מטלות רוחב . שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא על פי השאלונים, שלושת המוזאונים לא זקפו את ההטבות לשכרם של העובדים, שלא על פי דיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה לנושא זה. נהג שלא על פי דיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה על כך. על מכון וינגייט לוודא כי הטבת המגורים ניתנת רק לעובדים הזכאים לכך מתוקף חוקת העבודה. משרד מבקר ה מדינה מעיר כי במכירת כרטיסים מבוקשים לקומץ מעובדיה פעלה הרשות בחוסר שקיפות, המתחייבת מכללי מינהל תקין, והפרה את חובתה לפעול בשוויון, כנדרש מגוף ציבורי. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות השידור כי היא הגדילה בשיעור ניכר את מספר העובדים הזכאים לפטור מאגרת הטלוויזיה ובכך הגדילה את ההוצאה הציבורית. זאת ועוד, כיוון שהרשות לא המציאה למשרד מבקר המדינה את הסכם השכר שעל פיו ניתנה ההטבה כאמור, לא היה אפשר לבדוק אם ובאיזה אופן עוגנה ההטבה, ואם ניתן לה אישורו של הממונה על השכר כנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות השידור כי עליה לזקוף את שווי ההטבה לשכרם של העובדים הקבועים. שיעור המס שמשלמת הרשות בגין הוצאות עודפות עבור כניסה לאתרים מגדיל את ההוצאה הציבורית, במקום שיהיה מושת על העובד, כנדרש בפקודת מס הכנסה. על רשות הטבע והגנים לזקוף את שווי ההטבה לשכר העובדים. אם יש קושי בייחוס ההטבה לעובד, והקושי מהותי ומונע ממנה לעשות זאת, עליה להעלותו לפני רשות המסים, לצורך החלטה בדבר תשלומי המס, ולפעול בהתאם להחלטה שתתקבל. חברת החשמל ציינה כי היא לא זקפה את שווי ההטבה לשכרם של העובדים שקיבלו אותה. מאחר שהחברה לא זקפה את שווי הטבת חיבור החשמל לשכרם של העובדים המקבלים אותה, היא פעלה שלא לפי דיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה לנושא זה, כפי שציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה. החברה ציינה בשאלון כי היא לא זקפה את שווי ההטבה לשכרם של העובדים המקבלים אותה. על בית הספר החקלאי מקווה ישראל ועל מדרשת שדה בוקר להקפיד לזקוף לשכר העובדים את שווי ההטבות הניתנות להם. במתן הטבה זו בארנונה פעלה עיריית ירושלים למתן הטבה לקטגוריה (עובדים) שלא נזכרה בתקנות. . השלטון המקומי, ובכלל זה רשויות מקומיות ותאגידים עירוניים, הוא הגדול מבין מגזרי הגופים הציבוריים, ועובדים בו כ- 146,000 עובדים ששכרםהשנתי הכולל כ-17.4 מיליארד ש"ח. משרד הפנים, שהוא המאסדר האחראי לשכר ולכוח האדם ברשויות המקומיות ובתאגידים העירוניים, אינו דור ש מהם לדווח לו על הטבות שהם נותנים לעובדיהם, ואין בידו מידע על הטבות הניתנות, על מקורן הנורמטיבי ועל אופן המיסוי שלהן. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת לבצע את תפקידו כפי שהוטל עליו בהחלטת הממשלה משנת 1997 , על משרד הפנים לרכז מידע מפורט על הטבות שנותנים רשויות מקומיות ותאגידים עירוניים לעובדיהם. בין היתר, עליו למפות את ההטבות הניתנות בגופים אלה ולדווח עליהן לממונה על השכר לצורך בחינתן והסדרתן. נוסף על כך עליו לקבוע, בתיאום עם הממונה על השכר, בנוהל שיופץ לרשויות המקומיות ולתאגידים העירוניים, עקרונות מנחים שיקב עו את האסור והמותר בנוגע למתן הטבות לעובדים ויבהירו מה הם כללי המס החלים עליהם. כמו כן, עליו לבחון את הצורך בקביעת הסדרים לדיווח על הטבות שנותנים גופים בשלטון המקומי לעובדיהם, בתדירות שיקבע. על פי תשובותיה ל שאלון, רכבת ישראל לא זקפה את שווי ההטבה לשכר עובדיה, ובכך נהגה שלא לפי דיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה לנושא זה, כפי שציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה. את שווי שתי ההטבות האלה נהג מוזאון ישראל לזקוף לשכר העובדים שניצלו אותן. המוזאון גם גילם את שווי ההטבה עבור העובדים. משרד מבקר המדינה מעיר כי גילום שווי ההטבה שנותן המוזאון מגדיל את ההוצאה הציבורית, וזוהי למעשה תוספת שכר המחייבת, על פי חוק יסודות התקציב, אישור מטעם הממונה על השכר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים ולעיר יית תל אביב -יפו כי יש להקפיד על העברת חוזרי מנכ"ל משרד הפנים לכל התאגידים העירוניים שהחוזרים נוגעים לפעילותם. על העירייה לוודא שחלוקת כרטיסים תיעשה רק בתנאים שקבע משרד הפנים. עוד דיווחה רשות הטבע והגנים כי היא לא זקפה את שוויין של הטבות אלה לשכרם של העובדים שקיבלו אותם. בכך היא נהגה שלא על פי דיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה לנושא זה, כפי שציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה. קופת חולים מאוחדת ציינה בשאלון כי לא זקפה את שווי ההטבה לשכרו של העובד לצורכי מס. עוד ציינה כי אין באפשרותה להעריך את מספר מקבלי ההטבה בפועל ואת העלות השנתית הכוללת של מתן ההטבה בשנת 2013. כיוון שקופת חולים מאוחדת לא זקפה את שוויין של הטבות לפרסונל שנתנה במשך השנים לעובדיה, היא נהגה שלא על פי דיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה על נושא זה, כפי שציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה. תשלום המס של קופת חולים לאומית שלא באמצעות זקיפת שווי ההטבה לשכרו של כל עובד אינו עולה בקנה אחד עם עקרון השקיפות, כפי שהובא בפסק דין דולב וכפי שנדרש לפי כללי מינהל תקין. משרד מבקר המדינה מעיר כי דרכי הטיפול של קופות החולים מאוחדת ולאומית נותרו לקויות מכמה בחינות. זאת ועוד, הביקורת העלתה קשיים בנושא - היעדרם של נתונים מלאים ומפורטים לגבי כל קופות החולים על היקף ההטבות הניתן בכל שנה ועל היקף ההטבות לעובד; הטיפול בהיבטי המס הכרוכים במתן ההטבות בחלק מהקופות; והקושי בקיום אסדרה נאותה בידי הממונה על השכר בתחום זה, בשל היעדרם של נתונים מלאים. על הגורמים המוסמכים לתת את הדעת על קשיים אלה. על משרד הבריאות לקיים עבודת מטה למיפוי ההטבות שנותנות קופות אלה, לבחון את המקור הנורמטיבי לכל אחת מהן, בדומה לעבודה שנעשתה בעניינה של שירותי בריאות כללית, ולגבש את מסק נותיו הכוללות בסוגיה זו בהתאם להוראות בג"ץ. ממצאים אלה עשויים להוות בסיס לבחינה כוללת כאמור של סוגיית ההטבות לפרסונל בקופות החולים, וכן לשמש את אגף השכר ואת רשות המסים בבואם לאכוף על הקופות את הוראות הדין הנוגעות לשכר ולמיסוי בקופות. משרד הבריאות, משרד