משרד הרווחה והביטחון החברתי . פעולות המדינה לקידומם של מקבלי גמלת הבטחת הכנסה ולשילובם בתעסוקה ואולם, הצלבת נתונים שביצע משרד מבקר המדינה בין נתוני בט"ל לנתוני ש"ת העלתה כי אף שכ -25% (כ- 31,600 ) ממקבלי ה"ה שהתייצבו בש"ת ב-2016 נמצאו בוועדות כושר של ש"ת כאנשים עם מוגבלות בינונית או קשה (קרי, אלה אנשים עם מוגבלות של ממש), כמחציתם כלל לא הגיעו לאבחון נכות בבט"ל, ראו תרשים 4 .להלן אף שש"ת פוגש קבוצה זו של מקבלי ה"ה ואף מזהה אצלם מוגבלות העשויה לזכותם בקביעת אחוזי נכות ולפיכך גם בקצבת נכות או בשיקום מקצועי - הפעילות שהוא נוקט כדי להפנותם לאבחון הולם בבט"ל, מצומצמת בהיקפה ומתקיימת רק בחלק מהלשכות 50 . בשל התועלת הרבה העשויה לצמוח למקבל ה"ה מקבלת קצבת נכות או שיקום מקצועי ולנוכח החסמים שהאוכלוסייה הנידונה מתמודדת עמם, על ש"ת להגביר את שיתוף הפעולה עם בט"ל ולהפנות אליו את תובעי ה"ה שוועדות כושר זיהו אצלם מוגבלות ולא הגיעו לאבחון נכות בבט"ל, כדי שיאבחן אותם בוועדות הרפואיות שלו. מניתוח שערך משרד מבקר המדינה ע ולה כי ב -2016, כרבע מהמתייצבים בש"ת שאובחנו בבט"ל עם 20% ,נכות או יותר לא עברו כלל ועדת כושר בש"ת (כ- 8,000 )תובעי ה"ה. .במבט כולל - בקרב אוכלוסיית מקבלי ה"ה יש כ - 50,000 איש (כשליש מהאנשים שקיבלו ה"ה בשנת 2016 )בחודש אחד לפחות שמוגבלותם פוגעת בתפקודם, ושיקום מקצועי יכול לסייע לרבים מהם להשתלב בעבודה או להתקדם בעולם העבודה. בקבוצה זו נכללים אלו שאובחנו בבט"ל עם 20% נכות או יו תר (כ - 35,000 )איש54 , ואלו שוועדות כושר של ש"ת אבחנו כבעלי מוגבלות בינונית או קשה ולא אובחנו בוועדה רפואית בבט"ל (כ - 15,000 .)איש אך למרות זאת - לא ניתן להם שיקום מקצועי מתאים. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הפעלת התכניות החדשות של בט"ל לאוכלוסייה עם מוגבלות בעלת חסמים מרובים. עם זאת, על אגף השיקום בבט"ל ומשרד העבודה והרווחה לנתח ביחד את הסיבות למיעוט שיקום מקצועי בקרב מקבלי ה"ה עם מוגבלות, ולבחון אם התכניות הקיימות מתאימות למאפייני האוכלוסייה הזאת. כמו כן, עליהם, בשיתוף עם ש"ת, לנקוט גם פעולות יזומות כמו יידוע, הפניה וליווי של האוכלוסייה שיסייעו למקבלי ה"ה למצות את זכויותיהם לשיקום מקצועי. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שאף שחלפו כ-15 שנה מאז תוקן החוק, לא נקבעו כללים43 בנוגע לאנשים עם מוגבלות המטופלים בש"ת, ובכלל זה מקבלי ה"ה. על שר העבודה והרווחה, בשיתוף ש"ת, לקבוע כללים ולהכין תכניות או להרחיב תכניות קיימות44 .