המשרד להגנת הסביבה . הטיפול בזיהום אוויר ממקורות נייחים_ מלוחות 11 ו-12 עולהשכ- 33% מתיקי החקירה של המשרד להג"ס מינואר 2012 עד מרץ 2014 נפתחו במחוז חיפה, ואילו שיעור התיקים שנפתחו במחוז דרום היה נמוך מכך בהרבה ( 12.5% בלבד); זאת בשים לב לעובדה ששיעור העסקים המוסדרים סביבתית במחוז חיפה הוא כ - 13.5% מכלל העסקים המוס דרים סביבתית בארץ, ובמחוז דרום - כ- 19% (ראו לוח1 לעיל). בפרק הזמן שנבדק, מחוז דרום טיפל אמנם במקרים רבים שבהם אותרו מפגעים סביבתיים בתחום זיהום האוויר, אך ברובם הגדול בחר לטפל במסגרת הליך מינהלי, ורק שניים מהם החליט להעביר להליך פלילי. לעומת זאת מחוז חיפה טיפל אמנם בפחות מקרים, אך החליט להעביר שיעור ניכר מהם (כ- 46% ) .להליך פלילימאחר שבשני המחוזות קיימים מפעלים הפולטים מזהמים רבים לאוויר, יש בנתונים האמורים כדי להצביע על שונּות לא מוסברת באופן טיפולם של המחוזות האלה בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לבחון ביסודיות את הסיבות לפערי נתוני הטיפול בין שני המחוזות, לוודא שכל אחד מהם פועל בהתאם למדיניות שהתווה המשרד בעניין אופן הטיפול במפגעים סביבתיים בכלל, ובהתאם להנחיה האמורה של השר להג"ס בפרט, וכן להוציא הנחיות ברורות למחוזות בתחום חשוב זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לבחון בהקדם את אופן הצגת המידע והנתונים באתר האינטרנט שלו ואת מידת ביסוסם, ולמצוא דרכים לשיפור הנגשתם לציבור, כך שיהיו ברורים ונהירים גם למשתמשים לא מקצועיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי פרסום מידע באתר האינטרנט שלו, שלא נבדק קודם לכן, אינו ע ולה בקנה אחד עם הנוהל שקבע, ושלפיו נדרשת בקרת נתונים לפני פרסומם באתר. על המשרד להג"ס להקפיד לפעול לפי הנהלים שקבע. הביקורת העלתה כאמור כי בינואר 2014 היו רשומים במערכת 575 מפעלים שבהם הפליטות מוקדיות, אך 188 מהם לא נדגמו, ולכן אין לגביהם נתונים במערכת; כמו כן היו רשומים במועד זה במערכת 165 מפעלים נוספים שבהם הפליטות לא מוקדיות, וגם לגביהם לא היו נתונים. קיימים בארץ מפעלים ועסקים רבים נוספים שבהם הפליטות לא מוקדיות , אך הם כלל אינם רשומים במערכת. הערכת הפליטות ממפעלים ועסקים אלה נעשית על ידי המשרד להג"ס באמצעות חישוב (ולא באמצעות מדידות), והנתונים מוזנים למערכת ממוחשבת אחרת. משרד מבקר המדינה מעיר ל משרד להג"ס כי עקב ממצאים אלה, ספק אם מערכת "פליטות מתעשייה" נותנת מענה ראוי לצורכי טיפולו של אגף איכות אוויר בנושא, וכפועל יוצא מכך לקבלת החלטות על ידי הנהלת המשרד בנושא חשוב זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לפעול ללא דיחוי להשלמת כל הנתונים החסרים במערכת "פליטות מתעשייה", ולבחון את הצורך בשינוי אופן הזנת המידע והצגתו, כך שכל המפעלים והעסקים הפולטים מזהמים לאוויר יהיו רשומים במערכת ממוחשבת אחת. כך יאפשר בסיס הנתונים במערכת לקיים פיקוח ובקרה יעילים על פליטת מזהמים לאוויר ממקורות נייחים. מנתוניהמשרד להג"ס על העברת תיקים לחקירה פלילית ו על עיצומים כספיים שהוטלו בכל אחד ממחוזות המשרד עולה גם כי קיימים הבדלים ניכרים בדרכי טיפולם של המחוזות בבעלי מקורות פליטה נייחים המפרים את החוק (ראו להלן). מכאן כי אין למשרד הנחיות ברורות המחייבות את כל המחוזות בתחום מקורות הפליטה הנייחים , וכל מחוז פועל לפ י שיקוליו. לדעת משרד מבקר המדינה, משהחליטה הנהלת המשרד להג"ס לאשר נוהל ואף קבעה לוח זמנים להטמעתו, המועד שנקבע לכך מחייב, ואי-ביצועו חייב אישור מראש שלה. מכל מקום, על המשרד להג"ס לפעול ללא דיחוי להטמעת נוהל שייתן ביטוי ברור למדיניות המשרד בכל הנוגע להליכי אכיפה שיש לנקוט בהתאם לחומרת העברות והחריגות, וינחה בבירור את המחוזות כיצד לפעול. בד בבד על המשרד להשלים את פעולותיו לאישור נוהל הפיקוח, כך שיינתן מענה ראוי לכל סוגי האכיפה. לדעת משרד מבקר המדינה, עד שיגובשו נהלים כלל-משרדיים בתחום הפיקוח על המחוז לקבוע נהלים מפורטים שיחייבו את כל הצוותים במחוז המקיימים סיורים במפעלים. בנהלים אלה יפורטו כל שלבי העבודה עם המפעלים, ויינתן גם דגש מיוחד לאופן תיעוד המסמכים ולתיוקם, כך שניתן יהיה לקיים מעקב ובקרה ראויים על הטיפול בנושא. הביקורת העלתה כי המחוז לא הכין נהלים מפורטים בעניין זה. אמנם צוות התעשייה גיבש בדצמבר 2013 , לאחר עבודת