משרד האוצר . ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי נמצא כי דברי ההסבר להצעת התקציב הדו -שנתי לשנים 2014 -2013 ולהצעת התקציב לשנת 2015 כוללים אומדן מוטה כלפי מעלה ברוב הנחות החישוב של היקף הסובסידיה השנתית, שמועברת בשנים אלה לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח. אומדן מוטה של הסובסידיה המוצג בדברי ההסבר לתקציב פוגע בשקיפות ובקבלת החלטות של הממשלה וחברי הכנסת ובשקיפות כלפי הציבור. משרד מבקר המדינה שב ומעיר זו הפעם התשיעית מ- 1990 על ליקויים שונים בדברי ההסבר לתקציב המדינה בעניין שיקוף הסובסידיה הגלומה באג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח. יודגש כי גם אם תחליט הממשלה על מתן סובסידיה, השיפורים שנעשו בדברי ההסבר אינם חלופה להרשאה תקציבית מפורשת בתקציב המדינה. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי גם בשיטת החישוב של היחידה לניהול החוב, המבוססת על השוואת מח"מים של אג"ח, חישוב המח"מ של היחידה הטה את חיש וב הסובסידיה כלפי מעלה. זאת בשל שימוש במח"מ נמוך מדי שחושב באמצעות שימוש בתשואה גבוהה מדי להיוון זרמי התשלומים מאיגרת החוב המיועדת. נמצא כי מח"מ של 12 שנה התקבל על ידי היוון אג"ח מסוג ערד לפי תשואה לפדיון בשיעור שבין 0% ל-2% . לעומת זאת, מח"מ של כ-10.5 שנים התקבל מהיוון אג"ח ערד לפי תשואה לפדיון של 6.5% . תשואה כה גבוהה אינה מייצגת את התשואות על איגרת חוב ממשלתית ריאלית בשני העשורים האחרונים. בדיקת משרד מבקר המדינה לשנים 2014 -2002 הראתה כי בכל שנה המח"מ של איגרת חוב מסוג ערד היה גבוה מהמח"מ של איגרת חוב ממשל תית סחירה ריאלית ל -10 שנים61 . לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי גם בשיטת החישוב של אגף החשכ"ל, המחשבת פערי ריביות לפי שוויון במח"מ, תבוצע באמצעות שיעורי התשואה להיוון וחישוב מח"מ הנגזר מהם באופן עקבי. על משרד האוצר לשפר את חישוב אומדן הסובסידיה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי שר הרווחה ישקול להתקין תקנות, בהסכמת שר האוצר, הקובעות את ההשקעות המותרות למוסד לפי סמכות שני השרים בהתאם לסעיף 34 לחוק. מן הראוי שהמועצה תעדכן את תקנון המועצה משנת 1975 , עדכון שיחייב דיון במועצה או בוועדת הכספים שלה או בשתיהן, ותגיש המלצות לשר במקרים שבהם שונו מאוד תנאי השקעות המוסד130 . נמצא כי משרד האוצר והמוסד לא עדכנו את מנגנון קביעת ריבית השוק על מחצית מהשקעות המוסד בממשלה מאז יישומו לפני יותר משני עשורים. אג"ח מסוג כפיר אינן מונפקות עוד, והשוק המשני לאג"ח ממשלתיות התפתח מאז. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרד האוצר והמוסד ישקלו לשנות בהסכמה את מנגנון קביעת ריבית השוק. משרד מבקר המדינה מציין כי פעילות החשכ"לית מהש נים האחרונות להקטנת סיכוני המִחזור בין היתר על ידי הארכת החוב היא חשובה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהתאם להמלצות קרן המטבע והבנק העולמי ראוי כי גם בעתיד מנהלי החוב ישקלו להימנע ככלל ממצבים שבהם הטווח הממוצע לפדיון קטן באופן עקבי במשך כמה שנים כפי שאירע משנת 2003 עד 2011 - דבר שהביא לגידול בסיכון המִחזור באותן שנים. ראוי שמנהלי החוב יפעלו - באמצעות כלי הגיוס שבידם - לשמור על טווח ממוצע לפדיון הולם לסיכונים בחוב הממשלתי. ,משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי ראוי שדרך חישוב הסובסידיה לרבות המתודולוגיה, הנחות החישוב ומגבלות הנתונים, תהיה שקופה יותר עבור מקבלי ההחלטות ו