משרד ראש הממשלה . פרויקט "מסע" בהובלת משרד ראש הממשלה .חברי ועדת ההיגוי התבקשו אפוא לאשר בתוך שעות ספורות, באמצעות דואר אלקטרוני, שורה של החלטות מהותיות ומשמעותיות - אישור פתיחת ההרשמה לשנת הלימודים התשע"ח, אישור התקציב השנתי של הפרויקט ואישור מודלים חדשים למימון התוכניות והסיוע הכספי למשתתפים. חלק מחברי הוועדה אישרו כמבוקש, דהיינו בתוך כמה שעות, ואחרים בתוך פרק זמן של עד ארבעה ימים. תהליך זה נעשה בניגוד לעקרונות שנקבעו בהסכם ובאופן שאינו מתיישב עם כללי מינהל תקין. בלי לקבוע עמדה בדבר מסקנותיו של חשב משרד רה"ם לשעבר נמצא כי מסקנותיו אלה טרם נבחנו במלואן: בהמשך למכתבו האמור של החשב דנה ועדת ההיגוי בחלק מה מסקנות בדיון שקיימה באוגוסט 2016 , ובהן הסדרת תמריצי השיווק ששולמו לחברת הבת של חברת מסע והקטנת היקף פעילותה. המסקנות האחרות שהועלו במכתבו של החשב לא נדונו בדיון האמור ולא בדיונים עוקבים, למשל בחינה לעומק של אירועים שנתיים שחברת מסע מקיימת, צמצום תקציב הרוו חה לעובדי חברת מסע, הגבלת שכרם של העובדים הבכירים, הוצאותיה של חברת הבת בניו יורק ובדיקת סבירות ההוצאות לשיווק. נמצא כי בשנים 2016 עד2018 סברו גורמים הנוגעים להובלה של פרויקט מסע, לרבות ראש הממשלה מר בנימין נתניהו, כי טרם ניתן מענה על כלל השאלות האסטרטגיות ו המהותיות בדבר מטרות פרויקט מסע ויעדיו ובדבר דרכי הפעולה להשיגם. להלן הפרטים: נמצא כי בדיון ועדת התיאום ולאחריו לא ניתנו תשובות על השאלות שהעלה ראש הממשלה. בפועל, שאלות יסוד שונות נותרו ללא מענה מפורט ומספק, ובכלל זה מהו היקף התמריצים שיינתנו; בהינתן מגבלה תקציבית מהי כמות המשתתפים שיש לשאוף אליה בנוגע לקבוצות שתועדפו, ועל כמה משתתפים אפשר לוותר בקבוצות שלא תועדפו; ומהם המדדים להערכת האפקטיביות של הפרויקט. התייחסות מקצועית ומפורטת לעניינים האמורים אף לא הוצגה במסמכיהם של משרד רה"ם. כמו כן, עניינים אלה גם לא עלו בדיוני ועדת ההיגוי ולא הובילו לדיון של הוועדה בנוגע ל אסטרטגיה של פרויקט מסע ומידת האפקטיביות שלו. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם אם התקבלו החלטות שנותנות מענה על שאלות שהעלה ראש הממשלה בדיון בוועדת התיאום , עדיין נותרו שאלות יסודיות שונות ללא מענה מפורט ומספק, לרבות משמעות הגידול בקבוצה אחת (פיתוח קריירה) והשפעתו על קבוצות אחרות, בהינתן מגבלה תקציבית. בפועל, הקשיים לכאורה בפרויקט מסע שהציג סגן מנהל אגף פנים גם למזכיר הממשלה במסגרת "העברת המקל" ביניהם, לא זכו לבחינה ממשית במזכירות הממשלה, לא הובאו לדיון בוועדת ההיגוי ולא הובילו לגיבוש מסקנות והחלטות ניהוליות. הביקורת העלתה כי בדיון האמור של ועדת ההיגוי בינואר 2018 , וגם בשני הדיונים