משרד התפוצות . לשכת הפרסום הממשלתית - היבטים בפעולתה לדעת משרד מבקר המדינה לא היה בתוכן הספר שפרסם משרד התחבורה מידע שעל הציבור לדעת, ונוכח האמור בהוראות התכ"ם, לא היה מקום להביא במבוא לספר את דברי השר מופז ואת דברי מנכ"ל משרד התחבורה דאז, לצד חתימתם, ואת דבריהם של מנהל אגף הסברה ודובר משרד התחבורה. .הביקורת העלתה כי במקרים שונים לא מילאה לפ "ם את תפקידה למניעת פרסומים שאינם עולים בקנה אחד עם הוראות התכ"ם, ההנחיות והנוהל הפנימי שלה. להלן דוגמאות של שלושה פרסומים שהכילו מידע שאינו לתועלת הציבור וכן שמות של בעלי תפקידים שפרסמו משרדי ממשלה באמצעות לפ"ם: לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח קביעתו של היועץ המשפטי של משרד רה"ם דאז כי קיים ניגוד עניינים בין תפקידו של מנהל לפ "ם ובין חברותו בהנהלת עמותת מרכז שז"ר, היה על היועץ המשפטי לבחון אם קיים מצב של ניגוד עניינים גם בנוגע לכהונתו של מנהל לפ"ם באספה הכללית של העמותה. לנוכח האמור במכתבו של היועץ המשפטי, על מנהל לפ "ם הייתה מוטלת החובה ליזום בדיקה אם הוא מצוי במצב של ניגוד עניינים או חשש למצב כזה גם בכהונתו באספה הכללית. הביקורת העלתה כי בלפ "ם ובמשרד רה "ם לא היו נתונים מלאים ועדכניים על מצבת כוח האדם של כל עובדי לפ"ם והמועסקים על ידה, כמו היקף משרה, מועד תחילת ההעסקה, דירוג העובדים, דרגתם, סוג העסקה וכיוצא באלה. מהאמור עולה, כי בלפ "ם ובמשרד רה "ם לא היה מידע מלא ועדכני על מצבת כוח האדם המועסק על ידי לפ "ם ועל הנתונים הקשורים בכך, לכן לא ניתן לדעת כיצד נוהל כל נושא כוח האדם. לדעת משרד מבקר המדינה על לפ"ם ומשרד ההסברה והתפוצות, כאחראי לה במועד סיום הביקורת, לפעול ללא דיחוי ליצירת בסיס נתונים מקיף, מפורט ועדכני אצלם בכל הקשור למצבת כוח האדם של לפ"ם כנדרש מכל יחידה של משרד ממשלתי וממפעל עסקי. מן הראוי שייקבע אילו נתונים יש לשמור ולעדכן בלפ "ם ואילו נתונים יהיו גם תחת ידם של משרד ההסברה והתפוצות, משרד האוצר ונש"ם. ראוי שייקבע גורם האחראי לעדכונם השוטף של הנתונים ולשמירתם. מהאמור עולה כי בלפ "ם הועסקו במשך שנים עובדים בלתי צמיתים במשרות מסגרת שהן חלק בלתי נפרד מפעילותה המרכזית של לפ "ם, אף על פי שבמשרות אלה יש להעסיק עובדים על פי תקן עם כתב מינוי או עובדים במשרות בלתי צמיתות שמשרתם תוקצבה בחוק יסודות התקציב. משרד מבקר המדינה העיר ללפ"ם כי לנוכח תקנה 42 הנזכרת והוראת התכ"ם האמורה, היה על לפ "ם להיערך מבעוד מועד ולפרסם מכרז פומבי שבו תינתן האפשרות להגיש הצעות בתוך 14 יום ל פחות לפני האירוע, ולא לנקוט כלל הליך של מכרז סגור. מאחר שמדובר באירוע שהתקיים בשנים קודמות והצורך בארגונו ידוע מראש, לא הייתה כל סיבה נראית לעין שלא להיערך לו מבעוד מועד. יתרה מזאת, לפי פרוטוקול ישיבת ועדת המכרזים ידעה לפ"ם שמדובר "בעונה הבוערת" וגם הייתה מודעת לעובדה שגם בשנים הקודמות התעוררו קשיים דומים, אף שאז היה מדובר במספר קטן יותר של אוטובוסים. בשל האמור, היה על לפ"ם לפרסם את המכרז מוקדם ככל האפשר, ואופן התנהלותה בעניין לא היה תקין. על לפ "ם לעשות את כל המאמצים כדי שהתקשרות לא תהפוך דחופה ולהשתמש בפט ור רק בנסיבות הראויות לכך. התיקון לתקנות מאפשר בנסיבות מסוימות לערוך "מכרז ממוכן מהיר", כמפורט בתקנות במקרים של התקשרות דחופה. במקרים שהיקף העבודה הנדרש גדול ניתן לשקול פיצול העבודה לכמה ספקים. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על לפ"ם לפנות לכמה מציעים לקבלת הצעות מחיר כדי שתוכל לבחון אם הצעת המו"ל היא הטובה והמתאימה ביותר. אם סברה לפ "ם שהמו"ל הוא היחיד המסוגל לבצע את ההתקשרות, מן הראוי היה שתקבל פטור להתקשרות מכוח תקנה 3(29 ,) המחייבתאישור בדבר מעמד זה. הביקורת העלתה כי מכרז ההסעות הנזכר לעיל פורסם ב - 21.5.08 והאירוע שבגללו נדרשו ההסעות נקבע ל - 4.6.08 . את ההצעות נדרשו המציעים להגיש עד ל - 29.5.08 , כלומר בתוך שמונה ימים מפרסום המכרז. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי ואין זה תקין שלפ "ם ומשרד ממשלתי יפרסמו מידע לציבו ר ללא ציון העובדה שהפרסום נעשה מטעמם. לדעת משרד מבקר המדינה, אם ידעה לפ"ם שבחוברת יפורסמו מודעות מסחריות בחסות משרד ממשלתי, היה עליה לפנות כנדרש לוועדה הבין- משרדית58 .