משרד החינוך . פיתוח מוסדות חינוך – בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים .יוצא אפוא שהשיוך החברתי -כלכלי של הרשות המקומית משפיע על האיכות והרמה .הפיזית של המוסדות החינוכיים שלה. לכן תלמיד ברשות מקומית מאשכול חברתי-כלכלי .נמוך עשוי ללמוד במוסד חינוכי שרמתו הפיזית פחותה ממוסד שבו לומד תלמיד המתגורר .ברשות מקומית המשתייכת לאשכול גבוה יותר. אומנם בניית המוסדות נעשית על פי .מפרט אחיד מינימלי שיש לעמוד בו, אך רשות חזקה תוכל להציע לתלמיד, מעבר למפרט .האחיד והמחייב, תשתיות פיזיות וסביבת לימודים איכותיות יותר - מוסד הבנוי ברמה גבוהה .יותר, מרווח יותר, בסביבה מטופחת ומצויד באופן עשיר יותר, משאבים שרשות חלשה לא .תוכל להציע לתלמידיה. .איכות התשתית והסביבה הפיזית ורמתן הן נדבך נוסף בכל הנוגע לפערים החינוכיים- .חברתיים בין רשויות מקומיות, התלויים במקורות התקציביים, ובהם היקף השעות .שהתלמיד לומד, המגוון שלהם ותוכניות ההעשרה שהוא מקבל. משאבים חינוכיים אלה .יהיו מוגבלים ברשויות מאשכול חברתי-כלכלי נמוך, הנמצאות בפריפריה הגיאוגרפית או .החברתית 75. . התנהלות זו של משרד החינוך, שאינה מביאה בחשבון את הפער ביכולתן של רשויות .להוסיף תקציבים לבינוי כיתות לימוד ממקורותיהן, אינה עולה בקנה אחד עם היעד שקבע .בתוכנית האסטרטגית שלו ל קידום חינוך איכותי בפריפריה הגיאו -חברתית ובקרב .אוכלוסיות ייחודיות , לקידום שוויון הזדמנויות ומיצוי הפוטנציאל ב כלל האוכלוסיות .בישראל. .משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד החינוך יאסוף את נתוני המימון התוספתי מהרשויות .המקומיות ויביא בחשבון שונות זו, המחזקת את הפערים החברתיים בישראל. יובהר כי אין .הכוונה לפגוע ברשויות מקומיות מאשכולות חברתיים-כלכליים גבוהים ובתלמידיהן, אלא .להפך - להביא את תלמידי הרשויות המקומיות המשתייכות לאשכולות חברתיים-כלכליים .נמוכים לנקודת פתיחה שווה לתלמידים האחרים וכך להבטיח להם הזדמנות שווה. מומלץ .כי המשרד יבחן את הקריטריונים שקבע בנוהל ואת המתכונת לאופן ניקוד הפרויקטים .שמגישות הרשויות המקומיות, באופן שניתן יהיה לגשר על הפערים ביכולתן של הרשויות .המקומיות לממן ממקורותיהן העצמיים תוספת תקצוב לפיתוח מוסדות החינוך בתחומן. .מהתרשימים עולה כלהלן: .אף שמספר התלמידים באשכולות הנמוכים 1 - 3 הוא הגבוה ביותר(כ-38% ,) המשרד .הקצה עבורם את התקציב הנמוך ביותר למרחבי למידה חדשניים (29%.) בפועל, גם .שיעור ניצול התקציב באשכולות אלו הוא הנמוך ביותר (28%,) והוקמו בהם רק כ-22% .ממרחבי הלמידה ( 157 מרחבים מתוך726) .המשמעות היא שאשכולות 1 - 3 זכו למרחבי .לימוד חדשניים בכמות הנמוכה ביותר בכלל ובאופן יחסי למספר התלמידים בפרט. .באשכולות הביניים (4 - 6 ) למדו כ-26% מתלמידי בתיה"ס. שיעור התקציב שהקצה להם .המשרד גבוה הרבה יותר , ועומד על כ-36% . שיעורביצוע התקציב עמד על 38%, והוקמו .כ-37% ( ממרחבי הלמידה271 )מרחבים. .באשכולות הגבוהים (7 - 10 )למדו כ-36% ,מתלמידי ביה"סוהמשרד הקצה להם כ-35% . מהתקציב- שיעור הדומה לחלקם באוכלוסיית התלמידים. שיעור הביצוע של התקציב .היה הגבוה ביותר ( 43% .) גםשיעור המרחבים שהוקמו בהם היה גבוה יותר מכל .האשכולות - 41% (298 מרחבים) - גבוה משיעור התלמידים המשתייכים לאשכולות אלה . .מהתרשימים עולה כי בשנים 2017 - 201998 תקצב משרד החינוך 1,526 מרחבי למידה .בעלות של כ -122 מיליוני ש"ח, אך בפועל נבנו 712 , שהם פחות ממחצית המרחבים .שתוקצבו (כ-47% ). עוד עולה שבשנת2018 נרשם שיא במספר המרחבים שתוקצבו– .576 . בשנתיים שלאחר מכן ירד מספרם, ובשנת2020 תוקצבו415 מרחבים- ירידה של .כ-28% לעומת שנת2018 . בהתאם לכך ירד גם מספר המרחבים שנבנו- למשל, מ-347 . בשנת2018 ל-133 בשנת2019 - ירידה של כ -61% . פער ניכר עולה בשיעור ביצוע .ההרשאות בין רשויות המגזר היהודי-ממלכתי והמגזר הדרוזי - כ-41% - לבין רשויות המגזר .היהודי-חרדי והמגזר הבדואי, שבהן שיעור י הביצוע הם הנמוכים ביותר - כ-28% וכ-31% . .בהתאמה .מהתרשים עולה שרק 10.5% (2) מבתי הספר החדשניים נבנו באשכולות הנמוכים 1 - 3 , .וזאת אף שאלו הם האשכולות שבהם מספר התלמידים הגדול ביותר - כ-38% . באשכולות .