משרד החינוך . תשלומי הורים במערכת החינוך ממסמכים שונים עולה כי המשנה למנכ"ל קיבל מן המפקחים הסברים על ממצאי הבדיקות שעשו בשני בתי ספר שחרגו בלבד. לא נמצא כי ננקטו פעולות כלפי מנהלי בתי ספר שחרגו לנוכח ממצאי הבקרה על תשלומי הורים. מן האמור לעיל עולה כי יש בתי ספר אשר מזינים את דרישות התשלום למערכת אפיק באופן סלקטיבי, ומכאן שגם בנוגע לחלק מבתי הספר המזינים את נתוניהם למערכת אין למשרד מידע מלא על דרישות התשלום שלהם מההורים. עקב שימוש חלקי של בתי ספר במערכת אפיק, לעתים עד כדי התעלמות ממנה - פעמים רבות בידיעת גורמי הפיקוח במחוזות - נשמט הבסיס מיעילותו ומאמינותו של כלי הבקרה המרכזי של המשרד ונפגעת יכולתו להסיק ממנו מסקנות. עצם קיומה של מערכת אפיק יוצר מצג של פיקוח ובקרה ממוחשבים על כל בתי הספר בארץ, אך בפועל היא אינה משקפת את תמונת המצב האמיתית. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לשקול להורות לבתי הספר לצרף לבקשה לאישור התשלומים המבוקשים גם את החוזרים שבכוונתם לשלוח להורים וכן להורות למחוזות לבדוק אותם קודם לאישורם. הבעיות העקרוניות שהועלו לפני הנהלת המשרד בנוגע לפעילותן של עמותות ההורים מחייבות איסוף וריכוז של נתונים על העמותות הפעילות ועל מעורבותן בגביית תשלומי הורים, אך כל אלה לא נעשו. על הנהלת המשרד לגבש דרכים לריכוז מידע על עמותות ההורים ולוודא שהמידע ירוכז בפועל. הממצאים שהובאו לעיל מלמדים שבבית ספר רשמי נעשו פעולות בניגוד לחוק לימוד חובה ובניגוד להוראות המשרד. הפעולות האמורות נעשו בידיעת הממונה על מנח"י, המשמש גם משנה למנכ"ל המשרד. גם הממצאים הללו מלמדים על פעולות שנעשו שלא על פי הוראות חוק לימוד חובה והוראות המשרד. הממונה על מנח"י קיבל תלונה בנושא זה עוד בשנת 2006 , והיה עליו לנקוט במקרה זה פעולות נחרצות לתיקון המצב, למשל להפסיק את גביית התשלומים מההורים בידי העמותה ולוודא שבית הספר לא יחרוג עוד מהסכומים שהתיר המשרד לגבות. אולם פעולות כאלה לא נעשו. . המידע שהיה בידי הנהלת מנח"י עוד בשנת 2005 על פעילות עמ ותות ההורים לצד בתי הספר בירושלים, והבעייתיות הכרוכה בה, ועל גבייה חריגה של תשלומי הורים, ומידע נוסף שהועבר אליה אחרי כן בדבר פעולות של עמותות הפועלות לצד שלושת בתי הספר האמורים, חייבו את הממונה על מנח"י לנקוט פעולות לתיקונם של הליקויים הידועים בנושא זה לאלתר. הפעולות נדרשו הן בנוגע לשלושת בתי הספר האמורים והן בנוגע לכלל בתי הספר בירושלים, זאת מעבר לפעולות שנקט הממונה על מנח"י על פי תשובתו. ממצאי הביקורת מבטאים אזלת יד של מנח"י בכל הנוגע לאכיפת ההוראות בנושא, שכן בפועל לא נעשו פעולות אפקטיביות בתחום זה. ניסוח חוזר תכנית תורנית, המתיר גבייה מההורים עבור תכנית תורנית, מעורפל ולא מפורט, ואינו מאפשר למפקחים, למנהלי בתי הספר ולהורים להשוות את הסכומים הנגבים לסכומים שהתיר המשרד לגבות. ממצאי הביקורת העלו כי התחום אינו מוסדר כיאות וכי יש קושי ממשי לפקח עליו. על המשרד לפרסם את המחיר המרבי לשעת תכנית תורנית. עליו גם לקבוע תמחור מפורט של השירותים הנוספים שמותר לגבות עבורם כספים, למשל מספר שבתות העיון המרבי שאפשר לקיים והמחיר המרבי לקיום שבת עיון אחת. . לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לבצע בדיקה בעניין הדרישות שהוא הציב לבתי הספר בנושא הטיולים, ובכלל זה ניתוח העלויות המוערכות למול הסכומים המרביים המותרים לגבייה על פי הוראות המשרד. תכליתה של בדיקה זו היא להבטיח כי העלות המוערכת של יישום דרישות המשרד בתחום זה תהיה תואמת לסכומים המרביים שמתיר המשרד לגבות. . כדי לברר אם קיומן של עמותות הורים