הרשות הממשלתית למים ולביוב . היבטים בהתנהלות איגודי ערים לביוב, בפיקוח עליהם ובאסדרתם .יוצא אפוא כי רשות המים לא אישרה את התקציב של איגוד איילון לשנת 2015 במשך כל שנת הכספים. הרשות אישרה את התקציב לשנת 2016 רק לאחר מחציתה הראשונה, וגם במשך רוב שנת 2017 פעלהאיגוד בלי תקציב מאושר בידי רשות המים. יוצא אפוא כי בשנים 2015 ,2016 ו-2017 לא היהלאיגוד הערים דרום השרון המזרחי במשך כחצי שנה תקציב מאושר בידי רשות המים, אף שהגיש את התקציב לאישור בדצמבר של השנה הקודמת לשנת התקציב. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים שכדי שיוכל התקציב לשמש כלי אפקטיבי לניהול כספי, יש לדרוש להכינו ולהגישו לרשות המים לפני תחילת שנת הכספים, באופן שבתחילת השנה יוכל האיגוד לפעול על פי תקציב שהיא כבר אישרה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עליה להיערך בהקדם ומבעוד מועד לאפשרות שמט"ש כפר סבא - הוד השרון לא יוכל לטפל בשפכים האמורים אם יתרחשו מקרי חירום במט"ש דרום השרון המזרחי, וכי עליה לקבוע מראש את האמצעים שיש לנקוט כדי למנוע הגלשה נוספת של שפכים או קולחים באיכות ירודה בעתיד. .משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי היערכות מוקדמת מצדה הייתה יכולה למנוע את הגלשת השפכים הגולמיים בעקבות הוויסות או לצמצמו באופן משמעותי. בין היתר היה עליה לפעול לזירוז יצירת המעטפת התקציבית למיזם הרחבת המט"ש, בייחוד נוכח הצורך שראתה לחבר רשויות נוספות שיזרימו את שפכיהן למט"ש בשעה שהוא כבר פעל מעבר לכושר הספיקה שלו. כמו כן, היה על רשות המים ועל איגוד דרום השרון המזרחי לקבוע מבעוד מועד מהן העבודות שעל המט"ש לבצע כדי למנוע הגלשת שפכים, ולא רק ביוני 2017 . בכךאפשר היה למנוע את הגלשת השפכים הגולמיים בעקבות הוויסות או למצער לצמצמה . יוצא אפוא כי במועד סיום הביקורת עלות עבודות ההנדסה האזרחית במיזם ההרחבה והשדרוג של המט"ש גבוהה בכ-11.2 מיליון ש"ח כולל מע"ם (דהיינו ב כ-28%) מהעלות על פי הצעת קבלן ב ' שעוגנה בהסכם ההתקשרות. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגוד ערים שער הנגב כי תוספת גדולה כל כך בעלות מצביעה על תכנון לקוי ועל ניהול לקוי של המיזם. הצורך להידרש לסוגיית התשלומים לקבלנים, עולה נוכח העובדה שהם ממומנים מכספי צרכני המים והביוב ומכספי משלמי המיסים. במסגרת הפקת לקחים, ראוי שרשות המים אף תשקול להנחות את איגודי הערים לביוב, ואף גורמים אחרים המזמינים עבודות ביוב, כי בהסכמים עם קבלנים להקמת מט"שים שהמדינה משתתפת במימונם, באמצעות המילת"ב, ייכתב במפורש שמכל חשבון יופחת 5% מהסכום לצורך פיקדון בידי רשות המים. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגוד איילון כי באמצעות תכנון מראש, תוך בחינת הסיכונים של המיזם, ניתן היה להיערך מבעוד מועד לביצועו ולקבוע מראש בהסכם את לוח הזמנים לביצוע כלל העבודות הנדרשות כדי לקדם את מיזם השדרוג, לרבות אלה הכרוכות במיזם ההרחבה. משרד מבקר המדינה מציין כי ההודעה בדבר מימוש אופציית ההרחבה ניתנה לקבלן בינואר 2015 , ולעומת זאת"הקדמת התשלומים" על חשבון השדרוג בוצעה בנובמבר 2015 ובספטמבר2016 , דהיינו חודשים ארוכים לאחר שעבודות ההרחבה אושרו לביצוע. כמו כן, משרד מבקר המדינה מציין כי טענות האיגוד נמצאו תמוהות נוכח העובדה שהאיגוד עצמו פנה לקבלן והתריע לפניו על עיכובים משמעותיים בלוח הזמנים של ביצוע העבודות, ונוכח העובדה שהאיגוד המשיך ושילם גם את התשלום השני שיוחס למיזם השדרוג, וזאת אף שהקבלן המשיך להתעכב ולחרוג מלוח הזמנים של מיזם זה גם אחרי "הקדמת" התשלום הראשון. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עליה להפיק לקחים ממיזם השידרוג של איגוד ערים איילון ולשקול לקבוע הוראות בעניין התשלומים שמשלמים איגודי ערים לקבלנים ולהגביר את הפיקוח על תשלומים אלה. .משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר האיגוד, מר דוד יפרח, כי מועצת האיגוד אינה חותמת גומי להכשרת החלטות בלתי תקינות שהתקבלו. היה עליו לכנס דיון של מועצת האיגוד ובה היה עליו להציג לפניה מידע מלא , ובין היתר להסביר לחברי המועצה כי על פי תנאי הצעת הסכם המקדמות, אין קבלן א' משלם הפרשי הצמדה או ריבית על הסכומים שהלווה לו האיגוד , ולעומת זאת האיגוד משלם לקבלן א' הפרשי הצמדה למדד הבנ ייה ולדולר ארה"ב על הסכומים שהוא דורש. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגודן ולמי דן כי עליהם לפעול לקבלת רישיון עסק קבוע. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגודי הערים דרום השרון המזרחי, שער הנגב ואיילון על שבמשך שנים טיפול ם בשפכים אינו עומד בדרישות תקנות ענבר . עליהם להשלים בהקדם את שדרוג המט"שים על מנת לעמוד ברמת הטיפול הנדרשת. יוצא אפוא כי בשנים 2014 - 2017 הגליש איגוד ערים דרום שרון לנחל הירקון באמצעות מאגרי חברת ההשבה קולחים באיכות ירודה בנפח כולל של כ-12.65 מיליון מ"ק. קולחים אלה מהווים "את גורם הזיהום המשמעותי והעיקרי בנחל" לדברי המשרד להגנת הסביבה57. ,יתר על כן גם איכות הטיפול בקולחים המשמשים להשקיה באמצעות חברת ההשבה היא ירודה, והם עלולים להחמיר את זיהום מי התהום והסביבה בשטחים שבהם הם משמשים להשקיה. .משרד מבקר המדינה מעיר לרשויות המקומיות המזרימות את שפכיהן לאיגוד, מלבד המועצה האזורית דרום השרון, על התנהלות ן שגרמה לעיכובים ביציאה למכרז לביצוע עבודות השדרוג וההרחבה, ובכך גרמה להגלשת מי קולחים באיכות ירודה לנחל הירקון. יוצא אפוא שאיגוד שדרות שער הנגב פעל במשך שש שני ם ללא תקציב מאושר על ידי רשות המים (להלן - תקציב מאושר ), בניגוד להנחיות ש קבעה רשות המים. רשות המים, מצדה, לא פעלה לאכיפת הנחיותיה לאיגוד הערים בדבר הגשת תקציביהם לאישורה, מלבד תזכורות ששלחה מפעם לפעם. על איגוד ערים שער הנגב להקפיד על הגשת תקציב לרשות המים במועד הנדרש בשנים הבאות. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים ולאיגוד הערים כי אי - הכנת תקציב ו אי-אישורו, כאמור בהנחיות הרשות, פוגעים ביכולתה של הרשות לקיים בקרה אפקטיבית ולקבוע את תעריפי הטיפול בשפכים באופן המיטבי. .משרד מבקר המדינה מעיר למועצה האזורית שער הנגב ולמועצה האזורית דרום השרון על שבמשך שנים לא נקטו צעדים לאכיפת דיני רישוי עסקים על איגוד ערים שער הנגב ועל איגוד ערים דרום השרון המזרחי, וזאת על אף המפגעים הסביבתיים שעלול מט"ש לגרום. הדבר חמור במיוחד נוכח העובדה שהמועצות האזוריות האלה עצמן הן חברות באיגודי הערים, נציגיהן מכהנים בהנהלת האיגודים , ויושבי הראש של האיגודים או סגניהם הם ראשי המועצות האזוריות המוסמכות לנקוט צעדי אכיפה . על המועצות האזוריות לנקוט בלא דיחוי את האמצעים הנדרשים כדי להביא לכך שאיגודי ערים אל ו יפעלו ללא דיחוי לכך שיוכלו לעמוד בכל התנאים הנדרשים לקבלת רישיון עסק. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגוד ערים איילון כי פעילות במשך יותר מעשרים שנה ללא רישיון עסק, אינה עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הטיפול בקבלת רשיון עסק שנעשה במהלך תקופת הביקורת. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה לאיגוד איילון על ההתקשרות של איגוד איילון עם קבלן א' בסך 82.5 מיליון ש"ח בתוספת התייקרויות ומע"ם. התקשרות זו, לא זו בלבד שבוצעה בלא מכרז נוסף, אלא אף לא בכל הליך תחרותי אחר . יש בכך משום רמיסה ברגל גסה של עקרונות השוויון, התחרות ההוגנת, היעילות והחיסכון העומדים בבסיסם של דיני המכרזים. פרסום מכרז היה מאפשר לאיגוד לבחון חלופות נוספות ולבחור מביניהן את ההצעה הטובה ביותר. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי במסגרת הליכי האסדרה הכוללים שעליה לקבוע לאיגודי הערים לביוב, עליה להידרש לאסדרה של דיווח שוטף שנתי ורב-שנתי בדבר השקעות מתוכננות של האיגודים במיזמי ביוב, ולבצע פיקוח שוטף על השקעות אלה, בשים לב למדיניות הממשלה, לצפי של הגידול באוכלוסייה, העלויות הניכרות של מיזמים אלה וחשיבותם מהבחינה הלאומית והסביבתית. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגוד ערים איילון בחומרה על שנתן לקבלן הלוואה המכונה "הקדמת תשלומים". המקדמות ניתנו לאחר שהמועד שנקבע לסיום עבודות השדרוג חלף, בעוד שבפועל ביצוען בידי הקבלן המשיך להתעכב . בנסיבות אלה קצב התקדמות ו של הקבלן בביצוע העבודות ודאי לא הצדיק מתן מקדמות . כשהחלטה על מתן מקדמות בנסיבות האלה מתקבלת בלא גילוי נאות למועצת האיגוד בזמן אמת וממילא בלי אישורה מראש, וכשהאיגוד אינו פורע את ההמחאות שנתן לו הקבלן כנגד העברת התשלומים – הדבר מצביע על התנהלות פסולה ובלתי תקינה. יתר על כן, את ההלוואה האמורה נתן האיגוד לקבלן א' בלא הפרשי הצמדה, ריבית או התייקרויות, ולעומת זאת סכומי הכסף שהאיגוד והמילת"ב משלמים לקבלן א' נושאים הפרשי הצמדה למדד הבני יה ולדולר. משרד מבקר המדינה מעיר כי איגוד ערים איילון יצר אפוא מצב בלתי סביר - המילת"ב והאיגוד משלמים לקבלן א' בגין התייקרויות, בין היתר עבור תקופה ובה הכסף כבר הועבר לקבלן כ"הלוואה" או "הקדמת תשלומים". כמו כן היה על האיגוד להסב את תשומת לבה של רשות המים לכך שכל אותה העת היא מימנה את מיזם ההרחבה מתקציב המדינה ושילמה לקבלן א' במסגרת זו גם תשלומים בגין התייקרויות בסך כ-2.2 מיליון ש"ח כולל מע"ם. יצוין כי חישוב ההתייקרויות של ההלוואה שנתן איגוד הערים איילון לקבלן ממועדי נתינתה ועד מועד סיום הביקורת עמד על כ-75,000 ש"ח81. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה ליו"ר האיגוד הקודם, מר יואל לביא, ולגזברית, גב' אתי בצלאל, על ההחלטה הבלתי תקינה שקיבלו בנסיבות האמורות בדבר התשלומים לקבלן א' ללא אישור מועצת האיגוד ומבלי שהביאו את הדבר לידיעתה. בין היתר, היה עליהם להסביר למועצה מדוע נתנו הלוואה כזאת בלי שנחתם הסכם בכתב המסדיר בזמן אמת את התחייבות קבלן א' להחזירה ומדוע נתן האיגוד לקבלן א' את ההלוואה האמורה בלא הפרשי הצמדה, ריבית או התייקרויות, אף שהכספים שהאיגוד משלם לו נושאים הפרשי הצמדה למדד הבנייה ולדולר . על האיגוד לפעול לקבל את יתרת החוב של הקבלן בגין התשלומים האמורים. .משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי ההוראות וההנחיות שניתנו עד שהועברו אליה הסמכויות בשנת 2009 הן מיושנות וכיום אינן נותנות מענה בהיבטים רבים ומגוונים של ניהול איגודי ערים לביוב, כמפורט לעיל. מכאן החשיבות של אסדרה מידית, בין בדרך של החלת ההסדרים החלים על תאגידי מים וביוב וחברות ביוב מרחביות ובין אסדרה בדרך אחרת. .משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר איגוד שער הנגב, מר אלון דוידי, וליו"ר איגוד ערים איילון מר דוד יפרח כי עליהם להקפיד על כינוס ישיבות מועצה כנדרש, כדי שהיא תוכל לקיים את חובתה להתוות את מדיניות האיגוד ולפקח עליו כדי להבטיח את פעילותו התקינה של האיגוד. על רשות המים לפקח על קיומו של ממשל תאגידי תקין. משרד מבקר המדינה מעיר לחברי מועצת איגוד הערים דרום השרון המזרחי, ובייחוד לנציגי עיריית טירה, כי עליהם להקפיד להשתתף בישיבות מועצת האיגוד. על יו"ר איגוד הערים דרום השרון המזרחי להקפיד שבכל ישיבות המועצה יהיה לפחות מניין חוקי של חברי מועצה. בעניין זה משרד מבקר המדינה מעיר לחברי המועצה כי מוטלת עליהם אחריות ציבורית, ו שיש חשיבות להשתתפות בדיונים עצמם, לחילופי הדעות ולחשיבה המשותפת, ואין להסתפק באישור הסיכומים וההחלטות בהיעדרם. היעדרותם של חברי מועצה והיעדר מניין חוקי מהווים התנהלות בלתי תקינה, ועלולים לפגוע ביכולת של המועצה לפקח על פעולות האיגוד. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית טירה ולראש העירייה, מר מאמון עבד אלחי, כי על פי צו ההקמה היה על העירייה למנות את ראש העירייה לחבר מועצ ת האיגוד מטעמה. על ראש העירייה להשתתף בישיבות מועצת האיגוד על מנת שיוכל לתרום בהן את חלקו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לראש העירייה כי עליו להקפיד שגם יתר נציגי העירייה במועצת האיגוד ישתתפו בישיבות, כמתחייב על פי צו ההקמה. היעדרות גורפת מישיבות מועצת האיגוד במשך שנתיים היא חמורה, ומהווה זלזול בחובה הציבורית. על מועצת רשות המים לבחון את הצורך לקבוע כללים בדבר חובת מינויו של מבקר פנימי באיגודי הערים לביוב , שיבטיחו בין היתר את עצמאותו ואת אי-תלותו ברשויות המקומיות החברות באיגוד ובבעלי התפקידים הבכירים בהן ובאיגוד . מינוי מבקר פנימי כאמור עשוי לתרום להגברת הפיקוח והבקרה על פעילות האיגוד. ועדת ביקורת היא מאושיות יו של ממשל תאגידי תקין. אי-קיומו של מנגנון ביקורת פנימי מסודר זה עלול לפתוח פתח למינהל בלתי תקין . משרד מבקר המדינה מעיר למועצת איגוד ערים שער הנגב כי עליה למנות בלא דיחוי ועדת ביקורת שתתכנס בהתאם לצ ורכי האיגוד, תדון בין היתר בליקויים שנמצאו בדוח זה ותגיש את המלצותיה למועצת האיגוד. זאת ועוד, אל להן למועצות איגודי הערים להסתפק במינוי ועדת ביקורת. עליהן להקפיד כי ועדות ביקורת אלו יתכנסו בתדירות ראויה. משרד מבקר המדינה מעיר למועצת איגוד הערים דרום השרון מזרחי וליו "ר ועדת הביקורת של איגוד זה על כי במשך שלוש שנים מ יום שמונתה ועדת הביקורת , היא לא התכנסה ולא הייתה פעילה . עוד מעיר משרד מבקר המדינה ליו"ר ועדת הביקורת של איגוד הערים איילון כי עלי ו להקפיד על כינוס ועדת הביקורת בתדירות ראויה . כמו כן, עד שיתקבלו הנחיות ברורות של רשות המים, ראוי כי איגודי הערים יקבעו במפורש בנהלים פנימיים מהי התדירות המינימלית הראויה לכינוסה של ועדת ביקורת, בין היתר בהתחשב בגודלו ובהיקף פעילותו של כל איגוד. .