המוכנות לשוק העבודה המשתנה . היערכות משרד החינוך לשוק העבודה המשתנה התמונה המשתקפת מתהליך שיתוף הציבור מצביעה על פער בין הגמישות הפדגוגית שעליה מצהיר המשרד ואותה הוא מנסה לקדם לבין תפיסת המנהלים ורכזי המקצוע בדבר הגמישות הפדגוגית שמוענקת לבתיה"ס בפועל. תוכניות לימודים מתוך 42 ,2020 מהתרשים עולה כי על פי נתוני המזה"פ פברואר ) אושרו כבר לפני יותר מעשור 51%- תוכניות הלימודים לחט"ב ולחט"ע (כ 82 ,ולא עודכנו מאז מועד אישורן, לרבות בעקבות רפורמת הלמידה המשמעותית . 89) או קודם לכן 2010 או לחלופין, עודכנו לאחרונה לפני יותר מעשור (בשנת יחידות 5- ו4 , כגון מתמטיקה90בין תוכניות אלו, תוכניות למקצועות חובה ), היסטוריה לחט"ע 2010-לימוד (להלן - יח"ל) בחט"ע (שעודכנה לאחרונה ב ), ספרות לחט"ב ולחט"ע (שעודכנה לאחרונה 2002-(שעודכנה לאחרונה ב ) ועברית לחט"ב 1989-), אזרחות לחט"ב (שעודכנה לאחרונה ב 2007-ב ); וכן תוכניות של מקצועות בחירה 2003-ולחט"ע (שעודכנה לאחרונה ב ), לכימיה 2005-בחט"ע, כגון התוכניות לפיזיקה (שעודכנה לאחרונה ב ) 2010-), לביולוגיה (שעודכנה לאחרונה ב 2009-(שעודכנה לאחרונה ב ).2008-ולגיאוגרפיה (שעודכנה לאחרונה ב יחד עם זאת, בביקורת נמצא כי פרט לעולה מתשובת המשרד המתייחסת בעיקרה לתחום המדעים, לא כל יתר המפמ"רים שמקצועות הלימוד שלהם מופו על ידי המזה"פ היו שותפים בביצוע המיפוי. עבודת המטה לקידום מיומנויות ל"דמות הבוגר", שבמסגרתה גיבש המשרד את המיומנויות הנדרשות לבוגר מערכת החינוך, ופעילותו לפיתוח מהלך אסטרטגי להטמעת המיומנויות בתוכניות הלימודים בשלבי החינוך ובתוכניות להכשרת מורים - הן צעדים חשובים בקידום מדיניות מערכתית מוסכמת , ובכלל זה המיומנויות 21-להטמעת המיומנויות הנחוצות לתלמידים במאה ה החשובות לתפקוד מוצלח של התלמידים בשוק העבודה המשתנה. מתווה שגיבש המשרד כולל תיאור כללי של תהליכי פיתוח 2020 ההטמעה ממרץ ותכנון '"דמות הבוגר" העתידי של מערכת החינוך ברמת המטה, ושל האמצעים והיישום דרך המחוזות וברמת בתיה"ס. עם זאת, המתווה, שנכון לאמצע הנהלת משרד החינוך טרם אישרה אותו, אינו מבהיר מתי 2020 אוקטובר וכיצד ישולבו המיומנויות החדשות בתוכניות הלימודים, בסוגי ההערכות של התלמידים ובתוכניות להכשרת מורים. בנוגע לתחומים אלה, המשרד גם לא הפיק בעניינם לקחים מהטמעת רפורמת הלמידה המשמעותית ולא הבהיר את הקשר בין השינויים שהחל לבצע בהם במסגרת הרפורמה ובין המהלך של "דמות הבוגר". מומלץ שמשרד החינוך יזרז את שלב ההטמעה המערכתית של רשימת המיומנויות ב"דמות הבוגר" ככל שניתן ובמסגרת זו יבהיר את הקשר בין היעדים והתכנים הפדגוגיים של "דמות הבוגר" לבין אלה שהחל ביישומם ברפורמת הלמידה המשמעותית; יעגן מדיניות זו, עם השלמתה, בחוזר מנכ"ל מחייב, המגדיר שפה אחידה, מטרות אסטרטגיות מוסכמות ואחידות ומדדים להשגתן; החוזר ינחה את כלל יחידות המטה לעדכן את תוכניות הלימודים ואת נוהלי ההערכה בהתאם; יבטיח סינכרון בין היוזמות של יחידות המטה ובהן התוכניות האופרטיביות, ויקשור בין המהלכים המתבצעים ברמת המטה לגיבוש התפיסה הפדגוגית ולהטמעתה בתהליכי הלמידה, ההערכה וההוראה - לבין תהליכי הטמעת השינויים בתחומים אלה בבתיה"ס. גיבוש מדיניות אחידה המבוססת בין השאר על לקחי רפורמת הלמידה , על תוצריה 21-המשמעותית, שמטרתה להקנות את מיומנויות המאה ה האופרטיביים, לצד התאמת היוזמות השונות של יחידות מטה המייצרות מסמכי מדיניות המנחים את בתי הספר, ישפיעו על היקף וטיב הטמעתן ועל תיעדופן בבתיה"ס על פני פעולות אחרות 21-של מיומנויות המאה ה הנדרשות מהתלמידים. זאת כדי לאפשר לשטח - לתלמידים, למורים ולמנהלים - להבין את השינוי הנדרש, להירתם אליו ולהפוך אותו למצפן מרכזי בפעילות הפדגוגית הבית ספרית, כפי שיומחש בהמשך. לצד עמדות רכזי המקצוע והתלמידים (כפי שהוצגו לעיל), תובנה זו זכתה מהמנהלים ציינו כי עומס הבגרויות 69% - להסכמה רחבה מצד מנהלי בתיה"ס שבהן נבחנים התלמידים פוגע במידה רבה או רבה מאוד ביכולת להקנות להם את המיומנויות. הסכמה זו הייתה בולטת במיוחד בקרב מנהלי בתיה"ס . 