משרד הבינוי והשיכון . כשלים בגיבושה ובהפעלתה של התכנית האסטרטגית לעידוד ההתיישבות ולחיזוקה א. נמצא כי לרוב, הן בשלב של החתימה על הסכם ההתקשרות בין החטיבה ובין קבוצת ההתיישבות והן לאורך תקופת החוזה, לא נכללו בהסכמים פרטים על הפעילויות שעל הקבוצה לעשות במסגרת הפרויקט, אלא הובאו בהם רק שמות העובדים ששכרם ממומן מכספי התכנית האסטרטגית. ב. בחוזה בין החטיבה ובין קבוצת ההתיישבות נקבע כי עם סיום הפרויקט על הקבוצה להגיש לחטיבה דוח מסכם על פעילותה במסגרת הפר ויקט. בפועל, קבוצות ההתיישבות לא הגישו דוחות מסכמים, וגם החטיבה לא דרשה מהן להגיש. העדר תיעוד אינו מאפשר פיקוח ובקרה על פעילותן של קבוצות ההתיישבות. ג. המסקנה העולה מכך היא שתקציבי המדינה ניתנו לעמותות ללא כל בקרה על מהות הפעולות שעליהן לבצע ועל יישומם של הפרויקטים. יש לראות בכך ליקוי חמור בסדרי מינהל תקין הן של החטיבה להתיישבות והן של משרד הבינוי, שתקצבו את הגופים אך לא פיקחו ולא עקבו אחר תפוקותיהם. הן בהחלטה 741 והן בניירות מטה אחרים שעסקו בנושא זה לא הוגדר באופן אופרטיבי המונח "פריפריה חברתית בישראל". יצוין כי משרדי הממשלה שקיבלו את טיוטת הצעת ההחלטה להערותיהם, ובהם משרד ראש הממשלה, אגף התקציבים ומשרד המשפטים, לא העירו על העדרה של הגדרה זו. באופן זה נפתח פתח למתן הסיוע התקציבי, שנועד לעודד את ההתיישבות ולחזקה בישובים מוחלשים, גם לקבוצות התיישבות הפועלות בישובים בעלי מדדים חברתיים כלכליים גבוהים. משרד מבקר המדינה חולק על טענת השר, כי "לא הייתה בפועל כל משמעות לאמות המידה", וסבור כי קביעתן נועדה ליצור סדר עדיפויות ראוי בחלוקת התקציב של התכנית האסטרטגית בין קבוצות התיישבות, בהלימה למטרה המרכזית של התכנית - חיזוק ההתיישבות בפריפריה הגאוגרפית והחברתית של המדינה. אולם, אמות המידה שקבעה החטיבה להתיישבות בקולות הקוראים שמטעמה לא הבדילו בין קבוצות התיישבות שפועלות ביישובים מוחלשים לבין אלה שפועלות ביישובים חזקים. בכך יצרו אמות מידה אלה עיוות בחלוקת תקציב התכנית, אשר על פי ממצאי הביקורת, הוענק גם לעמותות הפועלות ביישובים ובשכונות בעלי רמה חברתית-כלכלית גבוהה, דוגמת שכונות במעמד כלכלי גבוה בתל אביב. משרד מבקר המדינה מעיר למר אלמסי, מנהל היחידה העירונית בחטיבה להתיישבות, כי תשובתו איננה מתיישבת עם המסכת העובדתית שהובאה לעיל. ראוי לחזור ולהד גיש כי על פי טענת השר אריאל, מר אלמסי הוא שניסח את סעיפים 12-8 להחלטה, העוסקים בתחומי האחריות של החטיבה להתיישבות ושל משרד הבינוי, בהקמת מינהלת התיישבות והצוות המקצועי, באופן חלוקת התקציב ובהגדרת קבוצת התיישבות. יש להעיר לשר דאז כי שר רשאי לאצול מסמכויותיו לעובדי ציבור בלבד. הוא אינו רשאי לאצול