משרד ראש הממשלה . רכש מטוס ייעודי להטסת ראשי המדינה נמצא כי מעורבותה של חטיבה טכנולוגית בשב"כ החלה לאחר השלב המכרזי - בתחילת 2017 . מאחר שתחום זה הוא תחום חדש, מתפתח ומורכב, היה על משרד רה"ם, המל"ל והשב"כ לערב כבר מהשלבים המוקדמים בפרויקט את החטיבה, שכן כך ניתן היה למפות מוקדם יותר את הפערים שנוגעים לאיומי הסייבר, דבר שהיה מאפשר לגבש להם מענה מיטבי בשלבים מוקדמים. משרד מבקר המדינה ממליץ כי חטיבה טכנולוגית בשב"כ תשולב בפרויקטים ביטחוניים- לאומיים דוגמת המטוס הייעודי להטסת ראשי המדינה משלביהם הראשונים. זאת לצורך גיבוש הגנה מיטבית והצגת תמונת מצב עדכנית ונכונה בתחום ההגנה מפני איומי סייבר למקבלי ההחלטות, וכדי שניתן יהיה להיערך מבעוד מועד לטיפול בפערים בתחום זה. משרד מבקר המדינה מציין כי הוספת השינויים האמורים במסגרת הבלוק השני לאחר שסוכם בלוק השינויים הראשון אף שאת חלקם ניתן היה לשלב כבר במהלך גיבוש הבלוק הראשון, הביאה לחוסר יעילות, שהיה כרוך בין היתר בתכנון מחדש ובתהליכי משא ומתן, ולעיכוב נוסף בלוח הזמנים. קביעת הגוף שעליו תוטל האחריות הביטחונית לתהליך הביטחוני המסוים ואפיונו באופן שלם ויסודי הם שלבים מקדמיים נדרשים לצורך מימושו המלא. בביקורת עלה כי קביעתו של מלמ"ב כאחראי על כך למרות חוסר מומחיותו בנושא הביא ו לכך שהגופים הביטחוניים בפרויקט - השב"כ, אגף הביטחון במשרד רה"ם ומלמ"ב - לא פעלו לקביעת תהליך העבודה הנדרש להיבט הביטחוני האמור ולא אפיינו אותו לפני פרסום המכרז ואף לא במהלך השלב המכרזי. יצוין כי העברת האחריות לאגף הביטחון במשרד רה"ם בוצעה לאחר סיום השלב המכרזי. משרד מבקר המדינה מציין כי האפיון החסר של התהליך למימוש ההיבט הביטחוני המסוים בשלב המכרזי והגדרתו רק במהלך הפרויקט עלול היה לפגוע בעידוד תחרות בין החברות שהשתתפו בו בנוגע להיבטים ביטחוניים משמעותיים הנדרשים למטוס. נכון לינואר 2021 ,), בהתחשב בהערכות ובאומדנים המוזכרים לעיל (לפני משא ומתן מסתמן כי עלות הפרויקט תהיה גבוהה בכ-7.7 מיליון ש"ח מהתקציב שאישרה הממשלה (כ- 1.3% מגובה התקציב המאושר) וכן קיים פוטנציאל לעלות נוספת עקב תביעתה האמורה של תע"א. משרד מבקר המדינה מציין כי בפרויקטים לאומיים שעלותם מאות מיליוני ש"ח, ובייחוד בפרויקטים ראשוניים ומורכבים, על משרד רה"ם להקפיד על קיום עבודת מטה בשיתוף הגורמים המקצועיים הרלוונטיים לצורך קיומם של תהליכי קבלת החלטות סדורים ואפיון של דרישות הנותנות מענה לצרכים קיימים, תוך בחינת החלופות האפשריות. בפרויקטים שמובאים לאישור צוות שרים ובהם המל"ל אחראי לריכוז עבודת המטה, עליו לוודא כי מתבצעת עבודת מטה סדורה של תהליך קבלת החלטות כאמור לעיל. לקביעת הבעלות על המטוס והגורם שיטיס אותו יש משמעויות רבות בהיבטים ארגוניים, משפטיים ותקציביים. בביקורת עלה כי לפני המלצת