משרד הבינוי והשיכון . דירות דיור ציבורי שהושכרו שלא לזכאי דיור ציבורי ממסמכי המשרד עלה כי המשרד לא קיים עבודת מטה מסודרת לבחינת מכלול ההיבטים הנוגעים לעסקה, לרבות האופן להערכת שווי הנכסים, כדאיותה הכלכלית של העסקה ושאלת היקף ההיטלים שעל המשרד לשאת בהם. הביקורת העלתה כי על אף ההגבלה בחוזה, שלפיה יתגור רו בדירות רק חברי הקיבוץ או המועמדים לחברות בו, התגוררו בהן לאורך השנים גם דיירים אחרים. במועד סיום הביקורת התגוררו דיירים כאלו ב -32 דירות שהקיבוץ שוכר מהמשרד. זאת ועוד, עלה שעד סוף שנת 2009 לא בדקו המשרד וחברות האכלוס עמידר ופרזות מי מתגורר במתחם ולא נתנו דעתם לכך שברוב הדירות מתגוררים גורמים פרטיים שאינם חברי קיבוץ או מועמדים לחברות בו, ולכן אין הם זכאים לגור בהן. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח הזמן שחלף מאז הוקצו לקיבוץ דירות דיור ציבורי, רצוי שהמשרד ישקול בשנית את החלטתו מאפריל 1994 להמשיך ולאשר לקיבוץ לשלם שכר דיר ה סוציאלי בעבור הדירות, בייחוד בעבור אלה שאינן משמשות למגורים של חברי הקיבוץ. הזכות לשכר דירה סוציאלי ניתנת למי שעמד בכללי המשרד הנוגעים לזכאות לדיור ציבורי, ועל המשרד להקפיד שמהטבה כלכלית זו ייהנו רק אלה הזכאים לה. 723 ,דירות מכלל הדירות המושכרות ליעדים ציבוריים אינן משמשות למגורים אף שיועדו לכך מלכתחילה. משרד מבקר המדינה בדק כ -70 מתיקי נכסים אלו. התברר כי לאף לא אחד מהנכסים נתנה הוועדה המקומית היתר לשימוש חורג, לכן מדובר בשימוש שאינו בהתאם לדיני התכנון והבנייה. בביקורת עלה כי השוכרים - רשויות מקומיות, בתי כנסת, קופות חולים, מוסדות חינוך, חברות אכלוס ועוד - לא פנו לוועדה המקומית בבקשה לקבל היתר לשימוש חורג בנכסים ששכרו; חברות האכלוס לא עמדו על הצורך להסדיר את השימוש בדירות כדין; והמשר ד, שהקצה את הדירות שלא למגורים, לא דרש מהשוכרים להציג היתר לשימוש חורג והעלים עין מהעובדה שנעשה בנכסים שימוש שאינו על פי דין. החלטה על מתן אפשרות לחתימה על חוזה ישיר והקניית זכויות של זכאי דיור ציבורי למי שלא נבחן על פי הקריטריונים של המשרד לזכאות היא החלטה כבדת משקל ובעלת השלכות כלכליות, לכן ראוי שתוכרע בדרג הממשלתי. משלא נעשה כן, ראוי שתונח עתה על שולחן הממשלה לבחינה מחודשת . מהלך כזה ימנע מצב שבו ייחתמו חוזי שכירות ישירים עם מי שאינו זכאי לדיור ציבורי, ובוודאי ימנע גם את רכישתן של הדירות שלא על ידי זכאים. אין להמעיט בתרומתם החיובית של קיבוצים עירוניים לקהילות שהם פועלים בהן. פעילותם הביאה לידי שיפור איכות החיים בשכונות ולקידום דייריהן, ובכך הושגה מטרת הקמת ם. אולם, לדעת משרד מבקר המדינה, אין למכור דירות למי שאינו מוגדר זכאי דיור ציבורי ויש לשקול את השבתן של הדירות לקהילה, לפחות את חלקן ובאופן הדרגתי, לטובת זכאי הדיור הציבורי. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את החלטתו של המשרד לאשר לחברי הקיבוצים לשכור באופן אישי את דירות הדיור הציבורי כאילו עמדו הם בתנאי הזכאות המחמירים, וזאת למרות גילוי הדעת של היועצת המשפטית של המשרד, שלפיו נדרשת הכרעת ממשלה בעניין זה . יודגש כי בזכות לקבל דירה בדיור הציבורי גלומה הטבה כלכלית בולטת - גם מגורים בתנאי שכירות מוזלים וגם אפשרות רכישה הניתנת לדייר, בתנאים מסוימים, לרכוש בעתיד את הדירה במחיר נמוך יותר. החלטתו של המשרד חריגה והיא נוגדת את נוהלי המשרד. בהתנהלותו זו עולה החשש שהמשרד ביקש לפתוח פתח לחברי הקיבוצים לרכוש את הדירות בלי שיעמדו בקריטריונים הנדרשים, וזאת על חשבון הזכאים בירושלים הממתינים לדירות דיור ציבורי זמן רב. בביקורת עלה כי הנספח האמור לא צורף לחוזה ואין הוא מצוי לא במשרד ולא בפרזות. יודגש כי נושא זה כבר עלה בדוח שנתי 53 ב בעניין פרזות59, ושם צוין כי "לא נמצא שהאגודה ]הקיבוץ[ הגישה לחבר ]פרזות[ התכנית להפעלה חברתית כמתחייב מההסכם ב יניהן". עוד עלה בביקורת הנוכחית כי עד 2009 לא העביר הקיבוץ בכל שנה תכנית פעילות שנתית כפי שנדרש ממנו בחוזה השכירות, והאגף לשיקום שכונות חברתי במשרד לא הקפיד לדרוש זאת ממנו. רק משנת 2009 החל הקיבוץ להמציא תכניות פעילות שנתית למשרד ולחברות האכלוס. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד השיכון כי היה עליו להיות ער לעובד ה שבעניין זה הכלים העומדים לרשותן של חברות האכלוס מוגבלים ביותר. אין בכלים אלה די כדי לחייב את משרדי הממשלה ואת הרשויות המקומיות להחזיר דירות שקיבלו לשימושיהם לידיהן של חברות האכלוס. לפיכך, היה עליו להיכנס לעובי הקורה ולסייע בידי עמידר, ובמקרים דומים גם לח ברות אכלוס אחרות, להתמודד עם גופים שלטוניים שאינם עומדים בכללים שקבע המשרד. אם לא הצליחו הצדדים לבוא לידי הסכמה, עליו להביא את הסוגיה לפתחו של היועץ המשפטי לממשלה, כנדרש בהנחיה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהימנעותו של משרד השיכון מלנקוט צעדים נחושים להחזרת הדירות למאגר הדיור הציבורי, יש משום הפרת חובתו כנאמן המופקד על ניהול נכסי מדינה המיועדים למתן פתרון הולם למצוקת הדיור של אוכלוסייה חלשה. המשרד, שאחראי לניצול הנכסים לטובת זכאי דיור ציבורי, אינו רשאי לוותר עליהם. היה עליו לפעול עם עמידר, ביחד ולחוד, לגיבוש חו זה שכירות מסודר עם עיריית ירושלים ולקביעת שכר דירה הוגן בעבור הדירות וכן לפעול בנחרצות להכנת תכנית להשבת הדירות למאגר הדיור הציבורי. בהשכרת הנכסים ליעדים ציבוריים ובאי -מסירתם לזכאי דיור ציבורי המשרד פוגע באוכלוסייה חלשה הנזקקת לסעדו , ובכך גם עלולה להיפגע ה זכות החוקתית של הזכאים למינימום של קיום אנושי בכבוד . מצוקת הדיור הציבורי בירושלים מחייבת את המשרד לפעול בדחיפות להשבת דירות למאגר הדיור הציבורי לטובת הזכאים. הביקורת העל תה כי חלמיש והמשרד לא