משרד הכלכלה והתעשייה . אכיפת חוקי העבודה - משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה הביקורת העלתה כי אין ספר נהלים ליחידת האכיפה, ישנם נהלים אולם הם ללא תאריך וללא אישור של גורם בעל סמכות במשרד, ולכן לא ברורה תקפותם. ישנם מסמכים שמתייחסים אליהם כאל נוהל, אולם אין בהם מאפיינים (נייר רשמי של משרד התמ"ת) המצביעים על כך שמדובר בנוהל שאושר. אכיפת חוקי המגן נעשתה ע ל ידי משרד התמ"ת ללא הקצאת כוח אדם מספיק, מבלי שייקבעו יעדי אכיפה כמותיים לענפי העסקה וקבוצות אוכלוסייה, ללא תכנית עבודה תקופתית וללא ניתוב תיקים בהתאם לסדר עדיפויות ומשך הזמן המומלץ לטיפול בתיק חקירה ותביעה. יש בכשלים אלה כדי לפגוע ביעילות ובמועילות של פעולות האכיפה. מצב זה מחייב את משרד התמ"ת לנקוט צעדים מתאימים להסרת הכשלים הפוגעים ביעילות ומועילות האכיפה. זאת כדי להבטיח שהגידול במספר העובדים העוסקים באכיפת חוקי המגן, עליו החליטה הממשלה בפברואר 2007 , ינוצל באופן מיטבי. בדיקת התיקים של המעסיקים האלה העלתה כי למעלה משנתיים לאחר פתיחת החקירה, ביול י 2007 , הסתיים הטיפול ב -23 תיקים: ב -20 מהם לא נמצאו ממצאים; בתיק נוסף לא נמצאו ראיות להוכחת אשמה; בשני תיקים הוטל קנס מנהלי. באשר לשני התיקים שהטיפול בהם טרם הסתיים: באחד הוגש כתב אישום והשני נמצא עדיין בטיפול יחידת האכיפה. המינהל מנסה למצוא דרכים להרחבת פעילות האכיפה במגזר המיעוטים: הפצת חומר הסברה בשפה הערבית בתקשורת הכתובה והאלקטרונית; חבירה לארגונים חברתיים הפועלים במגזר זה על מנת להסתייע בהם; גיוס בני מיע וטים כדי להסתייע בהם להרחבת הפעילות במגזר זה. היקף האכיפה הדל במגזר המיעוטים מצביע כי למרות המאמצים לפתח כלים להתמודדות עם הבעיה הקשה של אכיפת חוקי המגן במגזר זה, אין עדיין בידי משרד התמ"ת והמינהל מענה מתאים לכך. (ב) רק בפברואר 2007 החליטה הממשלה 20 ,בין השאר להורות לשר התמ"ת בשיתוף עם שר האוצר, להגדיל בשנים 2007 -2008 את כוח האדם במינהל בהדרגה, עד להוספה של 47 ( מפקחים ועובדי מטה23 מהם ליחידת האכיפה בשנת 2007), ו -69 ( סטודנטים שיעבדו במשרות זמניות 46 ליחידת האכיפה בשנת 2007 .). בעקבות החלטת הממשלה קבעה נציבות שירות המדינה תקנים למינהל אולם עד ספטמבר 2007 נקלט לעבודה ביחידת האכיפה עובד חדש אחד בל בד (לעומת התוספת שנקבעה - 23 עובדים) ו-30 סטודנטים (לעומת46.) הבדיקה העלתה כי עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2007 , משרד התמ"ת, יחידת האכיפה והלשכה המשפטית לא קבעו דירוג קדימויות שיבטיח שהטיפול בתיקים שאינם סובלים דיחוי יזורז, ולכן התיקים אינם מנותבים עדיין בהתאם לדחיפות הטיפול בהם. משרד מבקר המדינה מעיר כי קביעת סדר עדיפויות אין פירושה בהכרח גניז ת תיקים, אלא זירוז הטיפול בתיקים המועדפים. אדרבא, דווקא אי -קביעת סדר עדיפויות גרמה לגניזת תיקים שחלה עליהם התיישנות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי תגבור כוח האדם העוסק באכיפת חוקי המגן אינו מבטל את הצורך בקביעת סדר עדיפויות וקדימויות בטיפול בתיקי חקירה ותביעה. (ג) ישנן חברות כוח אדם שהן גם חברות למתן שירותי שמירה, והן מקבלות רישיונות משני הגופים (יחידת ההסדרה והוועדה). לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום שמשרדי התמ"ת והמשפטים יבחנו את האפשרות להעביר בין הגופים מידע על המעסיקים האלה, כדי לאפשר שקילת המידע הרלוונטי בעת דיון בבקשה למתן רישיון. זאת בכפוף לתנאים להעברת מידע כזה כפי שנקבעו בחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א- 1981 ., והתקנות על פיו הבדיקה העלתה כי בשנים 2005 -2007 נקבעו כיעדים לאכיפה מוגברת קבוצות אוכלוסייה ומ עסיקים המועדים להפרת החוק (למשל, מגזר המיעוטים וקבלני שירותים), אולם בפועל לא הוצבו יעדי אכיפה כמותיים לפעילות ספציפית בקבוצות אלה. כך למשל, לא נקבע יעד כמותי למספר הפעילויות שיש לבצע בגין תשלום