משרד החינוך . הבקרה על התמיכה במוסדות לימוד תורניים_ הועלה כי ועדת התמיכות האגפית הודיעה לרשם העמותות על החלטות שקיבלה בעקבות ממצאי ביקורות עומק בלבד, ואולם, למעט מקרים מעטים, לא הודיעה על החלטות שקיבלה בעקבות ממצאים שהועלו בביקורות השטח. במצב זה לא היה באפשרות רשם העמותות לפעול באחת מהדרכים שבסמכותו כדי להבטיח את פעילותן התקינה של העמותות. נמצא כי עד למועד סיום הביקורת לא יידע האגף את המוסדות בדבר הכללים לפריסת הקיזוז וגם לא הודיע לעמותות על האפשרות לפרוס חובות - ובכך נהג בחוסר שקיפות. מאחר שאין מישק עדכון אוטומטי בין מערכת ניהול המלגות ובין מערכת תלמו"ד, השינויים המעודכנים בתלמו"ד אינם מתעדכנים במערכת ניהול המלגות. ואכן, בבדיקה השנתית שמבצעת מחלקת מלגת לימודים מול נתוני מערכת תלמו"ד, נמצא כי קיימים אברכים שעזבו את הישיבות אך המשיכו לקבל מלגת לימודים, מכיוון שהם לא דיווחו על כך למחלקה. יצוין כי מחלקת הישיבות באגף אינה מדווחת בכל דרך אחרת ליחידת מלגת לימודים על אברכים שעזבו את הלימודים או על אברכים שהאגף הפסיק להכיר בהם כתלמידים. למשל, בבדיקה שעשה האגף באפריל 2014 נמצא כי178 אברכים הפסיקו את לימודיהם בשנת 2013, .אך המשיכו לקבל מלגותתשלומי היתר ששולמו להם עבור שנה זו הסתכמו ב- 877,000 .ש"ח בתיקון למבחני התמיכה נקבע כי התמיכה מטעם משרד החינוך מותנית באי-זימונו של התלמיד לשירות צבאי. לעתים צה"ל מזמן תלמיד להתייצב למבדקים או להתגייס, אולם התלמיד אינו מתייצב, ועקב כך אינו עומד בתנאים הנדרשים כדי לקבל דחיית שירות52 . במקרים אלה, בשל אי-העברת המידע מצה"ל לאגף, המוסד ממשיך לקבל תמיכה בעבור אותו תלמיד; נמצא כי האגף, ובכלל זה חשבות האגף והלשכה המשפטית שלו, לא טיפלו באופן סדור ו שוטף ב גביית החובות הלכה למעשה, ובהם חובות שנוצרו עקב כספים ששולמו ביתר, למעט ביצוע הפחתה מתמיכה שוטפת ומתמיכה עתידית, כמפורט להלן: הביקורת הנוכחית העלתה כי תופעת כפל התמיכות עדיין נמשכת, כי החלטת הממשלה, שצוינה לעייל, לא יושמה, וכי ההבטחה לתיקון הליקויים שהועלו בעקבות ביקורת קודמת משנת 1998 לא קוימה- לא הוקמה מערכת ממוחשבת לבקרה כוללת על תלמידים שנתמכים על ידי משרדי ממשלה. על מטה התמיכות בחשכ"ל, משרד החינוך ומשרד הרווחה לפעול ליישום החלטת הממשלה ולקדם הקמת מערכת בקרה למניעת כפל תמיכות. ואולם בבדיקה עלה כי יו"ר ועדת התמיכות האגפית של משרד החינוך ויו"ר ועדת התמיכות של משרד הרווחה לא תיאמו ביניהם את מתן התמיכות למוסדות שתומכים בהם יחידות אחרות במשרד הרווחה (למעט מוסדות שתומכת בהם המחלקה למוסדות ציבור), כנדרש בנוהל. במצב זה נמנעה מהם האפשרות לבחינת כפל תמיכה בין האגף לבין כלל יחידות משרד הרווחה. משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל שהוא בעצמו קבע הן בנוהל שר האוצר והן בהוראת התכ"ם את היעד הכמותי הנדרש בביצוע ביקורות העומק על המוסדות הנתמכים, ולא הכפיף זאת לשיקולים אחרים. זאת ועוד, לא נמצאו מסמכים שלפיהם קבע מטה התמיכות בחשכ"ל יעד אחר עבור השנים 2013 -2011 , כנדרש בנוהל ובהוראת התכ"ם. הביקורת שהאגף מבצע בישיבות לגבי התלמידים שקיבלו דחיית שירות מצה"ל אינה מבוססת על מידע מעודכן המצוי בידי צה"ל, אלא על דיווחי הישיבות; רשימות התלמידים שלא נכחו בשתי ביקורות רצופות כדי ללמוד מהן על מספר התלמידים שעל פי רשימותיו, בהתאם לדיווח המוסדות, הם דח ויי שירות. בדרך פעולתו זו ויתר למעשה צה"ל על האפשרות לנקוט את הצעדים הנדרשים לאתר ולאמת דיווחים של תלמידים דחויי שירות שלא רשומים במוסדות תורניים נתמכים ובשל כך אינם זכאים לדחיית שירות, ול זמנם לשירות צבאי. לאי-העברת מידע מצה"ל לאגף ומהאגף לצה"ל עלולות להיו ת תוצאות כבדות משקל: משרד מבקר המדינה מציין כי נוהל שר האוצר הוא המסמך המחייב את הגורמים המעורבים בנושא התמיכות, ועליהם לפעול על פיו. בגיבוש נוהל שר האוצר מעורבים גם שומרי סף ממשרדים אחרים, ולפיכך חוות דעתה של היועצת המשפטית של האגף או הסתייגויותיה בעניין זה אינן יכולות לשנות את הקבוע בנוהל, כל עוד לא הוסכם על שינוי כאמור על ידי כל הנוגעים בדבר או שונה הנוהל במפורש. נמצא כי אף על פי שהאגף יכול לפעול לקיזוז כספי התמיכות שמגיעים למוסד מיחידות אחרות במשרד החינוך או ממשרדי ממשלה אחרים, הוא אינו עושה כן ואף אינו מפעיל אמצעי גבייה אחר, מלבד הפחתה מתמיכה שוטפ ת או