מטלות רוחב . מערך משרתי הקבע במימון גופים אזרחיים (תקני קבע ייחודיים) משרד מבקר המדינה מעיר, כי מסקנות התמחור החדש מצביעות על כך, שמשך שנים גבה משהב"ט מהגופים החיצוניים בגין עלות תק"י סכומים הנמוכים משמעותית מהסכומים המתחייבים. להערכת משרד מבקר המדינה, נוכח שיעור הגמלה המעודכן, ונוכח העובדה, שהכנסות משהב"ט בפועל בגין מרכיב הגמלה הסתכמו בכ -8 מיליון ש"ח בשנה (כ- 16 מיליון ש"ח בשנים 2006 ו- 2007 ), משהב "ט גבה במשך שנים מהגופים החיצוניים מיליוני ש"ח פחות מהנדרש. . לגמלאי צה"ל. בביקורת עלה, כי על אף זאת, בין השנים 2004 עד 2007 את"ק לא דיווח למשרד האוצר אודות ההכנסות שגבה מהגופים החיצוניים בגין מרכיב הגמלה של תק"י כמתואר לעיל, וממילא לא העביר לרשותו את הסכומים שגבה, כולם או רובם, לצורך קיזוז מתשלומיו לגמלאים. כאמור, מנתוני את"ק עולה, כי רק בשנים 2006 ו- 2007 הסתכמו סכומים אלה בכ-16 מיליון ש"ח, לפי הפירוט הבא: ב- 2006 - כ- 7 מיליון ש"ח; וב- 2007 - כ-9 .מיליון ש"ח בביקורת עלה, כי על אף המשמעויות המשקיות האמורות, משרד האוצר אינו מקיים בקרה כלשהי בנושא הקצאת תק"י ועל אופן קביעת התעריף להתחשבנות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי ראוי שצה"ל יבחן את המדיניות שקבע בנושא ההתחשבנות עם הגופים החיצוניים בגין הקצא ת תק"י, תוך התייחסות לסוגיות שעלו בביקורת, ובכלל זה, אופן קביעת התעריף .עתודות משאבים וגמישויות מטכ"ליות, הנדרשות בתכניות אלה. בהקשר לחשיבות הדבר, ראוי להביא את דבריו של ראש חטיבת התכנון באג"ת, שקבע בינואר 2008 , כי "יש ליצור גמישות מטכ"לית בכוח אדם אשר תאפשר לנו לחזק את הגופים כנדרש מעת לעת". לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח תפקידי אג"ת כמתואר לעיל ונוכח העיקרון שנקבע בהפ"ע, ולפיו אג"ת מפרסם את שיא כוח האדם בצה"ל, ראוי שאת"ק יעדכן את הגורמים הנוגעים באג"ת בנוגע לשיא כוח אדם קבע מובהק העומד לרשות צה"ל בהתאם לסיכום עם משרד האוצר. משרד מבקר המדינה מעיר, כי היעדר תמחור מפורט בנוגע למרכיב עלויות התק"י שבתקורות הניהוליות, והיעדר נהלים כתובים בנושא ההתחשבנות בין משהב"ט לבין התעשיות הביטחוניות בגין עלויות אלה, מהווים ליקוי. הדבר מונע, בין היתר, קיום בקרה נאותה על תהליכי ההתחשבנות בין כלל הגופים הנוגעים - התעשיות הביטחוניות, מפא"ת וצה"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמפא"ת ואת"ק יבחנו את הסוגיות האמורות ויפעלו במשותף לקביעת מדיניות ונהלים בנושא. מנתוני מפא"ת עולה, כי בתקציב הביטחון מנוהל סעיף הכנסה אחד, המרכז את כלל הכנסות מפא"ת בגין התקורות הניהוליות בפרויקטים של שת"פ חו"ל, ובכלל זה ההכנסות בגין תק"י, תקני רכב ייחודיים (להלן - תר"י)44 , כוח אדםועלות משרדים 45( , כגון: סביבת עבודהשכירות, חשמל, מים וכד'), נסיעות לחו"ל ואירוח משלחות. בביקורת עלה, כי במפא"ת אין נהלים בנוגע לקביעת גובה תשלום התעשיות למשהב"ט בגין תק"י בהתחשב במכלול הנתונים הרלוונטיים, ובכלל זה עלות התק"י שמשלם מפא"ת לצה"ל והתועלת שיש לצה"ל מביצוע הפרויקט. יצוין, כי במפא"ת לא נמצאו נתונים מפורטים אודות התקורות הניהוליות שהתקבלו מהתעשיות, לרבות מרכיב עלות התק"י שנכלל בהן; ו ממילא, מפא"ת לא ערך השוואה בין מרכיב התק"י שבתקורות הניהוליות שקיבל מהתעשיות לבין תשלומיו לצה"ל בגין מרכיב זה כמו גם לגבי השיעור מהתקבולים שנותר בידיו. בהקשר למתואר לעיל יש להעיר, כי רישום הכנסות בגין התקורות הניהוליות בסעיף סל תקציבי אחוד, ללא פירוט מרכיביהן, פוגע בשקיפות ואינו מאפשר בקרה ומעקב מצד מפא"ת ואת"ק אחר עלויות התק"י המוטמעות, כאמור, בתקורות אלה. עוד יש לציין, כי את"ק אינו מעורב כלל בנושא תמחור עלויות התק"י שבתקורות הניהוליות, ומגביל את פעילותו לגביית עלותם הישירה של התק"י לצה"ל, ממפא"ת. ב. כאמור, ב התאם להסדר בין משהב "ט לבין משרד האוצר, עד סוף 2007 שילם משרד האוצר מתקציב המדינה 98.5% מתשלום הגמלאות משרד מבקר המדינה מעיר, כי אין לקבל מצב שבו תהליך אישור תק"י באג"ת מתבסס בעיקר על ניסיונם המקצועי של הגורמים המאשרים ומתקיים ללא תיעוד מספק, כגון הבחינה ה"איכותית" שנדרשת בפ"מ כדי לבחון אם יש מקום להאריך את תוקף התק"י המובנים לתקופות נוספות. על תהליך זה להתבסס, בראש ובראשונה, על מדיניות ברורה ונהלים כתובים, שיפרטו שיקולים ואמות מידה לאישור תק"י ולניהולם, וכן יחייבו תיעוד מתאים. היעדר נהלים כאמור, מאפשר מצב של אישור תק"י שלא לצורך, תוך דלדול מאגר שיאי כוח אדם העומד לרשות צה"ל (בעניין זה ראו בהמשך), או לחלופין, יש בו כדי להביא לדחייה לא מוצדקת של בקשות גופים דורשים לאישור תק"י, תוך פגיעה בפעילותם ובבקרה של אג"ת על תהליך אישורם. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי חלק מהתק"י ובעיקר תק"י מובנים, ממלאים תפקידים בעלי מאפיינים אזרחיים מובהקים, כגון תפקידים במערך הכספי, בתחום המינהלי ובתפקידי מטה. נוכח זאת, ראוי היה שאג"ת יבחן את החלופה של איוש תפקידים על ידי תק"י, אל מול החלופה לאיושם על ידי אזרחים 23 ., דבר שלא נעשה .