ולבקש את אישורה לפרסומן הביקורת העלתה שלפ"ם לא דרשה מהמו"ל תשלום בגין פרסום מודעות מסחריות בחוברת. לדעת משרד מבקר המדינה, היה עליה לבחון מראש את סוגיית הפרסומת המסחרית בחוברת ולהביאה לאישורה של הוועדה הבין-משרדית. לו אישרה הוועדה את הפרסומת המסחרית, היה ניתן לחסוך בהוצאות המשרד להגנת הסביבה על פרסום החוברת, ואולי אף ליצור הכנסה לקופת המדינה. .פעולותיה לאחר יולי 2008 לא פחת אלא גדל, לכן לא ברור מדוע אגף החשכ"ל ולפ "ם ראו לנכון לצמצם את משרתו של הגזבר בלפ "ם לחצי משרה כדי לאפשר לו לשמש גזבר נתיב בחצי המשרה שהתפנתה. יצוין כי מנהל לפ"ם הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הוא לא התנגד בזמנו למינויו של מר דוניצה לגזבר נתיב ולצמצום משרתו בלפ "ם, אבל לא הבהיר כיצד הדבר מתיישב עם הגידול בפעילותה של לפ"ם ואם מינויו של מר דוניצה גם לגזבר נתיב פגע לנוכח המצב בתפקודו בלפ"ם. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמשך העסקתו של מר דוניצה בנתיב או בלפ"ם שוב ייבחן על ידי נש"ם והחשכ"ל ויוחלט אם להמשיך להעסיקו, לנוכח האמור, בשני הגופים בחצי משרה. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח העובדה שלפ"ם מקיימת קשרי עבודה עם משרדים ממשלתיים, חברות ממשלתיות וגופים ממלכתיים וציבוריים אחרים, קיים חשש ממשי שכהונת עובדי לפ"ם באותם גופים תיצור מצב של ניגודי ענ יינים מוסדיים, ולכן קיימת חשיבות רבה להסדרת הנושא לפני מינוים. על משרד ההסברה והתפוצות והנהלת לפ"ם לפעול בהקדם לבחינת הזיקות המוסדיות והאישיות של עובדי לפ"ם העלולות להעמידם במצב של ניגוד עניינים ולפעול להסדרתן. בכל מקרה של שינוי בזיקות אלה על עובדי לפ "ם לד ווח על כך ליועצת המשפטית של לפ "ם כדי שתבחן את השפעתו של השינוי על הסדר ניגוד העניינים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד ההסברה והתפוצות לוודא בהקדם שלפ"ם תפעל, בכל הקשור לנושא העסקת עובדים במשרות מסגרת, על פי הנחיות נש"ם ועל פי המתחייב מתוצאות הבחינה שיבצע אג"ת. .2. מבקר המדינה כבר העיר בדוח הקודם כי בלפ"ם לא מתבצע רישום של שעות העבודה ושל ההוצאות העקיפות בכל פרויקט פרסום. מאחר שאין קשר בין עלות העבודה שלפ "ם משקיעה ובין העמלה שהלקוח מחויב בה, אי-אפשר לדעת אם אין "סבסוד צולב" בין הלקוחות השונים בגין עלות עבודתה של לפ "ם. מבקר המדינה כבר המליץ בדוח הקודם לשקול אפשרות של הנהגת חיוב בעמלה דיפרנציאלית בגין השירותים השונים שלפ"ם נותנת, לפי היקף העבודה שהושקע בכל אח ד מסוגי השירותים. לדעת משרד מבקר המדינה, על לפ"ם לבדוק מחדש את שיטת התמחור של עבודותיה עבור לקוחותיה כדי לתמחרן באופן מדויק ככל האפשר ולבחון את האפשרות להנהיג עמלות דיפרנציאליות על כל שירותיה. תמחור מדויק יאפשר ללפ "ם לדעת מהי עלותו של כל פרויקט פרסום ובכמה יש לחייב את הלקוח כדי לכסות את הוצאותיה בפרויקט. מערכת תמחור תמנע גם חשש ל"סבסוד צולב" ועיוותים בהקצאת מקורות תקציבי הפרסום למשרדי המ משלה השונים ותשמש כלי חשוב בידי הנהלת לפ"ם לצורך בקרה על יעילות ביצוע פרויקטים. זאת ועוד, לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד ההסברה והתפוצות, בשיתוף עם אגף החשכ"ל, לנקוט את הצעדים הדרושים לעריכת הבדיקה האמורה בהקדם וליישום תוצאותיה באופן שימנע את התמריץ שישנו בשיטה הנהוגה כיום להגדלת ההוצאה הממשלתית על פרסום, ויביא לידי חיסכון ויעילות בתחום זה. הביקורת העלתה כי אין בתיקי לפ "ם תחשי ב המבסס את ההחלטה להפחית את העמלה בשיעור האמור. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לפ "ם צריכה להסתפק בהחלטה על הפחתת שיעור העמלה באחוז אחד, מכיוון שהבעייתיות הנובעת מגביית עמלה בשיעור אחיד נשארת בעינה. עליה לבחון באופן יסודי את נושא תקורות עבודתה ואת שיעורי העמלה שעליה לגבות מלקוחותיה לפי סוג העבודה שהיא מבצעת עבורם. כאמור, היועצת המשפטית של לפ"ם וגם היועצת המשפטית של משרד רה"ם לא בחנו את עמידת לפ "ם בהחלטת הממשלה מספטמבר 1999 ולא הסבו את תשומת לב הנהלתה ואת תשומת לב מנכ"ל משרד רה"ם להיקף שירותי הפרסום שניתנים על ידי לפ "ם בניגוד להחלטה על הצמצום ההדרגתי. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד ההסברה והתפוצות לנקוט בהקדם את הצעדים הדרושים ליישום מלא וראוי של ה חלטת הממשלה מספטמבר 1999 בעניין הגופים שלפ"ם רשאית לתת להם שירותי פרסום, צמצום ביצוע עבודות פרסום במישרין על ידה והתמקדות ברכישת מדיה ושירותי פרסום אחרים מגורמים חיצוניים. לא נמצא שמנהל לפ "ם ציין במכתבו הנזכר כי השתתפות של לפ "ם בפרויקט היא חריגה, בלתי שגרתית ואינה עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה מספטמבר 1999 . יצוין כי מכתב זה לא נענה על ידי מנכ"ל משרד רה"ם. הועלה כי אף על פי שלפ"ם לא קיבלה כל אישור לביצוע הפרויקט ממשרד המשפטים, היא המשיכה בפעולותיה בעניין הפרויקט . כמו כן הועלה כי היועצת המשפטית של משרד רה "ם והיועצת המשפטית של לפ "ם לא נתנו דעתן להתקשרות הזאת ולא בדקו אם היא עולה בקנה אחד עם תכלית פעילותה של לפ"ם ועם האמור בהחלטת הממשלה מספטמבר 1999 .המגדירה את הגופים שלפ"ם רשאית להעניק להם שירותי פרסום יצוין כי מהמסמכים האלה עולה כי אף על פי שהיועצת המשפטית של משרד רה"ם ידעה מראש על כוונת ההתקשרות, היא לא חיוותה בכתב את דעתה בנושא. כמו כן הועלה כי היועצת המשפטית של משרד רה"ם והיועצת המשפטית של לפ"ם לא נתנו דעתן להתקשרו ת הזאת ולא בדקו אם היא עולה בקנה אחד עם תכלית פעילותה של לפ"ם ועם האמור בהחלטת הממשלה מספטמבר 1999 המגדירה לאילו גופים לפ"ם רשאית להעניק שירותי פרסום. 3 . בבדיקה שערך משרד מבקר המדינה אצל חשב משרד רה"ם עלה כי גם אצלו לא נמצאו מסמכים הנוגעים להתקשרות עם ממש לת פולין. לטענתו, המסמכים נמצאים אצל גזבר לפ"ם. יצוין כי חשבת משרד רה "ם חתמה, כאמור, מטעם מדינת ישראל על הסכמי ההתקשרות עם היזם, לכן יש לראות כליקוי את העובדה שלא נמצאו במשרדי החשב לפחות המסמכים האלה בעניין הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר כי מינויו של מר דוניצה לתפקיד כגזבר בפועל, בטרם הוחל בהליכים לאיוש המשרה , נעשה בניגוד להוראות התקשי"ר. כן מעיר משרד מבקר המדינה, כי העסקה בתפקיד כממלא מקום לפני מכרז עלולה להקנות למועמד יתרון ולתת לו עדיפות על פני מתמודדים פוטנציאליים אחרים. מר דוניצה היה המתמודד היחיד על המשרה, ויש חשש כי העובדה שכיהן בתפקיד כממלא מקום הרתיעה מועמדים אחרים מלגשת למכרז. לדעת משרד מבקר המדינה לנוכח הממצאים שהועלו בביקורת זו, יש מקום להגדיר בכתב את מערך היחסים בין היועצת המשפטית של לפ"ם ובין הלשכה המשפטית של משרד רה"ם, האחראית לה כאמור מהבחינה המקצועית, גם במועד סיום הביקורת, ולקבוע את סמכויותיו והיקף אחריותו של כל גורם ולהסדיר את קשרי העבודה ביניהם. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש חשיבות בהסדרת מערך היחסים ב ין חשב משרד רה"ם וגזבר לפ "ם, משום שחשב משרד רה"ם עדיין מנחה מהבחינה המקצועית את גזבר לפ"ם. מן הראוי שיתועדו הפגישות המתקיימות ביניהם וכן ההנחיות שנותן החשב לגזבר לפ "ם. שגרה מינהלית מעין זו ראוי שתיקבע בנוהל. מהאמור עולה כי מאז שנת 1996 , המועד שבו הוטל על המבקרת הפנימית של משרד רה"ם לבצע ביקורת פנימית בלפ "ם, כקבוע בחוק הביקורת הפנימית, נערכה בלפ "ם רק ביקורת אחת, ולא נבדקו בה נושאים חשובים כמו ניהול תקין, טוהר המידות, יעילות וחיסכון. הועלה כי המבקרת הפנימית לא ביקשה שביצוע הביקור ת הפנימית בלפ "ם יוטל בנסיבות אלו על גורם אחר, כדי למלא אחר הוראות חוק הביקורת הפנימית החלות על לפ "ם. יצוין כי הנהלת משרד רה"ם, שאישרה את תכנית עבודתה של המבקרת הפנימית, לא דרשה ממנה לכלול בתכנית עבודתה ביקורת בלפ"ם וגם לא הטילה את הביצוע על גורם אחר. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד ההסברה והתפוצות לבחון בהקדם את המתחייב על פי חוק הביקורת הפנימית בעניין לפ"ם, ולוודא בתיאום עם משרד רה"ם כי תכנית העבודה של המבקרת הפנימית תכלול מפעם לפעם גם בדיקה של נושאים בלפ"ם. .1. הועלה כי אף שלפ "ם הייתה במשך שנים רבות יחיד ה מינהלית במשרד רה"ם, בפועל היא התנהלה במובנים רבים כיחידת סמך עצמאית. לא הוגדרו מידת עצמאותה או כפיפותה לגורמים שונים במשרד רה"ם ולא נקבעו גבולות אחריותו של המשרד בנוגע אליה. לנוכח הממצאים הנוגעים ללפ"ם שהעלה משרד מבקר המדינה מן הראוי שמשרד רה "ם יבדוק את התנהלותו ופיקוחו גם על יחידות נוספות שבאחריותו. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2010 ציין מנכ"ל משרד רה"ם כי מאחר שהגורמים במשרד ובהם היועצת המשפטית, החשב ויחידת משאבי האנוש, עדיין מנחים מהבחינה המקצועית את הגורמים הרלוונטיים בלפ"ם, הם יפעלו לתיקון הליקו יים ויעקבו אחר תיקונם. 2. ,לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד ההסברה והתפוצות האחראי לפעילותה של לפ "ם, יגדיר ויבהיר את הקשרים הארגוניים בין הנהלת משרדו ללפ "ם. כמו כן ראוי כי ייקבעו הסמכויות של כל גורם בהנהלת המשרד בתחומים השונים של פעילות לפ "ם ודרכי הד יווח של לפ"ם להנהלת המשרד ויינתן להן ביטוי בנוהלי המשרד ובנוהלי לפ "ם. מהמכתב עולה כי מנהל לפ"ם התנגד להמלצות הבדיקה הכלכלית ולכל הצעה לשינוי מודל פעילותה של לפ"ם שתביא לידי שינויים רחבים בגוף זה. לדעת משרד מבקר המדינה, תוכן הספר חורג מן המידע שעל הציבור לדעת לצורך קבלת שירותים ממשרדי הממשלה ולצורך מימוש זכויותיו. הספר הופק והודפס על ידי לפ"ם, ואם נועד לשימוש פנימי במשרדי הממשלה לא היה ראוי לפרסמו באמצעות לפ"ם ובוודאי שאין לממן את הוצאות הפקתו והדפסתו מהתקציב שיועד לפרסום. כמו כן לא היה מקום להביא בו את דבריהם של ראש הממשלה דאז לצד תמונתו ובחתימתו ושל מזכיר הממשלה בחתימתו. עלות ההפקה של כל הפרסומים האמורים הסתכמה בכ- 600,000 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, ביצוע הפרסומים האלה נעשה שלא לפי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, הוראות התכ "ם, הנחיות היועצת המשפטית של משרד רה"ם ונוהל לפ "ם, אשר קובעים כי מותר לפרסם רק מידע שעל הציבור לדעת לצורך קבלת שירותים ממשרדי הממשלה ומימוש זכויותיו. מהממצאים האלה עולה שלפ"ם הייתה שותפה לביצוע פרסומים מעין אלה ואפשרה את השימוש בכספי ציבור למטרות שלא לשמן הוקצו. זאת למרות העובדה שאחד מתפקידיה הוא לשמש גוף מפקח ומבקר בנושא זה. משרד מבקר המדינה מותח ביקורת על התנהלותה זו של לפ"ם. .לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות אלה האמירה של מנהל לפ"ם בקשר ללחצים המופעלים על לפ"ם היא סתמית, ודרך פעולתו בעניין בלתי תקינה ומונעת בירור העובדות לאשורן. . הנוגעים בדבר יפיקו לקחים מניהול ההתקשרות הזאת כדי למנוע הישנות מקרים מעין אלה בעתיד. יחידת המעקב על ביצוע החלטות ממשלה במשרד רה"ם, משרד רה"ם - שהיה אחראי לפעילותה של לפ"ם עד מאי 2009 - היועצת המשפטית של משרד רה"ם והיועצת המשפטית של ל פ"ם היו חייבים לוודא שלפ "ם תפעל משנת 2003 על פי החלטת הממשלה מספטמבר 1999 , אך הם לא מילאו את תפקידם כראוי, ובכך יש טעם לפגם. על משרד ההסברה והתפוצות, האחראי כיום לפעילותה של לפ"ם, לנקוט בהקדם את הצעדים הדרושים כדי שהיא תפעל ללא דיחוי על פי סמכויותיה וייעודה ובהתאם למתחייב מהחלטת הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הממשלתיים שעסקו בפרויקט לקבוע נהלים למניעת הישנות מקרים מעין אלה בעתיד. בהוראת תכ "ם63 ..נקבע כי: "פרסום של משרד ממשלתי . יעשה באמצעות... לפ "מ. פרסום ממשלתי... יפרט רק מה שעל הציבור לדעת, לצורך קבלת שירותים ממשרדי הממשלה ולמימוש זכויותיו. בכל מקרה הדגש הוא על פעילות המשרד כגוף, ולא בעלי תפקידים מסוימים... בפרסום בתשלום באמצעי תקשורת המוניים לא יכללו: א. הישגים אישיים של השר64 או של עובדי המשרד; ב. ייחוס הישגי העבר של המשרד לאדם מסויים; ג. דיוקן אישי של השר, או של עובד המשרד; ד. הישגי השר במישור המפלגתי, או במישורים אחרים; ה. השוואת פעילות המשרד לפעילות קודמת, תוך שימת דגש על ההיבט האישי; ו. סקירות כלליות על המשרד ופעולותיו". בתיקי לפ "ם לא נמצא אישור של היועץ המשפטי של המשרד להגנת הסביבה לפרסום החוברת. לדעת משרד מבקר המדינה על לפ "ם היה לוודא כי הפרסום יבוצע רק לאחר קבלת אישור בכתב של היועץ המשפטי של המשרד להגנת הסביבה לעשות כן. הועלה, כי תחומי פעילותה של לפ "ם נדונו מאז מפעם לפעם בהנהלת משרד רה"ם, אבל החלטת הממשלה מספטמבר 1999 .