המשפטים ומשרד האוצר ערים, משנת 2006 לכל הפחות, לכך שנקבעו הסדרים להענקת הטבות לעובדי בתי החולים הממשלתיים ומשפחותיהם אשר טעונים בחינה, והסדרה. אולם במועד סיום הביקורת פעולות שהוחלט לבצע לצורך הסדרת תחום זה עדיין לא הושלמו. מציאות זו משקפת חולשה של המאסדרים בבואם לפעול להסדרת הנושא כמתחייב מהוראות הדין, ובכללן הוראה מפורשת של בג"ץ שניתנה בעניין זה כבר בשנת 2012 , ומסדרי מינהל תקין. יודגש כי מאחר שטרם נעשה מיפוי מלא של ההטבות ושל מקורותיהן הנורמטיביים, לא ניתן לקבוע כי כל הזכויות הללו מעוגנות ביחסי העבודה, וכי קיימת מניעה משפטית לביטולן. על משרד הבריאות, הנושא באחריות העיקרית לאסדרה במערכת הבריאות, להוביל את הפעולה בנושא זה ולפעול בשלב הראשון למיפוי כלל ההטבות הניתנות בקופות החולים לאומית ומאוחדת ובבתי החולים הממשלתיים, לצורך בחינת הבסיס הנורמטיבי להענקתן. מריכוז המידע שהתקבל בשאלונים עולה כי המרכזים הרפואיים שנתנו הטבות לעובדיהם בשנת 2013 לא זקפו אותן לשכר העובדים שקיבלו אותם. שירותי בריאות כללית דיווחה כי זקפה את סכום ההטבה בתלוש השכר של עובדיה לצורך תשלום מס וגילמה את המס בעבורם. בכך הגדילה הקופה למעשה את ההוצאה הציבורית בגין ההטבה שנתנה. הקופה העריכה את העלות השנתית של מתן ההטבות ב-82 .מיליון ש"ח יוצא אפוא כי המעסיקה של העובדים בארבעה בתי חולים ממשלתיים43 - המדינה- פעלה שלא על פי דיני המסים והוראות התכ"ם בכל הנוגע לזקיפת שווי ההטבות לשכרם של העובדים. כך נהגה גם עיריית תל אביב - יפו, המעסיקה של עובדי המרכז הרפואי סוראסקי. על רשות המסים לתת דעתה על נושא זה . זאת ועוד, מתשובת משרד הבריאות עלול להתקבל הרושם כי קיימת "הסכמה שבשתיקה" לגבי מתן ההטבות בלא זקיפתן כנדרש. על המשרד מוטלת האחריות למצוא דרכים שיאפשרו את תשלום המס כנדרש ולהנחות את בתי החולים לפעול בהתאם. מהאמור לעיל עולה שלעובדים במערכת הבריאות ניתנות הטבות מגוונות, אשר ברבות השנים השתרשו. הטבות אלה עתידות להינתן, אם לא ייעשו פעולות הסדרה, לעשרות אלפי עובדים נוספים שייקלטו במוסדות מערכת הבריאות ולבני משפחותיהם. עובדה זו מדגישה את הצורך במיצוי כל הפעולות הדרושות בידי כלל הגורמים הרלוונטיים, ומשרד הבריאות בראשם, למיפוי ההטבות ולהסדרה של הנושא בהיבטיו השונים. הניסיונות של המאסדרים להסדיר את ההטבות בשירותי בריאות כללית, ברוח פסק דין דולב, מלמדים על קשיים משמעותיים בהסדרתן. כיוון שכך, מוטל על המאסדרים, ובראשם המ מונה על השכר, לתת את דעתם במסגרת משאים ומתנים בתחומי ההעסקה למכלול ההיבטים המועלים בדוח זה, ובכלל זה להימנע ככל האפשר ממתן הטבות בעין שאינן שקופות ויש קושי לפקח עליהן. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות למפות את כלל הטבות הפרסונל שנותנים לעובדיהם קופו ת החולים, בתי החולים הממשלתיים ותאגידי הבריאות, ולבחון את המקור הנורמטיבי לכל אחת מהן. כמו כן מוטל עליו לקבוע עם משרד המשפטים ומשרד האוצר מתכונת לקידום הסדרת הנושא. במתכונת הדיווח שגיבש הממונה על השכר לא התבקשו הגופים הציבוריים לספק מידע על הטבות שהם נותנים לעובדיהם, אף שהן חלק מתנאי ההעסקה שלהם, ואף לא נדרשו להביא את ההטבות לידיעת המאסדר המגזרי על פי החלטת הממשלה, או את ההסדרים למתן ההטבות לממונה על השכר, לשם בחינה או אישור. עיריית תל אביב-יפו לא הקימה ועדה מקצועית ולא פרסמה את הקריטריונים לחלוקת הכר טיסים של חברת מרכז הירידים שנמצאת בשליטתה, כנדרש בחוזרי מנכ"ל משרד הפנים. גם החברה עצמה לא הקימה ועדה כזו. אף על פי כן חולקו כרטיסים לעובדי החברה. חברת מרכז הירידים גילמה כאמור את שווי ההטבה שנתנה לעובדיה, ובכך הגדילה את ההוצאה הציבורית מעבר לשווי ההטבה, בניגוד להוראת סעיף 29 .לחוק יסודות התקציב לדעת משרד מבקר המדינה, אין בדיווח השנתי הכוללני לממונה על השכר כדי לצאת ידי חובת קבלת אישורו של הממונה לגילום המס בגין הטבה ספציפית. על החברה להביא את הנושא לאלתר לפני הממונה על השכר ולהימנע מגילום מס בטרם אישר זאת. ממצאי הביקורת מעלים כי גופים ציבוריים מכל המגזרים נותנים לעובדיהם הטבות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממונה על השכר לדרוש מהגופים המאסדרים להעביר לו את המידע שאספו, בתדירות שהוא יקבע, לשם אכיפת הוראות חוק יסודות התקציב בנוגע להטבות האלה, שהן חלק מתנאי שכרם של העובדים. נוסף על כך עליו להפיץ, בתיאום עם משרד המשפטים, הנחיה לגופים הציבוריים ובה קווים מנחים לגבי היבטים במתן הטבות, לאור החקיקה והפסיקה הנוגעות בכך, ופירוט מקרים שבהם נדרש אישור הממונה על השכר. בהנחיה יש לכלול, בין היתר, הוראות בנושא גילום המס ובנוגע לחובות הדיווח של הגוף הציבורי על ההטבות. על הגופים המאסדרים לקבוע, על פי ההנחיה שיפיץ הממונה על השכר, הנחיות פרטניות לגופים הציבוריים לגבי המגזרים שבתחום אחריותם, בין היתר בהתאם לדינים החלים עליהם. כמו כן עליהם לרכז מידע מלא ומפורט על ההטבות שנותנים שלושת הגופים ציינו כי לא זקפו את ההטבות לשכרם של העובדים שקיבלו אותם. בכך נהגו שלא על פי דיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה על כך. על פי הפסיקה, יש להבחין כאמור בין מוצר שסיפק המעסיק לעובדיו להנאתם הפרטית, ואותו יש להחשיב להכנסה לצורכי תשלום מס, ובין מוצר שסיפק לצורכי עבודה בלבד. על חברת כביש חוצה ישראל בע"מ לפעול בהתאם לאמור ולזקוף את שווי הנסיעות הפרטיות של העובדים לשכרם. על רשות המסים לתת דעתה לנושא זה, כפי שציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה. בידי הממונה היה אפוא מידע חלקי בלבד על ההטבות, שכן כאמור, בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שב -95 ( 22% ) מ -427 ,הגופים הציבוריים ניתנות הטבות לעובדים88 . שני המוזאונים דיווחו כי לא זקפו את ההטבות האלה לשכר העובדים, שלא על פי דיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה על כך. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התרבות והספורט, כי עליו לפעול בהתאם להחלטת הממשלה משנת 1997 , שממנה עולה כי מוטל עליו לקייםפיקוח ובקרה על פעולות הגופים שבתחום אחריותו בכל הנוגע לנושאי השכר ותנאי העבודה של עובדיהם. עלות העסקת העובדים בקרב מגזר החברות הממשלתיות היא הגבוהה ביותר מבין מגזרי הגופים הציבוריים, והיא הסתכמה בשנת 2013 בכ-18 .