מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק לדעת משרד מבקר המדינה, לאור החשיבות הרבה שרואה ועדת המחירים בשיתוף פעולה עם מאסדרים נוספים, בין היתר בשל הצורך בתיאום ועקביות, ראוי כי תשקול לפעול לפתרון הקשיים המשפטיים בנושא זה. בתוך כך עליה לעגן בנהלים שיתוף פעולה בין יחידות הפיקוח וועדת המחירים לבין המאסדרים השונים, כדי לקבל שיתוף פעולה מקצועי ומחייב. קיומם של נהלים כאמור עשוי לתרום להשגת מידע ולקבלת החלטות על בסיס מידע רחב יותר ומתוך נקודת מבט רחבה יותר. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרדים האחראים להגדיר עבור עובדי יחידות הפיקוח מהם תחומי הידע הנדרשים לביצוע עבודתם, ולהפנות משאבים לביצוע הכשרות בנושאים אלו. ועדת המחירים בהרכביה השונים אחראית למוצרים מגוונים, שונים במאפייניהם, ונדרש שיקול דעת מקצועי ופרטני בהתייחסות לכל מוצר ומוצר. עם זאת, לוועדה בענפים השונים אותן סמכויות ויש להן יו"ר משותף. בכל ענף של הוועדה ננקטות שיטות עבודה שונות, עולות דילמות ונצבר ידע, ואלה משמשים כולם מקור מידע חשוב לעבודת הפיקוח. מידע כאמור היה מאפשר ליו"ר המשותף של הוועדה בענפיה השונים לתכלל את עבודת הפיקוח על המחירים תוך ראייה כוללת של מגוון המוצרים המפוקחים, ובכלל זה ליצור מתודולוגיה משותפת ואחידה, ככל האפשר, לכל הרכבי הוועדה ויחידות הפיקוח, לשתף ידיעות, תובנות ופרקטיקות לדעת משרד מבקר המדינה, מוגבלות הפיקוח וחוסר יכולתו להשפיע על המחיר היו צריכים להוביל לבדיקה עצמאית ומקצועית של משמעות הוצאת המלט מפיקוח מחירים לפי החוק, ובכלל זה שלל הסוגיות שעלו בוועדת המלט ובבדיקת רשות ההגבלים העסקיים. זאת ועוד, אמנם טרם גובשו המלצות סופיות בדבר עדכון נוסחת סוארי, אך גיבושן היה בשלב מתקדם מאוד (שכן כעולה מתשובת משרד האוצר ממאי 2015 , נכון לאותו מועד התנהל פיילוט לעדכון הנוסחה). על כן ראוי היה שתיבחן משמעות הוויתור על עדכון נוסחת סוארי למשק. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על יחידת הפיקוח, כגורם המפקח על מחירי המלט, להנחות את רואי החשבון המבקרים לבצע בדיקות לאימות נכסיה הפעילים של נשר כאמור. ולהשוות ביניהן. לדעת משרד מבקר המדינה, התחלופה הגבוהה של נציגי משרד האוצר בוועדה על ענפיה השונים מחייבת יצירת גרעין ידע, כדי לפתח זיכרון ארגוני ולשמור על רציפות בקבלת ההחלטות. ועדת המלט הוקמה כדי לגבש תכנית מפורטת לעידוד התחרות בשוק המלט. תכנית כאמור ראוי כי תסתמך על מידע מדויק, מלא ו עדכני הן מהמאסדרים והן מהשחקנים בענף. לכן בעת מינוי ועדת המלט היה על משרדי הממשלה הרלוונטיים לוודא כי יהיו לה מלוא הסמכויות הנדרשות לקבלת המידע הנחוץ. זאת ועוד, בהיווכחה כי הנתונים שבידיה אינם מלאים ומדויקים, מן הראוי היה שהוועדה תפעל לקבלת מלוא המידע האפשרי ותפנה לכלל הגופים המקצועיים הרלוונטיים לקבלת עמדתם, תוך שמירה על החיסיון החל על מידע ודוחות מסחריים שנמסרו לאותם גופים. אילו היה בידיה המידע החסר, יכלה הוועדה להפיק מידע מדויק יותר על הענף. לדעת משרד מבקר המדינה, במקרים שבהם נדרש מידע מסוים לשם קבלת החלטה, היה על הוועדה לפנות לשרים האחראים כדי שאלה יפעילו את סמכותם לקבלו. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי למרות הסתייגות רואי החשבון בסוגיית המידע על עסקים עם צדדים קשורים, ולמרות המידע בדוח המצביע על היקף ניכר של עסקאות כאלה, לא נבדק הנושא לעומקו ולא נדרש פירוט של כלל העסקאות עם בעלי עניין. רואי החשבון המבקרים בדקו את הנושא רק בחלק מהשנים, ועשו זאת באופן חלקי. יחידת הפיקוח לא דרשה בדיקה מעמיקה ולא דנה בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי סוגיית מתן ההנחות מעבר למדרג ההנחות הקבועות בהודעות המפקח היא רבת שנים. לא זו אף זו, כאמור בתשובה, בדיקה זו לא נעשתה וממילא נושא זה לא נדון. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי כדי שיחידת הפיקוח תוכל לבצע את תפקידה, כפי שעולה גם מתשובת המשרד, חיוני שיהיו בפניה התשתית העובדתית והמסמכים הנדרשים ליצירת מסד נתונים לקבלת החלטות נקודתיות ובעלות השפעה רוחבית; מסמכים כגון דוחות כספיים, הערכות שווי וחוות דעת מקצועיות. עוד יוער כי נוצר חוסר מהותי בשימור ידע הפוגע ביכולת היחידה לערוך השוואות, ביכולת הפיקוח שלה וביכולתה ליצור מומחיות ומקצועיות בבדיקת עדכון הבסיס של חברת נשר. זאת ועוד, השימוש ביועצים חיצוניים אינו מסיר מיחידת הפיקוח את האחריות להיות ערה לדילמות וסוגיות רלוונטיות. מאחריותה של היחידה לפקח על היועצים שבהם היא מסתייעת לביצוע עבודתה. נמצא כי יחידת הפיקוח על המחירים במשרד החקלאות לא קיימה התייעצות רשמית עם גורמים רלוונטיים בנוגע להשלכות של הנחות המונופול לרשתות השיווק על התחרות בענף. נמצא כי לאחר הוצאת המלט מפיקוח מחירים לפי החוק והעברתו, מתוקף ההסדר, לפיקוח המינהל, לא קיבלו גורמ י המקצוע במינהל כל הכשרה לביצוע תפקידם החדש, לא הונחו לגבי אופן יישום נוסחת הפיקוח, לא עברו חפיפה עם נציגי יחידת הפיקוח על המחירים במשרד הכלכלה , ולא הובאו לידיעתם הסוגיות העקרוניות שיש לתת את הדעת עליהן בעת יישום הנוסחה. משרד מבקר המדינה מצא כי חרף עבודתה רחבת ההיקף של ועדת המלט, לאורך כל תקופת פעולתה לא תועדו אלא שלושה מדיוניה. שקיפות ותיעוד מסודר, הנותן ביטוי לעבודתה של ועדה ממשלתית, הכרחיים לקיום מעקב ומאפשרים לציבור פיקוח ובקרה על קיומו של הליך תקין, הוגן וענייני בעבודת הוועדה. ממצאי משרד מבקר המדינה מעלים כי אף שסוגיית ההנחות שמעבר למדרג הקבוע בהודעות המפקח עלתה בדיוני ועדת המלט, בבדיקת רשות ההגבלים ובתלונה שהגיעה ליחידת הפיקוח, לא בחנו אותה לא רואי החשבון המבקרים, לא יחידת הפיקוח ו לא ועדת המחירים (כלכלה) , וממילא לא התקבלה כל החלטה כיצד יש לנהוג בה. לא זו אף זו, משיחות של נציגי משרד מבקר המדינה עם עובדי היחידה וכן ממסמכים