משרד הרווחה והביטחון החברתי . טיפול המדינה במשפחות בהליכי גירושין ופירוד כל אלה משליכים באופן ישיר על טיפול גורמי הרווחה במשפחות בהליכי גירושין, החל במניעת סכסוך הגירושין, דרך הסיוע ביישובו וכלה בפעולות תמיכה וטיפול במשפחות לאחר סיום ההליך המשפטי. התרומה הפחותה של מתן הסמכויות עלתה גם במסגרת שאלון משרד מבקר המדינה, ובו כ-40% מעו"ס ס"ד ציינו שמתן הסמכויות כאמור לא תרם לטיפול במשפחות. להלן בתרשים 13 מוצגים נתונים שהתקבלו במענה לשאלה באיזו מידה תרם מתן הסמכויות לעו"ס ס"ד לטיפול במשפחות: בשנת2015 הופנו ליח"ס 11,671 משפחות אך נערכו רק23 סדנאות שבהן השתתפו כ -280 גברים ו נשים; משמע, רק כאחוז אחד מכלל הזוגות שהופנו ליח"ס השתתפו בסדנאות. בשנת 2016 , בעקבות חוק מהו"ת, גדל מספרן של המשפחות שהופנו ליח"ס ( 21,060 משפחות) אך מספר הסדנאות שנערכו לא השתנה. מספר מצומצם זה של משתתפים בסדנאות מעלה כי אף שלכאורה קיימת קבוצת משפחות שיכולה להיעזר בכלי זה, לא נעשה בו שימוש ממצה. מהאמור עולה שלבד מיוזמה חלקית של כמה רשויות מקומיות ושל יח"ס, המשרד אינו פועל לקידומו של שירות זה ואינו מנגיש כלי זה, על יתרונותיו, לידיעת ציבור ההורים המצויים בהליכי גירושין. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את פעילותן החשובה של יח"ס בארגון קבוצות תמיכה להורים גרושים. עם זאת, נמצא כי אף ששירות זה לכאורה פתוח לכל דורש, בפועל רוב המשתתפים מופנים על ידי עו"ס יח"ס המכירה אותם מהתערבות קודמת; בודדים מגיעים ביוזמת ם. ניתן היה לצפות כי המשרד יפעל לעידוד השתתפותן של משפחות המצויות בהליכי גירושין, ובפרט משפחות המצויות בסכסוך גירושין בעצימות גבוהה המוכנות להשתתף בסדנאות אלה; אולם נמצא כי המשרד אינו פועל להנגשת המידע על שירות זה לציבור המתגרשים. על המשרד לבחון את האפשרויות השונות להגדלת מספר הסדנאות, בין היתר באמצעות מיקור חוץ. נמצא כי המשרד אינו מקדם מענה ממוקד בילדים להורים המצויים בסכסוך גירושין בעצימות גבוהה, גם לא במסגרת התחנות לטיפול זוגי ומשפחתי. אישוש נרחב לכך ניתן מתשובות עו"ס ס"ד לשאלון משרד מבקר המדינה - כ-76% מהמשיבות סבורות כי במשרד הרווחה ניתנים מענים מעטים לטיפול רגשי בילדים להורים בסכסוך גירושין או שכלל אין מענים; לדבריהן, "הכי חסר מענים טיפוליים לילדים הנקלעים לסכסוך" ו"צריך להגביר את המענים לטיפול רגשי בילדים". רק כ-14% מהמשיבות ציינו כי הסמכויות שניתנו להן תרמו רבות לטיפולן במשפחות; הרוב ציינו כי התרומה הייתה בינונית ומטה. בתשובותיהן המילוליות ציינו חלקן כי מתן הסמכויות אף משמש לעיתים אמצעי להמשך הסכסוך בין בני הזוג ואבן נגף בפתרון הסכסוך ההורי, שכן הסמכויות "נותנות במה לקונפליקט" ו"משמרות את המאבק בין הורים". מהתשובות עולה צורך מובהק בהכשרות במיומנויות טיפול זוגי ומשפחתי, גישור והופעה בבית משפט. מדובר בהכשרות שהן בליבת העבודה של עו"ס ס"ד, לכן על המשרד לגבש תוכנית הכשרה שוטפת עבורן לצורך שיפור תפקודן המקצועי. בביקורת הועלה כי אף שבית המשפט קוצב זמן להגשת תסקיר, על פי רוב 45 ,ימיםבפועל במקרים רבים חולפים חודשים ארוכים, ואף יותר משנה, ממתן הצו השיפוטי להכנת תסקיר עד הגשתו לבית המשפט. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב פעילות זו של יח"ס לחיזוק הקשר בין ההורה הלא-משמורן לילדו. אולם אין די בפעילות נקודתית זו כדי לענות על הצורך, כפי שהמליץ והדגיש גם משרד הרווחה כאמור, כדי לספק מענים ייחודיים לילדים שהוריהם מצויים בסכסוך גירושין בעצימות גבוהה. הביקורת העלתה כי המשרד ציין אומנם לא אחת את החשיבות והצורך בריענון הכשרתן של עו"ס ס"ד על בסיס קבוע ועל פי המידע החדש המצטבר (דוגמת התמודדות עם תוקפנות, עבודה עם ילדים וסוגיות מגדריות), אך הלכה למעשה לא עשה כן. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה למשרד הרווחה כי נוכח הנזקים החריפים שנגרמים בשל עיכובים חריגים בתהליכי הכנת התסקירים, נזקים הידועים לו כבר שנים רבות וגורמים רבים הצביעו עליהם, עליו לפעול ללא דיחוי להסרת החסמים הגורמים לכך; מדובר בנזקים שלהם השלכה שלילית מתמשכת לא רק בטווח הקצר - עד מתן החלטה בעניין המשפחה המתפרקת - אלא גם על כל פרט במשפחה ועל כולם יחד בטווח הארוך. הורי הילדים יישארו לעד הוריהם ולעד יידרשו למלא תפקידם כהורים אף אם יעשו זאת בנפרד. אשר לילדים, החובה היא למזער את ההשלכות השליליות אשר נובעות מהחלטת הוריהם להיפרד. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי אי-הכנת תסקירים במועד היא גם זילות של הצווים השיפוטיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי עליו לאסוף נתונים מהימנים על מספר עו"ס ס"ד שהוא מעסיק ולעדכן נתונים אלה באופן שוטף. נוכח מספרם הגדל והולך של הילדים במשפחות בהליכי גירושין והסיכון לפגיעה בהם כאמור, ו לאור הצורך הברור שעלה מצד עו"ס ס"ד ומהמשפחות עצמן, חשוב ביותר שהמשרד י פתח מענים ייחודים לילדים אלו, ולכל הפחות ישתמש בתשתית של המענים הקיימים, דוגמת התחנות לטיפול זוגי ומשפחתי, כפי שהוא עצמו הציע בתשובתו. מאחר שטיפול ממוקד במועד הנכון יכול למנוע את הסלמת המשבר ואת הצורך בהזדקקות להתדיינות משפטית ממושכת, וכן למנוע פגיעה נפשית ורגשית בכל בני המשפחה ובראש ובראשונה בילדים, ובהתחשב בכך שלנזקים אלה משמעות כלכלית נכבדה והם גורמים להוצאות ציבוריות ופרטיות כאחד, על המשרד לבחון מהו היקף המשאבים הנדרש וההכרחי לצורך הפעלת התחנות, שיביא לידי מיצוי טוב יותר של פוטנציאל מערך זה. כמו כן, עליו לקבוע סדר עדיפות להקצאת המשאבים ולפעול לבחינת האפשרות לאיתור מקורות מימון נוספים. מן האמור עולה צורך שהמשרד יפעל לריענון הכשרתן המקצועית של עו"ס ס"ד ולהתאמתה לצורכי השטח ולשינויים המשמעותיים בתחום הגירושין. עליו לגבש תוכנית ארוכת טווח להכשרתן המקצועית בתחומים שהן אמונות עליהם ובהתחשב בצורכי המשפחות