מיליארד ש"ח החברות הממשלתיות חולשות על מגוון רחב של תחומים, לרבות תשתיות, מסחר וחינוך. עוד לפני חקיקת חוק יסודות התקציב נדרשו החברות הממשלתיות, על פי החלטת ממשלה משנת 1968 , להיוועץ בוועדה ממשלתית לשם מתן הטבות לעובדיהן. ממצאי הדוח מעלים כי רשות החברות הממשלתיות, האחראית לאסדרת פעילותן של החברות הממשלתיות, אינה ערה למרבית ההטבות שנותנות חברות אלה לעובדיהן. חמש מהחברות אף לא נהגו על פי דיני המסים ולא זקפו הטבות לשכר עובדיהן. על רשות החברות להקפיד למלא את תפקידה על פי החלטת הממשלה משנת 1997 . עליה למפות את כלל ההטבות שנותנות חברות ממשלתיות לעובדיהן, ובכלל זה את המקורות הנורמטיביים שעל פיהן הן ניתנות. את תוצאות המיפוי הזה מוטל על שש מהחברות העירוניות האלה לא זקפו את ההטבות לשכר העובדים. אי- .זקיפת הטבה אינה עולה בקנה אחד עם דיני המסים. על רשות המסים לתת .דעתה לנושא זה, כפי שציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה. הגופים שבתחום פיקוחם, ובכלל זה על מהות ההטבה, תנאיה, עיגונה הנורמטיבי, הסדרי המס ונתונים כוללים על עלותה. על הגופים המאסדרים לבדוק את נושא ההטבות במסגרת הביקורות שהם עושים בגופים הציבוריים. שתי המועצות הדתיות שנתנו את ההנחות כאמור פעלו שלא לפי תקנות שירותי הדת היהודיים. על המשרד לשירותי דת לפקח על יישום התקנות בעניין זה ולהנחות את המועצות הדתיות בדבר המותר והאסור לפי התקנות בנוגע למתן הנחות. שתי המועצות ציינו גם כי הן לא זקפו את ההטבות לשכרם של העובדים שקיבלו אותן, שלא על פי דיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה לנושא זה. משרד מבקר המדינה מעיר למוזאון ישראל, כי באמור בתשובתו אין כדי יציאה ידי חובת הצגת הפרטים המלאים על ההטבה לפני הממונה על השכר וקבלת אישורו המפורש. על ות"ת לרכז מידע מלא ומפורט מכלל המוסדות להשכל ה גבוהה שבפיקוחה בדבר הענקת הטבות בתשלום שכר לימוד למוסדות שונים. כמו כן עליה לבחון על סמך המידע שתרכז כיצד מעוגנת כל אחת מההטבות מהבחינה המשפטית. נוסף על כך, ראוי כי ות"ת תגבש מדיניות כללית ואמות מידה לבחינת האפשרות לתת הטבות כאלה. על מכון ויצמן לבחון עם רשות המסים את האופן שבו יש למסות את ההטבות שהוא נותן לעובדיו ולנהוג על פי החלטת הרשות. ממצאי הביקורת ותשובות המוסדות להשכלה גבוהה למשרד מבקר המדינה מלמדים על חוסר במידע ולעתים אף בלבול בדבר האפשרות לפטור את עובדי המוסדות מתשלום שכר לימוד. הדבר נכון ביתר שאת בחלק מהמכללות האקדמיות, שעל פי הסכם קיבוצי שעליו חתמו חלקן בשנת 2011 , עליהן להימנע מלתת הטבות אלה בלא אישור הממונה על השכר, וכן, במידה שהוא יאשר את ההסדרים האלה באוניברסיטאות. מצב זה טעון הסדרה ותיקון. המצב שבו כל המוסדות המתוקצבים להשכלה גבוהה נותנים הטבות בשכר לימוד מעיד על זליגה של ההטבות מהאוניברסיטאות למוסדות האחרים. במספר רב של מוסדות אלה ההטבות אינן מעוגנות כנדרש, וברבות השנים הן השתרשו ועשויות להינתן לאלפי עובדים נוספים שייקלטו במוסדות ולבני משפחותיהם. על המועצה להשכלה גבוהה, המשמשת הגוף המאסדר את פעילות המוסדות להשכלה גבוהה, לרכז