רשות מקרקעי ישראל . כריית חול בראשון לציון - רשות מקרקעי ישראל ההרשאה של מפקח א' מינואר 2009 ניתנה אפוא בחוסר סמכות בהיעדר עסקת הרשאה עם רמ"י. כמו כן , בהרשאה שניתנה כלל לא צוינה כמות העפר שיפונה מהמתחם, וכאמור, לא היה אפשר להסתמך בעניין זה על מפת המדידה שמסרה החברה לרמ"י. זאת ועוד, ההרשאה של רמ"יניתנה למרות ה עובדה שבאותו זמן חשפה העירייה כי במתחם נכרה חול שלא כדין במשך זמן רב (כשנה), כפי שיפורט בהמשך. כרייה זו לא נחשפה בסיור פיקוח שעשה מפקח א' לפני מתן ההרשאה. מהאמור לעיל עולה כי בשבע השנים הללו לא וידאו ארבעה מפקחים שפעלו במתחם, שני מנהלים של אותם מפקחים וגורמים בכירים במחוז המרכז דאז של רמ"י (כיום - מרחב עסקי מרכז-תל אביב) שהחברה עובדת במתחם עבור חבר ת הרכבת, ולא בדקו אם אין בפעילותה של החברה במתחם משום פלישה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את תפקודם של כל בעלי התפקידים הנוגעים בדבר במרחב העסקי מרכז -תל אביב, ובכללם חברי ועדת העסקאות המחוזית דאז (מרחבית כיום), בעניין זה. על רמ"י לבחון לאלתר דרכים למניעת הישנותו של מצב דומה בעסקאות אחרות. הועלה כי כבר בדצמבר 2008 פנו גורמים שונים לעירייה בשתי הזדמנויות .והתריעו כי בסמוך למתחם מתבצעת כריית חול בלתי חוקית ורחבת היקף .במשך יותר משנה. הגורמים ציינו כי הכרייה גרמה להיווצרות בור ענק .ולפגיעות סביבתיות אחרות. באותו חודש הגיע מפקח של העירייה למתחם .ואימת את ביצוע הכרייה הבלתי חוקית שבאה לידי ביטוי בבור עמוק, במקום .שיהיו במתחם רק ערמות של עודפי עפר מעל פני הקרקע הטבעית. המפקח .העריך כי החברה היא שביצעה את הכרייה הבלתי חוקית, ובעקבות כך הוציא .לה צו הפסקה מינהלי לכלל פעולותיה, לרבות אלה שביצעה במתחם על פי .ההיתר. התברר כיעל פי תכנית מדידה מ ינואר 2009 שהזמינה החברה והעבירה לרמ"י, נפח עודפי העפר שהיה עליה לפנות הסתכם ב- 38,165 .מ"קואולם מפת המדידה של החברה לא כללה את ציון הגבהים של פני הקרקע כאמת מי דה לחישוב של פגיעה אפשרית במפלסים הקיימים וכרייה לעתיד לבוא, ובהיעדר ציון הגבהים לא ברור מה היה הבסיס לחישוב נפח העפר שיש לפנות מהמתחם. הדיוניםהרבים בוועדה המקומית שיקפו חשש מכריית חול בלתי חוקית שתתווסף לטיפול בעודפי העפר במתחם. זאת, מאחר שבמתחם יש כמויות גדולות של חול באיכות גבוהה שערכו רב, ומאחר שהחברה נחשדה כבר בינואר 2009 בביצוע כרייה בלתי חוקית במתחם. ואולם, הוועדה המקומית אשר אישרה את היתר הבנייה לא דרשה מהחברה לצרף את הסכמת רמ"י, כבעלת הנכס (הקרקע), כמתחייב מתקנות התכנון והבנייה 19 , ומשום כך לא היה היתר הבנייה תקף. נוסף על כך, היתר הבנייה ניתן לעבודות חפירה, כרייה וחציבה וגם להוצאת עודפי עפר מחפירת תוואי הרכבת. הוועדה המקומית לא נימקה מדוע הגדירה את העבודות