משרד הכלכלה והתעשייה_ . חסמי אסדרה המגבילים יבוא טובין - משרד הכלכלה_ נמצא כי מפעם לפעם קבעו משרדי ממשלה כגון משרד הבריאות, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ומשרד התקשורת הוראות מאסדרות אשר מתנות יבוא טובין בהמצאת אישור או רישיון טרם יבוא הטובין, בל י שהפניה להוראות אלה, תופיע בצו יבוא חופשי כנדרש. פניות חוזרות ונשנות של נציגי משרד הכלכלה למשרדי ממשלה שונים, בבקשה להביא לידיעתם את הוראות האסדרה המעודכנות הנוגעת ליבוא טובין, כדי שיוכלו לעדכן בהתאם את הצו, נענו לעתים, אולם לא כדבר שבשגרה. כתוצאה מכך הצו אינו מפנה לכל האסדרה הרלוונטית. היעדר ריכוז מלא של האסדרה שעניינה הסדרת יבוא טובין לישראל בצו יבוא חופשי אינו מאפשר הסתמכות על דבר חקיקה אחד מעודכן ומסודר, מצב הפוגע ביכולתם של היבואנים לאתר מידע ומקשה על יכולת התכנון שלהם. אסדרה המגבילה את היבוא ואשר אינה עולה בקנה אחד עם אמנות או עם הסכמים שעליהם חתומה ממשלת יש ראל איננה תקינה, והיא עלולה להיות בעלת השלכות על יחסי החוץ של המדינה. נכון למועד סיום הביקורת, שיתוף הפעולה בין משרדי הממשלה בעניין זה מבוסס על רצון טוב בלבד, ולמשרד הכלכלה אין ודאות אם קיימת חובת היוועצות אתו בכל הנוגע ל הנחיות מינהליות אשר עלולות להשפיע על הסחר בטובין בין מדינות, כנדרש בהסכם GATT . על משרד המשפטים לפרסם הנחיה חדשה מטעם היועץ המשפטי לממשלה בעניין זה או להוסיף במפורש, להנחיית היועץ המשפטי לממשלה, את חובת משרדי הממשלה לתאם עם משרד הכלכלה כל אסדרה, לרבות הנחיות מינהל יות אשר להם נגיעה להסכמים בין -לאומיים המחייבים את מדינת ישראל8. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הכלכלה לשקול לקבוע בהוראותיו את השיעור המרבי של מכסות היבוא המחולקות אף ביחס לחומרים שאינם חומרי גלם. כמו כן על משרד הכלכלה לוודא כי הוראות אלו יביאו לניצול מקסימאלי של המכסות לטובת המשק, וכי השימוש בכלי זה יסייע להגברת התחרותיות בענף המזון. הסכמי ההכרה עם מעבדות בין -לאומיות נועדו לפישוט הליכי יבוא הטובין, מניעת בדיקות כפולות ואף הוזלת עלויות הבדיקה, המגולמות במחיר המוצר לצרכן. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שבמרבית התקנים הרשמיים המאומצים בוצעו התאמות ושינויים, המחייבים ביצ וע בדיקות השלמה לפי החלטת מכון התקנים, עולה חשש כי המטרות האמורות לא יושגו וכי ההליכים המסורבלים לא יצומצמו. לדעת משרד מבקר המדינה, חתימה על הסכמי ההדדיות בין המכון למכוני בדיקה בחו"ל, ולא בין המדינות, מחזק ת את הקשר שבין פעילותו של המכון כגוף ממשלתי לבין פעילותו כגוף עסקי בשוק תחרותי ועלולה להשפיע על .