נציבות שירות המדינה . מערך ההדרכה בשירות המדינה עולה כי עד למועד סיום הביקורת, כ -25 שנים לאחר שנחתמו ההסכמים האמורים, אגף השכר כנציג הממשלה, שהיא צד להסכם, לא פעל מול הארגונים היציגים של העובדים לגיבוש קריטריונים לקיום קורסים קצרים מ -40 שעות לימוד, כפי שנקבע בהסכמים הקיבוציים. עולה אפוא כי לדעת רו ב גורמי המקצוע בתחום ניהול ההון האנושי בשירות המדינה, ההוצאה של המדינה בגין גמולי ההשתלמות המוערכת בכחצי מיליארד ש"ח בשנה לפחות, אינה משיגה את תכלית תשלום גמולי השתלמות לעובדי המדינה כפי שהוגדרה בהסכמים הקיבוציים - לתרום להרחבת הידע או העמקת הידע בתחום הרחב של העיסוק, המקצוע או התפקיד של העובד. 3. 50 סמנכ"לים למינהל, שהם 77% מהסמנכ"ליםלמינהל שהשיבו לשאלה בנושא משך הקורסים המוכרים לגמול השתלמות, סברו 90 שיש להכיר בפעולות הדרכה קצרות מ-40 שעות לצורך גמול השתלמות; 53 סמנכ"לים שהם82% מהסמנכ"ליםשהשיבו לשאלה זו, סברו91 שיש להכיר בלמידה מקוונת לצורך גמול השתלמות . על אגף השכר בשיתוף הגורמים החברים בצוות מבנה ההכשרה , לבחון את ממצאי הפיילוט ואת האפשרות להכיר גם בלמידה מקוונת ובהשתלמויות קצרות מ -40 שעות לצורך גמולי ההשתלמות, ולפעול בהתאם לממצאי הבחינה. שילוב שיטות למידה מרחוק עשוי אף לסייע בהנגשת קורסים לאוכלוסיות שמתקשות להגיע לכיתות הלימוד, בין היתר בשל מרחק גיאוגרפי או בשל מגבלה פיזית. מן הנתונים עולה, כי רוב הגופים הממשלתיים אינם מעריכים את אפקטיביות פעולות ההדרכה כנדרש, ובשנת 2017 מרביתם ביצעו הערכת אפקטיביות כנדרש ברמה הראשונה בלבד. במצב דברים זה, אי-אפשר לדעת האם המשאבים שהממשלה משקיעה מדי שנה בפעולות אלה משיגים את יעדם והאם יש מקום לשינויים במטרה להשיג תועלת רבה יותר. השקעת משאבי מדינה בהיקף נרחב ללא בדיקת התועלת שהם מ שיגים עלולה להיות בבחינת בזבוז כספי ציבור. כמו כן נמצא כי אגף ההדרכה אינו מעבד את הדיווחים שהוא מקבל מהגופים הממשלתיים, וממילא אינו מפיק מהם תובנות מערכתיות בדבר אפקטיביות פעולות ההדרכה. 4. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי אף שנש"ם הייתה מודעת במשך זמן רב לצורך החיוני בהטמעת מערכת LMS כוללת לשירות המדינה , וכבר לפני כחמש שנים התקשרה בהסכם בנושא, היא טרם גיבשה מסמך אפיון כתשתית לפיתוח המערכת הכוללת, וממילא טרם הוחל בפיתוחה. אומנם, מערכת שנועדה לתת מענה לצרכים של שתי יחידות בשירות המדינה מצויה בשלבי פיתוח, אולם זו אינה מותאמת באופן מלא לצרכים של שירות המדינה בכללותו, כמפורט להלן: שלושה גופים ממשלתיים - המשרד לביטחון הפנים , משרד הפנים והרבנות הראשית לישראל - לא קבעו יעדי הדרכה באף אחת משלוש השנים האחרונות (2016 עד2018 ). שני גופים ממשלתיים- המשרד לשוויון חברתי והמרכז הרפואי לגליל - לא קבעו יעדי הדרכה באף אחת מהשנתיים האחרונות (2017 ו-2018 ). המשרד לשוויון חברתי ציין כי היעדים שנקבעו ב -2016 נקבעו במידה מועטה בהתאם ליעדי המשרד. .