משרד החקלאות ופיתוח הכפר . תמיכות ומענקים לחקלאים מטרתו העיקרית של מסמך העקרונות הייתה צמצום מספר ההיתרים להעסקת עובדים זרים באמצעות עידוד החקלאים לרכישה של מכונות חקלאיות חוסכות כוח אדם ועידוד העסקת עובדים ישראלים. אף שעד מועד סיום הביקורת העבירו משרד האוצר ומשרד החקלאות יותר מ-100 מיליון ש"ח לחקלאים לטובת מטרות אלו- הם כשלו בהשגת יעדיו של מסמך העקרונות: המענקים ניתנו בעיקר לרכישת מכונות חקלאיות קיימות שספק רב אם יש בהם כדי להביא לחיסכון בכוח אדם, ובד בבד מצבת כוח האדם הזר בשנת 2011 לא זו בלבד שלא קוצצה אלא אף גדלה, ומספר העובדים הי שראלים גדל באופן זניח ובמידה פחותה בהרבה מהיעד. לנוכח הממצאים ובהתחשב בעובדה כי מימוש ההסכם טרם הסתיים והמדינה עתידה להעביר עוד מעל ל-100 ,מיליון ש"ח במסגרתו לחקלאים על משרד האוצר ומשרד החקלאות לבחון מחדש את ההסכם, את אופן יישומו ואת מידת התועלת שבו, תוך שימת דגש על המטרות העומדות בבסיסו ועל מדיניות הממשלה ועל החלטותיה בדבר הפחתת מכסת העובדים הזרים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ולמשרד החקלאות כי עניינו של הסכם המים היה העלאת תעריפי המים מחד ומתן תמיכה בביצוע השקעות לייעול מערכות המים מאידך. מתן פיצוי כספי בגין ייקור תעריפי המים לשנים 2005 -2006 אינו אלא "דלת מסתובבת" למתן כספים לחקלאים שממילא אינה מקדמת את מטרות ההסכם. . משרדמבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי דרך תפקודו הן מבחינת האופן שבו קבע את רשימת המכונות החקלאיות, הן מבחינת ההתחייבות למתן מענק לכל מי שהגיש בקשה שטרם אושרה והן בעצם ניצול תקציב 2011 כבר בשנת 2010 , הייתה לקויה, כפועל יוצא נתן המשרד מענקים לרכישת מכונות חדשות ששידרגו מכונות חקלאיות קיימות, בלי שקוצצה מכסת העובדים הזרים. מהאמור עולה כי לא זו בלבד שבענף החקלאות לא קוצץ כוח האדם הזר לשנת 2011 , אלא שהוא אף גדל, וכל זאת בשעה שהמדינה נתנה מענקים בסכום העולה על 100 מיליון ש"ח לשם חיסכון בכוח אדם. לפיכך נראה כי אין מתאם בין המטרה שלשמה ניתנו המענקים ובין הביצוע בפועל - שכן לא זו בלבד שלא פחתה מצבת כוח האדם הלא ישראלית אלא שזו אף גדלה. הביקורת העלתה כי בשנת 2010 אישר המשרד את העסקתם של 19 עובדים ישראלים בלבד; עד דצמבר 2011 , לאחר סיום הביקורת, הגישו 42 מעסיקים בקשות להעסקת161 עובדים ישראלים, אולם המשרד טרם דן בבקשותיהם וממילא הוא לא אישר אותם. כלומר הגם שהוקצו הכספים המתאימים לא הושג היעד שקבע המשרד, ומספר העובדים הישראלים לא גדל במידה מספקת. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי עליו לפעול ללא דיחוי ליישם את מסמך העקרונות ולבחון גם דרכים אחרות לעידוד העסקת עובדים ישראלים בענף החקלאות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי החזר הכספים לחקלאים הוא בגדר תמיכה שאינה בבחינת "ההון העצמי" של החקלאים, ועל המענקים שהוא נותן לעמוד בקריטריונים הקבועים בחוק. נוסף על כך, משאסר החוק על תשלום כפל מענקים הוא אינו רשאי לעקוף איסור זה באמצעות הסכמים או הוראות פנימיות. נמצא כי אף שלא קוצצה מכסת העובדים הזרים משנת 2010 בהתאם למתווה שנקבע במסמך העקרונות, גם בשנת 2011 המשיכו משרד החקלאות ומשרד האוצר לתת מענקים בסכום כולל של 45 .