משרד הבינוי והשיכון . סיוע בדיור לזכאים_ משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הקליטה כי עליו לעדכן את רשימת הממתינים באופן עקבי כדי שייכללו בה רק זכאים העומדים בכל הקריטריונים שהוא בעצמו קבע. המשרד לא המציא מסמכים ונתונים המבססים דברים אלה, לרבות החוסר בדירות גדולות, וגם לא הציג את עומק מצוקתם של זכאים אחרים הממתינים בתור. בעניין זה יוזכר שבתשוב תו מדצמבר 2014 הדגיש משרד הבינוי שהמחסור קיים בדירות הקטנות. משרדי הקליטה והבינוי עוסקים שניהם במתן פתרונות דיור, האחד לוותיקים והאחר לזכאים עולים. מתכונת הסיוע בדיור אינה מגובשת באופן מערכתי וכל משרד פועל בנפרד על פי קריטריונים משלו. עקב כך יש ליקויים בניהול שתי רשימות הממתינים, ונוסף לחוסר היעילות שבניהול הרשימות, נוצר לעתים עיוות בלתי סביר בשל היעדר כללי זכאות אחידים בין לוותיקים ולעולים. להלן הפרטים: לדעת משרד מבקר המדינה בנסיבות המיוחדות של ההחלטה הנדונה, מן הראוי היה שהשר דאז יוודא שהתבקשה חוות דעת משפטית וזו תוצג בפניו. השר נושא באחריות מיניסטריאלית לכל הנעשה או לכל שהיה צריך להיעשות אך לא נעשה בתחום משרדו, ולכן לא ניתן לקבל את תגובתו המעבירה את האחריות להחלטה לדרג המקצועי במשרדו. עד מועד סיום הביקורת המלצות הוועדה לא נידונו בממשלה וממילא לא אושרו על ידה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבינוי לבצע עבודת מטה לאפיון צורכי הדיור של אוכלוסיית הזכאים לדיור ציבורי ולקביעה של מגוון המענים שהמשרד יספק לצרכים אלה. במסגרת זו ראוי שהמשרד יתחשב בהמלצות של הוועדות בנוגע לסיוע בדיור לזכאים. תוצריה של עבודת מטה שכזו צריכ ים להביא לידי גיבוש תכנית עבודה רב -שנתית בעלת סדרי עדיפויות המביאים בחשבון התפתחויות כלכליות ואחרות , קביעה של מספר הדירות הנחוצות בהווה ובעתיד, מקומן הגאוגרפי, גודלן ואפיונן, וקביעה של מגוון פתרונות הדיור ומסגרת התקציב הנדרשת. עליו גם להצביע על מקורות התקציב, אם ממשאביו הפנימיים, לרבות הכנסות ממכר דירות, אם כתוספת תקציבית ייחודית. מאחר שמדובר בתכנית בעלת אספקטים לאומיים ראוי לשקול הבאתה לאישור הממשלה כולה כדי שזו תקבע את הקצאת התקציב ההולמת על פי סדר העדיפות הלאומי. הביקורת העלתה כי עד 2013 לא קייםהמשרד עבודת מטה בנושא זה, וממילא לא גיבש תכנית כוללת מתוך ראייה מערכתית ארוכת טווח הנוגעת בצרכים, בחלופות האפשריות למתן המענים ובתקציב שיוקצה לשם כך. בכך ל א השכיל המשרד לספק מענה ראוי כדי להעניק סיוע הולם לאוכלוסיית חסרי הדיור מעוטי היכולת. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר ראי יה מערכתית והיעדר מענה מלא לצורכי הדיור הציבורי הן בין הסיבות העיקריות להגדלת הפער בין מספר הזכאים הממתינים לדיור כזה ובין מלאי הדירות המוצע להם. אם תימשך המגמה הנוכחית ולא ייעשו פעולות תכליתיות למתן פתרונות דיור לזכאים הממתי נים, יימשכו הגידול במספר הממתינים ו הדלדול במלאי הדיור הציבורי ומשך ההמתנה לדירות יתארך . במצב זה יש פוטנציאל רב לפגיעה בזכותם הבסיסית של הזכאים לסיוע בדיור לחיים בכבוד. לכן, יש לעשות את כל הדרוש כדי לצמצם את הפער האמור, לגבש לאלתר מדיניות ארוכת טווח בנוגע לסיוע בדיור לזכאים, לקבוע בהתאם לכך תכנית עבודה ארוכת טווח ולהבטיח את הקצאת המשאבים הנדרשים לישומה וליישמה. יוצא אפוא שאף שמשרד הבינוי משמש מאסדר של תחום הדיור הציבורי, בפועל הוא אינו מנהל אותו ואינו משפיע על תפוקותיו. פעולותיו להקצאת הדירות לזכאים אינן מתוכננות והוא מגיב לצ ורכי הביקוש על פי היצע הדירות הקיים. מאחר שההיצע הולך וקטן ומספר הזכאים הממתינים הולך וגדל מתארכים גם זמני ההמתנה. במציאות כזאת ניטעת בזכאים תקווה למימוש זכאותם, אך לנוכח היעדר מלאי דירות זמינות אין לתקווה זו כל תוחלת ממשית. אי-מימוש הזכאות לדיור ציבורי וההמתנה הארוכה ללא כל תכלית עלולים לעורר בזכאים, נוסף לפגיעה בכבודם, גם תחושת תסכול ומרמור. צבר הממצאים שלעי ל מראה על היעדר עיקרון מנחה שיביא לידי הלימה בין הביקוש לדיור הציבורי ובין המלאי המוצע. כבר בשנת 2000 רשמה הממשלה את הודעת השר דאז כי התוספת השנתית לדיור הציבורי תהיה 2,200 דירות, אך מאז לא יישם משרד הבינוי החלטה זו. על המשרד לעמוד על היקף הביקוש לסיוע בדיור ולאפיין את הצרכים הייחודיים של הזכאים, ובהתאם לכך להחליט על מגוון הפתרונות שיש ביכולתו להציע להם במסגרת המשאבים העומדים לרשותו. הדעת אינה סובלת את התמשכותו של המצב הקיים המתעתע באוכלוסייה כה חלשה של זכאי הדיור הציבורי ופוגע בזכותה הבסיסית לחיים בכבוד. הביקורת העלתה שנכון למועד סיום הביקורת, מתוך 132 זכאים שהם נכים רתוקים הממתינים לדירת נ"ר נמצאו 73 ( 55% .) הממתינים יותר משנה משרד מבקר המדינה מציין כי ללא הרחבת מקורות התקציב לרכישת דירות, מעבר לתמורה שתתקבל בגין מכר הדירות הישנות, ימשיך להידלדל מלאי הדיור הציבורי ותצומצם האפשרות להקצות פתרונות כאלה לזכאים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי שיעור הזכאים לדירת נ"ר שלא מימשו את זכאותם במשך יותר משנה אומר דרשני ומעלה ספקות ניכרים בדבר יעילותו של הפתרון המוצע לאוכלוסיה נזקקת זו. על המשרד לנתח את הסיבות לאי מימוש הזכאות, לבחון אם הפתרון שהוא מציע מתאים לזכאים אלה, אם הזכאים נדרשים לסיוע ביישום הפתרון ואם אין בו חסמים המונעים את יישומו. כמו כן, על המשרד לבחון אם ניתן להרחיב את מגוון הפתרונות במטרה לקצר את משך ההמתנה למימוש הזכאות של נכים רתוקים ולספק להם פיתרון דחוף. מבדיקתרשימת הממתינים של משרד הבינוי מינואר 2014 עולה כי זמן ההמתנה הממוצע לדירה בקומה נמוכה בשל מגבלת תנועה הוא שנתיים וחצי. עם זאת, נמצאו אף מקרים שזמן ההמתנה ארוך עוד יותר; ב-57 מקרים זמן ההמתנה היה 10-5 שנים, ב-19 מקרים- 15-10 שנים וב-2 מקרים יותר מ-15 .