מטלות רוחב . כללים והסדרים למניעת ניגוד עניינים ואכיפתם למרות קביעת המבקר הפנימי שיש יחסי כפיפות וקשרי עבודה בין שתי הגיסות, ולמרות בקשת המנכ"ל נותר המצב על כנו והמשרד לא העביר את גיסתה של סגנית הרשם לתפקיד אחר. .2. בשנים 2000 -2005 לא קיימו הנהלות המשרדים שנבדקו, למעט הביטוח לאומי והנציבות, פעולות הדרכה של עובדים בשלבי קליטתם לעבודה במשרד, וגם לא במהלך עבודתם, בכל הנוגע למניעת מצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים. 1. נמצא כי הנהלות המשרדים שנבדקו אינן מבקשות בתדירות קבועה את עובדי המשרדים להצהיר על הזיקות המשפחתיות, החברתיות, הכלכליות והאחרות שיש ביניהם ובין גורמים אחרים, אשר עלולות להעמידם במצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים אגב מילוי תפקידם, והעובדים אינם מתבקשים להצהיר על סכסוכים ועל דין ודברים שיש להם או לקרובי משפחה שלהם עם גופים או עם אנשים שהם מטפלים בהם במסגרת תפקידם. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהחשב הכללי, האחראי על מימוש המדיניות התקציבית של הממשלה, ניהול כספי המדינה ועוד, יקבע כללים למניעת ניגוד ענייני ם בנוגע לעובדים העוסקים ברכש בכלל משרדי הממשלה, נוסף על הוראות התכ"ם החלות על חברי ועדות מכרזים. בין הכללים מוצע לשקול חובה לחתום על הצהרה תקופתית בנוגע לזיקות שיש לעובד, לקרובי משפחתו או למכריו לספקים או לנותני השירותים הרלוונטיים לרכש של המשרד. כמו כן יש לשקול התחייבות של העובד להודיע על כל שינוי במצבו, במצבם של קרובי משפחתו או במצבו של אדם אחר הפועל מטעמו, העלול לגרום חשש לניגוד עניינים בין מקום העבודה לבינו. בכל מקרה שבו יעלה חשש לניגוד עניינים, יוכל העניין לבוא לבחינת היועץ המשפטי של המשרד, אשר יבדוק אם אכן קיים חשש כזה, ואילו צעדים יש לנקוט כדי להסדירו. לדעת משרד מבקר המדינה על הנציבות לנקוט פעולות יזומות של פיקוח ובקרה על הטמעתן של ההוראות בשגרת עבודתם של העובדים במשרדי הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על ממ"י לשקול הסדרת סוגיית השתתפות עובדיו במכרזי קרקע מטעם ממ"י באמצעות נהלים פני מיים מפורטים, כדי שהעובדים המטפלים במסגרת תפקידם בנושאי תכנון, שיווק ורגולציה של מקרקעין לא יקלעו למצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים. (ה) במשרד המשפטים ובנש"מ אין נהלים והוראות פנימיות כאמור, אף כי גם עובדיהם עלולים להיקלע למצבים של חשש לניגוד עניינים בשגרת עבודתם. יצוין כי לעובדים בכירים במשרד המשפטים יש סמכויות רבות בנושאי ייצוג משפטי של המדינה, ייעוץ משפטי, מתן חוות דעת, אכיפה ופיקוח ועוד, ובקרב עובדי המשרד יש אחדים שבני זוגם גם הם משפטנים שמייצגים גופים פרטיים וציבוריים בערכאות משפטיות או מייעצים לגופים אלה. אשר לעובדי הנציבות, אלה מטפלים בעניינים של עובדי מדינה במשרדי הממשלה השונים, שהם קרובי משפחה של עובדי הנציבות, על פי