משרד האוצר . פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב_ה) משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שבפועל רוב שירותי הפרויקט ניתנים לאוכלוסיית הילדים בזמן שהותם בגני הילדים ובבתי הספר, במסגרת תכנית הלימודים, לא התקיים שיתוף פעולה בין משרד האוצר למשרד החינוך בכל שנות הפעלת הפרויקט. שאלת מעורבותו ושילובו של משרד החינוך בפרויקט היא חשובה ביותר, בעיקר משום שפרויקט להב"ה עוסק ביסודו בהקניית ידע ומיומנויות יסוד לילדים ומבוגרים - תחומים שאינם נמצאים בתחום אחריותו של משרד האוצר. על כן ראוי שמשרד האוצר יבחן שנית את סוגיית מעורבותו של משרד החינוך בפרויקט. מתכונת הפעלה שלא משולב בה משרד החינוך עלולה לפגוע בבניית מערך פעולה יעיל שיאפשר את השגת יעדי הפרויקט. נמצא כי משרד החינוך אינו מפקח מהבחינה הפדגוגית על התכנים וההדרכה במרכזי להב"ה, אף שילדי הגנים ותלמידי בתי הספר הם האוכלוסייה העיקרית המשתתפת בפעילות מרכזי להב"ה ומגיעה אליהם באופן שוטף על פי תכנית הלימודים. עוד נמצא כי את תוכני הלימוד ומערכי השיעורים כתבו מדריכים בלהב"ה על סמך ניסיונם האישי. משרד מבקר המדינה מעיר כי העסקה של יועצת פדגוגית חיצונית אינה יכולה לשמש תחליף להכוונה ולפיקוח הפדגוגיים של משרד החינוך. על כן מן הראוי כי משרד האוצר יבחן בשיתוף משרד החינוך את כל הליכי הבדיקה והאישור של תוכני הלימוד בפרויקט להב"ה לשם מיסוד הליכי בדיקה ואישור של התכנים שכבר נכללים בפרויקט ושל אלו שישולבו בו בעתיד. משרד האוצר העמיד ב ראש פרויקט להב"ה עובד חברת כוח אדם המשמש מזה שנים מנהל הפרויקט 18 . בדיקת פעולותיו של מנהל הפרויקט מלמדת על כך שהוא משמש כגורם מרכזי בהתוויית מדיניות ובקבלת החלטות בכל הנוגע לפרויקט לרבות ייצוג המשרד כלפי חוץ; הוא כתב מסמכי מדיניות לפיתוח הפרויקט, היה אחראי ל גיוס כוח אדם ולפיטוריו, קיבל החלטות בענייני רכש, קבע נהלים לעבודת המרכזים, אישר תכניות עבודה, אישר שיתופי פעולה עם גורמי חוץ ועוד. מכל האמור לעיל עולה כי מכלול פעילותו נעשתה שלא בהתאם לנוהל נציבות שירות המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי בעניין גיוס המדריך החמישי נדרשו הליכי בחינה והחלטה יסודיים יותר, לרבות תיעוד ההחלטה. הצורך בכך מקבל משנה תוקף לנוכח כמה היבטים עיקריים הנוגעים לנושא: האחד, יכולת ההפעלה של חמישה מדריכים מוגבלת בחלק מהמרכזים, הכוללים שתי כיתות לימוד בלבד; השני, נוהלי העבודה שנקבעו ולפיהם המדרי כים עוסקים בהדרכה רק בכמחצית משעות העבודה שלהם; והשלישי, המחסור במדריכים במרכזים הוותיקים (מחסור של כ-38% .)