נושאים מערכתיים . משטר איסור הלבנת הון בישראל בחינת פעולות ההסברה של הגופים המפוקחים לציבור: המפקח על הבנקים, .רשות ניירות ערך, רשות שוק ההון, המפקח על היהלומים (בנוגע לענף אבנים יקרות .ובנוגע לענף היהלומים המשובצים ויהלומים מעשי ידי אדם) והממונה על הנש"עים .לא בחנו אם הגופים המפוקחים מסבירים לציבור את התהליכים והדרישות הנוגעים .למשטר הלבנת ההון באופן שמאפשר ללקוח שמעשיו לגיטימיים ותקינים, להציג .את הטיעונים והאסמכתאות הנדרשות כדי שפעולותיו יאושרו ויבוצעו על ידי הגוף .המפוקח. .בביקורת עלה כי אף שצו התאגידים הבנקאיים נכנס לתוקפו בשנת 2002 ,ועל אף העלות .הניכרת של יישום הצו שהמגזר הבנקאי נדרש לשאת בה, בהיותו מחויב להשקיע בכוח .אדם ובפיתוח מערכות מידע הכרוכים בכך, וכן על אף העלויות שעשויות להיות מושתות .בגין כך על הציבור - המפקח על הבנקים שבבנק ישראל לא בחן את העלות שהמערכת .הבנקאית נושאת בה בגין משטר הלבנת ההון, ואת העלות המגולגלת בגין כך על .הלקוחות. כמו כן נמצא כי רשות ניירות ערך, רשות שוק ההון, משרד התקשורת, הממונה .על נותני שירות עסקי והמפקח על היהלומים לא בדקו את העלויות של המשטר על המגזר .שהם מפקחים עליו, מאז כניסתו לתוקף של הצו המגזרי. יצויין כי בדיקת עלויות המשטר .וזיהוי כפילויות או חוסר יעילות ברגולציה, אינם עומדים בהכרח בסתירה להשגת מטרות .הרגולציה. .נמצא כי על אף העקרונות שנקבעו בהחלטות הממשלה האמורות שעניינן הקלת .הרגולציה, הערכת ה רגולציה וקביעת רגולציה חכמה, ועל אף החלטת הממשלה משנת .2013 כי מנכ"ל משרד ראש הממשלה יפנה לתאגידים ציבוריים ובכללם ל מפקח על .הבנקים ורשות ניירות ערך על מנת שישקלו לבצע תהליכים מקבילים בהתאם לעקרונות .החלטתה, ועל אף הודעת רשות שוק ההון על כוונתה לפעול ברוח החלטת הממשלה .האמורה - המפקח על הבנקים, רשות ניירות ערך, רשות שוק ההון, משרד התקשורת, .הממונה על נותני שירות עסקי והמפקח על היהלומים לא ביצעו הליך להערכת השפעות .הרגולציה לבחינת העלויות הנובעות מהמשטר המושתות על הגופים המפוקחים, ולא .הליך להערכת השפעתן של עלויות אלו על העלות הנגבית מהלקוח. יצוין כי גם המלצות .הצוות הבין- משרדי בעניין רגולציה חכמה משנת 2021 ,מלמדות כי המפקח על הבנקים .רשות ניירות ערך ורשות שוק ההון יכולים היו לבצע הליך RIA ולפרסמו לציבור בלי לפגוע .בעצמאותם ובגמישותם של הגופים המפקחים. הותרת רגולציית הלבנת הון שכבר קיימת כשני עשורים, ללא בחינה מחדש, אינה רצויה .לנוכח ההשפעה המהותית של הרגולציה על הפעילות הפיננסית והחוץ-פיננסית. בחינה .שכזאת יכולה להיעשות תוך המשך פעולה בהתאם להמלצות ה -FATF לפעול בגישה .מבוססת סיכון להכלה פיננסית, למניעת הדרה פיננסית ול צמצום הימנעות מסיכון (על .מונחים אלו יורחב בהמשך). לפיכך, מוצע לפעול בהתאם להמלצות הצוות הבין-משרדי .בעניין רגולציה חכמה מיולי 2021 , התומכות בהחלת הליכי RIA גם על המפקח על .הבנקים, על רשות ניירות ערך ועל רשות שוק ההון, בשינויים המחויבים כמבואר לעיל .(בלי לפגוע בעצמאותם ובגמישות הנדרשת לפעולתם), ובהתאם לעקרונות המנחים בחוק .עקרונות האסדרה שחוקק בנובמבר 2021 , ובלי לגרוע מהמלצות ה -FATF להתנהלות .מבוססת סיכון; דהיינו, מוצע כי כלל הרגולטורים יחילו הליך RIA על משטר הלבנת ההון .לטיוב האסדרה הקיימת, כל רגולטור במגזר שהוא אמון עליו ובהתאם לחובות הייחודיות .שהוטלו עליו, ובמקרים הרלוונטיים יפרסמו לציבור את עיקרי הממצאים. זאת כדי להעריך .את עלות הרגולציה שבה יישאו הגוף המפוקח ולקוחותיו, ובכל ל זה לבחון אם עלות .הרגולציה סבירה ומידתית יחסית לתועלת המופקת ממנה. כמו כן לשם שיפור הרגולציה .בתחום איסור הלבנת הון (שאינה באחריות תאגידים ציבוריים), מומלץ כי רשות האסדרה .המוקמת מכוח חוק עקרונות האסדרה, תבחן את הצורך בטיובה, ובהנעת פעולתם של .הרגולטורים הרלוונטיים . מומלץ כי סוגיות תקציביות או חוקיות שלדעת הרגולטורים .מעכבות ביצוע הליכי הערכת רגולציה ייבחנו במשותף על ידי כלל הרגולטורים, משרד .האוצר ורשות האסדרה שתוקם. .בביקורת עלה כי הגופים המפוקחים נדרשים, מכוח הצווים המגזריים, לשמור מסמכים .שכוללים הצהרה בחתימת מקור (חתימה פיזית) על קיומו של נהנה בחשבון או בפעולה. .מהמענה של גופים מרכזיים למשרד מבקר המדינה במסגרת ש יתוף הציבור עלה כי .שמירה פיזית של מסמכים כרוכה בעלויות גבוהות מאלו של שמירה מקוונת. .