משרד התפוצות . לשכת הפרסום הממשלתית - היבטים בפעולתה לדעת משרד מבקר המדינה לא היה בתוכן הספר שפרסם משרד התחבורה מידע שעל הציבור לדעת, ונוכח האמור בהוראות התכ"ם, לא היה מקום להביא במבוא לספר את דברי השר מופז ואת דברי מנכ"ל משרד התחבורה דאז, לצד חתימתם, ואת דבריהם של מנהל אגף הסברה ודובר משרד התחבורה. .הביקורת העלתה כי במקרים שונים לא מילאה לפ "ם את תפקידה למניעת פרסומים שאינם עולים בקנה אחד עם הוראות התכ"ם, ההנחיות והנוהל הפנימי שלה. להלן דוגמאות של שלושה פרסומים שהכילו מידע שאינו לתועלת הציבור וכן שמות של בעלי תפקידים שפרסמו משרדי ממשלה באמצעות לפ"ם: לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח קביעתו של היועץ המשפטי של משרד רה"ם דאז כי קיים ניגוד עניינים בין תפקידו של מנהל לפ "ם ובין חברותו בהנהלת עמותת מרכז שז"ר, היה על היועץ המשפטי לבחון אם קיים מצב של ניגוד עניינים גם בנוגע לכהונתו של מנהל לפ"ם באספה הכללית של העמותה. לנוכח האמור במכתבו של היועץ המשפטי, על מנהל לפ "ם הייתה מוטלת החובה ליזום בדיקה אם הוא מצוי במצב של ניגוד עניינים או חשש למצב כזה גם בכהונתו באספה הכללית. הביקורת העלתה כי בלפ "ם ובמשרד רה "ם לא היו נתונים מלאים ועדכניים על מצבת כוח האדם של כל עובדי לפ"ם והמועסקים על ידה, כמו היקף משרה, מועד תחילת ההעסקה, דירוג העובדים, דרגתם, סוג העסקה וכיוצא באלה. מהאמור עולה, כי בלפ "ם ובמשרד רה "ם לא היה מידע מלא ועדכני על מצבת כוח האדם המועסק על ידי לפ "ם ועל הנתונים הקשורים בכך, לכן לא ניתן לדעת כיצד נוהל כל נושא כוח האדם. לדעת משרד מבקר המדינה על לפ"ם ומשרד ההסברה והתפוצות, כאחראי לה במועד סיום הביקורת, לפעול ללא דיחוי ליצירת בסיס נתונים מקיף, מפורט ועדכני אצלם בכל הקשור למצבת כוח האדם של לפ"ם כנדרש מכל יחידה של משרד ממשלתי וממפעל עסקי. מן הראוי שייקבע אילו נתונים יש לשמור ולעדכן בלפ "ם ואילו נתונים יהיו גם תחת ידם של משרד ההסברה והתפוצות, משרד האוצר ונש"ם. ראוי שייקבע גורם האחראי לעדכונם השוטף של הנתונים ולשמירתם. מהאמור עולה כי בלפ "ם הועסקו במשך שנים עובדים בלתי צמיתים במשרות מסגרת שהן חלק בלתי נפרד מפעילותה המרכזית של לפ "ם, אף על פי שבמשרות אלה יש להעסיק עובדים על פי תקן עם כתב מינוי או עובדים במשרות בלתי צמיתות שמשרתם תוקצבה בחוק יסודות התקציב. משרד מבקר המדינה העיר ללפ"ם כי לנוכח תקנה 42 הנזכרת והוראת התכ"ם האמורה, היה על לפ "ם להיערך מבעוד מועד ולפרסם מכרז פומבי שבו תינתן האפשרות להגיש הצעות בתוך 14 יום ל פחות לפני האירוע, ולא לנקוט כלל הליך של מכרז סגור. מאחר שמדובר באירוע שהתקיים בשנים קודמות והצורך בארגונו ידוע מראש, לא הייתה כל סיבה נראית לעין שלא להיערך לו מבעוד מועד. יתרה מזאת, לפי פרוטוקול ישיבת ועדת המכרזים ידעה לפ"ם שמדובר "בעונה הבוערת" וגם הייתה מודעת לעובדה שגם בשנים הקודמות התעוררו קשיים דומים, אף שאז היה מדובר במספר קטן יותר של אוטובוסים. בשל האמור, היה על לפ"ם לפרסם את המכרז מוקדם ככל האפשר, ואופן התנהלותה בעניין לא היה תקין. על לפ "ם לעשות את כל המאמצים כדי שהתקשרות לא תהפוך דחופה ולהשתמש בפט ור רק בנסיבות הראויות לכך. התיקון לתקנות מאפשר בנסיבות מסוימות לערוך "מכרז ממוכן מהיר", כמפורט בתקנות במקרים של התקשרות דחופה. במקרים שהיקף העבודה הנדרש גדול ניתן לשקול פיצול העבודה לכמה ספקים. