משרד התקשורת . פיקוח ואכיפה על מתן שירותי תקשורת ,מסמכי המדיניות של המשרד עוסקים בנושאי אסדרה שבתחום אחריותו ובהם הטמעת טכנולוגיות תקשורת לסוגיהן, הקצאת תדרים ברשתות ובטכנולוגיות שונות והוראות הניתנות לבעלי רישיון. נמצא, כי המסמכים אינם מפרטים את עמדת המשרד בסוגיות הפיקוח והאכיפה. לדעת משרד מבקר המדינה, הפעלת מערך פיקוח על פעולתם של תאגידים המספקים שירותים לציבור מחייבת גיבוש מדיניות שתגדיר את העקרונות המנחים את המשרד בביצוע פעולות הפיקוח והאכיפה. לפיכך על הנהלת המשרד לקבוע את מדיניותו בנושאי הפיקוח והאכיפה ולהביאה לידיעת עובדי המשרד, בעלי הרישיונות והציבור הרחב. נמצא כי הנהלת המשרד לא קבעה הנחיות ואמות מידה לפעולות הפיקוח שעל האגף לבצע כדי לבדוק את קיומם של התנאים וההגבלות שהוטלו על בעלי הרישיונות בדין וברישיונות. לפיכך לא קיבל האגף הנחיות לגבי עניינים אלה: סדרי העדיפויות שעליו לנקוט, הנושאים שיש לתת בהם הדגשים, הסמכויות שעליו להפעיל ונושאים שב הם הוא נדרש לקיים שיתוף פעולה עם גורמים נוספים במשרד ומחוצה לו. משרד מבקר המדינה מעיר כי החובה לתעד הנחיות והחלטות בפרוטוקולים ובמסמכים שורשיה במשפט המינהלי הכללי ובעקרון שקיפותו של המינהל. הנחיות הניתנות בעל פה ואינן מגובות במסמכי עבודה רשמיים אינן יכולות להחליף הנחי ות כתובות וברורות שעל פיהן אמורים עובדי האגף לכלכל את צעדיהם בבואם לבצע פיקוח שיטתי ורצוף. בהיעדרן של הנחיות כתובות יש כדי לפגוע בעבודה השוטפת של האגף ולמנוע מהציבור ומבעלי הרישיונות מידע לגבי הקווים המנחים את עבודת המשרד בפיקוח ובאכיפה. לדעת משרד מבקר המד ינה, גיבוש מכלול של נהלים והנחיות לקיום פעולות הפיקוח והאכיפה עשוי להוות גם תשתית לקיום פעולה שיטתית וסדורה, המיועדת להשיג יעדים מוגדרים ולהביא ליישום מדיניות משרדית בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי הגדרת התפקיד של עובדי האגף אינה מהווה תחליף להסמכה אישית, הנדרשת ברישיונות. לפיכך על הנהלת המשרד להסדיר את מכלול הנוש אים הקשורים להסמכת העובדים כדי שהפיקוח ייעשה על פי הוראות הדין. נמצא כי הנהלת המשרד לא פירטה בתכנית העבודה את התכניות המרכזיות המתוכננות ואת היעדים המרכזיים שיש לבצע בתחומי הפיקוח והאכיפה, חוץ מיעד יחיד - "הקניית כלי אכיפה" - שמטרתו להסדיר בחוק הטלת עיצומים כספיים מדורגים. משרד מבקר המדינה מעיר כי תכניות אגפיות אינן יכולות להחליף תכנית משרדית מרכזית של הנהלת המשרד, המיועדת להנחות את כל יחידות המשרד מתוך ראייה כוללת של סדרי עדיפויות וחלוקת משאבים. מיולי 2008 ועד מועד סיום הביקורת, בספטמבר 2011 , קיימו גורמים במשרד בראשות הלשכה המשפטית ובאגף היועץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים עבודת מטה ודיונים במטרה לקדם את הצעת החוק של המשרד. אף שהמשרד עסק בנושא במשך תקופה ארוכה - מעל שלוש שנים - הוא לא סיים לגבש את הצעתו הסופית לתיקון החוק, וטרם הוסדר הליך הטלת עיצומים כספיים מדורגים. נמצא כי המשרד לא פעל כדי לבדוק אם במועד התרחשות התקלה עמדה חברה ג' בהוראות הדין הנוגעות לעניין ובכלל זה אם פעלה לפי התכנית ההנדסית ומילאה את ההוראות בתקנים הנוגעים לעניין. במצב זה של חוסר תאימות בין הדוחות