משרד הרווחה והביטחון החברתי . סדרי מינהל ב"גשר שירותי השיקום התעסוקתי של ישראל" (קרן מפעלי שיקום) משרד מבקר המדינה מציין כי תשובת הקרן רק מחזקת את טענתו כי המנכ"ל ידע מראש את היקף השיפוץ הכולל, אך בחר לעקוף באופן אסור את הכללים המחייבים לקיים מכרז פומבי, בכך שאישר להגדיל, פעם אחר פעם, את ההתקשרות המקורית שלא הייתה בדרך של מכרז. עלה כי בניגוד לחוזה העסקתו, לא הגיש המנכ"ל לממלא מקום יו"ר ועד הנאמנים דאז בקשה לאישור ההחזר. יצוין כי בדרישות של המנכ"ל לתשלום החזר ההוצאות מקופה קטנה לא ציין עם מי סעד ולאיזו מטרה, וכי לפי נוהל קופה קטנה של הקרן לא ניתן כלל לקבל החזר הוצאות בגין ארוחות במסעדות. משרד מבקר המדינה העיר לוועד הנאמנים כי לשם אישור הוצאה מעין זו נדרש פירוט של מהות ההוצאה, וכן יש לוודא כי ההוצאה היא בעקבות העבודה ובמסגרתה. עיון ברשימת הארוחות הממומנות אינו מספק הסבר שממנו ניתן ללמוד על מהות ההוצאה, כל שכן לא ניתן להסיק כי הן יועדו ל"אירוח עסקי" - הרשימה אינה מפרטת עם מי סעד המנכ"ל ולאיזו מטרה. לתשובת הקרן אף לא צורפו הסברים ואסמכתאות לכך שלדעתם מדובר ב"אירוח עסקי". על ועד הנאמנים היה לבח ון אם הוצאות האש"ל היו בהתאם למטרות ההקדש ותעריף החשכ"ל, ובהתאם לכך לבחון אם יש צורך שמנכ"ל הקרן ישיב את התשלומים שקיבל באופן לא תקין בגין הוצאות אש"ל. משרד מבקר המדינה מעיר לקרן כי ללא פירוט של גורמי המטה אשר השתתפו בארוחות לא ניתן לבצע בקרה כספית על התשלום בגין הארוחות במסעדות ולבדוק את רשימת המשתתפים . ובכל מקרה, היות והמנכ"ל כבר מקבל החזר הוצאות גלובלי, אין מקום לשלם לו גם עבור הוצאות בגין ארוחות שסעד במסגרת מילוי תפקידו עם כפיפיו במטה. משרד מבקר המדינה מעיר לקרן כי מצב שבו חשבת השכר כפופה ישירות למנכ"ל אינו תקין, שכן הוא פוגע בצורך לקיים הפרדה בין הדרג הניהולי לבין דרג הבקרה . אף שעל ועד הנאמנים מוטלת חובה לפקח על התנהלות הקרן- בייחוד על רקע החולשה המובנית של רשם ההקדשות בכל הנוגע לפיקוח על הקדש ציבורי, ומכיוון שהקרן אינה דומה במהותה להקדש רגיל אלא לחברה (ראו בהמשך בתת-הפרק "שינוי מעמדה המשפטי של הקרן") - מנגנוני הפיקוח של ועד הנאמנים היו רופפים כמפורט להלן. ואולם לקראת סוף שנת 2012 , בעת המשבר הכלכלי שבו הייתה נתונה הקרן, עזבו חברים רבים את ועד הנאמנים והוא נוהל בקוורום חסר: בספטמבר 2013 נותרו בוועד רק ארבעה חברים נציגי צי בור, ללא נציגי משרדי הממשלה השונים והמוסד לביטוח לאומי; ומנובמבר 2016 עד פברואר2018 .כלל הוועד רק שלושה חברים נציגי ציבור על מנכ"ל הקרן היה להציג לפני מנכ"ל משרד הרווחה את כל התשתית המשפטית הידועה לו באותה העת על אודות האיסור שקבע רשם ההקדשות על החזר הוצאות שלא לפי קבלות. ואולם הוא לא עשה זאת, ובכך הטעה את מנכ"ל משרד הרווחה. .