משרד האוצר . הדוחות הכספיים של מדינת ישראל ליום 31.12.2019 - התחייבויות ארוכות טווח של המדינה .נמצא כי על אף פרסום דוחות אקטואריים מלאים על מצב הביטוח הלאומי אחת לשלוש .שנים, הן הממשלה והן הקבינט החברתי-כלכלי לא דנו בגירעון האקטוארי של הביטוח .הלאומי כפי שנקבע בהחלטה, למעט הדיון שהתקיים בספטמבר 2018. לדעת מבקר המדינה, עריכת מבחני רגישויות לשינויים במדיניות שיש בהם כדי להשפיע .מהותית על תקציב המדינה הוא נדרש, ויש במבחנים כדי לסייע למקבלי ההחלטות בעת .קבלת החלטות מהותיות שיש להן השפעות על היציבות הפיננסית של הביטוח הלאומי. .כמו כן, נוכח השונות המהותית בין תחזית בנק ישראל (שנת 2056 ) לבין הדוח האקטוארי .המלא של בט"ל (שנת 2044 ), ראוי כי החשבונאי הראשי יקיים בחינה וניתוח באמצעות .אקטואר ממשלתי, ובהסתמך על ההנחות המקרו - כלכליות שבבסיס המודלים שהשפיעו .על תוצאותיהם. ניתוח כזה יכול לתרום לשיפור המודל ולסייע במוכנות הביטוח הלאומי .למילוי התחייבויותיו לציבור המבוטחים בעתיד. נמצא כי בניגוד לדוחות מלאים קודמים, לא ערך האקטואר של בט"ל בדוח האקטוארי .המלא שפורסם ב -2020 תחשיב של דרכי הפעולה החלופיות שבאמצעותן ניתן יהיה .לנסות לצמצם את הגירעון האקטוארי. לנוכח היקף הגירעון הצפוי והעודף הצפוי של .התחייבויות על נכסים שחישב משרד מבקר המדינה, בהיקף של 1,607.27 ,מיליארד ש"ח .על הביטוח הלאומי ומשרד ה אוצר לדון בחלופות האפשריות להתמודדות עם הגירעון, .ולגבש מדיניות על בסיס מידע מקיף ומלא שיספקו גורמי המקצוע ובהם אקטואר .הבט"ל110. .לשינויים המשמעותיים הצפויים בתקינה החשב ונאית הממשלתית החדשה, שעתידה .להיכנס לתוקף בינואר 2022 , השלכות מהותיות על אופן הצגת הדוחות הכספיים של .בט"ל ושל ממשלת ישראל. על החשבונאי הראשי, בשיתוף בט"ל, להיערך לכך מבעוד .מועד, ולבחון את ההשלכות של המהלך על הדוחות הכספיים של המדינה. מוצע כי החשב הכללי ישלים את בדיקתו ויפעל לעדכון לוחות עזיבת עובדים .שבמודל האקטוארי והתאמתם לזכאויות העובדים בחוק ולנעשה בפועל. .התחשיבים האקטואריים של אוכל וסיית מקפיאי הזכויות הזכאים לפנסייה .תקציבית מחייבים בחינה ועדכון מדי שנה, על מנת שיתאימו למציאות .המשתנה. משרד מבקר המדינה ממליץ לחטיבת השכר לבחון מדי שנה את .בסיס הנתונים ואת הנחות היסוד, שעל בסיסן מבוצע החישוב להתחייבות .המדינה לאוכלוסיית מקפיאי זכויות הזכא ים לפנסייה תקציבית. משרד מבקר המדינה ממליץ לחשב הכללי להשלים איסוף הנתונים הרלוונטיים, לצורך .בחינת החבות האקטוארית של אוכלוסיית מקפיאי הזכויות, דבר שיאפשר לבחון מהותיות .החבות וטיוב הצגת התחייבות המדינה בגין פנסייה תקציבית. מן הראוי כי בעת חישוב התחייבות המדינה לפנסייה התקציבית, יובאו בחשבון .כלל הרכיבים המשפיעים על גובה שכרם של העובדים. .לנוכח הנטל המשמעותי המונח על תקציב המדינה בגין תשלום הפנסייה התקציבית .והפערים בגין הפרשות עובדים, אשר יכולים להצטבר לסכום של כ -7 מיליארד ש"ח (עבור .השנים 2020 - 2057 ) בהגדלת שיעור ההפרשה ל-7% , מול השיעור הנוהג כיום של2% , . מן הראוי כי אגף החשב הכללי יבחן את השפעת הניכוי משכר העובדים המבוטחים .בפנסייה תקציבית על ההתחייבות האקטוארית של המדינה לתשלום הפנסיות .התקציביות, לרבו ת חישוב החלופות האפשריות להפרשות הנהוגות נכון למועד סיום .