המשרד להגנת הסביבה . הגנת הסביבה במרחב החקלאי לדעת משרד מבקר המדינה, בראש ובראשונה יש למזער את הפגיעה בתושבים המתגוררים סמוך לשטחים מרוססים. לפיכך יש לשקול את האפשרות לקבל החלטות מסדירות בנושא, בין היתר, על פי שני עיקרים: (א) שמירת בריאות הציבור; (ב) עקרון הזהירות המונעת, קרי - אם מדיניות או פעולות עלולות להזיק באופן חמור או בלתי הפיך, ובהיעדר מידע מדעי הקובע כי לא יתרחש נזק יש להימנע ככל האפשר מן הפעולות הללו. על משרדי החקלאות והג נת הסביבה לבחון בהקדם את ההצעות המגוונות שעלו ולשקול יישום מהיר של ההצעות שיימצאו ראויות כדי להבטיח את בריאות הציבור ולמתן את הקונפליקט. עם זאת בהתקנת תקנות לא סגי ללא אכיפה בצדן. כמו בתחום ההדברה, לא נמצא כי משרד החקלאות קבע מדדים ואבני דרך להפחתת השימוש בדשנים, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה מ- 2003 על אימוץ מדיניות של פיתוח בר-קיימא. אולם שלא כמו בתחום ההדברה, מדי שנה בשנה מפרסמת הלמ"ס את כמות הדשנים ששווקו. הועלה כי מ- 1988 עד 2008 חלה ירידה בכמות הדשנים החנקניים (כ -12% ) והאשלגניים (כ-16% ) ששווקו וכי בין העשור הקודם לעשור הנוכחי חלה ירידה ניכרת (כ -55% ) בשיווק הדשנים הזרחניים. אפשר לתלות את מגמת הירידה הכללית בצמצום המתמשך בשטח המעובד בישראל, בהפנמת מח קרים בידי החקלאים, בשימוש בטכנולוגיות חדשות ובהכשרות שיוזם משרד החקלאות. מנגד, השיפור באיכות מי הקולחים המשמשים להשקיה בחקלאות גרע מכמות המינרלים שהיו בהם בעבר וחייב להגדיל את השימוש בדישון. על כן, שיווק הדשנים מאופיין בתנודתיות, ובשנים 2009 -2010 חלה ירידה גדולה נוספת בכמות הדשנים המשווקים משלוש הקטגוריות, אך מוקדם לקבוע אם מדובר בתוצאה של עליית מחירים שהייתה בשנים אלה או שהסיבות לכך אחרות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי הגבלת השימוש בתכשיר מסוים יכולה להביא לידי הדברת נגע בתכשיר חלופי, ולכן אין בה כדי לצמצם בהכרח את כמויות תכשירי ההדברה שבשימוש. זאת ועוד, למשרד החקלאות אין כל מידע על מגמות השימוש בתכשירי הדברה ואין בסיס לקביעתו, כפי שיפורט להלן. 5. במסמך של ה - OECD27 שבחן את החקלאות בישראל טרם צירופה לארגון נקבע כי מקבלי ההחלטות בישראל אמורים לגבש מדיניות על סמך נתונים מבוססים ולא מוטים וכי יש לייחד מאמצים לצמצום פערי הידע בתחום האגרואקולוגיה. הביקורת העלתה כי מאחר שלא נאספו נתונים אין לפני מקבלי ההחלטות והציבור מידע , ואי -אפשר לקבוע אם הושגו היעדים שנקבעו בהחלטת הממשלה מ- 2003 . לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי החקלאות והגנת הסביבה לפעול להכנתם של סקרים שנתיים בנושא ההדברה בידי הלמ"ס, ואל להם להסתפק בסקרים חד-פעמיים. כמו כן על משרד החקלאות, המאש ר את רישוים של 85% מתכשירי ההדברה שבשימוש, לקבוע יעדים כמותיים ואבני דרך לשם עמידה בהחלטת הממשלה על הפחתת השימוש בהם. הועלה כי בגין מחסור בכוח אדם ובתקציבים, כפי שיפורט בהמשך, האגף לאגרואקולוגיה במשרד אינו מקיים ניטור סביבתי בעניין השפעת הרעלים על הקרקע והאוויר במרחב החקלאי, ואין בישראל מערכות ניטור סביבתיות שיטתיות. פעמים מועטות בלבד יזם המשרד ניטור