המועצה להשכלה גבוהה . התקצוב וההפעלה של מעונות סטודנטים - הוועדה לתכנון ותקצוב (ות_ת) יוצא אם כן כי סדר העדיפות שקבעה הוות"ת לא בא לידי ביטוי בסדר הקמת המעונות, מאחר שהוות"ת לא ביססה אותו על תכנית סדורה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הוות"ת להכין תכנית כוללת למערך המעונות בראייה כלל -ארצית, ולקבוע את אמות המידה לנחיצות הקמתם ותקצובם לפי צרכים ומאפיינים של המוסדות6 . משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה העברית כי העובדה ששיעורי התפוסה המחויבים על פי ההסכם עם ועדת הקרנות לא השתנו ביחס להסכם עם היזם, מעלה חשש שהאוניברסיטה לא תצליח לעמוד בהם ותיאלץ לשאת בהפרשי ההכנסות. משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ת כי לפי ממצאי בדיקתו לעתים חל שינוי של מאות שקלים בגובה שכר הדירה לשותף בחדר, בין שלב ההצעות לבין המחיר בפועל. למשל, המכללה האקדמית תל אביב-יפו הצהירה בשלב בחינת ההצעות על ידי הוות"ת כי שכר הדירה לשותף בחדר יהיה 1,250 ש"ח ובסטודיו 1,650 ש"ח, אולם בפוע ל שכר הדירה לשותף בחדר הוא 1,550 - 1,350 ש"ח ובסטודיו 2,100 -1,776 ש"ח; אוניברסיטת בר -אילן הצהירה בשלב בחינת ההצעות כי שכר דירה לשותף בחדר יהיה 1,500 -1,325 ,ש"ח אולם בפועל הוא 1,750 -1,520 ש"ח; ואוניברסיטת בן -גוריון בנגב הצהירה בשלב בחינת ההצעות כי שכר הדירה יהיה 1,000- 1,350 ש"ח, ולאחר בחינה מחודשת במאי 2015 ציינה כי יעמוד על 1,500 -1,200 .ש"ח נמצא שאמנם רמ"י קבעה למוסדות תעריף שכר דירה מרבי, אולם המוסדות קבעו תעריף גבוה הרבה יותר ממנו. אף על פי כן רמ"י לא נקטה צעדים כנגד אותם מוסדות, כפי שיפורט בדוגמאות להלן. עוד עלה כי אף שבאפריל 2012 החליטה הנהלת רמ"י לקבוע תעריף שכר דירה מרבי בכל הסכם, היא לא נהגה כך בהסכמיה עם שניים מהמוסדות: המכללה האקדמית כנרת ומכללת רופין. בזאת מנעה אפשרות לפקח על שכר הדירה שיקבעו. משרד מבקר המדינה מעיר למוסדות על שקבעו שכר דירה גבוה מזה שאישרה רמ"י בלי לקבל את אישורה לכך. כמו כן משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י על ש לא אכפ ה את התעריף שקבעה; בעקבות זאת שכר הדירה שמשלמים הסטודנטים אינו מביא לידי ביטוי את תקציבי הסיוע ו את ההטבות בנוגע לקרקע. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי כי הפעלת מעונות סטודנטים, שאחת מתכליותיה המרכזיות היא הנגשת הלימודים עבור אוכלוסיות שמתקשות לשאת בעלויות, תניב רווחים לאוניברסיטה באמצעות ועדת הקרנות שלה. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת אוניברסיטת תל אביב כי בהתעלמה ממקום מגורי הסטודנט היא עש ויה שלא להגשים את תכלית המעונות - הנגשה של המוסדות האקדמיים לזקוקים להם. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לאוניברסיטה כי בתהליך הגרלת המעונות עליה לשקול גם את מצבו הסוציו -אקונומי של הסטודנט. יו"ר ועדת החינוך של ה כנסת שותף לדעה זו, ובישיבה במרץ 2012 ציין כי לא ייתכן שמצב סוציו -אקונומי איננו חלק מהקריטריונים לקבלת זכאות למעונות. דעה דומה הביעה הוות"ת בדיון בצורכי תושבי הפריפריה ב ספטמבר 2012 , שצוין בו כי נבצר מ צעירים בפריפריה ללמוד בערים הגדולות בגלל העלויות, ולכן יש חשיבות לזמינות המעונות בעיר. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהנהלת האוניברסיטה תשקול לבסס את אכלוס כל המעונות שבתחומה גם על קריטריונים המתעדפים שיקולים סוציו-אקונומיים. יש טעם לפגם בכך שהמעונות החדשים נפתחים לכול בהגרלה שוויונית, ללא העדפה לאף קבוצת אוכלוסייה, ואילו המעונות הישנים מיועדים למי שמתגורר הרחק מהאוניברסיטה שבעיר תל אביב יפו. הביקורת העלתה כי למרות החלטת מועצת מקרקעי ישראל מאוגוסט 2011 , הנהלת רמ"ילא קבעה מנגנוני פיקוח, בקרה או סנקציות וממילא לא התייעצה לשם כך עם המל"ג או עם הוות"ת, כנדרש מהחלטתה. בהמשך לכך, באפריל 2012 החליטה הנהלת רמ"י כי מוסד שתוקצה לו קרקע לבניית מעונות ידווח לרמ"י ול וות"ת ע ל אופן ביצוע המכרז , על ניהול המעונות ו על מחירי השכירות. בביקורת נמצא כי חלק מהמוסדות הגישו לאישור הוות"ת באפריל 2012 . הצעה להקמת מעונות ששכר הדירה בהם דומה לזה שבשוק החופשי: .אוניברסיטת בר-אילן הציעה מודל כלכלי ולפיו שכר הדירה למיטה יהיה .1,500 -1,325 ש"ח, כשבאותה עת בשוק החופשי היה המחיר 1,500 -1,400 .ש"ח למיטה, כפי שד יווח המוסד עצמו; המכללה האקדמית כנרת הציעה שכר .דירה למיטה של כ- 1,100 ש"ח ליחיד, לעומת 1170 ש"ח בשוק החופשי; .והמכללה האקדמית תל אביב -יפו הציעה שכר דירה של 1,250 ש"ח למיטה ו - .1,650 ש"ח לדירת יחיד, ובשוק החופשי היה התעריף על פי דיווח המוסד .1,650 -1,335 ש"ח לחדר. .משרד מבק ר המדינה מעיר לוות"ת ולרמ"י, אשר אישרו את המודלים האמורים, כי היו צריכות לעמוד על כך שמתן הסיוע להקמת המעונות יבוא לידי ביטוי בהפחתת שכר הדירה. משרד מבקר המדינה מציין כי למגורים במעונות יש גם חסרונות, כגון מרחב מחיה מצומצם וחוסר פרטיות, שלא ניתן לכמת אותם אך יש לשקפם בפער בין שכר הדירה במעונות לזה הקיים בשוק הפרטי. ולראיה, אף שלד עת האוניברסיטה גובה שכר הדירה משקף גם הוצאות אחרות, עלה בביקורת (ראו להלן) שעובדה זו אינה משפיעה על רצון הסטודנטים להתגורר במעונות, וכי בפועל יש קשיים באכלוסם. יוצא אם כן כי הוות"ת ביקשה להסדיר את הפיקוח על גובה שכר הדירה במעונות של המוסדות שהם גופים מתוקצבים, אולם המוסדות שאינם מתוקצבים נותרו ללא כל פיקוח. על רמ"י והוות"ת לגבש תכנית סדורה לפיקוח שוטף על גובה שכר הדירה במעונות הסטודנטים שנבנו בסיוען, אם בהקצאת הקרקע ואם בהקצאת התקציבים, וזאת בכל המוסדות - הן המתוקצבים, והן (לגבי רמ"י) אלו שאינם מתוקצבים. בביקורת עלה שהוות"ת אישרה את הבקשה לסיוע בלי לתת את הדעת על קיומו של חוזה התקשרות מוקדם עם היזם, שהמוסד מחויב לתנאים שנקבעו בו. בביקורת נמצא כי רמ"י והוות"ת פעלו ללא תיאום ואישרו תעריפי שכר דירה שונים למרכז הבינתחומי הרצליה. להלן