שטח של חצי שנה, טיוטות של כמה נהלים והן משמשות אותו בעבודתו, אך טיוטות אלה לא גובשו לכדי נהלים ואינן מחייבות את יתר הצוותים. עוד עלה מן הביקורת כי טיוטות הנהלים שהכין צוות התעשייה לא התייחסו בבירור לאופן תיעוד החומר שנאסף ולתיוקו. בהיעדר הנחיה ברורה נמצא כי לא הייתה אחידות בטיפול בעניין זה: חלק מהתכתובות עם המפעלים תויקו בקלסרים, חלקן הוזנו למערכת "מעוף" וחלקן הו זנו למחשבים האישיים של העובדים. לעתים הועברו ממצאי הסיור לרכזים הייעודיים להמשך טיפולם, וגם הם לא פעלו בצורה אחידה. מעיון במכתבים שכתב המחוז למפעלים בעקבות הסיורים שערך אי-אפשר לדעת מתי מדובר במסמך מקורי שנשלח למפעל ומתי מדובר במכתב שהוכן אך לא נשלח. בידי המשרד להג"ס כלים מגוונים להשתמש בהם כלפי מי שהפר את חוק אוויר נקי. מממצאי הביקורת עולים ספקות לגבי יעילות ומועילות השימוש שעושה המשרד בכלים אלה: מספר המקרים המועבר לטיפול פלילי נמוך מאוד, וגם מספר העיצומים הכספיים שהוטלו מועט. נוסף על כך מהנתונים עולה שונּות רבה בין המחוזות התעשייתיים הגדולים (דרום וחיפה) בהפעלת הליכים מינהליים ופליליים כלפי מפרי חוק, עובדה המעלה חשש כי מופעלת מדיניות שונה בנושא ממחוז למחוז. כמו כן, עקב הזנה חלקית של מפגעים למערכת המחשוב של המשרד אי - אפשר לקיים מעקב ופיקוח יעילים על פעולות האכיפה שנוקטים המחוזות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לבחון ביסודיות את הנושא על היבטיו השונים ולנקוט את הפעולות הדרושות כדי שמדיניותו והוראותיו בעניין זה יבוצעו כראוי על ידי המחוזות. המשטרה הירוקה) מלוחות הזמנים שנקבעו כאמור בעניין זה בנוהל34 . בחלק לא קטן מהמקרים היו אף חריגות ניכרות מאוד: המשטרה הירוקה - עד 919 ימים למקרה; מחוז דרום - עד 618 ימים; אגף ים וחופים - עד 445 ;ימים מחוז ירושלים - עד 441 ימים; מחוז חיפה- עד 383 ימים; מחוז מרכז- עד 269 ימים; מחוז תל אביב- עד 258 .ימים על המשרד להג"ס לבחון את הסיבות לחריגות הניכרות הרבות מלוחות הזמנים לטיפול במפגעים שקבע, לנתח אותן ולנקוט צעדים למניעתן. הביקורתהעלתה כי בתכנית הפיתוח של המערכת החדשה בוצעו שינויים רבים עקב שינויים בסדרי העדיפויות של המשרד ובשל הצורך לתת מענה לתחומים נוספים. עד אוקטובר 2014 לא הושלמה המערכת, ובמועד זה היאלא נתנה עדיין מענה לנושא איכות האוויר. יצוין כי על פי תכנית העבודה לשנת 2014 של האגף למערכות מידע שבמשרד להג"ס, האחראי לפיתוח מניפ"ה, לא אמור האגף לעסוק בשנה זו בפיתוח בתחום איכות האוויר. על פי מסמך ללא תאריך בשם "תכנית פיתוח 2016 -2013 " אמור האגף למערכות מידע להתחיל בפיתוח כזה רק במהלך שנת 2016 ., אם לא יהיו שינויים נוספים מהאמור בפרק זה עולה כי יכולתו של המשרד להג"ס להפיק תועלת ממשית ממערכות המידע "מעוף" ו"פליטות מתעשייה" היא מוגבלת, הן משום בעיות של הזנת נתונים באופן סדור ושוטף והן משום מגבלותיהן של המערכות לשמש כלֵי מעקב שכוללים את כל המידע הרלוונטי ומצביעים על חריגות מתקנים ועל ליקויים אחרים. ואמנם בישיבה של הנהלת המשרד, שנערכה כבר לפני כשנתיים, צוין כי יש צורך מובהק במערכות מידע ]וכי[ "לא נעשה שימוש במערכות הקיימות תומכות הליכי פיקוח ואכיפה". המשרד להג "ס הכיר בצורך לבנות מערכת מחשוב משופרת ולהטמיע בה את מערכת "פליטות מתעשייה"; אולם באוקטובר 2014 לא הייתה עדיין אפשרות להסתייע במערכת המחשוב החדשה שפותחה לשם קיום פיקוח נאות על מפעלים הפולטים מזהמים לאוויר, ולא ברור מתי יתאפשר הדבר. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לייעל את הפיקוח על המפעלים הפולטים מזהמים לאוויר על המשרד להג"ס לנקוט בהקדם את הצעדים הדרושים כדי שמערכות המחשוב שבהן הוא משתמש יוכלו לתת מענה הולם לפיקוח של המשרד בנושא חשוב זה. הביקורת העלתה כי המשרד להג"ס לא קבע ולא העביר לגורמים השונים (מטה המשרד, המחוז והיחידות הסביבתיות) נוהלי עבודה המפרטים את מעיון בטבלה שהוגשה לוועדה עולה כי הסכום הגבוה שקיבלו יחידות אלה נובע מתוספת ניקוד (פקטור) בשיעור של 69% שקיבלה כל אחת מהן. תוספת גבוהה זו התקבלה מחיבור של תוספת ניקוד בגין האזור עם תוספת מרבית בשיעור של 30% בגין הרכיב הסוציו-אקונומי. ,מִתִקְנֵי פליטה של מזהמים מידע שחשוב ביותר כי יגיע לידיעת הציבור, לא תמיד אמין (ראו להלן). הביקורת העלתה כי בשל החוסרים