המוסד לביטוח לאומי . סדרי הטיפול בחשדות לעברות מרמה כלפי המוסד לביטוח לאומי משרד מבקר המדינה ממליץ למשטרה ולמוסד לבחון את התשתית החוקית של העברת חומרי חקירה מהמוסד ליחידת התביעות ביאל"כ ובמידת הצורך ליזום חקיקה או התקנת תקנות להסדרתו בהתאם לדין. לדעת משרד מבקר המדינה, על המוסד לבחון את טיב הדרכתם של החוקרים ואת היקפה וכן את היקף הבקרה עליהם. מלבד זה, עליו לקבוע מודל של שכר עידוד שתהיה לו השפעה מיטבית על עבודת החוקרים. הביקורת העלתה כי אף שקיבל מנכ"ל המוסד דאז, ד"ר יגאל בן שלום, את הדוח וציין כי יבחן את המלצותיו, את דרכי יישומן ואת עלויותיהן, הוא לא הביא את המלצותיו לדיון במינהלת המוסד, והן לא יושמו. עד מועד סיום הביקורת, בספטמבר 2008 , לא יושמו בכלל הצעות התכנית האסטרטגית שאימצה מינהלת המוסד. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה שהמנכ"ל יעלה את מסקנות צוותי החשיבה לדיון בפני הנהלת המוסד ובפני הגורמים הרלוונטיים, ובהם אגף החקירות והמינהלים הרלוונטיים. דבר זה לא נעשה. מתוך הבנה שיש מקום לשיפור ההיערכות של המוסד בכל הקשור לחקירות ולטיפול בתופעות מרמה כלפיו, הוקמו בשנים האחרונות צוותים וועדות שונות לבחינת הנושא; אלה הגישו את דוחותיהם, ובהם המלצות מגוונות. רוב הדוחות הללו לא נדונו, וההמלצות בהם לא יושמו. נמצא שהמוסד לא בחר לפנות לדרך חדשה ולהוביל שינוי כדי להתמודד ביתר עוצמה והצלחה עם תופעות המרמה, אף שהיו בפניו הצעות והמלצות בעניין. משרד מבקר המדינה מעיר כי מי נוי ועדות במועדים סמוכים, אשר המלצותיהן חוזרות ואינן מיושמות, היא התנהלות שאינה ראויה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה צורת התנהלות זו, המנציחה בזבוז וסחבת. אין טעם למנות ועדה אם אין נכונות להתמודד עם הבעיה וכוונה להתייחס ברצינות למסקנות הוועדה ולהמלצותיה, לדון בהן ולעבור לשלב יישומי. הביקורת העלתה כי המ וסד לא גיבש מדיניות המפרטת את הנסיבות שלא ייחקר בהן חשד לביצוע עברות ולא קבע בעלי תפקידים מוסמכים לקבל החלטות בדבר אי-חקירה. על המוסד, בהתייעצות עם גורמי התביעה הכללית, לקבוע מדיניות בכל הנוגע לאי -חקירת עברות בשל היעדר עניין לציבור, אשר תייעל את עבודתם של הגורמים העוסקים ביישום ההליך הפלילי ותגביר את השוויון באכיפת החוק. מדיניות זו תאפשר להפנות את המשאבים הקיימים לתחומים שתופק בהם התועלת המרבית ממניעת ניסיון המרמה. מדיניות זו אמורה לשקף את תפקידו של המוסד בהבטחת הביטחון הסוציאלי של האוכלוסייה הנזקקת בד בבד עם מיצוי הדין, במקרים הראויים, עם המנסים לרמותו. לצורך גיבוש המדיניות על המוסד למפות את תופעות המרמה הקיימות ולבדוק השפעתן על הגמלאות השונות. בעת קביעת המדיניות יש מקום לשקול, בין השאר, הבחנה בין סוגי העבריינים (יש שוני בין אוכלוסיית מבקשי הגמלאות, שרובה אוכלוסייה נזקקת, ובין עברות שהמעסיקים מבצעים); בין סוגי העברות וחומרתן; בין סוגי הגמלה (גמלאות ארוכות מועד וגמלאות קצרות מועד); בהתחשב בנסיבות האישיות של המבצעים. מלבד זה, על המוסד להסמיך בעלי תפקידים לקבל החלטות בדבר אי -חקירה, כמו קציני משטרה שנקבעו לעניי ן זה בחסד"פ. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה לקיים דיון בהמלצות הוועדה במינהלת המוסד ולגבש עמדה רשמית בקשר אליהן. עוד ראוי היה לבחון, אילו מהמלצות הוועדה אפשר ליישם, באמצעות המשאבים הקיימים בכל הנוגע לשינוי התפיסה הארגונית, לנוהלי ההפעלה וההדרכה ולהגדרת הסמכות והאחריות של כל אחד מבעלי התפקידים באגף החקירות. 1. בבדיקת תיקי המדגם נמצא כי בכ -46% מהם ממצאי הבד יקה והחקירה מצביעים על חשד לביצוע עברה פלילית, אך חקירת תובעי הגמלה בעניין זה לא מוצתה, כלהלן: בהתייחס לפעולות חקירה נוספות - נמצא כי בכ -98% מהתיקים שעלה בהם חשד להיבט פלילי, לא בוצעו פעולות חקירה נוסף לניסיון לחקור את תובע הגמלה, אף שכדי למצות את החקירה היה צריך לעשות כן. .2. מלבד זה, במדגם נמצא כי בכל המקרים שתובע הגמלה ביטל את תביעתו לאחר שהוחל בביצוע פעולות חקירה בעניינו ( 10% מהתיקים שבמדגם שבהם ממצאי הבדיקה והחקירה מצביעים על חשד לביצוע עברה פלילית, אך החקירה בעניין זה לא מוצתה) וכן בכל המקרים שתובע הגמלה לא שיתף פעולה עם החוקרים 19 (%27 )מהתיקים האמורים הפסיקו החוקרים את החקירה בלי למצותה בדרכים אחרות, והחזירו את התיק לפקיד התביעות. נמצא כי עד מאי 2008 כמעט לא השתמשה יחידת התיאום במערכות המחשוב שנבנו לצרכיה, והזינה במערכת המחשוב רק חלק קטן מנתוני התיקים בהם עלה חשד לקיומו של היבט פלילי. מכאן שהמוסד ויאל"כ פועלים כביכול שלא בהתאם לדין בהעברת חומרי החקירה ליחידת התביעות של היאל"כ. עם זאת, משרד מבקר המדינה מציין שיש טעם בהעברת חומרי חקירה שביצע המוסד ליאל"כ, בהתחשב במטרות הקמת יאל"כ ובכך שהיא אמורה להתמחות בהגשת כתבי אישום בעברות מסוג זה. במרס 2008 פרסמה הביקורת הפנימית של המוסד דוח שעסק ביישום סעיף 327 לחוק הביטוח הלאומי. מהדוח עלה כי הסנקציות האפשריות לפי סעיף 327 לחוק ננקטות במקרים מעטים ביותר . מחלקת הביקורת הפנימית ציינה בדוח כי היא חוששת שמא לא ננקטו הסנקציות גם כשהיה אפשר לנקוט אותן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המוסד להשתמש בכל ה סנקציות העומדות לרשותו כלפי מבוטחים שניסו להשיג גמלה במרמה , תוך כדי קביעת מדיניות בנוגע לאופן הפעלת הסנקציות השונות והיחס בינן ובין ההליכים הפליליים, עיגון המדיניות בנהלים והבטחת ביצוע אחיד בכלל הסניפים. משרד מבקר המדינה מעיר כי ניהול מסד הנתונים, שהעביר המוסד ליאל"כ, לא אִפשר מעקב אחר התיקים אשר החוקרים ציינו כי עולה מהם חשד להיבט פלילי ואחר הטיפול בהם על ידי גורמי המוסד השונים. התנהלותה של יחידת התיאום במשך שנים בלא שנעשה שימוש במערכת מחשוב לניהול ולפיקוח, אם באמצעות מערכת המחשוב שנבנתה לשם כך ואם באמצעות המערכת שפותחה לתמיכה בפעילות היחידה עם הקמתה, אינה תואמת נורמות של ניהול מודרני. היעדר מסד נתונים ממוחשב פוגע במעקב אחר התיקים. חוסר יכולתה של יחידת התיאום לספק נתונים בנוגע למספר התיקים שטיפלה בהם, לאופן הטיפול בתיקים הללו, לזמן הטיפול בהם, לגורם שהחליט להפסיק לטפל בכל תיק ולסיבת ההפסקה של הטיפול עלול לפגוע בהשגת המטרות שלשמן הוקמה יחידת התיאום - ריכוז הטיפול בעברות מרמה במוסד וייעול