נמצא כי המנכ"ל הנחה את סמנכ"לית הקרן לבקש הצעות מחיר לשיפוץ, ובכלל זה מסר לה את הפרטים של קבלן מעכו (להלן – הקבלן). המנכ"ל הסביר למשרד מבקר המדינה כי הוא נוהג לשבת כל בוקר לשתות קפה בפיצוצייה בעכו (עיר מגוריו ), שם גם נוהגים לשבת קבלנים ולחפש עבודות. באחד הבקרים הקבלן פנה אליו, באמצעות עוזר המנכ"ל, וביקש להשתלב כקבלן שיפוצים ב קרן. המנכ"ל הוסיף כי מסר לקבלן שעליו לפנות לסמנכ"לית הקרן ולמסור לה את פרטיו , ואם יהיה צורך בשירותיו, תפנה אליו הקרן לקבלת הצעת מחיר. אף שעל פי הנחיית רשם ההקדשות על כל חברי ועד הנאמנים לאשר את החלטת הוועד, שולם הבונוס בלי ששני הנאמנים החסרים אישרו את ההחלטה לשלם אותו. מדובר כאמור בשני הנאמנים שדרשו להתנות את תשלום הבונוס באישור מנכ"ל משרד הרווחה, ושהוא יינתן עבור החלק היחסי של עבודת המנכ"ל בשנת 2017 . משרד מבקר המדינה מעיר ליו"רית ועד הנאמנים כי היה אסור לשלם למנכ"ל את הבונוס עד קבלת החלטה פה אחד של כל הנאמנים על התשלום. אילו הייתה מתגלעת מחלוקת בעניין זה , היה על ועד הנאמנים לפנות להכרעת בית המשפט, בהתאם לקבוע בחוק הנאמנות. .משרד מבקר המדינה מעיר לוועד הנאמנים של ה קרן כי לא מילא את תפקידו כגורם שאמור לפקח על כספי הקרן; חתימת יתר חברי ועד הנאמנים נעשתה בדיעבד , לאחר שהבונוס כבר שולם, ורק בעקבות טיוטת דוח מבקר המדינה בעניין. ואולם אף שהמנכ"ל הועסק בקרן רק בחלק משנת 2017 - כשמונה חודשים - החליט ועד הנאמנים, בהחלטה שהתקבלה כאמור בקוורום חלקי, ובסתירה לחוק הנאמנות ולהנחיית רשם ההקדשות, כי המנכ"ל יקבל בונוס מלא עבור כל אותה השנה. עולה מכך שהמנכ"ל קיבל בונוס כספי ביתר. על המנכ"ל להשיב את החלק היחסי של הבונוס על התקופה שלא עבד בקרן. בתשובת הקרן מדצמבר 2018 היא ציינה כי המנכ"ל ישיב שליש מהבונוס שקיבל. ואולם, בעקבות הבהרות שביקש משרד מבקר המדינה, התברר כי הקרן העלתה באופן רטרואקטיבי את משכורתו של המנכ"ל , כך ששכר היסוד החודשי שלו עלה מכ- 32,000 ש"ח לכ- 38,500 ש"ח. אי לכך, על פי חישוב של הקרן, גובה הבונוס בשווי שלוש משכורות עומד על כ- 116,000 .ש"ח משרד מבקר המדינה מעיר לוועד הנאמנים כי גם בהתקבל חישוב על בסיס העלאה רטרואקטיבית של שכר היסוד של המנכ"ל, הרי שבניכוי התקופה שבה לא עבד (כארבעה חודשים) - גובה הבונוס אמור לעמוד על כ - 77,000 ש"ח21 . דהיינו עליו להחזיר את ההפרש בגובה של 52,000 ש"ח22 . הקרן מסרה למשרד מבקר המדינה בינואר 2019 כי המנכ"ל ישיב סכום זה במשכורות פברואר ומרץ2019. יוצא אפוא שההחלטה על מתן הבונוס למנכ"ל הקרן היא החלטהשאינה תואמת סדרי מינהל תקין - החלטה שהתקבלה