אותן לגוף פרטי, בין אם האצילה מתבצעת באופן רשמי ובין אם לאו. המשפט המינהלי מאפשר לשר להיוועץ בגורמים חיצוניים, אך זאת במסגרת חובתו להפעיל שיקול דעת. שר הבינוי דאז אורי אריאל איפשר מצב שבו עבר למעשה שיקול הדעת בנוגע להתוויית החלטות אסטרטגיות מן הדרג המקצועי אל גורמים בעלי עניין, המבקשים לקדם את ענייניהם האישיים - ברמה המפלגתית וברמה העסקית. בכך נושא השר אריאל באחריות למחדל חמור בסדרי המשילות ולפגיעה בסדרי המינהל התקין. החלטותיו של השר אריאל לערב את מקורביו הפוליטיים בתחומים הנוגעים למתן סיוע לגרעיני התיישבות, ואף לייעד להם תפקידים במינהלת הגרעינים, שאותה פעל להקים במשרד הבינוי בתקופת כהונתו, מעוררות חשש כי פעל להבטיח שהתמיכה התקציבית בעמותות תופקד בידי גורמים הקשורים בטבורם לפעילותו הפוליטית והאידאולוגית של השר ואשר להם זיקה מהותית וישירה לחלק מאותן העמותות. מעורבות המקורבים אפשרה לכלול בתכנית קבוצות התיישבות שלא היו זכאיות לסיוע קודם לכן. השר אריאל ציין בתגובתו מדצמבר 2016 , כיהוא "מברך ומקבל על עצמו את הביקורת שהופנתה כלפיו בכל הנוגע לפגמים הנוגעים להתנהלות משרדו ולהתנהלותו, ואף מבין כי לא היה חף מטעויות במהלך כהונתו כשר הבינוי והשיכון". משרד מבקר המדינה מעיר לשר אריאל, כי אכן אין פסול בכך שיועץ השר, הממונה כמשרת אמון אישית של השר, יפקח ויעקוב אחר תחומי הביצוע שבאחריות השר לצורך דיווח לשר. ואולם, טענת חוסר מודעות של השר אינה מתקבלת, שכן הוא נושא באחריות הכוללת לנעשה במשרדו, לרבות בלשכתו, ולכן היה עליו להנחות את יועצו באופן ברור וחד-משמעי מהן גבולות גזרתו, לרבות העדר סמכויות לביצוע או למתן הנחיות לדרג הביצוע. לפיכך הוא נושא באחריות לכשל זה. מתרשים 2 עולה כי המסגרת הכוללת של תקציב הסיוע על פי החלטה741 עמדה על69 מיליון ש"ח. מסכום זה הוקצו בפועל כ -62 מיליון ש"ח. .היות ומינהלת ההתיישבות ו הצוות המקצועי עדיין לא קמו באותה העת, הרי שהם לא דנו וממילא לא אישרו את הנוסחים שפורסמו, לרבות אמות המידה למתן הסיוע הכלולים בהם. לטענת החטיבה, ועדת ההיגוי של החטיבה אישרה את הנוסחים של הקולות הקוראים. החטיבה טענה עוד שחברי ועדת ההיגוי היו נציגים של המשרד לפיתוח הנגב והגליל, משרד ראש הממשלה ולשכת שר הבינוי; ואולם משרדים אלה הכחישו בתשובותיהם טענה זו של החטיבה. נוכח הסתירה בין הדברים, עולה ספק אם אמות המידה שנקבעו בקולות הקוראים היו על דעת כל הגורמים שנדרשו לאשרן, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה. על המשרד לפיתוח הנגב והגליל ומשרד הבינוי היה לתת את הדעת למסקנות המחקר - החיוביות, כדי לשמרן ולקדמן; והשליליות, כדי לתקנן. ואולם, מעיון בקולות קוראים שפרסמו משרד הבינוי, המשרד