מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . השפעת ייצור החשמל על איכות האוויר בישראל משרד מבקר המדינה מעיר לרשות החשמל ולמשרד האנרגיה כי אין די בהכפלת המכסה לייצור חשמל באמצעות אנרגיית רוח, כאשר המימוש בפועל של המכסה הקיימת הוא מזערי. על רשות החשמל ומשרד האנרגיה לנקוט פעולות להסרת החסמים המקשים את ייצור החשמל באמצעות אנרגיית רוח, כדי לנצל את היתרונות הגלומים בייצור באמצעות טכנולוגיה זו. ייצור בשיטת מונה נטו מקטין את הצורך בהשקעות ברשת ההולכה והחלוקה, ועל כן יש לקדם הקמת מתקנים לייצור באמצעות טכנולוגיה זו ולהסיר חסמים המקשים את הקמתם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה כי מאז הוחל ה צו הרוחבי על חח"י, בשנת 2010 , נעשו שינויים תכופים בהחלטה בעניין הפחתת הפליטה ביחידות 4-1 . שינויים אלה גרמו להמשך הפעלת היחידות במתכונת הנוכחית (פחם ללא סולקנים) ולעיכוב של חמש שנים בהפחתת הפליטה מהן (עד שנת 2022 ). בשל כל אלה נמשכת ביחידות אלה פליטת המזהמים הפוגעים בבריאות, דבר הגורם לעלויות חיצוניות ניכרות. למשל, משרד מבקר המדינה אמד את העלויות העלויות החיצוניות של הפליטה בכל אחת מהשנים 2013-2015 בכ-1.6 מיליארד ש"ח בממוצע99, כ-5.6 .מיליארד ש"ח, במצטבר .משרד מבקר המדינה מעיר לשר האנרגיה ולשר האוצר כי במועד סיום הביקורת עדיין לא נקבעה תכנית פיתוח לחח"י ולמשק החשמל המביאה בחשבון את ההחלטות על ביטול מיזם D ועל שימור יחידות 4-1 באורות רבין לשעת חירום, אף שלהחלטות אלה יש השפעות על משק החשמל. על שר האנרגיה לקבוע, בהתייעצות עם שר האוצר, תכנית פיתוח כאמור בהקדם. עוד באוקטובר 2012 העיר מבקר המדינה100 כימשרד האנרגיה לא קבע תכניות אב למשק האנרגיה, ו" מכאן שהמשרד לא קבע את היקפו של פיתוח מער ך הייצור, מועד פיתוחו והרכבו ". ההיקף של הייצור, תמהיל הדלקים שייעשה בו שימוש בתהליך הייצור וקצב כניסת היצרנים בטכנולוגיות הייצור השונות, ובכלל זה אנרגיות מתחדשות, נקבעו א פוא ללא ראייה כוללת. במועד סיום הביקורת טרם סיים משרד האנרגיה להכין תכנית אב כאמור. שילוב אנרגיות מתחדשות בהיקף רחב דורש הטמעה של כלים לחיזוי יכולת הייצור באמצעות אנרגיות אלו ופיתוח אמצעים לאגירה ולגיבוי. תכנון מערך ייצור החשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות אינו יכול לעמוד בפני עצמו, אלא חייב להיעשות במסגרת תכנון כולל של משק החשמל ושל מערך הייצור העתידי וגיבוש תכנית אב האמורה לעסוק גם בהיבטים אלו. תאריך ההפעלה .שנקבע בצו .הרוחבי .( 24.12.10) מועדי .ההפעלה .שנקבעו .ביולי 2011 מועדי ההפעלה .שנקבעו בתנאי .רישיון העסק .מ- 13.12.15* מועד ההפעלה .שנקבעו בהיתרי .הפליטה מספטמבר .2016** .מאחר שמדובר במיזם למניעת מפגעי בריאות שעלותו מ סתכמת במיליארדי ש"ח, על חח"י לפעול ללא דיחוי להשלמתו במועד הקבוע. כמו כן, על רשות החשמל להשלים את תהליך בקרת העלויות, על מנת שבבוא העת תיעשה הכרה בעלויות של חח"י בהתאם למסקנותיה של רשות החשמל מתהליך בקרת העלויות91. .משרד האנרגיה לא הציג למשרד מבקר המדינה את השיקולים השונים שעמדו בבסיס ההחלטה של שר האנרגיה לסגור את יחידות 4-1 כחצי שנה לאחר שהחליט על התקנת סולקנים ביחידות אלה. .הטכנולוגיה יעד הייצור .לדצמבר 2014 . (באלפימגה-ואט שעה; .נקבע בשנת 2010) הייצור בפועל .