במחטף של יו"רית ועד הנאמנים, ד"ר אביטל הכט, שהעלתה לדיון והחלטה את נושא תשלום הבונוס בלי לכלול זאת בסדר היום של ועד הנאמנים וללא אישור כל הנאמנים, כנדרש בחוק הנאמנות. התנהלות זו עולה עד כדי הפרת חובת נאמנותה של יו"רית ועד הנאמנים, לקרן ולמשתקמים. ההטבה הכלכלית שניתנה למנכ"ל הקרן מקורה בכספי ציבור והיא אינה עולה בקנה אחד עם אמות המידה הנהוגות בשירות המדינה ועם החלטת ועד הנאמנים מפברואר 2018 . משרד מבקר המדינה מעיר לנאמני הקרן כי מתן הבונוס החריג למנכ"ל נוגד את חובתם שלא לנהוג בבזבזנות ולשמור על הקופה הציבורית, לטובת מטרות ההקדש. מתן ההטבות הכלכליות למנכ"ל הקרן, אשר אמור לשמש דוגמה ומופת בכל הנוגע לשמירה על עקרונות המינהל התקין ועל נורמות אתיות, ובפרט בכל הנוגע לשימוש בכספי ההקדש, סותר עקרונות אלו. נמצא כי בספטמבר 2017 ,, כארבעה חודשים לאחר שנכנס לתפקידו החליט המנכ"ל להנפיק כרטיס אשראי לקרן בלי שקיבל את אישור נאמני הקרן כנדרש. לפי טופס הבקשה לבנק, להנפקת כרטיס האשראי, המנכ"ל הוא היחיד המורשה להשתמש בכרטיס. על טופס הבקשה לבנק חתמו המנכ"ל וסמנכ"לית הקרן; היות שמשמעות כרטיס האשראי היא יצירת התחייבות לקרן, הרי שהחתימה על הבקשה נוגדת את שנקבע בכתב ההקדש - שכן לצורך התחייבות של הקרן נדרשת חתימה של שני נאמנים. מזכירת הקרן דאז הצהירה בחתימתה כי בקשת התאגיד להנפקת הכרטיס נחתמה בסמכות, וכי בעלי התפקידים שחתמו מורשים לחייב את החשבון באמצעות כרטיס חיוב. הצהרתה זו מנוגדת לנקבע בכתב ההקדש. עוד נמצא כי הקרן לא קבעה כללים לשימוש בכרטיס האשראי כנדרש בהנחיות רשם ההקדשות מאוקטובר 2017 , וממילא אינה פועלת בהתאם להנחיות הרשם. בפרק הזמן אוקטובר 2017 - יוני2018 )(כתשעה חודשים הסתכמו ההוצאות בכרטיס האשראי בכ- 61,500 ש"ח. בדיקת התשלומים באמצעות הכרטיס העלתה כי הם כללו תשלומים עבור ארוחות המנכ"ל בבתי קפה ובמסעדות ועבור לינה בבתי מלון. בדוח משנת2007 " צוין כיעל המשרד ]משרד הרווחה[ לבחון אם המעמד המשפטי של הקרן, הקדש ציבורי, הוא המעמד המתאים להמשך פעילותה, נוכח היקף פעילותה והצורך לנהלה לפי שיקולים כלכליים". ואולם מאז לא שונה מעמדה המשפטי של הקרן והיא עדיין מתנהלת כהקדש, ללא מנגנוני בקרה ופיקוח מובנים . מנכ"ל הקרן מסר למשרד מבקר המדינה כי שר הרווחה התנגד לשינוי מעמדה המשפטי של הקרן. יוצא אפוא שאף שרשם ההקדשות, שהוא המאסדר של פעילות הקרן והגורם המרכזי המבצע בקרה עליה, סבור כי פעילותה אינה תואמת את מעמדה המשפטי, שכן היא נעדרת את הפיקוח המתאים על התנהלותה - טרם שונה מעמדה המשפטי. נמצא ששר הרווחה הורה לייעוץ המשפטי במשרדו לבצע בדיקה רק לגבי שניים מהנאמנים שמינה ב-2018 , ולכן לא נתן הייעוץ המשפטי