מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . הבאת ילדים לישראל שלא על ידי הוריהם הביקורת העלתה כי אף שתכנית המגמות היא תכנית של משרד החינוך ומתקיימת במוסדות חינוך רשמיים, המשרד אינו מעורב בתכנית הלימודים שלה, והיא מבוססת על תכניות הלימוד של ברזיל וצרפת, ולא על זו הישראלית; הלימודים אינם מתקיימים בעברית, ותעודות הבגרות שמקבלים מסיימי תכנית המגמות הן תעודות בגרות של המדינות הזרות ובשפתן. הועלה כי תכניות המגמות עברו מעליית הנוער של הסוכנות למינהל ללא החלטת ממשלה וללא מעורבות שר החינוך. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לבחון גם הוא את כל התכניות שהוא מתקצב שבמסגרתן מובאים לארץ בני נוער ללא הוריהם, לרבות את תוכני הלימוד והתאמתם לתכנים הנלמדים בישראל, את סדרי המיון והקבלה לתכניות ואת ליווין והפיקוח עליהן, ובכלל זה את מידת השגת המטרות שהוגדרו להן. משרד מבקר המדינה מעיר כי התנהלות משרד הרווחה הייתה מנוגדת להחלטת הממשלה מ-1992 , שקבעה כי ילדים שיגיעו לישראל ייקלטו במסגרת נעל"ה על ידי האגודה, שהייתה אז זרוע שהפעיל משרד החינוך לקליטת נוער בפנימיות. נמצא כי עמותות המנהלות מוסדות חינוך מביאות ילדים לישראל בלי שתיבדק זכאותם מבעוד מועד על ידי נתיב. משרד מבקר המדינה מעיר כי הבאת ילדים מחבר המדינות ללא קבלת אישור מנתיב על זכאותם על פי חוק השבות מבעוד מועד, ובטרם הגיעו לישראל, נוגדת את הכללים בעניין. נמצא כי תלמיד שהובא לפנימייה מפוקחת בישראל על ידי עמותה כאמור אינו רשום ברישומי התלמידים במינהל, ולכן המינהל אינו יודע את מספרם הכולל של התלמידים שלומדים בפנימיות שבפיקוחו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך, כמפקח על הפנימיות, כי עליו לדעת כמה תלמידים לומדים בפנימיות שבפיקוחו ומי הם. על המדינה לאתרם ולפקח על הטיפול בהם. הביקורת מצאה כי קיימות עמותות המביאות לפנימיות בישראל ילדים ללא הוריהם בלא לתאם עם משרד החינוך. יובהר כי משרד החינוך משלם שכר לימוד עבור התלמידים האמורים כפי שהוא משלם עבור כל ילד השוהה במדינת ישראל. משהתחייבה המדינה לפעול בהתאם להסכם לשיתוף פעולה עם ממשלות זרות בתחום החינוך, ומשידע משרד החינוך על הימצאותם של ילדים ללא הוריהם במסגרות חינוכיות בארץ מעצם העברת הכספים בגינם, היה על המשרד לדאוג לקיים את התחייבויות המדינה בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי נכון היה שמשרד הרווחה יעקוב אחר התנהלותה הכספית של העמותה באמצעות דרישה להגשת דוחות כספיים, ובפרט נוכח אי- הסדרים בהתנהלותה כפי שעלה בבדיקת רשם העמותות, ונוכח הישנות המקרים של אי-עמידתה בכללי הניהול התקין. כפועל יוצא מכך היה על משרד הרווחה לבחון את התקשרותו עם העמותה. נמצא כי מועמדים שנפסלו במיוני נעל"ה משיקולים מקצועיים כגון בעיות נפשיות קשות, סכנה אפשרית לקבוצה וסיכויים קלושים להסתגלות, הובאו לישראל על ידי העמותות. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה הבאת ילדים שנפסלו במבחני המיון בניגוד להחלטת הממשלה הקובעת כי הבאת ילדים ללא הוריהם לישראל תיעשה באמצעות תכנית נעל"ה, ובניגוד לכללי המיון החלים על התכנית. במשרד הרווחה לא נמצאו מסמכים המעידים שדרש מהעמותה לבטח את הילדים השוהים בה בביטוח רפואי, או המעידים שיש לילדים ביטוח רפואי כלשהו והם זוכים לטיפול הרפואי שהם זקוקים לו. נמצא כי עד מאי2010 לא חידש משרד הרווחה את ההסכם כנדרש, וזאת אף ששהו בפנימייה ילדים מטעמו ואף שהמשיך להתנהל מול העמותה כרגיל פרט לאי-העברת כספים (ראו להלן). משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה שילדי צ'רנוביל מובאים לארץ במשך שנים בלא שפעל לעצור תופעה זו או למצער להתנות את הסיוע במימון הפרויקט בקבלת הסכמתו מראש, לפני הבאת הילדים לישראל. יש לראות בחומרה את התנהלות המשרד בכך שא פשר את הבאת הילדים, הכרוכה בעזיבת מדינתם, ביתם וחיק הוריהם ומשפחתם - הגם שאלה נעשו בהסכמת ההורים ולעתים אף בהתאם