משרד הבינוי והשיכון . היבטים בתוכנית הממשלתית לדיור "מחיר למשתכן" יש לראות בחיוב את התיקון שעשה משרד הבינוי ולפיו תיעשה הצמדת המחיר למדד רק לאחר קבלת ההיתר, דבר אשר יש בו כדי להקל על הזוכים. בעקבות ביטולי הזכיות נותרו בחלק מן הפרויקטים יח"ד ללא רוכש, והן מוצעות ללא הגרלה לזכאים ולמשפרי דיור במסגרת התוכנית מחיר למשתכן. רשימת יחידות הדיור מפורסמת באתר המרשתת (האינטרנט) של התוכנית. עד מועד סיום הביקורת פורסמו כ- 1,000 ,יח"ד שנותרו ללא רוכש שהן כ-8% מכלל יחידות הדיור שהתקבל עבורן היתר בנייה ( 12,500 ). למשל, מבדיקה של נתוני פרויקט בבאר שבע עלה כי נותרו41 (כ-11% ) מ-360 יח"ד ששווקו בפרויקט, והן מוצעות ללא הגרלה במחיר1.7 - 1.9 מיליון ש"ח. כל יחידות הדיור שנותרו הן דירות גן או דירות גג. על מטה הדיור ומשרד הבינוי לקבוע מנגנון למדידה ולהערכה של התוכנית על כל היבטיה, כדי שיתאפשר למקבלי ההחלטות לעקוב אחר ביצועה ותוצאותיה ולעמוד על מידת השגתן של מטרותיה. מן המסמכים עלה כי פעילותה של החברה כללה איסוף מידע מהיזמים על התקדמות הקבלנים בביצוע ההליכים לקבלת היתרי הבנייה ממועד הגשת הבקשה להיתר עד קבלת היתר מלא; איתור הגורמים המרכזיים לעיכוב בקבלת ההיתר ומסירת מידע בעניין זה למטה הדיור ומשרד הבינוי; עדכון המערכות הממוחשבות של משרד הבינוי לגבי מצב הפרויקטים; ופניות לגופי רישוי ברשויות המקומיות כדי לקדם את קבלת היתרי הבנייה. מאחר שמשרד הבינוי לא הגדיר לחברה את היעדים ואת המשימות הנדרשות להשגתם, לא היה בכוחו להעריך את מידת הצלחתה של החברה בהשגת המטרה שלשמה היא מועסקת. עוד עלה כי משרד הבינוי לא תיעד את פעילותה ואת תפוקותיה של החברה, ולכן אין לדעת מה הפיק המשרד מפעולותיה. הועלה כי רק 600 (כ-19% ) מ - 3,145 הפניות בכתב טופלו ונסגרו בתוך יומיים, כנדרש בהסכם. אשר לשאר הפניות בכתב, 419 (כ-13% ) מהן טופלו ונסגרו לאחר3 עד7 ;ימים 708 (כ-23% ) מהן- לאחר 8 עד14 ;ימים494 (כ-16% ) מהן- לאחר 15 עד30 ;ימים561 (כ-18% ) מהן- לאחר 31 עד90 ימים; ו-363 (כ-11% ) מהן- רק לאחר 91 .ימים ויותר בתוכנית מחיר למשתכן העניקה המדינה ליזמים הנחות גדולות במחיר הקרקע, כדי שיבנו דירות לאוכלוסיית הזכאים במחיר מופחת ובר השגה. בפועל רבות מיחידות הדיור ששיווקו רמ"י ומשרד הבינוי הן גדולות, וחלקן יקרות, ובערים אחדות כמעט אין יח"ד קטנות. כמו כן, לחלק מהדירות הקטנ ות הוצמדו מרפסות או גינות, דבר שהעלה את מחירן. אם משק בית קטן רוכש דירה גדולה ויקרה (גם מבחינת עלות התחזוקה והארנונה) שאינה מתאימה לצרכיו, הדבר עלול לפגוע בתועלת שהוא מפיק מהנחת מחיר למשתכן. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הבינוי ולרמ"י לבחון לפני השיווק את ה תאמת התוכניות הקיימות לצורכי אוכלוסיית היעד, ובעיקר לבדוק אם קיים מלאי מספק של דירות קטנות, ובמידת הצורך לשנות את התוכניות, כדי שמחירי הדירות יתאימו ככל האפשר ליכולותיה של אוכלוסיית היעד. אשר לפרויקטים שמספר הדירות הקטנות בהם קטן ביותר והתוכניות אינן ניתנות לשינוי - ראוי לשקול את אפשרות שיווקן של הדירות הגדולות במתכונת אחרת שאינה כרוכה בהפחתה של הכנסות המדינה, כגון שיווק רגיל בשוק החופשי, כפי שכבר הותר לעשות כמצויין בתשובת משרד הבינוי. .מהתרשים עולה כי תמהיל הדירות שייבנו במסגרת התוכנית אינו תואם את מאפייני הזכאים -רוב רובן של הדירות ( 86% ) הן דירות גדולות (של4 חדרים לפחות), כאשר 44% מהדירות הן של 5 חדרים ומעלה, ולפיכך יקרות מן הדירות הקטנות, ששיעורן בכלל הדירות קטן. לפי התרשים, מחירה הממוצע של דירת 5 חדרים גבוה בכ- 155,000 ( ש"ח בקירוב 14% ) ממחירה הממוצע של דירת 4 חדרים ובכ - 351,000 ש"ח ממחירה הממוצע של דירת 3 ( חדרים37% ). גורם אחר המייקר את מחירי הדירות הוא מרפסות גדולות או גינות שהוצמדו לדירות רבות 50 . מהנתונים עולה כי השטח הממוצע המוצמד ליח"ד הוא לא פחות מ-35 מ"ר. להלןפרטים: יש לראות בחיוב את הפעולות שנקטו מטה הדיור ומשרד הבינוי. לצד פעולות אלה יש להבטיח כי מדידת הצלחתה של התוכנית, בחינת מידת השגתן של מטרותיה והערכת השפעתה ייעשו באופן שוטף וישמשו, עם המחקר המלווה כאשר יושלם, בסיס לקבלת החלטות בעניינה. הביקורת העלתה כי על אף חשיבות התוכנית והיקפה הנרחב, עד מועד סיום הביקורת לא קיימו מטה הדיור ומשרד הבינוי תהליך סדור כזה, למשל באמצעות מחקר מלווה. מדי פעם בפעם מתפרסמות סקירות על מרכיבים של התוכנית במסגרת הסקירה החודשית של הכלכלן הראשי במשרד האוצר ובמסגרת סקירות חודשיות של אגף ניתוח כלכלי במשרד הבינוי, אך לא מתקיים תהליך סדור הכולל הערכה ומסקנות כוללניות. העיכובים הרבים בקבלת היתרי הבנייה מעלים ספק אם די בהעסקת החברה כדי לפתור את הב עיה, ולכן על מטה הדיור ומשרד הבינוי לבחון גם דרכים אחרות. יודגש כי בפרויקטים של מחיר למשתכן יש משנה חשיבות לקבלת היתרי בנייה במהירות המרבית, שכן מדובר בפרויקטים שכבר נקבעו בהם הזוכים, ולעיכוב בביצועם עלולות להיות השפעות כלכליות עליהם. זאת ועוד, בהתמשכות ההליכים יש כדי לפגוע באטרקטיביות של התוכנית. על רמ"י להקפיד על ביצוע כל הנדרש בתקנון המועצה בכל הנוגע להכנ ת הצעות החלטה, ובכלל זה על הבאת מלוא הנתונים הכלכליים הרלוונטיים להצעות, זאת כדי שההחלטות יתקבלו על בסיס מידע מקיף ככל האפשר. עלה כי הגופים המופקדים על ביצוע התוכנית -משרד הבינוי, מטה הדיור ורמ"י -לא יזמו גיבוש תוכנית עבודה כוללת ומשולבת לכלל הגופים המעורבים ביישום התוכנית או לגופים הממשלתיים המעורבים ביישום. נמצא כי מטה