משרד החינוך . שירותי חינוך ורווחה הנתונים על הנשירה הגבוהה מתכנית מיכאל חרגו מהסיכום משנת 2002 . בישיבת הנהלה של אגף שחר שהתקיימה באוקטובר 2006 , עלו טענות על שיעור הנשירה הגבוה מהתכנית ומנהל האגף סיכם והשיב ש"ניתן לבדוק ביולי 2003, בדיון בוועדת החינוך והתרבות של הכנסת בעניין תכנית מיכאל, מסרה מנהלת גף הערכה ומדידה, שהערכת התכנית שהחלה בשנת 2001 לא הסתיימה. מתברר שאף לא גורם אחד במשרד דרש להשלים את הערכת התכנית . רק עם חידוש הפעלת תכנית מיכאל במשרד בשנת 2006 , העלתה ועדת הרכישות שהמחקר האמור משנת 2001 הופסק. הוועדה דרשה שהמחקר יושלם כדי לקבל ממצאים מובהקים המעידים על התרומה החיובית של הפרויקט לתלמידים; אולם היא חזרה בה מדרישתה נוכח הסברו של מנהל אגף שחר שאין טעם .להמשיך במחקר משנת 2001 . יוצא אפוא שהמשרד המשיך את מימון התכנית ללא שעשה מחקר הערכה מטעמו. על אף שמדובר בניסוי שערכה המפקחת בקבוצה של 61 ,תלמידים בלבד שכאמור אינו מדגם מייצג ושלא ניתן להסיק ממנו מסקנות על הישגי התכנית, מנהל האגף הסתייע בו וטען שתוצאות הניסוי מלמדות על תרומת התכנית לחיסכון ויעילות בתקציב המשרד. ביוני 2008 הוא כתב למנכ"לית המשרד, כי מהניסוי "עולה בבירור כי תלמיד המשתתף בתכנית מיכא"ל חוסך השקעה משמעותית בתקציב משרד החינוך בשל העדר נחיצות השתתפותו בתכניות טיפוח מתמשכות". אמירות אלה לא לוו בנתונים מספריים וכמותיים. הניסוי הוצג גם בפני ועדת הרכישות אך היא לא יזמה בדיקה לאימות מסקנותיו. המשרד לא השלים מעולם מחקר הערכה עצמאי כדי לבדוק האם תכנית מיכאל משיגה את יעדיה. הוא גם לא ריכז נתונים שמהם היה ניתן לעקוב אחר התפתחות התכנית והשפעתה. נתוני האגף על הצלחת התכנית התבססו בעיקר על מחקרים שנערכו ביזמת ספק התכנית. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להפריד באופן מוחלט בין האינטרסים שלו . כרוכש שירותים מחברה פרטית לבין האינטרסים של חברת מיכאל המספקת שירותים אלה למשרד. על המשרד לערוך מחקר עצמאי ולבדוק האם תכנית מיכאל משיגה את יעדיו. משרד מבקר המדינה מעיר, שתיאור התפקיד של נציבות שירות המדינה שפורט לעיל ציין במפורש שהתפקיד כולל ריכוז, הכנה וטיפול במסגרת התקציבית של האגף, ולא רק של מחלקות בודדות. זאת ועוד, ההגדרה משנת 2000 היא חלוקה פנימית שעשה האגף אך היא לא הובאה לאישור הנציבות. בכל מקרה, עובדת החוץ עוסקת בפעילות השוטפת של האגף. אם מנהל האגף נזקק לעזרה במשימות ייחודיות עליו להעסיק עובד משרד בתקן ולא עובד של חברה חיצונית. משרד מבקר המדינה העלה שההתעלמות ממעמדה כעובדת חיצונית הייתה מוחלטת עד כדי כך שבפברואר 2008 ,, בישיבה של הנהלת האגף שהתקיימה בהשתתפות עובדת החוץ, הציעה מנהלת מחלקה באגף שעובדת החוץ תהיה יו"ר של ועדת השתלמויות. מנהל האגף לא התריע בפני הנוכחים בישיבה שהיא אינה יכולה לשמש בתפקיד זה, מאחר שהתפקיד אינו בגדר סיוע אלא כרוך בקבלת החלטות ובקשרי עבודה עם יחידות נוספות במשרד, והתפקיד שה וצע הוא בניגוד לאמור בנוהל העסקת עובדים בעבודה בלתי צמיתה בשירות המדינה. הנהלת המשרד לא התמידה בדרישתה להפסיק את עבודתה של עובדת החוץ, ובין השנים 2004 -2008 המשיכה עובדת החוץ לעבוד באגף במעמד של עובדת חברת כוח אדם. הנהלת המשרד גם לא פעלה בהתאם למכתבה של המנכ"לית מינואר 2002 , לא נקטה אמצעים להפסקת מצב בלתי חוקי זה, והסמנכ"ל לא עמד על כך שעבודתה תופסק. י וצא אפוא, שהנהלת המשרד, כולל החשבות ולשכת היועץ המשפטי, התעלמו מהוראות התקשי"ר ומהחלטות קודמות של הנהלת המשרד. .של ניגוד עניינים בין עבודתו של מנהל הגף כאחראי על נושאי תרבות ובין עיסוקו כאמן יוצר, הדבר לא הובא לידיעת המנכ"לית. התקנות קובעות, ש"היה לחבר ועדת המכרזים, לקרובו, או לתאגיד שהוא בעל עניין בו, עניין אישי בנושא הנדון בוועדה, לא ישתתף בדיון, ובמקומו ימונה חבר אחר לאותו נושא". מנהל הגף, שהיה יוזם המופע, אחד ממלחיני המופע והשתתף בשירה, ודאי שהיה בעל עניין אישי לכל הקשור במופע. השתתפותו כיו"ר הוועדה לקידום פרויקטים שאישרה את ההתקשרות עמדה אפוא בניגוד לתקנות. הביקורת העלתה, שהטיפול במרבית סעיפי התקציב של האגף וכן הטיפול במכרזים ובחוזים הקשורים לפעילות האגף נעשה בפועל בידי עובדת חברה קבלנית (להלן - עובדת חוץ), שהועסקה באגף שחר מאז שנת 1996 והמשיכה להיות מועסקת בו במועד סיום הביקורת בספטמבר 2008 . העסקתה נעשתה באמצעות חברות כוח אדם שהתחלפו מעת לעת, והיא