לפיתוח הנגב והגליל והחטיבה להתיישבות עולה כי לא נקב עו בהם מנגנונים ואמצעים שמטרתם להתמודד עם הביקורת שנמתחה על פעילות קבוצות ההתיישבות. עולה מממצאי הביקורת, כמו גם מתגובתם של השר אורי אריאל והמנכ"ל דאז מר בן אליהו, כי מדובר בשיעור גבוה של סיוע תקציבי שהוקצה לקבוצות התיישבות הפועלות ביישובים מבוססים במעמד חברתי-כלכלי בינוני וגבוה, הממוקמים במרכז הארץ, אשר עלה לכדי עשרות מיליוני שקלים. סכום זה הוקצה לקבוצות ההתיישבות מבלי שצוות מקצועי קבע כי פעילותם חיונית לעידוד ולחיזוק ההתיישבות באותם היישובים וכי פעילותם עונה על היעדים שנקבעו בהחלטת הממשלה - עידוד ההתיישבות בפריפריה הגאוגרפית והחברתית וחיזוקה. .4. מעבר לשאלת התקפות והרלוונטיות של המדדים שפותחו בדיעבד, צוין בתגובות השר והמנכ"ל דאז על בסיס אותם מדדים, כי 56% מתקציב משרד הבינוי (8 )מיליון ש"ח הוקצו לקבוצות התייש בות בפריפריה הגאוגרפית, וכ-80% מסכום זה הוקצו לערים ולשכונות מוחלשות. מכאן שלפחות 1.6 מיליון ש"ח הוקצו לקבוצות שפועלות בשכונות חזקות מבחינה חברתית-כלכלית . מהתקציב שהפעילה החטיבה להתיישבות (51 מיליון ש"ח) הוקצו 22% ,לקבוצות הפועלות בפריפריה הגאוגרפית. כלומר יותר מ-10 מיליון ש"ח הוקצו לקבוצות הפועלות בשכונות חזקות מהבחינה הכלכלית-חברתית. .5. באשר לטענה שקבוצות התיישבות מתגוררות ולעתים אף פועלות בשכונות במעמד בינוני וגבוה, אך במקביל פועלות גם בשכונות מוחלשות באותם היישובים, יצוין כי למשרד הבינוי ולחטיבה להתיישבות אין נתונים על פעילות קבוצות ההתיישבות לפי השכונות שבהן הן פועלות, ועל כן לא ניתן לאמוד את אופי והיקף פעילותן לחיזוק השכונות המוחלשות. .6. כמו כן, יש לציין כי בנתונים שעליהם התבססה תגובת השר נפלו טעויות מהותיות: עמותות לא מעטות סווגו בתגובתו כ"פריפריה גיאוגרפית ", אף שפעלו גם ביישובי המרכז. לאור החלטה זו, בדק משרד מבקר המדינה את שיוך קבוצות ההתיישבות שקיבלו סיוע מהחטיבה להתיישבות וממשרד הבינוי35 לערים ולשכונות המוגדרים בהחלטה 631 כ"פריפריה חברתית" של המדינה. הבדיקה העלתה כי מתוך62 קבוצות ההתיישבות שקיבלו סיוע מהחטיבה להתיישבות, רק 9 פעלו ביישובים ובשכונות הכלולים באזורי הפריפריה החברתית של המדינה, כפי שהוגדרו בהחלטת ממשלה 631 . מבחינת הסיוע של משרד הבינוי- מתוך 112 קבוצות שקיבלו סיוע, רק 47 (42% ,) הן כאלו הכלולות באזורי הפריפריה החברתית כפי שהוגדרה בהחלטה 631. .