לאלתר, באמצעות הוות"ת, מידע מכלל המוסדות שבפיקוחה בדבר הטבות הקשורות לתחום עיסוקם שהם נותנים לעובדיהם ובני משפחותיהם. מידע זה צריך לכלול פרטים בדבר מהות ההטבה ותנאיה, ה בסיס המשפטי להענקתה, הסדרי המס הנוגעים אליה ונתונים כוללים בדבר עלותה השנתית למוסד. מיפוי מפורט כזה, המגובה במסמכים המבססים אותו, נדרש לצורך בדיקה וקבלת החלטות על מנת להסדיר את נושא ההטבות למוסדות להשכלה גבוהה. המכללה האקדמית גליל מערבי נהגה אפוא לגבי הטבות אלה שלא על פי דיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה לכך. עד סוף 2014 לא אישר הממונה על השכר את הסדר החזר שכר הלימוד באוניברסיטאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי על המכללות להימנע ממתן ההטבה עד לקבלת אישורו של הממונה על השכר כאמור. משרד מבקר המדינה מעיר למכללה האקדמית עמק יזרעאל כי אין בעצם הדיווח השנתי הכוללני לממונה על השכר כדי לצאת ידי חובת קבלת אישורו למתן ההטבה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממונה על השכר להבהיר למכללות את המותר והאסור לעניין מתן הטבת שכר הלימוד, ובכלל זה להבהיר כי בהיעדר אישורו, המכללות אינן רשאיות לתת הטבה כזו לעובדיהן. למינהל השלטון המקומי במשרד הפנים אין מידע על הטבות שנותנים רשויות ומקומיות ותאגידים עירוניים לעובדיהם, גם משום שאותם גופים אינם נדרשים לדווח על כך למשרד. בהסכמים שהמציאו מכון ויצמן, אוניברסיטת חיפה והאוניברסיטה העברית, שנותנים הטבות בשכר לימוד במוסדות המתוקצבים האחרים, לא נכללה הטבה זו. אוניברסיטת אריאל לא המציאה מקור נורמטיבי למתן ההטבות בתחום שכר הלימוד. האוניברסיטה העברית ציינה, כי היא מגלמת את ההטבה עד שיעורו של שכר לימוד אוניברסיטאי. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה העברית כי כאשר היא מגלמת את ההטבה, היא משלמת למעשה פעמיים: תמורת שווי ההטבה שהיא נותנת לעובד, ותמורת המס שעל פי דיני המסים יש להטיל על העובד. בכך מגדילה האוניברסיטה את ההוצאה הציבורית. 31 רשויות מקומיות ובהן עירייה של עיר גדולה- עיריית חולון - לא השיבו עד סוף דצמבר 2014 לשאלון ששלח אליהן משרד מבקר המדינה62 . 17 רשויות מקומיות לא זקפו את ההטבות לשכר העובדים שקיבלו אותן, ובכך פעלו שלא בהתאם לדיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה לנושא זה.
יוצא אפוא כי עיריית רמת גן חילקה לנבחרי הציבור בעירייה, למנהליה ולעובדיה כ-160 כרטיסים לכל משחק, וכי נבחרי ציבור ומנהלים בכירים אף נהנו מישיבה בתאים היקרים המיועדים למוזמנים . משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית רמת גן כי היא פעלה שלא לפי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה וחוזרי מנכ"ל משרד הפנים, האוסרים חלוקת כרטיסים לעובדים שלא לצורך מילוי תפקידם, ושלא לפי חובתה לחלק את הכרטיסים , כמו כל משאב ציבורי, באופן שוויוני ובשקיפות . עיריית רמת גן גם לא זקפה את שווי ההטבה לשכר העובדים שקיבלו אותה, ובכך פעלה שלא בהתאם לדיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה לנושא זה, כפי שציינה שתעשה בתשובתה למשרד מבקר המדינה.