משרד החינוך . קידום למידה משמעותית בבתי הספר בפברואר 2016 גיבש המינהל הפדגוגי לראשונה תכנית עבודה כוללת המחייבת את כל יחידותיו ואגפיו - תכנית העבודה לשנ ת הלימודים התשע"ו. בפועל, מרכיבים מסוימים בתכנית העבודה של המינהל הפדגוגי היו חסמים בקידום הלמידה המשמעותית. עוד נמצא כי קיים לעתים חוסר הלימה בין המשימות שקבע המינהל הפדגוגי בתכנית העבודה שלו והמשימות שקבעו יחידותיו ובין המשימות שנקבעו בתכנית האסטרטגית המשרדית והמשימות שקבעה ועדת ההיגוי. להלן דוגמאות: .גודש משימות בתכנית העבודה ואי-בהירות בנוגע אליהן: בתכנית העבודה של המינהל לשנת הלימודים התשע"ו היו יותר מ-400 ,משימות ומהן לא פחות מכ -100 משימות הנוגעות ללמידה משמעותית. בחינת המשימות מצביעה על כך שלא תמיד הן היו ברורות וחסרו בהן מרכיבים ופרטים; לכן, היה בהן די כדי להקשות את הטמעת תכנית העבודה באגפי המינהל, במחוזות ובבתי הספר. בנוגע לריכוז תמונת המצב על התקדמות הרפורמה העלתה הביקורת כי במסמכים של המשרד לא נמצאו פרוטוקולים המעידים על כך שהמנכ"לית לשעבר דנה בדוחות הסטטוס שוועדת ההיגוי העבירה אליה או מסמכים המעידים על זיהוי בעיות בהטמעה או על הנחיות ביצוע כלשהן ליחידות השונות וקבלת החלטות ניהוליות המבוססות עליהן. מחוז דרום: בסקר מיצ"ב התשע"ו נבחנו 103 בתי ספר יסודיים מ -20 רשויות מקומיות במחוז דרום . נמצא כי בכ -60% (62 מתוך103 ) מבתי הספר שיעור ההטמעה נמוך משיעור ההטמעה הארצי. בתי ספר ביותר ממחצית (13 מתוך20 ) מהרשויות המקומיות במחוז דרום בולטים בשיעור הטמעה נמוך של למידה משמעותית. עולה מכך כי ההלימה בין מרכיבי הלמידה המשמעותית שקבע מטה המשרד, ובהם ששת מדדי הלמידה המשמעותית שאותם הוא בוחן בסקר מיצ"ב, ובין המתכונת המעודכנת של תכניות העבודה של המחוז , דלה ביותר ולרוב מרכיבי הלמידה המשמעותית אין כל ביטוי בהן. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את התהליך האמור שבו לראשונה ישבו המינהלים המרכזי ים העוסקים בקידום הפדגוגי של למידה משמעותית סביב שולחן עגול כדי להגיע להסכמות קונספטואליות בנושא ההוראה האיכותית. אולם כדי להבטיח כי תוצריו של התהליך יהיו מעשיים חשוב כי יתלווה לו גיבוי מהותי של הנהלת המשרד שתפעיל גם מנגנון בקרה ומעקב אחר השגת היעדים ותקבע לוח זמנים וכן יעד לסיומו. מכל האמור לעיל עולה כי עם החלת הרפורמה בשנת הלימודים התשע"ה ובשנות הטמעתה הראשונות הותיר מינהל עובדי הוראה את המורים בבתי הספר ללא הכוונה שיטתית, ללא ידע וללא כלים שיסייעו בידם ליישם שיטות הוראה ולמידה חדשות, שכבר ניתן להן ביטוי בחומרי הלימוד ובחוזר המנכ"ל מאוגוסט 2014 שיחידות המטה השונות גיבשו במהלך ארבע השנים האחרונות. בנסיבות אלה, כל אגף בנפרד יזם וקידם פרויקטים בתחום אחריותו ועשה זאת ללא תכנית אחידה ולא מתוך ראייה