המזכיר הצבאי לרה"ם במאי 2012 בנוגע להטסת המטוס על ידי חה"א ולפני הקביעה ב-RFI משנת2012 כיהמטוס יהיה בבעלות המדינה, יישא רישוי אזרחי ויוטס על ידי טייסי חה"א, משרד רה"ם לא ביצע בחינה של החלופות האפשריות, לרבות יתרונותיהן וחסרונותיהן, השפעותיהן ועלותן. יתר על כן, גם לאחר שרת"א והפרקליטות הצבאית העלו את המשמעויות הנובעות משילוב של בעלות מדינתית-אזרחית והפעלה צבאית כאמור, משרד רה"ם והמל"ל תיקפו את הקביעה שלפיה המטוס יהיה בבעלות המדינה והפעלתו תהיה צבאית, וזאת בלי שנמצא שבוצעה בחינה כאמור. משרד מבקר המדינה מציין כי לא נמצא שבמסגרת הדיונים והעבודות שבוצעו לאחר קביעת הבעלות וההפעלה של המטוס בוצעה בחינה של החלופות האפשריות להטסת המטוס ולבעלות עליו. .כמתואר בתרשים 4 , צוות משהב"ט לא הציג לוועדת גולדברג את הערכת העלויות כולל מע"ם50 ואת עלות ההשקעה הראשונית הנדרשת אם המטוס יופעל על ידי חה"א (6.5 מיליון דולר) ולא הדגיש בפניה עובדות אלה. משכך, מבין הרכיבים המוצגים בתרשים לעיל, לא נכללו בדוח הוועדה השוני לעניין המע"ם והעובדה שהעלות על פי צוות משהב"ט ועל פי צוות משרד האוצר לא כללו את העלויות הנובעות מקליטת המטוס בחה"א; יצוין כי השוני בעניין עלויות של מערכת הגנה נכלל בדוח הוועדה. כמו כן, המל"ל, אשר השווה בין שתי העבודות - של צוות משרד האוצר ושל צוות משהב"ט - והציג לוועדה את ממצאי ההשוואה בין שתי העבודות, לא הדגיש בפני הוועדה כי הערכת העלויות על פי שני הצוותים לא הייתה על בסיס השוואתי בהיבט של המע"ם, ולא הבהיר לה אם מחיר היעד שקבע (50 מיליון דולר) כולל מע"ם או שאינו כולל מע"ם, ואם כולל את עלות ההשקעה הראשונית הנדרשת אם המטוס יופעל על ידי חה"א. יצוין כי אם מביאים בחשבון את הנתונים האמורים וכן עלויות של מערכת הגנה, העלות על פי צוות משרד האוצר אמורה הייתה להסתכם בכ-5951 מיליון דולר, והעלות על פי צוות משהב"ט אמורה הייתה להסתכם בכ-9852 .מיליון דולר נמצא כי מספר הנוסעים שהמל"ל ציין בהתייחסותו האמורה - 150 עד 200 נוסעים, היה גבוה מהדרישה שהציב משרד רה"ם בשנת 2010 (100 - 120 נוסעים) וכןגבוה בכ- 146% עד 228% ממספר הנוסעים המרבי שהצטרפו בפועל לטיסות רה"ם בשנים2010 עד2013 (61 .)נוסעים זאת בלי להבהיר לוועדה את הסיבות לפערים האמורים. משרד מבקר המדינה מציין כי הדרישות המרכזיות (טווח הטיסה הישירה, מספר הנוסעים במטוס ותצורת הפנים שלו) שקבע משרד רה"ם בשנת 2010 לא נבחנו במסגרת תהליך קבלת ההחלטות שבוצע בשנים שלאחר מכן. כאמור, צוות משהב"ט הציג לוועדת גולדברג את מחיר ה-RFI הנמוך ביותר, בניכוי העלויות הנובעות מקליטת המטוס בחה"א, והוועדה אימצה את עמדת המל"ל בדבר הצורך בצמצום העלויות שבסיכום צוות משהב"ט . בביקורת עלה כי החישוב שעשה צוות משהב"ט בבניית האומדן המעודכן מיולי 2015 הציג אומדן מעודכן הגבוה בכ-70 עד100 מיליון ש"ח (כ-12% עד17% ) ממחיר ה-RFI הנמוך ביותר ומהערכת העלויות על פי צוות משהב"ט שהוצגו לוועדת גולדברג, בהתאמה, ונמוך בכ-40 מיליון ש"ח (כ-6% ) ממחיר ה- RFI .