המכללה האקדמית עמק יזרעאל בע_מ . היבטים מנהליים - המכללה האקדמית עמק יזרעאל לדעת משרד מבקר המדינה על המכללה להתאים את התקנון שלה להוראות החוקיות החלות עליה בנושא הליך מינוי מבקר הפנים, ולמנוע מעורבות בהליך זה מצד ממלאי תפקידים במכללה העומדים לביקורת של מבקר הפנים, כגון מנכ"ל המכללה. משרד מבקר המדינה העיר למכללה כי עליה להתאים בהקדם את הוראות התקנון שלה 45 ,בנושא מינוי ועדת הביקורת להוראות המחייבות על פי דין לנהוג על פי הוראות המל"ג בנושא הביקורת הפנימית במוסדות להשכלה גבוהה, ולקיים הליך אשר ימנע מעורבות של בעלי תפקידים הכפופים לביקורת של מבקר הפנים, בעניין מינוי הוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה על המכללה להקפיד לשמור את כל מסמכי המכרז יחד ולרכז את כל התיעוד בעניין: נוסח המכרז שהתפרסם, נוסח הפנייה לספקים, ההצעות שהתקבלו, פרוטוקול הדיון וההחלטה בוועדת המכרזים לבחירת הספק הזוכה וכל מסמך רלוונטי אחר, זאת כדי לאפשר בקרה, פיקוח ומעקב יעילים על מהלך המכרז ותקינותו והפקת מרב היתרונות למכללה. :הביקורת העלתה כמה ליקויים בתהליך ההתקשרות עם קבלן הגינון 1. ועדת המכרזים האריכה את ההתקשרות עם הקבלן עד סוף אוגוסט 2011 - חמש שנים מעבר למותר על פי החוזה שנכרת עמו, ובלא שציינה בפרוטוקולים שלה, בכל המקרים, את הנימוקים להחלטתה להארכת ההתקשרות אתו. .2. במשך תקופת ההתקשרות האמורה עם הקבלן הועלו פעמיים התשלומים החודשיים שש ולמו לו, בלא שהמכללה קיימה הליך תחרותי חדש. 3. ועדת המכרזים האריכה את תוקף החוזה בשנה נוספת מאוגוסט 2010 ועד אוגוסט 2011 , בניגוד לתקנות חובת המכרזים, המחייבות מתאריך זה פנייה תחרותית לכמה מציעים לקבלת הצעות מחיר. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר הס כם התקשרות תקף, זה כחמש שנים, עם גורם עסקי הפועל בתחום המכללה, אינו עולה בקנה אחד עם סדרי המינהל התקין ועם עקרונות דיני המכרזים. עולה אפוא כי רק אחת מארבע החברות שהגישו הצעות לוועדת המכרזים והרכש כללה הצעה לעבודה נוספת של חוקר פרטי שהוגשה בעקבות פגישה שקיים היועץ המשפטי עם החוקר. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת המכרזים והרכש של המכללה כי היה עליה לתת דעתה על הבדלים בין ה מפרטים של ההצעות שקיבלה ולבחון הבדלים אלה, קל וחומר משהחליטה לבחור את ההצעה שסכומה גדול יותר. משרד מבקר המדינה מעיר למכללה כי על ועדת המכרזים להקפיד לדווח בכתב לוועדת הפטור, פעם ברבעון, על החלטותיה בעניין הפטורים, כנדרש לפי תקנות חובת המכרזים ולפעול על פי אישורה. כך תתאפשר בקרה נאותה על החלטותיה בנושא חשוב זה. לדעת משרד מבקר המדינה אף שהמערכת מתקדמת וידידות ית למשתמש מן הבחינה הטכנולוגית, אפשר כי המכללה מקפחת ספקים שלא שילבה במערכת ביוזמתה ושאינם מנויים במערכת. בכך נמנע מכלל הספקים האפשריים להציע את שירותיהם למכללה, ונפגע