מוצע כי כלל הרגולטורים בשיתוף משרד המשפטים יבחנו חלופות שיאפשרו חתימה על .מסמכים באופן מקוון וכן שמירת מסמכים באופן מקוון, גם כאשר החתימה היא חתימה .פיזית-מקורית, וכי בהתאם לממצאי הבחינה הם ייזמו אסדרה ההולמת את המלצות ה - .FATF .ואת החלטת הממשלה בדבר רגולציה חכמה .שימוש בצדדים שלישיים לטשטוש מקור הכספים ולהסתרת זהות המשלם הוא אחד .הדפוסים המרכזיים ש ל הלבנת הון, והוא עלול, בין היתר, לשמש לתשלום כספים .שמקורם בעבירות שחיתות, להעלמת הכנסות או לתשלום סיבובי בעד פעילות פלילית .אחרת. העובדה כי בשנים 2019 - 2020 שולמו למגזר הממשלתי כ-550 מיליארד ש"ח .מבלי שהגופים שגבו את התשלום קיבלו לידיהם את פרטי הזיהוי של המשלם בפועל, או .שקיבלו את המידע אך הוא לא נשמר במערכות המידע שלהם, חושפת פרצה המאפשרת .ערוץ תשלום אנונימי אפשרי למלביני הון, המשמש נקודת תורפה במשטר איסור הלבנת .ההון בישראל. .מוצע כי משרד המשפטים יבחן, בגישה מבוססת סיכון, את סוגיית קבלת מידע על זהות .המשלם, שמירת המידע והעברתו לגוף מקבל התשלום, גם כשמדובר בתשלומים לגופים .ממשלתיים. כמו כן מוצע כי משרד המשפטים יקבע בהתאם לכך, תוך שיתוף הציבור .ובייחוד שיתוף של הגופים הנמנים עם המגזרים שיושפעו מכך, מנגנון לניטור תשלומים .שזהות הגורם המשלם אותם שונה מזהות החייב. מוצע לקבוע באילו נסיבות יידר ש הגוף .הממשלתי לדווח לרשל"ה על פעולות רגילות ובלתי רגילות שביצע משלם שאינו בעל .החוב, כדי שניתן יהיה לבחון את מקור הכספים וחוקיותם ולצמצם את החשש להלבנת .ההון. הסתפקות במנגנון דיווח וולונטרי, ללא קביעת משטר מחייב הכולל זיהוי הלקוח, .ניטור פעילות חריגה, מנגנוני דיווח אוטומטיים, מועדי דיווח סדורים ומחייבים - כל אלה .עלולים לפגוע באיכות המידע שיועבר למאגר המידע ומשכך גם ביכולת להפיק ממנו .מודיעין לצורך אכיפת משטר הלבנת הון. .בביקורת נמצא כי על אף הסיכון המוגבר הכרוך בקבלת תשלומים עבור אישי ציבור, .הגופים הממשלתיים העיקריים המקבלים תשלומים בהיקפים משמעותיים, ובהם .ההוצל"פ, המג"ק, רשות המיסים ובט"ל, אינם מנטרים את פעילות אישי הציבור המקומיים .והזרים הקשורים לתשלומים ולתקבולים שהם מקבלים ואינם מנהלים את הסיכונים .הכרוכים בפעילות זו. מממצאי הביקורת והנתונים בטבלה עולה כי הגופים הממשלתיים אינם מחזיקים בפרטי .הזיהוי של המשלם לגבי מרבית אמצעי התשלום המאושרים לשימוש, וכי התשלומים .שהתקבלו בשנים 2019 ו-2020 ללא זיהוי המשלם ושמירת פרטיו מסתכמים ביותר מ-550 .מיליארד ש"ח. עוד עולה כי בחלק מהמקרים גם כאשר התקבלו פרטי המשלם, הם לא .הוזנו למערכות המידע של כל אחד מהגופים ולא נשמרו בהן. דהיינו, באופן רוחבי, אין .לגופים האמורים מידע על זהות המשלם לצורך בחינת דפוסים וזיהוי פעולות שמעוררות .חשש להלבנת הון. מהאמור עולה כי על אף הסיכון הניכר להלבנת הון בשימוש במזומן ואף שמדובר בשיעור .ניכר ממחזורי התשלומים של הגופים הממשלתיים המסתכמים במיליארדי ש"ח בשנה, .הם אינם פועלים על פי כללי משטר איסור הלבנת הון כמקובל במערכת הפיננסית .ובהתאם לרוח ההמלצות של הגופים הבין-לאומיים. .נוכח היקף התשלומים במזומן המתקבלים באמצעות בנק הדואר לתשלום חשבונות, מוצע .כי משרד התקשורת יקדם את טיוטת הצו החדש. .כמו כן, הואיל ולא הוחל משטר איסור הלבנת הון בגופים הממשלתיים וסף החובה לביצוע .זיהוי המשלם בתשלומים במזומן לגופים ממשלתיים בבנק הדואר מסתכם ב- 75,000 ,ש"ח .הרי שניתן לפצל תשלום חשבונות לסכומים הקרובים ל סף הזיהוי , ובנק הדואר לא יוכל .לנטרם, מאחר שאין לו נתוני זיהוי, וממילא לא יועבר בגין כך דיווח בלתי רגיל לרשל"ה. .כמו כן, בהיעדר הדיווח לרשל"ה על תקבולי מזומן בהיקפים של מיליארדי ש"ח פוחת .מספר הדיווחים במאגר המידע של רשל"ה ונפגעת איכותם, ועקב כך פוחת היקף המידע .המועבר מרשל"ה ללקוחות המידע - רשויות האכיפה - ונפגעת איכותו של מידע זה. .פרצה זו במשטר איסור הלבנת ההון בישראל עלולה לשמש עבריינים לצורכי הלבנת הון, .משום שלמעשה התשלומים במזומן למוסדות המדינה כמעט שאינם מנוטרי ם. .בביקורת נמצא כי ניתן לשלם חובות בשירות התשלומים הממשלתי, באמצעות העברות .בנקאיות ואשראי, תוך שימוש בחשבון בנק או בכרטיס אשראי שאינם של בעל החוב. כמו .כן נמצא כי לעניין תשלום באמצעות העברות בנקאיות, שירות התשלומים הממשלתי אינו .מקבל מהבנק את פרטי המשלם, ועקב כ ך פרטי המשלם אינם נשמרים במערכות המידע .