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על לפ"ם לפנות לכמה מציעים לקבלת הצעות מחיר כדי שתוכל לבחון אם הצעת המו"ל היא הטובה והמתאימה ביותר. אם סברה לפ "ם שהמו"ל הוא היחיד המסוגל לבצע את ההתקשרות, מן הראוי היה שתקבל פטור להתקשרות מכוח תקנה 3(29 ,) המחייבתאישור בדבר מעמד זה. הביקורת העלתה כי מכרז ההסעות הנזכר לעיל פורסם ב - 21.5.08 והאירוע שבגללו נדרשו ההסעות נקבע ל - 4.6.08 . את ההצעות נדרשו המציעים להגיש עד ל - 29.5.08 , כלומר בתוך שמונה ימים מפרסום המכרז. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי ואין זה תקין שלפ "ם ומשרד ממשלתי יפרסמו מידע לציבו ר ללא ציון העובדה שהפרסום נעשה מטעמם. לדעת משרד מבקר המדינה, אם ידעה לפ"ם שבחוברת יפורסמו מודעות מסחריות בחסות משרד ממשלתי, היה עליה לפנות כנדרש לוועדה הבין- משרדית58 .ולבקש את אישורה לפרסומן הביקורת העלתה שלפ"ם לא דרשה מהמו"ל תשלום בגין פרסום מודעות מסחריות בחוברת. לדעת משרד מבקר המדינה, היה עליה לבחון מראש את סוגיית הפרסומת המסחרית בחוברת ולהביאה לאישורה של הוועדה הבין-משרדית. לו אישרה הוועדה את הפרסומת המסחרית, היה ניתן לחסוך בהוצאות המשרד להגנת הסביבה על פרסום החוברת, ואולי אף ליצור הכנסה לקופת המדינה. .פעולותיה לאחר יולי 2008 לא פחת אלא גדל, לכן לא ברור מדוע אגף החשכ"ל ולפ "ם ראו לנכון לצמצם את משרתו של הגזבר בלפ "ם לחצי משרה כדי לאפשר לו לשמש גזבר נתיב בחצי המשרה שהתפנתה. יצוין כי מנהל לפ"ם הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הוא לא התנגד בזמנו למינויו של מר דוניצה לגזבר נתיב ולצמצום משרתו בלפ "ם, אבל לא הבהיר כיצד הדבר מתיישב עם הגידול בפעילותה של לפ"ם ואם מינויו של מר דוניצה גם לגזבר נתיב פגע לנוכח המצב בתפקודו בלפ"ם. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמשך העסקתו של מר דוניצה בנתיב או בלפ"ם שוב ייבחן על ידי נש"ם והחשכ"ל ויוחלט אם להמשיך להעסיקו, לנוכח האמור, בשני הגופים בחצי משרה. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח העובדה שלפ"ם מקיימת קשרי עבודה עם משרדים ממשלתיים, חברות ממשלתיות וגופים ממלכתיים וציבוריים אחרים, קיים חשש ממשי שכהונת עובדי לפ"ם באותם גופים תיצור מצב של ניגודי ענ יינים מוסדיים, ולכן קיימת חשיבות רבה להסדרת הנושא לפני מינוים. על משרד ההסברה והתפוצות והנהלת לפ"ם לפעול בהקדם לבחינת הזיקות המוסדיות והאישיות של עובדי לפ"ם העלולות להעמידם במצב של ניגוד עניינים ולפעול להסדרתן. בכל מקרה של שינוי בזיקות אלה על