עקרון שוויון ההזדמנויות שעליו מתבסס המכרז. על המכללה לבחון היבטים אלה עם גורמי הרכש במכללה ועם היועץ המשפטי של המכללה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המכללה לפרסם הודעה בדבר כוונתה לקיים רשימה של מציעים לנושאים שונים (להלן - המאגר), כך שכל ספק הרוצה להיכלל במאגר זה יגיש בקשה בכתב בצירוף כל הפרטים והמסמכים הנדרשים, וועדת המכרזים תבדוק את התאמתו ותח ליט אם לצרפו למאגר. על המכללה להקפיד לפנות למציעים מתוך המאגר בסבב מחזורי שוויוני והוגן ביניהם, המבטיח את מרב היתרונות למכללה. על המכללה לעדכן את המאגר מעת לעת ולתעד את הנימוקים להחלטותיה לגבי רכישות מסוימות מספק שהצעתו לא הייתה הנמוכה ביותר. על המכללה גם לפרסם את רשימת המציעים באתר האינטרנט שלה. . לדעת משרד מבקר המדינה על המכללה היה לערוך טבלת השוואה של הצעותיהם של עורכי הדין שאליהם פנתה לקבלת הצעות לייעוץ משפטי בנושאים משפטיים ייחודיים ולציין את הסכומים המבוקשים על ידם, את תחומי התמחותם ואת מאפייניהם המקצועיים כדי לוודא שהמכללה תקבל שירותים משפטיים ברמה הדרושה ובעלות המיטבית מבחינתה. על המכללה לתעד את ההליך ולהתקשר בהסכם בכתב עם עורכי הדין שייבחרו. השימוש בתיבת מכרזים נועד להבטיח את קיומו של הליך שוויוני ולמנוע חשש ממשוא פנים כלפי מציעים ופגיעה אפשרית בטוהר המידות. לדעת משרד מבקר המדינה על המכללה להתקין לאלתר תיבת מכרזים נעולה ולפעול על פי סעיפי תקנות חובת המכרזים המחייבים לעניין זה. מהאמור לעיל עולה כי סמכות חבר הנאמנים לגבי מינוי ועדת הביקורת נמסרה לידי הוועד המנהל שלא בהתאם להוראות חוק החברות ולתקנון המצוי של מל"ג. עולה אפוא כי לפי התקנון המעודכן משנת 2011 , תקופת כהונה אחת של יו"ר חבר הנאמנים ארוכה בשנה מהתקופה הנקובה בתקנון המצוי. לדעת משרד מב קר המדינה דיווחה של המכללה למל"ג, ולפיו תיקנה בתקנון משנת 2011 את משך כהונת היו"ר של חבר הנאמנים בהתאם להנחיות מל"ג, לא היה מדויק. על המכללה לתקן כנדרש את התקנון משנת 2011 .ולהתחיל בהקדם בפעולות לבחירת יו"ר חדש . הביקורת העלתה כי מאז הוצאת הנחיית מל"ג באפריל 2010 לא תוקן בהתאם תקנון המכללה משנת 2008 שבו נקבע כי הנשיא ייבחר לתקופה של ארבע שנים, וכי הוא יכול לשוב ולהיבחר לכהונות נוספות ללא שום הגבלה. נמצא כי נשיאת המכללה פרופ' עליזה שנהר מכהנת בתפקידה ברציפות מאז ספטמבר 1997 ; בדצמבר 2008 החליט חבר הנאמנים להאריך את כהונתה לתקופה נוספת בת ארבע שנים, דהיינו עד דצמבר 2012 (סך הכול כ-15 .)שנים .לדעת משרד מבקר המדינה על מל"ג לנקוט את הפעולות הדרושות כדי שהחלטותיה העקרוניות והנחיותיה המחייבות בעניין ניהול המוסדות להשכלה גבוהה ישתקפו כראוי במסמכים הרשמיים שהיא מפרסמת. על מל"ג גם לפעול לאכיפת החלטותיה, באופן שיטתי ועקבי, על כל המוסדות להשכלה גבוהה ובכלל זאת על המכללה 18 . עולה אפוא כי מספרן המזערי של הישיבות השנתיות של הוועד המנהל, על פי תקנון המכללה, קטן במחצית ממספר ההתכנסויות המצוין בתקנון המצוי. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוסח זה של תקנון המכללה אינו תואם בעניין זה את התקנון המצוי, שמטרותיו הן להבטיח שכספי ציבור שהועברו למוס ד להשכלה גבוהה, למטרות השכלה גבוהה, ישמשו, גם לאחר פירוקו, אך ורק מוסד להשכלה גבוהה הנתון לפיקוח מל"ג וות"ת; ולמנוע מצב שבו ייהנו מכספים אלה גורמים שאינם מתחום ההשכלה הגבוהה ואינם מפוקחים בידי מל"ג וות"ת. כמו כן תקנון המכללה אינו מתייחס למעמדה של מל"ג כפי שנקבע בתקנון המצוי, ולפיו רק מל"ג תקבע את זהותו של המוסד הציבורי להשכלה גבוהה שאליו יועבר רכוש המכללה לאחר פירוקה. העברת כספים למוסד ציבורי "שמקום פעולתו העיקרי בעמק יזרעאל", אינה תואמת את האמור בעניין זה בתקנון המצוי. באוקטובר 2007 החליטה מל"ג להסמיך את מנכ"ל המל"ג "למנות צוות אשר יגבש דרכים לאכיפת החלטות המל"ג והוראותיה באשר לסמכויות החורגי]להשכלה גבוהה[ המועצה להטיל סנקציות על מוסדותם מהוראות החוק, הנחיות וכללי המועצה" (להלן - ועדת אכיפה). במרץ 2009 המנדט של הוועדה שהוקמה למעקב אחר]להרחיב את[" החליטה מל"ג יישום הוראות הניהול האקדמי, כך שיכלול גם טיפול בחריגות המוסדות להשכלה גבוהה מהנחיות, החלטות, נהלים וחוקי מל"ג\ ."ות"ת . נמצא כי ועדתהאכיפה לא בדקה את תקנוני המכללות, למעט בעניין משך כהונתם של חברי מוסדות מנהלים ושל נושאי משרה בכירים. מבדיקת הטיפול של מל"ג במשכי הכהונה של נושאי תפקידים אלה עולה כי היא עדכנה סעיפים בנוסח הנחיותיה בנושא והאריכה את תקופות הכהונה, אולם לא פרסמה נוסח כולל ומ עודכן של ההנחיות. על מל"ג לפרסם בהקדם נוסח עדכני של הנחיותיה. משרד מבקר המדינה העלה כי מאז פרסמה מל"ג את הנחיותיה משנת 1999 בעניין דרכי התאגדותן של המכללות המתוקצבות היא לא עדכנה את הנחיותיה ולא בדקה כיצד כל הנחיותיה מיושמות הלכה למעשה בתקנוני מכללות אלה ( חלק מיישום ההנחיות היא בדקה בספטמבר 2011 ). לדעת משרד מבקר המדינה, על מל"ג לתקן את הנחיותיה משנת 1999 ולעדכנן בהתאם לשינויים שעשתה בסעיפים שונים במהלך השנים ולבחון את תקנוני כל המכללות המתוקצבות והתאמתם להנחיות אלה. על המכללה לעגן את העסקת ו של מבקר הפנים בהסכם. בעת גיבוש ההסכם רצוי כי ייבחן היקף ההעסקה של מבקר הפנים העומד היום על כ- 10% .מהיקף השעות של משרה מלאה לדעת משרד מבקר המדינה על המכללה להתקין בהקדם נוהל מכרזים, רכש והתקשרויות שייתן מענה מלא לנושא ההתקשרויו ת במכללה כפי שעולה מתקנות חובת המכרזים. זאת כדי לייעל את עבודת ועדת המכרזים והרכש, לשמור על כללי המינהל התקין, ולהפיק את מרב היתרונות בהתקשרויות המכללה. בכלל זה יש לכלול בנוהל הוראה המחייבת תיעוד מלא של החלטות ועדת המכרזים ורישום הנימוקים אשר עמדו ביסוד החלטות אלה. הביקורת העלתה כי המכללה