הציבור. לעניין המחסור בנתונים למח"מ האיגרת המדויק, על משרד האוצר לשקול בין היתר להשתמש בנתוני עקום התשואות לפדיון הריאלי של אג"ח ממשלתיות הנאמד על ידי בנק ישראל באמצעות מתודולוגיות שונות שעודכנו מפעם לפעם ופורסמו לציבור בכמה עבודות מקצועיות או לשפר את אמידת התשואה באופן עצמאי. לא נמצאה עדות להמלצות של מועצת המוסד או של ועדת הכספים של המועצה לשר הרווחה בעת ששונו תנאי השקעות המוסד בשנת 1990 וכן בשנים האחרונות, שבהן ירדה ריבית השוק על מחצית מהשקעות המוסד בממשלה. עוד נמצא כי לא הותקנו תקנות הקובעות את ההשקעות המותרות למוסד, כפי שהיה אפשר לקבוע בהתאם לסעיף 34 .לחוק הביטוח הלאומי המחוקק הטיל על המועצה אחריות מפורשת בחוק בעניין השקעות המוסד. תנאי ההסכם של המו סד עם הממשלה מ - 1980 שונו בשנים 1992 -1990 , ושונו שוב בהחלטת הממשלה מאוגוסט 2008 , אך היא טרם יושמה. כמו כן התשואה על מחצית מהשקעות המוסד פחתה מאוד בשנים האחרונות בעקבות החלטת סגן החשכ"ל ובעקבות הירידה בשיעורי התשואה על אג"ח ממשלתיות סחירות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הדברים האלה היה על המועצה או על ועדת הכספים שלה לגבש המלצות בעניין תנאי ההשקעות החדשים ולהגישן לאישור שר הרווחה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי המודלים המפותחים ביחידה לניהול החוב לאמידת סיכוני השוק והמודלים המשמשים לחישוב אומדן החזרי חובות בתקציב המדינה ישולבו, בשינויים המתבקשים90 , בהליך קבלת ההחלטות על הרכב הגיוס השנתי ועל תמהיל החוב האסטרטגי. ראוי כי היחידה תציג כמה תמהילי גיוס חוב (אסטרטגיות גיוס) ותחשב עבור כל אחד מהם את עלות שירותי החוב הצפויה (בהתאם למודלים בעלי יכולת החיזוי הטובה ביותר) ואת השינויים בעלות כתוצאה משינויים בגורמי שוק ובמשתנים כלכליים אחרים שהם מעבר לשינויים הצפויים, וככל שניתן תחשב את ההסתברויות להתממשות הסיכון. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי עד מועד סיום הביקורת לא יושמו החלטת הממשלה מאוגוסט 2008 והמלצות הוועדה לאיתנות פיננסית מ- 2012 , ולפיהן יש להשקיע את כספי הביטוח הלאומי באג"ח של ממשלת ישראל בריבית שוק ולהפסיק את הסבסוד למוסד דרך תקציב הריבית. עוד נמצא כי לא יושמו המלצות הוועדה להקים ועדה בין -משרדית שתקבע את מאפייני האג"ח בהתאם לצרכים האקטואריים של הביטוח הלאומי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי נמשכת הנפקת אג"ח מיועדות לביטוח הלאומי הנושאות תשואה מועדפת הכרוכה בסובסידיה בניגוד להחלטת הממשלה מ - 2008 , ללא כל הרשאה תקציבית מפורשת, ואף ללא דיווח לכנסת ולציבור על הסובסידיה ועל היקפה, כל זאת בניגוד לכללי מינהל תקין. אין זה ראוי שתמיכת הממשלה במערכת הביטחון הסוציאלי, שהיא מרכיב משמעותי בסדרי העדיפויות של הממשלה, תיעשה באמצעות מתן תמיכה המובלעת בתקציב הריבית. עוד נמצא כי על אף ההיקף הגבוה של הפעילות הכספית מול המוסד וההשפעות המהותיות על תקציב המדינה, במועד ביצוע הביקורת לא היה בידי היחידה לניהול החוב, האחראית להנפקת אג"ח מיועדות לביטוח הלאומי, החוזה עם המוסד מ - 1980 המסדיר את תנאי השקעותיו בממשלה, לרבות הנפקת אג"ח מסוג עיבל ופירעונן. לעצם קיומו של החוזה יש משמעות לעניין הסדרת הפעילות בין המוסד ובין הממשלה בתחום השקעות המוסד בממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר כי שימוש בתשואה לפדיון שחושבה על ידי היחידה באופן תיאורטי באמצעות חישוב ממוצע משוקלל לינארי בין שתי תצפיות של תשואות קיימות שההפרש בטווח