הגדרות התקשי"ר, בנושאים כגון קידום בדרגות שכר, קביעת תנאי שירות, קביעת הליכי מכרזים למילוי משרות. (ד) בממ"י אין נהלים והוראות פנימיות כאמור אף על פי שהעובדים עוסקים בנושאי תכנון, שיווק ורגולציה של מקרקעין. (ג) במשרד החקלאות אין הוראות ונהלים כאמור למרות העובדה שבקרב עובדיו יש רבים מההתיישבות החקלאית או בעלי משקים, ועל כן בעלי עניין 51 בפעילות חקלאית. עם עובדים אלה נמנים בעלי תפקידים בכירים שבידיהם סמכויות סטטוטוריות בנושאי אכיפה, פיקוח ובקרה על הנעשה במגזר החקלאי. לעומת זאת, החוזים הסטנדרטיים עם יועצים לא כללו סעיפים דומים. בעקבות הביקורת שינתה הנהלת המרכז הרפואי באוגוסט 2006 את החוזה הסטנדרטי עם יועצים, והוסיפה לו את הסעיפים האמורים, כפי שהם מנוסחים בחוזה עם מנהל פרויקט בנייה. הבדיקה העלתה שאיש מחברי ועדות המכרזים לא חתם על טופס הצהרה. בעקבות בירורים שעשה משרד מבקר המדינה ביוני 2006 , החלו רכזי ועדות המכרזים הארציות להחתים את חברי הוועדות על טופסי הצהרה. .1. מתגובותיהם של משרדי ממשלה שנבדקו אפשר ללמוד, שאין בידיהם מידע מלא ועדכני על כל העובדים במשרד, שיש ביניהם קרבת משפחה. בשל כך יש ספק בדבר שלמותו ועדכניותו של המידע, אשר נמצא בידי נש"מ ואשר מתבסס, לדבריה, על המידע שמעבירים לה המשרדים. מכל מקום, על אף בקשת משרד מבקר המדינה, לא הציגה נש"מ את הנתונים שנמצאים בידיה לטענתה על עובדי מדינה שיש ביניהם קרבת משפחה. 2. אשר למשרד המשפטים, אין לו נתונים מלאים ועדכניים על העובדים במשרד שיש ביניהם קירבת משפחה, קשרי עבודה וכפ יפויות ארגוניות, אם יש כאלה, ועוד. על כן, משרד מבקר המדינה מסר למשרד המשפטים דוח מידע מפורט המתבסס על נתוני נש"מ, על עשרות רבות של עובדים שיש ביניהם קרבת משפחה. הדוח נמסר לו כדי שיבחן אם בהעסקתם של קרובים אלה יש משום חריגה מהכללים ומה נעשה כדי למנוע חשש לניגוד עניינים. לא נמצא שהמשרדים שנבדקו אספו וריכזו מידע בעניין קרבת משפחה בין עובדיהם, על כן גם אין גם להם וגם לנש"מ מידע מלא ועדכני על היקף התופעה. מתן חוות הדעת של ההרבולוג הראשי איננה מתיישבת עם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה ועם ההודעה שהפיצה הלשכה המשפטית של משרד החקלאות. במתן חוות דעת זו עולה חשש שההרבולוג הראשי פעל במצב של ניגוד עניינים, שכן הגיש חוות דעת במסגרת דיון משפטי בתוקף בתפקידו ומומחיותו כעובד מדינה בכיר, אף על פי שיש לו נגיעה אישית לאחד הצדדים. 4. ביוני 2005 העבירה האחראית במשרד החקלאות לסגן נציב שירות המדינה (משמעת) דאז פנייה בעניינו של ההרבולוג הראשי לצורך קבלת תגובתו על כך. בעקבות הפנייה הנחה סגן הנציב את משרד החקלאות, כי "יש להעיר בכתב ליעקובי להימנעות ממתן חוות דעת מומחה ללא אישור יועץ משפטי של המשרד ובנסיבות המעוררות חשש להיווצרות ניגוד עניינים ולו למראית עין". מהאמור לעיל עולה כי להנהלת המרכז הרפואי נודע שעובדים היו במצב של ניגוד