לא הקפידה להעביר לוועדת המכרזים בקשות לפטור ממכרז פומבי כדי שהוועדה תדון, תסווג אותן ותיתן בהתאם החלטה מנומקת בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם במקרים בהם ניתן לפטור התקשרויות ממכרז פומבי על המכללה להקפיד להביא לדיון בוועדת המכרזים את כל הבקשות הרלוונטיות 35 להתקשרויות כאלה ולקיים בוועדה הליך מסודר של קבלת החלטות. עליה גם לוודא כי בפרוטוקולים של דיוני הוועדה יצוינו הטעמים למתן הפטור ממכרז פומב י וכן הסיווג שנקבע. פעולות אלה ישפרו את הביצוע התקין של התקשרויות המכללה כמתחייב מתקנות חובת המכרזים. לדעת משרד מבקר המדינה על המכללה לכלול בפרוטוקולים של דיוני ועדת המכרזים וועדת הרכש את כל המידע החסר כאמור. משרד מבקר המדינה מעיר למכללה כי מעורבותו של מנכ"ל המכללה, שהוא מבוקר על ידי מבקר הפנים, בקביעת היקף שעות העבודה של מבקר הפנים עלולה לפגוע באי -תלותו של המבקר. המוסד המנהל המוסמך לקבוע את תכנית העבודה של מבקר הפנים ולכן גם את היקף שעות העבודה הנדרש לביצוע התכנית, הוא, על פי נוהל המכללה, ועדת הביקורת. חלוקת שעות העבודה לביצוע והנושאים הכלולים בתכנית הביקורת יכולה להיקבע אגב התחשבות בעמדת הנהלת המכללה, אך ראוי שהדבר ייעשה באמצעות מכתב מפורט שתשלח ההנהלה לוועדת הביקורת ואשר יכלול את הטעמים המקצועיים לדרישתה. באופן זה אפשר יהיה לשמור באופן טוב יותר על עצמאותם המקצועית של המבקר הפנימי ושל ועדת הביקורת בבואם לקבל החלטות. למעקב של מבקר הפנים וועדת הביקורת, ובאמצעותם של הוועד המנהל, אחר תיקון הליקויים בדוחות הביקורת יש חשיבות מרובה. על ועדת הביקורת לבצע בהקדם מעקב כזה ולוודא שהליקויים שעליהם הצביע מבקר הפנים בדוחותיו יבואו על תיקונם. יש מקום כי מבקר הפנים ימסור לוועדת הביקורת ולמנכ"ל דיווח תקופתי על סיכום תוצאות הפעולות לתיקון הליקויים שהועלו בדוחותיו. משרד מבקר המדינה מעיר למכללה כי אם החליטה להאריך את ההתקשרות עם חברת הניקיון, היה עליה לחתום אתה על חוזה חדש ולא להעסיקה בלא חוזה בתוקף. משרד מבקר המדינה מעיר למכללה כי בהתאם לנקבע בסעיפי ההסכם עם קבלן הגינון, היה עליה לנקוט בהליך תחרותי לאחר שנתיים לכל המאוחר מתחילת ההתקשרות ולהימנע מהגדלת סכום ההתקשרות ללא הליך תחרותי חדש. זאת, נוכח השינוי שחל כאמור במפרט העבודה עקב הגדלת שטח הגינון ועלייה בעלויות התשומות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי מתוקף תקנות חובת המכרזים היה על המכללה לפנות במכרז סגור לכמה מציעים בסוף אוגוסט 2010 , ולא להאריך את תוקף ההתקשרות בניגוד לחוק , לתקנות ולהסכם. על המכללה לפרסם לאלתר מכרז חדש לשירותי גינון. המשך התקשרות עם אותו קבלן, חמש שנים אחרי שחוזה ההתקשרות עמו פג, פוגע בעקרון שוויון ההזדמנויות ובמציעים פוטנציאליים אחרים. .