מטלות רוחב . תהליך קבלת ההחלטות בנוגע לעתיד תחום לווייני התקשורת במדינת ישראל משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שעד מועד סיום הביקורת לא מונה משקיף בדירקטוריון חברת חלל, על אף חשיבות המינוי כמתואר לעיל. כן רואה משרד מבקר המדינה בחומרה את העובדה שלא נקבע מנגנון חלופי לשם השגת המטרות שהיו אמורות להיות מושגות באמצעות מינוי המשקיף. מצב של היעדר פיקוח ובקרה על פעילות החברה באמצעות משקיף או באמצעות מנגנון אחר עלול להביא לפגיעה באינטרסים של מדינת ישראל ויש לתקנו לאלתר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התקשורת כי תשובתו ולפיה עדכון רישיון חברת חלל מבוצע במסגרת דוחות שנתיים אינה עולה בקנה אחד עם מסמכי משרד התקשורת עצמו, ולפיהם שינויים מסוימים מחייבים את תיקון הרישיון שנתן לחברת חלל. תשובתו אינה עולה בקנה אחד בין היתר עם מכתב משרד התקשורת לחברת חלל מיוני 2000 , שבו נדרשה חברת חלל להגיש בקשה חדשה לחידוש הרישיון, ועם פרוטוקול ועדת הרישוי המשרדית ממרץ 2012. עוד מציין משרד מבקר המדינה כי ממסמכי משרד התקשורת שצורפו לתגובתו מדצמבר 2017 עולה כי הוא לא קיבלמחברת חלל דוח שנתי בכל שנה. יתר על כן, במשרד התקשורת לא נמצאו מסמכים ולפיהם הוא אישר את הדוחות השנתיים של חברת חלל. . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המדע כי אף שהיה מודע למשמעות הקטנת התקציב שהוקצה לתוכנית החלל לעומת המלצת צוות הנשיא, עדיין היה עליו לנתח את המשמ עויות וההשלכות שיש לכך על עתיד תוכנית החלל הישראלית; דבר שלא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המדע כי הוא לא כלל בטיוטת הצעת מחליטים בנושא "תכנית ממשלתית להעצמה וחיזוק של החלל האזרחי בישראל", מפברואר 2016 , התייחסות לתחום לווייני התקשורת, וזאת על אף המלצת הוועדה למדיניות מו"פ בתחום החלל בנוגע לצורך בשימור הנכס האסטרטגי של התקשורת באמצעות הקצאת כספים "קבועים" לתחום לווייני התקשורת. משרד מבקר המדינה מעיר למל"ל כי מהמסמכים האמורים עולה שפעילותו לסיכום הצעת מחליטים לקראת הצגתה לממשלה ולקידום פרויקט עמוס 8 לא הביאה עד יולי 2018 לכדי הצגת נושא לווייני התקשורת לממשלה לצורך קבלת החלטות. המתווה שגיבשו המל"ל, משרד המדע וגורמים נוספים הנוגעים בדבר כלל מימוש של פרויקט הלוויין עמוס 8 ועקרונות בלבד לתוכנית רב-שנתית בתחום לווייני התקשורת, ללא קביעה של מספר הלוויינים שיפותחו, ייוצרו וישוגרו, ללא קביעת לוחות זמנים מפורטים במישור הרב -שנתי וללא הקצאת התקציבים הנדרשים למימוש תוכנית זו. משרד מבקר המדינה מעיר לגופים האמורים כי אם יהיה מתווה זה בסיס להצעת מחליטים, הוא יצמצם באופן חלקי בלבד, אם בכלל יצמצם, את אי -הוודאות בטווח הארוך בתחום לווייני התקשורת, וספק אם ייתן מענה ראוי לצורך בשמירה על הרציפות והיציבות בתחום ולשיפור היעילות בו, יעדים אשר היו חלק מהמלצות ועדת החלל. כמו כן, המתווה שגובש הוא פתרון לטווח הקצר בלבד, וספק אם יש בו כדי להביא לפתרון מספק למשבר שאליו נקלעה מדינת ישראל בתחום לווייני התקשורת. משרד מבקר המדינה העלה כי עד מ ועד סיום הביקורת, ואף שעברו כשנה וחצי מגיבוש טיוטת הצעת המחליטים, לא הביא אותה משרד המדע, לרבות המולמו"פ וסל"ה, לאישור הממשלה; יצוין כי סל"ה הוגדרה בהמלצות צוות הנשיא האחראית להביא את מדיניות החלל ויעדי-העל הלאומיים בתחום זה לאישור הממשלה. עקב כך לא דנה ממשלת ישראל בתוכנית