משטרת ישראל . מקומה ותפקודה של התחנה במשטרה נמצא כי התחנות החלו לבצע את תכניות הליבה שבתחום האכיפה, אבל רמת היישום שלהן נמוכה - חלקן לא מיושם כלל ואחרות מיושמות באופן חלקי. במגזר המיעוטים רמת היישום נמוכה במיוחד. להלן הפרטים: מהנתונים עולה כי התחנות במחוזות צפון וחוף לא קיימו פורום אכיפה בכ-20% מהרשויות המצויות בתחום אחריותן; התחנות שבמחוזות מרכז ודרום לא קיימו פורום אכיפה בכ -10% מהרשויות המצויות בתחום אחריותן. אשר למגזר המיעוטים, בולטות בעיקר התחנות במחוז חוף שלא קיימו פורום אכיפה ב-60% מהרשויות. זאת ועוד, בביקורת נמצא כי ברוב המקרים שהתחנות קיימו פורום אכיפה ברשויות המשתתפות בתכנית, הן עשו זאת בתדירות נמוכה מהנדרש - פעם אחת או פעמיים לכל היותר. במחוז דרום - ברוב הרשויות (88% ); במחוזות חוף ומרכז- ביותר ממחצית מהרשויות ( 57% ו-59% , בהתאמה); במחוז צפון - ב-45% ; ובמחוז תל אביב - ב-40% מהן. מסיכום הנתונים שעשה משרד מבקר המדינה עלה שבפחות משליש (28% ) מהרשויות המשתתפות בתכנית בחמשת המחוזות שנבדקו קיימו התחנות את פורום האכיפה שלוש פעמים או יותר. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה שקיום פורום אכיפה בידי התחנות, במתכונת ובתדירות שנקבעו, הוא מרכיב מרכזי בתחום האכיפה, המשמש פלטפורמה של ממש להצפת בעיות, להסרת חסמים ולמעקב אחר יישום תכניות הליבה. לכן, על התחנות להקפיד על קיומו של פורום האכיפה כנדרש ובאופן רצוף בכל הרשויות שבתחום אחריותן. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה גם לגבי מרכיב זה שלצד השיפור בפעולות התחנות בחודשים האחרונים של 2012 , ככל שקיומם של מבצעי האכיפה נמנע בשל קשיים בעבודה מול הרשות, על התחנות, בסיוע המחוזות, לפעול להתגבר על קשיים אלה, ליזום את ביצועם ולעודד את הרשות לשיתוף פעולה. ככל שיידרש, על התחנות והמחוזות להסתייע בגורמי המטה, לרבות המדור והמשרד לבט"פ, לפתרון בעיות חוזרות ונשנות ובכלל זה חסמים בשיתוף הפעולה עם הרשויות המקומיות. (2) מהתשובות לשאלון עלה כי יישום המתכונת החדשה של בניין הכוח של המתנדבים בתחנה חלקי בלבד. ב-20 מתוך53 תחנות (כ-38% ) לא חל כל שינוי באופן גיוס המתנדבים, ב-32 מתוך52 (כ-62% ) לא חלכל שינוי באופן הכשרתם. עוד עלה שינוי חלקי גם בהיקף הפעלת המתנדבים בתחנה; ב-20 מתוך54 (כ-37% .) לא חל כל שינוי באופן הפעלתם משרד מבקר המדינה מעיר כי שינויים תכופים במתכונת הפעלה מביאים לאובדן משאבי תכנון והטמעה ופוגעים בטיב השירות המשטרתי הניתן לתושב ולקהילה. יתרה מ זאת, דפוס התנהלות זה החוזר ונשנה בנוגע לחיזוק מערכי השיטור בתחנה מגלה פער ניכר בין פעולות אגפי המטה - גיבוש אסטרטגיות ותכניות פעולה עם התוויית תהליך הטמעה - ובין יישום התכניות בתחנה בכלל ויישומן לאורך זמן בפרט. בנסיבות