משרד החדשנות, המדע והטכנולוגיה . השירות הלאומי - משרד המדע והטכנולוגיה לדברי מינהלת השירות, בעת הביקורת לא היה בה גורם שעקב אחר ההסכמים האמורים והם לא נבדקו כלל בגלל המחסור בכוח אדם. נמצא כי מתוך כ - 1,500 המתנדבים המועס קים בעבודות מזכירּו ת מועסקים רבים בתפקידים שעיקרם שירותי מזכירּו ת, בלא שנמצאו נסיבות מיוחדות לאשר זאת ומבלי שהדבר אושר בידי האחראי. להלן דוגמאות: יודגש כי אם סבורים מקבלי ההחלטות במינהלת השירות שיש לאפשר לחלק מהמתנדבים לשרת שירות לאו מי שעיקרו מתן שירותי מזכירּות, עליהם לפעול לתיקון התקנות. כל עוד לא נעשה הדבר, יש לדאוג שהמתנדבים יועסקו בהתאם למגבלות המנויות בתקנות, היינו העסקה בתפקידי מזכירּות תתאפשר במקרים מיוחדים בלבד ובאישור האחראי. הסעיף האמור בתקנות אמור לפת ור בעיות נקודתיות של מתנדבים בודדים ואינו מהווה תחליף להתאמת מסגרת תעסוקתית לשירות של שנה. על משרד החינוך, על מינהלת השירות ועל הגופים המוכרים למצוא פתרון הולם להתאמת מסגרת ההעסקה של כל המתנדבים במערכת החינוך לשנה מלאה - ולא לעשרה חודשים בלבד. למרות האמור לעיל אין בנמצא נהלים המחייבים את הגופים המוכרים לקיים הכשרה רלוונטית טרם השמת המתנדב, וכאמור, גם תעריף העסקת המתנדבים אינו נותן ביטוי להוצאות בגין הכשרתם לשירות. על משרד החינוך לפעול יחד עם משרד המשפטים כדי ליישם את ההסכמות שאליהן הגיע משרד החינוך בעקבות העתירה ולהתייחס למימון של מתנדבי השירות הלאומי במוסדות חוץ -ממשלתיים כאל הטבה שוות כסף. על מינהלת השירות ועל משרד המשפטים לפעול כדי להחיל הוראות דומות גם על יתר משרדי הממשלה המממנים מתנדבי שירות לאומי במוסדות חוץ-ממשלתיים. למרות האמור לעיל, לא התקיים דיון בשאלת המשך מעמדה של עיריית ירושלים כגוף מוכר. על מינהלת השירות ליזום דיון בשאלה אם בנסיבות אלה יש מקום להמשיך להכיר בעיריית ירושלים כגוף מוכר ולפעול בהתאם למסקנותיו. לדעת משרד מבקר המדינה, התקנות אמנם מאשרות לגוף מוכר להפעיל מספר מוגבל של מתנדבים. עם זאת, על מינהלת השירות לשקול אם ראוי שהגופים המוכרים ישתמשו בשירותיהם של מתנדבים למילוי תפקידי מזכירּות ולמשימות שאינן מקדמות את מטרות השירות הלאומי באופן מובהק, ובהתאם לכך להציע לשר הממונה לקדם תיקון מתאים של התקנות. ,לדעת משרד מבקר המדינההואיל ומדובר בשירות לאומי, תנאיו צריכים להיות שווים ואחידים לכל המתנדבים. על מינהלת השירות לפעול להכנת נהלים אחידים שינחו את הגופים המוכרים בתחומים שטרם הוסדרו עד כה ובהם גביית דמי ההרשמה, קביעת דרישות סף אחידות ממועמדים לשרת כרכזים, השוואת תנאי שירות. לדעת משרד מבקר המדינה, העסקת קרובי משפחה בגופים המוכרים עלולה להוביל לניגוד עניינים. לגופים המוכרים מעמד ציבורי מובהק: עיקר פעילות ם הוא למען הציבור שלא למטרות רווח ; השמת מתנדבי שירות לאומי ופיקוח על התנדבותם הוא תפקיד ציבורי מובהק: הם הוסמכו להעניק מעמד שעל בסיסו מתקבלות הטבות מהמדינה, ומרבית תקציבם מקורו בכספי ציבור . לכן על גופים אלו להיות כפופים ל כללים מסוימים של המינהל הציבורי בהתאמה לאופיים המיוחד, ובהם הגבלה על העסקת קרובים18 . אמנם, לפי כללי ניהול תקין של רשם העמותות, מספר קרובי המשפחה המועסקים בעמותה לא יעלה על 10% , והמקרים שצוינו אינם חורגים מהוראות אלה. עם זאת, לדעת משרד מבקר המדינה, כוחם של כללי ניהול תקין של רשם העמותות יפה למטרות שלשמן נקבעו, אולם הדרישות הנורמטיביות החלות על הגופים המוכרים אינן מתמצות רק בכללים אלה וכאמור, הם כפופים לנורמות רחבות י ותר. לפיכך על מינהלת השירות לשקול לאסור או להגביל את הגופים המוכרים בהעסקת בני משפחה, לרבות קבלת שירותים מהם. ממסמכים שבהם עיינו נציגי משרד מבקר המדינה עולה שקניית תקנים יש בה כדי לגרום לאפליה של מוסדות שאינם בעלי משאבים כספיים. להלן דוגמאות: לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי ששנה אחר שנה לא יהיה ידוע אם יינתן למשרד החינוך התקציב הנחוץ להשמת