המשרד להגנת הסביבה . הקרן לשמירת הניקיון - היבטים כספיים .מהנתונים לעיל עולה כי בשנת 2018 הקרן הוציאה 30.4% מהכנסותיה באותה שנה, וב- .2019 הוציאה 38.5% .מהכנסותיהב-2020 הקרן הוציאה כ-93% מהכנסותיה, אולם כ - .198 מיליון ש"חמבין 553.3 מיליוני ש"ח (כ - 35.8% ) שהוציאה באותה שנה היו בגדר .הוצאה חד -פעמית - מענקים שניתנו לרשויות מקומיות כדי לשפות אותן על ירידה .בהכנסות בעקבות מתן הנחה בארנונה לעסקים בתקופת התפשטות נגיף הקורונה, כדי .לא לפגוע ברמת השירות והתפקוד של הרשויות בנושא הפסולת10. המענקים ניתנו .בהתאם לחוק שמירת הניקיון (הוראת שעה - נגיף הקורונה החדש) (מענק לרשויות .המקומיות), התש"ף-202011 . תקנות שמירת הניקיון קובעות כי כל יתרה מתקבולי הקרן בשנת תקציב פלונית שלא .תנוצל, תועבר לתקציב הקרן של שנת התקציב שלאחריה. בשל הניצול התקציבי החלקי .של הקרן (פחות מ -40% ) בשנים הקודמות, העודף המצטבר שלה (עודף נכסים על .התחייבויות) היה בסוף שנת 2020 כ-3.2 .מיליארד ש"ח .משהתבקשה הקרן על פי החלטת ממשלה לבחון סיוע לרשות מקומית מסוימת, עליה .לבצע את הבחינה על פי אמות מידה שייקבעו מראש על ידי הנהלת הקרן ובראייה רחבה, .בהתאם לכללי הקרן, כך שניתן יהיה להפיק את המרב ממתן הסיוע לצרכי אותה רשות .ורשויות רלוונטיות אחרות, בהתחשב בשיקולים כלל אזוריים או בשיקולים מוגדרים .אחרים. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב הכנת תוכנית אסטרטגית רב-שנתית לטיפול בפסולת .בישראל וממליץ למשרד להגנת הסביבה לפעול ל יישומה, לנוכח שיעורי הטמנת הפסולת .הגבוהים בישראל ( 77% ) ולנוכח הפער הגדול שעליו יש לגשר כדי לממש את יעד .ההטמנה שנקבע בתוכנית האסטרטגית (20% עד שנת2030 ). בהינתן אלה, מתחייב אף .שהמשרד להג"ס יבחן את הסיכונים הפוטנציאליים העלולים לפגוע בהצלחת יישום .התוכנית, יגבש מתווה פעולה מפורט וריאלי ליישומה ויטמיע הסדרי בקרה על התקדמותה .ומימוש יעדיה. מומלץ כי המשרד להג"ס יבחן הטמעה של עקרונות ה - OECD בכל הנוגע .לשימוש בקרן לצורך קידום יעדי התוכנית האסטרטגית. יצוין כי תוכנית אסטרטגית רב- .שנתית מטבעה נועדה להבנות תהליכים ארוכי טווח; שינויים תכופים ומהותיים בה, כפי .שנעשו בתוך שנתיים מאישור התוכנית האסטרטגית הקודמת לטיפול בפסולת מ-2018 , . עלולים להוריד לטמיון השקעות וצעדים להשגת היעד שכבר בוצעו. על כן, ובראייה צופה .פני עת יד, מומלץ כי שינויים נוספים בתוכנית, אם יידרשו, יתבצעו בין היתר על סמך .שקלול העלות מול התועלת בשינויים אלה והנעת כיווני פעולה חדשים והשלכות הדבר .על מימוש יעדים ולוח הזמנים שנקבע להשגתם. בביקורת עלה כי אף שהמשרד להג"ס בחן את המבנה הניהולי של הקרן אל מול .