רשות האוכלוסין וההגירה . הטיפול בסדרת מעמדם האזרחי של בני משפחה זרים של ישראלים אם "נתיב" תמשיך לעסוק בנושא כנות הקשר והמידע הרגיש על הקשר הזוגי, אם לצורך בדיקה או לצורך גיבוש התרשמות כללית כאמור, על רשות האוכלוסין ומשרד ראש הממשלה, בהתייעצות עם לשכת היועץ המשפטי לממשלה, לבחון אם יש צורך בכך בעניינם של יוצאי חבר העמים, נוסף על בדיקתה של רשות האוכלוסין. אם נמצא שיש צורך בפעולותיה הנוספות של "נתיב", יש להבהיר את היקף סמכותה בכתב, כנדרש, ולפרסמה לציבור. אם "נתיב" לא תוסמך לפעול כך, יש להפסיק לאלתר את מעורבותה בנושא. .1. נמצא כי מנהל אגף מרשם ומעמד במינהל האוכלוסין הפיץ ללשכות ולמטה המינהל בינואר ובאוגוסט 2015 הנחיות בנוגע לטיפול בבקשות להליך מדורג של זרים מאריתריאה או סודן שאין להם מעמד אזרחי בישראל. רבים מהם, אך לא כולם, עונים להגדרת "מסתנני ם"42 , דהיינו זרים שנכנסו לישראל מהגבול עם מצרים שלא כחוק ונתפסו 43 והם בני זוג של ישראלים. בנובמבר 2016 נמצא כי הנחיות אלו עדיין לא עודכנו בנוהלי הרשות ולא פורסמו לציבור. 2. נמצא כי בהחלטת הממשלה האמורה הוסמכה "נתיב", בין היתר, לבדוק את הזכאות לעלייה לישראל של יהודים וזכאי עלייה בני ויוצאי מדינות חבר העמים, ולא הוסמכה במפורש לבדוק את כנות הקשר בין בני הזוג ולבצע בדיקות בדיעבד בדבר זכאותו של בן הזוג הישראלי לעלות לישראל לפי חוק השבות, אגב שקילת בקשתו לאיחוד משפחות. הסמכות לבצע בדיקות בדיעבד בדבר זכאותו של בן הזוג הישראלי לעלות לישראל לפי חוק השבות גם לא הוקנתה ל"נתיב" בחוק, בתקנה, בנוהל של רשות האוכלוסין או בהחלטות מינהליות. בדיקת הבקשות לאיחוד משפחות שבה בן הזוג הישראלי הוא יהודי יוצא מדינות חבר העמים או מזרח אירופה התרחבה, הלכה למעשה. הבדיקה כוללת גם בדיקה בדיעבד של נסיבות עלייתו של הישראלי לישראל ובדיקה מחודשת של תוקף מעמדו כאזרח, בדיקה של פניית הזוג המבקש ל"נתיב", לרבות בחינת מידע ומסמכים שנמסרו ל"נתיב", ובין היתר מידע רגיש על הקשר הזוגי. כל אלה, בלי שסמכות "נתיב" לעשות בדיקות אלה עוגנה באופן רשמי ופורסמה. עוד נמצא כי הוועדה דנה בתשע מ-12 הבקשות האחרות זמן רב - יותר משנה - לאחר שהבקשות הוגשו ללשכה; שלוש מהן נידונו שנתיים וחצי או יותר לאחר הגשתן ללשכה; ושש האחרות נידונו שנה וחצי עד שנתיים לאחר הגשתן. באוגוסט 2015 הוועדה דנה בשתיים מ- 12 הבקשות שנבדקו והמליצה לסרב להן, אולם במועד סיום הביקורת - תשעה חודשים לאחר מכן - טרם התקבלה החלטת מנכ"ל הרשות בעניינן. מהתרשים עולה כי משנת 2011 ואילך גדל במידה ניכרת שיעור הבקשות שהטיפול בהן התעכב. אשר לבקשות שהוגשו בשנת 2013 , יותר משליש מבני הזוג של המבקשים קיבלו היתרי מת"ק ראשונים רק שנתיים או יותר לאחר שהוגשה הבקשה. יצוין כי במאי 2016 עדיין לא התקבלה החלטה בעניינן של כ-%40 מהבקשות שהוגשו בשנת201450 . בשנת 2015 הוגשו לערכאות שיפוטיות 620 עררים על החלטות רשות האוכלוסין בדבר בקשות לאיח וד משפחות, ו לגבי 437 מהם ניתן פסק דין. נמצא שב-200 עררים (שהם כמחצית העררים שבהם ניתן פסק דין) נקבע