הממוצע כמו כן כאמור הוועדה המליצה כי משהב"ט "יופקד על מימוש הפרויקט, ויקים ועדת היגוי בראשותו, שתכלול נציגים של הגורמים הרלוונטיים, כדי להגדיר את הצרכים ודרישות הסף, במגמה לצמצם עלויות" . נמצא כי משהב"ט לא פעל בהתאם להמלצת ועדת גולדברג האמורה, וכי האופן שבו בנה משהב"ט את אומדן העלויות בפרויקט כמתואר לעיל, הביא לכך שלמעשה האומדן לא רק שלא הצטמצם, אלא גדל באופן ניכר. נמצא כי המצגת של המל"ל שהוצגה לקבינט המדיני-ביטחוני לא הייתה מעודכנת, וצוין בה כי הערכת העלות הכוללת של המטוס בתצורה שנקבעה היא 76.5 מיליון דולר, ועלות התחזוקה ו התפעול היא 12.5 .מיליון דולר לשנהכאמור , ממסמכי משהב"ט עלה כי עלויות אלה לא כוללות מע"ם. נוסף על כך, הנתונים במצגת והנתונים בהצעת ההחלטה לא היו על אותו בסיס השוואתי - במצגת העלויות הוצגו בדולרים ולא כללו מע"ם, ואילו בהצעת ההחלטה העלויות הוצגו בשקלים וכללו מע"ם. חברי הקבינט לא הציפו את פערי העלויות האלו בדיון בקבינט. עוד עלה בביקורת כי אף שבהצעת ההחלטה שהעביר המל"ל לקבינט ושאושרה על ידו צוין כי המטוס שיירכש יהיה בעל אופק שירות של 20 ,שנההמל"ל לא הציג את עלויותיו של הפרויקט למשך כל תקופת חיי המטוס ( LCC61 - )עלות מחזור חיים, לרבות עלויות התחזוקה וההפעלה ארוכות הטווח ומשמעויות נוספות דוגמת עלויות שמקורן בבלאי המטוס וביציאת מטוסים מסוגו משירות. .נמצא כי אף שוועדת גולדברג המליצה כאמור על רכש של מטוס ייעודי להטסת ראשי המדינה, תוך צמצום העלויות שהוצגו בסיכום צוות משהב"ט, העלויות שאישר הקבינט המדיני-ביטחוני בסופו של דבר היו גבוהות בכ -137 מיליון ש"ח מהעלויות של צוות משהב"ט שהוצגו לוועדה. המל"ל לא הדגיש עובדה זו בפני הקבינט. .משרד מבקר המדינה מציין כי במטוס ראשי המדינה יש שיפור ניכר לעומת המצב הקיים (חכירה של מטוסים אזרחיים) ברמת הביטחון, לרבות בהיבטים של ההגנה על המטוס ואבטחת המידע בו, התקשורת, השליטה, התנאים במטוס והשירות שניתן בו וכן זמינותו. עם זאת, חישוב שעשה משרד מבקר המדינה לאומדן העלות הממוצעת של טיסה במטוס ראשי המדינה ללא הבאה בחשבון של היבטים אלו העלה כי עלות הטיסה הממוצעת באמצעות מטוס ראשי המדינה תהיה גבוהה בכ-%108107 מהעלות של טיסה ממוצעת במצב הקיים, כך שהטיסות באמצעות מטוס ראשי המדינה ייקרו את עלויות הטיסה בכ- 40.5 מיליון ש"ח108 לשנה109. נוכח האיומים הנשקפים למטוס בשלב ההסבה וההשפעות על אבטחת רה"ם בשלב הפעלת המטוס, נדרש שאבטחתו תהיה שלמה ומקיפה כבר ממועד רכישתו. למרות זאת, מהמתואר לעיל עולה כי אבטחת המטוס בחודשים הראשונים שלאחר רכישתו לא