רשות מקרקעי ישראל . הגנה על הסביבה החופית בישראל משרד מבקר המדינה מעיר כי על מועצת מקרקעי ישראל והנהלתו לקיים דיון עקר וני לקביעת מדיניות עדכנית וקווים מנחים לאופן שבו מחוזותיו של ממ"י ועובדיו נדרשים לפעול בכל מה שנוגע לתכניות ישנות שהמועד לביצוען עבר - בייחוד נוכח השינויים התכנוניים-חברתיים שהתחוללו מאז נקבעו התכניות האמורות. יצוין כי העקרונות שאמורים להנחות את מדיניותו ש ל ממ"י אינם נוגעים רק לשיקולים כלכליים ולרווחים שיופקו משיווק תכניות ישנות, אלא גם - ואולי קודם כול - לשיקולים הנוגעים לרווחת הציבור, לאיכות הסביבה, לנדירות הקרקע ולצורכי החברה בישראל. לדעת משרד מבקר המדינה, על מינהל התכנון לבחון שוב את תמ"א13 בהתאם למדיניות התכנון החדשה 17 . במיוחד נוכח העובדה שהקמת מוקדי תיירות בשטחים פתוחים ייקבעו על פיה. שאלות אלו היו במוקד דוח ביקורת מיוחד של מבקר המדינה בעניין חוף פלמחים ובו צוין בין השאר כי: "חוף הים הוא משאב ציבורי מוגבל שיש לנצלו לטובת הציבור, ולפיכך יש לבחון אם ההשפעות ארוכות הטווח של התכניות החלות על שטח זה עולות בקנה אחד עם האינטרסים של כלל האוכלוסייה לרבות צורכי הדורות הבאים. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות התכנו ן לבחון מחדש תכניות ישנות המייעדות שטחים ניכרים בסביבה החופית לבנייה ולפיתוח... על מנת להבטיח כי חוף הים ישרת את כלל הציבור בהתאם להוראות ולמגמות של חוק הסביבה החופית ובהתאם להוראות תמ"א 13 ותכנית מתאר ארצית לבנייה לפיתוח ולשימור מס' 35 . זאת ועוד, ראוי שמגמת החקיקה - ההגנה על קרקעות ייחודיות ונדירות כמו קרקעות חוף הים - תשמש למינהל עיקרון מנחה, ומכאן שראוי כי במסגרת המכרזים לשיווק קרקע מעין זו יקבע המינהל אמות מידה ודרישות שיבטיחו שמירה על הקרקעות ופיתוח האזור לטובת כלל הציבור". בתשובת ממ"י למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2012 , צוין כי הוא יקיים דיון במועצה, בהתאם להמלצת משרד המבקר, בנושא קביעת המדיניות הקרקעית בכל הקשור להגנה על הסביבה החופית וכי בעקבותיו תתקבלנה החלטות שתקבענה את המדיניות לפיה יפעל בסוגיה חשובה זו. משרד מבקר המדינה מעיר כי בתכניות שבהן עוסק הדוח הנוכחי אין סעיף מפורש הכולל מנגנונים לפקיעת תוקף. ראוי שהסוגיה תבחן על ידי היועץ המשפטי לממשלה ושהוא יקבע אמות מידה ברורות יותר לגבי משך תקפותה של תכנית מאושרת. עד אז, יש לפעול על פי ההלכ ה שנקבעה בפסק הדין בבג"צ 1636/92 (העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה ברמת אביב נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז תל אביב)16 , ולפיה אם תכנית שוב אינה עונה על הצרכים יש ליזום מהלך לתיקונה או להמירה בתכנית חדשה. כאשר מוסדות התכנון נדרשים לקבוע אם לאשר בקשת היתר לבנייה הנסמכת על תכנית שהמועד לביצועה עבר, עליהם לבחון בקפידה את הצורך בתיקון התכנית. מכאן שרצועת החוף שבין עתלית לקיסריה, המשתרעת על פני 16.5 ק"מ מיועדת לפיתוח מסיבי של אכסון תיירותי ומי זמים מושכי קהל ומחוללי תנועה המצריכות בחינה מרחבית של כל איזור חוף הכרמל. משרד מבקר המדינה בדק את התכניות בקטע שבין קיבוץ נווה ים למושב דור. להלן ליקויים שנמצאו בהן: .