משרד המשפטים . ניהול ומימוש של עיזבונות מחו"ל לטובת מדינת ישראל נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא נכתב הנוהל הנוסף שנועד להסדיר את הליך מימוש העיזבונות של הנציגות בצרפת וממילא לא אושר, וכי הפעילות למימוש עיזבונות בנציגות נעשית ללא נוהל תומך, אף שמדובר בהיקף משמעותי של עיזבונות. עולה אפוא כי אין הסדרה מלאה בנוהל מתאים של הפעולות שעל נציגי האפוטרופוס הכללי לנקוט בהליכי כינוס ומימוש של העיזבונות ואין הנחיות ברורות אשר לפעולות שעליהם לבצע לשם כך בכל מדינה. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי, כי עליו לבחון אם הדין המקומי במדינות שהעיזבון ניתן בהן מקנה כלים נוספים לנציגי האפוטרופוס בביצוע עבודתם ולשלב את השימוש בו בהנחיותיו, ולא להסתפק בכלים שהדין בישראל מעניק בהקשר של עיזבונות שהתקבלו במקומות אחרים בעולם. 3. מנובמבר 2010 עד אפריל 2018 נפתחו במחלקה 17 תיקי עיזבונות שהמוטב הסופי בהם הוא קרן היסוד, והם טופלו בהתאם למתווה האמור. משרד מבקר המדינה בחן את אופן מימוש ההסכם שבין האפוטרופוס לקרן היסוד ב-15 תיקים שנבחרו באופן אקראי מתוך 17 התיקים שנפתחו. הוא מצא שלושה ליקויים מרכזיים כדלקמן: נמצא כי פעולת האפוטרופוס הכללי נעשית בלא שגובשה מדיניות ברורה לעניין ייזום ושימור של קשרים עם תורמים ומצווים פוטנציאליים. יצוין כי בחוק האפוטרופוס הכללי ובהחלטות הממשלה אין התייחסות לנושא זה. בהיעדר החלטה סדורה בדבר הסוג והאופי של הפעילות הנדרשת לשמירה על קשר עם מי שכבר העביר תרומה או הצהיר על כוונתו להוריש רכוש למדינה , פעילות האפוטרופוס כלפי מצווים ותורמים פוטנציאליים אינה אחידה: השינוי שהונהג במחלקה לא הועלה על הכתב ולא הופץ לעובדי המחלקה או לנציגויות. על אף השינוי, הנציגות בצרפת ממשיכה לפנות למצווים פוטנציאליים. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי עליו לכתוב הוראות מפורטות כיצד לשמור על קשר עם מצווים ותורמים ולהגדיר בהן בבירור אילו פעולות מותר לבצע ואילו פעולות מעוררות חשש להשפעה בלתי הוגנת או למעורבות אסורה. מתווה הפעילות הרגיל של האפוטרופוס מאפשר למפקחים במחלקה לפקח על מימוש העיזבון מראש, ואילו בהסדר שהושג עם קרן היסוד בהולנד, האפוטרופוס מפקח על ביצוע מיזמים ועל השימוש שנעשה בכספי העיזבון רק בדיעבד. כך מתווה הפעילות שהאפוטרופוס אישר בשנת 2010 יצר דרך פעולה שונה ולא שוויונית בהליך למימוש עיזבונות לטובת קרן היסוד בהשוואה להליך מימוש עיזבונות לטובת מוטבים אחרים, ובהם מוסדות לאומיים אחרים. .משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס כי אין חולק על כך שהקרן היא מוסד לאומי , אך אין בכך כדי להצדיק חריגה מתהליך הפיקוח והבקרה שהאפוטרופוס נוקט כלפי גופים אחרים משבחר אדם להוריש את נכסיו למדינת ישראל עבור קרן היסוד ולא להורישם ישירות לקרן היסוד. משרד מבקר המדינה מ עיר לאפוטרופוס הכללי כי הגורמים האחראיים עלולים לפעול בחוסר תיאום ולתת הנחיות מקצועיות סותרות. על האפוטרופוס להסדיר את חלוקת התפקידים ואת התיאום כדי למנוע זאת. עוד על האפוטרופוס לדון לאלתר באופן מעמיק בנושא - לבחון את הפעלת הנציגויות בחו"ל, את הצורך בפעילו תן, את הרכב כוח האדם