משרד ראש הממשלה . ניהול רשומות אלקטרוניות ושימורן במשרדי ממשלה ביוני 2014 שלחו הרשות ומינהל הרכש הממשלתי ל-21 משרדי ממשלה שאלון קצר בנושא "היערכות לרכישה והטמעת מערכת ניהול תוכן ארגוני .ECM במסגרת פרויקט סע"ר". כחצי מהמשרדים לא ענו על השאלון בתוך פרק הזמן שהוקצב לכך, וחלקם אף כלל לא ענו עליו. לדעת משרד מבקר המדינה, הצורך "לשכנע" את משרדי הממשלה להצטרף לפרויקט וחוסר שיתוף פעולה מלא בעניין השאלונים מעידים על כך שההנחה שהמשרדים יצטרפו מרצונם לפרויקט לא התממשה. משרד מבקר המדינה מעיר שגם בחלוף כחמש שנים ממועד פרסום החוזר טרם הוכשרו עובדים במשרד הפנים לעסוק בנושא ניהול רשומות אלקטרוניות ושימורן. כפועל יוצא, משרד הפנים חסר גורם מנחה, מטמיע ומפקח האחראי לנושא ניהול רשומות אלקטרוניות ושימורן, והתנהלות זו אינה עומדת בדרישות הדין. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים ליזום הכשרה מתאימה ל עובדי מערך הרשומות במשרד, שיעסוק בטיפול בכל הרשומות, פיזיות ואלקטרוניות כאחד. על נש"ם לנתח את הסיבות שהביאו לכישלון המכרז לביצוע קורס הדרכה ייעודי בתחום הרשומות האלקטרוניות שפרסמה בשנת 2012 , ולנקוט פעולות נוספות כדי להוציא לפועל קורס שיכשיר את הממונים על מערך הרשומות לטפל גם ברשומות אלקטרוניות. לדעת משרד מבקר המדינה, כ די להקטין את הסיכון ששיקולי תקציב פנים - משרדיים ימנעו את המשך יישומו של פרויקט סע"ר במשרדי ממשלה ובגופים שונים, על הרשות לשקול ליזום תיקון להחלטות שהתקבלו, ובמסגרת זו לבחון את האפשרות לקבוע גורם אחד שאליו יופנו כל תקציבי המשרדים שיצטרפו לפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר כי העיכובים בפריסת מערכת סע"ר ובהכנת התשתית להתקנה המרכזית אינם מוטלים בספק, וגם במועד קיומה של ביקורת מעקב זו ידע ומידע ארגוני רב אינם נגישים הן לעובדי הממשלה הן לציבור, וחלק גדול מהמסמכים אובד או מושמד ללא כל בקרה. לפיכך, לנוכח תשובת החשכ"ל יהיה על הרשות ועל משרד האוצר לקיים הערכת מצב שבמסגרתה תיעשה בחינה מחודשת של ההחלטה שלא לחייב הצטרפות לפרויקט על פי תכנית מחייבת. הכשרת מנהלת הרשומות במשרד הפנים : בביקורת הקודמת צוין כי רוב משרדי הממשלה עסקו רק בניהול הרשומות הפיזיות. צוין כי גם הממונה על הנושא במשרד הפנים ציינה לפני נציגי משרד מבקר המדינה שאין בידיה ידע מקצועי שיאפשר לה לנהל רשומות אלקטרוניות. יישום של מערכת חדשה לניהול מסמכים, לרבות מסמכי דואר אלקטרוני במשרד ממשלתי, דורשת מטבע הדברים היערכות ארגונית מתאימה. בין היתר נדרשים בחינת התהליכים הפנים -משרדיים ואפיונם, כתיבת נהלים חדשים והטמעתם, הכשרת עובדים ולעתים אף גיוס כוח אדם ייעודי. בביקורת המעקב הועלה שנושא ההיערכות הארגונית של משרדי הממשלה לקראת יישומה של מערכת סע"ר לא קיבל כל התייחסות באפיון המערכת ולא נכללו בו הסעיפים העוסקים בנושאים הארגוניים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי עליה ליזום במהירות ובנחרצות פעולות שיבטיחו כי תיבנה תשתית האו"ש הנדרשת במשרדי הממשלה שתאפשר את יישום מערכת סע"ר באופן יעיל