לצד בתי ספר, על הקשיים האמורים הכרוכים בפעילותן, הוא מצב שכיח ביקש משרד מבקר המדינה לקבל ממשרד החינוך נתונים על מספר בתי הספר שלצדם פועלות עמותות הורים. התברר כי למשרד אין נתונים כאלה: בקרת התשלומים שמפעיל המינהל הפדגוגי אינה כוללת איסוף נתונים מבתי הספר על פעילות עמותות ההורים; במערכת אפיק לא נדרש מנהל בית הספר לציין אם פועלת לצד בית הספר עמותת הורים; וגם לאחראים לתשלומי הורים במחוזות השונים, אשר רואיינו על ידי נציגי משרד מבקר המדינה, לא היו נתונים כוללים על בתי הספר שלצדם פועלות עמותות הורים. . יצוין כי ככלל בתי ספר שלא הזינו למערכת את נתוניהם על דרישות התשלום לא קיבלו אישור מהמחוז לדרישות אלה, ולמרות זאת הועלה כי היו מנהלי בתי ספר ששלחו את דרישת התשלום להורים. על משרד החינוך לאכוף בנחרצות את ההנחיה המתנה את הוצאת דרישת התשלום של בית הספר להורים באישור מוקדם של המשרד. על מנהלי המחוזות לפעול בנחרצות כדי שבתי הספר בתחומם יזינו את דרישות התשלום במערכת אפיק. על הנהלת המשרד לעקוב אחר הנתונים הכוללים במערכת כדי לוודא שבתי הספר פועלים כנדרש. נמצא כי הצוות המיוחד לא הוקם ולא התקיימה ישיבה בנושא אצל המנכ"ל או שר החינוך. יוצא אפוא כי מנח"י אפשרה גבייה חריגה בדרך שלא עלתה בקנה אחד עם הוראות המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר כי הפעולות שציין המשרד בתשובתו מאפשרות לו להגדיל את הסיוע לתלמידים נזקקים ולהקל במידת מה את הנטל שעל כתפי ההורים הנדרשים לממן הוצאות שונות עבור חינוך ילדיהם במוסדות חינוך וכי מינוי ועדה לשם גיבוש מדיניות בדבר החינוך המוכש"ר עשוי להיות צעד חשוב לתיקון המצב בנושא זה. עם זאת יש לתת את הדעת על כך שיישומה של החלטת הממשלה האמורה והשלמת פעולתה של הוועדה שהוקמה לשם גיבוש מדיניות בדבר החינוך המוכש"ר בהצלחה, הם בבחינת פתרון חלקי בלבד לסוגיית הליקויים שהועלו בדוח זה, כמפורט להלן. על המשרד לפעול אפוא לקידום פעולות נוספות רבות אשר יבטיחו מתן פתרון לבעיות מרכזיות וכבדות משקל נוספות המועלות בדוח (ראו לדוגמה בפרק על "גביית תשלומי הורים בחינוך המוכר שאינו רשמי" ובפרק על "עמותות הורים"). יוצא אפוא כי משרד החינוך אפשר לכל מפקח להפעיל שיקול דעת כדי להחליט אם לאשר חריגה מהסכומים שהתיר המשרד לגבות עבור רכישת שירותים מרצון. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי הסדר זה מעורר קושי בשני היבטים: האחד מקורו בכך שהמשרד העביר למפקחיו את סמכות ההכרעה בנושא זה בלא שקבע מדיניות ברורה ועקרונות מנחים האמורים להבנות את שיקול דעתם בבואם להחליט בעניין תשלומים אלו. הקושי האחר מקורו בכך שהסדר זה, שלפיו ניתנה למפקחים הסמכות לבחון סטיות מהסכומים המותרים לגבייה ולהכריע בעניינן, והקביעה המשפטית שהגבלת הסכומים בעניין התשלומים מרצון היא הגבלה מינהלית שאפשר לסטות ממנה בכפוף לקבלת אישור - לא צוינו בחוזר תשלומי הורים, המשמש מסמך מדריך ומנחה עבור כל הגורמים העוסקים בנושא (מנהלי בתי ספר, מפקחים במחוזות, גורמי פיקוח ועוד). אי-מתן ביטוי להסדר ולקביעה המשפטית האמורים לעיל גורם לכך שהטיפול בנושא זה לא נעשה בשקיפות. היעדר שקיפות עלול לפגוע בהפעלה שוויונית של ההסדר. השוואה בין אומדן שעשה הקבלן, בנוגע לכספים שנגבו מהורי התלמידים בכל מערכת החינוך באותה השנה ובין אומדן שהוא עשה בנוגע לסך התשלומים המותרים לגבייה על פי חוזר המנכ"ל מעלה, כי בשנת הלימודים התש"ע גבו בתי הספר מההורים סכומים אש ר חרגו בכמיליארד ש"ח מהסכומים שהתיר המשרד לגבות. אולם, כפי שיובהר להלן, הערכה זו בדבר היקף החריגות אינה משקפת את החריגות בפועל; ניתן להניח שהיקף