משרד החינוך . היעדרויות עובדי הוראה והעסקת ממלאי מקום בהוראה ככלל, מניתוח נתוני מחקרי הלמ"ס 2018 בחתכים לעיל בנקודת זמן נתונה, וכן מניתוח נתונים קודמים של הלמ"ס ומממצאי המחקרים שיזם משרד החינוך בנושא, מצ טיירת תמונת מצב מערכתית מקיפה ועדכנית בנושא היקף ההיעדרויות בחתך של שלבי החינוך, סוגי הפיקוח והמגזרים. בהתבסס על נתונים אלו, היה על המשרד לגבש תוכנית עבודה סדורה, שתכלול פיתוח כלים שיאפשרו לצמצם את תופעת ההיעדרויות המרובות של עובדי הוראה. בייחוד היה עליו לזהות את מוקדי ההיעדרויות החריגות ולנקוט פעולות מיוחדות לטיפול בהם. במסגרת המהלך היה עליו להקים מערך ממלאי מקום נגיש ואיכותי, שיטפל בנושא היקף ההיעדרויות ומאפייניהן על פי שלבי החינוך, סוגי הפיקוח ומגזרי החינוך השונים, כפתרון מרכזי להתמודדות עם ההיעדרויות. כן היה עליו לקבוע את המסגרת הארגונית לקידום מיטבי של הנושא - אם על ידי יחידה ייעודית לנושא (דוגמת היחידה להיעדרויות) ואם באמצעות חלוקת האחריות לנושא בין יחידות אגף כא"ב. ואולם בביקורת עלה כי המשרד, ובייחוד אגף כא"ב, לא תכנן מערך לאיוש משרות ההוראה של הגננות והמורים הנעדרים. משרד מבקר המדינה רואה בכך ליקוי חמור בדפוס הפעולה של המשרד. עלה שאומנם מנהלי בתי הספר מדווחים לצורך תשלום השכר במערכת המדב"ס או באופקית על ההיעדרויות של עובדי ההוראה בחינוך הרשמי, אולם אגף כא"ב כלל אינו בוחן את הדיווחים, ולפיכך אינו מנצל מסד נתונים זה כמנגנון מעקב שיש בו כדי לשפוך אור על מאפייני ההיעדרויות של עובדי ההוראה: לאתר בהן מגמות, סיבות וסוגיות חריגות. בעניין בתי הספר בחינוך המוכש"ר ושל הבעלויות, הביקורת העלתה כי מנהלי בתי הספר בסטטוס זה כלל אינם מדווחים על ההיעדרויות של עובדי ההוראה בבתי הספר שבאחריותם, והמשרד אינו אוכף עליהם חובת דיווח זו. .מכאן שהמשרד אינו מנצל את הכלים העומדים לרשותו כדי לרכז נתונים על היקף שעות ההיעדרות של עובדי ההוראה, הן בבתי הספר של החינוך הרשמי והן בבתי הספר של החינוך המוכש"ר והבעלויות, להפיק מהם תמונת מצב ממצה ועדכנית ולקבוע את השפעותיה הצפויות על מערכת החינוך. בדיקה זו נדרשת, וממצאיה אמורים לשמש בסיס להקמת מערך הולם של ממלאי מקום שיאפשר להתמודד עם התופעה האמורה. . מחקרי למידה והערכה מלמדים על קשר ברור בין הזמן המושקע בלמידה לבין ההישגים הלימודיים במישור המערכתי, ומכאן שחיוני לבחון את סוגיית ההיעדרויות של עובדי ההוראה ואת השפעותיה על הזמן המושקע בלימודים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי אף שזה שנים רבות סוגיית ההיעדרויות של עובדי הוראה במערכת החינוך, על כל היבטיה, ידועה היטב לכל הגורמים הנוגעים בדבר בתוך המשרד, במשך השנים לא ייחס המשרד לסוגיה זו את החשיבות הראויה לה. המחדל המתמשך בטיפולו של המשרד בתופעת ההיעדרויות של עובדי הוראה בשלבי החינוך השונים משפיע גם על אופן טיפולו הכושל של המשרד בקליטתם ובהעסקתם של ממלאי מקום