של שירות התשלומים הממשלתי ואינם מועברים לגוף הממשלתי, מקבל התשלום. .לעומת זאת, בתשלום באמצעות כרטיס אשראי, שירות התשלומים הממשלתי מקבל .מחברת האשראי את פרטי המשלם אך אינו מעביר מידע זה לגוף הממשלתי. .מומלץ כי המפקח על היהלומים, במסגרת תפקידו כרגולטור לתחום מניעת הלבנת ההון, .ביחס לכלל הענפים במגזר האבנים היקרות, יפעל לבצע ניתוח סיכונים לבחינת היקף .הפעילות והסיכון הספציפי בכל ענף במגזר, ובהתאם לכך ימקד את הרגולציה בגישה .מבוססת סיכון. כן מוצע כי משרד המשפטים יבחן את השפעות תת-הפיקוח במגזר, וכי .תתקיים בחינה בין -משרדית של משרד הכלכלה והתעשייה, אגף התקציבים במשרד .האוצר ונציבות שירות המדינה כי הועמדו לרשות המפקח התקנים והתקציבים הנדרשים .למילוי חובותיו. .מומלץ כי הממונה על הנש"עים תפעל להגברת האפקטיביות של פעולותיה על .המפוקחים על ידה, לרבות ביצוע סקר סיכונים למיקוד הביקורת בסיכונים המהותיים .במגזר זה. כמו כן מוצע למנכ"ל משרד המשפטים לבחון את המשאבים המוקצים לפיקוח .על נש"עים ואת התפוקות הנדרשות מהם. עוד מוצע כי גם צוות- העל יבחן את הסיכונים .הדורשים מענה נוכח מגבלות הפיקוח במגזר זה, בהתאם לתחומי אחריותו לפי החלטה .הממשלה שמכוחה הוא פועל. אף שיש למשטר השפעה ניכרת על לקוחות המגזר הפיננסי והחוץ -פיננסי ובניגוד .למדיניות ה-FATF , המשתקפת גם בהחלטת הממשלה בדבר רגולציה חכמה- בביקורת .עלו ממצאים אלה בנוגע לתקופה שעברה מאז כניסתם לתוקף של הצווים המגזריים, .כמפורט להלן: בחינת איכות השירות ללקוח באופן רוחבי: המפקח על הבנקים, רשות ניירות .ערך, הממונה על הנש "עים, המפקח על היהלומים ומשרד התקשורת לא בחנו באופן .רוחבי את איכות השירות שניתן ללקוחות הגופים המפוקחים, לרבות את משך .יישומם של הליכי "הכר את הלקוח " שבוצעו בסוגי פעולות שונים, את מספר .הפעולות שעוכבו, את משך העיכוב, את מספר ה פעולות שבוטלו, ואת מספר .הניסיונות לבצע פעולות שלא הושלמו (כגון פתיחת חשבון קבלת הלוואה) - בהקשר .של יישום הוראות איסור הלבנת הון ומימון טרור. פעילות הסברה של הרגולטור לציבור : מאז הוחל משטר איסור הלבנת הון .בסקטורים הנתונים לאחריותם של המפקח על הבנקים, רשות ניירות ערך, רשות .שוק ההון והמפקח על היהלומים (בנוגע לענף אבנים יקרות ובנוגע לענף היהלומים .המשובצים ויהלומים מעשי ידי אדם), 118 הגורמים האמוריםלא הסבירו לציבור את .חובותיו וזכויותיו בנוגע למשטר להלבנת ההון . .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הממונה על הנש"עים על שבשנת 2016 הוא .קיים הסברה לציבור באמצעות כנסים, ראיונות לעיתונות ופרסומים בתקשורת. גם .משרד התקשורת פרסם מידע בנושא באתר המרשתת שלו. .נמצא כי אין מרשם פומבי שיכול לשמש את הגופים הפי ננסיים המתעד לגבי חברות .שרשומות ברשם החברות שברשות התאגידים ושמוחזקות בנאמנות, מי הנהנים .מפירותיהן. זאת למרות החובה לזהות נהנים בפעולות פיננסיות בהתאם להמלצות ה- .FATF , החוק והצווים, ואף שיש בידי רשות המיסים מידע מסוים על נאמנויות ועל הנהנים .בנאמנויות אלו. לפיכך, הגופים הפיננסיים מתקשים לזהות את הנהנה הסופי מפעולה .שמבצעת חברה רשומה בישראל שמניותיה מוחזקות בנאמנות. .על משרד המשפטים, וכלל הגופים הממשלתיים הרלוונטיים לעניין זה להמשיך את בחינת .הדרכים להסדרת תחום זה אם באופן פרטני ואם באמצע ות הקמת מרשם נהנים .בנאמנויות, מרשם נהנים כללי ברשם החברות או בכל דרך אחרת שתאפשר לגופים .המפוקחים לזהות גם את הנהנה בנאמנויות בחברות. מומלץ כי בחינה זו תבוצע תוך שיתוף .רשויות האכיפה והציבור , ובייחוד הגופים הנמנים עם המגזרים שיושפעו מסוגיה זו. חשיבות הפיקוח על ענף סוכני הביטוח וסוכנויות הביטוח מתחדד לנוכח מספרם המועט .של הדיווחים הבלתי רגילים (שבעה לשנה בממוצע בשנים 2018 -2020 ) שהעביר מגזר זה .לרשל"ה. .מומלץ כי רשות שוק ההון תכין תוכנית ביקורת על מגזר סוכני וסוכנויות הביטוח, .שתתבסס על ניתוח סיכוני הענף תוך הסתייעות ברשל"ה ובידע שיש לה על דיווחי הגופים .המפוקחים ותממש את הפיקוח והבקרה הנדרשים על ענף זה. עוד מומלץ כי רשות שוק .ההון תקיים הסברה שוטפת וישירה לסוכני הביטוח על אודות חובות הדיווח שלהם .בהתאם לחוק איסור הלבנת הון. .עלה כי הגם שרשות שוק ההון מפקחת, נכון לדצמבר 2020 על כ- 10,000 סוכני ביטוח .יחידים (שאינם עובדים בגוף מוסדי ושלגביהם יש צו בתוקף) ו- 1,796 תאגידים שהם סוכני .