החריגות בפועל קטן מאלו שנכללו באומדן, כיוון שהאומדן כלל בחריגות גם סכומים שהתיר המשרד לגבות. נמצא כי המינהל הפדגוגי הנחה את הקבלן לכלול ברכישת שירותים מרצון גם שירותים שהמשרד התיר לגבות עבורם כספים ואשר עלותם, שאותה קבע המשרד, הייתה גבוהה מהסכום המרבי שהותר לבית הספר לגבות עבור רכישת שירותים מרצון. בשל הנחיה זו הוגדרו תשלומים אלה בבקרה כגבייה חריגה. להלן פרטים: יוצא אפוא כי בית ספר אשר גובה כספים עבור תכניות, שהמשרד אישר גבייה עבורן, וגם גובה תשלום עבור שירותים אחרים הנכללים ברכישת שירותים מרצון נחשב בבקרת התשלומים לבית ספר שחרג מהסכומים המותרים לגבייה. מכאן עולה שנתוני בקרת התשלומים על רכישת שירותים מרצון במאות בתי ספר אינם מהימנים ואינם משקפים נכונה את החריגות. שר החינוך השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2011 כי הוא הציג לפני יו"ר הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי את חשיבות קידומן של המלצות הוועדה לבחינת תשלומי חובה ורשות, לרבות חשיבותה של הקצאת תקציב נוסף ליישומן. עוד השי ב השר כי "בימים אלה" פועלים גורמים מקצועיים במשרד החינוך ובמשרד האוצר להשלמת ניסוח החלטת ממשלה מתאימה, שתובא להצבעה בממשלה במסגרת אישור המלצות הוועדה לשינוי כלכלי -חברתי. השר הוסיף כי הוא הקים ועדה בראשות מנהלת מחוז חיפה לשם גיבוש מדיניות בנוגע לחינוך המוכש"ר (ראו להלן). . על המשרד להקפיד שתשלומים שנגבו על פי הוראותיו לא ייחשבו לתשלומים החורגים מהסכומים המותרים. כמו כן עליו לקבוע מתכונת פעולה אשר תבטיח שתשלומים אשר יתיר המשרד לגבות, למשל עבור תכניות או שירותים מסוימים, ייחשבו בבקרה כתשלומים מותרים לגבייה ולא כחריגות. מנתוני מערכת אפיק עולה ש ככלל, בתי הספר אשר סווגו במערכת זו כבתי ספר מוכש"ר 47 ,לא הזינו את נתוניהם לשנים התש"ע והתשע"א כמתחייב מהוראות חוזר תשלומי הורים. 3. על פי הוראות המשרד, יש לכלול בבקרה על תשלומי ההורים גם בתי ספר מוכש"ר, לרבות בתי ספר יסודיים במגזר החרדי. התברר כי בשנת הלימודים התשס"ח כ-19% מבתי הספר שנאסף לגביהם מידע בבקרת התשלומים היו מוסדות חינוך מוכש"ר; בשנת הלימודים התשס"ט רק 5% השתייכו לחינוך המוכש"ר, ובשנת הלימודים התש"ע בתי ספר של החינוך המוכש"ר לא נכללו כלל בבקרת התשלומים. התברר כי בפועל ביצע הקבלן הערכה חיצונית של כמה מן התכניות והעביר את ממצאיו למינהל הפדגוגי. ממסמכי המינהל עולה כי המינהל לא השתמש בממצאים אלה ואף לא העבירם לבתי הספר. במסמכי לשכת מנכ"ל משרד החינוך לא נמצא מסמך המעיד על פעולה שננקטה בעניין. ממכלול ממצאי הביקורת הנוגעים לתכנית התורנית עול ה כי המשרד התיר לבתי הספר בחינוך הממ"ד לגבות תשלומי הורים גבוהים במיוחד ובכך בידל במידה ניכרת את המגזר של בתי הספר הממ"ד משאר המגזרים בלי לבחון את הבעייתיות הנובעת מפגיעה בעקרון השוויון. מלבד זאת לא תומחרו מרכיבי התכנית. החלטת מינהל החינוך הדתי לטפל בפתרון הסוגיה באמצעות צוות מיוחד לא מומשה, והשאלות העקרוניות לא הועלו לפני הנהלת המשרד. על הנהלת המשרד לקבוע את התנאים שבהם יכול בית ספר לגבות תשלום תמורת תכנית תורנית ואת הסכומים המרביים של מרכיביה, ולפרסם את קביעותיה בחוזר מעודכן ומפורט. כמו כן עליה לפעול לתיקון האי-שוויון והאפליה לטובה של המגזר הממ"ד לעומת מגזרים אחרים, שעליהם העידו עובדים בכירים במשרד. 