאים לסיוע לדיור למי שעשוי להיות זכאי להן, ועיקר הנפגעים הם השכבות ה מוחלשות באוכלוסייה שעבורן הסיוע הוא מרכיב מהותי המאפשר לממש את זכותן לחיות בכבוד. השר דאז מר אריאל אטיאס ומשרדו ניסו לסייע במתן פתרונות דיור בתקציב יעודי וקבעו כי הסיוע שניתן עד אז רק לנכים רתוקים יינתן גם למשפחות זכאים שלהן שישה ילדים לפחות. צעד זה העניק לזכאים אלה יתרון על פני שאר הזכאים הממתינים בתור, וזאת בניגוד לנוהלי המשרד וללא התבססות על חוות דעת משפטית מתאימה. על מדינת ישראל לגבש מדיניות אסטרטגית ארוכת טווח, שוויונית ושקופה שתכוון לסיוע לזכאים בדיור תוך הבטחת המשאבים הנדרשים לישומה. מדיניות כזאת תאפשר לאוכלוסיות המוחלשות לממש את זכותן הבסיסית לחיות בכבוד ובביטחון. .סיוע בדיור לנזקקים הזכאים לכך הוא מרכיב מהותי במימוש זכותן הבסיסת של האוכלוסיות המוחלשות בחברה לחיים בכבוד. מאות אלפי אזרחים מקבלים סיוע בשכ"ד ורבים אחרים מקבלים דירות השייכות לדיור הציבורי או ממתינים שנים לקבלתן. סיוע בדיור ציבורי הוא סיוע מתמשך ויקר, ובכל הנוגע לדיור ציבורי מדובר במשאב ציבורי ההולך ומצטמצם. לכן חשוב שפעולות האסדרה והניהול של משרד הבינוי בתחום זה יהיו תוצר של עבודת מטה מקיפה לאפיון צורכי הדיור של הזכאים ולמציאת מענים לצרכים אלה בטווחי זמן שונים. יודגש כי בהודעה האמורה לא הוגדר מיהן משפחות המצוקה הזכאיות לכך ומהם הקריטריונים לקבלת הזכאות, וכן לא הוצג קריטריון הסף החדש שנקבע - שישה ילדים לפחות. כמו כן, לא הוסבר כיצד ניתן לממש את הזכאות ו לא צוין מהו תוקף ההחלטה . הפרטים בנוגע להחלטה , לרבות התנאים למימוש ההטבה, הובאו אך ורק לידיעת אלה שמשרד הבינוי מצא לנכון לשלוח אליהם הודעות בדבר ההנחיה החדשה ושעל פי הערכתו הם זכאים פוטנציאלי ים למימוש ההטבה . יוצא אפוא שהחלטת השר דאז יושמה שלא בשקיפות הראויה. בביקורת עלה שאף שחברות האכלוס מעדכנות את מספר הדיירים בדירה במסגרת ביקורי מעגל שנתיים42 בדירות שבניהולן, משרד הבינוי אינו עוקב אחר הנתונים הנוגעים לגודל המשפחה , וממילא הוא אינו מודיע לאותם זכאים כי בנסיבות אל ה הם זכאים להחליף את דירותיהם לדירות מרווחות יותר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי באי-זיהוי אותן משפחות המתגוררות בצפיפות דיור ואי-יידוען על זכותן לקבל דירה מרווחת יותר המתאימה לצורכיהן, אין הוא פועל למיצוי הזכויות המגיעות לזכאים. על משרד הבינוי , באמצעות חברות האכלוס , ליידע את דיירי הדיור הציבורי בדבר זכויותיהם, לרבות הזכות להחליף דירה בגלל צפיפות דיור. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי הנוהל, כמו גם כל מסמך אחר שלו, אינו כולל את ההגדרה "משפחות רב מצוקתיות", כל שכן "משפחות גדולות רב מצוקתיות". על כל פנים אם מדובר בזכאים הסובלים מכמה מצוקות, הרי במסמכיהם של משרד הבינוי ושל חברות האכלוס מתועדים זכאים רבים המוגדרים ככאלה והם לאו דווקא "משפחות גדולות". בהתחשב בכך שנכללו בהטבה זו גם משפחות ובהן שישה ילדים לפחות, הרי מדובר בדרישת סף הנוגעת לגודל משפחת הזכאי - אמת מידה חדשה אשר בנוהל ההקצאה הוגדרה כאמת מידה משנית בלבד44. הביקורת העלתה שהתיקון לנוהל לא אושר ולא יושם, ובסופו של דבר לא עודכן הנוהל. גם הוראת שעה לא יצאה וממילא התוספת האמורה לא הובאה לידיעת כלל ציבור הזכאים לדירות נ"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, הקריטריונים לקבלת זכאות לדיור ציבורי שקבע משרד הבינוי בנוהל ההקצאה הם אבני היסוד ב ניהול תהליך אישור הזכאות למבקשים אותה. לשינוי קריטריונים בנוהל נדרשים תהליך סדור של ניתוח המשמעויות הנגזרות מהשינוי, לרבות המשמעויות הכלכליות הנלוות לכך, וכן ליווי משפטי ואישורם של הגורמים הרלוונטיים. אולם לא נעשה דבר מהנדרש. .בביקורת עלה כי בנוגע למדיניות הסיוע בדיור לא פעל משרד הבינוי כמאסדר המשרד לא גיבש מדיניות ארוכת טווח ולא הגדיר את המרכיבים העיקריים לצורך כך. אף שבידי המשרד מצויים נתונים הנוגעים לתמונת המצב הנוכחית של מלאי הדירות ושל מאפ ייני הזכאים וצורכיהם, הוא לא הכין תחזית הנוגעת לצרכים העתידיים ולמאפייניהם, למשל תמהיל הדירות שיידרש בעתיד ומיקומן הגאוגרפי. כמו כן, הוא לא פעל למציאת מכלול המענים שבכוונתו לספק אם בהקצאת דירות במסגרת הדיור הציבורי אם בסיוע בשכ"ד, וממילא גם לא הכין תחזית ל תקציב שיידרש למתן מענים אלה. עד 2013 לא יושמו ההחלטות ומשרד הבינוי לא הקצה פתרונות דיור כנדרש. עם זאת, הוא יצא מדי פעם בפעם במבצעי מכר למכירת דירות הדיור הציבורי לדייריהן הזכאי ם. עקב כך הלך והידלדל מלאי הדירות; בשנת 1999, לפני שהתקבלו החלטות הממשלה האמורות, היו בדיור הציבורי כ - 91,000 דירות, וכאמור ביולי 2014 התגוררו כ- 60,000 משקי בית בדירות דיור ציבורי. התנהלותו זו של משרד הבינוי גרמה בפועל להצטמצמותו של מאגר הדירות הציבורי.
כאמור, המשרד רכש דירות למשפחות מרובות ילדים על פי אותה מתכונת הקבועה בנהליו הנוגעת לרכישת דירות לנכים רתוקים. אף על פי כן, הוא לא עדכן את נוהל ההקצאה הקיים לרכישת הדירות ולא פרסם הוראת שעה בעניין זה, אף שהיה ער לצורך בכך.