משרד הבריאות . היבטים בפעילות אגף בריאות דיגיטלית ומחשוב - משרד הבריאות משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב כי עליו לקיים תהליך ייזום מלא גם עבור הרחבת מערכת קיימת (שו"ש של ממש) או הקמת מודול חדש על תשתית קיימת, כנדרש בהנחיית רשות התקשוב. כמו כן, במקרים שבהם התקיים יום ייזום יש להוציא מסמך מסכם סדור שיכלול את כל נושאי החובה שעל מסמך הייזום לכלול לצורך תיעוד. א. הועלה כי עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2017 , שנתייםמאז עליית מערכת עופר לאוויר, חלק מ התכולות שתוכננו ל-2016 טרם הוקמו או שהוקמו באופן חלקי או שהיה פיגור גדול במועד הקמתן ביחס לתכנון. לדוגמה: ניהול התקציב הוקם שנה לאחר המועד המתוכנן; ניהול הפורטפוליו וניהול הדרישות - חלקם הוקמו שנה לאחר המועד המתוכנן וחלקם טרם בוצע ונדחה למועד התקנת גרסה חדשה. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את כתיבת הקווים המנחים שהגדיר אגף המחשוב ואת שילובם במסמך המנחה. עם זאת, ראוי שהאגף יכתוב תבניות מתאימות כדי שהנחיותיו יוטמעו בקלות ושהמתודולוגיה שלו תהיה מלאה. על האגף גם לכתוב קווים מנחים לביצוע בקרת עלויות ולשלבם במסמך המנחה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לאגף המחשוב ולאגף התקציבים במשרד כי נוכח הערכות שלא כללו את כל המרכיבים הנדרשים לקיום בקרה נאותה, בהם עלויות תחזוקה שנתית המוערכת בכשליש מעלות הקמת המערכת; ולנוכח היקפם הכספי הגדול של הפרויקטים - עליהם להכין הערכות עלות חדשות ועדכניות לכל פרויקט. על בסיס ההערכות החדשות עליהם לבחון את המקורות התקציביים של כל פרויקט, ואם יש פערים - להעלות זאת בפני מנכ"ל המשרד. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לאגף המחשוב ולאגף התקציבים כי עליהם לקבוע מנגנון משותף שיוודא כי מתקיימת בקרה שוטפת על עלויות פרויקטים ביחס להערכות, ויוודא שממצאיה יוצגו בוועדות ההיגוי של כל פרויקט, כדי שצוות הפרויקט יפעל למזעור החריגות מבעוד מועד. .שם הרכיב ההערכה .הראשונה - .סה"כ מזערי ההערכה .השנייה - .סה"כ מזערי שיעור הפער .בין שתי .ההערכות - .מזערי ההערכה .הראשונה .- סה"כ מירבי ההערכה .השנייה - .סה"כ מירבי שיעור הפער .בין שתי ההערכות .משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב כי עליו ל הגדיר מתכונת אחידה לכתיבת הערכת עלויות ולבקרת עלויות. זאת ועוד, עליו ל בצע לכל הפרויקטים החדשים הערכת עלויות מפורטת שתכיל את עלויות שלב ההקמה ועלויות התחזוקה השנתיות . את הערכ ת העלות יש לבצע עוד בשלב הייזום ולעדכן אותה בשלב האפיון. עליו לשמור אותה כתכנית בסיס במערכת לניהול תקציב פרויקטלי, ולבחון לעומתה את עלויות המערכת בפועל. כמו כן, על משרד הבריאות להימנע ככל האפשר מהגדרת עלויות מזעריות ומירביות לכל פרויקט שנבדלות מאוד זו מזו בהיקפן. מהלוח עולה כי קיימים פערים ניכרים בין שתי הערכות העלות לגבי אותם הרכיבים, לדוגמה: ברכיב "יכולת תיאום לאומי" היה פער של כ- 1,000 % בין הסכומים המזעריים שפורטו בכל אחת מהערכות העלות. כמו כן, לא פורטו הסיבות להגדרת סכום מזערי וסכום מירבי לכל רכיב בפערים ניכרים של מאות אחוזים - ולכן לא ברור כיצד בנה המשרד את ההערכות. התברר כי מונו ועדות היגוי ל-16 מ-24 הפרויקטים שנבדקו . בעשרה פרויקטים הוועדה מונתה זמן רב לאחר שהחלו; לדוגמה, במערכת למניעת זיהומים מונתה ועדת היגוי רק שנתיים וחצי לאחר שהפרויקט התחיל, ולפרויקט הרפורמה בתמרוקים, שהחל בספטמבר 2016 , מונתה ועדת היגוי רק במהלך הביקורת - ביוני 2017 - והתקיים דיון ראשון ביולי 2017 .נוסף על כך, שבע ועדות היגוי לא התכנסו בשנים 2017-2016 . יוצא אפוא שהוועדות לא קיימו בקרה על התקדמות הפרויקטים ותוצריהם העיקריים, לא אישרו אבני דרך ולא קיבלו החלטות בנושאים עקרוניים כגון שינוי בתכניות העבודה, בתקציב הפרויקטים ובתכולות שלהם. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משרד הבריאות כי להצלחת הפרויקטים נדרשות מחויבות ההנהלה ומעורבותה, ומכאן חשיבות הקמתן של ועדות היגוי בראשות גורם בכיר שבסמכותו לקבל החלטות, וקיום דיונים לפחות פעמיים בשנה, בייחוד בפרויקטים במשבר. על המשרד לפעול לאלתר למינוי ועדות היגוי לכל הפרויקטים שבניהול אגף המחשוב בהתאם להנחיית רשות התקשוב ולוודא כי יתכנסו בתדירות שתאפשר להן לקיים בקרה נאותה על הפרויקטים. כמו כן, על אגף המחשוב לעדכן את המסמך המנחה על פי הנחיית הרשות. הועלה כי בניגוד לנוהל מפת"ח, המסמך המנחה והנחיית רשות התקשוב, לא נכתבו מסמכי ייזום למחצית מ -24 הפרויקטים שנבדקו. בסך הכול התקבלו מסמכי ייזום של 53 פרויקטים (כ-67% ). עוד נמצא כי במרבית מסמכי הייזום שנכתבו היו חסרים פרטים מהותיים, כמפורט בלוח 3 .