לרצונם ובחירתם; ושאפשר לעמותה לקבל חניכים שלא הופנו אליה על ידיו או על ידי מי שהוא אישר כגורם מפנה, בלי שהחניכים עמדו בכללי המיון, האבחון וההשמה הנהוגים במשרד, ובלי שטובתם והשלכות המעבר שלהם לישראל נבחנו כלל בידי גורם מקצועי בלתי תלוי בעמותה. ההקפדה על טובת הילדים ובדיקת התאמתם לקליטה במסגרת זו בישראל היו הכרחיות גם נוכח העובדה שהמשרד מממן את הפנימייה. הביקורת העלתה כי משרד הרווחה לא וידא שהעמותה העבירה לנתיב את שמות ילדי צ'רנוביל לבחינת זכאותם על פי חוק השבות כדרוש, לא לפני הבאתם לישראל ואף לא לאחריה. משרד מבקר מדינה מעיר כי על משרד הרווחה היה להתריע לפני הגורמים הרלוונטיים כדוגמת רשות ההגירה, משרד החוץ ומשרד החינוך שהעמותה מביאה ילדים בלא שגורם כלשהו מטעם המדינה שותף להחלטותיה. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי ב"מצבת הילדים" כלולים בגירים שגילם מעל 20 שנה, וכי12 מה-42 .הם בעלי אזרחות ישראלית משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה על שא פשר החזקת ילדים בפנימייה שקיבלה את מימונו, ללא כל פיקוח על מצבת הילדים בה. על המשרד לתת דעתו על שהות הקטינים לצד בגירים בפנימייה שבפיקוחו. הביקורת העלתה כי משרד הרווחה ידע שבפנימייה שוהים ילדים נוספים על אלה שהעמותה דיווחה עליהם. למשל, מנהל השירות לילד ולנוער של המשרד דאז כתב בדצמבר 1997 ללשכת היועץ המשפטי של המוסד לביטוח לאומי: "הריני לאשר כי בפנימיית חב"ד (צ'רנוביל) בכפר חב"ד שוהים כיום 110 ...ילדים בממוצע ועדת ההחלטה האזורית... אישרה סידורם של 45 ילדים מתחת לגיל12 אשר אושרו להם מכסות". במאי 2004 :סיכם המפקח הארצי דאז ביקור בפנימייה וכתב "לדברי ההנהלה קרוב ל-2000 חניכים הגיעו לפרויקט. חשוב שנקבל דווחי מעקב או דוחות אחרים שקיימים בהנהלת הפנימייה לגבי קבוצות אלו או חלקם לפחות". נמצא כי אף שמשרד הרווחה אישר לעמותה מימון עבור 71 ילדים השוהים בפנימייה, הוא לא פיקח על שהותם של הילדים הנוספים שהעמותה הביאה לישראל ולא דרש ממנה לעמוד בהתחייבותה על פי ההסכם ולדווח על כל שינוי במצבת החניכים בפנימייה. במשרד הרווחה לא נמצאה חוות הדעת המשפטית האמורה, לא נמצאו מסמכים המאשרים שהמשרד וידא שהעמותה מונתה לאפוטרופסית על הילדים האמורים, ולא נמצא שהמשרד בדק אם הסכמות ההורים תקפות. כאמור, מתשובת המשרד אף עלה כי לגבי חמישה משבעת הילדים הנמצאים בפנימייה בשנת הלימודים התשע"ד ( 2014 -2013 .) לא הייתה הסכמת הורים תקפה כאמור, משרד הרווחה לא קיים בדיקה עצמאית של הצרכים הרפואיים המיוחדים של הילדים לפני פרסום פרטי המכרז. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי היה עליו לבדוק את העובדות בדבר מצבם הרפואי של הילדים וצרכיהם לפני הפרסום. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי התנהלותו בכל הנוגע לעמותה הייתה לקויה, משום שבמשך שנים המשיך לקבל את שירותיה בהשמת הילדים בלא שחידש את ההתקשרות עמה ואף שלא היה לה אישור ניהול תקין. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי הוראות התע"ס אינן נותנות מענה לטיפול בילדים שהובאו מחו "ל, ולפיכך משדרש המשרד מהפנימייה לעמוד בדרישות נוספות על אלה המופיעות בתע"ס, ולו רק לטובת הילדים שהובאו מחו"ל ומוחזקים בפנימייה, היה עליו לעגן אותן בהסכם ולאכוף אותן. יש לראות בחומרה את התנהלות משרד הרווחה בעניין זה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי עליו לשקול את האפשרויות החוקיות העומדות לפניו אשר לכספים ששולמו ביתר ושלא בהתאם להסכם עם העמותה, לרבות אפשרות של דרישה להשבת כספים. משרד מבקר המדינה מעיר כי משרד הרווחה לא צירף לתשובתו אסמכתאות להחלטה כזו ומסמכים המתעדים ועדות החלטה או תיאום עם ההורים כנדרש. מינהל תקין מחייב את המשרד לתעד החלטות כאלה , אם ניתנו, בידי הגורם המוסמך בו - דבר שלא קרה. הביקורת העלתה כי משרד הרווחה לא שייך את פנימיית ילדי צ'רנוביל למחלקה לשירותים חברתיים שתהא