המתנדבים במערכת החינוך. החלטה של המשרד על מספר מתנדבי השירות הלאומי הנחוץ למערכת החינוך ראוי שתתואם עם משרד האוצר ותגובה בתקציב מתאים. מספר תקני השירות הלאומי אינו מהנושאים שאמורים להיות נתונים למשא -ומתן קואליציוני: השירות הלאומי מיועד לכל האוכלוסייה הפטורה מגיוס או שאינה נקראת לגיוס, והוא משרת את כל החברה בישראל - בחינוך המיוחד, בפנימיות, במדרשות לידיעת הארץ וכדומה. משקבעה הממשלה בהחלטותיה שמפעל ה שירות הלאומי חשוב הוא, עליה לפעול כדי להקצות לנושא זה מבעוד מועד תקציב ההולם את הנחוץ להפעלת מתנדבי השירות הלאומי במערכת החינוך. הקצאת תקציבים בעקבות הסכמים קואליציוניים אינה יכולה להחליף מדיניות תקציבית רשמית. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת משרד החינוך ומשרד הרווחה לא הסדירו את סוגיית חלוקת הנטל התקציבי ביניהם. גם מינהלת השירות, במסגרת תפקידה בוויסות התקנים ובהקצאתם (ראו לעיל), צריכה להנחות את המשרדים בשאלה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום לפערים בהכשרת מתנדבים אם הם משרתים באותו מוסד ובתפקידים דומים. על מינהלת השירות להורות למשרדים לתאם ביניהם את ההכשרה למ תנדבים בלא קשר למשרד המממן את העסקתם. עד תום הביקורת לא קידמו המשרדים שהיו ממונים - כל אחד בתקופתו - על השירות הלאומי את תיקון התקנות והתעריף המיוחד טרם נכנס לתוקפו. המלצת יחידת הביקורת הפנימית במוסד לביטוח לאומי וההחלטות שהתקבלו בעקבותיה לא יושמו אפוא, ואף שאי -יישומן גרר התרעה של אגף אבטחת המידע, המתנדבים לא הוכשרו כהלכה לתפקידם במוסד. . כתוצאה מהאיחור בהיערכות פעל המשרד במשך שש שנים לפי מכרז שתוקפו נקבע לארבע שנים לכל היותר, ובניגוד לקביעתו של בית משפט בדבר הגדלת מספר התקנים ללא המעטפת הדתית. יש להדגיש כי חילופי שרים אינם מצדיקים עיכובים בפעילות השוטפת של הדרג הביצועי במשרד. למרות האמור לעיל התברר כי מתנדבי השירות הלאומי הועסקו לעתים במקום עובדים בשכר או בעקבות הקטנת מספר העובדים במשרדים. להלן דוגמאות: למרות דיונים שנמשכו שנים ולמרות העתירה שעסקה, בין השאר, בנדון עד מועד סיום הביקורת לא קבעו משרד הרווחה, משרד ראש הממשלה, משרד המדע, מינהלת השירות והשרים שהיו ממונים על תחום השירות הלאומי, כל אחד מהם בתקופה הרלוונטית קריטריונים מהותיים לאישור גופים מפעילים. יודגש כי העברת האחריות על תחום השירות הלאומי ממשרד למשרד ומשר לשר אינה מצדיקה את העיכוב הממושך בהסדרת הנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, גם במצב של קיטוב עמדות יש די מטרות ציבוריות שעליהן יש הסכמה לאומית רחבה. השירות הלאומי הוא חלופה לשירות צבאי, המתנדבים זוכים לזכויות כשל חיילים משוחררים, ועל כן על שר המדע, על מינהלת השירות ועל משרד המשפטים לפעול בהקדם להקמת מנגנון לאישור גופים מפעילים שיעבוד על פי קריטריונים ברורים, עניינים, סבירים ושוויוניים. מנגנון כזה יבטיח שעמותה המפעילה מתנדבי שירות לאומי, תהיה עמותה שפעילותה ומטרותיה הן במסגרת הקונצנזוס הלאומי. נמצא כי לא בכל המקרים יש בידי מינהלת השירות העתקים מהסכמי ההתקשרות של הגופים המוכרים עם הגופים המפעילים. משרד מבקר המדינה מעיר שהעברת התשלומים בגין המכרז התעכבה במשך כחצי שנה, והעיכוב סיכן את יציבותה הפיננסית של העמותה ועלול היה לפגוע בזכויות המתנדבים. פרסום המכרזים וקביעת תוצאותיהם בסמוך לתחילת שנת ההתנדבות אינו מאפשר לגופים המוכרים להיערך כיאות למיון ולהשמה תקינה של המתנדבים עם פתיחת שנת ההתנדבות ולאי וש מרבי של התקנים. על היחידות הרלוונטיות במשרדים להיערך לפרסום המכרזים ולקביעת הזוכים בהם במועדים שיאפשרו להיערך לשנת ההתנדבות. לדעת משרד מבקר המדינה, לא די בכך שמתנדב לא ימלא את מקומו של עובד שעזב, אלא יש להקפיד שעצם הסיוע שמגישים המתנדבים לא יהיה בו כדי לייתר משרות של עובדים מן השורה, וזאת כדי לא לפגוע בשוק העבודה. נוכח האמור לעיל, על הגופים המוכרים ועל מינהלת הש ירות להקפיד שהמתנדבים יסייעו לעובדי הגופים המפעילים - ולא יהפכו לכוח עבודה זול שיפחית את הצורך בעובדים בשכר או אף יחליף אותם, בניגוד להוראת התקנות, להנחיות משרד הרווחה ולהחלטת הממשלה. הדוגמאות דלעיל ממחישות כי לא אחת אופן העסקת המתנדבים אינו עולה בקנה אחד עם הוראות התקנות. 