שנבדקו עולה כי היחידה לא הייתה מודעת כלל למתן הנחות מעבר למדרג הקבוע כאמור. יובהר כי משרד מבקר המדינה מעיר בדבר חשיבות ההכרעה בסוגיה, ולא בדבר עצם מתן ההנחות מעבר למדרג הקבוע בהודעות המפקח . לו בחנה יחידת הפיקוח את מבנה ההנחות הנהוג בנשר, ייתכן שהייתה מוסיפה את ההנחות החורגות מהקבוע בהודעות המפקח לקביעת הרווח, דבר שעשוי היה להוריד את מחירו המפוקח של המלט. משלא עשתה זאת, ניתן משקל לשיקוליה המסחריים של נשר, באמצעות נוסחת הפיקוח למחיר המפוקח. עד מועד סיום הביקורת, בחלוף שלוש שנים מקבלת החלטת הממשלה הראשונה, לא הסתיימה פעולת בחינת מבנה האסדרה בישראל, ולא התקבלו המלצות על שינויים מבניים נדרשים לביטול כפילויות ולקידום יעילות. ספר הרגולטורים שפורסם הוא תוצר ראשוני שאינו מספיק למימוש המלצות הוועדות והחלטות הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר לנציבות שירות המדינה כי בהתאם להחלטת הממשלה הראשונה היה עליה לפעול לביצוע הכשרות סדירות בתחום האסדרה - עוד לפני החלטת ממשלה 708 . אם הנציבות סברה כי לא היה ביכולתה לעשות כן, היה עליה ליידע את הממשלה בדבר הקשיים העומדים בדרכה. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לשפר את מערך האסדרה ולהבטיח שהמאסדרים יפעלו לקדם את האינטרס הציבורי, על משרדי הממשלה להשלים את בחינת מבנה האסדרה בישראל ואת מתן ההמלצות על שינויים מבניים. כך אפשר יהיה לשפר את מערך האסדרה הקיים במקומות שבהם אסדרה זו נדרשת, וכפועל יוצא - להתמודד בצורה טובה יותר עם הגופים המאוסדרים. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לנסות לשמור על רמת המחירים המתאימה למשק, על ועדת המחירים לבצע בדיקות בסיס תעריף מדויקות ככל האפשר, ולעדכן את מרכיבי סלי התשומות אשר לא עודכנו שנים רבות. כמו כן יש לקבוע את תדירות עדכון בסיס התעריף למוצרים המפוקחים, בהתחשב הן בתועלת שתצמח למשק משמירה על רמת מחירים מדויקת ומתאימה, והן בעלויות הכרוכות בפעילות זו. לעדכון כאמור חשיבות רבה במיוחד במקרים שבהם פיקוח המחירים נשען על סל תשומות ישן מאוד ואין מבצעים בדיקת רווחיות שנתית המתקנת את חוסר הדיוק בסל. לדעת משרד מבקר המדינה, נוהלי עבודה חשובים לפעילות תקינה ומוסדרת של יחידות ממשלתיות. על כלל יחידות הפיקוח וועדת המחירים בענפים השונים לגבש נהלים סופיים ומאושרים בתחומי עבודתן. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שנוסחת סוארי לא עודכנה במשך שנים רבות, אף שאינה עדכנית ואינה תואמת את המציאות הכלכלית ואת התקינה החשבונאית הקיימת, וחרף העובדה שוועדת טרכטנברג, משרד מבקר המדינה והממשלה קבעו שיש לעדכנה. שימוש ועדת המחירים בענפים השונים לאורך השנים בנוסחה לא עדכנית עלול לגרום לפגיעה ביעילות הפיקוח ככלי להתמודדות עם ריכוזיות בשווקים השונים, ו עלול ליצור עיוותים בקביעת מחירים מפוקחים. רק בתחילת 2014 יצא משרד האוצר במכרז לביצוע בחינת הדוחות הכספיים