משרד הביטחון . תהליך קבלת ההחלטות לפיתוח ולהצטיידות במערכות להגנה אקטיבית כנגד רקטות קרקע-קרקע (רק_ק) .משרד מבקר המדינה מעיר, כי ראש מו"פ, תא"ל ד"ר דני גולד, פעל שלא בהתאם להמ"ב 20.02 כשהחליט באוגוסט 2005 על פית וח מערכת "כיפת ברזל", קבע , בחפיפה ]''כיפת ברזל[ לכך לוחות זמנים והנחה על "קידום טלסקופי של הפרויקט בין השלבים, להגעה ליכולת מבצעית מוקדמת". דהיינו בחפיפה בין שלב קדם - פיתוח שבסמכות מפא"ת לבין שלב פיתוח בהיקף מלא ושלב הצטיידות שאינם בסמכות מפא"ת, ובמקרה זה נמצא בסמכות הרמטכ"ל, שהב"ט וממשלת ישראל. כל זאת בטרם אישרו גורמים מוסמכים אלה את הפרויקט. ביצוע פרויקט ללא שצה"ל אישר אותו, עלול להביא לפיתוח מערכת שלא תענה על הצורך המבצעי הנדרש במלואו, וביצוע פרויקט "טלסקופי" עלול להביא לגידול בעלויות הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מפא"ת כתב את האופיין הטכני ותכולת העבודה ל"כיפת ברזל" על בסיס טיוטת תיק עיסקה שח"א לא אישר. מס מכים אלה, שאישר רע"ן ים ונ"מ במפא"ת, באפריל 2007 , המהווים חלק מהסכם "כיפת ברזל", לא התבססו על דמ"ץ של ח"א הנגזרת מאופיין מבצעי כנדרש בהק"ם 10/1 . יתר על כן, לפחות עד יולי 2008 "לא כתב ח"א אופיין מבצעי ל"כיפת ברזל ודמ"ץ המתבססת עליו. משרד מבקר המדינה העלה, כי היעדר צורך מבצעי או דרישה מבצעית, שבמסגרתם הוגדרו הפער המבצעי וההישג הנדרש ממערכת להגנה אקטיבית, היווה קושי עיקרי בעבודת הצוות. לפיכך הניח הצוות בתחילת עבודתו, שרקטת קסאם מהווה איום ייחוס, א ולם ככל שהתקדם בעבודתו הרחיב הצוות את איום הייחוס ל"תלול מסלול קצר טווח". רק בנובמבר 2006 , למעלה משנה לאחר שהצוות סיים את עבודתו, אישר ח"א את הצורך המבצעי כמתואר בהמשך. משרד מבקר המדינה מעיר, כי רק באמצע נובמבר 2006 אישר רל"א צורך מבצעי ליירוט רק"ק המשוגרות לטווח קצר, בינוני וארוך. האישור ניתן כשנתיים לאחר סיכום סגן הרמטכ"ל ורמ"ט ח"א שלפיו ח"א מוביל את הפעילות ליירוט קסאם ולאחר קביעת רמ"ט ח"א בדצמבר 2004, כי "הצורך במערכת ליירוט רק"ק ברור וקיים", ואף כשנתיים לאחר שח"א החל בכתיבת ]הבינוני והארוך[ לטווחים צורך מבצעי ליירוט קסאם. זאת, על אף שבמשך אותה תקופה היה ח"א מעורב בפעילות מפא"ת שתוארה לעיל. משרד מבקר המדינה העלה, כי לאחר אישור רל"א לא העביר ח"א את הצורך המבצעי לאישור הרמטכ"ל או סגנו כנדרש בהמ"ב 20.02 , שממילא לא אישרואת הצורך המבצעי ליירוט רק"ק. אולם, בפברואר 2007 הציג ראש המחלקה לשהב"ט, עמיר פרץ, כי המטה הכללי אישר את הצורך המבצעי. עוד העלה משרד מבקר המדינה, כי ח"א אישר את הצורך המבצעי בנובמבר 2006 "רק לאחר סיום בדיקת ההיתכנות ותכנית הורדת הסיכונים שערכה מינהלת "חומה .