משרד הבריאות . פעולות רשויות השלטון לצמצום העישון ונזקיו - משרד הבריאות מבירורים שעשה משרד מבקר המדינה במשרד הבריאות עלה שרבות מהרשויות המקומיות כמעט אינן מטילות קנסות בגין עישון במקומות ציבוריים, ומרביתן אינן מדווחות לשר הבריאות על פעולות הפיקוח שנקטו, ובכלל זה על מספר המפקחים שהסמיכו. כפי שעולה מדבריו של רמ"ח תכנון, סיגריות וטבק משמשים מקור הכנסה לצה"ל. מצד שני, העישון פוגע בבריאות החיילים, פוגם בכשירות המבצעית שלהם וגורם להעלאה ניכרת של ההוצאה הציבורית על בריאות - בשנת 2016 היה הנזק הכלכליהכולל עקב מחלות הנגרמות מעישון 3.7 .מיליארד ש"ח תקופת השירות הצבאי היא חלון הזדמנויות לקידום הבריאות. המאבק של צה"ל בעישון, כחלוץ לפני המחנה, יתרום לא רק לבריאות החיילים וכלל האוכלוסייה, אלא גם לשי פור כשירותו המבצעית של צה"ל. החלטת הרמטכ"ל על צה"ל נקי מעישון היא החלטה ערכית משמעותית, ועל צה"ל ליישם אותה על אף הקשיים הכלכליים שהיא מעוררת. על הרמטכ"ל לעקוב אחר יישום ההחלטה ולקבוע מדדים לבחינת הצלחתה. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את החלטתו החשובה והעקרונית של הרמטכ"ל רב אלוף גדי אייזנקוט המבוססת על חזון של צה"ל נקי מעישון, דבר שיתרום בין היתר לכשירות המבצעית של החיילים , אף שתפגע בהכנסות צה"ל94 . עם זאת, הסכם ההתקשרות עםהגורם שמפעיל את החנויות בבסיסים הסגורים עלול לחבל בחזון של הרמטכ"ל. על צה"ל, ובראשו הרמטכ"ל, לבחון דרכים לעדכון חוזה ההתקשרות עם גורם זה . על צה"ל גם לבחון דרכים ליישום החלטת הרמטכ"ל גם בבסיסים שעל פי התכנית שצוינה לעיל מכירת הסיגריות בהם אמורה להימשך. מהאמור לעיל עולה כי פעילות משרד החינוך להתמודדות עם תופעת העישון היא מצומצמת מאוד, וכי משרד החינוך, כגורם חינוכי, אינו נאבק בנחישות בתופעה. הפעילות המצומצמת של משרד החינוך בנושא אינה עולה בקנה אחד עם מחויבותו על פי החוזר מנובמבר 2001 בנושא מניעת עישון סיגריות ומוצרי טבק במוסדות החינוך. על משרד החינוך להפעיל את תוכנית כישורי חיים ולפעול למינוי מב"סים בכל בתי הספר, לצייד את כל בתי הספר באמצעים ללמידה אפקטיבית בנושא העישון ונזקיו ולקדם את יישום יתר התכניות המעודדות את הפסקת העישון בקרב בני נוער. היה מצופה ממשרד הבריאות, הנושא באחריות לבריאות הציבור, שיפעל כבר בשנת 2014 להשוואת המס על טבק לגלגול למס על סיגריות. לגבי שר הבריאות, היה מצופה שיפעל בנחישות בעניין זה וימצה את סמכויותיו, ובכלל זה ידרוש לדון בנושא בממשלה. ואולם במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2017 , עדיין לא הוטל מס קנייה על מוצר הטבק החדש. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר שעליו לנקוט את הצעדים הדרושים להטלת מס קנייה על מוצר זה. . ההוצאה הלאומית השנתיתעל טיפול במחלות הנגרמות מחשיפה לעישון היא גבוהה ומוערכת ב-3.7 מיליארדי ש"ח. בביקורת עלה שלמיסוי יש השפעה על צריכת מוצרי טבק. על שר האוצר ומשרדו לבחון מחדש ולעומק את סוגיית מיסוי כלל מוצרי הטבק, לרבות הטבק לגלגול . נוכח הנזק הרב הנגרם מעישון ונוכח ההשפעות הבריאותיות ארוכות הטווח שלו, ראוי כי בנוסף להנחיות בנושא רפואה מונעת משרד הבריאות יקדם תכנית למניעת עישון ולגמילה ממנו, וכי יסתייע ב קופות החולים בעניין הטמעת התכנית בקרב רופאי המשפחה. . אף ששר הבריאות לא ידע על העמדה המשפטית בנוגעלמוצר הטבק החדש, ואף שעל המוצר לא חלו עד לסיום בדיקת ה -FDA המגבלות החוקיות החלות על מוצרי טבק, היה נכון ש הוא יתייעץ עם היועצת המשפטית של משרדו כדי לוודא שהחלטתו שלא להחיל על מוצר הטבק החדש את החוקים הנוגעים למוצרי טבק תואמת את הוראות החוק. ואולם לדיון שהתקיים בפברואר 2017 לא זומנו