הביקורת. כמו כן, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האוצר לפעול לקידום החלטות .הממשלה מ -2005 ומ-2015 בנושא העלאת שיעור הניכוי משכר העובדים ונושאי משרה .בפנסייה התקציבית, לאחר בחינת החלופות השונות. עוד מומלץ כי החשבונאי הראשי .יבחן את דרך רישום הניכוי משכר העובדים בדוחות הכספיים ואת צבירת הכספים בקרן .ייעודית לתשלומי פנסייה תקציבית עתידיים. .מצב שבו המודל האקטוארי מניח הנחות יסוד בדבר עזיבת עובדים את .עבודתם, דבר המזכה אותם בהקפאת זכויותיהם עד גיל 67 אך אינו מחשב .את היקף ההתחייבות לעובדים אלה, מביא להתחייבות בחסר בתחשיב .הכולל. על חטיבת השכר לוודא כי הנחות היסוד בדבר היקף העובדים .שזכויותיהם יוקפאו עד גיל פרישת חובה, יבואו לידי ביטוי אף בתחשיב .המבוצע בפועל. . על חטיבת השכר להקפיד על עדכון הלוחות הקבועים במודל האקטוארי .לשם ביצוע תחשיב מדויק, בהתאם לזכאויות העובדים בחוק ולתרחישים .אשר צפויים להתממש בפועל. .נמצא כי בין השנים 2014 - 2019 גדלו קרנות בט"ל מ-522 מיליארד ש"ח ל-887 מיליארד .ש"ח, גידול של 365 מיליארד ש"ח- המהווים גידול של 70%. . פרק הזמן אשר עבר מאז בחינת ההנחות בדבר שיעורי הפרישה המוקדמת של .העובדים בפנסייה התקציבית, לצד העובדה כי הנתונים ששימשו מחקר זה משקפים .את התקופה שתחילתה כ -15 שנה לפני מועד סיום הביקורת, מחייבים בחינה .מעודכנת של הנחות אלה, תוך שקלול כלל הפרמטרים המשפיעים על שיעור .הפרישות המוקדמות. .על חטיבת השכר לקדם עריכת מחקר עדכני לבחינת שיעור הפרישות של עובדים .בפנסייה תקציבית, תוך הבחנה בין אוכלוסיות העובדים לפי ענף, עיסוק, גיל, מגדר .וותק - לנוכח משמעות מרכיב זה באפשרויות הפרישה העומדות בפני העובדים לפי .החוק. יישום התקינה החשבונאית החדשה יוביל לכך שההתחייבויות שיוצגו בדוחותיו הכספיים .של הבט"ל יהיו ביחס לזכאויות המבוטחים במועד שחלף, אשר עתידות להיות משולמות .בחודש העוקב, ואלה בלבד (כך, לדוגמה, אם מדובר בקצבה חודשית יש להציג בדוחות .הכספיים רק את ההתחייבות שצופה בט"ל לשלם בחודש הבא). כפועל יוצא מכך, קרנות .בט"ל המוצגות כעת בדוחות הכספיים של בט"ל יקטנו באופן מהותי. .כעולה מהתרשימים לעיל, ההתחייבות של המדינה בגין זכויות עובדים ליום 31.12.19 .עומדת על כ-830 מילארדי ש"ח, והיא גבוהה באופן מובהק (כ-59% מהתמ"ג בישראל .בשנת 2019 ( ) לעומת המדינות הנבחרות9% -24% .)מהתמ"ג .מומלץ כי משרד האוצר יעקוב באופן עתי אחר שיעור התחייבויות המדינה בגין זכויות .עובדים מתוך התמ"ג ויבחן את המשמעויות משיעור זה ובהתאם, את הפעולות הנדרשות. לנוכח היקפן הכספי המהותי של התחייבויות המדינה בדוחות הכספיים, מומלץ כי .החשבונאי הראשי במשרד האוצר יבחן מינוי אקטואר ממשלתי. במסגרת המינוי מומלץ .לבחון קביעת תנאי כשירות לאקטואר המעריך את נכסי המדינה והתחייבויותיה כגון .תנאים הנוגעים להשכלתו, לניסיונו המקצועי ולהיעדר ניגוד עניינים בעבודתו – זאת על .מנת להסדיר את העסקתו בדומה לקבוע ביחס לתאגידים בנקאיים וחברות ביטוח. .הסדרת התחום האמור תבטיח מינוי אקטואר ממשלתי שיהיה בעל הכישורים המקצועיים .הראויים לתפקיד ויחזק את הטיפול האקטוארי בעניין הערכת נכסי המדינה .והתחייבויותיה. עוד נמצא כי הצעת החקיקה האמורה לא לוותה בהערכה אקטוארית טרם .קבלתה, למרות השלכותיה המהותיות לטווח ארוך בהינתן שקצבת הנכות .