משרד הכלכלה והתעשייה . הכשרה מקצועית לנוער (ב) נתוני פריסת ביקורי הפיקוח הפדגוגי בכיתות בבתי הספר שנבדקו מלמדים כי הפיקוח על מקצועות הליבה רופף: ב-12 בתי הספר שנבדקו נעשו רק 11 ,ביקורי פיקוח פדגוגי בכיתות לעומת 89 ביקורי פיקוח מקצועי בכיתות. בשישה מהם לא נערך ביקור פיקוח פדגוגי בכיתה כלל; בארבעה בתי ספר נוספים נערך רק ביקור פיקוח פדגוגי אחד בכיתה. מניתוח נתוני הפיקוח לפי מקצועות הליבה עולה כי באזרחות ובתנ"ך לא נעשו ביקורי פיקוח פדגוגי בכיתה בכל בתי הספר שנב דקו; באנגלית נעשו שני ביקורי פיקוח פדגוגי בכיתה, וב-11 בתי ספר לא נעשה ביקור כלל; במתמטיקה היו שלושה ביקורי פיקוח פדגוגי, ובתשעה בתי ספר לא נעשה ביקור כלל; בערבית - שני ביקורי פיקוח פדגוגי, ואולם את שניהם עשתה מפקחת שאינה דוברת ערבית. משרד מבקר המדינה העיר למשרד התמ"ת על חשיבות קיומו של פיקוח פדגוגי ברמה נאותה. פיקוח זה חשוב במיוחד בשל העובדה שיחידת הפיקוח אינה מקדישה תשומת לב ראויה לפיקוח על מקצועות הליבה, ובד בבד תובע האגף ממשרד החינוך להכיר בזכאותם של תלמידי החניכות הנבחנים בבחינות הבגרות לקבל ציוני מגן בבחינות הבגרות (ראו בפרק על קיומן של שתי מערכות חינוך נפרדות). . יתר על כן, דוחות הפיקוח של המפקחים נמצאים בתיקי בתי הספר במטה של יחידת הפיקוח, אך אינם נרשמים במערכת הממוח שבת של האגף. בלא ניהול ממוחשב או ריכוז ידני של ביקורי הפיקוח, אין לממונה על יחידת הפיקוח כלי שיאפשר לו מעקב עדכני ונוח אחרי פריסת הביקורים. לכשל מתמשך זה של הבקרה אחראים מנהל האגף והממונה על יחידת הפיקוח וגם הנהלת משרד התמ"ת. הביקורת העלתה כי יחידת הפיקוח אינה עוסקת כלל בפיקוח על החניכות במקומות העבודה, איכות ההכשרה הניתנת בהם והתאמתה לתכנית הלימודים. אישור המפקח להגשת החניכים לבחינות חל רק על הלימודים בבית הספר. למרות זאת, האגף מעניק תעודות מקצוע על פי חוק החניכות לבוגרי מקצועות החניכות, ובהן מצוין במפורש כי התלמיד סיים את תקופת החניכות כחוק ורכש את הידיעות הדרושות בעזרת עבודה מעשית. תעודה זו ניתנת גם לתלמידים שעמדו בבחינות בלי שעברו תקופת חניכות במקומות העבודה, וללא כל בדיקה אם חניכותם תאמה את תכנית הכשרתם, בניגוד למתחייב מחוק החניכות. אין באגף נתונים שנתיים על מספר הניגשים לבחינות הבגרות ושיעורם מכלל הלומדים בכיתה י"ב, וכן שיעור הזכאים לתעודת בגרות מאלו שניגשו לבחינות בגרות ל -14 יחידות נתונים אלה חשובים להערכת התרומה של ההכשרה המקצ ועית לנוער משום שתעודה של 14 יחידות מאפשרת לבוגרים להמשיך את לימודיהם במסלול הרצף העל -תיכוני לקראת תארי הנדסאי וטכנאי מוסמך. (א) הנתונים על פריסת ביקורי הפיקוח המקצועי מלמדים כי בענף המינהל, שבו לומדים תלמידים רבים (17 כיתות בחמישה בתי ספר), לא התקיימו כלל ביקורי פיקוח מקצועי בכיתות. בכיתות ט' כלליות (15 כיתות בעשרה בתי ספר) שאינן מתמקדות בהכשרה מקצועית ספצי פית, ותלמידיהן נחשפים לכמה מקצועות לצורך זיהוי פוטנציאל שיאפשר בחירת מקצוע מתאים בכיתות י', לא נעשו ביקורי פיקוח מקצועי בכיתה בתשעה בתי ספר שבהם למדו 13 .