משרד החינוך . תשלומי הורים במערכת החינוך ממסמכים שונים עולה כי המשנה למנכ"ל קיבל מן המפקחים הסברים על ממצאי הבדיקות שעשו בשני בתי ספר שחרגו בלבד. לא נמצא כי ננקטו פעולות כלפי מנהלי בתי ספר שחרגו לנוכח ממצאי הבקרה על תשלומי הורים. מן האמור לעיל עולה כי יש בתי ספר אשר מזינים את דרישות התשלום למערכת אפיק באופן סלקטיבי, ומכאן שגם בנוגע לחלק מבתי הספר המזינים את נתוניהם למערכת אין למשרד מידע מלא על דרישות התשלום שלהם מההורים. עקב שימוש חלקי של בתי ספר במערכת אפיק, לעתים עד כדי התעלמות ממנה - פעמים רבות בידיעת גורמי הפיקוח במחוזות - נשמט הבסיס מיעילותו ומאמינותו של כלי הבקרה המרכזי של המשרד ונפגעת יכולתו להסיק ממנו מסקנות. עצם קיומה של מערכת אפיק יוצר מצג של פיקוח ובקרה ממוחשבים על כל בתי הספר בארץ, אך בפועל היא אינה משקפת את תמונת המצב האמיתית. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לשקול להורות לבתי הספר לצרף לבקשה לאישור התשלומים המבוקשים גם את החוזרים שבכוונתם לשלוח להורים וכן להורות למחוזות לבדוק אותם קודם לאישורם. הבעיות העקרוניות שהועלו לפני הנהלת המשרד בנוגע לפעילותן של עמותות ההורים מחייבות איסוף וריכוז של נתונים על העמותות הפעילות ועל מעורבותן בגביית תשלומי הורים, אך כל אלה לא נעשו. על הנהלת המשרד לגבש דרכים לריכוז מידע על עמותות ההורים ולוודא שהמידע ירוכז בפועל. הממצאים שהובאו לעיל מלמדים שבבית ספר רשמי נעשו פעולות בניגוד לחוק לימוד חובה ובניגוד להוראות המשרד. הפעולות האמורות נעשו בידיעת הממונה על מנח"י, המשמש גם משנה למנכ"ל המשרד. גם הממצאים הללו מלמדים על פעולות שנעשו שלא על פי הוראות חוק לימוד חובה והוראות המשרד. הממונה על מנח"י קיבל תלונה בנושא זה עוד בשנת 2006 , והיה עליו לנקוט במקרה זה פעולות נחרצות לתיקון המצב, למשל להפסיק את גביית התשלומים מההורים בידי העמותה ולוודא שבית הספר לא יחרוג עוד מהסכומים שהתיר המשרד לגבות. אולם פעולות כאלה לא נעשו. . המידע שהיה בידי הנהלת מנח"י עוד בשנת 2005 על פעילות עמ ותות ההורים לצד בתי הספר בירושלים, והבעייתיות הכרוכה בה, ועל גבייה חריגה של תשלומי הורים, ומידע נוסף שהועבר אליה אחרי כן בדבר פעולות של עמותות הפועלות לצד שלושת בתי הספר האמורים, חייבו את הממונה על מנח"י לנקוט פעולות לתיקונם של הליקויים הידועים בנושא זה לאלתר. הפעולות נדרשו הן בנוגע לשלושת בתי הספר האמורים והן בנוגע לכלל בתי הספר בירושלים, זאת מעבר לפעולות שנקט הממונה על מנח"י על פי תשובתו. ממצאי הביקורת מבטאים אזלת יד של מנח"י בכל הנוגע לאכיפת ההוראות בנושא, שכן בפועל לא נעשו פעולות אפקטיביות בתחום זה. ניסוח חוזר תכנית תורנית, המתיר גבייה מההורים עבור תכנית תורנית, מעורפל ולא מפורט, ואינו מאפשר למפקחים, למנהלי בתי הספר ולהורים להשוות את הסכומים הנגבים לסכומים שהתיר המשרד לגבות. ממצאי הביקורת העלו כי התחום אינו מוסדר כיאות וכי יש קושי ממשי לפקח עליו. על המשרד לפרסם