באו בדברים עם העירייה כדי לבדוק אם אכן צרכיה הציבוריים קודמים לצורכיהם של תושבי העיר הזכאים לדיור ציבורי וכדי לגבש תכנית תחומה בלוח זמנים לפינוי הדירות או לחלופין למצוא דיור הולם אחר לאותם זכאים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד ולחלמיש כי התור הארוך מאוד של זכאים הממתינים לדירות בעיר והנוהל משנת 2012 הנותן עדיפות לאכלוס זכאים מחייבים את המשרד ואת חלמיש לפעול בכל הדרכים, בנחרצות ובנחישות, כדי להשיב את הדירות למאגר הדיור הציבורי. אף אם השימוש נחוץ וראוי והוא נעשה לטובת הקהילה, על העירייה לאתר פתרונות אחרים שלא יבואו על חשבון הזכאים. משרד מבקר המדינה מדגיש כי אל מול האינטרסים הציבוריים המגולמים בשימוש שעושה העירייה בדירות עומדות , בראש וראשונה, זכויותיהם החוקתיות של הזכאים למינימום של קיום אנושי בכבוד. לדעת משרד מבקר המדינה, מוטב להן לרשויות המקומיות שיפעלו למציאת פתרונות לצורכיהן ולמילוי משימותיהן בשוק החופשי, ולאו דווקא בדירות היכולות לשמש קורת גג לזכאים, והמהוות מרכיב חשוב ב"רשת המגן" ש המדינה פורשת לשם הבטחת זכויותיהם החוקתיות של הזכאים. במקרים שיימ צא, בהתאם לנוהל, כי קיימים נימוקים כבדי משקל להמשיך ולהשכיר את הדירות לגופים שאינם זכאי הדיור הציבורי, יש להבטיח כי שכר הדירה שישולם בעבורן יהיה הולם וכלכלי וישקף את ערכן וייעודן. סירוב הרשויות המקומיות, ובהן עיריות ירושלים ותל אביב-יפו, לפנות את הנכסים למ רות פניות חוזרות ונשנות אליהן אינו עולה בקנה אחד עם מחויבותן לדאוג לתושביהן, בייחוד למעוטי היכולת שבהם. על משרד השיכון ועל חברות האכלוס לבחון מול השוכרים - משרדי הממשלה והרשויות המקומיות - בנוגע לכל דירה ודירה אם היא עומדת בתנאי ההקצאה שנקבעו ואם עדיין קיימת הצדקה לכך שהיא תמשיך לשמש ליעדים ציבוריים ולא למגורי זכאים. דירות שלא נמצאה הצדקה לשימושן לצורך יעדים ציבוריים, יש להשיב למאגר הדיור הציבורי. ההסכם שהתגבש בין המשרד ובין מינהל הדיור מצביע על תהליך בלתי תקין בכל הנוגע לעסקה להעברת הדירות לידיו של מינהל הדיור. המשרד הסכים לתנאי העסקה בלי שהכין תחשיב שילמד על כדאיותה הכלכלית ובלי שהיו בידיו נתונים מבוססים שלפיהם יש לחשב את הערכים הכלכליים של העסקה וכן קריטריונים מעוגנים בהסדר לקביעת גובה ההנחה שיש לתת. המשרד הסתפק בנימוק שמדובר בנוהג בן שנים רבות. לדעת משרד מבקר המדינה , העברת זכויות ב נכסי מדינה הוא תהליך כלכלי מהותי שצריך להיעשות באופן שיטתי שישקלל את מכלול המרכיבים העשויים להשפיע על הכדאיות הכלכלית של העסקה, שבסופו של תהליך תובא לאישורה של הנהלת המשרד. היות ומדובר בעסקה רחבת היקף בעלת השלכות כלכליות משמעותיות, שאינה מתרחשת כבדרך של שגרה, ראוי היה להכלילה בסדר יומו של המנכ"ל על מנת שיהיה שותף בגיבושה וכל שכן באישורה המוקדם. על המשרד לעגן בנוהל את הכללים שלפיהם מועברים