כיתות בשני בתי ספר מן השמונה נמצאו אי -ההתאמות האלה: בית ספר אחד דיווח על 133 חודשי נוכחות 22 של תלמידים יותר מהרשום ביומן (כ - 2.5% ); בית ספר שני דיווח על 110 חודשי נוכחות יותר מהרשום ביומן (כ-7%.) .נמצא כי עד סיום הביקורת, אוגוסט 2010 , לא מינתה הנהלת המש רד ועדה שתדון בהמלצה לשנות את חוק החניכות ולכלול בו את המרכיבים שהוצעו כדי לעודד מפעלים לפתח במסגרתם בתי ספר להכשרה מקצועית. הנוהל מטיל על הממונה המחוזי את האחריות לבדוק את הנתונים שמדווחים מבתי הספר ולאשרם, אך אין נהלים המסדירים את האופן שבו תיעשה הבד יקה. בהיעדר נהלים אחידים ומחייבים, ניתן חופש פעולה למחוזות לבחור את דפוס הבדיקה, אך לא ניתנו להם כלים לכך. התוצאה היא שאין בדיקה אחידה שתבטיח את אימות הדיווחים. משרד מבקר המדינה בדק את בקרת הנוכחות של התלמידים במחוז חיפה והצפון ובמחוז תל אביב והמרכז. הביק ורת העלתה כי כתוצאה מהיעדר נוהל שיסדיר את בדיקת הדיווחים של בתי הספר על נוכחות התלמידים, לא נעשתה בקרה נאותה: למחוז הצפון די בבדיקה של התאמת הדיווחים מבתי הספר לרישום ביומנים, הנערכת בבתי הספר בידי עובדים מינהליים של המחוז אחת לשלושה חודשים בערך. יותר מזה, במחוז אין בודקים את ההתאמה בין רשימות הנוכחות שביומן ובין הנוכחות בכיתות בפועל לצורך אישור הדיווחים. למחוז תל אביב והמרכז די בדיווחי בתי הספר שמנהליהם חתומים עליהם, ואינו בודק את אמתותם כלל. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה לבחון את החלטתה מדצמבר 1989 , ואם תחליט לשנותה עליה לפעול ליישום השינוי ולמניעת אפלייתם של התלמידים במסגרת החינוך המקצועי שמפעיל משרד התמ"ת. בפועל לא הצליחו משרד החינוך ומשרד התמ"ת להגיע להסכמה בנוגע להגדרתם של בתי הספר להכשרה מקצועית על פי חוק החניכות. עד היום לא הותקנו התקנות לפי סעיף 2 א בחוק לימוד חובה שיקבעו את התנאים להכללת החניכות בחוק לימוד חובה. אי-הכללת החניכות בחוק לימוד חובה באופן מפורש, יוצרת תדמית שלילית למעבר אל מסגרת החניכות, ומקנה לה דימוי של מערכת שיורית נחותה ולא של מערכת חינוך משלימה לזו של משרד החינוך. כך נדחקים אל מחוץ למערכת החניכות נערי ם שמערכת זו היא המתאימה ביותר לפיתוח כישוריהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה כי לאחר ששרי החינוך והתמ"ת לא הגיעו להסכמה בנושא זה, יביאו את הנושא להכרעת הממשלה. ואולם הדבר לא נעשה. משרד מבקר המדינה העיר כי אף אם תתקבל פרשנותו של משרד התמ"ת, הרי הסעיף האמור קובע כ י משך הלימודים ייקבע בתקנות באישור ועדת העבודה של הכנסת, ואולם תקנות או צווים כאמור לא הותקנו. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התמ"ת לפעול כדי להתאים את ההוראות של חוקי עבודת הנוער שהם חוקים מיושנים, לשינויים בדפוס החניכות שהוא מפעיל הנגזרים מההתפתחות של הטכנולוגיה המודרנית. לחתימה על האמנה יש חשיבות רבה משו ם שאין כל טעם לכפילות בהכנת תכניות הלימוד במקצועות הליבה (כגון מתמטיקה, אנגלית, עברית) ובפיקוח על ביצוען; תלמידי החניכות הנבחנים בבחינות הבגרות אינם מקבלים ציוני מגן משום שהם לומדים על פי תכניות לימוד שאינן בפיקוח משרד החינוך; שיתוף הפעולה בין שני המשרדים יפחית את הנשירה מן הלימודים מאחר שיקל על התלמידים לעבור ממערכת למערכת ויסייע בהקטנת מספרם של בני הנוער המנותק (נערים שאינם לומדים ואינם עובדים). משרד החינוך, המופקד על ביצוע חוק לימוד חובה, העדיף להפנות תלמידים שנמצאים על סף נשירה מבתי הספר הרגילים שלו למס גרות חינוך אחרות שבאחריותו הנכללות בחוק לימוד חובה. המשרד השתדל להימנע מהפנייתם למסגרת החינוך המקצועי של משרד התמ"ת, ואפילו היא מתאימה להם יותר. מלבד חוסר היעילות הנובע מהכפילות שבהפעלת שתי מערכות חינוך נפרדות ועלויותיהן, מפלה הפרדה זו את נבחני בחינות הבגרות בקרב תלמידי משרד התמ"ת שהם תלמידים אקסטרניים במערכת החינוך. לפיכך, ללא התקנת תקנות על ידי שר החינוך ובהיעדר הסדר מתאים בין משרד החינוך למשרד התמ"ת (ראה להלן - בפרק על האמנה לשיתוף פעולה), אין הם זכאים לציוני מגן. יש לציין שמדובר באוכלוסייה המתקשה להתמודד עם בחינות הבגרות, ומן הראוי לחזקה ולעודדה ולא להפלותה לרעה. 3. אף שהממשלה אישרה את המלצות צוות א' בדצמבר 1989, היא לא אכפה עד כה את החלטתה להעביר את מסגרות החינוך של משרד התמ"ת לאחריותו של משרד החינוך. הפירוש המעשי של אי -אכיפה זו הוא שהממשלה קיבלה כעובדה את המשך קיומן של שתי מערכות חינוך נפרדות. למרות זאת, עד סוף 2010 , לא חתמו מנכ"ל משרד החינוך, מר שמשון שושני, ומנכ"ל משרד התמ"ת, מר שרון קדמי, על האמנה, על אף ההסכמה שהושגה בין הדרגים המקצועיים של שני המשרדים. משרד מבקר המדינה העיר כי עצם הדבר שמשרדי החינוך והתמ"ת לא הצליחו להגיע להסכמה במשך 40 .שנה מלמד על כשל של שני המשרדים כשלו גם הממשלות שהשלימו משך שנים רבות עם קיומן של שתי מערכות נפרדות לחינוך מקצועי-טכנולוגי, אך לא קבעו דפוסים מחייבים לשיתוף פעולה ביניהם ולא אכפו אותם עליהם כדי למצות את היתרונות שבהפעלתן הנפרדת. על הממשלה לבחון מחדש את החלטתה מדצמבר 1989 . כל עוד קיימות שתי מערכות נפרדות, על הממשלה לקבוע דפוסים מחייבים של שיתוף פעולה בין שני המשרדים ולתבוע מהם לקיימם כדי למצות את היתרונות הגלומים בהפעלתן הנפרדת. הארכה של תחולת חוק לימוד חינם החריפה את הדחיפות שבהסדרת הנושא. אף שהחוק מחייב את השר למנות מפקחי חניכות, אין הם מתמנים, ובמשך השנים בוטלה למעשה משרת המפקח על החניכות. בדיקת הביצוע של ההכשרה המקצועית במקומות העבודה וליווי התלמידים הוטלה על העובדים הקהילתיים של בתי הספר 19 , והיחידה באגף המפקחת על הצוותים הטיפוליים ב בתי הספר, הופקדה על הפיקוח והבקרה