משרד הבינוי והשיכון . כשלים בגיבושה ובהפעלתה של התכנית האסטרטגית לעידוד ההתיישבות ולחיזוקה א. נמצא כי לרוב, הן בשלב של החתימה על הסכם ההתקשרות בין החטיבה ובין קבוצת ההתיישבות והן לאורך תקופת החוזה, לא נכללו בהסכמים פרטים על הפעילויות שעל הקבוצה לעשות במסגרת הפרויקט, אלא הובאו בהם רק שמות העובדים ששכרם ממומן מכספי התכנית האסטרטגית. ב. בחוזה בין החטיבה ובין קבוצת ההתיישבות נקבע כי עם סיום הפרויקט על הקבוצה להגיש לחטיבה דוח מסכם על פעילותה במסגרת הפר ויקט. בפועל, קבוצות ההתיישבות לא הגישו דוחות מסכמים, וגם החטיבה לא דרשה מהן להגיש. העדר תיעוד אינו מאפשר פיקוח ובקרה על פעילותן של קבוצות ההתיישבות. ג. המסקנה העולה מכך היא שתקציבי המדינה ניתנו לעמותות ללא כל בקרה על מהות הפעולות שעליהן לבצע ועל יישומם של הפרויקטים. יש לראות בכך ליקוי חמור בסדרי מינהל תקין הן של החטיבה להתיישבות והן של משרד הבינוי, שתקצבו את הגופים אך לא פיקחו ולא עקבו אחר תפוקותיהם. הן בהחלטה 741 והן בניירות מטה אחרים שעסקו בנושא זה לא הוגדר באופן אופרטיבי המונח "פריפריה חברתית בישראל". יצוין כי משרדי הממשלה שקיבלו את טיוטת הצעת ההחלטה להערותיהם, ובהם משרד ראש הממשלה, אגף התקציבים ומשרד המשפטים, לא העירו על העדרה של הגדרה זו. באופן זה נפתח פתח למתן הסיוע התקציבי, שנועד לעודד את ההתיישבות ולחזקה בישובים מוחלשים, גם לקבוצות התיישבות הפועלות בישובים בעלי מדדים חברתיים כלכליים גבוהים. משרד מבקר המדינה חולק על טענת השר, כי "לא הייתה בפועל כל משמעות לאמות המידה", וסבור כי קביעתן נועדה ליצור סדר עדיפויות ראוי בחלוקת התקציב של התכנית האסטרטגית בין קבוצות התיישבות, בהלימה למטרה המרכזית של התכנית - חיזוק ההתיישבות בפריפריה הגאוגרפית והחברתית של המדינה. אולם, אמות המידה שקבעה החטיבה להתיישבות בקולות הקוראים שמטעמה לא הבדילו בין קבוצות התיישבות שפועלות ביישובים מוחלשים לבין אלה שפועלות ביישובים חזקים. בכך יצרו אמות מידה אלה עיוות בחלוקת תקציב התכנית, אשר על פי ממצאי הביקורת, הוענק גם לעמותות הפועלות ביישובים ובשכונות בעלי רמה חברתית-כלכלית גבוהה, דוגמת שכונות במעמד כלכלי גבוה בתל אביב. משרד מבקר המדינה מעיר למר אלמסי, מנהל היחידה העירונית בחטיבה להתיישבות, כי תשובתו איננה מתיישבת עם המסכת העובדתית שהובאה לעיל. ראוי לחזור ולהד גיש כי על פי טענת השר אריאל, מר אלמסי הוא שניסח את סעיפים 12-8 להחלטה, העוסקים בתחומי האחריות של החטיבה להתיישבות ושל משרד הבינוי, בהקמת מינהלת התיישבות והצוות המקצועי, באופן חלוקת התקציב ובהגדרת קבוצת התיישבות. יש להעיר לשר דאז כי שר רשאי לאצול מסמכויותיו לעובדי ציבור בלבד. הוא אינו רשאי לאצול אותן לגוף פרטי, בין אם האצילה מתבצעת באופן רשמי ובין אם לאו. המשפט המינהלי מאפשר לשר להיוועץ בגורמים חיצוניים, אך זאת במסגרת חובתו להפעיל שיקול דעת. שר הבינוי דאז אורי אריאל איפשר מצב שבו עבר למעשה שיקול הדעת בנוגע להתוויית החלטות אסטרטגיות מן הדרג המקצועי אל גורמים בעלי עניין, המבקשים לקדם את ענייניהם האישיים - ברמה המפלגתית וברמה העסקית. בכך נושא השר אריאל באחריות למחדל חמור בסדרי המשילות ולפגיעה בסדרי המינהל התקין. החלטותיו של השר אריאל לערב את מקורביו הפוליטיים בתחומים הנוגעים למתן סיוע לגרעיני התיישבות, ואף לייעד להם תפקידים במינהלת הגרעינים, שאותה פעל להקים במשרד הבינוי בתקופת כהונתו, מעוררות חשש כי פעל להבטיח שהתמיכה התקציבית בעמותות תופקד בידי גורמים הקשורים בטבורם לפעילותו הפוליטית והאידאולוגית של השר ואשר להם זיקה מהותית וישירה לחלק מאותן העמותות. מעורבות המקורבים אפשרה לכלול בתכנית קבוצות התיישבות שלא היו זכאיות לסיוע קודם לכן. השר אריאל ציין בתגובתו מדצמבר 2016 , כיהוא "מברך ומקבל על עצמו את הביקורת שהופנתה כלפיו בכל הנוגע לפגמים הנוגעים להתנהלות משרדו ולהתנהלותו, ואף מבין כי לא היה חף מטעויות במהלך כהונתו כשר הבינוי והשיכון". משרד מבקר המדינה מעיר לשר אריאל, כי אכן אין פסול בכך שיועץ השר, הממונה כמשרת אמון אישית של השר, יפקח ויעקוב אחר תחומי הביצוע שבאחריות השר לצורך דיווח לשר. ואולם, טענת חוסר מודעות של השר אינה מתקבלת, שכן הוא נושא באחריות הכוללת לנעשה במשרדו, לרבות בלשכתו, ולכן היה עליו להנחות את יועצו באופן ברור וחד-משמעי מהן גבולות גזרתו, לרבות העדר סמכויות לביצוע או למתן הנחיות לדרג הביצוע. לפיכך הוא נושא באחריות לכשל זה. מתרשים 2 עולה כי המסגרת הכוללת של תקציב הסיוע על פי החלטה741 עמדה על69 מיליון ש"ח. מסכום זה הוקצו בפועל כ -62 מיליון ש"ח. .