מתקן כוח האדם . לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר יבחן אם כל הקורסים הנוספים שאינם בגדר הכשרות יסוד מקדמים את עקרונות ומטרות הפרויקט כפי שהוגדרו. ככלל רצוי להתמקד בקורסים שמהווים את ליבת מיומנויות התקשוב הנדרשות במאה העשרים ואחת. משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על משרד האוצר להיערך לשינוי התכנות ולדאוג מבעוד מועד להכנת מערכי שיעורים ותרגילים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי הליך הרכש המקובל של אתרי תוכן לפרויקט להב"ה אינו תואם את ההליך הנדרש על פי חוק חובת המכרזים ותקנותיו. ההליך הנוהג בעניין רכש אתרי התוכן והלמדות הפך על פיו עקרון יסודי בדיני המכרזים, ולפיו יש לקיים מכרז והפטור ממנו הוא בגדר חריג, בכך שהשתמש בפטור דרך קבע. עוד העיר משרד מבקר המדינה למשרד האוצר כי הליך מתן הפטור הניתן מטעמי בלעדיות אינו עונה על דרישות החוק, היות שהבקשות נגעו לרכישתם של אתרי תוכן ספציפיים, שברור כי רק ספק אחד יכול לספקם, ולא לאתרי תוכן לפי נושאים ותחומי לימוד מסוימים, דבר שיש בו כדי לעקוף את חוק חובת המכרזים. בכך נפגעו עקרונות השוויון, השקיפות והתחרות ההוגנת, ואף ייתכן כי לא הושגה מטרת המכרז הציבורי - השגת מוצר מיטבי במחיר מזערי. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי ההסדר האמור שנקבע במסגרת גיוס המדריך החמישי למרכזים החדשים - ולפיו מימון הענקת הבונוס לעובדים הוותיקים ייעשה באמצעות רזרבות שנותרות מגיוס מדריך חמישי שעלות העסקתו פחותה משל המדריכים הוותיקים - הינו הסדר המעורר קושי ממשי. כמו כן בעצם קיומו של הסדר זה יש כדי לעורר ספק בנוגע למכלול השיקולים שעמדו ביסוד ההחלטה בדבר גיוס מדריך נוסף למרכזים החדשים. יש מקום כי משרד האוצר יקיים בחינה נוספת בנושא זה שבמסגרתה ינותחו מכלול ההיבטים הרלוונטיים הנוגעים לנושא. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי מתן תשלום מלא עבור חודש אוגוסט לשתי החברות הזוכות, אף שמרבית העובדים הוותיקים במרכזים החדשים הועסקו באמצעותן רק מחצית מהחודש, אינו עולה בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח רשימות הממתינים להכ שרות, זמן ההמתנה - האורך לעתים עד שנה - ופוטנציאל האוכלוסייה הנזקקת להקניית מיומנויות יסוד אלו, ראוי כי משרד האוצר יבחן את האפשרות להגדיל את מספר הקורסים המתקיימים במרכזי להב"ה באמצעות שינוי תמהיל עבודתם של המדריכים שגויסו מלכתחילה להכשרה ולהקניה של מיומנויות תקשוב. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי הנוהג אשר השתרש בעניין רכש התכנות והלמדות בפרויקט, שלפיו קודם נבחרו הספק המסוים והתכנה או הלמדה המסוימים ולאחר מכן התקיים הליך הפטור ממכרז, אינו תקין. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר היה לאפיין באופן מפורט את הצרכים הפדגוגיים שלו ועל בסיס אפיון זה לקיים מכרז או למצער הליך תחרותי אחר שיביא להגשמת המטרות של השגת מוצר מיטבי במחיר מזערי. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר שהיה עליו להבטיח כי העובדים ידעו שמדובר בגיוס לתקופה קצובה, למשך חצי שנה עד שנה, כי המשך העסקתם על ידי החברות הזוכות במכרז נתון לבחירתן, וכי ההתקשרות עמן תהיה בתנאי העסקה שאינם זהים בהכרח לתנאי העסקתם הראשוניים. הדרך המיטבית והראויה להעברת מידע מהותי זה לעובדים היא מתן ביטוי מפורש לעניינים אלו בהסכמים שחתם משרד האוצר עם החברות ושילוב חובה מפורשת בהסכמים בדבר מסירת מידע כתוב בעניין זה לכל אחד מהעובדים. משרד מבקר המדינה מעיר כי אף על פי שההחלטה להקים את המרכזים החדשים התקבלה בינואר 2010 , רק באוקטובר 2010 הוחלט במשרד האוצר על יציאה למכרז ייעודי לגיוס כוח אדם למרכזים החדשים, מכרז אשר פורסם לבסוף בפברואר 2011 , כשנה לאחר מועד קבלת ההחלטה על הקמת המרכזים החדשים. לדעת משרד מבקר המדינה, ההיערכות להפעלת המרכזים, ובעיקר לאיושם במדריכים, הייתה צריכה להיעשות מבעוד מועד באופן שיבטיח כי הם יופעלו מיד לאחר השלמת הקמתם. לעניין זה ראוי כי יופקו לקחים לעתיד. משרד מבקר המדינה העלה כי בדוחות הסיכום השנתיים של המרכזים לא נדרשו המנהלים לכלול מידע חשוב על היעדים שנקבעו למרכזים ועל מידת מימושם. כמו כן לא הוצגו בדוחות הסיכום נתוני תכנון לעומת הביצוע, כמקובל בדיווח על פרויקטים. הדבר עלול לפגוע ביכולת לקיים בקרה נאותה ומעקב שיטתי בנושא הפעילות בכל אחד מהמרכזים ובנושא מידת עמידתם ביעדים שנקבעו להם. בספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה את מצבת כוח האדם של המדריכים ב -13 המרכזים הוותיקים ומצא כי במועד זה חסרו במרכזים הוותיקים 22 מדריכים (כ-38% מתקן כוח האדם). בעניין זה התריע מנהל הפרויקט כמה פעמים בפני סגן החשכ"ל. עקב המחסור החמור בכוח אדם כמה מן המרכזים פעלו במתכונת מצומצמת: היו מרכזים שפעלו רק עד שעות אחר הצהריי ם; בחלק מהמרכזים קורסים בוטלו, לרוב אלה המיועדים לאוכלוסיית המבוגרים; בכמה מהמרכזים לא נפתחו קורסים חדשים וזמני ההמתנה בין פתיחת קורס אחד למשנהו התארכו ונמצאו רשימות ארוכות של ממתינים להכשרות. בביקורת נמצא כי בשל המחסור במדריכים וחוסר הוודאות באשר לאיוש התפקידים לא יכלו מנהלי המרכזים לתאם עם מוסדות החינוך את תכנית הלימודים השנתית. יודגש בהקשר זה כי עיקר הפעילות במרכזי להב"ה מיועדת לגנים ולבתי ספר שמערכת הלימודים שלהם נקבעת כבר בתחילת השנה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר לבדוק את המרכזים שבהם הכיתות קטנות מהנדרש על פי המפרט, ואם אי -אפשר לתקן את המצב עליו להקטין את התקן למדריכים באופן שהוא ינוצל במלואו וימנע בזבוז משאבים. משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שבתנאי המכרז נקבע שעל המדריכים להכיר את תכנות אופיס ולשלוט בהן וכן להיות בעלי ניסיון של שנה אחת לפחות בהדרכה ובעלי תעודות הכשרה בתחום המחשוב, נמצא כי למרכזים החדשים גויסו כמה מדריכים שאינם עומדים בתנאים שנקבעו. עוד נמצא כי הליך המיון של מדריכים אלו לא כלל כבעבר מבחן מעשי בתכנות אופיס והכנת מצגת, שבאמצעותם אפש ר לעמוד על כישוריהם וניסיונם בהדרכה. בהיעדר הליך מיון ממצה נבחרו מועמדים שאינם מתאימים, דבר שדרש ממנהלי המרכזים להכשירם לתפקידם תוך השקעה ניכרת או לפעול לפיטוריהם. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר לבחון ביסודיות את כל הליך גיוס המדריכים ולבצע בו שינוי ים, באופן שהמרכיבים המהותיים במתכונת המיון הקודמת יתקיימו, דבר אשר יבטיח גיוס כוח אדם מקצועי ומתאים היכול למלא כיאות את התפקיד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי גיוס עובדי להב"ה, לרבות מנהל הפרויקט, במשך כשמונה שנים באמצעות אחת החברות שזכו במכרז קוסט פלוס נעשה שלא בהתאם להוראת התכ"ם הקובעת כי בהעסקת העובדים יש לבצע סבב מחזורי בין החברות שבכל קבוצה. כמו כן, למרות ההנחיה שניתנה בנובמבר 2007 ולפיה אפשר להחליף כוח אדם המעניק שירות י מחשוב רק בהתקשרות המבוססת על מכרז בתי תכנה, גיוס עובדי להב"ה במכרז קוסט פלוס נמשך כשלוש וחצי שנים נוספות, עד ינואר 2011. נמצא כי בתכניות העבודה שהגישו המרכזים לא נדרשו המנהלים לכלול נתונים בדבר המצב הקיים, ובהיעדרם קשה לאמוד את היעדים שנקבעו ולעקוב אחר מימושם. עוד נמצא כי תכניות העבודה לא כללו נתונים הנוגעים למיפוי ולניתוח של קהל היעד, כמו היקף האוכלוסייה להכשרה, התפלגותה ויכולת המרכזים להקנות לה מיומנויות יסוד, כדי שיהיה אפשר לבחון באיזו מידה המרכזים נותנים מענה לכלל אוכלוסיית היעד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי מכלול התפקידים שהוגדרו למנהל הפרויקט עוד במאי 2009 מדגישים את הצורך בהשלמת הליך תקנון תפקידי הניהול של פרויקט להב"ה. על משרד האוצר ונציבות שירות המדינה לפעול לכך שהפעולות בעניין זה יושלמו במהרה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי שותפות של מנהל הפרויקט ועובד הכפוף לו במסגרת פ רויקט להב"ה בבעלות על חברה פרטית כאשר בין השניים מתקיימים יחסי מרות עלולה להעמיד את השניים במצב של ניגוד עניינים. החשש לניגוד עניינים נובע אף מעצם ההתאגדות בחברה פרטית אשר עוסקת בתחום שלפרויקט להב"ה יש נגיעה אליו - לימוד קורסים בתחום הרובוטיקה. יוצא אפוא כי מינוי מנהלי האזורים לתפקידם נעשה על פי המלצת מנהל הפרויקט, בלי שהתקיים הליך בחירה סדור: לא פורסם דבר קיומו של הליך בחירת מנהלי אזורים , לא נבחנו מועמדים נוספים לתפקיד מלבד הנבחרים לתפקיד, לא הוגדרו כישורים נדרשים ותנאי סף לתפקיד. ההחלטות התקבלו בלי שהמועמדים הגישו למשרד האוצר קורות חיים או מסמכים המעידים על כישוריהם לתפקיד. עוד נמצא כי ההחלטות לא תועדו וממילא לא כללו כל הנמקה מצד מנהל הפרויקט. . מבדיקת מסמכי התלונה הראשונה ומבירורים נוספים שעשה משרד מבקר המדינה עלו ליקויים בעניין הטיפול בתלונה על ידי משרד האוצר: הליך בירור התלונה הראשונה נעשה כולו מול מנהל הפרויקט ובלי שמנהל מרכז להב"ה בצפת נדרש לתת הסברים בנושא; מנהל הפרויקט אף התחייב בשמו של מנהל מרכז להב"ה בצפת כי יעביר את מניותיו לגורם אחר. כמו כן נמצא כי הלשכה המשפטית במשרד האוצר, שהייתה שותפה להליך הבדיקה, לא חיוותה דעתה בכתב