בנושא זה. משרד מבקר המדינה העיר כי בשל התמשכות הטיפול בהתחשבנות ספציפית זו שחלה על העבר הרחוק וסכומם הניכר, על האגף להעביר את הנושא לטיפול חשב המשרד כדי שיפעל לבירור הסכומים הנתונים במחלוקת בתוך זמן קצר ויגיע לסיכום מהיר וסופי. (2) ( משנת התשס"ו 2005 ) עברה ההתחשבנות הסופית עם הרשתות לאחריותם של מחוזות האגף. בבדיקת נתוני מחוז חיפה על מצב ההתחשבנות עם הרשתות נמצא שמתוך 22 בתי ספר ותיקים שהיו במחוז בשנים התשס"ו -התשס"ט לחמישה בתי ספר (כ -23% ) אין סיום חשבון משנת התשס"ו ואילך, במשך כארבע שנים. משרד מבקר המדינה העיר שכדי להמריץ מפעלים להכשיר נערים, צריך הגדרה חוקית לתפקיד החונך ולדרישות המצופות ממנו, וכן לשפות את החונך ואת המעסיק בגין מילוי תפקידם ונכונותם לאמן חניכים. לדעת משרד מבקר המדינה, אימוצו של מודל החניכות הפ ועל בבתי הספר שבתוך המפעלים והעתקתו לרוב בתי הספר המקצועיים בישראל הוא מחויב המציאות; שכן, מודל זה מספק את הכלים המתאימים ביותר להתמודדות עם נקודות התורפה של החניכות כפי שהיא מנוהלת כיום בישראל. בביקורת נמצא כי משרד התמ"ת אינו משתף את התאחדויות המעסיקים השונות, הן בקביעת תהליך הלמידה בבית הספר והן בשיבוצם של התלמידים במקומות העבודה לחניכות. במשך שנים רבות לא הצליחו משרדי התמ"ת והעו"ר ושריהם להפוך את מודל החניכות המתאים ביותר לפתרון בעיות החניכות בישראל למודל העיקרי במערך החניכות בארץ. אי -הצלחה זו נובעת בעיקר משום שהמשרדים והאגף לא הש כילו ליצור תשתית חוקית -כלכלית שתעודד מעסיקים ותסייע להם לפתח בתי ספר לחניכות נוער בתוך המפעלים. משרד מבקר המדינה העיר כי ללא דיווחים אלה, אין לדעת על מידת האפקטיביות של הפעילויות הנוספות הניתנות בבתי הספר. משרד מבקר המדינה העיר כי שיטת הדיווח על תשלום לגורמי חוץ, שבה נדרש המנהל לדווח על ביצוע השעות של גורמי חוץ כשעות ביצוע של מורה בתקן כדי שהתשלום ישולם גם בחודשי הקיץ, אינה נכונה, ושיטה זו גורמת להכשלתם של מנהל בית הספר והממונה על המחוז בדיווח שאינו אמת. משרד מבקר המדינה העיר כי הנמכת הרף של דרישות הנוכחות מהתלמידים בבית הספר, גם אם היא מונעת נשירה פורמלית, עלולה לגרום להגדלת הנשירה הסמויה והקטנת האפקטיביות של ההכשרה ביקורי הפיקוח אינם נעשים על פי תכנית ביקורים תקופתית הקובעת את מספר הביקורים הנדרש בכל בית ספר, מקצוע, כיתה ורמת הלימודים במקומות ובמקצועות השונים. ללא תכנית כזו נקבעים ביקורי הפיקוח השונים על ידי המפקחים. ועוד, הממונה על יחידת הפיקוח לא עקב אחרי פריסת הביקורים של המפקחים. בבדיקה נמצא כי במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2010 , טרם הסתיימה ההתחשבנות הסופית לשנים התש"ס-התשס"ה ( 1999-2004 ) לגבי בתי ספר של רשת אחת, דהיינו לפני שש עד עשר שנים. הסכומים השנויים במחלוקת מסתכמים בכ -17 מיליון ש"ח. במהלך שנת 2005 התנהלה תכתובת בין האגף ובין הרשת, וכל צד העלה את חישוביו