שיתוף הפעולה עם היאל"כ. נמצא כי ברשימות שהגיש המוסד מדי שנה בשנה למשרד לבט"פ לשם הסמכת חוקרים נכל לו תדיר גם שמות חוקרים שטרם השתתפו בקורס הדרכה כלשהו מטעם המוסד. משמעות הדברים היא שחוקרים אשר לא קיבלו כל הכשרה מוסמכים בידי המשרד לבט"פ לבצע פעולות חקירה. הביקורת העלתה כי בפועל החוקרים מוכשרים באמצעות קורס הדרכה אחד המורכב מחמש יחידות לימוד, בהיקף של כ -170 שעות, ובסופו מתקיים מבחן הסמכה. למרות הדברים האמורים לא בוצעו ההחלטות האמורות דלעיל ובמועד הביקורת הייתה יחידת התיאום כפופה לסמנכ"ל גבייה וביטוח, האחראי גם לאגף החקירות. לדעת משרד מבקר המדינה אי -הכפפת יחידת התיאום לאגף החקירות מונעת את קיומו של מבנה ארגוני ראוי ומביאה לידי פגיעה בתפקודה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי להחליף בקרת איכות בביקורת אקראית המבוצעת על ידי מטה האגף כמתואר לעיל או בבקרתם של פקידי התביעות. היעדר בקרה נאותה, סדורה ומובנית מקשה על איתור ותיקון של ליקויים בתהליכי עבודה, חוסר מיומנות של החוקר וניהול לא יעיל של חקירה. משרד מבקר המדינה מעיר למוסד כי שכר העידוד במודל הקיים, המבוסס על מספר התיקים שחקירתם הסתיימה, עשוי להיות תמריץ לסגירה מהירה לל א מיצוי החקירה ולהפחית את המוטיבציה לביצוע חקירות מהמתואר לעיל עולה שבמשך שנים מבצעים החוקרים בדיקות וחקירות, אף שלא הוכשרו לכך כראוי. דבר זה עלול לפגוע בטיב עבודתם, בהטמעתן של שיטות עבודה ובאחידות הביצוע של פעולות חקירה. יש לראות בחומרה ביצוען של פעולות חקירה העלולות לפגוע בזכויות יסוד של נחקרים בידי חוקרים שלא הוכשרו לכך. משרד מבקר המדינה מעיר שבהתנהלות זו המוסד קבע בפועל את מדיניות התביעה, גם במקרים אשר כבר הועברו להחלטת התביעה המוסמכת. כך הביא המוסד לידי אי -העמדה לדין ש ל חשודים שהגורם המוסמך סבר כי ראוי להעמידם לדין ולירידה לטמיון של משאבי חקירה יקרים. כדי להבטיח את יעילות ההליך הפלילי ראוי להטמיע את אופן ביצועו בצורה מיטבית בקרב עובדי המוסד. על כן על המוסד בכלל ויחידת התיאום בפרט לייחד לעניין תשומת לב ולקיים מערך הדרכה שיבצע הדרכות מובנות ושיטתיות בימי העיון ובקורסים השונים. רק ביולי 2006 הגדיר אגף ארגון ותהליכי עבודה את המבנה הארגוני ואת תיאורי התפקידים של יחידת התיאום (להלן - דוח המבנה הארגוני). 1. הביקורת העלתה כי לא נקבע מהן הפעולות הנחשבות פעולות חקירה לצורך חישוב שכר עידוד. מלבד זה, טרם יושמו המלצות ועדת מערך החקירות, ואמו ת המידה שעל פיהם מחושב שכר העידוד של החוקרים לא השתנו מאז שנת 1995. מכלל הממצאים שהובאו לעיל עולה כי עדיין חוקרי המוסד פועלים על פי התפיסה שעבודתם נועדה לספק מידע בעיקר לשם דחיית התביעה לגמלה. לא אחת הם אינם ממצים את החקירות ואינם מבצעים את פעולות החקירה הנדרשות לשם טיפול במישור הפלילי במקרים הראויים. עוד עולה מהממצאים כי בהיעדר מדיניות מגובשת במוסד המסדירה את המקרים שלא תבוצע בהם חקירה בשל היעדר עניין לציבור, נותרה החלטה זו בפועל בידי החוקרים. משרד מבקר המדינה מעיר כי בעקבות החלטת הממשלה והמלצות הוועדות שפורטו לעיל היה על המוסד לפעול לקביעת מדיניות