תחומי פעילות לאומיים-אסטרטגיים . ההיערכות הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים - מעקב מורחב .מומלץ כי רת"א והמשטרה יקבעו את חלוקת האחריות ביניהן בנושא האכיפה הפלילית .של דיני הטיס על מטיסי רחפנים. זאת כדי שעם אישור התקנות ניתן יהיה לאוכפן .כנדרש. על המל"ל להמשיך ולעקוב אחר התקדמות התהליך ולדווח בהתאם לקבינט .המדיני-ביטחוני. .עולה כי מינואר 2019 ועד מועד סיום הביקורת בחודש יוני 2020 היתה מחלוקת בין חיל .האוויר לבין רת"א בנושא טיוטת התקנות. רת"א היתה מעוניינת לאפשר את הרחבת .השימוש בכלי טיס בלתי מאוישים, ובהם רחפנים, למטרות אזרחיות, על בסיס הכללים .המוגדרים בטיוטת התקנות. חיל האוויר, לעומת זאת, דרש תוספת של מנגנוני בטיחות, .אסדרתיים וטכנולוגיים, כדי להקטין את הסיכון לפגיעה בכלי טיס מנמיכי טוס. משמעות .דרישותיו של חיל האוויר בפועל היא איסור הטסת טיסנים ורחפנים במרבית השטחים .הפתוחים במדינת ישראל. .בשל המחלוקת שהייתה קיימת בין חיל האוויר לבין רת"א החלטה ב/254 לא מומשה. עד .למועד סיום הביקורת, יוני 2020 ,מצב האסדרה לגבי הפעלת הרחפנים נותר ללא שינוי : .מרבית הרחפנים בארץ אינם רשומים, ומרבית המטיסים אינם נדרשים לקבל כל אישור .הטסה. כך נותרו בעינם הסיכונים הבטיחותיים והביטחוניים הנשקפים משימוש ברחפנים. .בביקורת עלה כי חלק מדרישותיהם וצורכיהם של המשטרה, שב"כ ושב"ס לא נכללו .כרכיבים מחייבים בפרויקט כבר מתחילתו באפריל 2018 . .משרד מבקר המדינה מציין כי בהתאם להחלטה ב/254 רת"א השלימה את כתיבתן של .תקנות עדכניות המסדירות את הפעלת הרחפנים והעבירה אותן להתייחסות הגורמים .הרלוונטיים, כנדרש לפי חוק הטיס. עם ז את, תהליך גיבוש התקנות לא הושלם בשל .חוסר ההסכמות בין רת"א וחיל האוויר (ראו פירוט בפרק "התייחסות משרד הביטחון .לטיוטת התקנות" בהמשך). .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את תהליכי בניין הכוח בנתב"ג להתמודדות עם איום .הרחפנים וממליץ על השלמת ההצטיידות של נתב"ג באמצעי קבוע להגנה מפני איום .הרחפנים. .בביקורת נמצא כי בהמשך להנחיה של המשטרה להציב בנמלי התעופה רמון וחיפה .מערכות טכנולוגיות ייעודיות לסיכול של רחפנים, במועד סיום הביקורת החלה רש"ת .בתהליך ההצטיידות במערכת ג' עבור נמלי התעופה רמון וחיפה. עם זאת , עולה כי .רש"ת טרם הצטיידה במערכת ב' עבור נמלי תעופה אלו. .בביקורת עלה כי הגם שפורסמו נהלים פנימיים בנמלי התעופה רמון וחיפה, לא גיבשה .רש"ת איום ייחוס ותרחישי ייחוס עבור נמלים אלו , כנדרש במסמך תפיסת ההפעלה .לגופים המונחים. להלן הפרטים: בביקורת עלה כי אף שבהחלטה ב/ 254 נקבע שהפיתוח ימומן על ידי הגורמים .הביטחוניים, בהתאם לשיעור השתתפות שייקבע על -ידם בהסכמה, ועל אף מאמצי .מינהלת מגן והמל"ל לא הושגו הסכמות לגבי מודל המימון של הפרויקט, במשך .