עתידית. בכך האגף אינו ממלא את חובתו לאכוף את גביית החובות. הועלה כי במשך שנים לא טיפלה חשבות האגף כראוי בכספים שלא הושבו תקופה ארוכה: לא נשלחו מכתבי התראה למי שלא השיב כספים. היעדרו של טיפול שוטף בחיובים ישנים שעל המוסדות להשיב מעלה את הסבירות להגדרתם ככספ ים אבודים. חשבות האגף גם לא פנתה לוועדה העליונה בחשכ"ל לצורך מחיקת החיובים במקרים בהם האגף לא נקט במשך מספר שנים פעולות לגביית הכספים. נוכח היקף הכספים שעל המוסדות להשיב, העומדים כאמור על כ-25 מיליון ש"ח, משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את אי -הטיפול של חשבות האגף בגבייתם במשך שנים. על חשבות האגף לקבוע תכנית לגביית הכספים שיש להשיב ולפעול למשלוח מכתבי התראה. יוער כי על אף פניות חוזרות ונשנות של משרד מבקר המדינה, לא התייחס צה"ל באופן ענייני לממצאי הביקורת ולא מסר את תגובתו בנוגע לרשימות התלמידים שהועברו לו. משרד מבקר המדינה מציין כי על משרד הכלכלה לבדוק אם התלמידים שנמצאו רשומים ללימודים במוסד תורני בעודם לומדים במקביל בקורסים מטעם האגף להכשרה מקצועית, קיבלו מימון לימודים גם ממשרד הכלכלה, כדי למנוע כפל תמיכה. הועלה שמיוני 2010 לא יזמה יחידת הבטחת הכנסה באגף הצלבת נתונים נוספת עם נתוני המוסד לביטוח לאומי, לבדיקת קיומם של מקרים דומים. הבדיקה העלתה שנכון לדצמבר 2013 קיבלו184 אברכים מלגת לימודים חודשית מהאגף במשרד החינוך וכן קצבה שוללת מלגה מהמוסד לביטוח לאומי: 135 ;אברכים קיבלו קצבת נכות כללית 27 - קצבת הבטחת הכנסה; ו- 22 - .דמי אבטלה לדעת משרד מבקר המדינה, מניעת פגיעה בערך השוויון מחייבת למנוע כל מצב של כפל תמיכה או מימון כפל - באמצעות תמיכות או תקצוב או קניית שירותים או מתן שווה כסף וכל כיוצא באלה לאותה תכלית או עבור אותה אוכלוסיית נהנים - מאחר שכל אלה פוגעים בשוויון ובמאמץ להקצות את התקציבים על פי אמות מידה, בשקיפות ובאופן הוגן, כנדרש לגבי כספי ציבור. יותר משלוש שנים לא נעשות ביקורות שטח במרבית המוסדות הבינוניים והגדולים, ובמקביל התמעט מספרן של ביקורות העומק על העמותות המפעילות מוסדות תורניים. עקב כך הפיקוח על המוסדות התורניים הוא חסר - הן בהיבט של נוכחות התלמידים והן בהיבט של תפקודם הכספי-תפעולי. הדבר מחייב את משרד האוצר ומשרד החינוך להגביר את הפיקוח על השימוש של מוסדות אלה בתמיכות, הניתנות להם מכספי הציבור. משרד מבקר המדינה בדק את המשמעות הכספית של כפל התמיכה. אשר ל-67 התלמידים שלגביהם היה קיים לכאורה כפל תמיכה בשנת 2012 , מדובר ב - 702 חודשי כפל תמיכה באומדן כספי מזערי 41 של177 אלף ש"ח בקירוב; אשר ל-21 התלמידים שלגביהם היה קיים לכאורה כפל תמיכה בשנת 2013 , מדובר ב -147 חודשי כפל תמיכה באומדן כספי מזערי בסך 37 אלף ש "ח. מדובר אפוא ב-88 מקרי כפל בסך הכול המסתכמים בכ-214 .אלף ש"ח משרד מבקר המדינה מעיר למנהל האגף במשרד החינוך ולמשרד הרווחה על שלא קבעו נוהלי עבודה מחייבים בנוגע להצלבות ולא הנהיגו הצלבות סדורות בין רשימות התלמידים שתומך בהם האגף ובין רשימות התלמידים שתומך בהם או מתקצב אותם משרד הרווחה, לצורך בדיקת קיומו של כפל תמיכות. במקרים שבהם נעשתה הצלבה עם נתוני המחלקה למוסדות ציבור, לא מסר משרד הרווחה את תוצאותיה לאגף. מנהל האגף מצדו לא פנה למשרד הרווחה כדי לקבל את תוצאות ההצלבה ולכן לא יכול היה להביא את תוצאות ההצלבה בפני ועדת התמיכות האגפית, על מנת שזו תדון בצעדים שיש לנקוט, נגד המוסדות שקיבלו כפל תמיכה. מבדיקת הרשימות עולה כי 494 תלמידיםשלמדו בלימודי בוקר בקורסים שמכיר בהם האגף להכשרה מקצועית, במקביל ללימודיהם במוסד התורני - בניגוד להנחיות האגף . מדובר אפוא בתשלום שווא למוסדות תורניים עבור תלמידים שלמדו גם במסגרות לימודיות של משרד הכלכלה. נמצא כי חלק מהתלמידים שנמצאו רשומים בשני מוסדות במקביל - כתלמיד במוסד תורני וכתלמיד במוסד להכשרה מקצועית - למדו בקורסים כגון מכינות טכנולוגיות או קורסים אחרים הנמשכים עד שנה, או במסלול לקבלת תואר הנדסאי הנמשכים שנתיים ואף יותר. עוד העלתה הבדיקה כי 34 מבין תלמידי המוסדות שמשרד החינוך תומך בהם קיבלו מטעמו גם מלגת לימודים, אף שלמדו במקביל בקורסים המוכרים על ידי האגף להכשרה מקצועית במשרד הכלכלה. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל האגף במשרד החינוך על שלא הנהיג הצלבות סדורות, מדי פעם בפעם , לצורך מניעת רישום כפול ותשלום כפול. זאת נוכח מאות מקרים של רישום מקביל, בלימודי בוקר, של תלמידים הן במוסדות התורני ים והן בקורסים שמכיר בהם האגף להכשרה מקצועית. בהיעדר הסדרת הדיווח של צה"ל לאגף על סוגי המוסדות, אי -אפשר לוודא שכל מוסד מקבל תמיכה על פי מספר שעות הלימוד הנדרש מתלמיד דחוי שירות; יוער כי ההצלב ות בין תלמידי מוסדות לימוד תורניים שתומך בהם האגף במשרד החינוך ובין תלמידים שתומכת בהם המחלקה למוסדות ציבור במשרד הרווחה נעשו ביזמת מנהלת המחלקה למוסדות ציבור . האגף לא קבע נוהלי עבודה מחייבים וגם לא הנחיות לגבי תדירותן ואופן ביצוען של ההצלבות מול משרד הרווחה ומשרדי ממשלה אחרים , לבחינת קיומו של כפל תמיכות. משרד הרווחה לא דיווח לאגף על תוצאות ההצלבות שעשה בעניין זה, ומנהל האגף במשרד החינוך לא פנה למשרד הרווחה לקבלת תוצאות ההצלבות, וממילא הן לא נדונו בוועדת התמיכות האגפית של משרד החינוך . האגף ומשרד הרווחה לא הפיקו אפוא לקחים מהצלבות אלה וכן לא דנו בדרכים למניעתו של כפל התמיכות. משרד מבקר המדינה מציין כי מועד זה חלף ב - 28.7.14 , אולם החלטת הממשלה בנושא זה לא בוצעה. על צה"ל ועל האגף להתאים את בסיסי הנתונים שבשימושם, כדי שתהיה להם אפשרות להש וואת נתונים ולשיתוף מידע. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה דרך פעולה זו של מטה התמיכות, המרוקנת למעשה מתוכן את מערך ביקורות השטח על המוסדות, מונעת ממנו למלא את ייעודו וסוטה מהדרך שהותוותה על פי חוק יסודות התקציב, פסיקת בג"ץ ונוהל שר האוצר. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה גם את דרך פעולתה של חשבות משרד החינוך, שלא חידשה את ביצוען של ביקורות השטח על המוסדות הבינוניים והגדולים גם לאחר שהועברה לה האחריות לכך. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל האגף - שמשנודע לו, לפחות ביוני 2012 , דבר אי-קיומן של ביקורות השטח במוסדות הגדולים והבינוניים וכן נודע לו שנוהל שר האוצר לא נאכף הלכה למעשה - היה עליו להתריע ולהצביע בפני מנכ"ל המשרד ושר החינוך ובפני הממונה על מבחני התמיכות במשרד המשפטים על המשמעויות הנלוות לכך - דבר שהוא לא עשה במשך תקופה נוספת ש ל כשנתיים. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על מבחני התמיכות במשרד המשפטים שהוא נציג היועץ המשפטי לממשלה, שהיה עליו לגלות יותר מעורבות בהליך שהיה שותף לו, בהיבטים של פיקוח ובקרה על התמיכות במוסדות התורניים, ולדרוש ממטה התמיכות לקבל עדכון בעניין אופן עריכתן של ביקורות השטח, מה שהיה מאפשר לו להתריע בפני מטה התמיכות ובפני היועץ המשפטי לממשלה על הפסקת הביקורות האמורה. משרד מבקר המדי נה רואה בחומרה את החלטת מטה התמיכות בחשכ"ל, שנתנה בעל פה, להפסיק את ביקורות השטח על המוסדות הבינוניים והגדולים ואת התמשכות התהליך לקביעת המתודולוגיה לעריכת ביקורת מדגמית (ראו להלן); כתוצאה מכך לא נעשית במשך יותר משלוש שנים ביקורת על הימצאותם של תלמידים ברו בם של מוסדות גדולים ובינוניים. לדעת משרד מבקר המדינה לא ניתן לקבל את טענתו של סגן החשבת הכללית כי מדובר ביישומו של נוהל בלבד, ולפיכך לא היה צורך בהיוועצות עם היועץ המשפטי לממשלה. בפועל בוטלו ביקורות השטח על מוסדות גדולים ובינוניים או למצער הותלו למשך כמה שנים. מדובר בשינוי מהותי שהצריך לפעול באותה דרך, כנקבע בנוהל, כלומר להתייעץ עם היועץ המשפטי לממשלה. תשובת הממונה על התמיכות במשרד המשפטים, שהוא נציג היועץ המשפטי לממשלה - בעל הסמכות המשפטית בעניין, לא חלקה על כך. זאת ועוד, משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל כי ביקורות השטח הן אמצעי בלעדי לבדיקת נוכחותם של תלמידים במוסדות התורניים, שהתמיכה להם ניתנת על פי מספרם של תלמידים אלה. על כן אי -ביצוען בחלק ניכר מהמוסדות מעקר את יעילותה של הבקרה על השימוש בכספי תמיכות אלה. אשר לביצוע ביקורות עומק במוסדות התורניים הנתמכים, לר בות בדיקת עמידתם בכל הוראות החוק והוראות המינהל הנגזרות מהיותם גופים נתמכים, משרד מבקר המדינה מציין כי דווקא בשנים 2013 -2011 חלה ירידה ניכרת בהיקף ביקורות העומק שביצע החשכ"ל במוסדות אלה25. זאת למרות תרומתן של ביקורות העומק לבקרה הכוללת על המוסדות האמורים. לדעת משרד מבקר המדינה דווקא הרגישות המיוחדת של חלוקת הכספים לעידוד הפעילות של מוסדות ציבור - שבעטיה נקבע בחוק תפקיד ייחודי ליועץ המשפטי לממשלה בכל הנוגע לקביעת מבחני התמיכה, לקביעת נוהל התמיכות, להיבטים נוספים של פיקוח ולמתן ייעוץ שוטף - וכמו כן עקרונות טוהר המידות, החיסכון והיעילות מחייבים גישה שונה. על הגורמים המעורבים בנושא התמיכות במשרד המשפטים למלא את תפקידיהם על בסיס גישה יוזמת ולא להסתפק בגישה תגובתית, המבוססת על המתנה לפנייה אליהם או למידע המגיע אליהם. בכך הם יוכלו למלא ביתר יעילות את תפקידיהם כשומרי הסף על תקינות ההוצאה הציבורית. בביקורת עלה שעד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2014, ויותר משלוש שנים מאז מועד הדיונים במטה התמיכות וההחלטות בנושא, לא קבע החשכ "ל כללים לביצוע ביקורת שטח מדגמית במוסדות הגדולים והבינוניים . מטה התמיכות גם לא דיווח על כך לממונה על מבחני התמיכות במשרד המשפטים. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על מבחני התמיכות במשרד המשפטים , שהיה עליו לגלות יותר מעורבות בהליך שהיה שותף לו, בהיבטים של פיקוח ובקרה על התמיכות במוסדות התורניים, וכי היה עליו לדרוש ממטה התמיכות עדכון בעניין קביעת השיטה המדגמית לעריכת ביקורות שטח עד לקבלת מענה מספק. מנהל האגף מצדו לא פנה לממונים עליו להתריע על אי קביעת כללים לביצוע ביקורת שטח מדגמית במוסדות הגדולים והבינוניים. ואולם עד למועד סיום הביקורת טרם הוחל בביצוע הניסוי לבחינת מערכת הנוכחות האמורה, אף שעברו יותר משלוש שנים מאז הוחלט במטה התמיכות על ביצועו. בשנת 2012 נעשו33 ביקורות שטח במוסדות גדולים ובינוניים שבהם למדו 8,726 תלמידים זכאים מכלל 71,583 התלמידים הזכאים במוסדות הגדולים והבינוניים ( 12.2% בלבד מהתלמידים במוסדות אלה). בשנה זו נעשו אפוא ביקורות שטח לגבי 51.5% .בלבד מהתלמידים הזכאים במוסדות התורניים הנתמכים בשנת 2013 נעשו87 ביקורות שטח במוסדות גדולים ובינוניים שבהם למדו 24,942 תלמידים זכאים מכלל 69,635 התלמידים הזכאים במוסדות הגדולים והבינוניים ( 35.8% בלבד מהתלמידים במוסדות אלה). בשנה זו נעשו אפוא ביקורות שטח לגבי 63.4% בלבד מהתלמידים הזכאים במוסדות התורניים הנתמכים. לדעת משרד מבקר המדינה, עקב הוראה זו עלולים המוסדות האמורים לנצל לרעה את מערך התמיכות. יתר על כן, ההוראה נוגדת את הכללים שנקבעו בנוהל שר האוצר, והיא ניתנה ללא היוועצות עם היועץ המשפטי לממשלה חרף היותה שינוי מהותי, התליה או ביטול, בלי שנקבע מערך בקרה חלופי הולם ובלי לשתף את מנהל האגף, האחראי להפעלה התקינה של האגף. זאת ועוד, גם לאחר העברת האחריות לביצוען של ביקורות השטח למשרד החינוך, לא חידשה חשבות המשרד את ביצוען של ביקורות השטח על המוסדות הבינוניים והגדולים. יתר על כן, מנהל האגף לא דרש מחשבות משרדו לחזור ולבצע ביקורות השטח על מוסדות אלה, ולא התריע בפני הנהלת משרדו ובפני היועץ המשפטי לממשלה על אי ביצוען. יוער כי לחלק מהמוסדות הגדולים והבינוניים יש כמה סניפים ברחבי הארץ, וביקורות השטח מבוצעות אפו א רק בסניפים הקטנים של מוסדות אלה . להלן דוגמאות: לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שאמצעי טכנולוגי יכול לסייע לפיקוח מלא או מדגמי, ראוי שמטה התמיכות, משרד החינוך ומשרד המשפטים יקדמו את ביצוע הניסוי ועל פי תוצאותיו יבחרו באמצעי לביצוע הביקורות במוסדות הגדולים והבינוניים. משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על החשכ"ל לסיים את הדיונים במציאת אמצעי טכנולוגי או למסור את הסוגיה לטיפולו ש ל משרד החינוך. אמצעי טכנולוגי יכול לסייע לפיקוח על נוכחותם של התלמידים במוסדות - תחום שהוא באחריותו של מטה התמיכות. החשכ"ל גם לא עדכן את האגף ואת היועץ המשפטי לממשלה, שהיו שותפים לדיונים אלה, על אי-הפעלת הניסוי לבחינת מערכת הנוכחות הביומטרית בקרב מוסדות שיהיו מוכנים לכך. מהאמור לעיל עולה כי במשך יותר משלוש השנים האחרונות נתח נכבד מתמיכות האגף למוסדות הגדולים והבינוניים, שנאמדו בשנת 2012 בכ-500 מיליון ש"ח ובשנת 2013 בכ-275 מיליון ש"ח, אינו מבוקר באמצעות ביקורות שטח לבדיקת נוכחותם של התלמידים שבגינם זכאים המוסדות התורניים לתמיכה. מטה התמיכות החליט להפסיק את ביקורות השטח בלי שנועץ עם הממונה על מבחני התמיכות כנציג היועץ המשפטי לממשלה, כמתחייב מן הדין. משרד מבקר המדינה מעיר למטה התמיכות בחשכ"ל, לחשבות משרד החינוך, לממונה על מבחני התמיכות כנציגו של היועץ המשפטי לממשלה - האמורים לשמש שומרי