של משווקים קמעונאים של כל מוצרי הצריכה והמזון המפוקחים, ובכלל זה מוצרי החלב והביצים. אף שפרק הזמן שהקצתה הממשלה לבחינת הנושא חלף מזמן, טרם הגישה ועדת המחירים לשרים הרלוונטיים המלצה בעניין זה, וממילא לא קיבלו השרים כל החלטה בו. בעקבות זאת נקבעים מחירי המזון בהתאם למרווח שאינו מעודכן. לדעת משרד מבקר המדינה, על יחידת הפיקוח (תחבורה) היה להביא נושא עקרוני זה לדיון בפני ועדת ה מחירים ולשקול מהו המנגנון הנכון לקביעת מחירי ניהול והפעלה של קורסי החובה, לפני פרסום המכרז. בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא שנציבות שירות המדינה לא פע לה לביצוע הכשרות סדירות בתחום האסדרה. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור חשיבותו והשפעתו של תפקיד המאסדרים והחובה החלה עליהם לשקול שיקולי תחרות, מן הראוי שהממשלה תפעל לספק להם הכשרות מתאימות. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר ימשיך בפעולותיו לתיקון החוק כדי לייעל את עבודת יחידות הפיקוח ולטייב את הליך קבלת ההחלטות בהן ובוועדת המחירים, וכדי לאפשר שימוש בקנסות מינהליים כאמצעי אכיפה מינהליים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר להמשיך לפעול, בשיתוף המשרדים הרלוונטיים, לקידום שינוי הפרקטיקה הנהוגה בהפחתת מוצרים לפי פרק ו' לחוק, כדי לפשט את ההליך ולייעל אותו. משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שלדעת יחידת הפיקוח היו בידיה הנתונים המספיקים לקבלת החלטה כאמור, היה מקום להיוועצות של הוועדה עם רשות ההגבלים כדי לקבל את עמדתה על ההשפעה המבנית האפשרית על המשק. .תופעת הריכוזיות קיימת בישראל כבר שנים רבות, אך בשנים האחרונות - בעקבות המחאה החברתית וגורמים נוספים - נדרשה הממשלה ביתר שאת לנקוט צעדים של ממש ליצירת שינוי ולקידום תחרות במשק כדי להפחית את יוקר המחיה. ממשלות ישראל הקימו ועדות לצורך צמצום הריכוזיות, קידום התחרות והפחתת יוקר המחיה, ומבחן יישומן של המלצות הוועדות יהיה לאורך זמן. עם זאת, בשל המאפיינים הייחודיים של ישראל, וכל עוד עומדות מול הצרכנים חברות בעלות כוח שוק ריכוזי, יש לקיים מערך אסדרה שישמש מגן מפני פגיעה בצרכנים עקב הריכוזיות. יחסי הכוחות בין הגורמים הריכוזיים לבין המאסדרים נוטים פעמים רבות לטובת הראשונים. על כן יש חשיבות לנקיטת כל הפעולות הנדרשות ליצירת בסיס מקצועי איתן, אשר יסייע למאסדרים לממש את אחריותם לשמירה על אינטרס הצרכנים ולמלא את חובתם לשקול שיקולי תחרות, ובכך להקל את יוקר המחיה. נמצא כי משרדי הממשלה לא עשו די לחיזוק מערך האסדרה ולשיפור איכותם והגברת יכולותיהם של המאסדרים. אחד ממנגנוני ההגנה המובהקים מפני חברות בעלות כוח שוק ריכוזי הוא הפיקוח על המחירים. נמצא כי שיטות הפיקוח אינן מעודכנות, וכי אין מבצעים תכלול של המידע הנצ בר ביחידות הפיקוח. הפיקוח על המחירים מבוצע ללא ראייה רחבה וברורה וללא שליטה מרכזית ועקבית על