משרד האוצר . הדוחות הכספיים של מדינת ישראל ליום 31.12.2019 - התחייבויות ארוכות טווח של המדינה .נמצא כי על אף פרסום דוחות אקטואריים מלאים על מצב הביטוח הלאומי אחת לשלוש .שנים, הן הממשלה והן הקבינט החברתי-כלכלי לא דנו בגירעון האקטוארי של הביטוח .הלאומי כפי שנקבע בהחלטה, למעט הדיון שהתקיים בספטמבר 2018. לדעת מבקר המדינה, עריכת מבחני רגישויות לשינויים במדיניות שיש בהם כדי להשפיע .מהותית על תקציב המדינה הוא נדרש, ויש במבחנים כדי לסייע למקבלי ההחלטות בעת .קבלת החלטות מהותיות שיש להן השפעות על היציבות הפיננסית של הביטוח הלאומי. .כמו כן, נוכח השונות המהותית בין תחזית בנק ישראל (שנת 2056 ) לבין הדוח האקטוארי .המלא של בט"ל (שנת 2044 ), ראוי כי החשבונאי הראשי יקיים בחינה וניתוח באמצעות .אקטואר ממשלתי, ובהסתמך על ההנחות המקרו - כלכליות שבבסיס המודלים שהשפיעו .על תוצאותיהם. ניתוח כזה יכול לתרום לשיפור המודל ולסייע במוכנות הביטוח הלאומי .למילוי התחייבויותיו לציבור המבוטחים בעתיד. נמצא כי בניגוד לדוחות מלאים קודמים, לא ערך האקטואר של בט"ל בדוח האקטוארי .המלא שפורסם ב -2020 תחשיב של דרכי הפעולה החלופיות שבאמצעותן ניתן יהיה .לנסות לצמצם את הגירעון האקטוארי. לנוכח היקף הגירעון הצפוי והעודף הצפוי של .התחייבויות על נכסים שחישב משרד מבקר המדינה, בהיקף של 1,607.27 ,מיליארד ש"ח .על הביטוח הלאומי ומשרד ה אוצר לדון בחלופות האפשריות להתמודדות עם הגירעון, .ולגבש מדיניות על בסיס מידע מקיף ומלא שיספקו גורמי המקצוע ובהם אקטואר .הבט"ל110. .לשינויים המשמעותיים הצפויים בתקינה החשב ונאית הממשלתית החדשה, שעתידה .להיכנס לתוקף בינואר 2022 , השלכות מהותיות על אופן הצגת הדוחות הכספיים של .בט"ל ושל ממשלת ישראל. על החשבונאי הראשי, בשיתוף בט"ל, להיערך לכך מבעוד .מועד, ולבחון את ההשלכות של המהלך על הדוחות הכספיים של המדינה. מוצע כי החשב הכללי ישלים את בדיקתו ויפעל לעדכון לוחות עזיבת עובדים .שבמודל האקטוארי והתאמתם לזכאויות העובדים בחוק ולנעשה בפועל. .התחשיבים האקטואריים של אוכל וסיית מקפיאי הזכויות הזכאים לפנסייה .תקציבית מחייבים בחינה ועדכון מדי שנה, על מנת שיתאימו למציאות .המשתנה. משרד מבקר המדינה ממליץ לחטיבת השכר לבחון מדי שנה את .בסיס הנתונים ואת הנחות היסוד, שעל בסיסן מבוצע החישוב להתחייבות .המדינה לאוכלוסיית מקפיאי זכויות הזכא ים לפנסייה תקציבית. משרד מבקר המדינה ממליץ לחשב הכללי להשלים איסוף הנתונים הרלוונטיים, לצורך .בחינת החבות האקטוארית של אוכלוסיית מקפיאי הזכויות, דבר שיאפשר לבחון מהותיות .החבות וטיוב הצגת התחייבות המדינה בגין פנסייה תקציבית. מן הראוי כי בעת חישוב התחייבות המדינה לפנסייה התקציבית, יובאו בחשבון .כלל הרכיבים המשפיעים על גובה שכרם של העובדים. .לנוכח הנטל המשמעותי המונח על תקציב המדינה בגין תשלום הפנסייה התקציבית .והפערים בגין הפרשות עובדים, אשר יכולים להצטבר לסכום של כ -7 מיליארד ש"ח (עבור .