הגבוהים 7 - 10 אותו מספר תלמידים בקירוב - כ-36%, אך שם נבנו 36% (7) מבתי הספר .החדשניים . .עולה כי משרד החינוך תקצב הקמה של בתי ספר חדשניים שתפוצתם היא במגמה .מובהקת לטובת הרשויות המקומיות המשתייכות לאשכולות הבינוניים והגבוהים, וזאת .שלא בהתאם ליעד של צמצום פערים שהמשרד קבע לעצמו. .נמצא כי הפרוגרמות הסטנדרטיות של משרד החינוך לבניית מוסדות חינוך אינן כוללות .את נושא ההנגשה לתלמידים ולצוות ביה"ס עם מוגבלות, כפי שמחייב החוק וכמפורט .בחוזר מנכ"ל - הנגשה פרטנית לתלמיד הלומד במוסד חינוכי ולהורה התלמיד. משרד מבקר המדינה ממליץ ל משרד החינוך לבחון, בשיתוף הרשויות המקומיות, את .הסיבות להיקף הגדול של חריגותיהן ממועדי הגשת הבקשות לבינוי כיתות לימוד שנקבעו .בנוהל הגשת הבקשות, ולגבש עימן פתרונות לצמצום חריגות אלו. כמו כן, מומלץ .שהמשרד יפעל לצמצום האיחורים הניכרים שלו במתן ההחלטות בבקשות של הרשויות .המקומיות ומשכי הטיפול ההולכים ומתארכים בהן, תוך ייעול תהליך הטיפול בבקשות. .עוד מומלץ להתאים את לוח הזמנים להגשת בקשות ולמתן אישורים בדרך שתאפשר .לפתוח את שנה"ל הקרובה ביותר בתום השלמת הבנייה. .מינהל הפיתוח הסדיר באוקטובר 2019 "בנוהל "אישורי תכניות אדריכליות למוסדות חינוך .את השלבים להגשת תוכנית אדריכלית, לרבות המסמכים והאישורים שיש לצרף אליה49 , .ואולם לא נקבעו בנוהל העקרונות והמרכיבים של בדיקת התוכניות האדריכליות בי די .האדריכלים היועצים. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך לעדכן את נוהל אישור התוכנית האדריכלית, .באופן שיסדיר באופן מקיף את המרכיבים המקצועיים הנדרשים בבדיקת התוכניות .האדריכליות וייצור ודאות ובהירות בתהליך בדיקת התוכניות ואישורן, הן עבור האדריכלים .היועצים והן עבור האדריכלים שמטעם הרשויות המקומיות, ויפרסם אותו לציבור. נתוני התרשימים מראים שבכ-44% מהפרויקטים של בינוי כיתות בתי ספר פרק הזמן עד .לגיבושה ואישור ה של התוכנית האדריכלית לא עלה על שלושה חודשים, ואולם, בכ- .17% מהם הוא עלה על שנה. המצב היה טוב יותר בפרויקטים לבינוי כיתות גן, .שבכמחצית מהם משך הזמן לגיבושה ולאישור ה של התוכנית האדריכלית לא עלה על .שלושה חודשים, ובכ-13% מהםהוא עלה על שנה. .בהיעדר הגדרת פרקי זמן מרביים להגשת תוכנית אדריכלית ולאישורה, לא ניתן לקיים .בקרה ומעקב אחר עמידת הרשויות המקומיות ומינהל הפיתוח בפרקי הזמן המאפשרים .יעילות בקידום גיבושם של הפרויקטים לקראת תקצובם. התמשכות פרק הזמן הכולל את .הגשת התוכנית האדריכלית ואת אישורה לכדי חצי שנה ויותר, ואף מעל שנה, בבניית .38% מכיתות בתי הספר ו-28% מכיתות הגן, עלולה לגרום לעיכוב ניכר בתקצוב הפרויקט .ובמועד סיום בינוי כיתות הלימוד הנכללות בו, הנדרשות למועד פתיחת שנת לימודים. מהתרשים עולה כי במהלך תקופת החומש האחרונה חלה עלייה עקבית במספר הבקשות .השנתיות שהוגשו עד כדי הכפלתן ויותר בסוף התקופה . עם זאת , חלה ירידה זוחלת .בשיעור הכיתות שקיבלו הכרה בצורך - מ-71% ב-2017 ל-49% באוגוסט 2021 . במקביל .חלה עלייה בשיעורן של כל שלוש הקטגוריות האחרות - הכרה עקרונית לעתיד, דחייה .ולדיון נוסף. עיקר העלייה הייתה בשיעור הבקשות שנדחו - מ-8% ל-18%. .מהתרשים עולה ששיעור התשובות שניתנות באיחור לבקשות שהוגשו במועד הוא גבוה .למדי, והגיע בשנת 2020 ליותר ממחצית התשובות (כ-55% ). משך האיחור הממוצע במתן .התשובות הללו גדול אף הוא, ועמד על כ-52 ימים בשנת2020 . מצב זה עלול לגרום .לעיכובים בתהליך בינוי כיתות הלימוד ברשויות המקומיות. אם כך, נוסף על העיכובים .שנגרמים בידי הרשויות המקומיות שמגישות את רוב בקשותיהן באיחור ניכר, כפי שעלה .מהתרשים הקודם, נגרמים עיכובים נוספים גם בידי מינהל התכנון בשל ההחלטות שהוא .מקבל באיחור בחלק ניכר מהבקשות שמוגשות אליו במועד. . מבדיקת מועדי הגשת הבקשות לבינוי כיתות לימוד בידי הרשויות המקומיות, מועדי מתן .התשובות של אגף מיפוי ותכנון לבקשות אלו ומשכי הטיפול שלו בהן עולה, כי העמידה .במועדים שנקבעו בנוהל הגשת הבקשות להגשת בקשות ולמתן תשובות בעניינן היא .מועטה (בשנת 2020 כ-83% מהבקשות הו גשו באיחור וכ -55% מהתשובות לבקשות .שהוגשו בזמן ניתנו באיחור). נמצא שיעור ניכר של חריגות ממושכות מהמועדים הללו, .