שכר נמוך משכר המינימום בקבוצות האוכלוסייה השונות. חלק מההמלצות יושמו במסגרת יישום החלטת הממשלה. בביקורת נמצא כי לא נעשה דבר בעניין החלטת הממשלה להקים מנגנון לטיפול יעיל ומהיר בתלונות נגד מעבידים. ועדת ההיגוי התייחסה לעניין זה כשהמליצה לשתף את ארגוני העובדים והמעסיקים לצד נציגי הממשלה בוועדה מייעצת לנושא הטלת עיצומים כספיים על מעסיקים שהפרו את חוקי העבודה. משרד מבקר המדינה מעיר כי עברו שלוש שנים מאז הקמת המינהל, ומערכת המחשוב הייתה צריכה כבר להיות מותאמת לדרישות יחידת האכיפה. (ב) אחד מיעדי המינהל בשנים 2005 -2006 היה אכיפת חוקי עבודה על ענף חברות שירותי שמירה וניקיון, שהן עתירות עובדים והפרת חוקי עבודה נפוצה בהן. למרות זאת, ב דיקת משרד מבקר המדינה העלתה בשנים האמורות מקרים שבהם התחיל הטיפול בתלונות בענף זה מחודשיים ועד שנה לאחר הגשת התלונה. שתי תלונות שהתקבלו בתחילת 2005 נמצאו עדיין בשלבי חקירה במועד עריכת הביקורת, אוגוסט 2007 ., כלומר כשנתיים וחצי לאחר הגשת התלונה משרד מבקר המדינה מעיר כי בדרכי הטפול הקיימות יש כדי לפגוע ביכולתו של המינהל להשיג יעד מרכזי שקבע בעניין אכיפת חוקי העבודה על ענף חברות שירותי שמירה וניקיון. בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה בסוף דצמבר 2007 הודיעה יחידת האכיפה כי על פי בדיקתה, בשנת 2006 נבדקה עמידת המעסיקים בחובת תשלום שכר המינימום ל- 1,891 עובדים (כ- 0.8% מהפוטנציאל) לעומת 1,438 ,עובדים כפי שעולה מנתונים שפרסם המינהל ושנבדקו על ידי משרד מבקר המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, גם מספר זה אינו הולם את ההערכות על היקף הפרת תשלום שכר המינימום. משרד מבקר המדינה מעיר כי אינו חולק על חשיבות בדיקה זו, אולם שאלת עמידתו של המעסיק בתשלום שכר מינימום היא נשמת אפו של חוק שכר המינימום. לכן היה ראוי שבסיכום פעולתה השנתית של יחידת האכיפה יינתן מידע נפרד על כך. מנתוני המינהל עולה כי בשנת 2005 נפתחו243 תיקי חקירה בגין חוק שכר המינימום, ובשנת 2006 - 395 תיקי חקירה בלבד. יצוין כי בשנים 2003 -2006 לא חל שינוי מהותי במספר המפקחים ביחידת האכיפה. לדעת משרד מבקר המדינה, מדובר בהיקף נמוך מאוד של אכיפה, דבר הפוגע באפקט ההרתעה שהוא מטרת האכיפה. (א) משרד מבקר המדינה העלה כי ב-61 מתוך263 תלונות שנרשמו בחודשים ינואר-יוני 2005 לא צוינו תאריך פתיחת תיק הפעילות ומספרו. כ- 10% מהתלונות לא טופלו למעלה מששה חודשים. מבדיקת 22 תלונות במחוז ת"א נמצא כי10 .תיקים לא הוקלדו למערכת המחשב, כך שלא ניתן לעקוב ולבצע בקרה אחר מצבם כמו כן נמצא כי ב-24 מתוך182 ( תלונות 13% ) שנרשמו בחודשים ינואר-מרס 2006 לא צוין תאריך פתיחת תיק הפעילות ומספרו. יצוין כי מבדיקת תשע תלונות כאלה במחוז ירושלים והדרום עולה כי ביוני 2007 עדיין לא הוחל לטפל בשבע מהן, ומכאן שלמעשה תלונות אלה לא טופלו יותר משנה לאחר שהוגשו. משרד מבקר המדינה מעיר כי מערכת המחשוב היא כלי חשוב ביותר לבקרה על פעילות בכלל, ועל פעילות פיקוח בפרט. בהיעדר מידע מלא בדבר תהליך הטיפול נפגעת היכולת לקיים בקרה נאותה ולאתר תלונות שהטיפול בהן מתמשך יתר על המידה. לפיכך, על יחידת האכיפה לעדכן את מערכת המחשב בנתונים על תלונות על מנת שתוכל לעשות שימוש בדוחות בקרה. (א) בעת בדיקת תיקי החקירה בידי משרד מבקר המדינה ביוני 2007 , כשנתיים בממוצע לאחר פתיחת תיקי החקירה, הסתיים הליך האכיפה והתביעה רק ב -17 ( תיקים 55% ( מהתיקים), מהם: עשרה תיקים 32% ) נסגרו ללא ממצאים, באחד מהם בוטל, בעקבות ערעור, קנס מנהלי שהוטל קודם לכן; ב -6 ( תיקים 19% ) הסתיים הטיפול בהטלת קנס; תיק אחד הסתיים בהתרעה. בהיבט של משך הטיפול נמצא ש-16 ( תיקים 52% ) טופלו יותר משנתיים, חלקם עדיין בטיפול. הנתונים מצביעים כי הליך הטיפול בתיקים נמשך זמן רב. רק חלק קטן מחקירותיהן של החברות האמורות העלה כי יש להענישן, אף שלפי הערכת המינהל רבות מהחברות