היות ומינהלת ההתיישבות ו הצוות המקצועי עדיין לא קמו באותה העת, הרי שהם לא דנו וממילא לא אישרו את הנוסחים שפורסמו, לרבות אמות המידה למתן הסיוע הכלולים בהם. לטענת החטיבה, ועדת ההיגוי של החטיבה אישרה את הנוסחים של הקולות הקוראים. החטיבה טענה עוד שחברי ועדת ההיגוי היו נציגים של המשרד לפיתוח הנגב והגליל, משרד ראש הממשלה ולשכת שר הבינוי; ואולם משרדים אלה הכחישו בתשובותיהם טענה זו של החטיבה. נוכח הסתירה בין הדברים, עולה ספק אם אמות המידה שנקבעו בקולות הקוראים היו על דעת כל הגורמים שנדרשו לאשרן, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה. על המשרד לפיתוח הנגב והגליל ומשרד הבינוי היה לתת את הדעת למסקנות המחקר - החיוביות, כדי לשמרן ולקדמן; והשליליות, כדי לתקנן. ואולם, מעיון בקולות קוראים שפרסמו משרד הבינוי, המשרד לפיתוח הנגב והגליל והחטיבה להתיישבות עולה כי לא נקב עו בהם מנגנונים ואמצעים שמטרתם להתמודד עם הביקורת שנמתחה על פעילות קבוצות ההתיישבות. עולה מממצאי הביקורת, כמו גם מתגובתם של השר אורי אריאל והמנכ"ל דאז מר בן אליהו, כי מדובר בשיעור גבוה של סיוע תקציבי שהוקצה לקבוצות התיישבות הפועלות ביישובים מבוססים במעמד חברתי-כלכלי בינוני וגבוה, הממוקמים במרכז הארץ, אשר עלה לכדי עשרות מיליוני שקלים. סכום זה הוקצה לקבוצות ההתיישבות מבלי שצוות מקצועי קבע כי פעילותם חיונית לעידוד ולחיזוק ההתיישבות באותם היישובים וכי פעילותם עונה על היעדים שנקבעו בהחלטת הממשלה - עידוד ההתיישבות בפריפריה הגאוגרפית והחברתית וחיזוקה. .4. מעבר לשאלת התקפות והרלוונטיות של המדדים שפותחו בדיעבד, צוין בתגובות השר והמנכ"ל דאז על בסיס אותם מדדים, כי 56% מתקציב משרד הבינוי (8 )מיליון ש"ח הוקצו לקבוצות התייש בות בפריפריה הגאוגרפית, וכ-80% מסכום זה הוקצו לערים ולשכונות מוחלשות. מכאן שלפחות 1.6 מיליון ש"ח הוקצו לקבוצות שפועלות בשכונות חזקות מבחינה חברתית-כלכלית . מהתקציב שהפעילה החטיבה להתיישבות (51 מיליון ש"ח) הוקצו 22% ,לקבוצות הפועלות בפריפריה הגאוגרפית. כלומר יותר מ-10 מיליון ש"ח הוקצו לקבוצות הפועלות בשכונות חזקות מהבחינה הכלכלית-חברתית. .5. באשר לטענה שקבוצות התיישבות מתגוררות ולעתים אף פועלות בשכונות במעמד בינוני וגבוה, אך במקביל פועלות גם בשכונות מוחלשות באותם היישובים, יצוין כי למשרד הבינוי ולחטיבה להתיישבות אין נתונים על פעילות קבוצות ההתיישבות לפי השכונות שבהן הן פועלות, ועל כן לא ניתן לאמוד את אופי והיקף פעילותן לחיזוק השכונות המוחלשות. .6. כמו כן, יש לציין כי בנתונים שעליהם התבססה תגובת השר נפלו טעויות מהותיות: עמותות לא מעטות סווגו בתגובתו כ"פריפריה גיאוגרפית ", אף שפעלו גם ביישובי המרכז. לאור החלטה זו, בדק משרד מבקר המדינה את שיוך קבוצות ההתיישבות שקיבלו סיוע מהחטיבה להתיישבות וממשרד הבינוי35 לערים ולשכונות המוגדרים בהחלטה 631 כ"פריפריה חברתית" של המדינה. הבדיקה העלתה כי מתוך62 קבוצות ההתיישבות שקיבלו סיוע מהחטיבה להתיישבות, רק 9 פעלו ביישובים ובשכונות הכלולים באזורי הפריפריה החברתית של המדינה, כפי שהוגדרו בהחלטת ממשלה 631 . מבחינת הסיוע של משרד הבינוי- מתוך 112 קבוצות שקיבלו סיוע, רק 47 (42% ,) הן כאלו הכלולות באזורי הפריפריה החברתית כפי שהוגדרה בהחלטה 631. .בהקשר זה מפנה משרד מבקר המדינה את המנכ"ל דאז לנייר עמדה מנובמבר 2013 של הממונה על תחום התמיכות במחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים, שבו אושר המשך המימון של פעילות קבוצות ההתיישבות על ידי אגף שיקום שכונות במשרד הבינוי, בדרך שבה נעשה הדבר עד מועד הפעלת התכנית האסטרטגית (ספטמבר 2013 ). עוד יש להעיר למנכ"ל דאז, כי בתשובתו הוא מתעלם מהעובדה שלאגף שיקום שכונות במשרד שבראשו עמד ניסיון מקצועי רב שנים בסיוע לקבוצות התיישבות, לרבות מנגנוני ניהול להוצאתו אל הפועל. משרד מבקר המדינה מעיר לשר כי לוח הזמנים היה שריר וקיים עוד כשגובשה הצעת ההחלטה, לפני שדנו בה בקבינט הדיור ולפני שאושרה בידי הממשלה . ואולם, אף שסברו שהיא פגומה בחלקה, מאחר ש"איננה ריאלית ומעשית במונחים של משרדים ממשלתיים" , השר והמנכ"ל לא התריעו על כך ולא ביקשו להתאימה ליכולתו של המשרד להוציאה אל הפועל, אלא בחרו להיצמד ל"סד הזמנים" כדי להצדיק את הפעלת החטיבה. . ,אם כן 50 מיליון ש"ח 29 נועדו לסייע לקבוצות ההתיישבות, בין אם ישירות באמצעות אגף שיקום שכונות ובין אם דרך החטיבה להתיישבות, על פי משימותיו של כל גוף, כפי שנקבעו בהחלטת הממשלה. בפועל, כל ההקצאה התקציבית הזאת של משרד הבינוי הועברה בסופו של דבר בשלמותה לחטיבה להתיישבות. להלן הפירוט: אשר על כן, בשנת 2014 נאלץ המשרד להגדיל את התקציב המיועד לקבוצות ההתיישבות ב -8 .