משרד החוץ . העסקת עובדים מקומיים בנציגויות ישראל בחו_ל . יצוין כי בשות"ש יש הוראה בעניין "סולם דרגות" התקפה מאוגוסט 2009 . הוראה זו כוללת את ההגדרה של תפקידי עמ"י ומתח הדרגות שלהם, ההוראה לא עודכנה על אף שהממונה על השכר גרס שלגבי העמ"י לא קיימת תקינה מסודרת. ב. השות"ש מחייב לכלול את כל מרכיבי השכר בתלוש המשכורת של העמ"י, לרבות תוספת חו"ל. אולם בתלושי המשכורת של העמ"י רכיב תוספת חו"ל אינו מפורט, ותלושי השכר כוללים את השכר הסופי וחישוב רכיב השכר הישראלי הכלול בו. לדעת משרד מבקר המדינה נכון יהיה ש"תוספת חו"ל" תורכב ממרכי בים מדידים, שיפורטו בתלושי המשכורת של העמ"י. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על השכר כי על מנת שמנגנון השכר החדש יהיה מיט בי, עליו להחיל בו את השינויים הנדרשים לשיפור מנגנון השכר הקיים. כמו כן עליו לשתף בגיבוש מנגנון השכר החדש את כלל משרדי ממשלה המעסיקים עמ"י, שלהם ידע רב וניסיון בהעסקתם לאורך שנים, והם חשופים לבעיות רוחביות ונקודתיות בנציגויות. משרד מבקר המדינה מעיר כי לאחר שתושלם עבודת צוות ההסדרה, על נש"ם, משרד החוץ והממונה על השכר לדאוג לכך שהוראות הנוהל יוטמעו בשות"ש ככל שהדבר נדרש. יוצא אפוא שבמשך 50 יום, אזור חדר הדודים לא היה אטום, אלא היה נגיש לכניסת העובדים. המפגע חשף ככל הנראה חלק מעובדי הנציגויות, ובפרט את העמ"ז שנדרשו לשהות באזור ביצוע עבודת השיפוץ, לאסבסט פריך; אך להנהלת השגרירות לא ידוע כמה עובדים ביקרו במקום במהלך התקופה הא מורה, באילו עובדים מדובר וכמה זמן הם שהו במקום. בנסיבות האמורות נגרם נזק נוסף לנציגויות בבריסל - תדמיתי ומשפטי, שטרם ניתן להעריך את היקפו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו לפעול על פי החקיקה, התקנות והנחיות נש"ם בנושא ההטרדה המינית, המחייבות את כל משרדי הממשלה. במקרים בהם מתקבל מידע על חשש לה טרדה מינית יש להעבירו לאגף החקירות בנש"ם לאחר התייעצות עם ראש אגף החקירות או הממונה על התביעות בנש"ם. האמור בחוות הדעת המשפטית על תחולת חוק המשמעת על העמ"י לא הוטמע בשות"ש ובתקנון שירות החוץ ובמסמכי ההתקשרות של הנציגויות עם העמ"י לרבות בחוזה ההעסקה. מדוחות של קציני מינהלה אזוריים ושל מפכ"ל המשרד עולה כי ישנם קציני המינהלה אינם מודעים לעילות החוקיות המצדיקות לנקוט הליכי פיטורים כנגד ה עמ"ז, ולעתים אינם מודעים לשלבים הנדרשים לקיום ההליך גופו. על אגף מש"א להסדיר את תהליך ההתקשרות עם העמ"י ולוודא כי המידע הנדרש יימסר להם במלואו טרם גיוסם. נמצא כי משרד החוץ ומשרדי ממשלה נוספים, בהם משרד הביטחון, משרד האוצר ומשרד הכלכלה, האריכו את תקופת העסקתם של עמ"י מעבר לתקופה המרבית שנקבעה לכך בהוראות ובנהלים. ביולי 2016 העסיקו משרד החוץ ומשרד הביטחון 35 עמ"י מעבר