למתן שירותי שמירה וניקיון מפרות את חוקי העבודה. בדיקת תיקי החקירה מצביעה כי במקרים רבים, 22 תיקי חקירה מתוך31 שנבדקו ( 71% ), שהו התיקים ביחידות האכיפה והתביעה פרקי זמן מצטברים שבין8 ל-27 חודשים, ובממוצע קרוב ל -15 חודשים, מבלי שיימצא בהם כל מסמך שיעיד שנעשה בהם טיפול כלשהו: (1) : ביחידת האכיפה תיקי חקירה16 (%32 מכלל התיקים שנבדקו) שהו לכאורה ללא טיפול בין 4 ל-14 חודשים, ובממוצע כ-9 חודשים. תקופות השהייה . ,העיקריות היו בין קבלת הנתון האחרון שנדרש לחקירה לכתיבת דוח סיכום חקירה ובין כתיבת דוח סיכום חקי רה לרישום התיק ביחידת התביעה. בכל התיקים לא נמצא תיעוד על פעילות בתוך תקופות השהייה הללו. (2) : ביחידת התביעה העיכוב השכיח ביותר בטיפול בתיקים הוא ביחידת התביעה: 17 תיקי חקירה (כ- 55% מכלל התיקים שנבדקו) שהו ביחידת התביעה בין 8 ל-16 חודשים (כ -11 חודשים בממו צע). שבעה מהם (כ - 23% ) נמצאו ביחידת התביעה במועד עריכת הביקורת (יוני 2007 ), לאחר שהייה שבין 12 ל-16 חודשים (כ -15 חודשים בממוצע) ללא כל תיעוד המציין כי נעשה בהם טיפול כלשהו; בעשרה מהם התקבלו החלטות לאחר תקופה שבין 8 ל-12 חודשים (כ-9 חודשים בממוצע), וזאת בלי שיימצא כל מסמך שיעיד, לפני קבלת ההחלטה בעניינם, כי נעשה בהם טיפול כלשהו, כגון סיכומי דיונים והתייעצויות, הנחיות, זימון עדים, טיוטות כתבי אישום, וסביר להניח כי התיקים טופלו רק בסמוך למועד קבלת ההחלטה, דהיינו - התיקים היו ללא טיפול רוב התקופה שבו שהו ביחידת התביעה. .בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הסביר המינהל כי הנפקת אישור כולל על בעלי השליטה מחייבת היערכות מחשובית עליה הם שוקדים. 2. באשר ליחידת התביעה- הלשכה המשפטית במשרד התמ"ת הקצתה חמישה תקנים של עו"ד לטיפול בתיקים של הפרת חוקי מגן בידי מעסיקי עובדים ישראליים. בשנת 2006 ועד מועד סיום הביקורת שניי ם מהתקנים לא היו מאוישים. כתוצאה מכך נפגעה יכולתה של יחידת התביעה לטפל בתיקי החקירה. בביקורת הנוכחית נמצא כי בפועל מוכתבת פעולת יחידת האכיפה ברובה על ידי זרם התלונות המתקבלות ואין תכנית עבודה שנתית המפרטת יעדים כ מותיים לתחומי פעולה שונים ובהתאם לסעיפים של חוקי העבודה. יחידת האכיפה אמנם עורכת מבצעי אכיפה יזומים, אולם מדובר במספר מועט של מבצעים שאינו משנה במידה רבה את התמונה הכללית. נושא הביקורים החוזרים אינו מקבל את תשומת הלב הראויה. בדרך כלל נעשה ביקור פיקוח נוסף במקום עבודה רק אם מתקבלת תלונה נוספת. עוד העלתה הבדיקה כי ההדגשה על מתן מענה לתלונות פוגעת גם בהרחבת החקירה מעבר לבדיקת המקרה הספציפי של המתלונן. כך למשל, בתיק שנפתח ביחידת האכיפה בעקבות תלונה של עובד בחברה למתן שירותי שמירה, מגזר שהוגדר ע"י המינהל כמגזר שיש להגביר בו את פעולות האכיפה, נבדקה התלונה הספציפית של העובד, דהיינו אי תשלום שכר מינימום למתלונן בלבד. בתלונה פורטה השיטה שבה הפרה החברה את חוק שכר המינימום בדרך של רישום חסר של שעות העבודה. ניתן היה לשער מכך שזה היה דפוס פעולה של החברה, אך החקירה לא הורחבה לעובדים נוספים. החיסרון שבהסתמכות על זרם התלונות המגיע ליחידת האכיפה טמון גם בכך שיש אוכלוסיות שהנגישות שלהן אל יחידת האכיפה, כמו אל בית המשפט, היא נמוכה. הקבוצות החלשות בחברה, הסובלות מרמת השכלה נמוכה וקשיי שפה, מתקשות לפיכך לפנות ליחידת האכיפה ולהתלונן על פגיעות כתוצאה מהפרת חוקי עבודה. קבוצות אלה מועדות מטבען יותר מאחרות לפגיעה בגין הפרת חוקי המגן, ולכן עקרון השוויון מחייב לשים דגש בתכנית פיקוח תקופתית על הבטחת הגנה טובה יותר לבניהן. .