1. ,הסכומים המרביים המותרים לגבייה עבור טיולים נקבעו, בין השאר על פי שכבת הגיל. לדוגמה, בשנת הלימודים התש"ע עמד הסכום המרבי לתלמיד בכיתה ו' על 387 ש"ח לשנה. ממצאי הביקורת העלו כי יש פער בין הסכום שהתיר המשרד לגבות עבור טיולים ובין עלותם של הטיולים שבתי הספר נדרשים לקיים. להלן הפרטים: ממצאי הביקורת מעידים על חולשה של ממש בפעולות הפיקוח והאכיפה של המשרד בנושא גביית תשלומי הורים. השימוש שעשו בתי הספר בשני הכלים העיקריים שהפעיל המשרד לצורך ביצוע בקרה ארצית ושיטתית בנושא היה חסר, ולכן המידע שרו כז במשרד בנושא זה לא היה מלא ומהימן. גורמים במשרד שהיו ערים לחולשה זו לא פעלו לתיקון המצב. שימוש חלקי בלבד בכלי הבקרה משקף בזבוז משאבי ציבור. הפעילות המתבקשת בנושא זה היא, בין היתר, התראה על חריגות מההוראות הקיימות ונקיטת פעולות לנוכח חריגות אלו. פעולתו של המשרד בתחומים אלו הייתה חסרה ולקויה. הממצאים האמורים מלמדים על שתי מגמות בטיפול המשרד בנושא: האחת - הנחת תשתית של נהלים ובסיס לקיום מעקב ובקרה שוטפים לגבי יישום הנהלים, והאחרת - הימנעות מנקיטת פעולות לנוכח חריגות שהתגלו. ממסמכי לשכת המנכ"ל עולה כי לא ננקטה פעולה בעניינם של 17 בתי הספר האמורים. ,כאשר בית ספר גובה תשלומי הורים גם באמצעות עמותת הורים נבצר מגורמי הפיקוח במחוז וממטה המשרד לעקוב אחר הסכומים הנגבים והשירותים שהם אמורים לממן. יתר על כן, ייתכן שיהיה לפני המשרד מצג שלפיו בית הספר עומד בכללים שנקבעו, אף שבפועל הוא גובה סכומים חריגים באמצעות עמותה. . נמצא כי במקרה זה לא נקט הממונה על מנח"י פעולה כלשהי כדי לוודא שבית הספר יפעל על פי כללי המשרד: יגבה את כספי ההורים בעצמו ולא באמצעות עמותת הורים ויקפיד על גביית הסכומים המותרים בלבד. . יוצא אפוא שרבים מבתי הספר שלא עמדו בהוראות המשרד על פי ממצאי הבקרה, לא עמדו בהן גם בבקרה ח וזרת. ממצאים אלה מעידים על חולשה בפעולות האכיפה של המשרד בנושא זה. על המשרד לבחון ממצאים אלו ולפעול להגברת היעילות של פעולות הבקרה, לרבות באמצעות נקיטת אמצעים נחרצים יותר נגד אלו החורגים שוב ושוב מהוראות המשרד. 1. מנתוני מערכת אפיק לשנת הלימודים התש ע"א עולה כי 1,805 (43% ) מ - 4,164 בתי הספר בחינוך הרשמי ובחינוך המוכש"ר לא הזינו כלל את הנתונים על דרישות התשלומים שלהם מההורים; מכלל בתי הספר אושרו דרישות תשלום של 2,043 (49% ) בלבד. ככלל, בתי הספר בחינוך המוכש"ר לא הזינו כאמור את נתוניהם בשנה זו. . מתשובת מנהל בית הספר עולה בעיה עקרונית: עיריית ירושלים פעלה בחוסר סמכות (הסמכות היא של משרד ה חינוך) ואישרה את סכומי תשלומי ההורים, לרבות תשלומים חריגים. עוד עולה מתשובתו כי העירייה נתנה הנחיות בדבר פיצול חוזר התשלומים לשניים, ויש בכך כדי להביא לידי הטעיית הגורמים האמורים לבחון את דרישת התשלום, ואף לפתוח פתח לגבייה חריגה מהורי התלמידים. על הנהלת המשרד להבהיר למנהלי בתי הספר ולעיריית ירושלים באופן חד -משמעי כי הסמכות לאישור תשלומי ההורים נתונה למשרד בלבד, ולכן יש לפעול על פי הוראותיו. העסקת המורים בבית הספר ג' באמצעות כספי העמותה נעשתה בניגוד להוראות חוזר תשלומי הורים. על המחוז לבצע לאלתר בדיקה מעמיקה של פעילות העמותה בבית הספר ביחס להוראות החוק והנחיות המשרד, ולוודא שפעילות בית הספר לא תחרוג מההוראות הללו. על הנהלת משרד החינוך להבהיר את האיסור האמור בחוזר תכנית תורנית. עוד עליה להורות למפקחים במחוזות לאכוף את הוראותיו של חוזר תכנית תורנית. בבדיקה עלה כי בחמישה משבעת המחוזות67 שנבדקו נמצאו חריגות של בתי ספר מתשלומי רשות וכי הנהלות המחוזות לא נקטו פעולות לנוכח חריגות אלו, שלא לפי דרישת מנכ"ל המשרד. מנתוני הקבלן עולה כי 67 בתי ספר שנכללו בבקרה בשנת הלימודים התשס"ח נכללו גם בבקרה בשנת הלימודים העוקבת - התשס"ט. התברר כי בנוגע ל-31 ( מהם46% ) העלתה הבקרה ליקויים בשנת התשס"ח וכי 20 ( מהם65% ;) חרגו