משרד החינוך . תקציב משרד החינוך - היבטים בתכנון, בפיקוח ובבקרה משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי היעדר אמות מידה וכללי פעולה ברורים , אחידים ושקופים להקצאת שעות מתוך סלי מחוז המנוהלים על ידי מנהלי המחוזות , עלול לפגוע בעקרון השוויון ולפתוח פתח לשיקולים לא ענייניים. א. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי על אף שכבר בשנת 2009 הוא התריע על החריגות המתקיימות במוסדות החינוך בביצוע שעות ההוראה אל מול התקן שהוקצה להם, משרד החינוך לא נקט בצעדים הנדרשים כדי למנוע את החריגות האלו. ב. הביקורת מעלה שמנהלי המחוזות אינם מתעדים את הנימוקים להקצאת שעות מסלי המחוזות ואינם מדווחים לחשבות משרד החינוך, אשר מתפקידה לבקר את ביצוע התקציב, על הייעוד של הקצאת השעות ועל היקפה. משרד מבקר המדינה מעיר למנהלי המחוזות, כי בהיעדר תיעוד המינהל אינו תקין, השקיפות נפגעת, וקשה לבחון את ההצדקה להקצאה. אם כן, תקציבים רחבי היקף ניתנים ללא שליטה ובקרה. כך נפגעת יכולתם של גורמי הבקרה לבחון את המתאם בין הקצאת המשאבים לתפוקות. 1. בביקורת עלה כי בעוד שבמערכת הממוחשבת להקצאת שעות תקן86 יש מנגנון המונע ממוסדות החינוך להקצות שעות מעבר לתקן שחושב ל הם, המערכת לשיבוץ עובדי הוראה מאפשרת לשבץ כמה עובדי הוראה לאותה שעת תקן וכך מתאפשרות חריגות בתשלומי השכר. משרד מבקר המדינה ממלי ץ למשרד החינוך לוודא שבמערכת לשיבוץ עובדי הוראה תותקן חסימה לשיבוץ מספר המורים לאותה שעת תקן. הביקורת מעלה שמשרד האוצר (הממונה על מינהלת מרכב"ה) ומשרד החינוך לא מימשו את האפשרות לפצל במערכת מרכב"ה תקנות לשימוש משרד החינוך. במצב זה מתגבר הקושי לקשור בין התקדמותן של התכניות שמשרד החינוך מפעיל לביטוי התקציבי - כספי שלהן. עולה שהפעולות להעברת העודפים המחויבים בשנת 2014 לא בוצעו על פי לוחות הזמנים שצוינו במתווה שקבעה הממשלה, ורוב העודפים המחויבים מתקציב 2013 הועברו באיחור: 50% מהם הועברו באיחור של כחודש, 20% הועברו באיחור של כחודשיים ו -30% הועברו באיחור של כשלושה חודשים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי ראוי שבהמשך למתווה העקרוני שנקבע בהחלטת הממשלה אשר למתכונת העברת העודפים המחויבים, הוא יגבש נוהל שיסדיר את התהליך בנושאים: הגורמים הממונים, לוחות הזמנים והבקרה על ביצוע התהליך, ויפעל על פיו. כך אפשר יהיה להבטיח שהעודפים המחויבים יועברו במועדים שיאפשרו להשתמש בהם ביעילות. משרד מבקר המדינה סבור אמנם שלעתים אי אפשר למנוע את היווצרותם של עודפים מחויבים ואת העברתם לשנת התקציב הבאה. ואולם, בשל היקף התופעה ועקביותה בתקנות תקציביות רבות ובשל השפעותיה השליליות על ניהול התקציב של יחידות המשרד, מן הראוי שמשרד החינוך יבחן באופן יסודי, בשיתוף החשכ "ל ואגף התקציבים שבמשרד האוצר, אילו אמצעים אפשר לנקוט כדי לצמצמה ככל האפשר. אף שבתכנית העבודה של המינהל מופיע מידע מקיף ושיטתי, אין ה וא מקושר לתקנות תקציביות ספציפיות ואין הוא כולל נתונים כספיים