כיהנה בתפקיד של תקציבנית האגף. בתפקידיה היא הייתה בקשרי עבודה שוטפים עם מינהל התקציבים, הכספים והחשבות, עבדה מול ועדת הרכישות של המשרד, ועסקה בהכנת מכרזים וחוזים, בין היתר גם בהכנת החוזה של הקבלן שדרכו היא הועסקה. יוצא אפוא, שאת המטלות שאמורה לבצע עובדת האגף המועסקת בו על פי תקן, מבצעת למעשה עובדת של חברת כוח אדם. עוד העלתה הביקורת, שהמשרד הקצה לעובדת החוץ מחשב שמעת לעת הוחלף ושודרג לצורך עבודתה, קוד משתמש לעבודה במערכת התקציב וכתובת דואר אלקטרוני של המשרד להתכתבות עם גורמים בתוך המשרד ומחוצה לו. לכל אלה נדרשה נוכחותה במשרד והיא ישבה באופן קבוע באגף, בחדר הספרייה. כמו כן היא השתתפה בהשתלמות ממושכת מטעם המשרד ללימוד התוכנה "מרכב"ה" שנכנסה לשימוש במשרד במהלך 2008. נמצא שהוועדה לא פנתה לוועדת הרכישות בבקשה שתיתן לה פטור מבירור מחירים ולא קיבלה אישור להתקשרות בדרך של פניה ישירה לספק אחד. הוועדה גם לא הסבירה מדוע בחרה פרויקטים מסוימים ולא נימקה את הסכמתה להשתתף במימון מופעים אלה, וכן לא בדקה מראש כמה מהצופים יהיו מתושבי שכונות או מערי הפיתוח. החלטת הגף לערוך את הסקרים מתקציב שיועד לתרבות ואמנות בשכונות לא נדונה בהנהלת המינהל הפדגוגי ובהנהלת האגף. זאת ועוד, החלטת הוועדה לקידום פרויקטים התקבלה בידי מנהל הגף ועוזרו (רכז הפרויקטים), בלא שהם התייעצו תחילה עם בעלי הסמכות המקצועית לנושא סקרים ומחקרים וביניהם המדען הראשי של המשרד. .הביקורת העלתה, שהמבחנים שחברת מיכאל עורכת אינם מתייחסים להשפעת התכנית על המקצועות הנלמדים בבית הספר אלא לתחומים הנלמדים בתכנית. מפקחי אגף שחר לא בדקו ביוזמתם את השפעת התכנית על הציונים במקצועות הנלמדים בבתי הספר. חברת מיכאל אף לא מתחייבת לשפר את הציונים, וראיה לכך - בהסכם שחותמת חברת מיכאל עם הורי תלמידים פרטיים המשתתפים בתכנית שלא באמצ עות המשרד נכתב, כי אין בהשתתפות בתכנית משום התחייבות מצד חברת מיכאל כלפי המשתתף לשיפור הישגים או כל הצלחה אחרת, ואין להטיל על החברה כל אחריות מלבד חובתה להעביר את התכנית על ידי מנחה מוסמך ולעשות מאמצים להצלחה לפי קנה מידה הנהוג במיכאל. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד היה לעשות מעקב בבתי הספר בסמוך לסיום התכנית, כדי לדעת אם לתכנית יש השפעה על ה ישגי התלמידים שהשתתפו בה. האגף לא פנה לבתי הספר שבהם פעלה התכנית כדי שיציגו לפחות השוואה בין התעודה של התלמידים לפני השתתפותם בתכנית לבין התעודה הסמוכה לסיום התכנית. במצב זה אין למנהל האגף על מה לסמוך בטיעוניו שהתכנית מביאה להעלאת רמת הציונים. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל האגף, שאין זה ראוי שמדידת התרומה של התכנית להישגי התלמידים תוטל על הגורם שמפעיל את התכנית. על אף ההסתייגות של יו"ר חברת מיכאל, האגף החליט להפעיל את התכנית ב-35 הכיתות האמורות למרות הידיעה שחברת מיכאל לא הייתה ערוכה להפעילה במתכונת זו, וגם לא יכלה להיערך לכך בתקופה קצרה. יצוין שבהתייחסות לאחת הכיתות כתבה חברת מיכאל למנהל המחלקה לשחר שאין היא אחראית לתוצאות והוסיפה ש"כדי לקיים סתם שיעורים בכיתה, אפשר לקחת סתם מורה במחיר הרבה יותר נמוך . לא חבל על כספי הציבור?". משרד מבקר המדינה מעיר, שהחלטת האגף על קיום התכנית במתכונת הרגילה בלי להתמודד עם האמור במכתבו של יו"ר חברת מיכאל מפברואר 2008 ., נידונה מראש לכישלון הביקורת העלתה, שהיעדים שהגף הציב לעצמו לא הבשילו לכדי תכנית עבודה מ גובשת. הגף הכין אמנם תכניות עבודה שנתיות, שבהן פורטו הפעילויות שבכוונתו לעשות במהלך השנה, אולם התכניות לא היו מלוות בקביעת יעדים ובדיווחים על השגתם או אי-השגתם, בהסברים על סדרי העדיפות ובנימוקים מדוע בחר הגף להתרכז ביעדים מסוימים על חשבון האחרים. הגף גם לא הכין דוחות ביצוע. משרד מבקר המדינה מעיר שדווקא בגלל שפעילות הגף שונה במהותה משאר פעילויות המשרד והאגף, היה על המשרד לבדוק חלופות למיקומו המתאים של הגף ולקבוע מנגנוני פיקוח על פעילותו. לדעת משרד מבקר המדינה, אין להסתפק בשיבוץ הגף באגף רק לצרכים מנהליים, ונדרשת מעורבות של מנהל האגף ושל הנהלת המינהל הפדגוגי הן בנושאים המינהליים והן בנושאים המהותיים. הביקורת העלתה שהדרישות במכרז היו גבוהות בהרבה מהביצוע בפועל בשנים האחרונות. תדירות האירועים שביצע הגף הייתה נמוכה מזו שנדרשה במכרז. כך למשל: במכרז נדרש לערוך כל פעילות מדי שנה בשנה שעה שלא כל האירועים אכן נערכים מדי שנה בשנה; מספר המשתתפים הן בתחרויות והן בסדנאות היה נמוך בהרבה מכפי שנדרש במכרז. בתחרות "כוכב נולד - קולות וצלילים", הדרישות במכרז התייחסו לכ- 2,000 משתתפים בממוצע שעה שבפועל השתתפו בשנת 2008 רק כ- 225 .