מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . המאבק הכלכלי בפשיעה החמורה ובפשיעה המאורגנת מהביקורת עלה, כי יעד החילוט לשנת הבסיס לא נקבע לאחר הליך סדור. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה על היעד ר תכנית סדורה ומחושבת לקביעת יעדי חילוט. הדבר מקבל משנה תוקף נוכח העובדה שבשנים העוקבות יעדי החילוט התבססו על יעד שנת הבסיס שלא ברור על סמך מה נקבע, והשפעתו השליכה לשנים הבאות כפי שיובהר להלן. .מהנתונים עולה, כי התפיסות בפועל של המשטרה עולות באופן ניכר על היעד שנקבע. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי הגדרת יעדים נמוכים מהתפיסות בפועל בשנים קודמות, אינה מספקת אתגר ממשי ליחידות המשטרה להגביר את התפיסות לצורך חילוט, ובכך להילחם מלחמה כלכלית אפקטיבית בפשיעה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשטרה להגדיר יעדי תפיסה לחילוט לאחר עבודת מטה ותכנון כמקובל לגבי יעדים בתחומים אחרים במשטרה. ממשלת ישראל הודיעה זה מכבר על כוונתה להשתתף במלחמה העולמית בהלבנת הון באמצעות חסימת מקורות המימון של ארגוני הפשיעה ועברייני הפשיעה החמורה. מטרה זו לא תתאפשר ללא רישום כל נותני שירותי המטבע בארץ, והקמה, תפעול וניהול של המרשם; וכן ביצוע ביקורות פיקוח ואכיפת הוראות החוק לאיסור הלבנת הון על הגופים המפוקחים. מהביקורת עלה, כי ככל שמדובר ביעדי החילוט43 , אגף התכנון והארגון במשטרה לא ערך עבודת מטה ותכנון לצורך קביעת היעדים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי לא נמצאו במשטרה פרוטוקולים או כל מסמך אחר להליך עבודה שנעשה בנושא קביעת יעד ראשוני לתפיסת רכוש בעל פוטנציאל ממשי לחילוט ליחידות המשטרה השונות. מהביקורת עלה, כי מועצת החילוט אישרה בקשות תקצוב שנתיות החורגות מהתר"ש ללא ביסוס ההוצאה במסמך מתאים, ללא הסבר ממצה של הגוף המתוקצב המבקש תקציב חורג, וללא בירור ממצה של המועצה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הגופים המתוקצבים מכספי הקרן אינם מיישמים את הנוהל לגבי אופן הגשת הבקשות והפירוט הנדרש בהן, ומועצת החילוט אינה עומדת על קיום הוראות הנוהל כאמור לצורך הגשמת תכלית החוק לאיסור הלבנת הון. מהביקורת עלה, כי ככלל קיימת בעיה של היעדר סנכרון בין נתוניהמשטר ה לבין נתוני הפרקליטות לגבי הסכומים שתפסה המשטרה לצורכי חילוט. כל גוף אוסף ומרכז את הנתונים ומנהל עבור עצמו את המידע. אין נוהל או הליך עבודה מסודר של העברת מידע בין הגופים ובין המערכות המחשוביות שלהם. העברת נתונים בין המשטרה לפרקליטות נעשית ללא מחויבות או עיגון כלשהו בנוהלי העבודה בין הגופים. כתוצאה מכך נוצר פער משמעותי בין נתוני התפיסות שבידי הגופים. משרד מבקר המדינה מעיר למועצת החילוט כי על הפרוטוקולים לשקף את השיקולים שעמדו בבסיס החלטותיה של המועצה, וכי בבסיס החלטותיה צריכים לעמוד השיקולים המעוגנים בנוהל המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, עבודה יומיומית משותפת עם גוף אחד כשהכפיפות הארגונית הינה לגוף אחר יוצרת אנומליה ארגונית ומקשה, כפי שיבואר, על התפקוד השוטף. מהביקורת עלה כי במקרים מסוימים אנשי רשות המסים שבתוך כוחות המשימה לא שותפו במידע ובחקירות . מאידך, בהיעדר כפיפות ארגונית למפקד כוח המשימה, אנשי רשות המסים שבכוחות המשימה לעיתים עיכבו חקירות של הכוח בשל אילוצים פנים-ארגוניים של רשות המסים. לדעת משרד מ בקר המדינה, הואיל וכוחות המשימה ויחידת יהלום ברשות המסים הוקמו במטרה למסד שיתוף פעולה מלא למען השגת היעד של תקיפה כלכלית לצד תקיפה פלילית ביעילות, ובהתאם להחלטת הממשלה למאבק בפשיעה, על כלל רשויות האכיפה הפועלות בכוחות משותפים להקפיד על שיתוף פעולה מלא. היעדר ליווי משפטי זמין ושוטף לכוחות המשימה עלול לפגוע בביסוס הראיות בתיק ובסיכויי הגשת כתבי אישום, הרשעות וחילוט רכוש, ובכך לפגוע במאבק הכלכלי בפשיעה. מהביקורת עלה כי בפועל בכוחות המשימה קיים מחסור של פרקליטים מלווים בחקירות. הדבר גורם לעיכוב חקירות ולאי -מיצוי פוטנציאל החקירה של כוחות משימה. מהביקורת עלה כי למרות הצורך בכוח משימה שביעי ולמרות קיום תקציב, נדחתה הבקשה לכוח משימה זה, מהנימוק שבהיעדר תקן פרקליט מלווה, לא ניתן ליישם הפעלת כוח משימה. במטרה לסייע להתמודד עם הפער האמור, ממליץ משרד מבקר המדינה לבחון אם יש מקום להוסיף את הפרקליטות כגוף שזכאי ליהנות מכספי החילוט לצורך תקנון פרקליטים מלווים לצוות י המשימה (פירוט ראו בהמשך). מהביקורת עלה, כי שיתוף הפעולה בין אנשי המשטרה לאנשי רשות המסים בכוחות המשימה לוקה לעיתים בחסר: אנשי רשות המסים בכוחות המשימה, על אף שמהווים חלק מכוח המשימה ונמצאים פיזית במתקני המשטרה, אינם כפופים ארגונית למפקדי כוחות המשימה. מהביקורת עולה כי על אף שדוח הביקורת הפנימית של משרד האוצר מינואר 2007 הצביע על כך שנבצר מהיחידה לקיים את תפקידה כראוי באמצעים שעמדו לרשותה באותה עת, בשנת 2015 - עשר שנים לאחר הביקורת הפנימית האמורה- נותרה היחידה עם אותם אמצעים דלים, ולא נעשה דבר בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, עולה חשש כי מיקומה של יחידת הפיקוח על נש"מים כחלק מאגף שוק ההון במשרד האוצר גרם לכך שהיחידה והמשאבים העומדים לרשותה לא זכו לעדיפות נאותה שתאפשר ליחידה לממש את ייעודה. מהביקורת עלה כי התמשכות תהליכי ק בלת ההחלטות במשרד האוצר ובמשרד המשפטים, בנוגע לקביעה מי יהיה הגורם המטפל בפיקוח ואכיפה על נותני שירותי המטבע, פוגעת בהסדרת הנושא ובמאבק במקורות המימון של הפשיעה המאורגנת. משרד מבקר המדינה מעיר על הקלות הבלתי נסבלת של כסף זמין מצד אחד, ומנגד - בקשות תקצוב לא ברורות, לא מפורטות ולעתים אף לא מוצדקות של הגופים המתוקצבים. מהביקורת עלה כי אמנם לאורך השנים נרשמה עלייה ניכרת בהיקף תפיסת הרכוש על ידי המשטרה, עם זאת מדובר בהיקפים נמוכים