את דעתו על השאלה אם היכרותם המוקדמת של יו"רית ועד הנאמנים ונאמן נוסף עם מנכ"ל הקרן, יש בה כדי למנוע מהם לכהן בתפקידם. שאלה זו מקבלת משנה תוק ף לנוכח העובדה שהמנכ"ל הוא שיזם את מינוים לנאמנים, שתפקידם הוא בין היתר לפקח על פעולותיו. יצוין בעניין זה כי דוח מבקר המדינה על עיריית טייבה, שנכתב בתקופה שבה כיהנו שני הנאמנים האמורים ומנכ"ל הקרן בוועדה הקרואה בעיר, הצביע על פעולות שחלקן היו מנוגדות לכללי מינהל תקין59. משרד מבקר המדינה מעיר לשר הרווחה כי היה עליו לבצע בדיקה מקדמית בעניין כל הנאמנים שמינה, בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה. בתשובתו מסר שר הרווחה למשרד מבקר המדינה: "למיטב זיכרוני לא ניתנה ההסכמה המתוארת להשוואת תנאי הנאמנים לתנאים של דירקטורים בחברות ממשלתיות". משרד מבקר המדינה מעיר לוועד הנאמנים כי השינויים המשמעותיים שנעשו בתקנון ההקדש ובנוהל הרכש פוגעים קשות ביכולת הפיקוח של הוועד על הפעילות השוטפת של הקרן. יתרה מכך, הש ינויים שבוצעו בתקנון על ידי ועד נאמנים שאין בו ולו נציג ממשלה אחד לפי הקבוע בשטר ההקדש - אין להם תוקף. על ועד הנאמנים לפעול לפי התקנון הישן, כל עוד לא אושרו שינויי התקנון על ידי נציגי ממשלה כהגדרתם בכתב ההקדש. .בביקורת עלה כי מנכ"ל הקרן החליט על קידומה של סמנכ"לית הקרן לתפקיד המשנָה למנכ"ל ללא ביצוע עבודת מטה הכוללת ניתוח מקצועי כלשהו. בישיבת ועד הנאמנים שהתקיימה ביולי 2018 אישר הוועד את המינוי וכן אישר להעלות את שכרה של הסמנכ"לית ולתת לה רכב צמוד. עוד עלה כי בישיבה אומנם עדכן מנכ"ל הקרן את ועד הנאמנים על העלאת השכר האמורה, אולם הוועד לא דן בצורך הארגוני בשדרוג תפקידה של הס מנכ"לית ובשאלה אם השדרוג עולה בקנה אחד עם מטרות ההקדש, ואף לא בירר מהן ההשלכות הכלכליות של החלטה זו. הצורך בבחינה כזו נדרש ביתר שאת נוכח העלייה הניכרת בשכרה של הסמנכ"לית עקב השדרוג - בשיעור של יותר מ-70% !משכרה נוסף על כך נמצא כי המנכ"ל העלה את שכרה של הסמנכ"לית עוד לפני אישור ועד הנאמנים: במאי 2018 הנחה המנכ"ל את חשבת השכר להעלות את שכרה של הסמנכ"לית מ - 13,500 ש"ח בחודש (שכרה אז כמנהלת הלוגיסטיקה) לכ- 24,000 ש"ח בחודש, ולהעניק לה רכב צמוד, ללא אישור ועדת כוח אדם, כפי שהתחייב כאמור באוגוסט 2017. נמצא כי מנכ"ל הקרן לא ביקש את האישור של ועדת כוח אדם למינוי עוזרו האישי ולשינוי תנאי העסקתו. כמו כן, בקרן אין מסמכים שבהם מפורט הצורך בשדרוג המשרה של עוזר המנכ"ל , למעט פנייה של המנכ"ל שבה ציין כי בעקבות פעילות הקרן יש צורך להגדיל את היקף המשרה, "לצורך... מתן מענה לצרכים שוטפים של 'גשר' ומנכ"לה". אולם דיון נוסף בנוגע לשיפוץ המבנה בחולון התקיים רק בנובמבר 2017 , .