הדיור, רמ"י ומשרד הבינוי לא מיפו את מכלול הצרכים של זכאי התוכנית. למשל, היה אפשר לברר בשלב הרישום לתוכנית (בשאלון הרישום או בשאלון שיועבר לאחר הרישום) את אזור המגורים המועדף, את גודל הדירה המועדף ואת הסכום המרבי שהנרשמים מוכנים לשלם, ובהתאם לגבש בסיס נתונים ככלי לקבלת החלטות מושכלות יותר. יצוין גם כי בהחלטות הממשלה ובהחלטות המועצה הנוגעות למחיר למשתכן לא נקבעו יעדים כמותיים ולוחות זמנים להשגתם. אי -קביעתם של יעדים כמותיים פוגמת ביכולת להעריך את הישגי התוכנית ולקבוע אם יש לתקן אותה או את דרכי הפעולה להשגת מטרותיה. כדי לייעל את התיאום בין מטה הדיור, משרד הבינוי ורמ"י ואת המעקב והבקרה בנוגע ליישום התוכנית ותוצאותיה נדרש שגופים אלה יגבשו תוכנית עבודה כוללת ומשולבת, שתכלול הבניה ועיגון של כלל היעדים והמשימות ושל שגרת התיאום המתקיים בפועל ביניהם. מאחר שלביצוע ההגרלות לפני קבלת היתר בנייה יש כאמור גם חסרונות, ובכלל זה יצירת אי -ודאות בתחומים רבים הנוגעים לזכייה, דבר שגם במשרד המשפטים הוצבע עליו לאחרונה, ראוי שמטה הדיור ומשרד הבינוי יבחנו באופן עיתי את השלכות המדיניות הקיימת ובהתאם לתוצאות בחינתם ישקלו כיצד לפעול. .מהתרשים עולה כי שיווק הקרקעות במסגרת התוכנית לא תאם את אזורי מגוריהם של הזכאים. שיווק מוגבר נעשה באזורים שהביקוש בהם כנראה מוגבל וייתכן שמיצה את עצמו, ולעומת זאת לא משווקות מספיק קרקעות באזורי המגורים של הזכאים. אי - ההתאמה בין אזור המגורים של הזכאים ובין אזורי השיווק עלולה להביא לעודפי ביקוש או עודפי היצע של דירות באזורים מסוימים או להביא לכך שזכאים ישכירו את הדירות שקנו ויתגוררו באזורים אחרים המתאימים לצורכיהם. בכך עלולה להיפגע יעילות התוכנית, שתכליתה מתן אפשרות לרכישת דירה לצורכי מגורים, וכן עלולה להיפגע יעילותה של הקצאת המשאבים מנקודת מבטו של המשק. בביקורת עלה כי אף שהיה לשתי החלטות אלה היבט כלכלי מובהק, לא צורפו לשתי הצעות ההחלטה נתונים כלכליים כלשהם, לרבות נתונים מספריים, נתונים השוואתיים או אומדן ויתור על הכנסות, ולא צוינו ההשפעות הצפויות של קבלת ההצעות על הקופה הציבורית. למשל, בנוגע להחלטה 1501 , הסעיף הנוגע למתן הנחה גם על דירות המשווקות בשוק החופשי לא נכלל בהצעת ההחלטה שהוגשה למועצה, ורמ"י העלתה את הנושא רק בדיון עצמו, וגם אז ללא ציון נתונים כלכליים רלוונטיים, כמו אומדן מספר הדירות שישווקו בשוק החופשי ואובדן ההכנסות הצפוי לרמ"י בעקבות יישום ההחלטה. חוסר בנתונים כמתואר עלול לפגוע בקבלת החלטות מושכלות. כאמור, הודגשה חשיבות המתאם בין אזורי הביקוש ובין הפריסה הגיאוגרפית של השיווקים. לפיכך מיפוי הצרכים של אוכלוסיית היעד הוא הליך בסיסי שאמור להגביר את סיכויי הצלחתה של התוכנית. אם