המועצה להשכלה גבוהה . תכניות לימודים מיוחדות באוניברסיטאות משרד מבקר המדינה העלה כי בניגוד להנחיות מל"ג, להוראותיה האמורות מנובמבר 2004 ולהוראות ההנהלה של האוניברסיטה, לא ביקשה האוניברסיטה את אישורה של מל"ג לפתיחת התכנית למהנדסים. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי עליה להתאים את נהליה בנושא זה לכללים שקבעה ות"ת. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי ות"ת תקבע בכלליה דרישה ולפיה האישורים שניתנים לחברי הסגל יוגבלו בזמן, וכי גם פרק הזמן שייקבע יותנה בכך שלא יחולו כל שינויים בתנאי ההעסקה שלהם (שעות הוראה, תפקידים נוספים). לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהגדרת "העסקה נוספת" בנוהל העסקה נוספת באוניברסיטה מתייחסת ל"העסקה של חבר סגל - המועסק באוניברסיטה במשרה שלמה - בעבודה אקדמית נוספת, באוניברסיטה" (ההדגשה אינה במקור), הרי שהיה על האוניברסיטה להחיל נוהל זה על חברי סגל המלמדים בת כניות הלימודים החוץ - תקציביות, שכן הן מתבצעות באוניברסיטה, מיועדות לסטודנטים שנרשמו לאוניברסיטה ומופעלות על ידה. על פי נוהל זה היה על האוניברסיטה לדרוש מחברי הסגל לבקש אישור להעסקה זאת, לוודא שהעסקתם הנוספת בתכניות הלימודים החוץ -תקציביות אינה פוגעת בעבודתם הרגילה באוניברסיטה ולהקפיד על כך שישולם להם השכר המקובל במוסדות להשכלה גבוהה, ללא קשר למבנה התקציבי של התכנית. כמו כן, החלת הוראות שונות על חברי סגל אקדמי המלמדים בתכניות הלימודים החוץ -תקציביות, על פי הפקולטה שבה הם מועסקים, אינה סבירה, ועלולה אף ליצור אצל חברי הסגל האקדמי חוסר בהירות ביחס לצורך לבקש אישור על העסקתם הנוספת באוניברסיטה. . הביקורת העלתה כי מל"ג וות"ת לא פיקחו עלהאוניברסיטאות בעניין זה ולא נקטו צעדים כלשהם כדי לוודא שהם מבצעים את ההנחיה האמורה. עוד עלה כי על אף הנחיית מל"ג דלעיל, לא שינתה האוניברסיטה את תקנון הסנט שלה ולא התאימה אותו לדרישות הקבלה ללימודי תואר שני שקבעה מל"ג. בביקורת אף עלה כי ראשי תכניות הלימודים החוץ- תקציביות במחלקה למינהל עסקים באוניברסיטה פנו כמה פעמים לוועדה לתואר שני של האוניברסיטה בבקשה שתאשר קבלת מועמדים לתכניות אלה אף שהם חסרי תואר ראשון. נמצא כי הוועדה בדרך כלל אישרה את הבקשות בניגוד להנחיות מל"ג והתנתה את קבלת המועמדים האלה רק בלימוד של כמה קורסי השלמה. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי למל"ג סמכות על פי דין בתחומים האמורים וכי על האוניברסיטה לציית להנחיותיה, שהיו ידועות לה בלי קשר למתכונת שבה פורסמו. משרד מבקר המדינה מעיר גם למל"ג כי עליה לעשות כל הנחוץ כדי שהנחיותיה יפורסמו כהלכה ולא ניתן יהיה, ולו בדוחק, להטיל בהן ספק, וכן לבחון את אופן פעילותם של כל המוסדות להשכלה גבוהה, ובהם אוניברסיטת בר-אילן, ואת התאמת פעילותם להנחיות אלה. 2 . משרד מבקר המדינה מצא כי סף הקבלה שקבעה האוניברסיטה עבור מועמדים לכמה תכניות ייעודיות ותכניות חוץ -תקציביות היה נמוך מסף הקבלה שקבעה עבור מועמדים לתכניות הרגילות וזאת בלי לקבל לכך אישור ממל"ג ומוות"ת. להלן דוגמאות: . משרד מבקר המדינה העלה כי האוניברסיטה קבעה לתכניות מיוחדות ספי קבלה נמוכים מספי הקבלה לתכניות הלימודים הרגילות ואף נמוכים מספי הקבלה שקבעה מל"ג בנושא זה בלי שקיבלה אישור מראש ממל"ג לעשות זאת, כנדרש. לא נמצא שהדבר נעשה כדי לקדם אוכלוסיות חלשות מהבחינה הכלכלית-חברתית ולא נמצאה כל אסמכתה המצביעה על כך שבאוניברסיטה התקיים דיון יסודי בעניין זה. להלן הפרטים: משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי כמוסד להשכלה גבוהה היא מחויבת לפעול על פי חוק זכויות הסטודנט ועל פי חוק מל"ג והכללים, ההוראות וההנחיות שנקבעו כדין על ידי מל"ג, והיא אינה יכולה להנהיג תנאי קבלה מיוחדים ללא אישורה של מל"ג. כמו כן, על הגורמים המוסמכים באוניברסיטה (הסנט ו/או הוועדה המרכזת) לבחון את תנאי הקבלה המקלים הנהוגים בתכניות המיוחדות ולבחון אם הם עולים בקנה אחד עם הוראות חוק זכויות הסטודנט, ומכל מקום יש לקבל את אישור מל"ג לכך. נמצא כי לא נחתם בין האוניברסיטה לבין צה"ל או משרד הביטחון הסכם המעגן את חובותיהם וזכויותיהם ש ל כל אחד מהצדדים בהתקשרות להפעלת תכנית חוץ-תקציבית מסוימת ובכלל זה בדבר התמורה שתקבל האוניברסיטה בגין הפעלת התכנית והתנאים המפורטים לקבלת תמורה זאת. עוד נמצא כי בהיעדר הסכם מפורט כאמור התגלעו בשנת 2010 חילוקי דעות בין הצדדים בנוגע לדרישת האוניברסיטה לקבל מצה"ל או ממשרד הביטחון מיליון ש"ח המגיעים לה לטענתה בגין שנות הלימודים התשס"ח-התש"ע. במועד סיום הביקורת טרם יושבו חילוקי הדעות כאמור. משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג ולוות"ת כי עליהן להפיק גם הן את הלקחים הנדרשים מאירוע זה ולהנחות את האוניברסיטאות לעגן בהסכמים את התקשרויותיהן להפעלת תכניות לימודים מיוחדות עבור גורמים שונים. . לדעת משרד מבקר המדינה, היה על האוניברסיטה לבחון אם התניית קבלה ללימודים בהתחייבות מראש של מעסיק לממן את לימודיו של המועמד אינה פוגעת בשוויוניות, בכך שהיא מונעת רישום לתכנית של סטודנטים שאינם יכולים להמציא התחייבות כזו ממעסיקים או סטודנטים שמוכנים לממן ממקורותיהם את שכר הלימוד. לדעת משרד מבקר המדינה, על הסנט והוועדה לתואר שני של האוניברסיטה היה לדון בכל המלצות ועדת הבדיקה ולבחון אם הפעלת התכנית במתכונתה המיוחדת עולה בקנה אחד עם עקרונות השוויון והשקיפות. משרד מבקר המדינה מעיר לרקטור האוניברסיטה כי מאחר שעל חברי סגל אקדמי המועסקים בתכניות הלימודים החוץ-תקציביות חלים כאמור שני נהלים: נוהל העסקה נוספת באוניברסיטה ונוהל עבודת חוץ, יש צורך לוודא שנהלים אלה עולים בקנה אחד עם כללי ות"ת, ובפרט עם הצורך לקבל את אישור הנהלת האוניברסיטה להעסקה האמורה. מהאמור לעיל עולה כי עד שנכנס חוק זכויות הסטודנט לתוקף, תנאי הקבלה לכל תכניות הלימודים, ובכלל זאת תנאי קבלה לתכניות מיוחדות השונים מתנאי הקבלה לתכניות הרגילות, היו צריכים לקבל מראש את אישור מל"ג; אישור כזה היה צריך להינתן, בין היתר, על בסיס כללי ההכרה במוסדות שלה. מעת שנכנס חוק זכויות הסטודנט לתוקף - יש גם להקפיד כי קביעת תנאי קבלה מקלים לא תגרום להפליה וכי העדפה של אוכלוסייה מסוימת תיעשה רק במקרים שהיא נועדה לקדם נגישות להשכלה גבוהה של אותה אוכלוסייה, בהתאם לאמור בחוק. בביקורת שנעשתה באוניברסיטת תל -אביב ובאוניברסיטת בר -אילן עלה כי ספי הקבלה שקבעו אוניברסיטאות אלה, ללא אישור מל"ג כנדרש, עבור מועמדים לכמה תכניות מיוחדות נמוכים מספי הקבלה שקבעו עבור מועמדים לתכנ יות הרגילות. כמו כן, התלמידים בתכניות אלה נהנים מתנאי למידה משופרים - מבנים מיוחדים, קבוצות לימוד קטנות, תקופת לימודים קצרה יותר ולימודים המרוכזים ביום או יומיים בשבוע כדי להקל על הסטודנטים העובדים. עוד הועלה כי מל"ג מצדה לא קיימה כל פיקוח ובקרה על האוניברסיטאות בעניין זה. .