המשרד להגנת הסביבה . אכיפה בתחומי הגנת הסביבה מצב זה יוצר חוסר אחידות באכיפה ופגיעה בשוויון, שכן עבירה אשר תיאכף לפי חוק עזר ברשות אחת תגרור קנס מופחת, בעוד שאם אותה עבירה תיאכף לפי חוק ראשי ברשות אחרת, יוטל בגינה קנס גבוה יותר. הועלה כי עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2018 , לא צלחו הניסיונות לקדם הצעות חוק לתיקון חוק רשויות מקומיות, אשר יתמודד עם קשיים משפטיים ואחריםם לגבי מערך הפיקוח והאכיפה ולא הביאו לגיבוש הליכי חקיקה מתקדמים. הביקורת העלתה כי קיים קושי משפטי בעניין סמכותו של עובד ביחידה סבי בתית אזורית לאכוף בשטחן של כל הרשויות השותפות ליחידה את החוק , ולא רק בשטח המוניציפלי שבו הוסמך עובד היחידה הסביבתית ובמקום שבו ממוקמת היחידה. כך למשל, יחידת הפיקוח ביחידה הסביבתית האזורית השרון, המעניקה שירותים סביבתיים לשבע רשויות מקומיות סמוכות, פורקה בשל קושי זה. עובדה זו מאלצת כל רשות הנעזרת בשירותיה של יחידה סביבתית אזורית להסמיך ולהכשיר בנפרד, ועבורה בלבד, פקחים בתחום מקצועי ומורכב, וחלקן חוזרות לאכוף חוקי עזר. משרד מבקר המדינה מברך על כוונתו לקדם את האכיפה הסביבתית ויעקוב אחר נושאי תוכנית העבודה האמורה ואחר ביצועה. מהנתונים עולה כי במפעלי A שבהם בוצע פיקוח נמצא שיעור גבוה של הפרות כאלה: הממוצע הארצי עומד על כ -42% מהמפעלים שבוצע בהם פיקוח ונמצאו בהם הפרות משמעותיות ואף חמורות115 , ובמחוז דרום עומד שיעור זה על כ-71%. לגבי מפעלי B נמצא כיהפיקוח בוצע עליהם "על פי זמינות משאבים ובכפוף לשיקול הדעת המקצועי של המחוז", וכי בוצע פיקוח רק על 386 מפעלים, שיעור של כ- 7% מכלל מפעלי116B. . מספר .המפעלים .שעברו פיקוח מספר .המפעלים .שבהם נמצאו .הפרות שיעור .המפעלים .בעלי הפרות .(מהמפוקחים) . הנתוניםבלוח מראים כי בממוצע ארצי, פחות מחצי מה הפרות המשמעותיות שהתגלו במפעלים מסוג A (כ-45% ) ובמפעלים מסוג B (שיעור של כ-48% )עברו אכיפה, וזאת בלי להביא בחשבון הפרות משמעותיות שהיו מתגלות לו בוצע פיקוח על מפעלים רבים יותר. נתונים אלו עולים בקנה אחד עם ניתוח הנתונים שהובאו לעיל לגבי כלל המפגעים המהותיים. עוד עולה כי במפעלי A שבהם בוצע פיקוח נמצא שיעור גבוה של הפרות משמעותיות: הממוצע הארצי עומד על כ-42% מהמפעלים שבוצע בהם פיקוח ונמצאו בהם הפרות משמעותיות ואף חמורות117 ,ובמחוז דרום עומד שיעור זה על כ-71%. משרד מבקר המדינהמעיר למשרד להג "ס כי המחוזות מתעדים באופן חסר את המפגעים הסביבתיים, ואין לדעת אם המפגעים שאינם מתועדים מטופלים על דרך ההסדרה ומסולקים או שאינם מטופלים כלל. לגבי כלל המפגעים המתועדים נמצא כי רובם (כ-59% .) אינם נאכפים יתרה מכך, מהנתונים גם עולה כי כחצי מהמפגעים המהותיים מטופלים על דרך ההסדרה, אף שהם ברמת חומרה רגילה או חמורה, ונוהלי המשרד קובעים כי נדרשת אכיפה בגין כל אחד מהם. בשנת 2016 נמצאו גם שיעורים גבוהים של הפרות משמעותיות במפעלי A ואף על פי כן 55% מהן לא נאכפו118 , ולא הגיעו אפילו לשלבי אכיפהמינהלית ראשונית, פרוצדורלית - כזו שאינה מענישה את הגורם המפגע או מטילה עליו סנקציה, כגון התראה או שימוע. .129 רשויות (כ-82% ) מאלו שענו על השאלון רואות צורך בהנחיה מקצועית מוגברת של המשרד להג"ס בתחום האכיפה הסביבתית לפי חוק רשויות מקומיות, ומהן 55 רשויות גדולות ו -74 קטנות. מתוך 129 ,הרשויות הללו93 .