משרד המשפטים . טיפול האפוטרופוס הכללי בנכסים עזובים משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי בכל מקרה שבו יחליט לבצע פעולות דומות בעתיד באמצעות מיקור חוץ, עליו לוודא שביכולתו לספק את כל האמצעים הדרושים עבור חקירה ודרישה בשקידה סבירה. עליו לשלב את רשימת הפעולות כחלק מדרישות ההתקשרות ולבצע פעולות בקרה ופיקוח עתיים במהלך תקופת ההסכם. על היחידה לבחון את הסיבות שהביאו לפער האמור, לקבוע דרכי פעולה שיאפשרו לה לשפר את יכולותיה בתחום זה ולהנחות את הגורמים המקצועיים ביחידה כיצד לפעול. 2. תקנים ייעודיים למימוש תכניתהעבודה : אחת הסיבות העיקריות לאי-עמידה של היחידה ביעדי תכניות העבודה בהשוואה למספר התיקים שטופלו הייתה אי -הסדרה של התקנים שהוקצו ליחידה למימוש התכנית. להלן הפרטים: מחלקת האיתור סובלת לטענתה ממחסור חמור במשאבים ובמערכות מחשוב לביצוע עבודתה. עקב המחסור במשאבים, על היחידה לקבוע כללים לסינון המידע המדּווח, לרישומו, למיונו ולתיעודו. על היחידה גם לגבש הנחיות בכתב הקובעות את סדרי העדיפויות לטיפול בדיווחים שמתקבלים במחלקת האיתור, כדי למנוע פגיעה בשקיפות ההחלטות הניהוליות המתקבלות במחלקה בנושא זה. על האפוטרופוס הכללי ובנק ישראל להסדיר את שיתוף הפעולה הרצוי בין הבנקים לבינו במסגרת יישום חובת הדיווח הקבועה בחוק האפו"כ. על בנק ישראל להמשיך ולקדם שינויי חקיקה בנושא זה, אם יגיע למסקנה שהנחיותיו לא השיגו את התוצאה הרצויה. משום כך ראוי שהיחידה תפנה לבנק ישראל כדי שהוא יוכל להסדיר בנוהל מתואם את סינון המידע הראשוני, שיכלול את הפעולות שהבנקים יורשו לבצע לאיתור בעלי הזכויות באמצעות מרשם האוכלוסין ומקורות מידע נגישים נוספים; הנוהל יכלול מתן הכשרה ייעודית לבנקים לבצע פעולות איתור בסיסיות באמצעים הנגישים להם. במידת הצורך ראוי גם שבנק ישראל ישקול ליזום תיקוני חקיקה שיאפשרו לבנקים לקבל מידע ממאגרי מידע רלוונטיים לשם איתור פרטיהם של בעלי הזכויות בפקל"ת. בחלוף שנה מהדיון האחרון שהיה באפוטרופוס הכללי בנוגע לדיווחי הבנקים, טרם התקבלה החלטה כמפורט לעיל לגבי ניהול עשרות אלפי הדיווחים הבנקאיים שקיבלה היחידה, המצריכים איתור של בעלי הפקל"ת. המידע הכלול בדיווחים אלה אינו מסונן על ידי הבנקים באמצעות מאגרי מידע נגישים לאיתור בעלי הזכויות, וליחידה אין המשאבים הממוחשבים והאנושיים לטפל בהם. ראוי אפוא שהאפוטרופוס הכללי ובנק ישראל ידונו במתווה שהציע הצוות שכונס לגבש המלצות בנושא זה, ויקבלו החלטות אופרטיביות שיסירו את החסמים הקיימים המונעים איתור יעיל של בעלי הפקל"ת וחליפיהם. נמצא כי היעדים הכמותיים שנקבעו בתכנית הושגו חלקית בלבד עקב מחסור במשאבים. היעדר סנכרון מלא של המידע בין "הר הכסף" ובין מערכת המחשוב של היחידה מעכב את איתור בעלי הזכויות בנכסים עזובים ומכביד על עבודת מחלקת האיתור. כדי לייעל ולשפר את מלאכת האיתור, על האפוטרופוס הכללי ועל משרד האוצר לשקול להרחיב את הממשק הממוחשב החלקי הקיים בין שתי המערכות האמורות, בכפוף לדיני הגנת הפרטיות ולחובת הסודיות המעוגנת בפקודת הבנקאות ובתיאום עם הרשות להגנת הפרטיות. . מספר עובדים .