לתקופת העסקה של חמש שנים. בין השנים 2016-2014 אישרה ועדת חו"ל להאריך את העסקתם של שמונה עמ"י במשלחות הכלכליות מעבר לחמש שנים. יצוין כי כ -50% מהארכות של משרד החוץ מעבר לחמש שנים אושרו לעובדות מכוח חוק עבודת נשים. נדרש אפוא שהמשרד יאמץ לאלתר הליך שוויוני, הוגן ושקוף לגיוס העמ"י בנציגויות, כדי למנוע מצבים של העדפה פסולה או של מועמדים מקורבים. שינויים אלה של המוסד לביטוח לאומי אינם באים ל ידי ביטוי בהוראות השכר, בתקנון שירות החוץ ובהודעות נש"ם בנוגע לתקופת עבודתם המרבית של עמ"י. ועדת ברגר המליצה לנציב שירות המדינה לשפר את תנאי העסקתו של עמ"י בן זוג רב-פעמי ו"להתחשב בתקופת שירותו הקודם לצורך שיבוצו, קידומו וחלק מההטבות המוענקות להם", אולם ההמלצה לא נבדקה ולא יושמה. .בבדיקה שנערכה בנציגויות בלונדון, בפריס ובבריסל ביוני 2016 עלו קשיים בנוגע לניהול עמ"י בני זוג, בעיקר במצבים שבהם הם הועסקו במשרות חלקיות. על רקע הצורך להעסיק בני זוג של שליחים בנציגויות, ראוי שצוות ההסדרה יקבע כללים מנחים למתכונת ההעסקה המיטבית של קבוצת עמ"י זו. נמצא שהמשרד לא מקיים הדרכות תקופתיות לעובדים המקומיים המועסקים בנציגויות בנוגע להוראות החוק למניעת הטרדה מי נית ולהוראות הדין המקומי בעניין זה החלות על העמ"ז. יתר על כן, הנציגויות אינן מודעות לחובות המוטלות עליהן בדין המקומי בנוגע למניעת הטרדות מיניות ולטיפול בעובדים המעורבים בחשדות למעשים כאלה. נמצא כי בין השנים 2016-2011 הועברו שתי ידיעות על חשד להטרדה מינית כלפי עמ"י בשתי נציגויות שונות לאגף מש"א, מבלי שהוגשה בעניין זה תלונה רשמית. המידע על אותם מקרים הועבר על ידי בעלי תפקידים שונים בנציגויות לגורמי המטה הרלוונטיים. אולם הן נבחנו בי די מפכ"ל המשרד ולא כפי שנקבע בתקנות ובתקנון. הקוד האתי מתייחס להתנהגותם ולהתנהלותם הראויה של השליחים, ואינו מטיל חובות אתיות המותאמות לתנאי העסקתם של העובדים המקומיים. ראוי אפוא כי ייבחן מעמדו המשפטי של הקוד כלפי העובדים המקומיים, ובמידת האפשר הוא יוחל גם עליהם. בבדיקת משרד מבקר המדינה בשגרירויות בפריס ובבריסל עלה כי הנציגויות לא תרגמו את הקוד האתי לשפת המקום. ככל שהקוד האתי יוחל גם על העמ"ז - על המשרד לוודא תרגומו של הקוד לשפת המקום ולפרסומו בקרבם. בדיקה של דוחות תקן ומצבה שונים שהפיקה המערכת הממוחשבת של אגף מש"א בשנת 2016 .העלתה סתירות בין הנתונים הנתונים שעליהם מתבסס אגף מש"א הם אומדנים משוערים של מצבת כוח האדם בנציגויות. יוצא אפוא כי עד מועד תום הביקורת באוגוסט 2016 לא ניתן היה להפיק מהמערכת הממוחשבת של אגף מש"א דוחות מפולחים ומדויקים על אודות התקן והמצבה של העובדים המקומיים בכלל הנציגו יות, לרבות דוחות רוחביים לפי נושאים, כגון איוש תקנים ביתר ואיוש התפקידים השונים שממלאים