במרס 2009 הודיע אג"ת למשרד מבקר המדינה, כי בעקבות הביקורת החל צה "ל בעבודת מטה לעדכון הפ"מ, שפורסמה, כאמור, תשע שנים לפני כן. משרד מבקר המדינה מעיר, כי במסגרת עבודת מטה זו על צה"ל להטמיע, בין היתר, את הערות הביקורת, כפי שקיבלו ביטוי בדוח זה. אשר למשמעויות המשקיות שיש להצבת תק"י בתפקידים שבהם ניתן להעסיק אזרחים מעיר משרד מבקר המדינה, כי על משרד האוצר לבחון אותן, בעיקר בהתייחס להתחייבות המדינה לתשלום הגמלאות של משרתי הקבע בהשוואה לעובדים אזרחיים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי במקרה שגוף מתוקצב אינו מקפיא שיאי כוח אדם כנגד קבלת תק"י, הוא נהנה למעשה מתוספת כוח אדם על חשבון צה"ל. לעומת זאת, במקרה שהגוף אכן מקפיא שיאים כנגד קבלת תק"י, נוצר מצב שבו בגין תפקיד אחד שממלא קצין המוצב כתק"י נגרעים, רישומית, שני שיאים מתקציב המדינה - שיא של צה"ל ושיא של גוף מתוקצב שקיבל תק"י. בביקורת עלה, כי למרות הכתוב בהמ"ב, את"ק אינו ממלא את תפקידו בנושא זה, ובפועל הוא מאפשר לאג"ת להקצות תק"י לגופי צה"ל, גם לפרויקטים שצה"ל משקיע בהם, מתוך מאגר שיאי כוח האדם הצה"לי שבניהול אג"ת, ולא מתוך מסגרת תקני כוח האדם שהוא כבר הקצה לגופים בעבר. כתוצאה מכך נוצר מצב, שבו כל תוספת של תק"י גורמת לדלדול שיא כוח האדם העומד לרשות צה"ל למילוי כלל משימותיו. נוכח זאת, משרד מבקר המדינה מעיר, כי ראוי לבחון עניינית את סוגיית המקור להקצאת תק"י, בהתחשב במכלול הנושאים הרלוונטיים, ובכלל זה: יתרת השיאים במאגר כוח האדם הצה"לי, היקף התקנים העומד לרשות גופי צה"ל, הצרכים הקיימים והצפויים של הגופים לכוח אדם, ואופי המשימה שעבורה נדרש תק"י וחשיבותה. יצוין, כי הקצאת התק"י למשימות אלה נעשית על חשבון מאגר של שיאי כוח האדם הצה"לי, שנועד לביצוע משימות צבאיות. בביקורת עלה, כי צה"ל ככלל אינו מקבל שיאים תמורת אלה שהקצה כתק"י לגופים חיצוניים; זאת, גם כאשר מדובר בתק"י השתתפות שמפעילים גופים חיצוניים, דוגמת משרדי ממשלה 27 . כן עלה, כי משרד האוצר ונציבות שירות המדינה 28 לא קבעו מדיניות ולא פרסמו כללים בנושא, ובכלל זה האפשרויות: להקפיא שיאי כוח אדם בגופים מתוקצבים כנגד קבלת תק"י, כך שלא ניתן יהיה לעשות בהם שימוש; לאייש תקנים של גופים אלה בתק"י; להפעיל בהם תק"י מעבר לשיא כוח אדם העומד לרשותם בתקציב; או להעביר מהגופים המתוקצבים לצה"ל את שיאי כוח אדם בגין התק"י שקיבלו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח המצב, שבו בנוסף למשימותיו הצבאיות צה"ל מקצה תק"י גם למשימות שאינן צבאיות, מתוך מסגרת מוגבלת של שיאי כוח אדם שברשותו, ראוי שצה"ל, משהב "ט ומשרד האוצר יפע לו לבדיקת אותן המשימות המחייבות הקצאת תק"י, ויגדירו את אלה שבגינן יקבל צה"ל פיצוי למסגרת שיאי כוח האדם. כמו כן, ראוי שמשרד האוצר ונציבות שירות המדינה יקבעו מדיניות ויפרסמו כללים בנושא ניהול שיאי כוח אדם בגופים מתוקצבים נוכח קבלת תק"י. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח ייחודיות המבנה הארגוני של מפא"ת כמתואר לעיל, נוכח היעדר צרכים ארגוניים ענייניים המחייבים דווקא הצבת תק"י ונוכח קביעת ראש אג"ת דלעיל, אישור אג"ת להציב תק"י במפא"ת במקום תקנים צבאיים רגילים או במקום עובדים אזרחיים, דורש הנמקה מפורטת, שכאמור אינה קיימת (בנושא זה ראו בהמשך), וזאת במיוחד בנוגע לתפקידים שאוישו על ידי תק"י במשך שנים רבות. בנוגע לטענת מפא"ת דלעיל, כי תק"י שפועלים במסגרתו צריכים להיו ת מוחלפים בתקנים צבאיים רגילים בלבד, יש לציין, כי בצה"ל ובמשהב"ט אין כל עבודת מטה התומכת בה. .לאחר מועד סיום הביקור ת, באוקטובר 2009 , הודיע סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה, כי בעקבות הביקורת, פועל משרד האוצר לגיבוש מדיניות וכללים בנושא. כדי שאג"ת יוכל למלא את תפקידו ולהמליץ על נקודת העבודה הצה"לית המיטבית, ובכלל זה בתחום הקצאת כוח אדם, עליו להתבסס על מסגרת שיאים מדויקת. על אף זאת, עלה בביקורת, כי משך שנים מחלקות התכנון והארגון באג"ת, העוסקות בתכנון ובהקצאת כוח האדם בצה"ל, לרבות תק"י, לא היו מודעות למסגרות שיאי כוח אדם קבע מובהק שעמדו לרשות צה"ל על פי הסיכום האמור בין את"ק לבין אגף התקציבים שבמשרד האוצר. בפועל, העמיד את"ק משך שנים לרשות אג"ת מסגרות שיאי כוח האדם קבע מובהק, שהיו נמוכות מהמסגרות שבסיכום. כך עולה מנתונים שאת"ק העביר למשרד מבקר המדינה, כי בשנים 2007 ו- 2008 הוא הותיר בידיו עתודות של מאות שיאי קבע מובהק, ללא ידיעת המחלקות האמורות באג"ת. אשר למשמעות המיידית של קביעת מסגרת חלקית של שיאי כוח אדם לגורמי אג"ת העוסקים בתכנון ובהקצאת כוח אדם יצוין, כי יש בה כדי להשפיע על שיקוליהם בשגרה בבואם להחליט על אישור או על דחייה של בקשות גופי צה"ל להקצאת תקנים, לרבות תק"י, וזאת נוכח יתרת כוח האדם המצומצמת שבידיהם. בהתייחס לכך מעיר משרד מבקר המדינה, כי האחריות לאי-חריגה משיאי כוח האדם בצה"ל בכלל ולביצועה של הנחיית הרמטכ"ל דלעיל בפרט חלה בראש ובראשונה על אג"ת - הן על פי פקודת המטכ"ל האמורה34 והן בתוקף אחריותו וסמכותו כגוף המכין את תכניות העבודה הכלל-צה"ליות, ובכלל זה: המלצה למטכ"ל בנושא חלוקת המשאבים התקציביים בין תחומי הפעילות השונים, לרבות בין כוח האדם לבין ההתעצמות, ויצירת .לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח מכלול הליקויים שעלו בביקורת, על צה"ל לערוך בחינה מקיפה בנושא מערך תקני הקבע הייחודיים, יעדיו ומטרותיו, ובכלל זה: ניתוח הצרכים בתקנים אלה והתאמתם לאינטרס הצה"לי, בין היתר, בהשוואה לחלופות אחרות; בד יקת אופן קביעת העלויות והתועלות שיש לצה"ל מהצבת משרתי קבע לפעילות בגופים חיצוניים מסוגים שונים; וקביעת מדיניות וכללים להתחשבנות עם הגופים החיצוניים השונים. כמו כן, על משרד האוצר לבחון את המשמעויות המשקיות שיש להצבת תקני קבע ייחודיים בתפקידים שבהם ניתן להעסיק אזרחים, בעיקר בהתייחס להתחייבות המדינה לתשלום הגמלאות של משרתי הקבע בהשוואה לעובדים אזרחיים. .