צבא ההגנה לישראל . מיקורי חוץ בצה_ל בביקורת עלה כי אין התאמה בין האמור בשתי הוראות היסוד העוסקות בתיאום הוראות משהב"ט ופקודות צה"ל - המ"ב בנושא תיאום הדדי בין משהב"ט לצה"ל בכתיבת הוראות ופרסומן והוראת קבע אג"ת (הק"א) בנושא תיאום פקודות בין צה"ל למשהב"ט: בהק"א נקבע כי על צה"ל ומשהב"ט לתאם את הוראות הפיקוד העליון (הפ"עות), פקודות המטכ"ל (פ"מ) והוראות הקבע של אגפי המטכ"ל בלבד עם המ"ב הרלוונטיות, ואילו בהמ"ב נקבע כי יש לתאם את כל סוגי הפקודות בצה"ל שנקבעו בהפ"ע בנושא פקודות הצבא, לרבות אלה של הזרועות, עם המ"ב הרלוונטיות. על משהב"ט וצה"ל לתאם ביניהם את שתי הוראות היסוד האמורות בעניין זה. בביקורת עלה כי צוות האזרוח המטכ"לי לא השלים את הבחינה של ביצוע מיקורי חוץ לטיפולי אחזקה של כלי שיט קטנים וגדולים בכלל דרגי האחזקה בחיל, לרבות צביעת כלי השיט, שהיא פעילות רחבת היקף יחסית לכלל תכולות עבודת האחזקה בחה"י. זאת שלא על פי סיכומו של ראש אג"ת לשעבר מנובמבר 2015 כי יש לבחון לעומק את כל התחומים שהציג לפניו הצוות, ושלא על פי הנחייתו לצוות להרחיב ככל שניתן את העמ"ט שהוא מבצע. נמצא כי הפק"ע של ז"י והנוהל של חה"א העוסקים בנושא אינם דנים בתהליך הבחינה באת"ק ובאישור מנכ"ל משהב"ט לבצע מיקור חוץ. זאת ועוד, בחה"י לא נקבעו פקודה או נוהל בנושא, וגם במסמך של חה"י מדצמבר 2015 לא נכללו תהליכי הבחינה והאישור האמורים. גם דוגמא זו של צביעת כלי השיט מחדדת את הצורך בהבהרת המ"ב. מומלץ כי משהב"ט וצה"ל יבהירו במסגרת המ"ב ופ"מ, בהתאמה, את הסוגיות שלעיל. עוד מומלץ כי מנכ"ל משהב"ט, ראשת את"ק והיועכ"ל וצוות האזרוח המטכ"לי יגבשו מודל מדורג לפי סכומי התקשרות ומהות השינויים בתפיסת הניהול או בתכולות העבודה במיקורי חוץ קיימים. לגבי סכומים נמוכים או פחות מהותיים מומלץ כי תיבחן האפשרות להסמיך את הזרועות להמשיך בביצוע מיקור החוץ ולבחון מנגנון חלופי של דיווח לצוות על מיקורי חוץ אלו. זאת לשם הקניית גמישות ניהולית ועידוד הזרועות להשתמש בכלי של התייעלות באמצעות מיקור חוץ. בביקורת עלה כי המספנה לא השלימה את התחקיר שביצעה בנושא כלי שיט קטן ב' ולא השלימה הצגת תחקיר מלא למפקד המספנה לגבי כלל הנושאים, ובהם נושאי האיכות והבטיחות, ולגבי סך עלויות מיקור החוץ, כגון עלויות ניהול במספנה ובבצ"ת שלא כומתו בהיבט הכספי ועלויות הדרכה וחלפים. בביקורת עלה כי מנה"ר ביצע את מיקורי החוץ ובכלל זה מימש תקציב לכך ללא בחינת צוות האזרוח המטכ"לי ואישור מנכ"ל משהב"ט כנדרש. מומלץ כי משהב"ט יבחן את דרכי הבקרה המיטביות, לרבות אלו הנדרשות במערכת הרכש