ל"שרביט קסמים" בהיקף כספי של עשרות מיליוני ש"ח, דבר שפגם בביצוע העמ"ט של צה"ל ומפא"ת כמתואר בהמשך. זאת ועוד, היעדר צורך מבצעי תקופה ארוכה תרם לעיכוב עבודת הפיתוח של מערכת "כיפת ברזל" ברפאל (ראו בהמשך). משרד מבקר המדינה מעיר, כי אישור הצורך המבצעי למערכת יירוט לפני תחילת בדיקת ההיתכנות ל"שרביט קסמים", היה מאפשר להתחיל הליך סדור של פיתוח אמל"ח לרבות הגדרת הדרישות המבצעיות על ידי הגוף האג"מי (ח"א). משרד מבקר המדינה העלה, כי עד ליולי 2008 אג"ת לא פעל להשלמת הניתוח המערכתי שאישר סגן הרמטכ"ל לבצע בדצמבר 2004 בנוגע לרק"ק לטווח בינוני וארוך. זאת על אף שעברו למעלה משנה וחצי לאחר שמפא"ת כבר החל בפיתוח של מערכת "שרביט קסמים", בינואר 2007 . אג"ת גם לא ניתח ולא פעל כך שיבוצע ניתוח בראייה כוללת של יעילות המענה ההתקפי בשילוב המענה ההגנתי הפסיבי והאקטיבי וניתוח מערכת מלא למערכות ליירוט רק"ק. יודגש, כי בפברואר 2006 אג"ת יידע את סגן הרמטכ"ל, כי נדרש להשלים את הניתוח החלקי שהוזכר לעיל לכדי ניתוח מערכתי מלא. יוצא מכך, כי בפני הדרג המדיני הוצג בסיס נתונים חסר במועד קבלת ההחלטות כמתו אר בהמשך. גם במועד קבלת ההחלטה על ידי הרמטכ"ל לתקצוב "שרביט קסמים" בספטמבר 2007 , צה"ל טרם סיים את הניתוח המערכתי למערכות יירוט רק"ק כמתואר בהמשך. מערכת "וולקן פאלנקס" על פי הגדרת ח"א מינואר 2006 היא הבשלה ביותר להגנת נקודה מבין כל המערכות שנמצאו בפיתוח באותו מועד. נוכח האיום בעין של רק"ק ופצמ"ר על נקודות חיוניות ואף אסטרטגיות ובהינתן המועד הצפוי לסיום הפיתוח וההצטיידות העתידי ב"כיפת ברזל" כנגד רק"ק, ובחלוף כשלוש שנים מתחילת בדיקת ההיתכנות בח"א, ראוי, כי כל הגורמים העוסקים בכך, יאיצו את תהליכי עבודת המטה וקבלת ההחלטות, כך שאם יתאפשר להצטייד במערכת ויוחלט לממש אפשרות זו, יקוצרו זמני היישום המבצעי באופן מרבי. משרד מבקר המדינה מעיר, כי עד יולי 2008 אג"ת טרם אישר טיוטת איום הייחוס וההישג המבצעי הנדרש למערך הגנה אקטיבית כנגד רק"ק לטווח בינוני וארוך שאותה החל לכתוב בסוף שנת 2005. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי, כי אג"ת יסיים בהקדם את העבודה, וזאת נוכח קביעתו, ש הגדרת איום הייחוס וההישג הנדרש למערכי ההגנה האקטיבית הוא צורך חיוני בראיי ת המטכ"ל, על מנת להוביל את מדיניות הפיתוח וההצטיידות במערכות כאלה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי עד יולי 2008 אג"ת טרם החל לכ תוב את איום הייחוס וההישג הנדרש להגנה אקטיבית כנגד רק"ק קצרות טווח. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שאג"ת יכתוב בהקדם איום זה, זאת נוכח קביעתו בדבר חשיבות הנושא כפי שצוינה לעיל. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי, כי לאחר סיכום הנושא בצה"ל יובאו לדיון בפני הדרג המדיני יעדי-העל והתועלת מה ם. משרד מבקר המדינה העלה, כי עד לסיום הביקורת בדצמבר 2007 ,, ראש מפא"ת שמואל קרן, לא מינה מטה תכנית לפרויקט "כיפת ברזל", על אף שכאמור הפיתוח כבר החל. זאת ועוד, מנכ"ל משהב"ט, יחיאל חורב, ראש מפא"ת וחשב משהב"ט, יוסי שטראוס, חתמו באפריל 2007 על ההזמנה לרפאל לתחילת הפיתוח בהיקף כספי של כעשרות מיליוני ש"ח לפני שהוקם מטה תכנית. כל זאת שלא בהתאם להמ"ב 20.04. נוכח אי-ההלימה בין התייחסות צה"ל לממצאי ה ביקורת לבין התייחסות מפא"ת בעניין תפיסת השכבות, מעיר משרד מבקר המדינה, כי מן הראוי שמפא"ת יציג לח"א ולאג"ת את אי-ההלימה ואת כלל המשמעויות הנגזרות מכך, לרבות בהיבטי ביצועי המערכת, התקציב ולוחות הזמנים ויפעל בהתאם להחלטת צה"ל בנוגע להכללה בפיתוח "שרביט קסמים" של התכולות המבצעיות שידרוש צה"ל. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי מפא"ת החל בפיתוח "שרביט קסמים" בהיקף מלא לפני שאג"ת וח"א השלימו את עבודת המטה כנדרש בהק"ם 10/1 ובהמ"ב 20.02 לרבות הגדרת דרישות מבצעיות. לפיכך "שרביט קסמים" ייתן לכל היותר מענה לטק"ק בביצועים התוצאתיים לתהליך הפיתוח. משרד מבקר המדינה מעיר, כי משהב"ט לא ציין בהוראותיו בלשון ברורה את המונחים המשמשים אותו בניהול פרויקטים, כגון: פיתוח טלסקופי, פיתוח ספירלי, פיתוח מדורג וכן תכנית הדגמה ומדגים טכנולוגי 30 (ראו להלן), ולא הגדיר את תכולות השלבים השונים שבפיתוחים מסוג זה. משרד מבקר המדינה העלה, כי ב- 12.11.06 הנחה מפא"ת בהובלת ראש מו"פ את רפאל להתחיל בפיתוח בהיקף מלא של פרויקט "כיפת ברזל" כשבידי רפאל לא הייתה הזמנה לכך. ההנחיה אינה בסמכות מפא"ת וניתנה תחת הגדרה של פעילות קדם-פיתוח. זאת לפני אישור הגורמים המוסמכים לכך - צה"ל על פי הק"ם 10/1 , "ושהבט והממשלה על פי החלטתה מספר 87 מיום 25.3.03 . עוד העלה משרד מבקר המדינה, כי רק כחמישה חודשים מאוחר יותר באפריל 2007 הוציא משהב"ט הזמנה לרפאל לשלב ראשון של פיתוח בהיקף מלא של פרויקט "כיפת ברזל", וגם זאת לפני שצה"ל והממשלה אישרו את הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר, כי האמור בהמ"ב 20.04 סעיף9 ד' אינו תקף במקרה זה כיוון שמפא"ת הנחה את רפאל כבר בנובמבר 2006 להתחיל בפיתוח בהיקף .