גורמים מ קצועיים, ובכללם היועצת המשפטית. אי-הזמנת גורמים מקצועיים לדיון מקילה את קבלת ההחלטות, שכן היא מסירה התנגדויות אפשריות. ואולם הדבר מונע שמיעה של מגוון דעות, לרבות עמדות משפטיות בדבר חוקיות ההחלטה ואינו מאפשר דיון לעומקו של עניין והתמודדות אמיתית עם היתרונות והחסרונות של ההחלטה הנדונה. אף שנזקי הסיגריות המגולגלות אינם קטנים מנזקי הסיגריות הרגילות, לא הושווה המס על טבק לגלגול למס על סיגריות. שר האוצר הנוכחי משה כחלון, המכהן בתפקידו ממאי 2015 , מתנגד להעלאת מס הקנייה על טבק לגלגול, בשל מדיניות משרד האוצר שלא להעלות מסים. יודגש כי עמדה זו מנוגדת להמלצות הוועדה הציבורית, שאימצה הממשלה, ולפיהן יש להתאים את שיעורי המס על מוצרי הטבק השונים. בעניין זה ציין שר האוצר בתחילת אוקטובר 2017 בשיחה עם גולשים בפייסבוק: "לא מתפקידי להכביד במסים על אלה שרוצים לעשן". בביקורת עלה כי שרי האוצר ששימשו בשש השנים שלאחר הגשת המלצות הוועדה הציבורית, שאחת מהן הייתה להתאים את שיעורי המס על מוצרי הטבק השונים, לא פעלו בהתאם לכך. להלן פירוט: לא ניתן להתעלם מהעובדה כי המס על סיגריות עלה משנת 2012 במידה ניכרת, והותיר מאחור את המס על טבק לגלגול. עמדת שר האוצר וסגנו ולפיה אין להעלות את המס על טבק לגלגול מנוגדת לתכנית הלאומית שעליה החליטה הממשלה, להמלצות הוועדה הציבורית ולפיהן יש להשוות את המס על מוצרי הטבק השונים, וכן לאמנה. ההוצאה הלאומית השנתית על טיפול בתחלואה עקב חשיפה לעישון מסתכמת ב-3.7 מיליארדי ש"ח, והשימוש בסיגריות מגולגלות הולך וגדל, בעיקר בקרב הדור הצעיר. הדבר מחייב את שר האוצר ומשרדו לבחון מחדש לעומק, באופן דחוף, את סוגיית העלאת המס על טבק לגלגול 63. מגמת הירידה בגיל התחלת העישון ושיעור המתנסים בעישון בקרב תלמידי כיתות י', הגבוה מהממוצע באירופה, מחייבים את משרד החינוך להתמקד בביצוע פעולות למניעת הכניסה של בני נוער למעגל העישון ובנקיטת פעולות עקביות למיגור תופעת העישון בקרב כלל התלמידים. ראוי שמשרד החינוך יעמוד על הסיבות לכך שמנהלי בתי ספר אינם עוסקים בנושא צמצום העישון במסגרת התכנית "כישורי חיים" ו ישקול לחייב אותם לכלול את הנושא בתכנית, כדי שכל תלמיד ייחשף לנושא מדי פעם בפעם. נמצא כי פגישות אחרות ש קיימו שר הבריאות ואנשי משרדו עם נציגי חברות הטבק לא דווחו לציבור, כמפורט להלן: בבדיקה עלה כי בשנת 2017 הפעיל משרד החינוך את תכנית אופ"י רק בקרב 83 קבוצות בחטיבה ה עליונה, שכללו 683 ,תלמידים. זאת ועוד בשנת 2013 .העריך משרד החינוך את האפקטיביות של תכנית אופ"י ואולם המשרד לא העריך את האפקטיביות של שאר התכניות למניעת העישון. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי מספר רב של אנשים העוסקים במאבק בעישון אינו תחליף ליחידה ייעודית ומקצועית במשרד הבריאות למאבק בעישון, שתוביל ותתאם את יישום התכנית הלאומית לצמצום העישון - כפי שנקבע בהחלטת הממשלה וכפי שהמליצה הוועדה הציבורית. על יחידה כז את לפעול בהתאם לתכנית עבודה שנתית מאושרת שבה יוגדרו יעדים ומשימות, זאת כדי שיהיה ניתן לעקוב אחר תפוקותיה. חלוקת משימות בין מספר רב של עובדים באגפים שונים, בלי שבראשם עומד גורם הנושא באחריות, אינ ה מאפשרת טיפול ממוקד בתופעת העישון ועלולה להביא לנקיטת פעולות אקראיות בלתי מתוכננות ובלתי מתואמות. .