המשרד להגנת הסביבה . היבטים בטיפול המדינה באפר הפחם משרד מבקר המדינה מעיר לכל הגורמים הנוגעים בדבר, ובראשם למשרד להג"ס ולמשרד האנרגיה, כי תהליך הסדרת השימוש באפר הפחם והפיקוח עליו מתאפיי ן בבוקה ומבולקה. התקן הישראלי העוסק בתכולה מרבית של חומרים רדיואקטיביים טבעיים במוצרי בנייה ובמנגנוני הפיקוח, עבר רוויזיות חוזרות ונשנות וגרסאותיו הוחלפו בגרסאות חדשות; ההחלטות לאכוף נקבעות אך לא מיושמות מחוסר יכולת ומחוסר סמכות; וקביעות שנקבעו שבות ומבוטלות על ידי גורמים משפטיים או לאחר פנייה לערכאות. למרות ניסיונותיו של הממונה על הקרינה במשרד להג"ס לקבוע תקנים, הגבלות והתניות שיעמדו בדרישות המשרד להג"ס להגנת בריאות הציבור והסביבה בכל הנוגע לתוספת הקרינה המייננת ממוצרי הבנייה, הצליחה מינהלת אפר הפחם לפעול לשנות את התקן ולהעלות את רף החשיפה לקרינה המייננת בניגוד לדעתו של המשרד להג"ס. ברקע כל אלו עמדו בין השאר חילוקי הדעות העקרוניים ומשמעותיים בין המשרד להג"ס מצד אחד (ואף בתוך המשרד להג"ס עצמו), לבין משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם מן הצד האחר. כך נפגע תהליך הרגולציה על השימוש באפר הפחם פגיעה ניכרת, וכך גם נפגע תהליך הפיקוח והבקרה על שימושים אלו. יש מקום שהמשרד להג"ס ישלים עריכת בדיקת אופטימיזציה כלל משקית לאפר הפחם , ובכלל זה לשימושים בתחום החקלאות והגינון . השלמת הבדיקה נדרשת כדי להבטיח תיעדוף אופטימלי של השימושים באפר הפחם, והיא אף מתחייבת מ חמת המגמה הכללית של הירידה בכמות אפר הפחם ומחמת הסכנות שיש בשימוש בו מצד אחד ומהיתרונות הגלומים בשימוש בו מצד אחר. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי כיום אין למעשה תקן מחייב באשר לתכולת יסודות רדיואקטיביים טבעיים במוצרי בנייה. כשכך הם פני הדברים, לא ברור כלל אם השימוש הנעשה באפר הפחם עולה בקנה אחד עם ההכרח לשמור על איכות הסביבה ועל בריאות הציבור, ואף לא ברור אם יש במסד הנורמטיבי כולו, ובכללו בתקנות ובתקנים, כדי לאפשר פיקוח ואכיפה יעילים בנושא השימוש באפר הפחם. אי -הבהירות מתעצמת נוכח המחלוקות העמוקות הקיימות בין המשרד להג"ס מצד אחד, וכאמור גם בתוך המשרד להג"ס עצמו, ובין משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם מן הצד האחר. רמות אפר הפחם שאפשר לשלב במוצרי בנייה מכוח תקן 118 , מאפשרות הלכה למעשה תוספת חשיפה לקרינה מאפר פחם בחדרי מגורים בבתים ברמה השקולה לכ -30 צילומי רנטגן בשנה , לעומת הקרינה הטבעית שאדם חשוף אליה. השתלשלות העניינים הקשורה לגיבוש התקנים שנועדו להגביל את השימוש באפר הפחם במוצרי הבנייה, ובעקבות זאת את רמות החשיפה לקרינה, כמו עדכונם בכל פעם מחדש, ממחישים את המתח המובנה הקיים בין המשרד להג"ס בהיותו הרגולטור האחראי לשמירה על איכות הסביבה ומתוך כך גם לבריאות הציבור מצד אחד, לבין משרד האנרגיה וחח"י ומ ינהלת אפר הפחם המבקשים