המשרד להגנת הסביבה . אכיפה בתחומי הגנת הסביבה מצב זה יוצר חוסר אחידות באכיפה ופגיעה בשוויון, שכן עבירה אשר תיאכף לפי חוק עזר ברשות אחת תגרור קנס מופחת, בעוד שאם אותה עבירה תיאכף לפי חוק ראשי ברשות אחרת, יוטל בגינה קנס גבוה יותר. הועלה כי עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2018 , לא צלחו הניסיונות לקדם הצעות חוק לתיקון חוק רשויות מקומיות, אשר יתמודד עם קשיים משפטיים ואחריםם לגבי מערך הפיקוח והאכיפה ולא הביאו לגיבוש הליכי חקיקה מתקדמים. הביקורת העלתה כי קיים קושי משפטי בעניין סמכותו של עובד ביחידה סבי בתית אזורית לאכוף בשטחן של כל הרשויות השותפות ליחידה את החוק , ולא רק בשטח המוניציפלי שבו הוסמך עובד היחידה הסביבתית ובמקום שבו ממוקמת היחידה. כך למשל, יחידת הפיקוח ביחידה הסביבתית האזורית השרון, המעניקה שירותים סביבתיים לשבע רשויות מקומיות סמוכות, פורקה בשל קושי זה. עובדה זו מאלצת כל רשות הנעזרת בשירותיה של יחידה סביבתית אזורית להסמיך ולהכשיר בנפרד, ועבורה בלבד, פקחים בתחום מקצועי ומורכב, וחלקן חוזרות לאכוף חוקי עזר. משרד מבקר המדינה מברך על כוונתו לקדם את האכיפה הסביבתית ויעקוב אחר נושאי תוכנית העבודה האמורה ואחר ביצועה. מהנתונים עולה כי במפעלי A שבהם בוצע פיקוח נמצא שיעור גבוה של הפרות כאלה: הממוצע הארצי עומד על כ -42% מהמפעלים שבוצע בהם פיקוח ונמצאו בהם הפרות משמעותיות ואף חמורות115 , ובמחוז דרום עומד שיעור זה על כ-71%. לגבי מפעלי B נמצא כיהפיקוח בוצע עליהם "על פי זמינות משאבים ובכפוף לשיקול הדעת המקצועי של המחוז", וכי בוצע פיקוח רק על 386 מפעלים, שיעור של כ- 7% מכלל מפעלי116B. . מספר .המפעלים .שעברו פיקוח מספר .המפעלים .שבהם נמצאו .הפרות שיעור .המפעלים .בעלי הפרות .(מהמפוקחים) . הנתוניםבלוח מראים כי בממוצע ארצי, פחות מחצי מה הפרות המשמעותיות שהתגלו במפעלים מסוג A (כ-45% ) ובמפעלים מסוג B (שיעור של כ-48% )עברו אכיפה, וזאת בלי להביא בחשבון הפרות משמעותיות שהיו מתגלות לו בוצע פיקוח על מפעלים רבים יותר. נתונים אלו עולים בקנה אחד עם ניתוח הנתונים שהובאו לעיל לגבי כלל המפגעים המהותיים. עוד עולה כי במפעלי A שבהם בוצע פיקוח נמצא שיעור גבוה של הפרות משמעותיות: הממוצע הארצי עומד על כ-42% מהמפעלים שבוצע בהם פיקוח ונמצאו בהם הפרות משמעותיות ואף חמורות117 ,ובמחוז דרום עומד שיעור זה על כ-71%. משרד מבקר המדינהמעיר למשרד להג "ס כי המחוזות מתעדים באופן חסר את המפגעים הסביבתיים, ואין לדעת אם המפגעים שאינם מתועדים מטופלים על דרך ההסדרה ומסולקים או שאינם מטופלים כלל. לגבי כלל המפגעים המתועדים נמצא כי רובם (כ-59% .) אינם נאכפים יתרה מכך, מהנתונים גם עולה כי כחצי מהמפגעים המהותיים מטופלים על דרך ההסדרה, אף שהם ברמת חומרה רגילה או חמורה, ונוהלי המשרד קובעים כי נדרשת אכיפה בגין כל אחד מהם. בשנת 2016 נמצאו גם שיעורים גבוהים של הפרות משמעותיות במפעלי A ואף על פי כן 55% מהן לא נאכפו118 , ולא הגיעו אפילו לשלבי אכיפהמינהלית ראשונית, פרוצדורלית - כזו שאינה מענישה את הגורם המפגע או מטילה עליו סנקציה, כגון התראה או שימוע. .129 רשויות (כ-82% ) מאלו שענו על השאלון רואות צורך בהנחיה מקצועית מוגברת של המשרד להג"ס בתחום האכיפה הסביבתית לפי חוק רשויות מקומיות, ומהן 55 רשויות גדולות ו -74 קטנות. מתוך 129 ,הרשויות הללו93 .רשויות ציינו כי יש בכך צורך במידה רבה מבין 48 ,העיריות שענו לשאלון7 עיריות (כ-14% ), ענו כי אין להן ועדה לאיכות סביבה כנדרש בחוק. .נתונים אלה מלמדים שהאכיפה הסביבתית ברשויות המקומיות אינה מבוצעת על פי תוכנית עבודה סדורה, שהייתה מאפשרת קביעת מדיניות סביבתית ויעדים בנושא בטווח הקצר ובטווח הארוך. לפיכך מידת יעילותה ברשויות המקומיות מוטלת בספק. .מתרשים 10 עולה מגמה מעורבת בנושא שביעות רצונן של הרשויות המקומיות משיתוף פעולה עם גורמים אחרים בתחום הגנת הסביבה. הדבר בולט במיוחד בנושא שיתוף הפעולה עם המשטרה הירוקה, שלגביו ענו 50.4% מהרשויות כי אינן מרוצות 165 , ובמידה פחותה יותר בנושא שיתוף הפעולה עם רשות הטבע והגנים שלגביו ציינו 36% מהרשויות כי אינן מרוצות. .