מפעל הפיס . בקרת מפעל הפיס על השימוש במבני ציבור שאת הקמתם מימן מהאמור עולה כי שיפוצם של רוב המבנים האמורים הושלם רק במחצית השנייה של שנת 2013 , כארבע שנים לאחר השלמתו של סקר 2009 . יצוין כי מבדיקת רשימת ההתניות של הפיס בנוגע לשש הרשויות שטרם הושלם בהן השיפוץ עולה כי הפיס התנה, בסוף שנת 2012 ובמהלך שנת 2013 , רק לגבי ארבע מהן32 קבלת מענקים חדשים בהשלמת השיפוץ. להלן דוגמאות למבנים שטרם הושלם בהם השיפוץ: בשנת 2009 אישר הפיס מענק בסך 100,000 ש"ח לתיקון הליקויים, אך במועד הביקורת, יולי 2013 , טרם דיווחה הרשות על ביצוע התיקונים. במועד הביקורת, ביולי 2013 , טרם דיווחה הרשות על ביצוע התיקונים, אף על פי שחלפו כשלוש שנים מאז אישר לה הפיס את המענק. משרד מבקר המדינה מעיר כי מצב שבו כספים בהיקף של מיליוני ש"ח אינם ממומשים לטובת הציבור ונצברים משך שנים בחשבונות הפיס אינו סביר. על הפיס לנקוט גישה אקטיבית ולמצוא את הפתרונות הראויים כדי להבטיח ניצול מיטבי של הכספים שעליהם הוא מופקד. מבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי במועד הביקורת, אפריל 2013 , טרם הושלמו הפרויקטים בדבוריה 46 ובג'וליס47, שהושקעו בהם עד אותו המועד כ -5.7 מיליון ש"ח. מענק שניתן למועצה המקומית דבוריה בשנת 2009 לשיפוץ המבנים לא מומש עד מועד הביקורת. לעניין מבנה הספרייה במועצה המקומית ג'וליס מינה הפיס בשנת 2013 - כחמש שנים לאחר הדיון בוועדה - כונס נכסים שיטפל בהשלמת הבנייה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין חולק על שהאחריות לביצוע התיקונים במבנים שבהם נמצאו ליקויי בטיחות ותחזוקה מוטלת על הרשות המקומית. עם זאת, אין באחריות זו לגרוע ממחויבותו של הפיס לקיים בקרה יעילה ונמרצת על תחזוקתם של המבנים שאת הקמתם מימן. יותר מכך, הפיס קבע בכללים למימוש מענקים כי מפעם לפעם הוא יבחן את מצבם הפיזי של המבנים שהוקמו מכספי המענקים. עוד נקבע בכללים כי אם יימצא שהרשות המקומית לא הקצתה משאבים לתחזוקה שוטפת של המבנה ולהפעלתו באופן תקין, יהיה הפיס רשאי לחייב את הרשות המקומית לייעד לכך תקציבים מן היתרה לניצול העומדת לזכותה בחשבונה בפיס. כללים אלה מחייבים מעקב צמוד אחרי מצב המבנים. זאת ועוד, על הפיס מוטלת חובת אמון מוגברת לנהוג בכספי הציבור המופקדים בידיו במידת הזהירות הנדרשת ולפי אמות המידה המתחייבות מתכלית קיומו ופעילותו38 . השימוש שעושה הפיס בכספי הציבור, מחייבו, כתנאי מקדים, לעשות זאת ביעילות, על יסודם של כללים ברורים ובאורח תקין וניתן לבקרה, וזאת גם בעת מתן מענקים לשיפוץ המבנים. כאמור, הפיס אמנם נקט פעולות שנועדו לסייע לרשויות לתקן את הליקויים שנמצאו במבנים, כמו אישור יעד הסיוע "שיפוץ מבני פיס" בשנת 2009 ,. עם זאת לקראת