ביטוח, הרשות לא מינתה עובדים שתפקידם לבצע פיקוח, ביקורת ואכיפה באופן ייעודי .על סוכני הביטוח, וכי היא בוחנת את פעילותם של סוכני הביטוח, בעקיפין, במהלך .ביקורת פרטנית בגופים המוסדיים. עוד עלה כי החל משנת 2016 (מועד הקמת רשות שוק .ההון) לא בוצעו ביקורות בנושא איסור הלבנת הון על סוכני וסוכנויות ביטוח. יצוין כי .המשטר הוחל על מגזר זה משנת 2002. בביקורת נמצא כי על אף היקף שנתי של תשלומים למגזר הממשלתי המסתכם ב מאות .מיליארדי ש"ח (בשנת 2020 ), מגזר זה הוחרג ממשטר איסור הלבנת ההון הלאומי, ולא .הוחלו עליו החובות שנקבע כי יוחלו על כלל המגזרים המדווחים: הפיננסיים, המוסדיים .והעסקיים, או למצער חלק מחובות אלה; ובכלל זה: מינוי קציני ציות, הבניית מנגנונים .פנימיים ומדיניות ניהול סיכוני הלבנת ההון בגוף, מימוש תהליכי "הכר את הלקוח", חובות .זיהוי ואימות של פרטי המשלם והמקבל, בדיקת מקור הכספים וחוקיותם. מלבד זאת, לא .הוקם במגזר הממשלתי מנגנון מובנה וסדור למסירת דיווחים רגילים ובלתי רגילים לרשות .לאיסור הלבנת הון. נוכח האמור לעיל, מומלץ כי הרגולטורים השונים, כל אחד בתחום סמכותו, בתיאום עם .משרד המשפטים - ובשיתוף רשל"ה בנושאים שבסמכותה על פי חוק - יפעלו במסגרת .השיח הבין-משרדי השוטף לקידום מיפוי הפערים, תוך שיתוף הציבור, ובפרט הגופים .העשויים להיות מושפעים מהשינויים בתח ום, ויבחנו כיצד ניתן להמשיך לקדם את .התיקונים הדרושים בהוראות הדין. כמו כן יפעלו כדי שיוקצו המשאבים באופן שיבטיח כי .המשטר יפעל באופן אפקטיבי ויעיל למניעת הלבנת הון בישראל, זאת בדגש על הסדרת .תחומי הפעילות הפיננסית הדיגיטלית המתפתחת בקצב מהיר, כדוגמת מגזר חבר ות .הפינטק והמטבעות הקריפטוגרפיים. . ממצאי פרק זה מלמדים על פערים במבנה משטר איסור הלבנת ההון בישראל. סמכויות .ביקורת פיקוח ואכיפה מבוזרות בין רגולטורים רבים (המפקח על הבנקים, רשות ניירות .ערך, רשות שוק ההון, משרד התקשורת, הממונה על הנש"עים, המפקח על היהלומים .ובנושאי דיווח יש סמכויות גם לרשל"ה). אין גורם אחד, שיש לו סמכות עליונה להנחיה .ולבקרה של כלל הגורמים המעורבים. ברשל"ה קיים מידע עדכני ועשיר אשר יכול היה .לסייע לגופי הרגולציה לבצע את תפקידם ולשפר את אפקטיביות פעולתם, ומנגד בידי .הרגולטורים קיים מידע אשר יש בו כדי להעשיר ולטייב את מאגר המידע של רשל"ה, אך .בפועל רק חלק קטן מהמידע החיוני מועבר בין הגורמים השונים. ריבוי הרגולטורים יוצר .לעיתים פערי רגולציה בלתי מוסברים לגבי אותו סוג פעולה, כפילות רגולטורית הנובעת .מהוראות הדין, חוסר ודאות וטענות של מגזרים שונים על הכבדה בלתי מוצדקת עליהם. .זאת ועוד, אין בידם של חלק מהרגולטורים למלא את התפקיד שהוטל עליהם באופן מלא .בשל חסמים שונים - כדוגמת תחום הנש"פים המאופיין כתחום בסיכון גבוה. כמו כן, .השפעותיו של משטר מורכב זה (אשר הוחל ביישומו לפני יותר מעשרים שנה, ואשר יש .לו השפעה מהותית על הגופים המדווחים ועל לקוחות הקצה), טרם נבחנו בראי עיניו של .הציבור - מה עלות המשטר המושתת עליו, כיצד הדבר ישפיע בפועל על שגרת העסקים .השוטפת והאם הגופים מנהלים את הסיכון בהתאם להנחיות ה-FATF או נמנעים מהסיכון .על ידי הימנעות מביצוע פעילות מחשש לסנקציות מצד הרגולטור. הדבר מעורר חשש .לפגיעה באפקטיביות של המשטר, להדרה פיננסית ולניהול סיכונים לא מאוזן באופן .העלול מחד גיסא לאפשר לגורמים עבריינים לנצל את הפרצות הקיימות לביצוע הלבנת .הון, ומאידך גיסא להקשות על כלל הציבור ועל הגופים המדווחים ולהביא לדחיקת גורמים .לגיטימיים ולהכבדה עליהם שלא לצורך, ובכך לפגוע בכלכלה הישראלית. נמצא כי נכון ליוני2021 קיבלה הממונה מנש"עים מסמכים שדרשה במסגרת טיפולה בכ- .68% מהתיקים שפתחה, וכי טרם נענו לדרישותיה לקבל מנש"עים מסמכים הנוגעים ל- .1,785 תיקים שבטיפולה. במקרים אלו מוקנית לממונה הסמכות לקיים ביקורת שטח אצל .הנש"עים. כמו כן, נמצא כי מאז הקמת היחידה והוועדה לעיצום כספי בשנת 2016 בוצעו .רק כ-23 ביקורות שטח, אצל25 נש"עים- שהם 1.4% מהתיקים שטרם התקבלה בהם .תשובה ו- 0.45% מהתיקים שנפתחו בביקורת מרחוק. נמצא כי בשנים 2017 - 2020 המפקח על הבנקים השתית כמחצית מפעולות הביקורת .והבדיקה שלו, שיש בהן משום מימוש של סמכות הביקורת שלו כרגולטור מכוח חוק .איסור הלבנת הון, על יחידות הביקורת הפנימית הגופים המפוקחים, לצורך בדיקת נאותות .