ילדים משרד מבקר המדינה מעיר, כי מנוסח ההחלטה של ועדת הרכישות עולה, שההחלטה לא הייתה בבחינת "אישור עקרוני", אלא החלטה לביצוע שמנהל הגף לא היה מוסמך לשנותה. כאמור, הוועדה ציינה בהחלטתה שהצעת החברה למתנ"סים "אושרה ע"י ועדת המכרזים על כל רכיביה לרבות כוח אדם". יוצא אפוא, שמנהל הגף החליט על דעת עצמו לשנות את החלטת ועדת הרכישות. מנהל הגף הביא לכך שהחברה למתנ"סים החליפה את העובדים ששילבה בהצעתה במכרז, וזאת בלי להביא את הנושא לדיון חוזר בוועדת הרכישות. . גורמי ההנהלה הביאו לכך שאף לא אחד התריע שפעילות זו אינה עולה בקנה אחד עם כללי המינהל התקין. משרד מבקר המדינה מעיר, כי תקציב הגף נועד לרווחתם של אזרחים, שמלכתחילה חשופים פחות לאירועי תרבות ואמנות, ולא כדי להיטיב עם עובדי המשרד. יש לראות בחומרה שהגף השתמש בתקציב המשרד שנועד למימון פעולות תרבות בשכונות ובערי פיתוח לרווחתם של עובדיו. .משרד מבקר המדינה העלה, שהמשרד לא המשיך לדבוק בעמדתו בדבר הצורך בבדיקה כוללת של ספרי החברה, ולא פעל שבדיקה כזו תיעשה. לבדיקה כזו יש חשיבות במיוחד כאשר מדובר בהתקשרות בסכומי כסף ניכרים ובפטור ממכרז לאורך שנים. בסופו של יום, חתם המשרד על הסכם הארכה עם החברה בלא שבדק את ספרי החשבונות של החברה. זאת ועוד, על פרוטוקול הדיון של ועדת הרכישות מספטמבר 2006 , ,שאישרה את הסכם ההארכה בכתב יד, שחסרה דרישה לאישור של החשב הכללי ושצריך הסכם חדש ולא הסכם הארכה . במשרד התעלמו מהסתייגותה של סגנית החשב, ונחתם הסכם הארכה במקום חוזה חדש. כל הגורמים שהיו מופקדים במשרד על עריכת ההתקשרות לא עמדו מלכתחילה על הסתירות בין הקביעות השונות בהסכם של מספר התלמידים בקבוצת לימוד. גם בעת החתימה על ההסכם המשרד לא נתן דעתו לכך שבנספח א' העלות לתלמיד הוצגה בפניו באופן מוטה כלפי מטה. לא נמצא שהמשרד שקל במהלך המשא ומתן עם החברה ליישם סעיף כזה גם בהסכם שלו ולא קבע הסדרים דומים להחזרת תשלומים כאמור לעיל. בעוד שהמשרד הביא בחשבון נשירה בשיעור של 25% ,)(ראו לעיל ובעוד שלמעשה שיעור הנשירה היה הרבה יותר גבוה, התשלום לכיתה משרד מבקר המדינה מעיר, כי העובדה שלמנהל האגף הייתה נגישות למידע מסחרי של החברה מעלה את החשש של אי-שמירת מרחק נאות. מעורבותו של מנהל האגף בפיתוח התכנית ובשיווקה במשרד הייתה ידועה להנהלת המשרד, אך היא לא קבעה הסדר למנוע ניגוד עניינים בין מעורבותו בפיתוח התכנית לבי ן הפעלתה באגף שבניהולו ולא קבעה הסדר למניעת ניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד לבחון את הפעלת התכנית באמצעות מנהל אגף שחר, שקיים חשש ששיפוטו ביחס לתכנית והיעדים שהיא משיגה מושפעים ממעורבותו בפיתוחה. .1. ,בפניות של מנהל האגף, הן להנהלת המשרד והן לוועדת הרכישות בעניין חידוש תכנית מיכאל, הוא ציין ש"התכנית הינה תוכנית מובנית שפותחה, עוצבה וגובשה בשיתוף פעולה מלא עם האגף, בליווי צמוד של מפקחי שחר". משרד מבקר המדינה העלה שבאגף אין כל מסמך המורה על ליווי שכזה. האגף לא פנה אל המפקחים כדי שיעקבו אחר התכנית, ויציגו בפני הנהלת האגף את ממצאיהם. זאת ועוד, בשיחה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם מנהל המחלקה לשחר הוא טען שאין באפשרותו להקציב כוח אדם לפיקוח על התכנית. מנהל האגף לא השיב לפניות המנכ"לית ולא הציג בפניה את החלופות שנבדקו בעבר או בדיקות אחרות, שלדבריו נעשו באגף, המצדיקות את ההתקשרות עם חברת מיכאל. הוא גם לא הציג את מכתביה בפני ועדת הרכישות שתחל בהליך של פרסום קול קורא. יוצא אפוא, שרק ביולי 2008 בעקבות החלטה של ועדת הרכישות החל הליך פרסום ה"קול קורא", שנמשך מספר חודשים. במצב זה ועדת הרכישות אישרה הפעלה של התכנית בסכום של כ-4.5 מיליון ש"ח (כולל מע"מ), בלי שנוכחה לדעת שחברת מיכאל היא אכן ספק יחיד ליעדים שהמשרד מתכוון להשיג. . לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שגם הפרוטוקולים של הוועדה לקידום פרויקטים העוסקת בהקצאת משאבים, בדומה לפרוטוקולים של ועדת הרכישות המשרדית, יכילו פרטים שמהם ניתן יהיה ללמוד מה היו שיקולי הוועדה בעת שקיבלה את החלטותיה. על המשרד לקבוע כללים ברורים לעבודת הוועדה לקידום פרויקטים. הוועדה המשרדית