האמורים במערכת "פליטות מתעשייה" ממעטים העובדים במחוזות להשתמש בה, ואת המידע והנתונים הנוגעים למפעלים שבאחריותם הם מאחסנים אצלם לצורך שימושם השוטף. בשל כך משמשת המערכת בעיקר את הגורמים המקצועיים במטה המשרד לשם קליטת מידע ונתונים מהמחוזות ופרסום הדיגומים התקופתיים באתר האינטרנט של המשרד; אולם גם שימוש זה לקוי וחסר בהיבטים שפורטו לעיל. יוצא אפוא כי אין ביכולתו של המשרד לנצל באופן מקצועי ומיטבי כלי מעקב, בקרה ודיווח מרכזי, שהיה אמור לשמש אותו לצורך קביעת מדיניות , קיום הליך קבלת החלט ות מקצועי , מעקב ובקרה ראויים בנושא, והתרעה על חריגות, וכדי להבטיח שקיפות לציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לבחון בהקדם את יעילותה של מערכת "פליטות מתעשייה", לנתח את הסיבות לשימוש החסר שנעשה בה ולשפר ולתקן את מה שנדרש בה כדי שאפשר יהיה להפיק ממ נה תועלת מרבית לשם הגברת המעקב, הפיקוח והדיווח בנושא פליטת מזהמים. הביקורת העלתה כי הבעיה בהזנת הנתונים בדבר פעולות הפיקוח שנוקטים המחוזות לא נפתרה, ולמרות הנחי ית הסמנכ"לית כאמור לא כל המחוזות מקפידים על הזנת המידע ונתוני סיורי הפיקוח למערכת. לדוגמה, בשנת 2013 ערך אחד מצוותי הסיורים במחוז דרום, צוות פיקוח תעש ייה, 72 סיורי פיקוח במפעלים, אך הזין למערכת "מעוף" פרטים על 31 סיורים בלבד28 . כן עלה כי מפקחות איכות האוויר במחוז דרום, שמבצעות אף הן סיורי פיקוח במפעלים, אינן שומרות פרטים על סיורים אלה במערכת "מעוף" כלל. יתר על כן, בחלק מהמחוזות מוזנים הנתונים לקבצים השמורים ברשתות המחשוב המקומיות של המחוז בלבד, או אף בכוננים האישיים של העובדים. בשל כך לא יכולה מערכת "מעוף" לשמש כמתוכנן בסיס נתונים אמין ועדכני על תהליכי הרישוי והפיקוח. מסיכום הדיון האמור גם עולה כיסמנכ"ל בכיר לפיקוח ואכיפה ומנהלת אגף תעשיות ורישוי עסקים במשרד להג"ס דיווחו לפורום ההנהלה כי לא כל המפגעים מוזנים כנדרש במערכת, ובין היתר לא הוזנו חרי גות שהתגלו במפעלים מסוג A . הביקורת העלתה כי נכון לאוקטובר 2014 לא השתנה מצב זה, ומחוזות המשרד עדיין מזינים למערכת "מעוף" רק חלק מהמפגעים שהם מאתרים. דברים דומים מסר למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2014 הסמנכ"ל הבכיר לפיקוח ואכיפה . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד ל הג"ס כי עקב ההזנה החלקית של המפגעים במערכת "מעוף", הנהלת המשרד ויחידות המטה שלו אינן מקבלות מידע מלא על כל המפגעים שאיתרו המחוזות. לפיכך הנהלת המשרד אינה יכולה להיות מודעת למספרם האמתי של המפגעים הסביבתיים שמאתרים המחוזות, ונפגמת יכולתה לקבל החלטות מיטביות בתחומי הפעילות השונים והגנה על הסביבה בכלל ובתחום זיהום האוויר ממקורות נייחים בפרט. גם אשכול האכיפה אינו יכול לקיים מעקב ו פיקוח יעילים על פעולות האכיפה שנוקטים המחוזות בעקבות איתור מפגעים, וגם אינו יכול לוודא כי הן נעשות על פי הנדרש בנוהל האכיפה. על המשר ד להג"ס להקפיד על כך שהנהלת המשרד ויחידות המטה שלו, ובפרט אשכול האכיפה, יקבלו באופן שוטף מידע מלא על כל המפגעים הסביבתיים שאיתרו מחוזות המשרד כדי שניתן יהיה לקיים בעניין זה מעקב ופיקוח סדירים ויעילים. בתיקי אגף איכות אוויר לא נמצאו דוחות שהפיק האגף ממערכת " Qlikview" או מסמכים המעידים על כך שהתקיימו במשרד להג"ס דיונים על בסיס דוחות מנתונים על כל סוגי המפגעים שהעביר אשכול אכיפה למשרד מבקר המדינה עולה כי בפרק הזמן ינואר 2012 - אוקטובר 2014 ,חרגובידיעת האשכול , כל יחידות המשרד העוסקות בטיפול במפגעים (המחוזות, אגף ים וחופים, הביקורת העלתה כי עד אוקטובר 2014 , כארבע שנים מאז זוהה הצורך בסיווג מחודש של המפעלים, עדיין לא הסתיים ההליך; אגף תעשיות ורישוי עסקים טרם השלים את הסיווג מחדש של כל המפעלים מסוגים B ו-C, ובקרב מחוזות המשרד שוררת אי-בהירות בקשר לסיווג זה ולמשימות הנדרשות מהם בעקבותיו. מבירורים שעשה משרד מבקר המדינה עולה גם כי אין תיאום בין אגף זה לבין אגף איכות אוויר: אגף תעשיות ורישוי עסקים סבור שבסוף התהליך יסווגו 300 מפעלים בסוג A , ובהם כ-190 שיזדקקו להיתר פליטה לפי חוק אוויר נ קי (ראו להלן); ואילו אגף איכות אוויר סבור כי בסוג A יסווגו157 מפעלים בלבד, וכי כולם יזדקקו להיתר. המשרד להג"ס ראה חשיבות גדולה בסיווג החדש של המפעלים, שנים רבות לפני החלטת הממשלה האמורה, שכן להבנתו אמור הסיווג לאפשר לו להתמקד בטיפול במפעלים שהשפעותיהם על הסביבה נרחבות. כיוון שכך, על המשרד לזרז את טיפולו בנושא ככל הניתן כדי לסיים בהקדם האפשרי את מלאכת הסיווג, להקפיד על תיאום מלא בין אגפי המשרד העוסקים בנושא ולהבהיר למחוזות, ליחידות הסביבתיות ברשויות המקומיות ולאיגודי הערים מהו הסיווג החדש ומה נדרש מהם לעשות בעקבות זאת. .