מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . רישום נישואין במועצות הדתיות התברר כי למרות החשיבות הרבה הטמונה בעדכון הרשימה, מחלקת נישואין במשרד לא מבצעת מעקב אחר המועצות הדתיות במקרים שבהם הודיעה להן כי המועמד שנרשם אצלן לנישואין מופיע ברשימה. נמצא גם כי למרות הנחיות היועמ"ש, שלפיהן רושם הנישואין חייב לדווח על הוצאת שמו של אדם מן הרשימה, לא תמיד הקפידו המועצות הדתיות לעדכן את מחלקת נישואין במשרד על החלטת בית הדין שקבעה כי בני הזוג כשרים להתחתן. מכאן שמ חלקת נישואין במשרד אינה מעודכנת בטיפול של המועצות הדתיות במעוכבים. כמו כן, היא אינה משמשת כבקרה נוספת לעדכון הרשימה, שנותרים בה גם שמות אנשים שאינם עוד בגדר מעוכבי נישואין. משרד מבקר המדינה מעיר כי על מחלקת נישואין במשרד לנקוט פעולות מעקב שיבטיחו כי המידע על מועמדים שאינם עוד מעוכבי נישואין יועבר אליה מהמועצות הדתיות או מהנהלת בתי הדין הרבניים, כך תוכל לוודא שהמועצות הדתיות לא חיתנו את מי שבית הדין לא ביטל את עיכוב הנישואין שלו. 3. במהלך הביקורת נודע למשרד מבקר המדינה כי המשרד לא היה ער לכך שהרשימה כוללת גם בעלי דרכון זר. לפיכך, במשך כל השנים ל א בדק המשרד אם שמות של אזרחים זרים שביקשו להינשא בישראל כדמו"י מופיעים בה. משרד מבקר המדינה העיר על כך למשרד, ורק לאחר מכן הוא החל להצליב שמות של אזרחים זרים מול הרשימה. משרד מבקר המדינה מעיר כי לאור חשיבותה של הרשימה בהליך הרישום לנישואין, על המשרד ועל הנהלת בתי הדין הרבניים להסדיר ביניהם את עדכון המידע המצוי בה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כ י עליו לרענן את הוראות הנוהל בנוגע להחזר האגרות במקרה של ביטול תיק הנישואין, ולאכוף את ביצוען. 1. משרד מבקר המדינה שב ובדק את יישומן הלכה למעשה של הנחיות היועמ"ש בעניין הוספת שמות בני משפחה שלא היו צד בהליך המשפטי, לרשימת מעוכבי הנישואין. נמצאו עשרות מקרים שבהם הורו בתי הדין הרבניים למנהל בתי הדין הרבניים לכלול ברשימה גם בני משפחה של בעל דין שאינם צד בהליך ושלא נרשמו לנישואין כלל. המנהל אכן הוסיף את השמות לרשימה, בניגוד להנחיות היועמ"ש, בלי שהורה על פתיחת הליך נפרד לבירור מעמדם של בני המשפחה האמורים. 2. נמצא גם כי מנהל בתי הדין הרבניים חרג לפעמים מסמכותו לנהל את רשימת מעוכבי הנישואין ומחובתו לעמוד בכללי הצדק הטבעי ומ תן זכות טיעון: הוא הוסיף לה מיזמתו, ללא הוראה מבית הדין, שמות של אנשים שלא היו צד בהליך, בלי ליידעם על כך ובלי לאפשר להם להציג את טענותיהם. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש להקפיד לעדכן את הרשימה, כדי למנוע פגיעה מיותרת באנשים שעילת עיכוב הנישואין לגביהם כבר אינה קיימת. משרד מבקר המדינה מצא כי מזכירי בתי הדין הרבניים לא הקפידו להמציא למנהל בתי הדין הרבניים את ההחלטות לביטול הסיבה לעיכוב הנישואין, והדבר מנע או עיכב את מחיקת השם מרשימת מעוכבי הנישואין. .1. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי יש מבין מזכירי בתי הדין שלא הקפידו להעביר את החלטות בית הדין בדבר מעמדם הא ישי של המתדיינים לידיעת המנהל, ואף שהחלטת בתי הדין קבעה כי שמותיהם צריכים להיכנס לרשימה, הדבר לא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר כי עובדה זו עלולה לפגוע באמינותה של הרשימה ולגרום להטעיית הציבור בעניין זה. הליקויים הללו אף עלולים לפגוע בתוקפם ההלכתי של נישואין, אם התברר בדיעבד כי אחד מבני הזוג ששמו לא הופיע ברשימה הנו פסול חיתון. יצוין כי מבקר המדינה כבר העיר על תופעה דומה בשנת 199035 . על מנהל בתי הדין הרבניים מוטלת אפוא החובה לקבוע כללים שיחייבו את מזכירי בתי הדין הרבניים לדווח לו באורח קבע, כדי להבטיח את שלמותה ואמינותה של הרשימה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו לפעול לגיבוש וריכוז המידע הנוגע לבני הקהילה. זאת כדי להבטיח טיפול יעיל, אחיד ושוויוני במבקשים להינשא ולהסדיר את נושא קבלת ההחלטות הקובעות את מעמדם האישי של בני הקהילה, שהנו נושא רגיש ומורכב ביותר. נמצא אפוא כי על אף שחלפו יותר מ -20 שנה ממועד מתן פסק הדין בבג"ץ איילין וחרף הצהרת המדינה בפני בית המשפט העליון, המכון טרם הוקם. כמו כן, עדיין לא הוקם מאגר שישמש את רושמי הנישואין בבואם לקבוע את מעמדם האישי של בני הקהילה המבקשים להינשא. משרד מבקר המדינה מעיר כי על היועמ"ש לתת דעתו לכך שהצהרות חוזרות ונשנות של המדינה בפני בית המשפט העליו ן לא קוימו, אחרי יותר משני עשורים מאז ניתנו לראשונה. 2. הביקורת העלתה שממצאיהם של תשעת הרבנים מבררי היהדות בנוגע ליהדותם של זוגות שהופנו אליהם, אינם מתועדים באופן מסודר וממוחשב ושתיקי הנישואין אינם סרוקים. בהיעדר מאגר מידע מסודר וממוחשב, הרב הראשי ליהודי א תיופיה ותשעת הרבנים מסתמכים אך ורק על ידע אישי, על תחקור זקני הקהילה, בני המשפחה ומכרים של בני המשפחה ועל בדיקת תיקי הנישואין של בני המשפחה שנישאו בארץ. התנהלות זו מקשה על התחקות אחר החלטות שהתקבלו בעבר בנוגע לבני אותה משפחה. נמצא כי ההתנהלות הזאת הובילה ל א אחת להחלטות נוגדות ומנוגדות לגבי יהדותם של בני אותה משפחה. מצב כזה עלול ליצור פגמים מהותיים בהחלטות, שמטבע הדברים משליכות על ייחוסם של בני הזוג ושל ילדיהם, על מעמדם האישי ועל עתידם. האפשרות המעשית של בני הקהילה לערער על קביעותיו של הרב בנוגע למעמדם האישי כרוכה בקשיים, בשל המידע החסר והקושי לאתר גורמים הבקיאים בתולדות הקהילה. (ב) לשאלה בשאלונים אשר ביררה באיזו תדירות המועצות הדתיות מעבירות את עותקי תעודות הנישואין למחלקת נישואין במשרד, השיבו 40% ;כי הן מעבירות אותם פעם בחודש26% השיבו כי הן שולחות אותם פעם בשבועיים לכל היותר; ו -18% אמרו כי הן שולחות אותם אחת לרבעון. (ג) בדיקת משרד מבקר המדינה שנגעה לתעודות נישואין שהיו מצויות במחלקת נישואין במשרד, העלתה כי בשנתיים האחרונות נשלחו אל המשרד תעודות של זוגות שנישאו לפני שנים רבות. כך למשל בספטמבר 2010 התקבלה במחלקה תעודת נישואין של זוג שנישא בספטמבר 1996, כ-14 .