ראוי שלא להותיר במשך תקופה ממושכת נוספת את איגודי הערים ללא אסדרה בהיבטים חשובים של ממשל תאגידי, ואסדרת דיווח כספי מפורט והגשת תוכניות השקעות רב -שנתיות וחד -שנתיות שוטפות ודרכי הבקרה עליהן. על כן, על מועצת הרשות לשקול באופן מיידי, בשלב הראשון, להחיל על איגודי הערים, בשינויים המחוייבים, את הכללים ואת מנגנוני הפיקוח שהוחלו על תאגידי המים והביוב, וזאת עד שיגובשו כללים מיוחדים בעניינם של איגודי הערים. משרד מבקר המדינה מעיר למועצת רשות המים כי עליה לדון בשימוש בסמכויותיה כדי לקבוע הסדרים מחייבים בעניין הקמת ועדות ביקורת באיגודי ערים לביוב, בעניין דרכי ניהולן ובעניין תדירות התכנסותן, וכי עליה לקבוע נהלים בעניין דרכי הפיקוח של רשות המים על יישום הסדרים אלו. משרד מבקר המדינה מעיר למועצת איגוד הערים שער הנגב כי עליה להחיש את ההליכים למינוי מנכ"ל לאיגוד . כמו כן עליה לקבוע את המדיניות ואת מצבת העובדים הדרושה לתפקוד ראוי של האיגוד. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למועצת איגוד הערים שער הנגב כי האיגוד מחויב לשמור מידע באופן ש יאפשר לאחזרו, ואין הוא יוצא ידי חובתו בכך שיועצים חיצוניים - שמטבע הדברים עשויים להתחלף מפעם לפעם - ישמרו את המידע במקומו, על אחת כמה וכמה כשהאיגוד אינו בודק באופן שוטף איזה מידע נשמר אצל היועצים החיצוניים. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגוד ערים דרום השרון המזרחי על התכנון הלקוי של לוח הזמנים שנקבע מלכתחילה ועל העיכובים שחלו בעבודות השדרוג וההרחבה . האיגוד הוא שמנהל את המיזם, והוא אינו רשאי להתנער מאחריותו לעיכובים בביצוע מיזם שהוא מנהל, ודאי לאחר שהוסדרו המקורות למימון המיזם והוצא צו התחלת עבודה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עליה להפיק לקחים מהעיכוב בשדרוג ובהרחבה של מט"ש איילון ומט"ש דרום השרון המזרחי כדי שליקויים כאלה לא יישנו בעתיד. .משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי נוכח החשיבות הנודעת שאף היא מייחסת להליך אישור התקציב ולבקרה על ביצועו, היה עליה לפעול לתיקון החסר. כמו כן היה עליה למצוא פתרון לבעיה באמצעות פנייה בבקשה להגדלת התקציב המיועד לדעתה לקיום הבקרה הנדרשת או בכל דרך אחרת שהייתה מביאה לתיקון הליקוי . הותרת המצב בעינו במשך שנים מתוך המתנה להשלמת הליך השינוי הארגוני ברשות אינה נימוק ראוי לאי טיפול ב ליקוי מתמשך זה. משרד מבקר המדינה מעיר למועצת רשות המים כי המצב בפועל, שבו איגודי ערים לביוב פועלים בו בלי אסדרה ובלי פיקוח בעניינם כאמור, עלול לאפשר התנהלות בלתי תקינה ובזבוז של כספי צרכני המים והביוב ושל כספי משלם המיסים37 . על מועצת רשות המים לפעול ללא דיחוי לקביעת כללי ממשל תאגידי באיגודים ולקביעת מנגנוני פיקוח על יישומם . כדי שלא להותיר את איגודי הערים עוד זמן רב בלא אסדרה, על מועצת הרשות לשקול באופן מיידי, כשלב הראשוני, להחיל על איגודי הערים, בשינויים המחויבים, את הכללים ואת מנגנוני הפיקוח שהוחלו על תאגידי המים והביוב, וזאת עד אשר יגובשו כללים מיוחדים שיוחלו על איגודי הערים. נוכח הליקויים שהועלו באופן תפקודם של האיגודים ובפיקוח של הרשות, צורך זה מקבל משנה תוקף. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגודי הערים דרום השרון המזרחי ושער הנגב שעליהם לפעול בלא דיחוי ולהחיש את פעולתם לקבלת רישיון עסק. בתכנון תכולת העבודות ולוח הזמנים המקורי היה על האיגוד להביא בחשבון את כל העבודות הנדרשות, את גורמי הסיכון המרכזיים ו את הקשיים הצפויים במימושו . תכנון כזה היה מאפשר לקבוע לוח זמנים ריאלי והיערכות מבעוד מועד לתקצוב הנדרש. ניהול בהתאם לאבני דרך היה עשוי למנוע עיכובים בביצוע העבודות. בעקבות העיכובים במיזמי השדרוג וההרחבה של המט"ש, מעוכבים מיזמי בנייה בעיר שדרות, ובהם מיזמי בנייה של כ-4,046 יחידות דיור, והדבר מעכב את פיתוחה. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגוד שער הנגב כי עיכוב בביצוע המיזם במשך תקופה ארוכה כל כך גורם נזקים בהיבט הבריאותי והסביבתי, מכיוון שהוא פוגע ביכולת של האיגוד לטפל בשפכים המגיעים אליו באיכות הנדרשת בתקנות ענבר, וכן הוא פוגע בהיערכותו לקליטת שפכים נוספים בהתאם לתחזית הגידול באוכלוסי יה והבנייה באזור שהוא משמש בו פתרון קצה לביוב. ממצאי הדוח מצביעים על כך כי העיכובים הגדולים שנגרמו בשדרוג וההרחבה של המט"שים של איגודי הערים שער הנגב ודרום השרון המזרחי תורמים לעיכוב תוכניות בניה של מאות יחידות דיור. על איגודי הערים לביוב לנקוט את הצעדים הנדרשים כדי להביא לסיום עבודות ההרחבה וה שדרוג של המט"שים שבניהולם גם כדי לסייע להגשים את תוכניות הדיור, ולשפר את התנהלותם בכל הנוגע לייזום, לתכנון ולהקמה של מיזמים עתידיים ולבקרה על ביצועם. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עליה להפיק לקחים מהתנהלות המיזמים של איגודי הערים איילון, דרום השרון המזרחי ושער הנגב, ולקבוע לאיגודי הערים כללי התקשרות ונהלים בעניין הפיקוח על יישומם, בין היתר נוכח ממצאי דוח זה בעניין הגידול הניכר בעלויות המיזמים לאחר ההתקשרויות והעיכובים המשמעותיים בביצועם. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגוד ערים דרום השרון המזרחי כי עליו לנקוט את כל האמצעים הנדרשים כדי שבעתיד לא תהיה הגלשה נוספת של שפכים גולמיים. בכלל זה, על האיגוד להיערך מראש לתרחישים שבהם יכולה להיות כמות שפכים העולה על הכמות שהוא מסוגל לטפל בה על פי תקן המט"ש לאחר ההרחבה והכמות שהוא יכול להזרים למט"ש כפר סבא הוד השרון, לרבות התחברות של ישובים נוספים למט"ש, גידול האוכלוסייה ותנופת בנייה. זאת, בין היתר, באמצעות הכנת תוכנית רב-שנתית להתמודדות עם גידול עתידי בכמות השפכים והיערכות תקציבית מתאימה בסיוע רשות המים. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב פעולות שנקט איגוד הערים דרום השרון המזרחי כדי לקדם את אישור מיזם שדרוג והרחבת המט"ש לביצוע. יוצא אפוא שצפוי איחור של כשנה וחצי ב השלמתן של עבודות השדרוג וההרחבה של מט"ש דרום השרון המזרחי. מאחר שהאופציה מ -1997 פקעה בשנת 2003 , חלה על איגוד הערים החובה לפרסם מכרז פומבי. האיגוד לא היה רשאי להסתמך על אופציה שפקעה עשר שנים קודם לכן כפוטרת אותו מפרסום מכרז חדש נוכח משך הזמן שחלף מאז פקיעת האופציה מ-1997 ונוכח השינויים שעשויים היו לחול בתנאי השוק בחלוף תקופה ארוכה כל כך ובפרט בפרוייקט שעלותו מסתכמת בעשרות מליוני ש"ח . על כך מעיר משרד מבקר המדינה כי על הצ'קים לא היה כתוב שהם ניתנו לביטחון, והאיגוד אף הפקיד אחד מהם בבנק, ורק לאחר הוראת הגזברית הוא הורה לבנק שלא לפרוע אותו. יתר על כן, הוראת הגזברית שלא לפרוע את הצ'קים ניתנה עוד לפני שהקבלן החזיר את הסכומים הנקובים בהם, ובתקופה שבה האיגוד קיזז ממנו את סכומי הקדמת התשלומים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים על התכנון הלקוי והיעדר ההיערכות מראש לחיבור רשויות מקומיות נוספות לאיגוד . על אף ההגלשה המתמשכת של קולחים ברמה ירודה במשך שמונה שנים לפחות, חוסר יכולתו של המט"ש לעמוד בכמויות הספיקה, והגדלת הספיקה על ידי חיבורן של רשויות מקומיות נוספות למט"ש איגוד ערים דרום שרון, שהמט"ש לא היה מסוגל לטפל בכמויות שפכיהן, רק ביוני 2017 רשות המים החלה לפעול לביצוע פעולות חירום (ראו להלן). אילו אותן "פעולות חירום" היו מבוצעות מבעוד מועד, ניתן היה למנוע חלק ניכר מהגלשת הקולחים ברמה ירודה או לפחות לצמצמם במידה ניכרת. על רשות המים להקפיד על תכנון שיכלול היערכות מראש למניעת זיהום סביבתי בעקבות פתרונות הקצה62 .שהיא קובעת על מועצת רשות המים ועל רשות המים, האמונ ות על תכנון משק המים ועל ניהולו, להפיק לקחים מממצאי פרק זה בעניין תכנון פתרונות הקצה של מט"שים של איגודי ערים לביוב ובעניין חיבור רשויות מקומיות נוספות אליהם. נוכח פוטנציאל הזיהום הגדול של מט"שים, על רשות המים להקפיד על תכנון שיכלול היערכות מראש למניעת זיהום בעקבות פתרונות הקצה שהיא קובעת. כאשר הרשות מחליטה לאשר חיבור של רשויות נוספות למט"ש אף שאינו מסוגל לעמוד בתוספת כמויות השפכים, עליה לקבוע בד בבד אילו צעדים מיידיים יש לנקוט כדי שהמתקן יוכל להתמודד עם כמויות השפכים הנוספות המועברת אליו בלי לזהם את הסביבה. על הרשות לעקוב אחר יישום צעדים אלו. מכאן שבשנת 2015 לא היהלאיגודן במשך כחצי שנה תקציב מאושר על ידי רשות המים, ובשנת 2017 לא היה לו תקציב מאושר על ידה כשמונה חודשים. משרד מבקר המדינה מעיר למועצת רשות המים כי עליה לדון ללא דיחוי בהחלת כללי שפכי תעשייה על מפעלים השוכנים בשטחן של רשויות מקומיות החייבות בתאגוד שלא התאגדו. אי -החלתם כאמור אינה מתיישבת עם מטרות כללי שפכי התעשייה. כמו כן, אי -החלתם מונעת שימוש באמצעי שעשוי להרתיע את המפעלים האמורים מלהזרים שפכים אסורים או חריגים למערכת הביוב ובכך לצמצם מפגעים בריאותיים וסביבתיים. כמו כן, הואיל וקליטת שפכי תעשיה אסורים או חריגים גורמת לעלייה משמעותית בעלויות הפעלת המט"ש ובמקרים קיצוניים עלולה אף להביא לפגיעה בתפקודו, אי-החלת הכללים על מפעלי תעשייה בעיר שדרות עלולה להביא לכך שמפעלים אלה לא ישלמו את העלות של הטיפול בשפכים שהם מזרימים למט"ש, ומימון הטיפול ב שפכים אלה יסובסד על ידי צרכני מים וביוב אחרים. נוכח האמור לעיל, לא די בכך שהרשות מותירה לרשויות מקומיות לפעול באמצעות חוקי עזר רלוונטיים, אלא נדרשת אסדרה כוללת המחילה את הוראות כללי שפכי התעשייה על כל הרשויות המקומיות. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגוד איילון כי השלמת העבודות לשדרוג ולהרחבה של מט"ש איילון הן צורך ציבורי חשוב, ו כי לעיכוב בהשלמתן עלולות להיות השפעות בהיבט הבריאותי ובהיבט של איכות הסביבה. על איגוד ערים איילון לפעול בלא דיחוי כדי להביא לסיום עבודות אלה ובכך לאפשר למט"ש לטפל בשפכים בכמות של 81,000 מק"י ולהפיקמהם קולחים באיכות הנדרשת . כמו כן, עליו להפיק לקחים כדי שעיכובים כאלה לא יישנו בהתקשרויות הבאות. .משרד מבקר המדינה מעיר לאיגוד איילון כי חלה עליו חובה לערוך מכרז על ההתקשרות הנוספת. חובה זו אינה מתאיינת אם ניתנת הסכמה של הקבלן לאחר שמועד האופציה פקע. מתן אפשרות להתקשר לאחר תקופת אופציה שפקעה פוגעת בשוויון שכן מתמודדים אחרים במכרז המקורי, לו ידעו שכך יהיה היו יכולים לשפר את הצעתם. במהלך 10 שנים שחלפו לאחר שחלף המועד למימוש האופציה, מצופה היה שיחולו שינויים טכנולוגיים, שינויים בגודל האוכלוסיה ובכמות השפכים המוזרמים לאיגוד ושינויים בדין. בכל אלה אין כדי לפטור את האיגוד מחובת פרסום מכרז כדין. גם הערכת האיגוד, שאין כל ודאות לנכונותה, שלפיה אם ייצא למכרז פומבי הוא עלול לקבל מחיר פחות אטרקטיבי, והערכתו כי הליכי מכרז עלולים לעכב את ביצוע העבודות - אין בהם כדי לפטור אותו מחובת פרסום מכרז, וקיום הליך תחרותי הנותן הזדמנות שווה לקבלנים נוספים, דבר שיכול היה להביא להצעה טובה יותר. הפרשנות שמציע האיגוד, אם תאומץ על ידי אחרים, עלולה להביא לריקון חובת פרסום המכרזים מתוכן, שכן כל רשות תוכל לכלול במכרז הסכם ובו אופציה, "לממש" אותה, ללא מגבלת זמן שנים רבות לאחר שפקעה, ולתלות את ה"פטור" שראתה לעצמה בשינויים הנסיבת יים בחלוף אותה תקופה ובהסכמת הקבלן. הדבר עלול לרוקן מתוכן את חובת המכרז המוטלת על גוף ציבורי ולסכל את תכליות המכרז. על איגוד איילון להקפיד ביתר שאת על חובת פרסום מכרז פומבי כדין בהתקשרויותיו הבאות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי הנסיון באיגודי ערים אחרים מצביע על כך, שעצם הפעלת המט"ש הקיים בידי קבלן מסוים אינה מונעת את האפשרות שקבלן אחר יבצע את עבודות השדרוג וההרחבה של המט"ש, גם אם העבודה מורכבת מאוד. ודאי אין בכך כדי להצדיק "פטור" מחובת פרסום מכרז החלה על האיגוד. המועצה שבה ואישרהאפוא את ההתקשרות עם שומרי הסף והאיגוד התקשר איתם ל תקופה בלתי מוגבלת, בלי ש המועצה בחנה הצעות חלופיות לאיש מהם. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגודי הערים לביוב איילון, שער הנגב, איגודן ודרום השרון המזרחי, כי עליהם לפעול לרענן מפעם לפעם את שורות היועצים שלהם ובכלל זה רואי החשבון המבקרים, מבקרי הפנים, הגזברים והיועצים המשפטיים, באופן שלא יפגע במקצועיות השירות שהן מקבלות מצד אחד ויתיישב עם עקרו נות שוויון ההזדמנויות ליועצים בכוח, התחרות ההוגנת ומניעת משוא פנים מצד אחר ויביא להשגת מחיר מיטבי. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגוד הערים דרום השרון כי ההליכים המשפטיים עשויים לארוך זמן רב, וכי ההתקשרות עם יועצת משפטית לייצוג בהליכים מסוימים אינה צריכה למנוע ממנו לשקול הליך תחרותי ובו יבחן הצעות נוספות למתן שירותי ייעוץ משפטי שוטף וייצוג בהליכים אחרים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי השיקולים שצויינו בתשובות האיגודים מחדדים את החוסר הקיים באסדרה של פעילות האיגודים, ואת הצורך שרשות המים תקבע בדחיפות כללים מתאימים, ולו זמניים, בנושא זה . על רשות המים ומועצתה לשקול לקבוע כללים לאסדרת ההתקשרות של איגודי הערים לביוב עם בעלי תפקידים, לרבות בעניין חובת עיגון ההתקשרות עימם בהסכם כת וב, בהגבלת תקופת ההתקשרות איתם ובחובה לבחון מפעם לפעם הצעות חלופיות להמשך העסקתם. על רשות המים להביא כללים אלו לאישור מועצת הרשות, אם הדבר יידרש. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגוד הערים איילון כי אילו היה מבצע הליך תחרותי, היה יכול לקבל הצעות נוספות ולהשוות בין עלות העסקתם של נותני השירותים הנוכחיים ואיכות השירות שהם מספקים ובין עלות ההעסקה ואיכות השירות של נותני השירותים שהגישו את ההצעות האחרות. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגודן כי אי-הגבלת תקופת התקשרות בדין אינה מצדיקה כשלעצמה התקשרות כה ממושכת, דבר הטומן בחובו בעייתיות בהיבטים שונים כפי שצוין לעיל. הגם ש במועד סיום הביקורת רשות המים טרם נתנה את דעתה על אסדרת הסוגיה, ראוי היה כי מועצת האיגוד תדון בצורך לרענן מפעם לפעם את שורות היועצים של איגודן, באופן שלא יפגע במקצועיות השירות שהיא מקבלת ויתיישב עם עקרון שוויון ההזדמנויות כאמור לעיל. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגוד דרום השרון המזרחי על שהוא מקבל שירות מרואה חשבון מבקר בלי שנחתם הסכם התקשרות בכתב ביניהם ושלא בהתאם לכללי מינהל תקין . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עליה לאסדר באופן מפורט את הדיווח הכספי של איגודי הערים לביוב ואת הבקרה עליו, וזאת ללא דיחוי נוסף. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגוד הערים איילון כי על פי חוק איגודי ערים הוא חייב להעסיק מנכ"ל, או לחלופין לפנות לרשות המים ולבקש ממנה לפטור אותו מהעסקת מנכ"ל . על מועצת האיגוד לדון בהקדם בסוגיית מינוי המנכ"ל. בהתייחס לאמור בדוחות הכספיים של האיגוד לשנים 2015 ו-2016 , ראוי שכספיהם של צרכני הביוב שמממנים אותו יושקעו קודם כול במשק הביוב, הדורש השקעות לצורך שדרוג התשתיות שלו. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח ההחלטה בדבר זקיפת העודפים לרשויות שנמצאה באיגוד ערים דרום שרון כאמור, ואף שחלוקת הכספים לא בוצעה בפועל בסופו של דבר, מן הראוי שרשות המים תחיל את מדיניותה בדבר משק מים וביוב סגור גם על אסדרת תחום איגודי הערים לביוב. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי במועד סיום הביקורת, כמעט תשע שנים לאחר שהועברו אליה סמכויות משרד הפנים, יש מקום לבחון שינוי של הכללים שהיו נהוגים לפני כן. כשם שעולה מממצאי דוח זה, איגודים יכולים להגיש לרשות את תקציביהם בדצמבר של השנה הקודמת לשנת הכספים, ובפועל בשנים האחרונות הם לעיתים עשו כן. לפיכך, על רשות המים לשקול לקבוע כי יש להכין ולהגיש תקציב לפני תחילת שנת הכספים, ועליה לפעול לביצוע הליכי הבקרה והאישור לפני תחילת שנת הכספים, באופן שהתקציב יוכל לשמש כלי יעיל לתכנון ולבקרה והאיגודים יוכלו לפעול על פיו מתחילת שנת הכספים. . ממשלת ישראל שמה לה ליעד למצוא פתרון למשבר הדיור באמצעות הסרת חסמים המונעים פיתוח למגורים, כמו חסמי פתרון קצה של ביוב. לשם כך קיבלה הממשלה לאחר מועד סיום הביקורת, במאי 2018 , החלטה בנושא "הקמת צוות בין משרדי לתיאום והסרת חסמי דיור בתחום מכונים לטיהור שפכים לצורכי דיור" (החלטה מס 3835 ). בהחלטה האמורה נקבע, בין היתר, כי יש להקים צוות בין -משרדי לצורך ייעול ושיפור של עבודת הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים ושל התיאום ביניהם בתחום מכוני טיהור השפכים, וזאת על מנת לאפשר פיתוח של שכונות מגורים. ממצאי הדוח מצביעים על כך כי העיכובים הניכרים שחלו בשדרוג ובהרחבה של המט"שים של איגודי הערים שער הנגב ודרום השרון המזרחי תורמים לעיכוב תוכניות בניה של הקמת מאות יחידות דיור. גם כדי לסייע להגשים את תוכניות הדיור, על איגודי הערים לביוב לנקוט את הצעדים הנדרשים להשלמת עבודות ההרחבה והשדרוג של המט"שים שבניהולם ולשפר את התנהלותם בכל הנוגע לייזום, לתכנון ולהקמה של מיזמים עתידיים ולבקרה עליהם. כמו כ ן, על רשות המים להידרש לאסדרה של דיווח שוטף, שנתי ורב-שנתי, בדבר השקעות מתוכננות של האיגודים במיזמי ביוב, ולבצע פיקוח שוטף על השקעות אלה, בשים לב למדיניות הממשלה, לצפי של הגידול באוכלוסייה, לעלויות הכבדות של מיזמים אלה וחשיבותם מהבחינה הלאומית והסביבתית. .איגודי הערים לביוב הוקמו בין השנים 1959 - 2001 . מאז הקמתם חלו תמורות במשק המים והביוב בישראל , ובכלל זה הוקמה רשות המים והועברו לידיה סמכויות האסדרה של משק המים והפיקוח עליו, לרבות לעניין איגודי ערים לביוב, רפורמת ת אגוד תאגידי המים והביוב, החמרת הדרישות לעניין הטיפול בשפכים בתקנות ענבר ותיקון מדצמבר 2016 המסדיר הקמת חברות ביוב מרחביות. רשות המים, שסמכויות האסדרה והפיקוח על איגודי הערים לביוב הועברו אליה מיולי 2009 , אסדרה כמה היבטים הנוגעים לאיגודי ערים לביוב ובכללם אסדרת התעריפים החלים על רובם. אולם היא לא א סדרה היבטים חשובים נוספים בדרכי התנהלותם, בין היתר בשים לב לתמורות אלו. יתר על כן, הרשות אף אינה מפקחת על היבטים רבים שבהם חסרה האסדרה, ובכלל זה סדרי מינהל, ממשל תאגידי, מבנה ארגוני ודיווח הנדסי שוטף של איגודי ערים לביוב. נוכח ממצאי דוח זה, המצביעים