הממוחשבת, לזיהוי כל סוגי הפעילויות שהן מיקורי חוץ לפי הנחיותיה של ראשת את"ק והיועכ"ל, שמורות להביאן לבחינת צוות האזרוח המטכ"לי ולקבל את אישורו של מנכ"ל משהב"ט לביצוען. זאת כדי שלא יישנו מקרים כמתואר לעיל שבהם מנה"ר מקיים פעילויות טרום-הרכשתיות והרכשתיות ללא הבקרות והאישורים הנד רשים. בביקורת עלה כי אף שראשת את"ק והיועכ"ל סיכמה בדיון בינואר 2019 שיש להציג "תובנות ומסקנות " מביצוע מיקור החוץ של הטיפול באחזקת כלי שיט קט ן ב', הרי שבמועד סיום הביקורת, נובמבר 2020 , חה"י ומנה"ר עדיין לא הציגו אותן לפני צוות האזרוח המטכ"לי. זאת למעט בנושאי התחקיר שלעיל שביצעו את"ק, מחלקת תו"כ בחה"י ומנה"ר בעקבות ממצאי הביקורת לגבי ביצוע מיקורי חוץ לשני כלי שיט קטנים א' ו-ב' ללא אישורו של הצוות33. .יש לציין את הנחיותיה של ראשת את"ק והיועכ"ל לזרועות להציג לצוות האזרוח המטכ"לי תחקירים על ביצוע מיקורי החוץ. מומלץ כי הצוות יפעל לכך שהזרועות יציגו לפניו באופן עיתי תחקירים לגבי מיקורי החוץ שבוצעו, וזאת לצורך טיוב הפקת הלקחים ויישומם במסגרת מיקורי חוץ בעתיד, ובכך הגברת ההתייעלות הכלכלית ומתן המענה המבצעי באמצעותם. עוד מומלץ כי התחקירים יופצו לצורך למידה הדדית בין כל הזרועות. מהלוח עולה כי ההיקף הכספי השנתי לביצוע בצה"ל של תשע פעילויות של ז"י הוערך בכ- 102.6 מיליון ש"ח מתוך התקציב של הזרוע לשנת2019 שהסתכם בכ-7.4 מיליארדי ש"ח ומתוך התקציב לתחומי "שוטף ואחזקה תפעול ומינהל" שהסתכם בכ-3.1 מיליארדי ש"ח, וכי החיסכון השנתי המשוער מביצוען באמצעות מיקורי חוץ16 הוערך בכ-8.8 מיליון ש"ח, ששיעורם כ - 0.12% מתקציבה של הז רוע, כ - 0.28% מהתקציב לתחומי "שוטף ואחזקה תפעול ומינהל", וכ- 8.5% .מהעלות המוערכת לביצוע בצה"ל של פעילויות אלה מהלוח עולה לגבי שמונת מיקורי החוץ שהתקיימו בשנת 2019 לאורך כל השנה כי ארבעה17 מהםבוצעו בהיקף כספי של %130 - %27318 לעומת העלות המתוכננת (לרבות בגין התייקרות והוספת תכולות), וארבעה 19 בוצעו בהיקף כספי של כ-%7 - %94 מהעלות המתוכננת (לרבות בגין צריכה בפועל נמוכה מהתחזית). מומלץ כי את"ק יקבע כללים שלפיהם הזרועות ידווחו לצוות האזרוח המטכ"לי באופן סדור ועיתי על עלויות הביצוע של מיקורי החוץ, ובכלל זה יקבע מדרג סכומים לגבי הם יש לדווח על פערים ניכרים בין העלויות המתוכננות ובין העלויות בפועל. .מהלוח עולה כי ההיקף הכספי השנתי לביצוע בצה"ל של תשע פעילויות של חה"א הוערך בכ-33.6 מיליון ש"ח מתוך התקציב של החיל לשנת 2019 שהסתכם ב-11.6 מיליארדי ש"ח ומתוך התקציב לתחומי "שוטף ואחזקה תפעול ומינהל" שהסתכם בכ-3.4 מיליארדי ש"ח, וכי החיסכון השנתי המשוער מביצוען באמצעות מיקורי חוץ הוערך בכ-2.3 מיליון ש"ח, ששיעורם כ - 0.02% מתקציבה של הזרוע, כ - 0.07% מהתקציב לתחומי "שוטף ואחזקה תפעול ומינהל", וכ- 6.8% .