במחלקה מספר תיקים בשנה .לעובד (בממוצע) מספר תיקים בשנה .לכל העובדים .(בממוצע) .מהנתונים בלוח עולה כי ה סְפק הטיפול המרבי של 15 עובדי המחלקה והנציגים להעברת נכסים מוגבל בממוצע ל -247 תיקים בשנה אחת. תכנית העבודה לשנים 2020 -2017 קבעה יעד, ולפיו עד סוף דצמבר 2020 יטופלו כ -1,550 תיקי נדל"ן 47 , אולם בהתחשב בתפוקת המחלקה להעברת נכסים בשנים האחרונות ובכוח האדם שהוקצה למשימה - היא תוכל לטפל בכ-1,000 .תיקים בלבד בשנים האמורות לפי דוח ועדת אברהמי לנציגים זמניים אין תמריץ להתמיד בעבודתם, ובשל כך נבצר מהאפוטרופוס הכללי לטפח סגל הצובר ידע, מיומנות וניסיון. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס כי קי ים חשש שהסתמכות על נציגים המועסקים לתקופת זמן קצובה תביא לתחלופה גבוהה שלהם ותחייב זמן רב להכשרות כל שנה מחדש. מציאות כזו עשויה למנוע עמידה ביעדי תכנית העבודה של האפוטרופוס הכללי. מבין תיקי הנדל"ן שטופלו ונבדקו בשנים 2017 -2010 העבירה היחידה רק 37 דירות ו-14 קרקעות לקניין המדינה. זאת ועוד, אף שבתכניות העבודה לשנים 2010 עד2016 נקבע כי יושלם הטיפול ב-1,000 תיקי מקרקעין, במועד ביצוע הביקורת הושלם הטיפול רק ב-288 תיקים (כ-30% ). נתונים אלה מלמדים על פער גדול בין היעדים שהציבה היחידה בתכניות העבודה שלה במשך השנים לבין תוצאות פעילותה בתחום זה. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי הסכמי העבודה שנחתמו עם הנציגים קצובים ל-12 חודשים בלבד, ולא צוינה בהם תקופת העסקה אחרת. תקופה שכזו בוודאי מבטאת תחלופה גבוהה ומחייבת הכשרות רבות. עד למיצוי הליכי החקיקה שיזם האפוטרופוס הכללי בעניין זה, על נוהלי האגף לבטא את החובה הסטטוטורית הקיימת המטילה עליו לפעול לסיום ניהול הנכס, גם אם הזכאים עצמם לא פעלו להשבתו. זאת במקרים שבהם סיום הניהול לא יגרום לפגיעה בסדר הציבורי. השיקולים שהוועדה לבדיקת זכויות שוקלת בבואה לאשר או לדחות את בקשות ההשבה אינם שקופים לציבור. בנוהלי האגף לא נקבעו כללים להבניית שיקול דעתה של הוועדה. בהיעדר מאגר נתונים ממוחשב מתקשה מחלקת האיתור לְאַגֵּם ולאחזר מידע על אודות תכולת הכספות. יתר על כן, תכולת כספות הכוללת חפצים נטולי ערך כלכלי מובהק - אך שעשוי להיות להם ערך אישי, היסטורי או תרבותי - אינה מטופלת בדרך כלל, גם במקרים שבהם הבנק מעביר אותה לרשות האפוטרופוס הכללי. מחלקת האיתור אינה מטפלת במידע בדבר עשרות אלפי נכסים שיש יסוד להניח שהם עז