המשתנים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי נוכח הסיכון הגבוה הטמון במקרים של ניתוק קשר בין הורה לילדו, בעיקר לילדים אך גם להוריהם, ונוכח התחושות הקשות הנלוות לו ולאור העובדה שמדובר בתופעה ההולכת ומתרחבת, על המשרד לגבש את עמדתו בדבר זיהוי מקרים כאלה וטיפול בהם, ולעשות זאת מוקדם ככל האפשר. כמו כן, עליו לקבוע הנחיות לפעולה, גם בכתב, עבור עו"ס ס"ד; הדבר ייתן בידיהן כלים אפקטיביים לטיפול במקרים קשים אלה. על אף האמור העלתה הביקורת כי המשרד אינו מקפיד לאסוף נתונים על מספר העוסקים בתחום סדרי דין, והנתונים המצויים ביד ו חלקיים בלבד, וגם הם אינם עדכניים. אמנם המשרד מפרסם מדי שנה את מספר עו"ס ס"ד ואת מספר התקנים בתחום זה במסגרת חוברת שכותרתה "סקירת השירותים החברתיים" 80 , ,אך מבירור עימו עלה כי מדובר בהערכה כללית של הנהלת השירות שאינה מבוססת על בסיס נתונים בתוקף, וממילא אין מדובר בבסיס נתונים המתעדכן באופן שוטף. מהאמור לעיל עולה כי אף שיש זוגות רבים המעוניינים ובשלים לסיים את הליך הגירושין כבר בשלב הפגישות ביח"ס, בפועל אפשרות זו סגורה בפניהם, למעט במקרים מיוחדים שהגדיר משרד הרווחה, והם נאלצים לפנות לבעלי מקצוע חיצוניים פרטיים - עורכי דין, מגשרים ואחרים . תהליך זה, מלבד היותו כרוך ב זמן וב עלויות גבוהות , גם מסכן את ההסכמות שכבר הושגו ביח"ס ועלול לגרום לצדדים להקצין עמדותיהם ולהסלים את הסכסוך. על משרדי המשפטים והרווחה לבחון כיצד ניתן לתת מענה על הצורך של בני זוג המעוניינים בכך, לסיים את הליך הגירושין כבר במסגרת יח"ס, אם באמצעות עורך דין מטעם יח"ס, אם בסיוע עורך דין חיצוני בעל ניסיון לצורך גיבוש ההסכם הסופי ואם בדרך אחרת. משרד מבקר המדינה מברך על יוזמת הסיוע המשפטי במשרד המשפטים, בעקבות הביקורת, לבדוק באופן יסודי את חוסר השימוש בשירותי הגישור בחינם למעוטי יכולת, ועקב כך לקבוע נוהלי עבודה חדשים בתיאום עם הנהלת יח"ס במשרד הרווחה; כל זאת על מנת להגביר את השימוש בשירות זה. עם זאת, נוכח חשיבות שירות זה ואי השימוש הגורף בו כאמור, מן הראוי שמשרד המשפטים יפעל באופן יזום (פרואקטיבי) מול משפחות מעוטות יכולת המצויות בהליכי גירושין כדי לוודא שימצו את זכותן לשירותי גישור בחינם47 . משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את הבדיקה שביצע הסיוע המשפטי במשרד המשפטים בעקבות הביקורת בנושא מנגנון ההפניה לגישור ביח"ס. בהמשך להמלצת משרד המשפטים, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הרווחה, בתיאום עם משרד המשפטים, לבחון דרכים לעגן בנוהל מנגנון ל הפניית בני זוג המעוניינים לקיים הליך גישור ביח"ס, באופן שזהות המגשר ומועד הפגישה הראשונה עימו יסוכמו כבר במסגרת פגישות המהו"ת. 3. על פי תקנות בתי המשפט (רשימת מגשרים), התשע"ח-2017 , היה על משרד המשפטים לפרסם רשימת מגשרים עד יולי 2018, אךנכון למועד סיום הביקורת טרם פורסמה רשימה מעודכנת. כתוצאה