מלא. זאת ועוד, מטה התכנית לא הוקם גם לאחר שיצאה ההזמנה לפיתוח באפריל 2007 . . קצרות טווח, צה"ל לא השלים את העמ"ט הכוללת בנושא הגנה אקטיבית כנגד רק"ק קצרות טווח כדרישה לאישור הפרויקט ולא קבע עמדתו בנושא. העמ"ט לא הושלמה עד ליולי 2008. המונח "תכנית הדגמה" אינו מוזכר בהמ"ב 20.02 . אין קביעה בהוראה אם תכנית הדגמה מהווה חלק משלב קדם -פיתוח שבסמכות מפ א"ת לאשר, או שהיא חלק משלב פיתוח בהיקף מלא, שלמפא"ת אין סמכות לאשרו. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מן הראוי שעבודת המטה תושלם בטרם יוצגו למקבלי הה חלטות אומדני עלויות הפרויקט בתהליך אישורו. זאת, נוכח העובדה שמסמך הדרישה המבצעית מסכם עבודת מטה ובכלל זה אומדנים של עלויות הפרויקט, התשתיות, הקליטה, כוח האדם והתמיכה הכוללת במערכת בעת הפעלתה המבצעית. מהאמור לעיל עולה, כי הרמטכ"ל, רא"ל גבי אשכנזי, החליט בספטמבר 2007 להצטייד במערכת "כיפת ברזל", וראש אג"ת המליץ בנובמבר 2007 לאשר סופית את פרויקט "כיפת ברזל". בשלב זה עדיין לא ערך צה"ל ניתוח של רמת המענה הצפויה להתקבל מהיקף ההצטיידות, ולא ניתח את היקף ההצטיידות הנדרש כדי לתת מענה מיטבי לצורך המבצעי, כנדרש בהק"ם 10/1 . תהליך קבלת החלטות חסר זה עלול להביא להצטיידות שלא תיתן את המענה האופטימלי הנדרש לצורך המבצעי. משרד מבקר המדינה מעיר, כי משהב"ט התקשר עם רפאל באפריל 2007 לפיתוח ולהצטיידות ב"כיפת בר זל" בטרם ח"א, שעליו הטיל אג"ת בנובמבר 2006 את האחריות להוביל פיתוח מענה כנגד רק"ק קצרות טווח באמצעות מערכת הגנה אקטיבית, התייחס באופן מלא ורשמי לאופיין הטכני ולתכולת העבודה והגדירם כנדרש בהק"ם 10/1 :. להלן הפרטים משרד מבקר המדינה מעיר, כי הודעת מפא"ת אינה עולה בקנה אחד עם הצגת תכנית ההדגמה של "כיפת ברזל" על ידי מפא"ת ב הזדמנויות מסוימות כחלק מקדם-הפיתוח ובהזדמנויות אחרות כחלק מפיתוח בהיקף מלא. להלן הפירוט: משרד מבקר המדינה מעיר, כי ראוי שצה "ל ומשהב"ט יציגו לדרג המדיני את המענה המוגבל כנגד רק"ק המתוכנן על ידי צה"ל ואשר צפוי להתקבל באמצעות מערכת "שרביט קסמים", קרי הכמות המסוימת של רק"ק שהמערכת צפויה ליירט ואת לוח הזמנים לכך. זאת נוכח ייעוד "שרביט הקסמים" על פי "תפיסת השכבות"28 וקביעת אג"ת משנת 2007 ,שהגנה אזורית כנגד איום הרק"ק תתבסס בין היתר, על מערכת "שרביט קסמים". משרד מבקר המדינה העלה, כי על פי הצגת שהב"ט לוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי בדצמבר 2007 , מתוכנן, כי רפאל תספק לצה"ל כ- 60% מהטילים בעלי הרב"ת עם המגבלות המתוכננים להספקה בתוך מספר שנים. זאת שלא בהתאם להסכם "כיפת ברזל" בין משהב"ט לבין רפאל לפיתוח ראש הביות המסוים. כל זאת נוכח אי-התנעת הפיתוח של ראש הביות המסוים במפעל מבת של תע"א בעיקר עקב חילוקי דעות בין מפא"ת לבין מבת על מחיר הפיתוח. . משרד מבקר המדינה מעיר, כי פעילות מפא"ת וח"א שלא בהתאם להמ"ב 20.02 ולהק"ם10/1 , לרבות אי -כתיבת אופיין מבצעי, דמ"ץ ואופיין טכני העונה לדמ"ץ, הביאה, בין היתר, להערכת חסר ולאומדן חלקי של עלויות פרויקט "כיפת ברזל" במאות רבות של מיליוני ש"ח. בפרק זמן של כשמונה חודשים בלבד חל גידול של כ- 40% .