ומהיר, ובכך יימנע איבוד של מידע נוסף בעל חשיבות עליונה. במידת הצורך, עליה לפנות למשרד ראש הממשלה הממונה עליה כדי שיסייע בידה לקדם את ביצוע הפעולות הנדרשות לשם בניית התשתית הארגונית המתאימה במשרדי הממשלה. נמצא כי תקציב הפרויקט בסך 21 מיליון ש"ח שהיה אמור מלכתחילה להספיק ליישום הפרויקט בחמישה משרדים לפחות הספיק בפועל להתקנות מקומיות של המערכת בשלושה משרדים וגופים בלבד. למרות עמדתו של החשכ"ל, הועלה כי בפועל לא הצטרפו רוב משרדי הממשלה לפרויקט. יתרה מכך, חצי מהמשרדים שהתחייבו להצטרף אליו לא עשו זאת כאמור. בביקורת המעקב הועלה כי לפי מסמך סיכום תקציבי משנת 2010 התחייב משרד הפנים להשתתף בתהליכי אפיון והקמה של מערכת סע"ר ובהטמעתה כבר בשלב הראשון שלה. נמצא כי אף שחלפו חמש שנים מאז שהוכן המסמך האמור, מאז הביקורת הקודמת ומאז תשובתו של משרד הפנים משנת 2010 שלפיה אין כל טעם בהפעלת מערכת חדשה מכיוון שהמשרד התחייב להצטרף לפרויקט סע"ר, טרם התחיל משרד הפנים בפעילות מעשית במטרה לעבור ממערכת מאור למערכת סע"ר ולא עמד בהתחייבותו האמורה. לפי דברי הסמנכ"ל מאוקטובר 2015 , פניית מטה התקשוב הממשלתי בעניין "היערכות לרכישה והטמעת מערכת ניהול תוכן ארגוני ECM במסגרת פרויקט סע"ר" התקבלה במשרד הפנים ביוני 2014, אך המשרד לא ענה לפנייה זו. באוקטובר 2015 מסר הסמנכ"ל למשרד מבקר המדינה כי יישום מערכת לניהול מסמכים תהיה אחד הפרויקטים המרכזיים בתכנית העבודה של אגף מערכות מידע לשנת 2016. משרד מבקר המדינה מדגיש כי המשך דחיית יישום מערכת סע"ר במשרד הפנים משמעו המשך אי-קיום הוראות החוק, לכן על מנכ"לית המשרד לזרז את הפעולות ליישומה. ,ביקורת המעקב העלתה כי למרות האמור בחוזר עד מועד סיום ביקורת המעקב לא ניתנה הדרכה בנושא. בשנת 2012 פרסמה אמנם נש "ם מכרז פומבי "לליווי, הפעלה וביצוע של קורסי הכשרה מקצועית וקורסים במסלולי קידום לעובדי מדינה", שכלל קורס בנושא "ניהול רשומות בעידן הרשומות האלקטרוניות- מתקדם". עם זאת, מאחר שלא התקבלו הצעות לביצוע קורס זה, הוא לא התקיים. משרד מבקר המדינה מעיר כי היעדר מסמך האפיון שתואר בביקורת הקודמת והעובדה שהרשות לא התריעה בפני השרים הממונים על היעדרה של תכנית פעולה, שתאפשר למשרדים להיערך מבחינת התהליכים הארגוניים הנדרשים, גררו אחריהם סיכונים ממשיים להצלחת פרויקט סע"ר, ואלה אכן התממשו. יצוין כי הביקורת הקודמת התריעה על כך כבר לפני פרסום המכרז, כך שניתן היה לתקן את הליקוי בזמן אמת ולמנוע תוצאה חמורה זו. הועלה כי הרשות מנהלת את סיכוני הפרויקט ככל שהם נוגעים לפעילותה, ולמעשה היא אינה נותנת ביטוי במסמכי ניהול הסיכונים לסיכונים המתעוררים במשרדי הממשלה במהלך הטמעת המערכת אצלם, והיא אינה מפקחת על האפקטיביות של הפעולות למניעת התממשות הסיכונים. משרד מבקר המדינה מעיר כי לפי החלטת הממשלה מאוקטובר 2014 על הרשות לרכז תמונת מצב ממשלתית בדבר סיכוני התקשוב ו ליזום פעילות רוחבית להפחתתה, לכן על הרשות לתת ביטוי ברור לפעולתה בתחום זה. נוסף לכך, מתוך המודעות שהרשות היא ה מובילה את הפרויקט מהבחינה הטכנולוגית, ולנוכח