משרד הביטחון . ניהול תוכניות המחקר והפיתוח במערכת הביטחון - ביקורת מעקב .בביקורת המעקב עלה כי מפא"ת ריכז נתונים חלקיים לגבי תוכניות המו"פ שהסתיימו בהצלחה טכנולוגית, בהן כאלו שלא קודמו לפרויקטי פיתוח מלא בצה"ל, ללא ניתוח שיטתי של הסיבות שהביאו לאי-הקידום של תוצרי המו"פ שהגיעו לבשלות טכנולוגית. יצוין כי מפא"ת מבצע לעיתים תחקירים פרטניים לגבי תוכניות מו"פ גדולות אשר הבשילו ולא קודמו על ידי צה"ל לפרויקטי פיתוח מלא. עם זאת, לא הוגדרו קריטריונים לפיהם יוחלט באילו מקרים יש לבצע תחקירים. כמו כן, עלה כי מחלקות מסוימות מציגות במסגרת סיכום שנת העבודה דוגמאות לתוכניות מו"פ מוצלחות (פריצת דרך טכנולוגית; מעבר לפרויקט פיתוח מלא משמעותי) וכן דוגמאות ללמידה מכישלונות (קושי ב"העברת מקל" לצה"ל). בביקורת המעקב עלה כי מפא"ת פעל לשדרוג ושיפור מערכות המידע שבשימושו. עם זאת עלה כי במועד סיום ביקורת המעקב, נותרו פערים בתחום זה, ובהם: מערכות המידע אינן מנהלות נתונים מהותיים, כגון סכומי ההשתתפות של התעשיות ושל גופי צה"ל בתוכניות המו"פ של מפא"ת; מערכות המידע במפא"ת אינן תומכות בפעילות הנעשית במינהלותיו; ואין במפא"ת מערכת מידע לשימור ידע טכנולוגי. מומלץ כי מפא"ת ימשיך בפיתוח מערכות מידע ממוכנות לניהול פעילויותיו, הן תוכניות המו"פ והן פרויקטי הפיתוח המלא, לרבות הפעילויות הנעשות במסגרת המינהלות שבאחריותו. הדבר יתרום לניהול אפקטיבי של תחום המחקר והפיתוח במעהב"ט ולקבלת תמונה רחבה ומלאה לגביו, וכן לשימור הידע הניהולי והטכנולוגי שנצבר במהלך פעילותו של מפא"ת. כמו כן, מומלץ כי מפא"ת יבחן את אפשרות שיתופם של הגופים העוסקים במו"פ ובפיתוח מלא במעהב"ט במידע שיצטבר במערכות המידע, במגבלות המתחייבות. יש לציין לחיוב את השיפור בממשק ובשיתוף הפעולה בין מפא"ת לצה"ל, כפועל יוצא מהתהליכים המתקיימים בצה"ל לחיזוק יכולתו של המטכ"ל להכווין את בניין הכוח, לרבות המו"פ, ומהתהליך האסטרטגי ביחידת המו"פ במפא"ת, שיזם ראש היחידה, בין היתר לצורך שיפור יחסי הגומלין והשותפות עם צה"ל. עם זאת, לא גובשו כללים שמבטיחים כי יקוימו קשרי עבודה מיטביים בתחום המו"פ ואופי הממשק בין מפא"ת לגופי צה"ל נקבע בעיקר על פי שיקול דעתם של הגורמים השונים בגופים אלה. בביקורת המעקב עלה כי השינויים שהוביל המטכ"ל בתהליכי בניין הכוח מתבטאים גם בהעמקת מעורבותו בפעילות מפא"ת - בעיקר בפרויקטי פיתוח מלא והצטיידות, בדגש על הפרויקטים הרב-זרועיים, ובפרויקטי GTG - וכן בהכוונת המו"פ לתחומים והיכולות הנדרשים. עם זאת, הכוונת המו"פ כוללת מגוון רחב של נושאי מו"פ, ללא הגדרה של סדרי עדיפות, היקפי תקציב ולוחות הזמנים הנדרשים לקבלת המענה הטכנולוגי. כמו כן, הצגת תוכנית העבודה של המו"פ המרכזי לאג"ת אינה כוללת נתונים על התקציב שהושקע בכל אחד מהתחומים וטווחי הזמן המוערכים לקבלת פתרו נות טכנולוגיים בשלים להצטיידות. יצוין כי עד שנת 2018 אושרה תוכנית העבודה של מפא"ת על ידי סגן הרמטכ"ל, אולם בביקורת המעקב לא נמצא כי מתכונת אישור זו נמשכה בשנת 2019 .