בהתאם לתיקון לחוק האמור כתוצאה מפערים בשיתוף הפעולה ובהעברת המידע בין ש"ת לבט"ל - יש מקבלי ה"ה רבים שש"ת הכיר במוגבלותם, אך הם לא אובחנו בבט"ל; ולהפך - כאלה שיש להם אחוזי נכות מבט"ל אך מוגבלותם אינה מוכרת בש"ת; ושיקום מקצועי (בבט"ל או במשרד העבודה והרווחה) כמעט שאינו ניתן למקבלי ה"ה. לכן, הזכויות של חלק ממקבלי ה"ה לקצבת נכות, לשיקום מקצועי ולהשמה בהתאם למוגבלותם אינן ממוצות. על שר העבודה והרווחה, הממונה על בט"ל, משרד העבודה והרווחה וש"ת, להוביל עבודת מטה לשיתוף פעולה בין הגופים הללו כדי למצות את כל האמצעים שיכולים לתרום להכנסתם של מקבלי ה"ה עם מוגבלות למעגל העבודה. על גופים אלה לבחון בהקדם דרכים לשיתוף פעולה - הן בדמות העברת מידע ביניהם (בכפוף לכללי הגנת הפרטיות) הן בדמות פנייה יזומה למקבלי ה"ה והרחבה של בחינת הזכאות לקצבת נכות ולשיק ום מקצועי. יש חשיבות יתרה לקידום הנושא בעיקר מאחר שמדובר באוכלוסייה חלשה. על שר העבודה והרווחה לפעול לכך שש"ת ומשרד העבודה והרווחה יחזקו את שיתופי הפעולה ביניהם ויגבשו נוהל מסודר, כדי לאתר אוכלוסייה שנזקקת לעזרה בהסרת אותם חסמים שהטיפול בהם הוא בתחום אחריותן של המחלקות לשירותים חברתיים, ולהפנותה אליהן. כך יוכלו מקבלי ה"ה ליהנות מהליווי, הכלים והמומחיות שמשרד העבודה והרווחה מציע, שיכולים לסייע להם להתגבר על חסמים בדרכם לתעסוקה. . בביקורת נמצא כי משרד העבודה והרווחה מציע למקבלי ה"ה - החיים בעוני חמור - רק טיפול חלקי ביותר בנושא מיצוי זכויות וטיפול בחובות. משרד העבודה והרווחה גם אינו פועל ליצירת שיתופי פעולה עם ש"ת או עם בט"ל כדי לבצע שיחור 63 אל אותם מקבלי ה"ה שיכולים להיעזר בשירותיו, ולכל הפחות לקבוע שעל גופים אלה להפנות למרכזי עוצמה ולמחלקות לשירותים חברתיים את האנשים הזקוקים לכך. כך למשל, במרכזי עוצמה הקיימים כרבע מהמטופלים הם מקבלי ה"ה. ואכן, בביקורת עלה שאף על פי שמגוון גורמים המליצו ליישם תכנית ארצית מתואמת לטיפול בחסמי ת עסוקה למקבלי ה"ה116 - המדינה לא קיבלה על עצמה לקבוע מדיניות כוללת, לבצע אותה ולתרגם אותה לתכנית מתואמת אחת. גופים רבים מציעים באופן עצמאי תכניות ומענים המתאימים למקבלי ה"ה. כל גוף פועל על פי אילוצים וסדרי עדיפויות משלו, אך לא בהכרח על פי צורכיהם של מקבלי ה"ה. לפיכך, הטיפול מתבצע במקטעים שונים ובלתי מתואמים, יש חסמים שכמעט אינם מטופלים כלל, ומרבית מקבלי ה"ה אינם מקבלים כלים תעסוקתיים מלבד התייצבות בלשכת התעסוקה. אין גורם שמתכלל את כלל המענים המוצעים - לא ברמת התכניות ואף לא ברמת הפרט, וכך אין למקבל הגמלה כתובת אחת לקבלת טיפול מותאם לקראת שילוב בתעסוקה . יוצא כי אף שמקבלי ה"ה הם קבוצה מרובת חסמים וענייה הזקוקה לסיוע רב כדי להשתלב בתעסוקה - המדינה מזניחה את הטיפול בחסמים העומדים בדרכם. במצב הנוכחי - למרות פריסתה של תכנית "מעגלי תעסוקה" - לא נראה שהמצב של רובם צפוי להשתפר בהרבה. בהיעדר "מבחן תעסוקה אפקטיבי" למרבית