באומדן משרד מבקר המדינה מעיר, כי משהב"ט התקשר באפריל 2007 עם רפאל לפיתוח "כיפת ברזל" בסכום של עשרות מיליוני ש"ח, לפני שצה"ל אישר את הפרויקט ותקצבו. משרד מבקר המדינה מעיר, כי התייחסות מפא"ת לממצאי הביקורת אינה עולה בקנה אחד עם הוראת משהב"ט 20.02 , בה הוגדרו כל התכולות הנדרשות לביצוע בדיקת מערכת בשלב קדם-הפיתוח בלבד. זאת ועוד, נוכח התייחסות מפא"ת לממצאי הביקורת מעיר משרד מבקר המדינה, כי ראוי שמשהב"ט ירענן ויבהיר את הוראותיו המתייחסות לתכולת בדיקת מערכת ויפעל על פיהן. זאת תוך שימת דגש לבדיקת מערכת המתבצעת במסגרת קדם - פיתוח המסתיים ללא מעבר לשלב הפיתוח בהיקף מלא, ולתהליך השלמת תכולה זו במסגרת המעבר מקדם-פיתוח לפיתוח בהיקף מלא. משרד מבקר המדינה העלה, כי רק כשמונה חודשים לאחר קביעת ראש מו"פ, ב- 29.3.06 , הוציא רע"ן ים ונ"מ במפא"ת לרפאל בל"ם "למחקר מערכת ותכנית הדגמה למערכת ליירוט רקטות קסאם ואיומים תלולי מסלול (תמ"ס) אחרים" (להלן - תכנית ההדגמה), ובכך נדחתה התחלת העבודה ברפאל. יצוין, כי מנכ"ל משהב"ט דאז אישר בתחילת פברואר 2006 למפא"ת להגיש לקונגרס האמריקני בקשה לקבלת כספי " PLUS -UP " בסכום של מספר עשרות מיליוני דולרים לשנת 2007 - בקשה שאם תאושר היא תחייב את משהב"ט בהשקעת עשרות מיליוני ש"ח למימון השלב הראשון של פיתוח "שרביט קסמים". על פי המ"ב 20.02 .אין למנכ"ל סמכות להורות על תחילת פיתוח מלא לפי ההוראה במקרה כזה סמכות זו נתונה לרמטכ"ל ולשהב"ט. הדבר נעשה בטרם השלים צה"ל את העמ"ט הדרושה, לרבות בחינת אפקטיביות המענה באמצעות "שרביט קסמים", ולפני שכתב דמ"ץ כנדרש בהק"ם 10/1 ובהמ"ב 20.02 . עד ליולי 2008 ."ח"א לא כתב דמ"ץ ל"שרביט קסמים משרד מבקר המדינה מעיר, כי משהב"ט באמצעות שהב"ט לא הביא לאישור הממשלה את תכנית הפיתוח של "שרביט קסמים" בהיקף תקציבי של מספר מיליארדי ש"ח ; משהב"ט באמצעות שהב"ט הביא לאישור הממשלה בדיעבד, בדצמבר 2007 , את תכנית "כיפת ברזל". כל זאת שלא בהתאם להחלטת הממשלה ממרס 2003 .