רשות מקרקעי ישראל . עבודת מטה וסדרי קבלת החלטות במועצת מקרקעי ישראל הבדיקה העלתה כי בנוגע לשש החלטות שהתקבלו בשנים 2016 -201549 קבעה המועצה כי על רמ"י לקבוע נהלים לביצוען. ואולם בפועל גיבשה רמ"י נוהל ביצוע מלא רק להחלטה אחת50. לשלוש החלטות51 לא גובש כלל נוהל ביצוע, ולשתי החלטות52 גובשו נהלים חלקיים בלבד. בהיעדר נהלים מתאימים גובר החשש לליקויים בתהליך היישום. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה ולרמ"י כי אף אם לא כל הצבעה בנושא נקודתי או ט כני גוזלת כשלעצמה זמן רב, נוכח הערות חברי המועצה דלעיל על המועצה לשקול להשתמש בדרכים החלופיות, שהיא עצמה קבעה, בכל הנוגע לנושאים טכניים ונקודתיים כדי לאפשר לחבריה להתמקד עוד יותר בנושאים העקרוניים העומדים על הפרק. ליקויים ברישום המעקב אחר ביצוע החלטות המועצה: האגף מבצע רישום של המשימות שעל רמ"י לבצע על פי הנקבע בהחלטות המועצה ושל ביצוען (להלן - רשימת המש ימות), אולם האופן שבו הוא מבצע מעקב אחר יישום ההחלטות לוקה בחסר: ברשימת המשימות אין פירוט בדבר האגפים ברמ"י האחראים לביצוע המשימות וגם לא לוח זמנים לביצוען, אם נקבע; במקרים רבים הרשימה אינה כוללת פירוט בנוגע לסטטוס ביצוע המשימות או פירוט של משימות שטרם בוצ עו או שחלו עיכובים בביצוען. במצב דברים זה אי אפשר לבצע מעקב יעיל ואפקטיבי אחרי יישום החלטות המ ועצה. זאת ועוד, האגף אינו מגיש למנהל רמ"י דוח מעקב תקופתי בעניין יישום החלטות המועצה, כנדרש ממנו. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי עליה לבחון את מידת ההתאמה בין מבנה האגף ובין המשימות שעליו לב צע. בהתאם לבחינה זו על רמ"י להגדיר את תפקידי האגף ואת המשאבים הנחוצים לו, וכן לקבוע את השיטות ואת הכלים שבאמצעותם אפשר יהיה לבצע מעקב יעיל ואפקטיבי אחר יישום החלטות המועצה. אי-דיווח שיטתי למועצה: בחוק נקבע כי המועצה תפקח על פעולות רמ"י. אף שהפיקוח צריך לכלול גם מעקב, כדי לוודא שרמ"י מיישמת את החלטות המועצה, בתקנון המועצה אין כל אזכור של הצורך במשימות המעקב והבקרה. לשם השוואה יש לציין כי בתקנון עבודת הממשלה נקבע במפורש כי "המנהל הכללי של משרד ראש הממשלה ירכז את לפחות א ]...[ ויציג לממשלה ]...[ דיווחי המשרדים חת לשנה דוח על התקדמות בביצוע החלטות הממשלה"46. בפועל מצב הדברים הוא שרמ"י אינה מדווחת למועצה באופן שיטתי על אופן ביצוע ההחלטות, והמועצה מצדה אינה דורשת זאת. הועלה כי בשנים 2016 -2015 לא דנה המועצה כלל בדוחות הפעולות שהגישה לה רמ"י וגם לא בתכניות העבודה של רמ"י, וממילא לא קבעה סדרי עדיפויות בנוגע לביצוע המשימות שנכללו בתכניות העבודה. המועצה גם לא בחנה אם רמ"י פעלה בהתאם להחלטות המועצה, אם תכניות העבודה של רמ"י משקפות את ההחלטות, אם רמ"י עמדה בכל היעדים שנקבעו לה, ובמקרים שלא עמדה בהם - מה היו הסיבות לכך, וממילא לא ביצעה תהליך של הפקת לקחים והסקת מסקנות. בכך כשלה המועצה בתפקידה כגוף