ואילך בביקורת המעקב עלה כי טרם נכתבו בצה"ל פקודות מטכ"ל העוסקות בתחום המו"פ או בקשרי הגומלין בין גופי צה"ל למפא"ת, לרבות פקודת מטכ"ל בנושא הפרויקטים בצה"ל. זאת אף שחלק מהוראות משהב"ט כוללות נושאים משותפים למשהב"ט ולצה"ל שבהם מוטלות חבויות על צה"ל. עוד עלה כי עד למועד סיום ביקורת המעקב (יולי 2021 ) טרם פורסמה פק"א מעודכנת למפא"ת, אף שבמרץ 2020 פרסם משהב"ט הוראת ארג ון מעודכנת למפא"ת, הנוגעת בין היתר לייעוד, לארגון ולהגדרת התפקידים של מפא"ת, נושאים שאמורים לבוא לידי ביטוי גם בפק"א. מומלץ כי מפא"ת ישלים את הסדרת המסגרת הנורמטיבית לפעילותו, לרבות פעילותו בתחום המו"פ, ובכלל זה ממשקי העבודה הנדרשים מול גופי צה"ל בתחום זה. עוד מומלץ כי בעקבות צמצום הגדרת האחריות של מפא"ת בנוגע לתכלול פעילות המחקר והפיתוח במעהב"ט ובנוגע לבקרה והמעקב עליה, מנכ"ל משהב"ט והרמטכ"ל יבחנו מינוי גורם אחראי לבקרה ומעקב על כלל הפעילות בתחום זה. מידת תיקון הליקוי - תוקן במידה חלקית. נוכח המשאבים הניכרים המושקעים בפעילות המו"פ המרכזי ונוכח חשיבותה של פעילות זו לתהליכי בניין הכוח של צה"ל, משרד מבקר המדינה ממליץ למפא"ת ואג"ת לגבש במשותף מדדים להערכת אפקטיביות תוכניות המו"פ, בייחוד התוכניות ש הבשילו לקראת מעבר לפיתוח מלא; ולקיים מעקב שיטתי אחר הביצועים הנוגעים למו"פ לפי המדדים שיסוכמו, לצורך תחקור והפקת לקחים. נוכח הדינמיקה המאפיינת את תוכניות המו"פ ומשכי הזמן של מימושן, מומלץ לבצע את המעקב ברמה רב-שנתית . כמו כן, מומלץ כי מנכ"ל משהב"ט יבחן הקמת פורום חיצ וני למפא"ת לבחינת פעילותו בתחום המו"פ, לרבות המתכונת לכינוסו. מידת תיקון הליקוי - תוקן במידה מועטה. בביקורת המעקב עלה כי בדומה לממצאים שצוינו בדוח הקודם, מפא"ת הציג את דרישותיו לגבי תקציב המו"פ המרכזי בהתייחס לפרמטרים שונים דוגמת גודלו של תקציב המו"פ המרכזי לעומת כלל תקציב הביטחון (לרבות רכיבים שאינם קשורים לבניין הכוח בצה"ל כגון הוצאות קיום שוטף, הוצאות בינוי והוצאות שיקום), ובלי שהציג נתונים ופרמטרים חיוניים לתמונת התקציב הכוללת כגון סך ההשתתפויות של התעשיות הביטחוניות בתוכניות המו"פ, היקף התמורות המתקבלות מהסכמי GTG ונדבכי המו"פ שנעשים במסגרתם, ופוטנציאל ההצטיידות של צה"ל מתוכניות המו"פ בהתחשב בתקציבו הפנוי למטרה זו. מומלץ כי משהב"ט וצה"ל יבחנו את גודל תקציב המו"פ המרכזי המיטבי על פי מטרותיו וייעודו ובהתחשב