משטרת ישראל . מקומה ותפקודה של התחנה במשטרה נמצא כי התחנות החלו לבצע את תכניות הליבה שבתחום האכיפה, אבל רמת היישום שלהן נמוכה - חלקן לא מיושם כלל ואחרות מיושמות באופן חלקי. במגזר המיעוטים רמת היישום נמוכה במיוחד. להלן הפרטים: מהנתונים עולה כי התחנות במחוזות צפון וחוף לא קיימו פורום אכיפה בכ-20% מהרשויות המצויות בתחום אחריותן; התחנות שבמחוזות מרכז ודרום לא קיימו פורום אכיפה בכ -10% מהרשויות המצויות בתחום אחריותן. אשר למגזר המיעוטים, בולטות בעיקר התחנות במחוז חוף שלא קיימו פורום אכיפה ב-60% מהרשויות. זאת ועוד, בביקורת נמצא כי ברוב המקרים שהתחנות קיימו פורום אכיפה ברשויות המשתתפות בתכנית, הן עשו זאת בתדירות נמוכה מהנדרש - פעם אחת או פעמיים לכל היותר. במחוז דרום - ברוב הרשויות (88% ); במחוזות חוף ומרכז- ביותר ממחצית מהרשויות ( 57% ו-59% , בהתאמה); במחוז צפון - ב-45% ; ובמחוז תל אביב - ב-40% מהן. מסיכום הנתונים שעשה משרד מבקר המדינה עלה שבפחות משליש (28% ) מהרשויות המשתתפות בתכנית בחמשת המחוזות שנבדקו קיימו התחנות את פורום האכיפה שלוש פעמים או יותר. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה שקיום פורום אכיפה בידי התחנות, במתכונת ובתדירות שנקבעו, הוא מרכיב מרכזי בתחום האכיפה, המשמש פלטפורמה של ממש להצפת בעיות, להסרת חסמים ולמעקב אחר יישום תכניות הליבה. לכן, על התחנות להקפיד על קיומו של פורום האכיפה כנדרש ובאופן רצוף בכל הרשויות שבתחום אחריותן. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה גם לגבי מרכיב זה שלצד השיפור בפעולות התחנות בחודשים האחרונים של 2012 , ככל שקיומם של מבצעי האכיפה נמנע בשל קשיים בעבודה מול הרשות, על התחנות, בסיוע המחוזות, לפעול להתגבר על קשיים אלה, ליזום את ביצועם ולעודד את הרשות לשיתוף פעולה. ככל שיידרש, על התחנות והמחוזות להסתייע בגורמי המטה, לרבות המדור והמשרד לבט"פ, לפתרון בעיות חוזרות ונשנות ובכלל זה חסמים בשיתוף הפעולה עם הרשויות המקומיות. (2) מהתשובות לשאלון עלה כי יישום המתכונת החדשה של בניין הכוח של המתנדבים בתחנה חלקי בלבד. ב-20 מתוך53 תחנות (כ-38% ) לא חל כל שינוי באופן גיוס המתנדבים, ב-32 מתוך52 (כ-62% ) לא חלכל שינוי באופן הכשרתם. עוד עלה שינוי חלקי גם בהיקף הפעלת המתנדבים בתחנה; ב-20 מתוך54 (כ-37% .) לא חל כל שינוי באופן הפעלתם משרד מבקר המדינה מעיר כי שינויים תכופים במתכונת הפעלה מביאים לאובדן משאבי תכנון והטמעה ופוגעים בטיב השירות המשטרתי הניתן לתושב ולקהילה. יתרה מ זאת, דפוס התנהלות זה החוזר ונשנה בנוגע לחיזוק מערכי השיטור בתחנה מגלה פער ניכר בין פעולות אגפי המטה - גיבוש אסטרטגיות ותכניות פעולה עם התוויית תהליך הטמעה - ובין יישום התכניות בתחנה בכלל ויישומן לאורך זמן בפרט. בנסיבות אלו לא רק שאין התחנה נשכרת מתכניות המטה אלא היא תמיד תימצא בחוסר ודאות הנוגע להיערכות הנדרשת ממנה ולשיטות העבודה שלפיהן עליה לפעול, שייצור אי -בהירות בנוגע להיקף הנושאים שבטיפול כל אחד מהגורמים בתחנה. בהתנהלות כזו יש כדי לפגוע בשירות הניתן לאזרח ובתחושת הביטחון של הציבור. מתשובות המת"חים לשאלון עלה כי 23 מתוך187 מש"קים (כ -12% ,) ,שעל קיומם דיווחו המת"חים, אינם נמצאים במקום מרכזי ונגיש; למשל3 מש"קים בתחנת חדרה ו-2 מש"קים בתחנת תל אביב צפון. עוד עלה כי8 מתוך50 ( מש"קים16% ) במגזר הערבי ממוקמים במקום שאינו מרכזי ואינו נגיש, לעומת 15 מתוך137 מש"קים (כ-11% .) במגזר היהודי בשאלון בדק משרד מבקר המדינה את מספר ימי הפתיחה בממוצע לחודש מתחילת 2012 . עלה כי ב-93 מתוך187 מש"קים (כ-50% ) שעל קיומם דיוחו המת"חים בתשובותיהם מספר ימי הפתיחה בממוצע לחודש היה נמוך מ-19 ובכ-65% נמוך מ-15; למשל, שלושת המש"קים בתחנת הראל נפתחו לכל היותר 8 ימים בממוצע לחודש באותה התקופה ובתחנת רחובות ארבעת המש"קים היו פתוחים פחות מ -15 ימים בממוצע. עוד יצוין כי לפי התשובות ממוצע ימי הפתיחה של רוב המש"קים במגזר הערבי, ב -32 מתוך57 (כ-56% ) מש"קים, היה גבוה מ -19 יום לעומת 27 מתוך130 (כ-21% ) .