תאמה למענה הנדרש לאיומים. מומלץ כי בפרויקטים עתידיים שבהם מעורבים גופים רבים, משרד רה"ם יקבע את הגורם שאחראי לתיאום בין הגופים השונים לפני פרסום מכרז ולא רק עם תחילת מימוש הפרויקט. כמו כן מומלץ כי הגופים המעורבים באפיון הדרישות בפרויקט ובמימושו לרבות השב"כ, המלמ"ב ואגף הביטחון במשרד רה"ם יקפידו שחלוקת האחריות ות הליכי העבודה לקראת מימוש הפרויקט יבוצעו תוך תיאום ביניהם ותוך הסתכלות מערכתית בשלב מוקדם של הפרויקט. עליהם להקפיד גם על אפיון יסודי של הדרישות במסגרת השלב המכרזי. כך בכלל, ובפרט בפרויקטים בעלי חשיבות לאומית ורגישות ביטחונית רבה. כל זאת כדי להביא לכך שהמענה שיינתן במסגרת הפרויקט לצרכים ולאיומים, לרבות האיומים שנשקפים לראשי המדינה, יהיה מיטבי. עם זאת, בביקורת עלה כי השב"כ הגדיר מענה ראשוני וכללי בתחום ההגנה מפני איומי סייבר, וזאת שבועיים לפני אישור הפרויקט בקבינט. זאת אף שמדובר במרכיב משמעותי בפרויקט שהיה אחת משתי הסיבות העיקריות שביססו את ההצדקות להמלצת ועדת גולדברג על רכש מטוס ייעודי. עוד עלה בביקורת שנציגים מטעם חטיבה טכנולוגית בשב"כ, שהם בעלי הידע בתחום זה, לא היו מעורבים בפרויקט לפני אישורו בקבינט. נמצא כי המכרז כלל דרישות כלליות בלבד בתחום ההגנה מפני איומי סייבר. להלן הפרטים: היוזמה לרכש מטוס ראשי מדינה החלה בשנת 2010 . כעבוריותר מ עשור, נכון למרץ 2021 , המטוס שנרכש לצורך זה בשנת 2016 טרם נמסר למשרד רה"ם, וטרם החלו להתבצע באמצעותו טיסות של ראשי המדינה. מהמתואר לעיל עולה כי על פי משהב"ט ותע"א הפיגור של קרוב לשלוש שנים (34 - 35 חודשים) בלוח הזמנים למסירת המטוס ( 58 - 59 חודשים ממועד ההזמנה לעומת 24 ,)חודשים כפי שנקבע בהסכם נגרם בין היתר מהסיבות האלה: שינויים רבים בעיצוב הפנים של המטוס ועיכובים בקבלת החלטות במשרד רה"ם לרבות בנוגע לחומרי הגימור והגוונים במטוס, נושאים שהיו בנתיב הקריטי של הפרויקט וגררו עיכובים בתכנון, בייצור ובאספקת פריטי ציוד; התחייבות תע"א ללוחות זמנים קצרים מדי למסירת המטוס, הן בהסכם והן לאחר מכן לצורך יישום בלוק השינויים הראשון והשני; הערכות חסר של תע"א להתקנת הציוד במטוס, עיכובים שלה בהעברת חומרים ודוחות לרת"א ואי-עמידתה בצמצום פערים בלוחות הזמנים; מימוש דרישות ביטחון מחמירות עקב העברת האחריות לאבטחת המטוס וסביבתו לאגף הביטחון במשרד רה"ם; והשפעותיה של מגפת הקורונה. מומלץ כי משהב"ט ותע"א יסכמו ביניהם את הנדרש כדי שלא תיפגע זמינות המטוס בשל רידוד הדרישה לאורך החיים של המנועים ל- 4,000 מחזורים לעומת 10,000 כפי שנדרש במכרז. נמצא כי הממשקים של בעלי תפקידים במל"ל ובמשרד רה"ם עם ראשי הסגל לא תועדו בצורה מיטבית בדרך שתתעד את כלל ההחלטות שנתקבלו בפרויקט, לרבות החלטות בעלות השפעות תקציביות. משרד מבקר המדינה ממליץ כי בפרויקטים בכלל