5. מתכתובות במוסד לביטוח לאומי עולה כי מנהלים רואים במתנדבים תחליף לכוח אדם תקני ופיצוי על קיצוץ לעובדיהם בשעות הנוספות. להלן דוגמאות: אין זה תקין ששבוע העבודה של כ -180 מתנדבי תכנית "והדרת" יהיה קצר ב-20% משבוע העבודה של יתר מתנדבי השירות הלאומי. לפיכך על המשרד לענייני גמלאים להיערך ליישום התוכנית כהלכה ולוודא שמתנדבי התכנית ימלאו את מכסת השעות המקובלת לגבי כל מתנדבי השירות הלאומי כדי לקדם את רווחת הקשישים ולהביא להם תועלת מרבית. למרות האמור לעיל מהביקורת עולה שמספר התקנים שמפעי לה הממשלה אינו מבוסס על בחינה שוטפת של כל הצרכים ואינו משקף סדר עדיפויות שנקבע על פי ראייה כוללת של הצרכים. פעמים רבות חלוקת התקנים בין התחומים מנציחה מצב היסטורי ונגזרת מן המשאבים העומדים לרשותו של כל משרד. משרד מבקר המדינה מעיר שעל מינהלת השירות להיות אחראית להקצאת כל התקנים שהממשלה מממנת, ולקבע סדרי עדיפויות שעל פיהם יוחלט כיצד יוקצו התקנים לתחומים השונים ובהם החינוך, הרווחה, הבריאות והביטחון באופן מאוזן ושוויוני יותר, גם אם בעקבות הניסיון שנרכש על ידי המשרדים ובשל העובדה שהם מכירים את הצרכים בתחומים ש עליהם הם ממונים, יוחלט להשאיר את סמכות חלוקת התקנים בכל תחום למשרדים שעוסקים בתחומים אלו. מכל מקום, במצב העניינים ששרר בעת הביקורת לא מילאה מינהלת השירות את תפקידה בתחום ויסות התקנים והקצאתם. עד מועד סיום הביקורת לא פורסם מכרז אחוד בהתאם להחלטת הממשלה, והמשרדים המשיכו ופרסמו מכרזים נפרדים לבחירת גופים מוכרים. בהעדר מכרז אחוד נמצא שבמכרזים שונים יש דרישות שונות לגבי הפעלת המתנדבים ותנאי השירות שלהם - דרישות שרק חלקן נובעות מהצרכים הייחודיים של כל משרד, כמפורט להלן: .עליהם לפעול לשינוי החלטת הממשלה לפרסם מכרז כזה להעסקת מתנדבים. כל עוד לא נעשה כן, על המשרדים לפעול לפיה. על מינהלת השירות לקבוע כללים נוספים שיגבילו העסקת מתנדבים בגופים מפעילים. כן עליה לוודא שבמידה שגופים עסקיים התאגדו להקמת עמותה המקדמת את מטרותיהם העסקיות, לא ניתן יהיה להעסיק בה מתנדבי שירות לאומי. כשליש מתקני המתנדבים בשירות הלאומי הם תקנים פרטיים -קנויים. לדעת משרד מבקר המדינה, על שר המדע ועל מינהלת השירות להגביר את הפיקוח על השימוש בתקנים. נוסף על החובה לוודא מראש שמטרות הגוף המפעיל, אופיו ופעילותו אינם שנויים במחלוקת, והתפקיד המיועד למתנדב מתיישב עם הכללים ומקדם את האינטרס הציבורי, על מינהלת השירות לדאוג שיקוים פיקוח נאות על כל גוף המעסיק מתנדבים. מכל מקום על מינהלת השירות לרכז את מלוא המידע הנוגע לתקנים הקנויים . ולהציגו בפני הממשלה כדי שזו תוכל לקבל החלטות מדיניות בנוגע להם על בסיס מידע מלא ומהימן. יש לראות בחומרה את מוסר התשלומים הירוד של משרד החינוך ושל מינהלת השירות (באמצעות משרד ראש הממשלה). משרדים אלה משלמים לגופים המוכרים סכומים גבוהים עבור העסקת המתנדבים, מיליוני שקלים בחודש. חלק ניכר מהתשלום מועבר על ידי הגופים המוכרים ישירות למתנדבים כדמי כלכלה ודמי-נסיעות, שאותם יש לשלם להם במועד. על מינהלת השירות ועל משרד החינוך להקפיד להעביר את התשלום המגיע לגופים המוכרים במועדים שנקבעו בהסכמים שנחתמו עמם, ולא לעכבם. משרד מבקר המדינה העיר למינהלת השירות שעליה לדרוש הצגת אישור ניהול תקין מרשם העמותות כתנאי לאישור גוף חדש כגוף מפעיל ולחידוש ההכרה בו מדי שנה, ונוסף על כך, עליה לוודא שלכל הגופים שאושרו בעבר כגופים מפעילים יש אישור ניהול תקין תקף. מינהלת השירות מסרה בתשובתה כי בסוף נובמבר 2009 היא הנחתה את הגופים המוכרים לעשות כן. .