אלו לא רק שאין התחנה נשכרת מתכניות המטה אלא היא תמיד תימצא בחוסר ודאות הנוגע להיערכות הנדרשת ממנה ולשיטות העבודה שלפיהן עליה לפעול, שייצור אי -בהירות בנוגע להיקף הנושאים שבטיפול כל אחד מהגורמים בתחנה. בהתנהלות כזו יש כדי לפגוע בשירות הניתן לאזרח ובתחושת הביטחון של הציבור. מתשובות המת"חים לשאלון עלה כי 23 מתוך187 מש"קים (כ -12% ,) ,שעל קיומם דיווחו המת"חים, אינם נמצאים במקום מרכזי ונגיש; למשל3 מש"קים בתחנת חדרה ו-2 מש"קים בתחנת תל אביב צפון. עוד עלה כי8 מתוך50 ( מש"קים16% ) במגזר הערבי ממוקמים במקום שאינו מרכזי ואינו נגיש, לעומת 15 מתוך137 מש"קים (כ-11% .) במגזר היהודי בשאלון בדק משרד מבקר המדינה את מספר ימי הפתיחה בממוצע לחודש מתחילת 2012 . עלה כי ב-93 מתוך187 מש"קים (כ-50% ) שעל קיומם דיוחו המת"חים בתשובותיהם מספר ימי הפתיחה בממוצע לחודש היה נמוך מ-19 ובכ-65% נמוך מ-15; למשל, שלושת המש"קים בתחנת הראל נפתחו לכל היותר 8 ימים בממוצע לחודש באותה התקופה ובתחנת רחובות ארבעת המש"קים היו פתוחים פחות מ -15 ימים בממוצע. עוד יצוין כי לפי התשובות ממוצע ימי הפתיחה של רוב המש"קים במגזר הערבי, ב -32 מתוך57 (כ-56% ) מש"קים, היה גבוה מ -19 יום לעומת 27 מתוך130 (כ-21% ) .מש"קים במגזר היהודי למש"קים תפקיד ייעודי ייחודי בתחנה, בעבודה ובמתן שירות בקהילה מתוך הכרת צרכיה ופרטיה. עם זאת, תהליכי הפקת הלקחים, שיזם ראש אגף השיטור והקהילה במחצית 2012 לבחינת הטמעתה של תכנית האיחוד, הראו שבעקבות שילוב פעילותם של המש"קים בפעילות הסיור במסגרת משרד השיטור והקהילה, שוטרי המש"ק יוצאים יותר למשימות סיור ופחות לפעילות יזומה בקהילה. מן הראוי להבטיח שהשינוי במערך השיטור בתחנה ובתפיסת ההפעלה של המש"קים לא יפגע בביצוע תפקידיהם המרכזיים של המש"קים. יוער שלנוכח חשיבות הנתונים כבסיס לפיקוח, לקבלת החלטות ולקביעת יעדים למערך המש"קים בתחנות, על מדור מש"קים ליצור מאגר נתונים מלא ועדכני. לשם כך עליו לשכלל את אמצעי עדכונו של המאגר וגם להגדיל את אמצעי הבקרה והדיווח בנושא ולהקפיד על יישומם. בעקבות זאת, בתחילת 2011 , כארבע שנים לאחר שהוחל בהפעלת התכנית, החל המשרד לבט"פ לבנות את התשתית הארגונית של התכנית ולשפר את ניהולה בידי המטה המקצועי. נמצא שעד מועד סיום הביקורת הוא טרם השלים הסדרת מספר תחומים, לרבות תחום האכיפה. להלן הפרטים: במועד סיום הביקורת הופעלה התכנית במגזר המיעוטים ב -38 רשויות מקומיות - ברשות אחת התכנית הופעלה משנת 2007 ,19 רשויות נוספו בשנת 2010 ,4 בשנת 2011 ו-14 בשנת 2012 . יש לציין כי אף לא אחת מהרשויות שנוספו בשנת 2012 הייתה בין הרשו יות שצריך היה לצרפן לתכנית על"א על פי התכניות הרב-שנתיות האמורות של המשרד לשיפור השירות לאוכלוסיית המיעוטים. עוד יצוין שרשויות מגזר המיעוטים מהוות 38% מכלל הרשויות המשתתפות בתכנית, ואף על פי כן הקצה להן המשרד בשנת 2012 רק26% .