לדעת משרד מבקר המדינה יש לשקול לעדכן את התכניות בדבר הקמת כפרי נופש נוספים בחוף הכרמל, בהתחשב בסקר מעודכן שיבחן את ההיצע האמיתי של יחידות הנופש בחוף הכרמל, ובהתחשב במדיניות התכנון החדשה שבאה לידי ביטוי בתכנית מתאר ארצית לתיירות תמ"א 12, שינוי מס' 1 - ,מלונאות, המובילה מדיניות חדשה לתיירות בישראל בדבר פיתוח תיירותי עירוני. 1. המועד שנקבע לביצוע התכנית חלף לפני שנים, ובמועד סיום הביקורת טרם הוכנה תכנית מפורטת אשר אמורה להתבסס גם על תמ"א 13 ועל חוק שמירת הסביבה החופית שהיה בתוקף במועד זה. אולם ממ"י פרסם בכל זאת מכרז למימוש התכנית שאיננה עוד בתוקף, אשר מטרתה הקמת מבנה מגורים לשימוש פרטי ולא לשימוש ציבורי בקרבת החוף, כנדרש בתמ"א 13 . התכנית, שאושרה 25 שנים קודם לכן, תאמה את מדיניות התכנון הישנה, ואינה עולה בקנה אחד עם מגמת התכנון החדשה ועם חוקי השמירה על החופים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הזמן הרב שחלף, לא היה מקום שממ"י ישווק את הקרקע בטרם תוכן תכנית מפורטת על פי הנורמות החדשות שנקבעו בחוק שמירת הסביבה החופית קודם שיווקה. 2. 'על פי החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס1 , קרקע עירונית15 תימסר רק לאחר שהושלם תכנונה ורק לשימוש ליעוד שנקבע לה בתכנון. מכאן שעל ממ"י לשווק קרקע כאשר הזכויות לבנייה בה ידועות ומעוגנות בתכניות מפורטות. לא ברור מה היו השיקולים לשיווק קרקע עליה חלה תכנית ישנה, ושממילא הזכויות בה היו צריכות להיקבע בתכנית מפורטת שטרם הוכנה. בבדיקה בוועדה המקומית בת ים נמ צא כי טרם אושרה תכנית מפורטת החלה על המתחם, ולפיכך לא ניתן היתר לבניית המבנה. יצוין כי ממ"י לא ציין במכרז שעיריית בת ים מבקשת לשלב באזור אתרי מלונאות, כלומר הוא לא נהג בשקיפות מלאה. משרד מבקר המדינה מעיר כי הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה בחרה לבחון את ההשפעה הסביבתית של כל תכנית בנפרד. פעילותה זו אמנם אינה מנוגדת לדרישות החוק, ואולי היא אף תרמה לשיפור התכניות, אולם לדעת מבקר המדינה, היא אינה מביאה בחשבון את הצורך בראייה כוללת של התוכניות, וזאת לאור העובדה שחוף הכרמל עתיר בשמורות טבע שהמשך קיומן תלוי בשמירת רצף אקולוגי ביניהן. לכן ראוי שיבוצע תסקיר מקיף שיבחן את השפעתן המצטברת של כלל התכניות על רצועת חוף הכרמל כולה. יצוין, כי ביולי 2012 החליטה ועדת המשנה להתנגדויות לבטל את התכנית להקמת כפר הנופש מצפון לקיבו ץ נחשולים, מאחר ש"מדובר באזור בעל רגישות וערכיות סביבתית, אשר מהווה חלק אינטגראלי מהמרחב