לא שונתה .מהאמור עולה כי מנהל לפ "ם ניצל את חברותו במועצה הציבורית כדי לקדם את ענייני לפ "ם ופעל במצב של ניגוד עניינים שהתחייב להימנע ממנו. משרד מבקר המדינה מע יר, כי מנהל לפ "ם לא מילא הן אחר הוראות חוק זאב ז'בוטינסקי, המחייבות את הימנעותו של חבר במועצה להימצא במצב של ניגוד עניינים, והן אחר התחייבותו בכתב לוועדת המינויים ולסגנו. כיוון שלפ"ם היא גוף הנותן שירותים לגופים ממשלתיים ולגופים ציבוריים אחרים, על כל הגורמים הנוגעים בדבר, ובכלל זה משרד ההסברה והתפוצות, היועצות המשפטיות של משרד רה"ם ולפ "ם, ונש"ם, לבחון בקפידה כל בקשה של עובדים בלפ "ם לכהן במוסדות של גופים אלה, לוודא שלא יימצאו במצב של ניגוד עניינים ולפעול שייעשה הסדר למניעתו. משרד מבקר המדינה מעיר כי מתשובתו של מנהל לפ"ם לא ברור כיצד לפ"ם פועלת באופן מעשי לשיפור פעולותיה בנושאים השונים שנקבעו בדיון מיולי 2007 ; לא נמצא כי נקבעו מדדים ברורים ושקופים כדי לבחון כיצד לפ"ם מנצלת את היתרון לגודל שיש לה באופן המיטבי; כמו כן לא נמצא בתשובה כי נבחנו תוצאותיו של הכנת מכרז למשרדי פרסום הן מהבחינה התקציבית והן מבחינת שביעות רצונם של הלקוחות. משרד מבקר המדינה מעיר כי על לפ "ם לבצע את הנדרש בהקדם האפשרי על פי התקנות. הביקורת העלתה כי לפ"ם לא פנתה לבעלי מקצוע מומחים בהצעה להיכלל במאגר המציעים שלה, וזאת כדי שתהיה בידה האפשרות לפנות בשעת הצורך למציע המתאים ביותר. בלפ"ם לא נמצאו עד מועד סיום הביקורת, מסמכים המעידים שלאחר החלטת הממשלה מספטמבר 1999 קיימה הנהלת לפ "ם ישיבות כדי לקבוע את דרכי פעולתה ליישום כל המתחייב מהחלטה זו, לרבות צמצום עבודות פרסום שהיא מבצעת במישרין והתמקדות ברכישה של מדיה ושירותי פרסום מגורמים חיצוניים. משרד מבקר המדינה מעיר גם אם החלטת הממשלה האמורה התקבלה לפני כניסתה לתפקיד של היועצת המשפטית של משרד רה"ם, הרי שבתוקף תפקידה היה עליה להכיר החלטה זו, המהווה חלק מהותי ומשמעותי מהבסיס הנורמטיבי שקובע את גדרי הסמכות של לפ "ם. . ,מהאמור עולה כי אף שחלפו כשש שנים מהמועד שהממשלה קבעה שאחריו לא תיתן לפ"ם שירותים לתאגידים עסקיים (תחילת שנת 2003 ,) ועל אף ההודעות האמורותמאוקטובר 2000 ומיולי 2002, לפ"ם ממשיכה לתת שירותים לגופים אלה. לא נמצאו מסמכים המעידים שהנהלת לפ"ם נתנה דעתה להחלטה שעליה להפסיק ולתת שירותים לגופים אלה, ומנהל לפ"ם גם לא דיווח על המשך מתן השירותים האמורים למנכ"ל משרד רה"ם וליחידת המעקב על ביצוע החלטות ממש לה במשרד. נמצא כי גם היועצת המשפטית של לפ "ם והיועצת המשפטית של משרד רה "ם, האחראית לה מהבחינה המקצועית, לא בדקו אם לפ "ם יישמה את החלטת הממשלה, וממילא לא הסבו את תשומת לבה של הנהלתה ואת תשומת לבו של מנכ"ל משרד רה "ם לפעילות שנעשית על ידי לפ "ם בניגוד להחלטה הממשלה מספטמבר 1999 . משרד מבקר המדינה מעיר כי יש בממצאי הבדיקה הכלכלית כדי לעלות ספק בנוגע למימוש הודעתו של מנהל לפ"ם על שקלול מראש של עמלות היתר במחירים שמקבלת לפ "ם מכלי התקשורת, והממצאים אף מעלים ספק האם המחירים שמשיגה לפ"ם מאמצעי התקשורת עבור לקוחותיה אכן מיטביים בשל שקלול החזר עמלות היתר המקובל בשוק וניצול יתרון הגודל בפרסום. אם בידי לפ"ם נתונים המבססים את טענתה כי עמלות היתר משוקללות במחירי הפרסום, עליה להמציאם לעיונו של משרד ההסברה והתפוצות. לדיוק ולמהימנות שלהדיווח על הוצאות בגין כוח אדם של כל ארגון יש חשיבות רבה, בייחוד כשמדובר במפעל עסקי כמו לפ"ם. מידע זה משמש . כלי חיוני לניהול, לביצוע ולפיקוח ובקרה על העסקה תקינה של עובדים במסגרת התקציב שנקבע. לצורך זה על לפ "ם ועל משרד ההסברה והתפוצות לרכז את כל המידע הנוגע להוצאות השכר של לפ "ם ושל המועסקים בה כדי למנוע חריגות משיא כוח האדם שלה. באופן הזה ניתן יהיה למנוע גם העסקה לאורך זמן של עובדים במשרות מסגרת שמעצם הגדרתן הן משרות לזמן קצוב וקצר. על לפ "ם, על משרד ההסברה והתפוצות ועל נש "ם לבחון בהקדם