מש"קים במגזר היהודי למש"קים תפקיד ייעודי ייחודי בתחנה, בעבודה ובמתן שירות בקהילה מתוך הכרת צרכיה ופרטיה. עם זאת, תהליכי הפקת הלקחים, שיזם ראש אגף השיטור והקהילה במחצית 2012 לבחינת הטמעתה של תכנית האיחוד, הראו שבעקבות שילוב פעילותם של המש"קים בפעילות הסיור במסגרת משרד השיטור והקהילה, שוטרי המש"ק יוצאים יותר למשימות סיור ופחות לפעילות יזומה בקהילה. מן הראוי להבטיח שהשינוי במערך השיטור בתחנה ובתפיסת ההפעלה של המש"קים לא יפגע בביצוע תפקידיהם המרכזיים של המש"קים. יוער שלנוכח חשיבות הנתונים כבסיס לפיקוח, לקבלת החלטות ולקביעת יעדים למערך המש"קים בתחנות, על מדור מש"קים ליצור מאגר נתונים מלא ועדכני. לשם כך עליו לשכלל את אמצעי עדכונו של המאגר וגם להגדיל את אמצעי הבקרה והדיווח בנושא ולהקפיד על יישומם. בעקבות זאת, בתחילת 2011 , כארבע שנים לאחר שהוחל בהפעלת התכנית, החל המשרד לבט"פ לבנות את התשתית הארגונית של התכנית ולשפר את ניהולה בידי המטה המקצועי. נמצא שעד מועד סיום הביקורת הוא טרם השלים הסדרת מספר תחומים, לרבות תחום האכיפה. להלן הפרטים: במועד סיום הביקורת הופעלה התכנית במגזר המיעוטים ב -38 רשויות מקומיות - ברשות אחת התכנית הופעלה משנת 2007 ,19 רשויות נוספו בשנת 2010 ,4 בשנת 2011 ו-14 בשנת 2012 . יש לציין כי אף לא אחת מהרשויות שנוספו בשנת 2012 הייתה בין הרשו יות שצריך היה לצרפן לתכנית על"א על פי התכניות הרב-שנתיות האמורות של המשרד לשיפור השירות לאוכלוסיית המיעוטים. עוד יצוין שרשויות מגזר המיעוטים מהוות 38% מכלל הרשויות המשתתפות בתכנית, ואף על פי כן הקצה להן המשרד בשנת 2012 רק26% .מסך כל התקציב שהוקצה לתכנית לפיכך, אף שהמשטרה כבר ידעה בשנת 2007 על הליקויים והבעיות בהפעלת מודל השיטור המשולב, ואף קבעה שאין להרחיב את השימוש בו, היא הוסיפה להשתמש במודל במסגרת תכנית על"א ללא כל שינוי במתכונתו. רק באפריל 2012 עבר המודל לאחריותה של חוליית שיטור עירוני באגף השיטור והקהילה המנוסה בהפעלת מודל שיטור עם רשויות מקומיות, והמשטרה הח לה בגיבוש פתרון לנושא. על המשטרה היה להשלים בהקדם את גיבוש המודל המתוקן, באופן שיהיה מקובל גם על הרשויות המקומיות וגם על המשרד לבט"פ, כדי שהשימוש במודל זה ישרת את המטרות שלשמן הוא נועד. .עולה כי במחוזות צפון ומרכז קיימו התחנות מבצעי אכיפה משותפים רק עם כמחצית מהרשויות שבתחום אחריותן ( 45% ו-53% ,), בהתאמה ובמחוז חוף - עם כשני שלישים מהרשויות ( 64% ). במחוזות דרום ותל אביב התקיימו מבצעי אכיפה עם רוב הרשויות (76% ו-80% , בהתאמה). גם במרכיב זה היקף הביצוע של התחנות הפועלות מול הרשויות במגזר המיעוטים היה קטן יותר. למעט מחוז דרום שבו התחנות קיימו מבצעי אכיפה משותפים עם מחצית מהרשויות במגזר שבתחום אחריותן ( 50% ), בשאר המחוזות שנבדקו כמעט לא התקיימו מבצעי אכיפה עם הרשות - במחוז מרכז התחנות לא קיימו כלל מבצעי אכיפה ובמחוז ות צפון וחוף הן לא קיימו מבצעי אכיפה ברוב הרשויות (65% ו-80% .), בהתאמה משרד מבקר המדינה מעיר כי המשטרה ראתה בתכנית על"א מתכונת שיטור המכוונת לצורכי הקהילה ולבעיותיה, ומתבצעת בשיתוף פעולה הדוק עם הרשויות המקומיות. למרות זאת, בביקורת נמצא כי לרוב, התחנות לא תיעדפו את התכנית בעבודתן השוטפת ואף לא יישמו חלק ניכר ממרכיביה עקב יזמה לא מספיקה שלהן עצמן או בגלל בעיות במרכיבי התכנית שאינם מותאמים ליישום משותף עם הרשויות. על המת"חים לתת לתכנית עדיפות כנקבע בהנחייתו של המפכ"ל ולהבטיח שהתחנות ייערכו באופן שיטתי ליישומה. ככל שיידרש, עליהם להסתייע במחוזות, בגורמי המטה ובמשרד לבט"פ לפתרון בעיות חוזרות ונשנות, לרבות חסמים בשיתוף הפעולה עם הרשויות המקומיות. ראויות לציון הפעולות הננקטות לאחרונה בחלק מהמחוזות להגברת מעורבותם ביישום התכנית וכן העובדה שגורמי מטא"ר מעלים בעיות ופערים שבתחום אחריותה של המשטרה בפני המשרד לבט"פ. עם זאת, מהנתונים עולות כמה נקודות בעייתיות: (א) בנושא מתן הסבר ברור לפונה על המשך הטיפול בפנייתו (אם אכן נדרש המשך טיפול), הציון הממוצע של התחנות הן בסיור והן במש"ל היה ונותר נמוך ביחס לנושאים האחרים למרות השיפור שחל בתקופה האמורה. על המשטרה לתת דעתה לחולשה זו בשירות שניתן לאזרח. (ב) בכמה נושאים נרשם מספר גבוה יחסית של תחנות שהציון שלהן היה נמוך יותר בשנת 2011 , לאחר שלוש שנות סקרי שירות, לעומת 2008 : מש"ל- מתן הסבר ברור, זמן המתנה, הופעה חיצונית והתנהגות אדיבה; סיור - התנהגות אדיבה. עם זאת, יש לציין שהציונים הממוצעים הנוגעים להופעה חיצונית ולהתנהגות אדיבה גבוהים. (ג) בכמה תחנות נרשמה