החופי, ממכלול ארכיאולוגי ומרצף של שטחים פתוחים, פרויקט כפר הנופש, נשוא התכנית שבנדון, אינו משתלב בו, ואישורו עלול להביא לפגיעה בערכיות הסביבתית והנופית של שטח זה". משרד מבקר המדינה מעיר כי החלטה זו על היקף החניה בתל דור היא דוגמה מובהקת לצורך לבצע סקר נשיאה הנוגע לגבי חוף הכרמל כולו, שכן המיזמים קרובים זה לזה והמבקרים בהם יכולים לחנות במקום השייך למיזם אחד ולהיכנס למיזם אחר, ולכן יש לבדוק את מספרן הכולל של החניות בחוף כולו. דבר שלא נעשה. כאמור לעיל מספר החניות בשמורת הטבע הבונים צומצם בעקבות המלצת הדוח הסביבתי. נמצא כי אף על פי שהתכניות האמורות אישרו כולן כניסה של נופשים ושל דיירים לסביבה החופית, לא הוכן בעניינן סקר כושר נשיאה. חמורה יותר היא הדוגמה של שמורת הטבע הבונים, מאחר שניתנו כמה וכמה המלצות - של המשרד להגנת הסביבה, ואף של מועצת רשות הטבע והגנים הכפופה למשרד זה - להכין סקר כושר נשיאה לתכנית לפיתוח חופי רחצה בשמורה זו. אף על פי כן, לא דרשה הוועדה המחוזית סקר כאמור ממגיש התכנית. על מוסדות התכנון לקבוע אמות מידה מפורשות בנוגע למשך תקפותה של תכנית מאושרת, וכמו כן עליהם לקבוע אם יש צורך מדי פעם בפעם לחזור ולבחון את מידת תקפותה של תכנית שגובשה לפני שנים, לנוכח השינויים שחלו מאז אושרה. 2. שטח השיפוט של המועצה האזורית חוף הכרמל כולל שמורות טבע רבות, ויש חשיבות רבה לשמירה על הרציפות האקולוגית שלו. הוועדה המקומית של חוף הכרמל והועדה המחוזית אישרו לא מעט תכניות לפיתוח כפרי נופש וחופי רחצה לאורך החוף, בלי שנעשתה בחינה מקיפה שכללה את השפעתן של כלל התכניות על הסביבה החופית. כל תכנית נבחנה בפני עצמה וניתנה בעניינה חוות דעת סביבתית נפרדת, ובה בעת - סקר כושר נשיאה בוצע רק לגבי חלק מהמיזמים בנפרד ולא לגבי חוף הכרמל כולו, כנדרש. במצב זה נקבעו מספר המבקרים המינימאלי ומספר מקומות החניה המותרים לכל פרויקט בנפרד, תוך התעלמות מהשפעות הזליגה של מבקרים בין החופים השונים, למרות הקרבה הגיאוגרפית ביניהם. על ממ"י בבואו לשווק קרקעות וכיזם של תכניות בניין עיר להביא בחשבון את עקרונות התכנון בהן מעוגנים אינטרסים של הציבור כשימור השטחים הפתוחים וחופי הים המיועדים לציבור הרחב. .1. לעיתים תכניות אינן תואמות לצרכים החדשים ולראייה התכנונית החדשה, משום שמאז הכנתן חלו שינויים חקיקתיים והתגבשו תובנות חדשות. ה דברים נוגעים גם לפיתוח רצועת החוף בישראל, שכן בשנים האחרונות חלו שינויים במדיניות הפיתוח באזור ובחקיקה בנושא, ששיקפו את הרצון להגן על הסביבה החופית. לנוכח זאת על מועצת ממ"י והנהלתו ליזום דיון מקיף במדיניות הראויה בנושא פיתוח הסביבה החופית, ובפרט במקרים שבה ם התכניות השונות פוגעות באינטרס הציבור בתחום זה ויש להתאימן לרוח השינויים שחלו מאז הוכנו. אולם מועצת ממ"י והנהלתו לא עשו כן, אף שהדבר התבקש, בוודאי לאחר פרסום דוח מבקר המדינה על חוף פלמחים משנת 2009 . מן הראוי כי במסגרת המכרזים לשיווק קרקע עליה חלות הוראותיהן של תכניות ישנות על חוף הים, מגמת החקיקה החדשה תשמש לממ"י עקרון מנחה שיבטיח שמירה על הקרקעות ופיתוח האזור לטובת כלל הציבור. 