מסך כל התקציב שהוקצה לתכנית לפיכך, אף שהמשטרה כבר ידעה בשנת 2007 על הליקויים והבעיות בהפעלת מודל השיטור המשולב, ואף קבעה שאין להרחיב את השימוש בו, היא הוסיפה להשתמש במודל במסגרת תכנית על"א ללא כל שינוי במתכונתו. רק באפריל 2012 עבר המודל לאחריותה של חוליית שיטור עירוני באגף השיטור והקהילה המנוסה בהפעלת מודל שיטור עם רשויות מקומיות, והמשטרה הח לה בגיבוש פתרון לנושא. על המשטרה היה להשלים בהקדם את גיבוש המודל המתוקן, באופן שיהיה מקובל גם על הרשויות המקומיות וגם על המשרד לבט"פ, כדי שהשימוש במודל זה ישרת את המטרות שלשמן הוא נועד. .עולה כי במחוזות צפון ומרכז קיימו התחנות מבצעי אכיפה משותפים רק עם כמחצית מהרשויות שבתחום אחריותן ( 45% ו-53% ,), בהתאמה ובמחוז חוף - עם כשני שלישים מהרשויות ( 64% ). במחוזות דרום ותל אביב התקיימו מבצעי אכיפה עם רוב הרשויות (76% ו-80% , בהתאמה). גם במרכיב זה היקף הביצוע של התחנות הפועלות מול הרשויות במגזר המיעוטים היה קטן יותר. למעט מחוז דרום שבו התחנות קיימו מבצעי אכיפה משותפים עם מחצית מהרשויות במגזר שבתחום אחריותן ( 50% ), בשאר המחוזות שנבדקו כמעט לא התקיימו מבצעי אכיפה עם הרשות - במחוז מרכז התחנות לא קיימו כלל מבצעי אכיפה ובמחוז ות צפון וחוף הן לא קיימו מבצעי אכיפה ברוב הרשויות (65% ו-80% .), בהתאמה משרד מבקר המדינה מעיר כי המשטרה ראתה בתכנית על"א מתכונת שיטור המכוונת לצורכי הקהילה ולבעיותיה, ומתבצעת בשיתוף פעולה הדוק עם הרשויות המקומיות. למרות זאת, בביקורת נמצא כי לרוב, התחנות לא תיעדפו את התכנית בעבודתן השוטפת ואף לא יישמו חלק ניכר ממרכיביה עקב יזמה לא מספיקה שלהן עצמן או בגלל בעיות במרכיבי התכנית שאינם מותאמים ליישום משותף עם הרשויות. על המת"חים לתת לתכנית עדיפות כנקבע בהנחייתו של המפכ"ל ולהבטיח שהתחנות ייערכו באופן שיטתי ליישומה. ככל שיידרש, עליהם להסתייע במחוזות, בגורמי המטה ובמשרד לבט"פ לפתרון בעיות חוזרות ונשנות, לרבות חסמים בשיתוף הפעולה עם הרשויות המקומיות. ראויות לציון הפעולות הננקטות לאחרונה בחלק מהמחוזות להגברת מעורבותם ביישום התכנית וכן העובדה שגורמי מטא"ר מעלים בעיות ופערים שבתחום אחריותה של המשטרה בפני המשרד לבט"פ. עם זאת, מהנתונים עולות כמה נקודות בעייתיות: (א) בנושא מתן הסבר ברור לפונה על המשך הטיפול בפנייתו (אם אכן נדרש המשך טיפול), הציון הממוצע של התחנות הן בסיור והן במש"ל היה ונותר נמוך ביחס לנושאים האחרים למרות השיפור שחל בתקופה האמורה. על המשטרה לתת דעתה לחולשה זו בשירות שניתן לאזרח. (ב) בכמה נושאים נרשם מספר גבוה יחסית של תחנות שהציון שלהן היה נמוך יותר בשנת 2011 , לאחר שלוש שנות סקרי