הטיפול בממצאי סקר 2012 ,וכדי שתיקון הליקויים לא יימשך זמן רב במיוחד בכל הנוגע למבנים שהוגדרו כמסכנים חיי אדם, על הפיס להשתמש לאלתר באמצעי האכיפה העומדים לרשותו כדי להניע את הרשויות לתיקון מהיר של הליקויים. לא נמצאו אסמכתאות לכך שהפיס התריע במרוצת השנים לפני המועצה על אי- הגשת התכנית, והוא אף לא התנה קבלת מענקים עתידיים שאושרו למועצה בהשלמת מימוש מענק השיפוץ. עם זאת, לא נדונו ההמלצות האחרות שאינן כרוכות בתוספת משרות, ובהן ההמלצות הנוגעות לפעולות הנדרשות לקידום תפוקות אגף ההקצאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הדירקטוריון לדון בהמלצות חברת הייעוץ ולפעול בהתאם להחלטות שיתקבלו. אשר למבנים שלטענת הפיס משמשים לייעודם, משרד מבקר המדינה מעיר לפיס שעל פי הסקרים שהוכנו לפי הנחיותיו שלו עצמו, בפועל מבנים אלה אינם משמשים לייעודם, ואי-אפשר לקבל את טענתו שאין בכך משום חריגה מייעודם. לגבי דרכי המיון, משרד מבקר המדינה מעיר כי בסקר המבנים נכללו פרמטרים נוספים שנבדקו ומהם ניתן ללמוד אם יש חריגה בשימוש במבנה, כמו "השימוש בפועל" לעומת "ייעוד המבנה", וכן קיומן של "פעילויות נוספות" במבנה החורגות מיעדי הסיוע המאושרים של הפיס. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בסינון שעשה הפיס כדי לקבל תמונה מלאה על חריגות בשימוש. זאת ועוד, יש מבנים שהרשויות טרם דיווחו לפיס על השלמת בנייתם, אך הם מאוכלסים ונעשית בהם פעילות. לפיכך, מן הראוי לתת את הדעת על אופן השימוש בהם, גם אם טרם דווח שהגיעו לשלב של גמר הבנייה. אשר לדרכי הטיפול של הפיס במבנים החורגים מייעודם, לדעת משרד מבקר המדינה, במקרים שבהם נמסר המבנה כולו לשימוש גופים פרטיים או ציבוריים, על הפיס לנקוט לאלתר כלפי הרשויות את אמצעי האכיפה העומדים לרשותו, לרבות התניית מימוש מענקים עתידיים שאושרו לרשות עד החזרת המבנה לשימוש על פי ייעודו, או עד הסבתו לשימוש בהתאם ליעדי הסיוע המאושרים של הפיס, או חילוט כספי המענק שניתן לצורך בניית המבנה. אשר למבנים שמתקיימות בהם פעילויות החורגות מיעדי הסיוע המאושרים של הפיס, כגון חדר למזכירות ועד מקומי או מוקד עירוני - על הפיס להגדיר בכללים את סוגי הפעילויות שמותר לקיים במבנ ים המוקמים במימונו ולהקפיד על אכיפתם. לדעת משרד מבקר המדינה, משהתברר לפיס כי קיים קושי בתפעולן השוטף של התחנות, היה ראוי לשקול אם יש מקום להמשיך ולכלול יעד זה ביעדי הסיוע של הפיס. על הפיס לבחון, במציאות שנוצרה, את התחנות לבריאות השן ולהחליט, בשיתוף הרשויות המקומיות, על עתידן - מי לייעודה המקורי ומי לייעוד חדש. מכאן שברוב המבנים לא ביצעו הרשויות המקומיות את התיקונים הנדרשים במימונן כפי שסוכם, ולא נמצאו מסמכים המעידים כי הפיס התריע על כך לפניהן או התנה את תשלומם של מענקים עתידיים בהשלמת השיפוצים. לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף ההקצאות לקבוע כללים לטיפול מיידי במבנים שהוגדרו "מבנה בסיכון חיי אדם", ובכלל זה שקילת האפשרות לדרוש הפסקה מיידית של הפעילות במבנה עד שיוסר הסיכון. על הפיס לטפל במקרים אלה לאלתר על מנת למנוע סיכון חיי אדם. משרד מבקר ה מדינה מציין כי אמנם הפיס ער לכך שרשויות שחשבונות הבנק שלהן מעוקלים אינן יכולות לממש את מענקי הפיס לבניית מבני ציבור, ועם זאת הבעיה טרם נפתרה. על כל הגורמים הנוגעים בדבר - הפיס, החשב הכללי במשרד האוצר ומשרד הפנים, לקיים בהקדם דיון לשם מציאת פתרונות אפשריים לבעיה באופן שתושבי רשויות המדורגות במקום נמוך בדירוג החברתי -כלכלי יוכלו ליהנות מכספי המענקים. יצוין כי לפי הדין, הפיס יכול לעצור את תשלום המענקים שאושרו לרשויות שאינן מממשות את חובותיהן על פי ההסכמים, אף בהיעדר התניה מפורשת. בעניין זה מסר הפיס בתשובתו מפברואר 2014 כי הוא אינו נוהג לעצור תשלומים לרשויות בעד מבנים שבנייתם כבר החלה, שכן הדבר יגרום לעצירת הבנייה, לגרימת נזקים למבנים ולהגדלת עלויות בשל הצורך בשיקומם. משרד מבקר המדינה מעיר כי אם סבור הפיס שהשימוש באמצעי זה בעייתי עליו לבחון אם ראוי לכלול אותו בכתב ה התחייבות ובהנחיותיו בנושא. עם זאת, לדעת משרד מבקר המדינה, משהחל הפיס להכליל התניה מפורשת בנוגע לכך בהסכמים, עליו להכלילה מעתה ואילך בכל ההסכמים ולפעול לאכיפת הדין וההתניות המפורשות במקרים הראויים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הפיס לא בנה מודל כלכלי לתפעול התחנות לבריאות השן לפני שאישר את הקמתן כיעד סיוע. במרוצת השנים התברר כי רשויות רבות מתקשות להפעיל את התחנות היות שאין בידן לממן העסקת רופא שיניים ואספקה שוטפת של ציוד וחומרים מתכלים לתפעול המרפאה, ואין להן הכלים הדרושים כדי לפקח באופן מקצועי על רכישת הציוד ועל תפעול התחנה. מבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בכמה רשויות מקומיות ומנתוני סקרי המבנים 2009 ו- 2012 של הפיס עלה כי התחנות בחלקן אינן פעילות, כלהלן: בסקר 2009 נבדקו 38 תחנות לבריאות השן ונמצא כי רק16 מהן שימשו לייעודן. לגבי13 תחנות נוספות נכתב כי פועלות בהן מרפאות שיניים, לגבי חלקן נכתב במפורש כי הושכרו לרופא שיניים פרטי, ותשע תחנות נוספות לא היו פעילות או הוסבו לשימושים אחרים. בסקר 2012 נבדקו במועד סיום הביקורת17 תחנות לבריאות השן, ונמצא שתשע מהן אינן פעילות או משמשות לייעוד אחר. יצוין כי חלק מהמענקים לבניית התחנות אושרו עד שנת 1994 , ולכן התחנות שנבנו במימונם לא נכללו בסקרי המבנים. לפיכך, אין לפיס תמונת מצב כוללת לגבי היקף התחנות לבריאות השן שאינן פעילות. משרד