משרד הכלכלה והתעשייה_ . פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך_ לקבוע לוח זמנים מעודכן לסיום פיתוחה והטמעתה של המערכת הממוחשבת ולוודא כי עומדים בו. נכון למועד סיום הביקורת משרד הכלכלה אמנם מציע באתר האינטרנט שלו מידע על הזכויות, אך כל זכות מוצגת בנפרד, באופן מורכב ובלתי -בהיר, ללא התייחסות להסכמים קיבוציים, ובעברית בלבד, כך שלא מתאפשר לעובד הרוצה לדעת מהן זכויותיו לעשות זאת בצורה קלה וידידותית למשתמש. זאת ועוד, למרות תוספת התקנים וכלי האכיפה שקיבל מינהל הסדרה ואכיפה בשנתיים מאז כניסתו לתוקף של החוק לה גברת האכיפה, הנהלת המינהל טרם מצאה את הדרך לבצע אכיפה יעילה ואפקטיבית של זכויות עובדים: "צווארי בקבוק" באכיפה המינהלית גורמים להימשכות הליכים בטיפול בתיקים - בין היתר ייתכן שהדבר נובע מקשיי התארגנות בהפעלת ההליך המינהלי החדש יחסית - כך ש- 30% מהתיקים מטופלי ם משך שנה ויותר, והזמנים הולכים ומתארכים, עד שעולה חשש שיגיעו למשכי הטיפול שהיו נהוגים בעבר באכיפה הפלילית; ניתוח התיקים המינהליים שהושתו בהם סנקציות מעלה כי בקרוב למחציתם לא הוטלו סנקציות על עברות שכר; והאכיפה אינה מממשת את הפוטנציאל שמגולם בחוק להגברת האכיפה, בין היתר בכך שלא קיימו בדיקות חוזרות ושממעטים באכיפה על מזמיני שירות. אמנם חל שיפור לאורך השנים באופן התנהלותו של המינהל, אך בהיבטים מסוימים עודנו מצוי בשלבי התארגנות. הליקויים המוצגים עשויים לפגום באפקטיביות של פעולת האכיפה ובהרתעה שהיא יוצרת. במצב זה לא רק נפגמת ההגנה על עובדים בשכר נמוך, אלא גם חולשת מערכת האכיפה עלולה כשלעצמה להזין את אי-הציות לחוק, בבחינת "צדיק ורע לו, רשע וטוב לו"56. בביקורת על ה שהמינהל לא קיים הליך הפקת לקחים מובנה ומתועד לגבי מבצעי אכיפה בשנתיים מאז נכנס לתוקפו החוק להגברת האכיפה, אף שכמחצית פעילות המינהל מבוססת על פעילות יזומה הכוללת מבצעי אכיפה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל להטמיע הליך מובנה של הפקת לקחים ממבצעים, כדי לאתר בעיות באופן תפעול המבצעים ולסייע בהערכת עבודת המודיעין והמחקר שהייתה בבסיסם (אם הייתה) ובתכנון מבצעים עתידיים. אמנם המשכ"ל מפעילה כלי בקרה מגוונים לשם שמירה על זכויות העובדים של קבלני השירות שעמם היא מתקשרת, לרבות מנגנון של קנסות חוזיים; אך בביקורת עלה כי המשכ"ל אינה פועלת כחשכ"ל, ואינה דורשת מהקבלן בתום הבדיקה לתקן את ההפרות ולהחזיר כספים גם לעובדים שלא נבדקו במדגם, וממילא אינה דורשת הצהרות לעניין זה ממנהלי החברה ורואי החשבון שלה כפי שדורש החשכ"ל. בביקורת עלה כי מאז הקמתו לפני כעשור, לא ביצע המינהל מחקר בעצמו או באמצעות גופים תומכים (כגון מינהל מחקר וכלכלה במשרד הכלכלה) ולא עיבד נתונים קיימים כדי לזהות את הענפים, משלחי היד ותתי-המגזרים שבהם השיעורים הגבוהים ביותר של עובדים בשכר נמוך ושל הפרות זכויות עובדים. יוצא שתכנית העבודה של המינהל מתבססת ברובה על הניסיון המקצועי וההתרשמות הכללית של הגורמים המקצועיים במינהל, ולא על נתונים מחקריים. הביקורת העלתה כי בהיעדר תכנית המבוססת על נתונים מחקריים למיקוד פעילות המינהל, קיים מתאם חלקי בלבד בין הענפים שבהם ביצע המינהל את מרב פעולות האכיפה המינהלית שלו בשנת 2013 , לבין הענפים שסומנו במחקרים שעשו גופים אחרים כענפים