משרד הרווחה והביטחון החברתי . היבטים בהעסקת אנשים בעלי מוגבלות במסגרת ה_קרן - רשת מרכזי אבחון ושיקום מקצועי_ לדעת משרד מבקר המדינה, ספק אם במעמדה המשפטי הנוכחי - הקדש ציבורי לטיפול באוכלוסיית אנשים בעלי מוגבלות - רשאית הקרן לטפל גם באוכלוסייה שאינה מוגדרת כך, גם אם יש לקרן יתרון יחסי בטיפול באוכלוסייה כזאת. על כל פנים, על פי חוק הנאמנות "אחרי תחילת ההקדש אין יוצרו רשאי לשנות את תנאיו... אלא אם שמר לעצמו זכות לכך בכתב ההקדש או שבאו על כך הסכמת הנהנים או אישור בית המשפט". לפיכך היה ראוי לשנות את כתב ההקדש ולהתאימו לפעילות הקרן כיום ולקבל על כך את אישור בית המשפט. הליכי מינוי עובדים כמתואר לעיל, שלא באמצעות הליך של מכרז, ומינויים למשרות חדשות, בטרם נקבעו תיאורי התפקיד והכישורים הנדרשים למילויים, אינם עולים בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין, שכן אין בהם שקיפות ולא ניתנת הזדמנות למועמדים כשירים אחרים להתמודד על אותו תפקיד. בחינת הליכי המינוי של כמה מעובדי הקרן העלתה, כי אחדים מהם מונו בלי שהתקיים הליך של מכרז פנימי ובלי שנבחנו מועמדים אחרים לאיוש המשרה. עוד הועלה כי יש שתואר ה משרה, דרישות המשרה ותיאור התפקיד נקבעו בדיעבד, לאחר המינוי כמפורט להלן: 2. אחד מנאמני הקרן הוא מנכ"ל חברת "המשקם" שכאמור גם היא נותנת שירותי תעסוקה לאנשים בעלי מוגבלות ולמעשה מתחרה בקרן. בחברותו בהנהלת הקרן הוא נמצא במצב של ניגוד עניינים עם תפקידו כמנכ"ל ה"משקם": בחברותו בהנהלת הקרן הוא שותף לקביעת מדיניותה, ובה בשעה הוא אחראי לקביעת מדיניות ולקבלת החלטות באותם נושאים בגוף מתחרה שהוא מנהלו. יצוין כי הסכום האמור אינו משולם במלואו למועסק; 19% ממנו נאגמים בקר ן בקופה מרכזית שממנה מממנת הקרן מתנות לחגים, טיולים מאורגנים ואירועים למיניהם. שישה אחוז נוספים מהתקבולים נאגמים בקופה מרכזית לצורך תשלום דמי חופשה. .לדעת משרד מבקר המדינה, על הקרן לחדול לאגום בקופה מרכזית חלק מכספי הגמול המיועדים למשתקמים לשם מימון הוצאות כלליות על פעולות רווחה. אם לדעת משרד הרווחה והקרן יש חשיבות לפעולות רווחה, עליהם למצוא לשם כך תקציב ממקור אחר שלא על חשבון המועסקים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה, בשיתוף הגופים הממ שלתיים העוסקים בכך, לקבוע מדיניות מתואמת בעניין ההתקשרות עם ספקי השירותים כדי למנוע תחרות בין מסגרות התעסוקה השונות באופן הפוגע במועסקים בהן. 2. עוד בדוח שנתי52 ב ציין משרד מבקר המדינה, כי הבעיה של אי -מתן תנאים סוציאליים למשתקמים בתעסוקה מוגנת ידועה לאגף השיקום זה שנים, אך לא נעשו מאמצים ממשיים לפתור אותה. באותו דוח צוין שאגף השיקום קבע שאחד מיעדיו לשנת 2001 הוא הקמת צוות שיבחן את כל ההיבטים של מתן תנאים סוציאליים למועסקים בתעסוקה מוגנת , אך צוות כזה לא הוקם. גם הביקורת הנוכחית, בחלוף חמש שנים, העלתה שמשרד הרווחה לא בחן את הנושא, והמועסקים במסגרות התעסוקתיות של הקרן מוגדרים, כאמור, משתקמים חסרי זכויות סוציאליות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה לבחון מחדש את תנאי ההעסקה במפעלים המוגנים, שכן העסקת אנשים בעלי מוגבלות