מהעלות המוערכת לביצוע בצה"ל של פעילויות אלה .מהלוח עולה כי ההיקף הכספי השנתי לביצוע בצה"ל של פעילות של חה"י הוערך בכ-28.5 מיליון ש"ח מתוך התקציב של החיל לשנת2019 שהסתכם ב-2.1 מיליארד ש"ח ומתוך התקציב לתחומי "שוטף ואחזקה תפעול ומינהל" שהסתכם בכ-0.5 ,מיליארד ש"ח וכי החיסכון מביצועה באמצעות מיקור חוץ הוערך בכ-6.1 מיליון ש"ח, ששיעורם כ- 0.29% מתקציבה של הזרוע, כ - 1.21% מהתקציב לתחומי "שוטף ואחזקה תפעול ומינהל", וכ- 21.4% .מעלות המוערכת לביצוע בצה"ל של פעילויות אלה . מהלוח עולה כי שיעור החיסכון השנתי המשוער מביצוע פעילויות מיקורי חוץ לעומת עלות מוערכת לביצועם בצה"ל הוא כ- 10.4% (עלות מתכוננת בסך 147.5 מיליון ש"ח במיקורי חוץ לעומת עלות מוערכת בסך 164.7 מיליון ש"ח לביצוע בצה"ל). סכום החיסכון (כ-17 מיליון ש"ח) הוא כ- 0.1% מתקציבי הזרועות. מיקורי חוץ מהווים את אחת הדרכים להתייעל ולחסוך במשאבים בצה"ל. מומלץ כי משהב"ט וצה"ל יבחנו את האפשרות לקבוע יעדים שנתיים לגבי היקף החיסכון שיושג באמצעות מיקורי חוץ, והיקפי התכנון והביצוע הכספיים של מיקורי החוץ ולשיפור במבצעיות או במתן השירו ת בכל אחת מהזרועות, יעקבו אחר העמידה ביעדים אלו ובהתאם לתוצאות המעקב יבחנו את הכדאיות של המשך ביצוע מיקורי חוץ אלו בצה"ל. במהלך הביקורת בספטמבר 2020 פרסם צה"ל פ"מ 23 בנושא הטיפול בצה"ל בהתקשרויות של משהב"ט המפנה להמ"ב בנושא מיקורי חוץ בכל הנוגע לפעילויות המבוצעות בצה"ל. מהמתואר לעיל עולה כי לא נקבעה בצה"ל מתכונת לבחינת שביעות הרצון מביצוע מיקורי חוץ. מומלץ כי צוות האזרוח המטכ"לי יקבע מתכונת לבחינת שביעות הרצון בזרועות ממיקורי החוץ, לרבות באמצעות ביצוע סקרים, ניתוחם והפקת מסקנות ולקחים ככלל ובין-זרועיים בפרט, וכי הזרועות יעלו לפניו לדיון באופן עיתי את ממצאי הבחינה האמורה, וזאת בין היתר לצורך מעקב ובקרה בראיית המטכ"ל בעניין התפוקות שהתקבלו וטיבו של המענה המבצעי. בביקורת עלו אי-התאמות בין המ"ב ובין הפ"מ המפנה אליה, לבין הנחיות ראשת את"ק והיועכ"ל בכל הנוגע לביצוע מיקור חוץ עבור פעילות שטרם בוצעה בצה"ל. בעוד שהמ"ב, ובהתאם הפ"מ, התייחסו בהגדרתן לפעילות שהתבצעה בצה"ל, הנחיות ראשת את"ק והיועכ"ל כללו גם התייחסות לפעילות חדשה שלא בוצעה עד כה בצה"ל. עולה מתשובת מנה"ר לעיל כי לא הובהרה בהמ"ב ההגדרה מהו מיקור חוץ בכל הנוגע