אחראית להשמת הילדים ולמעקב אחר הטיפול בהם. על כן לא היה גורם נוסף על הפנימייה שנדרש לדווח על מצבת הילדים העדכנית. הביקורת העלתה כי משרד הרווחה לא פיקח על יציאת הילדים לחו"ל. לא נמצאו מסמכים המתעדים הגשת בקשות כאמור לאישור המפקחת על הפנימייה, גם לאחר נובמבר 2006. יתרה מכך, נמצא כי המשרד שילם לעמותה בגין החזקה שנתית של הילדים בפנימייה אף שחלקם שהו בה רק כמה חודשים בשנה. נמצא כי לעתים נסעו ילדים לחו"ל וחזרו רק לאחר כמה חודשים, אך המשרד שילם לעמותה כספים עבורם גם בעת היעדרותם. להלן בלוח 2 פירוט דוגמאות של תשלומימשרד הרווחה וחודשי השהייה של ילדים אלה בישראל: נמצא כי רק בדיעבד, לאחר השמת הילדים בפנימייה, התכנסה ועדת החלטה41 לדיון שבו הוצגו חוות דעת עליהם מפי עובדי הפנימייה והוגדרו יעדים עבור כל ילד. בדיונים אלו לא התקבלה החלטה בעניינם, כנדרש בחוק ובתקנות: לא נבחנה המסגרת הראויה והמתאימה להשמתם ולהמשך הטיפול בהם, שכן ההחלטה בעניינם התקבלה עוד בטרם התכנסה הוועדה - וכל זאת בניגוד להסכם עם העמותה, שמשמעותו החלה של הוראות התע"ס. נמצא כי משרד הרווחה לא בדק אם חל שינוי במעמדם החוקי של הילדים במהלך השנים. עוד נמצא כי אף שחלק מהילדים ששהו בפנימייה במסגרת המכסות של המשרד התאזרחו וקיבלו מעמד של עולה חדש, המשיך המשרד להעביר לעמותה מימון עבור החזקתם. להלן בלוח 1 מפורטות דוגמאות לתשלומי הרווחה ושינוי המעמד החוקי של הילדים: .משרד מבקר המדינה מעריך את תשלום היתר בגין ארבעת הילדים שבטבלה לעיל בכ-539,000 ש"ח43 . עולה כי משרד הרווחה שילם לעמותה מאות אלפי שקלים ביתר עבור החזקתם של ילדים בפרויקט זה במשך שנים, גם לאחר ששונה מעמדם. על משרד הרווחה היה להתוות לעמותה את ההליך הנדרש להשמת הילדים בעת שינוי מעמדם לאזרחי ישראל. קרי: האפוטרופוס או מי שמחזיק בילד נדרש לפנות אל לשכת הרווחה במקום מגוריו של הילד לדיון של ועדת החלטה בעניינו - דבר שלא נעשה. עוד נמצא כי משרד הרווחה לא בדק את התיקים הרפואיים של הילדים, לא ביקש מידע מהעמותה על מצבם הרפואי ועל הטיפול הרפואי המוענק להם ולא ביצע מעקב אחר מצבם הרפואי, וזאת אף שעל פי הצהרותיו היו לילדים בעיות רפואיות בגין הקרינה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי בבסיס האישור של הממשלה להקצאת האמצעים לטיפול בילדים מאזור צ'רנוביל עמדו האסון והשפעותיו הרפואיות על הילדים, ואף על פי כן לא דאג המשרד בכל השנים שחלפו לבסס את הצהרותיו ולעקוב אחר מצבם הרפואי של הילדים ואחר הטיפול בהם, על כל המשתמע מכך. נמצא כי משרד הרווחה א פשר לעמותה להחזיק בפנימייה במסגרת פרויקט צ'רנוביל גם ילדים בני פחות מ-12 .שנה, בהם גם בני שש ושמונה משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנה לות משרד הרווחה, שא פשר לפנימייה שבפיקוחו להחזיק ילדים כה צעירים בניגוד לתקנות החזקת ילדים במעון ובניגוד להחלטת הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, דווקא במקרה זה, של אוכלוסיית ילדים שהובאו לישראל ללא הוריהם על ידי גורם פרטי, והנתונים לחסותו של משרד הרווחה בלא גורם נוסף המפקח עליהם או דואג לעניינם, היה על המשרד לקיים פיקוח רצוף והדוק על הפנימייה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות ההגירה כי האחריות לנכנסים בשערי המדינה וליוצאים ממנה מוטלת על הרשות, ומן הראוי שתפעל על פי נהלים מסודרים ולא תסתמך על הנחיות של חברות תעופה, שלהן אינטרסים ושיקולים שונים. מנתוני רשות ההגירה עולה כי בשנים 2012 -2009 שהו בישראל יותר מ-100,000 קטינים16 שאינם אזרחי המדינה ללא אשרה תקפה. הביקורת העלתה כי אין בידי הרשות נתונים על מספר הילדים שנכנסו לישראל ללא הוריהם, וכן לא ידוע מספר הילדים שהובאו לישראל על ידי גורמים שונים. נמצא כי אף שרשות ההגירה מנהלת רישום של הילדים הנכנסים לישראל, הנתונים עליהם במערכת אביב מועטים ביותר. כאמור, במקרה שבו נכנס הילד לישראל עם מלווה, לא מצוינים במערכת פרטי זיהוי ויצירת קשר של המלווה, זיקתו אל הילד והגורם שאישר את הליווי. כמו כן אין נתונים על המקום שבו צפוי הילד לשהות ועל אפשרויות יצירת קשר עמו, עם הוריו או עם מי שאמון על השמירה עליו. הביקורת העלתה כי נוהלי רשות ההגירה אינם כוללים חובת רישום של נתון זה, ולכן בפועל רשומים במערכת אביב ילדים רבים שהובאו בידי עמותות אך לא מצוין שם העמותה. נמצא כי בדוחות שהתקבלו מרשות ההגירה בדצמבר 2013 צוינו רק584 בני נוער בעלי אשרת תלמיד בסיווג נעל"ה, אף שעל פי נתוני מינהלת נעל"ה (ראו להלן) היו בישראל באותה עת 1,360 .