משרד החוץ . פעילות המשרד בתחומי הדיפלומטיה הציבורית אף על פי שהתקנון מגדיר את תפקידיו של "מדור תדמית ישראל", לא נמצאה יחידה כזו במבנה המשרדי, והמדור אינו ק יים בתקן המשרדי המאושר. . מתהליך קבלת ההחלטות בנוגע לפרויקט "מיתוג ישראל" (ראו להלן בפרק על הניסיון להרחיב את "מיתוג ישראל" לפרויקט לאומי). אפשר לאתר חפיפה בין כמה מהתחומים שבסמכותו של משרד ההסברה והתפוצות הנוגעים לתחומי העיסוק בדיפלומטיה ציבורית ובין תחומים שעליהם אמון משרד החוץ בעיסוקו זה. בעת הקמת משרד ההסברה והתפוצות לא נעשתה חלוקה פורמלית בין התפקידים של שני המשרדים בתחומי הדיפלומטיה הציבורית וההסברה. משרד החוץ אינו שותף בתכנית תמ"ר אף על פי שתכנית זו נושקת לתחומי הסברת הפנים והדיפלומטיה הציבורית. משרד מבקר המדינה העיר למשרד ראש הממשלה כי יש מקום לצרף את משרד החוץ לתכנית זו, ומשרד ראש הממשלה קיבל את ההערה והזמין את משרד החוץ להשתתף בדיוני ועדת ההיגוי של התכנית. מהפרוטוקולים של ועדת ההיגוי עולה שלאחר דיון זה ועד אוקטובר 2008 קיימה הוועדה עוד שלוש ישיבות, ומאוקטובר 2008 עד אפריל 2010 לא התקיימו ישיבות כלל. את הדיון האחרון בנושא גיוס החסויות קיימה הוועדה ביולי 2008 . יצוין כי במרס 2009 התחלפה הממשלה ויו"ר הוועדה החדש, מר אייל גבאי, מונה רק במאי 2009 לתפקיד מנכ"ל משרד ראש הממשלה. אולם ממו עד מינויו ועד לישיבת ועדת ההיגוי הראשונה חלפו 11 .חודשים. לאחר מכן התקיימו שלוש ישיבות רצופות סך הכול התכנסה ועדת ההיגוי שבע פעמים בשנים 2008 -2010 . מכאן שוועדת ההיגוי, שתפקידה היה לעקוב אחר התקדמות הפרויקט, לא התכנסה בפרק הזמן שמאוקטובר 2008 עד אפריל 2010, שבו נעשו רוב פעולות ההכנה לקראת התערוכה, ועל כן לא הייתה מעורבת בפרויקט כלל. אי-מעורבותה של ועדת ההיגוי בלטה גם בהליכי קבלת ההחלטות הקשורים בגיוס החסויות, שכאמור, החל ביזמתה. מאחר שהוועדה קיימה את הדיון האחרון בנושא גיוס החסויות ביולי 2008 היא לא ידעה כיחלו עיכובים בנושא זה (ראו להלן). מאחר שהמשרד לא פרסם מלכתחילה מכרז ברור ומפורש לתפקיד מנהל הביתן אלא נאלץ להתמודד עם סוגיית מינוי המנהל תוך כדי התקדמות הפרויקט ולקראת מימושו, נקלע המשרד למצוקת זמן ונקט הליכי התקשרות שעוררו סימני שאלה. על המשרד, המתעתד להוסיף לנהל פרויקטים בהיקפים דומים, לבחון את ההליכים שהובילו לשרשרת אירועים זו ולקבוע מתכונת פעולה שתימנע בעתיד את הישנותם של הליקויים. לדעת משרד מבקר המדינה, בשלב הראשון של בחירת היועץ - שבו עשה משרד החוץ חקר שוק (RFI) כדי להגדיר את צורכי הפרויקט, ולאחר שכמה מהיועצים החיצוניים העלו את הצורך בתפקיד מנהל הביתן, תפקיד שהוא חשוב מאוד לארגון ולניהול של פרויקט גדול כל כך, היה על משרד החוץ לבחון את ההמלצה ואת האפשרות לפרסם מכרז לתפקיד זה. משהחליט המשרד שהוא מעדיף לשלב בין שני התפקידים, היה עליו לעשות זאת באופן מפורש ומפורט, כדי שיהיה ברור שתפקיד היועץ מגלם בתוכו את ניהול הביתן במהלך התערוכה, על ההשלכות הנובעות מכך לעניין שינויים במ תכונת ההעסקה בתקופת התערוכה, שאפשר היה לצפות אותם כבר במועד כריתת החוזה. נמצא כי החוזה לא עסק מפורשות