מפעל הפיס . היבטים בפעולות מפעל הפיס .בביקורת נמצא כי מר עמדי השתתף בהחלטות בדבר אישור של 24 תמיכות בסכום כולל של 1,030,500 ש"ח הקשורות לפעילויות וגופים בירושלים שחלקם מתוקצבים, בין היתר, על ידי עיריית ירושלים, אשר מר עמדי מחזיק כאמור בתיק התרבות והספורט שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר עמדי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו לעיר ולגופים בה ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדות שהוא חבר בהן, בעת שדנו על תמיכה כספית בגופים שיש לו או לעירייה עניין בסיוע להם, והיה עליו לצאת מישיבות אלה ולתת לכך ביטוי בפרוטוקול. הלכה פסוקה היא כי ניגוד עניינים יכול להיות גם בין שני עניינים ציבוריים של נושא המשרה. לדעת משרד מבקר המדינה בהשתתפותו של מר עמדי בהחלטות על מתן תמיכות בסכומים גדולים לפעילויות ולגופים הנמצאים בירושלים, אשר גם במסגרת תפקידו בעירייה כמחזיק תיק התרבות והספורט היה לו עניין לקדם אותם, הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים בין שני העניינים הציבוריים שלהם הוא מחויב, שלא על פי חובותיו בעניין זה לפי הפסיקה ולפי נוהלי המועצה. (1) הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטות הוועדה לאמנויות הבמה לתת שתי תמיכות בסכום כולל של 30,000 .ש"ח לפעילויות וגופים הקשורים בעמק יזרעאל הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטת הוועדה לאמנויות הבמה לתת למקהלה תמיכה בסך 15,000 .ש"ח לסיוע במימון הנסיעה של חברי המקהלה לארה"ב מהתכתובת האמורה עולה כי מר ברושי ניצל את תפקידו במועצה לתרבות ואמנות כדי לנסות ולקדם את ענייני המועצה האזורית שבראשה עמד. הניסיון אמנם לא עלה יפה, אך בעשותו כן פעל מר ברושי בניגוד עניינים תוך ניצול מעמדו במועצה לתרבות ואומנות. הביקורת העלתה כי ברשימת המופעים שאישר מר ברושי נכלל גם מופע של תזמורת בנהלל שבעמק יזרעאל. לדעת משרד מבקר המדינה יש לראות בחומרה את העובדה שמר ברושי היה שותף להחלטה לתמוך בסכום ניכר בכנס של איגוד שהוא עומד בראשו. נוכח ממצאי הביקורת נראה כי התמיכה של המועצה בכנס זה הושפעה מכך שמארגני הכנס והעומדים בראשו חברים במועצה ובוועדותיה. לדעת משרד מבקר המדינה הייתה מוטלת על מר ברושי החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מניגוד העניינים הכרוך בהשתתפות בהחלטות הנוגע ות לגופים שבראשם עמד. מממצאי הביקורת דלעיל עולה כי מר ברושי לא פעל על פי חובותיו בעניין זה והוא פעל בניגוד עניינים ובניגוד לנוהלי המועצה. מהפרוטוקולים של דיוני ועדות המועצה עולה לכאורה כי מר ששון השתתף בחמש החלטות של ועדות המועצה על תמיכה בעיריית חולון, בחברות עירוניות הקשורות בה ובתושבי העיר, בסכום כולל של 244,000 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה תשובתו של מר ששון מדגישה את החשיבות של רישום פרוטוקולים ממצים של ישיבות המועצה וועדותיה תוך ציון נוכחות החברים והשתתפותם בקבלת החלטות, וכן את החשיבות של מסירת מידע לחברי הוועדה על המבקשים ובכלל זה על מקומות מגוריהם. זאת כדי למנוע אפילו מראית עין של ניגוד עניינים. ראוי שחברים שעניין הנוגע להם נדון בישיבה יצאו ממקום הישיבה ויוודאו כי הדבר נרשם בפרוטוקול. יש לציין לשבח את ההקפדה בעניין זה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהיו"ר וחברי מועצה לא פעלו על פי המתחייב מהכללים למניעת ניגוד עניינים ומנוהלי המועצה, לא הודיעו מראש על זיקותיהם ולא נמנעו מלהשתתף בדיונים ובהצבעות הנוגעים למבקשי תמיכה שיש להם עניין ישיר או עקיף בהם. יש לראות בחומרה גם את העובדה שמאז הוקמה המועצה לא נקטו חבריה את הצעדים הדרושים לבחינת סוגיית ניגוד העניינים בפעילות המועצה וועדותיה ולקביעת הנחיות ברורות בעניין זה, נוסף על האמור בעניין זה בתקנון ההתאגדות של המפעל, בנוהלי המועצה ובפסיקה. מממצאי הביקורת עולה כי בפועל היו"ר וחלק מחברי המועצה וועדותיה אכן קידמו בכמה מקרים מתן תמיכות לגופים שהיה להם עניין בהם. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר הדירקטוריון לא נהגו בכספי הציבור ברגישות ובאחריות הנדרשות. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להורות למועצה לקיים בדק בית יסודי בעניין פעילותה ולבחון אם יש מקום לעצור לאלתר את אישור התמיכות עד להשלמת הבדיקה האמורה. על המועצה וועדותיה להתקין בהקדם אמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות (בדומה למבחנים .לחלוקת כספי תמיכות שגיבש, למשל, משרד המדע, התרבות והספורט לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 ). באמצעות אמות המידה יוכלו עובדי המועצה לבחון אילו בקשות עומדות בתנאי הסף קודם הדיון בוועדות. על בסיס אמות המידה אף תוכל המועצה לקיים הליך בדיקה מובנה ומושכל לאישור או לדחייה, בלא שהוועדות יצטרכו לדון במאות בקשות בשנה אל א רק במקרים חריגים שתגדיר המועצה (כפי שנהוג לגבי ההקצבות השנתיות של המפעל לרשויות המקומיות). בשיטה זו גם ייבחנו כל הבקשות לתמיכה בשקיפות, בהגינות, באחידות וללא משוא פנים. על המועצה וועדותיה לתעד כראוי את דיוניהן בדרך שתשקף את הנימוקים להחלטותיהם ואת נוכחות חברי המועצה בכל דיון. לדעת משרד מבקר המדינה יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם. זאת ועוד - יש להתחשב בחובה לתת ייצוג הולם לשני המינים, למגזרים שונים של האוכלוסייה, לכל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים. החסויות מיועדות לקדם מכירות ולשפר את השיווק של הגרלות המפעל, ולכן ערכה השיווקי של החסות המוצעת צריך להיות השיקול המרכזי בהחלטת הוועדה אם לאשר את מתן החסות. הביקורת העלתה כי ועדת הפרסום החליטה, בהתערבות יו"ר המפעל, לתת חסות לאירועי תרבות בלא שהובהרה בפרוטוקול הישיבה התועלת העסקית שהמפעל יפיק מכך. נמצאו שבע דוגמאות כאלה למתן חסויות לאירועי תרבות, שארבעה מהם התקיימו בעיר אשדוד; הסכום הכולל של אותן חסויות היה כ- 295,000 ש"ח. מאחר שהמועצה היא הגוף במפעל המופקד על מתן תמיכות לגופים כאלה, לא הייתה ועדת הפרסום רשאית לקבל החלטות אלה. .בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא פורטו כאמור הנימוקים לאישור החסויות האמורות, וגם לא נראה כי השיקול המרכזי בהחלטה היה אכן קידום השיווק של הגרלות המפעל. בביקורת נמצאו שמונה מקרים של תרומות המסתכמות ב - 104,000 ש"ח, שנתן המפעל לאירועי תרבות, ששניים מהם התקיימו בעיר אשדוד. 3. הביקורת העלתה כי ההחלטות בעניין החסויות והתרומות האמורות התקבלו ללא תיאום עם המועצה. מהאמור לעיל עולה כי למעשה מתבצעות במפעל במקביל, באמצעות יחידות אחרות של המפעל ותקציבים שלא נועדו לכך, פעולות של תמיכה כספית בפעולות תרב ות בלא שנראה כי נבחנו כראוי. באחדים מן המקרים הנזכרים בולטת מעורבותו המשמעותית של היו"ר. לדוגמה, הוועדה הבין-תחומית דחתה במרס 2005 בקשה לתמיכה בפסטיבל "ההתיישבות העברית מצדיעה לירושלים", בסכום של 100,000 ש"ח אך לבקשת היו"ר, אישרה ועדת הפרסום לתת 50,000 ש"ח באמצעות מתן חסות, בלא שדווח לה כי הוועדה הבין- תחומית דחתה את הבקשה ומדוע דחתה אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שכל הקצאה כספית תמומן באמצעות הסעיף התקציבי שנועד לה ותאושר בידי הגוף במפעל המוסמך לטפל בה. אין זה ראוי לממן תמיכות לאותו גוף או אירוע מסעיפי תקציב ותחומי פעילות שונים של המפעל. על ועדת הפרסום וועדת התרומות להימנע מלקבל החלטות לגבי מתן חסות ותרומות לאירועי תרבות בלא תיאום עם המועצה, ויש לקבל החלטה רק לאחר שנבחנו במלואם השיקולים העסקיים והאחרים למתן התמיכה או התרומה. על המפעל להקים מאג ר מידע ממוחשב מרכזי שיאפשר ליחידותיו לבדוק אם בקשות לתמיכה, לחסות או לתרומה שהועברו לטיפולו, הוגשו גם ליחידות אחרות, מה החליטו אותן יחידות ומדוע. כל זאת כדי למנוע אישור של תקציבים לאותו גוף בידי כמה יחידות בלא תיאום, או אישור בקשה בידי יחידה אחת לאחר שנדחתה מסיבות מוצדקות בידי יחידה אחרת. ,יצוין כי החלטה זו התקבלה בניגוד עניינים, שכן גם מר לוי, בהיותו ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה. ולכן גם הוא היה חייב לדווח לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא מנוע מלהשתתף בישיבתה הנוגעת לעמותה ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה; ולהיעדר מאותה ישיבה. 4. הביקורת העלתה כי המדור לפיקוח על הבנייה בעירייה לא ניהל תיק פיקוח עדכני על המבנה כנדרש בחוק התכנון והבנייה85 . מהאמור לעיל עולה כי נציג המשרד לא נקט מבעוד מועד את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע את בניית התוספת, ורק משהובאו לידיעתו הדוחות החמורים של יועץ הבטיחות ושל רשות הכבאות על ליקויי הבטיחות שנוצרו במוסד הסיעודי בשל החריגה בשימוש במבנהו, הוא החל לטפל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת מילוי תפקידו היה על נציג משרד הבריאות לדאוג בראש ובראשונה לרווחתם ושלומם של הדיירים במוסד הסיעודי. ראוי היה שיברר מלכתחילה באיזה מקום במוסד הסיעודי מתוכנן לבנות תוספת, ולהביא את עמדתו לידיעת הרשויות המתאימות, ובכללן הרופא הנפתי המופקד על מתן רישיון הפעלה למוסד מטעם המשרד. על משרד הבריאות לתת את הדעת על סיכוני הבטיחות והמגבלות התפעוליות שגרמה בניית התוספת ולדרוש בהקדם את תיקון המצב. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון לשוב ולבדוק את התפקידים האמורים של היו"ר על פי העקרונות שנקבעו בדוח מבקר המדינה משנת 2004 בעניין אופן בדיקת מינוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגוף אחר. כ ן עליו (א) הביקורת העלתה כי באפריל 2006, כשדיווח היו"ר לראשונה על חברותו בדירקטוריון של חברה א', הוא לא פעל על פי העקרונות שנקבעו בדוח האמור של משרד מבקר המדינה, אף שעקרונות אלה אומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. כאמור, היו"ר הסתפק בדיווח לדירקטוריון כי התבקש לשמש חבר דירקטוריון בחברה א' וכי הוא נתן את הסכמתו לכך; הוא לא דיווח על קשריה של חברה א' עם חברה ב', ואף לא ציין שאחיו שימש בעבר מנכ"ל חברה ב' בעבר ומשמש בהווה מנכ"ל חברה א'. הוא גם לא פירט בפני הדירקטוריון את מבנה החברה ואת תחומי פעילותה, ואף לא את קשריה של חברה ב' עם גופים ציבוריים, כנדרש. רק באוגוסט 2006 ,, בעקבות הביקורת, הביא כאמור היו"ר לאישור הדירקטוריון בדיעבד, את מועמדותו לדירקטור בחברה א', וציין כי אחיו הוא אחד הבעלים של חברה א' ושותף בחברה ב', שהיא חברת האם של חברה א'. על פי תמליל הישיבה, היו"ר לא פירט את עיסוקיה של חברה ב' באר ץ ולא ציין שהיא מתקשרת עם גופים ציבוריים, אלא מסר לדירקטוריון כי וידא שלמפעל הפיס אין שום קשר עם שתי החברות. בדצמבר 2006 , בעקבות טיוטת דוח מבקר המדינה, הביא היו"ר לאישור (בדיעבד) בפעם השלישית את מועמדותו בתור דירקטור בחברה א', וציין כי לחברה א' "אין שום פעילות בישראל ומכאן לא יכול להיות לה קשר למוסדות חברה [ היא אחד מהבעלים של]'שחברה ב[ עובדה]ה[ .וגופים ציבוריים בישראל אין לה כל רלוונטיות לענייננו". הדירקטוריון אישר בדיעבד את בקשתו של ]'א היו"ר. (ב) גם דירקטוריון המפעל לא פעל על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 , אף שהנהלת המפעל אימצה אותם כהנחיה לביצוע. לאחר שקיבל הדירקטוריון את דיווח היו"ר באפריל 2006 , הוא לא בדק את המידע שמסר היו"ר ולא קבע אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים בין תפקידיו של היו"ר. אין זה מן הנמנע כי לו נעשתה בדיקה מסודרת של החשש לניגוד עניינים, היה הדירקטוריון מוצא כי אין חשש לניגוד עניינים או קובע תנאים למינוי והסדרים למניעת ניגוד עניינים, אולם כאמור הבדיקה לא נעשתה כלל, ובכך יש טעם לפגם. .