יותר מ שליש (כ-38% ), מהגופים הממשלתיים 50 שהשיבו לשאלה זו ציינו כי לא הגדירו מדדי הצלחה בתוכנית ההדרכה לשנת 2017 .כנדרש על פי מדריך התכנון הממשלתי מהנתונים עולה אפוא כי הליכי תכנון ההדרכה בגופים הממשלתיים לוקים בחסר, וכי ליקויים רבים - אי-איתור צורכי הדרכה, אי -הכנת תוכניות עבודה רב-שנתיות ואי -קביעת יעדים ומדדי ה צלחה - נמצאו בשיעור גבוה של גופים ממשלתיים. מצב דברים זה משקף מציאות ולפיה יחידות ההדרכה בגופים הממשלתיים נאלצות להשקיע את מירב זמנן בתחומים מינהליים, וכתוצאה מכך אין ביכולתן להשקיע משאבים נדרשים בנושאים מקצועיים המצויים בליבת העיסוק. מציאות זו ראויה לבחינה של הנהלות הגופים הממשלתיים ושל נש"ם, בין היתר, לאור הסוגיות הנדונות בדוח זה, העוסקות בייעול תהליכי עבודה בתחום ההדרכה, ובכללן - שיפור הליכי התכנון והביצוע של תוכניות ההדרכה, סיוע של נש"ם בהבניה מושכלת של תוכניות העבודה ופיתוח מערכת ממוחשבת לניהול הלמידה. עולה אפוא כי מרבית הסמנכ"לים למינהל בגופים הממשלתיים אשר התייחסו בשאלון משרד מבקר המדינה למתכונת שקבעה נש"ם לדיווח על תוכנית העבודה ועל ביצועה סבורים כי זו אינה נוחה לשימוש. נמצא, כי החל משנת 2015 אגף ההדרכה בנש"ם אינו מעבד ומנתח את דוחות הביצוע המתקבלים מן הגופים הממשלתיים , ולא מפיק מהם את הממצאים והתובנות שאמורים לשמש אותו למילוי תפקידו כגוף המטה הממשלתי המרכז את הטיפול בתחום ההדרכה . משמעות הדבר היא כי אגף ההדרכה אינו ממלא את תפקידו בתחום ה פיקוח והבקרה על הגופים הממשלתיים, וזאת אף לא בנוגע לאותם גופים ממשלתיים שהעבירו אליו דיווחים כנדרש. על נש"ם, בשיתוף יחידת מרכב"ה, לפעול ללא דיחוי נוסף לפיתוח מערכת LMS ולהטמעתה במערך ההדרכה בשירות המדינה כולו, ולא להסתפק בהטמעה ראשונית ביחידות מסוימות. רק בכך יתאפשר, הן לאגף ההדרכה בנש"ם והן ליחידות ההדרכה בגופים הממשלתיים, למלא את תפקידם ביעילות ולמצות את תקציבי ההדרכה באופן מיטבי, לצורך קידום ההון האנושי בשירות המדינה. . מממצאי הביקורת על הנתונים החסרים שבידי נש"ם ועל הדיווחים החלקיים של הגופים הממשלתיים, וכן על היעדר מערכת LMS כוללת המשותפת לאגף ההדרכה בנש"ם כיחידת מטה ולכלל יחידות ההדרכה בגופים הממשלתיים, עולה כי תפקוד מערך ההדרכה נפגע כתוצאה מהיעדר מערכת LMS , בין היתר בהיבטים הבאים: בידי נש"ם אין נתונים ותמונת מצב מלאה, אמינה ומעודכנת בנוגע לעלויות ההדרכה הישירות והנלוות בשירות המדינה; בהיעדר ממשק ממוח שב עם יחידות ההדרכה בגופים הממשלתיים אין בידי נש"ם נתונים עדכניים המאפשרים בקרה ופיקוח על יישום תפיסת ההפעלה שהתוותה; נש"ם מוגבלת ביכולתה לבצע עיבוד יעיל של נתונים המתקבלים מן הגופים הממשלתיים לשם הפקת תובנות מערכתיות ומתן מענה לצרכים רוחביים; נש"ם והגופים הממשלתיים מתקשים ליזום בזמן אמת שיתופי