בבדיקה עלה כי בדרך כלל לא קבע משרד הבריאות בתכניות העבודה שלו יעדים כמותיים בנושא העישון שיש להשיג בכל שנה. לדוגמה, לא נקבעו יעדים כמותיים בעניין הגברת פעולות האכיפה ובעניין צמצום שיעור המעשנים, על פי גיליהם ושיוכם המגדרי והמגזרי. בפועל, המשימות שקבע המשרד בנושא העישון לשנים 2016 ו-2017 כלל לא בוצעו. אשר למגזר הערבי, רק בשנת 2017 המשרד קבע יעד כמותי של ירידה של 1% במספר ה מעשנים במגזר זה, כיוון שזיהה כי חל גידול במספר המעשנים במגזר . המשרד הקצה תקציב של 0.5 מיליון ש"ח לקמפיין ייעודי שיועד להשגת יעד זה. ואולם בקביעת היעד לא הובא בחשבון השיוך המגדרי של המעשנים במגזר הערבי (בשנת 2016 היה שיעור המעשנים הגברים במגזר זה כ-43% ושיעור הנשים כ-10%.) משרד מבקר המדינה מעיר למשרדהבריאות כי ליעדים האמורים ולאופן השגתם אין כל אזכור בדוח השנתי או בתכניות העבודה שלו. כמו כן, קביעת יעדים לצמצום העישון לטווח הארוך (שנת 2020 ) ללא הצבת אבני דרך ויעדי ביניים מוגדרים ומדידים אינה אפקטיבית. נוסף על כך, בדוח הוועדה הציבורית שפורסם בשנת 2011 צוינו נתונים הנוגעים לשנת 2005 . התייחסות המשרד לנתונים אלה בשנת 2017 כבסיסלקביעת יעדים לשנת 2020 אינה משרתת את התכלית שלשמה ה ובאו הנתונים מלכתחילה. זאת ועוד, קביעת יעדים לשנת 2020 אינה מאפשרת להעריך את הפעולות שעשה משרד הבריאות משנת 2011 , מועד פרסום דוח הוועדה, או משנת 2017 , מועדביצוע ביקורת זו. היה על משרד הבריאות לקבוע יעד שיש להשיגו במועד קרוב ככל האפשר למועד המענה שלו לדוח הביקורת. כמו כן, למרות המלצתה של הוועדה הציבורית, שאומצה על ידי הממשלה, שהמשרד יְ פ תָ ח מדדים כמותיים ליעדים נוספים, המשרד לא עשה כן. אשר לטענת משרד הבריאות כי הקצה בתכנית העבודה לשנת 2016 כספים לביצוע חמישה מסעות פרסום שנועדו להגביר את המודעות בנושאים של פעילות גופנית ועישון, מעיר משרד מבקר המדינה כי המשרד הקצה 6.4 מיליון ש"ח למסעות פרסום לקידום אורח חיים בריא ופעיל. אולם ההשקעה בנושא העישון הייתה מזערית - כ-30,000 ש"ח בלבד. משמעותה של ההוצאה הנמוכה למטרת צמצום העישון היא כי המשרד נתן לנושא המודעות לנזקי העישון עדיפות נמוכה ביותר. תזכיר החוק האמור הופץ בשנת 2013 ,. ואולם עד מועד סיום הביקורת אוקטובר 2017 ., לא הושלם הליך החקיקה עד מועד סיום הביקורת לא הקים שר הבריאות את היחידה. בפועל משמש עובד במחלקה לחינוך וקידום בריאות בתפקיד "מְר כ ז בכיר מניעת עישון", ושני עובדים אחרים, השייכים לאגף אכיפה ופיקוח, עוסקים חלקית באכיפת החוק למניעת עישון במקומות ציבוריים. בהיעדר חקיקה הוצאת צווים היא חיונית, אולם אין בה כדי לתת מענה רחב ומקיף לנושאים שנכללו בהצעת החוק29 . באוגוסט2011 'אושר תיקון מס6 ,לחוק הגבלת הפרסומת והשיווקולפיו נאסרה הצבת מכונות למכירת מוצרי טבק, ובשנת 2012 הכין משרד הבריאות הצעת חוק נוספת שכללה תוספות ותיקונים שלא אושרו בכנסת (תיקון מס' 7 , ראו להלן). עד מועד סיום הביקורת לא הושלם הליך החקיקה כולו, לרבות קביעת המגבלות על פרסום ושיווק של מוצרי טבק. בביקורת עלה כי שרי האוצר שכיהנו בשש השנים שלאחר המלצות הוועדה הציבורית לא השוו את שיעורי המס על מוצרי הטבק השונים; וכך, עם השנים נוצר פער בין שיעור המס המוטל על סיגריות בחפיסות ובין שיעור המס המוטל על טבק בגלגול וכן על סיגריות אלקטרוניות, הנמוך יותר. נוכח העומס על משטרת ישראל וסדרי העדיפות שלה, הצורך בזימון שוטר כדי לאכוף על מעשן להזדהות ולהטיל עליו קנס גורם לאכיפה להיות בלתי ישימה. לגבי המפקחים ו הסדרנים, הם חוששים מעימות עם מעשנים, ודבר זה יוצר קושי לאכוף את החוק למניעת עישון. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הבריאות ו למשטרה שעליהם לתת את הדעת לבעיית אי -אכיפת החוק למניעת עישון במקומות ציבוריים ולתת לכך מענה. במידת הצורך יש ליזום תיקוני חקיקה. שאלת גבולות המעורבות של יועצי השרים, שמשרתם היא משרת אמון, עולה מדי פעם בפעם. נמצא כי לא פעם חורגים יועצי השרים מההנחיות הקבועות בתקשי"ר, באשר לסמכויותיהם וגבולות פעולותיהם; ולפיהן הם אמורים להביא את הוראות השרים לדרג הניהולי הבכיר של המשרדים, וגולשים למתן הוראות והנחיות לדרג המקצועי. מטרתו העיקרית של האיסור שחל עליהם בעניין זה היא לשמור על שיקול הדעת העצמאי של הדרג המקצועי ולאפשר לו לפעול על פי נהלים קבועים ואמות מידה ברורות ושוויוניות, ללא התערבות פרטנית של השר הממונה או נציגיו48 . עצמאות שיקול הדעת של הדרג המקצועי היא עקרון יסוד של שיטת המימשל בישראל ושל המשפט המינהלי, ומבקר המדינה כבר עמד על החשיבות שביישומו במינהל הציבורי49. על השר כנושא באחריות כוללת לנעשה במשרדו, לרבות בלשכתו, לוודא שיועציו פועלים על פי הוראות התקשי"ר, דהיינו אינם יכולים להתערב בפעולות הדרג המקצועי50 . נוכח העובדה שמדובר בליקוי שעלה לא פעם בביקורת, על היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה להבהיר את הכללים האמורים לנושאי משרות אמון בלשכות שרים וסגני שרים בעת כניסתם לתפקיד. מהאמור עולהשמר יעקב ליצמן נפגש פעמיים, כסגן שר הבריאות וכשר הבריאות, עם נציגי חברות טבק, אך בניגוד להוראות שנקבעו באמנה לא הביא עובדה זו לידיעת הציבור. על מקבלי ההחלטות ליידע את הציבור על פגישו תיהם עם נציגי חברות הטבק, מכיוון שחשיפה לציבור של פגישות כאלו יש בכוחה למנוע מחברות הטבק להפעיל לחץ על מקבלי ההחלטות לקבל החלטות שאינן עולות בקנה אחד עם הצורך בשמירה על בריאות הציבור. כמו כן, הסתרת הפגישות עם חברות הטבק נוגדת את הצורך החיוני בשקיפות. . מצופה ממשרד שמופקד על בריאות הציבור להילחםבנחישות בתופעת העישון בכל חזית אפשרית, לרבות באמצעות קידום חקיקה מתאימה. לרשות שר הבריאות ומשרדו עמדה החלטת ממשלה שבה נקבעה תכנית לאומית בעניין זה. ואולם ממצאי הביקורת מלמדים שאף ששר הבריאות עצמו סבור שיש לנקוט צעדים לצמצום תופעת העישון, הוא עצמו מקל בעניין הפרסום והשיווק של מוצרי הטבק. שנִיות זו ניכרת גם בפעולות משרד הבריאות, וב כלל זה פעולותיו של המופקד על בריאות הציבור פרופ' איתמר גרוטו. על שר הבריאות ומנכ"ל משרדו להמשיך ולהוביל בנחרצות את יישום המדיניות לצמצום העישון, לרבות את יישום החלטת הממשלה בנושא ואת יישומן של המלצות האמנה. על פי החוק אין חובה למנות סדרנים, ומדובר ברשות הנתונה לבית החולים ולשר הבריאות. זאת ועוד, מהוראות החוק ולפיהן על הסדרן להיות עובד ציבור, משתמע כי אין חובה למנות סדרנים בבתי החולים של הכללית, אלא רק בבתי החולים הממשלתיים , וכן אין חובה למנות סדרנים במרבית ה מוסדות הסיעודיים, מאחר שהם פרטיים. מדובר במאות מוסדות אשפוז שבהם אין חובה למנות סדרנים. בפועל עלה כי אף שחשוב להקפיד על בריאות הציבור בבתי החולים, במרבית בתי החולים הממשלתיים אין סדרנים שיאכפו את הוראות החוק למניעת עישון. יצוין כי בשנת 2016 הוקמהחטיבת המרכזים הרפואיים הממשלתיים (חטיבת בתי החולים) במשרד הבריאות , ותפקידה הוא לפתח את דרכי ניהולם של המרכזים הרפואיים האמורים. נמצא כי אף שהתקיימו דיונים בכמה בתי חולים לא דנה החטיבה עד מועד סיכום הביקורת בנושא העישון בבתי החולים. הועלה כי הקופות אינן מתעדות את כל המטופלים המעשנים כנדרש בחוזר משנת 201170. ,כמו כןגם במקרים שבהם נתן הרופא המטפל למטופל מעשן ייעוץ לגבי הפסקת עישון לא נעשה רישום מלא ומעודכן על כך. נוסף על כך הועלה כי אף שלפחות בחלק מהקופות המידע על מצב המעשן זמין וידוע, הן לא יוזמות פעולות שיסייעו למעשנים להפסיק לעשן, למשל זימונם לסדנת גמילה מעישון. הועלה כי לקופות אין תכנית פעולה שיטתית הנותנת לרופאים הראשוניים כלים לעידוד מטופליהם להפסיק לעשן או למניעת חזרה של נגמלים לעישון. יש לראות בחיוב את היוזמה לקדם את התכנית "עיר נקייה מעישון". לכן חשוב ששר הפנים, הממונה על הרשויות המקומיות, ומרכז השלטון המקומי יאמצו מדיניות כוללת בעניין יישום תכנית זו. בכלל זה ראוי שהם יעודדו את הרשויות המקומיות לגבש תכניות למאבק בעישון ויתמרצו את הרשויות שפעולותיהן אפקטיביות. האכיפה של הצו האוסר עישון בכל שטחי מוסד החינוך חלה על מנהלי מוסדות החינוך. מבירורים שעשה משרד מבקר המדינה עם תלמידים בכיתות י"א עד י"ב עלה כי יש מנהלי בתי ספר שאינם אוכפים את הצו, וכי בבתי ספר כאלה התלמידים נוהגים לעשן בחצר בית הספר, לעתים עם המורים. עוד עלה כי מוסדות החינוך אינם נדרשים לתעד אירועים של הפרת ההוראה, ועקב כך לא ניתן לעמוד על היקפה. .חרף החשיבות של ההסברה וההדרכה בעניין נזקי העישון, עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2017 , הופצו ערכות רק ל-760 מ-2,800 בתי הספר שבחינוך היסודי. מכאן, שרק לכ -30% מבתי הספר היסודי יש ערכות בנושא המלחמה בעישון. המספר הנמוך של המשתתפים בסדנאות גמילה מצביע על כך שיש צורך בנקיטת צעדים לאיתור מבוטחים מעשנים ולהזמנתם להשתתף בסדנאות כאמור. ראוי שמשרד הבריאות יגבש עם הקופות תכנית כוללת למניעת עישון ולגמילה ממנו וינחה את הקופות בהתאם לתכנית. לגבי הקופות, עליהן לגבש תכנית לקיום סדנאות גמילה, לשם צמצום מספר המעשנים, ולהכשיר את הרופאים הראשוניים כדי שיוכלו לעודד מטופלים להשתתף בסדנאות אלה. היות שההחלטה ולפיה חוק הגבלת הפרסומת והשיווק לא יחול על מוצר הטבק החדש וההחלטה לבקש אי -החלת פטור ממס על מוצרי טבק בחנויות הפטור עבור נוסעים בטיסות פנים-ארציות הן החלטות שקבלתן היא בסמכות הגורמים המקצועיים במשרד, הרי שהיה על מר מוטי בבצ'יק להימנע מלהתערב בקבלת החלטות אלה. יצוין לחיוב כי רופאת מחוז צפון של משרד הבריאות ד"ר מיכל כהן-דר מסייעת לבתי החולים שבתחום המחוז בפעילות לצמצום העישון. הפעילות של ד"ר כהן-דר נעשית בכמה דרכים: סיוע בתביעות משפטיות נגד מעשנים; הכשרת פקחי ם של הרשויות המקומיות שיסייעו לבתי החולים שבמחוז להתמודד עם העישון בהם ; גיוס עשרות מתנדבים שפועלים כ"נאמני עישון". על המשרד לשקול להרחיב יוזמה זו לכלל המחוזות. ראוי ששר הבריאות ישקול להנהיג בכלל בתי החולים מדיניות של "בתי חולים ללא עישון". על משרד הבריאות לגבש תכנית של מוסדות אשפוז נקיים מעישון (בתי חולים, מוסדות סיעודיים ) ו להגדיר לוחות זמנים להחלתה על כלל המוסדות. בעת סיום הביקורת, אוקטובר 2017 , רק45 מ-255 ( רשויות מקומיות18% ) היו שותפות ליוזמה של עיר נקייה מעישון, ורק רשויו ת מעטות ביצעו פעולות של ממש בתחום מניעת העישון. במועד הביקורת פעלו בישראל כ -2,200 בתי ספר על-יסודיים; נמצא כי פעלו בהם רק 1,061 מב"סים, דהיינו לפחות במחצית בתיהספר לא פעלו מב"סים. היות ותשובת המשרד להגנת הסביבה סותרת את החלטת הממשלה ואת התפיסה כי קיים נזק סביבתי מבדלי סיגריות, ראוי שהוא, ביחד עם משרד הבריאות, ישלימו את תכנית הפעולה שנדרשו לבצע, וזאת על בסיס ניתוח הסיכונים הסביבתיים מפסולת כזו. לאמנה יש ערך מנחה ומכוון ; הועלה שישראל פועלת על פיה באופן חלקי. להלן דוגמאות לחריגות מהאמנה: בביקורת עלה שאף שמשרד הבריאות קבע כי השימוש בטבק ובמוצרי עישון גורם לנזקים קשים ואף קטלניים, מאז מרץ 2014 הוא הפסיק לעסוק בקידום התיקון. יש לראות זאת בחומרה ר בה. מחלות הנגרמות מעישון הן מחלות שניתן למנוע. ואולם מלחמה שאינה עיקשת בעישון, ובכלל זה בחשיפה לעישון ובנגישות למוצרי הטבק, מאפשרת התפתחות של נזקים בריאותיים, דבר שגם גורם הוצאות כבדות לקופה הציבורית. במועד סיום הביקורת עדיין מודפסות אזהרות הבריאות על האריזות המאוגדות הנמכרות בחנויות הפטור רק באנגלית. כמו כן, המידע בנוגע לרכיבי הטבק, ובייחוד לרכיבים הרעילים שבו, אינו מוצג לציבור, ומגבלות נוספות על הפרסום