133במגזר הממלכתי יהודי; מנהלים במחוז תל אביב; ובקרב מנהלי החט"ע המנהלים אף ציינו בפגישות עם צוות הביקורת כי ההערכה החיצונית אינה מידתית - היא מרובה, מערכתית ואינה מותירה לבתיה"ס גמישות. זאת ועוד, ריבוי הבחינות אינו מאפשר לתלמידים להתמקד בדברים נוספים. גם בקבוצות המיקוד העלו רכזי המקצועות טענות דומות בדבר יחס לא-סביר בין מספר השעות הנלמדות למספר הבחינות החיצוניות. מכלל בתיה"ס בישראל מצויים בפיקוח ממלכתי, ובהם מחויבים כאמור52% בחינות בגרות כדי להיות זכאי לתעודת11 או10 התלמידים למינימום של בגרות. על אף האמור, וכעולה מהתרשים, ביותר ממחצית בתי הספר ממוצע מספר הבחינות לתלמיד עולה על סף מחייב זה. יתרה מכך, במהלך השנים אף חלה מגמת עלייה בשיעור בתי הספר שבהם ממוצע מספר בחינות הבגרות .2019 בשנת64%- לכ2017 בשנת61%- לפחות: מכ11 לתלמיד עמד על בחינת ממוצע מספר בחינות הבגרות לתלמיד, לפי מחוזות, מצביעה על כך בחינות לתלמיד, למעט 14 – 12 שבכל אחד מהמחוזות עומד הממוצע על 16% - 15% (ששיעור התלמידים בהם הוא 129המחוז החרדי ומחוז מנח"י מכלל התלמידים בארץ), שבהם הממוצע נמוך יותר. יוצא אפוא כי המנהלים ורכזי המקצועות הציגו תמונה המעוררת צורך בדיון על אודות מצב הקניית המיומנויות בחט"ב. מהמנהלים סברו כי חט"ב מקנה בפועל את המיומנויות39% מהתרשים עולה כי ) סבורים שחט"ב 61%( במידה רבה או רבה מאוד. ברם, חלק ניכר מהמנהלים מקנה בפועל את המיומנויות הנדרשות במידה מועטה או בינונית בלבד. מתנ"ה התשע"ט ומתנ"ה התש"ף נותנים לבתיה"ס כלים חשובים לתכנון ולביצוע של עבודתם השנתית ומאפשרים להם אוטונומיה נרחבת בתהליכים אלו. יש לראות את גיבושם והפצתם בחיוב, כמו גם את הפיילוט במחוזות תל אביב והמרכז. עם זאת, בשל העומס הנובע מריבוי מקצועות הלימוד ומהיקף , עולה חשש כי מסמכים אלה לא 152הבחינות שקובעים המזה"פ והמפמ"רים יתגבשו לכלל תוכנית ריאלית, שתאפשר להקנות את המיומנויות הנדרשות לתלמידי חט"ב בפרספקטיבה של הרצף מחטיבת הביניים לחטיבה העליונה. הפערים בנוגע לתפקיד חט"ב ככלל ותפקידה בהקניית מיומנויות המאה בפרט באים לידי ביטוי גם בתפיסת השטח בעניין תרומת שנות לימוד 21-ה אלה להקניית המיומנויות, כמפורט להלן: בביקורת נמצא כי הדרגים המקצועיים, דוגמת המפמ"רים ודרגי השטח (מורים ותלמידים), הצביעו על חסמים המקשים על המורים לבצע הערכה חלופית. מומלץ כי המשרד יבחן את האפקטיביות של ההערכה החלופית וישלים בחינה וניתוח של החסמים המונעים מהמורים לבצע הערכה חלופית, במטרה לייעלה ולשפרה וכדי לשפר את הצלחתם של התלמידים בביצועה . 21-ואת מסוגלותם של המורים להקנות באמצעותה את מיומנויות המאה ה כמו כן, מומלץ כי המשרד ימשיך לפעול כדי להכשיר את כלל המורים לבצעה. ההערכה החיצונית, ובעיקר בחינות הבגרות בישראל, משמשת "מצפן" למערכת החינוך כולה ומאפשרת להתוות מדיניות. בהתאם, בידי המשרד היכולת לעשות שימוש בכלי זה כדי להכווין את המערכת כולה להקניית המיומנויות לתלמידים - צעד שמדינות רבות בעולם כבר החלו לנקוט בו. אף שהמבחנים הבין-לאומיים החלו לשנות את פניהם ולשים את עיקר הדגש על הערכה של מיומנויות ופחות על הערכת ידע, בחינות הבגרות מהציון הסופי) כמעט שאינן מתייחסות 49%-בכתב בישראל (המהוות כיום כ ואינן בוחנות אותן; ריבוי הבחינות מייצר מערכת 21-למיומנויות המאה ה המקשה על בתיה"ס להשקיע בהקניית המיומנויות הנדרשות לתלמידים ולתת להן עדיפות. על אף הגידול במספר ההערכות החלופיות במטרה להחליף חלק מבחינות הבגרות בכתב, עדיין מהלך זה נתקל בחסמים רבים, ועל כן מומלץ שהמשרד ישלים את עדכון רשימות המיומנויות שיש להטמיע בכל תיקי תוכניות הלימודים, עבור כל תחומי הדעת ובכל שלבי הגיל. מהתרשים עולה כי גם מהניתוח שערך משרד מבקר המדינה לרשימות המיומנויות בתיקי תוכניות הלימודים וגם מהדירוג שערכו המפמ"רים (כל אחד בתחומו), שתי תוכניות הלימודים המתייחסות במידה המועטה ביותר הן התוכניות במקצועות החובה תנ"ך ואזרחות. יצוין 21-למיומנויות המאה ה כי תוכניות לימודים אלה הן בין התוכניות שלא עודכנו במשך למעלה מעשור, כאמור לעיל. מנהלי בתיה"ס דירגו את התוכניות במתמטיקה, היסטוריה . 