מפקח. בהתעלמותה ממסמכים עקרוניים הנוגעים לפעילות רמ"י חטאה המועצה לתפקידה לפקח על עבודת רמ"י. 4. עוד הועלה כי חברי המועצה והציבור מקבלים לעתים את הנוסח הכתוב של הצעות ההחלטה פחות מחמישה ימי עבודה מראש, ובמקרים מסוימים - רק במועד הישיבה. זאת ועוד, לעתים הנוסח המעודכן נמסר לחברי המועצה רק בעל פה. להלן דוגמאות: משרד מבקר המדינה בדק את סדרי עבודתה של ועדת הביקורת של המועצה בשנים 2017 -2015 :והעלה כדלקמן בשנת 2015 קיימה הוועדה ישיבה אחת בלבד, בשנת 2016 שלוש ישיבות, ומתחילת שנת2017 עד מועד סיום הביקורת (ספטמבר 2017 ) הוועדה כלל לא התכנסה. מדובר בחריגה ניכרת מהוראות תקנון המועצה. כמו כן, אי-כינוס הוועדה לפחות בתדירות הנדרשת פוגע ביכולתה למלא את עבודתה כראוי, הדבר מעיד על אפקטיביות חלשה של ועדת הביקורת של המועצה ועל כך שכלי חיוני, האמור לסייע בידי המועצה לפקח על פעילות רמ"י, אינו בשימוש כפי שמצופה היה. חולשת ועדת הביקורת חמורה בייחוד נ וכח מכלול התפקידים שהטילה עליה המועצה, כמפורט להלן: גם במקרה זה לא צירפה רמ"י ל הצעת ההחלטה את כל הנתונים תומכי ההחלטה הנדרשים, ובכלל זה נתונים מספריים על כל הנכסים שההצעה חלה עליהם, נתונים על מקום הנכסים ושטחם ונתונים על ההשפעות הכלכליות הצפויות של התיקונים האמורים. חרף זאת אישרו חברי המועצה את ההצעה פה אחד. .בביקורת עלה כי חברי מועצה ונציגי משרדי ממשלה שהשתתפו בדיוני המועצה הלינו בדיונים לא אחת על כך שהצעות החלטה מובאות לדיון ללא צירוף נתונים תומכי החלטה הנדרשים לקבלת החלטה מיטבית. ואולם בסופו של דבר אותם חברי מועצה הסתפקו במתן התראה בלבד ולא נקטו פעולות שיכלו לטייב את תהליך קבלת ההחלטה, כגון דרישה להתנות את המשך הדיון בהצעת ההחלטה בהשלמת המידע החסר כך שיתאפשר דיון מקיף וענייני יותר בהצעה. באשר ליו"ר המועצה25 , המנהל את דיוניה, הוא לא עמד על כך שלפני קבלת ההחלטה יוצג המידע הנדרש. באשר להנהלת רמ"י, היא לא פעלה להשלמת המידע שעל חסרונו הצביעו חברי המועצה. להלן דוגמאות: חרף הערתו של ממלא מקום נציג קק"ל בדבר מחסור בנתונים המקשה לקבל החלטה אפקטיבית בנושא הנדון, לא הציגה הנהלת רמ"י את הנתונים הנדרשים גם בדיונים הבאים שהתקיימו בנושא בשנים 2017 -2016 . משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי בכל אחת מהדוגמאות, כפי שציינו גם חברי המועצה בדיון, היו חסרים נתונים תומכי החלטה, חוות דעת מקצועית או התייחסות להשפעת הצעדים המוצעים בהצעה על הנושא. כך, למשל, אף ש להצעת ההחלטה בנושא ביטול עסקאות ומתן אֲרָכֹות לביצוע צורפו דברי הסבר ו התייחסותו של כלכלן רמ"י להשפעות הכלכליות של הצעה זו, לא הוצגו בה נתונים תומכי החלטה בסיסיים, ובכללם שטח הקרקעות, מיקומן הגיאוגרפ י, סוג הבנייה המותרת עליהן (מגורים, תעשיה וכו'). בהיעדר נתונים אלה אי אפשר להעריך את ממדי התופעה של אגירת קרקעות בידי גורמים פרטיים ואת השפעותיה, וגם לא את האפקטיביות של הצעדים