של המשימות. לפיכך, אי אפשר לקבל מתכנית העבודה מידע על מקורות המימון של כל משימה ועל היקף התקציב הנדרש ליישומה. אמנם עלויותיהן הכספיות של כשליש מהמשימות שבתכניות העבודה האגפיות של האגף לחינוך יסודי ושל האגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון צוינו, אולם במשימות צוינו81 המשאבים במונחים לא כספיים, בלא תרגום למונחים כספיים; או שלא צוין כלל מידע על המשאבים, וממילא על עלויותיהם. לרוב אלו משימות שאופן הגדרתן מקשה לתמחר אותן במדויק, למשל המשימה "הבניית כלים המקדמים התבוננות בית ספרית בתהליכים פסיכו -פדגוגיים", המופיעה בתכנית העבודה לשנת הלימודים התשע"ו ( 2016-2015 ) של האגף לחינוך יסודי. כמו כן, אין בתכניות העבודה האגפיות ציון של התקנות התקציביות המשמשות למימון כל משימה. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת המינהל הפדגוגי שגם ברמת תכניות העבודה האגפ יות, עליה להנחות את אגפי המינהל לציין בעבור כל משימה את התקנה התקציבית המשמשת למימונה ולהרחיב ככל האפשר את פירוט העלויות לכל משימה; בעבור המשימות שהגדרתן מקשה לתמחרן, רצוי לבדוק אם אפשר להגדירן במונחים מדידים כדי להקל את תמחורן, ולכל הפחות להסתפק באומדן כספי סביר ומנומק. מידע מלא ואמין על התקציב בתכנית העבודה יסייע הן בתכנון העבודה הפרטני של כל משימה הן בבקרה טובה יותר על ביצועה. . עולה שהמשרד אמנם פועל על פי מנגנון בקרה שהנהיג בכל הקשור לביקורת שמבצעת חשבות המשרד על תהל יך חישוב השכר בחינוך הרשמי, אך הוא לא הסדיר את המנגנון בנוהל מתאים, למעט במסמך הנחיות כללי המופץ למנהלי בתי ספר בתחילת כל שנת לימודים ואשר נוגע לחט"ב62 . עוד עולה, כי לגזברויות המחוזיות אשר אחראיות לביצוע תקציבי המחוזות, אין כלל נוהלי בקרה מוסדרים וכתובים על תשלומי השכר וכי המשרד גם לא הסדיר בנהלים את תהליך העבודה השוטפת בין חשבות משרד החינוך למחלקות המטה63. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת משרד החינוך, לחשבות המשרד ולאגף החשכ"ל שבמשרד האוצר כי חוסר בנוהלי בקרה עלול לפגוע בשיטתיות ובעקביות של הבקרה. כך נפגעים מעגלי הבקרה ההכרחיים כדי להבטיח כי תשלומי השכר יבוצעו על פי הנדרש. כל זאת עלול לפגוע64 .בזכותו של עובד ההוראה לקבל את שכרו במועד ובמלואו 2. ברוב התקנות של תקציבי השנים2011-2013 ( 62%-65% ) הועברו עודפים מחויבים לשנת התקציב הבאה, ובכמחצית מתקנות תקציב 2014 הועברו עודפים מחויבים לשנת 2015 (סכום העודפים המחויבים שהועברו מתקציב 2014 לשנת2015 עמד על כ-1.9 מיליארד ש"ח). כמו כן, בכ - 22% ( מתקנות אלו76 תקנות) עבררוב התקציב משנת 2014 לשנת2015 . נתונים אלו מעלים חשש ששיעור ניכר מתקנותיו של תקציב המשרד אינו מנוהל ביעילות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי עליו לבדוק מהן הסיבות להיווצרות עודפים מחויבים בתקנות תקציבו, בעיקר בתקנות ששיעורי העודפים המחויבים בהן גבוהים ובתקנות שמועברים בהן עודפים מחויבים כתופעה רב -שנתית, ולגבש