בצורכי צה"ל; בסדרי העדיפויות שלו בבניין הכוח; במגבלת המשאבים שיש ביכולתו להקצות לקידום פרויקטי פיתוח והצטיידות; בהיקף הכספי של כלל נדבכי המו"פ הביטחוני ומאפייניהם, לרבות שיתופי הפעולה של מפא"ת בתוכניות המו"פ שהוא מקדם בארץ ובחו"ל; ובפעילות של התעשיות הביטחוניות במסגרת המו"פ העצמי שלהן. נתונים אלה יתרמו להליכי קבלת ההחלטות ברמת המטכ"ל ומשהב"ט, וכן לדרג המדיני בבואו לקבל החלטות מהותיות על גודל תקציב הביטחון השנתי והרב-שנתי. מידת תיקון הליקוי - תוקן במידה מועטה. בביקורת המעקב עלה כי משהב"ט אינו מהוון את הוצאות הפיתוח וההצטיידות לנכס בלתי מוחשי, אלא רושם אותן בסעיף "הוצאות הצטיידות ופרויקטים"68 . רישום זה אינו תואם את התקן החשבונאי, ומשכך לא ניתן בדוחות הכספיים המידע המלא על היקף הפיתוח וההצטיידות הראשונית, ולו במסגרת הביאורים. בביקורת המעקב עלה כי עדיין אין בידי מפא"ת נתונים מרוכזים בנוגע לסכומי ההשתתפות של התעשיות הביטחוניות ושל גופי צה"ל בתוכניות המו"פ. לדברי מחלקת תוכ"ן, הדבר נובע ממגבלות של מערכות המידע שבשימוש מפא"ת (על כך ראו בפרק "ניהול ושימור של המידע במפא"ת"). מומלץ כי מפא"ת יפעל באמצעות אגף התקשוב במשהב"ט כדי שיהיה אפשר לרכז את כלל נתוני התקציב המופנה למו"פ המרכזי, לרבות השתתפויות התעשיות וגופי צה"ל, לצורך הפקת מידע זמין שיסייע לניהול כלל מקורות התקציב המשמשים למימוש תחום זה. מערכות המידע במפא"ת תומכות בתהליכי עבודתו, בדגש על תכנון תוכנית העבודה הכוללת מאות תוכניות מו"פ, לרבות מידע מסווג. נתונים לגבי השתתפות התעשיות הביטחוניות בתוכניות אלו נדרשים לצורך ניהול כלל המשאבים המופנים לתחום זה. מומלץ כי מפא"ת ואגף התקשוב במשהב"ט יגבשו פתרון שיאפשר למפא"ת לנהל את תוכנית עבודתו, לרבות תוכניות המו"פ, ובכלל זה - יאפשר לרכז את כלל נתוני התקציב המופנה למו"פ המרכזי, לרבות השתתפויות התעשיות וגופי צה"ל. זאת באופן שיאפשר הפקת מידע זמין במפא"ת שיסייע לו בניהול כלל המשאבים הכספיים המופנים למימוש תחום זה. מידת תיקון הליקוי - לא תוקן. השוואה של הנתונים על הוצאות הפיתוח וההצטיידות הראשונית לפער שבין הוצאות כלל המחקר והפיתוח במעהב"ט המצוינות בדוחות הכספיים ובין ההוצאות כאמור לפי הדיווחים ללמ"ס מעלה כי הוצאות הפיתוח וההצטיידות הראשונית מהווים את עיקר ההפרש שבין הדיווח החשבונאי לדיווח התקציבי. כדי שתיעשה מדידה אחידה ומתואמת של כלל הוצאות המחקר והפיתוח במעהב"ט , לרבות גילוי ודיווח של נתונים אלה בדוחות הכספיים, מומלץ כי אכ"ס יציג בדוחות הכספיים מידע מלא על היקף הפיתוח וההצטיידות הראשונית שמבצעת מעהב"ט מדי שנה בשנה. זאת כחלק ממתודולוגיה למיפוי כלל "ההשקעות במו"פ" במשהב"ט. .