משרד הכלכלה והתעשייה . תהליך התקינה בישראל לאור השיקולים הלא -ענייניים המתוארים לעיל, על משרד הכלכלה לשקול גם לגבי תקנים מחייבים קביעתו של הליך בחינה בוועדת אימוץ, כהליך שעוברים תקנים רשמיים, וקביעתן של דרכים חלופיות לבחינתם של תקני הבטון, באופן שיבטיח עצמאות לחברי הוועדות. מצב שבו מומחה אשר מביע דעה שאינה נוחה לגורמים בעלי אינטרס מסולק מהשתתפות בישיבות מעורר חשש להשפעה לא הוגנת על קביעת התקנים וחש כי תפיסה (קונספציה) אחת שולטת. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה ומינהל התכנון כי התקן הבין-לאומי מביא בחשבון את התחזקות הבטון לאחר בדיקת היום ה -28 , והדבר מהווהבו מקדם ביטחון. מקדם זה חסר בארץ בכ -10% ממפעלי הבטון, המייצרים בטון שאינו עובר את הבדיקה הראשונה בכל רבעון (ראו להלן בפרק ליקויים באישורם של מפעלי הבטון ובפיקוח עליהם ). התוצאה היא שהבטון בחו"ל חזק יותר, סטטיסטית, מאותו סוג הבטון בישראל. .נמצא כי בשנת 2016 צומצמה משרתו של רכז המועצה מחצי משרהלרבע משרה. נמצא כי בהיקף משרה נמוך זה, זמן עבודתו של רכז המועצה מוקדש לאיתור מועמדים ולמיונם ואין סיפק בידו להשתתף בישיבות של ועדות ולספק תמיכה לפעילי התקינה כאשר הם מתלבטים בסוגיית תקינה. נמצא שלעתים אף אין לרכז המועצה די זמן לאתר ולמנות פעיל תקינה כמחליף בישיבות שפעיל התקינה הממונה אינו יכול להשתתף בהן, ובכך נפגע האינטרס הצרכני בתקינה. עוד נמצא כי בשמונה ועדות לא מצאה המועצה פעיל תקינה בעל ידע מתאים ולכן לא איישה את המקום השמור בהן לנציגי הצרכנים. נמצא כי המועצה אינה שולחת לפעילי התקינה נתונים על השפעת התקן הנדון בוועדה על טיב המוצרים ועל יוקר המחיה, אף לא את הנחיותיה לגבי העמדה הצרכנית. עוד נמצא כי כל פעיל תקינה מביע את דעתו האישית בישיבותיהן של ועדות התקינה ומצביע על תוכן התקנים בהתאם לתפיסת עולמו האישית ובלי שנשלחים אליו מידע על עמדת המועצה או הנחיותיה לגבי התחום הנדון בוועדה. בחלק מהוועדות שמוקצים בהן מקומות לשני נציגי צרכנים, כל תיאום בין פעיל התקינה לבין נציג הצרכנים הנוסף נעשה, אם בכלל, לפי החלטתו של פעיל התקינה. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה כי במצב הנוכחי היא אינה נותנת ביטוי ראוי לאינטרס הצרכני בוועדות תקינה, דבר שהוא מתפקידיה המהותיים לפי חוק69 ובעל השפעה נרחבת על הצרכנים. עליה לבחון מחדש את תפקודה בתחום התקינה. עליה לשקול את הרחבת הערוצים לגיוס פעילי תקינה ממגוון תחומים וגילאים. עליה להעביר את הנתונים הדרושים לפעילי התקינה כדי שיצביעו הצבעה מושכלת על תוכן התקנים בהיבטים הצרכניים. כמו כן מן הראוי שהמועצה תעביר לארגוני צרכנים נוספים מידע על תקנים שאספה, על מנת שקולו של הצרכן יישמע בוועדות. .