בנוגע לתפקיד החוקרים ול הביא לידי התוויית אמות מידה, באילו מקרים יסתפקו בגילוי המרמה והפסקת הגמלה ובאילו מקרים יידרש מיצוי החקירה לשם טיפול במישור הפלילי. ואולם המוסד לא פעל בדרך זו, ובכך הנציח את המצב הקיים ותרם למעשה לבזבוז כספי ציבור. משרד מבקר המדינה סבור כי ההליך שנקבע בנוהל שת"פ בנוגע להעברת תיקי חקירה לתביעה להחלטתה בדבר העמדה לדין תואם את המודל החקיקתי של חלוקת הסמכויות בין הרשות החוקרת לרשות התובעת ואת הצורך לשקול גם שיקולים הנוגעים להיות המוסד גוף להבטחת ביטחון סוציאלי. לפיכך, וכל עוד נוהל שת"פ בתוקף יש לפעול על פיו. אם המוסד סבור כי הנוהל אינו ישים וכן אם לדעתו עליו לקבל גם את סמכויות התביעה, עליו ליזום עבודת מטה עם כל הנוגעים בדבר במגמה להציע חקיקה שתסדיר זאת. באשר לנוהל מינהל הגמלאות, על המוסד לפשט וליעל אותו ולהתאימו למודל החקיקתי אשר פורט לעיל. משרד מבקר המדינה סבור כי ההליך שנקבע במוסד לטיפול בתיקים שעולה מהם חשד לקיומו של היבט פלילי הוא הליך ארוך ומסורבל. רק במרס 2007 - כשלוש שנים לאחר תחילת העבודה על נוהל שת"פ ולאחר שבאוקטובר 2006 הודיע המשרד לבט"פ למוסד כי חתימה על הנוהל היא תנאי לחידוש הסמכת חוקרי המוסד לשנת 2007 לחקור לפי סעיף 2 לפקודת העדות - חתם המוסד על הנוהל המסדיר את שי תוף הפעולה בינו ובין היאל"כ. הביקורת העלתה כי המוסד לא שינה, החליף או ביטל את נוהל מינהל הגמלאות וכי הוא ממשיך לעבוד על פיו, אף שהוא אינו עולה בקנה אחד עם נוהל שת"פ. עוד העלתה הביקורת כי נוהל שת"פ אינו מקוים. הדבר משרד מבקר המדינה מצביע על כך שגורמי המוסד השונים לא הקפידו על נימוק ותיעוד החלטותיהם בנושא, ובכך מנעו אפשרות לבצע בקרה על התהליך ולבדוק את השיקולים שהנחו אותם. משרד מבקר המדינה מציין כי מבדיקת תיקי המדגם עולה כי גם במקרים שתובע הגמלה לא שיתף פעולה היה אפשר, במקרים הראויים, לקדם את החקירה בדרכים אחרות, כגון חקירת גורמים אחרים הרלוונטיים לתביעה, מעקבים ותצפיות, והדבר לא נעשה. לדעת משרד מבקר המדינה, אי - מיצוי החקירה לשם טיפול במישור הפלילי רק משום שתובע הגמלה מבטל את תביעתו או אינו משתף פעולה עם החוקרים, יש בה כדי לפגוע בהרתעה. משרד מבקר המדינה מעיר כי מתוצאות המדגם אשר פורטו לעיל עולה כי ברוב המקרים פקידי התביעות אינם מנמקים כלל את שיקוליהם, ובנסיבות אלה אין לדעת אם הם פועלים על פי שיקולי הפרקליטות. נמצא כי לא תמיד ביצעו חוקרי המוסד את השלמות החקירה שביקשה היאל"כ לבצע, עקב הנחיה מאפריל 2006 של מנהל אגף החקירות דאז, שלפיה ככלל יבצעו חוקרי המוסד השלמות חקירה רק לאחר בדיקתו אם היא מוצדקת, אף שהדבר הוא בסמכות התביעה. בשל כך לא מוצה בהם ההליך הפלילי. הכלכלית החליטה הממשלה להגביר את האכיפה הכלכלית, לרבות בכל הנוגע למוסד. משרד מבקר המדינה מצא כי המוסד לא טיפל די הצורך בנושא המרמה כלפיו. הדבר בא לידי ביטוי בין היתר: בכך שככלל לא נדונו המלצות שניתנו בדוחות בנדון ; בהתמהמהות בכל הנוגע לנקיטת פעולות מתחייבות לצורך קידום שיתוף הפעולה עם היחידה הארצית למאבק בפשיעה הכלכלית שבמשטרה, ובכלל זה הסדרת נוהל עבודה משותף והקמת יחידת