העוקבים לו, לא ניתנו תשובות לשאלות שהועלו על ידי מנכ"ל משרד התפוצות. בדיון במרץ 2018 ציינהאומנם מנכ"לית חברת מסע כי השאיפה היא לערוך דיון אסטרטגי בישיבות ועדת ההיגוי הקרובות, אך הדבר לא נעשה גם בדיון של הוועדה ביוני 2018 . רק בדיון הוועדה שהתקיים בנובמבר2018 אישרה הוועדה מינוי צוות לבחינת האסטרטגיה של הפרויקט והטילה עליו להציג לפניה מתווה סופי לבחינת אסטרטגיית הפרויקט לא יאוחר ממרץ 2019 . נמצא כי ועדת ההיגוי לא אישרה באופן מפורש תוכנית אסטרטגית לפרויקט. משרד מב קר המדינה מעיר כי אם התקבלו בוועדה החלטות הנוגעות לאישור האסטרטגיה , הן היו צריכות לקבל ביטוי בפרוטוקולים של דיוני הוועדה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי ועדת ההיגוי כוללת גם נציגים של משרדי ממשלה, והמשמעו ת של מינוים לוועדת ההיגוי היא שיש לבחון ולהביא בחשבון את דעותיהם בנושאים האסטרטגיים. ואולם נציגים אלה לא היו חלק מצוות המשנה האסטרטגי. יתרה מזאת , הליך האישור של תוכנית אסטרטגית לפרויקט רב-שנתי שתקציבו מסתכם בכ- 200 מיליון ש"ח בשנה חייב להיות מפורש ולכלול התייחסות ברורה לכל המרכיבים המהותיים של התוכנית; ואולם דבר זה לא נעשה. על ועדת ההיגוי לדון בהקדם במטרות האסטרטגיות של הפרויקט, ולקבל החלטות המתמודדות עם השאלות והטענו ת שהעלו הגורמים השונים בשנים האחרונות ותוך התמודדות עם טענות הנוגעות למיקוד אסטרטגי לפרויקט. לפרויקט מסע לא נקבעו יעדים מדידים הנגזרים מתוכנית אסטרטגית מאושרת. בשנת 2017 אומנם אישרה ועדת ההיגוי את מודל המלגות ואת עדכון תקנון מסע, אשר כלל גם הגדרה של תפוקות חינוכיות, ושני אלו הם ביטוי מסוים של אסטרטגיית הפרויקט. ואולם מודל המלגות ותקנון מסע אינם תחליפים להגדרת יעדי הפרויקט, כפי שיפורט להלן. בביקורת נמצא כי מודל המלגות מספק כלי מעשי לתיעדוף הקצאות משאבים (מלגות), אך כלי זה אינו תחליף להגדרת יעדים מדידים הנגזרים מאסטרטגיית הפרויקט שהציגה חברת מסע. לכן, מודל זה אינו נותן מענה על שאלות הנוגעות ליעדים המספריים לשנים הקרובות בפילוח לסוגי תוכניות, וכן על שאלות הנוגעות לצמצום תוכניות בשל מגבלות תקציב, אם יש כאלה. נוכח הכשלים שנמצאו משרד מבקר המדינה מעיר כי על חשבות משרד רה"ם לפעול לגיבוש בקרות עיתיות על חברת מסע במחזורי זמן שייקבעו ותוך תיחום פרקי הזמן לסיומן. על החשבות להמציא את טיוטות דוחות הביקורות בסמוך ככל הניתן לסיומן, על מנת שחברת מסע תוכל לפעול בזמן אמת לתיקון הליקויים, אם וכאשר יימצאו כאלה. .