לדרוש מהיו"ר למסור לו את כל הפרטים הדרושים לבדיקה האמורה, ובכלל זה להודיע לו אם הוא מקבל שכר כלשהו עבור מילוי תפקידים אלה. על המפעל לפעול למימוש העקרונות שנקבעו בעניין בדוח מבקר המדינה האמור ואומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. עוד בשנת 2004 , בדוח מבקר המדינה על מפעל הפיס 77 שעסק במי נוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגופים אחרים, כתב משרד מבקר המדינה כי "כדי להבטיח מינהל תקין וטוהר מידות, מן הראוי לקיים, קודם מינוים של עובדים ובעלי תפקידים בגוף ציבורי (לרבות גוף דו-מהותי) לתפקידים מחוץ לגוף, בדיקה של חשש לניגוד עניינים... מן הראוי לבדוק את החשש לניגוד עניינים כלהלן: על העובד או בעל התפקיד שקיבל את הצעת המינוי (להלן - המועמד) לדווח בכתב לגורמים המוסמכים (כגון המנכ"ל, היו"ר או הדירקטוריון), פרק זמן סביר לפני המינוי, על הצעת המינוי שקיבל, ולפרוס לפניהם מידע מפורט על הגוף שבו הוצע לו המינוי, ו בכלל זה -מבנה הגוף (חברות בנות, חברות אחיות, אשכול החברות שהוא משתייך אליו וכיו"ב), תחומי פעילותו, בעליו, מנהליו, הפרויקטים שהוא משתתף בהם וכן הקשרים הקיימים והפוטנציאליים בין הגוף שהוא עובד בו לבין הגוף שבו הוצע לו המינוי. על הגורמים המוסמכים לבדוק את המיד ע ובמידת הצורך לאסוף מידע משלים. עליהם לדון בעניין ולקבוע, באופן מנומק, אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים. אם יקבע שיש חשש לניגוד עניינים, עליהם להחליט אם החשש מונע את המינוי כליל, או שניתן להתיר את המינוי בתנאים שהמועמד יידרש לעמוד בהם. המועמד לא יסכים ל הצעת המינוי בטרם יקבעו הגורמים המוסמכים את עמדתם". .לניגוד עניינים בין תפקידיו. על היו"ר לבקש מהדירקטוריון אישור מפורש למינויו לתפקידים האמורים, כנדרש בהסכם העבודה שלו, ולא להסתפק בדיווח. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על שירותי הכבאות לתת למוסד הסיעודי את האישור על בטיחות אש על סמך בד יקה בפועל, ולא להסתפק בדיווח שנמסר במכתבו של מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד. מהאמור לעיל עולה כי הקמת בית הכנסת בקומת העמודים של המוסד הסיעודי והפעולות שנעשו להבטחת בטיחותם של המשתמ שים בו פגעו בבטיחותם של הדיירים במוסד הסיעודי, שיכולת הניידות שלהם מוגבלת מאוד, וייתכן מאוד שבשעת חירום יהיה צורך לפנות רבים מהם על מיטותיהם. .על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. הביקורת העלתה כי רואה החשבון והמבקר הפנימי של המפעל לא עשו ביקורת על פעולות המועצה מאז היווסדה בשנת 2001 . לדעת משרד מבקר המדינה נוכח ממצאי הביקורת שפורטו לעיל יש חשיבות רבה לכלילת בדיקות של המועצה בתכניות הביקורת של המבקר הפנימי, ועל רואה החשבון של המפעל לבקר בהקדם את פעילותה החשבונאית של המועצה. . לדעת משרד מבקר המדינה כיוון שהמפעל נועד לשרת את כלל הציבור במדינה, מן הראוי שחברי המועצה ייצגו מגוו ן גדול ככל האפשר של תחומי תרבות ואמנות ושל יישובים, זאת במיוחד נוכח הודעת המועצה שהיא תתמוך בצעירים ובתושבי הפריפריה. לכן יש מקום כי מפעם לפעם תהיה תחלופה בין חברי המועצה וועדותיה, הן אלה שמייצגים אזורים ומגזרים בארץ והן אלה שמייצגים את תחומי האמנות השונים. גם יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמפעל יפעל ליישום עקרונות הייצוג ההולם של בני שני המינים ושל המגזרים השונים, שהם מעקרונות היסוד של השיטה החוקתית והמשפטית בישראל, וייתן ביטוי הולם לנשים ולמגזרים השונים במועצה. הביקורת העלתה כי בפועל מרבית ההחלטות של ועדות המועצה לא הובאו כנדרש לאישור המועצה. הביקורת העלתה כי הפרוטוקולים של המועצה וועדותיה, שנכתבו על ידי מנהלת המועצה או עובדת המועצה, נרשמו בקיצור רב ואינם נו תנים תמונה ממצה של הדיון. בדרך כלל לא צוינו בפרוטוקולים הנימוקים לקבלה ולדחייה של בקשות. כדי להתמודד עם העומס נעזרו הוועדות לעתים ביועצים מקצועיים חיצוניים, שבדקו את הבקשות עוד לפני הדיון במועצה או בוועדה וכתבו את המלצתם. מבדיקת ההחלטות עולה כי לא תמיד התק בלו המלצות היועצים; הביקורת העלתה כי גם הנימוקים לדחיית המלצות היועצים לא נרשמו בפרוטוקולים, אף שמדובר בהחלטות מהותיות המחייבות תיעוד של נסיבות דחייתן. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח סכומי הכסף הגדולים שהמועצה מקצה והחובה לנהוג בשוויון ובהגינות בכל פעולותיה, עליה להקפיד לרשום פרוטוקולים שיכללו את עיקרי הדברים. עליה גם להקפיד לציין בהם נימוקים מפורטים להחלטות. יודגש כי משרד מבקר המדינה לא בדק את החשדות לגופם, ולפיכך אין להסיק מדוח זה דבר באשר לנכונותם. הביקורת התמקדה באופן שבו טיפל המפעל בחשדות אלה. .מפעל הפיס עוסק בכספי ציבור והכספים שהוא מגייס מהציבור משמשים למטרות ציבוריות, ולפיכך חלות עליו נורמות התנהגות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להפסיק לחלק מתנות לחגים שעלותן גדולה ולהסתפק במשלוח מכתבי ברכה, לפי נוהל שייקבע, לגורמים שיש לו קשרי עבודה עמם בלבד. כנאמן על נכסי הציבור על המפעל לנהוג בכספי הציבור בזהירות ובאחריות, כפי שכל אחד ממנהליו היה נוהג בכספיו האישיים. המפעל הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 כי הוא מקבל את העקרונות האמורים, וכי "החליט להפסיק את הנוהג של חלוקת מתנות בחגים לגורמים חיצוניים בשלב זה ועד להחלטה אחרת". המנכ"ל מר שאול סוטניק והיו"ר מר שמעון כצנלסון היו צריכים להיות ערים לרגישות הציבורית של השימוש בכספי המפעל ולהימנע מחלוקת מתנות שמומנו מכספיו לגורמים כה רבים ובכללם עובדי ציבור וחברים ומקורבים אישיים ללא כל אמות מידה וללא קבלת אישור מדירקטוריון המפעל, כמתחייב מכללי מינהל ציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים ונציבות שירות המדינה - לדון בממצאי הביקורת דלעיל, הן במישור הכללי והן במישור האישי, ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מהם. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פועלת לפי הוראות התקשי"ר ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, אין בתשובת המפעל כדי לבטל את הצורך בהגדרת "משרות האמון" ותנאי סף של השכלה וניסיון למשרות אלה וכיצד ייבחרו המועמדים למלא אותן. מספר המשרות הבכירות במפעל אינו גדול מכדי שיהיה אפשר להכין רשימה סגורה של משרות שתוגדרנה "משרות אמון" ולהגדיר את תחומי פעילותם ותפקידיהם של הממלאים משרות אלה, על פי אותן אמות מידה שצוינו שבתשובת המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, עוד בשלב הראשון של בדיקת הפרשה ובוודאי בטרם הוחלט כיצד לסיים את הטיפול בה, היה על המפעל לבדוק את מכלול היבטיה, לרבות השאלה האם מנה ל א' נתן דבר מה למשווק א' בתמורה לטובות הנאה שקיבל ממנו לכאורה, והאם במעשיהם השפיעו באופן כלשהו על המפעל. זאת במיוחד משום שבדוח הבדיקה צוין במידה רבה של ודאות כי הקשרים בין שני אלה לא יכלו "להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים" ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר מידע מבוסס ובדוק על מידת ההשפעה של הקשרים בין השניים על המפעל, לא יכלו המנכ"ל והיו"ר לקבל החלטה מושכלת בעניין אופן סיום הפרשה. לנוכח החשד למעשים פליליים והחשש שהיה בהם כדי להשפיע על המפעל, הביא משרד מבקר המדינה א ת הפרשה לידיעת היועץ המשפטי לממשלה. המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), שבחן את המסמכים בנושא, סבר שיש בהם כדי להצביע על חשד לביצוען של עבירות פליליות מסוג שוחד ועל כן הורה על חקירת משטרה בנושא. בעת סיום הגיבוש של דוח ביקורת זה טרם הסתיימה חקירת המשטרה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע נהלים מסודרים בעניין בחירת עובדי המפעל המלווים נסיעות לחו"ל, כדי שהשיקולים שלפיהם ייבחרו העובדים יהיו ברורים ולא יהיו נתונים לשיקול דעתו של אדם זה או אחר. דברים אלה אינם מתיישבים עם העובדות. בכל התכניות שהוגשו לוועדה לתכנון ולבנייה יועד כל חלל קומת העמודים לסגירה, וכך אכן נעשה; ועקב כך נחסמה יציאת החירום של המוסד הסיעודי לכיוון קומת העמודים. מהאמור לעיל עולה כי ראש העירייה הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים בטיפולם בהקמת מבנה בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שייעודו אינו תואם את הייעוד שסוכם עליו בהסכם בין העירייה למפעל; ובתכניתם להקים במוסד מבנה שישרת גם אנשים שאינם נמנים עם דייריו, הם לא נתנו את הדעת על רווחתם של הדיירים. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות לחגים לגורמים רבים כל כך ובעלות כה גבוהה, במשך שנים רבות, ללא אמות מידה ברורות, לא ראוי שתיעשה על ידי גוף .שהכנסותיו באות מן הציבור ומיועדות למטרות ציבוריות. על המפעל לשקול מחדש את נושא חלוקת המתנות ולקבוע כללים נאותים בנושא זה. מתגובת המנכ"ל לטיוטה עולה כי הוא לא חלק על הממצאים לכאורה המצביעים על כך שמשווקים א' וב' גבו במשך שנים סכומי יתר מזכיינים. למרות זאת הוא הורה למבקר הפנים שלא להמשיך את בדיקתו בעניינם, והחליט לסיים את הטיפול בנושא באמצעות הפקת לקחים כלליים מכאן ולהבא בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים להשלים את בדיקתו 59 . העובדה שמבקר הפנים לא בדק את הגבייה של כל משווקי המפעל, אין בה כדי לגרוע מחומרת הממצאים לכאורה שהועלו לגבי שני המשווקים שנבדקו. אם היה בידי המנכ"ל מידע שיש בו כדי לערער על נכונות הממצאים שבטיוטה, היה עליו למסור אותו למבקר הפנים ולבקש ממנו לבדוק את המידע ולעדכן את הטיוטה לפיו, אך הוא לא עשה זאת באותה העת60. זאת ועוד; לא נמצאה חוות דעת משפטית הבוחנת, כ מומלץ בטיוטה, את האפשרויות העומדות לפני המפעל לקבלת מידע לגבי תקינות הגבייה של המשווקים לשעבר. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לקבל חוות דעת משפטית כזאת בטרם הורה שלא להמשיך בבדיקה. מכל מקום, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים לבדוק לאלתר את העמידה במגבלת ה- 75% לגבי כל המשווקים הנוכחיים שלגביהם לא נבדקה מגבלה זו, מאחר שהמידע על פעילותם נמצא בהישג ידו של המפעל. . גם במקרה זה החליט אפוא המנכ"ל לסיים את הטיפול בפרשה במהרה, בלי לבדוק עד תום את כל החשדות שהועלו בה. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מוסר מסר שלילי לכל משווקי המפעל. יתר על כן, בעקבות החלטת המנכ"ל האמורה נוצר מצב בלתי מתקבל על הדעת, שבו המפעל המשיך להעסיק ביודעין, בלי לטפל בנושא, שני משווקים שלפי בדיקה פנימית שלו הפרו לכאורה את ההסכם עמו וגבו כספים ביתר מצדדים שלישיים הקשורים לפעילותו (הזכיינים), ושישה משווקים נוספים שיש חשש שגם הם פעלו כאמור. 