הסף ולהבטיח כי הקצאת תקציבי המדינה לגופים נתמכים נעשית באופן תקין ואחראי, ועל פי חוק - כי במעשיהם ובמחדליהם הם אפשרו מצב של היעדר פיקוח מספק על רובם של מוסדות הלימוד התורניים במשך תקופה ארוכה. מבקר המדינה מעיר גם למנהל הא גף על כך שהוא לא גילה יותר מעורבות בתהליכים שהיה שותף להם. יודגש כי היעדר הבקרה באמצעות ביקורות השטח עלול להביא לבזבוז כספי ציבור, לפגיעה בעקרונות השוויון, ולחשש לפגיעה בטוהר המידות. משרד החינוך והחשכ"ל נדרשים לפעול לאלתר לחידוש ביקורות השטח במוסדות הגדולים והבינוניים. כמו כן, על הגורמים המעורבים - מטה התמיכות ומשרד בבדיקה עלה שעד אמצע שנת 2013 התירה חשבות האגף למוסדות לפרוס את סכום הקיזוז על פני תקופות שונות, בלי שקבעה כללים ברורים לכך. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה על שלא כינס את ועדת התמיכות לדיון בממצאים שעלו בהצלבות, כנדרש בנוהל. לדעת משרד מבקר המדינה, לא בכדי נקבע כי ועדת התמיכות - שבין חבריה הקבועים יש גם "שומרי סף", נציג היועץ המשפטי של המשרד ונציג חשבות המשרד - היא שתחליט בסוגיות כבדות משקל של קיזוז כספים או צעדים אחרים שיש לנקוט. לפיכך ראוי שהחלטות על נקיטת צעדים עקרוניים, כגון פנייה לרשם העמותות, למשטרה או לפרקליטות, יתקבלו בישיבות של ועדת התמיכות ולא בישיבות של גוף אחר או על ידי אדם אחד. הבדיקה העלתה כי משרד הרווחה אינו נוהג להצליב בין רשימות התלמידים או החוסים שתומכות בהם, או מתקצבות אותם, יחידותיו האחרות (למעט המחלקה למוסדות ציבור), ובין רשימת התלמידים שתומך בהם האגף במשרד החינוך. מבדיקה של משרד מבקר המדינה לגבי דצמבר 2012 עולה כי באותו מועד דווח על 67 תלמידים שלמדו במוסדות תורניים ושהו במקביל במסגרות של משרד הרווחה, ושבגינם קיבלו המוסדות התורניים ומסגרות משרד הרווחה כפל תמיכה; ההצלבה של הנתונים לגבי דצמבר 2013 מעלה כי באותו מועד דווח על 21 תלמידים שלמדו במוסדות תורניים ושהו במקביל במסגרות של משרד הרווחה, ושבגינם קיבלו המוסדות התורניים ומסגרות משרד הרווחה כפל תמיכה. עוד העלתה הבדיקה כי 38 (כ- 43% ) מכלל88 המקריםשבהם הועלה בשנים 2012 ו- 2013 כפל תמיכה של האגף למוסדות תורניים ושל היחידות של משרד הרווחה, לא היו בטיפולה של המחלקה למוסדות ציבור שבמשרד הרווחה. הדבר ממחיש ביתר שאת את הצורך שגם לגבי יחידות אלה ינהיג משרד הרווחה הצלבות סדורות בין רשימות התלמידים או החוסים שהן תומכות בהם או מתקצבות אותם, ובין רשימת התלמידים שתומך בהם האגף במשרד החינוך. :משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי (א) לגבי 128 המוסדות, להם יתרת הכספים העומדת לקיזוז עומדת על 8.7 מיליון ש"ח, חשבות האגף לא פילחה את החיובים שלהם לפי מוסדות פעילים ומוסדות שאינם פעילים 58 , והחיובים של המוסדות נרשמים במערכת מרכב"ה בצורה זהה למוסדות פעילים ולמוסדות שאינם פעילים, ולפיכך חיוביהם של המוסדות שאינם פעילים, ושאי -אפשר לקזז אותם מהתמיכה הניתנת להם, אינם מועברים לטיפול חשב האגף והיועצת המשפטית של האגף; (ב) אשר ל-38 המוסדות האחרים, להם יתרת "חוב" בסך 15.9 מיליון ש"ח, ממסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה עולה כי הטיפול בחלק לא ידוע מהם הועבר ללשכה המשפטית של האגף ולמשטרה עוד בשנים 2011 -2009 , אך בידי הלשכה המשפטית אין מידע בנוגע למצב הטיפול. יתרה מכך, מהבדיקה עולה כי אין בידי הלשכה המשפטית של האגף מידע מרוכז בדבר המוסדות שהיא נקטה נגדם הליכים, כגון הגשת תביעה, פנייה לפרקליטות להגשת תביעה או הגשת תלונה למשטרה. נמצא שהאגף לא גיבש תכנית עבודה לטיפול בחובות אברכים שקיבלו מלגות ביתר. האגף גם לא יזם שיתוף פעולה בין מחלקותיו - יחידת מלגת לימודים, יחידת החשבות והלשכה המשפטית - על מנת לגבות את התשלומים. ואולם עד למועד סיכום הביקורת בדצמבר 2014 , ועל אף החלטת הממשלה בעניין, לא החליפו ביניהם האגף וצה"ל כל מידע51 : צה"ל לא מסר לאגף לא את רשימת התלמידים שהכיר בהם כדחויי שירות, לא את רשימת הישיבות שאישר כמוסדות לימוד לדחויי שירות ולא את רשימת המוסדות שפסל בעקבות ביקורות שעשה; האגף לא מסר לצה"ל לא את רשימת התלמידים שבגינם הוא תומך במוסדות, לא את רשימת המוסדות שאישר כמוסדות תורניים ולא את רשימת המוסדות שפסל בעקבות ביקורות שעשה. כמו כן לא מסר האגף לצה"ל את דוחות הביקורת שעשו משרדי הרו"ח במוסדות