שנים לאחר מועד הנישואין משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו לוודא שהמועצות הדתיות ממלאות אחר הוראות הנוהל ומעבירות אליו עותקים מתעודות הנישואין במועדים שנקבעו, כדי שיוכל להעבירן לרשות האוכלוסין ובכך להבטיח את שינוי הסטטוס של בני הזוג במרשם האוכלוסין. מהאמור עולה כי בהיעדר רישום ממוחשב של תעודות הנישואין, יש למחלקת נישואין קושי לאתרן, לשחזר מה נעשה איתן ולגלות אם נעשה בהן שימוש לרעה. הועלה כי רק במהלך קיום הביקורת, ביולי 2011 , החלה מחלקת נישואין במשרד לרשום את מספרי תעודות הנישואין שנשלחו אליה מהמועצות הדתיות בקובץ ממוחשב. ממועד זה התבצע הרישום הממוחשב גם לגבי תעודות משנים קודמות, ועד למועד סיום הביקורת הועלו למאגר תעודות שהתקבלו במחלקה החל משנת 2009 . אולם מספרי התעודות שמונפקות למועצות הדתיות עדיין נרשמים באופן ידני, ולכן תתקשה מחלקת נישואין במשרד להצליב בין מספרי התעודות שנשלחו לבין מספרי התעודות שהתקבלו אצלה. תעודת נישואין היא מסמך רשמי של המדינה המעיד על מעמדו האישי של האזרח, ולכן על המשרד לשפר את הפיקוח בנושא זה. בראש ובראשונה, עליו לקבוע הליך עבודה סדור ומובנה בינו ובין המועצות הדתיות בדבר אספקת התעודות ושמירתן. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש מקום לנהל את המידע באמצעות מערכת ממוחשבת, כדי שיהיה בידי המשרד כלי ראוי לביצוע מעקב ובקרה וכדי שיוכל לוודא כי הוראות הדין נשמרות. .משרד מבקר המדינה מעיר כי על המשרד ללמוד את המקרה ביסודיות, להפיק ממנו לקחים וליזום בקרות במועצות הדתיות שיפקחו על נ ושא האגרות ותיעוד ההכנסות המתקבלות בגינן, כמתחייב מכללי המינהל התקין וכדי למנוע אי-סדרים כספיים. בדיקה ממוחשבת שעשתה אחת המועצות הדתיות בעניין זה ב - 2009 העלתה כי "לא נמצאו קבלות תשלום ל -136 תיקי נישואין (אי -רישום הכנסה משוער של כ -82 אלף ש"ח)". בעקבות הממצ א הזה התברר שמחלקת הנישואין במועצה גבתה את האגרות מהזוגות שפתחו תיקי נישואין אך הכספים לא הועברו לקופת המועצה. הנושא טופל במסגרת הליך משפטי. מכאן שהמועצות הדתיות אינן פועלות באופן אחיד בכל הנוגע למתן ההנחות, ואינן פועלות על פי ההוראות שנקבעו בחוזרי המנכ"ל מ- 2002 ומ- 2009 . משרד מבקר המדינה מעיר כי על המשרד לפעול לאכיפת ההוראות בנושא הזכאות להנחות, וכן להבהיר ולחדד את ההוראות תוך מתן הנחיות מפורשות ופירוט האסמכתאות הנדרשות לקבלת כל אחת מההנחות. הועלה כי מועצות דתיות פועלות לעתים שלא בהתאם לנוהל רישום נישואין, ומעבירות את תעודות הנישואין למשרד באיחור ניכר. משרד מבקר המדינה בדק באמצעות רשות האוכלוסין את הרישום בדבר מעמדם האישי של זוגות שנישאו בין השנים 2003 -2010 ואשר תעודות הנישואין שלהם נשלחו למשרד באיחור ניכר, דהיינו בין שנה לשמונה שנים מיום קיום טקס החו"ק. הבדיקה העלתה כי חלק מבני הזוג עדיין רשומים במרשם האוכלוסין כפנויים, אף על פי שכבר נישאו. משרד מבקר המדינה מצא כי רבנים רבים מפרסמים את שירותיהם כעורכי חו"ק באתרים שונים ברשת האינטרנט. לא נמצאו מקרים שבהם ננקטו הליכים משמעתיים נגד הרבנים שעברו על האיסור, למרות שהראיות על כך גלויות ואינן מצריכות מאמץ לאיסופן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לרענן את הנהלים הנוגעים לחובת עורך החו"ק להעביר למועצה הדתית את הכתובה מיד לאחר מועד החתונה, ואף לדרוש זאת מעת לעת ממועצות דתיות שלא הקפידו על כך. זאת על מנת למנוע עיכוב בהנפקת תעודת הנישואין ובעדכון המעמד האי שי של בני הזוג במרשם האוכלוסין - בשל אי -קבלת עותק הכתובה. .יוצא אפוא שהנחיות הנוהל בנוגע למועד משלוח העתקים של תעודת הנישואין למשרד אינן עולות בקנה אחד עם הוראות החוק. כך למשל העתק תעודת נישואין של זוג שנישא בשבועיים הראשונים של החודש יישלח לפי הנוהל רק בתחילת החודש הבא, ולא בתוך 14 ימים מיום הנישואין כנדרש בחוק. על המשרד לתקן את הנחיות הנוהל בהתאם להוראות החוק. מן הממצאים עולה כי חלק מהמועצות הדתיות אינן מיישמות את ההנחיות המפורשות שפרסמו הרה"ר והמשרד כמה פעמים בעשור החולף, המורות לרשום לנישואין בני זוג יוצאי אתיופיה באזור מגוריהם. התנהלות זו פוגעת בכבוד האדם, מנציחה את האפליה ומנוגדת לעקר ון השוויון, הנמנה עם עקרונות היסוד של המשפט הישראלי ומחייב כי הרישום לנישואין במועצות הדתיות ייעשה באורח שווה לכל יהודי בעבר קבע בית המשפט העליון28 " :כישירותי הדת, המסופקים על -ידי המועצה הדתית, מהווים חלק מהותי מהצרכים המוניציפאליים שבאותו מקום ... ועליה לספקם לכל דורש, ללא הבדל מין, השקפת עולם, השכלה או כל הבחנה אחרת שהיא". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד שעליו לאכוף את הנחיותיו ולהבטיח שכל המועצות הדתיות יספקו לבני הקהילה האתיופית את שירותי רישום הנישואין - כפי שהן מספקות אותם לכל יהודי אחר. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש להשלים בהקדם את טיוב הנתונים ברשימה, ולהמשיך לעשו ת כן באופן סדור ושיטתי במועדים קבועים שיקבעו, כדי להבטיח שלא ייכללו בה שמות של אנשים שלא לצורך. .לדעת משרד מבקר המדינה, על מנהל בתי הדין הרבניים לפעול להשמטה שיטתית של שמות הנפטרים מרשימת מעוכבי הנישואין, על ידי הצלבת השמות ברשימה עם מאגר הנפטרים המנוהל ברשות האוכלוסין. מתשובותיהן של המועצות הדתיות לשאלונים עולה כי 19% מהן לא מספקות כל מידע בכתב על הליך הרישום לנישואין, וכי רובן המוחלט מפיץ דף הסבר או עלון רק בשפה העברית. רק אחדות מהן דאגו לתרגם את המ ידע לשפות אחרות. רק 59% מהן מפרסמות את המידע ברשת האינטרנט. בקרב מרביתן מענה טלפוני הוא אחד האמצעים למסור מידע על פתיחת תיקי נישואין, בקרב 27% מהן זה הערוץ היחיד. במסגרת הבדיקה מצא משרד מבקר המדינה כי ההמתנה למענה הטלפוני במחלקות הנישואין עלולה להיות ממושכ ת מאוד (לעתים יותר מ -30 .)דקות לדעת משרד מבקר המדינה, נוסף על אמצעי הפצת המידע המסורתיים, הכוללים בין היתר פרסום עלוני הסברה ומתן שירות טלפוני, רצוי שהמועצות הדתיות יפיצו את המידע באמצעות רשת האינטרנט המספקת שירות בזמינות גבוהה ומידע רחב, כדי להקל על עצמן ועל ציבור הנרשמים. זאת ועוד, מאחר שבתחום מדינת ישראל מתגוררות אוכלוסיות הדוברות שפות זרות ושליטתן בשפה העברית חלקית, ראוי כי המידע על הליך הרישום יתפרסם גם בשפות שונות, ובעיקר באנגלית, רוסית ואמהרית. מצב כזה, שבו רישומי המשרד אינם מעודכנים, פוגע ביכולתו לפקח על פעילותן של המועצות הדתיות בכל הנוגע לכוח האדם, לקיים בקרה על הנושא ולבצע מעקב תקציבי. על המשרד לפעול ללא דיחוי מול המועצות הדתיות לקבלת עדכון שוטף על עובדיהן, ובהן מדריכות הכלות. מהנתונים שהתקבלו מהמשרד עולה כי באותן 32 מועצות דתיות מועסקות 43 מדריכות כלות. שש14 מ-43 המדריכות המועסקות במועצות הדתיות ו -13 מדריכות (שחלקן משמשות גם כבלניות) המועסקות במחלקות הדת במועצות האזוריות והמקומיות, הן נשות הרבנים רושמי הנישואין באותן המועצות ומחלקות הדת. משרד מבקר המדינה מעיר כי על המשרד להחיש פרסום נהלים בנושא העסקת עובדים במועצות הדתיות ולוודא שהן יפעלו לפיהם מכאן ואילך. כן על המשרד לקבוע יחד עם הייעוץ המשפטי שלו הסדרים למניעת ניגוד העניינים של המדריכות אשר נקלטו בעבר בתקן ויש להן קרובי משפחה העובדים במחלקות הנישואין. 