מיליון ש"ח, על חשבון יתרותיו התקציביות תוספת זו לא התחשבה בכללי הסיוע לקבוצות ההתיישבות, וגם היא ניתנה בלי שמינהלת ההתיישבות דנה בה ואישרה אותה. יש להעיר על כך להנהלת משרד הבינוי, ובפרט למנכ"ל המשרד דאז מר בן אליהו, אשר לא רק שלא קידם את הקמת המינהל ת מוקדם ככל האפשר, אלא אף פעל בניגוד להחלטת הממשלה, והתיר להעביר את כל תקציב המשרד שיועד ליישום התכנית ישירות לחטיבה להתיישבות. .ב. נמצא כי בפועל מנהל היחידה העירונית בחטיבה להתיישבות, מר חנוך אלמסי 26 , נטל חלק מרכזי בגיבוש הצעת החלטה 741 וסייע להבאתה לדיון בממשלה. מסקנה זו עולה ממכלול המסרים שהועברו באמצעות ההתכתבות בדואר אלקטרוני בין מנהל היחידה העירונית בחטיבה לבין המנהל במשרד לפיתוח הנגב והגליל, יועץ השר דאז והמקורבים ובעלי העניין - מכלול אשר הובא לעיל. לכמה מסרים צורפו נוסחי ביניים של הצעת ההחלטה עם הערות של אותם הגורמים. .1. את מינהלת ההתיישבות הקים המנכ"ל דאז באופן רשמי רק בת חילת שנת 2015 ,, בשנה השלישית מתוך שלוש שנות התכניתוהיא לא קיימה ולו דיון אחד לאחר הקמתה. על כן, סיכום המנכ"ל בנוגע לכינוס ישיבת המינהלת בעניין תכנית העבודה וחלוקת תקציב משרד הבינוי בין הגורמים השונים לשנים 2015-2014 היה חסר משמעות. עולה מכאן שמינהלת ההתיישבות לא מילאה למעשה את התפקידי ם שהוטלו עליה מכוח החלטת הממשלה, והקמתה בתחילת 2015 הייתהרק כדי לצאת ידי חובה. .2. יצוין כי מנכ"לית המשרד לפיתוח הנגב והגליל, המשרד שיזם את החלטה 741 , גב' סיגל שלתיאל הלוי, שאמורה הייתה להיות חברה במינהלת על פי ההחלטה לא השתתפה בישיבה זו. א. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי, כי הפעלת הפורומים השונים בשמות ובהרכבים השונים, אשר התכנסו, דנו והחליטו החלטות בעניינה של התכנית האסטרטגית, בלי שמונו לפי הוראות החלטה 741 ומבלי שהוגדרו משימותיהם ותחומי אחריותם, שיקפה את הכאוס הארגוני והניהולי ששרר עקב ההשתהות בהקמת מינהלת התיישבות - מנגנון היישום הממשלתי המוסמך של התכנית האסטרטגית. ב. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשרד הבינוי, כי לא ניתן לקבל את הטענה לפיה האגף לשיקום שכונות קיים בתקופה אוגוסט-ספטמבר 2014 ישיבות עם צוות מקצועי מכלל המשרדים ליישום החלטת ממשלה זו, ושצוות זה שימש "צוות מקצועי", כנדרש על פי החלטת הממשלה, ושהוא מימש את כל המשימות שהוטלו עליו במסגרת ההחלטה, שכן, בתקופה זו כל התקציב של משרד הבינוי שנועד ליישם את החלטה 741 , בהיקף של 51 מיליון ש"ח, כבר הועבר לחטיבה להתיישבות והוקצה לקבוצות התיישבות על פי אמות המידה ש"קבעה" כבר החטיבה בקולות הקוראים שפרסמה. ג. מהדיווח של משרד הבינוי בתגובתו מינואר 2016 עולה עוד, כי גורמי המקצוע במשרד הבינוי לא היו שותפים כלל להליך הניסוח, הפרסום והקצאת התקציבים שהובילה החטיבה להתיישבות בנושא הגרעינים. הקשר עם החטיבה להתיישבות נוצר בפעם הראשונה בדיון שיזם האגף ב- 21.9.14, ובדיון ז ה הציג נציג החטיבה להתיישבות את החלוקה של התקציבים שהקצתה החטיבה לגרעינים - אך גם זאת לאחר מעשה. מכאן עולה המסקנה כי לא זו בלבד שמנגנוני יישום התכנית האסטרטגית - מינהלת ההתיישבות והצוות המקצועי - לא מונו באופן פורמלי, אלא שהלכה למעשה הם לא תפקדו בשלב הוצאת התכנית האסטרטגית מהכוח אל הפועל. .