בפסיקת בג"ץ21 צוין כי "התפקיד של אכיפת החוק מוטל על הרשויות המוסמכות של המינהל הציבורי... בידי הרשויות המוסמכות מופקדים המשאבים הנדרשי ם לאכיפת החוק. משאבים אלה לעולם אינם מספיקים לצורך אכיפה מלאה של כל החוקים. לכן, שומה על הרשויות המוסמכות לכלכל את צעדי האכיפה במסגרת המשאבים, בהתאם למדיניות אכיפה ולפי סדרי עדיפות המשתנים עם הנסיבות". משרד מבקר המדינה העלה כי האישור שנתנה יחידת האכיפה לחברה א' היה שגוי ולא נכלל בו קנס נוסף שהוטל על החברה כפי שעולה מאישור מאוחר יותר של יחידת האכיפה (ובסה"כ שלושה קנסות). כמו כן נמצא כי על מנכ"ל חברה א', שהיה בעל השליטה בחברה עד ספטמבר 2006 , הוטלו שני קנסות אישיים בגין הפרת חוק שכר מינימום. נתונים אלה לא נכללו בתצהיר המציע ואף לא באישור .יחידת האכיפה. במהלך 2006 הועברה השליטה בחברה לבנו, והוא נותר מנכ"ל בחברה. כמו כן העלתה הבדיקה כי מנכ"ל חברה א' הוא בעל שליטה בחברות נוספות שפעלו כחברות כוח אדם בהתאם לחוק קבלני כוח אדם. בשנים 2001 -2002 לא חודשו רישיונותיהם של תאגידים אלו עקב אי-עמידה בתנאי חוק קבלני כוח אדם ותקנותיו. במהלך החודשים יוני -יולי 2007 הגישה חברה ב' שב בעלות מנכ"ל חברה א' הצעות במכרזי ניקיון של החברה למשק וכלכלה בע"מ ועיריית ירושלים, וקיבלה על פי בקשתה מיחידת האכיפה אישור על כך שאין לה קנסות והרשעות, למרות קנסות שהוטלו אישית על בעל השליטה. יוצא אפוא שהיות שיחידת האכיפה אינה מספקת אישור מלא, הן לגבי המציע והן לגבי בעלי השליטה בו ולגבי חברות אחרות שבבעלותם - לא היה בפני ועדות מכרזים מידע שלם על עברם של המציעים, כנדרש כדי לקבל החלטה לגבי עמידה בתנאי הסף. משרד מבקר המדינה מעיר כי הוראת החשכ"ל מתייחסת ל"בעל שליטה" כמשמעותו בחוק הבנקאות (רישוי), התשמ"א - 1981 (להלן - חוק הבנקאות). הוראת החשכ"ל אינה מתייחסת ואינה נותנת פתרון למקרים בהם בעל השליטה בתאגיד העביר במהלך השנה את השליטה בתאגיד ל"קרוב" כמשמעותו בחוק הבנקאות (הכולל צאצא). הצהרת בעל השליטה הנוכחי באשר לחברה אינה אמורה לכלול קנסות שהוטלו על בעל השליטה הקודם, אם היו כאלה. כמו כן אין בהוראה התייחסות המחייבת את בעל השליטה לכלול בהצהרתו לגבי חברות אחרות שבשליטתו את הקנסות, במידה והיו כאלה, שהוטלו על חברה שהייתה בשליטתו והוא העביר את השליטה בה ל"קרובו". לדעת משרד מבקר המדינה יש לשקול לתקן את הוראת החשכ"ל בהתאם. .משרד מבקר המדינה מעיר שנתונים אלה מצביעים על הצורך לערוך בדיקות כאלה בתדירות גבוהה יותר, כדי שרישוי קבלני כוח אדם יספק הגנה טובה יותר על זכויות העובדים של קבלני כוח אדם. עד מועד סיום הביקורת לא נערך מבצע אכיפה נוסף במגזר המיעוטים. יוצא אפוא כי בשלוש השנים האחרונות ערכה יחידת האכיפה מבצע אחד בלבד לאכיפת חוקי מגן במגזר המיעוטים. המבצע נערך ביישוב אחד בלבד. הביקורת העלתה כי אישורי יחידת האכיפה ניתנו בגין קנסות שהוטלו על המציע בלבד, אך לא נעשתה בדיקה ולא הייתה התייחסות לקנסות שהוטלו על בעלי השליטה בו, אם נקנסו. ואכן, נמצא כי בשלושה מ-54 המקרים שנבדקו נקנסו גם בעלי השליטה, אולם קנסות אלה לא נכללו באישור שנתנה יחידת האכיפה לקבלן. כמו כן, מתן אישורים שיכסו את כלל החברות של בעל שליטה מחייב מידע מסוג "עץ בעלויות"29.. הבדיקה העלתה כי אין בידי יחידת האכיפה מידע כזה הוועדה ראתה בהפרת חוקי המגן בעבודה "פגם היורד לשורש ההחלטה בדבר הענקת וחידוש רישיונות שמירה". עם זאת הוסיפה הוועדה כי "... מחד הועדה אינה מקלה ראש בהפרת חוקי מגן ומאידך נזהרת הועדה זהירות רבה בטרם תפעיל את סמכותה כנגד חברות שמירה"25 . כך אפוא, בדומה ליחידת ההסדרה שבמשרד התמ"ת, שלילת רישיון היא צעד קיצוני שיש להפעילו בזהירות הראויה. משרד מבקר המדינה מעיר כי הוועדה לא קבעה אמות מידה לבחינת המידע שיתקבל ממבקש הרישיון (חקירות, כתבי אישום, פסקי דין אזרחיים) בבואה לשקול מתן רישיון. אמות מידה יוצרות שקיפות של תהליך ההחלטה על מתן הרישיון, דבר שייצור אצל מבקשי רישיון בכוח הרתעה מפני הפרה של חוקי העבודה. משרד מבקר המדינה מעיר עוד כי בחברות למידע עסקי קיימים מא גרים של תביעות על הפרת חוקי עבודה שהוגשו נגד חברות שמירה. מאגרים אלה זמינים תמורת תשלום לכל מאן דבעי. הוועדה יכולה לשקול שימוש גם במאגרים אלה בבואה