משולמת לפחות עד פרישתו של העובד. .ההיקף המשמעותי של קצבאות הנכות, הנובע מהגדלת שיעור הקצבאות .ומהגידול הצפוי באוכלוסיית הזכאים לקצבה זו, מחייב שקבלת החלטה בנוגע .לשינוי הזכאות לקצבאות אלה תעשה רק לאחר שבפני מקבלי ההחלטות יוצג .מלוא המידע בדבר ההתחייבות האקטוארית הכוללת לאורך שנים בסיוע .הבט"ל. . נמצא כי על אף הגירעון הניכר שנוצר בשנת2020 , שמוערך בסכום של11.5 .- 16.6 מיליארד ש"ח37 , וההשפעות שעשויות להיות לכך על יציבות הבט"ל .בטווח הארוך, הליכי החקיקה בתחום דמי האבטלה לא לוו על ידי אקטואר .הבט"ל. עד נובמבר 2020 (להלן- מועד סיום הביקורת) לא עשה הבט"ל בחינה .אקטוארית של השפעות השינויים שבוצעו. בבחינה של פילוח הֶרכב ההתחייבויות עולה כי הגידול הניכר נובע מגידול בסעיף .התחייבויות בגין זכויות עובדים (גידול של כ -150 מיליארד ש"ח), ומגידול בסעיף עתודות .בגין אירועי ביטוח (גידול של כ-164 מיליארד ש"ח), שמושפעים, בין היתר, מחישובים .אקטואריים. משרד מבקר המדינה מציין כי נוכח השינויים המהותיים וכן נוכח ההשפעות .על הבט"ל בעקבות שינויי החקיקה בתקופת הקורונה, גידול בתשלומי .האבטלה, קיטון בתקבולי הבט"ל ושינויים נוספים נלווים - מן הראוי היה .שאקטואר הבט"ל ילווה הליכים מהותיים אלה בשים לב למשמעויות הנגזרות .מכך, כדי לשקף למקבלי ההחלטות את מלוא המשמעויות לטווח הארוך. . נוכח הסכוםהמשמעותי של הגדלות הרמטכ"ל, העולה על פי אומדן משרד האוצר, .על סך של מיליארד ש"ח מדי שנה, ראוי כי משרד האוצר יערוך חישוב אקטוארי .של חבות המדינה בתחום זה, בסיועו של אקטואר ממשלתי. .משרד מבקר המדינה מצא כי על פי רוב, בעת עדכון הסכמי השכר, אין לאגף .הממונה על השכר במשרד האוצר חוות דעת אקטוארית לעניין עלותם. יצוין כי .להסכמים אלה השלכות תקציביות לפרק זמן ארוך, בתקופת עבודתם של העובדים .במגזר הציבורי ואף לאחר פרישתם לגמלאות, ומכאן חשיבות בחינת החבות .האקטוארית של הסכם השכר לטווח הזמן הארוך, בסיוע של אקטואר ממשלתי. .על בט"ל להציג מבחני רגישות המבוססים על מתווי מדיניות שונים אפשריים, ובהתאם .לבחון תדיר את המשמעויות העולות מהחלופות המוצעות לשינויים בזכאויות אזרחי .המדינה לקצבאות וגמלאות, ולהציגן למקבלי ההחלטות. לשם כך נדרש כי יחידת .האקטואריה תהיה בעלת היכולות לביצוע תחשיב ים כאמור, ושבט"ל והממשלה יעשו .שימוש בכלי זה בעת קבלת החלטות המשפיעות על תקציב המדינה והאיתנות הפיננסית .של בט"ל. .מומלץ כי משרד האוצר בשיתוף משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים ובט"ל .יבחנו, על בסיס הניתוחים של אקטואר בט"ל ויחידת המחקר, את ההשלכות של החלופות .השונות להעלאת גיל הפרישה לנשים על איתנותו של בט"ל, לצד ההשלכות החברתיות .של מהלך זה. .משרד מבקר המדינה מציין כי לנוכח העובדה שעליית שכר משפיעה במידה .רבה על התזרים העתידי בגין תשלומי הפנסייה התקציבית, ומאחר ששכר .העובדים בפועל הוא פועל יוצא של הוותק במקום העבודה ולא של גיל העובד, .יש חשיבות לכך שהנחת גידול השכר תהיה פונקציה של ותק - משתנה התואם .את מבנה גידול השכר בפועל - ולא של גיל, וזאת על אף המתאם הקיים בין .השניים. בהתאם לכך מומלץ לחטיבת השכר לבחון כגורם לחיזוי גידול בשכר .את השימוש במרכיב הוותק, ולא את גיל העובד. .מצב שבו התחשיב בדבר מועד פרישה של נשים מבוסס על הנחות אשר אינן .