שנים לדעת משרד מבקר המדינה אין להשלים עם המציאות שמשרד הבינוי אינו נותן מענה לזכאים הנזקקים לדירות מיוחדות המתאימות להם. הדבר מכביד במיוחד על זכאי הדיור הציבורי המוגבלים פיזית הנאלצים לגור שנים רבות בדירות שאינן מותאמות לצורכיה ם, וזכויותיהם הבסיסיות נפגעות בשל כך . בהיעדר תכנית ארוכת טווח לפתרון הבעיה אין מסתמן כי מצבם של זכאים אלה ישתפר בקרוב. הם ימשיכו להמתין זמן רב לדירה המותאמת לצורכיהם, ניידותם תוגבל ותמנע מהן זכותם הבסיסית לחיים בכבוד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי הדבר עומד בניגוד גמור להצהרתו בנוגע להצדקת המבצע לרכישת הדירות - מחסור בדירות גדולות עבור משפחות גדולות שהצדיק לטענתו התייחסות ייחודית לקבוצת זכאים זו. יש בכך משום ניסיון להכשיר בדיעבד את התוצאות שהתקבלו בעקבות ההחלטה ובניגוד לה. זאת ועוד, רכישת דירות קטנות והעדפתן לכאורה על פני דירות גדולות, היא פועל יוצא של היעדר היכולת של הזכאים לעמוד במחירי דירות גדולות יותר ולא של "בחירה" של הזכאים כפי שציין המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח העלייה החדה במחירי הדיור והכבדת נטל ההוצאות לדיור, ובייחוד על השכבות החלשות, ולנוכח מסקנות המחקר של הבט"ל ומסקנות הוועדות השונות שעסקו בנושא הסיוע בשכ"ד ובשל השחיקה בגובה הסיוע בשכ"ד, על משרד הבינוי, בשיתוף עם משרד האוצר, לגבש מתכונת לעדכון גובה ההשתתפות בשכר דירה באופן שתימנע שחיקה בלתי סבירה בסיוע זה, תוך כדי נגיעה במכלול ההשלכות של הצורך בקביעתה הנוגעות למשק בכלל ולאותן אוכלוסיות מוחלשות הנזקקות לסיוע בפרט לשם מימוש זכויותיהן הבסיסיות. במידת הצורך על משרד הבינוי להעלות את הסוגייה לדיון והחלטה בממשלה. אולם בעבודת המטה שקיים משרד הבינוי נכללו רק אלה שהוא קבע את זכאותם, אף שהצורך בעדכון גובה שכר הדירה רלוונטי גם לזכאים עולים. על פי מדיניות זו העריך משרד הבינוי את אומדן עלות התוספת שנדרשה בגין השינוי והגיש אותו לאישורה של הממשלה. הממשלה בהחלטתה האמורה אישרה את מתן ההגדלה ולא כללה בה את זכאי משרד הקליטה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש טעם לפגם בעובדה שניהול הממתינים לדיור ציבורי נעשה בנפרד, בשני משרדים שונים, על פי כללים נפרדים וללא ראייה מערכתית כוללת; הדבר עלול לפגוע בהקצאה יעילה של משאב המצוי במחסור, וכן לפגוע בעקרון השוויון. הניהול הנפרד אי נו מאפשר לגבש תכנית עבודה אחת מתוכללת הנוגעת לכלל הזכאים שעל בסיסה יוגדרו גם הצרכים התקציביים. לנוכח ממצאי הביקורת , ראוי שמשרדי הבינוי והקליטה יקיימו עבודת מטה משותפת לגיבוש מערך כללים אחוד שיחול על כלל אוכלוסיית הזכאים, ותיקים ועולים כאחד, כפי שנהוג בנוג ע ל סיוע בשכ "ד. באופן זה ניתן יהיה לייעל את ניהול מאגר הדיור הציבורי ולמנוע עיוותים בהקצאת דירות לזכאים. בגיבוש מערך הכללים יש להביא בחשבון את המאפיינים הייחודיים של כל קבוצת זכאים ולהתאימם אליה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתוך המקרים האלה עולה כי רמת הפיקוח והבקרה