ומשכי הטיפול בבקשות הולכים ומתארכים בשנים האחרונות. בכל הליקויים הללו יש כדי .לפגוע בתהליך בינוי כיתות הלימוד בידי הרשויות המקומיות ולהביא לעיכובים ניכרים .בהפעלת כיתות הלימוד החדשות הנחוצות לפעילותה התקינה של מערכת החינוך. תמונת המצב העולה מנתוני מינהל הפיתוח מראה שמפתח התקצוב, שאמור לכסות את .עלויות בנייתם של מוסדות חינוך על פי פרוגרמה סטנדרטית שאישר המשרד, אינו משיג .את ייעודו. היות שכך, מומלץ שוועדת העלות תבחן את עלויות ההקמה בפועל של מוסדות .החינוך, בדגש על גני הילדים, וככל הנדרש תעדכן את מפתח התקצוב. לא מן הנמנע .שהתקצוב החסר של הקמת גני ילדים ועלויות היתר המושתות בשל כך על הרשויות .המקומיות הם הסיבה לחוסר הגדול שהוצג לעיל בכיתות גן, וכן לפערי אי-מימוש התקציב .שיועד לבנייתן (כ-46% מתקציב הבינוי של כיתות גן בשנים2017 - 2021 טרם מומש, נכון .ליולי 2021 .) במגזר היהודי שכיחות הסיבה הקטנת צפיפות הייתה רק 5%, ובמגזר הלא-יהודי - 13% .( פי2.5 )לערך. הדבר עשוי להעיד על כך שבממוצע הצפיפות במגזר הלא-יהודי גבוהה .מזו שבמגזר היהודי. עם זאת, יצוין כי קיימת שונות בצפיפות הכיתות בחינוך היסודי בתוך .המגזר היהודי - במגזר ה חרדי ובמגזר ה ממ"ד שיעור הצפיפות נמוך לעומת ה מגזר .הממלכתי 46. . שיעורן של הסיבות המצביעות על אי-התאמת כיתות קיימות לצורכי התלמידים (החלפת .יבילים, החלפת שכורים, צפיפות והחלפת פסולים) מסך הכיתות המבוקשות שהוכרו .בצורך גבוה ברוב המגזרים: במגזר היהודי ממלכתי הוא עומד על כ-17% ,ולעומת זאת .ביתר המגזרים הוא עולה על 40% (42% במגזר הממלכתי-דתי, 52% במגזר החרדי, 41% . ,במגזר הערבי53% במגזר הבדואי ו-84% במגזר הדרוזי). .ניתן לומר אפוא שבמגזר היהודי ממלכתי בינוי כיתות חדשות נעשה בעיקר בשל ב נייה .חדשה למגורים וגידול טבעי; מכאן שהצורך של מגזר זה בכיתות חדשות בשל אי-התאמת .כיתות קיימות לצורכי התלמידים נמוך בהרבה לעומת מגזרי החינוך האחרים, והוא חריף .במיוחד במגזר החרדי, במגזר הדרוזי ובמגזר הבדואי. הדבר מעלה חשש כבד לגבי .שכיחות תופעת הכיתות הבלתי מותאמות לצורכי התלמידים בכל המגזרים הלא-יהודיים .וכן במגזר החרדי. .משרד מבקר המדינה מציין כי המגזר החרדי מקיים לימודי ליבה בהתאם לתקצובו, הנע .בין 50% ל- 100%83 וכי מנגנוני התקצוב השוטף נועדו לעידוד לימודי ליבה במגזר החרדי, .ובהעדר פרוגרמות תומכות עלולים לעלות קשיים בהרחבת לימודי הליבה במגזר זה. עוד .יצוין כי הפערים בפרוגרמות קיימים גם במתחמי ם נוספים כגון: ספריה / חדר עיון, חדר .לעבודה פרטנית, כיתות חינוך מיוחד, ו חדר י עזר. .מומלץ למשרד החינוך לרכז את הנתונים ולבחון את הפערים בין הפרוגרמות בזרמי החינוך .השונים, תוך היוועצות ברשויות המקומיות וברשתות החינוך השונות, לצורך מתן מענה .הולם ושוויוני, בשים לב לצרכיו השונים - הפדגוגיים והפיזיים - של כל מגזר . .מהתרשימים עולה כי שיעור המחסור בכיתות במגזר הלא-יהודי, הן בכיתות גן (93%) והן .בכיתות בי"ס (75%) ,גבוה לעומת המגזר היהודי (73% ו-62% )בהתאמה. במגזר היהודי .הפער הקטן ביותר הוא במגזר הממלכתי - כמחצית - ובמגזר הערבי הפער הקטן ביותר .הוא במגזר הדרוזי, שבו לא תוקצבו כ-66% .מהכיתות שהוכר הצורך בהןכמו כן, בכל .המגזרים שיעור המחסור בכיתות גן גבוה משיעור המחסור בכיתות בי"ס, ובמגזר הלא - .יהודי הוא גבוה במיוחד - תוקצבו פחות מ-10% מכיתות הגן שהוכרהצורך בהן. שיעור .המחסור הכולל בכיתות במגזר הלא-יהודי עומד על 80% ( 2,248 כיתות שלא תוקצבו .מתוך 2,810 כיתות שקיבלו הכרה בצורך), לעומת 63% ( 7,971 מתוך 12,567 )כיתות .במגזר היהודי. .מהתרשים עולה כי הפער - שיעור הכיתות שלא תוקצבו מתוך הכיתות שהוכר הצורך .לבנותן - הוא גבוה יותר באשכולות החברתיים-כלכליים הנמוכים ביותר - הפער בהן עומד .על 74% , לעומת66% באשכולות הביניים ו- 56% .באשכולות הגבוהיםהפער גדול יותר .בכל האשכולות בכיתות גני ילדים מאשר בכיתות בתי ספר (87% לעומת71% באשכולות .הנמוכים ביותר, 71% לעומת 65% באשכולות הביניים ו- 72% לעומת 54% באשכולות .הגבוהים ). .עולה מכל האמור לעיל כי תוכניות החומש לא נתנו מענה למחסור בכיתות הלימוד, וכי .