לאפשר שימוש רב יותר באפר הפחם מצד אחר . בפועל, מצב הדברי ם הביא לצמצום המגבלות על השימוש באפר הפחם, להגדלת חשיפת הציבור לקרינה ולפגיעה ביכולתו של המשרד להג"ס לממש את אחריותו וסמכותו בהיותו הרגולטור בתחום. על המשרד להג"ס בשיתוף משרד האנרגיה לפעול לאלתר ולהסדיר את המצב הרגולטורי, לוודא שיש בו כדי לתת מענה מצד אחד לשיקולים של איכות הסביבה ובריאות הציבור, ומצד אחר לצורך לתת מענה מועיל לאפר הפחם המצטבר בחצרי תחנות הכוח. ייצור אפר הפחם נמצא במגמת ירידה מתמשכת עקב המעבר להפקת חשמל בגז. מגמה זו צפויה אף להתעצם בשנים הבאות 56 . יש בצמצום ייצור אפר הפחם כדי לאפשר הפחתה ניכרת בכמויות אפר הפחם המשולבות כחומר גלם במוצרי בנייה, ובתוך כך להפחית את חשיפת הציבור לקרינה. על המשרד להג"ס ו על משרד האנרגיה לבחון את המשמעויות הנובעות מכך על השימושים באפר הפחם ועל היקפם. מהביקורת עלה, כי בהיתר שהנפיקה מינהלת אפר הפחם לא הייתה שום התייחסות להתניות של המשרד להג"ס ולמגבלות שהטיל על השימוש באפר הפחם בחקלאות ובגינון, כפי שנקבעו במסמך תנאים לשימושים באפר הפחם. מהביקורת עלה כי אף על פי שהמשרד להג"ס הוציא הוראה מחייבת והתניות מפורשות בנוגע לאופן השימוש באפר הפחם בחקלאות ובגינון, מינהלת אפר ה פחם לא התייחסה אל אותן התניות בעת שהנפיקה את ההיתרים והאישורים לשימוש באפר הפחם בחקלאות ובגינון. על המשרד להג"ס ועל מינהלת אפר הפחם להביא בחשבון את עמדתו האמורה של משרד החקלאות בכל הקשור לשימוש באפר הפחם בתחום הגינון והחקלאות. מהביקורת עלה כי בפועל, מינהלת אפר הפחם נטלה לעצמה סמכויות פיקוח אשר אינן מעוגנות בחוק או בנוהל של הדרג המקצועי הארצי. לעומת זאת, המשרד להג"ס, שהוא בעל הסמכות הרגולטורית בכל הנוגע לפיקוח על השימושים באפר הפחם, ביצע פיקוח ובקרה חלקיים ומוגבלים ביותר על השימושים בו ועל הדרישות וההתניות שהוא קבע לכל שימוש. על המשרד להג"ס לקבוע מערך פיקוח ובקרה שבראשו יעמוד נציג מטעמו. הרכב מינהלת אפר הפחם הבעייתי יצר מצב שבו נציג המשרד להג"ס, האמון על שמיר ת הסביבה ועל בריאו ת הציבור, היה במיעוט מול רוב חברי מינהלת אפר הפחם, שרצו לקדם את השימוש באפר הפחם ולמסדו . אילו היו במינהלת אפר הפחם נציגים של עוד גופים שהאינטרס הציבורי הרחב של מניעת מפגעים סביבתיים לנגד עיניהם, מלבד נציגי המשרד להג"ס - כמו משרד הבריאות ומשרד החקלאות - הרי שהחלטות מינהלת אפר הפחם היו נותנות ביטוי למגוון השיקולים הרלוונטיים. פרישת המשרד להג"ס מ צוות ההיגוי של מינהלת אפר הפחם ממחישה את המבנה הבעייתי המובנה של מינהלת אפר הפחם, אשר כורך בכפיפה אחת רגולטור לצד הגופים שעליהם הוא מפקח. יש מקום שהשר להג"ס ושר האנרגיה, ובמידת הצורך עם עוד שרים יחד (שר האוצר, שר הבריאות, ושר החקלאות) יבחנו את הרכב מינהלת אפר הפחם , את ההשלכות הנובעות מהעבודה המשותפת במינהלת אפר הפחם של גורמי הרגולציה ו של הגורמים