כשנתיים. .מהביקורת עולה, כי בעקבות אי -ההסכמות על מודל המימון הוקפאה פעילות צוות .ההגנה מפני רחפנים מאפריל ועד לספטמבר 2018 . בכל אותה העת לא התקדם תהליך .פיתוח הפתרון הטכנולוגי. .המעקב העלה כי הנושא אינו מאוזכר בדוחות מס' 2 'ומס3 של המל"ל לקבינט המדיני .ביטחוני. במעקב עלה כי עמדת רת"א בנושא לא השתנתה ועקב כך נותרה בעינה המגבלה של .מפקחי רת"א לבצע אכיפה פלילית אפקטיבית. בדוח הקודם צוין כי מפעילי רחפנים למטרות פנאי או ספורט אינם נדרשים להיות בעלי .רישיון וכי סכום העיצום הכספי שבסמכות רת"א להטיל על מי שהפעיל רחפן למטרות .פנאי או ספורט בניגוד לחוק הטיס אינו משמעותי . במעקב עלה כי רת"א גיבשה את .טיוטת התקנות המיועדת לפתור סוגיות אלו. טיוטת התקנות טרם אושרה בשל חוסר .ההסכמות בין רת"א לבין חיל האוויר (ראו פירוט בהמשך בפרק "התייחסות משרד .הביטחון לטיוטת התקנות"). .מהתייחסות הגופים המבוקרים עולה כי בעוד צה"ל ומפא"ת רואים במערכת א ' את .הפתרון המיטבי, המשטרה והמשרד לבט"פ מעדיפים להשתמש במוצרי מדף, שהם .לדעתם נותנים מענה מספק בעלות נמוכה יותר. .נוכח הקשיים של המשטרה ושב"ס לשאת בעלויות הפיתוח של מערכת א ' וההצטיידות .בה, משר ד מבקר המדינה ממליץ למינהלת מגן, בשיתוף עם גופים אלו, לבחון האם .קיימים מוצרי מדף זולים יותר וזמינים שיכולים לתת מענה לצרכים המבצעיים שלהם. . נוסף על כך, מומלץ כי המשטרה, בשיתוף מינהלת מגן, תבחן אם מוצרי מדף יכולים .למלא את צורכיהם המבצעים של הגופים המונחים בידי המשטרה - דוגמת רש"ת וחברת .החשמל - הנדרשים להתמודד עם איום הרחפנים. .מומלץ כי המשטרה תשקול להנחות את שלושת הגופים המונחים באזור אשקלון לקבוע .מענה כולל ומתואם לאיום הרחפנים. .בין תחנת רוטנברג לבין המשטרה וצה"ל מתקיים שיתוף פעולה בנושא ההתמודדות עם .איום הרחפנים אולם סדרי העברת האחריות בין הארגונים לא נקבעו בנוהל רשמי. מומלץ כי חברת החשמל, המשטרה וצה"ל יסדירו את יחסי הגומלין ביניהן במסגרת .נהלים בין-ארגוניים . . על הגופים לפעול להשלמת היערכותם להתמודדות עם איום הרחפנים בכלל ההיבטים .של בניין הכוח לרבות כתיבת תפיסות הפעלה, קביעת נהלים והצטיידות באמצעים וכן .להסדיר את יחסי הגומלין ואת הכללים לגבי העברת האחריות ביניהם. .על המל"ל להמשיך ולקיים מעקב סדור אחר התקדמות תהלי כי בניין הכוח בגופים .ומוכנותם להתמודדות עם איום הרחפנים, ולדווח על כך לקבינט המדיני-ביטחוני. .בביקורת עלה כי בנתב"ג בוצעו תהליכי בניין כוח לה גנה מפני רחפנים, וכיום יש בו .אמצעים טכנולוגיים כמענה לאיום זה בתקופת הביניים. נוסף על כך צפוי נתב"ג להצטייד .במערכת א'. .על המשטרה להשלים את קביעת אמצעי ההגנה הנדרשים ומועד מחייב להצטיידות .לגבי כלל המתקנים של חברת החשמל. בנוסף, נוכח התייחסות חברת החשמל, תש"ן .