משרד התרבות והספורט . מניעת אלימות בספורט ואולם המשרד לא דן בהמלצות המרכז לאתיקה להטמעת הקוד, ולא קבע מתווה חלופי לנושא כדי להבטיח את יישומו בכלל גופי הספורט באופן שיטתי ולאורך זמן. מהנתונים עולה שבעונה 2014 -2013 חלה עלייה תלולה בשיעור העברות של בעלי עניין בהשוואה לשתי העונות הקודמות עד כדי כך ששיעור זה הוכפל והגיע לכ- 73% . זוהי עליה ניכרת ביותר המחייבת נקיטת פעולות הסברה יזומות להטמעה של התנהגות נאותה בקרב בעלי עניין וכן פעולות הרתעה מפני התנהגות אלימה. אחת הדרכים לכך היא גיבוש, הסדרה והטמעה של כללי אתיקה לבעלי עניין. ואולם משרד התרבות והספורט, המועצה, ההתאחדות לכדורגל ואיגוד הכדורסל לא המליצו על קביעת סטנדרטים בסיסיים מוסכמים לתנאים במגרשי ספורט בליגות החובבים. ואולם, למעט הדרישה מגוף המבקש תמיכה לשלב את הקוד האתי בתקנון היסוד שלו ופעולות למניעת חשש להימצאות בניגוד עניינים של חברי ההנהלה בגופי הספורט- המשרד לא עמד על כך שגופי הספורט ידווחו לו על פעולות התאמה והטמעה בהתאם לפנייתו מיולי 2013 , ולא יזם פעולות מעקב נוספות בנושא, ואף אין ברשותו נתונים על טיב ההתאמה של הקודים האתיים, לרבות הוראות הטמעה, אופן הטמעתם והפרות של כלליהם. ואולם המשרד, המועצה, ה התאחדות לכדורגל ואיגוד הכדורסל לא גיבשו תכנית פעולה מקיפה לטיפוח האוהדים. יזמות אחדות שנקטו גורמים שונים באופן פרטני, לעתים בסיוע של המשרד, דוגמת המודל למניעת אלימות במגרשי כדורגל של המשרד לבט"פ, הופסקו. בנסיבות אלה לא ניתן מענה לצורך בקירוב האוהדים. להלן פירוט: שיפור הקשר עם אוהדים ומיסודו בדרכים שונות תורמים לשמירה על הסדר במגרש ולהפחתת האלימות, ובה בעת מעצימים את הקבוצה ואת הפן התרבותי והמהנה של האירוע כולו. אף כי הגופים הנוגעים בדבר, ובראשם ההתאחדות לכדורגל איגוד הכדורסל וכן המשרד, כגוף המתכלל, למדו את הנושא והכירו זה מכבר בחשיבותו, הם לא גיבשו שום כלי או מודל שיחייב את כל הקבוצות המקצועניות שיש להן קהל אוהדים גדול, והם אינם משתפים פעולה לקדם מהלכים בנושא. ראוי שגופים אלה יבחרו בהקדם את דפוס הפעולה המחייב ויפעלו להטמעתו בקרב האיגודים והקבוצות בתיאום עם ארגוני האוהדים. ואולם, המשרד לא הוביל ולא תיכלל עם המשטרה, הפרקליטות ומשרד המשפטים, ההתאחדות לכדורגל ואיגוד הכדורסל, עבודת מטה לקידום המתווה שהציע היועמ"ש לממשלה להתמודדות עם גילוי הגזענות לרבות הוספת אמצעים משמעתיים על ביטויי גזענות במצבי קיצון במהלך משחק בהתאם לסיכום של היועמ"ש לממשלה (ראו להלן). הביקורת העלתה שלרשות משרד התרבות והספורט או לרשות גוף שלטוני אחר אין מאגר נתונים של כלל אירועי האלימות וביטויי הגזענות בספורט. לפיכך אין הם יכולים לקבל תמונת מצב מלאה ומעודכנת על סוגי האירועים והעברות, דרגת חומרתם, מקומם על פי הליגות וענפי הספורט, ובכך נפגעת יכולתם לקבל החלטות מושכלות ולהפיק לקחים אופרטיביים. המועצה למניעת אלימות קיבלה נתונים של דוח ההגינות של הקרן ודנה בהם, וביוני 2014 אף יזמה, לראשונה, איסוף נתונים על א ירועים מהגופים שיש להם מידע חלקי בנושא - המשטרה, התאחדות הכדורגל ואיגוד הכדורסל והקרן. ואולם התהליך היה חד -פעמי, ומאז לא המשיכה באיסוף הנתונים באותה מתכונת או במתכונת אחרת. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה, כי סמכות ההרחקה על ידי קצין משטרה היא אחד הכלים שהוקנו לה כדי להתמודד עם מפרי סדר במגרשי הספורט, ויעילותה הוכחה בשימוש בה בעולם. גם אם אין חובה חוקית לחייב את המורחק להתייצב בתחנה עקב הפגיעה בחירותו - הנחיית המשטרה מקנה לשוטר את הסמכות להשתמש בכלי זה כאמצעי אפקטיבי יותר למניעת כניסתם של מורחקים מפרי סדר למגרשים בעת המשחק, ואולם קציני המשטרה כמעט שאינם משתמשים בו. על האח"ם לעקוב אחר האופן שבו מיישמים קציני החקירות את ההוראה לחייב את המורחקים להתייצב בתחנה המשטרה ולעדכנה או לגבש לה חלופה אם יהיה בכך צורך. לנוכח עמדת הגורמים המקצועיים במטא"ר ולפיה מערך טכנולוגי הוא אמצעי יעיל ונגיש לזיהוי המורחקים ולפתרון מכלול הבעיות בתחום זה, על המשטרה, כמתוכנן, להשתמש בפועל במערכת זיהוי הפנים עם הפעלתה בסוף 2015. משרד מבקר המ דינה מעיר, כי המחלוקת בין ההתאחדות למשרד החינוך בנוגע לקיום הצעה של תכנית אסטרטגית משותפת להתאחדות ולמשרד החינוך מצביעה, כשלעצמה, על היעדר שיתוף פעולה בין הגופים - באופן ישיר או במועצה למניעת אלימות בספורט. על משרד התרבות והספורט והמועצה להוביל את המערך המשותף למניעת אלימות בספורט. לשם כך עליהם, בין היתר, לעמוד על הפערים הקיימים בין המצב המצוי והמצב הרצוי ולגבש תכנית כוללנית לחינוך ספורטאים בליגות הילדים והנוער שתאגד את כל הפעילויות המתבצעות בנושא לפי סדרי עדיפויות ויעדים משותפים, ולהפעיל מעקב אחר יישומה. ואולם התכנית האסטרטגית לא יצאה לפועל ולא מתקיים כל שיתוף פעולה בין ההתאחדות ואיגודי הספורט ובין משרד החינוך. הועלה שההתאחדות לכדורגל ואיגוד הכדורסל פנו למשרד החינוך בבקשה לשתף פעולה בביצוע הפעולות החינוכיות בענפי הספורט, ובכללן קי ום פעילויות בנושא בתוך בתי הספר, אך משרד החינוך לא דן בפניותיהם ולמעשה דחה אותן על הסף. על המשרד, המועצה, ההתאחדות לכדורגל וכן בעלי עניין בענפי ספורט אחרים - לקדם, בחוק או בדרכים אחרות, את הגבלת השידור וההפצה של אירועי אלימות במגרשים על ידי אמצעי התקשורת. לצד תיקונים כאמור על גופים אלה למצות את הכלים הקיימים בהסדרים ובהסכמים הקיימים ואף לבחון מנגנון אכיפה אפקטיבי דוגמת קנסות מינהליים. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את התגייסות הגופים לסיום משותף של גיבוש רשימת אמצעי העידוד והפצתה בהקדם. ואולם, בשנה שחלפה מאז לא גיבשו המשטרה והגופים האחרים רשימה של אמצעי עידוד שתהיה מקובלת על כל הנוגעים בדבר, ואין נוהל מחייב בנושא. בנסיבות אלה הבעיה שוועדת צור הצביעה עליה לפני כשנתיים וחצי - שמקורה בחוסר האחידות של מדיניות הכנסת אמצעי עידוד למגרשים -עדיין לא באה על פתרונה. ואולם, למרות היתרונות הגלומי ם בהנפקת כרטיסי אוהדים, ברישומם, וביצירת אפקט ההרתעה, נושא זה טרם הוסדר על ידי כלל הגורמים המעורבים, ובהם: המשרד, ההתאחדות לכדורגל, איגוד הכדורסל, המשטרה וגופים בעלי עניין נוספים. משרד מבקר המדינה מעיר שעל ההתאחדות לכדורגל, כארגון הגג של ענף הכדורגל בישראל, להשתמש בכל הכלים החינוכיים והמניעתיים העומדים לרשותה ואף לפתח כלים נוספים כדי להתמודד עם גזענות בכלל תחרויות הכדורגל בזירה המקומית. מן הראוי שהיא תשקול ל החמיר את הסטנדרטים הנדרשים מהקבוצות ולחייב בביצוע "תכנית עשר הפעולות" את כל הקבוצות הישראליות ולא רק את אלה שקיבלו רישיון להשתתף בתחרויות של אופ"א. על