לפדיון שלהם הוא 17 שנה הוא למעשה שימוש בגישה שאינה מקובלת בספרות המקצועית, בבנקים מרכזיים בעולם ובבנק ישראל. קיימת חשיבות לחישוב מדויק ככל שניתן של אומדן הסובסידיה במסגרת פתרון לעניין הסדרת הנפקת אג"ח מיועדות וככל שהממשלה תחליט לתמוך בקרנות הפנסיה ובחברות הביטוח באמצעות סובסידיה הנגזרת מפערי ריבית. לכן ראוי כי היחידה תשתמש במודלים המקובלים בספרות המקצועית לאמידת שיעורי תשואה לפדיון ותלמד מניסיונם של בנקים מרכזיים בעולם ומבנק ישראל. מודלים אלה כוללים שיטות שונות לצמצום ההפרש בין העקום הנאמד באמצעות המודל ובין התשואות של אג"ח הנסחרות בשוק. על היחידה לבחור במודל, לנמק את בחירתה, לרבות ציון היתרונות והחסרונות שבו ומידת התאמתו לצרכים של היחידה, להציג את המודל הנבחר באופן פומבי ולשדרגו מפעם לפעם. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת הפתרון לעניין הסדרת הנפקת אג"ח מיועדות וככל שהממשלה תחליט לתמוך בקרנות הפנסיה ובחברות הביטוח באמצעות סובסידיה הנגזרת מפערי ריבית, יש לשקול להוציא את הסובסידיה המהווה תמיכה מסעיף הריבית. בפתרון שיועלה אפשר לשקול להציג את התמיכה בסעיף גמלאות ופיצויים (סעיף 12 ) בתקציב המדינה, הכולל סיוע של הממשלה לקרנות הפנסיה המחושב מפערי ריבית. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, ובחלוף כשלוש שנים מפרסום המלצות הוועדה לאיתנות פיננסית, לא יישמו משרד האוצר או המוסד את ההמלצות ולא הביאו אותן לדיון בממשלה. לא זו אף זו, משרד האוצר גם לא הביא לדיון בממשלה פתרון אחר לכשלים שהעלתה הוועדה, לגירעון האקטוארי של המוסד ולסיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה. מן הראוי כי משרד האוצר ייתן מענה יסודי ובהקדם לבעיית האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי ולסיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינ ה, וכי הוא יבטיח את מילוי התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי. ,לדעת משרד מבקר המדינה, לאור השינויים הרבים שחלו במשק בכלכלה ובפיתוח הארץ מאז חוקק לראשונה סעיף ההשקעות בחוק הביטוח הלאומי ב- 1953 , שהיה בהם להשפיע בין היתר על ייעוד כספי הקרן, ובעקבות התפתחות ערוצי השקעה נוספים, ראוי כי כל הגורמים הרלוונטיים - לרבות המוסד, שר הרווחה ומשרד האוצר - ישקלו בשיתוף היועץ המשפטי למ משלה את הצורך לבצע שינויים בהסכמה לסעיף זה. בנוגע למכתב החשכ"לית, משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי הצעה לשינויי חקיקה הנוגעת לשינוי מעמדו של המוסד לביטוח לאומי צריכה להיות מבוססת על עבודת מטה יסודית ושקופה אשר לה שותפים כל הגורמים המקצועיים לרבות המוסד לביטוח לאומי, ובין היתר לכלול את ההשפעה על האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי בדין וחשבון אקטוארי. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה להתייחס לדוח הוועדה לאיתנות פיננסית שבין היתר הצביע על חשיפת יתר של המוסד להשפעתם של אילוצי תקציב קצרי מועד והעלה כי עודפי התקציב של המוסד משמשים למעשה למימון הוצאות הממשלה בהווה, במקום לחיסכון עבור מימון הקצבאות בעתיד. כמו כן ראוי להתייחס לחשש של הביטוח הלאומי מביצוע שינויים בחוק ההסדרים לרעת המחויבות למבוטחים 126 . במסגרת השיקולים, יש להביא בחשבון גם את החלטתו של המחוקק שלא להקי ם את הביטוח הלאומי כמחלקה ממשלתית, אלא כישות משפטית נפרדת וכאחראי לבדו לנכסים ולתביעות. כמו כן, יש להתחשב גם בחשיבות שייחס המחוקק לכך שעודפי הכספים שנצברו לצורך הביטחון הסוציאלי של אזרחי המדינה יבטיחו שבידי המוסד יהיו מקורות מספיקים כדי לעמוד בהתחייבויותיו כלפי אזרחי המדינה גם בטווח הארוך. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח היקף החוב הצמוד למדד, שחלקו הסחיר הוא השני בגודלו בקרב 34 מדינות ה- OECD , ונוכח ההיקף הגבוה של החוב בריבית משתנה שעמד בסוף 2014 על כ-43.3 מיליארד ש"ח והטווח לקיבוע מחדש של הריבית העומד על כחודשיים וחצי בלבד, ונוכח אזהרות קרן המטבע והבנק העולמי מפני הסיכונים שבגיוס בריבית משתנה 92, החשיפה של החוב לסיכון אינפלציה וריבית משתנה היא גבוהה. למרות זאת הערכת הסיכון של החוב מוגבלת ואינה כוללת הערכה של הסיכון מתנודתיות בשערי הריבית ובמדד המחירים לצרכן. לדעת משרד מבקר המדינה, בקביעת תמהיל הגיוס השנתי ותמהיל החוב האסטרטגי, לצד הצגת השיקולים של מנהלי החוב כריבון וכמנפיק בהנפקת אג"ח סחירות צמודות מדד ואג"ח בריבית משתנה, ראוי שיוצגו גם השינויים בעלות שירות החוב הנובעים משינויים בגורמי סיכון אלה שהם מעבר לשינויים הצפויים וככל שניתן יוצגו ההסתברויות להתממשות הסיכון. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהיחידה תבחן את דרך חישוב רגישות החוב בריבית משתנה לסיכוני ריבית. זאת משום שהיא תלויה בין היתר במח"מ המותאם לבחינת רגישות איגרת חוב בריבית משתנה, הן לשינויים בריבית ההיוון, הן לשינויים בריבית העצמית של איגרת החוב והן למקדם הקושר בין השינויים היחסיים בריבית העצמית של איגרת החוב לשינויים בריבית ההיוון 93. לא נמצא כי המבקר הפנימי של משרד האוצר עשה בשנים האחרונות ביקורת על עבודת היחידה לניהול החוב. את הביקורת האחרונה ביחידה לניהול החוב, שהייתה בנושא מלוות פנים - אג"ח סחיר, עשתה יחידת הביקורת באגף החשכ"ל (הכפופה לחשכ"לית) באמצעות חברה חיצונית בחודשים מרץ-אוקטובר 2008 . משרד מבקר המדינה מציין כי בניגוד ליחידת הביקורת באגף החשכ"ל, המבקר הפנימי במשרד האוצר אינו כפוף לחשכ"לית. מכל מקום, הבדיקה העלתה כי שני גורמים בתוך משרד האוצר סבורים שמתפקידם לבצע ביקורת פנימית על עבודת היחידה לניהול החוב. במצב דברים זה, מן הראוי שהיועץ המשפטי של משרד האוצר ייתן דעתו לעניין ויוציא הנחיות מחייבות בנושא בהקדם האפשרי, בשים לב לכך שהביקורת האחרונה שעשתה יחידת הביקורת בחשכ"ל על עבודת היחידה לניהול החוב הייתה לפני כשבע שנים. "מתברר כי אף שגיוס חוב מקומי סחיר באמצעות עש ר הוא אפיק הגיוס הגדול והמרכזי של הממשלה ואף שהיחידה לניהול החוב מעניקה להם זכויות יתר (בתמורה לחובות המוטלות עליהם), לא בדקה היחידה אם הושגו יעדי הרפורמה, ובכך נפגע תהליך הפקת לקחים החיוני לשיפור ניהול החוב הממשלתי וייעולו באמצעות עש"ר. לדעת משרד מבקר המד ינה, ראוי כי היחידה תבדוק את אופן השגת היעדים שהוגדרו ברפורמה לצורך הפקת לקחים החיונית לייעול גיוסי החוב הממשלתי באמצעות עושי שוק ראשיים. משרד מבקר המדינה מעיר כי הקוד להתנהגות מקצועית של חטיבת המימון אינו מסדיר את המעורבות של הייעוץ המשפטי במשרד האוצר בהסדרים למניעת ניגודי עניינים. כפי שעולה מהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, מן הראוי שהייעוץ המשפטי במשרד האוצר יהיה מעורב בבחינת הצורך לקבוע הסדר לניגוד עניינים ובקביעת ההסדרים עצמם, לרבות המגבלות שיחולו על עובדי חטיבת המימון, ושהקוד יכלול הפניה של העובד לייעוץ המשפטי אם מתגלה חשד לניגוד עניינים. נמצא כי קיימות הוצאות בגין תפעול החוב הממשלתי בהיקף של מיליוני ש"ח בכל שנה המשולמות ללא שקיפות מסעיף "תשלום ריבית" אף שהיה מצופה שישולמו מסעיף הוצאות משרד האוצר (סעיף 5 ). לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף התקציבים ואגף החשכ"ל לבצע ב דיקה משותפת ולחלק מחדש את ההוצאות הנוגעות לניהול החוב הממשלתי בין סעיף תשלום הריבית לסעיף הוצאות משרד האוצר ולבצע שיוך הולם בתוך סעיפי ההוצאה (לתחומים, לתכניות ולתקנות) בהתאם למאפייני ההוצאה. משרד מבקר המדינה מציין כי ליעדים הכמותיים להארכת החוב שקבעה החשכ"לית יש חשיבות רבה לצורך מזעור ס יכוני מִחזור. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהחשכ"לית תבחן קביעת טווחים ליעדים כמותיים נוספים כגון ההרכב המטבעי הרצוי של החוב. כמו כן ניתן לשקול להפריד בין החלטות אסטרטגיות בגיוס החוב לטווח הבינוני והארוך, שראוי שייקבעו אחת לתקופה, ובין תכניות הגיוס השנתיות שאמורות להביא לאיזון בין היעדים שנקבעו בתכנית האסטרטגית ליעדים קצרי טווח בהתאם לשינויים בשוק. לא נמצאה הודעה ברשומות על מינוים של שני עש"ר שצורפו בשנים 2009 ו- 2014 , וזאת בניגוד לדרישה מפורשת בחוק מלווה המדינה. בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי תיעוד הדיונים הפנימיים ביחידה מאוגוסט 2014 נעשה בדיונים שעסקו בהכנה למימון הג ירעון. נוכח ההיקף הכספי הניכר של תכנית הגיוסים החודשית ובהתאם לכללי מינהל תקין, ראוי כי אגף החשכ"ל יקפיד לתעד גם את הדיונים, ההחלטות והאישורים של החשכ"לית הנוגעים לתכנית הגיוסים החודשית. בעשור האחרון, מאז יישום הרפורמה בקרנות הפנסיהב- 2003 , גדלו הפערים בין הריבית על אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה מסוג ערד ובין התשואה לפדיון על אג"ח ממשלתיות סחירות דומות. גידול דומה בפערים מ - 2006 היה גם באג"ח מסוג חץ המונפקות לחברות הביטוח בריבית של 4% . חידוש הנפקות אג "ח מיועדות מסוג ערד משנת 2007 והגידולבפערי התשואות מגדילים את הסובסידיה לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח באופן עקבי וללא שליטה. נמצא כי סכום הסובסידיה הגלום בתקציב הריבית הוא תוצאה מקרית של הפער שבין הריביות הנקובות על אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח ובין התשואה לפדיון על אג "ח ממשלתיות בעלות מאפיינים דומים, וכן תוצאה של הגידול הלא נשלט בהיקף ההנפקות של אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה וחברות הביטוח. משרד מבקר המדינה מעיר כי להיעדר שליטה על הנפקת אג"ח מיועדות, על פערי הריבית ועל הסובסידיה יש השפעה על הרכב תקציב המדינה, וכי היעדר שליטה זה אינו מתבטא רק בגידול בעלויות הריבית, שמושתות על תקציב המדינה בשנה שבה הונפקה איגרת חוב מיועדת, אלא יבוא לידי ביטוי לאורך כל חיי האיגרת (15 .שנה) בתוספת צבירת הצמדות למדד לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר ייתן את הדעת לשינויים שחלו בריביות בשנים האחרונ ות ולשינויים בהיקף הנפקת אג"ח מיועדות והשפעתן על סכום הסובסידיה הגלום בתקציב הריבית. עוד ראוי כי אם תחליט הממשלה על מתן סובסידיה מתקציב המדינה, ייעשה הדבר באופן מתוכנן ומבוקר ותוך התחשבות בסדרי העדיפויות של הממשלה. משרד מבקר המדינה מציין כי בהנפקת אג"ח מיועדות יתרונות לקר נות הפנסיה ולעמיתיהן, בין היתר בשל היותן גורם מייצב בתיק החיסכון הפנסיוני. אולם להנפקות אלה יש גם השפעה שלילית על החוב הממשלתי. הנפקות אלה מקטינות את הגמישות בניהול החוב, הן כוללות סובסידיה המייקרת את תשלומי הריבית, והן משפיעות לרעה על האופן שבו חברות הדירוג, ארגונים כלכליים ומשקיעים זרים מפרשים את יכולת החזר החוב. החוב הלא סחיר, המורכב ברובו מאג "ח מיועדות, חורג באופן קיצוני מהנהוג במדינות ה- OECD. הגידול בהיקף הנפקת אג "ח מיועדות בשנים האחרונות מעצים את ההשפעות על ניהול החוב. נכון למועד סיום עבודת הביקורת ובחלוף יותר משנתיים מאז החל משרד האוצר לבחון את הקצאת אג "ח מיועדות לקרנות הפנסיה, לא הסתיימה הבחינה ומשרד האוצר לא גיבש פתרון להקצאה. כמו כן לא נקבע מועד לסיום עבודת המטה ולא נמצאו פרוטוקולים מהדיונים. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי משרד האוצר יסיים בהקדם לגבש פתרון להקצאת אג"ח מיועדות ויגישו לדיון ולאישור הממשלה והכנסת, ככל שיידרשו שינויי חקיקה. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שבמסגרת גיבוש הפתרון יישקלו, בין היתר, היתרונות של הנפקת אג"ח מיועדות כגורם מייצב בתיק החיסכון הפנסיוני מחד גיסא, וההשפעות השליליות של אג"ח מיועדות במתכונת הקיימת על החוב הממשלתי מאידך גיסא. מהאמור לעיל עולה כי הליקוי שהעלה משרד מבקר המדינה כבר בדוח שנתי 40 מ- 1990 , ולאחריו בעשרה דוחות שנתיים, טרם תוקן. משרד האוצר ממשיךלהנפיק אג"ח מיועדות, הנושאות תשואה מועדפת, בשיעור הפער בין הריבית על אג"ח מיועדות לשיעור התשואה על אג "ח ממשלתיות סחירות דומות, הכרוכה בסובסידיה, ללא הרשאה תקציבית מפורשת, פעולה הפוגעת בשקיפות ובפיקוח הפרלמנטרי של הכנסת על תקציב המדינה. לדעת משרד מבקר המדינ ה, כל עוד תרצה הממשלה להעניק סובסידיה למוסדות הביטחון הסוציאלי, יש לקבל לשם כך הרשאה תקציבית מפורשת. .החוב הממשלתי ונטל תשלומי הריבית מצריכים ניהול מקצועי ומושכל. כמה נתונים של החוב הממשלתי חורגים מהמקובל בהשוואה בין-לאומית. נטל תשלומי הריבית על ה חוב הציבור יחסית לתוצר , משקל החוב הלא סחיר יחסית לתוצר ומשקל החוב הסחיר הצמוד למדד מסך החוב גבוהים בהרבה מהמקובל במדינות ה - .OECD . חלק מהחריגות במדדים אלה חושפות את החוב לסיכוני שוק שאינם נמדדים כראוי, מקטינות את הגמישות בניהול החוב ומגדילות את עלות גיוס ההון של הממשלה. חלק מהחריגות הן בשל קשיחויות הקיימות בניהול החוב כתוצאה מהסדרים היסטוריים עם קרנות הפנסיה, עם חברות הביטוח ועם הביטוח הלאומי. הסדרים אלה מגלמים סובסידיה המובלעת בתקציב הריבית ללא הרשאה תקציבית שקופה ומפורשת, פוגעים בפיקוח הפרלמנטרי של הכנסת ובפיקוח של הציבור על תקציב המדינה, מייקרים את תשלומי הריבית, ועלולים להתפרש בצורה לא נכונה על ידי חברות הדירוג והמשקיעים לגבי יכולת החזר החוב של המדינה. הסובסידיה לקרנות הפנסיה גדלה ללא שליטה בכמעט פי 60 - מכ-15 מיליון ש"ח ב- 2007 לכ-893 מיליון ש"ח ב- 2014 , ויש לה השפעה על הרכב תקציב המדינה. הביטוח הלאומי משקיע את עודפי הכנסותיו בממשלה ואמור לנהל אותן אך אינו עושה כך. משרד האוצר לא הביא לדיון בממשלה פתרון לכשלים שהעלתה הוועדה לאיתנות פיננסית, פתרון לגירעון האקטוארי של הביטוח הלאומי, פתרון לבעיית הסיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה ופתרון שיבטיח את מילוי התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי. היעדר טיפול יסודי בגירעון האק טוארי של הביטוח הלאומי עשוי להפסיק את הגידול בקרן הביטוח הלאומי בתוך כעשר שנים, לרוקן את הקרן כעשרים שנים לאחר מכן, ובעתיד לפגוע בתשלומי הקצבאות לאזרחים ולהעמיד בסיכון את הביטחון הסוציאלי שלהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מדידה הולמת של סיכוני השוק, הסדרה הולמת של אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה, לחברות