ובים. נכסים אלה אינם נבדקים ואי ן נעשות לגביהם פעולות איתור וניהול. בשים לב לכך שהתכתובות והדיונים הבין-משרדיים בדבר ניהול תעודות המלווה נמשכים כבר יותר מעשור, על בנק ישראל, על משרד האוצר ועל האפוטרופוס הכללי לגבש מתווה מוסכם שיביא לאיתור בעלי המלוות הנעדרים, ואשר ישחרר בסופו של דבר את המדינה מהתחייבויותיה הלא מוגבלות בזמן כלפי בעלי תעודות מלווה, שלא פדו אותן בהתאם לחוקי המלוות. ראוי שהמתווה יכלול, במידת הצורך, תיקוני חקיקה. .משרד מבקר המדינה הצליב בין נתונים ומידע לגבי פלישות לקרקעות משלושה מקורות - מחלקת הניהול, המחלקה המשפטית ומסד הנתונים - ומצא פער בנתונים. בעוד שלפי מסד הנתונים של האפו"כ יש 182 קרקעות שפלשו אליהן, לפי נתוני היחידה יש רק70 קרקעות כאלה (פער של כ-160% ); כמו כן לפי נתוני המחלקה המשפטית היא מטפלת רק ב -35 קרקעות שפלשו אליהן, אך לפי נתוני היחידה מטופלות 39 .קרקעות על ידי המחלקה המשפטית משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי מציאות שבה חלק ניכר מהקרקעות אינן מושכרות אינה מתיישבת עם מטרת ניהול הנכסים בעבור בעליהם הנעדרים, ומקשה לפקח ולשמור על הנכסים הללו. בדיקת מבקר המדינה העלתה כי עד ספטמבר 2010 (תום תקופת ההתקשרות הראשונה עם הספק) הועברו לטיפול הספק 1,062 תיקים38 ,ומהם המליץ הספק להעביר לקניין המדינה נכסים כספיים שנוהלו במסגרת 712 תיקים. התיקים שהומלצו להעברה לקניין המדינה נבדקו בידי עובדי המחלקה להעברת נכסים, וב-81 מהם (כ- 11% )שונתה המלצת הספק להעביר נכסים לקניין המדינה. כאמור, התיקון לחוק האפו"כ משנת 2013 מורה לאפוטרופוס הכללי להתמיד בביצוע פעולות איתור של הנעדרים או יורשיהם גם בתקופת ניהול נכס עזוב, לנוכח הזמן הרב שחלף ממועד מתן צווי ניהול הקרקעות ביישוב (כ -30 שנים) וממועד הסכם הפשרה (כשמונה שנים), על האפוטרופוס הכללי לפעול כדי לאתר את בעלי הזכויות בקרקעות אלה. בדיקת מבקר המדינה העלתה כי האפוטרופוס הכללי אינו מבצע פעולות כדי לאתר את בעלי הזכויות בקרקעות שפלשו אליהן ביישוב האמור. מבקשות ההשבה שמגיש הציבור ליחידה ניתן לדלות מידע מלא או חלקי על מידת נגישותו של המבקש למסמכים הנדרשים להוכחת בקשתו. אולם מחלקת ההשבה ביחידה אינה מעבדת את המידע ואינה מפלחת את הנתונים. לאור תשובת האפוטרופוס הכללי, ראוי כי מחלקת ההשבה תאסוף מידע רלוונטי, תוך הצגתו בחתך האמור של מידת נגישותם של המבקשים לראיות, באופן שיאפשר לה במקרים המתאימים להפעיל שיקול דעת בדבר המסמכים שיידרשו מהמבקשים לצורך הוכחת בעלותם בנכס. לנוכח תפקיד הליבה שמועיד החוק לאפוטרופוס הכללי בנושא ההגנה על זכויות הקניין הפרטי, ראוי שבמקרים שבהם אסף האגף די ראיות לביסוס זהותם וזכותם של בעלי זכויות שלא פעלו בעצמם, ובנסיבות שבהן הם יתקשו לעמוד בדרישות