מדיניות תקציבית פנים -משרדית לצמצום התופעה ככל האפשר. הביקורת מעלה כי תכנית העבודה התקציבית אינה יוצרת קשר מובנה בין ביצוע תכניות העבודה של יחידות המשרד ובין ביצוע תקנות התקציב שבאחריותן. לדעת משרד מבקר המדינה, על מינהל כלכלה ותקציבים, בשיתוף עם יחידות המשרד, ליישם את החלטת הממשלה משנת 2011 , שלפיה יש להקים מערכת מידע פנימית במשרד החינוך 83 כדי לאפשר ניתוח של הקשר בין תשומות לתפוקות במערכת החינוך. כך ניתן יהיה לבקר את ההתאמה בין תכניות העבודה של היחידות לנתוני הביצוע. כמו כן, על מינהל כלכלה ותקציבים לגבש נוהל מפורט למעקב ובקרה על התקציב, וכך ליצור מסגרת נורמטיבית מחייבת לבקרה יעילה על ביצוע תכניות העבודה התקציביות. מבדיקה שביצע משרד מבקר המדינה בגזברויות המחוזיות ע ולה שהן מבקרות את היקפי הביצוע של שעות התקן במוסדות החינוך ובוחנות אם הם חורגים משעות התקן שהוקצו להם. ואולם, הגזברויות אינן מבקרות את ביצוע התקציב ואת היקף ההוצאה הכספית בפועל בגין ביצוע שעות התקן. משום שרוב התקציב המוקצה לתשלום שעות ההוראה מבוצע באמצעות גזברויות המחוזות, היעדר בקרות כספיות ותקציביות נאותות בגזברויות המחוזיות פוגע בתהליך הבקרה הכולל ועלול לגרום חריגה תקציבית וכספית בתקציב משרד החינוך . לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהמשרד ימסד, כחלק ממנגנון הפיקוח הכולל, מנגנוני בקרה מתאימים וכוללים גם ברמת הגזברויות. משרד מבקר המדינה מסכים שיש חשיבות רבה לצמצום תקנות התקציב ושקשה לשקף תכנית פדגוגית יחידה ואת תקציבה מכמה תקנות שונות, אולם על משרדי האוצר והחינוך לנהוג בצמצום התקנות באופן מאוזן . זאת בעיקר משום שמרבית פעילות משרד החינוך מבוצעת באמצעות הקצאה של שעות הוראה מתוך שלוש תקנות שכר שהיקף הכספים בהן רב. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים שעליו לפעול בהתאם להחלטת הממשלה להשלמת הנהלים ולהתאמת אמצעי הדיווח של הנתונים מהרשויות המקומיות לאלו של משרד החינוך. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשרד החינוך, כי בהיעדר מידע על יותר מרבע מהמשאבים המושקעים בחינוך, אין תמונה מלאה ומקיפה של התשומות המושקעות במערכת החינוך. הדבר פוגע בתהליך קבלת ההחלטות, ובייחוד בחלוקת המשאבים והקצאתם באופן מיטבי ושיווני, כמו גם בשקיפות המידע המוצג לציבור. . על משרדי החינוך, הפנים והאוצר לקבוע תכנית שתביא לכך שיהיה בידם מידע מלא ושלם על התשומות הלאומיות המופנות לחינוך, ואפשרות לנתח את המידע הזה, להציגו וכך למצות את המשאבים הלאומיים באופן יעיל ומושכל לטובת מתן חינוך והשכלה איכותיים ושוויוניים לכל תלמידי ישראל. מהנתונים האמורים עולה, כי אף שמספר התלמידים בשנים האחרונות עלה באופן עקבי אך מתון, התקציב הרגיל הכולל, לפחות משנת 2008 , עלה באופן חד, וכך גם היקף ההוצאה לתלמיד. אף על פי כן, בחינת האפקטיביות של הגידול בהו צאה לתלמיד מלמדת שאמנם הישגי התלמידים במבחני פיזה בשנים 2012-2006 השתפרו, אולם מדינת ישראל עדיין לא