נכסי מדינה לגורמים ממשלתיים; בין היתר יש לקבוע את האופן להערכת שווי הנכסים, למשל האם יש צורך להסתייע בשמאי ה ממשלתי או להסתפק בתחשיב של היוון תשלומי שכר הדירה; אם ה אופן להערכת שווי הנכסים מתבסס על היוון של זרם התקבולים משכר דירה, יש לקבוע את הפרמטרים המשליכים על התמורה בגין ההיוון, דהיינו מהו שכר הדירה הבסיסי שלפיו יחושב ההיוון ומה שיעורה של הריבית המחושבת. כמו כ ן, יש לקבוע אם תינתן הנחה לרוכש ו באילו תנאים . יש גם לקבוע את המתכונת שתבטיח כי התמורה בגין העברת הנכסים תוקצה לטובת הדיור הציבורי לצורך הרחבת מאגר הדירות שתאפשר מתן מענה לצורכיהם של הזכאים. הביקורת העלתה כי אף שמשרדי הממשלה והרשויות המקומיות לא פינ ו את הדירות כמתחייב גם מהחוזה שנחתם ביניהן לבין חברות האכלוס, נמנע משרד השיכון מלנקוט צעדים משפטיים נגד השוכרים. יתר על כן, הנהלת המשרד לא באה בדברים עם הרשויות המקומיות ומשרדי הממשלה, לרבות הנהלותיהם, ועם שר הפנים הממונה על השלטון המקומי כפי שנדרש בהנחייתו של היועץ המשפטי לממשלה (להלן - הנחיית היועץ המשפטי לממשלה) 43 , כדי להשיב לידיה את הדירות שהרשויות המקומיות מסרבות לפנותן. הביקורת העלתה כי המשרד לא פנה להנהלת העירייה ולא ליועץ המשפטי לממשלה בניסיון להסדיר את המחלוקת שייתר את הצורך בהגשת תביעה למיצוי זכויותיו בדירות ואף לא נקט צעדים משפטיים כלשהם נגד העירייה. המשרד גם לא וידא כי הנחייתו לעמידר למצות את ההליכים להחזרת הדירות למאגר הדיור הציבורי, לרבות נקיטת צעדים משפטיים, אכן מיושמת. הביקורת העלתה כי על אף הודעת החברה כי משנת 2012 היא מבצעת ביקורים שנתיים בכל הדירות, אין הנוהל הפנימי שלה, המעודכן לאוגוסט 2012 , מחייב לבצע ביקורי מעגל בכל הדירות המושכרות בחוזה עמותה אלא "ביקור מדגמי של לפחות 5% ."מהמושכרים משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את אי -העמידה של עמידר בתנאים שקבע המשרד ואת החלטתה להסתפק בביקורי מעגל מינימליי ם ב-5% בלבד מ -850 מהדירות הנתונות לפיקוחה בשעה שעליה לבקר בכל שנה בכולן. בהתנהלותה זו לא עשתה עמידר מלאכתה נאמנה והתנערה מאחריותה בנושא זה. המספר הנמוך של הדירות שנעשו בהן ביקורי מעגל ממחיש את הבקרה הרופפת של עמיד ר על השימוש בפועל שנעשה בדירות המושכרות לקיבוץ, לרבות זהות הדיירים המתגוררים בהן. על עמידר להקפיד ולמלא את הנחיות המשרד כלשונן ולעדכן את הנהלים שלה בהתאם. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום ששוכרים, כמו רשויות מקומיות, בתי חולים וגרעיני התיישבות, ישלמו שכר דירה מופחת בעבור דירות המשמשות לצורכיהם הישירים ולא לצרכים סוציאליים - מדובר בסבסוד בדמות הנחה בשכר הדירה. ראוי שהמשרד יסדיר את המנגנון לקביעת גובה שכר דירה הולם וראוי לשוכרים שאינם זכאים, ויתחשב הן בשימוש הישיר שנעשה בדירות והן במידת הצורך בדירה בעבור זכאי