לדעת משרד מבקר המ דינה, היות שמשקלם באוכלוסיה של המגזר הערבי ושל המגזר החרדי אינו מבוטל, על המשרד לענייני גמלאים לרכז מאמצים ללימוד מהיר של צורכיהם הייחודיים והתאמת התכנית גם אליהם כדי לאפשר גם לקשישים ממגזרים אלה ליהנות מיתרונותיה. יותר משנה וחצי לאחר הקמת מינהלת השירות, בהעדר איוש נאות של תקני העובדים, נפגעת יכולתה למלא כראוי את התפקידים שנקבעו לה בהחלטת הממשלה, אין פיקוח ממשי על התנהלות הגופים המוכרים ועל עמידתם בחובותיהם כלפי הגופים המפעילים וכלפי המתנדבים ועל התנהלות הגופים המפעילים. יתרה מכך - אי מינוי מנהל למינהלת השירות אינו מאפשר הפעלה תקינה של המערכת ומשדר מסר של אי - אכפתיות כלפי מפעל השירות הלאומי כולו. על משרד המדע, על משרד האוצר ועל נש"מ למנות בדחיפות מנהל למינהלת השירות, ולקדם את איוש התקנים בה לאלתר כדי לאפשר לה למלא כהלכה את המשימות שהוטלו עליה. בניגוד להחלטות הממשלה, עד מועד סיום הביקורת מונה רק חבר ערבי אחד למועצה. כן נמצא כי לא מונו לה חברים מקרב המגזר החרדי, אף שהיא מקבלת החלטות הנוגעות גם לשירות האזרחי של מגזר זה. על מינהלת השירות ועל שר המדע לפעול בהתאם להחלטת הממשלה ולהציע לה למנות למועצה הציבורית אישים נוספים לשם הרחבת שורותיה ולהגדלת הייצוג בה של קבוצות אוכלוסיה נוספות, ככל שניתן. נוצר מצב שבו למרות שהאחריות על השירות הלאומי הייתה בשנים האחרונות בידי משרד הרווחה (עד סוף 2007 ) ובידי מינהלת השירות במשרד ראש הממשלה (מתחילת 2008 ), כל שינוי חקיקתי הקשור לנושא מצריך היוועצות במועצת הביטוח הלאומי כאמור בסעיף 12 לחוק הביטוח הלאומי, דבר המסרבל ומאריך את התהליך. גם הקשר הענייני בין מערך השירות הלאומי לבין חוק הביטוח הלאומי הוא משני, ונובע מכך שהגדרת מתנדב בשירות הלאומי נקבעה לפני כ -30 שנה בחוק הביטוח הלאומי ומשקפת את המציאות באותה עת. נמצא כי כבר לפני שנים התעורר הצורך בקידום חקיקה ראשית ספציפית שתסדיר את השירות הלאומי, אך עד מועד סיום הביקורת הליכי החקיקה טרם הושלמו, כמפורט להלן: כפי שעולה מהממצאים התעורר הצורך בהסדרה חקיקתית נאותה של תחום השירות הלאומי כבר לפני למעלה מחמש שנים. גם תשובות המדינה בעתירה לבג"ץ מאז שנת 2005 כוללות הצהרות שטרם מומשו בדבר קידום ההסדרה החקיקתית הנאותה של התחום. למרות זאת לא הצליחו משרד הרווחה, משרד ראש הממשלה, מינהלת השירות ומשרד המדע לסיים אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום לסחבת הממושכת בקידום הנושא, וראוי שמינהלת השירות תפעל לאלתר כדי לקדם את הסדרת העניין בחקיקה. על שר המדע, הממונה על תחום השירות הלאומי, ללמוד במהירות את הנושא ולקדם שינוי חקיקתי שיסדיר באופן מקיף את העקרונות והתנאים הבסיסים להפעלת השירות הלאומי במסגרת חקיקה ראשית ובמידת הצורך - בחקיקת משנה; בכך תיושמנה החלטת הממשלה והמלצות ועדת עברי, ויֵצאו מן הכוח אל הפועל הודעות המדינה בבג"ץ. בנובמבר 2009 עדיין לא אוישו ארבע מ-12 ;המשרות במינהלת השירות שלוש משרות לא אוישו כיוון שהתקנים עבורן עדיין לא הועברו למינהלת השירות, ומשרה רביעית לא אוישה כיוון שהעובד שנבחר לה במכרז הסיר את מועמדותו. נוסף על כך, ראש מינהלת השירות סיים את תפקידו ב- 23.8.09 , לאחר שהודיע על התפטרותו כבר ב- 9.6.09 , אך עד סוף ינואר 2010 עדיין לא נבחר אחר במקומו. גם משרות נוספות המיועדות לסטודנטים טרם אוישו. אף כי הצוותים החלו בעבודתם, מאז העברת האחריות לשירות הלאומי למשרד המדע הם לא התכנסו, ועד מועד סיום הביקורת עבודתם טרם נסתיימה: לא הוצגו לממשלה תוכניות לשמירה על היקף השירות האזרחי-לאומי ולהגדלתו והמלצות בדבר אופן ניהול התקציבים הנחוצים לשם כך, כפי שנקבע בהחלטות הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הסוגיות הרבות הדורשות הסדרה, על מינהלת השירות לפעול לעדכון הנוהל, להרחבתו ולהתאמתו לצרכים המשתנים בחלוף יותר משבע שנים מפרסומו. כתוצאה מהאמור לעיל נציג מינהלת השירות שמגיע למקום שירות לקיום פיקוח ובקרה אינו מכיר את ההסכם שבין מקום השירות (הגוף המפעיל) לגוף המוכר ואף אינו יודע בוודאות מי הם המתנדבים האמורים להימצא במקום השירות. במצב דברים זה לא ניתן לקיים בקרה נאותה על מערך השירות הלאומי. על מינהלת השירות להבטיח קבלת דיווח שייכללו בו כל הפרטים הנחוצים לצורך קיום פיקוח אפקטיבי על פעילות הגופים המוכרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על מינהלת השירות ליצור מנגנון שיחסום קבלת מענק על ידי מתנד בים הממשיכים לשנת שירות שנייה עד תום שירותם, בדומה לנהוג לגבי חיילי צה"ל, שאינם זכאים למענקים תוך כדי שירותם הצבאי, אלא רק בסיומו ובהתאם לקבוע בחוק. לדעת משרד מבקר המדינה, על מינהלת השירות לפעול ליישום ההחלטה ולרכז באופן שוטף מידע באשר לגופים מפעילים שאינם ממלאים את חובותיהם כלפי הגופים המוכרים תוך הקפדה על בדיקת אמינות המידע ומתן זכות טיעון לגופים אלה. את המידע הבדוק יש להעמיד לר שות הגופים המוכרים. כתוצאה מכך אין ודאות שכל הגופים היכולים לעמוד בהגדרת גוף מפעיל ועשויים להזדקק לשירותי מתנדבים, מודעים לאפשרות ההתקשרות עם גוף מוכר על מנת שיותר להם לשלב מתנדבי שירות לאומי בארגון. על מינהלת השירות לדאוג לפרסום נאות, כקבוע בתקנות, ובכך להבטיח לכל המעוניין שוויון בנגישות למידע על העסקת מתנדבי שירות לאומי. משרד מבקר המדינה מצא כי ברשימת הגופים המפעילים המתפרסמת אין די מידע לגבי הגופים המפעילים. בחלק מהמקרים שם הגוף המופיע בפרסום הוא לא שם הגוף הרשמי; כמו כן לא רשום בו מספר התאגיד, ולעתים אין פרטים שיאפשרו לזהות את הגוף המ פעיל. למשל, בשנת 2008 פורסם ברשומות כי באחד הגופים המוכרים התנדבו 19 בנות ב"עמותות", ושבע - ב"עיריות"; 90 תקני שירות לאומי בתפוצות (באמצעות גוף מוכר אחר) מופיעים בפרסום כאחת, ללא כל פרטים נוספים; מאות תקנים בכל הגופים המוכרים רשומים כ"משרד הרווחה" בלא פירוט של שמות הגופים שבהם משרתים המתנדבים. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי להשיג את המטרה שלה נועד הפרסום יש להקפיד לכלול בו מידע רלוונטי, מדויק ומפורט על הגופים. נמצא שמשרד החינוך לא עשה שימוש בסמכויותיו על פי דין ועל פי התנאים שנקבעו במכרז כדי לכפות על הגוף המוכר להכשיר את מתנדביו במועד. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לקבוע מנגנוני אכיפה שלא יאפשרו למתנדבים להתחיל את שנת ההתנדבות במערכת החינוך בלא הכשרה הולמת. על רקע אי -הפעלת חוק השירות הלאומי, התשי"ג - 1953 , והחלטת הממשלה מ- 1971 , ונוכח העובדה שבעבר הוחלה החלת ביקורת המדינה על כל הגופים המוכרים דאז, והואיל והגופים המוכרים מספקים שירות ציבורי ומעניקים למתנדביהם מעמד והטבות מטעם המדינה, ראוי שהכרה על המשרד לביטחון פנים היה למצוא את האיזון המתאים בין הצורך להיערכות מוקדמת לקראת שנת התנדבות לבין השאיפה שהפרמטרים אשר לפיהם נקבעו תוצאות המכרז יהיו הטובים ביותר, בלי שהאחד יבוא על חשבון האחר. כל עוד החלטת הממשלה בדבר יציאה למכרז אחוד בתוקף יש לקיימה. החלטה זו מתיישבת הן עם הצורך בקידום עקרונות חיסכון ויעילות והן עם הצורך בהשוואת תנאי השירות של המתנדבים. בנושאים שבהם אין מקום להבדלים בדרישות המכרזים יש לשמור על דרישות אחידות במכרזי הממשלה. לעומת זאת, בנושאים אחרים (כגון בסוגיית היחס בין מספר המתנדבים למספר הרכזים) על מינהלת השירות ועל המ שרדים הרלוונטיים לבחון אם יש צורך בדרישות שונות של המשרדים, ואם כן - כיצד להביא שונות זו לידי ביטוי במכרז אחוד. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לקיים חיסכון ויעילות על הממונים על תחום השירות הלאומי במשרדי הממשלה ובמינהלת השירות לבחון אם אין יתרון בפרסום מכרז אחוד. אם הבדיקה תעלה כי נוכח שינויים מהותיים בדרישות המשרדים, פרסום מכרז אחוד אינו חסכוני ויעיל יותר, התעריף הוא ממוצע של הוצאות המתנדבים בגין נסיעות. במקרה שהוצאות הנסיעה של המתנדבים גדולות מתעריף זה, על הגופים המוכרים לשלם למתנדבים את מלוא התמורה בעד הוצאותיהם, ועל מינהלת השירות לוודא כי הם עושים כך. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה שגם במקרים אלו גרמה העברת האחריות על השירות הל אומי ממשרד למשרד, שהתבצעה בעצלתיים, לעיכובים בלתי -מוצדקים. הגופים המוכרים שהתנהלו כהלכה, הם אלו שניזוקו וששילמו את מחיר הסחבת בהליכים הביוקרטיים. על משרד הרווחה לוודא שהשירות שנותנים הגופים המוכרים בתקנים שהוא מממן הוא בהתאם למטרות שלשמו נועד ושרמתו נאותה. נמצא כי מרבית המכרזים להעסקת מתנדבי שירות לאומי שנבדקו פורסמו בשלב מאוחר של השנה, ותוצאותיהם ניתנו סמוך מאוד לפתיחת שנת ההתנדבות או אחריה, דבר שהקשה על הגו פים המוכרים הזוכים בהם את ההתארגנות לקראת תחילת השנה. להלן הפרטים: אף שהעתירה עסקה בתקנים שמממן משרד החינוך לגופים חוץ - ממשלתיים הנתמכים על ידי המדינה, הרי שהיות שגם בתקנים הקנויים מגולמת הטבה למפעיל, יש לבחון החלת הוראות דומות גם על גופים מפעילים הרוכשים תקנים קנויים מתקציבם ואינם מקבלים אותם במימונם של משרדי ממשלה. . .בגוף מוכר תותנה בחתימה על הסכם שיחיל עליו את ביקורת המדינה מעמד של גוף מבוקר יאפשר למשרד מבקר המדינה ובאמצעותו לציבור לוודא שמערך השירות הלאומי מתנהל באופן תקין ובהתאם לנורמות ציבוריות ראויות. לפיכך על מינהלת השירות להנחות את משרדי הממשלה לכלול במכרזים ל רכישת שירותי השמת מתנדבים שהם מפרסמים, תנאי שיקבע כי הגוף המוכר שיספק להם שירותים יסכים להחלה של ביקורת המדינה עליו. נמצא כי למרות האמור בהוראות אלה מגבילים לעיתים הגופים המוכרים את החזר הוצאות הנסיעה של מתנדבים המשרתים במקומות מרוחקים ממקום מגוריהם. להלן דוגמאות: .לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה להביא לידיעת מוסדות הרווחה השונים את המידע בדבר האפשרות להעסיק מתנדבי שירות לאומי ולהקצות את התקנים למוסדות לפי קריטריונים קבועים וידועים מראש. על המשרד למצוא דרכים שיאפשרו גם לעמותות ולרשויות מקומיות שנקלעו לקשיים כספיים ליהנות מהאפשרות לקבל לשורותיהם מתנדבי שירות לאומי כדי למנוע הגדלה של הפערים בין הרשויות המקומיות. יוטעם כי האפשרות לשרת בשירות הלאומי מעניקה למתנדב הכרה חברתית וגם הטבות כלכליות שונות. כל עוד לא נחקק החוק המוצע או שונה גיל המשרתים, על מינהלת השירות לפעול בהתאם לפרשנות הדין הקיים ולנהוג בשוויון ובאחידות כלפי כל הבקשות המוגשות בעניין זה. מכל מקום, על שר המדע לפעול כדי לקדם תיקון חקיקתי גם בתחום זה. למרות האמור לעיל, עיון בדוחות הכספיים של הגופים המוכרים מלמד כי לחלקם היו בסוף שנת 2007 עודפים נצברים ניכרים (כולל סכומים שהועברו לקרנות הון מיועדות): לשני גופים היה עודף נצבר של כשני מיליון ש"ח, ולשלישי - כ-20 מיליון ש"ח. יש להדגיש כי יש גופים מוכרים הטוענים שמוסר התשלומים הירוד של הממשלה (ראו להלן) מחייב אותם לדאוג לרזרבות כספיות כדי לעמוד במחויבותם כלפי המתנדבים, הספקים ועובדיהם. משרד מבקר המדינה מעיר כי לפי תקנה 3 " (ב) לתקנותתוקפה של הכרה שניתנה לפי תקנת משנה זו יהיה לשנתיים לכל היותר ". הפרשנות הנהוגה עד כה לתקנה זו היא כי לא ניתן להאריך את ההכרה הזמנית לתקופה שחורגת משנתיים. גם רצון של השר ללמוד את הנושא טרם מתן ההכרה הקבועה אינו יכול להצדיק פגיעה קשה בעמותה שהסתמכה על הנהוג בעבר והיה לה בסיס ממשי להסיק כי נוכח עמידתה בדרישות, לא תהיה כל מניעה שתקבל את ההכרה הקבועה. על השר לפעול במהירות כך שתמנע פגיעה בעמותה ב'. כדי שהתעריף ישקף את הצרכים וההוצאות האמיתיות בגין המתנדבים, מן הראוי שיוגדר מפרט שירותים נאות ומחייב, ותיעשה בדיקה מקיפה בדבר העלויות הריאליות של כל אחד מרכיבי המפרט והמדד המתאים להצמידו אליו. נוכח הליקויים שבתעריף, יש להחיש את הטיפול בעדכונו. . ,התיקון הנדרש בתקנות לעיגון הקריטריונים שאישרה המועצה הציבורית לא בוצע על ידי צוות ההקמה, משרד ראש הממשלה ומשרד המדע, שהיו ממונים כאמור על תחום השירות הלאומי בזה אחר זה משנת 2007 ועד מועד