משרד הרווחה והביטחון החברתי . תקצוב שירותי הרווחה לרשויות מקומיות - היעדר שוויון - ממצאי מעקב .בביקורת הקודמת צוין כי לפני עשרות שנים הוחלט שהמשרד יממן 75% מהעלויותשהוא מכיר בהן , והיתרה תמומן מההכנסות העצמיות של הרשויות המקומיות. עוד צוין בביקורת הקודמת שראוי לתת את הדעת לכך ש רשויות מקומיות חלשות מן הבחינה הכלכלית עשויות שלא לצרוך את מלוא ההקצבה בשנה מסוימת מאחר שאין באפשרותן לשאת בחלקן היחסי בעלויות. במקרה כזה המשרד מעביר מן התקציב המקורי שייעד להן לאותה השנה לרשויות מקומיות אחרות. לכך עשויה להיות השפעה על השגת המטרות החברתיות שתקציב הרווחה מיועד להן. לפיכך המליץ משרד מבקר המדינה בביקורת הקודמת לבחון את הצורך בשינוי שיעור השתתפותן של הרשויות המקומיות במימון שירותי רווחה, לרבות הצורך במימון בשיעור פרוגרסיבי - לפי מצבה החברתי -כלכלי של כל רשות מקומית. כלומר, ייקבע לרשויות תקן למימון בשיעור המתאים לרמתן החברתית-כלכלי ת, שיעור שאינו זהה בהכרח לתקן הקיים. כך רשויות שרמתן החברתית -כלכלית נמוכה יידרשו לשיעור השתתפות נמוך מזה שיידרשו לו רשויות שרמתן החברתית -כלכלית גבוהה. כך ייווצר איזון בתקציב, ויוגברו השוויון והמועילות בהקצאת המשאבים. התוצאה הכוללת היא שלמעשה לא בחן המשרד את האפשרות לקביעת שיעור השתתפות פרוגרסיבי, כמוצע לעיל, ואף לא בחן חלופות לכך. בבדיקת המעקב שערך משרד מבקר המדינה כ ארבע שנים אחר כך נמצא כי שיעורי המימון לא השתנו. יתר על כן, מתשובת משרד הרווחה מתברר שאם רשויות חלשות לא ניצלו את תקציביהן במלואם בגלל היעדר משאבים לשאת בחלקן היחסי בעלויות, הועברו הסכומים שיועדו להן לרשויות חזקות יותר, ובכך התרחבו הפערים. .1. הרשויות המקומיות מטפלות, כאמור, ב - 1.175 מיליון נפש. משרד מבקר המדינה חישב את ההוצאה של משרד הרווחה בפועל למטופל ברשות מקומית בשנת 2005 . מבדיקת ההוצאה בפועל בממוצע למטופל לפי דירוגן החברתי-כלכלי של הרשויות התברר כי ככל שרמתה החברתית-כלכלית של הרשות גבוהה יותר, כך ההוצאה הממוצעת למטופל גבוהה יותר. ההוצאה הממוצעת בפועל למטופל ברשויות המדורגות באשכול 10 - שהוא האשכול החברתי-כלכלי הגבוה ביותר - גבוהה פי ארבעה מההוצאה כאמור ברשויות המדורגות באשכול 1 - שהוא האשכול החברתי-כלכלי הנמוך ביו תר. להלן ממצאי הבדיקה: משרד מבקר המדינה מעיר שהצורך בקביעת קריטריונים להקצאה נקבע הן בביקורת הקודמת משנת 2000 והן בהחלטת הממשלה משנת 2001 , ולמרות זאת לא קידם משרד הרווחה את הנושא בהיקף ובקצב הנדרשים. בהיעדר קריטריונים להקצאת המשאבים נפגעת יכולתו של המשרד לקדם את השוויון בהקצאתם. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי להבטיח שבעלי צרכים דומים המתגוררים ברשויות מקומיות שונות יזכו לסיוע דומה בהיקפו ובאיכותו, על משרד הרווחה לפעול במהירות ובנחישות לקביעת קריטריונים למרב סעיפי תקציב הרווחה. אפשר שהפערים בהוצאות הרווחה שהמשרד מממן לרשויות המקומיות נובעים, בין היתר, מהיעדר קריטריונים להקצאה של מרבית תקציב המשרד ומהיעדר אמצעים ברשויות חלשות לשאת בחלקן היחסי בעלויות ההוצאה לרווחה, שבעטיו אין ה ן מקבלות את מלוא התקציב המיועד להן לאותה השנה. מכל מקום, לדעת משרד מבקר המדינה, פערים אלה אינם סבירים, ויש לחשוש שבמשך שנים רבות, שבהן הוקצו עשרות