פעילות הגוף המפוקח ומידת ציותו בתחום הלבנת הון, וזאת אף כאשר רשויות האכיפה .העלו שלושה חשדות קונקרטיים וביקשו את בדיקתם מכוח סמכותו לפי חוק. המפקח .הפעיל את סמכותו כאמור לעיל אף שלצד עצמאות יחידת הביקורת הפנימית של הגוף .המפוקח ראוי לקחת בחשבון כי היחידה יודעת שממצא שלילי שתעלה ותעביר ל מפקח .על הבנקים עלול להוביל להטלת עיצומים כספיים משמעותיים, לעיתים אף בסך מיליוני .ש"ח, על הגוף המפוקח שאליו היא שייכת. .ליחידות הביקורת הפנימית בתאגידים בנקאיים ובמפוקחים אחרים תפקיד חשוב, כחלק .מהממשל התאגידי, בשמירה על ציות הגוף המפוקח לדין בנושא הלבנת הון, ובהעברת .מידע לרגולטורים בהתאם לסמכותם לקבל מידע, בין היתר, על סיכוני הלבנת הון כפי .שהם מוערכים על ידי יחידת הביקורת ה פנימית. המפקח על הבנקים עשוי להסתייע .ביחידות הביקורת הפנימית במוסדות הבנקאיים, וביתר המוסדות הנתונים לפיקוחו, במילוי .תפקידי הפיקוח. עם זאת, הסתייעות בביצוע בדיקות בכ-50% מסך הביקורות והבדיקות .כאמור, עלולה לפגוע באי-תלותו של המפקח בביצוע ביקורת ובאפקטיביות ההרתעה. .לפיכך, מומלץ כי המפקח יבחן את היקף הסתייעותו ותחומי הסתייעותו בגורמים אלה .בקיום בדיקות שהוא אחראי לביצוען בהתאם לתפקידו הרגולטורי ומשמשות בסיס .להטלת עיצומים במקרים המתאימים . כל זאת, באופן שלא יפגע באי -תלותו ביחידות .ביקורת פנימית, ובפרט בנושאים שלגביהם יתכן שיוטלו עיצומים, כגון, בעת ביצוע בדיקות .ספציפיות בעקבות פניות של רשויות אכיפה בבקשה להפעיל את סמכותו. .למרות הנחיות ה -FATF כי משטר הלבנת ההון יבוסס על הכלה פיננסית, על גישה .מבוססת סיכון ועל אי- נקיטת פעולות שיסודן בהימנעות מסיכון - עולות טענות כי קיימת .במערכת הבנקאית הדרה פיננסית, ולו חלקית, של פעילות של נש"פים, של חברות פינטק .ושל חברות למסחר במטבעות קריפטוגרפיים. הדרה זו, אם היא אכן ננקטת, עלולה לגרום .להעברת מגזרים המבצעים פעילות פיננסית במטבעות קריפטוג רפיים או חברות פינטק .לפעילות מחוץ לגבולות ישראל, על כל המשתמע מכך, או לפעילות לא מדווחת של .מגזרים אלו באופן שיגדיל את היקפי הלבנת ההון וההון השחור בישראל. כמו כן, ממחקר .שפרסם בנק ישראל באוקטובר 2021 עלה כייש מתאם חיובי בין הקלות רגולטוריות .בתחום הפינטק ובין נטייה של בנקים מסחריים לחדשנות, להסתגלותם לתחרות הגוברת .בעקבות ההשפעות הטכנולוגיות ולשיפור שירותיהם לציבור152 . .מהלוח עולה כי נכון למועד האמור 39% מהבקשות לקבלת רישיוןנש"ף סורבו או .נמצאו בשלבי דחייה, ולפיכך המשך פעילותם - אם הם אכן ימשיכו לפעול - תהיה .ללא רישיון וללא פיקוח מכוח צו איסור הלבנת הון מגזרי. .פיתוח מנגנון שייתן לגופים מפוקחים מענה על פניות מקדמיות מסוימות יצמצם השפעות .שליליות של הרגולציה על האזרחים, כדוגמת הימנעות מסיכון (ראו להלן). למשל, מענה .זה יאפשר ביצוע עסקאות תוך מתן ודאות לגוף המפוקח אשר פנה לרגולטור לאחר הליך .הערכת סיכונים, וימנע מצב של הימנעות מביצוע עסקאות ( de-risking ) בשל אי-הוודאות .הרגולטורית. לכן, מוצע כי הרגולטורים יבחנו, כל אחד במסגרת סמכותו, ובתיאום ביניהם .ובין משרד המשפטים, מהו המענה הראוי שעל רגולטור להעניק למפוקחיו, לרבות בעניין .פניות פרה-רולינג ופרסום העמדות בנושאים עקרוניים לציבור באתרי הרגולטורים, על .מנת להגביר את הוודאות של המפוקחים כי הם פועלים כדין. מומלץ כי בחינה זו תבוצע .תוך שיתוף הציבור, ובייחוד הגופים הנמנים עם המגזרים שיושפעו מסוגיה זו ובשים לב .למכלול ההשלכות של פרסום חוות דעת מקדמיות. .אי-הטלת סנקציות - כגון עיצום כספי - הן על הבנקים הישראליים והן על הבנקים הזרים .הפועלים בישראל במשך תקופה כה ממושכת יש בה כדי לפגוע בהרתעה הנדרשת כלפי .הגופים המפוקחים על ידי המפקח לצורך ציות למשטר. בהתאם להמלצות ה -FATF .המחייבות נקיטת סנקציות אפקטיביות - מרתיעות ומידתיות - מומלץ כי המפקח יבצע .ביקורות בגישה מבוססת סיכון. במסגרת זו יש לשקול גם בחינת התהליכים שבהם לדעתו .עשויות להתגלות הפרות חמורות שמצדיקות הטלת סנקציות שירתיעו את המפר .ומפוקחים נוספים, לבחון את מקרי ההפרות שיתגלו ולהשתמש במדרג הסנקציות העומד .לרשותו, במידתיות, מכוח סמכויותיו במקרים המתאימים. כמו כן מומלץ כי יכלול בתוכנית .הביקורת השנתית גם בעלי רישיון לבנק חוץ, ויפעל במקרים המתאימים לכינוס הוועדות .לעיצום כספי הפועלות מכוח חוק איסור הלבנת הון או מכ וח פקודת הבנקאות והנב"ת, .