מהנתונים בלוח 10 עולה כי מספרהמשרות הכולל במשטרה הירוקה נותר כמעט ללא שינוי במשך שבע שנים, ואף צומצם בשנת 2018 .בשני עובדים הביקורת העלתה כי במהלך השנים מאז חקיקת חוק רשויות מקומיות בחר משרד הפנים שלא לנקוט פעולות לקידום יישומו176 , אף שהחוק קובע את שר הפנים כשר האחראי לביצועו של החוק ואף שקיימים כלים בידי משרד הפנים לביצוע אחריות זו. הביקורת העלתה כי חילוקי הדעות בנושא זה נמשכו שנים ולא באו על פתרונם174 , יצרו מתחים ביןמשרד הפנים למשרד להג "ס, והביאו לקיפאון בהטמעת חוק רשויות מקומיות. גם האפשרות שנידונה כאמור להעביר את האחריות ליישום החוק ממשרד הפנים למשרד להג"ס לא מומשה 175 . מניתוח התשובות לשאלון הביקורת עולה כי מצב בלתי תקין זה חל גם בכל הקשור לנושא האכיפה הסביבתית ברשויות המקומיות, וכי חוק רשויות מקומיות כמעט שאינו מיושם: בחלק מהרשויות אין פקחים סביבתיים, וברוב הרשויות שבהן יש פק חים מתבצעת אכיפה דלה; האכיפה באמצעות פעולות חקירה היא זניחה עד אפסית וכך בהתאם גם כמות התיקים הפליליים, וחלק לא מבוטל מהרשויות גם אינן אוכפות באמצעות קנסות. ממכלול תשובות אלה נראה אפוא שהאכיפה הסביבתית בכללותה, חסרה ברוב הרשויות המקומיות. .95 רשויות (35 רשויות גדולות ו-60 רשויות קטנות), שהן יחדיו כ-60% מהרשויות שהשיבו על השאלון, ציינו שלא הוכנו אצלן תוכניות עבודה בתחום האכיפה הסביבתית באף לא אחת מהשנים 2017-2013 ;32 רשויות השיבו שהכינו רק בחלק מהשנים; ורק 31 רשויות השיבו שהכינו תוכניות עבודה בכל אחת מהשנים. 105 רשויות, שהן67.3% ,מהרשויות שהשיבו ציינו כי אין להן תוכניות אב או תוכניות רב-שנתיות להגנת הסביבה. מתשובות הרשויות המקומיות על השאלון עולה כי בכ-40 (כ-26% ) רשויות מקומיות מאלו שענו עליו אינן מתבצעות שום פעולות תביעה (אף לא בתחומים שאינם הגנת הסביבה). בפילוח לפי גודל הרשות עולה כי 33 (כ-35% ) רשויות קטנות מאלה שענו אינן מבצעות שום פעולות תביעה, ובקרב הרשויות הגדולות נמצאו שבע רשויות שאינן תובעות. מהאמור לעיל ניתן ל הסיק שבכל הנוגע לנושאים סביבתיים, שינוי התפיסה המיוחל של תפקיד הפקח והנדרש מכך לא חלחל עדיין בקרב הרשויות המקומיות, והוא נותר פיקוחי במהותו. הסמכויות שמפעילות הרשויות מתרכזות בעיקר ברמת הפיקוח ובהטלת קנסות, בעוד שסמכויות החקירה והגשת כתבי אישום, שהן סמכויות מהותיות באכיפה סביבתית אשר יוצרות הרתעה ומקדמות ציות, כמעט שאינן מופעלות. מתוך כלל המשיבים ציינו 80 רשויות מקומיות (כ-50% ) כי הן לא הטילו קנסות בגין עבירות סביבתיות בשנים אלה, לפי הפילוח הזה: 17 רשויות גדולות (כ-25% מהרשויות הגדולות) ו-63 רשויות קטנות (כ-68% מהרשויות הקטנות). מתוך כלל המשיבים ציינו 116 רשויות מקומיות (כ-72% )כי הן לא ניהלו כלל תיקי הגנת סביבה בחמש השנים האחרונות, לפי הפילוח הזה: 40 רשויות גדולות (כ-60% מהרשויות הגדולות שהשיבו) ו-76 רשויות קטנות (כ-82% מהרשויות הקטנות שהשיבו). היות שהרשויות המקומיות נרתעו מהאפשרות להיוותר ללא כלים מינהליים גמישים יחסית, העדיפו רובן להיוותר עם סמכויות מינהליות, ולכן פעלו לפי החריג שמתיר להן מנגנון סעיף 11 בחוק רשויות מקומיות, החליטו על אכיפה לפי חוקי עזר, ולא פעלו לפי חוק רשויות מקומיות. ואכן, מניתוח תשובות הרשויות המקומיות על השאלון עולה כי נכון למועד סיום הביקורת כ-40% מהרשויות הגדולות (המחויבות באכיפה ס ביבתית) אוכפות רק חוקי עזר, וכ -27% מהן אוכפות חיקוקים בודדים (חיקוק אחד עד חמישה חיקוקים)198; נתונים אלו ראויים לבחינה במסגרת הליך הערכה של יישום החוק שכן הם מצביעים על כֶּשֶּל בכל הנוגע להשגת מטרת החוק ועל כך שהרשויות המקומיות ממעטות ליישם את חוק רשויות מקומיות. חוק רשויות מקומיות מטיל חובה על רשויות גדולות ומעניק רשות לרשויות קטנות לפעול בתחום שיפוטן לאכיפת חיקוקי הסביבה המנויים