לשקול מתן רישיון שמירה. חברות שירותי ניקיון אינן חייבות ברישוי. אכיפת חוקי עבודה על מגזר זה נעשית אפוא באמצעות יחידת האכיפה בלבד ולא באמצעות רישוי. יצוין כי בדיון שהתקיים בוועדת העבודה, הרווחה והבריאות ביוני 2007 צוין כי לכנסת הוגשה ביוני 2006 הצעת חוק להחלת כללי הרישוי של קבלני כוח אדם על קבלני שירותים (פ/ 1251/17 ) וכן הוגשה הצעה נוספת בנדון בשנת 2007 /(פ 2110 ), אולם הן עדיין לא התקבלו. עד למועד סיום הביקורת לא הועבר מידע כזה ליחידת ההסדרה. כתוצאה מכך נמנע מיחידת ההסדרה מידע רב ערך, שגם אם אין בו כדי להניעה לשלול רישיון מקבלני כוח אדם, הוא חשוב לסייג את הרישיון ולהתנותו. (ג) אחד השינויים המהותיים והחיוניים ביותר בארגון מחדש של המינהל היה הקמת יחידת מטה למינהל, שתרכז בין השאר את המודיעין הנדרש לעריכת תכנית אכיפה תקופתית המושתתת על ידיעות מודיעיניות. זאת כדי לאזן את הכתבת האכיפה על ידי זרם התלונות המגיע ליחידת האכיפה (ראו להלן - הצורך בתכנית עבודה ובסדר עדיפויות ביחידת האכיפה). גם החלטת הממשלה התייחסה במפורש לתגבור המטה לצד תגבור המפקחים. מכרזים פנימיים לארבע משרות המרכיבות את המטה פורסמו על ידי משרד התמ"ת במאי 2007. .1. מתשובותיהם של הגופים האמורים לשאלה הראשונה עולים הממצאים שלהלן: חמישה גופים ה חילו עליהם את הכללים שנקבעו בהוראה זו (המוסד לביטוח לאומי, רשות הטבע והגנים, רשות ניירות ערך, קופת חולים לאומית וקופת חולים מאוחדת); אחד הגופים (שירותי בריאות כללית) חתם על אמנה עם הסתדרות העובדים הכללית החדשה בעניין הגנה על זכויות עובדי ניקיון המועסקים בי די קבלני שירותים, כאשר באמנה זו מצויים ההיבטים שנכללו בהוראת החשכ"ל. שאר 15 הגופים30 הודיעו כי לא החילו עליהם את הוראת החשכ"ל, אם משום שההתקשרויות שנחתמו לפני הוראת החשכ"ל הן עדיין בתוקף, ובבוא העת, לקראת דיונים בהתקשרויות חדשות, יידון יישום הוראת החשכ"ל, ו אם מהטענה הפורמלית שהוראת החשכ"ל אינה חלה עליהם, כשלטענתם - בהוראות ההתקשרויות הקיימות אצלם מצויים המרכיבים הדרושים להגנה על זכויות עובדים. משרד מבקר המדינה בדק את נתוני האישורים והעלה כי לשבעה מבין 54 קבלני השירותים שקיבלו אישורים, ניתנו אישורים שגויים: לשתי חברות ניתנו אישורים שלא הוטלו עליהן קנסות, ולכן הן השתתפו במכרזים, בעוד שבפועל הוטלו עליהן שני קנסות בשלוש השנים האחרונות; לחמש חברות נוספות ניתנו אישורים שלא הוטלו עליהן קנסות, בעוד שבפועל הוטל עליהן קנס אחד בשלוש השנים האחרונות. רק במהלך החודשים יוני-יולי 2007 התגלו הטעויות, לאחר שכאמור ניתנו האישורים השגויים, ולאחר שחברות אלה זכו בעבודות במכרזים. לדעת הביקורת, טעויות אלה מצביעות על חוסר מוכנות והיעדר זהירות ו הקפדה של יחידת האכיפה במתן האישורים, זאת על אף שידעה מראש על הוראת החשכ"ל ויכלה להיערך לביצועה כראוי. בבדיקת תיקי חקירה שנפתחו ביחידת האכיפה במחוז ת"א והמרכז לשישה מעסיקים נמצא כי רק בחודשים יוני-יולי 2007 (כשנה וחצי לאחר המבצע) נערכו בתיקים דוחות סיכום חקירה. נמצא כי רוב החברות לא הפרו לכאורה את חוק שכר המינימום, וזאת בניגוד להערכה כי הפרת חוק שכר מינימום במגזר זה היא תופעה נפוצה. במהלך המבצע נעשה ניסיון להיעזר לראשונה במשרד רואה חשבון לצורך בדיקת תשלומי שכר. להערכת המינהל הניסיון לא עלה יפה. משרד מבקר המדינה מעיר כי תועלתו של מבצע כזה היא בין השאר במהירות הטיפול בתיקי החקירה. בחלק מהתיקים צוין כי יש עבירה על חוק שעות עבודה ומנוחה, אולם עד מועד סיכום החקירה חלה התיישנות על האפשרות להגיש כתב אישום או להטיל קנס מנהלי. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2007 ,, כשנה וחצי לאחר שהוחל בביצוע המבצע עדיין לא הוטל ולו קנס אחד על מעסיק שנבדק במסגרת המבצע. (ה) בתיקי חקירה של קבלנים למתן שירותי שמירה וניקיון שנפתחו בעקבות תלונות ולא במסגרת מבצע אכיפה, נמשך הטיפול בתיק זמן רב: מנתוני מערכת המחשוב שביחידת האכיפה נמצא כי בשנים 2005 ו- 2006 נפתחו263 תיקי חקירה לקבלנים למתן שירותי שמירה וניקיון בגין הפרה של חוקי עבודה. עד מאי 2007 הסתיימו12 תיקי חקירה בלבד (כ -5% ) בהטלת קנסות, שאר תיקי החקירה נמצאים ברובם בטיפול של יחידות האכיפה והתביעה, חלקם אף ללא ממצאים, אולם טרם הסתיים הטיפול בהם. ממצאי הביקורת מצביעים כי יש צורך לנתב את התיקים באופן שיזרז את הטיפול בתיקים שאינם סובלים דיחוי. הטיפול המתמשך בתיקים פוגע בערך ההרתעתי של האכיפה, בדימויה ובאמינותה בעיני הציבור, והוא גורם לעינוי דין למתלוננים ובמקרים מסוימים גם לנילונים. יש והדבר פוגע גם בניהול החקירה עצמה - ככל שהחקירה מתמשכת קשה יותר לאתר את העדים, בפרט במגזרים בהם יש קושי בביצוע אכיפה, כמו מגזר המיעוטים, והעדים הופכים לחסרי סבלנות ונוטים פחות לשתף פעולה. יתרה מזו, יש עבירות על חוקי מגן המתיישנות שנה לאחר ביצוען, ועיכוב הטיפול בהן עלול למנוע מיצוי הדין עם מפרי החוק. אין ספק שמחסור בכוח אדם, הן ביחידת האכיפה והן ביחידת התביעה, תורם לעיכובים המתוארים לעיל. אולם במצב זה על משרד התמ"ת, הלשכה המשפטית ויחידת האכיפה לקבוע נהלי עבודה שיבטיחו טיפול בתיקים על פי דירוג קדימויות וזירוז הטיפול בתיקים שאינם סובלים דיחוי. 3. היקף הגבייה של הקנסות המנהליים - יחידת האכיפה מטילה את הקנסות המנהליים. גביית הקנסות נעשית על ידי המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות שבהנהלת בתי המשפט. כאמור, לפי נתוני המינהל הטילה יחידת האכיפה בשנים 2005 ו- 2006 קנסות מינהליים בסך כ-3.3 מיליון ש"ח בשנה. לפי נתוני המרכז לגביית קנסות, נגבו בגין השנים האמורות עד סוף שנת 2007 קנסות בסך כ-1.7 מיליון ש"ח (כ- 52% ) וכ- 880,000 ש"ח (כ- 27% ), בהתאמה. מהנתונים אפשר ללמוד כי שיעור הגבייה היה נמוך. תוצאות האכיפה כפי שהן מתבטאות בגביית הקנסות המנהליים אינן עונות על היקף הבעיה. מניתוח נתוני הטבלה עולה כי חלה ירידה משמעותית בענישת מפרי חוק שכר מינימום, שהוזכר בקווי היסוד ממאי 2006 של הממשלה הנוכחית (הממשלה ה- 31 ) ובהחלטת הממשלה על צעדים לצמצום הפערים החברתיים19 ,- מספר הקנסות ירד מ -213 ל-99 ( 21% מכלל הקנסות על הפרת חוקי העבודה בשנת 2006 ). סכום הקנסות ירד אף הוא - מכ- 1,630,000 ש"ח ל- 735,900 ש"ח. עוד עולה מנתוני הטבלה כי הסכום הכולל של הקנסות המנהליים שהוטלו דומה בשתי השנים (כ -3.3 מיליון ש"ח), ואולם השוויון הושג כתוצאה מעלייה משמעותית בסכומי הקנסות שהוטלו על הפרת חוק שעות עבודה ומנוחה. מניכוי הקנסות המנהליים שהוטלו על פי חוק שעות עבודה ומנוחה עולה כי מספר הקנסות ירד מ -440 קנסות ב - 2005 ל-296 (ירידה של כ- 33% ) ב- 2006 , וסכום הקנסות ירד בהתאם מכ -2.5 לכ-1.4 מיליון ש"ח (ירידה של כ- 44%.) (א) מניתוח הנתונים שפרסם המינהל לסיכום שנות הפעילות 2005 ו- 2006 עולה כי מספר כתבי האישום שהוגשו על הפרת חוקי המגן ירד מ -197 ל-173 (ירידה של כ- 12% ). מספר כתבי האישום שהוגשו בגין הפרת חוק שכר מינימום פחת מ- 90 בשנת 2005 ל-61 בשנת 2006 , ואילו במספר כתבי האישום שהוגשו בגין הפרת חוק שעות עבודה ומנוחה חלה עלייה - בשנת 2005 הוגשו20 כתבי אישום, ובשנת 2006 הוגשו71 .כתבי אישום (ב) הבדיקה העלתה שהלשכה המשפטית אינה מרכזת את נתוני הקנסות שנגזרו בידי בית המשפט על מפרי חוקי מגן. כתוצאה מכך מסתפק המינהל בפרסום סכומי הקנסות המנהליים בלבד. סך הקנסות ב -13 גזרי דין שניתנו בשנת 2006 היה .952,700 ( ש"חמהם קנס אחד בגין הפרת חוק שכר מינימום בגובה 266,300 .)