הרשות הממשלתית למים ולביוב . היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים משרד מבקר המדינה העלה שרשות המים לא השתמשה בסמכותה כדי לבחון את השתלבותם של המיזמים השונים במערכת הכלל -ארצית , ואישרה במקרים מסוימים הנחת קווי קולחים מיותרים שמומנו בחלקם או במלואם על ידי המדינה . נמצא כי ועדת השיפוט אישרה הקמת קו בין-מפעלי זה, אף שלפי הודעת מתכנן אזור הצפון דאז ברשות המים ( מנהל אגף התפעול במועד סיום הביקורת), "לא נבחנה האפשרות להשתמש במערכ ת קיימת של מקורות בקו המחבר בין מאגר יבנאל לבריכת אזורים"47 . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המיםשהיה עליה לדרוש באופן שוטף דוחות כספיים מבוקרים של ספקי הקולחי ם לפי מגזרי עלות, וכי אי -דרישה זו פגעה ביכולתה לבצע בקרה מהימנה בדבר איתנותם הכספית של ספקי הקולחי ם, דבר שמנע מהרשות לזהות ב עוד מועד קשיים שצצו בהמשך פעילותם; לבחון את סבירות הדיווח הכמותי שלהם ומידת מהימנותו; ולבחון את מחירי הקולחים שהם גבו מצרכניהם69 . לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שרשות המים תפעיל את סמכויותיה כמאסדר, בדומה למאסדרים אחרים במשק70, ותדרוש מספקי הקולחים להגיש לה דוחות כספיים תקופתיים מבוקרים בהתאם להנחיותיה . זאת לצורך ניתוח ובקרה חשבונאית וכלכלית על משק הקולחים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים, שהיעדר ליווי הנדסי מספק ל הקמת מפעלי ההשבה, מנע ממנה לפקח שהשימוש בכספי מענקיה אכן נעשה בהתאם להחלטותיה ובאיכות הראויה, ללא תקצוב יתר של המפעל באמצעות מענקי סיוע. משרד מבקר ה מדינה מעיר לרשות המים, שמן הראוי היה שהיא תשלים את תכניותיה להגדלת נפח האיגום בהתאם לתכנון מפורט שיענה על הצרכים האמיתיים באזור האיגום, ותתחיל מוקדם יותר בתכניותיה אלה. לו הייתה הרשות פועלת כאמור, הייתה הזרמת מי הקולחים לנחלים ולים יכולה להימנע. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל רשות המים, שהסבריו אינם מתיישבים עם האמור בפרוטוקול הדיונים בוועדות הרשות ובאגפיה בעת קבל ת החלטותיהם. הוועדות והאגפים לא בחנו חלופות ולא בדק ו את החלופה של שימוש בתשתיות קיימות של מקורות בדיקה כלכלית בראייה כוללת. בהיעדר בדיקות ובחינות מעין אלה בעת קבלת ההחלטות, קיים חשש שההשקעות החדשות של ספקי הקולחים , בסיוע מענקי הרשות, מהוות כפל השקעות של המשק בתשתית צנרת הקולחים . לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שרשות המים תקפיד להביא בשיקוליה, טרם החלטתה, שיקולי חיסכון ויעילות על בסיס ראייה כלל-אזורית וכלל -משקית , על מנת להגיע לניצול מיטבי של התשתיות הקיימות , בטרם הקמת קווים מקבילים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים, כי אי-בקרתה על כיול מדי המים של ספקי הקולחים בזמן , יכול להעמיד בספק את מהימנות נתוני ה לגבי כמויות הקולחים שאגרו מפעלי ההשבה ושאותם הם הזרימו לצרכניהם - נתונים ששימשו אותה וישמשו בסיס להחלטותיה ולהחלטות את"ק בתכנון משק הקולחים במימון הסיוע שלהם למפעלי השבה. משרד מבקר המדינה מעיר לחטיבת האסדרה ברשות המים כי היה עליה ל אכוף במהלך כל השנים עד 2013 את הוראו ת החוק ע ל בעלי ה מט"שים, המפיקי ם ומספקים מי קולחים לספקי הקולחים , כדי שיפעלו להוצאת רישיון להפקת המים ולאספקת ם. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל רשות המים, כי היה עליו לדאוג לבקרה ולקבלת דיווח תקופתי שוטף אחר יישום דרישות השירות ההידרולוגי לגבי איכות הקולחים בכל אחד ממפעלי השבה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למנהל הרשות, שעליו להשלים לאלתר גיבוש נהלים בענ יין הדיווח של מפעילי המט"שים לגבי איכות קולחיהם. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עד מועד סיום הביקורת היא טרם קבעה כללים ונהלים לעניין ניהול קרן החידוש, וטרם קבעה כיצד, באיזה שיעור ומאיזה שלב במיזם יתחילו ספקי הקולחי ם להפרישה לקרן, ובמיוחד לא נתנה את דעתה לסוגיה של החלת חובת ההפרשה ול קביעת גובה ההפרשות לקרן ביחס למענקי סיוע שניתנו בעבר. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, שוועדת האסדרה טרם הציגה במועד סיום הביקורת את תוצרי הביניים שלה לאישורו של מנהל רשות המים. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל רשות המים, כי הדוגמה של ספק ו' מלמדת על הצורך בהגברת התיאום בין המט"שים ומפעלי ההשבה ובבקרה על תיאום זה, וכי היה על מנהל הרשות לקדם הקמת מינהלה משותפת לטיפול במפעלים אל ה עוד לפני מועד סיום הביקורת. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים ולאגף הסיוע , האחראים בין השאר לניהול משק הקולחי ם, כי היעדר מערכת מידע אחידה בנושא כמויות השפכים והקולחים פוגעת ביכולתם לקבל את מלוא התשומות הנדרשות לקבלת החלטות מבוססות הנוגעות למשק הקולחי ם. לדעת משרד מבקר המדינה , על הרשות להקים בהקדם מאגר מידע ובסיס נתונים מרכזי, שישמש את כל הגופים הפועלים במשק זה. ,משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים שהסתמכותה על דיווחי הספקים בדיעבד ואי-עדכון מראש של מערך המידע שלה באופן שוטף בנתונים בנוגע ל אישורים העדכניים של הקצאותיה לאספקת מי קולחים לכל אחד מספקי הקולחים מעידים על פגמים בניהול ובפיקוח שלה על משק הקולחים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים, שהיה עליה לקדם הקמת מערכת מידע משותפת במועד מוקדם יותר, אשר הייתה מ אפשרת לה ולגופי האסדרה האחרים לקבל מידע אחיד ומסודר לגבי איכות מי הקולחים, לפי דיווחי האיכות החודשיים של כל אחד מהמט"שים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים שהיא עיכבה את הטיפול בתכניות שהוגשו לה , והיה עליה לדון בהקדם בתכניות המונחות לפתחה ולהחליט על הפתרון המיטבי לקולחים של האזור. בקבלת החלטה זו הייתה הרשות גורמת להפסקת הזרמת קולחים אל הנחלים חלזון ונעמן ו אל ה ים (ראו להלן בפרק על איכות קולחים) והזרמתם לשימושים חקלאיים, ובכך הייתה נותנת מענה מוקדם למחסור במי קולחים שבאזור עמק חרוד. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עליה לדון ולקבל החלטות בעניין החלופה המועדפת להקמת מפעל עג'ור עדולם על ידי יזם פרטי או מקורות, כך שניתן יהיה לנצל את מלוא כמות הקולחים באזור. משרד מבקר המדינה העלה שרשות המים קבעה את שיעור המענק בהתבסס על תכנית עסקית, בלא שבחנה את רגישותה של התכנית למשתנים שונים, לתחזיות ולתרחישים אפשריים, העשויים להשפיע על כדאיות המפעל , בעיקר מבחינת כמויות הקולחים ומחיריהם, ועל שיעור המענק הניתן לו משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים, כי השתהותה בהחלטותיה בעניין החלופות במפעלי הגליל המערבי ובמפעל עג'ור-עדולם גרמה לבזבוז כספים ולאי- ניצול מיטבי של מי קולחים שהופקו , ובמקום שכל המים האלה יגיעו לחקלאים כפתרון לבעיית המחסור במים - הרשות ממשיכה בהזרמת עודפיהם לנחלים 36 . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים שהיעדר נהלים בדבר תקני סף הנדסיים להקמת מפעלי השבה פרטיים עד מועד סיום הביקורת, השפיע על רמת איכותם ובטיחותם של המפעלים ועל אורך החיים המרבי שלהם - וזאת בהתחשב בשיקולים הכלכליים של ספקי קולחים לצמצום עלויותיהם. בהיעדר נהלים בדבר תקני סף הנדסיים, לא היה לרשות המים, שהעניקה את מענקי הסיוע למפעלי ההשבה הפרטיים, בקרה על רמת איכות ההקמה והתפעול של המיזמים הפרטיים. היעדר תקנים הנדסיים לא אפשר לרשות המים לבחון על פי בסיס אחיד של רמת איכות ולפי תקנים וקריטריונים קבועים את כדאיות הקמתם של מפעלי השבה שונים, ולהשוות בין המפעלים הפרטיים וכן ביניהם ובין מפעלי ההשבה של מקורות. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי מן הראוי שלפני תקצוב מ פעלי ההשבה תבדוק הרשות את העלויות שמציג לה היזם ולא תסתמך רק על המחירון התקני שהיא קבעה. עוד יצוין שוועדת האסדרה, שאת דברה ציטט מנהל הרשות, לא הציגה לאותו מועד את תוצרי הביניים שלה לאישורו של המנהל. לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות המים לבסס את קביעותיה בדבר שיעור המענקים שהיא מאש רת לספקי הקולחים על תכנון מפורט ועל ניתוחי רגישות לגבי משתנים שונים , כגון כמויות הקולחים הצפויות - משתנים שלהם השפעה על כדאיות הקמת המפעל. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים על כך שאישוריה ל השקעות המדינה במפעלי ההשבה , שניתנו עד ראשית 2013 , לא התבססו על תכנית אב עדכנית למערך הקולחים שמועצת רשות המים אמורה הייתה לאשרה. הסתמכות על תכנית אב כאמור הייתה מאפשרת לנתב בצורה מיטבית את השקעות המדינה בתחום זה, כך שסדרי העדיפויות במסגרתה יבטאו אינטרסים לאומיים כלל-משקי ים לטווח הארוך. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים על תכנון לקוי שלה לכמויות מי הקולחים, שכן הפחתה של כמויות הקולחים ב תכנון העדכני של מפעלי ההשבה מאלה שבתכנון המקורי בעוד ש ההשקעות ב מפעלים חרגו מה תכנון המקורי, מעמידה בספק את כדאיותו של מתן הסיוע למימון הקמתם של המפעלים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לרשות שעליה לבחון קביעת קצב מתן המענקים לספק הקולחים בהתאם לשלבי הקמת המפעל ותחילת פעילותו, ולפי עמידתו בכמויות הקולחים אשר עליהן הת חייב - כל זאת, בהתאם לאבני דרך שהיא קבעה לאורך חיי הפעילות של המפעל. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים, כי מן הראוי היה שבעת שהיא אישרה את המענק המזערי בהתאם לנוהל המקורי, היה עליה להביא בחשבון שיקולי חיסכון ויעילות, בהתחשב במחיר היעד של הקולחים ובהתייחס לתחזית של תזרים המזומנים הצפוי בו בהתאם למחיר ההון. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי ההתנהלות בעני ין ספק ו' מלמדת שהיה עליה ל הקפיד עוד קודם על תכנון הקמת מפעלי ההשבה בראייה הכוללת התייחסות למקורות הקולחים הקיימים והזמינים בעת אישור ההשקעה ובראיית המט"ש ומפעל ההשבה כמקשה אחת46; עוד העיר משרד מבקר המדינה לרשות כי היה עליה להגביר את התיאום של התכנון וההקמה בין המט"שים לבין מפעלי ההשבה ולבחון מוקדם יותר את הצורך להקים מינהלה אחת ברשות המים שתרכז את כלל מערך הביוב וההשבה. .ממצאי הדוח מצביעים על כך שסדרי קבלת ההחלטות ברשות המים להקמת מפעלי השבת קולחים ביזמות פרטית, להקצאת המענקים ו לפיקוח על ניצולם היו לקויים, שכן הם נעשו ללא תכנית אב ארוכת טווח; בעת הקמת המפעלים ואף לאחר מכן לא תמיד היו הליכי ליווי ו בקרה הנדסי ים, כספי ים וכמותיים מספקים ולא נעשתה בקרה על אספקת הקולחים בכמויות שלפיהן נקבע המענק שקיבלו ספקי הקולחים. לא נעשו חישובי עלות-תועלת בהתייחס להיבטים כלכליים, ס ביבתיים ותברואתיים בראייה כלל -משקית. נוכח ליקויים אלה, מן הראוי שרשות המים תבחן בצורה מעמיקה את תהלי כי אישור מפעלי ההשבה, תקצובם והפיקוח על יהם על מנת לייעל את אופן קבלת ההחלטות בתחום זה ואת ניהולו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמנהל רשות המים יבחן אפשרות להקים בהקדם גוף מתאם מטעמו, שירכז בצורה מיטבית את הטיפול בשפכים ובקולחי ם ברשות ויגבש ראייה כוללת של משק המים במדינה. גוף זה יהיה גוף מקצועי בעל סמכות שירכז את התכנון, הסיוע, האסדרה והבקרה במשק השפכים והקולחי ם, כמשק אחוד, העוסק בהשבת השפכים המטוהרים לחקלאות בראייה כוללת של טובת משק המים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי דחיית ההשלמ ה של חיבור מדי-המים של כל מפעלי ההשבה למערכת הקר"מ מתחילת נובמבר 2012 עד לאמצע 2013 , גרם לה להמשיך להתבסס במשך כל אותה תקופה על נתונים המועברים על ידי הספקים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים, כי היה עליה להשלים הכנת הסדר חתום זה כבר בתחילת כהונתו של מר זאב אחיפז כמנהל אגף התפעול, בדצמבר 2009 . עוד מעיר משרד מבקר המדינה לרשות, כי גם אם היא הקפידה על אי-השתתפות מנהל אגף התפעול בדיונים ובהחלטות בנוגע לספק י' במהלך כהונתו, אין בה כדי לתת מענה לדרישה שבהוראות היועץ המשפטי לממשלה בדבר הצורך בחתימה על הסדר ניגוד עניינים, כמקובל במוסדות ציבור, לרבות רשות המים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עליה להוציא נהלים מחייבים ועקרונות מנחים לניוד קולחים באופן מיטבי, בהתחשב בקיבולת מערכת ההולכה ובביקוש לקולחים , כמו גם בנפח האיגום ו בכל הפרמטרים הרלוונטיים האחרים (היצע הקולחים, איכותם, מחירם, תעריף ההולכה וכו'). משרד מבקר המדינה גם מעיר לאגף התפעול שברשות המים, שהיה עליו כבר להשלים את בניית מודל האופטימיזציה בעקבות הדוח של היועץ החיצוני מאוקטובר 2010 . משרד מבקר המדינה מעיר לגופי האסדרה, כי הם לא קבעו עקרונות לסדרי פעולות לפי שיקולים מקצועיים ואילו המלצות עליהם להעביר למנהל הרשות ולשר להגנת הסביבה במקרה של גילוי קולחים באיכות חריגה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים, כי העלות החלופית שאליה התייחסה רשות המים, אינה בגדר בדיקה מתועדת ומבוססת של העלויות הכלל-משקיות ולכן לא ניתן להסיק שהתועלת למשק היא מובהקת באופן מיידי רק על בסיסה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לרשות המים ולאת"ק , שהם לא ערכו חישובי עלות- תועלת מתועדים בראייה כלל-משקית בהתייחס למלוא ה היבטים הכלכליים, הכוללים גם היבטים סביבתיים ותברואתיים23. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים שה שקעת כספי המדינה בסיוע לספקי הקולחים בלי שגיבשה קודם לכן מודל לבחינת הכדאיות של השקעות אלה, ובלי לבדוק את הכדאיות בפועל ואת תוצאות ההשקעות שנעשו עד כה, משמעה פעילות לא תק ינה של הרשות בחלוקת משאבי המדינה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לרשות המים, כי עליה להחיש את צעדיה ולהשלים בהקדם גיבוש נוהל קבוע לבחינת עלות-תועלת של מפעלי השבת קולחים.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים שהיא לא כללה בתנאים הכלליים של הרישיונות שהוציאה לספקי הקולחים את חובתם לספק קולחים באיכות הסף הנדרשת בתקנות. משרד מבקר המדינה מעיר גם למשרד להגנת הסביבה ולמשרד הבריאות, שעל יהם לפעול בהקדם לתיקון התקנות בעניין אחריות הבעלים של מפעלי ההשבה לאיכות הקולחים, ולקיים מערך בקרה רציף על מנת לוודא שספקי הקולחים אכן ממלאים חובתם ע ל פי התקנות . על הרשות וגו פי האסדרה ל בחון הקמת מערך דיווח שוטף על איכות הקולחים, המתבסס על ניטור רציף של כל אחד ממפעלי ההשבה על מתקניהם, ולשקול את התניית מתן רישיונות האספקה ומענקי הסיוע בהתחייבות אותם ספקי קולחים להעביר לה נתוני איכות הקולחים במפעליהם באופן רציף ומקוון, בהתאם לדרישותיה.