ל"פעילות סיוע". אי-הבהירות לעיל מחדדת את הצורך בהגדרה אחידה של מיקור חוץ בהמ"ב, בפ"מ ובהנחיות ראשת את"ק והיועכ"ל. מומלץ כי משהב"ט וצה"ל יגדירו כנדרש בהמ"ב ובפ"מ את פעילות מיקור החוץ, לרבות התייחסות לגבי פעילויות חדשות שלא בוצעו עד כה בצה"ל ולגבי ההבחנה בין פעילות מיקור חוץ לפעילות סיוע, ככל שקיימת. מהאמור לעיל עולה אי-בהירות לגבי ת חולת המ"ב במקרים של חידוש התקשרות הכולל שינוי תכולות מהותי או שינוי תפיסת הניהול. נוסף על כך, בהמ"ב אין אזכור מצב של חידוש התקשרות כאמור בלא שצוות האזרוח המ טכ"לי בחן את סוגיית מיקור החוץ המקורי, ולא נקבע בה מה ייחשב שינוי שבעטיו יש לשוב לצוות כדי שיבחן את מיקור החוץ. .מיקור חוץ של פעילויות צה"ל משמש למעהב"ט כלי לביצוע מדיניות שמטרתה להפחית את מידת מעורבותו של צה"ל בניהול הפעילות הכלכלית, לייעל את פעילותו ולסייע לו להתמקד בפעילויות הליבה שלו. מאוגוסט 2015 בחן צוות אזרוח מטכ"לי בראשות ראשת את"ק והיועכ"ל על פי מדדים שונים 55 "נושאים לביצוע מיקורי חוץ בזרועות צהל, והוחל בביצוע 19 מהם. שיעור החיסכון הכספי המתוכנן מביצועם מסתכם בפחות מעשירית האחוז מתקציב הזרועות אך בשמונה מהם צפוי שיפור במבצעיות. צה"ל מעודד את ביצוע מיקורי החוץ וקבע כי החיסכון המושג בזכותם יינתן לשימושו של הגוף החוסך. כמו כן מעהב"ט נוקטת במידת הצורך בפעולות לביצוע ריתוק משקי של כוח אדם ומשחררת אמצעים שונים מחובת הגיוס לצה"ל כדי לאפשר פעילות של חברות במצבי חירום, מעגנת בהסכמי ההתקשרות עמן את האפשרות לבטלם בתנאים מסוימים, עוקבת בדרכים שונות אחר שביעות הרצון מיישום מיקורי החוץ ומבצעת לגבי חלקם תחקירים על הביצוע. עם זאת, עלתה אי-בהירות במסד הנורמטיבי במשהב"ט ובצה"ל הנוגעת להגדרת מיקור חוץ ולתהליכים הנדרשים לביצועו, וכן עלו ליקויים הנוגעים לתהליכי הבקרה של הגורמים השונים במשהב"ט ובצה"ל. תיקון ליקויים אלה ישפר את יכולתו של צה"ל לבחון את ההתייעלות המושגת באמצעות ביצוע מיקורי פנים וחוץ ולבצע בקרה בנושא. נוכח החשיבות שבביצוע התייעלות בצה"ל בכלל ובאמצעות מיקורי חוץ בפרט, וכדי לייעל את תהליכי הייזום, הבחינה והליווי של מיקורי החוץ במעהב"ט, על משהב"ט וצה"ל לפעול יחדיו לתיקון הליקויים ש הועלו בדוח זה, ובכלל זה לגבש מסגרת נורמטיבית שלמה ומתואמת לפעילות זו ולחזק ולייעל את מנגנוני הבקרה על יישומה. לכך אף נודע משנה תוקף בעת התייעלות כלכלית אשר צפויה ללוות את מעהב"ט בשנים הקרובות. לצורך בחינת כדאיותם של מיקורי החוץ מומלץ כי משהב"ט וצה"ל יבחנו הגדרת יעדים כמותיים לגבי ההיקף הכספי שלהם והיקפי