בגין שנים אלו. באפריל-יוני 2010 היו דיונים נוספים בין הצדדים, אך הם לא ה גיעו להסכמה. זאת ועוד, כדי לתמרץ את בתי הספר לעודד את התלמידים להגדיל את ימי הנוכחות שלהם, יש לשקול את האפשרות לתקצב את בתי הספר באופן מדורג, המותנה במספר הימים שהתלמידים יגיעו אליהם. . נמצא כי הבקרה שנעשתה באמצעות חברה חיצונית לא הייתה יעילה משום שדי היה לה בבדיקה של התאמת הרישום ביומנים לדיווחים שהועברו למחוזות לאחר תום שנת הלימודים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הא גף למחשב את כל נושא הפיקוח המקצועי-פדגוגי כדי לייעלו ולאפשר בקרה של ביקורי הפיקוח, תדירותם והאפקטיביות שלהם. מודל זה מאפשר לעדכן את ההכשרה המקצועית ולהתאימה להתפתחויות הטכנולוגיות במפעלים; להתאים את התנסות החניך במקום העבודה לתכנית הלימודים; להכשיר שכבה רחבה של חונכים מקצועיים ולפקח עליהם; ליצור מסורת תרבותית וחברתית ותשתית כלכלית שיעודדו את פיתוח החניכות ככלי יעיל להכשרה מקצועית. לצורך בדיקה של עמידת הרשת בתנאי זה, היה על האגף לבדוק, לפחות כמדגם, את תשלומי הרשת לגורמים חיצוניים בהשוואה לתשלומי האגף בפועל בגין פעילויות נוספות, אך הדבר לא נעשה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהאגף לא בדק את אמתות הדיווחים בזמן אמתי, ורק לאחר סיום הביקורת הטיל האגף על רואה חשבון לערוך דו ח מסכם. כמו כן, היה על האגף לפנות למשטרה בתלונה על דיווח כוזב שבגינו שולמו לרשת כספים שאינם מגיעים לה. הנתונים מרא ים כי בשנת הלימודים התשס"ז לא הקפידו בתי הספר לדווח לאגף על נוכחות התלמידים לפי הנוכחות שנרשמה ביומני הכיתה. שני בתי ספר מהשמונה שנבדקו, דיווחו על נוכחות גבוהה מזו שנרשמה ביומן. (1) משרד מבקר המדינה בדק את הדיווחים שהצטברו בשנת הלימודים התש"ע ( 2009) לגבי12 בתי ספר במחוז תל אביב ובמחוז הצפון. על פי דיווחים אלה היה שיעור החניכים שלא עבדו במקצוע שלמדו בעת הכשרתם דומה לזה שדווח בסוף 2002 )(התשס"ב- כ-35% . מהביקורת עלה כי ב-12 בתי הספר שהוזכרו לעיל, סדרי הבקרה שקיימו המחוזות האמורים על דיווחי בתי הספר לקו בחסר: נמצא כי האגף לא קיבל דיווחים על תעסוקת חניכים משלושה מ-12 ( בתי הספר25% .) (2) בבדיקות שקיימו מחוז תל אביב ומחוז חיפה והצפון התברר כי דיווחי בתי הספר אינם אמינים, והם מגזימים במספר הנערים העובדים. מחוז תל אביב דרש מבתי הספר להעב יר אליו את טופס ב'. בנובמבר 2008 השווה המחוז את דיווחי מקומות העבודה לדיווחי בית ספר אחד שדיווח על 77 מועסקים מ-84 ( תלמידים 91.7% ), ואולם הבדיקה העלתה כי 20 תלמידים- כ-26% מכלל77 "התלמידים ה"מועסקים- לא עבדו .