בהקשר זה מפנה משרד מבקר המדינה את המנכ"ל דאז לנייר עמדה מנובמבר 2013 של הממונה על תחום התמיכות במחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים, שבו אושר המשך המימון של פעילות קבוצות ההתיישבות על ידי אגף שיקום שכונות במשרד הבינוי, בדרך שבה נעשה הדבר עד מועד הפעלת התכנית האסטרטגית (ספטמבר 2013 ). עוד יש להעיר למנכ"ל דאז, כי בתשובתו הוא מתעלם מהעובדה שלאגף שיקום שכונות במשרד שבראשו עמד ניסיון מקצועי רב שנים בסיוע לקבוצות התיישבות, לרבות מנגנוני ניהול להוצאתו אל הפועל. משרד מבקר המדינה מעיר לשר כי לוח הזמנים היה שריר וקיים עוד כשגובשה הצעת ההחלטה, לפני שדנו בה בקבינט הדיור ולפני שאושרה בידי הממשלה . ואולם, אף שסברו שהיא פגומה בחלקה, מאחר ש"איננה ריאלית ומעשית במונחים של משרדים ממשלתיים" , השר והמנכ"ל לא התריעו על כך ולא ביקשו להתאימה ליכולתו של המשרד להוציאה אל הפועל, אלא בחרו להיצמד ל"סד הזמנים" כדי להצדיק את הפעלת החטיבה. . ,אם כן 50 מיליון ש"ח 29 נועדו לסייע לקבוצות ההתיישבות, בין אם ישירות באמצעות אגף שיקום שכונות ובין אם דרך החטיבה להתיישבות, על פי משימותיו של כל גוף, כפי שנקבעו בהחלטת הממשלה. בפועל, כל ההקצאה התקציבית הזאת של משרד הבינוי הועברה בסופו של דבר בשלמותה לחטיבה להתיישבות. להלן הפירוט: אשר על כן, בשנת 2014 נאלץ המשרד להגדיל את התקציב המיועד לקבוצות ההתיישבות ב -8 .מיליון ש"ח, על חשבון יתרותיו התקציביות תוספת זו לא התחשבה בכללי הסיוע לקבוצות ההתיישבות, וגם היא ניתנה בלי שמינהלת ההתיישבות דנה בה ואישרה אותה. יש להעיר על כך להנהלת משרד הבינוי, ובפרט למנכ"ל המשרד דאז מר בן אליהו, אשר לא רק שלא קידם את הקמת המינהל ת מוקדם ככל האפשר, אלא אף פעל בניגוד להחלטת הממשלה, והתיר להעביר את כל תקציב המשרד שיועד ליישום התכנית ישירות לחטיבה להתיישבות. .ב. נמצא כי בפועל מנהל היחידה העירונית בחטיבה להתיישבות, מר חנוך אלמסי 26 , נטל חלק מרכזי בגיבוש הצעת החלטה 741 וסייע להבאתה לדיון בממשלה. מסקנה זו עולה ממכלול המסרים שהועברו באמצעות ההתכתבות בדואר אלקטרוני בין מנהל היחידה העירונית בחטיבה לבין המנהל במשרד לפיתוח הנגב והגליל, יועץ השר דאז והמקורבים ובעלי העניין - מכלול אשר הובא לעיל. לכמה מסרים צורפו נוסחי ביניים של הצעת ההחלטה עם הערות של אותם הגורמים. .1. את מינהלת ההתיישבות הקים המנכ"ל דאז באופן רשמי רק בת חילת שנת 2015 ,, בשנה השלישית מתוך שלוש שנות התכניתוהיא לא קיימה ולו דיון אחד לאחר הקמתה. על כן, סיכום המנכ"ל בנוגע לכינוס ישיבת המינהלת בעניין תכנית העבודה וחלוקת תקציב משרד הבינוי בין הגורמים השונים לשנים 2015-2014 היה חסר משמעות. עולה מכאן שמינהלת ההתיישבות לא מילאה למעשה את התפקידי ם שהוטלו עליה מכוח החלטת הממשלה, והקמתה בתחילת 2015 הייתהרק כדי לצאת ידי חובה. .2. יצוין כי מנכ"לית המשרד לפיתוח הנגב והגליל, המשרד שיזם את החלטה 741 , גב' סיגל שלתיאל הלוי, שאמורה הייתה להיות חברה במינהלת על פי ההחלטה לא השתתפה בישיבה זו. א. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי, כי הפעלת הפורומים השונים בשמות ובהרכבים השונים, אשר התכנסו, דנו והחליטו החלטות בעניינה של התכנית האסטרטגית, בלי שמונו לפי הוראות החלטה 741 ומבלי שהוגדרו משימותיהם ותחומי אחריותם, שיקפה את הכאוס הארגוני והניהולי ששרר עקב ההשתהות בהקמת מינהלת התיישבות - מנגנון היישום הממשלתי המוסמך של התכנית האסטרטגית. ב. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשרד הבינוי, כי לא ניתן לקבל את הטענה לפיה האגף לשיקום שכונות קיים בתקופה אוגוסט-ספטמבר 2014 ישיבות עם צוות מקצועי מכלל המשרדים ליישום החלטת ממשלה זו, ושצוות זה שימש "צוות מקצועי", כנדרש על פי החלטת הממשלה, ושהוא מימש את כל המשימות שהוטלו עליו במסגרת ההחלטה, שכן, בתקופה זו כל התקציב של משרד הבינוי שנועד ליישם את החלטה 741 , בהיקף של 51 מיליון ש"ח, כבר הועבר לחטיבה להתיישבות והוקצה לקבוצות התיישבות על פי אמות המידה ש"קבעה" כבר החטיבה בקולות הקוראים שפרסמה. ג. מהדיווח של משרד הבינוי בתגובתו מינואר 2016 עולה עוד, כי גורמי המקצוע במשרד הבינוי לא היו שותפים כלל להליך הניסוח, הפרסום והקצאת התקציבים שהובילה החטיבה להתיישבות בנושא הגרעינים. הקשר עם החטיבה להתיישבות נוצר בפעם הראשונה בדיון שיזם האגף ב- 21.9.14, ובדיון ז ה הציג נציג החטיבה להתיישבות את החלוקה של התקציבים שהקצתה החטיבה לגרעינים - אך גם זאת לאחר מעשה. מכאן עולה המסקנה כי לא זו בלבד שמנגנוני יישום התכנית האסטרטגית - מינהלת ההתיישבות והצוות המקצועי - לא מונו באופן פורמלי, אלא שהלכה למעשה הם לא תפקדו בשלב הוצאת התכנית האסטרטגית מהכוח אל הפועל. .מתרשים 3 עולה כי לקבוצות התיישבות המתגוררות ביישובי הנגב והגליל הוקצה סיוע בהיקף של 26 מיליון ש"ח - 41% מכלל התקציב של התכנית האסטרטגית. לעומת זאת לקבוצות התיישבות המתגוררות ביישובים באזור המרכז, בירושלים ובחיפה, הוקצה סיוע בהיקף 31 מיליון ש"ח - 50% מסך תקציב התכנית. שאר הסיוע בהיקף של 7 מיליון ש"ח (11% ) הוקצה לארגוני הגג של קבוצות התיישבות. .1. עלה כי מנכ"ל משרד הבינוי דאז, מנכ"לית המשרד לפיתוח הנגב והגליל דאז ומנכ"לית המשרד המכהנת השתהו במשך חודשים ארוכים ביישום החלטה 741 בכל הנוגע להקמת גופי הניהול של התכנית האסטרטגית- מינהלת ההתיישבות והצוות המקצועי. בכ לל זה, הם לא פנ ו למשרדי הממשלה שנציגיהם נקבעו בהחלטה 741 כחברים במינהלת ההתיישבות - המשרד לפיתוח הנגב והגליל, משרד הבינוי, משרד האוצר, משרד החינוך, משרד הקליטה ומשרד ראש הממשלה - כדי שאלה ימנו בעלי תפקידים מטע מם כחברים מן המניין במינהלת, והם גם לא מינו את נציגיהם כחברים במינהלת ההתיישבות. .2. בעוד