אף על פי שמספר הכיתות שתוקצבו בתוכנית החומש האחרונה (השלישית) גדל ב- 8,796 .(כ- 109% ) ביחס לתוכנית החומש הראשונה וב - 2,981 כיתות (כ -21% ) ביחס לתוכנית .החומש השנייה, המחסור עדיין קיים ואף החריף במידה ניכרת במהלך תוכנית זו. המחסור .מודגש במיוחד בקרב אוכלוסיות מוחלשות הראויות לקידום. מומלץ כי משרד החינוך ימפה את המחסור הקיים בכיתות לימוד על פי מאפייניהן - כיתות .בי"ס וכיתות גן, שיוך מגזרי ושיוך לפי אשכול חברתי -כלכלי - וכי יוגדר הפער הקיים .והמתמשך במספר הכיתות, מלבד הצרכים השנתיים החדשים. במסגרת זו מומלץ .שהמשרד יבחן את השיטה להכרתו בכיתות שיש צורך לבנות, שכן הוא מתקצב את חלקן. .על בסיס מיפוי זה מומלץ שהמשרד יגבש מדיניות למתן מענה לפער זה, לצד הצרכים .החדשים, ובה ייקבע גם גובה התקציב הנדרש. מומלץ שעבודת מטה זו תבוצע בשיתוף .אגף התקציבים של האוצר כדי להגיע להסכמות על התוכנית. עוד מומלץ שמשרד החינוך .יבחן את הסיבות לשיעורים הגבוהים יותר של המחסור בכיתות לימוד ברשויות מאשכולות .חברתיים-כלכליים נמוכים לעומת הרשויות מאשכולות חברתיים -כלכליים גבוהים, במגזר .הלא-יהודי אל מול המגזר היהודי ובתוך המגזרים עצמם, וינקוט פעולות ייעודיות לצמצום .פערים אלו. .מומלץ למשרד החינוך ו למשרד האוצר ללבן לעומקם של דברים את ההשגות המקצועיות .בדבר המחסור בכיתות לימוד ולגבש מנגנון מוסכם לחישוב המחסור, שיביא בחשבון את .הגודל התקני של כיתת לימוד מבחינת מספר התלמידים, את המאפיינים הייחודיים .לאוכלוסיות השונות ואת היצע מוסדות החינוך הקיים ביישוב. מומלץ לשלב בתהליך גם .את הרשויות המקומיות, שהן גורם חיוני בתהליך הפיתוח המקומי. עוד מומלץ שלצ ד .המנגנון המוסכם יגבשו הגורמים תוכנית ארוכת טווח למענה קבוע ומתאים לצורך בכיתות .לימוד בבתי הספר ובגני הילדים. משרד מבקר המדינה ממליץ לכלל הגורמים לפעול .במיוחד להבטיח כי בהגדרת הצרכים יובא בחשבון מענה ייחודי ומועדף לרשויות מקומיות .מוחלשות מהבחינה החברתית-כלכלית. עולה כי החלטות הממשלה קבעו כמטרה להקטין את מספר התלמידים המרבי בכיתה, .אולם הגם שבמסגרת החלטת הממשלה משנת 2008 נקבע יעד כללי למספר מרבי של .תלמידים בכיתה בבתי הספר החלשים (בתי ספר המוגדרים כחלשים ביותר על פי מדד .הטיפוח של משרד החינוך), ובהם גם בתי הספר העל -יסודיים, לא נקבע מועד להשגת .יעד זה. שיבוץ התלמידים בבתי הספר העל-יסודיים ממשיך להתבצע כיום במגבלה של .40 תלמידים בכיתה בחטיבות הביניים ו- 36 ,תלמידים בכיתה בחטיבות העליונות. כמו כן .בהחלטת הממשלה משנת 2015 נקבע יעד ברור ומד ורג בנוגע לחינוך היסודי, ואולם .לחינוך העל-יסודי לא נקבע יעד כזה. .מהלוח עולה שבבסיס תוכניות החומש לא ניתן מענה לפער הקיים בין מספר כיתות .הלימוד הנדרשות שהוכר הצורך בהן ובין מספר הכיתות המתוקצבות, וכי התוספת .השנתית אינה מדביקה את הגידול בצורך המתחדש. כך, השנה האחרונה לתוכנית החומש .הראשונה הסתיימה בפער של 3,096 כיתות, ואילו חמש שנים לאחר מכן, עם תום תוכנית .החומש השנייה, גדל פער זה לכדי 6,543 כיתות; ובתוכנית החומש השלישית, אף שמספר .הכיתות המתוקצבות כמעט והוכפל ל עומת תוכנית החומש השנייה, הסתיימה שנת 2020 . בפער של 10,219 כיתות (גידול של כ-56% .)לעומת הפער בסוף תוכנית החומש השנייה .המשמעות היא שמתוכנית חומש אחת לבאה אחריה הפער בין ההכרה בצורך בכיתות .לימוד למספר כיתות הלימוד המתוקצבות הולך וגדל. מתוך כך, תוכניות החומש אינן .מצליחות להשיג יעד מרכזי הטבוע במהותן כתוכניות ארוכות טווח - לצמצם ולסגור את .המחסור המתמשך בכיתות לימוד. .בין שנה"ל התשע"ה (2014 - 2015 )לשנה"ל התש"ף ( 2019 - 2020 ) ירד מספר התלמידים .הממוצע בכיתה במערכת החינוך (בכל שלבי החינוך) מ-27.6 ל-27.132. עם זאת, מבדיקת .מרכז המחקר והמידע של הכנסת33, עולה כי בשנת התש"ף בכ-25% מהכיתות בחינוך .היסודי ובחטיבות העליונות ובכ-51% מהכיתות בחטיבות הביניים עלה מספר התלמידים .על 30 תלמידים לכיתה- רמת צפיפות גבוהה למדי. יודגש שמעל חמישית מהכיתות .בחטיבות הביניים סובלות מצפיפות ברמה גבוהה במיוחד, של מעל 34 תלמידים לכיתה, .וכי אף שהממוצע במדינות ה- OECD עומד על23.3 תלמידים בכיתה, בחטיבו ת הביניים .בישראל הממוצע הוא 28.1 ,בכ-21% .