רשות מקרקעי ישראל . פגמים בסדרי החכרת קרקע למוסדות ציבור למטרות ציבוריות - רשות מקרקעי ישראל משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי במסגרת בחינת הסוגיה של גביית דמי השכירות בנכסים שהוקצו למטרות ציבוריות, יש לבחון את היבטיה הכלכליים והחברתיים, ובכלל זה לבחון אם נכון שגופים שקיבלו קרקע למטרה ציבורית ישתמשו בה לצורך השכרתה, ומה יהיו תנאי השימוש בקרקע זו, גם אם מדובר בהשכרה לאותה מטרה (ראויה שלעצמה), ואם אין בכך פגיעה בקופה הציבורית. עלה כי אף שלא הומצאה לרמ"י המלצת שר כנדרש, ועדת עסקאות במרחב דרום אישרה את הקצאת הקרקע תמורת דמי חכירה סמליים, ונחתם חוזה חכירה. מאחר שהחברה הרוכשת היא חברה פרטית, שמטרותיה עסקיות בלבד, עובדת מחלקת עסקאות עירוניות דאז הי יתה צריכה להיות ערה לאפשרות שהחברה הרוכשת תשאף למקסם את פירות הנכס ולכן תשתמש ב ו שלא לפי הייעוד שנקבע לו בחוזה החכירה - "מרכז נוער ותרבות". לשם כך היה באפשרותה, למשל, להנחות את מפקחי רמ"י לסייר בנכס לפני מתן האישור להעברת הזכויות ולאחר מכן, כדי שי וודאו כי הנכס משמש על פי מטרת החוזה, אך בפועל לא ננקטו פעולות של ממש כדי להבטיח את השימוש התקין בקרקע. בביקורת עלה כי אף שבחוזה החכירה לא שונה ייעוד הקרקע, בפברואר 2011 ראשת צוות קידום עסקאות דאז במחוז ירושלים ברמ"י (להלן - ראשת צוות קידום עסקאות) ועובדת מחלקת עסקאות עירוניות דאז, שהייתה כפופה לה, החליטו כי אין מניעה לאשר את בקשת החברה להיתר הבנייה. בסופו של דבר אכן נבנו בתי מגורים על הקרקע שעל פי חוזה החכירה נועדה למטרה ציבורית. מהאמור לעיל עולה כי ראשת צוות קידום עסקאות ועובדת מחלקת עסקאות עירוניות דאז לא פעלו כנדרש מהן: הן הסכימו למתן היתר בנייה למגורים בלא ששונה ייעוד הקרקע בחוזה ה חכירה, וממילא בלא שהנהלת המחוז אישרה את שינוי בייעוד. עקב כך גם לא נגבו דמי היתר. .המצב לפיו רמ"י מחכירה למוסדות קרקעות למטרה ציבורית בדמי חכירה מופחתים, ואלה משכירים את הקרקעות לגוף ממשלתי או רשות מקומית במחיר שנקבע ביניהם, אינו עולה בקנה אחד עם תכלית הקצאת קרקע למוסדות ציבור שמעניקים את שירותיהם בחינם או בתשלום המשמש לכיסוי הוצאותיהם בלבד25. הדבר עלול להביא למעשה לייקור עלות השירות הציבורי הניתן לאזרח. אף שבעלי תפקידים בכירים במרחבים ובמטה רמ "י היו ערים לבעייתיות שבסוגיית השכרת קרקע לצד שלישי, הם לא העלו את הסוגיה לדיון בהנהלת רמ"י או במועצה . גם ההנהלה והמועצה לא יזמו דיון בסוגיה זו. 5. במועד סיום הביקורת נמצא כי מנהל אגף עסקאות בחטי בה העסקית ברמ"י עדיין לא העלה לפני הנהלת רמ"י או המועצה את הסוגי ה של השכרת נכסים שהוקצו למטרות ציבוריות לצד שלישי, אף שהצורך להסדיר סוגיה זו הועלה כאמור כבר בשנת 2010. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי להמלצת השר יש חשיבות מהותית במסגרת הקצאות אלה, ועל כן עליה לעמוד מלכתחילה על כך שתקבל המלצה זו, כדי לוודא שפעילות המוסדות שמקבלים את הקרקע תואמת את מטרת ההקצאה. הדבר נדרש על מנת להבטיח כי המטרה שלשמה מוקצית הקרקע אכן הכרחית מבחינת הצרכים הציבוריים. על פי נתוני רמ"י, בשנים 2015-2007 היא הקצתה 38 קרקעותלמוסדות ציבור . עשר מהן נבחרו באקראי לבדיקה, ונמצא כי ארבע הוקצו ב לא שניתנה המלצת השר בעניינן, כנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי אין די בדרישה להמציא תצהיר על היעדר חריגות בנייה ; דרישה שכזאת אינה מאפשרת למלא את התנאי שנקבע בהחלטת המועצה לפיו ניתן להעביר את הזכויות בנכס לצד שלישי בתנאי שהרוכש יתחייב להמשיך לממש את המטרה הציבורית שלשמה הוקצה הנכס לחכירה. כדי לאפשר לרמ"י לבחון את אופן העברת הזכויות בקרקע שהוקצתה למטרה ציבורית - בייחוד לחברה עסקית - ראוי שרמ"י תקבל לידיה את כל חלקי חוזה העברת הזכויות מהמוסד הציבורי לחב רה, לרבות פירוט של התמורה שמציעה החברה עבור הזכויות בקרקע. לאחר שתקבל את מלוא החוזה על רמ"י לבחון אם התמורה המוצעת עומדת במבחן הסבירות לקרקע שתמשיך לשמש לייעוד הציבורי הקבוע, ואם יימצא שהתמורה אינה עומדת במבחן זה, תוכל רמ"י להסיק שהעברת הזכויות המוצעת אינה עומדת לכאורה בתנאי שהיא קבעה לאישור: דהיינו, שהקרקע הזאת אכן תמשיך לשמש לייעודה הציבורי לאורך זמן. אשר על כן, על רמ"י לשקול להתנות את אישורה להעברת הזכויות בקרקע שייעודה ציבורי בכך שהיא תקבל את המסמכים הנוגעים לתמורה המוצע ת - למצער כאשר מדובר בחברה עסקית המבקשת לקבל לידיה קרקע שהוקצתה למטרה ציבורית (ואף בפטור ממכרז). זאת ועוד, העובדה שנוהל העברת זכויות אינו מחייב הכנת דוח פיקוח, אינו מייתר את הצורך שרמ"י תיתן את הדעת על הסיכונים הכרוכים בהחלטות שהיא מקבלת ותמנע את היווצרותם , למשל באמצעות פיקוח נאות ושוטף. על רמ"י לפתח מנגנון שיטתי ועקבי שבכוחו להבטיח שהעברת הזכויות בקרקע שהוקצתה למטרה ציבורית תאושר אך ורק לאחר שרמ"י תוודא כי הקרקע משמשת למטרה זו, למשל באמצעות סיורי פיקוח בשטח, וכן תבטיח כי הקרקע תמשיך לשמש לאותה תכלית בעתיד. החלטות המועצה מבטאות את מדיניותה ועל רמ"י לפעול בהתאם להן. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי עליה לבחון את תהליך האישור של שינוי בייעוד שבוצע במקרה הנדון שלא בהתאם להחלטות המועצה, לרבות את האחריות של עובדי מחוז צפון לביצוע התהליך האמור, ולפעול לתיקון המצב, בכפוף להחלטות המועצה. כמו כן עליה להבטיח שמנגנוני בקרה יפותחו ויופעלו בקביעות, כדי למנוע הישנות של ליקויים כאלה. עלה כי נושא הפיקוח והאכיפה בכל הנוגע ל קרקעות שהוקצו למטרות ציבוריות אינם נכללים בסדר יומה של החטיבה. אמנם החטיבה אוספת נתונים על כלל העבירות המבוצעות במקרקעי ישראל, אולם אין היא מסווגת אותן על פי מטרות השימוש בקרקע, שנקבעו בחוזה החכירה, ואינה מבצעת ניתוח שיטתי כדי לבחון את היקף התופעה, את חומרתה ואת נזקיה. רמ"י אינה עוקבת אפוא אחר השימוש שנעשה בפועל בקרקעות שהוקצו למטרות ציבוריות כדי לוודא שהוא תואם את חוזה החכירה. יוצא אפוא כי נכס שהוקצה למטרה ציבורית משמש במשך שנים רבות גם למטרה מסחרית, ורמ"י לא נקטה פעולות אכיפה ממשיות למניעת שימוש כאמור, אף שתפקידה למנוע זאת ואף שהיית ה ערה לשימוש האסור בקרקע כבר בשנת 2001. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי מרבית הליקויים הנוגעים לנושא, כפי שיפורטו להלן, מקורם בעיקר בהיעדר מדיניות כוללת ואינטגרטיבית שיש בה הנחיות ונוהלי עבודה ברורים וכן בסדרי עבודה לקויים של בעלי תפקידים במרחבים. בביקורת עלה כי על אף ממצאי הפיקוח, הנהלת מחוז דרום דאז ברמ"י לא עשתה בירור מעמיק בעניין השימושים האסורים בנכס ולא נקטה צעדי אכיפה, וזאת בניגוד לנוהלי רמ"י, המחייבים לנקוט פעולות בעניינם של שימושים כאמור. גם לאחר שמפקחי רמ"י מצאו, פעם אחר פעם, שחברת העובדים עושה שימושים אסורים בנכס ולאחר שנשלח לחברת העובדים מכתב התראה כאמור, הנהלת מחוז דרום דאז ברמ"י לא נקטה פעולות אכיפה כדי להפסיק שימושים אלו או כדי להשיב לעצמה את הנכס. בחלוף שלוש שנים, בפברואר 2009 ,ביקר מפקח רמ"י פעם נוספת בשטח המרכז ומצא כי נמשכו השימושים המסחריים בשטחי המרכז. מהמסמכים עולה כי ראשת תחום עסקאות עירוניות דאז במחוז דרום ברמ"י לא חזרה על דרישתה של רמ"י להפסיק לאלתר את השימושים האסורים. אם כן , רמ"י לא פעלה לפי החלטת המועצה ועל פי חוזה החכירה ולא דרשה מהסוכנות להשיב את המרכז לרשותה, אף שרובו לא שימש למטרה ציבורית אלא למטרות מסחריות. בביקורת עלה כי כבר לאחר כשלושה חודשים, ב נובמבר 2011 , אישרה הנהלת מחוז צפון דאז ברמ"י (סגן מנהל המחוז דאז, ראש אגף גבייה דאז במחוז והיועצת המשפטית המחוזית דאז), שינוי במטרת החכירה ממרכז קליטה ומגורי עולים לדירות מגורים לפרטיים. לעתים שינוי בייעוד של קרקע - ובייחוד מייעוד שהוא "מטרה ציבורית" לייעוד של מגורים - עשוי לגלם פוטנציאל להטבה כלכלית שתצמח לחוכר בעקבות שינוי זה. לכן לא בכדי נקבעו הסדרים בנוגע לתהליך כזה - כאמור, הסמכות לשנות ייעוד בקרקע שהוקצתה למטרה ציבורית, בנכסים ששטחם 7,000 -5,000 מ"ר, נתונה, על פי החלטה 1136 , למועצת מקרקעי ישראל או לוועדת המשנה שהיא הסמיכה. לפיכך האישור שנתנה הנהלת מחוז צפון לשינוי בייעוד לא עלה בקנה אחד עם החלטת המועצה וניתן ללא סמכות. לא זו אף זו, השינוי התבצע רק שלושה חודשים לאחר שהנהלת רמ"י אישרה את הארכת החכירה והתייחסה באופן ברור וחד -משמעי לייעוד הציבורי של הקרקע. יוצא אפוא כי במשך יותר מעשור ידעה הנהלת מחוז דרום דאז ברמ"י שברוב שטח המרכז נעשה שימוש למטרות שאינן ציבוריות, בניגוד לחוזה החכירה. אף על פי כן, היא לא מילאה את חובתה לחייב שימוש תקין בקרקע ולא פעלה די להפסקת החריגה, ויש לראות זאת בחומרה. זאת ועוד, נמצא כי ממרץ 2010 רמ"י לא דרשה מהסוכנות תשלום בעבור השימוש החורג שהיא עשתה בקרקע. .