בדצמבר 2015 . (באלפימגה-ואט שעה) שיעורי הייצור בפועל, משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י ולמשרד להג"ס כי העיכוב של שנתיים עד ארבע שנים בהתקנת הסולקנים והמשך הפעלת יחידות הייצור באמצעות פחם ללא סולק נים גרמו לנזק בשל פליטת מזהמים הפוגעים בבריאות. התקנת הסולקנים במועד הייתה מצמצמת את העלויות החיצוניות בפרק הזמן יולי 2013 עד דצמבר2015 , שהסתכמו בכ-4 מיליארד ש"ח87, ובפרק הזמן אוקטובר 2014 ועד דצמבר2015 , שהסתכמו בכ-2.4 מיליארד ש"ח (החישוב אינו כולל את העלויות החיצוניות עקב הפליטה מיחידות 4-1 .)באורות רבין ממסמך המדיניות משנת 2010 עולה כי הכדאיות הכלכלית של ייצור החשמל באמצעות טכנולוגיית רוח גבוהה יותר מהכדאיות הכלכלית של ייצור החשמל באמצעות טכנולוגיות מתחדשות אחרות. יש לבחון דרכים להסרת חסמים המקשים על הקמת המתקנים לייצור באמצעות טכנולוגיה זו ולקדם את הקמתם של מתקנים אלה, זאת בהתחשב בשיקולים ביטחוניים וסביבתיים. . מזהמים הנפלטים .במגזר החשמל מזהמים הנפלטים .במגזר התחבורה מזהמים הנפלטים .במגזר התעשייה . מזהמים הנפלטים .במגזר החשמל מזהמים הנפלטים .במגזר התחבורה מזהמים הנפלטים .במגזר התעשייה מהלוחות ומהתרשים עולה כי יותר ממחצית העלויות החיצוניות הנגרמות מפליטת גז"ח ומזהמים הפוגעים בבריאות מקורן במגזר החשמל, וכי העלויות כאמור בכל אחת מהשנים 2014 ו-2015 נאמדות בכ-8.8 מיליארד ש"ח53 . משרד מבקר המדינה משיב לחח"י כי ההבדלים בגובה הפליטה ופיזורה בין המגזרים שעליהם הצביעה בתשובתה באים לידי ביטוי בעלויות השונות המיוחסות לטון פליטה של מזהם בכל אחד מהמגזרים (ראו לוחות 3 ו-4 .)לעיל . סה"כ .שימוש .(באלפי .טונות) העלות .החיצונית .(ש"ח לטונה) סה"כ העלות .החיצונית .(במיליוני .ש"ח) שיעור העלות .החיצונית .מכלל .העלויות .החיצוניות מדינת ישראל חתומה על הסכמים בין-לאומיים, לפיהם היא מחויבת לצמצם פליטת גז"ח49 בהתאם ליעדים שהיא קבעה (ראו להלן), והיא צריכה לממן את עלות הצמצום של פליטות הגז"ח. לפיכך בסופו של יום המדינה היא זו הנושאת בעלויות המניעה של פליטות גז"ח כתוצאה מאותם הסכמים. אף שפעילות ייצור החשמל הינה חיונית, ומייצרת תועלות רבות למשק56 , עולה מניתוח הנתונים שלעיל כי בשנת 2015 נאמדה העלותהחיצונית עקב פליטת גז"ח ומזהמים הפוגעים בבריאות בכלל המגזרים בכ-16 מיליארד ש"ח, ובשנת 2014 בכ-15.9 ש"ח57. למרות העמידה של חח"י בסטנדרטים של פליטות ואיכות אוויר, יותר ממחצית עלות זו, כ - 8.8 מיליארד ש"ח בשנה, נגרמה מייצור החשמל, ובעיקר מייצורו באמצעות פחם. "מדוח המשרד להג"ס בנושא "ניטור ומעקב אחר יישום החלטות הממשלה מיולי 2014 עולה כי אף שגילוי הגז הטבעי והגדלת השימוש בו הביאו להפחתה מסוימת בפליטת גז"ח, עדיין קיים פער גדול מאוד בין היעדים שנקבעו בעניין הפחתת פליטת גז"ח לבין ההפחתה בפועל. היקף הצמצום המזערי של פליטות גז"ח, בין השנים 2015-2013 כפי שעולה מנתוני המשרד להג"ס, וכן הצורך לעמוד ביעדים שקבעה הממשלה ובהתחייבויותיה בהסכם פריז - כל אלה מחייבים את משרד האנרגיה והמשרד להג"ס לעקוב אחר יישום התכנית הלאומית להפחתת גז"ח מספטמבר 2016 ולוודא את יישום הצעדים שנקבעו בה, לרבות לגבי שילוב אנרגיות מתחדשות במערך ייצור החשמל, צמצום השימוש בפחם והתייעלות אנרגטית. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות החשמל כי תעריף ההזנה שנקבע במכרז תמנע גילם עלות עודפת131 לצרכני החשמל של כ-189 .מיליון ש"ח לפי חישובי משרד מבקר המדינה היה ניתן להוזיל את התעריף לכ- 26.9-22.9 .