ירידה בציון ביותר ממחצית השאלות בתקופה האמורה; בתחום הסיור ירד הציון ב -11 תחנות בארבע שאלות ויותר80 ובתחום המש"ל ירד הציון ב -13 תחנות גם כן בארבע שאלות ויותר81 . הדבר עשוי להצביע על ירידה ניכרת באיכות השירות לאזרח בתחום הסיור ובתחום המש"ל בתחנות אלו. רצוי שהמשטרה תבחן את הסיבות לכך. (ד) ברוב השאלות שנבדקו קיימים פערים גדולים בין ציוניהן של התחנות. מהאמור עולה שיישומו של מרכיב צוות האיתורים בתחנות הפיילוט בוצע במהלך 2009 באופן מוצלח למדי- צוותי האיתורים גובשו והופעלו באופן מיטבי בשלוש תחנות הפיילוט, והם שיפרו בא ופן ניכר את תפוקות התחנות בתחום האיתורים וביצוע הצווים. עוד עולה כי מרכיב המש"ל החדש בתחנות הפיילוט לא יושם במלואו והצלחתו הייתה פחותה, משום שתקניו לא אוישו באופן מלא, חלק מהפונקציות שלו לא תאמו את הגדרות המודל (הגדרת תפקידי חוקרים ופעילות היומן) והוא ביצע גם פעילויות שלא היו מתפקידו (טיפול בעברות שלא נכללו בסל העברות). עם זאת, במהלך 2009 חל שיפור בתפוקות המש"ל, הונחה תשתית טובה לפעילותו במתכונתו החדשה ועיקרי תפקידיו החדשים הוטמעו. (1) בשאלון נבדק יישום תפיסת ההפעלה החדשה של מערך הסיור ושל מערך המש"קים כפי שהם באים לידי ביטוי בהיקף שינוי המשימות בתכנית האיחוד. מהתשובות עלה כי ב-12 מתוך54 תחנות (כ-22% ) חלו שינויים במשימות של מערך הסיור. עוד עלה כי רק ב-10 מתוך54 תחנות (כ-19% ) שוטרי המש"ק נותנים מענה משלים ורק ב -5 מתוך54 (כ-9% ) הם מטפלים באירועים חוזרים של עברות איכות חיים, כנדרש מהם לפי תפיסת ההפעלה החדשה. לעומת זאת, ב-29 מתוך54 תחנות (כ-54% ) גם חלו שינויים במשימות שוטרי המש"ק, אך הם ביצעו גם משימות של מערך הסיור שאינן מתפקידם לפ י התפיסה החדשה. למשל, בתחנת גלילות המש"קים מסייעים ליחידות הסיור ומשתתפים יותר בלחימה בפשיעה; בתחנות כפר סבא ובית שמש הועבר הטיפול בתפיסות נשקים ודרושי א גף תנועה למש"קים. כמו כן הם מבצעים צווים ומתגברים בניידות הסיור . משרד מבקר המדינה מעיר כי גם אם קבעה המשטרה חלוקת עבודה ברורה בין הסיירים לשוטרי המש"ק במסגרת תפיסת ההפעלה החדשה, עולה שמשרדי השיטור והקהילה בתחנות אינם מקפידים על ביצועה; הדברים עולים הן מממצאי הביקורת הן מממצאי הביקורות הפנימיות. יישום חלוקת העבודה בין גורמים אלה חיוני להצלחת הארגון מחדש של משרד השיטור והקהילה, לשימוש יעיל יותר בכוח האדם של מגזרי השיטור והקהיל ה בתחנה ולהפעלתו לפי סדר עדיפויות ועל פי סל משימות אחיד. לפיכך, על יחידות המטה (כמו מדור מש"קים) ומפקדי משרד השיטור והקהילה בתחנה (הרמש"ק והקש"ק) להמשיך ולפעול להטמעת התפיסה, לרבות מניעת הישאבותם של שוטרי המש"ק לביצוע כל משימות הסיור כשהם אמורים לשמש כוח י יעודי למשימות ייחודיו ת בקהילה. משרד מבקר המדינה מציין כי על המשטרה לפעול ליישום התכניות שנועדו לחזק את מערך המש"קים ביישובי מגזר המיעוטים. קידום המערך יחזק את הקשר עם הקהילה במגזר זה, יעלה את רמת השירות הניתן לתושבי יישובי המ גזר ויגביר את מעורבותם בכל הנוגע למניעת פשיעה, להעמקת שיתוף הפעולה ולהגברת האמון של האוכלוסייה והנהגתה (על חולשת השיטור במגזר המיעוטים והתכניות לשיפורו ראו גם להלן בפרק "פעולות לחיזוק המערך המשטרתי במגזר המיעוטים"). אשר למחסור בתקציב שהעלתה המשטרה, משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח החשיבות של נושא חיזוק פריסת המש"קים במגזר הערבי, כפי שעלה בוועדת אור ובתכניות נוספות, על המשטרה להניח את נתוני הפערים ואת הצרכים הטעונים מענה על שולחנם של ראש הממשלה ושל השר לבט"פ. מממצאי הביקורת עולה כי למרות הגידול בתקני השוטרים בתחנות במגזר המיעוטים בשנים 2000 -2012 , הפער היחסי בין התקן הנחוץ שהמשטרה והממשלה קבעו כיעד בתכניותיהן, ובין התקן הקיים צומצם אך במעט במהלך שנים אלה. כשנה וחצי לאחר גיבושה נמצא שיישום מרכיבי תכנית המשרד לבט"פ מאוקטובר 2010 היה חלקי. לפי בדיקות סטטוס שעשה אג"ת, בדצמבר 2011 ובמרץ 2012 , נרשמו כמה פערים; אשר למענה הראשוני, לא הוקמו כלל יס"מים. בעניין המענה המקיף לא הושלמה הקמתם של שלושת האורגנים בתחנות נצרת, טייבה ועיירות - כ-%21 מהתקנים טרם אוישו75 , לאורגן בנצרת ולשלוחה בערוער השייכת לאורגן עיירות לא נמצאו מבנים מתאימים. משרד מבקר המדינה מציין כי פעילותם של צוותי איתור בשני מחוזות