שהם מפקחים עליהם, באופן שיבטיח רגולציה יעילה, וכן יבדקו את הצורך לשלב במינהלת אפר הפחם נציג ציבור. ראו בהמשך בנושא "תוקף משימתה של מינהלת אפר הפחם". בעמדתה האמורה של מינהלת אפר הפחם טמון "זרע הפורענות" למחלוקות העתידיות בין המשרד להג"ס לבין מינהלת אפר הפחם. על השר להג"ס ועל שר האנרגיה לפעול לאלתר להסדרת הטיפול באפר הפחם ובשימושים בו, להבהיר את תחומי האחריות בנושא, ובמידת הצורך לקבוע אותם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי כאשר מתגלעת מחלוקת בין משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם לבין המשרד להג"ס בעניין הגנה מפני מפגעים סביבתיים - כמו למשל תנאים המיועדים לספק הגנה מפני קרינה מייננת שמקורה בשימוש באפר פחם - על משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם לפעול על פי הנחיות המשרד להג"ס. לעומת זאת, כשמתגלעת מחלוקת בין המשרדים באשר לחלוקת הסמכויות הרגולטוריות ביניהם - יש להביאה להכרעת ועדת השרים לרגולציה62. וכשהמחלוקת נסבה על עניין משפטי - תובא המחלוקת להכרעת היועץ המשפטי לממשלה63. ,בכפוף לאמור לעיל על שרי הג"ס והאנרגיה לפעול מיד להסדרת הנושאים שבמחלוקת ולהכריע בסוגיות המהותיות המונחות על סדר היום. . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס ולמשרד לאנרגיה כי מזה תקופה ארוכה שיש סוגיות מהותיות הקשורות לנושא אפר הפחם המונחות על סדר היום ונמצאות במחלוקת, ובכללן: היבטים הקשורים לשיקולים סביבתיים ובריאותיים של השימוש באפר הפחם בשל סיכונים הנובעים מקרינה; תיעדוף השימושים ועריכת אופטימיזציה שלהם; היבטים הקשורים לייבוא אפר פ חם. כמו כן יש סוגיות מהותיות הקשורות לרגולציה בנושא וליחסי הגומלין בין הגופים הרלוונטיים ולסמכויותיהם. נכון למועד סיום הביקורת הסוגיות האמורות לא הגיעו לידי הכרעה. .חילוקי הדעות המהותיים והמתמשכים שיש בין בעלי תפקידים מרכזיים במשרד להג"ס מצד אחד (ואף בתוך המשרד להג"ס עצמו) לבין משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם מצד אחר, כפי שבאו לידי ביטוי כמתואר בדוח הזה, ממחישים את הבעיה הקש ה שיש בהסדרת הטיפול באפר הפחם ובשימוש בו ו את היעדר גבולות ברור ים בין המשרד להג"ס כרגולטור ו כמי ש אחראי לשמ ור על הסביבה ועל בריאות הציבור , לבין מינהלת אפר הפחם כמי שאמורה לרכז את המאמץ למציאת שימושים לאפר הפחם ולהוביל אותו. עוד הם ממחישים את הקושי הכרוך בתיאום בין המשרד להג"ס למשרד האנרגיה בנושא אפר הפחם, נושא שלשניהם יש זיקה אליו. על שרי הג"ס והאנרגיה לפעול לאלתר להסדרת הטיפול באפר הפחם ובשימושים בו, וכאמור לעיל, עליהם לפעול להבהרת תחומי האחריות בנושא ובמידת הצורך לקבוע אותם. כמו כן על השר להג"ס, בתיאום עם שר האנרגיה, להוביל להכרעה בסוגיות המהותיות שעל סדר היום בעניין השימושים באפר הפחם ובפיקוח עליהם. .