מתרשים 3 עולה כי לקבוצות התיישבות המתגוררות ביישובי הנגב והגליל הוקצה סיוע בהיקף של 26 מיליון ש"ח - 41% מכלל התקציב של התכנית האסטרטגית. לעומת זאת לקבוצות התיישבות המתגוררות ביישובים באזור המרכז, בירושלים ובחיפה, הוקצה סיוע בהיקף 31 מיליון ש"ח - 50% מסך תקציב התכנית. שאר הסיוע בהיקף של 7 מיליון ש"ח (11% ) הוקצה לארגוני הגג של קבוצות התיישבות. .1. עלה כי מנכ"ל משרד הבינוי דאז, מנכ"לית המשרד לפיתוח הנגב והגליל דאז ומנכ"לית המשרד המכהנת השתהו במשך חודשים ארוכים ביישום החלטה 741 בכל הנוגע להקמת גופי הניהול של התכנית האסטרטגית- מינהלת ההתיישבות והצוות המקצועי. בכ לל זה, הם לא פנ ו למשרדי הממשלה שנציגיהם נקבעו בהחלטה 741 כחברים במינהלת ההתיישבות - המשרד לפיתוח הנגב והגליל, משרד הבינוי, משרד האוצר, משרד החינוך, משרד הקליטה ומשרד ראש הממשלה - כדי שאלה ימנו בעלי תפקידים מטע מם כחברים מן המניין במינהלת, והם גם לא מינו את נציגיהם כחברים במינהלת ההתיישבות. .2. בעוד הקמת מינהלת ההתיישבות התעכבה, פעל יועץ השר דאז מר מלאכי להעברת מלוא התקציב של משרד הבינוי לחטיבה להתיישבות. החטיבה הקצתה את התקציבים לפי אמות מידה שקבעה ולפי החלטות ועדות השיפוט שהקימה, בניגוד לסדרי מינהל תקין ולהוראות שבהחלטת הממשלה. יש להעיר על כך למנכ"ל משרד הבינוי דאז מר שלמה בן אליהו ולמנכ"לית המשרד, גב' סיגל שאלתיאל הלוי, שכן בהתנהלות זו התאפשרה תרבות שלטונית וארגונית לקויה שפגעה בסדרי מימשל תקינים. א. בביקורת עלה כי לא נעשו המיפויים כנדרש בהחלטת הממשלה. ללא מיפוי, הוקצו תקציבי התכנית לאו דווקא על פי יעדי התכנית - הפריפריה הגאוגרפית והפריפריה החברתית. עלה שהסיוע לקבוצות התיישבות המתגוררות ביישובים בעלי מעמד חברתי-כלכלי גבוה ניתן רק בחלקו לקבוצות המתגוררות ופועלות בשכונות מוחלשות באותו ישוב. לדוגמה: ביישובי גוש דן ובאזור השרון, יישובים המוגדרים לפי המדד החברתי -כלכלי של הלמ"ס כערים בעלות מעמד חברתי - כלכלי גבוה (אשכול 10-8 ,) פועלות25 קבוצות התיישבות שקיבלו סיוע במסגרת התכנית האסטרטגית. 15 מתוכן פועלות בשכונות מבוססות, וזאת על פי המדד שקבע הלמ"ס ביחס למדד השכונות (להלן - המדד הפריפריאלי) 32. ב. עוד עלה שהיקף הסיוע הכולל ש הוקצה לקבוצות שביישובי גוש דן (תל אביב, רמת גן, קריית אונו) והשרון (רעננה, הוד השרון, הרצליה) עומד על כ -10.5 מיליוני ש "ח ורובו, כ -7 מיליוניש"ח, הוקצה לקבוצות הפועלות בשכונות בעלות מעמד חברתי -כלכלי גבוה (על פי המדד הפריפריאלי)33. ג. להלן דוגמאות אחדות בנוגע לקבוצות התיישבות הפועלות בשכונות האמורות: מהבדיקה עלה כי בגיבוש התכנית האסטרטגית, ובהמשך - ביישומה, השתתפו הגורמים שלהלן: בעלי עניין ומקורבים פוליטיים של השר אריאל שפעלו מלשכתו של השר אריאל; מנהל היחידה העירונית בחטיבה להתיישבות מר חנוך אלמסי (להלן - מר אלמסי או מנהל היחידה העירונית). ביישום התכנית השתתף גם יועץ השר דאז מר ישראל מלאכי (להלן - מר מלאכי או יועץ השר דאז). גורמים אלה פעלו מול מר סורוקה, שריכז כאמור את עבודת המטה, בגיבוש הצעת ההחלטה 741. בשנים 2015-2013 עסקו בעלי עניין ומקורבים פוליטיים של השר אורי אריאל בנושאים הנוגעים לתמיכה בעמותות - גרעיני התיישבות - ובארגוני הגג שלהם, ובכלל זה בגיבוש הצעת ההחלטה וביישומה. משרד הבינוי לא העסיק גורמים אלו בכל דרך שהיא ולא שילם עבור פעילותם ממילא לא התקבל אישור להעסקתם מנציב שירות המדינה. הואיל והגורמים פעלו ישירות מול גורמי המקצוע במשרדי הממשלה ובחטיבה להתיישבות וחלקם אף תועדו במסמכים כנציגי השר, ייתכן שנוצר אגב כך מצג כלפי עובדי משרד הבינו י וגם כלפי עובדים במשרדי ממשלה אחרים שבהם הופיעו, כי הם פועלים מטעמו של השר כנציגיו וכיועציו. עלה כי המקורבים ובעלי עניין היו מעורבים בשינוי הנוסח המקורי של ההחלטה, שהתמקד במתן סיוע לאזורי עדיפות לאומית בנגב ובגליל. הנוסח הסופי קבע שהסיוע יינתן בכל אזורי הארץ. בשל כך ניתן הסיוע גם לעמותות ולארגוני הגג שלהן שפעלו במרכז הארץ, ביישובים שלפי המדד של הלמ"ס18 מוגדרים כבעלי מעמד חברתי-כלכלי בינוני -גבוה או גבוה. בין הגופים שקיבלו סיוע כאמור עמותות שלאותם בעלי עניין ומקורבים הייתה זיקה אליהם. להלן הפרטים: . משרד מבקר המדינה מעיר למנהל במשרד לפיתוח הנגב והגליל שריכז את עבודת המטה לגיבוש הצעת ההחלטה 741 , וכן ליועץ שר הבינוי דאז, מר מלאכי, כי הם איפשרו לגורמים חיצוניים - המקורבים הפוליטיים ובעלי העניין - להיות מעורבים בגיבוש הצעת החלטה ממשלתית באופן שעלול להוביל לפגיעה באינטרס הציבור. משנחשפו לעירוב פסול זה, חובתם הייתה לפעול לאלתר להפסקתו, בין היתר בדרך של דיווח לממונים עליהם או לשומרי הסף במשרדיהם; פע ולות שלא עשו. בכך לא מילאו את המצופה מהם כעובדי מדינה, המחויבים לנהל תהליך קבלת החלטות מקצועי ונטול פניות. בניגוד לתשובת המשרד לפיתוח הנגב והגלי ל, כי לא הייתה לו ידיעה ש"לא מדובר בעובדי מדינה אלא בגורמים חוץ ממשלתיים", ניתן להניח שידע על כך, למשל משאלת