השנים 2020 - 2057 ) בהגדלת שיעור ההפרשה ל-7% , מול השיעור הנוהג כיום של2% , . מן הראוי כי אגף החשב הכללי יבחן את השפעת הניכוי משכר העובדים המבוטחים .בפנסייה תקציבית על ההתחייבות האקטוארית של המדינה לתשלום הפנסיות .התקציביות, לרבו ת חישוב החלופות האפשריות להפרשות הנהוגות נכון למועד סיום .הביקורת. כמו כן, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האוצר לפעול לקידום החלטות .הממשלה מ -2005 ומ-2015 בנושא העלאת שיעור הניכוי משכר העובדים ונושאי משרה .בפנסייה התקציבית, לאחר בחינת החלופות השונות. עוד מומלץ כי החשבונאי הראשי .יבחן את דרך רישום הניכוי משכר העובדים בדוחות הכספיים ואת צבירת הכספים בקרן .ייעודית לתשלומי פנסייה תקציבית עתידיים. .מצב שבו המודל האקטוארי מניח הנחות יסוד בדבר עזיבת עובדים את .עבודתם, דבר המזכה אותם בהקפאת זכויותיהם עד גיל 67 אך אינו מחשב .את היקף ההתחייבות לעובדים אלה, מביא להתחייבות בחסר בתחשיב .הכולל. על חטיבת השכר לוודא כי הנחות היסוד בדבר היקף העובדים .שזכויותיהם יוקפאו עד גיל פרישת חובה, יבואו לידי ביטוי אף בתחשיב .המבוצע בפועל. . על חטיבת השכר להקפיד על עדכון הלוחות הקבועים במודל האקטוארי .לשם ביצוע תחשיב מדויק, בהתאם לזכאויות העובדים בחוק ולתרחישים .אשר צפויים להתממש בפועל. .נמצא כי בין השנים 2014 - 2019 גדלו קרנות בט"ל מ-522 מיליארד ש"ח ל-887 מיליארד .ש"ח, גידול של 365 מיליארד ש"ח- המהווים גידול של 70%. . פרק הזמן אשר עבר מאז בחינת ההנחות בדבר שיעורי הפרישה המוקדמת של .העובדים בפנסייה התקציבית, לצד העובדה כי הנתונים ששימשו מחקר זה משקפים .את התקופה שתחילתה כ -15 שנה לפני מועד סיום הביקורת, מחייבים בחינה .מעודכנת של הנחות אלה, תוך שקלול כלל הפרמטרים המשפיעים על שיעור .הפרישות המוקדמות. .על חטיבת השכר לקדם עריכת מחקר עדכני לבחינת שיעור הפרישות של עובדים .בפנסייה תקציבית, תוך הבחנה בין אוכלוסיות העובדים לפי ענף, עיסוק, גיל, מגדר .וותק - לנוכח משמעות מרכיב זה באפשרויות הפרישה העומדות בפני העובדים לפי .החוק. יישום התקינה החשבונאית החדשה יוביל לכך שההתחייבויות שיוצגו בדוחותיו הכספיים .של הבט"ל יהיו ביחס לזכאויות המבוטחים במועד שחלף, אשר עתידות להיות משולמות .בחודש העוקב, ואלה בלבד (כך, לדוגמה, אם מדובר בקצבה חודשית יש להציג בדוחות .הכספיים רק את ההתחייבות שצופה בט"ל לשלם בחודש הבא). כפועל יוצא מכך, קרנות .בט"ל המוצגות כעת בדוחות הכספיים של בט"ל יקטנו באופן מהותי. .כעולה מהתרשימים לעיל, ההתחייבות של המדינה בגין זכויות עובדים ליום 31.12.19 .עומדת על כ-830 מילארדי ש"ח, והיא גבוהה באופן מובהק (כ-59% מהתמ"ג בישראל .בשנת 2019 ( ) לעומת המדינות הנבחרות9% -24% .)מהתמ"ג .מומלץ כי משרד האוצר יעקוב באופן עתי אחר שיעור התחייבויות המדינה בגין זכויות .עובדים מתוך התמ"ג ויבחן את המשמעויות משיעור זה ובהתאם, את הפעולות הנדרשות. לנוכח היקפן הכספי המהותי של התחייבויות המדינה בדוחות הכספיים, מומלץ כי .