בביקורת הנוכחית עלה כי גם בשנים 2016 עד2017 הייתה תדירות דיוניה של ועדת ההיגוי נמוכה באופן ניכר בהשוואה לנדרש על פי ההסכם המשולש. בשנת 2016 התקיימו שני דיונים ובשנת2017 לא התקיים אף לא דיון אחד של הוועדה, והחלטותיה התקבלו באמצעות אישורן בדואר אלקטרוני. נמצא כי נציגי משרד רה"ם בוועדת ההיגוי, לרבות מנכ"ל המשרד דאז, לא הגיבו על פנייתם של מנכ"ל התפוצות ושל נציגת "נתיב". בחלוף ארבעה ימים (פרק הזמן המינימלי שנדרש במקרים דחופים שלא ניתן לצפותם מראש) הודיעה לשכת המנכ"ל לחברי הוועדה כי פתיחת שנת הלימודים התשע"ח אושרה. הקשיים לכאורה שהועלו בידי הגורמים השונים המעורבים בפרויקט מסע, מחייבים בדיקה מעמיקה ומציאת האיזון הנכון בין קבלת החלטות יעילה לבין קבלת החלטות שנעשית לאחר שנשמעת עמדתם של כלל ה משרדים הרלוונטיים להפעלת הפרויקט. אולם עולה כי עד כה הממצאים בדבר סדרי העבודה הנדרשים לייעול עבודת ועדת ההיגוי לא נדונו ולא נבחנו על ידי מזכירות הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר כי מענה זה של משרד רה"ם לנש"ם אינו מתיישב עם הת כתבויות פנימיות בנש"ם המלמדות כי במשך כשנה וחצי מאז אישרה נש"ם את המשרה (במרץ 2017 ) לא פעל משרד רה"ם לאיושה. משנת 2015 פועל אפוא משרד רה"ם להקמת יחידה מקצועית במזכירות הממשלה, ובתחילת 2017 אישרה נש"ם תוספת משרה לצורך זה. נש"ם הדגישה באותה עת בפני משרד רה"ם, ושבה והדגישה מאז עוד כמה פעמים, שיש לאייש את המשרה המקצועית באמצעות מכרז בין-משרדי. משרד רה"ם פעל פעמיים לשדרוג מעמד המשרה הזאת: בתחילת 2017 נש"ם נענתה לבקשתו ואישרהשדרוג למשרה בכירה, ובסוף השנה דחתה בקשה שנייה שלו לשדרג פעם נוספת את המשרה, בד בבד עם הורדת מתח הדרגות המוצמד למשרת משנה למזכיר הממשלה. בנובמבר 2017 ביקש מנכ"ל משרד רה"ם דאז לפטור את המשרה הזאת מחובת מכרז בטענה כי יש צורך דחוף לאיישה, אך ועדת השירות לא אישרה את הבקשה. בפברואר 2018 מונה היועץ למזכיר הממשלה לתפקיד ממלא מקום סגן מזכיר הממשלה, המכהן במשרת אמון ולמשך שנה לכל היותר. במסגרת משרה זו שימש בעל תפקיד משמעותי בנוגע לפרויקט מסע, כמפורט לעיל. כבר במרץ 2017 יכול היה משרד רה"ם לפרסם את המכרז לאיוש משרת סגן מזכיר הממשלה. ניתן היה לצפות כי נוכ ח הטענה שהעלה בדבר הדחיפות באיוש המשרה יזדרז משרד רה"ם ויפרסם את המכרז שנש"ם אישרה ויביא לידי השלמתו של ההליך בתוך חודשים ספורים. אולם תחת זאת מצא לנכון משרד רה"ם, חרף עמדתה העקבית והנחרצת של נש"ם שיש לאייש את המשרה כדין וכמקובל באמצעות מכרז בין-משרדי, לדח ות שוב ושוב את איושה הקבוע של המשרה. נמצא כי כאשר שוב הוטלה האחריות על אגף תקציבים ופרויקטים לא נעשתה "העברת מקל" מסו דרת - מנהלת האגף לא הכירה את עבודת אגף פנים במהלך 2017 , ואף לא הכירה את הקשיים והבעיות לכאורה שהציג סגן מנהל אגף הפנים למזכיר הממשלה ואת הקשיים שעלו בדיונים בוועדת ההיגוי. מנכ"ל משרד רה"ם לשעבר ומזכיר