המשך בנושא החלל, לא קבעה מדיניות בנוגע לקידום תוכנית זו ולא קיבלה החלטה בנוגע להקצאת תקציבים לחיזוק תחום החלל בישראל על נגזרותיו. יצוין בהקשר זה כי במולמו"פ ובסל"ה לא נמצאו מסמכים המפרטים את הסיבות לאי -הבאת הצעת המחליטים לאישור הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המדע כי מאחר שקידום תחום החלל חיוני להבטחת האינטרסים הלאומיים של המדינה, נוכח המשמעויות של היעדר יישום ההמלצות של הוועדות שצוינו לעיל וכן נוכח האחריות המוטלת על משרד המדע בכל הנוגע לפעילות מדינת ישראל בתחום החלל האזרחי, היה עליו להעלות את הנושא, לרבות את המחלוקות עם משרד האוצר - שהיה מקום להציגן עוד בהצעת המחליטים - לדיון בממשלה, שהיא הגורם המופקד על התוויית המדיניות בנושאים בעלי חשיבות לאומית. דברים אלה נדרשו כדי שהממשלה תקבע את עמדתה בנושא בראייה מערכתית ותביא בחשבון את כלל השיקולים - הלאומיים, הטכנולוגיים והתקציביים. זאת מאחר שבאי -העמדת התקציב הדרוש לקידום תחום החלל במדינת ישראל - בהתאם להמלצות צוות הנשיא, הוועדה למדיניות מו"פ בתחום החלל ומשרד המדע - היה כדי לקבוע הלכה למעשה את סדר העדיפות הלאומי באחד מתחומי הפעילות האסטרטגיים של מדינת ישראל. על אף הסיכום האמור, עד יולי2018 , יותר משנה וחצי לאחר שהוגשו המלצות ועדת החלל לשר המדע, טרם גובשה הצעת מחליטים בעניין, וממילא היא טרם הוצגה לממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר כי ההחלטה להביא לאישור הממשלה מתווה הכולל עקרונות בלבד של תוכנית רב-שנתית בתחום לווייני התקשורת, ללא גיבוי תקציבי, נתנה מענה חלקי בלבד בכל הנוגע לצמצום אי-הוודאות בטווח הארוך בתחום זה. יתר על כן, בהבאה לממשלה של המתווה האמור אין כדי להציג לה את המשמעויות, כולל התקציביות, של תוכנית מלאה בתחום לווייני התקשורת, התואמת את המלצות ועדת החלל, בדגש על הסיכונים שנוטלת על עצמה המדינה במקרה של אי-מימושה - הטכנולוגיים, המשקיים, המבצעיים והלאומיים. בביקורת לא נמצא כי משרד המדע, לרבות סל"ה, ניתח את ההשלכות והמשמעויות הצפויות של מימוש חלקי ומצומצם בלבד של המלצות צוות הנשיא על עתיד תוכנית החלל הישראלית, לרבות בתחום לווייני התקשורת. ניתוח כזה נדרש לצורך הסקת מסקנות בנוגע לפגיעה הצפויה בתחום החלל במדינת ישראל לעומת היעדים שקבע הצוות, והצגתה של פגיעה זו לשר האוצר ולשר המדע בטרם יסכמו את תקציב סל"ה לשנים 2012 - 2014. יצוין בהקשר זה כי הזמנת לוויין על ידי חברת חלל מחברה זרה ב' כאמור, ולא מהתע"א, עלו לה להביא לפגיעה של ממש ביכולותיה של מדינת ישראל בתחום לווייני התקשורת, דבר שעלול להוריד לטמיון את הישגיה של מדינת ישראל בתחום זה, הישגים אשר מקנים למדינה יכולות אסטרטגיות ומאפשרים מתן מענה לצרכים חיוניים. מאחר שלחברת חלל הייתה אפשרות לבטל את ההסכם שנזכר לעיל עד 25.5.18 ,מצא מבקר המדינה לנכון לפנות ב-16.4.18 לראש הממשלה41 במכתב, ובו התריע כי מימוש ההסכם האמור, שבבסיסו מניעים עסקיים של חברת חלל, עלול להביא לפגיעה בפעילות התע"א בתחום לווייני התקשורת נוכח היעדר הזמנות וכן באינטרסים של מדינת ישראל בתחום זה. במדינת ישראל נבנתה בעמל רב במשך עשרות שנים תשתית טכנולוגית עצמאית ומתקדמת בתחום החלל, המתבססת על כוח אדם איכותי ומיומן בתעשייה ובאקדמיה ועל תשתיות ייחודיות שנבנו בהשקעה רבה. הישגיה של מדינת ישראל, שבאו לידי ביטוי בין היתר בשיגור ובתפעול של לווייני תצפית ולווייני