שבהם מתקיימות מרבית ההפרות של זכויות עובדים בשכר נמוך. למשל, על פי נתונים של הבט"ל, שיעור הפרות גבוה מצוי בענפים אלה: שירותים למשק הבית על ידי פרטיים 17; שירותי בריאות, רווחה וסעד; ותעשייה18 - אך מרבית פעילות האכיפה של המינהל ב- 2013 נעשתה בענפים אחרים19. לדעת משרד מבקר המדינה , לא ראוי שמינהל הסדרה ואכיפה , שבין תפקידיו מזעור הפגיעה בעובדים ואכיפת דיני העבודה, ושקיבל תקציבים ו משרות רבות מאז נכנס לתוקף החוק להגברת האכיפה, ימשיך לפעול - יותר מעשור ולמרות הערות חוזרות ונשנות של מבקר המדינה - ללא ניתוח המבוסס על נתונים, שעל פיו ייקבעו תכנית העבודה ופעילות האכיפה בפועל. על משרד הכלכלה להביא ללא דיחוי לכך שהנהלת המינהל תתקן ליקוי יסודי זה. למרות האמור, לאורך השנים כמעט שלא פעלה יחידת מודיעין במינהל: משרת מנהל תחום המודיעין אוישה רק באוגוסט 2013 , ובמועד סיום הביקורת שוב אינה מאוישת; אחת ממשרות מרכזי המודיעין אוישה למשך כ שנתיים בשנים 2012 -2010 ואוישה מחדש בפברואר 2014, ושתי המשרות הנוספות אינן מאוישות; ומשרות הסטודנט ים למודיעין אוישו רק ב- 2014 . משרד מבקר המדינה מעיר כי איסוף מודיעין והנגשתו הם חלק מהותי בכל פעילות של גוף אכיפה , והיעדרם משמעו פגיעה ביעילותו ובאפקטיביות שלו. המבנה הארגוני שהתווה המינהל בעבר היה אמור לתת מענה לצורך במודיעין איכותי לצורכי אכיפה, אך יחידת המודיעין לא אוישה כראוי, ובמועד סיום הביקורת עדיין אין במינהל גוף מודיעין אפקטיבי, זאת אף שהמינהל גייס כוח אדם רב ליחידות אחרות, ולמרות הערות מבקר המדינה עוד מ- 2008 . יוצא אפוא כי המינהל לא עמד בלוחות הזמנים שהותוו בהחלטת הממשלה מ- 2012 וביעד שהציב בתכנית העבודה בנושא זה , ועד מועד סיום הביקורת אין הליך מוסדר של העברת נתונים למינהל מהבט"ל ומרשות המסים - נתונים הדרושים למינהל כדי שיוכל להתמקד באכיפת זכויות עובדים בשכר נמוך בענפים שבהם יש חשש להפרת זכויות אלו ובקרב מעסיקים המועדים להפר אותן. אף שהתלונות משמשות בסיס לכמחצית פעילות האכיפה, בפועל יותר משליש מפעילויות החקירה שהסתיימו ללא אף ממצא, מקורן בתלונות25 . ,זאת ועוד %31 מהמתלוננים26 משתכריםיותר מ - 6,000 ש"ח לחודש ולכן אין הם מוגדרים על פי רוב כעובדים בשכר נמוך. מן האמור יוצא שמספר התלונות שמגיעות למינהל אינו מאפשר בסיס רחב דיו לאכיפה, והן אינן ממקדות את האכיפה בהכרח במעסיקי עובדים בשכר נמוך, לרבות עובדים מהאוכלוסייה הערבית, ובעברות המשפיעות על השכר. התוצאה היא שפעילות האכיפה המושתתת על תלונות מוסטת לכיוונים מרכזיים פחות, ובכך עלולה להיפגע האפקטיביות שלה. מתרשים1 עולה כי אמנם הייתה עלייה במספר הפעילויות היזומות שביצע המינהל בין 2010 ל- 2013 , אך שיעור הפעילות היזומה מכלל הפעילות ב - 2013 הגיע ל - 48% , והיה נמוך משמעותית משיעורי הפעילות היזומה ב - 2010 ו-ב- 2011 , שעמדו על 63% ו- 58% בהתאמה. שיעור הפעילות היזומה מכלל הפעילות אמנם עלה בשנת 2013 , אך לא הגיע לשיעור שהעריך המינהל (שני שלישים). משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שהתלונות אינן ממוקדות בהכרח בכיוונים שהותוו למינהל, ראוי שהמינהל יפעל לעודד ע ובדים בשכר נמוך מהמגזרים והענפים שבהם הוא מבקש להתמקד להגיש לו תלונות, למשל על ידי פעילות הסברה (ראו להלן)27 ; כמו