ההתאחדות, בין היתר, לעקוב אחר פעולות של הנהלות הקבוצות נגד התבטאויות גזעניות של אוהדים (למשל בדומה לפעולו ת של הקרן החדשה לישראל) ולוודא כי ההנהלות אכן פועלות בתחום זה ברוח תקנון היסוד של ההתאחדות, העוסק בפיתוח ערכי תרבות ומוסר בקרב קבוצות הכדורגל החברות בה והספורטאים שלה. על ההתאחדות להניע את הנהלות הקבוצות לקדם פעולות בתחום זה במסגרת פעילותה להטמעת כללי האתיקה המקצועית לבעלי עניין בספורט (ראו להלן), לשתף פעולה עם מינהלת הליגה ובמידת הצורך אף לבחון גיבוש סנקציות נוספות (כסנקציות כספיות) כנגד הנהלות המתעלמות לחלוטין מביטויי גזענות של אוהדיהן. ואולם, לצד צעדי האכיפה האמורים, המבטאים מידה של החמרה בפעולות האכיפה של ההתאחדות נגד התבטאויות גזעניות - עד מועד סיום הביקורת בדצמבר 2014 , היא לא מיצתה את השימוש בכלים שבסמכותה כדי להתמודד עם גילויי גזענות קיצוניים של אוהדים: היא לא נערכה בשיתוף המשטרה להסמיך את שופט המשחק להפסיק משחק מיד ולפנות יציעים בהתפרעויות חמורות, והיא אף אינה נוקטת לשם כך במתווה שלושת הצעדים האמור או בדרך אחרת; זאת - אף על פי שכל המעורבים בנושא עמדו על קוצר ידם של גורמי האכיפה בהתמודדות עם תופעת הגזענות במגרשי הכדורגל בישראל, ועל הצורך להשתמש בכלים אפקטיביים יותר. משרד מבקר המדינה מעיר להתאחדות לכדורגל שהיה עליה להיערך, זה מכבר, עם המשטרה והגופים האחרים הנוגעים בדבר, לקראת הפסקה של משחקים והרחקה של אוהדים במשחקים שבהם מתגלים ביטויי גזענות חמורים. זאת לנוכח הסיכומים שהיו בנושא מ - 2012 ואילך. על ההתאחדות בשיתוף גורמי האכיפה - המשטרה, הפרקליטות היועמ"ש לממשלה - וכן משרד התרבות והספורט והמועצה לפעול לקידום השימוש בכלי זה נגד התבטאויות גזעניות קיצוניות בעת משחק, ולהסתייע לשם כך גם במינהלת הליגות המקצועניות - הגוף המייצג קבוצות אלו. משרד מבקר המדינה מציין, כי יש לראות בחיוב את הפעולות שמבצעת ההתאחדות כדי להתמודד עם התבטאויות גזעניות במגרשי הכדורגל. עם זאת, כאמור לעיל, ההתאחדות עדיין אינה ממצה את השימוש בכל כלי המניעה והאכיפה העומדים לרשותה. עליה להיערך בשיתוף כלל הגופים הנוגעים בדבר להגברת השימוש בכלים הקיימים, לנתח את האפקטיביות שלהם ולפתח כלים חדשים אם יהיה בכך צורך. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה על התמשכותו של התהליך להקמת היחידה הייעודית לטיפול בהימורים בלתי -חוקיים בספורט , למרות הסכמת כל הגורמים בנוגע לתועלת הגלומה בה להתמודדות עם תופעות האלימות בספורט. על הפיקוד הבכיר של המשטרה להביא לידי גמר את התהליך הממושך המתנהל בעצלתיים של הדיונים במרכיבי היחידה ובפתרונות למימונה. עד השלמת התהליך על המשטרה לתת את המענה המודיעיני והמבצע י המיטבי להיבטים החמורים של האלימות בספורט ומחולליה לסוגיהם. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה, כי מספר תיקי החקירה וכתבי האישום המועטים עומדים ביחס הפוך להיקפם של גילויי הגזענות ביציעים, וספק אם המשטרה, כמובילה של מערך האכיפה, נקטה עד כה בכל האמצעים העומדים לרשותה כדי ליישם את המדיניות של "אפס סובלנות" בנושא. לאחר כשש וחצי שנים מאז חוקק החוק, ועל אף העובדה שהמפכ"ל, ראש אח"ם, המשנה לפרקליט המדינה והיועמ"ש לממשלה הדגישו שיש לתת עדיפות לחקירה ולתביעה של התבטאויות גזעניות - המעיטה