וקצא "א , על המשטרה להסדיר את הפעלת מערכת ג' על ידי הגופים המונחים מול .משרד התקשורת. כמו כן על המשטרה לערוך מעקב אחר מימוש הנחיותיה. על חברת .החשמל לעמוד על כך שבתחנת רוטנברג תוסדר ההגנה מפני איום הרחפנים. .כמו כן, על המשטרה ומשרד התקשורת לתאם הפעלת אמצעי ההגנה הנדרשים .במתקנים ולהנחות בהתאם את הגופים המונחים הרלוונטיים. על הגופים המונחים .הרלוונטיים לפעול בהתאם להנחיות המשטרה. .בביקורת עלה כי נוהל שיתוף הפעולה בנושאי ביטחון בין תחנת רוטנברג למתקן קצא"א .אינו כולל התייחסות לאיום הרחפנים. .בביקורת עלה כי נוכח האילוצים התקציביים תכולות שנדרשו בעיקר למשטרה, לשב"ס .ולשב"כ לא נכללו בפרויקט וכי תוכנית הפיתוח הוכוונה למתן מענה למשימת הגנת .הגבולות של צה"ל. .נוכח העובדה שמשהב"ט נושא מתקציבו במרבית העלות של התוכנית, ובהיעדר .השתתפות מימונית של המשטרה ושב"ס, הפך תהליך הפיתוח, הלכה למעשה, לתהליך .המיועד לענות על צורכי הגנת הגבולות של צה"ל. זאת על אף שבהתאם לקבוע .בהחלטה ב/254 הוטל על משהב"ט (בשיתוף עם המשרד לבט"פ, שב"כ וארגון ביטחוני .נוסף), לפתח יכולת טכנולוגית לצורך הגנה מפני האיום הנשקף מרחפנים עבור כלל .הגורמים הביטחוניים בהתאם לצורכיהם המבצעיים. .על נתב"ג והמשטרה לגבש במשותף נוהל רשמי המעגן את שיתוף הפעולה ביניהם .כחלק מהיערכותם לטיפול באיום הרחפנים. .להצטיידות במוצר שפותח על פי דרישת הלקוח המותאם באופן מיטבי לצורכי המשתמש .עשויים להיות יתרונות רבים. עם זאת, לעיתים בחירה במוצר כזה כרוכה בהארכת זמן .הפיתוח ובהגדלת העלויות. .בביקורת נמצא כי תהליכי ההצטיידות במוצרי מדף להגנה מפני רחפנים בשב"כ .ובמשטרה, כמו גם ההצטיידות בפתרון הביניים המומלץ על ידי צוות ההגנה מפני .רחפנים, היו קצרים במידה ניכרת מתהליך הפיתוח של מערכת א '. עוד נמצא כי מחירו .של מוצר מדף עשוי להיות זול עד פי ששה ממחירה של מערכת א ' הכוללת עלויות .פיתוח. .בהחלטה ב/ 254 הטיל הקבינט המדיני -ביטחוני את האחריות להגנה מפני רחפנים .המופעלים בשטח המדינה על המשטרה. אף על פי כן, המשטרה, שרואה באיום .הרחפנים איום ממשי, לא הקצתה תקציב ייעודי או תקנים, לא הצטיידה במערכות .טכנולוגיות ולא הכשירה כוח אדם לצורך מימוש אחריותה להגנה מפני רחפנים באירועים .בלתי מתוכננים. משום כך אין לה, לפי שעה, יכולת מספקת להתמודד עם האיום .באירועים כאלה. . בעת פרסום הדוח הקודם (נובמבר 2017 ) לא נקבע הגורם האחראי לטיפול באיום .הרחפנים המופעלים בשטח המדינה. עם קבלת החלטה ב/254 (דצמבר2017 ) הוטלה .על המשטרה האחריות להתמודד עם איום הרחפנים המופעלים בשטח המדינה, דבר .שחייב היערכות למתן מענה לאיום על היבטיו השונים. .בביקורת עלה כי המשטרה לא מימשה את התפיסה המבצעית שגיבשה ולא נערכה .באופן שיאפשר הגנה מספקת מפני איום הרחפנים בהתאם להחלטה ב/254 . משום כך .