גבוה יותרבכל הנוגע לחינוך היסודי - יודגש כי .קרוב ל-4% מהכיתות בשלב גיל זה מאכלסות תלמידים בצפיפות של מעל 34 תלמידים, .כש-34 תלמידים הוגדר כ רף העליון למספר התלמידים בכיתה , שאליו יש להגיע עד .לשנת התשפ "א ל פי החלטת הממשלה משנת 2015 . .מהתרשים עולה כי בחינוך היסודי במגזר היהודי מספר התלמידים הממוצע בכיתה הגבוה .ביותר קיים בחינוך הממלכתי, ואילו הנמוך ביותר קיים במגזר החרדי - פער של כ-3.5 . תלמידים בכיתה בממוצע. בחינוך הלא-יהודי מספר התלמידים הממוצע בכיתה הגבוה .ביותר קיים במגזר הערבי, והנמוך ביותר קיים במגזר הצ'רקסי - פער של שישה תלמידים .בכיתה בממוצע. .מהתרשים עולים פערים ניכרים ברמת הצפיפות בכיתות בחינוך היסודי בין בתי הספר .במגזרים השונים. .מהתרשים עולה כי בכ -20% (788 ) מבתי הספר שבגינם תוקצבו הרשויות המקומיות .במסגרת רפורמת "אופק חדש" ו"עוז לתמורה" לבניית פינות עבודה ושהייה למורים בשנים .2008 - 2020 לא ביצעו הרשויות כל הרשאה תקציבית. בבתי ספר אלו, ככל הנראה, לא .נבנו כלל פינות עבודה ושהייה למורים. .מומלץ כי המשרד יבחן מול הרשויות המקומיות את הסיבות לכך שקרוב לרבע מפינות .העבודה למורים שתוקצבו בשנים 2008 - 2020 ( לא הוקמו23% ). עוד מומלץ שהמשרד .יבחן את התנאים שבהם מקיימים המורים את ההוראה הפרטנית, מבצעים מטלות נלוות .להוראה ומקיימים פגישות עם הורים בבתיה"ס שאין בהם פינות עבודה למורים. .במגזר היהודי (סה״כ ) הסיבה השכיחה היא בנייה למגורים (34%,) ובמגזר הלא-יהודי .(סה"כ) שכיחות סיבה זו היא נמוכה מאוד (4%.) עובדה זו עשויה להעיד על מיעוט הבנייה .החדשה למגורים במגזר הלא-יהודי המצריכה תוספת כיתות. .במגזר היהודי ממלכתי שכיחות הסיבות החלפת מבנים יבילים והחלפת מבנים שכורים .היא רק כ -7%, ואילובמגזר החרדי 46% ובמגזר הבדואי 42%. עובדה זו עשויה להעיד .שתופעת המבנים הזמניים שכיחה יותר בקרב המגזר החרדי והבדואי ומועטה מאוד במגזר .היהודי. מהתרשים עולה שהסיבה של בנייה למגורים שכיחה יותר בבקשות לבניית כיתות שקיבלו .הכרה בצורך ככל שהאשכולות החברתיים -כלכליים גבוהים יותר, והסיבות של אי- .התאמת כיתות קיימות (החלפת יבילים, החלפת שכורים, הקטנת ה צפיפות והחלפת .פסולים) שכיחות הרבה יותר באשכולות הנמוכים. .עולה שככל שדירוג הרשות לפי המדד החברתי-כלכלי נמוך יותר, הצורך של הרשות .המקומית בכיתות חדשות בשל אי-התאמת כיתות קיימות לצורכי התלמידים גדול יותר, .והוא גדול במיוחד ברשויות שמדורגות באשכולות הנמוכים ביותר. הדבר מעלה חשש כבד .לגבי שכיחות תופעת הכיתות הבלתי מותאמות לצורכי התלמידים בשכבות האוכלוסייה .מהרקע החברתי-כלכלי הנמוך ביותר בחברה הישראלית 47. . מומלץ כי במסגרת תוכנית החומש שמכין משרד החינוך הוא יקבע שהעדיפות לבנייתן .של כיתות חדשות מתאימות תינתן לרשויות המקומיות ה מדורגות באשכולות הנמוכים .ביותר . זאת כדי לתת מענה הולם ואיכו תי ל תלמידים בשכבות האוכלוסייה מהרקע .החברתי-כלכלי הנמוך ביותר בחברה הישראלית , ובפרט לתלמידי המגזר הלא -יהודי .והחרדי. .מהתרשים עולה שהרוב הגדול (כ-60% עד83% ) של הבקשות שהגישו הרשויות .המקומיות בשנים 2018 - 2020 בכל שנההיה לאחר המועד האחרון שנקבע לכך בנוהל .הגשת בקשות. גם משך האיחור בהגשת הבקשות הוא גדול, ובשנת 2020 האיחור .הממוצע בהגשת הבקשות עמד על כחודשיים וחצי. שיעור כה גדול של בקשות המוגשות .באיחור , ובמקרים רבים באיחור ניכר , מביא מן הסתם לעיכובים משמעותיים בתהליכי .האישור , התקצוב והבינוי של כיתות הלימוד הנדרשות. .עולה מהלוח כי בסך הכול נפדו בכלל המדינה במשך עשור 26 מוסדות חינוך, וכי רוב המבנים .שנפדו בשנים 2011 – 2021 משתייכים לאשכולות חברתיים-כלכליים בינוניים ומעלה. .עוד עלה בביקורת כי אין בידי משרד החינוך מיפוי של כלל מבני החינוך שהמשרד מממן את .הקמתם ואופן השימוש העכשווי בהם, ובפרט אלו שאינם משמשים לי יעודם המקורי. . אולם הביקורת העלתה כי מתוך16 רשויות מקומיות שנבדקו, חמש רשויות נוספות (כ- .31% ) שינו את מטרת השימוש של מוסדות חינוך שבתחומן ללא אישור וללא ידיעה של .משרד החינוך, והפכו גני ילדים ובתי ספר למרכזים קהילתיים, מרכזי הורים, משרדים, בתי .