הדרוש בהן, בתפקידי הנציגויות ובמטרות שהנציגויות מיועדות לבצע. נמצא כי לא נקבע איזה תקן כוח אדם נדרש לכל נציגות ואילו תפקידים נדרשים לכל אחת מהן. הסדרת התקן והתפקידים נדרשת כדי לוודא מתן מענה לכלל היבטי העבודה הנדרשים בנציגויות, כדי שהעבודה השוטפת בנציגויות לא תפגע, כמתואר להלן: כאמור, על פי החוק והחלטות הממשלה, האפוטרופוס הכללי הוא הגורם המטפל בקבלת עיזבונות ונחלות לטובת מדינת ישראל. בתקנון הקונסולרי נכתב כי עובדי הנציגויות בחו"ל אינם מוסמכים לאשר צוואות, אולם, כאמור, העובדים שיוצ אים לחו"ל לא תודרכו בנושא זה. היות שמסתמן שצוואות נוספות מסוג זה יגיעו לטיפול האפוטרופוס, על משרד החוץ לרענן הנחייתו לנציגיו בחו"ל. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי מהדוגמאות שלעיל מסתמן שייתכן שבמדינות נוספות שהוטל בהן מס עיזבון נחתמו צוואות דומות לטובת מדינת ישראל ושייתכן שגם צוואות אלה מטופלות שלא באמצעות האפוטרופוס הכללי. על האפוטרופוס לבחון את הדרכים למניעת מקרים כאלו. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ כי לאחר שילוב נושא התרומות והעיזבונות בתקנון הקונסולרי, על הקונסולים המיועדים לשרת בנציגויות ישראל בחו"ל להכיר את ההנחיות החדשות בנושא ואת המצופה מהם בתחום זה. על האפוטרופוס לבחון עם משרד החוץ אם לשלב הדרכה מתאימה בנושא זה לקונסול ים היוצאים לחו"ל וכיצד לעשות כן. כמו כן, על משרד החוץ להפנות את תשומת לב שליחיו לתקנון בנושא זה. ללא העברת מידע ובלא תיאום בין האפוטרופוס ובין משרד החוץ אשר למצווים ותורמים פוטנציאליים, עלולה להיווצר כפילות ונפגעת היכולת לפעול באופן מיטבי לשמירת הקשר עם כל המצווים והתורמים הפוטנציאליים למדינת ישראל. על המחלקה ועל משרד החוץ להסדיר את התיאום השוטף ביניהם בנושא זה. אף שהקהילה היהודית בצרפת קטנה מהקהילה בארצות הברית, ואף ששתי הנציגויות מכניסות הכנסות דומות, בנציגות בצרפת מועסק כוח אדם גדול פי ארבעה מכוח האדם המועסק בנציגות בארצות הברית, והגדרת התפקיד של העובדים בנציגות בצרפת נרחבת הרבה יותר מהתפקיד שמבצעת בפועל העובדת בארצות הברית. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי עליו להקפיד על תיעוד ההחלטות המתקבלות בעקבות ביקורת על מנת שניתן יהיה לעקוב אחריהן ואחר תיקון הליקויים שנמצאו בדוח הביקורת הפנימית. ההסדר פוגע בהכרח ביכולתו של האפוטרופוס למלא את תפקידו בתחום הבקרה והפיקוח שכן הוא מאפשר לקרן לקבל את כלל כספי העיזבון עוד טרם ביצוע המיזמים. בשנים 2010-2000 אירעו כמה מקרים בהם האפוטרופוס הכללי כלל לא ידע על צוואות לטובת מדינת ישראל שהמוטב הסופי בהן היה קרן היסוד והוא לא היה מעורב בהוצאתן לפועל. במקרים אלו הוציאה את הצוואות אל הפועל קרן היסוד אף שהאפוטרופוס הוא הגורם המטפל בקבלת עיזבונות ונחלות לטובת מדינת ישראל. הדוגמאות ה מפורטות להלן התרחשו במדינות אמריקה הלטינית ובהולנד. משרד החוץ נדרש לרענן את ההנחיות לדיפלומטים ולקונסולים שעליהם להעביר ללא דיחוי למחלקה מידע ומסמכים רלוונטיים על תרומות ועיזבונות וכן כיצד יש לשמור את המסמכים בנציגויות. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי לעיתים אי אפשר לזהות תקלות בשלב קבלת הפרטה המוגמרת או החלוקה הסופית של העיזבון ובשלב אישור החשבונות והמסמכים. על כן, על האפוטרופוס לבחון אילו דרכי פעולה יאפשרו לו לוודא כי פעולות האיסוף והרישום מתייחסות לכל נכסי העיזבון כנדרש. היעדרן של הנחיות ברורות אשר למקרים שנדרשת פעילות של מפקחים בעת פתיחת כספות עלול לסכן את שלמות העיזבונות ברחבי העולם שכן בעיזבונות הכוללים מיטלטלין אפשר לשנע את הנכסים ממקום למקום ללא קושי ולגרוע אותם מהעיזבון. ראוי שהאפוטרופוס יבחן את התיקים שהצוות הקודם טיפל בהם וייזום בדיקה מעמיקה בתיקים רלוונטיים כדי לוודא כי הליקויים שעלו בבדיקה לא נעשו בתיקים אחרים. .משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס כי גם אם ככלל אפשר להסתמך על דיווחיהם של אנשי המקצוע, עליו לקבוע תבחינים לזיהוי מקרים ועיזבונות שבהם עשוי להידרש פיקוח הדוק יותר של המפקחים מטעמו על פעילותם של מנהלי עיזבון ונוטריונים, ובפרט על עיזבונות שכלולות בהם כספות. עולה אפוא כי במקרים שיש ליקויים בפעולותיהם של בעלי ת פקיד במימוש העיזבון ובכינוסו, פעילות יזומה ומעורבות של המחלקה ונציגיה בתהליכי הכינוס והמימוש יכולה לתרום למימוש מלוא זכויותיה של המדינה כיורשת, ולמימוש מלא של רצון המצווה. . על האפוטרופוס הכללי למפות את הפעולות שגורמים מקומיים מבצעים בעת כינוס העיזבון ומימוש ו ולקבוע נהלים מפורטים אשר לפעולות הבקרה שעובדי המחלקה נדרשים לנקוט כדי לוודא שהכינוס והמימוש ייעשו במלואם באופן שיקטין את הסיכון שייגרעו נכסים מהעיזבון. נהלים מפורטים המסדירים את עבודת המחלקה והנציגויות הם חיוניים לטיפול תקין בתרומות ובעיזבונות. מן המקובץ עולה הנחיצות בהגדרה ברורה ומחייבת של כלל הפעולות שעובדי המחלקה נדרשים לנקוט במהלך טיפולם בעיזבונות. כן עולה הצורך לתת את הדעת לבקרות הנדרשות בקיום הליך רגיש זה הנוגע לנכסים בעלי ערך רב ולמימוש רצונו של המצווה. הדבר עשוי לתרום להבטחת שלמות העיזבונות. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי שעליו להכין נוהלי עבודה מפורטים ולציין בהם את כלל דרכי הטיפול והפעולה הרצויות אשר לעיזבונות בארץ ובחו"ל. .כאמור, הצורך בבדיקה מתעורר לנוכח אי סדרים שנתגלו בטיפול בכמה תיקים בעבר. להלן דוגמאות: הנוהל אינו מנחה את עובדי המחלקה האם וכיצד עליהם לפעול במהלך זיהוי הנכסים הנכללים בפרטה ורישומם. הדבר עשוי למנוע זיהוי ליקויים בתהליך מימוש העיזבון ולפגוע ביעילות הפיקוח. דוגמאות אלה ממחישות שיש חשש ממשי שבתקופת הצוות הקודם התרחשו אי-סדרים נוספים. חשש זה מחייב לבדוק את הטיפול בתיקי העיזבון בתקופה זו כדי לבדוק אם הטיפול היה לקוי או אם גרם נזקים כלכליים למדינת ישראל. האפוטרופוס נדרש לקבוע סדר פעולות מחייב שיש לנקוט אם מתגלים פערים וחסרים בתיקי עיזבון, לציין לאילו גורמים מקצועיים יש לפנות לבדיקת הממצאים ולאילו בעלי תפקידים, בארץ ובחו"ל, יש להעביר את ממצאי הבדיקה. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס כי ללא קשר לבחינה הנוספת, עליו לבחון את פעולות הפיקוח והבקרה שיש לבצע על הפעילות בנציגויות בחו"ל כדי לצמצם את האפשרות שפעילות עצמאית מקומית תוביל לאי-סדרים בפעילותן. כן עליו לעגן פעולות פיקוח ובקרה בנוהלי עבודה סדורים. לא נמצא שהתקיים דיון במשרד המשפטים על ממצאי דוח הביקורת הפנימית משנת 2016 .