במוסדות החינוך לפי זמינותם והצורך בהם, כמפורט להלן. לנוכח היקף ההיעדרויות ובשל השפעתן על תפקוד בית הספר או גן הילדים, על המשרד לגבש דרכים לצמצום היקף ההיעדרויות; ובייחוד עליו לפעול בדחיפות להסדרת סוגיית ההיעדרויות של עובדי הוראה בבתי הספר הממלכתיים-דתיים ובבתי הספר שבמגזר הערבי - בתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים - שבהם שיעורי ההיעדרויות גבוהים ביותר. בכלל אלה, על המשרד לבחון מהו היקפו הנדרש של מערך ממלאי המקום שיאפשר למלא את הצרכים שמקורם בתופעת ההיעדרויות. מעיבוד נתונים שביצע משרד מבקר המדינה על בסיס נתונים שהתקבלו מחשבות המשרד ביולי 2018 בנוגע לשעות מילוי מקום שביצעו בפועל ממלאי המקום הקבועים והשעתיים, עלה כי היקף שעות מילוי המקום שבוצעו בפועל בשנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח הסתכם בכ-5.3 ו-4.2 מיליון שעות, בהתאמה. עלות השכר ששולם לממלאי המקום הקבועים והשעתיים בגין שעות מילוי מקום בשנים אלו הסתכמה ב-314 ו-209 מיליון ש"ח, בהתאמה. .בביקורת גם עלה כי אף שבמבנה אגף כא"ב הוגדרה יחידה ייעודית לטיפול בנושא זה - היחידה להיעדרויות - הלכה למעשה, יחידה זו אינה מרכזת את הטיפול בהיעדרויות ואין יחידת מטה אחרת כלשהי שעושה זאת. למעשה, הטיפול בנושא זה נזנח ונדחק לשולי העבודה השוטפת של אגף כא"ב, וכמעט שאינו בא לידי ביטוי בדיוניו ובמסמכיו. מצב זה מקשה לגבש ולקדם מדיניות מערכתית, לרבות קביעת נהלים העוסקים בכלל היבטיו של נושא ההיעדרויות ובדרכים האפשריות להסדרת הנושא. .התרשימים מעלים פער משמעותי בכל מחוזות המשרד בין מספר שעות ההיעדרות לתקופה קצרה של עובדי ההוראה לבין מספר שעות מילוי מקום שבוצעו לפי דיווחי המנהלים: היקף שעות ההיעדרות לתקופה קצרה עמד על כ -5.3 ,מיליון שעות היעדרות לעומת כ-3.2 שעות מילוי מקום בשנת הלימוד התשע"ז; וכ-5.7 מיליון שעות היעדרות לעומת כ-3.3 מיליון שעות מילוי מקום בשנת הלימוד התשע"ח. משמעות הדבר כי שיעור שעות ההיעדרות שלא היה בהם מילוי מקום הסתכם בכ -40% וכ-42% בשנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח, בהתאמה. בחלק מהמחוזות הפער היה כמעט פי שניים32 . יש להדגיש את הפער הגדול, בשיעור של49% (כ- 670,000 שעות וכ- 740,000 שעות בשנים התשע"ז והתשע"ח), שנמצא בין מספר שעות ההיעדרות למספר שעות מילוי המקום בגין היעדרות לתקופה קצרה במחוז דרום. .מניתוח נוסף של אותו מסד נתונים, הבוחן את הפערים ביחס לשלבי החינוך, עולה כי בחינוך הקדם -יסודי הפער בין מספר שעות ההיעדרות לתקופה קצרה של עובדי ההוראה לבין מספר שעות מילוי המקום שבוצעו היה בשנת הלימוד התשע"ז 5% , ואילו בשנת הלימו ד התשע"ח היה בשיעור של 9% ; ובבתי הספר היסודיים הפער ביניהם היה בשיעור של 46% בשנת הלימוד התשע"ז ו-47% בשנת הלימוד התשע"ח. עולה מכך שעל פי הדיווחים למשרד התבצע מילוי מקום עבור רוב שעות ההיעדרות בחינוך הקדם -יסודי. לעומת