רשויות ציינו כי יש בכך צורך במידה רבה מבין 48 ,העיריות שענו לשאלון7 עיריות (כ-14% ), ענו כי אין להן ועדה לאיכות סביבה כנדרש בחוק. .נתונים אלה מלמדים שהאכיפה הסביבתית ברשויות המקומיות אינה מבוצעת על פי תוכנית עבודה סדורה, שהייתה מאפשרת קביעת מדיניות סביבתית ויעדים בנושא בטווח הקצר ובטווח הארוך. לפיכך מידת יעילותה ברשויות המקומיות מוטלת בספק. .מתרשים 10 עולה מגמה מעורבת בנושא שביעות רצונן של הרשויות המקומיות משיתוף פעולה עם גורמים אחרים בתחום הגנת הסביבה. הדבר בולט במיוחד בנושא שיתוף הפעולה עם המשטרה הירוקה, שלגביו ענו 50.4% מהרשויות כי אינן מרוצות 165 , ובמידה פחותה יותר בנושא שיתוף הפעולה עם רשות הטבע והגנים שלגביו ציינו 36% מהרשויות כי אינן מרוצות. .מהנתונים בלוח 10 עולה כי מספרהמשרות הכולל במשטרה הירוקה נותר כמעט ללא שינוי במשך שבע שנים, ואף צומצם בשנת 2018 .בשני עובדים הביקורת העלתה כי במהלך השנים מאז חקיקת חוק רשויות מקומיות בחר משרד הפנים שלא לנקוט פעולות לקידום יישומו176 , אף שהחוק קובע את שר הפנים כשר האחראי לביצועו של החוק ואף שקיימים כלים בידי משרד הפנים לביצוע אחריות זו. הביקורת העלתה כי חילוקי הדעות בנושא זה נמשכו שנים ולא באו על פתרונם174 , יצרו מתחים ביןמשרד הפנים למשרד להג "ס, והביאו לקיפאון בהטמעת חוק רשויות מקומיות. גם האפשרות שנידונה כאמור להעביר את האחריות ליישום החוק ממשרד הפנים למשרד להג"ס לא מומשה 175 . מניתוח התשובות לשאלון הביקורת עולה כי מצב בלתי תקין זה חל גם בכל הקשור לנושא האכיפה הסביבתית ברשויות המקומיות, וכי חוק רשויות מקומיות כמעט שאינו מיושם: בחלק מהרשויות אין פקחים סביבתיים, וברוב הרשויות שבהן יש פק חים מתבצעת אכיפה דלה; האכיפה באמצעות פעולות חקירה היא זניחה עד אפסית וכך בהתאם גם כמות התיקים הפליליים, וחלק לא מבוטל מהרשויות גם אינן אוכפות באמצעות קנסות. ממכלול תשובות אלה נראה אפוא שהאכיפה הסביבתית בכללותה, חסרה ברוב הרשויות המקומיות. .95 רשויות (35 רשויות גדולות ו-60 רשויות קטנות), שהן יחדיו כ-60% מהרשויות שהשיבו על השאלון, ציינו שלא הוכנו אצלן תוכניות עבודה בתחום האכיפה הסביבתית באף לא אחת מהשנים 2017-2013 ;32 רשויות השיבו שהכינו רק בחלק מהשנים; ורק 31 רשויות השיבו שהכינו תוכניות עבודה בכל אחת מהשנים. 105 רשויות, שהן67.3% ,מהרשויות שהשיבו ציינו כי אין להן תוכניות אב או תוכניות רב-שנתיות להגנת הסביבה. מתשובות הרשויות המקומיות על השאלון עולה כי בכ-40 (כ-26% ) רשויות מקומיות מאלו שענו עליו אינן מתבצעות שום פעולות תביעה (אף לא בתחומים שאינם הגנת הסביבה). בפילוח לפי גודל הרשות עולה כי 33 (כ-35% ) רשויות קטנות מאלה שענו אינן מבצעות שום פעולות תביעה, ובקרב הרשויות הגדולות נמצאו שבע רשויות שאינן תובעות. מהאמור לעיל ניתן ל הסיק שבכל הנוגע לנושאים סביבתיים, שינוי התפיסה המיוחל של תפקיד הפקח והנדרש מכך לא חלחל עדיין בקרב