המועצה להשכלה גבוהה . המכינות הקדם-אקדמיות - הוועדה לתכנון ותקצוב (ות_ת) נמצא כי למל"ג ולוועדת התכנון והתקצוב אין תשתית ידע שתאפשר להן להיערך לקראת יישום הרפורמה: הן לא קבעו קווים מנחים להפעלת מערך המכינות; אין להן נתונים מעודכנים באשר למספר הלומדים במכינות, מאפייניהם האישיים, איכות ההוראה, מספר הכיתות וגודלן על פי פיזורן הגאוגרפי; הן לא קבעו תחזית באשר לצרכים העתידיים הנוגעים ללימודים הקדם-אקדמיים, ובכלל זה לא באו בדברים עם המוסדות להשכלה גבוהה על מנת לשמוע את עמדתם וצורכיהם; הן לא מיפו את הרכב הסגל במכינות הקיימות ולא גיבשו תכנית שתביא לעמידה בהמלצת הוועדות באשר להשכלת הסגל; הן לא גיבשו חלופות לפריסת המכינות; ואף לא הכינו כלים להתמודדות במשא ומתן מולן באשר להחלטות שיתקבלו. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף לחינוך מבוגרים על שלא קבע מועדים להגשת הדוחות, וכי הגשת הדוחות המסכמים במועדים כה מאוחרים פוגעת ביכולת הבקרה והפיקוח של המשרד אחר התפוקות של המכינות, ומקשה על הפקת לקחים, שעשויים להביא להתייעלות ו לאפקטיביות רבה יותר של המכינות בשנים הבאות. משרד מבקר המדינה מצא כי אף שהאגף לחינוך מבוגרים ּוועדת ההיגוי היו מודעים לליקויים בפעילותן של אותן מכינות, מבחינת אי-עמידתן בנהלים העוסקים במספר הלומדים, הם לא הסירו את הפיקוח ממכינות אלו, והמשיכו לאשר את פעילותן מבלי לנקוט צעדים לסגירתן. נמצא כי ועדות אלה לא הוקמו, וממילא טרם החלו לעבוד ולגבש את דרכי פעולתן לקראת יישום הרפורמה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לפעול למציאת פתרון שיאפשר העברת הנתונים ישירות מאגף הבחינות למערכת הפיקוח של האגף לחינוך מבוגרים, ולחלופין לקדם פתרון המבוסס על הסתייעות גוף מקצועי אחר דוגמת הלמ"ס. פתרון כזה יאפשר ניתוח התפוקות של הפעלת המכינות - מהו שיעור מסיימי מסלולי הבגרות במכינות ומהם הישגיהם בבחינות. על יסוד זאת ובהתאם למדדי הצלחה שיופקו, ניתן יהיה להחליט מה נדרש לשנות על מנת לשפר את ביצועי המערכת ולנהל ולמצות טוב יותר את המשאבים שהוקצו. נמצא כי רק בדצמבר 2011 , כתשעה חודשים לאחר החלטת הממשלה וכארבעה חודשים לאחר המועד האחרון לגיבוש מערך ההפעלה הראשון, התכנס לראשונה צוות התיאום, ועד יוני 2013 התכנס פעמיים נוספות בלבד. ואולם, במפגשים אלו הצוות לא גיבש את מערך ההפעלה, האופן שבו יוטמע והשפעותיו הצפויות, וכן לא קבע תכנית עבודה ולא הגדיר את המשימות הנדרשות, יעדי הביניים ולוח הזמנים להשגתם. צוו ת התיאום גם לא הגיע להסכמות בנושא איגום המשאבים, כנדרש לקידום יישומה של הרפורמה. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף לחינוך מבוגרים כי בעצם הדבר שאינו מקיים את נהליו בנוגע למספר התלמידים במכינות הוא חוטא לתפקידו כמאסדר של מערך המכינות, האמור להבטיח שהן יפעלו במסגרת של כדאיות כלכלית. על האגף לחינוך מבוגרים לעקוב אחר עמידתן של המכינות בתנאים שהוא עצמו קבע ולאכוף את כלליו. אף ראוי שהמשרד יבחן את פעילות המכינות בראייה מערכתית כלל-ארצית על מנת לשקול דרכים להתייעלותן, אם מבחינת איחודן של מכינות קטנות ואם מבחינת תכניות הלימוד. המיזוג של מכינות קטנות עשוי להיות חיוני, שאם לא כן הן עלולות להיקלע לסיכוני יציבות ולסגירה, שיפגעו בסופו של דבר בתלמידים. בהיעדר תכנון להפעלת המכינות נוצרו עיוותים מבחינת פיזורן הגאוגרפי. כך למשל, עשר מהמכינות פועלות בירושלים, ואילו בין נתניה לגליל המערבי אין ולו מכינה אחת שבה ניתן ללמוד לקראת קבלה או שיפור של תעודת הבגרות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי פיזור לקוי של המכינות מצמצם את האפשרויות העומדות לפני חלק מהמעוניינים להירשם למכינה, פוגע ברמת השירות שמקבלים התלמידים, הנאלצים ללמוד במקום שאינו סמוך למקום מגוריהם, דבר שעלול להגביר את הנטל הכלכלי שהם נושאים בו. לדעת משרד מבקר המדינה, מדובר בהיערכות לקויה ביותר של המל"ג-ות"ת לקראת רפורמה שעליה ידוע כבר שנים. התחלת יישום הרפורמה ללא היערכות מוקדמת צפויה להאריך עוד את הוצאתה לפועל, גם אם יגושרו כל הפערים בין הצדדים. על המל"ג מוטלת החובה לקדם את הרפורמה, ובמידת הצורך עליה לבקש משר החינוך ל בוא בדברים עם שר הביטחון ואף לשוב ולהעלות נושא זה לפני הממשלה. הביקורת העלתה ליקויים בהיערכות המל"ג לקראת העברת תחום המכינות לאחריותה. בין השאר, היא לא נקטה פעולות שהיה בי דה לבצען ללא תלות בשותפיה האחרים - הקרן לחיילים משוחררים ומשרד החינוך. להלן מספר דוגמאות: לדעת משרד מבקר המדינה על המכינות ועל משרד החינוך לפעול למדידה אפקטיבית של שיעורי הנשירה של הלומדים במכינות, על מנת שניתן יהיה לצמצם את ממדיה. יש להבחין בין הסיבות השונות לנשירה, על מנת לטפל בנושרים ובמועמדים בעלי פוטנציאל לנשירה, ולתת מענה ייחודי לכל תלמיד. יודגש כי הנשירה המוגברת של התלמידים משפיעה גם על יציבותן של המכינות (ראו לעיל - מימון בלתי אפקטיבי). שיעור נשירה גבוה עלול להביאן לכדי גירעון תקציבי, שיפגע באיתנותן הפיננסית. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת ההיגוי ולמשרד החינוך כי עד שתושלם הרפורמה ועד שיוחלט על פריסתן ועל מספרן הרצוי של המכינות, עליהם לאכוף את נוהלי משרד החינוך גם בעניין גודל המכינ ות וגם בנוגע לתכניות הלימודים. כמו כן, אף הוות"ת צריכה להיות מעורבת באכיפה, נוכח העובדה שהיא אמורה ליטול על עצמה את האחריות לנושאים אלה לאחר יישום הרפורמה. משרד מבקר המדינה סבור כי קיים טעם לפגם בהימנעות מאכיפה של הגורם הממונה עת הסמכות עדיין בידיו, שכן בכך ויתרה למעשה ועדת ההיגוי על הפיקוח והבקרה על מערך המכינות. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהמכינות הן בגדר תשתית לאומית להשכלה והכשרה - ומימונן בסכומים ניכרים אכן משקף את הכרת המדינה בחיוניותן - מתבקש שמשרד החינוך והוות"ת ישקלו לקבוע שכר לימוד בגובה אחיד במכינות, וממנו ייגזר הסיוע המלא או החלקי בהתאם לזכאותו של הסטודנט. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף לחינוך מבוגרים כי במעשיו, כפי שפורטו לעיל, ובהימנעותה של ועדת ההיגוי שבראשה הוא עומד מפעולות אכיפה מול חריגה של מכינות מנהליו, הוא התנער מסמכויותיו כלפי המכינות בכל הקשור לפיקוח ובקרה וליישום מדיניותו. משרד מבקר המדינה מצא כי דגם המימון של המכינות אינו מבוסס על נורמה כתובה כלשהי, ולמעשה מופעל על פי "חלוקה היסטורית", שלא ברור מתי נקבעה. תוצאתו של דבר היא עיוותים , כגון היקף הסיוע של הקרן לחיילים משוחררים. הקרן אמורה על פי החוק לתקצב את לימודי המכינה של כלל החיילים המשוחררים, אבל בפועל אינה מממנת את לימודיהם במכינות שבאוניברסיטאות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים המממנים - משרד החינוך, הוועדה לתכנון ולתקצוב והקרן לחיילים משוחררים - לפעול לפישוט מנגנון המימון ולהסדרתו, כפי שהמליצו והתוו ועדת אריאב וועדת עזאיזה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לבחון את אופן המימון הנוכחי מתוך מגמה למזער ככל האפשר את אי-הוודאות. משרד מבקר המדינה מצא כי אף שהאגף לחינוך מבוגרים ּוועדת ההיגוי היו מודעים לליקויים בפעילותן של אותן מכינות - באי-עמידתן בנהליו לגבי מספר הלומדים או תכניות הלימודים במסלולי הלימוד - הם המשיכו לאשר את פעילותן ולתקצבן. נמצא כי בפועל ההכרה מצד מוסד אקדמי אחד בתעודתה של מכינה אחרת (להלן - הכרה הדדית) לצורך קבלה ללימודים אינה מוסדרת, והיא תלויה במדיניות הרישום, בתכנית הלימודים ובהחלטתו של כל אחד מהמוסדות האקדמיים. אף על פי כן, עד מועד סיום הביקורת, המוסדות השותפים להכנת המסמך עדיין לא אשררו אותו כהסכם המחייב אותם, ולמעשה ההסכמות ביניהן וולונטריות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך, כי אי -הכרה הדדית בין המוסדות בתעודות הסיום של המכינות אינה עולה בקנה אחד עם המלצות הוועדות בעניין זה. יתרה מכך, אין המדובר רק באי -תקינות מינהלית, אלא בהתנהלות העלולה לפגוע בסטודנט הלומד במכינה - היא עלולה לפגוע בגמישות החלט תו בנוגע למכינה שבה ילמד, ומצמצמת את האפשרויות הפתוחות בפניו באשר להמשך לימודיו. משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג כי עליו לפעול בהתאם לקבוע בכלליו ולהחיל הכרה הדדית בין המוסדות. פעולה זו תעודד תלמידים מפריפריה גאוגרפית או חברתית, כמו גם תלמידים אחרים שלא השיגו את תנאי הסף ללימודים אקדמיים, להשלים את לימודיהם, וכך תגביר את הנגישות להשכלה גבוהה. הביקורת העלתה שהאגף לחינוך מבוגרים לא התווה מדיניות לפיזור המכינות על פני הארץ; הוא לא קבע מהו מספר המכינות הנדרשות בטווח הקצר ובטווח הארוך ומהי פריסתן הגאוגרפית הנדרשת על מנת לתת מענה לצרכים הצפויים. יצוין שהיעדר תכנון ארצ י להפעלת המכינות עלה הן בדוחות התקופתיים שהגישה מרמנת למשרד והן בוועדת ההיגוי. הממשלה אימצה במרץ 2011 את המלצת ועדת אריאב להקמת צוות לגיבוש מערך הפעלה מתואם שיאפשר איגום משאבים ויבטיח הקצאה מיטבית שלהם. אך ההמלצה הזו לא יושמה עד כה. האחריות לכך מוטלת בראש ובראשונה על