החלופות המבניות ב-2016 , ולאחר מכן ב-2018 , לנוכח אי-מיצוי פעילות הקרן, תהליך זה .לא הבשיל לכדי החלטה של הנהלת המשרד והנהלת הקרן לגבי המבנה המיטבי של .הקרן למימוש יעדיה. . לנוכח שיעורי הטמנת הפסולת העירונית הגבוהים בישראל מצד אחד( 77% ), והניצול .הנמוך של כספי הקרן מצד שני( 36.9% ), מומלץ כי המשרד להג"ס ישלים את בחינת .החלופות לניהול כספי הקרן ולניהול משק הפסולת בישראל, ויקבל החלטה בדבר .החלופה המיטבית שתיתן את המענה המתאים ביותר לקידום יעיל של מטרות הקרן. .בבואו לבחור מבין החלופות מומלץ שהמשרד להג"ס יביא בחשבון גם את העקרונות .שגיבש ה- OECD בנושא ניהול קרנות סביבתיות40 . .בביקורת עלה כי על אף יתרות כספי הקרן 70 בהיקפים של 0.5 - 3.9 מיליארד ש"ח .שהצטברו בקופת הקרן בשנים 2011 - 2020 , כספי הקרן לא הושקעו ואינם מניבים .תשואה. . מהאומדן שביצע משרד מבקר המדינה, כמפורט לעיל, עולה כיההכנסה הפוטנציאלית .לקופת הקרן מהשקעת יתרות הכספים שהצטברו בה בשנים 2011 - 2020 הייתה יכולה .להסתכם בכ-964 .מיליון ש"ח . בביקורת נמצא כי נתוני התשלומים בגין פרויקטים מוצגים בדוח על פעילות הקרן .ללא פירוט אבני הדרך לביצוע פרויקטים אלה כפי שתוכננו בעת אישור ההקצאה. .בכך יש כדי להקשות על ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת לבצע בקרה .אפקטיבית על התקדמות הפרויקטים. .על השר להג" ס והנהלת הקרן להעביר לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת .את הדוחות על פעילות הקרן ועל יישום מטרותיה בתדירות שנקבעה בחוק, כדי .שתוכל לפקח על הקרן ולסקור את פעולותיה באופן שוטף ועדכני. מומלץ כי .המשרד להג"ס והנהלת הקרן יבחנו את מתכונת הדוח ואת הצורך בעיבוי המידע .המוצג בו, לרבות הצגת אבני הדרך המתוכננות למול ביצוע תקציבי בפועל וכן .שיקוף שיעורי ההטמנה בפילוח לפי מחוזות גיאוגרפיים, וזאת על מנת לתמוך .ביכולת הוועדה לקיים בקרה אפקטיבית על עבודת הקרן ומימוש מטרותיה. .בביקורת נמצא כי הקרן אינה בודקת את אפקטיביות פעולותיה ואינה בודקת האם - ובאיזו .מידה - הקצאת משאבי הקרן קידמה לאורך שנים את מטרותיה שנקבעו בחוק. בחינת .דוחות הפעילות לשנים 2018 - 2020 שהגישה הנהלת הקרן לוועדת הפנים והגנת הסביבה .של הכנסת העלתה כי הם לא כללו מידע על תרומת המשאבים שהקרן השקיעה להשגת .מטרותיה. .מומלץ כי הנהלת הקרן תבחן באופן שוטף את אפקטיביות פעילותה באמצעות קביעה, .בעת הקצאת כספים לפרויקט, של מדדי תוצאה סביבתיים הנגזרים ממטרות הקרן .שיאפשרו לה לעקוב אחר מידת הצלחתה בהשגת יעדיה. בחינה כאמור תאפשר לה .לשקול בקשות חדשות להקצאות מכספי הקרן, בין היתר בהתבסס על ניסיון העבר. כמו .