כן, על המינהל ומשרד הכלכלה לשקול לקבוע קריטריונים לטיפול בתלונות, בהתאם לכיווני ההתמקדות שהותוו לו. מהביקורת עולה כי המינהל אינו פועל לקבל מידע על קבלנים מפרים ממזמיני שירות שהם גופים ציבוריים (לרבות רשויות מקומיות, תאגידים ציבוריים וחברות ממשלתיות). בביקורת נמצא שלהנהלת המינהל אין שיטות עבודה סדורות וקבועות לבקרת פעילות האכיפה, ואין ל ה מערכת בקרה המאפשרת שליפת נתונים והפקת דוחות מנהלים באופן עתי. מכלול הממצאיםשלעיל מצביע על כך שהנהלת מינהל הסדרה ואכיפה אינה מקיימת בקרה, מעקב ופיקוח קבועים וסדורים על פעילות האכיפה בו. משמעות הדבר כי היא חסרה כלי ניהולי מרכזי שאמור לסייע בהשגת מטרות המינהל, ובהן מזעור הפגיעה בעובדים ואכיפת דיני העבודה. עד מועד סיום הביקורת טרם הושלמה המערכת החדשה, ורק כמה מקטעים שלה הוטמעו בעבודה השוטפת של המינהל. בפועל מערכת המחשוב המרכזית של המינהל כיום עודנה המערכת הישנה שנבנתה בראשית שנות ה - 2000 , כאשר המינהל היה הרבה יותר קטן והתמקד באכיפה על מעסיקי עובדים זרים. יודגש כי המערכת הישנה מבוססת על תשתיות טכנולוגיות שכבר אינן נתמכות בשוק, אינה מותאמת לאופני העבודה הנוכחיים של המינהל ולצרכיו, ו אין באפשרות מטה המינהל להפיק ממנה נתונים עדכניים ושוטפים ודוחות מנהלים לשם בקרה על הפעולות והתפוקות של המינהל ולשם קביעת יעדים המבוססים על מידע אמין ושלם. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר מערכת ממוחשבת שמאפשרת ניהול של פעולות המינהל והפעלת בקרה ופיקוח עליהן הוא גורם מעכב במיצוי אפקטיבי של אכיפת זכויות עובדים, ובפרט עובדים בשכר נמוך. לכן על המינהל ומשרד הכלכלה בביקורת נמצא כי עקב מחלוקות הועברה לוועדת העבודה טיוטת התקנות בדבר רכיבי השכר ביוני 2014 - באיחור של שנה ותשעה חודשים; וטיוטת התקנות בדבר תוכן הבדיקות הועברה לוועדה באפריל 2014 - באיחור של יותר משנה. עד מועד סיום הביקורת טרם אושרו התקנות. משרד מבקר המדינה מעיר כי התקנות אמורות לשמש את מנגנון הרגולציה על מזמיני שירות, ובלעדיהן יש קושי ביישום הוראות מסוימות של החוק , הן מצד מזמיני השירות הן מצד גורמי האכיפה. בביקורת עלה כי משרד הכלכלה לא מיפה קבוצות נוספות של עובדים המועסקים בהעסקה עקיפה, בשכר נמוך ובחצרות המזמין, ולא בחן את האפשרות להרחיב את תחומי השירות המופיעים בחוק להגברת האכיפה ובחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם. ממצאי הביקורת מעלים חשש שתדירות הבדיקות של קבלני שירות והיקפיהן כיום, לפי הנחיות הבדיקה הפנימיות של המינהל, אינם מספיקים להפעלת מנגנוני תנאי הסף 54. כדי שה מנגנונים יהיו אפקטיביים, ירתיעו קבלנים ויתמרצו אותם לציית לחוקי העבודה, על המינהל להרחיב את בדיקתו בנוגע לעובדים בתחומי השמירה והניקיון. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שמשרד הכלכלה, האמון על תחום התעסוקה, ינגיש לעובדים מידע על זכוי ותיהם הבסיסיות באתר האינטרנט שלו, באמצעים טכנולוגיים מתקדמים45 ובאופן פשוט וברור ככל האפשר. כן ראוי שתהיה באתר הנגשה שפתית מתאימה למידע, מאחר שרבים מן העובדים בשכר נמוך הם דוברי ערבית, רוסית ואמהרית46 ולא בהכרח שולטים בעברית באופן מיטבי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהרגולטורים - החשכ"ל, משרד הפנים ורשות