עד אוקטובר 2014 הגישו בקשות להיתר פליטה 154 מפעלים; ל -73 מהם ( 47% ) כבר ניתן היתר, והמשרד להג"ס בודק עדיין את בקשותיהם של האחרים. מכאן שכשבע שנים מאז הומלץ על טיפול פרטני במפעלים הפולטים מזהמים רבים לאוויר לא הושלם ההליך, ורוב המפעלים מחויבים אפוא להמשיך ולקיים את התנאים הסביבתיים שנקבעו במסגרת רישיון העסק שניתן להם. .מהלוחות לעיל עולה כי ברבים מהמפעלים נמצאו חריגות מ"הדרישות המהותיות" הן בסיורי הפיקוח והן בדיגומי הפתע. יצוין כי במהלך הביקורת העביר אגף תעשיות ורישוי עסקים להנהלת המשרד להג"ס נתונים מרוכזים על סיורי הפיקוח והדיגומים שבוצעו בשנת 2013 , ומהם עולה שגם ב שנה זו נמצאו ברבים מהמפעלים חריגות מ"הדרישות המהותיות". באוגוסט 2014 הוצגה בפני הנהלת המשרד, במסגרת סדנה בנושא ניהול סיכונים, מצגת ובה עיקרי הנתונים, אך עד אוקטובר 2014 לא ייחדה ההנהלה דיון לנושא, אף שלדברי המשרד להג"ס מדיניות הפיקוח היא אחד הנושאים המרכזיים שאותו הוא מקדם, לא ניתחה נתונים אלה, לא הסיקה מהם מסקנות וממילא לא קיבלה החלטות הנובעות מהן. עוד יצוין כי הנתונים על מספר המפעלים ש"בהם תוכנן פיקוח מלא" לא נמסרו לאגף תעשיות ורישוי עסקים על ידי המחוזות מבעוד מועד, ולכן כיום אי-אפשר לדעת בכמה מפעלים התכוונו המחוזות לקיים פיקוח כאמור. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי דיווחים מרוכזים על סיורי פיקוח ועל דיגומים מסייעים להנהלת המשרד להסיק מסקנות ולקבל החלטות בנושא. השיעור הגבוה של מפעלים שבהם נמצאו חריגות מהדרישות המהותיות במחצית השנייה של שנת 2012 ובשנת 2013 מצביע על בעיה. על הנהלת המשרד לייחד בהקדם דיון לנושא, לנתח על סמך הנתונים שנמסרו לו על ידי אגף תעשיות ורישוי עסקים תהליכים והתפתחויות שנתיים ורב -שנתיים בתחום חשוב זה , לבחון אם .נכון למועד עריכת הביקורת אף לא אחד מהמפרטים האחידים נכנס לתוקף על המשרד להג"ס לפעול בעניין זה על פי הנדרש ממנו בחוק אוויר נקי, ולבחון ללא דיחוי בהתאם להתפתחויות המדעיות והטכנולוגיות את הצורך לעדכן את התקנות האמורות למניעת מפגעים, וכן את הצורך לקבוע הוראות נוספות למניעה ולצמצום של זיהום אוויר ממקורות פליטה נייחים, כדי שהשר להג"ס יוכל להביא ן כנדרש לאישור הוועדה. הנתונים מצביעים על שונּות בין המחוזות ואם כן - מהן הסיבות לכך, להסיק מסקנות העולות מנתונים אלה ובהתאם להעביר הנחיות והוראות ליחידות הרלוונטיות במשרד. נמצא כי במשך כשבע שנים, עד אוקטובר 2014 , לא עדכן האגף את ההנחיה האמורה, ואף לא העביר למחוזות המשרד רשימה מעודכנת ומחייבת של מפעלים שפוטנציאל זיהום האוויר שלהם רב ולכן ראוי לתעדף אותם בביצוע הדיגומים; כל זאת אף שכאמור, לפי הערכותיו, כיום גדל ל -157 מספר המפעלים שלהם השפעה ניכרת על הסביבה (מסוג A ). מחוז דרום של המשרד להג"ס כלל לא היה מודע להנחיה, וממילא לא פעל לפיה וביצע את הדיגומים על פי שיקול דעתו בלבד. עוד נמצא כי אגף איכות אוויר הקצה מדי שנה למחוזות תקציב לביצוע דיגומי פתע של ארובות, אך לא עקב אחר ביצועם. נמצא כי בחמישה מקרים העביר המחוז למפעלים הודעות באיחור ניכר של כשישה שבועות עד כחצי שנה מיום קבלת תגובתם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי כל השתהות מצדו במתן מענה למפעלים, ובייחוד השתהות של כמה חודשים, פוגעת ביעילותם של הסיורים. כמו כן עלולה ההשתהות ליצור רושם כי המחוז אינו מתייחס בכובד ראש לתגובותיהם של המפעלים בכלל ולצורך לתקן את הליקויים שהתגלו בסיורים בפרט. על המשרד להג"ס להסדיר את טיפולו בעניין זה, כדי שיוכל להשיב למפעלים בתוך פרק זמן סביר וקצר. הביקורת העלתה כי בשל חוסר הרציפות בהתקשרות עם היועץ החיצוני הופקו בשנים 2014-2011 ארבעה דוחות בלבד - שניים בשנת 2011 )(במרץ וביולי, אחד בשנת 2012 (באוגוסט) ואחד בשנת 2014 )(בינואר; בשנת 2013 לא הופק שום דוח. כאלה. כמו כן, על פי הרישומים של אגף מערכות מידע, מיוני 2013 ועד אוקטובר 2014 .