כנסת, מרכזי פסג"ה110 :ומשרדי מינהל החינוך העירוני. כמפורט בלוח להלן מהלוח עולה ששיעור י ביצוע ההרשאות של הרשויות המקומיות המשתייכות לאשכולות .הנמוכים - נמוכים משיעורי הביצוע של הרשויות באשכולות הביניים ו באשכולות הגבוהים . .הפער בביצוע בין האשכול הנמוך לאשכול הגבוה הוא גבוה במיוחד בחומש השלישי, .ועומד על קרוב ל-20% "( . כמו כן, שיעור ההרשאות שלא בוצעו כלל0 " ביצוע) גבוה יותר .ככל שמיצובן החברתי-כלכלי של הרשויות המקומיות נמוך יותר; ובחומש הנוכחי ניתן .לראות כי אף שתקופת החומש עומדת לפני סיום, נתח גדול מההרשאות - קרוב למחציתן .באשכולות הנמוכים - עדיין לא נוצל. הדבר בא לידי ביטוי גם בשיעור הגבוה של כיתות .גן (כ-58% - 588 מתוך 1,015 )כיתות וכיתות בי"ס (כ-49% - 2,615 מתוך 5,344 )כיתות .שלא החלה בנייתן. .הנתונים מצביעים על כך שהרשויות המקומיות באשכולות החברתיים-כלכליים הנמוכים .מתקשות באופן משמעותי לבצע את תקציבי בינוי הכיתות לעומת רשויות מקומיות .באשכולות החברתיים-כלכליים ה גבוהים, ולפיכך שיעורים גבוהים יותר של כיתות גן .וכיתות בי"ס מסך הכיתות המתוקצבות אינן נבנות ברשויות המקומיות החלשות. גם אם .בטווח הארוך הפערים בשיעורי הביצוע ובשיעורי הכיתות המתוקצבות שאינן נבנות .מצטמצמים, מכל מקום אוכלוסיות התלמידים ברשויות המקומיות החלשות סובלות .מהעיכוב בניצול תקציבי הבינוי ובבניית הכיתות בידי רשויותיהן ביחס לרשויות המקומיות .החזקות. .מומלץ כי מינהל הפיתוח יביא בחשבון בעת גיבוש תוכניות החומש שלו, ובמיוחד לקראת .גיבוש תוכנית החומש הקרובה, את הקושי שנתקל ות בו רשויות מקומיות חלשות בכל .הנוגע למימוש תקציבי הפרויקטים, ויבחן דרכים לסייע להן במימושם, ובכלל זה צמצום .העיכובים בהתנעת תהליכי ביצוע הפרויקטים שאושרו להן. .עוד מומלץ כי מינהל הפיתוח ימפה את הרשויות שבהן שיעור הביצוע נמוך ויפנה למשרד .הפנים ולרשויות הרלוונטיות כדי לגבש פתרונות מתאימים לכל רשות. כן מומלץ כי משרד .החינוך יבחן עם משרד האוצר אפשרות להעברת הרשאות תקציביות שלא נוצלו במשך .תקופה מוגדרת לרשויות אחרות, שבהן יש היתכנות גבוהה לניצולן. .בביקורת עלה כי לא נקבע פרק הזמן המרבי להכנת התוכנית האדריכלית בידי הרשות .המקומית לאחר הוצאת הפרוגרמה לפרויקט, ולא נקבע פרק הזמן המרבי לבדיקת .התוכנית האדריכלית עד לאישורה על ידי מינהל הפיתוח, תוך הבאה בחשבון של ביצוע .שינויים ושיפורים בתוכנית בידי הרשות המקומית כתנאי לאישורה. .עולה מהתרשים ששיעור אי-ניצול התקציב לבניית פינות עבודה במגזר החרדי הוא הגבוה .ביותר - כ-63%. .מהתרשים עולה כי בכל הנוגע להקמת כיתות בי"ס במחוזות תל אביב וחיפה מפתח .התקצוב כיסה את עלות ההקמה במלואה ומעט מעבר לכך (במחוז תל אביב עלות .ההקמה הייתה נמוכה ב- 0.8% ממפתח התקצוב, ובמחוז חיפה- ב- 1.8%) ; במחוזות מרכז, .ירושלים ודרום עלות ההקמה גבוהה מעט ממפתח התקצוב, ואילו במחוז הצפון עלות .ההקמה גבוהה באופן ניכר ממפתח התקצוב - 17.4%. במחוז זה עלותהקמת כיתת בי"ס .היא הגבוהה מבין המחוזות האחרים. .עוד עולה מהתרשים כי הפער המשמעותי בין מפתח התקצוב לעלות ההקמה מתקיים .בבניית גני ילדים, והמסקנה היא שכדי לבנות כיתת גן על הרשות המקומית לשאת בנטל .מימוני המושת עליה - בין כ-23% במחוזות תל אביב ודרום ל-35% במחוז מרכז. .ההשוואה לעיל מעלה הבדלים מהותיים בפרוגרמות שנדגמו מבחינת מבנה ביה"ס, גודל .החדרים ומספרם, וזאת בהתאם לסיווגם על פי זרם החינוך (ממלכתי, ממלכתי-דתי, .חרדי). .כך למשל, שטח בי"ס ברוטו סופי עבור 18 כיתות של בי"ס יסודי ממלכתי עומד על 2,902 . מ"ראל מול 1,757 מ"ר של תלמוד תורה. כמו כן, שטח ברוטו של בי"ס תיכון עיוני, תיכון .בנות ותיכון מקיף עבור 24 כיתות עמד על 4,069 ,מ"ר 4,610 מ"ר ו- 5,493 מ"רבהתאמה . .כמו כן, עלה כי הפרוגרמה של תלמוד תורה (חרדי) עבור 18 כיתות לא כללה כיתות .לחינוך מיוחד. .לנוכח החשיבות הרבה של הגדרת פרקי הזמן של השלבים השונים בתהליך, ממליץ .משרד מבקר המדינה למשרד החינוך לקבוע פרק זמן מרבי להגשת תוכנית אדריכלית .בידי הרשות המקומית ופרק זמן מרבי לאישורה, תוך הגדרת נסיבות חריגות שבהן תאושר .ארכה, ולעקוב אחר עמידת הרשויות המקומיות ומינהל הפיתוח בהם; כמו כן מומלץ .