והשיווק של מוצרי טבק שביקש משרד הבריאות לקבוע בחקיקה לא אושרו. על משרד הבריאות לקדם את תיקוני החקיקה הנדרשים לצורך הגבלת הפרסום והשיווק של מוצרי טבק. ראוי גם לבחון אילו הגבלות נוספות נדרשות, פרט לאלו שכבר הוצעו בתיקון מס' 7 , למשל איסור פרסום בכלל אמצעי התקשורת, לרבות ברשתות החברתיות. לא על כל מוצרי הטבק בישראל מוטל מס גבוה. למשל, על טבק לגלגול מוטל מס בשיעור נמוך למדי33 לעומת המס המוטל במדינות ה - OECD ; בישראל יש מקומות ציבוריים שמותר לעשן בהם; אין פיקוח על תכולת מוצרי הטבק ועל מסירת מידע בעניין מוצרי הטבק; האזהרות על גבי המוצרים הן מילוליות ולא גרפיות, והן מוצגות על פני 30% מהאריזה בלבד, אף שהאמנה ממליצה להציגן על פני 50% ;לפחות מהאריזה משרד הבריאות אינו מממן תכניות הסברה לציבור בעניין נזקי העישון; האיסור על פרסום מוצרי הטבק אינו חל על כל כלי התקשורת והרשתות החברתיות; לא מתקיימות סדנאות לקבוצות אוכלוסייה ייחודיות בעניין נזקי העישון (ל משל, נפגעי נפש) או למתגוררים במקומות הרחוקים ממרכזים עירוניים; אין מוקד טלפוני לאומי לגמילה מעישון34 ,. נוסף על כך ישראל טרם אשררה את הצטרפותה לפרוטוקול הבין-לאומי למניעת סחר לא חוקי בטבק. .מהמתואר לעיל עולה, כי משרדי הממשלה הרלוונטיים ובראשם משרד הבריאות, אינם פועלים למיגור תופעת העישון בקרב הציבור כמתחייב על פי החלטת הממשלה והאמנה. משרד מבקר המדינה מעיר לשרי הבריאות שכיהנו מאז שהתקבלה ההחלטה - מאי 2011 - ולהנהלת משרד הבריאות כי אי-הקמתה של יחידה ייעודית שתעסוק במאבק בעישון, תשמש גורם מקצועי ומחקרי ותתאם את מכלול הפעולות הנעשות בעניין זה, לא רק שמנוגדת להחלטת הממשלה, אלא גורמת לחוסר אפקטיביות של הפעולות הננקטות. בהיעדר יחידה כזאת אין אף גורם שיכול לבחון בראייה מתכללת ומערכתית את הפעולות שעושים כל הגורמים שעוסקים במאבק בעישון, וכן לא ניתן לאגם משאבים ולקבוע את סדר הפעולות הנכון להשגת היעדים בנושא. תוצאת הדבר היא היעדר תכנית לאומית כוללת שבכוחה להבטיח כי לצורך המאבק בעישון יוקצו הכלים המתאימים. מדיניות הממשלה מיושמת חלקית בלבד, ופעולות שבכוחן לצמצם את תופעת העישון אינן מיושמות. המאבק לצמצום העישון הוא אפוא דל במעשים ואינו מערכתי. ההתגייסות של הממשלה, ובראש ובראשונה של משרד הבריאות, למאבק בעישון היא תנאי הכרחי לצמצום התופעה ונזקיה. על משרדי הממשלה - ובפרט משרדי הבריאות, האוצר, החינוך והגנת הסביבה - להירתם במלוא המרץ למאבק בעישון ובנזקיו. עליהם לקדם פעולות חקיקה והסדרה, לבצע הסברה ולהגביר את פעולות האכיפה בתחום זה. לשם כך על שר הבריאות והנהלת משרד הבריאות להוביל עבודת מטה בין-משרדית לגיבוש תכנית לאומית מערכתית שבה ייקבעו יעדים, מדדים ולוחות זמנים לשם השגת מטרת העל - צמצום ממשי של היקף העישון. מן הראוי היה שסגן השר יקבל החלטתו לאחר בירור הסוגיה עם הגורמים הרלוונטיים. אף שמדובר בהחלטה עקרונית הנוגעת למוצר חדש המכיל טבק הועלה כי פרופ' גרוטו קבע שהמוצר החדש נכלל במוצרים אשר חוק הגבלת הפרסומת והשיווק אינו חל עליהם, בלי שהתייעץ עם אף גורם מקצועי במשרד הבריאות, לרבות הלשכה המשפטית ומְרכז בכיר מניעת עישון. פרופ' גרוטו שלח את המכתב לרשות המסים, גם ללא בחינה מעמיקה ויסודית של התחייבויות מדינת ישראל על פי האמנה הבינלאומית, ובלא בחינה השוואתית למדיניות במדינות אחרות בעולם בדבר ההשפעות והסיכונים של מוצר טבק זה וללא התייעצות עם גופי בריאות בין-לאומיים, למשל מינהל המזון והתרופות האמריקני (להלן - ה-FDA .) בביקורת עלה כי הצוות ל א גיבש את התכנית האמורה, וממילא לא הוגשה התכנית לממשלה. משרד מבקר המדינה מדגיש כי פסק הדין של בג"ץ ביטל את החלטת משרד הבריאות שאסרה על יבוא סיגריות אלקטרוניות מאחר שנתקבלה בחוסר סמכות. יחד עם זאת, בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק ראה לנכון להדגיש כי על אף שהתוצאה המשפטית המתחייבת היא קבלת העתירה "אין בכך כדי להטיל דופי ברצונם ויוזמתם של המשיבים להגביל את היבוא והשיווק של הסיגריות משיקולים של הגנה על בריאות הציבור". עוד קבע בית המשפט בפסק דינו כי "הסדרה של הנושא היא אכן ראויה ואף מתחייבת ויש לשבח את המשיבים על רצונם להסדיר את הנושא במגמה להגן על בריאות הציבור...