ובפרט בפרויקטים לאומיים בעלי חשיבות ציבורית ובעלות גבוהה יקפידו משרד רה"ם והמל"ל על תיעוד של ההחלטות בפרויקט ושל תהליך קבלתן. מומלץ כי משרד רה"ם ותע"א יבחנו את שיעור הכיסוי הביטוחי לאור ההפרש האמור לעיל. בביקורת עלה כי לשינויים שנכללו בבלוק הראשון היו השפעות בהיבטים של תכולות העבודה ולוחות הזמנים בפרויקט. נמצא כי רוב השינויים שנכללו במסגרת הבלוק הראשון היו בהיבטים של תצורה ועיצוב, זאת על אף שאלו הוגדרו במסגרת המכרז. .תקציב הפרויקט כלל את שלב ההקמה ואת שלב ההפעלה למשך חמש שנים. מהנתונים עולה כי נכון ליולי 2020 , עוד לפני סיום שלב ההסבה, נותר בפרויקט (בהתחשב בהערכות של מנה"ר להוצאות צפויות נוספות בהיבטי ההקמה וההפעלה) תקציב של כ-2.4 מיליון ש"ח בלבד עבור הוצאות בלתי צפויות להפעלת המטוס במשך חמש שנים. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולתה של מנהלת ההתקשרות של הפרויקט מטעם מנה"ר שניהלה דיוני מעקב שבועיים. במסגרת זו קיימה מנהלת ההתקשרות מעקב ובקרה הדוקים אחר התקדמות הפרויקט בהיבטים של לוח זמנים ותקציב ותכללה את פעולות הגופים לצורך פתרון בעיות שוטפות, מניעת עיכובים וניהול סיכונים. נוסף על כך היא גם ניהל ה את תקציב הפרויקט בראייה פרויקטלית כוללת. משרד מבקר המדינה מציין כי אף שהחשש מהצורך לבטל את המכרז לא התממש בסופו של דבר, ואף שכל עוד לא הגיע המועד האחרון להגשת הצעות במכרז אין מניעה לשנות את הדרישות בו, נמצאו ליקויים בתהליך העבודה של אגף הביטחון במשרד רה"ם ושל החטיבה לאבטחת אישים בשב"כ באפיון הדרישות הביטחוניות, ונדרש היה לגבש דרישות ביטחוניות מלאות ומדויקות ובזמן - לקראת אישור הפרויקט בקבינט ובמיוחד לפני פרסום המכרז - וזאת כדי שבמסגרת הפרויקט יינתן מענה מיטבי להיבטים הביטחוניים. בפועל, הגופים האמורים הגדירו חלק ניכר מהדרישות הביטחוניות, שהוערך בכ -92 ,מיליון ש"ח רק לאחר אישור הפרויקט בקבינט המדיני-ביטחוני, בסמוך לפרסום המכרז ואף בהמשך, במהלך השלב המכרזי (לפני הגשת ההצעות כאמור). הצגת דרישות מלאות לחברות המתמודדות ובזמן - לפני פרסום המכרז - הייתה מאפשרת: 1. הנחיה של החברות שהתמודדו במכרז בכל הנוגע לקביעת תוכנית האבטחה לשלב ההסבה בפרויקט ולמימוש דרישות הביטחון שהוגדרו במכרז כדי לגבש בזמן מענים מיטביים לאתגרים הביטחוניים הרבים בפרויקט. 2. מתן מידע מלא לחברות שהתמודדו במכרז בזמן מוקדם ככל הניתן בנוגע לעמידתן במלוא הדרישות, שכן ממועד פרסומו הן פועלות ומשקיעות ממרצן ומכספן לגיבוש מענה להן. בפרויקטים עתידיים, ובייחוד בפרויקטים מורכבים ושעלותם מסתכמת במאות מיליוני ש"ח, על הגורמים המקצועיים באגף הביטחון במשרד רה"ם, בשב"כ ובמלמ"ב, הנוטלים חלק באפיון הדרישות הביטחוניות, להקפיד על הגדרת אפיון הדרישות בשלבים מוקדמים של הפרויקט כדי שיגובש אפיון