תואמות את הוראות החוק, עלול להטות את תוצאות התחשיב לכיוונים שונים. .על מנת שההערכה האקטוארית תהיה אמינה ומדויקת ככל האפשר, מן הראוי .כי הנחות היסוד העומדות בבסיסה יתאמו ככל הניתן את המציאות. .על מנת שהחבות האקטוארית תשקף נאמנה את ההתחייבות העתידית של .המדינה ותאפשר היערכות מיטבית, נדרש כי הנחות היסוד שעליהן מבוסס .התחשיב יהיו מדויקות ככל האפשר. לפיכך, על חטיבת השכר לבחון את .הנחות הפרישה המוקדמת בבסיס החישוב האקטוארי בפרופילים השונים, .ובפרט ביחס לפרופיל השוטרים, וכן להקפיד להימנע מהצגת הסתברויות .ונתונים שאינם תואמים את המציאות באופן שעלול להטות את ההתחייבות .המוצגת בדוחות הכספיים. .נמצא כי הדוח האקטוארי השנתי של הביטוח הלאומי אינו מבוקר על ידי גורם חיצוני .מקצועי הדרוש לשם בחינת הנחות היסוד ותוצאות הניתוח האקטוארי. יצוין כי גם הדוח .המלא של הבט"ל (שהוא למעשה דוח אקטוארי מורחב) אינו מבוקר על ידי גורם חיצוני. .מומלץ כי בט"ל יבחן ביצוע ביקורת על הדוחות האקטואריים על ידי גורם חיצוני, לשם .בחינת הנחות היסוד ותוצאות הניתוח האקטוארי. ניתוח הרגישות מעלה כי גידול בשיעור הריבית בהיקף של1% מביא להקטנת היקף .ההתחייבות בכ- 114.6 מיליארד ש"ח, המהווים ירידה בשיעור של כ- 14.6% . .ניתוח הרגישות מלמד כי ל שינויים בריבית השפעה משמעותית על היקף .ההתחייבויות של המדינה. לפיכך, מומלץ לכלול בדוחות הכספיים של המדינה .התייחסות לשינויים אפשריים בשיעור הריבית והשפעות על היקף התחייבות המדינה .לטווח ארוך לפנסייה התקציבית. .אף כי המודל האקטוארי הביא בחשבון את השפעת האינפלציה על החבות .האקטוארית לפנסייה התקציבית, הנחת המוצא של המודל אינה תואמת את .התחזית העדכנית לעליית המחירים, ונמצא פער בין החישוב המבוסס על .תחזית אינפלציה של 2% לשנה לעליית האינלפציה בפועל בין השנים2014 - .2019 , אשר הסתכמה בכ-1% לפרק זמן זה. כמו כן, הנחת המוצא אינה בוחנת .את כלל האפשרויות הקיימות. מן הראוי כי בעת ביצוע התחשיב תתייחס חטיבת .השכר לכלל ההיבטים העשויים להשפיע על חישוב המחויבות האקטוארית, .כולל שינויי מדד המחירים לצרכן .מניתוח הרגישות עולה כי העלאת גיל הפרישה לנשים מגיל 62 לגיל64 , תדחה את מועד .איפוס הקרן לפרק זמן של בין שנתיים לשלוש שנים, דהיינו הקרן תתאפס בשנת 2046 . או בשנת2047 , ולא בשנת2044 כמוערך בדוח האקטוארי המלא מיוני2020 . . לנוכח היעדר תקינה חשבונאית ספציפית בנושא קבעה מינהלת בט"ל מדיניות חשבונאית .שאותה היא מיישמת בדוחותיה, בין היתר לצורך הצגת קרנות הביטוח. למדיניות האמורה .השפעה ניכרת על הדוחות הכספיים של בט"ל ושל המדינה. הגירעון החשבונאי הנצבר .של בט"ל ליום 31 בדצמבר2019 מסתכם לסך של586 מיליארד ש"ח, הנובע בעיקר .מהתחייבות בט"ל בגין זכויות עתידיות שנצברו למבוטחים עד מועד עריכת הדוחות .הכספיים. .לתשלומי קצבאות הילדים שמשלם הביטוח הלאומי, שמסתכמים בכ-8 מיליארד ש"ח .נכון ל -2020 , יש מאפיינים דומים לקצבאות הנכות, הזקנה והסיעוד בהיותם אירועים .המתמשכים שנים רבות. לפיכך, מומלץ כי בט"ל יבצע בחינה מחודשת של המדיניות .החשבונאית שננקטת על ידו בכל הנוגע לביצוע חישוב אקטוארי לחבות הבט"ל בגין .קצבאות ילדים, כך שתיווצר מדיניות חשבונאית עקבית. .קרנות הביטוח, קרי ההתחייבויות האקטואריות, צריכות להיות מוצגות כך שיספקו מידע .