זאת, בבתי הספר היסודיים כמחצית משעות ה היעדרות אוישו על ידי ממלאי מקום, ולגבי המחצית השנייה - אין דיווח. הפערים בנתונים לעיל מצביע ים על כך שהמשרד לכאורה לא סיפק פתרון במישור הלימודי להיעדרויות הממושכות, וזאת אף שההיעדרויות של עובדי ההוראה לתקופה ממושכת צפויות בחלקן הגדול מראש. עולה כי במקרה הטוב, ורק בחלק קטן מאוד מתקופת ההיעדרות, מילאו את מקומם של עובדי ההוראה הקבועים עובדי הוראה אחרי ם במערכת החינוך, על חשבון קידומם של נושאים חשובים אחרים, ובמקרה השכיח לא ניתן להם תחליף חינוכי הולם כלל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי אין לו נתונים מדויקים המסבירים את הפער לגבי מילוי מקום בגין היעדרות ממושכת המשולמת באמצעות שעות תקן. אין לו גם הסברים באשר להיקף ההיעדרויות לטווח קצר - קיים פער של כ -2.1 ו-2.4 מיליון שעות ב שנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח, בהתאמה, שאין דיווח בגינם על מילוי מקום, והמשרד לא הציע הסבר לאותן שעות. רק כשלוש שנים לאחר הרשעתו, בעקבות מבצע יישור הקו ביולי 2017 , נחסם העובד במערכות המשרד, עניינו הוצג בוועדה המייעצת והוועדה המליצה לפטרו. ואולם, עד מועד סיום הביקורת, ערב תחילת שנת הלימוד התשע"ט ובניגוד למתוכנן, טרם התחיל המשרד להפעיל את מאגר ממלאי המקום. זאת ועוד, לפי שלבי העבודה ולוחות הזמנים שנקבעו במכרז החדש, מאגר ממלאי המקום יהיה מוכן ונגיש למוסדות החינוך, בכפוף לעמידה דווקנית בלוחות הזמנים שנקבעו, רק לקראת אמצע שנת הלימוד התשע"ט. המכרז החד ש הוא הצעד המשמעותי ביותר שנוקט המשרד להסדרת הטיפול באיתור ובהעסקה של ממלאי מקום. על המשרד בכלל ועל אגף כא"ב בפרט לנתח בהקדם את הפגמים והחסרים במתכונת הנוכחית של המכרז להפעלה ולניהול של מאגר ממלאי מקום של עובדי הוראה ולתקנו בעוד מועד; ובכלל זה, על המשרד לו ודא שיגובשו בהקדם מנגנונים לפיקוח על אופן הפעלתו של המאגר ולקביעת הגורם האחראי להבטחת פעילותם התקינה של מנגנונים אלה. עולה מכך שביצוע החסימות תלוי במועד ה דיווח במערכות המשרד על קליטת ממלא המקום השעתי. היות שאין מניעה במערכת המבטאת התניה לכך שממלא מקום יחל עבודתו רק לאחר דיווח שיאפשר את השלמת רישומו במערכת הממוחשבת כנדרש, הרי ש לכאורה ממלא המקום השעתי יכול להתחיל בעבודתו לפני סיום ביצוע הבדיקה הפלילית ולפני שניתן היה, בעוד מועד, לחסום את האפשרות להעסקתו אם הבדיקה העלתה מניעה לכך. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה לאגף כא"ב ולמחוזותיו כי בנסיבות אלו נפתח פתח להעסקת ממלאי מקום שעתיים שיש להם רקע פלילי, וחמור שבעתיים - הרשעת מין - אשר אמורים למנוע את העסקתם; מצב זה על המשרד למנוע באופן מוחלט. על אגף כא"ב לפעול לתיקון התקלה ולמנוע באופן מוחלט העסקתם של ממלאי מקום לפני ש יתקבל אישור ממשטרת ישראל בדבר היעדר הרשעות פליליות בכלל והרשעות מין בפרט. על מנת להבטיח הצלחת מהלך זה, על מנהלי בתי