תובעי ה"ה, בט"ל וש"ת אינם יכולים לזהות את מקבלי ה"ה שיוכלו להשתלב בעבודה אם יקבלו תמיכה מתאימה. בביקורת נמצא כי על אף ההמלצות השונות של בט"ל ומסקנות ועדת לרון בנוגע לקשר השלילי שבין יציאה לעבודה לזכאות לגמלה ולהטבות הנלוות (שבעקבות יה אימצה הממשלה את ההמלצה על הצורך במעבר מתון מעולם הקצבאות ליציאה לעבודה לגבי הנכים ) במועד סיום הביקורת אין כל הדרגתיות בהפסקת הזכאות לקבלת ההטבות הנלוות הניתנות למקבלי ה"ה. על בט"ל ומשרד האוצר לבחון את מבנה הגמלה והפסקת הזכאות להטבות כך שלא ישמשו תמריץ שלילי ליציאה לעבודה או להגדלת היקף העבודה, ולחתירה לעצמאות כלכלית. יש לבחון את האפשרות להעניק תקופת הסתגלות למקבלי ה"ה שנכנסו למעגל העבודה כדי להפחית את החשש העמוק מפני אובדן ההטבות לפני שה ם מתייצבים בעבודה. כך יוכלו להסתגל ביתר קלות ליציאה לעבודה ולהתנתקות מעולם הקצבאות. זאת ועוד, יש מקום לבחון את התוצאות של תכנית הפיילוט שנעשתה על משפחות חד -הוריות, כדי לברר אם נכון להחיל מודל זה על כלל המשפחות בה"ה להגברת התמריץ להשתלבות בתעסוקה (או להגדלת היקף העבודה). ואולם, בביקורת עלה כי ש"ת אינו ממצה את הפוטנציאל התעסוקתי של תובעי ה"ה בני 50 או יותר. אף על פי שלרבים מהם עשויה להיות מסוגלות תעסוקתית, ש"ת אינו עושה די כדי להכניס אותם למעגל התעסוקה. ההתייחסות של ש"ת לתובעי ה"ה בני ה -50 ומעלה היא זהה ואחידה לכולם, על בסיס גיל בלבד, והוא אינו מבחין ביניהם ואינו מאתר את אלו שלהם מסוגלות גבוהה יותר להשתלב בעבודה. כך, מגיל 50 עד גיל פרישה נדרשים כל תובעי ה"ה להתייצב בלשכות פעם בחודש ולראות פקיד פנים מול פנים רק פעם בארבעה חודשים בערך - זאת, לעומת שאר התובעים הנדרשים לרוב להתייצב מדי שבוע ולפגוש פקיד מדי חודש. יודגש שהסדר זה יש בו כדי להקל על תובעי ה"ה המתקשים מאוד להשתלב בתעסוקה ושההתייצבויות מכבידות עליהם עוד יותר. ואולם, הוא אינו מאפשר להבחין בין קבוצות שונות בקרב בני ה -50 ,ויותר ומצמצם מאוד את ההזדמנויות של אותם תובעי ה"ה שעודם רחוקים מגיל פרישה ויש להם פוטנציאל לתעסוקה (כגון אלו שזה עתה הצטרפו למעגל הקצבאות) לקבל טיפול בדמות הפניות לעבודה ולכלים תומכי תעסוקה. .על ש"ת כגוף ציבורי להתאים את הטיפול בתובע ה"ה מבוגר למצבו האישי של כל אדם ולא לבססו על יחס גנרי שבבסיסו עומד אך ורק מאפיין הגיל, ובפרט מפני שרבים מהם יכולים להשתלב בעבודה בעזרת סיוע מתאים. בלי טיפול בשלב זה עלול אדם להתקבע בעוני עד סוף ימיו. על ש"ת לנתח את מאפייניה של קבוצה זו, לבחון בהקדם ובאופן מעמיק את הטיפול בה ולמצוא דרכים מתאימות לקדמה. היות ש שר העבודה והרווחה הוא הנושא באחריות המיניסטריאלית לשילובם של מקבלי ה"ה בשוק העבודה מתוקף אחריותו על משרד העבודה והרווחה, בט"ל