שיעקוב אחר השפעת הצעדים לייעול תהליכי התכנון והאישור על משך תהליכים אלה. .מהתרשימים עולה שעיקר הבקשות של הרשויות המקומיות לבניית כיתות הן בשל תוספת .בנייה למגורים (ובכלל זה בניית שכונות חדשות במסגרת הסכמי גג) ובשל גידול טבעי: .שיעורן של שתי סיבות אלו יחד הוא כ-60% .מהבקשות בקשות המוגשות מחמת אי - .התאמת הכיתות הקיימות לצורכי התלמידים (החלפת יבילים, החלפת שכורי ם, צפיפות .והחלפת פסולים) הן כ-31% . אשר לכיתות שקיבלו הכרה בצורך- הבנייה בשל תוספת .שכונות למגורים ובשל גידול טבעי היא כ-52% מכלל הבקשות, ואילו בקשות המוגשות .מחמת אי-התאמת הכיתות הקיימות לצורכי התלמידים הן כ -37% . עולה מכך שבמהלך .תוכנית החומש האחרונה ניתנה עדיפות לכיתות הנבנות בשל חוסר התאמה. עלה כי חמש הרשויות שלעיל (מתוך16 שנבדקו) ביצעו שינוי בשימוש מוסדות החינוך .ללא אישור משרד החינוך כנדרש. .על הרשויות המקומיות הרצלייה, דימונה, קריית מוצקין, נס ציונה ונתניה לפעול מול משרד .החינוך כדי לקבל את אישורו לשינוי מטרת השימוש במבנים, וזאת בהתאם לקבוע בכללי .משרד החינוך. .מומלץ כי משרד החינוך ירענן בפני כלל הרשויות המקומיות את ההנחיות בנוגע למבנים .מתפנים. מומלץ עוד שינחה את מחוזות המשרד להיות ערים למקרים כאלו ולדרוש שידווחו .על שינוי כזה שנעשה. בכל הנוגע למבנים, לרבות מבנים יבילים שכבר שינו את מטרת .שימושם ולא קיבלו את אישור המשרד, על המשרד למפות אותם ולקבל החלטות על .המשך השימוש של אותו מבנה, ובכלל זאת לקבוע אם אכן התבטל הצורך בשימוש .המקורי. עוד מומלץ כי משרד החינוך, בשיתוף הרשויות המקומיות, יבחן מיפוי מקוון (GIS .- Geographic Information System )של כלל מבני החינוך שהקמתם מומנה על ידו .ושימושם הנוכחי. בדרך זו יתאפשר לבצע מעקב ובקרה אחר מבנים שאינם משמשים עוד .לייעודם לשם הקצאתם מחדש או פדיונם על מנת לממן הקמת מבנים חילופיים. השלמת .המיפוי לשם איתור מבנים שאינם משמשים כמוסדות חינוך צפויה לתרום להתמודדות עם .המחסור הקיים בכיתות. .בין השנים 2008 - 2020 תקצב המשרד הקמה של 4,377 פינות עבודה וחדרי שהייה .למורים בהיקף תקציבי של כ-418 מיליוני ש"ח, ואולם בסופו של דבר הוקמו 3,359 פינות .עבודה (כ-77%) . עלה כי הרפרנטים אינם נדרשים להתייחס למרכיבים מסוימים במסגרת הבדיקה וגם .אינם נדרשים לציין איזה פרויקט או פרויקטים הם בדקו. בפועל, בכל הדיווחים שמילאו .הרפרנטים הם ציינו משפט לקוני אחד: "הביקורת הסתיימה בהצלחה. כל המוסדות .שנבדקו נמצאו תואמים את שלב הדיווח". .עוד עלה כי ביקורי הרפרנטים א ינם נעשים על פי תוכנית ביקורים שנתית מסודרת .ומתוכננת, וכי מקומות הביקור נקבעים בהתאם לשיקול הדעת והעדפת הרפרנטים. .כתוצאה מכך, לא ניתן לדעת כיצד הוחלט לבצע בקרה ב-85 הרשויות המקומיות בתקופה .האמורה, אף שבתקופה זו בוצעו פרויקטים מתוקצבים ב-203 .רשויות מקומיות .עלה עוד כי אין במינהל נוהל המסדיר את מתכונת הביקור הנדרשת - מטרת הביקור, .סדר העדיפויות בביצוע הביקורים, השלב בפרויקט שבו יש לערוך את הביקור, מרכיבי .הבקרה שעל הרפרנט לבצע וכיצד עליו לבצעם, מתכונת הדיווח על תוצאות הבקרה .והגורם שאליו יש להפנות את הדיווח. .ביקורי הרפרנטים ברשויות המקומיות הם אמצעי חשוב לפיקוח ובקרה על ניצול תקציבי .בינוי רחבי היקף. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך לעגן ביקורים א לה בנוהל .שיגדיר את מטרות הביקורים, מרכיביהם ואופן ביצועם. כמו כן, מומלץ שהמשרד יסדיר .מתכונת דיווח מלאה יותר, לרבות צירוף תצלומים מהשטח, שתאפשר קבלת מידע רלוונטי .על ביצוע הפרויקטים ברשויות המקומיות ובקרה איכותית על התקדמותם וכן לצורך .קבלת החלטות עתידיות הנוגעות לפרויקטים הללו, לרשויות המבצעות אותן ולמדיניותו .של מינהל הפיתוח. .אף כי מדיניות המשרד היא שמבנה יביל הוא פתרון זמני עד להסדרת מבנה קבע, המשרד .לא קבע את הכללים ותנאי הסף למתן אישור לרשות המקומית להפעיל כיתה במבנה .יביל, וכן את משך הזמן המרבי להקמת מבנה יביל על ידי הרשות המקומית, לאחר קבלת .האישור ולכמה שנים הוא אמור לשמש . .מהתרשים עולה כי מספר הכיתות במבנים יבילים שתקצב משרד החינוך עלה לאורך כל .