תלמידי נעל"ה עוד עולה כי רק לגבי 299 בני נוער (פחות מרבע), צוין שם הפנימייה שהםלומדים בה. יוצא כי לגבי מאות בני נוער אין לרשות ההגירה מידע על המוסד החינוכי שאליו הגיעו. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות ההגירה כי מידע זה הנוגע לילדים הנכנסים לישראל נדרש לצורכי פיקוח המדינה על הבאים בשעריה, וחשוב מכך - הוא דרוש לרשויות הרווחה לצורך הגנה על הילדים. על המדינה להסדיר את איסוף המידע ורישומו בשלמותו ואת העברתו בין הרשויות בכפוף להוראות חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981 ., ותקנותיו משרד מבקר המדינה מעיר כי המצב הקיים מאפשר לגורמים שונים להביא ילדים לישראל אף שאינם בהכרח אחראים לדאוג לשלומם ולמחייתם, וזאת ללא ידיעת רשויות המדינה. על רשות ההגירה ומשרד הרווחה להסדיר דרכי עבודה ודיווח במקרים שבהם נכנסים ילדים לישראל ללא הוריהם19. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי רשות ההגירה בשיתוף עם משרד הרווחה יכללו בנוהל היבטים של טובת הילד, ובכלל זה התייחסות למקרים שבהם קטין מגיע עם אזרח ישראלי; הוראות בדבר קיום בדיקות, כגון האם ניתנה הסכמת האפוטרופוס שלו להגעתו לארץ, היכן הוריו או משפחתו והיכן וכמה זמן ישהה במהלך ביקורו בישראל; וכן הנחיות לפעולה במקרים שבהם עולה חשש לפגיעה בקטינים, כל זאת בכפוף לדין. הביקורת העלתה כי רק בדצמבר 2008 , כעבור כשנה מהישיבה האמורה, מינה ראש רשות ההגירה דאז את מנהל אגף מרשם ומעמד ברשות לעמוד בראש הוועדה הבין-משרדית שחבריה הם נציגים של משרדי ממשלה 21 ושל המועצה הלאומית לשלום הילד. הביקורת העלתה כי רק במרץ 2013 , כחמש שנים וחצי לאחר פניית יו"ר ועדת העלייה דאז (בדצמבר 2007 ), סיימה הוועדה הבין-משרדית את עבודתה, שנגעה לכניסה לישראל וליציאה ממנה של ילדים שהם אזרחי ישראל וילדים שאינם אזרחי ישראל 22. סיכום עבודת הוועדה הבין -משרדית הוגש למנכ"ל רשות ההגירה, מר אמנון בן עמי, וזה אישר עקרונית את המלצותיה, ביניהן: הכנת נוהל של הרשות המסדיר את הממשקים עם משרדי ממשלה, קביעת תקופת מבחן לבחינת הנושא והמלצה למשרד הרווחה לקבוע הנחיות לטיפול בקטינים במעברי הגבול. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העיכוב המתמשך בעבודת הוועדה הבין- משרדית ובקביעת הנהלים ואישורם, ומעיר לרשות ההגירה ולמשרדים הרלוונטיים כי עליהם לפעול ללא דיחוי נוסף לאישורם ולהטמעתם. נהלים כאלה הכרחיים למניעת ניצול לרעה של ילדים המוכנסים לישראל או מוצאים ממנה, לפיקוח ולהשגחה על קטינים המצויים במדינה ולהסדרת הנושא בידי הרשויות. יישומם יבטיח שהילדים יהיו בעלי זכויות ושיהיה מי שידאג לצרכיהם הבסיסיים ולזכויותיהם, כפי שהתחייבה המדינה בחתימתה על האמנה. נמצא כי משרד הרווחה לא דרש כלל ממנהלי העמותה המחזיקה בפנימייה להגיש לו דוחות כספיים כאמור. מהאמור לעיל עולה כי משרד הרווחה לא אכף על העמותה את דרישתו, לרבות את הוראות הנוהל, לפעול למנות לילדים אפוטרופסים בישראל, וכי המפקחים על הפנימייה לא דיווחו על אי-מינוי אפוטרופסים כנדרש. יוצא שאלפי ילדים שהגיעו לישראל כחלק מפרויקט צ'רנוביל שהו בארץ בלא שמונה להם אפוטרופוס כדין. כמו כן המשרד המשיך להעביר לעמותה כספים בגין חלק מהם. מתשובת משרד הרווחה אף עולה כי לחמישה משבעת הילדים הנמצאים בפנימייה בשנת הלימודים התשע"ד ( 2014 -2013 ) והממומנים על ידו, לא רק