3. : הדיווח לדירקטוריון (א) הביקורת העלתה כי גם במקרה זה לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על הממצאים שהועלו בבדיקה וצוינו בטיוטה. לדעת משרד מבקר המדינה, בטרם החליט המנכ"ל להפסיק את בדיקת הפרשה, היה עליו לה ודיע ליו"ר ולדירקטוריון על ממצאי מבקר הפנים ולבקש שינחו אותו כיצד לפעול. פרוטוקול ישיבת ועדת הביקורת מספטמבר 2005 נכתב באופן כללי ותמציתי, ולכן לא ניתן לד עת האם חברי הוועדה שנכחו בישיבה ביקשו לקבל את טיוטת הדוח בנושא ביטוח הזכיינים, והאם התקיים דיון בנושא; והאם חברי הוועדה ניסו לברר מה משמעות המשפט במצגת ולפיו "ייתכן" שבעבר משווקים גבו סכומים עודפים מזכיינים - באילו סכומים מדובר, באילו משווקים מדובר והאם הם הוחלפו בתקופת הסכם השיווק החדש; והאם ניסו לברר מה הם "שיקולי הפרקטיות" שבגללם החליט המנכ"ל (שנכח בישיבה) שלא להרחיב את הבדיקה. מכל מקום, מהפרוטוקול עולה כי באותה הישיבה לא התקבלה כל החלטה בנושא ביטוח .קשר בין מקום מגוריהם ומקום עבודתם ועיסוקם של חברי המועצה לבין החלטות המועצה על מתן תמיכות, כפי שיפורט להלן. לדעת משרד מ בקר המדינה, על המועצה לקבוע בהקדם מדיניות ברורה בעניין תמיכותיה, שתביא למימוש חזונה ויעדיה - דהיינו למילוי צורכי "תושבי פריפריה הנמצאים בשולי העשייה התרבותית", ולא רק לעידוד פעילויות במרכז הארץ או ביישובים שממילא קיימת בהם פעילות תרבותית ענפה, הנתמכת גם בי די גופים אחרים, כגון משרד המדע, התרבות והספורט והרשויות המקומיות. את המדיניות עליה לתרגם לכללים ברורים ומחייבים בעניין היקפי התמיכות שתעניק לכל אחד מהיעדים, ואמות מידה לקביעת סכום התמיכה לפעילות בודדת יחידה או לגוף יחיד. כיוון שהמועצה לא קבעה כאמור מדיניות ברורה ומלאה ליישום חזונה, ולא קבעה כללים ואמות מידה מפורטים לקבלת ההחלטות בדבר מתן תמיכות וסכומיהן, נוצרה אפשרות שחברי המועצה וועדותיה יקבלו החלטות על מתן תמיכות אגב חשש לניגוד עניינים. להלן פירוט הממצאים שהעלתה הביקורת בנושא החשש לני גוד עניינים: מאחר שהמפעל עוסק בכספי ציבור חלות עליו, על עובדיו ועל מנהליו נורמות התנהגות ציבוריות ובכללן הנורמות האוסרות פעילות בניגוד עניינים או תוך חשש לניגוד עניינים. מהפרוטוקולים של ישיבות המועצה וועדות המשנה שלה עולה כי על אף האמור בנוהלי המועצה ובפסיקה, השתתפו חלק מחברי המועצה וועדותיה בקבלת ההחלטות על מתן תמיכות לגופים שיש להם זיקה אליהם מתוקף תפקידם ומעמדם, או משום שיש להם עניין בסוג הפעילות שלהם, או משום שהם פעילים במקומות היישוב שלהם באותם תחומים. הם לא הביאו זיקות אלה לידיעת כל חברי הוועדה והן לא נרשמו בפרוטוקול (ראו להלן את ממצאי הביקורת בנושא). לדעת משרד מבקר המדינה, בעשותם כך פעלו חברי המועצה והוועדות במצב שיש בו ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. מטבע הדברים, החלטה על מתן תמיכה לגוף מסוים במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים, באה על חשבון הקצבה של המועצה לתחו מים, פעילויות ויישובים אחרים שהיה ראוי שיקבלו אותה. הביקורת העלתה כי הנוהל לבקרת מבנים אינו מפרט את הצעדים שיהיה על מנכ"ל המפעל לנקוט בעקבות קבלת דיווח על חריגה בשימוש במבנה, מלבד משלוח מכתב לרשות המקומית. על המפעל לעדכן את הנוהל ולכלול בו הוראות בדבר צעדים אלה. הביקורת העלתה כי עד א וקטובר 2006 לא נעשה דבר בעניין החריגה בשימוש במבנים אלה. עוד הועלה כי משנת 1999 לא עשה המפעל סקר שימושים מקיף נוסף והסתפק רק בשתי בדיקות מצומצמות, וכי לדירקטוריון המפעל לא דווח על ממצאי סקר 1999 ., וגם לא על חריגות בשימוש שהתגלו מפעם לפעם לאחר מכן עקב כך לא ידע הדירקטוריון על חריגות אלה, ולכן לא קבע עמדה באשר לפעולות שעל המפעל לנקוט כדי למנוע אותן. עוד הועלה כי לדירקטוריון גם לא דווח על הסכמת המפעל לשינוי ייעודם של חלק מהמבנים, והיא ניתנה בלי אישורו. .בדוח הבדיקה נקבע כי גם אם יימצא שטענות מנהל א' נכונות, עצם הקשרים הכספיים בין השניים, בייחוד ללא ידיעת הממונים על מנהל א', אינם עולים בקנה אחד עם כללי האתיקה ועם הנורמות המקובלות. בדוח הודגש כי קשרים כספיים בין משווק לעובד בכיר במפעל "אינם יכולים שלא לפגום באובייקטיביות ושיקול הדעת הנקי הנדרשים מכל עובד במפעל. הנ"ל נכון בעיקר לגבי עובד בעמדה אשר... לפעולותיו עשויה להיות השפעה על תוצאותיו ]'מנהל א [ בכירה כשל ".]'משווק א[ הכספיות של יודגש כי מבקר הפנים והיועץ הביטחוני לא בדקו אם מנהל א' נתן למשווק א' דבר מה בתמורה לטובות ההנאה שקיבל ממנו לכאורה, כיצד השפיעו הקשרים ביניהם על פעולות מנהל א' במפעל ואם נגרם למפעל נזק בשל קשריהם. אי-ביצוע בדיקה זו צוין באופן ברור בדוח הבדיקה. עם זאת הובהר בדוח, כאמור, כי יש למנהל א' היכולת להשפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א' במפעל, וכי "ניתן לציין אינה יכולה ]שהייתה בין השניים[ ברמת וודאות גבוהה כי מערכת יחסים מעין זו ". ]ביניהם[ להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים בדוח הבדיקה הומלץ לבצע בדיקות נוספות על מנת לשפוך אור על פרטי האירוע ולבדוק את נכונות המידע שמסרו המעורבים בו. מכל מקום, בדוח נקבע כי "חומרת הפרטים והתנהלות המעורבים, כפי שידועים עד כה, מדברת בעד עצמה ואינה יכולה שלא לזכות למענה מצד המפעל". .תלונה במשטרה או להביא למיצוי הבירור והחקירה באמצעות גורם חיצוני אחר, גם אם בדיקה זו אינה מחויבת לפי החוק, וגם אם כתוצאה מכך עלולים המקרים להתפרסם. סדרי מינהל תקין מחייבים שהגורמים המוסמכים במפעל ייתנו את הדעת על כל מקרה ויכריעו באשר לטיפול בו. תהליך הטיפול חייב להיות מנומק ומתועד. 3. מממצאי הביקורת עולה כי בין היתר מחשש לפרסום שליל י, נהגה הנהלת המפעל בשנים האחרונות, ללא יוצא מן הכלל, לסיים בתוך המפעל, בחיפזון רב את הטיפול במקרים שבהם עובדים ומשווקים נחשדו בביצוע פעולות בלתי תקינות בקשר לעבודתם במפעל, בלי לבדוק (אפילו לא בבדיקה פנימית) את החשדות במלואם ובלי לבחון את ההשפעה על המפעל במקרים אלה. בשל אותו החשש גם לא דיווחה ההנהלה בזמן אמת לדירקטוריון על ממצאים חמורים שהועלו בבדיקות חלקיות של אותם חשדות. על חלק מהחשדות לא דווח גם ליו"ר. עוד עולה, כי הנהלת המפעל לא תיעדה את תהליך טיפולה במרבית המקרים שבהם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות, וכי המסמכים הקשורים בחשדות לא תויקו בתיק של המפעל, חלקם אף הוצאו מחוץ למפעל, ואת חלקם ניסה המנכ"ל להסתיר ממשרד מבקר המדינה. עקב כך לא ניתן לדעת בוודאות בין היתר אם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות במפעל, נוסף על אלה שהועלו במקרים שמצא משרד מבקר המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, דרך פעולתו האמורה של המפעל אינה ראויה. המסר המועבר באמצעותה לעובדי המפעל וסוכניו ולציבור הוא של סלחנות והבלגה על חשדות חמורים במקום בירור מלא ומיצוי הדין. מסר זה עלול לפגום בהרתעה של המפעל כלפי עובדיו וסוכניו ובאמון הציבור בו ומתוך שכך לגרום לו נזק, נוסף על הנזק שייתכן שנגרם לו בשל המעשים שלא נבדקו עד תום. משרד מבקר המדינה מעיר, כי השקיפות מבטיחה את טוהר המידות ואת קיומן של נורמות ציבוריות ראויות, ומגבירה את אמון הציבור במערכת. לא מן הנמנע כי אילו נבדקו החשדות המתוארים לעיל כראוי, היה עולה כי אין בהם ממש, ואולם הטיפול בחשדות אלה הופסק בלי שבדיקתם מוצתה, ובכך יש פגם חמור. 4. ,במפעל יש כמה בעלי תפקידים שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ייבדקו ויטופלו כראוי. בין אלה ניתן למנות את היועץ הביטחוני, הקב"ט, מבקר הפנים, חברי ועדת הביקורת, המנכ"ל והיו"ר. הביקורת העלתה ליקויים הנוגעים לעבודת חלק מבעלי תפקידים אלה שבגללם לא הובאו לידיעת כל הגורמים הרלוונטיים במפעל החשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות שתוארו בדוח זה לעיל, שחלקם קשורים לפעילות מרכזית או רגישה של המפעל, והם לא נבדקו ולא טופלו כראוי. 5. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל, המשמש נאמן לכספי ציבור, חלה החובה לפעול בהגינות ובשקיפות ולמצות את הטיפול בכל חשד לפעולה בלתי תקינה. על כן, עליו להשלים את בדיקת הפרשות המתוארות לעיל על מכלול היבטיהן, לפעול לתיקון הליקויים שיימצאו, לנקוט את כל הצעדים הדרושים נגד עובדים או משווקים שיימצא כי פעלו שלא כדין, ובשיתוף הדירקטוריון להפיק את הלקחים הדרושים למניעת הישנות המקרים. על המפעל להכין נהלים שיבטיחו שחשדות לפעולות בלתי תקינות של עובדיו וסוכניו ייבדקו עד תום ויטופלו כראוי. בין היתר ראוי לקבוע בנהלים אלה כי כל מתשובת המפעל עולה כי למפעל אין נוהל בנושא הליך אישור עבודה פרטית. עוד עולה כי שבעה עובדים במפעל, רובם עובדים בכירים, עוסקים בעבודה נוספת מתוקף אישורים שנתן להם המנכ"ל. מקצת האיש ורים שפג תוקפם חודשו רק במהלך הביקורת. האמור לעיל מלמד כי הוסדרה בטיחותם של המשתמשים במבנה בבית הכנסת, אך לא הוסדרה לחלוטין בטיחותם של דיירי המוסד הסיעודי, אנשי הצוות והמבקרים במוסד. נוכח ההערות והדרישות האחרונות של שירותי הכבאות, על המפעל, העירייה, שירותי הכבאות ומשרד הבריאות לפעול בהקדם ליישומן כדי להבטיח את בטיחותם של כל הנמצאים במוסד הסיעודי. לא נמצא כי מי מעובדי המפעל שהעובדת שלחה להם בדוא"ל חומר שאינו קשור לפעילות המפעל דיווחו על מעשיה, כמתחייב בנוהל. יתרה מזו, בדיקתו של מנהל אבטחת המידע העלתה כי חלק מעובדים אלה העבירו בעצמם חומר כאמור לעובדת. גם העובדת לא דיווחה להנהלת המשרד על דואר בלתי ראוי. למרות זאת לא הורה המנכ"ל לנקוט צעדים כלשהם נגד העובדים האמורים, אף לא נזי פה ואזהרה שלא יחזרו על מעשיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהמפעל הוא גוף שמהותו ומטרותיו ציבוריות, מוטלת עליו חובה מוגברת לעקור מן השורש תופעה של הפצת חומר בלתי הולם על ידי עובדיו. . לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לשקול שוב את החלטתו בנושא ובכלל זה את ההחלטה כי בראש המועצה לחינוך יעמוד יו"ר המפעל, נוכח הליקויים החמורים שהועלו בדוח זה בעניין סדרי עבודתה של המועצה לתרבות ואמנות, השפעתם של חבריה על פעולותיה והחלטותיה והשימוש בכספי המועצה לצורך סיוע לגופים הקשורים בהם במצב של חשש לניגוד עניינים. ע ל האסיפה הכללית ודירקטוריון המפעל לפעול בהקדם לתיקון כל הליקויים שצוינו בדוח זה, עוד לפני שהמועצה לחינוך תתחיל לפעול - אם אכן תוקם - כדי למנוע את הישנותם בגוף זה. משרד מבקר המדינה העלה כי חוץ מהסקירה הלקונית שכאמור מסר המנכ"ל לוועדה בעל פה בנובמבר 2003, הוא לא הציג לוועדה נתונים על הליך הפנייה למועמדים אחרים ועל אופן קבלת ההחלטה לבחור בעורך הדין למפקח-על. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלפיקוח על ההגרלות במפעל ולזהותו של מפקח העל נודעת חשיבות רבה מבחינה ציבורית ותדמיתית, ונוכח סדרי עבודתה של הוועדה לבחירת יועצים ומומחים במפעל 79 , היה על המנכ"ל לפרט לפני הוועדה את הליך בחירתו של מפקח-העל. מהאמור לעיל עולה כי את ההתקשרות של המפעל עם עורך הדין יזם המנכ"ל. הוא שהעביר את הבקשה בנושא לוועדה לבחירת יועצים ומומחים, והוא שהציג את הנושא לוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש טעם לפגם בכך שהמנכ"ל, . ,שכאמור יזם את ההתקשרות, הוא שהציג את הבקשה לוועדת יועצים ומומחים ששימש היו"ר שלה ואשר היה שותף להחלטתה לאשר את ההתקשרות. מהאמור לעיל עולה שהמועצה פועלת למעשה כגוף אוטונומי המנוהל בידי היו"ר ואינו כפוף לנוהלי המפעל. כמו כן הביקורת העלתה שהדירקטוריון והנהלת המפעל לא קיימו בקרה כלשהי על המועצה, על אף היותה כאמור "אורגן" של המפעל המקצה כספים שלו. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל לבחון מחדש את ההחלטה ואת הנוהל בעניין הסכומים שהמפעל מעניק לעובדיו לכבוד אירועים ושמחות, ולפעול לשינוי ההחלטה האמורה ברוח המלצתו של סמנכ"ל המינהל של המפעל משנת 2000 . אין זה ראוי שהמפעל, המופקד על כספי ציבור והמחויב לפעול על פי נורמות ציבוריות, יממן ממקורותיו הוצאות של עובדיו עבור שי שנתנו לכבוד אירוע אישי של עובד אחר במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלותם של היו"ר והמנכ"ל בעניין אישור הנסיעות לחו"ל אינה עולה בקנה אחד עם חובתם להקפיד לקיים את נוהלי המפעל במלואם ולשמש דוגמה לעובדי המפעל. כמו כן היה על יהם להקפיד להביא לאישור הדירקטוריון את הנסיעות של כל עובדי המפעל לחו"ל, כמתחייב מהנהלים האמורים. נוסף על כך, אין די בדיווח בעל פה של המנכ"ל ליו"ר על נסיעותיו המתוכננות, ועליו להקפיד לתעד את קבלת האישור. .של חברי המועצה במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. ראוי גם לקבוע נוהל שיבטיח רישום של הזיקות של חברי המועצה לרשויות מקומיות ולגופים וגילוי נאות של חברי המועצה בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, כבר בתחילת עבודתה של המועצה בשנת 2001 היה עליה לבקש חוות דעת משפטית שתבהיר כיצד על חבריה לפעול במצבים של ניגוד עניינים ושל חשש לניגוד עניינים ותפרט את הנחיות המפעל, המועצה והחוק בעניין זה. מאחר שלא ביקשה זאת, היה על מנהל היחידה המשפטית - אשר השתתף החל משנת 2004 בחלק מישיבות המועצה וועדותיה ועל כן ידע כיצד הן מתנהלות - ליזום דיון של הנהלת המפעל בנושא. מהאמור לעיל עולה כי היו"ר החליט לתמוך בפסטיבל זה כבר בדצמבר 2004 , עוד לפני שהוועדה הבין-תחומית התכנסה. לדעת משרד מבקר המדינה זה מקרה בולט של מתן תמיכה מכספי המפעל משיקולים א ישיים, תוך ניצול מעמדו של מר כצנלסון כיו"ר המפעל ויו"ר הוועדה שאישרה את התמיכה. ,כיוון שכספי מפעל הפיס הם כספי ציבור עליו להקפיד שמתן התרומות ייעשה על בסיס הוגן ושוויוני ובשקיפות מלאה. הוצאותיו של המפעל על מתן תרומות לעמותות, לארגונים ציבוריים וליחידים הן אמנם קטנות יחסית לכלל הוצאותיו, אך אין בכך כדי להצדיק אי-תקינות בחלוקת כספים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן התרומו ת לא קיבל את תשומת הלב הראויה של דירקטוריון המפעל והנהלתו, והם לא דנו במדיניות בתחום זה ובתקציבים שראוי להקצות לכך. יו"ר המפעל, המנכ"ל והמזכיר, אשר שימשו כוועדת תרומות, קיבלו את החלטותיהם ללא שקיפות ובלא שנקבעו אמות מידה מפורטות. גם עולה חשש שחלק מהתרומות חולקו בהשפעת נטיות הלב של חברי דירקטוריון המפעל ומנהליו או שימשו כלי לקידום האינטרסים האישיים או הציבוריים הקרובים ללבם. על המפעל להקפיד שלא תהיה לבעלי תפקידים אלה זיקה אישית לחלוקת התרומות או מראית עין של זיקה כזו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקיים את תהליך מתן התרומות באופן שיווני וגלוי, ולצורך כך עליו להביאן לידיעת הציבור. נוסף על כך, על הדירקטוריון לדרוש מהנהלת המפעל להגיש לו בכל שנה דוח מפורט על כל הבקשות לתרומות שהתקבלו במהלך השנה, על הבקשות שנענו ועל השיקולים להעדפתן על פני הבקשות שנדחו. על המפעל גם לקיים מעקב אחר כספי התרומות כדי לוודא שהם שימשו למטרה שלשמה נתרמו. על ועדת התרומות לקיים דיונים בתדירות שתיקבע ולדון בכל פעם בכל הבקשות שהתקבלו עד למועד שייקבע. כך תוכל לבחון את כל אותן בקשות במקביל ולקבוע להן סדר עדיפות. המפעל כתב כאמור למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמוסדות המפעל יבחנו בהקדם את הצעדים המתחייבים מממצאי הביקורת, ובכלל זה את האפשרות של נקיטת צעדים נגד בעלי התפקידים המפורטים בדוח זה. .ייעודו של המפעל הוא להקציב לרשויות המקומיות כספים, שהוא מגייס מהציבור באמצעות הגרלות, למימון השגת מטרות ציבוריות, כתחליף למימון המדינה. בפסק דין גדות ציין בעניין זה בית הדין הארצי לעבודה כי "תכלית קיומו ופעילותו של מפעל הפיס הינה בהעמדת הרווחים שהפיק ממפעל ההגרלות לרשות הציבור ועבורו. זו תשתית כינונו... כמוהו כרשות ציבורית, משלו ועבורו אין לו למפעל הפיס ולא כלום. הרווחים הנצברים במפעל הפיס הם כספי ציב ור. מן הציבור . התקבלו ולתועלת הציבור נועדו. רווחים אלה הם בידי מפעל הפיס פיקדון שנתן בידו הציבור. מכאן חובת האמון המוגברת המוטלת על מפעל הפיס שלא לפזר לרוח את הרווחים שצבר מכספי ההגרלה ולנהוג בכספי הציבור במידת הזהירות הנדרשת ובאמות המידה המתחייבות מתכלית קיומו ופעילותו" 25. הביקורת העלתה כי בעקבות ישיבה זו ודיון שהתקיים אצל מנכ"ל המפעל, כתב מנהל אגף בקרה למנהלת המועצה כי לפי התקנון ותזכיר המפעל כפופה המועצה לנוהלי המפעל; אולם כיוון שמבדק ה-ISO במועצה נדחה בשנה, נדחתה בשנה גם החלת נוהלי המפעל על המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר אמות מידה עלולים מבקשים בעלי קשרים שהגישו המלצות לזכות בהעדפה בלתי ראויה. על הוועדה לקבוע אמות מידה כדי להבטיח שבקשות התרומות ייבחנו בצורה שווה והוגנת, תוך מתן ייצוג הולם לכל המגזרים. . לדעת משרד מבקר המדינה, תמיכה בזכיינים או בקרובי משפחתם הנעשית מתקציב התרומות המיועדות לכלל הציבור, עלולה להעלות חשש, שבקבלת התרומה ניתנה להם עדיפות על פני כלל הציבור. כמו כן ראוי לקבוע אילו מסמכים על יחידים לצרף לבקשתם לקבלת התרומה, כדי שיהיה אפשר לשקול את בקשותיהם באורח מבוסס. .לדעת משרד מבקר המדינה, לצורך מתן התרומות, על המפעל לקבוע בהקדם אמות מידה וסדר עדיפויות, שהם בסיס הכרחי להקצאת כספי ציבור. קביעת אמות מידה ברורות תצמצם או תמנע העדפה של מגזרים מסוימים, מקורבים וזכיינים ותאפשר ביקורת על החלטות המפעל בדבר מתן תרומות. על המפעל לשקול להפסיק את מתן התרומות עד להסדרת הדרך לנתינתן וקביעת אמות מידה מפורטות וגלויות. המפעל כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". .רוב מקבלי התרומות מקבלים את המחאת התרומה מהמפעל בדואר, ומקצתם באים למפעל ומקבלים את ההמחאות בלשכות היו"ר, המנכ"ל או המזכיר. אולם על פי מכתבי ההודעה, המפעל מסר חלק מהמחאות התרומות לידי חברי הדירקטוריון מר יגאל עמדי, מר ג'אקי ואקים, מר ישראל יהושע ומר אשר קדוש, כדי שימס רו אותן לגופים המבקשים. יש לציין שחברי דירקטוריון אלה גם פעלו כאמור לקבלת אותן תרומות. מסירת המחאות התרומות באמצעות חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה אינה ראויה. העובדה שחבר הדירקטוריון שפעל למתן התרומה הוא שמסר את ההמחאה עשויה ליצור רושם אצל מקבל התרו מה כי מוסר ההמחאה השפיע על ההחלטה לתת את התרומה, וכי המקבל חייב לו תודה על כך. יש בכך טעם לפגם משום שמדובר בכספי ציבור ובנושא משרה ציבורית ולא ב"טובה אישית". במשרדי המועצה מתקבלים מגופים שקיבלו ממנה תמיכה פריטים רבים שהם תוצרי תמיכת המפעל בהם - כגון: תקליטורים עם יצירות מ וסיקליות וסרטים, ספרים ואלבומים יקרי ערך - ופריטים שממחישים את פעולתם ויצירתם של גופים המבקשים ממנה תמיכה. יצוין כי חלק מאותם פריטים מיועדים באופן אישי לחברי המועצה ועובדיה. נמצא כי המפעל אינו מנהל רשימת מצאי של פריטים אלה, והם אינם מאוחסנים כנדרש אלא נלקחים על ידי מקבליהן או ניתנים למנהלים ועובדים אחרים במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להחיל על המועצה בהקדם את נוהל המתנות שלו, ל אחסן את כל הפריטים האמורים כפי שנקבע בנוהל ולדאוג שמנהל אגף המינהל או בעל תפקיד שימונה לכך ינהל רשימת מצאי מעודכנת שלהם. כאשר תגיע המועצה למסקנה כי פריטים מסוימים אינם דרושים לה עוד לצורך ביצוע עבודתה, עליה לתרום אותם לגופים ראויים באופן מסודר ולתעד זאת כראוי. על המפעל להשלים את נהליו בעניין הטיפול במתנות ולנקוט את כל הצעדים הדרושים ליישומם המלא. על המפעל להקפיד לשלם את הקנסות במועד, כדי שלא יחויב לשלם חובות שהצטברו בגינם. אם האיחור בתשלום נגרם בגלל העובד, על המפעל לחייבו גם בתשלום החוב שהצטבר. . אין זה ראוי שהמפעל יישא בתשלומים בגין עבירות חניה של עובדיו. על המפעל להקפיד לקיים את נוהליו ולגבות מכל עובדיו הנוהגים ברכב צמוד של המפעל את סכומי הקנס ות בגין עבירות חניה שעברו, גם אם מדובר בנסיעה בתפקיד, מאחר שמחובת העובדים לציית לחוקים הקיימים. .הביקורת העלתה כי על פי דוח הוצאות אישיות שהגישו עובדים בתביעה להחזר הוצאות על אירוח במסעדה, במקרים רבים לא היה אפשר לוודא שהעובדים עמדו בתנאי הנוהל. למרות זאת זיכה אותם המפעל בסכומים שדרשו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שלפני שיאשר המפעל את ההחזרים הכספיים הוא יוודא כי הסכומים הוצאו לצורך מילוי התפקיד וקידום ענייני המפעל, וכי העובדים שדרשו החזר הוצאות פעלו לפי תנאי הנוהל. .משרד מבקר המדינה בדק את האמצעים שנקט המפעל להפסקת החריגה בשימוש שנעשתה ב-13 המבנים שדבר החריגה בשימוש בהם התגלה לו ממרס 2006 . יצוין כי המפעל החל לנקוט אמצעים כאלה רק במהלך הביקורת ובעקבותיה. ארבעה מהמבנים האמורים היו מבנים נטושים או מבנים שתחזוקתם ירודה; ובשאר נעשה שימוש שאינו תואם את השימוש שסוכם עליו בהסכם בין המפעל לרשויות המקומיות. נמצא כי עד אוגוסט 2006 הצליח המפעל להפסיק את החריגה בשימוש רק בשניים מ-13 .המבנים האמורים לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לשעבר להורות על ביצוע בדיקה יסודית של הנושא. לא מן הנמנע כי הבדיקה הייתה מעלה שמנהל ב' נהג כשורה ולא היה לו קשר לחברה. אולם החשד לא נבדק, ובכך יש טעם לפגם. היעדר טיפול בחשד האמור גם העביר מסר שלילי לעובד י המפעל (שלפי תשובת המנכ"ל לשעבר, חלקם ידעו על החשד) ופגם בהרתעה מפני ביצוע פעולות בלתי תקינות. .על המפעל להחליט כיצד לנהוג במנהל ב'. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי גם הבדיקה של פרשה זו לא מוצתה על ידי המפעל. אם החשדות נכונים (ולמשרד מבקר המדינה לא הוצגו מסמכים שיש בהם לאשש או להפריך חשדות אלה), מדובר בהפרה של חובת הנאמנות של מנהל ב' כלפי המפעל. על כן היה על המפעל למצות את בדיקת הנושא, ובכלל זה לברר אם מנהל ב' ניצל את תפקידו על מנת שהחברה תקבל עבודה מהמפעל, ואם קיבל טובת הנאה בתמורה לכך ובתמורה להשתתפותו לכאורה בביצוע העבודה. לפי הממצאים היה כמו בפרשות האחרות המתוארות לעיל, המסמכים הקשורים בנושא לא תויקו בתיקו האישי של מנהל ב' או בתיק אחר של המפעל, ולא הוכנה תרשומת של שיחת הבירור שלטענת המנכ"ל לשעבר היא קיימה עם מנהל ב', ולטענת מנהל ב' לא התקיימה. ממסמכי המפעל עולה אפוא כי מנהל ב' חרג כמה פעמים מסמכויותיו ומנוהלי המפעל. הנהלות המפעל השונות נהגו בחריגות אלה בסלחנות ולכל היותר באמצעות מתן אזהרות. על פי המתואר לעיל נראה, כי אלמלא המכתבים האנונימיים ואלמלא הביקורת של משרד מבקר המדינה לא הייתה הנהלת המפעל בודקת את נושא הגבייה העודפת מהזכיינים במלואו ומטפלת בו כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל למצות את האפשרות לקבל מידע גם מהמשווקים לשעבר על הגבייה שעשו ולפעול על פי המתחייב מהממצאים. מן הראוי שהמפעל ישקול להטיל על המשווקים בהסכם שלו עמם חובה להמציא לו לפי דרישתו נתונים הנוגעים לפעילותם בו, גם תקופה סבירה לאחר שיפסיקו לעבוד עמו. עוד ראוי, כפי שהמליץ מבקר הפנים, כי המפעל ינקוט באופן שוטף פעולות שיבטיחו כי הסכומים שהמשווקים גובים מהזכיינים עבור הביטוח אינם חורגים מהקבוע בהסכם עמם. לדעת משרד מבקר המדינה, מהפרשות הנוגעות למנהל ב' ניתן ללמוד הן על גישת המפעל לבירור חשדות לפעולות בלתי תקינות ועל טיפולו בחריגות מנהליו והן על הבעייתיות הנובעת מטיפול לא רציף, לא שיטתי ולא מתועד כדבעי בפרשות שכאלה. מן הראוי שהמפעל יפעל לתיקון הליקויים בנושא63. לדעת משרד מבקר המ דינה, דרישה של המועצה