שירות, לעומת 2008 : מש"ל- מתן הסבר ברור, זמן המתנה, הופעה חיצונית והתנהגות אדיבה; סיור - התנהגות אדיבה. עם זאת, יש לציין שהציונים הממוצעים הנוגעים להופעה חיצונית ולהתנהגות אדיבה גבוהים. (ג) בכמה תחנות נרשמה ירידה בציון ביותר ממחצית השאלות בתקופה האמורה; בתחום הסיור ירד הציון ב -11 תחנות בארבע שאלות ויותר80 ובתחום המש"ל ירד הציון ב -13 תחנות גם כן בארבע שאלות ויותר81 . הדבר עשוי להצביע על ירידה ניכרת באיכות השירות לאזרח בתחום הסיור ובתחום המש"ל בתחנות אלו. רצוי שהמשטרה תבחן את הסיבות לכך. (ד) ברוב השאלות שנבדקו קיימים פערים גדולים בין ציוניהן של התחנות. מהאמור עולה שיישומו של מרכיב צוות האיתורים בתחנות הפיילוט בוצע במהלך 2009 באופן מוצלח למדי- צוותי האיתורים גובשו והופעלו באופן מיטבי בשלוש תחנות הפיילוט, והם שיפרו בא ופן ניכר את תפוקות התחנות בתחום האיתורים וביצוע הצווים. עוד עולה כי מרכיב המש"ל החדש בתחנות הפיילוט לא יושם במלואו והצלחתו הייתה פחותה, משום שתקניו לא אוישו באופן מלא, חלק מהפונקציות שלו לא תאמו את הגדרות המודל (הגדרת תפקידי חוקרים ופעילות היומן) והוא ביצע גם פעילויות שלא היו מתפקידו (טיפול בעברות שלא נכללו בסל העברות). עם זאת, במהלך 2009 חל שיפור בתפוקות המש"ל, הונחה תשתית טובה לפעילותו במתכונתו החדשה ועיקרי תפקידיו החדשים הוטמעו. (1) בשאלון נבדק יישום תפיסת ההפעלה החדשה של מערך הסיור ושל מערך המש"קים כפי שהם באים לידי ביטוי בהיקף שינוי המשימות בתכנית האיחוד. מהתשובות עלה כי ב-12 מתוך54 תחנות (כ-22% ) חלו שינויים במשימות של מערך הסיור. עוד עלה כי רק ב-10 מתוך54 תחנות (כ-19% ) שוטרי המש"ק נותנים מענה משלים ורק ב -5 מתוך54 (כ-9% ) הם מטפלים באירועים חוזרים של עברות איכות חיים, כנדרש מהם לפי תפיסת ההפעלה החדשה. לעומת זאת, ב-29 מתוך54 תחנות (כ-54% ) גם חלו שינויים במשימות שוטרי המש"ק, אך הם ביצעו גם משימות של מערך הסיור שאינן מתפקידם לפ י התפיסה החדשה. למשל, בתחנת גלילות המש"קים מסייעים ליחידות הסיור ומשתתפים יותר בלחימה בפשיעה; בתחנות כפר סבא ובית שמש הועבר הטיפול בתפיסות נשקים ודרושי א גף תנועה למש"קים. כמו כן הם מבצעים צווים ומתגברים בניידות הסיור . משרד מבקר המדינה מעיר כי גם אם קבעה המשטרה חלוקת עבודה ברורה בין הסיירים לשוטרי המש"ק במסגרת תפיסת ההפעלה החדשה, עולה שמשרדי השיטור והקהילה בתחנות אינם מקפידים על ביצועה; הדברים עולים הן מממצאי הביקורת הן מממצאי הביקורות הפנימיות. יישום חלוקת העבודה בין גורמים אלה חיוני להצלחת הארגון מחדש של משרד השיטור והקהילה, לשימוש יעיל יותר בכוח האדם של מגזרי השיטור והקהיל ה בתחנה ולהפעלתו לפי סדר עדיפויות ועל פי סל משימות אחיד. לפיכך, על יחידות המטה (כמו מדור מש"קים) ומפקדי משרד השיטור