משרד התחבורה והבטיחות בדרכים . התחרותיות בענף הרכב - הסדרת ענף הרכב והתחרותיות בענף יבוא כלי הרכב משרד מבקר המדינה מציין לפני רשות התחרות כי בעשור האחרון הרשות לא השלימה ביצוע בדיקה מקיפה של רמת התחרות בענף הרכב, וכי ממצאי הבדיקות שביצעה הרשות בשנת 2012 .לא גובשו לכלל למסמך סופי ולא פורסמו לציבור משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות התחרות ולמשרד התחבורה לתאם את פעילותם לאחר ניתוח והבנה של הצרכים של כל אחד מהם ולפעול לקבלת דיווחים מיבואני כלי הרכב לצורך ביצוע ניתוח של רמת התחרותיות בענף מפעם לפעם ולבחון את פרסום עיקרי הניתוחים לציבור בדוחות תקופתיים, תוך הקפדה על שמירת הסודיות המסחרית של יבואני כלי הרכב. מומלץ כי משרד התחבורה, משרד הכלכלה ורשות המיסים יפעלו לבחינת דרכים שיאפשרו גם ליבואנים המקבילים שאינם מחזיקים תעודת מקור לקבל את הפטור מתשלום המכס אם הרכב המיובא יוצר במדינות שיש לממשלה הסכמי סחר עימן ובכך לתרום להגברת התחרות בענף יבוא כלי רכב. עוד מומלץ לבחון דרכים לקבלת המידע באופן מקוון. בביקורת עלה כי רכבים חדשים שיובאו ביבוא אישי נרשמים ברישיון הרכב כרכבים משומשים, וכי קביעת ירידת הערך לכלי רכב ביבוא אישי באמצעות מחירון הרכב של לוי יצחק מעקרת חלק מעודף הצרכן הגלום ברכישת כלי רכב ביבוא אישי בגין המחיר המופחת שיתקבל בעת מכירתו בשוק המכוניות המשומשות או בגין התשלום שיתקבל מחברת הביטוח בקרות אירוע ביטוח (גניבה או אובדן גמור ] Total lost)]38. תופעות אלו הן חסם נוסף לרכישת כלי רכב ביבוא אישי ופוגעות במנגנון ערוץ היבוא האישי ככלי לקידום התחרות בענף יבוא הרכב. מומלץ כי משרד התחבורה יבחן את נחיצות הרישום של רכבים חדשים המיובאים ביבוא אישי כרכבים משומשים וישלים את הפיקוח על תחום מחירוני הרכב ואת הסדרתו כדי לקדם הסרת חסמים בענף בכלל וביבוא האישי בפרט. אף שתקנות התעבורה תוקנו בספטמבר 2012 באופן ששווי הרכב ייקבע לפי קוד הדגם המופיע ברישיון הרכב, ואף שמשרד התחבורה קבע בפברואר 2013 נוהל לקביעת קוד דגם לרכבים מסוג M1 ו-N1 , נמצא כי בפועל צרכנים המייבאים רכב ביבוא אישי נדרשים לבצע הערכת שווי לרכב לצורכי ביטוח בעלות נוספת (שהיקפה על פי הדוגמאות שלעיל הוא כ-820 ש"ח כולל מע"ם), ועקב כך עשוי להיפגע חלק מהיבוא האישי של כלי רכב, באופן שאינו תואם את המטרה של קידום התחרות בענף. במועד עריכת הביקורת לא סיים משרד התחבורה לגבש נוסח מוסכם של תקנות מכוח סעיף 53 לחוק שעניינו הגבלה על בעלות של יבואן מסחרי במוסך שירות, שיש בו כדי לצמצם את כשל השוק בענף המוסכים. מומלץ כי משרד התחבורה יקדם את הבחינה בעניין נוסח סעיף 53 לחוקשעניינו הגבלה על בעלות של יבואן מסחרי במוסך שירות, בשיתוף עם רשות התחרות, כדי לקדם את התחרות בענף המוסכים. סעיף 80 לחוק רישוי שירותי רכב נועד להסדיר את ההוראות בעניין העברת המידע המקצועי מיבואני הרכב למוסכים. במועד עריכת הביקורת נמצא כי בחלוף כארבע שנים מחקיקת החוק, משרד התחבורה פעל למול שישה יבואנים בעניין העברת מידע מקצועי על ידם למוסכים, וכי מהמידע שהתקבל עלה כי בשנים 2019 ו-2020 בוצעו54 פניות- 27 ,פניות לקבלת מידע טכני16 פניות לקבלת הדרכה ו-11 פניות לקבלת תוכנה. עוד עולה כי שני יבואנים מתוך שישה דווחו כי לא התקבלו אצלם פניות לקבלת מידע מקצועי. משרד מבקר המדינה מציין לפני משרד התחבורה כי כמות הפניות השנתית הממוצעת בשנים 2019 ו-2020 לקבלת מידעמקצועי ( 27 )פניותהיא נמוכה. עוד נמצא כי פעילות המשרד לא לוותה בדרישת דיווח מראש ליבואנים ולפיכך אין להוציא מכלל אפשרות שנערכו פניות שלא תועדו ולכן ייתכן שהמידע שאסף משרד התחבורה במסגרת הפעולות שלו לפיקוח על העברת מידע מקצועי הוא חלקי. כמו כן, בגין חלק מהמידע לא נגבה תשלום כלל, ובגין בחלק מהשירותים נגבה תשלום שהגיע לאלפי ש"ח ועד לסכום שנתי של 13,300 .אירו מומלץ כי משרד התחבורה יפעל לבחון את הסיבות למיעוט הפניות של מוסכים מיבואני רכב ראשיים לקבלת מידע מקצועי, יבחן לפעול להסדרת הפיקוח על העברת המידע המקצועי מיבואני כלי הרכב למוסכים ולהסדרת סכום התשלום בעד השירות. עוד מומלץ למסד מתכונת דיווח תקופתית שנתית של יבואני הרכב אליו בעניין העברת המידע המקצועי למוסכים ושילוב סקרים מול בעלי המוסכים בעניין קשיים שהם חווים לקבלת המידע הנדרש מהיבואנים אם יעלו. .