כזה. כך, למשל, ב - 1999 הזמין המשרד ניטור באגן היקוות הכינרת. מתוצאות הניטור עלה שי ש שאריות של חומרי הדברה בדרכי המים במקום, אף שהחקלאים השתמשו רק בכ -40% מן הכמויות שהמליצו מדריכי שירות הדרכה ומקצוע ממשרד החקלאות. משרד מבקר המדינה העיר למשרד כי לפיקוח ללא סמכויות יש חסרונות העלולים לפגוע באינטרס הציבורי, בשונה מפעילות על בסיס סמכויות מוקנות בדין. על המשרד לפעול להקניית הסמכויות הנדרשות לפקחי רט"ג כדי שיוכלו לבצע ביעילות ובתכליתיות את התפקי דים המוטלים עליהם, בייחוד במקרים חמורים שבהם החקלאים המרססים אינם משתפים פעולה. זאת ועוד, המשרד הבהיר בתשובתו כי לתפיסתו על פקחי רט"ג לאסוף את הראיות הנחוצות ליישום אכיפה פלילית, והדבר מעניק משנה תוקף לצורך להעניק לפקחים את הסמכויות הנדרשות. התכנית האסטרטגית של משרד החקלאות לא קבעה יעדים כמותיים ואבני דרך להפחתת השימוש בתכשירי הדברה. יתרה מכך, ממועד פרסום התכנית, מאי 2010 , ועד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011 , לא הוציא משרד החקלאו ת תכשיר כלשהו משימוש 22 . יצוין כי על פי נתוני השירותים להגנת הצומח, מאוגוסט 1990 ועד אוגוסט 2011 , במשך21 שנים, בוטל הרישוי של 41 תכשירים אשר נמצא כי נזקיהם הטוקסיקולוגיים והסביבתיים רבים, וצומצם השימוש בשלושה תכשירים נוספים. עוד יצוין כי מדי שנה בשנה פועלים יצרנים ויבואנים של תכשירי ההדברה לרישום של תכשירים חדשים, ובד בבד הם פונים לשירותים להגנת הצומח בבקשה שלא לחדש את הרישוי של תכשירים אחרים (משיקולים מסחריים). לפיכך יש שנים שבהן המספר הכולל של התכשירים הרשומים פוחת. .)(ג המשטרה הירוקה היא זרוע האכיפה הפלילית של המשרד ומפקחיה אוכפים את החוקים, התקנות והצווים של הגנת הסביבה. הועלה כי אמנם המשטרה הירוקה פועלת במרחב החקלאי בעיקר בתחום הסדרה סביבתית של רפתות ובטיפול בשפכי בתי-בד, אולם ממכתבו של מפקד המשטרה הירוקה מיולי 2011 למשרד מבקר המדינה עולה, כי היא אינה עוסקת באכיפה בתחום ההדברה בחקלאות. פעילות זו, שבה עברו הנוגעים בדבר על תקנות התווית ותקנות החומרים המסוכנים, דווחה למשטרה הירוקה ולאגף חומרים מסוכנים במשרד. אף על פי כן לא נקט המשרד כנגדם באמצעי אכיפה. . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי תשובתו אינה עולה בקנה אחד עם העובדות וכי עליו לנקוט את הצעדים הנדרשים, למשל באמצעות נוהל, כדי להבטיח שלהבא דיווחים הנוגעים לביצוע עברות בתחום זה יועברו לגופים המוסמכים לבצע אכיפה בנושא. בפסולת החקלאית יש אפוא פוטנציאל מובהק להשגת יעד זה, ואי-ביצוען של תכניות האב לטיפול בפסולת ולמחזורה בידי מועצות אזוריות, בסיוע של המשרד ומשרד החקלאות, גורם לאי-ניצול של משאב מלבד הפגיעה בתנאים התברואיים בשטחים החקלאיים. תשובתו של המשרד מצביעה על פעילות שלא עלתה בקנה אחד עם לוח הזמנים המואץ שנקבע בהוראתו של השר דלעיל. משרד החקלאות השיב למשרד מבקר המדינה כי בעקבות הערות מבקר המדינה בעניין השימוש של חקלאים בתכשירים לחיטוי קרקע, שרעילותם גבוהה מאוד, יזם משרד החקלאות נוהל חדש שעיקריו הם: הדברה בתכשירים לחיטוי קרקע תיעשה בידי מדבירים מורשים בלבד; לא תותר מכירת תכשירים כאלה לחקלאי יחיד; ההדברה תיעשה במרחק של יותר מ-100 מטרים מבתים ו-20 מטרים מכבישים. עוד צייןמשרד החקלאות כי הוא מתכוון ליישם נוהל זה כבר מתקופת החיטוי הבאה - סתיו 2012 - .