החיסכון הכספי הנובעים מהם ובהתייחס לתקציבי הזרועות. מומלץ כי המספנה תסכם את התחקיר האמור כדי שישמש להפקת לקחים ולקבלת החלטות לגבי מיקורי חוץ בעתיד. זאת כדי להגביר את היעילות הכלכלית, כדי לעמוד בלוחות הזמנים לביצוע טיפולי אחזקה במיקור חוץ וכדי לאפשר לשמור על רמת הכשירות הנדרשת של כלי השיט בהתאם לתוכניות האחזקה שקבע חה"י. בביקורת עלה כי גורמי מחלקת תו"כ בחה"י לא התריעו לפני רמצ"ד וצוות האזרוח המטכ"לי כי יש להעלות לבחינת הצוות את סוגיית מיקורי החוץ של טיפולי אחזקת שני כלי השיט הקטנים א' ו-ב' ולקבל את אישור מנכ"ל משהב"ט לביצוע, והם אף העבירו למנה"ר דרישת רכש לביצוע טיפולי האחזקה האמורים ללא אישורם של צוות האזרוח המטכ"לי והמנכ"ל. בביקורת עלה כי למעט בחינה כלכלית שמבצע את"ק בעת חידוש הסכמי התקשרות עם חברות, אין במטכ"ל גורם המבצע בחינה עיתית של הפעילויות שחברות אזרחיות החלו לבצע לפני הקמת צוות האזרוח המטכ"לי, שבחה"א למשל הן מרבית הפעילויות המבוצעות כיום באמצעות חברות ובמיקור חוץ; זאת מבחינת מתן המענה הנדרש לצה"ל וכדאיות המשך ביצוע הפעילויות בחברות האמורות לעומת החלופה של ביצוען בצה"ל. עוד עלה כי למטכ"ל אין ראייה שלמה של בחינת נושאי ההתייעלות בתחומי מיקורי הפנים והחוץ גם יחד. בכך נפגעת הבקרה של המטכ"ל בנושאים אלו. מומלץ כי צה"ל יבחן את נושא הבקרה המטכ"לית לגבי מתן המענה הנדרש לו וההתייעלות הכלכלית בתחומי מיקורי הפנים והחוץ גם יחד, ובכלל זה את הצורך בקביעת גורם שיתכלל שני תחומים אלה; ויפעל לכך שתתבצע בחינה עיתית בראיית המטכ"ל של כדאיות מיקורי חוץ שהחלו עוד לפני הקמת צוות האזרוח המטכ"לי. בביקורת עלה כי אג"ת לא ביקש את תגובותיהם של חה"י ושל חה"א על טיוטת המ"ב בנושא מיקורי חוץ, שלא בהתאם לנדרש בהק"א בנושא תיאום פקודות בין צה"ל למשהב"ט, ואף ששתי הזרועות מבצעות מדי שנה בשנה פעילויות בהיקף כספי של עשרות מיליון ש"ח באמצעות חברות ובמיקורי חוץ. כמו כן, אג"ת לא תכלל את כלל התגובות שקיבל מגופי צה"ל השונים לכדי עמדה אחת של צה"ל שאישר ראש אג"ת לשם מסירתה למשהב"ט. במצב הדברים שעלה בביקורת, ובו משהב"ט לא קיבל מאג"ת את עמדת צה"ל ואת תגובתם של גופי צה"ל שלעיל על טיוטת המ"ב בנושא מיקורי חוץ, הוא אישר את המ"ב בפברואר 2018 בלי שהטמיע בה את התגובות האמורות, החשובות לצורך הגדרה מיטבית של תהליך מיקור החוץ בצה"ל. מומלץ כי אג"ת יפיק את הלקחים המתאימים מאי-משלוח טיוטת המ"ב לקבלת תגובות חה"י וחה"א כנדרש בהק"א בנושא תיאום פקודות בין צה"ל למשהב"ט , וכי צה"ל ומשהב"ט יפעלו לתאם ביניהם כנדרש את המ"ב בנושא