מהלוח עולה כי בכל אחת מהשנים 2013 עד 2017 נסגרו בין 220 ל-389 מוסכים בלתי מורשים, וכי מספר המוסכים הבלתי מורשים שנסגרים הולך וקטן משנה לשנה. זאת למול האומדן של בין 1,000 ל-2,000 מוסכים בלתי מורשים בשנת2012 ולמול אומדן שליותר מ-1,000 מוסכים בלתי מורשים בשנת 2017161. .ניתן לראות מלוח 16 שבקטגוריות מכוניות יוקרה ובקטגוריות מכוניותמסחריות מתוך 18 יבואני כלי רכב הגדולים ארבעה יבואני רכב נכללו בקבוצת ארבעת היבואנים הגדולים בשנים 2014 - 2019 ויבואנים אלהנכללו בקבוצת ארבעת היבואנים הגדולים בכל השנים 2014 - 2019 . בקטגוריית מכוניות משפחתיות ובקטגוריית מכוניות קטנות היו שישה יבואנים בקבוצה זו מתוך 18 אפשריים ומספר היבואנים שהיו הגדולים ביותר בכל ארבע השנים היה שלושה ושניים בהתאמה. בניתוח מספרם הכולל של כלי הרכב נמצא כי חמישה מ-18 יבואנים נכללו בקבוצת ארבעת היבואנים הגדולים בשנים 2014 - 2019 ושלושה מתוכם היו בקבוצה זו בכל השנים 2014 - 2019. ניתן לראות מלוח 16 שבקטגוריית שבעה מושבים, בקטגוריית מכוניות מסחריות ובניתוח מספרם הכולל של כלי הרכב, רק אחד מששת יבואני כלי הרכב האפשריים בשש השנים 2014 - 2019 , היה הגדול ביותר בתקופה זו , והוא היה הגדול ביותר בכל השנים. בקטגוריית מכוניות משפחתיות ובקטגוריית מכוניות קטנות שני יבואנים היו הגדולים ביותר , ומספר השנים שבהן היבואן הגדול ביותר נכלל בקבוצה זו היה ארבע וחמש שנים בהתאמה. לוח 9 מראה כי בשנים2015 - 2019 היה השינוי בשערי החליפין המשתנה בעל ההשפעה הרבה ביותר על השינוי באומדן הרווח הגולמי של יבואני הרכב הפרטי. שינוי שערי החליפין הוסיף כ-660 מיליון ש"ח מתוך הגידול באומדן הרווח של כ -704 ,מיליון ש"ח תרומה של כ-94% לפי עקרונותפש. .לוח 9 מראה כי המשתנה בעל ההשפעה השנייה הגבוהה ביותר על השינוי באומדן הרווח הגולמי של יבואני הרכב הפרטי בשנים 2015 - 2019 היה השינוי בשיעור מס הקנייה. משתנה זה תרם לירידה של כ-320 מיליון ש"ח באומדן ה רווח הגולמי של היבואנים (תרומה שלילית של כ-45.5%.) משרד מבקר המדינה מציין לפני משרד התחבורה ולפני רשות התחרות כי תוצאות המודל של השפעת השינויים במחיר המחירון לצרכן כולל מע"ם, במחיר הרכישה מהיצרן במט"ח, בשערי החליפין, בשיעור מס הקנ ייה, בשיעור המכס ובשיעור ה מע"ם על השינויים באומדן הרווח הגולמי של היבואנים מצביעות אף הן על המגמות האלה בענף יבוא הרכב הפרטי: כך עולה כי בשנים 2015 - 2019 נרשם ייסוף חד בשערי החליפין העיקריים של המטבעות המשמשים בביצוע העסקאות של יבוא כלי רכב (אירו ודולר), והוא שתרם לגידול של כ-660 מיליוני ש"חבאומדן ה רווח הגולמי של היבואנים. עוד מלמדות תוצאות המודל של משרד מבקר המדינה שיבואני הרכב רוכשים ברוב השנים כלי רכב זהים במחירים נמוכים יותר ממחירי הרכישה בשנה הקודמת . הרכישות במחירים נמוכים יותר הסתכמו במצטבר בתרומה של כ-179 מיליון ש"ח לאומדן הרווח הגולמי של היבואנים בשנים 2015 - 2019 לפי עקרונות פש. מנגד נרשמה ירידה באומדן הרווח הגולמי של היבואנים עקב העלאת שיעורו של מס הקנייה. העלייה בשיעור מס הקנ ייה תרמה כאמור לירידה באומדן הרווח הגולמי שלהם בסך של כ-320 מיליון ש"ח לפי עקרונות פש. התרומה נטו של השינויים במשתני העלות (מחיר הרכישה מהיצרן במט"ח, שע"ח, מס הקנייה ומכס) לאומדן הרווח הגולמי הייתה בשנים 2015 - 2019 כ-546 מיליוני ש"ח לפי עקרונות פש. הוספת השפעת השינוי בשיעור המע"ם בשנים 2015 - 2016 בסך מצטבר של כ-43 מיליוני ש"ח לפי עקרונות פש מגדילה את סך התרומה לאומדן הרווח הגולמי לכ-589 מיליוני ש"ח. מהבדיקה עלה כי תרומה זו לא הועברה אל הצרכנים ב דמות הפחתה ממשית של מחיר המחירון ובדמות ירידה ממשית במדד מחירי מכוניות חדשות של הלמ"ס. כלומר השפעת השינוי במחיר לצרכן כולל מע"ם על השינוי באומדן הרווח הגולמי של היבואנים הייתה חיובית (לוח 9 ) ובמדד מחירי מכוניות חדשות של הלמ"ס הייתה עלייה מתונה. יתר על כן, בשלוש מתוך חמש שנים בתקופה זו נרשמו עליות במחירי המחירון, והירידה שנרשמה במחירי המחירון בשנתיים האחרות הייתה זניחה (ירידה של 0.2% ו-0.1% בקירוב בשנים 2016 ו-2018 )בהתאמה, באופן שסך השינויים במחיר המחירון תרמו כ-114 מיליוני ש"ח לאומדן הרווח הגולמי של יבואני הרכב לפי עקרונות פש85. משרד מבקר המדינה מציין שתוצאות המודל שלו מלמדות גם על אפקטיביות