ש"ח 4. מרכיב חשוב ביעילות ומועילות האכיפה הוא מהירות הפעולה של השלטונות נגד מפרי חוק. מנתוני הקנסות המנהליים שהוטלו בשנים 2004 -2006 המצויים במערכת הממוחשבת שביחידת האכיפה נמצא כי משך הטיפול הממוצע הח ל מפתיחת התיק ביחידת האכיפה ועד למועד הטלת הקנס המנהלי היה כ-540 יום- כשנה וחצי. 5. בדוח54 ב' צוין כי על יחידת האכיפה לבחון את מועילות עבודתה באמצעות מדדי ביצוע, כגון סך כל העובדים שלגביהם נבדקה הפרת תשלום שכר מינימום או שיעור האיתור של עובדים שזכויותיהם לשכר מינימום הופרו. כמו כן רצוי שתיערך השוואה בין השנים שתצביע על מגמות בתפוקות ובשיפור האכיפה. בבדיקתנו נמצא כי הנתונים שמציג המינהל על מועילות האכיפה הם נתונים כמותיים בלבד ולא מדדי ביצוע. כדי למנוע מצב כזה של התמשכות ללא בקרה של טיפול בתיקים, ראוי היה שהמשרד יקבע בנוהל את אופן הדיווח על הפעולות הנעשות בתיקים, ויקבע לכל אחד משלבי הטיפול בתיק מסגרת זמן מומלצת, הן ביחידת האכיפה והן ביחידת התביעה. הבדיקה העלתה כי משרד התמ"ת לא קבע מסגרות זמן מומלצות בדבר משך הפעילות של יחידות האכיפה והתביעה בשלבי הטיפול השונים בתיקי החקירה. בהיעדר הגדרת זמן מוצעת קיים קושי לקיים תהליכי בקרה והערכה בדבר תהליכי העבודה ויעילותם. כמו כן נוהל כזה יאפשר פיקוח של המינהל והממונים המחוזיים ביחידת האכיפה ושל הממונה על התביעה במשרד התמ"ת, על ההתקדמות בטיפול בתיקים. ממצאי הביקורת - דהיינו הקטנת מספר הקנסות שהוטלו על מפרי חוקי העבודה בכלל ועל מפרי חוק שכר מינימום בפרט שחלה בין שנת 2005 לשנת 2006 , שיעור הגבייה הנמוך של הקנסות המנהליים בשנים 2005 -2006 , ומשך הטיפול בתיקי החקירה עד מועד הטלת הקנס המנהלי - מלמדים שהיקף פעולות האכיפה .של משרד התמ"ת והיקף גביית הקנסות שגובה המרכז לגביית קנסות לא די בהם כדי לטפל באופן נאות בהפרתם של חוקי המגן. (א) מבקר המדינה הצביע עוד בדוח שנתי 54 ב' על המספר המועט של המפקחים העוסקים באכיפת חוקי העבודה על מעסיקי עובדים ישראליים. המינהל פעל מרגע הקמתו להשיג משאבים נוספים לאכיפת חוקי המגן. במשך כשלוש שנים לא שונה מספר המפקחים ביחידת האכיפה. יש חשיבות רבה לאכיפת חוקי המגן על ידי הממשלה, בפרט כשמדובר בפגיעה בשכבות מצוקה המתקשות להגן בכוחות עצמן על זכויות המוקנות להן על פי חוק. עד יוני 2007 פעל מערך האכיפה לאכיפת חוקי המגן שבמשרד התמ"ת בלא שהוקצה כוח אדם מספיק לטיפול בנושא. בדוח זה מועלים ליקויים אשר תיקונם יאפשר להפעיל באופן מועיל ויעיל יותר את מערך האכיפה לאחר שיתוגבר. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התמ"ת ומערך האכיפה לנקוט בצעדים הבאים: לקבוע נהלי עבודה שיבטיחו שהטיפול של מערך האכיפה בתיקי החקירה ייעשה על פי סדר עדיפויות ודירוג קדימויות שיבטיח טיפול בתיקים שאינם סובלים דיחוי; הכנת נוהל שיקבע את אופן הדיווח על הפעולות הנעשות בתיקי החקירה, ויקבע לכל שלב את מסגרת הזמן המומלצת לו; לבחון את מועילות יחידת האכיפה באמצעות מדדי ביצוע והשוואתם על פני שנים, תוך קביעת יעדים כמותיים שיצביעו על עלייה בתפוקות ושיפור באכיפה; התאמת מערכת המחשוב לצרכי מערך האכיפה. לאור הוראת החשכ"ל שפורסמה במרס 2007 בעניין הגנה על זכויות עובדים המועסקים בידי קבלני שירותים במשרדי ממשלה, על יחידות האכיפה והתביעה לפעול ביעילות ובאפקטיביות אצל קבלני שירותים כדי ליצור אצלם הרתעה מלעבור על החוק מן הראוי שהממשלה תשקול לכלול בהחלטתה הוראה ליישום הוראת החשכ"ל גם על ידי התאגידים הסטטוטוריים32 , ותחייב את השרים הממונים על תאגידים אלה לפעול בהתאם. כמו כן ראוי שאמות המידה שנקבעו בהוראת החשכ"ל יידונו בדירקטוריונים ובהנהלות של התאגידים הסטטוטוריים, האוניברסיטאות וקופות החולים, כדי להחיל את כלל אמות מידה אלו בהתקשרויות עם קבלני שירותים. .לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהממשלה תשקול לכלול בהחלטתה הוראה ליישם את הוראת החשכ"ל גם על ידי התאגידים הסטטוטוריים 31 , ולחייב את השרים הממונים על תאגידים אלה לפעול בהתאם. כמו כן מן הראוי שאמות המידה שנקבעו בהוראת החשכ"ל יידונו בדירקטוריונים ובהנהלות של הגופים הללו, כדי להחילן על התקשרויות עם קבלני שירותים. .החשכ"ל הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הוא שוקד בימים אלה על הצעה להחלטת ממשלה בדבר החלת הוראת התכ"ם על גופים ציבוריים נוספים. .