גם כ"כרייה וח ציבה", ללא כל תיאום עם רמ"י ועם המפקח על המכרות, אף שיש לכך משמעות לגבי פעילות החברה במתחם מצד אחד ולגבי התמלוגים שתקבל המדינה מנכסיה מצד אחר. בעקבות השיהוי במתן היתר הבנייה, החליט בינואר 2010 הממונה המחוזי דאז, על דעת עצמו, להאריך את ההרשאה של החברה לפעול במתחם עד אוגוסט 2010 . על פי נוהלי רמ"י, החלטה על הארכת הרשאה אמורה להיעשות בידי ועדת העסקאות המחוזית, ועל כן החלטתו העצמאית של הממונה המחוזי דאז נעשתה גם היא בחוסר סמכות. נוסף על כך ההרשאה מצביעה על חוסר תיאום עם העירייה, שכאמור נתנה לחברה היתר בנייה בסוף ספטמבר 2009. רמ"י הוסיפה בתשובתה כי בנפת ראשון לציון בוצעו חילופי מפקחים בתכיפות רבה מדי וללא חפיפה הולמת כנדרש, דבר שהקשה על המפקחים להכיר את הנפה; חלק מהמפקחים העידו על עצמם שלא הכירו את תחום הטיפול בעודפי עפר, ולכן ביצעו רק את ההנחיות של הממונה עליהם; המפקחים לא זיהו נכונה את החריגות מההרשאות שניתנו; המפקח שהיה צריך להכין תביעה משפטית נגד החברה לא עשה זאת ולא עדכן על כך את הממונה עליו; וכי עד למועד תשובת רמ"י, אוקטובר 2015 , לא ניתנה התייחסות נכונה של המפקחים ומנהלם להכנת התיק המשפטי בעניין פעילות החברה במתחם, והדבר גרם לעיכובים בהכנת התיק. התוצאה של כל אלה: כשלים בניהול ובתפקוד של מחוז המרכז דאז ומרחב השמירה מרכז-תל אביב דהיום שבאו לידי ביטוי באי -עצירת העבודה, אי -הגשת תלונות למשטרה, אי-סילוק המחזיק מה שטח ואי-הגשת תביעה. תגובותיו של הממונה המחוזי דאז מנעו את שיתוף העירייה במידע על פעילות החברה והביאו להדרתה מפיקוח ואכיפה אפקטיביים במתחם, ובדרך פעולה זו יש התעלמות אפשרית מהצורך בהיתרים כפי שנקבעו בחוק התכנון והבנייה. משרד מבקר המדינה מעיר לעירייה כילנוכח חומרת הממצאים שהיו בידיה שעה שביקשה לקיים דיון משותף עם נציגי רמ"י ולא קיבלה מענה הולם מאת הממונה המחוזי דאז, היה עליה לפנות להנהלת רמ"י ולמסור לה את כל הפרטים הידועים לה על פעילות החברה במתחם, אך היא לא עשתה כן. הביקורת העלתה כי מנהל מחוז המרכז דאז (מנהל רמ"י בפועל כיום) לא הגיב על פנייתו של מנכ"ל העירייה ולא קיים דיון משותף בנושא, למרות חומרת העניין. משרד מבקר המדינה מעיר לארבעת מפקחי רמ"י הנוגעים בדבר (מפקחים א', ב', ג', ד'), לממונה המחוזי דאז ולממונה המחוזי (בפועל) דהיום על מתן הרשאות לחברה בחוסר סמכות, על אי-ביצוע פיקוח ראוי, על העלמת עין מהמתרחש במתחם ועל חריגה מכללי מינהל תקין. בנוגע לממונה המחוזי דאז, אשר, כעולה מתשובת רמ"י, ניהל את הטיפול בנושא באופן אישי הן במגעים עם החברה והן מול המחלקות במחוז המרכז של רמ"י - מכלול הפעולות החריגות שנקט, לרבות הדרת העירייה ממעורבות בנושא, קבלת החלטות על מתן הרשאות לפינוי עודפי עפר בלי שהיו לפניו חישובי הכמויות