דיור ציבורי. דרכי הבקרה, המעקב והפיקוח של המשרד, של עמידר ושל פרזות על אכלוס דירות הקיבוץ היו לקויות והביאו לידי מצב שבו 32 דירות ממאגר הדיור הציבורי מוחזקות שנים רבות, ואף במועד הביקורת, בידי מי שאינו זכאי דיור ציבורי ואף לא נכלל בכללים למסירת דירות דיור ציבורי ליעדים ציבוריים, דהיינו דיירים שאינם חברי קיבוץ או מועמדים לחברות בו. עד שנת 2010 הדבר נעשה ללא אישור של המשרד ומשנת 2010 - באישורו, אישור גורף שלד עת משרד מבקר המדינה ניתן כאמור בדיעבד, ללא בחינה פרטנית של מצבם הסוציו-אוקונומי של אותם דיירים ובלא שההחלטה התקבלה על בסיס עבודת מטה מסודרת. אף אם פעילותם של הקיבוצים העירוניים מבורכת ורצויה ונעשית לטובת הקהילה, היה על המשרד לשקול באופן תדיר את החיוניות ו ההכרח במסירת דירות דיור ציבורי לצרכים אלה מול צורכי אוכלוסיית הזכאים בירושלים, המונה כאמור כ - 170 זכאים, הממתינה שנים רבות לקורת גג. מאחר שהחלטה על הקצאת דירה טומנת בחובה הטבה כלכלית משמעותית למקבלה, ראוי שהמשרד יפעל להשבת דירות שהוקצו בניגוד לנוהל למאגר הדיור הציבורי לטובת זכאי הדיור הציבורי. לשם כך עליו להכין תכנית למיפוי דירות אלו, לקבוע לוח זמנים לפינוין ולפתח מנגנון הולם לבחינת בקשות חריגות שיובאו לאישורה של הנהלת המשרד. על המשרד להקפיד ולפעול על פי הכללים שהוא בעצמו קבע בכל הקשור להקצאת דירות שלא לזכאים. בטרם יקצה דירה או יאשר הארכת חוזה שכירות למי שאינו זכאי, עליו בראש ובראשונה לוודא כי אין היא נדרשת למגורי זכאי דיור ציבורי, וזאת על פי הקבוע בנוהל משנת 2012 .
משרד מבקר המדינה מעיר לעמידר כי היא חרגה מהכללים בכך שלא הורתה למפעל להגיש בקשה חדשה לאחר שהסתיימו שלוש שנות שכירות ולא נתנה את דעתה לכך שמשנת 2004 לא נחתם חוזה שכירות הנוגע לדירה. עמידר לא הסבה את תשומת לבו של המשרד כי בדירה מתגוררת, ללא אישור, משפחה שאינה זכאית דיור ציבורי. יתרה מזאת, המשפחה התגוררה בדירה אף שהמפעל נסגר, ובוודאי שאין ההקצאה למגורים שלא לזכאים מוצדקת עוד. בסופו של דבר, רק בדצמבר 2011 , כשלוש שנים לאחרשהמפעל נסגר ולאחר שהביקורת בנושא זה החלה, פינתה עמידר את הדירה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד שהוא המשיך להשכיר דירה ממאגר הדיור הציבורי למפעל הטקסטיל, שהוא עסק פרטי, בלי שבחן אם דירה זו נדרשת בעבור זכאים, ולא עמד על כך שבעקבות סגירתו של המפעל תושב הדירה לאלתר למאגר הדיור הציבורי. זאת ועוד, האישור שנתן המשרד בשעתו למפעל לקבל לשימושו דירה ממאגר הדיור הציבורי, אף אם היה חיוני באותה עת ונעשה על סמך היעדר ביקוש לדירות ביישוב, הוא חריגה מנוהלי המשרד. לכן, ראוי היה להגבילו בזמן ולבחון מפעם לפעם אם ראוי ונכון להמשיך את ההקצאה החריגה. לאחר שהמפעל נסגר והדבר היה ידוע לכול, היה על המשרד להורות לעמידר לדרוש השבתה של הדירה לאלתר, דבר שלא נעשה.