משרד מבקר ה מדינה מעיר לאוניברסיטאות כי הן כפופות למל"ג ולהוראותיה בנושאים הנמצאים בתחום סמכותה ובכלל זאת הסמכות להסמיך מוסד להשכלה גבוהה להעניק תואר אקדמי, אשר כוללת בדיקה של תנאי הקבלה לתכניות. על כן, כאשר נעשים שינויים בתנאי הקבלה הנוגעים רק לקבוצות אוכלוסייה מסוימ ות, יש צורך לפנות שוב למל"ג, להציג לפניה את כל העובדות ולפעול על פי החלטותיה. המשמעות של הוראה זאת היא תשלום שכר למרצים הגבוה ב -50% .מהשכר שנהוג לשלם בהעסקות מעין אלה 2. הביקורת העלתה כי האוניברסיטה פעלה מדי פעם בפעם על פי ההוראה, אך לא תמיד ניתן לדעת על פי האסמכתאות הקיימות אם הדבר נעשה על פי הקריטריונים שנקבעו: בסיכום ישיבת פורום הדקנים לא צוין באיזה קורס ובאיזו תכנית לימודים מדובר ולכן לא ניתן לדעת מהסיכום אם מינויים חריגים אלה עומדים אף בקריטריונים האמורים שקבעה האוניברסיטה. 3. יצוין כי מרצים בכירים בתכניות חוץ-תקציביות קיבלו לעתים, על סמך כללים שהתגבשו באוניברסיטה, שכר גבוה ב- 100% .מהשכר המאושר .משרד מבקר במדינה מעיר כי על ה אוניברסיטה היה להביא באישור ההעסקה ובכתב המינוי את כל הפרטים הנדרשים ולוודא כי אין בהם כל חריגה מהתנאים שנקבעו בהעסקה מסוג כזה. השימוש באותה דרך "טכנית-רישומית" אפשר תשלום של שכר חריג הגבוה ב- 100% .מהשכר המאושר למורה מן החוץ 4. הביקורת העלתה כי לאחד המרצי ם הבכירים אושרו כמה פעמים מינויים חריגים בתכניות המיוחדות, וכתוצאה מכך שולם לו שכר הגבוה אף מהשכר החריג הנהוג כאמור על פי כללי האוניברסיטה. להלן דוגמה: מהאמור לעיל עולה כי האוניברסיטה, באמצעות התקנון שהתקינה, מאפשרת לחברי סגל אקדמי לעבוד שעות נוספות בהיקף גבוה מההיקף שמתירה ות"ת. לדוגמה, בנובמבר 2009 אישרה הוועדה לעבודה נוספת בהתאם לתקנון בקשה לעבודה נוספת של אחד מחברי הסגל בהיקף חריג במיוחד של 11 ( ש"ש8 מהן באוניברסיטה). היקף העסקה חריג זה ממחיש את הצורך להגביל את מכסות שעות ההוראה הנוספות שרשאית הוועדה לעבודה נוספת לאשר, ולהתאימן לכללי ות"ת לעבודה נוספת. מהאמור בהסכם מאפריל 2006 בין האוניברסיטה לבין חברה א' עולה כי האוניברסיטה קבעה לתכנית למהנדסים תנאי קבלה מקלים ללא אישור כנדרש של מל"ג, ובכך הפלתה לטובה לכאורה את תלמידי התכנית בלי שהדבר נבחן ואושר: בעוד שרוב המועמדים לתכנית הלימודים הרגילה לתואר "מוסמך במינהל עסקים" חייבים כאמור לעמוד בהצלחה במבחן ה- GMAT (פרט לבעלי תואר שני בציון סופי 85 ,לפחות בחוג להנדסה בחוג לכלכלה, בחוג למדעים מדויקים, בחוג למדעי החיים או בחוג למדעי הניהול), המועמדים "הכשירים להתקבל" לתכנית למהנדסים אינם נדרשים לכך. 1 . בביקורת עלה כי האוניברסיטה לא ביקשה את אישור מל "ג לשום תכנית מ -21 תכניות הלימודים החוץ -תקציביות לתואר שני (ללא תזה) שפתחה כאמור בשנים 2002 -2010 . משרד מבקר המדינה מעיר כי החלטת מל"ג לאשר למוסד מוכר לפתוח תכנית לימודים מתבססת על בחינה יסודית של מרכיבים שונים, כגון סגל ההוראה, תנאי הקבלה וצורכי מערכת ההשכלה הגבוהה. אשר על כן לא היה מקום לנקודת ההנחה שממנה יצאה האוניברסיטה, שהאישור שניתן לפתוח תכנית לימודים בנסיבות מסוימות יינתן באופן אוטומטי גם לתכנית שנסיבותיה שונות, כגון שיש לה תנאי קבלה שונים. לפיכך היה על האוניברסיטה לפנות למל"ג וות"ת ולבקש אישור נפרד לכל תכנית חוץ-תקציבית שהיא רוצה לפתוח. משרד מבקר המדינה העלה כי על אף הנתונים האמורים לא הגישה האוניברסיטה כנדרש לאישור מל"ג וות"ת גם את תכניות הלימודים האלה. . לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שתכניות הלימודים האמורות פתוחות רק לאוכלוסייה ייעודית, ומאחר שתנאי הקבלה, ספי הקבלה וסגל ההוראה בתכניות אלה שונים מאלה שבתכניות הלימודים הרגילות באוניברסיטה, היה על האוניברסיטה לפנות למל"ג ולקבל את אישורה מראש לפתיחת כל תכנית לימודים חוץ -תקציבית. כמו כן, נוכח מסקנת ועדת הבדיקה כי לשתי תכניות לימודים אין כלל תכנית מקבילה תקציבית, וכי תכנית שלישית שונה מהותית מהתכנית הרגילה, לא יכולה הייתה האוניברסיטה להסתמך על אישור מל"ג שניתן לה בעבר לתכנית אחרת, והיה עליה לפנות למל"ג כדי לקבל את אישורה מראש להפעלת תכניות לימודים אלה. הועלה כי בניגוד להמלצת ועדת הבדיקה לא מינתה האוניברסיטה ועדות מעקב לתכניות הלימודים החוץ -תקציביות הוותיקות של פקולטה זו שנפתחו לפני שהוחלה ההוראה האמורה, שכן לדבריה "המוניטין שצברו התכניות והביקוש הרב להן מדברים בעד עצמם". לדעת משרד מבקר המדינה, מוניטין וביקוש לתכניות אינם מעידים בהכרח כי מומשו כל התנאים והדרישות שנקבעו כתנאי לאישורן. מן הראוי שהאוניברסיטה תיישם את המלצות דוח ועדת הבדיקה ותמנה כנדרש על פי הוראותיה ועדות מעקב גם לתכניות הלימודים החוץ - תקציביות הוותיקות של הפקולטה לניהול. לדעת משרד מבקר המדינה, הוצאת כתב מינוי להוראה בקורס לאחר התחלת העבודה בפועל, גם אם הדבר נעשה לאחר שנבדק כי יש כיסוי תקציבי לקורס, אינה עולה בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין; קל וחומר כאשר כתב המינוי הוצא לאחר סיום העבודה. הביקורת העלתה, כאמור, שהאוניברסיטה לא נקטה בעקבות מקרה זה פעולות למניעת רישום של מועדי הוראה חופפים למרצים בקורסים שונים, ולא תיקנה את האופן שבו היא רושמת את מועדי ההוראה בכתבי המינוי. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי אין לקבל מצב שבו רישומים אינם משקפים את המצב בפועל ועליה לרשום את שעות ההוראה של המרצים בסמינריונים ובקורסים מתוקשבים באופן שישקף את המצב לאשורו. מבדיקת תיקים של חברי סגל אקדמי מהפקולטה למדעי החברה באוניברסיטה המלמדים בתכניות המיוחדות עולה כי לעתים לא צוינו באישורי העבודה הנוספת שהוציא דקן הפקולטה למדעי החברה לשעבר, על סמך טופסי הבקשה ש הגישו חברי הסגל, פרטים חשובים הנוגעים לעבודה הנוספת שאישר, ובכלל זה שם החוג, התכנית, והקורס שבו תתבצע העבודה הנוספת. בהיעדר פרטים אלה אין אפשרות לוודא אם העבודה הנוספת הנעשית בפועל היא אכן זו שבגינה ניתן האישור. כמו כן נמצא מקרה אחד שבו ניתן האישור על ידי הדקן אף שהוא לא היה מוסמך לתת אותו, שכן האישור ניתן לעבודה נוספת שתבוצע שלושה ימים בשבוע בעוד שהדקן מוסמך כאמור לאשר עבודה נוספת שתבוצע יומיים בשבוע בלבד. מהאמור לעיל עולה כי התקנון אינו עוסק בחברי סגל אקדמי המועסקים במשרה חלקית, אף לא בכאלה המועסקים במעט פחות מ- 100% ,משרה ואין כללים מפורשים ומגבלות כלשהן ביחס להעסקה נוספת שלהם. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי עליה לתת את הדעת למצב דברים זה, שבו אין נהלים המסדירים העסקה של חברי סגל אקדמי המכהנים באוניברסיטה במשרה חלקית בעבודה נוספת. גם על ות"ת לדון בעניין זה ולתת לו ביטוי בכלליה. 4. הביקורת העלתה כי מינויים להוראה בקורסי קיץ בכלל, ובתכניות מיוחדות בפרט, ניתנו לעתים למרצים בדיעבד לאחר שכבר החלו ללמד; במקרים אחדים ניתנו המינויים אף לאחר שסיימו לעבוד. . נמצא כי מאז אישרה מל"ג את מסמך גרוסמן החלה האוניברסיטה להפעיל שלוש תכניות ייעודיות על סמך התקשרויות שלה עם משרד ראש הממשלה ועם משרד הביטחון בלי שדיווחה לוות"ת ולמות ר לציין שלא קיבלה לכך את אישורה. נמצא כי ההסכם שחתמה האוניברסיטה עם רואה החשבון אינו עולה בקנה אחד עם הנחיות מל"ג האמורות, שכן אין בו כל התייחסות להיקף משרתם באוניברסיטה של המורים בתכנית, ולא נק בע בו שלפחות שני שלישים מהם יועסקו על ידי האוניברסיטה במשרה תקנית. מעיון ברשימת מורי התכנית עולה כי בפועל אף אחד מהם אינו מועסק על ידי האוניברסיטה במשרה תקנית. ועדת הבדיקה של התכניות החוץ -תקציביות לתואר שני באוניברסיטה ציינה אמנם כי רמתן האקדמית של התכניות גבוהה למדיי, עם זאת מדוח הוועדה ומדוחות ועדות המעקב עולה כי התקבלו לתכניות אלה גם תלמידים שאינם עומדים בתנאי הסף לקבלה ללימודי תואר שני שנקבעו על ידי מל"ג ועל ידי האוניברסיטה, וכי ספי הקבלה שנקבעו לתכניות אלו ללא אישור כנדרש של מל"ג, נמוכים וגמישים יותר מאשר ספי הקבלה של תכניות הלימודים הרגילות לתואר שני שמפעילה האוניברסיטה, אף שלא ניתן לכך אישור של מל"ג. לדעת משרד מבקר המדינה, קביעה של תנאי קבלה וספי קבלה מקלים בתכניות הלימודים החוץ -תקציביות לעומת תכניות הלימודים הרגילות של האוניברסיטה, ללא הנמקה להבחנה זו, יש בה משום מתן העדפה לקבוצות אוכלוסייה שיכולות לשלם את שכר הלימוד הגבוה הנדרש עבור תכניות הלימודים החוץ -תקציביות. על כן ראוי שהאוניברסיטה תבחן עם מל"ג אם הדבר עולה בקנה אחד עם כללי הכרה במוסדות שלה, עם הנחיותיה ועם חוק זכויות הסטודנט, ואם אין בכך משום פגיעה בעקרון השוויון. ראוי כי הבחינות בעניינים אלו ייעשו על ידי מל"ג וות"ת וכי הן יעבירו הנחיות בעניין לאוניברסיטה. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי היה עליה לבקש אישור מראש ממל"ג להפעלת התכנית, שכן מנוסח ההוראה של מל"ג עולה בבירור שהיא חלה על כל סוגי התכניות לאוכלוסיות ייעודיות, ללא יוצא מהכלל; כמו כן מדובר בתכנית חדשה הפתוחה רק לאוכלוסייה מסוימת, ושתנאי הקבלה, ספי הקבלה וסגל ההוראה שלה שונים מאלה של תכניות הלימודים הרגילות באוניברסיטה. מהאמור לעיל עולה כי שיעור התלמידים שלא עמדו בתנאי הקבלה הרגילים מסך התלמידים בתכנית זו היה כ -20% - שיעור כפול מהשיעור שקבעה כאמור הוועדה לתואר שני של האוניברסיטה. הביקורת העלתה כי בידי מל"ג לא היה מידע זה 47 ולכן פנתה לאוניברסיטה וביקשה אותו ממנה. מתשובת האוניברסיטה למל"ג מספטמבר 2010 עולה כי רק שלוש מתוך עשר תכניות הלימודים האמורות קיבלו את אישורה (מורשה, ניצבים ותכנית לתואר שני בחשבונאות 48 ). מבדיקת משרד מבקר המדינה גם עולה כי האוניברסיטה ממשיכה להפעיל את תכנית מורשה אף שניתן לה אישור להפעילה למחזור אחד בלבד. לא נמצא שהאוניברסיטה פנתה שוב למל"ג לחדש את תוקף האישור שניתן לה. עוד עלה כי מל"ג לא ניהלה כל מעקב אחר הפעלת התכנית כדי לוודא ש היא אינה נמשכת מעבר למסגרת שנקבעה (מחזור אחד בלבד). . משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי משהחליטה מל"ג שיש לצמצם את מספר התכניות הייעודיות ושתכניות לימודים אלה מחייבות את אישורה לפני פ תיחתן, החלטה שהופצה כמקובל לכל האוניברסיטאות, היה עליה להקפיד על ביצוע ההחלטה ולבקש את אישור מל"ג להמשך הפעלת תכניות לימודים קיימות שתנאיהן שונים מתנאי התכניות הרגילות ואת אישורה לפתיחת שלוש תכניות הלימודים דלעיל. על מל"ג לשקול את תגובתה כלפי האוניברסיטה, שלא נהגה בהתאם להחלטתה. הביקורת העלתה כי האוניברסיטה שילמה תגמולים מיוחדים למרצים המלמדים בתכניות המופעלות במתכונת של "תקציב סגור" כך שבפועל שכרם היה גבוה ב-50% מהשכר שנהוג לשלם בהעסקות מעין אלה. יתר על כן, במקרים מסוימים שילמה האוניברסיטה תגמולים מיוחדים למרצים בכירים המלמדים בתכניות אלה כך שבפועל שכרם היה גבוה כ - 100% מהשכר המאושר על ידי ות"ת ועל ידי הממונה על השכר (להלן - השכר המאושר); מתן התשלומים החריגים לא אושר על ידי אחד מהגופים המנהלים של האוניברסיטה (ועד מנהל, ועדת הקבע, ועדת הכספים). לא נמצא כי האוניברסיטה ביקשה מוות"ת ומהממונה על השכר אישור לתשלומים חריגים אלה. להלן הפרטים: בביקורת לא נמצאו אסמכתאות המעידות שהאוניברסיטה עשתה בחינה של היתרונות והחסרונות הכרוכים בהפעלת תכניות לימודים במתכונת של קניית שירותי הוראה, ולמעשה לא התקיים כל דיון בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הא וניברסיטה לבחון את כל ההיבטים הקשורים בהפעלת תכנית לימודים באמצעות קניית שירותי הוראה. עליה גם לפנות לוות"ת ולממונה על השכר ולהציג לפניהם את הפרטים על התכנית למנהלים, ובהם צורת העסקת המרצים והתשלומים שהיא מעבירה עבור שכרם. על ות"ת לבחון את המידע שיועבר אלי ה לצורך גיבוש עמדתה העקרונית בנושא. על הממונה על השכר לבחון אם התשלומים הגבוהים ששילמה האוניברסיטה למרצים בתכנית זו מהווים חריגת שכר. הביקורת העלתה כי האוניברסיטה לא ביקשה אישור לתשלום חריג זה מוות"ת ומהממונה על השכר ולמותר לציין כי לא קיבלה אישור כזה. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי על פי ההחלטות שנקבעו, התנאי היחידי לגביית שכר לימוד מוסדי מסטודנטים בתכניות לימודים מסוימות, הוא קבלת השתתפות בשכר הלימוד ממקומות עבודתם או מגורם אחר. אשר על כן, על האוניברסיטה לוודא כי שכר לימוד מוסדי ייגבה מסטודנטים רק לאחר קבלת אישור חתום ולפיו הסטודנט מקבל מימון ללימודים ממעבידו או במסגרת אחרת של מימון מוסדי, ממשלתי או ציבורי. על ות"ת להנחות א ת האוניברסיטאות לפעול בהתאם להוראות ולגבות שכר לימוד מוסדי רק על סמך אסמכתה מתאימה בעניין זה, ולוודא כי הנחיותיה מקוימות. משרד מבק ר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי אמנם מדובר במכונים חיצוניים שהם בעלי ישות משפטית נפרדת, אולם במהותן התכניות החוץ- תקציביות הן באחריות האוניברסיטה - היא שמפעילה את התכניות, היא שמעניקה את התארים לבוגרי התכניות, והיא שקובעת מה יהיה השכר שיקבלו המורים בתכניות. אין זה מן הראוי כי מוסד הכפוף לכללי פיקוח ייצוֹר ויפעיל מסלול עוקף לכללים אלה. על ות"ת והממונה על השכר לבדוק את התשלומים שהעבירה האוניברסיטה בשנים האחרונות בגין שכר חברי הסגל האקדמי בתכניות החוץ-תקציביות. משרד מבקר המדינה העלה שהסנט לא ביקש שיוגש לו דיווח על יישום ההמלצות האמורות ואף לא קיבל דיווח כזה. .