במשך שנים ארוכות והגדרתם משתקמים, ללא תנאי שכר הולמים וללא זכויות סוציאליות אינה תורמת לשילובם בחברה כשווים בה. 3. ,בעניין הענקת זכויות סוציאליות למועסקים במסגרות התעסוקה המוגנת הועלה שאין אחידות הן בין המסגרות של הקרן והן בינן ובין המסגרות המופעלות בידי גופים אחרים: לדעת משרד מבקר המדינה, יצירת אפליה בין מועסקים במסגרות התעסוקה המוגנת בכל הקשור לשכר ולמתן זכויות סוציאליות אינה ראויה. על משרד הרווחה לקבוע מדיניות העסקה אחידה ושוויונית לכל הגופים המעסיקים אנשים בעלי מוגבלות בתעסוקה מוגנת ולמנוע אפליה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה, בתיאום עם הגופים האחרים העוסקים בתחום השיקום התעסוקתי, לפעול להסדרת נושא התעסוקה במסגרות המוגנות, כך שהן יהיו מסגרות מעבר לעבודה בשוק החופשי למועסקים שהפוטנציאל התעסוקתי שלהם מאפשר זאת. נדרשת גם פעולה מתואמת לשדרוג סוגי התעסוקה במסגרות המוגנות. שדרוג כאמור ואפשרויות ניוד על פני רצף תעסוקתי למי שמסוגל לכך, יש בהם כדי לתרום למימוש עקרון ההכרה באדם בעל מוגבלות כשווה זכויות בחברה. מהמתואר לעיל עולה שעל פי הערכות משרד הרווחה בקרב אנשים בעלי מוגבלות יש רבים המסוגלים להתקדם מתעסוקה מוגנת לתעסוקות מתקדמות יותר, שנותנות להם לא רק תמורה גדולה יותר אלא גם תורמות לעלייה במעמדם האישי והחברתי ולשילובם בחברה. אבל משרד הרווחה, שקבע את המדיניות בדבר מיצוי היכולות התעסוקתיות של אנשים בעלי מוגבלות וקידומם, לא דאג להעמיד לרשות הקרן את האמצעים ליישום מדיניותו. ה קרן מצדה לא פעלה מספיק למיצוי היכולות התעסוקתיות ולקידומם של המועסקים במסגרות שלה. במועד הביקורת לא היו בידי הקרן נתונים מרוכזים על פעילות המרכזים מאז שנת 2003 . 2. בספטמבר 2006 רוכזו, לבקשת משרד מבקר המדינה, נתונים על הפעילות של מרכזי השיקום בשנים 2004 -2005 . מבדיקת נתונים על שיעורי ההשמה של מסיימי ההכשרות המקצועיות במרכזים עולה, כי במהלך השנים 2003 -2005 הייתה ירידה של כ- 5.6% בשיעור ההשמות בעבודה בשוק החופשי: בשנת 2003 הושמו%45.8 ובשנת 2005 - %40.2 בלבד13 . לצורך מעקב אחר הצלחתו של תהליך השיקום המקצועי נודעת חשיבות לנתונים על משך ההעסקה של מי שסיימו את תהליך השיקום. הועלה שאמנם הקרן מקיימת במשך חצי שנה מעקב אחר מסיימי ההכשרות המקצועיות, אולם אין בידיה נתונים על מספר המשתקמים שהתמידו בעבודה בתום חצי שנה, וממילא אין בידיה נתונים על התמדה בעבודה במשך זמן רב יותר. במהלך השנים חלו שינויים בתפיסות הנוגעות לשיקום אנשים בעלי מוגבלות ולשירותי התעסוקה המיועדים להם. בעבר רווחה התפיסה שהם זקוקים לעזרה ולתמיכה כל ימי חייהם, ואילו כיום רואים בשיקומם תהליך שעליהם לעבור כדי לאפשר להם לתפקד כאנשים עצמאיים ושווי זכויות בחברה. נוכח השינוי בתפיסות בדבר שיקומם של אנשים בעלי מוגבלות, הרחיבה הקרן את פעולותיה. ואולם חלק מהשירותים שהקרן מספקת חורגים מן הפעילות המותאמת לשינויים שחלו בתחום השיקום התעסוקתי למוגבלים ומהמטרות שצוינו בכתב ההקדש. .המוגנים טרם באה על פתרונה - המועסקים בהם, המוגדרים משתקמים, אינם מקבלים שכר אלא גמול על ביצוע עבודה, ששיעורו קטן ביותר, ואינם זכאים לזכויות סוציאליות. עם זאת, הקרן הרחיבה את תחומי פעילותה וספק אם במעמדה הנוכחי, הקדש ציבורי, היא הייתה רשאית לעשות כן. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה ל פעול ליישום מדיניותו בדבר קידום אנשים בעלי מוגבלות על פני רצף תעסוקתי, לבחון ולקבוע מה הם תנאי ההעסקה הראויים למועסקים במסגרת המפעלים המוגנים - מהו הגמול הנאות והזכויות הסוציאליות שהם זכאים להם. בכלל זה על המשרד לבחון אם המעמד המשפטי של הקרן, הקדש ציבורי, הוא המעמד המתאים להמשך פעילותה, נוכח היקף פעילותה והצורך לנהלה לפי שיקולים כלכליים. כמו כן, כל עוד הקרן פועלת במתכונת הנוכחית, עליה לפעול לשיפור סדרי המינהל והשקיפות בכל הנוגע למינוי חבר הנאמנים בקרן ולמינוי עובדים. אגף השיקום שבמשרד הרווחה, המופקד על מתן שירותים לאנשים בעלי מוגבלות ובכלל זה בתחום התעסוקה, הקים את ה"קרן - רשת מרכזי אבחון ושיקום מקצועי", כהקדש ציבו רי, להעסקת אנשים בעלי מוגבלות ושיקומם. התפיסה השיקומית הרווחת כיום בנוגע לאנשים בעלי מוגבלות מבוססת על הצורך לשלבם בחברה ולהכניסם למעגל העבודה, מתוך ראיית האדם המוגבל כשווה זכויות בחברה. תפיסה זו באה לידי ביטוי גם בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח- 1998 . בהתאם לכך מדיניות משרד הרווחה היא לסייע לאדם בעל מוגבלות, באמצעות פעולות שיקום מגוונות, לפתח את הפוטנציאל התעסוקתי שלו ולאפשר לו להתקדם על פני רצף של אפשרויות תעסוקה החל בתעסוקה במסגרות מוגנות דרך תעסוקה נתמכת וכלה בשילוב מלא בתעסוקה בשוק החופשי. לשם כך מפעילה הקרן יחידות לאבחון היכולות התעסוקתיות, מרכזי שיקום להכשרה מקצועית לפיתוח הפוטנציאל התעסוקתי ומסגרות תעסוקתיות (מפעלים מוגנים). הביקורת העלתה שמסגרות התעסוקה המוגנת של הקרן משמשות למועסקים בהן מסגרות תעסוקה בלעדיות לטווח ארוך ולא כל המועסקים המסוגלים לכך מקודמים לתעסוקה ברמה גבוהה יותר; במסגרות אלה גם לא פותחו סוגי תעסוקה מתקדמים שיאפשרו להכשיר עובדים המסוגלים לכך לשוק העבודה החופשי המתאים לשנות האלפיים. כמו כן, סוגיית תנאי העסקתם של אנשים בעלי מוגבלות במפעלים הועלה כי לקרן לא נקבע תקן כוח אדם כמפורט לעיל, אלא יש תיאורי תפקיד רק לחלק מהמשרות. כתוצאה מכך אין חלוקה ברורה של הסמכויות והאחריות בתוך המערכת הארגונית של הקרן; אין שקיפות מלאה בכל הנוגע להתאמתם של האנשים שמונו למשרות ובין דרישות המשרה. קשה לבחון את הצורך להוסיף משרות או לשנות תואר המשרות. אמנם הוכנה הצעה למבנה ארגוני של הקרן וכן טיוטה בעניין תקן כוח אדם אך הן טרם אושרו בידי הנהלת הקרן. .זאת ועוד, הקרן היא גוף גדול עתיר כוח אדם ותקציבי ם הנותן שירותים לאוכלוסייה בהיקף גדול (כ- 13,000 אנשים בשנה) ומקיים קשרי עבודה עם גופים ממשלתיים וציבוריים ועם הרבה ספקי שירותים שאמור להתנהל על פי שיקולים כלכליים. מסיבה זו ונוכח החלטת הממשלה לקנות באמצעות מכרז שירותים להעסקת אנשים בעלי מוגבלות שתאלץ את הק רן להתחרות על מתן שירותים בתחום השיקום התעסוקתי - ספק אם המעמד המשפטי של הקרן, הקדש ציבורי, הוא המעמד המתאים להמשך פעילותה. וזאת משום שכהקדש היא מחויבת לפעול רק להשגת המטרות