בביקורת המעקב עלה כי תקציב המו"פ המרכזי השקלי נותר בשנים 2018 - 2021 ללא שינוי, בסך של כמה מאות מיליוני ש"ח לשנה (לפני השתתפויות), וכי אג"ת ומפא"ת לא ביצעו עבודת מטה לבחינת גודלו הרצוי בהתחשב במכלול השיקולים הרלוונטיים לנושא, כפי שהמליץ משרד מבקר המדינה בדוח הקודם. להלן פירוט: משרד מבקר המדינה מציין כי נוכח רישום הוצאות פיתוח והצטיידות ראשונית בדוחות הכספיים בסעיף "הוצאות הצטיידות" ללא הבחנה בין הוצאות פיתוח והצטיידות שהן הוצאות מו"פ לבין אלה שהן נכס בלתי מוחשי - מומלץ כי עד ליישום המלא של התקינה החשבונאית, ייתן משהב"ט מידע בביאורים על הדוחות הכספים על היקף הפיתוח וההצטיידות הראשונית שמבצעת מעהב"ט מדי שנה בשנה , זאת לצורך קבלת תמונה מלאה של ההשקעה הכוללת במו"פ במעהב"ט. מידת תיקון הליקוי - תוקן במידה מועטה. בביקורת המעקב עלה כי קשרי הגומלין בין מפא"ת לצה"ל נמצאים במגמת שיפור מאז הסתיימה הביקורת הקודמת. שיפור זה נובע מהכרה הדדית בחשיבותם של קשרים אלה וכן משינויים שביצע צה"ל בתחום בניין הכוח ושינויים שביצע מפא"ת, כמפורט להלן: בנוגע להסדרה הנורמטיבית של הממשק בין מפא"ת לצה"ל (המטכ"ל והזרועות), בביקורת המעקב עלה כי הנושא לא קודם. כמו כן, בהמ"ב שעניינה "תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת", אשר בוטלה כאמור, נקבע כי במסגרת עבודת המטה לאישור תוכנית המו"פ המרכזי של מפא"ת, עליו לרכז "בהתייעצות עם המטה הכללי ו/או הזרועות והגופים בצה"ל והתעשיות הצעה לנושאי מחקר ופיתוח מתקציבו" ; כי ההצעה תובא לפני סגן הרמטכ"ל ולאחר אישורו תובא לפני מנכ"ל משהב"ט, לקבלת אישורו. לפיכך עם ביטולה של הוראה זו נוצר חסר נוסף בהסדרה הנורמטיבית של ממשקי העבודה בין מפא"ת לצה"ל. כך גם בכל הנוגע להמ"ב בנושא מעקב אחר פרויקטים, ממנה הוסרה הקביעה כי ההחלטה לה יכנס לתהליך מחקר או פיתוח של נושא צריכה להתבסס על קיומו של צורך טכנולוגי או מבצעי מוגדר, ועל ההכרה כי ניתן לענות עליו בלוח זמנים נתון ובעלויות פיתוח והצטיידות מוגדרות (על כך ראו בפרק "המסד הנורמטיבי במשהב"ט לפעילות המו"פ"). .המחקר והפיתוח הביטחוני של מדינת ישראל הוא מרכיב משמעותי בבניית עוצמתה הצבאית ובחיזוק ביטחונה. גורמים רבים משתתפים בפעילות הענפה של המחקר והפיתוח הביטחוני, ובהם משהב"ט וצה"ל, התעשיות הביטחוניות, מוסדות אקדמיים וגופי מחקר; ומושקעים בו מדי שנה בשנה מיליארדי ש"ח. מפא"ת הוא גוף מטה משותף למשהב"ט וצה"ל, ועליו הוטלה האחריות לתחום המחקר והפיתוח במעהב"ט. בדוח הקודם פורטו ליקויים באופן הניהול של תחום המו"פ ובבקרה המתקיימת לגביו במעהב"ט, ובכלל זה בנוגע ל הליכי התקצוב, התכנון והגיבוש של תוכנית העבודה, לרבות הממשק בין מפא"ת לגופי צה"ל; לאמצעים המשמשים את מפא"ת