106ועברית כתוכניות המתייחסות במידה המועטה ביותר למיומנויות תפקידן של תוכניות הלימודים הוא להגדיר מחד את הידע הדיסציפלינרי בכל תחום דעת, ובמקביל את המטרות, העקרונות והמיומנויות הנכללים באותו תחום דעת. מפרק זה עולה כי מומלץ למשרד החינוך להשלים את גיבושה של תמונת מצב מקיפה, רחבה ומהימנה בדבר התייחסות תוכניות הלימודים למיומנויות , שכן, תמונת המצב שיש ברשותו חלקית בלבד, ומתייחסת 21-המאה ה אך ורק לחלק מתוכניות הלימודים של חט"ב (ואינה כוללת את תוכניות הלימודים של החט"ע או את כל מקצועות החובה בחט"ב ובחט"ע, וגם אינה כוללת את מקצועות הבחירה). זאת ועוד, מומלץ לגבש את תמונת המצב תוך שיתוף המפמ"רים, אשר אחראיים לתחומי הלימוד, מכירים אותם לפני ולפנים, יודעים מהם צורכי השטח, והם בעלי ההיכרות המעמיקה ביותר עם תוכני הלימוד ועם צורכי המערכת באותם תחומי דעת. בפועל, כעולה מהבדיקה שנערכה, תוכניות לימודים רבות אינן משמשות, לתלמידים, שכן הן 21-במתכונתן הנוכחית, כלי להקניית מיומנויות המאה ה אינן מעודכנות ואינן מתייחסות למיומנויות במידה מספקת (ולעתים אינן מתייחסות למיומנויות כלל). הדבר נכון גם לגבי תוכניות הלימודים בחלק ממקצועות החובה, שהם המקצועות אשר מהווים את המכנה המשותף הרחב ביותר לכלל התלמידים בישראל. הנתונים שהוצגו מעידים על פער בין התפיסה של המזה"פ לבין התפיסה באות לידי ביטוי 21-של המפמ"רים בנוגע לאופן שבו מיומנויות המאה ה בתוכניות הלימודים, וכן על פער בין התפיסה של משרד החינוך לבין התפיסה של אנשי השטח - מנהלי בתיה"ס, רכזי המקצועות והמורים בהקשר זה. נוכח פערים אלה, מומלץ כי המזה"פ בשיתוף המפמ"רים ואנשי השטח יבררו את מידת הטמעת המיומנויות הנדרשות בתוכניות הלימודים. משרד מבקר המדינה מציין כי שילוב שאלות עמ"ר ושאלות חשיבה מסדר גבוה בבחינות ההערכה החיצונית (בחינות הבגרות) הוא צעד מבורך, שמבקש לתת ביטוי למיומנות שמתבססת על הבנה מעמיקה של תחומי הידע והחשיבה. צעד זה מלמד על הפוטנציאל הגלום בשימוש בהערכה החיצונית כמצפן למערכת החינוך, ועשוי לתרום להקניית המיומנויות החיוניות לאורך הלמידה. הממצאים מעידים על שימוש מועט בשאלות מסוג זה, על שיעור קטן של תלמידים המשיב על השאלות, וכן על אי-הצלחתם של התלמידים להשיב על שאלות אלה. ראוי שהמשרד יבחן את הסיבות לכך, יבחן את הטמעת שאלות העמ"ר ושאלות החשיבה מסדר גבוה באופן רחב במערך ההערכה החיצונית, ואף ישקול לראות בשאלות מסוג זה מרכיב חובה בכלל בחינות הבגרות. השינוי יחייב בהכרח הכנה מוקדמת של התלמידים לשאלות כאלו, לרבות הקניית המיומנויות הרלוונטיות - מיומנויות המאה הנדרשות לבוגר מערכת החינוך על מנת שיוכל להשתלב בשוק העבודה 21-ה כעולה מן התרשים, וכפי שיפורט במסגרת פרק זה, התכנון הפדגוגי של משרד החינוך, על רכיביו השונים, בכל הקשור להקניית מיומנויות המאה לתלמידי מערכת החינוך, נדרש לשיפור, על מנת שתגובש תשתית 21-ה נאותה להקניית מיומנויות אלה. להלן פרטים: מהתרשים עולה כי ככלל המפמ"רים סבורים שקיים פער בין המידה שבה אמורה להופיע כל אחת מהמיומנויות "במקצועות הלימודים שבאחריותם לבין המידה שבה היא מופיעה בפועל במקצועות הלימוד. הפער הגדול ביותר, לדעת המפמ"רים, הוא בין האופן שבו המיומנויות של הכוונה עצמית, חשיבה ביקורתית, למידה עצמית ויכולת פתרון בעיות באות לידי ביטוי במקצועות שבאחריותם לבין המידה שבה מיומנויות אלה צריכות להופיע. מהממצאים עולה שהגורמים המקצועיים שאמונים על הבניית תוכניות הלימודים והגורמים שאמונים על הלימוד לפיהן סבורים, כי מיומנויות באות לידי ביטוי באופן חלקי בלבד; וחלקן אינן מופיעות 21-המאה ה כלל ברשימות המיומנויות של תיקי תוכניות הלימוד. להיעדר התייחסות למיומנויות הנדרשות בתוכניות הלימודים יש השלכה על יכולות המשרד וגורמי המקצוע שבו (המזה"פ והמפמ"רים) לדרוש מהמורים כי יקנו במסגרת המקצוע שהם מלמדים. 21-לתלמידים את מיומנויות המאה ה , של המזה"פ - בשיתוף המפמ"רים, 103בהקשר זה מומחש הצורך, שנדון לעיל המינהל הפדגוגי ואגף התכנון - להשלים ולהבהיר את טיב מיומנויות המאה ובתוכניות הלימודים ואת הצעדים המערכתיים 104 בפרטי התוכן 21-ה הנדרשים להטמעתן. מומלץ כי המזה"פ עם המפמ"רים ישלימו את בחינת תוכניות הלימודים ואת הופעת המיומנויות במסגרתן והאופן שבו הן באות לידי ביטוי, ובהמשך יפעלו לעדכן את תוכניות הלימודים ולכלול בהן התייחסות מפורשת למיומנויות הנדרשות. היה תוצאה של מצב 2020 אף כי ההפחתה הניכרת במספר הבחינות בשנת חירום (בשל התפרצות מגפת הקורונה), שמנע