המשטרה בטיפול אכיפתי והרתעתי בתופעות אלה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על המשטרה ליישם את נהליה ולפעול ביתר שאת נגד ההתבטאויות הגזעניות. עליה לשקול גם את האפשרות של שיתוף פעולה עם גורמים חוץ -משטרתיים שיכולים לסייע לה בכך, כמשקיפי ההתאחדות ואף משקיפי הקרן או התקשורת. ואולם הביקורת העלתה, כי ההתאחדות לכדורגל אינה מחייבת את כלל הקבוצות לקבוע תכנית חינוכיות להתמודדות עם התבטאויות גזעניות (למעט, כאמור בעת העברת הזכויות על הקבוצה); אינה מחייבת ככלל (למעט, כאמור, פעולות במסגרת נבחרת ישראל) את המאמנים ואת השחקנים להירתם לפעילות פומבית נגד גזענות ואף אינה דורשת מארגוני אוהדים לנקוט פעולות נגד תופעה זאת. בכל הנוגע להתמודדות עם הת נהגות אלימה בספורט בקרב ילדים ונוער - דור העתיד של הספורטאים, הגישה המנחה צריכה להיות ש"מה שניתן למנוע בתחילת הדרך או לתקן בקלות יחסית בגיל צעיר, הופך למשימה בלתי-אפשרית בהמשך" 44 . האחריות להשגת מטרה זו מוטלת על מערך הגופים הנוגעים בדבר שלרשותם מגוון של אמצעים חינוכיים ומניעתיים. הנתונים על היקף אירועי האלימות בקרב ליגות הנוער בכדורגל מצביעים על פעולות לא אפקטיביות של המשרד, משרד החינוך וגופי הספורט האחראים לחינוכם. על משרד התרבות והספורט, משרד החינוך, ההתאחדות לכדורגל ואיגוד הכדורסל לקיים מערך חינוכי משותף ש ל כל בעלי הזיקה לילדים ונוער הנוטלים חלק במשחקים, ולרתום אותו למשימה של החדרת ערכי כבוד והגינות במשחקי הילדים והנוער. עליהם לנקוט יד קשה כלפי כל ביטוי של אלימות מצד הילדים או הוריהם. כמו כן על ההתאחדות לכדורגל לתת בידי שופט המשחק כלים להתמודדות עם הורים המפגינים אלימות פיזית או מילולית, ומצד שני לנתב את ההורים לקחת חלק בפעולות מאורגנות למניעת אלימות ולהגברת ההגינות במשחקים אלה. משרד מבקר המדינה מציין, כי יש לראות בחיוב את הפעולות שעושים המועצה והמשרד לחיזוק הקשר עם גופים פרטיים ועמותות מהמגזר השלישי העוסקים במניעת אלימות בספורט. עם זאת, מכל האמור לעיל עולה שהמשרד לא נקט פעולות ארוכות טווח של תכלול, למידה, תכנון ופיתוח תכניות להגברת המודעות הציבורית לעלייה בגילויי הגזענות והאלימות בספורט והתוויית הכלים להתמודדות אתה. לפיכך עליו, בסיוע המועצה, לפתח ולקדם גם יזמות בין-משרדיות, בין -מגזריות ורב -תחומיות בנושאים אלו תוך התבססות על מחקרים ומודלים שפותחו בחו"ל. עליו לנקוט פעולות להגדלת מספר ארגוני האוהדים והעמותות מהחברה האזרחית שיפעילו בסיועו התקציבי פרויקטי ם חינוכיים שיביאו לידי מניעת אלימות וגזענות בספורט והקניית ערכים ספורטיביים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התרבות והספורט, כי הפעולות לשיפור הקשר עם אוהדים שהוא וגופים נוספים ניסו לקדם, נעשו לפני כשלוש שנים. הכיוון שבו פועלים המשרד והמועצה בכך שהם שבים ודנים בימים אלה (מאי 2015 ) בפתרונות כמו מודל מצילה- הוא הכיוון הנכון ליצירת דפוסי עבודה עם אוהדים וגיוסם לפעילות לצמצום האלימות. חלפו יותר מארבע שנים מאז הועלה הצורך לעדכן את תנאי הסף הנדרשים ממנהל אירוע ואת טיב הכשרתו, ומאז הצביעו המשטרה, המשרד, ועדת צור, המועצה וההתאחדות לכדורגל על הצורך בתיקון החוק, כדי שמנהלי אירועים יוכלו לשמש גורם מפתח בניהול יעיל של אירוע ספורט, תוך מזעור אירועי האלימות או מניעתם. למרות