לניהול פעילויות המו"פ; ולבקרה של המטכ"ל על פעילויות אלה. בביקורת המעקב עלה כי ליקויים מסוימים תוקנו, חלקם במידה רבה וחלקם במידה מועטה, ובכלל זה: צה"ל ומפא"ת פעלו וממשיכים לפעול לחיזוק קשרי הגומלין ביניהם; מפא"ת פעל וממשיך לפעול לפיתוח ולשדרוג מערכות המידע התומכות בפעילויותיו, לרבות בתכנון של תוכניות המו"פ ובבקרה התקציבית עליהן; ומשהב"ט עדכן שתי הוראות אשר היו במשך שנים לא מעודכנות. בד בבד, עלה בביקורת המעקב כי חלק מהליקויים טרם תוקנו, ובכלל זה: משהב"ט וצה"ל לא ביצעו עבודת מטה לבחינת גודלו הרצוי של תקציב המו"פ המרכזי בהתחשב במכלול השיקולים הרלוונטיים לנושא; לא קיים במפא"ת מידע לגבי סך השתתפות התעשיות וגופי צה"ל בתוכניות המו"פ אותן הוא מקדם; לא מבוצע מעקב שיטתי לגבי תוכניות מו"פ שהגיעו לכדי קדם -פיתוח ואינן מקודמות לפרויקטי פיתוח והצטיידות לצורך הפקת לקחים וטיוב מאמצי המו"פ; ולא נכתבו בצה"ל פקודות מטכ"ל העוסקות בתחום המו"פ או בקשרי הגומלין בין גופי צה"ל למפא"ת. עקב כך אין מיצוי מיטבי של מאמצי המו"פ להפקת תפוקות מבצעיות מרביות. על משהב"ט וצה"ל לפעו ל לתיקון הליקויים שטרם תוקנו מאז הסתיימה הביקורת הקודמת, ולקדם תהליכים לייעול מאמצי המו"פ לצורך השגת מטרותיו, זאת נוכח מרכזיותו בבניית עוצמתו של צה"ל ונוכח המשאבים הניכרים המושקעים בו. מומלץ כי אג"ת יבצע עבודת מטה, בתיאום עם מפא"ת, לצורך השלמת הפקודות הנדרשות בנוגע לתחום המחקר והפיתוח ולשיתוף הפעולה הנדרש בין צה"ל ובין מפא"ת, לרבות המנגנונים הנדרשים להגברת מעורבותו של צה"ל בתוכניות המו"פ המרכזי, תוך ביסוס מחויבותם של כל הצדדים הנוגעים בדבר למיצוי תהליך תכנון המו"פ לשם השגת מרב התועלת ממנו. עוד מומלץ כי מפא"ת ואג"ת ישלימו את עדכון הפק"א של מפא"ת, לצורך מתן ביטוי לשינויים שחלו בייעודו, תפקידיו והמבנה הארגוני שלו. מידת תיקון הליקוי - לא תוקן. עוד עלה בביקורת המעקב כי פעילות מפא"ת בתחום המו"פ, לרבות ממשקי עבודתו עם גופי צה"ל בתחום זה, לא הוסדרה בהוראות משהב"ט. כמו כן עלה בביקורת המעקב כי לא הושלמה כתיבת הוראה שאמורה להסדיר את הטיפול בעסקאות GTG , ולגביה נעשתה עבודת מטה במועד סיום הביקורת הקודמת. כדי להבטיח שמאמצי המו"פ שמוביל מפא"ת אכן יהיו יעילים ומועילים יותר לצה"ל - מומלץ כי המטכ"ל ימשיך ויחזק את יכולתו להשפיע מהותית על תוכנית העבודה של מפא"ת בתחום המו"פ. זאת באמצעות הרחבת היכרותו עם כלל פעילות מפא"ת בתחום המו"פ, הגברת המעורבות בתחום זה והעמקת הבקרה שהוא מקיים בתחום, דוגמת פעילותה של חטיבת שילו"ח, תוך שימוש בכלים ובמדדים שייקבעו לצורך כך. עוד מומלץ כי אג"ת ומפא"ת יגבשו כללים ועקרונות מוסכמים בכל הנוגע לתיאום תוכניות המו"פ עם צה"ל ולבקרה