המוצעים בהצעה. מבדיקת 79 הצעות ההחלטה שהונחו לפני המועצה והחומר הנלווה להן עלה כי לרובן לא צורפו חוות הדעת הנדרשות: ל-63 מההצעות (כ-79% ) לא צורפה חוות דעת כלכלית, ול-73 מההצעות (כ-92% ) לא צורפה חוות דעת משפטית. להלן דוגמאות: עלה כי אף שמדובר בהחלטה עקרונית, ברמה הלאומית, הנהלת רמ"י לא צירפה לה צעת ההחלטה דברי הסבר, נתונים על היקף השיווקים ועל פריסתם הגאוגרפית ותחשיבי עלות מפורטים לקופת המדינה. רמ"י ציינה בתשובתה כי נעשתה עבודה מקיפה של משרד האוצר לגבי ההחלטה בעניין התכנית "מחיר למשתכן" על תיקוניה, והתכנית אף הוצגה בפני הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי עבודת המטה שנעשתה לקראת קבלת החלטת הממשלה בנדון לא הונחה לפני חברי המועצה. משכך היא לא יכלה לשמש בסיס לדיון בנושא במועצה. עוד יצוין כי הכללים ליישום התכנית שנקבעו בהצעת ההחלטה שהובאה לדיון המועצה היו שונים מאלה שנקבעו בהחלטת הממשלה הנוגעת לתכנית "מחיר למשתכן": בהחלטת הממשלה23 נקבע כי שיעור ההנחה במחיר הקרקע בכל מכרז יעמוד על 60%-10% , ובכל מקרה שווי ההנחה לא יעלה על 250,000 ש"ח לכל יחידת דיור, בעוד שבהצעת ההחלטה24 שהובאה לדיון המועצה ושאושרה על ידה נקבע כי שיעור ההנחה במחיר הקרקע יעמוד על 80% ,ובכל מקרה שווי ההנחה לא יעלה על 120,000 ש"ח לכל יחיד ת דיור. על כן, היה מקום להציג למועצה עבודת מטה עדכנית בהתאם לכללים החדשים המוצעים. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי על פי החלטת ההנהלה לכל הצעת החלטה תצורף חוות דעתו של היועץ המשפטי של רמ"י או של מי שהוסמך מטעמו. גם במקרים שבהם לדעת היועץ המשפטי אין בהצעה היבטים משפטיים כלשהם, יש לציין זאת במפורש - דבר שלא נעשה. לעניין היעדר חוות דעת כלכליות, משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי גם לשיטתה מדובר בשיעור לא מבוטל של הצעות החלטה שהוגשו לדיון המועצה ללא חוות דעת כלכלית; בכל מקרה, התנהלות זו מנוגדת להחלטת ההנהלה, שלפיה כל הצעה להחלטה תוגש בליווי של חוות דעת כלכלית ובכלל זה נתונים כלכליים, לרבות נתונים מספריים, נתונים השוואתיים וכן צפי לאובדן או לוויתור על הכנסות . מבדיקת 79 הצעות ההחלטה שהונחו לפני המועצה בשנים 2016 -2015 .והחומר הנלווה להן עלה כי רק לשלוש מהן צורפו חלופות להצעה היעדרותן הכמעט מוחלטת של חלופות מהצעות ההחלטה מלמדת כי הצורך העקרוני בהשוואת הצעות ההחלטה לחלופות לא הובא בחשבון, ולא נבחנו יתרונותיהן וגם חסרונותיהן של ההצעות לעומת חלופות אחרות. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי במקרים הנדרשים יש להקפיד לציין חלופות להצעת ההחלטה וכן לציין את הנימוקים להעדפת ההצעה שהובאה לדיון על פני החלופות, ואם במקרה מסוים הצגת חלופה אינה רלוונטית ראוי לציין זאת. על המועצה לוודא כי ועדת התקציב פועלת ומתכנסת כמתחייב מן החוק והתקנון וכן לקבוע את סמכויותיה, את תפקידיה ואת סדרי עבודתה, זאת כדי לאפשר פיקוח אפקטיבי על פעילותה של רמ"י במישור התקציבי. במועד סיום הביקורת (אוקטובר 2017 ), למעלה משנה מאז נשלח המכתב, טרם השיב יו"ר המועצה על הבקשה, והיא לא נדונה במועצה. משרד מבקר המדינה מעיר כי מסירת תיקונים מהותיים לנוסח הצעת החלטה ברגע האחרון , לפני ישיבת המועצה , בלי ליידע את חברי המועצה ואת הציבור בעניינם זמן סביר לפני הישיבה, מונעת מחברי המועצה ומהציבור לבחון לעומק את השפעות התיקונים, ויש בה כדי לפגום בטיב ההחלטות המתקבלות. . משרד מבקר המדינה מעיר למועצה כי לפרסום הצעות ההחלטה זמן סביר לפני הדיון בהן יש השפעה ניכרת על יכולתם של חברי המועצה לעיין בחומר המקצועי הנלווה להצעה ולבחון אותה לעומק. באשר לציבור, פרסום ההצעות זמן סביר לפני הדיון בהן מאפשר לו ללמוד את ההצעות ו לגבש ניירות עמדה בעניינן. יצוין כי יש חשיבות רבה לפרסום הצעות ההחלטה לציבור גם נוכח העובדה שהרכב המועצה אינו כולל נציגי ציבור כבעבר44. נוכח כל האמור לעיל, על המועצה לבחון שוב את האפשרות לפרסם את הצעות ההחלטה 14 יום לפני ישיבת המועצה שבה ההצעה אמורה להידון - פרק זמן אשר המועצה ראתה בו בעבר סביר וראוי. לנוכח חשיבות ן של החלטות המועצה והשפעתן על הציבור, כאשר מתבצעים תיקונים מהותיים בנוסח הצעת ההחלטה שלא פורסמו במסגרת לוח הזמנים שנקבע בתקנון , ראוי כי המועצה תשקול אם יש מקום לדחות את הדיון בהצעה. .מכל האמור עולים כשלים מהותיים בפיקוח של המועצה על פעולות רמ"י, המחייבים אותה לבצע שידוד מערכות יסודי בתחום זה. על המועצה לפעול ללא דיחוי לתיקון הליקויים וליישום ההמלצות שפורטו לעיל, ובכלל זה לוודא את התכנסותן הסדירה של ועדות המשנה שלה וכן לקבוע הנחיות לסדרי עבוד תן, להבאת החלטותיהן לאישור המועצה או לידיעתה ולסדרי הדיווח על פעולותיהן. הנחיות כאמור יאפשרו למועצה לקיים פיקוח גם על עבודתן של ועדות המשנה, במסגרת הפיקוח הכולל על רמ"י. בביקורת עלה כי במועד סיום הביקורת טרם מונה למועצה נציג מהאוכלוסייה הערבית, הדרוזית או הצ'רקסית. עוד עלה כי אף שהצו המורה להפחית את מספר נציגי קק"ל במועצה משישה לשניים בוטל כבר בינואר 2016 , לא מונו למועצה עוד נציגים של קק"ל. יתרה מכך, בדצמבר 2016 סיים מנכ"ל קק"ל דאז את תפקידו, ולכןהפסיק לכהן כנציג קק"ל במועצה. במועד סיום הביקורת עדיין לא מונה במקומו נציג אחר, ועקב כך נותר רק נציג קק"ל אחד במועצה ובוועדות המשנה שלה. נוסף על כך נמצא כי אף שהמשקיף מטעם גופי איכות הסביבה חדל לכהן בתפקידו בשנת 2016 , לא מונה משקיף אחר למועצה. בנסיבות אלה הצטמצמה מאוד השפעתם של נציגי קק"ל ושל גופי איכות הסביבה במועצה . למרות הזמן הרב שחלף מאז הוחלט על הכנת הקודקס הוא טרם אושר, ולמרות הצורך המובהק לקבוע לוחות זמנים ברורים לקידום הקודקס ולסיום עבודתה של ועדת המשנה לא קבעה המועצה לוחות זמנים כאלו. . יצוין כי בביקורת נמצאו שש החלטות שקיבלה המועצה בשנים 2016 - 201547, שבהןקבעה המועצה מפורשות