שהפעיל משרד הבינוי על רכישת ה דירות למשפחות ובהן שישה ילדים לפחות לקתה בחסר, ולכן התאפשרו אותן חריגות. דווקא בשל העובדה שמדובר בפעולה חריגה ובהוצאה כספית ניכרת המתבססת על כספי ציבור, היה על משרד הבינוי להקפיד ולפעול בקפדנות על פי הכללים המחייבים ולקיים מנגנון בקרה ופיקוח שימנע ליקויים וחריגות אלה. בביקורת עלה כי משרד הבינוי שלח הודעות למשפחות מרובות ילדים ובהן התחייב להטבות שיינתנו למשפחות אלה במעמד רכישת דירה, באופן שמגדיל את ההוצאה מעבר לתקציב המאושר כפי שמופיע בלוח 2 שלעיל, וזאת עוד בטרם הגיע לידי סיכום עם משרד האוצר בדבר המקורות העומדים לרשותו ל צורך כך. רק באוקטובר 2010 , לאחר שכבר נשלחו ההודעות, פנה מנכ"ל משרד הבינוי למשרד האוצר במכתב שכותרתו "מבצע רכישת דירות נ"ר", ובו הוא ביקש לאשר תוספת לתקציב הרשאה להתחייב49 .עבור רכישת דירות למשפחות מרובות ילדים הביקורת העלתה כי אף שמשרד הבינוי היה מודע לקיומה של תופעה שבה אזרחים הוכרו כזכאים לסיוע בשכ"ד אך לא מימשו את זכאותם, הוא לא בחן את הסיבות לכך כדי לצמצם את התופעה ולתת סיוע למי שהוכר כזכאי לכך. הביקורת העלתה כמה תחומים שבהם משרד הבינוי אינו מוודא מיצוי זכויות שהוא אחראי להענקתן. בשל העובדה שהמענק נקבע ללא כל תלות במחיר הדירה הנרכשת בפועל, ובעצם מדובר בסכום קבוע, נוצר לכאורה תמריץ למצות את מלוא המענק ולהקטין ככל האפשר את המימון העצמי מצד הרוכש. התמריץ הביא לידי כך שמשפחות מרובות ילדים רכשו דירות קטנות שאינן מתאימות לגודל משפחתן ויצרו בפועל בעיית צפיפות דיור. נמצא ש -8 משפחות מתוך 19 המשפחות שרכשו דירות לבעלותן ( 42% ;) רכשו דירות קטנות שאינן מותאמות למספר הנפשות במשפחה מחיר הדירות היה נמוך יחסית, והמענק שהם קיבלו ממשרד הבינוי אפשר לממן כמעט את מלוא מחירן וכמעט ללא כל מימון עצמי. למשל, שתי משפחות ובהן שמונה נפשות ותשע נפשות, רכשו בנפרד שתי דירות בנות שלושה חדרים בחולון, שטח כל אחת מהן 46 מ"ר. משפחה נוספת ובה תשע נפשות רכשה דירת שלושה חדרים באשדוד בשטח 64 מ"ר. בשני המקרים הראשונים הגיע שיעור המענק לכדי 95% ממחיר הדירה ובמקרה השלישי כיסה המענק 78% .ממחיר הדירה יוצא אפוא שההחלטה המעודכנת על גובה המענק יצרה מצב בלתי סביר; לא רק שהדירות נרכשו בניגוד לקריטריונים הקבועים בנוהל ההקצאה המפרטים את גודל הדירה שתירכש ביחס למספר הנפשות במשפחה, אלא נוצרה אגב כך צפיפות דיור הפוגעת באיכות חייהן של המשפחות. בביקורת עלה כי בטרם המליצה הנהלת המשרד לשר דאז להיטיב עם קבוצת האוכלוסייה הייחודית - משפחות שבהן לפחות שישה ילדים מתחת לגיל 18 - היא לא ניתחה את נתוני רשימת הממתינים, לא גיבשה חלופות לשימוש בתקציב ולא הציגה בפניו תמונת מצב שלמה בדבר הרכב רשימת הממתינים ומיפוי כל קבוצות הזכאים שמצוקתם קשה ביותר ושהסיכוי שלהם לקבל דירה בזמן הקרוב נמוך. למשל, לא נבחנה עומקה של מצוקת הזכאים הבודדים ושל המשפחות החד-הוריות, המתקשים לשכור דירה