עובדי לפ "ם לד ווח על כך ליועצת המשפטית של לפ "ם כדי שתבחן את השפעתו של השינוי על הסדר ניגוד העניינים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד ההסברה והתפוצות לוודא בהקדם שלפ"ם תפעל, בכל הקשור לנושא העסקת עובדים במשרות מסגרת, על פי הנחיות נש"ם ועל פי המתחייב מתוצאות הבחינה שיבצע אג"ת. .2. מבקר המדינה כבר העיר בדוח הקודם כי בלפ"ם לא מתבצע רישום של שעות העבודה ושל ההוצאות העקיפות בכל פרויקט פרסום. מאחר שאין קשר בין עלות העבודה שלפ "ם משקיעה ובין העמלה שהלקוח מחויב בה, אי-אפשר לדעת אם אין "סבסוד צולב" בין הלקוחות השונים בגין עלות עבודתה של לפ "ם. מבקר המדינה כבר המליץ בדוח הקודם לשקול אפשרות של הנהגת חיוב בעמלה דיפרנציאלית בגין השירותים השונים שלפ"ם נותנת, לפי היקף העבודה שהושקע בכל אח ד מסוגי השירותים. לדעת משרד מבקר המדינה, על לפ"ם לבדוק מחדש את שיטת התמחור של עבודותיה עבור לקוחותיה כדי לתמחרן באופן מדויק ככל האפשר ולבחון את האפשרות להנהיג עמלות דיפרנציאליות על כל שירותיה. תמחור מדויק יאפשר ללפ "ם לדעת מהי עלותו של כל פרויקט פרסום ובכמה יש לחייב את הלקוח כדי לכסות את הוצאותיה בפרויקט. מערכת תמחור תמנע גם חשש ל"סבסוד צולב" ועיוותים בהקצאת מקורות תקציבי הפרסום למשרדי המ משלה השונים ותשמש כלי חשוב בידי הנהלת לפ"ם לצורך בקרה על יעילות ביצוע פרויקטים. זאת ועוד, לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד ההסברה והתפוצות, בשיתוף עם אגף החשכ"ל, לנקוט את הצעדים הדרושים לעריכת הבדיקה האמורה בהקדם וליישום תוצאותיה באופן שימנע את התמריץ שישנו בשיטה הנהוגה כיום להגדלת ההוצאה הממשלתית על פרסום, ויביא לידי חיסכון ויעילות בתחום זה. הביקורת העלתה כי אין בתיקי לפ "ם תחשי ב המבסס את ההחלטה להפחית את העמלה בשיעור האמור. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לפ "ם צריכה להסתפק בהחלטה על הפחתת שיעור העמלה באחוז אחד, מכיוון שהבעייתיות הנובעת מגביית עמלה בשיעור אחיד נשארת בעינה. עליה לבחון באופן יסודי את נושא תקורות עבודתה ואת שיעורי העמלה שעליה לגבות מלקוחותיה לפי סוג העבודה שהיא מבצעת עבורם. כאמור, היועצת המשפטית של לפ"ם וגם היועצת המשפטית של משרד רה"ם לא בחנו את עמידת לפ "ם בהחלטת הממשלה מספטמבר 1999 ולא הסבו את תשומת לב הנהלתה ואת תשומת לב מנכ"ל משרד רה"ם להיקף שירותי הפרסום שניתנים על ידי לפ "ם בניגוד להחלטה על הצמצום ההדרגתי. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד ההסברה והתפוצות לנקוט בהקדם את הצעדים הדרושים ליישום מלא וראוי של ה חלטת הממשלה מספטמבר 1999 בעניין הגופים שלפ"ם רשאית לתת להם שירותי פרסום, צמצום ביצוע עבודות פרסום במישרין על ידה והתמקדות ברכישת מדיה ושירותי פרסום אחרים מגורמים חיצוניים. לא נמצא שמנהל לפ "ם ציין במכתבו הנזכר כי השתתפות של לפ "ם בפרויקט היא חריגה, בלתי שגרתית ואינה עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה מספטמבר 1999 . יצוין כי מכתב זה לא נענה על ידי מנכ"ל משרד רה"ם. הועלה כי אף על פי שלפ"ם לא קיבלה כל אישור לביצוע הפרויקט ממשרד המשפטים, היא המשיכה בפעולותיה בעניין הפרויקט . כמו כן הועלה כי היועצת המשפטית של משרד רה "ם והיועצת המשפטית של לפ "ם לא נתנו דעתן להתקשרות הזאת ולא בדקו אם היא עולה בקנה אחד עם תכלית פעילותה של לפ"ם ועם האמור בהחלטת הממשלה מספטמבר 1999 .