שבסמכותן להטיל עיצומים כספיים. .מהאמור עולה כי בשנים 2017 - 2020 המפקח על הבנקים נעזר בביקורת הפנימית של .הגופים המפוקחים, באופן שבפועל מחצית מהביקורות או הבדיקות המתוכננות בתחום .הלבנת ההון בוצעו תוך הסתייעות בביקורת הפנימית של הגופים כזרועו הארוכה של .המפקח. עוד עלה כי בעת ביצוע הבדיקות ה אמורות המפקח לא הסתייע בביקורת .הפנימית כמקור למידע על אזורי סיכון או על הבקרות הקיימות, אלא הסתייע בה לביצוע .בדיקה בנושא נאותות פעילות הגוף המפוקח ועל מידת ציותו בתחום הלבנת הון. .נמצא כי שלא בהתאם לצו המגזרי, אשר חל על כלל מגזר העוסקים באבנים היקרות .וביהלומים, המפקח על היהלומים לא ביצע סקר סיכונים לגבי כלל סוגי העוסקים בתחום .ואינו מפקח, כאמור על העוסקים ביהלומים משובצים, אבני חן ויהלומי מעבדה. בביקורת עלה כי בשנים 2010 - 2015 הוטלו שמונה עיצומים כספיים על תאגידים בנקאיים .מכוח חוק איסור הלבנת הון בסך כולל של 20.75 מיליון ש"ח, וכיהמועד האחרון שבו .כינס המפקח על הבנקים את ועדת העיצומים, והמועד האחרון שבו הטילה הוועדה .לעיצום כספי שליד בנק ישראל עיצום בסך 4.2 ,מיליון ש"ח מכוח חוק איסור הלבנת הון, .בגין הפרת הוראות מתחום מניעת הלבנת ההון - היה בשנת 2015130 , וזאת בגין הפרות .שביצע בנק ואותרו בביקורת בשנת 2014 . עוד עלה כי מאז פורסמה ההוראה ברשומות .בשנת 2010 המפקח לא פעל לכינוס ועדה לעיצום כספי מכוח פקודת הבנקאות בשל .הפרת הוראת הנב"ת. .נמצא, כי לממונה האחראית לפ י קוח על נש"עים אין את ה מידע הנדרש לה כדי לזהות על .אלו עורכי דין ורואי חשבון חל הצו. זאת מכיוון שהן בתחום הנדל"ן והן לגבי הקמת תאגיד .יש בידיה מידע חלקי בלבד, ואילו לגבי פעילויות של קנייה או מכירה של עסק, ניהול .נכסי לקוח וקבלה, החזקה או העברה של כספים לצורך הקמה או ניהול של תאגיד - אין .לה מידע כלל. הדבר נובע מכך שאין בידיה רישום מלא וגם משום שחלק מהמידע נמצא .אצל רשויות שאינן משתפות אותה במידע זה. בהיעדר מידע כאמור, נפגעת יכולתה לבצע .ביקורת מבוססת סיכון באופן אפקטיבי על המגזר שהיא ממונה עליו. .מוצע כי צוות-העל בהתאם לתחומי אחריותו ל פי החלטת הממשלה שמכוחה הוא פועל, .יבחן את ההשלכות בתחום סיכוני הלבנת הון במגזר הנש"עים כתוצאה מהיעדר מידע .רלוונטי בידי הרגולטור והשפעת הדבר על אפקטיביות הפיקוח במגזר זה, וימליץ בהתאם .על הסדרת העברת המידע הנדרש לממונה על נותני שירות עסקי לצורך טיוב פעילותה. .על פי חוק איסור הלבנת הון56 , רשל"ה מוסמכת להוציא מידע ממאגר הדיווחים ולהעבירו .לרשויות אכיפה, ביוזמתה או במענה על בקשת מידע מצד רשויות אכיפה שהוסמכו בחוק .ובתקנות לקבל מידע זה. בכלל זאת רשאית רשל"ה להעביר מידע ממאגר המידע של .הרשות לרגולטורים (כגון המפקח על הבנקים ורשות שוק ההון), לצורך פיקוח על ביצוע .הוראות החוק ולצורך הטלת עיצום כספי לפי חוק זה, אך זאת בהתאם לכללים שיקבע .שר המשפטים בתקנות בדבר סוג המידע והיקפו, אופן העברתו, דרכי השימוש בו, שמירתו .ואבטחתו. במועד סיום הביקורת תקנות כאמור טרם הותקנו57. עקב כך, אף שהרגולטורים .נדרשים לוודא כי הגופים המפוקחים מצייתים לחוק איסור הלבנת הון, הצו המגזרי .והתקנות - בפועל למפקח על הבנקים, רשות ניירות ערך, משרד התקשורת, רשות שוק .ההון, הממונה על הנש"עים והמפקח על היהלומים, אין הרשאה לבקש מרשל"ה מידע .שמצוי בדיווחים שמסרו הגופים המפוקחים או ניתוחים של מידע כאמור. .נמצא כי לא הוקנתה למפקח על הבנקים, רשות ניירות ערך, משרד התקשורת, רשות .שוק ההון, הממונה על הנש"עים והמפקח על היהלומים, הרשאה לבקש מידע רוחבי או .ספציפי ממאגר הדיווחים, אף שהחוק הטיל על הרגולטורים למלא את תפקידי הפיקוח, .הביקורת והאכיפה בנוגע לגופים המפוקחים, ואף שגישה למידע המודיעיני הרלוונטי .לגופים אלה, לרבות למידע מעובד, הנשמר במאגר הדיווחים, גם במגבלות השמירה על .הפרטיות, עשויה לתרום לפעילותו של הרגולטור, באופן שיהיה מעודכן באופן מלא ושוטף .בניהול הסיכונים ובתרבות הציות של הגוף המפוקח ממקור מידע אובייקטיבי. מידע על .אודות מגזר מסוים עשוי להיות כלול גם בדיווחים של מגזרים אחרים עליו. מידע זה חיוני .עבור רגולטורים שאינם מקבלים מידע ממפוקחיהם וחשוב גם עבור רגולטורים .שמעודכנים מדי תקופת זמן אך לא באופן שוטף, בנושאים מסוימים, על ידי הגוף המפוקח. .הגישה למידע ניתנה לרשל"ה בלבד, ולרשל"ה אין אפשרות להעביר מידע זה לרגולטור, .