המשאב האנושי בצה"ל הוא חשוב ויקר ביותר. לכן, נדרשת בחינה מעמיקה והגדרה מחייבת של אמות המידה לניהול מערך ייחודי של חיילי צה"ל בשירות קבע, הממלאים משימות ותפקידים ביטחוניים -לאומיים, בין היתר, במסגרות שמחוץ לסדר הכוחות הצה"לי. במקרים אלה, נדרשות בחינות יסודיות של הוכחת האינטרס הצה"לי בביצוע המשימות, כנגזר מייעודו, שבהן יעסקו החיילים, ושל כללי ההתחשבנות עם הגופים החיצוניים, הנושאים בעלות ם; כל זאת, כדי להבטיח כי צה"ל לא ייפגע עניינית וכלכלית מהצבתם של החיילים, אלא אף יפיק תועלת מהעסקתם. בהקשר זה, ראוי גם שמשרד האוצר ייתן דעתו להבטחת האינטרס המשקי בנוסף לזה הצה"לי. כפי שעלה בדוח ביקורת זה, אישור תקני הקבע הייחודיים, הקצאתם וההתחשבנות בגינם בצה"ל ובמשרד הביטחון התנהלו משמעותית בצורה בלתי תקינה, תוך פגיעה בכללי המינהל התקין, ללא מסגרת ברורה של אמות מידה וללא שיתוף משרד האוצר בתחומים הנוגעים לו. הדבר מקבל משנה חשיבות נוכח מאות אנשי הקבע שהוצבו כתקני קבע ייחודיים, ונוכח עלותו הגבוהה של מערך זה המסתכמת במאות מיליוני ש"ח בשנה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על משרד האוצר, בתיאום עם משהב"ט וצה"ל, לתת את הדעת לגידול שחל בעלויות תק"י, בהתחשב בהיקף פעילות מתפ"ש ובמאפייניה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי מן הראוי שגופים אלה יבחנו את הסדר החיוב החלקי של מתפ"ש בגין תק"י המוצבים בחלק מיחידותיו, תוך בחינת הסיבות שבבסיסו, ויתייחסו לאפשרויות של צמצומו או של הרחבתו ליחידות נוספות בהתאם לצורך. אשר לחוב מתפ"ש משנים קודמות, מן הראוי, כי לאחר שנים של דיונים, יסכמו הגופים האמורים את הדרך המיטבית לסילוקו, זאת לאחר בחינת ההשלכות של ביצוע התשלום מתוך מסגרת קיימת של תקציב מתפ"ש, על פעילותו. . להתחשבנות בהתחשב במגבלה של שיאי הקבע המובהק העומדים לרשותו ובמידת העניין שיש לו בהפעלת התק"י. כמו כן, ראוי שגם משרד האוצר יקיים בקרה בנושא וייתן את דעתו לאופן קביעת התעריף להתחשבנות, בהתחשב במשמעויות המשקיות הנובעות מכך (בנושא זה, ראו גם בהמשך). בביקורת עלה, כי בעת חיוב גופים חיצוניים בגין תק"י השתתפות, את"ק עושה שימוש בתעריפי התחשבנות לא אחידים, שלעתים כוללים מרכיב גמלה ולעתים לא. כך לדוגמה, בתעריף להתחשבנות שקבע את"ק למוסד למודיעין ותפקידים מיוחדים ולמשרד ראש הממשלה (להלן - משרד ראה"ם) בשנים 2006 -2008 , נכלל מרכיב גמלה, שעה שבתעריף להתחשבנות עם שירות הביטחון הכללי ועם המטה לביטחון לאומי (להלן - מל"ל)38, מרכיב ז ה היה חסר, אף כי גופים אלה הם חלק ממשרד