ויבהירו את מצבו הכספי של בט"ל, דבר שיסייע למקבלי ההחלטות לקבל החלטות .עתידיות נכונות. מטרה זו צריכה לקבוע את אופן יישום המדיניות החשבונאית בהצגת .קרנות בט"ל. .עד מועד סיום הביקורת טרם הותקנו תקנות לחישוב פנסיית הגישור של משרתי הקבע .בפנסייה צוברת, אשר רק לאחר התקנתן ניתן יהיה לכמת את המידע הנדרש לצורך .הערכה אקטוארית של החבות בגין פנסיית הגישור של משרתי הקבע. כפועל יוצא, משרד .האוצר לא חישב באופן סופי החבות האקטוארית בגין פנסיית הגישור. משרד מבקר .המדינה חוזר על המלצתו למשרדי הביטחון והאוצר וליועץ המשפטי לממשלה, להשלים .את התהליכים הדרושים לשם התקנת התקנות בעניין זה 85 . עוד מומלץ כי החשבונאי .הראשי, בשיתוף עם משרד הביטחון, יבחן הצגה של אומדן אקטוארי בדוחות הכספיים .בגין פנסיית הגישור של משרתי הקבע. . משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את ביצוע ההתאמות שעשה החשב הכללי בלוחות .התמותה שבבסיס התחשיב האקטוארי, בהתאם להתחייבותו בדוח מבקר המדינה .על הסדרי הפנסייה. לנוכח העובדה כי ההנחות האקטואריות כוללות התייחסות .להמשך הארכת תוחלת החיים בעתיד, ממליץ משרד מבקר המדינה לחטיבת השכר .לבחון לעומק את ההתאמות שבוצעו ולשקול עדכונן לנוכח הממצאים המפורטים .לעיל, על מנת שלוחות התמותה יתאימו ככל הניתן לאוכלוסיית זכאי הפנסייה .התקציבית. .מומלץ כי לאור ההשלכות התקצ יביות המהותיות על קופת המדינה, שר האוצר ושר .הרווחה יבדקו את האפשרות להורות על פרסום דוח אקטוארי מיוחד - רגיל או מלא - .לנוכח היתכנות של השפעה מהותית של משבר הקורונה על פעילות בט"ל והוצאותיו, .ובהתאם לכך להשלכה של ממש על מצב הביטוח הלאומי, ולאפשר לשם כך את .הא מצעים הנדרשים לפרסום דוח כאמור. .על אף ההשלכות המשמעותיות האפשריות בקבלת החלטה בדבר העלאת גיל הפרישה .לנשים, בט"ל לא ערך תחשיב אקטוארי לחלופות, ואין בנמצא תחשיב עדכני הנוגע .להשפעת שינוי גיל הפרישה על האיזון של הבט"ל. .על רקע הדיון המתמשך בדבר העלאת גיל הפרישה לנשים, יש לכמת את התועלות .העולות מהחלופות השונות ואת החיסכון הצפוי בהוצאה הציבורית, שנובע מדחיית תשלום .קצבאות הזקנה לפלח באוכלוסייה, לשם הגעה להחלטה מושכלת לאחר בחינת כלל .היתרונות והחסרונות. מן הראוי כי בט"ל יבחן אחת לפרק זמן את משמעות החלופות .העומדות לדיון, אשר יש בהן השפעה ישירה על הבט"ל. . נמצא כי חרף הזמן שחלף מאז גיבוש חוות הדעת בשנת 2001 , ואף שקצבת הילדים .משולמת על פני 18 שנים עבור כל ילד, הבט"ל אינו מבצע חישוב אקטוארי של המחויבות .בענף זה. משמעות הדבר היא שלמעשה לא קיימת התחייבות בדוחות הכספיים של .ממשלת ישראל בגין תשלומים אלה. במהלך שנת 2019 חלו שינויים בריביות ההיוון, אשר עשויים היו להביא לגידול .משמעותי בהתחייבויות לטווח הארוך, אף אם לא חל שינוי בזכאות אוכלוסיית ניצולי .השואה או בכניסת אוכלוסיות חדשות למעגל הזכאים. .נוכח האמור, ראוי היה כי הרשות תבחן את השפעותיהן של הנחות אלה לשנת .2019 . משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות לבחון מחדש את התחייבויותיה בהקשר .זה. .מהתרשים עולה כי הגידול בהוצאות המדינה בשנים 2018 -2019 (בסך של159 . מיליארד ש"ח) נבע בעיקר מגידול בסעיף תמיכות, הקצבות והעברות, אשר .הושפע ברובו מהשינוי בווקטור הריביות של קרנות הביטוח הלאומי. .משרד מבקר המדינה ממליץ כי החשבונאי הראשי ישלים את מלאכת בניית המערכת .