בו. מטרת החוק אפוא היא לקדם אכיפה סביבתית בכל הרשויות המקומיות, והחוק מעודד זאת גם על דרך ייעוד הקנסות לקופת הרשות המקומית. הכלל הקבוע במנגנון סעיף 11 קובע מדרג נורמטיבי גבוה יותר לחקיקה ראשית, והדבר עולה בקנה אחד עם מטרת החוק ועם האינטרס הציבורי הלאומי לקדם אכיפה סביבתית משמעותית יותר בשלטון המקומי, ואילו העדפת חוקי העזר מנוסחת כחריג המצריך הצעה של ראש הרשות והסכמת היועץ המשפטי שלה. החריג שבמנגנון סעיף 11 מנוסח בצמצום יחסי ונועד לאפשר גמישות מקום בו רשות מסוימת מעוניינת במקרה מסוים להחיל חוק עזר המקביל לחיקוק. הביקורת העלתה כי במקום שבע משרות, שיועדו למערך החקירות על פי החלופה שנבחרה, אוישו כאמור ארבע בלבד וכי שלוש המשרות הנוספות בוטלו. יתרה מכך, כיוון ששלושת רכזי החקירות שגויסו ממשיכים לאייש תקני מפקחים, אין אפשרות לגייס במקומם מפקחים חדשים למשטרה הירוקה, כלומר משרות רכזי החק ירות באות על חשבון משרות מפקחים. למערך המודיעין הוקצה תקן חדש אחד בלבד, ולדברי מנהל המשטרה הירוקה מרבית פעילות המודיעין המעשית136 מתבצעת זמנית על ידי עובדים ומפקחים קיימים במשטרה הירוקה, נוסף על תפקידם ואגב פגיעה במערך המבצעי שלה. הביקורת העלתה כי אף שנבחרה חלופה מבין שלוש החלופות לשינוי מבני, היא אומצה בפועל חלקית בלבד. החלופה לא נתמכה בהקצאת כוח אדם מספקת, שעליה הוחלט, לביצוע יעיל של השינוי המבני ולהשגת מטרותיו, והיא נותרה אפוא החלופה שאומצה בעיקר מהבחינה הרעיונית. להלן הפרטים: הביקורת העלתה כי מצב בלתי תקין זה מוסיף להתקיים. המשרד מתקשה באכיפה בתחומים שבאחריותו, בין היתר, בשל היעדר הלימה בין היקף האכיפה שגדל בתחום מקצועי ומורכב, ובין משאבי כוח האדם הנדרשים לכך - הן בהיבט הכמותי והן בהיבט האיכותי. בהקשר זה יש אף לתת את הדעת לשאלת המתאם בין הגידול במשימות של המשרד לבין היעדר גידול בתקציב שהוקצה לכך בשנים האחרונות. מהאמור לעיל עולה אפוא כי גם כאשר קיימות תוכניות עבודה לאכיפה סביבתית ברשויות, לרוב הן אינן נבחנות על ידי גורם סביבתי מקצועי, וכי חלק לא מבוטל מהפקחים הסביבתיים פועלים ללא ממונה מקצועי. .במהלך השנים הביעו סמנכ"ל בכיר לאכיפה במשרד להג"ס ומנהל המשטרה הירוקה את עמדתם כי המחוזות נרתעים מנקיטת אמצעי אכיפה נגד מפוקחים וכי אינם אוכפים מספיק. בישיבת הנהלת המשרד להג"ס שהתקיימה בשנת 2013 אמר מנהל המשטרה הירוקה דאז כי הוא "סבור שיש רתיעה במשרד מאכיפה על התעשייה. יש כיום מומחיות מספקת בתחום וצריך להגביל בזמן את תהליכי ההסדרה והמעבר לאכיפה". סמנכ"ל בכיר לאכיפה הוסיף כי אין "הלימה בין כמות ההפרות של מפעלי התעשייה שדווחה לבין הכמות שמגיעה לתיקי חקירה"; כי המשרד להג"ס צריך לקבל החלטות עקרוניות בדבר תפקידו כמאסדר או כאוכף; וכי קיימים מפגעים סביבתיים בני יותר מעשור בהם "המפגע נפתח עשרות פעמים, הועברו עשרות התראות והתקיימו עשרות שימועים". מנכ"לית המשרד להג"ס דאז סיכמה את הישיבה באומרה כי "העלייה בפעילות הפיקוח היא חשובה אך קיים פער בלתי קביל בין שיעור החריגות בתעשייה לבין מספר תיקי החקירה והעיצומים הכספיים. לפי המידע שהוצג קיימת שונות גדולה בין המחוזות בהחלטה על פתיחת בחקירה פלילית". מהנתונים שהובאו בפרק זה עולה כי מגמה לא ראויה זו ממשיכה גם כיום. נגד חצי מהמפגעים המהותיים כלל אינה מתבצעת אכיפה מינהלית או פלילית130, והם מטופלים, אם בכלל, באמצעות הסדרה, ללא כללים אחידים בדבר אופן יישומה. הסדרה עשויה אומנם להתאים למפגעים טכניים ופשוטים, אולם קיום הליכים מתמשכים של הסדרה או אכיפה מינהלית במפגעים מהותיים, ודיונים ארוכים עם המפוקחים על טיב ההסדרה או משכה, מעבירים למעַוולים מסר כי ההסדרה אינה אלא המשך של המשא ומתן הרגולטורי. מצב זה שבו פעולות האכיפה נגד הפרות משמעותיות ומפגעים מהותיים נעשות בשיעורים נמוכים עד זעומים הוא חמור ביותר, אינו תואם את דרישות נוהל אכיפה סביבתית ונוהל מפגעים חמורים, פוגע בהרתעה מול מעַוולים סביבתיים ומעביר מסר שלילי לציבור שלפיו