המגדירה את הגופים שלפ"ם רשאית להעניק להם שירותי פרסום יצוין כי מהמסמכים האלה עולה כי אף על פי שהיועצת המשפטית של משרד רה"ם ידעה מראש על כוונת ההתקשרות, היא לא חיוותה בכתב את דעתה בנושא. כמו כן הועלה כי היועצת המשפטית של משרד רה"ם והיועצת המשפטית של לפ"ם לא נתנו דעתן להתקשרו ת הזאת ולא בדקו אם היא עולה בקנה אחד עם תכלית פעילותה של לפ"ם ועם האמור בהחלטת הממשלה מספטמבר 1999 המגדירה לאילו גופים לפ"ם רשאית להעניק שירותי פרסום. 3 . בבדיקה שערך משרד מבקר המדינה אצל חשב משרד רה"ם עלה כי גם אצלו לא נמצאו מסמכים הנוגעים להתקשרות עם ממש לת פולין. לטענתו, המסמכים נמצאים אצל גזבר לפ"ם. יצוין כי חשבת משרד רה "ם חתמה, כאמור, מטעם מדינת ישראל על הסכמי ההתקשרות עם היזם, לכן יש לראות כליקוי את העובדה שלא נמצאו במשרדי החשב לפחות המסמכים האלה בעניין הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר כי מינויו של מר דוניצה לתפקיד כגזבר בפועל, בטרם הוחל בהליכים לאיוש המשרה , נעשה בניגוד להוראות התקשי"ר. כן מעיר משרד מבקר המדינה, כי העסקה בתפקיד כממלא מקום לפני מכרז עלולה להקנות למועמד יתרון ולתת לו עדיפות על פני מתמודדים פוטנציאליים אחרים. מר דוניצה היה המתמודד היחיד על המשרה, ויש חשש כי העובדה שכיהן בתפקיד כממלא מקום הרתיעה מועמדים אחרים מלגשת למכרז. לדעת משרד מבקר המדינה לנוכח הממצאים שהועלו בביקורת זו, יש מקום להגדיר בכתב את מערך היחסים בין היועצת המשפטית של לפ"ם ובין הלשכה המשפטית של משרד רה"ם, האחראית לה כאמור מהבחינה המקצועית, גם במועד סיום הביקורת, ולקבוע את סמכויותיו והיקף אחריותו של כל גורם ולהסדיר את קשרי העבודה ביניהם. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש חשיבות בהסדרת מערך היחסים ב ין חשב משרד רה"ם וגזבר לפ "ם, משום שחשב משרד רה"ם עדיין מנחה מהבחינה המקצועית את גזבר לפ"ם. מן הראוי שיתועדו הפגישות המתקיימות ביניהם וכן ההנחיות שנותן החשב לגזבר לפ "ם. שגרה מינהלית מעין זו ראוי שתיקבע בנוהל. מהאמור עולה כי מאז שנת 1996 , המועד שבו הוטל על המבקרת הפנימית של משרד רה"ם לבצע ביקורת פנימית בלפ "ם, כקבוע בחוק הביקורת הפנימית, נערכה בלפ "ם רק ביקורת אחת, ולא נבדקו בה נושאים חשובים כמו ניהול תקין, טוהר המידות, יעילות וחיסכון. הועלה כי המבקרת הפנימית לא ביקשה שביצוע הביקור ת הפנימית בלפ "ם יוטל בנסיבות אלו על גורם אחר, כדי למלא אחר הוראות חוק הביקורת הפנימית החלות על לפ "ם. יצוין כי הנהלת משרד רה"ם, שאישרה את תכנית עבודתה של המבקרת הפנימית, לא דרשה ממנה לכלול בתכנית עבודתה ביקורת בלפ"ם וגם לא הטילה את הביצוע על גורם אחר. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד ההסברה והתפוצות לבחון בהקדם את המתחייב על פי חוק הביקורת הפנימית בעניין לפ"ם, ולוודא בתיאום עם משרד רה"ם כי תכנית העבודה של המבקרת הפנימית תכלול מפעם לפעם גם בדיקה של נושאים בלפ"ם. .1. הועלה כי אף שלפ "ם הייתה במשך שנים רבות יחיד ה מינהלית במשרד רה"ם, בפועל היא התנהלה במובנים רבים כיחידת סמך עצמאית. לא הוגדרו מידת עצמאותה או כפיפותה לגורמים שונים במשרד רה"ם ולא נקבעו גבולות אחריותו של המשרד בנוגע אליה. לנוכח הממצאים הנוגעים ללפ"ם שהעלה משרד מבקר המדינה מן הראוי שמשרד רה "ם יבדוק את התנהלותו ופיקוחו גם על יחידות נוספות שבאחריותו. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2010 ציין מנכ"ל משרד רה"ם כי מאחר שהגורמים במשרד ובהם היועצת המשפטית, החשב ויחידת משאבי האנוש, עדיין מנחים מהבחינה המקצועית את הגורמים הרלוונטיים בלפ"ם, הם יפעלו לתיקון הליקו יים ויעקבו אחר תיקונם. 2. ,לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד ההסברה והתפוצות האחראי לפעילותה של לפ "ם, יגדיר ויבהיר את הקשרים הארגוניים בין הנהלת משרדו ללפ "ם. כמו כן ראוי כי ייקבעו הסמכויות של כל גורם בהנהלת המשרד בתחומים השונים של פעילות לפ "ם ודרכי הד יווח של לפ"ם להנהלת המשרד ויינתן להן ביטוי בנוהלי המשרד ובנוהלי לפ "ם. מהמכתב עולה כי מנהל לפ"ם התנגד להמלצות הבדיקה הכלכלית ולכל הצעה לשינוי מודל פעילותה של לפ"ם שתביא לידי שינויים רחבים בגוף זה. לדעת משרד מבקר המדינה, תוכן הספר חורג מן המידע שעל הציבור לדעת לצורך קבלת שירותים ממשרדי הממשלה ולצורך מימוש זכויותיו. הספר הופק והודפס על ידי לפ"ם, ואם נועד לשימוש פנימי במשרדי הממשלה לא היה ראוי לפרסמו באמצעות לפ"ם ובוודאי שאין לממן את הוצאות הפקתו והדפסתו מהתקציב שיועד לפרסום. כמו כן לא היה מקום להביא בו את דבריהם של ראש הממשלה דאז לצד תמונתו ובחתימתו ושל מזכיר הממשלה בחתימתו. עלות ההפקה של כל הפרסומים האמורים הסתכמה בכ- 600,000 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, ביצוע הפרסומים האלה נעשה שלא לפי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, הוראות התכ "ם, הנחיות היועצת המשפטית של משרד רה"ם ונוהל לפ "ם, אשר קובעים כי מותר לפרסם רק מידע שעל הציבור לדעת לצורך קבלת שירותים ממשרדי הממשלה ומימוש זכויותיו. מהממצאים האלה עולה שלפ"ם הייתה שותפה לביצוע פרסומים מעין אלה ואפשרה את השימוש בכספי ציבור למטרות שלא לשמן הוקצו. זאת למרות העובדה שאחד מתפקידיה הוא לשמש גוף מפקח ומבקר בנושא זה. משרד מבקר המדינה מותח ביקורת על התנהלותה זו של לפ"ם.
.לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות אלה האמירה של מנהל לפ"ם בקשר ללחצים המופעלים על לפ"ם היא סתמית, ודרך פעולתו בעניין בלתי תקינה ומונעת בירור העובדות לאשורן.