לא הופקו דוחות מהמערכת לפי דרישת אגף איכות אוויר הביקורת העלתה כי המערכת אינה מחשבת באופן נכון את החריגות במתקנים מסוימים בחלק מהמפעלים, כיוון ששיטת החישוב המוטמעת בה אינה מתאימה למאפייני הפליטה שלהם27 . עוד עלה מן הביקורת שכאשר מוזנים למערכת תק נים (ספים) חדשים, מתבצע עדכון רטרואקטיבי של התקנים, כך שתוצאות בדיקות שנעשו בעבר מוצגות בהשוואה לתקנים החדשים ולא לתקנים שהיו תקפים בעת הבדיקות. בשל כך אי- אפשר ללמוד מן הנתונים אם במועדי הבדיקות בפועל היו חריגות מהתקנים. משרד מבקר המדינה מעיר כי בשל אופן החישוב הלקוי האמור, אי -אפשר להסתמך על דוח החריגות, ויש צורך לבדוק באופן ידני את התאמת הפליטות לתקנים שהיו תקפים בעת הבדיקות. על המשרד להג"ס להסדיר ללא דיחוי ליקוי זה. בביקורת נמצאו חמישה מקרים שבהם דרש המחוז ממפעלים לתקן ליקויים אך לא קבע מועדים מוגדרים למילוי הדרישות, וכן שלושה מקרים נוספים של מפעלים שנמצאו בהם ליקויים רבים, ואשר נדרשו להמציא אסמכתאות לתיקון ליקויים "באופן מידי". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי עליו להנחות את המחוז ואת יתר המחוזות לקבוע למפעלים מועדים מדויקים, מוגדרים וסבירים למתן תגובות ולהעברת אסמכתאות. מתרשים 3 עולה כי מלבד 20 המפעלים שכאמור לעיל לא נדגמו תקופתית כנדרש, לא נדגמו 34 מפעליםנוספים מתוך 147 המפעלים שאחריהם עוקב המחוז. בסך הכול לא נדגמו אפוא 54 .מפעליםמכאן שכ - 37% מהמפעלים בדרום שבהם פליטות מזהמי האוויר הן מוקדיות לא נדגמו מסיבות שונות. משרד מבקר המדינה מציין כי שני הנהלים אינם נוגעים להיבטים הכמותיים של עצמת המפגעים ושל שיעור החריגות מהתקנים של המזהמים בתחומים השונים. היבט ים אלו נחוצים לצורך קביעת סדרי עדיפויות והבניית שיקול הדעת בהליכי קבלת ההחלטות בדבר צעדי האכיפה שעל מחוזות המשרד לנקוט בעת איתור מפגעים; היעדר התייחסות בנהלים להיבטים האמורים מותיר למחוזות גמישות רבה בעניין צעדי אכיפה אלה ומקשה על המשרד להג"ס את היכולת להעריך את יעילות פעולות צעדי האכיפה. סמכויותיהם ואת חלוקת העבודה ביניהם בתחומי הסביבה השונים, למעט נוהלי עבודה בתחום ייצור החשמל שנוסחו בינואר 2014 על ידי ראש תחום מקורות אנרגיה במשרד. המשרד להג"ס הוא הגורם המתווה את המדיניות לשמירה על איכות הסביבה בישראל. כאמור הוא החליט להרחיב את גבולות ה סמכות והאחריות של השלטון המקומי בפיקוח על המפעלים והעסקים. משכך, לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד להגדיר במדויק ובמפורש את תחומי אחריותן של היחידות הסביבתיות בכל הקשור למפעלים שפעילותם טומנת בחובה היבטים סביבתיים בכלל וזיהום אוויר בפרט. כך יובטח טיפול מיטבי בגורמי הסיכון, ויישמרו שלום הציבור ובריאותו. הביקורת העלתה מקרה שבו הגיב מפעל לדוח סיכום שנשלח אליו רק לאחר שלושה חודשים, אולם מאחר שדוח הסיכום האמור לא נמצא בתיקי המחוז אי-אפשר לדעת מתי התבקש המפעל להגיב , ואם עמד בלוח הזמנים שנקבע לו38. בשני מקרים נוספים לא הגיבו המפעלים כלל לדוחות הסיכום שנשלחו אליהם ולא נמצאו מסמכים המצביעים על כך שהמחוז נקט בעניינם צעדים כלשהם עקב כך : במקרה אחד לא קבע המחוז כלל מועד למסירת התגובה , ובמקרה השני קבע המחוז כמה מועדים למילוי הדרישות השונות. רק במהלך הביקורת, כשנה אחרי שנשלחו דוחות הסיכום למפעלים, קיים המחוז סיורים חוזרים במפעלים האמורים ווידא כי הם ביצעו את הנדרש מהם בדוחות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי אי-נקיטת פעולה כלשהי בעניינו של מפעל שלא השיב לממצאי דוח סיור פיקוח ולדרישה לתיקון מפגעים שונים שנמצאו בסיור, או שלא הגיב במועד שנקבע לו, פוגעת בכושר ההרתעה של המשרד כלפי מפעלים מפרי חוק, וכפועל יוצא מכך הם עלולים להמשיך להסב נזקים לסביבה. עד אוקטובר 2014 לא עוגן המסמך האמור כנוהל, ואף לא הועבר כהנחיה המחייבת את כל הגורמים במשרד העוסקים בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי עליו לגבש בהקדם , בהמשך לחוק אוויר נקי, מדיניות ברורה לעניין הטיפול באלה המפרים את החוק ובהם בעלי מקורות פליטה נייחים, לפרט אמות מידה ולוחות זמנים להפעלת אמצעי האכיפה השונים נגדם; ולעגנם בנוהל משרדי או בהנחיה המחייבת את כל הגורמים העוסקים בנושא במשרד. מהאמור לעיל עולה אפוא כי המשרד