לפי ת"י 26 , בדיקת בטוןבאתרי הבנייה אינה מחייבת בדיקת משלוחי הבטון כולם אלא חלקם בלבד (מדגם). נציג אגף איכות והסמכה במכון התקנים, העוסק באישור של מפעלי בטון (להלן - הנציג) ואשר השתתף בוועדות תקינה בתחום הבטון במשך עשרות שנים מטעם המכון, מסר למשרד מבקר המדינה שנבדקות כ-20% מאצוות הבטון הנשלחות לאתרי הבנייה. מעבדת הבטון של מכון התקנים81 מבצעת מדי שנה כ-100,000 בדיקות התאמה לתקן של בטון טרי וכ-6% מן המדגמים מסווגים כ"לא מתאימים" לתקן. מן הלוח עולה כי משרדי ממשלה לא ענו על בקשת ההיוועצות של הממונה על התקינה בדבר עשרות תקנים ובמשך תקופה ארוכה, בניגוד להחלטת הממשלה. ביוני 2016 שלחה מחלקת הממונה על התקינה תזכורות למנכ"לי המשרדים האמורים והעתקים לשרים הממונים, אך גם בעקבות תזכורת זו לא השיבו המשרדים. .משרד מבקר המדינה בדק את פעילות המועצה הישראלית לצרכנות68 (להלן- המועצה לצרכנות) במסגרת ועדות התקינה. לפי נתוניו של מכון התקנים, בשנת 2016 היו פעילות 71 ועדות תקינה שהוקצו בהן מקומות למועצה לצרכנות. בשליש מהוועדות לא השתתף נציג המועצה בשום דיון וב-20% בקירוב מן הוועדות אחרות השתתפו נציגי המועצה ב-50% מן הישיבות ופחות. נוכחות נציגי המועצה בישיבותיה של ועדות תקינה חיונית להגנה על אינטרס הצרכן. נציגות דלה של המועצה במחצית מהוועדות פוגעת בהגנה זו. מבדיקת נתוני המועצה עולה שנציגיה היו פעילים (השתתפות ביותר מ-50% מישיבות ועדה) בפחות ממחצית הוועדות שהוקצה לה מקום בהן. משרד מבקר המדינה מעיר שעל המועצה להקפיד ביתר שאת על השתתפות נציגיה בישיבותיהן של כל ועדות התקינה שהוקצה לה מקום בהן, כדי להגן על האינטרס הצרכני. נמצא כי בישראל אין כיום גורם מאסדר האחראי לאיכות הבטון. שום גוף ממלכתי אינו מפקח באתרי הבנייה על תהליך נטילת הבטון בידי נציגיהן של המעבדות המוסמכות או המאושרות. לפיכך, אין בודקים באופן שוטף אם המעבדות נטלו בדיקות בטון במועד, באופן ובמקום שנקבעו בתקן, ולא נבדק אם מדגמי הבטון שניטלו מובאים למעבדות בתנאים שנקבעו בתקן ואם הם מוחזקים ומטופלים לפי תנאים אלה. לפיכך נטילת מדגמים של בטון באתר ולא במפעל אינה מבטיחה שהבטון שבשימוש באתר מתאים לתקן. משרד מבקר המדינה מציין שנימוק ההגנה לתעשייה מקומית באמצעות תקן הקשור לסימון הוא דוגמה בולטת לשיקול העלול לפגוע בסחר הבין-לאומי ומנוגד לכל פעילות המדינה בעשורים האחרונים לפתיחת השוק המקומי לייבוא מתחרה באמצעות ביטול סעיפים בתקנים שהיו חסמי יבוא ( non-tariff barriers ). בבדיקה של משרד מבקר המדינה נמצא כי לא הוצג לוועדת המומחים מחקר כלשהו המוכיח את השפעת האקלים על תוחלת חייהם של כבלים, המציג את השוני בין תנאי האקלים בארץ לעומת האקלים במדינות דרום אירופה, ולא הוצג אומדן של ייקור המוצרים המיובאים ארצה עקב התאמות מיוחדות שיידרשו מן היצרן בחו"ל כדי לעמוד בדרישות