תקשורת, הציבו אותה בחזית הידע והעשייה בעולם בתחום החלל. משנת 2008 נקלעה מדינת ישראל למשבר מתמשך בתחום החלל, לרבות בתחום לווייני התקשורת. משבר זה נגרם בין היתר בשל היעדר מדיניות לאומית שבמסגרתה נקבעו מטרותיה ויעדיה של המדינה בתחום החלל, ובכלל זה בתחום לווייני התקשורת, ובשל היעדרה של תוכנית רב -שנתית הנגזרת ממדיניות זו, המגובה בתקציב מתאים והנותנת מענה לצרכים של מדינת ישראל בתחום. משנת 2009 פעלו גופים שונים בנושא תוכנית החלל הלאומית של מדינת ישראל. ואולם עד יולי 2018 מומשו המלצות גופים אלה באופן חלקי ב יותר או שלא מומשו כלל. כל זאת למרות החשיבות הלאומית שבקיום עצמאי ומתקדם של התשתיות והיכולות בתחום החלל, למרות הצורך בשמירה על מעמדה של ישראל כמובילה בתחום החלל ולמרות הצורך בקידום התעשייה, הכלכלה, המדע והטכנולוגיה בישראל. בנוגע לתחום לווייני התקשורת, היעדרן של מדיניות לאומית ושל תוכנית רב-שנתית הנותנת מענה לצרכים ומגובה בתקציב מתאים, גורם בין היתר לחוסר יציבות ולחוסר יעילות בתחום ולפגיעה ביכולתה של התע"א להמשיך ולהחזיק בקו הפיתוח והייצור של לווייני התקשורת, ואף עלול להביא לפגיעה חמורה במענה הניתן לצרכים, חלקם ייחודיים, ובעצמאות התקשורתית של המדינה. נוכח החשיבות הלאומית הגבוהה של תחום לווייני התקשורת על המל"ל בשיתוף משרד המדע וגורמים נוספים לפעול בהקדם להביא לדיון בממשלה את נושא פעילות מדינת ישראל בתחום זה ואת צרכיה ולהציג בדיון את החלופות האפשריות לשימור וק ידום התחום, ובכלל זה את המלצות ועדת החלל. כמו כן יש להציג בדיון את החלופה שבה חברת חלל מממשת רכש לוויין תקשורת מחברה זרה. לקראת הדיון האמור בממשלה על המל"ל, בשיתוף משרד המדע וגורמים אלה לבצע עבודת מטה גם בכל הנוגע לסוגיית שימור תשתית הפיתוח והייצור של לווייני התקשורת בתע"א במקרה שבו תבחר חברת חלל להזמין לוויין מחברה זרה ולא מהתע"א. כל האמור לעיל נדרש כדי שיתקיים דיון בין היתר בצורכי המדינה לעומת המענה שנותנת כל חלופה, במכלול הסיכונים שבכל חלופה לצד המשמעויות והשיקולים התקציביים, וכדי לאפשר לממשלה לקבל החלטה מערכתית בנוגע לעתיד תחום לווייני התקשורת במדינת ישראל ותיעדופו ביחס לנושאים אחרים, שתתבסס על מלוא המידע הרלוונטי, ולא רק על שיקולים תקציביים בלבד. נמצא כי על אף השפעתם של האירועים האמורים שהביאו לכך שהרישיון של חברת חלל לא היה מעודכן ולא תאם את פעילותה, לא פעל משרד התקשורת בתקופה האמורה כדי לעדכן את הרישיון. כן נמצא כי אף שבמשך השנים פנתה חברת חלל למשרד התקשורת בבקשה לעדכן את תנאי הרישיון בעקבות השינויים בפעילותה, ואף שבעקבות פניות אלה התקיימו דיונים במשרד התקשורת בדבר הצורך לתקן את הרישיון, לא עדכן משרד התקשורת את הרישיון. להלן פירוט: .במדינת ישראל נבנתה בעמל רב במשך עשרות שנים תשתית טכנולוגית ואנושית ייחודית, בעיקר בתעשייה האווירית לישראל בע"מ, הנסמכת על ידע ועל כוח אדם איכותי. תשתית זו הביאה את מדינת ישראל להישגים ניכרים בתחום החלל בכלל ובתחום לווייני התקשורת בפרט . הישגים אלה תורמים לביטחון הלאומי, לקידום התעשייה, הכלכלה, המדע והטכנולוגיה וכן מסייעים לשיפור במעמד הבין -לאומי של המדינה. לווייני תקשורת מתוצרת ישראל המצויים בבעלות ישראלית מהווים תשתית אסטרטגית של מדינת ישראל. תשתית זו היא בעלת חשיבות עליונה, והיא נדרשת בין היתר כדי להבטיח עצמאות תקשורתית של המדינה, ללא תלות בגורמים חיצוניים. מדינת ישראל