ביותר ביחס להיקף כספי הפשיעה ולרכוש הקיים בידי ארגוני הפשיעה או הקשור לפשיעה החמורה. לדעת משרד מבקר המדינה על המשטרה והפרקליטות למסד את שיתוף הפעולה ביניהן בכל הנוגע לתפיסות רכוש וחילוטו: יש ליצור נוהל עבודה משותף ומחייב שיקבע הגדרות משותפות לגבי מהו רכוש הראוי לתפיסה, ובכך ליצור אחידות בין הגוף ה"תופס" רכוש לבין הגוף המגיש כתבי אישום בגין אותן תפיסות. כמו כן ראוי שתוקם מערכת ממוחשבת שתסנכרן בין מאגרי המידע של המשטרה ושל הפרקליטות בכל הנוגע לתפיסות וחילוט רכוש. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לשקף נכונה את ערכי הרכוש המיועד לחילוט, יש לייצר אמדנים שיהוו מקדמי ביטחון המותאמים לרכוש שנתפס ושאותו מבקשים לחלט, כפי שנהוג במערכות פיננסיות. יש להתחשב בכלל ההיבטים הרלוונטיים כמו: דירת יחיד, נכסים משועבדים לגופים אחרים, נכסים שלגביהם יש "טוענים לזכות", מזומן, נכסים נזילים, נכסים שקשה לממשם, הוצאות אחזקת נכסים, בלאי וירידת ערך וכן את סיכוני המטבע. צעדים אלה נחוצים במטרה לאמוד את השווי האמתי של הרכוש המיועד לחילוט, ובכך לצמצם את השונות בין נתוני שווי הרכוש בזמן תפיסתו לבין שוויו בזמן החילוט בפועל. הדבר הכרחי לצורך הערכת אמדני עתודות כספים לשנים הקרובות שעורכת מועצת החילוט למטרת תכנון ותקצוב גופי האכיפה הניזונים מהרכוש המחולט לטווח ארוך (ראו בהמשך בפרק - ניהול כספי החילוט ותקצוב גופי האכיפה). לדעת משרד מבקר המדינה, יש לערוך ללא דיחוי חשיבה מחודשת בכל הנוגע לאופן הקצאת כספי קרן החילוט ולפיקוח עליהם. במסגרת זו, משרד מבקר המדינה ממליץ לשקול להוסיף את פרקליטות המדינה כגוף שזכאי ליהנות מכספי הקרן לצורך תקנון פרקליטים מלווים לצוותי המשימה. לדעת משרד מבקר המדינה, מצב הדברים שבו גופי האכיפה האחרים, שגם להם תפקידים המשפיעים על הגשת כתבי אישום ובקשות חילוט, מתוקצבים מכספי קרן החילוט, מאפשר בחינה האם יש מקום לתקצב גם את פרקליטות המדינה. מהביקורת עלה, כי בקשת התר"ש הארבע-שנתי וכן הבקשות השנתיות שמגישים הגופים אינן כוללות את הפירוט הנדרש על פי נוהל מועצת החילוט. בקשות לפרויקטים חדשים ובהן דרישות לתקצו ב במיליוני שקלים מוגשות בהסבר כללי של כחצי עמוד. מהביקורת עלה, כי לא רק שתפיסות המשטרה בשנת 2012 עמדו ביעד שנקבע לשנה זו, אלא אף עלו עליו ב - 40% . אף על פי כן, קבעה המשטרה עבור שנת 2013 יעד חילוט זהה ליעד החילוט שנקבע לשנת 2012 , המשקף פחות מהתפיסות בפועל לשנה זו. מהביקורת הנוגעת לאישורי תקצוב על ידי מועצת החילוט עלה, כי הגופים המתוקצבים "נ יפחו" בקשות לתקצוב והגישו בקשות לקוניות ולא מפורטות. התנהלות זו הייתה ידועה למועצת החילוט ועלתה בדיונים רבים שלה, ובכל זאת אישרה המועצה את רוב בקשות התקצוב של הגופים. מבקר המדינה רואה כשלים אלו, הן של גופי האכיפה המתוקצבים והן של המועצה, בחומרה. ראוי כי השימוש בכספי ציבור יהיה יעיל ויוקצה לגופים לאחר עיון והבנה מעמיקים בצרכיהם ובתרומתם. יש לקיים מעקב אחר היישום שנעשה בכספים, התקדמות הפרויקטים ובחינת יעילות ומועילות הביצוע להגשמת תכלית החוק וליישומו, ולקידום המאבק הכלכלי בפשיעה . .