למידה במסגרת ביה"ס, מומלץ כי משרד החינוך ינצל מצב זה וישלים בחינה של תוצאות הישגי התלמידים במתכונת זאת ויקיש ממנה על האפשרות ליצור מודל חדש, שבו הערכת התלמידים בסיום לימודיהם לא תתבסס בעיקרה על מספר רב של היה חלקי ולא סיפק OECD-אף שהמיפוי שערכה המזה"פ כחלק מיוזמת ה תמונת מצב מלאה על אודות כל תוכניות הלימוד וכל שכבות הגיל, כמתואר לעיל, משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולותיו הנוכחיות של המשרד, הנערכות במקביל לדוח זה, לבצע מיפוי בתוכניות לימודים נוספות. על המזה"פ לשקול להמשיך ולהרחיב מהלך זה, כחלק מההטמעה המערכתית של רשימת המיומנויות ב"דמות הבוגר", אשר כאמור כולל התייחסות (מפורשת או משתמעת) לאותן מיומנויות בהן התמקד משרד מבקר המדינה בדוח זה. נוכח העמדות שהוצגו מומלץ שהמשרד ישלים את הרחבת התוכניות להכשרת מורים בנושאי ההערכה החלופית מבחינת ההטמעה שלה, ובכלל זאת האופן שבו יש להטמיע ולבחון במסגרתה מיומנויות והכלים לביצועה. כל זאת בדרך שתכין את כלל המורים ותעודד אותם לבצע הערכה חלופית לתלמידיהם, על מנת שיתאפשר לבחון את המיומנויות הנדרשות ולהקנות אותן לתלמידים. מידת הצלחתם (ולמעשה, אי-הצלחתם) של תלמידי מערכת החינוך במבחנים הבין-לאומיים (שבהם כאמור כמעט שלא נבחנו תלמידי המגזר החרדי), בדגש על הפערים בין תלמידים שבאו מרקע כלכלי-חברתי גבוה לתלמידים מרקע כלכלי-חברתי נמוך, משקפת את הישגיות מערכת החינוך בישראל ובמידה רבה את הקושי של התלמידים לשלוט במיומנויות הנדרשות כדי להתמודד עם שוק העבודה המשתנה; היא מצביעה על הצורך שמשרד החינוך ישדרג את מיומנויותיהם ובכך ישפר את מוכנותם לשוק העבודה המשתנה. שינוי זה מצריך בין השאר גיבוש מדיניות ותוכנית אסטרטגית קוהרנטית בשיתוף דרגים שונים במערכת החינוך, תוך היוועצות בגורמים רלוונטיים בתוך המשרד ומחוצה לו. לנוכח ממצאי דוח זה, כפי שיפורטו להלן, מודגש הצורך שמשרד החינוך יפעל לגיבוש מדיניותו אשר ממנה תיגזר תוכנית אסטרטגית, וכי המדיניות תוטמע בקרב כל הדרגים במערכת החינוך, תתמקד בהקניית המיומנויות הרלוונטיות, וממנה ייגזרו תוכניות לימוד מותאמות, דרכי הערכה של הישגי התלמידים, סדרי הפעלה חדשים, הכשרת צוותי ההוראה וסביבה לימודית פיזית וטכנולוגית התומכת בהקניית המיומנויות. חסרון קיומה של מועצה לאומית לחינוך כגוף מקצועי אסטרטגי, הכולל מגוון בעלי עניין ובעלי זיקות מתוך המערכת לצד נציגי האקדמיה, השלטון המקומי, התעשייה והכלכלה, לצד חסמים נוספים, הקשו מאוד על גיבוש מדיניות מוסכמת, אשר תבצע שינוי עמוק במערכת החינוך וניתן יהיה להטמיעה כנדרש על מנת לקדם את התאמת מערכת החינוך לשוק העבודה המשתנה. מומלץ כי משרד החינוך יחדש את בחינת הנושא של הקמת מועצה לאומית לחינוך, לאור המתכונות הקיימות במדינות שונות בעולם, ולנוכח האתגר ארוך הטווח בביצוע שינוי עמוק במערכת החינוך לשם התאמתה לשוק העבודה המשתנה, לצד אתגרים נוספים הניצבים לפתחה, וישלים את גיבוש עמדתו בנושא. תהליך שיתוף הציבור שעשה משרד מבקר המדינה מצביע על כך, שכחמש שנים מאז החל משרד החינוך ליישם את רפורמת הלמידה המשמעותית, סבורים כמחצית מבעלי התפקידים בחינוך העל-יסודי - המפמ"רים, מנהלי בתיה"ס ורכזי המקצוע בבתיה"ס - כי השפעת הרפורמה על קידום הקניית לתלמידי החינוך העל-יסודי לא הייתה רבה. עמדות 21-מיומנויות המאה ה אלו תואמות במידה רבה את ממצאי מחקר ההערכה של ראמ"ה בכל הנוגע לקשיים המהותיים ביישום הרפורמה ולהיעדר תוצאות משמעותיות שלה. עם זאת, לא נמצא כי משרד החינוך ערך תהליך הפקת לקחים שיטתי ומקיף מתהליך יישום הרפורמה בקרב כלל יחידות המשרד ולמול בעלי התפקידים בחינוך העל יסודי. במועד סיום הביקורת לא קיבל המשרד החלטה האם להמשיך את רפורמת הלמידה המשמעותית ובאיזה אופן. מומלץ כי משרד החינוך ינתח את תוצאות מחקר ההערכה שפרסמה ומקורות מידע נוספים לצורך גיבוש הצעדים להטמעת 2018 ראמ"ה במאי המיומנויות בקרב תלמידי מערכת החינוך שהחלו במסגרת רפורמת הלמידה המשמעותית. בהקשר זה מומלץ כי המשרד ישלים בחינה מהם השינויים שהנהיגו המפמ"רים בתוכניות הלימודים ובהיקף הטמעתם; יבחן את דרכי ההטמעה של השינויים בשיטות ההערכה ואת תוצאותיהם; יבחן את טיב ההכשרה והפיתוח המקצועי של עובדי ההוראה