מבקר המדינה מעיר לפיס כי התייחסות לממצאי הסקר במסגרת ישיבת הדירקטוריון בעניין תכנית הפיתוח לשנת 2010 אינה תחליף לדיון ממצה בממצאים ובבעיות העולות מהם. זאת ועוד, לדירקטוריון הוצג סיכום תמציתי שעיקרו נוגע לרשויות שהגישו בקשות לסיוע בשיפוץ המבנים ולמניין המבנים שבגינם הוגשו בקשות כאמור, וכן למספר המבנים שהרשויו ת התחייבו לשפצם בעצמן. סיכום זה אינו יכול לשמש בסיס לקבלת החלטות ולהתוויית מדיניות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הפיס להסדיר בנהליו את חובת הדיווח לדירקטוריון על אודות ממצאי סקרי המבנים שהוא מבצע, לרבות מתכונת הדיווח. הבדיקה העלתה כי לגבי חלק מהמבנים, ובמיוחד מבנים שנעשה בהם שימוש החורג מייעודם, לא מיצה הפיס את מלוא האמצעים העומדים לרשותו כדי להבטיח את תיקון הליקויים בזמן סביר. גם במקרים שבהם נקט הפיס פעולות, כמו אישור מענקים לשיפוץ המבנים, הוא לא עקב אחר ניצול המענקים. עוד נמצא כי בשעה שהתנה הפיס את מימושם של מענקים עתידיים בהשלמת הטעון תיקון, הוא עשה זאת לרוב באיחור, רק כשנתיים-שלוש לאחר קבלת ממצאי סקר 2009 . כפועל יוצא מכך, לא אחת נמצא בטיוטת ממצאי סקר 2012 ואף בבדיקה של משרד מבקר המדינה ב- 2013 :כי טרם הושלמו הליכי תיקון הליקויים. להלן הפירוט מהאמור לעיל עולה כי המבנים שנבנו במועצה המקומית ג'וליס במענקי הפיס הגיעו פעם אחר פעם למצב של הרס, והפיס והמועצה לא גיבשו במשך השנים תכנית מוסכמת להשבת המבנים לפעילות. כאמור, רק לקראת שנת 2013 נמצא פתרון שבמסגרתו מונה כונס נכסים מטעם הפיס להשלמת בנייתו של אחד המבנים הלא פעילים - הספרייה. מבנה נוסף - מועדון לגיל הזהב, שופץ שלא במימון הפיס ואינו משמש לייעודו המקורי. המבנה השלישי - מועדון לנוער, עדיין אינו פעיל. בשנת 2009 אישר הפיס למועצה מענק בסך שלושה מיליון ש"ח לשיפוץ הספרייה25 , אך לא התנה אישור של מענקים עתידיים בהשלמת מימוש מענק השיפוץ. רק באפריל 2012 הגישה המועצה לפיס תכנית שיפוץ לאישור. במועד סיום הביקורת טרם השלימה הרשות את השיפוץ. אשר לתחנה לבריאות המשפחה, רק ב- 2012 , כעשר שנים לאחר התשלום האחרון בעבור המבנה, התנה הפיס את המשך אישור המענקים לרשות בהשלמת בנייתו ושיפוצו. בעניין התחנה לבריאות השן שאף היא אינה פעילה, לא נקט הפיס כל פעולה כלפי הרשות כדי שזו תחזיר את המבנה לשימוש (וראו להלן בפרק על התחנות לבריאות השן). הפיס השיב למשרד מבקר המדינה כי הוחל בטיפול במבנה הספרייה במרץ 2011 לאחר שהוסרו העיקולים שהוטלו על הרשות, וכי עבודות השיפוץ הנרחבות של המבנה מצויות בעיצומן; בנוגע לתחנה לבריאות המשפחה השיב הפיס כי בשנים 2005 -2004 הוא הקפיא את מענקי הרשות שטרם הוחל במימושם ולא אישר לה מענקים חדשים עד השלמת בניית התחנה. מענק