כן, מומלץ כי מידע זה ייכלל בדוחות החצי-שנתיים שעל הנהלת הקרן להגיש לוועדת .הפנים והגנת הסביבה של הכנסת; דבר שיגביר את שקיפות פעילות הקרן ויאפשר בקרה .אפקטיבית על אופן התנהלותה ועל יעילותה לצורך השגת מטרותיה. כמו כן, מומלץ גם .כי הדיווחים לוועדת הפנים והגנת הס ביבה של הכנסת יכללו מידע על עמידה ביעדי .התוכנית האסטרטגית החדשה שאושרה בשנת 2020 , לצורך בקרה של הוועדה אחר .יישומה. מינואר2018 עד יוני 2021 קיבלה הממשלה החלטות על תמיכה ברשויות מקומיות .מסוימות שלאחריהן פנתה להנהלת הקרן בבקשה לשקול הקצאת תקציב לתמיכה באותן .רשויות בהתאם להחלטה ובסכום הנקוב בה. משרד מבקר המדינה בדק שבע החלטות .של הנהלת הקרן בעקבות החלטות הממשלה כאמור. בביקורת נמצא כי בעקבות .החלטות הממשלה אישרה הנהלת הקרן העברת תקציבים לרשויות נשוא ההחלטות בלא .שקיימה הליך בחינה לגבי כלל הרשויות הנוגעות בדבר על פי אמות מידה מוגדרות, ואף .במקרה מסוים שבו פורסם קול קורא - הסיוע ניתן ללא שהרשות ניגשה לקול הקורא .הרלוונטי. סך הכספים שאישרה הנהלת הקרן לרשויות המקומיות בשבעת המקרים באופן .המתואר הוא 184.4 מיליון ש"ח. בחמישה משבעת המקרים גובה ההקצאה שאישרה .ההנהלה תאם במלואו את החלטת הממשלה. על הנהלת הקרן להעביר את הדוחות על פעולות הקרן בתדירות שנקבעה - אחת .לרבעון ודוח שנתי, כפי שמתחייב ב תקנות. הדבר יתרום להגברת הפיקוח על תקציב .הקרן וביצועו. על הנהלת הקרן לקיים הליך שיטתי לאישור תקציב שנתי ורב -שנתי לגבי כל אחד .מחשבונות הקרן, כמתחייב מנהליה. הליך כאמור יאפשר הקצאת משאבים יעילה על פי .תכנון סדור, תוך בחינה של תרומת התקציבים להגשמת מטרות הקרן. הדבר נדרש בייחוד .נוכח תקצובם, בין היתר, של תוכניות אסטרטגיות לטיפול בפסולת ושל פרויקטים ארוכי .טווח ובהיקפים ניכרים מכספי הקרן. .בביקורת עלה כי בדוח הכספי של הקרן לשמירת הניקיון ניתן שיקוף של הכנסותיה תוך .הבחנה בין החשבונות השונים הכלולים בה - כללי, הטמנה, פ י קדון ושקיות , אולם אין .שיקוף נפרד של ההוצאות מכל אחד מהחשבונות; זאת אף שמדובר בחשבונות ייעודיים .למטרות מוגדרות, ואף שאין זהות מוחלטת בין המטרות שלהם. האמור אינו עולה בקנה .אחד עם הנחיית תקן החשבונאות הממשלתי בנושא דיווח לפי מגזרים. .מוצע כי הנהלת הקרן תשקף בדוח הכספי את ההבחנה בין החשבונות השונים גם בכל .הנוגע להוצאות הקרן. מידע כזה יתרום לשקיפות הדוח הכספי ויסייע למקבלי ההחלטות .לבחון בצורה טובה יותר את ביצועי העבר של הקרן בכל אחד מחשבונות אלה, ולקבל .החלטות לגבי השימוש בכספי הקרן בעתיד ליעדים השונים. .מהלוח עולה כי עד 31.12.20 שולם על חשבון התקציב של התוכנית האסטרטגית מ-2018 . סכום כולל של 83.4 מיליוני ש"ח, שהם כ -2% מתקציבה. עוד עולה כי הת וכנית לא .