התהליך של השינוי בשיעורי המס על הצרכנים. גידול בשיעור מס הקנייה בגין עדכון נוסחת המס הירוק (בשנים 2015 ,2017 ו-2019 ) ועדכונים שנתיים בניקוד של מערכות בטיחות מעודדים את הציבור לרכוש דגמים חדשים של כלי רכב מזהמים פחות ובטוחים יותר בהשוואה לרכישת דגמים חדשים אחרים, מזהמים יותר ובטוחים פחות. עם זאת, בכל הקשור לכלי רכב מדגמים זהים ברמת אבזור זהה נמצא כי נרשמו עליות מתונות בלבד במחירי המחירון בשנים 2015 ,2017 ו-2019 . זאת ועוד, השינויים שמבצעת הממשלה בשיעורי מס הקנייה משתלבים בשינויים אחרים בשוק, כגון שינויים בשערי החליפין ובמחירי הרכישה במט"ח, ולעיתים השפעתם של האחרונים על הרווח הגולמי של היבואנים ועל המחיר לצרכנים גדולה מזו של השינויים במדיניות המס. כלומר, מידת האפקטיביות של מדיניות המס בענף הרכב מושפעת גם מכוחות השוק, ממידת התחרותיות בענף וממשתנים נוספים. מומלץ כי משרד האוצר ורשות המיסים יתחשבו גם בהשפעות אלה בקביעת מדיניות המס בענף. .תרשים 13 מראהשההפרש הממוצע ברווחיות במונחים כספיים בענף הרכב בשנים 2014 - 2017 היה כ-1.6 ,מיליארד ש"ח כ-1.5 מיליארד ש"ח, כ-1.4, כ-1.4 וכ-0.8 מיליארד ש"ח בשנה (במחירי 2017 )עבור שיעורי תשואה מקובלים בענפים תחרותיים בענף המסחר של 2% , עבור שיעורי תשואה של ארבע חברות ליסינג ציבוריות (כ-2%), עבור שיעורי תשואה ממוצעים בענף מכירה קמעונית (כ-2.2% ), עבור שיעורי תשואה של שלוש חברות ליסינג ציבוריות (כ -2.3%), ועבור שיעורי תשואה ממוצעים בענף מסחר סיטוני (כ -3.9% ) בהתאמה. במועד עריכת הביקורת נמצא כי בחלוף כארבע שנים ממועד חקיקת החוק לא השלים משרד התחבורה את התקנת תקנות השמאים. עלה כי טיוטת התקנות שהכין משרד התחבורה ביוני 2016 אינה כוללת הוראות מתוקף סעיף 155 (ב) לחוק- קביעת הוראות בעניין למקום עריכתה של שומת רכב הנערכת מחוץ למוסך. כמו כן טיוטת התקנות אומנם כללה הסדרה של סעיף 150(ג) - קביעת הוראות לעניין תנאי כשירות וניסיון מקצועי של בוחנים בבחינות לקבלת רישיון לשמאות רכב ושל סעיף 151 - קביעת סדרי הבחינות בשמאות רכב, אך סעיפים אלה אינם מוסדרים במלואם כיום בצו שמאי רכב ובהנחיות המקצועיות ומשכך עיכוב התקנת התקנות גורם לעיכוב בהסדרת נושאים אלה. על משרד התחבורה לפעול למיגור התופעה של מוסכים בלתי מורשים. מומלץ כי משרד התחבורה יבחן אמצעי אכיפה למניעת פתיחה חוזרת של מוסכים בלתי מורשים לאחר שנסגרו ויגבש תוכנית פיקוח רב-שנתית לסגירתם. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התחבורה לקדם פרסום לציבור של הרפורמות שיזם המשרד, אשר אינן תלויות בהתקנת התקנות, והן עשויות לשפר את מימוש זכויות הצרכנים ולתרום לתחרות בענף. כך - פרסום זכותם של הצרכנים לקבל אחריות מיבואני הרכב הראשיים בגין רכב חדש הנרכש ביבוא מקביל עשוי לתרום לקידום רפורמת היבוא המקביל ולתרום לקידום התחרות בענף יבוא הרכב. פרסום זכותם של הצרכנים לקבל הצעת מחיר עבור יותר מסוג אחד של חלפים וכן הוראות החוק לעניין אי-התניית תוקף אחריות לרכב במתן טיפולים במוסך שירות של היבואן וקיומו של מוסך מומחה יכולים לתרום לקידום התחרות בענף החלפים ובענף המוסכים. עוד מומלץ כי משרד התחבורה יבחן הסדרה של קביעת הוראות ולפיהן המוסכים יפרסמו בין כותליהם מידע לציבור בדבר זכויות הצרכנים. השיפורים הטכנולוגיים בענף הרכב מחייבים העסקה של אנשי מקצוע בעלי מיומנות ברמה גבוהה. מהאמור לעיל עולה כי לאורך השנים הולך ומצטמצם היקף מערך ההכשרה המקצועית בענף הרכב. מגמה זו והתדמית הירודה של העיסוק בתחום זה גרמו למחסור בכוח אדם מיומן, והוא עלול לפגוע בין היתר בבטיחות כלי הרכב ובאיכות השירות. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התחבורה לבחון דרכים לקידום מיתוגו של ענף המוסכים כדי להגביר את הביקוש של עובדים לעסוק בו לנוכח האתגרים הטכנולוגיים בענף בשנים האחרונות ולבחון את האפשרות לשדרוג מערך ההכשרות בענף בהתאם להמלצות תוכנית האב לענף הרכב משנת 2017 . משרד מבקר המדינה מציין לפני משרד התחבורה ולפני רשות התחרות כי נמצאו פערים גדולים בין המחירים של חלפים רבים בבדיקה של מחיר חלף מיבואן ראשי לעומת מחיר החלף הזול מיבואן אחר. תרשים 31 (א) מראה כי ב-56 (כ-39% )מ-144 חלפים שנבדקו בשנים 2016 - 2020 היה פער המחירים בין 0% ל-50%; ב-25 (כ-17% ) מהחלפיםהיה פער