הצליחה להתברג בין המדינות המובילות בהישגי תלמידיה. עוד עולה כי ההישגים הממוצעים של התלמידים במתמטיקה ובמדעים נמוכים מאלה שמשיגים התלמידים בשני שלישים מהמדינ ות שהשתתפו במבחנים. גם יעדי המשרד לשיפור מעמדה היחסי של ישראל באוריינות המתמטיקה לא הושגו. נמצא, כי אף שתהליך גיבוש התקציב מורכב ואף שחשוב להבטיח שהוא יתנהל ביעילות לשם הכנת תקציב מיטבי הן בעבור כלל המשרד והן בעבור כל אחת מיחידותיו, הנהלת משרד החינוך לא עיגנה את התהליך הזה בנוהל כתוב ובהנחיות מקצועיות כתובות, ובפועל הוא מתנהל על פי "תורה שבעל- פה". משרד מבקר המדינה מעיר, כי בלא הסדרה ברורה, עלולים להיווצר חוסר בהירות, סתירות ואי-התאמה בין פעולותיהן של יחידות המשרד, וחוסר ידע והבנה של השותפים לתהליך גיבוש התקציב. כן עלולה להיפגע יכולתו של המשרד לבחון את התהליך באמצעות תקנים מתאימים, ולשפרו בהתאם. משרד מבקר המדינה סבור שאין די בשיח המקצועי ובהנחיות השוטפות, אף שהם חשובים כשלעצמם, שכן אין הם יוצרים תהליכי עבודה ברורים ומתוכננים, כאלה המאפשרים לבקר את שלבי התהליך, לעקוב אחריהם ולהגדיר את הסמכות והאחריות על כל שלב. לכן, על משרד החינוך לעגן את תהליך גיבוש התקציב, על שלביו ומרכיביו, בנוהל משרדי, ועל מינהל כלכלה ותקציבים לפרסם בו את הנחות היסוד ואת העקרונות לתכנון התקציב, לביצועו ולפיקוח ובקרה עליו. יצוין, כי על אף החלטות ממשלה קודמות (משנים 2011 ,2013 ) אשרחייבו הקמת מסד נתונים לריכוז מקורות המימון למערכת החינוך, לרבות אלו שאינם ממשרד החינוך, מסד הנתונים שהוקם מציג רק את נתוני התשומות של כל מוסד חינוך שמשרד החינוך מממן, ולא את נתוני התשומות שהרשויות המקומיות ובעלויות החינוך מעבירות למוסדות החינוך. כך, אין בידי משרדי החינוך והאוצר יכולת לשקף בצורה מלאה את כלל מקורות המימון של תקצוב מערכת החינוך. על אף החשיבות הטמונה בפיתוח יכולות למידה ובתגבור שעות הלימוד עוד בגיל צעיר, מהביקורת עלה שהתקצוב הדיפרנציאלי בחינוך היסודי (כלומר המרכיב הדיפרנציאלי בסך הת קצוב בחינוך היסודי) משפיע רק במקצת על מספר שעות ההוראה; כך, רק 6% משעות ההוראה בחינוך היסודי בשנת הלימודים התשע"ד (2013-2014 ) הוקצו בהתאם למדד הטיפוח וממילא השפעתו על פרוגרסיביות ההקצאה מזערית. . משרד מבקר המדינה רואה "עין בעין" עם משרד החינוך את החשיבות שבצמצום הפערים במערכת החינוך באמצעות הפניית משאבים רבים יותר לתלמידים מרקע חברתי -כלכלי חלש. כן הוא רואה בחיוב, את ההחלטה להוסיף לבסיס התקציב 123 מיליון ש"ח בעבור התקצוב הדיפרנציאלי. עם זאת, נוכח המצב הקיים היום - היעדר מידע על כלל המשאבים המגיעים לבתי הספר, אי אפשר להעריך אם פעולות משרד החינוך ותוספת התקציב מועילות דיין כדי לגשר על הפערים במערכת החינוך. מתוך כך, שב משרד מבקר המדינה ומעיר שיש לגבש את התקציב על בסיס ניתוח של מלוא מקורות התקציב. אף שמשרד החינוך מצהיר שהוא מייחס חשיבות לקיומו של תקצוב דיפרנציאלי לשם צמצום פערים במערכת החי נוך, ועל אף הצורך לשמור על רצף פדגוגי במעבר מהחינוך היסודי לחט"ע, השכל"מ אינו נקבע באופן דיפרנציאלי. .