לדעת משרד מבקר המדינה, אמנם ההכנסות מהתכניות החוץ-תקציביות מסייעות לאוניברסיטה ואולי אף תורמות לתחזוקת התשתיות הפ יזיות שלה, אולם השימוש בתשתיות ציבוריות לצורך תכניות לימודים אלה מחייב בחינה עקרונית של הנושא אשר בסופה ייקבע המותר והאסור בתחום זה. בנושא זה ראוי כי ייקבעו עקרונות מנחים שינחו את האוניברסיטאות בבואן להשתמש בתשתיות לצורך הפעלת תכניות לימודים חוץ -תקציביות. על מל"ג וות"ת לבחון את הנושא על היבטיו השונים ולהנחות את האוניברסיטאות שמקיימות תכניות חוץ -תקציביות ותכניות לימודים לאוכלוסיות ייעודיות בהתאם. (ג) רמת הלימודים של המתקבלים לתכניו ת החוץ -תקציביות הייתה נמוכה מזו של המתקבלים לתכניות הלימודים הרגילות: בעבר התקבלו לתכניות הלימודים החוץ -תקציביות באוניברסיטה בוגרי שלוחות של מוסדות מחו"ל בלי שנבדקו תכניות הלימודים בשלוחות אלו; האוניברסיטה לא הקפידה תמיד על רמת האנגלית של המתקבלים לתכניות החוץ-תקציביות; ממוצע ציוני התואר הראשון של מועמדים המתקבלים לתכניות הלימודים החוץ -תקציביות נמוך בהשוואה לממוצע ציוני התואר הראשון של המתקבלים לתכניות הרגילות המתוקצבות על ידי ות"ת. יחד עם זאת שיבחה הוועדה את ניסיונם המקצועי של הלומדים בתכניות החוץ-תקציביות ואת המוטיבציה הגבוהה שלהם. על מל"ג, ות"ת והממונה על השכר לבחון את ההיבטים השונים הנוגעים לממצאים שהועלו בפרק זה. הועלה כי את הפעולות הכספיות של האוניברסיטה הכרוכות בהפעלת רוב התכניות החוץ -תקציביות, לרבות התשלומים לחברי הסגל האקדמי שלימדו בהן, ביצעו שני מכונים חיצוניים 39 שלה40 בלא שוות"ת קיימה בקרה בנושא. באמ צעות המכונים, שהיוו "מסלול עוקף" להסדרה המחייבת, שילמה האוניברסיטה לחברי סגל אלה שכר הגבוה בשיעור ניכר מאוד (פי שלושה עד שמונה) מהשכר שנקבע על ידי ות"ת ואושר על ידי הממונה על השכר. עוד עולה כי האוניברסיטה שילמה לחברי סגל סכומים גבוהים עבור תפקידי ניהול בתכ ניות שלא נבחנו על ידי ות"ת והממונה על השכר ולא אושרו על ידם. לדוגמה, עבור ניהול אקדמי של אחת התכניות שולם סך של 84,000 ש"ח לשנה. יודגש שגם בדוח שהגישה ועדת הבדיקה בפברואר 2007 צוין, בין היתר, כי קיימת שונות רבה בשכר המורים בתכניות אלה, והוא נע משכר של מורים מן החוץ (כ - 400 ש"ח לשעת הוראה) ועד לשכר גבוה של 600-1,200 דולר לשעת הוראה. הוועדה המליצה על בחינה מחדש של הפערים הגדולים מאוד בשכר המרצים בתכניות החוץ -תקציביות. לא נמצא כי האוניברסיטה נקטה צעדים ליישום המלצה זו של הוועדה. . עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי על האוניברסיטה לקבל ממל"ג אישור עבור כל תכנית שהיא מפעילה (מחוץ לקמפוס או בתוך הקמפוס) אש ר אינה פתוחה לכלל המועמדים ולכן אינה יכולה להיחשב תכנית רגילה. על מל"ג להבהיר לכל המוסדות, ובהם האוניברסיטה, את חובתם לקבל את אישורה להפעלת תכניות לימודים לאוכלוסיות ייעודיות, גם אלו הפתוחות בשיעור מוגבל לכלל המועמדים. עליה להקפיד כי יהיה ברשותה בכל עת כל המידע בדבר תכניות הלימודים המיוחדות שמפעילים המוסדות בכלל, ובדבר תכניות הלימודים שאושרו על ידה בפרט. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי מאחר שנוסח ההסכם בינה לחברה א' אפשר לחברה לצרף לתכנית סגל הוראה חיצוני השונה מסגל ההוראה בתכנית הלימודים הרגילה, היה עליה לפנות למל"ג ולבקש מראש את אישורה גם לעניין זה. משרד מ בקר המדינה העלה כי בכמה תכניות ייעודיות שקיימה האוניברסיטה היא גבתה ישירות מהסטודנטים שכר לימוד מוסדי אף שהסטודנטים לא הצהירו כי שכר הלימוד שלהם ממומן, ולו באופן חלקי, על ידי מעסיקיהם או על ידי גורם אחר. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהעיסוק בהשכלה גבוהה הוסדר בחוק ומל"ג נקבעה כגוף מאסדר (רגולטור), המוסמך להכיר במוסדות להשכלה גבוהה ולאשר מתן תארים אקדמיים, ומאחר שוות"ת, לפי החלטת הממשלה, ממונה על הפן התקציבי של תחום חשוב זה, וכיוון שהאוניברסיטאות, ובכללן אוניברסיטת בר-אילן, מקבלות מדי שנה בשנה מהמדינה תקציב של מאות מיליוני ש"ח בגין עיסוק זה, עליהן לפעול על פי הוראות מל"ג וות"ת. . משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג ולוות"ת כי עליהן להבהיר במפורש לאוניברסיטת בר -אילן וליתר המוסדות להשכלה גבוהה את ההוראות שלפיהן עליהם לפעול ולא להותיר מצב של עמימות כלשהי בנוגע לסמכויותיהן ולאכוף הוראות אלה באופן שיטתי והחלטי. לדעת משרד מבקר המדינה, העמדות האמורות, הקשיים והשאלות המהותיות שהעלו הגורמים המקצועיים במל"ג וות"ת בנושא תכניות הלימודים החוץ-תקציביות בשנים האמורות לעיל, חייבו את מל"ג וות"ת לבחון כבר אז את הנושא והשלכותיו ביסודיות, ועל סמך בחינה זאת לקבל החלטה בעניין זה. מפרוטוקול הדיונים עולה כי אין ביטוי לכך שוות"ת נתנה דעתה לעמדות הגורמים המקצועיים של מל"ג וות"ת, שהצביעו כאמור על הבעיות הרבות הקשורות בהפעלת התכניות ועל הצורך לברר סוגיות שונות ומהותיות לפני קבלת ההחלטה בעניין זה. עוד עולה כי רק בינואר 2006 , למעלה משנה וחצי מאז התקבלו ההחלטות האמורות, מינתה ות"ת צוות מקצועי בראשות סגן יו" ר ות"ת דאז שיעסוק בהכנת הצעות החלטה למל"ג וות"ת בנושא "תכניות חוץ -תקציביות במוסדות להשכלה גבוהה המתוקצבים ע"י ות"ת" (להלן - צוות הבדיקה או הצוות). משרד מבקר המדינה מעיר גם למל"ג ולוות"ת כי היה עליהן לקבוע עמדה בנושא מוקדם ככל האפשר כדי שניתן יהיה להנחות את האוניברסיטאות כיצד עליהן לפעול. העובדה שהחלטת מליאת ות"ת על הקמת צוות מקצועי לעניין התכניות החוץ-תקציביות יושמה באיחור ניכר גרמה לעיכוב נוסף ומיותר בגיבוש עמדת ות"ת ופגעה באפקטיביות החלטותיה בנושא. בביקורת לא נמצאו מסמכים המתעדים את דיוני צוות הבדיקה ואת פניותיו למוסדות להשכלה גבוהה. . הביקורת העלתה כי מל"ג וות"ת לא פנו לאוניברסיטאות בהמשך להחלטה האמורה בדרישה חד -משמעית וברורה שידווחו להן על כל תכנית לימודים ייעודית שהן מפעילות, בייחוד על תכניות שנדרש אישור להמשך הפעלתן ועל התכניות החדשות שבכוונתן להפעיל. כן הועלה כי האוניברסיטאות שנבדקו כאמור בביקורת זו (בר -אילן ותל -אביב) לא ביקשו את אישור מל"ג להמשך הפעלתן של תכניות הלימודים הייעודיות שתנאיהן לא היו זהים לתנאי התכניות הרגילות, ואף פתחו והפעילו תכניות ייעודיות גם לאחר החלטת מל"ג מנובמבר 2004 , בלי שעדכנו את מל"ג על כך ובלי שקיבלו כנדרש את אישורה להפעלתן (ראו להלן). בהחלטה לא הי יתה התייחסות לתכניות החוץ -תקציביות הקיימות, ולא הוטל על הגורמים המקצועיים במל"ג וות"ת לקבוע כללים ותנאים