להג"ס אינו יכול לשלול קיומם של אירועים שדרשו טיפול לפי נוהל אכיפת מפגעים חמורים אשר התרחשו בשנים האחרונות. בביקורת נמצא שעניינים אלה לא עוגנו בנוהל "תמיכות לגופים אחרים" שקבע המשרד להג"ס. כמו כן לא נמצאו אסמכתאות המצביעות על כך שהיועצת המשפטית של המשרד להג"ס, ועדת התמיכות המשרדית ומנכ"ל המשרד אישרו כנדרש לחשב את תוספות הניקוד בגין הסיווג החברתי-כלכלי לפי ממוצע משוקלל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי חישוב התוספת לפי ממוצע משוקלל היטיב על פני הדברים עם חלק מהיחידות הסביבתיות השייכות למספר רשויות, ושבהן הממוצע המשוקלל של התוספת הביא לתוספת גבוהה יותר מאשר זו הנגזרת מחישוב ממוצע פשוט; יחידות סביבתיות אלו נהנו, עקב כך, מתמיכה רבה יותר מהקבוע על פי לשון הקול הקורא שפורסם. כך לדוגמה, קיבלו היחידות הסביבתיות מאזור יהודה ושומרון תוספת ניקוד גבוהה יותר מזו המשתקפת מלשונו הפשוטה של הקול הקורא, ובשל כך קיבלו סכומים גבוהים יותר מן המגיע להן, לעומת יחידות אחרות שקיבלו עקב כך סכומים נמוכים יותר מן המגיע להן33 . לגבי היחידות הסביבתיות מאזור יהודה ושומרון, יוסף כי גם אם לשונו של סעיף 6 ב האמור בקול הקורא סובלת לכאורה פרשנות שלפיה אפשר לחבר את תוספות הניקוד, האופן שבו הוצגו בסעיף שיעורי התוספות השונות, כתוספות חלופיות לכאורה, אי נו מצביע בבירור על כוונה כזו. הממצאים לעיל מעידים על כך שנפגעה מהותית יכולתו של המשרד להג"ס לקיים את הוראות סעיף 15 לחוק אוויר נקי, ולפרסם באופן סדיר ובתדירות שקבע מידע לציבור על נתוני הניטור והדיגום של מקורות פליטה נייחים. לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון שחשוב כי נתונים אלה יהיו זמינים לציבור, על המשרד להג"ס לנקוט את האמצעים הדרושים כדי שיוכל לקיים את הוראות החוק האמורות לעיל כנדרש ממנו ולהזין את הנתונים למערכת באופן שוטף וללא הפסקות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס להנחות את מחוז דרום ואת יתר המחוזות שבהם אינם מוזנים למערכות המחשוב כל הנתונים על המפעלים, ובהם נתונים המצביעים על היעדר דיגומים, להזין למערכות המחשוב של המשרד את כל המידע על המפעלים שברשותם. כמו כן, עליו להנחותם לאסוף ללא דיחוי מידע ונתונים על מפעלים מזהמים שנתונים בדב ר הדיגומים התקופתיים שלהם לא נמסרו למחוזות. ( בביקורת נמצאו עשרה מקרים 14% מכלל הסיורים), שבהם העביר המחוז את דוחות הסיכום להתייחסות המפעלים באיחור של בין שבעה ימים לשלושה חודשים. .מהלוח עולה כי מינואר 2012 עד מרץ 2014 לא דיווחו המחוזות על מפגעים כמפגעים חמורים בכלל. יצוין כי בתקופה זו לא דיווחו המחוזות גם על מפגעים חמורים בתחו מים אחרים, וכי לא נעשה בנוהל אכיפת מפגעים חמורים שום שימוש באותו פרק זמן. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי עליו לבחון אם בפרק הזמן האמור היו מפגעים חמורים, ובכלל זה מפגעים בתחום זיהום האוויר, ואם כן -לבחון לעומק את הסיבות להימנעותם של המחוזות מלדווח על מפגעים אלה כמפגעים חמורים ולנקוט צעדים למניעת הישנותו של ליקוי זה בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, קודם שיעדכן את ההנחיות על המשרד להג"ס ללמוד את הנתונים בעניין שיעור הדיגומים; לנתח את הסיבות לאי-קיום דיגומים בחלק ניכר מהמפעלים שהיו אמורים להידגם על פי תכניות העבודה ואת ההשפעה שיש לכך על התמודדות עם זיהום האוויר ממפעלים; להכין תכנית פעולה מעודכנת, מסודרת וניתנת ליישום שתוכל לתת מענה מיטבי לבעיה; וליישם את התכנית. משרד מבקר המדינה מעיר כי מהנתונים שהובאו לעיל עולה כי בכל זאת מדובר בשיעור גדול של מפעלים שלא קיימו את הנדרש מהם. הביקורת העלתה כי בדוחות סיכום הנתונים מובאים הנתונים של מספרי הדיגומים התקופתיים במפעלים ובארובות, אך אינם מובאים בהם הנתונים בדבר תוצאות הדיגומים בכלל ובדבר החריגות שנמצאו בהם בפרט (ראו להלן). מהלוח ומהתרשים עולה כי מפעלים רבים במחוזות לא קיימו את הנדרש מהם, ולא ביצעו את כל הדיגומים שהיו אמורים לבצע. משרד מבקר המדינה מ צא כי מתוך 575 המפעלים שבהם פליטות מזהמי האוויר הן מוקדיות, 86 מפעלים לא נדגמו מסיבות שונות (כגון היעדר רישיון עסק; ראו להלן ), אך נרשמו בדוח מינואר 2014 כ"מפעלים שנדגמו תקופ תית על פי הנדרש"; כך שבפועל שיעור המפעלים שלא נדגמו כנדרש צריך