בלבד מכלל מחוזות המשטרה (וברמת המרחבים ולא בתחנות, כפי שנקבע במתכונת התח נה האפקטיבית) ופעילות המש"ל במתכונת המש"ל החדש בשלוש תחנות בלבד, למעלה משלוש שנים לאחר שהוחל בפרוייקט, מדגישים את חוסר ההצלחה בביצוע הפרויקט ובהרחבתו ואת מיעוט השפעתו, ביחס למטרותיו ולשאיפות המשטרה שליוו את תכנונו ואת השלבים המוקדמים של יישומו. משרד מבקר ה מדינה מציין עוד כי בטרם נטישת הפרויקט, ראוי היה שמחוז מרכז ואג"ת יבחנו בחינה יסודית את היתכנות המשך יישומו של הפרויקט ואת תועלותיו הצפויות מול אילוצי המשאבים וסדרי העדיפויות המשטרתיים. אם ממצאי הבחינה היו מלמדים שרצוי להפסיק את הפרויקט, ראוי היה שמחוז מרכז ואג"ת יביאו את המלצתם להפסיקו בפני המפכ"ל ויפעלו על פי החלטתו. פרויקט התחנה האפקטיבית היה חסר תקדים בהיקפו וביעדיו. הוא היה הפרויקט הראשון שהתמקד באופן בלעדי בתחנת המשטרה ונועד לתת מענה כולל לבעיותיה באמצעות ניסוח עקרונות פעולה, ארגון מחודש ותהליכי עבודה חדשים. למרות זאת, לא נמצא שמטה מחוז מרכז או אג"ת דנו בהפסקת הפרויקט. הפרויקט הלך ודעך בלי שהתקבלה כל החלטה רשמית להפסיקו, בלי שבוצעה עבודת מטה שתנמק את הצורך בסיומו ובלי שהופקו הלקחים מהפעלת הפיילוט. למרות המשאבים הרבים שהושקעו בו ותפיסתו כפרויקט הדגל לשיפור תפקודה של התחנה, נזנח הפרויקט בידי מחוז מרכז ואג"ת. מילוי חלקי של התקנים הנדרשים לתחנות, יחד ע ם העומס הכבד של פעילותן השוטפת, הביאו בתוך זמן קצר להיבלעותם של מרכיבי הפרויקט ביחידות התחנה הוותיקות. בביקורת לא נמצא שמטה מחוז מרכז המשיך לדון במצב הפרויקט ולעקוב אחר יישומו, לאחר אוקטובר 2009 . כמו כן לא נמצא שאג"ת בדק את מצב הפרויקט לאחר מועד זה, מדד את תוצריו ופעל להרחיבו כנדרש בהחלטת המפכ"ל הקודם. מהאמור עולה כי בחלק מהתחנות מצב התשתיות הפיזיות ירוד מאוד ופוגע באופן מהותי ביכולתן לתת שירות ראוי לאזרחים. משרד מבקר המדינה מציין כי בשנים האחרונות אמנם נעשו במשטרה פעולות לשדרוג התשתיות הפיזיות של התחנות, כמו שיפוץ יחידות המש"ל והקמת מבנים חדשים, אבל עליה לתת תשומת לב יתרה לפער הגדול שעדיין קיים בחלק מהתחנות בין רמת השירות שהן נדרשות לספק לאזרחי ם ובין רמת השירות שמצב תשתיותיהן מאפשר להן בפועל. הנתונים מראים פערים גדולים בין התחנות ברמת עומס העבודה המוטל על החוקרים. המשטרה לא פעלה לצמצום הפערים באמצעות ויסות בין התחנות - צעד שעשוי היה לחלק את עומסי העבודה באופן יעיל יותר במערך תחנות המשטרה. משרד מבקר המדינה לא עסק בשיקול הדעת של המחוזות בתכנון כוח האדם ובהצבתו בתחנות, אבל הוא סבור כי על המטה והמחוזות לגבש מדיניות לצמצום הפערים בין התחנות ברמת העומס המוטל על החוקרים באמצעות ויסות פנימי של תקנים במידת הצורך ותוך כדי שימת דגש על מתן המענה הנדרש לתחנות המטפלות באוכלוסיות פריפריאליות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשטרה כי בשל ההשלכות הקשות על עבודת החקירות בתחנות מפאת המחסור בתקני חוקרים, מן הראוי להניח נושא זה על שולחנו של השר לבט"פ לצורך גיבוש מדיניות כוללת בנושא זה. מהתשובות לשאלון עולה כי רק ב-26 מתוך47 תחנות (כ-55% ) המש"ל מפנה חומר לטיפולם של המש"קים - פעילות אשר אמורה להפחית את עומס העבודה המוטלת על חוק רי התחנה. כלומר, בקרוב למחצית מהתחנות אין המש"ל מעביר חומרים לטיפול המש"קים, והחוקרים בתחנה נאלצים לבצע פעילות זו. עוד עולה מהתשובות לשאלון כי ב-16 מתוך47 ( תחנות34% ) המש"ל נותן אזהרות טלפוניות לנילונים הנוגעות לתלונות שקיבל 61 . האזהרה הטלפונית היא פעולה העלולה להתפרש כבעלת משמעות כלפי נילון שלא זומן לחקירה 62 ,ואין היא מוגדרת בנוהל הפעלת המש"ל. יתר על כן בדצמבר 2009 המליץ מדור חקירות במטא"ר שלא להשתמש באמצעי זה בשל בעיות חוקיות ופרקטיות הנעוצות בשימוש בו. למרות זאת, כשליש מהתחנות משתמשות בו. מאז ועד מועד סיום הביקורת, כ-12 שנים לאחר אירועי אוקטובר 2000 , הצביעו החלטות ותכניות של הממשלה, של המשרד ל בט"פ ושל המשטרה על פערים במענה המשטרתי למגזר המיעוטים בהשוואה לזה הניתן למגזר היהודי וכן על תחושת קיפוח ואפליה בקרב מגזר המיעוטים. החלטות ותכניות אלה עסקו גם בדרכים לשיפור השירות במגזר המיעוטים; לחיזוק הנוכחות והבולטות במגזר זה ולאכיפה המשטרתית ביישוביו; ל חיזוק הקשר עם הקהילה והגדלת מעורבותה בכל הנוגע