המחירים בין 50% לבין100%; ב-19 (כ-13% ) מהחלפים פער המחירים היה בין 100% לבין150%, וב-17 (כ-12% ) מהחלפים היה פער המחירים בין 150% ל-200% . מתרשים31 (ב) עולה כי ב-60% מהחלפים היה הפערגדול מ-50%; ב-43% מהחלפים היה הפער גדול מ-100% (מחיר החלף מהיבואן הראשי יקר פי שניים ויותר ממחיר החלף הזול ביותר מיבוא האחר); ב-30% מהחלפים שנבדקו היה הפערגדול מ-150%; ב-18% מהחלפים הפער היהגדול מ-200% (פער של פי שלושה ויותר); ב-13% מהחלפים היה הפער גדול מ-250%; ב-7% מהחלפים היה הפערגדול מ-300% (פער של פי ארבעה ויותר); ב-6% מהחלפים היה הפערגדול מ-350% ובאחד (1% ) מהחלפים היה הפערגדול מ-400% .)(פער של פי חמישה ויותר .חלפים איכותיים במחיר תחרותי הם תנאי מפתח לתפקוד בטיחותי של כלי הרכב. מחירים גבוהים של חלפים משפיעים על תפקודו של הענף בשל היותם סיבה לדחיית תיקונים, להגדלת פרמיות הביטוח, להסרת כלי רכב מהכביש ולהגדלת היקף תופעת הגניבות של כלי רכב. יש בכך אף משום תמריץ לקניית כלי רכב חדשים. חלפים איכותיים במחיר הוגן וסביר עשויים להגביר את התקינות של כלי הרכב הנעים בכבישים ואת בטיחותם. יתר על כן, בעלי כלי הרכב ייהנו מחיסכון בהוצאות הן בשל הירידה בעלות התחזוקה של הרכב והן בשל הירידה האפשרית בפרמיות הביטוח. עקב ההשפעה הרבה של מחירי החלפים על כל הענף, ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד התחבורה ולרשות התחרות לפעול לקידום תחרות בענף חלקי החילוף כדי להביאו לידי תפקוד ביעילות המרבית למען בעלי כלי הרכב. משרד מבקר המדינה בדק את אפקטיביות הרפורמה שקידם משרד התחבורה לשילוב יבואנים מקבילים במסגרת החוק מאוקטובר 2016 ומצא שלמרות הרפורמה ולמרות הגידול במספר היבואנים גדלה הריכוזיות בחלק מקטגוריות כלי הרכב בשנת 2019 (בעיקר בקטגוריות המכוניות המשפחתיות, מכוניות שבעה מושבים ומכוניות קטנות), וזאת עקב גידול בשונות בין היבואנים הישירים, גידול שתרם לירידה ברמת התחרותיות בקטגוריות אלה. תופעה זו באה לידי ביטוי גם בניתוח הריכוזיות הכללית בענף. לנוכח ממצאי הבדיקה שביצע משרד מבקר המדינה, חלוף הזמן מאז ביצעה רשות התחרות בדיקה של התחרות לפי קטגוריות כלי הרכב (2012 ), היקף הבדיקה שביצעה הרשות שהתמקד בקטגוריות כלי רכב נבחרות (מיני, סופר -מיני משפחתיות ורכבי מנהלים[103 )] והשינויים שחלו בנתחי השוק של הקטגוריות השונות, משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות התחרות לבצע בחינה של קטגוריות כלי הרכב השונות בנוגע למידת היותם שווקים שונים כלומר היותם "שוק רלוונטי". עוד ממליץ משרד מבקר המדינה לרשות התחרות ולמשרד התחבורה לנתח מפעם לפעם את רמת הריכוזיות בענף הרכב לפי מדדי ריכוזיות מקובלים שיחושבו לשווקים הרלוונטיים שייקבעו או לכל הפחות לקטגוריית כלי רכב בנפרד. בהתאם לתוצאות הבדיקה מומלץ לגבש צעדי מדיניות לצמצום הריכוזיות ולהגברת התחרותיות בשווקים הרלוונטיים שייקבעו או בקטגוריות כלי רכב המאופיינים בריכוזיות גבוהה ובבעיות ברמת התחרותיות. .לוח 14 מראה שלאחר התאמת הקווים המנחים של האיחוד האירופי לשלוש רמות ריכוזיות, בכל קטגוריות כלי הרכב היו מדדי HHI המתאימים לרמות ריכוזיות מתונות או גבוהות. משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות שוק ההון לבחון מפעם לפעם את מידת השפעת פעילותה ליצירת תנאים להעלאת התחרות על קידום התחרות במתן אשראי לרכישת כלי רכב, ובכלל זה באמצעות בדיקה של שינויים בריכוזיות האשראי לרכישת כלי רכב, של הריביות על אשראי זה ושל הסיכונים והמרווחים הפיננסיים. .הבדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה כי בשנים האחרונות חל גידול באשראי החוץ- בנקאי בשעבוד כלי הרכב וירידה באשראי הבנקאי ו באשראי שנתנו חברות כרטיסי האשראי בשעבוד כלי הרכב. מגמות אלה של הגדלת נתח השוק של חברות האשראי החוץ-בנקאיות על חשבון ירידה בנתח השוק של האשראי מהמערכת הבנקאית ומחברות כרטיסי אשראי אמורות לעודד תחרות ולהוביל להורדת מחירים, כלומר להורדת שיעורי הריבית על אשראי זה. אולם ממצאי הבדיקה של משרד מבקר המדינה העלו ששיעור הריבית על האשראי בשעבוד כלי הרכב בשלוש חברות אשראי חוץ-בנקאיות ציבוריות שנבדקו גדול בהרבה מהאשראי לזמן קצוב בתאגידים הבנקאיים (בכ-2.1 נקודות האחוז בשנת 2019 ), הוא גדל מכ-7.4% בשנים2017 ו-2018 בממוצע בשלוש