החברות הממשלתיות - ינחו את הגופים הציבוריים שתחת סמכותם כיצד לפעול לקבלת מידע על קבלני שירות הניגשים למכרזים בכל הנוגע להתנהלותם בעבר בשמירה על זכויות עובדים. מכלל האמור לעיל עולה כי למרות הערות מבקר המדינה, חלקן עוד משנת 2004 , לא עשתה הנהלת המינהל די כדי לפתור ליקויים יסודיים בפעולת המינהל, ובכלל זה: תכנית העבודה אינה מבוססת על נתונים, מודיעין והפקת לקחים; לא נקבעו יעדים כמותיים שיאפשרו בקרה על האכיפה, ולגבי יעדים שנקבעו - המינהל לא עמד בהם; כמחצית פעילות המינהל מבוססת על תלונות, אך זרם התלונות אינו מכוון את האכיפ ה בהכרח להתמקד במקומות הנחוצים ביותר, ואילו האכיפה היזומה אינה רחבה דייה ואינה ממוקדת דייה במגזרים מועדים להפרות שממעטים להתלונן, כגון האוכלוסייה הערבית. בביקורת נמצא כי קיימת שונות גדולה בין גופים ציבוריים מבחינת עומקה וטיבה של בדיקת תיקון הליקויים ובפרט של החזר הכספים - הן לגבי עובדים שנבדקו במדגם הן לגבי עובדים שאינם במדגם67 :, כמפורט להלן בביקורת נמצא כי מסלולי התלונה למינהל ברובם אינם מונגשים שפתית. למשל, ההסבר על האפשרות להגיש תלונה המופיע באתר האינטרנט של המינהל הוא בעברית בלבד, וכך גם הטופס המקוון להגשת תלונה; והמענה הטלפוני האוטומטי של המינהל אמנם מציע בשפות שונות הסבר על פרטי התלונה הדרושים, אך ההוראות הטכניות לשם השארת הודעה מושמעות רק בעברית. עובד יכול אמנם לכתוב למינהל בשפה אחרת, אך כאמור, כמעט שאין לו דרך להתוודע לאפשרות זו. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שתלונות יכולות להיות מקור מידע חשוב לפעולת אכיפה, ומאחר שעובדים בשכר נמוך מתקשים להתלונן ושרבים מהם אינם שולטים היטב בעברית, ראוי שהמינהל ינגיש שפתית את מסלולי התלונה שהוא מציע לציבור. כך יוכלו עובדים רבים יותר להיעזר בהם, לרבות עובדים מהאוכלוסייה הערבית, שכאמור ממעטים להתלונן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל לבחון דרכים להנגיש את האפשרות להתלונן לאותם עובדים מקרב העולים החדשים והאוכלוסייה הערבית שמועדים להפרת זכויותיהם, ושאינם בהכרח שולטים היטב בשפה העברית. בביקורת עלה כי המינהל לא עמד ביעדים שהציב לעצמו לשנת 2013 : הוא בדק 6,342 עובדים, ובכך עמד רק ב - 58% .מהיעד של מספר העובדים שייבדקו המינהל גם בדק רק 2.5 .עובדים בממוצע למעסיק ,משרד מבקר המדינה סבור כי נוכח תופעת הפרת הזכויות של עובדים בשכר נמוך על משרד הכלכלה לקיים בחינה מקיפה של הנושא, בהתאם להוראות האמ ורות, ולפעול לפיתוח תשתית הנתונים הדרושה לשם כך. לדעת משרד מבקר המדינה, על גופים ציבוריים לנקוט פעולות שיבטיחו שקבלני שירות יחזירו לכל העובדים את המגיע להם. השונות בהתנהלות בין גופים ציבוריים גורמת לכך שההגנה על זכויותיהם של עובדי הקבלן בהם אינה אחידה. מה גם ששיטת הבדיקה בגופים ציבוריים מעלה חשש שבמקרים מסוימים, כגון של הפרה שיטתית ורוחבית, לא יוחזרו כספיהם של עובדים שלא נבדקו במדגם, אף שקיימת אפשרות שהליקויים נוגעים גם להם. יודגש כי מדובר בסכומים אשר הגוף הציבורי כבר שילם לקבלן, אך יש חשש כי לא הגיעו לעובדים הזכאים להם. משרד מבקר המדינה סבור כי לאור החלטת הממשלה מ- 2007 שמכוונת לקביעת רף אחיד להתנהלות הגופים הציבוריים בשמירה על זכויותיהם של עובדי הקבלן, מן הראוי שגופים ציבוריים