מדיניות הממשלה היא פיזור האוכלוסייה וחיזוק הפריפריה, לצד סיוע בדיור, הדבר מחייב טיפול גם בהיבטים אחרים. ראוי כי משרד הבינוי, שמרכז את הטיפול בזכאים, יבחן את האפשרות לפנות אל הזכאים שטרם זכו בדירה או ויתרו על זכייתם, כדי לברר ככל האפשר את צורכיהם, את העדפותיהם ואת יכולותיהם ולמפות אותם. מיפוי זה יאפשר קבלת החלטות מושכלות יותר לא רק בנוגע לשיווק הקרקעות, אלא גם בנוגע לתכנון הפרויקטים וסוגי הדירות שיוצעו בהם. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י ולמשרד הבינוי כי מדובר בתהליך הפקת לקחים חסר, שכן לא נבחנו בו הי בטים אחרים שיש בהם כדי להשפיע על כישלון השיווק, כגון היבטים הנוגעים למצבו התכנוני של הפרויקט או להיצע ולביקוש באזור השיווק, ובכלל זה מלאי הדירות שנבנו על מקרקעי ישראל ועל קרקעות בבעלות פרטית. יש לציין לחיוב את עצם קיומו של תהליך לניתוח מכרזים שנכשלו ולהפקת לקחים. יש להדגיש לפני משרד הבינוי ורמ"י כי תהליך לניתוח כאמור ולהפקת לקחים צריך להיות חלק בלתי נפרד ממנגנון מעקב ובקרה שעל רמ"י ומשרד הבינוי להפעיל - לא רק כדי לבחון אם משימה מסוימת בוצעה כהלכה ובלוח הזמנים שנקבע לה, אלא גם כדי לקדם תהליכי למידה, שיפור והתייעלות. משרד מבקר המדינה ממליץ לרמ"י ול משרד הבינוי לבחון תהליך שיאפשר ניתוח מיטבי של תוצאות המכרזים והפקת לקחים ולהסתייע בלקחים שהופקו לייעול תהליך השיווק ולמניעת בזבוז משאבים. יודגש כי בתקופת ביצועה של ביקורת זו הסתיימה הבנייה של כ - 1,050 מכ- 60,700 הדירות שהוגרלו במסגרת התוכנית, ולמעשה רק כ -35% מכלל יחידות הדיור שנבחרו יזמים לבנייתן במסגרת התוכנית נמצאו בשלב של מסירת הקרקע ליזם לצורך הבנייה. בנסיבות אלה עדיין אי אפשר לבחון את כלל היבטי התוכנית ומרכיביה. בביקורת זו נבדקו כמה היבטים של התוכנית, ונמצא בין השאר כי היו ליקויים בהגשת הצעות ההחלטה, לא מופו צורכי הזכאים, שווקו דירות גדולות רבות שחלקן יקרות, ובערים אחדות כמעט לא נבנו דירות קטנות. בנוגע לחלק מהפרויקטים נמצאו עיכובים בשרשרת הייצור, שמשמעותם איחורים צפויים בסיום הבנייה והימצאותם של הזוכים בדירות במצב של אי-ודאות. על מטה הדיור, משרד הבינוי ורמ"י לפעול ליישום ההמלצות שצוינו בדוח זה. בכלל זה עליהם לפעול ככל האפשר לקיצור לוחות הזמנים ולמניעת עיכובים בשרשרת הייצור של הדירות, כדי להפחית את הפגיעה בזכאים ולצמצם את אי-הוודאות בנוגע למועדי מסירת הדירות, וכן לפעול לשיפור הטיפול בפניות הזכאים. משנה חשיבות יש גם להפעלת מנגנון למדידה, בחינה והערכה של התוכנית על כל היבטיה, כדי שמקבלי ההחלטות יוכלו לעקוב אחר ביצועה, תוצאותיה ויעילותה ולבחון אם הופעלה בדרך היעילה ביותר לשם השגתה מטרותיה. .