הבנייה הוגדל בשנת 2006 מיד לאחר הפשרת המענקים. בנובמבר 2013 הייתה השלמת המבנה מותנית בהסדרת דרך גישה, אך מאחר שנגד הרשות הוגשה תביעה בטענה שמדובר בקרקע פרטית, מתקיים הליך משפטי בנושא; לגבי התחנה לבריאות השן נמסר כי במועד עיבוד ממצאי סקר 2009 חלפו עשר שנים אשר נקבעו כתקופת ההתחייבות של הרשות להפעלת המבנה. משרד מבקר המדינה מעיר כי בשנים 2000 -1996 אישר הפיס למועצה המקומית דבוריה מענקים בסכום כולל של יותר משלושה מיליון ש"ח. אף שבמשך שנים המבנים לא היו פעילים, ואף שבאפריל 2008 התחייבו נציגי הרשות לשקם את התחנה לבריאות המשפחה ואת הספרייה בתוך חדשים ספורים, במועד הביקורת המבנים עדיין לא היו פעילים. הפיס לא דן בדרכים לסייע לרשות להחזיר את המבנים לפעילות, או באפשרות להשיב את כספי המענקים, ואף לא הביא את הסוגיה לדיון לפני הדירקטוריון. בכך יש משום אובדן כספים והחטאת המטרה של סיוע לרשויות מקומיות להקים בכספי הפיס מבנים לרווחת הציבור. משרד מבקר המדינה מעיר כי השלמת הליכי הבנייה של מבנים חדשים ושיפוצם של מבנים לצורך השבתם לפעילות תקינה הם אמנם באחריות הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר. ואולם על הפיס לקיים בקרה רצופה ועקבית כדי לוודא שהרשויות מבצעות הליכים אלו בתוך זמן סביר, וכדי להתריע ולהפעיל בזמן את אמצעי האכיפה העומדים על פי דין לרשות הפיס כלפי רשויות שחרגו מהתחייבויותיהן. לדעת מבקר המדינה, התמשכות הליכי הבנייה והליכי שיפוץ המבנים על פני שנים רבות, בחריגה ניכרת מהתחייבות הרשויות לפי כתב ההתחייבות, אינה עולה בקנה אחד עם החובה לנהוג בחיסכון ויעילות. ככל שהבנייה נמשכת זמן רב יותר כך עלולים לצוץ עוד ועוד קשיים במהלך הדרך, כמו הטלת עיקולים על חשבון העזר של הרשות בבנק אליו מועברים כספי הפיס או פשיטת רגל של הקבלן, שיצריכו הוצאת כספים נוספים להשלמת הבנייה. לפיכך, על הפיס לאכוף בקפידה את סיום הבנייה בתוך פרק הזמן שנקבע. נמצא כי על אף האמור לעיל, גם ממצאי סקר 2009 לא נדונו בדירקטוריון. יצוין כי בתזכיר ההתאגדות של הפיס נקבע כי יו"ר הדירקטוריון יקבע את העניינים שיובאו לפני הדירקטוריון לדיון ולקבלת החלטה, ויכלול בהם כל נושא שדירקטור או המנכ"ל ביקשו לדון בו. לא נמצא כי הנהלת הפיס, יו"ר הדירקטוריון או חבר מחברי הדירקטוריון יזמו דיון בממצאי סקר 2009 . בהיעדר דיון בנושא לא נחשפה לפני הדירקטוריון תמונת המצב שעלתה בסקר בכל הנוגע לשימוש במבנים, למצבם התחזוקתי והבטיחותי, לקשיים בסיום הבנייה וכד'. כפועל יוצא מכך, הדירקטוריון לא קיבל החלטות כלשהן הנוגעות לפעולות שיש לנקוט לפתרון הבעיות המהותיות שעלו מממצאי הסקר. משרד מבקר המדינה מעיר שהזמנת סקר מבנים והשקעת המשאבים הרבים הכרוכים בביצועו מחייבות דיון