סיום הביקורת, ולפיכך במצב הדברים הקיים לא ניתן לפעול לפיהם. על שר המדע ועל משרדו לפעול לאלתר לביסוס הקריטריונים כדין ולתיקון התקנות בהתאם. לדעת משרד מבקר המדינה, גם מן האמור לעיל עולה שחילופים תכופים של השרים הממונים על תחום השירות הלאומי פגעו בתפקוד מינהלת השירות. לדעת משרד מבקר המדינה, מדובר בהפרדה מלאכותית של יחידות באותו גוף. הואיל ועיריית ירושלים פועלת בעצמה כמפעיל, היא חורגת מהוראות תקנה 3()(א4.) כאמור לעיל, ההסדרה החקיקתית של תחום השירות הלאומי לא הסתיימה אף שהצורך בה התעורר כבר לפני שנים. אחת התוצאות מכך היא שצעירים שעברו את גיל 21 המתנדבים לשירות הלאומי אינם זכאים להטבות. עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2009 , לא נקטה מינהלת השי רות צעדים להסדיר את הקצאת התקנים הפרטיים לפי אמות מידה שישימו דגש על צורכי הגופים המפעילים ועל מצבם הכלכלי ואף לא יצרה מערך פיקוח אפקטיבי. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי להפיק את המיטב מהתקנים הפרטיים על שר המדע ועל מינהלת השירות לקדם צעדים אלה לאלתר. .על מינהלת השירות לאסוף את הנתונים האמורים כדי שהחלטות מדיניות ביחס לתקנים הקנויים יתבססו על נתונים מלאים ומהימנים. לאחר שבידי מינהלת השירות יהיו נתונים מדויקים בעניין עלות קניית שירותי ההתנדבות עליה להביא אותם לידיעת הממשלה כדי שזו תוכל לבחון אותם מבחינה כלכלית ולהחליט אם ברצונה לחייב את הגופים המפעילים לשאת בהוצאות אלה או בחלקן - בהתאם ליכולותיהם הכלכליות - ולעדכן את התעריפים שמשלמים הגופים המפעילים עבור שירותי המתנדבים או שברצונה להמשיך ולשאת בנטל הכספי הנובע מהתקנים הקנויים. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיות מינהלת השירות הרגולטור של תחום השירות הלאומי, עליה להקפ יד לוודא כי הגוף המפעיל, אופי התפקיד וסביבת העבודה שהוא מייעד למתנדבי השירות הלאומי מצדיקים את השמתם בו, לפני שתאשר התקשרויות עם גופים מפעילים בהתאם לסמכות שניתנה לה בתקנה 5 לתקנות. בתוקף סמכויותיה השלטוניות על מינהלת השירות לבצע מעקב אחר ההסכמים כדי לוודא שהם כוללים את כל ההוראות הנדרשות לשם שמירה על זכויות המתנדבים ולעמידה בדרישות התקנות. .הלאומי ואת השירות האזרחי, אך חבלי ההקמה ואי-איוש נאות של תקן העובדים פוגמים ביכולתה למלא כראוי את התפקידים שנקבעו לה בהחלטת הממשלה. על שר המדע, הממונה על תחום השירות הלאומי, לפעול כדי שמינהלת השירות תמלא את היעדים שהתוו החלטות הממשלה, ובהם קביעת מדיניות, הסדרה חוקית נאותה של מערך השירות הלאומי, ויסות והקצאה נאותה של התקנים בין משרדי הממשלה ופיקוח על הגופים המפעילים את מערך השירות הלאומי. על מנת להבטיח שמערך המתנדבים יופעל לצרכים לאומיים ומהותיים על השר ועל מינהלת השירות לוודא שפעילותם של הגופים המפעילים תהיה למטרות שעליהן יש הסכמה לאומית רחבה כגון רווחה, בריאות וקליטת עלייה. משרדי הממשלה מפעילים בסך הכול כ- 7,500 מתנדבי שירות לאומי בכל שנה באמצעות מכרזים להעסקת גופים מוכרים. על משרדי הממשלה המעסיקים מתנדבי שירות לאומי להיערך לפרסום המכרזים ולקביעת הזוכים בהם מבעוד מועד; עליהם להעניק הכשרה נאותה למתנדבים שהם מעסיקים, לחלק באופן מושכל את משאבי ההתנדבות בין הגופים השונים הזכאים לקבלם, לפקח על הפעלת המתנדבים שהם מממנים את העסקתם ולשלם לגופים המוכרים את המגיע להם במועד. על שר המדע להנחות את מינהלת השירות ולקדם גיבוש של קריטריונים מוגדרים ל מטלות שיוכלו להיחשב " שירות לאומי " בשים לב ל השלכות החלטותיו על יחסי העבודה ועל האבטלה במשק בכלל ובפריפריה בפרט ותוך הקפדה על כך שמתנדבי השירות הלאומי לא יהפכו לכוח עבודה זול שיחליף עובדים בשכר. לדעת משרד מבקר המדינה, הקצאת המשאבים לשירות הלאומי ראוי שתהיה מושתתת על מדיניות ממלכת ית שתגובש לאחר בחינת הנושא מכל היבטיו תוך כדי איגום משאבים בכל התחומים שבהם מופעלים מתנדבי שירות לאומי. מדיניות הקצאת המשאבים להפעלת