כנדרש, המרת גנבת חול בעסקה עם המדינה וקביעת תנאים מקִלים לחברה מעבר למה שהיא ביקשה, מעלה חשש כי אין מדובר כאן בחוסר תקינות בלבד, אלא בחשש לפגיעה בטוהר המידות. נזק ניכר נוסף שגרמה הכרייה הבלתי חוקית, וטרם נאמד, הוא הצורך במילוי פני הקרקע שנכרו והידוק של מצעים הדרושים לביסוס בנייה חדשה במתחם, המיועד לבינוי עירוני בעתיד (במקום תוואי הרכבת). לשם השוואה, ב שכונה המתוכננת במרכז נתניה קיים בור בעומק של כ -30 מ' ובנפח של כ - 500,000 מ"ק, שנוצר מכרייה בלתי חוקית שנעשתה בשטח ב משך שנים. ב שנת 2009 אמדו גורמים מקצועיים את העלות של מילוי הבור בנתניה לצורך בינוי מעליו בכ-24.5 מיליון ש"ח. על פי חישוב של משרד מבקר המדינה, הנזק המצטבר למדינה מהכרייה במתחם בראשון לציון במחירי 2015 , הן מאי-תשלום התמלוגים, הן מאי תשלום מיסים בגין מכירת החול והן מעלות מילוי הבור שנפער, עולה בהרבה על 40 מיליון ש"ח32. במסמכי רמ"י אין כל עדות לכך שההליכים המתחייבים מתקנות המכרזים אכן נעשו, ולא קיים הסבר כלשהו המצדיק את הצעת ועדת העסקאות המחוזית לתת לחברה מעמד של ספקית יחידה ללא מכרז, למעט תשובתה כי את נתוני העסקה המתרקמת מסרה מחלקת הפיקוח במחוז. החלטה זו אף מעוררת תהיות נוכח מכתבו החמור של מנכ"ל העירייה כמה חודשים קודם לכן בנוגע לגנבת החול בידי החברה. יצוין כי בשנת 2012 הסתיימו העבודות להנחת המסיל ה באזור ראשון לציון, וממילא לא היו יכולים עוד להימצא עודפי עפר נוספים מעבודות אלה במתחם. העירייה פעלה אפוא בשני ערוצים מנוגדים שקשה ליישבם : מצד אחד ה יא הוציאה לחברה צווי הפסקת עבודה מינהליים ותבעה א ותה בגין אי-מילוי הדרישות שנקבעו בהיתרי הבנייה ; בדקה את פעילותה של החברה במתחם ו חשפה כי החברה כרתה כ - 20,000 מ"ק ביתר ; קיימה דיונים רבים בהנהלתה הבכירה בנוגע לדרך פעולתה הבעייתית של החברה , וקבעה תנאים נוקשים להמשך פעילות ה. ואולם מצד אחר העירייה התירה לחברה להמשיך לעבוד במתחם פעם אחר פעם. הדיווח של הממונה המחוזי (בפועל) למנהל החטיבה לשמירת הקרקע ממחיש את הכשל ואת הנזק שנגרמו מהימנעותו מלפעול במשך שנתיים למימוש הנחייתו לנקוט הליך משפטי להוצאתה של החברה מהמתחם. הממונה גם לא דיווח למנהל החטיבה כי בנובמבר 2012 הוא היה מכותב למכתבו של מפקח ג', כממונה על המפקחים, ולכן היה אחראי להארכת ההרשאה שנתן מפקח ג' לחברה בחוסר סמכות. מתשובתו של מנהל החטיבה למפקח ד' דלעיל עולה כי גם הוא ידע מזה שנתיים על הכרייה הבלתי חוקית במתחם אך לא עקב אחר הטיפול בכך. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה המחוזי (בפועל) כי פעולותיו, גם אם נעשו בתום לב ולאחר בחינה של הנושא, אינן מצדיקות מתן אישור בניגוד לנוהלי רמ"י וללא סמכות לכך. כממונה על המפקחים במחוז היה מצופה ממנו שילמד את הנוהלים, יכיר אותם ויפעל על פיהם. לגבי אישור העסקה עם החברה, היה עליו לפנות לגורמים הרלוונטיים ברמ"י כדי לקבל את הסכמתם לכך, לפני ההרשאה שנתן מפקח ג', בידיעתו, להמשך העבודות במתחם. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה המחוז י (בפועל), מר עמיר גילת, כי מדובר במקרה של "שור מועד", שכן החברה הפרה באופן תדיר את ההרשאות שנתנה לה רמ"י וביצעה במשך שבע שנים כרייה בלתי חוקית בהיקפים גדולים מאוד במתחם ובסמוך לו . כמו כן החברה הגישה בקשות להמשך העבודות במתחם, אף שלא הייתה שום הצדקה לכך. על כן ראוי היה שהממונה המחוזי (בפועל) יעקוב מקרוב אחר הטיפול ב חברה, בייחוד לאחר שהוא נוכח לראות במו עיניו כי מתבצעת במתחם כרייה בלתי חוקית של חול . מעקב כאמור עשוי היה למנוע את המשך פעילותה של החברה במתחם במשך כשנתיים נוספות ואת הנזקים העצומים שהדבר גרם למד ינה, ובאי-ביצועו יש לראות כשל ניהולי מובהק של הממונה המחוזי (בפועל). רמ"י בתשובתה חיזקה את עמדת הביקורת כי בהפרה בעלת נִראּות כה גדולה, מן הראוי היה שהממונה המחוזי (בפועל) יבדוק ויוודא את הגשת התביעה נגד החברה. עוד השיבה רמ"י כי הממונה המחוזי (בפועל) לא ביצע בקרה על יישום החלטותיו שלו ולא התייחס כראוי למהות המחזיק בשטח, לגבולות השימוש, לפעולות שנעשות במתחם ולחומר שנִכרה ולא וידא כי הפעילות במתחם תואמת את ההרשאות שהונפקו. כאמור בשנת 2009 העריכהרמ"י את משך עבודות פינוי העפר במתחם בשבעה חודשים. בהתחשב בחמש השנים שבהן כבר פעלה החברה במתחם, בזמן שחלף ממתן חוות הדעת של נציג המפקח על המכרות ובבקשת החברה עצמה מאפריל 2011 להאריך את תוקף ההרשאה בארבעה חודשיםבלבד לסיום העבודות - ספק אם היה מקום לאשר את הבקשה הנוכחית והיה ראוי ש רמ"י תבחן זאת באופן מעמיק. על פי חישוב שהכין מודד מטעם החברה, עד פברואר 2012 היא פינתה כ- 32,700 מ"ק של עודפי עפר מהמתחם (מתוך ה- 38,000 מ"ק שהותרו לה). יוצא אפוא שנותרו לה עוד 5,300 מ"ק לפנות כדי להשלים את עבודתה במתחם, ועל פי קצב העבודות שבו נקבה החברה בבקשתה מרמ"י באפריל 2011 מדובר היה בשבועות ספורים בלבד להשלמת העבודות. משרד מבקר המדינה מעיר לסיירת הירוקה כי מדובר בכרייה בלתי חוקית רחבת היקף וממושכת, אשר רמ"י לא פעלה כראוי להפסקתה. למפקחי הסיירת היה ידוע על כרייה זו, ולכן מן הראוי היה שיגלו מעורבות בעניין, ויקדמו את הטיפול בנושא בין אם בעצמם ובין אם בפנייה לגופי פיקוח נוספים, לרבות הגשת תלונות במשטרה. בדוח הפיקוח של מפקח ד' מדצמבר 2014 ובמסמכים מאוחרים יותר של רמ"י צוין כי קיים טיפול משפטי בתיק. כאמור לעיל, הביקורת העלתה כי מידע זה אינו נכון. יתרה מכך, מתשובת רמ"י עולה כי פנייה לטיפול המשפטי אכן נעשתה, אך היא הייתה בבחינת מצג שווא, שכן המפקחים ג' ו-ד' לא אספו ראיות ולא