שירות בתי הסוהר . היבטים בשיקום אסירים משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים ולהנהלת בתי המשפט כי עליהם לפעול בצורה נמרצת ליישום התכנית לשיפור המע רכת המינהלית של ועדות השחרורים, זאת כדי להגיע למצב שבו הדיונים בעניין שחרורם על תנאי של אסירים יתקיימו במועד שהם זכאים לכך על פי הדין. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס כי למרות חשיבותם של תהליכי החינוך בכל הנוגע לשיקום אסירים, לא שולבו פעולות ענף החינוך ביעדי התר"ש של הארגון, ומערך החינוך קבע יעדים ומטרות לפעולותיו באופן עצמאי. למרות העשייה בתחום החינוך, מספר האסירים המשתתפים בפעולות החינוך הפורמלי הוא נמוך, ושיעור לא מבוטל של אסירים אף נושר ממסגרות אלה. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס כי עליו לפעול להגברת המודעות אצל אסירים להשתתפות במסגרות החינוך הפורמלי תוך יצירת תמריצים עבורם. תשומת לב מיוחדת יש להפנות לאסירים בני מיעוטים, יוצאי חבר העמים ויוצאי אתיופיה בהקניית השכלה בסיסית, תוך שימוש במורים הדוברים את אותן שפות. אף על פי ששב"ס קבע עוד ב - 2009 כי אחד מיעדיו לחמש השנים הבאות הוא מיצוי פוטנציאל הטיפול באסירים, הוא לא קבע אבני דרך להשגתו ולא הגדיר כיצד ניתן למדדו. מהממצאים שפורטו לעיל עולה כי בשנים 2013 -2009 אלפי אסירים פליליים לא שולבו במסגרות התקון; אסירים רבים לא שולבו בתכניות החינוך הפורמלי, הטיפול באסירים מכורים ובעברייני מין לא מוצה, ואגפי השיקום לא אוכלסו במלואם. עובדה זו קשורה, בין היתר, גם לתנאים הביטחוניים, המינהליים והטיפוליים ששב"ס קבע כתנאים מקדמיים לכניסה למסגרות טיפוליות. על שב"ס לבחון דרכים להרחבת מסגרות התקון בקרב האסירים שמנועים כיום מלהשתלב בהן. . מחקר המועדות העלה כי הסיכוי של אסיר ששוחרר בשחרור מוקדם לחזור לבית הסוהר נמוך פי 1.5 מזה של אסיר ששוחרר לאחר ריצוי מאסר מלא. לדעת מלומדים, עבריין שחוזר לחברה ללא תכנית שיקום מובנית הוא בעל מסוכנות רבה 59 . גם המחוקק אימץ עמדה זו לגבי אסירים המשתחררים בשחרור מוקדם, בקובעו שאחד הנתונים שוועדת שחרורים תביא בחשבון הוא חוות דעת של רש"א60 .הכוללת תכנית לשיקומו של האסיר כאמור, מדי שנה בשנה משתחררים מבתי הסוהר כ- 7,300 אסירים פליליים. בחמש השנים האחרונות השתחררו מבתי הסוהר 30%-25% .מהאסירים בשחרור מוקדם יוצא אפוא שרק עבור כרבע מהם, אלה שעמדו בפני ועדת שחרורים, נבנתה תכנית להמשך השיקום ושמירה על הרצף הטיפולי, ואילו כ- 5,500 מהאסירים השתחררו ללא תכנית המשך לשיקום בקהילה. עובדה זו עלולה להוריד לטמיון את המאמצים שנעשו לשיקומם בבית הסוהר. שב"ס קבע אמנם יעד לגיבוש גישת "רצף הטיפול", אך בפועל אין הוא אחראי לטיפול באסירים לאחר שחרורם, ומימוש יעד זה כרוך בשיתוף פעולה לאומי עם יתר הגורמים המעורבים: המשרד לביטחון הפנים, משרד הרווחה ורש"א, על מנת להעלות את מספר האסירים המשוחררים שתיבנה עבורם תכנית שיקום. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס כי יש לתת את הדעת לצ ורך הציבורי לתת מענה שיקומי לאסירים באמצעות תעסוקה יצרנית גם אם יש תלות בין צורך זה לבין ההתנהלות העסקית הנובעת מהביקוש למוצרים. היות ונושא התעסוקה היצרנית מהווה מרכיב מהותי בשיקום, על שב"ס לפעול להרחבת המפעלים ככל הניתן על מנת להגיע ליעד של הרחבת היקף העסקת האסירים. מהנתונים עולה שמשנת 1990 לא חלו שינויים של ממש ביחס תקינת העו"סים בשב"ס, זאת על אף שהיקף העבודה הנדרש מעו"ס גדל בצורה משמעותית מאז. משרד מבקר המדינה מעיר כי על שר הרווחה לפעול בשיתוף הגורמים המתאימים לכך כדי שלכלל האסירים אשר זכאים לפנות לוועדת שחרורים תהיה אפשרות שתיבחן הכנת תכנית שיקום מפוקחת עבורם, באמצעות גוף ציבורי. בד בבד עליו להסדיר את מכלול ההיבטים של הכנת תכניות שיקום על ידי מטפלים פרטיים, לרבות הפיקוח והבקרה על התכניות ועל המטפלים. הביקורת העלתה כי בשנת 2012 היו14 משרות ליועצים. היועצים נפגשו עם כ- 4,100 אסירים והכינו כ- 1,500 .תכניות שיקום בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בשנת 2012 עמד מספר המשרות של יועצי התעסוקה ברש"א על 7.5 והם טיפלו ב -885 אסירים משוחררים. עוד העלתה הבדיקה כי יועצי התעסוקה של רש"א אינם מטפלים באוכלוסיית האסירים המשוחררים הערבים, המתגוררים ביישובי הפריפריה בצפון ובדרום. עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2013 , לא החל שב"ס בבחינת מפתחות התקינה של העו"סים בבתי הסוהר. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס כי עליו לעמוד ביעדים שהציב בתכניות העבודה, לבצע בחינה סדורה של תקני העו"סים הנחוצים בבתי הסוהר בהתאם למשימות המוטלות עליהם, ולפי תוצאות בחינה זו לתגבר על פי הצורך את מערך העו"סים בשב"ס. על שב"ס להציב לעצמו בתחום זה יעדים ברורים, מוגדרים ומדידים, ולהכין תכנית עבודה מסודרת אשר תגדיר את אבני הדרך להשגתם. תוצאות המחקר מראות כי ייתכן שיש בשהותם של האסירים באגפי השיקום כדי לצמצם את פוטנציאל המועדות שלהם. נוכח האמור, על שב"ס לבדוק אם כל האסירים שעומדים בתנאים לכניסת אסירים לאגפי השיקום אכן מופנים לאגפים אלה. נוסף על כך על שב"ס לבחון מפעם לפעם את התנאים האמורים לעיל, זאת במטרה לבחון בכל עת את האפשרות להגדיל את תקן הכליאה באגפים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לביטחון הפנים כי עליו לקבוע מדדי ביניים לתוצאת היעד, ולא להסתפק בקביעת מועד לעמידה ביעד בעוד תשע שנים. כמו כן, מאחר שמשימת גיבוש התכנית הרב -שנתית לצמצום המועדות לא הושלמה במועד שנקבע (סוף 2012 ), ולא ניתן לדעת מתי תושלם, נדרש המשרד לעקוב אחר הפעולות שיבטיחו את השלמת המשימות והשגת היעדים שנקבעו. מעורבות המטפלים הפרטיים כשירות מקביל לשירות הציבורי מעלה חשש שאסירים שרש"א אינה מכינה להם תכנית שיקום ושידם אינה משגת רכישת שירות ממטפל פרטי, יפחתו סיכוייהם לשחרור מוקדם. כמו כן מעורבות זו מעלה את הצורך ביצירת מנגנוני פיקוח ובקרה על איכות תכניות השיקום, יישומן ועמידת האסירים בהן. במועד סיום הביקורת מספר המשר ות של רכזי השיקום נותר כשהיה - 