את המחיר המרבי לשעת תכנית תורנית. עליו גם לקבוע תמחור מפורט של השירותים הנוספים שמותר לגבות עבורם כספים, למשל מספר שבתות העיון המרבי שאפשר לקיים והמחיר המרבי לקיום שבת עיון אחת. . לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לבצע בדיקה בעניין הדרישות שהוא הציב לבתי הספר בנושא הטיולים, ובכלל זה ניתוח העלויות המוערכות למול הסכומים המרביים המותרים לגבייה על פי הוראות המשרד. תכליתה של בדיקה זו היא להבטיח כי העלות המוערכת של יישום דרישות המשרד בתחום זה תהיה תואמת לסכומים המרביים שמתיר המשרד לגבות. . כדי לברר אם קיומן של עמותות הורים לצד בתי ספר, על הקשיים האמורים הכרוכים בפעילותן, הוא מצב שכיח ביקש משרד מבקר המדינה לקבל ממשרד החינוך נתונים על מספר בתי הספר שלצדם פועלות עמותות הורים. התברר כי למשרד אין נתונים כאלה: בקרת התשלומים שמפעיל המינהל הפדגוגי אינה כוללת איסוף נתונים מבתי הספר על פעילות עמותות ההורים; במערכת אפיק לא נדרש מנהל בית הספר לציין אם פועלת לצד בית הספר עמותת הורים; וגם לאחראים לתשלומי הורים במחוזות השונים, אשר רואיינו על ידי נציגי משרד מבקר המדינה, לא היו נתונים כוללים על בתי הספר שלצדם פועלות עמותות הורים. . יצוין כי ככלל בתי ספר שלא הזינו למערכת את נתוניהם על דרישות התשלום לא קיבלו אישור מהמחוז לדרישות אלה, ולמרות זאת הועלה כי היו מנהלי בתי ספר ששלחו את דרישת התשלום להורים. על משרד החינוך לאכוף בנחרצות את ההנחיה המתנה את הוצאת דרישת התשלום של בית הספר להורים באישור מוקדם של המשרד. על מנהלי המחוזות לפעול בנחרצות כדי שבתי הספר בתחומם יזינו את דרישות התשלום במערכת אפיק. על הנהלת המשרד לעקוב אחר הנתונים הכוללים במערכת כדי לוודא שבתי הספר פועלים כנדרש. נמצא כי הצוות המיוחד לא הוקם ולא התקיימה ישיבה בנושא אצל המנכ"ל או שר החינוך. יוצא אפוא כי מנח"י אפשרה גבייה חריגה בדרך שלא עלתה בקנה אחד עם הוראות המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר כי הפעולות שציין המשרד בתשובתו מאפשרות לו להגדיל את הסיוע לתלמידים נזקקים ולהקל במידת מה את הנטל שעל כתפי ההורים הנדרשים לממן הוצאות שונות עבור חינוך ילדיהם במוסדות חינוך וכי מינוי ועדה לשם גיבוש מדיניות בדבר החינוך המוכש"ר עשוי להיות צעד חשוב לתיקון המצב בנושא זה. עם זאת יש לתת את הדעת על כך שיישומה של החלטת הממשלה האמורה והשלמת פעולתה של הוועדה שהוקמה לשם גיבוש מדיניות בדבר החינוך המוכש"ר בהצלחה, הם בבחינת פתרון חלקי בלבד לסוגיית הליקויים שהועלו בדוח זה, כמפורט להלן. על המשרד לפעול אפוא לקידום פעולות נוספות רבות אשר יבטיחו מתן פתרון לבעיות מרכזיות וכבדות משקל נוספות המועלות בדוח (ראו לדוגמה בפרק על "גביית תשלומי הורים בחינוך המוכר שאינו רשמי" ובפרק על "עמותות הורים"). יוצא אפוא כי משרד החינוך אפשר לכל מפקח להפעיל שיקול דעת כדי להחליט אם לאשר חריגה מהסכומים שהתיר המשרד לגבות עבור רכישת שירותים מרצון. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי הסדר זה מעורר קושי בשני היבטים: האחד מקורו בכך שהמשרד העביר למפקחיו את סמכות ההכרעה בנושא זה בלא שקבע מדיניות ברורה ועקרונות מנחים האמורים להבנות את שיקול דעתם בבואם להחליט בעניין תשלומים אלו. הקושי האחר מקורו בכך שהסדר זה, שלפיו ניתנה למפקחים הסמכות לבחון סטיות מהסכומים המותרים לגבייה ולהכריע בעניינן, והקביעה המשפטית שהגבלת הסכומים בעניין התשלומים מרצון היא הגבלה מינהלית שאפשר לסטות ממנה בכפוף לקבלת אישור - לא צוינו בחוזר תשלומי הורים, המשמש מסמך מדריך ומנחה עבור כל הגורמים העוסקים בנושא (מנהלי בתי ספר, מפקחים במחוזות, גורמי פיקוח ועוד). אי-מתן ביטוי להסדר ולקביעה המשפטית האמורים לעיל גורם לכך שהטיפול בנושא זה לא נעשה בשקיפות. היעדר שקיפות עלול לפגוע בהפעלה שוויונית של ההסדר. השוואה בין אומדן שעשה הקבלן, בנוגע לכספים שנגבו מהורי התלמידים בכל מערכת החינוך באותה השנה ובין אומדן שהוא עשה בנוגע לסך התשלומים המותרים לגבייה על פי חוזר המנכ"ל מעלה, כי בשנת הלימודים התש"ע גבו בתי הספר מההורים סכומים אש ר חרגו בכמיליארד ש"ח מהסכומים שהתיר המשרד לגבות. אולם, כפי שיובהר להלן, הערכה זו בדבר היקף החריגות אינה משקפת את החריגות בפועל; ניתן להניח שהיקף החריגות בפועל קטן מאלו שנכללו באומדן, כיוון שהאומדן כלל בחריגות גם סכומים שהתיר המשרד לגבות. נמצא כי המינהל הפדגוגי הנחה את הקבלן לכלול ברכישת שירותים מרצון גם שירותים שהמשרד התיר לגבות עבורם כספים ואשר עלותם, שאותה קבע המשרד, הייתה גבוהה מהסכום המרבי שהותר לבית הספר לגבות עבור רכישת שירותים מרצון. בשל הנחיה זו הוגדרו תשלומים אלה בבקרה כגבייה חריגה. להלן פרטים: יוצא אפוא כי בית ספר אשר גובה כספים עבור תכניות, שהמשרד אישר גבייה עבורן, וגם גובה תשלום עבור שירותים אחרים הנכללים ברכישת שירותים מרצון נחשב בבקרת התשלומים לבית ספר שחרג מהסכומים המותרים לגבייה. מכאן עולה שנתוני בקרת התשלומים על רכישת שירותים מרצון במאות בתי ספר אינם מהימנים ואינם משקפים נכונה את החריגות. שר החינוך השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2011 כי הוא הציג לפני יו"ר הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי את חשיבות קידומן של המלצות הוועדה לבחינת תשלומי חובה ורשות, לרבות חשיבותה של הקצאת תקציב נוסף ליישומן. עוד השי ב השר כי "בימים אלה" פועלים גורמים מקצועיים במשרד החינוך ובמשרד האוצר להשלמת ניסוח החלטת ממשלה מתאימה, שתובא להצבעה בממשלה במסגרת אישור המלצות הוועדה לשינוי כלכלי -חברתי. השר הוסיף כי הוא הקים ועדה בראשות מנהלת מחוז חיפה לשם גיבוש מדיניות בנוגע לחינוך המוכש"ר (ראו להלן). . על המשרד להקפיד שתשלומים שנגבו על פי הוראותיו לא ייחשבו לתשלומים החורגים מהסכומים המותרים. כמו כן עליו לקבוע מתכונת פעולה אשר תבטיח שתשלומים אשר יתיר המשרד לגבות, למשל עבור תכניות או שירותים מסוימים, ייחשבו בבקרה כתשלומים מותרים לגבייה ולא כחריגות. מנתוני מערכת אפיק עולה ש ככלל, בתי הספר אשר סווגו במערכת זו כבתי ספר מוכש"ר 47 ,לא הזינו את נתוניהם לשנים התש"ע והתשע"א כמתחייב מהוראות חוזר תשלומי הורים. 