חברת נמל חיפה בע_מ . מערכת לניהול מכולות - חברת נמל חיפה בע_מ משרד מבקר המדינה העיר לנמל חיפה כי אמות המידה לבחינת ההצעות היו צריכות להיקבע טרם פנייתו אליהן על מנת שבחינת הצעות הספקים תתבצע לפיהן. לא היה נכון לבחון את ההצעות של הספקים ולגבש עמדה סופית בנוגע להצעה המועדפת לפני שוועדת המכרזים אישרה את אמות המידה. הדיון של ועדת המכרזים באמות המידה ואישורן לאחר שכבר ידעה כי שבועיים קודם לכן קבע נמל חיפה מציע מועדף על בסיס של השוואה מפורטת בין ההצעות, עלול לעורר חשש כי ההליך לא נעשה באופן שוויוני. משרד מבקר המדינה מעיר כי הנמל גם לא פעל על פי אמות המידה שקבע לניקוד מרכיבי המחיר והאיכות במכרזים, משום שבהתחשב בכך שהמוצר של חברה ב' הוא מוצר מדף, היה עליו לשקלל את ההצעות ביחס של 80% למחיר ו-20% לאיכות אולמצער ביחס של 60% למחיר ו-40% .לאיכות הפער בין משקלות אלו למשקלות שניתנו בפועל (80% איכות- 20% .מחיר) גדול טיפול הדירקטוריון במסקנות המבקר הפנימי היה אטי, והוא לא החליט החלטות תכליתיות להסדרת המצב . רק בסוף אוקטובר 2008 , עשרה חודשים לאחר שדוח המבקר הפנימי נמסר למנכ"ל, נדון הפרויקט בהנהלת הנמל בדיון לקראת הטמעת המערכת. כאמור, רק בפברואר 2009 .מונה מנהל לפרויקט למרות כישלון הנמל בהכנסת המערכת לשימוש העלתה הביקורת כי ב -17 ישיבות דירקטוריון שכונסו בין יוני 2008 למרס 2009 לאהתקיים דיון ממשי בנוגע לניהול הפרויקט, למעט פעמיים שבהן דנו בהיבטים מסוימים שלו - בדיון אחד נקבעו קריטריונים לצוות טיפול ב- TOS ; באחרדווח כי מונה מנהל פרויקט. .אף שבישיבה עלה עניין דחיפות הטמעת המערכת ו אף שהוצגו חלופות לפתרון לא דן הדירקטוריון בכך ודחה את החלטתו למועד מאוחר יותר, אולם החלטה בעניין החלו פות להטמעת המערכת מעולם לא התקבלה, וכשנה וחצי לאחר מכן החליטה הנהלת הנמל לנטוש את המערכת של חברה א' ולהתקשר עם חברה ב'. יוצא אפוא כי פרט למינוי מנהל פרויקט , למעלה משנה לאחר שהמבקר הפנימי הגיש את הדוח לא יושמו המלצותיו. לדעת משרד מבקר המדינה, עמדת ח נ"י והמחלוקת אתה בעניין המחויבות של נמל חיפה כלפי חברה א' הייתה צריכה להיות מובאת לפני דירקטוריון הנמל כדי שיבחן אותה. מטבע הדברים, כשפרויקט נקלע למשבר נדרשת המערכת הניהולית לחשיבה מחודשת בעניינו. עם זאת, כל ה חלטה שמתקבלת במצב כזה ובעיקר אם פירושה אבדן השקעות של מיליוני ש"ח, ראוי כי תתקבל לאחר בחינה יסודית ומפורטת של הנושא על כל צדדיו. הנושא חייב להיות מוצג לדירקטוריון החברה מכל היבטיו, באופן שהחלטתו לגביו תתקבל לאחר שקלול כל המידע הרלוונטי. ממצאיו של פרק זה אי נם באים ללמד על חלופה שהיה ראוי לאמץ, אלא על ליקויים בהליך שקיים נמל חיפה לפני קבלת ההחלטה בדבר החלפת הספק. ראוי כי המסקנות והלקחים מממצאי פרק זה יופקו וייושמו בתהליכי קבלת החלטות דומים אשר להם תידרש הנהלת הנמל בעתיד. מנכ"ל נמל חיפה קבע אפוא יחס משקלות הפוך לאותו מוצר שהציעו אותם מציעים בשנת 2002 . יצוין כי העובדה שהחוזה עם חברה א' גרם משבר בגלל המחיר מעוררת את השאלה מדוע בשלב זה הוחלט כי המחיר יהיה בעל ערך שולי לעומת האיכות. עוד יצוין כי אילו בחנה ועדת המכרזים את ציוניהן של חברה א' וחברה ב' על פי המשקלות שנקבעו במכרז 2002 (20% לאיכות ו-80% )למחיר, הייתה חברה א' זוכה בו. משרד מבקר המדינה העיר לנמל חיפה כי הואיל והחלטתו בעניין זה היא שינוי המשקף תפנית של 180 מעלות מעקרונות הבחירה המקוריים שנקבעו בשנת 2002 , ובעקבותיה נבחר זוכה שלא היה נבחר אלמלא השינוי, היה עליו לקיים בחינה יסודית ומדוקדקת של העניין לפני קבלת ההחלטה ולנמק את השינוי. ואולם לא נמצא כי ההחלטה התקבלה לאחר בחינה כזאת. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שההחלטה בעניין משקל ן של אמות המידה לבחינת ההצעות של מתמודדים במכרז התקבלה לאחר שפרטי ההצעות כבר היו ידועים לחברי הוועדה. .הביקורת העלתה כי עד אוקטובר 2010 הושקעו במערכת כ -46 מיליון ש"ח - הסכום אינו כולל כאמור את כל העלויות - לעומת תקציב מקורי של 30 מיליון ש"ח. החריגה היא אפוא יותר מ-50% .מהתקציב המקוריעוד העלתה הביקורת כי אין לנמל חיפה תחשיב עלויות מלא ומפורט בגין כל הוצאות הפרויקט וההפסדים שנגרמו בגלל כישלון הפעלת המערכת של חברה א'. משרד מבקר המדינה העיר ל נמל חיפה כי ניהול תקציבי של פרויקטים תשתיתיים שביצועם נמשך שנים וכרוך בהוצאה כספית של עשרות מיליוני ש"ח חייב להיות מושתת על בסיס נתונים כספיים מלאים המתעדכן באופן שוטף. נתונים כאלה הם תנאי לקיום מעקב ובקרה נאותים בנושא מימוש הפרויקט ונדרשים לקבלת החלטות במהלך ביצועו. בארגון כמו נמל חיפה שהוא גוף עסקי מסחרי בבעלות המדינה יש לכך משנה תוקף. הליך הבחינה והאישור של הסכם 2007 לקה בחסר. דיווח המנכ"ל דאז בינואר 2008 במכתבו לדירקטוריון לא כלל פרטים על הסכם 2001 ; הבקשה לאישור ההסכם הוגשה לדירקטוריון בלא שצורף לה תחשיב עלויות יישומו כאמור. כמו כן פניית הסמנכ"ל למשאבים לרשות החברות הממשלתיות מאוקטובר 2007 לא כללה פרטים על הסכם 2001 . יצוין כי גם לאחר שכשלה המערכת והושבתה בתחילת נובמבר 2007 , המשיכה הנהלת נמל חיפה בטיפול ביישום הסכם 2007 ברשות החברות הממשלתיות ובדירקטוריון, למרות ש טרם הוחלט על עתידה. . משרד מבקר המדינה העיר לדירקטוריון נמל חיפה כי תפקידו, על פי הוראות חוק החברות הממשלתיות, ה וא לעקוב ברציפות אחרי ביצוע התכניות והתקציבים ולקבוע תכנית פעולה של החברה בכל שנה. במהלך תקופה ממושכת - ינואר 2006 עד יוני 2007 - קיבל הדירקטוריון דיווחים כללים על המחלוקת עם הוועדים, אולם הוא נמנע מלדרוש מידע מפורט על טיפול הנהלת הנמל בעניין ולא קיבל החלטות מ פעם לפעם לצורך קביעת עקרונות הטיפול בנושא מרכזי זה. 2. בעקבות חתימת ההסכם פנה באוקטובר 2007 סמנכ"ל משאבים בנמל חיפה לרשות החברות הממשלתיות בבקשה לאשר את ההסכם שנחתם. התברר כי בפנייתו זו לא ציין הסמנכ"ל כי כשש שנים קודם לכן, בשנת 2001 , נחתם הסכם עם נציגי העובדים באותו עניין. כמו כן לא צורף להסכם 2007 כל תחשיב כלכלי המנתח את העלויות ואת ההשפעות של פרמיית המינימום הגבוהה על רווחיות הנמל. בינואר 2008 אישרהרשות החברות הממשלתיות את ההסכם. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על הסמנכ"ל לציין בפנייתו לרשות החברות הממשלתיות כי בשנת 2001 נחתם הסכם באותו עניין עם נציגי העובדים ובעקבותיו ניתנה להם תוספת שכר. כמו כן ראוי כי תעוגן בנוהלי רשות החברות הממשלתיות החובה לצרף תחשיב כלכלי לפנייה לרשות החברות כל אימת שיתבצע שינוי בהסכם שכר על מנת שמשמעויות יו יהיו שקופות. הביקורת העלתה כי מנכ"ל נמל חיפה דאז, מר עמוס עוזני, לא ציין במכתבו לדירקטוריון כי בהסכם 2001 כבר שולמה לעובדים תוספת של 4.5% בגין הפעלת המערכת והטמעתה בנמל חיפה בעקבות התחייבות לשיתוף פעולה מלא מצד העובדים להשגת היעד. כמו כן לא נמצאו מסמכים המעידים שרשות החברות הממשלתיות התנתה את אישורה באישור הדירקטוריון; עוד עולה כי שלא לפי דברי מנכ"ל נמל חיפה שההסכם הוא לתקופה קצוב ה עד שתתייצב המערכת, סעיפים 6 ו-7 בהסכם 2007 עוסקים במנגנון פרמיות לעובדים לתקופה שלאחר ההטמעה, דהינו לפי סעיפים אלה ההסכם הוא ללא הגבלת זמן. .בדיון שקיים הדירקטוריון בדצמבר 2006 היה ברור כי יישום הפרויקט מתעכב בכשנה לעומ ת לוח הזמנים שהציג המנכ"ל בספטמבר 2005 . לדעת משרד מבקר המדינה במצב דברים זה היה על הדירקטוריון לבקש הסברים בנוגע לסיבות לעיכוב הממושך ביישום הפרויקט וכן לדרוש לוח זמנים מפורט להמשך הליכי היישום של הפרויקט לגבי כלל הרציפים. מהאמור לעיל עולה כי אף שבהסכם המקורי מאוגוסט 2003 נקבע כי המערכת תתקבל בנמל חיפה בפברואר 2005 ,במועד סיום הביקורת (יולי 2010 ), כחמש שנים וחצי לאחר המועד המקורי ל הפעלתה, היא לא הופעלה בו. הפרויקט המקורי תוכנן ל -19 חודשים, אך בפועל הוא ארך84 חודשים, עד מועד סיום הביקורת, וגם אז לא הסתיים - החריגה מלוח הזמנים היא בכ- 340% . ביוני 2010, במהלך הביקורת ובעקבות דיווח על פיגורים בלוח הזמנים, החליט הדירקטוריון כי בכל ישיבה יתקבל דיווח מפורט בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הכישלונות החוזרים בהפעלת המערכת, ראוי היה לקיים את הבחינה שעליה הוחלט; היא הייתה עשויה להעלות את הבעיות ולמנוע כישלונות נוספים בהפעלת המערכת . לדעת משרד מבקר המדינה, הדיווחים הסותרים וקריסת המערכת כמה ימים לאחר מכן מלמדים על אי-תיאום בין חברי ההנהלה ועל אי -הבנה של מצב המערכת באותה עת. נוכח חשיבותו האסטרטגית של הפרויקט, בגלל הדחיות החוזרות ונשנות של מועדי הפעלתו, בשל הקנסות שמקורם בפיגורים בהפעלת המערכת ומחמת הכישלונות החוזרים ונשנים בהטמעת ה - TOS היה על הדירקטוריון הקודם לדרוש מן מהמנכ"ל לוח זמנים מפורט של הפרויקט, דיווחים על עמידה ביעדי ו, נימוק ים ל דחיות, ניתוח משמעויותיהן ופירוט הצעדים שיינקטו לתיקון המצב ; היה עליו לדון ב בעיות שהתעוררו עם נציגי העובדים ודווחו לו מעת לעת. .מערכת לניהול מכולות בנמל חיפה היא מערכת מחשוב אסטרטגית המנהלת את כל השרשרת התפעולית של הנמל. כשהיא תעבוד במלוא עצמתה יהיו בה יתרונות רבים לנמל. אף שפרויקט ה חל ב נמל חיפה באוגוסט 2003 ואמור היה להסתיים בפברואר 2005 , במועד סיום הביקורת ביולי 2010 הואעדיין לא הסתיים. מדיווח של מנכ"ל נמל חיפה עולה שהשלב הראשון של הפעלת המערכת על ידי חברה ב' החל בנמל הכרמל באוקטובר 2010, והמערכת מתוכננת לפעול במלואה במרס 2011. הביקורת העלתה שהפיקוח על ניהול הפרויקט ב דרג ההנהלה וב דרג הדירקטוריון היה עתיר ליקויים: לוח הזמנים ליישום הפרויקט שונה תכופות וגם השינויים לא יושמו; אף שדווח לדירקטוריון החברה כמה פעמים כי נדרשת דחייה בלוחות הזמנים, עד אפריל 2009 לא דרש הדירקטוריון את לוחות הזמנים החדשים שנקבעו; תקציב הפרויקט חרג ביותר מ-50% .