הלכה למעשה. למרות הממצאים החמורים, לא פנו מפק חי המחוז למקומות העבודה כדי לבדוק את אמינות הדיווחים וקיבלו את דיווחי בתי הספר כמות שהם. 1. בבדיקה נמצא כי הפיקוח של האגף על תכנית החניכות במקומות העבודה היה לקוי, כדלהלן: (א) סעיף 36 בחוק החניכות מסמיך את שר התמ"ת להתקין תקנ ות הנוגעות לדרכי הפיקוח על החניכות. תקנות כאלה לא הותקנו. (ב) האגף לא פרסם נהלים שיורו לבתי הספר לבדוק ולהעריך את איכות החניכות במקומות העבודה ואת התאמתה לתכנית החניכות ולא הנחה אותם כיצד לעשות זאת. רק לאחרונה (במהלך התש"ע - 2010 ) פרסם האגף גרסה ניסיונית של "ערכת תעסוקה", הכוללת הנחיות למעקב אחר הרמה המקצועית במקום העבודה (ציוד, מכשירים ורמת החונכים), שילוב החניכים בעבודות מקצועיות, גיוון התפקידים והאפשרות להתנסות מקצועית והתקדמות בה. ואולם גם לאחר פרסום הגרסה הניסיונית ועד סיום הביקורת, לא בדקו מחוזות האגף אם בתי הספר בודקים ומעריכים את טיב החניכות במקומות העבודה, והם אף לא דרשו ממקומות העבודה מידע על כך. עד פברואר 2010 ,'די היה למחוז הצפון בדיווחי בתי הספר לפי טופס א והוא החל לקבל את הדיווחים לפי טופס ב' רק במרס 2010 . משקיבל מחוז הצפון את הדיווחים, החל לבדוק את האמינות של דיווחי בתי הספר באמצעות שיחות טלפון עם המעסיקים. הביקורת העלתה כי עד סיום שנת הלימודים התש"ע (יוני 2010 ) בדק מחוז הצפון את דיווחי התעסוקה של שני בתי ספר בלבד (מ-29 בתי ספר שבמחוז). בתי ספר אלה דיווחו על 126 נערים מועסקים מ -221 ( תלמידים43% חניכים שא ינם עובדים). המחוז בדק את הדיווחים על תעסוקתם של 21 נערים (כ-17% ) והעלה כי שני נערים מהם לא הועסקו כלל, ושניים נוספים הועסקו במקצוע שונה מהמקצוע שלמדו. כלומר ארבעה נערים (כ -19% ) מן החניכים שדווחו כמועסקים ונבדקו לא עבדו כלל במקצוע שהוכשרו לו. משרד מבקר המדינה העיר כי הנתונים מלמדים שלא ניתן להסתמך על הדיווחים של בתי הספר. מן הראוי שחובת הדיווח של בתי הספר למחוז (טופס ב') תעוגן בנהלים, ולפיהם יחויבו המחוזות בבדיקה חוזרת של דיווחי בתי הספר על העסקת החניכים ובהערה לבתי הספר על הפגמים שיימצאו באמינות הדיווחים. נמצא כי המחוזות אינם בודקים אם בתי הספר עוקבים הלכה למעשה אחר הביקור הסדיר של החניכים במקומות העבודה. .נמצא כי המחוזות אינם בודקים אם בתי הספר עוקבים הלכה למעשה אחר התקדמותו המקצועית והתנהגותו של החניך בעבודה, ואין להם כל מידע בנושא זה. הפיקוח המקצועי של האגף הוא הזרוע המקצועית שביכולתה לבדוק את איכות ההכשרה המקצועית במקומות העבודה, את התאמתה לתכנית הלימודים של האגף ותרומתה להכשרתו המקצועית של החניך. ואולם, יחידת הפיקוח היא יחידת מטה שאינה כפופה לממונה המחוזי. לצורך הפיקוח על מקומות העבודה מפעיל הממונה המחוזי רק את עובדיו המינהליים שאינם אנשי מקצוע.
הביקורת העלתה כי מראשית שנת 2003 לא ריכז האגף נתונים על תעסוקת חניכים בהיקף ארצי. הריכוז והעיבוד האחרון של הנתונים בהיקף ארצי נעשה על פי דיווחי בתי הספר 20 על תעסוקת תלמידים בנובמבר 2002 (התשס"ב). הנתונים מנובמבר 2002 העלו ששיעור החניכים שלא הועסקו היה כמעט 35% . נמצאו הבדלים רבים בשיעורי התעסוקה בין בתי הספר השונים ובין המקצועות השונים.