לא צירפה לחוות דעתה את החלופות שבדקה, ולא הסברים מדוע אין הן עונות על הפרמטרים שקבעה ומדוע תכנית מיכאל כן עונה על פרמטרים אלה. לעומת זאת, לחוות הדעת צורפו מסמכים של חברת מיכאל על ממצאי מחקר מעקב על הישגי בוגרי מיכאל בבחינת הבגרות. התברר שאף לא גורם אחד במשרד בדק אם האגף הכין מחקרי הערכה משל עצמו כדי ללמוד על תרומת התכנית לתלמידי האגף (בעניין מחקרי הערכה ראו לעיל). תשובת המנכ"ל לשעבר סותרת את תשובתו של מנהל הגף ובידי משרד מבקר המדינה אין אפשרות להכריע בין הגרסאות המנוגדות. מכל מקום ממצאי הביקורת עולה, שכ- 50,000 ש"ח מתקציב הגף הועברו לנושאים שאין קשר בינם לבין פעילות הגף. חוסר המעורבות והיעדר פיקוח של .לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ממצאי המחקר של מכון פילת, ולפיהם היו בעלויות של בתי ספר שלא העבירו לכיתות אתגר את מלוא תוספת הש"ש שהמשרד מימן להן, על המשרד לערוך בדיקה מקיפה, האם כל תקציב הש"ש שהעביר לבעלויות של בתי הספר עבור תלמידי כיתות אתגר אכן הגיע לתלמידים. עוד על המשרד לבדוק, כיצד מנכות הבעלויות את חלקן מהתוספת האמורה. מבקר המדינה העיר כבר בשנת 200117 , כי מספר משרות הקב"סים שאוישו היה קטן בהשוואה לצרכים של מערכת החינוך. לפי התקן שקבע המשרד לשנת 2000 , נדרשו כ -780 משרות קב"סים ומספרם בפועל הסתכם בכ-240 בלבד שהיוו כ-31% .מהנדרש לפי נתוני המשרד , בשנת 2008 נמצאו כ - 490,000 תלמידים במצב של סכנת נשירה והיו זקוקים לטיפולם של קב"סים. באותה שנה קבע המשרד תקן, שכל קב"ס יטפל בכ -150 תלמידים. כדי לענות לכל צורכי מערכת החינוך נדרשו כ- 3,290 קב"סים. אולם המשרד לא הגדיל את תקן משרות הקב"סים, ובאותה שנה הועסקו כ -480 קב"סים ב -415 משרות בלבד .שטיפלו בכ - 60,000 תלמידים. יוצא אפוא, שהם טיפלו בכ -12% בלבד מהתלמידים שנזקקו לטיפולם. מנתוני המשרד עולה, שבמעבר בין שנות הלימוד התשס"ז להתשס"ח נשרו כ - 25,000 'מתלמידי כיתות ז -יב'. עיקר הנושרים (כ -80% ) היו מהחטיבה העליונה. כמו כן נשרו כ- 3,500 'תלמידים בכיתות א -ו'. מנהל המחלקה לביקור סדיר העריך ש"בניתוח סטטיסטי בכל יום לימודים נושרים כ-100 ."תלמידים על המשרד הייתה מוטלת החובה ליצור את התנאים לכך שכל התלמידים ילמדו עד גמר כיתה י"ב תוך נקיטת אמצעים להקטנת הנשירה הגלויה והסמויה , והוא לא עמד בה . לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לפעול בנמרצות ש תלמידים הנושרים ממסגרות חינוכיות מקובלות, ישתלבו במסגרות לימודים מיוחדות; ותמומש האחריות הכוללת לחינוכם, השכלתם ורווחתם של כלל הילדים ובני הנוער . כבר בשנת 2001 אמר מבקר המדינה19" , החזקת תלמידים בבתי הספר היסודיים והעל-יסודיים עד גמר כיתה י"ב, ושילובם מחדש של הנושרים במערכת החינוך, הם כורח ו מעיקרי המדיניות החינוכית בישראל ". אחת הדרכים לצמצם את ממדי הנשירה היא מילוי התקנים של קציני ביקור סדיר. .היקף הפתרון שמציע המשרד לילדים בגיל בית הספר היסודי הוא זעום והוא מופנה רק לאחוז וחצי מהתלמידים הזקוקים למועדונית או לפתרון דומה. עמידה בדרישה להקמה של כ - 29,000 מועדוניות מחייבת את המשרד להשקיע כ -3.6 מיליארד ש"ח. אף שהשקעה בסדר גודל כזה נראית על פניה בלתי ריאלית, המשרד לא דן בתכניות חלופיות זולות יותר שיתנו מענה לקשת רחבה יותר של תלמידים. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שהמשרד יבדוק אם התכנית השיגה את כלל היעדים שהוא הציב. כך למשל עליו לבדוק, אם השגת תעודת בגרות אכן הביאה לשינוי בדימוי העצמי של התלמידים והגדילה את מספר התלמידים, בוגרי התכנית, שהתקבלו למוסדות להשכלה גבוהה. לפי נתוני השנתון הסטטיסטי, בשנת 2007 היו 51,330 ילדים בגילים0-3 מוכרים למחלקות לשירותים חברתיים . יוצא אפוא, שהאגף טיפל רק במספר זעום של ילדים בגיל הרך יחסית למספר הנזקקים. .ליישום הרווחה החינוכית מציגה המחלקה שלל תכניות בנושאים ש ונים וביניהן: אוריינות, דרמה ואמנות, הפעלות הורים, חוגים ואירועי תרבות, חינוך מוזיקלי, טיפוח והעשרה, טיפול וריפוי, טכנולוגיה, לימודי סביבה וסיורים, מדעים, מוזיאונים ותערוכות, מנהיגות, מתמטיקה, ניהול ותקשורת. קשת רחבה זו של תכניות צריכה לעמוד בסד התקציב שמחולק ל -97 יישובים במגזר היהודי (כ -80% ), ול -23 יישובים במגזר הערבי (כ -20% ). יוצא, שבממוצע כל יישוב מקבל תקציב שנתי של כ - 166,000 ש"ח, וכ- 14,000 .