שלא מונה אפוטרופוס, גם אין הסכמת הורים תקפה. היעדר התיאום והדיווח משמעותם כשל בפיקוח משרד הרווחה על מילוי התנאים שקבע להשמת הילדים. יתרה מכך, המשרד נתן יד להחזקת ילדים בישראל על ידי העמותה ולא וידא שהסכמות הורי הילדים תקפות (ראו להלן בפרק על פרסום מכרז להתקשרות). )(א נמצא כי בשנת הלימודים התשע"ג, במרץ 2013 , אשרת שהייתם של שניים מתשעת הילדים ששהו בפנימייה במסגרת הפרויקט ובמימון המשרד, לא הייתה תקפה, ואילו אשרת שהייתם של שני ילדים נוספים לא הייתה תקפה במהלך שהותם למשך כמה חודשים. בביקורת עלה כי משרד הרווחה לא בדק אם העמותה חידשה את אשרות השהייה של הילדים בישראל. בהיעדר חידוש הפכו חלקם לשוהים בלתי חוקיים, עד הפנייה לחידוש האשרה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות משרד הרווחה בכל הקשור בפרויקט ילדי צ'רנוביל. עקרון היסוד של התע"ס הוא שגדילת ילד בחיק משפחתו הטבעית מבטיחה את התפתחותו התקינה. הילדים הובאו לישראל לאחר שנותקו מבתיהם, מארצם וממשפחותיהם, ונקלטו בפנימייה בלא שהגורמים המוסמכים לכך במשרד בחנו אם יציאתם מן הבית עשויה להיטיב עמם, ואם צרכיו וטובתו של כל ילד נבדקו בהליך סדור מראש באמצעות ועדת החלטה, כפי שנוהג המשרד לעשות - בשינויים המחויבים - לגבי ילדים אזרחי ישראל המוצאים מביתם. משכך, תמיכת המשרד בעמותה אשר עודדה ניתוק ילדים ממשפחתם, מבתיהם וממולדתם, הגם שנעשה בהסכמת הוריהם, אינה מתיישבת עם בחינת טובת הילד ועם המינהל התקין. על המשרד היה לקבוע כללים מחמירים יותר להבאת ילדים הכרוכה בניתוק מביתם וממשפחתם כשמדובר באזרחי מדינה זרה, ולהקפיד על קיום אבחון ומיון דווקני לפני הבאת הילדים לפנימייה בארץ. תמיכת המשרד ניתנה שלא בהתאם להחלטת הממשלה שקבעה שהבאת ילדים לישראל ללא הוריהם תתקיים במסגרת נעל"ה, שהיא תכנית מפוקחת על כל שלביה. ב-27 השנים שחלפו מאסון צ'רנוביל לא בחן המשרד אם עדיין מתקיים אלמנט של הצלה בקרב הילדים, שנולדו שנים לאחר האסון, ולא נמצאה כל בחינה של מצבם הרפואי. המשרד כשל בבקרה על ההתקשרות עם העמותה: לא עמד על קיום תנאי ההסכם שחתם עמה בשנת 2003 ; המשיך להעביר כספים גם בשנים שלא היה הסכם בתוקף ולא היה לעמותה אישור ניהול תקין; וחידש את ההתקשרות עם העמותה בשנת 2010 .בהסכם לרכישת שירותים ולא בהסכם להפעלת פנימייה כדרוש משרד מבקר המדינה מעיר כי אם ראה משרד הרווחה בפרויקט צורך חיוני היה עליו להביאו לאישור הממשלה ולתקצבו בהתאם לקריטריונים שייקבעו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי עליו לבחון נושא זה ולקיים בדיקה בלתי תלויה שתסייע בקביעת המדיניות בנושא הבאת ילדים ללא הוריהם. על משרדי החינוך, החוץ והמשפטים לוודא שהבאת הילדים לארץ על ידי גורמים שונים עולה בקנה אחד עם ההסכמים הבין -לאומיים שמדינת ישראל חתומה עליהם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי משנודע למשרד שילדי הפנימייה נעדרים מהארץ לתקופות ארוכות, וכיוון שלא היה גורם נוסף שאמור לדווח על עזיבת תלמידים, כפי שקיים בכל פנימייה אחרת - היה עליו לבצע בפנימייה בדיקות נוכחות, ולו אקראיות, ולא להסתפק בדיווחי העמותה ולהסתמך עליהם. על המשרד היה להיעזר במידע הקיים ברשות ההגירה לצורך פיקוח ובקרה על נוכחות הילדים בארץ לפני העברת תשלומים לעמותה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי לא זו בלבד שלא בדק את מצבת החניכים בפנימייה, אלא שגם לאחר שהובא לידיעתו דבר יציאת ילדים מהארץ לא אכף את נהליו הוא ולא דרש מהעמותה להחזיר סכומים עודפים שקיבלה ממנו בהתאם להסכם עמה. משרד מבקר המדינה מעיר כי בנסיבות שתוארו לעיל נעדר גורם פיקוח מרכזי וחיוני על הפנימייה, ועל אף הקושי שעליו העיד משרד הרווחה הוא לא פעל לשנות זאת במשך שנות הפרויקט. נמצא כי אף שמשרד הרווחה חידש את ההתקשרות עם העמותה שלוש פעמים - ביוני 2010 (למפרע מפברואר2010 ), בפברואר2011 ובינואר2012 (למפרע מאוגוסט 2011 )- ,ההסכמים האמורים שנחתמו עם העמותה