כי על רמ"י לדווח לה על אופן יישומן ולעתים גם על השפעותיהן. הביקורת העלתה כי רמ"י לא דיווחה על אופן יישומן של חמש החלטות, ודיווחה על היישום של החלטה אחת48 באופן חלקי . המועצה הטילה עליה להשלים את הדיווח, אך הדבר לא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה כי עליה לדרוש מרמ"י למסור לה דיווח תקופתי על יישום החלטותיה ולעגן זאת בתקנון. בהיעדר דיווח כאמור אין למועצה דרך לבדוק את האופן שבו מיושמות החלטותיה, לרבות המדיניות שקבעה, להעריך את השפעותיה ואת יעילותה ולתקנה אם נדרש. בביקורת עלה כי בשנים 2017 -2015 ,לא התכנסה ועדת התקציב כלל וממילא לא דנה בהצעות התקציב של רמ"י. משרד מבקר המדינה בדק את סדרי הפיקוח הקיימים במועצה על רמ"י מכוח החוק והתקנון, והעלה כי תפקודה של המועצה בנדון לוקה בחסר רב. דוחות הפעולות של רמ "י ותכניות העבודה שלה הם מסמכים יסודיים וחשובים, מאחר שבאמצעותם אפשר ללמוד באיזו מידה עמדה רמ"י ביעדים שנקבעו לה בהחלטות המועצה . על המועצה לבחון את דוחות הפעולות ואת תכניות העבודה של רמ"י לעומקם, לדון במקרים שבהם מסתמנים כשלים בעבודת רמ"י ולקבל החלטות בעניינם. על רמ"י להגיש למועצה דוח שעל פיו יהיה אפשר לבחון באופן מיטבי באיזו מידה השיגה רמ"י את היעדים שנקבעו בתכנית העבודה שלה בנוגע לכל תחומי פעילותה, והיכן נדרש להפיק לקחים ולפעול לשיפור. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי כל ההוראות שהמועצה קובעת בהחלטותיה, ובכלל זה הוראות בנוגע לקביעת נוהלי ביצוע, הן בבחינת הוראות מחייבות. הדבר גם נתמך בעובדה כי אגף תיאום, מעקב ובקרה ברמ"י מתייחס להוראות אלה כאל משימה לכל דבר ועניין שעל רמ"י לבצע ואף שולח התראות על אי -ביצוע לבעלי התפקידים הרלוונטיים. על כן, התעלמות רמ"י מהוראות המועצה - הגוף המתווה את מדיניותה - היא בלתי תקינה. על רמ"י למלא אחר הוראות המועצה ולדווח על כך למועצה באופן מסודר ושיטתי. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה כי מדובר בפרק זמן קצר מאוד - שבעה ימים בלבד (מהם חמישה ימי עבודה) - שאין בו כדי לאפשר לציבור לגבש את עמדותיו, וספק אם יש בו כדי לאפשר לחברי המועצה להתכונן לקראת הדיון ולהתעמק בנושאים העומדים לדיון (ראו להלן) . זאת ועוד, אף על פי שלדברי יו"ר מטה הדיור הלאומי מדובר בקיצור זמני, באוקטובר 2017 , דהיינו כשנתיים וארבעה חודשים לאחר שהתקבלה ההחלטה , עדיין נותר הקיצור בעינו . על שר האוצר, הממונה על ביצוע החוק, לפעול ללא דיחוי למינוי נציגי קק"ל החסרים, למינוי של נציג מהאוכלוסייה הערבית, הדרוזית או הצ'רקסית, ולמינוי משקיף למועצה, כפי שקובע החוק, כדי שבמועצה ייוצגו מגוון גורמים הקשורים למקרקעי ישראל. הועלה כי הצעת התקציב הדו-שנתי של רמ"י לשנים 2018 -201760 כלל לאהובאה לדיון במועצה, וממילא היא לא אישרה אותה, דבר שאינו עולה בקנה אחד עם הוראות החוק. בנוגע לשנים 2016 -2015 עלה כי במרץ2015 הציגה רמ"י למועצה בדיעבד את הצעת התקציב לאותה שנה. ואולם חברי המועצה לא קיימו דיון מעמיק בהצעה, לא ביקשו לקבל הבהרות לגביה או לבצע בה שינויים ולא אישרו אותה. לבד מהדיון שהתקיים במרץ 2015 .