התקן בארץ לאור הסטייה הלאומית הנכללת בו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה ולמינהל התכנון כי מתרשים 4 ומתגובת התעשיינים עולות גם האפשרויות האלה: (א) הבטון אינו תואם לתקן עוד במועד יציאתו מחצרי מפעל הבטון ולמרות זאת אין התראה מספקת על כך. (ב) השינוי המהותי בשיעור הכשל בתעשייה בעקבות בדיקת הגלילים מצביע על חוסר אמינות במשטר הפיקוח הנהוג בישראל. משרד מבקר המדינה שולל את עמדת מכון התקנים, הרואה עצמו כספק הרשאי להציע למדינה מחיר כרצונו , הגם שהוא בעל הסמכות הבלעדית לגבש תקינה. הדבר אף אינו עולה בקנה אחד עם ההסכמים בנושא תקציב התקינה, ולפיהם בין היתר על המכון להשתתף במימון חלק מעלות התקינה. מכון התקנים ממלא תפקיד ציבורי, וכפועל יוצא מכך הוא משמש נאמן הציבור בביצוע תפקידו, וחלות עליו חובות מתחום המשפט הציבורי. העמסתן של עלויות התקורה באופן שרירותי נוסף על מחולל ההעמסה האחיד 20 , ללא יידועם וללא אישורם של הוועד הפועל של המכון וועדת הכספים של הוועד הפועל, וללא ידיעת משרד הכלכלה ומשרד האוצר, אינה ראויה ונוגדת כללי מינהל תקין. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל מכון התקנים ולוועד הפועל של המכון כי עליהם לוודא שדרישות המכון מאת ממשלת ישראל למימון פעילות התקינה יתבססו על תמחיר מוסכם וגלוי שמושתת על מכלול הנתונים הרלוונטיים. על הוועד הפועל להידרש לעובדה כי הנהלת המכון ביצעה העמסת יתר ולא דיווחה לו על כך. נמצא כי חתימתו של ההסכם לתקצובם של הליכי התקינה בידי משרדי הכלכלה והאוצר ומכון התקנים נעשית לאחר תחילת שנת הכספים, ובשלוש מארבע השנים האחרונות - לקראת סוף השנה. במהלך השנה, עד מועד חתימת ההסכם, "מסמך הבסיס" משמש למכון כתכנית עבודה, בלי תקציב מוסכם. עוד נמצא כי בחלק מהשנים לא העביר משרד הכלכלה במהלך השנה תשלום חלקי עבור אותו חלק מהעבודה שבו צע קודם החתימה על הסכם התקצוב. על המכון לפעול בהתאם לחוק יסודות התקציב ולהגיש למשרדי הכלכלה והאוצר את מסמך הבסיס פרק זמן ראוי לפני תחילת שנת הכספים, כדי שהמשא ומתן על פרטי המסמך יסתיים לפני תחילת שנת הכספים. זאת ועוד, על מנת שפעילות התקינה תתנהל לפי תקציב ידוע ומוסכם מראש, על שלושת הגופים לשקול את הכנתו של מסמך בסיס קבוע, שיעודכן לפני תחילתה של כל שנת כספים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ולמשרד הכלכלה כי לאור החשיבות הרבה שבכתיבת תקנים וולונטריים בתחומים רבים בישראל 22 , יש מקום לשקול מתן ביטויים מתאימים לחשיבות זו בחלוקת מימון התקינה בין סוגי הפעילות והתקינה השונים. מועד סיום הביקורת, ינואר 2017 , היובישראל 3,428 תקנים, 492 מהםתקנים רשמיים. בכ-95% מהתקנים הרשמייםנעשו שינויים לאומיים, ולגבי כמחצית מהתקנים הרשמיים טרם בחן הממונה על התקינה אם יש הכרח בשינויים הלאומיים שנעשו בהם. בתחום המזון, מכלל 206 התקנים הרשמיים ו התקנים המחייבים34, כ-%25 הם תקנים מקוריים35 וברוב השאר נעשו שינויים לאומיים. .