וש"ת - עליו לפעול להקמת מנגנון מתכלל להסרת החסמים ולהבטחת קיומו של "מבחן תעסוקה אפקטיבי". משפחה ש נאלצת להסתמך רק על גמלת ה"ה עלולה להגיע ל ידי חרפת רעב, לשקוע בחובות הולכים וגדלים (תהליך שעלולות להיות לו תוצאות הרסניות וארוכות טווח מבחינה כספית, נפשית וחברתית131 ,) להזדקק לתרומות ולצדקה ולוותר על צריכת שירותים חיוניים, לרבות מזון ותרופות . יתר על כן, למצב הזה יש גם תוצאות קשות כלפי הדור ה בא - ילד שגדל במשפחה כז את יתקשה מאוד לצאת ממעגל העוני. על ש"ת בשיתוף אגף התקציבים לבחון את האפשרות לתת טיפול שיטתי, מקיף ומותאם לבני קבוצות אלה שיוכל לתרום לשילובם בתעסוקה או להרחבת היקף העסקתם של מי שכבר עובדים, כדי לשחררם מהתלות בקצבאות. .הליווי לאחר ההשמה חיוני להגברת ההתמדה בעבודה, למניעת נשירה ממנה וחזרה לגמלה ולהגברת האפקטיביות של פעילות ש"ת. לפיכך, על ש"ת לברר את הסיבות לתופעת "הדלת המסתובבת" בקרב תובעי ה"ה ולבחון את האפשרות ללוות אותם לאחר ההשמה כדי להקל עלי הם להתמיד בתעסוקה, ואולי אף להתקדם בה, באמצעות תמרוץ פקידיו או בדרך אחרת. על בט"ל וש"ת לבחון במשותף מודל מיטבי לפישוט ההליך הבירוקרטי שיהיה יעיל למערכת וידידותי למקבל הגמלה, וליישמו בהקדם. אם לא ימצאו הגופים בהקדם פתרון למחלוקת ביניהם, עליהם לפנות בעניין לשר העבודה והרווחה הממונה על שניהם111. . מתשובת בט"ל עולה כי טרם גובשו דרכי הפעולה לגבי מיצוי הזכות לקבל ה"ה - על בט"ל לגבש בהקדם תכנית עבודה אופרטיבית ומקיפה להסרת החסמים למיצוי הזכות לגמלת ה"ה, תוך קביעת לוחות זמנים לביצועה ולהוציאה לפועל. זאת, נוכח עוניה ונזקקותה של קבוצה כה גדולה בקרב שכבות האוכלוסייה החלשות שלכאורה אינן ממצות את זכותן לגמלת ה"ה, ולפיכך אינן יכולות לשפר את מצבן הכלכלי, וגם נמנעת מהן עזרה של רשויות המדינה בתכניות לשילובם בתעסוקה. לנוכח החובה המוגברת של רשויות המדינה לקיים הליך הוגן, על ש"ת לאייש לאלתר את ועדות הערר בנציגי ציבור ולבחון את האפשרות להגביל את תקופת כהונתם של יושבי ראש ועדות הערר. משרד מבקר המדינה מעיר לש"ת כי גם אם סביר שיש להכניס אדם שהיה מחוץ לשוק העבודה שנים רבות למשרה חלקית תחילה, יש לוודא שמצב זה לא יתקבע. על ש"ת להציע כלים תומכי תעסוקה לאלו שמתאימים מקרב מקבלי ה"ה שעובדים כדי לקדמם מקצועית, להרחיב את היקף המשרה שלהם ואת משכורתם ולייצבם בשוק התעסוקה, כדי לשחררם מהתלות בגמלה. . מהאמור לעיל עולה כי גם ההכשרה המקצועית המועטה הניתנת לתובעי ה"ה (הן במסגרת תכנית השוברים והן במסגרת הקורסים המתוקצבים) אינה מותאמת לרבים מהם. המעוניינים בהכשרה מקצועית כדי לשפר את סיכוייהם להשמה איכותית נתקלים בחסמים, בעיקר אי -התאמה של סדרי התשלומים בתכנית השוברים ואי -התאמה של ההכשרות