מומשה, למעט מימוש חלקי בתחום המיון. השקעה מושכלת של יתרות כספים פנויים בקרן על ידי הנהלת הקרן נדרשת על מנת .למנוע את שחיקת הכספים ולהביאם למקסימום, לצורך מימוש מטרותיה לשמירה על .איכות נאותה של הסביבה כמוגדר בחוק. לפיכך מומלץ כי הנהלת הקרן תשקול להשקיע .את הכספים הפנויים שהצטברו, תוך הבטחת יכולתה לעמוד בהתחייבויותיה ובתוכניותיה .ובהתחשב בתזרים המזומנים הצפוי של הקרן לטווח הקרוב ולטווח הארוך. מומלץ כי .הנהלת הקרן תמנה ועדת השקעות ותגבש מדיניות השקעה ונהלים בנוגע לדרכי .ההשקעה של כספי הקרן. לאור העובדה שכספי הקרן הינם כספי ציבור שמיועדים .לקידום מטרות סביבתיות ראוי כי מדיניות ההשקעה תג ובש גם בראי שיקולי ESG - . שיקולים הנוגעים להיבטים סביבתיים, חברתיים והיבטי ממשל תאגידי - ובדגש על .השקעות שמקדמות את יעדי הקיימות של ישראל. .מהלוח עולה כי מרבית הוצאות הקרן (בין 63% ל-77% ) בשנים2018 - 2020 היו בגין .תמיכות ברשויות מקומיות. .משרד מבקר המדינה בדק את הליך אישור תקציבי הקרן השנתיים בשנים 2019 - 2021 . .בביקורת נמצא כי בשנים אלה לא אושר תקציב תלת-שנתי לפעילות הקרן. כמו כן, הליך .האישור של התקציב השנתי התקיים בתקופה זו רק בכל הנוגע לחשבון הכללי. כאמור, .הכנסות החשבון הכללי היוו בשנת 2020 רק 1.5% מהכנסות הקרן באותה שנה; לגבי .יתר החשבונות - הטמנה, פיקדון ושקיות - נמצא כי לא אושר תקציב שנתי מראש אלא .אד הוק על פי בקשות תקציב לפרויקטים או פעולות מסוימות שהוגשו במהלך השנה .לאישור הקרן. .עוד עלה בביקורת כי הליך האישור של התקציב השנתי לחשבון הכללי (החשבון היחיד .כאמור שאושר לו תקציב שנתי) לשנים 2019 - 2021 לא תאם את נוהלי הקרן: הנהלת .הקרן לא בחנה ולא אישרה אומדן להכנסות לגבי כל אחד מחשבונות הקרן; נדרש היה .לבצע אומדן זה לפני אישור התקציב, על מנת שיהיה תשומה בגיבושו. כמו כן, הצעת .התקציב שאושרה לחשבון הכללי לא כלל ה מדדים לגבי יעילות ההוצאה ונתונים .והסברים לגבי הפרשים בין הביצוע לתקציב בסעיפי תקציב שאושרו בשנתיים הקודמות. מהאמור לעילעולה כי למרות הגידול ההדר גתי של תעריף ההיטל מ-10 ש"חלטונה .פסולת מעורבת בשנת 2007 ל- 108.73 ש"ח בשנת 2020 , שיעור הטמנת הפסולת העירונית .בישראל, שהיא פסולת מעורבת, מכלל הפסולת העירונית בישראל, היה בשנת 2019 .77% - גבוה בעשרות אחוזים משיעור ההטמנה הממוצע במדינותה- OECD (42% .) מהנתונים בלוח ובתרשים עולה כי הירידה בשיעור ההטמנה מסך הפסולת המופקת בין .השנים 2014 ל-2019 הייתה מתונה בלבד 25 והסתכמה בכ -5%. שיעורי ההטמנה של .