פעולה בין משרדיים לצורך איגום משאבים; חסרים ממשקים מתאימים עם יישומים נוספים במרכב"ה לצורך ייעול הניהול הלוגיסטי של ההדרכה וחיסכון במשאבי זמן וכוח אדם, הן במטה והן בגופים הממשלתיים; ואין בידי נש"ם תשתית מיטבית לתמיכה בשיטות למידה מתקדמות כגון למידה מקוונת ושיתוף ידע בין- משרדי. נש"ם, ועדת הרפורמה וועדת שמחו ן ראו חשיבות רבה בקיום מערכת ממוחשבת לקידום תהליכים, בתחום שיפור ההון האנושי בכלל ובתחום ההדרכה בפרט. ואולם נש"ם לא הצליחה בחמש השנים האחרונות לגבש מסמך אפיון לצורך פיתוח המערכת ולהתחיל בפעולות פיתוח. נכון לעת הזו, מערך ההדרכה בשירות המדינה פועל ללא מערכת ממוחשבת כוללת לניהול למידה וללא הערכת זמן בנוגע להטמעת מערכת כזו בשנים הקרובות. קיימת שונות רבה בין הגופים הממשלתיים בכל הנוגע לשימוש במערכת ממוחשבת לניהול ההדרכה, ועל אף הצורך החיוני במערכת, בכמחצית מן הגופים הממשלתיים אין פתרון מחשובי כלל ובחלקם קיימים פתרונות נקודתיים בלבד, וכמו כן חסר ממשק בין המערכות בתוך הגופים הממשלתיים עצמם ובינם ובין יחידת המטה - אגף ההדרכה בנש"ם. .מכל האמור עולה כי נש"ם לא מילאה את תפקידה כנדרש בתחום הפיקוח על פעולות הגופים הממשלתיים בתחום ההדרכה ובקרתן: היא לא עמדה על חובת הגופים הממשלתיים למסור לה מידע תשתיתי, לרבות על תוכניות העבודה שלהם, ולכן אין בידיה תמונת מצב מלאה בנוגע לפעילות ההדרכה בשירות המדינה; המידע החלקי שקיבלה לא עובד באופן שיטתי ולא נעשה בו שימוש על פי ייעודו; קשיים בדיווח בהתאם למתכונת שקבעה נש"ם נותרו ללא מענה; הגופים הממשלתיים שדיווחו כנדרש לא קיבלו משוב כלשהו על דיווחיהם והדבר פגם בהערכתם את תרומתה וחשיבותה ש ל חובת הדיווח; וברוב הגופים הממשלתיים לא הוערכה אפקטיביות פעולות ההדרכה כנדרש. מצב דברים זה פוגע, בין היתר, בהשגת אחת התכליות המרכזיות בדוח הרפורמה - חיזוק מעמדה של נש"ם ומיצובה אל מול יחידות השטח, כרגולטור המתווה מדיניות ומוודא כי מדיניותו אכן מיושמת ומשיגה את מטרותיה. על נש"ם לעדכן את מנגנון הפיקוח והבקרה על תחום ההדרכה בגופים הממשלתיים ולפעול בנחישות ליישומו. זאת, בין השאר, תוך בחינה מחודשת של דרישות הדיווח והיקפן, ועמידה על חובת הגופים הממשלתיים לעמוד בהן; איסוף נתונים מלא מכלל הגופים הממשלתיים; עיבוד ה מידע שבדיווחי הגופים הממשלתיים; והפקת לקחים באופן שיספק ערך מוסף הן לעבודת הגופים הממשלתיים והן לעבודת המטה בנש"ם. כמו כן, על נש"ם לבחון את מודל ארבע הרמות להערכת האפקטיביות של פעולות ההדרכה ולבצע בו את ההתאמות הנדרשות. א. איתור פערים רוחביים: הגופים הממשלתיים נדרשים להגיש לאגף ההדרכה בנש"ם דיווחים עיתיים על התכנון, הביצוע והאפקטיביות של פעולות ההדרכה שהם מבצעים, באמצעות מסמכי דיווח שגיבש האגף (ראו להלן בפרק - "הפיקוח והבקרה של נש"ם על התכנון, הביצוע וההערכה של פעולות ההדרכה בגופים הממשלתיים"). מבדיקת