מיליון ש"ח מסמך העקרונות, כמו החלטת הממשלה שאישרה את האמור בו, קשרו באופן ישיר וחד-ערכי בין קיצוץ מספר העובדים הזרים ובין מתן מענקים לחקלאים לשם רכישת מכונות חוסכות כוח אדם. לפיכך היה על משרד האוצר ומשרד החקלאות לעמוד על כך כי קשר זה יתקיים כלשונו, וכל עוד לא בוצע קיצוץ במכסת העובדים הזרים לא היה מקום שהמדינה תיתן מענקים כאמור. לוח הזמנים שקבע המשרד בראשונה להגשת הבקשות והתכניות לשיפוט לא היה סביר; הכנת תכניות כאל ה אורכת לפחות שבועות אחדים, ולא סביר שניתן להשלימה בפרק הזמן הקצר שקבע לכך המשרד. .מהנתונים עולה כי רובם המכריע של המענקים שנתן משרד החקלאות היו מענקים מינהליים ששיעורם היה למעלה מ -70% מכלל המענקים; מכאן שהמשרד יצר מסלול עיקרי למתן מענקים, שלא בהתאם להוראות החוק, ועקב כך המענקים על פי החוק על תנאיו והוראותיו הפכו למשניים. כאמור, מטרות החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות הן, בין היתר, ניצול יעיל של תנאי הטבע, יכולת כלכלית, שימוש בידע הטכני ובניסיון המקצועי הגלומים במגזר החקלאי לתועלת משק המדינה. מכאן שצמצום בגורמי הייצור מקבל ביטוי במסגרת מטרות החוק, ועל כן היה ראוי לבדוק תחילה אם אפשר לתת מענקים על פי החוק, ואם ניתן מהבחינה המשפטית לפנות למסלול חלופי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות ולמשרד האוצר כי אף שהם היו ערים לקושי המשפטי ולכך שספק אם הממשלה מוסמכת ליתן מענקים בדרך זו, הם המשיכו לנקוט בה בלא להסדיר את הסוגיה המשפטית. הביקורת העלתה כי על פי תכנית הפיתוח שמפרסם משרד החקלאות מדי שנה בשנה, שיעור המענקים שנתן המשרד היה גדול מזה המוגבל בחוק, זאת בשל המענקים המינהליים שניתנו במסלול עוקף החוק שהוסיף על המענקים הקבועים בחוק: באזור פיתוח א' - תוספת בשיעור 5% מעלות ההשקעה, דהיינו מענק של 25% ', באזורי פיתוח ב - תוספת 10% - דהיינו מענק של20% - פי שניים מכפי שנקבע בחוק. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי מדובר בתוספת מענק שלא במסלול שנקבע בחוק ושבאמצעותה עקף המשרד את הוראות החוק הקובעות את שיעור המענק שעליו החליט המחוקק. . ,שיעור המענקים דלעילכפי שנקבע בהסכמים, גדול במידה ניכרת משל אלו הקבועים בחוק: שיעור המענק על פי מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם גדול פי שניים מהמענק הקבוע בחוק לאזור פיתוח א' ופי ארבעה משיעורו באזורי פיתוח ב'; שיעור המענק על פי הסכם המים גדול עד פי שמונה מזה הקבוע בחוק. זאת ועוד, לפי ההסכמים האמורים ניתנו מענקים לחקלאים בכל הארץ, ובכלל זה לחקלאים באזורים שאינם זכאים להם על פי החוק, והדבר פוגע במטרת המחוקק ובמדיניותו לעודד חקלאות