רציני בממצאים, ובכלל זה ניתוח מקצועי ומושכל של התוצאות ודיון של גורמי ההנהלה והדירקטוריון במ מצאים לצורך קבלת החלטות לגבי הקצאת משאבים והתוויית מדיניות עתידית. לא נמצאו מסמכים המעידים כי הפיס פעל להשבת כספי המענק שניתן לבניית התחנה או להתניית המשך אישור המענקים למועצה בהחזרת המבנה לפעילות. לפי רישומי הפיס, בשנת 2012 אושר לרשות מענק חדש בסך 1.640 מיליון ש"ח לבניית ספרייה. מהאמור לעיל עולה שמבנים שלשם הקמתם שילם הפיס לרשויות המקומיות כ -16 מיליון ש"ח עומדים בשיממונם ואינם מנוצלים במשך שנים. משרד מבקר המדינה מעיר כי הרשויות שבתחום שיפוטן נמצאו מבנים לא פעילים, ובמיוחד רשויות שעד מועד סיום הביקורת לא הצליחו להשיב את הפעילות במבנים, הן בעיקר אלה המדורגות במקום נמוך בדירוג החברתי -כלכלי, וחשבונות העזר שלהן בבנק מעוקלים. אמנם הפיס פעל בחלק מהמקרים באמצעים העומדים לרשותו כדי לסייע לרשויות האלה להשמיש את המבנים, לעתים כאמור תוך התניית קבלת מענקים עתידיים בביצוע השיפוצים הנדרשים. עם זאת, ככל הנראה, אין די בהפעלת האמצעים הקיימים בדרך שבה הופעלו. על הפיס לפעול למיצוי האמצעים העומדים לרשותו באופן יעיל תוך מעקב צמוד אחרי ההתפתחויות. אם בדרך זו לא יופקו התוצאות המיטביות, על הפיס לבחון את האפשרות לנקוט אמצעים נוספים כדי לסייע לרשויות המקומיות לת קן את הנדרש או להשלים את הליכי בניית המבנים (ועל כך ראו גם בהמשך). משרד מבקר המדינה מעיר לפיס כי למרות הפעולות שנקט כלפי רשויות מקומיות, בחלקן ננטשו ונבזזו מבנים שהוקמו במימונו בעלות של מיליוני שקלים, והכספים ששולמו בעבורם ירדו לטמיון. כפי שתואר לעיל, חלק מהרשויות, בייחוד אלה המדורגות במקום נמוך בדירוג החברתי -כלכלי, מתקשות לממש את המענקים, ולעתים גם אין להן מקורות מימון נוספים על אלה המתקבלים מהפיס. יצוין כי התניית קבלת מענקי הפיס בהצגת מקורות מימון נוספים עלולה להביא דווקא את הרשויות הזקוקות ביותר לסיוע למצב שבו לא יוכלו ליהנות מכספי המענקים. לפיכך יש מקום שהפיס יבחן דרכי פעולה אפשריות נוספות, כדי שכל הרשויות המקומיות יוכלו ליהנות ממענקיו.
מפעל הפיס משמש נאמן הציבור ומופקד עלכספי ציבור . מהאמור לעיל עולה כי הפיס לא פעל כנדרש כדי להבטיח שכל ה כספים ישמשו לתכלית שנקבעה להם, ולא נקט את האמצעים החוקיים העומדים לרשותו כדי לאכוף את מימוש ההתחייבויות של הרשויות המקומיות. בכך אפשר הפיס, הלכה למעשה, ירידה לטמיון של משאבים יקרים שהוא משמש להם נאמן. על הפיס, כגוף ציבורי, לפעול בסבירות וכנאמן של אינטרס הציבור כדי שהכספים שהוא מגייס מן הציבור יגיעו ליעדם המוצהר. עליו לפעול במסירות כדי להבטיח שימוש חסכוני ויעיל בכספים להגשמת המטרות הציבור יות של כל אחד מהמבנים שנבנים ממענקיו .