משרד מבקר המדינה מעיר למכון כי תגובתו אינה עולה בקנה אחד עם ממצאי הביקורת ועם הסכמי התקצוב שעליהם חתם עם משרדי הכלכלה והאוצר. מהם עולה שהסכם התקצוב נועד להעמיד מימון ממשלתי לפעילות תקינה שתכליתה לממש את מדיניות הממשלה להגברת התחרותיות במשק על ידי הסרת חסמי סחר, מדיניות שבאה לידי ביטוי בשורה של החלטות ממשלה שקבעו יעדים שעל שר הכלכלה לממש. לדוגמה: (א) תקצוב התקינה כולל תמיכה תקציבית במכון התקנים ובאמצעותה סיוע במימון השתתפות נציגי ם מהתעשייה הישראלית בתקינה הבין-לאומית18 .)(ב הסכם התקצוב קובע כי את סכומי התקצוב שלא הועברו למכון בשנה השוטפת יוכל המכון לקבל בשנה שלאחריה בניכוי ש יעור הפחתת העודפים 19 שקבעההממשלה, אם קבעה, בהסכמי התקצוב . תנאי זה דומה לתנאים הכלולים בהסכמי תקצוב לפעילות של משרדי ממשלה וגופים מתוקצבים אחרים. עוד קובע הסכם התקצוב כי "הסכם זה מהווה מענה סופי לדרישות משרד הכלכלה והתעשייה ומכון התקנים לעניין תקציב התקינה לשנת 2016." הביקורת העלתה כי רק בשנת 2015 החל משרד הכלכלה לקבל ממכון התקנים את הנימוקים שקבעו חברי ועדות התקינה במכון להכללת שינוי לאומי בתקן. עד סיום הביקורת בינואר 2017 לא הייתה בידי משרד הכלכלה רשימה מלאה של התקנים בלוויית הנימוקים לכל שינוי לאומי והחלטה לגבי ההכרח בקיומם כעילה להכרזה על תקן רשמי. לפיכך התקשתה מחלקת הממונה לפקח על פעולות המכון במסגרת מימוש החלטת הממשלה מ -2012 על אימוץ תקנים בין-לאומיים. בלי נימוקי הכרחיות וסדר קדימויות יתקשה הממונה לקבוע את התקנים הר שמיים שנעשו בהם שינויים לאומיים שעל המכון לבחון מדי שנה, לדעתו. הדבר חמור שבעתיים משום שהממונה אחראי למימונן של פעולות התקינה של המכון ולתכנית העבודה שלו. עוד העלתה הביקורת כי בשלוש השנים 2016-2014 לא ניתח הממונה על התקינה את השפעתם של תקנים רשמיים שנעשו בהם שינויים לאומיים על המשק ועל יוקר המחיה, ולא קבע סדר קדימות של התקנים שיש להתאימם לתקנים בין-לאומיים. אף על פי כן קיבל הממונה על התקינה ממכון התקנים רשימת תקנים רשמיים שהמכון היה מעוניין להכניסם לתכנית עבודתו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה שהתייעצות עם הציבור ו עם גורמי ממשלה אחרים אינה תחליף לרשימה מלאה של התקנים בלוויית הנימוקים לכל שינוי לאומי, והחלטה על הכרח קיומם כעילה להכרזה על תקן רשמי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי דרוש מאגר מידע שיחזיק את רשימת התקנים המחייבים והחוקים והתקנות המחייבים עמידה בהם , לשם גיבוש תכנית עבודה מסודרת לבחינת התאמתם של תקנים מחייבים לתקנים בין-לאומיים ולקביעת סדר עדיפויות. על משרד הכלכלה ליזום את איתור התקנים המחייבים ואת הטיפול בבחינת נחיצותם של השינויים הלאומיים שנעשו בהם. משרד מבקר המדינה מעיר כי כדי לשפר את הליך הפיקוח על מפעלי בטון במסגרת אי שורם, על המכון לשקול להוסיף בדיקות פתע לבטון במפעלי הייצור ולהתאים את שיעור אי-ההתאמות המרבי של הבטון לתקן הבין-לאומי - 5%. .