מהממצאים עולה כי במשך שנים רבות התעלמה רמ"י מכך שמוסדות ציבור השתמשו בנכסים שהוקצו להם למטרות ציבוריות בניגוד לחוזי החכירה, וכי היא לא פעלה די במישור של פיקוח ואכיפה כדי להפסיק שימושים אלה, דבר שיש בו כדי לפגוע באכיפה בכלל ובעבודתם ו במאמציהם של המפקחים בפרט. יתירה מכך, גם כאשר מפקחי רמ"י התריעו על שימוש מסחרי בנכסים, רמ"י לא נקטה צעדים בכדי להפסיקו וגם משנת 2010 .לא דרשה תשלום בגינו בכך כשלה רמ"י בכל הנוגע ל אחריותה הציבורית ולתפקידה כגורם המפקח על השימוש בקרקעות כנדרש בחוק ובהתאם לחוזי החכירה. .על רמ"י להפנות משאבים לטיפול בסוגיה זו ולייחד תשומת לב רבה במישור הניהולי כדי להבטיח כי הקרקעות המיועדות למטרות ציבוריות משמשות בהתאם לייעודן. אם חוכר משתמש למטרה מסחרית בקרקע שהוקצתה לו למטרה ציבורית בלבד, על רמ"י לאכוף את הפסקת השימוש האמור או לדרוש השבתה בהתאם להחלטות המועצה. .קרקע היא משאב לאומי יקר ערך שיש מחסור תמידי בו, ולכן על רמ"י - שתפקידה העיקרי הוא לנהל את מקרקעי ישראל - לשמור בנאמנות עליה ולהקצותה בזהירות. מועצת מקרקעי ישראל החליטה כי לעתים צריך להקצות קרקע למוסדות ציבור, לרבות עמותות, כדי לאפשר השגת מטרות ציבוריות, ובהן מטרות בתחום החינוך, הרווחה, הדת והתרבות. על רקע זה גיבשה המועצה בהחלטותיה מדיניות בנוגע לאופן יישומו של צורך זה - לאילו גופים אפשר להקצות קרקע ובאילו תנאים. על הקצאות אלו חלות המגבלות החוקיות שנוספו עם הזמן בחוק חובת המכרזים ובתקנות חובת המכרזים. יודגש כי הקצאות קרקע אלו כוללות פטור ממכרז או הפחתה בדמי החכירה, שהם בגדר הטבות כלכליות ניכרות ותנאים מועדפים. תנאים אלו עשויים להיות מוצדקים אך ורק כאשר הקרקעות אכן מוקצות למטרות ציבוריות לשירות הכלל. כדי לגדר את השימוש הייעודי בקרקעות שהוקצו למטרות ציבוריות קבעה המועצה כי לבעל זכויות חכירה בקרקע שנמסרה למטרה ציבורית תעמוד הזכות רק כל עוד הקרקע תשמש למטרה שלשמה ניתנה ולה בלבד. ממצאי הביקורת מלמדים כי , לא אחת, המדיניות ממומשת באופן לקוי עוד משלב הקצאת הקרקע, עבור בשלב הבקרה והמעקב לגבי השימוש בקרקע וכלה באכיפה, והנפגע מכך בסופו של דבר הוא הציבור. בדוח הועלתה גם סוגיה שעל רמ"י להביא לפני המועצה: המועצה לא קבעה מדיניות אשר לאפשרות של חוכר להשכיר לצד שלישי קרקע שהוקצתה לו למטרה ציבורית. על רמ"י להגביר את הבקרה על תהליך הקצאת הקרקע כדי לוודא שהוא מבוצע על פי ההוראות והכללים שנקבעו בהחלטות המועצה ובנוהלי רמ"י. יש גם להגביר את הפיקוח והאכיפה על השימוש בקרקעות שהוקצו ולתרגם יעד זה ליעדי ביצוע בתכנית העבודה של חטיבת השמירה ברמ"י. בכך יימנע שימוש אסור בקרקע שבשל הקצאתה למטרות ציבוריות נקבעו עבורה הטבות כפטור ממכרז ותשלומים מופחתים. על המועצה לקבוע מדיניות ברורה בנוגע להשכרת קרקע שהוקצתה למטרה ציבורית לצד שלישי. .