הפרטים: הביקורת העלתה שנכון ליולי 2015, אף שהוות"ת הודיעה כי בכוונתה לשקול את הסוגיה, היא טרם הוסדרה. בהיעדר מקורות מימון עצמי, המוסדות לא החלו לקדם את בניית המעונות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הוות"ת לדון בבקשת המוסדות לאפשר להם - אם הם בעלי יציבות ואיתנות פיננסית - לגייס מימון לבניית מעונות באמצעות הלוואות, ולהשיב לבקשות אלו תוך פרק זמן סביר. משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ת כי מאחר שלא בחנה חלופות לאופן היישום של פרויקטי הקמת המעונות ובחרה באפשרות היחידה שהוצעה לה - שיתוף יזם ובנייה והפעלה בשיטת ה- BOT ; ומאחר שלא עמדה על השלכות שיטה זו על היתכנות יישומה במוסדות על פי מאפייניהם הייחודיים - המוסדות לא הצליחו, בסופו של דבר, לממש את תקציב הסיוע שהועמד לרשותן, והפרויקטים לא יצאו לפועל. עולה מכך שהתקציב המיועד לסיוע בהקמת המעונות במוסדות אלו הפך להיות בלתי -ישים. נוכח קשיי המימון שהמוסדות נתקלו בהם בבואם להקים מעונות, מאחר שהם שוכנים באזורי פריפריה שבהם הכדאיות הכלכלית בבניית המעונות נמוכה ואף שלילית - ראוי היה שהוות"ת תבחן מקורות מימון חלופיים לזה שאימצה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הוות"ת ל גבש חלופות בנות ביצוע שיאפשרו לממש את התכניות להקמת מעונות בפריפריה. לדעת משרד מבקר המדינה, למגורים במעונות יש גם חסרונות, כגון מרחב מחיה מצומצם וחוסר פרטיות, שלא ניתן לכמת אותם אך יש לשקפם בפער בין שכר הדירה במעונות לזה הקיים בשוק הפרטי. אוניברסיטת תל אבי ב אמנם בנתה מעונות ללא קשר לתכנית של ה וות"ת , אולם לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה כי האוניברסיטה, בהיותה מוסד ציבורי הנהנה מכספי ציבור, תפעל להבטחת נגישות ההשכלה הגבוהה למי שידו אינה משגת, גם באמצעות העמדת מעונות בשכר דירה זול משכר הדירה בשוק החופשי. שכר הדירה במעונות : יוצא אם כן כי כבר במועד רכישת המעונות נקבע כי שכר הדירה לא יהיה נמוך מזה הקיים בשוק החופשי. מצב זה החריף ביולי 2015 כדלקמן: שכר הדירה שגובה האוניברסיטה העברית בדירות שניים-שלושה חדרים הוא 1,520 ש"ח למיטה לחודש - גבוה מהתעריף למיטה בדירות ב גודל זה בשוק החופשי, העומד על 1,300 ש"ח בממוצע, כפי שמפרסמים הלמ"ס ומשרד הבינוי והשיכון. אשר על כן, לפחות מבחינת גובה שכר הדירה אין זו הצעה אטרקטיבית שתעודד סטודנטים להתגורר במעונות. על פי תנאי הסף של הוות"ת, הסיוע לבניית מעונות יינתן רק לפרויקטים חדשים. בביקורת נמצא כי הוות"ת לא תמיד עמדה על קיום תנאי סף זה. באפריל 2012 הגישה חברה חיצונית7 שרמ"י נעזרה בשירותיה המלצות על מוסדות שניתן להקצות להם מקרקעין להקמת מעונות. עלה כי רמ"י לא דרשה מהחברה לבסס את המלצותיה על בדיקות בדבר יכולתם הכלכלית של המוסדות להקים את המעונות. עוד עלה כי לגבי חלק מהמוסדות ציינה החברה החיצונית כי אינם זכאים לסיוע מהוות"ת (עובדה המקשה על ההיתכנות הכלכלית), אך למרות זאת הקצתה להם רמ"י קרקע להקמת מעונות. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי מאחר שהוות"ת ביצעה בדיקות כלכליות רק בנוגע למוסדות שנכללו בתכנית שלה, ראוי היה שרמ"י תבצע בדיקות למוסדות שלא נכללו בתכנית. בפועל הקצתה רמ"י קרקע ות לבניית מעונות בלא בדיקת היתכנות כלכלית, ואכן, כל המוסדות שזכו לסיוע של רמ"י בלבד לא הצליחו להקים מעונות. עובדה זו משתקפת גם בתשובת קריית החינוך גבעת וושינגטון למבקר המדינה מאוקטובר 2015 , שבה ציינה כי כבר יש בידיה תכניות מאושרות על ידי כל הגורמים והיא מוכנה וערוכה לתחילת הקמת המעונות אם תתוקצב. גם המכללה האקדמית לחינוך חמדת הדרום ציינה בתשובתה למבקר המדינה מנובמבר 2015 כי בשל קשיי תקציב אינה מסוגלת לבנות את המעונות. בשנת 2012 פרסמה רמ"י רשימת מוסדות שב כוונתה להקצות להם קרקע להקמת 10,000 .חדרי מעונותביולי 2013 דיווחה הנהלת רמ"י למועצה כי הקצתה קרקע להקמת כ - 9,300 חדרי מעונות. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת רמ"י כי אמנם בכך התקדמה לקראת גיבוש תכנית שלכאורה עונה על הדרישה לבניית 10,000 חדרים, אך בפועל היו חל ק מ ההחלטות שהתקבלו בנוגע להקצאות אלו לא ישימות, שכן רמ"י לא ביצעה בדיקות מקדמיות בדבר הסיכוי להתממשות ההקצאות לכדי פרויקטים להקמת מעונות. מכאן שתמונת המצב שהוצגה למועצה לא שיקפה נאמנה את השגת יעדי הקצאת הקרקע לבניית מעונות. משרד מבקר המדינה מעיר כי כיוון שמדובר בהקצאה ללא תמורה ובמוסדות ללא כוונת רווח, היה על רמ"י לבקש מהחברה החיצונית לקיים בדיקות היתכנות כלכליות. בביקורת עלה שרמ"י עצמה לא עמדה בתנאי הסף שקבעה: כשישה חודשים בלבד לאחר קבלת ההחלטה האמורה, באוקטובר 2012 , החליטה הנהלת רמ"י להקצות מקרקעין למכללות שמספר הסטודנטים בה ן נמוך בהרבה מ - 2,500 . למשל, היא אישרה הקצאת מקרקעין למרכז האקדמי רופין - קמפוס מכמורת, לקמפוס שדה בוקר של אוניברסיטת בן -גוריון, לקריית החינוך גבעת וושינגטון, למכללה האקדמית לחינוך חמדת הדרום ולמכללת אורות ישראל, לשם הקמת 1,132 חדרי מעונות (בכולם גם יחד), אף שנכון למועד קבלת ההחלטה למדו בכל אחד מהמוסדות פחות מ - 2,500 סטודנטים. רמ"י עשתה כן אף שידעה שהוות"ת לא תכלול מוסדות בסדר גודל זה בתכנית לתקצוב הקמת מעונות. רמ"י לא נימקה את חריגתה מתנאי הסף שקבעה; בכך הפכה את החלטתה שלה לאות מתה. משרד מבקר המדינה רואה טעם לפגם בעובדה שרמ"י לא פעלה לסיום המחלוקות הכספיות עם המכללה לפני הקצאת הקרקע. משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ת ולרמ"י כי כפי שפורט לעיל, למרבית הפרויקטים לא הייתה היתכנות מלכתחילה, ללא קשר לסיבות שהן הציגו בתשובותיהן. בביקורת עלה כי בניגוד להחלטת המועצה, רמ"י לא התייעצה עם הוות"ת לגבי גיבוש תנאי המכרז להקצאת הקרקע וקביעת מנגנוני הפיקוח על הקמת המעונות ועל הפעלתם. לדעת משרד מבקר המדינה , הקרקע הוקצתה למטרה ראויה - הקמת מעונות לסטודנטים, וגם המטרה שבבסיס ההקצא ה ללא