3. על פי הוראות המשרד, יש לכלול בבקרה על תשלומי ההורים גם בתי ספר מוכש"ר, לרבות בתי ספר יסודיים במגזר החרדי. התברר כי בשנת הלימודים התשס"ח כ-19% מבתי הספר שנאסף לגביהם מידע בבקרת התשלומים היו מוסדות חינוך מוכש"ר; בשנת הלימודים התשס"ט רק 5% השתייכו לחינוך המוכש"ר, ובשנת הלימודים התש"ע בתי ספר של החינוך המוכש"ר לא נכללו כלל בבקרת התשלומים. התברר כי בפועל ביצע הקבלן הערכה חיצונית של כמה מן התכניות והעביר את ממצאיו למינהל הפדגוגי. ממסמכי המינהל עולה כי המינהל לא השתמש בממצאים אלה ואף לא העבירם לבתי הספר. במסמכי לשכת מנכ"ל משרד החינוך לא נמצא מסמך המעיד על פעולה שננקטה בעניין. ממכלול ממצאי הביקורת הנוגעים לתכנית התורנית עול ה כי המשרד התיר לבתי הספר בחינוך הממ"ד לגבות תשלומי הורים גבוהים במיוחד ובכך בידל במידה ניכרת את המגזר של בתי הספר הממ"ד משאר המגזרים בלי לבחון את הבעייתיות הנובעת מפגיעה בעקרון השוויון. מלבד זאת לא תומחרו מרכיבי התכנית. החלטת מינהל החינוך הדתי לטפל בפתרון הסוגיה באמצעות צוות מיוחד לא מומשה, והשאלות העקרוניות לא הועלו לפני הנהלת המשרד. על הנהלת המשרד לקבוע את התנאים שבהם יכול בית ספר לגבות תשלום תמורת תכנית תורנית ואת הסכומים המרביים של מרכיביה, ולפרסם את קביעותיה בחוזר מעודכן ומפורט. כמו כן עליה לפעול לתיקון האי-שוויון והאפליה לטובה של המגזר הממ"ד לעומת מגזרים אחרים, שעליהם העידו עובדים בכירים במשרד. 1. ,הסכומים המרביים המותרים לגבייה עבור טיולים נקבעו, בין השאר על פי שכבת הגיל. לדוגמה, בשנת הלימודים התש"ע עמד הסכום המרבי לתלמיד בכיתה ו' על 387 ש"ח לשנה. ממצאי הביקורת העלו כי יש פער בין הסכום שהתיר המשרד לגבות עבור טיולים ובין עלותם של הטיולים שבתי הספר נדרשים לקיים. להלן הפרטים: ממצאי הביקורת מעידים על חולשה של ממש בפעולות הפיקוח והאכיפה של המשרד בנושא גביית תשלומי הורים. השימוש שעשו בתי הספר בשני הכלים העיקריים שהפעיל המשרד לצורך ביצוע בקרה ארצית ושיטתית בנושא היה חסר, ולכן המידע שרו כז במשרד בנושא זה לא היה מלא ומהימן. גורמים במשרד שהיו ערים לחולשה זו לא פעלו לתיקון המצב. שימוש חלקי בלבד בכלי הבקרה משקף בזבוז משאבי ציבור. הפעילות המתבקשת בנושא זה היא, בין היתר, התראה על חריגות מההוראות הקיימות ונקיטת פעולות לנוכח חריגות אלו. פעולתו של המשרד בתחומים אלו הייתה חסרה ולקויה. הממצאים האמורים מלמדים על שתי מגמות בטיפול המשרד בנושא: האחת - הנחת תשתית של נהלים ובסיס לקיום מעקב ובקרה שוטפים לגבי יישום הנהלים, והאחרת - הימנעות מנקיטת פעולות לנוכח חריגות שהתגלו. ממסמכי לשכת המנכ"ל עולה כי לא ננקטה פעולה בעניינם של 17 בתי הספר האמורים. ,כאשר בית ספר גובה תשלומי הורים גם באמצעות עמותת הורים נבצר מגורמי