המל"ג, שאמורה הייתה להוביל את הרפורמה כגוף שנועד להיות אחראי לתפעול המכינות. בין המל"ג לקרן לחיי לים משוחררים התעוררו מחלוקות אחדות, והן לא השכילו ליישב אותן, ומנגד מל"ג-ות"ת לא הביאה אותן לידיעת שר החינוך כדי, שבמידת הצורך יעלה אותן לפני הממשלה. נוכח הדחייה המתמדת ביישום הרפורמה, על משרד החינוך וועדת ההיגוי לקבל החלטות אופרטיביות הנדרשות לתפעול תקין של המכינות. בד בבד, על מנת לקדם את הנושא, על המל"ג לקבל את האחריות המלאה ליישום הרפורמה: ובכלל זאת לקבוע את הגופים האחראים ליישום מרכיבי הרפורמה, לרכז מסד נתונים שלם ואמין בנוגע למכינות וללומדים בהן, לקבוע תכנית עבודה סדורה ויעדים המלווים בלוחות זמנים, לקבוע מדדי הצלחה ליעדים שייקבעו ולקיים מנגנון מעקב ובקרה על התקדמות הפרויקט. כן ראוי שצוות התיאום שהוקם, בראשות מנכ"ל מל"ג- ות"ת, יפקח באופן הדוק על התקדמות ההיערכות ליישום הרפורמה. .במדינת ישראל יש קבוצות אוכלוסייה שנגישותן להשכלה הגבוהה נמוכה. נמנים עמן עולים חדשים, תושבי פריפריה גאוגרפית ופריפריה חברתית, חרדים ומגזר המיעוטים. כל אלה מתקשים לעמוד בתנאי הסף המאפשרים לימודים אקדמיים. מצב זה מגדיל את בידולן של קבוצות אלו מהחברה הישראלית, מקשה על שילובן בתוכה, ומנציח ומעמיק את הפערים החברתיים והכלכליים. כבר בשנות השישים הכירה מדינת ישראל בצורך לפעול לצמצום פערים אלה, בין היתר, על ידי הנגשת ההשכלה הגבוהה לכל חלקי האוכלוסייה. ביישום מדיניות זו, המכינות ממלאות תפקיד מרכזי. ועדות שהוקמו בשנים 2010 ו- 2011 הצביעו על ליקויים אינהרנטיים במערך המכינות. ליקויים אלה מבטאים חוסר יעילות, הגורם לאי -מיצוי של המשאבים המושקעים במערך זה ולפגיעה בשירות הניתן לתלמידים. מתברר ששיטת המימון הנהוגה אינה אפקטיבית, ומנגנון המימון עצמו מסורבל. זאת ועוד, הלימודים ברוב המכינות לא מאפשרים ללומדים בהן לבחור את מקום המשך הלימודים, מפני שקיימת שונות רבה בין המכינות, והסדרי ההכרה ההדדית בין המוסדות האקדמיים הם מעטים. לדעת משרד מבקר המדינה, תמונת המצב העולה מהשתלשלות הדברים מצביעה כי האגף לחינוך מבוגרים וגם ובעיקר המל"ג-ות"ת וכן הקרן לחיילים משוחררים לא פעלו באופן נחרץ ונמרץ ליישוב המחלוקות ביניהם, המחייב במידת הצורך את המל"ג להעלות את המחלוקות שהתעוררו לשר החינוך ובמידת הצורך אף להביא את הנושא להכרעת הממשלה.
נמצא כי משרד החינוך לא קבע למכינות יעדים שעליהן להשיג. הוא גם לא קבע לצורך בקרה מהם מדדי ההצלחה המצופים: כמה תלמידים צפויים ללמוד במכינות, כמה יסיימו אותן בהצלחה, באילו תכניות ילמדו, כמה מהם ימשיכו בלימודיהם - אם במסגרות אקדמיות ואם במסגרות אחרות - וכמה יסיימו בהצלחה את לימודי ההמשך. משמעות הדבר היא כי מדינת ישראל משקיעה בכל שנה תקציב של כ-100 מיליון ש"ח במערך המכינות, בלי שקבעה מה ייחשב מיצוי הולם של המשאב שהשקיעה. בלעדי קביעה כזאת לא ניתן להעריך את היעילות והמועילות של ההשקעה במערך המכינות כאמצעי לשיפור ההשכלה ולקידום הנגישות של ההשכלה גבוהה.