להמשך הפעלתן של תכניות אלה. יתר על כן, משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ת כי ההתמהמהות שלה בגיבוש עמדתה בנושא חשוב זה ואי -קביעת הנחיות או הוראות זמניות, בשעה שהייתה ערה לשינוי שחל בתחום זה בשטח, אפשרו למעשה לאוניברסיטאות לפתוח ולהפעיל תכניות חוץ - תקציביות חדשות ולהמשיך את הפעלתן של התכניות הקיימות, בלי שביקשו את אישורה של מל"ג להפעלתן כנדרש בחוק מל"ג. ות"ת בחרה למעשה להעלים עין מהנושא וזאת נוכח המצוקה התקציבית של האוניברסיטאות ובכך אפשרה להן שלא לקיים את ההוראות בנושא, ולפתוח תכניות לימודים שלא נבדקו על ידה ועל ידי מל"ג כנדרש. לדוגמה, בשנים 2002 -2007 אישרו מוסדות אוניברסיטת תל -אביב פתיחת 18 תכניות לימודים חוץ-תקציביות חדשות. משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ת כי לא דאגה ליישם את רוב סעיפי ההחלטה שקיבלה. עוד יוער כי בשל היעדר פיקוח ומעקב של מל"ג וות"ת המשיכו להיפתח ללא בדיקה ובקרה תכניות חוץ -תקציביות חדשות שיכולות להשפיע בעתיד על מאפייני מערכת ההשכלה הגבוהה כולה. על ות"ת להסיק את המסקנות המתבקשות בנושא זה ולפעול לקיום המעקב והפיקוח הדרושים ליישום החלטותיה16 . .נמצא כי הנתונים האמורים אינם מלאים , לפחות לגבי האוניברסיטאות שנבדקו בביקורת זו (אוניברסיטת תל -אביב ואוניברסיטת בר -אילן); הועלה כי במועד הפנייה של מל"ג הופעלו על ידי אוניברסיטאות אלה תכניות לימודים נוספות לאוכלוסיות ייעודיות שעליהן הן לא דיווחו למל"ג וות"ת וגם לא ביקשו את אישורן לפתיחתן (ראו בהמשך דוח זה). משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג ולוות"ת כי לא היו בידיהן נתונים מלאים ומעודכנים על תכניות הלימודים המיוחדות - תכניות לאוכלוסיות ייעודיות ותכניות לימודים חוץ -תקציביות - שהפעילו המוסדות להשכלה גבוהה. על מל"ג וות"ת לקבוע ללא דיחוי מדיניות סדורה בנושא ולהקים מערך של מעקב ופיקוח נאותים אשר יבטיחו את מימושה. על מל"ג וות"ת לדרוש מהמוסדות להשכלה גבוהה לדווח להן באופן שוטף על תכניות הלימודים המיוחדות שהם מפעילים ומספר הלומדים בהן כדי שיוכלו לקיים בקרה ופיקוח נאותים בנושא חשוב ומהותי זה. . אין לקבל שום נימוק למצב שבו אוניברסיטה משלמת למורים עבור מספר שעות הוראה הגבוה ממספר השעות שנרשם בכתבי המינוי שלהם; שכן, מדובר ברישומים ותשלומים שאינם נכונים ובפתרון מלאכותי אשר יש בו כדי לעקוף את מגבלות השכר שהטילו ות"ת והממונה על השכר. המענה לקושי לגייס מורים שילמדו בתכניות כ"מורים מן החוץ" אינו יכול להינתן בדרך זו, ועל האוניברסיטה לשתף את ות"ת ואת הממונה על השכר בקשיים הניצבים לפניה ולנסות להגיע עמם להסדר שיאפשר לתגמל את המורים בדרך הולמת ושלא בניגוד לדין. לדעת משרד מבקר המדינה, על האוניברסיטה לדווח ללא דיחוי לוות"ת על כל התכניות המנוהלות על ידה כ"תקציב סגור" ועל תנאי ההעסקה של המרצים המלמדים בהן ולפעול על פי הנחיותיה. על ות"ת ועל הממונה על השכר לבחון אם התשלומים ששילמה האוניברסיטה למרצים בתכניות אלה מהווים חריגת שכר. על ות"ת גם לתת את הדעת לטענות בדבר הקשיים הקיימים בגיוס מרצים שילמדו כ"מורים מן החוץ" בתכניות שמפעילה האוניברסיטה ולבחון המענה הדרוש לעניין זה. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי השיטה שבה נקטה לגיוס סטודנטים לתכנית לימודים זו עלולה להביא לידי פגיעה באינטרס הציבורי, שכן היא לא אפשרה רישום לתכנית של סטודנטים שלא הייתה להם נגישות לחברת ההדרכה (חברה א'), ואף עלולה לג רום לעלייה בשכר הלימוד עקב העמלה שגובה בדרך כלל חברת הדרכה. כמו כן האוניברסיטה נקטה שיטה חריגה זו בלי שהמוסדות המנהלים שלה, מל"ג וות"ת בחנו אם היא ראויה למוסד ציבורי הנתמך מתקציב המדינה, אם היא אינה עומדת בסתירה לכללי הכרה במוסדות של מל"ג ואם היא עולה בקנה אחד עם עקרונות חוק זכויות הסטודנט ועקרונות השוויון והשקיפות. על הוועד המנהל והסנט של האוניברסיטה ועל מל"ג וות"ת לבחון את ההתקשרות של האוניברסיטה עם חברה א'. משרד מבקר המדינה העלה כי האוניברסיטה לא קיימה את כללי ות"ת לעבודה נוספת. בשתי תכניות לימודים חוץ -תקציביות לתואר שני של הפקולטה לניהול הועסקו בשנות הלימודים התשס"ט והתש"ע שבעה ושישה חברי סגל אקדמי (בהתאמה) אשר קיבלו בגין העסקה זו, על פי מסמך שהעבירה האוניברסיטה למשרד מבקר המדינה, תשלום נוסף, אף שלא השלימו את מכסת שעות ההוראה (שש עד שמונה שעות הוראה שבועיות) בתכניות הלימודים הרגילות (המתוקצבות), שעבורה הם מקבלים את שכרם מהאוניברסיטה. עוד העלתה הביקורת כי האוניברסיטה צמצמה, על פי אותו מסמך, את מכסת שעות ההוראה השבועיות של חברי סגל מהפקולטה שמילאו תפקידי ניהול שונים, בשכר, בשתי התכניות: מנהל אחת מהתכניות קי בל בשנת התשס"ט פטור מהוראה של יחידת הוראה סמסטריאלית (להלן - י"ס) אחת ממכסת שעות ההוראה הרגילה שלו, ותוספת שכר בסך 10,000 ;ש"ח לחודש יו"ר ועדת ההוראה של תכנית אחרת קיבל בשנת התש"ע פטור מהוראה של י"ס אחת ממכסת שעות ההוראה הרגילה שלו וכן תוספת שכר בסך 3,500 .ש"ח לחודש משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי עובד בגוף ציבורי כמו האוניברסיטה חייב למלא קודם כול את חובותיו לאותו גוף, ואין להתיר לו עבודה נוספת מכל סוג ובכל מקום, לפני שמילא את כל חובותיו למקום עבודתו העיקרי; מה עוד שגם כללי ות"ת לעבודה נוספת מחייבים אותה כאמור לנהוג בדרך זו. העובדה שהפקולטה לניהול קיבלה מהתכניות החוץ-תקציביות תמורה כספית בגין שעות ההוראה של חברי סגל אקדמי אינה פוטרת את חברי הסגל מעמידה במכסת שעות ההוראה שלהם בתכניות הרגילות של האוניברסיטה. שעות ההוראה הרגילה של חברי הסגל האקדמי ממומנות על ידי המדינה לתפעול התכניות הרגילות של האוניברסיטאות הפתוחות לכל האוכלוסייה, ואין להשתמש בהן לשם תפעול תכניות הלימודים החוץ-תקציביות. על האוניברסיטה להקפיד על כך שהפעלת תכניות חוץ -תקציביות לא תפגע בתכניות הרגילות ושמתן אישור לחברי סגל, בייחוד הטובים שבהם, להוראה בתכניות החוץ - תקציביות יותנה בכך שהם כבר ימלאו את חובות ההוראה שלהם בתכניות הרגילות. על האוניברסיטה גם לבחון את רישומיה מול רישומי חברי הסגל שניהלו את התכניות ולפעול כמתחייב מתוצאות הבחינה. 