עליהן, כדי לצמצם את הפערים בין כיווני ההשקעה במו"פ לבין הצרכים המבצעיים. כמו כן מומלץ כי אג"ת ומפא"ת יפעלו במשותף לקביעת מסגרת נורמטיבית להסדרת קשרי הגומלין ביניהם, ובין היתר הסדרת אופן העברת המידע בין גורמי צה"ל ומפא"ת בדרגים השונים, אופן הצבת כוח האדם מהזרועות במפא"ת ואופן הצגת תוכנית העבודה של מפא"ת לגורמי צה"ל, לרבות המענה של מפא"ת להכוונת המו"פ. כן מומלץ כי תוכנית העבודה של מפא"ת תובא לאישורו של סגן הרמטכ"ל, לרבות בשנים שבהן מנוהל תקציב המשכי. מידת תיקון הליקוי - תוקן במידה רבה. בביקורת המעקב עלה כי אף שתוכניות מו"פ רבות, בדגש על אלו שהגיעו לכדי קדם- פיתוח, אינן מקודמות לפרויקטי פיתוח מלא והצטיידות, מפא"ת ואג"ת אינם מקיימים מעקב שיטתי וסדור לגביהן לצורך הפקת לקחים וטיוב מאמצי המו"פ. זאת הגם שאג"ת הוסיף לראות בהיקף תוצרי המו"פ שהביאו להתעצמות מדד להערכת האפקטיביות של פעילות המו"פ במפא"ת, ומפא"ת מצידו רואה במינוף תוצרי המו"פ לפרויקטי פיתוח והצטיידות לצה"ל יעד חשוב של פעילותו. להלן פירוט: עוד עלה בביקורת המעקב כי במסגרת עדכון ההוראות צומצמו חלקית תפקידי מפא"ת ותחומי אחריותו שמוגדרים בהוראות, בין היתר בנוגע לבקרה על התוכניות של גופי צה"ל והתעשיות הביטחוניות בתחומי הפיתוח וכן בנוגע לייעוץ אשר עליו לתת בתחומים אלה לשר הביטחון, למנכ"ל משהב"ט ולרמטכ"ל, כדלהלן: בביקורת המעקב עלה כי משהב"ט לא ביצע עבודת מטה לבחינת המשמעויות של יישום המלצת משרד מבקר המדינה ודחה את ההמלצה מאותם הנימוקים שציין בעת ביצוע הביקורת הקודמת; וכי מפא"ת לא ריכז ולא הציג למנכ"ל משהב"ט ולרמטכ"ל נתונים לגבי תוכניות המחקר והפיתוח בכלל גופי צה"ל ומשהב"ט ולגבי תוכניות המו"פ העצמי בתעשיות הביטחוניות. עוד נמצא כי מפא"ת פעל לביטול ההוראה בנושא זה. במועד סיום ביקורת המעקב לא מתוכללת כלל פעילות המחקר והפיתוח במעהב"ט ולא מוצגת תמונה מלאה של תחום זה להנהלת משהב"ט ולמטכ"ל וההוראה המטילה אחריות על ראש מפא"ת לרכז ולתאם את כלל הפעילות בתחום זה במעהב"ט בוטלה. משרד מבקר המדינה ממליץ בשנית למשהב"ט להשלים עבודת מטה לבחינת הנושא על מנת לפעול לריכוז הנתונים לשם הצגת תוכנית פיתוח ביטחוני כוללת. זאת בכדי לתרום למיצוי המשאבים המושקעים בתחום זה, ולמירוב (מקסום) הישגיו וכן לבקרת-העל של הנהלת משהב"ט והמטכ"ל. במסגרת עבודת המטה מומלץ לבחון מיהו הגורם עליו יוטל ריכוז הנתונים, ובפרט כאשר ההוראה הנוגעת לאחריות מפא"ת בנושא זה בוטלה. מידת תיקון הליקוי - לא תוקן.
בביקורת המעקב עלה כי אף שלפי תגובת משהב"ט, עדכון ארבע ההוראות היה אמור להסתיים ב- 30.6.19 , במועד סיום ביקורת המעקב שתי הוראות עודכנו, אחת נמצאת עדיין בתהליך עדכון ואחת בוטלה ביוני 2021 .