זאת, במועד סיום הביקורת ואף ביולי 2015 , טרם הסתיים שלב הגיבוש של ההצעה לתיקון החוק בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד, כי עליו להביא לידי סיום את גיבוש ההצעה לתיקון החוק כדי לאפשר את הכשרתם של בעלי התפקידים האלה בהתאם לצרכים שאותרו זה מכבר, ו להבטיח את אי -תלותם באינטרסים של הקבוצה המעסיקה אותם. מדובר בכלי חיוני ביותר לניהול אזרחי אפקטיבי יותר של אירועי ספורט רבי-משתתפים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד, כי הוא זה שעמד על הצורך לפצל את מסלולי ההכשרה למנהלי אירועים כבר בנובמבר 2011 . עוד מוסיף משרד מבקר המדינה כי על המשטרה שהייתה הראשונה להצביע על הצורך בתיקון החוק בנושא, להירתם לסיום תהליך החקיקה המתבסס על דרישותיה שהחל בו המשרד. על המשרד, שהשר העומד בראשו מסמיך, כאמור, את מנהלי האירוע, ואף הוא תומך בתיקון המוצע בחוק, לשוב ולהעלות לפני פורומים משותפים עם סגל הפיקוד הבכיר של המשטרה ומשרד המשפטים את החסמים והקשיים המעכבים מציאת פתרון מוסכם כדי לזרז את קבלתו. נמצא ש ככלל מנהלי אירועי הספורט אינם מכינים דוחות סיכום אירוע. גם המפקדים הטריטוריאליים - במחוז או במרחב - אינם מוודאים ש הם עשו זאת בתום כל משחק, כנדרש בהוראות אג"ם. לפיכך אין ברשות המשטרה והגופים האחרים תמונת מצב של כל אירוע ושל מכלול האירועים במשחקים כבסיס לקבלת החלטות ולהפקת לקחים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על המשטרה והמשרד, האחראי לביצוע החוק, להסמכת המנהלים ולטיב הכשרתם, לעמוד על כך שמנהלי האירועים ישתמשו בכל הכלים שהוקנו להם למעקב אחר האירועים האלימים באירועי הספורט ולמניעת הישנותם. עד מועד סיום הביקורת לא שינתה המשטרה את תכנית ההכשרה הקיימת של הסדרנים כך שיושם דגש מיוחד על יכולתם להתמודד עם הפרות סדר במגרשים, ובכלל זה לא בחנה את תנאי הסף הנדרשים מהם, את סיווג משימותיהם ואת הכשרתם, ולא ניסתה ליישם בתחום זה את ההמלצות שהעלו הגורמים השונים. המשטרה רק שבה והצהירה במאי 2014 על הצורך לבחון את הכשרתם של הסדרנים והתכנים שהם לומדים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על המשטרה לפתח תכנית הכשרה לסדרנים שתיתן מענה לנקודות התורפה בתכנית הקיימת ותקנה לסדרנים את המיומנויות המקצועיות הדרושות להם להתמודדות ע ם מכלול תפקידיהם, ובפרט עם אירועי אלימות.
במשך כל שנות הפעלת החוק חוזר ועולה נושא תפקודם הלקוי של הסדרנים והימנעותם משימוש בסמכויות שהוקנו להם כדי לשמור על הסדר בעת אירועי ספורט - נקודת תורפה המעמידה בספק את תכלית ההסדר החדש - העברת הניהול של אירוע ספורט והאבטחה בו לבעלי תפקידים אזרחיים. תפקודם הלקוי משקף גם דרישות סף ורמה מקצועית בלתי-מספק ות של הסדרנים, וכן הקפדה בלתי-מספקת של הממונים על הפעלתם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על המשרד והמשטרה, יחד עם הגופים הרלוונטיים האחרים להשלים את גיבוש תיקוני החקיקה לשיפורם של תפקוד הסדרנים. בה בעת על המשטרה וההתאחדות לכדורגל ושאר איגודי הספורט הנוגעים בדבר לנקוט את האמצעים העומדים לרשותם, במסגרת ההסדר החוקי הקיים, כדי לשפר את תפקודם ואת יכולתם של הסדרנים להתמודד עם אירועי אלימות במגרשים, שכן הם חוליה מרכזית במערך האבטחה באירועי ספורט ולא ניתן להתפשר על איכות תפקודם.