הנדרשים בתקנות הפיקוח ובין אלה הנדרשים ברישיונות עולה חשש שבעל רישיון שימלא את חובת הדיווח על פי רישיונו לא ימלא את חובתו על פי תקנות הפיקוח. משרד מבקר המדינה מעיר כי כוונת המשרד להגדיר מחדש את המבנה ואופן הגשת הדוחות בדרך שתשרת את צרכי הפיקוח כרוכה בעבודה מקיפה שבכללה שינוי של תקנות הפיקוח והרישיונות לאחר בחינת נחיצות הדוחות לצורך הפיקוח. מהתרשים עולה כי המשרד לא הקפיד לקבל את מרבית הדוחות שדרש ברישיונות: בשנת 2008 הוגשו למשרד כ -21% ,מן הדוחות הנדרשים בשנת 2009 הוגשו לו כ -20% מן הדוחות הנדרשים ובשנת 2010 - כ- 26% . .נמצא כי האגף אינו מרכז נתונים וממצאי ם מן הדוחות ואינו מתאם את הטיפול בהם עם אגפים נוספים במשרד. יתרה מזו, דוחות שהגישו בעלי הרישיונות כנדרש לא נבדקו כלל באגף. משרד מבקר המדינה מעיר כי כשמתגלה תקלה מהותית על המשרד להפעיל את סמכותו ולבחון, בנוסף לבדיקת מקור התקלה, גם אם בעל הרישיון מילא את הוראות הדין ואם היה במילוי הוראות אלה כדי להביא לידי מניעת התקלה, טיפול בה או הפקת לקחים. יצוין בהקשר זה כי למרות עמדת המשרד שאין להמתין זמן רב מעת ההפרה ועד נקיטת צעדי אכיפה, עד ינואר 2012 , במשך למעלה משנה, לא התקבלה החלטה אם יש לנקוט אמצעי אכיפה כנגד חברה ג'. משרד מבקר המדינה מעיר כי מכתבו של סמנכ"ל הנדסה ורישוי מעלה תמונה מדאיגה לגבי יכולתו של המשרד לבצע פיקוח טכנולוגי, בייחוד לאחר אירוע שבו התרחשו תקלות מהותיות, ולגבי המידע המצוי ברשותו על הנתונים הטכנולוגיים של בעל הרישיון. נמצא, כי קיים פער גדול בין המטלות הנדרשות מן הממונה על מערכות מיוחדות על פי תיאור התפקיד שלו, לבין הביצוע בפועל. למרות המספר הגדול של בעלי הרישיונות המיוחדים הוא לא פעל באופן סדור בקרב כולם: לא הכין ת כניות למעקב יזום ולא קבע סבב לעריכת פיקוחים עליהם. יצוין כי המטלות הרשומות בתיאור תפקידו הן רבות ומגוונות, ובפועל רק חלק מהן מבוצעות. משרד מבקר המדינה מעיר שעל המנהל לדרוש מבעלי הרישיונות להמציא לו את הדוחות שנדרשו מהם על פי הוראות הדין. כן עליו לקבוע נהלים המסדירים את אופן הגשת הדוחות, את לוחות הזמנים להגשתם27 , את אופן הטיפול בהם, את הטיפול בבעלי רישיונות שלא הגישו דוחות28 , את שיתוף הפעולה בין האגפים לבדיקת הדוחות ואת הליך הסקת המסקנות והפקת הלקחים לפעולות פיקוח עתידיות. אם סבור המשרד שאין צורך בהמצאת הדוחות, או שיש צורך בדוחות אחרים, עליו לפעול לשינוי הוראות הדין ולהתאמתן לצרכים העכשוויים. להגשת הדוחות יש חשיבות מכרעת משום שהם אמורים לכלול נתונים כלכליים, טכנולוגיים -הנדסיים וצרכניים על עבודות פיתוח הרשת, על תקלות ועל טיב השירות. מידע חשוב זה אמור להנחות את האגף בפעילותו ולאפשר למשרד להתוות את מדיניותו בנושא, ובכלל זה לקבוע את דרכי הפיקוח והאכיפה. מידע זה יכול לשמש למשרד כלי עזר לזיהוי מגמות עתידיות שעשויות לדרוש אסדרה ולהבטיח שבעלי הרישיונו ת ייתנו שירות איכותי לצרכנים. לדעת משרד מבקר המדינה, הטיפול הלקוי של האגף בטיפול בדוחות המתקבלים מבעלי הרישיונות מחייבת אותו להסדיר את דרך הטיפול בהם, כדי שעבודת הפיקוח של האגף לא תיפגע. למרות עמדת המשרד שאין לחכות זמן רב מעת ההפרה ועד נקיטת צעדי אכיפה, פרק הזמן שנדרש לו לשם גיבוש