את נושא ניהול כוח האדם בלפ"ם והיבטיו השונים ולנקוט את הצעדים הדרושים להסדרתו ולרישומו באופן שיאפשר לקבל תמונה כוללת של כל ההוצאות הקשורות בו ולהימנע מחריגות. הביקורת העלתה כי לפ "ם לא הקפידה להעביר התקשרויות הפטורות ממכרז פומבי לוועדת המכרזים לצורך סיווגן וקביעת אופן ביצוען בין במכרז סגור בין במתן פטור, על פי הנדרש בתקנות. משרד מבקר המדינה מעיר כי על לפ "ם לפעול על פי התיקון לתקנות חובת המכרזים ולפרסם ללא דיחוי את רשימת המציעים באינטרנט ולכלול בה כמה שיותר סוכנויות ובעלי מקצוע בכל תחומי הפרסום. כמו כן עליה להקפיד שפנייה למציעים תיעשה ככל הניתן באופן שווה ובסבב מחזורי. הועלה, כי מנהל לפ "ם לא עמד בהתחייבויותיו האמורות ופעל בניגוד עניינים בקשר למועצה. להלן הפרטים: לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד ההסברה והתפוצות, משרד האוצר, נש"ם ולפ "ם לבחון גם את ההיקף הרחב של מספר המועסקים בלפ"ם במשרות בלתי צמיתות ולוודא שרוב עובדי לפ "ם יועסקו במסגרת שיא כוח אדם ובכך תהיה שקיפות לגבי הוצאות לפ"ם לשכר. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי למנוע אפשרות לחריגה בהעסקת כוח האדם, על לפ "ם להציג את כל ההוצאות הקשורות להעסקת עובדים לסוגיהם השונים רק בסעיף שכר שיחולק להוצאות בגין עובדים רגילים והוצאות בגין עובדים המועסקים במיקור חוץ. .המכרזים עולה, שהמסמכים הנוגעים למשא ומתן שמנהלת המפיקה האחראית לביצוע העבודה לא אושרו על ידי הממונים עליה, לא הוצגו לוועדת המכרזים ולא צורפו לפרוטוקול ישיבת הוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה בהתנהלות הנהוגה בלפ "ם בכל הקשור לניהול משא ומתן עם ספקים ונותני שירות ובסופו של הליך גם במסירת העבודה למציע, ניתן משקל רב ליכולת ההחלטה של בעלי תפקיד בודדים בלי שוועדת המכרזים תבקר החלטות אלה, מצב העלול לפגוע בשוויון בין המציעים עד כדי חשש למשוא פנים. משרד מבקר המדינה מעיר כי כללי מינהל תקין מחייבים שניהול המשא ומתן ייעשה על ידי יותר מאדם אחד, כי ינוהל משא ומן עם כלל המציעים שהצעותיהם מתאימות ושהוא יתועד. דרך פעולה זו תסייע בידיה של ועדת המכרזים לקבל את ההחלטה הראויה ולמסור את העבודה למציע הראוי ביותר ובמחיר הסביר ביותר. כמו כן יאפשר הדבר לוודא קיומו של הליך הוגן כלפי המתמודדים במכרזים וימנע חשש למשוא פנים משיקולים פסולים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מינויו של מר חמי דוניצה על ידי החשכ"ל גם לגזבר נתיב, בלי שניתנה הדעת על כך שמינויו יביא לידי מצב של ניגוד עניינים מוסדי מובנה בין שני תפקידיו, לא היה תקין. מצד אחד הוא מאשר מטעם נתיב הזמנות המועברות ללפ"ם ומצד אחר הוא מאשר את אותן ההזמנות מטעם לפ"ם. מן הראוי כי ההסדר שעליו הודיע החשכ"ל יכלול גם מקרים שבהם גזבר לפ"ם צריך לטפל מטעם לפ"ם באישור הזמנות הנוגעות לנתיב. (ג) במשך שנתיים, עד מינויו ביולי 2008 גם לגזבר נתיב, כיהן מר דוניצה כגזבר לפ "ם במשרה מלאה. מנתוני לפ "ם עולה כי היקף בממצאי הבדיקה הכלכלית שערך החשכ"ל נמצא כאמור כי מחירי הפרסום של לפ "ם בכלי התקשורת הפתוחים לכל סוגי הפרסום, כגון הטלוויזיה המסחרית וקול ישראל, גבוהים מאל ה של משרדי פרסום פרטיים. עוד נמצא בבדיקה הכלכלית כי לפ "ם אינה מנצלת כראוי את יתרונות גודלה בפרסום מכרזים בעיתונות, ומחיריה גבוהים מאלה של משרדי פרסום פרטיים. לדעת משרד מבקר המדינה על אגף החשכ"ל ואג"ת, בשיתוף עם לפ"ם, להעריך בכל שנה, גם בהסתמך על תכניות העבודה של לפ "ם לשנים הבאות, מהם הסכומים העתידיים הנדרשים לה לצורך בינוי, ציוד וכיוצא באלה ולאפשר את העברתם של סכומים אלה בלבד לקרן לפיתוח. 