הממוחשבת ברמה הממשלתית לכלל הישויות המאוחדות בדוחות הכספיים, כך שניתן .יהיה להציג את הנתונים האמורים על בסיס אחיד. לשינויים האקטואריים בסעיפים השונים הייתה בדוחות הכספיים ליום .31.12.2019 השפעה על הגירעון החשבונאי של המדינה, בהיקף של כ-147 . מיליארד ש"ח. השפעה זו מחייבת עריכה של תחשיבים אקטואריים באופן .מקיף, מדויק ומלא ככל האפשר. .החישוב המבוצע על ידי כלל משרדי הממשלה של ההפרשות בגין זכויות עובדים .אינו משקף את ערכן הנוכחי של המחויבויות בהתבסס על הנחות אקטואריות, וזאת .על אף הוראות כללי התקינה החשבונאית לגבי התחייבויות מסוימות לעובדים לזמן .ארוך ובגין פיצויי פיטורים. .מומלץ כי החשבונאי הראשי, בשיתוף הוועדה לתקינה חשבונאית מ משלתית .בישראל, ישלימו את יישום הרפורמה בתקינה החשבונאית ויאמצו, בין היתר, את .התקינה החשבונאית הבין-לאומית בתחום הטבות שכירים. מומלץ להנחות את כלל .משרדי הממשלה שהחישוב המבוצע על ידם ישקף את ערכן הנוכחי של .מחויבויותיהם בתחום זה על בסיס הנחות אקטואריות כנדרש. .עולה כי לצורך איחוד הנתונים הכספיים של היישויות הממשלתיות נעשה שימוש .במדיניות חשבונאית שאינה אחידה. כתוצאה מכך הנתונים בדוחות מוצגים באופן .לא אחיד, המקשה על ניתוחם ואינו מאפשר לבצע השוואה בין נתוני היישויות .האמורות (משרדי ממשלה, רשויות המדינה ויחידות הסמך, חברות ממשלתיות .ותאגידים סטטוטריים)52. נמצא כי בדיקתו של היועץ האקטוארי לצורך חישוב החבות הפנסיונית של המדינה .לגמלאים, לעובדים פעילים ולשאיריהם של זכאי הגמלה - המסתכמת ביום 31 בדצמבר .2019 בסך של כ-794 מיליארד ש"ח, שהם כ -27% מכלל התחייבויות המדינה - מתבססת .על חישוב אקטוארי המבוצע בצורה מדגמית בלבד. כמו כן, היועץ האקטוארי אינו חותם .על הצהרות של נאותות הנתונים או על ביצוע הבקרות כאמור. נוסף על כך, לא קיימת .הצהרת אקטואר שבה מפורטות ההנחות והכלים המשמשים בבסיס החי שוב ובחוות .הדעת. .לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חשיבות הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל, יש .לבחון את אופן בדיקת החישוב האקטוארי על ידי היועץ האקטוארי, וכן לבחון הוספה של .הצהרת אקטואר לדוחות הכספיים, שבה יפורטו ההנחות והכלים בבסיס החישוב ובחוות .הדעת. משרד מבקר המדינה מציין כי החישוב האקטוארי של עלות הסכמי השכר אמור .להתבצע לפני החתימה על הסכם השכר ולא אחריו. לצורך קיום משא ומתן .אפקטיבי מבחינת הצד המשלם, קרי המדינה, עליה לדעת בעת קיום המשא ומתן .מהי העלות הכוללת של הסכמי שכר המשולמים לטווח ארוך. עוד מציין משרד .מבקר המדינה כי פנסיית הגישור שהיא פנסייה תקציבית אינה מוערכת במסגרת .הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל, למרות השפעתה על הדוחות הכספיים. .בכל המקרים שצוינו לעיל לא נעשה ניתוח אקטוארי לתהליכים מהותיים שיש להם .השפעה על תקציב המדינה ועל היקף ההתחייבויות של הממשלה לזמן ארוך. ניתוח כזה .עשוי להוות תשומה מהותית בעבור מקבלי ההחלטות וקוב עי המדיניות לצורך קבלת .החלטות בעלות השלכות רוחב על המדיניות הפיסקלית של מדינת ישראל. המידע יאפשר .מתן ביטוי כספי או "מחיר" מדויק יותר להחלטות בעלות משמעויות כלכליות והשפעה על .כלל אזרחי המדינה בהווה ובעתיד, בטווח הקצר ובטווח הארוך. .