בעניין הבקרה האזרחית על תקציב הביטחון משרד מבקר המדינה מעיר, כי מן הראוי שצה"ל יגבש מבעוד מועד "תכנית מגירה" שתאפשר לממש את הרחבת היקף ההצטיידות ואת המשמעויות הנגזרות ממנה בהינתן החלטה על כך. משרד מבקר המדינה העלה, כי מנכ"ל משהב"ט אישר בפברואר 2005 למינהלת "חומה" לבצע בדיקת היתכנות והורדת סיכונים חלקית בהיקף כספי של מספר עשרות מיליוני דולרים בפרויקט "שרביט קסמים", המהוות פעילויות קדם-פיתוח, ללא שאג"ת וח"א הכינו לכך עמ"ט כנדרש באמות המידה, לרבות הערכת ההישג הצפוי מהמערך ההתקפי הקיים בתר"ש, שישמש כבסיס להערכת הצורך במענה היירוט. משרד מבקר המדינה מעיר, כי אישור סגן הרמטכ"ל, אלוף משה קפלינסקי, מדצמבר 2006 להסיטעשרות מיליוני ש"ח מתכנית מסוימת אחרת לטובת התחלת פיתוח בהיקף מלא של "שרביט קסמים", ואישורו להמשך הפיתוח בשנת 2008 , ניתנו ללא שצה"ל ניתח את ההישג המערכתי, גיבש תפיסת הפעלה, אישר משרד מבקר המדינה מעיר, כי מפא"ת (מו"פ) ומינהלת "חומה" לא ערכו בדיקת מערכת במתכונת המפורטת בהמ"ב 20.02 "למערכות העיקריות "כיפת ברזל ו"שרביט קסמים", לא כתבו את מסמכי בדיקת המערכת וממילא לא העבירו את המסמכים האמורים לאישור מח"א. . עקרונית את הפרויקט וכתב דמ"ץ כנדרש בהק"ם 10/1 . יתר על כן, אף סגן הרמטכ"ל אישר כעמדת צה"ל את קביעת ראש אג"ת מינואר 2007 , כי "נידרש להרחיב ולהציג ניתוח של הישג מערכתי אפשרי לתרחישים השונים, כבסיס מוצק יותר לקבלת החלטות", דבר שלא נעשה לפני קבלת ההחלטות לעיל. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי מנכ"ל משהב"ט, גבי אשכנזי, אישר לתקצב עשרות מיליוני ש"ח להתחלת פיתוח בהיקף מלא של "שרביט קסמים " בשנת 2007 ואישר המשך פיתוח לשנת 2008. על פי המ"ב 20.02 אין למנכ"ל סמכות לאשר התחלת פיתוח מלא. לפי ההוראה במקרה זה הסמכות לאשר את הפיתוח נתונה לרמטכ"ל ולשהב"ט, לאחר שצה"ל ביצע את העמ"ט כנדרש בהק"ם 10/1. אולם, האישור ניתן בלי שצה"ל ביצע את העמ"ט שאמורה לתמוך בקבלת החלטה מסוג זה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי במועדים שבהם ניתנו ההנחיות של שהב"ט, עמיר פרץ, בפברואר 2007 לתקצב את פרויקט "שרביט קסמים", ושל שהב"ט, אהוד ברק, ביולי 2007 לתקצב את פיתוח "שרביט קסמים" לא צוין בפניהם, כי צה"ל טרם השלים את העמ"ט הכוללת לאישור פרויקט "שרביט קסמים", לרבות הגדרות של דמ"ץ והמענה המב צעי באמצעות המערכת אל מול ההישג הנדרש. יוצא מכך, כי בפני הדרג המדיני הוצג בסיס נתונים חסר במועד נתינת ההנחיות.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי החלופות למימוש פרויקט "שרביט קסמים" שהציג אג"ת למקבלי ההחלטו ת בצה"ל, לא התבססו על עמ"ט כמוגדר בהק"ם 10/1 לרבות בדיקת חלופות, עלות מחזור חיים, בחינת תורת לחימה ועוד. על אג"ת היה לקיים עמ"ט כנדרש לאישור פרויקט "שרביט קסמים" בטרם החלטת הרמטכ"ל לתקצב את פרויקטי "שרביט קסמים" ומערכת הגילוי לתר"ש "תפן" בסך מאות מיליוני ש"ח ועשרות מיליוני דולרים.