1. לפי הוראת התכ"ם21 , על מפעל עסקי להגיש לחשכ"ל, בין היתר, דוח רווח והפסד, מאזן מסחרי ותזרים מזומנים. נמצא כי עד שנת 2008 העבירה לפ "ם לאגף החשכ"ל דוח הכולל נתונים מ המערכת הכספית שלה, כמו יתרות חייבים, יתרות בבנקים, פיקדונות וזכאים וכן דוח ביצוע תקציב, אבל לא הכינה דוחות כספיים כנדרש, ואגף החשכ"ל לא התריע בפניה על כך. במהלך הביקורת הכינה לפ "ם לראשונה דוחות כספיים לשנת 2008 . משרד מבקר המדינה מעיר כי ההוראות שהזכירה לפ "ם אינן עוסקות במפעל עסקי ואינן פוטרות אותה מהצורך בהגשת דוחות כספיים. כל עוד ההוראה בתוקף וטרם בוטלה בידי החשכ"ל היה על לפ "ם ליישמה או לפעול בתיאום עם אגף החשכ"ל לשנותה או לבטלה. הועלה כי בדוח הכספי נרשמה כאמור הכנסה בסך 7.6 מיליוני ש"ח בגין תשלום הוצאות שכרם של עובדי המדינה העובדים בלפ "ם בידי משרד רה"ם, כלו מר על פי הדוחות הכספיים חלק מהוצאות השכר של לפ"ם אינן ממומנות מהכנסותיה ממכירת שירותים. לדעת משרד מבקר המדינה על לפ"ם ואגף החשכ"ל לבדוק את חוסר ההתאמה בין נתוני הדוח הכספי הנוגעים להוצאות שכרם של עובדי המדינה ובין הכתוב במבוא לדוח הכספי בעניין זה, הנתונים הרלוונטיים המופיעים בהצעת תקציב המדינה ואלה המופיעים בדוח ביצוע התקציב של לפ"ם, ולפעול בהתאם לתוצאות בדיקה זו. לדעת משרד מבקר המדינה על לפ "ם, כמפעל עסקי הנדרש לדווח על הוצאות והכנסות על בסיס מצטבר גם בדוח ביצוע התקציב 24 , לערוך השוואה בין דוח הביצוע הכספי לדוח ביצוע התקציב, לנתח את ההבדלים ביניהם ולצרף את ההסברים לדוחות הכספיים שהיא מגי שה לחשכ"ל. השוואה זו תסייע לה ולאגף החשכ"ל לשפר את הבקרה על הנתונים הכספיים הנכללים בדוחותיה. על אגף החשכ"ל לוודא שלפ"ם תבצע את ההשוואה האמורה. .מהנתונים בטבלה עולה כי הכנסות לפ"ם ממשרדי ממשלה בגין פרסום גדלו משנת 2006 לשנת 2008 בכ- 60.5% לעומת ירידה של כ - 16.2% בהכנסות מגורמי חוץ; בשנים 2006 ו- 2007 סך ההוצאות היה שווה לסך ההכנסות; ובשנת 2008 סיימה לפ"ם את השנה עם עודף הכנסות על הוצאות בסך של כ -1.2 .מיליון ש"ח למעשה את שנת 2007 סיימה לפ"ם בעודף, ובשנת 2008 היה עודף ההכנסות על ההוצאות גדול יותר מהמוצג בדוח לאותה שנה. זאת משום שחלק מעודף ההכנסות על ההוצאות שהועבר לקרן לפיתוח הוצג בדוח הזה כהוצאה. עודף ההכנסות על ההוצאות הכוללות את ההוצאה האמורה עובר כאמור לקופת המדינה. מאחר שההכנסות שהוצגו בדוחות הכספיים של לפ"ם כהכנסות מראש הן הכנסות בגין שירותי פרסום שבוצעו והושלמו עד מועד הדוח הכספי, 31.12.08 , ואין מדובר במקדמות מלקוחות עבור שירותים שיבוצעו בתמורה לאחר מועד זה, היה על לפ "ם להכיר בהן כהכנסות ולא כהכנסות מראש. כך היה גדל עודף ההכנסות על ההוצאות ש ל לפ "ם לשנת 2008 לעומת מה שהוצג בדוחות הכספיים והייתה גדלה גם יתרת הנכסים נטו (עודף נכסים על התחייבויות). הצגת הנתונים במתכונת זו תשקף באופן נאות יותר את מצבה הכספי של לפ"ם. על אגף החשכ"ל לבדוק את הנושא ולהנחות את לפ"ם לפעול על פי המתחייב מבדיקתו. 1. לפי הביאורים לדוחות הכספיים הסתכם סך העמלות בשנת 2008 בכ-22.5 מיליוןש"ח. על פי המבוא לדוח הכספי של לפ "ם לשנת 2008 היו ההוצאות על חשבון לפ"ם כ-16 מיליון ש"ח, ומתוכם כ-7.5 מיליון ש"ח הוצאות השכר של עובדי מדינה העובדים בלפ "ם. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח הפער האמור בין העמלות להוצאות, על משרד ההסברה והתפוצות, בשיתוף עם אגף החשכ"ל, לבחון באופן יסודי את מדיניותה של לפ"ם העוסקת בקביעת שיעור העמלות ולהנחות אותה בנוגע לדרכי פעולתה בנושא. הועלה כי בחשבון העסקה לא מופיע בנפרד סכום העמלה שגבתה לפ"ם בגין העבודה. עוד הועלה כי לחשבון העסקה שמעבירה לפ"ם לגורמי חוץ היא מצרפת גם את חשבוניות הספקים המקוריות שבגינן חויבו הלקוחות וגם את גזירי העיתונים של הפרסומים שלהם, ואילו בהעברת חשבון עסקה למשרדי ממשלה אין היא נוהגת כך. בלפ"ם לא נמצא כאמור ריכוז של כל המסמכים ה נוגעים לפרויקט פולין, לרבות נוסח חתום של הסכם הפרויקט שחתם היזם עם ממשלת פולין. כמו כן לא נמצאו מסמכים שניתן ללמוד מהם מה היה הבסיס לסיכום אופי השותפות של לפ"ם עם היזם ולחלוקת הרווחים ביניהם. (ב) הביקורת העלתה כי לפני החלטת החשכ"ל על מינויו של מר דוניצה גם לגזבר נתיב, לא נבדק אם קיים חשש למצב של ניגוד עניינים בין תפקידו בלפ "ם ובין תפקידו בלשכת הקשר נתיב כצרכנית של שירותי לפ"ם, ולא נקבע כיצד להסדיר מני עתו של ניגוד עניינים, אם קיים כזה. נמצא כי בלפ"ם ובמשרד רה "ם, שהיה אחראי לפעיל ותה בעבר, לא היה מידע ניהולי מפורט ומלא על כל מצבת כוח האדם של לפ "ם (עובדי