בנוגע לסוגיית החשש מפני ניגוד עניינים. מן האמור לעיל עולה חשש מפני ניגוד עניינים מצד מנהל הפרויקט ומנהלי המרכזים בצפת וברהט. מנהל פרויקט להב"ה היה גם שותף עסקי בחברה פרטית עם אחד ממנהלי המרכזים הכפופים לו - מנהל מרכז להב"ה בצפת, המשמש גם מנהל אזור הצפון. יתרה מזו, החברה הפרטית מכרה את שירותיה ל חברה אחרת, שאחד מבעליה הוא עובד בכיר נוסף בפרויקט, המשמש מנהל מרכז להב"ה ברהט. בביקורת נמצא כי משרד האוצר לא בדק בדיקה ממצה את מסמכי התלונה השנייה, וכי סוגיית עסקת המכר שנעשתה בין שתי החברות שבעליהן עובדים בפרויקט להב"ה כלל לא נבחנה בידי גורם כלשהו במשרד האוצר. לדעת משרד מבקר המדינה, קשרים עסקיים אלו בין עובדי הפרויקט מעוררים חשש לניגוד עניינים ולפגיעה בסדרי מ ינהל תקין. יש מקום כי משרד האוצר יחיל על מנהל הפרויקט ועל מנהלי המרכזים הגבלות בנושא עבודה פרטית דוגמת ההגבלות החלות על עובדי מדינה מכוח התקשי"ר ובכך ימנע מצבים פוטנציאליים של ניגודי עניינים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי מצב זה, שבו למנהל הפרויקט נ יתנו סמכויות של עובד מדינה בכיר אולם לא הוחלו עליו החובות והמגבלות המתחייבות ממעמד זה, מחדד את הבעייתיות בהעסקת עובד חיצוני בתפקידי מפתח וממחיש כי הדבר עלול לפגוע באינטרס הציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח זאת מתעצם הצורך לבחון ולהבהיר את הכללים הנוגעים לדרכי העסקתם של עובדים חיצוניים בחצרי מוסדות השלטון כדי למנוע הישנות מקרים מעין אלו. . משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי היה שמשרד האוצר יחיל גם על עובדים חיצוניים המועסקים בחצריו בתפקידים ניהוליים אמות מידה ציבוריות ובכלל זה ראוי היה שיקבע כי קבלת העובדים וקידומם ייעשו במכרז או למצער בהליך תחרותי פומבי ושוויוני אחר. משרד מבקר המדינה מעיר כי ההחלטה לתקנן את התפקידים לא מומשה כפי שיפורט בהמשך. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי מאחר שמרכזי להב"ה, הוותיקים והחדשים כאחד, מהווים זרוע אחת למימוש יעדי הפרויקט, מן הראוי שגורם ניהולי אחד יעמוד בראשם ויהיה אחראי למתן הנחיות ולביצוע פיקוח ובקרה על תפקודם. היעדרו של מנהל פרויקט אחד האחראי להפעלתם של כל המרכזים פוגע בתפקוד הכולל של הפרויקט וביכולת לבסס את הליך קבלת ההחלטות על ראייה רחבה וכוללת. מהאמור לעיל עולה כי משרד האוצר הפקיד את ניהול הפרויקט בידי עובד חיצוני שהוענקו לו סמכויות נרחבות, לרבות סמכויות שעניינן קבלת החלטות בנושאי מדיניות ונהלים, גיוס כוח אדם ורכש. . לדעתמשרד מבקר המדינה, מן הראוי שפרויקט בהיקף כזה ינוהל בידי עובד מדינה. איוש התפקיד צריך להיות מושתת על הגדרות מדויקות ומפורשות של תפקיד המנהל, סמכויותיו ואחריותו, לרבות אחריות על כל המרכזים, ותיקים וחדשים כאחד. העמדת מנהל פרויקט בעל כישורים וסמכויות שיוכל להי ות מעורב מעורבות מלאה בכל ענייני הפרויקט היא תנאי להצלחתו. .