כי הערר יימחק ורשות האוכלוסין תבחן שוב את הבקשה. שיעור ההחלטות שבהן נקבע כי הערר יימחק ותתבצע בחינה נוספת גבוה במיוחד בהחלטות הנוגעות להליכים של איחוד משפחו ת שבהן הישראלי הוא תושב קבע (75% ,מההחלטות בהליכים מסוג זה). לטענת רשות האוכלוסין רוב ההחלטות האמורות נוגעות לעררים שהרשות עצמה מציעה למחוק אותם ולאפשר לה לבחון שוב את הבקשה. משך הטיפול בחלק ניכר מהבקשות להענקת מעמד אזרחי לבן זוג זר הנשוי לישראלי בשלבי הטיפול השונים נמשך אפוא זמן רב מהנדרש על פי נוהלי רשות האוכלוסין, ולעתים כלל התהליך נמשך זמן בלתי סביר. כאשר מדובר בעיכוב שמקורו בטיפול הרשות בבקשות, הרי שעיכובים אלו פגעו בזכויות המבקשים, ובעיקר בזכות היסוד לחיי משפחה30 . רשות האוכלוסין פעלה במקרים אלו שלא בהתאם לחובתה לתת לציבור שירות ברמה גבוהה, במהירות הראויה ובלא שתיגרם לפונים טרחה יתרה. על רשות האוכלוסין לפעול לצמצום העיכובים כל אימת שמקור העיכוב אינו אופן התנהלות בני הזוג. נמצא כי בנוהל לא הובהר אם בדיקות של כנות הקשר ומרכז החיים יתבצעו בעת בחינת הבקשה לקבלת אשרה א/ 5 או גם בעת בחינת הבקשה לקבלת אשרת ב/1 . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות האוכלוסין כי עליה לנסח את נוהל נשואים באופן שהוא לא ישתמע לשתי פנים, ולתרגם את הנוהל לשפה הערבית ולאנגלית, לצורך אחידות בטיפול במבקשים וכדי שניתן יהיה להבינו בנקל, באמצעות תרשים או כל אמצעי אחר, וזאת בפרט כיוון שמדובר גם בזרים שלעתים אינם דוברי עברית על בוריה. מהתרשים עולה כי ליותר מ-40% ממגישי הבקשות ללשכות האמורות לא הוענק בסופו של הליך מדורג מעמד קבע. בלשכת תל אביב - שבה הוגש מספר הבקשות הגדול ביותר - לא הוענק מעמד קבע ל -60% ממגישי הבקשות. יודגש כי לא ניתן לתלות את השיעור ה קטן של מקבלי מעמד הקבע בסירובה של רשות האוכלוסין לבקשה. זאת כיוון שהרשות החליטה לסרב רק לכ-275 (2% ) מכ- 16,000 .הבקשות הנתונים הממוחשבים של רשות האוכלוסין אינם מאפשרים לדעת מהו פשר נתון זה: מדוע הרשות לא העניקה בסופו של ההליך מעמד קבע לשיעור כה גדול של מבקשים, האם בשל ויתור בן הזוג הזר על בקשתו לקבל מעמד קבע, לאחר שהוא ובן זוגו סיימו בהצלחה הליך ארוך ומורכב שנמשך שנים, או האם טיפול רשות האוכלוסין בבקשות לקבלת מעמד הקבע מונע או מעכב בדרך כלשהי את הענקת המעמד, או שמא נתוני רשות האוכלוסין שגויים מן היסוד. על הרשות ליזום בהקדם וללא דיחוי בדיקה של בקשות לקבלת מעמד קבע שטרם אושרו, בניסיון לברר מדוע שיעור כה גדול של מבקשים אינו מסיים את ההליך ולהשלים את הטיפול בבקשות במהירות המרבית, עד להשלמת כלל הפעולות המתחייבות. על הרשות לוודא כי היא פועלת על בסיס מסד נתונים מלא ומהימן. ואולם הליך טיוב הנתונים כאמור בתשובת הרשות אינו מלא באופן שייתן מענה לכלל הפעולות שהיא נדרשת לבצע כדי להסיר את הספק האמור (בנוגע למהות הליך טיוב הנתונים - ראו להלן). .בנוגע לשלב הראשון עולה מהלוח כי יותר משליש מהבקשות לקבל אשרת ב/1 שהוגשו בשנים 2014-2005 .נענו כעבור יותר משלושה חודשים אלפי בקשות נענו כעבור יותר מחצי שנה. נמצא כי בכמה לשכות זמן הטיפול היה חריג: בלשכות עכו ונתניה הוענקו לכשליש מהמבק שים אשרות ב/1 רק חצי שנה או יותר לאחר הגשת הבקשה; בלשכת רמלה- ל-25% מהמבקשים, בלשכת תל אביב - ל-24% מהמבקשים; ובלשכת נצרת עילית - ל-23% .מהמבקשים בנוגע לשלב השני עולה מהלוח שכ-70% /מהבקשות לקבלת אשרת א5 אושרו בתוך פרק זמן ארוך מהנדרש (חצי שנה). בחמש לשכות - תל אביב, עפולה, חדרה, אשקלון ובני ברק - שיעור המבקשים שקיבלו אשרת א/5 לאחר יותר משנה היה 30%-24% . בלשכת תל אביב, הלשכה השנייה בגודלה מבחינת מספר הבקשות שמוגשות לה, שיעור זה היה הגדול ביותר. אשר לשלב השלישי, מהלוח עולה כי רשות האוכלוסין האריכה את תוקף אשרת א/ 5 של45% מהמבקשים לתקופה מצטברת של חמש שנים או יותר. בלשכת האוכלוסין בבני ברק 60% /מהאשרות של א 5 הוארכו לתקופה מצטברת של חמש שנים ומעלה, ובירושלים השיעור היה כ - 68% . יצוין כי לבקשת ועדת הפנים והגנת הסביבה בכנסת, הרשות הציגה לה נתונים לפיהם היא החליטה להעניק אזרחות ל-638 מהמבקשים שהגישו בקשות בין ינואר 2009 לפברואר2016 . לעומת זאת, על פי נתוני הרשות לאותן שנים שעיבד משרד מבקר המדינה, הרשות קיבלה 3,287 החלטות כאלה - מספר גדול פי חמישה מזה שהוצג לוועדה בכנסת. פער זה מקורו בכך שהנתונים שהרשות מסרה לוועדה התבססו על מאגר נתונים חלקי, ואילו נתוני משרד מבקר המדינה התבססו על מאגר מידע מלא. יש אפוא פער ניכר בין הנתונים שרשות האוכלוסין מסרה למשרד מבקר המדינה לבין הנתונים שהציגה לכנסת, המשמשת גם כגורם המפקח על הרשות המבצעת. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות האוכלוסין כי מסד נתונים אמין ומדויק, הזמין לכל הנוגעים בדבר, הוא כלי בעל חשיבות עליונה לצורך הבטחת הליך סדור ושוויוני התואם את כלל הוראות הדין. לפיכך על הרשות לטייב את מערכות הנתונים שלה ולהבטיח כי החלטותיה יתבססו על מלוא הנתונים הרלוונטיים ודיווחיה יהיו מהימנים. .1. /אשר לשלב הראשון, מהלוח עולה כי אשרת ב 1 הוענקה לכרבע מהמבקשים יותר מחצי שנה לאחר מועד הגשת הבקשה. עוד נמצא כי בלשכות נתניה ובני ברק משך הטיפול בבקשות היה ארוך במידה ניכרת: אשרות ב/ 1 ניתנו בלשכת נתניה ל -43% מהמבקשים ובלשכת בני ברק ל -60% מהמבקשים יותר מחצי שנה לאחר הגשת הבקשה; ל -20% מהמבקשים בלשכת בני ברק ול -17% מהמבקשים בלשכת נתניה ניתנו האשרות רק כעבור שנה עד ארבע שנים. 2. אשר לשלב השני, נמצא כי בכרבע מן הבקשות שהוגשו בשנים 2012-2009 /ובמסגרתן הוענקה אשרת ב 1 לשלוש שנים או יותר, היא ניתנה לארבע שנים או יותר - פרק זמן שחרג מהנדרש (שלוש שנים). נמצא כי במועד סיום הביקורת, יולי 2016 , יותר מארבע שנים לאחר שהתקבלה החלטתו האמורה של מנהל אגף לשכות, רוב הפעולו ת הנדרשות כאמור ( 19 ,פעולות) עדיין לא בוצעו 11 בוצעו ואחת בוטלה. אשר ל -19 הפעולות שלא בוצעו, חלקן חיוניות לצורך בקרה ופיקוח, לדוגמה, מחשוב המידע על העברת תיק בקשה מהלשכות למטה ובחזרה וכן קישור מערכת "תיק בקשות" למערכת "אביב". משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את אי -גילוי ההנחיות האמורות לבית הדין. על רשות האוכלוסין לפרסם בהקדם וללא דיחוי את הכללים הנוגעים ל"מסתננים", דהיינו זרים שנכנסו לישראל מהגבול עם מצרים שלא כחוק ונתפסו, המגישים בקשה במסגרת ההליך המדורג כנדרש. נמצא כי על אף שמשנת 2013 היה מנכ"ל הרשות, מר אמנון בן עמי, ער לפיגורים של לשכת מזרח ירושלים בקבלת החלטות, הנהלת הרשות לא העמידה לרשות הלשכה כלים לקיצור משך הטיפול. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל רשות האוכלוסין כי השיהוי הניכר בטיפול בבקשות להסדרת מעמד של בן זוג תושב האזור עלול לפגוע בזכויות היסוד של בני הזוג לחיי משפחה. הפגיעה משמעותית כאשר מדובר בטיפול בבקשות המוגשות לראשונה, כיוון שעד לאישור הבקשה, אם ניתן אישור כזה, בן הזוג תושב איו"ש אינו רשאי לשהות בישראל באופן חוקי. אף על פי שהנהלת הרשות הייתה ערה לעיכובים הניכרים בטיפול בבקשות ועל אף הביקורת שמתח בית המשפט על הרשות בעניין זה, ההנהלה לא פעלה לתיקון המצב. .על הנהלת רשות האוכלוסין לגבש בדחיפות תכנית פעולה לטיפול בשי הוי בבקשות האלה, ולפעול ליישומה בהקדם האפשרי. נמצא כי מנהל האגף לא קבע מועד להשלמת טיוב הנתונים. ביולי 2016 , מועד סיום הביקורת, יותר משנה לאחר שניתנה הוראתו האמורה של מנהל האגף, חלק מלשכות האוכלוסין עדיין לא השלימו את בדיקת התיקים והזנת המידע החסר. מנהל האגף אף לא ידע באותה עת אילו לשכות טייבו את הנתונים ובאיזה היקף הם הושלמו בכל לשכה . כמו כן הלשכות התבקשו להזין מידע חלקי בלבד - את ההחלטה האחרונה שהתקבלה לגבי כל בקשה ולא את כלל ההחלטות. לכן, גם לאחר שיושלם טיוב הנתונים הם יהיו חסרים, ולא יהיה אפשר לנתח על פיהם את ההליך המדורג לשלביו. . יוצא אם כן כילמטה רשות האוכלוסין ולמנהלי הלשכות אין כלי ניהולי בסיסי - מסד נתונים מלא ומהימן המאפשר בקרה על עבודת הלשכות כדי לוודא שהטיפול בבקשות יעיל ומתבצע כנדרש. עקב כך אי אפשר לדעת באיזו מידה כיבדה הרשות את זכויותיהם של המבקשים, ואם נפגעה זכות כלשהי - אי אפשר לדעת אם הפגיעה מוצדקת ומחויבת המציאות. משמע גם שהטיפול במגישי בקשות במסגרת ההליך המדורג לא התבצע באופן שקוף. אף על פי כן נמצא כי רשות האוכלוסין לא קבעה את משכם המרבי של כל שלבי הליך הטיפול בבקשות לדיון בוועדה ההומניטרית. כפי שיפורט להלן, לעתים משך שלבי הטיפול של הוועדה ההומניטרית בבקשות היו ארוכים מהסביר ולעתים עיכבו את מועד תחילת מימוש זכויותיהם של המבקשים. .על היועץ המשפטי לממשלה לחוות דעתו בסוגיה האם הבירור הנוסף בדבר מעמדו בארץ של בן הזוג הישראלי במסגרת בקשתו להעניק מעמד לבן זוגו, בירור המתבצע רק לגבי מי שעלה ממדינות חבר העמים או מזרח אירופה, עלול להיות בגדר אפליה פסולה. אם יתברר שמדובר באפליה פסולה, יש לפעול לאלתר למנעה. לצורך מענה לבקשות משרד מבקר המדינה רשות האוכלוסין פעלה לסנכרן בין שני מאגרי המידע ולטייב את הנתונים שבהם. בזכות הפעולות האלה אפשר היה להציג את הנתונים הסטטיסטיים. אולם יודגש - חלק ניכר מהנתונים האלה - אשר ראוי שישמשו את רשות האוכלוסין, לרבות הנהלתה, באופן שוטף - הופקו לראשונה לצורכי הביקורת. נתוני רשות האוכלוסין על משך הטיפול בוועדה ההומניטרית אינם מאפשרים אפוא לבצע בקרה על משך ההליך ולהתמודד עם טענות שהטיפול ממושך באופן בלתי סביר. זאת ועוד, בהיעדר מאגר נתונים ממוחשב קשה להעמיד את המידע באופן שקוף לרשות ציבור המבקשים. . משרד מבקר המדינה מעיר כי השיהוי, שלעתים אורכו אינו סביר, בטיפול בבקשות המוגשות לוועדה ההומניטרית אינו עולה בקנה אחד עם חובתה של הרשות לבצע את תפקידיה ולהפעיל את הסמכויות שהוקנו לה ביעילות ובמהירות הראויה. יודגש כי אם חל עיכוב בטיפול בבקשות שתכליתן לקבל מעמד אזרחי המעניק זכויות סוציאליות נוספות, עלול להידחות מועד תחילת מימוש זכויותיו של הפונה. נוסף ע ל כך עיכוב הטיפול בבקשות מאריך את שהייתם בארץ של זרים שאין הצדקה עניינית להתיר להם להישאר בה, שבעקבות החלטת מנכ"ל הרשות מתבקשים לעזוב אותה. על מנכ"ל רשות האוכלוסין, בסיוע ראשי הגופים הממשלתיים שנציגיהם משתתפים בוועדה ההומניטרית - משרד החוץ, משרד הבריאות, משרד הרווחה, המוסד לביטוח לאומי, משטרת ישראל ו"נתיב" - לבצע שינוי יסודי בסדרי עבודתה, באופן שהטיפול בבקשות יתייעל ויתקצר, ומשכו יהיה סביר. זאת בהתחשב בחובתה של הרשות לתת לפונים מענה במהירות הראויה. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל רשות האוכלוסין, כי יש לרכז לאלתר את כל המידע הנדרש על בקשות שמוגשות לוועדה ההומניטרית במאגר מידע מלא, עדכני ומהימן. מאגר כזה נועד לשמש כלי ניהולי למעקב אחר מספר הבקשות הממתינות לדיון בוועדה ואחר משך ההמתנה, בהתבסס עליו יינקטו פעולות מידיות להפחתת העומס, והרשות אף תשתמש בו ככלי בקרה על שלבי הטיפול בבקשות. נמצא כי יש פער בין הוראות הנוהל של הרשות, המוצגות לציבור לבין ההנחיות ששלח משרד החוץ לקונסוליות בכל הנוגע לזרים אשר מרכז החיים של בן זוגם הישראלי הוא בישראל. במקרים כאלה, הקונסוליות לא בודקות בקשות, לא מקבלות מסמכים ולא עורכות ריאיון. פעולה שלא בהתאם להוראות הנוהל של הרשות גורמת עיכוב לבדיקת בקשות ואף עלולה לגרום לניתוק בין בני הזוג למשך זמן מה.
הלשכה המשפטית של הרשות מסרה למשרד מבקר המדינה כי רשות האוכלוסין לא עדכנה את בית הדין בנוגע להנחייתו האמורה של מנהל אגף מרשם ומעמד ולפיה יש להגיש את כלל המסמכים על מנת להתחיל בהליך המדורג. בהיעדר עדכון כאמור ולנוכח נוהלי הרשות אשר הוצגו לבית הדין, פירש בית הדין את החזרת הבקשה לבחינת הרשות כוויתור על הדרישה להמצאת המסמכים. ואולם, הוויתור על המסמכים האלה לא קידם בהכרח את הטיפול בבקשה לקראת מתן אשרת א/5 , כפי שאפשר היה להבין מנהלי הרשות אשר הוצגו לבית המשפט, ואשר מאפשרת למחזיקה לעבוד בארץ ואף ליהנות מזכויות סוציאליות שהיא מעניקה. הוויתור על המסמכים עשוי לקדם את הטיפול בבקשה בנ תיב חליפי לקראת מתן אשרה לפי סעיף 2()(א5 ), אשר אינה מאפשרת לבן הזוג הזר לעבוד בארץ או ליהנות מזכויות סוציאליות. כיוון שההנחיה האמורה לא הוצגה לבית המשפט, אפשר להניח שהוא לא היה ער בהכרח לקיומו של נתיב חליפי ולמשמעות ההבדל בין האשרות.