רשויות מקומיות . המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם מתשובות ראשי הרשויות לשאלון עלה כי כמחציתם פנו לקבלת חוות דעת משפטית נוספת על זו שנתן היועץ המשפטי הקבוע לרשות. מתשובות היועצים המשפטיים לשאלון עלה כי כרבע מהם מודעים לפנייה של ראש הרשות שבה הם מכהנים לקבלת חוות דעת כאמור. מפניות ראשי הרשויות לקבלת חוות דעת 11%-בסופו של דבר, רק בכ נוספת אימצה המועצה את חוות הדעת המשפטית הנוספת על זו של היועץ מהמקרים התקבלה חוות הדעת הנוספת 17%-המשפטי הקבוע של הרשות. ב ללא אישור המועצה כנדרש על פי דין. על הרשויות להקפיד לפעול בכל הנוגע לקבלת חוות דעת משפטית נוספת בהתאם להנחיות כל דין, ולצמצם את השימוש בפנייה לקבלת חוות דעת שונה מזו של היועץ המשפטי הקבוע של הרשות רק לנסיבות מיוחדות. ההתנהלות המתוארת לעיל מציגה את הקשיים שעימם מתמודדים יועצים משפטיים במסגרת עבודתם ותפקידם בשמירה על קיום הוראות החוק והמינהל התקין ברשויות המקומיות. משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד הפנים יבחן דרכים למתן מענה לשומרי סף המתמודדים עם לחצים וקשיים במסגרת תפקידם, וכי יחדד את הנחיותיו לנבחרי הציבור ולשומרי הסף בדבר הימנעות ממתן מכתבי הערכה לנבחרי הציבור על ידי הדרג המקצועי. מהמועצות המקומיות14% מתשובות ראשי הרשויות לשאלונים עלה כי רק מהמועצות האזוריות מעסיקות יועץ משפטי פנימי. יצוין עוד כי 11%-ו מהתשובות המילוליות של ראשי הרשויות לשאלון עלו גם טענות לקשיים בזמינות היועצים המשפטיים החיצוניים. ניכר כי מרבית הרשויות המקומיות שאינן מחויבות לכך נמנעות מלמנות יועץ משפטי פנימי ומעדיפות להמשיך להעסיק יועץ משפטי חיצוני. מומלץ כי הרשויות המקומיות שאינן מחויבות להעסיק יועץ משפטי פנימי תבצענה הערכה מפעם לפעם בכל הנוגע למדיניותן בנושא, לרבות בהיבטים של שימור הידע הארגוני וזמינות היועצים המשפטיים. יוצא אפוא כי יש רשויות שבהן תחומים כגון ניסוח צווים וחוקי עזר, מתחומי הליבה של רשות מקומית, מטופלים באמצעות יועץ משפטי חיצוני. מן הראוי כי תחומי הליבה של הרשות המקומית יסופקו על ידי היועץ המשפטי הפנימי. ביקורת המדינה העלתה כי משרד הפנים נתן אישור פרטני להגדיל ללא מכרז את היקף משרתו של מבקר המועצה האזורית גוש עציון וזאת בלי שנתן את הדעת לתפקודו של המבקר. משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד הפנים יבחן מתן הנחיה לכלל מבקרי הרשויות המקומיות לפעול על פי תקני הביקורת הנהוגים בעולם בתחום . אימוץ תקנים מקצועיים מפורטים לביקורת יכול לסייע למבקר הרשות 81זה לנהל את הביקורת על פי אמות המידה הראויות. לב השרון משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את המבקרים שערכו ביקורת בתחום אבטחת המידע והסייבר. יודגש כי על מבקר הרשות להקיף בביקורתו את תחומי הליבה של הרשות