משרד האנרגייה . קידום תחום הכרייה והחציבה בישראל מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי ל-1125 מחצבות שהושבו לרמ"י בשנים2000 - 2015 יש עתודות חומר גלם של כ- 290,000,000 טונות ועד למועד סיום הביקורת הן טרם שווקו. בתמ"א 14 ב סומנו אחד עשר אתרים לבחינת חציבה בתת-הקרקע. בהוראות התמ"א הנחיות לסימול אתרים לבחינת חציבה בתת-הקרקע ובהן מציינים כי מוסד התכנון הדן בתוכנ ית לשיקום מחצבה הצמודה לסימון ייתן דעתו לצרכים עתידיים של חציבה בתת הקרקע. בשל צרכים אלו יהיה אפשר לשמור על האפשרות לחצוב בתת-הקרקע. עם זאת, טרם נקבעו הנחיות מפורטות ליישום חציבה בתת הקרקע. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי מינהל התכנון פועל לאישור תמ"א 40 , אך לא פעל לזיהוי צרכים הנוגעים לשימושים עתידיים בחללים תת-קרקעיים. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לעמוד ביעדי אספקת העתודות הנדרשות למשק עד לשנת 2040 על מינהל התכנון ומשרד האנרגייה לבחון את כלל המקרים שבהם קיימת חפיפה בין תכנון אתרי חציבה לבין תוכניות בנייה אחרות ולשקול פתרונות אפשריים. בשל החשיבות הקריטית שיש למחצבת מודיעים להיצע חומרי הגלם למרכז הארץ, על משרד הביטחון ומשרד האנרגייה לפעול לסיום התיאומים והאישורים הנדרשים בעניינה ולבחון את הנושא גם ביחס למחצבות נוספות הנמצאות בשטחים ביטחוניים. .מהאמור לעיל עולה, כי כאשר חומר הגלם (עודפי החפירה) אינו חומר מבוקש, יש קושי לשווקו במסגרת מכרז 57 ,. קושי זה נובע, בין היתר, ממחיר התמלוג שמבקשים ברמ"י אשר בשלו לעיתים רכישת חומרי הגלם אינה כדאית. לאור אי-הצלחתם של שיעור ניכר מהמכרזים ששיווקה רמ"י, המדינה אינה זוכה לקבל תמלוגים בגין חלק מעודפי העפר, אינה מנצלת את העודפים ואף נדרשת לטפל בהם בעצמה, על כל העלויות. כל עוד עודפי העפר אינם מטופלים, הם נערמים והופכים למפגע סביבתי. על רמ"י לבחון את הסוגיה ולגבש פתרונות כדי שעודפי העפר ינוצלו ניצול מיטבי. מהאמור לעיל עולה כי קיימים קשיים ועיכובים רבים במוסדות התכנון בקידום וביישום פרויקט השינוע המסילתי אשר תיכנן מינהל התכנון ואושר במועצה הארצית לתכנון ולבנייה. ללא קידום נושא השינוע המסילת י, ללא יישומו וללא הקמת מסופי טעינה ופריקה, יש חשש למחסור בחומרי חציבה במרכז הארץ כבר ב -2025 . משרד מבקר המדינה העיר בעבר כי קידומם של פרויקטים חיוניים, במיוחד בתחום התשתיות, מעוכב שנים רבות בשל הליכי תכנון ארוכים מאוד 44. לדעת משרד מבקר המדינה, על מינהל התכנון "לשלב ידיים" עם רכבת מטענים ולגבש פתרונות אפשריים בטווח הזמן הקרוב ולקדם תכנון מיידי של המסילות ושל מסופי הפריקה והטעינה. כן עליהם להנחות את מוסדות התכנון בדבר חשיבותו של השינוע המסילתי ליישום תמ"א 14.