ומידת התאמתם להקניית המיומנויות; וייצור מסמך מסכם של תהליך הפקת הלקחים. הפקת לקחים שיטתית כזו, המתועדת במסמך מסכם, תתרום להצגת תמונת מצב לפני הנהלת המשרד של המיומנויות בקרב תלמידי מערכת החינוך, שיהיה בה כדי לטייב את הצעד האסטרטגי הבא בהקניית המיומנויות הנחוצות לבוגר מערכת החינוך כדי להשתלב בעולם המשתנה. ). כמו כן, שיעור 2015( פערים אלה התרחבו לעומת מבחן פיזה הקודם המצטיינים גדול יותר ככל שהרקע החברתי-כלכלי גבוה יותר. כך לדוגמה, ברקע הגבוה.19% ברקע הנמוך ועל3% באוריינות קריאה שיעור זה עומד על 1 עלה שיחידות מטה שונות גיבשו את מסמכי המטה המפורטים בלוח בתקופת זמן של כשלוש שנים, לעיתים ממש בסמיכות, ללא תיאום בין סוגי המיומנויות וללא הבהרת טיב הזיקה האפשרית בין מיומנויות אלה לבין 1 רפורמת הלמידה המשמעותית, שעדיין הוגדרה בשנים אלה כמטרה מספר בתוכנית האסטרטגית. מומלץ כי משרד החינוך יפעל לטייב את התיאום בין היחידות המפיקות מסמכי מדיניות, באופן שהמסמכים המופקים יאפשרו היערכות לשינוי הנדרש להקניית , וכי המסמכים יתבססו על כיוון אסטרטגי מוסכם, תוך 21-מיומנויות המאה ה שימוש בשפה אחידה והגברת התיאום בין היחידות; ולבסוף, מומלץ כי המשרד יפעל להבטיח שההנחיות הניתנות לשטח יתבססו על כיוון אסטרטגי שיגובש לכדי מדיניות אחת ולתוכנית פעולה כלל משרדית בת-ביצוע. להלן פירוט על מסמכי המדיניות העוסקים בהקניית מיומנויות, ושגובשו בנפרד זה מזה ובמועדים שונים, אינם מייצגים כיוון אסטרטגי מתואם וברור. כשתפיסותיהם השונות חלחלו לרמת השטח (למחוזות ולבתי הספר) נוצר פתח לחוסר 11 בהירות. כך, התוכניות האסטרטגיות, המתייחסות לצורך בהטמעת "תפקודי לומד" במסגרת רפורמת הלמידה המשמעותית (שבתוכנית הוצגו גם כמיומנויות), השפיעו על רמת השטח 2019 - 2017 האסטרטגית שגובשו בהתאם לתוכניות האסטרטגיות; מסמכי 66דרך הנחיות מסמכי מתנ"ה פדגוגיה מוטת עתיד, המתייחסים לצורך בהטמעת מגוון גדול ומורכב הרבה יותר של מיומנויות, זכו לחשיפה ניכרת ברמת השטח דרך פרסומם באתר האינטרנט של משרד החינוך ודרך הפעילויות והפרויקטים שמפעיל אגף מו"פ - שגיבש מסמכים אלו - עם גורמים שונים ברמת השטח. באותו אופן, מיפוי המזה"פ של המיומנויות הדרושות להכנת תלמידים לשוק העבודה המשתנה, הכלולות בתוכניות הלימודים בכמה מקצועות, לא הפך למהלך מערכתי הכולל, בין השאר, את בחינת הופעתן של המיומנויות בתוכניות ). 67הלימודים של כל מקצועות הלימוד (ראו להלן משכך, במועד סיום הביקורת, מסמכי המדיניות דיברו "בשפות שונות". מומלץ כי הנהלת המשרד תשלים דיון במכלול התהליכים שהם מציגים, תבחן זה מול זה את החלופות שהם מעלים, ותבהיר לעצמה ולשאר השחקנים במערכת החינוך (מינהלי חינוך, מנהלי בתי ספר, מורים ועוד) את הממשק של חלופות אלו עם רפורמת הלמידה המשמעותית. משרד מבקר המדינה מציין כי על אף המלצת משרד החינוך לבתיה"ס להפחית במספר מקצועות הלימוד שנלמדים מדי שנה, הרי שבמקביל המשרד דרש כי שישה מקצועות לימוד יילמדו מדי שנה, והותיר עוד תשעה מקצועות ש"ש אותם על בתיה"ס לחלק במסגרת שלוש שנות לימוד. כך 44 המונים שבפועל הגמישות הנותרת לבתיה"ס אינה מרובה. מומלץ כי המשרד ישקול להרחיב את הגמישות הפדגוגית במקצועות , 163הלימודים ובפריסתם. בנוסף, מומלץ כי מהלך זה ילווה במחקר מעצב שיאפשר בין היתר לבחון את הסיבות בגינן לא כל בתיה"ס מנצלים את הגמישות שהוענקה להם. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את המיפוי שנעשה בהתאם להנחיית . עם זאת, ראוי היה שהמזה"פ תשקול להרחיב את המהלך שהוביל OECD-ה למהלך מערכתי כולל, אשר יוכל להביא לשינוי של ממש, ושתבצע OECD-ה מיפוי מעמיק ויסודי בכל תוכניות הלימודים (או לכל הפחות בכל מקצועות במסגרתן, ותוך 21-החובה), תוך בחינת הופעתן של מיומנויות המאה ה שיתוף המפמ"רים בביצוע המיפוי. מומלץ כי המזה"פ בשיתוף עם המפמ"רים ירחיבו את המהלך שהוביל למהלך מערכתי כולל, אשר יכלול מיפוי מעמיק ויסודי בכלל OECD-ה תוכניות הלימודים (או לכל הפחות בכל מקצועות החובה). זאת על מנת לקבל תמונה מקיפה ומעמיקה על המצב של הטמעת מיומנויות המאה במסגרת תחומי הדעת, כמהלך מקדים לעדכון התוכניות והתאמתן 21-ה לאתגרי הלמידה המשתנים. מהמפמ"רים העריכו את כל מיומנויות80%-מהלוח עולה כי הגם שבממוצע כ כנחוצות במידה רבה או רבה מאוד במסגרת מקצועות הלימוד 21-המאה ה שבאחריותם, הרי שבפועל מידת השילוב שלהן ברשימת המיומנויות המלווה את תיקי תוכניות הלימודים אינה מספקת. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך להשלים את עדכון רשימת המיומנויות בכל תוכניות הלימודים, בכל תחומי הדעת ובכל שלבי הגיל, וכן לכלול התייחסות לכל אחת מהמיומנויות הנדרשות לבוגרי מערכת החינוך; זאת במטרה ליצור "סימני דרך" למורים הנעזרים ברשימות אלה כדי לגבש את מהלך הלימודים ואת הקניית המיומנויות לתלמידיהם. עומס שעות הלימוד וריבוי מקצועות הלימוד אינם עולים בקנה אחד עם , המדגישה למידה של מספר מצומצם של מקצועות לימוד OECD-תפיסת ה בלמידת עומק. מומלץ לבחון דרכים ליישום מדיניות משרד החינוך בעניין גמישות פדגוגית, באופן שיתאפשר לבתיה"ס להקנות לתלמידיהם את המיומנויות החיוניות. המודל החדש מבקש בין היתר לשלב ולאזן בין הערכה פנימית ובין הערכה חיצונית, וכן להעריך את הידע של התלמידים ולהרחיב את הערכת המיומנויות שלהם. מומלץ כי משרד החינוך יבחן את המשמעויות של הגידול במספר . לפי 21-בחינות ההערכה החיצוניות בהיבט של הקניית מיומנויות המאה ה המודל החדש, כל תלמידי כיתות ח' ישתתפו בשתי הערכות חיצוניות (נוסף על הבחינות הבינ"ל ומבחני המפמ"ר). לדבר צפויה להיות השלכה על מסגרת הלימודים והמקצועות הנלמדים וכן על ההכנה של תלמידי חט"ב לקראת מבין תשעת המקצועות שהוצגו למנהלים - היסטוריה, ספרות ומתמטיקה הם המקצועות שהבחינות בהם לדעת המנהלים מביאות לידי ביטוי את באופן המועט ביותר. מדובר במקצועות חובה, אשר 21-מיומנויות המאה ה בהם נבחנים מרבית התלמידים במערכת החינוך. מסקנה זו תואמת גם את המצוין לעיל, שהמפמ"רים למקצועות החובה ערכו בממוצע פחות שינויים . 21-בבחינות הבגרות במטרה לבחון ולהקנות את מיומנויות המאה ה לסיכום, כדי להטמיע שינוי מערכתי שיביא לידי ביטוי את שילוב מיומנויות , מומלץ כי המשרד ישלים את שילובן בכלל תוכניות הלימודים, 21-המאה ה תוך קביעת הדרכים ליישום המיומנויות והכלים שיאפשרו זאת. עליו להמליץ למפמ"רים, לוועדות המקצוע ולוועדות תוכניות הלימודים לעדכן את תוכניות הלימודים ולהטמיע בהן את המיומנויות. כמו כן, מוצע לקבוע מדדי ביצוע לנושא זה, ולהעריך את התפוקות בעקביות. , על161מעיון במתנ"ה תש"ף עולה כי על פי הפריסה הסטנדרטית של השעות ש"ש 35 - 33 מקצועות לימוד מדי שנה בהיקף של13 - 12 בתיה"ס ללמד בשנה. במתווה החלופי שמציע המשרד (המבוסס על המלצת המפמ"רים), מקצועות 7 ,' מקצועות ב-ז11( על בתיה"ס ללמד פחות מקצועות מדי שנה ש"ש מדי שנה. 34 מקצועות ב-ט') בהיקף של8-ב-ח' ו עולה מתוך כך שהגמישות המוקנית לביה"ס בכל הנוגע לתוכניות הלימודים , המשרד מחייב ללמדם 162)15 היא קטנה, שכן לגבי שישה מקצועות (מתוך בכל אחת מהשנים. גם הגמישות בנוגע לתשעת המקצועות האחרים מוגבלת, שכן המשרד קובע את מכסת שעות הלימוד המינימלית לכל מקצוע, אם כי הוא לא מכתיב באילו שנים המקצוע יילמד. ריבוי מבחני הבגרות, ולמעשה כתוצאה מכך גם ריבוי הבחינות המקדימות הפנים בית ספריות בחט"ע, מייצר מערכת המקשה על בתיה"ס, בעיקר בחט"ע, לתת עדיפות ולהשקיע בהקניית המיומנויות הנדרשות לתלמידים. יובהר כי לצד המגמה לעודד תלמידים להגביר את לימודיהם במתמטיקה ובאנגלית, מומלץ לבצע בחינה מחודשת של עומס בחינות הבגרות והמתכונת שלהן אל מול חלופות למתכונת ההערכה, שיתאימו לתמורות שחלות כל העת, ובייחוד לצורך להקנות לתלמידים את המיומנויות שיאפשרו להם להשתלב בשוק העבודה המשתנה. נמצא כי הגם שהמשרד הסדיר בהנחיותיו את הצורך בהכשרה להערכה חלופית והבניית מתכונת לביצועה, הממצאים שעלו מצביעים על כך שלדעת המפמ"רים, המנהלים והמורים, אופן הכשרת המורים לבצע הערכה חלופית אינו מספק. בבדיקה עלה כי המזה"פ, המינהל הפדגוגי ואגף הבחינות לא הנחו את מרכז הבחינות במכון סאלד להתייחס למיומנויות הנדרשות במסגרת בחינות הבגרות, וכי המכון לא התבקש על ידי משרד החינוך להתאים את בחינות הבגרות לבחינות הבין-לאומיות, אשר כשהן לעצמן דווקא מומלץ היה לבצע את המיפוי בשיתוף מסודר ומובנה של כלל המפמ"רים - האחראיים לתחומי הלימוד שמופו, מכירים אותם לפני ולפנים, יודעים מהם צורכי