ההשלכות הנובעות מביצוע עבירה סביבתית אינן כה חמורות - והוא טעון שינוי מידי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי במבחן התוצאה החריג שבמנגנון סעיף 11 (הקבוע בסעיף11 ) הפך לכלל וכמעט רוקן]ב[ מתוכֶּן את חוק רשויות מקומיות. התוצאה שנוצרה היא כי מרבית הרשויות המקומיות החריג ו את עצמן מתחולתו, באופן מוחלט או מרובו. הדבר אינו מתיישב עם מטרתו העיקרית של החוק לקדם אכיפה סביבתית עדכנית ואחידה במדינת ישראל באמצעות רתימת הרשויות המקומיות לנושא. מציאות זו אינה יכולה להיוותר ללא כל פעולה מצד הרשות המבצעת, ויש מקום שמשרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי, ובשיתוף המשרד להג"ס ומשרד המשפטים, יבחנו בהקדם את הנושא. במסגרת בחינה זו עליהם לבדוק את השלכותיה של התנהלות הרשויות בהפעלת חוקי העזר במקום הוראות חוק הרשויות המקומיות ואם יש מקום ליזום שינוי בחקיקה, אשר יצמצם את השימוש בחריג לחוק ויקדם פתרונות נדרש ים נוספים. אם בחינה זו לא תיעשה בהקדם, הרי שנדרשת פעולה רגולטורית יזומה בהובלת משרד הפנים לבדיקת הגורמים לאי -יישומו של חוק רשויות מקומיות, לגיבוש פתרונות נדרשים לשינוי המצב בשיתוף המשרד להג"ס ומשרד המשפטים ליישומם, ולביצוע בקרה על התהליך. בדבר טענת משרד ה פנים כי יש לסייג את הטלת האחריות על הרשויות במסגרת חוק רשויות מקומיות כל עוד אינם עומדים לרשותן המשאבים הנדרשים לכך, ראוי שטענה כזו תעלה רק לאחר פנייה פרטנית בנושא לאגף התקציבים המבוססת על ניתוח עלויות פרטניות של יישום חוק רשויות מקומיות ועל בחינת מקורות תקציביים למימונן. מן האמור לעיל ומתוצאות השאלון שלפיהן רובן המכריע של הרשויות המקומיות אינן מפעילות סמכויות חקירה ואמצעי אכיפה פליליים אחרים ובאופן כללי מתקשות באכיפה בהליך פלילי סביבתי, פעולות שהן מטבען מורכבות יותר ודורשות מיומנות מקצועית בתחום האכיפה הסביבתית, עולה כי הפעלת הסמכויות בתחום האכיפה שהוקנו לרשויות המקומיות בחוק לוקה בחסר. משמעות יישומו של חוק רשויות מקומיות על ידיהן היא מעבר מתפיסה מצומצמת של שמירה על סדר וניקיון באמצעות חוקי עזר לתפיסה נרחבת יותר של הגנת הסביבה, באמצעות חקיקה ראשית . מדובר בשינוי מהותי בתפיסת תפקיד הפיקוח בשלטון המקומי ובתהליכי עבודתו של הפקח ברשות המקומית161 : מעבַר לאחריות על הסביבה בתחומים רחבים ומקצועיים; מעבַ ר מפונקציה של פיקוח לאכיפה פלילית באמצעות חקירה והגשת כתבי אישום; ומעבַר לתפיסת פיקוח מערכתית המנהלת ממשקים ושיתוף פעולה בין רשויות שונות ובין גורמי אכיפה שונים. שינוי זה בתפיסת תפקיד הפיקוח בשלטון המקומי חייב את הרשויות המקומיות להיערך ולהטמיע בקרב כל העוסקים בנושא את כל הנדרש מכך. על שאלה זו השיבו 95 רשויות, ומתשובותיהן עולה כי ברובן המכריע הפקחים הסביבתיים אינם בעלי השכלה רלוונטית: כ-71% מהרשויות השיבו כי לאף לא אחד מהפקחים הסביבתיים יש השכלה גבוהה רלוונטית בתחום מדעי איכות הסביבה, כימיה, סביבה, גיאוגרפיה או חקלאות, או בעלי תעודת הנדסאי. רק כ -14.7% השיבו כי כל הפקחים הם בעלי התואר הנדרש. בדוח שלטון החוק ברשויות ניתנה המלצה כי משרד הפנים יבחן מול משרד האוצר אפשרות להעלאת שכר רוחבית לפקחים העוסקים באכיפה סביבתית, במטרה לעודד מועמדים בעלי השכלה מתאימה לאייש את תפקיד הפקחים הסביבתיים. הביקורת העלתה כי משרד הפנים לא בחן וממילא גם לא קידם זאת מול משרד האוצר, למרות התחייבות משרד הפנים ליישם את המלצות הדוח. .