משרד החינוך . היעדרויות עובדי הוראה והעסקת ממלאי מקום בהוראה ככלל, מניתוח נתוני מחקרי הלמ"ס 2018 בחתכים לעיל בנקודת זמן נתונה, וכן מניתוח נתונים קודמים של הלמ"ס ומממצאי המחקרים שיזם משרד החינוך בנושא, מצ טיירת תמונת מצב מערכתית מקיפה ועדכנית בנושא היקף ההיעדרויות בחתך של שלבי החינוך, סוגי הפיקוח והמגזרים. בהתבסס על נתונים אלו, היה על המשרד לגבש תוכנית עבודה סדורה, שתכלול פיתוח כלים שיאפשרו לצמצם את תופעת ההיעדרויות המרובות של עובדי הוראה. בייחוד היה עליו לזהות את מוקדי ההיעדרויות החריגות ולנקוט פעולות מיוחדות לטיפול בהם. במסגרת המהלך היה עליו להקים מערך ממלאי מקום נגיש ואיכותי, שיטפל בנושא היקף ההיעדרויות ומאפייניהן על פי שלבי החינוך, סוגי הפיקוח ומגזרי החינוך השונים, כפתרון מרכזי להתמודדות עם ההיעדרויות. כן היה עליו לקבוע את המסגרת הארגונית לקידום מיטבי של הנושא - אם על ידי יחידה ייעודית לנושא (דוגמת היחידה להיעדרויות) ואם באמצעות חלוקת האחריות לנושא בין יחידות אגף כא"ב. ואולם בביקורת עלה כי המשרד, ובייחוד אגף כא"ב, לא תכנן מערך לאיוש משרות ההוראה של הגננות והמורים הנעדרים. משרד מבקר המדינה רואה בכך ליקוי חמור בדפוס הפעולה של המשרד. עלה שאומנם מנהלי בתי הספר מדווחים לצורך תשלום השכר במערכת המדב"ס או באופקית על ההיעדרויות של עובדי ההוראה בחינוך הרשמי, אולם אגף כא"ב כלל אינו בוחן את הדיווחים, ולפיכך אינו מנצל מסד נתונים זה כמנגנון מעקב שיש בו כדי לשפוך אור על מאפייני ההיעדרויות של עובדי ההוראה: לאתר בהן מגמות, סיבות וסוגיות חריגות. בעניין בתי הספר בחינוך המוכש"ר ושל הבעלויות, הביקורת העלתה כי מנהלי בתי הספר בסטטוס זה כלל אינם מדווחים על ההיעדרויות של עובדי ההוראה בבתי הספר שבאחריותם, והמשרד אינו אוכף עליהם חובת דיווח זו. .מכאן שהמשרד אינו מנצל את הכלים העומדים לרשותו כדי לרכז נתונים על היקף שעות ההיעדרות של עובדי ההוראה, הן בבתי הספר של החינוך הרשמי והן בבתי הספר של החינוך המוכש"ר והבעלויות, להפיק מהם תמונת מצב ממצה ועדכנית ולקבוע את השפעותיה הצפויות על מערכת החינוך. בדיקה זו נדרשת, וממצאיה אמורים לשמש בסיס להקמת מערך הולם של ממלאי מקום שיאפשר להתמודד עם התופעה האמורה. . מחקרי למידה והערכה מלמדים על קשר ברור בין הזמן המושקע בלמידה לבין ההישגים הלימודיים במישור המערכתי, ומכאן שחיוני לבחון את סוגיית ההיעדרויות של עובדי ההוראה ואת השפעותיה על הזמן המושקע בלימודים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי אף שזה שנים רבות סוגיית ההיעדרויות של עובדי הוראה במערכת החינוך, על כל היבטיה, ידועה היטב לכל הגורמים הנוגעים בדבר בתוך המשרד, במשך השנים לא ייחס המשרד לסוגיה זו את החשיבות הראויה לה. המחדל המתמשך בטיפולו של המשרד בתופעת ההיעדרויות של עובדי הוראה בשלבי החינוך השונים משפיע גם על אופן טיפולו הכושל של המשרד בקליטתם ובהעסקתם של ממלאי מקום במוסדות החינוך לפי זמינותם והצורך בהם, כמפורט להלן. לנוכח היקף ההיעדרויות ובשל השפעתן על תפקוד בית הספר או גן הילדים, על המשרד לגבש דרכים לצמצום היקף ההיעדרויות; ובייחוד עליו לפעול בדחיפות להסדרת סוגיית ההיעדרויות של עובדי הוראה בבתי הספר הממלכתיים-דתיים ובבתי הספר שבמגזר הערבי - בתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים - שבהם שיעורי ההיעדרויות גבוהים ביותר. בכלל אלה, על המשרד לבחון מהו היקפו הנדרש של מערך ממלאי