לקבל חינם כרטיסים למופעים מהגופים מקבלי התמיכות אינה ראויה ועלולה ליצור חשש, ולו למראית עין, כי הדבר ישפיע על החלטותיה בדבר התמיכה שהיא נותנת לאותם גופים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לנהוג בעניין קבלת כרטיסים והזמנות לפי אמות המ ידה של גוף העוסק בכספי ציבור, ולא לדרוש עבור עובדיה כרטיסים לאירועים מגופים שהיא תומכת בהם. על המפעל והמועצה להכין בהקדם נוהל ובו כללים מפורטים ומחייבים בעניין זה - בדומה לעקרונות שנקבעו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1709 מנובמבר 2005 בעניין "קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים" וכן בחוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם - 1979 - ולנקוט את כל הצעדים הדרושים למימושם. אם המועצה סבורה כי השתתפות בעל תפקיד מטעמה באירוע מסוים דרושה למילוי תפקידו, יש מקום שישתתף באירוע בתמורה מלאה במימון המפעל לפי כללים שייקבעו. לדעת משרד מבקר המדינה אין מקום שחבר גוף שתפקידו לייעץ להנהלת המפעל בין היתר בנושאי אתיקה ציבורית יקבל כרטיסים ללא תשלום לאירוע שהמפעל מממצאי משרד מבקר המדינה לגבי תהליך בחירת העיר שבה יתקיים הכנס עולה כי הוא לקה בחסר ובוצע שלא כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שמר כצנלסון, שכא מור שימש עד מינויו לתפקידו במפעל כסגן ראש העירייה, היה שותף להחלטת המועצה לקיים את הכנס באשדוד ולהחלטת ועדת ההנהלה לאשר את מימון הכנס האמור. חומרה נוספת יש בדבר נוכח החריגה הגדולה מהסכום שהוקצה למימון הכנס, בלא שנמצא כי מוסדות המפעל או הנהלת המועצה בחנו את הסיבות לחריגה ואישרו אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על גברת קודליק הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתה לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לה זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונתה לחברת הוועדה - ולתת זיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליה להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים ובייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. הביקורת העלתה כי הנוהל חל רק על עובדי המפעל, ולא על חברי דירקטוריון המפעל ועל עובדי המועצה וחבריה. עוד העלתה הביקורת כי במשרדי המועצה מתקבלים כרטיסים למופעים וכן פריטים המדגימים את תוצרי עבודתם של הגופים הנתמכים והגופים מבקשי התמיכה. חלקם נמסרים למפעל ביוזמת אותם גופים, וחלקם - על פי דרישה שכלולה בהודעה של המועצה על אישור התמיכה או בהסכמים שהיא חותמת עם אותם גופים. להלן פירוט הממצאים העיקריים שהעלתה הביקורת בעניין זה. הועלה כי בהסכם שחתם המפעל באפריל 2005 עם מארגני התחרות נקבע כי "הנהלת התחרות תיתן למועצה מספר הזמנות זוגיות לתחרות הגמר וכן מספר נוסף לחברי הדירקטוריון של מפעל הפיס וחברי המועצה לשלב חצי הגמר בתאריכים 11 ו-12 באפריל 2005 , לפי רשימה מוסכמת ". יצוין כי מחירם של הכרטיסים לאירועים יוקרתיים אלה הגיע עד 180 .ש"ח לכרטיס .משתתף במימונו. קבלת טובת הנאה זו עלולה לערער את הסמכ ות המוסרית של המועצה המייעצת לייעץ למפעל בנושאי אתיקה ציבורית. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל והמועצה המייעצת לקבוע כללים ברורים באשר לקבלת טובות הנאה מהמפעל או מגופים שהוא קשור עמם. (ב) הועלה כי המפעל גם דורש לעתים בהסכמים עסקיים שהוא חותם, לקבל כרטיסים לאירועים עבור עובדיו ומנהליו. לדוגמה, בהסכם חסות שחתם במאי 2006 עם איגוד הכדורסל התחייב האיגוד להעמיד לרשותו "כרטיסים לאירועים הבולטים שבאחריותו (משחקי הגביע, ונבחרת ישראל)". מממצאי הביקורת עולה כי מנהל היחידה המשפטית, שתפקידו להתריע על מצבים אפשריים של ניגוד עניינים ולמנוע אותם, קיבל בעצמו כרטיסים מגוף מקבל תמיכה, ואף נתן חוות דעת המצדדת בהמשך התופעה השלילית של קבלת כרטיסים והזמנות מגופים נתמכים וגופים שהמפעל קשור עמם בקשרים עסקיים. לדעת משרד מבקר המדינה יש להבחין בין השתתפות באירועים במסגרת התפקיד כדי לבטא חסות, להעניק פרסים וכיוצא בזה, לבין ניצול הענקת התמיכה לקבלת טובת הנאה אישית. . בהנחיה האמורה של היועץ המשפטי לממשלה בעניין קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים, הוא עמד על כך שהכללים בנושא קבלת מתנות בידי עובד ציבור נועדו להבטיח כי הוא יפ עיל את סמכותו השלטונית בהגינות, ביושר, בענייניות, בשוויון ובסבירות. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיות המפעל גוף העוסק בכספי ציבור, דברים אלה נכונים למנהליו ועובדיו בכלל ולעובדי המועצה בפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת מתנות מגורמים נתמכים, עלולה לפגוע, ולו למראית עין, בשיקולים למתן הקצבות ותמיכות. זאת ועוד, כספי המפעל והמועצה אינם רכושם הפרטי של חברי הנהלת המפעל, עובדיו וחברי המועצה, ולא ראוי שהם יופלו לטובה בקבלת הזמנות לאירועים ופריטים שונים, בשל מתן תמיכות הממומנות מכספי ציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שהמועצה תנהל שתי מערכות הנהלת חשבונות, ועליה לרשום כל הוצאה כבר במהלך השנה בסעיף התקציבי המתאים לה. כך יוכלו מנהלי המפעל והמועצה לקיים בקרה שוטפת ויעילה על הוצאותיה ולהבטיח שאין חריגה מתקציבי סעיפי ההוצאה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה להימנע מטיפול בבקשות שהתקבלו לאחר המועד שנקבע בפרסומי המועצה, משום שהדבר פוגע בשוויון שהמועצה חייבת לנהוג בו בטיפולה בבקשות התמיכה ובסדרי מינהל תקין. .1. הביקורת העלתה כי בפרסומי המועצ ה ובקווי הפעולה שלה נקבעו יעדים כלליים בלבד, והמועצה לא קבעה מדיניות ואמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות. בין היתר לא נקבעה מגבלה על סכום התמיכה שיינתן לגוף אחד ולא נקבעו אמות מידה להחלטה על גובה התמיכה. לדעת משרד מבקר המדינה דרך פעולתו של המפעל בכל הנוגע לבחירת המועמד הייתה לקויה מכמה בחינות באופן המעורר חשש שנועדה להביא לבחירת אותו .מועמד: ראשית, מתן האפשרות למועמד להיבחן במכון אחר משום שתוצאות בדיקתו במכון הנבחר לא השביעו את רצון המפעל העניק לו יתרון על שאר המועמדים. שנית, לאחר שהמועמדת השניי ה לתפקיד שנשלחה למבחני המיון הודיעה שאינה מעוניינת בתפקיד, לא שלח המפעל מועמד נוסף למבחנים והותיר את המועמד שנבחר כמועמד יחיד. שלישית, המועמד נבחר לתפקיד אף שעל פי המבחנים הוא לא עמד בכל דרישות התפקיד. בעניין טענת המפעל כי מבחני ההתאמה והמיון במכונים אינם משקפים את כישוריו של הנבחן, משום שהוא מבוגר ואינו מתורגל במבחנים כאלה - יש לציין שעובדות אלה היו ידועות למפעל עוד לפני ששלח את המועמד למבחנים והיה עליו להביאן בחשבון מלכתחילה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי חברי ועדה לבחירת עובדים בכירים יקיימו את הנוהל המחייב אותם לדווח על היכרותם עם מועמדים לתפקידים במפעל ולהימנע מלהשתתף בתהליך בחירתם. 5. הדיווח לדירקטוריון : בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם המנכ"ל ביוני 2006 "הועלה כי המנכ ל והיו"ר לא דיווחו על הפרשה ועל אופן טיפולם בה לדירקטוריון המפעל. .לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות העניין היה על היו"ר והמנכ"ל לדווח לדירקטוריון על טיפולם בפרשה בזמן אמת ולאפשר לו להנחות אותם לגבי הטיפול הראוי בה ובמקרים דומים שעלולים להתרחש. נוכח האמור לעיל לא ברור מדוע היו"ר והמנכ"ל לא הודיעו למשווק א' על הפסקת ההתקשרות עמו כבר במאי 2006 , אלא האריכו את ההתקשרות עמו ואפשרו לו להמשיך ולעבוד עם המפעל עד דצמבר 2006 , ולטענת המנכ"ל הוא גם דחה בשל כך את הדיווח החשוב בעניין זה לדירקטוריון המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר ששמו של מר עמדי נרשם על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלו לעמותות האמורות קודם שאישרו את מתן התרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את מעורבותו של מר יגאל עמדי במתן התרומות לעמותות שאביו ממלא בהן תפקידים ולקידומן. על המפעל לבדוק את הנושא ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מכך. 3. ,במכתב הבקשה לקבלת התרומה שהעמותות נדרשות לצרף לטופס התרומות עליהן לפרט את מטרותיהן ופועלן ואת האוכלוסייה שהתרומה מיועדת לה. הועלה כי עמותות הפועלות במגזר אוכלוסייה מסוים קיבלו בתקופה האמורה שבע תרומות, עמותות של שני מגזרי אוכלוסייה אחרים קיבלו כל אחת שלוש תרומות, וכל שש הבקשות שהגישו עמותות הפועלות במגזר רביעי נדחו. כשמגזר זה קיבל תרומה היה זה במסגרת תרומה שניתנה לכלל מגזרי האוכלוסייה הנזכרים. לפי ממצאי הביקורת נראה כי חלוקת התרומות למגזרי אוכלוסייה מסוימים היא, בין היתר, פועל יוצא של מעורבות חברי הדירקטוריון והוועדה ושל היעדר אמות מידה לחלוקת התרומות. .עיריית בית שאן הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים מוסדי מאחר שייצגו גם את חברי העמותה ותושבי השכונה המעוניינים בבית הכנסת וגם את הוועדה לתכנון ולבנייה; נציגו של משרד הבריאות בהנהלת העמותה לא גילה את הערנות הנדרשת ולא נקט את האמצעים הדרושים כדי למנוע את הפגיעה שנגרמה לדיירי המוסד הסיעודי מהקמת בית הכנסת, גם שירותי הכבאות לא היו ערים למתרחש ולא פעלו כנדרש כדי למנוע סיכון לחיי הדיירים. התוצאה היא כי דיירי המוסד הסיעודי, שעבורם ולרווחתם תרם המפעל את המבנה, נפגעו הן באיכות חייהם והן בשל הסיכונים שנחשפו להם בעקבות הקמת בית הכנסת. (א) הביקורת העלתה כי בכ-30 ( נסיעות 27% ) מ-110 נסיעות של עובדי המפעל וחברי מוסדותיו לחו"ל שהתקיימו בין ינואר 2003 לאפריל 2006 , טסו העובדים במחלקת עסקים - ב-17 ( מהן 56% ) היה מדובר ביו"ר ובמנכ"ל. ביתר הטיסות במחלקת עסקים טסו עובדים שהצטרפו למנכ"ל וליו"ר. בכמה מנסיעות אלה הצטרפו העובדים למנכ"ל או ליו"ר רק בכיוון נסיעה אחד, אולם אושרה להם טיסה במחלקת עסקים בשני הכיוונים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מהנתונים שבטבלה עולה כי רוב הנסיעות התקיימו בשנים 2004 -2005 , כלומר בפרק זמן של שנתיים ולא שלוש שנים. לדעת משרד מבקר המדינה על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את נושא הנסיעות לחו"ל ולקבוע כללים שיבטיחו כי רק הנסיעות החיוניות יתקיימו, וכי רק העובדים ההכרחיים ישתתפו בהן. .הנתונים שבטבלה מעידים שבתקופה שנבדקה הרבו בכירי המפעל האמורים לשהות בחו"ל, ועלויות נסיעותיהם היו גבוהות. העלות הגבוהה מקורה, בין היתר, מעלותן של טיסות במחלקת עסקים (ראו להלן). .