ראיות לביסוס ההפרה היה ארוך מאוד. בסופו של דבר, כתב המשרד מכתב התראה לחברה ב' ולא חילט ערבות שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, עקב ריבוי התלונות והישנותן ועקב התראות שנתן המשרד שלא תו קנו, ראוי היה להביא את הנושא לבחינת השר כדי שישקול אם עליו להפעיל את סמכויות האכיפה שהוקנו לו בחוק ולהגן על ציבור הצרכנים. מן התרשים עולה כי בשנים 2006 -2011 חל גידול של כ- 600% במספר התלונות שהתקבלו במשרד. משרד מבקר המדינה מעיר כי בשל גידול זה על המשרד לבחון מחדש אם כוח האדם שהוקצה לתחום מתאים להיקף המשימות והצרכים שלו. :עבודת האגף הייתה צריכה להיות מוסדרת בשלושה מישורים עיקריים קביעת נהלים, הכנת תכניות עבו דה וביצוע של פעולות פיקוח ואכיפה הלכה למעשה. ממצאיו של פרק זה מצביעים על כך שפעולת האגף הייתה חסרה וחלקית ולא היה בה כדי להביא להסדרה מלאה ונאותה של הנושאים האמורים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת המשרד לפעול להסדרה כוללת של עבודת האגף כדי לאפשר לו לפקח ביעילות על בעלי הרישיונות. בין היתר, עליו להסדיר את ההליכים שיש לנקוט בעבודת הפיקוח, את אופן הטיפול בממצאים שעלו בפיקוח ואת הפעולות שיש לנקוט לתיקון הליקויים. משרד מבקר המדינה מעיר כי נדרש לאייש את המשרות של סגן המנהל והמרכז הבכיר לחקירה ולמודיעין כדי להבטיח את יכולתו של האגף לבצע פיקוח יעיל ולחזק את כושר ההרתעה שלו. נמצא שאין התאמה בין סוגי הדוחות ומספרם הנדרשים מבעלי הרישיונות על פי התקנות לבין הדוחות הנדרשים על פי הרישיונות. כך, לדוגמה, בעלי רישיונות כלליים ייחודיים למתן שירותי בזק פנים -ארציים נייחים נדרשים להגיש 16 דוחות על פי התקנות ו -14 דוחות בלבד על פי הרישיונות. בעלי רישיונות למתן שירותי בזק בין-לאומיים נדרשים להגיש 16 דוחות על פי התקנות ו-12 .דוחות בלבד על פי הרישיונות מן התשובות דלעיל עולה צורך בביצוע בדיקה יסודית של דרכי הטיפול של המשרד במידע המתקבל מבעלי הרישיונות ובבחינה מחודשת של המטרות והדרכים לביצוע פיקוח הנדסי וטכנולוגי. בראש ובראשונה על האגף לוודא שיש בידיו המיד ע הדרוש לו כדי לבחון את התכניות ההנדסיות של בעלי הרישיונות ואת מערכות התקשורת שלהם, ואחר כך עליו לקבוע אמות מידה וסדרי עדיפויות לבדיקת הנושאים הטכנולוגיים וההנדסיים. מתיאור העובדות עולה כי במשך יותר משנתיים קיבל המשרד מידע על הפרה לכאורה של הוראת רישיונה של חברה ב', ובתקופה הזאת התריע לפניה כמה פעמים בעניין והורה לה לחדול מכך. אולם מכלול נסיבות הטיפול בתלונות שהתקבלו בעניין זה מלמדות כי הנהלת המשרד לא פעלה בעניין בנמרצות ולא הצליחה לאכוף את ביצוע ההוראה האמורה על חברה ב', ו למעשה היא לא הצליחה לקיים פיקוח ציבורי יעיל בעניין הפסקת השירות. יצוין כי למרות שלתחום הפיקוח על השירות לצרכן מגוון עיסוקים, בהם טיפול בתלונות הציבור, פיקוח צרכני וייזום אסדרה של נושאי צרכנות, עיקר עיסוקו כיום הוא מתן מענה על פניות הציבור. משרד מבקר המדינה מעיר כי על המשרד מוטלת החובה להגדיר את מידת העיסוק הנדרשת במגוון הנושאים שבהם אמור התחום לטפל ולקבוע את האיזון הנדרש בין הטיפול בתלונות, הפיקוח על רמת השירות הניתן לצרכנים על פי הרישיונות והטיפול באסדרת נושאי הצרכנות. כמו כן עליו להבטיח שבדיקות עמידתם של בעלי הרישיונות בתנאי רישיונם בנושאי צרכנות לא יתבססו רק על פניות אקראיות מהציבור אלא גם על פעולות פיקוח יזומות שיתכנן ויבצע התחום. נמצא כי אף שהוועדה הכינה במהלך עבודתה טיוטה שבה נכללו הצעות להמלצות בנושאים שונים הקשורים לפיקוח ולאכיפה, עד מאי 2009 , .