המקום שיאפשר למלא את הצרכים שמקורם בתופעת ההיעדרויות. מעיבוד נתונים שביצע משרד מבקר המדינה על בסיס נתונים שהתקבלו מחשבות המשרד ביולי 2018 בנוגע לשעות מילוי מקום שביצעו בפועל ממלאי המקום הקבועים והשעתיים, עלה כי היקף שעות מילוי המקום שבוצעו בפועל בשנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח הסתכם בכ-5.3 ו-4.2 מיליון שעות, בהתאמה. עלות השכר ששולם לממלאי המקום הקבועים והשעתיים בגין שעות מילוי מקום בשנים אלו הסתכמה ב-314 ו-209 מיליון ש"ח, בהתאמה. .בביקורת גם עלה כי אף שבמבנה אגף כא"ב הוגדרה יחידה ייעודית לטיפול בנושא זה - היחידה להיעדרויות - הלכה למעשה, יחידה זו אינה מרכזת את הטיפול בהיעדרויות ואין יחידת מטה אחרת כלשהי שעושה זאת. למעשה, הטיפול בנושא זה נזנח ונדחק לשולי העבודה השוטפת של אגף כא"ב, וכמעט שאינו בא לידי ביטוי בדיוניו ובמסמכיו. מצב זה מקשה לגבש ולקדם מדיניות מערכתית, לרבות קביעת נהלים העוסקים בכלל היבטיו של נושא ההיעדרויות ובדרכים האפשריות להסדרת הנושא. .התרשימים מעלים פער משמעותי בכל מחוזות המשרד בין מספר שעות ההיעדרות לתקופה קצרה של עובדי ההוראה לבין מספר שעות מילוי מקום שבוצעו לפי דיווחי המנהלים: היקף שעות ההיעדרות לתקופה קצרה עמד על כ -5.3 ,מיליון שעות היעדרות לעומת כ-3.2 שעות מילוי מקום בשנת הלימוד התשע"ז; וכ-5.7 מיליון שעות היעדרות לעומת כ-3.3 מיליון שעות מילוי מקום בשנת הלימוד התשע"ח. משמעות הדבר כי שיעור שעות ההיעדרות שלא היה בהם מילוי מקום הסתכם בכ -40% וכ-42% בשנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח, בהתאמה. בחלק מהמחוזות הפער היה כמעט פי שניים32 . יש להדגיש את הפער הגדול, בשיעור של49% (כ- 670,000 שעות וכ- 740,000 שעות בשנים התשע"ז והתשע"ח), שנמצא בין מספר שעות ההיעדרות למספר שעות מילוי המקום בגין היעדרות לתקופה קצרה במחוז דרום. .מניתוח נוסף של אותו מסד נתונים, הבוחן את הפערים ביחס לשלבי החינוך, עולה כי בחינוך הקדם -יסודי הפער בין מספר שעות ההיעדרות לתקופה קצרה של עובדי ההוראה לבין מספר שעות מילוי המקום שבוצעו היה בשנת הלימוד התשע"ז 5% , ואילו בשנת הלימו ד התשע"ח היה בשיעור של 9% ; ובבתי הספר היסודיים הפער ביניהם היה בשיעור של 46% בשנת הלימוד התשע"ז ו-47% בשנת הלימוד התשע"ח. עולה מכך שעל פי הדיווחים למשרד התבצע מילוי מקום עבור רוב שעות ההיעדרות בחינוך הקדם -יסודי. לעומת זאת, בבתי הספר היסודיים כמחצית משעות ה היעדרות אוישו על ידי ממלאי מקום, ולגבי המחצית השנייה - אין דיווח.
הפערים בנתונים לעיל מצביע ים על כך שהמשרד לכאורה לא סיפק פתרון במישור הלימודי להיעדרויות הממושכות, וזאת אף שההיעדרויות של עובדי ההוראה לתקופה ממושכת צפויות בחלקן הגדול מראש. עולה כי במקרה הטוב, ורק בחלק קטן מאוד מתקופת ההיעדרות, מילאו את מקומם של עובדי ההוראה הקבועים עובדי הוראה אחרי ם במערכת החינוך, על חשבון קידומם של נושאים חשובים אחרים, ובמקרה השכיח לא ניתן להם תחליף חינוכי הולם כלל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי אין לו נתונים מדויקים המסבירים את הפער לגבי מילוי מקום בגין היעדרות ממושכת המשולמת באמצעות שעות תקן. אין לו גם הסברים באשר להיקף ההיעדרויות לטווח קצר - קיים פער של כ -2.1 ו-2.4 מיליון שעות ב שנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח, בהתאמה, שאין דיווח בגינם על מילוי מקום, והמשרד לא הציע הסבר לאותן שעות.