בין היתר על ליקויים בהתנהלות איגודי ערים לביוב בהיבטים שבהם חסרה אסדרה ונוכח החשיבות הרבה של פעילותם התקינה, על מועצת רשות המים לפעול ללא דיחוי להשלמת אסדרת פעילותם, לקביעת מנגנוני בקרה על יישומם ולהגביר את הפיקוח על התנהלותם. המקרה של איגוד הערים דרום השרון המזרחי שמגליש קולחים באיכות ירודה במשך שנים ממחיש את הצורך בתכנון ובהיערכות מראש לסיכונים של חוסר יכולת לטפל בשפכים. רשות המים אישרה חיבור של רשויות נוספות למט"ש אף שהמט"ש כבר פעל הרבה מעבר ליכולת הספיקה שלו, מבלי לבצע פעולות הנדרשות למניעת הגלשה של שפכים ושל קולחים באיכות ירודה. לדוגמה, אילו "פעולות החירום" שנעשו רק בשנת 2017 היו מבוצעות מבעוד מועד, ניתן היה למנוע חלק ניכר מהגלשתם של הקולחים באיכות הירודה ושל השפכים הגולמיים לנחל, או לפחות לצמצמם במידה ניכרת. עקב חיבורן של רשויות נוספות למט"ש כאמור, בשנת 2017 הגיעה כמות השפכים שהאיגוד מקבל לכ -400% מהספיקה שהמתקן שלו תוכנן לטפל בה, ובשנים 2014 - 2017 הוא הגליש לנחל הירקון באמצעות מאגרי חברת ההשבה כ-12.65 מיליון מ"ק של קולחים באיכות ירודה. זאת נוסף על הגלשת שפכים גולמיים במשך כחצי שנה במסגרת פעולות ויסות שביצע כדי למנוע ה צפה של המט"ש. נוכח פוטנציאל הזיהום הגדול של מט"שים, על רשות המים להקפיד על תכנון שיכלול היערכות מראש למניעת זיהום בעקבות פתרונות הקצה שהיא קובעת. אף שמיזם השדרוג נמצא בא יחור של כשנתיים וחצי, הקדים האיגוד תשלומים לקבלן, כמפורט לעיל. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגוד ערים דרום השרון המזרחי, כי נוכח העובדה שראש הרשות, שהוא המוסמך לתת צווי הרשאה, דחה את הבקשה, לא ניתן לפרש את הדברים שאמר ראש הוועדה המייעצת, שאין לו סמכות למתן צו הרשאה כאמור, כבאים לבטל את ההחלטה המוסמכת של ראש הרשות הדוחה את בקשת השפכים הגולמיים, על אחת כמה וכמה כשהוא מבהיר שהוא פועל למתן צו הרשאה ולא אומר שהוא נותן אותו. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגוד ערים לביוב דרום השרון המזרחי כי עליו לפעול לקבלת הנתונים מהגורמים הרלוונטיים, באופן שיאפשר לו לבצע תחזיות מיטביות, ובמידת הצורך לבקש מרשות המים סיוע בקבלת מידע רלוונטי ובהערכת שיעור הגידול באוכלוסייה. משרד מבקר המדינה מעיר כי טענה זו נמצאת תמוהה נוכח התיעוד לפיו בזמן אמת כתבה הגזברית לקבלן שהסכומים שהאיגוד צריך לשלם לו בגין חשבונות התפעול - לדוגמה, החשבונות לפברואר ולמרץ 2017 - קוזזו מהסכום שהוא "חייב לאיגוד בגין מקדמות" ששולמו לו. הרשות טרם מינתה יחידה שתפקח באופן שוטף על איגודי הערים לביוב בכל אחד מהתחומים, בדומה לפיקוח השוטף שהוסמכה יחידת הממונה על תאגידי המים והביוב וחברות הביוב המרחביות לבצע על תאגידי המים והביוב ועל חברות הביוב המרחביות. בנוסף, הגם שהרשות א סדרה כמה היבטים חשובים בעניין איגודי הערים כאמור לעיל, במועד סיום הביקורת, קרוב לתשע שנים לאחר שהועברו אליה סמכויות האסדרה והפיקוח, הרשות טרם קבעה אסדרה מפורטת לאיגודי ערים לביוב בעוד נושאים חשובים רבים כמו: אמות מידה לשירות, מבנה ארגוני ושכר עבודה, דרכי מינוי ותנאי העסקה של עובדי האיגוד, תנאי כשירות ופסלות ותקופת כהונה של חברי מועצת האיגוד ושל המנכ"ל, עסקאות עם בעלי עניין, נסיעות לחו"ל של עובדי האיגוד ומנהליו והיבטים נוספים של ממשל תאגידי, דיווח כספי מפורט, הגשת תוכניות השקעות רב-שנתיות וחד- שנתיות לרשות ודרכי הבקרה על יישומן. המצב בפועל, שבו איגודי ערים לביוב פועלים בלא אסדרה ופ יקוח בעניינם כאמור, עלול לאפשר התנהלות בלתי תקינה, ולעיתים אף בזבוז כספים של צרכני המים והביוב ושל משלמי המיסים.
משרד מבקר המדינה מעיר למנהל רשות המים דאז, מר אלכסנדר קושניר, ולמנהל הרשות הנוכחי, מר גיורא שחם, ולמועצת רשות המים, כי התמשכות הליכי האסדרה של איגודי ערים לביוב במשך קרוב לתשע שנים אינה סבירה, והיא מעידה על התנהלות בלתי תקינה בנושא זה. על מועצת רשות המים לפעול ללא דיחוי לקביעת כללים המסדירים את פעילותם של איגודי ערים לביוב בתחומים שטרם אוסדרו כמפורט לעיל ולקבוע מנגנוני פיקוח על יישום כללים אלה. בעניין זה על מועצת הרשות לבחון מה ן הנורמות הראויות שיש בסמכותה להחיל על איגודי ערים לביוב, ואילו נורמות וכללים ראויים דורשים ייזום של הליך שינוי חקיקה, ובהתאם לכך להנחות את מנהל רשות המים להעלות לפניה בדיון ולהביא לאישורה הצעות לכללים וליוזמות חקיקה כאמור. נוכח התמשכות התהליכים כאמור, על מועצת רשות המים לקבוע לוח זמנים להכנת הכללים ולעקוב אחר ביצועו.