בצורך להימצא פיזית בשנגחאי בכל ימי התערוכה לשם ניהול הביתן ובהשלכות של עניין זה על מרכיבי השכר וההוצאות. ממצאי הפרק הדן בטיפול של משרד החוץ בארגון ובאירוח של משלחות עיתונאים ומעצבי דעת קהל מעידים כי התשתית הארגונית במשרד אינה ערוכה כיאות לטיפול בתח ום זה ואינה יכולה לארח משלחות בהיקף משמעותי, כפי שהמשרד מעוניין. מספר המשלחות המתארחות קטן, התקציבים שהוקצו למטרה זו מנוצלים ניצול חלקי בלבד, וכיום אין מסגרת ארגונית ייעודית האמונה על הטיפול בנושא ויכולה לקדמו קידום של ממש. מן האמור עולה כי נוסף על משרד החוץ, גם משרדים וגופים ממשלתיים אחרים עושים פעולות דומות. היה ראוי אפוא שהמשרד ינצל את ביקורן של המשלחות האלה בארץ כדי לקדם את מטרותיו של פרויקט המיתוג, גם אם מטרות הביקור שונות, מעצם ה יותן קשורות לתחום פעילותו וסמכויותיו של כל משרד. משרד מבקר המדינה העיר למשרדים השונים המארגנים הבאת משלחות עיתונאים לארץ כי כל עוד הם רואים בהבאת המשלחות פעולה שיש בה כדי לשפר את תדמית ישראל בעולם, עליהם להגביר את שיתוף הפעולה ביניהם. איגום המשא בים האנושיים והכספיים בנושא זה יכול לייעל את ארגון המשלחות שכן כל משרד יתרום את חלקו הן מתחומי העיסוק שלו והן מתקציבו ויגביר את התועלת הכללית שאפשר להפיק ממשלחות אלה. על פי הצעת תכנית העבודה למיצוב ישראל, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרדים השונים לבחון את האפשרות להסדיר מתכונת עבודה משותפת לארגון המשלחות שהם מביאים ארצה. לדעת משרד מבקר המדינה, תוצאות הניסוי שנעשה בטורונטו מחזקות את עמדת המשרד בדבר הצורך בניסויים נוספים שיסייעו להעריך את מידת פוטנציאל ההצלחה של הפרויקט, בטרם תתקבל החלטה בסוגיית הרחבתו לפרויקט לאומי שעלות יישומו גדולה מאוד. ניסויים אלה נדרשים כדי להפיק לקחים בעניין מרכיבי הפרויקט, דרכי יישומו ותזמון יישומו. ניסויים נוספים שהיו כאמור אמורים להיעשות בטוקיו ובפראג, ואף נכללו בתכנית העבודה לשנת 2009 , לא יצאו אל הפועל באותה שנה, אף על פי שלמשרד החוץ היו המשאבים הכספיים לכך, בשל הניצול המועט של התקציב שהוקצה לפרויקט המיתוג. מן הממצאים עולה כי ההחלטהעל הקפאה חלקית של הפרויקט התקבלה עוד קודם לקבלת התקציב בפועל, ולכן אם אמנם בחר המשרד להקפיא את הפרויקט או את חלקו היה עליו למשוך את בקשת התקציב או את חלקה הנוגע לעניין. מכל מקום, המשרד לא הצליח להשיג גם מטרות שתוכננו על פי תכנית העבודה שגובשה עוד בשנת 2007 , ולא היו מותנות בפעולותיה של חברת הייעוץ הבין-לאומית. יתרה מכך, שלבים מחקריים שאמורים היו להיעשות בשנים אלה על פי תכנית העבודה לא נעשו (ראו להלן). הביקורת העלתה כי הגם שתקנון המשרד קבע כ י מע"ת מבקרים היא האחראית לטיפול בביקורי עיתונאים, המשרד לא קבע הנחיות מפורטות לאירוח משלחות אלה. הביקורת העלתה כי אין נוהל הנוגע לז הות הגורם שילווה משלחות עיתונאים. התברר כי בעבר, כשמע"ת מבקרים הייתה מאוישת במלואה, נהגו נציגי המחלקה ללוות משלחות אלה. במועד הביקורת נמצאו מקרים שבהם משלחות לוו בידי מלווים שאינם עובדי המשרד או בידי מורי דרך חיצוניים ששירותיהם נשכרו לשם כך. לדעת משרד מבקר