בשוק החופשי בגלל נטל ההוצאות הכבד שהם נושאים בו. גם מצוקתם של הזכאים להחלפת דירה בגלל מוגבלות פיזית (שאינם רתוקים) לא נבחנה ולא הוערכה, אף שלכאורה היא דומה לזו של נכים רתוקים. לדעת משרד מבקר המדינה מבלי להמעיט במצוקתן של משפחות קשות יום ושלהן שישה ילדים לפחות, היה צורך לבחון גם פרמטרים רלוונטיים אחרים העשויים לבוא בחשבון ; למשל, זמן המתנה ממושך ביותר, בעיות בריאותיות חמורות ומקרים קשים אחרים. התחשבות אך ורק בגודל המשפחה היא ראייה צרה ונקודתית של מצוקת הזכאים. יוזכר כי על פי נוהל ההקצא ה, הקריטריון של מספר ילדים במשפחה הוא קריטריון משני בתוך כל קבוצת זכאות; דהיינו, רק אם שני זכאים עומדים באופן דומ ה בכל הקריטריונים הקובעים לקבלת דיור הציבורי, הזכאי שיש לו יותר ילדים ידורג גבוה יותר. מאחר שמדובר בשינוי שבצדו מתן הטבה כלכלית ניכרת לקבוצת אוכלוסייה מסוימת מתוך העדפתה על פני זכאים אחרים, ומכיוון שמדובר בשינוי מהנוהל הקיים, ראוי היה לגבות אותו בחוות דעת משפטית ובקריטריונים למתן ההטבה המשקללים את נתוני הזכאים ומשקפים שוויון ביניהם; דבר שלא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר גם לשר דאז כי היה עליו לעמוד על כך שתוצג בפניו תמונת המצב המלאה של הזכאים הממתינים לדיור ציבורי. כמו כן, היה עליו לבקש מהדרג המקצועי של המשרד לבחון אם המלצה זו אינה פוגעת בזכאים אחרים שמצוקתם קשה אף היא. בביקורת עלה כי אין בידי משרד הבינוי נתונים על אודות קבוצת אוכלוסייה זו , ולכן הוא אינו יכול לפנות לאנשיה כדי לנסות להביא לידי מיצוי זכויותיהם. בפועל משרד הבינוי מגיב על פניות המגיעות אליו, אך אינו יוזם פניות למי שעשוי להיות זכאי40 .משום שאין בידיו הנתונים הנדרשיםמכאן שלא מתקיים בעניין זה תהליך של מיצוי זכויות , אף שיש בידי בט"ל נתונים שמאפשרים את איתורם של מי שאינם ממצים את הזכות לסיוע בשכ"ד. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לבחון דרכים לשיתוף משרד הבינוי במידע שברשות בט"ל, במגבלות הקבועות בחוק הפרטיות, כדי להגדיל את שיעור מיצוי הזכות לסיוע בשכר דירה. הביקורת העלתה כי משרד הבינוי אינו בוחן באופן קבוע את השינויים בגובה שכר הדירה ואת היכולת הפוטנציאלית של הזכאים לסיוע בשכ"ד להתמודד עם עלייה במחירי השכירות, ובולטת בהיעדרה מתכונת לעדכון גובה הסיוע בשכ"ד. משרד מבקר המדי נה מעיר כי למרות הסתייגותו של משרד האוצר מהפעולות שנקט משרד הבינוי הוא אישר את בקשתו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי על שהתעלם מהצורך לתקצב מראש וכנדרש את ההחלטה שעניינה רכישת הדירות. יצוין כי במכתבים ששלח משרד הבינוי במרץ 2010 למשפחות מרובות ילדים בדבר שני המסלולים לרכישת דירות נכללה הסתייגות, ולפיה "בשל מגבלה תקציבית שני המסלולים מופעלים על בסיס 'כל הקודם זוכה' ולא ניתן להתחייב כי ניתן יהיה להאריך את זכאותכם זו מעבר לתאריך 20.2.11 ." לדעת משרד מבקר המדינה, ברוח עיקרון