מכך, בידי זוגות המעוניינים בהליך גישור יש רשימת מגשרים זמנית בלבד ורחבה מאוד, וזאת בגלל היעדר האפשרות לבחינה מהותית של המגשרים במסגרתה. פגישות מהו"ת ביח"ס נועדו לאפשר לצדדים לבחור בדרכי שלום והסכמה על פני דרך ההתדיינות המשפטית הלעומתית. משכך, הפגישות הן הזדמנות, "שעת רצון", להעלות את הצדדים על מסלול של הידברות וגישור בסיועם של העו"ס ועורך הדין ביח"ס. מוצע כי משרדי הרווחה והמשפטים יבחנו את האפשרות לפ עול לסיוע באופן יזום (פרואקטיבי) לזוגות בהליכי גירושין המעוניינים לגבש הסכמות ביח"ס, ואם הסכימו על הליך גישור חיצוני אזי לסייע להם בתיאום פגישה ראשונה עם מגשר מוסכם. כמו כן, על משרד המשפטים לפעול ללא דיחוי לפרסום רשימת מגשרים מעודכנת. נמצא כי נכון למועד סיום הביקורת משרד המשפטים לא פעל די על מנת לאפשר למי שזכאי לשירותי גישור בחינם לממש את זכאותו. לראיה, מתקציב של 18 מיליון ש"ח שהוקצה בשנת2017 למטרה זו לא נדרש אף לא תשלום אחד למגשרים העובדים בהסכם עם הסיוע המשפטי, כלומר הזכאים לשירותי גישור חינם לא הסתייעו בשירות זה. זאת ועוד, רשימת המגשרים שנמסרה לפונים לא הייתה רלוונטית, ומגשרים המופיעים בה השיבו לפונים שהם אינם עובדים עם הסיוע המשפטי, אלא הם עובדים באופן פרטי ובתשלום. הביקורת העלתה כי תהליך זה לא הגיע לכלל דיון ונפסק בשל חילופי מנכ"לי המשרד; מאז השירות לא העלה אותו עוד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרדי המשפטים והרווחה כי עליהם לנקוט את כל הפעולות הנדרשות על מנת לתקן את אי -הבהירות הנורמטיבית שנוצרה בתחום זה. לאור תשובותיהן של רוב העו"ס על השאלון ספק אם דרכי העדכון שהציג משרד הרווחה אפקטיביות. ראוי שהוא ישקול אמצעים אחרים, ובראש ובראשונה לעדכן את הוראותיו ונהליו ואף לקיים הכשרות בנושא; והכול, כדי לצמצם את השלכות אי -הבהירות הנורמטיבית על עבודתן של עו"ס ס"ד. מהאמור לעיל מצטיירת תמונה שאף על פי שמשרד הרווחה העלה שוב ושוב את הצורך בהבניית רצף שירותים ומענים ייעודיים למשפחות בהליכי גירושין, לרבות במסגרת ועדת סילמן, פעולותיו לא הבשילו לכדי תוכנית סדורה לטיפול בנושא זה. הביקורת העלתה כי היקף התקציב המופנה לתחנות משפיע על מספר המשפחות שביכולת התחנות לתת להן מענה. מדי שנה יש משפחות רבות הנאלצות להמתין עד קבלת הטיפול ומספרן גדל מ-481 משפחות בשנת 2014 ל-951 בשנת201760 ; משך ההמתנה ארך לעיתים כמה חודשים. כך נמנע שירות חשוב זה מ משפחות רבות הנזקקות לו ושאין באפשרותן לקבלו בדרך אחרת. עוד עלה כי ביישובים רבים, חלקם ערים המשתייכות לאשכולות סוציו - אקונומיים נמוכים, לא מופעלות תחנות כאלה, למשל ב טבריה ו בקריית שמונה; כמו כן, אין תחנה עבור האוכלוסייה הבדואית בדרום. נמצא כי לא מתקיימות הכשרות ייעודיות לעובדי התחנות, דוגמת הדרכה הורית, התערבות במצבי גירושין וטיפול במשפחות מורכבות. כמו כן, יש קושי בגיוס ובהכשרה של מטפלים משפחתיים דוברי ערבית ואמהרית עבור האוכלוסיות הרלוונטיות. מהאמור לעיל עולה כי אף שהתחנות מצויות בליבת עבודתן של המחלקות לשירותים חברתיים ואף על פי שאופי המענה הניתן במסגרתן - מענה למשפחה כולה - תואם את תפיסתו המקצועית של המשרד בדבר אספקת רצף שירותי רווחה וראיית המשפחה כגורם התערבות מרכזי, הוא לא נתן בידי התחנות כלים מספיקים כדי למצות את פוטנציאל המענים שהן יכולות לתת. .