עניינים אפשרי רק כאשר הם דיווחו על כך מיוזמתם. אולם בהעדר הוראות ונהלים מפורשים הנוגעים לכלל העובדים העוסקים ברכש וכל עוד העובד אינו מדווח, אי - אפשר לדעת על ניגוד העניינים. לדעת משרד מבקר המדינה, במקרים הנדונים פעלה הנהלת המרכז הרפואי כראוי. עם זאת, בשל האינטרסים הכלכליים הניכרים הטמונים בפעולות בתחום הרכש, מן הראוי שהחשכ"ל יקבע כללי פעילות בנוגע לעובדים העוסקים בר כש. כאמור, החשכ"ל הודיע למשרד מבקר המדינה כי אימץ את ההמלצה, וכי הוא מכין הוראה בדבר מניעת ניגודי עניינים של עובדי המדינה בתחום הרכש. משרד מבקר המדינה העיר להנהלת המרכז הרפואי כי מן הראוי שתסביר לכלל העובדים את חשיבות הדברים, ותפרט את חובת העובדים להודיע להנהלה על כל שינוי במצבם. מן הראוי גם שהנהלת המרכז הרפואי תיזום מפעם לפעם בדיקה בנושא. כאמור, עיקרון זה חל לא רק על המרכז הרפואי, אלא על מכלול העוסקים ברכש במערכת הבריאות. לדעת משרד מבקר המדינה, ממצאי הביקורת הפנימית מצביעים שהמדען בתפקידו כחוקר נמצא לכאורה במצב של ניגוד עניינים בכל הנוגע לפעילות הקשורה לחברה ב' שהוא אחד מבעליה ועל כן יש לו עניין בהצלחתה, בקידומה ובהגדלת רווחיה. אולם הנהלת המינהל למחקר חקלאי, האחראית והיועצת המשפטי ת של משרד החקלאות, לא נקטו צעדים כדי לעשות הסדר למניעת ניגוד עניינים בין עיסוקיו של המדען לבין ענייניו הפרטיים משעה שנודע להם שיש לו מניות בחברה הפרטית. עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2006 לא חתמו חברי ועדות מכרזים מקומיות של מחוזות הכללית ושל בתי החולים שלה על טופס ההצהרה. נראה אפוא, שעצם החתימה על ההצהרה מעלה על פני השטח סוגיות שמן הראוי לדון בהן. עוד יש לציין שהנהלת הכללית לא פעלה להביא את הדברים לידיעת העובדים, כך שיפנימו את הנוהל למשל, באמצעות פעולות הדרכה בנושא. בשנת 2003 ,מצא קצין הביטחון של הכללית כי מנהל תחבורה במחוז מסוים האחראי למערך ההסעות במחוז (הסעות בדיקות ודמים, ביקורי בית ועוד), אישר את החשבונות של חברה להעברת תרופות ולאיסוף בדיקות במחוז, שבה הועסקו שני אחיו של מנהל התחבורה. בעקבות החקירה מטעם הנהלת הכללית, מינתה הנהלת המחוז ועדת בירור בסוף אותה שנה, ובה הוחלט על נתק מינהלי בין מנהל התחבורה לבין החברה, אולם המחוז המשיך להעסיק את החברה. ביולי 2006 החל קצין הביטחון בכללית לבדוק תלונה על מעשים דומים של אותו מנהל תחבורה. עד למועד סיום הביקורת, באוגוסט 2006 ., לא הסתיימה הבדיקה לדעת משרד מבקר המדינה, החתמת העובדים העוסקים ברכש ובהתקשרויות על טופס ההצהרה הוא צעד ראשוני בלבד למניעת תופעת ניגוד העניינים. על הכללית מבירורים שנעשו עם מרכז ועדת המכרזים המשרדית עולה, שיחידות המשרד פונות לוועדה בבקשות לקבלת פטור ממכרז, בבקשות לפרסם מכרזים ועוד. הוראות התכ"מ חלות על חברי הוועדה, אך עדיין יכול להיות מצב של ניגוד עניינים, כאשר עובד יחידה כלשהי מנסה לקדם עניין שנוגע לו