מערכתית אחת כוללת על כל הרצף הפדגוגי של ההכשרה והפיתוח המקצועי; ללא תיעדוף ומטרות משותפות; ללא סינרגיה; וללא בחינת אפקטיביות של מיזם אחד על פני האחר. הנחיות ועדת ההיגוי לא הניעו באותה העת את מנהל מינהל עובדי ההוראה ליזום ולהוביל עבודת מטה של כלל הגורמים הנוגעים להכשרה ולפיתוח מקצועי של מורים שתבטיח שבכל אחד מהשלבים של ההכשרה והפיתוח המקצועי ישולבו עקרונות של הוראה משמעותית הנוגעים לדרכי הוראה, למידה והערכה. עבודה מטה שתתבסס על בירור והגדרה של מושגי יסוד , תאפיין את השינוי הנדרש בתפיסת תפקיד המורה והסטנדרטים המקצועיים המצופים ממנו ותכריע במגוון שאלות יסוד 59 . כמו כן, עבודת מטה שתגדיר יעדים ומטרות ארוכי טווח, מדדים לפיתוח מקצועי איכותי המקדם למידה משמעותית וקובע מפתח לדירוג דרכי פעולה וכן תכניות להכשרה ולפיתוח מקצועי של מורים. אף שמדובר בתוצרי יעד היכולים לשמש כלי תכליתי לקידום הפיתוח המקצועי וההכשרה של צוותי ההוראה כדי שיוכלו להפנים ולהטמיע את עקרונות תפיסת הלמידה המשמעותית, נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא מינה האגף לפיתוח מקצועי ועדה כמתוכנן, וממילא לא גובשה תכנית פיתוח מקצועי מערכתית עבור המורים. יצוין כי לא ידוע למי הגיש האגף את המתווה, אם מנהל המינהל דן בו ומה היו הגורמים או השיקולים לאי-מימושו. בפועל, מדובר במהלך אגפי שנקטע בלי שהביא לידי תוצאה אופרטיבית כלשהי. .אי-הפיכת החלטות ועדת ההיגוי הנוגעות הכשרת המורים למהלך מערכתי: אחת המשימות שבהן עסקה ועדת ההיגוי של למידה משמעותית, שכאמור הוקמה באוקטובר 2014 , היא הכשרת מורים ופיתוח מקצועי שלהם. אולם על אף החיוניות שאנשי מקצוע חיצוניים מתחום זה יהיו חברים בוועדת ההיגוי כגורמים מומחים, לא שיתף משרד החינוך בוועדת ההיגוי נציגים מתחום זה, למשל נציגים מהמל"ג, ממוסדות הכשרה אקדמיים58 ומרשויות מקומיות, וכן נציגים מגורמים הפועלים בשטח כמו מרכזי פסג"ה, מחוזות המשרד ובתי הספר. היעדר שיתופם של גורמים אלה הגביל מלכתחילה את יכולתה של הוועדה לקבוע מטרות ארוכות טווח ולהכריע בסוגיות ליבה הנוגעות לנושא זה. . משרד מבקר המדינה מציין שיש לראות בחיוב את היוזמה הזאת של המשרד שיש בה כדי לשפר את הנגשת חומרי המטה הנוגעים ללמידה משמעותית לדרגים השונים במשרד. עם זאת, תהליך ריכוז חומרים קיימים הנוגעים ללמידה משמעותית במסגרת תיק מקוון אין די בו, והוא אינו נותן מענה למכלול החסרים בניהול רפורמת הלמידה המשמעותית, בהיערכות לה ובדרכי הטמעתה ההכרחיות לביצוע שינוי עמוק וארוך טווח בתהליכי הלמידה וההוראה במערכת החינוך. למשל, אין בו מענה לשינוי עמוק הנדרש במסלול ההכשרה והפיתוח המקצועי החל מהכשרת הסטודנטים להוראה וכלה בפיתוח יכולות ההוראה ללמידה מקצועית בקרב כלל המורים; לשילוב היבטים המקדמים למידה משמעותית בתכניות הלימודים; לשינויים בתכנית ההיבחנות החדשה שיהפוך אותה לכלי מקדם ומעריך למידה משמעותי ת; למגוון קשיים בהטמעת הרפורמה שהעלו המורים והמנהלים; ולחסמים ארגוניים ותקציביים המעכבים את קידומה ויישומה המיטבי של רפורמת הלמידה המשמעותית. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת משרד החינוך כי אחת מנקודות התורפה המרכזיות של תכנית ההיבחנות החדשה בחטיבה העליונה נעוצה בהחלטתה להחיל אותה כבר משנת הלימודים התשע"ה, וזאת בלי שהכינה לכך את התלמידים לאורך כל הרצף הלימודי ובלי שהקנתה להם כלים שיאפשרו להם לעבור הערכה פנימית. על מטה המשרד ומחוזותיו לרכז נתונים מעודכנים וממצים על ההערכות הבית -ספריות בחטיבה העליונה ועל בסיסם לנתח את הקשיים והבעיות במתכונת תכנית ההיבחנות החדשה ויישומה, ובמידת הצורך לפתור אותם כדי לצמצם את השלכותיהם השליליות ולהפיק את מרב התועלת מתהליך זה. משקבע מטה המשרד שהמדריכים הכפופים למפמ"רים ישמשו כלי ההטמעה המרכזי של רפורמת הלמידה המשמעותית, היה עליו ערב החלתה לגבש תכנית רב-שנתית שבה ייקבעו כמות משאבי ההדרכה הנחוצים למפמ"רים לנושא ואופן חלוקתם בהתבסס על תחזית דרישות ההדרכה לכל בתי הספר בשלבי ההטמעה השונים. אולם המשרד לא גיבש תכנית כזאת ולא קבע קווים מנחים אחרים להקצאה וחלוקה של משאבי ההדרכה. יתרה מזו, מטה המשרד לא הסביר למפמ"רים מדוע משנת הלימודים התשע"ז הוא צמצם את היקף ההדרכה המיועדת להטמעת הר פורמה, ואף לא נמצאו מסמכים המלמדים מה היו הסיבות להחלטה זו. צמצום ימי ההדרכה לא התבסס על תשתית עובדתית בדבר היקף הטמעת הלמידה המשמעותית ואיכותה במקצועות הדעת השונים, ונעשה ללא בירור מעמיק בנוגע לצורכי ההדרכה הנדרשים בפועל בתחומי הדעת השונים. היעדר הנחיות למפקחים: נמצא כי עד מועד סיום הביקורת פעלו הנהלות המחוזות שנ בדקו - מחוזות תל אביב ודרום - באופן לא ממוקד ולא שיטתי. הם לא ייצרו כלים המנחים את המפקחים הכוללים שפעלו במחוז כיצד יש ליישם את מרכיבי הרפורמה ולא דרשו מהם משוב בנוגע ליישומה. בבדיקת תכניות העבודה לשנת הלימודים התשע"ו של המפקחים הכוללים במחוזות שנבדקו נמצא כי חלק גדול מהם לא מיקמו את הלמידה המשמעותית בראש סדר העדיפויות ולא נערכו להטמעתה בבתי הספר שבפיקוחם . מנגד, לא נדרשו המפקחים הכוללים לדווח להנהלת המחוז ולאגפי הגיל במינהל הפדגוגי שבמטה המשרד על הקשיים בהטמעת הלמידה המשמעותית בבתי הספר שבפיקוחם. בנסיבות אלה, קידום הלמידה המשמעותית בבתי הספר שבאחריות המחוזות היה תלוי במידה רבה במידת המוטיבציה האישית של כל מפקח ומפקח וברמת החשיבות שהוא רואה בלמידה משמעותית לעומת משימות אחרות שהוא מקדם. אכן, מתוך המפקחים במחוזות שנבדקו היו מפקחים שיזמו דרכי עבודה חדשות להטמעת מרכיבי הרפורמה בבתי ה ספר שבפיקוחם ויישמו אותן בפעולות משולבות עם הרשות המקומית