ב נמצא כי טרם נקבעה בנוהל חובת תיאום מוקדם בין יזמים וגורמים רלוונטיים לבין המפקח על המכרות. עוד עולה כי עד מועד סיום הביקורת מינהל התכנון טרם הפיץ נוהל למחוזות בנושא ניצול חומר גלם לפני פיתוח. כדי לקדם תכנון מפורט ולאפשר הפעלה של מחצבות אשר נמצאות בקצה תחום השיפוט, על הוועדות הגיאוגרפיות לקבל החלטות בהקדם ולבחון את נושא הסדרת הצדק החלוקתי בין הרשויות המקומיות. משרד מבקר המדינה ממליץ לרמ"י לפרסם מכרזים לשיווק מחצבות זמן רב יותר לפני מועד השבתן לרמ"י. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי טרם בוצע פיילוט של כרייה תת-קרקעית. יתרה מזאת, נמצא כי טרם נקבעו כללים שיאפשרו כרייה תת-קרקעית, והנושא עדיין נבחן ברמ"י. לפי תוכנית המתגבשת במוסדות התכנון ונמצאת בשלבי תכנון ראשונים יתאפשרו בעתיד חציבה תת-קרקעית ואף אחסון בחלל שייווצר. מוצע כי משרד האנרגייה, רמ"י וגופי המחקר והתקינה יפעלו לקדם את הפיילוט ויגבירו את התיאום ביניהם. מבקר המדינה ציין כבר בדוח קודם 53 ,כי הלכה למעשה חובה זו אינה ממומשת מאחר שהוראת התכ"ם אינה חלה על חברות ממשלתיות, רשויות מקומיות ומשרד הביטחון. מוצע כי החובה תחול גם על גופים אלו. לחלופין, מוצע כי המשרד להגנת הסביבה יבחן את האפשרות להסדי ר את חובת הפינוי של פסולת בניין לצורך מיחזורה באמצעות הרשויות המקומיות. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את העובדה שבשנת 2018 פרסמה רמ"י מכרזים לשתי תוכניות שבהן ייעשה ניצול לפני פיתוח: תמ"ל 1011 - קריית גת מערב (אתר חרסית לתעשיית המלט) ותת"ל 82 - אתר סולרי דימונה - דרום. במכרז הראשון נבחר מפעיל, אך במועד סיום הביקורת טרם החל בעבודתו; ובמכרז השני נקבע זוכה, אך הוא לא הצליח לממש את תנאי המכרז והמכרז בוטל. דהיינו, בשטחים של 100 דונם ומעלה שבהם מקודמות תוכניות מפורטות לפיתוח מגורים ותעסוקה טרם נעשה בפועל ניצול של חומרי גלם לפני פיתוח. נמצא כי מתוך 71 המחצבות הפעילות (כפי שהופיעו במערכת הממוחשבת של משרד האנרגייה), תשע מחצבות פועלות ללא הסכם בכתב עם רמ"י. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי עליה להשלים בהקדם את עריכת ההסכמים ואת חתימתם עם כלל מפעילי המחצבות. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הפעולות שביצעה רמ"י להגברת האכיפה. עם זאת, אף שחלפו כשלוש שנים מאז הוטל עליה להכין מתווה לפתרון, טרם הוכן מתווה זה. על רמ"י מוטלת אחריות ציבורית לוודא שהמדינה מקבלת את מלוא התמלוגים בגין חומרי החציבה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגייה כי יש להקפיד על ניסוח הרישיונות בהתאם לתוספת הרביעית לפקודת המכרות. באגף המכרות יש שלושה מפקחים האחראים למגוון תחומים ביותר ממאה מחצבות. כדי לתכנן את הביקורים ואת הבקרות נדרש תכנון מיטבי, יעיל וחסכוני; נדרשת תוכנית עבודה מסודרת המבוססת על מודיעין ועל מידע שאוספים גם גורמי פיקוח נוספים. ראוי כי ממונה יאשר את תוכנית העבודה. יש לבססה על תעדוף ביקורות לפי מחצבות ותחומי הביקורת. כמו כן, מוצע לשקול להכין הנחיות מפורטות לביקורת על מחצבה פעילה והנחיות מפורטות