התחרות המתקיימת בשוק הייצואהמעבדות הבין-לאומיות עשויות להעדיף לחתום על הסכמי הכרה הדדיים עם מכון התקנים מאשר לחתום על הסכמי הכרה עם מעבדות פרטיות, שכן המכון הוא הגורם הבלעדי המוסמך להכיר בבדיקות המתבצעות במעבדות הבין-לאומיות . לפיכך, על משרד הכלכלה לבחון כיצד ניתן למנוע פגיעה בעקרון התחרות העסקית ההוגנת בתחום בדיקות היצוא, נוכח היתרון למכון התקנים שמקנה לו הבלעדיות שלו בתחום בדיקות היבוא. מאחר שמכסות היבוא משמשות כהטבה כלכלית הניתנת ליבואנים ולתעשיינים, ראוי כי משרד הכלכלה ישקול להביא לידיעת הציבור את מלוא המידע על אופן חלוקתן בתחומים השונים, לרבות אלו הניתנות לתעשייה. שקיפות זו תאפשר לציבור לעמוד על אופן חלוקת מכסות היבוא, ולהיווכח אם הדבר נעשה תוך מתן יחס שוויוני והוגן לכל מקבלי מכסות היבוא אם לאו. לשירותי הבדיקה של מכון התקנים, המפורטים במחירון, בנוגע טובין מיובאים, אין תחרות במשק. נמצא כי אישורו האחרון של מחירון מכון משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי בשל העובדה שהמכון הוא גוף עסקי המצוי בתחרות בשוק בדיקות היצוא, יש טעם לפגם בהיותו הגורם החותם על הסכמי הכרה הדדיים המשפרים את מעמדו בתחרות הקיימת בשוק זה. מן הראוי כי משרד הכלכלה ירחיב את הסכמי ההכרה בדרג של מדינות ( G-To-G ) על מנת שמעמדן של המעבדות הפרטיות לא ייפגע. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות ולמשרד הכלכלה כי עליהם לקדם את הסדרת חלוקת העבודה ביניהם בכל הנוגע למכסות היבוא, על מנת לייעל את חלוקתן, לחסוך במשאבים ולהקל על התהליך הביורוקרטי. נמצא כי חרף העובדה שהמכון הוא ר שות ציבורית, הנדרשת לפרסם דין וחשבון שנתי בהתאם לחוק חופש המידע, הוא לא עושה כך. לדעת משרד מבקר המדינה, על מכון התקנים לנהוג בשקיפות ולפרסם את מלוא המידע, כנדרש לפי החוק והתקנות על פיו. על משרד הכלכלה להידרש לסוגיה זו ולבחון את עמידתו של מכון התקנים בדרישו ת חוק חופש המידע ובתקנות הנגזרות ממנו. מידע בדבר מחלוקות מול מעריכים בבתי המכס, התדיינויות בבתי משפט ותוצאותיהן הוא חיוני לשם אחידות בין בתי המכס, מניעת הישנותן של מחלוקות ושל התדיינויות מיותרות בהתבסס על מחלוקות שכבר הוכרעו בעבר מחוץ לכותלי בית המשפט ועל החלטות תקדימיות שהתקבלו תוך בירור משפטי. כמו כן מידע זה חיוני לצורך קיום בקרה על עבודת המעריכים בבתי המכס. היעדר ריכוז מידע כאמור אינו מאפשר למעריך הראשי הארצי לבקר את עבודת המעריכים בבתי המכס ולהחיל סטנדרטים אחידים על עבודתם. ביולי 2014 , כחודשיים לאחר מועד כניסת התיקון לתוקף, כלל מערך הפיקוח במינהל תקינה 9 עובדים בלבד. כמו כן רק כחודשיים לאחר כניסת התיקון לתוקף, חתם שר הכלכלה על כתב ההסמכה של מכון התקנים לבדיקת תצהירי היבואנים והעבירו לשר האוצר. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי הממונה על התקינה יפקח מקרוב על בדיקת התצהירים, תוך שימור בסיס הידע בידיו, ובאמצעות מערך הפיקוח ידאג לקבלת משוב, אשר יבהיר אם תצהיר יבואן הוא אכן הכלי המתאים ביותר למטרה זו. כן יש מקום כי בתוך שלוש השנים שמיום כניסת התיקון לתוקף יבחן משרד הכלכלה את יעילותו של הסדר זה. לעניין זה מעיר משרד מבקר המדינה למשרד הכלכלה ולמכון התקנים, כי מאחר שהמכון הוא הגוף היחיד המוסמך לביצוע בדיקות התאמה לת"ר לטובין מיובאים, ראוי היה כי המכון יהיה נתון לביקורת ולפיקוח רחבים ככל הניתן, שיהיה בהן כדי לאזן את המונופול שלו בתחום. במסגרת זו ראוי כי כל מעבדות המכון יוסמכו על ידי גוף חיצוני. זאת ועוד, המכון עצמו הבהיר בתשובתו כי מן הראוי שאכיפת הוראות החוק בתחום היבוא תיעשה על ידי גוף מפוקח ומבוקר. על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי כל מעבדות המכון יהיו נתונות לפיקוח זה. נמצא כי פתיחת מכסות וולונטריות נעשית במשרד הכלכלה כתוצאה מיזמה של גופים חיצוניים בעלי עניין. ההחלטה על פתיחתן במשרד הכלכלה מתקבלת בהסתמך על המידע המפורט בבקשה, ללא בדיקה עצמאית ומקצועית של גורמים במשרד הכלכלה על נחיצותה הכלכלית של מכסה זו, על השפעתה על המחיר הסופי לצרכן ובלא נוהל המסדיר את הכללים ושיטות העבודה לטיפול ביזמה כזו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לקבוע נוהל שיסדיר את הכללים ו את שיטות העבודה הכרוכים בטיפול בפתיחת מכסות וולונטריות. מן הראוי כי במסגרת המשא והמתן לקביעת מכסות היבוא, ונוסף על המטרה המוצהרת של סיוע ליצואנים, ישקול משרד הכלכלה גם שיקולים הנוגעים לטובתו של ציבור הצרכנים, ולשם כך יפעל באמצעות מכסות היבוא לעודד את התחרותיות במשק ולהפחית את רמת המחירים. משרד מבקר המדינה מעיר למכון התקנים כי סמכותו של המכון מכוחם של חוק התקנים ושל צו יבוא חופשי היא למתן אישור ת"ר לטובין מיובאים ואין היא כוללת בדיקת עמידה באסדרה שאינה כלולה בתקנים הרשמיים. זאת ועוד הכללת אסדרה מקומית בתקנים עלולה להשפיע אף על שיעור הה תאמות הלאומיות בתקנים הרשמיים ועל בדיקות ההתאמה לת"ר המבוצעות על ידי המכון. מכון התקנים הוא מחד גוף ממשלתי המשמש כזרוע הארוכה של משרד הכלכלה כשותף לתהליך התקינה ובבדיקות התאמה לת"ר לטובין מיובאים; ומאידך הוא גוף מסחרי המתחרה במעבדות פרטיות. מן הראוי כי משר ד הכלכלה יבחן את האפשרות לניתוק הקשר בין תהליך התקינה לבין בדיקות היבוא וכן בין הפעילות הממשלתית לבין הפעילות המסחרית של המכון. בד בבד על משרד הכלכלה ועל הממונה על התקינה לחזק את מנגנוני הפיקוח והבקרה על עבודת המכון בכובעיו השונים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי עליו להסדיר ללא דיחוי את סמכויותיה ואת נוהלי עבודתה של ועדת היבוא, לרבות את הרכב הוועדה והמניין החוקי המחייב לקבלת החלטות, ולפרסמם. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי הממשלה שלהם יש נציגים בוועדה להסדרת הרגולציה ביבוא, בראשות מנהל מינהל סחר חוץ, לתעל את שיתוף הפעולה הקיים ביניהם במסגרת הוועדה לשם פישוט הליכי יבוא טובין לארץ והפחתת הנטל הביורוקרטי. על משרד הכלכלה להנחות את הרשויות המוסמכות לצמצם במידת האפשר את הביורוקרטיה הכרוכה בקבלת רישיונות ואישורים ולפרסם באתר האינטרנט שלהם את כלל הדרישות והתנאים שיש למלא לצורך קבלת הרישיון. לדעת משרד מבקר המדינה, מצב שבו רק 5% מהתקנים הרשמיים הבין-לאומיים המאומצים בישראל אומצו כלשונם, על אף הוראות החוק שלפיהן רק בנסיבות מיוחדות ישונו תנאים מתקנים בין -לאומיים, מלמד כי יישום מדי ניות התקינה לדעת משרד מבקר המדינה, לאור ההחלטות וההמלצות האמורות, מאחר שלהרכב ועדות התקינה השפעה מהותית על התקנים בישראל, מן הראוי כי משרד הכלכלה בשיתוף מכון התקנים יבחנו בשנית את הרכב ועדות התקינה, ויפעלו לשם יצירת איזון נכון בין הנציגים השונים. עד מועד סיום הביקורת לא קבע הממונה על התקינה נוהל עבודה המסדיר מנגנון לקבלת תקנים רשמיים או להסרתם לפי קריטריונים קבועים, ברורים ושקופים, וממילא לא נקבע לוח זמנים לכך. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי עליו לשקול את הנסיבות שבעטיין נדרשת בחינה של תקנים, להגדיר מהם הצרכים הזוכים למענה עם קבלת תקנים רשמיים או עם ביטולם ומהו פרק הזמן הראוי לביצוע בחינה זו. בבדיקת משרד מ בקר המדינה נמצא כי על אף הצהרת מכון התקנים ומשרד הכלכלה רק כ- 30% מכלל התקנים המאומצים אומצו כלשונם , והיתר אומצו עם שינויים ותוספות הייחודיים לישראל. יתרה מזאת, מתוך התקנים הרשמיים המאומצים רק 5% אומצו כלשונם. בכל הנוגע לתקנים רשמיים בתחום המזון - התקנים עודם תקנים ישראליים מקוריים, ורק בשנת 2011 החל מכון התקנים ברפורמה להמרתם לתקנים בין-לאומיים, רפורמה שצפויה להסתיים רק בשנת 2014 . משרד מבקר המדינה מעיר למכון התקנים כי עליו לזרז את המעבר לתקנים בין -לאומיים, בהתאם להוראות החוק ובהתאם להמלצות ועדת טרכטנברג. על משרד הכלכלה ועל הממונה על התקינה לוודא כי הוראות החוק מקוימות כאמור. בישראל אינו תואם את רוח החוק ואת הרציונל העומד בבסיס הוראות הסעיף בחוק, אשר נועד להסיר חסמי יבוא, להגביר את התחרותיות במשק ולאפשר את שילובה של ישראל בשווקים הבין-לאומיים. דבר זה עלול לפגוע בצרכן הישראלי הן בשל רמת המחירים המושפעת מכך והן בשל הצ מצום במגוון המוצרים המיובאים, כפי שנכתב בדברי ההסבר להצעת החוק. לדעת משרד מבקר המדינה, העיכוב בהקמתה של הוועדה ובעבודתה עלול לפגוע בטיפול של מינהל סחר חוץ ב נושא חסמי היבוא , במיוחד נוכח פעולותיהם של משרדי ממשלה אחרים ביצירת אסדרה שאינה תואמת הוראות הסכמים בין-לאומיים שעליהם חתומה המדינה. על משרד הכלכלה לקדם את עבודתה של הוועדה, תוך שיתוף פעולה עם משרדי הממשלה האחרים, כך שתמופה החקיקה שעניינה הסדרת יבוא טובין לישראל , יגובשו המלצות להאחדה של הוראות החיקוק ולהתאמתן לדרישות הבין -לאומיות וייעשה למימושן של המלצות אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הכלכלה ועל המכון לפעול בהתאם להוראות החוק ולצמצם למינימום ההכרחי ובנסיבות מיוחדות בלבד, את ההתאמות הלאומיות הנעשות באימוץ התקנים הבין-לאומיים. ככל