לאחר שכבר החלו עבודות השיפוץ משרד מבקר המדינה דוחה את טענת הקרן כי הסיבה למעבר היא הצורך במרכז שיקום בתל אביב - שכן היא טענה חדשה אשר לא עלתה בפגישה שהתקיימה בין מנכ"ל הקרן לנציגי משרד מבקר המדינה כאמור, וממילא אינה עולה מפרוטוקול הישיבה בנושא. לעניין תשובת ממלא מקום יו"ר ועד הנאמנים דאז, מדגיש משרד מבקר המדינה, כי סיור במקום המיועד למעבר בחולון אינו תחליף לעבודת מטה מסודרת שאמורה הייתה לבחון ולנתח את כלל החלופות והמשמעויות כדי לאפשר לוועד הנאמנים לקבל החלטה מושכלת; ובכל מקרה, אין זה תקין כי מעבר המטה לחולון כלל לא אושר כנדרש בישיבה של ועד הנאמנים. בביקורת עלה כי מזכ ירת הקרן דאז ומנהלת הכספים לא ביצעו בדיקה מעמיקה כדי לברר אם מישהו מלבד המנכ"ל נהג ברכב בתאריכי ביצוע העבירות. לכל הפחות היה עליהן לבקש מהמנכ"ל לתת תצהיר ולפיו לא נהג ברכב באותם מועדים, ולפרט למי נתן את הרכב - אך דבר זה לא נעשה. עוד נמצא כי מכניסתו לתפקיד של מנכ"ל הקרן התווספו ושודרגו משרות במטה הקרן, לרבות תנאי העסקתם של עובדים במטה, ושונו תנאי הסף הנוגעים למשרות, ללא כל בקרה של ועדת כוח אדם או ועד הנאמנים. להלן הפרטים: נמצא כי עד מועד סיום הביקורת עדיין לא קבע ועד הנאמנים תקן כוח אדם לקרן. ממצאי ביקורת זו מצביעים על ליקויים בבקרה הכספית של הקרן בכל הנוגע לתשלומים שונים שניתנו לעובדיה, תוך חריגה מהכללים והנהלים. בעקבות ליקויים אלה קיבל מנכ"ל הקרן כספים ללא הצגת אסמכתאות מתאימות וללא אישור של ועד הנאמנים, ובכלל זה החזר הוצאות גלובלי, החזר הוצאות בגין ארוחות במסעדות והלוואות . נוסף על כך, שכרם של סמנכ"לית הקרן ושל עובדים אחרים בה הוגדל בלי שוועדת כוח אדם וועד הנאמנים אישרו את השינויים בשכר. יודגש כי חלק מהתשלומים, כגון העלאת שכרה של סמנכ"לית הקרן, בוצעו על ידי חשבת השכר , לעיתים ללא אישורה של מנהלת הכספים אלא בהנחיית מנכ"ל הקרן או מנהלת משאבי האנוש. אשר לתשלומים אחרים, כגון מפרעה ומקדמה למנכ"ל הקרן, מנהלת הכספים אישרה אותם אישית ולכן היא נושאת באחריות לכך. משרד מבקר המדינה מעיר לקרן כי מדיניותה נקבעה בדיעבד, לאחר תוספות השכר שנתן המנכ"ל. . עלה כי אף שלתפקיד המנהל הארצי רואיינו מועמדים רבים, אין פרוטוקולים בעניין זה, אלא רק פרוטוקול הכולל את הריאיון שקיימה ועדת הקבלה עם המועמד הנבחר. לכן לא ניתן לעמוד על הסיבה להעדפת מועמד זה על פני האחרים, אף שלא עמד בתנאי הסף לתפקיד. ג. במאי 2018 אישר המנכ"ל להעלות את שכר המנהל הארצי ב-25%. החלטתו התקבלה בלי שקיבל את אישור ועדת כוח אדם, כנדרש בתקנון. משרד מבקר המדינה אינו מקבל את טענות הקרן, שכן לפי תנאי המכרז לתפקיד מנהלת כספים נדרש מהמועמדים ניסיון של 7 עד10 