2 . הביקורת העלתה שמוסדות האוניברסיטה (ה סנט, הוועדה לתואר שני) היו מודעים לכך שחברי סגל אקדמי באוניברסיטה עוסקים בהוראה במסגרת תכניות הלימודים החוץ - תקציביות של הפקולטה לניהול על חשבון מכסת שעות ההוראה הרגילה שלהם, דנו בתופעה זו והחליטו להפסיקה, אולם הם לא וידאו כי החלטתם זו אכן יושמה על ידי האוניברסיטה (בעניין זה ראו גם להלן). לדעת משרד מבקר המדינה, על מל"ג וות"ת לבחון ביסודיות ובהקדם את כל התקנונים והנהלים לעניין עבודה נוספת שקבעו כל המוסדות להשכלה גבוהה, לבחון את התאמתם לכללים וההנחיות שהן קבעו ולהחליט אם יש לקבוע הנחיות נוספות בנושא. במקביל לתכניות הלימודים המתוקצבות הרגילות הפתוחות לציבור הרחב מפעילה אוניברסיטת בר-אילן תכניות לימודים מתוקצבות רבות הפתוחות לאוכלוסיות ייעודיות בלבד ומספר מצומצם יותר של תכניות לימודים חוץ- תקציביות. הביקורת העלתה כשלים וליקויים מהותיים באופן שבו מפעילה האוניברסיטה תכניות אלה. על המוסדות המנהלים של האוניברסיטה לקיים בהקדם דיון יסודי ומעמיק לגבי ההיבטים השונים הכרוכים בהמשך הפעלתן של תכניות הלימודים המיוחדות, בכפוף לכללי מל"ג וות"ת ועל פי הנחיותיהן. על מל"ג וות"ת לדרוש מהאוניברסיטה להעביר להן את המידע בעניין תכניות אלה ומתכונת הפעלתן ולבחון אם ההיבטים השונים הכרוכים בהפעלת התכניות תואמים את ההוראות וההנחיות בנושא. מממצאי הדוח מצביעים על ליקויים מהותיים הנוגעים להפעלת תכניות לימודים חוץ-תקציביות באוניברסיטת תל -אביב. על האוני ברסיטה לפעול לתיקונם, ובכלל זה לתקן את הוראות ההנהלה שלה ולהתאימן להנחיות ות"ת. על מל"ג וות"ת ומוסדות האוניברסיטה לבחון את ההצדקה לקיומה של כל תכנית לימודים חוץ-תקציבית שמפעילה האוניברסיטה ולהנהגת תנאי קבלה מקלים בה, וכן לבחון האם אין בתנאי קבלה אלה הפליה לטובה של הסטודנטים הלומדים בתכניות אלה לעומת הסטודנטים הלומדים בתכניות הלימודים הרגילות. לדעת משרד מבקר המדינה, על האוניברסיטה לפעול בהקדם ליישום כל המלצות הוועדה והחלטות הסנט בנושא ולהפסיק לאלתר הוראה של אנשי סגל בתכניות הלימודים החוץ -תקציביות על חשבון מכסת שעות ההוראה הרגילות שלהם. עליה לבדוק גם את תכניות הלימודים החוץ - תקציביות במינהל עסקים שהחלו לפעול קודם שהותקנה הוראת ההנהלה בעניין אישור תכניות לימודים. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי בהפעלת תכנית לימודים המתוקצבת על ידי ות"ת במתכונת של תקציב סגור, כפי שנהגה האוניברסיטה לגבי 27 תכניות לימודים, אין הצדקה, ומכל מקום היה על האוניברסיטה להתייעץ עם ות"ת ולקבל אישור ממנה לפעול בדרך זו. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניבר סיטה כי הגבלת מספר הלומדים בתכנית שאינם משתייכים לזרועות הביטחון ל-25% מעידה על כך שאין מדובר בתכנית לימודים רגילה הפתוחה לכלל המועמדים. הביקורת העלתה כ י שכר הלימוד שהלשכה גובה מסטודנטים הלומדים בתכנית לביקורת גבוה יותר: על פי פרסום של הלשכה באתר האינטרנט שלה, שכר הלימוד השנתי שהיא גובה מהסטודנטים הלומדים בתכנית הוא 14,900 ש"ח- דהיינו כ- 1,700 ש"ח יותר מהתשלום שהיא מעבירה לאוניברסיטה עבור שכר הלימוד של כל סטודנט הלומד בתכנית. לדברי הלשכה היא גובה את שכר הלימוד האמור שכן "היא נושאת בנטל ההוצאות של פרסום התכנית, רישום וגביית התשלומים מהסטודנטים הנרשמים ללימודים אלו". משרד מבקר המדינה מעיר כי על ות"ת לבחון ולאשר את דרך ההפעלה האמורה של התכנית לביקורת. במסגרת הבחינה יש לתת את הדעת למצב שבו עקב קיומו של גורם נוסף, מלבד האוניברסיטה, שבאמצעותו מבוצעת ההרשמה לתכנית נדרשים הסטודנטים הלומדים בתכנית לשלם סכומים גבוהים משכר הלימוד הרגיל שנקבע ללימודי תואר שני, אף על פי שהתכנית מתוקצבת על ידי ות"ת; זאת מאחר שעולה חשש שמא יש בכך פגיעה באינטרס הציבורי של נגישות להשכלה גבוהה שאמור להיות מושג באמצעות שכר לימוד נמוך ככל הניתן. הביקורת העלתה כי בעוד שסטודנטים הלומדים בתכ ניות הלימודים הרגילות יכולים לקבל מהאוניברסיטה מלגות על פי אמות מידה שהיא קבעה, ברוב התכניות החוץ -תקציביות היא אינה מעניקה מלגות או הלוואות לתלמידים 41 . לדבריה, מתן מלגות כאמור היה מחייב אותה להעלות אף יותר את שכר הלימוד בתכניות אלה. .משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי הצבת דרישות קבלה שונות ומקלות לתלמידי התכנית למהנדסים ללא אישור מל"ג אינה תקינה ועומדת בסתירה לכללי הכרה במוסדות של מל"ג ולהחלטתה האמורה מנובמבר 2004 . נוסף על כך היה עליה לבחון אם בהקלה זו יש משום פגיעה בשוויון. . על הממונה על השכר לדרוש מהאוניברסיטה את הנתונים הנוגעים להעסקתם של מורים בתכניות המיוחדות המופעלות על ידה ולבחון אם התשלומים ששילמה להם האוניברסיטה מהווים חריגות שכר. . משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי נקודות זיכוי שמקבלים סטודנטים בגין קורס שהם לומדים אינן יכולות לשמש בסיס לתשלום שכר. שכר יש לשלם על בסיס שעות הוראה רשומות בספרי האוניברסיטה המשקפות הוראה שבוצעה בפועל. על האוניברסיטה למצוא דרך נאותה לשלם שכר מאושר למרצים על סמך רישום שעות ההוראה בקורסים שהם מלמדים, כולל קורסים מתוקשבים וסמינריונים, באופן שישקף את שעות ההוראה שלהם ויאפשר לקיים בקרה על שעות אלה ועל השכר המשולם בגינן. על ות"ת לדרוש מהאוניברסיטה את הנתונים הנוגעים להעסקתם באוניברסיטה של חברי הסגל האקדמי והמורים מן החוץ בכלל, ולוודא כי המידע שהיא מנהלת בנושא זה עדכני. כן עליה להבטיח קבלת מידע שוטף בנושא זה על מנת שתוכל לקיים את הפיקוח הדרוש. על ות"ת גם לבחון את הדרך שבה רושמת האוניברסיטה את שעות ההוראה של המרצים בסמינריונים ובקורסים מתוקשבים ואת השכר שהיא משלמת להם בפועל. על הממונה על השכר לדרוש מהאוניברסיטה את כל הנתונים והפרטים הנוגעים להעסקתם הנוספת של מורים בתכניות המיוחדות המופעלות על ידה, ולבחון אם התשלומים המיוחדים ששילמה להם האוניברסיטה מהווים חריגות שכר. משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ת כי לא ייתכן מצב שבו קיימת סתירה בין מסמך גרוסמן, שאושר כאמור על ידי מל"ג, לבין הנחיותיה לתקצוב, ולכן עליה לפעול בדחיפות להבהרה מפורשת בדבר הנורמות המחייבות בנושא. לאחר שיוכרע הדבר, עליה להנחות את האוניברסיטאות כיצד עליהן לפעול מכאן ולהבא. . נמצא כי התיאום בין מל"ג וות"ת עדיין טעון שיפור. מליאת מל"ג לא דנה בנושא התכניות החוץ-תקציביות, אף שלפי מסמכי המ טה המקצועי שלה ושל ות"ת, לנושא זה כאמור השפעה מהותית - תקציבית ואקדמית - על מערכת ההשכלה הגבוהה בכללותה. ות"ת מצדה לא יזמה דיון בנושא זה במליאת מל"ג על אף החלטה מפורשת של מליאת ות"ת מיולי 2002 ולפיה היא לא תקבל החלטות בעניין זה לבדה אלא תעביר את העניין לדיון במל"ג, וייתכן אף שבשל אופי העניין וחשיבותו יהיה צורך למנות ועדה ציבורית שתדון בו. הביקורת העלתה כי ות"ת הסתפקה במכתבים שהוציאה ולא דרשה מהאוניברסיטאות דיווח על פעולות שנקטו בקשר לאותם מקרים שהועלו בפניותיה. כמו כן היא לא נקטה כל סנקציה נגד מוסדות שלא עמדו בהנחיותיה האמורות, גם כאשר היה מדובר בחריגות חוזרות ונשנות ובחריגות מהותיות או בוטות במיוחד. לדוגמה, באוקטובר 2010 פנתה ות"ת לאוניברסיטת