1. : מתן הנחה שלא על פי הנהלים (א) מרבית המועצות הדתיות (כ-73% ) ענו בשאלונים כי הן אינן מקפידות לדרוש את כל המסמכים הדרושים למתן ההנח ה לסטודנטים - תעודת סטודנט בתוקף ואישור לימודים - ובדרך כלל הן דורשות רק אחד מהם. לעניין היקף הלימודים הנדרש מהסטודנט, כמחצית מהמועצות הדתיות השיבו כי לימודים בכל היקף מזכים בהנחה. עוד עולה מהתשובות כי שיעור ההנחה הניתנת לסטודנטים אינו קבוע, והסכומים שהמו עצות הדתיות גובות מהם נעים בין 135 ל-430 .ש"ח אחת המועצות הדתיות אף גובה אגרה בסכום של 650 ש"ח במקום600 ש"ח, ולאחר הנחה- 410 .ש"ח גביית תשלומים מהאזרח ללא אסמכתה חוקית אינה תקינה ועל המשרד לפעול להסדרת נושא גביית התשלומים הנוספים במסגרת הליך הרישום לנישואין ולעגן את החלטותיו בדין. כמו כן, ראוי לשקול את האפשרות להשיב כספים שנגבו שלא כדין. משרד מבקר המדינה מעיר לרה"ר כי עליה להקפיד לאכוף את החלטותיה בנוגע לקבלת תמורה עבור עריכת חו"ק ובנוגע לאיסור לפרסם ברבים שירותי עריכת חו"ק, גם באמצעות הפצת הכללים בקרב הציבור הרחב. .בתשובות לשאלונים השיבו 24% מהמועצות הדתיות שהן אינן מציידות את המועמדים שנשלחו לבירור יהדות בהפניה מטעמן. עקב כך המועמדים נדרשים לשלם את האגרה האמורה בבית הדין הרבני. (א) בשנת 2010 נגבו במחלקת הגבייה של אחת המועצות המקומיות שאין בה מועצה דתית כ- 304,000 ש"ח בגין פתיחת תיקי נישואין- והם לא נגבו במועצה דתית סמוכה, כנדרש בהוראות המנכ"ל מ- 1996 . (ב) עד לאוקטובר 2010 , זוגות שנישאו באמצעות אחת המועצות האזוריות, שאין בה מועצה דתית, שילמו את האגרה במועצה הדתית הסמוכה לה. החל מאותו חודש הזוגות משלמים את האגרה במשרדי המועצה האזורית, כך שההכנסות מאגרות הנישואין (כמו גם אגרות כשרות) נכנסות לקופתה. יצוין כי עוד באותו חודש פנה מנכ"ל המשרד לראש המועצה האזורית וביקש ממנו להפסיק את גביית אגרות הכשרות והנישואין במשרדי המועצה. הוא ציין כי "נכון להיום אין למועצה האזורית כל סמכות שבחוק או סמכות אחרת לגבות כספי אגרות בתחום שירותי הדת". אולם נמצא כי עד למועד סיום הביקורת, בספטמבר 2011 , המשיכה המועצה האזורית לגבות את האגרות. משרד מבק ר המדינה מעיר לרה "ר ולמשרד כי רשימת רושמי הנישואין צריכה להיות אמינה, שלמה ועדכנית, ולשם כך עליהם לקבוע סדרי עבודה משותפים שיסדירו עדכון שוטף ושיטתי של הרשימה. כמו כן, יש לשקול לפרסם אותה באתרי האינטרנט של הרה"ר והמשרד, כדי שהמידע יהיה נגיש לציבור הרחב. מנתוני המ שרד מאוגוסט 2011 עולה כי רק ב -32 מועצות דתיות מכלל המועצות הדתיות מועסקות מדריכות כלות. מבירור טלפוני שעשה משרד מבקר המדינה בשבע מועצות דתיות אחרות, שנבחרו באופן אקראי, עולה כי בכולן מועסקות מדריכות כלות שאינן רשומות במצבת כוח האדם של המועצות הדתיות שבידי המשרד. כך למשל, באחת המועצות הדתיות שתי רבניות וחמש מדריכות כלות מועסקות בתפקיד זה בלי שיש למשרד כל מידע על העסקתן כאמור. מכאן שאין בידי המשרד נתונים מדויקים לגבי כלל המועצות הדתיות המעסיקות מדריכות. מועצות דתיות שמחייבות את כל הכלות לקבל הדרכה בהיקף גדול של שעות, חורגות מהנחיית הרה"ר, שלפיה היא כוללת הדרכה בסיסית בלבד. משרד מבקר המדינה מעיר כי הפעולות של המועצות הדתיות בתחום הדרכת כלות לא נעשות על בסיס הנחיות מפורטות המתייחסות לתוכני ההדרכה ולמספר שעות ההדרכה. כל זמן שהמועצות הדתיות נדרשות לפעול בתחום זה, על הרה"ר להבטיח שהן יפעלו בהתאם להנחייתה מ- 2004 בדבר החיוב בהדרכה בסיסית בלבד, כפי שהתחייבה בתגובתה לעתירה לבג"ץ. עוד יש לבחון, תוך מתן משקל להיבטים ש ל יעילות, חיסכון ומתן מענה לכלות החפצות בכך, אם יש מקום להעביר לבני הזוג את ההדרכה הבסיסית באופן כתוב או בלומדה ממוחשבת, ולאפשר רק לכלות ולחתנים המעוניינים בכך לקבל הדרכה נוספת בעל פה מגורמים מוסמכים במועצה הדתית. כ-50% מהמועצות הדתיות השיבו בשאלונים כי הן דורשות רק אחד מהמסמכים האמורים, ו-9% מהן השיבו כי הן גם דורשות שלפחות אחד ההורים של בני הזוג יופיע בפני רושם הנישואין. מכאן עולה שמספר בלתי מבוטל של מועצות דתיות אינן נוהגות לפי הוראות הנוהל. נמצא כי אחדות מן המועצות הדתיות והלשכות הפרטיות שנבדקו לא דרשו תעודות רווקות ממועמדים שלא התגוררו בתחומיהן, בניגוד לנדרש בנוהל, והסתפקו בהחתמת שני עדים על הצהרה בדבר מעמדם האישי. העובדה שלא כל המועצות הדתיות מקפידות על קיום הוראות הנוהל אינה תקינה ופוגעת בערך השוויון, שכן מועמדים שאינם נדרשים להציג תעודת רווקות פטורים מפגישה עם רושם הנישואין במקום מגוריהם ומתשלום של 135 ש"ח תמורת הנפקתה. על המשרד לאכוף אפוא על המועצות הדתיות והלשכות הפרטיות את הדרישה להנפיק תעודות רווקות, ולהבטיח שיפעלו בהתאם להוראות ובאורח שווה בעניין זה. כן על הרה"ר ועל המשרד לבחון אם יש מקום לשנות את הליך קבלת תעודת הרווקות, באופן שיקל על הציבור. .התברר כי תיקי הנישואין, המכילים כאמור גם את תעודות הנישואין, נשמרים בארכיב של המועצה הדתית, או בארכיב אזורי, או באחד החדרים במחלקת הנישואין במועצה הדתית - ואין להם כל גיבוי. בפועל, מסמכים אלה חשופים לסכנות התכלות בשל רטיבות, מים או שרפה - כפי שקרה בשנת 2005 ,בבית הדין הרבני בתל אביב שבו נשרפו אלפי תיקים וכפי שקרה גם באחת המועצות הדתיות שארכיבה עלה באש, ובכלל זה תעודות הנישואין שנשמרו בו. עוד הועלה כי המועצה הדתית ברמלה עדיין מסרבת לקיים במלואו את הליך הרישום לנישואין של בני הקהילה האתיופית, ואילו המועצה הדתית בפתח תקווה מסרבת לרשום את אלה שעברו גיור מלא או גיור לחומרה ורושמת רק את בני קהילת ביתא ישראל. נמצא כי רק באוקטובר 2009 פרסם המשרד חוזר מנכ"ל והפיצו בין כל המועצות הדתיות, ובו נמסרה ההודעה בדבר מינוים של ארבעת הרבנים האמורים למבררי יהדות של בני הקהילה. עוד נמצא כי בחוזר המנכ"ל מ - 2009 נכתב בטע ות כי ארבעת הרבנים שנוספו הוסמכו לשמש גם כרושמי נישואין, אף שהוסמכו למבררי יהדות בלבד. טעות זו תוקנה בעקבות הביקורת, בדצמבר 2011. אולם התברר כי עד למועד סיום הביקורת, בספטמבר 2011 , ואף על פי שהרבנים שמונו כבר החלו לכהן בתפקידם, לא פרסם המשרד חוזר מנכ"ל מ עודכן, ומכאן עולה חשש שלא כל המועצות הדתיות מודעות למינוים של חמשת הרבנים שנוספו. כמו כן, לא היה פרסום בכלי התקשורת המיידע את בני הקהילה על מוקדי קבלת הקהל הנוספים שנועדו לשרתם. רק בחוזר מנכ"ל שפורסם בדצמבר 2011 הופיעה רשימת תשעת הרבנים מבררי היהדות, הכולל ת את פרטי ההתקשרות עמם ואת המועצות הדתיות שבהן הם מקבלים קהל. במקביל פורסם המידע באמצעי התקשורת השונים בשפה האמהרית. (ב) משרד מבקר המדינה בירר באמצעות השאלונים כמה מבין המועצות הדתיות נעזרות ברבנים שמונו למבררי יהדות של בני הקהילה. הועלה כי 43% מהמועצות הד תיות דורשות מבני זוג ממוצא אתיופי להמציא להן אישורי יהדות אך ורק מהרב כתנאי לרישומם לנישואין על ידי רושם הנישואין שלהן; 25% השיבו שהן נעזרות בתשעת הרבנים שנוספו לשם כך; 12% השיבו כי הן לא רושמות אצלן את בני הזוג לנישואין אלא מפנות את המבקשים להירשם לנישואי ן ולנהל את כל הליך הרישום בלשכתו של הרב; 5% השיבו שהן מנהלות לבני הקהילה הליך בירור יהדות רגיל ככל מועמד אחר הנדרש לאישור יהדות; (כל היתר, 15% , סימנו את התשובה "אחר"). גם המשרד היה מודע לתופעה, וכפי שציין היועץ המשפטי של המשרד בדצמבר 2010 , רבות מהמועצות הד תיות עדיין מפנות את בני הקהילה לקבל אישור יהדות מהרב בלבד. .