באזורים מסוימים בארץ באמצעות מענקים. הביקורת העלתה כי הרכב הוועדה לא תאם כלל את הוראות התכ"מ: הוועדה מנתה תשעה חברים - לא כולם עובדי המשרד 22 , ולמעשה הרכבה היה זהה לזה של מינהלת ההשקעות בתוספת החשב והיועץ המשפטי של משרד החקלאות. זאת ועוד, מנכ"ל משרד החקלאות הקים את הוועדה רק בסוף פברואר 2011 , ואילו המשרד אישר באמצעות מינהלת ההשקעות את מתן המענקים לפי ההסכמים האמורים כבר שנים קודם להקמתה - משנת 2006 על פי הסכם המים ומשנת 2009 על פי מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם. משרד מבקר המדינה מעיר כי, הפעלת מינהלת ההשקעות כוועדת תמיכות אין בה משום פתרון לקושי המשפטי של מתן תמיכות במסלול שאינו על פי החוק. עוד יצוין כי הנושא הועלה במכתבו של היועץ המשפטי של המשרד ולא נמצא מתאים כפתרון רצוי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי מטרות המחוקק באות לידי ביטוי בחוק, וחלוקת המענקים שלא בהתאם להוראות החוק מרוקנת מתוכן את כוונת המחוקק. הביקורת העלתה כי ההסכמים האמורים והנהלים שקבע משרד החקלאות ליישומם, נעשו במסלול נבדל מזה שנקבע בחוק, ועקב כך לא כללו את תנאי הסף הקבועים בחוק כתנאי למתן המענקים; לדוגמה, במסגרת יישום מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם והסכם המים לא דרש משרד החקלאות כי מבקש המענק יוכיח כי ברשותו אמצעי ייצור - למשל כי הוא מחזיק בקרקע כדין. משרד מבקר המדינה מעיר כי תנאי הסף שקבע החוק נועדו להבטיח כי המענקים יינתנו אך ורק למי שמחזיק באמצעי ייצור חקלאיים כדין, ולכן האופן שבו פעל משרד החקלאות יצר למעשה מסלול עוקף, שאינו בוחן את העמידה בתנאים הקבועים בחוק, כתנאי למתן מענקים. יוצא שמשרד החקלאות, באמצעות "המסלול המינהלי" שיצר, ויתר על הדרישות המהותיות הקבועות בחוק למתן המענקים ולקביעת הזכאים להם; בדרך זו קבע למעשה המשרד על אילו נושאים יחול החוק ועל אילו לא יחול, ואִפשר מתן מענקים והטבות החורגים מהקבוע בחוק, גם למי שאינו זכאי להם על פי החוק. הביקורת העלתה כי המשרד לא דרש לקבל תכניות כאמור לאחר ביצוע העבודות, ולמותר לציין שלא קיבל אותן ולפיכך אין בידיו מידע לגבי מצב התשתיות ביישובי מעלה יוסף. עוד נמצא כי גם בידי רשות המים, אשר אישרה את התכניות, אין מידע עדכני המתאר ומפרט את תשתיות המים, לאחר ביצוע העבודות ביישובי מעלה יוסף. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חשיבות המידע על תשתיות המים שהמדינה השתתפה במימונן ונוכח היקפי ההשקעה הניכרים, ראוי היה שהמשרד ורשות המים יידרשו לקבל מפות ותכניות המשקפות את מצב תשתיות המים לאחר ביצוע העבודות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות שאי -ביצוע קיצוץ בפועל נוסף על שינוי מפתח ההקצאה לעובדים זרים בענף שבו ניתן המענק הביא למצב המתואר לעיל שבו חקלאים נהנו משני העולמות - הן ממענקים מוגדלים מהמדינה והן ממכסת עובדים זרים שבפועל לא קוצצה. על מנת להשיג את מטרת ההסכם ולהימנע