ועם בעלי תפקידים שונים בבתי הספר. האגף לחינוך יסודי הפיץ את המסמכים הרלוונטיים אך לא בחן את טיב השימוש שעשו בהם המפקחים ואת תרומתם להטמעה. גם משהחלו מפגשי האגף עם המפקחים הכוללים הוא לא ביצע משוב כדי לבחון את מועילות המפגשים ואם יש צורך לפתח כלים נוספים אחרים כדי לשפר לעומק את שיטות העבודה של המורים ולהטמיע את הלמידה המשמעותית. עולה מכך כי בפועל התמקד האגף לחינוך יסודי בכתיבת מסמכים והפצתם אך לא סיפק למפקחים הכוללים שלו כלי עבודה מעשיים ליישומם. לא נמצאו מסמכים המעידים על דיוני סטטוס תדירים (למעט הדיונים הבודדים שצוינו לעיל) שהמנכ"לית קיימה וגם לא מסמכים המלמדים על החלטות והנחיות שהתקבלו בדיונים שכן התקיימו הנוגעות לניהול הרפורמה, קידומה ויישומה. ליקויים אלה מעידים על כך שלא בוצעה עבודת מטה כנדרש ובשל כך, לא הצליחו ליישם את המסרים וההכוונות של מטה המשרד ולגבשם לכדי פעילות פדגוגית אפקטיבית. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך להקים גוף ייעודי קבוע בעל סמכויות שינהל את ביצוע הרפורמה ויבטיח את הוצאתה אל הפועל. הקמת גוף כזה מצריכה את משרד החינוך לגבש כלים שיסייעו בידיו במלאכת הניהול, להעניק לגוף שליטה על משאבים מוגדרים ולאפשר לו נגישות למקורות מידע ולגורמי הערכה. נמצא כי משרד החינוך לא עדכן את הנהלים ואת התבחינים לכתיבת ספרי לימוד לפי עקרונות הלמידה המשמעותית הוא גם לא בחן אם יש צורך לעדכן את חומרי הלימוד שאושרו בעבר כדי שיתאימו לעקרונות הלמידה המשמעותית ולא קבע סדרי עדיפות להתאמת ספרי הלימוד וחומרי הלימוד שנדרש לעדכנם. יוצא אפוא שהשינויים במרכיבים המרכז יים של דרכי הלמידה, ההוראה וההערכה, שנעשו עד כה מינוריים ועליהם בלבד מבסס משרד החינוך את הטמעת הלמידה המשמעותית בבתי הספר. על פי הנחת היסוד של המזכירות הפדגוגית, כדי להוביל תהליך שינוי פדגוגי עמוק עליה לפתח, יחד עם יחידות המטה הנוגעות בדבר, תכניות לימודים חדשות וכן לעדכן את הנהלים, את התבחינים ואת חוזרי המנכ"ל שעניינם אישור ספרי לימוד, באופן שספרי הלימוד ייכתבו על פי עקרונות הלמידה המשמעותית, ובכך תיווצר תשתית אמיתית למכלול השינויים הנדרשים במוסדות החינוך. מהבדיקה במזכירות הפדגוגית ובמינהל הפדגוגי, מסקר הערכה של ראמ"ה את הרפורמה שפורסם בינואר 201736 (להלן- סקר ראמ"ה דיווח תלמידים בשנים התשע"ד -התשע"ו ) ומבדיקות השלמה בשני בתי ספר על-יסודיים עלו חסמים בנוגע ליישום תכנית ההיבחנות החדשה. חסמים אלה הגיעו עד כדי חוסר אמון בין בתי הספר ובין גורמי המטה במשרד. להלן הפרטים: .