משרד מבקר המדינה מעיר כי שמירת המידע על מעוכבי נישואין במועצה הדתית בירושלים אינה עולה בקנה אחד עם הנחיות היועמ"ש. יתרה מכך, אי-שמירה על המידע בתנאים הנדרשים עלולה לגרום לפגיעה בזכויות אדם, בפרטיותו ובכבודו, ויש לחדול מכך ולהקפיד כי המידע יהיה מצוי אך ורק בידי מנהל בתי הדין הרבניים. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי להקל על הנרשמים לנישואין את התהליך, למנוע מהם הפסד ימי עבודה ולשפר את השירות, מן הראוי כי המועצות הדתיות המקבלות קהל בהיקפים בינוניים וגדולים יבחנו את האפשרות לקבל קהל במחלקות הנישואין גם בשעות אחר הצהריים. במועצות דתיות גדולות, שבהן יש מספר גדול של נרשמים לנישואין, רצוי לאפשר קביעת מועד מראש, וזאת כדי למנוע מבני הזוג ומהעדים המתנה ממושכת בתורים. על המשרד לבחון את סוגיית קבלת הקהל בביתו של רושם הנישואין במקום במועצה הדתית. לדעת משרד מבקר המדינה, משגיבשה ועדת הנישואין שברה"ר הצעה להנחיות חדשות המובילות לרפורמה בנושא הרישום לנישואין, היה על הרה"ר לסיים את טיפולה בנושא. כמו כן על המשרד לשקול השתלמויות לעובדי המועצות הדתיות, כדי לשפר את מיומנותם המקצועית ולהביא לשיפור איכות השירות הניתן לאזרח. נמצא כי למרות ריבוי ההוראות והנהלים שנקבעו בידי הגורמים השונים, הם לא רוכזו לכלל מסמך אחיד ומחייב. על המשרד והרה"ר להכין תדריך נישואין שיאגד בתוכו את כל המסד הנורמטיבי שעליו מבוסס הליך הרישום לנישואין. באופן זה כל המידע הדרוש יעמוד לנגד עיניהם של נותני השירות כל אימת שיזדקקו לו. משרד מבקר המדי נה מעיר גם כי גיבוש התדריך בקובץ ממוחשב עשוי לסייע בהטמעת הנהלים של הליך הרישום לנישואין, המופעל בידי יותר מ-150 מועצות דתיות. קובץ כזה אף עשוי לשמש בסיס להדרכה עבור עובדי המועצות הדתיות. התכלית של הוראות נוהל רישום נישואין היא כדלקמן: לדאוג שיישמרו הכללים ההלכתיים המבטיחים את תקינות ותקפות הנישואין, לשמור על אחידות ועל שוויון ביחס לכלל הזוגות הנרשמים לנישואין במועצות הדתיות בכל רחבי הארץ, ולייעל את הליך הרישום לנישואין. מהממצאים עולה כי לא כל המועצות הדתיות מקפידות על יישום סדרי המינהל הכרוכים בפתיחת תיק נישואין. עובדה זו עלולה לפגוע בתוקף הנישואין, והיא אף פוגעת בעקרון השוויון בין הנרשמים לנישואין במועצות הדתיות השונות. על הרה"ר ועל המשרד לדאוג לקיומן ואכיפתן של הוראות הנוהל, ובמקביל לבחון ביסודיות אם יש מקום לערוך בו שינויים ולוודא שהנחיות נחוצות ומעודכנות מיושמות במלואן על ידי כלל המועצות הדתיות. על הגורמים האמורים להסדיר את הנושא לאלתר - תוך התמקדות בשמירה על השוויון בין הנרשמים לנישואין בכל רחבי הארץ, בשיפור השירות לציבור ובפישוט ההליך בלי לפגוע בכשרות הנישואין. ריכוז ועדכון כל ההוראות השונות, מחשוב של כלל המערכות הקשורות לרישום הנישואין ותקשורת נאותה ביניהן יתרמו אף הם לשיפור האמינות של הליך הרישום לנישואין, לייעולו ולפישוטו. (א) כאמור, בני זוג יכולים לפתוח תיק נישואין במועצה הדתית, לכל היותר 90 יום טרם מועד חופתם, גם במקרה שבו מי מהם נדרש להליך של בירור יהדות. מהנתונים בטבלה עולה כי היו מקרים שבהם חלפו יותר מ-90 יום ממועד פתיחת התיק ועד מועד מתן החלטת בית הדין שאישרה את יהדות המבקשים. מצב זה עלול למנוע מבני זוג שנרשמו מבעוד מועד להינשא במועד המקורי שקבעו. לגבי ההחלטות האחרות, חלפו 134 ימים בממוצע עד מועד מתן החלטת בית הדין. לנוכח הוראות נוהל רישום נישואין, המגבילות את תוקף בקשת הרישום לנישואין ל -90 יום בלבד, ולאור העובדה שבירור יהדות עלול להימשך פרק זמן ארוך מזה שנקבע בנוהל, בשל בדיקות נחוצות על ידי גורמים חיצוניים לבית הדין, על הנהלת בתי הדין הרבניים לפעול לקיצור תקופת הטיפול בבקשות לבירור יהדות. כמו כן, על הרה"ר לבחון את מגבלת מועדי הרישום ולשקול לאפשר יתר גמישות כשהדבר נדרש. הועלה כי למחלקת נישואין במשרד אין תכנית עבודה כזאת ולא נקבעו לה סדרי פיקוח שיטתיים. עוד התברר כי היא לא מבקרת במועצות הדתיות במטרה לבחון את התנהלותן בנ ושא רישום הנישואין, אלא במקרים מיוחדים שבהם מתקבלת תלונה מהותית שמצריכה ביקור במועצה. זאת ועוד, במשך כשנתיים (מנובמבר 2008 ) שכאמור במהלכן לא היה מנהל למחלקה, לא התקיים כל פיקוח על הליך הרישום לנישואין במועצות הדתיות. .לדעת משרד מבקר המדינה, כדי שהמשרד יוכל לבצע את תפקידו כמאסדר - במיוחד בכל הנוגע למועצות הדתיות ולמחלקות הדת, עליו לקבוע נהלים וסדרי עבודה שיטתיים ומובנים ולהסדיר את הפיקוח על המועצות הדתיות. סדרי עבודה כאלה כוללים ביצוע ביקורות במועצות הדתיות לשם בדיקת יישום נוהל רישום נישואין ואכיפתו, כתיבת דוחות, הפקת לקחים מהממצאים שהועל ו בדוחות והפצת הדוחות - במידת הצורך - בין כל המועצות הדתיות. בבירור שעשה משרד מבקר המדינה בלשכת מערך הגיור במשרד ראש הממשלה, המנהל מאגר מידע הכולל את שמות המתגיירים ופרטיהם האישיים, נמצא כי הוא אינו מעדכן את מנהל בתי הדין הרבניים בדבר הגיורים שהושלמו במסגרתו. יצוין כי במ קרים שבהם שמות של אנשים שלא היו צד בהליך נוספו לרשימה בלי ליידעם על כך, הם מגלים לראשונה כי שמם נמצא בה רק בבואם להירשם לנישואין - לעתים תקופה ארוכה לאחר השלמת הליכי הגיור. משרד מבקר המדינה מצא באופן אקראי מספר מקרים שבהם שמותיהם של גרים לא הוסרו מן הרשימה אף שחלפו שלוש עד 23 .