המנהל במשרד לפיתוח הנגב והגליל את מנהל היחידה העירונית בחטיבה להתיישבות, באשר לבעל עניין ג' - "מי זה..." והתשובה לכך - בעל [ "שמועניין ג. ]'אין לו ידע בהחלטות ממשלה אבל הוא טוב בניסוח", וכן מכך שבפניית מקורב פוליטי ב' אליו מ - 31.7.13 הוא חתם כמנכ"ל העמותה אותה הוא ניהל זאת בנוסף לסמליל של העמותה שנלווה לה. מכאן עולה שבניגוד לצורך לשלב את הדרג המקצועי בעבודת המטה לקביעת מדיניות, בפועל לא שותפו הגורמים המקצועיים שבמשרד הבינוי בתהליך זה והוא נותר בידי גורמים פרטיים. ממכלול התשובות דלעיל עולות סתירות בין התשובות השונות של השר אריאל ושל משרדי הממשלה בכל הנוגע לתפקידם, לאחריותם ולמעורבותם בגיבוש הצעת החלטה 741 . המשרדים והגורמים האמורים מתנערים מאחריות לגיבושה, מצמצמים את אחריותם מאוד או שמטילים אותה לפתחם של אחרים, וזאת לפחות באשר לניסוח סעיפי ההחלטה הנוגעים לחטיבה להתיישבות ולמשרד הבינוי. משרד מבקר המדינה מעיר לשר אריאל שמתשובתו עולה כי איפשר ביודעין לחטיבה להתיישבות, שהיא גורם ביצועי, לעסוק בניסוח סעיפי הצעת ההחלטה הממשלתית, זאת בשעה שהאחריות על כך מצויה אצל הנהלת משרד הבינוי וגורמי המקצוע במשרד. באופן זה צמצם השר עד מאוד את שיקול דעתו ושיקול הדעת של הדרג הניהולי והמקצועי במשרד הבינוי בגיבוש הצעת ההחלטה 741 . התנהלות זו מעלה חשש לפגיעה חמורה בסדרי משילות ובתהליכי מינהל תקין. תוצאת הדבר היא שלמזכירות הממשלה הוגשה הצעת החלטה 741 בליווי חוות דעת משפטית, אשר אמנם קבעה, על דעת שני היועצים המשפטיים, כי "אין מ ניעה משפטית" לקבלתה, ואולם, בפועל בנוסח ההחלטה לא שותף הדרג המשפטי של משרד הבינוי. מפרוטוקול הישיבה של קבינט הדיור מיום 2.9.13 (להלן - פרוטוקול הישיבה) עולה, כי לשכת השר אריאל זימנה לישיבה זו את מקורב פוליטי א'. ואולם השר אריאל לא נתן כל גילוי, אם כגילוי מקדים ואם במהלך הישיבה, הן בדבר קשריו עם מקורב פוליטי א' והן בדבר העובדה שהוא חבר בקבוצת התיישבות וממלא תפקידי ניהול שונים בארגוני הגג שלהן, ולכן הוא בעל עניין בקידום החלטת הממשלה. בכך הכשילה לשכת השר אריאל את מזכירות הממשלה, שכן המזכירות רשמה בפרוטוקול הישיבה של קבינט הדיור, כי נכח בה "… … מקורב פוליטי [ ]'א- משרד הבינוי והשיכון", ובכך יצרה מראית עין כי מדובר בעובד משרד הבינוי, על אף שבפועל מדובר במקורב פוליטי של השר אריאל, חבר מרכז במפלגת תקומה, שלא מילא תפקיד פורמלי במשרד הבינוי. נמצא כי על אף הנקבע בקול הקורא לשנת 2014 , החטיבה העניקה את הסיוע לקבוצות ההתיישבות בלי שדרשה אישורים ממחלקת הרווחה העירונית כי השכונה שבה פועלת קבוצת ההתיישבות היא בעלת ריכוז גבוה של תיקי רווחה. כך התאפשר סיוע כספי בהיקפים ניכרים לקבוצות התיישבות שפועלות בשכונות מבוססות בעלות ריכוז נמוך של תיקי רווחה, כפי שפורט לעיל. א. בקולות קוראים מטעם משרד הבינוי, המשרד לפיתוח הנגב והגליל והחטיבה להתיישבות, שפורסמו במסגרת התכנית האסטרטגית, לא נכלל תנאי זה. בכך נפתח פתח להפעלת חברי העמותות וארגוני הגג שלהם על ידי פוליטיקאים ככוח פוליטי-קהילתי מאורגן וזמין - לטובת מטרותיהם. כל זאת במימון שמקבלות העמותות מתקציב המדינה. ב. על מנת למנוע ניצול של תקציבי המד ינה לצרכים פוליטיים, על משרדי הממשלה לכלול בקולות הקוראים המעניקים סיוע תקציבי לגרעיני התיישבות תנאי דומה לזה שהופיע בקולות הקוראים מ-2009 , .האוסר על פעילות פוליטית של גרעיני התיישבות בפרוטוקול הישיבה נרשם כי נציגי משרד הבינוי דיווחו: "באשר ליישום החלטה 741 על הקמת מינהלת - ישנו צוות של שר השיכון אשר מוביל את העניין מטעם המשרד, אך אין כרגע מינהלת כגוף מתכלל, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה… והיה צריך להיות ]קבוצות התיישבות [ הכסף שיועד לגרעינים מרוכז במינהלת הועבר ברובו המוחלט (40 מיליון ש"ח מתוך 50 )מיליון ש"ח לחטיבה להתיישבות". אמנם בפרוטוקול הוגדרה ישיבה זו "ישיבה מס' 1 של 'מינהלת - גרעיני התיישבות'", אולם משרד הבינוי טען בתשובתו מינואר 2016 שהישיבה הייתה דווקא ישיבת הצוות שהקמתו הותוותה בהחלטה 741, ו צוות זה "שימש לכל דבר ועניין כ'צוות מקצועי'". לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלות זו מצביעה על חוסר תיאום ועל בלבול ששרר בקרב בעלי התפקידים משלל משרדי הממשלה בדבר מעמדם, תחומי סמכותם ואחריותם בנוגע להוצאת התכנית האסטרטגית מהכוח אל הפועל. שיתוף פעולה בין הרשות המקומית לקבוצת ההתיישבות הפועלת בתחומה הוא הכרחי, ועליו להיות תנאי לקבלת הסיוע. ראוי שהפעילות תתואם עם הרשות המקומית, כך שהיא תיתן מענה לצרכיה הייחודיים ולאותם תושבים הנזקקים לכך. עד סיום הביקורת לא סיים האגף לפתח את מערך הסטטיסטיקה השכונתית - מכלול מדדי התפתחות השכונה מבחינה חברתית -כלכל ית ופיזית כאחד. על כן, אין בידי האגף לשיקום שכונות כלי מדידה להערכת האפקטיביות של הפעולות שהוא נוקט בכדי לסייע ולקדם את השכונות ובכלל זה אין לו כלי להערכת תוצאות הפעילות של קבוצות ההתיישבות . .