הרשויות המקומיות, והוא נותר פיקוחי במהותו. הסמכויות שמפעילות הרשויות מתרכזות בעיקר ברמת הפיקוח ובהטלת קנסות, בעוד שסמכויות החקירה והגשת כתבי אישום, שהן סמכויות מהותיות באכיפה סביבתית אשר יוצרות הרתעה ומקדמות ציות, כמעט שאינן מופעלות. מתוך כלל המשיבים ציינו 80 רשויות מקומיות (כ-50% ) כי הן לא הטילו קנסות בגין עבירות סביבתיות בשנים אלה, לפי הפילוח הזה: 17 רשויות גדולות (כ-25% מהרשויות הגדולות) ו-63 רשויות קטנות (כ-68% מהרשויות הקטנות). מתוך כלל המשיבים ציינו 116 רשויות מקומיות (כ-72% )כי הן לא ניהלו כלל תיקי הגנת סביבה בחמש השנים האחרונות, לפי הפילוח הזה: 40 רשויות גדולות (כ-60% מהרשויות הגדולות שהשיבו) ו-76 רשויות קטנות (כ-82% מהרשויות הקטנות שהשיבו). היות שהרשויות המקומיות נרתעו מהאפשרות להיוותר ללא כלים מינהליים גמישים יחסית, העדיפו רובן להיוותר עם סמכויות מינהליות, ולכן פעלו לפי החריג שמתיר להן מנגנון סעיף 11 בחוק רשויות מקומיות, החליטו על אכיפה לפי חוקי עזר, ולא פעלו לפי חוק רשויות מקומיות. ואכן, מניתוח תשובות הרשויות המקומיות על השאלון עולה כי נכון למועד סיום הביקורת כ-40% מהרשויות הגדולות (המחויבות באכיפה ס ביבתית) אוכפות רק חוקי עזר, וכ -27% מהן אוכפות חיקוקים בודדים (חיקוק אחד עד חמישה חיקוקים)198; נתונים אלו ראויים לבחינה במסגרת הליך הערכה של יישום החוק שכן הם מצביעים על כֶּשֶּל בכל הנוגע להשגת מטרת החוק ועל כך שהרשויות המקומיות ממעטות ליישם את חוק רשויות מקומיות. חוק רשויות מקומיות מטיל חובה על רשויות גדולות ומעניק רשות לרשויות קטנות לפעול בתחום שיפוטן לאכיפת חיקוקי הסביבה המנויים בו. מטרת החוק אפוא היא לקדם אכיפה סביבתית בכל הרשויות המקומיות, והחוק מעודד זאת גם על דרך ייעוד הקנסות לקופת הרשות המקומית. הכלל הקבוע במנגנון סעיף 11 קובע מדרג נורמטיבי גבוה יותר לחקיקה ראשית, והדבר עולה בקנה אחד עם מטרת החוק ועם האינטרס הציבורי הלאומי לקדם אכיפה סביבתית משמעותית יותר בשלטון המקומי, ואילו העדפת חוקי העזר מנוסחת כחריג המצריך הצעה של ראש הרשות והסכמת היועץ המשפטי שלה. החריג שבמנגנון סעיף 11 מנוסח בצמצום יחסי ונועד לאפשר גמישות מקום בו רשות מסוימת מעוניינת במקרה מסוים להחיל חוק עזר המקביל לחיקוק. הביקורת העלתה כי במקום שבע משרות, שיועדו למערך החקירות על פי החלופה שנבחרה, אוישו כאמור ארבע בלבד וכי שלוש המשרות הנוספות בוטלו. יתרה מכך, כיוון ששלושת רכזי החקירות שגויסו ממשיכים לאייש תקני מפקחים, אין אפשרות לגייס במקומם מפקחים חדשים למשטרה הירוקה, כלומר משרות רכזי החק ירות באות על חשבון משרות מפקחים. למערך המודיעין הוקצה תקן חדש אחד בלבד, ולדברי מנהל המשטרה הירוקה מרבית פעילות המודיעין המעשית136 מתבצעת זמנית על ידי עובדים ומפקחים קיימים במשטרה הירוקה, נוסף על תפקידם ואגב פגיעה במערך המבצעי שלה. הביקורת העלתה כי אף שנבחרה חלופה מבין שלוש החלופות לשינוי מבני, היא אומצה בפועל חלקית בלבד. החלופה לא נתמכה בהקצאת כוח אדם מספקת, שעליה הוחלט, לביצוע יעיל של השינוי המבני ולהשגת מטרותיו, והיא נותרה אפוא החלופה שאומצה בעיקר מהבחינה הרעיונית. להלן