בר-אילן במכתב שכותרתו "העסקה חריגה של סגל אקדמי בכיר בתש"ע", ובין היתר הסבה את תשומת לבה ל-20 חברי סגל אקדמי של האוניברסיטה, בהם גם כאלה שלימדו בתכניות המיוחדות, "שהיקף העסקתם גבוה משווה ערך %150 "משרה21 . על פי המכתב הועסק אחד מחברי הסגל באוניברסיטה בהיקף של 94% משרה ונוסף על כך הועסק כמורה מן החוץ (בתכניות מיוחדות) בהיקף של 40 שעות שבועיות, בעוד שוות"ת מתירה עד 8 שעות22 . לגבי שלושה חברי סגל אחרים נאמר במכתב כי ההערה בעניינם "חוזרת על הערתנו משנה שעברה". משרד מבקר המדינה מעיר כי עוד במאי 2004 החליטה ות"ת על מינוי צוות שיבחן את נושא התכניות החוץ -תקציביות ויציב את הכללים לפתיחתן במוסדות המתוקצבים על כל הקשור בכך, לרבות בנושא העסקת חברי סגל אקדמי, אך כללים כאמור לא הוצבו23 . על ות"ת לגבש בהקדם הנחיות ברורות המבהירות את הכללים שעל פיהם יש לנהוג בנושא עבודה נוספת של חברי סגל אקדמי וכן להבהיר את ההנחיות הנוגעות לעבודה נוספת הנעשית במסגרת תכניות מיוחדות בתוך המוסד. . הועלה כי מלבד הסנט והוועדה המרכזת לא קיבלו מאז שנת 2005 המוסדות המנהלים הנוספי ם של האוניברסיטה - הוועד המנהל וחבר הנאמנים - דיווח כלשהו מהנהלת האוניברסיטה על התכניות החוץ - תקציביות, על חלקן היחסי בתכניות הלימודים של האוניברסיטה בעקבות השינויים האמורים ביעדים ועל השפעתן על דמותה של האוניברסיטה, אף שנוכח ההשפעה שיש לקיום תכניות לימודים חוץ-תקציביות על אופייה ודמותה של האוניברסיטה ראוי היה לכלול דיווח כזה במסגרת הדיווח התקופתי על פעולות האוניברסיטה המוגש לוועד המנהל. מהנתונים שהובאו לעיל עולה גם כי האוניברסיטה חרגה מהיעד שקבעה ביוני 2010 , שכן בשנת התש"ע למדו כאמור בפועל בתכניות החוץ -תקציביות של האוניברסיטה יותר מ - 1,000 סטודנטים- כ-25% יותר מהיעד שציינה האוניברסיטה במכתבה דלעיל. בביקורת הנוכחית הועלו מקרים שבהם, בניגוד למתחייב מחוק יסודות התקציב, שילמו אוניברסיטת תל -אביב ואוניברסיטת בר -אילן למרצים שלימדו בתכניות המיוחדות שכר גבוה מהמותר, ללא אישור ות"ת והממונה על השכר (ראו להלן). מתשובות האוניברסיטאות למשרד מבקר המדינה עולה כי עניין הפיקוח טרם הוסדר, שכן אף שקיים שיתוף פעולה מסוים בינן לבין הממונה על השכר, הן ממשיכות להסתייג מהחלת חוק יסודות התקציב עליהן. משרד מבקר המדינה חוזר על המלצתו משנת 2009 וקורא למשרד האוצר ולוות"ת להביא להכרעה משפטית את הסוגיה העקרונית בדבר סמכות הממונה על השכר לפקח על האוניברסיטאות, או ליזום בהקדם תיקון חקיקה שיבהיר למען הסר ספק שהמוסדות להשכלה גבוהה כפופים להוראות חוק יסודות התקציב כלשונן. .חוק מל"ג והחלטת ממשלה מ- 1977 הטילו על מל"ג וות"ת את ההסדרה והתכנון של מערכת ההשכלה הגבוהה. מממצאי הביקורת בעניין טיפולן של מל"ג וות"ת בנושא תכניות מיוחדות (תכניות לימודים חוץ-תקציביות ותכניות הלימודים לאוכלוסיות ייעודיות) עולה תמונה של השתהות של שנים בקבלת החלטות, ליקויים בתהליך קבלת החלטות ואי -יישום של החלטות שהתקבלו. קיומם של ליקויים אלו במציאות שבה חלה הידרדרות במצבן הכלכלי של האוניברסיטאות, הובילה לגידול משמעותי במספר תכניות הלימודים המי וחדות שהופעלו על ידן בלא שהתקיימו הליכי בחינה, אישור ופיקוח נאותים. העובדה כי סוגיית התכניות המיוחדות באוניברסיטאות כרוכה בנושא יסודי ורחב יותר של מצבן התקציבי של האוניברסיטאות, והאפשרות כי האינטרסים והאילוצים של כל אחת מהאוניברסיטאות שונים מהאינטרסים של כלל מערכת ההשכלה הגבוהה והאינטרסים הציבוריים הקשורים בה, מחייבות מעורבות של מל"ג וות"ת. מדובר בנושא הנוגע לדמותה של מערכת ההשכלה הגבוהה בכללותה, אשר מגולמות בו סוגיות עקרוניות הנוגעות בין היתר להיבטים של שקיפות ושוויוניות ולשאלות אסטרטגיות בדבר עתידה של המ ערכת; השינויים המתחוללים בנושא זה עשויים להשפיע לאורך שנים על מאפייני מערכת ההשכלה הגבוהה כולה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהסברי האוניברסיטה יוצגו לפני מל"ג וות"ת במסגרת הדיונים העקרוניים בסוגיית התכניות ה מיוחדות שהן אמורות כאמור לקיים. הביקורת העלתה כי על אף ההחלטה האמורה, בפועל חלק מהותי מהמלצות הדוח מפברואר 2007 לא יושם (בעניין הדוח ויישום המלצותיו ראו להלן). לדעת משרד מבקר המדינה, אף שהמלצות הוועדה הופנו לממשלה, שכאמור לא דנה בהן, ראוי היה שבעת בחינת נושא התכניות החוץ - תקציביות והיבטיו השונים ייתנו האוניברסיטאות, מל"ג וות"ת משקל לעמדתה האמורה של הוועדה בעניין זה. מדוחות ועדות המעקב שמינתה האוניברסיטה לליווי תכניות הלימודים החוץ-תקציביות ומפרוטוקולים של דיוני הוועדה לתואר שני של האוניברסיטה, עלו מקרים שבהם התקבלו לתכניות לימודים אלה תלמידים שלא עמדו בתנאי הסף של קבלה לתואר שני או שלא השתייכו לקהל היעד של התכניות וזאת בלא שהדברים נבחנו ואושרו על ידי מל"ג וות"ת. .לדעת משרד מבקר המדינה, טרם קב לת החלטתה האמורה היה על האוניברסיטה לבחון עם מל"ג אם ההחלטה עולה בקנה אחד עם הנחיות מל"ג, החלות גם על לימודי תואר שני במסגרת תכניות חוץ -תקציביות ואינן מאפשרות כאמור קבלה ללימודי תואר שני של מי שאינם בעלי תואר ראשון, ואם אין בה כדי לפגוע בעקרון שוויון ההזדמ נויות במערכת ההשכלה הגבוהה, וזאת, בין היתר, נוכח השוני הניכר בין עלויות ההשתתפות בכל אחת מהתכניות. לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת תלמידים שאינם עומדים בספי קבלה של האוניברסיטה לתכניות לימודים חוץ-תקציביות לתואר שני מנימוקים חברתיים שונים צריכה להיעשות על סמך אמות מידה ברורות. על האוניברסיטה לקבוע, באישור מל"ג, אמות מידה אלה ולפרסמן באופן פומבי, כך שתינתן הזדמנות שווה לכל מי שחושב שהוא עונה על אמות המידה וזכאי בשל כך לתנאי קבלה מקלים להגיש בקשה לקבלה ללימודים בתכניות אלה. . מממצאי הדוח עולה כי בטיפולן בנושא תכניות הלימודים המיוחדות שמפעילים מוסדות אלה (ובמיוחד האוניברסיטאות) לצד התכניות הרגילות נכשלו מל"ג וות"ת במילוי התפקידים שהוטלו עליהן ובכך נפגעה יכולתן לשמור על קיום האינטרסים הציבוריים. בתחום התכניות לאוכלוסיות ייעודיות - הן לא הפעילו בקרה על מנת לוודא שהמוסדות מבצעים את ההחלטות שקיבלו בדבר הגבלת התכניות הללו ולא אכפו את החלטותיהן; בתחום התכניות החוץ -תקציביות - ות"ת נמנעה מלקבל החלטה בתחום זה זמן רב ובכך אפשרה למעשה למוסדות להשכלה גבוהה לפתוח ולהפעיל תכניות לימודים חוץ-תקציביות בלי שהתקיימו כל הליכי בחינה בנושא. מל"ג כלל לא דנה בנושא עקרוני ומהותי זה. הפעלת תכניות הלימודים המיוחדות על ידי אוניברסיטאות תל-אביב ובר - אילן נעשתה פעמים רבות בניגוד להנחיות מל"ג וות"ת ובלא קבלת אישורן כנדרש. הממצאים שהועלו בדוח זה מצביעים גם על כך שתנאי