אישית, לדוגמה רכש מקרוב משפחה או רכש לצרכיו האישיים, והוועדה אינה יודעת על כך. עד מועד סיום הביקורת לא נקבע נוהל הקובע הכללים בתחום הרכש. לא נמצאו מסמכים המעידים שהאקטואר קיבל היתר לעבודה פרטית. כיוון שבמועד קבלתו לעבודה פירט האקטואר את הנושאים שהיו בטיפולו במקומות העבודה הקודמים שלו ועדיין לא סיים את הטיפול בהם, ועל פי הודאתו אף המשיך לעסוק בעבודה פרטית, קיים חשש שהוא היה במצב של ניגוד עניינים. יוצא שהטיפול בבקשת עובד המכון ובקשת מנכ"ל המשרד לקבל חוות דעת מהיועצת המשפטית של המשרד היו לאחר שהעובד כבר היה בחו"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, כאשר עובד של משרד ממשלתי נענה להזמנה של חברה, שיש לה זיקה עסקית עם המשרד, לאירוח ב חו"ל במימונה, יש להקפיד לקבל, בטרם תיענה הזמנה, חוות דעת משפטית מפורטת בנוגע לשאלה האם קיים חשש לניגוד עניינים במימון הנסיעה בידי גורם חיצוני והאם יש בהיענות להזמנה משום קבלת טובת הנאה ומתנה כהגדרתה בחוק המתנות. .נמצא שהנציבות לא אישרה למנכ"ל לעסוק בעבודה אקדמית באוניברסיטת חיפה, ולא במוסדות להשכלה גבוהה אחרים. בפניותיו אל הנהלת משרד הבריאות כדי לקדם רכישת שירותים מעמותה א' היה מנהל המחלקה במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים. לא נמצא כי משרד הבריאות קבע הוראות מפורטות בעניין מניעת ניגוד עניינים, המסדירות את טיפולם של חברי הוועדות הרפואיות (למעט חברי הוועדה הרפואית לקביעת מוגבלות בניידות) בפונים אליהן, בכלל זה לקוחות פרטיים או מוסדיים של חבר הוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות לקבוע הוראות מפורטות בעניין מניעת ניגוד עניינים בעבודתם של חברי הוועדות הרפואיות ולעגן את ההוראות בנהלים מחייבים. כמו כן, עליו לפעול להחתמת כל הרופאים שחברים בוועדות רפואיות על תצהיר למניעת ניגוד עניינים, כאמור. בבדיקה אקראית של כמה פרוטוקולים מישיבות הוועדה שהתקיימו בשנים 2004 - 2006 , לא נמצא שנבחנה השאלה האם אנשים שפנו לוועדה לצורך קבי עת מוגבלות בניידות טופלו או מטופלים בידי אחד הרופאים בוועדה. היעדר תיעוד כאמור מעלה ספק אם בוועדות נבחנת השאלה אם יש חשש למצב של ניגוד עניינים בעבודתם של חברי הוועדה. . לדעת משרדמבקר המדינה, יש להקפיד על קיום הנוהל הקובע שיש לשאול את הנבדק אם יש לו היכרות ק ודמת עם אחד מחברי הוועדה ולתת לכך ביטוי בפרוטוקול, בין שנמצא חשש לניגוד עניינים ובין שלא נמצא. . על אף ההודעה האמורה של הלשכה המשפטית, נתן ההרבולוג הראשי במאי 2005 .