הפורמליות לקבלת הנכסים, הוא ישקול לנקוט פעולה יזומה להשבת הנכסים אליהם. זאת למעט במקרים שבהם סירב בעל הזכויות לקבל את הנכס, ואז יועבר הנכס לקניין המדינה. הסמכויות הייחודיות שהקנה המחוקק לחברה להשבה – שהועברו בינואר 2018 לאפוטרופוס הכללי למשך חמש שנים - היו עשויות לסייע לו גם באיתור בעלי זכויות בנכסים עזובים אחרים שהוא מתקשה לאתרם, שעליהם אינו חל חוק נכסי נספים. ראוי אפוא שהאפוטרופוס הכללי ישקול ליזום הרחבה של סמכויות החקירה הקבועות בחוק האפו"כ לגבי נכסים שאין אפשרות לאתר את יורשיהם עקב חסמים בלתי עבירים, בשים לב לנסיבות המיוחדות של כל נכס שהוכח לגורמי היחידה שהוא עזוב. . תשובת האגףאינה עולה בקנה אחד עם הוראות החוק ותכליתו - למצות את אפשרויות החקירה לאיתור בעלי זכויות בנכסים עזובים ולהגן על זכות היסוד של הקניין הפרטי. היעדר אכיפת החובות הנוגעים לנכסים עזובים עלול לגרום לפגיעה בנכסים עזובים ובסביבתם, לתפיסת הנכסים בידי מי שאינם מורשים לכך, לסחר אסור בהם ולהתעשרות שלא כדין. נוהלי העבודה של האפוטרופוס הכללי מתייחסים רק לאופן שבו חברת ניהול א' נדרשת לנהל את הנכסים. הנהלים מתייחסים לחובות שהוטלו בעבר על חברה א', אף על פי שבהסכמים שנחתמו עם חברות ב' וג', הוגדרו חובות נוספים שאין להם ביטוי בנהלים הקיימים. מתוך 29 דירותללא דיירים הראויות למגורים, 18 דירותהיו ריקות במשך יותר מחצי שנה: דירה אחת כשש שנים, 3 ,דירות כשנתיים7 דירותכשנה אחת ו-7 .דירות נוספות כחצי שנהמצב זה, שבו דירות הראויות למגורים אינן מושכרות, מחטיא את מטרות ניהול הנכסים והעסקת חברות הניהול, שכן הדירות אינן מניבות הכנסה ועלולות למשוך פולשים אליהן. ראוי כי בנק ישראל יוודא שהבנקים יקבעו נהלים בנושא הכספות, שיש יסוד להניח שתכולתן היא בגדר נכס עזוב, וכי הנהלים יתואמו עם האפוטרופוס הכללי. . הנכסים המועברים כוללים סוגים שונים של נכסי נספים המצריכים תכנון רב-שנתי להקצאת משאבים דיפרנציאלית. אי לכך, על היחידה להקפיד על אפיון תיקי הנכסים שתקבל לאחריותה מהחברה להשבה ועל סיווגם המדויק, כדי למנוע עיסוק מיותר בנכסים שכבר טופלו בעבר, ואשר החברה להשבה סבורה כי פחת הסיכוי לאתר את יורשיהם. כמו כן, על היחידה לאפיין נכסים עזובים שהועברו בעבר לטיפול החברה להשבה, ואשר התברר ו כנכסים שאינם נכסי נספים, ולכן עליה להמשיך לנסות לאתר את בעלי הזכויות בהם. חוק ההעברה מקנה את סמכויות החברה להשבה לאפוטרופוס הכללי, אך אינו קובע הוראות מפורשות לגבי איתור נכסי תרבות ואמנות שנבזזו מנספי שואה הנמצאים בחזקתם של גופים שונים בישראל, ובייחוד לגבי נכסים הנמצאים ברשות מוזאונים ומוסדות תרבות. נוכח העובדה שטרם נקבעו בחקיקה מיהותו של הגורם המטפל ומנגנון הטיפול כאמור, ראוי שהאפוטרופוס הכללי ישקול להמשיך את פעילות