יפעלו לבקרה על תיקון ליקויים והחזר כספים לעובדים - הן לעובדים שנבדקו במדגם הן לעובדים האחרים - לכל הפחות בהתאם לאופן הפעולה של החשכ"ל בעניינים אלה. על משרד הפנים ורשות החברות הממשלתיות לוודא שהגופים שתחת סמכותם עושים כן, ברוח החלטת הממשלה מ- 2007 . בביקורת עלה כי גופים ציבוריים נבדלים זה מזה ברמת ההגנה עלזכויות עובדיהם של קבלני שירות בחצרותיהם, על אף החוקים, ההחלטות וההוראות המכוונים לקיומו של רף אחיד להתנהלות הגופים הציבוריים בשמירה על זכויותיהם של אלה. הפערים מתבטאים בעיקר בשלב תיקון ההפרות, ובפרט בנוגע להשבת כספים לכלל עובדי הקבלן שבוצעו כלפיהם הפרות; כן נמצא כי המידע על התנהלותו של קבלן בעבר בנוגע לשמירת זכויות עובדים הוא מוגבל, וכך גוף ציבורי שלא ידרוש מידע זה באופן יזום עשוי להתקשר מבלי דעת עם קבלן שהפר זכויות בצורה בוטה בגוף ציבורי אחר, בלא שהביא זאת במגוון שיקוליו טרם ההתקשרות. להלן פירוט הליקויים והפערים המרכזיים: מהתרשים עולה כי בקרוב למחצית התיקים לא ניתנו סנקציות על עברת שכר, ובאחד מכל ארבעה תיקים נמצאו רק עברות מסמוך. עוד עלה בבדיקה כי כ- 60% מכלל הסנקציות המינהליות שהשית המינהל בין דצמבר 2012 לבין יוני 2014 (לא לפי תיק) ניתנו על עברות מסמוך, וכי רק 25% מהסנקציות ניתנו על עברות שכר. לעומת זאת, הנתונים שעולים מבדיקת משרד מבקר המדינה שהוצגה לעיל מצביעים על היעדר התמקדות בעברות שכר, שהן שמשפיעות ישירות על כיסו של העובד, אף אם קיימת אכיפה של חוקים משפיעי שכר. מתרשים4 עולה כי פרק הזמן שבו תיק נמצא אצל ממונה העיצומים הולך ומתארך, הן בממוצע לכל המינהל - הוא עלה ביותר מפי שניים תוך שנה; ובייחוד במחוזות ירושלים ודרום - משלושה חודשים ליותר משבעה חודשים במחוז ירושלים, ומארבעה חודשים לכמעט עשרה חודשים במחוז דרום. משרד מבקר המדינה מכיר כאמור בחשיבות אכיפתן של עברות מסמוך להבטחת זכויות, אך מעיר כי השיעור הגדול של תיקי חקירה שלא נמצאה בהם אף עברת שכר - למרות מדיניותו של המינהל - עלול להיות תוצאה של היעדר תכנון מבוסס נתונים ומודיעין אפקטיבי, ולהצביע גם על הסטת משאבי אכיפה לעברות חמורות פחות. תוצאה זו עלולה לפגוע בהרתעה בקרב מעסיקים ובאמון הציבור במערכת אכיפת זכויות העובדים של המינהל. על אף האמור, בביקורת עלה כי פעילות האכיפה של המינהל בקרב האוכלוסייה הערבית בשנת 2013 הייתה מועטה: רק כ - 15.5% מהעובדים שבדק היו מאוכלוסייה זו. יוצא אפוא שלמרות ההכרה בחשיבות האכיפה באוכלוסייה הערבית, היקף האכיפה בקרבה עודנו קטן. עוד עלה מהבדיקה, כפי שמוצג בתרשים3 , כי זמן הטיפול בתיקים מינהליים נמצא במגמת עלייה - מכ-6.8 חודשים בממוצע לכ-9 חודשים תוך שנה37 . הדבר בולט במיוחד במחוזות מסוימים. לדוגמה, במחוז ירושלים תוך שנה עלה זמן הטיפול הכולל בתיק מ -6.8 חודשים ל-11 .חודשים אף כי ייתכן שהמגמות המתוארות לעיל של הימשכות הליכים הן תוצאה של קשיי התארגנות בהפעלת ההליך המינהלי החדש יחסית, משרד מבקר המדינה מתריע לפני המינהל ומשרד הכלכלה כי אם המגמות יימשכו עולה חשש שמשכי הטיפול בתיק באגף האכיפה המינהלית יתקרבו לאלה שהיו נהוגים באכיפה הפלילית. הימשכות ההליכים עשויה לפגוע בכוח ההרתעה של המינהל ובאמינותו, כמו גם לגרום עוגמת נפש מרובה למתלוננים ואף לנילונים. לדעת משרד מבק ר המדינה, על משרד הכלכלה והמינהל לפעול לצמצום זמן הטיפול בתיק מינהלי, ולמצוא דרכים לשחרור "צווארי בקבוק" שנוצרו בלי לפגוע באפקטיביות האכיפה של זכויות עובדים. משרד מבקר המדינה מציין כי במצב הדברים הנוכחי אין לעובד תמריץ להתלונן. המינהל כאמור אינו עוסק בהשבת כספים לעובדים אלא רק באכיפה על מעסיקים, ולכן הסיכון של העובד לאבד את מקום עבודתו עשוי לגרום לו להימנע מלהתלונן. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הכלכלה והמינהל לבחון דרכים לעודד עובדים בשכר נמוך להתלונן, ובכך להגביר את ההרתעה בקרב מעסיקים מפרי זכויות עובדים. ראוי עוד כי יבחנו מהם הכלים לסייע לעובדים בשכר נמוך שהופרו זכויותיהם. מהביקורת עלה כי לגבי ההליך הפלילי, המינהל קבע ב- 2009 נוהל לביצועבדיקות אכיפה חוזרות, ובו הנחה את המחוזות לבצע שלוש עד ארבע בדיקות חוזרות מדי חודש לגבי מעסיקים שנמצאו אצלם הפרות בעברות מרכזיות ושעברו לפחות שלושה חודשים מיום ההחלטה לגביהן. לעומת זאת, עד מועד סיום הביקורת לא נקבע נוהל דומה לגבי אכיפה מינהלית. עוד העלתה הביקורת כי על אף דיווחו של המינהל למשרד האוצר במרץ 2014 כי בשנה זו תתמקד האכיפה במפרים חוזרים, המינהל לא כלל את נושא הביקורות החוזרות בתכנית עבודתו לשנת 2014 . יתרה מכך, נמצא כי בשנתיים הראשונות מכניסתו לתוקף של החוק להגברת האכיפה ביוני 2012 , לא קיים האגף לאכיפה מינהלית בדיקות חוזרות כלל. יצוין כי בחודשים ינואר עד ספטמבר 2013 הטיל האגף 126 עיצומים כספיים, כך שעד מועד סיום הביקורת חלף לכאורה די זמן כדי לבדוק בשנית לפחות חלק מהמעסיקים שהוטלו עליהם עיצומים אלה. יודגש כי העיצומים האמורים (ינו אר-ספטמבר 2013 ) הוטלו על עברות חמורות כגון אי - תשלום שכר מינימום, או על הפרות שאינן הפרות ראשונות עבור המעסיק. על כן מתחדד הצורך לחזור ולבדוק מעסיקים אלה, שעולה חשש שהם מפרי חוק משמעותיים או חוזרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל לכלול בתכניות עבודתו השנתיות יעד כמותי לבדיקות חוזרות כדי להגביר את האפקטיביות של האכיפה ולוודא כי מעסיקים מפרים - ובייחוד המפרים המרכזיים שבהם - לא יחזרו ויפרו את זכויות עובדיהם. ואולם בביקורת נמצא כי המינהל המשיך לקבוע בתכניות העבודה לשנים 2013 ו- 2014 יעדים כמותיים רק במדדים מעטים וכלליים: מספר התיקים שמפקחים יסיימו את חקירתם בהם, מספר המעסיקים החדשים שייבדקו ומספר מבצעי האכיפה היזומה שיתקיימו. למרות זאת, בביקורת נמצא כי תכנית העבודה השנתית של המינהל קובעת באופן כללי בלבד את הענפים והמגזרים שבהם תבוצע אכיפה יזומה, ואינה מכוונת את האכיפה על ידי קביעת יעדים כמותיים בנוגע למגזרים וענפים אלה ולמדדים שצוינו לעיל. לדעת משרד מבקר המדינה, ביכולתו של מינהל הסדרה ואכיפה להיות אחד המגנים המרכזיים על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך. לאור זאת, ובוודאי לאור שינויי החקיקה ותוספת המשרות, עליו לגבש בתכנית עבודתו השנתית התייחסות ייחודית וכמותית ליעדים שיאפשרו התמקדות בעובדים אלה. ראוי כי משרד הכלכלה, האמון על תחום התעסוקה, יוודא את תיקון הליקויים שעלו בדוח, כדי להשלים את המלאכה שהחלה בה הממשלה בעקבות דוח ועדת טרכטנברג ולממש את החזון של החלטת הממשלה מ - 2012 ושל החוק להגברת האכיפה, להפחתה משמעותית של הפרות חוקי המגן כלפי עובדים בשכר נמוך. .