נמצא אם כן, כי המשטרה ביקשה מימון מקרן החילוט עבור פרויקטים טכנולוגיים, שבחלקם נמשכו שנים ארוכות ועודם נמשכים במועד סיום הביקורת. כל זאת ללא הצגת חלופות, ללא לוחות זמנים וללא תאריכי יעד. לא נמצא במועצת החילוט כל תיעוד של הליך (גאנט) מסודר ומפורט לפיתוח המערכות וסיום הטמעתן. מעיון בפרוטוקולים של מועצת החילוט עולה קיום דיונים כלליים: ללא התעמקות בבקשות התקצ יביות שמגישים הגופים המתוקצבים, וללא בקשת מידע מפורט כפי שנדרש בנוהל. מועצת החילוט מאשרת בקשות בלי שיהיו לה את כל הנתונים הנדרשים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי לאור החלטת הממשלה למאבק בפשיעה ולאור הכרת המשטרה באפקטיביות המלחמה הכלכלית בפשיעה באמצעות חילוט כספי פשיעה, ולנוכח היקף התביעות הפליליות המתנהלות במערך התביעה המשטרתית, היה מצופה מהמשטרה לק יים מעקב וניתוח של סכומי התפיסות לעומת סכומי החילוט בפועל בסופו של תהליך התביעה לצורך הפקת לקחים וייעול התהליך. .בדוח מבקר המדינה בנושא המאבק בהון השחור37 ,הצביע מבקר המדינה על כך ש"אחד הפתרונות הנהוגים בעולם להתמודדות עם תופעת ההון השחור הוא החלת חובת דיווח על כלל תושבי המדינה ". מבקר המדינה ציין בדוח זה, כי לדעתו הנהגת חוב ת דיווח כללית שכזו עשויה להביא, בין השאר, לצמצום ההכנסות הבלתי מדווחות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש בהחלת חובת דיווח כללית גם כדי לסייע במאבק הכלכלי בפשיעה המאורגנת ובפשיעה החמורה. לדעת משרד מבקר המדינה, ההבנה של כלל גופי האכיפה בדבר האסטרטגיה למאבק בפשיעה החמורה ובפשיעה המאורגנת באמצעות שיתוק פעילותם הפיננסית, צריך שתבוא לידי ביטוי באימוץ חקיקה המאפשרת את יישומו של מאבק זה. בהיעדר קידום חקיקה כאמור, על ידי גופי האכיפה הרלוונטיים, עלולה ישראל לשמש כר נרחב להלבנת הון, דבר העלול לפגוע קשות במוניטין של המערכת הכלכלית והבנקאית של המדינה, וכן באמון הציבור בישראל במערכות אלה. משרד מבקר המדינה מעיר למועצת החילוט כי, מנ גנון הפיקוח והבקרה על השימוש בכספים שהוקצו לגופים המתוקצבים לוקה בחסר, ואינו עומד בכללי חשבונאות מקובלים. הלכה למעשה אין פיקוח אפקטיבי על הסכומים המאושרים לתשלום. משרד מבקר המדינה מדגיש, כי על מועצת החילוט לעמוד על קיום הוראות הנוהל כלפי הגופים המתוקצבים, ולהנחות אותם להגיש את תכניותיהם בהתאם להוראות הנוהל. לדעת משרד מבקר המדינה, אזלת ידה של המערכ ת הממשלתית בהתקנת תקנות בהתאם לצו המחוקק אינה מאפשרת אכיפה אפקטיבית משולבת של הרשויות במלחמה הכלכלית בפשיעה. יצוין כי דוח מבקר המדינה בעניין "הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית"18 , הצביע על תופעה