במדינה על גווניו ומגזרי האוכלוסייה שבו. חברי הנהלת המועצה והיו"ר הם שליחי הציבור, והעדפה בלתי ראויה של תושבי יישובים, גופים או עניינים מסוימים, משמעה פגיעה ביתר הציבור. על כן על המפעל והמועצה לנקוט בהקדם את כל הצעדים הדרושים כדי שחלוקת התמיכות תיעשה לפי כללים ואמות מידה מפורטות ולמנוע פעילות בניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל לעשות בדק בית יסודי ולקבוע אמות מידה, נהלים ואמצעים טכניים ואחרים שיבטיחו חלוקת תמיכות עניינית, שוויונית, הוגנת ושקופה, ולא יאפשרו העדפה של גופים מסוימים בידי חברי המועצה וועדותיה. יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה, נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם ובהתחשב בחובה לתת ייצוג הולם למגזרים שונים של האוכלוסייה, לתושבי כל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים, כפי שנקבע בחזון של המועצה ובקווי הפעולה שקבעה. יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר, כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. על המפעל להסדיר את מעמדה של המועצה במפעל, לעגן את מעמד מנהלת המועצה בתקנון התאגדות של המפעל, להשלים בהקדם את בדיקת ה-ISO ולהחיל על המועצה את נוהלי המפעל. כן עליו להדק את הבקרה על פעילות המועצה, בין היתר באמצעות המבקר הפנימי ורואה החשבון המבקר. כמו כן על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאסיפה הכללית של המפעל והדירקטוריון יבחנו בהקדם את הממצאים החמורים שהעלתה הביקורת ואת המתחייב מהם. מן הראוי שהאסיפה הכללית גם תשקול אם נוכח הממצאים יש מקום שתיזום בדיקה יסודית של הפעילות והתמיכות של קרן מפעל הפיס ע"ש מיכאל לנדאו וקרן מפעל הפיס ע"ש פינחס ספיר - שמטרתן היא כאמור עידוד וטיפוח של החינוך, המחקר והתרבות בישראל - כדי לוודא שאין ליקויים דומים בפעילותן. מהדוחות שהגישו עובדים שליוו זכיינים ומנויים לחו"ל עולה כי לדוחות אלה יש חשיבות רבה לצורך שיפור השירות בנסיעות ולצורך החלטה בדבר נחיצות הנסיעות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי העובדים יגישו אותם מיד לאחר חזרתם לארץ, כמתחייב מנוהל "נסיעה בתפקיד". 3. על פי נוהל "נסיעה בתפקיד", היו"ר והמנכ"ל רשאים לצרף את בנות זוגם לנסיעות לקונגרסים על חשבון המפעל (כלומר, המפעל מחזיר להם את הוצאות הטיסה והמלון). יש לציין כי בשלוש השנים האחרונות לא ניצלו המנכ"ל והיו"ר את הזכות הזאת. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שעל המפעל חלות נורמות ציבוריות, מן הראוי שיבטל בנהליו את הזכות הזאת. . אחת בשנת 2005 , תמיד בנוכחות חלקית. אחד מחמשת חברי הוועדה לא השתתף בשום ישיבה של הוועדה באותן שנים, וחבר אחר השתתף בישיבה אחת בלבד. רק בשתיים מהישיבות האמורות (בנובמבר 2003 ובספטמבר 2005 ) ניתן ד יווח על ממצאי הביקורת הפנימית. דיווחים אלה נרשמו בפרוטוקול בקצרה, ולכן לא ניתן לדעת אם התקיים דיון לגביהם כפי שראוי שייעשה. ביתר הישיבות לא התעדכנה הוועדה בדבר עבודת מבקר הפנים. רק בפרוטוקול ישיבת הוועדה שהתקיימה באוגוסט 2006 , סמוך לאחר סיום בדיקת משרד מבקר המדינה, פורטו דיוני הוועדה במידה מסוימת. לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לקבוע מי יהיה הממונה על מבקר הפנים ולהסדיר זאת בנוהל. תהא אשר תהא ההחלטה בעניין זה, ראוי לקבוע שכל דוחות הביקורת הפנימית יוגשו ליו"ר הדירקטוריון, למנכ"ל ולחברי ועדת הביקורת, וכי בתדירות שתיקבע ייפגש מבקר הפנים עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכן אותם על אודות עבודתו. על הדירקטוריון גם לקבל החלטות באשר לעבודת ועדת הביקורת אשר יבטיחו כי הוועדה תדון באופן שוטף בממצאי מבקר הפנים ותציע לדירקטוריון דרכים לתיקונם, כפי שמחובתה לעשות. בלי להסיר אחריות מהדי רקטורים יצוין כי אם דירקטור נעדר כמה פעמים מישיבות ועדה שהוא חבר בה, על המפעל ויושבי הראש של אותה ועדה מוטלת החובה לברר את סיבת ההעדרות, ולוודא כי הדירקטור ממלא את חובתו ואת אחריותו, ואם דירקטור אינו יכול לכהן מטעם כלשהו בוועדה מסוימת, יש להחליפו מיד. עניין זה חשוב במיוחד בוועדת ביקורת, שנועדה בין השאר להבטיח קיומם של סידרי מינהל תקינים. לדעת משרד מבקר המדינה, התיעוד החסר של ישיבות ועדת ביקורת אינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. על הוועדה להקפיד כי פרוטוקולי ישיבותיה ישקפו באופן אמין את שהתרחש בהן ויכילו את עיקרי הדברים שנאמרו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. ככל שהעניין הנדון חשוב ורגיש יותר, גדלה מידת הפירוט הנדרשת. על המפעל לקבוע בנהליו כללים ברורים כמפורט לעיל בעניין רישום פרוטוקולי ישיבות ועדת ביקורת. משרד מבקר המדינה שב ומדגיש שניסיונות המנכ"ל להסתיר מידע ולמנוע ביקורת פסולים ומנוגדים לחוק. יש לראות התנהגות זו בחומרה רבה, במיוחד מאחר שמדובר במקרה שני שבו התנהג המנכ"ל בדרך זו. המבקר הפנימי ציין בטיוטה כי ייתכן שגם שמונת המשווקים האחרים שפעלו בתקופת הסכם השיווק הקודם (להלן - המשווקים לשעבר), והיו אחראים לאלפי זכיינים נוספים, חייבו את הזכיינים בסכומים גדולים מן המותר, ולכן ייתכן שסכום חיובי היתר הכולל גדול בהרבה מהסכום שצוין בטיוטה. מהדוגמאות שלעיל עולה כי יו"ר המפעל והמועצה קיבל החלטות או היה שותף להחלטות על מתן תמיכות בסכום כולל של יותר מ-1.5 מיליון ש"ח, לשישה גופים שהיה לו עניין בהם. בעשותו כך הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים, שלא על פי חובותיו בעניין זה ובניגוד להוראות המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר כצנלסון הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לגופים אלה ולתת לה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מפעילות בניגוד עניינים ולא להשתתף בישיבות המועצה וועדותיה שדנו בהקצבות לגופים ופעילויות המתקיימות באשדוד. זאת במיוחד נוכח תפקידו כיו"ר המפעל והדוגמה האישית המתחייבת מתפקידו הבכיר. משרד מבקר המדינה העלה כי ההחזרים שקיבלו עובדי המפעל הבכירים בין ינואר 2003 לאפריל 2006 על מתנות לכבוד אירועים ושמחות של עמיתיהם לעבודה מסתכמים ב -56 אלף ש"ח. לכך יש להוסיף הוצאות עוד פות66 בסך%90 מההוצאות, שהמפעל משלם בתור מס (להלן - הוצאות עודפות). בפועל העלות הכוללת נאמדת אפוא בכ-106 .אלף ש"ח .עם מקבלי המתנות לראש השנה, נמנו 61 אנשים שהיו"ר והמנכ"ל קשורים עמם בקשרים אישיים (חברים ומקורבים), לא נמצא כי יש להם כל קשר לפעילות הישירה של המפעל. 35 מהם הם מקורביםשל המנכ"ל, 24 מקורבים של היו"ר ושניים מקורבים של שניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות הממומנות מהקופה הציבורית לחברים ולמקורבים היא שימוש בכספי ציבור לצרכים אישיים ויש לראותה בחומרה רבה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לראות בה וראות התקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ-300 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, על נציבות שירות המדינה להבהיר בחוזריה ובתקשי"ר כי אין לראות בהגדרת סכומה של מתנה "קטנת ערך" בתקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ -300 ,ש"ח ולהדריך עובדי ציבור כיצד לנהוג במתנה שקיבלו ומתי עליהם להביא את הדבר לידיעת ועדת המתנות, שתקבע את שווייה לפי ערך השוק והאם היא סבירה וניתנה לפי הנהוג ותנחה אותו כיצד לנהוג. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פ ועלת לפי הוראות התקשי"ר, ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. 2. נמצא כי יו"ר הדירקטוריון והמנכ"ל נתנו מתנות גם ל -14 ,עובדי ציבור בכללם בעלי תפקידים בכירים במשרדי ממשלה, אשר עם חלקם נמצא המפעל ביחסי תלות, וכן לכמה שרים ומספר חברי כנסת. שווי השוק של המתנות האמורות, שלפיו יש לבחון את שוויין בהתאם לחוק המתנות, והתקנות שהותקנו על פיו והוראות התקשי"ר, היה בדרך כלל 33047 .ש"ח מבדיקת רישומי המתנות שהוחזרו למפעל עולה כי עד בדיקת הנושא על ידי משרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 , השר לשעבר מר אופיר פינס-פז, חברי הכנסת מר יואל חסון וגברת סופה לנדבר החזירו למפעל את המתנה שקיבלו, ובעל תפקיד בכיר במוסד ממלכתי העביר את המתנה למאגר המתנות במוסדו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי עובדי ציבור אלו נ הגו בהתאם לנורמות ציבוריות ראויות. כל יתר בעלי התפקידים הבכירים במשרדי הממשלה והגופים הציבוריים שקיבלו את מתנות מהמפעל לא החזירו לו אותן ולא העבירו אותן לוועדת המתנות, כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהוראות התקשי"ר48 . 1. בתשובתו מינואר 2007 טען המפעל כי הוא "חרד... ל טוהר המידות של עובדיו, ואולם עדיין מחובתו להימנע מפעילויות - ודאי פומביות או הצפויות להתפרסם - שיכולות לפגוע קשה בגיוס הכספים על ידו. אם הציבור יסלוד מהשקעת כספו במפעלי ההגרלות ולא יגיע כסף מההגרלות, מפעל הפיס לא יוכל ולהקצות כספים למטרות ציבוריות ש[ לתפקד... חשש זה עומד ]לקידומן הוא הוקם כל העת לנגד עיני ההנהלה, כאשר עליה להכריע - כמובן במסגרת החוק - כיצד להגיב על תופעות פסולות המתגלות בפעילות עובדים, משווקים או זכיינים. ההכרעה הניהולית, שאיננה קלה, ניזונה בראש וראשונה מן השיקול מה מחייבת ]המפעל[ טובת (כל ע וד היא במסגרת החוק). וטובה זו מחייבת לתקן תופעות ובדרך ]המפעל[ ולעקור את הטעון עקירה מן השורש, ככל הניתן, בתוך כתלי שקטה" (ההדגשות במקור). 2. מתשובה זו עולה כי בעת שהנהלת המפעל שקלה כיצד לנהוג בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות של עובדים ומשווקים, היא נתנה משקל מכריע לפגיעה האפשרית ביכולתו של המפעל לגייס כספים לטובת הציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול קשת רחבה יותר של אינטרסים ציבוריים. כדי להחליט באופן מושכל מה מחייבים האינטרסים הציבוריים מחד גיסא וטובת המפעל מאידך גיסא כשמתגלים חשדות מסוימים, היה על הנהלת המפעל לוודא כי בידיה מלוא המידע הרלוונטי, ועל פי הצורך גם לבקש את הנחיית הדירקטוריון. ייתכנו מקרים שנסיבותיהם ומאפייניהם יחייבו את המפעל, מכוח היותו נאמן הציבור, להגיש . בעל תפקיד במפעל שנודע לו על חשדות כאמור יביא אותםללא דיחוי לידיעתם של המנכ"ל, היו"ר והדירקטוריון. מהדוגמאות שהובאו לעיל עולה כי עובדי ציבור בכירים בשירות המדינה, בכללם מנכ"לים, סמנכ"לים למינהל ואמרכלים של משרדי ממשלה, אינם מכירים די הצורך את הוראות חוק המתנות, התקנות שהותקנו על פיו והתקשי"ר המחייבות עובד ציבור שקיבל מתנה בשל היותו עובד ציבור להחזירה לשולחה או להעבירה לוועדת המתנות במשרדו. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את חלוקת המתנות לבכירים ולנבחרים הנהוגה במפעל, ובייחוד את חלוקתן לבעלי תפקידים שהמפעל תלוי במישרין בהחלטתם לגבי נושאים הקשורים בפעילותו. יש גם לראות בחומרה את העובדה שרובם הגדול של עובדי המדינה שקיבלו מתנות מהמפעל השאירו אותן ברשותם, ולא פעלו בעניין זה כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהתקשי"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע ולהביא לאישור הדירקטוריון תקן כוח אדם מפורט, הכולל בין היתר את הנתונים האלה: המבנה הארגוני של המפעל; רשימת התפקידים ותחומי העיסוק שכל תפקיד כולל; תיאור התפקיד; מתח הדרגות שלו; הכפיפות הארגונית של בעל התפקיד; "משרות האמון" במפעל78 . נוסף על כך על המפעל להביא לאישור הדירקטוריון בכל שנה את שיא כוח האדם ולהציג לו נתונים מפורטים על מצבת העובדים בפועל. מן האמור לעיל עולה כי העירייה והוועדה לתכנון ולבנייה לא הביאו לידיעת שירותי הכבאות את החלטתם לתת היתר לבניית בית הכנסת כדי לקבל את חוות דעתם בנדון ולקבל מהם את האישורים הדרושים. ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה שביקשה את ההיתר לבניית בית הכנסת, ואף יזם את קבלת ההחלטה בעניין זה בישיבת הנהלת העמותה; ובה בעת שימש יו"ר הוועדה לתכנון ולבנייה שדנה בבקשת ההיתר. לדעת משרד מבקר המדינה, השתתפותו של ראש העירייה מר קבלו בדיון של הוועדה לתכנון ולבנייה בעניי ן השימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי הייתה נגועה בניגוד עניינים מוסדי. ביולי 2003 כתב מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד הסיעודי לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כדלקמן: "בתאריך 13.5.2003 אישרתם שינוי במבנה עבור בית הכנסת במרכז הפיס הסיעודי. התוכנית כפי שהובאה לידיעתי חוסמת את אחד מפתחי החירום של הבניין. לדעתי זהו מפגע בטיחותי שלא יאושר על ידי מכבי אש, אבקש תגובתך". הביקורת העלתה כי לא התקבלה מהוועדה כל תשובה למכתב זה. לדעת מ שרד מבקר המדינה, היה על ראש העירייה להימנע מניגוד העניינים ולהודיע לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא חבר הנהלת עמותה שהוועדה אמורה לדון בבקשתה, ועל כן הוא מנוע מלהשתתף בישיבת הוועדה הנוגעת לעמותה, ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה. מהאמור לעיל עולה כי כבר בשנת 2004 ידע המפעל על החריגה בשימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שנעשתה בלא אישורו, אך הוא לא נקט את כל האמצעים החוקיים שעמדו לרשותו כדי למנוע אותה או להפסיקה. בסיור של עובדי משרד מבקר המדינה במוסד הסיעודי במרס 2006 התברר כי בקומת העמודים שלו נבנה בית כנסת ששטחו כ-150 מ"ר, וכי בניגוד להבטחות העירייה למפעל לא הוסר השלט המפנה אליו. על פי מידע שנמסר למשרד מבקר המדינה, בית הכנסת משמש בעיקר תושבים שמתגוררים בשכונה סמוכה למוסד, ורק כארבעה מהדיירים במוסד מתפללים בו. בעת הסיור לא היו בידי מנהל המוסד מפתחות בית הכנסת, והתברר שרק תושבי השכונה הסמוכה המשתמשים בו ומנהלים אותו מחזיקים במפתחותיו. כלומר השטח הופקע למעשה מרשותו של המוסד הסיעודי. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המפעל להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו על פי ההסכם שנחתם בינו לבי ן העירייה, ובכללם הקפאת המענקים לעירייה וקיזוז של המענק שנתן לה להקמת המוסד הסיעודי מכספים שהיא הייתה אמורה לקבל ממשרד האוצר, ממשרד הפנים ומגופים נוספים, כדי למנוע את המשך החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי ולהשיב את מצב המבנה לקדמותו; והיה על מנכ"ל המפעל להביא את הנושא לידיעת הדירקטוריון כדי שיורה לנקוט נגד העירייה את כל הצעדים המשפטיים המתחייבים. .מנתוני המפעל עולה כי המפעל שילם בפרק הזמן ינואר 2003 - אפריל 2006 כ- 200,000 .ש"ח עבור מתנות (ישירות ועקיפות) לאירועים של העובדים הביקורת העלתה כי המפעל לא ביקש את אישו ר הממונה על השכר להסכם הפרישה של מנהל א', הכולל כאמור הטבות כספיות חריגות. מהאמור לעיל עולה כי לדעת המפעל, משנתן הממונה על השכר אישור לתנאי שכר או פרישה חריגים לעובדים מסוימים, תקף אישור זה גם לגבי עובדים אחרים, ואין צורך בקבלת אישור נוסף מהממונה לקבוע להם את התנאים המיטיבים. לדעת משרד מבקר המדינה, עמדה זו מרוקנת מתוכן את סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. מטרת הסעיף היא לאפשר לממונה על השכר לבחון כל בקשה לחריגה מהתנאים המקובלים לגופה, בהתחשב בסיבת הפרישה, בסיבה לחריגה ובנסיבות נוספות החשובות להחלטתו. על כן, בכל מקרה שבו מבקש המפעל לקבוע תנאי שכר או פרישה חריגים למי מעובדיו, גם אם התנאים החריגים אושרו בעבר לעובדים אחרים, עליו לבקש אישור מיוחד לכך. הדבר חשוב במיוחד כשמדובר בעובד הפורש פרישה מוקדמת בשל חשד לפלילים, שכן אפשר שנסיבות פרישתו ישפיעו על החלטת הממונה על השכר. מכל מקום, מאחר שמדובר בעניין הנוגע לפרשנות של סעיף 29 , על המפעל היה לקבל את תגובת הממונה ע ל השכר על פרשנותו האמורה בטרם נחתם הסכם הפרישה עם מנהל א'. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממונה על השכר להידרש להסכם הפרישה שחתם המפעל עם מנהל א', לבחון את היבטיו השונים ולטפל בעניין. בספטמבר 2006 מסרה עוזרת ב' למשרד מבקר המדינה כי מאחר שהיו"ר הבטיח לעוזרת א' בעל פה כי תוכל לחזור לעבודתה במפעל בכל עת, הסכם העבודה שחתם עמה (כלומר, עם עוזרת ב') היה זמני. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בכך שהדירקטוריון ידע על היקף המשרה של המזכיר ובכך שהמזכיר יקפיד להימנע מניגוד עניינים. אישור הדירקטוריון להיקף המשרה אין בו כדי למלא את ההוראה בתקנון ההתאגדות של המפעל הקובעת כי הדירקטוריון צריך לאשר את שכרו של המזכיר ואת תנאי העסקתו. על המפעל להקפיד לקיים את הוראות תקנון ההתאגדות שלו, ולקבוע את ההסדרים הדרושים לשם כך. הביקורת העלתה כי הדירקטוריון לא אישר את הסכם העבודה של מזכיר המפעל בעת מינויו, כנדרש בתקנון. רק באוגוסט 2006 , במהלך הביקורת, הובא לאישור הדירקטוריון הסכם העבודה של המזכיר בדיעבד. הביקורת העלתה כי בעת שהמפעל אישר את הסכם הפרישה של עוזרת א', הוא לא דיווח לממונה על השכר על ההבטחה האמורה, אף שלדבר הייתה עשויה להיות השפעה מהותית על החלטתו אם לאשר את התנאים החריגים בהסכם הפרישה של עוזרת א'. במהלך הביקורת העיר משרד מבקר המדינה לממונה על השכר כי נוכח נסיבות העניין עליו לבחון את הנושא, ובמידת הצורך לדרוש מעוזרת א' להחזיר את כספי הפיצויים שקיבלה מעבר ל - 100% , מאחר שבעת שאישר את הסכם הפרישה שלה הוא לא ידע את כל הפרטים הרלוונטיים. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור רגישות הנושאים שבהם מטפלים היועץ הביטחוני והקב"ט, מן הראוי לקבוע בנוהלי המפעל כי העתקי כל דוח וחוות דעת שלהם, לרבות דוחות ביניים, יועברו הן למנכ"ל והן ליו"ר ללא קשר לתוכנם ולזהות הגורם שהזמין אותם, ואלה ישקלו האם יש מקום להביאם בפני גורמים נוספים, דוגמת הדירקטוריון. עוד ראוי כי בתדירות שתיקבע ייפגשו הקב"ט והיועץ הביטחוני עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכנו אותם על אודות עבודתם. לדעת משרד מבקר המדינה, מתיאור התפקיד שהוגש לדירקטוריון נראה כי מדובר בתפקיד מקצועי לכל דבר ועניין. נוסף על כך אין בתיאור התפקיד אלמנטים המלמדים שמשרה זו תוגדר "משרת אמון". המועמדת לתפקיד "הממונה על אחריות חברתית" היא כאמור עוזרת ב'. לדעת משרד מבקר המדינה, סמיכות הזמנים שבין פעולותיו של היו"ר להנהגת התפקיד החדש, ובין המועד שבו עזבה את תפקידה, מעוררת חשש שהיו"ר יצר את התפקיד עבור עוזרת ב' כדי למצ וא לה משרה במפעל - על חשבון הקופה הציבורית. היועץ המשפטי לא התייחס בחוות הדעת לעצם היות התפקיד האמור "משרת אמון", ואף לא נדרש כראוי לשאלה אם יש מקום שבעל התפקיד האמור יוגדר "יועץ", אף שאלה השאלות המרכזיות שהיה עליו לברר בנושא זה. כאמור, אין במפעל פירוט של התפקידים המוגדרים "משרות אמון" וכל המשתמע מכך מבחינת הפעולות שעל המפעל לבצע לאיוש תפקידים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, נובעת בעייתיות מהעובדה, שעובדת בכירה הוחזרה לעבודה במפעל תקופה קצרה לאחר שפרשה ממנו, לאחר תקופת העסקה של שנתיים וחצי בלבד, שעבורם שילמו לה פיצויי פרישה חריגים מקופת המפעל הממומנת מכספי הציבור. מן הראוי שהממונה על השכר במשרד האוצר יבחן בהקדם את הנושא, על כל היבטיו, וינקוט את הצעדים הדרושים. .לדעת משרד מבקר המדינה, חובתו של עורך דין לשמור על כללי האתיקה אין בה כדי לפטור את המפעל מחובתו לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים ושהוא מקפיד על עקרון גילוי נאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי בעקבות פיצול תפקידיו של המזכיר, המפעל מעסיק עוד עובד בתפקיד מנהל הקרנות וקשרי החוץ במשרה שהיקפה 60% ; בפועל יוצא שהמפעל מעסיק שני עובדים שהיקף משרתם הכולל הוא 120%. (1) לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול אם ראוי שאת תפקיד מזכיר המפעל, שהוא תפקיד מרכזי שבוצע בעבר במשרה מלאה, יבצע במש רה חלקית עובד שבשאר הזמן הוא עורך דין עצמאי. על המפעל גם לבחון דרכים כדי לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים. המפעל מתייחס לתפקיד המזכיר כאל "משרת אמון" המצריכה קשר אישי מובהק עם היו"ר, שהיו"ר רשאי למנות לפי שיקול דעתו ועל פי מידת האמון האישי שהוא רוחש לנושא המשרה, ללא קיום הליך תחרותי בין המועמדים. הביקורת העלתה כי במפעל אין נוהל המפרט את התפקידים המוגדרים "משרות אמון". לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל מהן "משרות האמון" ומה ההליך שיש לקיים כדי לאייש אותן. כבר בסיור שעשו נציגי המפעל במוסד הסיעודי בפברואר 2004 הייתה התייחסות של נציגי המפעל לפעולות לסגירת קומת העמודים לצורכי התוספת, אולם הדבר לא צוין בפרוטוקול הסיור, והנושא הועלה רק בפגישה עם נציגי העירייה שהתקיימה ארבעה חודשים לאחר מכן. מהפרוטוקולים של הסיור ושל הישיבה עולה כי המפעל לא תבע מהע ירייה לא בעת הסיור ולא בפגישה ביוני 2004 להשיב לקדמותו את המצב בקומת העמודים, אך לעומת זאת עמד על הריסת המחסן הקטן שעקב בניית התוספת בקומת העמודים נבנה בחצר האחורית של המוסד הסיעודי ללא הסכמתו. האמור לעיל מלמד כי משנוכחה העירייה שהמפעל אינו מעיר לה על התחלת העבודות של סגירת קומת העמודים ואינו דורש להפסיקן מיד, היא המשיכה בעבודות אלה, בניגוד להסכם שחתם עמה ותוך פגיעה בביטחונם ובאיכות חייהם של דיירי המוסד הסיעודי. משרד מבקר המדינה העלה כי בכל הנוגע לעבודתם עם מבקר הפנים, לא יו"ר הדירקטוריון ולא חברי ועדת הביקורת מילאו כהלכה את חובותיהם ותפקידיהם כדלהלן: (א) אף שלפי ההסכם עם המפעל, מבק ר הפנים אמור להיות כפוף ליו"ר הדירקטוריון, היו"ר לא התעדכן באופן שוטף בעבודת מבקר הפנים ועל פי רוב לא דרש לקבל את דוחותיו. (ב) גם ועדת הביקורת לא התעדכנה באופן שוטף בעניין עבודת מבקר הפנים, אף שמתפקידה לעשות כן - מתחילת שנת 2003 ועד אוגוסט 2006 התכנסה הוועדה שש פעמים בלבד: שלוש פעמים בשנת 2003 , פעמיים בשנת 2004 ופעם הועלה כי דירקטוריון המפעל לא דן בשאלה מי יהיה הממונה על מבקר הפנים. אמנם בהסכם עמו נקבע כי מבקר הפנים יהיה כפוף ליו"ר הדירקטוריון, יגיש את דוחותיו ליו"ר ועדת הביקורת, ליו"ר הדירקטוריון ולמנכ"ל לפי נוהל שתקבע ועדת הביקורת ויעמוד בקשר הדוק עם נושאי המשרה האלה. אולם ועדת הביקורת לא קבעה נוהל בעניין הגשת הדוחות. נוסף על כך, בפועל הכפיף המנכ"ל את מבקר הפנים אליו, בלי שהיו"ר התערב בכך, ומבקר הפנים נמצא בקשר הדוק רק עם המנכ"ל. לפי כללי היסוד של מקצוע הביקורת, יש למסור למבוקר טיוטה של דוח הביקורת לפני גיבושו הסופי, כדי לתת לו את זכות התגובה ולהציג תמונה שלמה ומדויקת של הממצאים. לפיכך, על המפעל לקבוע בנהליו כי מבקר הפנים, היועץ הביטחוני והקב"ט ימסרו את טיוטות דוחותיהם למבוקרים ויתייחסו לתגובותיהם בד וחות, לפני הגשתם למפעל. הדבר חשוב במיוחד כאשר הדוח מטיל ספק ביושרו או באמינותו של המבוקר כפי שקרה בפרשות המפורטות לעיל. מהביקורת עולה, שהמפעל התנגד מפורשות ל בקשת העירייה להקים בית כנסת בקומת העמודים של מבנה המוסד הסיעודי והציע לאשר את הקמתו מחוץ למבנה במימון שאינו שלו. במרס 2006 גרו במוסד הסיעודי14 גברים וכ-75 נשים. מכאן שמספר הנזקקים לבית כנסת מקרב השוהים במוסד אינו גבוה, ולא הייתה כל הצדקה להקים בו בית כנסת גדול . לדעת משרד מבקר המדינה, הייתה זו חובתו של המפעל לבדוק מפעם לפעם, עוד קודם שנשלחו המכתבים האנונימיים, אם המשווקים עומדים במגבלות שקב ע בעניין הגבייה מהזכיינים, כשם שהוא בודק מפעם לפעם אם כללים אחרים שהוא קבע מיושמים על ידי עובדיו ומשווקיו. זאת במיוחד מאחר שהמידע בנושא היה בידיו ולכל הפחות זמין. 4. בתחילת דצמבר 2004 כתב היועץ המשפטי של המפעל לראש העירייה כי "השינויים שביצעה ... מהווים הפרה ]המפעל[ במבנה, ללא אישורו של]העירייה[ יסודית של ההסכם". הוא ציין כי על פי ההסכם המפעל רשאי להחזיר לעצמו את כל סכום המענק שהקציב לעירייה (אפילו מכספים שמעבירים לעירייה גופים כגון משרד האוצר ומשרד הפנים), וחזר על תביעת המפעל להחזיר את המצב לקדמותו בתוך 14 .