1. לפי חוזר מנכ"ל משרד התיירות 5/09 , על פי שיטת ה - LEASE BACK ניתן למכור עד 50% מיחידות האירוח, זאת כשלפחות 50% מהיחידות יישארו בבעלות היזמים או חברת הניהול. בעלי היחידות יהיו זכאים להשתמש ביחידתם פרק זמן מרבי של שלושה חודשים בשנה במצטבר, וחברת הניהול תשתמש ביחידות אלה במשך תשעה חודשים לפחות להשכרה מלונאית רגילה. חברת הניהול תקיים רישום שנתי בדבר השימוש העצמי בכל יחידה, שיהיה זמין לביקור ת של משרד התיירות ומוסדות התכנון. הסכמי המכר יכללו את ההגבלות האמורות ואלה יירשמו בהערת אזהרה בלשכת רישום המקרקעין. משרד התיירות יוודא שחברת ניהול מלונאית מפעילה כנדרש את הפרויקט, ובכלל זה יוודא שיש ברשותה רישיון עסק מלונאי. משרד התיירות מסר כי במצבים שבהם הוועדה המקומית אינה מערבת אותו בהליכי התאמתו של פרויקט מלונאי לתקנים תיירותיים במסגרת אישור הפרויקט, הרי הוא אינו ער לקיומו של המלון ואינו יכול לפקח על ניהולו, כנדרש בחוזר מנכ"ל 5/09 . על כן מציע משרד התיירות לכלול בהצעת חוק שירותי תיירות, אשר במועד סיום הביקורת נמצא בהליכי חקיקה, פרק העוסק במתקנים תיירותיים ולפיו "שר התיירות יקבע תנאים ודרישות למתקן אירוח מלונאי מיוחד, להבטחת השימוש בו כמתקן אירוח לציבור הרחב". 2. בבדיקה שנעשתה בוועדה המקומית בת ים נמצא כי בהיתר הבנייה שהוציאה הוועדה המקומית לחברה ב - 26.10 .10 לא צוין כי על המלון לפעול בשיטת ה - LEASE BACK אף שהדבר נקבע בתכנית המפורטת ולכן נמנע מהוועדה המקומית לפקח על ניהולו כנדרש בחוק התכנון והבנייה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לעגן את התנאים המיוחדים בהיתר הבנייה. נמצא כי הדוח מ - 2006 ,בחן אמנם את הביקוש וההיצע ליחידות נופש אולם הוא התבסס על נתונים לא מעודכנים. למשל, לא הובאו בו בחשבון הצימרים הפרטיים אשר נבנו בנחלות במתחם עתלית -קיסריה ויחידות הנופש במלון ניר עציון. זאת ועוד, הסקר האחרון שעליו התבסס הדוח הוא משנת 1994 , ובפועל הביקוש ליחידות נופש באזור נמוך ממה שנחזה בו; כפרי הנופש שנבנו בעבר באזור, כמו כפר הנופש ב גבעת אולגה ונאות גולף בקיסריה, שווקו ונמכרו כדירות מגורים; במשך השנים הוקמו מלונות רבים בדרגות שונות במרחב זה וכולם, ללא יוצא מן הכלל, נחלו כישלון. קצתם עומדים בשיממונם או שהתפוסה הממוצעת בהם נמוכה מאוד, וקצתם - למשל המלונות בחוות הברון בזיכרון יעקב - נמכרו כיחידות למגורים. עוד יצוין כי סקר כושר הנשיאה מאפריל 2009 לא בדק את כושר הנשיאה האקולוגי של החוף מאחר שהוא הסתמך על מדד צפיפות שנלקח מתמ"א 12 - אשר בוחנת כושר נשיאה תיירותי ולא סביבתי - ומכאן שהוא לא הציג קשר ישיר בין היקפם של כפרי הנופש ובין פגיעת התיירות במערכות אקולוגיות. אף שבפועל הביקוש ליחידות נופש בקיבוץ דור ובקיבוץ נחשולים קטן בהרבה מכפי שנקבע בדוח מ- 2006 , הוועדה המקומית חוף הכרמל, אשר הזמינה את הדוח, לא פעלה להזמנת סקר חדש עד למועד סיום הביקורת - למרות שהדוח מהווה בסיס לקבלת החלטות בדבר הצורך לפתח מיזמי תיירות בחוף הכרמל. .