הפרטים: הביקורת העלתה כי מצב בלתי תקין זה מוסיף להתקיים. המשרד מתקשה באכיפה בתחומים שבאחריותו, בין היתר, בשל היעדר הלימה בין היקף האכיפה שגדל בתחום מקצועי ומורכב, ובין משאבי כוח האדם הנדרשים לכך - הן בהיבט הכמותי והן בהיבט האיכותי. בהקשר זה יש אף לתת את הדעת לשאלת המתאם בין הגידול במשימות של המשרד לבין היעדר גידול בתקציב שהוקצה לכך בשנים האחרונות. מהאמור לעיל עולה אפוא כי גם כאשר קיימות תוכניות עבודה לאכיפה סביבתית ברשויות, לרוב הן אינן נבחנות על ידי גורם סביבתי מקצועי, וכי חלק לא מבוטל מהפקחים הסביבתיים פועלים ללא ממונה מקצועי. .במהלך השנים הביעו סמנכ"ל בכיר לאכיפה במשרד להג"ס ומנהל המשטרה הירוקה את עמדתם כי המחוזות נרתעים מנקיטת אמצעי אכיפה נגד מפוקחים וכי אינם אוכפים מספיק. בישיבת הנהלת המשרד להג"ס שהתקיימה בשנת 2013 אמר מנהל המשטרה הירוקה דאז כי הוא "סבור שיש רתיעה במשרד מאכיפה על התעשייה. יש כיום מומחיות מספקת בתחום וצריך להגביל בזמן את תהליכי ההסדרה והמעבר לאכיפה". סמנכ"ל בכיר לאכיפה הוסיף כי אין "הלימה בין כמות ההפרות של מפעלי התעשייה שדווחה לבין הכמות שמגיעה לתיקי חקירה"; כי המשרד להג"ס צריך לקבל החלטות עקרוניות בדבר תפקידו כמאסדר או כאוכף; וכי קיימים מפגעים סביבתיים בני יותר מעשור בהם "המפגע נפתח עשרות פעמים, הועברו עשרות התראות והתקיימו עשרות שימועים". מנכ"לית המשרד להג"ס דאז סיכמה את הישיבה באומרה כי "העלייה בפעילות הפיקוח היא חשובה אך קיים פער בלתי קביל בין שיעור החריגות בתעשייה לבין מספר תיקי החקירה והעיצומים הכספיים. לפי המידע שהוצג קיימת שונות גדולה בין המחוזות בהחלטה על פתיחת בחקירה פלילית". מהנתונים שהובאו בפרק זה עולה כי מגמה לא ראויה זו ממשיכה גם כיום. נגד חצי מהמפגעים המהותיים כלל אינה מתבצעת אכיפה מינהלית או פלילית130, והם מטופלים, אם בכלל, באמצעות הסדרה, ללא כללים אחידים בדבר אופן יישומה. הסדרה עשויה אומנם להתאים למפגעים טכניים ופשוטים, אולם קיום הליכים מתמשכים של הסדרה או אכיפה מינהלית במפגעים מהותיים, ודיונים ארוכים עם המפוקחים על טיב ההסדרה או משכה, מעבירים למעַוולים מסר כי ההסדרה אינה אלא המשך של המשא ומתן הרגולטורי. מצב זה שבו פעולות האכיפה נגד הפרות משמעותיות ומפגעים מהותיים נעשות בשיעורים נמוכים עד זעומים הוא חמור ביותר, אינו תואם את דרישות נוהל אכיפה סביבתית ונוהל מפגעים חמורים, פוגע בהרתעה מול מעַוולים סביבתיים ומעביר מסר שלילי לציבור שלפיו ההשלכות הנובעות מביצוע עבירה סביבתית אינן כה חמורות - והוא טעון שינוי מידי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי במבחן התוצאה החריג שבמנגנון סעיף 11 (הקבוע בסעיף11 ) הפך לכלל וכמעט רוקן]ב[ מתוכֶּן את חוק רשויות מקומיות. התוצאה שנוצרה היא כי מרבית הרשויות המקומיות החריג ו את עצמן מתחולתו, באופן מוחלט או מרובו. הדבר אינו מתיישב עם מטרתו העיקרית של החוק לקדם אכיפה סביבתית עדכנית ואחידה במדינת ישראל באמצעות רתימת הרשויות המקומיות לנושא. מציאות זו אינה יכולה להיוותר ללא כל פעולה מצד הרשות המבצעת, ויש מקום שמשרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי, ובשיתוף