שקיימת אסדרה ייחודית הנובעת מהתאמת התקנים לדין הישראלי, ראוי לבחון האם הכרחי לכלול אותה כחלק מהתקן דווקא. בחינה של מחירון המכון מעלה כי לחלק מהתקינה הרשמית לא נקבע מחיר לבדיקות השלמה, דבר המלמד כי עריכת בדיקות אלו אינה אפשרית כלל וכלל. נוסף על כך, נמצא כי מחירי בדיקות ההשלמה לתעודות בדיקה מחו"ל אשר כן מפורסמים עשויים להגיע כדי עשרות אלפי שקלים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הנסיבות שהשתנו בשל המחאה החברתית, פרסום המלצות ועדת טרכטנברג והחלטות הממשלה שהתקבלו בעקבותיה בזמן שחלף מפרסום המלצות ועדת דויטש וכן המגמה הביקורתית העולה מעמדתו של צוות משרד הכלכלה כאמור, מן הראוי כי משרד הכלכלה יבחן האם השתנו התנאים בתחום מאז פרסום המלצות ועדת דויטש, כדי לאפשר כניסתם של מכוני בדיקה נוספים לתחום בדיקות ההתאמה לת"ר לטובין מיובאים. לדעת משרד מבקר המדינה, בדיקות מקצועיות ובלתי תלויות לצורך הסמכת מעבדות הן אמצעי לפיקוח ולבקרה נאותה על מעבדות המכון. על כן, מן הראוי כי משרד הכלכלה, הממונה על התקינה והמכון עצמו ישקלו להחיל את חובת הסמכה על כל מעבדות המכון. הסמכת המעבדות תאפשר פיקוח ובקרה נאותים על כשירותן המקצועית של מעבדות המכון במסגרת השירות הניתן לציבור הרחב. .יבוא טובין לארץ מגדיל את מגוון מוצרי הצריכה, מביא להורדת מחירים ומסייע בהגברת התחרותיות. במועד סיום הביקורת עדיין היו חסמים המגבילים את יבוא הטובין למדינה. חסמים אלה נועדו, בין היתר, להגן על התעשייה המקומית וכן לשמור על בטיחות הציבור ובריאותו. על משרד הכלכלה להפחית ככל הניתן את חסמי התקינה על מנת לאפשר חיבור מיטבי בין המשק הישראלי לשווקים הגלובליים, תוך הבטחת העמידה של הטובין הנכנסי ם בשערי המדינה בתקני הבטיחות. כמו כן ראוי כי משרד הכלכלה והממונה על התקינה יקיימו פיקוח אפקטיבי על עבודת מכון התקנים, כמי שקובע תקנים וכמי שאוחז בפועל במונופול בתחום בדיקות ההתאמה של טובין מיובאים לתקן רשמי. על משרד הכלכלה, שהוא ציר מרכזי בתהליך יבוא טובין , לשים לנגד עיניו את טובת המשק כולו, בעת גיבוש ומימוש של אסטרטגיה כוללת בתחום התעשייה המקומית, התעסוקה וסחר החוץ. לצורך קידום ופיתוח של כלכלת ישראל, על ממשלת ישראל בכלל ומשרד הכלכלה בפרט להבטיח את קיומם של האיזונים הנדרשים בתחום זה, בין התועלת בהפעלת חסמי היבוא לטובת התעשייה המקומית ובריאות הציבור ובין מימוש המדיניות בדבר הגברת התחרותיות והורדת המחירים - לטובת הצרכנים. הבדלי המדיניות של משרד האוצר ומשרד הכלכלה יצרו מנגנון מורכב, המקשה על השימוש בכלי של היטלי סחר ואמצעי הגנה. עבודתה של יחידת היטלי סחר במשרד הכלכלה, הכרוכה בהשקעה של משאבים ותשומות מסוגים שונים, צריכה להיבחן לאור הנוהל החדש והשפעתו על היקף עבודתה. מן הראוי כי משרד האוצר ומשרד הכלכלה יגבשו במשותף מדיניות אחידה בדבר היישום הראוי של החוק, לרבות סמכויות השרים, כדי שהיטלי