המקצועיות למקבלי ה"ה. על האגף להכשרה בסיוע של ש"ת להכין תכנית ייעודית לתובעי ה"ה אשר תיתן מענה למכלול החסמים שהם נתקלים בהם. . ,לנוכח מציאות החיים הקשה של מקבלי ה"ה, משרד העבודה והרווחה בט"ל, ש"ת ומשרד האוצר לא עשו מאמץ משותף לגבש מדיניות ממשלתית מתכללת לטיפול במקבלי ה"ה ובהסרת חסמיהם להשתלבות בעבודה, ולא נתנו את דעתם על הפער שבין גובה גמלת ה"ה למינימום הנדרש לקיום בכבוד. ב התחשב בהיקף האוכלוסייה של מקבלי ה"ה והשיעור הגבוה מהם שאינו מועסק ונותר לאורך שנים במעגל הגמלה - על שר העבודה והרווחה בשיתוף משרד האוצר, לפעול לגיבוש מדיניות ממשלתית מתכללת לטיפול במקבלי ה"ה, ובכלל זה להפעיל "מבחן תעסוקה אפקטיבי" לכלל אוכלוסיית מקבלי ה"ה, בין השאר גם באמצעות הרחבה של תכנית "מעגלי תעסוקה". במבחן זה, לאחר אבחון איכותי וסיוע מעמיק ומותאם אישית בהסרת החסמים - ניתן יהיה לשלב בעבודה, בתמיכה הדרושה, את המתאימים לכך . עם השלמת המהלך, ובעקבותיו צמצום צפוי של מספר מקבלי הגמלה, עליהם לבחון את האפשרות להפנות משאבים לאלו שאינם מסוגלים לצאת לעבודה ויוותרו במעגל הגמלה, כדי לאפשר גם להם קיום מינימלי בכבוד. .נמצא כי בט"ל וש"ת יודעים זה מכבר שהבירוקרטיה מכבידה על המבוטחים ועל מערכת בט"ל: הנושא עלה בפגישות עבודה של מנכ"לי הגופים בשנים 2016 -2015 ,והם החליטו לקיים פגישה בנושא עם אגף התקציבים במשרד האוצר. במשך כמה שנים אף בוצע פיילוט בלשכת ש"ת בסכנין - תובעי ה"ה שם הגישו אישורי אי-התייצבות בלשכת התעסוקה ולא בבט"ל. למרות זאת - עד מועד סיום הביקורת לא קודם הנושא כלפי אגף התקציבים, הפיילוט בסכנין הסתיים בלי שהופקו ממנו לקחים והוסקו מסקנות, וממילא טרם תוקן נושא מתן אישורי אי-ההתייצבות. .מנתוני הלשכה המשפטית של ש"ת עולה כי מ -243 ועדות ערר שהתכנסו בשנת 2016, כ-66% מהוועדות היו בהרכב חסר, כלומר עם נציג ציבור אחד או בלי אף נציג ציבור. מכאן שהדיון ברוב הוועדות התקיימו בהרכב חסר, ללא איזון נדרש של נציגי ציבור. בשנת 2016 נרשמו לתובעי ה"ה 10,326 סירובים והוגשו 2,951 עררים בגין סירובים ואי-התייצבות, מהם התקבלו 168 עררים ונדחו 1,412104. קשיי שפה ומיעוט השכלה הן גם הבעיות העיקריות שתובעי ה"ה מדווחים עליהן כחסם ליציאה לעבודה. בפועל , מניתוח שביצע משרד מבקר המדינה של נתוני ש"ת ובט"ל עולה כי מקבלי ה"ה עם חסמי שפה והשכלה מתקשים יותר לצאת ממעגל הקצבאות, ראו תרשים 7 להלן. ואולם בביקורת נמצא כי רק מתי מעט מתובעי ה"ה השתתפ ו באחד הקורסים האמורים: בשנים 2017 -2016 רק כ -800 תובעי ה"ה השתתפו בקורסים לעברית תעסוקתית, וכ -850 תובעי ה"ה בלבד הופנו לקורסי השלמת השכלה במשרד החינוך. מהמוצג לעיל עולה כי מקבלי ה"ה מקבלים טיפול חלקי ומועט בתחומי ההכנה לתעסוקה, האבחון