והקהילה בתחנה (הרמש"ק והקש"ק) להמשיך ולפעול להטמעת התפיסה, לרבות מניעת הישאבותם של שוטרי המש"ק לביצוע כל משימות הסיור כשהם אמורים לשמש כוח י יעודי למשימות ייחודיו ת בקהילה. משרד מבקר המדינה מציין כי על המשטרה לפעול ליישום התכניות שנועדו לחזק את מערך המש"קים ביישובי מגזר המיעוטים. קידום המערך יחזק את הקשר עם הקהילה במגזר זה, יעלה את רמת השירות הניתן לתושבי יישובי המ גזר ויגביר את מעורבותם בכל הנוגע למניעת פשיעה, להעמקת שיתוף הפעולה ולהגברת האמון של האוכלוסייה והנהגתה (על חולשת השיטור במגזר המיעוטים והתכניות לשיפורו ראו גם להלן בפרק "פעולות לחיזוק המערך המשטרתי במגזר המיעוטים"). אשר למחסור בתקציב שהעלתה המשטרה, משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח החשיבות של נושא חיזוק פריסת המש"קים במגזר הערבי, כפי שעלה בוועדת אור ובתכניות נוספות, על המשטרה להניח את נתוני הפערים ואת הצרכים הטעונים מענה על שולחנם של ראש הממשלה ושל השר לבט"פ. מממצאי הביקורת עולה כי למרות הגידול בתקני השוטרים בתחנות במגזר המיעוטים בשנים 2000 -2012 , הפער היחסי בין התקן הנחוץ שהמשטרה והממשלה קבעו כיעד בתכניותיהן, ובין התקן הקיים צומצם אך במעט במהלך שנים אלה. כשנה וחצי לאחר גיבושה נמצא שיישום מרכיבי תכנית המשרד לבט"פ מאוקטובר 2010 היה חלקי. לפי בדיקות סטטוס שעשה אג"ת, בדצמבר 2011 ובמרץ 2012 , נרשמו כמה פערים; אשר למענה הראשוני, לא הוקמו כלל יס"מים. בעניין המענה המקיף לא הושלמה הקמתם של שלושת האורגנים בתחנות נצרת, טייבה ועיירות - כ-%21 מהתקנים טרם אוישו75 , לאורגן בנצרת ולשלוחה בערוער השייכת לאורגן עיירות לא נמצאו מבנים מתאימים. משרד מבקר המדינה מציין כי פעילותם של צוותי איתור בשני מחוזות בלבד מכלל מחוזות המשטרה (וברמת המרחבים ולא בתחנות, כפי שנקבע במתכונת התח נה האפקטיבית) ופעילות המש"ל במתכונת המש"ל החדש בשלוש תחנות בלבד, למעלה משלוש שנים לאחר שהוחל בפרוייקט, מדגישים את חוסר ההצלחה בביצוע הפרויקט ובהרחבתו ואת מיעוט השפעתו, ביחס למטרותיו ולשאיפות המשטרה שליוו את תכנונו ואת השלבים המוקדמים של יישומו. משרד מבקר ה מדינה מציין עוד כי בטרם נטישת הפרויקט, ראוי היה שמחוז מרכז ואג"ת יבחנו בחינה יסודית את היתכנות המשך יישומו של הפרויקט ואת תועלותיו הצפויות מול אילוצי המשאבים וסדרי העדיפויות המשטרתיים. אם ממצאי הבחינה היו מלמדים שרצוי להפסיק את הפרויקט, ראוי היה שמחוז מרכז ואג"ת יביאו את המלצתם להפסיקו בפני המפכ"ל ויפעלו על פי החלטתו. פרויקט התחנה האפקטיבית היה חסר תקדים בהיקפו וביעדיו. הוא היה הפרויקט הראשון שהתמקד באופן בלעדי בתחנת המשטרה ונועד לתת מענה כולל לבעיותיה באמצעות ניסוח עקרונות פעולה, ארגון מחודש ותהליכי עבודה חדשים. למרות זאת, לא נמצא שמטה מחוז