מהנתונים בתרשים 11 עולה כי הכפיפות המינהלית של הפיקוח ברשות המקומית היא לרוב ישירה למנכ"ל הרשות או לראש הרשות (כ-52% מהרשויות). מצב זה אינו מקדם אי-תלות בעבודת הפקחים הסביבתיים, הנחוצה לאכיפה אפקטיבית ועצמאית; כ-10% מהרשויות ענו כי הן כפופות גם מקצועית לדרג הנבחר ברשות, וכ-17% מהן ענו כי אין להן ממונה מקצועי. בהקמת תחום הפיקוח יש כדי לחזק את הפיקוח על מפעלים. עם זאת מהאמור לעיל עולה כי השינוי המבני שבוצע אינו משיג את המטרה של הפרדת תפקיד הרגולציה מתפקידי הפיקוח והאכיפה. נוהלי המשרד מקבעים את שילוב התפקידים לזמן בלתי מוגבל, אף ששילוב זה יוצר קשיים המתווספים ליתר הגורמים המביאים לאכיפה מועטה של המשרד להג"ס (כפי שיוצג להלן). כמו כן תחום הפיקוח הוקם רק בארבעה מתוך ששת המחוזות של המשרד (זולת ירושלים ותל אביב): הוא התמקד בתחום הפיקוח, ולא באכיפה שאף נפגעה בעקבות צמצום ניכר בתקני אשכול אכיפה. היעדרה של הפרדה בין תפקיד הרגולציה ובין הפיקוח והאכיפה אינו מתיישב עם עקרון מניעת ניגוד העניינים המוסדי. על כן על המשרד להג"ס לבחון לאלתר קידום של פעולות בתחום המבני-ארגוני ובתחום נוהלי העבודה, אשר יבטיחו הפרדה בין המערך המקצועי בתחום הרגולציה לבין מערך הפיקוח והאכיפה. הקשיים שעלו במהלך השנים בפעילות הצוותים במחוזות הביאו לשינוי מבני במחוזות, אולם שינוי זה רק החריף את הבעיה. מציאות זו מובילה למסקנה כי על המשרד להג"ס לבחון לאלתר (עוד לפני הכרעה בסוגיית התקנים הנוספים) את האופן שבו יבטיח את עצמאות גורמי האכיפה המשרדיים וליישם פתרון חלופי כגון ריכוז גורמי האכיפה של המחוז באשכול מקצועי ייעודי לאכיפה במטה המשרד או יצירת הפרדה ארגונית ומקצועית ברורה בתוך המחוז, בין גורמי הרגולציה ובין גורמי הפיקוח והאכיפה, שיוכפפו מכל בחינה לאשכול אכיפה. לצורך גיבוש פתרון מיטבי בנושא, ראוי כי המשרד להג"ס ייעזר במידת הצורך במשרד המשפטים בקביעת הדרכים המתאימות להגברת עצמאותם של גורמי האכיפה במשרד להג"ס. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי המלצת דוח התביעה הפלילית האמורה לא יושמה, אף על פי שהיועמ"ש אימץ את מסקנות הדוח לפני שש שנים. לפיכך על משרד המשפטים לפעול ללא דיחוי ליישום המלצה זו או לבחון חלופה יעילה אחרת שתקדם את אי-תלות שיקול הדעת של כלל גורמי האכיפה הפליליים, לרבות המשטרה הירוקה. .מהלוח ומהתרשים שלעיל עולים פערים במספר המפגעים המדווחים במחוזות השונים. בולט במיוחד שיעור המפגעים המדווחים הגבוה במחוז מרכז בהשוואה ליתר המחוזות החל בשנת 2015 , בין41% ל-47% מכלל המפגעים שדווחו במשרד להג"ס בשנים 2016 עד סוף מאי2018 , אף שמחוז מרכז הוא רק הרביעי בשטחו ובמספר המפעלים מקטגוריית A (החמורה ביותר) הנמצאים בו, בהשוואה לשאר המחוזות . .מהנתונים עולה כי עדיין אף לא אחד מהמחוזות מסַווג מפגעים כחמורים, אף על שמשרד מבקר המדינה העיר על כך בדוח האמור. נמצא כי מערכות המידע במשרד להג"ס כלל אינן מאפשרות הזנת מפגעים חמורים ותיעודם ככאלה, וכי הם מתועדים ומטופלים בהתאם למסלול האכיפה של מפגע רגיל, מפני שהמחוזות מתקשים בעמידה בלוחות הזמנים המזורזים שהוגדרו לטיפול במפגע חמור, ולפיהם יוגש כתב אישום נגד מבצע המפגע לכל המאוחר 72 ימים ממועד הדיווח על המפגע. לפיכך נוהל מפגעים חמורים עדיין אינו מקוים, ומפגעים חמורים עדיין אינם מתועדים במערכת מעוף כחמורים. מחוז חיפה אף ציין כי המפגעים שדווחו בשטחו בשנים 2017-2013 ,חמורים כולם, אף שאין תיעוד לכך במערכת. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה למשרד להג "ס כי היעדר תיעוד ויישום נוהל מפגעים חמורים משקף פער יסודי בתחום רגיש וליבתי, המחייב פעולה מיידית של המשרד להג"ס. כחלק מהליך גיבוש תורת האכיפה על המשרד לבחון מחדש את אופן הגדרת מפגע חמור, רגיל וקל בהתאם לאינדיקטורים מדידים ואחידים שעל פיהם יפעלו כל המחוזות, ואת לוח הזמנים לטיפול במפגעים חמורים, וככל הנדרש גם ברגילים. עד השלמת תורת האכיפה, על המשרד להורות ללא דיחוי לגורמים הרלוונטיים בו על אפיון ופיתוח מערכת מידע שתאפשר להזין בה נתונים לגבי מפגע חמור, לתעד בה את מסלול אכיפה עם לוח זמנים בהתאם לנהלים, ולקיים ב אמצעותה בקרה על אופן האכיפה במחוזות. . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כיתחום אחריותו העיקרי הוא לפעול לשמירה על הסביבה ועל בריאות הציבור באמצעות קידום חוקים, תקנות ותקנים, ובפיקוח על יישומם ואכיפתם. שטחי הפעולה וסמכויותיו של המשרד להג"ס הוגדרו במהלך השנים, בין היתר, באמצעות חקיקה והחלטות ממשלה שונות132 - כולן ממקדות את תחומי אחריותו של המשרד בנושאים סביבתיים. המשרד פועל גם מתוקף אמנות בין-לאומיות מחייב ות בתחום הגנת הסביבה. משכך, בבואו להפעיל סמכויות אכיפה, המשרד להג"ס נדרש להתמקד בשיקולים הנוגעים להגנת הסביבה, שהם תחומי הליבה המשרדיים שלו, ולהימנע ממתן משקל יתר לשיקולים הנוגעים לתחומי אחריותם של משרדים אחרים, בוודאי משקל כזה שהופך את השיקול הסביבתי למשני. על השר להג"ס ועל מנכ"ל המשרד להג"ס לפעול ברוח זו ולהבטיח כי גם המשרד ועובדיו יפעלו לאור עיקרון זה, במכלול תפקידיהם, וביתר שאת בנוגע לאחריות המשרד לאכיפה סביבתית. פיתוח מערך החקירות והמודיעין של המשטרה הירוקה הוגדר צורך אסטרטגי, אשר יוביל אותה לפעילות מבצעית ולהפקת תוצרי אכיפה איכותיים הנגזרים מנושאי המיקוד המשרדיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג "ס כי בניית יכולות חק ירה ומודיעין מקצועיות דורשת משאבים וכוח אדם מיומן, אולם המשרד הקצה לכך כוח אדם זעום שאינו הולם את היקף המשימות העומדות בתחום משמעותי לפני הארגון. .כחלק מגיבוש תורת האכיפה המשרדית, על המשרד להג"ס להגדיר את ממשק העבודה של המחוזות והמשטרה הירוקה ולהבהיר את חלוקת האחריות ביניהם בכל הנוגע לפעולות ולמסמכים שנדרשים בתיק החקירה; לקבוע אמות מידה ברורות, מדידות ככל שניתן, ואחידות להפעלת כלי האכיפה השונים; ולפשט ככל שניתן את תהליכי העבודה כדי להקל על ביצועה של אכיפה מינהלית ופלילית. על המשרד גם לקיים בקרה שוטפת על הטמעתם של עקרונות העבודה הללו במחוזות, במשטרה הירוקה וביחידות המשרד, לקיים הליך סדור של הפקת לקחים ולטייב אותו ככל שנדרש. כחלק מההיוועצות של המשרד להג"ס עם משרד המשפטים בנושא גיבוש תורת אכיפה, על הגורמים הרלוונטיים במשרד המשפטים, וככל שנדרש גם היועמ"ש, לתת את דעתם לנתוני האכיפה הנמוכים, לתיעודם החסר, ולהיקף תופעת "ההסדרה" כפי שעלו בפרק זה לעיל. בדבר שאר הקשיים שעלו בדוח הנוגעים להעדפת השיקול הסביבתי בעת ביצוע אכיפ ה, יצוין כי במהלך הטיפול המשפטי שעסק בפינוי מיכל האמוניה במפרץ חיפה, במענה לטענת השר להג"ס כי יש מקום שהמשרד להג"ס ישקול מכלול שיקולים הרלוונטיים לעניין, לרבות צורכי המשק, השיב היועמ"ש בשנת 2017 כי "השיקול המשקי אינו עומד במוקד האינטרס עליו אמון המשרד להגנ ת הסביבה. חוק חומרים מסוכנים, התשנ"ג-1993 , מונה את הגנת הסביבה ובריאות הציבור כשיקולי הליבה אותם ישקול הממונה... במצב הדברים הרגיל פעולות המשרד מכוונות לצמצום הסיכונים הסביבתיים ולהגנה על בריאות הציבור ולכך הוא פועל"131. מהאמור לעיל עולה כי אף שתחומי האכיפה שבאחריות המשטרה הירוקה התרחבו מאוד עם חקיקתם של חוקים סביבתיים משמעותיים בעשור האחרון, ואף שהאתגרים הסביבתיים גברו גם הם על רקע הגידול באוכלוסייה והתרחבות התעשייה - לא נעשה די להתאמת כוח האדם לצורכי המשטרה הירוקה לנוכח מציאות משתנה זו. במשך שנים רבות המשרד להג"ס אינו מקצה משרות חדשות למשטרה הירוקה, והעובדים הקיימים מבצעים תפקידים נוספים על תפקידם. מצב זה נובע, בין היתר, בשל החלטת המשרד להקצות משרות תחילה ליחידות אחרות לטובת קידום תחום הרגולציה והפיקוח שבסמכותו, לפני קידום תחום האכיפה ולעיתים על חשבונו - אף שאיתר, כדבריו, כשלים רבים באכיפה. משמעות הדבר היא נסיגה בטיפול בכל הנושאים שבאחריות המשטרה הירוקה וקביעת יעדים ללא אפשרות מעשית להשיגם. .הביקורת העלתה כי חלוקת התקנים של הפקחים אינה בהלימה למספר מפעלי A בשטח המחוז או לגודלו. אף שבמחוז דרום פועלים 42% מכלל מפעליA בישראל ובמחוז צפון פועלים21% ממפעליA , ,הם קיבלו פחות תקנים לתחום הפיקוח ממחוז מרכז וממחוז חיפה שאף הם חסרים משאבי כוח אדם. הביקורת העלתה כי לעומת תחום הפיקוח, אשר תוגבר בחלק מהמחוזות בתקנים ייעודיים לפיקוח, לא תוגבר כלל מערך האכיפה - לא במחוזות ולא במשטרה הירוקה - ואף קוצץ. העלייה בתוצרי הפיקוח מאז הוקם תחום הפיקוח וחוסר היערכות ראוי של המשרד בתחום כוח האדם באכיפה יצרו צוואר בקבוק