הכינו תיק נתונים לשם הגשת כתב תביעה לבית המשפט. מתשובת רמ"י עולה כי היא הבינה באותה העת שהשהות של החברה במתחם אינה מכוח ההרשאה שנתנה לה חברת הרכבת. בפועל, על אף הדרישות המחמירות שקבעה העירייה ואזהרות מנכ"ל החברה העירונית לביטחון, העי רייה לא יישמה את מרבית ההתניות ש לה: לא נעשו מדידות תכופות של פני הקרקע במתחם על מנת לוודא שהחברה אינה כורה חול; לא נעשה מעקב אחר כמות החומר שהוצא מהמתחם; ולא הובטחה שמישותן של המצלמות, והן עבדו לסירוגין ולאחר תקופה קצרה הושבתו; כמו כן החברה ערמה במתחם פסולת שמקורה מחוץ לו, בחריגה ממה שנקבע בהיתר. מהמקובץעולה אפוא שלעירייה , לרבות להנהלתה הבכירה, היה ידוע כי החברה הפרה בקביעות את דרישות ההיתר שניתן לה ואף נחשדה בביצוע כרייה בלתי חוקית. למרות זאת, לא יישמה העירייה את החלטותיה בדבר הגברת הפיקוח על החברה, לא עמדה על יישום דרישותיה, לא פעלה בנחישות להפסיק את פעילותה של החברה ואף לא פעלה לביטול היתר הבנייה מכוח ההתניות שהיו בו, ובייחוד שמישות מצלמות המעקב. יתרה מכך, בשנת 2009 ובחלק משנת 2010 לא שיתפה העירייה את רמ"י במידע שברשותה, לא פעלה לגיבוש עמדה משותפת בדבר מתן ההיתרים לפינוי עודפי העפר ולא תיאמה עם רמ"י את פעולות האכיפה כדי להגביר את יעילותן. משרד מבקר המדינה מעיר לעירייה כי היה מצופה ממנה להקפיד על מילוי הדרישות המחמירות שקבעה בהיתר, מאחר שהדרישות נועדו לאפשר לה לקיים פיקוח הדוק על פעילות החברה במתחם ולמנוע את הפעילות הבלתי חוקית שנעשתה בו. כתוצאה מכך היא לא הצליחה למנוע או למצער לצמצם את הנזק. במקום זאת, בתגובה על בקשת החברה הורה הממונה המ חוזי דאז במאי 2011 לעובדים במחוז המרכז דאזלבצע ב"טיפול זריז" עסקה לקליטת תמלוגי הכרייה עבור 10,000 מ"ק של חול(שכאמור נכרו בידי החברה שלא כדין). בהוראתו הוא לא ציין את הנתון החיוני של שטח העסקה המבוקש. עוד כתב כי לא קיים במחוז המרכז תיק פיקוח למתחם זה. משמע - ממתן ההרשאה של רמ"י בינואר 2009 ועד מאי 2011 לא ניתן ביטוי כלשהו לדוחות של מפקחים שבאחריותו ולגנבות החול שנחשפו הן בידי העירייה והן בידי רמ"י וכן להמשך מעקב ובקרה שבאחריותו על הפעילות במתחם. מפקח ב' מסר למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2015 כי הוא הסתמך על כמות שחישב מודד מטעם החברה. יודגש כי על פי מדידה שעשתה העירייה באותו החודש, נכרו במתחם 20,000 מ"ק ביתר, ולא ברור כיצד יכול היה להיווצר פער כה משמעותי בין המדידות (ראו בהמשך). אולם העירייה לא הודיעה לרמ"י על ממצאיה. במקום לנהוג על פי נוהלי רמ"י בנושא הפיקוח, אישר הממונה המחוזי דאז לחברה במאי 2011 , לאחרחשיפת העברה , את הוצאתם של 10,000 מ"ק של חולבאיכות גבוהה מהמתחם, ובגין כמות זו שילמה החברה לרמ"י תמלוגים נוספים בסך של כ- 240,000 ש"ח22 . אישור זה ניתן בחוסר סמכות , והעסקה שנעשתה בעקבות האישור, כפי שיובא בהמשך, הייתה אפוא מבוססת על גנבת חול. מתשובת רמ"י בעניין זה אף עולה כי הממונה המחוזי דאז פעל ללא אומדן מקצועי של החול וללא בקרה ומעקב אחר כמות העפר גם בהמשך. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה המחוזי דאז ולמפקח ב' כי בדוח של המפקח צוין במפורש כי "נמצא שהתבצעו עבודות לכריית חול מחוץ לשטח המאושר בתחום הרכבת". היות שלא הייתה לחברה הרשאה לכרייה אלא לשינוע של עודפי עפר בלבד, משמעות הממצא שהעלה מפקח ב' היא כרייה בלתי חוקית לכל דבר ועניין. מדובר אפוא בגנבת חול, ויש לראות בחומרה את העובדה שהממונה המחוזי דאז והמפקח לא פעלו בעניין על פי נוהלי הפיקוח של רמ"י. כאמור לעיל, לא היו ברשות רמ"י מסמכים כלשהם המעיד ים שהחברה עובדת מטעם חברת הרכבת. עם זאת, גם אם סבר מפקח ב' שפעילות החברה נעשית מטעם חברת הרכבת - כריית חול מחוץ לתחום ההרשאה, כפי שכתב בעצמו לגבי פעילותה של החברה, היא פלישה לנכסי המדינה וגנבתם. הועלה כי רמ"י לא הודיעה לעירייה על הכרייה הבלתי חוקית. יוצא, שהנתק ההדדי בין שני הגופים תרם לנזקים, כפי שיפורט גם בהמשך. התברר כי בהמשך אותו יום, ולפני שאושרה העסקה שביקש, שלח הממונה המחוזי דאז לחברה את האישור על הארכת תוקף ההרשאה להוצאת עודפי העפר בעוד שישה חודשים, עד נובמבר 2011 , אף שהחברה ביקשה להאריך את משך ההרשאה בארבעה חודשים בלבד. האישור ניתן בחוסר סמכות ולפני אישור העסקה לתשלום התמלוגים בידי ועדת העסקאות המחוזית. ואם לא די בכך, הרשאתו נעשתה לאחר שהחברה המציאה לרמ"י ערבות בנקאית על סך 100,000 ש"ח שתוקפה לשלושה ימים בלבד, מ - 6.5.11 עד 8.5.11 - ,בלי שגורם כלשהו ברמ"י ובייחוד הממונה המחוזי דאז, יעמדו על קבלת ערבות שתהיה תקפה עד לאחר מועד סיום העבודות. לא זו אף זו, בתגובה על מכתבו של מנכ"ל העירייה דלעיל השיב לו הממונה המחוזי דאז ב- 16.5.11 : "לארואה סיבה לשיתופכם בהתקשרות ביננו לבין החברה הנוגעת לעודפי העפר - אתם לא צד לעניין זה". עוד כתב הממונה דאז כי רמ"י אישרה לחברה את המשך ההרשאה לפעול באתר. בכך הבהיר הממונה המחוזי דאז לעירייה כי החברה פועלת במתחם כדין, וכי אין זה מעניינה של העירייה להתערב בנעשה שם. יוד גש כי עד למועד תשובתו של הממונה המחוזי דאז בנוגע למתן ההרשאות לחברה (שנעשו על ידו בחוסר סמכות) טרם אושרו עסקאות לפינוי של עודפי עפר בין החברה לבין רמ"י, ולכן תשובתו של הממונה המחוזי לעירייה לא הייתה מדויקת בלשון המעטה.
לדעת משרד מבקר המדינה, היה על העירייה ועל הוועדה המקומית שלה לבצע בירור מעמיק לגבי כמות החומר שעדיין לא פונה מהמתחם, אם בכלל, ולקבוע בהתאם את הכמות העדכנית שנותרה , ועל פי תוצאות הבירור לקבוע אם יש צורך במתן היתר בנייה נוסף לחברה.