מלא, ככל הניתן, עוד לפני אישור הפרויקט על ידי הדרג המאשר ובוודאי לפני יציאה למכרז. יצוין כי החלטתו של מטה התוכנית לאשר עדכון של לוח הזמנים לדצמבר 2019 הייתה בשלב מאוחר - בספטמבר 2019 - כחצי שנה לאחר שכבר עבר המועד החוזי המעודכן למסירת המטוס (מרץ 2019 ) וכשלושה חודשים לפני המועד שאושר בהחלטה למסירת המטוס (דצמבר 2019) . עד אז המשיך הפרויקט להתנהל על פי לוח זמנים שצפוי היה שלא יתממש על כל המשתמע מכך בהיבטים של ניהול הפרויקט והפיקוח והבקרה עליו. ללוח הזמנים יש השפעות על התארגנותם של הגופים המעורבים בפרויקט לרבות חה"א, השב"כ ואגף הביטחון במשרד רה"ם לקראת קליטת המטוס בחה"א ותחילת הפעלתו. נוסף על כך מציין משרד מבקר המדינה כי על אף מורכבותו של הפרויקט, לוח הזמנים המאתגר שנקבע לו והשינויים הרבים שבוצעו בו, תע"א לא בנתה מראש תוכנית ריאלית שתביא בחשבון את המורכבות ואת רכיב אי-הוודאות ושתכלול מרווחי ביטחון עבור אירועים בלתי צפויים על מנת שתוכל לאפשר היערכות מיטבית לקליטת המטוס. כמו כן, ולמרות חשיבותו של גאנט לצורך ביצוע מעקב ובקרה על התקדמות הפרויקט וככלי לניהול סיכונים, הגאנט שהציגה תע"א למנה"ר על פי דרישתו במאי 2018 (בסמוך לסיכום בלוק השינויים השני) ובאוקטובר 2018 היה חסר ולא כלל בין היתר זמנים ריאליים לביצוע התהליך המסוים, מרווחי ביטחון ותוכנית רישוי, ובמרץ 2019 הוצגה תוכנית רישוי שלא שולבה בתוכנית הפרויקטלית הכללית. במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2020 , פוליסת הביטוח התעופתי טרם סוכמה. מומלץ כי משהב"ט ותע"א ישלימו את גיבוש פוליסת הביטוח, כך שהפוליסה תיכנס לתוקף במועד ולא ייווצרו עיכובי לוח זמנים בהיעדר פוליסה. משרד מבקר המדינה מציין כי כפי שעולה מלוח 19 , הכיסוי הביטוחי המתכונן עבור המטוס נמוך מעלות הקמתו - הכיסוי הביטוחי הינו על סך של עד 60 מיליון דולר, דהיינו כ-204 מיליון ש"ח104 ,בעוד שעלות המטוס הכוללת את עלות ההקמה על ידי תע"א ואת עלות המערכות השונות מוערכת בכ-382 מיליון ש"ח (כולל שריון תקציבי עבור צפי לתוספת הוצאות). משרד מבקר המדינה ממליץ לשב"כ ולמשרד רה"ם לפעול לתכנון מיטבי של מפרטי מכרז בפרויקטים, לרבות בהיבטי תצורה ועיצוב, זאת על מנת להימנע משינויי מפרט לאחר ההליך המכרזי. כמו כן, אם עולה הצורך בשינויי מפרט תוך כדי התקדמות פרויקט, מן הראוי כי יתבצע הליך סדור של תכנון מקדים ובחינת חלופות בהיבטי עלות-תועלת , נחיצות והשפעה על לוחות הזמנים, ובאופן שיאפשר ריכוז של מספר שינויי מפרט הנעשים זה לאחר זה לכדי שינוי מפרט מרוכז.
משרד מבקר המדינה מציין כי החלטת הקבינט המדיני -ביטחוני שהמטוס יהיה ב בעלות מדינתית ו יוטס על ידי חה"א ( הפעלה צבאית ) התקבלה בלי שהמל"ל הציג לו את החלופות האפשריות לבעלות על המטוס ולהפעלתו לרבות משמעויותיהן ועלותן.