ואחר כך להסב אותו מנוהל לתקנה משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי אין להשלים עם מצב שבו רק כאשר הוועדה הבין -משרדית דנה ברישוי של תכשיר חדש ומתברר מידע על סכנותיו נעשה בירור לגבי תכשירים "ותיקים" המכילים חומר פעיל זהה. לדעת משרד מבקר המדינה, אם מתקבל מידע העלול להטיל ספק בבטיחות השימוש בתכשירים שכבר אושרו, מן הראוי שחידוש הרישוי של התכשירים הללו ייעשה על דעת כל חברי הוועדה הבין-משרדית. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי לנוכח הנזקים שמחוללים התכשירים שהוצגו בשתי הדוגמאות דלעיל, ולנוכח התדירות הנמוכה של הרוויזיות בחומרי הדברה הנעשות בארצות הברית ובקהילה האירופית, פער של יותר משנתיים בין מועד הודעת הסוכנות האמריקנית להגנת הסביבה למועד הדיון המתוכנן של הוועדה הבין -משרדית - שרק בעקבותיו תתקבל ההחלטה הסופית של מנהלת השירותים להגנת הצומח - אינו סביר. דא עקא שריבוי התפקידים המסדירים אינו עולה בקנה אחד עם היקף כוח האדם והתקציבים המאפיינים את האגף ממועד הקמתו ועד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011 ,: במטה המשרד פועל רק איש מקצוע אחד מנהל האגף, המסתייע בעובדת אחת לעניין פרויקטים ותקציבים; במרבית שנות קיומו של האגף הועסקו נציגיו במחוזות במשרה חלקית בלבד; בשנת 2011 היה תקציב האגף 870,000 ש"ח ועוד4 מיליון ש"ח שיועדו להעברה למשרד החקלא ות לרכישת מכלים לכילוי פגרי עופות, ותקציב האגף המאושר לשנת 2012 עומד על 224,000 ש"ח, כרבע מתקציב השנה הקודמת. כאמור לעיל, אף שתפקידו העיקרי של המשרד הוא אסדרה, התקנת תקנות חשובות אורכת זמן רב, והאכיפה על ידו במרחב החקלאי דלה. לנוכח פערי התקציב הניכרים בין המשרדים, גודל המנגנונים שלהם, פערי הניסיון הביצועי ביניהם, ומממצאי הביקורת עולה כי משרד החקלאות הוא "השחקן הראשי" בהגנת הסביבה במרחב הכפרי. אולם על אף התמורה המתרחשת בו בשנים האחרונות, יש לתת את הדעת על הערת ארגון ה- .OECD - אשר גובתה בידי מנה לי אגפים במשרד החקלאות והובאה בתכנית האסטרטגית שלו - כי הוא מגונן מדי על החקלאים וסבור שתפקידו הוא לסייע להם, ולכן אינו אוכף את העקרונות של "המזהם משלם" ו"המשתמש משלם" כמתחייב ממדיניות של פיתוח בר -קיימא. כמו כן התמיכות הכספיות של המשרד בחקלאות אינן מותנות בהפחתת הסיכונים לסביבה. ההדברה המשולבת מצמצמת את השימוש בחומרי ההדברה, אולם בחקלאות הצמחית היא עדיין שולית: על פי נתוני הלמ"ס לשנת 2009 , שטח גידולי השדה בישראל 45 הוא כ -2.14 ,מיליון דונם, ושטח המטעים לרבות פרי הדר, הוא כ -0.78 מיליון דונם. לעומת זאת, שטח הגידולים המקבלים תמיכה ממשרד החקלאות בגין יישום הדברה משולבת הוא פחות מ - 100,000 דונם, ובשנת 2012 מתכנן משרד החקלאות להגדיל את התמיכה בגין השימוש בהדברה משולבת בשטח נוסף של 20,000 דונם. מכאן שהמשימה העיקרית המוטלת על משרד החקלאות היא עדיין להפחית את ההדברה הכימית. כבר לפני כעשור העיר מבקר המדינה למשרדי החקלאות והגנת הסביבה42 ,כי בשל ריבוי הרשויות המטפלות ברישוי תכשירי ההדברה ראוי לשקול לרכז את הטיפול בהם תחת קורת גג אחת כדי להבטיח אמות מידה אחידות לרישום התכשירים. עמדת משרד החקלאות הייתה ועודנה שמוטב לאחד את הדיון הטוקסיקולוגי בוועדה בין -משרדית אחת, אך להשאיר מנגנוני רישום נפרדים במשרדי הממשלה בגין השונות במטרות ובאמצעי היישום. משרדי הבריאות והגנת הסביבה מחייבים את ההצעה להקים מסגרת אחת לעניין זה. בפועל מאז ועד היום לא השתנה דבר. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבחון אם מוטב להמיר את התפיסה הנוכחית של תכניות אב כמתווה פרוגרמתי בתפיסה שלפיה יש להכין תכניות פיתוח שבהן מצוינים מיקום מדויק של המתקנים המתחייבים, עלות בנייתם ותפעולם ולוחות הזמנים לביצועם, וזאת לאחר שבשלב התכנון נבדקו המתקנים מכל ההיבטים ואותרו על דעת הוועדים של היישובים החקלאיים הנוגעים בדבר. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לשקול לעגן את ההוראות המהותיות מחוזר המנכ"ל בתקנות החומרים המסוכנים ולקבוע מכוחן את המרווחים המינימליים בהיתרי הרעלים וברישוי העסקים של מחסני ההדברה. משרד מבקר המדינה מעיר כי נושא הדישון הוא בעל משמעות סביבתית ניכרת וראוי היה שבשמונה השנים שחלפו מראשית היזמה להסדרתו ב- 2003 ועד סיום הביקורת ב- 2011 תושלם התקנת התקנות בנושא חשוב זה. המשרד הפגין אפוא התנהלות פסיבית, שאינה עולה בקנה אחד עם ייעודו. . בפועל אפשר לקנות תכשירים על בסיס חומרים אלה בחנויות של חומרי הדברה ואין בקרה על שיווקם לכל דכפין ולכל תכלית. השר להגנת הסביבה אימץ את ההצעה והורה לקדם את התקנת התקנות החדשות בתוך כחודשיים, קרי - עד יולי 2011 .. בפועל הדבר לא אירע .אחת החולשות המובהקות בתחום ההדברה בישראל היא היעדר איסוף שיטתי של נתונים וניתוחם לשם גיבוש מדיניות בידי מקבלי ההחלטות. כמו כן המשרד אינו עושה ניטור שאפשר ללמוד ממנו על יעילות ההדברה ועל הימצאות שרידי הרעלים באוויר ובקרקע. ל דעת משרד מבקר המדינה, יצירת בסיס נתונים היא מן הכלים החיוניים ביותר לניהול תחום ההדברה ויש לקדמה לאלתר. על משרדי החקלאות והגנת הסביבה לפעול להכנתם של סקרים שנתיים בנושא השימוש בתכשירי הדברה בידי הלמ"ס. כמו כן על משרד החקלאות, המאשר את רישוים של 85% מתכשירי ההדברה שבשימוש, לקבוע יעדים כמותיים ואבני דרך לשם עמידה בהחלטת ממשלה מ- 2003 .על הפחתת השימוש בהם לדעת משרד מבקר המדינה, לשמירת השטחים הפתוחים והתברואה במועצות אזוריות דלילות אוכלוסין, בעיקר בפריפריה, על השלטון המרכזי לשקול להעמיק את השתתפות ו במימון הפתרונות לטיפול בפסולת החקלאית. עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011 , לא התקינו השרים להגנת הסביבה תקנות הנוגעות לדישון. .