על משרד הכלכלה לשקול הפעלתה של מערכת מידע ממוחשבת אינטגרטיבית לכל הליכי התקינה. מערכת כזאת תקל את הבקרה, תאפשר קבלת נתונים אמינים ושלמים במהירות רבה יותר ותקצר את זמן ה טיפול בתקנים. מן הראוי לקבוע שאחת ממטרותיה של מערכת המידע הממוחשבת היא תמיכה בניהול התקינה בישראל, בהתאם למדיניות הממשלה להגבלת שינויים לאומיים לשינויים שקיומם הכרחי בלבד. הביקורת העלתה כי בחירת נציגיהן של המעבדות בוועדות תקינה, שאינן בתחום המזון, אינה נעשית בהליך שוויוני לכלל המעבדות המוסמכות והמאושרות. נמצא כי משרד הכלכלה לא פעל לבחינת אי -השוויון באיוש המקומות השמורים למעבדות בוועדות התקינה . עוד העלתה הביקורת כי פרוטוקולים של הדיונים בוועדות תקינה וחומר הרקע שמוצג לוועדות אינם מתפרסמים לציבור. המכון אינו מפרסם אלא את החלטות הוועדות ולא את הנימוקים או ההסברים טכניים להחלטות אלה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי עליו לשקול שינוי החקיקה כך שמסגרת הליכי התקינה יהיה פרסום מלא של הפרוטוקולים מדיוניהן של ועדות התקינה וחומרי הרקע ולחלופין דיוני הוועדות יהיו פתוחים לצפיית הציבור. על משרד הכלכלה לדאוג לייצוג שוויוני של מעבדות הבדיקה בוועדות התקינה נוסף על המעבדות של מכון התקנים. עוד על משרד הכלכלה לשקול את שינוי החקיקה כדי לכלול את נציגי הרשות להסמכת מעבדות כחברים בוועדות התקינה. לכלל ארגוני הצרכנים שמורים כ -14% מכלל המקומות בוועדות התקינה (המרכזיות ו הטכניות). משרד מבקר המדינה בדק את נתוני ההשתתפות של נציגי ארגוני הצרכנים בישיבותיהן של כל ועדות התקינה המרכזיות והטכניות (170 ) בשנים 2016-2013 . נמצא כי ב-47 ( ועדות28% ) השתתפו נציגי כלל ארגוני הצרכנים בפחות ממחצית הישיבות. ב-14 ועדות(8% ) נשמרו מקומות לנציגי צרכנים אך נציגים מטעם ארגוני הצרכנים לא מונו ולא השתתפו כלל בישיבותיהן. נת"מ 118-1 נקבע בידי הוועדה המקצועית15 שנה לפני מועד הביקורת, עוד לפני קביעת התקן הבין-לאומי הנוכחי (ועבר שינויים אחדים בשנת 2012.) בידי מכון התקנים לא נמצא ו מסמכי עבודת המטה שנועדה לקביעת הנת"מ, לרבות השיקולים בדבר דיווח רבעוני, בדבר פיקוח שאינו מתחשב בחומרת הכישלון של מפעל הבטון (עד כמה רחוק הבטון שיוצר מעמידה בתקן), ובקביעה שכישלון אחד אינו מונע קבלת אישור. מינהלת תו תקן אינה מפרסמת את נספחי התנאים המיוחדים לכל מוצר; אינה מפרסמת לציבור בכל רבעון נתונים מלאים על כשלי