הביקורת העלתה כי המבקר מועסק על ידי המכללה מאז ינואר 2009 ללא הסכם התקשרות בר-תוקף, לאחר שתוקף ההסכם הראשוני שנחתם עמו פג, וכי הנהלת המכללה לא פעלה מאז לחידוש ההסכם. ביוני 2010 החליטה הנהלת המכללה להעלות את התשלום בגין שעת עבודה של המבקר. יצוין כי בדרך כלל אושרה למבקר הפנים של המ כללה עבודה בהיקף של כ -200 שעות בשנה שהן כ -10% מהיקף השעות של משרה מלאה. כללי המינהל התקין מחייבים את המכללה לתעד בפירוט את מגוון התקשרויותיה. תיעוד זה צריך לכלול, בין היתר, את הפניות למציעים שונים, את הסיבות לפנייה אל המציעים הללו, את ההחלטות שהתקבלו ואת הנימוקים להן. היעדר התיעוד המפורט לגבי אופן הבחירה ביועץ המשפטי החיצוני לת פקידו יש בו כדי להצביע על סדרי מינהל לקויים במכללה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המכללה לבחון בהקדם את נושא קבלת השירותים המשפטיים על היבטיו השונים ולפעול בעניין זה על פי המתחייב מחוק חובת המכרזים והתקנות על פיו. על המכללה לחתום עם עורך הדין שיספק את השירותים המשפטיים למכללה הסכם מפורט שיוגדרו בו השירותים שיספק, וכן לקבוע את המנגנון לחישוב השכר ועדכונו, את סדרי הדיווח השוטפ ים שיימסרו על ידו ואת הליכי אישור החשבונות בגין שכר טרחתו. לדעת משרד מבקר המדינה התקשרות ארוכת שנים עם חברה א' פוגעת בעקרון שוויון ההזדמנויות והתחרות ההוגנת בין הספקים שבבסיס עקרונות דיני המכרזים. יתרה מזו, המכללה גם לא קיימה הליך תחרותי חדש אף שב- 2007 הוגדל כאמור התשלום לשעת שמירה, ואף שחברת אבטחה א' כבר סיפקה לה, עד מועד זה, שירותי שמירה זה כשבע שנים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למכללה כי עליה להקפיד ולהתקשר מכאן ולהבא עם ספקים רק בחוזים חתומים. משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג ולוות"ת כי עליהן לבחון את מערכת הבקרה של מל"ג וות"ת ואת הדיווחים שעל המוסדות להשכלה גבוהה להעביר לה, כדי שתוכל לעמוד על הסכמי העסקה אישיים חריגים במוסדות אלה קודם שייחתמו. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לשלול מכול וכול את פעולת המכללה באמצעות חברת חקירות כדי לאתר את שולח מכתב התלונה ובכלל זה את הניסיון לבדוק עובדים באמצעות פוליגרף. הביקורת העלתה כי הנשיאה והמנכ"ל לא נהגו לצרף לדוח שהגישו פירוט והסברים להוצאות שביצעו באמצעות כרטיס האשראי מעבר לחשבוניות ולקבלות. כמו כן במקצת מהמקרים הם גם לא צירפו אסמכתות להוצאות אלה. עקב היעדר פירוט והסברים לאסמכתאות, לא היה אגף הכספים במכללה יכול לדעת, במקרים מסוימים 53 , פרטים מהותיים כגון סוג ההוצאה, מטרת ההוצאה, שמות הסועדים, תפקידם או עיסוקם. מידע זה רלוונטי לצורך בחינת ההוצאה ואישורה. כך למשל על פי אסמכתאות אחדות חויב כרטיס המנכ"ל בגין ארוחות עם אנשים אחדים; המנכ"ל לא פירט את שמות הסועדים ולא ברור אם היו אלה עובדים מהמכללה, אורחים שלה או אנשים אחרים. הביקורת העלתה כי אגף הכספים ייחס מקרים כאלה להחזר