הספר לשתף פעולה בנושא. ביוני 2017 , בעקבות מבצע יישור הקו, נחסמה האפשרות להעסקת העובד, ואולם הדבר לא מנע את העסקתו כממלא מקום החל בספטמבר 2017 (תחילתשנת הלימוד התשע"ח) בבית ספר שבפיקוח מ ינהל החינוך ההתיישבותי, וזאת אף שהמינהל לא קיבל אישור העסקה. דוגמאות אלה מעידות על טיפול לקוי ולא אפקטיבי של משרד החינוך בעובדי הוראה ובממלאי מקום שהורשעו בביצוע עבירות מין, שלגביהם קיים חשש מיוחד במגע עם ילדים, וזאת אף שהתקבלה החלטה בעניינם. כן מעידות הדוגמאות על אי -הקפדה מספקת על הוראות החוקים והנהלים, וכן שבהסדרה הנוכחית אין כדי למנוע, ברמה גבוהה של ודאות, את הישנותם של מקרים חמורים של העסקת עובדי הוראה אשר מוטב אילו לא היו במגע עם ילדים ובני נוער. נוכח הדרישות המזעריות, ההסדרה החסרה וחוסר האכיפה, יש משנה תוקף לחשש זה להעסקת ממלאי מקום בעלי רקע פלילי בהוראה בבתי ס פר; למשל עקב חוסר תיאום בין הגורמים השונים במשרד האחראים למניעת העסקתם של עובדי הוראה בעלי רקע פלילי - אגף הביטחון, אגף כא"ב והממונים המחוזיים. אף שהמסקנות וההמלצות שנכללו בדוח האירוע הן מקיפות ותכליתיות, עלה בביקורת כי לצד ביצוע מבצע יישור הקו, המתואר בהמשך, רובן לא יושמו. יתרה מכך, עלה שהמשרד לא דן בדוח ולא בחן את המלצותיו: בפועל, לא הוקמה ועדה כפי שהומלץ, נהלים לא תוקנו ולא הוסדר הליך המונע העסקת מועמד אשר תלוי ועומד כנגדו חשד לביצוע עבירות מין, אף שהוא לא גובש לכדי אישום בבית המשפט. אין בחוק ובהנחיות האמורים חובה לבצע בדיקת רקע פלילי לממלא מקום שעתי שאינו עובד הוראה לפני העסקתו, למעט החובה הקבועה בחוק למניעת העסקה של עברייני מין, החלה כאמור גם על עובדים אלו, המועסקים במוסדות החינוך של המוכש"ר והבעלויות. המשרד גם לא הסדיר חובה לבצע בדיקת רקע פלילי בכל דין אחר. עולה מכך כי פניית העובד עצמו לקבלת שכרו היא שהסבה, בד יעבד ובאקראי, את תשומת ל יבן של היחידות המפקחות על הנושא לעצם הדבר שבמשך עשרה חודשים הוא המשיך לעסוק בהוראה בבית ספר על אף המניעה שהושתה עליו מלעשות כן עקב הרשעתו בביצוע עבירות מין. אירוע הפדופיל חמור מאוד והוא בבחינת אירוע מכונן שאמור לחייב את המשרד לבצע שידוד מערכות ולקחת לידיו את השליטה - לקבוע תהליכי עבודה ברורים ומחייבים המפרטים במדויק את אופן הקליטה וההעסקה של ממלאי מקום שעתיים; לתת אישור פרטני לכל העסקה של ממלא מקום שעתי; לקבוע את מועדי הדיווח על קליטת ממלא מקום ועל ביצוע החסימות, אם בוצעו; ובכלל זה לבצע סינכרון בין אגפי המשרד הרלוונטיים. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2018 , עדיין לא ביצע המשרד תהליך זה, וכך נפתחה שנת הלימוד התשע"ט מבלי שתהליך זה הוסדר. נוכח מיליוני שעות מילוי מקום שעתיות המתבצעות מדי שנה, מדובר בסיכון משמעותי ועל המשרד לטפל בו מידיית בכל מוסדות החינוך. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך בחומרה על אוזלת ידו בבדיקות שהוא עושה. מתברר שהחסימות במערכות המשרד אינן מונעות העסקת ממלאי מקום בעלי רקע פלילי. חמור מכך שגם במסגרת מבצע יישור הקו לא בדק המשרד 12 ממלאי מקום שעתיים שהועסקו קודם למבצע בהתשע"ז ו-36 שהועסקו לאחריו בהתשע"ח, אף על פי שתכליתו העיקרית של המבצע הייתה לאתר מקרים אלה. על משרד החינוך לבדוק כיצד ייתכן כי מבצע - חסר תקדים באופיו ובהיקפו - לבדיקת מידע פלילי על כלל עובדי ההוראה וממלאי המקום במערכת החינוך אינו כולל את פרטיהם של כל ממלאי המקום השעתיים שהועסקו ב שנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח . יתרה מזאת, על המשרד להוסיף ולבדוק מה גורם לכך וכיצד הדבר מתאפשר, שמנהלי בתי ספר מעסיקים עובדי הוראה שלא נעשתה להם בדיקת מידע פלילי. על המשרד להסדיר בנוהל את האחריות האישית של מנהלי בתי הספר להעסקת ממלאי מקום בטרם נעשתה להם בדיקה פלילית השוללת קיומו של מידע המונע את העסקתם במערכת החינוך, לרבות עיצום שיושת בגין הפרת הנוהל. משרד מבקר המד ינה מעיר למשרד החינוך כי המצב בדין, שעל פיו ממלאי מקום שעתיים בבעלויות, שאינם עובדי הוראה, לא נדרשו לאורך שנים לעבור בדיקה של רישום פלילי, הוא חמור ועשוי היה להעמיד את תלמידי בתי הספר במוסדות אלו בסכנה. נכון עושה המשרד שהוא מתכוון להסדיר זאת במסגרת מאגר ממ לאי המקום, אבל אין די בכך. ראשית, המשרד לא קבע כי ניתן יהיה להעסיק ממלאי מקום שעתיים אך ורק אם הם רשומים במאגר; שנית, המאגר אינו זמין עדיין; שלישית, המאגר אינו מיועד להעמיד מידע על מועמדים למילוי מקום בבתי הספר של המוכש"ר והבעלויות. עולה מכך כי הצעדים העתידיים שאליהם מכוון המשרד בתשובתו אינם יכולים להבטיח, במידת ודאות גבוהה כנדרש במקרה זה, אי-העסקת ממלאי מקום שעתיים שעלולים לסכן את תלמידי בתי הספר במוכש"ר ובבעלויות (ובכלל זה כל החטיבות העליונות). .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי אף שלמעשה המכרז החדש מעביר לגורם פרטי שמחוץ למשרד את האחריות לנהל ולהפעיל את תחום ממלאי המקום השעתיים במערכת החינוך, מתברר שלמעט הצהרת הכוונות שנקבעה במכרז, המשרד לא גיבש את מנגנוני הפיקוח על הפעלת המאגר באופן שתובטח איכות ממלאי המקום שייקלטו במוסדות החינוך. על המשרד לגבש בהקדם נוהלי בקרה, להקים מנגנון פיקוח ולהטמיע את אלה מיד עם תחילת השימוש במאגר. הבדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה כי בשנת הלימוד התשע"ז העסיק המשרד כממלאי מקום בבתי ספר ובגני ילדים שונים 56 מתוך575 :העובדים החסומים במערכות המשרד שהיו בעלי רישום פלילי33 מהם הועסקו כממלאי מקום שעתיים. כן העלתה הבדיקה כי ב שנת הלימוד התשע"ח המשרד העסיק 52 עובדים כאלו, ו -40 מהם הועסקו כממלאי מקום שעתיים. הביקורת העלתה כי רק משנת 2017 החלה הוועדה המייעצת לרכז את תיקי השימוע שמובאים לפניה, ולכן עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2018 , היו בידיה פרטים על201 תיקי שימוע. בדיקת משרד