החשבונאי הראשי במשרד האוצר יבחן מינוי אקטואר ממשלתי. במסגרת המינוי מומלץ .לבחון קביעת תנאי כשירות לאקטואר המעריך את נכסי המדינה והתחייבויותיה כגון .תנאים הנוגעים להשכלתו, לניסיונו המקצועי ולהיעדר ניגוד עניינים בעבודתו – זאת על .מנת להסדיר את העסקתו בדומה לקבוע ביחס לתאגידים בנקאיים וחברות ביטוח. .הסדרת התחום האמור תבטיח מינוי אקטואר ממשלתי שיהיה בעל הכישורים המקצועיים .הראויים לתפקיד ויחזק את הטיפול האקטוארי בעניין הערכת נכסי המדינה .והתחייבויותיה. עוד נמצא כי הצעת החקיקה האמורה לא לוותה בהערכה אקטוארית טרם .קבלתה, למרות השלכותיה המהותיות לטווח ארוך בהינתן שקצבת הנכות .משולמת לפחות עד פרישתו של העובד. .ההיקף המשמעותי של קצבאות הנכות, הנובע מהגדלת שיעור הקצבאות .ומהגידול הצפוי באוכלוסיית הזכאים לקצבה זו, מחייב שקבלת החלטה בנוגע .לשינוי הזכאות לקצבאות אלה תעשה רק לאחר שבפני מקבלי ההחלטות יוצג .מלוא המידע בדבר ההתחייבות האקטוארית הכוללת לאורך שנים בסיוע .הבט"ל. . נמצא כי על אף הגירעון הניכר שנוצר בשנת2020 , שמוערך בסכום של11.5 .- 16.6 מיליארד ש"ח37 , וההשפעות שעשויות להיות לכך על יציבות הבט"ל .בטווח הארוך, הליכי החקיקה בתחום דמי האבטלה לא לוו על ידי אקטואר .הבט"ל. עד נובמבר 2020 (להלן- מועד סיום הביקורת) לא עשה הבט"ל בחינה .אקטוארית של השפעות השינויים שבוצעו. בבחינה של פילוח הֶרכב ההתחייבויות עולה כי הגידול הניכר נובע מגידול בסעיף .התחייבויות בגין זכויות עובדים (גידול של כ -150 מיליארד ש"ח), ומגידול בסעיף עתודות .בגין אירועי ביטוח (גידול של כ-164 מיליארד ש"ח), שמושפעים, בין היתר, מחישובים .אקטואריים. משרד מבקר המדינה מציין כי נוכח השינויים המהותיים וכן נוכח ההשפעות .על הבט"ל בעקבות שינויי החקיקה בתקופת הקורונה, גידול בתשלומי .האבטלה, קיטון בתקבולי הבט"ל ושינויים נוספים נלווים - מן הראוי היה .שאקטואר הבט"ל ילווה הליכים מהותיים אלה בשים לב למשמעויות הנגזרות .מכך, כדי לשקף למקבלי ההחלטות את מלוא המשמעויות לטווח הארוך. . נוכח הסכוםהמשמעותי של הגדלות הרמטכ"ל, העולה על פי אומדן משרד האוצר, .על סך של מיליארד ש"ח מדי שנה, ראוי כי משרד האוצר יערוך חישוב אקטוארי .של חבות המדינה בתחום זה, בסיועו של אקטואר ממשלתי. .משרד מבקר המדינה מצא כי על פי רוב, בעת עדכון הסכמי השכר, אין לאגף .הממונה על השכר במשרד האוצר חוות דעת אקטוארית לעניין עלותם. יצוין כי .להסכמים אלה השלכות תקציביות לפרק זמן ארוך, בתקופת עבודתם של העובדים .במגזר הציבורי ואף לאחר פרישתם לגמלאות, ומכאן חשיבות בחינת החבות .האקטוארית של הסכם השכר לטווח הזמן הארוך, בסיוע של אקטואר ממשלתי. .על בט"ל להציג מבחני רגישות המבוססים על מתווי מדיניות שונים אפשריים, ובהתאם .לבחון תדיר את המשמעויות העולות מהחלופות המוצעות לשינויים בזכאויות אזרחי .המדינה לקצבאות וגמלאות, ולהציגן למקבלי ההחלטות. לשם כך נדרש כי יחידת .האקטואריה תהיה בעלת היכולות לביצוע תחשיב ים כאמור, ושבט"ל והממשלה יעשו .