המטה שתעבוד עמה; בהיעדר פיקוח על התנהלות הגורמים המטפלים בתיקים שעולה מהם חשד להיבט פלילי; ובהט מעה חלקית בלבד של נוהלי הטיפול בחשדות לפלילים בקרב עובדי המוסד. המוסד לא בחר אפוא לפנות לדרך חדשה ולהוביל שינוי כדי להתמודד ביתר עוצמה והצלחה עם תופעות המרמה, אף שהיו בפניו הצעות והמלצות בעניין. משרד מבקר המדינה סבור כי התנהלותו של המוסד עד כה הביאה לכך שהטיפול במעשי המרמה אינו ממוצה ולא נוצרת הרתעה וכן שהטיפול בשני מקרים זהים של מרמה יכול להיות שונה לחלוטין, והוא נגזר ממיהות הגוף החוקר; מזהות החוקר; מזהות פקיד התביעות המטפל בתיק; מזהות נציג הענף המטפל בתיק וכיוצא באלה. על המוסד לטפל בתקיפות, בנחישות וביסודיות בתופעת המרמה כלפיו. לשם כך עליו להסדיר עם היועץ המשפטי לממשלה ועם המשטרה את נושא סמכויות החקירה והתביעה בכל הנוגע לעברות מרמה שהמוסד חוקר וכן לקבוע בעצה אחת עם היועץ המשפטי לממשלה ועם המשטרה מדיניות שתגדיר את המקרים אשר יטופל בהם החשד למרמה במסלול הפלילי, את המקרים אשר תינקט בהם סנקציה אזרחית -מינהלית ואת המקרים אשר יסתפקו בהם בהפסקת תשלום גמלה שנתקבלה שלא כדין. על המוסד לתרגם מדיניות זו לנוהלי ביצוע ברורים שאפשר ליישמם, ולהטמיעם בין כל עובדי המוסד. עליו לבחון שינוי ארגוני במערך החקירות; להסדיר את עבודת אגף החקירות, את עבודת יחידת התיאום, את שיתוף הפעולה עם היחידה הארצית למאבק בפשיעה הכלכלית במשטרה ואת הפיקוח עליהם. .לפעולה נגד הפשיעה הכלכלית חשיבות רבה בשל הצורך לשרש נורמות פסולות שלפיהן גנבת כספי ציבור אינה נחשבת עברה ובשל חשיבות ניצולם של כספי ציבור למטרה שהוקצו לשמה. בשל התגברות הפשיעה אי-עיבוי מערך המודיעין, היה על אגף החקירות להתריע על שעבודת היחידה נפגעת בשל כך. ואולם לא נמצא שהאגף עשה כן. משרד מבקר המדינ ה מעיר כי בפועל נמצא שחוקרים אשר לא הוכשרו בקורס מבצעים פעולות חקירה ללא ליווי. מלבד זה, המלצות ועדת מערך החקירות התייחסו גם למבנה תהליך ההכשרה ולא לתכניו בלבד, ואלה לא קוימו. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל העובדה שלחוקרים יש סמכויות חקירה נרחבות וכן כדי להבטי ח שתוצאות פעולות החקירה יעמדו במבחן בית המשפט, ראוי שחוקרים לא יבצעו חקירות בטרם יוכשרו כראוי וכי בתקופת ההמתנה לקורס יבצעו חקירות בפיקוח ובליווי צמודים של חוקרים מנוסים.
בביקורת נמצא כי באגף החקירות קיימים כמה נהלים בנושאים שונים, ואף הופצו בקרב החוקרים מכתבים, ובהם הנחיות בנושאים מסוימים. ואולם לא יושמו המלצות ועדת מערך החקירות בעניין כתיבת נוהלי עבודה ואין באגף קובץ נהלים עדכני, סדור ומ אורגן, שמוגדרים בו תהליכים וסמכויות ורשומות בו הנחיות ברורות וחד -משמעיות בנוגע לניהול תיק חקירה ובדיקה, לאופן ביצוען של פעולות חקירה, לשיטות דיווח וכיוצא באלה. מלבד זה, לא מתבצע באגף תהליך של הפקת לקחים מחקירות והפצתם למערך החוקר. היעדרם של נהלים עלול להבי א לידי איכות נמוכה של החקירות, חוסר שיטתיות, אי-אחידות בביצוע החקירות וגישה אקראית בנוגע למיצוין של החקירות והבדיקות. על מטה האגף לכתוב נוהלי עבודה ברורים ומובנים לחקירות ולבדיקות השוטפות.