כפי שניתן לראות מהתרשים, הגידול בהתחייבות המאזנית של המדינה לתשלום הפנסייה .התקציבית בעשור האחרון עמד על כ -270 מיליארד ש"ח. הגידול המאזני בהתחייבות .בשנים 2018 ל-2019 עמד על כ-146 מיליארד ש"ח, גידול של כ-23%59. . מומלץ כי החשב הכללי יבחן את הצגת ההוצאה הכוללת השנתית המשולמת בפועל .לכלל גמלאי הפנסייה התקציבית, במסגרת ביאור לדוחות על ביצוע התקציב הנכללים .בדוחות הכספיים של המדינה או לחלופין במסגרת המידע הנוסף הנלווה לדוחות .הכספיים. הצגת נתון זה תשקף לקוראי הדוחות הכספיים בצורה נהירה את סך ההוצאה .הכוללת השנתית ששולמה לגמלאי הפנסייה התקציבית, לרבות לגמלאי מערכת .הביטחון, המשטרה ושב"ס. .כעולה מהלוח לעיל, העלאת שיעורי ההפרשות של העובדים בפנסייה התקציבית בין .השנים 2017 - 2019 הייתה מגדילה את הכנסות המדינה ב- 1,478.4 מיליון ש"ח- גידול .של 150% (בהגדלת ההפרשות ל-5%); ב- 1,971.2 מיליון ש"ח- גידול של 200% (בהגדלת .ההפרשות ל-6% ); או ב- 2,464.00 מיליון ש"ח- גידול של 250% (בהגדלת ההפרשות ל- .7%.) מומלץ כי החשב הכללי, בשיתוף שר האוצר, יציגו לממשלה ולכנסת מדי שנה את הדוחות .הכספיים, עם פרסומם, כדי שהמידע החיוני יוצג בפני מקבלי ההחלטות באופן מקיף .ומסודר. מהלך זה עשוי לתרום גם להגברת האחריותיות Accountability) ,) של הממשלה .לשפר את השימוש שהיא עושה במשאבים הציבוריים שהועמדו לרשותה ולייצר מצע לדיון .חיוני בנושא הנכסים וההתחייבויות (ובפרט ארוכות הטווח שבהן) ולבחינה של האתגרים .הכלכליים של המדינה לטווח הקצר ולטווח הארוך. .הדוחות הכספיים של המדינה משמשים ככלי למתן תמונה על מצבה הכלכלי של מדינת .ישראל, וזאת באמצעות שיקוף לציבור ולמקבלי ההחלטות נתונים על הכנסות המדינה, .ההתחייבויות לטווח הקצר והארוך, וכן המגמות והסיכונים הפיננסיים והכספיים העולים .מדוחות אלה. באמצעות מידע זה מתאפשר הליך של קביעת מדיניות וקבלת החלטות על .ידי הדרג המדיני והמבצע. .על מנת שהליך קבלת ההחלטות יתבסס על מידע שלם ואמין, יש חשיבות רבה לשיקוף .המידע בדוחות הכספיים, באופן מלא ומדויק, ובהתבסס על כללים חשבונאיים והנחות .מקובלות אחידות. .התחייבויות המדינה לטווח הזמן הארוך בשנת 2019 ,כוללות התחייבויות בתחומים שונים .כזכויות עובדים ותשלומי פנסייה, אשר היקפן עומד על כ-830 מיליארד ש"ח, ומחויבויות .של המדינה בגין אירועי ביטוח בענפים השונים אשר היקפן עומד על כ-887 מיליארד .ש"ח. להתחייבויות ארוכות טווח אלה השלכות כספיות על ניהולה הפיננסי של המדינה .בשגרה, ועל אחת כמה וכמה בתקופה הנוכחית של התמודדות המדינה עם משבר .הקורונה. לפיכך נדרש לבצע חישובים אקטואריים המבוססים על שיטות חישוב, נתונים .והנחות יסוד מעודכנים התוא מים את המציאות המשתנה, כשינוי בגיל הפרישה והתמותה .של האוכלוסייה במדינה. .דוח הביקורת העלה כי על אף הצורך בבחינה אקטוארית מלאה ומקיפה של התחייבויות .המדינה לטווח הזמן הארוך, השימוש בכלי זה עדיין אינו מספק, ונדרש לעדכנו ולטייבו. .נכון למועד סיום הביקורת נערכים תחשיבים אקטואריים בעיקר להתחייבויות המדינה בגין .הפנסייה התקציבית ולהתחייבויות בט"ל. עם זאת, אין אקטואר ממשלתי המייעץ לממשלה .בהיבטים אקטואריים טרם קבלת החלטות בעלות השלכות תקציביות ארוכות טווח, ואין .מדיניות אקטוארית אחידה ומקובלת בין הגורמים השונים. .על מנת שהדוחות הכספיים של המדינה ישקפו נאמנה את התחייבויותיה לטווח הזמן .