התקופה בשיעור של 65% . שיעורן הוא כ-13% מסך כל הכיתות שתוקצבו משנת2007 . ועד2021 . עולה מכך שהשימוש במבנים יבילים וזמניים הופך לפתרון של קבע למחסור .בכיתות לימוד. הדבר בא לידי ביטוי גם בתרשים הבא, המציג את הגידול בסכום .ההרשאות התקציביות לבניית כיתות במבנים יבילים לאורך השנים. .מומלץ שבגיבוש תוכנית החומש החדשה, המהווה את ה תכנון ארוך הטווח לבינוי כיתות .לימוד, משרד החינוך יביא בחשבון את מאפייני האוכלוסייה בכל אזור ואזור, כך שהתוכנית .תספק מענה הולם ובטיחותי לצרכים וכי משרד החינוך ילווה את הרשויות המקומיות .במחוז דרום, באיתור שטחים לשם קידום מבני קבע למוסדות החינוך במחוז. .יוצא אפוא שעקב כך שלא נבנו כיתות לימוד חדשות במבני קבע בהיקף הנדרש, נדרשו .המדינה והרשויות המקומיות בתקופה של 14 ( שנים2007 - 2021 ) לתקצב סכום כולל של .כ-700 מיליון ש"ח להקמת כ- 5,000 כיתות במבנים יבילים במסגרת של פתרונות זמניים. .עולה מהלוח כי תשע מתוך עשר הרשויות המקומיות שתוקצבו בהן בשנים 2007 - 2021 . מעל100 מבנים יביליםהמשמשים לכיתות בי"ס וכיתות גן, משתייכות לאשכולות 1 - 6 , . ורק רשות אחתמשתייכת לאשכול ות 7 - 10 ( אשכול7). לעומת זאת, רקארבע מתוך 16 . הרשויות המקומיותשתקצבו בתקופה זו מבנה יביל אחד בלבד הן באשכולות 7 - 10 . מהתרשים עולה כי בשנים 2007 - 2021 קרוב ל-80% מהמבנים היבילים תוקצבו במחוזות .דרום, ירושלים ומרכז, ורק קצת יותר מ-20% תוקצבו בשאר המחוזות - צפון, חיפה ותל .אביב. זאת, אף שבמחוזות דרום, ירושלים ומרכז לומדים רק 55% מהתלמידים. .מהתרשים עולה כי בשנים 2007 - 2021 תקצב משרד החינוך בינוי כיתות לימוד במבנים .יבילים בסכום של כ-437 מיליון ש"ח. כ-85% מסכום זה , כ -372 מיליון ש"ח, תוקצב ו .להקמת מבנים יבילים לכיתות לימוד ברשויות מקומיות השייכות לאשכולות החברתיים- .כלכליים הנמוכים (1 - 6), ורק כ -15% מהסכום, כ -65 מיליון ש"ח, תוקצב ו לרשויות .מקומיות השייכות לאשכולות הגבוהים (7 - 10 .) הנתונים בדבר מספר התלמידים הממוצע בכיתות הלימוד, הן בהשוואה בין-לאומית והן .בהשוואה בין-מגזרית פנים ארצית, מצביעים על צפיפות גבוהה של תלמידים בחלק גדול .ממערכת החינוך הישראלית (כאמור, בכרבע מהכיתות בחינוך היסודי ובחטיבות העליונות .ובכמחצית מהכיתות בחטיבות הביניים עולה מספר התלמידים בכיתה על 30 ). הפערים .הם בכל שלבי החינוך וכן בין מגזרים שונים. יצוין כי לא ניתן לווסת את הצפיפות בכיתות .באמצעות מעבר תלמידים בין מגזרי החינוך השונים. .עלה כי המגזר הדרוזי והמגזר הבדואי תוקצבו בתוכנית החומש השלישית לשנים 2017 - .2021 בהתאם להחלטות ה ממשלה לפיתוח מגזרים אלו34 - המגזר הדרוזי תוקצב ב-118 .כיתות, והמגזר הבדואי תוקצב ב- 1,066 כיתות. בבחינת השינוי שחל במספר התלמידים .הממוצע לכיתה במגזר הדרוזי, ניכר ת ירידה בתקופה 2016 - 2020 מממוצע של 26.5 ל- .25.8 תלמידים בכיתה, ובמגזר הבדואיהירידה היא מממוצע של 26.9 ל-26.2 תלמידים .לכיתה. הדבר מצביע על כך שהקצאת תוספת כיתות הלימוד למגזרים הללו, על פי .החלטות הממשלה כפי שבאו לידי ביטוי בתוכנית החומש, הייתה אפקטיבית בכל הנוגע .להקטנת הצפיפות בכיתות, אם כי באופן מתון למדי - כחצי תלמיד לכיתה. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך לבחון את האופן שבו יישם את החלטות .הממשלה מ -2008 ומ-2015 להפחתת מספר התלמידים בכיתה ולפרסם את ממצאי .הבחינה לציבור . בתוך כך, מומלץ לנתח את הצרכים הנדרשים להפחתת מספר .התלמידים בכיתה לפי שלבי החינוך, לפי הרמה החברתית-כלכלית של הרשות וכן לפי .המגזר של ביה"ס; לגבש תוכנית פעולה רב- שנתית ליישום החלטות הממשלה בנושא על .פי היעדים שנקבעו; לקבוע סטנדרטים עדכניים לתחום זה המותאמים לשלבי החינוך .וזרמי החינוך במסגרת מדיניות לצמצום המחסור בכיתות הלימוד ולהביא זאת בחשבון .בתיעדוף הקצאת התקציבים לבניית כיתות לימוד חדשות לרשויות המקומיות. עולהשלתלמיד הגר ברשות מקומית המשת ייכת לאשכולות 1 - 6 סיכוי גדול יותר ללמוד .במבנה יביל לעומת תלמיד שגר ברשות מקומית השייכת לאשכולות 7 - 10 .
.עלה בביקורת כי אין למינהל הפיתוח נתונים עדכניים על המבנים היבילים שהוא תקצב .ושהוקמו בפועל מבחינת סוג השימוש שנעשה בהם לאורך השנים, רמת האיכות שלהם .ומקום הימצאם בפועל.