ממצב שבו חקלאים מקבלים מענקים לרכישת מכונות בלי לוותר על ההיתרים לעובדים זרים שברשותם, היה ראוי שמשרד החקלאות יכרוך את קבלת המענקים בוויתור בפועל על העסקת עובדים זרים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות ולמשרד האוצר כי דחיית הקיצוץ במכסות תוך המשך מתן עשרות מיליוני ש"ח כמענקים לרכישת מכונות חוסכות כוח אדם בלי לוודא שיש חיסכון בפועל בכוח אדם, לא השיגה את המטרה שלשמה ניתנו המענקים והיה בכך למעשה משום הטבה בלבד בלי שקוצצה המכסה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ולמשרד החקלאות כי בפועל למצבת העובדים הזרים נוספו אותם עובדים עונתיים, אף שלפ י מסמך העקרונות העסקת העובדים העונתיים הייתה אמורה להתבצע על חשבון מכסת העובדים הקבועים ולא נוסף עליה. דבר זה הגדיל את מספר העובדים הזרים וממילא הביא להחטאת מטרת ההסכם - צמצום מספר העובדים הזרים. הפרויקטור פעל מטעם משרד החקלאות לקידום עניינם של החקלאים - ובהם יישובי מעלה יוסף - וסייע להם בהגשת תכנית ההשקעות לשם קבלת המענקים מהמשרד. נוסף על כך במהלך ההתקשרות עם משרד החקלאות ובידיעתו הכין הפרויקטור את דוחות הבקרה עבור יישובי מעלה יוסף ובמימון אותם יישובים, דוחות שכאמור המשרד הסתמך עליהם לצורך הכנת "דוחות הביצוע" ששימשו לתשלום המענקים ליישובים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי בכך הוא אפשר לפרויקטור להימצא במצב של ניגוד עניינים שלא לפי כללי מינהל תקין ושלא בהתאם להסכם. בביקורת עלה כי משרד החקלאות לא דרש לקבל מיישובי מעלה יוסף שתי הצעות מחיר כאמור, והיישובים לא צירפו לבקשותיהם הצעות מחיר אלא אומדן מחירים של מתכנן מטעמם; לפיכך היה על המשרד לאשר רק 75% מההשקעה בסעיפים שעלותם מעל 80,000 ש"ח, אולם המשרד לא עשה כן ואישר את תשלום המענק ממלוא המחיר שבאומדן; דהיינו תוספת של 25% המהווים שליש יותר מסכום המענק שהיה עליו לשלם לאותם יישובים - דבר שהוא בגדר בזבוז כספי הציבור. על פי נתוני משרד החקלאות מספטמבר 2011 , המשרד העביר למשקים ביישובי נספח ב' בגין השנים 2007 -2009 כ-83 מיליון ש"ח, נוסף על138 מיליון ש"ח שהעביר בגין השנים 2005 ו- 2006 . יוצא אפוא כי כ -63% .מתקציב הסיוע ניתן לחקלאים בלא שהם נדרשו לבצע השקעות הביקורת העלתה כי המשרד העביר למשקים החקלאיים סך כולל של כ- 138 מיליון ש"ח בגין העלאת מחירי המים לחקלאות לשנים 2005 ו- 2006 , בלא שהם נדרשולבצע כל תכנית השקעה בתחום ייעול השימוש במים - שהוא מטרת ההסכם. דהיינו, בגין הייקור לשנים אלה קיבלו החקלאים החזר כספי בשיעורו של הייקור. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי היה עליו לנהוג משנה זהירות ביחס לדוחות הבקרה של הפרויקטור, משום שהזמין אותם הקבלן שביצע את העבודות, וכי בהיעדר דוחות ביצוע העומדים בנוהלי מינהלת ההשקעות, המשרד לא קיים בקרה על ביצוע תכנית ההשקעות על פי דרישותיו הוא. כאמור, הסכם המים קבע מתווה למתן מענקים לייעול השימוש במים. המשרד כלל את הנושא גם במסגרת עקרונות התכנון המקנים זכאות למענקים על פי החוק, וגם במסגרת הקצאת הכספים לפרויקטים לאומיים - ובכך אִפשר מתן שניים או שלושה מענקים בגין אותה תכנית. . בהקשר זה יצוין כי, בינואר 2010 בדיון של מינהלת ההשקעות ב נושא הסכם המים ציינה סגנית מנהל הרשות לתכנון כי: "הקול הקורא בא שהציג את מעלה יוסף ]סגן מנהל מחוז צפון[ ...