בבדיקה הועלה שכ -54 קבלני שירותים הגישו עד אותו מועד בקשות ליחידת האכיפה. נמצא שלשני קבלנים ניתנו אישורים על שני קנסות שהוטלו עליהם ולכן הם לא עמדו בתנאי הסף, ושעל קבלן אחד הוטל קנס אחד. שאר הקבלנים קיבלו אישורים שהם לא הורשעו בדין פלילי או נקנסו, אך לחלקם נאמר שם שתלויים ועומדים נגדם כתבי אישום בבית משפט, או שהם מצויים בחקירה של יחידת האכיפה. מסתבר שהמספר המועט של קבלנים שנבדקו בשנים 2005 -2006 ומשך הזמן הכרוך בטיפול בתיקי החקירה והתבי עה, צמצמו את מספר הקנסות שהוטלו על קבלנים אלה בשלוש השנים האחרונות (ראו לעיל בפרק - רישוי ואכיפת חוקי העבודה אצל קבלני כוח אדם וחברות שירותים). הבדיקה העלתה כי יחידת ההסדרה לא ערכה מאז שנת 2001 ועד סוף שנת 2006 .בדיקת יציבות כלכלית לקבלני כוח אדם השימוש בהליך הרישוי של קבלני כוח אדם כאמצעי לאכיפת חוקי העבודה מחייב פיתוח כלי אכיפה שניתן יהיה להפעילם הלכה למעשה באורח אפקטיבי. מן הראוי כי משרד התמ"ת יבחן דרכים לפתוח אמצעים אפקטיביים, כאמור, שירתיעו מפני הפרות חוקי עבודה, למשל: האפשרות להטיל כפל ערבות בשל הפרת חוקי עבודה. משרד מבקר המדינה מעיר שלאור החלטת הוועדה לרישוי חוקרים פרטיים ושירותי שמירה שבמשרד המשפטים, להתנות מתן רישיון בבדיקת עברו של המבקש בתחום ההפרה של חוקי העבודה (ראו להלן - חברות שירותי שמירה), מן הראוי כי המינהל ישקול נקיטת צעד ים כאלה גם בעת מתן רישיון לחברות כוח אדם. בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הודיע המינהל כי הצעה זו נבחנת עם הלשכה המשפטית. 1. מנתוני המחלקה לרישוי שירותי שמירה עולה כי בשנת 2006 ניתנו רישיונות ל-386 תאגידי שמירה. בשנים 2005 -2006 בדקה יחידת האכיפה 77 ( 20% ) קבלני שמירה בעלי רישיון (כולל במבצע השמירה שהיה בפברואר 2006 ). חלק מקבלנים אלה נבדק יותר מפעם אחת בשנה. מנתונים אלה עולה שחברה בעלת רישיון נבדקת בממוצע פעם אחת בעשר שנים, אלא אם כן נערך ביקור חוזר באותה חברה. במצב עניינים זה קטן הסיכוי שקבלן שירותים ייקנס בשני קנסות בשלוש שנים, מה שנקבע כתנאי סף בהוראת החשכ"ל. יוצא אפוא כי בתנאי הסף שנקבעו בהוראת החשכ"ל אין כדי למנוע באופן ממשי מקבלני שירותים אשר ייתכן כי ביצעו עבירות על חוקי עבודה להשתתף במכרזים. לאחר הקמתו פעל מינהל האכיפה וההסדרה לייעול מערך האכיפה, ויישם חלק מהמלצות מבקר המדינה בדוח 54 ב': המינהל הכשיר את מפקחי העבודה שלו לפיקוח רב תכליתי, מה שמאפשר פיקוח מקיף על יישום כל הוראות חוקי העבודה במקום עבודה אחד; המינ הל הגביר בשנים 2005 -2007 את פעולות ההסברה וההדרכה בקרב ציבור המעסיקים והעובדים על מנת להעלות את המודעות להוראות חוקי המגן. לדעת המינהל הביאה פעילות זו לעלייה במודעות העובדים לזכויותיהם, דבר שהתבטא בגידול של למעלה מפי שלושה במספר התלונות והפניות למינהל משנת 2003 עד שנת 2006 ; יחידת האכיפה ערכה מבצעים יזומים כדי למקד את פעילות האכיפה באוכלוסיות חלשות ובמגזרים בהם ההפרה הבוטה של חוקי העבודה אינה מקבלת ביטוי הולם בתלונות; חל גידול במספר תיקי החקירה המופנים ליחידת התביעה; מספר חוקי העבודה הנאכפים ע"י היחידה גדל מאז הקמת המינהל מ -8 ל-17 חוקים. יחד עם זאת, ביקורת המעקב, כפי שתפורט להלן, מעלה עדיין ליקויים מהותיים. משרד התמ"ת לא קבע ליחידת האכיפה נהלים לדירוג קדימויות לתלונות, שיבטיחו זירוז הטיפול בתלונות שאינן סובלות דיחוי. (ראו להלן - ניתוב תיקים בהתאם לסדר עדיפויות).
בנספח להוראת החשכ"ל נמנו חוקי העבודה שעל הקבלן להתחייב לקיים בתקופת הסכם ההתקשרות. בהשוואה בין רשימת חוקי העבודה בהוראת החשכ"ל לרשימת חוקי העבודה שיחידת האכיפה פועלת לאכיפתם, נמצאו שני חוקים המצויים ברשימה של יחידת האכיפה ואינם כלולים בהוראת החשכ"ל: חוק הודעה מוקדמת לפיטורין ולהתפטרות, התשס"א- 2001 וחוק שוויון ההזדמנויות, התשמ"ח- 1988.