שנים ממועד גיורם בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה במועצה הדתית בירושלים במהלך 2011 , נמצא כי היא מנהלת ב משרדיה רישום עצמאי המכיל פרטים אישיים של כל הנרשמים לנישואין וכולל גם מידע על מעוכבי נישואין, זאת בניגוד להנחיות היועמ"ש. עוד התברר כי מידע זה נרשם בכרטסת הנגישה לעובדי המועצה הדתית, והמידע שבה אינו נשמר כפי שנשמר המידע המופיע ברשימת מעוכבי הנישואין. משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שמנהל בתי הדין הרבניים יפעל עם אגף הגיור לקב לה סדירה ושיטתית של שמות האנשים שסיימו את הליכי הגיור, תוך שמירה על חיסיונו של המידע, ובהתאם לכך יעדכן את רשימת מעוכבי הנישואין. זאת ועוד, חלק מבני זוג המופנים לבירור יהדות שלא במסגרת בתי הדין הרבניים, אלא באמצעות העמותה הפרטית או חוקר יהדות מטעם המועצה הדתית (כמפורט לעיל בפרק "בירור יהדות לצורך נישואין"), נדרשים לשלם להם סכום של כ -200 ש"ח נוסף על אגרת הנישואין המשולמת למועצה הדתית. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין כל תיעוד המפרט את הסכומים ששילמו הזוגות שנרשמו לנישואין בלשכתו של הרב. אין גם כל תיעוד לגבי מועדי התשלומים ששילמו אלה שנערכו להם חופות בלשכתו בשנים האמורות, ולגבי השימוש שנעשה בהם. במצב זה אין דרך לדעת מה הסכום הכולל שנגבה בלשכתו של הרב בהשוואה להוצאות הלשכה, ואם אכן נעשה בכספים השימוש הנטען. יודגש כי גם אם נעשה בכספים שימוש לצורכי הלשכה, הרי הדבר נעשה בניגוד לכללי המינהל התקין ולהוראות תכ"מ ביחס לניהול קופות קטנות, שלפיהם יש לתעד את כל ההכנסות וההוצאות ולשמור את מלוא האסמכתאות בגינן. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי משהובאו לידיעתו אי -סדרים שהתרחשו בלשכת הרב בנושא גביית אגרות הנישואין ותשלומים נוספים מהזוגות, לא היה די בבדיקה שביצע הסמנכ"ל - שכאמור לא העלתה כי החל בפברואר 2006 לא הועברו כספי האגרות למועצה הדתית בכפר הרא"ה. בנסיבות אלה, ואף שגביית הכספים כבר הופסקה, על המשרד להקפיד לנהל מעקב ובקרה נאותים אחר התנהלות לשכת הרב. מהתשובות לשאלונים עולה כי 12 מועצות דתיות ממשיכות לברר את יהדות המועמדים לנישואין רק כשמדובר במועמדים שעלו לארץ אחרי 1990 . מכאן שמועצות אלה אינן ממלאות אחר ההנחיות החדשות משנת 2010 ., או שאינן מודעות להן, אף שחלפו כשנתיים מיום שנקבעו מאחר שמרבית שעות הקבלה הן בבוקר, רבים מציבור העובדים נאלצים להיעדר מ העבודה לצורך קבלת השירותים. הגבלה זו מונעת מחלק מהציבור לקבל את השירות במועד הנוח לו. (ב) התברר כי במשך שנים רבות המועצה הדתית בנתניה מעסיקה רב שתפקידו בירור יהדותם של מועמדים לנישואין, וההחלטה הסופית בדבר יהדותם מתקבלת בתיאום עם רב העיר, ללא מעורבות של בית הדין הרבני. משרד מבקר המדינה מעיר לרה"ר כי עליה להעמיד לרשות ועדת הנישואין תשתית מינהלית נאותה, כדי להבטיח את תפקודה ואת יעילותה. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם יורחב מעגל הרבנים הזכאים לקבל אישור קבוע עקב הגמשת הכללים לעריכת חו"ק, על הרה"ר להקפיד כי מנגנון האישורים החד -פעמיים לעריכת חו"ק לא ינוצל לעקיפת ועדת הנישואין. יצוין כי מטרתו של המנגנון הזה הוא להתיר לרבנים מסוימים לערוך חו"ק באופן חד -פעמי ובמקרים מיוחדים בלבד, אף שאין בידם אישור קבוע, משום שבני הזוג מעוניינים בהם מסיבותיהם האישיות. 3. משרד מבקר המדינה העלה כי לא מתנהל רישום מרוכז, לא ידני ולא ממוחשב, של האישורים החד -פעמיים שניתנים לרבנים. בהיעדר רישום כזה אין ביכולתו של נותן האישור לעקוב אחר אישורים קודמים שניתנו, ואין ביכולתו לוודא שאין כאן ניסיון לעקוף את החלטת ועדת הנישואין או החלטות קודמות שלפיהן לא יינתן לרב מסוים אישור נוסף. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לרכז ולרשום באופן מסודר את האישורים שניתנו לרבנים, כך שהמידע הנדרש יהיה מצוי בידם של הרבנים הראשיים בבואם להעניק אישורים כאלה. . מתשובותיהן של המועצות הדתיות לשאלונים עולה כי 12% מהמועצות הדתיות עדיין מפנות את בני הקהילה האתיופית לפתוח ולנהל תיקי נישואין בלשכתו של הרב. ממכתבו של היועץ המשפטי של הרה"ר מאוקטובר 2005 לעמותת טבקה - מרכז לסיוע משפטי וסִנגור קהילתי ליוצאי אתיופיה (להלן - עמותת טבקה), עולה כי גם ההנחיה האמורה לא יושמה על ידי כל המועצ ות הדתיות. לפיכך, פרסם מנהל המשרד דאז בדצמבר 2005 הנחיה נוספת בעניין זה לכלל המועצות הדתיות. אולם גם לאחר מתן ההנחיה השנייה סירבו חלק מן המועצות הדתיות לרשום לנישואין את בני הקהילה. משרד מבקר המדי נה מעיר כי עוד לפני שתסתיים הכנת תכנית האב למחשוב ועד שתוטמע, על המשרד לפעול לתיקון הליקויים שהעלתה הביקורת. כמו כן, על המשרד לסגור את כל הפרצות הקיימות במערך הגבייה ולבצע בקרות על התנהלות המועצות הדתיות בנושא זה. משרד מבקר המדינה העלה כי במסגרת הבדיקה שעשה הסמנכ"ל ב - 2010 אחר פעילותה החריגה של לשכת הרב בגביית התשלומים האמורים, לא נבדקו כל אלה: היקף הסכום הכולל שהיא גבתה מ - 2006 ואילך, השימוש שנעשה בכספים שנגבו והצרכים אשר להם שימשו. נוסף על כך, לא נמצא כל תיעוד המלמד על הטיפול בכספים שנגבו מ- 2006 ועד 2008 - כמו למשל רישום של הכנסות והוצאות- כך שלא ברור על מה הסתמכו ממצאיו של הסמנכ"ל. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת הנישואין כי עליה להקפיד לפעול באופן שוויוני ועל פי התנאים שנקבעו כלפי כלל המועמדים הפונים אליה בבקשות לאישור עריכת חו"ק. יתר על כן, עליה לנהוג משנה זהירות בעת שהיא דנה בבקשותיהם של רבנים בעלי קשרים אישיים או משפחתיים לגורמים ברה"ר או במערכת הפוליטית, ובמידת הצורך לקבוע הסדרי ניגוד עניינים מתאימים. מכל מקום, אם אכן הוחלט על תנאים חלופיים, או על הגמשה של התנאים הקיימים, מן הראוי היה לעגן זאת בכללי עבודתה של ועדת הנישואין ולפרסמם. ועדת הנישואין נתנה אישור גם לרבנים בני הקהילה האתיופית לערוך חו"ק. אולם היה זה אישור מוגבל, שלפיו הם מורשים לערוך חו"ק לבני הקהילה האתיופית בלבד, וזאת על סמך תעודה מטעם הרה"ר המעידה על כך שהרב כשיר לכהן כרב הקהילה האתיופית או כרועה רוחני של בני הקהילה. ועדת הנישואין לא עיגנה את הדרישות המיוחדות שנקבעו לרבנים אלה בתנאים הרשמיים. משרד מבקר המדינה מעיר לרה"ר כי עליה לוודא שכלל המועצות הדתיות והרבנים רושמי הנישואין מאפשרים לזוגות לבחור בעצמם את הרב שיביא אותם בברית הנישואין, מתוך רשימת הרבנים. משרד מבקר המדינה גם מעיר כי אם מצוי בידי המועצות הדתיות מידע על רבנים המופיעים ברשימה שאינם בקיאים דיים בעריכת חו"ק, עליהן להעבירו לרה"ר כדי שהנושא יטופל על ידי הגורמים המוסמכים. . משרד מבקר המדינה מעיר כי אל למועצות הדתיות לאשר לרבנים לערוך חו"ק אם אין בידם אישור (קבוע או חד-פעמי) לעריכת חו"ק מהרה"ר, וכי על המשרד ועל הרה "ר לפקח עליהן ולוודא כי הן מקיימות את הכללים בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהמענה של בתי הדין הרבניים בתחום זה לוקה בחסר והם אינם עומדים בעומס, יש לקדם בדחיפות את פרסום המכרז למינוי מבררי יהדות חיצוניים וגיבוש הרשימה. במסגרת