מתקציבו המקורי על הנהלת חברת נמל חיפה והדירקטוריון לקיים הליך הפקת לקחים מן הכשלים והליקויים שהועלו ביישום הפרויקט. לקחים אלו חשובים גם לגורמים המנהלים פרויקטים אחרים בנמל חיפה. לדעת משרד מבקר המדינה, היות שהפעלת המערכת נכשלה בניסיונות הקודמים, היה צריך לטפל בסיכונים, במיוחד על מנת לצמצם את הסיכון לכישלון חוזר של הפרויקט למינימום ה אפשרי; כמו כן היו הנהלת נמל חיפה והדירקטוריון שלו צריכים להיות ערים לסיכונים האפשר יים ולעקוב אחר הטיפול בהם. משרד מבקר המדינה העיר להנהלת נמל חיפה כי אי-היענותו של הנמל לפנייתה של חברה א' בעיקר זו שהופנתה במרס 2009 , פגעה באפשרות למצות קיום בדיקה מעמיקה של ההצעות השונות והליך הוגן שיבטיח בחירה בהצעה המיטבית. אי -מיצוי המשא ומתן עם חברה א' על אף פניותיה עלול לעורר את החשש לכאורה כי הנהלת הנמל גיבשה בשלב מוקדם מדי את החלטתה בעניין. משרד מבקר המדינה בדק את הליך הבחי נה שהוביל לקבלת ההחלטה בדבר סיום ההתקשרות עם חברה א ' ופניה לחברה ב'. בלי להתערב בהחלטה לגופה יצוין שהחלטה בעניין חשוב כל כך ובסכום כה ניכר הייתה צריכה להתקבל על יסוד בחינה מעמיקה. אמנם בהתייחסות הנמל לביקורת זו פורטו שיקולים שונים אשר לכאורה הובילו להחלטה בדבר החלפת הספק, ואולם מהדיווחים שנמסרו לדירקטוריון באותה העת בדבר המשא ומתן עם חברה א' עולה כי השיקול המרכזי שעמד לנגד עיני נציגי חברת נמל חיפה היה המחיר. עולה איפה חשש כי הדירקטוריון לא נתן את הדעת די הצורך לשיקולים נוספים שחשיבותם אינה פחותה, באופן שהליך הבחינה שקיים הדירקטוריון היה חסר וחלקי. יוצא אפוא כי נמל חיפה גיבש את אמות המידה ובחן על פיהן את שתי ההצעות. את מסמך אמות המידה וטבלת ההשוואה לרבות המסקנות הסופיות בנוגע למתמודד המועדף העביר הנמל לוועדת מכרזים כל זאת לפני שהיא קבעה ואישרה אמות מידה ומשקלות לקבלת החלטתה. בכך היה בכדי לפגוע בעבודתה האובייקטיבית והתקינה של ועדת המכרזים. הדברים הללו משקפים שתי עמדות מנוגדות אשר אינן יכולות להתיישב זו עם זו: מנכ"ל הנמל ומנהל האגף המחשוב סיכמו את עמדתם באשר להתקשרות, ואילו הסמנכ"ל לכלכלה דרש להקצות זמן לבדיקות נוספות והתנה את ההתקשרות בבחינה ובאישור של הגורמים המקצועיים הכלכליים. יצוין כי בדיון שקיימה ועדת המכרזים כמה שבועות לאחר מכן, באוגוסט 2009 , דיווח סמנכ"ל כספים כי הצעת חברה א' זולה בכ -9% מהצעת חברה ב'. לדעת משרד מבקר המדינה, בד בבד עם ה חתימה על מזכר ההבנה ראוי היה להתקשר עם כל שאר ספקי רכיבי המערכת לבניית תשתיות התקשורת ומרכיבים אחרים של הפרויקט במועדים שיאפשרו בדיקות קבלה במערכת עם סיום פיתוח התכנה, דבר שלא נעשה . נציגי הדירקטוריון שהשתתפו בישיבה לא ביקשו ולא קיבלו את לוח הזמנים והסבר על החריגות מהמועדים שנקבעו בו עד או תה עת , ולא התקבלה כל החלטה בענין זה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי מעבר לעובדה שלא נמצא ביטוי לסיבה האמורה בפרוטוקול ועדת מכרזים, היה ראוי להותיר קריטריון זה בעיקר נוכח הנסיבות המיוחדות שאליהן נקלע הנמל לאחר כשלון יישום הפרויקט בשנת 2007 .