לא היו בנוסח המחייב "הסכם להפעלת מעון", אלא היו הסכמים "למתן שירותים". הביקורת העלתה כי בשלושת ההסכמים שחתם המשרד עם העמותה לא מוזכרים כלל הפעלת מעון או נושאים הרלוונטיים לכך. ההסכמים מפנים למפרט של מכרז שכלל לא התקיים. פרט למספרם המרבי של הילדים והתעריף בגין החזקתם אין בו פירוט של ה"שירותים" שמתחייבת העמותה לספק למשרד ולילדים. ממשרד הרווחה לא ניתן הסבר לחריגה האמורה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות משרד הרווחה בכך שסטה מההסכם להפעלת מעון ובכך שלא עיגן את התחייבות העמותה לטיפול בילדים בהתאם להוראות החוק, התקנות והתע"ס. המשרד לא התייחס לילדים כפי שנדרש ממנו - כאל קטינים חסרי ישע47 , שחלקם גם עלולים להיכנס להגדרת קטינים נזקקים48 , הזקוקים לטיפול וליחס הולם בהתאם לנורמות שנקבעו עבור ילדים ישראלים - שהוריהם וקרוביהם בישראל - השוהים בפנימייה. הביקורת העלתה כי יותר מ-25 שנים מאז אסון צ'רנוביל לא בחן משרד הרווחה, עם גורם מוסמך ובלתי תלוי המתמחה בהשפעות האסון44 , אם הילדים המגיעים במסגרת הפרויקט אכן מוגדרים נפגעי האסון, ואם האזורים שהם מגיעים מהם עדיין מוגדרים כאזורי סיכון. נמצא כי פנימיית ילדי צ'רנוביל הוגדרה במשרד הרווחה כמסגרת חינוכית שרמת הפיקוח עליה אינה אינטנסיבית, וזאת אף שלא היה גורם מפקח נוסף ואף שכל הילדים, יותר מ-50 , הושמו בפנימייה בהליך של ועדת החלטה, שאף הוא נעשה רק בדיעבד. מהאמור לעיל עולה שמשרד הרווחה שילם לעמותה יותר מפי שניים מן המגיע לה עבור החזקת ילדים שבפועל כלל לא היו בישראל. היעדר הפיקוח והבקרה של המשרד גרם לבזבוז כספי ציבור שלא לצורך. בביקורת נמצא כי משנת 1997 ועד2012 היו בידי הייעוץ המשפטי של משרד הרווחה מסמכים של כ-50 ילדים בלבד מכל אלפי הילדים שהביאה העמותה באותן שנים, לצורך הסדר מינוי אפוטרופסות. עוד נמצא כי המפקחים והייעוץ המשפטי של משרד הרווחה לא תיאמו את הפעולות מול העמותה, ולא דיווחו אלה לאלה על מינוי אפוטרופסים או על היעדרם. .בישראל נמצאים ילדים שהובאו אליה ללא הוריהם. ילד ללא הורים או ללא אפוטרופוס בישראל, שאין גורם שלטוני שידאג למימוש ההגנה עליו, עלול להיות חשוף לפגיעה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העיכוב המתמשך בעבודת הוועדה הבין -משרדית שמינתה ועדת העלייה, הקליטה והתפוצות של הכנסת ובקביעתם ואישורם של נהלים לכניסת ילדים לישראל ויציאתם ממנה. על רשות ההגירה והמשרדים הרלוונטיים לפעול ללא דיחוי נוסף לאישורם ולהטמעתם של הנהלים, לרבות מנגנוני בקרה ופיקוח על מקום הימצאותם של הילדים ועל הגורם האחראי להם. עליה לדאוג שיהיה בידיה מידע עדכני ומלא עליהם ולהסדיר את העברתו למשרדים הרלוונטיים, בהתאם לדין ובכפוף להגנת הפרטיות. מן הראוי שמשרד המשפטים יפעל לקידום הסדרה חוקית של אפוטרופסות נוספת על זו של ההורים השוהים בחו"ל, לילד השוהה לבדו בישראל תקופה ממושכת, וזאת בהתחשב בגילו ובמשך השהות שלו ותוך שמירה על איזון בין אחריות ההורים לבין דרישות החוק להגנה על הילד. ואולם הביקורת העלתה כי מתשעת הילדים האמורים שבגינם שילם המשרד לפנימייה שניים יצאו מישראל - האחד ביוני 2012 והאחר באוגוסט2012 - ושבו אליה רק ב-31 באוקטובר2012. מהמתואר לעיל עולה שמשרד הרווחה לא בדק עד2012 אם הילדים שנכללו בדיווחי העמותה ובמסגרת המ כסה היו כאלה שבגינם הייתה העמותה זכאית לתקציב. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד הרווחה היה לדרוש אסמכתה מגורם בלתי תלוי או לקבל העתק מפוליסת הביטוח, על מנת לוודא שהילדים מבוטחים כראוי, וכן היה עליו לעקוב אחר מצבם הבריאותי במהלך כל תקופת ההתקשרות עם העמותה. במינהל לא נמצאו מסמכים המצביעים על עבודת מטה שקדמה לפתיחת מסלול נעורים - עבודה הנדרשת להגדרת היעדים, אופי התלמידים שיתקבלו ועוד. החלטת המינהל אף עמדה בניגוד להמלצות מחקר שעסק בהסתגלותם של בוגרי נעל"ה 33 וקבע כי מיון קפדני של המועמדים לתכנית הוא תנאי הכרחי להצלחתה ולמניעת