מדינה, עובדי כוח אדם ומיקור חוץ). על הגורמים המעורבים בניהול כוח האדם בלפ"ם - משרד ההסברה והתפוצות, משרד האוצר, נש"ם ולפ"ם - לפעול על פי חוק המינויים וחוק יסודות התקציב, באופן אחיד ומתואם, ולהטיל על גורם אחד את האחריות לריכוז כל הנתונים בנושא, וזאת כדי שתהיה בפני מקבלי ההחלטות והאחראים לפעילותה של לפ"ם, ובראשם משרד ההסברה והתפוצות, תמונה מלאה ומדויקת על כל המועסקים בלפ"ם לפי סוג העסקתם. משרד מבקר המדינה כבר העיר בדוח האמור משנת 2005 כי העסקת עובדים במשרות מסגרת בעבודה קבועה ומתמשכת פסולה מעצם טבעה, משום שהיא עומדת בסתירה לחוק המינויים ומגדילה את ההסתברות שעובדים שהועסקו באופן הזה יהפכו עובדים קבועים אף אם לממונים עליהם לא הייתה כל כוונה כזאת או אם הממונים עליהם לא קיבלו אישור מהמשרד האחראי להם, ממשרד האוצר ומנש"ם. .בספרי תקציב המדינה, בשנים 2007 -2009 , צוין כי שיא כוח האדם של לפ"ם הוא 23 משרות בלבד בכל שנה, ובנוסף22.5 ,22 ו-21.5 משרות בלתי צמיתות (בהתאמה). .,מהאמור לעיל עולה כי ההתקשרות בפרויקט פולין לא הייתה במסגרת סמכויותיה והגדרת תפקידיה של לפ "ם - יחידה ממשלתית בישראל שאינה אמורה לפעול עבור גורמים זרים בחו"ל ולא קיבלה סמכות לכך מהממשלה. ההתקשרות בפרויקט פולין הייתה חריגה ויוצאת דופן בנסיבות אלה. מן הראוי כי הבירורים שבוצעו יתועדו בכתב והגורמים מממצאי הביקורת בפרק זה עולה כי לפ"ם לא מילאה כראוי את תפקידה לשמש חסם בפני אינטרסים פרטיים בתחום הפרסום. בהיעדר אומדן של מחירי הפצה לא ניתן לדעת אם הצעת המחיר שהתקבלה ולפיה בוצעה ההתקשרות, אכן סבירה. (ב) הביקורת מצאה שני מקרים שבהם אמנם נעשה אומדן, אך בינו לבין מחירי ההצעות שהתקבלו נרשם פער גדול המעיד על חוסר סבירותו של האומדן . להלן הפרטים: לדעת משרד מבקר המדינה על לפ "ם להקפיד להביא לדיון בוועדת המכרזים את כל ההתקשרויות שהיא מבקשת לפטור ממכרז, לצורך סיווגן כפטורות מחובת מכרז. עליה גם להקפיד לציין בפרוטוקול דיון הוועדה את ההסבר למתן הפטור ואת הסעיף הרלוונטי בתקנות שבגינו הוא ניתן. התנהלות כזאת תאפשר את ניהולן התקין של ההתקשרויות של לפ"ם. על משרד ההסברה והתפוצות לוודא כי לפ "ם ממלאת כנדרש אחר ההוראות בתקנות הנוגעות לביצוע התקשרויות. יתרה מזאת, גם בהתקשרויות המסווגות כפטורות מחובת מכרז על לפ "ם לבדוק, ככל שניתן, כמה הצעות אפשריות. לדעת משרד מבקר המדינה לא היה מקום שלפ "ם תשתתף בפרויקט פולין, שאינו מתאים לתכליתה ולתפקידיה כפי שנקבעו בהחלטת הממשלה מספטמבר 1999 , ובלי שקיבלה אישור מראש והיתר בכתב להשתתפות בפרויקט ממשרד רה "ם וממשרדי הממשלה האחרים הקשורים לנושא - משרד החוץ ומשרד האוצר. השתתפות בפרויקט כזה היא חריגה ובלתי שגרתית, ולכן ראוי היה לקיים דיון מסודר שעניינו השתתפותה של לפ "ם בפרויקט, ורק לאחר מכן לפעול לקידום הנושא. משנודע לגורמים הממשלתיים האמורים על השתתפותה של לפ "ם בפרויקט, היה עליהם לבדוק את כל המתחייב מכך ולא להמשיך ולקדמה ללא בדיקה ממצה. גם על היועצת המשפטית של משרד רה"ם והיועצת המשפטית של לפ"ם היה לבחון את הנושא ולחוות את דעתן בפני מנהלי לפ"ם ומשרד רה"ם. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי לעשות שימוש בהוראות אלה המתייחסות לניהול משא ומתן עם מציעים במכרז פומבי, ומשקפות כללי מינהל תקין, גם במקרים בהם מנהלים משא ומתן עם מציעים להתקשרות פטורה ממכרז. מכאן, מן הראוי שלפ "ם תתעד את כל הליך הטיפול בהצעות הפט ורות ממכרז כדי להציג לוועדת המכרזים תמונה כוללת שתשקף גם את תוכנו של המשא ומתן. מהפרוטוקולים של ישיבות ועדת המכרזים עולה כי המפיקה האחראית בלפ"ם לביצוע העבודה פונה למציעים לקביעת התנאים והמחיר. מתיקי משרד מבקר המדינה מעיר כי גם אם הוראת התכ"ם הנזכרת מקורה בתכ"ם הישן, הרי היא בתוקף כל עוד לא בוטלה. עם זאת על לפ"ם ועל החשכ"ל לעדכן הוראה זו גם בתכ"ם החדש. על לפ "ם להפיק לקחים ממקרה זה ולקבוע הסדרים שיאפשרו לה למנוע פרסומת מסחרית ופרסומים בעלי סממנים תעמולתיים בפרויקטים שהיא מבצעת עבור לקוחותיה.
)(א להלן דוגמאות הממחישות את הצורך והחשיבות בעשיית אומדן, גם אם אין חובה לעשותו: