משרד העלייה והקליטה . היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה בבדיקה לא נמצא שהמשרד עקב אחר יישום הדרישות בדבר הבקיאות בשפות ובדבר העסקת הפרויקטור בתפקיד נוסף, כפי שנקבע בהסכמי ההתקשרות האמורים בינו לבין הרשויות המקומיות. הבדיקה העלתה כי בשנת 2013 הועסקו בשלוש מהרשויות (אריאל, מועצה אזורית רמת הנגב, ראשון לציון), לשביעות רצונן, פרויקטורים שהעסקתם נמשכה משנים קודמות, אולם עקב שינוי בדרישת השפה שקבע המשרד בהסכמים עם אותן רשויות לשנת 2013 , לא ענו עוד על דרישה זו, שעליה ענו בעבר. יוצא אפוא כי הלכה למעשה עובדי מדינה נוסעים לחו"ל בקביעות על חשבון ארגון חוץ-ממשלתי פרטי (הנתמך, כאמור, על ידי המדינה), לשם מילוי תפקידם המובהק והפעלת סמכות שניתנה להם בדין. לדעת משרד מבקר המדינה, אם סבורה רשות האוכלוסין שיש להטיס את עובדיה לארצות המוצא של העולים לשם מילוי תפקידם כאמור כדי להקל על העולים, עליה להקצות תקציבים לכך ולממן זאת במישרין במשאביה שלה; אין זה ראוי שהדבר ייעשה במימון, ולו חלקי, של ארגון חוץ-ממשלתי פרט י. הביקורת ברשות האוכלוסין העלתה כי לגבי נסיעות אלה לא ניתנה - מאז שנת 2010 לפחות- חוות דעת מפורטת ומנומקת של היועץ המשפטי כנדרש. במסמכי האישור הופיעה רק חתימת היועץ המשפטי או חתימת נציגו. במקרה הנידון, למתן חוות הדעת כנדרש היה משנה חשיבות, שכן מדובר בגוף המקבל תמיכה מהמדינה ונתון בקשרי עבודה שוטפים עם רשות האוכלוסין. נמצא כי אחרי שהוטסו עובדי רשות האוכלוסין עם עולים באמצעות ארגון א', קרה שנוצרו יחסי עבודה קרובים בין נציגי הארגון לבין עובדים של רשות האוכלוסין שהשתתפו בטיסות, שבאו לידי ביטוי במענה אישי (בטלפון הנייד) לפניות מצד נציגי הארגון, שעניינן בירורים ו סיוע נקודתי לגבי העולים שבטיפול הארגון 61 . אמנם פניות אלה היו לתכלית ראויה, אך היות שעובדי הרשות אינם מטפלים באותו האופן בעולים ובארגונים אחרים, נוצרה הלכה למעשה העדפה שאין לה מקום. נמצאכי לגבי השנים 2010 , 2011 ו- 2013 פרסם המשרד את ההודעות בדבר האפשרות לקבלת תמיכה ר ק בחודש יולי של אותה שנה, אחרי שפנה לחשכ"ל בבקשה לקבל אישור לפרסום המאוחר, ואישור כאמור ניתן. לדעת משרד מבקר המדינה , על המשרד לבחון בתיאום עם הנציגים מטעם הממשלה בוועדת ההיגוי של פרויקט תגלית, את האפשרות לפנות לתגלית בבקשה לאפשר לו ליצור קשר עם בוגרי הפרויקט לצורך עידוד העלייה בדרכים שייקבעו. נמצא כי הצוות האמור לא גיבש מתווה כאמור, וכי המשרד לא הכין תכנית אסטרטגית לעידוד העלייה. על המשרד להכין, בשיתוף הגורמים הרלוונטיים, תכנית אסטרטגית לעידוד העלייה שתוגש לאישור הממשלה. מן הראוי שתכנית כזו תתבסס, בין שאר רכיביה, על מיפוי של אוכלוסיית היעד במדינות השונות ושל האמצעים והמשאבים הקיימים וכי ישולבו בה מדדי ביצוע שיאפשרו לעקוב אחר האפקטיביות שלה; והכול במטרה לנצל טוב יותר את פוטנציאל העלייה למדינת ישראל. רשות האוכלוסין נדרשת, כמו כל גוף שלטוני אחר, להעניק באופן שוויוני שירותים בעלי אופי אוניברסלי או תוך כדי התאמת השירות לשונות הייחודית הנוגעת בדבר, ולממן אותם מתקציבה. מימון שירותים באמצעות ארגון חוץ - ממשלתי פרטי עלול ליצור חשש, ולו למראית עין, שהפקידים הנהנים מההטבה הגלומה במימון לא ימצו את סמכויותיהם השלטוניות כנדרש. מצב זה עלול להוביל לניגוד עניינים ולפגיעה בשוויון. לדעת משרד מבקר המדינה, אם סבורה רשות האוכלוסין שיש להקל את הנטל הבירוקרטי המושת על העולים באמצעות הטסת פקי דיה לארצות המוצא של העולים לשם טיפול בעלייתם לישראל, ראוי שתממן זאת בעצמה במישרין. אין זה ראוי שהדבר ייעשה באמצעות ארגון חוץ -ממשלתי, פרטי, או בעקיפין, על ידי ארגון נתמך. מכל האמור לעיל מתעורר ספק בדבר האפקטיביות של הפעולות לעידוד העלייה רק באמצעות מתן תמיכות לארגונים, ובדבר יכולתה של שיטה זו למצות את פוטנציאל העלייה. ראוי על כן כי המשרד יבחן את הנושא, ובד בבד ישקול לפעול בדרכים אחרות לעידוד העלייה. אם יחליט בסופו של עניין להמשיך בשיטת התמיכות, עליו לעשות כל מאמץ כדי לעמוד בלוחות הזמנים ולפעול כנדרש, מבעוד מועד. מהבדיקה עולה כי באף לא אחת מהמודעות שנבדקו ציינו הרשויות המקומיות כי רצוי שהמתמודד יהיה מי שהשתתף בקורסים והשתלמויות כאמור. זאת ועוד, המשרד מצדו לא בדק את תנאי הסף שקבעו הרשויות לתפקיד הפרויקטור וממילא לא וידא כי הם תואמים את הוראותיו. משרד מבקר המדינה מעי ר כי ככלל, כל עוד המשרד לא שינה את הוראותיו בעניין, על הרשויות המקומיות לקבוע את התנאים לתפקיד לפי הוראות המשרד, ועל המשרד מצדו לוודא שהדבר אכן נעשה. בביקורת לא נמצא כי הדיונים האמורים תועדו. כמו כן, לא נמצא שמשרדראש הממשלה הגדיר את סמכויותיהם של המשתתפים בהם מטעמו, ולא קבע מטרות, יעדים ולוחות זמנים לעבודתם. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד ראש הממשלה להגדיר את סמכויותיהם של המשתתפים מטעמו בדיונים עם הסוכנות, לקבוע מטרות, יעדים ולוחות זמנים לעבודתם ולתעד דיונים אלה. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, נובמבר 2013 , התכנס הצוות לדיון פעם אחת בלבד, באפריל 2013 . בסיכום הדיון צוינה רשימת הנושאים שעמדו על הפרק, אך לא עלה ממנו כי הם נידונו לגופו של עניין, וממילא לא נמצאו החלטות לגביהם. יוצא אפוא כי הלכה למעשה הוטל התיאום על גורמים אחרים, לעתים כאלה שהוקמו אד-הוק, דוגמת הצוות המשותף שהוקם בעקבות החלטת הממשלה. פעילותה של ועדת התיאום התרוקנה מתוכֶן, ובשנים שנבדקו, 2012 -2010 , התכנסה ועדת התיאום פעם אחת בשנה, אף שבאמנה נקבע כי עליה להתכנס שלוש פעמים בשנה לפחות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לפעול ליישוב המחלוקת עם הסוכנות ולהסדרת קשרי העבודה ביניהם, לרבות שיתוף במידע רלוונטי. לא נמצא כי הצוות המשותף הציג לפני ועדת התיאום המלצות להמשך שיתוף הפעולה בין הממשלה לסוכנות, כפי שקבעה החלטת הממשלה בנושא. זאת ועוד, לאור האחריות שיש למשרד בנושא עידוד העלייה, אשר היה אחד הנושאים שהצוות אמור היה להמליץ בעניינו, ניתן היה לצפות שמשרד ראש הממשלה, שהוביל עם הסוכנות את פעילות הצוות המשותף, יצרף לצוות גם נציג מטעם משרד העלייה והקליטה, אולם לא נמצא כי הדבר נעשה. נמצא כי באוקטובר 2012 החלה הסוכנות להפעיל צוות משימה בנושא ישראלים בתפוצות, שתפקידיו הם: חיזוק הקשר ביניהם לבין מדינת ישראל; הידוק הקשרים בין קהילות הישראלים בתפוצות לבין עצמן; והעצמת הק שרים בין הישראלים לבין הקהילות היהודיות במקום מושבם. לטענת המשרד, פעילותו של צוות המשימה נעשית שלא על דעתו. לדעת משרד מבקר המדינה, מחלוקת מסוג זה מחזק ת את הצורך בבחינת חלוקת התפקידים בין הממשלה לסוכנות. כשמדובר בעניינים עקרוניים, ראוי שהם יוסדרו בוועדת התיאום או באמצעות ועדת משנה מטעמה. נמצא כי מאז חתימת ההסכם, בכל הכרוך בעלייה מצפון אמריקה, נכנס ארגון א' לנעליה של הסוכנות, ובכלל זה בעניין ארגון הפעולות לעידוד העלייה ובעניין איסוף מסמכים הנדרשים להכנת "תיק עלייה" לאדם המעוניין לעלות לישראל32 . כך, ככלל, העולים מצפון אמריקה עולים באמצעות ארגון א'. יוצא אפוא כי לכאורה הואצל תפקיד של הסוכנות לצד שלישי, זאת ללא הסכמת הממשלה מראש ובכתב, כנדרש. (ב) עוד העלתה הבדיקה כי למר ות החלטת המשרד האמורה, לא עדכן האגף לעידוד עלייה את הקריטריונים בעניין הפרויקטורים בקול קורא. משרד מבקר המדינה מעיר כי האפשר ות לקבלת מקדמות קיימת רק לארגונים שקיבלו תמיכות בעבר (ובפועל נהנה מהן רק ארגון א'), ובכל מקרה גובהן מוגבל ל- 20% .מסך התמיכות שהארגון קיבל בשנה הקודמת הביקורת העלתה כי המשרד לא פעל לעידוד העלייה בקרב בוגרי פרויקט מסע, אף שמדובר באוכלוסייה בעלת פוטנציאל גבוה יותר לעלייה מאוכלוסיות אחרות. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצא תיעוד בכתב לפניות המשרד כאמור. זאת ועוד, לא נמצא כי המשרד העלה דרישה באמצעות נציגתו בוועדת ההיגוי של הפרויקט לפעול בקרב בוגרי מסע לעידוד העלייה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבחון דרכי פעולה לעידוד העלייה של בוגרי פרויקט מסע, בייחוד בקרב אלה הנשארים בארץ תקופת -מה לאחר סיום הפרויקט בטרם שובם לארץ מוצאם. כל זאת כדי להגביר את האפקטיביות של הקצאת המשאבים לעידוד העלייה וכדי להגדיל את מספר העולים. בבדיקה לא נמצאו מסמכים המפרטים או המשקפים את הנימוקים לשינויים שנעשו. לדעת משרד מבקר המדינה, במקרים כאמור, שבהם היקף הזכאות שנקבע אינו תואם את נוסחת החישוב, ראוי שהמשרד יקפיד שהנימוקים יתועדו. הביקורת העלתה כי נוהלי העבודה המסדירים את פעילות הפרויקטורי ם אינם כוללים היבטים חשובים הנוגעים לעבודתם. כך למשל, אין בהם אזכור לעניין מעקב אחר עולים פוטנציאליים שנוצר עמם קשר, וכן לעניין הקשר עם ארגונים לעידוד העלייה. כמו כן, ראוי היה למשל כי הנהלים יכללו הוראות בדבר הכנת תכנית עבודה להשתתפות הפרויקטור בפעולות לעידוד העלייה בחו"ל, וכן בדבר דוח ביצוע בנידון. משרד מבקר המדינה מעיר כי בחינת חלופות צריכה הייתה להיעשות מבעוד מועד ובאופן מוסדר, וכי על תוצריה להיות מגובים בתחשיב כלכלי מפורט. משרד מבקר המדינה מעיר כי על רשות האוכלוסין להקפיד לפעול לפי ההוראות הנוגעות לעניין אישור נסיעות עובדיה לחו"ל ובהתבסס על חוות דעת מפורטת, מנומקת ומתועדת. (א) משרד מבקר המדינה בדק את הפרוטוקולים של ועדת הרשויות בשנים 2013 -2012 והעלה כי התחשיב שהכין האגף לעידוד עלייה, ולפיו קבעה ועדת הרשויות את השפה שכל פרויקטור יידרש לדעת, לא כלל נתונים בדבר מניין העולים דוברי אותה שפה המתגוררים בכל רשות; כפועל יוצא מכך, קביעת הוועדה לא התבססה על מדד זה. משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח האמור לעיל, על רשות האוכלוסין לבחון מהו מספר העולים הצפוי בטיסה המצדיק שליחת עובדים לחו"ל. מבדיקת 19 המודעות האמורות נמצא כי14 :מהן לא נוסחו בהתאם לנוהלי העבודה 6 מודעות (כ - 32% ) לא כלל ו דרישה להשכלה או עדיפות לבעלי תואר אקדמי, ומנגד ב-8 ( מודעותכ- 42% .) צוינה הדרישה לתואר אקדמי כתנאי סף משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שרשות האוכלוסין תחדד את הנחיותיה בעניין זה ותוודא את ביצוען. 3. באשר לביטוח הלאומי, שככלל נוהג אף הוא לפעול לפי הוראות התקשי"ר והתכ"ם, העלתה הביקורת כי אגף הביטוח והבריאות לא העביר כלל את עניין הנסיעות של עובדיו בשנים 2012 -2011 לאישור המנכ"ל ולבדיקת היו עץ המשפטי. באשר לשנים שקדמו לכך, לא היה בידי הביטוח הלאומי שום מידע כדי להשיב אם עובדים נוספים טסו לחו"ל במימון הארגון. אולם נמצא שכבר בפברואר 2010 החליטה מנכ"לית הביטוח הלאומי דאז, גב' אסתר דומיניסיני, בעניין בקשה לאשר את נסיעתו לחו"ל של מנהל האגף דאז, במ ימון הארגון, כי "אין לאשר לגופים חוץ ממסדיים לממן נסיעות עובדי המוסד לחו"ל". יוצא אפוא כי לא זו בלבד שהנסיעות לחו"ל של עובדי הביטוח הלאומי לא הובאו לאישור כנדרש בהוראות התכ"ם והתקשי"ר, אלא שהדבר אף נעשה בניגוד להנחיה מפורשת של המנכ"לית דאז, שניתנה בנושא קודם לכן. נמצא כי בשנים 2012 -2010 החליטה ועדת התמיכות במשרד בדבר מתן התמיכות רק בחודשים יוני, יולי או אוגוסט48 . יוצא אפוא כי המועדים למתן תמיכות היו לכל המוקדם רק באמצע השנה שלגביה היו רלוונטיים. יישום התהליך במועד זה של השנה עלול לפגוע באפקטיביות של הפעולות לעידוד העלייה באמצעות מתן תמיכות לארגונים. הדבר עלול להרתיע ארגונים לעידוד העלייה מלפעול על סמך תמיכות, שכן באמצע השנה, לכל המוקדם, ייוודע להם אם הם זכאים לקבלן ומה יהיה גובהן, ורק מאמצע השנה ואילך יוכלו לקבל את התקציב בגין ההוצאות שהשקיעו בתחילתה. הממצאים שתוארו בפרק מצביעים על ליקויים שונים הנוגעים בעיקר להסדרת פעילותם של הפרויקטורים ולפיקוח של המשרד על הרשויות המקומיות בכל הנוגע לעבודתם. נמצאו רשויות מקומיות שלא מילאו את חובותיהן לפי ההסכמים עם המשרד, והמשרד אף לא ניהל מעקב נאות בנידון. זאת ועוד, המשרד לא הסדיר כראוי את תהליכי קביעת הזכאות לקבלת מימון להעסקת פרויקטורים. עוד ראוי כי המשרד יבחן את השתלבות הפרויקטורים ופעילותם כחלק מהמערך הכולל של פעולות הממשלה וזרועותיה לעידוד העלייה. הביקורת העלתה כי המ שרד לא קבע אמות מידה להערכת איכותו של סל השירותים לעולה, וכי ועדת הרשויות בוחנת רק את עצם קיומו של הסל; לפיכך אין עדיפות לרשויות שלכאורה הציגו סל שירותים איכותי יותר. הואיל ועידוד העלייה הוא רכיב מרכזי בתפקיד הפרויקטור, ראוי שהמשרד ינחה את הרשויות לפרסמו במודעות ויעגן זאת בנהלים. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שהממשלה, או מי מטעמה, תבחן את ההסכם ותגבש את עמדתה אם הוא עולה בקנה אחד עם האמנה. מהמקובץ עולה כי בשנים האחרונות חלוקת העבודה בין המשרד לבין הסוכנות לוקה בחסר. במקום שיתוף הפעולה הנדרש בהתאם לעקרונות האמנה ה יא מאופיינת במחלוקות לא פתורות העלולות לפגוע בעידוד העלייה. זאת ועוד, פעילותה של ועדת התיאום - המנגנון המרכזי לתיאום בין הסוכנות לממשלה - רוקנה הלכה למעשה מתוכֶן. נמצא שהמשרד לא בחן את הקצאת כספי התמיכות לאוכלוסיית היעד במדינות השונות ואת האפקטיביות שלה על פי פוטנציאל העלייה כמפורט להלן: לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה לגבש את עמדתה בכל הנוגע לחלוקת התפקידים בין הסוכנות היהודית והממשלה בתחום עידוד העלייה ולשיתוף הפעולה בין הסוכנות והמשרד ולהביאה לפני ועדת התיאום. ללא הסדרתם של נושאים אלו עלול להיפגע הטיפול בעידוד העלייה ובתחומים אחרים, שבהם נדרש שיתוף פעולה בין המשרד לסוכנות. על משרד ראש הממשלה ועל משרד העלייה והקליטה להסדיר את יחסי העבודה ביניהם בתחומים שבהם לשניהם יש עניין. מנתונים שמסרו המשרד ומשרד ראש הממשלה עולה כי בשנים 2012 -2005 קיבל ארגון א', שפעל רק בצפון אמריקה ואחר כך גם בבריטניה, כ- 107.6 מיליון ש"ח מתוך כלל התמיכות, בסך 113.2 מיליון ש"ח (כ - 95% ) שקיבלו הארגונים במסגרת מבחני התמיכות. יצוין כי באזורים גאוגרפיים אלה נמצאים כ - 78% מאוכלוסיית היהודים בתפוצות 38 . עוד עולה מהנתונים כי גם לאחר השינוי במבחני התמיכות בשנת 2011 קיבל ארגון א' בשנת 2012 את רובו המכריע של תקציב התמיכות - כ- 91% . את יתר התמיכות קיבלו ארבעה ארגונים נוספים. כלומר השינוי במבחני התמיכה הביא לשינוי קטן בהקצאת התקציב בין הארג ונים השונים39. יוצא אפוא שקיימת הקצאת חסר של משאבים לעידוד העלייה מצרפת לעומת הקצאת המשאבים לעידוד העלייה מארצות הברית, במיוחד בהתחשב בפוטנציאל העלייה בכל אחת מהמדינות. הקצאת חסר זו עלולה להביא למצב שבו שיעור העולים נמוך יותר מזה שהיה אפשר להביא בחלוקה אחרת של משאבים. לא נמצא כי משרד ראש הממשלה, שידע על ההסכם, פעל מול הסוכנות כדי שתציג את ההסכם לפני ועדת התיאום, כך שהממשלה תוכל לבחון את ההסכם בין הסוכנות לארגון א' ולגבש את עמדתה לגביו על פי עקרונות האמנה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי המשרד יבחן גם דרכים אחרות לעידוד העלייה בקרב קבוצות אוכלוסייה, שייתכן שפוטנציאל העלייה בקרבן גדול, אך ארגונים המקבלים תמיכות אינם פועלים בקרבן או שהם פועלים בחסר. אחת הדרכים היא הפעלת מיזמים משותפים עם ארגונים לעידוד העלייה ; בדרך זו עשויה להיות למשרד השפעה רבה יותר על הפעילות, וכך יופק המרב מפוטנציאל העלייה.
נמצא כי המשרד לא קבע מדדים לבחינת האפקטיביות של הפעולות לעידוד העלייה באמצעות מתן תמיכות לארגונים, וממילא לא בחן את האפקטיביות של שיטה זו.