נזק נפשי והפרעה בהתפתחות הקטינים. במינהל לא נמצאו מסמכים המתעדים תהליך הפקת לקחים שראוי היה שייעשה במהלך הפעלת מסלול נעורים, בייחוד נוכח חוות הדעת השונות שנכתבו עליו. הביקורת העלתה כי שלא כמו בהליכי המיון של בני נוער המועמדים לתכנית נעל"ה, התאמת המועמדים לתכנית המגמות אינה נבדקת בארץ המוצא על ידי צוות רב -תחומי ובלתי תלוי: את האישורים הרפואיים והפסיכולוגיים מספקת משפחת המועמד, ובארץ הם מאושרים על ידי רופא או פסיכולוג דובר השפה; יהדותם של המועמדים אינה נבדקת כפי שנבדקת יהדותם של המועמדים לנעל"ה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי ההקלה בתנאי הסף להצטרפות למסלול נעורים אינה עולה בקנה אחד עם התנאים והמטרות שנקבעו לתכנית נעל"ה בהחלטת הממשלה. למשל, בהחלטת הממשלה נקבע כי בני הנוער יגיעו ללימודי תיכון שבהם ישיגו בגרות ישראלית. לפיכך, מן הראוי היה שמסלול נעורים יובא לדיון בממשלה ולקבלת אישורה לפני הוצאתו לפועל. עוד נקבע בהחלטת הממשלה ש"צוות היגוי משותף למשרד ה חינוך והתרבות, המשרד לקליטת העליה, ללשכת הקשר ולמוסדות ממלכתיים לאומיים, לפי הצורך - ינחה את הפרוייקט, ויקבע אמות מידה מקצועיות למוסדות חינוך נוספים אשר ירצו להשתתף בו, כולל בחינת לקחים". הרכב ועדת ההיגוי שציין משרד החינוך בתשובתו אינו תואם את הרכב צוות ההיגוי שנקבע בהחלטת הממשלה ואשר כולל נציגים של המשרדים הרלוונטיים. כמו כן, משרד החינוך לא המציא אסמכתאות לקיום דיונים בוועדת ההיגוי בנושא יעדי התכנית והתאמתם להחלטת הממשלה לתכנית נעל"ה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי הגורם המוסמך לבחינת מסלולים נוספים הוא המינהל ולא מינהלת נעל"ה, שהיא גורם מבצע. על המינהל לקיים בדיקה עצמאית ובלתי תלויה במינהלת נעל"ה של מסלול נעורים ולהביא את המלצתו להנהלת משרד החינוך ולאישור הממשלה, במידת הצורך. הביקורת העלתה כי עד דצמבר 2012 לא דנה ועדת השרים האמורה בהמלצות הצוות הבין-משרדי, ולא התקבלו החלטות בנוגע לתכניות ארוכות טווח לנעל"ה . על הוועדה בתאום עם נציגי משרד החינוך, המשרד לקליטת העלייה, הסוכנות ונתיב לבחון את המתכונת של תכנית נעל"ה ושל מסלול נעורים נוכח השינויים שחלו מאז הקמת נעל"ה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שאיתורם ומיונם של התלמידים המובאים לישראל והלומדים במוסדות שבפיקוח משרד החינוך יהיו על פי אמות מידה זהות וייעשו לפני מתן אישור לבני הנוער להגיע לישראל. ילד ללא הורים או אפוטרופוס בישראל, שאין גורם שלטוני שידאג למימוש ההגנה עליו, עלול להיות חשוף לפגיעה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד המשפטים יבחן את האפשרות להסדיר בחקיקה את קביעתה של אפוטרופסות נוספת על זו של הורים השוהים בחו"ל, עבור ילד השוהה לבדו בישראל תקופה ממושכת, וזאת בהתחשב בגילו ובמשך השהות שלו ותוך שמירה על איזון ראוי בין אחריות ההורים לבין דרישות חוק הכשרות המשפטית להגנה על הילד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי החלטת הממשלה התירה להביא ילדים לישראל רק במסגרת תכנית נעל"ה, שלה אחראי משרד החינוך, ולא כפי שנעשה. יתרה מכך, הנהלות משרד הרווחה כשלו בכך שאפשרו להפעיל את פרויקט צ'רנוביל במשך 25 שנה בלא לבחון את הצורך בהמשכו ובלא לתת הנחיות מפורטות לטיפול בילדים ולביצוע הפרויקט על כל היבטיו. הביקורת העלתה כי משרד הרווחה לא בחן את ילדי צ'רנוביל לפי הקריטריונים והנורמות שלפיהם נבחנים ילדי נעל"ה, וגם לא קבע אחרים לבחינת ילדים אלה ובכלל זה אמות מידה לבחינת מידת הנזקקות שלהם ולבדיקת התאמתם לקליטה בפנימייה בארץ. המשרד גם לא בחן מי הגורם המוסמך מטעם המדינה להחליט על הבאת ילדים אלה לישראל. הביקורת העלתה כי אף שבהסכם עם העמותה נקבע כי החניכים יופנו לפנימייה בהתאם לכללי האבחון, המיון וההשמה הנהוגים במשרד הרווחה, לא החיל המשרד על ילדי צ'רנוביל את הוראות התע"ס האמורות או למצער הנחיות אבחון ומיון אחרות. המשרד א פשר