שלפיה כשהמחוקק ק ובע חובה להתקנת תקנות, לעתים התקנות אינן מותקנות או מותקנות באיחור וציין כי אי-התקנת תקנות פוגעת בשלטון החוק ומסכלת את הגשמת רצון המחוקק. משרד מבקר המדינה מעיר, כי במערכת הרגולטורית הקיימת כיום, ובהיעדר פיקוח ואכיפה בתחום מצד רשויות החוק, נותני שירותי המטבע מהווים כר נרחב לפעולות הלבנת הון בידי ארגוני פשיעה ועברייני פשיעה חמורה. נותן שירותי מטבע שאינו נרשם כחוק, מעבר לכך שעובר עברה פלילית, הוא אינו מדווח על פעולות שעשה לרשות לאיסור הלבנת הון בהתאם לחוק לאיסור הלבנת הון (ראו להלן). משרד מבקר המדינה מציין את חוסר המעש של המשטרה בטיפול בנש"מים שאינם רשומים, דבר המעודד ומעצים את פעולות הלבנת הון בידי עבריינים, המשתמשים בנש "מים שאינם רשומים לצורך הסוואת מקור הכספים שלהם, והטמעתם במערכת הפיננסית הלגיטימית, כך שלא ניתן לאתר את מקורם העברייני. משרד מבקר המדינה מעיר, כי דרישות הסף למתן שירותי מטבע אינן מהוות חסם אפקטיבי למניעת כניסתם של גורמים עבריינים לענף. על הוועדה המתמדת ועל הממשלה לתת את דעתם לכך, וליזום תיקון המצב כך שדרישות הסף לנש "מים יהוו חסם לגורמים עבריינים להיכנס לענף זה. מספר הביקורות המועט המתבצע אצל הנש"מים אינו מאפשר פיקוח אפקטיבי על הנש"מים ויוצר פירצה המקלה על חדירת ארגוני פשיעה ועברייני פשיעה חמורה לתחום תוך ניצול ערוץ זה לצורך הלבנת הון. מהביקורת עלה כי אף על פי שנושא כוח משימה נוסף לטיפול באיום הנש"מים עלה מספר פעמים בוועדה המתמדת, ולמרות ההחלטה של ראש אח"מ כי יוקם כוח כזה, הכוח לא הוקם. מהביקורת עלה כי היקף וחומרת פעילות הנש "מים בקרב גורמי פשיעה, והיותו גורם מרכזי להלבנת הון של ארגוני הפשיעה, היו ידועים היטב למקבלי ההחלטות בוועדה המתמדת. אף על פי כן, עד למועד סיום הביקורת לא ניתן מענה מערכתי לטיפול באיום זה. לדעת משר ד מבקר המדינה, התמודדות עם האיום במסגרת פעילות כוח משימה שנאבק בתופעה, הייתה תורמת משמעותית לצמצום היקפי הלבנת ההון ומשפיעה גם על היקף הפשיעה. ניתן היה לצפות מהוועדה המתמדת, שהטיפול בתופעת הנש "מים יקבל מקום ראוי של התמודדות באיום אסטרטגי הלכה למעשה ולא רק הצהרתית. כבר בדוח משנת 2010 בעניין הנש"מים הצביע מבקר המדינה על כך שישנה אנומליה בכך שהגוף האמון על פיקוח ובקרה על הנש"מים אינו זה שמקבל מהם את הדיווחים הדרושים לצורך ביצוע פיקוח ובקרה אלה, ועל הצורך להסדיר זרימה יעילה ומהירה בין הגופים. על הרשות המבצעת לתת דעתה לעניין זה, ולקדם את הסרת החסמים על מנת לאפשר זרימת מידע טובה יותר בין הרשות לאיסור הלבנת הון ליחידת הפיקוח על נש"מים. מהביקורת עלה כי על אף שתופעת חדירת ארגוני הפשיעה לתחום הנש"מים והצורך הדחוף במיגורה הועלו והוצפו בפורמים שונים של רשויות הפיקוח והאכיפה, פיקוח המדינה על הנש"מים הוזנח לאורך שנים, ונכון למועד סיום הביקורת עדיין אינו נעשה כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, השלמת הליך החקיקה בהקדם האפשרי תוכל לסייע להסדיר את ענף נותני שירותי המטבע ובכך תאפשר לייעל ולשפר את המאבק הכלכלי בפשיעה החמורה והמאורגנת. פעילות הנש"מים תורמת למשק הישראלי בכך שהיא יכולה לשמש חלופה לשירותים שמספקת המערכת הבנקאית. עם זאת, הנש"מים מהווים נקודת תורפה במאמץ הלחימה הכלכלית בהלבנת הון בארגוני פשיעה ובקרב עברייני פשיעה חמורה. ארגוני פשיעה ועבריינים זיהו את הית רונות הטמונים בנש "מים כמקור הכנסה וכמנגנון להלבנת הון, והפכו להיות מעורבים משמעותית בפעילות נש"מים בהיקפי עסקאות המוערכים בעשרות ומאות מיליוני דולרים35. בשנים האחרונות חודדה ההבנה בקרב גורמי אכיפת החוק כי היעדר הסדרה אפקטיבית בענף נותני שירותי המטבע מושך ל תוכו ארגוני פשיעה וגורמים עברייניים. אלו פועלים באמצעות נותני שירותי המטבע לקידום פעילותם העבריינית, להלבנת הון והעלמת מס36.
בשנים האחרונות הורחב במידה רבה, ביחס לעבר, המאבק בארגוני הפשיעה ובפשיעה החמורה, ובכלל זה גם בהיבט הכלכלי. במסגרת זאת הוקמו פורומים שונים, מוסדה שגרת פעילותם ונרשמה גם עלייה ניכרת בהיקף הרכוש המ יועד לחילוט אותו תופסת המשטרה. עם זאת, הביקורת הצביעה על ליקויים בשיתוף הפעולה בין גופי האכיפה האמונים על המ אבק הכלכלי בפשיעה ; על כשלים מתמשכים ב התמודדות רשויות הפיקוח והאכיפה עם נש"מים בשירות עברייני הפשיעה החמורה והמאורגנת; על כך שערך הרכוש המחולט בסופו של תהליך הינו נמוך משמעותית ביחס להיקף כספי הפשיעה ולרכוש הקיים בידי ארגוני הפשיעה; על היעדר תיאום ושיתוף פעולה מספיקים בין המשטרה לפרקליטות בנוגע לתפיסת רכוש; ועל ליקויים בניהול כספי החילוט ותקצוב גופי האכיפה. בכל אלה יש בכדי לפגוע במאבק הכלכלי האפקטיבי בפשיעה החמורה והמאורגנת. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההכרה הקיימת, כי הדרך האפקטיבית למלחמה בארגוני הפשיעה ולצמצום תופעות של פשיעה חמורה, היא דרך שיתוק פעילותם הפיננסית ונטרול יסוד הרווח מעסקאות עברייניות, חיוני כי כלל גורמי האכיפה יפעלו להגברת שיתוף הפעולה הכולל ביניהם; על המשטרה ועל הפרקליטות לנקוט צעדים לשיפור האפקטיביות של תהליך תפיסת הרכוש של ארגוני הפשיעה ושל עברייני הפשיעה החמורה וחילוטו של רכוש זה; כמו כן יש לתקן את הליקויים המתמשכים בכל הנוגע לפיקוח ואכיפה על נש "מים, המהווים כר נוח לפעילותם של ארגוני הפשיעה; בכל הנוגע לניהול ולהקצאת כספי החילוט, ראוי כי השימוש בכספי ציבור יהיה יעיל , ויוקצה לגופים לאחר עיון והבנה מעמיקים בצרכיהם ובתרומתם לקידום המאבק הכלכלי בפשיעה. יש לערוך ללא דיחוי חשיבה מחודשת בכל הנוגע לאופן הקצאת כספי קרן החילוט ולפיקוח עליהם. חיזוק שיתוף הפעולה ושילוב יכולות בין כלל רשויות האכיפה העוסקות בתחום, תוך מימוש היעד של אכיפה משולבת, יש בהם כדי להרחיב את הפגיעה הכלכלית בארגוני הפשיעה ולצמצם תופעות של פשיעה חמורה.