הן מידע רוחבי והן מידע ספציפי, וגם לא לבצע בעצמה ביקורת בגופים המפוקחים .בהסתמך על המידע האמור. במצב דברים זה אין בידי הרגולטור מידע מהותי מלא על סיכוני הלבנת הון בגופים .המפוקחים, מידע על פעולות בסיכון גבוה להלבנת הון שאושרו לביצוע כפי שניתן להסיק .מדיווחים לרשל"ה ומידע בזמן אמת על דיווח חסר או לקוי, כל זאת לשם מילוי תפקידו .בגישה מבוססת סיכון. קבלת מידע זה היית ה מאפשרת לרגולטור לקבל את המידע .המודיעיני 61 הנדרש על מנת לבצע את הפיקוח, הבקרה והביקורת באופן המיטבי, ובין .היתר למקד את הביקורת בתחומים הנדרשים, לפי גישה מבוססת סיכון. עוד נמצא כי .טרם הושלמה התקנת תקנות בעניין זה, וכי גם טיוטת התקנות המקודמת בניסוחה כפי .שקיים במועד הביקורת, עלולה שלא למלא כנדרש את החסר בתחום, משום שעל פיה .יוסמך הרגולטור לבקש מרשל"ה מידע מודיעיני פרטני על מפוקח ספציפי אך לא יהיה .רשאי לבקש מידע מודיעיני רוחבי על כלל המגזר , כדי לנהל את הסיכונים בכלל המגזר .במבט השוואתי . יצוין כי גם רשל"ה אינה חשופה למלוא המידע הרלוונטי שאספו .הרגולטורים במסגרת מילוי תפקידם. מידע זה עשוי לתרום למילוי תפקידה של רשל"ה .בהעשרת מאגר המידע וניתוחו, לרבות העשרת מחקר דפוסי הלבנת הון במגזרים השונים .ובחינת דיווחי המפוקחים לרגולטור לעומת העולה מדיווחי הגופים לרשל"ה. מוצע כי משרד המשפטים בשיתוףרשל"ה והרגולטורים - המפקח על הבנקים, רשות .ניירות ערך, משרד התקשורת, רשות שוק ההון, הממונה על הנש"עים והמפקח על .היהלומים - יבחנו דרכים לשיתוף מידע בין רשל"ה והרגולטורים וקיום משוב אפקטיבי .למידע שהיא שולחת, כל זאת ל שם שיפור אפקטיביות הפעלת סמכויותיהם והמאבק .בהלבנת הון, תוך מתן הדעת גם לשיקולי ההגנה על הפרטיות וחובת הסודיות ביחסי .מפקח - מפוקח. כמו כן מוצע כי משרד המשפטים יפעל להשלמת הליך התקנת התקנות .להעברת מידע מרשל"ה לרגולטורים בהתאם לקבוע בחוק. עוד מוצע, כי בהתאם .להמלצות ה-FATF ( לרגולטורים ורשויות המודיעיןFIUs ), ובכפוף לכל דין, תגובש תוכנית .תקופתית משותפת, מבוססת סיכונים לשיתוף הדדי במידע. .מהלוח עולה כי שלושה מששת הרגולטורים לא קיבלו דוחות סטטיסטיים רוחביים .מרשל"ה בשנים 2018 - 2021 , ובסך הכ ול הופקו 18 מסמכים סטטיסטיים רוחביים. כ- .50% מהמסמכים שהופקו בשנים אלו הועברו לרשות שוק ההון לצורכי פיקוח על נותני .שירותים פיננסיים. כ-27% מהמסמכים שהופקו בשנים אלו הועברו למפקח על הבנקים .לצורך פיקוח על הבנקים והם אינם נוגעים לחברות כרטיסי האשראי. כמו כן, במשך כל .התקופה האמורה רק מסמך אחד הועבר לרשות שוק ההון לצורך פיקוח על הגופים .המוסדיים. .מבנה הרגולציה במשטר הלבנת ההון בישראל, ריבוי הגופים והמידע החלקי שיש בידי .כל אחד מהם מעוררים קשיים לא מבוטלים - להלן הפרטים. .נמצא כי אף שהמידע הסטטיסטי הרוחבי הוא המידע היחיד שרשל"ה מעבירה כיום .לרגולטורים במישרין לצורך ביקורת, הוא הועבר בין ינואר 2018 ועד אוקטובר2021, ל- .50% מהרגולטורים ולא בכל שנה. בידי רשל"ה דיווחים ממגזרים שונים על הפעילות .המתבצעת בהם וכן דיווחים של מגזרים מסוימים כגון המגזר הבנקאי, על פעילותם של .מגזרים שבהם יש שיעור קטן של דיווחים (כגון סוחרי אבנים יקרות) או שבהם אין חובת .דיווח (כגון נותני שירות עסקי). דיווחים אלה עשויים לאפשר לרשל"ה למצות מידע על .המגזרים האמורים, ולבצע ניתוחים של המידע לצורך העברת דיווח סטטיסטי שיעשיר את .ידיעותיו של הרגולטור על המגזר שהוא מפקח עליו, לאור המידע החשוב הגלום בדיווחים .שבמאגר המידע. פעילות רשל"ה בגישה מבוססת סיכון אינה סותרת את הצורך של .הרגולטורים, על מנת שיוכלו לפעול באופן מבוסס סיכון, לקבל מידע סטטיסטי הקיים .ברשל"ה בלבד. .נמצא כי אף שבידי רשל"ה להעביר מידע מודיעיני למשטרה ולהמליץ למשטרה כי תעבירו .לרגולטורים בהתאם לסמכותה, היא יזמה העברות אלו בצירוף המלצה, בשנים 2018 - .2020 ארבע פעמים בלבד, ושני שלישים מ הרגולטורים לא קיבלו מרשל"ה באמצעות .המשטרה שום מידע כאמור. במבנה משטר הלבנתההון הנוכחי קיים מקטע של מידע איכותי גולמי ועדכני הגלום .במאגר המידע שבידי רשל"ה וכן מידע מעובד שיש בו כדי לשקף את מידת הציות של כל .מפוקח ואת מידת חשיפתו לסיכוני הלבנת הון. מידע זה נמצא בידי רשל"ה, וזאת אף .שסמכויות הביקורת והאכיפה הוקנו לרגולטורים ואף שבידיהם מידע אחר רב, מתוקף .