גם בשנת הלימודים התשס"ט63 בתי ספר אשר נבדקו בבקרה בשנת הלימודים התשס"ח נכללו גם בבקרה בשנת הלימודים התש"ע וכי 40 ( מהם63% ) חרגו בשנת התשס"ח ו-23 מהם (58% ) נמצאו חורגים גם בשנת הלימודים התש"ע; 63 בתי ספר נבדקו בבקרה גם בשנת הלימודים התשס"ט וגם בשנת הלימודים התש"ע, ונמצא ש-23 ( מהם חרגו בשנת התשס"ט37%) ו-14 מהם (כ-61% ) חרגו גם בשנת התש"ע. כאשר בית ספר מזין למערכת א פיק רק חלק מהסכומים שהוא דורש מההורים, מוצגת לפני המשרד וההורים תמונה חלקית בלבד של תשלומי ההורים ואי -אפשר לדעת אם בית הספר עמד בכללים שנקבעו לעניין תשלומי ההורים או חרג מהם. כך נפגעת יכולת האכיפה של המשרד, ויש בכך כדי לפגוע באמינותה של מערכת אפיק, המיועדת לשמש כלי בקרה עבור המשרד וציבור ההורים. אף שהמשרד השקיע משאבים בפיתוח מערכת אפיק, הוא לא וידא שהיא תציג תמונה מלאה של דרישות התשלום מההורים, ומכאן שהמשרד אינו ממצה את התועלת שאפשר להפיק ממנה. על המשרד לכלול במערכת אפיק את כל המרכיבים של תשלומי ההורים המותרים לגבייה. על הנהלת המשרד להורות במפורש לעובדיו, בייחוד למפקחים במחוזות ולמנהלי בתי הספר, שיש להזין למערכת את כל הסכומים הנגבים מן ההורים ולקבל את אישורו של המחוז קודם לדרישתם מן ההורים. . על הנהלת משרד החינוך לעשות לאלתר את הפעולות הדרושות כדי שנציגי המשרד יוכלו לבצע את בקרת התשלומים בכל מוסדות החינוך, לרבות מוסדות החינוך המוכש"ר, ולנקוט סנקציות כלפי מנהלי בתי ספר אשר אינם משתפים פעולה לצורך זה. על הסמנכ"לית ומנהל האגף לחינוך מוכש"ר לעשות את הפעולות הנחוצות כדי שבתי ספר מוכש"ר יזינו את דרישות התשלום שלהם למערכת אפיק. המשרד החיל כאמור גם על בתי ספר מוכש"ר את המגבלות שקבע לעניין תשלומי הורים. כאשר בית ספר מוכש"ר גובה מההורים כספים המיועדים לשכר לימוד ולתשלומי הורים גם יחד בלי הבחנה ברורה ביניהם, אין ההורים יכולים לדעת אם תשלומי ההורים תואמים את הסכומים שקבע המשרד ואם שכר הלימוד שנגבה הוא סביר. במצב כזה יש חשש שגבייה חריגה של תשלומי הורים תטושטש באמצעות הצגתה כחלק משכר הלימוד. אי-הסדרת נושא שכר הלימוד בבתי ספר מוכש"ר עלולה לפג וע ביכולתו של משרד החינוך לפעול ליישום מדיניותו לחיזוק החינוך הרשמי בשל הגמישות היחסית של בתי ספר מוכש"ר לעניין גביית כספים מההורים. על הנהלת המשרד לקבוע מדיניות ברורה בעניין שכר הלימוד בבתי ספר מוכש"ר, בהתחשב בהשפעתו על תשלומי ההורים, וכן לאכוף את הוראות המשרד הנוגעות לתשלומי הורים בבתי ספר מוכש"ר. יוצא אפוא כי משרד החינוך התיר לבתי הספר בחינוך הממ"ד, בתנאים מסוימים, לגבות מן ההורים תשלומים שהם גבוהים במידה ניכרת, לעתים עד פי שלושה או יותר, מהתשלומים המותרים לגבייה במוסדות חינוך אחרים. עובדים בכירים במשרד סברו כי טמונים בכך אי -שוויון ואפל יה לטובה של המגזר הממ"ד לעומת מגזרים אחרים. להלן פרטים: ממסמכי המשרד עולה כי הא חראית לתשלומי הורים לא קיבלה מענה מהמזה"פ בעניין קביעת סכום גבייה מרבי עבור מקצועות לימוד בהיקף מורחב. נמצא כי במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011 , עדיין לא קבע המשרד את סכום הגבייה המרבי האמור. 