לביקורת על מחצבה לא פעילה. משרד מבקר המדינה מציין כי הגם שניכר שהפיקוח של משרד האנרגייה מתבצע באופן סדור ובתדירות של שלוש ביקורות בשנה בממוצע בכל מחצבה פעילה, תוכנית העבודה היא כלי ניהולי ארוך טווח המאפשר בקרה הן על העמידה ביעדים והן על פעילות העובדים, וכן נקבעים בה בין היתר סדרי עדיפויות. שימוש בתוכניות עבודה מסודרות אינו מונע את האפשרות לגמישות מצד אחד ומצד שני מאפשר פיקוח שיטתי גם באמצעי ביקורת מתקדמים, כגון תצלומי אוויר ומפות מדידה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהוספת כלי אכיפה מנהליים "רכים" יותר בחקיקה, כגון עיצום כספי16 , תעלה יכולתו של המפקח על המכרות לאכוף את תנאי הרישיון בד בבד עם מילוי תפקידו: לדאוג לאספקת חומרי חציבה. לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי כי נושאים אלו, ובייחוד הטלת הערבות וקביעת היקפה הכספי, יוסדרו בנוהל אחיד, שקוף ושוויוני. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגייה כי המערכת הממוחשבת שהוא מנהל אינה מעודכנת דיה ובחלק מהמקרים אף מציגה תמונת מצב שאינה נכונה. ניהול איכותי ואפקטיבי של תחום החציבה מצריך מידע עדכני, מבוסס ורלוונטי. על משרד האנרגייה לעדכן את המערכת הממוחשבת בהקדם. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האנרגייה, לרמ"י, למשרד להגנת הסביבה ולרשויות המקומיות לשתף פעולה ולחלוק במידע בהליכים מסודרים ובקביעות, זאת כדי שיוכלו לקבל תמונה מלאה על מצב המחצבות ולפקח עליהן פיקוח יעיל ומיטבי. .הנתונים בדבר ביקוש צפוי גבוה יותר מדגישים ביתר שאת את הצורך לאשר תוכניות מפורטות לאתרי המחצבות המופיעים בתמ"א 14 ב ולשווקם, וכן לנקוט בהקדם את האמצעים המשלימים המפורטים בתמ"א. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי עליה לפעול לשיווק המחצבות כדי לדאוג לאספקת חומר גלם סדירה ואמינה העונה על צורכי המשק. .הפיתוח הפיזי של מדינת ישראל מתבסס, בין היתר, על ענף הבנייה והסלילה. ענף זה הוא כלי חיוני לשגשוג, להתקדמות חברתית ולפיתוח כלכלי, ולכן הוא נחשב ענף אסטרטגי במשק הישראלי. ע נף הבנייה והסלילה היה במשך שנים רבות, מאז הקמת המדינה, אחד המובילים בפעילות הכלכלית של המשק הישראלי. חומרי חציבה הם משאב הכרחי לפיתוח הכלכלי והפיזי של המשק. יתרה מזאת, בשנים האחרונות חל גידול בביקוש לבנייה בכלל ולבנייה למגורים בפרט. בשל אי-רציפות באספקה של חומרי חציבה ומחסור בהם במשק תיתכן השפעה הן על ההיצע של חומרים אלו בענף והן על המחירים בו. על אף ההיערכות המקדימה למחסור הצפוי בחומרי חציבה, מממצאי דוח זה עולה כי כעשור לאחר אישור מסמך המדיניות, המדינה מתקשה במבחן המעשה. תכנונן של מחצבות ושיווקן מתעכבים, חלק מהאמצעים המשלימים - ההכרחיים ליישום התמ"א - טרם בוצעו וחלקם מתעכבים. אגף המכרות במשרד האנרגייה, אשר פועל לקידום הכרייה והחציבה וליישום התמ"א, לא קיבל את מלוא הסמכויות הנדרשות כדי