תפקידם. ביצוע ביקורות על ידי רגולטורים שלא על בסיס מידע שלם, שוטף ועדכני על .פעילות הגופים המפוקחים עלול לפגוע באפקטיביות הביקורת והאכיפה ובקידום הציות .של הגופים המפוקחים לרגולציה אף שניתן היה לשפר את איכות הביקורת מבוססת סיכון .תוך שימוש במידע המצוי בידי רשל"ה. .מומלץ כי משרד המשפטים יפעל כדי להבטיח כי הפיקוח, הבקרה והביקורת על הגופים .המפוקחים יתבססו על המידע הרלוונטי הקיים בידי הרשויות במדינה. לצורך כך מומלץ .כי משרד המשפטים והרגולטורים יבחנו פתרונות להסדרת הנגשת המידע הנדרש למבצעי .הביקורות מטעם הרגולטורים, ללא תלות במשטרה, לרבות על ידי קידום כללים בתקנות .להעברת מידע סדורה ותקופתית וכן העברת מידע טרום -ביקורת, מרשל"ה לכל .הרגולטורים. עד להסדרת העברת המידע במישרין, מומלץ כי רשל"ה תפעל במקרים .המתאימים להעביר למשטרה מידע עדכני בצירוף המלצות לה עברתן לפי תקנות .העבירות הנוספות לכלל הרגולטורים. מידע זה עשוי לתרום לרגולטורים לביצוע ביקורת .בגישה מבוססת סיכון במגזרים הרלוונטיים. בד בבד עליה להעביר דוחות סטטיסטיים .עיתיים עדכניים לכלל הרגולטורים. . בביקורת נמצא כי42% מסך התשלומים שקיבלה ההוצל"פ בשנת 2019 ,היו במזומן .כי הם התקבלו במסגרת 683,000 פעולות והסתכמו בכ -884 מיליון ש"ח. נוכח .העובדה שקבלת התשלומים בהוצל"פ אינה כפופה לכללי משטר איסור הלבנת .ההון, היא לא החילה על תשלומים אלו שהתקבלו עבור התיקים שהיא מנהלת את .כלליו של משטר איסור הלבנת הון. עקב כך לא נוטרו תשלומי המזומן לשם בחינת .זהות המשלם ומקור הכספים וחוקיותם ולא נמסרים לרשל"ה דיווחים על תשלומים .במזומן בנסיבות שבהן מתעורר חשש להלבנת הון. .מומלץ כי המפקח על הבנקים, רשות ניירות ערך, רשות שוק ההון, הממונה על הנש"עים, .המפקח על היהלומים ומשרד התקשורת, בשיתוף משרד המשפטים, יבחנו את השפעת .משטר הלבנת ההון על האזרח, ובכלל זה יבחנו את היקף החסימה של פעולות בהתאם .לסוג הפעילות בגוף המפוקח ואת העיכובים בביצוע פעולות, וכן אם החסימות או .העיכובים האמורים אכן מוצדקים. כמו כן, ראוי שגם במקרים פרטניים שבהם בתי .המשפט ביטלו החלטות של גופים מפוקחים, יבחן הרגולטור הרלוונטי אם יש צורך .בבדיקה פרטנית של מדיניות הגוף. כמו כן, מוצע שהרגולטורים ישקלו לבצע פעולות .הסברה לציבור על עיקרי חובותיו וכן על עיקרי חובות הגוף הפיננסי בגין המשטר החוקי .למניעת הלבנת הון, וכי הרגולטורים יבדקו אם הגופים המפוקחים מסבירים לציבור כיאות .את התהליכים והדרישות הנוגעים למשטר הלבנת ההון. קיום בחינה כאמור יאפשר לקדם .את ישראל להחלת רגולציה חכמה וליישום מדיניות ה- FATF . רצוי כי סוגיה זו תיבחןתוך .שיתוף הציבור , ובייחוד תוך שיתוף הגופים הנמנים עם המגזרים שיושפעו ממנה. .בביקורת עלה כי בישראל פעילים חמישה בנקים בעל י רישיו ן בנק חוץ אשר כפופים .לרגולציית הלבנת הון, הנתונים לאחריות המפקח על הבנקים. רשל"ה דיווחה למפקח על .הבנקים כי בכל אחת מהשנים 2016 ו-2017 מחלק הבנקים הללו התקבלו עד חמישה .דיווחים בלתי רגילים ובמקרים מסוימים מחלק מהבנקים לא התקבלו דיווחים כלל. כמו .כן, עלה כי הביקורת האחרונה שביצע המפקח אצל בעל רישיון בנק חוץ שפועל בארץ .הייתה בשנת 2013 ונבדקו במסגרתה שני בעלי רישיון מתוך החמישה הפעילים במועד .הביקורת, ומאז לא בוצעו ביקורות על בעלי רישיון בנק חוץ.
.נמצא כי אף שלמפקח סמכויות להורות על כינוס ועדה לעיצום כספי על מנת שתבחן .הפרות לפי צו התאגידים הבנקאיים, פקודת הבנקאות והוראות הנב"ת לעניין איסור .הלבנת הון, אף שהוטלו שמונה עיצומים בשנים 2010 - 2015 בגין ליקויים שנמצאו .בתחומים אלה, אף שהמפקח מצא ליקויים בפעילות הגופים המפוקחים כפי שעלו בארבע .ביקורות בשנים 2017 - 2020 , ועל אף החשיבות שביצירת ההרתעה הנדרשת לאפקטיביות .המשטר - זה שש שנים הוא לא הפעיל את סמכותו לכנס את הוועדה הפועלת מכוח חוק .איסור הלבנת הון, שהיא ועדה בעלת שיקול דעת עצמאי ומשתתף בה גם נציג שר .המשפטים, וכן מאז 2010 לא כינס את הוועדה הפועלת מכ וח פקודת הבנקאות והוראות .הנב"ת. לפיכך, שתי הוועדות לא הפעילו את סמכותן להטיל עיצום כספי או סמכויות .אחרות מכוח חוק איסור הלבנת הון בתקופה זו. כמו כן, על אף מספר הדיווחים המועט .של בעלי רישיון בנק חוץ, המפקח לא ביצע ביקורות בבנקים אלו משנת 2013 , עניינם לא .הובא לדיון בוועדה לעיצום כספי, וזו לא הפעילה לגביהם את סמכותה להטיל עיצום .כספי או סמכויות אחרות.