למניעת פשיעה ואלימות; ולהעמקת שיתוף הפעולה בין פיקוד המשטרה ובין המנהיגות המקומית ביישובי המגזר. יעדים אלה הציבו את התחנות בחזית שיפור ההיערכות המשטרתית. מהביקורת עלה, כפי שיפורט בהמשך, כי רק מקצת מההמלצות יו שמו, ורק בתחילת 2012 החלו המשטרה והמשרד לבט"פ ביישום מענה כולל לצורכי אוכלוסיות המיעוטים. משרד מבקר המדינה מעיר כי הפעלת משרד השיטור והקהילה בחוסר תקינה ובאיוש תפקידים חלקי מגבירה את עומס עבודתם של בעלי התפקידים הקיימים, גורמת לקשיים בניהול וליצירת פערים בידע המקצועי בסוגי המטלות שבאחריותם ומביאה לידי התמקדות במשימות דחופות. צורת הפעלה זו דוחקת את הטיפול בנושאים מורכבים המצריכים העמקה ואורך נשימה, בהפעלת מודלים ויזמות מול רשויות אחרות ובנושאים המצויים בבסיס הרציונל להקמת המשרד במתכונתו החדשה. לנוכח קביעת תכנית האיחוד כיעד מועדף לשנת 2012 , ראוי שהמשטרה אף תחזור ותבחן מתן עדיפות לנושא באמצעות הקצאת תקנים לתחנות כדי לאפשר את יישומה (למשל, במסגרת תהליך הסטת תקנים מהמטות לשטח, כפי שקבע המפכ"ל). מהאמור עולה כי השילוב בין תחומי החקירות והמודיעין במסגרת משרד האח"ם בתחנה מתבצע לרוב באופן הנדרש, וברוב התחנות פועלים הרמח"מים כנדרש. עם זאת, הועלו בתחום המודיעין ממצאים הנוגעים, בין היתר, לרקע מודיעיני חסר ולאי -הקפדתם של חלק מהרמח" מים על שגרת העבודה בתחום המודיעין, העלולים לפגוע ביכולתם לתכלל את עבודת המשרד. לפיכך, ראוי שהאח"ם ישלים בהקדם את הרקע המקצועי החסר של הרמח"מים האמורים והרמח"מים בכל התחנות יקפידו על קיומה של שגרת המטה במשרד המבטיחה את תפקודו התקין של המשרד. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הפעולות שהמשטרה נוקטת לאחרונה לצורך סגירת פערי הידע של הרמח"מים. עם זאת, הוא מדגיש את הצורך שבפיק וח גורמי המטה על יישום נוהל האח"ם ועל מידת השילוב בין תחומי החקירות והמודיעין בפעילות משרד האח"ם בתחנות. עם זאת, במחצית השנייה של 2011 .הפערים בין התחנות עדיין גדולים הפער בין התחנה שקיבלה את הציון הגבוה ביותר לתחנה שקיבלה את הציון הנמוך ביותר, בכל אחד מהפרמטרים (ובציון הכולל), עדיין גדול הן בתחום הסיור הן בתחום המש"ל. בבדיקת התפלגות הציון הכולל של התחנות באותה תקופה עלה כי ב-4 מתוך66 ( תחנות6% ) הציון הכולל בתחום הסיור ה יה נמוך מ -60 וב-22 ( תחנות33% ) היה גבוה מ -70 ; בתחום המש"ל ב-10 מתוך67 ( תחנות15% ) הוא היה נמוך מ-60 וב-24 ( תחנות36% ) היה גבוה מ -70 . עוד עולה כי בחלק מהתחנות איכות השירות עדיין ירודה למדי. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי המתנדבים הם משאב אנושי בעל ערך רב למשטרה המסייע לתחנות בתחומים הנוגעים לליבת עשייתה של המשטרה, הוא מקרב אותה לקהילה ומגביר את תחושת הביטחון של הציבור. לנוכח הקשיים שהועלו, על אגף השיטור והקהילה לבחון את תוצאות השינוי בתפיסת ההפעלה בכלל ובסוגיית ההפרדה בין בניין הכוח להפעלתו בפרט, וכן את משמעויותיהן. משרד מבקר המדינה מציין כי הממצאים המוצגים נסמכים על נתוני מערכת ניהול תורים שיחידת השירות העבירה אליו, והמשטרה לא פירטה בתשובתה אילו תקלות התרחשו וכיצד השפיעו על הנתונים האלו (מבחינת כיוון וגודל). יתר על כן, מאחר שמדובר בנתונים שנרשמו בשנתיים וחצי, סביר להניח שהמגמות המתוארות לעיל תקפות, גם אם התקיימו תקלות נקודתיות. משרד מבקר המדינה מציין עוד כי הפער הגדול ברמת השירות בין התחנות, כפי שהוא משתקף מציוני רמת השירות שלהן, מתבטא בכך שרמת השירות שמקבלים תושבים ביישובים מסוימים נופלת במידה ניכרת מרמת השירות שמקבלים תושבים ביישובים אחרים. על המשטרה לפעול לצמצום הפערים ברמת השירות בין התחנות כדי להביא לידי רמת שירות אחידה ושוויונית לכל האזרחים. מהאמור עולה כי בין התחנות יש פערים ניכרי ם ברמות החוסר של התקנים, (כאשר בחלקן, כאמור, אף קיימים עודפי תקנים) והפיקוד הבכיר של המשטרה לא נתן מענה ראוי לפערים אלו. .משרד מבקר המדינה סבור כי אף על פי שמדיניות של ויסות תקנים בין התחנות אינה יכולה לפתור באופן מלא את בעיית המחסור הכולל בתקנים, הרי ביכולתה להקטין את הפערים בין התחנות במקצועות הסיור והחקירות. מסיבה זו על המשטרה לבחון מדיניות לוויסות כוח האדם בין התחנות, הכול לפי צרכים ותעדוף נדרש ובכפוף למגבלת המשאבים. מהאמור עולה שקיימים פערים ניכרים בין תחנות המשטרה ברמת האיוש של תקני כוח האדם, בעיקר בתחום הסיור. משרד מבקר המדינה סבור כי מצב זה מצריך גיבוש מדיניות מתאימה לוויסות כוח האדם שתצמצם את הפערים בין התחנות בנושא זה. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הפעילות המשטרתית הנעשית בשנה האחרונה לצמצום פערי האיוש בתחנות בתחום הסיור. עם זאת, הוא סבור כי על המשטרה לשקול גם שימוש בוויסות כוח אדם בין התחנות תוך שמירה על המוטיבציה בקרב השוטרים, באמצעות נקיטת אמצעים מתאימים לשם כך. בביקורת עלה כי למרות ההכרה בחיוניות תכנית חיזוק הקו הקדמי והמסקנה שיש להמשיך ולתגבר את התחנות במתכונת כלשהי, הפסיק מטא"ר לתגבר את התחנות באמצעות הפעלה זמנית של שוטרים שאינם נמנים עם הסגל הקבוע של התחנה, בלי שנמצאו מסמכים המעידים על ההחלטה להפסיק את התגבור או מסבירים אותה. מהאמור עולה שקיימים פערים גדולים בין התחנות בכל הנוגע לעמידה ברמת התקינה הנחוצה. בכ-25% מהתחנות המחסור בתקני סיירים עולה על 25% מהתקן הקיים, לעומת עודף של 10%-25% מהתקן הקיים ב - 12% מהתחנות ועודף העולה על25% בכ-10% מהתחנות. מצב זה מעיד על חוסר יעילות בהקצאת תקני הסיור לתחנות ועל הצורך לבחון את ויסותם. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי מתשובתה לא ברורות הסיבות להפסקת התגבורים ביחידות השטח במסגרת "תגבור הקו הקדמי", ולא ברור אילו אמצעים חלופיים היא נקטה ובאיזה היקף. יתר על כן, בעת ביצוע שינויים מהותיים במדיניותה עליה להקפיד על ליוויים בתיעוד ההחלטות המתקבלות וסיבותיהן, כחלק מסדרי מינהל תקין. כאמור, בפברואר 2012 עמד מספר שוטרי שח"ם על 1,517 . מספר זה נמוך בהרבה מזה שנקבע בעבור אותה תקופה ( 1,850 ), והמשיך לרדת במהלך החודשים העוקבים, כך שבפועל לא היה כל צורך לצמצמו בעקבות החלטת הממשלה. עם זאת, במועד סיום הביקורת עדיין נגזר ו תקני שח"ם ביחידות המשטרה ובתחנות מתקינת שח"ם כוללת שלא עודכנה בעקבות החלטת הממשלה (בפברואר 2012 היו במשטרה 2,311 תקני שח"ם). באוקטובר 2012 נמסר לנציגי משרד מבקר המדינה כי המשטרה פועלת לעדכון תקינת שח"ם במהלך החודשים הקרובים. 4. בביקורת הנוכחית העלו בעלי תפקידים במטה הארצי ובתחנות בפני נציגי משרד מבקר המדינה את אותן בעיות מהותיות בתפקוד מערך שח"ם בתחנות כפי שהוצגו גם בדוח הביקורת הפנימית של המשרד לבט"פ משנת 2007 וגם בדוח60 א (עד תחילת 2009.) מהאמור עולה כי לאורך שנים קיימות בעיות מהותיות בתפקוד שוטרי שח"ם, ובעיות אלה שרירות וקיימות גם במועד ביצוע הביקורת הזאת בשנת 2012 ,. עם זאת ציינו בעלי התפקידים שישנם שוטרי שח"ם איכותיים ובעלי מוטיבציה התורמים תרומה ניכרת ליחידותיהם, ולעתים בתום שירות החובה הם מתגייסים לשירות קבע במשטרה. משרד מבקר המדינה מעיר כי לצד השיפור בפעולות המשטרה בתחום המתחמים המפוקחים ממועד הביקורת עד מועד תשובתה בדצמבר 2012 , היקף הקמתם בחלק מהרשויות עדיין טעון שיפור ומצריך עבודה משותפת ורבה בין התחנות והמחוזות לרשויות, כפי שעולה גם מהתשובה. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולות המטה שנעשו בחודשים האחרונים להסדרת תחום המתנדבים בתחנה. עם זאת, יוער כי הפעולות שבוצעו, כמו קביעת תקן מתנדבים לכל תחנה לצורך גיוס מתנדבים ושימורם, עדיין לא באו לידי ביטוי בתשובות המת"חים לשאלון שנמסרו בחודשים אוגוסט -ספטמבר 2012 . ראוי שגורמי המטה באגף השיטור והקהילה יבצעו פעולות ברמת השטח כדי להבטיח את הטמעת השינויים החדשים. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי בסוף תקופת הביקורת, אוגוסט 2012 , כללה מערכת "מפנה" רק מקצת המדדים להערכת פעילות משרד השיטור והקהילה בתחנה שהוצעו עם גיבוש תכנית האיחוד באוקטובר 2011 , וספק אם היא נותנת ביטוי הולם להיקף התפקידים והפעילות שלו. אכן, ריכוז מובנה של נתונים במערכת שירת הסירנה הקנה לגורמי המטה באגף השיטור והקהילה אמצעי ניהול ומעקב נוסף, אך זה חסר את המדידה וההערכה הממוקדות של פעילות השיטור בתחנה וכן את התוקף שמערכת "מפנה" מספקת באמצעות השימוש שעושים בה המפכ"ל והספ"כ. אף בסיכום החצי -שנתי של יישום האיחוד, בסוף יולי 2012 , ."