מיליארדי שקלים, לא נעשתה ההקצאה באופן שיש בו לצמצם פערים בהיקפם ובאיכותם של השירותים הניתנים מטעם הרשויות. לפיכך על משרד הרווחה לבחון מחדש את תבנית ההקצאה ולשנות בה שינויים מהותיים כך שתתאפשר הקצאה מועילה שתתרום להגברת השוויוניות. כמו כן על משרד הרווחה מוטלת האחריות להבטיח כי ייקבעו קריטריונים ראויים להקצאת התקציב, שיש בהם התחשבות גם ברמתן החברתית-כלכלית של הרשוי ות. היבטים מעין אלה ציין משרד מבקר המדינה עוד בשנת 2000 ., אך עד כה לא נעשה שינוי מהותי לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה שמשרד הרווחה יבחן את מכלול הפערים בחלוקת התקציב, ובכלל זה את הפער בין צריכת שירותים חוץ-ביתיים לבין צרי כת .שירותים קהילתיים ואת השפעתו על הפערים בהקצאות. המשרד לא עשה זאת. מכל מקום, אם יש אוכלוסיות שאינן נוטות לסידורים חוץ -ביתיים, ראוי לשקול מתן סיוע מיוחד לרשויות שבהן מתגוררות אוכלוסיות אלה כדי לאפשר להן ליזום ולפתח מגוון רחב של חלופות בקהילה. יתרה מכך, העו בדה שרשויות המתקשות לממן את חלקן בתקציב אינן מנצלות תקציבים המיועדים לאוכלוסיות אלו מדגישה את הצורך לשקול מימון בשיעור פרוגרסיבי, שכן הוא עשוי לצמצם את הפערים. . בהחלטת הממשלה משנת 2001 שהתקבלה בעקבות הביקורת, שיש לקבוע קריטריונים להקצאת תקציב הרווחה אשר יתרמו לשקיפות ולשוויון בתקצוב ובמימון של שירותי הרווחה. למרות זאת לא עשה משרד הרווחה לקביעת אמות מידה לסעיפי תקציב רבים מלבד אמות המידה שהיו קיימות כבר בעת הביקורת הקודמת. בבדיקת הוצאות המשרד בפועל נמצא כי הרשויות המקומיות שרמתן החברתית-כלכלית גבוהה מקבלות בממוצע למטופל סכומים גבוהים עד פי ארבעה מאלו שמקבלות הרשויות שרמתן החברתית -כלכלית נמוכה. לא נדונה כל עיקר המלצת משרד מבקר המדינה לשקול את השתתפות הרשות המקומית במימון בשיעור פרוגרסיבי, כלומר לפי מצבה החברתי -כלכלי . גם חלופות להצעה זו לא נדונו. באשר להקצאת משרות: נמצא כי אמנם המשרד קבע אמות מידה חדשות לחישוב תקן המשרות לרשויות המקומיות, ואולם דווקא באשר לרשויות החלשות יש פער עמוק בין התקן בפועל לבין התקן הרצוי על פי אמות המידה שנקבעו. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח הפערים אותם הדגימה הביקורת, על משרד הרווחה לבחון מחדש את תבנית ההקצאה ולשנות ב ה שינויים מהותיים אשר יאפשרו שיטת הקצאה שוויונית ומועילה. כמו כן על משרד הרווחה מוטלת האחריות להבטיח כי ייקבעו קריטריונים להקצאת התקציב וכי תהיה בהם התייחסות גם לרמתן החברתית-כלכלית של הרשויות. משרד הרווחה מקצה בכל שנה מיליארדי שקלים למטרות רווחה. ההסדרים בין משרד הרווחה לבין הרשויות המקומיות למתן שירותי רווחה ולמימונם צריכים להתבסס על שקיפות ועל שוויון. אמות מידה להקצאת תקציבי רווחה המביאות בחשבון את רמתן החברתית -כלכלית של הרשויות, במשך הזמן יש בהן לסייע בצמצום הפערים בהיקף המשאבים העומדים לרשות שירותי הרווחה ברשויות המקומיות. בבדיקת המעקב נמצא כי משרד הרווחה לא קידם את הטיפול בנושאים מהותיים שהועלו בביקורת הקודמת בשנת 2000 . כך למשל צוין הן בביקורת הקודמת והן לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה לבחון את האפשרות להעדיף את הרשויות החלשות בהשוואת התקן בפועל לתקן המוצע לפי המודל החדש, וזאת במסגרת התקינה