פסולת בישראל (77% ) כפולים כמעט מהשיעור ה ממוצע במדינות החברות ב - OECD .(42% ( ), וגדולים כמעט פי שלושה מהשיעור הממוצע במדינות אירופה שבארגון28% .) .עוד עלה כי שיעורי ההטמנה בישראל נעים בין 60% במחוז תל אביב עד 89% במחוז .הדרום. נתונים אלה מצביעים על כך שהמטרה שעמדה בבסיס קביעת היטל ההטמנה .והגדלתו לאורך השנים ב- 987% לא התממשה בהפחתה משמעותית של שיעורי ההטמנה .של הפסולת בישראל 26. .מהנתונים עולה ששיעור הביצוע הממוצע של התקציבים הגדולים מ-6 מיליון ש"ח .שהקצתה הקרן לפרויקטים בתחום הפחתת הטמנת הפסולת בישראל ב-2017 , ושיועדו .לביצוע בשנים 2017 - 2021 , היה כ-34% .ב-11 פרויקטיםשיעור הביצוע היה נמוך מ- .50% ;ובגין 4 מה-11 לא בוצע תשלום כלל עד 31.12.21 ;4 פרויקטים מבין ה-20 בוצעו .במלואם. נתונים אלה יש לראות על רקע העודף המצטבר בקרן, שנכון ל - 31.12.20 הגיע .ל-3.22 מיליארד ש"ח. .מהתרשים עולה כי בשנים 200828 עד2020 עלוהכנסות הקרן מהיטל ההטמנה בכ- .592%. נתונים אלה משקפים בעיקר את העלייה בתעריף היטל ההטמנה ואת .הירידה המתונה בשיעורי ההטמנה. . מלוח8 עולה כיהיה ניצול חלקי של הכספים שהתקבלו בקרן לצורך הגשמת .מטרותיה בתחום הטמנת הפסולת , וכי שיעור הביצוע המצטבר בחשבון היטל .ההטמנה משנת 2007 עד ליום 31.12.19 היה 36.9% .בלבד .מהנתונים עולה כי שיעור הביצוע בתחומי איו"ש הוא כמחצית משיעור הביצוע .בתחומי הקו הירוק (כ-22% לעומת כ-38% .) .מומלץ כי הנהלת הקרן והמשרד להג"ס יבחנו את הסיבות לכך שבאיו"ש השימוש .בכספי היטל ההטמנה למטרות שנקבעו בחוק שמירת הניקיון נמוך מהשימוש בכלל .כספי ההיטל (שאף הוא שימוש חלקי) ויגבשו תוכנית למימוש היתרות . . בחלוף14 שנים מהטלת היטל ההטמנה, שנועד לעודד את ההפחתה של היקף הטמנת .הפסולת בקרקע ואף שגובה ההיטל עלה במאות אחוזים בתקופה זו, נמצא כי ההטמנה .היא עדיין השיטה הנפוצה בישראל לטיפול בפסולת בהשוואה לשיטות החלופיות .והידידותיות יותר לסביבה (כגון מיחזור). כן נמצא כי היקף הטמנת הפסולת העירונית .בישראל גבוה כמעט פי שניים מהיקף ההטמנה במדינות ה- OECD . כספי הקרן לשמירת .הניקיון, אשר אחת ממטרותיה הראשיות היא לפעול להפחתת הטמנת הפסולת בישראל .ולעודד את השימוש בשיטות החלופיות לטיפול בפסולת, נוצלו באופן חלקי ( 36.9%;) זאת .על אף העלייה המתמדת בהכנסות הקרן. על כן בשנת 2020 הצטברו בה כספים עודפים .בסך 3.22 .מיליארד ש"ח .מהתרשים עולה שבמהלך 14 השנים שחלפו מאז החלת היטל ההטמנה בחוק עלה גובה .ההיטל על פסולת מעורבת ב- 987%21 . ההיקף הגדול של הטמנת הפסולת בישראל(כ-4.4 מיליון טונות פסולת עירונית בשנת .2019 ) והניצול החלקי של כספי הקרן מחייבים התמודדות עם בעיות אפשריות אשר .