לחודש על פי תורות ניהול מקובלות, ביצוע תכנית דורש הצבת יעדים מדידים והערכת תוצאותיה, בראש ובראשונה לבדוק את עצם ההצדקה לקיומה ולקבוע האם יש צורך בשיפורה. לדעת משרד מבקר המדינה, ריבוי התכניות במחלקה מקשה על המשרד לבדוק את כולן. לפיכך, על המשרד לבדוק אם יש צורך בריבוי התכניות ולאחר מכן לבדוק אם התכניות שהוא מפעיל משיגות את יעדיהן. יוצא אפוא, שהמנכ"לית אישרה את המופע מאחר ולדבריה כל ההכנות כבר נעשו והאישור התבסס על התרשמותה. משרד מבקר המדינה מעיר שההחלטה על השתתפות המשרד במימון אירוע לציון 60 שנה למדינה הייתה צריכה להיות לאחר תהליך של קבלת החלטות מסודר במשרד, החל משלב ההחלטה לקיים אירוע ועד לבחירת האירוע המתאים מבין מספר חלופות. משרד מבקר המדינה מעיר, שהאגף לא הציג את הניסיונות שהוא עשה לבדוק מהם הגורמים לנשירה מהתכנית. כמו כן האגף לא הסביר מהן הדרכים והשיטות שנקט כדי להגדיל את שיעור המסיימים של התכנית. לנשירה הגבוהה מהתכנית יש היבטים פסיכולוגיים, פדגוגיים ואף כספיים. משרד מבקר המדינה אינו ה גורם המקצועי לעסוק בהיבטים הפסיכולוגיים והפדגוגיים, אך אין הדבר כך לגבי המשרד והאגף, שזו חובתם, והם לא עשו זאת באופן שיטתי. אשר להיבט הכספי יצוין, כי לפי נתונים שמסר מנהל האגף למשרד מבקר המדינה, במשך השנים החלו כ- 74,000 תלמידים את התכנית; היות שהיקף הנשירה היה כ -40% - כ- 15% מעל הסיכום מדצמבר 2002 בין המשרד לבין חברת מיכאל- יוצא שהמשרד שילם עבור כ - 11,000 תלמידים שלא על פי המוסכם. במשך השנים העלות הממוצעת להשתתפות של תלמיד בתכנית הייתה למעלה מ- 1,200 ש"ח ומכאן שהמשרד שילם לחברת מיכאל כ -13 מיליון ש"ח עבור תלמידים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר שבהודעה מאוגוסט 2006 לא נאמר כלל שהמשרד מבקש מבעלי תכניות אחרות להגיש את תכניותיהם לבדיקת המשרד אלא היא רק ביקשה לקבל תגובות על ההתקשרות עם חברת . מיכאל. זאת ועוד, ההודעה גם לא ציינה מהם המטרות, היעדים והתפוקות שהמשרד רוצה להשיג באמצעות התכנית. יוצא אפוא, שגם אם קיימות תכניות דומות שמטרתן להשיג מטרות, יעדים ותפוקות דומים, המשרד לא פנה במפורש לקבל תכניות אלה. המשרד גם לא פעל בכל דרך אחרת כדי לוודא שאין עוד גורמים המפעילים תכנית מסוג זהה לתכנית מיכאל או תכניות אחרות המשיגות את אותן המטרות שתכנית מיכאל אמורה להשיג. לפי התקשי"ר, עובד אינו רשאי לעבוד בכל עבודה, גם אם אינה מכניסה שכר, ואין הוא רשאי לעס וק בכל צורה שהיא בשום עסק, אם יש בכך משום התנגשות אינטרסים עם תפקידו או עם עבודתו בשירות או אם עלול להיווצר מצב כזה. משרד מבקר המדינה מעיר, שבמקרה זה קיים חשש משרד מבקר המדינה מתריע על העסקה לאורך שנים של עובדת באופן שהיה מנוגד להוראות התקשי"ר והתכ"ם. אם לדעת האגף עבודתה של עובדת החוץ היא כה חיונית היה על המשרד למצוא דרך להעסיקה כעובדת המשרד. .לא קבע יעדים מדידים להשגה ולא בדק אם היא פעלה בקרב האוכלוסייה שבה מטפל האגף. מצד שני, תכנית גילת, שוועדת מומחים ואנשי מקצוע במשרד בדקו, העריכו והצביעו על חשיבות מטרותיה ויעדיה, לא הופעלה, בגלל יחסים עכורים בין האגף לבין מפתחת התכנית. לדעת משרד מבקר המדינה, בהמשך הפעלת התכניות על המשרד לקבוע מטרות ויעדים מדידים שבכוונתו להשיג, ליזום מחקר עצמאי לגבי יעילות התכניות ולבחון אם ראוי שהפעלתן תיעשה בידי אגף שחר או אגפים אחרים במשרד. . נשאר כשהיה. על המשרד היה ליזום בדיקה מקיפה על אופי הנשירה על פי שלביה השונים של התכנית, ובהתאם ל בדיקה זו לנסות ולהוזיל את תשלומיו לחברה. .במאי 2008 אישרה מנכ"לית המשרד הגב' שלומית עמיחי את קיום המופע, לאחר שקיבלה התחייבות מהחשבות של משרד המדע למימון המופע עד לסכום של 100,000 ש"ח. המנכ"לית לא נימקה את החלטתה לקיום המופע במימון המשרד. משרד מבקר המדינה העלה, שלא כמקובל בוועדת רכישות המשרד לא הוציא כ תבי מינוי למשתתפים בוועדה לקידום פרויקטים, לא קבע את סמכויותיה ואת נהליה ואת הנושאים שיידונו בה. כמו כן, הוא לא קבע את בעלי התפקידים הראויים לשמש כיו"ר, את החברים האחרים דוגמת נציג החשבות או נציג הייעוץ המשפטי, את מועדי כינוסה ואת הקוורום המחייב. בפרוטוקולים של הוועדה אין הנמקות, שיקולים או פרטים אחרים על דרך קבלת ההחלטות, והאם ההחלטות היו מקובלות על כל חברי הוועדה. בדיקת 23 ,הפרוטוקולים של הוועדה לקידום פרויקטים שנמצאו בגף העלתה שבין אפריל 2006 לאפריל 2008 דנה הוועדה בפרויקטים בסכום של 7.2 מיליון ש"ח. עוד נמצא, שעל 