הסחר יוכלו לשמש ככלי משמעותי להגנה על יצרנים מקומיים במקרים שבהם נדרשת להם הגנה מעין זו. בכך תתחזק אף הוודאות של התעשייה המקומית, אשר תוכל להעריך נכונה את האפשרות לקבל את הסיוע של כלי זה כהגנה מפני תחרות שאינה הוגנת, ולהיערך בהתאם. מן הראוי כי הפחתת מכסים תיעשה לאחר בחינה מלאה של כלל השלכותיה, לרבות שקילת שיקולים הנוגעים לשפעתה על התחרות, על הצרכן ועל ההוצאות של משקי הבית במדינה, על ענפי התעשייה המקומית ועל המועסקים בה - ובכלל זה בחינת מדיניות הממשלה בנוגע לעידוד תעשיות מסוימות תוך שקילת אופיין והשפעתן על המשק - וכן שיקולים הנוגעים ליצוא. על משרד הכלכלה לחזק את מעמדם של ארגוני הצרכנים, ובהם המועצה לצרכנות, כדי שיהיו שותפים לתהליך זה של הפחתת מכסים וישמשו בו גורם מייצג לציבור הצרכנים. על משרד הכלכלה לוודא שבתהליך קבלת ההחלטות הנוגע לקביעת המכסים יתקיים הליך מובנה ומקיף, שיאזן בין ההשפעות של כל בעלי העניין בתחום זה. מן הראוי כי ההחלטה על חלות התקן לגבי פריט מכס זה או אחר תיעשה על ידי הממונה על התקינה ולא על ידי מכון התקנים. כמו כן ראוי כי הממונה על התקינה יערוך מיפוי מקיף של כל הטובין שסווגו כתל"ח, ויפעל לפתרון הקושי הביורוקרטי המחייב המצאת אישור תל"ח ממכון התקנים במקרה שבו התקן לא חל על פריט מכס מיובא, אף על פי שצו יבוא חופשי דורש זאת. התקנים על ידי משרד הכלכלה נעשה יותר מחמש שנים לפני מועד סיום הביקורת. כמו כן על אף העובדה שהמכון העביר את המחירון לאישור משרד הכלכלה במהלך שנת 2012 , הרי שעד למועד סיום הביקורת מחירון זה טרם נבחן על ידי המשרד וטרם אושר על ידי השר. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המסים כי מן הראוי שתקים, כפי שהצהירה בבית המשפט העליון בשנת 2010 ., מאגר החלטות סיווג, כאמור משרד מבקר המדינה מעיר כי פעולות מחלקת מדיניות יבוא אינן משקפות מדיניות ברורה של המשרד בתחום זה ואינן מתואמות עם משרד האוצר. על משרד הכלכלה ומשרד האוצר לגבש מדיניות אחידה ומתואמת בכל הנוגע לפתיחת שוק יבוא הטובין לישראל, תוך איזון בין הצורך בהגברת התחרותיות ובהפחתת מחירים ובין עקרונות השמירה על בריאות הצרכן ובטיחותו וההגנה על התעשייה המקומית. על רשות ההגבלים העסקיים, בשיתוף משרד הכלכלה, לגבש כלים לעניין טיפול בחסמי היבוא המשפיעים על התחרותיות במשק בין בחקיקה ובין בדרכים אחרות.
שקיפות בעבודתה של רשות שלטונית נדרשת לשם שמירה על עקרון השוויון, והיא אחת מאבני היסוד של עבודת מינהל תקינה. קיום מאגר החלטות פומבי של החלטות סיווג עקרוניות, אשר יהיה פתוח לעיון כלל הציבור תוך שמירה מלאה על סודיות נתוני היבואנים, עשוי לשפר את הסחר החופשי ואף להקל על הנטל המוטל על רשויות המס בביצוע בדיקות מקדמיות לסיווג טובין קודם היבוא. על אף הבטחתה של רשות המסים לבית המשפט העליון בשנת 2010 להקים מאגר החלטות כאמור, בשנים שחלפו מאז לא נעשה דבר בעניין זה.