בשלב האכיפה143 , דבר שהיה ידוע להנהלת המשרד, וגרמו לעיכוב הטיפול במפגעים סביבתיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג "ס כי להתמקצעות מפקחיה וחוקריה של המשטרה הירוקה השלכות מרחיקות לכת: על איכות ההון האנושי של המשטרה הירוקה; על יכולתה לבנות יכולות מקצועיות בחקירת מפגעים מורכבים נגד מפעלים; על יכולתה לשמור על האוטונומיה ועל אי-תלות מקצועית במחוזות כמצופה מגוף אכיפה מקצועי, בייחוד בתחום הפלילי; ועל יכולתה לבדוק באופן מהימן היבטים הנושקים לטיפול הרגולטורי שביצעו גורמי המקצוע במחוזות בנוגע לגורמים מפוקחים שיצרו מפגעים. על המשרד להג"ס להשלים בהקדם את הליך השינוי המבני במשטרה הירוקה, בהתאם להחלטת הנהלתו כבר בשנת 2012 , לרבות עמידה בדרישות הכשירות של משרות בתקן חוקר ובתקן מפקח, באופן שיאפשר למשטרה הירוקה לבנות יכולות מקצועיות נדרשות אלו. כדי לקדם כבר עתה את האוטונומיה של גורמי האכיפה במשרד, על המשרד לבחור בחלופה מתאימה להפרדה ארגונית כאמור בין תפקיד הרגולציה ובין תפקידי הפיקוח והאכיפה בתקנים הקיימים כבר היום, ליישם את החלופה הנבחרת ולקיים בקרה שוטפת אחר הטמעתה. נדרשת בחינה של הכפיפות המקצועית והמינהלית של המשטרה הירוקה במשרד ובכלל זה בחינת חלופות הכפפה באופן שיבטיח את עצמאות שיקול דעתה. .הנתונים בתרשים 4 מלמדים על פערים משמעותיים בין המחוזות במספר המפגעים המדּווחים ובדרגת חומרתם. כך למשל, מחוז תל אביב כלל אינו מדווח על מפגעים קלים; מחוזות חיפה וצפון ממעטים לדווח על מפגעים קלים; ואילו מחוז מרכז מדווח על כ -76% מהמפגעים שנרשמו במקור במערכות המידע של המשרד להג"ס כמפגעים קלים ונותרו בסיווג זה במועד הפקת המידע, ועל כ-43% מהמפגעים שנרשמו במקור במערכות המידע של המשרד להג"ס כקלים וסיווגם שונה למפגע "רגיל". 3. מנגד, הנהלים מאפשרים מתן אורכות בלתי מוגבלות בזמן ללא אמות מידה מוגדרות. התנהלות זו מסייעת אומנם בהתמודדות עם לוח ות הזמנים הקשיחים שנקבעו בנהלים, אך בד בבד עלולה להאריך ללא מגבלה את הליכי האכיפה ובכך פוגעת ביעילותם, ומעמיסה עבודה נוספת על המחוזות. לוחות זמנים קצרים מדי מצד אחד והארכתם ללא גבולות מצד אחר עלולים לפגוע ביעילות הליכי האכיפה, ויש מקום לבחון שינוי בלוחות הזמנים שהוגדרו בנוהל וכן להגביל את האפשרות של מתן הארכות. האיזון הראוי היה להגדיר מראש לוחות זמנים ריאליים מוערכים להליכי אכיפה, בהתאם לחומרת המפגע שעל הפרק ולסוג העבירה הסביבתית ומורכבותה המקצועית, וכן בהתאם לאמות המידה לנקיטת אמצעי אכיפה (אשר צריכות להיות קבועות בנהלים), תוך כדי התחשבות בעומס המשימות אל מול מגבלות כוח האדם במשרד. כמו כן נוהלי המשרד צריכים להגדיר כי אורכות יהיו מוגבלות בזמן ויינתנו במשורה, כחריג. משרדמבקר המדינה מעיר למשרד להג "ס כי על אף הערתו הנחרצת לעיל, נכון למועד סיום הביקורת הנוכחית, אוגוסט 2018 , הליקוי טרם תוקן, הטמעת הנוהל האמור לא בוצעה עדיין והגדרות סוגי המפגעים בנהלים, לרבות מפגע חמור בכל התחומים, נותרו בעינן - הגדרות כלליות אשר אינן מביאות בחשבון מדדים כמותיים. עוד יוער כי עובדה זו מותירה בידי המחוזות שיקול דעת נרחב מדי בבואם להגדיר את סוג המפגע ואת מסלול האכיפה הנגזר מהסיווג, יוצרת חוסר אחידות באכיפה בין המחוזות, ומקשה על המשרד להג"ס להעריך את מידת האפקטיביות של פעולות האכיפה שנוקטים גורמי האכיפה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי עליו לבסס את החלטותיו בנושא תקציבים וכוח אדם במשרד להג"ס על מכלול ההיבטים הכלכליים הרלוונטיים לנושא, לרבות התועלות הכלכליות שנובעות מרגולציה סביבתית ומאכיפתה האפקטיבית. במסגרת תחשיב זה, מוטלת על המשרד החובה להביא בחשבון גם את כל ההוצאות הכלכליות הניכרות המושתות בפועל על הציבור ועל מוסדות המדינה בעקבות פעילות עבריינית סביבתית מסוגים שונים. אלו כוללות, בין היתר, עלויות עצומות למערכת הבריאות בשל תחלואה, לרבות בשל זיהום אוויר ושפכים תעשייתיים שמקורם במפעלים, עלויות עתק בטיהור קרקעות, פינוי טונות של אשפה באתרי פסולת פיראטיים בכל רחבי הארץ, פינוי אסבסט, טיהור מקורות מים וניקוי חופים. כמו כן, יש מקום שבמערך השיקולים שישקול משרד האוצר יעמוד הפער שהתווה במשך שנים בין הנורמות החוקיות המחייבות בדיני הג"ס לבין היקף האכיפה ורמתה, כמשתקף בדוח זה. פער זה נוגע במישרין בסוגיית שלטון החוק בישראל. שיקולים מעין אלה, ראוי שישקלו אף הם במניין השיקולים של הגורם הממשלתי האמון על הקצאת המשאבים. מלוח 12 ,עולה כי מתוך הרשויות הגדולות, החייבות באכיפה סביבתית לכמעט רבע מהן אין פקחים סביבתיים מוסמכים, וכי מתוך הרשויות הקטנות, שכאמור לעיל אינן מחויבות בכך, לכ -59% אין פקחים סביבתיים. מתוך כלל הרשויות שהשיבו לשאלון, ל-44% אין כלל פקחים סביבתיים מוסמכים. עוד עול ה מתשובות הרשויות לשאלון כי מתוך הרשויות שענו כי הן מעסיקות פקחים סביבתיים, רובן (מעל 52% ) ענו כי מספרם מינימלי, ונע בין פקח אחד לחמישה פקחים. מהנתונים בלוח 13 עולה כיביותר מ-17% מהרשויות המקומיותשהשיבו על השאלון לרבות שלוש רשויות גדולות אין מתבצעת כלל אכיפה סביבתית, לא של חיקוקים ולא של חוקי עזר. יצוין כי לפי סעיף 2 לחוק רשויות מקומיות על הרשויות הגדולות חלה חובה לאכוף חקיקה סביבתית, בין שחקיקה ראשית ובין שבחוקי עזר. עוד עולה כי ביותר מ-55% מהרשויות המקומיותשהשיבו על השאלון אין אכיפה של חיקוקים המנויים בחוק רשויות מקומיות, והן אוכפות רק לפי חוקי עזר או שאינן אוכפות כלל163 . שיעורהרשויות הקטנות שאוכפות רק לפי חוקי עזר או שאינן אוכפות כלל, גבוה יותר ומגיע לכ-63%. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי הוא לא פעל ליישום המלצת צוות דוח התביעה הפלילית שלפיה יפעל היועמ"ש מול שר הפנים למימוש אחריותו על הרשויות המקומיות, אף שהיועמ"ש אימץ את מסקנות הדוח ואת המלצותיו כבר בשנת 2013 . למשרד המשפטים יוער עוד כי עליו לפעול בהקדם למעורבות משרד הפנים בקידום האכיפה הסביבתית ברשויות המקומיות, בהתאם להמלצת צוות דוח התביעה הפלילית שלפיה יפעל היועמ"ש מול שר הפנים למימוש אחריותו על הרשויות המקומיות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי משלא הועבר החוק לאחריות משרד אחר, הוא נותר המאסדר האחראי על שלטון המקומי במדינת ישראל, ועל כן עליו לבצע את הפעולות הנדרשות מול הרשויות המקומיות, בשיתוף המשרד להג"ס, ולנצל את הכלים העומדים לרשותו, כמפורט לעיל, כדי לקדם את יישומו של חוק רשויות מקומיות בפועל. המשטרה הירוקה, שלמיעוט מעובדיה השכלה בתחומים מדעיים נדרשים, תלויה ביכולותיהם המקצועיות של רכזים מקצועיים במחוזות בכל הנוגע לחקירת מפגעים שמבצעים מפעלים. במצב זה פתיחת חקירה ביוזמת המשטרה הירוקה נגד מפעל תלויה בשיתוף פעולה מצד המחוז ובהסכמתו להעביר את המפגע לערוץ אכיפה פלילי. לכן נפתחת חקירה בדרך כלל רק לאחר הגשת בקשה מהמחוז, שהוא כאמור גם רגולטור. מציאות זו מובילה לעירוב שיקולי רגולציה ואכיפה, והדבר אינו מתיישב עם עקרון מניעת ניגוד העניינים המוסדי ואוטונומיות שיקול הדעת הנדרשת מגורמי אכיפה פלילית. יכולתה של המשטרה הירוקה למלא את תפקידה על פי חוק, באופן אוטונומי וללא תלות במחוזות, מותנית אפוא בהתמקצעות מפקחיה. . על המשרד להג"סלנקוט בהקדם, בכל מקום שבו הדבר אפשרי, את הצעדים הדרושים לקביעת מדדי תפוקות לפעילותם של אשכול אכיפה והמחוזות ולקביעת מדדי תוצאה סביבתיים הקושרים בין משימותיהם לבין מטרות המשרד ויעדיו; וכי אשכול אכיפה יקיים בקרה על פעילות המחוזות ותבחן את מידת השגתם של יעדי המדדים האמורים; ולוודא את ביצועם הראוי של פעולות אלה. כהכנה לכך, על המשרד לקיים עבודת מטה בהשתתפות הגורמים הרלוונטיים להגדרת מדדי תוצאה, וככל הנדרש להסתייע בגופי אכיפה מקבילים ובמומחים בתחום האכיפה הסביבתית לצורך הגדרת מדדים כאלו.
קביעת סדרי עדיפויות לפיקוח ואכיפה היא מחויבת המציאות, ולכן חיוני לבסס אותה על ניתוח הסיכונים הנובעים מכל מפוקח, תחום המפגע וחומרתו, שאותם מבקשת האכיפה למגר.