13 ( מהפרוטוקולים57% ) היו חתומים רק מנהל הגף וחבר נוסף, וברובם החבר הנוסף היה עובד הכפוף למנהל הגף. עוד הסביר למשרד מבקר המדינה, כי 150 מהספרים נמצאים במחסן, אך הוא לא פירט באיזה מחסן, ו-400 ,ספרים אוחסנו בחדרי האגף. לדבריו "נערכו חיפושים בחדרים באגף שחר ונמצאו שלוש חבילות ובהם כ-150 ,ספרים". יצויןשבביקורת נספרו בחבילות אלה כ -200 ספרים. לגבי יתרת הספרים הוא הסביר במכתבו ש"אנו תקווה כי ימצאו הספרים הנותרים...". בנובמבר 2008 הודיע מנהל הגף למשרד מבקר המדינה, כי "לצערנו מבדיקה שנעשתה עולה כי נעלמו מספר ספרים... לאחרונה, לאור הפקת הלקחים, קיבלנו מקום רא וי עם מפתח המתאים לאחסנת ספרים". יוצא אפוא, שמנהל הגף הביא לאישור הוועדה נושא בלי שנבחן האם יש צורך בכמות גדולה של ספרים שלא לכולם הוא נצרך. גם לאחר הרכישה הבלתי מבוקרת, הספרים לא נרשמו במלאי המשרד, לא אוחסנו באופן ראוי וחלקם נעלמו. מאז שנת 1995 לא קיבלה התכנית תמיכה מאגףשחר על אף ההערכות החיוביות עליה, כפי שפורטו לעיל. הסכסוך עם המנהלת שיזמה ופיתחה את התכנית הביא לכך שבמשך שנים התמקד האגף במאבק איתה במקום לעסוק בטיפול ענייני באוכלוסייה הקשה ביותר, ובסופו של יום הנפסדים העיקריים הם הילדים שניתן היה להציל כל אותן שנים. .את הטענות הנ"ל"; אך האגף והמשרד לא בדקו אותן . יצוין, שבמחזור ל"ז (שנת הלימודים התשס"ח) שיעור הנשירה נע בין 49% לבין 74% . על פי כללי מינהל תקין פתרון הבעיה של עובדת החוץ צריך להיעשות על ידי הפסקת עבודתה או הסדרתה. המנכ"לית בחרה שלא לטפל בנושא באופן ענייני והחליטה להמשיך ולהעסיקה בניגוד להמלצות ולהחלטות שהתקבלו בעבר. החלטה זו של המנכ"לית אשררה למעשה את המשך העסקת העובדת בניגוד לנוהלי נציבות שירות המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר, שלהצגת הנתונים במכרז על היקף הפעילות שאינם מייצגים את המציאות נכונה אלא מטה אותם מעלה, השלכות הן על מספר החברות שהיו עשויות להיענות ולהגיש הצעות למכרז והן על הצעות המחיר. משרד מבקר המדינה אינו חולק על דבריו של מנהל הגף, שלפיהם יש חשיבות לקיום יחסי גומלין בין או כלוסיות שונות, אך אין זה פוטר את המשרד מקביעת מבחנים להשתתפות המשרד במימונם של אירועי תרבות ואמנות. כך לדוגמה, על המשרד הייתה מוטלת החובה לקבוע מבחנים לאירועים שיתקיימו בשכונות עצמן ולכאלה שיתקיימו מחוצה להן, וכיצד ניתן להבטיח שבאירועים הנערכים לקהל הרחב ת היה השתתפות ניכרת של אוכלוסיית היעד של הגף. זאת ועוד, בידי הגף אין נתונים ואין מידע איזו אוכלוסייה השתתפה בפועל באירועי התרבות שהגף נטל חלק במימונם. נוכח זאת, אין לגף, לאגף ולמשרד מידע המאשר שכספי הגף אכן נוצלו למטרות שלהן הם יועדו, וכי פעולותיו אכן הגיעו לאוכלוסיית היעד שלו. משרד מבקר המדינה מעיר, שתשובת מנהל האגף אינה מצביעה על פתרון לרצף בטיפול החינוכי לכלל התלמידים. תכנית "מעברים" כשמה, מופעלת באופן נקודתי בחודשי הקיץ בלבד ונותנת מענה רק לחלק קטן מאוכלוסיית היעד של האגף. התכנית אינה נותנת מענה לטיפול ברצף, התמדה והמשכיות לתלמידים הזקוקים לכך. משרד מבקר המדינה מעיר, שעל המשרד היה ליזום בדיקה אם טיפול אינטנסיבי בגילים צעירים יפחית או אף ימנע בעיות בגילים מאוחרים יותר, יוזיל את העלויות בהמשך התהליך החינוכי, ואולי אף ייתר חלק מהתכניות בגיל הבוגר. למרות עמדתו זו, ועל אף שאין מדובר במחקר נפרד ועצמאי שהופעל או הונחה על ידי המשרד הציג מנהל האגף את המחקר הראשון בפני ועדת הרכישות ובפני הנהלת המשרד בבקשותיו לאשר את השתתפות המשרד במימון התכנית. מסקנות המחקר אף הוצגו בפני השרים שטרית ותמיר, ובפני מנכ" לית המשרד הגב' שלומית עמיחי כאשר אלה החליטו לחדש את ההתקשרות עם חברת מיכאל (לאחר הפסקה של כשלוש שנים). יצוין, שכאשר מסקנות המחקר הוצגו בפני מנהלת המינהל הפדגוגי היא כתבה בנובמבר 2006 ]של התכנית [ , שיש "להתנות את המשך הפעלתה בהערכה ובדיווח על הישגי התלמידים בבחינות הבגרות", דבר זה לא נעשה. מנתוני המשרד עולה כי בין השנים 1995 -2005 שעור הזכאות לתעודת בגרות עלה בכ-%36 ". מחקרים "מחמירים21 בניתוח שיעור הזכאות לתעודת בגרות באותן השנים העלו שהשיעור עלה בכ -19% בלבד. מנתוני המשרד על שיעור הזכאות לתעודת בגרות של תלמידי מב"ר בין השנים 1998 -2005 עלה ששיעורם גדל בכ-41% . בעוד שעל פי מסקנות המחקר הראשון, גדל ב- 104% שיעור הזכאים לתעודת בגרות בבתי הספר שבהם הופעלה התכנית ( 73.5% מקרב בוגרי מיכאל לעומת 36% שלא השתתפו בתכנית). 