כדי להפוך את תכנית העבודה, במתכונתה החדשה, לכלי הטמעה כלל - מחוזי אפקטיבי על המחוזות להשתמש במסגרת זו להתוויה וליישום של דרכי פעולה בבתי הספר התואמות את מרכיבי הלמידה המשמעותית, לעקוב באופן שיטתי אחר יישומן ולבחון את התועלת הטמונה במנגנון זה. בעשותם כן, על המחוז לסייע לבתי הספר לנתח את הסיבות לממצאי מחקרי ראמ"ה בכל הנוגע ללמידה המשמעותית לצורך גיבוש והובלה של תהליכי שיפור אופרטיביים. על המחוז לנצל את יכולתו לתמוך בתהליכי שינוי מקומיים ולהופכם למודל כלל-מחוזי. עם זאת, אי -הבהירות הנוגעת לחלוקת תחומי האחריות בין המזכי רות הפדגוגית ובין האגף לחינוך יסודי במינהל הפדגוגי הפכה חסם לקידום הלמידה המשמעותית בשכבת גיל זו. בפועל, רוב תכניות הלימוד ים לבתי הספר היסודיים לא עודכנו לפי דרישות הלמידה המשמעותית32, לא הוגדרו ההישגים המעשיים הנדרשים מהרפורמה בבתי הספר היסודיים ולא גובשו תכניות לימודים סדור ות ומתאימות. כמו כן, לא ניתנו למורים בבתי הספר היסודיים לא הדרכה פדגוגית-דיסציפלינרית ולא פיתוח מקצועי בחמשת תחומי הדעת . הממצאים מעידים על קיומה של חולשה מהותית ביישום רפורמת הלמידה המשמעותית בחינוך היסודי. .על הנהלת המשרד ויחידות המטה המרכזיות שלו היה לבסס את תהליכי קבלת ההחלטות שלהן בנוגע לרפורמה גם על סמך ממצאי ההערכה הייעודית של ראמ"ה המאוחרים יותר שבחנו את האפקטיביות של תוצאות הרפורמה וקצב התקדמותה לאורך שלוש שנים. כמו כן, היה עליהן לקבל החלטות הנוגעות לממצאי דוח ההערכה של האגף לתכנון ואסטרטגיה, שעסק בקצב השינוי ובתפוקות שהושקעו ברפורמה. על המשרד לנתח את הצעדים שעל יו לנקוט בהמשך ולגבש בהתאם פתרונות להסרת החסמים שעלו בדוחות האמורים, להציע דרכים לשיפור הטמעת מרכיבי הרפורמה, ובכלל זה לחדד את יעדי התכנית האסטרטגית ולדייק ביישומן, כך שניתן יהיה למדוד את השגתם באמצעות מחקרי ראמ"ה. בעיקר היה עליהן לגבש פתרונות לחיזוק מנגנוני ההטמעה של הרפורמה אם באמצעות חיזוק המנגנונים הקיימים אם באמצעות יצירת מנגנונים חדשים ייחודיים; והכול כדי להפוך את הרפורמה לבת ביצוע באופן מערכתי בכל שכבות הגיל. בנסיבות אלה, איכות השינוי הפדגוגי תלויה במידה רבה ביוזמה, ביצירתיות ובחשיבה ביקורתית של הצוותים החינוכיים בבתי הספר, לצד משאבים וכלים שהם הצליחו לגייס ולפתח בעצמם; יכולות ומאפיינים אלה אינם מנת חלקם של רוב בתי הספר במערכת החינוך על זרמיה ומגזריה השונים. אופיו של תהליך יישום פרטני של עקרונות למידה משמעותית גורם גם ל הרחבת הפערים בין בתי הספר שרובם בקרב האוכלוסיות החזקות ובין שאר בתי הספר; הדבר מצריך מתן מענה דחוף להסרת החסמים בהטמעת הרפורמה והתנעתה מחדש. הטמעת הרפורמה והתנעתה מחדש צריכות להיעשות בידי הנהלת המשרד, כדי שתהפוך לרפורמה מועדפת ולא תידחק אל מול מטרות ויעדים חדשים, הן בקרב הדרגים הפוליטיים המתחלפים הן בקרב ד רגי השטח , וסיכויי הצלחתה ילכו ויפחתו. . ביסוס שיתופי פעולה בשדה המחקר עם מדינות אחרות בעולם, בייחוד כשחלקן כבר התקדם ביישום למידה משמעותית, הוא בעל ערך רב לבניית מפת ידע מחקרית בעלת פוטנציאל