השטח והם בעלי ההיכרות המעמיקה ביותר עם תוכני הלימוד ועם צורכי המערכת באותם תחומי דעת. בכך היה ניתן חיזוק לתוקף המיפוי, והייתה עולה המודעות בקרב המפמ"רים לפערים העולים מן המיפוי. משמעות תשובות המנהלים שההשפעה של הבחינות החיצוניות על הלימודים בחט"ב מנטרלת את הפְּנִיוּת של התלמידים בשלב חינוך זה, שיכול , פְּנִיוּת הנובעת מכך 21להוות שלב רב-חשיבות להקניית מיומנויות המאה-ה שהתלמידים אינם צפויים להיבחן בבחינות הבגרות בטווח המיידי. מומלץ שמשרד החינוך יוודא כי חטיבות הביניים מנצלות את חלון , 21-ההזדמנויות הקיים בשלב גיל זה על מנת להקנות את מיומנויות המאה ה שכן, בשלב זה התלמידים מצוידים בידע ובמיומנויות בסיסיות שכבר רכשו בחינוך היסודי, והם משוחררים עדיין מפרק ההכנה לבחינות הבגרות כמדד להערכה הסופית של הישגיהם במערכת החינוך. מומלץ כי בהתאם לתפיסות שבבסיס המבחנים הבין-לאומיים, למגמות בתוכניות הלימודים לשכבת הגיל הזו הנוהגות בעולם ולתפיסה שבהכוונת המשרד, המזה"פ והמינהל הפדגוגי, בשיתוף יחידות נוספות שלהן נגיעה 21-לתכנון הפדגוגי של חט"ב, יושם דגש על הקניית מיומנויות המאה ה כחלק מהתוכניות הפדגוגיות של חט"ב וכי התנאים הייחודיים שלהן ינוצלו לצורך ארגון הלמידה, העמקה וגיוון של תחומי הלימוד ומתן גמישות למנהלי בתיה"ס לשם הטמעת המיומנויות הנדרשות. ואולם נמצא כי מטה משרד החינוך מחייב את חטיבות הביניים בלמידת . בבדיקה עלה כי חוזרי המנכ"ל ותוכניות הלימודים 157מקצועות לימוד רבים קובעים לוחות זמנים ופריסת שעות, צפופים ומחייבים לכל תחום דעת ובכל אחת משכבות הגיל. כמו כן, הם קובעים תוכני לימודים (ללא אפשרות בחירה). להלן הפירוט: נמצא כי המשרד הסדיר בהנחיותיו את הצורך בהכשרה להערכה חלופית והבניית מתכונת לביצועה. עם זאת, בתשובות מנהלי בתיה"ס לשאלון עלה שהיעדר הכשרה למורים לבצע הערכה חלופית היא הסיבה השנייה (מבין מהמנהלים 20% - 140עשר סיבות) המקשה ביותר על ביצוע הערכה חלופית ציינו אותה כסיבה המקשה במידה הרבה ביותר על ביה"ס לבצע את ההערכה מהם ציינו סיבה זו 13% - החלופית; אשר למפמ"רים בחינוך העל-יסודי כסיבה הרביעית המקשה ביותר (מתוך שבע סיבות שהוצגו לפניהם). , בגיבוש מסמך פדגוגיה מוטת עתיד שותפו גורמי 1 כמפורט לעיל בלוח מקצוע חוץ-משרדיים, ובגיבוש התוכנית האסטרטגית שותפו כלל יחידות המטה המשרדיות. עם זאת, בגיבוש כלל מסמכי המדיניות לא שותפו נציגים ממשרדי ממשלה, ממערכת ההשכלה הגבוהה או מגופים סטטוטוריים בעלי השפעה על שוק העבודה, ולפיכך גם על המיומנויות שיידרשו בו. לעיתים אף לא שותפו בגיבוש מסמך המדיניות בעלי עניין מרכזיים ממטה המשרד. כך למשל, במסגרת מיפוי המיומנויות בתוכניות הלימודים בידי המזה"פ, , אם המיומנויות שהוגדרו OECD-בחנה המזה"פ, במסגרת מהלך שיזם ה מקצועות בחטיבת 12 מופיעות בתוכניות הלימודים של 2030 בחינוך . מומלץ כי בגיבוש 68הביניים. אולם לבחינה זו לא היו שותפים כל המפמ"רים מסמכי מדיניות ישותפו בעלי עניין מחוץ למשרד החינוך, המפמ"רים ובעלי לא הוצגה תמונת מצב בעניין 2019 - 2017 נמצא כי בתוכנית האסטרטגית . באותם מסמכי מדיניות שהציגו 21-המיומנויות הנחוצות לתלמידים במאה ה את תמונת המצב הנוגעת למיומנויות התלמידים, היא לא הוצגה באופן מלא, כנדרש לצורך גיבוש הצעדים להקניית מיומנויות. כך, מסמך פדגוגיה מוטת עתיד סקר את המגמות העתידיות שישפיעו על מערכת החינוך, את האתגרים המרכזיים שיעמדו בפניה, את השינויים הפדגוגיים העיקריים הצפויים ואת המיומנויות שיידרשו לתלמידים כתוצאה מהשינויים הללו; מסמך מיפוי המיומנויות בתוכניות לימודים שהפיקה המזה"פ הציג באיזו מידה משולבות מקצועות לימוד של 12- בתוכניות הלימודים ב2030 מיומנויות תוכנית חינוך חטיבת הביניים. עם זאת, תמונת המצב המוצגת במסגרת מסמכי המדיניות האלו אינה כוללת נתונים על הקניית מיומנויות בכלל תוכניות הלימודים של בתי הספר ועל מידת הטמעתן בקרב התלמידים בשכבות הגיל השונות, ובפרט אינה כוללת כאמור לקחים ותשתית מידע על טיב הקניית המיומנויות משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את היוזמות להכנת התוכניות ע"י הגורמים השונים במשרד החינוך. עם זאת, תיק תוכניות הלימודים של המזה"פ והתוכניות לפיתוח טכנולוגי לחט"ב ולחט"ע