ואילו מיקדו המשיבים את מאמציהם מלכתחילה בערוץ זה, שהוא הערוץ הנכון והתחייב, סביר להניח כי הליכים אלה היו כבר מגיעים לכלל השלמה". להחלטתו של פרופ' גרוטו שלא לכלול את מוצר הטבק החדש במוצרים שחוק הגבלת הפרסומת והשיווק חל עליהם ולפטור את חברת פיליפ מוריס מהחובה להדפיס על אריזת המוצר אזהרות בריאות, עשויה להיות השפעה רחבה על בריאות הציבור. מאחר שפרופ' גרוטו הסתמך בהחלטתו על פרשנות משפטית, היה עליו להתייעץ לפני קבלתה עם הגורמים המשפטיים של משרד הבריאות. לגבי משרד הבריאות, מאז פסיקת בג"ץ בשנת 2014 ועד ינואר 2018 הוא לא הסדיר את היבוא והשיווק של הסיגריות האלקטרוניות. על המשרד להסדיר את הנושא לאלתר. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה לפרופ' גרוטו על ששלח מכתב לרשות המסים במאי 2016 לגבי אופן הסיווג של מוצרהטבק החדש, ללא בחינה מעמיקה ויסודית של ההשפעות של מוצר טבק זה והסיכונים שבו, כאמור לעיל. מצופה מנושא משרה בכיר לבחון את מכלול ההשפעות של החלטתו, לבססה היטב על נתונים ועל חוות דעת משפטיות ולתעדה, על אחת כמה וכמה כאשר מדובר בהחלטה הנוגעת לבריאות הציבור. הדבר מקבל משנה תוקף כאשר מדובר במוצר לא מוכר, שהסרת ההגבלות על פרסומו ושיווקו עלולה להגביר את העישון. עולה אפוא כי מנכ"ל משרד הבריאות וראש שירותי בריאות הציבור אשר קיבלו העתק של המכתב ששלחה היועצת המשפטית של משרד הבריאות למשנה ליועץ המשפטי לממשלה, שבו צוי נה חוות דעתה שיש להחיל על מוצר הטבק החדש את החוקים החלים על מוצרי טבק, לא הציגו לשר הבריאות חוות דעת זו. בכך קיבל השר החלטה ללא שעמד לרשותו כל המידע הרלוונטי. היה ראוי שהמנכ"ל ופרופ' גרוטו ישמיעו את עמדתם בדיון ויציגו לשר את מלוא המידע בעניין מוצר הטבק החדש, לרבות את חוות הדעת של היועצת המשפטית של המשרד ושל המשנה ליועץ המשפטי לממשלה. .על כל אדם מוטלת החובה לשמור על חייו ובריאותו, ככתוב - "ונשמרתם מאד לנפשותיכם" (דברים ד, ט"ו); משרד הבריאות, כרגולטור של מערכת הבריאות וכאחראי על בריאות הציבור, נוטל על עצמו גם חובות למניעת תחלואה של הציבור. עישון סיגריות ומוצרי טבק אחרים פוגע בכל מערכות הגוף. מדי שנה בשנה מתפרסמים מחקרים המוכיחים שהעישון גורם למגוון הולך וגדל של מחלות, כגון סרטן, מחלות לב וכלי דם ומחלות נשימה. בישראל נפטרים בכל שנה כ-8,000 אנשים ממחלות הנגרמות מעישון. לצד הנזקים החמורים הנגרמים מעישון, הוא גם מוגדר כגורם המוות הגדול ביותר ה ניתן למניעה . בביקורת עלה כי פעילות המשרד בנושא המלחמה בעישון היא מצומצמת, ולכן יש לעשותה בכל חזית אפשרית. הצלחה במאבק בעישון יכולה להביא לצמצום ההוצאה בגין מחלות הנגרמות מעישון, דבר שיאפשר להפנות כספים למטרות אחרות, למשל לריפוי מחלות שלא ניתן למנוע אותן. בביקורת נבדק המאבק של גורמים שונים, ובראשם משרד הבריאות, בתופעת העישון. עלו ליקויים בתחומים שונים, ובהם מיסוי מוצרי הטבק, החקיקה בנושא העישון, אכיפת החוקים הקיימים בנושא העישון, הסברה וחינוך בעניין נזקי העישון והתערבות בקהילה לשם מניעת עישון. ראוי שהפעילות למניעת העישון ולצמצום נזקיו תהיה לאומית-מערכתית ותכלול את כלל הגורמים הרלוונטיים במדינה: קופות החולים, בתי החולים, משרד האוצר, משרד המשפטים, משרד החינוך, צה"ל, משרד הפנים, מרכז השלטון המקומי, הרשויות המקומיות והמשרד להגנת הסביבה. על משרד הבריאות להוביל בנחישות את ביצועה של פעילות כאמור, ובין השאר ליזום ולקדם שינויי חקיקה שיקשו להפיץ מוצרי טבק, ליזום פעולות הסברה בעניין נזקי העישון ולפעול בקרב קופות החולים, כדי שאלה יאתרו את מבוטחיהם המעשנים ויעודדו אותם להשתתף בתכניות גמילה ולפרסם בהקדם באתר המרשתת שלו תכנית לאומית למניעת עישון, שתכלול יעדי יישום מדידים. כמו כן על משרד האוצר, בשיתוף משרד הבריאות , לפעול להעלאת המסים על מוצרי הטבק ולהסביר לציבור את התועלת שבצעד זה. על הממשלה לאתר את הגורמים לאי-יישום מלא של החלטתה ממאי 2011, לקבל, בשיתוף הגורמים שצוינו לעיל, החלטות לגבי פתרון הבעיות המקשות את יישום ההחלטה, להיות מעורבת ביישום התכנית הלאומית ולפקח על כך, לרבות באמצעות קביעת אבני דרך לכל אחד מהגורמים המעורבים. על משרד הבריאות לפעול לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה ולדווח לממשלה על התקדמות יישום התכנית הלאומית. נדרשת מעורבות הממשלה ופיקוחה גם על התקדמות התכנית הלאומית, איתור הבעיות ומציאת פתרונות לטיפול בנושא חשוב זה. כאמור, מרבית הרשויות המקומיות בישראל אינן פועלות למניעת עישון, אף שכספי הקנסות עקב עישון מועברים לקופת הרשות המקומית. יש לציין לחיוב את עיריית רעננה על פעילותה למניעת עישון בתחום בית החולים השיקומי לוינשטיין. מן הראוי שרשויות מקומיות אחרות יפעלו באופן דומה למניעת עישון. על מרכז השלטון המקומי ל פעול בשיתוף משרד הבריאות, כמוביל המאבק בעישון ובנזקיו, על מנת להגביר את האכיפה של הרשויות המקומיות בתחום העישון, לרבות לוודא שהרשויות מדווחות למשרד על פעולות הפיקוח שנקטו. .:בקרות משרד הבריאות האגף לרפואה קהילתית במינהל הרפואה מבצע בקרות תקופתיות במחוזות של הקופות, כחלק מתהליכי הבקרה השוטפים של משרד הבריאות. בביקורת עלה כי האגף לרפואה קהילתית אינו בודק אם הקופות מפקחות על הפעולות למניעה שנוקטים הרופאים. כמו כן, האגף אינו בודק את אופן השימוש באמצעים להכשרת רופאים בנושא מניעת העישון והגמילה ממנו, ולא קבע מדדים לבדיקת האיכות והאפקטיביות של אמצעים אלה68. .על משרד הבריאות והקופות לפעול כדי לסייע למעשנים להיגמל מהעישון. בין היתר עליהם לקבוע באופן מושכל יעדים לגבי השתתפות מעשנים בתכניות הגמילה ולבדוק בשיטתיות את מידת השגת יעדים אלו. כמו כן, על משרד הבריאות לפתח מדדי איכות71 בנושא הגמילה מעישון ולשלב את הקופות בפעילות למניעת עישון. מכירת הסיגריות והטבק לגלגול במחיר מוזל בצה"ל נוגדת את המדיניות הרווחת בעולם ובישראל לייקר את מחירי הסיגריות על מנת להקטין את הביקוש, ועשויה לעודד עישון, בעיקר בקרב חיילים צעירים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי תרשים1 מתבסס על נתוניו שלו, אשר הציגם לכנסת ואשר לא הסתייג מהם בעת שהוגשו לכנסת. זאת ועוד, על פי דבריו של משרד הבריאות, שיעור המעשנים בשנים 2012 עד2015 גבוהמהמוצג בתרשים . עולה מדברי המשרד כי מספר הצעירים המעשנים גבוה עד כדי כך שהוא משפיע במידה ניכרת על השיעור הכולל של המעשנים בשנים אלו. על משרד הבריאות לפעול לצמצום שיעור המעשנים ולעשות זאת תוך הסתמכות על מסד נתונים מדיד ומדויק. בביקורת עלה כי חלק מהפעולות שנקבעו בהחלטה לא יושמו או יושמו בחלקן. להלן פירוט:
על צה"ל לאסוף נתונים באופן עקבי ושיטתי כדי לעקוב אחר המגמות בקרב החיילים המעשנים בביקורת הועלה כי פעילות צה"ל בתחום מניעת העישון התמצתה בעבר בקורס גמילה לחיילים המעשנים. חיילים מעטים הועמדו לדין בגין הפרת הפקודות של צה"ל הנוגעות למניעת עישון.