נקלעה למשבר מתמשך בתחום החלל, בדגש על תחום לווייני התקשורת. משבר זה נגרם בין היתר בשל היעדר מדיניות חלל לאומית, בשל היעדר תוכנית עבודה רב-שנתית מגובה בתקציב הנגזרת ממדיניות זו והנותנת מענה לצרכים בתחום החלל; ובשל יישום חלקי בלבד, או היעדר יישום כלל, של המלצות גופים שונים שפעלו במדינה בנושא החלל משנת 2009 . משבר זה מסכן את עתיד תחום החלל במדינת ישראל, בדגש על תחום לווייני התקשורת. אשר לפעילות מדינת ישראל בתחום לווייני התקשורת, על המטה לביטחון לאומי, משרד המדע והטכנולוגיה וגופים נוספים הנוגעים בדבר להפיק את הלקחים הנדרשים מדוח זה, לפעול בראייה ארוכת טווח, ולנקוט ללא דיחוי את הפעולות הנדרשות שיבטיחו את השימור והקידום של היכולות שנבנו במדינה בתחום זה. בכלל זה עליהם לבחון את הדרך המיטבית להבטחת הספקת שירותי לוויין הדרושים למדינת ישראל, אם באמצעות חברה ממשלתית או בדרך אחרת; ולהציג לממשלה את כלל החלופות העומדות על הפרק, על משמעויותיהן, עלויותיהן והסיכונים שבאי -יישומן. זאת לצורך קביעת מדיניות ממשלתית בתחום לווייני התקשורת ותקצובו על פי סדרי עדיפויות לעומת נושאים לאומיים אחרים, כפי שצוין במכתבו של מבקר המדינה לראש הממשלה מאפריל 2018 ; וכן על מנת שהישגי מדינת ישראל בתחום זה לא ירדו לטמיון; וכדי שהמדינה לא תאבד יכולות אסטרטגיות שנבנו במשך עשרות שנים. .חברת חלל היא חברה ציבורית הפועלת בהתאם לחוק החברות, התשנ"ט- 1999 ,, ויעדיה קשורים ברבדים מסוימים לאינטרסים של מדינת ישראל לרבות מדיניים וכלכליים. נוכח זאת על המשרדים הממשלתיים הנוגעים בדבר לממש את אחריותם בכל הקשור לקיום פיקוח ובקרה על פעילות החברה, כדי לוודא בין היתר כי פעילותה אינה מתנגשת ואינה פוגעת באינטרסים של המדינה, וכן לוודא שהחברה פועלת בהתאם לחובות ולסייגים שנקבעו ברישיון המתוקן. משרד מבקר המדינה העלה כי גם לאחר תיקון הרישיון של חברת חלל לא הוקמו מנגנוני מעקב מתאימים שתפקידם לוודא בעוד מועד שלא מתקיימת התנגשות בין פעילות חברת חלל לבין אינטרסים של המדינה, וכן לא יושמו חלק מהמנגנונים שנקבעו ברישיון המתוקן: רשות ביטחונית מוסמכת לא וידאה את עמידתה של חברת חלל בכל הנקבע לגבי מתן סיווג ביטחוני לנושאי משרה ובעלי תפקידים בה, ובכלל זה קביעת הסיווג הביטחוני הנדרש, ובמועד סיום הביקורת טרם הוסדר הנושא; לא מונה משקיף מטעם המדינה בדירקטוריון חברת חלל, שתפקידו לדווח בין היתר למנכ"ל משרד התקשורת ולחברת חלל על קבלת החלטות בעניינים מסוימים, המנוגדות להוראות הרישיון; ולא נקבע מנגנון חלופי לשם השגת המטרות שהיו אמורות להיות מושגות באמצעות המשקיף. עד מאי 2018 לא הוסדרה סוגיית האחריות לאיתור משקיף מטעם המדינה בדירקטוריון חברת חלל. בביקורת עלה כי על אף האמור לעיל סוגיית האחריות לאיתור המשקיף הוסדרה רק במאי 2018. משנת 2015 ,ועד מועד סיום הביקורתלא סוכם מי הגורם שישמש משקיף מטעם המדינה בדירקטוריון חברת חלל, וממילא לא מינה מנכ"ל משרד התקשורת משקיף.
עיסוקה של חברת חלל בתחום התקשורת הלוויינית מוסדר בין היתר בחוק הבזק וכן ברישיון מיוחד שהעניק לה משרד התקשורת, הקובע את סוגי הפעילות המותרים לחברה ואת ההגבלות החלות עליה. מדובר בהסדרה הכרחית, שנועדה לאפשר למשרד התקשורת בקרה ופיקוח על פעילות החברה בתחום תקשורת הלוויינים, לזהות בעוד מועד תקלות אפשריות, דוגמת התנגשות בין אינטרסים של גורמים הקשורים לתחום זה, ולבצע פעולות למניעתן או לטיפול בהן.