להיות כ-%2123, ולא%17 כפי שצוין בדוח. שיעור זה נמוך בהרבה משיעור הארובות שלא נדגמו כנדרש ( 1,229 ארובות שהן 46% ); זאת בין היתר כיוון שעל פי הדוח, מפעל שבו כמה ארובות שהיו צריכות להידגם תקופתית, ורק חלקן נדגמו, נרשם כמפעל שנדגם כנדרש. מכאן ששיעור המפעלים שלא ביצעו את כל הדיגומים המוטלים עליהם גבוה אף יותר. על פי הדוח מינואר 2014 ,188 מפעלים שבהם פליטות מזהמי האוויר הן מוקדיות לא נדגמו: מלוח6 עולה שברוב התקופה הנסקרת לא עמדו המחוזות בתכניות העבודה שקבעו לעצמם, ושיעור דיגומי הפתע היה נמוך מ - 50% מהמתוכנן. בולטת לרעה שנת 2013 , שבה ירד שיעור הדיגומים הכולל ל- 15% בלבד; במחוז חיפה, שבו שוכנים מפעלים רבים מסוג A , לא בוצעו כלל דיגומים. בעקבות זאת גם נפגמה מאוד יכולתו של המשרד להג"ס לקיים בקרה ראויה על הדיגומים התקופתיים שמבצעים המפעלים עצמם, ולוודא כי הם עומדים בתנאים שהוטלו עליהם ברישיון העסק או בהיתר הפליטה לעניין פליטות מוקדיות של מזהמים. מהתרשים עולה כיבכל מחוזות המשרד כמעט שלא ננקט ו בתקופה הנסקרת צעדי אכיפה נגד מפעלים שלא הגישו נתונים על דיגום תקופתי של הפליטות מארובותיהם על פי הנדרש (בין אפס צעדי אכיפה לשני צעדים במחוז). משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי אין זה תקין שמפעלים כה רבים אינם מעבירים לו מידע מסודר על דיגומים בארובותיהם, וכי הדבר פוגע ביכולתו לקיים פיקוח ראוי על פליטות מוקדיות של מזהמים. על המשרד להג"ס לטפל ללא דיחוי באופן עקיב ושוטף במפעלים שאינם מעבירים דיגום תקופתי כנדרש, וכן לצמצם את מספר המפעלים שהוא אינו מחייבם להגיש דיגום כאמור, אף שהם ידועים כמי שפולטים פליטות מוקדיות. מהממצאים בפרק זה עולה כי בידי הגורמים המקצועיים במטה המשרד להג"ס ובידי הנהלתו נמצאים נתונים חלקיים בלבד על הפליטות המוקדיות של המזהמים במפעלים שבמחוזות. גם מנתונים חלקיים אלה עולה כי קיימות חריגות רבות מדרישות מהותיות מתנאי רישיון העסק של המפעלים; המשרד להג"ס אינו מקיים בנושא פיקוח הדוק, שכן לדבריו הוא סובל "ממחסור בכוח אדם ובעיות באיוש של תקנים", שאמורים למצוא את פתרונם עם חקיקתו של חוק הרישוי הסביבתי המשולב ש"תאפשר את העברת כובד המשקל מהליכי ההסדרה המרובים לטובת חיזוק הליכי הפיקוח". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי מאחר שמדובר בנושא מהותי וחשוב, עליו לעשות את כל הנדרש כדי שיוכל להשתמש באופן מיטבי באמצעי הפיקוח שברשותו, גם בטרם חקיקת החוק האמור. הביקורת העלתה כי הנתונים המפורסמים באתר המשרד להג"ס אינם מעודכנים, שכן עקב מחסור בכוח אדם מקצועי שיעשה בקרת נתונים רוחבית כנדרש לא הוזנו עדיין לאתר הנתונים מסוף 2013 . זאת ועוד, המידע על הפליטות שנמצאו בדגימות המוצג באתר אינו ברור למשתמש לא מקצועי, וגם ההסברים וההערות שמצורפים אינם מבהירים אותו. יתר על כן, עד אוקטובר 2014 הסתפק המשרד להג"ס בפרסום הנתונים שנאספו כפי שהם ועבור כל מפעל בנפרד , ולמרות המצופה ממנו נוכח סעיף 15 ,בחוק האמור לא פרסם דוחות הכוללים ריכוז נתונים ערוכים של הדיגומים התקופתיים בכל המפעלים, באופן שתינתן לציבור תמונה ברורה אשר למצב הפליטות, לרמת החריגות ולחומרתן. עוד עלה בביקורת כי המידע המתפרסם באתר המשרד על חריגות בתחום, והוענקו לו סמכויות נרחבות ואמצעי פיקוח ואכיפה שיאפשרו לו לבצע את המוטל עליו. ביקורת זו על טיפול המשרד להג"ס במקורות זיהום אוויר נייחים העלתה כי המשרד אינו מטפל בנושא כראוי ואינו עושה שימוש מיטבי באמצעים ובכלים שהועמדו לרשותו: לא ה ותקנו תקנות חדשות בנושא, ותקנות ישנות מאוד לא עודכנו; לא הושלם סיווג מחודש של המפעלים בהתאם לפוטנציאל הנזק שלהם לסביבה לשם קביעת הגורם המטפל בהם ואופן הטיפול; לא נעשה שימוש מספק ויעיל במערכות המחשוב שפיתח המשרד להג"ס כדי לתמוך בהליכי הפיקוח והאכיפה בעניין פליטת מזהמים, והמשרד אינו מקיים פיקוח הדוק בתחום זה; ועולה ספק לגבי היעילות והאפקטיביות של השימוש שעושה המשרד באמצעי האכיפה שהועמדו לרשותו. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לשפר את איכות האוויר למען הגנה על בריאותם ועל איכות חייהם של בני האדם, על המשרד להג"ס לע קוב ולפקח באופן רציף והדוק על מקורות הפליטה הנייחים. כדי לבצע משימה חשובה זאת על המשרד להג"ס להפיק לקחים מדוח זה, לנקוט בהקדם פעולות לתיקון הליקויים שהועלו בו, לייעל את מערכי הפיקוח שלו ולהשתמש באופן מיטבי ובנחישות באמצעי האכיפה שהוענקו לו נגד מפרי החוק והוראותיו, ויפה שעה אחת קודם. .