הממשלה הטילו אפוא את האחריות על אגף תקציבים ופרויקטים מבלי שהועמד בפניו המידע הדרוש לקיום פעולות הפיקוח והבקרה על הפרויקט. על מזכיר הממשלה, באמצעות דו-שיח בין הממשלה לסוכנות היהודית, לבחון את הצורך בשינוי מתכונת עבודתה של ועדת ההיגוי, ולבסס דרכי עבודה שיבטיחו כי תמלא היטב את תפקידיה כבעלת הסמכות העליונה בפרויקט. כמו כן, על משרד רה"ם להבטיח שמעמדם של נציגי הממשלה בוועדת ההיגוי יאפשר להם לקחת חלק פעיל ומשמעותי בגיבוש המדיניות, ושהם אכן נוטלים הלכה למעשה חלק משמעותי בעשייה זו. הביקורת של משרד מבקר המדינה העלתה כי בניגוד לנדרש על פי הוראות התכ"ם, תוכנית ביקורת העומק שאושרה בשנת 2016 וההרחבה שעליה הוחלט בשנים 2016 ו-2017 אושרו ללא תיחום היקף הזמן המשוער לכל שלב וללא תיחום היקף הזמן המשוער של כלל הפרויקט. רק ביוני 2018 , כשנתיים וחצי לאחר תחילת ביקורת העומק שעשה משרד א', נשלחה טיוטה מאוחדת של ביקורת העומק להתייחסותה של חברת מסע, כשהיא כוללת את שני חלקי ה: תהליכי פרויקט מסע ותהליכי מוקד הידע ITC (להלן-הטיוטה המאוחדת) . ביולי 2018 השיבה חברת מסע לחשבות משרד רה"ם על הטיוטה המאוחדת. בבחינת הטיוטה המאוחדת על ידי משרד מבקר המדינה עלה כי חלקו הראשון של הדוח עסק בבדיקת ליבת העיסוק של החברה; בחלק זה כמעט לא נעשו שינויים במהלך התקופה הממושכת שבין סיכום הטיוטה השנייה מסוף 2016 לביןמועד שליחתה לתגובת המבוקרים ביוני 2018 . יצוין כי הטיוטה הראשונה שהוגשה לחשבות המשרד באוגוסט2016 כללה ממצאים לכאורה הנוגעים לפעולות החברה, בלי שניתנה לחברה הזדמנות להתייחס אליהם במועד, והדבר מנע את קידום הטיפו ל בליקויים, ככל הנדרש. בנובמבר 2018 הגיש משרד א' למשרד ראש הממשלה את הדוח הסופי, לאחר הטמעת תשובת חברת מסע. מהשוואה שערך משרד מבקר המדינה בין הטיוטה המאוחדת שנשלחה לחברת מסע לבין הדוח הסופי עולה כי חלק מהליקויים אינם מופיעים בדוח הסופי, ובנוגע לחלק מהם צוינה בדוח תשובתה של חברת מסע ולפיה הם תוקנו. דחיית השלמת ביקורת העומק במשך כמה שנים, שבמהלכן אישרה החשבות העברת תשלומים לחברת מסע בהיקף כספי של כ-800 מיליון ש"ח, וכל זאת בשעה שעל השולחן מונחת טיוטת ביקורת עומק הכוללת ממצאים לכאוריים הנוגעים לפעולות החברה, ה יא בגדר עיכוב בלתי מוצדק שנמשך זמן לא סביר. תפקוד זה משקף ליקוי מהותי בתפקוד משרד רה"ם. בדוח הקודם, שפורסם כאמור באמצע 2017 , נמתחה ביקורת על ליקויים בעבודת הפיקוח והבקרה של משרד רה"ם על פרויקט מסע. משרד רה"ם הצהיר על פעולות שבכוונתו לבצע לצורך תיקון הליקויים, לרבות הפעלת בקרה באמצעות חברת בקרה חיצונית, אך הוא לא פעל על פי הצהרתו הוא. בביקורת הנוכחית, כשנתיים לאחר הביקורת הקודמת, נמצא כי הליקויים לא תוקנו ונדמה שחומרתם אף גברה. היעדר פעולה מצידו של משרד רה"ם מ שקף כשל ניהולי בכל הנוגע לפיקוח ובקרה על פרויקט מסע. על מזכיר הממשלה לבסס מערך פיקוח ובקרה נאות על פרויקט מסע ולוודא שהוא פועל באופן מקצועי ויעיל. .