כנדרש בחוק .בשנת 1955, הו טל על אגף האפוטרופוס הכללי וכונס הנכסים הרשמי במשרד המשפטים לטפל בקבלת עיזבונות ונחלות לטובת מדינת ישראל ובניהולם. לצד הטיפול בעיזבונות לטובת המדינה, ניתנה לאפוטרופוס הכללי הרשאה לרכז את הטיפול בכל התרומות שמתקבלות לטובת מדינת ישראל. הדוח מעלה ליקויים הנוגעים לגיבוש מדיניות בעניין השמירה על קשר עם מצווים ותורמים פוטנציאליים; לשימור הידע בנו שאי צוואות, ירושות ותרומות; להסדרה של הדרך שעל נציגי האפוטרופוס הכללי לנקוט בהליכי כינוס ומימוש העיזבונות; להכנת נהלים למחלקה ועדכונם; לקביעת הנחיות מפורטות וברורות אשר לפעולות פיקוח ובקרה שיש לבצע במדינות שונות בנושא כינוס ומימוש עיזבונות באמצעות גורמים מקומיים. בחמש השנים האחרונות חלו תמורות רבות בהיקף התרומות והעיזבונות שמדינת ישראל מקבלת מחו"ל, בעיקר באמצעות שתי נציגויות האפוטרופוס הכללי בחו"ל - בצרפת ובארצות הברית. יש לבחון את פעולתן של שתי הנציגויות, ובכלל זה את כוח האדם הדרוש בהן, את המטרות והתפקידים המוגדרים ל הם ואיך יש להיערך לשינוי בהיקף התרומות והעיזבונות שבטיפול ן. גם ממשק העבודה בין האפוטרופוס הכללי ובין משרד החוץ ונציגיו הפזורים ברחבי העולם טעון הסדרה טובה יותר. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי עליו להסדיר באופן יסודי את מדיניות מחלקת העיזבונות ואת פעולתה ולפעול לשימור הידע שנצבר במשך השנים; עליו לבחון כיצד יש לפקח על הפעילות בנציגויות בחו"ל ולבקר אותה כדי לצמצם את האפשרות לפעילות עצמאית מקומית ובעקבותיה לאי-סדרים; עליו להסדיר את התיאום עם משרד החוץ, להדק את ממשקי העבודה ו לרענן לדיפלומטים ולקונסולים את ההנחיות, על פיהן עליהם להעביר ללא דיחוי למחלקה מידע ומסמכים רלוונטיים על תרומות ועיזבונות. כמו כן, עליו לבחון שוב את ההסדר שגיבש עם קרן היסוד, ובכלל זה אם הוא עומד בהחלטות הממשלה, בחובת הפיקוח המוטלת עליו ובעקרון השוויון. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס כי מקרים אלו מצביעים על בקרה ויישום לא מיטביים שלו בנוגע להליכים שביצעה קרן היסוד למימוש צוואות. ההסדר שגיבש האפוטרופוס הכללי בשנת 2010 עם קרן היסוד בהולנד נותר תקף לגבי צוואות שנחתמו עד שנת 2009 . על האפוטרופוס לשוב ולבחון את ההסדר בהקשר של צוואות אלה בתוך שימת לב למנגנון הביצוע שלהן. בבחינה זו יש לתת את הדעת להחלטות הממשלה, לחובת הפיקוח המוטלת על האפוטרופוס ולעקרון השוויון. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס כי השינוי במספר תיקי התרומות ותיקי העיזבונות ובתמהילם והירידה הנמשכת בהכנסות מתיקי העיזבון מצריכים דיון ובחינה אם הנסיבות והשינויים מחייבים לגבש תוכנית לשינוי אופי פעילות המחלקה בחו"ל.
משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס שעליו לבחון את אופי הפעילות ואת התפקידים שהנציגויות בחו"ל נדרשות לבצע, ובהתאם לקבוע תקן לעובדים בנציגויות ולה גדיר את התפקידים שעליהם לבצע. כמו כן, על האפוטרופוס לבדוק באילו תנאים ובאיזה היקף פעילות מוצדק להחזיק נציגות כדי שניתן לוודא שהפעילות בחו"ל נעשית בדרך מיטבית.