החברה גם בתחום האמור. במסגרת זאת על האגף להגדיר את המשמעויות המקצועיות הנובעות מהפעילות האמורה, ובייחוד את המשאבים העומדים לרשותו, ולהציג משמעויות אלה להנהלת משרד המשפטים. כל זאת בשיתוף עם שאר הגורמים העוסקים בעניין זה ובהתאם להמלצות דוח מבקר המדינה משנת 2016. על פי מסד הנתונים החדש 59 קרקעות נתונות בטיפול המחלקה וטרם עברו לבחינה משפטית. כמו כן עד יולי 2017 לא פעל האגף כנגד פולשים בחלק מהקרקעות שהוא מנהל, לרבות ההליך הראשוני של בירור זהות הפולש ושיהוי זה מקשה על הסדרת השימוש בנכס. במצב כזה קיים חשש שהאפוטרופוס הכללי ייאלץ לשאת בהוצאות הכרוכות בשינוי מצב הקרקע ובתשלום הוצאות גבוהות יותר בעת פינויו המאוחר של הפולש. הביקורת העלתה כי על אף האמור בתכנית העבודה שלה, היחידה אינה מבצעת במשך כל תקופת ניהול הנכס העזוב ועד לתקופה שלפני העברתו לקניין המדינה פעולות רציפות לאיתור בעלי הזכויות בנכס, ואינה מקיימת מחקר גנאלוגי מתמשך . על האגף לשקף בנהליו את המדרג הקיים של סוגי הקשיים שבהם נתקלים מבקשי השבת הנכסים, ולשנות את נטלי הראייה שבהם הם נדרשים לשאת, בהתאם למידת נגישותם של המבקשים למסמכים הנדרשים מהם. על פי החוק יש לאפוטרופוס הכללי סמכות לפעול לאיתור נכסים עזובים שנמצאים בחו"ל השייכים לישראלים, לאיתור בעלי הזכויות בהם ולניהולם . הלכה למעשה, האפוטרופוס הכללי מפעיל סמכות זו במקרים נדירים בלבד. אם האגף סבור שהעניין אינו בסמכותו, עליו לבחון את הנושא בהיוועצות עם היועץ המשפטי לממשלה. אם בחינת הנושא תוביל למסקנה שהטיפול הנדרש לאיתור נכסים בחו"ל אינו ישים או אינו כדאי בראי טובת הציבור וחובת ההגנה על זכות הקניין הפרטי, אזי ראוי שהאפוטרופוס הכללי ישקול להציע תיקונים להגדרת "נכס עזוב" בחוק האפו"כ. חוק האפו"כ מקנה לאפוטרופוס הכללי סמכות לטפל בנכסים עזובים של ישראלים גם בחו"ל. סמכות סטטוטורית זו אינה מתייתרת מכוח החלטות ממשלה המטילות על גורמים אחרים לטפל ברכוש יהודי של נספי שואה, אלא משלימה אותן. לאור עמדת האפוטרופוס הכללי בעניין זה כאמור עליו להפעיל את סמכויותיו גם לגבי נכסים עזובים של נספי שואה בחו"ל השייכים לאזרחי ישראל, לתושביה ולתאגידים הרשומים בה. הבדיקה העלתה כי לאפוטרופוס הכללי אין ממשק עבודה פעיל וסדיר עם כמה גופים שברשותם מידע חשוב על אודות נכסים עזובים. גופים אלה אף אינם מדווחים באופן רציף ושגרתי לאפוטרופוס הכללי על נכסים הנחשדים כעזובים, אלא בדיעבד. כל זאת למרות החובה שמטיל עליהם חוק האפו"כ בעניין זה. משרד מבקר המדינה העלה כי אף על פי שיש בידי רמ"י נתונים היכולים לסייע במיפוי נכסים עזובים ובאיתורם, היא לא דיווחה לאפוטרופוס הכללי על נכסים שבעלי הזכויות בהם חשודים כנעדרים. בנסיבות המתוארות לעיל וכדי לאתר נכסים עזובים, על האפוטרופוס הכללי ועל