הביטוח ולביטוח הלאומי וטיפול בכשלים הרבים בניהול ההתחייבות לביטוח הלאומי חיוניים לניהול מיטבי של החוב, לאיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי, לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה בשנים הבאות ולביטחון הסוציאלי של אזרחי המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי משרד האוצר יגבש את עמדתו הסופית לעניין הטיפול בגירעון האקטוארי של הביטוח הלאומי, לסיכון לקיימות הפיסקלית לתקציב המדינה ולדרך מילוי התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי. תכניותיו לפתרון, וכן התכניות השונות של המוסד, מועצת המוסד והמלצות הוועדה לאיתנות פיננסית, ראוי שיובאו לדיון והחלטה לפני הממשלה בהקדם האפשרי. סוגיית מתן פתרון יסודי לבעיית האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי היא סוגיה כבדת משקל וחשובה, שראוי כי הממשלה תידרש לה. בנוגע לתשובת אגף החשכ"ל ומכתב החשכ"לית, משרד מבקר המדינה שב ומעיר כי לצורך הבטחת הביטחון הסוציאלי של אזרחי המדינה על הממשלה להבטיח את מילוי התחייבותה למוסד לביטוח לאומי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי כל החלטה הנוגעת לשינוי מעמדו של המוסד צריכה להיות מלּווה בשינויי חקיקה ולהתקבל לאחר ביצוע עבודת מטה יסודית ושקופה אשר לה יהיו שותפים כל הגורמים המקצועיים לרבות המוסד, ובין היתר לכלול את ההשפעה על האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי בדין וחשבון אקטוארי. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה להתייחס לדוח הוועדה לאיתנות פיננסית, שבין היתר הצביע על חשיפת יתר של המוסד להשפעתם של אילוצי תקציב קצרי מועד והעלה כי עודפי התקציב של המוסד משמשים למעשה למימון הוצאות הממשלה בהווה במקום לחיסכון עבור מימון הקצבאות בעתיד. כמו כן ראוי להתייחס לחשש של הביטוח הלאומי מביצוע שינ ויים בחוק ההסדרים לרעת המחויבות למבוטחים. למצבו הפיננסי של המוסד יש השפעה מקרו כלכלית על משק המדינה והשפעה רבה על הביטחון הסוציאלי של אזרחי המדינה. יצוין שכאמור, המלצות להחזר הקרן למוסד מתקציב המדינה לא הובאו לפני הממשלה, משכך ראוי כי בעת דיון הנוגע לשינוי מעמדו של המוסד יובאו לפני חברי הממשלה המלצות הוועדה לאיתנות פיננסית. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העובדה שלסכום ההתחייבות של הממשלה למוסד יש השפעה מהותית על יכולת המדינה להבטיח את ביטחונם הסוציאלי של אזרחיה, על הממשלה לקבוע מנגנון פעולה שיבטיח את הביטחון הסוציאלי של האזרחים. מנגנון הרישום הבעייתי של קרן המוסד בתקציב המדינה הביא לכך שכל זמן שהכנסות המוסד (ללא ריבית) היו גבוהות יותר מהוצאותיו, כפי שהיה עד השנים האחרונות, התחייבות הממשלה למוסד גדלה באין מפריע והגיעה לסכום חסר תקדים היום. ואולם בעיות היסוד באיתנות הפיננסית של המוסד הציפו בשנים האחרונות גם את הבעיות במנגנון הרישום של הקרן בתקציב המדינה והפכו את ההתחייבות הרישומית של הממשלה למוסד להתחייבות של ממש ולגורם שיש לו השפעה על הקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שאף על פי שהסעיף בחוק הנוגע להשקעות קונסטרוקטיביות (כיום סעיף 34 ) מעולם לא בוטל ואף לא שונה, ואף שמשרדי הממשלה הרלוונטיים והמוסד היו מודעים לחובה על פי סעיף זה שמינהלת המוסד תאשר את ההשקעות הקונסטרוקטיביות (בין היתר בעקבות דוחות מבקר מדינה 6 ו-7 וחוות הדעת המשפטית של היועץ המשפטי לממשלה), הרי שלפחות מאמצע שנות השבעים של המאה העשרים