לשמש גוף מנהל ומתכלל, ונדרשים לו כלים נוספים כדי ליישם את מדיניות האכיפה שבו. כמו כן, אגף המכרות נדרש לשפר שיפר ניכר את ניהול המידע שברשותו ואת ריכוזו, כדי שבכל רגע נתון מקבלי ההחלטות יוכלו לעיין בנתונים מדויקים. מן הראוי שמשרדי הממשלה ישתפו פעולה ליישום ההמלצות במסמך המדיניות, על מנת להמנע ממצב שמדינת ישראל תקלע למחסור בחומרי חציבה, דבר שעלול לגרום לעיכוב בפיתוח, לעלייה במחירים של חומרי הגלם לענף הבנייה ולגידול ביוקר המחיה. כבר בדוח קודם 62 העיר מבקר המדינה כי על גורמי התכנון לגבש כלים ובאמצעותם יבטיחו כי במסגרת תכנון סטטוטורי של תשתיות יובאו בחשבון כל השיקולים הנוגעים לשמירה על חיי אדם, על איכותם ועל בריאותו. עוד צוין כי על גורמי התכנון, ובהם משרד הבריאות, להגדיר קריטריונים ברורים ומדידים לשימוש באותם כלים, על אף הקושי הכרוך בכך, לשלבם בתהליכי ה תכנון, וזאת בשיתוף פעולה עם כל הגורמים המעורבים בנושא. מהאמור לעיל עולה כי אף שמשרדי הממשלה פעלו, הם לא הצליחו לגבש המלצות למתודולוגיה מוסכמת להערכת הסיכון הבריאותי. במצב זה של חוסר הסכמה בנוגע למתודולוגיה, מלבד ההשלכות האפשריות על בריאות הציבור, ייתכן עיכוב ניכר בהקמת מחצבות חדשות ובהרחבת מחצבות קיימות וייתכן מחסור בחומרי חציבה במשק. לצד הקמת הגוף, מוצע כי משרד האנרגייה ומשרד להגנת הסביבה יבחנו יחד עם משרד האוצר שימוש במודל תמריצים כלכליים לשם עידוד השימוש בחומרים ממוחזרים. .אתר קריית גת צפון, הסמוך לקריית גת, ואתר קדמה צפון, הסמוך לקריית מלאכי, נכללו בתמ"א 14 ב. בשל חפיפה בין תוכניות הבנייה למגורים בהרחבות לערים אלו, אשר כעת דנים בהן בוועדה לתוכניות בנייה במשרד הבינוי והשיכון, לבין אתרי החציבה, יש ספק רב אם אתרים אלו יוקמו. מוועדת המעקב עלה כי אם יאושרו התוכניות למגורים להרחבת ערים אלו, לא ניתן יהיה לעמוד ביעדי אספקת העתודות הנדרשות ב תמ"א לשנת 2040. תמ"א 14 ב אושרה כשמונה שנים לאחר אישור מסמך המדיניות. משרד מבקר המדינה מציין כי במשך התקופה שבין אישור תמ"א 14 ב לאישור מסמך המדיניות לא היה גוף מתכלל שהוטל עליו לעקוב אחר התקדמות משרדי הממשלה בביצו ע האמצעים המשלימים לצורך יישום מסמך המדיניות, ולא נקבעו לוחות זמנים לביצוע האמצעים המשלימים שהוטלו על משרדי הממשלה. האמור מדגיש את הצורך בקביעת גוף מתכלל כאמור. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי אף שחלפו כתשע שנים מאישור מסמך המדיניות ועד מועד סיום הביקורת, גוף שמטרתו ניהול חומרי גלם ממוחזרים - עצמאי או במסגרת המשרד להגנת הסביבה - טרם הוקם.
היות שסמכויותיו של אגף המכרות במשרד האנרגייה לא הורחבו לכלל התחומים המפורטים לעיל, יכולתו לשמש גוף מתכלל בנושא הכרייה והחציבה מוגבלת ותלויה בשיתוף הפעולה של הגופים האחרים האחראים לחלק מתחומים אלה. מוצע כי הממשלה, באמצעות משרד האנרגייה, תבחן את הצורך לקבוע גוף ממשלתי מתכלל או מתכונת פעולה אחרת בנושא זה.