מרכז או אג"ת דנו בהפסקת הפרויקט. הפרויקט הלך ודעך בלי שהתקבלה כל החלטה רשמית להפסיקו, בלי שבוצעה עבודת מטה שתנמק את הצורך בסיומו ובלי שהופקו הלקחים מהפעלת הפיילוט. למרות המשאבים הרבים שהושקעו בו ותפיסתו כפרויקט הדגל לשיפור תפקודה של התחנה, נזנח הפרויקט בידי מחוז מרכז ואג"ת. מילוי חלקי של התקנים הנדרשים לתחנות, יחד ע ם העומס הכבד של פעילותן השוטפת, הביאו בתוך זמן קצר להיבלעותם של מרכיבי הפרויקט ביחידות התחנה הוותיקות. בביקורת לא נמצא שמטה מחוז מרכז המשיך לדון במצב הפרויקט ולעקוב אחר יישומו, לאחר אוקטובר 2009 . כמו כן לא נמצא שאג"ת בדק את מצב הפרויקט לאחר מועד זה, מדד את תוצריו ופעל להרחיבו כנדרש בהחלטת המפכ"ל הקודם. מהאמור עולה כי בחלק מהתחנות מצב התשתיות הפיזיות ירוד מאוד ופוגע באופן מהותי ביכולתן לתת שירות ראוי לאזרחים. משרד מבקר המדינה מציין כי בשנים האחרונות אמנם נעשו במשטרה פעולות לשדרוג התשתיות הפיזיות של התחנות, כמו שיפוץ יחידות המש"ל והקמת מבנים חדשים, אבל עליה לתת תשומת לב יתרה לפער הגדול שעדיין קיים בחלק מהתחנות בין רמת השירות שהן נדרשות לספק לאזרחי ם ובין רמת השירות שמצב תשתיותיהן מאפשר להן בפועל. הנתונים מראים פערים גדולים בין התחנות ברמת עומס העבודה המוטל על החוקרים. המשטרה לא פעלה לצמצום הפערים באמצעות ויסות בין התחנות - צעד שעשוי היה לחלק את עומסי העבודה באופן יעיל יותר במערך תחנות המשטרה. משרד מבקר המדינה לא עסק בשיקול הדעת של המחוזות בתכנון כוח האדם ובהצבתו בתחנות, אבל הוא סבור כי על המטה והמחוזות לגבש מדיניות לצמצום הפערים בין התחנות ברמת העומס המוטל על החוקרים באמצעות ויסות פנימי של תקנים במידת הצורך ותוך כדי שימת דגש על מתן המענה הנדרש לתחנות המטפלות באוכלוסיות פריפריאליות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשטרה כי בשל ההשלכות הקשות על עבודת החקירות בתחנות מפאת המחסור בתקני חוקרים, מן הראוי להניח נושא זה על שולחנו של השר לבט"פ לצורך גיבוש מדיניות כוללת בנושא זה.
מהתשובות לשאלון עולה כי רק ב-26 מתוך47 תחנות (כ-55% ) המש"ל מפנה חומר לטיפולם של המש"קים - פעילות אשר אמורה להפחית את עומס העבודה המוטלת על חוק רי התחנה. כלומר, בקרוב למחצית מהתחנות אין המש"ל מעביר חומרים לטיפול המש"קים, והחוקרים בתחנה נאלצים לבצע פעילות זו. עוד עולה מהתשובות לשאלון כי ב-16 מתוך47 ( תחנות34% ) המש"ל נותן אזהרות טלפוניות לנילונים הנוגעות לתלונות שקיבל 61 . האזהרה הטלפונית היא פעולה העלולה להתפרש כבעלת משמעות כלפי נילון שלא זומן לחקירה 62 ,ואין היא מוגדרת בנוהל הפעלת המש"ל. יתר על כן בדצמבר 2009 המליץ מדור חקירות במטא"ר שלא להשתמש באמצעי זה בשל בעיות חוקיות ופרקטיות הנעוצות בשימוש בו. למרות זאת, כשליש מהתחנות משתמשות בו.