בביקורת נמצאו כשלים בעבודת הפיקוח והבקרה של משרד רה"ם על הפרויקט, הנובעים בין היתר משינויים תכופים בזהות היחידה המקצועית שטיפלה בפרויקט מסע. להלן הפרטים: לדעת משרד מבקר המדינה, יש טעם לפגם בכך שבשעה שהגורמים המקצועיים במשרד רה"ם בוחנים את טיוטת ההסכם לצורך גיבוש העמדות המקצועיות המוסכמות לגביו, ובטר ם הוצגה הטיוטה לשותפות להסכם, הערותיהם של גורמים שהם צד להסכם מועברות לגורמי המקצוע מבלי שניתן שיקוף מפורש לכך שמדובר בטיוטת הסכם שנשלחה מחברת מסע, לרבות שיקוף ברור של מקור ההערות. תפקודו של משרד רה"ם בעניין זה אינו מתיישב עם הצורך שהעלה ודחיפותו. ממכלול המידע שלעיל עולה חשש כי פעולות משרד רה"ם מתחילת 2017 בעניין זה נועדולאפשר מינוי של עובד שהוראות התקשי"ר אינן מאפשרות את התמודדותו לתפקיד במכרז בין-משרדי בעת הזאת. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד רה"ם כי יש לבחון לעומק ולאלתר את מהות פעילותה של חברת הבת ואת ההקצאות שמועברות אליה מחברת מסע מול המשימות והתוצרים שלה, וכן את השימוש שהיא עושה בכספי הפרויקט . על ועדת ההיגוי לנקוט את הפעולות המתחייבות מהממצאים שיועלו בביקורת העומק. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר יחידה מקצועית במזכירות הממשלה ראוי היה שהעברת הטיפול בין האגפים השונים תיעשה לאחר בחינת היכולות של כל אגף לטפל בפרויקט, לרבות פעולות פיקוח ובקרה אפקטיביות עליו - דבר שלא נעשה. התחלופה הגבוהה ביחידות המקצועיות השונות, בנוגע לטיפול בפרויקט מסע, פגעה ביכולת לנהל באופן מיטבי את הפרויקט ולפקח עליו. כאמור, חברת מסע עושה מחקרי הערכה באופן שוטף באמצעות חברות מחקר שונות, ומבחינתה מחקרים אלה נועדו לבחון את האפקטיביות של הפרויקט בדרכים שונות. מבלי לקבוע עמדה בדבר המתודולוגיה ששימשה את חברת מסע במחקרים לבדיקת האפקטיביות של הפרויקט, משרד מבקר המדינה מעיר כי באין יעדים מדידים להשגת האסטרטגיה, מוגבלת באופן ניכר התרומה של אותם מחקרי ההערכה . על ועדת ההיגוי לקבוע מהם יעדי הפרויקט ולהתאים את מחקרי ההערכה ליעדים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר למזכירות הממשלה כי טענות אלה לא לובנו כנדרש לקראת החתימה הצפויה על ההסכם הרב-שנתי (שעל פי החלטת ועדת ההיגוי נדרשה הייתה להיעשות עד תחילת ספטמבר 2018 - ראו להלן). מינואר 2018 התקיימוארבעה דיונים בוועדת ההיגוי, אך לא הועלו בהם אף לא מקצת הטענות האמורות. תשובותיהן של הסוכנות היהודית