מהשוואת תוצ אות בדיקותיו של משרד הבריאות בשנים 2006 -2010 לתוצאות בדיקותיו של משרד החקלאות עלה כי שיעור החריגות שמצא משרד הבריאות מדי שנה בשנה הוא יותר מכפול משיעור החריגות שמצא משרד החקלאות. מאחר שהבדיקות של משרד הבריאות נעשות לאחר הבדיקות של משרד החקלאות, ובזמן החולף בין מועדי הבדיקות של שני המשרדים חל פירוק של חלק משרידי חומרי ההדברה 32 , לפחות בחלק מהתוצרת החקלאית, היה מקום להניח כי בבדיקות של משרד הבריאות יתגלו פחות חריגות. על כן יש לתמוה על אי -התאמה בין תוצאות הבדיקות של שני המשרדים. בפועל אין לתוצאות הבדיקות של משרד הבריאות ומשרד החקלאות השפעות מידיות על הצרכנים, שכן הבדיקות בארץ ובעולם אורכות כשבועיים-שלושה, ובתקופה זו התוצרת החקלאית עם שאריות חומרי ההדברה - הנורמטיביות והחריגות כאחד - כבר משווקת ונצרכת בידי הציבור. עם זאת תוצאות אלה עשויות להשפיע במידה רבה על החלטות קנייה עתידיות של הצרכנים. יוצא אפוא שבהדרכות שמארגן משרד החקלאות בנושא ההדברה משתתפים רק חלק מהחקלאים שהם "מבצעי ההדברה" משום שלא חלה עליהם חובת ההשתתפות. כך נחשפת אוכ לוסיית החקלאים לסיכונים בלתי מבוקרים ללא הדרכה מונעת מספקת. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח מיעוט הפיקוח על השימוש בתכשירי ההדברה בשטח והסיכונים לחקלאים ולסביבתם הכרוכים בשימוש זה, יש לבחון אילו צעדים יש לנקוט כדי לשדרג את הפיקוח בתחום, ובכלל זה לבחון את האפשרות לאגם את המשאבים של משרדי הממשלה הנוגעים בדבר - החקלאות, הבריאות, הגנת הסביבה והתמ"ת - כדי להביא לידי הגדלת מצבת הפקחים וריבוי האמצעים שיעמדו לרשותם. כן יש לפעול ליצירת תיאום וחלוקת סמכויות יעילה בין הגורמים השונים הפועלים בתחום. משרד החקלאות הסביר בתשובתו כי שיעור החריגות הגבוה בצמחי התבלין דומה לשיעורן במדינות העולם המערבי. לדבריו, הדבר נובע מכך שליצרניות תכשירי ההדברה אין עניין כלכלי בפיתוח תכשירים לפלח שוק קטן זה, ומספר התכשירים הרשומים לשימוש בו קטן. כדי להתמודד עם הבעיה יזם משרד החקלאות תכנית התומכת ברישום תכשירי הדברה לצמחי התבלין, ומאז מספר התכשירים המתאימים הולך וגדל. עוד הסביר משרד החקלאות כי שטיפת התוצרת אינה מגנה מפני שאריות חומרי הדברה אלא תורמת להיגיינה הכללית בלבד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הח קלאות כי תשובתו מדגישה את הצורך שתוצאות הבדיקות של שאריות חומרי ההדברה, ובייחוד בצמחי התבלין, יובאו לפני הציבור. . לדעת משרד מבקר המדינה על משרדי החקלאות והבריאות לנהוג בשקיפות ולפרסם בתיאום ובסדירות את תוצאות הבדיקות של שאריות חומרי ההדברה בתוצרת החקלאית, ובייחוד לגבי צמחי התבלין. עד תיקון המצב על משרד החקלאות לייחד מאמץ להדרכת החקלאים המגדלים צמחי תבלין להפחית בריסוסים ולאכיפה מוגברת כדי לצמצם את תופעת החריגות בצמחים אלה.
. לדעת משרד מבקר המדינה, אין להשלים עם המצב הקיים, שבו מתבצעות פעולות הדברה נרחבות בחומרים רעילים בידי חקלאים שלא הוכשרו לכך כיאות. לפיכך יש לשקול אילו אמצעים לנקוט בנושא, ובכלל זה לבחון אפשרות לצמצום הפטורים הקבועים בתקנות, או לחלופין לשקול להתנות - בהדרגה, במשך שנים אחדות - את עיסוקו של חקלאי ברכישה של חומרי הדברה, בהובלתם, בשיווקם, באחסונם ובשימוש בהם בהכשרה, בהסמכה וברישוי. חלופה זו, כקודמתה, מחייבת עשיית שינויים בתקנות החומרים המסוכנים ובתקנות הגנת הצומח. אשר לשימוש בחומרים לחיטוי קרקע - יש לשקול לחייב את החקלאי המדביר גם בהחזקת היתר רעלים מאגף חומרים מסוכנים במשרד להגנת הסביבה, או לחלופין לקבוע כי השימוש בחומרים אלה ייעשה אך ורק בידי מדבירים מורשים.