משרד מבקר המדינה מעיר כ י ממ"י וקיבוץ נחשולים התייחסו בעיקר לשיקולים כלכליים בבואם לתכנן את הקמתם של שני כפרי נופש גדולים באותו חוף בדיוק. כנאמן הציבור ממ"י היה צריך לפעול לשיתוף פעולה בינו ובין הקיבוץ ולייצר תהליך קבלת החלטות תכנוניות שיאזנו בין האינטרס הציבורי לאינטרס של פיתוח תוך יישום עקרונות לפיתוח בר קיימה. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 ציינה רשות הטבע והגנים כי העובדה שבכל הדיונים שקיימה הוועדה המחוזית נקבע כי הרשות היא זו שתנהל את החופים ותפקח עליהם החלישה את עצמת התנגדותה לתכנית. וכעת עם ההחלטה החדשה הרשות חוששת שהשטח יימסר למפעיל פרטי שינסה להגדיל את רווחיו מארגון פעילויות שפוגעות בסביבה. גם החוקרת שמונתה על ידי לשכת התכנון המחוזית לבחון את התכניות המליצה שיוקם גוף ציבורי שינהל את החוף הצפוני או שרשות הטבע והגנים תנהל את החוף. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל סמיכותו של החוף לשמורת הטבע ונוכחותם הקבועה ממילא של פקחי הרשות באזור, מן הראוי שמוסדות התכנון יבחנו דרך חוקית שתאפשר למלא את המלצת החוקרת. .1. ממ"י פרסם כאמור את המכרז בשנת 2007 , אף על פי שהמועד לביצוע התכנית עבר שנתיים קודם לכן, בשנת 2005 . יצוין כי חוק שמירת הסביבה החופית חוקק כבר ב- 2004 , באוגוסט 2007 הוחל בחקיקת חוק הסדרת חופי הכנרת, ובאפריל 2008 ,, חודשיים לאחר החתימה על החוזה הוא נכנס לתוקף. לדעת משרד מבקר המדינה, לפנ י ששיווק ממ"י את הקרקע עליה חלה התכנית, הכוללת ייבוש חלקים מהכנרת, היה עליו להתחשב בשינוי המדיניות שבא לידי ביטוי בחוק שמירת הסביבה החופית, שבאותו מועד הוחל בהליך חקיקתו ולמצער לבחון את התכנית ברוח המדיניות החדשה, בין היתר כדי למזער נזק אפשרי לחופי הכנרת.
מבקר המדינה מעיר כי בניגוד להנחיות שניתנו במאי 1992 , אין בתסקיר התייחסות להשפעות מצטברות של מיזמים עתידיים על הכנרת; כן לא נבדק כושר הנשיאה של הכנרת כולה. זאת ועוד, נראה כי עדכון תמ"א 13 .לאזור הכנרת מתחייב עקב הגידול המתמשך במספר הנופשים בכנרת למשל, בשנת 2007 היה מספר הנופשים בכינרת כ-2 מיליון איש (לא כולל קמפינג), ובשנת 2011- כ-2.3 מיליון איש. מכאן שהמשך הפיתוח באזור הכנרת ללא בדיקה מחודשת של תמ"א 13 , על ידי מיזמים שכל אחד מהם נבחן בנפרד, בתחומיו המוגבלים, וללא התייחסות להשפעות המצטברות של כלל המיזמים על האזור, עלול לפגוע בכנרת ואף לסכן את ההצלחה ארוכת הטווח של התיירות שעבורה מתבצע הפיתוח.