זו יוכלו גם העמותות הפרטיות להגיש את מועמדותן ולהסדיר את פעילותן, על מנת שההסתייעות בהן תיעשה בהתאם לאמות המידה שייקבעו בהנחיות החדשות. בתקופת הביניים, אין לאשר פעילות כזאת בניגוד להנחיות. בין מאי 2008 ליוני 2011 התבקשו חברי ועדת הנישואין להביע את דעתם בעניין ההגדרות החדשות פעמים מספר, אולם עד למועד סיום הביקורת טרם נדונה ההצעה של יו"ר ועדת הנישואין בכללותה, טרם גובשה למסמך אחיד ומחייב, וההגדרות נשארו ללא שינוי. בעניין זה הוגשה בתחילת שנת 2012 עתירה לבג"ץ, ובה התבקש בית המשפט העליון לפסול את ההגדרות הקיימות17. )(א נמצאו מקרים שבהם ועדת הנישואין - במתכונתה הקודמת ובמתכונתה הנוכחית - פעלה באופן לא עקבי: מחד גיסא אישרה לרבנים אשר לא עמדו בכל התנאים לערוך חו"ק, ומאידך גיסא הקפידה לדרוש מרבנים אחרים בעלי נתונים דומים לעמוד בכל התנאים. בחלק מהמקרים היא אף החליטה לתת אישור על סמך פרמטרים שונים מהתנאים שנקבעו. קיים חשש כי עם חלק מהרבנים היא הקלה בשל ייחוסם או בשל קרבתם לגורמים בעלי השפעה, להלן דוגמאות: לדעת משרד מבקר המדינה על הרה"ר והמשרד לפעול לאכיפת האיסור לעבודה פרטית ללא היתר וליישום הכללים הנוגעים לקבלת תמורה בגין עריכת חו"ק. כן עליהם לקיים בקרה בנושא בפרט נוכח העובדה שטרם הוגשה לרה"ר בקשה כלשהי לקבלת אישור לעבודה פרטית. לדעת משרד מבקר המדינה, קביעת הנחיות אחידות וקריטריונים גלויים לבחירת רבנים רושמי נישואין תאפשר לרבנים שעונים לדרישות להציג את מועמדותם לתפקיד ולוודא שקרבת משפחה לא תהווה שיקול במינוי לתפקיד ציבורי. . בביקורת נמצא כי בניגוד לדברי הסמנכ"ל, התשלום האחרון שהועבר על ידי לשכת הרב למועצה הדתית בכפר הרא"ה בגין אגרות הנישואין היה בפברואר 2006 ולא ב- 2008 . עוד נמצא כי הכספים שנגבו בגין האגרות בתקופה זו גם לא הועברו למשרד, שהרב כאמור מועסק על ידיו. (ב) עוד הועלה כי בשנים 2008 -2009 ערך הרב בלשכתו כמה עשרות חופות לזוגות מבני הקהילה האתיופית, תמורת תשלום נוסף של 300 ש"ח. בתיקים שנפתחו לזוגות האמורים לא נמצאו קבלות בגין תשלומים אלה. (א) ההגבלה למקום המגורים של בני הזוג בשל ההיכרות האישית עם הרב רושם הנישואין אינה רלוונטית עוד במציאות הנוכחית, שבה מרבית הזוגות הנרשמים לנישואין אינם מוכרים לו, למעט ביישובים קטנים. יתרה מכך, הברירה שנתן המשרד לבני זוג להירשם במקום עריכת החו"ק מעידה על כך שהגישה המסורתית המניחה היכרות בין התושבים לרב היא נחלת העבר. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרה"ר והמשרד לבחון מחדש את המגבלות שנקבעו בנוגע למקום הרישום לנישואין. (ב) מתיקי הנישואין שנבדקו במועצות הדתיות ובלשכות הפרטיות וכן מהמענה לשאלונים ששלח משרד מבקר המדינה, עולה כי כ -67% מהמועצות הדתיות רושמות לנישואין גם בני זוג שלא עונים על אחד מהקריטריונים בעניין מקום הרישום לנישואין. כן עולה כי ככלל - הלשכות הפרטיות פותחות תיקי נישואין לכל הזוגות הפונים אליהן, גם אם הם אינם מתגוררים בתחומן וגם כשהחופה לא נערכת בתחומן. לדעת משרד מבקר המדינה, כל זמן שהנוהל המחייב את המועצות הדתיות קובע הגבלות ביחס למקום הרישום לנישואין, על המשרד לאכוף את הקבוע בנוהל ולהבטיח שהמועצות הדתיות פועלות בהתאם להוראותיו ובאורח שוויוני. העו בדה שמרבית המועצות הדתיות אינן עומדות בהוראות נוהל רישום נישואין והעובדה שלא קיימת ביניהן רשת תקשורת ממוחשבת מחייבות בחינה מחודשת בשני היבטים: איכות השירות הניתן לציבור והיכולת לקיים את הבדיקות ההלכתיות הדרושות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי קיים פערנרחב בין הוראות נוהל רישום נישואין הנוגעות למקום הרישום של הזוגות לבין ההתנהלות הקיימת הלכה למעשה ברוב המועצות הדתיות ובלשכות הפרטיות. המצב הזה מחייב בחינה ממשית של הגורמים שהובילו להתהוות הפער. כמו כן יש לשקול אם יש מקום לשינוי הנוהל בנושא זה, כדי לענות ע ל צורכי הציבור ובלי לפגוע בדרישות ההלכה. (א) הועלה שקביעת מספר רושמי הנישואין המכהנים בכל רחבי הארץ אינה מבוססת על תהליך סדור, וגם לא על קריטריונים כגודל היישוב , המרחק מיישובים שבהם יש כבר רושם נישואין, וכדומה. הקמת הלשכות הפרטיות נבעה אפוא מצורכי הציבור ומהרצון לייצר תנאים מתאימים ופתרונות לבעיות שנוצר לגביהן חשש כי אין אפשרות לפתור אותן במסגרת המועצות הדתיות ומחלקות הדת. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שמדובר בהעברת סמכות שלטונית של המשרד ושל המועצות הדתיות לגופים פרטיים ונוכח עמדת משרד המשפטים, מן הראוי שהמשרד לא יאפשר את פעילות הלשכות הפרטיות בלא שיעגן באופן חוקי את מכלול ההסדרים המינהליים והמשפטיים עמן; כן עליו להסדיר בהסכמים מתאימים את מערכת היחסים איתן; ולוודא את עמידתן בהוראות נוהל רישום נישואין. (1) בתקופת הביקורת מצא משרד מבקר המדינה כיבעיר ביתר עילית, שהוקמה בה מועצה דתית בשנת 2000 ומכהנים בה שני רבני עיר, עדיין אין מחלקת נישואין. זאת מכיוון ששני רבני העיר לא הוסמכו על ידי הרה"ר לרישום נישואין. במצב זה לא סיפקה המועצה הדתית שירותי רישום נישואין לתושבים שבתחומה, והתברר כי רישום הנישואין נעשה על ידי מנהל מחלקת הנישואין של המועצה הדתית בירושלים, המתגורר בעיר ופותח לתושבי העיר תיקי נישואין בביתו בשעות הערב. ניהול התיקים ותשלום אגרות הנישואין נעשים במועצה הדתית בירושלים. יצוין כי יו"ר המועצה הדתית בביתר עילית, שהתמנה לתפקידו ב- 2009 , פנה בעניין זה למשרד יותר מפעם אחת, אולם עד מועד סיום הביקורת, בספטמבר 2011 ., לא קיבל מענה יצוין כי המציאות שנוצרה, שבה הטיפול ברישום לנישואין מפוצל בין שתי מועצות דתיות, לא מבוססת בנוהל - ומשכך גם חלוקת האגרות בין המועצות אינה מוסדרת ואחידה. להלן שתי דוגמאות: (א) מועצה דתית כלשהי שהנפיקה עבור מחלקת הדת במועצה האזורית אשכול תעודות נישואין ורושם הנישואין שלה חתם עליהן, קיבלה בסוף כל שנה 50% )מסך אגרות הנישואין ששולמו למועצה האזורית אשכול; (בהמועצה הדתית במנחמיה פתחה תיקי נישואין וגבתה את האגרות, אולם הטיפול בחלק מתיקי הנישואין (הבדיקות במשרד, הפרסום בעיתון והנפקת תעודות הנישואין) התבצע על ידי מועצה דתית סמוכה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרה"ר ועל המשרד לבדוק ביסודיות את מספרם ואת פריסתם של רוש מי הנישואין בישראל, ולבחון את הצורך בביצוע שינויים במערך זה ואת הצורך במינוי רושמי נישואין נוספים - בהתחשב בשיקולי יעילות וחיסכון מחד גיסא, ובמתן שירות נאות לציבור מאידך גיסא. כמו כן, על המשרד להסדיר בהנחיות ברורות את שיתוף הפעולה בין המועצות במקרים שבהם הליך הרישום לנישואין אינו מתבצע רק במועצה דתית אחת. מן הראוי שהמשרד יפעל לגּבות את המסמכים בתיקי הנישואין באמצעות סריקתם למחשב ושמירתם במדיה מגנטית. הדבר יקל על בני זוג שנדרשים לאתר מסמכים (כתובה ותעודת נישואין) של הוריהם לאחר שנים רבות, ויאפשר שיתוף פעולה יעיל בין המועצות הדתיות השונות לאיתור המסמכים הממוחשבים. משרד מבקר המדינה מעיר כי על מנהל בתי הדין הרבניים לנהל את רשימת מעוכב י הנישואין תוך הקפדה על הנחיות היועמ"ש. גם משרד המשפטים צריך להזדרז ולהביא בפני המנהל את הצעתו לנסח נוהל ליישום הנחיות היועמ"ש, כדי שיוכל לוודא שהן נשמרות כיאות וכי אין חריגה מכללי הצדק הטבעי. 2. בדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה כי בשתי מועצות דתיות מינתה מועצת הרה"ר שני רבנים רושמי נישואין שאבותיהם כיהנו בהן קודם לכן כרושמי נישואין. קיים חשש כי במינויים אלה ניתן משקל לייחוסם של הרבנים. משרד מבקר המדינה מעיר לרה"ר כי עליה לפעול ללא דיחוי לביסוס פעולותיה אלה על תשתית נורמטיבית הולמת, ונוסף לכך עליה להסדיר את ההכרה במכונים באמצעות קביעת קריטריונים שוויוניים כמו מספר שעות הלימוד, התכנים ותנאי הסף לקבלת התלמידות. מכאן שהתנהלות זו של הרה"ר פגעה בתלמידות שהשקיעו הן מזמנן והן מכספן כדי שיוכלו להיבחן בתום לימודיהן. כיוון שחלק מהמועצות הדתיות דורשות שמדריכות הכלות יהיו בעלות הסמכה מטעם הרה"ר, נמנעה מהתלמידות האפשרות להיות מועסקות אצלן כמדריכות כלות. על הרה"ר לדאוג, באופן זמני ועד לביסוס סמכותה בדין, להסדרה ראויה של נושא הבחינות לבוגרות הקורסים, כדי למנוע את הפגיעה בהן. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו לטפל בנושא בכל הכלים העומדים לרשותו ומתוך החובה לשמירת זכויות האדם. התברר כי במחלקת נישואין במשרד מתקבלות פניות רבות של אזרחים עקב טעויות סופר שגילו בפרטים המופיעים על גבי תעודת הנישואין שלהם. הטעויות הנפוצות ביותר נופלות בשם המשפחה לאחר הנישואין, במספרי תעודות הזהות ובשמות ההורים. הבדיקה העלתה כי מינואר עד יוני 2011 נאלצה מחלקת הנישואין להנפיק87 .תעודות נישואין מתוקנות פרטים שגויים בתעודות הנישואין עלולים להקשות מאוד על האזרחים בנסיבות שבהן הם נדרשים להציג אותן, ואף לגרור טעויות ברישום במרשם האוכלסין. בעת בקשת אזרחות זרה למשל, נדרשת התאמה מלאה בין הפרטים המופיעים במס מכים האישיים השונים, ובהם גם תעודת הנישואין. על מנת לשפר את השירות לאזרח ולמנוע את הטעויות בפרטי תעודות הנישואין, על המשרד לקבוע מנגנונים לצמצום הטעויות, כגון האפשרות שבני הזוג ימלאו בעצמם את פרטיהם באופן ממוחשב, למשל באמצעות אתר האינטרנט של המשרד. כך אולי יצומצמו השיבושים האמורים, והשירות לציבור יהיה זמין ויעיל יותר. הועלה כי הרה"ר אפשרה גם לרבנים שלא פנו לוועדת הנישואין, או שפנו אליה ונדחו, לערוך חו"ק שוב ושוב. כך לדוגמה, בשנת 2005 פנה רב מסוים לוועדת הנישואין לשם קבלת אישור קבוע לערוך חו"ק, אולם נדחה על ידיה כיוון שלא עמד בהגדרות שנקבעו. מאז ביקש וקיבל במהלך השנים האחרונות עשרות אישורים חד -פעמיים מלשכותיהם של שני הרבנים הראשיים. כמו כן, משרד מבקר המדינה בדק באקראי, במשך כשלושה חודשים, אישורים חד-פעמיים שניתנו על ידי לשכת הרב הראשי הספרדי בין יוני לספטמבר 2011 . הבדיקה העלתה כי לשלושה רבנים נתן ראש הלשכה ארבעה עד שישה אישורים חד-פעמיים לכל אחד; לחמישה רבנים ניתנו שלושה אישורים, ולעשרה רבנים - שני אישורים. 1 . 56% מהמועצות הדתיות השיבו בשאלונים כי מדי פעם רושם הנישואין שלהן מאשר לרבנים שאינם מופיעים ברשימת הרבני ם לערוך חו"ק. רק כמחצית מהמועצות הדתיות שהשיבו כך דורשות מהרב להציג אישור חד-פעמי מהרה "ר. גם מועצת הרה"ר הייתה מודעת לתופעה זו - כך עולה מהדברים שנאמרו בישיבתה מינואר 2009. משרד מבקר המדינה מעיר כי בהחלטותיו של מנהל בתי הדין הרבניים להוסיף שמות אנשים לרשימת מעוכבי הנישואין, בלי ליידעם ובלי לאפשר להם לערער על ההחלטה, הוא פוגע קשות בזכויותיהם הבסיסיות. החלטות אלו נוגדות את חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, את כללי הצדק הטבעי ואת הנחיות היועמ"ש. משרד מבקר המדינה ממליץ שהמשרד, הנהלת בתי הדין הרב ניים והרה"ר בשיתוף משרד המשפטים, יבחנו אם קידום טיוטת החוק המעודכנת שהגישה הנהלת בתי הדין הרבניים, כמות שהיא או בגרסה מתוקנת, יביא לצמצום התופעה, ויפעלו באמצעים העומדים לרשותם כדי להשיג תוצאה זו. רשות ציבורית הפועלת בסמכותה השלטונית אינה רשאית לגבות אגרות והיטלים בלא הסמכה מפורשת בחוק או מכוחו. משרד מבקר המדינה מעיר כי על המשרד, בשיתוף משרד הפנים, לפעול להסדרה של נושא גביית האגרות על ידי מועצות מקומיות או אזוריות שאין בהן מועצות דתיות, תוך התמקדות בשיפור השירות לציבור. (א) משרד מבקר המדינה העלה כי גם אחרי ההחלטה האמורה מיולי 2010 המשיכו ראשי לשכות הרבנים הראשיים לתת אישורים חד-פעמיים לעריכת חו"ק, ללא חתימתם של הרבנים הראשיים, אלא בתוספת הערה כי האישור ניתן על דעתם. (ב) עוד נמצא כי בניגוד להחלטה של ועדת הנישואין, המש יך מפעם לפעם ראש לשכת הרב הראשי הספרדי לתת לרבנים אישורים זמניים לערוך חו"ק, בדרך כלל לתקופות של חצי שנה ולעתים עד כשנה. (ג) משרד מבקר המדינה העלה גם כי לא נקבעו כללים למתן האישורים החד-פעמיים ולא הוגדרו התנאים לקבלתם, כמו השכלה תורנית רלוונטית וניסיון, וב פועל נוצר חוסר אחידות בהחלטות של ראשי לשכות הרבנים הראשיים בנוגע לבקשות דומות. נמצא כי לעתים נדחו בקשותיהם של רבנים גם כאשר הם צירפו מסמכים המעידים על השכלה תורנית כללית או על השכלה ספציפית בתחום חו"ק, וכן מסמכים המעידים על ניסיון קודם בעריכת חו"ק; לעומת ז את, היו מקרים שרבנים לא צירפו לבקשותיהם מסמך כלשהו או תעודה, אך הן אושרו. 1. נמצא כי לא קיים נוהל כתוב המגדיר את הליך הבחירה של רב רושם נישואין, ובכלל זה מי רשאי להגיש מועמדות לתפקיד, מהם תנאי הסף, ובאיזה אופן תפורסם המשרה הפנויה בקרב הציבור. .נישואין וגי רושין של יהודים בישראל נערכים על פי דין תורה, כדמו"י. בשנים 2008 -2010 נישאו באמצעות המועצות הדתיות כ - 37,000 זוגות בכל שנה. הממצאים מצביעים על כך שלא כל המועצות הדתיות מקפידות ליישם את הוראות הנוהל לרישום נישואין, ומתקבל הרושם שחלק מההוראות הן בבחינת "אות מתה" לגביהן. במצב זה קיים חשש שתהיה פגיעה בתקינות ההליך, בתוקף הנישואין ובעקרון השוויון בין הנרשמים לנישואין במועצות הדתיות השונות. 