מנגנוני השליטה והבקרה שהנהלת רמ"י מפעילה בכל הנוגע לתהליכי ההקצאות המבוצעות במרחבים העסקיים שלה, ובייחוד ההקצאות למטרות ציבוריות בפטור ממכרז, שבהן ניתנות הטבות כלכליות ניכרות, לא מנעו ביצוע של עסקאות שאינן עולות בקנה אחד עם החלטות המועצה. הליקויים נמצאו בתהליך הקצאת הקרקע למוסדות ציבור במקרים אשר טופלו ואושרו במרחבים העסקיים של רמ"י. יש אפוא צורך להגביר את הפיקוח ואת הבקרה של יחידות המטה בחטיבה העסקית על תהליך ההקצאה שבוצע במרחבים כדי לוודא כי הוא מבוצע על פי ההוראות והכללים שנקבעו בחוק, בהחלטות המועצה ובנהלים של רמ"י. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי העברת הזכויות הרלוונטית (לחברה ב') בוצעה רק בשנת 2013 . באותה עת הייתה בתוקף החלטה113633 הקובעת כי נדרש לתת זכות ראשונה לרכישה לרשות המקומית וכן חלה החובה להבטיח כי הנכס ימשיך לשמש למטרה ציבורית. עולה שלרמ"י חסר מנגנון שיטתי ועקבי שבכוחו להבטיח כי גם לאחר העברת זכויות בנכס שהוקצה למטרה ציבורית, הוא ימשיך לשמש לתכליתו ולייעודו. על רמ"י לבצע בדק בית מעמיק בנוגע לאופן תפקודה במקרים שתוארו לעיל ובה בעת עליה לפעול למזעור הנזק שנגרם לקופה הציבורית. אשר לקרקעות המוקצות למטרות ציבוריות ובתנאים מועדפים, על רמ"י לבחון אם ראוי כלל לאפשר העברת הזכויות בקרקעות אלה לחברות עסקיות פרטיות, שכן האפשרות להעבירן עלולה לפגוע בשוויון ההזדמנויות, באינטרס הציבורי ובקופה הציבורית. .על הנהלת רמ"י להעלות לפני המועצה את סוגיית השכרתה של קרקע ציבורית לצד שלישי ואת סוגיית חידוש תקופות החכירה אם מוסד ציבורי אינו משתמש בעצמו בנכסים או אינו ממלא את הוראות חוזה החכירה ואינו פועל להשגת התכלית שלשמה ניתן למוסדות פטור ממכרז והופחתו דמי החכירה של הקרקע שהוקצתה להם. על המועצה לקבל החלטה עקרונית בשאלה אם להתיר השכרה של קרקע לצד שלישי כאמור, ואם כן - באילו תנאים. בביקורת עלה כי בשנים שלאחר קבלת ההחלטה, 2015-2007 , רמ"י אפשרה לחוכרים להעביר לצד שלישי את זכויותיהם בכ-300 מקריםבהם הקרקעות הוקצו למטרות ציבוריות. לבדיקה נבחרו שמונה מקרים באופן אקראי, והתברר כי בשלושה מהם לא הוצע לרשות מקומית לרכוש את הזכויות, ואף על פי כן אישרה רמ"י את העברתן. בשני מקרים אישרה רמ"י להעביר את הזכויות בקרקע בלא שהיא הבטיחה שהקרקע תמשיך להיות מנוצלת למטרה ציבורית. בפועל הקרקע לא נוצלה למטרה ציבורית שנים רבות, ורמ"י לא אכפה על בעלי הזכויות את החובה, על פי חוזה החכירה, להשתמש בקרקע למטרה הציבורית. להלן פרטים: בביקורת עלה כי רמ"י לא דר שה לתת לרשות המקומית עדיפות ראשונה לעניין הזכות לרכוש את הזכויות בנכס, כנדרש בהחלטות המועצה. עוד עלה כי אף שכאמור חברה ב' הביאה לידיעת רמ"י שבכוונתה להקים על הקרקע פרויקט דירות, רמ"י אישרה את העברת