המשרד להג"ס ומשרד המשפטים, יבחנו בהקדם את הנושא. במסגרת בחינה זו עליהם לבדוק את השלכותיה של התנהלות הרשויות בהפעלת חוקי העזר במקום הוראות חוק הרשויות המקומיות ואם יש מקום ליזום שינוי בחקיקה, אשר יצמצם את השימוש בחריג לחוק ויקדם פתרונות נדרש ים נוספים. אם בחינה זו לא תיעשה בהקדם, הרי שנדרשת פעולה רגולטורית יזומה בהובלת משרד הפנים לבדיקת הגורמים לאי -יישומו של חוק רשויות מקומיות, לגיבוש פתרונות נדרשים לשינוי המצב בשיתוף המשרד להג"ס ומשרד המשפטים ליישומם, ולביצוע בקרה על התהליך. בדבר טענת משרד ה פנים כי יש לסייג את הטלת האחריות על הרשויות במסגרת חוק רשויות מקומיות כל עוד אינם עומדים לרשותן המשאבים הנדרשים לכך, ראוי שטענה כזו תעלה רק לאחר פנייה פרטנית בנושא לאגף התקציבים המבוססת על ניתוח עלויות פרטניות של יישום חוק רשויות מקומיות ועל בחינת מקורות תקציביים למימונן. מן האמור לעיל ומתוצאות השאלון שלפיהן רובן המכריע של הרשויות המקומיות אינן מפעילות סמכויות חקירה ואמצעי אכיפה פליליים אחרים ובאופן כללי מתקשות באכיפה בהליך פלילי סביבתי, פעולות שהן מטבען מורכבות יותר ודורשות מיומנות מקצועית בתחום האכיפה הסביבתית, עולה כי הפעלת הסמכויות בתחום האכיפה שהוקנו לרשויות המקומיות בחוק לוקה בחסר. משמעות יישומו של חוק רשויות מקומיות על ידיהן היא מעבר מתפיסה מצומצמת של שמירה על סדר וניקיון באמצעות חוקי עזר לתפיסה נרחבת יותר של הגנת הסביבה, באמצעות חקיקה ראשית . מדובר בשינוי מהותי בתפיסת תפקיד הפיקוח בשלטון המקומי ובתהליכי עבודתו של הפקח ברשות המקומית161 : מעבַר לאחריות על הסביבה בתחומים רחבים ומקצועיים; מעבַ ר מפונקציה של פיקוח לאכיפה פלילית באמצעות חקירה והגשת כתבי אישום; ומעבַר לתפיסת פיקוח מערכתית המנהלת ממשקים ושיתוף פעולה בין רשויות שונות ובין גורמי אכיפה שונים. שינוי זה בתפיסת תפקיד הפיקוח בשלטון המקומי חייב את הרשויות המקומיות להיערך ולהטמיע בקרב כל העוסקים בנושא את כל הנדרש מכך. על שאלה זו השיבו 95 רשויות, ומתשובותיהן עולה כי ברובן המכריע הפקחים הסביבתיים אינם בעלי השכלה רלוונטית: כ-71% מהרשויות השיבו כי לאף לא אחד מהפקחים הסביבתיים יש השכלה גבוהה רלוונטית בתחום מדעי איכות הסביבה, כימיה, סביבה, גיאוגרפיה או חקלאות, או בעלי תעודת הנדסאי. רק כ -14.7% השיבו כי כל הפקחים הם בעלי התואר הנדרש. בדוח שלטון החוק ברשויות ניתנה המלצה כי משרד הפנים יבחן מול משרד האוצר אפשרות להעלאת שכר רוחבית לפקחים העוסקים באכיפה סביבתית, במטרה לעודד מועמדים בעלי השכלה מתאימה לאייש את תפקיד הפקחים הסביבתיים. הביקורת העלתה כי משרד הפנים לא בחן וממילא גם לא קידם זאת מול משרד האוצר, למרות התחייבות משרד הפנים ליישם את המלצות הדוח.
.מהנתונים בתרשים 11 עולה כי הכפיפות המינהלית של הפיקוח ברשות המקומית היא לרוב ישירה למנכ"ל הרשות או לראש הרשות (כ-52% מהרשויות). מצב זה אינו מקדם אי-תלות בעבודת הפקחים הסביבתיים, הנחוצה לאכיפה אפקטיבית ועצמאית; כ-10% מהרשויות ענו כי הן כפופות גם מקצועית לדרג הנבחר ברשות, וכ-17% מהן ענו כי אין להן ממונה מקצועי.