הקיימת ומתוך התחשבות בנסיבות ייחודיות, דוגמת מצב לוחמה. בביקורת הקודמת צוין שמשרד הרווחה לא קבע על פי מדדים אובייקטיביים, כמה משרות יסוד נדרשות ברשויות המקומיות לנוכח השינויים בדרישה לשירותי הרווחה. במעקב נמצא כי אף שחלפו שנים מספר, עדיין לא קבע המשרד כמה משרות יסוד נדרשות ברשויות המקומיות נוכח היקף האוכלוסיות הנזקקות וצורכיהן. הקצאת תקני כוח אדם לרשויות המקומיות על פי התקנים הקיימים בלי לבחון את צורכיהן האמיתיים מקשה על המשרד למצות את משאבי כוח האדם ביעילות. מהנתונים שבטבלה מתברר ששיעור הרשויות החלשות המצויות בתקינת חסר גבוה במידה ניכרת משיעור הרשויות החזקות המצויות במצב זה: 61% מהרשויות המדורגות באשכולות 1-5 מצויות בתקינת חסר לעומת 36% מהרשויות המדורגות באשכולות 6-10 . מן האמור לעיל מתברר, שאמנם בעקבות הביקורת הקודמת קבע משרד הרווחה בשנת 2001 מודל חדש להקצאת כוח אדם לרשויות, ואולם בחלוף כחמש שנים מאז נקבע המודל החדש, רוב הרשויות החלשות, דווקא הן, מצויות בתקינת חסר לעומת תקן המשרות המוצע לפי מודל זה. יתרה מזאת, ברשויות המדורגות ברמה החברתית-כלכלית הנמוכה ביותר, הפער הממוצע בין תקן המשרות בפועל לבין תקן המשרות המוצע לא זו בלבד שלא הצטמצם, אלא אף התרחב. 2. החברה הישראלית מתמודדת עם שיעורי עוני גבוהים ועם פערים כלכליים וחברתיים עמוקים בין קבוצות אוכלוסייה שונות. בעקבות זאת הולך ומתרחב היקף האוכלוסיות הנזקקות לשירותי הרווחה. קביעת אמות מידה לתקצוב שירותי הרווחה לרשויו ת המקומיות אמורה לסייע בקידום השוויון בין הרשויות בהיקף שירותי הרווחה ובאיכותם, כך שהנזקקים לשירותי הרווחה יקבלו שירותים דומים בלי קשר למקומות מגוריהם. בדוח המסכם המליצה הוועדה על קריטריונים חדשים באשר להקצאתם של שני סעיפים בתקציב הרווחה בלבד5 . עוד המליצה הוועדה להאריך את משך עבודתה כדי שתעקוב אחר ביצוע המלצותיה ותגבש קריטריונים בנוגע לכל יתר סעיפי התקציב. בפועל לא המשיכה הוועדה בעבודתה לאחר כתיבת הדוח המסכם וממילא גם לא גיבשה קריטריונים נוספים להקצאות. רק בשנת 2004 שב משרד הרווחה לעסוק בנושא גיבוש הקריטריונים להקצאות תקציב הרווחה. ועדה לתיאום בין משרד הרווחה לבין מרכז השלטון המקומי, שחברים בה נציגים משני הגופים האלה, החליטה במאי 2004 להקים צוות לבדיקת ההקצבות ללשכות הרווחה ודיווח הרשויות המקומיות על ההוצאות. במועד המעקב, אוגוסט 2006 , נמצא שהצוות עדכן את הקריטריונים בסעיף תקציב אחד בלבד - הטיפול החוץ -ביתי בילדים. סעיפי תקציב בנושאים רבים נותרו בלא קריטריונים, למשל סעיפי תקציב הנוגעים לטיפול במפגרים, בנכים, במתמכרים ובנוער מנותק.
משרד מבקר המדינה בדק את השינוי שחל ביחס שבין תקן המשרות בפועל לבין תקן המשרות המוצע משנת 2001 (שבה חושב לראשונה תקן המשרות המוצע) עד שנת 2006 . בבדיקה נמצא שברשויות מקומיות המדורגות ברמה החברתית-כלכלית הנמוכה ביותר, אשכול 1 , הפער הממוצע בין תקן המשרות בפועל לבין תקן המשרות המוצע לא זו בלבד שלא הצטמצם, אלא אף התרחב ב - 7.5% . כך גם ברשויות המדורגות באשכול 3 : הפער בהן התרחב בממוצע ב -2% . ברשויות האחרות הצטמצם הפער, והדבר בלט בייחוד ברשויות החזקות יותר, המדורגות באשכולות 6-9 . צמצום הפער הבולט ביותר– בשיעור של 14.5% - חל ברשויות המדורגות באשכול 9 .