אחת הסיבות לתופעת "העובדים העניים" בישראל נוגעת להפרות זכויות של עובדים בשכר נמוך. כדי להתמודד עם עניין זה ולהתמקד במעסיקי עובדים בשכר נמוך הגבירה המדינה במשך השנים, ובפרט בשנת 2012 , את משאבי האכיפה ואת סמכויותיו של מינהל הסדרה ואכיפת חוקי עבודה במשרד הכלכלה, האמון על אכיפת זכויות עובדים. למרות שני דוחות קודמים של מבקר המדינה על פעילות המינהל, ולמרות הגדלת משאבי המינהל שנועדה לחזק את יכולת האכיפה שלו, ליקויים משמעותיים שכבר עלו בעבר עודם מתקיימים. ד וח זה מצביע על כך שמינהל הסדרה ו אכיפה לא פעל באופן מספק לזהות את קבוצת העובדים החלשה ביותר, ששכרה נמוך ושמועדת להפרות זכויותיה, ולהפעיל מערך אכיפה הממוקד בה ובעברות המשפיעות ביותר על שכר העובדים; מדובר באוכלוסייה שקשיי היומיום שלה ונסיבותיה האישיות מקשים עליה בהתמודדות מול המעסיקים מחד גיסא, ומול הממסד שאמור לעמוד לצדה בעת הצורך מאידך גיסא. על מינהל הסדרה ואכיפה לפעול למיצוי האכיפה המינהלית; להתיר "צווארי בקבוק" הגורמים להימשכות הליכים; לפעול למיקוד האכיפה בעברות משפיעות שכר, בהתאם למדיניות הממשלה ולמדיניותו-הוא; ולממש את הפוטנציאל שמגולם בחוק להגברת האכיפה, בין היתר על ידי קיום בדיקות חוזרות אצל מעסיקים שהפרו את החוק, כדי לזהות מפרים חוזרים, לוודא כי ש יפרו דרכיהם ולהגביר את ההרתעה. כמו כן, ראוי שהמינהל יעודד הגשת תלונות במגזרים ובענפים שבהם הוא מבקש להתמקד , על ידי הנגשת מידע לאוכלוסיות אלה על זכויותיהן ועל הדרכים למימושן, באופן פשוט ובהיר, באמצעות כלים טכנולוגיים ובשפות שונות. על משרד הכלכלה לבחון את פעילותו של המינהל כדי לממש את המלצות מבקר המדינה בדוחות קודמים ובדוח זה, ובכלל זה לקבוע מדיניות אכיפה מוסדרת וממוקדת בעובדים בשכר נמוך, לרבות קביעת יעדי אכיפה כמותיים שלפיהם תיבחן האכיפה; למצוא את הדרכים לשיתוף פעולה עם גופים נוספים, כגון המוסד לביטוח לאומי ורשות המסים , לשם ניתוח של המגזרים , הענפים והמעסיקים שמועדים להפרת זכויות עובדים; וכן לחזק את עבודת המודיעין. החוק להגברת האכיפה מיסד את אחריותם של מזמיני שירות ביחס לזכויות העובדים בחצרותיהם. מאחר שהמגזר הציבורי הוא אחד ממזמיני השירות הגדולים במשק, ומתוקף מעמדו, ראוי שישמש דוגמה ומופת לע ניין השמירה על זכויות עובדי הקבלן בחצרותיו. על כן עליו להשלים את פעולתו למימוש חובת האחריות שלו כמזמין שירות ביחס לזכויות עובדי הקבלן בחצרותיו, ובראש ובראשונה עליו לפעול לשיפור איכות הבקרה על הקבלנים ולהביא לכך שגופים ציבוריים יפעלו לבקרה על תיקון ליקויים והחזר כספים לעובדים , לכל הפחות בהתאם לאופן הפעולה של החשכ"ל בעניינים אלה. ,בביקורת שעשה משרד מבקר המדינה בחברת עמידר עלה כי בניגוד לחשכ"ל אין היא דורשת מקבלני השירות אסמכתאות לתיקון הליקויים והחזר כספים לגבי עובדים שנבדקו במדגם ושנמצאו לגביהם הפרות. היא גם אינה דורשת תיקון הליקויים והחזרת הכספים לעובדים שלא נבדקו במדגם. למרות האמור, מהביקורת עולה כי מודעות העובדים לזכויותיהם ולאפשרויות מימושן לא עלתה באופן משמעותי לאורך השנים, ולהפך, במדדים מסוימים היא אף ירדה. ממחקרים שביצע מינהל מחקר וכלכלה במשרד הכלכלה, למשל, עולה כי שיעור העובדים השעתיים בשכר נמוך היודעים מהו גובה שכר המינימום נותר דומה בין השנים 2007 ל- 201248 ; בין 2012 ל- 2013 שיעור העובדים בשכר נמוך היודעים על הזכות להתלונן בגין הפרת זכויות מגן ירד במידה ניכרת (מ - 76% ל- 64% ), שיעור העובדים בשכר נמוך היודעים שהפרת זכויות היא עברה נותר כשהיה ( 67% ) ושיעור העובדים בשכר נמוך ששמעו על המינהל עלה בשנה זו רק במעט (מ- 11% ל- 13% ,) .