בשנת 2012. "בביקורות שעשה משרד מבקר המדינה עלו אפוא מאות מקרים של "מימון כפל ואף של "כפל תמיכות", או של רישום כפל - שבהם ניתנה תמיכה למוסדות תורניים בגין הימצאותם של תלמידים בהם, במקביל לרישומם במסגרות של משרד הרווחה או במסגרות של האגף להכשרה מקצועית שבמשרד הכלכלה. על האגף למוסדות תורניים לקבוע דרכים למניעת תופעה זו, בתיאום עם משרדי ממשלה אחרים, מאחר שמדובר בפגיעה בעקרון השוויון וכן בבזבוז כספי ציבור. נמצא כי זה שנים חשבות האגף אינה גובה הפרשי הצמדה וריבית מהמוסדות שלא עמדו בתנאים האמורים. חשב האגף מסר ביוני 2014 לנציגמשרד מבקר המדינה כי פנה לחשכ"ל בעניין אופן חישוב ההצמדה והריבית , אך טרם קיבל תשובה, ולכן הגבייה בשלב זה מתבצעת ללא ריבית והצמדה. בהיעדר הסדרת הדיווח של האגף לצה"ל על דחויי שירות שלא נכחו בשתי ביקורות רצופות והועברו לרשימת המעוכבים, צה"ל אינו יכול לבחון תקפות מעמדם כ"דחויי שירות" ולהיערך לגיוסם; אף שייתכן שדחויי השירות אינם נכללים ברשימת משרד החינוך משום שהם לומדים במוסדות שאינם נתמכים, מספרם הגדול מחייב בדיקה פרטנית כדי לבחון זאת. הממצאים שלעיל מדגישים את החשיבות שבשיתוף המידע בין האגף ובין צה"ל, לשם פיקוח אחר מערך דחיית השירות של תלמידי הישיבות, על מנת להבטיח כי מדובר בדחיית שירות שניתנה כדין ומנוצלת ללימוד בישיבות. מצב שבו 5,712 דחויי שירות אינם נכללים ברשימות האגף או נכללים ברשימות לפרקי זמן קצרים, מחייב בדיקה מהירה, מדויקת ופרטנית. עם זאת, וכפי שעלה בממצאי דוח ביקורת זה, משרד הרווחה עושה פעולות למניעת מצבי "כפל תמיכות" מול המחלקה למוסדות ציבור בלבד, בטענה שהנוהל אינו חל על שאר המצבים - של "מימון כפל". על משרד האוצר והיועץ המשפטי לממשלה לשקול לחדד ולחזור על ההנחיות המחייבות האוסרות גם מקרים של "מימון כפל". לדעת משרד מבקר המדינה, אין לקבל תשובה זו, הסותרת מהותית את עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה 39. תכלית התיאום הבין -משרדי היא מניעת מימון כפל או כפל תמיכה עבור אותו תלמיד, בין בדרך של תמיכה ובין בדרך של תקצוב. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף כי הנתונים שהוצגו לעיל מלמדים כי הוא לא פעל במשך השנים כנדרש לגביית הכספים המגיעים לו: חשבות האגף לא עסקה בגביית "חובות" עבר; האגף לא בדק ולא פעל לגביית כספים שיש להשיב ממוסדות שחדלו לקבל כספי תמיכה מהאגף בדרך של קיזוז התמיכה המגיעה להם מיחידות אחרות במשרד או ממשרדים אחרים; ללשכה המשפטית באגף לא היה מידע מרוכז בדבר המוסדות שננקטו נגדם הליכים, כגון הגשת תביעה, פנייה לפרקליטות להגשת תביעה או הגשת תלונה למשטרה. הלשכה המשפטית גם טרם גיבשה דעה בנוגע לאפשרות לגבות כספים שאינם כספי תמיכה המשולמים למוסדות ממשרדי ממשלה. על האגף לפעול ליצירת תיאום בין מחלקותיו ובין החשבות והלשכה המשפטית שלו ולהכין תכנית סדורה - כל זאת כדי לגבות את הכספים שניתנו ללא הצדקה. הבדיקה העלתה כי בניגוד לנדרש, לא דיווח חשב האגף למשרדי הממשלה האחרים המעניקים תמיכה לאותם מוסדות על הצעדים שנקטה ועדת התמיכות האגפית נגדם ועל הסיבות לצעדים אלה - ועקב כך נמנע ממשרדים אלה מידע חשוב על דרך פעולתם של המוסדות שהם תומכים בהם. מכיוון שלא נמסר לצה"ל דיווח על מוסדות שהאגף החליט לפסול את ההכרה בהם לאחר ביקורות שעשה, בשל פגיעה לכאורה בטוהר המידות (דיווחים בלתי תקינים, סיכול ביקורת, ניסיון להונאה), משרד הביטחון ממשיך להכיר בהם. עם זאת בבדיקה נמצא כי האגף ומטה התמיכות לא ריכזו ולא ניתחו את תוצאות ביקורות השטח - לא הראשונות ולא החוזרות. ניתוח כזה עשוי להביא לתובנות בנוגע לאופן ביצוע הביקורות ולאבחון מאפיינים של התוצאות, למשל מוסדות שהליקויים בהם חוזרים ונשנים או תלמידים המחליפים בתדירות גבוהה וחריגה את מוסדות הלימוד שלהם. ניתוח כזה עשוי גם להציף ליקויים במנגנון הבקרה עצמו, המצריכים שינויים לשם ביצוע מיטבי של הביקורות. משרד מבקר המדינה מדגיש כי מודל שמפצל בין אחריות "פורמלית" לניהול מערך ביקורות השטח ובין אחריות לביצוע ו הסמכויות לפעול בנושא, הוא מודל בעייתי ועלול להביא לאי עשייה, או לעשייה חלקית ואף לכפילות ומכל מקום - לחוסר יעילות. אם למשרד החינוך נוצר קושי במימוש אחריותו על ניהולן של ביקורות השטח, עליו לבוא בדברים עם משרד האוצר ולהבטיח חפיפה בין אחריות פורמלית ומהותית ו בהירות