מיקורי חוץ ולעדכנה ככל הנדרש. נוכח ממצאי הביקורת מומלץ כי הזרועות ואגפי המטכ"ל, בתיאום עם צוות האזר וח המטכ"לי, ימפו את הפעילויות המבוצעות באמצעות גורמים אזרחיים ויבחנו אילו פעילויות הן בגדר מיקור חוץ ונדרש כי הצוות ידון בהן ויעבירן למנכ"ל משהב"ט לשם קבלת אישורו. ריכוז ומיפוי של כלל הפעילויות יאפשר בחינה כוללת של עמידת מיקורי החוץ במדדי הסף המפורטים לעיל , ובכלל זה בפרמטר הכדאיות הכלכלית ובפרמטר המענה המבצעי לצה"ל בעיתות שגרה ובמצבי חירום. מהאמור לעיל עולה פער בין תפיסת הזרועות לבין תפיסת את"ק והיועכ"ל בכל הנוגע לחיסכון הנותר בידי הזרועות מביצוע מיקורי חוץ. מומלץ כי המטכ"ל יקבע אמות מידה במונחים כספיים לתקצובן של הזרועות מהתייעלות באמצעות מיקורי חוץ. מומלץ כי את"ק ואגף התכנון (להלן - אג"ת) במטכ"ל יבחנו מדי שנה בשנה מהם הסכומים שהזרועות חוסכות בעקבות ביצוע מיקורי חוץ ויקבעו אמות מידה במונחים כספיים לתקצובן של הזרועות, אם אלו הצליחו להתייעל, וכן ישקלו להעניק פרס מטכ"לי גם עבור התייעלות בעקבות ביצוע מיקורי חוץ. זאת כדי להניע ביתר שאת את הזרועות ליזום ולקיים תהליכי מיקור חוץ וכדי להגביר את ההתייעלות בצה"ל. .מלוח 1 עולה כי בארבעה מהנושאים- ליין מסוק מסוים, הסעדה ותפעול של מטבחים בחה"א, מטבחוני טייסת ושירותי אחסנה עבור גף החסנה מסוים - אין התאמה בין הנתונים שבמערכת המידע של משהב"ט לפי תשובת אמו"ן לבין הסכמי ההתקשרות לפי תשובת חה"א בכל הנוגע לדרישות של החיל לבצע ריתוק משקי למיקורי חוץ מסוימים, וכי בנושא נוסף - שירותי גרירה וחילוץ לכלי רכב מינהלתיים אין התאמה בין תשובות אמ"ן וז"י. מומלץ כי אמו"ן, חה"א וז"י יתאמו ביניהם את הדרישות לביצוע ריתוק משקי למיקורי חוץ, וכי הזרועות יפעלו ככל הנדרש באמצעות מנה"ר להגדרת התפוקות הנדרשות לחירום בהסכמים עם הספקים השונים.
מהאמור לעיל עולה כי אין בהירות מתי החלו מיקורי החוץ בנושאי שירותי הסעדה ואחזקות בינוי במחנות בצפון המדינה36 , ולפיכך האם היה על חה"י להעלותם לבחינת צוות האזרוח המטכ"לי. מלוח 10 "עולה כי חהי לא העלה את מיקורי החוץ בנושאי טיפולי אחזקה לשני כלי שיט קטנים א' ו-ב' לבחינת צוות האזרוח המטכ"לי ולא קיבל את אישורו של מנכ"ל משהב"ט לבצעם. אף על פי כן מנה"ר, שנציגו כאמור חבר בצוות, פעל למימוש דרישות הרכש של חה"י לביצוע מיקורי החוץ האמורים והתקשר עם גורמים אזרחיים בעניין זה בשנת 2017 . לפיכך צוות האזרוח המטכ"לי לא בחן מיקורי חוץ אלו - בניגוד לייעודו - ולא ביצע "הסתכלות שלמה", כהגדרתו, על תהליכים אלו, לרבות בכל הנוגע לבחינת יעילותם הכלכלית.