חוות דעת נוספת מטעמו בעניין זה לדעת משרד מבקר המדינה, כדי ליישם כללי מינהל תקין ולמנוע מצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים בשל יחסי כפיפות של קרובי משפחה, כהגדרתם בתקשי"ר, יש לאסוף מידע בעניין זה באופן יזום ושיטתי בתדירות קבועה. לאחר איסוף המידע יש לפעול לאיתור מצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים ולקבוע הסדרים למניעתם הן באמצעות ביצוע שינויים מינהליים הנדרשים במילוי תפקידים והן באמצעות עשיית הסדרים עם אותם עובדים כדי למנוע ניגוד עניינים בעבודתם. נמצא שההרבולוג הראשי לא ביקש ולא ק יבל מהלשכה המשפטית של משרד החקלאות היתר לעבודה פרטית או אישור למתן חוות דעת. גם לאחר מינוי זה לא הועברה גיסתה לתפקיד אחר והמשיכה לעבוד בכפיפות לרשמת בלשכת הרשם בירושלים. מתשובת משרד המשפטים למשרד מבקר המדינה מינואר 2007 עולה שאף אחת משתי הגיסות לא הועברה לתפקיד אחר וקיימים ביניהן יחסי כפיפות ארגונית ישירה, ועל כן בעיית ניגוד העניינים בעבודתן נותרה בעינה. הועלה כי אף על פי שברישומי אגף משאבי אנוש של הביטוח הלאומי צוין שהעובד מועסק במחלקת הוצאה לפועל מרכז, המשיך העובד לעבוד במחלקת הוצאה לפועל דרום, בכפיפות לחמותו - המנהלת ובמצב שיש בו חש ש לניגוד עניינים בעבודתם של השניים. מכאן שהעברת העובד לאזור המרכז הייתה למראית עין בלבד. נמצא כי המינוי בפועל של מנהל המכון אושר עד מרס 2000. לא נמצאו מסמכים שמעידים על אישור נש"מ להארכה נוספת של המינוי. על כן, התמשכות המינוי בפועל במשך כ-10 שנים נוגדת את הוראות התקשי"ר ועל הנהלת משרד הבריאות והנציבות לפעול ללא דיחוי לתיקון המצב26 . נמצא שמשרד הבריאות לא בחן את הצורך בהסדר כתוב למניעת ניגוד עניינים בין תפקידו של מנהל המכון לבין עבודותיו הפרטיות והפרקטיקה הפרטית. הדעת נותנת שעבודתו במרפאות ילדים פרטיות, ובייחוד במרפאה שנמצאת בירושלים, עלול ליצור ניגוד עניינים, ועל משרד הבריאות היה לבחון זאת בבואו לדון במתן היתר לכך. על משרד הבריאות לבחון סוגיה זו, לא רק בנוגע למנהל המכון הירושלמי כי אם בנוגע לכל הרופאים בשירות המדינה שעוסקים בעבודות פרטיות ובפרקטיקה פרטית, ולהחליט באילו נסיבות יש צורך בעריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים. זאת ועוד, על משרד הבריאות לדאוג שיהיה לו מידע מעודכן על עיסוקיהם של הרופאים, שהם עובדי מדינה, במשרד ומחוצה לו, כגון: עיסוק בפרקטיקה בפרטית והשתתפות בוועדות רפואיות או בהנהלות של אגודות או עמותות. מידע זה יאפשר לאתר עובדים שבשל עיסוקיהם הפרטיים מחוץ למשרד עלולים להיקלע למצב שיש בו חשש לניגוד עניינים בעבודתם בשירות הציבורי. חברות בוועד המנהל של עמותה א' : על פי המסמכים, במועד סיום הביקורת היה מנהל המכון, כמו מנהל המחלקה, חבר בוועד המנהל של עמותה א' במעמד של משקיף, ללא זכות הצבעה. לא נמצא שמנהל המכון הירושלמי דיווח להנהלת משרד הבריאות על חברותו בוועד העמותה, לפיכך גם לא נבחן הצורך בהסדר כתוב למניעת ניגוד עניינים בנושא זה. משרד מבקר המדינה חזר ובדק את סדרי האכיפה של ההסדר עם מנהל המינהל. הבדיקה העלתה, כי בניגוד להסדר, המשיך מנהל המינהל לה יות מעורב בטיפול משרד השיכון באחדים מהפרויקטים בעיר מודיעין שמנוהלים בידי חברה (להלן - חברה א')שבעבר היה לה קשר עסקי עם החברה שמנהל המינהל היה אחד מבעליה. להלן דוגמה למעורבות זו: נמצא שבמועד סיום הביקורת (אוגוסט 2006 ) המשיך המנכ"ל לשמש יו"ר החברה האמורה, ובכך הפר את ההסדר למניעת ניגוד עניינים שנחתם עמו. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנכ"ל הביטוח הלאומי להתפטר ללא דיחוי מהנהלת החברה האמורה, ולא להסתפק בהודעה על הפסקת פעילותו בחברה, שכן מדובר בהפרה של ההסדר למניעת ניגוד עניינים שבו התחייב לסיים את תפקידו בחברה כבר במאי 2004 . יצוין כי המנכ"ל כיהן בשנים 1996 -2000 בתפקיד מנכ"ל משרד העבודה והרווחה, ונקבע עמו אז הסדר למניעת ניגוד עניינים, ומכאן שידע את הנורמות הנהוגות בתחום זה והיה עליו להקפיד לפעול על פיהן. עוד יצוין, כי כאשר מדובר בניגוד עני ינים אין הבדל בין פעולה בהתנדבות לפעולה תמורת שכר, כנקבע בתקשי"ר. בפברואר 2007 המציא המנכ"ל למשרד מבקר המדינה מכתב שבו הוא מודיע ליו"ר הנהלת הסוכנות היהודית על התפטרותו מתפקיד יו"ר החברה. לא נמצא שהיועץ המשפטי של הביטוח הלאומי בחן את סוגיית נסיעתו האמורה של המנכ"ל לחו"ל, ולא נמצא ששר הרווחה אישר את הנסיעה, כנדרש בתקשי"ר. הביקורת העלתה כי לביטוח הלאומי יש קשרי עבודה עם חלק מהגופים שציין האקטואר בשאלון האישי ובמכתבו האמור, ובהם: משרד רואי חשבון, קופת חולים כללית, חברת קדישא ת"א, קרן פנסיה. לא נמצא כי נעשה הסדר בעניין הפסקת פעילות משרדו של האקטואר או העברת הבעלות עליו לגורם אחר, הסדר למניעת השתתפותו של האקטואר בתהליכי קבלת החלטות, ולמניעת הטיפול, במישרין או בעקיפין, בכל נושא הקשור בעיסוקיו הקודמים במגזר הפרטי, ובייחוד בנוגע ללקוחותיו ולשותפיו העסקיים בעבר. לדעת משרד מבקר המדינה, הסדר כאמור היה צריך להיעשות מיד לאחר ששר העבודה והרווחה דאז החליט למנות את המועמד מבחוץ לתפקיד אקטואר הביטוח הלאומי. הדבר גם היה מאפשר מעקב ובקרה כדי לוודא שעבודתו הפרטית של האקטואר, אם אכן עסק בעבודה פרטית, הייתה בהתאם להוראות התקשי"ר. נמצא שלפני התחלת העסקתו בממ"י לא בחנו הגורמים הנוגעים בדבר בממ"י את הצורך בהתחייבות של השמאי המחוזי לפעול לפי הסדר כתוב למניעת מצבים של ניגוד עניינים וממילא לא עשו עמו הסדר מפורט לרבות בעניין סגירת משרדו או העברת הבעלות על משרדו לגורם אחר; הסדר להימנעותו מלהשתתף בתהליכי קבלת החלטות, להשתתפותו או לטיפולו בכל צורה אחרת, במישרין או בעקיפין, בכל נושא הקשור בעיסוקיו הקודמים בשוק הפרטי, ובייחוד בעניין קרובי משפחתו, כהגדרתם בתקשי"ר, ובעניין לקוחותיו ושותפיו העסקיים.
לדעת משרד מבקר המדינה, אין בהסדרת הטיפול ב"תיקים הפתוחים", כדברי מנכ"ל ממ"י, כדי ל ייתר את הצורך בהסדר למניעת ניגוד עניינים עם השמאי המחוזי, שכן ההסדר צריך לכלול מגוון רחב של נושאים, כפי שפורטו לעיל, שיש בהם אפשרות לניגוד עניינים בין תפקידיו של השמאי המחוזי כעובד מדינה לבין זיקותיו ללקוחות של משרדו הפרטי, לחוג קרוביו ומכריו, אשר נוצרו טרם גיוסו לשירות המדינה.