להלן .מהלוח עולה כי ברוב מסמכי הייזום לא היו נתונים על לוחות הזמנים לפרויקטים ולא על עלותם הצפויה, אבטחת המידע הנדרשת והסיכונים. באף לא אחד מהמסמכים פורטו מדדי תפוקה ומדדי הצלחה לפרויקט. ב-11 ממסמכי הייזום לא צוין מועד הכתיבה, ורק תשעה מבין 53 מסמכי ייזום (כ-17% ) נכתבו בהתאם לתבנית מסמך הייזום שבנספח למסמך המנחה. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב כי כתיבת מסמכי ייזום שלא על פי המתכונת המחייבת ובלא נתונים מהותיים מעוררת קושי בתהליך קבלת ההחלטות על הצורך בפיתוח מערכת חדשה ועל חיוניותה בהיבטי היעילות ו הכלכליות. הביקורת העלתה כי מחצית מ מנהלי הפרויקטים לא השתמשו במערכת עופר בעבודתם לפחות אחת לחודש. על פי דוח שהפיק אגף המחשוב בתחילת נובמבר 2017 , שלושה מנהלים (כ -4% ) ;לא נכנסו למערכת יותר משנה11 (כ-14% ) לא נכנסו למערכת מחצי שנה עד שנה; 25 (כ-32% ) לא נכנסו מחודש עד חצי שנה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על אגף המחשוב לדרוש מכל מנהלי הפרויקטים להשתמש במערכת לפחות אחת לחודש, כדי שהיא תשקף נאמנה את מצב הפרויקטים בפועל ותהיה כלי שימושי בקבלת החלטות. משרד מבקר המדינה בחן את תכניות העבודה השנתיות של יחידות המטה והתחומים באגף המחשוב לשנים 2017-2015 , ומצא שלשניים מהתחומים לא היו תכניות עבודה לשנים 2017-2015 , וליתר התחומים וליחידות המטה היו תכניות עבודה חלקיות בלבד. רק תחום אחד - תחום שירותי פיתוח ובדיקות, שהוקם ב-2016 - הכין תכנית עבודה מלאה ל-2017 שפורטו בה כל הנתונים הדרושים. להלן פרטים: משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב כי עליו להנחות את ראשי יחידות המטה והתחומים להכין תכניות עבודה שנתיות שיפרטו את הפעילויות המרכזיות שהם מתכננים לשנת העבודה, ובכללן אבני הדרך המרכזיות בכל פרויקט שהם מנהלים או מתחזקים, בהלימה לתקציבן. בהיעדר תכנית עבודה כזו נפגמת יכולת הנהלת המשרד ואגף המחשוב להקצות משאבים ביעילות, לזהות חריגות בלוחות הזמנים ולפקח על ביצוע הפעילויות. .אגף המחשוב מנהל עשרות פרויקטים רב-שנתיים, מרביתם במיליוני ש"ח וחלקם אף בעשרות מיליוני ש"ח ועד יותר ממאה מיליון ש"ח. פרויקטים אלו מנוהלים יחד תחת תקנות תקציב מועטות, ורובם מתנהלים באמצעות תקציב מזומן בלבד, בלא תקצוב הרשאה להתחייב המתאים לתקצוב של פרויקטים רב-שנתיים. ב-2015 הוסיף משרד האוצר תקנה לפיתוח פרויקטים במחשוב ובה נכלל באופן חד-פעמי סכום של הרשאה להתחייב, אך בתקציב השנים 2017- 2016 לא הוקצ ו לה כספים, ולכן היא לא שימשה לפיתוח פרויקטים חדשים. משרד מבקר המדינה מעיר כי משרד הבריאות לא המציא מסמכים המעידים כי ההחלטה לעלות לאוויר בתחילת 2017, למרות התכולות החסרות והבדיקות החלקיות, התקבלה בשיתוף בית החולים. אף לא הומצאו מסמכים שעולה מהם שכל עיכוב בעלייה לאוויר מעבר לתחילת 2017 יגרור דחייה בשנה נוספת, ואף לא אסמכתאות לחישוב עלויות בגין של כ-10 מיליון ש"חבגין דחיית הפעלת המערכת. הועלה כי עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2017 , לא מינה מנכ"ל המשרד לפרויקט מזור מנהל פרויקט ארגוני מטעם בתי החולים. נמצא כי מ ינהלת השינוי שמינה אגף המחשוב החלה בעבודתה רק ביוני 2016 , שנה וחצי לאחר שהחל הפרויקט וחצי שנה בלבד לפני העלייה לאוויר. עוד עלה שהעבודה נעשתה במשרה חלקית וללא בקיאות מספקת בתהליכים הייחודיים של בית החולים. לכן התרומה לתהליך ניהול השינוי לא הייתה גדולה. משרד מבקר המדינה מעיר לחטיבת המרכזים הרפואיים כי לנוכח התהליך הלוקה בחסר של ניהול השינוי בבית החולים רמב"ם, עליה למנות בכל בית חולים לפני יישום השלבים הבאים מנהל שינוי בעל תפקיד בכיר בבית החולים, שיהיה בקיא בתהליכים העסקיים של הארגון ושיהיה מעורב בפרויקט משלב אפיון התהליכים ועד הטמעת המערכת. מנהלים אלו יהיו כפופים מקצועית למנהל הפרויקט הארגוני וידווחו לו באופן שוטף על סטטוס ניהול השינוי. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב כי ביצוע בדיקות קבלה חלקיות, לאחר מועד העלייה לאוויר של המערכת ושלא בידי משתמשיה באופן עצמאי, פוגע בתכלית הבדיקות ומסכן את הפרויקט, מאחר שתקלות שהמשתמשים היו אמורים לגלות לפני העלייה לאוויר עשויות להתגלות רק בעת הפעלת המערכת. הנזקים שעשויים להיגרם מכך הם בין היתר פגיעה בעבודה התקינה במערכת ללא פתרון חלופי, עקב תקלות בתהליכים משמעותיים שטרם נבדקו; הזנת נתונים מיותרים במסגרת בדיקת המערכת בשלב הייצור; והשבתת פעילות המערכת לצורך תיקונים, שתגרור אי-שביעות רצון של המשתמשים בה. עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2017 , לא הוסדר תקצוב תחזוקת הפרויקטים המשותפים למטה ישראל דיגיטלית ולמשרד הבריאות, אף שהקמתם בעיצומה, שכבר הושקעו בהם מאות מיליוני ש"ח, ואף שבעתיד הקרוב יהיה צורך לשלם עשרות מיליוני ש"ח בשנה בגין תחזוקתם. על משרד הבריאות ומשרד האוצר לפעול לאלתר להסדרת תקצוב תחזוקת הפרויקטים האמורים. .משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב כי כלל הליכי הבחינה והאישור שמקיים משרד הבריאות חייבים להיות מושתתים על נתונים תקציביים אחידים. לא סביר שאין תמונה תקציבית אחת המשקפת את תקציב הפיתוח ותקציב התחזוקה שמתכנן האגף לשנה מסוימת. כמו כן, לא סביר שהאגף מוסר לרשות התקשוב נתונים שונים באופן ניכר מאילו שאישר המנכ"ל, בייחוד אם נמסרו לאחר אישור המנכ"ל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי לא סביר שנתוני התקציב שמאשר המנכ"ל יהיו שונים לחלוטין מאלו שהוצגו לרשות התקשוב ארבעה חודשים לפני כן, מה עוד שבמרץ 2017 , לאחר אישור המנכ"ל באותו חודש , הוגשו לרשות התקשוב נתוני תקציב מעודכנים שונים מאלו שאישר המנכ"ל. כמו כן, ראוי שהמנכ"ל יאשר את תכנית העבודה השנתית והתקציב לפני תחילת השנה ולא בסוף הרבעון הראשון של השנה העוקבת. .הביקורת העלתה כי בשנים 2016-2014 העביר מטה ישראל דיגיטלית למשרד הבריאות כרבע מיליארד ש"ח למימוש הפרויקטים המשותפים לו ולמשרד בלי שתכניות העבודה השנתיות שגובשו בידי משרד הבריאות ומטה ישראל דיגיטלית אושרו בידי מנכ"לי שני המשרדים ובלי שהתכניות לשנים 2015-2014 פירטו עבור כל פרויקט את התקציב הנדרש, אבני הדרך העיקריות ולוחות הזמנים למימושן. להלן פירוט: . מהאמור לעיל עולה כי התכניות התקציביות השנתיות של אגף המחשוב אינן אחודות ואינן כוללות את כל הפרויקטים המפותחים באגף ואת כל פעילויות התחזוקה והתשתיות. עוד נמצא כי נתוני התקציב המוגשים לרשות התקשוב שונים מהנתונים המוגשים למנכ"ל. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב כי עליו להכין בכל שנה תכנית תקציבית שלמה שתשקף את כלל הפעילויות שהוא מנהל, ובכללן פעילויות של פרויקטים משותפים עם משרדים אחרים, ולהציגה למנכ"ל המשרד ולכלל הגורמים המעורבים בה; זאת כדי שתעמוד בפניהם התמונה ה מלאה של הפעילויות המתוכננות בתחום המחשוב, דבר שיאפשר להם לקבל החלטות על בסיס נתונים מלאים. הביקורת העלתה כי אגף התקציבים במשרד אינו מקיים בקרה נאותה על ביצוע תקציב אגף המחשוב שכן תחת כל תקנה מאוגדים עשרות פרויקטים בעשרות מיליוני ש"ח כל אחד, וכאמור מרבית הפרויקטים לא מתוקצבים באמצעות הרשאה להתחייב. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים במשרד הבריאות כי עליו לקבוע מתכונת לבקרה על ביצוע התקציב ביחס לתכנון בפרויקטים שמנהל אגף המחשוב. .משרד מבקר המדינה מעיר כי על המשרד לתקן את הליקויים ולפעול ליישום לאלתר של הפעולות שלהלן: לבנות תכנית עבודה ותכנית תקציבית מלאות ועדכניות לפרויקט; למנות מנהלי שינוי בכל בתי החולים, שיפעלו משלבי ההקמה, יבחנו את התהליכים שאופיינו למערכת ויאשרו שהם תואמים לדרישותיהם; להגדיר את ההרשאות לפני העלייה לאוויר בכל בית חולים; לקיים בדיקות קבלה בידי משתמשים באופן שידמה את הפעלת המערכת; לתכנן את ההדרכות מבעוד מועד ולקיימן בצורה מקצועית; ולפקח באופן שוטף על התקדמות הפרויקט כדי שיעמוד ביעדיו ויסתיים בהצלחה. ראוי שמנהלי בתי החולים הממשלתיים יהיו מעורבים בניהול הפרויקט ובהחלטות העיקריות שמתקבלות לגביו, וכן שהמנכ"ל, אגף התקציבים במשרד ורשות התקשוב יהדקו את בקרתם על הפרויקט כדי להבטיח את הצלחתו תוך עמידה בכל יעדיו. עלה כי עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2017 ,טרם סיים משרד הבריאות את הכנת המדיניות להגנת הסייבר ואבטחת המידע. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי מאחר שמערכת מזור עתידה לנהל נתונים רגישים, ראוי שהמשרד יגדיר עוד בשלב האפיון מטריצת הרשאות שתכיל את כל סוגי בעלי התפקידים ויבחן את תפקודה עוד בשלב הבדיקות. כמו כן, לפני העלייה לאוויר בכל בית חולים, על צוות הפרויקט באישור הנהלת בית החולים להגדיר לכל משתמש הרשאה בהתאם לתפקידו. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות התקשוב כי היה עליה לקיים ליווי ובקרה הדוקים יותר לאורך התקדמות ביצוע הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי קיצור זמן ההיערכות להדרכה ו להטמעה מחמישה חודשים לחודשיים צופן בחובו סיכונים בהטמעת המערכת וביחס המשתמשים כלפיה, ועשוי אף לגרום לתקלות בעבודה השוטפת ולהזנת נתונים שגויים. על המשרד להיערך באופן שונה להדרכות שיידרשו בעת העלייה לאוויר בבתי החולים האחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם בשלב הייזום לא סביר שיהיו פערים כה גדולים בין הסכום המזערי לסכום המירבי, ובפרט שלא צוינו הסיבות לכך. משרד מבקר המדינה מעיר כי על מנכ"ל המשרד ועל אגף המחשוב לבחון ביסודיות את הטענות שהועלו בסקר ובגינן נמדדת שביעות רצון נמוכה של המנהלים משירותי הפיתוח של האגף, ולנקוט את הצעדים הנדרשים לשיפור המצב. הביקורת העלתה כי אף שאגף המחשוב העריך שעלויות תחזוקת מערכת הן כשליש מעלויות הקמתה, במסמך המנחה אין דרישה שהערכת תקציבי הפרויקטים תתבצע עוד בשלב הייזום ותכיל את עלויות שלב התחזוקה. עוד הועלה כי האגף אף לא עדכן את תבנית מסמך הייזום בהתאם. 2. משרד מבקר המדינה קיבל את הערכת העלויות של 23 מבין הפרויקטים שנבדקו, ומצא כי ל-13 פרויקטים (57% )לא חושבו כלל עלויות תחזוקה ולארבעה פרויקטים (17% ) חושבו עלויות תחזוקה חלקיות. ביתר הפרויקטים ( 26% ) חושבו עלויות התחזוקה השנתית ועמדו על 32-18% מהעלות הכוללת . בחלק מה פרויקטים מדובר בעשרות מיליוני ש"ח. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב ולאגף התקציבים במשרד כי לנוכח שיעורן הגבוה במיוחד של עלויות התחזוקה, העשויות להסתכם בעשרות מיליוני ש"ח מדי שנה, ולנוכח ריבוי הפרויקטים המנוהלים באגף המחשוב בהיקף כספי גדול, על אגף המחשוב לכלול בהערכת העלויות של כל פרויקט לפני אישורו גם את עלויות התחזוקה השנתיות שלו; כך יהיה אפשר לבחון את עלותו הכוללת מול כדאיותו. כמו כן על אגף המחשוב לאמוד בשיתוף אגף התקציבים במשרד את עלויות התחזוקה של פרויקטים שנמצאים כעת בשלבי הקמה כדי לבחון את השפעת ן על התכניות התקציביות בשנים הבאות ולהציגה בפני מנכ"ל המשרד. הביקורת בחנה את נתוני הדיווח הרבעוניים שמסר המשרד למטה ישראל דיגיטלית ומצאה כי הם מקשים את גיבושה של תמונת מצב כוללת ורב-שנתית לגבי כל פרויקט, לרבות יישומו לפי לוחות הזמנים, התכולות שלו והעמידה בתקציב שהוקצו לו בתכנון. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב כי עליו לוודא לפני פרסום המכרז שרמת פירוט הדרישות מהמערכת המתוכ ננת תהיה גבוהה ושהלקוחות הראשיים יאשרו את הדרישות, פעולה אשר תבטיח שכל הגורמים המעורבים - הלקוח, אגף המחשוב והספק - מבינים את הדרישות וכך יימנעו תקלות באשר למוצר המצופה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי כאשר ספק חיצוני מבצע פרויקט, הכרחי שתהא נציגות משמעותית של אגף המחשוב, ושהנציג יפגין מעורבות רבה ויתכלל באופן מקצועי בין דרישות הלקוח לבין טענות הספק. כמו כן, על האגף לבצע מבחני איכות לתוצרים שמעביר הספק בכל שלב במחזור החיים, כך שהפערים יטופלו מבעוד מועד ולא יקרה מצב שרק במועד בדיקות המערכת, לפני העלייה לאוויר, יתברר שאינה מתאימה לצורכי הלקוח עד כדי כך שצריך לבטלה. בשנים 2017-2012 מונו לפרויקט שישה מנהלים; בממוצע התחלף מנהל הפרויקט כל חצי שנה. משרד מבקר המדינה מעיר כי בחילופים תדירים של מנהלי פרויקט יש כדי להביא לאי -עמידת הפרויקט ביעדי התכולה, במשך זמן הפיתוח ובאיכות המוצר, וגדל הסיכון לאובדן ידע מהותי - כפי שאכן אירע בפיתוח המערכת, שכאמור הופסק. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי לפני קבלת ההחלטה על עלייה לאוויר במועד שתוכנן עם תכולה חסרה ובדיקות חלקיות וחרף הסיכונים שהועלו, היה עליו לבחון את השלכות הדבר על עבודת המשתמשים ועל שביעות רצונם בקבלת המערכת. במערכות הנפרסות לפי שלבים יש חשיבות קריטית לעלייה מוצלחת של שלב א', כיוון שהוא משמש דוגמה למה שצפוי ביתר השלבים וכן הוא אמור לעודד את יתר המשתמשים להיות מעורבים בתהליך ולבקש את התקנת המערכת אצלם במועד הקרוב ביותר. מאידך, התקנה לא מוצלחת עלולה לעורר התנגדויות לקבלת המערכת ולגרום לעיכוב בפרויקט ולכישלונו. כמו כן, ראוי היה שלפני קבלת ההחלטה יתייעץ אגף המחשוב עם רשות התקשוב, המלווה את הפרויקט. למרות המלצות סקר הסיכונים בעלייה לאו ויר שפורסם כשבוע לפני העלייה לאוויר, ואף שמחציתם