העובדים המקומיים - מדיניים, הסברתיים, קונסולריים ומינהליים. משרד מבקר המ דינה מעיר למשרד החוץ כי היעדרה של מערכת מידע מהימנה, המסוגלת לספק את הנתונים הדרושים לעבודה, ובהם סך התקינה של המשרות המיועדות לעובדים מקומיים בנציגויות והמצב העדכני של היקף איושן, מקשה על האגפים הגאוגרפיים ועל אגף מש"א לתכנן את משאבי העובדים המקומיים ולפקח על ניהולם בנציגויות. לפיכך, על אגפי התקשוב ומש"א לקדם את הקמתה של מערכת מידע חדשה, שתיתן מענה מהיר ומועיל לפערים שנמצאו כדי לחזק את יכולת הבקרה, ההכוונה והפיקוח של אגפי המטה בעניין איוש תקני העובדים, אופן פעילותם וניצול התקציב. א. תוספת חו"ל היא מרכיב מרכזי בשכרם של עמ"י, אולם מעולם לא נוצק תוכן לרכיב זה: לא נקבע מה י הדרך שיש לחשב אותה באופן שתיתן מענה ראוי לשינויים ב יוקר המחיה במדינות השונות ואין נתונים בעניין ההשפעה עליה הנובעת מתופעות כלכליות מקומיות או גלובליות. לפיכך תוספת חו"ל אינה מגיבה לשינויים מקומיים. במקרים ובהם ישנה עמימות לגבי תכנם של מרכיבי שכר שיש לכלול בתלושי המשכורת של עמ"י, על המשרד לפנות אל הממונה על השכר ולהבהיר את המידע הדרוש ואת הצורך לשלבו בתלושי השכר של עמ"י. .על בסיס הודעות נש"ם, הוראות השות"ש ותק נון שירות החוץ, לעמ"י שגויסו בארץ (שלא כבני זוג של שליחים) מגיעים תנאים מועדפים בשל הוצאות מיוחדות הכרוכות במעברם למדינות השירות. אף על פי כן, בשנת 2016 רק כ-21% מהם הועסקו בתנאי עמ"י מועדף, ביתר המקרים היה על העמ"י לשאת בעצמם בהוצאות הנוספות הנובעות מהעסקתם. .בעשור האחרון דנה ועדת חו"ל בראשותו של הממונה על השכר בבקשות למצוא פתרון לקשיים הנובעים מהפער בין יוקר המחיה ובין גובה שכרם של עמ"י. כאמור יש נציגויות שמתקשות לגייס עובדים, ולגרום להם להתמיד בעבודתם ובכך אף נפגעת פעילותן של נציגויות ישראל בחו"ל. להלן הפרטים: .3. כן הועלה כי המשרד, אף שטען כאמור בתגובתו כי הנציגויות כפופות לדין המקומי, לא ת מיד היה בקיא בחובות הרלוונטיות החלות על הנציגויות מכוח הדינים המקומיים השונים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ כי לא ניתן להפלות בין קבוצות שונות של עובדים המועסקים על ידו ואין להדיר את הפרט מקבלת מענה למצוקותיו. ראוי אפוא שהמשרד יבחן חלופות לטיפול ברווחת העובדים המקומיים. ממסמכי הנציגויות, מתלונות העובדים המקומיים למשרד מבקר המדינה ומדוחות קציני המינהלה האזוריים עולה כי במקומות מסוימים הנציגויות אינן נוהגות בשקיפות מלאה בנוגע למידע שעליהן למסור ל עובדים המקומיים על זכויותיהם ועל חובותיהם. בבדיקה בנציגויות בלונדון, בפריס ובבריסל אף עלה כי קציני המינהל ה אינם מתדרכים מעת לעת את העובדים המקומיים בנוגע לזכויותיהם ולחובותיהם בנציגות. השגרירות לא יישמה את המלצות דוח