הקבלה שנקבעו בחלק מהתכניות המיוחדות היו מקלים בהשוואה לתנאי הקבלה שנקבעו בתכניות הלימודים הרגילות, וזאת בלי שמל"ג וות"ת בחנו ואישרו הקלות אלו כנדרש. מקרים אלו ראוי כי ייבחנו בקפידה הן על ידי האוניברסיטאות והן על ידי מל"ג וות"ת על מנת להבטיח כי אין במצב זה כדי לפגוע בעקרון השוויון בקבלה לתכניות לימודים. בהפעלת תכניות הלימ ודים המיוחדות (הן התכניות הייעודיות והן התכניות החוץ-תקציביות) שילמו לעתים האוניברסיטאות האמורות לחברי הסגל שלהן שכר גבוה מזה שהם אמורים לקבל על פי הנחיות ות"ת, אישור הממונה על השכר והסכמי השכר הקיבוציים שהן חתומות עליהם. הפעלתן של התכניות המיוחדות במוסדות להשכלה גבוהה מחייבת את מל"ג וות"ת לקיים פיקוח בנושא אשר ביסודו יקוימו הליכי בחינה ואישור לגבי כל תכנית. כמו כן עליהן לגבש את עמדתן בנושא תכניות הלימודים החוץ-תקציביות ולגבש הנחיות שיסדירו נושא זה ויאפשרו פיקוח ובקרה עליו. מלבד פיקוח שוטף ופרטני נדרשות מל" ג וות"ת לקיים הערכה כוללת באשר למגמה המסתמנת בתחום זה לאורך השנים ולבחון מכלול של היבטים תקציביים, ארגוניים ותכנוניים הנובעים מכך. יש לתת את הדעת לכך שהגידול במספר התכניות המיוחדות נובע במידה לא מעטה מהבעיות התקציביות שעמן נאלצות האוניברסיטאות להתמודד במהל ך השנים. עובדה זו מחייבת הליכי בחינה והערכה נרחבים יותר תוך ניתוח היבטים תקציביים כוללים. יודגש כי מהגידול במספר התכניות המיוחדות בלא קיום הליכי פיקוח נאותים ובלא שתתקיים הערכה ובחינה כוללת בנושא עולים סממנים של הפרטה בלתי מתוכננת ובלתי מבוקרת. תכניות ייעו דיות ותכניות חוץ -תקציביות קיימות גם באוניברסיטאות נוספות. על המוסדות המנהלים של כל האוניברסיטאות ללמוד את ממצאי דוח זה בעניין הפעלת תכניות מיוחדות ולהפיק את הלקחים הדרושים לגבי הפעלת תכניות כאלה במוסדותיהם. .במערכת ההשכלה הגבוהה בישראל פועלים הן מוסדות ציבוריים להשכלה גבוהה (אוניברסיטאות, מכללות אקדמיות ומכללות להכשרת עובדי הוראה) שתשתיתם ופעילותם ממומנות בעיקר מכספי מדינה (להלן - המוסדות הציבוריים), והן מוסדות פרטיים להשכלה גבוהה (מכללות אקדמיות ושלוחות של מוסדות להשכלה גבוהה מחו"ל) שאינם נתמכים על ידי המדינה (להלן - המוסדות הפרטיים). במערכת זו מל"ג פועלת כגוף עצמאי שמטרתו להסדיר את העיסוק בהשכלה הגבוהה ולפקח על כל המו סדות להשכלה גבוהה (הציבוריים והפרטיים) בלא מעורבותה הישירה של הממשלה. ות"ת אחראית, בין היתר, לתקצוב של המוסדות הציבוריים (למעט המכללות להכשרת עובדי הוראה המקבלות הקצבה מהמדינה באמצעות משרד החינוך) תוך ביצוע פעולות לייעול עבודת המוסדות ומעקב אחר אופן ניצולם את תקציבם כדי למנוע גירעונות או חריגות. אחד מתפקידיהן החשובים של מל"ג וות"ת הוא לשמור על האינטרסים הציבוריים במערכת ההשכלה הגבוהה מתוך ראייה רחבה של המערכת בכללותה, מעבר לאינטרסים הפרטיקולריים של מוסד זה או אחר. האינטרסים הציבוריים שעליהם יש לשמור במערכת ההשכלה הגבוהה הם, בין היתר, הבטחת נגישות מרבית של כלל הציבור למערכת; הבטחת שוויון בספי הכניסה ללימודים במוסדות להשכלה גבוהה בין אוכלוסיות שונות, למעט במקרים מיוחדים שבהם מתבקשת העדפה מתקנת; והקטנת מספר העומדים בספי הכניסה האקדמיים שאינם יכולים ללמוד בשל מ צבם הכלכלי. אינטרסים אלה אמורים להיות מושגים בעיקר באמצעות המוסדות הציבוריים המפעילים תכניות לימודים "רגילות" הפתוחות לכלל הציבור באופן שוויוני תוך שימוש במשאבים ובתשתיות ציבוריים. הביקורת העלתה כי אף שהמרצה היה אמור ללמד על פי כתב מינויו 40 שעות בלבד בשני הקורסים הראשונים שולם לו שכר, על פי האישור שנתן הרקטור, עבור עבודה בהיקף של 208 שעות הוראה כך שלמעשה שילמה לו האוניברסיטה שכר הגבוה פי חמישה משכר מורה מן החוץ המאושר על ידי ות"ת והממונה על השכר. עוד הועלה כי גם בגין הקורס השלישי שילמה לו האוניברסיטה, על פי אישור הרקטור, עבור 208 שעות הוראה, אך בהיעדר פרטים על השעות שבהן לימד בפועל אי -אפשר לחשב את שיעור החריגה. . ,לדעת משרד מבקר המדינה באם תמשיך האוניברסיטה, באישור מל"ג וות"ת, להפעיל תכניות חוץ-תקציביות ולגבות מהלומדים בהן שכר לימוד גבוה מהרגיל, עליה לבחון את הנגישות שיש לכלל השכבות באוכלוסייה לתכניות אלה, וזאת לאור שכר הלימוד הגבוה הנדרש ממשתתפי התכניות הללו. על יסוד בחינה זו עליה לבחון העמדת מלגות או קביעת שכר לימוד מופחת לסטודנטים גם בתכניות אלה, וזאת כדי למנוע מצב שבו רק תלמידים משכבות אוכלוסייה מבוססות יוכלו ללמוד בהן. נמצא כי האוניברסיטה לא ביקשה אישור ממל"ג להפעלתרוב התכניות הייעודיות שלה שהיו קיימות עוד לפני החלטת מל"ג. גם לאחר החלטת מל"ג לא ביקשה האוניברסיטה את אישורה להמשך הפעלת התכניות הייעודיות הקיימות, שלגביהן נדרש אישור כזה. לא זו אף זו, לאחר ההחלטה פתחה האוניברסיטה ללא אישור שלוש תכניות לימודים חדשות לאוכלוסיות ייעודיות: תכנית יריחו שנפתחה באוקטובר 2006 , תכנית משרדי הממשלה שנפתחה באוקטובר 2007 ותכנית מלט"ק שנפתחה באוקטובר 2008. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמל"ג וות"ת ייתנו דעתן לתכנית לחשבונאות, יבחנו את מתכונת ההפעלה המיוחדת שלה ויחליטו אם מתכונת זו, השונה מהותית מהנהוג במוסדות להשכלה גבוהה, מקובלת עליהן. משרד מבקר המדינה העלה כי מל"ג וות"ת לא הביאו לידיעת האוניברסיטאות באופן ברור וחד -משמעי הנחיה זו ולא פיקחו על כך שהאוניברסיטאות12 יגישו בקשות לתכניות לימודים מיוחדות שרצו לפתוח באתר שונה, במתכונת או בתנאים שונים מאלו שהיו בעת שאישרה מל"ג את התכנית לראשונה. בפועל כל אוניברסיטה שרצתה לפתוח תכנית לימודים מיוחדת יכולה הייתה לעשות כן גם אם לא קיבלה את אישור מל"ג לכך. משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג ולוות"ת כי בשל אי -העברת הנחיות מסודרות וברורות וחוסר הפיקוח שלהן נוצרו עובדות בשטח ונפתחו תכניות מיוחדות ללא אישורן. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטאות אלה כי מקום שבו חל שינוי בתנאים שעל פיהם העניקה מל"ג בעבר אישור לתכניות לימודים מחייב פנייה למל"ג, תוך הצגת תנאי התכניות השונים (כגון תכנית הלימודים, סגל המורים, תנאי הקבלה לתכנית). זאת כדי שמל"ג תוכל להחליט על בסיס נתונים אלה אם לאפשר לאוניברסיטאות לקיים את התכניות במתכונתן החדשה על סמך אישורים שניתנו להן בעבר, או שיש צורך לפתוח שוב בהליך הרגיל שבסופו נותנת מל"ג הסמכה למוסד להשכלה גבוהה לפתוח תכנית לימודים ולהעניק לבוגריה תואר אקדמי.
בביקורת עלה כי האוניברסיטה לא קיימה את הנחיות מל"ג האמורות, שכן רק 8 מ-21 המורים שלימדו בתכנית באותה עת (כ-38% ) היו בעלי תואר שלישי. האוניברסיטה לא ביקשה את אישור מל"ג לחריגה זאת מהנחיותיה.