המדינה, על אף ההבחנה הפונקציונאלית בין מטרות הביקור של משלחות אורחים רשמיים לבין המטרות של משלחות עיתונאים, הרי שמטרות הליווי של שני סוגי משלחות אלה הן דומות במהותן: ליווי המשלחת בידי גורם הבקיא בחומר המדיני וההסברתי. לפיכך ולאור החשיבות שמייחס התקנון לבחירת מלווה מתאים למשלחות כתנאי להצלחת ביקורן, מן הראוי שמשרד החוץ יבחן את האפשרות להפעיל מחדש את הנוהג של ליווי המשלחות בידי נציגי מע"ת מבקרים. יצוין כי ההחלטה לשכור שירותי חברות חיצוניות לארגון ולליווי של המשלחות אינה פוטרת את המשרד מהתמודדות עם סוגיה זאת, הגם שאת הפעילות הלוגיסטית-מינהלית הכרוכה בתיאום ובארגון של ביקורי העיתונאים אפשר לעשות באמצעות חברות אלה. בביקורת נמצא כי המלצות אלה לא נבחנו עד כה, ובכללן ההמלצות בעניין הקמת מאגר נתונים ממשלתי המרכז את המידע הנוגע למיזמים המגוונים בתחום הדיפלומטיה הציבורית, המופעלים כיום בידי המשרדים הממשלתיים וגופים אחרים, ובפרט את היקף ההוצאות של המדינה על המימוש של המיזמים האלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מעבר לישיבות משותפות אד הוק, חשוב להקים פורום קבוע לקידום פרויקט המיתוג בכללו, שבו ישתפו פעולה כלל היחידות המטפלות בעניין, ובהן האגפים המרחביים והתפקודיים והנציגויות. הקמתו ש ל פורום כזה תעלה בקנה אחד עם המחויבות הארגונית ליישום מיזם המיתוג, שעליה הצהיר משרד החוץ, וקיומו של פורום כזה יכול להגדיל את סיכויי ההצלחה של פיתוח הפרויקט ויישומו. לדעת משרד מבקר המדינה ניסיונו של המשרד ליצור אפשרות לשלב בין תפקיד היועץ לבין ת פקיד מנהל הביתן, כפי שעולה מתשובת המשרד, קיבל ביטוי מעורפל, מוצנע ומותנה במסמכי המכרז, באופן שאינו עולה בקנה אחד עם היקף המטלות הנדרשות ממנהל הביתן בתערוכה. לדעת משרד מבקר המדינה, הגישה החדשה לדיפלומטיה ציבורית שהוצגה להנהלת המשרד ושאותה מ נסה המשרד להטמיע כאמור בתשובתו, צריכה לבוא, בין היתר, לידי ביטוי ברור ומעשי בתקנון המשרד ובנוהלי עבודתו. .הביקורת העלתה כי הנהלת המשרד לא דנה בהמלצות דוח "הערכת מצב" 2008 ויישומן בכל האמור בתפקוד אגף תקשורת והסברה והשפעתו על הפעילות הכלל-משרדית. מתשובת המשרד עולה כי תהליך איגום תקציבי הדיפלומטיה הציבורית, שבו החל המשרד כאמור ב- 2009 , הוא חלקי ואינו כולל רכיבים הנוגעים לעניין בתקציבי אגף כלכלה ואגף מש"ב, שיש בפעילותם מרכיבים מתחומי הדיפלומטיה הציבורית. כאמור, על פי תשובת המשרד, דוחות "הערכת מצב" 2008 ו- 2009 של אגף תקשורת והסברה משמשים בפועל מסד לתורת ההפעלה של המשרד. דוחות אלה המליצו להנהלת המשרד לבנות מנגנון שיתאם את פעילות האגפים התפקודיים הנוגעים לתחומי הדיפלומטיה הציבורית, כל אחד בענף התמחותו. אולם עד כה היקף השיתוף בעבודת האגפים התפקודיים והאגפים המרחביים המתואר בתשובת המשרד אינו משקף מציאות שונה מזו ששררה במשרד לפני יישום תפיסת הדיפלומטיה הציבורית החדשה, ולא נמצא בנוהלי המשרד ביטוי לתיאום ממשקי העבודה בין האגפים האמורים. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי הנהלת המשרד תגבש מדיניות אחידה בעניי ן מידת שיתוף הפעולה הרצוי מבחינתה בין אגפי המשרד השונים, ובתוך כך תתחשב בהמלצות של דוחות ההערכה כאמור. כמו כן, על אגף תקשורת והסברה לקבוע תכנית עבודה אופרטיבית הנוגעת לייעוד וליעדים של המשרד, לשינויים שחלו בסביבה הטכנולוגית - חברתית-תקשורתית ולידע המקצועי הע דכני בתחומי הדיפלומטיה הציבורית. .לנוכח הממצאים העולים ממסמכי המדיניות של המשרד מן הראוי לבחון את דרכי היישום של יעדי העל בתחומי הדיפלומטיה הציבורית, ול קבוע בבירור מה הן הפעילויות הנכללות בתחומים אלה ואילו אגפים שותפים להן. תהליך ההטמעה של הדיפלומטיה הציבורית, שהמשרד נתון כאמור בעיצומו, ראוי כי ייעשה על יסוד מערך תפקידים ופעולות מוגדר. הדבר יכול לסייע למשרד בקידום הפעילות הארגונית הכוללת הנעשית במסגרת השינוי המבני המקיף שהמשרד מתכנן. מעיון בהוראות התקנון המעודכן עולה כי הגם שנעשה בו שימוש במונחים "הסברה", "דיפלומטיה ציבורית" ו"ישראל היפה", הוא אינו נותן ביטוי להבדלים בין הדיסציפלינות "דיפלומטיה מסורתית", "הסברה מדינית" ו"דיפלומטיה ציבורית", שדוח "הערכת מצב " 2008 הגדירן והבחין ביניהן. למעשה אי -אפשר ללמוד מהוראות התקנון כיצד להשתמש במונחים אלה בפעילות השוטפת של המשרד. נמצא כי החלטות צוות הבחינה שהוקם בעקבות דוח המפכ"ל והמלצותיו לא נתנו מענה שלם לצורך לרכז ולייעל את הפעילות המשרדית בתחומי הדיפלומטיה הציבורית. במתכונת הקיימת של הרפורמה התקציבית, אין לבעלי ה סמכות המקצועית בתחומים אלה (ראשי האגפים התפקודיים) סמכות מינהלית להשפיע על חלוקת התקציבים בנציגויות ולבקר את אופן ניצולם בפועל. משרד מבקר המדינה העיר להנהלת משרד החוץ כי על פי הממצאים נראה שיש קושי בקיום הפעילות הבין -אגפית בתחומי הדיפלומטיה הציבורית, ולכן עליה לשוב ולהידרש לסוגיה זו. מהוראה זו במסמך הנהלים אפשר להסיק שתכניות העבודה של הנציגויות והאגפים המרחביים בתחומי ההסברה והתרבות אינן צריכות לקבל גם את אישורם של ראשי האגפים התפקודיים הנוגעים לעניין. אי לכך, על הנהלת המשרד לבחון מחדש את נוסח מסמך הנהלים ולהבהיר באופן חד-משמעי את כוונתו על פי האמור בסיכום המנכ"ל והמלצת צוות הבחינה מדצמבר 2009. השתלשלות העניינים דלעיל מצביעה על הליך קבלת החלטות ארוך ובלתי יעיל, שיצא לפועל לאחר שהוועדה הבין -משרדית כבר קבעה שגיוס החסויות ייעשה על ידי המשרד. הפרטתו של שירות גיוס החסויות לא הביאה לידי התוצאות המצופות. חוסר ההחלטיות במשרד והדיונים הרבים שהתקיימו בדבר המתווה הרצוי לגיוס החסויות גררו פרסום מאוחר של "קול קורא", וייתכן שגם בשל כך לא נענו חברות רבות להצעת החסויות, ורק הצעת חסות אחת ניתנה למשרד. בשל אילוצי הזמן לא הביקורת העלתה כי לא הוקם פורום משרדי בתחום המיתוג וכי המשרד לא קבע הנחיות עבודה מקצועיות המגדירות ממשקי עבודה משותפים ומסדירות תיאום פנים -משרדי הנוגע לקידום פרויקט המיתוג. הנחיות עבודה ברורות יכולות לסייע בהסדרת הפעילות ובקביעת מתכונת לתיאום כדי להבטיח שהפעולות הנחוצות ייעשו כראוי ולקשור בין בעל הסמכות לאחריות הנתונה לו. נוסף על כך, ההנחיות יכולות לתרום לעיצוב "זיכרון ארגוני" שיסייע בהמשך לקידום פרויקט המיתוג אף בעת חילופי נושאי תפקידים בפרויקט. ההוצאה בפועל על אירוח של משלחות עיתונאים הסתכמה בשנת 2007 בכ- 12,000 ש"ח בלבד, ובשנת 2008 בכ-1.1 מיליון ש"ח (מספר המשלחות היה 38 והביצוע התקציבי עמד על כ-62% .)