המפכ"ל מאוגוסט 2014 ואת המלצות דוח קצינת המינהלה האזורית ממרץ 2016 בנוגע לבחינת האפשרות להעניק לעמ"ז נוספים בשגרירות את ה- CADRE . השות"ש והתקנון אינם כוללים את מלוא הזכויות המוקנות לעמ"י, שכן רבות מהזכויות קבועות בהחלטות של ועדת חו"ל מהשנים האחרונות שלא הוטמעו במסמכים האמורים. יתר על כן, השות"ש והתקנון אינם מפרטים את זכויות העמ"ז ואינם נגישים להם, היות שהם כתובים בעברית בלבד. אולם בבדיקה שהייתה בנציגויות בלונדון, בפריס ובבריסל עלה כי לעובדים המקומיים לא ניתן מידע על הגורמים המטפלים בענייניהם במשרד ועל זכויותיהם בעניין הגשת תלונות על התנהלות בלתי הולמת של הגורמים הממונים, על העסקה בלתי הוגנת ועל התנהגות פוגענית כלפיהם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ שעליו להחיש את סיום הטיפול בסוגיה זו, מאחר שלעמ"י הוצאות כספיות עקב המעבר, בין היתר כדי לפתוח חשבונות בנק ולהסדיר מקום לינה, ואין זה סביר שייאסר עליהם לקחת הלוואה פרטית בחו"ל מבלי שניתנה להם חלופה אחרת, בדומה לזו שניתנה לשליחים. אגף מש"א והנציגויות בחו"ל אינן מעדכנות את אגף ההדרכה בדבר העמ"י המתגייסים לנציגויות בחו"ל והתפקידים שהם ממלאים בהן, ובידי אגף ההדרכה מידע על עמ"י המגויסים בישראל בלבד. עוד נמצא כי למעט בתחום הקונסולרי, המשרד עדיין לא הכין מערך הדרכה והכשרה באמצעות לומדות או באמצעים אחרים לעמ"י המגויסים בחו"ל51. על אגף מש"א במשרד לעדכן את יחיד ת ההדרכה בפרטים הרלוונטיים על עובדי העמ"י בנציגויות בחו"ל, ובכלל זאת התפקידים שהם ממלאים והתחלופה שלהם. כמו כן, יחידת ההדרכה נדרשת לפתח כלי הדרכה גם באמצעות למידה מרחוק ובאמצעים מתקדמים אחרים, שיתאימו לכל העמ"י שגויסו בישראל או במדינת השירות. נמצא כי מענק ההתמדה אינו משולם לעמ"י אבטחה בפריס, ולעומת זאת ניתן לעמ"י אבטחה בלונדון. לא אחת, שכרם וההוצאות לדיור של עמ"י בנציגויות שנבדקו מקשה על גיוס כוח אדם לנציגויות ומקשה על יכולתם של העמ"י להתמיד בעבודתם. .על משרד החוץ לוודא שההסדר שהושג לגבי תוספת ההתמדה מוחל על כל העמ"י שאליהם נוגע ההסדר, לפי החלטת ועדת חו"ל. בכל מקרה שבו הוא מבקש להחריג סוג עובדים מההסדר הקיים, עליו לעשות זאת באמצעות ועדת חו"ל שאישרה אותו. על ועדת חו"ל לבחון אם אכן ראוי מצב הדברים הנוכחי, שבו מענק ההתמדה ניתן בשתי נציגויות בלבד, אף על פי שיש נציגויות נוספות שבהן קיימים קשיים דומים לאתר עובדים שיתמידו בעבודתם. האמור לעיל מלמד שנדרש שמשרד החוץ יבדוק את נקודות החולשה של מנגנון השכר, ויפרוס בפני הממונה על השכר תמונה מלאה שתכלול בין היתר את הקשיים הכלכליים שבהם נתקלים עמ"י בכל הנציגויות ויאבחן את ההשפעה שיש לכך על גיוס מועמדים ועל התמדתם בעבודה. כמו כן, עליו לקבוע תבחינים ברורים ומפורטים לבחירת הנציגויות