נקבע לעניין זה כי יש לשלב מדדים נוספים במערכת "מפנה לאחר עשור של בדיקת ארגון כוחות השיטור במשטרה, מסוף 2011 מתבצע שינוי ארגוני מקיף בהיערכותם, בהובלתם של המפכ"ל ושל ראש אגף השיטור והקהילה, שנועד לחזק ולשפר את האפקטיביות של התחנה בתחומי הפעולה המרכזיים של המשטרה. כשהחל השינוי, התקיים הליך מערכתי שיטתי של גיבוש המבנה הארגוני ותפיסת שיטור משולבת בקרב גורמי השיטור בכלל ובתחנה בפרט - הגדרת יעדיו של המשרד המאוחד ובעלי התפקידים בו; גיבוש תכנית פעולה, עדכון נהלים, התוויית הטמעה להליך, קביעת דרכי מעקב ומד ידה וביצוע תהליך הפקת לקחים. מטה אגף השיטור והקהילה נתן לנושא עדיפות בקשב ובמשאבים. ברמת התחנה - במהלך הביקורת היו רוב מרכיבי התכנית בבנייה ובהטמעה, ואחרים יושמו באופן לקוי. לפיכך, עדיין מוקדם מדי מכדי ללמוד על מידת האפקטיביות ועל טיב השיפור של התהליך ותרו מתו לפעולות מגזרי השיטור והקהילה בתחנה. ליעילותה ולמועילותה של התחנה חשיבות רבה בהגברת תחושת הביטחון של התושב. מן הראוי שמטה אגף השיטור והקהילה ימשיך לעקוב אחר יישום ההליך בתחנות ויבקר את תוצאותיו החיוביות והשליליות וכן ידווח באופן תקופתי למפכ"ל ולשר לבט"פ. הכול במטרה להגיע לתובנות ותשובות ראויות ולמנוע מבעוד מועד את האפשרות להפסקתו או לנטישתו של ההליך, כפי שכבר קרה בעבר. בשנת 2007 מצא צוות בראשותו של ראש אג"ת דאז ליקויים רבים בהפעלת מודל השיטור המשולב והמליץ למפכ"ל הקודם שהמשטרה תתקנן את הניידות של השיטור המשולב ולא הרשויות המקומיות. ההמלצה נדחתה, אך יצאה הנחיה שאין להרחיב את מודל השיטור המשולב. למרות זאת, הרחיבה המשטרה את השימוש במודל הקיים וכללה אותו, בלי לשנות את מתכונתו, כמרכיב בתחום האכיפה שבתכנית על"א. מהטבלה עולה כי סיירות הורים הופעלו רק ב -60% מכלל הרשויות המשתתפות בתכנית: במחוז צפון מופעלת סיירת הורים רק בכשליש מהרשויות שבתחום אחריותן ( 38% ), במ חוז דרום בכמחצית מהרשויות (47% ( ) ובמחוזות חוף ומרכז בכשני שלישים מהרשויות 64% ו-71% , ( בהתאמה). במחוז תל אביב היא מופעלת ברוב הרשויות80%.) ברשויות מגזר המיעוטים כמעט אין מופעלת סיירת הורים. רק ב-9 מתוך 38 ( רשויות24%) מופעלת סיירת הורים; במחוז מרכז - ברשות אחת מתוך 5 (20% ), במחוז חוף- 2 מתוך5 (40% ) ובמחוז צפון6 מתוך20 (30% .) .3. בינואר 2008 , למעלה מארבע שנים לאחר דוח ועדת לפיד, גיבשה המשטרה תכנית חדשה להיערכותה במגזר המיעוטים. צוות בראשות ראש אג"ת דאז ביצע עבודת מטה, בשיתוף המחוזות והאגפים, לגיבוש תכנית שמטרתה הייתה "הגברת נוכחות המשטרה במגזר הערבי לחיזוק שלטון החוק, תוך עיבוי המערכים השונים והגברת ]המיעוטים[ הגברת ההרתעה וחיזוק תחושת הביטחון של ]ו[ .הנוכחות ואכיפה האזרחים". הצוות הקדים והצביע על תחושת הקיפוח והאפל יה בקרב המגזר הערבי כמו גם על הפריסה החסרה של המשטרה במגזר ועל חוסר הפרופורציה בין חומרת הבעיות למענה המשטרתי. על הצוות היה לגבש תכנית כוללת ומקיפה לצורכי המשטרה שתביא לידי "קפיצת מדרגה" ברמת הטיפול במגזר הלא-יהודי ולהכין תכנית רב -שנתית וליישמה כחלק מפתרון מערכתי כולל. לשם כך מיפה הצוות את הצרכים של המגזר בכל מחוז ומנה את המרכיבים המרכזיים לחיזוק התחנות הפועלות בו. בסיכום התכנית המליץ הצוות, בין השאר, להוסיף כ - 3,000 שוטרים למערכים השונים בתחנה (למערך הסיור, למש"קים, למשרד האח"ם ולתנועה) (להלן - תכנית צוות מגזרים). . משרד האח"ם, המהווה אחת משתי הזרועות המבצעיות של התחנה בלחימה בפשיעה ובאכיפת החוק, עבר בעשור האחרון שינויים בהיערכות ובתהליכי עבודה שנועדו לשפר את האפקטיביות שלו ולסייע לו, בין היתר, להתמודד עם עומס העבודה בתחום החקירות. איחוד תחומי החקירות והמודיעין הושלם ברובו, אבל עדיין קיימות בעיות בקיום שגרת המטה של המשרד שנועדה להבטיח עבודה משולבת של מערכי החקירות והמודיעין. בנוסף, העברה תכופה יותר ויותר של משימות מהחוקרים לידיהם של גורמים אחרים במשרד ומחוצה לו עלולה לפגוע בהשגת היעדים המרכזיים של המשרד. על מפקדי התחנות ועל הרמח"מים להקפיד על שגרת המטה במשרד האח"ם ועל הסתייעות החוקרים במש"ל, בשוטרי המש"ק ובסיירים רק לאותן משימות שנקבעו בפקודות ובנהלים. יתרה מזאת, מן הראוי שאח"ם ישוב ויבחן את השימוש שהתחנות עושות במש"ל, בשוטרי המש"ק ובסיירים כדי להקל את עומס העבודה במשרד החקירות וכן יבחן את חלוקת האמצעים בין משרדי האח"ם בתחנות ובין יחידות האח"ם האחרות המסייעים לשיפור הלחימה בפשיעה ולמיצוי הליכי החקירה של תלונות. . עולה כי התחנות במחוזות