זיהום אוויר בכלל וזיהום אוויר ממקורות נייחים בפרט הוא מפגע סביבתי שעלול לסכן את בריאות האנשים שנחשפים אליו ולפגוע בה מאוד. מדובר במפגע ייחודי, שכן מאחר שהאוויר מתפשט ואינו נראה, אוויר מזוהם עלול לפגוע לא רק במי שנמצא קרוב למקום פליט ת המזהמים אלא גם במי שנמצא רחוק מא וד ממנו ; ולראיה , ידוע כי חלק מזיהום האוויר שנמדד בשפלה ובהר מקורו דווקא במישור החוף. לשם טיפול בנושא נחקק בארץ בשנת 2008 ,חוק מיוחד, חוק אוויר נקי והוא נכנס לתוקף בינואר 2011 .בחוק ה וטלה על המשר ד להג"ס אחריות רבה הביקורת העלתה שהמחוז אינו נוהג להכין תכניות פיקוח שנתיות לעריכת סיורים וביצוע דיגומים על ידי כל צוותי העובדים העוסקים בכך, וממילא אינו מגבש גם תכניות רב -שנתיות בנושא. בשל כך אי -אפשר לדעת אם עמד המחוז במשימות הכלליות שלו בתחום חשוב זה, מי מהצוותים ביצע את המוטל עליו ומי לא. יצוין כי צוות תעשייה אמנם מכין תכנית עבודה שאותה מגיש המחוז להנהלת המשרד, אך מאחר שישנם שינויים רבים בביצוע עקב בעיות בלתי צפויות, הצוות נוהג לעדכן את התכנית על סמך הביצוע הלכה למעשה. לפיכך גם לגבי צוות זה אי - אפשר לבחון את המשימות שביצע לאורה של תכנית פיקוח סדורה ומחייבת. משרד מבקר המדינה מעיר כי על המחוז לפעול ללא דיחוי להכנת תכניות פיקוח מפורטות לביצוע הסיורים. כמו כן עליו להקפיד על כך שבתום כל שנה יגיש למחוז כל אחד מהצוותים דוחות ביצוע, כדי שיוכל לבחון את מידת עמידתם בתכניות, להסיק מסקנות ולקבל החלטות בהתאם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס להקפיד לנסח באופן מדויק וחד-משמעי את אמות המידה למתן התמיכה לתקציב היחידות סביבתיות ואת האופן שבו יחושבו סכומי התמיכה, כך שעניינים אלה יהיו שקופים וברורים הן ליחידות הסביבתיות המבקשות לקבל תמיכה והן לעובדי המשרד שאמורים להכריע בנושא. בהמשך עליו להקפיד כי כל ההחלטות בדבר הענקת המענקים יתקבלו בהתאם לאמות המידה שפורסמו. הביקורת העלתה כי עד אוקטובר 2014 לא נכנסלתוקף נוהל האכיפה הכללי הנוסף, וממילא גם לא ביצע המשרד להג"ס את הבחינה האמורה. מהנתונים דלעיל עולה כי המחוזות ממעטים ליזום שימוש בהליך הטלת עיצומים כספיים, ויש מחוזות שלא השתמשו בו כלל; גם במקרים שבהם הוחלט להשתמש בהליך זה לא הוקפד להשלימו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי הסמכות להטיל עיצום כספי נועדה, בין היתר, לשמש גורם הרתעה של ממש נגד מפרי חוק. על כן, על הנהלת המשרד להידרש לנושא, לבחון מדוע המחוזות ממעטים ליזום הטלת עיצום כספי ולהנחותם להשתמש באמצעי אכיפה מרתיע זה במקרים המתאימים. בביקורת נמצא כי עד אוקטובר 2014 , שש שנים וחצי מאז נחקק חוק אוויר נקי ושלוש שנים וחצי מאז נכנס החוק לתוקף, לא קבעו עדיין השרים להג"ס, השר לשעבר ח"כ גלעד ארדן והשר שכיהן במועד הביקורת ח"כ עמיר פרץ, באישור הוועדה, הוראות חדשות לפי סעיף 13 ;לחוק לא נקבעו הוראות הנוגעות לכל סוגי מקורות הפליטה הנייחים ואף לא הוראות הנוגעות באופן מיוחד לכמה סוגים. גם התקנות שהותקנו לפי החוק למניעת מפגעים לא עודכנו, אף שאלה הותקנו לפני עשרות שנים (אחד מחמשת הקבצים של התקנות אף בוטל בשנת 2012 ולא הותקנו תקנות אחרות במקומו)13 . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי הסדרת פעילות המגזרים השונים באמצעות גיבוש מפרטים בזיקה לחוק רישוי עסקים אינה יכולה לבוא במקום הוראות או תקנות שעל השר להג"ס לקבוע באישור הוועדה. יצוין בהקשר זה כי
.מהלוח עולה כי שיעור התלונות בתחום זיהום האוויר מסך כל התלונות על מפגעים סביבתיים שקיבל המשרד להג"ס בשנת 2013 היה 20% , עובדה המעידה על החשיבות שמייחס הציבור לנושא זה. שיעור המפגעים שנרשמו במשרד בתחום זיהום האוויר מסך כל המפגעים שנרשמו באותן שנים היה נמוך יותר, והסתכם בפחות מ - 12% . שיעור תיקי החקירה שנפתחו בתחום זיהום אוויר מכלל תיקי החקירה שנפתחו בשנים אלה היה נמוך אף יותר - פחות מ-8% . עוד עולה מהלוח כי למרות הנחייתו של השר להג"ס לא מיקד המשרדבשנת 2013 את פעילות האכיפה שלו בתחום זיהום האוויר, ושיעור התיקים שפתח בתחום זה בשנה זו אף היה נמוך יותר משיעורם בשנת 2012 .