מבקר המדינה את החלטות הוועדה בחלק מבין תיקי השימוע האמורים העלתה תמונה מדאיגה של תקלות, שבעטיין הועסקו עובדי הוראה וממלאי מקום בעלי רקע פלילי, ובהם מי שהורשעו בביצוע עבירות מין והעסקתם אסורה על פי חוק איסור העסקת עברייני מין. להלן דוגמאות להעסקתם כממלאי מקום של מורשעים בעבירות מין, שעל פי הדין היא מבין החמורות בנסיבות העניין: משרד מבקר המדינה בדק אם כל ממלאי ה מקום הקבועים והשעתיים שהעסיק משרד החינוך בשנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח נבדקו במסגרת מבצע יישור הקו. נמצא כי ב שנת הלימוד התשע"ז העסיק המשרד 12 ממלאי מקום שעתיים שהיו חסומים על ידי מערכות המשרד, בלי לבצע לגביהם בדיקת מידע פלילי במסגרת המבצע. ב שנת הלימוד התשע"ח העסיק המשרד 36 עובדים כאלה (שלא היו בהכרח עובדים שפרטיהם אינם מצויים במערכות המשרד), וגם לגביהם הוא לא ביצע בדיקת מידע פלילי במסגרת המבצע. משרד מבקר המדינה העביר את פרטי אותם ממלאי מקום שעתיים לידיעת המשרד ולבדיקתו . הביקורת העלתה כי אף שהנתונים על ההקצאה של מכסת שעות למילוי מקום לבתי הספר ועל היקף ניצו לם מדווחים במערכות המשרד, ואף שבתי הספר חרגו במידה ניכרת ממכסת שעות מילוי המקום שהוקצו להם, המשרד לא ניתח את הסיבות לכך. עוד עלה כי אף שהמשרד מתנה את האישור לחריגות בכך שבתי הספר יגישו למנהל המחוז בקשה מראש לחרוג ממכסת השעות , בפועל הדבר לא נעשה; יתרה מזו, רבים מהאישור ים לביצוע החריגות ניתנים כדבר שבשגרה ובדיעבד , לאחר שמכסת שעות מילוי המקום כבר נוצלה. היות שהמשרד מחויב לשלם לכל עובד את שכרו, היעדר הבקרה על העסקת מורים ממלאי מקום גורם להוצאה חריגה של מאות מיליוני ש"ח למימון שעות מילוי מקום. ואולם, לצד המלצות המשרד בכל הנוגע לעדיפות בהעסקה ולמעט הסדרת כמה מתנאי ההעסקה של ממלאי המקום השעתיים, כגון קביעת מספר שעות מילוי המקום המותרות, ההיקף והאופן של תשלום השכר וכן החובה המוטלת עליהם, כעל שאר עובדי ההוראה, לעבור בדיקה בעניין עברם במישור הפלילי או המשמעתי (ראו להלן), לא קבע המשרד תנאי סף מחייבים להעסקת ממלאי מקום שעתיים. בכלל זה, דרישות השכלה מינימליות, ניסיון קודם והתאמה פדגוגית לשמש כממלא מקום - כל אלו לא באו לידי ביטוי לא בחוזר מילוי מקום ולא במכתבים הנוגעים להעסקת ממלאי מקום שעתיים שהפיצו מנהלות אגף כא"ב ותחום משכורות מורים.
הביקורת העלתה כי על אף ההיקף הגדול של ממלאי המקום השעתיים המועסקים במערכת החינוך, אגף כא"ב ונציגיו במחוזות אינם רואים את עצמם כאחראיים להיבטים מרכזיים הנוגעים למילוי מקום שעתי. בהתאם לתפיסה זו בנוגע לתפקידו של אגף כא"ב, לא עסק האגף בהסדרה כוללת של הנושא, ובכלל זה לא הפיץ לממונים על כוח האדם במחוזות מטעמו הנחיות לטיפול בקליטה ובהעסקה של ממלאי מקום שעתיים - הוא לא קבע את מי ניתן להעסיק ואם יש לקבוע דרישות או תנאי סף כלשהם להעסקה. בפועל, גם המחוזות לא עסקו בנושא ממלאי מקום שעתיים כלל.