יכולות להסביר את המצב שנוצר, ובהן חוסר פעילות מספקת של הקרן; השקעת כספי .הקרן בפרויקטים שאינם אפקטיביים להשגת המטרה; חסמים בהוצאה לפועל של .פרויקטים שמתקצבת הקרן, שאינם מאפשרים את ניצולה האפקטיבי למימוש יעדיה .בנושא; וחוסר אפקטיביות של מנגנון הטלת היטל ההטמנה לשם הפחתת הטמנת פסולת .בקרקע. .מומלץ כי המשרד להג"ס, שבמסגרתו מנוהלת הקרן, והנהלת הקרן יקיימו בחינה מקיפה .כדי לרדת לשורש העניין בנוגע לגורמים שהביאו לידי ניצול חלקי בשיעור של 36.9% של .כספיה והיווצרות העודף המצטבר הניכר של יותר מ-3.2 מיליארד ש"ח, אשר מנעו ממנה .להשיג את מטרותיה . כמו כן מומלץ לבחון את האפקטיביות של פעילות הקרן; את .אפקטיביות מנגנון הטלת היטל ההטמנה כתמריץ שלילי להטמנת פסולת בקרקע ואת .הסיבות לירידה המתונה בשיעור ההטמנה ב -14 השנים שחלפו מאז הוטל לראשונה היטל .ההטמנה על פי חוק, וזאת בהינתן שהיה קיים לאורך שנים תקציב זמין לעניין. בעקבות .בחינה זו, מומלץ כי המשרד להג"ס והנהלת הקרן יפעלו למימוש יתרות הקרן בדרך .שתביא לצמצום הפסולת המוטמנת ולעמידה ביעדי הקמת הקרן. במסגרת זו מומלץ כי .יישקל הצורך בביצוע שינויים והתאמות בפעילות הקרן אשר באמצעותם ניתן יהיה לתמרץ .את הרשויות המקומיות - יצרניות הפסולת העירונית - לצמצם את ההטמנה ולהגביר את .השימוש בשיטות חלופיות לטיפול בפסולת ; יאושרו תקציבים לפרויקטים ברי מ ימוש .ותתבצע בקרה שוטפת על התקדמותם בהתאם לאבני דרך מוגדרות וכן תישקל הגברת .ההסברה בציבור. עוד מומלץ כי מתווה הפעולה יגובש בראי מוקדי הפסולת הקיימים .במדינה ובהתאם לשיעורי ההטמנה של הרשויות המקומיות השונות. .אומנם בעת אישור התקציב לתוכנית האסטרטגית לטיפול בפסולת מ-2018 הוא הותנה .בקיום מקורות תקציביים בעת היישום; אולם עולה כי הנהלת הקרן אישרה תקציב זה .בנסיבות שבהן מלכתחילה הצפי להכנסות הקרן בשנים הרלוונטיות היה נמוך מהתקציב .המאושר, ומכאן שהתוכנית אושרה ללא כיסוי תקציבי מלא למימושה, דבר שעלול היה .לגרום לכך שלא תמומש במלואה או שתמומש תוך חריגה וגירעון תקציבי. הצפי להעמקת .הגירעון במימון התוכנית התעדכן בהמשך אותה שנה לכ-419 מיליון ש"ח, עם אישור .תוספת תקציבית לתוכנית.
מהפרוטוקולים של דיונ י הנהלת הקרן עולה שהיא לא דנה בגירעון הצפוי מאישור .התוכנית האסטרטגית ובהשפעתו על מידת מימושה. נוכח מחויבותו של משרד ממשלתי .לפעול במסגרת התקציב שעומד לרשותו ולהתאים את פעילותו למסגרת התקציבית .הצפויה, ראוי היה כי לפני אישור התקציב לתוכנית תדון הנהלת הקרן בהשלכות .האפשריות של אישור תקציב גירעוני לתוכנית אסטרטגית ארוכת טווח על פעילות הקרן, .ותתאים את החלטותיה בעניין בהתאם לצורך.