ותפקידי הליבה המזכים בתוספות שכר. את הנתונים העדכניים עליו להביא בפני ועדת חו"ל במידת הצורך. סוגיית העסקת עמ"י מעבר לשנה החמישית מעלה שאל ות משפטיות וערכיות. ראוי שלאחר שצוות ההסדרה ישלים את עבודתו ויפרסם את נוהל העסקת עמ"י, יישקל אם ניתן יהיה להאריך את תקופת העסקת עמ"י מעבר לשנה החמישית. כמו כן ראוי שלאחר פרסום נוהל העסקת עמ"י ישולבו הוראותיו בתקנון שירות החוץ ובחוזי העסקת עמ"י. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על השכר כי לעתים נדרש לבחון את הבקשות המובאות בפני ועדת חו"ל או ועדת החריגים מנקודת מבט רוחבית, לגבי כל העמ"י המועס קים בכל הנציגויות ובנוגע לכל משרדי הממשלה. לפיכך ראוי שבנסיבות מסוימות, כפי שיוגדר מראש, החלטותיה של ועדת החריגים יהיו גלויות ושקופות, בדומה להחלטות ועדת חו"ל, כדי למנוע מצב שבו החלטה בנושא תוחל רק על העמ"י המועסקים על ידי המשרד שהגיש את הבקשה ולא על עמ"י אחרים, שמהות ההחלטה רלוונטית אליהם. בנסיבות האירוע מדצמבר 2015 ועקב החשש שהעלו העמ"ז מפני הימצאותו של אסבסט פריך במרתף בניין השגרירות, ראוי היה שקצינת המנהלה תסתמך על גורמי המטה ובראשם הממונה על הבטיחות, אשר תפקידו לסייע לה לטפל במקרים כאמור. אולם נמצא כי רק ב- 1.2.16 - כחודש וחצי לאחר קרות האירוע - דיווחה קצינת המינהלה לממונה על הבטיחות במטה המשרד על אודות הימצאות אסבסט פריך בבניין השגרירות. התברר למפרע כי לא ננקטו אמצעים מיידיים למניעת המשך המפגע או להפסקתו ולצמצום הסיכון הנובע ממנו, שכן רק ב- 3.2.16 נאטם חדר הדודים ונמנעה הגישה לקומת המרתף. . הועלה כי לאגף למשאבים חומריים ולשגרירות בבריסל לא היה ברור מהו הדין החל על הנציגויות בחו"ל בנוגע למניעת מפגעי אסבסט. .עד מועד תום הביקורת הצעתו של מנהל מחלקת פרויקטים ואמצעים מיוחדים לא נידונה בהנהלת המשרד ולא קודמה לשלבי ביצוע. יתר על כן, נוהלי המשרד אינם כוללים דרישות כלשהן בנושא מניעת מפגעי אסבסט בנציגויות. נוהלי הבטיחות בנציגויות שקבע האגף למשאבים חומריים אינם כוללים הוראות בנוגע למבנים שבהם נדרש מיפוי אסבסט על ידי הנציגויות, ולאגף אין מיפוי של המתקנים שעלול להימצא בהם אסבסט. לנוכח זאת ראוי שאגף למשאבים חומריים לא יאשר לנציגויות לבצע עבודות בנייה או שיפוץ במתקנים כאמור טרם בדיקה לאיתור אסבסט, ואם הוא מצוי, מיפויו ונטרול הסיכון לפיזורו באוויר. עד מועד תום הביקורת לא גיבש משרד החוץ נוהל לבחירה ולסינון של מועמדים למשרות עמ"י בנציגויות. מבקר המדינה רואה בחומרה את ההשתהות הניכרת ביישום המלצות הדוח משנת 2005. נמצא כי במחצית 2016 פרסם משרד החוץ באתר המשרד במרשתת מודעת "דרושים" לעמ"י לתפקידי אדמיניסטרציה בנציגויות בחו"ל. עד אוגוסט אותה שנה השיבו למשרד החוץ כ -600 פונים המעוניינים להג יש את