ולעסוק בנושאים שבהם חשיפת הרשות לסיכונים גדולה ומחייבת היערכות הולמת, לרבות פעילויות כלכליות מהותיות, כדי להגביר את מועילות הביקורת וטיוב עבודת הרשות. מומלץ כי משרד הפנים יחדד את ההנחיות בעניין עריכת סקר סיכונים עדכני, ויפעל להדרכת המבקרים בכל הנוגע למתודולוגיית עריכת הסקרים. עוד מומלץ כי המבקרים יפעלו לעריכת ביקורות בתחומי ליבה וסיכונים עתידיים - ובפרט בתחום אבטחת המידע והסייבר. אף כי רובם המכריע של המבקרים הכינו תוכניות עבודה, ראוי שבקביעת תוכנית העבודה ובקביעת סדרי העדיפויות לביקורת יתבססו המבקרים על תוצאות סקר הסיכונים שנערך לרשות, כפי שנדרש בחוזר מנכ"ל משרד הפנים. משרד מבקר המדינה מעיר למבקרי הרשויות האמורות כי אי-הגשת דוח ביקורת חוטאת לליבת עיסוקם. משרד מבקר המדינה מעיר לרשויות האמורות, שבהן לא הוגשו דוחות ביקורת כלל או שהוגשו דוחות דו-שנתיים או דוחות ביקורת באיחור ניכר, כי בהיעדר דוחות ביקורת, מבקר הרשות אינו ממלא את תפקידו לבקר את הרשות למען שיפור וטיוב של התנהלותה. אי-הקפדה שיטתית על הגשת דוח הביקורת במועד והגשתו באיחור ניכר עלולות להפחית מהעדכניות והרלוונטיות של הממצאים ולעכב את תיקון הליקויים שהועלו בביקורת, ובכך לפגוע במועילותה. על מבקר הרשות לקבוע את תוכנית הביקורת ולוחות הזמנים לביצועה בשים לב למועד ההגשה הקבוע בדין ולמשאבים העומדים לרשותו לביצוע עבודת הביקורת. מינוי היועץ המשפטי נדרש על פי חוק ועליו ללוות את פעילותה של הרשות מההיבט המשפטי. לצד תפקידו בקידום ובמימוש של יעדי הרשות, הוא נדרש לוודא כי פעילות הרשות תתנהל על פי דין והוא משמש כאחד ממנגנוני הבקרה המרכזיים ברשות. לאורך השנים השתנה מעמדו של היועץ המשפטי מיועץ בלבד לשותף פעיל בתהליכי קבלת ההחלטות ברשות. על כן מתחדד הצורך בבחינה עיתית של המשך מתן השירות על ידי יועץ משפטי חיצוני ברשויות שאינן מחויבות בהעסקת יועץ משפטי עובד הרשות. מהשאלונים עלה כי קיים שיתוף פעולה בין מרבית ראשי הרשויות והיועצים המשפטיים, וכי ראשי הרשויות אף העידו על שביעות רצון מתפקודם של היועצים המשפטיים. עם זאת בביקורת עלה כי לעיתים היועצים המשפטיים נתקלים בקשיים בשמירה על המינהל התקין והאינטרס הציבורי. ראוי כי משרד הפנים יפעל לחיזוק התמיכה ביועצים המשפטיים. עולה כי קיים פער משמעותי בין עיריות לבין מועצות אזוריות ומקומיות . 208ביחס לכוחו של ראש הרשות המקומית במינוי עובדים כמחצית מהיועצים המשפטיים דיווחו כי לא מצאו מענה כשנדרשו לכך מהגורם המאסדר - משרד הפנים. במענה לפניות היועצים למשרדי הממשלה נמצאו פערים בין המגזר היהודי לבין המגזר הלא-יהודי. מתן גיבוי ליועצים המשפטיים ברשויות המקומיות ומענה בזמן אמת ישפר את תפקודם והתנהלותם. מהיועצים 14%-מתשובות היועצים המשפטיים לשאלונים עלה כי כ המשפטיים הפנימיים מכהנים ללא עורכי דין נוספים