המפעלים בבדיקות חוזק הבטון לאחר 28 יום ולאחר90 יום; ואינה מפרסמת את הפרוטוקולים של הוועדותהמקצועית, ועדת ההיתרים ומינהלת תו תקן. על משרד הכלכלה, משרד הבינוי והשיכון116 ומינהל התכנון , שמכוח התקנות שהוא אחראי להן תקני הבטון הם מחייבים, לבחון יחד את איכות הבטון לעומת הנדרש בתקן הבין -לאומי, את דרכי סיווג הבטון, את השינויים הלאומיים בתקן הישראלי והשפעתם על חוזק הבטון, את דרך חישובו של מספר המפעלים המייצרים בטון שאינו עומד בתקן, את הפיקוח על מפעלי הבטון ואישורם, את אחריותו של יצרן הבטון להתאמת הבטון שהוא מספק לדרישות התקן 117 ואת ההבחנה בין אחריותו של יצרן הבטון לאחריות הקונסטרוקטור. כמו כן על מינהלת תו תקן לפרסם מדי רבעון את הנתונים על הכשלים של מפעלי בטון בעמידה בתקן לאחר 28 יוםולאחר 90 יום, ואת החלטתה ושיקוליה לאי -פסילתם של מפעלים שלא עמדו בהוראות נת"מ 1-118 . נוכח החשש שחוזק הבטון של מקצת המפעלים (כ-%10118 ) המספקים לענף הבנייה אינו עומד בתקן בבדיקה לאחר 28 יום, כמפורט לעיל, על משרד הכלכלה ליזום בדיקה חוזרת של התהליך כתנאי לאישור מפעלי בטון. מהשתלשלות האירועים המתוארת בכל הנוגע לתקן הבטון עולה חשש שקבלת ההחלטות בנושא תקן הבטון הושפעה גם משיקולים לא ענייניים ואינטרסנטיים. על משרד הכלכלה ומכון התקנים לוודא שתוקם בהקדם ועדה לפי הכללים החדשים בחוק התקנים, שתבדוק את הצורך בתיקון תקני הבטון בהיבטים שפורטו. משרד מבקר המדינה מעיר שיש צורך לרכז אצל גוף מתכלל אחד את כל תוצאות הבדיקות שמבצעות מעבדות מאושרות לגבי חוזק הבטון בגיל 28 ועד 90 יום. עליו לסכם את הנתונים לגבי כל יצרן בטון ולהביא לידיעת הציבור את המקרים שבהם מפעל לא עמד בדרישות התקן בחודש מסוים ולא רק בתום רבעון. מידע זה יאפשר למקבלי החלטות בענף הבנייה לבחור לרכוש בטון ממפעלים שרמת האיכות שלהם היא יציבה ויכול לעודד מפעלים נוספים לשפר את איכות הבטון המסופק ללקוחותיהם.
.משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה למינהל התכנון ולמכון התקנים, בלי לקבוע עמדה מקצועית או הכרעה בוויכוח המקצועי הקיים, כי אימוץ פרק 8 מהתקן הבין-לאומי אינו מנתק את הקשר בין טיב הבטון במבנה לבין אישור מפעל הבטון. אימוץ פרק 8 כולל מערך בדיקה הבודק אתתואמות הבטון בחצרי המפעל ואת חוזק הבטון בצורה מדגמית באתרי הבנייה. אם יימצא בדגימות שיינטלו באתרי הבנייה כי הבטון אינו בעל החוזק הנדרש לפי התקן, הרי שני תן להרחיב את הבדיקה לגבי המפעל ולדגום אתרי בנייה נוספים שהמפעל סיפק להם בטון. אשר למפעל המספק בטון לא תקין - אם ניתנה לו האפשרות לתקן את הליקויים והוא לא עשה כן, ראוי לבטל את אישור הייצור שלו. קל וחומר יש לבטל את אישור הייצור של מפעל שנמצא כי הבטון שהוא מייצר אינו עומד בתקן בבדיקה שנערכת עוד בחצרי המפעל.