הוצאות אש"ל, אף שהוצאות מסוג זה מותרות למנכ"ל רק בגין הוצאות שביצע עבור עצמו ולא עבור אחרים 54 . מהשתלשלות העניינים המתוארת לעיל עולה כי ועדת הביקורת, אשר אינה הגוף המוסמך להחליט על הפסקת כהונתו של המבקר הפנימי, הייתה הגורם שקיבל הלכה למעשה את ההחלטה על סיום העסקתו של המבקר הקודם. על חבר הנאמנים, הוועד המנהל וועדת הביקורת היה לפעול בעניין הפסקת כהונתו של מבקר הפנים כמתחייב על פי החוק וחוות הדעת המשפטית האמורה. על שלושת הגורמים הללו להפיק מהשתלשלות עניינים זו את הלקחים הנדרשים כדי להבטיח את עצמאותו של מבקר הפנים. יש לראות בחומרה את מעורבותה של ההנהלה הפעילה של המכללה, המורכ בת מממלאי תפקידים הנתונים לביקורת מבקר הפנים, בתהליך זה. משרד מבקר המדינה מעיר למכללה כי לפי עקרונות המינהל התקין היה עליה להגדיר, לפני תחילת העסקתו של היועץ המשפטי החיצוני, בהסכם כתוב, את סוג שירותי הייעוץ המשפטי השוטף אשר היה עליו לספק למכללה כריטיינר. כמו כן היה עליה לקבוע במסמך הנזכר את היקף השירותים ולקבוע את אופן חישוב שכר טרחתו בגין הטיפול בנושאים נוספים. זא ת כדי שישולמו לו התשלומים הנאותים וללא צורך בחילוקי דעות ואי-הבנות בנוגע לתשלומים, כפי שקרה בפועל. לדעת משרד מבקר המדינה לא ניתן לראות במכתב ההצעה מ - 2004 של היועץ המשפטי החיצוני תחליף להסכם התקשרות כאמור. משרד מבקר המדינה מעיר כי על מנכ"ל המכללה היה לציין במכתבו האמור כי מנהל המרכז מועסק כבר מזה כשנתיים במסגרת הסכם עבודה אישי הכולל את התנאים האמורים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי בהסכם מאוקטובר 2007 נקבע כאמור שהמכללה תממן למנהל המרכז רכב שירות צמוד ולא אחזקת רכב מלאה. על המכללה לתקן אפוא בהקדם את פנייתה בנושא לוות"ת. כמו כן יש מקום כי הממונה על השכר במשרד האוצר ווות"ת ידרשו מהמוסדות להשכלה גבוהה לצרף לפנייתם לאישור תנאי העסקה חריגים את הצעת הסכם ההעסקה. משרד מבקר המדינה מעיר למכללה כי היא כרתה הסכם עם מנהל המרכז בשנת 2007 , לפני שקיבלה אישור כנדרש מהממונה על השכר, ממל"ג ומוות"ת ובמועד סיום הביקורת עדיין לא אושר הסכם זה על ידי הממונה על השכר וות"ת. הועלה כי אין במכללה מסמכים, ולפיהם ביקשה הנשיאה וקיבלה, מבעוד מועד, אישור ממוסדות המכללה 21 , מהממונה על השכר במשרד האוצר ומוות"ת, לתנאים האמורים שנקבעו בזיכרון הדברים שעליו חתמה בשם המכללה. משרד מבקר המדינה מעיר לנשיאה כי היה עליה להקפיד ולקבל אישור כנדרש ממוסדות המכללה, מהממונה על השכר וממל"ג, לפני חתימתה על זיכרון הדברים.
הועלה כי עד דצמבר 2011 , למעלה משנתיים לאחר פניית המכללה לקבלת אישור לתנאי העסקתו של מנהל המרכז, לא קבעה מל"ג עמדה משלה בנושא זה ולא עמדה על קבלת עמדתו של הממונה על השכר במשרד האוצר. גם הממונה על השכר לא השיב עד לחודש זה על בקשת המכללה שהועברה לבדיקתו ולא מסר את עמדתו בנדון.