שנים לפחות, ולפי תנאי המכרז לתפקיד מנהלת משאבי האנוש נדרש ניסיון של 5 שנים. תפקידים אלו מקבילים לתפקיד היועמ"ש מבחינת היקף העבודה, האחריות והסמכויות, וניתן להסיק מהם לעניין תקופת הניסיון הנדרשת מיועמ"ש הקרן . יתרה מזו, לפי תנאי המכרז לתפקיד היועמ"ש , בעל התפקיד הוא הגורם המוסמך העיקרי לטפל בפעילות המשפטית של הקרן, ובכלל זה גם לנהל את שירותי הייעוץ המשפטי הנרכשים ולפקח עליהם. 4. עלות השיפוץ לפי חוו"ד ההנדסית, בניכוי עלות גופי התאורה שלגביה הקרן לא סיפקה אסמכתאות, עומדת על כ - 208,000 ש"ח. היות שהתשלום לקבלן הסתכם בכ- 335,000 ש"ח, עולה מכך תשלום ביתר של כ- 127,000 ש"ח (פער של כ-40% .)לעומת חוו"ד ההנדסית יוצא כי מסמך שיערוך הפרויקט שהעביר המנכ"ל למשרד מבקר המדינה במאי 2018 אינו תואם עבודות שבוצעו בפועל, דבר העולה לכדי חשש למצג מטעה. משרד מבקר המדינה דוחה את טענת הקרן לעניין הערכת עלות השיפוץ, שכן חוות הדעת של המהנדס המומחה מטעם מבקר המדינה לא נשענה רק על מסמך שיערוך הפרויקט, ששלח מנכ"ל הקרן למשרד מבקר המדינה במאי 2018 , לאחר שכבר הסתיים השיפוץ- אלא התבססה גם על שני ביקורים של המהנדס המומחה30 במשרדי הקרן כדי לבחון מקרוב מה שופץ ב פועל; יתרה מכך, בתשובתה האחרונה של הקרן בדצמבר 2018 היא הציגה תצהיר מאת הקבלן, אך לא הציגה שום אסמכתאות לגבי גופי התאורה שלטענתה הוחלפו, כגון חשבוניות, תעודות משלוח, פרטים על זהות המוכרים וכיו"ב. משרד מבקר המדינה מעיר לסמנכ"לית הקרן שאומנם ניתן לקבל את הטענה שפרק הזמן שהוקצב להגשת ההצעות היה קצר, ואולם היא חרגה מסמכותה בכך שהחליטה, על דעת עצמה, להאריך את תקופת המכרז; היה עליה לכנס את ועדת המכרזים, כדי שזו תחליט בעניין. משרד מבקר המדינה מעיר לקרן שאומנם היא פרסמה מכרז פומבי, אולם לא פעלה בהתאם לכללים שקבעה בעניין זה, לרבות העברת הצעות המחיר לתיבה סגורה. גם במכרז ממוכן יש כללים המפרטים כיצד ובאילו מצבים ניתן לבצעו, כדי לשמור על סודיות ההצעות המתקבלות31 . האופן שבו פעלה הקרן בכלהנוגע למכרז לשיפוץ הגג היה בלתי תקין, ועולה החשש כי המכרז הותאם במיוחד עבור הקבלן - אשר לפי הסברי המנכ"ל, פנה אליו בבקשה להשתלב כקבלן שיפוצים בקרן. בביקורת עלה כי לפני קבלת ההחלטה על המעבר לחולון לא התקיים בוועד הנאמנים דיון מעמיק כאמור בסוגיית המעבר. לפי פרוטוקול הדיון של ועד הנאמנים, ביוני 2017 הנחהממלא מקום יו"ר ועד הנאמנים דאז את מנהלת הכספים לבדוק "היתכנות כלכלית של המעבר" , וכן התקבלה החלטה של ועד הנאמנים לתאם סיור לנאמנים בחולון כדי לבחון אם מטה הקרן יכול לעבור לשם.
על פי חוו"ד ההנדסית הקונסטרוקציה לא הוחלפה ו"התקנת התקרה האקוסטית... בוצעה אל קונסטרוקציה קיימת".