אף אין לקבל את טענתם שאגף שיקום שכונות לא היה מוכן ליישם באותו זמן את החלטה 741 , בשל חוסר מוכנות ו לחלוקת התמיכות שהרי בנייר עמדה מנובמבר 2013 אישר הממונה על תחום התמיכות במחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים להמשיך במימון פעילות קבוצות ההתיישבות על ידי האגף כפי שנעשה הדבר עד אז - באמצעות הזמנת שירותים. הנחיה זו של יועץ השר לאחראית על התקציבים בחטיבה להתיישבות נוגדת את החלטת הממשלה 741 , שהפקידה את הסמכות להקצאת תקציבי התכנית האסטרטגית בידי מינהלת ההתיישבות, שטרם קמה במועד ההנחיה. אי הקמת המינהלת במועד זה אינו יכול לשמש הצדקה לפעולה בניגוד להחלטת הממשלה, אלא דווקא מנוף להאצת הקמתה, כדי להבטיח כי הקצאת תקציבי המדינה תיעשה תוך בקרה ופיקוח. כאמור, בכך פעל יועץ השר דאז גם בניגוד להוראות התקשי"ר, האוסרות על בעלי משרות אמון להנחות את הדרגים המקצועיים של הגופים. אף על פי כן, החטיבה לא שיתפה את הרשויות המקומיות בעניין הסיוע לקבוצות ההתיישבות המבקשות לפעול בשטחן. הדבר חיוני על מנת לוודא כי פעילות קבוצת ההתיישבות מתאימה לצרכים של הרשות המקומית ומתנהלת על פי סדר העדיפות שלה. בביקורת עלה כי בשנים 2014-2013 הקצתה החטיבה לקבוצות ההתיישבות48 מיליוני ש"ח מתוך 51 מליוני ש"ח שהעביר אליה משרד הבינוי. כ-62% ממנו- 26.5 מיליון ש"ח (כ -46% )מכלל התקציב - הוקצה לשכר לבעלי תפקידים בקבוצות התיישבות ובארגוני הגג שלהן במרכז הארץ. עוד עלה כי משרד הבינוי, שבאחריו תו תחומי פעילות חיוניים בפריפריה הגאוגרפית והחברתית, ובהם הקמת גרעינים חדשים, מחקר ושיווק, לא הקצה לתחומי פעילות אלה כל תקציב. לעומת זאת, הוא הקצה כמעט ממחצית מכספי הסיוע לקבוצות ההתיישבות שפעלו במרכז הארץ. .מתרשים 5 בולט שיעור הסיוע הגבוה שהוקצה לקבוצות התיישבות הפועלות ביישובים מבוססים במעמד חברתי-כלכלי בינוני ומעלה הנמצאים במרכז הארץ. לקבוצות אלו הוקצה סיוע בהיקף של כ-29 מיליון ש"ח (כ -46% מכלל התקציב עבור הסיוע לקבוצות התיישבות), שהוא הגבוה ביותר הן בקנה מידה אזורי והן בקנה מידה ארצי. כ-10.5 מיליון ש"ח הוקצו לקבוצות התיישבות הפועלות ביישובים שהם בעלי מעמד חברתי-כלכלי גבוה. פעולות אג"ת שצוינו לעיל, ובכלל זה בקשותיו מוועדת הכספים של הכנסת לאשר העברה של תקציבי התכנית האסטרטגית לחטיבה להתיישבות, אף שלא מולאו הוראות עקרוניות של החלטת הממשלה 741 בדבר הקמתה של מינהלת התיישבות, ומבלי לתת לעובדה זו גילוי נאות בוועדת הכספים , הן בלתי תקינות. יצוין כי נציגת אג"ת ציינה לראשונה כי תהליכי התקצוב ואופן הסיוע לקבוצות התיישבות לא היו תקינים, וכי התקיימו כשלים מהותיים במסגרת התכנית האסטרטגית, רק עת השתתפה לראשונה בצוות המקצועי, בינואר 2015, לאחר מינויו באופן רשמי על ידי מנכ"ל משרד הב ינוי דאז. בעניין זה טענה שלא מתקיימות ישיבות של מינהלת ההתיישבות, שהקולות הקוראים של החטיבה להתיישבות ושל משרד הבינוי גובשו בלי שמונה הצוות המקצועי, שלא שולב המדד החברתי-כלכלי של היישוב בקולות הקוראים ועוד. .א. עלה כי השר אריאל הודיע בפנייתו לגרעינים שבכנס יקבלו המשתתפים "תדריך מסודר ומפורט, חלוקת משימות", וכי כל גרעין התבקש להקצות ארבעה נציגים, כדי שיהיו "חוד החנית בהפעלת המוסד בשבוע הקרוב". לעומת זאת, בקולות הקוראים שפרסמו משרד הבינוי, המשרד לפיתוח הנגב והגליל והחטיבה להתיישבות לא נקבעו מדדי הצלחה של קבוצות התיישבות במימוש משימותיהן. יתרה מכך, ה משרדים גם לא קבעו מדדים להערכת האפקטיביות של פעילות קבוצות ההתיישבות, והיא לא נמדדה . על מנת להגביר את מעורבות הרשויות המקומיות בפעילות קבוצות ההתיישבות, על אגף שיקום שכונות לדרוש מכל רשות מקומית לקבוע בעל תפקיד שירכז את נושא קבוצות ההתיישבות באותה רשות. כן יש מקום לדרוש שהרשות תגיש למשרד הבינוי דוח מעקב על פעילות הקבוצות במטרה להעריך את מידת האפקטיביות של הקבוצות לחיזוק היישובים שבתחומם הן פועלות. .