4. מפרטים שמסרו שמונה מפמ"רים לאחראית לתשלומי הורים עולה כי תכניות הלימודים הרשמיות והמחייבות של מקצועות לימוד ברמה מוגברת בחטיבה העליונה כוללות דרישות פדגוגיות שאינן מתוקצבות בידי המשרד, ולכן נדרש בית הספר לגבות תמורתן תשלומים מההורים. להלן הפרטים: 5. ממסמכי המשרד עלה כי הוא ראה בתשלומי הורים עבור מקצועות לימוד כאלה רכישה של שירותים מרצון, אם כי הדבר לא נרשם מפורשות בהוראותיו. עם זאת, המזה"פ ומחוזות המשרד נהגו בתשלומי הורים עבור מקצועות לימוד ברמה מוגברת כבתשלומים שאינם כפופים להוראות המשרד בנוגע לר כישת שירותים מרצון, לרבות המגבלות שהטיל המשרד על הסכומים שמותר לגבות. להלן הפרטים: . מהאמור לעיל עולה כי המשרד לא קבע מדיניות בנוגע לתשלומי הורים עבור מקצועות לימוד ברמה מוגברת בחטיב ות העליונות בבתי ספר על - יסודיים, ולמעשה הנושא לא הוסדר. ניסיון של המינהל הפדגוגי לקבוע כללים לא עלה יפה. באין כללים נוהג כל מחוז על פי הבנתו, ובידי המינהל הפדגוגי אין כלי מספק כדי לקבוע אם יש לאשר את סכומי הגבייה. ממכלול דבריהם של גורמי המקצוע במשרד עולה שהמשרד אִפשר מצב שבו הורי התלמידים מממנים יישום של חלק מתוכני הלימוד המוגבר של מקצועות בחטיבה העליונה. מימון חיצוני זה מבטא נסיגה של המדינה ממימון של פעולות חינוכיות הנכללות בליבת תכנית הלימודים, והדבר משקף סוג של הפרטה סמויה במערכת החינוך. המגמה המסתמנת ב תחום זה אינה נגזרת ממדיניות חינוכית רשמית ומאושרת ומפעולות מכוונות הנובעות ממדיניות זו; המשרד אישר תכניות לימוד אף שאין די משאבים ליישומן, ופניית בתי הספר להורי התלמידים בבקשה שיישאו בהוצאות ליישומן הייתה אפוא תוצאה כמעט בלתי נמנעת. על הנהלת המשרד לבחון את הדרישות הפדגוגיות השונות של המזה"פ הבאות לידי ביטוי בתכניות הלימודים בחטיבה העליונה אל מול מקורות המימון של המשרד לקיומן. כמו כן יש צורך לבחון את החלופות השונות לפעולה ואת משמעויותיהן הפדגוגיות והחברתיות. על פי ממצאי עבודת המטה הזאת תצטרך הנהלת המשרד להח ליט אם יש מקום להטיל על הורי תלמידים את מימון יישומן של תכניות לימוד, ואם כן - לגבש כללים וגבולות ברורים למהלך זה וכן דרכי פעולה אשר יאפשרו לתלמידים ללמוד מקצועות ברמה מוגברת גם בלי להביא בחשבון את היכולת הכלכלית של הוריהם לממן את תכניות הלימודים עבורם. יוצא אפוא שמדיניות המשרד - המתירה למגזר אוכלוסייה אחד לגבות כספי הורים בשיעור גדול הרבה יותר מהשיעור הנגבה משאר המגזרים ובאופן הזה לספק לתלמידים שעות לימוד רבות יותר - היא בגדר פגיעה בשוויון כלפי שאר המגזרים. על הנהלת משרד החינוך לפעול לתיקון האי- שוויון הזה. על פי חוזר תשלומי הורים, הוראות המשרד בתחום זה חלות על החינוך הרשמי ועל החינוך המוכש"ר גם יחד. למרות זאת אפשר המשרד, הלכה למעשה, לבתי ספר מוכש"ר שלא להשתתף בפעולות הבקרה של המשרד, ולכן לא היה בידיו מידע על דרישות התשלום של בתי הספר האלה מההורים. עמדתו הפסיבית של המשרד בעניין אי-קיום הוראותיו במוסדות החינוך המוכש"ר אינה עולה בקנה אחד עם מדיניותו לחיזוק החינוך הרשמי. .משרד מבקר המדינה ביקש מהמחמ"דים בארבעה מהמחוזות שנבדקו 52 להציג את טופסי הבקשה לאישורים שהם נתנו לבתי ספר בתחום פיקוחם לקיים תכנית תורנית, אך הם לא המציאו לו את הטפסים המבוקשים שהועברו לאישורם. הדבר מעלה חשש שבתי ספר במחוזות הללו גובים תשלומים של אלפי ש"ח מההורים בלי שמחמ"ד המחוז אישר בכתב את פירוט התכנית התורנית, כנדרש. התברר כי המשרד קבע רק את המחיר המרבי לתכנית ולא קבע הוראות בדבר מחירים המאושרים לגבייה עבור הפעלה חלקית של התכנית התורנית (למשל, שלוש שעות לימודי קודש ביום). התברר כי מתעריפי ה מרכיבים השונים של שהיית תלמיד בפנימייה המצויים בידי מינהל כלכלה ותקציבים במשרד החינוך ("סל לאור") אין לדעת מהי עלות קיומה של שבת עיון ומהי עלות ההזנה: עלות קיום שבתות עיון כלל אינה מפורטת בסל זה, ועלות ההזנה מצוינת בסכום אחד והיא כוללת שלוש ארוחות ביום ולא שתיים, כפי שמקובל בפנימיות יום. על כן מנהל בית ספר אינו יכול לדעת מהו המחיר המרבי המותר לגבייה עבור ארוחת צהריים, למשל, או לקיום שבת עיון. משרד מבקר המדינה ביקש מהמחמ"דים של חמישה מהמחוזות שנבדקו54 פירוט של המחירים המרביים של שבתות העיון ושל ההזנה לשנת הלימודים התשע"א, אך לא היה בידיהם פירוט של מחירים אלה. גם בהנהלת מינהל החינוך הדתי לא היה מידע על כך. .