משרד מבקר המדינה מעיר לחשבות המשרד, כי הביקורת שהוא מפעיל על ניצול משאבי התקציב שהוקצו לבעלויות לקויה ולכן אין בכוחה לפקח ולוודא שמלוא השעות המתוקצבות והמתוכננות סופק לתלמידים. הבקרה הכושלת עלולה להביא לניצול לא יעיל של המשאבים ואף לניצול לרעה שלהם. על הנהלת משרד החינוך ואגף החשכ"ל להשלים את מעגל הבקרה החסר על כלל הנתונים המדווחים המשפיעים על תקצוב החט"ע. עולה שמאז הקמת המינהל, אין הוא מעביר לחשבות משרד החינוך מידע אשר לאי-התאמות שהוא מוצא בנתוני השכר בביקורות שהוא יוזם. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל שבכך הוא מונע מהחשבות מידע חיוני הנדרש לשם בקרה על תשלום השכר, ופועל בניגוד להחלטת משרדי האוצר והחינוך. היעדר מעורבות של חשב המשרד בתהליכי קבלת החלטות בעניין גיוס עובדי הוראה בחינוך הרשמי אינו רק ליקוי בסדרי מינהל תקין אלא הוא עלול לפגוע ביכולת של הממונים על מימוש תקציב המדינה לוודא כי הוא מנוצל ביעילות ועל פי החוק. בשל ההיקף הנרחב של כוח אדם שמעסיק משרד החינוך ובשל השפעתו על היקף התקציב הכולל, על הנהלת המשרד להקפיד לכלול בדיוניה הנוגעים לגיוס כוח אדם את חשב המשרד. הדבר יאפשר לבחון, בין שאר השיקולים, את ההלימה בין מגבלת התקציב למדיניות ההעסקה שיקבע המשרד. זאת ועוד, על אגף החשכ "ל לעמוד על כך שחשב המשרד יוזמן לדיונים אלו. .נמצא אפוא כי רוב התקנות בתקציב המקורי של משרד החינוך עוברות שינויים, רבות מהן שינויים ניכרים - שינוי של יותר ממחצית הסכום הנקוב בתקנה. הדבר מעלה חשש שתכנון התקציב לקוי וש יכולתן של יחידות המשרד לתכנן את הפעולות המתוקצבות על פי תקנות אלו ו לבצען נפגעת באופן משמעותי. לדעת משרד מבקר המדינה, אמנם אי אפשר למנוע שינויים בתקציב, אך אם התקציב המקורי משתנה תכופות, ואם אותן תקנות משתנות מדי שנה בשנה - סכומי התקציב מתעדכנים לסכומים גבוהים הרבה יותר במשך השנה - התקציב המקורי שמשרד החינוך מגבש עם משרד האוצר, והמובא לאישור הכנסת, אינו משקף את מדיניות המשרד ואת תכנית העבודה שלו. בדרך זו התקציב מאבד מ ערכו ככלי לתכנון עבודת המשרד וכאמצעי לבקרה על ביצועה. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את כוונתו של משרד החינוך, כפי שהיא באה לידי ביטוי במכרז זה, לבצע בקרה סדירה על תקציב החט"ע. בקרה כזאת עשויה לטפל, בין השאר, בתחומים רחבים שבהם היא חסרה לחלוטין. על משרד החינוך לבסס את הבקרות הנדרשות בחט"ע כהליך קבוע וסדיר ולהגביר את תדירותן, וכך לשפר את יעילותם של תכנון התקציב של החט"ע ושל ביצועו. .