מהשטח על פי פניה של כצרכן מאוד נמוך של מים אבל המערכות שלו כל כך לא טובות שלא יוכלו להשתמש בתקציב המים הכללי שניתן על העלאת המים... ואנחנו הוצאנו את ה'קול הקורא' הזה לפי הביקושים שעלו מהשטח לאחר שלמ.א. מעלה יוסף היו כבר תוכניות". מהאמור עולה כי אף שמטרת ההסכם היא ייעול השימוש במים, ההסכם מאפשר לקבל מענקים עבור ביצוע השקעות בכל תחום בחקלאות גם אם אינו קשור לייעול השימוש במים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי מתן המענקים בלי שהדבר מותנה בוויתור בפועל על מכסת העובדים הזרים יש בו משום מתן הטבה גרדא, והדבר אינו עולה בקנה אחד עם ההחלטה שהביאה למתן המענק, שמטרתה הייתה להביא בסופו של דבר לחיסכון בכוח אדם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי כמאסדר היה עליו לנהל את היתרות במכסות המים ואת ניודן בין החק לאים בהתאם לצרכים ולאמות מידה, וכן היה עליו לפקח על הביצוע. אולם הוא לא עשה כן. מחדל זה גרם לחוסר ניצול יעיל של המים ולתופעה של ניצול מצוקת חקלאים וספסור במים - משאב שיש מחסור בו. המדינה היא המקצה לחקלאים את מכסות המים, ולפיכך לדעת משרד מבקר המדינה, מכסות מים עודפות אמורות להיות באחריותה ובשליטתה. על משרד החקלאות לפעול בלא דיחוי להסדרה של סוגיית ניוד עודפי המים ובכלל זה עליו לפעול לכך שהם ינוידו בהתאם לצרכים, ותוך מניעת תופעת הספסור במים ואיסור על גביית "דמי ההסכמה" האמורים. עלות ההשקעה בכל אחד מיישובי מעלה יוסף הייתה כמה מיליוני ש"ח. אולם הביקורת העלתה כי מחוז הצפון של משרד החקלאות הכין מסמכים שכונו "דוחות ביצוע" ליישובים - ללא בדיקת מהנדס כנדרש; מסמכים אלו לא כללו נתונים המשקפים בדיקה של ביצוע העבודות לעומת תכנית ההשקעה המאושרת, אלא רק חישוב כספי של עלות ההשקעה. יתר על כן, המחוז הסתמך באופן מוחלט על דוחות בקרה שהזמינו היישובים (ראו להלן). הביקורת העלתה כי המשרד פרסם את הקול הקורא לאחר שהיו בידי יישובים במועצה האזורית מעלה יוסף 53 (להלן- יישובי מעלה יוסף) תכניות לביצוע ההשקעות שתאמו את דרישות המשרד על פי הקול הקורא. החוק קובע את המסגרת הנורמטיבית למתן מענקים, את אמות המידה וכן את שיעור המענק. שיעור המענקים שקבע המחוקק, בהתאם למקום הגאוגרפי, משקף את כוונתו לתת מענקים בשיעור של עד 20% מעלות ההשקעה של החקלאי, באופן שמרב ההשקעה תהיה של החקלאי. מתן המענקים המינהליים בכל רחבי הארץ ובשיעורים הגבוהים משמעותית מאלו שקבע המחוקק הביאה לסיכול כוונת המחוקק באופן שלעתים רוב ההשקעה - עד 80% ממנה- ממומן על ידי המדינה, וחלקו של החקלאי מצטמצם עד כדי 20% .