בלשכה המשפטית. על היועצים המשפטיים ברשויות מקומיות ובוועדות המקומיות לתכנון ובנייה לפעול לקיים את הנחיות משרד הפנים, בשיתוף פעולה עם הנהלת הרשות המקומית. ראוי כי משרד הפנים יחזק את התמיכה ביועצים המשפטיים שאמונים על יישום הנחיות משרד הפנים ברשויות, וכאמור ניצבים בפני קשיים נוכח היותם חלק מהמארג העירוני ברשות. העובדה שעמידה איתנה של גזבר על מילוי תפקידו בהתאם לדין מעמידה אותו תחת פגיעות חוזרות ונשנות בו ובמשפחתו אינה מתקבלת על הדעת. המקרה לעיל מדגיש עד כמה מרכזי ורגיש תפקידו של הגזבר, ועד כמה גדול היקף הלחצים שהוא מתמודד עימם. המצב הקיים דורש כי גורמי האכיפה ומשרד הפנים ייתנו את דעתם ביתר שאת ליצירת מנגנוני הגנה למקרי קיצון כדוגמת זה של המועצה המקומית פורדיס. ,תפקידיו של הגזבר על פי דין עלולים ליצור ניגוד בין ראש הרשות והנבחרים היכולים לבקש להגדיל את ההוצאות, ובין גזבר הרשות שנדרש לצמצמן. מהשאלון עולה כי מצב כספי ירוד של הרשות עלול לחדד ניגוד זה ולהעמיד את הגזבר בלחצים כבדים. בד בבד, ראש הרשות ונבחריה האחרים עלולים לחוש שהם מוגבלים בצעדיהם וביכולתם לפעול לפי ראייתם הציבורית. מתוקף תפקידו ומעצם מעמדו כאחראי לניהול תקציבי הרשות מחד גיסא, ולנוכח כפיפותו לראש הרשות מאידך גיסא, נמצא הגזבר על מסלול התנגשות פוטנציאלי עם ראש הרשות ועם הדרג הנבחר; זאת בייחוד אם הגזבר יידרש לציית להוראות שלכאורה אינן עולות בקנה אחד עם הדין ויש להן השלכות על תקציב הרשות. אי לכך יש משמעות גדולה לעיגון מעמדו של הגזבר כשומר סף ולהגנה על עצמאותו ואי-תלותו בגורמים שעליהם הוא מפקח ושאותם הוא מבקר. ברוב המכריע של השאלונים דיווחו ראשי הרשויות והגזברים על שיתוף פעולה טוב ביניהם, וראשי הרשויות אף העידו על שביעות רצון מתפקודם של הגזברים. עם זאת הממצאים שלעיל מעלים כי בצד החובות והאחריות הכבדה המוטלת על הגזברים, חלקם נתקל בקשיים לשמור על תקציב הרשות המקומית ולמלא את חובות הפיקוח המוטלות עליהם כלפי נבחרי הרשות. הממצאים מצביעים גם על הצורך בהסדרה ברורה של מעמד הגזבר בהיררכיה הארגונית ובהנחיה וסיוע מקצועי למימוש סמכויותיו. הדוגמאות להתנכלות לגזברים אגב מילוי תפקידם, המאפיינת בעיקר רשויות מהמגזר הלא-יהודי ומועצות מקומיות, הן חמורות. דוגמאות וממצאים אלה מלמדים כי על משרד הפנים לגבש כלים להתמודדות עם מצבי קיצון כלפי הגזבר ועליו להמשיך לבדוק נושא זה. הדוגמאות לעיל לדוחות קצרי היקף, דלי תוכן וממצאים וחזרה על ביקורות שנעשו ממחישות את החשיבות בהערכת דוחות הביקורת לפי אמות מידה כמותיות ואיכותיות, ואת העובדה שאין די במעקב אחר עצם הגשת הדוחות. עוד נמצא כי משרד הפנים עוקב אחר הגשת הדוחות וקיום דיונים בהם בוועדת הביקורת, במליאת המועצה ובצוות לתיקון ליקויים באמצעות דיווחי רואי החשבון החיצוניים ובאמצעות האגף לביקורת