3. משרד מבקר המדינה לא בדק את איכותה של תכנית מיכאל, את תכניה, מרכיביה, הרציונאל המנחה אותה, תחומי הלימוד, יעדיה ואיכות מדריכיה, כפי שהוגדרו בידי חברת מיכאל. הביקורת התמקדה בהתקשרות של המשרד עם החברה, ובהפעלת התכנית במסגרת אגף שחר. להלן הממצאים: המחקרים נעשו בהזמנת חברת מיכאל, ולא הוצגו בפני המדען הראשי של המשרד כדי שיחווה את דעתו בנוגע לממצאים הכלולים בהם. הביקורת העלתה, שהאגף לא קבע לתכנית יעדים מדידים ולא העריך את תוצאותיה, ולפיכך הוא לא היה יכול לבחון אם יש הצדקה לביצועה ואם יש לעשות בה שינויים. משרד מבקר המדינה מעיר, שהמחקר נעשה לבקשת חברת מיכאל לצרכיה. כאשר המשרד רוכש שירות בסכומי כסף ניכרים, שהסתכמו בסופו של דבר בכ-90 מיליון ש"ח היה עליו לעשות מחקר בעצמו, לוודא שהשירות שרכש משיג את יעדיו ולא להסתפק בנתונים שהעביר אליו ספק השירות. . בין נתוני המשרד ומסקנות המחקר הראשון קיימים פערים גדולים, ועל המשרד היה לתת את הדעת לכך. פערים אלה מעלים את השאלה, כיצד ייתכן שהנהלת המשרד המשקיעה כספים ומשאבים רבים בתכניות שונות לכלל התלמידים ולאוכלוסיית האגף בפרט (בתכניות כמו מב"ר ואתגר), לא בדקה את נתוני המחקר, ולא עמדה על כך שיהיו בידיה נתונים ממחקר בלתי תלוי שיאמת את ממצאי המחקר של החברה. תכניות האגף אינן מופעלות ברצף גילאי. המשרד השקיע את מרב המשאבים העומדים לרשותו בטיפול בתלמידים הבוגרים לאחר שלאורך שנים הם חוו תחושות של כישלון וירידה בביטחון העצמי. תלמידים המגיעים ממשפחות הסובלות ממצוקה תפקודית, הנמצאים בסיכון ומגלים קשיים בהסתגלות לימודית וחברתית, אשר החלו בטיפול באמצעות האגף, נשארים מכיתה ו ' ועד כיתה י' ללא מענה של תכניות תומכות, ורק לקראת סיום חוק לימודיהם חוזר האגף לטפל בהם. ניתוח 19 הטפסים שבהם מולאו הפרטים האישיים של התלמידים בכל כיתה העלה, ששיעור המשתתפים שענו על קריטריוני הטיפוח לא עמד בדרישות אגף שחר: בארבע כיתות שיעור התלמידים שענו על הקריטריונים היה עד 10% ; בתשע כיתות שיעורם היה בין11% ל-20% ; בשלוש כיתות שיעורם היה בין21% ל-30% ; בשתי כיתות שיעורם היה בין 30% ל-40% ובכיתה אחת שיעורם היה50% . אף לא אחת מהכיתות שלגביהן מולאו הטפסים שהעבירו מנהלי בתי הספר ונבדקו עמדה בקריטריונים של הפעלת התכנית. אם האגף והמשרד היו בודקים את .הטפסים הם היו מגלים שתמהיל המשתתפים בפועל בכיתות רבות לא עמד בקריטריונים שנקבעו. משרד מבקר המדינה מעיר, שלניסוי הבא לאשר או לשלול הנחות מסוימות יש להיערך מראש, לתכננו בקפידה וללוותו בכל השלבים החל מתכנונו וכלה בהסקת מסקנות על מידת הצלחתו. יש לראות בחומרה כניסה לניסוי שנעשה באופן מזדמן ובלתי מתוכנן ובידיעה שספק השירות מתנגד להפעלת התכנית במתכונת שהוצעה. לדעת משרד מבקר המדינה, כל עוד התכנית מתבצעת באגף שחר, חובה על המשרד לערוך ניסוי כאמור, ויש לעשות זאת בתכנון מראש, להגדיר יעדים ולוודא שכל הגורמים המעורבים ערוכים ומוכנים לניסוי. זאת ועוד, הפעלת התכנית רק לצורך ניצול עודפי תקציב, הרי היא כבזבוז כספי ציבור, ונעשתה בניגוד לכללי המינהל התקין. במשרד ובאגף היו תכניות נוספות וחשובות שניתן היה לנצל את עודפי התקציב עבורן. בכל מקרה, על המנכ"לית ועל חשב המשרד לתת את דעתם לכך, שהאגף עשה שימוש בעודפי תקציב, שעה שידע מראש שהחברה לא תוכל לספק את התמורה. בלי להתייחס לתוצאות הפעלת תכנית מיכאל במחזור זה או אחר, על האגף והמשרד לבדוק את מידת ההתאמה של תכנית מיכאל לאוכלוסיית היעד של אגף שחר. .עבודתו של מנהל הגף כאחראי לנושאי תרבות לבין מעורבותו וקשריו עם גורמים שאיתם עובד האגף ועיסוקו כאמן יוצר. תכנית מיכאל (מיצוי כישורים אישיים למצוינות) הופעלה במימון האגף. משרד מבקר המדינה לא בדק את איכותה של תכנית מיכאל, הביקורת התמקדה בהתקשרות של המשרד עם החברה, ובהפעלת התכנית במסגרת אגף שחר. שיעור נשירת תלמידים מהתכנית עמד על כ-40% . התכנית פעלה ללא מחקרי הערכה של המשרד, ללא קביעת יעדים מדידים להשגה וללא בדיקה שהיא אכן פעלה בקרב האוכלוסייה שבה מטפל האגף. התכנית קיבלה פטו ר ממכרז על פי המלצה של ועדה מיוחדת, שהקים המשרד, בלי שהוועדה הציגה את החלופות שציינה שבדקה. מנהל האגף היה שותף לפיתוח התכנית, אך המשרד לא קבע הסדר למניעת ניגוד עניינים בין מעורבותו בפיתוח התכנית לבין הפעלתה באגף שבניהולו. לדעת משרד מבקר המדינה, בהמש ך הפעלת התכנית על המשרד לוודא שהוא משיג את המטרות והיעדים המדידים שקבע לעצמו. חינוך והשכלה הם המפתח להצלחת הפרט והחברה כולה . על הנהלת המשרד מוטלת האחריות לספק מענה מערכתי ושיטתי לטיפול באוכלוסיית היעד שלשמה הוקם אגף שחר. עליה לגבש מדיניות לטיפול ולהתמודדות עם הבעיות שהחריפו במשך השנים, תוך הסתייעות במחקרי הערכה, קביעת יעדים ומדדים ובדיקתן של התכניות השונות במחקרי הערכה. על הנהלת המשרד להקפיד שתקציבי האגף יופנו לאוכלוסיית היעד שלו ועליה לשרש כל חשש לניגוד עניינים או לעניין אישי. .