חברות האשראי שנבדקו לכ-7.8% בשנת 2019 , ולפחות חלק מהגידול נובע מהגידול בסיכון האשראי של חברות האשראי. מומלץ כי משרד התחבורה יפעל לקידום השלמת גיבוש התקנות מכוח סעיף 58 )(אלחוק בעניין תנאים להתקשרות יבואן מסחרי עם מוסך שירות, וזאת כדי להגדיל את התחרות בענף המוסכים. במועד עריכת הביקורת, כארבע שנים ממועד חקיקת חוק רישוי שירותי רכב, טרם השלים משרד התחבורה גיבוש של נוסח מוסכם לתקנות מתוקף סעיף 58 (א) לחוק. סעיףזה קובע שיבואן מסחרי יפרסם באתר האינטרנט שלו את התנאים להתקשרותו עם מוסך שירות כדי שישמש מוסך שירות של היבואן, וכי שר התחבורה באישור הוועדה יהיה רשאי לקבוע הוראות לעניין התנאים כאמור ולעניין פרסומם וכן נסיבות מיוחדות שבהן יחולו הוראות שיקבע לגבי אופן ביטול ההתקשרות האמורה; ובכך יש כדי לצמצם את כשל השוק בענף המוסכים. עוד נמצא שהעיכוב בגיבוש נוסח התקנות גרם לבעיות רבות באסדרת ההתקשרות של יבואני הרכב עם מוסכים לרבות מבחינת עריכת חוזי התקשרות, שלפי משרד התחבורה אינם עולים בקנה אחד עם כוונת המחוקק ועם רוח החוק. במועד עריכת הביקורת - כארבע שנים ממועד חקיקת חוק רישוי שירותי רכב - טרם השלים משרד התחבורה את התקנת כל התקנות שנועדו להסדיר את הייצור, היבוא והסחר של חלפים מתוקף החוק. מומלץ כי משרד התחבורה יפעל לקידום השלמת התקנתן של כל התקנות שנועדו להסדיר את הייצור, היבוא והסחר של חלפים, וזאת לשם קידום התחרות בשוק מוצרי התעבורה בלא לפגוע ברמת הבטיחות הנדרשת וכדי לצמצם את כשלי השוק בתחום החלפים. במועד עריכת הביקורת - בחלוף כארבע שנים ממועד חקיקת חוק רישוי שירותי רכב, משרד התחבורה לא השלים פעילותו בעניין הרחבת נגישות הציבור למידע על מחירי החלפים, בדרך שעשויה לתרום לצמצום העיוותים שבשימוש במחיר ברוטו ולאפשר שקיפות בנוגע למחירים הממוצעים של החלפים הנמכרים לכל הגורמים בענף (מוסכים, חברות ביטוח, צרכנים וגופים מוסדיים כחברות וכחברות ליסינג). משרד מבקר המדינה מציין לפני משרד התחבורה ולפני רשות התחרות כי הבדיקה שביצע מראה שבשנים 2014 - 2019 לא חל שינוי במחיר המחירון של רוב כלי רכב שנמכרו הן לחברות ליסינג והן לצרכנים פרטיים ברוב השנים או שמחיר המחירון עלה. ממצאים אלה מחזקים את הטענה שהועלתה בדוח הוועדה להגברת התחרותיות בענף הרכב ובדוח פנימי של רשות התחרות משנת 2012 ,ולפיה לחברות הליסינג כוח להשפיע על המחירים במחירוני הרכב ולמנוע ירידה בהם גם בתקופה של ירידה בעלויות הגולמיות. הנפגעים מכשל שוק זה הם הצרכנים, הן הרוכשים כלי רכב בשוק הפרטי והן הצרכנים של חברות הליסינג: הצרכנים הרוכשים כלי רכב בשוק הפרטי אינם נהנים מהירידה במחירי המחירון של כלי הרכב גם כאשר העלויות הגולמיות של היבואנים יורדות, והצרכנים של חברות הליסינג משלמים שווי שימוש גבוה הנקבע לפי מחיר מחירון גבוה יחסית שאינו משתנה גם כשחלה ירידה בעלויות הגולמיות של היבואנים. במועד סיום הביקורת רכבים של חברות הליסינג שמשמשות סוחר רכב מורשה נרשמים כיד נוספת ברישיון הרכב. כלומר לא יושמו המלצות הוועדה להגברת התחרותיות והצוות הבין-משרדי לביטול רישום "היד" הנוספת ברכבי "אפס ק"מ" שמוכרות חברות הליסינג. רישום יד נוספת ברישיונות של רכבי "אפס ק"מ" יוצר עיוות ברמות המחירים בענף הרכב הן בשוק כלי הרכב החדשים והן בשוק כלי הרכב המשומשים. היה מצופה כי רכב חדש הנמכר לצרכן יירשם כחדש ("יד ראשונה") ללא תלות בזהותו של מוכר הרכב. מומלץ כי משרד התחבורה בשיתוף רשות התחרות יבחנו את נושא רישום הבעלים הקודם בפועל בגין רכבי "אפס ק"מ" ואת השפעתו על התחרות בשוק הרכב. שיעור הנזק שנגרם לרכב הוא מידע בעל חשיבות רבה, והוא משפיע על בטיחות הרכב ועל ערכו המסחרי. רכב ששיעור הנזק שלו גדול מחייב נקיטת צעדים אשר יבטיחו כי הרכב תוקן במקצועיות בהתאם להוראות היצרן. כדי לאפשר את הגברת הפיקוח על כלי רכב שניזוקו קשות (על מנת שלא יעלו לכביש ולא יימכרו), חשוב לקבל מידע מלא על הנזק ולאפשר לרוכש הרכב לקבל החלטה מושכלת אם לרוכשו. למרות חשיבות הקמת מאגר מידע בנושא היסטוריית כלי רכב והמלצות להסדרת הנושא בתוכנית האב לענף הרכב, במועד עריכת הביקורת משרד התחבורה לא הסדיר את הקמת המאגר. שוק הרכב מתנהל על פי מחירוני רכב פרטיים שאינם נתונים לפיקוח הרשויות הממשלתיות. עלה כי משרד התחבורה החל לקדם באוקטובר 2020 את הקמתו של מחירון כלי רכב שיתופי חינמי. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את קידום הקמתו של מחירון רכב נוסף וממליץ למשרד התחבורה להשלים את הקמת המחירון החדש ואת השקתו לציבור, לבדוק באופן שוטף את מהימנות תוצאות מחירון הרכב השיתופי ולבחון דרכים לשפר את המתודולוגיה של מחירון כלי הרכב השיתופי החינמי, ובכלל זה - גיבוש קריטריונים לבחינת מידת המהימנות של המחירון, מתודולוגיה לטיפול בדיווחים חריגים לא מהימנים, שילוב הבחנה בין דיווח עסקאות שבוצעו בין אנשים פרטיים (קונים ומוכרים) לבין עסקאות שבוצעו בין אנשים פרטיים לגופים מוסדיים (חברות ליסינג וסוחרי רכב) ושילוב קטגוריות רכבים שונות. עוד מומלץ כי משרד התחבורה יפעל לקדם שיתופי פעולה עם רשות שוק ההון ביטוח וחיסכון לקידום השימוש במחירון על ידי חברות הביטוח אם המחירון יימצא אמין. משרד מבקר המדינה מציין לפני רשות התחרות ולפני משרד התחבורה כי על פי בדיקתו שוררות בענף הרכב ריכוזיות ברמה גבוהה לפי מדד CR4 בכל קטגוריות הרכב: מכוניות שבעה מושבים, מכוניות יוקרה, מכוניות מנהלים, מכוניות פנאי, מכוניות קטנות, מכוניות מסחריות קטנות, מכוניות משפחתיות ומכוניות ספורט. בשנת 2019 החזיקו ארבעה יבואנים גדולים בכל קטגוריה102 כ-%100 מנתח השוק של המכוניות המסחריות הקטנות ושל מכוניות הספורט, כ-84% מנתח השוק של כלי הרכב המשפחתיים, כ-83% מנתח השוק של מכוניות שבעה מושבים, כ-70% מנתח השוק של מכוניות המנהלים, כ-69% מנתח השוק של המכוניות הקטנות, כ-65% מנתח השוק של מכוניות היוקרה וכ-62% מנתח השוק של מכוניות הפנאי. בשנה זו החזיקו ארבעת היבואנים הגדולים כ -67% מנתח השוק של כל כלי הרכב הפרטיים. בכל קטגוריות כלי הרכב הפרטיים ובכל השנים 2014 - 2019 )היה נתח השוק של ארבעת יבואני הרכב הגדולים (בכל קטגוריהגדול מ-60%, והוא גדל משנת2014 עד2019 (ראו לוח11 ). נתח השוק של היבואן הגדול ביותר בכל קטגוריה היה גדול בכל הקטגוריות, ובקטגוריות המכוניות המסחריות הקטנות ומכוניות הספורט היה נתח השוק גדול מ-50% , שיעור שלפי חוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח- 1988 , מאפשר להגדיר יבואן זה כ"בעל מונופולין", כמפורט בחוק, בכפוף להגדרת שוק רלוונטי. עוד עולה כי בדיקה של רמת הריכוזיות בקטגוריות הרכב בענף לפי מדד HHI הראתה כי ברוב קטגוריות הרכב היו ברוב השנים רמות מדד HHI מתונות או גבוהות לפי הקווים המנחים של ועדת הסחר הפדרלית בארה"ב, ולפי הקווים המנחים של האיחוד האירופי היו בכל קטגוריות הרכב בכל השנים רמות מדד HHI מתונות אוגבוהות. עליה במדד HHI נרשמה במכוניות שבעה מושבים בשנת2016 , במכוניות מנהלים בשנת2017 ובמכוניות ספורט בשנים 2016 - 2017 . עליה משמעותית במדד נרשמה גם במכוניות שבעה מושבים בשנים 2015 ו-2019 , במכוניות המנהליםבשנת 2015 ובשנת 2016 , במכוניות המשפחתיות בשנים 2015 ו-2019 ובמכוניות הקטנות בשנת 2019. משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות התחרות ולמשרד התחבורה לפעול בשיתוף פעולה ולעקוב מפעם לפעם אחר רמת התחרותיות בענף באמצעות מדדים מקובלים ולבחון נקיטת אמצעים במידת הנדרש לקידום התחרות בענף הליסינג. לוח 19 מראה שברוב צמדי השנים- למעט בשנים 2015 - 2016 - לא חל שינוי במחיר המחירון של רוב כלי הרכב שנבדקו או נרשמו בו עליות, הן בכלי הרכב שנמכרו לשוק הליסינג והן בכלי הרכב שנמכרו לשוק הפרטי. משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות שוק ההון לבחון צעדים נוספים להגברת התחרות באשראי לרכישת כלי רכב ובכללם להקפיד על השקיפות בפני נוטלי האשראי בדבר תנאי ההלוואה ושיעורי הריבית, לפיתוח כלי מקוון לעידוד הצרכנים לבצע סקר שוק וצעדים נוספים לעידוד הלקוחות להשוואת שיעורי הריבית וסך תשלומי הריבית על האשראי לפני השלמת עסקאות לקבלת אשראי לרכישת כלי רכב. הוועדה להגברת התחרות בענף הרכב והצוות הבין-משרדי המליצו בשנת 2012 להסמיך את משרד התחבורה לדרוש מיבואני הרכב למסור מידע ונתונים שישמשו לבדיקת רמת התחרותיות בענף ויפורסמו לציבור, תוך הקפדה על שמירת הסודיות המסחרית של היבואנים. חוק רישוי שירותי רכב מעניק למשרד התחבורה סמכות לדרוש נתונים מבעלי רישיון לפי החוק, בכללם יבואני הרכב, כמפורט בסעיף 16 ,וסעיף 45 לחוק מחיל את הוראות סימן ג' לפרק ב' לחוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד-2013, על