אפר הפחם מכיל יסודות רעילים ויסודות רדיואקטיביים הפולטים קרינה מייננת בשיעור נמוך, אך שיעורם גבוה ל עומת שיעורם בסלע ובקרקע הטבעיים. לפיכך, וכדי לא להפריע לתפקודן של תחנות הכוח הפחמיות, נדרש לפנותו מתחנות הכוח ולסלקו מהן, או לחלופין למצוא לו שימושים מועילים שיעלו בקנה אחד עם שמירת בריאות הציבור והגנת הסביבה. בביקורת עלה כי תהליך הסדרת השימוש באפר הפחם וה פיקוח על יו מתאפיין בבוקה ומבולקה. במסגרת זו עלו ליקויים משמעותיים בשיתוף הפעולה המתחייב מהצורך בהסדרת הטיפול באפר הפחם, ליקויים שעלולים לפגוע בבריאות הציבור ובהגנת הסביבה. כמו כן נפגעה יכולתו של המשרד להג"ס לממש את אחריותו בנושא. עוד עלה שאין בקרה של הדרג המקצועי הארצי על אישורי מינהלת אפר הפחם להוצאת אפר פחם מתחנות הכוח, ומינהלת אפר הפחם נתנה יד לשימוש בתחום החקלאות והגינון בניגוד להגבלות ולהתניות שקבע המשרד להג"ס. כך נוצר מצב שמדינת ישראל קירבה את אפר הפחם אל תושביה והעבירה את פוטנציאל הסיכון לתוך הבית פנימה - לקירות, לגידול צמחי מאכל ולגינון. בכך גדל ביתר שאת הצורך בהסדרת השימושים ובפיקוח עליהם. כשמינהלת אפר הפחם והעומד בראשה תלויים בחח"י ובחברת הפחם תלות תקציבית, לוגיסטית ותפעולית, ובמיוחד בהיעדר דרג מקצועי מפקח, עצמאותה של מינהלת אפר הפחם נתונה בסכנה, ובשל כך יש חשש שהיא עלולה לפעול בניגוד עניינים מובנה. השר להג"ס ו שר האנרגיה נדרשים לפעול לאלתר להסדרת הטיפול באפר הפחם ו בשימושים בו . עליהם להבהיר את תחומי האחריות בנושא ובמידת הצורך לקבוע אותם. על המשרד להג"ס להשלים את בדיקת האופטימיזציה הכלל-משקית עבור אפר הפחם כדי להבטיח ת יעדוף אופטימלי של השימושים באפר הפחם. על השרים הרלוונטיים לשקול אם יש הצדקה להמשך קיומה של מינהלת אפר הפחם, ובמיוחד נוכח הליקויים העולים בדוח זה ו נוכח ה פחתת הכמויות המיוצרות של אפר הפחם והירידה ב ביקוש הקיים ממילא למוצרים המכילים אותו. על הממשלה לשקול אם יש הצדקה להמשך קיומה של מינהלת אפר הפחם ולהמשך תקצוב הוצאותיה על מחקרים ומציאת ש ימושים נוספים בעת שכמויות אפר הפחם הולכות ופוחתות והביקוש לאפר הפחם עולה על ההיצע. חילוקי הדעות המהותיים שיש, כאמור לעיל, בין בעלי תפקידים מרכזיים במשרד להג"ס לבין מנהל מינהלת אפר הפחם בסוגיות רבות ובכלל זה בכל הקשור לשימושי ם באפר הפחם ממחישים את הקושי הרב הקיים במצב הקיים ובכלל זה את היעדר הגבולות הברורים בין המשרד להג"ס כרגולטור והאחראי לשמירה על הסביבה ועל בריאות הציבור לבין מינהלת אפר הפחם כמי שאמורה להוביל את ריכוז המאמץ למציאת שימושים באפר הפחם. באתר מי נהלת אפר הפחם במרשתת יש פרטי מידע רבים. עם זה, על מינהלת אפר הפחם להבטיח שפרסומיה לציבור יכללו את מלוא המידע הרלוונטי באשר לשימושים באפר הפחם, את כלל ההתניות וההגבלות הנוגעות לשימוש באפר הפחם וכן מידע רלוונטי הנוגע לפיזור המוצרים המכילים אפר פחם ברחבי הארץ . על המשרד להג"ס להביא לידיעת הציבור את כל המידע הרלוונטי לשימושים המותרים באפר הפחם, את ההגבלות החלות על שימושים אלו ואת ההיתרים הנדרשים לצורך השימוש בו. .