אין בידיה את היכולות הנדרשות להתמודדות עם איום הרחפנים באירועים בלתי .מתוכננים והיערכותה להגנה מפני איום הרחפנים באירועים סדורים חסרה. על המשטרה לנקוט את הפעולות הנדרשות כדי להתמודד עם איום הרחפנים באירוע .בלתי מתוכנן ולהשלים את היערכותה לטיפול באיום כזה באירוע סדור - כל זאת על פי .האחריות שהוטלה עליה בהחלטה ב/ 254 לרבות בהיבטי מיסוד נהלים ובנין הכוח .ותיקצובו. .על המשרד לבט"פ לבחון את יכולתה של המשטרה לממש את אחריותה המלאה להגנה .מפני איום הרחפנים ולנקוט את הפעולות הנדרשות כדי לאפשר לה להתמודד עם האיום .בתחומי האחריות שנקבעו לה. .בביקורת נמצא כי המשרד לבט"פ, המשטרה ומשרד המשפטים אכן פעלו לקידום תיקוני .החקיקה הנדרשים אולם הליך החקיקה לא הושלם. בעניין זה יצוין כי בשנים 2020-2019 . .התקיימו כמה מערכות בחירות שבמהלכן לא ניתן היה לקדם הליכי חקיקה .נוכח חשיבות הנושא, מומלץ כי המשרד לבט"פ, המשטרה ומשרד המשפטים יפעלו .לקידום החקיקה. .קביעת גבולות הגזרה ונוהלי ה עברת האחריות בין צה"ל לבין המשטרה לגבי הטיפול .ברחפנים החודרים לשטח מדינת ישראל ולמתקני צה"ל נדרשת כדי לצמצם את הסיכון .שהטיפול ברחפנים אלה "ייפול בין הכיסאות" וייפגע ביטחון המדינה. .נמצא כי המשטרה ואגף המבצעים בצה"ל לא קבעו את גבולות הגזרה ונהלים להעברת .האחריות ביניהם בהתאם להחלטה ב/ 254 .ולדרישת המל"ל .על המשטרה ועל אגף המבצעים בצה"ל, להשלים את ההסדרה הרשמית של גבולות .הגזרה ושל תהליך העברת האחריות ביניהם, ולדווח על כך למל"ל. .המשטרה הצטיידה באמצעים טכנולוגיים והכשירה כוח אדם בעיקר לצורך הגנה מפני .איום הרחפנים באירועי האירוויזיון. לאחר קיומו של האירוויזיון לא התקיים תהליך בניין .כוח משמעותי נוסף, והאמצעים שנרכשו לצורך אירועי האירוויזיון הוקצו להגנה על אתר .מסוים ולהגנה על אירועים סדורים. .בביקורת עלה כי האמצעים הקיימים בידי המשטרה אינם מספיקים למימוש מיטבי של .אחריותה להגנה מרחפנים באירועים סדורים. .בביקורת נמצא כי איום הייחוס בנוגע להגנת המחנות בצה"ל אינו כולל התייחסות לאיום .הרחפנים, וכי התפיסה להגנת מחנות, פקודת הגנת מחנות צה"ל ועקד הגנת מחנות אינם .כוללים הנחיות להיערכות להתמודדות באופן פרטני עם איום הרחפנים ולא מוגדרים .בהם אמצעי הגנה מפני איום זה . .משרד מבקר המדינה מציין כי איום הרחפנים הוא ייחודי ויש להכלילו בדפ"אות מפורטות .בתפיסה להגנת מחנות. .משרד מבקר המדינה מציין את מסמך התפיסה שהוציא ענף הגנה קרקעית בחיל האוויר .וממליץ כי א מ"ץ יפעל גם הוא לקביעת תפיסת הפעלה מעודכנת להגנת מחנות צה"ל .ומתקניו שתכלול התייחסות לאיום הרחפנים באופן פרטני בהיבטי המוכנות להתמודדות .עם האיום וסיכולו. תפיסה כזאת תהיה בסיס לקביעת תוכנית סדורה בנוגע לבניין הכוח .לשם הגנה על מחנות צה"ל ומתקניו מפני איום הרחפנים. .