שוויון בחינוך מאפשר אחידות במרחב ההזדמנויות העומדות לפני כל הילדים באשר הם. אף שבחוק נקבע כי הלימוד במוסדות חינוך ממלכתיים יהיה בחינם, חוץ מתשלומים חריגים ומפוקחים, במרוצת השנים מסתמנת תופעה הולכת וגוברת של גביית תשלומים נוספים מהורי התלמידים תוך חריגה מהתשלומים המותרים ובלא פיקוח נאות. בנושא זה הולכת ומתהווה מציאות שבה התשלומים הנוספים משמשים לעתים כלי מהותי ומרכזי של בתי ספר להספקת שירותי חינוך איכותיים. לפני המשרד עומדת כל העת משימה מורכבת של מציאת איזון בין רצונות ההורים המעוניינים להשביח את החינוך של ילדיהם ובין הרצון להבטיח מערכת חינוך המספקת שירותים באופן שוויוני. הממצאים שהועלו בדוח זה מלמדים על חולשה של ממש בנוגע לאכיפת חוקי החינוך והוראות המשרד בנושא תשלומי הורים וכן על חריגה מגבולות הגבייה המותרת באמצעות הכללת שירותים שונים ומגוונים בסעיף של רכישת שירותים מרצון. לשם הסדרת נושא תשלומי ההורים נדרשת הנהלת משרד החינוך לקבוע הסדר מערכתי שלם וקוהרנטי, כפי שהתחייב משרד החינוך לפני בג"ץ בשנת 2007 . על הנהלת המשרד לקבוע וליישם מדיניות ברורה בנוגע לשכר הלימוד בבתי ספר מוכש"ר והשפעותיו על תשלומי ההורים; לבחון את הדרישות הפדגוגיות בתכניות הלימודים של מקצועות הלימוד ברמה מוגברת בחטיבה העליונה לעומת מקורות המימון של המשרד לקיומן; לגבש כללים בנוגע למימון יישומן של תכניות הלימודים האמורות בידי ההורים וכן דרכי פעולה אשר יאפשרו לתלמידים ללמוד מקצועות אלה גם בלי להביא בחשבון את היכולת של הוריהם לממן זאת עבורם; ולקבוע מדיניות ברורה ואחידה בנוגע לגביית תשלומים עבור רכישת שירותים מרצון. כמו כן על הנהלת המשרד לפעול לתיקון האי -שוויון בין המגזר הממ"ד ובין מגזרים אחרים; לקבוע לוח זמנים לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה; ולקבל החלטות גם בסוגיות כבדות משקל העומדות על הפרק. יודגש כי גיבושו של ההסדר המערכתי השלם הוא תנאי הכרחי אך לא מספיק. לצדו נדרש המשרד לחולל שינוי יסודי בתחום אכיפת הכללים וההוראות במוסדות החינוך הרשמי והמוכש"ר כאחד. בראש ובראשונה נדרשת אכיפה נחרצת של ההנחיה המתנה את הוצאת דרישת התשלום של בית הספר להורים באישור מוקדם של המשרד. מלבד זאת על המשרד לנקוט אמצעי משמעת נגד האחראים לחריגה חוזרת מהוראות המשרד, וכן להקפיד על מילוי הוראות המשרד בנוגע לכלי הבקרה שבשימושו - מערכת אפיק ובקרת התשלומים - ובכלל זה לבחון את הממצאים של כלי הבקרה ולנקוט את הפעולות המתבקשות לנוכח ממצאים אלו. יישום ההסדר דורש, בין היתר, ריכוז מידע על עמותות הורים והקפדה שגביית כספים בידי עמותות לא תפתח פתח לגבייה חריגה. משרד מבקר המדינה מוצא לנכון לציין לשבח את עבודתה המסורה של המפקחת המתאמת במינהל הפדגוגי האחראית לתשלומי ההורים, ד"ר חגית מאיר, את הפעולות שנקטה ללא לאות כדי להביא לידי אכיפת הכללים שנקבעו וכן את התרעותיה לפני הנהלת המשרד בדבר נקודות תורפה והצורך לגבש מדיניות בנושא. במשך השנים היא הראתה דבקות במטרה והקפידה להציג את הדברים במלוא חומרתם לפני מנכ"לים ושרים. על המינהל הפדגוגי לשנות את הכללים המפרטים את המידע שיש לכלול במשוב לבתי הספר. יש לוודא שבמשוב מוצג מידע מלא על ממצאי הבקרה, למשל מידע על שירותים שאין לגבות כספי הורים עבורם ומידע על בתי ספר שלא פתחו חשבון בנק נפרד לכספי ההורים. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית ירושלים כי בכל האמור בתשובתה אין כדי להצדיק מצב שבו העירייה מתירה לבתי ספר לפעול בדרך שאינה עולה בקנה אחד עם הוראות חוק לימוד חובה והוראות משרד החינוך. .ארבעת בתי הספר האמורים חרגו במידה ניכרת מהוראות המשרד ופעלו לעתים שלא על פי הוראות חוק לימוד חובה בשל גביית כספי הורים באמצעות עמותות הורים. דבר זה נעשה לעתים בידיעת מטה המשרד אשר לא פעל בנוגע לאותם בתי ספר ולא בחן את פעילותן של עשרות עמותות הורים אחרות במישור המערכתי. היה מקום לצפות שהמידע על מקרים אלו יוביל לפעולה משמעותית והחלטית של המשרד הן בנוגע לאותם בתי ספר והן בנוגע לבחינת פעילותן של עשרות עמותות הורים אחרות. אולם פעולות אלו לא נעשו. על הנהלת המשרד לפעול לאלתר ובנחרצות לאכיפת הוראות החוק והמשרד בכל הנוגע לפעילותן של עמותות הורים, ולוודא שגביית כספים על ידי עמותות תוגבל לתרומות הורים עבור אירועים חד -פעמיים ולא תשמש לפעילות שוטפת של בית הספר. טיפול יסודי בנושא עמותות ההורים בבתי הספר בירושלים מחייב שיתוף פעולה בין המשרד לעיריית ירושלים ונקיטת קו פעולה אחיד וברור לשם מניעת חריגות מהוראות החוק והמשרד. המשרד הקצה משאבים רבים לבקרת התשלומים, קיים הליך תחרותי לבחירת קבלן, הגדיר את מטרות הבקרה, קבע נהלים ותכנית פעולה לביצועה וכן גיבש את מסקנותיה. אולם נמצא כי הנהלת המשרד לא דנה בממצאי הבקרה לשנת התשס"ט וכך גם הנהלת המינהל הפדגוגי, ולכן לא התקבלו החלטות בנושא במישור הארצי. עוד נמצא כי הנהלת המשרד והנהלת המינהל הפדגוגי לא דנו גם בממצאי הבקרה לשנת התש"ע. התברר כי מאז החלטתה האמורה של המנכ"לית דאז לא בוצעה ולא פורסם חוזר מתוקן. ממסמכי המשרד עולה כי על אף מסקנות והמלצות הביניים של ועדת תשלומי הורים והמלצותיה המפורשות של האחראית לתשלומי הורים לקבל החלטות מדיניות בתחום תשלומי הורים עוד בשנת 2006 , לא קיבל המשרד החלטות מדיניות בנושאים השוני ם שהועלו, חוץ מהחלטות מסוימות שקיבל בעניינו של החינוך הממ"ד. (ראו להלן בפרק על תכנית תורנית). מתשובתה של שרת החינוך דאז למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 ומבירורים נוספים שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי הנהלת המשרד בראשות השרה עשתה עבודת מטה וגיבשה מודל לגבייה פרוגרסיבית של תשלומי הורים שלא באמצעות בתי הספר וכן דרכי פעולה לגביית התשלומים. אולם בעבודת המטה לא עשה המשרד הערכה כוללת בדבר מדיניותו בעניין תשלומי הורים לסוגיהם, כפי שהתחייב לפני בג"ץ בשנת 2007 , ולא נקבע הסדר מערכתי וקוהרנטי בנושא תשלומי ההורים על כל היבטיו. עוד עלה שיש אי -הלימה משמעותית בין ההיבטים הנוגעים לתשלומי הורים שנדונו בעבודת מטה זו ובין מכלול הקשיים הנוגעים לנושא זה, שהועלו, בין היתר, במסקנות הביניים של ועדת תשלומי הורים.
מממצאי הביקורת עולה כי ארבעה מחמישה מחוזות המשרד שנבדקו לא קיימו בירורים בעניינם של בתי ספר שלא מילאו את הוראות המשרד בנוגע לשימוש במערכת אפיק. במצב זה אף לא היה אפשר לבחון את הצורך בנקיטת הליכים נחרצים יותר. על מנכ"ל המשרד לוודא שמנהלי המחו זות פועלים בנחישות כדי שהנוגעים בדבר ישתמשו במערכת כנדרש, ובכלל זה יזינו בה את כל הנתונים הנדרשים, וכך יוכלו המפקחים לקבל החלטות מושכלות בעניין אישור דרישות התשלום. חריגה חוזרת מהוראות המשרד בעניין זה תחייב נקיטת פעולות, עד כדי נקיטת הליכים משמעתיים, כנגד האחראים לכך, על פי הוראות המשרד. על המשרד לבצע שינויים במערכת אפיק אשר יבטיחו שיהיה אפשר להזין בה את המרכיבים השונים של דרישות התשלום, על פי שינויים ועדכונים בהוראות המשרד.