ושל חברת מסע מעידות כי עדיין יש פערים משמעותיים בין הצדדים, וגם הפתרונות שקיבלו ביטוי בהסכם לשנת הלימודים התשע"ט אינם מקובלים עליהן כפתרונות ארוכי טווח. בביקורת הנוכחית הועלה כי משרד רה"ם לא תיקן ליקוי זה; הוא מסתפק בבדיקות האפקטיביות ש נעשות בידי חברת מסע, הוא לא בוחן בעצמו את האפקטיביות של הפרויקט, ואף לא מעלה בפני ועדת ההיגוי את הצורך בבדיקות הנדרשות ואת הצורך לבססן על יעדים מדידים שנקבעו מראש לפרויקט. על משרד רה"ם לוודא כי במחקרי הערכה שנעשים בנוגע לפרויקט מסע ייבחנו פרמטרים שלגביהם נקבעו יעדים מדידים, ובאופן זה ניתן יהיה לבחון ולהעריך את מידת האפקטיביות של הפרויקט. תהליך תכנון פרויקט מסע החסר ביעדים למדידת העמידה במטרותיו פוגע באופן משמעותי ביכולת להסיק מסקנות בד בר האפקטיביות של הפרויקט. כמו כן, קיים קושי יסודי שעה שפרויקט עתיר משאבים כגון זה פועל מזה שנים מבלי שנמדדה תרומתו במונחים של הישגים מול יעדים שהותוו מראש על ידי ועדת ההיגוי. .נמצא כי במשך כמעט שנתיים, דהיינו ממועד החלט ת ועדת ההיגוי בפברואר 2017 לפתוח את ההרשמה לשנת הלימודים התשע"ח ולגבש הסכם רב-שנתי ו עד דצמבר 2018, טרם חתםמשרד רה"ם על הסכם רב- שנתי חדש עם השותפות לפרויקט מסע, כפי שנדרש. להלן הפרטים : משרד מבק ר המדינה מעיר כי 17 התפוקות האמורות הן הישגים חינוכיים-פדגוגיים של הפרויקט, וניתן באמצעותן למדוד את המרכיב החינוכי בפרויקט. הישגים אלה אינם יעדים מדידים להשגת המטרות האסטרטגיות של פרויקט מסע. עד סוף 2018 טרם גיבש משרד רה"ם את עקרונות ההסכם החדש הנדרשים לשיטתו, וממילא הם טרם הובאו בפני השותפות לפרויקט. יתרה מכך, על פי תכתובת מסוף יולי 2018 בין חשבות משרד רה"ם לבין מזכירות הממשלה עדיין היו חילוקי דעות משמעותיים בין המזכירות לבין החשבות והלשכה המשפטית, שטרם לובנו לקראת החתימה הנדרשת על ההסכם הרב-שנתי. כמו כן, בדיוני ועדת ההיגוי במרץ וביוני 2018 כלל לא עלה לדיון נושא עקרונות ההסכם החדש. על מזכירות הממשלה לפעול לאלתר לגיבוש טיוטת הסכם רב-שנתי, לפי לוחות הזמנים שעליהם הוחלט בוועדת ההיגוי, ובטיוטה יגולמו, ככל שנדרש, פתרונות בנוגע להפעלת פרויקט מסע.
. נמצא כי הערותיו הנוספות של ממלא מקום סגן מזכיר הממשלה בהודעתו השנייה נכתבו על גבי מסמך אחר, שהוא אינו טיוטת ההסכם שהעבירה נציגת הלשכה המשפטית. המסמך שנשלח היה למעשה טיוטת הסכם שקיבל מחברת מסע, שהיא צד להסכם, לאחר שזו הכניסה בה תיקונים אחדים. ממלא מקום סגן מזכיר הממשלה כתב בהודעתו השנייה שאלה הערותיו לטיוטת ההסכם מבלי שהבהיר למכותבים באופן מפורש כי מדובר בטיוטת הסכם שהועברה אליו מחברת מסע, שהיא גורם בעל עניין בהתקשרות, והטיוטה מגלמת תיקונים שהוכנסו על ידה.