ראה"ם. עוד עלה בביקורת, כי באת"ק אין נוהלי עבודה בנוגע לאופן קביעת התעריף להתחשבנות עם גופים חיצוניים בגין תק"י השתתפות. זאת ועוד, נציגי את"ק לא ידעו להסביר למשרד מבקר המדינה את השיקולים שעמדו ביסוד ההחלטה על אופן החיוב השונה של הגופים החיצוניים. בביקורת עלה, כי באת"ק אין נוהלי עבודה בנוגע לאופן קביעת תעריף להתחשבנות עם מתפ"ש בגין התק"י. יתרה מזו, נציגי את"ק לא ידעו להסביר למשרד מבקר המדינה את השיקולים שביסוד ההחלטה על אופן החיוב של מתפ"ש, השונה מאופן החיוב של יתר הגופים החיצוניים, ובכלל זה לקביעת שיעור חלקו של צה"ל בעלות התק"י. בהמ"ב ובפ"מ נקבעו עיקר הסמכויות של אג"ת ושל את"ק וחלוקת האחריות ביניהם בתהליך אישור התק"י. אולם, בביקורת עלה, כי צה"ל לא קבע נהלים המפרטים אמות מידה בנוגע לאופן אישור הצורך בהם. בהיעדרם, לא נקבעו הנחיות לבחינות ההכרחיות שפורטו בפ"מ וביניהן: "ניתוח תפקיד" עבורו נדרש תק"י, אופן קביעת האינטרס הצה"לי בעצם קיום התפקיד ואופן ביצוע בחינה "איכותית" לצורך ההחלטה, אם יש מקום להאריך את תוקף התק"י המובנים לתקופה נוספת, אם לאו. נוסף על כך, בהיעדר הנהלים האמורים: א. לא נקבעו כללים לבחינת התועלת שיש לצה"ל מאישור תק"י לתפקיד מסוים לעומת העלות הכרוכה בכך; ב. לא נקבעו אמות מידה לבחינת המשמעויות של איוש תפקיד מסוים על ידי תק"י, לעומת חלופות אפשריות, כגון איושו על ידי קצין בתקן צבאי רגיל18 , או על ידי אזרח; זאת כאמור, בהתחשב בשיקולי עלות מול תועלת שבכל חלופה, למערכת הביטחון בכלל ולצה"ל בפרט. . בביקורת עלה, כי באג"ת אין מסמכים המצביעים על בחינות שערך בנוגע לצורך לאייש תפקידים בעלי מאפיינים אזרחיים בתק"י. הדבר בולט במיוחד באישורי אג"ת של תק"י מובנים 19 , שכאמור, מועסקים לרוב בתפקידי מטה מסוגים שונים.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי כתוצאה מאי-העברת ההכנסות שנגבו בגין מרכיב הגמלה למשרד האוצר, הגדיל את"ק בצורה לא תקינה את תקציב הביטחון בעשרות מיליוני ש"ח בשנים האחרונות על חשבון תקציב המדינה. יצוין, כי הדבר התאפשר נוכח ליקויים בבקרה מצד אגף התקציבים במשרד האוצר על התנהלות את"ק. בהקשר לכך ראוי להדגיש, כי משרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר על פגמים בבקרה של משרד האוצר על פעילות מערכת הביטחון. כך לדוגמה, כבר בשנת 2005 ציין בדוח בנושא "תהליך קביעת מסגרת לתקציב הביטחון"40 , כי הבקרה שמקיים אגף התקציבים במשרד האוצר על פעילות מערכת הביטחון היא רופפת ולא ממוקדת. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי משרד האוצר, שנשא בעלות תשלום הגמלאות, יפעל מול משהב "ט להחזרת הסכומים שגבה בשנים האחרונות בגין מרכיב הגמלה, לאוצר המדינה.