מהנתונים שבתרשים 4 עולה כי לקבוצות התיישבות שפועלות ביישובים בעלי מעמד חברתי-כלכלי נמוך הוקצה הסיוע הקטן ביותר, בהיקף של כ- 4 מיליון ש"ח - כ-6% ,בלבד. לעומת זאת לקבוצות התיישבות הפועלות ב יישובים בעלי מעמד חברתי-כלכלי גבוה, (כגון רעננה, הוד השרון, קרית אונו, מודיעין, תל אביב), הוקצה סיוע בהיקף של יותר מפי שלושה - כ-10.5 מיליון ש"ח - כ-17% מסך הסיוע. מרבית התקציב כ-39 מיליון ש"ח (63%) - הוקצה לקבוצות התיישבות הפועלות ביישובים בעלי מעמד חברתי-כלכלי בינוני. .בביקורת עלה כי החטיבה להתיישבות ומשרד הבינוי העניקו בשנים 2014- 2013 סיוע כספי בהיקף של מאות אלפי שקלים לעמותות בעלות זיקה למקורבים פוליטיים ולבעלי עניין, שהשתתפו בגיבוש התכנית האסטרטגית ובהוצאתה מהכוח אל הפועל. במקרים אחדים, הסיוע ניתן אף שהעמותות לא עמדו בתנאי הסף של החלטה 741 :. להלן הפירוט מן הראוי שהיועץ המשפטי לממשלה יבחן את עמידת העמותות מס' 2 'ומס3 בתנאי הסף שנקבעו בהחלטת הממשלה ואת זכאותן לסיוע הממשלתי. במהלך מאי 2013 הגיש מר מלאכי את השאלון שמילא ליחידת הייעוץ המשפטי. על אף שממלא השאלון מחויב לפרט תפקידים ועיסוקים קודמים בארבע השנים שלפני הדיווח, לא דיווח מר מלאכי שבשנים 2010-2006 כיהן כמנהל עמותה מס' 5 . כמו כן, אמנם יועץ השר ציין בשאלון ששימש עוזר פרלמנטרי, אך בניגוד לדרישה המופיעה בשאלון הוא לא פירט את זיקותיו וקשריו לפעילות המשרד, לרבות בנוגע לתחום הסיוע לגרעיני התיישבות, שבו עסק טרם מינויו לתפקיד יועץ השר. כן הוא לא ציין שבתקופה שפעל כעוזר פרלמנטרי של ח"כ אריאל היה לו גם קשר עם אגף שיקום שכונות שבמשרד הבינוי. ביום 23.6.13 , לאחר שלושה חודשים מיום תחילת עבודתו כיועץ שר הבינוי, חתם מר מלאכי על הסדר למניעת ניגוד עניינים. עולה מתוך כך, שהסדר ניגוד העניינים של יועץ השר דאז נשען על מידע חסר שהוא מסר ועל כן לא נקבעו בו הסדרים כלשהם באשר לפעילותו של מר מלאכי בתחום קבוצות התיישבות, תחום שבו עסק, טרם מינויו ליועץ השר. תשובות המקורבים מבססות את העובדה שמדובר במעורבות ממשית של מי שהם מקורבי השר במשך תקופה ארוכה, מעורבות שנעשתה בידיעתו ואף מתוך כוונה שלפחות חלקם ישתלבו במינהלת גרעינים שביקש להקים, וכל זאת ללא שניתן ל מעורבות אישור של נציב שירות המדינה. בפועל, הדבר הביא לביטול שיקול הדעת המקצועי של הגורמים המוסמכים במשרד הבינוי, וכפי שציין המשרד בתשובתו להלן: "תוך נטרולם של גורמי המקצוע". תגובתו של משרד הבינוי מלמדת על כך שמידור הדרג המקצועי במשרד הבינוי, עת גובשה התכנית האסטרטגית, וצמצום פעילותו בשלבי יישומה סללו את הדרך להתערבות ולהשתתפות של מקורבי השר אריאל בתהליכי קבלת ההחלטות לעניין אמות המידה לחלוקת הסיוע במסגרת התכנית והשיפוט בבקשות הסיוע. א. לא מן הנמנע שעמדתו של השר אריאל בדבר העדפת מינויים, של מי שמכירים את תחום הגרעינים, בכל הנוגע לאיוש המשרות במינהלת הגרעינים שביקש להקים, הובילה לביסוס מעמדם כברי סמכא מול הדרגים מקצועיים - ביצועיים במשרד הבינוי, עד כדי מילוי מקומם בתהליכי גיבוש התכנית האסטרטגית ויישומה. במצב דברים זה ונוכח החשש שהמקורבים ייתפסו הן במשרד הבינוי והן במשרדי ממשלה וגופים אחרים, כנציגים מוסמכים מטעם השר, היה על השר לוודא ולהבהיר היטב למקורביו שלכל היותר הם יוכלו לייעץ לו או למנכ"ל המשרד, אך אל להם להיות מעורבים פעילים בעבודת הדרג המקצועי ואף במקומו. למען הסר ספק, היה עליו להבהיר זאת גם בפני הנהלת המשרד והנהלת החטיבה להתיישבות - פעולות שלא עשה. ב. אולם, עלה מתוך הממצאים והתגובות להם, כי השר אריאל עירב את מקורביו בגיבוש התכנית האסטרטגית ובהוצאתה אל הפועל , אמנם כדי לקדם את התכנית , אך אגב כך, פעלו אלה כדי שניתן יהיה לכלול בה קבוצות התיישבות שפעילות ן קשורה בטבורה לפעילותו הפוליטית והאידאולוגית של השר , ואשר עד לקבלת ההחלטה לא היו זכאיות לקבל את הסיוע. לשם כך פעלו אותם מקורבים כדי להשפיע על נוסח החלטת הממשלה, כך שהזכאות לסיוע תורחב גם לקבוצות הפועלות במרכז הארץ, ובהן הקבוצות שאליהן הייתה לאותם מקורבים זיקה אישית. ג. חוסר הידיעה, כטענת השר, על התנהלות מקורביו ובעלי העניין הקשורים אליהם אינה פוטרת אותו מהאחריות לכשל זה במשילות ובסדרי המינהל במשרד שהוא ממונה עליו. את הכשל הזה איפשרה מעורבותם של המקורבים ושל מר