גירושין הוא אירוע משברי רב השפעה על חיי המשפחות העוברות אותו. לאור מעורבות המדינה הן בפן החוקי והן בפן הטיפולי של תהליך הגירושין, ראוי שהיא תאמץ ראייה כוללת שלו במטרה למזער את נזקיו לבני המשפחות, ובייחוד לילדים. בעקבות שינויים דרמתיים בתחום הגירושין בעשור האחרון, הן חברתיים והן משפטיים, נוצרה אי -בהירות נורמטיבית בתחומי המשמורת ומזונות ילדים, הגורמת לאי-ודאות בקרב ציבור המתגרשים ואצל גורמי המקצוע בתחום הרווחה ומקשה על גיבוש הסכמות ומתן שירותים למשפחות המצויות בהליכי גירושין ופירוד; למרות שמטרתו של חוק מהו"ת הייתה לעודד יישוב סכסוכי גירושין בהסכמה מחוץ לכותלי בית המשפט, בפועל ישנם חסמים לשימוש במנגנונים כאלה הן ביחידות הסיוע שליד בתי המשפט והן בסיוע המשפטי במשרד המשפטים; פעולותיו של משרד הרווחה לא התגבשו ליצירת רצף מענים טיפוליים ייעודים למשפחות אלה, במיוחד בשלבים המוקדמים של המשבר, והוא אינו מספק כלל מענים כאלה המכוונים לילדים. בתחום סיוע משרד הרווחה להליך המשפטי בגירושין, באמצעות עו"ס לעניין סדרי דין, נמצא כי משרד הרווחה הזניח תחום זה לאורך שנים תוך התעלמות מהשינויים שהתרחשו בו ומהעומס שהלך וגבר על עו"ס לעניין סדרי דין. הזנחה זו באה לידי ביטוי קיצוני בזמני ההמתנה הארוכים והבלתי סבירים של משפחות לתסקירים של עו"ס לעניין סדרי דין, שיש בהם כדי לגרום להתמשכות סכסוך הגירושין ולהסלמתו. תוצאת הזנחה זו היא פעמים פגיעה מילולית ואף פיזית של המשפחות ב"שליח" - עו"ס לעניין סדרי דין. על משרדי הרווחה והמשפטים לנקוט את כל הפעולות הנדרשות על מנת לתקן את הליקויים המפורטים בדוח זה, ובראש ובראשונה על משרד הרווחה לעשות בדק בית בתחומי אחריותו ולפעול לאלתר לקידום פתרונות שיש בהם כדי לצמצם את עומסי העבודה הבלתי סבירים של עו"ס לעניין סדרי דין, שמשמעותם פגיעה קשה בשירות הניתן למשפחות בהליכי גירושין. נזקים חריפים וכואבים עלולים להיגרם למשפחות המצויות בהליכי גירושין ופירוד. לנזקים אלו השלכה שלילית מתמשכת לא רק בטווח הקצר - עד למתן ההחלטה בעניין המשפחה המתפרקת, אלא יש לה השלכה על כל פרט במשפחה ועל כולם יחד, גם בטווח הארוך. הניזוקים מכך הם ההורים והילדים ולעיתים גם משפחותיהם המורחבות. לכן החשיבות היתרה שיש למזעור ההשלכות השליליות הנובעות מהחלטת ההורים להיפרד , כך שיתאפשר לכל פרט במשפחה להמשיך בחיים תקינים ואיכותיים למרות המשבר. על משרד הרווחה לתת בידי עו"ס לעניין סדרי דין את הכלים המתאימים וההכשרות הרלוונטיות בכדי שיוכלו