מסמכי הדיווח האמורים עולה כי לא נדרש בהם דיווח על פערי ידע ה מצריכים מענה הדרכתי רוחבי, וממילא אין בהם כדי לשמש את האגף כבסיס לגיבוש הכשרות שמטרתן צמצום פערי ידע רוחביים. ב. ייזום ופיתוח של הכשרות רוחביות להשלמת פערים: מבדיקת הנתונים שהעביר אגף ההדרכה בנש"ם למשרד מבקר המדינה בנוגע לקורסי ההכשרה הרוחביים שקיים בשנים 2015 עד2017 עולה כי נש"ם אינה מרבה ליזום ולפתח הכשרות חדשות כמענה לפערים רוחביים וכי פעילותה מתמקדת בביצוע משימות שוטפות. כ-62% מהסמנכ"ליםלמינהל שהשיבו לשאלה זו ציינו כי בשנים 2015 עד2017 הםנזקקו לקורסים רוחביים לצורך הכשרה מקצועית של עובדיהם אך הקורס לא נפתח. נמצא כי אגף ההדרכה בנש"ם אינו פועל במידה מספקת לזיהוי צורכי הדרכה רוחביים בגופים הממשלתיים ולפיתוח תוכניות הדרכה רוחב יות הנותנות מענה לצרכים אלה; כמו כן, מהשאלונים עולה שחלק מהגופים הממשלתיים אינם מקבלים מענה מלא לצורכיהם בהכשרות מקצועיות מסוג "מסלולי קידום", המצויות באחריות אגף ההדרכה בנש"ם. .מנתוני נש"ם עולה אפוא כי על אף דרישת אגף ההדרכה בנש"ם כי כל הגופים הממשלתיים יעבירו אליו תוכניות עבודה, דוחות ביצוע ודוחות הערכת אפקטיביות, ולמרות הקביעה כי העברת ת וכנית העבודה ואישורה מראש הן תנאי מקדים לביצוע הת וכנית, מרבית הגופים הממשלתיים לא עמדו בדרישות הדיו וח במלואן. כתוצאה מכך, אין לפני נש"ם תמונת מצב מלאה ב נוגע ליישום תפיסת ההפעלה בתחום ההדרכה על ידי הגופים הממשלתיים, ו נפגעת יכולתה לקיים פיקוח ובקרה כנדרש. כמו כן, העובדה כי אגף ההדרכה בנש"ם לא עמד על מילוי הוראתו לגופים הממשלתיים, ולפיה הפעלת תוכנית ההדרכה השנתית מותנית בהגשתה לאגף ואישורה מראש, עלולה להתפרש כאיתות לגופים הממשלתיים כי אין חובה לקיים את הוראות האגף, ובכך להחליש את מעמדו של האגף כרגולטור המפקח על הגופים הממשלתיים. מהשאלונים עולה כי ארבעה גופים ממשלתיים: המשרד לביטחון הפנים, המשרד לשוויון חברתי , משרד הפנים והרבנות הראשית לישראל לא הכינו תוכניות הדרכה שנתיות באף אחת משלוש השנים 2016 עד2018 ( ; עוד עולה כי ליותר משני שלישים 69% ) מהגופים הממשלתיים שהשיבו לשאלה זו, לא הייתה תוכנית עבודה רב-שנתית בתוקף לתחום ההדרכה, כנדרש על פי הוראות התקשי"ר והוראות נש"ם; כ -12% מהגופים הממשלתיים שהשיבו לשאלה זו 49 ציינו כי תוכנית העבודה השנתית או הרב -שנתית אינה מבוססת על צורכי ההדרכה של עובדי המשרד בכל המקצועות ובכל העיסוקים. .נמצא אפוא, כי בנוגע לשלושת הנושאים שנבדקו, ושנדרש בהם מענה רוחבי, מרבית הסמנכ"לים למנהל בגופים הממשלתיים, המשמשים כאחראים על ההדרכה, אינם רואים באגף ההדרכה בנש"ם כתובת מקצועית או לוגיסטית מסייעת. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין סתירה של ממש בין ממצאי השאלונים לממצאי סקר נש"ם. סקר נש"ם הציג שאלות כלליות בנושאים הרלוונטיים ולא עסק במישרין בשאלות הקונקרטיות שנדונו בשאלונים שהפיץ המשרד. כמו כן, בעוד שעל הסקר של נש"ם השיבו 42 ממונים על ההדרכה בלבד, על השאלונים שהפיץ משרד מבקר המדינ ה השיבו 69 סמנכ"לים למינהל. משרד מבקר המדינה מבהיר, שהשאלונים הופנו לסמנכ "לים למינהל בגופים הממשלתיים, בהיותם האחראים על ההדרכה על פי הוראות התקשי"ר, וחזקה עליהם כי ביצעו את כל הבירורים הנדרשים טרם מתן תשובתם למשרד מבקר המדינה. ואולם, תשובות הגופים הממשלתיים מעלות תמונה אחרת מזו העולה מתשובת נש"ם. אשר לתועלת אפשרית שעשויה לצמוח לגופים הממשלתיים מעצם הכנתם של מסמכי הדיווח בהתאם להנחיות נש"ם, הרי שבנושא תוכניות העבודה, 67% מהסמנכ"לים למינהל שהשיבו לשאלה זו, ציינו כי תרומתו של הדיווח לתהליך תכנון ההדרכה מועטה מאוד או מועטה. אשר לדוחות הבי צוע, 58% מהמשיביםלשאלה זו ציינו כי תרומת הדיווח להפקת לקחים או לתהליך תכנון הדרכה עתידי היא מועטה מאוד או מועטה. מן האמור עולה כי רובם המוחלט של העומדים בראש מערכי ההדרכה בגופים הממשלתיים סבורים כי דרישות הדיווח של אגף ההדרכה מכבידות על עבודתם, תוך שאינן תורמות לה מהותית. זאת, הן בנוגע להליך פנימי של תכנון ההדרכה והן בנוגע להליך הפקת לקחים לעתיד לבוא. משרד מבקר המדינה מעיר לנש"ם כי בכך שהיא אינה מעבירה לגופים הממשלתיים כל התייחסות לדיווחים שהם העבירו לה, ואף אינה עושה שימוש ממשי בדיווחים אלה לצורך הפקת תובנות מערכתיות ושיקופן לגופים הממשלתיים, היא בהכרח פוגעת בחשיבות שמייחסים הגופים הממשלתיים לדרישות הדיווח המוטלות עליהם ולתרומתן ובמעמדה כרגולטור. .משרד מבקר המדינה מעיר כי אי-יישום מלא של תוכנית העבודה בתחום ההדרכה אינו משקף בהכרח ליקוי או חולשה תפקודית. עם זאת, על הנהלות הגופים הממשלתיים לנתח את הגורמים המרכזיים שעומדים ביסוד הקושי להגיע ליישום מלא של תוכנית העבודה ולהסיק מסקנות בהתאם. משרד מבקר המדינה מעיר לנש"ם כי הצלחתה של פעולת "הרצה" כאמור תלויה בין היתר בהליכי פיקוח ובקרה יעילים, לרבות איסוף ועיבוד נתונים והפקת לקחים - דבר שלא נעשה בפועל. בהיעדרם, נפגעת יכולתה של נש"ם לזהות בזמן אמת חסמים לייש ום המודל בגופים הממשלתיים ולהשקיע את משאביה באופן ממוקד בהסרתם. .א. אגף ההדרכה בנש"ם אומנם הנחה את הגופים הממשלתיים להעביר לו נתונים בדבר תקציבי ההדרכה, מפולחים לפי תכליות ההדרכה השונות, וכן נתונים בדבר מספר ימי ההדרכה ועלותם, אולם ההנחיה אינה כוללת עלויות בגין "גמולי ההשתלמות" ואף אינה נאכפת. כמו כן, בידי האגף נתונים מעובדים המתייחסים לע לויות ההדרכה בכלל הגופים הממשלתיים, בסך כ -450 מיליון ש"ח, רק לגבי שנת 201228 . נתונים אלה מבוססים על עיבוד שביצעה נש"ם לנתונים שהתקבלו בשנת 2012 ( מכמחצית מהגופים הממשלתיים41 גופים ממשלתיים מתוך כ -80 גופים ממשלתיים), בצירוף הערכה כללית של אגף ההדרכה בנש"ם בנוגע לנתוני הגופים הממשלתיים הנוספים29. ב. בידי אגף החשכ"ל ואגף השכר יש נתונים חלקיים הנוגעים רק להוצאה על השכר של עובדי המדינה וגמלאיה ולא לכלל עלויות ההדרכה. אג"ת אינו מחזיק בנתון תקציבי כולל בנוגע לתחום ההדרכה, שכן בעקבות צמצום מספר התקנות בתקציב המדינה אין כיום תקנה ייעודית לנושא. 