המורכבות שביישום התהליכים הארגוניים הנוגעים לפרויקט סע"ר, ובכללם פעולות הטמעה של המערכת ב כמה וכמה משרדי ממשלה, ביצוע התאמות ארגוניות נדרשות במשרדים שבהם מוטמעת המערכת וכן הרחבת השימוש במערכת למשרדי ממשלה נוספים, על משרד רה"ם אליו כפופה הרשות לקבוע גורם אח ד שיוביל את יישום הפרויקט על כלל מרכיביו, יסנכרן בין כל הגורמים השותפים לו ויכריע במקרים של חילוקי דעות. הליקויים המועלים בדוח זה בכל הנוגע ליישום הפרויקט בשנים האחרונות עשויים אף הם ללמד על החשיבות שנודעת לאימוץ המלצה זו. ,לדעת משרד מבקר המדינה, היעדרה של ועדת היגוי, כהגדרתה בכתב המינוי מגדיל את הסיכונים לחריגות בתהליכי הפיתוח והיישום של מערכת סע"ר ומסכן את עמידתה ביעדים שנקבעו לה. מינוי ועדה כזו חיוני להצלחת הפרויקט, בייחוד כשמדובר בפרויקט רוחבי ללא כל מתכלל ריכוזי בתחום העסקי. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות התקשוב הממשלתי שמינתה את ועדת ההיגוי משנת 2012 לכנס את הוועדה לצורך קידום הפרויקט, אולמנות לאלתר ועדת היגוי חדשה בעלת סמכות ואחריות דומות. ועדת ההיגוי משנת 2012 מעולם לא התכנסה. גם במסמך הרשות מיוני 2015 המרכז את רשימת כל הוועדות שהיא מפעילה או חברה בהן, הוועדה האמורה אינה מופיעה. בביקורת המעקב הועלה כי תפקידי הוועדות והפורומים שהוקמו (פורום משתמשים, ועדת היגוי פנימית וועדות ההטמעה) שונים מתפקידיה של ועדת ההיגוי משנת 2012 הקבועים בכתב המינוי שלה; למשל, תפקיד ועדת ההיגוי כולל קביעת מתווה הפרויקט והאסטרטגיה למימושו והובלת השינוי הארגוני הנדרש בממשלה. תפקידים אלה לא הוטלו על אף לא אחד מהוועדות והפורומים האמורים. משרד מבקר המדינה מעיר כי פורום משתמשים הוא מנגנון חשוב לקידום שיתוף ידע מקצועי בין אגפי מערכות מידע כפי שמוגדר בתחומי הפעילות של הרשות, ויש לשמרו. עם זאת, הפורום אינו יכול לשמש תחליף לוועדת ההיגוי משנת 2012 . גם ועדות ההיגוי האחרות שהוקמו אינן עוסקות בנושאים הרוחביים שלצורך הטיפול בהם הוקמה ועדת ההיגוי האמורה. למרות זאת, הועלה כי חל עיכוב ניכר בפיתוח מערכת סע"ר בענן הממשלתי, והתשתיות להפעלת המערכת בענן הושלמו רק במאי 2014 . ממכתבו של מנהל הפרויקט מנובמבר 2013 למ"מ מנהל מטה התקשוב עולה כי העיכוב נבע מכמה גורמים, ובהם התארכות תהליך איתור המיקום לחוות השרתים, איחור ברכש הציוד הנדרש וסוגיות תקציביות שונות. משרד מבקר המדינה מעיר כי המצב הבעייתי שעלה בביקורת הקודמת משנת 2011 נותר בעינו, שכן עדיין אין גורם בכיר המפקח על התקדמותו של הפרויקט באופן שיצור מחויבות בקרב משרדי הממשלה ליישומו. עקב האמור לעיל, מאז סיום הפיתוח של הגרסה הראשונה התאפשרו רק התקנות מקומיות של מערכת סע"ר. נכון למועד סיום ביקורת המעקב טרם הושלמה ההטמעה של מערכת סע"ר במשרד ממשלתי כלשהו בהתקנה מרכזית. מן האמור עולה כי מתוך עשרה משרדי הממשלה והגופים שהתחייבו להשתתף באופן פעיל בהקמה ובהטמעה של מערכת סע"ר במשרדיה ם לא יאוחר מסוף 2014 , רק שניים השלימו את הטמעתה עד מועד סיום ביקורת המעקב. לפחות ארבעה גופים כלל לא נטלו חלק בהקמת המערכת