ועודנו נמוך גם כמות התלונות של עובדים למינהל אינה מעידה על שינוי משמעותי לאורך זמן במודעות לאפשרות להתלונן - מספר התלונות שבוררו ב - 2013 דומה למספרן ב- 2008- 200949 . בביקורת עלה כי פעולת המינהל בהקשר זה החלה באיחור ניכר: רק שנה לאחר כניסת החוק לתוקף החל המינהל לתעד במערכת הממוחשבת שלו את זהות מזמין השירות במקרים של אכיפה על קבלן שירות; ורק באוקטובר 2013 החל לבחון את אחריותם של מזמיני שירות בכל מקרה שנחקר. אף שהמגזר הציבורי הוא מעסיק גדול ומשמעותי של עובדי קבלן55 , בשני מבצעי אכיפה בתחום זה שבוצעו בסוף 2013 הונחו המפקחים שלא לבדוק עובדי קבלן שעובדים אצל רשות ציבורית. רק במרץ 2014 , במסגרת מבצע אכיפה בקרב קבלני שמירה וניקיון, הונחו מפקחים לבחון גם מזמיני שירות שהם רשות ציבורית. משרד מבקר המדינה מציין כי עיריית תל אביב-יפו פועלת בעניין זה באופן יוצא דופן לטובה בהשוואה לכלל הגופים שנבדקו: במצבים שבהם עולה חשש להפרה עקבית או רוחבית היא דורשת שהקבלן יעשה בדיקה מקיפה על כלל העובדים ויעדכן את העירייה על פרטי התיקון לגבי כולם73. הרחבת סמכויות האכיפה של המינהל והגדלת תקציבו וכוח האדם שלו מחייבות זמן התארגנות של המינהל כדי לממש את יעדי הממשלה ואת הוראות החוק להגברת האכיפה . מאז כניסת החוק לתוקף חל אמנם גידול משמעותי בהיקף האכיפה - בשנת 2013 כמעט הוכפל מספר הסנקציות שהטיל המינהל לעומת שנת 201115; אולם הליקויים המפורטים להלן מחייבים בחינה מעמיקה של שיטות העבודה והאפקטיביות של המינהל ביחס לסמכויות שהוקנו לו לפי חוק זה. מה גם שנמצאו ליקויים אשר מבקר המדינה כבר התריע עליהם בדוחות קודמים, וטרם תוקנו. נמצא כי הישיבות הספורות בנושא שבהן השתתף המינהל עם הבט"ל קודם להחלטת הממשלה לא הניבו פרי. לאחר החלטת הממשלה התקיימו שתי פגישות בנושא עם בט"ל ורשות המסים ופגישה נוספת עם הבט"ל בלבד, אך גם הן לא הובילו להגברת שיתוף הפעולה, והצדדים לא הגישו מסקנות מעבודת המטה כנדרש. בביקורת עלה כי בחלק מן הישיבות הללו סוכם כי המינהל יעביר לרשויות האחרות דרישה מוגדרת ומפורטת לסוגי המידע הדרושים לו, אך המינהל לא עשה כן. עוד נמצא בביקורת כי עד אוגוסט 2014 ,פרט לבקשות פרטניות על מעסיק זה או אחר, המינהל גם לא העביר לבט"ל או לרשות המסים בקש ות על פי תקנות הגנת הפרטיות (תנאי החזקת מידע ושמירתו וסדרי העברת מידע בין גופים ציבוריים), התשמ"ו - 1986 (להלן- תקנות הגנת הפרטיות), שהן דרך המלך להעברת מידע בין רשויות, לרבות מידע רוחבי על קבוצות מעסיקים, למשל בענפים או באזורים מסוימים.
משרד מבקר המדינה מעיר כי בידי מזמין השירות להחליט כיצד יממש את האחריות שהטיל עליו החוק להגברת האכיפה. בין היתר, ניתן לכלול בחוזי ההתקשרות סעיפי קנסות ועיכובים ולאוכפם במקרים של הפרות. משרד מבקר המדינה סבור שיידוע הקבלן על הפרות שהתגלו הוא צעד שאין די בו להביא למימוש תכלית ה חוק, להשבת כספים לעובדים ולמניעת הפרות נוספות.