2. ריכוז המידע שקיבל משרד מבקר המדינה מגורמים ממשלתיים ומהתשובות לשאלונים מוביל להערכה כי ההוצאה הכוללת על ההדרכה בשירות המדינה עמדה בשנת 2017 על כ -1.2 ,מיליארד ש"ח לפחות כמפורט להלן: הערכת נש"ם בדבר עלות ימי ההיעדרות בשכר בכלל הגופים הממשלתיים מתבססת על נתוני 2012 ולא עודכנה מאז, ולנוכח ממצאי הבדיקה, היא ככל הנראה הערכה בחסר. .ההוצאה הממשלתית השנתית על ההדרכה מוערכת ביותר ממיליארד ש"ח, אך בפועל אין בידי רשויות המדינה תמונת מצב מלאה ועדכנית בדבר היקף הוצאה זו. היעדר המידע פוגע במישרין ביכולת לנתח תהליכים, לתכנן, לתעדף פעילויות ולקבל החלטות בנושא. כמו כן, נפגעת היכולת לבחון את התשומות והתפוקות בנושא זה ולהעריך את האפקטיביות של ההוצאה במונחי עלות-תועלת. על נש"ם, בשיתוף משרד האוצר (אגף החשכ"ל, אגף השכר ואג"ת), לגבש מסד נתונים מלא, המתעדכן באופן שוטף, לגבי כלל מרכיבי ההוצאה הממשלתית על ההדרכה. על מסד נתונים זה לכלול מידע בדבר עלותן של כלל פעולות ההדרכה ופילוחן לפי סוגי הדרכה בהתאם למפורט בתקשי"ר; נתונים על עלות ימי ההיעדרות בשכר המשולמים לעובדים המשתתפים בפעולות הדרכה; נתונים על עלות גמולי ההשתלמות; וכל נתון נוסף הרלוונטי לגיבושה של תמונת מצב מלאה. מסד נתונים מלא הוא התשתית לכל הליך תכנון וביצוע. נמצא כי נש"ם לא ביצעה עבודת מטה מקצועית המבססת את היעד הכמותי שקבעה בעניין שיעור הכשרות הליבה הרצויות, אף שהמדיניות בעניין זה חייבת להיקבע בזיקה ישירה למטרות מערך ההדרכה הממשלתי, תוך מת ן משקל רב לשיפור האיכות והמקצועיות של ההון האנושי, כפי שעולה מדוח הרפורמה. כמו כן, היא אומנם הציבה יעד ולפיו 50% לפחות מפעולות ההדרכה יעסקו בתחומי ליבה, ואולם היעד הוגדר "שאיפה" בלבד ואינו מחייב דיו. גם בהתחשב בכך שניצול המשאבים על ידי הגופים הממשלתיים בשנת 2017 , כפי שעולה מהשאלונים, תואם את היעד שנקבע בהנחיית אגף ההדרכה, לפיו ינוצלו לפחות מחצית ממשאבי ההדרכה להכשרת ליבה, בהיעדר החלטת מדיניות ברורה בדבר חלוקת משאבי ההדרכה, ההחלטות בנושא נותרות בידי הגו פים הממשלתיים בלבד ואי אפשר להבטיח כי בשנים הבאות יושקעו המשאבים באופן מיטבי המשרת את מטרת שיפור ההון האנושי בשירות המדינה.
משרד מבקר המדינה מעיר לנש"ם כי לא די בחידוד ההנחיה לגופים הממשלתיים בנוגע לתמהיל ה השקעה בתחומי ליבה, שכן עליה לבחון אם הנחיה זו אומנם משקפת את חלוקת המשאבים המיטבית בין הכשרות ליבה ובין מטרות אחרות של ההדרכה. על נש"ם לגבש מדיניות מבוססת נתונים בעניין זה, ורק לאחר מכן להעבירה כהנחיה לגופים הממשלתיים ולעקוב אחר יישומה.