ברשויות המקומיות. עם זאת הוא אינו נוקט פעולה כלפי מבקרי רשויות שאינם מגישים דוחות, לא כל שכן כלפי אלו שלא שולחים אליו העתק מהדוחות שכתבו. גם אין מבררים מדוע לא הוגשו הדוחות, ואין למעשה סנקציה כלפי מבקר שלא מגיש דוחות ולא מבצע את תפקידו ללא הסבר מספק לכך. מומלץ כי משרד הפנים יבחן מיסוד מנגנון סדיר למעקב אחר הגשת דוחות מבקרי הרשויות, לרבות בדבר תוכנם ואיכותם, בדרך שתטייב את עבודת הביקורת בכלל הרשויות ותאפשר למשרד הפנים להיעזר בממצאי הביקורת בהליך קבלת ההחלטות ככלי משלים לממצאי הביקורת של רואי החשבון החיצוניים. ביקורת המדינה העלתה כי משרד הפנים לא נקט פעולות לבירור הטעם לאי-ביצוע תפקיד המבקר לאורך השנים, למעט משלוח הודעת תזכורת אחת לשנה. אף שהדברים היו ידועים לנוגעים נתן המשרד אישור פרטני להגדיל ללא מכרז 2018 בדבר, בנובמבר ואישר כי 100%-את היקף משרתו של מבקר עיריית ביתר עילית ל משכר מנכ"ל. 90%-שיעור שכרו יעמוד על כ - 2014 דוחות ביקורת ברשויות המקומיות לשנים91-צוות הביקורת עיין ב :93 מהם21-. להלן ממצאים שעלו ב מהאמור עולה כי לא קיימת אחידות בנושא כפיפותו המינהלית והמקצועית של הגזבר. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לבחון את האפשרות להסדיר את סוגיית כפיפותו של הגזבר ברשות המקומית, כדי להגביר את האמון ושיתוף הפעולה בינו ובין הגורמים הבכירים ברשות. מהרשויות, החשבים באגפים השונים אינם כפופים כלל - מינהלית 2%-למעשה ב או מקצועית - לגזברים, אלא לגורמים אחרים ברשות, כמו מנהלי האגפים. מומלץ שמשרד הפנים יבחן את הסדרת מעמדם של החשבים ואת הממשק בינם לבין גזברי הרשות המקומית. מהם ננקטו 10%-מתשובות היועצים המשפטיים הפנימיים עלה כי כנגד כ מהם ננקטו הליכי פיטורין. מתשובות ראשי 12%-הליכים משמעתיים וכלפי כ . 176 נקטו בהליכים לפיטורי היועץ המשפטי13%-הרשויות לשאלון עלה כי כ מתשובות היועצים המשפטיים לשאלון עלה, כי יותר מרבע מהם דיווחו שסבלו מהתנכלויות בחמש השנים האחרונות מצד גורמים ברשות. עיון בתשובות המילוליות העלה כי מרבית ההתנכלויות שעליהן דיווחו היו מצד ראש הרשות וחברי המועצה. עוד עלה מהתשובות המילוליות כי חלק מההתנכלויות קיבלו ביטוי בניסיונות העמדה לדין משמעתי וניסיונות לפטרם, אך יצוין כי לא כל הליך משמעתי או הליך פיטורין משמעו התנכלות. הביקורת העלתה מקרים כמפורט להלן שבהם היועצים המשפטיים הפנימיים והחיצוניים של רשויות מקומיות נמצאו נתונים ללחצים, כאשר נדרש אישור משפטי לפעולות הרשות והעומד בראשה שלא תמיד עלו בקנה אחד עם הדין או המינהל התקין. מוצע כי משרד הפנים ייתן דעתו לקשיים שאיתם מתמודדים הגזברים ביישום הוראותיו, בפרט כשהן נוגעות לנבחרים ולבכירים ברשות. אי-אישור תקציב רשות מקומית במועד מקשה על הנהלתה להוציא לפועל את מדיניותה באופן מיטבי. הדברים מבטאים את חשיבות שיתוף הפעולה בין בכירי הרשות ובין גזברה. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי הממצאים העולים מהתשובות של ראשי הרשויות והגזברים לשאלונים מצביעים על שיתוף פעולה הדוק בין שני בעלי התפקידים האמורים, ואף על הערכה גבוהה יחסית של ראשי הרשויות כלפי עבודת הגזבר, גם ברשויות הסובלות מגירעונות תקציביים. המקרה המתואר מדגים ביתר שאת עד כמה מרכזי תפקידו של גזבר הרשות ועד כמה חיוני שיתוף הפעולה בין בכירי הרשות ובין גזברה. יש להניח כי יחסים תקינים ושיתוף פעולה בין ראש המועצה שנבחר לתפקידו ובין גזבר הרשות היו מונעים, או לכל הפחות מפחיתים, את הקשיים בגיבוש תקציב מאוזן. היה ראוי כי המועצה והגזבר היו פונים מבעוד מועד, כשנתקלו בקשיים לגבש תקציב, אל הממונה על המחוז במשרד הפנים בבקשה לקבל סיוע או הנחיות לגיבוש התקציב האמור. פילוח הנתונים בין רשויות איתנות או יציבות ובין שאר הרשויות מעלה, כי ברשויות שאינן מוגדרות איתנות או יציבות שיעור הגזברים המסכימים במידה רבה או רבה מאוד עם האמירה "אני זוכה לשיתוף פעולה מצד גורמים ברשות בשמירה על ביטחונה של קופת הרשות" יורד , 51%-. שיעור המסכימים עם האמירה יורד עוד יותר, ל 69%- לכ 79%-מכ בתשובות הגזברים מהרשויות במגזר הלא-יהודי. פילוח הנתונים בין רשויות איתנות או יציבות ובין שאר הרשויות מעלה עוד, כי ברשויות שאינן מוגדרות איתנות או יציבות שיעור הגזברים המסכימים במידה רבה או רבה מאוד עם האמירה "במסגרת תפקידי אני נתקל מדי פעם בקשיים (משפטיים/מימוניים/ביורוקרטיים וכו') בשמירה על ביטחונה . כלומר ברשויות שאינן מוגדרות 47%- לכ37%-של קופת הרשות" עולה מכ איתנות או יציבות חשים הגזברים כי הם נתקלים בקשיים משפטיים, מימוניים או בירוקרטיים רבים יותר לעומת גזברי הרשויות היציבות, וחשים שהם זוכים לפחות שיתוף פעולה מצד גורמים ברשות בשמירה על ביטחונה של הקופה. מנתוני משרד הפנים עלה כי על אף הקבוע בחוזר המנכ"ל התקבלו רשויות מקומיות 52%-העתקי דוחות ביקורת במשרד הפנים רק מכ . 2017 - 2015 בממוצע בשנים מהגזברים מסכימים במידה רבה או רבה מאוד עם 82% מהתשובות עלה כי האמירה "במסגרת תפקידי אני זוכה לשיתוף פעולה מצד גורמים ברשות ביישום תפקידי בפיקוח על שמירת מסגרת התקציב". הסכמה זו בולטת במיוחד .10- ל7 ברשויות במגזר היהודי או ברשויות שמעמדן החברתי-כלכלי נע בין מהגזברים מסכימים במידה רבה או רבה מאוד 42%-עוד עלה מהתשובות כי כ עם האמירה "במסגרת תפקידי אני נתקל מדי פעם בקשיים (משפטיים/ מימוניים/ביורוקרטיים וכו') בשמירת מסגרת תקציב הרשות". פילוח הנתונים בתרשים לעיל מעלה, כי שיעור הגזברים המסכימים עם האמירה במידה רבה או רבה מאוד ברשויות מקומיות שאינן מוגדרות . עוד עלה כי ברשויות מקומיות 53%- לכ42%-כאיתנות או יציבות עולה מכ שאינן איתנות או יציבות נתקלו הגזברים בקשיים משפטיים, מימוניים או בירוקרטיים רבים יותר, וזכו לפחות שיתוף פעולה מצד גורמים ברשות בשמירה על מסגרת התקציב. מהמתואר לעיל, ובייחוד ממכתבו של הממונה על המחוז, עולה כי גזבר המועצה חווה התנכלויות קשות מעצם מילוי תפקידו. מומלץ כי משרד הפנים יבחן את הצורך באסדרה אחודה של הנושאים הנוגעים לביקורת הפנימית בכלל הרשויות המקומיות, בדגש על מאפייניהן השונים. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי חלק ניכר מהגזברים קיבלו את הסיוע המקצועי שהם נדרשו לו. עם זאת על משרד הפנים להבטיח שיח בונה עם כלל הגזברים במטרה לשפר את יחסי הגומלין בינו ובינם. כמו כן עליו לתת דעתו לטענות על אי-קבלת סיוע מקצועי ממנו, איכות ההשתלמויות שהוא מציע והקושי להבין את הנחיותיו. במהלך הביקורת לא היה בידי האגפים האמונים על הנושא במשרד הפנים מידע על רשויות שקיבלו את אישור שר הפנים להעסקת מבקר בהיקף משרה נמוך מכפי שהדין מחייב. לכן לא ניתן לדעת אם התקבל אישור כאמור לגבי הרשויות המקומיות שבהן מועסק מבקר בהיקף משרה המחייב קבלת אישור זה. מן הראוי כי משרד הפנים יאגם את נתוני האישורים שנתן השר להעסקת מבקר בהיקף משרה נמוך מכפי שנקבע בדין, וכן יעקוב אחר המשך נחיצות אישורים אלו. הביקורת העלתה כי משרד הפנים אינו מאגם נתונים על היקף העסקת המבקרים ברשויות המקומיות, דבר המאפשר את העסקתם בכמה רשויות בו זמנית תוך חריגה מהיקף ההעסקה המרבי שקבע המשרד. במצב דברים זה מתאפשרת גם העסקת מבקרים בהיקף העסקה נמוך מהיקף ההעסקה המזערי שנקבע בדין. מן הראוי כי משרד הפנים יעגן בהנחיות או בחוזר מנכ"ל את עמדתו על היקף ההעסקה המרבי של המבקרים, כדי שמגבלה זו תובא לידיעת הרשויות. כמו כן, מן הראוי כי משרד הפנים יאגם את הנתונים על היקף העסקת מבקרי הרשויות. יש בקביעת שיעור מזערי לתקציב ולתקינה בלשכות מבקרי העיריות משום חיזוק מהותי לאי-תלותו של מבקר העירייה, אולם תקנות אלו אינן חלות על מועצות מקומיות ואזוריות. העסקת עובדים נוספים לצד המבקר יכולה להגדיל את מועילות הביקורת, בייחוד משום שעל פי חוק הרשויות המקומיות (ממונה , מבקר הרשות אמור על פי רוב 2008-על תלונות הציבור), התשס"ח 82%-לשמש גם הממונה על תלונות הציבור בה. למרות זאת נמצא כי בכ מהרשויות המקומיות לא מונו עובדים נוספים בלשכת המבקר. זאת ועוד, מתשובות המבקרים לשאלונים עולה כי אף אחת מהמועצות האזוריות אינה מעסיקה עובדי ביקורת נוספים מלבד המבקר, אף כי חלקן מנהלות תקציב גבוה מזה של עיריות שונות ומספר תושביהן עולה אף הוא על זה של עיריות שונות.
משרד מבקר המדינה מציין את התקנת התקנים לעיריות וממליץ כי משרד הפנים יידרש לסוגיית קביעת שיעור מזערי לתקציב ולתקינה גם בנוגע למועצות מקומיות ואזוריות. הדברים מקבלים משנה תוקף לאור העובדה . 20,000 מועצות מקומיות ואזוריות שמספר תושביהן עולה על30-שיש כ