המועד בו עזב המנכ"ל דאז את תפקידו, היא לא הגישה את המלצותיה הוועדה חדלה מעבודתה בלי שהדבר אושר או הוסדר בידי הנהלת המשרד. במשרד לא נמצאו מסמכים התומכים באמור בתשובות המשרד או בתשובות המנכ"ל דאז. לפיכך לא ניתן לדעת בבירור מה ההחלטות שהתקבלו, אם היו כאלה, בהקשר לסיום עבודת הוועדה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הנהלת המשרד מוטלת החובה לפעול בנמרצות להתאמת מבנה האגף, פעילות ו, סמכויותיו ויכולותיו לפיקוח הנדרש לנוכח השינויים והתמורות שחלו בענף התקשורת, כדי להבטיח את יכולתו לעמוד במשימות ובאתגרים העומדים לפניו. משרד מבקר המדינה מעיר כי אי -השלמת עבודת הוועדה הביאה לכך שבפועל הנהלת המשרד לא דנה בהמלצות שנועדו לאפשר למשרד לגבש ולייעל נושאים מהותיים הנמצאים בליבת הפיקוח והאכיפה, לא החליטה איזה המלצות יש לקדם, ולא יזמה עבודת מטה מסודרת בדבר יישום ותעדוף נושאים אלו ואחרים מדיוני הוועדה. נמצא כי אף על פי שהנהלת המשרד דנה בצורך להתאים את הפיקוח לגידול בפעולות התקשורת ובסביבה העסקית שבה פועלים בעלי רישיונות המתחרים ביניהם, בפועל לא נעשה כן. להלן הפרטים: הדרישות לבחינת מבנה האגף והצורך להתאימו למורכבות הנושאים שבטיפולו עלו בשנים האחרונות כמה פעמים הן בעת מינוי הוועדה והן בעתות אחרות בידי המנהל דאז ובידי המנהל הנוכחי, אולם רק במהלך הביקורת החלה הנהלת המשרד לקדם נושאים אלה. אף על פי שהנהלת המשרד סברה כי יש לעדכן את תקנות הפיקוח, ובשנת 2004 ,החלה במשרד פעילות לתיקונן, עד מועד סיום הביקורת ספטמבר 2011 , לא הושלם הטיפול בנושא ולא נעשו השינויים והעדכונים הנדרשים בתקנות. טענת המשרד שבמשך יותר משלוש שנים הוא פעל ללא כלי אכיפה יעיל לטיפול במג וון הפרות, משקפת לדעת משרד מבקר המדינה חולשה יסודית וממשית של מערך הפיקוח. לפיכך על המשרד לוודא שהליך החקיקה יקודם באופן שיבטיח שהוא לא יימנע מהטלת עיצום כספי על בעלי הרישיונות. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הנהלת המשרד להאיץ את הטיפול בעדכון סמכויות הפיקוח בתיאום עם משרד המשפטים ולסיימו בהקדם, זאת כדי להתאים את הסמכויות לשינויים שחלו בתחום התקשורת מאז שנת 1986 - שבה הותקנו תקנות הפיקוח לראשונה - ולשירותים המתקדמים הצפויים בעתיד. נמצא כי אין לאגף נהלים והנחיות המסדירים את פעילות המנהל. נהלים אלה נדרשים להסדרת מכלול הנושאים שבתחום סמכותו על פי הוראות החוק, התקנות והרישיונות. משרדמבקר המדינה מעיר כי על המשרד להאיץ את הפעילות לקביעת נהלים שיסדירו את עבודת האגף, ובייחוד נהלים הנוגעים לנסיבות שבהן התקנות מאפשרות למנהל להפעיל שיקול דעת, שכן הם אמורים לסייע בידו בעבודתו ולהבטיח טיפול יעיל ושוויוני בבעלי הרישיונות. . סדור, יעיל וממוקד שיביא לידי ייעול הפיקוח וקיצור הזמן החולף בין הפרה של הוראות רישיון ובין ההחלטה האם לנקוט באמצעי אכיפה כלפי המפרים אותן. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת המשרד להתוות מדיניות פיקוח ואכיפה ברורה לשנים הבאות, לקיים חשיבה כוללת בנושא, לדאוג לקידום תיקוני החקיקה הנדרשים, לנצל ולמצות באופן מיטבי את המשאבים העומדים לרשותו, לשם שמירה על האינטרס הציבורי. .הפיקוח הציבורי מורכב מאסדרה של פעילות פרטית ומאכיפת הכללים באמצעות מנגנוני פיקוח ש ונים. הם נועדו לשמור על האיזון בין האינטרסים הפרטיים ובין האינטרסים הציבוריים. בשוק התקשורת, המופעל בידי תאגידים בעלי עצמה כלכלית, יש משנה חשיבות לתפקידו של המשרד לשמור על האיזון האמור באמצעות הפעלה יעילה של מנגנוני הפיקוח והאכיפה. האסדרה בענף התקשורת לקתה בחסר. המשרד לא קבע נהלים ואמות מידה שיסדירו את פעילות הפיקוח והאכיפה כך שיישומה ירתיע את בעלי הרישיונות מלהפר את תנאי רישיונם. משרד מבקר המדינה מעיר שעל המשרד להתמקד בתפקידו החשוב בענף מורכב זה, להקפיד לשאת באחריות למתרחש בענף, לפקח על עמידת בעלי הרישיונות בכל הוראות הדין, להגדיר במפורט איזה מידע טכנולוגי נדרש לו לצורכי הפיקוח, לעדכן את סוגי הדוחות שעליו לקבל מבעלי הרישיונות ולפעול בהליך משרד מבקר המדינה מעיר כי לאמור בתשובת המשרד אין סימוכין כנדרש. על המנכ"ל לקבל החלטה מתועדת המפרטת את כל הנימוקים שהביאו אותו להחליט שלא להטיל את העיצום הכספי. באשר לעמדת המשרד ולפיה האכיפה כבר לא הייתה רלוונטית יוער כי על המשרד לכלכל את צעדיו ביעילות ולפעול כדי שהחלטותיו יינתנו סמוך ככל האפשר למועד ההפרות. .נמצא כי קיים פער גדול בין הפיקוח הטכנולוגי שנכלל בתיאור התפקיד של ראש תחום פיקוח טכנולוגי לבין ביצועו בפועל. האגף לא תכנן את פעולות הפיקוח של תחום הפיקוח הטכנולוגי, לא קבע תהליכים ויעדים לפיקוח על המערכות הטכנולוגיות, לא ביצע ניתוחים והשוואות למדדים בין-לאומיים, לא עקב אחר ביצוע פעולות הפיתוח במרכזי השרות ולא ערך פיקוח על נושאים הקשורים לטיב השרות בפן הטכנולוגי. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח התדירות הגבוהה שבה מתחדשות מערכות תקשורת, נדרשת הנהלת המשרד לבחון את מכלול המ טלות שעל תחום הפיקוח הטכנולוגי לבצע, לקבוע את סדר העדיפויות למטלות אלה ולהנחותו לקיים את הפיקוח באופן תכוף וסדור אשר יבטיח שבעלי הרישיונות עומדים בתנאים שנקבעו ברישיונם. משרד מבקר המדינה מעיר כי מערך התקשורת הו א חיוני ויש חשיבות קריטית לתקינותו בשעת חירום לרבות בנושאים של שליטה ובקרה, הסברה ועוד. לפיכך על הנהלת המשרד להבטיח שיהיה ביכולת המשרד והאגף לפקח באופן יעיל ומיטבי הן על הכנת מערך התקשורת לשעת חירום והן על פעילותם של בעלי הרישיונות המיוחדים. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אין ב משרד מסמכים המעידים שהמנכ"ל קיבל החלטה אם להטיל עיצום כספי על חברה א' אם לאו. .נמצא שלא הוסמך "ממונה" שיפעיל את סמכות הפיקוח כאשר עולה חשד שמתבצעת בציוד קצה פעולה למטרה מסחרית ללא אישור. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש להסמיך ממונה כאמור כדי שניתן יהיה לפקח ולאכוף את הוראות החוק.
הביקורת העל תה כי לעובדי המשרד העוסקים הלכה למעשה בביצוע פעולות פיקוח אין כתב הסמכה מטעם המנכ"ל, כנדרש ברישיונות הכלליים למתן שירותי רט"ן.