הארוך, על המדינה לעשות שימוש בכלים אקטואריים מקצועיים ועדכניים, ולהקפיד על .אחידות באופן חישוב התחייבויות אלה על ידי הישויות השונות. כמו כן, בשל החשיבות .הרבה בשיקוף ההיבטים הכלכליים הנובעים מהחלטותיהם של מקבלי ההחלטות, חשוב .כי גורם אקטוארי ממשלתי יחווה דעתו על משמעויות אלה והשלכותיהן ויערוך כימות, .בהתבסס על הנחות יסוד מעודכנות, שלאחריו יוכל להציג חלופות וניתוחי רגישות .לחלופות אלה, בטרם תתקבל החלטה. .מומלץ כי החשב הכללי, כגורם האמון על הדוחות הכספיים של המדינה ועל חישוב .התחייבויותיה בתחום זכויות העובדים והפנסיות התקציביות, יוביל מגמה זו של יישום תקני .אקטואריה מתקדמים, תוך ביצוע בקרה מקצועית של מומחה מתחום האקטואריה. נקיטת .צעדים אלה תסייע להגברת האמינות והיכולת להיעזר בדוחות הכספיים לצורך היערכו ת .הכרחית, ותדגיש את האחריותיות של הממשלה לקראת האתגרים הנכונים למדינה .בשנים הקרובות ולטווח הזמן הארוך. .בהתאם להחלטת הממשלה 371 משנת2015 , על הקבינט החברתי-כלכלי לקיים דיון .שנתי בנוגע למאזן הבט"ל ולדוח האקטוארי השנתי, וכן בנגע ליציבותו ארוכת הטווח של .הבט"ל, ועל פי הצורך יתקיים בנושא ים אלה דיון בממשלה. .מומלץ כי שר העבודה והרווחה באמצעות מזכירות הממשלה ייזמו דיון שנתי בקבינט .החברתי -כלכלי, לצורך גיבוש המלצות לשמירה על יציבותו ארוכת הטווח של הבט"ל. . נמצא כי החשבונאי הראשי אינו כולל בדוחות הכספיים ניתוחי רגישויות, חרף הוראות .התקינה החשבונאית הממשלתית הבין-לאומית בנושא הטבות לשכירים. .ניתוח הרגישות מעלה כי עדכון הנחות היסוד בדבר היקף עזיבת עובדים ופרישות .מוקדמות לפנסייה מביא להקטנת היקף ההתחייבות בכ-9 מיליארד ש"ח, המהווים .ירידה בשיעור של כ-1% מהחבות הכוללת93 . . להנחות היסוד העומדות בבסיס התחשיב האקטוארי השפעה על שיעור ההתחייבות של .המדינה לפנסייה התקציבית. לפיכך, יש חשיבות רבה בקביעת הנחות היסוד העומדות .בבסיס התחשיב, כך שמקבלי ההחלטות והדרג הביצועי יקבלו את הנתונים שישקפו את .תמונת המצב המהימנה ביותר. .משרד מבקר המדינה ממליץ לחשב הכללי להוסיף לדוחות הכספיים המתפרסמים מדי .שנה ניתוח רגישות, כמתבקש בתקן IPSAS 39 , של ההנחות העומדות בבסיס חישובם של .סעיפים משמעותיים בהתחייבויות לטווח ארוך של המדינה. חשוב לציין שלהנחות אלה .השלכות כבדות משקל על השינויים האפשריים ועל היערכות מיטבית לקראת העתיד. .מהתרשים עולה כי עודף ההתחייבויות על הנכסים עומד על 1,607.27 מיליארד ש"ח. .בחינה של נתון זה או ביצוע תחשיב דומה במהותו לזה שנערך על ידי משרד מבקר .המדינה, עשוי לאפשר למקבלי ההחלטות לבחון מהן החלופות לטובת צמצום הגירעון .של בט"ל, ולגבש מדיניות מושכלת בעניין זה. .מהנתונים עולה כי חלה עלייה בסכומי ההוצאה של מרבית המשרדים האזרחיים במהלך .שנים אלה. מגמה זו משתקפת אף בדוחות הכספיים של המדינה: מצוין בהם כי ההוצאה .האזרחית כאחוז מביצוע התקציב הכולל עלתה במהלך השנים האחרונות מרמה של .68.8% בסוף שנת2015, ל- 73.3% בסוף שנת20198 .
מהתרשימים עולה כי שיעו רי ההוצאה בגין תחומי ביטחון וביטחון פנים של ממשלות .ארצות הברית וישראל גבוהים באופן יחסי מאלה של אוסטרליה וניו זילנד. כמו כן, שיעורי .ההוצאה בתחומים חברתיים כגון ביטוח לאומי, רווחה ובריאות בישראל נמוכים בהשוואה .ליתר המדינות שנבדקו.