3. כדי לתת שירות נאות לציבור הפונים, נדרשים אמצעים מינהליים ולוגיסטיים שיעמדו לרשות תשעת הרבנים מבררי היהדות שנוספו. הרבנים הלינו בפני המשרד, באוקטובר 2010 , על מחסור באמצעים לוגיסטיים למילוי תפקידם. בתשובה לשאלות משרד מבקר המדינה ביולי 2011 , מסרו חלק מהם כי האמצעים החסרים כוללים בעיקר חדרי קבלה ושירותי מזכירות, תשתית מחשבים ומכשירי טלפון נייד. עוד הועלה כי למעט המועצה הדתית בירושלים, אין ביתר המועצות הדתיות עלון המסביר את הליך הרישום בשפה האמהרית. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש להעמיד לרשות תשעת הרבנים, במקומות שיש ביקוש לשירותיהם, תשתית מינהלית מתאימה ואת האמצעים הנדרשים לביצוע עבודתם ביעילות. כמו כן, יש לספק מידע לציבור הפונים בשפה המובנת להם ולוודא שניתן להם שירות יעיל ואיכותי. משרד מבקר המדינה מעיר כי העובדה שחלק מהמועצות הדתיות אי נן פועלות על פי הנחיות הרה"ר אינה תקינה ואף מסבה עלויות מיותרות למבקשים להינשא. על המשרד לוודא שהמועצות הדתיות מודעות להנחיות האמורות, ולהחיש פעולתו בנושא. כמו כן, מן הראוי ליידע את הציבור הרחב בדבר האפשרות של זוגות הנרשמים לנישואין לקבל את השירות מבית הדין הרבני ללא צורך בתשלום אגרה. .הועלה גם כי מחלקת נישואין במשרד לא נהגה לבצע מעקב אח ר המועצות הדתיות שלא העבירו אליה את רשימות המועמדים לצורך הבדיקות האמורות. משרד מבקר המדינה מעיר כי על המשרד לאכוף על כלל המועצות הדתיות את ביצוע הוראות הנוהל, המחייבות לבדוק אם שמם של המועמדים לנישואין מופיע ברשימת מעוכבי הנישואין. כמו כן, על המשרד לרענן ולחדד את הוראות הנוהל, ובכלל זה עליו לקבוע את המועד שבו יש להעביר את השמות לבדיקה, כדי שיהיה אפשר לטפל בעניינם של בני הזוג לפני הנישואין. כדי לייעל הליך זה, על המשרד לזרז ולקדם את הקמת המערכת הממוחשבת ואת הממשק בינו לבין המועצות הדתיות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו לאכוף על המועצות הדתיות את הוראות הנוהל. (1) מהתשובות לשאלונים עולה כי יש מועצות דתיות שאינן מסתפקות בכך ומערימות קשיים על המתגיירים: תשע מהן השיבו כי אינן מוכנות לרשום לנישואין גרים, גם אם אלה הציגו תעודת גיור כנדרש בנוהל. תשע מועצות דתיות אחרות השיבו כי ינהגו באופן אחר ממה שנקבע בנוהל - למשל, הן יפנו את המועמד לרבנות אחרת או לרב הראשי של העיר. כאמור לעיל , ישנן מועצות דתיות שעדיין אינן מסתפקות בתעודת גיור כנדרש בנוהל. לפיכך על המשרד להפיץ את הנוהל החדש בנושא רישום גרים לנישואין בקרב כלל המועצות הדתיות ולדאוג להטמעתו. נמצא כי שתיים מבין 10 המועצות הדתיות שנבדקו - בירושלים ובתל אביב - נהגו שלא להפנות את בני הזוג לבית דין רבני כנדרש, אלא החתימו את בני הזוג על הצהרת אבהות שהן ניסחו. .לנוכח תשובותיהן של המועצות הדתיות, על הרה"ר ועל המשרד לבחון את החובה לפרסם בעיתון את שמות המועמדים לנישואין, ואת אופן יישומה, שכן הרוב המוחלט של המועצות הדתיות השיבו כי הפרסום אינו ממלא את ייעודו ומופיע בעיתונים המופצים רק בקרב חלק מהאוכלוסייה. על הגורמים האחרא ים לבחון דרכים אחרות לפרסום דבר הנישואין ולהשגת המידע הדרוש, בד בבד עם חיסכון בהוצאות הפרסום בעיתונות. מהתשובות לשאלונים ומבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי ישנן מועצות דתיות שלא מעבירות את רשימת המועמדים לבדיקה במחלקת נישואין במשרד, או מעבירות אותה רק לעתים. לש ם דוגמה: המועצה הדתית בבאר יעקב השיבה כי עד לפני חודשים מספר לא נדרשה לעשות כן; המועצה הדתית בשדה יעקב השיבה כי אינה עושה כן זה 20 ;שנה, לפי הנחיה שקיבלה לטענתה מהרב הראשי לישראל דאז המועצה הדתית בבית שמש פונה למחלקה רק כאשר לאחד מבני הזוג אין תעודת נישואין של ההורים; שתי מועצות דתיות אחרות, במטה בנימין ובנתניה, לא עשו כן, ורק במהלך הביקורת החלה המועצה הדתית במטה בנימין למלא אחר ההוראה ואף העבירה את שמותיהם של זוגות לבדיקה בדיעבד. בעקבות הבירור שעשתה לגבי הזוגות שכבר נישאו כדמו"י, נמצא כי אחד מהם מופיע ברשימת מעוכבי הנישואין והוא נדרש לבירורים נוספים לאחר נישואיו כדי להסירו מהרשימה. מאחר שהמועצה לא שלחה את הרשימה למחלקת נישואין במשרד לפני חתונת בני הזוג, לא הייתה דרך לדעת על העיכוב ולטפל בו מבעוד מועד. היו גם מקרים שבהם רשימת המועמדים לנישואין הגיעה לבדיקה במחלקה במשרד רק לאחר שבני הזוג כבר נישאו, וסביר להניח שבידי רושם הנישואין לא היה מצוי המידע הנדרש לפני שנערכו הנישואין. יצוין כי הוראות הנוהל לא מפרטות את אופן העברת רשימת השמות לבדיקה ובאיזה שלב בתהליך הרישום יש להעבירן. (ב) בדיקה של משרד מבקר המדינה, שהתייחסה לתקופה שחלה מינואר 2009 , העלתה כי ישנם51 תיקים לבירור יהדות שנפתחו ממועד זה ועד ספטמבר 2011 שטרם התקבלה לגביהם חוות דעת של מברר יהדות, וממילא טרם התקבלה החלטת בית הדין הרבני בעניינם. מספר הימים הממוצע שחלף ממועד פתיחת התיקים הללו ועד ל - 5.10.11 (המועד שבו התקבלו הנתונים במשרד מבקר המדינה) עומד על 498 .ימים, דהיינו קרוב לשנה וחצי משרד מבקר המדינה מעיר כי על הנהלת בתי הדין למפות את כלל התיקים לבירור יהדות הנמצאים במערכ ת, ובכללם התיקים שמשך הטיפול בהם היה ממושך והתיקים שהטיפול בהם טרם הסתיים, לבחון את הסיבות להתמשכות התהליך ולהכריע בעניינם. כמו כן, על הנהלת בתי הדין לקבוע משך זמן מרבי לטיפול בבירורי יהדות ולקבוע כללים לסגירת תיקים שאינם פעילים. (א) משרד מבקר המדינה בדק באמצעות השאלונים אם המועצות הדתיות פועלות על פי ההנחיות החדשות, המחייבות עריכת בירור יהדות באמצעות בתי הדין הרבניים. מתשו בותיהן של המועצות הדתיות לשאלונים עולה כי 20 מהן (כ-17% ) מפנות את בירורי היהדות לעמותה פרטית שנותנת להן המלצה בדבר יהדותם של הפונים. את העמותה, שכבר שנים רבות עוסקת בבירורי יהדות, הקים אחד הרבנים שעד לעזיבתו עבד בהנהלת בתי הדין הרבניים כמברר יהדות. מתוך 20 ,המועצות הדתיות העושות שימוש בשירותי העמותה 10 השיבו כי הן תמיד שולחות לעמותה ו-10 השיבו כי רק לעתים הן מפנות אליה. יצוין כי המועצות הדתיות המשתמשות בשירותי העמותה לא מעבירות את התיקים לבחינה ולהחלטה של דיינים בבתי הדין כנדרש בהנחיות החדשות. מועצת הרה"ר מ ודעת למקרים שבהם בירור היהדות וקבלת החלטה בדבר יהדות הפונים נעשים באמצעות העמותה הפרטית ולא בבתי הדין הרבניים. היא דנה בכך ביוני 2008 וקבעה כי הליך בירור היהדות צריך להיעשות אך ורק באמצעות בתי הדין, ולא באמצעות עמותות פרטיות שפועלות באופן עצמאי. אולם חלק מ המועצות הדתיות ממשיכות להשתמש בשירותי העמותה הפרטית.
משרד מבקר המדינה מעיר לרה"ר ולמשרד, כי חרף העובדה שישנן מועצות דתיות הפועלות בניגוד להנחיות הרה"ר ומבררות את יהדות המועמדים לנישואין בעצמן או באמצעות עמותה פרטית - ולא באמצעות בתי הדין הרבניים שהוסמכו לכך - הם לא פעלו לאכיפת ההנחיות על המועצות הדתיות.