מתנדבי שירות לאומי, שומה עליה שתעוגן בנורמה מחייבת. לדעת משרד מבקר המדינה, החלטות על הקצאת תקציבים הנובעות מהסכמות פוליטיות יכולות להיות נדבך משלים למדיניות ההקצאה הרשמית, אך אינן יכולות לבוא במקומה. הפעלה מוסדרת ונאותה של מערך השירות הלאומי על פי המלצות הוועדה הציבורית לכינון שירות אזרחי-לאומי בישראל והחלטות הממשלה תתרום לחיזוק תודעת החובה של מי שפטור משירות צבאי או שלא נקרא לשירות להתנדב לסיוע למדינה ולקהילה בתחומים שונים. בכך תהיה תועלת כפולה - הן לציבור והן למתנדבים ויתחזק הקשר בינם ובין המדינה, החברה והקהילה. .השירות הלאומי אינו שירות חובה אלא הוא שירות התנדבותי, והוא במידה רבה שירות חליפי לשירות החובה בצה"ל (לגבי מי שפטור משירות צבאי או שאינו נקרא לשירות צבאי). בכל הקשור לזכויות הניתנות על ידי המוסד לביטוח לאומי הושווה מעמדם של המתנדבים למעמדם של חיילים בשירות סדיר, וזכויותיהם של מי שהתנדבו לשרת שירות לאומי מקבילות לזכויותיהם של חיילים משוחררים לפי חוק חיילים משוחררים. זאת למרות שמשך שירות החובה הצבאי הוא שנתיים לבנות ושלוש שנים לבנים ואילו משך ההתנדבות הנהוג קצר בהרבה: בדרך כלל ההתנדבות היא לשנה בלבד - אם כי מסתמנת גם מגמה של התנדבות לשירות לאומי של שנתיים. לדעת משרד מבקר המדינה, על שר המדע ועל הממשלה לתת את הדעת לעניין אי-השיוויון בין משך השירות הלאומי לבין משך השירות הצבאי ולעניין הבדלים נוספים בין מסגרת השירות הלאומי ובין תנאי השירות הצבאי. בשנים האחרונות עבר ה האחריות על תחום השירות הלאומי ממשרד הרווחה למשרד ראש הממשלה (תחילה לאחריות ראש הממשלה דאז, מר אהוד אולמרט, לאחר מכן לאחריות השר לשעבר עמי איילון ושוב לאחריות ראש הממשלה), ובעת הביקורת היו שר המדע והטכנולוגיה, הרב פרופ' דניאל הרשקוביץ, ומשרד המדע והטכנולוגיה אחראים לשירות הלאומי. החילופים התכופים של השרים הממונים על תחום השירות הלאומי והעברת התחום ממשרד למשרד - הגם שהם נגזרת של השיטה הפוליטית הנהוגה בארץ - היו בניגוד לדעת ועדת עברי ובניגוד לשיקולים הממלכתיים שהיא סברה שיש להדגישם. חילופים אלו גרמו לסחבת ולעיכובים במימוש משימות שהממשלה החליטה עליהם, ודרגים מקצועיים - כולל ועדות בין-משרדיות - המליצו לבצען. עיכובים אלו פגעו ופוגעים בשירות הלאומי, ביכולת לתכנן מראש, בתקצוב, בגופים המפעילים את מערך השירות הלאומי, בגופים המוכרים, במתנדבים ובזקוקים לפעילות ההתנדב ותית. על שר המדע ועל מינהלת השירות לפעול לאלתר כדי לקדם את מפעל השירות הלאומי על פי החלטות הממשלה. מינהלת השירות האזרחי -לאומי הוקמה בינואר 2008 מכוח החלטת הממשלה על הקמת מסגרת ממשלתית אחודה שתפעיל את השירות למרות האמור לעיל לא נמצא כי מינהלת השירות פעלה כדי להפסיק תופעה זו ולמצוא לה פתרונות הולמים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הרווחה כי אין זה תקין ואין זה ראוי שהליך חתימת החוזה נמשך כחצי שנה, בעוד שהשירותים ניתנו כבר חודשים מספר קודם לכן. על היחידה להתנדבות במשרד הרווחה להקפיד שהחוזים שלפיהם ניתנים שירותי השמת המתנדבים יחתמו במועד, טרם מתן השירותים. בעקבות העיכוב בפרסום המכרז נקבעו הזוכים רק ב- 26.8.08, והחוזים נחתמו ב - 1.9.08 . למשרד הוקצה כאמור מימון ל -350 ,תקני מתנדבים אבל בפועל הוצבו בו פחות מ-200 . יצוין כי מתנדבת העוסקת בתפקיד של סייעת לגננת מחליפה עובדת בתפקיד זה (במשרות של סייעות לגננות מועסקות בדרך כלל נשים מקבוצות אוכלוסיה חלשות וללא השכלה פורמלית).
בביקורת נמצא כי העברת מינהלת השירות לא תרמה לקידום הנושא ואף הביאה לעיכובים ולתקלות, כפי שיתואר להלן. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם בהתחשב באילוצי "מעשה המרכבה הקואליציוני", הרי נוכח החשיבות שהממשלה מייחסת לעניין, היה מקום לתת משקל הולם לשיקול של הממלכתיות, לרגישות הסקטוריאלית ולמשמעות של גיבוי מרכזי שיכול להינתן במשרד ראש הממשלה, כפי שגרסו המומחים מר עברי וד"ר גל.