אגורות לקוט"ש .משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י כי ההחלטות בעניין מיזמי החירום התקבלו כבר בשנת 2007 , ולפיכך הייתה חח"י צריכה להביא בחשבון את הצורך לבצע עבודה במקביל כבר בעת תכנון המיזם להפחתת פליטה. לגבי ההערכה השגויה של לוח הזמנים של המיזם, מאחר שלחח"י היה ניסיון מצומצם בתכנון ובביצוע של חלק מהפעולות הקשורות למיזם, כפי שציינה היא עצמה, היה ראוי שהיא תתייעץ עם מומחה בתחום, לשם גיבוש לוח זמנים ריאלי כבר בתחילת המיזם ולא בשלבים מתקדמים שלו. . תקציב ההשקעה .הכוללת בשנת 2013 .)(באלפי ש"ח העלות הכוללת .על פי האומדן .משנת 2016 .)(באלפי ש"ח התוספת .הנדרשת .לתקציב .(באלפי ש"ח) שיעור השינוי .הנדרש לעומת .ההשקעה הכוללת משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י כי מאחר שהמיזם היה ראשון מסוגו ובעל מורכבות תכנונית והנדסית, היה עליה להתקשר בשלב תכנון המיזם עם יועץ מומחה במיזמים מסוג זה. פער הזמנים בין מועד קבלת האישור התעריפי למיזם לבין המועד הצפוי לרכישת הציוד, ללא הצמדת מלוא התעריף לשינויים במחירי השוק, מגביר את הנטל העודף המושת על צרכני החשמל. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י, לרשות החשמל ולמשרד האנרגיה כי על פי אבני הדרך שנקבעו במסמכי המכרז, כנראה לא יושלם המיזם עד שנת 2020 , ולכן לא ניתן להסתמך עליו בכל הנוגע לעמידה ב יעדים שקבעה הממשלה לאותה שנה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה ולמינהל התכנון כי היעדר תכנית מתאר מאושרת מונע פריסה מיטבית של מתקנים להפקת חשמל באמצעות אנרגיות מת חדשות, אף שפריסה כזאת תביא למזעור העלויות של ייצור החשמל והולכתו. על משרד האנרגיה ומינהל התכנון להשלים בהקדם את הכנת תמ"א 41 ואת אישורה בהתאם לצורכי משק החשמל, ובכלל זה הצרכים הנוגעים למערך ייצור החשמל והולכתו, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה שהתקבלה לפני יותר משמונה שנים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה ולרשות החשמל כי לא פעלו לתיקון ליקויים ולא הפיקו לקחים מהערות מבקר המדינה משנת 2012 בעניין תכנית האב, וכאמור עד מועד סיום הביקורת הנוכחית עדיין אין תוכנית כזאת. היעדר תכנית אב כוללת, מגובשת ומאושרת משמעותו אי-הגדרת הצרכים של המשק בראייה כוללת ארוכת טווח, אי -קביעת צורכי הפיתוח העתידיים בהתאם ליעדים שקבעה הממשלה ופגיעה ביכולת התכנון של כלל משק החשמל. ההחלטה על גיבוש תכנית אב למשק החשמל התקבלה באיחור רב, על משרד האנרגיה להאיץ את הכנת התכנית ולהשלימה בהקדם. משרד מבקר המדינה העלה כי למרות הפחתת התעריפים שביצעה רשות החשמל, התעריפים האחרונים שהיא קבעה באסדרותיה עדיין כללו עלות עודפת. להלן דוגמאות: .הטכנולוגיה יעדים למימוש .עד שנת 2020 . כפי שנקבע .בהחלטות .הממשלה .(במגה-ואט) המכסה .שקבעה רשות .החשמל .(במגה-ואט) מימוש .המכסה .(הספק .מותקן)** .(במגה-ואט) הספק של .מתקנים .שהוקמו .בפועל בשנת .2015 .(במגה-ואט) שיעור .ההספק .הקיים .מהיעד .שנקבע . מהתרשים עולה כי יש פער ניכר בין המכסות שנקבעו למכסות שמומשו ולהספק המותקן של מתקנים שהוקמו להפקת חשמל מאנרגיות רוח, ביוגז וביומסה. באמצעות טכנולוגיות אלה יוצר בשנת 2015 כ-14 מיליון קילו -ואט שעה (להלן - קוט"ש), שהם כ -1% מהחשמל שהופק באמצעות אנרגיות מתחדשות באותה שנה. .