יישומי למערכת החינוך בישראל והבנת הצורך בתכנית שנועדה לשנות מהיסוד את המצב הקיים. על כן, לממצאים אלה משנה חשיבות ערב יציאה לרפורמה ציבורית מקיפה וארוכת טווח ובייחוד בשנים הראשונות ליישומה; המחקר הבין - לאומי שהוביל המדען לשעבר, בד בבד עם יציאת הרפורמה לדרך, יכול היה לסייע באיתור חוזקות וחולשות בניסיונות שצלחו לשינוי מערכתי של תהליכי ההוראה, הלמידה וההערכה, בהשב חת הלמידה ובביסוס מיומנויות הכרחיות לבוגרי מערכת החינוך הישראלי על פי סטנדרטים בין- לאומיים. עיתוי המחקר היה בו די כדי להשפיע על גיבוש המדיניות ועל התכנית ליישומה. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי ביצוע רפורמה בהיקף כה נרחב מחייב לקבוע אמות מידה ותבחינים ולעמוד על רפורמות דומות שנעשו בעולם. כמו כן, יש לתעד מחקרים לגבי רפורמות מסוג זה, כתשתית לעבודה מערכתית וכבסיס להפקת לקחים שיסייעו לגיבוש מושכל של הרפורמה. אשר לממצאים שנכללו במחקר של המדען הראשי לשעבר, נמצא שהם לא הובאו בחשבון בדיונים על עדכון עקרונות הרפורמה, אלא רק אוזכרו בדיונים אלה. לנוכח הקשיים ביישום הרפורמה כפי שעלו בביקורת (ראו בפרק "קשיים בהטעמת רפורמה למידה משמעותית"), על הנהלת המשרד לשקול לאמץ תפיסה של מחקר ולימוד מעמיתים ברמה הבין-לאומית. אכן יש להתייחס למחקרים השוואתיים באופן מבוקר, כעמדת משרד החינוך העולה מתשובתו, ולעשות את ההתאמות הנדרשות למערכת החינוך של ישראל. עם זאת, הפקת הלקחים ממערכות חינוך אחרות דומות יכולה לסייע בקידום רפורמות משמעותיות - זיהוי ה מרכיבים שיחוללו שינוי עמוק בפדגוגיה ו קביעת המדדים להערכת השגתו והתנאים הדרושים להתרחשותו. בהיעדר תמונת מצב ברמה הבית -ספרית לא עמדה לרשות המשרד, בשלבי תכנון הרפורמה ויישומה ההתחלתי, תשתית נתונים שתאפשר לו לסווג את בתי הספר על פי מידת מסוגלותם ומוכנותם להטמיע את הרפורמה; בכך גם נפגעה יכולתו לתכנן הקצאה נכונה ואפקטיבית של המשאבים לסיוע לבתי הספר לפי צרכיהם. הפגמים בביצוע שני השלבים הראשונים, דהיינו היעדר תהליך תכלול של התכנון באופן שכל בעלי העניין המרכזיים שותפים לו ואי-שימוש בתמונת מצב בתהליך התכנוני, אם הייתה כזאת, פגמו גם בגיבוש הסכמה על הכיוון האסטרטגי של הרפורמה וגם בהבהרת מושגי היסוד שלה. להלן הפרטים:
ההחלטה על תכנית ההיבחנות החדשה שהמשרד יישם, לוותה באי - הסכמות. מלבד מסמך ההנחיות של צוות היישום האמור, לא נמצאו במשרד מסמכים המעידים על עבודת מטה כלשהי שנעשתה, כדי לבסס את ההחלטה המהותית לשינוי שיטת ההיבחנות. לא נמצאו מסמכים המלמדים על ניתוח השוואתי של מודלים שונים שאמורים היו להיבחן לפני קבלת ההחלטה, לרבות השיטה שהשר לשעבר ביקש לקדם. כמו כן, לא נמצאו מסמכים הנוגעים לבחינת עיתוי יישומה של תכנית ההיבחנות החדשה ולקשר שבינה לבין עקרונות הלמידה המשמעותית.