ימים. במכתב לא נכללה הודעה על הקפאת מענקי המפעל לעירייה לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשתמש באמצעים שמעמידים לרשותו ההסכמים שחתם עם הרשויות המקומיות שבתחומן הוקמו המבנים כדי לגרום לכך שהמבנים שהשקיע בהקמתם סכומי כסף רבים ישמשו על פי ייעודם. מן הראוי שהמפעל יבחן את הצורך בנוכחותם של עובדיו בתור מלווים של מנויים וזכיינים בחופשות בחו"ל. מאחר שהנסיעות לוו כאמור גם במדריך מטעם חברת הנסיעות, אפשר שהמפעל יכול לחסוך את עלויות הנסיעה של המלווים מטעמו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ריבוי המבנים שבבדיקות שצוינו לעיל נמ צא שנעשתה בהם חריגה בשימוש, על המפעל לקיים בהקדם סקר מקיף, שיטתי וכולל של מבנים שהוקמו במימונו, כדוגמת הסקר שנעשה בשנת 1999 . כמו כן על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לקיים סקרים מקיפים כאמור אחת לפרק זמן מסוים ולקבוע את תדירותם, וגם לקבוע שבפרקי הזמן שבין הסק רים המקיפים ייעשו סקרים מדגמיים על השימוש במבנים שמימן, שיכללו בהדרגה את כל המבנים האלה. תמונה של השימוש במבנים לא תתקבל, אם המפעל ימשיך לקיים סקרים מזדמנים ומצומצמים ויסתמך על מידע שהתקבל באקראי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנהליו בבירור שחובה על מנכ"ל המפעל לדווח לדירקטוריון באופן שוטף על חריגות שהתגלו בשימוש במבני המפעל, וכן לציין בנהלים אילו נתונים על המנכ"ל לכלול בדיווחיו אלה, ואילו צעדים עליו לנקוט בעקבות קבלת דיוו ח על חריגה בשימוש במבנה. כמו כן על המפעל לקבוע כי רק הדירקטוריון יהיה מוסמך לאשר שינוי בשימוש במבנים, וכי אישור לכך יינתן על פי אמות מידה שייקבעו מראש. הביקורת העלתה כי בהחלטה על מתן התמיכה השתתף יו"ר המפעל, המשמש גם יו"ר הוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שהמפעל יחלק מתנות שאינן צנועות או סמליות, וגם אין מקום לחלוקת מתנות שלא על פי אמות מידה. יצוין כי המתנות מן הסוג היקר ביותר (מקרר נייד) לא חולקו רק לדירקטורים אלא גם לאנשים אחרים שלמפעל יש קשרים עמם, כגון יועצים של המפעל ומנהלים בחברות פרטיות. 2. עוד העלתה הביקורת כי יו"ר המפעל והמנכ"ל בלבד חילקו יחד לכ-400 איש מתנות שעלותן הכוללת (למפעל) הגיעה לכ - 150,000 ש"ח, וכי גם סמנכ"לים ומנהלי אגפים במפעל חילקו מתנות לגורמים חיצוניים. על עלות המתנות נוספה גם עלות הפצתן. לפי הנתונים שריכז המפעל לבקשת משרד מבקר המדינה, עלות כל המתנות לראש השנה התשס"ז שהעניק המפעל, לרבות עלות הפצתן, הסתכמה בכ- 400,000 .ש"ח הביקורת העלתה כי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, והיו"ר, מר שמעון כצנלסון, לא פעלו על פי חוות הדעת של היועץ המשפטי החיצוני ולא העבירו את הפרשה לבדיקת המשטרה. למרות חומרת החשדות שהועלו, ואף שבדיקת הפרשה לא מוצתה, ובין היתר לא נבדק אם נגרם נזק למפעל - החליטו היו"ר והמנכ"ל לסיים את הטיפול באמצעות הוצאת מנהל א' לפנסיה מוקדמת. לא נמצאו אסמכתאות ובהן הסבר להחלטה. יצוין, כי בפגישה במרס 2006 מסר המנכ"ל גם לנציגי משרד מבקר המדינה שלא נגרם למפעל נזק. בביקורת משרד מבקר המדינה לא נמצא כי בדיקה בנושא אכן נעשתה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת שמבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני ימלאו את תפקידיהם ביעילות המרבית וללא חשש, יש לחזק את מעמדם בנהלים ולמנוע את תלותם בבעלי תפקידים במפעל. לשם כך, בין היתר, ראוי לקבוע שהם יוכלו לקבל מידע במישרין ממבוקרים, לרבות עובדי המפעל ומשווקיו, ולהקפיד על קיומן של הוראות הדין בנושא. בהסכם עם מבקר הפנים לא נאמר דבר במפורש בעניין בדיקות מיוחדות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להסדיר גם נושא זה בנוהל ולהטיל על מבקר הפנים חובה לדווח גם על ממצאי הבדיקות המיוחדות למנכ"ל, ליו"ר ולחברי ועדת הביקורת, ולא רק למזמין הבדיקה, ללא קשר למהות הבדיקה ולרגישות ממצאיה. ההחלטה אם ממצאים הם רגישים עשויה להיות סובייקטיבית, ולא רצוי שהעברת ממצאי בדיקה מיוחדת לבעלי התפקידים האמורים, שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ויטופלו, תהיה תלויה בהחלטה שכזו. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי להסדיר נושאים אלה בנוהלי המפעל ולא להסתפק בהסדרתם החלקית והמוגבלת בהסכמים עם נותני השירותים. זאת, בין היתר, כדי שלהסדרים יהיה מעמד מחייב והם יהיו ידועים לכל עובדי המפעל ומנהליו. משרד מבקר המדינה העיר ליו"ר כי גם לשם מילוי חובתו על פי התקנון, עליו להתעדכן ביוזמתו באופן שוטף בדבר הבדיקות שעושים מבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני, ובמידת הצורך לדווח עליהן לדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, יציאתו של היו"ר לנסיעות בלא לקבל מראש את אישור הדירקטוריון, פוגעת בסדרי המינהל התקין. על המפעל לשקול לשנות את הנוהל באופן שהמחלקה האחראית לטיפול בהזמנת הנסיעות לחו"ל במפעל תתחיל בהליכי הטיפול בנסיעה רק לאחר שהדירקטוריון והמנכ"ל ימציאו לה אישור לנסיעה (לפי סמכות האישור), כמתחייב על פי נוהלי המפעל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, חריגתו של המפעל מהנוהל אינה פוטרת אותו מלקיים את הוראות הנוהל. הפרת הוראות הנוהל עשויה לגרום לאי -הבנות בקרב העובדים בדבר הדרך שעליהם לנהוג בה ולפגיעה בכללי מינהל התקין. .לקראת ראש השנה התשס"ז חילק המפעל מתנות למאות גורמים, בכללם דירקטורים במפעל ונושאי תפקידים בגופים הקשורים אליו, חברי האסיפה הכללית, חברי המועצה הציבורית המייעצת של המפעל42 ; וכן גורמים חיצוניים- שרים ומספר חברי כנסת, עובדי מדינה, בהם עובדים שבמסגרת תפקידם עוסקים בענייני המפעל, ספקים וגורמים שלמפעל יש קשרי עבודה עמם, וכן חברים אישיים ומקורבים של בעלי תפקידים במפעל. 1. הביקורת העלתה כי אף שחלוקת המתנות לחגים לגורמים חיצוניים קיימת זה שנים רבות, והמפעל מוציא סכומים ניכרים על רכישתן, לא קיימו מוסדות המפעל כל דיון בנושא זה ולא קבעו כללים בעניין זה. משום כך לא ברור מה היו אמות המידה לחלוקת המתנות, למי מבעלי התפקידים והעובדים במפעל מותר לחלק מתנות, לפי מה נקבע ערך המתנה הניתנת לכל מקבל, למי מחולקות מתנות, האם נקבע מספר מרבי של מקבלי מתנות, כמה מתנות יכול לחלק כל בעל תפקיד או עובד במפעל ובאיזה שווי, וכיצד התקבלו ההחלטות על חלוקת המתנות. לדעת משרד מבקר המדינה, הגם שבחוק לא נקב עה חובה מפורשת להתלונן במשטרה על חשדות לביצוע מעשה פלילי, לאור חובת הנאמנות המוטלת על היו"ר והמנכ"ל כלפי הציבור והמפעל, ולנוכח חומרת העניין, שכן מדובר בחשש לשוחד הקשור לעבודה, היה עליהם להעביר את הנושא לחקירת משטרה, בהתאם לחוות דעתו של היועץ המשפטי החיצוני. רק בדרך זו היה ניתן לאשש או להפריך במידת ודאות גדולה ביותר את החשדות הכבדים שהועלו כלפי מנהל א' ומשווק א', ולקבוע כיצד לנהוג בהם. משלא עשו כן, גם העבירו היו"ר והמנכ"ל מסר שלילי לעובדי המפעל וסוכניו, ולפיו המפעל מעדיף לסיים מהר ככל האפשר פרשיות כגון אלה בלי למצות את הבדיקה והדין עם החשוד ואפילו מעניק לחשוד תנאי פרישה משופרים (ראו להלן), ובלבד שהפרשה לא תתפרסם בציבור. ההסברים השונים שניתנו למשרד מבקר המדינה לגבי ההחלטה שלא להעביר את הפרשה לטיפול המשטרה והיעדר התיעוד של תהליך קבלת ההחלטות בנושא, מעלים ספקו ת באשר לעובדות הקשורות בטיפול בפרשה וחשש שההחלטה האמורה לא התקבלה בתהליך הולם שבו נשקלו מלוא השיקולים הדרושים. לדעת משרד מבקר המדינה, בהענקת התרומות למרכז השלטון המקומי יש טעם לפגם משום החשש להעדפה של גוף שארבעה מנציגיו מכהנים במפעל כחברי דירקטוריון. 1. בביקורת נמצא כי על גבי כ- 30% ממכתבי הבקשה לתרומה (להלן - מכתבי הבקשה) שנענו בחיוב בתקופה הנבדקת והמכתבים ששלח המפעל באותה תקופה למבקשים המודיעים על אישור התרומה בצירוף ההמחאה (להלן - מכתב ההודעה), היו רשומים בכתב יד שמות של היו"ר, המנכ"ל, המזכיר או אחד מחברי הדירקטוריון. הביקורת העלתה כי פרוש הדבר הוא שהיה לה ם עניין באישור הבקשות. מרבית הבקשות שצוין עליהם שמו של אחד מבעלי התפקידים האמורים אושרו. מעורבות זו מעלה חשש לפעולה בניגוד עניינים. להלן פירוט בעלי התפקידים, מספר הגופים שקיבלו תרומות בהתערבותם וסכום התרומות שקיבלו: הביקורת העלתה, כי אחת מהתרומות שמר עדי אלדר היה מעורב בהן ניתנה מתקציב התרומות, אף שהגוף מקבל התרומה לא הגיש בקשה לתרומה אלא בקשה לתמיכה ממועצת הפיס לתרבות ואמנות 19 ; תרומה נוספת שבה היה מעורב ניתנה למרכז השלטון המקומי בתור "מענק לעידוד המחקר האקדמי בתחום השלטון המקומי - תשס"ה 2004 ", אף שהבקשה הוגשה לקרן מפעל הפיס ע"ש פנחס ספיר - חברת בת של המפעל - ולא לוועדת התרומות של המפעל. הביקורת העלתה כי למפעל אין נהלים המגדירים את אופן בחירתם ותפקידם של נציגי המפעל המלווים את הנסיעות האמורות. בפועל מונתה עוזרת המנכ"ל לאחראית לשיבוצי עובדי המפעל לנסיעות אלה, ולא ברור מה היו השיקולים שלה בבחירת העובדים לליווי החופשות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שאגף הכספים מילא דוח נסיעות לחו"ל לצורכי מס הכנסה על נסיעה שכלל לא התקיימה. על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע רישומים לא נכונים כאלה בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל לא היה צריך לשאת בעלויות של שינוי מסלול הנסיעה בשל חופשה פרטית של הדירקטור. היה עליו לחייב את הדירקטור בתשלום בגין השינוי - מה גם שהדירקטור ביקש ביוזמתו לשאת בתשלום זה. על המפעל לקבוע הסדרים שימנעו הישנותם של מיקרים כאלה. בדצמבר 2006 , בעקבות הביקורת, החזיר הדירקטור למפעל כ-900 .ש"ח ממצאי הביקורת דלעיל מעלים ליקויים בתפקודו של המפעל בהיבטי ם הנוגעים לניהול כוח אדם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שפעולותיו הנוגעות לתחום ניהול כוח האדם על היבטיו השונים יעלו בקנה אחד עם נורמות התנהגות ציבוריות, לתת לפעולותיו בתחום האמור ביטוי ראוי בנהליו ולנקוט את הצעדים הדרושים ליישומם. . בביקורת נמצא כי בהשתתפותו של מר בן זיקרי התקבלו בוועדה לאמנויות הבמה החלטות על תמיכה כספית בסך 105,000 ש"ח בארבעה מיזמים בתחום המוסיקה באשדוד. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להקפיד להשתמש בתקציב התרומות למתן תרומות בלבד. גם אין זה ראוי שוועדת התרומות תביא בכלל שיקוליה את היבט הפרסום שכן הדבר עלול לפגוע במבקשי תרומות שאין להן "ערך פרסומי", ועל המפעל להפריד בין השיקולים למתן תרומות לשיקולים מסחריים. מפרוטוקול ישיבת הדירקטוריון שבה הוחלט על מתן התרומה לא ניתן ללמוד מדוע החליט המפעל לתת תרומה בסכום חריג זה דווקא לארגון האמור, והאם נבדקה האפשרות לתת סכום זה לארגונים ראויים אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון היה לתעד את הנימוקים להעדפת הארגון האמור על פני גופים אחרים. כך ניתן היה לבחון אם בחן חלופות כגון מתן תרומה גדולה לגוף אחד, או מתן תרומות בסכומים קטנים יותר לגופים רבים.
למפעל נהלים המקיפים תחומים רבים והם נועדו לקיים מינהל תקין ולהבטיח אחידות בפעולות של יחידו תיו וכן לאפשר בקרה מינהלית נאותה עליהן. לכן, לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שיחידה של המפעל תפעל שלא לפי נהליו. על המפעל להחיל בהקדם על המועצה את נהליו ולבחון את הצורך להוסיף נהלים ייחודיים לפעילותה.