בשאלת האחריות וסמכויות הפעולה בין משרד החינוך ומשרד האוצר. נוכח האמור לעיל, על האגף לנתח את שיעורי ההתייצבות של התלמידים הנכללים ברשימת המעוכבים ולהסיק את המסקנות המתבקשות, בייחוד במקרים שבהם השיעורים נמוכים מאוד. שיפור ניכר כל כך בתוצאות הביקורות החוזרות לעומת תוצאות הביקורות הראשונות, מעלה חשש לניצול לרעה של שיטת הביקורת הנהוגה. כדי לצמצם אפשרות של ניצול כזה, על האגף ומטה התמיכות לשקול לתת ביטוי לממצאי הביקורת הראשונה, בהיקף שייקבע, בבואם לקבוע אם אכן עבר המוסד את רף הביקורת. יודגש כי על פי נוהל שר האוצר, יש לבצע את הביקורת החוזרת בתוך 45 יום; ספק אם ביצוע 60% מהביקורות החוזרות בתוך יומיים עד שישה ימים ממועד הביקורת הראשונה מכוונת להשיג את תכליתה של הנחיה זו - ביצוע ביקורת אפקטיבית דיה. על מטה התמיכות והאגף לוודא כי משרדי הרו"ח מפזרים את מועדי הביקורות על פני כל התקופה הנקובה. שיעור גבוה של תלמידים שאינם מתייצבים באגף כדי להוכיח שהם "תלמידים פעילים" עלול להצביע על כך שהם לא למדו כלל תקופה ארוכה. ואולם האגף לא ניתח את תוצאות הביקורות, ועקב כך לא עמד על שיעורי אי- ההתייצבות של תלמידים כאמור, על פי המוסד שבו הם רשומים. נוכח ההיקף הכספי הרחב של התמיכה במוסדות והצורך להבטיח שימוש יעיל בכספים אלה, ראוי שהגופים הממשלתיים האחראים לנושא יפעלו לבחינת הנחלת אמות מידה איכותניות למתן התמיכות ולבקרה עליהן, נוסף על אמת המידה הכמותית הקיימת. נוכח רגישותה של הסוגיה, ראוי שבחינת השיקולים באמות המידה למתן תמיכה למוסדות תכלול את שמיעת הטיעונים של ראשיהם. החינוך- בהתייעצות עם הממונה על התמיכות כנציגו של היועץ המשפטי לממשלה לגבש בהקדם את שיטת הבקרה המדגמית הרצויה ולקדם, במידת הצורך ובכפוף לבדיקה, את הפתרון הטכנולוגי לביצועה. על הממונה על מבחני התמיכות במשרד המשפטים כנציגו של היועץ המשפטי לממשלה לוודא כי הבקרה על מערך התמיכות נעשית על פי החוק והכללים המחייבים ובאופן סדיר ויעיל. רק במאי 2014 , בזמן ביצוע הביקורת ובעקבות פניית משרד מבקר המדינה, חובר האגף למערכת מגנום. עוד עלה כי גם משרד והרווחה על יחידותיו, הנמנה עם משרדי הממשלה העיקריים המעניקים תמיכות, אינו משתמש במערכת מגנום, אף על פי שיש לו הרשאות כניסה למערכת. על פי נתונים שהתקבלו ממטה התמיכות, יזם משרד האוצר בשלוש השנים 2013 - 2011 רק236 ביקורות עומק בעמותות המפעילות מוסדות תורניים , שהם כחמישית ( 20.5% ) בלבד מהביקורות שהיה עליו לבצע על פי הנוהל והוראות התכ"ם. נתונים אלה מלמדים שהחשכ"ל אינו עומד ביעד הכמותי שקבע לביצוע ביקורות עומק בעמותות המפעילות מוסדות תורניים. עוד יצוין, כי חלה ירידה ניכרת משנה לשנה במספר ביקורות העומק בשנים 2013 -2011 : בשנת 2011 יזם משרד האוצר 137 ביקורות, בשנת 2012 - 70 ביקורות, ובשנת 2013 - 29 .ביקורות עומק בלבד במשך השנים לא סיכם מטה התמיכות את הביקורות הללו ולא ריכז את הליקויים המרכזיים שחזרו ונשנו בהן - כדי שיוכל לחזור ולהבהירם למוסדות ועקב כך לשפר את תפקודם, ועל מנת להבטיח את תקינות פעילותם. מטה התמיכות גם לא גיבש מסמך המלצות שישמש את העמותות בעתיד. על מטה התמיכות לפעול לסיכום ולריכוז של ממצאי הביקורות, לעמוד על הליקויים החוזרים ונשנים ולפרט אותם לפני העמותות ומשרדי הממשלה - כל זאת כדי למנוע את הישנותם בעתיד. בניגוד לנוהל שר האוצר, יותר משלוש שנים לא מבוצעות ביקורותשטח במרביתם של המוסדות התורניים הגדולים והבינוניים שבהם למדו בשנת 2013 36% מכלל התלמידים במוסדות. הפסקת הביקורות נעשתה ללא התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה כנדרש לפי הדין. האגף במשרד החינוך, לא פעל במשותף עם משרד הרווחה למציאת פתרונות למצב של כפל תמיכה של תלמידים במוסדות נתמכים או מתוקצבים. בפועל נמצאו כתשעים תלמידים שבגינם קיבלו מוסדות כפל תמיכה. בנוסף האגף לא פעל במשותף עם משרד הכלכלה לפתרון בעיית הרישום הכפול של תלמידים במוסדות תורניים במק ביל ללימודיהם בלימודי בוקר במוסדות המוכרים על ידי האגף להכשרה מקצועית, ובפועל נמצאו מאות תלמידים שהיו רשומים במוסדות תורניים במקביל לרישומם במוסדות המוכרים על ידי האגף להכשרה מקצועית. טיפולו של האגף בגביית חובות ממוסדות ומאברכים שקיבלו תשלומים ביתר היה לקו י. צה"ל ומשרד החינוך לא משתפים ומחליפים זה עם זה מידע חיוני על דחויי השירות שתורתם