תמורה - לספק מגורים לסטודנטים בעלות נמוכה ממחירי השוק ולהשפיע אגב כך גם על מחירי הדיור - היא מטרה ברוכה. עם זאת, משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי עליה לתת את הדעת על כך שהקרקע הוקצתה לגוף שאינו מתוקצב על ידי הוות"ת ושהיבטיו המ ינהליים אינם מפוקחים ב מלואם על יד יה, ויכולתה לפקח על הלימה בין הייעוד שבשלו ניתנה הקרקע ללא תמורה לבין השימוש בה מוגבלת. על הוות"ת ורמ"י להבטיח , באמצעים העומדים לרשות ן, כי גובה שכר הדירה ו השימוש בקרקע יתאמו את מטרות ההקצאה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי שאלת הקצאת הקרקעות למכללות בלתי- מתוקצבות תיבחן על ידי היועץ המשפטי לממשלה בכללותה, לרבות ההיבט של הקצאה לשם הקמת מעונות סטודנטים; זאת על רקע הצורך לתת פתרונות דיור לסטודנטים. בעקבות המלצת משרד מבקר המדינה הודיע היועץ המשפטי של רמ"י כי העביר את הנושא לבחינת היועץ המשפטי לממשלה. הביקורת העלתה כי הוות"ת לא דרשה מהחברה החיצונית להציג לה חלופות למקורות המימון החיצוני והסתפקה באפשרות אחת - שיטת ה- BOT ,)(ודומות לה שהיא השיטה שבה צברה החברה את ניסיונה המעשי. לכן לא עמדה בפני הוות"ת האפשרות לבחור בהצעה המיטבית מבין כמה חלופות, וממילא היא גם לא ניתחה את היתרונות, החסרונות וההשלכות של החלופות. זאת ועוד, הוות"ת גם לא ניתחה את הכדאיות הכלכלית של שיטת ה- BOT , ובכלל זה היא לא קבעה מהי תשואת הרווח הסבירה והראויה ליזם, אל מול בינוי ממקורות עצמיים אחרים, ולא את עלויות המימון הכרוכות בחלופה זו. משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ת כי מאח ר שהחלטתה נגעה לייזום פרויקטי בנייה בהיקפים גדולים, היה עליה לבחון את מכלול ההיבטים הכרוכים בכך, וזאת כדי להבטיח את היתכנות הפרויקטים ואת ישימותם. חיוני והכרחי היה שתבדוק את הכדאיות הכלכלית של כל פרויקט ופרויקט בהתאם למאפייניו ושתבחן את כל החלופות לאופן הוצאתו אל הפועל, גם מבחינת המימון, ותביא בחשבון בין היתר את תנאי האשראי הקיימים והחזויים ואת ניהול הסיכונים הכרוכים בכך. הסתפקות בשיטת מימון אחת, בשעה שידוע שאין מדובר בפרויקט שניתן ליישמו באמצעות שיטה אחת בלבד, עלולה להביא להחלטה שאינה מיטבית ושלאו דווקא מתאימה לכל אחד מן הפרויקטים. תוצאת החלטה זו של הוות"ת הייתה, כפי שיתואר להלן, אחד החסמים שמנעו את התממשותם של חלק מהפרויקטים, שכן התברר שבשיטת ה- BOT הקמת המעונות לא תמיד הייתה כדאית כלכלית ליזמים, ובפרט באזורי הפריפריה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהוות"ת תציב חלופות לאופן המימון החיצוני של הקמת הפרויקטים בהתאם למאפייני כל מוסד ומוסד, תבחן את מגוון החלופות ותעריך את ישימותן ואת כדאיותן הכלכלית. במידת הצורך עליה גם לבחון את החלופות עם משרד האוצר ולגבש את עמדתה לאחר שמיעת עמדתו המקצועית. .