אף שחשבות משרד החינוך נדרשה לעניין פעילותן הענפה של רשתות החינוך למקסום התקבולים ממשרד החינוך, ואף שהיא הקימה אגף שתכליתו96 עריכת ביקורות יזומות של המשרד ברשתות אלו, לא הופעל מערך דומה כדי לפקח על התקציב שהמשרד מעביר לרשויות המקומיות. משרד מבקר המדינה מעיר לחשבות המשרד כי על אף פרק הזמן הארוך שחלף מאז החלטת משרדי החינוך והפנים להרחיב את הבקרה והפיקוח על מימוש התקציבים המועברים לרשויות המקומיות, תהליך זה עדיין דל ולא מספק. לנוכח העובדה שהמשרד מעביר מדי שנה בשנה מיליארדי שקלים לרשויות המקומיות מתקציב החינוך, חשוב בי ותר שמשרד החינוך ואגף החשכ"ל יסדירו את מערך הבקרה והפיקוח על תקציבים אלו. אם כן, רוב המשימות המופיעות במסמכי המתנ"ה לשנות הלימודים התשע"ב ( 2012-2011 )- ( התשע"ה 2015-2014 ) הוגדרו באופן שאינו מאפשר למי שאינו מצוי ברזי בניית התקציב לזהות בתקציב המשרד את התקנות התקציביות הרלוונטיות להן, ואין התייחסות למו נחים הכספיים של המשימות. גם בנוגע למשימות שזוהו התקנות הרלוונטיות למימונן, אי אפשר לדעת איזה חלק מסכום התקנה משמש למימון המשימה, ואם המשימה אינה מתוקצבת גם מתקנות אחרות, שלא זוהו. כך, לא ברור באיזו מידה סדר העדיפויות של המשרד, כפי שהוא משתקף בתכנית העבודה המשרדית, תואם לסדר העדיפויות שלו, כפי שהוא משתקף בתקציבו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי מצב זה מקשה ביותר לבחון את היעילות של ביצוע תכנית העבודה ואינו מאפשר לחשבות המשרד לוודא שהתקציב מנוצל בהתאם לייעודו. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל הפדגוגי שראוי לקשור בין תכנית העבודה לתקציב המשרד. מידע זה מהותי להגדרת המשימות ולהצגת סדר העדיפויות לביצוען, ועל הנהלת המינהל הפדגוגי להכלילו בתכניות העבודה שלו בשנים הבאות בעבור כל משימה ברמת הדיוק שמאפשרים אופייה והגדרתה. יש משימות שהגדרתן "איכותנית", ולפיכך קשה יותר לכמת במדויק את תקציביהן, ויש משימות שהגדרתן "כמותנית" ומדידה, ולפיכך אפשר למסור מידע תקציבי ברור עליהן. הכללת המידע התקציבי בתכנית העבודה תאפשר לשפר את תכנון העבודה ולעקוב ביעילות רבה יותר אחר ההתאמה בין ביצוע המשימות והשגת יעדי העבודה של המינהל ובין ביצוע התקציב. עולה שביקורות נוהל תקצוב שהחשבות מבצעת בבעלויות אינן משוות בין היקף השעות המבוצעות בפועל בכל מגמה למספר השעות שהוקצה לשם כך. כמו כן, הביקורות אינן בודקות אם הבעלויות מעבירות לבתי הספר את כל התקציבים בעבור תכניות ומיזמים חינוכיים שמשרד החינוך אישר לבית הספר ותקצב.
משרד מבקר המדי נה מציין כי מסמך המתנ"ה הוא מסמך התכנון השנתי העיקרי שהמשרד מפרסם. תכניות העבודה של יחידות המטה מתורגמות בו באופן אינטגרטיבי לרמה האופרטיבית. הוא מיועד הן לרמת המטה והמחוזות - למפקחים במטה המשרד, למנהלי המחוזות ולמפקחים המחוזיים, הן לרמת המנהלים של מוסדות החינוך. כמו כן, הוא מתפרסם באתר האינטרנט של משרד החינוך, דהיינו הוא מיועד להציג את התכנון גם לפני הציבור הרחב. משרד מבקר המדינה סבור, לפיכך, שעל משרד החינוך לקשר בין מסמך המתנ"ה, על הפעילויות המצוינות בו, ובין תקציב המשרד, כדי שבידי כל הגורמים שאליהם מיועד מסמך המתנ"ה יהיה מידע מלא על מקורותיהם של המשאבים המוקצים ליישום מרכיביו ועל היקפם. קישור כזה יהיה בו גם כדי לשפר את הבקרה הפנים-משרדית ואת הבקרה הציבורית על יישום התכנית.