על המשרד להג"ס לבחון את הצורך באיסוף נתונים באשר לפיזור המוצרים השונים המכילים אפר פחם ברחבי הארץ ואת המשמעויות הנובעות מבניית מאגר הנתונים, כאמור, ומפרסומו. האינטרסים של ח ח"י ו של חברת הפחם הוא לפנות את אפר הפחם מתחנות הכוח ובתוך כך לצמצם את עלויות הפינוי וההטמנה, ואף להעלות את הרווחים ממכירתו. לדעת משרד מבקר המדינה, המצב הקיים, ובו מינהלת אפר הפחם והעומד בראשה תלויים בתלות תקציבית, לוגיסטית ותפעולית בחח"י ובחברת הפחם מסכנת את עצמאותה של מינהלת אפר הפחם ומגבירה את החשש שהיא עלולה לפעול בניגוד עניינים. ספק רב אם הדרג המקצועי הארצי היה מוסמך להאציל למינהלת אפר הפחם את הסמכות למתן היתרים להוצאת אפר פחם מאתרי חח"י , שכן אין למינהלת אפר הפחם מעמד מתוקף החוק או סמכות מטעמו; וספק רב אם יש לה הסמכות לעשות זאת, כאמור.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים, למשרד האוצר כמי שאחראי למינהל התכנון ולמשרד להג"ס, כי למרות החלטת הממשלה משנת 1989 להעביר את סמכויות השמירה על איכות הסביבה לידי המשרד להג"ס, הדרג המקצועי הארצי נשאר באותה עת במשרד הפנים, והחל ביולי 2015 עבר למשרד האוצר. למרות החלטת הממשלה מיולי 2013, גם בחלוף יותר מארבע שנים ממועד ההחלטה , הדרג המקצועי הארצי ממשיך להתקיים פורמלית לפחות, אף שבפועל, סמכויות רבות עברו זה מכבר לידי המשרד להג"ס. בפועל, בראשית 2014 הפסיקהדרג המקצועי הארצי להתכנס, ולמעשה אינו מתפקד עוד. כך, מצד אחד הדרג המקצועי הארצי איננו מתפקד ורבות מסמכויותיו הועברו לידי משרד להג"ס, ומצד אחר לא המשרד להג"ס ולא הדרג המקצועי הארצי הנחו את מינהלת אפר הפחם שהסמכות לאישור הוצאת אפר הפחם מתחנות הכוח לשימושים למיניהם עברה מידי הדרג המקצועי הארצי לידי משרד להג"ס. בפועל, מנהל מינהלת אפר הפחם ממשיך לתת ה יתרים להוצאת אפר הפחם מחצרי תחנות הכוח, מכוח נוהל הוצאת אפר הפחם של הדרג המקצועי הארצי, והוא אף מעביר העתקים של אישוריו לדרג המקצועי הארצי - שכאמור חדל לתפקד, ולא למשרד להג"ס, כפי שהיה נדרש. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כמי שאחראי למינהל התכנון ולמשרד להג"ס , שכאשר כך הם פני הדברים, למעשה אין שום בקרה מטעם הדרג המקצועי הארצי על האישורים שמנהל מינהלת אפר הפחם מוציא, ולא ברור אילו סמכויות של הדרג המקצועי הארצי בהקשר הזה כבר עברו לידי המשרד להג"ס, ואילו נותרו בידיו אף שחדל מלתפקד. על מינהל התכנון והמשרד להג"ס להעביר מיד להלכה ולמעשה את מלוא הסמכויות של הדרג המקצועי הארצי, ובמיוחד את הסמכויות הקשורות לתפקידיו של הדרג המקצועי הארצי בכל הקשור למניעת פעולות זיהום הנגרמות על ידי תחנות הכוח הפחמיות, ובכלל זה מניעת זיהום אפשרי משימוש הנעשה באפר הפחם ובמוצרים המכילים אותו.