לנכות והשיקום המקצועי לאנשים עם מוגבלות, הטיפול במצבים משפחתיים מורכבים ובחסמים כלכליים, בפערים בהשכלה ובשליטה בעברית ובסיוע למיצוי זכויות. ללא טיפול ממוקד בחסמים המרובים והמורכבים הללו - המחייב גם שיתוף פעולה בין משרד העבודה והרווח ה, ש"ת ובט"ל, שנמצא שאינו מספק - לא יוכלו מקבלי ה"ה לצאת לעבודה או להרחיב את היקף תעסוקתם. ואולם, כפי שעלה בביקורת, אין הם מטופלים כראוי, ומרבית מקבלי ה"ה נותרים שנים רבות במעגל הגמלה ואינם יכולים להיחלץ ממנו. חשוב לשלב בתעסוקה מקבלי ה"ה, ולפיכך, על ש"ת, בט"ל, משרד העבודה והרווחה ומשרד החינוך לפעול במשותף ו ביתר שאת להס רת החסמים המונעים יציאה לעבודה (או הרחבה של היקף העבודה) של מקבלי ה"ה ולהתמקד בפתרונות המתאימים ביותר לכל אחד ממקבלי ה"ה. עולה, שהטיפול בחסם המרכזי ביותר של הקבוצה הגדולה ביותר בקרב מקבלי ה"ה מוזנח כמעט לחלוטין, ואף גורם אינו מתמודד באופן מקיף ומעמיק עם חסמי ההשכלה והשפה של קבוצה גדולה של אנשים החיים בעוני ומרוחקים מעולם העבודה. על משרד החינוך ועל ש"ת לקדם במשותף מתווה להרחבת היצע האפשרויות להשלמת השכלה למקבלי ה"ה שיש להם שנות לימוד מעטות והם רוצים להשלים את השכלתם כדי לשפר את סיכוייהם להשתלב בעולם העבודה. בנוגע לחסם השפה, המשפיע על השילוב בתעסוקה בקרב רבים כל כך ממקבלי ה"ה, על ש"ת ועל משרד החינוך לפעול בתיאום ביניהם כדי להעניק טיפול מקצועי ומקיף בחסם זה, לקדם הרחבה של הקורסים לעברית תעסוקתית ולהתאימם לקבוצות שונות. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את האפקטיביות של תכנית "מעגלי תעסוקה", אך יוצא שגם בשנים הקרובות לא תיתן תכנית זו מענה לצורכיהם של מרבית מקבלי ה"ה , שכן יטופלו בה בעיקר תובעי ה"ה חדשים, ורק מיעוט מקרב מקבלי ה"ה ותיקים. גם עם הפעלת תכנית "תנופה" לצידה, מ רבית תובעי ה"ה נותרים ללא מענה של תכנית תעסוקתית. להלן, בתרשים 8, שיעור הכיסוי הצפוי לתכניות אלה לפי התכנון הקיים: משרד מבקר המדינה מעיר, כי לאור האפקטיביות המוכחת של תכנית "מעגלי תעסוקה" והעובדה שהיא מיושמת זה כמה שנים והבשילה לשלב של יישום קבוע (ולא ניסויי), וכדי להימנע מהפסקת הפעלתה או עיכובה של תכנית כה חשובה בשל היעדר של תקצוב מובנה וקבוע, על ש"ת ומשרד האוצר לשקול לתקצב את "מעגלי תעסוקה" בבסיס התקציב של ש"ת. כמו כן, על ש"ת, משרד העבודה והרווחה ומשרד האוצר לבחון מהו המתווה המתאים לפריסת מענים תעסוקתיים נרחבים יותר בעבור מקבלי ה"ה ותיקים ומבוגרים הזקוקים להם, שהם למעשה רוב מקבלי ה"ה.
מניתוח הנתונים שהתקבלו מהאגף להכשרה עולה כי בשנים 2016 -2014 עלה מספר השוברים המיועדים לתובעי ה"ה מ-365 ל-619 בשנה, ואולם שיעור הנשירה שלהם מהקורסים בשנים 2015 -2014 היה כ-31% וכ-40% .בהתאמה