ואף לא נקטו פעולות ממשיות ראשוניות להתקנתה. יוצא אפוא שהליקויים שעליהם הצביע משרד מבקר המדינה בדוחות הקודמים נותר ו בעינם. מציאות זו משקפת פער גדול מאוד בין יישום הפרויקט בפועל ובין תכולת הפרויקט כפי שנקבעה בשנת 2010. משרד מבקר המדינה מעיר כי העיכוב בפיתוח מערכת סע"ר בענן הממשלתי גרר אחריו, מטבע הדברים, הוצאות נוספות שהושתו על משרדי הממשלה ועל הגופים השונים, שהתקינו את המערכת, ומנע חלופת התקנה יעילה וחסכונית יותר. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לנתח את החסמים ואת הסיבות לעיכובים בפריסת המערכת בגופים האמורים ולפעול לזירוז יישומה בהם. בד בבד, על משרדי הממשלה והגופים שטרם השלימו את התקנת המערכת לפעול לזירוז הפעולות הנדרשות ליי שום המערכת אצלם, כפי שהתחייבו לעשות כבר בשנת 2010. .חובתם של משרדי הממשלה לנהל ולאחזר את המידע הנוצר ומתקבל במשרדיהם באופן שיטתי ויעיל מקורה בחובות שונות שהוטלו עליהם בדין, והיא אחד מעמודי התווך של עיקרו ן הרציפות השלטונית והמשילות. ניהול המידע ואחזורו באופן תקין נחוצים גם לצורך בקרה והפקת לקחים. מבקרי המדינה לדורותיהם ראו חשיבות עליונה בהסדרת נושא זה. בדוחות שפורסמו בשנים 1998 , 2004 , 2007 , 2011 ו- 2014, שעסקו בנושא רשומות אלקטרוניות, הוער שוב ושוב על הליקויים של המערכת הציבורית בכללותה שלא קבעה כללים לניהול רשומות אלקטרוניות ושימורן ולא יישמה מערכות לניהול תוכן ארגוני התואמות את דרישות הוראות הדין. לדעת משרד מבקר המדינה , על רשות התקשוב הממשלתי, על משרד ראש הממשלה הממונה עליה ועל משרד האוצר לקבוע כבר במהלך 2016 תכנית עבודה מקיפה שתחייב את כל משרדי הממשלה ותכלול רכיבים ארגוניים, תקציביים וטכנולוגיים לקביעת לוח זמנים ברור ומפורט להשלמת יישום התקנת מערכות המחשוב שיאפשרו את תיעוד עבודת הממשל ושימורה. יש לקיים בחינה מחודשת כדי לקבוע לוח זמנים מזורז ליישום המהלך, וזאת במטרה להבטיח שהמידע הדיגיטלי יהיה זמין ב עבודה השוטפת ושהידע והזיכרון הארגוני ינוהלו היטב ויישמר ו כנדרש. ראוי לשוב ולהדגיש שקיים חשש ממשי ש רשומות אלקטרוניות בעלות ערך רב למדינה ולאזרחיה אבדו לעד. אם לא יוסדר הנושא לאלתר ילך ויגדל הנזק הנגרם מהתנהלות קלוקלת זו, לכן הפעולות האמורות צריכות להיעשות לאלתר, דהיינו כבר במהלך 2016. משרד מבקר המדינה מעיר כי על מנכ"לית משרד הפנים לפעול לאלתר כדי להבטיח ניהול תקין של רשומות אלקטרוניות במשרד ושימורן. ראוי שהדבר ייעשה באמצעות מערכת ממוחשבת מתאימה שתבטיח יעילות (שכן זמינות חומר מסייעת בהליכי קבלת החלטות), צמצום סיכונים העלולים להיווצר מתקל ות למיניהן היכולים לגרום לאבדן רשומות, נגישות לרשומות באמצעות תבחינים לאיתורן ועמידה בדרישות הוראות הדין בעניין ניהול רשומות אלקטרוניות ושימורן. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שבמועד סיום ביקורת המעקב משרד הפנים עדיין מנהל באופן מאולתר את הרשומות האלקטרוניות, לרבות מסמכי הדואר האלקטרוני של כל עובדיו. בהיעדר נהלים המבטיחים את אחידות הטיפול ברשומות האלקטרוניות אין ניתן לדעת באיזו מידה, אם בכלל, תויקו הרשומות האלקטרוניות ביחידות השונות ומה טיב שימורן. לנוכח האמור לעיל, על מנכ"לית משרד הפנים לוודא כי הוועדה שמינה הסמנכ"ל תפעל בהקדם לכתיבתם ולהטמעתם של נהלים ברורים בתחום זה. משרד מבקר המדינה מעיר כי מהממצאים עולה ששילובם של שני המרכיבים - ניהול תקציב הפרויקט באופן מבוזר והיעדר מחויבות של המשרדים ללוח זמנים ברור ומחייב להצטרפות לפרויקט - הם בין הגורמים המרכזיים לעיכובים ביישום פרויקט סע"ר במשרדי הממשלה ובגופים שונים. בביקורת המעקב נמצא כי רק לאחר הכרזת הזוכה במכרז (ברבעון השלישי של 2011 ) הוכן מסמך האפיון הראשון של מערכת סע"ר. ביקורת המעקב העלתה שהליקוי שעלה בדוחות הקודמים נותר בעינו. במשרד הפנים עדיין קיימות הוראות לניהול רשומות, הנוגעות רק לחומר ארכיוני פיזי ולא אלקטרוני, והוא עדיין לא גיבש נוהל שעניינו ניהול רשומות אלקטרוניות ושימורן. יצוין כי במאי 2015 פרסם סמנכ"ל המשרד הודעה לעובדי המשרד שעניינה ניהול רשומות אלקטרוניות במערכת הממוחשבת. הודעתו של הסמנכ"ל היית ה כללית ולא יכלה לשמש נוהל מנחה שניתן לפעול לפיו. הסמנכ"ל גם ציין בפני משרד מבקר המדינה כי אין במשרד הפנים נוהל המסדיר את נושא שמירת מסמכי הדואר האלקטרוני. בדוחותהקודמים שב והתריע משרד מבקר המדינה על כך שרוב משרדי הממשלה, ואף הרשויות המקומיות, אינם משמרים כהלכה את המסמכים האלקטרוניים שלהם, וגופים רבים משמידים מידע שלדעתם אינו נחוץ עוד לצרכיהם. עקב כך, מידע החיוני בהווה, הנוגע בין היתר לתהליכי קבלת החלטות, לצורכי בקרה, מעקב, ביקורת והפקת לקחים, להליכים משפטיים ומינהליים להכשרה וגם לצורכי מחקר בעתיד, עלול להיעלם לעד. משרד מבקר המדינה התריע על כך שהנ זק הנגרם בלתי הפיך ואף הולך וגדל ככל שהשנים חולפות. ביקורת המעקב העלתה כי הגם שבאחריות לניהול הפרויקט מן הבחינה הטכנולוגית נושאת רשות התקשוב הממשלתי, עדיין לא נמצא גורם מרכזי אחד המוביל את התהליכים הארגוניים הדרו שים להטמעת מערכת סע"ר במשרדי הממשלה. התהליכים הארגוניים מכונים גם תהליכים "עסקיים" או תהליכי ארגון ושיטות (להלן - או"ש), והם כוללים בין היתר פעילות בתחום המבנה הארגוני, הטמעה והדרכה, הנעת עובדים, הכנסת שינויים ארגוניים ושיטות עבודה.
ממצאיו של פרק זה מלמדים כי בפועל פרויקט סע"ר מצוי במתווה יישום לקוי המשקף היעדר גורם מתכלל של הפרויקט מבחינת היבטי האו"ש וכן היעדר לוח זמנים מחייב. כמו כן, ההצטרפות לפרויקט היא וולונטרית וההיערכות הארגונית של משרדי הממשלה ליישום מערכת סע"ר לקויה. יתרה מזאת, נרשמו פערים ניכרים בין התקציב המקורי של הפרויקט ובין עלויות יישומו בפועל. המשך העיכוב ביישום מערכת לניהול תוכן ארגוני במשרדי ממשלה מנציח היעדר ניהול ושימור שיטתיים של מסמכים המתעדים כנדרש את פעילות המינהל הציבורי בישראל, כנדרש על פי חוק. לנוכח ממצאי פרק זה, על הרשות, על משרד ראש הממשלה הממונה עליה ועל משרד האוצר לשוב ולשקול מחדש את מתכונת הפרויקט תוך כדי התייחסות לכל האילוצים הרלוונטיי ם - ארגוניים, תקציביים ואחרים - ולהביא לידי כך שיישום הפרויקט יושלם הלכה למעשה.