ועד היום הפך סעיף 34 בחוק לאות מתה, והממשלה והמוסד אינם פועלים לקיום הוראותיו. בבדיקת משרד מבקר המדינה של תכניות הגיוסים של היחידה לניהול החוב לשנים 2015 -2014 נמצא כי פרטלבחינת חלופה של הורדת סדרה בתכנית של 2015 , לא הוצגו חלופות של תמהילי גיוס חוב (חלופות גיוס או אסטרטגיות גיוס שונות) ולא הוצגו השינויים בעלות שירותי החוב מעבר לצפוי כתוצאה מסיכוני שוק ומתרחישי קיצון במונחי עלות עתידית של שירות החוב. לכן לא היו למנהלי החוב, ובראשם החשכ"לית, תחשיבים המאפשרים לנהל את התחלופה שבין העלות הצפויה ובין הסיכון הצפוי בתכנית הגיוסים השנתית ובתמהיל החוב. משרד מבקר המדינה מעיר ליחידה לניהול החוב כי ללא כימות התחלופה בין העלות לסיכון בתרחישי גיוס חוב שונים, קביעת תמהיל הגיוס השנתי ותמהיל החוב הממשלתי אינה מיטבית. מן הראוי שהיחידה תציג חישובים של עלויות וסיכונים של כמה תמהילי חוב שמהם יהיה אפשר לבחור את תכנית הגיוסים השנתית ואת תמהיל החוב האסטרטגי לטווח הבינוני ולטווח הארוך הרצויים, בהתאם למדיניות ולתיאבון הסיכון של מנהלי החוב. הערכת סיכון השוק הנובע מתיק החוב הממשלתי של היחידה בתכנית הגיוסים השנתית המשפיע על הרכב החוב אינה מיטבית. מתברר כי הערכה של סיכוני השוק ביחידה לניהול החוב בהליך קבלת החלטות על הרכב גיוס החוב ו על תמהיל החוב בתכניות הגיוסים השנתיות לשנים 2015 -2014 לא כללה אף לא אחד מהמודלים להערכת סיכוני שוק שצוינו לעיל. הליך קביעת הרכב הגיוס השנתי לא כלל הערכה של הסיכון לתיק החוב הנובע מתנודתיות במחירי השוק ולא כלל מבחני קיצון. לכן תהליך קבלת ההחלטות ביחידה חסר מידע בעל ערך על רמת הרגישות של תמהיל החוב שנבחר לאירועי קיצון מקרו כלכליים. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שהיחידה תעשה מבחני קיצון לחוב הממשלתי ותשלב את תוצאות המבחנים בתהליכי קבלת החלטות על תמהיל החוב האסטרטגי ועל תמהילי הגיוס השנתיים. החלק המסובסד בריבית המשולמת לביטוח הלאומי מהווה למעשה תמיכה נוספת של המדינה בביטחון הסוציאלי. ככל שהממשלה תחליט להמשיך ולהעניק סיוע זה דרך פערי ריבית, מבחינת השקיפות של תמיכת הממשלה במערכת הביטחון הסוציאלי ראוי לתקצב את הסובסידיה הזו כהרשאה תקציבית שקופה ומפורשת. יש מקום לשקול להציג את התמיכה בסעיף המוסד לביטוח לאומי (סעיף 27 ) .בתקציב המדינה נמצא כי החשכ"לית הנוכחית והחשכ"לים שקדמו לה בעשור האחרון קבעו את הרכב החוב, המשפיע על העלויות ועל הסיכונים הגלומים בו - באמצעות קביעת סוגי הסדרות שיונפקו, יום הוצאתן, השווי הנקוב שלהן, מועדי תשלום הריבית ומועדי פדיון האג"ח - בלא שקיימת הסמכה מפורשת משר האוצר13 .
נמצא כי לא תועד הדיון על אישור תכנית הגיוסים לשנת 2014 ועל אישור מקורות מימון נוספים בהיקף כולל של יותר מ -100 מיליארד ש"ח; כמו כן לא תועדו האנשים שהשתתפו בדיון, הדעות שנשמעו בו וההחלטות שהתקבלו בו, לרבות אישור התכנית. עוד נמצא כי על אף תשובת החשכ"ל על דוח 56ב, הדיונים על תכנית הגיוסים החודשית עד יולי 2014 לא תועדו, ובמסמכים של היחידה לניהול החוב לא נמצאו אסמכתאות לשיקולים שלפיהם נקבע הרכב הגיוס החודשי. עוד נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, פרט לאישור החשכ"לית לתכ נית הגיוסים לחודש פברואר 2015 , לא נמצא כל מסמך המתעד אישור של החשכ"לית לתכנית הגיוסים החודשית. יצוין כי במהלך הביקורת החל אגף החשכ"ל לתעד את הליך הדיון של תכנית הגיוסים השנתית. תכנית הגיוסים לשנת 2015 אושרה בכתב על ידי החשכ"לית בסיכום דיון מנובמבר 2014.