של מינהל התקשוב לא גובשו בהתאם למדיניות משרדית כוללת להטמעת מיומנויות; הן גם לא גובשו בהתאם למסמכי המדיניות שקדמו להן (כגון התוכניות האסטרטגיות או פדגוגיה מוטת עתיד). כתוצאה מכך נוצר למעשה מספר גדול של מיומנויות שאותן נדרש להקנות במסגרת הוראת המקצועות בחט"ב ובחט"ע, אך בלא שהוגדר סדר עדיפות ביניהן, שיאפשר להתמקד במיומנויות החשובות יותר ולפתח שיטות ועקרונות הוראה להקנייתן, לתרגולן ולהערכתן. כמו כן, ההתייחסות בתוכניות הלימודים של המקצועות השונים למיומנויות שיש להקנות היא במרכיבי הלימוד, ההערכה והסביבה הלימודית לאחר יישום רפורמת הלמידה המשמעותית. מרכיבים אלו חיוניים להצגת תמונת מצב מלאה, שתאפשר לקבוע יעדים ברורים להקניית מיומנויות ולגיבוש כלי הטמעה אפקטיביים. מומלץ כי יינתן דגש בעת הפקת מסמכי מדיניות על התבססות על תמונת אף כי הם פורסמו והם בעלי השפעה על הנעשה בבתיה"ס, כל מסמכי המדיניות שהוכנו במטה המשרד, כמפורט לעיל, בנושא הקניית המיומנויות הוצגו כמסמכים המבטאים תפיסה, ציפיות וכיוונים, ואולם לא נמצא כי גובשה בעקבותיהם תוכנית אחת לביצוע משרדי, שתהיה מחייבת ושתקבע מטרות, יעדים, מדדי ביצוע, משימות, לוחות זמנים ותקנות תקציביות ייעודיות. חוסר ההמשכיות של מסמכי המדיניות לתוכנית משרדית אחודה ואופרטיבית בא לידי ביטוי בשורת תוכניות אופרטיביות נקודתיות שגיבשו יחידות המטה הייעודיות - המזה"פ, המינהל הפדגוגי ומינהל התקשוב. התוכניות עסקו בהקניית חלק מהמיומנויות (להלן - התוכניות האופרטיביות), אבל אינן תואמות במלואן למסמכי המדיניות שהותוו בנושא זה. יתרה מכך, כל אחת מיחידות המטה הללו העבירה לבתיה"ס את הנחיותיה בנוגע להטמעת מיומנויות, ללא תיאום וקוהרנטיות. דרך זו בה גובשו תוכניות וניתנו הנחיות מצד יחידות המטה עלולה למנוע תיאום מיטבי הנדרש להתקיים בין יחידות המטה לגורמי השטח, ובכך ליצור חוסר בהירות בקרב גורמי השטח לגבי מדיניות מטה המשרד, בפרט נוכח הגדרת הלמידה המשמעותית כמטרה המרכזית של המשרד, דבר שלא בא לידי ביטוי מלא בתוכניות האמורות. תיאום זה הינו הכרחי גם לצורך הירתמותם של גורמי השטח בעת שנדרשים ליישם שינויים פדגוגיים שיוזם מטה המשרד. עולה מכך שהתוכנית של האגף לחינוך על-יסודי שבמינהל הפדגוגי נועדה להטמיע מיומנויות אורייניות בחינוך העל-יסודי, אך אינה מתייחסת לקידום מיומנויות שאינן בתחום האוריינות: מיומנויות קוגניטיביות, מיומנויות אישיות ומיומנויות חברתיות שנקבעו במסמכים אחרים כחיוניות ופורטו במסמך פדגוגיה מוטת עתיד ובתוכניות האסטרטגיות שקדמו לה. לא נמצא כי האגף הרחיב בהמשך את תוכנית המיומנויות שהכין, באופן שתכלול גם את המיומנויות האחרות כגון חשיבה ביקורתית, יצירתיות או שיתוף פעולה. ), הסיווג המתודולוגי של המיומנויות המצוינות75מצומצמת (ראו גם להלן בהן אינו ברור, וחסרה התייחסות למיומנויות בהוראת רוב המקצועות הטכנולוגיים. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעילותו של משרד החינוך לגיבוש "שפה משרדית" אחידה בין כל יחידות המשרד בכל הנוגע להגדרת המיומנויות הנדרשות לתלמידים. עם זאת, היות שטרם גובשה מדיניות רשמית ומחייבת בנושא זה במסגרת מסמך משרדי מחייב כגון חוזר מנכ"ל, לא הובהר מעמדם של מסמכי המדיניות שגובשו עד עתה בידי יחידות המטה, ובכלל זאת המונחים שבהם הם עושים שימוש והדבר עלול לתרום להגברת אי-הבהירות בקרב גורמי השטח בכל הנוגע לסדרי העדיפויות בהקנית מיומנויות לתלמידים בתוכניות הלימודים ובהערכותיהם. מומלץ כי משרד החינוך יפעל לגבש מסמך משרדי מחייב, כגון: חוזר מנכ"ל
משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך לשתף בהליכי גיבוש המדיניות המשרדית גופים חוץ-משרדיים רלוונטיים הפועלים בתחום שוק התעסוקה ובעלי מידע וידע עדכניים לגביו - בין כאמור באמצעות הקמת מועצת חינוך לאומית ובין באמצעות פורום אד-הוק לנושא שוק העבודה המשתנה - ידע החיוני לגיבוש מדיניות חינוך רלוונטית ואפקטיבית להקניית המיומנויות הנחוצות לתלמידים - ולפעול בהתאם לסטנדרטים בין-לאומיים, כפי ; עוד מומלץ להשלים גיבוש תמונת מצב 2030 שנקבעו בתוכנית חינוך על הקניית המיומנויות בבתי הספר ועל מידת הטמעתן בקרב התלמידים; במערכת החינוך כ"שילוב 2020 ולצד ההגדרה של שלב יישום המהלך בשנת