בעקבות המחאה החברתית שפרצה בקיץ 2011 החלה המדינה בשני תהליכים שעניינם תקצוב והפעלה של מעונות סטודנטים: באוגוסט 2011 החליטה רמ"י לשווק קרקע ללא תמורה לבנייה של 10,000 חדרי מעונות סטודנטים, יעד שהועלה בהמשך ל- 20,000 חדרים; ובמרץ 2012 אימצה הממשלה את המלצות ועדת טרכטנברג, לרבות אלו הנוגעות לתכנית לבניית מעונות חדשים שלפיה תקצה הוות"ת למוסדות להשכלה גבוהה 100 מיליון ש"ח. ליצירת פתרונות מגורים לסטודנטים עשויה להיות השפעה רחבה יותר על שוק הדיור כולו, שכן הגדלה משמעותית של מספר חדרי המעונות, בעיקר באזורי ביקוש במרכז הארץ, יכולה למתן את הביקוש לדירות להשקעה ובכך להוריד את מחירי הד יור. נכון למועד סיום הביקורת הוקצתה קרקע רק לכ - 9,000 חדרי מעונות, ומהם נבנו או עדיין נבנים כ- 2,400 .חדרים הביקורת העלתה שהסיבות לתפוקות הדלילות של בניית המעונות היו אלה: הוות"ת אפשרה חלופה אחת לבניית המעונות - שיטת ה- BOT - שלא התאימה לכל המוסדות, ולא אפשרה להם להשתמש באשראי בנקאי או מוסדי; חוסר התיאום בין הוות"ת לרמ"י הביא בין השאר לכך שרמ"י הקצתה קרקע למוסדות שלא עמדו בתנאי הסף שקבעה הוות"ת ולא נכללו בתכניתה; רמ"י הקצתה קרקע למוסדות להקמת מעונות סטודנטים בלי לבדוק אם יש לפרויקטים אלה סיכוי להגיע לכדי יישום. בסופו של דבר, היעדים העיקריים של התכניות לא הושגו: לא סופקו פתרונות דיור כנדרש לסטודנטים במעונות, ולחצי הביקוש בשוק הדיור עדיין גבוהים וכך גם מחירי הדיור. יתר על כן, שכר הדירה במרבית המעונות אינו נמוך במידה משמעותית מזה שבשוק החופשי, מאחר שרמ"י והוות"ת ל א אכפו את קביעתן בנוגע לגובה שכר הדירה המרבי שהיזם רשאי לגבות. נוכח אי -ההצלחה ביישום התכנית לבניית המעונות, על הוות"ת לקבוע מדיניות כוללת בנושא זה. עליה להכין תכנית מערכתית למערך המעונות בראייה כלל - ארצית ולקבוע את הכללים והקריטריונים לפי צרכים ומאפיינים של המוסדות להשכלה גבוהה. על רמ"י לבצע בדיקות מקדמיות כדי לוודא כי הקצאות קרקע יתממשו לכדי פרויקטים להקמת מעונות סטודנטים. עולה צורך חיוני שהוות"ת ורמ"י גם יגבשו מנגנונים יעילים לפיקוח שוטף על גובה שכר הדירה שנגבה במעונות הסטודנטים, וכן יקבעו את מנגנון קביעת תעריף זה, כך שהוא יגלם בתוכו את המשמעויות הכלכליות של ההטבות שניתנו לצורך הקמת המעונות.
על פי הנחיית פיקוד העורף, בכל קומה במעונות יוקם מרחב מוגן שישמש לשעת חירום. התברר ש בניגוד להנחיות, היזם במעונות ברושים הפך את המרחב המוגן שהקים ליחידת דיור, והוא משכיר גם אותה לסטודנטים ובכך מגדיל את הכנסותיו . משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה רבה להנהלת אוניברסיטת תל אביב על שלא מנעה מהיזם את השימוש החורג במרחב המוגן הקומתי. בכך היא מאפשרת פגיעה בביטחון האישי של הסטודנטים, אשר עלולים להיקלע למצב שבו לא יהיה להם מרחב מוגן בשעת חירום. יצוין שבעת מבצע "צוק איתן", בקיץ 2014 , נאלצו סטודנטים להתגונן בחדרי המדרגות משום שחדרי המרחבים המוגנים היו מאוכלסים, ולכן הם היו נעולים. על האוניברסיטה להורות ליזם להשיב, לאלתר, את חדרי המרחב המוגן לשימושם המקורי.