היו ברמה בינונית עד גבוהה, בביקורת לא נמצאו מסמכים המעידים שהמשרד דן בסיכונים ובהמלצות להפחתתם . נמצא כי בינואר 2017 עלה שלב א' בבית החולים רמב"ם (להלן גם - בית החולים) בתכולות חסרות (ראו להלן), ואולם שלב ב' שהיה אמור לעלות גם בינואר 2017, עלה בתחילת 2018 רק עם תת -שלב אחד; שני תתי - שלבים אחרים צפויים לעלות עד יוני 2018 ואילו לתת-השלב הרביעי טרם נקבע מועד לעלייתו. עוד נמצא, כי העלייה לאוויר בבית החולים בני ציון, שהייתה אמורה להתבצע עד אמצע 2017 , נדחתהבכשנה וחצי - לנובמבר 2018 . . על אגף המחשוב לבצע סקרי שביעות רצון בסיום הקמת כל מערכת מידע ולהפיק לקחים מתוצאותיהם, כדי לשפר את תהליכי הפיתוח של יתר מערכותיו ולבחון אם הושגו חמש אמות המידה שקבע המסמך המנחה להצלחת כל מערכת ובייחוד שביעות רצון בעלי העניין. מועד מתוכנן .לעלייה לאוויר שלב הפרויקט הנוכחי מספר שנות החריגה .מלוח הזמנים .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי עיכוב ניכר בלוחות הזמנים של פרויקט מגדיל את עלותו ועשוי לסכן את הצלחתו, מאחר שהאפיון המקורי עשוי להתיישן ולא לענות לצרכים העדכניים של המשתמשים ולהשפיע על קידום משימות אחרות. זאת ועוד, העיכוב עשוי לפגוע בטיב השירותים שהציבור אמור לקבל ממשרד הבריאות. נוכח האמור לעיל, על אגף המחשוב לעקוב אחר עמידת הפרויקטים בלוחות הזמנים שתוכננו באמצעות ועדות היגוי שילוו את הפרויקטים באופן שוטף. כשמתגלה חריגה מלוחות הזמנים העשויה להשפיע על לוחות הזמנים הכוללים של הפרויקט, על הוועדה לנהל זאת כסיכון ולנקוט צעדים להפחתתו, וכן לשקף את החריגה בדוחות הביצוע השנתיים של האגף. .שם הפרויקט מועד .תחילת .הפרויקט סטטוס .פרויקט מספר מנהלי .הפרויקט .משלב .הייזום* מספר מנהלי .מכל האמור לעיל עולה כי הבקרה על ניצול התקציב של אגף המחשוב טעונה שיפור. ראוי כי האגף יפיק דוחות חצי-שנתיים על התקדמות הפרויקטים בו - מבחינת מידת עמידתם בתקציב, בלוחות הזמנים ובתכולות ו מבחינת שביעות רצון המשתמשים - ויפיצם לגורמים הרלוונטיים במשרד. כמו כן, ראוי שעל בסיס נתונים אלו ולצורך קבלת החלטות יתקיימו דיונים חצי -שנתיים ב השתתפות מנכ"ל המשרד, אגף התקציבים במשרד ו מטה ישראל דיגיטלית (בפרויקטים שהוא משתתף במימונם). 1. לחלק מהפרויקטים לא הוכנו תכניות עבודה לכל השנים. למשל למערכת דיווח על פטירות ורישיונות קבורה, שהפיתוח שלה החל ב-2013, הוכנו תכניות עבודה ל-2013 ול-2015 אך לא ל-2014. 2. בכל תכניות העבודה של המערכות שנבדקו דווחו במערכת עופר לכל פרויקט רק מועדי התחלה וסיום בפועל ולא הוגדרו מועדי ההתחלה והסיום המתוכננים; מכאן שאי אפשר לעקוב אחר לוחות הזמנים לעומת נתוני התכנון ולזהות פערים. 3. מבין24 הפרויקטים שנבדק ו, רק ב -14 (58% ) תכניות העבודה מעודכנות. משרד מבקר המדינה מעיר ל אגף המחשוב לגבי כלל הפרויקטים שבניהולו, כי עליו לשמור את התכני ות הראשוני ות המאושר ות של כלל הפרויקטים כתכניות בסיס, לעדכן את תכני ות העבודה ביחס להתקדמות הפרויקט ולפקח על התקדמותו כיאות למול תכנית הבסיס. הועלה כי בחמישה מהפרויקטים שנבדקו (כ-21% ) משך ההקמההתארך בשנה עד שנתיים מעבר למתוכנן, דבר שעשוי לגרום ל עלות גדולה מהמתוכנן. להלן דוגמאות בלוח 4. משרד מבקר המדינה קיבל הערכת עלויות של 23 מבין 24 הפרויקטים שנבדקו. הועלה כי הערכות אלו לא נכתבו במתכונת אחידה, ולא היו בהן נתונים על מועד ביצוע הערכת העלויות וזהות היוצר, מנגנון האישורים שעברה הערכת העלות ועדכונים שבוצעו במסמך. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב כי עליו להקפיד שבכל המסמכים, ובהם תכניות עבודה, הערכת עלויות ומסמכי הבקרה, ייכתבו מועד ביצוע הערכת העלות , מועד האישור והגור מים המאשרים, מספר גרסת המסמך ופירוט קצר על טיב השינויים שנעשו בכל גרסה. ללא הפרטים האמורים אי-אפשר לדעת אם מדובר בטיוטה או במסמך מאושר תקף ומחייב. הביקורת העלתה כי במסמך המנחה, שעודכן בנובמבר 2016 , לא נכללו חלק מהנושאים שהופיעו בהנחיית הרשות כתכולה הנדרשת במסמך הייזום וכשיקול לאישור הפרו יקט: מדדי תפוקה ומדדי הצלחה לפרויקט והשפעת התקציב על התחזוקה. הביקורת העלתה כי למרות קביעת המסמך המנחה, אגף המחשוב לא ביצע סקרי שביעות רצ ון עבור הפרויקטים והמערכות שהקים בחמש השנים האחרונות. הביקורת העלתה כי אף שאגף המחשוב מקיים עשרות דיונים שמטרתם לבנות תכנית עבודה שנתית, בשנים 2017-2014 האגף לא בנה בסיום הדיונים האמורים תכניות עבודה שנתיות אחודות ומלאות הכוללות את הפעילויות העיקריות המתוכננות בכל פרויקט, לרבות לוחות הזמנים שלהן ותקציבן - ובהן פעילויות הייזום, הפיתוח והתחזוקה. משרד מבקר המדינה מעיר כי המסמך שהעביר משרד הבריאות הוא מקבץ מסמכים שאינו בגדר תכנית עבודה שנתית של אגף המחשוב , מאחר שלא פורטו בו המשימות העיקריות שיבוצעו בכל פרויקט, לוחות הזמנים לביצוען, התקציב הנדרש עבורן, ואם נדרשת תוספת תקציב ביחס לתקציב שאושר. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשרד הבריאות כי היעדר תכנית עבודה שנתית מלאה המשקפת את כל הפעילויות המבוצעות באגף המחשוב בהלימה לתקציבו פוגם ביכולת הנהלת המשרד לקיים בקרה על הנעשה באגף ולבחון אם הוא עומד ביעדים שנקבעו. על אגף המחשוב לבנות תכניות עבודה שנתיות המשקפות את כל פעילותו תוך פירוט המשימות העיקריות ולוח הזמנים לביצוען בהלימה לתקציבו ולהגישן למנכ"ל. הממצאים שהועלו מבדיקת דיוני תכניות העבודה שערך מנכ"ל משרד הבריאות בשנים 2017-2014 מלמדים כי המידע שהונח על שולחן המנכ"ל לצורך קיום הליכי הבחינה וההחלטה האמורים היה חסר ושונה משנה לשנה, וכי לא הוצגה למנכ"ל ולראש אגף התקציבים במשרד תמונה אחודה של פעילות אגף המחשוב. זאת ועוד, גם לאחר שהמנכ"ל אישר את התקציב , לא בנה אגף המחשוב תכנית עבודה מפורטת שבה גיבש את כל פעילויותיו במסמך אחד מרכז , בהתאם לתקציב שאישר המנכ"ל, אלא הסתפק בעדכון תכניות העבודה של כל פרויקט בנפרד. ראוי שמנכ"ל משרד הבריאות יגבש הנחיה בנושא הכנת תכנית עבודה שנתית של אגף המחשוב ותקציבה, שתפרט את מרכיבי התכנית, תהליך האישורים שלה, מועד הגשתה וכיו"ב. הדבר נחוץ לאגף המנהל יותר מ-300 פרויקטים בשנה עבור כלל יחידות המשרד ומטה ישראל דיגיטלית בהיקף כספי של כחצי מיליארד ש"ח בשנה. הביקורת העלתה כי תכניות העבודה וההיקף הכספי הכולל של כלל פעילות אגף המחשוב כפי שהועברו לרשות התקשוב לא הוצגו למנכ"ל. לרשות התקשוב הוצגו גם, בהתאם להנחייתה, פרטים על כל פרויקט עיקרי: לוחות הזמנים, אבני הדרך המתוכננות, התקציב הרב-שנתי, התקציב בשנה הבאה וכן נתוני ביצוע בשנה הקודמת; חלק מנתונים אלו לא הוצגו למנכ"ל. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב כי אי-הצגת נתונים למנכ"ל שרשות התקשוב הגדירה כחיוניים למתן חוות דעתה מונעת ממנו מידע נגיש וזמין על היקף הפעילויות המתוכננות באגף, על עלותו ועל התכנון לעומת הביצוע בשנה הקודמת. משרד מבקר המדינה בחן את תכניות העבודה לשנים 2017-2016 שהגיש אגף המחשוב לרשות התקשוב, תכניות ש כללו נתוני ביצוע בדבר התכנית ל-2016 .להלן פירוט: 4. בהיעדר ריכוז של נתוני תכנון התקציב וביצועו בשנת 2016 , השווה משרד מבקר המדינה את נתוני תכנון התקציב מתכנית העבודה ל-2016 לנתוני ביצוע תקציב 2016 כפישפורטו בתכנית העבודה ל-2017. הניתוח העלה כי חריגות בתקציב הפרויקטים כלל לא הוצגו לרשות התקשוב. להלן דוגמאות: .בבדיקה של משרד מבקר המדינה התברר כי אגף המחשוב צירף למסמך המנחה חמישה מסמכים בלבד מבין 19 המסמכים שהגדיר כדרושים לניהול פרויקט. בין המסמכים שלא צירף היו גם מסמכים הקשורים לנושאי החובה שהגדירה רשות התקשוב ולאמות המידה להצלחת פרויקט. לדוגמה: מסמך אישור הפרויקט, הכולל הערכה ראשונית של תקציב, לוח זמנים ומשמעויות טכנולוגיות; תכנית עבודה כללית. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב כי עליו לצרף למסמך המנחה את כל המסמכים שמגדירים מתודולוגיה לניהול פרויקט כדי לאפשר פעילות במתכונת אחידה וסדורה, ובמסגרת זו לפרט את המרכיבים הדרושים בכל מערכת, ובכללם הטכנולוגיה שתשמש בפיתוחה, אופן מימושה, לו חות הזמנים המתוכננים להקמתה והערכת עלותה. בכך יתאפשרו מעקב אחר הפרויקטים לאורך חייהם ובחינתם לפי המדדים שהוגדרו להצלחתם, ובהם עמידה בלוחות הזמנים ובתקציב, השלמת התכולות שהוגדרו ושביעות הרצון של המשתמשים. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב כי עליו לפעול בהתאם להנחיית רשות התקשוב ולהעביר לה בכל שנה את תכנית העבודה של השנה הנוכחית עם נתוני ביצוע של לוחות הזמנים, התקציב ותוצרים מרכזיים שהוגדרו, ואם התכולות והעלויות עודכנו במהלך השנה - עליו להעלות זאת בצירוף הסברים מפורטים. כמו כן, על האגף להעביר לרשות את תכנית העבודה לשנה הבאה עם פירוט לוחות הזמנים המתוכננים, התקציב והתוצרים המרכזיים. בניית תכניות עבודה במתכונת חסרה מקשה לקיים בקרה על הפרויקטים ולהעריך אם הם עומדים בלוחות הזמנים, בתכולות ובתקציב שנקבעו. זאת ועוד, מאחר שרשות התקשוב קבעה בהנחייתה כי באחריותה ללוות את תכניות העבודה המוגשות לה, לבדוק אותן ולקיים בקרה עליהן, כדי שהייעוץ שלה יהיה מועיל, היה עליה לדרוש מאגף המחשוב את כלל המסמכים והנתונים הרלוונטיים. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב כי עליו למסור למנכ"ל משרד הבריאות בכל שנה את תכנית העבודה לשנה הבאה לאחר יישום המלצות רשות התקשוב, וכן את נתוני ביצוע תכנית העבודה לשנה הנוכחית לרבות ההתקדמות בביצוע הפעילויות והשוואת ם לנתוני התכנון מבחינת לוח הזמנים, התקציב והתוצרים וזיהוי חריגות . כך תתאפשר למנכ"ל בקרה יעילה על מידת עמידתו של האגף ביעדים שהגדיר, בתכולות, בלוחות הזמנים ובתקציבים . משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב כי אפשר להשתמש בהרשאה להתחייב גם אם יש שינויים בפרויקטים הדורשים פתיחת הזמנות חדשות לנושאים שלא תוכננו בתחילת הדרך ואף לצורך סגירת הזמנות בנושאים שתוכננו ובוטלו, בזיכוי של תקציב ההרשאה להתחייב. מאחר שכלל משרדי הממשלה מנהלים פרויקטים טכנולוגיים רב-שנתיים, על אגף התקציבים במשרד האוצר ועל רשות התקשוב לשקול הקמת צוות בין -משרדי לבחינת סוג התקצוב המתאים ביותר לפרויקטים רב - שנתיים. כמו כן עליהם לשקול את הצורך בהקמת מערכת ממוחשבת רוחבית שתשמש את כלל המשרדים בניהול תקציב פרויקטים אלו ובבקרה עליו. עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2017 , המשרד לא דן באימוץ המלצות ועדת התקשוב העליונה. .משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משרד הבריאות על העיכוב הניכר בבחינת הצורך בהקמת ועדת ההיגוי ובהקמתה בסופו של דבר ועל כך שלא התכנסה מאז הוקמה. להערה זו משנה תוקף נוכח העובדה שהמשרד מנהל מאות פרויקטים במאות מיליוני ש"ח בשנה וברשותו מערכות מידע רבות ומורכבות, ונוכח הצורך בשיפור הבקרה על ביצוע תכניות העבודה של אגף המחשוב. התברר כי אגף המחשוב קבע שהמשימות בפרויקטים יירשמו במערכת רק ממועד עלייתה לאוויר - תחילת 2015 , וכתוצאה מכך לא הוזנו במערכת נתונים על מועד ההתחלה של פרויקטים שהותנעו לפני 2015 ואף לא הוזנו נתונים על אבני דרך שהושלמו לפני שנה זו . לדוגמה, על פי הרישום במערכת עופר האפיון העסקי של המערכת למניעת זיהומים החל בתחילת 2015 ,אף שמסמך אפיון-על נכתב כבר בנובמבר 2012 . החלטה זו גרמה להצגה לא נכונה של לוחות הזמנים של פרויקטים רבים המנוהלים באגף ושל המשימות שבוצעו עד 2015 , ופגמה ביכולת להעריך את עמידת הפרויקטים ביעדיהם המקוריים, ובהם לוחות הזמנים והתכולות. עוד נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2017, לא היה אפשר לקבל באמצעות מערכת עופר תמונת מצב כוללת על יותר מ -300 הפרויקטים המנוהלים באגף, לרבות עמידתם בלוחות הזמנים ובתקציבים, אלא נדרש להיכנס לנתוני כל פרויקט בנפרד. משרד מבקר המדינה מעיר כי מערכת עופר, המשמשת מערכת מרכזית לניהול הפרויקטים באגף המחשוב, צריכה לספק כלים למעקב ובקרה של כלל הפרויקטים, ולא רק לכל פרויקט בנפרד. הועלה כי מאז התכנסה ועדת ההיגוי ועד מועד סיום הביקורת באוקטובר 2017 , במשך יותר משנתיים, לא התקיים בה דיון נוסף בעניין מערכת עופר; זאת בניגוד להנחיית המנכ"ל, ואף שהמערכת עלתה לאוויר עם תכולות חסרות וחרגה בלוחות הזמנים המתוכננים - ליקויים שמעורבות ועדת היגוי עשויה הייתה למנוע את חלקם. כאמור, לא נמצאו אסמכתאות לכך שלפני העלייה לאוויר המשרד דן בסיכונים האמורים אל מול העלויות בגין דחיית הפעלת המערכת. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולות המשרד להגנת הס ייבר המשרדי והסייבר המגזרי במערכת הבריאות. עם זאת, על המשנה למנכ"ל לזרז את אישורה ותיקופה של ה מדיניות בתחום הגנת הסייבר המגזרי ולהפיצה לכל ארגוני הבריאות , זאת כדי לחזק את מוכנות הארגונים הרפואיים ומגזר הבריאות לאירועים בזמן אמת, ליצור דפוס פעולה אחיד וכן לצמצם את הסיכונים של פגיעה במידע רפואי, במכשור רפואי , במתן שירותים מקוונים ל ציבור ובמאגרי ה מידע ומערכות המידע הרבות במערכת הבריאות. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב כי תחלופה גבוהה של מנהלי פרויקטים, גם אם נעשית בחפיפה מלאה, עשויה לפגוע בפרויקט: להוביל לאובדן ידע שנרכש בתהליך, ולהשפיע על מועד סיום פיתוח המערכת, איכותה ושביעות רצון הלקוחות. משרד מבקר המדינה מצא כי ב-11 מבין 24 פרויקטים שנבדקו (46% )היה יותר ממנהל פרויקט אחד מתחילת הפרויקט ועד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2017 , ובממוצע שלושה מנהלי פרויקטים מתחילת הפרויקט, וכ-2.3 לאחר שלב הייזום. יצוין כי בסקר שביעות הרצון שערך המשרד ב-2016 הביעו המנהלים אי -שביעות רצון משירותי פיתוח מערכות המחשוב , בין היתר עקב תחלופה מהירה של מנהלי פרויקטים . להלן פרטים בלוח 5. משרד מבקר המדינה מעיר לחטיבת המרכזים הרפואיים כי התכנית שמסרה אינה תכנית תקציבית מלאה וסדורה. עליה להכין תכנית תקציבית מלאה לפרויקט מזור המבוססת על תכנית העבודה העדכנית ועל התקציב העומד לרשות הפרויקט, והכוללת עלויות בגין תחזוקה, לפי שלבי הפרויקט ולפי פריסתו בבתי החולים. כמו כן עליה לקיים בקרה שוטפת על מידת עמידת הפרויקט בתקציב בהתאם להתקדמותו, להציגה לוועדת ההיגוי של הפרויקט ולדווח למנכ"ל המשרד ולרשות התקשוב אם עולים פערים בניצול התקציב לעומת התכנון. .למרות התפתחות תחומי התברואה והרפואה המונעת, החיסונים והטיפול התרופתי האנטיביוטי, המחלות הזיהומיות הן עדיין גורם משמעותי לתחלואה ולתמותה בעולם בכלל ובישראל בפרט26 . פיתוחה של מערכת ממוחשבת היה אמור לתרום לפעולה המאומצת של מערכת הבריאות למניעת זיהומים באמצעות בקרה אחר המידע בנושא מכלל המוסדות הרפואיים. על כן נודעת חשיבות לנקיט ת פעולות הדרושות להשלמת הפרויקט, שכן תרומתו לבריאות הציבור היא משמעותית. נמצא כי לא בוצע תהליך ניהול סיכונים בשלושה (כ -13% ) מ -24 הפרויקטים שנבדקו: רפורמת הקנאביס, עוסקים ברפואה ומחשוב מערך השיקום. יצוין שב-2016 הגדיר אגף המחשוב את פרויקט מערך השיקום "תקוע"31( . בעשרה מהפרויקטים42% ) בוצע ניהול סיכונים חלקי. לדוגמה, בפרויקטי BI ;הוגדרו כמה סיכונים אך לא הוצגו תכניות להפחתתם ובמערכת למניעת זיהומים ה וגדרו סיכונים רק ב -2016 , אף שהוחל בהקמת המערכת כבר ב-2011 , ולא הוחלט על דרכי התמודדות עמם. רק לאחר הביקורת, מסר המשרד מסמכי ניהול סיכונים לשניים מהפרויקטים - בפרויקט מערך השיקום הוזנו למערכת עופר שישה סיכונים קריטיים, אך ללא דרכי התמודדות וללא תאריך, ולרפורמת הקנאביס הוזנו ביולי 2017 שני סיכונים בלבד. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב כי עליו ליישם את תהליך ניהול הסיכונים במלואו, עבור כל פרויקט ומערכת, כנדרש במסמך המנחה ובהנחיית רשות התקשוב מנובמבר 2017 , ובפרט להגדיר עבור כל סיכון דרכי ההתמודדות ולפעול להפחתתו ולמניעתו. מאחר שהסיכונים במערכת משתנים עם התקדמות הפיתוח ולאחר ביצוע פעולות מתקנות, ראוי שניהול הסיכונים יתבצע לאורך כל חיי המערכת, יתועד במסמכיה ויוצג בוועדות ההיגוי, כפי שקבע המסמך המנחה. שם הפרויקט מועד תחילת הפרויקט סטטוס פרויקט מספר מנהלי הפרויקט משלב הייזום* מספר מנהלי רק במאי 2017 , יותר משנתיים לאחר החלטת הממשלה שהטילה על מנכ"לי המשרדים לבחון הקמת ועדת היגוי משרדית לתחום התקשוב, וכארבעה חודשים לאחר שהמליצה רשות התקשוב למנכ"ל משרד הבריאות להקים את הוועדה, מינה מנכ"ל המשרד את הוועדה. התברר, כי הוועדה טרם התכנסה מאז מי נויה ועד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2017 . הועלה כי אף שהנהלת משרד הבריאות הורתה כבר ב -2009 על גיבוש מדיניות המשכיות עסקית בעת אסון, ואף שכותבי המדיניות המליצו על בנייה ויישום של תכנית אופרטיבית להמשכיות הפעילות במצבי חירום (BCP) ועל הקמת אתר גיבוי "חם", עד מועד סיום הביקורת באוקטובר 2017 .לא הכין משרד הבריאות את התכנית וגם לא הקים אתר שכזה עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2017 , לא בנו אגף המחשוב וחטיבת המרכזים הרפואיים תכנית תקציבית מעודכנת, מלאה וסדורה לפרויקט על כל שלביו ועל פי אבני דרך בכל בית חולים; לכן נבצר מגורמי הבקרה במשרד לבחון אם ההוצאות שבוצעו בגין הפרויקט תואמות את התכנון בכל שלביו. עוד עלה כי בכל תקופת הביצוע לא קיים אגף המחשוב בקרה על העמידה בתקציב המתוכנן , אף שכ-43% מתקציב הפרויקט נוצל עד סוף2017.
הועלה כי ההערכה השלישית כללה 18 רכיבים שכולם שונים מאלו שצוינו בהערכות המחיר ה אחרות, ולא כללה פירוט על התכולות שפורטו בהערכות האחרות. מהאמור לעיל עולה כי אגף המחשוב הכין לפרויקט הלב שלוש הערכות עלות שונות באופן ניכר, ואולם אף לא אחת מהן הייתה מפורטת במידה המאפשרת לנתח את הסיבות להבדלים ביניהן. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב כי הערכות עלות צריכות להיות מפורטות, כדי שניתן יהיה לנתח אותן. כמו כן יש לתעד את מועד הכנתן ואת תהליך האישורים ש קיבלו, ולשמור בכל שלב את הערכת העלות שאושרה כדי שאפשר יהיה להשוות בין התכנון לביצוע.