מלא כי, יועץ השר דאז, (כפי שיפורט להלן) בטיפול בהקצאת התקציב שבמסגרת התוכנית האסטרטגית על מנת לחלקו לקבוצות ההתיישבות, תוך מידור של גורמי המקצוע המופקדים על כך במשרד. עלה כי בעת שהתערב בפעילות ליישום החלט ה 741 עבר מר מלאכי על ההוראות והסייגים שצוינו לעיל, המוטלים על פעילותו כיועץ השר, והתערב באופן בלתי תקין בתחומים הנוגעים ליישום ההחלטה, ובכלל זה, העברות תקציביות, ניסוח קולות קוראים ושיפוט בבקשות למתן הסיוע כמפורט להלן: מקרה זה הוא דוגמה להתערבות פסולה של גורמים בלתי מוסמכים בסדרי מינהל תקינים. במקרה זה שותף גורם משפטי חיצוני, בעל עניין ג', בעבודה המקצועית במשרד הבינוי. כמו כן, זימון הישיבה נעשה על ידי מקורב פוליטי ב ', והכול ללא ידיעתו ושיתופו של היועץ המשפטי של משרד הבינוי. הדבר מהווה פגיעה חמורה בסדרי המינהל התקין. המקרה גם ממחיש את המצב שאליו נקלעה עובדת האגף. מדובר בעובדת שאינה בדרג ניהולי בכיר, ובשל כך ניתן להניח שגם אם הייתה מזהה את המעורבות הפסולה של מקורבי השר הייתה מתקשה להתמודד עמה. מצבר הממצאים דלעיל עולה, כי בעת שהיה יועץ השר, פעל מר מלאכי בניגוד להנחיות שבתקשי"ר, האוסרות על מי שנושא במשרת אמון להיות מעורב בפעולות ביצועיות של המשרד. זאת ועוד, בתפקידו כנציג המשרד בוועדות השיפוט של החטיבה להתיישבות, השתתף מר מלאכי בוועדות השיפוט אשר קיבלו החלטות בנוגע לסיוע לקבוצות ההתיישבות; לרבות בנוגע לקבוצות התיישבות שהייתה לו זיקה אליהן אם בסיוע להקמתן ואם לניהולן בעבר (עמותה 1 ועמותה5.) משרד מבקר המדינה מעיר ל מר מלאכי, יועץ השר דאז , כי נוכח החשש למעורבות של שיקולים זרים בקבלת ההחלטות בנוגע לסיוע לקבוצות התיישבות שהייתה לו זיקה אליהן, היה עליו להימנע מלהשתתף בדיונים שבהם דנו בקבוצות אלו, ובכך להבטיח כי לא יפעל מתוך שיקולים לא ענייניים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה ליועץ השר דאז, כי תפקיד יועץ שר הוא תפקיד בכיר, בעל מעמד והשפעה ניכרים. בעת המינוי לתפקיד, מחובתו של יועץ שר לפעול באופן אקטיבי על מנת לעמוד על תחומי אחריותו, סמכויותיו ומגבלות פעילותו, ובפרט שמדובר במשרת אמון. מאחר שהתוודע בתפקידו הקודם כעוזר פרלמנטרי לסדרי המינהל הציבורי , מצופה היה ממנו שיפעל על פי החובות הנגזרות מהם, דבר שלא עשה. א. היוצא הוא כי תיקון החוק ה מסדיר את מעמדה של החטיבה עיגן בחוק את התפיסה הבסיסית לפיה החטיבה היא גוף ביצועי, אשר אין מתפקידו לעצב את מדיניות הממשלה או אף להיות שותף בעיצובה. .הממשלה הכירה בקבוצות ההתיישבות כאמצעי לחיזוק האוכלוסייה ביישובים שבפריפריה הגאוגרפית ובפריפריה החברתית של ישראל, ולשם כך יזמה את "התכנית האסטרטגית לעידוד וחיזוק ההתיישבות". ממצאי הביקורת העלו כי חלק ניכר מתקציבי הסיוע לקבוצות ההתיישבות, שנועדו לקבוצות התיישבות הפועלות ביישובים ובאזורים מוחלשים לשם קידומם ופיתוחם, שימש גם לתמיכה בקבוצות התיישבות הפועלות בקרב אוכלוסיות מבוססות במרכז הארץ. סדר עדיפויות זה אינו מתיישב עם המדיניות ועם סדרי העדיפויות הלאומיים שקבעו ממשלות ישראל לדורותיהן בנושא פיזור האוכלוסין וחיזוק אזורי הפריפריה, כפי שבאו לידי ביטוי בהחלטות הממשלה הרבות בנושא, אשר שימשו בסיס להחלטת הממשלה 741. מידור הדרג המקצועי של משרדי ממשלה מ עבודת המטה לגיבוש הצע ות החלטות ממשלה ושילובם החלקי ביישום החלטות אלה, ולצד זה עירוב שתדלנים (לוביסטים) - בעלי עניין ומקורבי ם פוליטיים של שרי ממשלה בתהליכים אלה, מהווים פגיעה חמורה בסדרי משילות, במינהל תקין ובאינטרס הציבורי הכולל. שר הבינוי דאז אורי אריאל, שהיה לו קשר אישי למקורביו הפוליטיים וליועצו דאז, נושא באחריות לכשלים שהועלו. החלטות של משרד הבינוי ושל החטיבה להתיישבות להענ יק סיוע תקציבי לקבוצות התיישבות שחבריהן מתגוררים ופועלים בשכונות בעלות מעמד חברתי-כלכלי גבוה בערי המרכז, וחלקן אף אינן עומדות בתנאי הסף של החלטה 741 , טעונות בדיקה של היועץ המשפטי לממשלה.
.משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לפיתוח הנגב והגליל ולמשרד הבינוי כי העדר מדדי הצלחה מונע ממפעילי התכנית ומגורמי הבקרה, לרבות הממשלה, להעריך את האפקטיביות של התכנית האסטרטגית והמשאבים שהושקעו בה בכלל ואת האפקטיביות של קבוצות ההתיישבות בפרט. ללא הערכה כזו, גם אי-אפשר להפיק לקחים, להעריך את המצב מחדש וכן לקבוע אם להמשיך להפעיל את התכנית האסטרטגית או לסיימה.