צפון, מרכז ודרום הקימו מתחמים מפוקחים רק בכשליש מהרשויות שבתחום אחריותן ( 38% ,29% ו-29% .), בהתאמה התחנות במחוז חוף עשו זאת במחצית מהרשויות ( 50% ) ו במחוז תל אביב ברוב הרשויות (80% ). במגזר המיעוטים המצב בכי רע- רק במחוז צפון, דהיינו רק באחד מחמשת המחוזות שנבדקו, הקימו חלק מהתחנות מתחמים מפוקחים ברשויות בודדות שבתחום אחריותן - 4 רשויות מתוך 20 (20% ); בשאר המחוזות שנבדקו לא הקימו התחנות כלל מתחמים מפוקחים ברשויות שבתחום אחריותן. אירועי אוקטובר 2000 שהציפו את תחושת הקיפוח מצד אזרחי מגזר המיעוטים בכל הנוגע לטיפול המשטרה בענייניה ם, לצד החמרה במעורבות אוכלוסיות המיעוטים בפשיעה, הגבירו את המודעות של מוסדות השלטון לצורך בשיפור שירותי המשטרה הניתנים למגזר זה. בעשור האחרון היטיבו המשטרה, הוועדות הבין -משרדיות והמשרד לבט"פ למפות את בעיות מגזר המיעוטים בתחום שירותי המשטרה, להגדיר יעדים ולהתוות עקרונות פעולה ותפיסות הפעלה כדי לתת מענה הולם לטיפול המשטרתי באזרחים הלא -יהודים. במהלכים אלה בולטת תכנית צוות המגזרים של המשטרה משנת 2008 שבה הומלץ לראשונה על פתרון מקיף וכולל בנושא. במהלך העשור האחרון הוקמו, בין השאר, שתי תחנות משטרה במגזר המיעוטים, הוספו מש"קים משולבים ונוספו 554 שוטרים. אולם עד תחילת 2012 לא החלו המשטרה והמשרד לבט"פ ביישום מענה כולל לצורכי אוכלוסיית המיעוטים על פי אותן תכניות, ובכלל זה נותר בעינו הפער הגדול בין תקן כוח האדם הנחוץ לתחנות המגזר ובין התקן הקיים. מן הראוי שביישומן של תכניות המשטרה ושל המשרד לבט"פ יושם דגש על שיתוף פעולה עם האוכלוסייה, על ביסוס השיטור הקהילתי ביישובים ועל שיפור השירות הניתן, לצד פעולות להגברת האכיפה ולהתמודדות עם הפשיעה החמורה. הכול כדי לתת מענה שוויוני לאוכלוסיית מגזר המיעוטים ולהפחית מת חושת הקיפוח והאפליה המקננת בקרבה. עם זאת, בעניין ציוני רמת השירות של התחנות, הפער בין הציון הנמוך ביותר (46.1 ( ) לציון הגבוה ביותר91.3 ) עדיין גדול מאוד וגם השונות בין ציוני התחנות נותרה גבוהה. עוד העלתה הביקורת כי מתוך 21 התחנות שנתוניהן תועדו במערכת בשנים 2010 -2011 ובמחצית הראשונה של 2012, ב -17 מהן זמן ההמתנה הממוצע התקצר וב -4 הואהתארך; ב -16 תחנות ציון רמת השירות עלה וב -5 הוא ירד. נתונים אלו דורשים את תשומת לבה של המשטרה לאותן תחנות שביצועיהן ירדו במחצית הראשונה של 2012 לעומת 2010. נמצא כי רק מקצת ממרכיביה של תר"ש 2000 יושמו. המשטרה הקימה רק תחנה חדשה אחת מתוך העשר שתוכננו (תחנה באום אל-פחם שהקמתה הסתיימה רק בשנת 2005 ). היא הקימה רק 35 מש"קים חדשים מתוך 72 שתוכננו ולא הקימה אף לא נקודת משטרה אחת מתוך ה-14 .שתוכננו משרד מבקר המדינה בדק באמצעות השאלון אם במסגרת שלוש קבוצות הגודל של התחנות קיימים פערים במספר המתנדבים בין התחנות שבאותה קבוצה. הועלו פערים גדולים בתוך כל קבוצה - בדיקת סטיות התקן46 של מספר המתנדבים בכל קבוצת גודל העלתה שהסטיות היו גבוהות. בתחנות קטנות משרתים כ -176 מתנדבים בממוצע לתחנה וסטיית התקן היא 75.4 ; בתחנות בינוניות - כ-282 מתנדבים בממוצע והסטייה היא 138.7 ; בתחנות גדולות- 800 מתנדבים בממוצע והסטייה היא 250.1. מהאמור עולה כי לצד תחנות המגייסות מספר גדול יחסית של מתנדבים וזוכות לסיוע ניכר המאפשר להן להעניק שירותים טובים יותר לתושבים, יש תחנות בעלות מספר מתנדבים קטן שכמעט אינן יכולות להרחיב את פעילויותיהן מעבר למטלות ששוטרי התחנה יכולים לבצע. משרד מבקר המדינה מעיר שבמסגרת השינוי בבניין הכוח של המתנדבים, על המשטרה לבחון את הסיבות לפערים הגדולים האלו כדי לסייע לתחנות מעוטות מתנדבים לשפר את תפקודן בתחום זה.
נמצא כי עד מועד סיום הביקורת גיבש המשרד את מסמך הגדרת בעלי התפקידים במטה וסמכויותיהם; נוהל פיקוח ובקרה ברשויות מקומיות המפרט את תהליכי הבקרה שיבצעו בעלי תפקידים במטה וכן נוהלי אישור תכניות המפרטים את תהליך אישור תכנית העבודה לשנת 2012 ; מתווה עבוד ה מול משרד החינוך; וטיוטת מתווה עבודה בתחום הפנאי . לעומת זאת, עדיין לא גובשו כל הנהלים שיתרגמו את כל החלטות הממשלה הרלוונטיות - עקרונות התכנית, מטרות -העל שלה והמנגנונים שנקבעו לה - למתווה אחיד מפורט ומובנה 99 המחייב את כל הגורמים הרלוונטיים בתחומי הפעילות של התכנית (אכיפה, חינוך, פנאי, רווחה, פרסום ודוברות).