40 , והם פעלו בכ -45 רשויות מקומיות מתוך כ -250 רשויות בכל הארץ. בביקורת עלו פערים בין היקף המשרות הנדרש לפי רש"א לבין המצב הקיים. כך, לדוגמה, נמצא כי בעיר רחובות היו 95 אסירים אך בעירייה לא הייתה כלל משרה לרכז שיקום. עוד נמצא כי הבעיה מתמקדת ברשויות מקומיות ביישובים ערביים. כך, לדוגמה, בשנת 2012 היו בעיר טירה 75 אסירים ולא הייתה כלל משרה לרכז שיקום; ובטייבה היו 146 אסירים, ברהט96 אסירים, ובתל שבע75 אסירים, ובכל אחת מרשויות אלה הייתה חסרה חצי משרה של רכז שיקום. לנושא השיקום בשב"ס ניתן אפוא ביטוי במכלול של הוראות, פקודות ונהלים. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס כי עליו להגדיר את תהליך השיקום ולרכז את כלל הנורמות הרלוונטיות במסמך אחד, שיציג באופן בהיר ומפורט את שלבי התהליך ואת האחראים לביצועו בכל שלב ושלב. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס כי הצבת יעד רב -שנתי ללא קביעה כמותית למדידה, אינה אפקטיבית ואינה מאפשרת לבחון אם היעד הושג. על שב"ס לפעול בהקדם האפשרי להצבת יעד רב-שנתי מדיד. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס שאופ ן ספירה זה אינו מאפשר לכמת את הנתונים על היקף השתתפות האסירים בקבוצות הטיפוליות, דבר הפוגם ביכולתו של שב"ס למדוד את תוצאות הטיפול בקבוצות ולהפיק מכך לקחים לכלל המערכת. נמצא כי חטיבת התקון תכננה את פעולות השיקום בלא שהתבססה על תוצאות מחקר המועדות. צמצום שיעור המועדות הוא מדד חשוב לבחינת הצלחת תהליך שיקום האסירים. על שב"ס אפוא לקבוע יעד רב -שנתי, מדיד ובר -השגה, ולבנות ת כנית עבודה המכוונת להשגתו. על שב"ס להשתמש במחקר המועדות ובנתונים העומדים לרשותו כבסיס לפיתוח תכניות שיקומיות לטיפול באסירים. עוד עולה שסך המטופלים בהתמכרות לאלכוהול בשתי המסגרות היה ב- 2012 כ- 100 אסירים בלבד. זאת למרות נתוני סקר ההתמכרויות, שהצביעו על לפחות 4,500 אסירים המכורים לאלכוהול בלבד32. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס כי עליו לפעול לשיפור רמת האכלוס במחלקות הטיפוליות בבית הסוהר חרמון, תוך מתן מענה מתאים לרמה הביטחונית הדרושה. בכך ניתן יהיה להבטיח כי המסגרות הטיפוליות המיטביות תנוצלנה באופן יעיל, דבר שיתרום להשגת יעדים שקבע השב"ס בתחום השיקום. הממצאים שהובאו לעיל מראים שמספר גדול של אסירים הסובלים מבעיות התמכרות לסמים ולאלכוהול אינם מקבלים טיפול שיקומי לבעייתם ממגוון סיבות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי ההוראות לא עודכנו מזה שנים. כך לדוגמה, מחלקת תעסוקת האסירים, שפועלת כחלק מחטיבת התקון, נכללת בהוראות כיחידה נפרדת הכפופה באופן ישיר לנציב. לדעת משרד מבקר המדינה, על שב"ס להמשיך ולבחון באופן מע מיק את נושא הטיפול בהתמכרויות תוך שימת דגש על מיצוי פוטנציאל המחלקות והפרויקטים, ובכלל זה לבחון אפשרות להעברת אסירים בין בתי הסוהר מחוץ לגבולות כל מחוז על מנת לאכלס את המחלקות הטיפוליות בהתאם לתקינתן. כמו כן, על שב"ס לבחון את אמות המידה הטיפוליות, המינהליו ת והביטחוניות כדי למַרֵב (למקסם), ככל הניתן במגבלות הקיימות, שילוב של אסירים במסגרות לטיפול בהתמכרויות השונות. מהדיווח של מחלקת חטו"ש עולה שבשנת 2012 שולבו במערך לשיקום מונע כ- 330 אסירים בלבד, פחות משליש מעברייני המין שנמצאו באחריות שב"ס, ותוך ניצול חלקי של האמצעים הקיימים במערך השיקום המונע. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לנקוט פעולות שיביאו למיצוי רב יותר של מערך השיקום המונע לעברייני מין. מוצע למקד פעולות אלו בעיקר בקבוצות האסירים שלא גילו מוטיבציה להשתלב במסגרות ובקבוצת עברייני המין המכורים לסמים ולאלכוהול. ספק אם המיצוי המצומצם של מערך השיקום (כשליש) ממלא בצורה מספקת את הוראת הדין שנקבעה בנושא זה. .שב"ס הוא ארגון כליאה ביטחוני המחזיק במתקניו בעיקר עבריינים שנשפטו למאסר. נוסף על הענישה, מנצל שב"ס את תקופת המאסר כדי לנסות לשקם את העבריין שהורשע. כך, לכשיגמור לרצות את עונשו יהיו לו כלים שיעזרו לו להשתלב בחברה ולהיות אזרח נורמטיבי שומר חוק. בית המשפט העליון כבר קבע כמה פעמים כי השיקום הוא אינטרס של האסירים עצמם, על מנת שלא ישובו ויבצעו עברות וייענשו על כך, אך לא פחות מכך הוא גם אינטרס ציבורי, ולפיכך ראוי כי שב"ס ייערך להענקת טיפול שיקומי ומקצועי לאסירים הזקוקים לכך עוד בעת ריצוי עונשם62. שב"ס משקיע משאבים רבים בתחומי השיקום (חינוך, טיפול ותעסוקה). למרות זאת, ממצאי דוח זה העלו שאלפי אסירים אינם מקבלים מענה שיקומי. בהקשר זה יש לתת את הדעת להיעדר תהליך ממוחשב, סדור, מתמשך ורצוף של איסוף נתונים, מיפוי צרכים ובחינת אמות המידה להצלחת תכניות השיקום. הממצאים העלו גם שלמרות הידע והניסיון הנצברים בדבר ההכרח ברצף טיפולי- שיקומי גם לאחר השחרור מבית הסוהר, מרבית האסירים המשוחררים אינם מטופלים כראוי עם יציאתם לחברה, ותהליך השיקום נפסק. מצב זה לעתים מוריד לטמיון את הפעולות והמשאבים שהוש קעו בתכניות השיקום של האסירים בבית הסוהר ופוגע במאמצים לצמצם את מספר האסירים המשוחררים החוזרים למעגל הפשיעה. לפעילות השיקום ערך מוסרי, חברתי וכלכלי גבוה. על המשרד לביטחון הפנים, בשיתוף משרד הרווחה, שב"ס ורש"א, לפעול להסדרת התנאים בתקנות בתי הסוהר לשילוב א סירים בפעולות שיקום אשר יהיו אבן בוחן להערכת עבודת השיקום. כמו כן, על גופים אלה לגבש מדיניות לאומית -רוחבית בעלת יעדים ומדדים משותפים, שתכלול את כל הרצף הטיפולי-השיקומי, ולעקוב אחרי ביצועה. מאז התקבלה ההחלטה התכנסה הוועדה פעמים אחדות. נכון למועד סיום הביקורת טרם הוגש דוח הוועדה. ראוי כי המשרד לביטחון הפנים יביא ממצאי דוח זה לידיעת ועדת דורנר על מנת שישמשו תשומה נוספת לעבודת הוועדה. עקרון הרצף הטיפולי מחייב בחינה כוללת של התשומות המושקעות בתחום שיקום האסירים על ידי השב"ס ורש"א. מענה שיקומי חסר או מוגבל בשלב שלאחר שחרור האסירים פוגע ממילא בהשקעה שהושקעה בפעולות שיקום בתקופת מאסרם. לכן, ראוי לנתח את החוסר במשאבים שעליהם מצביעה רש"א גם למול ההשלכות שיש לכך על ההשקעות שכבר הושקעו באסירים מתקציב שב"ס במהלך תקופת מאסרם. ככלל, כל החלטה אשר תוביל לפגיעה ברצף הטיפולי תגרום לפגיעה ממשית ביכולת להביא לשיקום של חלק מהאסירים המשוחררים. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד הרווחה בשיתוף רש"א ובתאום עם משרד הפנים להחליט מהו המענה המינימלי הנדרש מרשויות מקומיות בנושא טיפול באסירים משוחררים שבתחומן. באופן זה ניתן יהיה למנוע מקרים שבהם רשויות מקומיות אינן נותנות מענה הולם לטיפול בנושא, או שהן נותנות מענה חסר באופן משמעותי. מספר האסירים המועסקים בתעסוקה היצרנית בארבע השנים האחרונות מעלה ספק ממשי באשר ליכולתו של שב"ס לעמוד ביעד שקבע לעצמו בתר"ש - 3,000 מועסקים עד 2013. תכנית רב -שנתית נועדה לשמש כלי עזר למימוש החזון הארגוני של שב"ס, שבמרכזו פיתוח תכנית אב למיצוב השיקום כתחום ליבה בשב"ס. למרות זאת, מהסקירה לעיל עולה כי שב"ס לא השיג את מרבית היעדים הרב-שנתיים שהציב בתר"ש במשימת הטיפול והשיקום. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס לפעול באופן נמרץ על מנת להגדיל באופן ניכר את מספר האסירים המשולבים במחלקות הטיפוליות, בפרויקטים הטיפוליים, במסגרות החינוך ובתעסוקה היצרנית. בכלל זה על שב"ס לפעול למציאת פתרונות שיקומיים לאסירים בהתאם לתוצאות המחקרים והסקרים שמבצעת יחידת המחקר. איסוף הנתונים ותיעודם בשב"ס לוקה בחסר, דבר הפוגע ביכולת אנשי המקצוע במטה הארגון לבצע תכנון -על ובקרה תוך התבססות על נתונים מהימנים מבתי הסוהר לגבי פעילויות התקון. ראוי שבשב"ס ייבנה מסד נתונים שיתעד את פעילויות התקון שבהן משתתף כל אסיר עם כניסתו למאסר ועד לשחרורו, ובכלל זה מעבר בין בתי סוהר והפסקת פעילויות, הן ביזמתו והן ביזמת שב"ס. בדרך זו תתאפשר בקרה על המיצוי המקסימלי של פוטנציאל השתתפות האסירים בפעילויות התקון. בשנת 2012 טיפלה רש"א בכ- 2,500 אסירים משוחררים. מהסקירה לעיל עולה כי לא עלה בידי רש"א להתקדם לקראת השגת היעדים שהציבה עוד בשנת 2011 : יועצי רש"א לא נפגשו עם כל האסירים שעתידים היו להשתחרר וניכר מחסור ברכזי שיקום בקהילה וביועצי תעסוקה. נוסף על כך צומ צמו מספר המקומות בהוסטלים לטיפול באסירים ובלט המחסור בפעילותה של רש"א בכל הנוגע לטיפול באסירים ערבים. נמצא שנכון למועד סיום הביקורת, ספטמבר 2013 , טרם נקבעו התנאים לשילוב אסירים בפעילויות השיקום בתקנות ובפקודות הש ירות. כמו כן, השר לביטחון הפנים טרם הביא לאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת הוראות לעניין הסעיף האמור לעיל. משרד מבקר המדינה מעיר כי הגדרה בתקנות של התנאים לשילוב אסירים בפעילות שיקום שיקיים שב"ס והגדרת היקפה חיונית לצורך עבודת השב"ס הנוגעת לשיקום האסירים. על המשרד לביטחון הפנים לפעול בצורה נמרצת תוך קביעת לוח זמנים לקידום עבודת המטה ולהביא להתקנת התקנות האמורות.
מאז 2011 ועד מועד סיום הביקורת נסגרו שני הוסטלים שהופעלו על ידי רש"א והוסטל אחד שהופעל בידי עמותה פרטית. אחד מההוסטלים שנסגר היה ייעודי לאוכלוסייה הערבית. ב- 2012 התחילו רק כ-250 .אסירים טיפול בשמונה הוסטלים