השקיפות מן הראוי היה שמשרד הבינוי יפרסם את ההחלטה במלואה, לרבות הקריטריונים החדשים לקבלת ההטבה. באופן זה ניתן היה להביא לידיעת כל זכאי הדיור הציבורי את ההחלטה ולאפשר ביקורת ציבורית עניינית בנוגע אליה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי המלצתו של הדרג המקצועי של המשרד לקדם פתרונות למשפחות שבהן שישה ילדים לפחות לוקה בבסיסה. מדובר בהחלטה שמיטיבה באופן ניכר עם זכאים מסוימים ומאפשרת את קידומם לראש רשימת הממתינים הארוכה, וזאת בשל היותם בעלי משפחות גדולות. בביקורת עלה ש משרד הבינוי אישר החלפת דירה בדיור הציבורי בגלל צפיפות דיור23 ל-223 דיירים שנמצאו זכאים לכך אך טרם נמצאו להם דירות מתאימות. נמצא שזמן ההמתנה הממוצע להחלפת דירה קטנה בדירה מרווחת יותר הוא כשלוש שנים, ונמצאו אף זכאים הממתינים יותר מ-10 שניםואף 15 .שנים משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי הפער בין הנתונים שהעבירו עמידר ועמיגור למשרד מבקר המדינה (כ - 1,540 ( דירות) ובין הנתונים שהוא העביר860 דירות) מחייב את בדיקתו המדוקדקת כדי לעמוד על היקף המשפחות שאכן גרות בצפיפות דיור; היעדר נתונים מדויקים פוגם באיכות ההחלטות שהמשרד מקבל ובתקינות סדרי עבודתו. מתשובתו מינואר 2015 עולה גם הצורך שהמשר ד, בשיתוף עם עמידר ועמיגור, יבדוק מה גודלן של הדירות בפועל ואם אותן הרחבות נעשו באישורו ועל פי חוק ויעדכן בהתאם לכך את רישומיו. אשר למחסור בדירות קטנות, משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי בנושא דירות נ"ר (ראו להלן) ציין המשרד שהמחסור החמור ביותר הוא דווקא בדירות גדולות האמורות לשמש משפחות גדולות ואילו בתשובתו לעיל הוא ציין שדווקא דירות קטנות אינן מצויות במלאי.
עולה אפוא שמשרד הבינוי הגדיר מדד לצפיפות דיור אך בפועל קיים קושי לממשו. לפיכך, מדד זה כמעט שאינו מעשי אם בגלל היעדר דירות גדולות דיין שיתאימו למשפחות המתגוררות בצפיפות דיור אם בגלל רצון הדיירים עצמם המסתפקים בדירות אלה על אף גודלן הקטן. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת הכנת תכניות העבודה של משרד הבינוי הנוגעות למתן מענים לצורכי הדיור הציבורי, עליו לכלול גם את השיקול של גודל הדירות ואת הצורך במניעת צפיפות דיור הפוגעת באיכות החיים של הזכאים. זכאים שמשפחתם קטנה המתגוררים בדירות גדולות או כפולות : מניתוח הנתונים על הדירות המנוהלות בידי עמידר ועמיגור עלה כי יותר מ- 26,000 דירות נמצאות בחזקתם של זכאים ש על פי נוהל ההקצא ה הם זכאים לדירות קטנות מאלה שהם מתגוררים בהן, ומדובר בכ - 43% מכלל דירות הדיור הציבורי; יצוין שבמקרים מסוימים מדובר אף בזכאים שהחזיקו בדירות כפולות . בדרך כלל, הדבר נובע מקיטון במספר הנפשות במשפחה הזכאית במשך השנים . כאמור, נוהל ההקצאה אינו מתייחס למצב זה ואינו דורש ממשרד הבינוי ומחברות האכלוס לנקוט פעולות להחלפת הדירה של זכאים אלה לדירה קטנה יותר האמורה להספיק לצורכיהם.