אומנותם. צה"ל לא פעל לקבל נתונים שמהם יוכל ללמוד אם אותם דחויי שירות אכן רשומים ונמצאים במוסדות התורניים, ולכן לא היה ביכולתו לאתר את מי שאינם ממלאים אחר תנאי דחיית השירות ולפעול לגיוסם. צה"ל והאגף נדרשים לשתף לאלתר זה עם זה מידע בדבר אי-נוכחותם של דחויי שירות במוסדות כנדרש ולוודא שדחויי השירות אכן עומדים בתנאים שהוצבו להם. האגף במשרד החינוך אמנם עושה מאמצים לנהל ביעילות את מערך מתן התמיכות למוסדות התורניים ולפקח עליו, אולם ה ממצאים שעלו בדוח זה מלמדים שבמאמצים אלה לא די; נדרש להסדיר את מערך הפיקוח על מתן התמיכות ולהגביר את התיאום בעניין זה בין משרד החינוך, החשכ"ל, רשם העמותות, משרד הרווחה, משרד הכלכלה וצה"ל. מטה התמיכות של החשכ"ל ומשרד החינוך נדרשים לבצע בדחיפות ביקורות שטח יעילות ואפקטיביות במוסדות הגדולים והבינוניים. נוכח ההיקף הכספי של התמיכה במוסדות והצורך להבטיח שימוש יעיל בכספי התמיכה, על הגורמים המעורבים לבחון את הנחלתן של אמות מידה איכותניות למתן תמיכות ולבקרה עליהן, נוסף על אמת המידה הכמותית הקיימת. נוכח רגישותה של הסוגיה ראוי שבחינתה תיעשה בהידברות ובהתייעצות עם ראשי המוסדות. על האגף לפעול לתיאום בין יחידות הייעוץ המשפטי, החשבות ומחלקת ישיבות באגף ועל פי תכנית קבועה לגביית חובות כספים שיש להשיבם ממוסדות ומאברכים שקיבלו תשלומי תמיכה ביתר. על מטה התמיכות לפעול לריכוז ממצאי הביקורות שעשו משרדי הרו"ח, לעמוד על הבעיות החוזרות ונשנות ולהביא לידיעת העמותות ומשרדי הממשלה את הליקויים שנמצאו, למניעת הישנותם. .משרד החינוך תומך במוסדות תורניים בסכומים כספיים ניכרים. על פי הנתונים מדצמבר 2013 ניתנו בשנה זו תמיכות ל - 1,508 מוסדות, שלמדו בהם 122,061 תלמידים הזכאים לתמיכת משרד החינוך. התקציב לתמיכה במוסדות ובכלל זה "מלגת לימודים" לשנת 2013 היה866 מיליון ש"ח. משרד מבקר המדינה מציין כי נוהל שר האוצר מתייחס למגוון האפשרויות לגביית כספים ממוסד ציבור נתמך ולא עושה הבחנה בין הפחתה וקיזוז מתמיכה או תמיכה עתידית לבין כספי "חוב". הנוהל אינו מבחין בין מקורות החיוב הכספי. מדובר בכספי ציבור, ועל האגף למצות את הדרכים לגבייתם. אם לדעת הייעוץ המשפטי של האגף ושל המשרד, אין למשרד סמכות לפי החוק לגבות כספים על פי כל מדרג האפשרויות כמפורט בסעיף 19 ,.(א) לנוהל על הייעוץ המשפטי של המשרד ל פנות ליועץ המשפטי לממשלה על מנת שיכריע בסוגיה, ולפעול בהתאם להנחיותיו. ואולם צה "ל לא דן בבקשה של משרד החינוך. משום שמדובר במידע הקשור לשני הגופים - "מידע הדדי" - המחייב הסדרה בין שני הגופים ואישור שלהם, גם האגף לא העביר מידע לצה"ל. מאחר שצה"ל לא מסר לאגף את רשימת דחויי השירות, לא יכול האגף לוודא שאכן מדובר בדחויי שירות ולעדכן על כך את צה"ל; האגף לא ניתח את הבדיקה העלתה כי לחשבות האגף אין פירוט של החובות ובכלל זה הכספים שיש להשיבם, על פי חלוקה של חיובים פעילים הנמצאים בהליכי קיזוז , חיובים מסופקים וחיובים אבודים. היעדר מידע כאמור, לרבות רשימת גיול חיובים שיש להשיב, מונע מהחשבות טיפול יעיל בהם, ובפועל אין טיפול בכספים שיש להשיב שהם בגדר מסופקים או בהגדרת כספ ים שיש להשיב ככספים אבודים. האגף במשרד החינוך עושה מאמצים לנהל ביעילות את מערך מתן התמיכות למוסדות התורניים ולפקח עליו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את עבודתם של ועדת התמיכות האגפית ומטה האגף ומדגיש כי הממצאים בנושא זה מלמדים על שיפור לעומת הממצאים שהועלו בעבר, כשהיה הנושא באחריות משרד הדתות20. מנגד, הממצאים שיפורטו להלן מצביעים על הצורך בביצוע פיקוח על חלק גדול מהמוסדות התורניים לגבי נוכחותם של התלמידים בהם, בהגברת התיאום הבין -משרדי בנוגע לבדיקת "כפל תמיכה", בשיתוף מידע ותיאום עם צה"ל, ובשיפור הטיפול בכספים ששולמו ביתר.
הביקורת העלתה כי מטה התמיכות הורה בשנת 2011 למשרדיהרו"ח המבצעים את ביקורות השטח שלא ל בצע ביקורות שטח במוסדות הגדולים והבינוניים . הפסקת הביקורות נעשתה באמצעות הנחיה בעל פה שהעביר מטה התמיכות למשרדי הרו"ח המבצעים את ביקורות השטח. לפיכך, בהמשך להוראת החשכ"ל ובמשך יותר משלוש שנים, לא נעשו ביקורות שטח במרבית המוסדות האלה, שלומדים בהם עשרות אלפי תלמידים23 . הגם שלא נעשה שינוי רשמי של הנוהל, בפועל חל שינוי מהותי, בכך שביקורות השטח במוסדות הגדולים והבינוניים בוטלו או למצער הותלו.