שימוש בכלי זה בעת קבלת החלטות המשפיעות על תקציב המדינה והאיתנות הפיננסית .של בט"ל. .מומלץ כי משרד האוצר בשיתוף משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים ובט"ל .יבחנו, על בסיס הניתוחים של אקטואר בט"ל ויחידת המחקר, את ההשלכות של החלופות .השונות להעלאת גיל הפרישה לנשים על איתנותו של בט"ל, לצד ההשלכות החברתיות .של מהלך זה. .משרד מבקר המדינה מציין כי לנוכח העובדה שעליית שכר משפיעה במידה .רבה על התזרים העתידי בגין תשלומי הפנסייה התקציבית, ומאחר ששכר .העובדים בפועל הוא פועל יוצא של הוותק במקום העבודה ולא של גיל העובד, .יש חשיבות לכך שהנחת גידול השכר תהיה פונקציה של ותק - משתנה התואם .את מבנה גידול השכר בפועל - ולא של גיל, וזאת על אף המתאם הקיים בין .השניים. בהתאם לכך מומלץ לחטיבת השכר לבחון כגורם לחיזוי גידול בשכר .את השימוש במרכיב הוותק, ולא את גיל העובד. .מצב שבו התחשיב בדבר מועד פרישה של נשים מבוסס על הנחות אשר אינן .תואמות את הוראות החוק, עלול להטות את תוצאות התחשיב לכיוונים שונים. .על מנת שההערכה האקטוארית תהיה אמינה ומדויקת ככל האפשר, מן הראוי .כי הנחות היסוד העומדות בבסיסה יתאמו ככל הניתן את המציאות. .על מנת שהחבות האקטוארית תשקף נאמנה את ההתחייבות העתידית של .המדינה ותאפשר היערכות מיטבית, נדרש כי הנחות היסוד שעליהן מבוסס .התחשיב יהיו מדויקות ככל האפשר. לפיכך, על חטיבת השכר לבחון את .הנחות הפרישה המוקדמת בבסיס החישוב האקטוארי בפרופילים השונים, .ובפרט ביחס לפרופיל השוטרים, וכן להקפיד להימנע מהצגת הסתברויות .ונתונים שאינם תואמים את המציאות באופן שעלול להטות את ההתחייבות .המוצגת בדוחות הכספיים. .נמצא כי הדוח האקטוארי השנתי של הביטוח הלאומי אינו מבוקר על ידי גורם חיצוני .מקצועי הדרוש לשם בחינת הנחות היסוד ותוצאות הניתוח האקטוארי. יצוין כי גם הדוח .המלא של הבט"ל (שהוא למעשה דוח אקטוארי מורחב) אינו מבוקר על ידי גורם חיצוני. .מומלץ כי בט"ל יבחן ביצוע ביקורת על הדוחות האקטואריים על ידי גורם חיצוני, לשם .בחינת הנחות היסוד ותוצאות הניתוח האקטוארי. ניתוח הרגישות מעלה כי גידול בשיעור הריבית בהיקף של1% מביא להקטנת היקף .ההתחייבות בכ- 114.6 מיליארד ש"ח, המהווים ירידה בשיעור של כ- 14.6% . .ניתוח הרגישות מלמד כי ל שינויים בריבית השפעה משמעותית על היקף .ההתחייבויות של המדינה. לפיכך, מומלץ לכלול בדוחות הכספיים של המדינה .התייחסות לשינויים אפשריים בשיעור הריבית והשפעות על היקף התחייבות המדינה .לטווח ארוך לפנסייה התקציבית. .אף כי המודל האקטוארי הביא בחשבון את השפעת האינפלציה על החבות .האקטוארית לפנסייה התקציבית, הנחת המוצא של המודל אינה תואמת את .התחזית העדכנית לעליית המחירים, ונמצא פער בין החישוב המבוסס על .תחזית אינפלציה של 2% לשנה לעליית האינלפציה בפועל בין השנים2014 - .2019 , אשר הסתכמה בכ-1% לפרק זמן זה. כמו כן, הנחת המוצא אינה בוחנת .את כלל האפשרויות הקיימות. מן הראוי כי בעת ביצוע התחשיב תתייחס חטיבת .השכר לכלל ההיבטים העשויים להשפיע על חישוב המחויבות האקטוארית, .