פרויקט להב"ה להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית הוא פרויקט בעל אוריינטציה חברתית המעניק לאוכ לוסיות חלשות ומעוטות יכולת הזדמנות לרכוש ידע, כלים ומיומנויות דיגיטליות העשויים לסייע להן להשתלב בשוק העבודה ובחיי היום -יום, ומכאן חשיבותו הרבה. בהחלטה על ייזום הפרויקט, שהתקבלה בשנת 2001 , נקבע כי בשנים 2002 -2003 יוקמו מאה מרכזי להב"ה, אבל בעשור שחלף מאז הוקמו 29 מרכזים בלבד, כמחצית מהם החלו לפעול רק בשנת 2011. בביקורת נמצאו ליקויים מהותיים, כמה מהם חמורים, באופן ניהולו של הפרויקט. ליקויים אלו מחייבים ביצועו של בדק בית יסודי ונקיטת צעדים לטיפול בליקויים ובכשלים שנמצאו, ובכללם: תקנון של תפקידי ליבה ניהולית ל פרויקט; החלת הגבלות בנושא עבודה פרטית - דוגמת ההגבלות החלות על עובדי מדינה - על בעלי תפקידים ניהוליים בפרויקט שאינם עובדי מדינה על מנת למנוע מצבים פוטנציאליים של ניגודי עניינים; שילוב משרד החינוך בפרויקט ובכלל זה בחינת סוגיית הפיקוח הפדגוגי על התכנים המועברים במרכזים; בדיקה בנוגע לקהל היעד של הפרויקט תוך בחינת הצורך להעניק מענה מקיף יותר לאוכלוסייה הבוגרת ובפרט זו שהדבר עשוי לסייע לה להשתלב בשוק העבודה; מדידה של אפקטיביות הפרויקט על ידי גורם מקצועי בלתי תלוי; בדיקת האפשרות להגדיל את מספר הקורסים המתקיימים ב מרכזים על ידי שינוי תמהיל עבודתם של המדריכים; קביעת יעדים ומדדים לכל אחד מהמרכזים וביצוע בקרה על מידת מימושם; ליווי הפעלתם של המרכזים החדשים ופיקוח צמוד עליהם; ניתוח מודל ההפעלה של המרכזים החדשים לצורך הערכת מידת השגתם של יעדי הפרויקט במתכונת ההפעלה שנקבעה . נודעת חשיבות רבה לקיום מכלול הפעולות האמורות וזאת על מנת להבטיח כי יעדיו ומטרותיו של הפרויקט יושגו. .מהאמור לעיל עולה כי עוד לפני השלמת המכרז הייעודי ופרסום שמות החברות הזוכות בו, גויסו עובדים להפעלת המרכזים החדשים באופן זמני, ומשרד האוצר לא וידא כי הם קיבלו הודעה בכתב מהחברות שגייסו אותם שמדובר בגיוס לתקופה קצובה ושהמשך העסקתם על ידי החברות הזוכות במכרז נתון להחל טתן הבלעדית וההתקשרות עמן תהיה בתנאי העסקה שלא יהיו שווים בהכרח לתנאי העסקתם עד כה; ההחלטה על גיוס מדריך חמישי למרכזים החדשים התקבלה בלי שתועדו השיקולים שעליהם התבססה ההחלטה; עוד נמצא כי חלק מהמדריכים שגויסו למרכזים החדשים אינם עומדים בתנאים שנקבעו במכרז - שליטה בתכנות האופיס וניסיון בהדרכה, וגם הליך המיון של המדריכים לא כלל כבעבר מבחנים שבאמצעותם אפשר היה לעמוד על כישוריהם בכלל ועל ניסיונם בהדרכה בפרט.
לדעת משרד מבקר המדינה, תשלום ליועץ ללא קביעה מראש של התכולות, לוחות הזמנים והתוצרים הנדרשים, ללא תיעוד ראוי של עבודתו וללא פיקוח ובקרה על דיווחי שעות הייעוץ שהוא מגיש אינו תקין. מן הראוי היה שמשרד האוצר יגדיר יעדים לעבודת היועצת ואת התוצרים הנדרשים ממנה, דבר שיאפשר לו לבצע בקרה נאותה על עבודתה ועל התשלומים המשולמים לה.