בלבד ההוצאה בפועל על אירוח המשלחות בשנת 2009 הסתכמה בכ- 340,000 ש"ח (ביצוע תקציבי של כ-70% .)בלבד . ,פרסם המשרד מכרז פומבי להעסקת חברה ישראלית לשם גיוס החסויות אלא עקף את הצורך בפרסום מכרז על ידי הרחבת ההתקשרות עם חברה סינית למתן יחסי ציבור. פרויקט הקמת ביתן עצמאי בתערוכת אקספו העולמית והפעלתו במהלך כל התערוכה היה פרויקט שמשרד החוץ התנסה בו לראשונה. על פי המדדים שהציג המשרד בתגובתו נראה כי המשרד אכן הצליח לעמוד ברוב היעדים שהציב לו ואף זכה להצלחה בהיבטים של חשיפה תקשורתית והעברת מסרי "מיתוג ישראל". עם זאת, בשלב הסיכום, התחקיר והפקת הלקחים מן הפרויקט ממליץ משרד מבקר המדינה כי המשרד, המתעתד לנהל מיזמים דומים בעתיד, יבחן את הליקויים שעליהם הצביע דוח זה, ובכללם סדרי עבודת ועדת המכרזים, יפיק מהם את הלקחים הנדרשים ויקבע מתכונת פעולה שתימנע בעתיד את הישנותם של הליקויים. משרד מבקר המדינה העיר לוועדת ההיגוי כי נוכח מיעוט התכנסויותיה של הוועדה והקפאת פעילותה במהלך שנת 2009 , על הוועדה להפיק את הלקחים מהממצאים שעלו כאן ולהקפיד על מעורבות ממשית בכל שלבי הפרויקט. לקראת הדיונים שהיו בלשכת ראש המ משלה באפריל 2010 , לא הוכנו במשרד ראש הממשלה ובמשרד החוץ מסמכי מנהלים מנומקים העוסקים במחלוקות העקרוניות - הן בנוגע למידת ההתאמה של ישראל לתפיסת המיתוג המדיני והן בנוגע לרעיון העל (הקונספט) האמור להוביל את פרויקט המיתוג - "אנרגיה יצירתית", שבו השקיע המשרד מ שאבים, לרבות הכנת ספר מותג. משרד מבקר המדינה סבור כי בחלוף יותר מארבע שנים ממועד השקת פרויקט המיתוג מן הראוי שהדרג המדיני יכריע בסוגיה העקרונית של התאמת היזמה להפכו לפרויקט לאומי לנסיבותיה ולצרכיה של מדינת ישראל; בסוגיית מסגרת התקציב ומקורות המימון של הפרויקט הלאומי; ובדרכי היישום של מתווה הפרויקט. אם לא יתקבלו החלטות בסוגיות האמורות, ובהיעדר נימוקים אחרים המצדיקים זאת, אין סיבה להוסיף להשקיע משאבים בפעולות להרחבת "מיתוג ישראל" לפרויקט לאומי.
על פי תשובת משרד החוץ, שלושת המיזמים האמורים שהפעילה השגרירות בווינה מתאימים ליעדים של פרויקט המיתוג ולתפיסת הדיפלומטיה הציבורית החדשה במשרד. מן הראוי אפוא כי משרד החוץ ישלב את הידע והניסיון שהופקו ממיזמים אלה להטמעת התפיסה האמורה והרחבת הפרויקט לנציגויות נוספות על פי תנאי המקום. משום כך רצוי שהמשרד ישקול להקים מאגר נתונים ועזרים עדכני. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החוץ כי הרחבת הפעולות בתחומי הדיפלומטיה הציבורית באמצעות הנציגויות, שהן זרוע מרכזית לקידום פעולות אלה של ישראל בעולם, מחייבת, בראש ובראשונה, לכלול את הפעולות הנעשות בתחום המיתוג בתכנון ובתקציב שכל אחד מהאגפים המרחביים מכין מדי שנה בשנה. כך יהיה אפשר לעבור מפעילות ספוראדית הנשענת על יזמות מקומיות לתהליך תכנוני סדור שיוביל את האגפים המרחביים להרחבת פעילות זו גם בנציגויות שלא פעלו להקמת מיזמים במקומותיהן.