כולל שינויי מדד המחירים לצרכן .מניתוח הרגישות עולה כי העלאת גיל הפרישה לנשים מגיל 62 לגיל64 , תדחה את מועד .איפוס הקרן לפרק זמן של בין שנתיים לשלוש שנים, דהיינו הקרן תתאפס בשנת 2046 . או בשנת2047 , ולא בשנת2044 כמוערך בדוח האקטוארי המלא מיוני2020 . . לנוכח היעדר תקינה חשבונאית ספציפית בנושא קבעה מינהלת בט"ל מדיניות חשבונאית .שאותה היא מיישמת בדוחותיה, בין היתר לצורך הצגת קרנות הביטוח. למדיניות האמורה .השפעה ניכרת על הדוחות הכספיים של בט"ל ושל המדינה. הגירעון החשבונאי הנצבר .של בט"ל ליום 31 בדצמבר2019 מסתכם לסך של586 מיליארד ש"ח, הנובע בעיקר .מהתחייבות בט"ל בגין זכויות עתידיות שנצברו למבוטחים עד מועד עריכת הדוחות .הכספיים. .לתשלומי קצבאות הילדים שמשלם הביטוח הלאומי, שמסתכמים בכ-8 מיליארד ש"ח .נכון ל -2020 , יש מאפיינים דומים לקצבאות הנכות, הזקנה והסיעוד בהיותם אירועים .המתמשכים שנים רבות. לפיכך, מומלץ כי בט"ל יבצע בחינה מחודשת של המדיניות .החשבונאית שננקטת על ידו בכל הנוגע לביצוע חישוב אקטוארי לחבות הבט"ל בגין .קצבאות ילדים, כך שתיווצר מדיניות חשבונאית עקבית. .קרנות הביטוח, קרי ההתחייבויות האקטואריות, צריכות להיות מוצגות כך שיספקו מידע .ויבהירו את מצבו הכספי של בט"ל, דבר שיסייע למקבלי ההחלטות לקבל החלטות .עתידיות נכונות. מטרה זו צריכה לקבוע את אופן יישום המדיניות החשבונאית בהצגת .קרנות בט"ל. .עד מועד סיום הביקורת טרם הותקנו תקנות לחישוב פנסיית הגישור של משרתי הקבע .בפנסייה צוברת, אשר רק לאחר התקנתן ניתן יהיה לכמת את המידע הנדרש לצורך .הערכה אקטוארית של החבות בגין פנסיית הגישור של משרתי הקבע. כפועל יוצא, משרד .האוצר לא חישב באופן סופי החבות האקטוארית בגין פנסיית הגישור. משרד מבקר .המדינה חוזר על המלצתו למשרדי הביטחון והאוצר וליועץ המשפטי לממשלה, להשלים .את התהליכים הדרושים לשם התקנת התקנות בעניין זה 85 . עוד מומלץ כי החשבונאי .הראשי, בשיתוף עם משרד הביטחון, יבחן הצגה של אומדן אקטוארי בדוחות הכספיים .בגין פנסיית הגישור של משרתי הקבע. . משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את ביצוע ההתאמות שעשה החשב הכללי בלוחות .התמותה שבבסיס התחשיב האקטוארי, בהתאם להתחייבותו בדוח מבקר המדינה .על הסדרי הפנסייה. לנוכח העובדה כי ההנחות האקטואריות כוללות התייחסות .להמשך הארכת תוחלת החיים בעתיד, ממליץ משרד מבקר המדינה לחטיבת השכר .לבחון לעומק את ההתאמות שבוצעו ולשקול עדכונן לנוכח הממצאים המפורטים .לעיל, על מנת שלוחות התמותה יתאימו ככל הניתן לאוכלוסיית זכאי הפנסייה .התקציבית.
.מומלץ כי לאור ההשלכות התקצ יביות המהותיות על קופת המדינה, שר האוצר ושר .הרווחה יבדקו את האפשרות להורות על פרסום דוח אקטוארי מיוחד - רגיל או מלא - .לנוכח היתכנות של השפעה מהותית של משבר הקורונה על פעילות בט"ל והוצאותיו, .ובהתאם לכך להשלכה של ממש על מצב הביטוח הלאומי, ולאפשר לשם כך את .הא מצעים הנדרשים לפרסום דוח כאמור.