אגף שירותי חינוך ורווחה אחראי לקידום תלמידים מ אוכלוסיות חלשות באזורי פיתוח ובשכונות מצוקה שבאים מרקע חברתי -כלכלי נמוך. לפי הערכת המשרד, מספרם של הנזקקים לשירותי האגף מהווה כשליש מכלל התלמידים. האגף מפעיל מגוון תכניות לרווחה חינוכית ולצמצום פערים חינוכיים - חברתיים. כמו כן, האגף שם לו למטרה להגדיל את מס פר הניגשים לבחינות הבגרות ולצמצם נשירה של תלמידים ממוסדות החינוך. חלק מהתכניות שהופעלו לא לוו במחקרי הערכה בהתאם ליעדים מדידים של המשרד, ומרביתן נעשו ללא שמירה על הרצף הטיפולי לאורך השנים. הגף לאמנות ותרבות בשכונות ובעיירות הפיתוח שבאגף, שם לו למטרה לקדם, להעמיק ולהרחיב את החינוך לתרבות ואמנות בקרב האוכלוסייה בפריפריה. מנהל האגף ומנהלת המינהל הפדגוגי לא ראו בפעילות הגף חלק ממשי מהאגף, מנהל הגף פעל באופן עצמאי בלי שהנהלת המשרד תפקח על פעולותיו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לקבוע כללים ברורים לעבודת הגף, ולפעול למניעת חשש לניגוד עניינים בין .נמצאו גם פערים בין הדרישות במכרז לבין הפעילות בפועל. כך למשל: במכרז נדרשה הצעה למועדוניות זמר, על אף שפעילות זו אינה מתקיימת כבר מספר שנים; במכרז בפרק המתאר את א ופן ביצוע הפעילות בתחרויות "כוכב נולד - קולות וצלילים", "להיות כוכב" ו"מאסטרו" צוין, כי המיונים ייערכו בכ-65 יישובים . הביקורת העלתה שבשנת 2006 נערכו מיונים לשלוש התחרויות ב -21 יישובים, בשנת 2007 בשני יישובים ובשנת 2008 ב-18 .יישובים בלבד מטיפול האגף בשתי תכניות שונות לחלוטין- מיכאל וגילת - עולה תמונה קוטבית. מצד אחד, תכנית מיכאל, שמנהל האגף היה כאמור בין השותפים לעיצובה, הופעלה על אף שהמשרד לא השלים מחקרי הערכה, 1. הביקורת העלתה, שהסמנכ"לית ומנהלת המינהל הפדגוגי ומנהל האגף לא היו מעורבים -לא מהותית ולא מינהלית - באופן שוטף בפעילות של הגף, והיא נעשתה באופן עצמאי ובלעדי בידי מנהלו. השניים לא קיימו עם מנהל הגף פגישות עבודה קבועות, ולא קיבלו ממנו דיווחים שוטפים על הנעשה בגף. מעורבותם לא התבקשה על ידי מנהל הגף, והם מצדם לא יזמו בדיקות ובקרות על התנהלות הגף. תשובתו של מנהל הגף מלמדת, שהוא התכוון שלמחקר יהיו שני שלבים. כאמור לעיל, מדובר במחקר בסכום המחייב פרסום מכרז פומבי והיערכות ארוכת טווח. במשרד ובגף אין תכנית עבודה שנעשת ה הן לגבי עריכת המחקר והן לגבי המקורות התקציביים לכך. זאת ועוד, גם אם כוונת הגף הייתה שהמחקר ייעשה בשני שלבים, הרי שכבר בשלב א' נדרשו מיומנויות של העובדים במשרד האמונים על פרסום מכרזים. משרד מבקר המדינה העלה שעד נובמבר 2008 המחקר לא החל. יוצא אפוא, שהגף שי לם עבור הכנת השאלון 42,000 ש"ח בלא שעשה בו שימוש. משרד מבקר המדינה מעיר שהוועדה לקידום פרויקטים לא אמורה לדון בהעסקת יועצים ומומחים, ולכן הייתה מנועה מלהתערב באישור ההתקשרות. מאחר והעלות הכוללת של הסקרים אמורה להסתכם בכ-4 מיליון ש"ח, על מנהל הגף היה להביאאת הנושא לדיון בוועדת הרכישות המשרדית, ולא לדון בה בוועדה שאין לה כל ניסיון בפרסום מכרזים, ושעיקר עיסוקה היה באישור התקשרויות בסכומים שאינם מחייבים עריכת מכרז.
.מהטבלה עולה, שתקציב האגף בשנת 2007 היה קטן בכ -17% יחסית לתקציב בשנת 2001 , ובשנת 2008 הצעת התקציב הייתה נמוכה בכ - 35% יחסית לתקציב בשנת 2001 ,. יצוין שעל פי השנתון הסטטיסטי, בינואר 2001 היו כ - 290,000 ילדים מוכרים למחלקות לשירותים חברתיים, ובינואר 2007 מספרם גדל בכ -44% . עוד עולה מהשנתון הסטטיסטי שב- 2001 היו כ- 143,000 ילדים בסיכון, וב - 2007 מספרם גדל בכ- 129% והגיע לכ- 327,000 . יוצא אפוא, שלמרות הגידול הניכר במספרם של הילדים המוכרים למחלקות לשירותים חברתיים ובמספרם של הילדים בסיכון, קטן תקציב האגף שאמור לטפל באוכלוסיות אלה. נוכח המגמה היה על המשרד לגבש מדיניות לטיפול בבעיה האמורה, והוא לא עשה זאת.