כדי לחבר לרשת ההולכה מתקנים להפקת חשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות, על פי היעדים שקבעה הממשלה לגבי ייצור חשמל באמצעות אנרגיות אלה, הכרחי לפתח את רשת ההולכה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה ולרשות החשמל כי כחלק מתהליך הכנת תכנית האב נדרש לבצע עבודת מטה שבמסגרתה ימופו הצרכים הנוגעים לחיבור מתקנים אלה לרשת, יבוררו האמצעים הנדרשים לכך וייקבעו המקומות המיטביים להקמת מתקנים אלה. עבודת מטה כאמור תביא לפריסה מיטבית של המתקנים בלוחות זמנים ריאליים ולמזעור עלויות הייצור וההולכה של החשמל. . מלוח10 עולה כי המועדים שנקבעו בהיתרי הפליטה מספטמבר 2016 היו מאוחרים בכשלוש עד ארבע שנים מהמועדים שנקבעו בצו הרוחבי, ובכשנתיים עד שלוש שנים מהמועדים שנקבעו ביולי 2011 . יצוין כי עד סוף שנת 2016 טרם פעלו מרבית הסולקנים85 . .הסבת הטכנולוגיה בשני המיזמים אכן הוזילה במידה ניכרת את תעריפי החשמל, אך לפי הערכת רשות החשמל, התעריף במסגרת מיזמים אלה היה יכול להיות כ-30 .אגורות לקוט"ש משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה כי במועד סיום הביקורת הוא טרם הכין תכנית כאמור, אף שהיה צריך לעשות זאת על פי החלטת הממשלה. כדי לעמוד ביעדים שנקבעו לגבי ייצור באמצעות אנרגיות מתחדשות בשנות היעד, 2025 ו-2030 , על משרד האנרגיה לקבוע בעוד מועד את תמהיל הטכנולוגיות ואת צורכי הגיבוי, האגירה וההולכה, לצפות חסמים אפשריים ולבחון דרכים לפתרונם וכן לקבוע לוח זמנים שיאפשר הקמת מתקנים במועד. .משרד מבקר המדינה העלה כי בסוף שנת 2015 , שנה לאחר המועד שנקבע בהחלטת הממשלה מינואר 2009 להשגת יעד הביניים, היה שיעור ייצור החשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות כ-2% בלבד מסך ייצור החשמל במשק באותה שנה. מהלוחות שלעיל עולה כי יש פער ניכר בין המכסות שנקבעו למכסות שנוצלו ולהספק המותקן של מתקנים שהוקמו. בתרשים שלהלן מפורט עניין זה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי במועד סיום הביקורת, דצמבר 2016 , לא היו לו נתונים מלאים על ערכי הפליטה בפועל לשנים 2013-2010 , וכמו כן הוא נדרש לחשב מחדש את ערכי הפליטה בשנת הבסיס2010 . עד שישלים המשר ד את עדכון ערכי הפליטות אין אפשרות לדעת אם הייתה עמידה ביעדים שנקבעו בתכנית הלאומית להפחתת מזהמי אוויר הפוגעים בבריאות ובהחלטות הממשלה, ואין אפשרות לנקוט את הצעדים הנדרשים להפחתת זיהום האוויר. נמצא כי המשרד להג"ס דיווח לממשלה מדי שנה בשנה על יישום התכנית, אולם לא דיווח בשנת 2016 אם הייתה עמידה ביעדים לשנת2015 . מהנתונים המצוינים בלוח עולה כי בפרק הזמן ינואר2013 - יוני2016 הסתכמו העלויות החיצוניות עקב הפליטה מיחידות הייצור המופעלות באמצעות פחם כפי שאמד אותם משרד מבקר המדינה בהתבסס על עלויות חיצוניות לטון זיהום אוויר כפי שקבע המשרד להג"ס בכ -14.8 מיליארד ש"ח. עלויות אלה מחייבות את חח"י ואת הגורמים הממשלתיים לפעול לצמצום פליטת המזהמים מתחנות הכוח הפחמיות.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי הדיווח השנתי לממשלה לא כלל נתונים על סך פליטת המזהמים בפועל בכל שנה לפי מגזרים, לעומת היעדים שנקבעו בתכנית הלאומית, ועל היקף החריגות מערכי הסביבה. כן לא כלל הדוח השוואה בין כמות המזהמים שנפלטו באותה שנה בכל מגזר ובין כמות המזהמים שנפלטו בשנים קודמות. נתונים והשוואה כאמור נדרשים כדי לוודא את היעילות והמועילות של הצעדים שנקטו משרדי הממשלה לצמצום זיהום האוויר.