הפיקוח במחוז וממטה המשרד לעקוב אחר הסכומים הנגבים והשירותים שהם אמורים לממן. יתר על כן, ייתכן שיהיה לפני המשרד מצג שלפיו בית הספר עומד בכללים שנקבעו, אף שבפועל הוא גובה סכומים חריגים באמצעות עמותה. . נמצא כי במקרה זה לא נקט הממונה על מנח"י פעולה כלשהי כדי לוודא שבית הספר יפעל על פי כללי המשרד: יגבה את כספי ההורים בעצמו ולא באמצעות עמותת הורים ויקפיד על גביית הסכומים המותרים בלבד. . יוצא אפוא שרבים מבתי הספר שלא עמדו בהוראות המשרד על פי ממצאי הבקרה, לא עמדו בהן גם בבקרה ח וזרת. ממצאים אלה מעידים על חולשה בפעולות האכיפה של המשרד בנושא זה. על המשרד לבחון ממצאים אלו ולפעול להגברת היעילות של פעולות הבקרה, לרבות באמצעות נקיטת אמצעים נחרצים יותר נגד אלו החורגים שוב ושוב מהוראות המשרד. 1. מנתוני מערכת אפיק לשנת הלימודים התש ע"א עולה כי 1,805 (43% ) מ - 4,164 בתי הספר בחינוך הרשמי ובחינוך המוכש"ר לא הזינו כלל את הנתונים על דרישות התשלומים שלהם מההורים; מכלל בתי הספר אושרו דרישות תשלום של 2,043 (49% ) בלבד. ככלל, בתי הספר בחינוך המוכש"ר לא הזינו כאמור את נתוניהם בשנה זו. . מתשובת מנהל בית הספר עולה בעיה עקרונית: עיריית ירושלים פעלה בחוסר סמכות (הסמכות היא של משרד ה חינוך) ואישרה את סכומי תשלומי ההורים, לרבות תשלומים חריגים. עוד עולה מתשובתו כי העירייה נתנה הנחיות בדבר פיצול חוזר התשלומים לשניים, ויש בכך כדי להביא לידי הטעיית הגורמים האמורים לבחון את דרישת התשלום, ואף לפתוח פתח לגבייה חריגה מהורי התלמידים. על הנהלת המשרד להבהיר למנהלי בתי הספר ולעיריית ירושלים באופן חד -משמעי כי הסמכות לאישור תשלומי ההורים נתונה למשרד בלבד, ולכן יש לפעול על פי הוראותיו. העסקת המורים בבית הספר ג' באמצעות כספי העמותה נעשתה בניגוד להוראות חוזר תשלומי הורים. על המחוז לבצע לאלתר בדיקה מעמיקה של פעילות העמותה בבית הספר ביחס להוראות החוק והנחיות המשרד, ולוודא שפעילות בית הספר לא תחרוג מההוראות הללו. על הנהלת משרד החינוך להבהיר את האיסור האמור בחוזר תכנית תורנית. עוד עליה להורות למפקחים במחוזות לאכוף את הוראותיו של חוזר תכנית תורנית. בבדיקה עלה כי בחמישה משבעת המחוזות67 שנבדקו נמצאו חריגות של בתי ספר מתשלומי רשות וכי הנהלות המחוזות לא נקטו פעולות לנוכח חריגות אלו, שלא לפי דרישת מנכ"ל המשרד.
מנתוני הקבלן עולה כי 67 בתי ספר שנכללו בבקרה בשנת הלימודים התשס"ח נכללו גם בבקרה בשנת הלימודים העוקבת - התשס"ט. התברר כי בנוגע ל-31 ( מהם46% ) העלתה הבקרה ליקויים בשנת התשס"ח וכי 20 ( מהם65% ;) חרגו גם בשנת הלימודים התשס"ט63 בתי ספר אשר נבדקו בבקרה בשנת הלימודים התשס"ח נכללו גם בבקרה בשנת הלימודים התש"ע וכי 40 ( מהם63% ) חרגו בשנת התשס"ח ו-23 מהם (58% ) נמצאו חורגים גם בשנת הלימודים התש"ע; 63 בתי ספר נבדקו בבקרה גם בשנת הלימודים התשס"ט וגם בשנת הלימודים התש"ע, ונמצא ש-23 ( מהם חרגו בשנת התשס"ט37%) ו-14 מהם (כ-61% ) חרגו גם בשנת התש"ע.