בלבד משרד החקלאות נתן מענקים בשיעור הגדול מזה הקבוע בחוק והשתמש במסלול המינהלי כנתיב העיקרי למתן מענקים; המשרד קבע את התנאים לנתינתם, את שיעורם וכן על אילו נושאים יחול החוק ועל אילו לא. על ידי הפניית רוב תקציב המענקים למענקים מינהליים הפך המשרד את המסגרת שהותוותה בחוק לחלוקת מענקים לחקלאים למשנית, על אף הספקות שהעלה המשרד עצמו בדבר הבסיס המשפטי המאפשר פעולה זו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי המלצת רשות התכנון למתן היתרים להעסקת עובדים זרים כמוה כהמלצה לתמיכה, ולפיכך על המשרד לבחון את עמידתו של המבקש בתנאי הסף גם בנושא זה. .( נמצא כי סכום המענק הכולל שהקצה המשרד לענף הרפת 15 מיליון ש"ח) גדול מהסכום שהקצה המשרד לכל אחד מענפי החקלאות האחרים38 . נמצא כי ברשימת המכונות החקלאיות שפרסמה מינהלת ההשקעות כלולות מכונות אשר שימשו את החקלאים לצורך עבודתם, באופן שעולה ספק אם השימוש בהן בהכרח מביא לחיסכון מהותי בכוח אדם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי בהמלצתו לרשות ההגירה בדבר הקצאת מכסת העובדים הזרים הוא משקלל גם את המכונות החקלאיות הקיימות באותם תחומים, ובהתאם לכך קובע את המקדמים להקצאת עובדים זרים לפי ענפי הייצור החקלאי. מכאן שיישום ההסכם הביא בחלקו למעשה לחידוש ולשדרוג של מלאי המכונות שבידי החקלאים, ללא קשר לחיסכון ממשי בכוח אדם זר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ולמשרד החקלאות כי כאמור כבר בשנה הראשונה ליישום ההסכם היענות החקלאים הייתה גדולה ביותר, ולמשרד הוגשו כ - 2,300 בקשות בהיקף תקציבי שעלה על התקציב השנתי; ומכאן שלא היה קושי בביצוע ההסכם וממילא לא היה צורך בתמרוץ מוגבר. יתר על כן, משרד החקלאות ידע בזמן אמת על ההיענות הרבה של החקלאים לביצוע ההסכם, שכן בקשות התמיכה מוגשות לו באמצעות מערכת ממוחשבת המספקת לו נתונים בזמן אמת בדבר מספר הבקשות, היקפן הכספי וממילא היקף המענקים הנגזר מהן. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשרד החקלאות ולמשרד האוצר כי מטרת ההסכם הייתה עידוד רכישת מכונות חקלאיות שיביאו לחיסכון ניכר בכוח אדם זר, בפועל פעל המשרד בעיקר לעידוד רכישת מכונות חדשות ששדרגו מכונות שכבר נמצאות בשימוש החקלאי ולא היה בכך חיסכון ממשי בכוח אדם. ראוי לציין כי בשנת 2011 הוציא המשרד חלק גדול מהמכונות החקלאיות מרשימת המכונות חוסכות כוח אדם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי נתן עדיפות תקציבית גבוהה לענף הרפת, אף שאינו עתיר כוח אדם: כלל החקלאים זכאים למענק אחד בשיעור 80,000 ש"ח בגין כל היתר להעסקת עובד זר, ואילו לענף הרפת העניק המשרד עד שלושה מענקים בגין היתר יחיד, בסכום כולל של עד 480,000 ש"ח- סכום הגדול עד פי שישה מסכום המענק ששאר החקלאים זכאים לו.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי יצירת המסלול של מענקים מינהליים עוקפת את המגבלות שנקבע ו בחוק ואת העקרונות שהוא התווה.