לעמותה, בהסכמת ההורים, את הבאת הילדים וקליטתם בפנימייה בישראל, דבר הכרוך בעזיבת ביתם ומדינתם, בטרם התקיימו לגביהם אבחונים ודיונים מקדימים בידי אנשי מקצוע. בין היתר לא נבדקו כושר הסתגלותם לחברה חדשה, יכולתם להתמודד עם מצבי לחץ ועם הניתוק והמרחק מהבית, התאמתם החברתית, רמת הלימודים הנדרשת להם וההתאמות הפסיכולוגיות והרפואיות הנדרשות. חלק מן הילדים מגיעים לתכניות שבפיקוח משרד החינוך וחלקם מובאים לישראל בידי גורמים פרטיים, ללא ידיעת המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין המדינה יכולה להסכים לתופעה של הבאת ילדים אליה ללא הוריהם בידי מי שאיננו מוסמך על ידה ובלי שיהיה בידיה מלוא המידע עליהם. במצב זה אין המדינה יכולה לפקח על הטיפול בילדים אלה, בשים לב לאמנה הבין-לאומית שהיא חתומה עליה. על המשרדים הנוגעים בדבר ללמוד את הממצאים שהועלו בדוח זה ולבצע חשיבה מחודשת בנושא חשוב ורגיש זה. על משרד החינוך לבחון את התכניות שבאחריותו, שבמסגרתן מובאים תלמידים לישראל ללא הוריהם, לרבות בחינת האפשרות לאחד את הליכי המיון ואת דרישות הקבלה לתכנית נעל"ה, למסלול נעורים ולתכנית המגמות. כמו כן, עליו לקבוע את מדיניות המשך הפעלת התכניות בשים לב לתקציבים המושקעים בהן ולמידת השגת המטרות שהוגדרו להן. בפרויקט ילדי צ'רנוביל היה משרד הרווחה שותף להבאת ילדים לישראל ללא הוריהם בניגוד להחלטת הממשלה. בכל השנים מאז אסון צ'רנוביל, ואף בחלוף יותר מחצי יובל, לא בדק המשרד אם עדיין מתקיים אלמנט של הצלה בקרב הילדים, לא עקב אחר מצב בריאותם, לא קבע נורמות או קריטריונים שבהם נדרשו הילדים לעמוד לפני הבאתם ארצה וחרג מהוראותיו שלו בהשמת הילדים בפנימייה בלי שהדבר נבחן על ידי ועדה בלתי תלויה, כנדרש. המשרד לא בחן אם השתנו סדרי העדיפויות שלו, או הנסיבות והצרכים של הילדים. בכל שנ ות פעילות הפרויקט כשלו הנהלות המשרד בכך שאפשרו התנהלות זו. אף שמשרד הרווחה העביר מיליוני שקלים לעמותת צעירי אגודת חב"ד - המרכז כתמיכה בפרויקט, הוא לא פיקח על קיום תנאי ההתקשרות עמה. בפועל שילם המשרד לעמותה גם בעבור תקופות שבהן תלמידי הפנימייה לא היו בארץ, וגם לאחר שהפכו לאזרחי ישראל והעמותה לא הייתה זכאית עוד לקבל מימון בגינם. על משרד הרווחה לבדוק נושא זה ולפעול להשבת כספים ששולמו ביתר לעמותה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי אי-ההתאמה בין מספר הילדים המתוקצבים בפועל לבין המספר שפורסם בכוונה להתקשרות עם העמותה מעיד על ליקויים בסדרי הדיווח והבקרה של המשרד שתוצאתם הטעיית הציבור. משרד מבקר המדינה מעיר כי משרד הרווחה יכול לממן רק ילד שאובחן על ידי ועדת החלטה ולא "מאגר של ילדים". לפיכך, לא ניתן היה להעביר לעמותה תשלום בגין ילד שאינו נמצא בישראל. לדעת משרד מבקר המדינה, משרד הרווחה כשל כאשר לא וידא יישום הנהלים על ידי גופים המתקשרים עמו. האחריות לבדיקת יישום הנהלים מוטלת על גופי הפיקוח והבקרה של המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה על שלא בחן את האמור בדיווחים על העמותה ולא הגביר את פיקוחו עליה. לפי כללי מינהל תקין היה מחובתו לבחון את המשך התקשרותו עם העמותה מיד עם קבלת הידיעה על היעדר "אישור ניהול תקין". כמו כן היה עליו לברר הדברים גם עם רשם העמותות. בחוקים, בתקנות או בנהלים הנוגעים לכניסה לישראל ולהענקת אשרות שהייה לאזרחים זרים אין הוראות מיוחדות לכניסת ילדים ללא הוריהם, וכן אין מגבלות על הבאה יזומה של ילדים בידי מי שאיננו האפוטרופוס החוקי שלהם.
הביקורת העלתה כי הנוהל האמור נוגע לקטינים המגיעים עם תיירים ונועד למנוע עברות פליליות או השתקעות של הקטינים בארץ שלא כדין, אך אינו חל על מקרים שבהם הקטין נלווה לאזרח ישראלי ואינו מקיף היבטים רלוונטיים אחרים לנסיבות שהותם של הקטינים בארץ, שעניינם טובת הילד. הוא אינו דורש מבקרי הגבול של הרשות לבדוק אם ניתנה הסכמת האפוטרופוס להגעת הקטין לארץ, היכן הוריו או משפחתו, היכן וכמה זמן ישהה בישראל ועוד.