שנקבעו בכתב ההקדש, דבר המגביל את תחומי פעילותה ופוגע ביעילותה ובכושר הישרדותה בסבי בה תחרותית. בעניין הקדש ציבורי קבע בית המשפט העליון14 ש"ההקדש הציבורי הוא מבנה פשוט ונטול מנגנוני בקרה ופיקוח מובנים. חברה הנה מבנה מורכב, בעל אורגנים שונים ופרוצדורה קבועה בחוק של חובות דיווח, חובות אמון וחובות זהירות". גם לחברה לתועלת הציבור יש יתרונות בניהול מוסדות שפעילותם נרחבת משום שדינה כדין חברה כלכלית רגילה. בחברה ישנם הליכים ברורים ומקובלים לניהול חשבונות, להעסקה ולהחלפה של עובדים, לקבלת החלטות וכו'. כאמור, רשם ההקדשות מפעיל פיקוח ציבורי על פעולות הנאמנים שמטרתו, בין היתר, להבטיח שהנאמנים ישתמשו ב נכסים ובמשאבים שבידי ההקדש שימוש בהתאם למטרות המקוריות שנוסחו בכתב ההקדש וינהלו אותם ביעילות ובחיסכון. הועלה, שרשם ההקדשות לא נדרש לסוגיה האם הרחבת פעילותה של הקרן חורגת מהמטרות שנקבעו לה בכתב ההקדש, והאם המעמד המשפטי של הקרן - הקדש ציבורי - מתאים להיקף פעילותה. במצב זה עלול להיווצר טשטוש גבולות בתפקידיהם של הנאמנים מטעם משרד הרווחה, אשר שותפים לקביעת מדיניות הקרן ולביצועה מצד אחד ואמורים לפקח על הקרן מצד שני, ועלולה להיפגע יכולתם להפעיל סמכויות פיקוח ובקרה על הקרן. . את פרק הזמן לכהונת הנאמנים בקרן כדי לאפשר רענון החשיבה המקצועית והניהולית, והתמודדות עם השינויים המתמידים בתפיסות המקצועיות ובצורכי אוכלוסיית היעד. 1. הועלה כי מסגרות התעסוקה המוגנת שהקרן מפעילה משמשות מסגרות תעסוקה לטווח ארוך. הקרן לא הכינה תכנית אישית לכל מועסק המותאמת לצרכיו, שתקנה לו כלים שיסייעו לו להתקדם בסולם התעסוקה, ולא עשתה אבחון תקופתי למועסקים כדי לבדוק אם יש מהם שיכולים להיקלט בעבודה במסגרות של תעסוקה נתמכת ואף בתעסוקה בשוק החופשי. בפועל אין כמעט ניידות של המועסקים במסגרות התעסוקה המוגנת, למי שמסוגלים לכך, על פני רצף תעסוקתי שמשמעותו התקדמות ברמת התעסוקה וצמצום התלות במסגרת המוגנת. להערכת סמנכ"לית הקרן, מכלל המועסקים במפעלים המוגנים רק 3%-2% בשנה משתלבים בתעסוקה נתמכת. . ממסמכי משרד הרווחה עולה שרוב המפעלים המוגנים של הקרן מצוידים במכשירים ה פועלים בטכנולוגיות מיושנות ומתבססים בעיקר על עבודות יד פשוטות; בנוסף לעבודות אלה המיועדות לאנשים בעלי יכולת עבודה נמוכה לא הוכנסו למפעלים גם סוגי תעסוקה חדשים ולא פותחו יוזמות עסקיות שיאפשרו לקדם ולהכשיר את מי שמסוגל לכך לשוק העבודה החופשי, המתאים לצורכי שנות האלפיים. על כך עמד מבקר המדינה עוד בדוח השנתי 52 ב שפורסם בשנת 2002 . אמנם במרס 2003 הוקמה מינהלת תעסוקה בין-משרדית, שנועדה, בין היתר, לטפל בשדרוג התעסוקה המוגנת, אולם כשנה לאחר הקמתה היא הפסיקה לפעול בלי שקידמה את הנושא.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העובדה שתחום השיקום התעסוקתי שעליו מופקדת הקרן הוא תחום מקצועי הדורש מיומנויות בתחומי הטיפול ובתחום הניהול הכלכלי, וכול עוד הקרן פועלת במתכונת הנוכחית, מן הראוי שמשרד הרווחה יקבע קריטריונים בדבר הכישורים הנדרשים מנבחרי הציבור המיועדים לשמש נאמנים בהנהלתה, כמו למשל הכשרה מקצועית וניסיון. כמו כן על המשרד לשקול לקבוע