מערך הפיקוח. בפיקוח על מחיר המלט נמצאו ליקויים משמעותיים רבים בתפקודה של יחידת הפיקוח במשרד הכלכלה: היעדר ראייה כוללת של הענף המפוקח, מחדל של אי- איסוף מידע בסיסי ו אי-קבלת החלטות נדרשות. ליקויים חמורים אלה בתפקוד היחידה פוגמים בביצוע פיקוח ראוי ואפקטיבי. טיפול מקצועי ויעיל במכלול הסוגיות אשר היחידה לא טיפלה בהן היה עשוי להביא לירידה במחיר המלט ולהפחית במקצת את יוקר המחיה. בהסדר המלט נקטה הממשלה מהלך משמעותי המשלב כמה גורמי ממשלה יחדיו למציאת פתרון כולל לענף. ההסדר נועד להכניס תחרות לענף ולהביא לירידה במחיר המלט. ממצאי דוח הביקורת מעלים כי משרדי הממשלה לא הבטיחו כי מנגנון הפיקוח על המחירים יהיה יעיל ואפקטיבי, לשם יצירת הגנה מספקת מפני כוח ריכוזי במקרה שלא תיווצר התחרות הרצויה חרף התקיימות תנאי ההסדר. ממצאי דוח זה, ובייחוד אלו הנוגעים לפיקוח על נשר, מצביעים על קיומה האפשרי של תופעת "שבי רגולטורי" - המתאפיין בפערים בין מערך הפיקוח על המחירים ובין הגורמים המפוקחים מבחינת הידע שבידיהם, מקצועיותם והמשאבים שהם משקיעים. לכן, אין די בכך שמשרדי הממשלה וגורמי הפיקוח יעודדו תחרות ויפעלו לצמצום הריכוזיות. עליהם לפעול גם ליצירת "חומת מגן" מפני חברות בעלות כוח שוק ריכוזי, שתתבסס על ידע ומקצועיות ותשלב מידע מכלל גופי הממשלה, תוך שיתוף פעולה ביניהם. ההסדר שאליו הגיעו משרד הכ לכלה, רשות ההגבלים העסקיים ומשרד האוצר עם חברת נשר הוא הסדר משמעותי המקדים את לוחות הזמנים להיווצרות תחרות בענף - תחרות שהציבה ועדת המלט כמטרה. הנחת העבודה של גורמים אלו הייתה כי כניסת מתחרה לשוק המלט עדיפה על פני מתן הוראות התנהגותיות. בהתאם למדיניות זו ש ל הממשלה, הגיעו הצדדים להסכמה עם נשר בדבר הכנסת שחקן נוסף לענף והגברת התחרות בשוק הצמנט , שהיא שולטת בו באופן מובהק. הממשלה אף קבעה רשת ביטחון למקרה שלא תיווצר תחרות. אולם לצד יתרונות ההסדר, נתגלו ליקויים בתהליך גיבושו. לדעת משרד מבקר המדינה, עולה חשש כי מנגנון הפיקוח על המחירים, המשמש כרשת ביטחון נוספת להגנה מפני עליית מחירים, אינו יעיל. על משרדי האוצר והכלכלה לוודא כי מנגנון הפיקוח על מחיר המלט מיוש ם כהלכה, ובמסגרת זו לבחון כיצד ניתן לשפרו ולייעלו בלי לפגוע בהסכמות שהושגו עם נשר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי תפקידו של מערך הפיקוח אינו ריכוז שירותיהם של רואי החשבון המבקרים , אלא פיקוח מהותי ואפקטיבי על הענף המפוקח ובכלל זה קביעת מדיניות והכרעה בסוגיות מה ותיות המתעוררות במהלך העבודה השוטפת - כפי שעולה אף מתשובת משרד הכלכלה עצמו. לצורך זה על המפקח על המחירים - מתוקף תפקידו, אחריותו והסמכות הרחבה הנתונה בידיו לחקור את החברה ולקבל כל מידע בנוגע לעסקיה - להכיר היטב את מבנה הענף ואת השחקנים וכוחות השוק הפועלים בו, ועדות ממשלתיות העוסקות בנושא והחלטות של מאסדרים אחרים. כמו כן, עליו או על הבודקים מטעמו להכיר היטב את הגוף המפוקח, לרבות נכסי החברה המפוקחת, יחסיה עם חברות קשורות ולקוחותיה העיקריים, ומידע קרדינלי על פעילותה, כגון היקפי יצוא והנחות הניתנות ללקוחותיה. על יחידת הפיקוח וועדת המחירים היה לקיים מערכת פיקוח ראויה על עבודת רואי החשבון המבקרים ולוודא שיבצעו בדיקה מקיפה ויסודית. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מרכיביהם ומשקלם של הפריטים המרכיבים את סל התשומות שעליו מתבססת נשר בבקשותיה להעלות את מחיר המלט, נבדקו בשנת 2004 בהתאם לדוחות החברה לשנת 2002 ולאחר מכן בשנת 2014 עם גיבושו של הסדר המלט עם חברת נשר. חרף הזמן הרב שחלף מעדכון הרכב סל התשומות, לא פנתה היחידה עד לגיבוש ההסדר כאמור לרואה החשבון המבקר בבקשה לעדכן את הרכב סל התשומות. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור אי-הבהירות בנושא האפשרות להכרה בשערוך בחישוב ההון הפעיל ל צורך בדיקת סוארי, היה על יחידת הפיקוח להידרש לשערוכים שביצעה נשר מיד משנודע לה על כך, לבדוק את הנושא לעומק, להיוועץ בגורמים המקצועיים, לקבל החלטה ברורה ומושכלת בעניין עם ועדת המחירים, להנחות בהתאם את רואי החשבון המבקרים מטעמה כיצד לנהוג בשערוכים, ולתקן את מחיר המלט במידת הצורך. מאומדן שביצע משרד מבקר המדינה עולה לכאורה כי אי-הכרה בשערוכים האמורים, כולם או חלקם, היה בו כדי להשפיע על התשואה הנמדדת בדוח סוארי באופן שיכול היה להוריד את המחיר המפוקח של המלט. לדעת משרד מבקר המדינה, מצב שבו יחידת הפיקוח אינה מודעת, במשך שנים ארוכות, לנושאים כה מהותיים בפעילות החברה המונופוליסטית שהיא מפקחת עליה - נושאים כמו שערוכים, מתן הנחות ופעילות יצוא - מצביע על כשל משמעותי בתפקוד היחידה, הפוגם ביכולתה לקיים פיקוח ראוי, אפקטיבי ומקצועי. טיפול מקצועי ויעיל במכלול הסוגיות אשר פורטו לעיל - אשר יחידת הפיקוח לא טיפלה בהן - עשוי היה להביא לירידה במחיר ה מלט, ולהוריד במעט את יוקר המחיה.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הגורמים המנהלים את המעקב ניזונים ממידע שמוסרים להם משרדי הממשלה, יחידות הסמך או עובדי אג"ת המרכזים תחומים שונים במשרד האוצר. נמצא כי בכמה מקרים לא היה המעקב מפורט ויסודי דיו. למשל, בחלק מהמקרים לא פורטו לוחות זמנים, לא נאמר אילו חלקים בוצעו ואילו לא בוצעו ולא צוינו הסיבות לכך והקשיים בקידום יישום ההמלצות. עוד נמצא כי לא פורטו תוצאות יישום ההחלטות והשפעותיהן וכי לא נקבעה כל מתודולוגיה לביצוע המעקב. זאת ועוד, הגורמים המנהלים את המעקב לא קבעו מדדים לבחינת אפקטיביות המלצות הוועדה להשגת המטרות שלשמן ניתנו. עם זאת יצוין כי לאחר מועד סיום הביקורת ביצע משרד רה"ם עדכון מקיף ומפורט יותר של המעקב. כפועל יוצא מן האמור לעיל, ומכיוון שהחלטת הממשלה לא הטילה על אף גורם ספציפי את האחריות, אין בנמצא גורם מתכלל ליישום המלצות ועדת טרכטנברג והחלטות הממשלה שהתקבלו בעקבותיהן, ואין גורם אחד האחראי ליישומן.