מועמדותם למילוי התפקידים האמורים. אולם, הטיפול במיון ובסינון המועמדים על ידי אגף מש"א הופסק, בין היתר, בשל העלות הגבוהה של תהליך המיון על ידי חברה חיצונית. איתור מועמדים פוטנציאליים לאיוש משרות עמ"י בנציגויות - שלא בתפקידי אבטחה - נעשה עד שנת 2017 באמצעים אקראיים ולא שיוויוניים, הכוללים פרסום בעל פה בקרב עובדי משרד החוץ וחוגי מכריהם או על בסיס היכרות אישית מוקדמת של השליחים עם המועמדים. לא פעם פרסמו הנציגויות באופן מזדמן ברשתות החברתיות ובאתרים מסוימים במרשתת את דבר קיומן של משרות פנויות. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החוץ ולמשרד ראש הממשלה בעבר על ליקויים בנושא זה19 , אך הםלא תוקנו 20. במנגנון השכר הקיים קושי שירות אינו בא לידי ביטוי בשכרם ובתנאי העסקתם של עמ"י. מוצע כי משרד החוץ יבצע מעקב אחר הנושא מול הממונה על השכר ויוודא את האופן שבו ניתן לתת לכך ביטוי בשכרם של העמ"י. יוער למשרד החוץ כי עליו לבחון דרכים נוספות שיאפשרו לו להתמודד עם כך ששכרם של העמ"י לא עודכן ולהעלות את מסקנותיו בפני הממונה על השכר, כפי שעשה כבר בעבר. .4. בסיסי השכר בנציגויות ישראל בחו"ל מפורסמים על ידי הממונה על השכר ומשמשים כבסיס לחישוב שכר השליחים ועמ"י. ממסמכי משרד החוץ עלה כי מאז שנת 2012 לא נקבעו בסיסי שכר חדשים למרבית הנציגויות. בסיסים חדשים נקבעו רק בתשע נציגויות חדשות ובנציגות שבה נקבע שבסיס השכר המקומי יהיה דולרי33 . יוער כי למצב שבו בסיסי השכר החדשים לא נקבעו בכל הנציגויות באופן סדיר השפעה ישירה על שכר העמ"י במדינות שונות. משרד מבקר המדינה מעיר כי חוזים שעליהם חתומים עמ"י אינם כוללים את השינויים והעדכונים בתנאי העסקתם כפי שאישרה ועדת חו"ל. ראוי שלפחות חוזי העבודה של עמ"י ישלבו את כל תנאי העסקתם וזכויותיהם. יצוין כי בחינה דומה לא התקיימה במרחבים נוספים. ראוי שאגף מש"א, אגף כספים ואגף משפט ינחו את הנציגויות לערוך בדיקה מעמיקה בנושא זה. הממצאים מלמדים כי העסקה בלתי מוגבלת של עמ"ז, ללא התנייתה בתפקוד מקצועי ראוי המותאם לצרכיה המשתנים של הנציגות, עלולה לפגוע בפעילותה לאורך זמן. האמור לעיל מדגיש את הצורך במציאות דרכים לשינוי מבנה העסקת העמ"ז. ראוי שהנהלת המשרד תשקול דגמים חלופיים לדגם הקיים, שיענו על הצרכים התפקודיים והתפעוליים של הנציגויות, כדי שניתן יהיה לגייס לעבודה בנציגויות מועמדים בעלי רמת השכלה גבוהה וניסיון מקצועי בתחומם ולשמר אותם כעובדי הנציגות לאורך זמן, על פי הצורך.
עד מועד תום הביקורת לא נעשתה עבודת מטה בנוגע לקביעת בסיס השכר של העמ"ז ולהתאמות הנדרשות. אי לכך, על הנהלת המשרד להורות לנציגויות לעדכן באופן תדיר את אגף הכספים במשרד בעניין השינויים הנדרשים בתנאי השכר לפי אמות המידה המצוינות בהנחיות המפכ"ל מפברואר 2016 .