הזכויות בלא שנקטה כל פעולה כדי להבטיח שהקרקע תמשיך לשמש רק למטרה הציבורית שלשמה היא הוקצתה מלכתחילה. בביקורת עלה כי במתכונת ההסדרה הקיימת מתעוררות אי -בהירויות: אין הלימה מלאה בין המגבלות שנקבעו בתקנות חובת המכרזים לכללים שנקבעו בהחלטות המועצה שבנושא . למשל, על פי התקנות רמ"י יכולה להעניק זכויות במקרקעין ל"צורכי ציבור" רק במסגרת התקשרות עם רשות מקומית15; ומוסדות ציבור אחרים, למשל עמותה, לא אוזכרו כגופים שיכולים להיות זכאים לקבלת מקרקעין ל"צורכי ציבור". אמנם בתקנה 3(30 ), ברשימת הפטורים ה"כלליים"16 , נקבעכי ניתן להתקשר בפטור ממכרז "לביצוע מיזם אשר יפעל ללא כוונת רווח" עבור מטרות דומות לאלו המוזכרות בהחלטות המועצה כ"מטרה ציבורית", אך אין חפיפה מלאה בין המטרות ש פורטו בתקנה לבין המטרות שפורטו בהחלטות המועצה. זאת ועוד, החלטות המועצה אף מאפשרות להוסיף לרשימ ת המטרות שבגינן ניתן פטור ממכרז מטרות שלא פורטו בתקנה, והדבר עלול לגרום לאי -התאמה בין הוראות שבחקיקה להחלטת המועצה. אי-בהירות נוספת בתקנה 3(30 )- מהתקנה לא ברור א ם בכך שמחוקק המשנה קבע שאפשר להעניק פטור ממכרז לשם "ביצוע מיזם אשר יפעל ללא כוונת רווח", הוא התכוון לכלול בו גם הקצאה של מקרקעין, ולא של שירותים או כספים בלבד, שכן לפי התקנה, כל התקשרות כפופה לבחינה אם "מדובר בבקשה לרכישת שירותים ולא לתמיכה". בנסיבות אלו, ולנוכח העובדה כי לנושא עשויות להיות השפעות מרחיקות לכת מהבחינה הציבורית, על המועצה ורמ"י, בשיתוף עם משרד המשפטים, לבחון בחינה מעמיקה את הכללים שקבעה המועצה בדבר התנאים שבהם רמ"י רשאית להקצות קרקע ישירות ל"מוסד ציבורי" ואת מידת התאמתן לנורמות הקבועות בחוק ח ובת המכרזים והתקנות. בחינה זו תאפשר לוודא כי רמ"י מקצה קרקעות על פי תשתית נורמטיבית מוצקה, ותיצור הלימה מלאה בין הכללים שקבעה המועצה לכללים שנקבעו בחוק חובת המכרזים ובתקנות שהותקנו על פיו בתחום זה. נמצא כי באחד המקרים - דירות לעולים בקריית שמונה - אישרה, בשנת 2011 , הנהלת מחוז צפון דאז ברמ"ישינוי בייעוד הקרקע אף שהסמכות לכך הייתה של המועצה בלבד. זוהי חריגה חמורה מסדרי מינהל תקין, כמפורט להלן:
משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי החלטה 1471 התקבלה רק ביוני 2016 , והפעולות שבהן עוסקת הביקורת בוצעו עוד בפברואר 2011 . לפיכך היה על רמ"י לפעול על פי החלטה1136 , שהייתה תקפה במועד המקרה. בהחלטה זו נקבע מפורשות כי היא חלה על כלל הנכסים אשר הוקצו ללא מכרז למטרות ציבוריות, ולא רק על נכס ששולמו בעבורו דמי חכירה פחותים מ - 100% . על כן, על רמ"י לבחון ביסודיות את תהליך קבלת ההחלטות בעניין נכס זה ולהפיק לקחים בנושא. עוד יוער כי גם אם החל טה 1471 הייתה בתוקף, הרי שהיא חלה על נכסים שהוקצו עד 17.5.65, ושבעת הקצאתם נישומה הקרקע לפי ייעוד ציבורי, ולנוכח האמור לעיל היא חלה גם על הנכס הנדון.