לא התקיימו דיונים בהצעה 2. עוד העלתה הביקורת כי הדוחות שמגישה רמ"י למועצה אינם כוללים השוואה של תכנון לעומת ביצוע. השוואה כזו הייתה מאפשרת למועצה לבחון באופן מהיר ויעיל באיזו מידה רמ"י מצליחה לממש את מדיניות המועצה, ומהם התחומים הטעונים שיפור. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי בהיעדר אזכור של השווי הכולל של ההטבה בחוות הדעת הראשונה , התמונה שהוצגה למועצה בעניין ההפסד הכספי הפוטנציאלי שעלול להיגרם לקופת המדינה הייתה חסרה, ולראיה - לאחר הצגת חוות הדעת השנייה למועצה, ובה צוין ההפסד הכספי הפוטנציאלי הגלום בהחלטה, ההחלטה בוטלה. .מכל האמור עולה אפוא כי רמ"י לא פעלה בהתאם להחלטת ההנהלה וברוב המקרים לא הקפידה על ביצוע עבודת מטה נאותה בהכנת הצעות החלטה לדיון במועצה. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת רמ"י על שהתעלמה מהחלטתה שלה ולא סיפקה למועצה את מלוא הכלים הנחוצים לה לגיבוש החלטותיה. עקב עבודת מטה לקויה זאת , קיבלה המועצה החלטות על בסיס מידע חסר שהיה דרוש לקבלת החלטה מיטבית ומבוססת דיה. פעמים רבות למועצה לא ניתנו הנתונים ההכרחיים לקבלת החלטה מיטבית, ובהם נתונים כלכליים מפורטים ו חוות דעת כלכלית, נתונים בדבר ההשפעות הצפויות של קבלת הצעת ההחלטה על קופת המדינה, חוות דעת משפטית , נתונים בדבר ההשפעות הצפויות של קבלת הצעת ההחלטה על תקציבה של רמ"י, נתונים בדבר חלופות להצעה ונימוקים להעדפת הצעה מסוימת על פני החלופות. הדבר חמור בייחוד כאשר מדובר ב החלטות הנוגעות לקביעת מדיניות , הצריכות להתקבל בהליך מינהלי ראוי, כפי שהדגיש בג"ץ כמפורט לעיל . על הנהלת רמ"י לטייב את עבודת המטה שהיא מבצעת לפני הגשת הצעות החלטה ולוודא כי להצעות מצורף כל החומר הנדרש לקבלת החלט ות מיטביות. כמו כן משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר המועצה ולחבריה שעל אף היותם נאמני הציבור הם לא עמדו בנחישות על כך שיונח לפניהם מלוא המידע הנדרש לקבלת החלטות מיטביות. אף שפעמים רבות היו ערים לפער בין המידע הדל המוצג לפ ניהם ובין המידע הנדרש לקבלת ההחלטה כבדת המשקל העומדת על הפרק, הם לא הפסיקו את הדיון בהצעות ההחלטה עד להשלמת המידע החסר. משרד מבקר המדינה מעיר גם למזכיר המועצה על שלא וידא שלהצעות ההחלטה הנשלחות לחברי המועצה לפני הדיונים צורף כל המידע הנילווה הנדרש. בהיעדר מלוא המידע עולה החשש שהתקבלו החלטות שאינן מושכלות. על כל אחד מחברי המועצה לוודא כי למועצה מוגש מלוא המידע הרלוונטי להצעת ההחלטה הנדונה כדי לאפשר לחבריה לקבל החלטות מושכלות ומיטבי ות, המשרתות את האינטרס הציבורי.
בביקורת עלה כי הכלכלן הראשי הגיש למועצה חוות דעת כלכליות בקשר להצעות החלטה מעטות בלבד (ראו פירוט לעיל).