מחיר למשתכן היא תוכנית דגל של המדינה לפתרון משבר הדיור. לשם יישום התוכנית וכדי לאפשר לחסרי דירה לרכוש דירה במחיר מופחת השקיעה המדינה משאבים רבים והעניקה הנחות ניכרות על מחירי קרקעותיה. עד דצמבר 2018 הוגרלו כ- 60,700 דירות בין זכאי התוכנית. .כדי שהזכאים יוכלו לכלכל את צעדיהם באופן מיטבי, על משרד הבינוי לטפל בפניותיהם בתוך פרק זמן סביר ולספק להם רמת שירות נאותה. כמו כן, טיפול כזה הוא חיוני להגברת אמונו של הציבור בתוכנית. נוכח כלל הממצאים הנוגעים לשירות לזכאים, על משרד הבינוי להקפיד שחברות הבקרה יעמדו ברמת השירות שהוגדרה להן ולפקח על כך באופן שוטף. מהאמור לעיל עולה כי עבור יותר מ - 14,500 יח"ד בפרויקטים ששווקו במסגרת מחיר למשתכן לא היו היתרי בנייה במועד שבו הייתה הקרקע אמורה להימסר ליזמים לצורך התחלת הבנייה או שהתקבל היתר לאחר המועד, וכבר כעת נראה כי צפויה חריגה מלוח הזמנים שנקבע בחוזה בין היזם לרמ"י ובגינה עיכוב בסיום הבנייה. העיכוב עלול להגביר את אי -הוודאות בדבר מועד מסירת הדירות ובשל כך להסב לזוכים נזק כלכלי, שכן שוכרי הדירות שבהם יידרשו לשלם שכר דירה זמן רב מן המתוכנן, ובחלק מהמקרים המחיר שיידרשו הזוכים לשלם עבור הדירות צפוי לעלות משום שהוא צמוד למדד תשומות הבנייה61 . הבדיקה העלתה כי החוזה שחתם משרד הבינוי עם החברה לא כלל תוכנית עבודה, לוחות זמנים, מתכונת דיווחים תקופתיים, תוצרים נדרשים וכדומה. משרד הבינוי גם לא הגדיר בחוזה את היקף כוח האדם ואת ההכשרה הנדרשים לביצוע העבודה. התשלום לחברה לא הותנה בביצוע פעולות כלשהן אלא בתוצאה בלבד - קבלת היתר, זאת אף שהיתר אמור להינתן בסופו של דבר גם בלעדי החברה, ואי אפשר לדעת מהי מידת השפעתן של פעולותיה על השגתו. מתשובה נוספת של משרד הבינוי, ממרץ 2019 , עלה כי בינואר אותה שנה (לאחר מועד סיום הביקורת) בדק יועץ חיצוני מטעם המשרד את פעילותן של חברות הבקרה בתחום השירות לזוכי התוכנית. מהבדיקה עלה בין השאר כי השירות לא היה בהתאם למקובל בשוק, כי חסרים נהלים, מדדים ותהליכי עבודה מוגדרים בנושא, כי השימוש במערכות מידע ובכלים תומכים לקוי מאוד, וכי המשאב האנושי אינו מנוהל ואינו "מחובר לפרויקט". .על מנת לקבל החלטה מושכלת ראוי כי כלל העלויות וההשפעות התקציביות יקבלו ביטוי בהצעות ההחלטה, וכי ישותפו בגיבוש ההצעות כלל המשרדים הרלוונטיים.
בביקורת עלה כי הצעת ההחלטה שהוגשה לקבינט הדיור בינואר 2018 להאריך את תוקף התוכנית כללה נתונים בדבר ההשפעה שתהיה לסבסוד הפיתוח ומתן המענקים לרוכשי ם על עלות יישום התוכנית, וכן צוין בה כי "לאור הצלחת שיווק הקרקעות והשפעתו המצטברת על יוקר המחיה ושוק הדיור מוצע להאריך את תוקף התוכנית". אך ההצעה לא כללה סקירה מפורטת על ביצועי התוכנית ותוצאותיה עד לאותו מועד ועל הדברים שיש לשנות בה.