לעמוד במשימה קשה וחשובה זו. משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובתו של משרד הרווחה מדגישה את הצורך בפעולה מערכתית של משרד הרווחה שתפחית את העומס המוטל על כתפיהן של עו"ס ס"ד, ותיתן בידיהן כלים ואמצעים להתמודד עם המשפחות בסכסוך גירושין בעצימות גבוהה. מכלל האמור עולה שהמשרד לא פעל די להסדרת מדיניותו בתחום סדרי דין בגירושין ולהתאמתה לשינויים שחלו בשנים האחרונות, וזאת כדי לתת בידי עו"ס ס"ד כלים ואמצעים מספיקים כדי להתמודד עם מצבים אלה ולסייע למשפחות כנדרש. הביקורת העלתה כי על אף חומרת מקרים אלו ושכיחותם ההולכת וגדלה לא גיבש משרד הרווחה הנחיות ונוהלי עבודה בסוגיות של ניתוק קשר וניכור הורי. . מהאמור לעיל עולה כי למרות ניסיונותיו לא עלה בידי משרד הרווחה להבנות באופן מערכתי רצף של שירותים ומענים ייעודיים למשפחות בהליכי גירושין. על משרד הרווחה לפעול לגיבוש תוכנית סדורה לטיפול מערכתי במשפחות כאלה. במסגרת זו, עליו לבחון את המשאבים שנדרשים להפעלת התח נות לטיפול זוגי ומשפחתי ולקידום מיצוי הפוטנציאל של מערך זה, וכן את הדרכים כיצד לתמוך בהרחבה משמעותית של קבוצות תמיכה להורים גרושים במסגרת יח"ס והרשויות המקומיות. כמו כן, עליו לפעול על פי המלצותיו הוא לאפשר לילדים שהוריהם בסכסוך גירושין בעצימות גבוהה, וזקוקים לטיפול, לקבל מענים ייחודיים שיסייעו להם להתמודד עם המשבר המשפחתי הקשה, כדוגמת טיפול רגשי, פסיכולוגי או התנהגותי. עיכובים ממושכים אלה, מלבד העובדה שהם אינם עומדים בדרישות צווי בית המשפט, הם גם גורמים לשורה של נזקים ועלולים אף להעצים את הסכסוך הזוגי והמשבר המשפחתי תוך פגיעה בילדים. אף שהמשרד מודע לעיכובים חריגים אלו, הוא לא נקט את הפעולות הנדרשות על מנת להסיר את החסמים הגורמים לכך ולצמצם את זמני ההמתנה. .התרשים מצביע על חוסר ההלימה בין מספר התסקירים הגדל בהתמדה לבין מספר תקני עו"ס ס"ד שאינו גדל, ואף פוחת. משמעות עובדה זו היא הגברת העומס על עו"ס ס"ד ועימה ההשלכות על הטיפול במשפחות. למרות המלצות של כמה ועדות על דרכים לתיקון המצב, ואף שחלפו יותר מ-15 שנים, בעיית עומסי העבודה, זמני ההמתנה הארוכים לתסקירים והנזק הנגרם בעקבותיהם, נותרו בעינם; הנהלת המשרד לא גיבשה תוכנית אופרטיבית כדי לתת מענה למצב בעי יתי זה. העיכוב הממושך במתן התסקירים היא גם זילות החלטות שיפוטיות. על משרד הרווחה לפעול ללא דיחוי לגיבוש ויישום של תוכנית אופרטיבית אשר תיתן מענה בנוגע למצב זה. כאמור, בעקבות הביקורת החליט משרד הרווחה להקצות כ -100 תקנים של עו"ס לתחום סדרי דין כבר בשנת 2019 , ולצאת בתהליך לצביעת התקנים הייעודיים ברשויות המקומיות בתחום זה.
אף כי המצב המשפטי בענייני משמורת ומזונות ילדים אינו ברור די הצורך, עלה כי המשרד לא גיבש לעצמו תפיסת מדיניות בנוגע לסוגיות שבהן הוא מטפל, וגם לא הנחיות מקצועיות ברורות שישמשו את עו"ס ס"ד, הנדרשות להמליץ לבתי המשפט בנושאים אלה.