הקמת מינהלת ההתיישבות התעכבה, פעל יועץ השר דאז מר מלאכי להעברת מלוא התקציב של משרד הבינוי לחטיבה להתיישבות. החטיבה הקצתה את התקציבים לפי אמות מידה שקבעה ולפי החלטות ועדות השיפוט שהקימה, בניגוד לסדרי מינהל תקין ולהוראות שבהחלטת הממשלה. יש להעיר על כך למנכ"ל משרד הבינוי דאז מר שלמה בן אליהו ולמנכ"לית המשרד, גב' סיגל שאלתיאל הלוי, שכן בהתנהלות זו התאפשרה תרבות שלטונית וארגונית לקויה שפגעה בסדרי מימשל תקינים. א. בביקורת עלה כי לא נעשו המיפויים כנדרש בהחלטת הממשלה. ללא מיפוי, הוקצו תקציבי התכנית לאו דווקא על פי יעדי התכנית - הפריפריה הגאוגרפית והפריפריה החברתית. עלה שהסיוע לקבוצות התיישבות המתגוררות ביישובים בעלי מעמד חברתי-כלכלי גבוה ניתן רק בחלקו לקבוצות המתגוררות ופועלות בשכונות מוחלשות באותו ישוב. לדוגמה: ביישובי גוש דן ובאזור השרון, יישובים המוגדרים לפי המדד החברתי -כלכלי של הלמ"ס כערים בעלות מעמד חברתי - כלכלי גבוה (אשכול 10-8 ,) פועלות25 קבוצות התיישבות שקיבלו סיוע במסגרת התכנית האסטרטגית. 15 מתוכן פועלות בשכונות מבוססות, וזאת על פי המדד שקבע הלמ"ס ביחס למדד השכונות (להלן - המדד הפריפריאלי) 32. ב. עוד עלה שהיקף הסיוע הכולל ש הוקצה לקבוצות שביישובי גוש דן (תל אביב, רמת גן, קריית אונו) והשרון (רעננה, הוד השרון, הרצליה) עומד על כ -10.5 מיליוני ש "ח ורובו, כ -7 מיליוניש"ח, הוקצה לקבוצות הפועלות בשכונות בעלות מעמד חברתי -כלכלי גבוה (על פי המדד הפריפריאלי)33. ג. להלן דוגמאות אחדות בנוגע לקבוצות התיישבות הפועלות בשכונות האמורות: מהבדיקה עלה כי בגיבוש התכנית האסטרטגית, ובהמשך - ביישומה, השתתפו הגורמים שלהלן: בעלי עניין ומקורבים פוליטיים של השר אריאל שפעלו מלשכתו של השר אריאל; מנהל היחידה העירונית בחטיבה להתיישבות מר חנוך אלמסי (להלן - מר אלמסי או מנהל היחידה העירונית). ביישום התכנית השתתף גם יועץ השר דאז מר ישראל מלאכי (להלן - מר מלאכי או יועץ השר דאז). גורמים אלה פעלו מול מר סורוקה, שריכז כאמור את עבודת המטה, בגיבוש הצעת ההחלטה 741.
בשנים 2015-2013 עסקו בעלי עניין ומקורבים פוליטיים של השר אורי אריאל בנושאים הנוגעים לתמיכה בעמותות - גרעיני התיישבות - ובארגוני הגג שלהם, ובכלל זה בגיבוש הצעת ההחלטה וביישומה. משרד הבינוי לא העסיק גורמים אלו בכל דרך שהיא ולא שילם עבור פעילותם ממילא לא התקבל אישור להעסקתם מנציב שירות המדינה. הואיל והגורמים פעלו ישירות מול גורמי המקצוע במשרדי הממשלה ובחטיבה להתיישבות וחלקם אף תועדו במסמכים כנציגי השר, ייתכן שנוצר אגב כך מצג כלפי עובדי משרד הבינו י וגם כלפי עובדים במשרדי ממשלה אחרים שבהם הופיעו, כי הם פועלים מטעמו של השר כנציגיו וכיועציו.