בביקורת נמצא כי ברוב המכריע של מחנות צה"ל ומתקניו לא קיימות מערכות מסוג .מערכת ב'. עוד עלה כי היקף ההצטיידות במערכת ג' לשם הגנת מחנות צה"ל ומתקניו .הוא כ-22% מהצורך שהציג אמ"ץ. בשל כך בעת איום של רחפן על מחנה או מתקן של .צה"ל יש חשש כי צוותי האבטחה לא יוכלו לתת את המענה המבצעי המיטבי. .משרד מבקר המדינה מעיר לאמ"ץ כי בהיעדר מערכות הגנה מפני רחפנים, למחנות .צה"ל ולמתקניו אין מענה מיטבי לאיום הרחפנים והם חשופים לאיום זה. . משרד מבקר המדינה מעיר, בהמשך לדוח מבקר המדינה הקודם, לרת"א ולמשטרה כי .על אף הנדרש בהחלטה ב/254 הן לא הסדירו את התנאים הנדרשים לאכיפה פלילית .אפקטיבית של הדינים שחלים על מטיסי רחפנים. .בביקורת נמצא כי מתקיים שיתוף פעולה בין נתב"ג לבין המשטרה בנושא ההתמודדות .עם איום הרחפנים. עם זאת, בביקורת לא נמצא כי שיתוף הפעולה בין הגופים מוסדר .בנוהל. .בביקורת נמצא כי בתחנת רוטנברג נכתבו איום ייחוס ותרחישי ייחוס, בהתאם להנחיית .המשטרה. .בביקורת עלה כי אף שהסבירות למימוש איום הרחפנים בתחנת רוטנברג הוגדרה .בינונית-גבוהה, לא מתקיימים בתחנה תהליכי בניין הכוח הנדרשים לפי תפיסת ההפעלה .לגופים המונחים. .במעקב עלה כי עד למועד סיום הביקורת בחודש יוני 2020 , בין חיל האוויר לבין רת"א .היו חילוקי דעות ניכרים לגבי הסדרים שמוצעים בטיוטת התקנות. חילוקי דעות אלה .עיכבו את קידום תהליך גיבוש התקנות. להלן הפרטים: .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את קידום פתרון המחלוקת וקידום תהליך האסדרה .של הפעלת רחפנים בחודש ספטמבר 2020, וממליץ כי רת"א תשלים את תהליך גיבוש .התקנות כדי לממש את הנחיית הממשלה בנוגע ל חובת רישום הרחפנים והדרישה .לרישיון למטיסי רחפנים. .בביקורת עלה כי אף שבתחילה הסתמנה הסכמה בין כלל הגופים לגבי המימון של .הפרויקט, התברר בהמשך כי חלק מהם לא הסכימו לקבל את מודל המימון. להלן .הפרטים: ./לסיכום, תמונת המצב של היערכות הגופים השונים ליישום החלטה ב254 :מוצגת להלן משרד מבקר המדינה ממליץ כי רת"א תבחן את אסדרת הקניית סמכויות אכיפה לעובדי .הרשויות המקומיות שהם בעלי הסמכה כפקחים לאכוף חוקי עזר של הרשות המקומית .ודינים אחרים, בעניין הפעלת רחפנים . זאת בתחומים שלא נדרשת בהם מומחיות .בתעופה. זאת בדומה לסמכויות שהוקנו להם בנוגע לעבירות תעבורה מסוימות ולחיקוקי .סביבה. בדרך זו יהיה ניתן להגביר את האכיפה באזורים עירוניים ולהקטין את הסיכון .הבטיחותי הנובע מהטסת רחפנים במרחב העירוני בניגוד לכללים. .החלטת הקבינט המדיני -ביטחוני על מימון משותף בהסכמה של פיתוח המענה .הטכנולוגי לא מומשה במלואה ומודל המימון שקבע משרד הביטחון לא היה מוסכם על .כלל הגופים. עקב כך התעכב פרויקט פיתוח המענה לאיום הרחפנים ותכולותיו רודדו .מהיקף כספי של 150 מילון ש"ח ל-87 מיליון ש"ח. .