מתן רישיון יבוא רכב - ובהן ההוראה בדבר שקילת שיקולים של קידום התחרותיות הענפית על ידי המאסדר לפני מתן רישיון, בהתייעצות עם הממונה על התחרות. נמצא כי משרד התחבורה פנה לרשות התחרות בפברואר 2019 כדי לקדם את בדיקת רמת התחרותיות בענף, אולם רשות התחרות לא פנתה ליבואני הרכב עם דרישת נתונים. במועד סיום הביקורת רשות התחרות ומשרד התחבורה לא עורכים בדיקה וניתוח מקיף ומעמיק של רמת התחרותיות בענף הרכב, שמסקנותיה מפורסמות לציבור. הבדיקה המקיפה שביצע משרד מבקר המדינה לבחינת רמת התחרותיות בענף הרכב בשנים 2014 - 2019 באמצעות ניתוח מאגרי נתוניםוכן באמצעות מדדי ריכוזיות מקובלים, מדדי רווחיות ומודלים נוספים שפותחו במסגרת דוח הביקורת, הצביעה כאמור על סימנים לבעיות ברמת התחרותיות ביבוא כלי רכב פרטיים ועל קיומה של רווחיות גבוהה בענף הרכב בהשוואה לענפים אחרים שנבדקו. ממצאי הבדיקה מעידים על החשיבות של עיבוד נתוני הענף ושל ניתוח רמת התחרותיות בענף. מומלץ כי משרד התחבורה ורשות התחרות יפעלו להגברת התחרותיות בענף החלפים כדי להביא לידי ירידת המחירים בענף. מומלץ כי רשות התחרות תשלים את ביצוע המחקרים בתחום ותפרסם את מממצאי המחקרים לציבור. הבדיקה שערך משרד מבקר המדינה העלתה כי ביבוא עקיף מיובאים מעט מותגים (כ- 96% (7,747 ) כלי רכב הם מתוצרת חמישה מותגים) והיבוא הזעיר התמקד במכוניות יוקרה, בעיקר בשלושה מותגים. משרד מבקר המדינה מציין לפני משרד התחבורה כי השילוב של נתח שוק קטן של יבוא מקביל עם יבוא מעט דגמים אינו מאפשר ליבוא המקביל להיות גורם תחרותי בר-השפעה על היבוא הישיר של כלי הרכב. .מהלוח עולה כי לפי בדיקת משרד התחבורה, יבוא דגם הרכב על ידי יבואן עקיף אחד בשנת 2017 הוביל לירידת מחיר המחירון של היבואן הישיר מ-150,000 ש"ח בשנת 2016 ל-146,900 ש"ח בשנת2017 . יבוא אותו הדגם על ידי יבואןעקיף שני בשנת 2018 הוביל להורדה נוספת של מחיר המחירון של היבואן הישיר ל-142,900 ש"ח בשנהזו ולירידה נוספת ל-140,900 ש"ח בשנים2019 - 2020 . שיעור הירידה במחיר היבואןהישיר משנת 2016 לשנת2020 הוא כ-6% . .משרד מבקר המדינה מציין לפני משרד התחבורה כי בדיקת מדד מחירי מכוניות חדשות של הלמ"ס ממועד הכניסה לתוקף של חוק רישוי שירותי רכב (אוקטובר 2016 ) ועד חודש לפני תחילת הסגר הראשון במשבר הקורונה (מרץ 2020 ) הראתה עליה במדד בשיעור של כ-1.6% ומדד זה עלה ריאלית בתקופה זו בשיעור מתון של כ-0.3% . בדיקה זו מלמדת כי רפורמת היבוא המקביל לא הובילה לירידת מחירים של מכוניות חדשות. לדעת משרד מבקר המדינה, הסיבות לכך נעוצות בשל התמקדות היבוא המקביל בדגמים מסוימים ובשל נתח השוק הקטן שלו. הבדיקה של משרד התחבורה מלמדת על ההשפעה הגלומה של יבוא מקביל, ככל שיורחב היבוא המקביל לדגמים נוספים שייתכן ויביא להורדת המחיר של היבואן הישיר. עם זאת, בשל התמקדותה בדגם אחד ובשל נתח השוק הקטן של היבוא המקביל, ייתכן שהבדיקה אינה מייצגת את השינויים במחירי כלי הרכב החדשים. בעניין מידת ההשפעה ביחס לפעילות היבוא המקביל על היבואנים הישירים, משרד מבקר המדינה מציין לפני רשות התחרות כי מטרת חוק רישוי שירותי רכב היא בין השאר לקדם את התחרות בענף, וזאת בין היתר באמצעות פתיחת ענף יבוא הרכב לתחרות והרחבת אפשרויות היבוא של רכב מחו"ל באמצעות הסדרה במסגרת החוק של שלושה סוגים של יבואנים מסחריים - יבואן רכב ישיר, עקיף וזעיר34 . ממצאי הבדיקה של משרד מבקר המדינה בנוגע לנתח השוק של היבוא המקביל (יבוא עקיף, זעיר ואישי), שהיה כ- 3.1% ב-2020, והתמקדותו במספר מועט של דגמים מעלים ספק אם במצב הדברים הנוכחי הוא יכול להוות גורם בעל השפעה מהותית על התחרות בתחום יבוא כלי הרכב. בנוסף, תוצאות בדיקת השינוי במדד מחירי מכוניות חדשות של הלמ"ס ממועד כניסת חוק רישוי שירותי רכב לתוקף ועד מועד סיום עריכת הביקורת הראו על עליה במדד זה. משרד מבקר המדינה ממליץ כי במסגרת בדיקת רמת התחרותיות בענף הרכב, רשות התחרות תבחן את מידת ההשפעה של היבוא המקביל על היבוא הישיר באמצעות כלים כמותיים לרבות בחינת שינויים בנתחי שוק של היבוא הישיר והיבוא המקביל ושינויים במחירים. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי גם בחלוף כארבע שנים מחקיקת החוק ומהרפורמה של משרד התחבורה לקידום יבוא מקביל (יבוא עקיף, זעיר ואישי), היבוא המקביל אינו בגדר גורם תחרותי ממשי ליבוא הישיר. נתח השוק שלו גדל אומנם מכ - 0.7% ב-2016 לכ-3.1% בשנת 2020 אולם בשנה זו היבואנים הישירים החזיקו בנתח שוק של כ-96.9% .מיבוא כלי הרכב הפרטיביבוא העקיף מיובאים מעט מותגים (משנת 2013 עד פברואר2020 יובאו8,089 כלי רכב ביבוא עקיף וכ-96% (7,747 )מכלי רכב אלו הם מתוצרת חמישה מותגים) והיבוא הזעיר התמקד במכוניות יוקרה, בעיקר בשלושה מותגים. הרפורמה גם לא הובילה לירידת מחירים כללית בענף יבוא כלי הרכב הפרטיים ובמדד מחירי מכוניות חדשות של הלמ"ס היתה עליה של כ-1.6% ממועד כניסת חוק רישוי שירותי רכב לתוקף ועד תחילת הסגר הראשון במשבר הקורונה (מרץ 2020.) .הבדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה כי מספר היבואנים הישירים גדל מ-21 בשנת 2014 ל-26 בשנת2020 , מספר היבואנים העקיפים גדל מיבואן אחד לתשעה יבואנים והיבוא הזעיר, שלא היה קיים לפני כניסת חוק רישוי שירותי רכב לתוקף באוקטובר 2016 , גדל בהתמדה לאחר מועד זה ל-164 יבואנים זעירים ב -2020 . סה"כ מספר היבואנים הישירים, העקיפים והזעירים גדל מ-22 יבואנים ב-2014 ל-199 יבואנים ב-2020 . עוד העלתה הבדיקה כי נתח השוק הממוצע של היבוא המקביל (הכולל את היבוא העקיף היבוא הזעיר והיבוא האישי) עלה מכ-0.7% בממוצע בשנים2014 - 2016 (לפני כניסת החוק לתוקף) לכ-2% בממוצע בשנים2017 - 2020 (לאחר כניסת החוק לתוקף) והוא היה בשנת 2020 כ-3.1% . את הגידול בנתח השוק הוביל הגידול ביבוא העקיף מנתח שוק של כ-0.1% ב-2016 לכ-1.8% ב-2020 והגידול ביבוא הזעיר, שלא היה קיים לפני כניסת החוק לתוקף וגדל לכ-0.8% ב-2020 . היבוא האישי שמר על יציבות יחסית והיה כ-0.7% בממוצע בשנים 2014 - 2020 . עם זאת, עולה כי למרות הגידול העקבי במספר היבואנים ביבוא ישיר, עקיף וזעיר ובנתח השוק של היבוא המקביל, במועד עריכת הביקורת, כארבע שנים מכניסת חוק רישוי שירותי רכב לתוקף, היבואנים המקבילים אינ ם בגדר גורם מתחרה משמעותי ליבואנים הישירים שבשנת 2020 החזיקו בנתח שוק של כ-96.9% .מיבוא כלי הרכב הפרטי משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התחבורה ורשות התחרות לבחון דרכים נוספות לקידום רפורמת היבוא המקביל של כלי רכב ולקידום התחרות בענף. משרד מבקר המדינה מציין לפני משרד התחבורה ורשות המיסים כי בלי להטיל ספק בחשיבותה של גביית מכס ביבוא מוצרים ממדינות שאין לממשלה הסכמי סחר איתן, ייתכנו מקרים שבהם כלי רכב שמייבאים יבואנים מקבילים לישראל ויוצרו במדינות שלישראל הסכמי סחר איתן לא יהיו זכאים לקבלת פטור מגביית מכס עקב אי-עמידה בתנאים לקבלתו, ובהם התנאי להוכחת עמידת הטובין בכללי המקור הקבועים בהסכם הסחר, והגשת מסמך העדפה (תעודת מקור או חשבונית הצהרה) שהונפקה כדין על ידי היצואן במדינת הייצוא. במקרים כאלה, העלות של הרכב המיובא ביבוא מקביל תהיה גבוהה יותר. תופעה זו היא בגדר חסם ליבוא כלי רכב על ידי יבואנים מקבילים ומקנה עדיפות בעיקר ליבואנים הישירים. .מומלץ כי משרד התחבורה יבחן אם האסדרה הקיימת בנוגע לקביעת קוד דגם לכלי רכב המיובאים ביבוא אישי נותנת מענה כולל לסוגיית קביעת שווי הרכב באופן שלא משית על המייבאים רכב ביבוא אישי עלויות נוספות שיש בהן כדי לפגוע בקידום התחרות בענף. עלה כי משרד התחבורה לא פרסם את סעיפי הרפורמות לציבור העשויים לשפר את מימוש זכויות הצרכנים בענף ובהם קבלת הצעת מחיר עבור יותר מסוג אחד של חלקי חילוף, זכאות לקבלת אחריות לרכב חדש המיובא ביבוא מקביל, זכאות לקבלת אחריות לרכב חדש בגין טיפולים שלא במוסך שירות של היבואן וקיומו של מוסך מומחה. הבדיקה של משרד מבקר המדינההעלתה הבדלים בשינויים במחירי המחירון ובעלות הגולמית בקטגוריות המקובלות של כלי הרכב בשנים 2014 - 2019 . גם הבדלים אלה יכולים ללמד על הבדלים ברמת התחרותיות בקטגוריות השונות. משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות התחרות ולמשרד התחבורה כי בבואם לבחון את רמת התחרותיות בענף הרכב, הם יבחנו את רמת התחרותיות בקטגוריות כלי הרכב המקובלות בתחומים נוספים לריכוזיות, ובהם רמת הרווחיות, השינויים במחירי הרכבים ובעלויות הגולמיות.
משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד התחבורה ימשיך לפעול לקידום הסדרת סמכותו לקבלת נתונים, בין השאר לצורך בחינת רמת התחרותיות בענף הרכב.