רמ"י לגבש מתווה משותף לאיתור קרקעות שבעלי זכויות החכירה בהן אינם ידועים או שלא נהגו בהן מנהג בעלים במשך תקופה שיגדירו שני הגופים האלה. א. היחידה אינה מנסה לאתר נכסי ישראלים בחו"ל, למעט במקרים בודדים שבהם נודע לה עליהם אגב איתור נכסים בארץ של נעדר מסוים. האפוטרופוס הכללי גם לא בחן את האמצעים המינהליים העומדים לרשותו לביצוע תפקידו האמור בהתייחס למשאבים החומריים והאנושיים הנדרשים לאיתור הנכסים הללו. זכות הייזום שמורה אך ורק לבעל זכויות בקרקע שחתם על הסכם השבה עם רמ"י במועד הקבוע בחוק, ולכן מסירת דיווח מאוחר לאפוטרופוס הכללי על אודות נכסי מקרקעין החשודים כעזובים עלולה לקפח את זכותם של בעלי זכויות לגבי הקרקע לפיצוי מוגדל חלף השבתה. לנוכח מציאות זו, על רמ"י למפות את הנכסים הרשומים במאגריה אשר אין לבעליהם סממני זיהוי כלל, טרם הגדרת קרקע כמתחם מועדף ולדווח על כך לאפוטרופוס הכללי מבעוד מועד. כך אפשר יהיה לאתר את הבעלים, והם יוכלו לממש את זכותם לפיצוי מוגדל חלף השבתה. התנהלות כזו גם תאפשר לרמ"י לשווק את המגרשים בלוח הזמנים שקבע החוק לקידום הבנייה. בדיעבד התברר כי חלק מהחוכרים האמורים היו תושבי חוץ שיוצגו בפני רמ"י על ידי עורך דין. אך מידע זה לא נמסר לאפוטרופוס הכללי. .משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי מרבית התיקים הכספיים שבטיפולו, ושיש לבדוק אותם טרם העברתם לקניין המדינה, ערכם נמוך מ-50,300 ש"ח. האופן שיש לנהוג בתיקים אלה נקבע בחוק, והימנעות מטיפול בתיקים אלה מעמיסה על מערך ניהול התיקים. על האפוטרופוס הכללי לשלב את בדיקת התיקים הכספיים האלה ב תכנית העבודה שלו להעברת נכסים לקניין המדינה. . הגדרת לוח זמנים למיצוי פעילות האיתור נדרשת, בין היתר, לשם העברת הנכסים העזובים לניהול האפוטרופוס הכללי באמצעות המחלקה האמונה על שמירת הנכסים, על שימור ערכם עבור בעלי הזכויות ועל אבטחת המידע הפרטי בנוגע אליהם, המוגן בדין. אולם נוהלי היחידה אינם מגבילים בזמן את פעולות מחלקת האיתור. אי- העברת הנכסים לניהול גורמת לעיכוב ניכר גם בנושא העברתם העתידית לקניין המדינה בהתאם לתנאים שנקבעו בחוק האפו"כ. 4. נמצא כי היחידה לא גיבשה נוהל להגבלת משך חייו של תיק גילוי פעיל טרם ניתן צו ניהול כאמור ולביצוע פעולות האיתור של בעלי הזכויות בתקופת ניהול הנכס. להלן הפרטים:
לאור האמור לעיל, ראוי שהיחידה תשקול לקצוב את תקופת הטיפול הבלעדית של מחלקת האיתור בנכס, ולהסדיר בנוהל שיטת עבודה דו- שלבית שתכלול את המשך הפעולות לאיתור בעלי זכויות בנכסים עזובים, בד בבד עם ניהול הנכסים על ידי מחלקת הניהול. הפעילות המשולבת של איתור בעלי הזכויות וניהול הנכסים תאפשר לאפוטרופוס לממש את סמכותו על פי החוק לעשות בנכסים העזובים את כל מה שניתן ועשוי "להועיל למעוניינים בהם".