בשל הקשיים במימון הפרויקט, ונוכח התארכות הטיפול בנושא, התנגדות הגופים למודל .המימון ואי היכולת להגיע להסכמה לגביו, מומלץ כי המל"ל ימשיך לפעול לגיבוש מודל .מימון מוסכם ובמידת הצורך יביא אותו לאישור הקבינט המדיני -ביטחוני. זאת כדי .שהמשך תהליך הפיתוח לא ייפגע. עוד מומלץ כי בעת גיבוש הצעת החלטה לקבינט .יוגדר מראש ובהסכמה התקציב הכולל ואופן חלוקתו בין הגופים וכן יקבע מנגנון .הכרעה בין הגופים בעת מחלוקת. על המל"ל להמשיך ולעקוב אחר מימוש החלטה ב/ 254 וככל שהחסמים הקיימים .במימושה אינם באים על פתרונם, עליו אף לבחון ייזום דיון חוזר בקבינט המדיני-ביטחוני. .משרד מבקר המדינה ממליץ לחיל האוויר ולגופים הנוספים, לפעול בשיתוף פעולה, תוך .שיתוף במידע, ולמידה הדדית, בפרט בכל הנוגע לשיתוף ידע ויכולות בין כלל הגורמים .המפעילים רחפנים לבין הגופים האמונים על הה גנה מפני האיום. .על רש"ת לה שלים את תהליך ההצטיידות והמבצוע של האמצעים להגנה מפני איום .הרחפנים בנמלי תעופה רמון וחיפה לצורך התמודדות עם האיום הביטחוני והבטיחותי .הנשקף מרחפנים. .אסדרת תנועת הרחפנים במרחב האווירי נדרשת בהיבט הביטחוני והבטיחותי. בארצות .הברית ובאירופה נעשות עבודות מטה אשר הביאו לפרסומן של הצעת חוק וטיוטת תקנה .בהתאמה בעניין שילוב כטב"ם במרחב האווירי. .בביקורת נמצא כי בישראל מתקיימות פעולות נקודתיות לשילוב רחפנים במרחב האווירי .אך הן לא קידמו בשלב זה כתיבת טיוטת תקנות העוסקת בנושא, שתהווה בסיס .לפריסת תשתית טכנולוגית לזיהוי ושליטה בתנועת רחפנים במרחב האווירי. .במעקב עלה כי רת"א לא קידמה אסדרת הסמכת גורמים נוספים לאכיפת דיני הטיס על .מטיסי רחפנים. .על משרד הביטחון, עליו הטיל הקבינט המדיני -ביטחוני ל הוביל את בחינת היכולת .הטכנולוגית להגנה מפני איום הרחפנים, לבחון דרכים כדי לגשר על אי ההסכמות .הרבות בין הגורמים הביטחוניים השונים, ולהתוות ת וכנית פעולה ליצירת מענה הולם .לצרכיהם המבצעיים של הגורמים השונים בהתחשב ביכולותיהם התקציביות. .במעקב עלה כי איום הייחוס ותרחישי הייחוס המעודכנים של שב"ס טרם נמסרו למל"ל. .על שב"ס להעביר למל"ל את איום הייחוס ותרחישי הייחוס המאושרים של הארגון. .בשנים האחרונות היו מקרים רבים של חדירת רחפנים למרחב בתי הסוהר בישראל, .למטרות פליליות וביטחוניות. עם זאת, נמצא כי בהיעדר מקורות שב"ס לא הקצה את .התקציב לצורך הצטיידות במערכת א '. במועד סיום הביקורת, יוני 2020 , שב"ס אף לא .הצטייד במערכות הטכנולוגיות שהמליץ עליהן צוות ההגנה מפני רחפנים לתקופת .הביניים - מערכת ב' ומערכת ג'. בפועל מתבסס אפוא שב"ס על אמצעי מיגון פיזיים .בלבד שאינם נותנים מענה מספק לאיום.
על המשטרה ושב"ס לעגן את שיתוף הפעולה ביניהם ולקבוע נהלים מתואמים בעניין .העברת האחריות להגנה מפני רחפנים, ולעדכן את המל"ל בנושא .